NOU 2016: 27 Ny Lovgivning Om Tiltak Mot Hvitvasking Og Terrorfinansiering II

NOU Norges offentlige utredninger 2016: 27 Bestilling av publikasjoner NOU 2016: 27 Offentlige institusjoner: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no Ny lovgivning om tiltak mot E-post: [email protected] Telefon: 22 24 00 00

Privat sektor: hvitvasking og terrorfinansiering II Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: [email protected] Telefon: 55 38 66 00 Andre delutredning

Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia – 12/2016 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering

KET T ER RY M K Ø K J E L R I I M

0 7 9 7 P 3 R 0 I 1 N 4 TM 0 EDIA – 2 Norges offentlige utredninger Norges offentlige utredninger 2016 2015 og 2016

Seriens redaksjon: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning Statsministeren: Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2015: 11 Med åpne kort Arbeids- og sosialdepartementet: NOU 2015: 17 Først og fremst NOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015 NOU 2016: 25 Organisering og styring NOU 2016: 1 Arbeidstidsutvalget av spesialisthelsetjenesten NOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 1. Arbeidstidsutvalget 14. Mer å hente NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet Justis- og beredskapsdepartementet: Arbeids- og sosialdepartementet Kunnskapsdepartementet NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet Barne-, likestillings- og NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn 2. Endringer i verdipapirhandelloven 15. Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske inkluderingsdepartementet: NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar – flagging og periodisk rapportering utviklingstrekk NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap – voldsskadeerstatning Finansdepartementet Finansdepartementet NOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene Barne- og likestillingsdepartementet: i bustadoppføringslova 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til 16. Ny barnevernslov NOU 2016: 16 Ny barnevernslov NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov kunnskapsøkonomi Barne- og likestillingsdepartementet NOU 2016: 17 På lik linje Finansdepartementet Klima- og miljødepartementet: 17. På lik linje Finansdepartementet: NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder 4. Ny kommunelov Barne- og likestillingsdepartementet NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og Kommunal- og moderniseringsdepartementet velferd Kommunal- og moderniseringsdepartementet: 18. Hjertespråket NOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IV NOU 2015: 7 Assimilering og motstand 5. Omgåelsesregel i skatteretten Kommunal- og moderniseringsdepartementet NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi NOU 2016: 4 Ny kommunelov Finansdepartementet NOU 2015: 10 Lov om regnskapsplikt NOU 2016: 18 Hjertespråket 19. Samhandling for sikkerhet NOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking 6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 Forsvarsdepartementet og terrorfinansiering Kulturdepartementet: Arbeids- og sosialdepartementet NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, NOU 2016: 12 Ideell opprydding 20. Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland bedre styring 7. Norge i omstilling – karriereveiledning Finansdepartementet NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet Kunnskapsdepartementet: for individ og samfunn NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven NOU 2015: 2 Å høre til Kunnskapsdepartementet 21. Stiftelsesloven – flagging og periodisk rapportering NOU 2015: 8 Fremtidens skole Nærings- og fiskeridepartementet NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning 8. En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 til kunnskapsøkonomi for individ og samfunn Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet 22. Aksjelovgivning for økt verdiskaping NOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatteretten NOU 2016: 14 Mer å hente Nærings- og fiskeridepartementet NOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om 9. Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning årsberetning mv. Landbruks- og matdepartementet: Justis- og beredskapsdepartementet 23. Innskuddsgaranti og krisehåndtering NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye i banksektoren økonomiske utviklingstrekk Nærings- og fiskeridepartementet: 10. Evaluering av garantireglene i Finansdepartementet NOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens NOU 2016: 21 Stiftelsesloven bustadoppføringslova pensjonsfond utland NOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskaping Justis- og beredskapsdepartementet 24. Ny straffeprosesslov NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem Justis- og beredskapsdepartementet i banksektoren 11. Regnskapslovens bestemmelser om NOU 2016: 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking Olje- og energidepartementet: årsberetning mv. 25. Organisering og styring av spesialisthelsetjenesten og terrorfinansiering II Finansdepartementet Helse- og omsorgsdepartementet Samferdselsdepartementet: Forsvarsdepartementet: 12. Ideell opprydding 26. Et fremtidsrettet kvotesystem NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan Utenriksdepartementet: Kulturdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet 2001–2014 NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet 2001–2014 13. Samvittighetsfrihet i arbeidslivet 27. Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking Arbeids- og sosialdepartementet og terrorfinansiering II Finansdepartementet NOU Norges offentlige utredninger 2016: 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Andre delutredning

Utredning fra utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. februar 2015. Avgitt til Finansdepartementet 16. desember 2016.

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning Oslo 2016 ISSN 0333-2306 ISBN 978-82-583-1309-7 07 PrintMedia AS Til Finansdepartementet

Ved kongelig resolusjon 6. februar 2015 oppnevnte regjeringen et lovutvalg for å utrede endringer i hvitvaskingsregelverket. Utvalget overleverte første delutredning 6. november 2015. Utvalget legger med dette frem andre delutredning.

Oslo, 16. desember 2016

Jon Petter Rui Leder

Sven Arild Damslora Frank Hoff Hana Kristin Holberg

Else-Cathrine Lund Susanne Munch Thore Atle Roaldsøy

Halvor E. Sigurdsen Hege Stokmo Amund Utne

Tobias Ligaard Brynildsen

Kristine Frivold Rørholt 4 NOU 2016: 27 2016 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Innhold

1 Innledning ...... 9 3.1.11 Formidlere av andeler i ansvarlige 1.1 Utvalgets sammensetning, selskaper og kommandittselskaper oppnevning og mandat ...... 9 («prosjektmeglere») ...... 47 1.1.1 Utvalgets sammensetning og 3.1.12 Agenter av utenlandske betalings- arbeid ...... 9 foretak ...... 47 1.1.2 Utvalgets mandat ...... 9 3.1.13 Offentlige myndigheter ...... 50 1.1.3 Nærmere om mandatet ...... 10 3.1.14 Forhandlere av tjenester ...... 50 1.2 Sammendrag ...... 10 3.1.15 Valutamegling av spotkontrakter 1.3 Bakgrunn ...... 13 i valuta ...... 51 1.3.1 Oversikt over lovhistorien ...... 13 3.1.16 Foretak som driver fysisk 1.3.2 Fjerde hvitvaskingsdirektiv og pengetransport ...... 52 forordning om informasjon som 3.1.17 Låneformidlere (lånemeglere) ...... 55 skal følge betalinger ...... 15 3.1.18 Crowdfunding 1.3.3 FATFs anbefalinger og evaluering («folkefinansiering») ...... 56 av Norge ...... 15 3.1.19 Virtuell valuta ...... 57 1.3.4 Finansiering av spredning av 3.1.20 Andre aktører ...... 58 masseødeleggelsesvåpen ...... 16 3.1.21 Adgang til å gjøre unntak fra 1.4 Ny hvitvaskingslov ...... 16 direktivet for visse rapporterings- 1.5 Europakommisjonens endrings- pliktige ...... 58 forslag av 5. juli 2016 ...... 17 3.2 Lovens anvendelse overfor ansatte og ledelsen ...... 59 2 Formål og definisjoner ...... 20 3.2.1 Norsk rett ...... 59 2.1 Lovens tittel ...... 20 3.2.2 EØS-rett ...... 59 2.2 Lovens formål ...... 20 3.2.3 FATFs anbefalinger ...... 59 2.2.1 Norsk rett ...... 20 3.2.4 Utvalgets vurderinger ...... 60 2.2.2 EØS-rett ...... 21 3.3 Geografisk virkeområde ...... 61 2.2.3 FATFs anbefalinger ...... 21 3.3.1 Norsk rett ...... 61 2.2.4 Utvalgets vurderinger ...... 21 3.3.2 EØS-rett ...... 61 2.3 Begreper og definisjoner ...... 22 3.3.3 Utvalgets vurderinger ...... 61 2.3.1 Norsk rett ...... 22 2.3.2 EØS-rett ...... 23 4 Risikobasert tilnærming ...... 62 2.3.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 25 4.1 Innledning ...... 62 2.3.4 Utvalgets vurderinger ...... 26 4.2 Risikobaserte tiltak ...... 62 4.2.1 Norsk rett ...... 62 3 Anvendelsesområde ...... 34 4.2.2 EØS-rett ...... 63 3.1 Rapporteringspliktige – hvilke 4.2.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 63 virksomheter omfattes av loven? .. 34 4.2.4 Utvalgets vurderinger ...... 64 3.1.1 Innledning ...... 34 4.3 Virksomhetsinnrettet risiko- 3.1.2 Eksisterende rapporterings- vurdering ...... 65 pliktige virksomheter i lys av ny 4.3.1 Norsk rett ...... 65 finansforetakslov ...... 35 4.3.2 EØS-rett ...... 65 3.1.3 Skadeforsikring ...... 35 4.3.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 66 3.1.4 Tilbydere av posttjenester ved 4.3.4 Utvalgets vurderinger ...... 67 formidling av verdisendinger ...... 36 4.4 Rutiner ...... 70 3.1.5 Verdipapirregistre – («centralised 4.4.1 Norsk rett ...... 70 securities depository» – CSD) ...... 38 4.4.2 EØS-rett ...... 70 3.1.6 Advokater ...... 39 4.4.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 70 3.1.7 Forhandlere av varer ...... 40 4.4.4 Utvalgets vurderinger ...... 70 3.1.8 Bostyrere ...... 43 4.5 Øverste ledelses ansvar ...... 71 3.1.9 Inkassovirksomhet ...... 44 4.5.1 Norsk rett ...... 71 3.1.10 Pensjonskasser ...... 46 4.5.2 EØS-rett ...... 71 4.5.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 72 6.2 Norsk rett ...... 109 4.5.4 Utvalgets vurderinger ...... 72 6.3 EØS-rett ...... 110 6.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 111 5Kundetiltak og løpende 6.5 Utvalgets vurderinger ...... 112 oppfølging ...... 75 6.5.1 Innledning ...... 112 5.1 Innledning ...... 75 6.5.2 Undersøkelsesplikten ...... 112 5.1.1 Termen «kundetiltak» ...... 75 6.5.3 Rapporteringsplikten ...... 114 5.1.2 Begrepet «kunde» ...... 76 6.5.4 Plikt til å gi opplysninger til 5.1.3 Omstrukturering ...... 76 Økokrim ...... 122 5.2 Kundetiltak ...... 77 6.5.5 Gjennomføring av mistenkelig 5.2.1 Norsk rett ...... 77 transaksjon ...... 123 5.2.2 EØS-rett ...... 77 6.5.6 Ansvarsfrihet ved oversendelse av 5.2.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 77 opplysninger ...... 123 5.2.4 Utvalgets vurderinger ...... 78 6.5.7 Avsløringsforbudet og unntak ...... 123 5.3 Forenklede kundetiltak ...... 85 6.5.8 Offentlige myndigheters 5.3.1 Norsk rett ...... 85 rapporteringsplikt ...... 125 5.3.2 EØS-rett ...... 85 5.3.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 86 7 Behandling av person- 5.3.4 Utvalgets vurderinger ...... 87 opplysninger og andre 5.4 Forsterkede kundetiltak ...... 87 opplysninger ...... 127 5.4.1 Norsk rett ...... 87 7.1 Innledning ...... 127 5.4.2 EØS-rett ...... 88 7.2 Norsk rett ...... 128 5.4.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 89 7.2.1 Rapporteringspliktiges behandling 5.4.4 Utvalgets vurderinger ...... 91 av opplysninger og dokumenter ... 128 5.5 Når er det plikt til å gjennomføre 7.2.2 Økokrims behandling av kundetiltak? ...... 94 opplysninger og dokumenter ...... 130 5.5.1 Norsk rett ...... 94 7.3 EØS-rett ...... 131 5.5.2 EØS-rett ...... 94 7.3.1 Rapporteringspliktiges behandling 5.5.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 94 av opplysninger og dokumenter ... 131 5.5.4 Utvalgets vurderinger ...... 95 7.3.2 FIU-ens behandling av 5.6 Tidspunktet for kundetiltak ...... 96 opplysninger og dokumenter ...... 133 5.6.1 Norsk rett ...... 96 7.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 134 5.6.2 EØS-rett ...... 97 7.4.1 Rapporteringspliktiges behandling 5.6.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 97 av opplysninger og dokumenter ... 134 5.6.4 Utvalgets vurderinger ...... 97 7.4.2 FIU-ens behandling av 5.7 Følger av at kundetiltak ikke kan opplysninger og dokumenter ...... 135 gjennomføres ...... 98 7.5 Særlig om The Egmont Group of 5.7.1 Norsk rett ...... 98 Financial Intelligence Units ...... 136 5.7.2 EØS-rett ...... 98 7.6 Utvalgets vurderinger ...... 136 5.7.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 98 7.6.1 Innledning ...... 136 5.7.4 Utvalgets vurderinger ...... 98 7.6.2 Formålsbestemt behandling av 5.8 Kundetiltak utført av tredjeparter personopplysninger ...... 137 og utkontraktering av kundetiltak 99 7.6.3 Rapporteringspliktiges behandling 5.8.1 Norsk rett ...... 99 av opplysninger og dokumenter ... 139 5.8.2 EØS-rett ...... 100 7.6.4 Økokrims behandling av 5.8.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 100 opplysninger og dokumenter ...... 145 5.8.4 Utvalgets vurderinger ...... 101 5.9 Løpende oppfølging ...... 104 8Øvrige tiltak ...... 147 5.9.1 Norsk rett ...... 104 8.1 Innledning ...... 147 5.9.2 EØS-rett ...... 104 8.2 Norsk rett ...... 147 5.9.3 FATFs anbefalinger og rapport .... 105 8.3 EØS-rett ...... 147 5.9.4 Utvalgets vurderinger ...... 105 8.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 148 8.5 Utvalgets vurderinger ...... 149 6 Undersøkelse og rapportering 109 8.5.1 Innledning ...... 149 6.1 Innledning ...... 109 8.5.2 Internkontroll ...... 149 8.5.3 Opplæring ...... 150 10.5.10 Omfanget av domstolsprøvingen .. 179 8.5.4 Vern mot negative reaksjoner ved 10.5.11 Saksbehandlingsregler i saker rapportering. Varsling ...... 150 om ileggelse av forvaltnings- 8.5.5 Elektroniske overvåkingssystemer 152 sanksjon ...... 181 8.5.6 Gjennomføring av rutiner på 10.5.12 Publisering av forvaltningstiltak konsernnivå, rapporterings- og sanksjoner ...... 183 pliktiges virksomhet i utlandet mv. 152 10.5.13 Foreldelse ...... 184 8.5.7 Nasjonalt kontaktpunkt ...... 153 10.5.14 Særlig om agenter av utenlandsk betalingsforetak ...... 184 9Tilsyn ...... 154 9.1 Generelt ...... 154 11 Forordning (EU) 2015/847 9.2 Foretak som driver fysisk om opplysninger som skal pengetransport ...... 154 følge en betaling i betalings- 9.3 Foretak som driver inkasso- kjeden ...... 186 virksomhet ...... 155 11.1 Gjennomføring av forordning 9.4 Låneformidlere ...... 155 (EU) 2015/847 ...... 186 11.2 Nærmere om forordningens 10 Forvaltningstiltak og innhold ...... 186 sanksjoner ...... 156 11.2.1 Anvendelsesområde ...... 186 10.1 Innledning ...... 156 11.2.2 Enkelte definisjoner ...... 187 10.2 Norsk rett ...... 156 11.2.3 Forpliktelser som påligger 10.2.1 Straff ...... 156 betalers betalingstjenesteyter ...... 187 10.2.2 Forvaltningstiltak og sanksjoner .. 157 11.2.4 Forpliktelser for betalings- 10.2.3 Forvaltningsloven – prinsipper mottakers betalingstjenesteyter ... 188 for regulering av administrative 11.2.5 Forpliktelser for ytere av sanksjoner ...... 158 mellomliggende betalings- 10.2.4 Publisering av sanksjonsvedtak tjenester ...... 189 eller andre forvaltningsvedtak ...... 160 11.2.6 Felles regler om behandling av 10.3 EØS-rett ...... 161 personopplysninger og andre 10.3.1 Innledning ...... 161 opplysninger ...... 189 10.3.2 Generelle krav ...... 161 11.2.7 Sanksjoner og andre forvaltnings- 10.3.3 Administrative tiltak og tiltak ...... 189 sanksjoner ved kvalifiserte 11.2.8 Avsluttende bestemmelser ...... 190 overtredelser ...... 161 10.3.4 Ansvarliggjøring av ledelsen og 12 Register over reelle rettighets- andre fysiske personer ...... 162 havere ...... 191 10.3.5 Ansvarliggjøring av juridiske 12.1 Innledning ...... 191 personer ...... 162 12.2 Norsk rett ...... 191 10.3.6 Valg av reaksjonsform ...... 162 12.3 EØS-rett ...... 192 10.3.7 Publisering av forvaltningstiltak 12.3.1 Innledning ...... 192 og ilagte administrative 12.3.2 Innhenting og lagring av sanksjoner ...... 163 opplysninger ...... 192 10.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 163 12.3.3 Utlevering av opplysninger fra 10.5 Utvalgets vurderinger ...... 163 juridiske personer og forvaltere 10.5.1 Innledning ...... 163 av trusts og tilsvarende juridiske 10.5.2 Overordnede endringer av arrangementer ...... 193 sanksjonssystemet ...... 164 12.3.4 Register over reelle rettighets- 10.5.3 Forvaltningstiltak ...... 166 havere ...... 193 10.5.4 Sanksjoner ...... 167 12.3.5 Særlig om Europakommisjonens 10.5.5 Skyldkrav ...... 175 forslag til endringer i fjerde 10.5.6 Beviskrav ...... 176 hvitvaskingsdirektiv ...... 194 10.5.7 Momenter ved avgjørelsen av om 12.4 FATFs anbefalinger og rapport .... 195 sanksjon skal ilegges ...... 177 12.4.1 FATFs anbefalinger ...... 195 10.5.8 Forvaltningsklage ...... 178 12.4.2 FATF-rapporten ...... 196 10.5.9 Adgang til å reise søksmål ...... 178 12.5 Utvalgets vurderinger ...... 196 12.5.1 Innledning ...... 196 15 Utkast til lov om tiltak mot 12.5.2 Lovstruktur ...... 197 hvitvasking og terror- 12.5.3 Formål ...... 198 finansiering (hvitvaskings- 12.5.4 Anvendelsesområde ...... 198 loven) ...... 233 12.5.5 Behandling av opplysninger om 15.1 Utkast til lov om tiltak mot hvit- reell rettighetshaver ...... 200 vasking og terrorfinansiering 12.5.6 Register over reelle rettighets- (hvitvaskingsloven) ...... 233 havere ...... 203 15.2 Mindretallsforslag ...... 243 12.5.7 Forholdet til personopplysnings- 15.2.1 Forslag fra medlemmene Holberg, loven ...... 207 Lund og Utne – kontantforbud ..... 243 15.2.2 Forslag fra medlemmene Munch 13 Økonomiske og administrative Thore, Sigurdsen og Stokmo – konsekvenser. Personvern- mulighet til å fravelge under- konsekvenser ...... 208 leggelse av hvitvaskingsloven for 13.1 Innledning ...... 208 forhandlere av varer ...... 244 13.2 Konsekvenser for rapporterings- 15.2.3 Forslag fra medlemmene Hana, pliktige (næringslivet) ...... 210 Munch Thore, Rui og Stokmo – 13.2.1 Nye og endrede plikter etter filtreringsmekanisme for advokat hvitvaskingsloven ...... 210 og annen som ervervsmessig 13.2.2 Nye rapporteringspliktige etter eller stadig yter rettshjelp ved hvitvaskingsloven. Verdipapir- rapportering ...... 244 registre ...... 212 15.2.4 Forslag fra medlemmet 13.2.3 Tilsyn og sanksjoner ...... 213 Sigurdsen – diverse ...... 244 13.2.4 Register over reelle rettighets- 15.2.5 Forslag fra medlemmene Holberg havere og tilknyttede plikter ...... 213 og Utne – tilsynsmyndighet for 13.2.5 Særlig om små virksomheter ...... 215 foretak som driver fysisk 13.2.6 Andre konsekvenser ...... 215 pengetransport ...... 245 13.3 Konsekvenser for statlige myndigheter ...... 216 16 Utkast til lov om register over 13.3.1 Tilsyn og sanksjoner ...... 216 reelle rettighetshavere mv...... 246 13.3.2 Register over reelle rettighetshavere ...... 217 17 Utkast til forskrift om tiltak 13.3.3 Avvikling av Kontrollutvalget ...... 217 mot hvitvasking og terror- 13.3.4 Andre konsekvenser ...... 217 finansiering (hvitvaskings- 13.4 Konsekvenser for andre – forskriften) ...... 248 personvernkonsekvenser ...... 217 Vedlegg 14 Merknader til de enkelte 1 Regulation (EU) 2015/847 of the bestemmelser ...... 219 European Parliament and of The 14.1 Merknader til lov om tiltak mot Council of 20 May 2015 on hvitvasking og terrorfinansiering information accompanying (hvitvaskingsloven) ...... 219 transfers of funds and repealing 14.2 Merknader til lov om register Regulation (EC) No 1781/2006 .... 251 over reelle rettighetshavere mv. .. 230 NOU 2016: 27 9 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 1

Kapittel 1 Innledning

delutredning har det vært avholdt syv møter. Alle 1.1 Utvalgets sammensetning, disse har vært todagersmøter. oppnevning og mandat I løpet av arbeidet har utvalget fått innspill fra Politidirektoratet, Politiets sikkerhetstjeneste, 1.1.1 Utvalgets sammensetning og arbeid Verdipapirsentralen ASA og DNB, i tillegg til inn- Ved kongelig resolusjon 6. februar 2015 opp- spill fra utvalgsmedlemmene. nevnte regjeringen et lovutvalg for å utrede endringer i hvitvaskingsregelverket. Utvalget fikk følgende sammensetning: 1.1.2 Utvalgets mandat – Jon Petter Rui, professor, Universitetet I mandatet fikk utvalget følgende oppgaver: i Bergen, utvalgsleder 1. Utvalget skal utarbeide utkast til lov- og for- – Sven Arild Damslora, førstestatsadvokat, skriftsendringer for å gjennomføre ventede nye ØKOKRIM EØS-regler som svarer til EUs kommende – Frank Hoff Hana, seniorrådgiver, fjerde hvitvaskingsdirektiv, og ny EU-forord- Lotteritilsynet ning om informasjon som skal følge betalinger, – Kristin Holberg, spesialrådgiver, samt eventuelle utfyllende rettsakter. Finanstilsynet 2. Utvalget skal vurdere og foreslå tiltak for å – Else-Cathrine Lund, advokat og fagsjef, Finans følge opp merknader i FATFs evalueringsrap- Norge port knyttet til gjeldende norsk hvitvaskingsre- – Susanne Munch Thore, advokat, Wikborg Rein gelverk som ikke dekkes av utkast etter pkt. 1. & Co (Advokatforeningen) 3. Utvalget skal vurdere behovet for, og eventuelt – Atle Roaldsøy, fagdirektør, Justis- og fremme forslag til endringer i, reguleringen av beredskapsdepartementet den finansielle etterretningsenhetens (EFEs) – Halvor E. Sigurdsen, konstituert tilgang til, behandling av og videreformidling avdelingsdirektør, Næringslivets av informasjon, og organiseringen av kontrol- Hovedorganisasjon len med at EFE etterlever saksbehandlingsre- – Hege Stokmo, leder/advokat, glene. Hovedorganisasjonen Virke 4. Utvalget skal vurdere og fremme forslag til – Amund Utne, ekspedisjonssjef, hvordan registrering/autorisering av og tilsyn Finansdepartementet med nye og eksisterende grupper rapporteringspliktige som i dag ikke er underlagt Utvalgets sekretærer har vært førstekonsulent hvitvaskingstilsyn, bør organiseres, herunder Håkon Christian Nyhus (t.o.m. 31. november fremsette forslag til hvilken myndighet som 2015), seniorrådgiver Ane Charlotte Grenstad bør ha ansvar for tilsynet, og forslag til regule- (t.o.m. 31. desember 2015), førstekonsulent ring av tilsyns- og sanksjonskompetanse. Tobias Ligaard Brynildsen (f.o.m. 1. desember 5. Utvalget skal vurdere om det bør innføres en 2015) og seniorrådgiver Kristine Frivold Rørholt beløpsgrense for kontantvederlag, og hvordan (f.o.m. 1. januar 2016 t.o.m. 30. september 2016). en slik eventuell begrensning bør håndheves, Utvalget startet sitt arbeid 16. februar 2015 og le- jf. at en effektiv begrensning på adgangen til å verte første delutredning 6. november 2015. I for- motta større kontantvederlag kan være et alter- bindelse med første delutredning ble det avholdt nativ til rapporteringsplikt for grupper som blir fem møter. De fleste møtene var heldagsmøter, rapporteringspliktige først ved kontantveder- enkelte over to dager. I forbindelse med andre lag over et visst beløp. Utvalget bør innhente opplysninger om erfaringer fra andre land med 10 NOU 2016: 27 Kapittel 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

beløpsmessige begrensninger på adgangen til get skal også vurdere endringer i norsk hvitvas- å motta kontanter. Fordeler og ulemper ved kingsregelverk som oppfølging av FATFs evalue- hhv. beløpsgrense for kontantbetaling og rap- ringsrapport fra desember 2014. porteringsplikt og hvitvaskingstilsyn, skal be- Handlefriheten for norske myndigheter er der- lyses. for begrenset. Der utvalget har oppfattet at ulike 6. Utvalget kan vurdere og foreslå andre end- løsninger har vært forenlige med direktivet, er de ringer i gjeldende norsk hvitvaskingsregelverk vurdert nærmere. Videre har utvalget vurdert enfor å motvirke hvitvasking og terrorfinansier- kelte mer prinsipielle spørsmål selv om direktiv- ing. forpliktelsene er ufravikelige. Dette gjelder for eksempel personvern og sanksjoner. Utvalget ble gitt følgende tidsfrister: På de punktene der direktivet stiller krav som ikke passer godt inn i norsk lovgivningstradisjon En delutredning med vurderinger og forslag eller norsk juridisk terminologi, har utvalget drøf- som angitt i punkt 4 og 5, skal avgis til Finans- tet hvordan en gjennomføring kan gjøres mest departementet innen ni måneder etter at utval- mulig lojalt med direktivet. get er nedsatt. Både direktivet, for eksempel i fortalen avsnitt En utredning med vurderinger og forslag 22, og FATFs anbefalinger legger til grunn at som angitt i de øvrige punktene skal avgis til Fi- hvert EØS-land må gjøre egne vurderinger på om- nansdepartementet innen 18 måneder etter at rådet for hvitvasking og terrorfinansiering. Man- utvalget er nedsatt. datet punkt 6 gir uttrykk for noe av det samme. Utvalget har derfor vurdert reguleringer på punk- Utvalget leverte første delutredning, NOU 2015: 12 ter som ikke er uttrykkelig regulert av direktivet «Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og ter- eller FATF-anbefalingene. rorfinansiering», 6. november 2015. Utvalget an- Fjerde hvitvaskingsdirektiv bygger på tre fore- modet i brev til Finansdepartementet av 27. mai gående direktiver, som er gjennomført i Norge i 2016 om utsatt frist for levering av andre del- hvitvaskingsloven med forskrift, samt i enkelte an- utredning til 16. desember 2016 fordi arbeidet dre lover og forskrifter. En stor del av forpliktel- viste seg å være mer omfattende enn først antatt. sene i direktivet er dermed allerede gjennomført i Fristutsettelse ble innvilget. norsk rett. Utvalget har lagt til grunn at det i all hovedsak skal foreslås utkast til lov- og forskriftsbestemmelser til gjennomføring av nye og en- 1.1.3 Nærmere om mandatet drede direktivbestemmelser. Eksisterende direk- Utvalget redegjorde for sin forståelse av mandatet i tivforpliktelser er gjennomgått og vurdert i forbin- første delutredning punkt 1.1.3. Der fremgår det at delse med tidligere lovgivning, se punkt 1.3.1. bl.a. spørsmålet om utvidelse av hvitvaskingslovens anvendelsesområde skal behandles i andre delutredning, herunder spørsmålet om tilsyn med nye 1.2 Sammendrag rapporteringspliktige. Det samme gjelder eventuelt tilsyn med postoperatører som formidler verdisen- Utvalget foreslår i denne utredningen en ny dinger. hvitvaskingslov. Mange av lovforslagets materielle Videre ble det besluttet å utsette utredningen forpliktelser innebærer en videreføring av forplik- av nye sanksjonsregler til andre delutredning. telsene som følger av gjeldende lov. Forslaget til Bakgrunnen var delvis møtevirksomhet i regi av ny lov innebærer likevel en omstrukturering og EU-kommisjonen om gjennomføringen av fjerde flere nye og endrede forpliktelser. I samsvar med hvitvaskingsdirektiv og delvis en ventet proposi- fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger sjon fra regjeringen om administrative sanksjoner. er det økt fokus på den risikobaserte tilnærmin- Ellers fremgår det av mandatet og tidsfristene gen. Lovforslaget inneholder mer omfattende re- at punktene 1, 2, 3 og 6 skal utredes i andre delu- gulering av behandling av personopplysninger og tredning. andre opplysninger enn gjeldende lov. Det fore- Som det fremgår av mandatet, skal utvalget ut- slås også innført et bredt spekter av administra- arbeide utkast til lov- og forskriftsregler for å gjen- tive sanksjoner. nomføre hvitvaskingsdirektivet, hvitvaskingsfor- Lovens formål er å forebygge og avdekke ordningen og FATF-anbefalingene. Direktivet stil- hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget fore- ler minstekrav til innholdet i norske regler, mens slår å definere både «hvitvasking» og «terrorfinan- forordningen må gjennomføres som sådan. Utval- siering» i lovens definisjonsbestemmelse, og å be- NOU 2016: 27 11 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 1 nytte termene i lovens formålsbestemmelse. Dette 3.2. Avgrensningen som gjøres her, vil ha betyd- er ikke ment å innebære en endring i forhold til ning for adgangen til å sanksjonere ansatte og gjeldende formålsbestemmelse. I lovens formåls- øverste ledelse. Det er fremsatt mindretallsforslag bestemmelse har utvalget foreslått en presisering på dette punktet. for å fremheve at tiltakene i loven skal beskytte Utvalget foreslår et eget kapittel om risikoba- det finansielle system ved å legge til rette for at sert tilnærming innledningsvis i loven. Dette om- rapporteringspliktige ikke brukes eller forsøkes tales nærmere i kapittel 4. Fokuset på risikobasert brukt som ledd i hvitvasking eller terrorfinansier- tilnærming er ikke nytt. Det var en sentral del av ing. Lovens formålsbestemmelse og definisjonsbe- FATFs anbefalinger før revisjonen i 2012 og også stemmelse er nærmere omtalt i punkt 2.2 og 2.3. en sentral del av tredje hvitvaskingsdirektiv. Like- Utvalget foreslår enkelte endringer i lovens an- vel er viktigheten av risikovurderinger og en risi- vendelsesområde i utredningen punkt 3.1. For det kobasert tilnærming gitt et betydelig større fokus første er begrepsbruken i loven endret i samsvar i FATFs reviderte anbefalinger og i fjerde hvitvas- med begrepsbruken som benyttes i finansfore- kingsdirektiv enn det som tidligere var tilfellet. Ut- taksloven.1 Dette er ikke ment å innebære materi- valget foreslår for det første en generell bestem- elle endringer. Utvalget foreslår at tilbydere av melse om risikobasert tilnærming for gjennomfø- posttjenester ved formidling av verdisendinger ring av lovens tiltak. Bestemmelsen danner ut- ikke lenger skal være underlagt hvitvaskingsloven gangspunktet for gjennomføringen av alle andre som rapporteringspliktige, på grunn av den be- tiltak etter loven, både for rapporteringspliktige grensede risikoen denne typen virksomhet antas og relevante myndigheter. Forslaget innebærer at å innebære. Utvalget foreslår samtidig flere nye det skal iverksettes mer omfattende tiltak og føres grupper av rapporteringspliktige. Det foreslås at tettere tilsyn med produkter, situasjoner og kun- agenter av betalingsforetak, foretak som driver in- der som anses å innebære en høy risiko, mens kassovirksomhet, låneformidlere og foretak som omfanget av slike tiltak kan reduseres dersom ri- driver fysisk pengetransport, herunder telletje- sikoen for hvitvasking og terrorfinansiering anses neste, underlegges hvitvaskingsloven som rappor- å være lav. Videre foreslås et uttrykkelig krav om teringspliktige. Utvidelsen av lovens anvendelses- at rapporteringspliktige utarbeider risikovurderin- område er begrunnet i risiko for hvitvasking og ger for virksomheten. Risikovurderingen danner terrorfinansiering. Det foreslås også en forskrifts- grunnlaget for etablering av rutiner i virksomhe- hjemmel som gir departementet adgang til å ut- ten. Øverste ledelses ansvar for etablering og vide lovens anvendelsesområde til også å gjelde gjennomføring av risikovurderinger og rutiner for foretak som formidler finansiering ved dona- foreslås også regulert. Det er fremsatt mindre- sjon («crowdfunding») og for vekslingsplattfor- tallsforslag om øverste ledelses ansvar. mer for virtuell valuta. I første delutredning ble I kapittel 5 omtales forslaget til bestemmelser det foreslått å utvide anvendelsesområdet til å om kundetiltak og løpende oppfølging. Utvalget gjelde tilbydere av spilltjenester. Forslaget er inn- foreslår at uttrykket «kundekontroll», som benyt- arbeidet i lovforslaget som følger andre delutred- tes i dagens hvitvaskingslov, byttes ut med «kun- ning. Når det gjelder spørsmålet om det bør innfø- detiltak». Slik utvalget ser det, vil begrepet «kun- res en beløpsgrense for kontantvederlag som al- detiltak» bedre beskrive de tiltak som kreves. Selv ternativ til rapporteringsplikt for forhandlere av om ikke direktivbestemmelsene om kundetiltak varer, var det tre fraksjoner i første delutredning. er vesentlig endret, mener utvalget at den termi- Fraksjonene har i forbindelse med andre delutred- nologiske endringen som foreslås i loven, vil gi ning utarbeidet lovforslag som følger opp forsla- bedre forståelse av de samlede forpliktelsene som gene fra første delutredning. Det er også enkelte påhviler de rapporteringspliktige. Kundetiltak vil mindretallsforslag knyttet til lovens anvendelses- bestå av to hovedkomponenter: klarlegging av område. kundens og reell rettighetshavers identitet og Enkelte av lovens bestemmelser skal etter klarlegging av kundeforholdets eller transaksjo- fjerde hvitvaskingsdirektiv gis direkte anvendelse nens formål og tilsiktede art. Under hver av disse overfor ansatte og ledelsen. Utvalget foreslår på komponentene må de rapporteringspliktige for denne bakgrunn at det reguleres hvilke bestem- det første innhente opplysninger. For det andre melser som gjelder for henholdsvis ansatte og må opplysningene bekreftes. For det tredje kreves øverste ledelse. Dette er nærmere omtalt i punkt det at de rapporteringspliktige gjør en vurdering av opplysningene. Det er fremsatt mindretallsfor- 1 Lov 10. april 2015 nr. 17 om finansforetak og finanskonsern slag om innholdet i kundetiltakene. (finansforetaksloven). 12 NOU 2016: 27 Kapittel 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Utvalget foreslår at lovens kapittel om kunde- ler i en internasjonal organisasjon. Forslaget inne- tiltak omstruktureres sammenlignet med gjel- bærer at nasjonale PEP-er og PEP-er i internasjo- dende lov. Innholdet i forpliktelsene for de rappor- nale organisasjoner omfattes. teringspliktige er i mange henseende de samme, Utvalget har gjennomgått eksisterende regler i men det er også kommet nye forpliktelser og hvitvaskingsloven om undersøkelse og rapporte- endringer i eksisterende forpliktelser. Omstruktu- ring til Økokrim («Financial Intelligence Unit» – reringen er gjort fordi utvalget mener en omstruk- FIU).2 I hovedsak anses dagens bestemmelser å turering gir bedre systematikk i loven og således gjennomføre direktivets bestemmelser og FATFs gjør forpliktelsene mer forståelige. Det foreslås at anbefalinger. Utvalget foreslår mindre endringer kapittelet om kundetiltak innledes med bestem- av bestemmelsene om undersøkelse og rapporte- melser som nærmere forklarer hva kundetiltak ring. Utvalgets forslag er nærmere beskrevet i ka- består i, herunder forenklede og forsterkede kun- pittel 6. Utvalget foreslår å endre beskrivelsen av detiltak. Utvalget mener det er hensiktsmessig at når terskelen for undersøkelsesplikt inntrer. Ut- bestemmelsene som beskriver hva som skal gjø- valget mener at undersøkelsesplikten bør inntre res, kommer før bestemmelsen om i hvilke tilfelle når den rapporteringspliktige avdekker forhold tiltakene skal anvendes. Etter beskrivelsen av som kan indikere at midler har tilknytning til kundetiltak kommer derfor bestemmelsen om når hvitvasking eller terrorfinansiering. Dette inne- det er plikt til å gjennomføre kundetiltak. Deretter bærer at avvik fra normal kundeadferd i praksis følger bestemmelsen om tidspunktet for kundetil- ofte vil utløse undersøkelsesplikt. Dette er ikke tak. Bestemmelsen om følgen av at kundetiltak ment å endre dagens terskel for når undersøkel- ikke er mulig å gjennomføre foreslås plassert et- sesplikt utløses, men å klargjøre forholdet mellom ter dette. Så foreslås bestemmelser om kundetil- undersøkelsesplikt og rapporteringsplikt. Utval- tak utført av tredjeparter. Kapittelet avsluttes med get foreslår at bestemmelsen om rapporterings- bestemmelsen om løpende oppfølging. plikt endres, slik at det fremgår at terskelen for Utvalgets forslag innebærer en videreføring av rapportering er at det etter undersøkelser er «for- skillet mellom alminnelige, forenklede og forster- hold som gir grunnlag for mistanke om hvitvas- kede kundetiltak. Det foreslås også videreføring king eller terrorfinansiering». Rapporteringsplik- av forpliktelsen til løpende oppfølging av kunde- ten knyttes da ikke til en konkret transaksjon. forhold. Både FATFs reviderte anbefalinger og Dette er, slik utvalget ser det, en fordel. Mistanke- fjerde hvitvaskingsdirektiv innebærer en tydeli- terskelen etter lovforslaget er lav. I samsvar med gere vektlegging av en risikobasert tilnærming direktivet foreslår utvalget at plikten til å gi Øko- ved gjennomføringen av alle kundetiltak. Som en krim opplysninger på forespørsel utvides noe sam- følge av økt fokus på risikobasert tilnærming fore- menlignet med gjeldende rett. Videre foreslås det slår utvalget at forenklede kundetiltak ikke kan at det innføres en særskilt rapporteringsplikt til innebære at det gjøres et generelt unntak fra reg- Økokrim for tilsynsmyndighet og markedsover- lene om kundetiltak, slik dagens lov og forskrift våker. Det er fremsatt mindretallsforslag i tilknyt- legger opp til. Forenklede kundetiltak skal kunne ning til undersøkelsesplikten og gjennomføring av gjennomføres der det er identifisert en lavere rapporteringsplikten for advokater og andre som risiko for hvitvasking, enten på myndighetsnivå ervervsmessig eller stadig yter rettshjelp. eller av den rapporteringspliktige. Utvalget fore- I kapittel 7 omtales behandling av personopp- slår også en bestemmelse som generelt pålegger lysninger og andre opplysninger. Nærmere be- bruk av forsterkede kundetiltak der det er høy stemt foreslås bestemmelser om registrering, lag- risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Det ring og sletting av opplysninger og dokumenter. foreslås at momenter som kan tilsi henholdsvis lav Det foreslås enkelte bestemmelser om forholdet til og høy risiko for hvitvasking og terrorfinansie- personopplysningsloven. Regler om behandling av ring, inntas i forskrift. personopplysninger og andre opplysninger er nød- I samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv vendige for at rapporteringspliktige skal kunne foreslår utvalget en utvidelse av kravene om for- oppfylle sine plikter etter hvitvaskingsregelverket. sterkede kundetiltak overfor politisk eksponerte Utvalget foreslår en egen bestemmelse om formåls- personer (PEP-er). Rapporteringspliktig skal gjen- bestemt behandling av personopplysninger i loven. nomføre forsterkede kundetiltak når kunden eller Bestemmelsen setter rammen både for rapporte- reell rettighetshaver er PEP. Definisjonen av PEP ringspliktiges og Økokrims behandling av personer utvidet i forhold til gjeldende rett. Persongrup- pen omfatter nå de som innehar eller har innehatt 2 I Norge er «Financial Intelligence Unit» (FIU) Enheten for høytstående offentlig verv eller stilling i en stat el- finansiell etterretning (EFE) hos Økokrim. NOU 2016: 27 13 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 1 opplysninger. Rapporteringspliktige må forholde tene. Utvalget foreslår også en regel om foreldelse seg til både de generelle reglene i personopplys- av adgangen til å ilegge sanksjoner. ningsloven, og de unntak og presiseringer som I kapittel 11 er innholdet i ny EU-forordning fremkommer av forslaget til ny hvitvaskingslov. om informasjon som skal følge betalinger nær- Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever gjennomfø- mere beskrevet. Forordningen foreslås inkorpo- ring av ytterligere tiltak fra rapporteringspliktiges rert gjennom forskrift til hvitvaskingsloven. side i arbeidet med å avdekke og motvirke Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 og 31 hvitvasking og terrorfinansiering, ved siden av gir regler om juridiske personer og forvaltere av dem som det for øvrig er gjort rede for i utrednin- trusts og tilsvarende juridiske arrangementers gen. Utvalget har samlet omtalen av slike øvrige plikt til å innhente og registrere opplysninger om tiltak i kapittel 8. Rapporteringspliktige må imple- reelle rettighetshavere. Det skal opprettes et re- mentere internkontroll, gjennomføre opplæring gister over reelle rettighetshavere i både juridiske av ansatte og verne ansatte mot negative reaksjo- personer og trusts og juridiske arrangementer ner ved rapportering. Dersom en risikovurdering med tilsvarende struktur. Direktivet stiller også av virksomhetens art og omfang tilsier det, skal krav om myndigheters, rapporteringspliktiges og rapporteringspliktig opprette et uavhengig og andres tilgang til opplysningene, både hos juri- anonymt internt varslingssystem der ansatte kan diske personer og i registeret. I kapittel 12 omta- varsle om overtredelse av loven eller forskrift i les utvalgets forslag til regulering av register over medhold av loven. Visse rapporteringspliktige må reelle rettighetshavere. Utvalget foreslår at re- også etablere elektroniske overvåkingssystemer glene om innhenting og registrering av opplysnin- for å bidra til avdekking av mistenkelige transak- ger om reelle rettighetshavere inntas i en egen sjoner. Det oppstilles også krav om gjennomføring lov. Utvalget foreslår her lovbestemmelser som av rutiner på konsernnivå. Direktivet gir hjemmel legger til rette for etablering av register over re- for å kreve at visse utenlandske rapporteringsplik- elle rettighetshavere i juridiske personer, uten- tige har et sentralt kontaktpunkt for deres agenter landske trusts og tilsvarende juridiske arrange- etablert i medlemsstaten. Utvalget foreslår at en menter. Det foreslås også bestemmelser om utle- forskriftshjemmel som åpner for å kreve nasjonalt vering og tilgang til opplysninger i registeret. Of- kontaktpunkt for agenter av utenlandske beta- fentlige myndigheter skal ha tilgang til registrerte lingsforetak og e-pengeforetak, tas inn i lovens ka- opplysninger. Det foreslås at rapporteringsplik- pittel 6 om øvrige tiltak. tige har rett til innsyn i registeret ved gjennomfø- Som følge av utvalgets forslag til utvidet anven- ring av kundetiltak og løpende oppfølging, og at delsesområde foreslår utvalget i kapittel 9 regler andre med et legitimt behov for opplysningene om tilsynsmyndighet for de nye rapporteringsplik- kan gis innsyn. Forvalter av utenlandsk trust eller tige foretakene. Mandatets punkt 4 om tilsyns- tilsvarende juridisk arrangement pålegges plikt til myndighet for øvrig ble utredet av utvalget i første å opplyse om sin status og om reelle rettighets- delutredning, NOU 2015: 12 kapittel 4 til 7. Det er havere i arrangementet til rapporteringspliktige. fremsatt mindretallsforslag i tilknytning til spørs- Forslagets antatte økonomiske og administra- målet om tilsynsmyndighet for foretak som driver tive konsekvenser er nærmere beskrevet i kapittel fysisk pengetransport. 13. I kapittel 10 har utvalget vurdert og foreslått nye regler om sanksjoner og forvaltningstiltak. Direktivet krever at det er tilgjengelig et bredt 1.3 Bakgrunn spekter av administrative reaksjoner og sanksjoner ved alvorlige, gjentatte eller systematiske 1.3.1 Oversikt over lovhistorien brudd på sentrale bestemmelser. Som en følge av For å lette tilgangen til relevante kilder og bak- dette, og i lys av endringer i forvaltningsloven3 grunnsinformasjon, finner utvalget det hensikts- vedtatt ved lov 27. mai 2016 nr. 15, foreslår utval- messig å gi en oversikt over lovhistorien til get et administrativt sanksjonsregime som erstat- hvitvaskingsloven. ter dagens adgang til å straffe overtredelser av Hvitvaskingsloven4 følger opp og gjennom- hvitvaskingsloven med bøter og fengsel. Det fore- fører EUs såkalte tredje hvitvaskingsdirektiv slås bl.a. nye bestemmelser om overtredelsesge- (Europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/60/EF), byr, administrativt rettighetstap og ledelseskaran- som ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komi-

