Las finanzas municipales en Morelos David Moctezuma Navarro . Las finanzas municipales en Morelos David Moctezuma Navarro Las finanzas municipales en Morelos Universidad Nacional Autónoma de México Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias Cuemavaca, Morelos, 200 1 HJ805 M6M63 Moctezurna Navarro, David. Las finanzas municipales en Morelos 1David Moctezuma Navarro. Cuernavaca. UNAM, Centro Regional de Investi- gaciones Multidisciplinarias, 200 1. 156 p. ISBN: 968-36-8 146-8 l. Finanzas municipales - Morelos (Estado) 2. Morelos (Estado) - Finanzas municipales. catalogación en publicacion: Lic. Martha A. Frías-Biblioteca del CRIM Portada: Poluqui Primera edición: 2001 Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias, UNAM, Av. Universidad s/n, Circuito 2, Col. Charnilpa, Cuernavaca, Morelos. Correo electrónico: crim@servidor. unam.mx Dirección en internet: http:ll~ww.crim.unam.m~ ISBN: 968-36-8 146-8 Impreso y hecho en México CONTENIDO Introducción La problemática municipal Contexto socioeconómico municipal La población La economía Los niveles de vida Las finanzas municipales Morelos en el ámbito nacional Estructura financiera municipal Los ingresos Indicadores financieros Autonomía financiera Autonomía tributaria Niveles de inversión municipal El peso de la administración Tendencias financieras recientes Conclusiones Anexo Obras consultadas Introducción Desde la década de los ochenta se ha dado un marcado inte- rés por los espacios locales de la sociedad mexicana. El mu- nicipio se ha vuelto, de manera simultánea, sujeto de la ac- ción gubernamental y objeto de estudio académico. A pesar de que tanto en el ámbito político como en el aca- démico se reconoce la gran diversidad que caracteriza a los 2 41 8 municipios mexicanos, esta heterogeneidad no ha sido suficiente ni sistemáticamente estudiada. En realidad sólo recientemente se han hecho esfuerzos por ir más allá de las anteriores investigaciones municipales que solían privilegiar el análisis jurídico o el proceso de descentralización de la administración pública federal (Véase Torres, 1986; Ortega, 1994). Las últimas investigaciones han buscado prohdizar en el conocimiento de los municipios con un enfoque que mka de "abajo hacia amba". A diferencia de los anteriores estudios cuyo enfoque era el gobierno central, los más re- cientes tienden a centrar su atención en la base política de los municipios, en la sociedad civil local y en el papel de los gobiernos municipales en el proceso de democratización del país1 (Véase Merino, 1994; Zicardi, 1995; Guillén, 1996). No hay duda de que los esfuerzos académicos recientes han ampliado considerablemente la comprensión acerca de la diversa y compleja realidad municipal mexicana, sobre todo a la luz de las transformaciones sociales y políticas del país Este trabajo es un subproducto del proyecto de investigación "La gesti6n municipal en Morelos", para el cual hemos contado con el apoyo financiero del Programa de Apoyo a Proyectos de Investigación e Innovacibn Tecnolbgica (PAPIIT) de la UNAM. 1 que se han concretado de manera significativa, entre otras cosas, en la alternancia en el pode?. Además de los estudios que en términos genéricos pode- mos catalogar como "de amba hacia abajo" (interesados SO- bre todo en los procesos federales de la administración pÚ- blica) y los de mayor actualidad sustentados en estudios de casos "de abajo hacia amba" (interesados en los procesos políticos o sociales de las comunidades locales), también de manera reciente se han realizado esfuenos por profundizar en otro enfoque que pudiera definirse como "desde adentro" (Pineda, 1996).' Con el mismo interés en los gobiernos loca- les, pero haciendo hincapié en la administración pública mu- l nicipal y en la parte instrumental del ejercicio del poder, se han hecho esfuerzos muy senos para conocer de manera más precisa las capacidades administrativas y de gestión de los municipios mexicanos (Cabrero, 1995,1996).4 Desde mi par- t ticular punto de vista, este tercer enfoque, sin desconocer el valor que obviamente tienen los otros dos, puede ofrecer más elementos para profundizar en el conocimiento de la diversi- dad municipal mexicana, lo cual permite una mejor toma de decisiones para transitar, de una república que en los hechos ha sido centralista, a una realmente federalista, donde el po- der político responda más a las necesidades reales de la po- blación. Para avanzar en el enfoque "desde adentro", es decir en 10s factores que realmente influyen en el ejercicio del poder, I 1 Si bien estas investigaciones aportan elementos para entender mejor la diversidad municipal, al sustentarse en la mayoría de las ocasiones en estudios de casos, no siempre pueden generalizar sus conclusiones a todos los municipios del país. Aunque ubicado