Mirakel En Debacle : De Nederlandse Besluitvorming Over De Politieke Unie in Het Verdrag Van Maastricht Bos, B.R.A
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Mirakel en debacle : de Nederlandse besluitvorming over de Politieke Unie in het Verdrag van Maastricht Bos, B.R.A. van den Citation Bos, B. R. A. van den. (2008, May 20). Mirakel en debacle : de Nederlandse besluitvorming over de Politieke Unie in het Verdrag van Maastricht. Retrieved from https://hdl.handle.net/1887/12859 Version: Not Applicable (or Unknown) Licence agreement concerning inclusion of doctoral thesis in the License: Institutional Repository of the University of Leiden Downloaded from: https://hdl.handle.net/1887/12859 Note: To cite this publication please use the final published version (if applicable). CURRICULUM VITAE 1 Mirakel en Debacle CURRICULUM VITAE 3 Mirakel en Debacle De Nederlandse besluitvorming over de Politieke Unie in het Verdrag van Maastricht Proefschrift ter verkrijging van de graad van Doctor aan de Universiteit Leiden, op gezag van de Rector Magnificus prof. mr. P.F. van der Heijden, volgens besluit van het College voor Promoties te verdedigen op dinsdag 20 mei 2008 klokke 16.15 uur door Bob R.A. van den Bos geboren te ’s Gravenhage in 1947 Promotor: prof. dr. A. van Staden Referent: prof. dr. J.Q.Th. Rood (Universiteit Utrecht) Overige leden van de promotiecommissie: prof. dr. P.R. Baehr (emeritus) prof. mr. L.J. Brinkhorst dr. A.E. Pijpers CURRICULUM VITAE 5 Inhoud Voorwoord 1 Inleiding 3 I Perspectieven op besluitvorming 7 II De voorgeschiedenis 65 III Het Nederlands Voorzitterschap: het Rationele Actor model 115 IV De Organisatie: structuur, cultuur en communicatie 167 V Het Bureaucratisch Politieke Proces: departementen en Tweede Kamer 237 VI De topbesluitvormers en hun onderlinge relaties: de minister-president en andere hoofdrolspelers 299 VII Slotconclusies 355 Epiloog: lessen uit Maastricht 377 Lijst van afkortingen 389 Lijst van ondervraagde personen 393 Bibliografie 395 Summary 407 Curriculum vitae 413 Register 415 CURRICULUM VITAE 7 Voorwoord Vijftien december 1992. De Eerste Kamer vergadert over de goedkeuring van het Verdrag van Maastricht. Lubbers, Kok, Van den Broek en Dankert zitten namens de regering achter de tafel. Als woordvoerder van de grootste opposi- tiepartij ben ik de eerste spreker en stel de bewindslieden kritische vragen. Deze worden tot mijn voldoening zorgvuldig en uitvoerig beantwoord. Het belangrijkste wat ik wil horen, kom ik echter niet te weten: de oorza- ken van de Nederlandse afgang op Zwarte Maandag. Zou ik die ooit kunnen achterhalen? In elk geval niet als lid van de Eerste Kamer. Ik was echter ook politico- loog bij het Instituut Clingendael. Daarmee bood zich een kansrijker perspec- tief aan om mijn nieuwsgierigheid te bevredigen. Op naar prof. Van Staden in Leiden, die ik nog kende uit mijn studietijd. Wat vond hij van Zwarte Maan- dag als onderwerp voor een proefschrift? Dat leek hem een uitstekende combi- natie. Zou het wat zijn om de Allison-modellen daar op los te laten? Prima idee, niet makkelijk, maar de moeite van het proberen waard. Of hij me dan ook wilde begeleiden? Ja, natuurlijk. Zo begon mijn boeiende zoektocht naar de vele duistere kanten van Zwarte Maandag. Na uitgebreid vooronderzoek en interviews met betrokkenen werd ik in 1994 in de Tweede Kamer gekozen en moest ik het project stopzetten. Pas na beëindiging van mijn mandaat in het Europees Parlement in 2004 heb ik