3 Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltnings- 4 Lov 6. mars 2009 nr. 11 om tiltak mot hvitvasking og terror- saker (forvaltningsloven). finansiering mv. (hvitvaskingsloven). 14 NOU 2016: 27 Kapittel 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II teens beslutning nr. 87/2006 7. juli 2006. EØS-ko- av EUs såkalte andre hvitvaskingsdirektiv (Euro- miteens beslutning ble godkjent av Stortinget 19. paparlaments- og rådsdirektiv 2001/97/EF), som desember 2006 (St.prp. nr. 6 (2006–2007)). Tredje ble innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens hvitvaskingsdirektiv gir på enkelte områder EU- beslutning nr. 98/2003 11. august 2003. kommisjonen adgang til å fastsette utfyllende Hvitvaskingsloven 2003 var en videreføring og rettsakter. Slike utfyllende regler er gitt ved Kom- utvidelse av finansieringsvirksomhetsloven §§ 2-17 misjonsdirektiv 2006/70/EF. Kommisjonsdirek- og 2-17a, som begge ble opphevet ved hvitvas- tivet ble inntatt i EØS-avtalen ved EØS-komiteens kingsloven 2003. Hvitvaskingsreglene ble som beslutning nr. 152/2006 8. desember 2006. EØS- ledd i EØS-tilpasningen tatt inn i finansieringsvirk- komiteens beslutning ble godkjent av Stortinget somhetsloven som ny § 2-17 ved lovendring 4. de- 15. juni 2007 (St.prp. nr. 70 (2006–2007)). Direktiv sember 1992 nr. 123. Viktigste lovforarbeid var 2005/60/EF og 2006/70/EF er basert på anbefa- Ot.prp. nr. 85 (1991–92) «Om lov om endringer i lingene fra Financial Action Task Force (FATF). visse lover på Finansdepartementets område Finansdepartementet har gitt forskrift 13. (EØS-tilpasning)». Reglene var en oppfølging av mars 2009 nr. 302 om tiltak mot hvitvasking og ter- EUs første hvitvaskingsdirektiv (Europaparlamen- rorfinansiering mv. (hvitvaskingsforskriften) og tets og rådsdirektiv 91/308/EØF). Finansierings- forskrift 13. mars 2009 nr. 303 om kontrollutvalget virksomhetsloven § 2-17 ble endret ved lov 11. juni for tiltak mot hvitvasking (forskrift om kontrollut- 1993 nr. 76, som følge av endringer i heleribestem- valget). melsene i straffeloven 1902.5 Viktigste lovforar- Finanstilsynet (tidligere Kredittilsynet) har i beid var Ot.prp. nr. 53 (1992–93) «Om lov om rundskriv nr. 8/2009 («hvitvaskingsrundskrivet») endringer i straffeloven m.v. (hvitvasking av utgitt en utførlig veiledning til hvitvaskingsloven bytte fra straffbare handlinger)». Finansierings- med forskrifter. virksomhetsloven § 2-17 trådte i kraft 1. januar Hvitvaskingsloven med forskrifter trådte i 1994. Finansieringsvirksomhetsloven § 2-17 ble kraft 15. april 2009, jf. kgl. res. 6. mars 2009 endret på nytt ved lovendring 7. juni 1996 nr. 30, nr. 269. Etter hvitvaskingslovens ikrafttredelse og viktigste lovforarbeid her var Ot.prp. nr. 22 har loven blitt endret enkelte ganger. Endringene (1995–96) «Om lov om endringer i lov 10. juni har i hovedsak vært av teknisk art. 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og finan- Forarbeidene til gjeldende hvitvaskingslov er: sinstitusjoner og visse andre lover (tiltak mot NOU 2007: 10 «Om tiltak mot hvitvasking og ter- hvitvasking av penger)» og Innst. O. nr. 50 (1995– rorfinansiering – Gjennomføring av EØS-regler til- 96) «Innstilling fra finanskomiteen om lov om svarende EUs tredje hvitvaskingsdirektiv i norsk endringer i lov av 10. juni 1988 nr. 40 om finansier- rett», Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) «Om lov om tiltak ingsvirksomhet og finansinstitusjoner og visse an- mot hvitvasking og terrorfinansiering mv. (hvitvas- dre lover (tiltak mot hvitvasking av penger)». Lov- kingsloven)», Innst. O. nr. 42 (2008–2009) «Innstil- endringen innebar bl.a. en utvidelse av kretsen av ling fra finanskomiteen om lov om tiltak mot institusjoner og virksomheter som ble omfattet av hvitvasking og terrorfinansiering mv. (hvitvas- hvitvaskingsregelverket. Ved samme lovendring kingsloven)», Ot.forh. (2008–2009) 10. februar ble finansieringsvirksomhetsloven § 2-17a tilføyd. 2009 og Lt.forh. (2008–2009) 19. februar 2009. Bestemmelsen regulerte kontrollutvalget for til- Hvitvaskingsloven erstatter lov 20. juni 2003 tak mot hvitvasking. Hvitvaskingsregelverket i fi- nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra nansieringsvirksomhetsloven ble siste gang en- straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven dret ved lov 28. juni 2002 nr. 54. Viktigste lovforar- 2003). Hvitvaskingsloven fra 2009 viderefører sen- beid her var Ot.prp. nr. 61 (2001–2002) «Om lov trale deler av hvitvaskingsloven 2003, men inne- om endringer i straffeloven og straffeprosesslo- bærer på enkelte punkter en utvidelse både av ven mv. (lovtiltak mot terrorisme – gjennomføring lovens virkeområde og de forpliktelser loven på- av FN-konvensjonen 9. desember 1999 om be- legger pliktsubjektene. De viktigste forarbeidene kjempelse av finansiering av terrorisme og FNs til hvitvaskingsloven 2003 var rapport datert 8. sikkerhetsråds resolusjon 1373 28. september oktober 2002 fra en arbeidsgruppe oppnevnt av 2001)» og Innst. O. nr. 70 (2001–2002) «Innstilling Finansdepartementet – «Utkast til lov om forebyg- fra justiskomiteen om lov om endringer i straffelo- gende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finan- ven og straffeprosessloven mv. (lovtiltak mot ter- siering av terrorisme», og Ot.prp. nr. 72 (2002– rorisme – gjennomføring av FN-konvensjonen 9. 2003) «Lov om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskings- 5 Lov 22. mai 1902 nr. 10 Almindelig borgerlig Straffelov loven)». Hvitvaskingsloven 2003 var en oppfølging (Straffeloven). NOU 2016: 27 15 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 1 desember 1999 om bekjempelse av finansiering av lysninger om betaler og betalingsmottaker som terrorisme og FNs sikkerhetsråds resolusjon skal følge elektroniske betalinger for å motvirke 1373 28. september 2001)». Endringen hadde hvitvasking og terrorfinansiering. Når det i det sammenheng med innføring av bestemmelsene i følgende refereres til «forordningen», er det straffeloven 1902 §§ 147 a og 147 b om terrorisme denne det siktes til. Forordningen avløser forord- og finansiering av terrorisme. Ved lovendringen ning (EF) nr. 1781/2006. Sistnevnte forordning ble mistanke om at en transaksjon hadde tilknyt- ble gjennomført i norsk rett ved hvitvaskingsfor- ning til forhold som ble rammet av straffeloven skriften § 20. Forordningen er EØS-relevant. Når 1902 § 147 a eller § 147 b gjort til en del av rappor- den er blitt innlemmet i EØS-avtalen, må den inn- teringsplikten etter hvitvaskingsregelverket. Til- tas i norsk rett som den er, jf. EØS-avtalen artikkel tak mot terrorfinansiering var dermed en del av 7 bokstav a. hvitvaskingsreglene. Lovendringen var en gjen- Forordningen videreutvikler regelverket om nomføring av FN-konvensjonen 9. desember 1999 informasjon som skal følge betalinger. En sentral om bekjempelse av finansiering av terrorisme. endring er at forordningen innfører krav om regis- Finansdepartementet fastsatte i forskrift 7. fe- trering av opplysninger også om betalingsmotta- bruar 1994 nr. 118 om legitimasjonskontroll og til- ker, noe det ikke var plikt til etter tidligere forord- tak mot hvitvasking av penger, regler til utfylling ning (EF) nr. 1781/2006. av finansieringsvirksomhetsloven § 2-17. Forskrif- Det fremgår av mandatet at utvalget skal utar- ten ble siste gang endret ved forskrift 15. april beide utkast til lov- og forskriftsendringer for å 2003. Den ble opphevet ved forskrift 25. mai 2005 gjennomføre ventede nye EØS-regler som svarer nr. 468. Kredittilsynet (nå Finanstilsynet) utarbei- til fjerde hvitvaskingsdirektiv og ny forordning om det flere rundskriv om regelverket. informasjon som skal følge betalinger. Direktivets bestemmelser og ulike krav presenteres i tilknytning til hvert enkelt kapittel i utredningen. 1.3.2 Fjerde hvitvaskingsdirektiv og forordning om informasjon som skal følge betalinger 1.3.3 FATFs anbefalinger og evaluering av Direktiv (EU) 2015/849 ble vedtatt 20. mai 2015. Norge Dette er det fjerde hvitvaskingsdirektivet i EU. FATF (Financial Action Task Force) er en ad hoc- Når det i det følgende refereres til «direktivet», er arbeidsgruppe som ble opprettet i 1989 av G7-landet fjerde hvitvaskingsdirektiv det siktes til. Di- dene for å bekjempe hvitvasking. FATFs hoved- rektivet avløser direktiv 2005/60/EC («tredje oppgaver er å utarbeide internasjonale anbefalin- hvitvaskingsdirektiv») og direktiv 2006/70/EC ger med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansier- (Kommisjonsdirektivet om definisjonen av poli- ing, evaluere medlemslandene etter disse anbefa- tisk eksponerte personer og tekniske kriterier for lingene og kartlegge nye metoder og trender for forenklet kundekontroll og unntak fra loven for hvitvasking og terrorfinansiering (typologistu- sporadisk eller svært begrenset finansiell aktivitet dier). FATFs anbefalinger er ikke folkerettslig – «Kommisjonsdirektivet»). Fjerde hvitvaskings- bindende, men har likevel stor faktisk betydning. direktiv har gjennomføringsfrist i EU 26. juni Norge sluttet seg til FATF i 1991. FATF har 37 2017. Fra samme tidspunkt oppheves tredje medlemmer. hvitvaskingsdirektiv og Kommisjonsdirektivet. Di- I 1990 utarbeidet FATF 40 anbefalinger for å rektivet er EØS-relevant, men det er foreløpig forebygge bruk av banksystemet og andre finansi- ikke inntatt i EØS-avtalen. Det er derfor heller elle institusjoner til hvitvasking av penger fra nar- ikke fastsatt gjennomføringsfrist for EØS-statene. kotikakriminalitet. Anbefalingene ble revidert i Direktivet er et minimumsdirektiv, se artikkel 1996, 2003 og 2012. FATF utarbeidet i 2001 og 5. Det betyr at medlemsstatene kan vedta stren- 2004 tilleggsanbefalinger som gjaldt tiltak mot fi- gere regler for å motvirke hvitvasking og terrorfinansiering av terrorisme. Ved revisjonen i 2012 nansiering enn det som følger av direktivet. ble anbefalingene utvidet til også å omfatte tiltak Fjerde hvitvaskingsdirektiv dels viderefører mot finansiering av spredning av masseødeleggel- og dels videreutvikler de foregående direktivene. sesvåpen. Det er særlig endringene fra tredje hvitvaskings- Til anbefalingene utarbeides det forklarende direktiv og Kommisjonsdirektivet som behandles noter («interpretive notes»). Disse utfyller anbefa- av utvalget. lingene. Forordning (EU) 2015/847 ble også vedtatt 20. FATF gjennomfører regelmessig evalueringer mai 2015. Forordningen gir regler om hvilke opp- av medlemslandenes oppfølging av anbefalingene. 16 NOU 2016: 27 Kapittel 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Evalueringene bygger på anbefalingene, «in- av de største potensielle truslene mot internasjo- terpretive notes» til anbefalingene og FATF-me- nal stabilitet og sikkerhet. Norge har ikke masse- todologien («Methodology – for assessing techni- ødeleggelsesvåpen, og har heller ikke noen umid- cal compliance with the FATF recommendations delbar trussel fra slike våpen. Norge har imidler- and the effectiveness of AML/CFT systems»). tid avansert teknologi som kan inngå som viktige FATF-metodologien er utarbeidet på bakgrunn av deler i utviklingen av masseødeleggelsesvåpen.6 anbefalingene med «interpretive notes», og gir Tiltak mot spredning av masseødeleggelsesvå- konkrete punkter som lovgivning og praktisering pen håndteres blant annet gjennom eksportkon- av regelverket evalueres mot. trolloven.7 Norge deltar i tillegg i relevante multi- Norge ble evaluert første gang i 1999, og der- laterale eksportkontroll- og ikke-spredningsregi- etter i 2005. Siste evaluering ble gjennomført i mer. Disse er etablert av leverandørland for å 2014. Den resulterte i en rapport som ble publi- legge til rette for samarbeid om og koordinering sert 18. desember 2014. I evalueringsrapporten av nasjonale tiltak hvor siktemålet er å hindre kritiseres Norge for en rekke forhold. Kritikken spredning av konvensjonelle våpen og masseøde- som gjelder manglende tilsyn med forhandlere av leggelsesvåpen. For en nærmere redegjørelse av varer og tilbydere av virksomhetstjenester ble de multilaterale regimene hvor Norge deltar, vises fulgt opp av utvalget i første delutredning. I andre til Meld. St. 36 (2015–2016) om eksport av for- delutredning vil de andre manglene i norsk lovgiv- svarsmateriell fra Norge i 2015, eksportkontroll ning som FATF påpeker, bli behandlet i den grad og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid de faller inn under utvalgets mandat. punkt 8. I meldingen gis også en omtale av regel- FATF identifiserer også på global basis land verket som ligger til grunn for den strategiske som innebærer høy risiko for hvitvasking og ter- eksportkontrollen og for gjennomføringen av rorfinansiering, og publiserer lister over høyrisi- sanksjoner, våpenembargo og restriktive tiltak. koland. Det redegjøres også for praktiseringen av Uten- Fjerde hvitvaskingsdirektiv bygger, i likhet riksdepartementets retningslinjer for behandlin- med de tidligere hvitvaskingsdirektivene, på gen av søknader om eksportlisens for forsvarsma- FATFs anbefalinger. Det fremgår av mandatet at teriell og tjenester for militære formål. utvalget skal utrede hvordan de nye anbefalin- I tillegg til forpliktelsene som følger av det gene fra FATF skal gjennomføres i norsk rett i multilaterale samarbeidet og relevante resolusjo- den grad dette ikke dekkes av direktivgjennomfø- ner vedtatt av FNs sikkerhetsråd, har regjeringen ringen, og hvordan manglene i norsk hvitvas- besluttet å følge EUs praksis på eksportkontroll- kingsregelverk som påpekes i FATFs evaluerings- området. Innenfor EU er det gjort vedtak om en rapport, skal utbedres. rekke tiltak på eksportkontroll- og ikke-spred- ningsområdet i lys av faren for spredning av konvensjonelle våpen og masseødeleggelsesvåpen, 1.3.4 Finansiering av spredning av bl.a. til terrorister og uansvarlige land. masseødeleggelsesvåpen FATFs anbefalinger oppstiller et rammeverk av tiltak som land bør implementere for å bekjempe 1.4 Ny hvitvaskingslov hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen. Utvalgets Etter mandatet skal utvalget blant annet «utar- lovforslag omfatter ikke tiltak mot spredning av beide utkast til lov- og forskriftsendringer for å masseødeleggelsesvåpen. Denne typen tiltak er i gjennomføre ventede nye EØS-regler som svarer Norge håndtert i annet regelverk. Heller ikke fjerde til EUs kommende fjerde hvitvaskingsdirektiv, og hvitvaskingsdirektiv omfatter tiltak mot spredning ny EU-forordning om informasjon som skal følge av masseødeleggelsesvåpen. For oversiktens skyld betalinger, samt eventuelle utfyllende rettsakter». gir utvalget her en kort omtale av de tiltak Norge Videre er utvalget gitt adgang til å «vurdere og gjør eller er en del av, for å hindre finansiering av foreslå andre endringer i gjeldende norsk hvitvas- spredning av masseødeleggelsesvåpen. Våpen som har kjernefysiske, biologiske eller kjemiske stridsmidler som last, kombinert med et 6 effektivt leveringsmiddel, har fellesbetegnelsen Politiets sikkerhetstjeneste: «Masseødeleggelsesvåpen»: http://www.pst.no/trusler/masseodeleggelsesvapen/ masseødeleggelsesvåpen. De kjennetegnes ved (sist besøkt 18.11.2016). stort skadeomfang, massedød og store materielle 7 Lov 18. desember 1987 nr. 93 om kontroll med eksport av skader. Masseødeleggelsesvåpen utgjør derfor en strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. NOU 2016: 27 17 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 1 kingsregelverk for å motvirke hvitvasking og ter- Fristen for implementering av fjerde hvitvas- rorfinansiering». kingsdirektiv i EU er i endringsforslaget frem- Selv om mange av forpliktelsene i gjeldende skyndet til 1. januar 2017. Fjerde hvitvaskingsdi- lov videreføres, foreslår utvalget omstrukturerin- rektiv har, slik det står i dag, gjennomføringsfrist i ger, endringer og nye forpliktelser som etter utval- EU 26. juni 2017. gets oppfatning gjør det mer hensiktsmessig å For å håndtere risiko knyttet til nye beta- foreslå en helt ny lov, enn å foreslå endringer i ek- lingsmetoder og ny teknologi foreslås enkelte sisterende regelverk. Valget av gjennomførings- endringer i direktivets anvendelsesområde. Euro- form er også motivert ut fra redaksjonelle og pe- pakommisjonen foreslår at vekslingsplattformer dagogiske hensyn. Utover de endringer som er for virtuell valuta, og tilknyttede «lommeboktje- nødvendige som følge av direktivet, foreslår utval- nester» («custodial services»), underlegges get stort sett en videreføring av det eksisterende hvitvaskingsdirektivet. Begrepet virtuell valuta regelverket. Utvalget har likevel foretatt en full- foreslås samtidig definert. Det er særlig mulighe- stendig revisjon og gjennomgang av bestemmel- tene for anonymitet ved bruk av vekslingstje- ser i gjeldende hvitvaskingslov og -forskrift. Utval- nester som begrunner Kommisjonens beslutning get foreslår at regelverkets forpliktelser i all ho- om å foreslå at de underlegges direktivet. Kommi- vedsak samles i loven, og at kun et fåtall bestem- sjonen foreslår videre at adgangen til å gjøre unn- melser inntas i forskriften. Dette innebærer en ve- tak fra direktivet for elektroniske penger begren- sentlig strukturell endring i forhold til dagens ses i større grad enn det fjerde direktiv nå åpner system der forskriften i stor grad utfyller lovens for. Kommisjonen foreslår samtidig at elektro- bestemmelser. niske penger som kun kan brukes hos én utsteder, eller i et begrenset nettverk av tilbydere av elektroniske penger som er i en direkte kommer- 1.5 Europakommisjonens endrings- siell avtale med en profesjonell utsteder, eller som forslag av 5. juli 2016 bare kan brukes til å kjøpe et svært begrenset utvalg av varer og tjenester, skal unntas fra hvitvas- Europakommisjonen fremla 5. juli 2016 forslag til kingsdirektivets virkeområde. Unntaket tilsvarer endringer i fjerde hvitvaskingsdirektiv og enkelte unntaket for hva som regnes som elektroniske andre rettsakter. Endringsforslagene er en oppføl- penger etter direktiv 2009/110/EF. Forslaget er ging av Kommisjonens «Action Plan for strengt- derfor bare en presisering av at unntakene i e-pen- hening the fight against terrorist financing»8 (her- gedirektivet også gjelder for e-pengeutstedelse etter «Action Plan») fra februar 2016. Action Plan etter hvitvaskingsdirektivet. var en reaksjon på de seneste terroraksjonene i Forslaget fra Kommisjonen søker å styrke Europa. Forslaget skal behandles av Europaparla- FIU-ens posisjon samt mulighet for samarbeid mentet og Rådet før vedtakelse. Det er usikkert mellom FIU-er. Europakommisjonen foreslår å når endelig endringsdirektiv vil foreligge og inn- tydeliggjøre at FIU-en kan kreve utlevert opplys- holdet i dette. Utvalget velger likevel å gi en over- ninger fra enhver rapporteringspliktig, uavhengig sikt over forslaget fra Kommisjonen i det føl- av om den rapporteringspliktige selv har sendt en gende. Ut over denne oversikten vil endringsfor- rapport om mistenkelig transaksjon. slagene i begrenset grad omtales i den videre For å sikre bedre harmonisering av tiltak over- utredningen. for høyrisikoland, foreslår Kommisjonen en ut- Kommisjonen foreslår endringer på en rekke trykkelig bestemmelse om hvilke tiltak rapporte- ulike områder: frist for implementering av direkti- ringspliktige skal gjøre når transaksjoner har til- vet, direktivets anvendelsesområde og muligheter knytning til høyrisikoland. Listen omfatter syv for unntak, FIU-ens tilgang til opplysninger, of- pliktige tiltak. I tillegg foreslås to lister med valg- fentlige myndigheters tilgang til opplysninger om frie tiltak medlemsstatene kan vedta for å hånd- innehavere av bankkonti, tiltak overfor høyrisiko- tere risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering land, definisjonen av reell rettighetshaver og be- i tilknytning til høyrisikoland. stemmelsene om register over reelle rettighetsha- Endringsforslaget fra Kommisjonen inne- vere. Endringsforslaget inneholder også en rekke holder også flere tiltak for å øke tilgjengeligheten mindre endringer for å tydeliggjøre direktivets av informasjon for å unngå skatteunndragelser og innhold. hvitvasking. Det foreslås at terskelverdien som skal være indikasjon på status som reell rettighetshaver i selskaper (direktivet artikkel 3 nr. 6 8 COM(2016) 450 final. 2016/0208 (COD). bokstav a punkt i), senkes for visse typer av sel- 18 NOU 2016: 27 Kapittel 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II skaper som kan innebære en særlig risiko for å hvitvaskingsdirektivs fortale, avsnitt 57, oppfor- benyttes til hvitvasking og skatteunndragelse. For drer medlemsstatene til å opprette sentraliserte såkalte «Passive Non-Financial Entities» (dansk: registre eller andre metoder for innsamling av «mellemliggende koncernenheder») skal terskel- opplysninger om fysiske personers innehav av verdien for innehav av eierandeler eller stemme- bank- og betalingskonti. Kommisjonen viser til at rettigheter senkes fra 25 prosent til 10 prosent. flere EU-land har etablert denne typen ordninger, Endringen i terskelverdi er relevant både for rap- men at det ikke foreligger noen forpliktelse på porteringspliktige som gjennomfører kundetiltak, EU-nivå. På grunn av de ulike ordningene blir og ved innhenting og registrering av opplysninger samarbeid over landegrensene vanskeliggjort. om reelle rettighetshavere i juridiske personer. Kommisjonen foreslår derfor at medlemsstatene Kommisjonen foreslår videre endringer i di- skal etablere automatiserte, sentraliserte meka- rektivets bestemmelser om registre over reelle nismer for rask identifisering av innehavere av rettighetshavere i både juridiske personer og bank- og betalingskonti. Det skal gjennom meka- trusts og tilsvarende juridiske arrangementer. nismen være mulig å identifisere alle konti som til- Når det gjelder registerbestemmelsen om reelle hører en enkeltperson. For å respektere retten til rettighetshavere i juridiske personer, er det fore- vern om privatliv skal slike sentraliserte mekanis- slått at hovedregelen om innsyn for andre enn rap- mer kun inneholde et minimum av nødvendige porteringspliktige endres. Registeret skal i ut- opplysninger for gjennomføring av etterforskning gangspunktet være offentlig tilgjengelig. Forsla- i tilknytning til forebygging og avdekking av get innebærer med andre ord at det ikke lenger hvitvasking og terrorfinansiering. Berørte perso- kreves en legitim interesse for at andre enn rap- ner det behandles opplysninger om skal informe- porteringspliktige og myndighetene skal få til- res om lagringen og tilgangen til FIU-en, og det gang til registeret. Unntaksmulighetene for inn- skal gis et sentralt kontaktpunkt for henvendelser syn er beholdt i endringsforslaget. Når det gjelder om innsyn og retting. Tilgangen til registeret skal registeret over reelle rettighetshavere i trusts og være på en «need to know»-basis, det skal være en tilsvarende juridiske arrangementer, skiller forsla- maksimal lagringstid og regler om sletting ved ut- get mellom næringsdrivende og ikke-næringsdri- løp av lagringstiden. vende arrangementer. De næringsdrivende juri- Kommisjonen foreslår også enkelte endringer diske arrangementene underlegges samme krav når det gjelder kundetiltak. Kommisjonen foreslår til åpne registre som juridiske personer. For ikke- at det skal tydeliggjøres når det skal gjennomfø- næringsdrivende juridiske arrangementer innfø- res kundetiltak overfor eksisterende kunder etter res reglene som i dag gjelder for innsyn for andre direktivet artikkel 14 nr. 5. I dag kreves det at enn rapporteringspliktige i opplysninger om re- medlemsstatene gir regler om gjennomføring av elle rettighetshavere i juridiske personer. Det vil kundetiltak overfor eksisterende kunder «at ap- si at det kreves en legitim interesse. Samtidig inn- propriate times» etter en risikobasert tilnærming. føres regler om unntak fra innsyn tilsvarende de Kommisjonen foreslår å pålegge systematisk over- som etter direktivet, slik det lyder i dag, gjelder våkning av reelle rettighetshavere bak eksis- for innsyn i opplysninger om reelle rettighets- terende kunder som er truster eller tilsvarende ju- havere i juridiske personer. Kommisjonen foreslår ridiske arrangementer. også å endre kriteriet for når forvaltere av trusts Kommisjonen foreslår også at det i hvitvas- og tilsvarende juridiske arrangementer skal un- kingsdirektivet inntas uttrykkelige henvisninger derlegges forpliktelser etter nasjonal rett. I stedet til eIDAS-forordningen (forordning (EU) 2014/ for at de avgjørende kriteriene skal være hvor 910), som gir regler om elektronisk identifikasjon arrangementet genererer skattekonsekvenser i EU, herunder pliktig anerkjennelse av elektro- eller hvilket lands rett arrangementet er opprettet nisk identifikasjon utstedt av andre medlemssta- etter, skal det være avgjørende hvor arrangementer. Hensikten er å unngå at hvitvaskingsdirek- tet administreres fra. For begge registre foreslår tivet avskjærer bruk av elektronisk identifikasjon Kommisjonen at sammenkobling på EU-nivå ikke ved gjennomføring av kundetiltak. lenger bare skal utredes fra Kommisjonens side, Fjerde hvitvaskingsdirektiv henviser på en men at sammenkobling skal skje gjennom meka- rekke punkter til begrepet relevante myndigheter nismene som følger av direktiv 2009/101/EF med («competent authorities»), uten å presisere hvilke gjennomføringsakter. myndigheter det siktes til. Europakommisjonen Også når det gjelder opplysninger om fysiske foreslår et nytt avsnitt i direktivets fortale som personers innehav av bank- og betalingskonti fore- presiserer avgrensningen av myndighetene, og i slås det endringer. I forslaget påpekes det at fjerde tillegg foreslås avgrensningen inntatt i bestem- NOU 2016: 27 19 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 1 melsene om myndighetenes tilgang til opplysnin- terrorist financing, and seizing or freezing and ger om reelle rettighetshavere som oppbevares confiscating criminal assets, as well as anti-cor- hos juridiske personer og forvaltere av juridiske ruption authorities, tax authorities, authorities arrangementer. Relevante myndigheter skal om- receiving reports on cross-border transporta- fatte de myndighetene som har tion of currency and bearer-negotiable instruments and authorities that have supervisory or «designated responsibilities for combating monitoring responsibilites aimed at ensuring money laundering or terrorist financing, inclu- compliance by obliged entities».9 ding the FIUs, the authorities that have the function of investigating or prosecuting money laundering, associated predicate offences and 9 COM(2016) 450 final, 2016/0208 (COD), fortale avsnitt 37. 20 NOU 2016: 27 Kapittel 2 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Kapittel 2 Formål og definisjoner

2.1 Lovens tittel foreslår derfor ikke at spredning av masseødeleg- gelsesvåpen inntas i lovens tittel. Det vises også til Lovens tittel er i dag «Lov om tiltak mot hvitvas- punkt 1.3.4. king og terrorfinansiering mv.». Korttittelen er «hvitvaskingsloven». Lovens tittel ble endret fra «Lov om tiltak mot hvitvasking» da ny lov ble ved- 2.2 Lovens formål tatt i 2009. Tittelen ble endret for å reflektere at forebygging og avdekking av terrorfinansiering 2.2.1 Norsk rett også var et sentralt mål ved loven. Begrepene Hvitvaskingsloven § 1 fastslår at lovens formål er «hvitvasking» og «terrorfinansiering» er ikke be- «å forebygge og avdekke transaksjoner med til- nyttet i selve lovteksten. knytning til utbytte av straffbare handlinger eller Utvalget har vurdert om den nye loven skal ha med tilknytning til terrorhandlinger». Formålsbe- samme tittel som eksisterende lov. Lovens tittel stemmelsen ble utvidet sammenlignet med bør reflektere lovens formål og innhold, men må hvitvaskingsloven fra 2003 slik at forebyggelse og samtidig ikke være for lang. Utvalget er av den bekjempelse av transaksjoner med tilknytning til oppfatning at tittelen som benyttes i dag på en god terrorhandlinger nå inngår. måte beskriver hva loven regulerer. Utvalget er Formålsbestemmelsen benytter ikke begre- usikre på hva det siktes til når lovens tittel også pet «hvitvasking» for å tydeliggjøre at formålet er inneholder forkortelsen «mv.». Dette tyder på at å forebygge og bekjempe profittmotivert krimina- loven også gjelder mer enn, eller regulerer andre litet, og ikke bare forebyggelse og bekjempelse av forhold enn, tiltak mot hvitvasking og terrorfinan- hvitvasking av utbytte av straffbare handlinger.1 siering. Slik utvalget ser det, kan alle bestemmel- Begrepet «hvitvasking» er heller ikke benyttet an- sene i loven sies å være tiltak mot hvitvasking og dre steder i loven, og hvitvaskingsloven inne- terrorfinansiering. Ut fra dette er det unødvendig holder ingen definisjon av begrepet «hvitvasking». å ha med forkortelsen «mv.» i lovens tittel. Utval- Dette var et bevisst valg fra lovgivers side, blant get foreslår at «mv.» tas ut. Korttittelen «hvitvas- annet ut fra at begrepet ikke benyttes i lovens ma- kingsloven» er godt innarbeidet, og bør, slik utval- terielle bestemmelser,2 se mer om dette under get ser det, beholdes. Det vises også til at utvalget punkt 2.3.1. foreslår å definere både «hvitvasking» og «terror- Formålsbestemmelsen viser at loven også skal finansiering» i lovens definisjonsbestemmelse, se forebygge og avdekke transaksjoner med tilknyt- punkt 2.3.4. Ut fra dette vil det også være bedre ning til terrorhandlinger. Ellers i loven er dette samsvar mellom lovens tittel og den begrepsbruk knyttet til relevante bestemmelser i straffeloven,3 som foreslås ellers i loven enn det som er tilfellet i f.eks. i § 5 der terminologien «forhold som ram- dag. mes av straffeloven §§ 131 til 136a» benyttes. Det FATFs anbefalinger oppstiller et rammeverk omfatter terrorhandlinger, terrorforbund, terror- av tiltak som land bør implementere for å be- trusler, terrorfinansiering, oppfordring, rekrutte- kjempe hvitvasking, terrorfinansiering og finansi- ring og opplæring til terrorhandlinger og delta- ering av spredning av masseødeleggelsesvåpen. gelse i terrororganisasjon. Utvalgets forslag til tittel omfatter ikke tiltak mot finansiering av spredning av masseødeleggel- sesvåpen. Slike tiltak er i Norge håndtert i annet 1 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.2.4 og NOU 2007: 10 regelverk enn hvitvaskingsloven. Heller ikke punkt 2.2. fjerde hvitvaskingsdirektiv omfatter tiltak mot 2 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.3.5. spredning av masseødeleggelsesvåpen. Utvalget 3 Lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven). NOU 2016: 27 21 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 2

could be seriously jeopardized by the effort of 2.2.2 EØS-rett criminals and their associates to disguise the Direktivet inneholder en form for formålsbestem- origin of criminal proceeds or to channel lawful melse i artikkel 1 nr. 1. Artikkelen lyder: or illicit money for terrorist purposes».

«This Directive aims to prevent the use of the Direktivets hovedfokus i artikkel 1 nr. 1 er å fore- Union’s financial system for the purposes of bygge at det finansielle system benyttes til money laundering and terrorist financing.» hvitvasking og terrorfinansiering. Én begrunnelse for direktivet er etter fortalen at hvitvasking Både begrepet «money laundering» og begrepet og terrorfinansiering kan skade finansiell sektors «terrorist financing» er nærmere definert senere i integritet, stabilitet og omdømme. Det er likevel samme artikkel. Direktivets definisjon av hvitvas- vesentlig at direktivets målsetning ikke uteluk- king omfatter også det som etter norsk rett vil ka- kende er å beskytte finansiell sektor og det finan- rakteriseres som heleri, jf. straffeloven § 332. Ter- sielle system i snever forstand, men å beskytte det rorfinansiering er definert som ethvert bidrag el- økonomiske system og samfunnet som sådan mot ler fremskaffelse av midler til anvendelse for å hvitvasking og terrorfinansiering. Dette kommer gjennomføre handlinger som beskrevet i EUs frem i fortalen, som viser til at det indre marked rammebeslutning 2002/475/JHA om bekjempelse og internasjonal utvikling kan bli skadelidende på av terrorisme artikkel 1 til 4. Direktivets definisjo- grunn av hvitvasking, og at hvitvasking, terrorfi- ner av «money laundering» og «terrorist finan- nansiering og organisert kriminalitet er omfat- cing» omtales nærmere under punkt 2.3.2. tende problemer som må adresseres på EU-nivå. Flere av direktivets forpliktelser bekrefter at formålet med direktivet ikke bare er å beskytte fi- 2.2.3 FATFs anbefalinger nansiell sektor og det finansielle system i snever FATFs anbefalinger inneholder ingen direkte for- forstand, men å beskytte økonomien og samfun- målsbestemmelse, men i introduksjonen til anbe- net som sådan mot hvitvasking og terrorfinansier- falingene er det fremhevet at FATFs anbefalinger ing. Blant annet er rapporteringspliktige pålagt å oppstiller et rammeverk av tiltak som land bør im- rapportere mistanke om hvitvasking og terrorfi- plementere for å bekjempe hvitvasking, terrorfinansiering til myndighetene. Myndighetene skal nansiering og finansiering av spredning av masse- benytte opplysningene i etterretningsvirksomhet, ødeleggelsesvåpen. samt blant annet ved straffeforfølgning av hvitvasking og terrorfinansiering. Direktivet pålegger også rapporteringspliktige å lagre opplysninger, 2.2.4 Utvalgets vurderinger og på forespørsel gi opplysningene til myndighe- Utvalget mener at loven fortsatt bør ha en formåls- tene for bruk i anti-hvitvaskings- og terrorfinansi- bestemmelse, og har vurdert hvordan den bør ut- eringsarbeid. formes. Artikkel 1 nr. 1 angir at direktivet «aims to Utvalget bemerker for øvrig at det ikke er prevent the use of the Union’s financial system for noen motsetning mellom å beskytte finansiell sek- the purposes of money laundering and terrorist fi- tors integritet, stabilitet og omdømme, og mer ge- nancing». Fortalen avsnitt 1 slår blant annet fast nerelt å beskytte det økonomiske system og sam- følgende om begrunnelsen for direktivet: funnet som sådan mot hvitvasking og terrorfinansiering. Det ene er avhengig av det andre, og det «Flows of illicit money can damage the inte- er tale om et gjensidig forhold og sammenfallende grity, stability and reputation of the financial interesser mellom finansiell sektor og myndighe- sector, and threaten the internal market of the tene: Det er i finansiell sektors interesse at myn- Union as well as international development. dighetene gir beskyttelse gjennom forebygging, Money laundering, terrorism financing and avdekking og sanksjonering av hvitvasking og ter- organized crime remain significant problems rorfinansiering. For at myndighetene skal kunne which should be addressed at Union level». beskytte det økonomiske system og samfunnet som sådan mot hvitvasking og terrorfinansiering, I fortalen avsnitt 2 uttales blant annet at er de avhengig av at finansiell sektor bidrar, slik direktivet foreskriver. «[t]he soundness, integrity and stability of cre- Utvalget finner på denne bakgrunn at formål- dit institutions and financial institutions, and sangivelsen i hvitvaskingsloven ikke bør begren- confidence in the financial system as a whole ses til at loven skal beskytte det finansielle sys- 22 NOU 2016: 27 Kapittel 2 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II tem, jf. direktivet artikkel 1 nr. 1, men mer gene- også økonomisk utvikling i videre forstand. Som relt å angi at formålet med loven er «å forebygge nevnt fremgår det av direktivets fortale avsnitt 1 at og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering». hvitvasking kan «threaten the internal market of På grunn av direktivets fokus på beskyttelse the Union as well as international development». av det finansielle system, herunder finansiell sek- En nødvendig forutsetning for hvitvasking er tor (rapporteringspliktige), og for å tydeliggjøre at det er begått et primærlovbrudd som har gene- de rapporteringspliktiges særskilte rolle ved fore- rert et utbytte av økonomisk verdi. En sjette be- bygging og avdekking av hvitvasking og terrorfi- grunnelse for at hvitvasking er kriminalisert er nansiering, foreslår utvalget en presisering i for- hensynet til effektiv bekjempelse av profittmoti- målsbestemmelsens annet ledd. Bestemmelsen er vert kriminalitet. Nærmere bestemt er det ofte be- ikke ment som en begrensning av formålsangivel- vismessig vanskelig å knytte såkalte bakmenn til sen i første ledd, men som en presisering av de konkrete primærlovbrudd. Vanlig modus er at rapporteringspliktiges rolle ved forebygging og disse holder en slik distanse fra primærlovbrud- avdekking av hvitvasking og terrorfinansiering. det at det ikke er mulig eller svært vanskelig å Lovens formål angis i formålsbestemmelsen å knytte dem til kriminaliteten. Derimot er bakmen- være å avdekke og forebygge to typer lovbrudd; nene ofte mer involvert i den etterfølgende befat- hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget finner ningen med utbyttet fra lovbruddene. En sentral det hensiktsmessig å knytte noen merknader til begrunnelse for at hvitvasking er kriminalisert i termene. straffeloven, og søkes avdekket og forebygget ved «Hvitvasking» er den prosess som har som hvitvaskingsloven, er dermed hensynet til å be- mål å skjule eller tilsløre at verdier stammer fra kjempe profittmotivert kriminalitet.4 Sagt med an- straffbare forhold. I tillegg anses det å motta, dre ord har hvitvaskingsloven som formål ikke være i besittelse av eller å bruke verdier som er bare å forebygge og avdekke etterfølgende befat- utbytte av straffbar handling, som hvitvasking. ning med utbytte fra straffbar handling, men også For en nærmere omtale av hvitvaskingsbegrepet i å forebygge og avdekke de primærlovbrudd som loven vises det til punkt 2.3.4.2. utbyttet stammer fra. Oppsummeringsvis er der- Den overordnede begrunnelsen for å be- med formålet med hvitvaskingsloven ikke bare å kjempe hvitvasking er at det skader det økono- forebygge og avdekke hvitvasking, men også an- miske system og samfunnet som sådan. Det er nen profittmotivert kriminalitet (primærlov- flere mer konkrete grunner til at hvitvasking er brudd). Det vises også til punkt 7.6.2. skadelig for det økonomiske system og samfunnet Når det gjelder terrorfinansiering, omfatter generelt, og at det derfor er kriminalisert og må dette handlinger som beskrevet i straffeloven forebygges og avdekkes. For det første kan § 135 og finansiering som beskrevet i straffeloven hvitvasking skade finansiell sektors integritet, sta- § 136 a, se lovforslaget § 2 bokstav b og punkt bilitet og omdømme. For det annet er det på det 2.3.4.3. Formålet med å avdekke og forebygge ter- rene at hvitvasking genererer annen kriminalitet. rorfinansiering er å hindre terrorlovbrudd. Eksempelvis er det ofte nødvendig å betale bestik- kelser for å få gjennomført større hvitvaskings- operasjoner. Videre kan det ofte være gunstig å 2.3 Begreper og definisjoner gjennomføre korrupsjonshandlinger med midler som tilsynelatende ser ut til å stamme fra lovlig 2.3.1 Norsk rett virksomhet. For det tredje vil hvitvasking medføre I hvitvaskingsloven § 2 er det inntatt definisjoner at statens skatteproveny blir mindre, både ved at av en del sentrale begreper i loven, nærmere be- utbytte fra skattekriminalitet skjules og tilsløres, stemt av rapporteringspliktig, transaksjon, reell men også fordi utbytte av straffbar handling sjel- rettighetshaver og tilbyder av virksomhetstje- den oppgis til beskatning. For det fjerde kan nester. I tillegg er det i bestemmelsen om forster- hvitvasking medføre konkurransevridning: Den kede kontrolltiltak definert hvem som anses som som har tilgang til utbytte av straffbar handling, eksempelvis midler som er unndratt beskatning, 4 Se NOU 2002: 4 punkt 9.7.1, hvor det uttales at «(h)ovedfor- vil stå sterkere til å møte både konkurranse og målet med bestemmelsen om heleri og hvitvasking er å konjunktursvingninger, enn den som ikke har til- forebygge slike vinningsovertredelser, ved å gjøre det van- gang på midler som stammer fra straffbar hand- skeligere for gjerningspersonen å få glede av utbyttet». Blant annet på denne bakgrunn foreslo Straffelovkommi- ling. For det femte, og i forlengelsen av de øvrige sjonen å plassere bestemmelsene om hvitvasking i den nye skadevirkningene av hvitvasking, vil hvitvasking straffeloven i kapitlet med overskriften «Generelle bestem- kunne skade et lands økonomiske utvikling og melser til forebygging av straffbare handlinger». NOU 2016: 27 23 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 2 politisk eksponert person, se hvitvaskingsloven kes til nærmere angitte terrorhandlinger. Lovtek- § 15 tredje ledd. Definisjonen av politisk ekspo- nikken som er benyttet i straffeloven kapittel 18 nert person er nærmere utdypet i hvitvaskingsfor- om terrorhandlinger og terrorrelaterte hand- skriften § 11. «Tomt bankselskap» er definert i linger gjør at det er vanskelig kort å gjengi hva hvitvaskingsloven § 16 tredje ledd. Hvitvaskings- slags handlinger som rammes av bestemmelsen forskriften §§ 5 til 7 definerer nærmere hva som om terrorfinansiering, og hvitvaskingsloven viser menes med gyldig legitimasjon. som nevnt til flere bestemmelser i straffeloven Ved forrige lovrevisjon vurderte det davæ- enn den som omhandler terrorfinansiering. rende utvalget en definisjon av begrepet «hvitvas- Hvitvaskingsloven § 15 har en definisjon av po- king». Det ble vurdert om hvitvaskingsloven litisk eksponert person (PEP). Hvitvaskingsfor- skulle inneholde en egen definisjon eller en be- skriften § 11 supplerer denne definisjonen. En stemmelse som viste til begrepet «hvitvasking» PEP er definert som en som innehar eller i løpet slik det ble benyttet i straffeloven fra 1902. Det av det siste året har innehatt høytstående offentlig siste ble ikke ansett hensiktsmessig fordi begre- verv eller annen stilling i en annen stat enn Norge. pet hvitvasking slik det var definert i tredje I tillegg anses nære familiemedlemmer og kjente hvitvaskingsdirektiv var videre enn begrepet i medarbeidere av en slik person som PEP. Hvitvas- straffeloven 1902, siden det også omfattet de klas- kingsforskriften § 11 definerer også nærmere siske heleritilfellene. Straffelovens skille mellom hvem som anses å inneha høytstående offentlig hvitvasking og heleri gikk dermed på tvers av di- verv eller annen stilling, hvem som anses som rektivets hvitvaskingsbegrep.5 Utvalgets forslag familiemedlemmer og hvem som anses som ble fulgt opp av departementet og Stortinget, og kjente medarbeidere. gjeldende lov benytter formuleringen «transaksjoner med tilknytning til utbytte av straffbare handlinger». Begrepsbruken er imidlertid ikke 2.3.2 EØS-rett konsekvent. I § 16 om korrespondentbankforbindelser vises det til «kontrolltiltak for forebyggelse 2.3.2.1 Innledning og bekjempelse av handlinger som beskrevet i Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 1 nr. 3 og nr. straffeloven §§ 332, 335, 337, 340 og 135». I § 33 5 inneholder definisjoner av «money laundering» om «personer eller foretak med tilknytning til land og «terrorist financing», som omtales nærmere eller områder som ikke har gjennomført tilfreds- nedenfor. Artikkel 3 inneholder også en rekke stillende tiltak» vises det til «handlinger som be- andre definisjoner, blant annet av «beneficial skrevet i straffeloven §§ 332, 335, 337, 340 og 135 owner», «trust and company service providers», eller mot finansiering som beskrevet i straffeloven «correspondent relationship», «politically exposed §136a». person», «senior management» og «gambling ser- Straffeloven inneholder beskrivelser av både vices». Definisjonene av «beneficial owner» og handlinger som anses som heleri og handlinger «politically exposed person» er endret sammenlig- som anses som hvitvasking, jf. straffeloven §§ 332 net med tredje hvitvaskingsdirektiv. Definisjonene og 337. av «correspondent relationship», «senior manage- Dagens lov inneholder ingen definisjon av ment» og «gambling services» er nye. I det føl- «terrorfinansiering», men viser gjennomgående gende blir det gitt en oversikt over innholdet i til straffeloven §§ 131 til 136a. Loven er heller ikke disse begrepene slik de defineres i direktivet, med her konsekvent. I § 16 om korrespondentbankfor- unntak av «gambling services», som er omtalt i ut- bindelser vises det kun til straffeloven § 135 som valgets første delutredning.6 gjelder terrorfinansiering. I § 33 om «personer eller foretak med tilknytning til land eller områder som ikke har gjennomført tilfredsstillende tiltak» 2.3.2.2 Definisjon av «hvitvasking» og «terror- vises det til både straffeloven § 135 og til «finansi- finansiering» ering som beskrevet i straffeloven § 136a». I direktivet er begrepene «money laundering» og Straffeloven § 135 omhandler terrorfinansier- «terrorist financing» definert i artikkel 1 nr. 3 og ing. Bestemmelsen rammer den som rettsstridig 5. Definisjonene er i hovedsak en videreføring av yter, mottar, sender, fremskaffer eller samler inn definisjonene i tredje hvitvaskingsdirektiv. Direk- penger eller andre formuesgoder med hensikt el- tivets definisjon av både hvitvasking og terror- ler viten om at midlene helt eller delvis skal bru- finansiering forutsetter at handlingen er begått

5 NOU 2007: 10 punkt 2.1. 6 NOU 2015: 12 punkt 3.2.3. 24 NOU 2016: 27 Kapittel 2 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II forsettlig («when committed intentionally», «with aksjon eller handling utføres på vegne av, se artik- the intention that they be used») for at noe skal kel 3 nr. 6. kunne karakteriseres som hvitvasking eller ter- I fjerde hvitvaskingsdirektiv er betydningen av rorfinansiering. Bakgrunnen for skyldkravet er at eierandel over en viss terskelverdi tonet noe ned definisjonene er hentet fra internasjonale konven- sammenlignet med tredje hvitvaskingsdirektiv. sjoner som fastsetter minstekrav til kriminalise- For selskaper vil det at en fysisk person har en ei- ring. Også direktivets skyldkrav er et minstekrav, erandel over 25 prosent være en indikasjon på di- og medlemslandene står fritt til å gå lenger. rekte eller indirekte eierskap. I tredje hvitvas- Både «money laundering» og «terrorist finan- kingsdirektiv ble samme terskelverdi ansett som cing» benyttes gjennomgående som koblingsbe- tilstrekkelig for å konstatere direkte eller indirekte greper i direktivet. Et unntak er bestemmelsen eierskap eller kontroll i et selskap. Endringen om rapporteringsplikt i artikkel 33. Rapporte- innebærer at de rapporteringspliktige nå i større ringsplikten inntrer når den rapporteringspliktige grad må foreta konkrete vurderinger. har mistanke om at midler er «proceeds of crimi- Direktivet gir en spesifikasjon av ulike roller i nal activity» eller er «related to terrorist finan- «truster», der innehaveren av rollen vil anses som cing», og knytter således ikke rapporteringsplik- reell rettighetshaver. I stiftelser eller juridiske ten direkte til begrepene «money laundering» og arrangementer som tilsvarer truster, vil de som «terrorist financing». har roller som tilsvarer de opplistede rollene i Definisjonen av hvitvasking i direktivet omfat- truster, være reell rettighetshaver. ter både det som i norsk rett karakteriseres som heleri, jf. straffeloven § 332, og handlinger som defineres som hvitvasking, jf. straffeloven § 337. 2.3.2.4 Korrespondentforbindelse Terrorfinansiering er definert som ethvert bi- Direktivet har en definisjon av korrespondentfor- drag eller fremskaffelse av midler til anvendelse bindelse i artikkel 3 nr. 8. Definisjonen lyder som for å gjennomføre handlinger som beskrevet i følger: EUs rammebeslutning 2002/475/JHA om bekjempelse av terrorisme artikkel 1 til 4. Definisjonen er «‘correspondent relationship’ means: den samme som etter tredje hvitvaskingsdirektiv. the provision of banking services by one Rammebeslutningen pålegger medlemsstatene i bank as the correspondent to another bank as EU å gjennomføre en rekke tiltak for å forebygge the respondent, including providing a current terrorhandlinger. Rammebeslutningen omtaler i or liability account and related services, such de nevnte bestemmelsene en rekke handlinger as cash management, international fund trans- som anses som terrorhandlinger, straffbare fers, cheque clearing, payable-through acco- handlinger med forbindelse til terroristgrupper unts and foreign exchange services; og straffbare handlinger med forbindelse til ter- the relationship between and among credit roraktivitet. Medlemsstatene er forpliktet til å kri- institutions and financial institutions including minalisere den type handlinger som er angitt, og where similar services are provided by a corre- også i stor grad å kriminalisere medvirkning til og spondent institution to a respondent insti- forsøk på handlingene. Rammebeslutningen er tution, and including relationships established ikke folkerettslig bindende for Norge, men gjen- for securities transactions or fund transfers;» nom koblingen i hvitvaskingsdirektivet er deler av beslutningen likevel blitt en del av definisjonen av Korrespondentforbindelse er altså når eksempel- terrorfinansiering, og på denne måten bindende vis en bank (korrespondentbanken) leverer for Norge når direktivet er inntatt som en del av bankytelser til en annen bank (respondentban- EØS-avtalen. ken), for eksempel gjennom opprettelse av konto, likviditetsstyring, internasjonale overføringer eller valutatransaksjoner. Forbindelsen mellom kre- 2.3.2.3 Reell rettighetshaver dittinstitusjoner og mellom finansinstitusjoner el- Definisjonen av reell rettighetshaver («beneficial ler mellom kredittinstitusjoner og finansinstitusjo- owner») er endret noe i forhold til tredje hvitvas- ner omtales også som korrespondentforbindelser. kingsdirektiv, men utgangspunktet er fortsatt det Eksempelet på dette, som nevnes i definisjonen i samme. En reell rettighetshaver er en fysisk per- direktivet, er forbindelser mellom denne typen in- son som i siste instans eier eller kontrollerer kun- stitusjoner som er inngått med henblikk på verdi- den og/eller den fysiske personen som en trans- papirtransaksjoner eller overføring av midler. NOU 2016: 27 25 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 2

sikoeksponering, som ikke i alle tilfælde behøver 2.3.2.5 Politisk eksponert person (PEP) være et bestyrelsesmedlem». Direktivet definerer politisk eksponert person I tredje hvitvaskingsdirektiv var ikke «øverste (PEP) i artikkel 3 nr. 9. En PEP er en person som ledelse» definert, men begrepet var brukt både i er eller har vært «entrusted with prominent public direktivet og fortalen. Nytt i fjerde hvitvaskingsdi- functions». Artikkelen gir også presiseringer. I ar- rektiv er at det er presisert at «øverste ledelse» tikkel 3 nr. 10 er det gitt nærmere bestemmelser må være en med kunnskap om risikosituasjonen i om hvem som anses som familiemedlemmer i institusjonen. Det er altså ikke kun nivå som er av henhold til direktivet, og i artikkel 3 nr. 11 hvem betydning, men også konkret kunnskap som vil som anses som kjente medarbeidere. Hvilke tiltak sette vedkommende i stand til å ta informerte be- som skal igangsettes overfor PEP-er er regulert i slutninger der godkjenning fra øverste ledelse artikkel 20 til 22. kreves. I det tidligere regelverket i EU var nærmere Direktivet benytter begrepet «senior manage- bestemmelser om PEP-er inntatt i eget kommi- ment» flere steder. For det første skal rutiner god- sjonsdirektiv.7 Sammenlignet med tredje hvitvas- kjennes av «senior management», jf. artikkel 8 nr. kingsdirektiv er det en del endringer av PEP-defi- 5. For det andre skal etablering av ny korrespon- nisjonen og tiltakene som pålegges. For det første dentbankforbindelse og etablering av kunde- skiller ikke lenger definisjonen av PEP-er mellom forhold med politisk eksponert person (PEP) god- personer som har stillinger i fremmed stat og na- kjennes av «senior management», jf. artikkel 19 sjonale PEP-er. Det innebærer at begge grupper bokstav c og artikkel 20 bokstav b punkt i. Før ut- omfattes. For det andre er det inntatt en bestem- betaling etter livsforsikringsavtale, i tilfeller der melse om at personer som er eller har vært «en- høyere risiko er identifisert, skal «senior manage- trusted with prominent public functions» også om- ment» informeres, jf. artikkel 21 bokstav a. fatter «directors, deputy directors and members of Direktivet inneholder også enkelte andre for- the board or equivalent function of an internatio- muleringer som refererer til posisjoner på ledelse- nal organisation». Gruppen som etter direktivet snivå. I henhold til direktivet artikkel 8 nr. 4 bok- nå karakteriseres som PEP-er er dermed vesent- stav a skal det utnevnes en etterlevelsesansvarlig lig utvidet i forhold til tredje hvitvaskingsdirektiv. («compliance officer») på «management level» For det tredje inneholdt tredje hvitvaskingsdirek- dersom virksomhetens art og omfang tilsier det. tiv en tidsbegrensning i PEP-definisjonen. Denne Etter artikkel 46 nr. 4 skal det utpekes et gjenfinnes ikke i samme form i fjerde hvitvas- «member of the management board» som er an- kingsdirektiv. I henhold til artikkel 22 i fjerde svarlig for gjennomføring av nasjonale regler som hvitvaskingsdirektiv skal rapporteringspliktig i gjennomfører direktivet. Når det gjelder ansvar minst ett år ta i betraktning den fortsatte risikoen for overtredelse av direktivet, krever artikkel 58 en tidligere PEP innebærer som kunde, og fort- nr. 3 at reaksjoner og sanksjoner kan ilegges satt iverksette tiltak ut fra denne risikoen til perso- «members of the management body» og andre nen ikke lenger innebærer noen risiko i kraft å ha som etter nasjonal rett holdes ansvarlig for over- vært en PEP. tredelsen.

2.3.2.6 Øverste ledelse 2.3.3 FATFs anbefalinger og rapport I artikkel 3 nr. 12 har direktivet en definisjon av «senior management». I den norske oversettelsen 2.3.3.1 Innledning av tredje hvitvaskingsdirektiv er dette omtalt som FATFs standarder inneholder en omfattende ord- øverste ledelse. Det er også ordbruken i den dan- liste («glossary») der en rekke begreper define- ske direktivteksten. res. I tillegg er det enkelte begreper som forklares Øverste ledelse er i det danske direktivet defi- nærmere i «interpretive notes» til de ulike anbefa- nert som en «embedsmand eller ansat med til- lingene. strækkeligt kendskab til instituttets risikoeksponering over for hvidvask af penge og finansiering af terrorisme og med tilstrækkelig anciennitet til 2.3.3.2 Definisjon av «hvitvasking» og «terror- at træffe beslutninger med indvirkning på dets ri- finansiering» Forpliktelsen til å kriminalisere hvitvasking finnes i anbefaling 3. I «interpretive note» til denne anbe- 7 Kommisjonsdirektiv 2006/70/EF. falingen sies det mer om hva som ligger i forplik- 26 NOU 2016: 27 Kapittel 2 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II telsen til å kriminalisere hvitvasking. Forpliktel- sen til å kriminalisere terrorfinansiering finnes i 2.3.3.5 Politisk eksponert person (PEP) anbefaling 5. «Interpretive note» til denne anbefa- Også FATFs anbefalinger har en del særbestem- lingen gir nærmere retningslinjer for hva som lig- melser om politisk eksponerte personer (PEP-er). ger i forpliktelsen. FATFs anbefaling 12 gjelder PEP-er. Selve anbefalingen gir bestemmelser om hva slags forpliktelser som legges på finansinstitusjoner for å av- 2.3.3.3 Reell rettighetshaver dekke om deres kunder eller reelle rettighetsha- I ordlisten er «beneficial owner» definert som den vere er PEP-er, og hva slags tiltak som skal igang- fysiske personen som i siste instans eier eller kon- settes overfor slike kunder. Det sies også konkret trollerer kunden og/eller den fysiske personen at tilsvarende tiltak som de som er pålagt overfor transaksjonen utføres på vegne av. Det inkluderer PEP-er, skal iverksettes overfor deres familiemed- også fysiske personer som kontrollerer juridiske lemmer og nære medarbeidere. personer eller andre juridiske arrangementer. «Interpretive note» til anbefaling 12 sier noe I «interpretive note» til anbefaling 10 er det om hvilke tiltak som skal iverksettes når det gjel- nærmere beskrevet hvem som vil være reell eier i der begunstigede i livsforsikringsprodukter, der juridiske personer og i andre juridiske arrange- den begunstigede eller reell rettighetshaver bak menter. den begunstigede er en PEP. Et av kriteriene for reelt eierskap i dagens lov I ordlisten defineres det hvem som anses som er at en person eier eller kontrollerer mer enn 25 PEP-er. Definisjonen er inndelt i henholdsvis uten- prosent av eierandelene eller stemmene i et sel- landske PEP-er, nasjonale PEP-er og PEP-er i in- skap. FATF-rapporten som ble utarbeidet da ternasjonale organisasjoner. På dette punktet ble Norge ble evaluert, kritiserer at dagens lov inne- FATFs anbefalinger endret ved revisjonen i 2012. holder et unntak for selskaper som har finansielle Tidligere var kun utenlandske PEP-er omfattet. instrumenter opptatt til notering på et regulert I FATF-rapporten fikk Norge kritikk for gjen- marked i EØS-stat eller er underlagt informasjons- nomføringen av anbefaling 12. Når det gjelder de- plikt tilsvarende det som gjelder ved notering på finisjonen av utenlandske PEP-er, gjelder kritik- et regulert marked i EØS-stat. I slike tilfeller vil ken at denne er for snever fordi den inneholder ikke 25 prosent eierandel eller andel av stemmene en tidsbegrensning. I tillegg ble tiltak knyttet til i et selskap innebære at vedkommende er reell PEP-er i internasjonale organisasjoner ansett ikke rettighetshaver. Unntaket er basert på tredje i tilstrekkelig grad å dekke «senior management hvitvaskingsdirektiv. FATF mener unntaket er positions» i slike organisasjoner. Norge ble også problematisk fordi det er basert på en presumsjon kritisert for ikke å ha innført tiltak knyttet til na- om at alle EØS-land har tilfredsstillende åpenhet sjonale PEP-er. Videre ble det kritisert at definisjo- om reelt eierskap. FATF kritiserte videre Norge nen av PEP-er i hvitvaskingsloven § 15 er sirku- for at bestemmelsen om at rapporteringspliktige lær, fordi definisjonen karakteriserer familiemed- skal identifisere reell rettighetshaver ikke inklu- lemmer og nære medarbeidere til PEP-er som derer en plikt til å kjenne kundens virksomhet og PEP-er. eierskaps- og kontrollstruktur. Truster anerkjennes ikke som juridiske personer i henhold til norsk rett. Likevel fikk Norge kri- 2.3.3.6 Øverste ledelse tikk av FATF for definisjonen av reelle rettighets- FATFs anbefalinger inneholder ingen definisjon havere i truster. Grunnen var at det i hvitvaskings- av «senior management». Begrepet benyttes imid- loven § 2 er gitt en terskelverdi på 25 prosent før lertid flere steder i anbefalingene og «interpretive en som mottar eller kontrollerer formuesgoder i notes». Blant annet nevnes godkjenning fra øver- en trust, anses som reell rettighetshaver. ste ledelse som et eksempel på et forsterket kundetiltak i «interpretive note» til anbefaling 10. 2.3.3.4 Korrespondentforbindelse FATFs ordliste definerer «correspondent 2.3.4 Utvalgets vurderinger banking» som leveranse av bankytelser fra en bank (korrespondentbanken) til en annen bank 2.3.4.1 Innledning (respondentbanken). FATF omtaler ellers korre- Slik utvalget ser det, er det hensiktsmessig at spondentbankforbindelser i anbefaling 13 og «in- loven har en definisjonsbestemmelse i det inn- terpretive note» til anbefaling 13. ledende kapittelet på samme måte som i dag. Det NOU 2016: 27 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 2 gir en lett tilgjengelig oversikt over ulike koblings- «money laundering» er artikkel 33 nr. 1 bokstav a. ord loven bruker. Her benyttes formuleringen «funds (…) are the I henhold til norsk lovgivningspraksis begren- proceeds of criminal activity». Konkret pålegger ses ofte bruken av definisjoner i lovers innled- artikkelen rapporteringsplikt der rapporterings- ningskapittel til ord og uttrykk som i stor grad be- pliktig «knows, suspects or has reasonable gro- nyttes i øvrig lovtekst, og således har en koblings- unds to suspect that funds, regardless of the amo- funksjon. Ved ord og uttrykk som benyttes i mer unt involved, are the proceeds of criminal activity begrenset omfang i lovteksten, oppstilles normalt or are related to terrorist financing». Grunnen til definisjonen i de materielle bestemmelsene der de at direktivet ikke bruker termen «money launde- aktuelle ord og uttrykk først forekommer.8 Et ring» som koblingsbegrep her, er at direktivet kun eksempel er definisjonen av politisk eksponert forplikter medlemsstatene til å kriminalisere som person som er inntatt i hvitvaskingsloven § 15 om hvitvasking befatning med utbytte fra nærmere forsterkede kontrolltiltak. definerte primærlovbrudd, se artikkel 1 nr. 3 sam- Utvalget mener at dagens definisjonsbestem- menholdt med artikkel 3 nr. 4. Å bruke «money melse bør videreføres. I utvalgets første delutred- laundering» som koblingsbegrep ville dermed ning foreslo utvalget også at det ble inntatt en defi- blitt for snevert i direktivets artikkel 33 nr. 1 nisjon av tilbydere av spilltjenester. I tillegg ble bokstav a om rapporteringsplikt. Siden den nor- det foreslått enkelte endringer i definisjonen av til- ske straffeloven kriminaliserer befatning med ut- bydere av virksomhetstjenester. Det vises til lov- bytte fra «straffbar handling» generelt, og således forslaget § 2, som viderefører gjeldende § 2. De ikke kun fra bestemte primærlovbrudd, oppstår endringer og tillegg som ble foreslått i første delu- det ikke noen problemer i relasjon til direktivet tredning er innarbeidet, med enkelte redaksjo- med å bruke «hvitvasking» som koblingsbegrep i nelle endringer. lovens bestemmelse om rapporteringsplikt, se nærmere punkt 6.5.2.2. Å bruke «hvitvasking» som koblingsbegrep i hvitvaskingsloven er nær- 2.3.4.2 Definisjon av «hvitvasking» mere direktivets terminologi «money launde- Utvalget har vurdert og kommet til at termen ring», enn dagens formulering «transaksjon som «hvitvasking» bør defineres i loven, og konse- har tilknytning til straffbar handling». Bruken av kvent brukes som koblingsbegrep i lovens be- «hvitvasking» er altså gunstig for å implementere stemmelser. direktivets forpliktelser på en mest mulig presis Gjeldende lov bruker ikke «hvitvasking» som måte. koblingsbegrep, men formuleringen «transaksjo- Det må videre tas i betraktning at flere av lo- ner med tilknytning til utbytte av straffbare vens handleplikter kan sanksjoneres med strenge handlinger», se bl.a. §§ 1, 5 og 9. Begrepsbruken forvaltningssanksjoner. Noen av sanksjonene har er imidlertid ikke konsekvent, se bl.a. § 16. For- også straffekarakter, se nærmere punkt 10.5.4. Ut muleringen «transaksjon med tilknytning til ut- fra legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113 og Den bytte av straffbare handlinger» ble valgt fordi det europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) ikke ble ansett hensiktsmessig å definere artikkel 7 må derfor lovens handleplikter beskrives «hvitvasking», og for å unngå at det ble oppstilt et så klart og presist som mulig. Lovens nåværende krav om forsett hos den som gjennomfører en ordlyd krever eksempelvis at en eventuell mistanke transaksjon.9 Etter utvalgets oppfatning inne- om hvitvasking må være knyttet til en «transak- bærer ikke en definisjon av hvitvasking som viser sjon». Bruken av termen «transaksjon» er etter ut- til bestemmelsene i straffeloven § 332 og § 337 at valgets oppfatning ikke tilstrekkelig klar og dek- det oppstilles et slikt forsettskrav. Det er kende for de ulike handlinger som formuleringen handlinger som objektivt beskrevet i disse be- er ment å omfatte. For eksempel vil det, når det stemmelsene som er ment omfattet av definisjo- gjelder hva som utløser undersøkelses- og rappor- nen. teringsplikt, være forhold utenfor selve transaksjo- Den første grunnen til at loven bør bruke nen som kan være relevante. Avgjørende for om «hvitvasking» som rettslig koblingsbegrep er at noe er mistenkelig vil f.eks. kunne være at kundens direktivet, med ett unntak, bruker «money launde- adferd avviker fra det kunden har oppgitt skal være ring». Det eneste stedet direktivet ikke bruker kundeforholdets formål. Avvikene trenger ikke være knyttet til en enkeltstående transaksjon. Det 8 Justisdepartementets veileder i lovteknikk og lovforbere- kan være knyttet til at et transaksjonsmønster en- delse punkt 7.4. drer seg. Det kan også være at en rapporterings- 9 NOU 2007: 10 punkt 2.1. pliktig får mistanke om at kundens midler stammer 28 NOU 2016: 27 Kapittel 2 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II fra straffbar handling, men uten at det foretas en Om en handling omfattes av disse modalitetene transaksjon eller at det kun gjøres et forsøk på en og dermed er hvitvasking, er ofte ikke vanskelig å transaksjon. Også forhold ved kunden selv kan ta stilling til. Likevel er det på det rene at det i utløse en mistanke, uten at det på noen måte har til- visse tilfeller kan være tvil om en handling omfat- knytning til en transaksjon. tes av angivelsen ovenfor eller ikke. Det er ikke Et alternativ til bruken av «transaksjon» kunne meningen at rapporteringspliktige skal skaffe seg vært «forhold», slik at lovens plikter ble utløst ved inngående juridisk kunnskap om hva som anses «forhold som har tilknytning til straffbar hand- som heleri og hvitvasking i strafferettslig hense- ling». En slik terminologi gir imidlertid heller ende, herunder de mer subtile grensedragninger ikke den nødvendige presisjon, og er for øvrig mot andre straffebud. Ved praktiseringen av ikke egnet til konsekvent bruk gjennom hele lo- hvitvaskingsloven kan rapporteringspliktige for ven. Etter utvalgets oppfatning vil derimot en kon- alle praktiske tilfeller legge til grunn at all befat- sekvent bruk av «hvitvasking» som rettslig kob- ning med midler som er utbytte av straffbar hand- lingsbegrep gjennom hele loven gi den nødven- ling vil være «hvitvasking» i lovens forstand. Det dige klarhet og presisjon. er ikke krav om at den straffbare handlingen ut- Ut fra hensynet til korrekt og mest mulig pre- byttet stammer fra kan konkretiseres. Det er hel- sis implementering av direktivet, konsekvent be- ler ikke noe krav om at det må konkretiseres hvil- grepsbruk i loven, kravet til presisjon, jf. legali- ken type lovbrudd utbyttet stammer fra, f.eks. nar- tetsprinsippet, og pedagogiske hensyn finner ut- kotikakriminalitet. Det er uttrykkelig bekreftet av valget at loven bør bruke «hvitvasking» som kob- Høyesterett i Rt. 2006 side 466. Enhver befatning lingsbegrep, og at hvitvasking bør defineres inn- med utbytte fra straffbare handlinger som kan ge- ledningsvis i loven. nerere utbytte i form av økonomisk verdi, vil an- Hva gjelder definisjonen av hvitvasking, viser ses som hvitvasking i lovens forstand. utvalget til at direktivets definisjon av hvitvasking omfatter både det som i den norske straffeloven er hvitvasking og heleri, se direktivets artikkel 1 2.3.4.3 Definisjon av «terrorfinansiering» nr. 3. Definisjonen av hvitvasking i hvitvaskingslo- Når det innføres en definisjon av hvitvasking i loven må dermed omfatte både heleri og hvitvas- ven er det også naturlig å vurdere om «terrorfi- king. Utvalget mener derfor at definisjonen av nansiering» bør defineres. Dagens lov viser til ut- hvitvasking i hvitvaskingsloven lovteknisk mest valgte bestemmelser i straffeloven (§§ 131 til hensiktsmessig kan gjøres ved en henvisning til 136a). Som nevnt i punkt 2.3.1, er det ikke konse- straffebestemmelsene om heleri (§ 332) og kvent hvilke bestemmelser det vises til. hvitvasking (§ 337), se lovforslaget § 2. Direktivet viser i sin definisjon av terrorfinan- Hva gjelder det nærmere innholdet i hvitvas- siering i artikkel 1 nr. 5 til Rådets rammebeslut- kingsbegrepet i hvitvaskingsloven bemerker ut- ning 2002/475/JHA om bekjempelse av terro- valget: Følgende handlinger utgjør det objektive risme artikkel 1 til 4. For å klarlegge hva som et- gjerningsinnholdet i §§ 332 og 337, og vil således ter direktivet anses som terrorfinansiering, har ut- anses som hvitvasking i hvitvaskingslovens for- valget gjennomgått rammebeslutningen artikkel 1 stand: til 4. – å motta eller skaffe seg eller andre del i utbytte Rammebeslutningen artikkel 1 synes i hoved- av en straffbar handling (heleri), sak å være gjennomført i norsk rett gjennom straf- – å yte bistand til å sikre utbyttet av en straffbar feloven § 131 om terrorhandlinger. I artikkel 2 i handling for en annen ved for eksempel å inn- rammebeslutningen pålegges statene å kriminali- kreve, oppbevare, skjule, transportere, sende, sere ledelse eller deltagelse i terrorgruppe. Dette overføre, konvertere, avhende, pantsette eller er kriminalisert i straffeloven § 136a. I henhold til investere det, og gjennom konvertering eller artikkel 3 i rammebeslutningen skal tyveri, ut- overføring av formuesgoder (hvitvasking), og pressing og forfalskning kunne straffes dersom – på annen måte skjule eller tilsløre hvor utbyttet overtredelsene har forbindelse til terroraktivitet. av en straffbar handling vedkommende selv Dette vil til dels fanges opp av straffeloven § 135 har begått, befinner seg, stammer fra, hvem om terrorfinansiering. Utvalget antar at dette også som har rådigheten over det, dets bevegelser, kan rammes av straffelovens bestemmelser om eller rettigheter som er knyttet til det (hvitvas- grovt tyveri, jf. straffeloven § 322, grov utpressing, king, dette omtales ofte som selvvask). jf. straffeloven § 331, og dokumentfalsk, jf. straffeloven § 361. Rammebeslutningen artikkel 4 bestemmer at også forsøk og medvirkning, med en- NOU 2016: 27 29 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 2 kelte unntak, skal være straffbart. Det som ram- seres. Etter utvalgets oppfatning er dette ikke en mes av fjerde hvitvaskingsdirektivs definisjon av bestemmelse som egner seg som en del av defini- terrorfinansiering er altså all form for finansiering sjonen av hvem reelle rettighetshavere er. Be- av de handlingene som er beskrevet her. Ut fra stemmelsen gir et unntak fra hovedregelen om dette mener utvalget at det er dekkende å legge til hva kundetiltak skal innebære, og bør, slik utval- grunn at direktivet definerer terrorfinansiering get ser det, knyttes til denne bestemmelsen, se som handlinger som beskrevet i straffeloven § 135 punkt 5.2.4.5 og lovforslaget § 9 femte ledd. om terrorfinansiering, som igjen viser til en rekke Også stiftelser, truster og tilsvarende juridiske av straffelovens terrorbestemmelser, herunder arrangementer vil kunne ha reelle rettighetsha- § 131, samt finansiering som beskrevet i straffelo- vere. I punkt 2.3.4.8.2 er det gitt en nærmere be- ven § 136a. Dette er for øvrig i samsvar med den skrivelse av hva en trust er. Direktivets teknikk er henvisningen som benyttes i dagens lov § 33. at nærmere angitte posisjoner i en trust defineres Ut fra dette foreslås det at terrorfinansiering som reelle rettighetshavere i artikkel 3 nr. 6 defineres som handlinger som beskrevet i straffe- bokstav b. Det følger av artikkel 3 nr. 6 bokstav c loven § 135 og finansiering som beskrevet i straf- at reelle rettighetshavere i juridiske personer som feloven § 136a, se lovforslaget § 2. f.eks. stiftelser og lignende juridiske arrangementer som truster, er personer som innehar tilsvarende posisjoner som de posisjonene som er listet 2.3.4.4 Reell rettighetshaver opp i artikkel 3 nr. 6 bokstav b. De konkrete rol- På grunn av endringene som er gjort i direktivet, lene er oppretter, forvalter, beskytter og begunsti- mener utvalget at gjeldende definisjon av reell ret- get. Slik utvalget forstår direktivet, er det ikke tighetshaver bør justeres noe. Utgangspunktet er rom for nasjonale tilpasninger på dette punktet. det samme som før. Det vil si at reell rettighetsha- Innehaver av de rollene som er angitt, skal anses å ver er fysisk person som i siste instans eier eller være reelle rettighetshavere. kontrollerer en kunde, eller som en transaksjon Det at oppretter av en stiftelse skal anses som gjennomføres på vegne av. Etter utvalgets oppfat- reell rettighetshaver etter direktivet, vil kunne ning er de endringene som er gjort i direktivet i virke fremmed ut fra prinsippet om at når en stif- forhold til tredje hvitvaskingsdirektiv begrunnet i telse er opprettet har oppretteren ikke lenger rå- et ønske om å endre fokus fra personer som har dighet over formuesverdien som er overført til andeler over visse terskelverdier, til et fokus på stiftelsen.10 Ved opprettelsen skal likevel opprette- hvem som faktisk har kontroll. Det sentrale er å ren utarbeide et stiftelsesdokument som bl.a. skal finne den fysiske personen som reelt sett kan stå angi stiftelsens formål og eventuelle særrettighe- bak en kunde. ter som skal gis oppretteren eller andre.11 Oppret- Dagens definisjon av reell rettighetshaver lig- ter vil på denne måten ha en type kontroll over ger nært opp til definisjonen i tredje hvitvaskings- stiftelsen. Det er da naturlig at oppretter anses direktiv. Utvalget foreslår en definisjon som ligger som reell rettighetshaver. Etter utvalgets oppfat- nært opp til definisjonen i fjerde hvitvaskingsdi- ning er det heller ikke anledning til å gjøre unntak rektiv. En terskel på 25 prosent eierskap vil fort- fra direktivet slik at oppretter i en stiftelse ikke ansatt kunne benyttes som en indikasjon på at en ses som reell rettighetshaver. person innehar en posisjon som reell rettighetsha- Definisjonen som foreslås i § 2 inneholder ver, men det skal ikke være noen automatikk i det. nærmere bestemmelser om når en fysisk person, For eksempel kan også en person som har en la- som har en nærmere angitt rolle i en stiftelse, vere eierandel eller kontrollerer en lavere andel trust eller tilsvarende juridisk arrengement, anses kunne anses som den personen som i siste instans som reell rettighetshaver. I motsetning til det som kontrollerer en kunde. Videre finnes det juridiske er tilfellet for selskaper, er det at en person inne- personer eller formuesmasser som ikke har eiere. har en nærmere angitt rolle eller posisjon ikke Kontroll kan likevel utøves basert på annen til- bare en indikasjon på at vedkommende er reell knytning enn eierskap. rettighetshaver. En person som oppfyller rollebe- Direktivet gir i definisjonen av reell rettighets- skrivelsen skal anses som reell rettighetshaver i haver en bestemmelse som regulerer situasjonen denne gruppen juridiske personer og arrange- der det ikke er mulig å finne en reell rettighetsha- menter. Dette inkluderer også truster, selv om ver i et selskap gjennom undersøkelser av eier- slike ikke kan opprettes i Norge. skap og kontrollstruktur. I et slikt tilfelle skal identiteten til den fysiske personen eller de fysiske 10 Lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser (stiftelsesloven) § 3. personene som utgjør den øverste ledelse identifi- 11 Stiftelsesloven § 9. 30 NOU 2016: 27 Kapittel 2 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