de otra manera, tomo la idea de este autor para la clasificaci6n. ' Son los más rigurosos en sus propuestas mctodolbgicas. Lasjinanzas mtrnicipales en Morelos tanto para que los municipios asuman nuevas responsabili- dades como para que satisfagan mejor las necesidades más urgentes de su población, se requiere de mayor información sobre sus capacidades reales de gobierno. Vanas son las dimensiones de esas capacidades, pero una que es fundamental porque de ella dependen muchas otras, es la financiera. El análisis de las finanzas municipales, de la economía pública de los municipios, es importante para co- nocer las potencialidades y capacidades de los gobiemos para cumplir con sus obligaciones constitucionales, y de esta ma- nera satisfacer los requerimientos de las c.omunidades. Es claro, como sostiene Enrique Cabrero (op. cit.), que hay que entender el espacio organizacional e institucional de los municipios como un espacio complejo de actores y que, por lo tanto, el análisis técnico-financiero es sólo un compo- nente para el estudio de las gestiones municipales. Cierta- mente, lo que importa no es sólo si se mejoran las adminis- traciones, sino si se fortalecen los gobiernos municipales. Sin embargo, para obtener conclusiones en este sentido es necesario, primero, conocer la estructura de sus finanzas. Se requiere realizar tareas académicamente más modestas pero necesarias para desbrozar la complejidad que es propia de los gobiemos locales. Esto es justamente lo que pretendemos realizar en este tra- bajo donde analizamos la estructura de la economía pública (Retchkiman, 1983)5 o, más concretamente, de las finanzas públicas de los municipios del estado de Morelos. Para estu- diarlas consideramos necesario introducir, a manera de con- ' Este es un tratado completo aunque no actualizado sobre la economía y las finanzas públicas. Introducción texto general, una caracterización global de lo que conside- ramos es la problemática fundamental que en la actualidad enfrenta este nivel de gobierno en todo el país. La intención de este breve apartado inicial no va más allá de ofiecer al lector un marco genérico para ubicar la problemática fínan- ciera municipal como parte de una problemática mayor. Des- pués, igualmente a manera de soporte comprensivo general, incluimos un segundo apartado donde se particularizan los rasgos socioeconómicos fundamentales del estado de Morelos. Esto es relevante porque, finalmente, la fortaleza de las haciendas municipales y sus capacidades de recaudación de ingresos, dependen de modo preponderante del tamaño y 1 de las caractensticas de sus poblaciones y de sus economías, I así como de los niveles de pobreza o bienestar de sus habitan- tes. Enseguida de estos dos apartados contextuales se hace el 1 análisis de las finanzas municipales. ! Cabe aclarar que esta investigación es predominantemen- te de tipo cuantitativo, ya que responde a nuestra convicción de que antes de pasar a otros niveles de análisis en la vida municipal, es menester reunir, ordenar y sistematizar la in- formación que resulta imprescindible para el estudio de los gobiernos locales. Al final se incluye un anexo estadístico que contiene, de manera desagregada, la información que sirvió de base para la elaboración de este estudio. Se incorpora en esta publica- ción por ser información obtenida de fuentes que no son de fhcil acceso y porque está lo suficientemente sistematizada para que las personas interesadas puedan utilizarla con fmes de análisis o de toma de decisiones. El anexo se inserta por considerar que puede ser de provecho para el lector en gene- Las/inanzas municipales en Morelos ral, para la población de los municipios que esté interesada en comparar las finanzas de sus municipios con las de otros del mismo estado y, de manera particular, para los cabildos y quienes toman decisiones en los ayuntamientos del estado de Morelos. La problemática municipal Cuando México nació a la vida independiente, se dio una contienda por definir la forma de organización del Estado mexicano. En el siglo XIX la contienda heganada por quie- nes pugnaban por el establecimiento de una república fede- ral, no sin que antes los mexicanos viviéramos las experien- cias de los "dos Imperios" y la república central como formas Si bien se impuso la idea de la república representativa, democrática y federal, regida por la forma republicana de gobiemo y por la federación como forma de Estado6, lo cierto es, que todavía hoy, la construcción de ese tipo de república sigue siendo una asignatura pendiente. La forma republicana de gobiemo, constituida bajo el principio de separación de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, se ha visto subor- dinada a un tipo de presidencialismo7 que, por la manera en I que se estnicturó el sistema político