de draad weer opgepakt, met dit boek als resultaat. Mijn bijzondere dank gaat uit naar Prescilla van Zoest. Zij stond me bij in mijn monnikenwerk, was steeds de eerste die mijn teksten becommen- tarieerde en was ook als eindredactrice goud waard. Daarnaast gaat mijn dank uit naar prof. dr. R. Havenaar, (Ronald), en dr. S. Rozemond (Sam) voor hun scherpzinnig commentaar op eerdere versies. Ook M. van Bonzel en P. Mulder ben ik zeer erkentelijk, voor het lezen en becommentariëren van de hoofdstukken IV, V en VI. Verder dank ik Peter Schregardus voor zijn waar- devolle correcties en redactionele suggesties. Zonder de welwillende mede- werking en vaak grote openhartigheid van de ondervraagde personen zou het boek niet tot stand hebben kunnen komen. Elk van hen wil ik hierbij graag alle lof toezwaaien. Ten slotte verdient Simone van Hell een bijzondere ver- melding, omdat zij mij in de eerste fase van het onderzoek uitstekend heeft bijgestaan. Uiteraard ligt de verantwoordelijkheid voor de tekst uitsluitend bij de auteur. Bob van den Bos, Den Haag, 15 maart 2008 Inleiding “We zijn afgegaan als een gieter”, sprak de doorgaans weinig deemoedige minister Van den Broek de vaderlandse pers toe. Het was maandag 30 sep- tember 1991 in het Raadsgebouw in Brussel. De EU-ministers van Buiten- landse Zaken hadden zojuist het voorstel van het Nederlands voorzitterschap voor een nieuw verdrag met de grond gelijk gemaakt. Zelden had Nederland zo’n flater geslagen op het Europese toneel. In Nederland sprak NRC Handels- blad van de “Haagse zelfmoord” en stelde vast dat “het prestige van Nederland als voorzitter is geknakt, de Nederlandse idealen met Europa zijn gefrus- treerd”.1 Ook de buitenlandse kritiek was niet mals. Zo kopte het gezagheb- bende Duitse weekblad Die Zeit: “Zu hoch gepokert; Aussenminister Hans van den Broek machte sich zur Zielscheibe von Kritik und Spot”, en constateert: “Falsche Taktik, blinder Ehrgeiz, Überforderung – so lauten die wenig schmeichelhaften Urteile.”2 Het gerenommeerde Britse tijdschrift The Econo- mist sneerde: “... the best product Dutch diplomacy can come up with is judged inferior to one put together by tiny Luxemburg, whose population is only that of the city of Amsterdam.”3 Het Nederlands Voorzitterschap was nog wel zo hoopvol begonnen. Er was een zeer zware agenda af te werken, de politieke obstakels waren legio en de tijd kort, omdat het werk in Brussel in augustus stil ligt. Niettemin waren de verwachtingen hooggespannen, zeker in Nederland zelf. Volgens het dagblad Trouw had de EG bewust op het ervaren Nederland gewacht om als voorzitter de moeilijkste knopen te ontwarren. Het wees op de grote ervaring van het leidende trio Lubbers, Van den Broek en Dankert: “De drie bewindslieden kennen de dossiers goed, weten waar de pijn ligt, hebben prima contacten met hun collega’s in andere lidstaten, kunnen compromissen sluiten. Ze ken- nen alle valkuilen die van een voorzitterschap een ramp kunnen maken.”4 De hoge verwachtingen bleven overigens niet beperkt tot ons land, maar bestonden bijvoorbeeld ook in Duitsland. De correspondent van NRC Han- delsblad in ons grote buurland, Joep Bik, berichtte na een rondgang langs het Ministerie van Buitenlandse Zaken en de belangrijkste woordvoerders in de Bondsdag dat in Bonn de mening overheerste dat Nederland het goed zou doen als EG-voorzitter, mede dank zij de in Europa erkende kwaliteiten van zowel Lubbers als Van den Broek. De Duitsers wisten dat het niet boterde