medlemmer og kjente medarbeidere omtales i de- 2.3.4.5 Korrespondentforbindelse finisjonen av PEP-er. Det sentrale for disse grup- Både direktivet og FATFs anbefalinger inne- pene er at tiltakene som kreves når en PEP er holder en nærmere beskrivelse av hva en korre- kunde eller reell rettighetshaver, også kreves der spondentforbindelse er. Utvalget mener det er kunden er familiemedlem av en PEP eller kjent hensiktsmessig at også den norske loven forkla- medarbeider av en PEP. Dette bør følgelig tas inn rer begrepet. Det er et fremmed begrep for de som en del av bestemmelsen om kundetiltak over- fleste. Ved at dette defineres i lovens innledende for PEP-er, se nærmere punkt 5.4.4.2 og lovforsla- bestemmelse vil det være lettere å gjøre seg kjent get § 12. med hva dette er. Også når det gjelder karakteristikken av Utvalget foreslår at det tas inn en definisjon av hvilke posisjoner i en internasjonal organisasjon korrespondentforbindelse som bygger på direkti- som falt inn under PEP-definisjonen fikk Norge vets definisjon, se lovforslaget § 2. Definisjonen er kritikk av FATF. Utvalget er enig i at hvitvaskings- tilpasset ny finansforetakslov. forskriften har en uheldig utforming på dette punktet. De stillingskategoriene som omtales passer dårlig som karakteristikk av personer i le- 2.3.4.6 Politisk eksponert person (PEP) dende posisjoner i internasjonale organisasjoner. For at norsk rett skal være i samsvar med FATFs Utvalget foreslår en endring som bringer defini- anbefalinger og direktivet må definisjonen av poli- sjonen i overensstemmelse med direktivet. tisk eksponert person (PEP) endres. Definisjonen Utvalget har vurdert om den delen av PEP-de- bør også endres for å imøtekomme kritikken finisjonen som i dag er regulert i hvitvaskingsfor- FATF kom med i sin evaluering. skriften bør flyttes til loven. Det innebærer at lo- Direktivets bestemmelser om PEP-er går i vens definisjonsbestemmelse blir mer omfat- visse henseender lenger enn det FATFs anbefalin- tende, men samtidig mener utvalget at plassering ger krever. Utvalget antar at det er et bevisst valg. i loven gjør det lettere å skaffe seg en samlet over- Dette gjelder ikke definisjonen av PEP, men hva sikt over lovens ulike begreper. Utvalget foreslår slags tiltak som kreves der en rapporteringsplik- derfor at både de nærmere regler om stillingska- tig har en kunde eller reell rettighetshaver som er tegorier og definisjon av hvem som anses som en PEP. Definisjonen av PEP i direktivet er, etter nære familiemedlemmer og kjente medarbeidere, utvalgets oppfatning, samsvarende med FATFs tas inn i loven. Når det gjelder nære familiemed- definisjon. lemmer, har utvalget forenklet bestemmelsen noe Utvalget mener det er hensiktsmessig at defi- uten at det er ment å innebære materielle nisjonen av PEP inntas i lovens definisjonsbestem- endringer. For å oppfylle direktivet mener utval- melse istedenfor bestemmelsen om forsterkede get også at samboer til PEP bør tas inn i opplistin- kontrolltiltak slik som i dag. Slik utvalget ser det, gen av familiemedlemmer i tillegg til ektefelle til vil begrepsbruken i loven da bli lettere tilgjenge- PEP. Som en konsekvens av dette bør også barns lig. Det vises også til at politisk eksponert person samboere omfattes av definisjonen av nært fami- er et begrep alle rapporteringspliktige skal kjenne liemedlem i lovforslaget § 2 første ledd bokstav g. innholdet av. Ved å flytte definisjonen vil også be- De endringene som er gjort i definisjonen av kjent stemmelsen om forsterkede kundetiltak få en mer medarbeider vil begrense kretsen som rammes hensiktsmessig utforming. sammenlignet med dagens forskrift, men defini- Det foreslås at definisjonen bygger på dagens sjonen anses å være i samsvar med direktivet, se definisjon, men slik at persongruppen utvides til lovforslaget § 2 første ledd bokstav h. også å omfatte de som innehar eller har innehatt høytstående offentlig verv eller stilling i en stat eller i en internasjonal organisasjon. Forslaget inne- 2.3.4.7 Øverste ledelse bærer at nasjonale PEP-er og PEP-er i internasjo- Direktivet inneholder en definisjon av «senior ma- nale organisasjoner omfattes, og at tidsbegrens- nagement» i artikkel 3 nr. 12, se omtalen i punkt ningen på ett år fjernes fra definisjonen. 2.3.2.6. Det sentrale etter direktivet er at «senior FATF kritiserte definisjonen av PEP i gjel- management» er en person med tilstrekkelig dende lov § 15 for å være sirkulær. Utvalget er kunnskap om virksomhetens hvitvaskings- og ter- enig i at definisjonen er uheldig utformet ved at rorfinansieringsrisiko og at dette er en person på familiemedlemmer og kjente medarbeidere av tilstrekkelig høyt nivå til å kunne ta avgjørelser PEP-er karakteriseres som PEP-er. Etter utvalgets som påvirker virksomhetens risikoeksponering. oppfatning er det lite hensiktsmessig at familie- NOU 2016: 27 31 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 2

Det er presisert at det ikke er nødvendig i alle tak er samlet. Styret fatter sine avgjørelser som et sammenhenger at personen er medlem av styret. kollegium. På denne bakgrunn foreslår flertallet at Utvalget har vurdert om loven bør ha en egen øverste ledelse skal utnevne en person i virksom- definisjon av «øverste ledelse». Direktivet benyt- hetens ledelse som skal ha særskilt ansvar for at ter begrepet som koblingsord flere steder, se forpliktelsene i § 7 gjennomføres, jf. lovforslaget punkt 2.3.2.6. § 8 første ledd bokstav c. Se også omtalen av for- Etter flertallets oppfatning, medlemmene slaget til § 8 i punkt 4.5.4. Damslora, Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Etablering av ny korrespondentforbindelse og Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, er det hensikts- etablering av kundeforhold med politisk ekspo- messig at «øverste ledelse» defineres i hvitvas- nert person (PEP) krever etter direktivet godkjen- kingsloven. Utvalgets flertall mener «øverste le- ning av «senior management», jf. artikkel 19 bok- delse» skal omfatte styret og daglig leder eller stav c og artikkel 20 bokstav b punkt i. «Senior foretaksorgan med tilsvarende ansvar og kompe- management» skal også informeres før visse for- tanse, se lovforslaget § 2 bokstav l. Det typiske ek- sikringer utbetales til PEP, se artikkel 21 sempelet på foretaksorgan med tilsvarende kom- bokstav a. I gjeldende norsk hvitvaskingslov er petanse som et styre er selskapsmøtet i ansvarlige begrepet «overordnet» brukt. Et samlet utvalg er selskaper uten styre. Daglig leder omfattes også av den oppfatning at det stemmer dårlig med di- av «øverste ledelse». I foretak som ikke har daglig rektivets beskrivelse av forpliktelsen og fleksibili- leder, vil bestemmelsen omfatte personer med til- teten i direktivets definisjon av «senior manage- svarende kompetanse og ansvar, dvs. knyttet til ment», at det kreves godkjenning av «øverste le- den daglige ledelsen av foretaket. Betegnelsen på delse», dvs. styret og daglig leder. Utvalget fore- vedkommendes stilling er uten betydning. slår at etablering av ny korrespondentforbindelse Termen «øverste ledelse» vil etter flertallets og etablering av kundeforhold med politisk ekspo- forslag, på samme måte som etter direktivet, be- nert person krever godkjenning fra «overordnet», nyttes som koblingsord flere steder i lovforslaget. se lovforslaget § 13 første ledd bokstav c og § 12 Etter flertallets oppfatning kan likevel ikke direkti- annet ledd bokstav a. Utvalget foreslår også at vets bruk av begrepet alltid implementeres di- «overordnet» skal informeres før utbetaling av for- rekte. Utvalgets flertall har derfor foretatt en gjen- sikring til politisk eksponert person, se lovforsla- nomgang av de direktivbestemmelsene som er get § 12 tredje ledd bokstav a. Dette er altså vide- omtalt over, som benytter termen «senior manage- reføring av gjeldende begrepsbruk. Forslagene er ment» eller inneholder referanser til posisjoner på nærmere omtalt i punkt 5.4.4.2 og 5.4.4.3. ledelsesnivå, for å avgjøre hvem forpliktelser og I henhold til direktivet artikkel 8 nr. 4 bokstav ansvar skal knyttes til etter lovforslaget. De ulike a skal det utnevnes en etterlevelsesansvarlig bestemmelsene i lovforslaget som knytter ansvar («compliance officer») på «management level» og forpliktelser til «øverste ledelse» eller andre på dersom virksomhetens art og omfang tilsier det. ledelsesnivå, er nærmere omtalt i de respektive Denne forpliktelsen er foreslått gjennomført i lov- kapitler i utredningen, men flertallet finner det li- forslaget § 36 om internkontroll. I henhold til lov- kevel hensiktsmessig med en samlet gjennom- forslaget § 36 annet ledd bokstav a, skal rapporte- gang her. ringspliktig utnevne etterlevelsesansvarlig der- Rutiner skal godkjennes av «senior manage- som en risikovurdering av virksomhetens omfang ment», jf. artikkel 8 nr. 5. Utvalgets flertall foreslår og art tilsier det. Utvalget har ikke funnet det nød- at «øverste ledelse» skal godkjenne virksomhe- vendig å konkretisere hvilket nivå i virksomheten tens risikovurdering og rutiner, og sørge for at etterlevelsesansvarlig skal utpekes fra. Forslaget forpliktelsen til å foreta risikovurdering og eta- om å definere «øverste ledelse» får dermed ikke blere rutiner gjennomføres, jf. lovforslaget § 8 før- betydning i denne sammenheng. Forslaget til § 36 ste ledd bokstav a og b. Begrunnelsen er nær- er nærmere omtalt i punkt 8.5.2. mere redegjort for i punkt 4.5.4. Når det gjelder ansvar for overtredelse av di- Etter direktivet artikkel 46 nr. 4 skal det utpe- rektivet, krever artikkel 58 nr. 3 som nevnt at kes et «member of the management board» som sanksjoner og andre forvaltningstiltak kan ilegges er ansvarlig for gjennomføring av nasjonale regler «members of the management body» og andre som gjennomfører direktivet. Etter norsk rett er som etter nasjonal rett holdes ansvarlig for over- det ikke tradisjon for å tillegge særskilte styre- tredelsen. Utvalgets flertall foreslår at «øverste le- medlemmer særskilt ansvar som kan fremstå slik delse» kan holdes ansvarlig, jf. lovforslaget § 4 at resten av styret fritas for ansvar. Ansvaret styret tredje ledd, som regulerer hvilke av lovens be- har for forvaltningen av selskaper og andre fore- stemmelser som gjelder for «øverste ledelse». 32 NOU 2016: 27 Kapittel 2 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Forslaget er nærmere omtalt i punkt 3.2.4.3 om lo- en slik definisjon, er definisjonen i Haag-konven- vens anvendelse for øverste ledelse og i punkt sjonen 1. juli 1985 om truster og om deres aner- 10.5.2.3 om anvendelse av sanksjoner overfor le- kjennelse («The Hague Trust Convention»). Dette delse og ansatte. er en multilateral traktat som er ratifisert av 12 Oppsummeringsvis bemerker utvalgets fler- land. Den trådte i kraft 1. januar 1992. Norge har tall: Definisjonen av «øverste ledelse» i § 2 ikke ratifisert konvensjonen. Konvensjonen tar bokstav l gjelder for § 4 tredje ledd og § 8 første sikte på å harmonisere både rettslige definisjoner ledd bokstav a og b. Definisjonen gjelder derimot av hva en trust er og reglene for lovvalg. Artikkel ikke for § 8 første ledd bokstav c, § 12 annet ledd 2 i konvensjonen inneholder følgende definisjon bokstav a, § 12 tredje ledd bokstav a, § 13 første av trust: ledd bokstav c og § 36 annet ledd bokstav a. Utvalgets mindretall, utvalgsmedlem Sigurdsen, «For the purposes of this Convention, the term mener at det ikke er hensiktsmessig med én defini- ‘trust’ refers to the legal relationships created – sjon i loven av «øverste ledelse» for alle sammen- inter vivos or on death – by a person, the settlor, henger der direktivet viser til «senior manage- when assets have been placed under the con- ment» eller posisjoner på ledelsesnivå. Dette med- trol of a trustee for the benefit of a beneficiary lem mener det må skjelnes for det ene mellom for- or for a specified purpose. mell ledelse og faktisk ledelse, og for det andre A trust has the following characteristics - mellom ledelse av foretak og ledelse av virksom- a) the assets constitute a separate fund and het. are not a part of the trustee’s own estate; b) title Dette medlem viser til sine vurderinger i punkt to the trust assets stands in the name of the 4.5.4 når det gjelder ledelsens ansvar for godkjen- trustee or in the name of another person on be- nelse og gjennomføring av rutiner mv. og punkt half of the trustee; c) the trustee has the power 10.5.2.3 når det gjelder hvilke fysiske personer and the duty, in respect of which he is accoun- som kan ilegges sanksjoner. table, to manage, employ or dispose of the assets in accordance with the terms of the trust and the special duties imposed upon him by law. 2.3.4.8 Er det behov for ytterligere definisjoner? The reservation by the settlor of certain 2.3.4.8.1 Innledning rights and powers, and the fact that the trustee Det er naturlig å vurdere om det er behov for yt- may himself have rights as a beneficiary, are terligere definisjoner når utvalget nå foreslår en not necessarily inconsistent with the existence omfattende definisjonsbestemmelse i lovens inn- of a trust.» ledningskapittel. Ved denne vurderingen har utvalget tatt utgangspunkt i direktivets definisjons- I en trust vil man altså ha en stifter («settlor») som bestemmelse. Etter utvalgets oppfatning er det gjennom en type avtale («trust agreement») over- ikke naturlig å definere flere av begrepene som er fører disposisjonsretten til en formuesmasse (for- definert i direktivets artikkel 3, enn de som er muesmassen omtales i enkelte sammenhenger foreslått over. Utvalget mener at de begrepene som «trust res») til en forvalter («trustee»). For- som ikke foreslås definert er begreper som enten valteren skal forvalte formuesmassen i samsvar er selvforklarende eller i liten utstrekning benyt- med formålet for trusten og til gode for de som er tes i lovteksten ellers. tilgodesett av trusten («beneficiaries»). Hvis stif- Utvalget foreslår at dagens definisjon av «tomt terne ønsker det, kan det innsettes en «protector» bankselskap» videreføres i bestemmelsen om kor- som mellomledd mellom forvalterne og de tilgo- respondentforbindelser. Begrepet er ikke av be- desette. Dette er særlig betrodde personer som tydning for alle de rapporteringspliktige, og pas- skal føre kontroll med at forvalterne opptrer i ser etter utvalgets oppfatning bedre i bestemmel- samsvar med trustavtalen til beste for de tilgode- sen om korrespondentforbindelser enn i defini- sette. I land der truster benyttes kan truster f.eks. sjonsbestemmelsen, se lovforslaget § 14. være en måte å sikre arvinger ved at en forvalter får i oppgave å forvalte en formuesmasse for å gi en gruppe arvinger en årlig avkastning. Dette er 2.3.4.8.2 Definisjon av trust en lite kontroversiell type av trust. Truster utpe- Et spørsmål som har vært drøftet i utvalget er om kes ofte som arrangementer som er egnet for å loven bør inneholde en definisjon av trust. Et na- skjule hvem som reelt sett eier en formuesmasse turlig utgangspunkt, dersom loven skal inneholde og hvem som tilgodeses, f.eks. for å unndra skatt. NOU 2016: 27 33 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 2

I NOU 2009: 19 «Skatteparadis og utvikling» gis Norge eller f.eks. være en eiendom i Norge. En det i punkt 3.4 en omfattende omtale av hva trus- norsk person kan også oppnevnes som forvalter i ter er og hvordan strukturen kan misbrukes. en utenlandsk trust. Dersom en slik forvalter inn- Etter utvalgets vurdering tilrettelegger ikke går et kundeforhold med en norsk rapporterings- norsk lovgivning for at det kan opprettes juridiske pliktig, vil den rapporteringspliktige gjennom personer eller arrangementer som har samme ka- kundetiltak avdekke at forvalteren opptrer på rakteristika som truster. Truster har visse likhets- vegne av en trust. Vedkommende forvalter ikke trekk med stiftelser, men det er ikke det samme. egen formue, men en formuesmasse som tilhører Det særegne ved en trust som rettslig instrument en trust etter avtale med stifteren av trusten og til er at den skiller mellom formelt eierskap, som hol- gode for de tilgodesette etter trustavtalen. des av en eller flere forvaltere («trustees»), og de I definisjonen av «reell rettighetshaver» er det som er berettiget til å nyte godt av dens midler. foreslått å benytte begrepet «stiftelse, trust eller Forvalternes eierrådighet utøves derfor ikke på tilsvarende juridisk person eller formuesmasse», egne vegne, men «on trust», i samsvar med stiftelse lovforslaget § 2 bokstav e. Også i definisjonen sesforutsetningene, på de tilgodesettes vegne. De av «tilbyder av virksomhetstjenester» er denne som har rett til trustens midler er normalt, men formuleringen foreslått, se lovforslaget § 2 ikke alltid, andre enn dem som har formell rettslig bokstav j. Det ble foreslått å benytte termen trust i rådighet over midlene. Den tilgodesette kan også lovteksten i første delutredning i mangel av gode være stifteren selv. Selv om forvalterne formelt norske oversettelser av termen. Utvalget benytter eier trustens midler, inngår midlene ikke i deres derfor «trust eller tilsvarende juridisk arrange- egen formuesmasse. De er ikke skattepliktig for ment» gjennomgående i lovforslaget.12 Av FATFs midlene. Midlene kan heller ikke angripes av de- ordliste fremgår det at det med «tilsvarende juri- res personlige, enkeltforfølgende kreditorer, eller disk arrangement» («legal arrangements») siktes av boet om forvalterne personlig går konkurs. Er til blant annet «fiducie», «treuhand» og «fideico- trusten riktig konstruert, skal trustmidlene ikke miso», som heller ikke har paralleller i norsk rett. inngå i de tilgodesettes private formuesmasse før Etter utvalgets oppfatning er det ikke hensikts- de formelt mottar utdelinger, i samsvar med messig å ta inn en egen definisjon av hva en trust trustavtalen og stiftelsesforutsetningene. De blir er i lovens definisjonsbestemmelse, selv om ter- skattepliktig for mottatte midler, som også kan an- men benyttes andre steder i lovforslaget. Beskri- gripes av deres kreditorer. velsen som er gitt over kan gi veiledning med hen- I Norge finnes det eksempel på at Høyesterett syn til hva en trust er. slår fast at tilgodesette i henhold til en trustavtale må betale arveavgift selv om utdelinger fra en trust etter trustens hjemlands rett ikke anses som 2.3.4.8.3 Definisjon av «kunde» arv (Rt. 1983 side 386). I en annen avgjørelse kom Utvalget har også vurdert om termen «kunde» Høyesterett til at hovedformålet med en trust og bør defineres. I de aller fleste tilfeller vil det være forvaltningen av den var at de tilgodesette skulle kurant å fastslå hvem som er kunde. Det sentrale ha de økonomiske fordelene og få gjenværende er at den rapporteringspliktige kjenner den ved- formue overført til seg når trusten ble avviklet. Ut kommende handler med. Etter utvalgets oppfat- fra dette ble de tilgodesette ansett som eiere av ning vil det være vanskelig å utforme en presis trusten. Det medførte at de tilgodesette skulle be- kundedefinisjon som gjelder alle rapporterings- skattes for andel i overskudd i trusten, uten hen- pliktige som sier noe mer enn det som følger av syn til om det skjedde utdeling av verdier (Rt. en naturlig språklig forståelse av termen. Utvalget 2002 side 747). Avgjørelsene viser at truster ikke anser det som lite hensiktsmessig med en legal- behandles som selvstendige juridiske personer et- definisjon. Etter utvalgets oppfatning vil nærmere ter norsk rett. Høyesterett ser på realiteten og an- veiledning her eventuelt måtte gis gjennom rund- vender norske regler for arveavgift og skatt ut fra skriv. Utvalget har i punkt 5.1.2 knyttet enkelte dette. ytterligere kommentarer til kundebegrepet. Selv om truster ikke kan opprettes etter norsk lov kan formuesmassen i en trust investeres i 12 Se NOU 2015: 12 punkt 3.5.3. 34 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Kapittel 3 Anvendelsesområde

i NOU 2015: 12 foreslått omfattet av hvitvaskings- 3.1 Rapporteringspliktige – hvilke loven. I FATF-rapporten påpekes det likevel at FX virksomheter omfattes av loven? spot trading (spotkontrakter i valuta) faller utenfor hvitvaskingsregelverkets område, men uten at 3.1.1 Innledning dette har fått betydning for karaktersettingen i Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 2 angir hvilke rapporten. virksomheter og personer direktivet gjelder for. Det sentrale elementet i det finansielle Kretsen av pliktsubjekter er noe utvidet sammen- systemet er finansforetakene. Hvitvaskingsregel- lignet med tredje hvitvaskingsdirektiv ved at ut- verket er i stor grad bygget opp rundt banker. leiemeglere, en større krets av forhandlere av va- Dersom finanssystemet misbrukes til å hvitvaske rer og tilbydere av spilltjenester er omfattet. Utval- penger eller finansiere terrorisme, vil en transak- get har i NOU 2015: 12 foreslått lovendringer for å sjon eller aktivitet normalt involvere et finansfore- oppfylle disse direktivforpliktelsene. Det ble i den tak. Enkelte yrkesgrupper og aktører letter tilgan- forbindelse presisert at utvalget i andre delutred- gen til det finansielle systemet – de beskytter por- ning ville foreta en bredere gjennomgang av tene til det finansielle systemet («protect the gates hvitvaskingslovens virkeområde. Spørsmålet er to the financial system»).1 Disse foretakene og dels om den nåværende hvitvaskingsloven bør personene kalles derfor «gatekeepers». Gruppen innsnevres på områder der den går lenger enn di- omfatter tradisjonelt profesjonelle aktører som rektivet, dels om loven på enkelte punkter bør ut- kan tilby finansiell ekspertise som advokater, vides utover det direktivet krever. regnskapsførere, skatterådgivere, eiendomsme- Forpliktelsene etter fjerde hvitvaskingsdirek- glere og tilbydere av virksomhetstjenester. Slike tiv er minstekrav. Etter artikkel 4 skal medlems- foretak og aktører er underlagt FATFs anbefalin- statene i samsvar med en risikobasert tilnærming ger, direktivet og hvitvaskingsloven, blant annet sørge for at bestemmelsene i direktivet utvides til ut fra at de vil lette tilgangen til det finansielle helt eller delvis å gjelde andre yrkesgrupper og systemet og være i en posisjon som gir innsikt i kategorier av foretak enn de som omfattes av ar- kundenes disposisjoner. Ut fra dette har denne tikkel 2 nr. 1, dersom de utøver virksomhet som gruppen mulighet til å avdekke hvitvasking og ter- særlig kan tenkes å bli brukt til hvitvasking og terrorfinansiering. En slik «gatekeeper»-posisjon kan rorfinansiering. Ved vurderingen av om anvendel- være et moment i vurderingen av om flere aktører sesområdet bør være videre enn direktivet krever, skal underlegges regelverket. må hensynet til effektiv forebygging og avdekking Utvalget har foretatt en gjennomgang av en- av hvitvasking og terrorfinansiering veies opp mot kelte av dagens rapporteringspliktige og også vur- blant annet belastningen som påføres den rappor- dert om andre aktører skal underlegges regelver- teringspliktige og hensynet til vern av personopp- ket. Gjennomgangen er foretatt slik at utvalget lysninger. først gjennomgår foretak eller grupper som er FATFs reviderte anbefalinger fra 2012 har et rapporteringspliktige i dag der det, slik utvalget snevrere virkeområde enn EUs fjerde hvitvas- ser det, er grunn til å vurdere rapporteringsplik- kingsdirektiv. Det er derfor ikke nødvendig med ten nærmere. Deretter omtales aktørene som et- en særskilt gjennomgang av hvilke aktører de re- ter dagens lov kan underlegges loven ved bestem- viderte anbefalingene omfatter. Ifølge FATF-rap- melse om dette i forskrift. Avslutningsvis drøfter porten er hvitvaskingslovens anvendelsesområde utvalget mulige nye rapporteringspliktige. i samsvar med 2012-anbefalingene, bortsett fra når det gjelder reguleringen av kasinoer. Disse er 1 FATF: Global threat assesment (2010) side 44. NOU 2016: 27 35 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3

hvilke typer virksomheter som karakteriseres 3.1.2 Eksisterende rapporteringspliktige som «finansforetak» i finansforetaksloven da ikke virksomheter i lys av ny finans- medfører at nye virksomheter underlegges foretakslov hvitvaskingsloven uten at det vurderes om det er Ny lov om finansforetak ble vedtatt 10. april 2015. nødvendig og ønskelig. I loven er det gjort enkelte endringer i begreps- Selv om uttrykket «finansforetak» ikke inntas i bruk som har betydning for hvitvaskingsloven. loven, vil utvalget likevel bruke «finansforetak» I gjeldende hvitvaskingslov er rapporterings- fremfor «finansinstitusjon» der det ikke dreier seg pliktige angitt i § 4. Angivelsen omfatter blant an- om beskrivelse av gjeldende rett, EØS-rett eller net finansinstitusjoner, e-pengeforetak, foretak FATFs anbefalinger. som driver valutavirksomhet, forsikringsselskaper, betalingsforetak og andre som har rett til å yte betalingstjenester. Alle disse foretakene og 3.1.3 Skadeforsikring selskapene faller nå inn under finansforetakslo- Fjerde hvitvaskingsdirektiv omfatter ikke skade- ven. forsikring, se motsetningsvis artikkel 3 nr. 2 Uttrykket «finansinstitusjon», som benyttes i bokstav b. Svensk hvitvaskingslov omfatter heller hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 1, brukes ikke skadeforsikringsvirksomhet. Den norske ikke i finansforetaksloven. «Finansinstitusjon» hvitvaskingsloven omfatter «forsikringsselska- omfattet tidligere alle selskap, foretak eller andre per», jf. § 4 første ledd nr. 8, uten at det er skilt institusjoner som drev finansieringsvirksomhet. mellom livs- og skadeforsikring. Skadeforsikring Visse foretak var eksplisitt unntatt denne defini- er dermed omfattet. sjonen, blant andre betalingsforetak og e-penge- Utvalget har, basert på innspill fra Finanstilsy- foretak. Det nye, generelle uttrykket i finansfore- net, vurdert om skadeforsikring fortsatt skal være taksloven er «finansforetak», men den type fore- omfattet av hvitvaskingsloven. I hvitvaskingsfor- tak som faller inn under dette begrepet er ikke skriften § 10 annet ledd nr. 3 er tegning av skade- sammenfallende med foretakene som falt inn un- forsikringspoliser, herunder reiseforsikringspoli- der begrepet «finansinstitusjon». Betalingsfore- ser og kredittforsikringspoliser nevnt. Bestem- tak og e-pengeforetak var ikke finansinstitusjoner melsen har overskriften «forenklet kundekon- etter finansieringsvirksomhetsloven, men er nå å troll». Annet ledd medfører fritak for hvitvaskings- anse som finansforetak, når ikke annet følger av loven § 6 første ledd nr. 1, 2 og 4. Det innebærer at bestemmelse gitt i eller i medhold av finansfore- ved skadeforsikring har det kun vært nødvendig å taksloven, jf. finansforetaksloven § 1-3 annet ledd. foreta kundekontroll når det er mistanke om Låneformidlere var tidligere omfattet av begrepet hvitvasking eller terrorfinansiering. Skadeforsik- «finansinstitusjon», men inngår nå ikke i definisjo- ring har ellers vært underlagt loven på vanlig nen av finansforetak i finansforetaksloven § 1-3. måte, med krav om risikobasert tilnærming til Et alternativ er at hvitvaskingsloven benytter kundekontroll og krav om interne rutiner osv. begrepet «finansforetak», men at det da gjøres Spørsmålet blir dermed om det foreligger slik unntak for pensjonsforetak, som i dag ikke er risiko for hvitvasking eller terrorfinansiering som underlagt loven. Det vil imidlertid kunne skape tilsier at skadeforsikring fortsatt skal være under- uklarhet om betalingsforetak og e-pengeforetak er lagt hvitvaskingsloven. Det fremgår av den nasjo- underlagt loven, siden finansforetaksloven § 1-3 nale risikovurderingen fra 2014 at det ikke bare er selv påpeker at disse foretakstypene bare delvis er livsforsikring som brukes som ledd i hvitvasking.2 underlagt loven som finansforetak. Antallet «mistenkelig transaksjon»-rapporter fra Ut fra at uttrykket «finansforetak» omfatter skadeforsikringsforetak har over tid vært høyere pensjonsforetak, som ikke i dag er underlagt enn antallet rapporter fra livsforsikringsforetak. I hvitvaskingsloven, foreslår utvalget at hvitvas- 2012 kom det 53 «mistenkelig transaksjon»-rap- kingsloven i stedet for å bruke begrepet «finans- porter fra skadeforsikringsforetak, mens det ble foretak» nevner foretakstypene som skal være un- sendt inn 3 rapporter fra livsforsikringsforetak. derlagt loven. Uttrykket finansinstitusjon blir ikke Tallene for 2013 viste 66 rapporter innen skade- videreført i loven. Kretsen av rapporteringsplik- forsikring, og én rapport innen livsforsikring. I tige er ment å være den samme som før på dette 2014 kom det 50 rapporter fra skadeforsikrings- punktet. Utvalget anser dette for å være en infor- foretak og én rapport fra livsforskringsforetak. mativ og hensiktsmessig måte å regulere hvem Tilsvarende tall for 2015 viste at det kom 48 rap- som er rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven. Et poeng er også at eventuelle endringer i 2 Nasjonal risikovurdering (2014) side 25. 36 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II porter fra skadeforsikringsforetak og 4 fra livsfor- serte kriminelle miljøer, fullfinansierer og for- skringsforetak. Den nasjonale risikovurderingen sikrer dyre biler, sender dem til Midt-Østen, mel- viser videre til FATFs typologistudier. Risikovur- der dem stjålet, for deretter å få utbetalt erstat- deringen viser til en FATF-studie fra 2005, der det ning. Pengesporene viser at erstatningen sendes bl.a. presenteres eksempler på hvitvaskingsmodi ut av Norge. Dette er et økende modus. for forsikringsprodukter, og innrapporterte tall fra Etter utvalgets oppfatning er det risiko for at FATF-stater og andre omtales.3 I FATFs undersø- skadeforsikringsprodukter misbrukes til hvitvas- kelser fordeler rapportene seg annerledes enn i king og terrorfinansiering. Ved vurderingen av Norge: 65 prosent av rapportene var knyttet til om skadeforsikringsforetak fortsatt skal omfattes livsforsikring, mens 30 prosent var knyttet til ska- av lovens anvendelsesområde er det også lagt deforsikring (de resterende 5 prosent gjaldt gjen- vekt på at dette er en type virksomhet som er un- forsikring). Det må bemerkes at FATFs tall er fra derlagt loven i dag. Det er også av betydning at perioden 1999 til 2003, og at det dreier seg om to- det ikke skapes et «hull» i regelverket som kan talt 94 saker. Rapporteringstallene både fra Norge misbrukes til hvitvasking og terrorfinansiering. og de som er hentet fra FATF må vurderes ut fra På bakgrunn av risikovurderingen av skade- at det kan være en grad av underrapportering. Ut- forsikringsforetakenes virksomhet, mener utval- valget finner at det foreligger så stor risiko for get at rapporteringsplikten videreføres. Både ska- hvitvasking gjennom skadeforsikring at skade- deforsikringsforetak og livsforsikringsforetak er forsikringsforetakene fortsatt bør være omfattet derfor underlagt loven. Når skadeforsikring først av hvitvaskingslovens anvendelsesområde. underlegges loven, innebærer lovens system at Tilsløring av utbytte fra straffbare handlinger det ikke kan gjøres unntak slik det er gjort tidli- ved bruk av skadeforsikring kan oppfattes som å gere. Alle lovens forpliktelser vil gjelde for skade- være enklere og mindre risikofylt enn bruk av fi- forsikringsforetakene. nansielle instrumenter hvor overvåkningen i dag er mer omfattende. Etter utvalgets oppfatning er det klart at ska- 3.1.4 Tilbydere av posttjenester ved deforsikringsforetakene kan benyttes til hvitvas- formidling av verdisendinger king gjennom ulike former for forsikringsbedra- Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 første ledd geri. nr. 10 at loven gjelder for «tilbydere av posttjenes- Typiske eksempler er forsikring av verdifulle ter ved formidling av verdisendinger». I EUs an- gjenstander hvor det fingeres et skadetilfelle med dre postdirektiv4 er «verdisending» definert som etterfølgende skadeutbetalinger. Ofte er det mis- «postsending som er forsikret for det beløp som tanke om at gjenstandene er utbytte av straffbare senderen angir, i tilfelle tap, tyveri eller skade», se handlinger. Skadeforsikringsforetakene forsikrer artikkel 2 nr. 10. Posten Norge AS tilbyr tjenesten på den måten verdier som direkte eller indirekte verdibrev, som innebærer at sendingen forsikres. har en ulovlig opprinnelse. Dette forekommer Verdibrev kan ifølge Postens nettsider bare sen- innen forsikring av løsøre, eiendommer, bedrifter des innenlands. Det er ikke kjent om andre tilby- med mer. dere av posttjenester som har konsesjon i Norge Et typisk modus hvor skadeforsikringsforeta- tilbyr lignende tjenester. kene blir utnyttet til tilsløring av gjenstandenes Hvitvaskingsloven gjaldt fra 2003 for postope- opprinnelse er knyttet til konkurs og arbeidsmil- ratører ved formidling av «postsendinger». Anven- jøkriminalitet. Anleggsmidler, inventar og varela- delsesområdet ble innsnevret til verdisendinger ger blir unndratt bobehandling. Gjenstandene flyt- ved forrige lovendring. Bakgrunnen for at posto- tes over til nye selskaper som tegner nye for- peratører ble underlagt rapporteringsplikt, var at sikringsavtaler. I forbindelse med skader/tyve- lovgiver ville gjennomføre FATFs spesialanbefa- rier utbetales erstatning til det nye firmaet. Erstat- ling VI om alternative overføringssystemer, se ningen benyttes til videre investeringer. Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 10.2.5: Erfaring fra straffesaker de siste årene har avdekket mistanke om at skadeforsikringsfore- «Etter departementets oppfatning må terroran- takene benyttes som ledd i terrorfinansiering. I befaling nr. VI forstås slik at alle overførings- sakene er det avdekket at personer med opphold i system skal omfattes, uavhengig av om det Norge med tilknytning til internasjonale organi- skjer fysisk eller elektronisk overføring av penger.» 3 FATF Money Laundering & Terrorist Financing Typolo- gies 2004–2005 side 45. 4 Direktiv 97/67/EF. NOU 2016: 27 37 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3

Denne oppfatningen deler ikke utvalget. Etter ut- innenlands er derimot ikke nevnt som en virksom- valgets syn gjelder ikke FAFTs anbefalinger for het med høy risiko for å bli brukt til hvitvasking ytere av penge- og verditransporttjenester. Det vi- eller terrorfinansiering. Behovet for å la hvitvas- ses til FATFs ordliste, hvor «money or value trans- kingsloven gjelde ved formidling av verdisendin- fer services» defineres som «financial services ger innenlands må antas å være begrenset. Det vi- that involve the acceptance of cash, cheques, ot- ses særlig til at sending av kontanter ikke inne- her monetary instruments or other stores of value bærer en form for ombytting som er egnet til å til- and the payment of a corresponding sum in cash sløre midlenes opprinnelse. Kontantene er de or other form […]». Dette må forstås slik at samme. Man oppnår at pengene flyttes fra ett sted FATFs anbefalinger gjelder betalingstjenester, til et annet i landet. En mulighet kan derfor være å ikke tjenester som går ut på å transportere kon- sondre mellom formidling av verdisendinger tanter. innenlands og over landegrensene. Det kan nevnes at pengetransport heller ikke Verdibrev kan tenkes misbrukt til hvitvasking anses som pengeoverføring etter hvitvaskingsdi- ved forsikringsbedrageri. Her er hvitvaskingsrisi- rektivet. Dette fremgår av direktivet artikkel 2 nr. koen sammenlignbar med den som gjelder for 3 siste setning, som viser til definisjonen av «mo- skadeforsikring, jf. punkt 3.1.3. Modus kan bestå i ney remittance» i EUs betalingstjenestedirektiv5 at hvitvaskeren ødelegger eller på annen måte artikkel 4 nr. 13. Her er pengeoverføring definert stopper verdibrevet fra å bli levert, for deretter å som «means of payment services where funds are heve forsikringssummen. received for a payer, without any payment acco- For Posten Norge AS er det enkelte praktiske unts being created in the name of the payer or the utfordringer ved å være underlagt hvitvaskingsre- payee, for the sole purpose of transferring a corre- gelverket. Posten er pålagt å tilby tjenesten verdi- sponding amount […]». brev ved minst ett sted i hver kommune. Det inne- Verken direktivet eller FATFs anbefalinger bærer at et stort antall personer må gis opplæring krever, slik utvalget ser det, at hvitvaskingsreg- om hvitvaskingsregelverket og holde denne kunn- lene skal gjelde ved formidling av verdisendinger. skapen ved like. Det kan likevel hevdes at dette De svenske hvitvaskingsreglene gjelder ikke for ikke i seg selv er en tungtveiende innvending mot tilbydere av posttjenester. Den danske lovgivnin- å pålegge rapporteringsplikt, fordi Posten per i gen omfatter derimot «[e]rhvervsmæssig fysisk dag tilbyr banktjenester gjennom samarbeid med pengetransport». Spørsmålet er om formidling av bank. Som følge av dette vil ansatte uansett måtte verdisendinger er en virksomhet som særlig kan læres opp til å gjennomføre kundetiltak mv. tenkes å bli brukt til hvitvasking, slik at hvitvas- Et annet argument, som gjelder både Posten kingsreglene likevel bør gjelde. Norge AS og eventuelle private aktører, er at plik- Europakommisjonen la 2. februar 2016 frem tene etter hvitvaskingsloven sjelden vil inntre. Til- forslag til «action plan» der mulige tiltak rettet bydere av posttjenester vil ikke være pålagt å ut- mot «cash shipped by freight or post» tas opp. føre kundetiltak i normaltilfellene, fordi formid- Dette ble ikke fulgt opp i forslaget til endringsdi- ling av verdisendinger normalt ikke innebærer rektiv som ble fremlagt 5. juli 2016, se omtalen av «etablering av kundeforhold» etter dagens endringsdirektivet i punkt 1.5. hvitvaskingslov § 6 første ledd nr. 1. Tilbyderen vil Etter utvalgets oppfatning er risikoen for sjelden eller aldri vite om verdisendingen inne- hvitvasking og terrorfinansiering gjennom tje- holder mer enn 100 000 kroner, slik at det fore- nesten «verdibrev» eller andre lignende verdisen- ligger plikt til kundekontroll etter dagens lov § 6 dinger svært begrenset. Utvalget viser også til at første ledd nr. 2. I følge Postens egne nettsider, forpliktelsen fremstår som lite praktisk. Økokrim skal verdien på innholdet begrenses oppad til har aldri mottatt en rapport knyttet til formidling 40 000 kroner. Dette innebærer selvfølgelig ikke av verdisendinger. Risikoen for hvitvasking og ter- at verdibrev ikke kan inneholde mer verdifulle for- rorfinansiering er større ved formidling av verdi- sendelser, men Postens tilbud om forsikring er be- sendinger til utlandet enn ved verdisendinger grenset til dekning av 40 000 kroner. At de ansatte innenlands. Det vises til den nasjonale risikovur- skal være pålagt å gjennomføre kundekontroll et- deringen. Her fremheves som et problem at nor- ter dagens lov § 6 første ledd nr. 3 på grunn av ske kontanter smugles over landegrensen og «mistanke» om at verdisendingen har tilknytning veksles i utlandet.6 Formidling av verdisendinger til hvitvasking eller terrorfinansiering, er heller ikke særlig aktuelt. Den som sender en lukket 5 Direktiv 2007/64/EC. verdisending vil neppe opplyse om sendingens 6 Nasjonal risikovurdering (2014) side 33. virkelige innhold dersom innholdet har tilknyt- 38 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II ning til en straffbar handling. Det er ikke misten- elle instrumenter. I praksis finnes det i dag svært kelig i seg selv å sende en lukket verdisending. få fysiske finansielle instrumenter. Finansielle in- Det kan imidlertid ikke utelukkes at det vil fore- strumenter og rettigheter knyttet til instrumen- komme tilfeller der personen som ønsker å sende tene er derfor knyttet til registreringen av disse i et verdibrev fremstår som mistenkelig, eller avslø- et verdipapirregister. I forarbeidene til gjeldende rer noe om hvilket innhold verdibrevet skal ha. hvitvaskingslov ble det lagt til grunn at verdipapir- Utvalget har på denne bakgrunn vurdert om registre etter direktivet skal være underlagt kostnadene det medfører å være underlagt hvitvaskingsreglene.7 hvitvaskingsreglene ved formidling av verdisen- Direktivet ble ikke tolket på denne måten i dinger, står i rimelig forhold til risikoen for Danmark. I bemerkningene til forslaget til gjel- hvitvasking. Her har det også betydning at lovfor- dende hvitvaskingslov ble det eksplisitt sagt at slaget tar sikte på å innføre et effektivt tilsyns- og bl.a. Københavns Fondsbørs og Værdipapircentra- sanksjonsregime. For å sikre en viss likebehand- len ikke var underlagt loven.8 Begrunnelsen er at ling av de ulike aktørene bør man unngå at en- disse ikke har «direkte kundekontakt men optræ- kelte aktører pålegges en rapporteringsplikt «for der som formidlere for finansielle virksomheder sikkerhets skyld», uten at det i praksis vil være ak- og andre virksomheder, der er involveret i finansi- tuelt å føre et effektivt tilsyn. Per i dag føres det elle transaktioner». Videre ble det derfor påpekt ikke tilsyn med at tilbydere av posttjenester over- at dersom «disse forudsætninger ændres, således holder hvitvaskingsreglene. Det er vanskelig å at virksomhederne får direkte kundekontakt, vil forsvare at begrensede tilsynsressurser settes av der skulle foretages en vurdering af, om virksom- til dette, sett i lys av den begrensede hvitvaskings- hederne er omfattet af lovforslaget». Det synes risikoen. Etter utvalgets oppfatning kan ikke risi- som om Sverige ikke har underlagt verdipapirre- koen for hvitvasking og terrorfinansiering gjen- gistre hvitvaskingsregelverket, men utvalget er nom formidling av verdisendinger forsvare at til- kjent med at det svenske verdipapirregisteret Eu- bydere av posttjenester fortsatt skal være rappor- roclear Sweden (ES), stiller som vilkår for utste- teringspliktige. Utvalget nevner også at Posten dere at de besvarer spørsmål knyttet til hvitvas- Norge AS i sitt høringssvar 28. april 2016 til kingsloven for å kunne slutte seg til ES.9 NOU 2015: 12 har kommet med innspill til arbei- Etter utvalgets oppfatning er det uklart ut fra det med andre delutredning. Utvalgets vurderin- hvitvaskingsdirektivet alene om verdipapirregis- ger bekreftes i stor grad av Posten Norge AS’ tervirksomhet er underlagt direktivet. Det er da egne vurderinger av risiko. Utvalget foreslår på spørsmål om andre kilder kan gi veiledning. Utval- denne bakgrunn at «tilbyder av posttjenester ved get har funnet det relevant å se hen til direktiv formidling av verdisendinger» ikke lenger skal 2014/65/EU om markedet for finansielle instru- være rapporteringspliktige. menter («MiFID II»). Hvitvaskingsdirektivet viser Et spørsmål som har nær forbindelse med til direktiv 2013/36/EU anneks I punkt 12. Dette dette, er om hvitvaskingsloven bør gjelde for aktø- punktet omfatter «[s]afekeeping and administra- rer som driver fysisk pengetransport, se punkt tion of securities». Uttrykket gjenfinnes i beskri- 3.1.16. velsen av en av de tilknyttede tjenestene som verdipapirforetak kan få tillatelse til å drive etter MiFID II, slik denne er endret etter forordning 3.1.5 Verdipapirregistre – («centralised (EU) 909/2014 om forbedring av verdipapiropp- securities depository» – CSD) gjør i EU og om verdipapirregistre (heretter Utvalget har i sitt arbeid fått innspill fra Verdipa- «CSDR»): pirsentralen ASA (VPS). VPS har reist spørsmål om fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at verdi- 7 NOU 2007: 10 punkt 3.3.3. papirregistre underlegges hvitvaskingsregelver- 8 Folketinget i Danmark: «Forslag til lov om forebyggende ket. Det ble i den forbindelse påpekt at det i Dan- foranstaltninger mod hvidvask af udbytte og finansiering af mark er uklart om verdipapirregistre er underlagt terrorisme. (Hvidvaskloven), L 47, fremlagt 9. november hvitvaskingsloven. 2005 av økonomi og erhvervsministeren (Bendt Bendt- sen)», merknader til § 1: http://www.ft.dk/samling/20051/ Hvitvaskingsdirektivet definerer «financial in- lovforslag/l47/html_som_fremsat.htm stitution» som bl.a. foretak som utfører en av akti- (sist besøkt 19.11.2016). vitetene listet opp i direktiv 2013/36/EU Anneks 9 Brosjyre fra Euroclear Sweden: «Information om anslutning av avstämningsbolag till Euroclear Sweden», på s. 4: I, punkt 2–12, 14 og 15. Punkt 12 nevner «[s]afe- https://www.euroclear.com/dam/ESw/Brochures/ keeping and administration of securities». Et ver- Documents_in_Swedish/Anslutning_av_svenska_ dipapirregister inneholder registre over finansi- aktier_till_Euroclear_Sweden.pdf (sist besøkt 19.11.2016). NOU 2016: 27 39 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3

«Safekeeping and administration of financial Verdipapirregisterloven10 krever imidlertid instruments for the account of clients, inclu- ikke at registerføringen skjer ved bruk av kon- ding custodianship and related services such toførere. Bruken av kontofører skal godkjennes as cash/collateral management and excluding av Finanstilsynet. Dersom det skjer en endring av providing and maintaining securities accounts praksis, slik at VPS selv fører konti i fremtiden, vil at the top tier level (‘central maintenance ser- VPS være underlagt hvitvaskingsloven etter utval- vice’) referred to in point (2) of Section A of the gets forslag til anvendelsesområde. VPS vil da Annex to the Regulation (EU) No 909/2014.» ikke nødvendigvis benytte ekstern kontofører som er rapporteringspliktig. I CSDR ekskluderes en av kjernetjenestene for CSDR er ikke til hinder for at medlemsstatene verdipapirregistre, nemlig det å tilby og forvalte overlater til verdipapirregistrene å benytte kon- verdipapirkonti på høyeste nivå (central main- toførere som ikke selv er underlagt hvitvaskings- tenance service). Lovutvalget mener dette taler regelverket. VPS har eksempelvis tidligere hatt for at «safekeeping and administration», som er sentrale motparter, jf. verdipapirhandelloven11 formuleringen fjerde hvitvaskingsdirektiv benyt- § 13-1, som kontofører. Disse er ikke underlagt ter gjennom henvisningen til direktiv 2013/36/EU hvitvaskingsloven. Utvalget anser det som hen- anneks I, i utgangspunktet også omfatter virksom- siktsmessig ut fra en risikovurdering at verdi- het som drives av verdipapirregister. Dette kan papirregister som benytter kontofører som ikke er tale for at verdipapirregistre omfattes av hvitvas- rapporteringspliktig, underlegges hvitvaskingslo- kingsdirektivets anvendelsesområde, men det gir ven. ikke grunnlag for en sikker konklusjon. Utvalget har vurdert om risiko for hvitvasking og terrorfinansiering tilsier at verdipapirregistre 3.1.6 Advokater fortsatt skal underlegges hvitvaskingsloven. Ut- Dagens hvitvaskingslov gjelder for advokater og valget viser til at det dreier seg om likvide formu- andre som ervervsmessig eller stadig yter selv- esgjenstander av stor økonomisk verdi og med til stendig juridisk bistand når de bistår eller opptrer dels stor omsetningshastighet. Med andre ord er på vegne av klienter ved planlegging eller utføring det lett å flytte høye beløp gjennom lange transak- av finansielle transaksjoner eller transaksjoner sjonskjeder svært raskt. Dette taler for at verdipa- som gjelder fast eiendom eller gjenstander med pirregistre underlegges hvitvaskingsregelverket. verdi over 40 000 kroner, jf. § 4 annet ledd nr. 3. CSDR åpner for at medlemslandene kan tillate Advokater ble første gang gjort til rapporterings- andre enn verdipapirregistrene, det vil si kontofø- pliktige i hvitvaskingsloven av 2003. Dette ble rere, å tilby kjernetjenesten «safekeeping and ad- gjort som følge av at andre hvitvaskingsdirektiv ministration of securities», jf. CSRD artikkel 31. utvidet kretsen av rapporteringspliktige til å om- Det er da kontoførerne som vil foreta selve regis- fatte bl.a. advokater. treringen («recording book entries into securities I Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.5 gis det accounts maintained by CSDs»). Ut fra dette me- en redegjørelse for forslaget til innføring av rap- ner utvalget det er forsvarlig å begrense hvitvas- porteringsplikt for advokater. Det fremgår her at kingslovens anvendelsesområde for verdipapirre- angivelsen av hvitvaskingsregelverkets saklige gistre til å gjelde for verdipapirregister når det virkeområde ble holdt adskilt fra spørsmålet om ikke benyttes ekstern kontofører som er rapporte- hvilke rapporteringsplikter som skal pålegges de ringspliktig, jf. lovforslaget § 4 første ledd ulike grupper rapporteringspliktige. Departemen- bokstav l. tet vurderte om advokatene bare skulle omfattes I Norge i dag er det kun VPS som har tillatelse av regelverket i enkelte situasjoner eller om an- til å føre verdipapirregister. Det er bare kontofø- vendelsesområdet skulle gjøres generelt. Etter en rere som kan åpne konto og registrere rettigheter helhetsvurdering kom departementet frem til at til finansielle instrumenter i VPS. VPS har dermed det ikke burde innføres et generelt anvendelses- i praksis ingen kundekontakt: Kontohaverne, ret- område for advokater, men at loven burde av- tighetshaverne og utstederne forholder seg til sin grense virkeområdet for advokater. Bestemmel- kontofører. Avtaleforholdet mellom kontoha- sen som ble foreslått, og som ble videreført i verne og utstederne er også med kontofører. Slik VPS opererer i dag vil VPS ikke være underlagt 10 Lov 5. juli 2002 nr. 64 om registrering av finansielle instru- utvalgets forslag til hvitvaskingslov som rapporte- menter (verdipapirregisterloven). ringspliktig. 11 Lov 29. juni 2007 nr. 75 om verdipapirhandel (verdipapirhandelloven). 40 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II hvitvaskingsloven fra 2009, var basert på direktiv- somhet både i og utenfor rettergang. Etter pro- bestemmelsen i annet hvitvaskingsdirektiv. sesslovgivningen er det advokater som har ad- Utvalget har vurdert nærmere angivelsen av gang til å utøve ervervsmessig rettshjelpsvirk- lovens anvendelsesområde for advokater. Ut fra somhet, som prosessfullmektig under rettergang. de ulike hensyn som må avveies når det gjelder Etter domstolloven § 218 er adgangen til å utøve anvendelse av loven for advokater og eventuelle rettshjelpsvirksomhet utenfor rettergang i ut- unntak fra advokaters rapporteringsplikt, er det gangspunktet forbeholdt advokater. Advokatlovut- etter utvalgets oppfatning naturlig å foreta en ny valget foreslo i NOU 2015: 3 «Advokaten i samfun- gjennomgang av lovens anvendelse for advokater. net» å åpne for at alle får adgang til å yte rettslig Direktivet gir loven anvendelse for advokater i bistand utenfor rettergang. For så vidt gjelder ad- visse situasjoner. I henhold til direktivet artikkel 2 gangen til å møte som prosessfullmektig for dom- nr. 1 punkt (3) bokstav b gjelder direktivet for: stolene, foreslo utvalget enkelte justeringer. Hvor- vidt rettshjelpsmonopolet bør oppheves ligger «notaries and other independent legal professi- utenfor denne utredningens mandat. Avhengig av onals, where they participate, whether by resultatet av det videre arbeidet med NOU 2015: 3, acting on behalf of and for their client in any fi- vil lovteksten i hvitvaskingsloven måtte justeres nancial or real estate transaction, or by assis- for eventuelt å ta hensyn til at andre enn de som ting in the planning or carrying out of transacti- omfattes av domstolloven § 218, eventuelt får rett ons for their client concerning the: til å utøve rettshjelpsvirksomhet. (i) buying and selling of real property or busi- Domstolloven § 218 åpner også for at enkelte ness entities; andre enn advokater kan utøve rettshjelpsvirk- (ii) managing of client money, securities or ot- somhet. Det gjelder for det første den som har ju- her assets; ridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvi- (iii) opening or management of bank, savings tenskap. Videre kan statsautoriserte og regis- or securities accounts; trerte revisorer utøve rettshjelpsvirksomhet (iv) organisation of contributions necessary for innenfor enkelte spesifiserte områder. Den som the creation, operation or management of har tilfredsstillende utdannelse innen spesielle companies; rettsområder kan gis tillatelse av Tilsynsrådet til å (v) creation, operation or management of yte rettshjelp på det området. Når særlige grun- trusts, companies, foundations, or similar ner foreligger, kan Tilsynsrådet også gi tillatelse structures» til spesielle rettshjelptiltak. Det omfatter tiltak som Juss-Buss, Jussformidlingen og Jusshjelpa. I direktivet er hensynet til personvern, rettssik- Kongen kan i forskrift fastsette regler om i hvil- kerhetshensyn og hensynet til det særlige tillits- ken utstrekning og på hvilke vilkår utenlandske forhold mellom advokater og deres klienter av- advokater skal ha adgang til å yte rettshjelp. veid gjennom et spesifikt angitt virkeområde, Gjeldende hvitvaskingslov omfatter kun de kombinert med unntak fra plikten til å avvise kun- som yter «selvstendig» juridisk bistand. Kvalifika- der og unntak fra plikten til å rapportere til sjonen tar sikte på å klargjøre at «husadvokater», FIU-en. Etter utvalgets oppfatning er det hensikts- «bedriftsadvokater», «internadvokater» mv. ikke messig at lovens anvendelse for advokater angis omfattes.13 Utvalget foreslår at kvalifikasjonen vi- gjennom en bestemmelse som ligger tett opp mot dereføres. Når advokater driver eiendomsmegling direktivet. Utvalget har foreslått en endring i for- i medhold av norsk advokatbevilling, jf. eien- hold til gjeldende rett på dette punktet, se lovfor- domsmeglingsloven14 § 2-1 første ledd nr. 2, føl- slaget § 4 annet ledd bokstav c. ger de regelverket for eiendomsmeglere. Forslaget omfatter «advokater og andre som driver selvstendig rettshjelpsvirksomhet». Hvem dette er reguleres nærmere i bl.a. domstolloven.12 3.1.7 Forhandlere av varer I Norge i dag har vi et såkalt «rettshjelpsmono- pol». Det skilles mellom adgang til å yte rettslig bi- 3.1.7.1 Norsk rett stand under rettergang og adgang til å yte rettslig Etter hvitvaskingsloven § 4 andre ledd nr. 7 gjel- bistand utenfor rettergang. Utgangspunktet er at der loven for forhandlere av gjenstander «ved det i første rekke er advokater med norsk bevil- transaksjoner i kontanter på 40 000 norske kroner ling som har adgang til å utøve rettshjelpsvirk- 13 Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.5.5. 12 Lov 15. august 1915 nr. 5 om domstolene (domstolloven). 14 Lov 29. juni 2007 nr. 73 om eiendomsmegling. NOU 2016: 27 41 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3 eller mer eller et tilsvarende beløp i utenlandsk va- ter utvalgets oppfatning er «forhandlere av varer» luta». Beløpsgrensen beregnes samlet for transak- en mer korrekt oversettelse av direktivets termi- sjoner som gjennomføres i flere operasjoner som nologi «persons trading in goods». Utvalget fore- ser ut til å ha sammenheng med hverandre, jf. slår derfor at betegnelsen på denne gruppen av hvitvaskingsforskriften § 3 annet ledd. Grensen rapporteringspliktige endres til «forhandlere av må ses i sammenheng med plikten til å foreta kun- varer». dekontroll, jf. hvitvaskingsloven § 6 og hvitvaskingsforskriften § 3. Plikten til å foreta kundekontroll inntrer når minst 40 000 kroner betales i kon- 3.1.7.3.2 Beløpsgrense tanter, når enten den totale kjøpesummen er Etter utvalgets oppfatning gjennomfører hvitvas- 100 000 kroner eller det foreligger mistanke om kingsloven § 4 annet ledd nr. 7 fjerde hvitvaskings- hvitvasking eller terrorfinansiering. direktiv artikkel 2 nr. 1 bokstav e. Den nåværende beløpsgrensen på 40 000 nor- I utvalgets første delutredning, NOU 2015: 12 ske kroner eller et tilsvarende beløp i utenlandsk kapittel 2, vurderte utvalget hvorvidt det bør inn- valuta ble videreført ved forrige lovrevisjon. Den føres en beløpsgrense for kontantvederlag som et har dermed siden 2003 vært vesentlig lavere enn alternativ til rapporteringsplikt, og hvordan en grensen på 15 000 euro i tredje hvitvaskingsdirek- slik eventuell begrensning burde håndheves. Ut- tiv.15 Dette ble begrunnet med at departementet valget delte seg i tre fraksjoner. Utvalgets med- mente hvitvaskingsfaren var særlig stor ved kon- lemmer Damslora, Hana, Munch Thore, Roaldsøy, tanttransaksjoner, samtidig som beløpsgrensen Rui, Sigurdsen og Stokmo anbefalte ikke å innføre ikke ble ansett å stride mot personvernhensyn en slik beløpsgrense. Medlemmene Munch Thore, eller være uforholdsmessig byrdefull for aktø- Sigurdsen og Stokmo foreslo at forhandlere gis rett rene.16 til konsekvent å betinge seg betaling på annen Etter hvitvaskingsloven § 4 femte ledd andre måte enn med kontanter over beløpsgrensen, slik punktum kan departementet ved forskrift la en- at forhandleren kan velge seg bort fra hvitvas- kelte eller flere av bestemmelsene i loven få an- kingslovens forpliktelser, se medlemmenes for- vendelse for forhandlere av gjenstander ved trans- slag til endring av finansavtaleloven17 § 38 i punkt aksjoner over bestemte beløpsgrenser ved bruk 15.2.2. Utvalgets medlemmer Holberg, Lund og av nærmere angitte typer betalingsmiddel. For- Utne foreslo å innføre en beløpsgrense for kon- skriftshjemmelen har ikke vært benyttet. tantvederlag på 40 000 kroner, som bør suppleres med en rapporteringsplikt for nærmere angitte forhandlere av varer, uavhengig av oppgjørsform, 3.1.7.2 EØS-rett se lovforslag inntatt i punkt 15.2.1. Etter artikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav e gjelder For det tilfelle at det ikke innføres en absolutt fjerde hvitvaskingsdirektiv fysiske eller juridiske beløpsgrense for kontantvederlag, har utvalget personer som er forhandlere av varer («goods») vurdert om den nåværende beløpsgrensen på dersom det betales kontant for et beløp på 10 000 40 000 kroner bør endres, om loven bør utvides til euro eller mer, uansett om betalingen skjer på en å omfatte andre betalingsformer enn kontant beta- gang eller ved flere betalinger som synes å ha ling, og om selgere av tjenester bør være under- sammenheng med hverandre. Bestemmelsen er lagt hvitvaskingsregelverket. utvidet i forhold til tredje hvitvaskingsdirektiv ar- Det forhold at fjerde hvitvaskingsdirektiv sen- tikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav e, hvor beløpsgren- ket beløpsgrensen fra 15 000 euro til 10 000 euro sen var 15 000 euro. for å øke årvåkenheten knyttet til store kontantbe- talinger, kan tilsi at også beløpsgrensen i hvitvaskingsloven nedjusteres noe. På den annen side 3.1.7.3 Utvalgets vurderinger har det gått seks år siden grensen på 40 000 kroner ble stadfestet. Det taler isolert sett for en viss 3.1.7.3.1 Terminologi oppjustering, for å motvirke effekten av den almin- Dagens hvitvaskingslov omtaler «forhandlere av nelige prisstigningen i perioden. gjenstander» som rapporteringspliktig gruppe. Et- Utvalget foreslår at beløpsgrensen på 40 000 kroner videreføres. Grensen bør også gjelde tilsvarende for beløp betalt kontant i utenlandsk va- 15 Se den nå opphevede lov 20. juni 2003 nr. 41 om tiltak mot hvitvasking av utbytte fra straffbare handlinger mv. (hvitvaskingsloven) § 4 andre ledd nr. 8. 17 Lov 25. juni 1999 nr. 46 om finansavtaler og finansoppdrag 16 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.7.5. (finansavtaleloven). 42 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II luta. Utvalget viser til at det har en viss verdi å vi- ringsregime, tilsier at lovens virkeområde ikke dereføre en innarbeidet beløpsgrense. bør utvides med mindre det kan påvises et klart behov. På bakgrunn av økningen i bruken av utenlandske betalingskort har utvalget vurdert om lo- 3.1.7.3.3 Andre betalingsmidler enn kontanter vens anvendelsesområde skal utvides til å gjelde Departementet har adgang til i forskrift å utvide når forhandlere av varer mottar betaling med virkeområdet til å omfatte forhandlere av gjen- utenlandske betalingskort over beløpsgrensen. stander også når det benyttes andre betalingsmid- Utvalget antar at det kan by på praktiske utfor- ler enn kontanter. Spørsmålet er om forskrifts- dringer for forhandlere av varer å skulle under- hjemmelen bør videreføres, oppheves eller om lo- søke opphavslandet til betalingskort. Innenfor ven bør utvides til å omfatte andre betalingsfor- EØS-området vil en forskjellsbehandling av ulike mer enn kontantbetaling. En eventuell utvidelse betalingskort antakeligvis rammes av forbudet i må begrunnes i at betaling med andre betalings- EØS-avtalens artikkel 4 mot forskjellsbehandling midler representerer en særlig hvitvaskingsrisiko med grunnlag i nasjonalitet. Dersom det skulle på linje med kontantbetaling. innføres en rapporteringsplikt for utenlandske Verdifulle varer vil kunne være et egnet objekt kort, ville plikten måtte begrenses til kort utstedt til å plassere utbytte av straffbare handlinger, uav- utenfor EØS. Det kan by på problemer å kartlegge hengig av betalingsformen. Det gjelder særlig va- hvor et kort er utstedt. Kort kan være utstedt i ett rer som er forholdsvis enkle å transportere, og land for en bank etablert i et annet land, noe som dessuten beholder sin verdi over tid. Kjøp av slike kan gjøre det svært vanskelig å praktisere regel- varer kan innebære en hvitvaskingsrisiko også verket. Utvalget viser også til at det er noe usik- ved bruk av andre betalingsmidler enn kontanter, kert om Norge har adgang til å forskjellsbehandle f.eks. ved bruk av bankkort eller betaling med utenlandske betalingskort på denne måten ut fra mobiltelefon. andre avtaler og samarbeid Norge deltar i, f.eks. Hvitvaskingsrisikoen antas å være størst når ulike frihandelsavtaler eller OECD-samarbeidet. verdifulle varer kjøpes ved bruk av betalingskort Ut fra dette foreslås det ikke at rapporteringsplik- tilknyttet kontoer utenfor Norge. Her kan det ten for forhandlere av varer utvides til også å om- være vanskelig å spore kortinnehaverens identi- fatte transaksjoner over beløpsgrensen på 40 000 tet. Ved bruk av utenlandske betalingskort og ved kroner, foretatt med betalingskort utstedt i utlan- betaling over landegrensene på andre måter er det. det enklere for de kriminelle å skjule sin inntekt og formue for skattemyndighetene. Ifølge Skatte- direktoratet er det ikke uvanlig at utbytte fra kri- 3.1.7.3.4 Rapporteringsplikt uavhengig av minell virksomhet i Norge sendes til banker i ut- oppgjørsform for enkelte grupper landet for å tilsløre opprinnelsen, for deretter å bli forhandlere benyttet til varekjøp i Norge med utenlandske be- Utvalget har også vurdert om lovens anvendelses- talingskort. Det kan i den forbindelse nevnes at område skal utvides for enkelte grupper av for- antall transaksjoner med utenlandske betalings- handlere av varer, uavhengig av oppgjørsform. kort i Norge har økt langt mer enn antall betalin- Dette må ses i sammenheng med forslagene fra ger med norske betalingskort.18 de ulike fraksjonene i NOU 2015: 12 kapittel 2. En Trolig er det mindre risiko for hvitvasking av fraksjonene i NOU 2015: 12 foreslo at det innfø- knyttet til kjøp av varer med norske betalingskort, res en beløpsgrense for kontantvederlag som bør fordi det er vanskeligere og mer risikabelt å plas- suppleres med rapporteringsplikt for nærmere an- sere utbytte av straffbare handlinger på konto i en gitte forhandlere av varer uansett oppgjørsform. norsk bank. Mulighetene til å unndra skatt er Innføring av en rapporteringsplikt for enkelte dessuten mer begrenset. Det kan likevel ikke ute- grupper av forhandlere uavhengig av oppgjørs- lukkes at det også er en hvitvaskingsrisiko knyttet form kan tenkes gjennomført på ulike måter, og til varekjøp med norske betalingskort. kan også kombineres med forslagene fra de to an- Hensynet til å begrense den samlede overvåk- dre fraksjonene i NOU 2015: 12. ningen av privatpersoner og til at næringslivet Dersom forslaget fra den fraksjonen som øn- ikke bør påføres et kostnadskrevende rapporte- sket å opprettholde en generell rapporteringsplikt for kontanttransaksjoner over 40 000 kroner legges til grunn, er det et alternativ at alle forhand- 18 Presentasjon på Hvitvaskingskonferansen 2015, «Prosjekt internasjonale pengetransaksjoner» ved Jørgen Steen, pro- lere av varer har en rapporteringsplikt ved kon- sjektleder, Skattedirektoratet. tanttransaksjoner over beløpsgrensen og at en- NOU 2016: 27 43 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3 kelte grupper forhandlere i tillegg har rapporte- bestemmelsene i loven få anvendelse for forhand- ringsplikt for transaksjoner over beløpsgrensen lere av gjenstander ved transaksjoner over be- uavhengig av oppgjørsform. Man kan, om man ba- stemte beløpsgrenser ved bruk av nærmere an- serer seg på forslaget fra den tredje fraksjonen, gitte typer betalingsmiddel, videreføres med en- tenke seg en løsning der forhandlere generelt gis kelte endringer. Spørsmålet om å utvide hvitvas- rett til å betinge seg betaling på annen måte enn kingslovens anvendelsesområde til nærmere an- kontanter, men at visse grupper av forhandlere gitte forhandlere av varer uavhengig av ikke på denne måten vil kunne velge seg bort fra betalingsform må baseres på en vurdering av ri- hvitvaskingsregelverket fordi rapporteringsplik- siko. En risikoanalyse som kunne indikere hvilke ten gjelder for transaksjoner over beløpsgrensen grupper av forhandlere som kunne være omfattet uansett oppgjørsform. av en slik bestemmelse, er ikke gjennomført på Bakgrunnen for at utvalget har vurdert en rap- det nåværende tidspunkt. Disse medlemmer fore- porteringsplikt uavhengig av oppgjørsform, er at slår derfor at det inntas en forskriftshjemmel som omsetning av enkelte typer varer kan innebære en gir departementet adgang til å pålegge rapporte- særlig risiko for hvitvasking uavhengig av om be- ringsplikt for enkelte grupper av forhandlere av talingen skjer med kontanter eller med andre be- varer uavhengig av betalingsform. Medlemmene talingsmidler. Det er særlig forhandlere av varer viser til sitt forslag til § 4 sjette ledd tredje punk- med høy verdi det er aktuelt å underlegge hvitvas- tum, inntatt i punkt 15.2.1. kingsregelverket. Typen varer kan være f.eks. klokker, kunst, biler eller edelstener. Belgia og Spania har denne type regler. I Spania er forhand- 3.1.7.3.5 Nærmere om kontrollen med eventuelt lere av smykker, edelstener og dyre metaller om- kontantforbud fattet av lovgivningen om tiltak mot hvitvasking og Medlemmene Holberg, Lund og Utne anbefaler at terrorfinansiering, uavhengig av oppgjørsform. kontrollen med overholdelse av et eventuelt kon- Belgia har utvidet regelverket til å omfatte for- tantforbud, legges til Skatteetaten. Av praktiske handlere av diamanter. hensyn kan det være naturlig at en slik kontroll- En utvelgelse av forhandlere som eventuelt oppgave eksempelvis gjennomføres i forbindelse skulle underlegges rapporteringsplikt uansett om med etatens alminnelige bokettersyn. det settes en beløpsgrense eller ikke, vil kreve Det vises til disse medlemmers forslag til § 45 nærmere risikovurderinger. På det nåværende annet ledd bokstav c inntatt i punkt 15.2.1. tidspunkt er ikke forhandlere underlagt tilsyn. Ved tilsyn kan det gi bedre grunnlag for å vurdere risiko og eventuelt beløpsgrenser. Utvalget fore- 3.1.8 Bostyrere slår derfor ikke en rapporteringsplikt for utvalgte Gjeldende hvitvaskingslov § 4 fjerde ledd gir en- forhandlere av varer uavhengig av oppgjørsform. kelte av hvitvaskingslovens bestemmelser anven- Dagens hvitvaskingslov gir forskriftshjemmel delse for advokater når de opptrer som bostyrere. for å utvide lovens anvendelsesområde for for- Bestemmelsen kom inn samtidig som advokater handlere av gjenstander til å gjelde andre beta- ble gjort rapporteringspliktige i hvitvaskingsloven lingsformer. Utvalgets flertall, medlemmene fra 2003. Det ble gjort som følge av at et endrings- Damslora, Hana, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, direktiv til EUs første hvitvaskingsdirektiv utvidet Sigurdsen og Stokmo foreslår at denne forskrifts- kretsen av rapporteringspliktige. Endringsdirekti- hjemmelen ikke videreføres. Utvalgets flertall an- vet omfattet ikke situasjonen der advokater er tar at en slik endring av regelverket eventuelt bør bostyrere, men dette ble tatt opp av Konkursrådet vurderes av Stortinget. Det er tale om en utvidelse i høringsrunden. Konkursrådet fremmet i hø- av lovens anvendelsesområde som har person- ringsrunden forslag om at enkelte av bestemmel- vernmessige implikasjoner, som vil kunne kreve sene knyttet til undersøkelse og rapportering vurderinger av internasjonale forpliktelser, og skulle gjelde for advokater som opptrådte som som vil medføre økt ressursbruk og økte kostna- bostyrere. der for de som underlegges loven samt for myn- Det følger av konkursloven19 § 122a at bosty- digheten som skal føre tilsyn med at loven over- rer skal gi opplysninger til påtalemyndigheten holdes. dersom det antas å foreligge opplysning om for- Utvalgsmedlemmene Holberg, Lund og Utne hold som kan gi grunn til straffeforfølgning mot foreslår at forskriftshjemmelen i dagens hvitvaskingslov § 4 femte ledd, som gir departementet 19 Lov 8. juni 1984 nr. 58 om gjeldsforhandling og konkurs anledning til å i forskrift la enkelte eller flere av (konkursloven). 44 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II skyldneren eller noen som har handlet på skyld- mere omtalt i punkt 6.5.8. I forbindelse med gjen- nerens vegne. Konkursrådet mente det ville være nomføring av denne bestemmelsen har utvalget hensiktsmessig at advokater som opptrådte som vurdert en rapporteringsplikt for bostyrere, men bostyrere, i tillegg ble underlagt hvitvaskingsre- kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Utval- gelverkets rapporteringsplikter. get foreslår at advokater som opptrer som bosty- Departementet foretok en konkret vurdering rere ikke lenger skal være rapporteringspliktige, av hvilke plikter advokater som bostyrere skulle og viser til vurderingen av bostyreres rolle i punkt være underlagt, og avgrenset anvendelsen mot 6.5.8. kundekontroll og registrering av opplysninger, se hvitvaskingsloven § 4 fjerde ledd og Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.5.5. Dette synes å ha sam- 3.1.9 Inkassovirksomhet menheng med at reglene om kundekontroll og re- Inkassovirksomhet er ikke omfattet av FATFs an- gistrering av opplysninger ikke ville være aktuelle befalinger, hvitvaskingsdirektivet eller det norske for bostyrere, fordi de ikke etablerer kunde- hvitvaskingsregelverket. Inkassovirksomhet er i forhold. liten utstrekning regulert i andre land. Etter Utvalget antar at advokater som opptrer som hvitvaskingsloven § 4 sjette ledd kan departemen- bostyrere kan få innsikt i opplysninger om trans- tet gi loven anvendelse for inkassoforetak. I forar- aksjoner med tilknytning til hvitvasking og terror- beidene til hvitvaskingsloven fra 2003 ble det be- finansiering. Det er generelt registrert få rappor- sluttet å unnlate å underlegge inkassoforetak ter fra advokater til Økokrim. hvitvaskingsregelverket, men heller legge opp til Utvalget har vurdert om gjeldende regel bør at dette kunne utredes senere. Det ble derfor ved- videreføres og om det er grunn til å se på om også tatt en forskriftshjemmel om adgang til å gi andre yrkesgrupper som oppnevnes som bosty- hvitvaskingsloven anvendelse for inkassofore- rere bør omfattes av tilsvarende regler. Revisorer tak.20 I NOU 2007: 10, som ligger til grunn for vil kunne oppnevnes som bostyrere på samme gjeldende hvitvaskingslov, unnlot utvalget å foreta måte som advokater, selv om konkursloven § 77 en nærmere vurdering av om inkassoforetak bestemmer at bostyrer som regel vil være en ad- skulle underlegges loven.21 Departementet vokat. I motsetning til advokater vil imidlertid re- gjorde heller ingen vurdering av inkassovirksom- visorer være underlagt hvitvaskingslovens regler het før gjeldende hvitvaskingslov ble foreslått, uansett hva slags oppdrag eller rolle de utfører. men forskriftshjemmel om adgang til å gi hvitvas- Etter utvalgets oppfatning har offentlig opp- kingsloven anvendelse på inkassoforetak ble vide- nevnte bostyrere en noe annen rolle enn det advo- reført.22 Hjemmelen er ikke brukt. kater eller revisorer ellers har i sin virksomhet. Inkassovirksomhet består i ervervsmessig el- Bostyreroppgaven er en oppgave på vegne av det ler stadig inndriving av forfalte pengekrav på offentlige. Som nevnt følger det av konkursloven vegne av andre (fremmedinkasso), jf. inkassolo- § 122a at bostyrer skal gi opplysninger til påtale- ven § 2. Også oppkjøp av forfalte pengekrav med myndigheten dersom det antas å foreligge opplys- etterfølgende inndriving av disse er omfattet (opp- ning om det i forbindelse med skyldnerens økono- kjøpsinkasso). Inkassoforetak er underlagt tilsyn miske virksomhet antas å foreligge forhold som av Finanstilsynet. Inkassovirksomhet som gjelder kan gi grunn til straffeforfølgning mot skyldneren ervervsmessig og stadig inndriving av forfalte eller noen som har handlet på skyldnerens vegne. pengekrav for andre kan også drives i medhold av Konkursboet er ikke en «kunde» i hvitvaskingslo- norsk advokatbevilling. vens forstand. Det er derfor ikke naturlig at Utvalget har vurdert om inkassovirksomhet er hvitvaskingsloven gis anvendelse på bostyreres en virksomhet som særlig kan tenkes å bli brukt virksomhet som sådan. En undersøkelses- og rap- til hvitvasking og terrorfinansiering, slik at porteringsplikt uten en forutgående plikt til kun- hvitvaskingsreglene bør gjelde. Det vises til at detiltak gir begrenset verdi, slik hvitvaskingslo- hvitvaskingsdirektivet artikkel 4 åpner for stren- vens system er utformet. Grunntanken er at rap- gere regler enn direktivet selv krever i tilfeller der porteringspliktige skal kjenne sine kunder og ut risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering til- fra dette være i stand til å avdekke forhold med tilsier det, se punkt 3.1.1. knytning til hvitvasking og terrorfinansiering. Direktivet inneholder en egen bestemmelse om offentlige myndigheters rapporteringsplikt i 20 Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.9. artikkel 36, som er uavhengig av plikt til forutgå- 21 NOU 2007: 10 punkt 3.10. ende kundetiltak. Denne bestemmelsen er nær- 22 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.9. NOU 2016: 27 45 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3

Inkassoforetak er i en lignende posisjon som dersom innbetalingen av store beløp skjer raskt andre rapporteringspliktige, slik som revisorer og og på én gang. regnskapsførere, ved at de har innsikt i transak- Når det gjelder risikoen for terrorfinansiering, sjoner. At de i likhet med andre rapporteringsplik- står inkassoforetak i en særstilling fordi inkasso- tige har en slik innsikt, kan tilsi at de bør omfattes. foretakene kan ha et større bilde av en skyldners Siden forsøk på hvitvasking lett vil bli rettet mot gjeldsforhold. Dette gjelder særlig de største in- aktører som ikke er underlagt hvitvaskingsregler, kassoforetakene. Et inkassoforetak kan ha infor- bør man også unngå at større kontantstrømmer er masjon om at samme skyldner har tatt opp lån hos uten kontroll av rapporteringspliktige. ulike låneaktører, eksempelvis til finansiering av For at hvitvaskingsrisikoen ved inkasso skal formuesgjenstander, uten hensikt å betjene lå- kunne vurderes, må det undersøkes hvilket om- nene. I noen bedrageritilfeller kan disse midlene fang virksomheten har og hvordan hvitvaskings- bli brukt til å finansiere terror («fremmedkri- operasjonen knyttet til inkasso kan foregå. gere»). Inkassoforetak er profesjonelle aktører I 2015 gikk det ca. 23 milliarder kroner gjen- som allerede er underlagt omfattende offentli- nom klientkonti i norske inkassoforetak. Beløpet grettslig regulering og krav om konsesjon. Utval- refererer til det som faktisk er innbetalt. get må likevel vurdere om risikoen for hvitvasking Utvalget viser til at det i flere situasjoner kan er så stor at den tilsier at inkassoforetak underleg- oppstå mistanke om hvitvasking i forbindelse med ges ytterligere regulering med de kostnadene inkassovirksomhet. Dersom det foretas hyppige dette medfører. Inkassoforetak er i mange tilfeller delbetalinger fra ulike konti, disponert av debitor, de eneste som ser selve oppgjøret og har kunn- i ulike finansforetak, vil det kunne være mistenke- skap om hvordan det er avtalt gjennomført og lig. Det samme kan overføring fra en virksomhet hvordan det faktisk gjennomføres. Dette er trans- til dekning av en personlig debitors gjeld være. De aksjoner som i dag ikke er dekket opp av rappor- samme transaksjonene vil ikke nødvendigvis teringsplikt og som heller ikke er tilgjengelig for fremstå som mistenkelige for finansforetakene. finansforetakene. Forretningsvirksomheten til inkassoforeta- Verken Danmark eller Sverige har underlagt kene innebærer at betaling fra debitor fremtvin- foretak som driver inkassovirksomhet hvitvas- ges. Selve forretningsvirksomheten kan dermed kingsregelverket. Dette er heller ikke drøftet i tilskynde innbetalinger med midler debitor ikke den svenske utredningen. FATF har, etter det ut- har fremskaffet på lovlig vis, og dermed også øke valget er kjent med, ikke omtalt hvitvaskings- eller risikoen for at illegale midler innbetales til in- terrorfinansieringsmulighetene ved bruk av inkassoforetakenes klientkontoer. Økokrim har sett kassoforetak i sine studier. eksempler på at debitor innbetaler fra konto i ut- Inkassovirksomheter ser i flere tilfeller et mer landet, og da ikke bare fra «skatteparadis». Mid- helhetlig bilde enn finansforetakene. Inkassovirk- lene på utenlandsk konto kan være utbytte fra kri- somheten vil se transaksjoner fra bankkontoer til minalitet, og kontoen er sjelden innrapportert til inkassoforetak og fra inkassoforetak til banker, og norske myndigheter. Dette er informasjon som har av den grunn oversikt over langt flere aktører ikke er kjent for andre enn inkassoforetaket. i kjeden enn finansforetakene, både nasjonale og Inkassoforetak kan også benyttes til å inndrive internasjonale aktører. Informasjon fra inkasso- fiktive fordringer mellom kreditor og debitor. virksomheter vil, etter utvalgets oppfatning, av Dette kan belyses ved et eksempel: Person A og denne grunn bidra til et mer presist og oversiktlig person B samarbeider om hvitvasking. Person A bilde av hvitvaskingsprosessen og være en viktig oppretter et fiktivt krav mot person B (gjerne leverandør i bekjempelsen av hvitvasking og ter- stråperson/-foretak), og benytter et inkassofore- rorfinansiering. tak for å inndrive kravet. Person B betaler kravet Utvalget foreslår på denne bakgrunn at in- med midler som stammer fra straffbare forhold til kassovirksomhet nå tas inn som rapporterings- inkassoselskapets klientkonto. Ved inkassoforeta- pliktig virksomhet. «Foretak som driver inkasso- kets utbetaling av midlene til person A, tilsløres virksomhet» er ment å også omfatte advokater midlenes opprinnelse og det skapes et inntrykk av som i kraft av norsk advokatbevilling driver in- legitimitet. Ytterligere en fremgangsmåte vil være kassovirksomhet. at en annen enn debitor betaler kravet (interven- Kundetiltakene skal gjennomføres overfor sjonsbetaling). Intervensjonsbetalerens midler inkassoforetakenes kunder, dvs. oppdragsgiver/ kan være utbytte fra straffbare handlinger. Ved kreditor. Ved kundetiltak kan det være hensikts- innbetalingen til inkassoforetaket kan midlenes messig at inkassoforetaket gjør visse undersøkel- opprinnelse tilsløres. Dette kan være mistenkelig ser overfor debitor. Utfordringen er at inkasso- 46 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II foretaket ikke har et kundeforhold til debitor. Det å vedta forskriftshjemmelen i § 4 med følgende er ofte slik at inkassoforetaket ikke har eller ikke begrunnelse: får kontakt med skyldnere, og derved ikke kan føre kontroll med hvem som innbetaler utestå- «Hensynet til tilliten til pensjonskassene kan ende beløp. Debitor vil heller ikke ha noe insentiv likevel vise seg å medføre et behov for at pen- til å samarbeide med inkassoforetaket om kunde- sjonskasser skal omfattes av hvitvaskingslo- tiltakene. Dersom det ikke er mulig å klarlegge ven. Departementet foreslår på denne bak- hvem som er skyldner, vil ikke dette medføre at grunn å utvide forskriftshjemmelen i § 4 sjette den rapporteringspliktige må avvise transaksjo- ledd slik at departementet i forskrift kan gi nen eller avslutte et kundeforhold. Det er kreditor loven anvendelse for pensjonskasser.»24 som er inkassoforetakets kunde. Dersom skyldner ikke samarbeider kan dette imidlertid utløse I samsvar med den risikobaserte tilnærmingen en undersøkelsesplikt. som FATF-anbefalingene og hvitvaskingsdirekti- Utvalget påpeker at det vil være viktig at kun- vet forutsetter, bør risikoen for hvitvasking være detiltakene og undersøkelsesplikten sees i sam- den avgjørende retningslinjen når virkeområdet menheng med inkassators oversikt og innsikt i for hvitvaskingsloven skal fastsettes, ikke tillits- skyldners økonomiske forhold og tilpasses dette. hensyn. En side av dette er at det bør være en kri- Det vil derfor være viktig med god veiledning fra tisk holdning til å underlegge næringsdrivende lo- tilsynsmyndighetene blant annet hva gjelder ven der risikoen er liten. Ikke bare av hensyn til undersøkelsesplikten og rapporteringsplikten. pliktsubjektet selv, men også for å sikre en målret- Eksempelvis vil oppgjør kunne fremstå som «mistet prioritering av ressurser. tenkelige» i forhold til økonomisk evne på grunn Det er mye som taler for at risiko for hvitvas- av mislighold og lav betjeningsevne hos debitor. king gjennom pensjonskasser er begrenset. Det Som regel skyldes imidlertid innbetalinger tross vises til Pensjonskasseforeningenes høringsut- liten økonomisk evne, arv, refinansiering, gaver talelse i Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.11.4: fra familie/venner etc. «Pensjonskassene skal på vegne av et foretak oppfylle en forpliktelse til å yte pensjon til med- 3.1.10 Pensjonskasser lemmene. Sistnevntes rett til pensjon er igjen Etter hvitvaskingsloven § 4 sjette ledd kan depar- regulert i lovgivningen og ved avtaler mellom tementet i forskrift gi loven anvendelse for pen- arbeidsgiver og pensjonskassen. Aktiviteten i sjonskasser. Hjemmelen har hittil ikke vært kassen er underlagt Kredittilsynets tilsyn og brukt. Spørsmålet er om forskriftshjemmelen bør ekstern revisjon. Overføringen av midler til oppheves eller om pensjonskasser bør være rap- kassen er igjen basert på lovgivningen og tek- porteringspliktige. niske beregninger fra aktuar. Dette forholdet, i Risikoen for hvitvasking gjennom pensjons- kombinasjon med at Kredittilsynet fører tilsyn, kasser ble ikke omtalt i den nasjonale risikovurde- underbygger ytterligere pensjonskassens ueg- ringen fra 2014. nethet i forhold til hvitvasking og terrorfinansi- Pensjonskasser er ikke omfattet av hvitvas- ering. kingsreglene i Sverige, mens det danske regelver- Om fokuset rettes mot pensjonskassenes ket gjelder for «tværgående pensionskasser». medlemmer, herunder pensjonister, så er store Danske myndigheter har imidlertid vurdert risi- deler av landets befolkning omfattet. Dette er koen for hvitvasking ved pensjonskasser som problematisk i flere henseender. Medlemmene lav.23 Hvitvaskingsloven av 2003 gjaldt for pen- har marginale muligheter til selv å påvirke pensjonskasser, jf. lovens § 4 første ledd nr. 8. Ved for- sjonsforholdene og foretakets innbetalinger, i rige lovrevisjon drøftet departementet om det var form av premie, til pensjonskassen.» behov for lovendringer på dette punktet. Departe- mentet mente risikoen for hvitvasking gjennom Utvalget mener på denne bakgrunn at hvitvas- pensjonskasser var begrenset, men valgte likevel kingsloven ikke bør gjelde pensjonskasser, og foreslår ikke å videreføre forskriftshjemmelen.

23 Hvidvask i Danmark: Den nationale risikovurdering 2015 side 30. 24 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.11.5. NOU 2016: 27 47 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3

endringene er at «verdipapirforetak» i stor grad26 3.1.11 Formidlere av andeler i ansvarlige også omfatter såkalte prosjektmeglere, se omta- selskaper og kommandittselskaper len i Prop. 107 L (2011–2012) punkt 3.3.1: («prosjektmeglere») Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 sjette ledd at «Foretak som har tillatelse etter vphl. § 9-1 før- departementet kan gi loven anvendelse for for- ste ledd, vil i kraft av sin eksisterende tillatelse midlere av andeler i ansvarlige selskaper og kom- ha rett til å yte tilsvarende tjenester i forbin- mandittselskaper, også kalt prosjektmeglere. delse med andeler i ansvarlige selskaper etter Prosjektmeglere yter investeringsrådgivning vphl. § 9-1 tredje ledd. Et foretak som skal yte tilknyttet andeler i ansvarlige selskaper og kom- tjenester etter vphl. § 9-1 tredje ledd, må ha til- mandittselskaper, mottar og formidler ordre knyt- latelse til å drive investeringstjenester etter tet til slike andeler på vegne av kunder, utfører or- vphl. § 9-1 første ledd, og vil derved alltid være dre for egen regning osv. Andelene kan til en viss et verdipapirforetak, jf. vphl. § 2-3.» grad sammenlignes med aksjer. De representerer en eierandel i et selskap. Andelene gir rett til an- Prosjektmeglere som driver virksomhet som ver- del av overskuddet i selskapet, men medfører dipapirforetak er etter dette allerede underlagt også ubegrenset ansvar for selskapets forpliktel- hvitvaskingsloven i medhold av § 4 første ledd ser (med unntak for kommandittister i komman- nr. 6. dittselskap). Ansvarlige selskaper, kommanditt- Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig selskaper og indre selskap har tradisjonelt vært å unnta verdipapirforetak som utelukkende yter benyttet ved prosjektfinansiering innen shipping investeringstjenester i tilknytning til andeler i an- og eiendom.25 Dette innebærer at det opprettes et svarlige selskaper, indre selskaper og komman- ansvarlig selskap eller kommandittselskap knyttet dittselskaper fra lovens virkeområde. Grunnen er til f.eks. utviklingen og driften av én konkret eien- at det ikke er et krav at denne gruppen underleg- dom. ges rapporteringsplikt etter direktivet. Den nasjo- Prosjektmeglerne kan gi råd til potensielle in- nale risikovurderingen fra 2014 omtaler ikke pro- vestorer om å investere i ansvarlige selskaper el- sjektmeglere. ler kommandittselskaper. Mellommannen kan Foretakene ble ikke underlagt hvitvaskingslo- også fungere som en ren megler, som tar imot or- ven av 2009 fordi det på dette tidspunktet ikke var dre om kjøp og salg av slike andeler. en klart definert yrkesgruppe.27 I dag er situasjo- Utbytte av straffbare handlinger kan hvitvas- nen annerledes fordi prosjektmeglere, som nevnt, kes ved at utbyttet brukes til å kjøpe slike andeler i stor grad er å regne som verdipapirforetak, og som deretter selges. Prosjektmeglere er i posisjon dermed underlagt hvitvaskingsloven. Spørsmålet til å oppdage mistenkelige forhold ved slike trans- er dermed om denne spesielle gruppen verdi- aksjoner, og dermed avdekke hvitvasking. papirforetak skal fritas fra hvitvaskingslovens for- Finanstilsynet har i dag ingen informasjon om pliktelser. Skulle gruppen nå unntas ville man verken antallet aktører eller tall for omsetningen åpne et hull i regelverket som ble tettet 1. januar av slike andeler. Denne typen virksomhet er noe 2013. verdipapirforetak kan drive med på lik linje med Utvalget har derfor konkludert med at det omsetning og tilrettelegging av aksjer og obliga- ikke er ønskelig å gjøre unntak for prosjektme- sjoner. Spesialisering i andeler i ansvarlige, indre glere til tross for at denne gruppen ikke er omfat- eller kommandittselskaper synes å være lite ut- tet av direktivet eller FATFs anbefalinger. bredt. Etter lovendringer vedtatt i 2012, som trådte i kraft 1. januar 2013, er formidlere av andeler i an- 3.1.12 Agenter av utenlandske betalings- svarlige selskap, indre selskap og kommanditts- foretak elskap som hovedregel underlagt krav om tillatelse fra Finanstilsynet, se verdipapirhandelloven 3.1.12.1 Norsk rett § 9-1 tredje ledd jf. § 2-1 første ledd nr. 1 til 6. Defi- Hvitvaskingsloven gjelder for betalingsforetak og nisjonen av «verdipapirforetak», jf. verdipapirhan- andre som har rett til å yte betalingstjenester, jf. delloven § 2-3 første ledd, omfatter alle foretak med rett til å yte en eller flere av investeringstje- 26 Enkelte aktører er etter verdipapirhandelloven § 92 annet nestene nevnt i § 2-1. Konsekvensen av lov- ledd nr. 10 unntatt krav om tillatelse for å yte investeringstjenester som nevnt i § 91 tredje ledd. 25 Prop. 107 L (2011–2012) punkt 3.3.1. 27 NOU 2007: 10 punkt 3.7.1. 48 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II hvitvaskingsloven § 4 første ledd nr. 5. Loven gjel- som en «finansinstitusjon» i henhold til hvitvas- der også for personer med begrenset tillatelse til å kingsdirektivet. Filialen må derfor følge hvitvas- yte betalingstjenester, jf. hvitvaskingsloven § 4 an- kingsregelverk i vertsstaten. En agent eller et net ledd nr. 8. nettverk av agenter etablert i en vertsstat anses I hvitvaskingsloven § 3 er det presisert at lo- ikke som en «finansinstitusjon» etter direktivet, ven gjelder for rapporteringspliktige som er eta- og er dermed ikke direkte underlagt direktivre- blert i Norge, herunder filialer av utenlandske glene i vertsstaten. Ut fra territorialprinsippet som foretak. hvitvaskingsdirektivet er basert på, må agenter som utfører tjenester på vegne av et betalingsforetak, likevel følge hvitvaskingsregelverket i verts- 3.1.12.2 EØS-rett staten. Denne forpliktelsen for agentene følger Hvitvaskingsdirektivet gjelder for betalingsfore- ikke direkte av hvitvaskingsdirektivet, men gjen- tak slik disse er definert i Europaparlaments- og nom den kontrakten de har med betalingsforeta- rådsdirektiv 2007/64/EF av 13. november 2007 ket som er ansvarlig for etterlevelsen av regelver- om betalingstjenester i det indre marked (det før- ket. Dette bekreftes i fortalen til hvitvaskingsdi- ste betalingstjenestedirektivet). Europaparla- rektivet avsnitt 36. Det er likevel ikke til hinder for ments og rådsdirektiv (EU) 2015/2366 (andre be- at agenter av betalingsforetak direkte underleg- talingstjenestedirektiv) ble vedtatt i EU 25. no- ges hvitvaskingsregler i vertsstaten dersom verts- vember 2015, og erstatter det første betalingstje- staten ønsker det. Europakommisjonens sekreta- nestedirektivet. Det andre betalingstjenestedirek- riat har i et notat 16. februar 2011 uttrykkelig be- tivet er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen, men kreftet at det er en slik adgang etter tredje hvitvas- er EØS-relevant. I det følgende refereres det til kingsdirektiv. det andre betalingstjenestedirektivet om ikke noe Hvitvaskingsdirektivet gir medlemslandene annet er sagt. anledning til å underlegge utenlandske betalings- Gjennom vedtakelsen av det første betalingsforetak som anses å ha en etablering i en verts- tjenestedirektivet ble en ny type foretak, beta- stat, en form for tilsyn. Hvitvaskingsdirektivet for- lingsforetak, med filialer og agenter, introdusert i utsetter tett samarbeid mellom hjem- og vertsstat EØS-området. Betalingstjenestedirektivene er ba- for tilsynet med agenter av betalingsforetak. Ar- sert på et hjemstatsprinsipp: Når et betalingsfore- tikkel 48 nr. 5 pålegger statene å sikre at tilsyns- tak er godkjent i en medlemsstat, kan betalings- myndighetene samarbeider på tvers av landegren- foretaket drive virksomhet i alle andre medlems- sene i tilfeller der foretak har filialer eller agenter i stater gjennom etableringsretten og retten til fritt andre stater. Utvalget forstår direktivet slik at å kunne tilby tjenester. Hjemstatsmyndigheten må hjemstaten har ansvaret for at foretak som har eta- sende melding til vertsstaten før oppstart. Det er blert seg i en annen EØS-stat overholder vertssta- ikke nødvendig med godkjenning fra vertsstaten. tens regler. Hovedansvar for gruppetilsyn ligger i Foretak som driver med pengeoverføringer er hjemstaten, mens tilsyn med enkeltagenter ligger en type betalingsforetak. Med pengeoverføringer hos vertsstatsmyndighetene. Vertsstaten kan rea- menes en betalingstjeneste der det mottas midler gere overfor «serious failings that require immidi- fra en betaler uten at det opprettes en betalings- ate remedies» hos agentene. Det fremgår av artik- konto i betalerens eller betalingsmottakerens kel 48 nr. 4 og underbygges av fortalens avsnitt navn, utelukkende med sikte på å overføre et til- 53. Artikkel 48 nr. 4 gir grunnlag for «appropriate svarende beløp til en betalingsmottaker eller en and proportionate measures to adress serious fail- annen betalingstjenesteyter som opptrer på beta- ings that require immediate remedies» overfor lingsmottakerens vegne, og/eller der midlene tas utenlandske betalingsforetak som er etablert i imot på betalingsmottakerens vegne og stilles til vertsstaten. Tiltakene skal være midlertidige, og rådighet for denne. Enkelte slike foretak opererer skal avsluttes når manglene er adressert. Også i gjennom store globale nettverk som ofte tilbyr fortalen avsnitt 53 er forholdet mellom hjemstater sine tjenester i EØS-området gjennom agenter. I og vertsstater kommentert. Tiltakene som skal henhold til betalingstjenestedirektivet artikkel 20 kunne anvendes inkluderer blant annet mulighet nr. 2 er betalingsforetak fullt ut ansvarlige for alle for stedlig tilsyn og kompetanse til å ilegge reak- handlinger som foretas av deres ansatte eller av sjoner ved alvorlige brudd på regelverket. agenter, filialer eller enheter som det er satt ut Artikkel 45 nr. 9 gjelder vertsstatens rett til å virksomhet til. kreve at betalingstjenestetilbyderen har en sentral Reglene i hvitvaskingsdirektivet følger et terri- kontaktperson i vertsstaten. Artikkelen omtaler torialprinsipp. En filial av et betalingsforetak anses betalingstjenestetilbydere etablert i vertsstatens NOU 2016: 27 49 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3 territorium på andre måter enn som filial. Dette vil som et «smutthull». Regeletterlevelsen hos mange omfatte agentforhold. En slik kontaktperson kan av disse agentene har betydelige svakheter. Det er være ansvarlig for etterlevelse av hvitvaskingsre- et problem for hele det finansielle systemet når gelverk, se fortalen avsnitt 50, og for f.eks. å gi til- det finnes denne typen smutthull. Dette har også synsmyndigheter og FIU-en informasjon som et- en side til de omfattende forpliktelser som forven- terspørres, på vegne av hovedforetaket i en annen tes etterlevd av banker og andre rapporterings- medlemsstat. Det følger av direktivet artikkel 45 pliktige. Det nedlegges betydelige ressurser hos nr. 10 at de europeiske tilsynsmyndighetene skal mange rapporteringspliktige for å forebygge og gi tekniske standarder om når det er forholdsmes- avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Det er sig å kreve en slik sentral kontaktperson og funk- uheldig dersom disse opplever at transaksjoner sjonene denne bør ha. kanaliseres gjennom utenlandske agenter for å unngå hvitvaskingsregelverket, og at agentene heller ikke følges opp fra myndighetshold. 3.1.12.3 Utvalgets vurderinger Økt fokus på agenters etterlevelse av hvitvas- Agenter av utenlandske betalingsforetak er i na- kingsregelverket er i hovedsak en tilsynsoppgave. sjonal risikovurdering fremhevet som en risiko- Som redegjørelsen av EØS-rett viser, skal agenter gruppe. Dette gjelder både i hvitvaskings- og ter- etterleve norsk hvitvaskingsregelverk. Tilsyns- rorfinansieringssammenheng.28 Økokrim anslår myndigheten har kompetanse til å føre tilsyn med at det overføres ca. tre milliarder kroner gjennom etterlevelsen og reagere mot brudd. Tidligere har de internasjonale betalingsforetakene. Videre ut- det vært oppfattet som uklart i hvilken grad tales det i den nasjonale risikovurderingen: Finanstilsynet kan føre tilsyn med disse foretakene, selv om det ikke er gjort endringer på dette «Kriminelle misbruker pengeoverføring til området fra tredje til fjerde hvitvaskingsdirektiv. hvitvasking og terrorfinansiering fordi dette er Som redegjørelsen over viser, legger hvitvas- en rask og enkel måte å flytte utbytte over lan- kingsdirektivet opp til at utenlandske betalings- degrenser, noe som gjenspeiles i at betalingsforetak som anses å ha en etablering i Norge, un- tjenesteaktører i antall er nest største kategori derlegges en form for tilsyn her. rapporteringspliktig. Når pengene er flyttet til Et alternativ for bedre å fange opp denne grup- et annet land er det svært vanskelig å spore pen er at agenter direkte underlegges norsk dem tilbake til primærlovbruddet. Pengeover- hvitvaskingslov som rapporteringspliktige. Ver- føring (og veksling av valuta) er særlig en van- ken hvitvaskingsdirektivet eller betalingstjeneste- lig modus i hvitvaskingssaker som kan antas å direktivet er til hinder for en slik løsning. Denne ha forbindelse til narkotikaomsetning og pro- løsningen er valgt i bl.a. Tyskland og Danmark. stitusjon, men det brukes også i forlengelsen Agentene ble omfattet av dansk hvitvaskings- av annen profittmotivert kriminalitet. Foruten lov ved en lovendring i 2012. Bakgrunnen for for- hvitvasking sees det også at slike tjenester ofte slaget var at Europakommisjonens sekretariat i et misbrukes i forlengelsen av ulike internettba- notat fra 16. februar 2011 slo fast at agenter av serte bedragerier og phishing av nettbanker. utenlandske foretak kunne anses omfattet av Brorparten av det norske pengeoverfø- tredje hvitvaskingsdirektiv, og dermed gjorde det ringsmarkedet betjenes av agenter for de store klart at agentene skal følge lokale regler. Lovfor- betalingsnettverkene Western Union, Money- slaget innebar at agentene ble underlagt tilsyn av gram og Ria. De har per november 2013 ca. 400 danske myndigheter, men under forutsetning av agenter i Norge. at tilsynsarbeidet ble gjennomført i «tæt samar- Agentene er som regel dagligvarebutikker bejde» med hjemstatens tilsynmyndighet. Lovfor- eller små tjenesteytere som reisebyråer eller slaget inneholder ingen nærmere vurdering av internettkafeer. De gjennomgår korte e-læ- konsekvensene for agentene eller tilsynsvirksom- ringsprogrammer i anti-hvitvasking som de er heten. pålagt av nettverkene og får for øvrig utdelt en Et annet alternativ er at agenter, som i dag, er antihvitvaskingsmanual de oppfordres til å forpliktet til å etterleve norske hvitvaskingsregler, lese.» og at kompetansen til å føre tilsyn og ilegge sanksjoner tydeliggjøres i loven. Tilsyn med agentene Etter utvalgets oppfatning viser dette at agenter av er delt mellom tilsynsmyndigheten i hjemlandet utenlandske betalingsforetak i dag kan fungere og i Norge, og dette forutsetter tett samarbeid mellom tilsynsmyndighetene. Slik utvalget forstår 28 Nasjonal risikovurdering (2014) side 30. 50 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II det, er denne løsningen blant annet foreslått i Sve- rige.29 3.1.13 Offentlige myndigheter Ut fra risikoen som er identifisert hos denne Det kan reises spørsmål om enkelte offentlige or- gruppen, mener utvalget at det er ønskelig at ganer bør pålegges rapporteringsplikt, selv om agenter av utenlandske betalingsforetak underleg- verken direktivet eller FATFs anbefalinger krever ges loven som rapporteringspliktige, se lovforsla- det. Det kan blant annet være aktuelt for forvalt- get § 4 første ledd bokstav g. Utvalget nevner at e- ningsorganer som mottar store kontantbeløp eller pengeforetak som driver betalingstjenester via myndigheter som administrerer realregistre, hvor agenter, er omfattet av samme regelverk som transaksjoner av stor verdi registreres. Særlig agenter av betalingsforetak. E-pengeforetak kan sistnevnte myndigheter vil kunne bidra med ver- ikke utstede e-penger gjennom agenter.30 difull informasjon om rettighetsstiftelser og rettig- Utvalget har også vurdert hvorvidt Finanstil- hetsoverganger som avviker fra normalen. synet har adgang til å ilegge reaksjoner og sank- Det forrige hvitvaskingslovutvalget antydet at sjoner overfor agenter. Utvalget forstår direktivet en rapporteringsplikt for enkelte forvaltningsor- slik at det kun er aktuelt for Finanstilsynet å rea- ganer kunne være hensiktsmessig, uten å utrede gere med pålegg og tvangsmulkt overfor agenter problemstillingen nærmere.31 Departementet av utenlandske betalingsforetak. Det foreslås en valgte ikke å foreslå rapporteringsplikt for offent- egen lovbestemmelse som hensyntar direktivets lige etater, med den begrunnelse at spørsmål om begrensning i lovens kapittel om sanksjoner og utveksling av informasjon om kriminelle forhold andre forvaltningstiltak, se lovforslaget § 59. mellom etater og politi som utgangspunkt burde Sanksjonskompetanse, kompetanse til å frata håndteres på annet grunnlag enn hvitvaskingslo- konsesjon samt avregistrering av agenter m.v. lig- ven.32 Utvalget deler departementets oppfatning, ger hos hjemstatsmyndighetene. Det illustrerer og fraråder en slik utvidelse av loven. etter utvalgets syn at hjemstatsmyndigheten har Spørsmålet om offentlige myndigheter skal tas et hovedansvar for tilsyn med agentene. Dette inn i opplistingen av rapporteringspliktige i loven underbygges også av at vertsstaten bare kan rea- må skilles fra spørsmålet om offentlige myndig- gere overfor agenten med midlertidige tiltak. heter skal pålegges en særskilt rapporteringsplikt Utvalget presiserer at det fortsatt vil være hjem- i de tilfellene der tilsynsmyndigheter «discover statens tilsynsmyndigheter som har hovedansva- facts that could be related» til hvitvasking eller ter- ret for tilsyn med agenter av betalingsforetak eta- rorfinansiering. En slik særskilt rapporterings- blert i andre stater i EØS-området. plikt følger av direktivet artikkel 48. Se også punkt Utvalget har også vurdert om det bør stilles 6.5.8. krav om at betalingstilbydere, som har hovedkon- tor utenfor Norge og som driver virksomhet i Norge på en annen måte enn gjennom filial, har en 3.1.14 Forhandlere av tjenester sentral kontaktperson i Norge slik artikkel 45 nr. 9 Det kan videre reises spørsmål ved om selgere av åpner for. I direktivet er denne bestemmelsen tjenester bør omfattes av hvitvaskingslovgivnin- plassert i kapittelet om interne retningslinjer og gen ved kontanttransaksjoner. Problemstillingen rutiner. Etter utvalgets oppfatning er det hensikts- ble drøftet ved forrige lovrevisjon. Den gang fore- messig at krav om nasjonalt kontaktpunkt i den slo departementet, i samsvar med utvalgets anbe- norske loven plasseres i kapittelet om øvrige til- faling, at selgere av tjenester ikke burde være un- tak. Det vises til omtalen i punkt 8.5.7. Her fore- derlagt hvitvaskingsregelverket.33 slås det at det tas inn en forskriftshjemmel, slik at Dette utvalget antar at det er en risiko for det i forskrift kan kreves en nasjonal kontaktper- hvitvasking knyttet til salg av tjenester mot kon- son for utenlandske betalingstilbydere og e-pen- tant betaling. Det vises blant annet til at tjenester geforetak som er etablert i Norge på annen måte ofte kan ha stor økonomisk verdi, samtidig som enn ved filial. ytelsen har en uklar substans. Disse forhold kan tilsi at tjenester er egnet til hvitvasking. Det kan for eksempel skje gjennom oppussing av eiendom.34 Videre er det risiko for hvitvasking gjen-

31 29 SOU 2016:8, Del 2, Förslag till lag om ändring i lagen (2010: NOU 2007: 10 punkt 3.11. 751) om betaltjänster, 8. kap. 32 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.10. 30 Forskrift 21. desember 2011 nr. 1444 om e-pengeforetak 33 NOU 2007: 10 punkt 3.8.3.2 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) § 11. punkt 3.5.7.5. NOU 2016: 27 51 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3 nom fiktiv fakturering, noe som særlig har vært et Disse medlemmer mener at et kontantforbud problem i bygge- og renholdsbransjen.35 Det er li- som nevnt, også bør gjelde for tilbydere av tjenes- kevel vanskelig å se for seg at rapporteringsplikt ter. Forslaget er basert på følgende momenter: for tjenesteyter vil redusere hvitvaskingsrisikoen, – Bruk av større kontantbeløp kan være et egnet fordi det typisk vil være tjenesteyteren selv som virkemiddel til hvitvasking og terrorfinansier- står bak hvitvaskingsoperasjonen. ing. Det fjerde hvitvaskingsdirektivet bygger Dersom hvitvaskingsloven utvides til å gjelde på en forutsetning om at det er høy risiko for selgere av tjenester, vil omfanget av transaksjoner hvitvasking og terrorfinansiering knyttet til og aktører underlagt hvitvaskingsregelverket øke store kontanttransaksjoner (direktivets fortale markant. Det medfører både økte kostnader for punkt 6, se også NOU 2015: 12 punkt 2.1) næringslivet og for myndighetene som må gjen- – Akkurat som for vareomsetning kan hvitvas- nomføre tilsyn. En slik betydelig utvidelse er også king og terrorfinansiering skje ved omsetning uheldig ut fra hensynet til å begrense den sam- av tjenester. lede overvåkningen av privatpersoner. – Det kan virke upraktisk og lite hensiktsmessig Det er for øvrig regler som til en viss grad kan om et kontantforbud avgrenses til vareomset- bidra til å motvirke hvitvasking gjennom kontan- ning og ikke til tjenesteomsetning. Dersom en tomsetning av tjenester. Skatteloven36 § 6-51 og bedrift leverer både varer og tjenester, for ek- merverdiavgiftsloven37 § 8-8 bestemmer at beta- sempel til oppussing av bolig, synes det lite ling via bank er et vilkår for fradragsrett for beta- hensiktsmessig at kontantforbudet skal gjelde linger på 10 000 kroner eller mer. Etter reglene for vareleveransene, men ikke for de tilhø- om kunde- og leverandørspesifikasjon i bokfø- rende tjenesteytelsene. ringsforskriften38 § 3-1 andre ledd første punktum – Land som Danmark, Frankrike, Hellas, Italia, vil dessuten tjenesteyter være forpliktet til å Portugal og Spania har alle innført kontantfor- navngi kjøper av en tjeneste når det betales kon- bud av ulike størrelsesordener. I alle disse lan- tant og vederlaget utgjør 40 000 kroner eller mer. dene gjelder forbudene både for vareomset- Dette regelverket svekker hensynet til å begrense ning og tjenesteomsetning. den samlede overvåkningen av privatpersoner noe, fordi det allerede er regler som pålegger re- Det vises til disse medlemmers forslag til § 5 om gistrering av opplysninger om privatpersoner. På kontantforbud, inntatt i punkt 15.2.1. den annen side omfatter plikten til registrering av For kontrollen med at kontantforbudet over- opplysninger i hvitvaskingsregelverket flere og holdes, vises det til punkt 3.1.7.3.5. mer sensitive opplysninger enn bare navnet til kunden. Utvalget har ikke funnet at det er tilstrekkelig 3.1.15 Valutamegling av spotkontrakter grunnlag for å foreslå at forhandlere av tjenester ivaluta bør underlegges hvitvaskingsregelverket. I FATF-rapporten sies det at «FX spot trading [va- I utvalgets første delutredning, NOU 2015: 12, lutahandel i spotmarkedet] is not covered by the gikk tre av utvalgsmedlemmene, Holberg, Lund og MLA [hvitvaskingsloven]».39 Det er ikke gitt noen Utne, inn for å innføre en beløpsmessig grense på nærmere begrunnelse for hvorfor dette er kom- adgangen for forhandlere av varer til å motta kon- mentert. Samme sted påpeker rapporten at all ak- tanter. Grensen ble foreslått satt til 40 000 kroner, tivitet som er knyttet til FATFs definisjon av «fi- som er dagens innslagspunkt for når forhandlere nansinstitusjon» er dekket av hvitvaskingsloven. av varer underlegges rapporteringsplikt etter En spotkontrakt i valuta innebærer kjøp og hvitvaskingsregelverket. Videre uttalte disse med- salg av valuta med samtidig oppgjør. Det dreier lemmene at et slikt generelt forbud bør suppleres seg derfor ikke om noen form for opsjon e.l., der med en rapporteringsplikt for nærmere angitte det skal skje et fremtidig oppgjør. Norske kroner forhandlere av varer uavhengig av betalingsform. selges f.eks. mot amerikanske dollar. Dette inne- bærer at de norske kronene selges for en gitt sum 34 Meld. St. 7 (2010–2011) «Kampen mot organisert krimina- i amerikanske dollar. Samtidig kjøpes de ameri- litet – en felles innsats» punkt 4.6. kanske dollarene for en gitt sum i norske kroner. 35 Prop. 1 LS (2012–2013) punkt 14.4.1. Valutavirksomhet er i finansforetaksloven 36 Lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt § 2-5(2) definert som «omsetning av valuta». Spot- (skatteloven). 37 Lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdi- kontrakter i valuta faller klart innenfor denne defi- avgiftsloven). 38 Forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring. 39 FATF-rapporten side 157. 52 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II nisjonen. I finansforetaksloven er det bestemt at kingsloven § 4 første ledd nr. 4. Dermed vil det «bare (…) banker og (…) betalingsforetak, e-pen- være krav om kundetiltak osv. overfor dem som geforetak og finansieringsforetak» kan gis konse- utfører handler i valuta, også ved spotkontrakter. sjon til å drive valutavirksomhet, jf. § 2-5(1). Det er Det vil være uheldig å underlegge en aktør dermed konsesjonskrav for å drive med valu- hvitvaskingsregelverket uten at aktøren samtidig tavirksomhet, og valutavirksomhet er eksplisitt er underlagt konsesjonsplikt og tilsyn for den underlagt hvitvaskingsloven. Foretak som driver samme virksomheten. Mangel på konsesjonskrav valutavirksomhet er uttrykkelig nevnt i hvitvas- og tilsyn er også av betydning for hvilke sanksjo- kingsloven § 4 første ledd nr. 4. ner som kan iverksettes overfor aktøren. Utvalget Det følger av forarbeidene til hvitvaskings- må derfor ta disse forholdene i betraktning ved loven at valutavirksomhet antas også å omfatte spørsmålet om denne typen tjenester skal under- valutameglervirksomhet.40 Valutameglingsvirk- legges hvitvaskingsregimet. somhet innebærer mottak og formidling av ordre Hvitvaskingsoperasjonen i tilknytning til valu- knyttet til spotkontrakter i valuta. I forarbeidene tamegling kan bestå i at den kriminelle overfører til det nå opphevede kapittel 4a i finansieringsvirk- penger til en konto hos valutamegleren, og deret- somhetsloven, som ble avløst av finansforetaks- ter utfører handler i valuta. Dermed vil opprinnel- loven 1. januar 2016, er valutamegling drøftet.41 sen til midlene gradvis bli tilslørt, fordi midlene i Det poengteres at valutamegling av spotkontrak- varierende grad vil bestå i profitt fra valutahand- ter, definert som kontrakter med samtidig oppgjør lene. Uten krav om kundetiltak utført av den rap- av valuta, ikke har vært regulert i Norge siden porteringspliktige vil dette innebære et mulig opphevelsen av en særskilt forskrift om valuta- «hull» i lovgivningen som kan gjøre bruk av disse meglere i 1998. Departementet så ikke behov for aktørene for hvitvaskingsformål mer attraktivt fortsatt krav om konsesjon for valutameglere. enn ellers. Hvitvaskingsrisikoen ved valutamegling ble ikke Ut fra at valutavirksomhet er underlagt omtalt. hvitvaskingsloven, og at det derfor vil være krav Derivater kan være kontrakter der det finansi- om kundetiltak osv. overfor dem som utfører elle underliggende er valuta, jf. verdipapirhandel- handler i valuta, også ved spotkontrakter, mener loven § 2-2(5) nr. 1. Spotkontrakter i valuta faller utvalget at det ikke er tilstrekkelig grunn til å un- imidlertid ikke inn under verdipapirregelverkets derlegge foretak som driver med valutamegling definisjon av derivater, fordi spotkontrakten kjen- av spotkontrakter hvitvaskingsloven. Det legges netegnes ved samtidig oppgjør. Derivater nevnt i også vekt på at dette er en gruppe som i dag ikke verdipapirhandelloven § 2-2(5) nr. 1 er knyttet til er underlagt konsesjonskrav og regulering. fremtidige ytelser. Investeringstjenester knyttet til derivater er underlagt konsesjonsplikt i verdipapirhandelloven § 9-1. 3.1.16 Foretak som driver fysisk I FATF-rapporten er det forhold at tilbydere av pengetransport investeringstjenester knyttet til spotkontrakter ikke er underlagt hvitvaskingsregelverket, beteg- 3.1.16.1 Generelt net som «such a narrow issue» at det ikke har fått Ervervsmessig utføring av verditransporter kre- betydning for karaktersettingen i rapporten. Et ver tillatelse etter vaktvirksomhetsloven42 §3 spørsmål er om utvalget på denne bakgrunn bør første ledd, jf. § 2 første ledd bokstav c. Direktivet vurdere å underlegge en ellers uregulert gruppe krever ikke at fysisk pengetransport er underlagt rapporteringsplikt etter hvitvaskingsregelverket, hvitvaskingsregelverket. Spørsmålet er om kon- med de administrative kostnader dette vil med- tanttransportvirksomhet er særlig utsatt for å bli føre. Dette bør ses i sammenheng med antatt til- misbrukt til hvitvasking eller terrorfinansiering, knyttet risiko for hvitvasking- og terrorfinansier- slik at aktørene som tilbyr slike tjenester bør være ing til denne tjenesten. omfattet av loven, jf. hvitvaskingsdirektivet artik- Det er mulig tanken har vært at siden valu- kel 4 og omtalen av denne i punkt 3.1.1. taomsetningen er underlagt konsesjonskrav, er De som driver kontanttransportvirksomhet er det ikke behov for at også meglingen av slike tett på store pengestrømmer. Kontanter er i direk- handler skal være underlagt krav om tillatelse. Va- tivet forutsatt å utgjøre en særlig risiko for lutavirksomhet er som nevnt omfattet av hvitvas- hvitvasking og terrorfinansiering, se fortalen