tus- sen de twee Nederlandse bewindslieden. Dit werd echter niet als een pro- bleem beschouwd: “Het Europees voorzitterschap heeft intern een discipline- rende functie, dat is ook in andere landen gebleken, bijvoorbeeld in Spanje en Italië, zo zal het in Holland ook wel gaan.”5 Op de persconferentie aan het be- gin van het Voorzitterschap kondigden Van den Broek en Dankert aan het rustig te gaan spelen en geen visionaire ideeën of briljante toekomstbeelden te zullen presenteren. Het Ministerie van Buitenlandse Zaken wenste zich terug- 4 MIRAKEL EN DEBACLE houdend op te stellen en koos voor een zakelijke aanpak. Dit leidde tot woe- de van Europarlementsleden, die het kabinet gebrek aan visie en daadkracht verweten. Ook in de Tweede Kamer werd hier flink over gemopperd.6 Hoe anders zou het lopen. De vraag hoe deze politieke blamage zich heeft kunnen voltrekken, vormt het hoofdonderwerp van dit proefschrift. Hoe was het mogelijk dat de hoge verwachtingen zó werden beschaamd en de aange- kondigde intentie van een ‘low key’-Voorzitterschap in het tegendeel veran- derde? Waarom kwam Nederland met een eigen conceptverdrag op de prop- pen? Hoe kreeg Den Haag het voor elkaar om midden in de zomervakantie een uiterst gecompliceerde en omvangrijke tekst te vervaardigen? In hoeverre is de voorspelling van de “interne disciplinerende werking” uitgekomen? Er zijn inmiddels enkele intrigerende beschouwingen verschenen met mo- gelijke verklaringen voor wat ‘Zwarte Maandag’ is gaan heten.7 Deze beknopte publicaties dragen echter een fragmentarisch karakter en laten nog veel vra- gen onbeantwoord. De bedoeling van deze dissertatie is om op gestructureer- de wijze gedetailleerde kennis over het onderwerp te verzamelen en vanuit verschillende invalshoeken de waarheid zo dicht mogelijk te benaderen. Daarnaast is de intentie om, aan de hand van relevante theoretische inzichten over besluitvorming, tot zo overtuigend mogelijke verklaringen te komen. Daartoe zal ik een diepgaande en systematische analyse verrichten van het Nederlandse politieke en bureaucratische besluitvormingsproces dat tot het echec leidde. Ook zal aandacht worden besteed aan de redenen van de uit- eindelijk toch succesvolle afloop van ‘Maastricht’. Ik heb hierbij gekozen voor een politicologische opzet, op basis van aange- paste modellen van Graham Allison, zoals oorspronkelijk verwoord in zijn Essence of Decision, Explaining the Cuban Missile Crisis uit 1971 en vooral zijn samen met Philip Zelikow geheel herziene versie uit 1991. In deze editie is het oorspronkelijke boek verregaand aangepast op basis van losgekomen kri- tiek, nieuwe inzichten en later vrijgekomen historisch materiaal.8 De Essence of Decision is inmiddels een klassieker (en bestseller) in de poli- ticologie en bestuurskunde. Het werk heeft onmiskenbaar grote invloed uit- geoefend op de ontwikkeling van deze disciplines. De waarde van de mo- dellen-benadering ligt echter niet alleen op theoretisch vlak. Het boek wordt in de Verenigde Staten ook op grote schaal gebruikt bij praktijkgerichte ma- nagementopleidingen voor overheid en bedrijfsleven. Het wezen van Essence of Decision ligt hierin dat vanuit verscheidene per- spectieven of ‘lenzen’ ook verschillende verklaringen kunnen worden gegeven voor een zelfde ingrijpende besluitvorming. Het theoretisch raamwerk van Allison en Zelikow is met onmiskenbaar succes toegepast op een internationale crisis die de wereld aan de rand van een atoomoorlog bracht (Cuba 1962).