40 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.6.2. 42 Lov 5. januar 2001 nr. 1 om vaktvirksomhet (vaktvirksom- 41 Ot.prp. nr. 81 (2002–2003) punkt 6.5. hetsloven). NOU 2016: 27 53 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3 avsnitt 6. Det kan tale for at gruppen skal være strekkelig, fordi kontantenes opprinnelse og tilsik- omfattet av hvitvaskingsloven. Fysisk pengetrans- tede bruk ikke klarlegges. Dette ble ikke fulgt opp port er for øvrig også en bransje som har forutset- som del av forslaget til endringsdirektiv fra Kom- ninger for å håndtere hvitvaskingsregelverket, misjonen av 5. juli 2016. fordi de allerede er underlagt omfattende offent- For fysisk verditransport over landegrensene lige krav. I tillegg har utvalget fått opplyst fra inneholder valutaregisterloven44 regler om regis- Finanstilsynet at de største aktørene i bransjen trering av opplysninger ved inn- og utførsel av selv ønsker å bli underlagt hvitvaskingsloven. penger. Foretak med tillatelse til å drive valu- Ved vurderingen av om disse foretakene skal tavirksomhet har rapporteringsplikt til registeret, underlegges hvitvaskingsloven, må det skilles jf. valutaregisterloven § 4 første ledd. I tillegg skal mellom ulike former for pengetransport. Noe av toll- og avgiftsetaten rapportere til registeret om virksomheten er flytting av kontanter fra ett sted deklareringspliktig inn- og utførsel av betalings- til et annet innad i Norge. Pengetransporten kan midler, se § 4 annet ledd. To vaktselskaper som også skje over landegrensene. De største aktø- driver med verditransport er per i dag gitt tilla- rene i bransjen tilbyr også en telletjeneste. Tje- telse til å rapportere direkte til registeret etter nesten innebærer at foretaket samler inn kontan- tollforskriften45 § 3-1-11(3). ter fra kunden, teller pengene og setter summen Valutaregisterforskriften46 inneholder regler inn på kundens konto. om hvilke opplysninger som skal fremgå av rapportene til registeret. Ved tillatelse som nevnt i forrige avsnitt, kan tollmyndighetene pålegge 3.1.16.2 Fysisk pengetransport uten telletjeneste vaktselskap å rapportere til registeret i samsvar Kontanttransport kan bidra til å skape avstand med valutaregisterforskriften §§ 5, 6, 8 og 13. mellom den kriminelle aktiviteten og kontantene. Vaktselskapene er ansvarlige for at opplysningene En slik avstand er særlig relevant når kontanter de rapporterer inn er korrekte, jf. § 5. Etter § 13 flyttes over landegrensene. Flyttingen får blant an- første ledd skal vaktselskapene rapportere kun- net betydning for muligheten til å sette kontan- dens («deklarantens») fødselsnummer eller orga- tene i sammenheng med lovbrudd som avdekkes. nisasjonsummer, D-nummer, eventuelt passnum- Når pengene fraktes innenlands oppstår ikke mer eller annen entydig identifikasjonskode. Vi- den samme tilslørende effekten som veksling til dere skal kundens navn og statsborgerskap rap- andre valutaer i utlandet gir. Etterforskning av lov- porteres. Dersom kunden opptrer på vegne av en brudd blir heller ikke vanskeliggjort i samme ut- annen, skal oppdragsgiveren identifiseres ved fød- strekning. Likevel anser utvalget at risikoen for selsnummer, D-nummer eller organisasjonsnum- hvitvasking og terrorfinansiering er tilstrekkelig mer, se annet ledd. Dette innebærer dermed en til at foretak som kun driver innenlands penge- form for identifisering av reell rettighetshaver, transport bør omfattes av hvitvaskingsloven. Fore- men bestemmelsen inneholder ingen minstekrav takene håndterer store kontantstrømmer. Foretak som ligner på dem som gjelder etter hvitvaskings- som driver fysisk pengetransport har også fått en loven. annen rolle enn tidligere fordi de nettopp har Vaktselskapene som har fått tillatelse til å rap- overtatt mye av kontanthåndteringen fra f.eks. portere direkte til registeret, har plikt til å regis- banker. trere opplysninger om kunden. Disse opplysnin- Risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering gene dekker imidlertid bare en del av det kunde- ved pengetransport til og fra utlandet er større tiltak etter hvitvaskingsregelverket skal bestå i. enn ved innenlands transport. Den forhøyede risi- Valutaregisterforskriften gir ingen klar plikt til å koen illustreres også ved at Europakommisjonen identifisere reelle rettighetshavere, bekrefte kun- 2. februar 2016 varslet endringer i regimet for «cash shipped by freight», i sammenheng med en 43 Europakommisjonen. Questions and Answers: Action Plan plan for endringer av hvitvaskingsdirektivet. Dette to strengthen the fight against terrorist financing: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16- vil i alle fall omfatte godstransport av penger. På 209_en.htm (sist besøkt 19.11.2016). møte i Det europeiske råd mellom finansminis- 44 Lov 28. mai 2004 nr. 29 om registrer over opplysninger om trene i EU-landene (ECOFIN) 12. februar 2016 valutaveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut fikk forslagene fra Kommisjonen tilslutning. På av Norge (valutaregisterloven). 45 Kommisjonens hjemmesider («Q&A»)43 synes Forskrift 17. desember 2008 nr. 1502 om toll (tollforskriften). det som om det er flyttingen av penger over lande- 46 Forskrift 6. desember 2004 nr. 1573 om register over opp- grensene som er i fokus. Det påpekes blant annet lysninger om valutaveksling og overføring av betalingsmid- at gjeldende regler om tolldeklarering ikke er til- ler inn og ut av Norge (valutaregisterforskriften). 54 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II dens identitet på bakgrunn av gyldig legitimasjon Denne typen telletjenester representerer etter eller vurdere kundeforholdets formål og tilsiktede utvalgets syn åpenbart en hvitvaskingsrisiko. For art. banken som mottar pengene på konto, vil det bare I en FATF-studie publisert 30. november 2015 være synlig at pengene er overført fra et vakts- påpekes det at kriminelle grupper forsøker å elskap. Dermed fungerer vaktselskapet som en bruke tolldeklarering av kontanter ved innførsel «gatekeeper» inn i det finansielle systemet, se som en legitimering av store kontantbeløp, for punkt 3.1.1. Vaktselskapets tellefunksjon gir en deretter å flytte pengene over på bankkonti.47 Ut- særegen mulighet til å følge med på kundens utvalget legger til grunn at slik legitimering av kon- vikling og bruk av kontanter. At det foreligger en tantbeløp også kan skje overfor norske banker. hvitvaskingsrisiko ved bruk av slike telletjenester, Det kan tale for å underlegge fysisk pengetrans- gjenspeiles også i regelverket i Danmark og Sve- portører krav om kundetiltak. Ved å underlegge rige. kontanttransport hvitvaskingsreglene, vil man I Danmark har «[e]rvhervsmæssig fysisk pen- gjøre det vanskeligere for kriminelle å flytte pengetransport» vært underlagt hvidvaskingsloven i ger når de har behov for det. Å flytte midler rundt alle fall siden 2005.48 Lovhistorien er imidlertid i et kriminelt nettverk kan være nødvendig for noe uklar. I forarbeidene til 2005-loven er det pre- f.eks. å betale leverandører, gjennomføre bestik- sisert at fysisk pengetransport er omfattet i den kelser, for å hvitvaske pengene osv. Ved å stille grad den omfatter en overføring av penger eller krav om kundetiltak etc. for transportørene av andre verdier. Dette ble forklart som en inn- kontanter, vil det bli vanskeligere og mindre at- skrenkning i forhold til den tidligere loven. Den traktivt for kriminelle å bruke denne måten å «rene pengetransport», hvor penger transporte- flytte penger på. res fra en virksomhet sitt varehus til varehusets På denne bakgrunn foreslår utvalget at foretak bankforbindelse, skulle ikke være omfattet. Deret- som driver fysisk pengetransport underlegges ter, i 2012, ble loven endret som følge av en ny lov hvitvaskingsloven, se lovforslaget § 4 første ledd om betalingstjenester og elektroniske penger. bokstav q. Det er særlig grunn til å påpeke at valu- Fordi denne loven eksplisitt ikke omfattet fysisk taregisterforskriften ikke stiller krav om identifi- pengetransport, ble det lagt til et punkt om det i sering av reelle rettighetshavere og kundeforhol- hvitvaskingsloven. Ordlyden presiserer ikke hva dets formål og tilsiktede art. Dessuten bør det slags fysisk pengetransport det må være tale om, unngås at fysisk pengetransport med tilhørende men forarbeidene uttaler at det ikke er meningen tolldeklarasjon anses som en legitimering av pen- å endre lovens virkeområde. Etter utvalgets opp- genes opprinnelse. fatning omfattes derfor fysisk pengetransport i Danmark bare i den grad dette innebærer en over- føring av penger. 3.1.16.3 Fysisk pengetransport med telletjeneste I Sverige er det foreslått at såkalte «värdebo- De største vaktselskapene tilbyr også ulike former lag» skal underlegges hvitvaskingsregelverket.49 for telletjenester. Tjenestene innebærer at kontan- Disse selskapene transporterer kontanter til og ter fra kunden telles opp, og kunden får penger fra banker, tømmer og fyller minibanker og yter overført på konto fra vaktselskapet. I praksis inne- tjenester overfor butikker. bærer det at kunden deponerer kontanter i en I både Sverige og Norge domineres markedet nattsafe, en «sentersafe» eller en safe utplassert i av to store aktører. I Sverige er selskapene alle- kundens lokaler. Vaktselskapet overtar ansvaret rede underlagt hvitvaskingsregelverket når de for kontantene så snart de er lagt i safen. Safen tas opptrer som valutavekslere. I Norge er det bare fi- så med til en tellesentral der pengene telles auto- nansforetak som nevnt i finansforetaksloven § 2-5 matisk av tellemaskiner, før pengene overføres til som kan få tillatelse til å drive valutavirksomhet. kundens konto gjennom vaktselskapet. Kontan- Én av aktørene har registrert foretak med konse- tene inngår etter dette i vaktselskapets kontant- sjon som finansieringsforetak, og har rett til å håndtering, med fordeling videre til andre virk- drive valutavirksomhet. Den andre aktøren har somheter som har behov for kontanter. I følge en fått dispensasjon fra kravet om konsesjon for å av aktørene som tilbyr denne typen tjenester sine drive valutavirksomhet. I den svenske utrednin- internettsider, tar de også imot sjekker, giroblan- ketter og utenlandsk valuta. 48 Bekendtgørelse nr. 1022 af 13/08/2013 af lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask af udbytte og finansi- 47 FATF Report – Money laundering through the physical ering af terrorisme, § 1 stk. 1 nr. 12), jf. bilag 1 pkt. 4. transportation of cash, side 16. 49 SOU 2016:8, Del 1, punkt 10.4.4. NOU 2016: 27 55 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3 gen fremheves særlig den såkalte «uppräknings- ges hvitvaskingsloven, se lovforslaget § 4 første verksamheten» som problematisk. Den tilsvarer ledd bokstav q. det som over er beskrevet som telletjenester. I den svenske utredningen fremheves videre to momenter for å underlegge disse selskapene 3.1.17 Låneformidlere (lånemeglere) hvitvaskingsregelverket. For det første er det in- Gjennom utvalgets arbeid har det blitt reist spørs- ternasjonalt kjent at legale virksomheter brukes mål om låneformidlere skal underlegges hvitvas- til å hvitvaske penger, ved at kontanter fra krimi- kingsregelverket. Etter utvalgets oppfatning gjør nell virksomhet blandes med virksomhetens lov- ikke fjerde hvitvaskingsdirektiv låneformidlere til lige omsetning. For det andre er det i dag ikke len- en «obliged entity», fordi virksomheten ikke inne- ger praktisk å vise til at banker er rapporterings- bærer «money broking», jf. direktivet artikkel 2 pliktige, fordi de nærmest ikke håndterer kontan- nr. 1(2), jf. artikkel 3(2) jf. direktiv 2013/36/EU tene fra kundene. Dette er i stor grad satt ut til anneks I punkt 10. Låneformidlere var underlagt nettopp denne typen selskaper. Dermed får i prak- hvitvaskingsloven i medhold av finansieringsvirk- sis ikke rapporteringspliktige innsyn i kontant- somhetsloven ved at de ble regnet som finansinsti- strømmene i samfunnet. Sistnevnte poeng er også tusjoner, jf. § 1-3, jf. § 1-5 nr. 2. I finansforetakslo- relevant i Norge, der bankene i stor grad har satt ven faller låneformidlere utenfor begrepet «finans- bort kontanthåndteringen til vaktselskaper som foretak». de nevnte aktørene. Låneformidlingsforetak er ikke underlagt krav Argumentene mot å underlegge aktørene lo- om konsesjon, men har meldeplikt til Finanstilsy- ven i den svenske utredningen er at det er flere net før virksomhet settes i gang, jf. finansfore- andre rapporteringspliktige inne i kontantbehand- taksloven § 2-18. De er dessuten underlagt tilsyn lingskjeden. Det tillegges imidlertid ikke avgjø- av Finanstilsynet i medhold av finanstilsynslo- rende vekt. I stedet fremheves det at avdekkingen ven50 § 1 første ledd nr. 13. Låneformidlere vil ty- av hvitvasking og terrorfinansiering bør skje så pisk ha en aktiv formidlingsfunksjon mellom aktu- tidlig som mulig. Videre peker utredningen på at elle lånesøkere og potensielle långivere. Inntek- bankene har så mange kunder å forholde seg til at tene fra virksomheten vil normalt være oppebåret det ikke bør overlates til dem alene å følge med. av provisjoner. Låneformidling er derfor en type Kontanthåndteringsselskapene vil dessuten være mellommannsvirksomhet der låneformidler skal tettere på kontantstrømmen enn det bankene er. ivareta interessene til både låntaker og långiver. De får innsyn i typen kontanter som leveres inn. Selve låneavtalen skal være et rettsforhold direkte Dette er relevant informasjon i hvitvaskingssam- mellom långiver og låntaker. Et konsept som in- menheng, bl.a. fordi sedler med høy valør favori- ternasjonalt har bredt om seg de siste årene er seres av kriminelle. Bankene vil ikke vite hvordan peer-to-peer ledning (P2P). Dette går ofte ut på at de midlene som overføres fra kontanthåndterings- det etableres portaler der långivere og låntakere selskapene inn på kundens konto fordeler seg på kommer i kontakt med hverandre. Det som er ty- ulike seddelstørrelser. pisk ved flere av disse konseptene er at risikoen Det er også viktig å presisere at dersom kon- spres ved at långivers beløp spres på mange lånta- tanthåndteringsforetak gjøres til rapporterings- kere og låntakerne har mange långivere. Det er pliktige, medfører ikke dette at bankene kan føre altså tale om en type låneformidlingsvirksomhet lempeligere kontroll med aktiviteten til sine kun- som ofte er omfattet av begrepet «crowdfunding». der når pengene kommer inn på konto gjennom Forretningsmodellen i den enkelte sak vil være telletjenester utført av vaktselskapene. Bankene avgjørende for hvorvidt virksomheten er å anse må fortsatt føre løpende oppfølging med kunde- som låneformidling eller om virksomheten er kon- forholdet for å overvåke aktiviteten på kundens sesjonspliktig. Historisk sett har få norske finans- konti, men det vil være vanskelig for bankene å av- foretak benyttet låneformidlere. Internasjonalt er dekke hvitvasking i disse tilfellene. Det er et vek- låneformidlere i stor grad en kanal for lån mellom tig argument for at foretak med telletjeneste om- private. Dette må også forventes kan skje i Norge fattes. hvis det blir etablert flere låneformidlere her. På bakgrunn av den åpenbare hvitvaskingsrisi- Forskrift 14. september 1990 nr. 764 om sik- koen ved telletjenester i kombinasjon med fysisk kerhetsstillelse for låneformidlere § 2 stiller krav pengetransport, og dessuten det faktum at bran- om at låneformidlere har minst 25 millioner kro- sjen selv ønsker å underlegges hvitvaskingsregelverket, foreslår utvalget at foretak som driver fy- 50 Lov 7. desember 1956 nr. 1 om tilsynet med finansforetak sisk pengetransport med telletjeneste underleg- mv. (finanstilsynsloven). 56 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II ner i sikkerhet for ansvar låneformidleren kan på- net. Det vil dermed ikke oppstå spørsmål om å un- dra seg ved utøvelsen av virksomheten. I henhold derlegge en helt ny gruppe tilsyn. Dette er ikke i til finansforetaksloven § 23-2 annet ledd gjelder seg selv et argument for å underlegge gruppen forskrifter gitt med hjemmel i sparebankloven,51 hvitvaskingsregelverket, men det kan ha en viss forretningsbankloven52 og finansieringsvirksom- betydning. Dessuten er det ingen rene lånefor- hetsloven53 også etter at finansforetaksloven har midlere i markedet i dag. Å underlegge aktørene trådt i kraft. hvitvaskingsregelverket vil dermed bare medføre Kravet om sikkerhetsstillelse har sannsynlig- endringer for fremtidige, potensielle lånetilbydere vis vært en medvirkende årsak til at det i dag ikke som vurderer å starte opp virksomhet i Norge. Ut- er noen rene låneformidlere i Norge (det finnes valget foreslår at låneformidlere skal være rappor- låneformidlere som også har tillatelse som verdi- teringspliktige, og viser til lovforslaget § 4 første papirforetak). I høringsnotat om nye forskrifter til ledd bokstav p. finansforetaksloven er forskriften om sikkerhetsstillelse for låneformidlere foreslått opphevet. Finanstilsynets begrunnelse er at finansforetaks- 3.1.18 Crowdfunding («folkefinansiering») loven ikke stiller krav om sikkerhetsstillelse for Crowdfunding, også kalt «folkefinansiering», er låneformidlere. Finanstilsynet mener derfor at foren ny type finansieringsvirksomhet i Norge. Be- skriften ikke lenger har hjemmel i lov. Antallet grepet omfatter flere ulike typer finansiering, noe låneformidlere antas å kunne øke dersom kravet som gjør crowdfunding vanskelig å definere. Det om sikkerhetsstillelse fjernes. som kjennetegner crowdfunding, er at man ofte Hvitvaskingsrisikoen ved låneformidling kan gjennom ulike internettbaserte plattformer hen- bestå i at låneformidleren setter låntaker i stand til vender seg til et bredt publikum for å innhente fi- å få kreditt som nedbetales ved bruk av svarte nansiering. Crowdfunding retter seg ofte mot pri- penger eller at utbytte av kriminelle handlinger lå- vatpersoner, men også foretak kan delta på både nes ut via en låneformidler. Terrorfinansieringsri- bidragssiden og blant dem som mottar bidrag. sikoen ved låneformidling kan bestå i at låntaker Crowdfunding er ofte en alternativ finansierings- finansierer terrorisme ved å ta opp kreditt hos lån- kilde for nyetablerte foretak. Finansiering som i giver. Låneformidleren formidler kontakt mellom ulike former blir kalt crowdfunding, er investe- partene, og får dermed mulighet til å vurdere lån- ringsbasert finansiering (aksjer, obligasjoner, ser- takers og långivers formål med kreditten. Lånefor- tifikater) der investorer velger å bidra ved å gå inn midlere kan også sies å ha en «gate-keeper»-posi- på eiersiden, enkelte former for låneformidling, se sjon, noe som anses viktig selv om det må antas at også punkt 3.1.17, og donasjonsbasert finansier- både långiver og låntaker allerede har et kunde- ing. Den siste kategorien omfatter også finansier- forhold i en bank. ing der bidragsyter kan motta en motytelse hvis Dersom långiver er bank eller annen rapporte- prosjektet blir en realitet, så lenge det ikke er krav ringspliktig, vil denne uansett måtte gjennomføre om tilbakebetaling av bidraget. I Norge er det do- kundetiltak overfor låntaker. Det er imidlertid en nasjonsbasert crowdfunding som er mest utbredt. viss risiko for at låneformidlere formidler kontakt Omfanget av investeringsbasert crowdfunding er med långivere som ikke er finansforetak under- begrenset og det samme gjelder låneformidling. lagt hvitvaskingsloven. Investeringsbasert crowdfunding er særlig stort i Utvalget antar at både låntaker og långiver vil Storbritannia der man i stor grad retter seg mot anses som låneformidlerens «kunde», og kundetil- profesjonelle aktører. tak må derfor gjennomføres overfor dem begge. Når det gjelder donasjonsbasert crowdfunding Utvalget har, på bakgrunn av de opplysninger i Norge, er den mest typiske formen finansiering som fremkommer over, vurdert om låneformid- av ulike prosjekter. Hovedtyngden av prosjekter lere bør underlegges hvitvaskingsregelverket. Ut- er knyttet til innsamling av nødhjelp, kulturspon- valget mener det er en risiko både for hvitvasking sing og idealistiske virksomheter. Personer og terrorfinansiering gjennom bruk av lånefor- («gründere») og foretak («gründerbedrifter») midlere. Utvalget påpeker også at disse foreta- med ulike ideer for virksomhet reklamerer for sitt kene allerede er underlagt tilsyn av Finanstilsy- prosjekt på internett. Privatpersoner og foretak kan bidra økonomisk til finansiere realiseringen av prosjektet. Prosjektene kan gjelde f.eks. utgi- 51 Lov 24. mai 1961 nr. 1 om sparebanker. 52 Lov 24. mai 1961 nr. 2 om forretningsbanker. velse av en CD, en teknisk innretning, et teater- 53 Lov 10. juni 1988 nr. 40 om finansieringsvirksomhet og stykke eller innsamling til flyktninger. Gründeren finansieringsinstitusjoner (finansieringsvirksomhetsloven). kan sette et konkret mål for hvor mye penger som NOU 2016: 27 57 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3 skal innhentes til prosjektet. Oppnås ikke den øn- deretter finansieres ved bidrag fra stråmenn som skede finansieringen, vil bidragsyterne normalt få er tilknyttet gründeren. Det kan også opprettes et tilbakebetalt midlene de har bidratt med. Dette fiktivt prosjekt, der den som oppretter prosjektet kan imidlertid variere mellom de ulike crowdfun- og bidragsytere samarbeider. Crowdfundingtje- dingtjenestene. Dessuten vil den praktiske mulig- nestene gjennomfører en viss kontroll av prosjek- heten til å få stoppet pengene på denne måten tene, men det er noe uklart hvor grundig prosjek- variere. tet sjekkes før det legges ut på internettsidene. Dersom pengene som fortløpende hentes inn Et element som både kan være en fordel og en settes på en sperret konto inntil finansieringsmå- ulempe ved hvitvaskingsoperasjonen, sett fra let er nådd, vil det kunne gi en viss sikkerhet for at hvitvaskerens ståsted, er at prosjektet kan lokke pengene går til legitime formål. Best sikkerhet til seg bidrag fra intetanende privatpersoner. For- ville det gitt om gründeren måtte vise frem en delen med dette er at svarte og hvite penger blir form for resultat av sitt prosjekt før vedkommende sammenblandet. En ulempe er imidlertid at grün- fikk pengene utbetalt. Dette vil imidlertid inne- deren blir nødt til å overbevise bidragsyterne om bære en vesentlig hindring for gründeren i perio- at pengene brukes som planlagt. Uten å kunne den arbeidet pågår. Noe av poenget med denne ty- vise til en plan for arbeidet og konkret hva pen- pen finansiering er nettopp finansiering i en prøve- gene har gått til, vil oppmerksomme privatperso- periode, der det ikke er noen garantier for at grün- ner kunne stille spørsmål og eventuelt anklage deren vil levere et ferdig produkt overhodet. vedkommende for bedrageri. Det er de ulike formidlingsplattformene (virk- Denne ulempen vil muligens være mest aktu- somhetene) som etableres som må vurderes med ell der crowdfundingen skal finansiere konkrete hensyn til hvilket regelverk som gjelder. Formid- prosjekter eller produkter. Annerledes blir det der ling av investeringsbasert crowdfunding omfattes crowdfundingen skjer til veldedige formål. Den i dag av verdipapirhandelloven, enten ved at det norske crowdfundingtjenestene www.bidra.no til- dreier seg om formidling av finansielle instrumen- byr såkalt «giverglede», som innebærer at det ter, jf. verdipapirhandelloven § 2-2 første ledd jf. samles inn penger til et veldedig formål, der pen- annet ledd, jf. § 2-1 første ledd nr. 1, eller ved at gene utbetales til gründeren uavhengig av om fi- det dreier seg om formidling av andeler i ansvar- nansieringsmålet nås. Også DNB tilbyr lignende lige selskaper o.l., jf. verdipapirhandelloven § 9-1 tjeneste gjennom «vipps starter». Privatpersonene tredje ledd jf. § 2-1 første ledd nr. 1. Plattformer som bidrar vil også ved bruk av slike tjenester ha som tilbyr investeringsbasert crowdfunding vil interesse av at pengene blir brukt på riktig måte, dermed være underlagt hvitvaskingsloven som men vil ikke ha krav på en motytelse e.l. verdipapirforetak. Utvalget har vurdert om crowdfunding bør un- Formidling av lån er omfattet av regelverket derlegges hvitvaskingsregelverket. Den delen av som er beskrevet ovenfor under punkt 3.1.17 om crowdfundingbransjen som ikke er underlagt re- låneformidlere. gulering i dag vil dermed også måtte underlegges Plattformer som formidler finansiering ved do- tilsyn. Foreløpig synes markedet å være over- nasjon er derimot ikke underlagt regulering i dag. siktlig. Samtidig synes tjenestene som tilbys å Spørsmålet er derfor hvilken hvitvaskings- og ter- innebære en klar risiko både for hvitvasking og rorfinansieringsrisiko donasjonsbasert crowdfun- terrorfinansiering. Bransjen er foreløpig så umo- ding representerer. den at det er vanskelig å få oversikt over hvordan Terrorfinansieringsrisikoen ved crowdfunding den fungerer. Utvalget tar derfor ikke endelig stil- kan variere med hva crowdfundingen oppgis å ling til om folkefinansiering skal underlegges skulle bidra til. Dersom det dreier seg om såkalt hvitvaskingsloven, men foreslår en forskriftshjem- «giverglede», vil forventningen om å produsere mel slik at hvitvaskingslovens anvendelsesom- noe kunne være lavere enn der prosjektet gir seg råde kan utvides på et senere tidspunkt, se lovfor- ut for å produsere et produkt. Muligheten for fik- slaget § 4 femte ledd. tive prosjekter der f.eks. pengene sies å gå til flyk- ninger, men i realiteten er ment å sendes til terrororganisasjoner gjør at det etter utvalgets oppfat- 3.1.19 Virtuell valuta ning klart er en terrorfinansieringsrisiko ved do- Utvalget har også vurdert om det bør innføres en nasjonsbasert crowdfunding. rapporteringsplikt for foretak som veksler virtuell Hvitvasking gjennom donasjonsbasert crowd- valuta. Virtuell valuta er en type uregulerte, digi- funding kan skje ved at det opprettes et prosjekt tale penger som ikke er utstedt eller garantert av på internettsiden til crowdfundingtjenesten, som en nasjonal sentralbank, og som kan fungere som 58 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II betalingsmiddel. Det er digitale penger. Digital valuta begynner å bli populært på enkelte spillsider, 3.1.20 Andre aktører og det er mulig å «day trade» denne typen valuta. I Som nevnt i punkt 3.1.1, krever direktivet at regel- tillegg er det et økende antall aktører som har be- verket utvides til helt eller delvis å gjelde andre yr- gynt å åpne opp for denne valutaen, siden de da kesgrupper og kategorier av foretak enn de som ikke trenger å betale vekslingsgebyrer og handel omfattes av artikkel 2 nr. 1, dersom de utøver virk- ikke involverer noen form for bank. Eksempler er somhet som særlig kan tenkes å bli brukt til restauranter og underholdningssteder. hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget har Virtuell valuta kan kjøpes på en vekslingsplatt- vurdert om en slik utvidelse er aktuell for andre form ved hjelp av vanlig valuta (penger), hvor de aktører enn dem som er gjennomgått ovenfor, så blir overført til forbrukerens digitale lomme- men har ikke funnet grunn til å foreslå at hvitvas- bok. Derfra kan virtuell valuta sendes digitalt til kingsregelverkets anvendelsesområde utvides yt- enhver som er villig til å akseptere det, eller kon- terligere. verteres tilbake til vanlig valuta. En type digital valuta er Bitcoin. Nye Bitcoins opprettes over hele internett ved hjelp av et gratis program kjent som 3.1.21 Adgang til å gjøre unntak fra direktivet en «Bitcoin miner». Ved å løse komplekse algorit- for visse rapporteringspliktige mer kan programmene «finne» små beløp av valu- Etter artikkel 2 nr. 3 kan medlemsstatene be- taen. Imidlertid er økningen i pengemengden fast, stemme at direktivet ikke skal gjelde for personer slik at kun små beløp frigjøres over tid. Selv om som engasjerer seg i finansiell aktivitet på spora- det i dag ikke finnes noen form for regulert digital disk eller begrenset basis, der det er liten risiko valuta, kan det skje en utvikling her. for hvitvasking eller terrorfinansiering. Forutset- Den manglende reguleringen skaper mulighe- ningen er at kriteriene i bokstav a til e er oppfylte. ter for utnyttelse til kriminelle formål. Alle Kriteriene er utdypet i artikkel 2 nr. 4, 5 og 6. Bitcoin-transaksjoner er offentlige, men eierne Dette underavsnittet skal ikke gjelde for personer og/eller mottakerne av disse transaksjonene er som er engasjert i «money remittance» som defi- ikke det. Transaksjonene kan ikke spores, noe nert i artikkel 4 punkt 13 i direktiv 2007/64/EC. som gir brukerne en høy grad av anonymitet. Det Uttrykket omfatter betalingstjeneste der beta- er derfor mulig at Bitcoin-nettverket blir brukt til lingsmiddel leveres av betaleren, uten at det opp- transaksjoner forbundet med kriminell aktivitet rettes en konto i betalerens eller betalingsmotta- og/eller hvitvasking av penger. Misbruket kan kerens navn, og det eneste formålet er å overføre ramme uskyldige ettersom påtalemyndigheten en tilsvarende sum til betalingsmottakeren. kan beslutte å stenge utvekslingsplattformer og Etter hvitvaskingsloven § 4 femte ledd kan de- dermed frata personer tilgang til pengene sine. partementet i forskrift gjøre unntak fra enkelte el- Dette kan etter utvalgets oppfatning tilsi at slike ler flere av bestemmelsene i loven for visse rap- utvekslingsplatformer underlegges hvitvaskings- porteringspliktige. regelverket. Ut fra at det i dag ikke finnes noen Adgangen til å gjøre unntak fra direktivet er form for regulering av utvekslingsplatformer, og snever. Utvalget anser det derfor som lite sann- at det fortsatt er en forholdsvis ny type virksom- synlig at unntaksadgangen vil benyttes i norsk het, er det etter utvalgets oppfatning problematisk rett. På grunn av den begrensede tiden til rådig- å underlegge denne typen virksomhet hvitvas- het har utvalget ikke vurdert om enkelte grupper kingsregelverket på det nåværende tidspunkt. Si- bør unntas. Det foreslås at hvitvaskingsloven § 4 tuasjonen kan imidlertid endre seg raskt. Dersom femte ledd videreføres, slik at det er adgang til å den risiko for hvitvasking og terrorfinansiering gjøre unntak dersom det på et senere tidspunkt vi- som er pekt på her viser seg å være reell og pro- ser seg at det er hensiktsmessig. Utvalget foreslår blematisk, antar utvalget at det vil være grunn til å at hjemmelen avgrenses til å gjøre unntak for spo- foreta en fornyet vurdering av rapporteringsplik- radisk eller svært begrenset finansiell aktivitet. ten. Utvalget foreslår også å ta inn forskriftshjemme- Utvalget foreslår forskriftshjemmel slik at len for å gjøre unntak for tilbydere av spilltjenes- hvitvaskingslovens anvendelsesområde kan utvi- ter, som ble foreslått i første delutredning, i lovfor- des på et senere tidspunkt til å inkludere veks- slaget § 4 sjette ledd. lingsplattformer for virtuell valuta, se lovforslaget §4 femte ledd. NOU 2016: 27 59 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3

ees». Sondringen mellom forpliktede enheter og 3.2 Lovens anvendelse overfor ansatte deres ansatte gjennomføres også konsekvent i an- og ledelsen dre sammenhenger, se artikkel 37 og artikkel 38. Artiklene viser at direktivet kun krever at ansatte 3.2.1 Norsk rett skal være pliktsubjekter der dette er særskilt Det fremgår av hvitvaskingsloven § 4 tredje ledd nevnt. at loven også gjelder for foretak og personer som For de fysiske personer som er gjort til «obli- «utfører tjenester på vegne av eller for» personer ged entity» i kraft av sin yrkesutøvelse, jf. som nevnt i første og andre ledd. Ordlyden forstås artikkel 2 nr. 1 punkt 3, som er ansatt i en juridisk slik at loven er gitt generell anvendelse for fysiske person, er det gjort unntak fra plikten til å ha personer som arbeider for rapporteringspliktige interne opplæringsprogrammer for ansatte, jf. aktører. Lovens forhistorie kan kaste lys over artikkel 46 nr. 1 tredje ledd. Plikten hviler i stedet hvorfor ansatte er gjort til pliktsubjekter i større kun på den juridiske personen. utstrekning enn EØS-forpliktelsene krever. I fortalen til direktivet, avsnitt 47, er det dessu- I hvitvaskingsloven 2003 var det eksplisitt ten presisert at personer som utelukkende gjør så- nevnt at plikten til å foreta kundekontroll, under- kalt «punching-arbeid», dvs. å taste inn informa- søkelsesplikten og plikten til å rapportere om mis- sjon fra papirer til et elektronisk medium, ikke fal- tenkelige transaksjoner også gjaldt rapporterings- ler inn under direktivets anvendelsesområde. Det pliktiges «ansatte», se § 5 første ledd annet punk- samme gjelder de som utelukkende tilbyr støtte- tum, § 7 første ledd annet punktum og § 7 annet systemer for overføring av midler eller oppgjør for ledd annet punktum. Dette ble gjort fordi departe- finansinstitusjoner. mentet ønsket å videreføre «gjeldende avgrens- Hvitvaskingsdirektivet krever at «members of ninger mht. hvilke plikter som skal gjelde direkte the management body and other natural persons for ansatte», og fordi en slik regulering var i sam- who under national law are responsible for the svar med daværende direktivforpliktelser.54 breach» skal kunne holdes ansvarlige når juri- Det forrige hvitvaskingslovutvalget mente der- diske personer bryter sine forpliktelser, se imot at det var «overflødig» å nevne ansatte som artikkel 58 nr. 3. Flere steder i direktivet er det direkte pliktsubjekter ved enkelte lovbestemmel- vist til ulike plikter og ansvar for personer i ledel- ser.55 Departementet sluttet seg til utvalgets syn, sen. Rutiner godkjennes av «senior management», og påpekte at i den grad det er aktuelt å ilegge jf. artikkel 8 nr. 5. Etablering av ny korrespondent- straff for ansatte, ville det kunne gjøres på grunn- bankforbindelse og etablering av kundeforhold lag av et medvirkningsansvar.56 med politisk eksponert person (PEP) godkjennes Bakgrunnen for at den nåværende loven gjel- av «senior management», jf. artikkel 19 bokstav c der for ansatte i større utstrekning enn direktivet og artikkel 20 bokstav b punkt i. Før utbetaling et- krever, synes å være hensynet til å unngå overflø- ter livsforsikringsavtale, i tilfeller der høyere ri- dig lovtekst. Konsekvensen er at ansatte kan hol- siko er identifisert, skal «senior management» in- des ansvarlig for medvirkning til blant annet formeres, jf. artikkel 21 bokstav a. brudd på reglene om kundekontroll (§§ 5 til 8), Direktivet inneholder også enkelte andre for- forsterkede kontrolltiltak (§ 15) og oppbevarings- muleringer som refererer til posisjoner på ledelse- plikt (§ 22). snivå. I henhold til direktivet artikkel 8 nr. 4 bokstav a skal det utnevnes en etterlevelsesansvarlig på «management level» dersom virksomhetens 3.2.2 EØS-rett art og omfang tilsier det. Etter artikkel 46 nr. 4 Direktivets primære pliktsubjekter er de juridiske skal det utpekes et «member of the management og fysiske personene som omtales som «obliged board» som er ansvarlig for gjennomføring av na- entities» etter artikkel 2. Samtidig er det enkelte sjonale regler som gjennomfører direktivet. bestemmelser som pålegger ansatte plikter. Artik- kel 33 nr. 1 krever at både «obliged entities» og deres «employees» skal være underlagt rapporte- 3.2.3 FATFs anbefalinger ringsplikt. Videre gjelder avsløringsforbudet i ar- FATFs anbefalinger skiller mellom finansinstitu- tikkel 39 nr. 1 både «obliged entities» og «employ- sjonenes plikter og ansvar og «their directors, officers and employees» plikter og ansvar når det 54 Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 5.12.4. gjelder forbudet mot å avsløre rapportering til 55 NOU 2007: 10 punkt 8.2.3. FIU-en og beskyttelsen mot strafferettslig og an- 56 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 8.2.5. net ansvar for å ha sendt en slik rapport i god tro, 60 NOU 2016: 27 Kapittel 3 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II se FATF anbefaling 21. I henhold til anbefaling 35 tegnelsen «natural or legal persons». Spørsmålet skal «[s]anctions […] be applicable not only to fi- er om forpliktelsene i slike tilfeller primært pålig- nancial institutions and DNFBPs, but also to their ger den fysiske personen eller foretaket. directors and senior management». Utgangspunktet i direktivet er at begge kan FATFs anbefalinger inneholder også flere ste- holdes ansvarlig. Direktivet gjør imidlertid unntak der forpliktelser for ledelsen. Etter anbefaling 12 fra dette når det gjelder reglene om interne ruti- skal det innhentes godkjenning fra «senior mana- ner mv. Disse forpliktelsene skal kun gjelde den gement» før det inngås kundeforhold med politisk juridiske personen, jf. direktivet artikkel 46 nr. 1 eksponert person (PEP) eller for opprettholdel- tredje avsnitt. sen av kundeforhold med PEP. Det samme gjelder Etter utvalgets oppfatning åpner ikke direkti- når det inngås avtale om ny korrespondentbank- vet for at det i andre tilfeller kan skilles mellom forbindelse i henhold til anbefaling 13. personer som er «obliged entity» i kraft av sitt yrke, og den juridiske person de eventuelt er ansatt i. Ut fra dette bør gjeldende lov videreføres 3.2.4 Utvalgets vurderinger med hensyn til hvem som er rapporteringspliktige, se lovforslaget § 4 annet ledd. Lovforslaget 3.2.4.1 Bør loven gjelde for ansatte i større § 4 annet ledd retter seg likevel i hovedsak mot ju- utstrekning enn direktivet krever? ridiske personer. Virksomhet som utøves av advo- Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig å kater, revisorer, regnskapsførere og eiendomsme- videreføre den nåværende rettstilstanden, der lo- glere kan organiseres på mange ulike måter, f.eks. ven er gitt generell anvendelse for personer som aksjeselskap, ansvarlig selskap eller enkeltperson- arbeider for rapporteringspliktige juridiske perso- foretak. ner. Siden direktivet kun krever at avsløringsfor- Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødven- budet og rapporteringsplikten skal gjelde ansatte, dig å ta inn i loven at forpliktelsen til å ha interne bør det særskilt begrunnes hvorfor loven eventu- rutiner kun gjelder den juridiske personen, f.eks. elt likevel gis generell anvendelse. kun advokatfirmaet og ikke advokaten. Det er etter utvalgets syn vanskelig å se norske forhold eller norske rettstradisjoner som tilsier avvik fra direktivforpliktelsene på dette punk- 3.2.4.3 Øverste ledelse tet. Videre er det ønskelig å skape større klarhet Hvitvaskingsdirektivet krever at «members of the med hensyn til hvilke plikter hvitvaskingsloven management body and other natural persons who pålegger de ansatte, og hvilke sanksjoner de an- under national law are responsible for the breach» satte risikerer ved brudd på pliktene. Dessuten til- skal kunne ilegges sanksjoner når juridiske perso- sier direktivets fortale at regelverkets anvendel- ner overtrer sine plikter, se artikkel 58 nr. 3. Det sesområde ikke omfatter alle ansatte. Utvalget er også presisert i artikkel 59 nr. 1 hvilke forplik- foreslår innføring av omfattende forvaltningstil- telser det skal knyttes ansvar og reaksjoner eller tak og sanksjoner, noe som tilsier at gruppen av sanksjoner til. mulige ansatte defineres klart og målrettet og Når det gjelder forslaget til hvilke forpliktelser ikke går lengre enn direktivet krever. det skal knyttes ansvar til for ledelsen, har utval- På denne bakgrunn mener utvalget at loven get tatt utgangspunkt i direktivets avgrensning, jf. bør endres slik at det særskilt angis hvilke plikter artikkel 59 nr. 1. For å oppfylle direktivet mener som gjelder for ansatte. Dette kan gjøres ved at utvalget det er nødvendig at overtredelse av be- gjeldende § 4 tredje ledd innsnevres, slik at det stemmelsene om utarbeidelse av risikovurdering, fremgår at lovens §§ 21 (rapporteringsplikten) og rutiner og øverste ledelses ansvar i lovforslaget 25 (avsløringsforbudet) gjelder for ansatte i juri- §§ 6 til 8, bestemmelsene om kundetiltak og lø- diske personer som nevnt i første og annet ledd. pende oppfølging i lovforslaget kapittel 3, bestem- Se lovforslaget § 4 fjerde ledd. melsene i lovforslaget §§ 20 til 23 om undersø- kelse og rapportering, opplysningsplikt til Øko- krim og gjennomføring av mistenkelige transak- 3.2.4.2 Personer underlagt loven på grunnlag av sjoner, bestemmelsene om registrering og lagring både yrke og ansettelsesforhold av personopplysninger og andre opplysninger i Fysiske personer som etter direktivet er underlagt lovforslaget §§ 29 til 31 og bestemmelsene i §§ 36, regelverket på grunnlag av yrkesutøvelse vil sam- 37 og 40 i kapittelet om øvrige tiltak, kan føre til tidig kunne være ansatt i en rapporteringspliktig ansvar for øverste ledelse når juridiske personer juridisk person, jf. artikkel 2 nr. 3 som bruker be- overtrer sine plikter. Begrunnelsene for denne av- NOU 2016: 27 61 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 3 grensningen er gitt i punkt 10.5.4.2.2. Utvalget en etablering i Norge. Dette er av betydning for foreslår dermed at disse bestemmelsene skal hvilket tilsyn som kan føres med de rapporte- gjelde for øverste ledelse. I tillegg mener utvalget ringspliktige, og hvilke reaksjoner og sanksjoner at avsløringsforbudet i lovforslaget § 25 bør gjelde norske myndigheter har hjemmel til å ilegge. Det for øverste ledelse. Det vises til at FATFs anbe- er presisert i § 3 at loven også gjelder for filialer av faling 21 gjør avsløringsforbudet gjeldende for utenlandske foretak. «directors» og «officers». Utvalget har vurdert hvordan kretsen av fysiske personer i øverste ledelse som skal kunne 3.3.2 EØS-rett ilegges sanksjoner, skal angis i hvitvaskingsloven. Fjerde hvitvaskingsdirektiv regulerer ikke direkte Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana, det geografiske anvendelsesområdet, men defini- Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, sjonen av «finansinstitusjoner» i direktivet omfat- Stokmo og Utne, foreslår at det tas inn en defini- ter også «branches», jf. artikkel 3 nr. 2 bokstav f. sjon av «øverste ledelse» i lovforslaget § 2 Direktivet bestemmer altså eksplisitt at også filia- bokstav l, se punkt 2.3.4.7. Videre foreslår utval- ler av utenlandske foretak er å regne som «obli- gets flertall at lovteksten benytter «øverste le- ged entity» etter direktivet, og dermed underlagt delse» for å avgrense hvem i ledelsen som kan regelverket i den staten der de opererer. holdes ansvarlig. Det vil si at styret og daglig leder, eller foretaksorgan med tilsvarende kompetanse og ansvar, kan holdes ansvarlig. 3.3.3 Utvalgets vurderinger Utvalgsmedlem Sigurdsen har et annet syn på Utvalget ser ikke grunn til å endre på lovens vir- hvilke fysiske personer som skal kunne ilegges keområde for Svalbard og Jan Mayen. Det er sær- sanksjoner ved overtredelser av loven. Dette med- lig hensynet til å unngå at Svalbard blir en form lem viser til sine bemerkninger inntatt i punkt for «fristed» i hvitvaskingssammenheng, som til- 2.3.4.7 og 10.5.2.3. sier at Svalbard skal være omfattet av loven. I for- Utvalget som helhet påpeker at det må vurderes arbeidene til hvitvaskingsloven av 2009 ble det hvilke vilkår som skal stilles for å kunne sanksjo- fremhevet at det på Svalbard er særlig viktig at re- nere personer i øverste ledelse, herunder spørs- glene er enkle å formidle og håndheve.57 Det ble målet om skyldkrav. Dette er spørsmål utvalget spesifikt pekt på forhandlere av gjenstander. De- har vurdert i kapittelet om sanksjoner, se punkt partementet foreslo derfor en hjemmel for å gjøre 10.5. unntak for deler av loven på Svalbard og Jan Det vises til lovforslaget § 4 tredje ledd om lo- Mayen. Utvalget anser dette hensynet for fortsatt vens anvendelse for øverste ledelse. å gjøre seg gjeldende, og foreslår at unntakshjem- melen videreføres. Gjennom utvalgets arbeid har bransjeorganisa- 3.3 Geografisk virkeområde sjoner og offentlige etater utvalget har hatt kontakt med, pekt ut agenter av utenlandske beta- 3.3.1 Norsk rett lingsforetak som et tema utvalget bør drøfte sær- Utgangspunktet er at hvitvaskingsloven gjelder skilt. Det er derfor gitt en noe grundigere gjen- for rapporteringspliktige som er etablert i Norge, nomgang av anvendelsesområdet for denne typen jf. hvitvaskingsloven § 3. Loven gjelder også for foretak i punkt 3.1.12. Svalbard og Jan Mayen. Loven er dermed anvendelig for alle rapporteringspliktige som anses å ha 57 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 3.5.2.5. 62 NOU 2016: 27 Kapittel 4 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Kapittel 4 Risikobasert tilnærming

4.1 Innledning utgangspunktet for gjennomføringen av alle andre tiltak etter loven, både for rapporteringspliktige Utvalget foreslår et kapittel om risikobasert til- og relevante myndigheter. Det innebærer at det nærming innledningsvis i loven. Lovbestemmel- iverksettes mer omfattende tiltak og føres tettere sene som foreslås her retter seg i all hovedsak tilsyn med produkter, situasjoner og kunder som mot rapporteringspliktige, men også i visse hen- anses å innebære en høy risiko, mens omfanget av seender mot tilsynsmyndigheter og Økokrim. Ka- slike tiltak kan reduseres dersom risikoen for pittelet gir bestemmelser om grunnleggende hvitvasking og terrorfinansiering anses å være komponenter i arbeidet med å forebygge og av- lav. Videre foreslås et uttrykkelig krav om at rap- dekke hvitvasking og terrorfinansiering: risikoba- porteringspliktige utarbeider risikovurderinger serte tiltak, gjennomføring av risikovurdering i for virksomheten. Risikovurderingen danner virksomheten, etablering av rutiner og øverste le- grunnlaget for etablering av rutiner i virksomhe- delses ansvar. Tiltakene er grunnleggende forut- ten. Ansvaret for etablering og gjennomføring av setninger for at rapporteringspliktige effektivt rutiner reguleres avslutningsvis i kapittelet. skal kunne overholde lovens øvrige forpliktelser. Når lovens forpliktelser skal implementeres i virksomheten, er lovens kapittel 2 om risikobasert til- 4.2 Risikobaserte tiltak nærming startpunktet. Kapittelet bygger i hovedsak på systematikken 4.2.1 Norsk rett i fjerde hvitvaskingsdirektiv. Her er grunnleg- Hvitvaskingsloven § 5 inneholder en egen bestem- gende forpliktelser for myndigheter og rapporte- melse om risikobasert kundekontroll og løpende ringspliktige plassert innledningsvis i direktivet, oppfølging. Bestemmelsen var ny ved vedtakelsen herunder en risikobasert tilnærming på alle av loven. Bestemmelsen i hvitvaskingsloven § 5 nivåer. Det er også i samsvar med FATFs anbefa- bygger på «kjenn-din-kunde»-prinsippet, som in- linger å fremheve betydningen av en risikobasert ternasjonalt anses for å være et av de viktigste vir- tilnærming. I FATF-rapporten fikk Norge kritikk kemidlene for å hindre at det finansielle systemet for gjennomføringen av anbefalingene om risiko- misbrukes til hvitvasking og terrorfinansiering. basert tilnærming. Lovbestemmelsenes overord- Et krav om at de rapporteringspliktige skal ut- nede karakter tilsier også at de plasseres tidlig i føre kundekontroll som står i forhold til risikoen loven. Utvalget mener at det kan ha en pedago- for hvitvasking og terrorfinansiering, er ment å gisk effekt for rapporteringspliktige at disse re- legge til rette for at rapporteringspliktige benytter glene inntas før de mer spesifikke og detaljerte ressursene der behovet for tiltak er størst. Det forpliktelsene. innebærer samtidig at rapporteringspliktige på- Fokuset på risikobasert tilnærming er ikke legges omfattende plikter med hensyn til å gjen- nytt. Det var en sentral del av FATFs anbefalinger nomføre risikobaserte og skjønnsmessige vurde- før revisjonen i 2012 og også en sentral del av ringer. I forarbeidene er det understreket at en ri- tredje hvitvaskingsdirektiv. Likevel er viktigheten sikobasert tilnærming ikke innebærer at rappor- av risikovurderinger og en risikobasert tilnær- teringspliktige kan unnlate å utføre kundekon- ming gitt et betydelig større fokus i FATFs revi- trolltiltak.1 Det sentrale med tilnærmingen er at derte anbefalinger og i fjerde hvitvaskingsdirektiv omfanget på tiltakene kan tilpasses den konkrete enn det som tidligere var tilfellet. risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Vi- Først i kapittelet foreslår utvalget en generell dere vil prinsippet om risikobasert kundekontroll bestemmelse om risikobasert tilnærming for gjen- nomføring av lovens tiltak. Bestemmelsen danner 1 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.2.5. NOU 2016: 27 63 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 4 innebære varierende grad av fleksibilitet avhengig synsressurser tilføres ut fra denne risikovurderin- av hvilken type kundekontrolltiltak det dreier seg gen. Dette betyr at fokus for tilsyn, hvor grundig om. Rapporteringspliktige skal også kunne påvise tilsynsmyndighetens kontroller er og hyppigheten at omfanget av utførte tiltak er tilpasset den aktu- av tilsyn tilpasses risikoen. Som et siste steg må elle risiko. prosessen vurderes for å sikre at den tilføringen I juni 2013 besluttet regjeringen at det skulle og bruken av ressurser som gjøres er adekvat og utarbeides en nasjonal risikovurdering, og en ar- oppdatert. beidsgruppe ble nedsatt. Arbeidsgruppen leverte sin endelige rapport 14. februar 2014. Den nasjonale risikovurderingen som gruppen utarbeidet er 4.2.3 FATFs anbefalinger og rapport den første samlede risikovurdering av trusler, sår- Økt vektlegging av en risikobasert tilnærming på barheter og risiko for hvitvasking og terrorfinan- alle nivåer var helt sentralt ved revisjonen av siering. FATFs anbefalinger. Det gjenspeiles i at anbefalin- Regjeringen opprettet i slutten av 2014 et na- gen om å vurdere risiko og anvende en risikoba- sjonalt kontaktforum for bekjempelse av hvitvas- sert tilnærming er tatt inn som anbefaling 1. En ri- king og terrorfinansiering. Hensikten er å eta- sikobasert tilnærming løftes frem som det all- blere en sektorovergripende strategi for å fore- menne og fundamentale utgangspunktet i et effek- bygge og avdekke terrorfinansiering og hvitvas- tivt system for bekjempelse av hvitvasking og ter- king av utbytte fra profittmotivert kriminalitet. rorfinansiering, og som den primære metoden for Kontaktforumet skal blant annet sørge for at å fordele ressurser på en hensiktsmessig måte i Norge har en oppdatert risikovurdering når det dette arbeidet. I «interpretive note» til anbefaling gjelder hvitvasking og terrorfinansiering. 1 er det nærmere konkretisert hva som ligger i «risk assessing and applying a risk-based approach». 4.2.2 EØS-rett FATF utarbeider og publiserer jevnlig veiled- Hvitvaskingsdirektivets fortale fremhever at en ri- ninger og typologirapporter som er ment å utdype sikobasert tilnærming er en sentral del av hvordan den risikobaserte tilnærmingen bør til- systemet for bekjempelse av hvitvasking og ter- passes eller hva slags risiko som finnes i ulike sek- rorfinansiering. Her konstateres det at risikoen torer. Et omfattende materiale er tilgjengelig på for hvitvasking og terrorfinansiering vil variere, FATFs nettsider.2 og at en risikobasert tilnærming må anvendes, se I FATF har også utfordringer knyttet til «de- fortalen avsnitt 22 til 34. risking» vært et tema. «De-risking» vil si at rap- En risikobasert tilnærming innebærer at res- porteringspliktige avviser en kunde eller avslutter surser kan brukes mer effektivt for å rettes inn kundeforhold for å unngå en potensiell risiko, i mot områder der risikoen for hvitvasking og ter- stedet for å håndtere risikoen gjennom risikoba- rorfinansiering er større enn ellers, se fortalen av- serte kundetiltak. En slik praksis fra rapporte- snitt 22. En forutsetning for en risikobasert tilnær- ming er gjennomføring av risikovurderinger. Di- rektivets krav til gjennomføring av risikovurderin- 2 FATFs hjemmeside er www.fatf-gafi.org. FATF har blant ger omtales nærmere under punkt 4.3.2. annet utgitt følgende veiledningsdokumenter: «Guidance for a risk-based approach: effective supervision and enfor- Kundetiltak kan anvendes etter en risikoba- cement by AML/CFT supervisors of the financial sector sert tilnærming for å justere omfanget av tiltakene and law enforcement», «Guidance for a Risk-Based Appro- som iverksettes, se artikkel 13 nr. 2. Rapporte- ach to Virtual Currencies» , «Risk-Based Approach for the Banking Sector», «Guidance for a Risk-Based Approach to ringspliktige må dokumentere at omfanget av til- Prepaid Cards, Mobile Payments and Internet-Based Pay- tak er tillpasset den identifiserte risikoen for ment Services», «FATF Guidance on the Risk-Based Appro- hvitvasking og terrorfinansiering, se nr. 4. ach for the Life Insurance Sector», «FATF Guidance on the Risk-Based Approach for Money Services Businesses», I henhold til direktivet artikkel 48 nr. 10 skal «Risk Based Approach Guidance for legal Professionals», de europeiske tilsynsbyråene gi veiledning til na- «FATF Guidance on the Risk-Based Approach for Casinos», sjonale tilsynsmyndigheter når det gjelder risiko- «FATF Guidance on the Risk-Based Approach for Dealers in Precious Metals and Stones», «FATF Guidance on the basert tilsyn. Utkast til slike retningslinjer ble Risk-Based Approach for Real Estate Agents», «FATF sendt på høring 21. oktober 2015. I høringsforsla- Guidance on the Risk-Based Approach for Accountants», get skisseres risikobasert tilsyn som en prosess i «FATF Guidance on the Risk-Based Approach for Trust and Company Service Providers (TCSPs)», «FATF fire steg, og det gis anbefalinger knyttet til hvert Guidance on the Risk-Based Approach to Combating av de fire stegene. Et første steg er å identifisere Money Laundering and Terrorist Financing – High Level risikofaktorer, deretter må risiko vurderes og til- Principles and Procedures». 64 NOU 2016: 27 Kapittel 4 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II ringspliktige vil i de aller fleste tilfeller være i strid sikobasert tilnærming ved etterlevelsen av loven med FATFs anbefalinger. forutsetter derfor utarbeidelse av risikovurderin- Norge fikk omfattende kritikk på flere punkter ger hos den enkelte rapporteringspliktige, se lov- knyttet til FATF anbefaling 1 da FATF evaluerte forslaget § 6 med nærmere omtale under punkt Norge i 2014. Den nasjonale risikovurderingen fra 4.3.4. 2014 ble kritisert fordi analysen og vurderingen En risikobasert tilnærming er grunnleggende av hvitvaskingsrisiko i Norge var ufullstendig og sett en motsetning til en regelbasert tilnærming. I hadde flere mangler. FATF skriver i rapporten at stedet for at omfanget av tiltak, ressurser og opp- myndighetene ikke har en tilstrekkelig forståelse merksomhet fra rapporteringspliktiges side sty- av hvitvaskingsrisiko. Videre ble Norge kritisert res av fastsatte rammer og klare regler, skal den for at myndigheter og rapporteringspliktiges til- identifiserte risikoen for hvitvasking og terrorfi- tak mot hvitvasking og terrorfinansiering ikke i nansiering være bestemmende for hva rapporte- tilstrekkelig grad var basert på en vurdering av ri- ringspliktige gjør. Omfanget av tiltak rapporte- siko. Finanstilsynet fikk sterk kritikk for man- ringspliktige pålegges etter hvitvaskingsloven glende tilsyn, og for at tilsynsvirksomheten ikke i skal tilpasses den identifiserte risikoen for tilstrekkelig grad er tilpasset risikoen for hvitvas- hvitvasking og terrorfinansiering. Nærmere be- king og terrorfinansiering. FATF påpekte at det stemt skal rapporteringspliktige sette inn flere ikke stilles klare nok krav til at rapporteringsplik- ressurser og vie større oppmerksomhet til deler tige har en forståelse av risiko. I tilknytning til av virksomheten der det er identifisert en høyere dette ble det blant annet pekt på at hvitvaskingslo- risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Der vens regler for forenklet kundekontroll gir auto- det er identifisert en lavere risiko for hvitvasking matiske unntak fra kundekontrolltiltak uten at og terrorfinansiering, kan rapporteringspliktige dette er basert på en risikovurdering. derimot bruke færre ressurser og vie mindre oppmerksomhet. For eksempel vil rapporteringspliktiges rutiner kunne tilpasses den identifiserte risi- 4.2.4 Utvalgets vurderinger koen for hvitvasking og terrorfinansiering. Der Prinsippet om risikobasert tilnærming er ikke det er identifisert en høyere risiko bør rutinene nytt, men har fått vesentlig større plass både i EU være mer omfattende. Dersom det er identifisert og FATF. Fjerde hvitvaskingsdirektiv og de revi- en lavere risiko, kan rutinene være mer kortfat- derte FATF-anbefalingene innebærer et skifte, tede. Dermed brukes ressursene til forebygging selv om prinsippet gjenfinnes også i tredje hvitvas- og avdekking av hvitvasking og terrorfinansiering kingsdirektiv og de tidligere anbefalingene. Ut fra på en mest mulig effektiv måte. dette, og ut fra den kritikken FATF kom med, har Den risikobaserte tilnærmingen vil gi ulike ut- utvalget vurdert om det bør gjøres endringer i det slag hos ulike rapporteringspliktige. Det er en na- norske regelverket for å få tydeligere frem viktig- turlig konsekvens av at hvilket omfang ulike tiltak heten av en risikobasert tilnærming. Slik utvalget skal få, må bero på den enkelte virksomhets vur- ser det, er det hensiktsmessig at gjeldende § 5 ut- dering av risiko for hvitvasking og terrorfinansier- vides og løftes frem i loven i en egen bestemmelse ing. Dessuten vil en risikobasert tilnærming også om «risikobaserte tiltak». Utvalget foreslår derfor innebære at det må tas hensyn til omfanget og ar- en grunnleggende bestemmelse som innleder ten av rapporteringspliktiges virksomhet. Det er lovens kapittel 2 og gjenspeiler det internasjonale et gjennomgående trekk i både fjerde hvitvas- skiftet i EU og FATF. Lovforslaget § 5 innebærer kingsdirektiv og FATFs anbefalinger at kravene til at lovens materielle forpliktelser innledes med en rapporteringspliktige varierer med virksomhe- overordnet bestemmelse om at lovens tiltak skal tens art og størrelse. Den risikobaserte tilnær- gjennomføres risikobasert. Lovbestemmelsen ret- mingen blir nødvendigvis konkret i sin natur. ter seg i utgangspunktet mot både offentlige Utvalget foreslår å videreføre gjeldende myndigheter og rapporteringspliktige. Utvalget hvitvaskingslov § 5 annet ledd om rapporterings- foreslår derfor at det i lovforslaget § 5 første ledd pliktiges plikt til å dokumentere at utførte tiltak er uttrykkelig nevnes at loven skal «håndheves» tilpasset den aktuelle risiko, se lovforslaget § 5 an- med grunnlag i en risikovurdering, se nærmere net ledd. Bestemmelsen gjennomfører fjerde omtale under punkt 4.3.4. hvitvaskingsdirektiv artikkel 13 nr. 4. At tiltak skal gjennomføres risikobasert inne- Kravet om rapporteringspliktiges gjennomfø- bærer at innretningen og omfanget av tiltakene ring av tiltak etter loven på bakgrunn av en ri- som utføres, skal tilpasses den identifiserte risi- sikovurdering innebærer at lovforslaget § 5 får be- koen for hvitvasking og terrorfinansiering. En ri- tydning for fastleggingen av alle lovens forpliktel- NOU 2016: 27 65 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 4 ser. Utvalget bemerker følgende om forholdet Risikovurderingen skal gjøres tilgjengelig for mellom lovforslaget § 5 og de øvrige bestemmel- medlemsstatene og rapporteringspliktige for å sene i kapittel 2: Utvalget foreslår en uttrykkelig hjelpe dem med å identifisere og vurdere risiko bestemmelse om plikt til å utarbeide risikovurde- for hvitvasking og terrorfinansiering, se nr. 3. ringer i hver enkelt virksomhet i § 6. Dette kaller Kommisjonen skal videre utarbeide anbefalinger utvalget en virksomhetsinnrettet risikovurdering. til medlemsstatene om tiltak for å håndtere de Risikovurderingen som pålegges utarbeidet i § 6, identifiserte risiki for hvitvasking og terrorfinansier den som forutsettes i § 5 om risikobaserte til- ering. Medlemsstater som velger ikke å følge an- tak. I første omgang vil risikovurderingen få be- befalingene skal gi en begrunnelse, jf. nr. 4. tydning for utformingen av virksomhetens ruti- De europeiske tilsynsbyråene på finansmar- ner, se lovforslaget § 7 og omtalen under kedsområdet (Det europeiske banktilsynet punkt 4.4. Rutinene skal igjen beskrive etterle- (EBA), Det europeiske tilsynet for forsikring og velse av lovens øvrige forpliktelser, se omtalen un- tjenestepensjon (EIOPA) og Det europeiske tilsy- der punkt 4.4.4. Dermed er den risikobaserte til- net for verdipapirer og markeder (ESMA) – sam- nærmingen et prinsipp som har betydning for let benevnt som ESA-ene) skal også utarbeide en hele den rapporteringspliktiges virksomhet. Dess- felles vurdering av hvordan risiko for hvitvasking uten vil rapporteringspliktiges etterlevelse av lo- og terrorfinansiering påvirker den finansielle sek- vens tiltak kunne påvirke risikovurderingen. An- toren i EU, se artikkel 6 nr. 5. vendelsen av rutinene kan avdekke nye risikoom- Artikkel 7 stadfester medlemsstatenes plikt til råder. Det kan også føre til at områder som har å utarbeide en nasjonal risikovurdering, og til å vært ansett for å representere en høyere risiko for opprette et eget organ eller utarbeide mekanis- hvitvasking og terrorfinansiering, kan omklassifi- mer for å koordinere nasjonale tiltak for å hånd- seres til normal- eller lavrisikoområder. Den risi- tere identifisert risiko. Den nasjonale risikovurde- kobaserte tilnærmingen innebærer at risikovurderingen skal benyttes i arbeidet med å utvikle og ringen i så fall må oppdateres. Det kan igjen med- forbedre regelverket for bekjempelse av hvitvas- føre at innretningen av rapporteringspliktiges et- king og terrorfinansiering, for å kunne tilføre og terlevelse av lovens forpliktelser må oppdateres. prioritere ressurser for bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansiering, for å sikre at regelverk er tilpasset hver enkelt sektor og dennes risiko og 4.3 Virksomhetsinnrettet risiko- for å være til hjelp ved rapporteringspliktiges vur- vurdering dering av risiko. Også nasjonale tilsynsmyndigheter skal 4.3.1 Norsk rett kjenne risikoen for hvitvasking og terrorfinansier- Rapporteringspliktige har i gjeldende hvitvas- ing i staten, som ledd i en risikobasert tilnærming kingslov en implisitt plikt til å utarbeide risikovur- til gjennomføring av tilsyn. Etter artikkel 48 nr. 6 deringer, se § 5 om risikobasert kundekontroll og bokstav a skal tilsynsmyndigheten derfor ha en løpende oppfølging. Bestemmelsen viser til, og «clear understanding of the risks of money laun- forutsetter, vurderinger av risikoen for hvitvas- dering and terrorist financing present in their king og terrorfinansiering. Det gis ikke nærmere Member State». regler om hvor ofte risikovurderingen skal gjen- Rapporteringspliktige skal identifisere og nomføres eller hva risikovurderingen skal ta i be- håndtere risiko for hvitvasking og terrorfinansier- traktning. ing, se artikkel 8 nr. 1. Risikoen skal vurderes ut Hvitvaskingsloven gir ikke regler om nasjo- fra hva slags kunder virksomheten har, geo- nale myndigheters plikt til å utarbeide risikovur- grafiske faktorer, typen produkter og tjenester og deringer. hva slags transaksjoner det er tale om. Rapporte- ringspliktiges risikovurdering skal være propor- sjonal med virksomhetens art og størrelse. I til- 4.3.2 EØS-rett legg skal rapporteringspliktige ha rutiner og ret- Direktivet artikkel 6 til 8 omhandler utarbeidelse ningslinjer for effektivt å håndtere risiko identifi- av risikovurderinger. Risikovurderinger skal utar- sert både på EU-nivå, nasjonalt og i den enkelte in- beides på EU-nivå, nasjonalt nivå og hos rapporte- stitusjon, se nærmere omtale under punkt 4.4. ringspliktige. I fjerde hvitvaskingsdirektivs annekser er det Etter artikkel 6 er Kommisjonen forpliktet til å gitt momenter til risikovurderingen de rapporte- gjøre en vurdering av risiko for hvitvasking og ter- ringspliktige skal foreta. Når rapporteringsplik- rorfinansiering på EU-nivå, se artikkelens nr. 1. tige skal ta stilling til omfanget av kundetiltak, 66 NOU 2016: 27 Kapittel 4 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II skal formålet med kundeforholdet, transaksjo- ringspliktige skal gjennomføre hensiktsmessige nens størrelse og regelmessigheten og varigheten tiltak for å identifisere og vurdere risikoen for at av kundeforholdet blant annet tas i betraktning, jf. virksomheten misbrukes til hvitvasking og terror- anneks I. Faktorer som kan være en indikasjon på finansiering. Vurderingen av risiko skal knyttes til når et kundeforhold eller en transaksjon inne- kunder, land eller geografiske områder og pro- bærer lav risiko, er angitt i anneks II. Rapporte- dukter, tjenester og transaksjoner. Vurderingene ringspliktige skal vurdere risikofaktorer knyttet til skal dokumenteres og holdes oppdatert. Doku- kunden, produktet og geografiske faktorer. Mo- mentasjonen skal være tilstrekkelig til å vise menter som kan tilsi en høyere risiko for hvitvas- grunnlaget for vurderingene. Arten og omfanget king og terrorfinansiering, er angitt i anneks III. av risikovurderingene kan tilpasses virksomhe- Også her er faktorene inndelt etter kunderisiko, tens art og størrelse. Rapporteringspliktige må produktrisiko og geografisk risiko. alltid ha en forståelse av hvitvaskings- og terrorfi- Rapporteringspliktiges risikovurderinger skal nansieringsrisikoen ved virksomheten. Tilsyns- dokumenteres, holdes oppdatert og være tilgjen- myndigheten kan gjøre unntak fra kravet om indi- gelig for relevante myndigheter, se artikkel 8 viduelle, dokumenterte risikovurderinger hvis nr. 2. Relevante myndigheter kan likevel gjøre bransjens iboende risiko for hvitvasking og terror- unntak fra kravet om individuelle, dokumenterte finansiering er «clearly identified and under- risikovurderinger når risikoene for hvitvasking og stood». terrorfinansiering i bransjen er «clear and under- FATF-anbefaling 15 krever at statene og rap- stood», se annet punktum. porteringspliktige skal vurdere risikoen for Når det gjelder forholdet mellom risikovurde- hvitvasking og terrorfinansiering i forbindelse ringene, er det bestemt i artikkel 6 nr. 6 at Kom- med utviklingen av nye produkter og bruk av ny misjonen i sitt arbeid med den overnasjonale ri- teknologi. Blant annet skal rapporteringspliktige sikovurderingen skal ta i betraktning ESA-enes ri- vurdere risikoen og treffe eventuelle tiltak før nye sikovurdering. Den skal også involvere eksperter produkter eller ny teknologi tas i bruk. fra medlemsstatene, FIU-er og relevante EU-orga- Samlet fikk Norge karakteren «Partially ner. Nasjonale risikovurderinger skal ta i betrakt- Compliant» for gjennomføringen av anbefaling 1 ning den overnasjonale risikovurderingen på EU- om risikobasert tilnærming. Karaktersettingen nivå, se artikkel 7 nr. 3. Det er ikke gitt nærmere omfattet imidlertid også annen kritikk enn den regler om rapporteringspliktiges bruk av nasjo- som omtales her. Det meste av kritikken gjaldt nale og overnasjonale risikovurderinger. norske myndigheters tilsynspraksis og utarbeidelsen av nasjonal risikovurdering, se ovenfor under punkt 4.2.3. Et punkt dreide seg om norske krav 4.3.3 FATFs anbefalinger og rapport til rapporteringspliktiges rutiner. Det er nærmere FATF-anbefaling 1 gjelder risikobasert tilnær- omtalt under punkt 4.4.3. ming. Statene skal identifisere, vurdere og forstå Når det gjelder rapporteringspliktiges ri- risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering sta- sikovurderinger, kritiserte FATF Norge for man- ten er utsatt for, se anbefalingens første ledd. Ri- glende uttrykkelig krav om dokumenterte risikovurderingen skal ligge til grunn for statens sikovurderinger. Rapporten påpekte at kravet i prioritering av ressurser knyttet til forebygging hvitvaskingsloven § 5 annet ledd om at rapporte- og avdekking av hvitvasking og terrorfinansier- ringspliktig må påvise at omfanget av utførte tiltak ing. er tilpasset den aktuelle risiko, til en viss grad opp- Nasjonale tilsynsmyndigheter skal ha en risi- fyller kravet om dokumenterte risikovurderinger. kobasert tilnærming til gjennomføring av tilsyn, FATF syntes likevel å mene at det bør stilles kla- se «interpretive note» til anbefaling 26. I «interpre- rere krav om dokumenterte risikovurderinger. Vi- tive note» punkt 2 er det presisert at et nødvendig dere ble Norge kritisert for at risikovurderinger ledd i risikobasert gjennomføring av tilsyn er at til- ikke skal stilles til rådighet for tilsynsmyndighe- synsmyndigheten har «a clear understanding of ten. the money laundering and terrorist financing Norge fikk karakteren «Partially Compliant» risks present in a country». for overholdelsen av FATF-anbefaling 15. Det ble Anbefalingen 1 annet ledd krever at statene på- påpekt at det ikke er uttrykkelig krav om at nye legger rapporteringspliktige å gjennomføre ri- produkter og ny teknologi tas i betraktning i rap- sikovurderinger. «Interpretive note» til anbefaling porteringspliktiges risikovurderinger. 1 punkt 8 konkretiserer anbefalingen. Rapporte- NOU 2016: 27 67 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 4

ringen skal brukes til å forbedre det nasjonale 4.3.4 Utvalgets vurderinger anti-hvitvaskings- og terrorfinansieringsregimet, Utvalget har vurdert hvordan fjerde hvitvaskings- utpeke særskilte sektorer med høyere eller lavere direktiv artikkel 6 til 8 og FATF-anbefaling 1 sine risiko for hvitvasking og terrorfinansiering, bidra krav til gjennomføring av risikovurderinger skal til prioritering av ressurser, utarbeide nærmere gjennomføres i norsk rett. sektorbaserte regler tilpasset risiki for hvitvas- Etter både direktivet og FATF-anbefalingene king og terrorfinansiering og gjøre tilgjengelig in- skal risikovurderinger foretas på flere nivåer. Di- formasjon for rapporteringspliktige for å legge til rektivet omtaler både overnasjonalt og nasjonalt rette for rapporteringspliktiges risikovurderin- nivå, i tillegg til risikovurderinger utarbeidet av ger. Den nasjonale risikovurderingen må derfor den enkelte rapporteringspliktige. Siden både di- utformes og oppdateres på en måte som gir god rektivet og FATF-anbefalingene krever at tilsyns- veiledning til rapporteringspliktige. En nasjonal ri- myndigheter skal ha «a clear understanding» av sikovurdering er et nødvendig grunnlag for de risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering, an- rapporteringspliktiges gjennomføring av tiltak et- tar utvalget at det kan være hensiktsmessig at til- ter loven her. Den nasjonale risikovurderingens synsmyndigheter utarbeider risikovurderinger omfang, utforming og kvalitet kan få betydning for knyttet til sin sektor. rapporteringspliktiges muligheter til å etterleve Direktivet forutsetter at nasjonal risikovurde- loven. ring bygger på den overnasjonale risikovurderin- Når det derimot gjelder tilsynsmyndighetenes gen som er utført på EU-nivå. Europakommisjo- ansvar for å gjennomføre risikovurderinger, fore- nens risikovurdering skal igjen bygge på innspill slår utvalget å tydeliggjøre dette i lovteksten. fra blant andre nasjonale eksperter og de euro- Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 48 nr. 6 gjel- peiske tilsynsbyråenes risikovurdering. Det frem- der tilsynsmyndighetenes utføring av tilsyn etter går dermed at utarbeidelsen av risikovurderinger en risikobasert tilnærming. Bokstav a forutsetter skal være en dynamisk prosess, der risikovurde- at tilsynsmyndighetene har en «clear understan- ringer fra ulike nivåer skal påvirke utarbeidelsen ding of the risks of money laundering and terro- av risikovurderinger på andre nivåer. rist financing present in their Member State». I Risikovurderingene skal så påvirke nasjonale bokstav c er det presisert at frekvensen og intensi- myndigheters arbeid med tiltak mot hvitvasking teten i tilsynsmyndighetens både stedlige og do- og terrorfinansiering, blant annet med utarbei- kumentbaserte tilsyn skal baseres på de rapporte- delse av regelverk for å forebygge og avdekke ringspliktiges risikoprofiler, og på risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering. For tilsyns- hvitvasking og terrorfinansiering i staten. For å ty- myndigheter innebærer det at risikovurderinger deliggjøre at også tilsynsmyndigheten skal føre til- skal være utgangspunktet for tilsynsmyndighete- syn etter loven med basis i en risikobasert tilnær- nes risikobaserte håndhevelse av reglene som ming, foreslår utvalget at lovutkastet § 5 første gjennomfører direktivet. Det er naturlig at den ledd presiserer at loven skal «håndheves» på praktiske håndhevelsen og gjennomføringen av grunnlag av en vurdering av risiko for hvitvasking loven igjen skal kunne påvirke nasjonale ri- og terrorfinansiering. sikovurderinger, slik at det skjer en veksel- Både fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8 virkning mellom utarbeidelsen av risikovurderin- nr. 1 og 2 og FATF-anbefaling 1 stiller krav om at ger og risikobasert gjennomføring av lovens til- rapporteringspliktige skal gjennomføre risikovur- tak. deringer. FATF-rapporten rettet kritikk mot norsk Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødven- rett på dette punktet. Utvalget foreslår derfor en dig, og heller ikke i tråd med norsk lovgiv- uttrykkelig bestemmelse om rapporteringsplikti- ningstradisjon, å lovfeste plikten til å utarbeide na- ges plikt til å utarbeide risikovurderinger, se lov- sjonal risikovurdering. Utvalget knytter likevel en- forslaget § 6. Forslagets ordlyd går ut på at rap- kelte bemerkninger til direktivets og anbefalige- porteringspliktige skal identifisere og vurdere ri- nes krav om utarbeidelse av nasjonale risikovur- sikoen for hvitvasking og terrorfinansiering i virk- deringer. somheten. For å reflektere at risikovurderingen er Utvalget understreker viktigheten av at det knyttet til rapporteringspliktiges virksomhet, fore- gjennomføres nasjonale risikovurderinger i sam- slås overskriften «virksomhetsinnrettet risikovur- svar med fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs an- dering» til bestemmelsen. befalinger. Etter fjerde hvitvaskingsdirektiv artik- Utvalget bemerker at direktivets første materi- kel 7 nr. 4 skal nasjonal risikovurdering være et elle bestemmelse om rapporteringspliktiges for- verktøy for nasjonale myndigheter. Risikovurde- pliktelser etter direktivet er artikkel 8. Utvalget 68 NOU 2016: 27 Kapittel 4 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II har derfor valgt å foreslå at rapporteringspliktiges mens terrorfinansiering er finansiering av terror- plikt til å utarbeide risikovurderinger plasseres virksomhet. Midlenes opprinnelse er mindre rele- tidlig i hvitvaskingsloven. vant ved terrorfinansiering, mens dette er et sen- Rapporteringspliktiges risikovurderinger skal tralt moment ved spørsmål om det kan foreligge ligge til grunn for rapporteringspliktiges risikoba- indikasjoner på hvitvasking. Kunnskap om hva serte tilnærming ved gjennomføringen av lovens hvitvasking og terrorfinansiering er, er en nød- tiltak, se lovforslaget § 5 og omtalen under punkt vendig underliggende forutsetning for gjennomfø- 4.2.4. Sammenhengen mellom §§ 5 og 6 er føl- ringen av risikovurderingen. Utvalget foreslår gende: § 5 gjelder plikten til å ha en risikobasert imidlertid ikke at denne delen av risikovurderin- tilnærming til gjennomføringen av samtlige tiltak gene nevnes uttrykkelig i lovforslaget § 6. etter loven. I § 6 foreslår utvalget en uttrykkelig For det annet må rapporteringspliktige kjenne plikt for rapporteringspliktige til å utarbeide ri- sin egen virksomhet. Rapporteringspliktiges virk- sikovurderinger. I § 6 annet ledd foreslås en angi- somhet omfatter produkter, tjenester, leverings- velse av momenter som er av betydning ved utar- måte og transaksjoner som rapporteringspliktig beidelsen av risikovurderingen. Det er altså ri- tilbyr. Utvalget viser til lovforslaget § 6 bokstav a, sikovurderingen som reguleres i § 6 som skal b og c. Rapporteringspliktig må bruke kunn- være utgangspunktet for rapporteringspliktiges ri- skapen om hvitvasking og terrorfinansiering til å sikobaserte gjennomføring av tiltak etter loven, i identifisere hvordan virksomheten kan misbrukes samsvar med § 5. Siden risikovurderingen er ut- til slike formål. Slik kan rapporteringspliktige gangspunktet for implementeringen av risikoba- identifisere de produktene og tjenestene i virk- serte tiltak for etterlevelse av lovens forpliktelser, somheten som kan innebære en henholdsvis høy- er det også en nær sammenheng mellom ri- ere eller lavere risiko for hvitvasking og terrorfi- sikovurderingen og utarbeidelsen av rutiner, se nansiering. lovforslaget § 7 og omtalen under punkt 4.4.4. Den virksomhetsinnrettede risikovurderin- Siden virksomhetsinnrettede risikovurderingen må ta høyde for at risikoen for hvitvasking og ger skal danne utgangspunktet for rapporterings- terrorfinansiering vil kunne variere mellom ulike pliktiges utarbeidelse av rutiner for etterlevelse av produkter, tjenester og transaksjoner. F.eks. er det lovens forpliktelser, må risikovurderingen utarbei- relevant om enkelte transaksjoner innebærer des individuelt og konkret. Maler for risikovurde- større muligheter for anonymitet enn andre. ringen, utarbeidet av f.eks. bransjeorganisasjon, Ved vurdering av virksomhetens produkter vi- kan være nyttig, men må ikke anvendes ukritisk. ser utvalget til at et viktig risikomoment er nye Utvalget presiserer at hvilke forventninger som produkter og ny teknologi, jf. FATF-anbefaling 15, kan stilles til omfanget og detaljeringsgraden i ri- se punkt 4.3.3. sikovurderingen vil variere mellom rapporterings- Siden risikovurderingen er knyttet til rappor- pliktige. For små virksomheter kan veiledning fra teringspliktiges virksomhet, vil den gi ulike utslag tilsynsmyndigheter og bransjeorgan være viktig. hos ulike rapporteringspliktige. Eksempelvis vil Det følger av risikovurderingens gjennomgri- det for en forhandler av varer ha betydning for ri- pende betydning for rapporteringspliktiges over- sikovurderingen om vedkommende selger pro- holdelse av loven at risikovurderingen må være dukter med høy verdi, f.eks. smykker eller kunst. overordnet. Risikovurderinger skal identifisere og Generelt vil produkter med høy verdi, som samti- vurdere risikoen for hvitvasking og terrorfinansi- dig er enkle å flytte, være bedre egnet til hvitvas- ering i den rapporteringspliktiges virksomhet, king enn produkter med lavere verdi. Et annet herunder identifisere deler av virksomheten med moment kan være måten betalingen utføres på. høyere eller lavere risiko. Større kontantbeløp er alltid regnet som en risiko- Gjennomføringen av risikovurderinger består faktor for hvitvasking. Måten kjøp struktureres på av tre komponenter. Rapporteringspliktig må for kan også ha betydning, f.eks. ved at det kjøpes et det første ha kunnskap om hva hvitvasking og ter- uvanlig stort antall eksemplarer av samme vare, rorfinansiering er. Uten kunnskap om hvitvasking eller at beløp synes å deles opp på en måte som og terrorfinansiering vil det ikke være mulig for fremstår som en tilpasning til hvitvaskingslovens rapporteringspliktige å vurdere risikoen for at de- beløpsgrenser. res egen virksomhet kan misbrukes av kriminelle For en bank vil risikovurderingen på samme til disse formålene. Definisjonene av hvitvasking måte måtte fokusere på bl.a. typen produkter. En og terrorfinansiering er beskrevet under punkt alminnelig brukskonto eller lønnskonto der pen- 2.3.4.2 og 2.3.4.3. Kort sagt er hvitvasking all be- gestrømmen følger nokså faste mønstre vil nor- fatning med utbytte fra straffbare handlinger, malt innebære lav risiko for hvitvasking. Konti NOU 2016: 27 69 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 4 som opprettes og raskt stenges igjen, eller konti Rapporteringspliktige bør, avhengig av sin der det kommer større overføringer inn, vil være virksomhet, vurdere å se hen til overnasjonale riet produkt som kan innebære høyere risiko. «Pri- sikovurderinger på EU-nivå, nasjonale risikovur- vate banking» blir ofte utpekt som en produkttype deringer og sektorbaserte risikovurderinger utar- med høyere risiko for hvitvasking, se f.eks. fjerde beidet av tilsynsmyndighetene eller, eventuelt, hvitvaskingsdirektiv anneks III avsnitt 2 bransjeorgan. Videre kan det være hensiktsmes- bokstav a. sig for rapporteringspliktig å vurdere å konsultere For det tredje må rapporteringspliktige kjenne veiledninger og typologirapporter som er ment å hvem de forholder seg til og handler med. Dette kartlegge hvilken risiko som finnes for hvitvas- omfatter kunder, reelle rettighetshavere og andre. king og terrorfinansiering i ulike sektorer, utar- Herunder er geografiske forhold av betydning. beidet og publisert av FATF. Dessuten rangerer Utvalget viser til lovforslaget § 6 annet ledd FATF stater etter hvilket arbeid de gjennomfører bokstav d og e. for å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering. Det vil kunne være relevant for rapporterings- Foruten eventuelt å konsultere eksterne kilder pliktig å kartlegge vedkommendes kundegrupper. til informasjon om risiko for hvitvasking og terror- Dreier det seg om kunder som er privatpersoner finansiering, må rapporteringspliktige vurdere uten noen form for tilknytning til utlandet? Eller risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering i dreier det seg i stedet om bedriftskunder som er egen virksomhet. Ved utarbeidelsen av risikovur- del av større selskapsstrukturer med forbindelser deringen må rapporteringspliktige tenke gjennom til ulike jurisdiksjoner både innenfor og utenfor hvilke egenskaper ved virksomheten som er eg- EØS-området? Dette kan ha betydning for vurde- net til å misbrukes av kriminelle til hvitvasking ringen av risiko for hvitvasking eller terrorfinansi- eller terrorfinansiering. Rapporteringspliktige må ering, herunder når det sees i sammenheng med stille seg spørsmål som: Hvordan kan min virk- andre momenter. Om en rapporteringspliktig i ho- somhet misbrukes til hvitvasking og terrorfinan- vedsak har langvarige kundeforhold der vedkom- siering? Hva slags produkter tilbyr jeg som kan mende kjenner sine kunder godt, vil dette med- benyttes til hvitvasking eller terrorfinansiering? virke til at risikoen for hvitvasking og terrorfinan- Hvilke kundegrupper innebærer risiko for hvit- siering kan anses lavere enn hos en rapporte- vasking og terrorfinansiering? Svarene på disse ringspliktig som har mange kunder som ikke har spørsmålene kan ikke gis av andre enn rapporte- et etablert kundeforhold, eller kundeforholdene ringspliktige selv, som kjenner egen virksomhet er svært kortvarige. best. Om en rapporteringspliktig har en stor kunde- Risikovurderingen må holdes oppdatert for å masse som driver virksomhet i et av landene kunne fungere som utgangspunkt for rapporte- FATF har pekt ut som land uten tilfredsstillende ringspliktiges risikobaserte tiltak i samsvar med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, tilsier lovforslaget § 5 første ledd. Fjerde hvitvaskingsdi- det at kundemassen innebærer en høyere risiko. rektiv nevner dette i artikkel 8 nr. 2. Utvalget fore- Det samme gjelder om reelle rettighetshavere vi- slår at dette fremgår uttrykkelig av lovforslaget ser seg å være etablert i slike høyrisikoland. Rap- § 6 tredje ledd. porteringspliktiges egen lokalisering i landet kan Risikovurderingen må oppdateres jevnlig for å også være relevant, f.eks. ved kjente konsentrasjo- kunne være et praktisk verktøy for rapporterings- ner av ulike kriminelle miljøer. Også rapporte- pliktige. Utvalget foreslår ikke uttrykkelige krav ringspliktige som ikke etablerer kundeforhold, om hvor ofte den virksomhetsinnrettede ri- men i stedet bare gjennomfører enkeltstående sikovurderingen skal oppdateres eller revideres. transaksjoner, må ta hensyn til dette i den virk- Hva som er passende tidsintervaller vil variere. somhetsinnrettede risikovurderingen. Relevante momenter vil være ny kunnskap om Samlet gjennomfører lovforslaget § 6 annet metoder og trender for hvitvasking og terrorfinan- ledd fjerde hvitvaskingsdirektiv anneks I. siering som tas i bruk av kriminelle, eventuelle Når rapporteringspliktige skal kartlegge mo- nye produkter og tjenester rapporteringspliktig mentene gjennomgått ovenfor, og som fremgår av tilbyr, rapporteringspliktiges egne erfaringer lovforslaget § 6 annet ledd, bør rapporteringsplik- gjennom arbeidet med å avdekke og forebygge tige, som ledd i å innhente kunnskap, vurdere å hvitvasking og terrorfinansiering osv. Nye ri- konsultere eksterne kilder. Hvilke forventninger sikovurderinger utarbeidet av myndigheter, til- som kan stilles til ulike rapporteringspliktiges inn- synsmyndigheten eller bransjeorgan, bør gi rap- henting av informasjon, vil avhenge av virksomhe- porteringspliktig oppfordring til å revidere sin tens art og størrelse. virksomhetsinnrettede risikovurdering. 70 NOU 2016: 27 Kapittel 4 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Det fremgår av fjerde hvitvaskingsdirektiv ar- procedures», heretter kalt «rutiner») som er til- tikkel 8 nr. 2 at risikovurderingen som hovedregel passet den identifiserte risikoen for hvitvasking skal dokumenteres. Utvalget foreslår en bestem- og terrorfinansiering i virksomheten, se «in- melse om at den virksomhetsinnrettede risikovur- terpretive note» til anbefaling 1 punkt 9. Risikoen deringen skal dokumenteres, se lovforslaget § 6 kan være identifisert på statlig nivå, og av den en- tredje ledd. Dette er dels av tilsynsmessige årsa- kelte rapporteringspliktige. ker, og dels fordi utvalget antar at et uttrykkelig Rutinene for å håndtere og motvirke risiko for krav om dokumenterte risikovurderinger vil gjøre hvitvasking og terrorfinansiering, skal være i sam- det mer sannsynlig at risikovurderinger faktisk svar med nasjonale krav og retningslinjer fra kom- gjennomføres. petente myndigheter, herunder selvregulerende Risikovurderingen skal være bestemmende bransjeorganer. for utarbeidelsen av virksomhetens rutiner i sam- Anbefaling 18 gjelder «internal controls and svar med kravet om implementering av risikoba- foreign branches and subsidiaries», og stiller krav serte tiltak etter lovforslaget § 5 første ledd. Ruti- om utarbeidelse av programmer («programmes») nene skal så dekke etterlevelsen av lovens samt- for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. lige tiltak, se nærmere omtale under punkt 4.4.4. Arten og omfanget av tiltakene som iverksettes Dersom risikovurderingen idenfiserer hvilke ri- gjennom de interne rutinene, kan tilpasses virk- siki for hvitvasking og terrorfinansiering som somhetens risiko for hvitvasking og terrorfinansi- foreligger ved virksomheten, gjør det forutset- ering og størrelsen på rapporteringspliktiges virk- ningsvis rapporteringspliktig i stand til å finne eg- somhet, se «interpretive note» til anbefaling 18 nede tiltak til å håndtere og motvirke den identifi- punkt 2. serte risikoen. FATF hadde ikke merknader til norsk gjen- nomføring av regler om rutiner. 4.4 Rutiner 4.4.4 Utvalgets vurderinger 4.4.1 Norsk rett Fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATF-anbefalin- Gjeldende hvitvaskingslov § 23 første ledd be- gene krever at rapporteringspliktige skal utar- stemmer at rapporteringspliktige skal ha «forsvar- beide rutiner ut fra en risikovurdering. Rutinene lige interne kontroll- og kommunikasjonsrutiner» er et eget, overordnet tiltak i fjerde hvitvaskingsdi- for å sikre oppfyllelse av pliktene etter loven. Lo- rektiv artikkel 8. Utvalget foreslår derfor en be- ven utdyper ikke hva rutinene skal inneholde. stemmelse om rapporteringspliktiges utarbeidelse av rutiner innledningsvis i hvitvaskingsloven, se lovforslaget § 7. Dette er en sentral og 4.4.2 EØS-rett grunnleggende forpliktelse for de rapporterings- Etter fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 3 pliktige. Rutinenes formål er å integrere arbeidet skal statene kreve at rapporteringspliktige etable- med å forebygge og avdekke hvitvasking og ter- rer interne strategier, kontrollmekanismer og pro- rorfinansiering i den daglige driften hos rapporte- sedyrer («internal policies, controls and procedu- ringspliktige. res» – heretter kalt «rutiner») for å håndtere risi- Rutinene skal beskrive hvordan rapporterings- koen for hvitvasking og terrorfinansiering. Utar- pliktige skal implementere samtlige av hvitvas- beidelsen av rutiner er knyttet til plikten for rap- kingslovens tiltak. Rutinene skal være rapporte- porteringspliktige til å utarbeide risikovurderinger ringspliktiges plan eller «oppskrift» for hvordan etter artikkel 8 nr. 1 og 2, se punkt 4.3.2. Kravene hvitvaskingsregelverket skal etterleves. Forplik- til rutinene skal være tilpasset arten og størrelsen telsene omfatter kundetiltak og løpende oppføl- på rapporteringspliktiges virksomhet, og utdypes i ging, undersøkelse og rapportering, behandling nr. 4 bokstav a. Rutinene skal omfatte retningslin- av personopplysninger og andre opplysninger, og jer for risikohåndtering, kundetiltak og løpende øvrige tiltak. Hvitvaskingslovens øvrige bestem- oppfølging, rapportering, registrering og lagring melser blir dermed både presiseringer av hva ruti- av opplysninger og dokumenter. nene skal omhandle, gå ut på og sikre etterlevelse av, og samtidig selvstendige forpliktelser for rapporteringspliktige. Utvalgets forslag til regler om 4.4.3 FATFs anbefalinger og rapport kundetiltak, undersøkelse, rapportering osv. be- Rapporteringspliktige må ha strategier, prosedy- skrives i utredningens påfølgende kapitler. Gode rer og kontrollmekanismer («policy, controls and NOU 2016: 27 71 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 4 rutiner er en forutsetning for effektiv etterlevelse kvens av at rutinene må sees i sammenheng med og gjennomføring av lovens forpliktelser. den identifiserte risikoen for hvitvasking og ter- Rutinenes omfang skal være tilpasset arten og rorfinansiering. Dersom den virksomhetsinnret- størrelsen på rapporteringspliktiges virksomhet, tede risikovurderingen oppdateres, vil dette og sees i lys av risikoen for at virksomheten mis- kunne få konsekvenser for rutinenes utforming. brukes til hvitvasking eller terrorfinansiering. Det ligger i rutinenes natur at de fortløpende må Alle rapporteringspliktige må utarbeide rutiner. tilpasses virkeligheten rapporteringspliktige vir- Omfanget og detaljeringsgraden kan variere mel- ker i for å etterleve hvitvaskingsloven. Utvalget lom ulike typer rapporteringspliktige og mellom foreslår ikke uttrykkelige bestemmelser om når rapporteringspliktige av ulik størrelse. Dersom rutinene må oppdateres. Relevante momenter vil det er identifisert en høyere risiko for hvitvasking f.eks. være at det utarbeides en ny virksomhets- eller terrorfinansiering i virksomheten eller bran- innrettet risikovurdering, rapporteringspliktig til- sjen, må det reflekteres i rutinenes omfang og de- byr nye produkter eller tjenester, ny type kunde- taljeringsgrad. gruppe tar i bruk rapporteringspliktiges tjenester Som det fremgår av omtalen av risikobaserte eller det skjer endringer i lov eller forskrift. tiltak under punkt 4.2.4 og omtalen av rapporte- Utvalget foreslår at rutinene, på samme måte ringspliktiges risikovurderinger under punkt som den virksomhetsinnrettede risikovurderin- 4.3.4, vil den virksomhetsinnrettede risikovurde- gen, må dokumenteres og stilles til rådighet for ringen være bestemmende for utarbeidelsen av tilsynsmyndigheten, se lovforslaget § 7 annet rutinene. Risikovurderingen er bestemmende ledd. både for hvilke kunder eller produkter som må Ved spørsmål om å ilegge sanksjoner for vies særlig oppmerksomhet, og for rutinenes be- brudd på hvitvaskingsloven, vil et sentralt mo- skrivelse av hvordan den identifiserte risikoen ment være om virksomheten har utarbeidet ruti- kan håndteres og motvirkes. ner til overholdelse av hvitvaskingslovens forplik- Siden risikovurderingen skal være virksom- telser. Dersom virksomheten har utarbeidet ruti- hetsinnrettet, se punkt 4.3.4, vil også rutinene ner på bakgrunn av en hensiktsmessig virksom- måtte utarbeides konkret og individuelt i den en- hetsinnrettet risikovurdering og rutinene etterle- kelte rapporteringspliktige virksomhet. ves, vil det normalt ikke være aktuelt med For rapporteringspliktige som etablerer kun- sanksjoner mot virksomheten. Utvalget viser til deforhold, f.eks. banker, bør rutinene beskrive nærmere omtale av sanksjonsspørsmålene under «livslinjen» i forholdet mellom rapporteringsplik- punkt 10.5. tig og kunde. Det vil si hvordan forholdet mellom kunde og rapporteringspliktig normalt vil fortone seg. Rutinene bør beskrive prosedyrene for inn- 4.5 Øverste ledelses ansvar henting av informasjon ved den første kontakten med kunden, herunder gjennomføring av kunde- 4.5.1 Norsk rett tiltak, eventuelt gjennomføring av forenklede eller Rapporteringspliktiges kontroll- og kommunika- forsterkede kundetiltak. Rutinene bør også inne- sjonsrutiner skal være fastsatt på øverste nivå hos holde prosedyrer for avvisning av kunder, eventu- den rapporteringspliktige, se hvitvaskingsloven elt avslutning av allerede opprettede kunde- § 23 annet ledd. I tillegg skal det utpekes en per- forhold. Videre bør rutinene beskrive hvilken lø- son i ledelsen med ansvar for å følge opp rutinene. pende oppfølging kundeforholdet skal underlegges, avhengig av hvilken risikoklassifisering kunden er gitt. Her bør rutinene dekke f.eks. hvilke 4.5.2 EØS-rett hendelser som skal utløse ny gjennomføring av Rutinene skal godkjennes av øverste ledelse («se- kundetiltak, eller på hvilke faste tidspunkter det nior management») hos rapporteringspliktige, se skal gjennomføres nye kundetiltak overfor kun- artikkel 8 nr. 5. Øverste ledelse skal overvåke og, den. Rutinene bør også beskrive hvilke undersø- om nødvendig, oppdatere og forbedre rutinene. kelser som normalt skal gjennomføres dersom det «Senior management» er definert i artikkel 3 nr. utløses undersøkelsesplikt. 12, og omfatter ledere («officers») eller ansatte Rapporteringspliktiges rutiner må holdes opp- med tilstrekkelig kunnskap om virksomhetens ek- datert, se lovforslaget § 7 annet ledd. Fjerde sponering mot risiko for hvitvasking og terrorfi- hvitvaskingsdirektiv forutsetter løpende oppdate- nansiering. Vedkommende må i tillegg ha tilstrek- ring av virksomhetens rutiner i artikkel 8 nr. 5. kelig erfaring og intern kompetanse («seniority») Plikt til å oppdatere rutinene er en naturlig konse- til å fatte avgjørelser om virksomhetens ekspone- 72 NOU 2016: 27 Kapittel 4 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II ring mot risiko for hvitvasking og terrorfinansier- tivets uttrykk «senior management» er generelt ing. Vedkommende må ikke nødvendigvis i alle til- omtalt i punkt 2.3.4.7. feller være et medlem av styret. Utvalgets flertall finner at «senior manage- Rapporteringspliktige skal, når det er anven- ment» i denne sammenheng skal forstås som sty- delig («where applicable»), utpeke et medlem av ret og daglig leder. I foretak uten styre eller daglig styret («management board») til å ha særskilt an- leder vil det være selskapsorgan med tilsvarende svar for gjennomføring av tiltak for å overholde re- ansvar og kompetanse som har ansvaret for utar- gelverk som gjennomfører direktivet, se artikkel beidelse av risikovurdering og rutiner. Godkjen- 46 nr. 4. ning av risikovurdering og rutiner er en sentral beslutning i rapporteringspliktige. Det har stor betydning for rapporteringspliktiges etterlevelse 4.5.3 FATFs anbefalinger og rapport av hvitvaskingsregelverket. Uten en gjennomar- Anbefaling 1 gjelder blant annet etablering av ruti- beidet risikovurdering og helhetlige og virksom- ner. Rutinene skal godkjennes av øverste ledelse hetstilpassede rutiner, øker sannsynligheten for at («senior mangement»), se «interpretive note» til det kan forekommme brudd på sanksjonsbelagte anbefaling 1 punkt 9. Implementeringen av ruti- plikter. Som det redegjøres for i punkt 10.5, risike- nene skal følges opp, og om nødvendig skal ruti- rer rapporteringspliktige og øverste ledelse for- nene skjerpes. «Senior management» er ikke defi- valtningssanksjoner. nert i FATFs anbefalinger. Øverste ledelse har også ansvar for at forplik- I FATF-rapporten fikk Norge karakteren «Par- telsene i §§ 6 og 7 etterleves, se lovforslaget § 8 tially Compliant» for gjennomføringen av anbefa- bokstav b. Forpliktelsene det dreier seg om frem- ling 1 om risikobasert tilnærming. Deler av kritik- går av §§ 6 tredje ledd og 7 annet ledd. Risikovur- ken er omtalt under punkt 4.2.3. Norge ble også deringen og rutinene skal etter disse bestemmel- kritisert for at hvitvaskingsloven ikke uttrykkelig sene dokumenteres, holdes oppdatert og stilles til stiller krav om oppfølging av implementeringen av rådighet for tilsynsmyndigheten. virksomhetens rutiner, se «interpretive note» til Øverste ledelse har etter flertallets forslag det anbefaling 1 punkt 9, omtalt ovenfor. overordnede ansvaret for utarbeidelse av den virksomhetsinnrettede risikovurderingen. Utarbei- delse av risikovurderingen er en grunnleggende 4.5.4 Utvalgets vurderinger forpliktelse for rapporteringspliktige, og er kjer- Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana, nen og utgangspunktet for arbeid knyttet til de ri- Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, sikobaserte pliktene i loven. Uten en gjennomar- Stokmo og Utne, foreslår en samlet bestemmelse beidet og oppdatert risikovurdering er det ikke om øverste ledelses ansvar, se lovforslaget § 8. Be- mulig å utarbeide risikobaserte rutiner slik loven stemmelsen omfatter ansvar for å godkjenne den krever. virksomhetsinnrettede risikovurderingen etter § 6 Videre har øverste ledelse etter flertallets for- og rutiner etter § 7, og å sørge for at forpliktelsene slag det overordnede ansvaret for at rutinene i etter §§ 6 og 7 gjennomføres. Bestemmelsen fore- virksomheten følges. Dette er i samsvar med al- skriver også at det utnevnes en person i virksom- minnelig norsk selskapsrett. Øverste ledelse har hetens ledelse med særskilt ansvar for at forplik- også det overordnede ansvaret for at rutinene telsene etter § 7 gjennomføres. Utvalgets forslag oppdateres i samsvar med kravene i hvitvaskings- bygger i det vesentlige på fjerde hvitvaskingsdi- loven. Det betyr ikke at øverste ledelse selv skal rektiv artikkel 8 nr. 5 og artikkel 46 nr. 4. utarbeide nye rutiner. Det betyr imidlertid at øver- Utvalgsmedlem Sigurdsen har et annet syn på ste ledelse må sørge for at virksomheten innrettes spørsmålet om regulering av ansvaret for å utar- slik at behov for endringer i rutinene oppdages. beide, godkjenne og følge opp rutinene, se neden- Videre må øverste ledelse sørge for at det i slike for. tilfeller gjøres endringer i rutinene. Øverste le- Utvalgets flertall foreslår at rapporteringsplikti- delse må godkjenne rutinene, herunder endringer ges øverste ledelse har ansvar for å godkjenne i rutinene, jf. bokstav a. virksomhetens risikovurdering og rutiner etter Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 46 nr. 4 §§ 6 og 7, se lovforslaget § 8 bokstav a. Forslaget slår fast at rapporteringspliktige, «where applica- bygger på direktivet artikkel 8 nr. 5, som bruker ble», skal «identify the member of the manage- uttrykket «senior management». Utvalgets flertall ment board» som er ansvarlig for «implementa- har foreslått å definere «øverste ledelse» i § 2 tion» av lover, forskrifter og regler som er nødven- bokstav l. Begrepet og begrepets forhold til direk- dige for å overholde direktivet. NOU 2016: 27 73 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 4

Utvalget har vurdert hvordan artikkelen skal kes såfremt den rapporteringspliktige har styre. gjennomføres i norsk rett. Utvalget påpeker for Utredningens forfattere mener imidlertid dette det første at denne personen må skilles fra den så- ikke vil være i samsvar med en risikobasert til- kalte etterlevelsesansvarlige («compliance of- nærming. I stedet trekker utredningen en parallell ficer») etter direktivet artikkel 8 nr. 4 bokstav a. til spørsmålet om å utpeke «compliance officer». For det annet bemerker utvalget at det forstår På bakgrunn av forholdene det er redegjort bestemmelsen slik at den gjelder det overordnede for ovenfor, foreslår utvalgets flertall at øverste le- ansvaret for at direktivets regler overholdes. delse skal utnevne en person i virksomhetens le- For det tredje har utvalget vurdert i hvilke til- delse som skal ha særskilt ansvar for at forpliktel- feller det skal utpekes en særskilt person. Dette sene i § 7 gjennomføres. Med gjennomføring av har en forbindelse til hva som ligger i direktivets forpliktelsene i § 7 menes her at virksomhetens uttrykk «management board», og hva som menes rutiner implementeres i virksomheten. Med le- med «where applicable». delse menes ikke nødvendigvis at det skal utpe- Når det gjelder forståelsen av «member of the kes et medlem av styret, se annerledes flertallets management board», er dette i den danske versjo- definisjon av «øverste ledelse» i § 2 bokstav l. Defi- nen av direktivet betegnet medlem av «bestyrel- nisjonen omfatter styret og daglig leder eller fore- sen» og i den svenske versjonen betegnet «styrel- taksorgan med tilsvarende ansvar og komptanse. sesledamot». Direktivets ulike versjoner trekker Flertallet viser også til omtalen under punkt med andre ord i retning av at det må utpekes et 2.3.4.7. medlem av styret med ansvar for overholdelse av Avgrensningen av øverste ledelse i lovforsla- regler som gjennomfører fjerde hvitvaskingsdi- get § 8 første ledd samsvarer med avgrensningen rektiv. av øverste ledelse i lovforslaget § 4 tredje ledd. I Danmark ble det i høringsnotatet foreslått at Lovforslaget § 4 tredje ledd er ment å gi hjemmel det skal utpekes et medlem av «direktionen» til å for ileggelse av forvaltningssanksjoner overfor ha ansvar for overholdelse av reglene i hvitvas- nevnte fysiske personer. Det vil dermed være kingsloven. Erhvervs- og vækstministeriet la til sammenheng mellom avgrensningen av hvem grunn at dette gjennomfører fjerde hvitvaskings- som kan ilegges forvaltningssanksjoner etter direktiv artikkel 46 nr. 4, men det ble ikke begrun- hvitvaskingsloven, og hvem som har ansvaret for net hvorfor man her valgte et annet selskapsorgan utarbeidelse av rutiner i virksomheten. Om det er enn det direktivets ordlyd nevner.3 «Direktionen» utarbeidet rutiner i virksomheten vil være et sen- tilsvarer daglig leder i norsk rett, og ikke styret. I tralt moment ved spørsmålet om ileggelse av for- kommentarene til forslaget ble det presisert at det valtningssanksjoner, se omtalen under punkt 4.4.4 ikke var meningen å endre hvem som er ansvarlig og 10.5.7. ved overtredelser av loven. I lovforslaget som ble Om forholdet mellom øverste ledelses ansvar fremlagt for Folketinget 13. oktober 2016, var ord- og kravet til internkontroll, se utvalgets forslag til lyden blitt endret til å kreve utpeking av en sær- § 36 og omtalen under punkt 8.5.2, bemerker fler- skilt person i «bestyrelsen», samtidig som dette tallet følgende: Der virksomhetens omfang tilsier ikke lenger skal gjøres uansett, men «hvor det det, må det etableres tydelige retningslinjer for vurderes relevant».4 I kommentaren til bestem- fordeling av ansvar mellom «førstelinjeforsvaret» melsen understrekes det at utpeking av ett sær- som består i gjennomføring av den daglige etterle- skilt styremedlem ikke fritar resten av styret for velsen av loven, eventuell etterlevelsesansvarlig ansvaret for å følge opp også denne delen av virk- sitt ansvar, og øverste ledelses overordnede an- somheten. svar. For de foretak som også må etablere en uav- I Sverige er artikkel 46 nr. 4 i utredningen tol- hengig kontrollfunksjon fordi virksomhetens om- ket slik at utpeking av styremedlem i «tillämpliga fang og art tilsier det, bør kontrollfunksjonen rap- fall» bare skal skje der virksomhetens art og om- portere til øverste ledelse. fang tilsier det.5 Utredningen påpeker at det kan Utvalgsmedlem Sigurdsen viser til at direktivet synes som om et særskilt styremedlem skal utpe- artikkel 8 nr. 5 krever at rutiner mv. skal være godkjent av «senior management», som er legal- 3 Forslag til Lov om forebyggende foranstaltninger mod definert i artikkel 3 (12) og nevnt i fortalen avsnitt hvidvask og finansiering af terrorisme (høringsutkast), 34. Det er ikke et krav at personen(e) er medlem Bemærkninger til lovforslaget, punkt 3.4.4. av et formelt ledelsesorgan i det foretaket som dri- 4 Forslag til Lov om forebyggende foranstaltninger mod hvidvask og finansiering af terrorisme, som fremsatt for ver virksomheten, for eksempel styre eller daglig Folketinget, § 8 stk. 5. leder i et aksjeselskap. På den annen side må ved- 5 SOU 2016:8, Del 1, punkt 16.3. kommende ha både relevant kunnskap om hvit- 74 NOU 2016: 27 Kapittel 4 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II vasking etc. og beslutningsmyndighet når det gjel- for at én person i den relevante delen av ledelsen i der eksponering for risiko. foretaket («management board») har ansvar for Dette medlem mener at det er ledelsen i virk- gjennomføring av regler, rutiner mv. som gjelder somheten som må bestemme hvem som skal ha hvitvasking. Kompetanseforedelingen mellom som oppgave å godkjenne virksomhetens rutiner styre og daglig leder i juridiske personer etter mv. Det er ikke nødvendig at det er styret eller norsk rett, særlig aksjeloven, innebærer etter dette daglig leder i foretaket som står for utpekingen. medlems vurdering at det er daglig leder som reg- Daglig leder i et foretak står ofte for den daglige nes som «management board». For andre juri- ledelse av virksomheten. I mange tilfeller vil det diske personer vil organ som har tilsvarende kom- derfor være daglig leder selv som godkjenner ru- petanse være den ansvarlige. tiner mv. Det følger altså allerede av norsk rett hvilken Dette medlem viser til sitt forslag til § 8 inntatt i person som har det aktuelle ansvaret. Dette med- punkt 15.2.4. lem mener derfor at reservasjonen «where appli- Dette medlem har en annen oppfatning av di- cable» i direktivet gjør at det ikke er nødvendig å rektivet artikkel 46 nr. 4. Dette medlem forstår ar- lovfeste ansvaret for å oppfylle artikkel 46 nr. 4. tikkelen slik at de rapporteringspliktige må sørge NOU 2016: 27 75 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5

Kapittel 5 Kundetiltak og løpende oppfølging

Utvalget har vurdert ulike forslag til termino- 5.1 Innledning logi som kan benyttes i det norske regelverket for bedre å få frem at tiltakene omfatter mer enn en 5.1.1 Termen «kundetiltak» kontroll av legitimasjonsdokumenter. I den sven- Gjeldende hvitvaskingslov har bestemmelser om ske direktivteksten benyttes termen «åtgärder för kundekontroll og løpende oppfølging i kapittel 2. kundekännedom». I den danske versjonen benyt- Utvalget foreslår at uttrykket «kundekontroll» tes termen «kundekendskabsprocedurer». En mu- byttes ut med «kundetiltak». lighet i norsk rett er å benytte terminologien «til- Formålet med å gjennomføre kundetiltak er at tak for å oppnå kundekjennskap». Et annet alter- de rapporteringspliktige skal kjenne sine kunder. nativ er termen «kundekjennskapstiltak». Slik ut- Direktivet bruker formuleringen «customer due valget ser det, er ingen av disse løsningene hen- diligence measures», som i tillegg til kundetiltak siktsmessige fordi det vil innebære at lovteksten omfatter løpende oppfølging. Dette omtales også i blir vanskelig tilgjengelig og ordbruken virker enkelte land som «kjenn-din-kunde»-prinsippet fremmed i norsk språk. Termen utvalget har («know your customer» – KYC). Ved at de rappor- valgt, «kundetiltak», gjør lovteksten klarere. teringspliktige kjenner identiteten til kunden og «Kundetiltak» er ment å tilsvare «customer due reelle rettighetshavere og kundeforholdets formål diligence measures» etter direktivet og FATFs og tilsiktede art, kan de iverksette risikobaserte anbefalinger. Etter systematikken i gjeldende tiltak for avdekke og hindre hvitvasking og terror- hvitvaskingslov omfatter imidlertid ikke «kunde- finansiering. kontroll» løpende oppfølging, se nærmere om Etter utvalgets oppfatning er termen «kunde- dette i punkt 5.9. Uttrykket «kundetiltak» er også kontroll» uheldig fordi det leder tanken hen til mer generelt enn «kundekontroll» og vil, slik ut- innhenting og kontroll av identifikasjon. «Kunde- valget ser det, i mindre grad lede oppmerksomhe- kontroll» kan altså oppfattes som en ren legitima- ten til den første kontakten mellom rapporterings- sjonskontroll. Dette er åpenbart ikke hensikten, pliktig og kunden. og heller ikke noe gjeldende regelverk legger opp For å være i stand til å gjennomføre løpende til. Legitimasjonskontroll er bare en del av de tilta- oppfølging av kundeforhold, vil det være sentralt kene «kundekontrollen» skal omfatte. Slik utval- at rapporteringspliktig klarlegger både kundens get ser det, vil termen «kundetiltak» bedre be- og reell rettighetshavers identitet og kundeforhol- skrive de tiltak som kreves. Selv om ikke direktiv- dets formål og tilsiktede art. Denne informasjo- bestemmelsene er vesentlig endret på dette punk- nen er avgjørende for å kunne oppdage aktivitet tet, mener utvalget at den terminologiske end- som avviker fra normalen og, dersom avvikene er ringen som foreslås i loven vil gi bedre forståelse mistenkelige, gjøre nærmere undersøkelser av av de samlede forpliktelsene som påhviler de rap- om avvikene kan ha tilknytning til hvitvasking el- porteringspliktige. Kundetiltak vil bestå av to ho- ler terrorfinansiering. vedkomponenter: Klarlegging av kundens og reell I det følgende vil termen «kundetiltak» benyt- rettighetshavers identitet og klarlegging av kunde- tes, med unntak av beskrivelsen av gjeldende rett forholdets eller transaksjonens formål og tilsiktede der termen «kundekontroll» benyttes. I punkt art. Under hver av disse aspektene må de rappor- 5.2.4 er innholdet i kundetiltaksbestemmelsen i teringspliktige for det første innhente opplysnin- lovforslaget § 9 nærmere beskrevet. Punkt 5.2.4.2 ger, og for det andre bekrefte opplysningene. For til 5.2.4.5 inneholder en nærmere beskrivelse av det tredje kreves det at de rapporteringspliktige kravene til klarlegging av kundens og reell rettig- gjør en vurdering av opplysningene. hetshavers identitet, dvs. både kravene til innhenting av opplysninger og kravene til bekreftelse og 76 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II vurdering av disse opplysningene. I punkt 5.2.4.9 den være selger av eiendommen, fordi det er ved- omtales kravet til klarlegging av kundeforholdets kommende som gir megler oppdraget og betaler og transaksjonens formål og tilsiktede art nærmere. for dette. Samtidig vil det være nødvendig for me- gleren også å gjøre visse tiltak overfor kjøper av eiendommen for å ha en tilfredsstillende forstå- 5.1.2 Begrepet «kunde» else av kundeforholdets formål og tilsiktede art. Utvalget har i punkt 2.3.4.8 vurdert om begrepet Andre rapporteringspliktige som opptrer som «kunde» skal defineres i loven. Fordi det er van- mellommenn kan, ut fra en risikovurdering, være skelig med tilstrekkelig presisjon å gi en defini- forpliktet til å gjennomføre tiltak overfor andre sjon av begrepet i alle relasjoner der det kan by på enn sine kunder for å klarlegge kundeforholdets tvil, har utvalget valgt ikke å foreslå en definisjon. formål og tilsiktede art. Utvalget velger likevel å knytte noen kommentarer til kundebegrepet her. Kunden vil være personen eller foretaket den 5.1.3 Omstrukturering rapporteringspliktige har inngått avtale med om å Fjerde hvitvaskingsdirektiv bygger på FATFs revi- yte sine tjenester til, eller handler med. Ofte vil derte anbefalinger fra 2012. Direktivet viderefører kunden være den som betaler for oppdraget. I skillet mellom alminnelige kundetiltak («custo- noen situasjoner kan også den som forsøker å mer due diligence» – CDD), forenklede kundetil- handle måtte karakteriseres som en kunde. Det tak («simplified customer due diligence») og for- vil f.eks. gjelde en rapporteringsplikt dersom en sterkede kundetiltak («enhanced customer due kunde forsøker å opprette en bankkonto, men av- diligence»). Dessuten gis det regler om løpende vises som kunde fordi kundetiltak ikke kan gjen- oppfølging («ongoing monitoring») av kunde- nomføres og rapporteringspliktig har mistanke forhold. I hovedsak er dette en videreføring av tid- om hvitvasking eller terrorfinansiering. Det er ligere regulering i både FATFs anbefalinger og ikke alltid kun én person som er den rapporte- tredje hvitvaskingsdirektiv. Generelt innebærer li- ringspliktiges kunde. Dette beror på hvem det er kevel både FATFs reviderte anbefalinger og inngått avtale med. En rapporteringspliktig kan fjerde hvitvaskingsdirektiv en tydeligere vektleg- inngå avtale med flere om å yte en tjeneste. Det ging av en risikobasert tilnærming til gjennomfø- kan også tilkomme flere kunder underveis. I en- ringen av alle kundetiltakene. kelte tilfeller kan det også være kunder på begge Utvalget foreslår at kapittelet om kundetiltak sider av en transaksjon. Et eksempel er lånefor- omstruktureres sammenlignet med gjeldende lov, midlingsoppdrag der både långiver og låntaker gir selv om innholdet i forpliktelsene for de rapporte- formidleren et oppdrag. I alle disse tilfellene skal ringspliktige i stor grad er det samme. Omstruk- kundetiltak gjennomføres overfor alle kunder. tureringen er gjort fordi utvalget mener en om- Kundetiltakene loven beskriver skal gjøres strukturering som foreslått, gir bedre systematikk overfor kunden. Rapporteringspliktige skal også i loven og således gjør forpliktelsene mer tilgjen- klarlegge kundeforholdets formål og tilsiktede gelige. Det foreslås at kapittelet om kundetiltak art. I denne forbindelse kan det også være andre innledes med bestemmelser som nærmere forkla- involverte parter det er nødvendig at den rappor- rer hva kundetiltak består i, herunder forenklede teringspliktige skaffer seg kunnskap om, selv om og forsterkede kundetiltak. Utvalget mener det er disse ikke er kunder. Hvem dette er og omfanget hensiktsmessig at bestemmelsene som beskriver av informasjonsinnhentingen vil avhenge av en ri- hva som skal gjøres, kommer før bestemmelsen sikovurdering. Et eksempel er mellommannsfor- om i hvilke tilfelle tiltakene skal anvendes. Etter hold (megleroppdrag). Kunden er den som gir beskrivelsen av kundetiltak kommer bestemmel- mellommannen oppdraget, men ofte vil det være sen om når det er plikt til å gjennomføre kundetil- nødvendig å gjøre tiltak for å klarlegge f.eks. tak. Deretter følger bestemmelsen om tidspunktet hvem motparten i transaksjonen er. Dette inne- for kundetiltak. Bestemmelsen om følgen av at bærer ikke at motparten anses som en kunde. kundetiltak ikke er mulig å gjennomføre foreslås Et utslag av dette finnes i dag i hvitvaskings- plassert etter dette. Så foreslås bestemmelser om forskriften § 2 fjerde ledd, om at eiendomsme- kundetiltak utført av tredjeparter. Kapittelet av- glere ved salgsoppdrag også skal bekrefte identi- sluttes med bestemmelsen om løpende oppføl- teten til kjøper av eiendommen ved gyldig legiti- ging. masjon. I et eiendomsmeglingsoppdrag vil kun- NOU 2016: 27 77 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5

kundetiltakene nevnt ovenfor må gjennomføres. 5.2 Kundetiltak De rapporteringspliktige kan selv avgjøre omfanget av dem. Momentene til risikovurderingen er 5.2.1 Norsk rett gitt i anneks I, se artikkel 13 nr. 3. Dette er et mi- Hvitvaskingsloven § 7 gir regler om hva kunde- nimumskrav, slik at rapporteringspliktige kan kontrollen skal bestå i. Kundekontrollen skal gjen- legge vekt på også andre momenter. Anneks I vi- nomføres basert på en risikovurdering, se § 5. ser til formålet med kontoen eller kundeforholdet, Kundens identitet bekreftes på grunnlag av gyldig størrelsen på kundens innskudd eller transaksjo- legitimasjon. I hvitvaskingsforskriften §§ 5 til 8 er ner og regelmessigheten eller lengden på kunde- det gitt nærmere regler om hva som anses som forholdet. gyldig legitimasjon for fysiske og juridiske perso- Rapporteringspliktige må dokumentere at ner. Identiteten til reell rettighetshaver skal be- kundetiltakene som er gjennomført, er tilpasset ri- kreftes på bakgrunn av egnede tiltak. Rapporte- sikoen for hvitvasking og terrorfinansiering som ringspliktig må også innhente opplysninger om er identifisert, se artikkel 13 nr. 4. Regelen må ses kundeforholdets formål og tilsiktede art. Hvitvas- i lys av artikkel 8, som krever at medlemsstatene kingsloven § 7 annet til femte ledd gir særregler pålegger rapporteringspliktige å utarbeide ri- og unntak for visse situasjoner. sikovurderinger. Opplysninger nevnt i § 8 skal registreres. Etter artikkel 20 bokstav a skal rapporterings- Dette er opplysninger om kundens navn/foretaks- pliktige ha risikobaserte systemer for å avgjøre navn, fødselsnummer/organisasjonsnummer/D- om kunden eller reell rettighetshaver er politisk nummer eller annen entydig identitetskode, fast eksponert person. adresse og referanse til legitimasjonen som er I artikkel 13 nr. 5 stilles det utvidede krav til brukt for å bekrefte kundens identitet. Opplysnin- kundetiltak overfor begunstigede etter livs- og an- ger som entydig identifiserer reell rettighetshaver nen investeringsforbundet forsikring, sammenlig- skal også registreres, se § 8 siste ledd. Det er en- net med tredje hvitvaskingsdirektiv. Disse kra- kelte unntak i bestemmelsen der det ikke er mulig vene gjelder ved siden av kravene om identifika- eller ønskelig å registrere nevnte opplysninger. sjon og bekreftelse av identiteten til kunden og re- Løpende oppfølging av kundeforhold er i ell rettighetshaver. hvitvaskingsloven skilt ut i en egen bestemmelse, Når det gjelder begunstigede i truster og til- se § 14 og punkt 5.9.1. svarende juridiske arrangementer, skal rapporteringspliktige innhente informasjon for å kunne identifisere den begunstigede enten ved utbeta- 5.2.2 EØS-rett ling fra trusten eller når den begunstigede kan Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 13 nr. 1 første gjøre gjeldende sine rettigheter, se artikkel 13 ledd bestemmer hva alminnelige kundetiltak nr. 6. («customer due diligence») omfatter. Tiltakene som kreves er identifisering og verifisering av identiteten til kunden og reelle rettighetshavere. 5.2.3 FATFs anbefalinger og rapport Den rapporteringspliktige skal også ha en forstå- else av juridiske personers eierskaps- og kontroll- Anbefaling 10 stiller krav til innholdet av kundetil- struktur. Videre omfatter kundetiltakene å vur- takene. Direktivet bygger på anbefalingene, og dere og, eventuelt, innhente informasjon om kun- innholdet er derfor i all hovedsak sammenfal- deforholdets formål og tilsiktede art. lende. Det kreves identifisering av kunden og Etter direktivet omfatter «customer due dili- reelle rettighetshavere, forståelse av kundeforhol- gence measures» også løpende oppfølging av kun- dets formål og tilsiktede art og løpende oppføl- deforhold. Dette innebærer å overvåke kundens ging for å avdekke mistenkelig aktivitet. De rap- transaksjoner for å påse at disse er i samsvar med porteringspliktige kan benytte en risikobasert den rapporteringspliktiges kunnskap om kunden. tilnærming for å avgjøre hvilket omfang kundetil- Annet ledd bestemmer at der en person pre- takene skal ha, men alle tiltakene skal gjennom- tenderer å opptre på vegne av kunden, skal rap- føres. porteringspliktige verifisere at personen har rett I «interpretive note» til anbefaling 10 presise- til det og identifisere og bekrefte identiteten til res kravene til gjennomføring av kundetiltak. Bl.a. denne personen. utdyper punkt 5 kravene til kundetiltak overfor ju- Etter artikkel 13 nr. 2 åpnes det for risikoba- ridiske personer og arrangementer. «Interpretive sert tilnærming til bruken av kundetiltak. Alle note» til anbefaling 10 punkt 6 og 7 gjelder livs- og 78 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II investeringsforsikringspoliser. Her kreves det at Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, navnet på begunstigede blir registrert så raskt det Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, er mulig å identifisere hvem som er begunstiget. Stokmo og Utne, foreslår at kundetiltak skal bestå Er det en gruppe som er begunstiget, skal det inn- i klarlegging av kundens og reell rettighetshavers hentes tilstrekkelig informasjon til at den rappor- identitet og kundeforholdets eller transaksjonens teringspliktige vet hvem som er begunstiget ved formål og tilsiktede art, se lovforslaget § 9 første en senere utbetaling. Punkt 8 anbefaler rapporte- ledd. Utvalgsmedlem Sigurdsen er ikke enig i at ringspliktige å inkludere begunstigede etter livs- kundetiltak omfatter klarlegging av transaksjo- forsikringspoliser som en risikofaktor ved vurde- ners formål og tilsiktede art, se medlemmets ringen av om forsterkede kundetiltak skal brukes. merknad inntatt i punkt 5.2.4.9. FATF kritiserte Norge for kravet til dokumen- Når det gjelder klarleggingen av identitet, tasjon for å bekrefte identiteten til kunden når foreslås dette nærmere regulert i § 9 annet til åt- kundeforhold etableres uten personlig oppmøte. tende ledd. Klarlegging av identitet innebærer for Konkret gjelder kritikken at det i Norge, gjennom det første innhenting av opplysninger om identitet Finanstilsynets rundskriv fra 2009 om hvitvas- og for det annet bekreftelse av innhentede opplys- kingsloven, er åpnet for at kopier av identitets- ninger. Bestemmelsen er inndelt slik at den først dokumenter kan bekreftes av to myndige perso- angir hvilke opplysninger som skal innhentes, og ner. Disse må signere, og dessuten notere navn i så hvilke krav som stilles til å bekrefte riktigheten blokkbokstaver, dato og sted for bekreftelsen, fød- av de opplysninger som er innhentet. For fysiske selsnummer og kontaktinformasjon (herunder personer reguleres innhenting av opplysninger i telefon, e-postadresse og gateadresse). FATF me- § 9 annet ledd. Bekreftelse av innhentede opplys- ner dette ikke gir betryggende foranstaltninger ninger reguleres i § 9 tredje ledd. For kunder som mot misbruk. er juridiske personer, reguleres innhenting av Videre påpeker FATF-rapporten at de rappor- opplysninger i § 9 fjerde ledd. Bekreftelse av inn- teringspliktige gjennom reglene om kundetiltak hentede opplysninger reguleres i § 9 femte ledd. ikke er eksplisitt pålagt å ha en overordnet forstå- Sjette ledd inneholder krav om systemer for å else av kundens virksomhet og dens eierskaps- og identifisere politisk eksponerte personer. Syvende kontrollstruktur. ledd inneholder en særbestemmelse om for- FATF kritiserte også mangelen på uttrykkelig sikringsavtaler. I åttende ledd gis det en særbe- krav om gjennomføring av kundetiltak overfor bestemmelse for eiendomsmeglere. gunstigede og reelle rettighetshavere bak den be- Bestemmelsen i lovforslaget § 9 inneholder gunstigede ved livs- og investeringsforsikringer. ikke detaljerte regler om klarlegging av kundeforholdets eller transaksjonens formål og tilsiktede art, som er den andre komponenten av kun- 5.2.4 Utvalgets vurderinger detiltakene. Etter utvalgets oppfatning er dette ikke egnet for lovregulering. Direktivet har ikke 5.2.4.1 Generelt om oppbyggingen av bestem- nærmere regler om innholdet i dette kravet. melsen om kundetiltak Denne delen av kundetiltakene er mer preget av Gjeldende hvitvaskingslov og -forskrift gjennom- en risikobasert tilnærming enn hva klarlegging av fører på mange punkter de forpliktelsene som føl- kundens identitet er. For en nærmere beskrivelse ger av fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATF-anbe- av hva det innebærer å klarlegge kundeforholdets falingene. Dette gjenspeiles også i FATF-rappor- eller transaksjonens formål og tilsiktede art, vises ten. Utvalget foreslår imidlertid, som omtalt under det til omtalen i punkt 5.2.4.9. punkt 5.1.3, en omstrukturering av hvitvaskingslo- Utvalget påpeker at kundetiltakene skal utfø- vens regler om kundetiltak. res på bakgrunn av en risikovurdering, jf. forsla- I lovforslaget § 9 er det tatt inn en bestem- get til § 5. Dette er helt avgjørende for hvilke tiltak melse om «kundetiltak». Bestemmelsen vil på rapporteringspliktige iverksetter overfor kunden. mange punkter innebære en videreføring av gjel- En risikovurdering med påfølgende kundetiltak dende §§ 7 og 8, men oppbyggingen i bestemmel- danner også grunnlag for en løpende oppfølging sen er endret. Norsk rett må også endres på en- tilpasset den aktuelle kunden i samsvar med kelte punkter for å være i samsvar med direktivet, «kjenn-din-kunde»-prinsippet. Risikovurderingen og for å følge opp FATFs merknader. Utvalget vil dessuten kunne gi effektivitetsgevinster for foreslår derfor enkelte endringer i reglene om hva rapporteringspliktige, fordi den gir grunnlag for kundetiltakene skal gå ut på. målretting av ressurser og tiltak. NOU 2016: 27 79 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5

dens identitet bekreftes ved personlig oppmøte 5.2.4.2 Innhenting av opplysninger om fysiske ved gyldig legitimasjon, fordi manglende person- personer lig oppmøte er angitt som en sentral risikofaktor. For å gjennomføre kundetiltak må rapporterings- Hva som er gyldig legitimasjon foreslås regulert i pliktig innhente opplysninger om kunden og reell forskrift, se forskriftsforslaget § 1. Loven åpner for rettighetshaver. Hvilke opplysninger som skal inn- unntak såfremt det gjøres tiltak som begrenser ri- hentes der kunden er en fysisk person er foreslått sikoen. Rapporteringspliktige kan i prinsippet ha regulert i § 9 annet ledd. Opplysningene i annet som normalordning å opprette kundeforhold uten ledd bokstav a og b er opplysninger om identitet. I personlig oppmøte såfremt hensiktsmessige tiltak tillegg skal opplysninger om adresse innhentes, er implementert. se bokstav c. Når kundeforhold etableres uten personlig Direktivet artikkel 13 nr. 1 annet ledd krever oppmøte, følger det av hvitvaskingsloven § 7 uttrykkelig at når noen pretenderer å opptre på fjerde ledd at det skal fremlegges ytterligere doku- vegne av kunden, skal det bekreftes at vedkom- mentasjon som bekrefter kundens identitet. mende har rett til det. I tillegg skal vedkommende Denne bestemmelsen foreslås videreført i lovfor- identifiseres og identiteten bekreftes. Utvalget an- slaget § 9 tredje ledd. Slik utvalget ser det, er det ser dette å gå noe lenger enn gjeldende hvitvas- ikke hensiktsmessig med en nærmere lovregule- kingslov § 7 annet ledd, som bare gjelder den som ring av hva som ligger i «ytterligere dokumenta- handler på vegne av juridiske personer. Direktivet sjon». har ikke en tilsvarende avgrensning. Det kan anfø- Forskriftsbestemmelsen i gjeldende § 5 tredje res at det er en forutsetning bak reglene om kun- ledd om krav til «bekreftet kopi» foreslås ikke vi- detiltak at slike fullmaktsforhold må kontrolleres. dereført, blant annet fordi ingen offentlige Antagelig fanges også dette til dels opp av krav i myndigheter i dag har uttrykkelig plikt til å be- gjeldende § 7 tredje ledd om disposisjonsrett over krefte kopier. En kopi, enten elektronisk eller på en konto. Det er imidlertid uheldig at § 7 annet papir, av legitimasjonsdokumentet som gir til- ledd eksplisitt regulerer én situasjon, nemlig der strekkelig sikkerhet for at kopien er reell vil, slik fysiske personer representerer juridiske personer, utvalget ser det, være ett tiltak som i de aller fleste uten at fullmaktsforhold for fysiske personer om- tilfeller er nødvendig. Den rapporteringspliktige tales. Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det må vurdere riktigheten av kopien i hvert enkelt til- presiseres at det er et krav om at opplysninger om felle, og hva som kreves for å bekrefte riktigheten. identiteten til fullmektigen og fullmaktsforholdet Det vil ut fra risikovurderinger i mange tilfeller innhentes. være grunn til å gjøre mer enn å innhente kopi av Det skal også innhentes opplysninger om re- gyldig legitimasjon. I Finanstilsynets gjeldende elle rettighetshavere. I samsvar med direktivet rundskriv er flere eksempler på «ytterligere doku- foreslår utvalget at det skal innhentes opplysnin- mentasjon» nevnt, bl.a. krav om fremleggelse av ger som er tilstrekkelige for at rapporteringsplik- selvangivelse, lønnsslipp eller bekreftelse på utbe- tig vet hvem vedkommende er. Et eksempel på en taling av trygd.1 Utvalget mener dette er relevante reell rettighetshaver av en fysisk person, kan eksempler på «ytterligere dokumentasjon». Andre være den en transaksjon utføres på vegne av. Der- eksempler er kopi av regninger for f.eks. strøm, som en person ønsker å åpne en konto i en bank i kommunale avgifter eller TV-lisens personen har eget navn skal banken klarlegge om denne perso- mottatt, som opplyser om personens navn og nen handler på vegne av seg selv, eller om kon- adresse. Utvalget er kjent med at denne type do- toen i realiteten er ment å skulle brukes av andre. kumentasjon ofte benyttes som tilleggsinforma- Dette skiller seg fra fullmaktsforhold der den som sjon av banker i England. Den elektroniske utvik- henvender seg til banken vil opprette konto i en lingen kan også medføre at tiltak der kunden «mø- annens navn på dennes vegne. ter» via videolink kan være aktuelt. Utvalget anser at et slikt tiltak kan gi en tilleggssikkerhet. Etter det utvalget er kjent med, er denne formen for 5.2.4.3 Bekreftelse av opplysninger om fysiske gjennomføring av kundetiltak tatt i bruk i Tysk- personer land. Det sentrale er at det innhentes dokumenta- I lovforslaget § 9 tredje ledd er det foreslått en be- sjon som gir en sikkerhet for at kunden er den stemmelse om hva slags dokumentasjon som kre- vedkommende gir seg ut for å være. Nærmere om ves for å bekrefte opplysningene som innhentes hva som ligger i «ytterligere dokumentasjon» i om kundens og reell rettighetshavers identitet. Lovens utgangspunkt er at opplysninger om kun- 1 Rundskriv 8/2009 punkt 2.9.2. 80 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II ulike situasjoner vil bero bl.a. på en risikovurde- en person er den vedkommende gir seg ut for å ring. Utvalget antar at det kan være aktuelt å gi være. flere eksempler på tiltak i rundskriv eller veiled- Utvalget har vurdert om det skal spesifiseres ning til regelverket. hvilke dokumenter som er gyldig legitimasjon Fullmaktsforhold for fysiske personer bekref- fremfor å stille krav til dokumentenes innhold. tes ved fremleggelse av skriftlig dokumentasjon. Dette spørsmålet har en side til det som ofte kal- Fullmakthavers identitet må bekreftes på samme les «finansiell inkludering», nemlig hvilke mulig- måte som for kunden. Eksempelvis vil oppnev- heter særskilte grupper har til å få tilgang til finan- nelse som verge være dokumentasjon på full- sielle tjenester. Dersom det stilles for strenge krav maktsforhold. På samme måte som direktivet til typen legitimasjonsdokumenter, vil enkelte foreslår utvalget at reell rettighetshavers identitet grupper ikke få tilgang til det finansielle system. bekreftes på grunnlag av egnede tiltak. Hva som Dette er ikke ønskelig ut fra formålet med hvitvas- ligger i dette vil variere bl.a. ut fra risiko. Bekref- kingsloven. Det er også andre tungtveiende sam- telse av identiteten på samme måte som for kun- funnsmessige og individuelle hensyn som her gjør den vil i alle tilfeller være tilstrekkelig, men vil seg gjeldende. ikke alltid være nødvendig for å oppfylle forpliktel- Utvalget foreslår at gjeldende hvitvaskingsfor- sen til å vite hvem reell rettighetshaver er. skrift § 5 om gyldig legitimasjon for fysiske perso- Utvalget foreslår at departementet i forskrift ner videreføres. Det innebærer at dokumenter må kan gi nærmere regler om gyldig legitimasjon, på være utstedt av offentlig myndighet eller annet or- samme måte som etter gjeldende lov, jf. lovforsla- gan med betryggende kontrollrutiner for doku- get § 9 niende ledd. Utvalget har gjennomgått kra- mentutstedelse. Dokumentene må ha et tilfreds- vene til gyldig legitimasjon, blant annet for å vur- stillende sikkerhetsnivå, og inneholde fullt navn, dere om forskriften bør gå lenger enn dagens for- navnetrekk, fotografi og fødselsnummer eller D- skrift i å spesifisere hva slags legitimasjonsdoku- nummer, eventuelt fødselsdato, fødested, kjønn menter som oppfyller kravet til «gyldig legitima- og statsborgerskap. sjon». Som ledd i dette arbeidet har utvalget fått Når det gjelder kravene til betryggende kon- innspill bl.a. fra Politidirektoratet. trollrutiner for dokumentutstedelse og tilfredsstil- Hvitvaskingsregelverket regulerer uttrykke- lende sikkerhetsnivå, har Politidirektoratet i sine lig hvilke krav som stilles til et dokument for at innspill til utvalget anført at bare norske pass og det skal anses som gyldig legitimasjon. I praksis andre offentlig utstedte legitimasjonsdokumenter vises det ofte til dette regelverket også i andre gir tilstrekkelig sikkerhet. Slik utvalget ser det, vil sammenhenger. Det er klart at kravene som stil- det være i strid med den risikobaserte tilnærmin- les i hvitvaskingsloven og -forskriften ikke kan regen i direktivet å innføre krav om pass eller andre gulere kravene til gyldig legitimasjon helt gene- offentlig utstedte legitimasjonsdokumenter, f.eks. relt. Hvitvaskingsregelverket er begrenset til å re- nasjonalt ID-kort. Det er heller ikke praktisk å gulere hva som er gyldig legitimasjon for bekref- oppstille dette som et generelt krav. Etter utval- telse av en kundes, fullmakthavers eller reell ret- gets oppfatning er det uansett lite hensiktsmessig tighetshavers identitet for å gjennomføre å innføre denne type skjerpede krav før ordningen kundetiltak. For det første er innhenting og be- med nasjonale ID-kort er på plass, med klare kri- kreftelse av slike opplysninger bare ett av flere til- terier og rutiner for når norske og utenlandske tak som ledd i å oppfylle «kjenn-din-kunde»-prin- borgere kan få utstedt kortet og hvilke funksjoner sippet. For det andre har rapporteringspliktige et slikt kort skal ha. både rett og plikt til å innhente informasjon om Avgrensningen av hva som er «gyldig legitima- identiteten og (i varierende grad) bekrefte opplys- sjon» har også betydning for kontraheringsplikten ningene ut fra en risikobasert tilnærming. En de- for finansforetak i finansavtaleloven. I praksis er taljert regulering av krav til gyldig legitimasjon vil det aktører som velger bare å tillate pass som gyl- dermed være i strid med direktivets, FATFs og lo- dig legitimasjon. Dette står i et spenningsforhold vens bærende prinsipp om en risikobasert tilnær- til kontraheringsplikten i finansavtaleloven § 14, ming. Det understrekes at prinsippet om risikoba- som krever «saklig grunn» for å avvise kunder når serte tiltak er styrket i det fjerde hvitvaskingsdi- det gjelder avtaler om innskudd og betalingstje- rektivet sammenlignet med tidligere direktiv. I an- nester. En slik «overoppfyllelse» av hvitvaskings- dre situasjoner, utenfor hvitvaskingsregelverkets regelverket vil dermed kunne komme i konflikt område, kan det være nødvendig å stille andre med andre forpliktelser rapporteringspliktige har. krav til sikkerhet for at dokumentet som brukes Utvalget påpeker at hvitvaskingsregelverket ikke som «gyldig legitimasjon» gir en bekreftelse på at er absolutt i den forstand at alle banktjenester skal NOU 2016: 27 81 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 nektes i alle tilfeller. Det er åpnet for bruk av for- hetshavere. Rapporteringspliktige vil likevel enklede kundetiltak ved begrensede banktjenes- kunne ha nytte av å forstå eierskaps- og kontroll- ter, se fjerde hvitvaskingsdirektiv anneks II strukturen i kunden. punkt 2 bokstav d og forslaget til hvitvaskingsfor- Utvalget foreslår at det tas inn en uttrykkelig skrift § 2 annet ledd bokstav b nr. 4. Dersom det forpliktelse til å innhente opplysninger som er er ønskelig å tydeliggjøre at det er et visst spil- nødvendige for å forstå kundens eierskaps- og lerom for hva som er å anse som gyldig legitima- kontrollstruktur, se lovforslaget § 9 fjerde ledd. sjon i ulike sammenhenger, anser utvalget at det er hensiktsmessig at dette behandles i rundskriv eller veiledning til regelverket. 5.2.4.5 Bekreftelse av opplysninger om juridiske Utvalget foreslår å videreføre gjeldende for- personer skrift § 6 som gir mulighet for bekreftelse av iden- På samme måte som for fysiske personer, foreslår titet ved elektronisk signatur, se forskriftsforsla- utvalget at bekreftelse av innhentede opplysnin- get § 1 fjerde ledd. BankID er i dag et eksempel på ger om juridiske personer reguleres i et eget ledd, en type elektronisk signatur som godtas. jf. lovforslaget § 9 femte ledd. Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, fore- 5.2.4.4 Innhenting av opplysninger om juridiske slår at opplysninger om juridisk person som ho- personer vedregel skal bekreftes ved utskrift fra offentlig I lovforslaget § 9 fjerde ledd er det foreslått regu- register. Kravet til utskrift er teknologinøytralt, lert hva slags opplysninger som skal innhentes slik at f.eks. såkalt «skjermdump» tilfredsstiller der kunden er en juridisk person. Det skal innhen- lovforslagets krav til bekreftelse av opplysninger. tes opplysninger om foretaksnavn, organisasjons- Det skilles ikke mellom utskrift fra norsk register form, organisasjonsnummer og adresse. I tillegg og utskrift fra utenlandsk register. Utvalgsmedlem skal det innhentes opplysninger om representa- Sigurdsen har et annet syn på kravet til bekreftelse sjonsforhold og reelle rettighetshavere. Tilsva- av opplysninger om juridiske personer. Forslaget rende opplysninger skal så langt det passer inn- omtales nedenfor. hentes for juridiske arrangementer. Dette vil ek- I dagens hvitvaskingsforskrift § 7 er det gitt re- sempelvis omfatte opplysninger om truster. gler om gyldig legitimasjon for juridisk person Direktivet krever at rapporteringspliktige skal som ikke er registrert i et offentlig register. gjøre «reasonable measures to understand the ow- Dagens regelverk innebærer ingen registrerings- nership and control structure» i kunder som er ju- plikt for juridiske personer. Dette ble drøftet i ridiske personer og arrangementer, jf. artikkel 13 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.4.5.3 og i nr. 1 bokstav b. I evalueringsrapporten har FATF NOU 2007: 10 punkt 4.4.3.3. påpekt at norsk rett mangler en slik eksplisitt Utvalget som skrev NOU 2007: 10 skulle etter plikt.2 Dette er en del av «kjenn-din-kunde»-prin- mandatet særskilt vurdere om det burde kreves at sippet. Poenget er at den rapporteringspliktige juridiske personer som ønsket å etablere kunde- skal vite hvem kunden er for dermed å være forhold med en finansinstitusjon, skulle være re- bedre rustet til å oppdage mistenkelig aktivitet. gistrert i Foretaksregisteret, Enhetsregisteret el- Det kan argumenteres for at det er tilstrekkelig at ler tilsvarende. Dette hadde sammenheng med re- rapporteringspliktige skal identifisere reelle ret- gjeringens handlingsplan mot økonomisk krimina- tighetshavere, slik at det er unødvendig å presi- litet for 2004–2007, hvor det i punkt 10.3 fremgår sere at den rapporteringspliktige skal forstå ei- at regjeringen skulle vurdere registreringsplikt erskaps- og kontrollstrukturen i kunden. Dette er for juridiske personer som vil etablere forretnings- muligens bakgrunnen for at loven ikke nevner for- forhold med en finansinstitusjon. Etter en avvei- pliktelsen til å kjenne eierstruktur særskilt. I for- ning gikk departementet inn for at det ble oppstilt arbeidene er det ikke gitt noen forklaring, men på- en utvidet plikt til registrering av opplysninger om pekt at det ble gitt en forskriftshjemmel til å presi- juridiske personer som ikke er registrert i offent- sere innholdet i kundetiltakene.3 lig register, fremfor å etablere en generell regis- Det kan være tilfeller der det ikke avdekkes treringsplikt i et offentlig register for juridiske noen reell rettighetshaver på bakgrunn av kriteri- personer som skal etablere kundeforhold med fi- ene som fremgår av definisjonen av reelle rettig- nansinstitusjoner. Opplysningene som skal registreres er organisasjonsform, stiftelsestidspunkt 2 FATF-rapporten side 21. samt daglig leder, forretningsfører, innehaver el- 3 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.4.3.5. ler tilsvarende kontaktperson. 82 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Slik utvalget ser det, er det naturlig på nytt å øvende organ for foreldrerådet ved en skole og er vurdere om det skal stilles krav om registrering derfor i utgangspunktet ikke en selvstendig for juridiske personer for etablering av kunde- forening. FAU har rett til å registrere seg som en forhold. Etter det utvalget er kjent med stiller forening i Enhetsregisteret hvis de formelt stifter mange banker krav om slik registrering i dag, selv en forening og ikke andre forhold bryter med om det ikke er et krav etter hvitvaskingsregelver- foreningsprinsippene. Det må gå klart frem av stif- ket. telsesdokumentet at det er stiftet en forening. Ved De aller fleste norske foretak og selskaper har registrering må det vedlegges stiftelsesdokument en registreringsplikt i Foretaksregisteret.4 Uten- og vedtekter som viser at FAU er organisert som landske foretak som driver næringsvirksomhet forening. her i landet eller på norsk kontinentalsokkel skal Registrering gir objektivt konstaterbare opp- også registreres her, se foretaksregisterloven § 2- lysninger om juridiske personer. Det er kostnads- 1 annet ledd. Dersom en virksomhet er registre- fritt å registreres og være registrert. Alle juridiske ringspliktig i ett av de store statlige registrene personer kan registreres i Enhetsregisteret. Ut fra (eksempelvis Foretaksregisteret, Merverdiav- dette mener utvalget at det er naturlig at innhen- giftsregisteret eller Aa-registeret), må virksomhe- tede opplysninger om juridisk person bekreftes ten også registreres i Enhetsregisteret. ved utskrift fra offentlig register, og at det ikke åp- Alle juridiske personer vil dessuten ha mulig- nes for unntak fra et slikt minstekrav. Utvalget het til registrering i Enhetsregisteret. For å kunne foreslår dermed registreringsplikt for juridiske registreres i Enhetsregisteret må enheten være å personer for å kunne opprette kundeforhold med, anse som en registreringsenhet etter enhetsregis- og få transaksjoner utført av, rapporteringsplik- terloven5 § 4. Bestemmelsen innebærer en regis- tige. treringsplikt i Enhetsregisteret når enheten re- Der det er gitt registreringsfrister i lovgivnin- gistreres i et av de tilknyttede registrene. Enhets- gen foreslår utvalget å videreføre hvitvaskingsfor- typer som nevnt i enhetsregisterloven § 4 første skriften § 8 om etterfølgende innhenting av be- ledd som ikke har registreringsplikt, har rett til re- kreftelse av identitet for juridisk person, med en- gistrering i Enhetsregisteret. Dette følger av enkelte tilpasninger. Se forslaget til hvitvaskingsfor- hetsregisterloven § 12 annet ledd og enhetsregis- skrift § 5 og forslaget til forskriftshjemmel i § 9 ni- terforskriften6 § 8 første ledd. Reglene innebærer ende ledd. at alle juridiske personer har en rett til å re- Det foreslås også at opplysninger om fysisk gistreres i Enhetsregisteret, jf. enhetsregisterfor- person som handler på vegne av juridisk person, skriften § 8 første ledd og enhetsregisterloven § 4 skal bekreftes på samme måte som opplysninger første ledd bokstav b. Registrering i Enhetsregis- om kunder. Det skal videre bekreftes at vedkom- teret er kostnadsfritt. mende kan representere den juridiske personen Enkelte foreninger, lag eller sammenslutnin- utad. I mange tilfeller vil dette bekreftes gjennom ger vil ikke ha registreringsplikt, men vil likevel stillingsfullmakt eller opplysninger om represen- ha mulighet til å registrere seg i Enhetsregisteret. tasjonsforhold registrert i offentlig register. Det Det er et vilkår at de er en juridisk person. Et ek- skal gjennomføres egnede tiltak for å bekrefte re- sempel på en sammenslutning som i praksis kan elle rettighetshaveres identitet og forstå ei- ha et ønske om f.eks. å opprette en bankkonto er erskaps- og kontrollstrukturen. Hva som ligger i «Foreldrenes arbeidsutvalg» (FAU). FAU er et ut- egnede tiltak vil bl.a. avhenge av en risikovurdering. Som nevnt i punkt 2.3.4.4, inneholder direkti- 4 I henhold til lov 21. juni 1985 nr. 78 om registrering av foretak (foretaksregisterloven) § 2-1 har følgende foretak regis- vet et unntak fra definisjonen av reell rettighetsha- treringsplikt: aksjeselskaper, allmennaksjeselskaper, euro- ver der det ikke er mulig å klarlegge vedkommen- peiske selskaper, andre næringsdrivende selskaper, samvir- des identitet, se artikkel 3 nr. 6 bokstav a punkt ii. keforetak, europeiske samvirkeforetak, næringsdrivende stiftelser, foreninger og andre innretninger som driver I slike tilfeller åpner direktivet for at opplysninger næringsvirksomhet eller har til formål å drive slik virksom- om «senior managing officials» innhentes. Det må het, enkeltpersonforetak som driver handel med dertil inn- samtidig dokumenteres hva som er gjort for å kjøpte varer eller som sysselsetter mer enn fem fast ansatte i hovedstilling, statsforetak, interkommunale selskaper, identifisere reell rettighetshaver. Utvalget foreslår kommunale og fylkeskommunale foretak, regionalt helse- at denne unntaksregelen tas inn i § 9 femte ledd. foretak og helseforetak og andre foretak som i særlovgiv- Utvalget foreslår at «senior managing officials» i ningen er pålagt registreringsplikt. 5 Lov 3. juni 1994 nr. 15 om Enhetsregisteret. loven omtales som styret og daglig leder. Dette vil 6 Forskrift 9. februar 1995 nr. 114 om registrering av juri- også omfatte personer med tilsvarende posisjon i diske personer m.m. i Enhetsregisteret. juridiske personer som ikke benytter disse benev- NOU 2016: 27 83 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 ningene, eller der det ikke er krav om disse orga- nene. Det vil dreie seg om personer i selskapsor- 5.2.4.6 Systemer for å identifisere politisk ganer eller posisjoner med tilsvarende kompe- eksponerte personer (PEP-er) tanse som styret og daglig leder har i et aksjesel- Det fremgår av fjerde hvitvaskingsdirektiv artik- skap. Rapporteringspliktig må ha «exhausted all kel 20 bokstav a at rapporteringspliktige skal eta- possible means» før denne unntaksadgangen kan blere passende risikohåndteringssystemer, her- benyttes. Dette er altså en snever unntaksregel. under risikobaserte prosedyrer, for å avgjøre om Rapporteringspliktig kan ikke nøye seg med å un- kunde eller reell rettighetshaver er politisk ekspo- dersøke registeret over reelle rettighetshavere, se nert person (PEP). fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 8 og Utvalget foreslår at gjeldende hvitvaskingslov nærmere omtale i kapittel 12. § 15 annet ledd første punktum videreføres med noe endret ordlyd, se lovforslaget § 9 sjette ledd. På bakgrunn av fjerde hvitvaskingsdirektiv artik- Mindretallsforslag fra utvalgsmedlem Sigurdsen kel 20 bokstav a og merknader i FATF-rapporten, Utvalgsmedlem Sigurdsen viser til at norske fore- utvides bestemmelsens virkeområde slik at sys- tak gjennomgående er registrert i Foretaksregis- temer også skal avgjøre om reell rettighetshaver teret. Gjennom enkle søk i nettbaserte tjenester, er PEP. Utvalgets forslag innebærer at bestemmel- for eksempel Brønnøysundregistrenes hjemme- sen flyttes fra bestemmelsen om forsterket kunde- side, vil rapporteringspliktige bekrefte de opplys- kontroll overfor PEP-er til bestemmelsen om ningene man henter inn om kunden etter forsla- alminnelige kundetiltak. Formålet er å tydelig- get til § 9 fjerde ledd bokstav a til d. For rapporte- gjøre at det er en generell forpliktelse ved gjen- ringspliktige kan innhenting av opplysninger og nomføring av kundetiltak å avklare om kunden bekreftelse av opplysninger i praksis derfor enkelt eller reell rettighetshaver er PEP. kunne være én og samme operasjon. Et minstekrav til systemer for å identifisere Dette medlem viser videre til at enhver juridisk PEP-er er at rapporteringspliktig rutinemessig person som er kunde hos en rapporteringspliktig spør kunden om vedkommende innehar eller har etter utvalgets forslag i praksis vil være registe- innehatt en posisjon som omfattes av PEP-defini- ringspliktig. sjonen. Ofte bør rapporteringspliktig etablere yt- Tilsvarende ordninger som i Norge vil man terligere tiltak for å identifisere PEP-er. finne i andre EØS-land, jf. første selskapsdirektiv, Utvalget bemerker at det per i dag ikke finnes som nå er kodifisert i direktiv 2009/101/EF. Dette lister over PEP-er utarbeidet av offentlige myndig- medlem viser i denne sammenheng også til direk- heter. Det er mulig å kjøpe lister på det kommersi- tiv 2012/17/EU om sammenkobling av foretaksre- elle markedet. All den tid myndighetene ikke utar- gistre. Formålet med direktivet er å bedre tilgan- beider autoritative lister over PEP-er, bør det ikke gen til ajourførte og pålitelige foretaksopplysnin- oppstilles krav om at rapporteringspliktige abon- ger, og direktivet er bindende for Norge. nerer på lister utarbeidet av kommersielle aktører. Når man har oppdaterte opplysninger tilgjen- Tatt i betraktning det store antallet PEP-er verden gelig på internett, er det et skritt i feil retning å over, stadige justeringer av hvem som er å regne kreve at rapporteringspliktige må bekrefte opplys- som PEP samt mulige ulikheter mellom stater om ninger gjennom «utskrift … som ikke er eldre enn hvem som er PEP, vil listene ha meget begrenset tre måneder» fra offentlig register. positiv og negativ troverdighet. Dette medlem mener at rapporteringspliktige og kunder skal kunne basere seg på elektronisk registrerte opplysninger i Foretaksregisteret eller 5.2.4.7 Særlige krav til kundetiltak ved tilsvarende utenlandske registre. Slike registre vil forsikringsavtaler vise også historiske opplysninger. Finnes det ikke For å oppfylle direktivet artikkel 13 nr. 5 og imøte- tilsvarende utenlandsk register, må opplysnin- komme FATFs kritikk, foreslår utvalget at det inn- gene bekreftes gjennom en attest som tilsvarer fir- føres særskilte krav til kundetiltak overfor opp- maattest, jf. forskrift til foretaksregisterloven § 13. nevnt begunstiget i forsikringsavtale. Slik attest kan ikke være eldre enn én måned. Begrepet «kunde» omfatter ikke begunstigede Dette medlem viser til sitt forslag til § 9 femte etter forsikringsavtaler. Kunden er forsikrings- ledd første punktum inntatt i punkt 15.2.4. takeren. Den begunstigede er derimot ikke kunde, men en så viktig del av kundeforholdet at rapporteringspliktige bør klarlegge hvem dette er. 84 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Ut fra utvalgets forståelse av kundebegrepet mål og tilsiktede art. Utvalgets flertall, medlem- og på bakgrunn av kritikken i FATF-rapporten, mene Damslora, Hana, Holberg, Lund, Munch anser utvalget det for ønskelig å presisere i lovtek- Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, redegjør sten at det skal gjennomføres kundetiltak også først for sitt syn. Avslutningsvis gjør utvalgsmed- overfor oppnevnt begunstiget i forsikringsavtale. lem Sigurdsen rede for sitt syn. Det vises til forsikringsavtaleloven7 § 15-2 for re- Klarlegging av «kundeforholdets eller transak- gulering av oppnevnelse av begunstiget, herunder sjonens formål og tilsiktede art» er en del av kun- identifisering av reelle rettighetshavere. Se forsla- detiltakene etter flertallets lovforslag § 9 første get til § 9 syvende ledd. ledd. Direktivet artikkel 13 nr. 1 bokstav c krever Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 13 nr. 5 at rapporteringspliktig innhenter og vurderer in- annet ledd annet punktum omtaler identifisering formasjon om kundeforholdets formål og tilsik- av reelle rettighetshavere ved «assignment» av av- tede art. Etter ordlyden i tredje hvitvaskingsdirek- talen til en tredjepart. Utvalget forstår dette som å tiv var det kun en plikt til å innhente denne typen gjelde overdragelse av rettighetene knyttet til for- informasjon. Utvalgets flertall er av den oppfatning sikringsavtalen som skjer etter inngåelse av avta- at fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 13 nr. 1 her len. Utvalget foreslår derfor at dette reguleres presiserer og tydeliggjør plikten til å gjøre seg opp som en del av plikten til løpende oppfølging, se en mening om formålet og arten av kundeforhol- punkt 5.9.4.4 og lovforslaget § 19 fjerde ledd. det. Rapporteringspliktige må ta stilling til den informasjonen kunden oppgir, og ikke nøye seg med å innhente informasjonen. Den rapporte- 5.2.4.8 Særlig om eiendomsmeglers kundetiltak ringspliktige må innhente, bekrefte og vurdere overfor oppdragsgivers medkontrahent opplysningene. Gjeldende hvitvaskingsforskrift § 2 fjerde ledd på- Også «transaksjonens» formål og tilsiktede art legger i dag eiendomsmeglere ved salgsoppdrag, skal etter flertallets oppfatning klarlegges. Ordly- å kreve at kjøper av eiendom fremlegger gyldig le- den i lovforslaget § 9 markerer at rapporterings- gitimasjon forut for oppgjør. Forskriften synes å pliktige som ikke etablerer kundeforhold, fordi de bygge på «interpretive note» til FATF-anbefaling kun utfører enkelttransaksjoner, skal gjennomføre 22 punkt 1. Etter anbefalingen skal eiendomsme- kundetiltak. Dette vil f.eks. gjelde for forhandlere glere foreta alle kundetiltak etter anbefaling 10 av varer og betalingsforetak. Det fremgår ikke ut- overfor både kjøper og selger av eiendom. I sam- trykkelig av ordlyden i direktivet at rapporterings- svar med anbefalingen foreslår utvalget at eien- pliktig skal klarlegge transaksjonens formål og til- domsmeglere skal gjennomføre kundetiltak over- siktede art, men etter flertallets oppfatning følger for oppdragsgivers medkontrahent, i tillegg til dette av direktivets formål og system. Direktivet oppdragsgiver (kunden). Fjerde hvitvaskingsdi- artikkel 18 nr. 2 om undersøkelse av komplekse rektiv er ment å kunne omfatte både eiendomsme- transaksjoner og artikkel 33 om rapporterings- glere og såkalte leiemeglere («letting agents»), se plikt forutsetter at alle rapporteringspliktige klar- fortalen avsnitt 8. Utvalgets forslag til gjennomfø- legger transaksjoners formål. Et eksempel på at ring av kundetiltak overfor oppdragsgivers med- det vil være nødvendig å klarlegge en transak- kontrahent vil derfor gjelde eiendomsmeglere, sjons formål og tilsiktede art er ved betalingsover- uavhengig om oppdragsgiver er kjøper, selger, føring til visse land. leier eller utleier av eiendom. Kundetiltakene skal Det vil være forskjellig i hvilken grad det er gjennomføres før oppgjør. nødvendig å klarlegge transaksjonens formål og Ut fra prinsippet om at forpliktelsene som på- tilsiktede art. Dette avhenger av en risikobasert legges om kundetiltak i så stor grad som mulig tilnærming. Ved kjøp av varer vil formålet ofte gi bør samles ett sted, foreslås bestemmelsen flyttet seg selv på bakgrunn av varen som handles. Ved fra forskrift til lov, se lovforslaget § 9 åttende ledd. betalingsformidling er det essensielt som ledd i å gjennomføre kundetiltak at rapporteringspliktig klarlegger transaksjonens formål og tilsiktede art. 5.2.4.9 Klarlegging av kundeforholdets eller Flertallet foreslår ikke at loven nærmere regu- transaksjonens formål og tilsiktede art lerer hva som kreves for å klarlegge kundeforhol- Utvalget har delt seg i to når det gjelder klarleg- dets eller transaksjonens formål og tilsiktede art. ging av kundeforholdets eller transaksjones for- På samme måte som for klarlegging av identitet, innebærer klarlegging av kundeforholdets eller 7 Lov 16. juni 1989 nr. 69 om forsikringsavtaler (forsikrings- transaksjonens formål og tilsiktede art en innhen- avtaleloven). ting av opplysninger og bekreftelse av disse opp- NOU 2016: 27 85 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 lysningene. Hva som kreves avhenger av en risi- som forholdet ellers faller inn under en unntaks- kobasert tilnærming, jf. lovforslaget § 5. bestemmelse. Hvitvaskingsloven § 13 første ledd Eksempler på opplysninger rapporteringsplik- annet punktum bestemmer at rapporteringspliktig kan innhente for å klarlegge kundeforholdets tige må innhente tilstrekkelige opplysninger til å eller transaksjonens formål og tilsiktede art er fastslå at forholdet omfattes av unntakene i for- opplysninger om hensikten eller bakgrunnen for skriften, før de gjør unntak fra reglene. Annet ledd kundeforholdet eller transaksjonen, midlenes opp- avgrenser unntaksbestemmelsen. Her er det be- rinnelse, hvem kunden skal handle med og for- stemt at ved opprettelse av konto skal opplysnin- ventet transaksjonsmønster, herunder typer trans- ger nevnt i § 8 første til tredje ledd likevel reaksjoner, transaksjonshyppighet og -størrelse. gistreres. Begrunnelsen er at anonyme konti skal Som nevnt må rapporteringspliktig vurdere in- være forbudt. formasjonen om kundeforholdet eller transaksjo- Hvitvaskingsforskriften § 10 angir unntak fra nens formål og tilsiktede art. Det vil avhenge av reglene om kundekontroll. Første ledd inneholder en risikobasert tilnærming i hvilken grad opplys- en angivelse av unntak knyttet til hvem kunden el- ninger innhentet fra kunden bør bekreftes. ler reell rettighetshaver er. Dette omfatter grovt Utvalget som helhet understreker at klarleg- sett kunder som er spesifikke typer rapporterings- ging av kundeforholdets formål og tilsiktede art pliktige, selskaper med finansielle instrumenter vil være helt avgjørende og utgangspunktet for notert på regulert marked, statlige eller kommu- den rapporteringspliktiges løpende oppfølging. nale forvaltningsorgan og advokater som forvalter Løpende oppfølging er nærmere omtalt i punkt midler for andre. Annet ledd inneholder unntak 5.9. knyttet til spesifikke produkter. Denne gruppen Utvalgsmedlem Sigurdsen forstår direktivet omfatter særskilte livsforsikringsavtaler, skade- artikkel 13 nr. 1 første ledd slik at kundetiltak forsikring, pensjonsordninger for ansatte og utste- («customer due diligence») skal omfatte vurde- delse av elektroniske penger på visse vilkår. ring av kundeforholdets formål og tilsiktede art, jf. bokstav c, og løpende oppfølging av kundeforholdet, jf. bokstav d. 5.3.2 EØS-rett Dette medlem forstår ikke artikkel 13 nr. 1 bokstav c slik at den omfatter transaksjoner, i mot- 5.3.2.1 Innledning setning til artikkel 13 nr. 1 annet ledd. Det er na- Reguleringen av forenklede kundetiltak er gitt i turlig at de faller utenfor, siden rapporteringsplik- artiklene 15 til 17. Artikkel 15 gir generelle regler tige normalt vil ha dårligere forutsetninger for å om forenklede kundetiltak. Artikkel 16 er en hen- vurdere formål og tilsiktet art ved transaksjoner, visning til anneks II, som gir generelle momenter som er sporadiske, enn ved kundeforhold, som er som skal tas i betraktning ved vurderingen av om løpende. det kan brukes forenklede kundetiltak. Artikkel Transaksjoner vil uansett være omfattet av den 17 er en fullmaktshjemmel for EUs nye tilsynsby- undersøkelsesplikten som er foreslått i § 20, med råer på finansmarkedsområdet. tilhørende rapporteringsplikt, se nærmere dette medlems merknad i punkt 6.5.2.2.1. Dette medlem viser til sitt forslag til § 9 første 5.3.2.2 Generelle regler om forenklede ledd inntatt i punkt 15.2.4. kundetiltak Artikkel 15 nr. 1 bestemmer at statene kan tillate rapporteringspliktige å anvende forenklede kun- 5.3 Forenklede kundetiltak detiltak i tilfeller der medlemsstaten eller en rapporteringspliktig finner at det er liten risiko for 5.3.1 Norsk rett hvitvasking eller terrorfinansiering. Det er der- Hvitvaskingsloven § 13 og hvitvaskingsforskrif- med overlatt til statene å gi regler om forenklede ten § 10 gir regler om forenklet kundekontroll. kundetiltak. Alle kundetiltakene nevnt i artikkel Hvitvaskingsloven § 13 første ledd første punk- 13 nr. 1 skal utføres, men omfanget kan tilpasses tum inneholder en forskriftshjemmel. Hjemmelen den aktuelle situasjonen. I alle tilfeller skal den åpner for unntak fra plikten til å foreta kundekon- rapporteringspliktige fastslå at kundeforholdet el- troll etter hvitvaskingsloven § 6 første ledd nr. 1, ler transaksjonen innebærer en lavere risiko for 2, 4 og annet ledd. Dermed er det kun ved mis- hvitvasking eller terrorfinansiering før forenklede tanke om hvitvasking eller terrorfinansiering det kundetiltak kan brukes, se artikkel 15 nr. 2. skal gjennomføres ordinær kundekontroll, der- 86 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Direktivet sier lite om innholdet de forenklede 5.3.3 FATFs anbefalinger og rapport kundetiltakene kan ha, og begrenser seg til å kreve at den løpende oppfølgingen skal være «suf- Anbefaling 10 om kundetiltak sier ikke selv noe ficient (…) to enable the detection of unusual or om forenklede kundetiltak. Det er åpnet for foren- suspicious transactions», se artikkel 15 nr. 3. klede kundetiltak i «interpretive note» til anbefa- Dette er mindre detaljert løpende oppfølging enn ling 10, punkt 16 til 18 og 21. den som er beskrevet i artikkel 13 nr. 1 bokstav d. Statene kan tillate rapporteringspliktige å gjen- nomføre forenklede kundetiltak etter at den rapporteringspliktige eller staten har gjennomført en 5.3.2.3 Generelle momenter som tilsier lavere risikovurdering. I punkt 17 listes en rekke fakto- risiko rer opp. Dette omfatter kundefaktorer, produkt-, Ved vurderingen av om det foreligger lavere risiko tjeneste- og transaksjonsfaktorer eller faktorer for hvitvasking og terrorfinansiering, bestemmer knyttet til leveringskanaler og geografiske fakto- artikkel 16 at medlemsstatene og rapporterings- rer. pliktige «at least» skal ta i betraktning de momen- «Interpretive note» punkt 21 gir eksempler på tene som er listet opp i anneks II til direktivet. An- hva forenklede kundetiltak kan være. Tiltakene neks II inneholder en spesifisering av momenter skal være tilpasset den lavere risikoen. Forutset- som kan tilsi lavere risiko for hvitvasking og ter- ningen for å benytte seg av de forenklede tilta- rorfinansiering. Disse er delt opp i momenter kene er at det er fastslått en lavere risiko for knyttet til kunden, type produkt, tjeneste, transak- hvitvasking eller terrorfinansiering. Det skal ikke sjon eller leveringskanal og geografiske faktorer. være tillatt å bruke disse når det foreligger mis- Annekset presiserer at listen ikke er uttømmende. tanke om hvitvasking og terrorfinansiering, eller En sentral forskjell fra tredje hvitvaskingsdi- der det foreligger spesifikke situasjoner med høy- rektiv er at forenklede kundetiltak ikke medfører ere risiko. unntak fra kravet om kundetiltak i sin helhet. Det Eksempler på forenklede tiltak i «interpretive var situasjonen etter tredje hvitvaskingsdirektiv. note» punkt 21 er: Situasjonene som ble listet opp i tredje hvitvas- – Bekreftelse av identiteten til kunden gjennom- kingsdirektiv artikkel 11, som i utgangspunktet føres etter etablering av kundeforhold, f.eks. ble unntatt fra kravet om kundetiltak i sin helhet, når transaksjonene på kontoen når en viss ter- er i stor grad videreført som momenter som tilsier skelverdi. lavere risiko for hvitvasking og terrorfinansiering, – Reduksjon av frekvensen i den løpende identi- jf. anneks II. fiseringen av kunden. Artikkel 17 gir de nye europeiske tilsynsmyn- – Reduksjon i graden av løpende overvåkning og dighetene på finansmarkedsområdet (ESA-ene) undersøkelse av transaksjoner, basert på en ri- kompetanse til å vedta retningslinjer om foren- melig beløpsgrense. klede kundetiltak. Tilsynsmyndighetene omfatter – Ikke innhente spesifikk informasjon eller gjen- Det europeiske banktilsynet («European Banking nomføre særskilte tiltak for å vurdere formålet Authority» – EBA), Det europeiske forsikrings- og og den tilsiktede arten av kundeforholdet, men pensjonstilsynet («Insurance and Occupational i stedet vurdere dette basert på typen transak- Pensions Authority» – EIOPA) og Det europeiske sjoner som gjennomføres eller kundeforhold verdipapir- og børstilsynet («Securities and som etableres. Markets Authority» – ESMA). Disse pålegges å gi retningslinjer om risikofaktorer som tilsier at for- Norge fikk kritikk for reguleringen av forenklede enklede kundetiltak kan brukes, og hva foren- kundetiltak på to punkter. klede kundetiltak kan innebære. Tilsynsmyndig- For det første kritiserte FATF at selskaper hetene skal ta særlig hensyn til karakteren og med finansielle instrumenter tatt opp til notering størrelsen på foretaket, og kan gi retningslinjer på regulert marked i EØS-stat eller annen stat om spesifikke tiltak der dette er rimelig og propor- med tilsvarende regler om informasjonsplikt, er sjonalt. Forslag til retningslinjer ble sendt på hø- omfattet av reglene om forenklet kundekontroll, ring fra ESA-ene 21. oktober 2015, men retnings- jf. hvitvaskingsforskriften § 10 første ledd nr. 3. linjer er foreløpig ikke vedtatt. Disse omfatter kun Disse selskapene blir dermed unntatt reglene om finansinstitusjoner underlagt tilsynsbyråenes kundekontroll uten at den rapporteringspliktige myndighet. må forsikre seg om at det er tilstrekkelig åpenhet om reelle rettighetshavere i selskapet. NOU 2016: 27 87 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5

For det annet kritiserte FATF Norge for at re- Fjerde hvitvaskingsdirektiv regulerer ikke hva glene om forenklet kundekontroll innebærer unn- forenklede kundetiltak skal bestå i, men inne- tak fra reglene om kundekontroll i sin helhet, med holder en hjemmel for fastsettelse av retningslin- unntak av reglene om løpende oppfølging. Rege- jer fra ESA-ene. På det nåværende tidspunktet er len er dermed ikke en regel om forenklede tiltak, det uklart hvordan tilpasningen til EØS-avtalen vil men en regel om unntak fra krav om kundekon- skje. Utvalget har vurdert ulike løsninger, f.eks. troll. ved at norsk lovgivning knyttes til de retningslinjene som fastsettes på europeisk nivå, angivelse av ulike tiltak i forskrift, eller angivelse av forslag til 5.3.4 Utvalgets vurderinger tiltak i forarbeidene. Utvalget foreslår at det gis Direktivet krever en endring i reguleringen av for- forskriftshjemmel til å fastsette spesifikke, foren- enklede kundetiltak i norsk rett. Forenklede kun- klede kundetiltak, se forslaget til § 10 fjerde ledd, detiltak kan ikke innebære at det gjøres et gene- men foreslår ikke at det gis konkrete forskriftsbe- relt unntak fra reglene om kundetiltak. I dag er stemmelser på det nåværende tidspunkt. Som ek- det et krav om at rapporteringspliktige må inn- sempler på hva forenklede kundetiltak kan bestå i, hente tilstrekkelige opplysninger til å fastslå at viser utvalget til listen med forenklede kundetiltak forholdet omfattes av forskriftens bestemmelser i punkt 5.3.3 om FATFs anbefalinger. Utvalget pre- om forenklet kundekontroll før de gjør unntak fra siserer at dette kun er eksempler på forenklede reglene. Selv om det kan anføres at dette inne- kundetiltak. Kundetiltak må gjennomføres etter bærer et krav til en viss vurdering før forenklede en risikobasert tilnærming, der de lempeligere tiltak kan anvendes også etter gjeldende rett, er kundetiltakene er tilpasset den lavere risikoen for det etter utvalgets oppfatning nødvendig å endre hvitvasking og terrorfinansiering. reglene om forenklet kundekontroll for å få frem På bakgrunn av endringen av kravet om gjen- at anvendelsen skal baseres på en risikovurde- nomføring av forenklede kundetiltak som her er ring. foreslått, er det ikke grunn til å gå inn på kritikken Forenklede kundetiltak skal kunne gjennomfø- fra FATF når det gjelder forenklede kundetiltak res der det er identifisert en lavere risiko for for selskaper tatt opp til notering på regulert i hvitvasking enten av myndighetene eller av den marked i andre EØS-stater, se punkt 5.3.3. rapporteringspliktige. Direktivet sier at myndighetene «may allow» rapporteringspliktige å bruke forenklede kundetiltak. Det er derfor opp til myn- 5.4 Forsterkede kundetiltak dighetene å åpne for forenklede kundetiltak. Di- rektivet krever ikke at dette gjøres. Det må være 5.4.1 Norsk rett identifisert en lavere risiko for hvitvasking enten Hvitvaskingsloven § 15 gjelder forsterkede kon- av myndighetene eller av den rapporteringsplik- trolltiltak. Loven gir enkelte regler om når forster- tige. ket kundekontroll skal brukes, og hva dette om- Utvalget foreslår en bestemmelse som gene- fatter. relt åpner for anvendelse av forenklede kundetil- Første ledd er utgangspunktet for anvendelsen tak der det er lavere risiko for hvitvasking og ter- av forsterket kundekontroll. I «situasjoner som et- rorfinansiering, se forslaget til § 10. Momentene ter sin art innebærer høy risiko» for hvitvasking nevnt i direktivet anneks II foreslås inntatt i for- eller terrorfinansiering, skal rapporteringspliktige skrift, se forskriftsforslaget § 2. ut fra en risikovurdering anvende «andre kontroll- Det foreslås at det i § 10 også sies noe om hva tiltak» i tillegg til det som følger av loven ellers. forenklede kundetiltak innebærer. Det foreslås at Det er ikke sagt generelt hva disse tiltakene kan det kan stilles lempeligere krav til bekreftelse av være. I fjerde ledd er det så bestemt at de rappor- kundens, reell rettighetshavers og fullmakthavers teringspliktige skal vie «særlig oppmerksomhet» identitet og til klarleggingen av kundeforholdets til produkter og transaksjoner som fremmer ano- formål og tilsiktede art. Etter forslaget kan det nymitet, herunder iverksette tiltak for å forebygge ikke stilles lempeligere krav til innhentingen av hvitvasking og terrorfinansiering. opplysninger om kundens identitet. Dette inne- Annet ledd gjelder politisk eksponerte perso- bærer at opplysningene alltid skal innhentes, men ner. Politisk eksponerte personer er definert i ved bekreftelsen kan det altså stilles lempeligere tredje ledd. De rapporteringspliktige skal ha «eg- krav enn de som følger av lovforslaget § 9. Dette nede kontrolltiltak» for å avgjøre om kunden er en følger, slik utvalget ser det, av direktivet lest i sam- politisk eksponert person. Loven lister så opp tre menheng. særlige tiltak som går lenger enn det som kreves 88 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II av kundekontroll ellers i loven. For det første skal eide datterselskaper av rapporteringspliktige som rapporteringspliktige påse at beslutningstaker er etablert i EU. Forutsetningen er at disse fullt ut innhenter samtykke fra overordnet før etablering overholder konsernets interne rutiner og ret- av kundeforholdet. For det annet skal rapporte- ningslinjer for hvitvasking og terrorfinansiering. ringspliktig «treffe egnede tiltak» for å fastslå opp- Liste over høyrisikoland ble fastsatt av Europa- rinnelsen til kundens formue og kapital som inn- kommisjonen 7. juli 2016. går i kundeforholdet eller transaksjonen. For det For det annet skal det brukes forsterkede til- tredje skal det føres forsterket løpende oppfølging tak der statene eller rapporteringspliktige har med kundeforholdet. identifisert en høyere risiko for hvitvasking og ter- Forskriftshjemmelen i § 15 siste ledd er blitt rorfinansiering. Ved vurderingen av om det fore- brukt for å presisere definisjonen av politisk ek- ligger forhøyet risiko for hvitvasking og terror- sponert person. Det er ikke gitt nærmere regler finansiering, skal både statene og rapporterings- om andre situasjoner med forhøyet risiko, og hel- pliktige legge til grunn risikofaktorene som er ler ikke om hvilke tiltak som i så fall skal anven- listet opp i anneks III, jf. artikkel 18 nr. 3. des. Anneks III angir en ikke-uttømmende liste Hvitvaskingsloven § 16 gir særlige regler for over momenter som tilsier forhøyet risiko for korrespondentbankforbindelser med institusjoner hvitvasking og terrorfinansiering. Også her er etablert utenfor EØS. I slike tilfeller skal rapporte- momentene gruppert etter momenter knyttet til ringspliktige kredittinstitusjoner gjøre særskilte kunden, momenter knyttet til produkter, tjenester tiltak overfor respondentinstitusjonen. Den skal osv. og momenter knyttet til land eller områder. innhente opplysninger om respondentbanken og For det tredje skal forsterkede kundetiltak vurdere dens tiltak mot hvitvasking og terrorfi- brukes i spesifikke situasjoner som direktivet nansiering. Beslutningstakere skal innhente sam- lister opp i artikkel 18 nr. 2 og artikkel 19 til 24. tykke fra overordnet før etablering av slik korre- spondentbankforbindelse. Rapporteringspliktige skal dokumentere institusjonenes ansvar, og, når 5.4.2.2 Spesifikke krav om forsterkede det gjelder oppgjørskonti, forsikre seg om at re- kundetiltak spondentinstitusjonenen har bekreftet identiteten Etter artikkel 18 nr. 2 skal statene pålegge rappor- til og fører løpende oppfølging av kunder og kan teringspliktige å undersøke, så langt det er rime- fremlegge informasjon fra kundekontrollen. lig, bakgrunnen for og formålet med alle kom- § 16 inneholder i annet ledd et generelt forbud plekse og uvanlig store transaksjoner, og alle mot korrespondentbankforbindelser med «tomme uvanlige mønstre av transaksjoner, som ikke har bankselskaper». Kredittinstitusjoner skal dessu- et tydelig økonomisk eller lovlig formål. Annet ten treffe «egnede tiltak» for å sikre at de ikke inn- punktum utdyper dette. Den rapporteringsplik- går eller opprettholder korrespondentbankforbin- tige skal utvide den løpende oppfølgingen av kun- delser med kredittinstitusjoner som lar sine konti deforholdet med formål om å avgjøre om transak- bli brukt av tomme bankselskaper. «Tomme bank- sjonene eller aktiviteten er mistenkelig. Her skal selskaper» er definert i tredje ledd som kredittin- rapporteringspliktige pålegges en særlig undersø- stitusjoner etablert i stater der institusjonen ikke kelsesplikt. er fysisk til stede med reell ledelse og administra- Artikkel 19 og 24 gjelder grensekryssende sjon. korrespondentforbindelser. Korrespondentforbin- delser er definert i artikkel 3 nr. 8. Det vises til omtalen av dette i punkt 2.3.2.4 og 2.3.4.5. Virke- 5.4.2 EØS-rett området for disse bestemmelsene er noe utvidet sammenlignet med tredje hvitvaskingsdirektiv, 5.4.2.1 Generelt som kun gjaldt korrespondentforbindelser med Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 18 angir i banker («credit institutions»). I fjerde direktiv om- hvilke tilfeller det skal gjennomføres forsterkede fattes også korrespondentforbindelser med andre kundetiltak. Direktivet pålegger bruk av forster- finansinstitusjoner. kede kundetiltak i tre situasjoner, se artikkel 18 Artikkel 19 gjelder kun ved rapporteringsplik- nr. 1. tiges forbindelser til respondentinstitusjoner eta- For det første skal forsterkede kundetiltak all- blert i tredjeland, dvs. utenfor EU/EØS-området. I tid brukes overfor kunder etablert i høyrisikoland tillegg til alminnelige kundetiltak i samsvar med etter listeføring av Europakommisjonen, jf. artik- artikkel 13, skal rapporteringspliktige gjennom- kel 9. Det er gjort unntak for filialer og majoritets- føre fem forsterkede kundetiltak. De skal inn- NOU 2016: 27 89 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 hente informasjon om respondentinstitusjonen og ning den forhøyede risikoen for hvitvasking og vurdere institusjonens tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering PEP-en representerer i minst terrorfinansiering. Rapporteringspliktige skal ett år etter at vedkommende trådte ut av stillingen påse at beslutningstakere innhenter godkjenning eller vervet. Rapporteringpliktige skal videre an- fra overordnet før inngåelse av korrespondentfor- vende passende, risikobaserte tiltak inntil perso- hold. Institusjonenes ansvar skal dokumenteres. nen ikke lenger anses å representere en risiko for Når det gjelder såkalte oppgjørskonti («payable- hvitvasking og terrorfinansiering som PEP. Det er through accounts»), skal rapporteringspliktige in- grunn til å understreke at vedkommende ikke stitusjoner forsikre seg om at respondentinsitusjo- opphører å være PEP etter ett år, slik regulerin- nen har bekreftet identiteten til kundene og fore- gen i tredje hvitvaskingsdirektiv innebar. tar løpende oppfølging av disse. Respondentinsti- tusjonen må også kunne fremlegge informasjon som er innhentet ved gjennomføring av kundetil- 5.4.2.3 Hva innebærer forsterkede kundetiltak? takene. I artikkel 24 forbys korrespondentforbin- Fjerde hvitvaskingsdirektiv sier lite om hva for- delser med tomme bankselskaper. sterkede kundetiltak skal omfatte, annet enn i de Artikkel 20 til 22 gjelder forsterkede kundetil- spesifikke tilfellene som er nevnt ovenfor om tak overfor politisk eksponert person (PEP). PEP uvanlig store eller komplekse transaksjoner, kor- er nærmere definert i artikkel 3 nr. 9. Artikkel 23 respondentbankforbindelser og kundeforhold gir disse reglene tilsvarende anvendelse overfor med politisk eksponerte personer. I artikkel 18 nr. PEP-ers familiemedlemmer og nære samarbeids- 1 første ledd er det generelt bestemt at medlems- partnere. Disse gruppene er definert i artikkel 3 statene skal kreve at rapporteringspliktige bruker nr. 10 og 11. forsterkede kundetiltak for å «manage and miti- I tillegg til vanlige kundetiltak etter artikkel gate those risks appropriately». Tiltakene skal 13, kreves det at rapporteringspliktige har pas- med andre ord være tilpasset den situasjonen som sende risikohåndteringssystemer, inkludert risi- tilsier høyere risiko for hvitvasking og terrorfinan- kobaserte prosedyrer, for å avgjøre om kunden el- siering. På samme måte som med de forenklede ler reell rettighetshaver er en PEP. Når det gjelder kundetiltakene, er de nye europeiske tilsynsmyn- konkrete tiltak i forbindelse med kundeforhold, dighetene (ESA-ene) pålagt å gi retningslinjer om skal det for det første kreves godkjenning av over- faktorer som tilsier forhøyet risiko, og hva forster- ordnet for å etablere eller opprettholde kunde- kede tiltak skal innebære, se artikkel 18 nr. 4. forhold med slike personer. For det annet skal Også her skal det tas særlig hensyn til typen og rapporteringspliktige gjennomføre passende tiltak størrelsen på foretaket. Der det er rimelig og pro- for å fastslå kilden til formuen og midlene som er porsjonalt, skal ESA-ene fastsette spesifikke tiltak. involvert i kundeforhold eller transaksjoner med Forslag til retningslinjer ble i EU sendt på høring slike personer. For det tredje skal rapporterings- 21. oktober 2015. Retningslinjer er foreløpig ikke pliktige gjennomføre forsterket, løpende oppføl- vedtatt. Forslaget omfatter kun finansinstitusjoner ging av slike kundeforhold. underlagt tilsynsbyråenes myndighet. Det er gitt egne bestemmelser om begunstigede etter livs- eller investeringsforsikringspoliser i artikkel 21. Statene skal kreve at rapporterings- 5.4.3 FATFs anbefalinger og rapport pliktige gjør rimelige tiltak for å fastslå om den be- 5.4.3.1 FATF-anbefalingene gunstigede eller reell rettighetshaver til den begunstigede er en PEP. Dette skal gjennomføres se- 5.4.3.1.1 Generelt nest ved utbetalingen, eventuelt ved overdragelse Forsterkede kundetiltak er fragmentarisk regu- av polisen. Rapporteringspliktige skal påse at lert i FATF-anbefalingene, og er dels dekket av an- overordnet blir informert før utbetaling etter poli- befaling 10, 12, 13, 15 og 19. sen, og dessuten foreta en særskilt forsterket kon- Anbefaling 19 gjelder forholdet til land som er troll («enhanced scrutiny») av hele kundeforhol- identifisert av FATF som land med høyere risiko det med forsikringstakeren. Etter ordlyden må for hvitvasking og terrorfinansiering. Anbefalin- det identifiseres en høyere risiko for hvitvasking gen krever at rapporteringspliktige pålegges å an- eller terrorfinansiering for at disse tiltakene skal vende forsterkede kundetiltak ved kundeforhold anvendes. og transaksjoner med fysiske og juridiske perso- Definisjonen av PEP er ikke tidsbegrenset. Ar- ner fra slike land. «Interpretive note» til anbefaling tikkel 22 inneholder et element av tidsbegrens- 19 viser videre til «interpretive note» til anbefaling ning, ved at rapporteringspliktige skal ta i betrakt- 90 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

10 punkt 20 når det gjelder hvilke tiltak dette kan internasjonale og innenlandske PEP-er, se hen- omfatte. Disse tiltakene omtales nedenfor. holdsvis første og annet ledd. Når det gjelder «Interpretive note» til anbefaling 10 punkt 20 utenlandske PEP-er, skal rapporteringspliktige ha gjelder også når det ellers skal foretas forsterkede passende systemer for risikohåndtering for å av- kundetiltak. Forsterkede tiltak skal anvendes der gjøre om kunder eller reelle rettighetshavere er det er identifisert en høyere risiko for hvitvasking en PEP. Rapporteringspliktige skal påse at beslut- og terrorfinansiering. Samme «interpretive note» ningstakere innhenter godkjenning fra overord- punkt 15 inneholder en liste med momenter som net før kundeforhold inngås eller opprettholdes. I generelt tilsier en høyere risiko for hvitvasking. tillegg skal de gjennomføre rimelige undersøkel- Listen er delt inn i momenter knyttet til kunden, ser for å avgjøre hva som er kilden til formuen og produkter og tjenester, og land eller områder. midlene som inngår i kundeforholdet. Det skal fø- res forsterket, løpende oppfølging av kundeforholdet. Innenlandske og internasjonale PEP-er skal 5.4.3.1.2 Spesifikke krav om forsterkede identifiseres, men de forsterkede kundetiltakene kundetiltak nevnt ovenfor skal bare brukes når personen re- «Interpretive note» til anbefaling 10 punkt 20 an- presenterer en høyere risiko for hvitvasking og befaler at rapporteringspliktige undersøker bak- terrorfinansiering. grunnen og formålet med alle komplekse, uvanlig I «interpretive note» til anbefaling 12 er det gitt store transaksjoner, og uvanlige mønstre av trans- særlige anbefalinger om livs- og annen investe- aksjoner, som ikke har et tilsynelatende økono- ringsforsikring. Finansinstitusjoner skal treffe ri- misk eller lovlig formål. melige tiltak for å avgjøre om begunstigede, even- Anbefaling 13 gjelder korrespondentinstitu- tuelt reelle rettighetshavere til begunstigede, er sjonforbindelser. Første ledd gir særlige regler en PEP. Dette skal senest gjøres ved utbetalingen. om kundetiltak rapporteringspliktige finansinsti- Dersom det påvises en høyere risiko for hvitvas- tusjoner skal gjennomføre i tillegg til de alminne- king eller terrorfinansiering, skal finansinstitusjo- lige kundetiltakene. Den rapporteringspliktige nen påse at beslutningstakere informerer over- skal for det første innhente informasjon om re- ordnede om dette før utbetaling gjennomføres, og spondentinstitusjonen. Videre skal rapporterings- den skal foreta en særskilt forsterket kontroll pliktige vurdere respondentinstitusjonens tiltak («enhanced scrutiny») av hele kundeforholdet mot hvitvasking og terrorfinansiering, og påse at med forsikringstakeren. beslutningstakere innhenter godkjenning fra Anbefaling 15 retter seg mot risikoen ny tek- overordnet før institusjonen inngår i nye korre- nologi medfører for hvitvasking og terrorfinansi- spondentforhold. Rapporteringspliktige skal også ering. Anbefalingen retter seg både mot statenes ha en klar forståelse av de respektive institusjone- og rapporteringspliktiges risikovurderinger. Når nes ansvar. Når det gjelder oppgjørskonti («paya- det gjelder rapporteringspliktige, skal denne ri- ble-through accounts»), skal rapporteringsplik- sikovurderingen skje før lanseringen av nye pro- tige forsikre seg om at respondentinstitusjonen dukter, praksis og teknologi. Risikoen disse repre- har gjennomført kundetiltak overfor sine kunder, senterer skal håndteres og motvirkes. og at den vil utlevere informasjon fra kundetiltakene ved forespørsel fra den rapporteringspliktige. «Interpretive note» til anbefaling 13 annet 5.4.3.1.3 Hva innebærer forsterkede kundetiltak? ledd definerer uttrykket «payable-through acco- Anbefalingene gir en del eksempler på hva forster- unts». Dette gjelder korrespondentkonti hos den kede kundetiltak kan omfatte. Noen av eksem- rapporteringspliktige som blir brukt direkte av plene er omtalt ovenfor om PEP-er og korrespon- tredjeparter, som kunder av respondentinstitusjo- dentinstitusjoner. Generelle eksempler er gitt i nen, for å gjennomføre forretningstransaksjoner «interpretive note» til anbefaling 10 punkt 20. Inn- på egne vegne. ledningsvis fremheves særlig å øke graden og ar- Anbefaling 13 annet ledd anbefaler at rapporte- ten av overvåkningen av kundeforholdet, for å ringspliktig forbys å inngå eller opprettholde kor- kunne oppdage transaksjoner og aktiviteter som respondentforbindelser til tomme bankselskap. synes uvanlige eller mistenkelige. Eksemplene Videre skal rapporteringspliktig forsikre seg om som så listes opp omfatter å at respondentinstitusjoner ikke tillater at deres – innhente ytterligere informasjon om kunden konti brukes av tomme bankselskap. (f.eks. yrke, formuesforhold, informasjon til- Når det gjelder politisk eksponert person gjengelig i offentlige databaser, internett, osv.), (PEP), skiller anbefaling 12 mellom utenlandske, NOU 2016: 27 91 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5

og oppdatere informasjonen om kunden og re- skrift. Det er imidlertid enkelte endringer som er elle rettighetshavere oftere enn ellers, nødvendige som følge av direktivet. – innhente ytterligere informasjon om den tilsik- Både FATF og direktivet krever at medlems- tede arten av kundeforholdet, statene pålegger rapporteringspliktige å under- – innhente informasjon om opphavet til midlene søke alle komplekse og uvanlig store transaksjo- og formuen til kunden, ner. I Norge er dette regulert ved undersøkelses- – innhente informasjon om årsakene til planlagte plikten, se hvitvaskingsloven § 17 og hvitvaskings- eller gjennomførte transaksjoner, forskriften § 12, og omtalen nedenfor under punkt – påse at beslutningstakere innhenter godkjen- 6.5. Utvalget foreslår at denne undersøkelses- ning fra overordnet nivå for å påbegynne eller plikten fortsatt reguleres i sammenheng med rap- fortsette kundeforholdet, porteringsplikten, se lovforslaget §§ 20 og 21 og – gjennomføre forsterket overvåking av kunde- utredningen kapittel 6. forholdet, ved å øke antallet og hyppigheten av Utvalget har vurdert hvordan reglene om for- kontroller, og å velge ut mønstre av transaksjo- sterkede kundetiltak overfor kunder og reelle ret- ner som krever nærmere undersøkelser, og tighetshavere etablert i høyrisikoland skal gjen- – kreve at den første betalingen som gjennomfø- nomføres. Utvalget foreslår ikke at Norge krever res, blir gjort via en konto i kundens navn med forsterkede kundetiltak ved kundeforhold og en bank underlagt tilsvarende krav om gjen- transaksjoner med fysiske og juridiske personer nomføring av kundetiltak (som finansinstitusjo- fra alle land FATF har identifisert som høyrisko- nen selv). land. Etter utvalgets oppfatning er det mer naturlig at tiltak knyttet til særskilte land knyttes opp mot EUs regulering av dette. Blant annet i påvente 5.4.3.2 FATF-rapporten av at direktivet tas inn i EØS-avtalen, med den FATF kom med merknader til ulike deler av den nødvendige tilpasning av bestemmelsen om Euro- norske gjennomføringen av anbefalingene om for- pakommisjones kompetanse til å fastsette liste sterket kundekontroll. over høyrisikoland, jf. artikkel 9, foreslår utvalget Norge fikk kritikk for gjennomføringen av an- at departementet gis adgang til å fastsette regler befaling 12 når det gjelder reelle rettighetshavere om forsterkede kundetiltak i forskrift, se lovforsla- som er PEP-er. Definisjonen i gjeldende hvitvas- get § 11 tredje ledd. Dette vil åpne for at departe- kingslov knytter definisjonen av politisk ekspo- mentet gjennom forskrift viser til Kommisjonens nert person til uttrykket «kunden», jf. § 15. Etter liste dersom det er ønskelig, eller begrunner på FATFs oppfatning faller dermed tilfeller der den annen måte at forsterkede kundetiltak skal gjen- reelle rettighetshaveren er en politisk eksponert nomføres. person, utenfor definisjonen av PEP. Utvalget foreslår en bestemmelse som gene- FATF kritiserte videre Norge for at reglene relt pålegger anvendelse av forsterkede kundetil- om korrespondentbankforbindelser ikke er an- tak der det er høy risiko for hvitvasking og terror- vendelige overfor korrespondentbanker etablert i finansiering, se forslaget til § 11. Momentene EØS-området. nevnt i direktivet anneks III foreslås, på tilsva- Norge ble også kritisert for at ny teknologi rende måte som momentene i anneks II om foren- ikke eksplisitt er nevnt i hvitvaskingsloven § 5 om klede kundetiltak, inntatt i forskrift, se forskrifts- hva de rapporteringspliktiges risikovurderinger forslaget § 3. Utvalget påpeker at det at et land er skal omfatte. identifisert av FATF som et høyrisikoland, vil Avslutningsvis fikk Norge kritikk for ikke å være et moment ved risikovurderingen som ofte automatisk kreve at rapporteringspliktige bruker kan tilsi at kundeforholdet eller transaksjonen forsterket kundekontroll overfor kunder fra land knyttet til landet innebærer høy risiko. Rapporte- FATF har identifisert som høyrisikoland for ringspliktige skal følgelig ta høyrisikoland i be- hvitvasking og terrorfinansiering. traktning selv om utvalget ikke foreslår en bestemmelse som uttrykkelig krever forsterkede kundetiltak ved kundeforhold og transaksjoner 5.4.4 Utvalgets vurderinger med fysiske og juridiske personer fra alle land FATF har identifisert som høyriskoland. 5.4.4.1 Generelt Fjerde hvitvaskingsdirektiv er i stor grad gjen- nomført ved gjeldende hvitvaskingslov og -for- 92 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

På denne bakgrunn foreslår utvalget at tiltakene i 5.4.4.2 Spesifikke krav om forsterkede artikkel 21 gjennomføres ved alle livsforsikrings- kundetiltak overfor politisk eksponerte forhold der den begunstigede, eller reell rettig- personer hetshaver til begunstiget, er en PEP. Direktivet krever enkelte endringer av reglene Artikkel 21 bokstav a om forsterkede tiltak i om forsterkede kundetiltak overfor politisk ekspo- forbindelse med forsikring krever at overordnet nerte personer (PEP-er). Det samme gjør FATF- informeres om utbetalingen. Det er ikke krav om rapporten. Nødvendige endringer i definisjonen godkjenning fra overordnet nivå, slik det er i artik- er behandlet i punkt 2.3.4.6, se forslaget til § 2. kel 20 bokstav b punkt i om de generelle forster- Rapporteringspliktig skal gjennomføre forsterkede kundetiltakene overfor PEP-er, se også lov- kede kundetiltak når kunden eller reell rettighets- forslaget § 12 annet ledd. Utvalget antar at for- haver er politisk eksponert person. Dette foreslås skjellen er begrunnet i at forsikringsforetaket regulert i § 12 første ledd. Utvalget foreslår at kra- ikke har noe kundeforhold til den begunstigede. vet om egnede tiltak for å avgjøre om kunden eller Det er således ikke spørsmål om etablering eller reell rettighetshaver er PEP, se gjeldende hvitvas- opprettholdelse av et kundeforhold. Artikkel 21 kingslov § 15 annet ledd første punktum, flyttes til bokstav b innebærer heller ikke et krav om for- § 9 sjette ledd med noe endret ordlyd, se punkt sterket løpende oppfølging av kundeforholdet. Di- 5.2.4.6. rektivet bruker uttrykket «enhanced scrutiny» Utvalget foreslår å videreføre de konkrete, for- (engelsk) / «nærmere undersøgelse» (dansk). Ut- sterkede kundetiltakene overfor PEP-er, se lovfor- valget foreslår at det skal gjennomføres en særlig slaget § 12 annet ledd. Dette omfatter å gjennom- forsterket kontroll med hele kundeforholdet, se føre tilstrekkelige tiltak for å fastslå formuens og lovforslaget § 12 tredje ledd bokstav b. Utvalget midlenes opprinnelse, og å påse at det innhentes foreslår ikke å bruke uttrykket «undersøkelse», godkjenning fra overordnet før etablering eller fordi det kan gi assosiasjoner til undersøkelses- opprettholdelse av kundeforhold. For nærmere plikten. Poenget er at den rapporteringspliktige omtale av forholdet mellom overordnet og «øver- skal gjennomgå hele sitt kundeforhold med forsi- ste ledelse» viser utvalget til punkt 2.3.4.7. Kravet kringstageren. Dette vil omfatte også undersø- om forsterket løpende oppfølging av kunde- kelse av andre forsikringsavtaler. forhold der kunden eller reell rettighetshaver er Direktivet innfører et element av tidsbegrens- PEP, foreslås imidlertid flyttet til bestemmelsen ning overfor PEP-er i artikkel 22. Artikkelen be- om løpende oppfølging slik at forpliktelsene knyt- stemmer at det faktum at en PEP har hatt en stil- tet til løpende oppfølging samles på ett sted, se ling som ga vedkommende status som PEP, skal lovforslaget § 19 tredje ledd. tas i betraktning som en risikofaktor i minst 12 I samsvar med direktivet foreslås et eget ledd måneder etter at vedkommende trådte ut av stil- om forsterkede kundetiltak i forbindelse med for- lingen eller vervet. Utvalget har vurdert hvordan sikringsavtaler, se lovforslaget § 12 tredje ledd. Et- dette skal forstås og implementeres i norsk rett. ter utvalgets oppfatning er det kun praktisk for Ordlyden i direktivteksten trekker i retning av at livsforsikringsforetak. Utvalget har vurdert om til- det faktum at kunden har vært i vervet eller stillin- takene i artikkel 21 bokstav a og b alltid skal gjen- gen som ga vedkommende status som PEP, skal nomføres når begunstiget etter forsikringsavtaler være en faktor ved vurderingen av om det er høy- er en PEP. Direktivets ordlyd sier at tiltakene skal ere risiko for hvitvasking og terrorfinansiering i gjennomføres når det er identifisert «higher risk». minst ett år etter at vedkommende trådte ut av stil- Dette synes å være hentet direkte fra «interpretive lingen eller vervet. note» til FATF-anbefaling 12. I anbefaling 12 er det En annen mulig forståelse av artikkelen, er at skilt mellom innenlandske og utenlandske PEP-er, tiltakene som artikkel 20 og 21 nevner skal gjen- og det er bare der det er «higher risk» at man skal nomføres overfor alle PEP-er i minst ett år etter at underlegge innenlandske PEP-er de kundetilta- de trer ut av vervet eller stillingen. kene som ellers gjelder for utenlandske PEP-er. Et Direktivet krever i alle fall at det gjennomføres tilsvarende skille finnes ikke i direktivet. I direkti- «appropriate and risk-sensitive measures until vet er altså utgangspunktet at alle PEP-er, både such time as that person is deemed to pose no innenlandske og utenlandske og de i internasjo- further risk specific to politically exposed per- nale organisasjoner, representerer høy risiko. At sons». De forsterkede kundetiltakene skal med det oppstilles et slags indre skille innad i høyrisi- andre ord avpasses til den risikoen personen til kogruppen i artikkel 21, er ikke i samsvar med enhver tid anses for å representere som PEP. systematikken direktivet ellers følger for PEP-er. NOU 2016: 27 93 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5

Utvalget mener sistnevnte løsning er ønskelig. rektivet artikkel 19 som uttrykkelig stiller krav Rapporteringspliktige skal derfor, i minst ett år et- om forsterkede tiltak ved bruk av respondentinsti- ter at PEP-er har avsluttet relevante stillinger og tusjon i tredjeland. Tredjeland vil si stat utenfor verv, gjennomføre de forsterkede tiltakene om- EØS. Etter utvalgets oppfatning vil krav om for- handlet i artikkel 20 og 21, se lovforslaget § 12 sterkede kundetiltak overfor respondentinstitusjo- fjerde ledd. Dersom en risikovurdering tilsier det, ner i EØS-land stride mot diskrimineringsforbu- skal forsterkede tiltak også anvendes også etter det i EØS-avtalen artikkel 4, fordi det eksplisitt denne perioden. Tiltakene skal avpasses den risi- skiller mellom respondentinstitusjoner etablert i koen PEP-en anses for å representere. Norge og andre EØS-stater. Slik utvalget ser det, Siden definisjonen av PEP ikke lenger omfat- er det derfor ikke adgang til å følge opp FATFs ter familiemedlemmer og nære samarbeidspart- kritikk på dette punktet. nere til personer som innehar gitte stillinger og Utvalget har vurdert om begrepet «oppgjørs- verv, er det behov for en bestemmelse om disse. konto» bør presiseres i lovteksten, og mener at Direktivet artikkel 23 bestemmer at reglene i ar- dette er hensiktsmessig. I NOU 2007: 10 tikkel 20 og 21 får tilsvarende anvendelse for fami- punkt 4.11.3.3 brukes termen «gjennomstrøm- liemedlemmer og nære samarbeidspartnere til ningskonti». Begrepet er samme sted forklart PEP-er. Utvalget foreslår at tilsvarende regel inn- som «konti i en kredittinstitusjon som en korre- tas i norsk rett for å oppfylle direktivforpliktelsen, spondentinstitusjons [skal antakeligvis være «re- se lovforslaget § 12 femte ledd. spondentinstitusjonens»] kunder har direkte adgang til». I den engelske direktivteksten brukes uttrykket «payable-through account». Dette er 5.4.4.3 Spesifikke krav om forsterkede ikke nærmere definert i direktivet. FATF har defi- kundetiltak ved korrespondentforbin- nert begrepet i «interpretive note» til anbefaling delser 13 om korrespondentinstitusjoner. Her skal «paya- Når det gjelder korrespondentforbindelser, omfat- ble-through accounts» bety «correspondent acco- ter gjeldende hvitvaskingslov § 16 bare korre- unts that are used directly by third parties to spondentbankforbindelser. Hvitvaskingsdirekti- transact business on their own behalf». Utvalget vets regler om forsterkede kundetiltak omfatter foreslår at en definisjon basert på FATFs defini- også korrespondentforhold mellom andre finan- sjon inntas i bestemmelsen om korrespondentfor- sinstitusjoner, herunder korrespondentforbindel- bindelser. ser knyttet til verdipapirhandel. Utvalget foreslår endringer i samsvar med dette, se lovforslaget §13. 5.4.4.4 Hva innebærer forsterkede kundetiltak? Utvalgets forslag innebærer bl.a. å videreføre Direktivet inneholder bestemmelser om hva for- kravet om godkjenning fra overordnet før inngå- sterkede kundetiltak skal bestå i for korrespon- else av nye korrespondentforbindelser. For nær- dentforbindelser, PEP-er og ved komplekse og mere omtale av forholdet mellom overordnet og uvanlig store transaksjoner. Direktivet har ingen «øverste ledelse» viser utvalget til punkt 2.3.4.7. generell regel om hva forsterkede kundetiltak Forbudet mot å bruke tomme bankselskaper skal innebære. På samme måte som for foren- foreslås videreført, i tillegg til plikten til å forsikre klede kundetiltak foreslår utvalget at departemen- seg om at rapporteringspliktige ikke inngår i kortet i forskrift gis hjemmel til å fastsette spesifikke, respondentforbindelser med finansinstitusjoner forsterkede kundetiltak, se lovforslaget § 11 tredje som er kjent for å tillate at deres konti brukes av ledd, men foreslår ikke at det gis konkrete for- tomme bankselskaper. Forbudet skilles ut i en skriftsbestemmelser på det nåværende tidspunkt. egen bestemmelse, se forslaget til § 14. Definisjo- Som eksempler på hva forsterkede kundetiltak nen av tomt bankselskap utvides i samsvar med kan bestå, i viser utvalget til listen med eksempler direktivet. på forsterkede kundetiltak i punkt 5.4.3.1 om I FATF-rapporten ble det, som nevnt i punkt FATFs anbefalinger. Utvalget presiserer at dette 5.4.3.2, kritisert at det ikke stilles krav om forster- kun er eksempler på forsterkede kundetiltak. kede kundetiltak overfor respondentinstitusjoner Kundetiltak må gjennomføres etter en risikoba- i EØS-land. Bestemmelsen som foreslås, viderefø- sert tilnærming, jf. § 5. rer gjeldende bestemmelse og gjennomfører di- 94 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

detiltak ved utføring av transaksjon på minst 5.5 Når er det plikt til å gjennomføre 15 000 euro for kunde den rapporteringspliktige kundetiltak? ikke har et etablert kundeforhold til, jf. bokstav b punkt i. Forhandlere av varer skal gjennomføre 5.5.1 Norsk rett kundetiltak når det betales med 10 000 euro i kon- Hvitvaskingsloven § 6 gir regler om når de rappor- tanter, se artikkel 11 bokstav c. Beløpsgrensen er teringspliktige skal gjennomføre kundekontroll. senket med 5 000 euro sammenlignet med tredje Den generelle regelen om risikobasert kundekon- hvitvaskingsdirektiv. Kundetiltak skal også gjen- troll gjelder også her, se § 5. Etter bestemmelsen nomføres ved mistanke om hvitvasking eller ter- er det plikt til gjennomføring av kundekontroll ved rorfinansiering, og når det er tvil om riktigheten etablering av kundeforhold, transaksjoner på eller tilstrekkeligheten av opplysninger den rap- 100 000 kroner eller mer for kunder som den rapporteringspliktige allerede har innhentet om kun- porteringspliktige ikke har et kundeforhold til, den, se henholdsvis bokstav e og f. Så langt inne- ved mistanke om hvitvasking eller terrorfinansier- bærer bestemmelsen en videreføring av tredje di- ing og der det er tvil om den informasjonen som rektiv, med unntak av den nevnte endringen av be- allerede er innhentet er korrekt eller tilstrekkelig. løpsgrensen for forhandlere av varer. I tillegg er Beløpsgrensen på 100 000 kroner gjelder også i det inntatt en plikt til å gjennomføre kundetiltak de tilfellene der transaksjonen gjennomføres i ved transaksjon på minst 1 000 euro som inne- flere operasjoner som synes å ha sammenheng bærer «transfer of funds», som definert i forord- med hverandre. ning (EU) 2015/847 artikkel 3(9), se bokstav b Hvitvaskingsforskriften §§ 2 til 4 utfyller lo- punkt ii. Dette omfatter helt eller delvis elektro- vens § 6. Forskriften § 2 bestemmer når et kunde- nisk overføring av penger, utført av nærmere be- forhold skal anses etablert. Generelt anses et kun- stemte foretak og institusjoner. Videre er det også deforhold for etablert når kunden kan bruke den inntatt en plikt for når tilbydere av spilltjenester rapporteringspliktiges tjenester, se § 2 første ledd. skal gjennomføre kundetiltak i artikkel 11 bokstav Hvitvaskingsforskriften §§ 3 og 4 presiserer i d. Det skal gjennomføres kundetiltak ved utbeta- hvilke tilfeller enkelte rapporteringspliktige skal ling av gevinst og plassering av veddemål som gjennomføre kundekontroll. Bestemmelsen i § 3 innebærer en transaksjon på 2 000 euro eller mer. gjelder forhandlere av gjenstander. Her er anven- Artikkel 12 gir medlemsstatene mulighet til å delsesområdet presisert til to tilfeller; transaksjo- gjøre unntak fra enkelte deler av kundetiltakene ner der minst 40 000 kroner betales i kontanter og for elektroniske penger. Forutsetningen er at det foreligger mistanke om hvitvasking eller ter- medlemsstatene har gjennomført en «appropriate rorfinansiering, og situasjoner der den totale risk assessment which demonstrates a low risk». transaksjonen er på 100 000 kroner og minst Adgangen gjelder kun elektroniske penger der 40 000 kroner betales i kontanter. Bestemmelsen i det er lagt omfattende begrensninger på hvordan § 4 gjelder kundekontroll for advokater og andre pengene kan brukes, og i hvilket omfang. Be- som ervervsmessig eller stadig yter selvstendig grensningene som må være på plass gjelder hva juridisk bistand. For disse rapporteringspliktige pengene kan brukes til, i hvilket land pengene kan gjelder reglene i hvitvaskingsloven ved planleg- brukes, hvor mye penger som kan være lagret og ging eller utføring av finansielle transaksjoner, hvor mye som kan brukes over et gitt tidsrom. transaksjoner som gjelder fast eiendom, og trans- Dessuten må det fortsatt gjennomføres løpende aksjoner som gjelder gjenstander der betalingen oppfølging av kundeforholdet. består i kontanter på minst 40 000 kroner.

5.5.2 EØS-rett 5.5.3 FATFs anbefalinger og rapport Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 11 regulerer FATF anbefaling 10 pålegger gjennomføring av når det skal gjennomføres alminnelige kundetil- kundetiltak i fem ulike situasjoner. tak. Artikkel 11 lister i bokstavene a til f opp totalt Dette omfatter etablering av kundeforhold, åtte ulike situasjoner der rapporteringspliktige mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering, skal utføre kundetiltak. Reguleringen av plikten til tvil om tidligere innhentet informasjon er korrekt å gjennomføre kundetiltak er endret noe i forhold eller tilstrekkelig og transaksjoner over visse be- til tredje hvitvaskingsdirektiv. løpsgrenser med kunder den rapporteringsplik- Alminnelige kundetiltak kreves ved etablering tige ikke har et etablert kundeforhold til. Beløps- av kundeforhold, se bokstav a. Videre kreves kun- grensen er satt til 15 000 euro/dollar, men for NOU 2016: 27 95 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 transaksjoner som er «wire transfers» omfattet av akter, noe som gjør rettskildebildet uoversiktlig. «interpretive note» til anbefaling 16, er grensen Dessuten innebærer definisjonshenvisningene en satt til maksimum 1 000 euro/dollar. sirkulær definisjon fordi flere av tjenestene som er I «interpretive note» til anbefaling 10 punkt 2 definert i forordning (EU) 260/2012, bruker ut- og 3 gjøres det unntak fra kravet om gjennomfø- trykket «transferring funds», uten at dette er nær- ring av kundetiltak. Dersom den rapporterings- mere definert. Innholdsmessig anser utvalget at pliktige får mistanke om at det foreligger hvitvas- denne rekken av henvisninger innebærer at king eller terrorfinansiering, skal den sende en «transfer of funds» er en henvisning til betalings- rapport til den finansielle etterretningsenheten tjenester som definert i finansavtaleloven § 11, ut- («financial intelligence unit» – FIU), se anbefaling ført av finansforetak som nevnt i finansforetakslo- 20. Det skal være forbudt å avsløre at det sendes ven § 2-3. Det vil si at betalingstjenester som nevnt en slik melding, se anbefaling 21. «Interpretive i finansavtaleloven § 11, skal underlegges krav om note» til anbefaling 10 påpeker at det også er ri- kundetiltak når beløpet overstiger 1 000 euro og siko for at kundetiltakene avslører for kunden at betalingstjenesten gjennomføres av banker, kre- det vil bli sendt en rapport. Ut fra dette åpnes det dittforetak, betalingsforetak, e-pengeforetak og av for at den rapporteringspliktige kan unnlate å finansieringsforetak som har tillatelse til å drive gjennomføre kundetiltak, og i stedet sende en rap- med betalingstjenester i Norge. Det er kun denne port. Etter utvalgets oppfatning innebærer dette at typen foretak som har tillatelse til å yte betalings- etablering av kundeforhold eller utføring av trans- tjenester i Norge, se finansforetaksloven § 2-3 før- aksjon likevel kan skje, til tross for at det ikke er ste ledd. gjennomført kundetiltak. Lovteknisk foreslår utvalget å vise til finansav- Norge fikk kritikk for avgrensningen av virke- taleloven § 11, se lovforslaget § 15 første ledd området for reglene om kundekontroll. For elek- bokstav b nr. 2. Dette vil også innebære at kretsen troniske transaksjoner på mellom 1 000 og 15 000 av finansforetak som gjennomfører betalingene, euro for kunder som den rapporteringspliktige avgrenses til de foretakene som er omfattet av for- ikke har et kundeforhold til, er det ikke krav om ordningens henvisninger. Utvalget legger til kundetiltak i gjeldende hvitvaskingslov. grunn at dette vil lette gjennomføringen av loven Videre ble Norge kritisert for manglende oppfor rapporteringspliktige foretak, sammenlignet følging av anbefaling 10 når det gjelder risikoen med å vise til forordningen i lovteksten. for å avsløre at det sendes en rapport til Økokrim Ved fastsettelsen av beløpsgrensen i norske ved at det gjennomføres kundetiltak. I så fall me- kroner må det tas hensyn til fremtidige kurssving- ner FATF at kundetiltak skal kunne unnlates. ninger. Dette tilsier at beløpsgrensen settes ut fra en lav eurokurs i forhold til norske kroner, slik at norsk rett kan forventes å være i samsvar med di- 5.5.4 Utvalgets vurderinger rektivets krav. På den annen side vil det innebære Som det fremgår ovenfor, gjennomfører gjeldende at flere transaksjoner omfattes av reglene enn det norsk hvitvaskingslov og -forskrift i stor grad di- direktivet krever, med de belastninger det får for rektivforpliktelsene som gjelder kravet om når kundene og næringslivet. kundetiltak skal gjennomføres. Det er imidlertid Alternativt kan beløpsgrensen i norsk lov være enkelte punkter der norsk rett ikke er i samsvar fastsatt i euro. Dette vil imidlertid skape tungvinte med direktivet. FATF har, som det fremgår i situasjoner ved både tilsyn med de rapporterings- punkt 5.5.3, enkelte mindre merknader til dagens pliktige og for den rapporteringspliktige selv. Ut- norske regelverk. Omtalen i det følgende kon- valget foreslår derfor at beløpsgrensen fastsettes i sentreres om punktene der det er nødvendig med norske kroner, og at den settes til 8 000 kroner for endringer av gjeldende regelverk å ta høyde for fremtidige kurssvingninger, se for- Direktivet krever at det skal gjennomføres slaget til § 15 første ledd bokstav b nr. 2. kundetiltak ved elektronisk overføring av midler Direktivet senket beløpsgrensen for når for- på 1 000 euro eller mer, jf. artikkel 11 bokstav b handlere av varer skal gjennomføre kundetiltak punkt ii. En slik plikt finnes ikke i dagens regel- fra 15 000 euro til 10 000 euro, se artikkel 11 verk. Direktivets anvendelsesområde er begren- bokstav c. I Norge er grensen satt til 100 000 kro- set til «transfer of funds», slik det er definert i for- ner når det betales med minst 40 000 kroner i kon- ordning (EU) 2015/847 artikkel 3 nr. 9. Definisjo- tanter. Foreligger det mistanke om hvitvasking el- nen er avgrenset til å gjelde visse typer overføring ler terrorfinansiering er det tilstrekkelig at det be- av midler, utført av visse typer finansforetak. Defi- tales minst 40 000 kroner i kontanter, se hvitvas- nisjonen viser videre til en rekke andre EU-retts- kingsforskriften § 3. På bakgrunn av tilsvarende 96 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II betraktninger som gjengitt ovenfor, foreslår utval- Direktivet åpner for at det kan gjøres unntak get at grensen for når plikten til å gjennomføre fra reglene om kundetiltak for elektroniske pen- kundetiltak for forhandlere av varer senkes til ger underlagt bruks- og beløpsbegrensninger, se 80 000 kroner, se forslaget til § 15 første ledd artikkel 12. Det skal fortsatt gjennomføres lø- bokstav b nr. 3. pende oppfølging. Forutsetningen er at myndig- I første delutredning delte utvalget seg i tre hetene har vurdert risikoen for hvitvasking og ter- fraksjoner når det gjaldt reguleringen av forhand- rorfinansiering i tilknytning til slike produkter. Ut- lere av varer. Én av fraksjonene (medlemmene valget mener departementet bør gis hjemmel til å Holberg, Lund og Utne) foreslo kontantforbud på fastsette unntak fra loven i forskrifts form, men 40 000 kroner, som burde suppleres med en spesi- foreslår ingen forskriftsbestemmelse. Europa- fisering av grupper av forhandlere av varer som kommisjonen har foreslått endringer i direktivet. skulle underlegges loven. Dersom dette legges til Endringene er foreløpig ikke vedtatt. En generell grunn, bemerker utvalget at det ikke er nødven- forskriftshjemmel for å gjøre unntak for utste- dig å vurdere justeringer i beløpsgrensen for når delse av elektroniske penger gir mulighet til å vur- det er plikt til å gjennomføre kundetiltak. Da vil dere bruken av unntaket i lys av utviklingen ikke forhandlere av varer være rapporteringsplik- innenfor EU. En forskriftsbestemmelse vil måtte tige etter hvitvaskingsloven. Den andre fraksjo- knyttes nært opp til direktivets bestemmelse. nen (medlemmene Munch Thore, Sigurdsen og Utvalget har videre vurdert FATFs merknad Stokmo) foreslo at forhandlere av varer gis rett til knyttet til risikoen for å avsløre at det sendes en konsekvent å betinge seg annen betaling enn be- rapport til Økokrim ved gjennomføring av kunde- taling i kontanter på 40 000 kroner eller mer, for tiltak. Nærmere bestemt er spørsmålet om det i dermed å velge seg bort fra hvitvaskingsloven. slike tilfeller skal være tillatt å unnlate å gjøre kun- For forhandlere av varer som velger å fortsette å detiltak, men likevel etablere kundeforhold eller motta kontantbeløp på 40 000 kroner eller mer, vil utføre transaksjon. Utvalget mener at direktivet den overordnede grensen for når vedkommende ikke åpner for dette. Tvert imot bestemmer artik- er underlagt hvitvaskingsloven være relevant. Det kel 14 at rapporteringspliktige ikke skal utføre vises for øvrig til fraksjonenes alternative lovfor- transaksjon eller etablere kundeforhold når det slag i punkt 15.2.1 og 15.2.2. ikke er mulig å gjennomføre kundetiltak. Dessu- Den tredje fraksjonen (medlemmene Dam- ten vil en regel som denne kunne bidra til at den slora, Hana, Roaldsøy og Rui) anbefalte viderefø- rapporteringspliktige medvirker til hvitvasking el- ring av gjeldende rett. ler terrorfinansiering, snarere enn å forhindre Videre krever direktivet at tilbydere av spilltje- hvitvasking og terrorfinansiering. Derfor foreslås nester underlegges krav om kundetiltak. Beløps- det ikke en regel som gir anledning til å unnlate å grensen er satt til 2 000 euro, og gjelder transak- gjennomføre kundetiltak der dette vil innebære sjoner som innebærer utbetaling av gevinst, plas- risiko for å avsløre at det sendes rapport til Øko- sering av veddemål, eller begge. På bakgrunn av krim. de samme betraktningene som er redegjort for i avsnittet over, foreslår utvalget at beløpsgrensen settes til 16 000 kroner, se lovforslaget § 15 første 5.6 Tidspunktet for kundetiltak ledd bokstav b nr. 4. Som det fremgår ovenfor og av lovforslaget, 5.6.1 Norsk rett innebærer dette at beløpsgrensene vil variere Tidspunktet for kundekontroll er nærmere regu- med hvem som er rapporteringspliktig. Rapporte- lert i hvitvaskingsloven § 9. Hovedregelen er at ringspliktige forhandlere av varer skal kun for- kundekontroll skal gjennomføres før etablering av holde seg til beløpsgrensen i lovforslaget § 15 før- kundeforhold eller utføring av transaksjon, se § 9 ste ledd bokstav b nr. 3, mens tilbydere av spilltje- første ledd. Hvitvaskingsforskriften § 2 presiserer nester bare er underlagt grensen i nr. 4. Det er når et kundeforhold anses etablert. bare beløpsgrensen i nr. 1 som gjelder for alle an- I hvitvaskingsloven § 9 annet ledd er det gjort dre rapporteringspliktige. unntak i tre tilfeller. For det første kan bekreftelse På samme måte som etter gjeldende rett skal av identitet gjennomføres under etablering av det uansett gjennomføres kundetiltak når det eta- kundeforholdet. Forutsetningen er at dette er bleres et kundeforhold, se lovforslaget § 15 første nødvendig for ikke å hindre den alminnelige for- ledd bokstav a, og ved mistanke om hvitvasking retningsdriften og det samtidig er liten risiko for eller terrorfinansiering, se lovforslaget § 15 første hvitvasking og terrorfinansiering, se § 9 annet ledd bokstav c. ledd nr. 1. For det annet kan bekreftelse av identi- NOU 2016: 27 97 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 teten til begunstigede etter livsforsikringspoliser utføring av transaksjon for kunder den rapporte- utsettes til etter polisen er tegnet. Dette må likevel ringspliktige ikke har et etablert kundeforhold til. skje før utbetalingstidspunktet eller tidspunktet Dette er hovedregelen. Det er åpnet for unntak den begunstigede utøver sine rettigheter etter po- der bekreftelse av identitetene gjøres så snart lisen, se § 9 annet ledd nr. 2. For det tredje kan be- som mulig etter etablering av kundeforhold, der- kreftelse av identiteten til kunder og reelle rettig- som hvitvaskings- og terrorfinansieringsrisikoen hetshavere foretas etter åpning av bankkonto, for- er effektivt håndtert og dette er nødvendig for utsatt at det finnes foranstaltninger som sikrer at ikke å hindre den alminnelige forretningsdriften. transaksjoner knyttet til kontoen ikke kan utføres Når det gjelder livsforsikringspoliser, anbefa- av kunden eller på dennes vegne før bekreftelse ler FATF i «interpretive note» til anbefaling 10 av identiteten er foretatt, se § 9 annet ledd nr. 3. punkt 7 at identiteten til begunstigede etter polisen bekreftes ved utbetaling av forsikringssummen. 5.6.2 EØS-rett FATF-rapporten hadde ingen bemerkninger til Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 14 gir regler norsk regelverk på dette punktet. om blant annet tidspunktet for kundetiltak. Ho- vedregelen er at bekreftelse av identiteten til kunden og reelle rettighetshavere skal skje før etable- 5.6.4 Utvalgets vurderinger ring av kundeforhold eller utføring av transaksjon, Direktivet artikkel 14 er i all hovedsak gjennom- se artikkel 14 nr. 1. Direktivet sier ikke noe ekspli- ført ved gjeldende hvitvaskingslov § 9 første og sitt om tidspunktet for vurdering av kundeforhol- annet ledd. Dette gjelder både hovedregelen for dets formål og tilsiktede art. når kundetiltak skal være utført, og unntakene Direktivet gir tre unntak fra denne hovedrege- som knytter seg til at kundetiltak kan forstyrre al- len. For det første gir artikkel 14 nr. 2 adgang til å minnelig forretningsdrift og kundetiltak utført bekrefte kundens og reell rettighetshavers identi- overfor begunstigede etter forsikringspoliser. Ut- tet under etablering av kundeforhold, dersom valget foreslår ut fra dette i hovedsak at gjeldende dette er nødvendig for ikke å forstyrre den almin- regler videreføres i lovforslaget § 16. nelige forretningsdriften. Det må samtidig være li- Utvalget har vurdert om unntaket for bank- ten risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. konti, der det er etablert begrensninger for å for- Direktivet presiserer at bekreftelsen av identiten hindre bruk av kontoen før identiteten til kunden skal fullføres så snart som mulig etter første kon- og reelle rettighetshavere er bekreftet, skal utvi- takt med kunden. des til å gjelde andre typer konti i finansforetak. For det annet er det bestemt at det kan åpnes Direktivet åpner for unntak for alle typer konti i konti hos kreditt- eller finansinstitusjoner, her- kreditt- og finansinstitusjoner. Av hensyn til nor- under konti for transaksjoner av overførbare ver- ske finansforetaks konkurransesituasjon, med dipapirer, jf. artikkel 14 nr. 3. Forutsetningen er at mulighet til å tilby produkter til kundene på lik det er foranstaltninger på plass for å sikre at kon- linje med finansinstitusjoner i andre EØS-land, toen ikke kan brukes før identiteten til kunden og foreslår utvalget at det åpnes for et slikt unntak i reelle rettighetshavere er bekreftet, jf. artikkel 13 norsk rett, se forslaget til § 16 annet ledd nr. 1 bokstav a og b. Til sammenligning åpnet bokstav c. Utvalget understreker samtidig betyd- tredje hvitvaskingsdirektiv bare for åpning av ningen av at foretakene har tilstrekkelige sikker- bankkonti på denne måten. hetsmekanismer for å hindre bruk av kontoen før For det tredje er det i artikkel 13 nr. 5 annet identiteten til kunden og reelle rettighetshaver er ledd bestemt at bekreftelse av den begunstigedes bekreftet. Den foreslåtte avgrensningen av hvilke identitet skal gjøres først ved utbetalingen. Der- foretak dette gjelder er valgt på bakgrunn av i som forsikringen helt eller delvis overdras til en hvilke foretak det er naturlig å opprette «konto». tredjeperson, skal rapporteringspliktige, dersom Som det fremgår av gjennomgangen ovenfor, de blir klar over overdragelsen, identifisere nye er det en forskjell mellom norsk rett på den ene si- reelle rettighetshavere til forsikringsutbetalingen. den og FATFs anbefalinger og EU-direktivet på den andre siden når det gjelder tidspunktet for når kundeforholdets formål og tilsiktede art skal vur- 5.6.3 FATFs anbefalinger og rapport deres. I norsk rett har regelen vært at alle kunde- Anbefaling 10 bestemmer at bekreftelse av kun- tiltakene skal gjennomføres før etablering av kunden og reelle rettighetshaveres identitet skal skje deforhold eller utføring av transaksjon, se punkt før eller under etablering av kundeforhold, eller 5.6.1. Direktivet og anbefalingene krever at be- 98 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II kreftelse av identiteten til kunden og reelle rettighetshavere er gjennomført før kundeforholdet 5.7.2 EØS-rett etableres eller transaksjonen utføres, se punkt Artikkel 14 nr. 4 første ledd gjelder konsekvensen 5.6.2 og 5.6.3. Verken anbefalingene eller direkti- av at det ikke er mulig å gjennomføre kundetiltak vet sier noe om tidspunktet for vurderingen av som nevnt i artikkel 13 nr. 1 bokstav a, b eller c, kundeforholdets formål og tilsiktede art. I forar- altså bekreftelse av identiteten til kunden og re- beidene til hvitvaskingsloven ble avgjørelsen om å elle rettighetshavere, og en vurdering av formålet la alle kundetiltakene omfattes av regelen forklart og den tilsiktede arten av kundeforholdet. Hoved- med at opplysninger om kundeforholdets formål regelen er at den rapporteringspliktige skal avstå og tilsiktede art har betydning for risikovurderin- fra å gjennomføre transaksjonen eller etablere gen den rapporteringpsliktige må gjøre.8 Utvalget kundeforholdet, eventuelt avslutte eksisterende slutter seg til dette og foreslår at gjeldende regel kundeforhold. Den rapporteringspliktige skal vi- videreføres. Det vises til lovforslaget § 16. dere vurdere å sende rapport til den finansielle etterretningsenheten. Artikkel 14 nr. 4 annet ledd gir ett unntak fra 5.7 Følger av at kundetiltak ikke kan første ledd. Dette er avgrenset til å gjelde «not- gjennomføres aries, other independent legal professionals, audi- tors, external accountants and tax advisors», når 5.7.1 Norsk rett de fastslår kundens rettslige posisjon eller ved re- Hvitvaskingsloven § 10 gir regler om konsekven- presentasjon i rettergang, herunder spørsmålet sen av at det ikke er gjennomført kundekontroll. om rettergang skal initieres eller unngås. Hovedregelen er at rapporteringspliktige ikke På dette punktet er det kun terminologiske skal etablere kundeforhold eller utføre transaksjo- endringer fra tredje hvitvaskingsdirektiv artikkel nen dersom kundekontroll ikke er gjennomført, jf. 9 nr. 5. § 10 første ledd første punktum. Etablerte kundeforhold skal avsluttes, men her er det et vilkår at det foreligger «risiko» for hvitvasking eller terror- 5.7.3 FATFs anbefalinger og rapport finansiering, jf. § 10 første ledd annet punktum. I Når kundetiltak, hensyntatt adgangen til en risiko- forarbeidene til dagens lov ble det ansett uklart basert tilnærming, ikke kan gjennomføres, sier hvordan tredje hvitvaskingsdirektiv skulle tolkes anbefaling 10 syvende ledd at rapporteringsplik- på dette punktet. Dessuten ble det påpekt i forar- tige skal være forpliktet til ikke å åpne konti, eta- beidene at en absolutt plikt til å avvikle kunde- blere kundeforhold eller gjennomføre transaksjo- forhold ville kunne misbrukes og føre til unødven- nen. Er det allerede etablert kundeforhold, skal dige tvister. Det ble pekt på at gjennomføringen av rapporteringspliktige være forpliktet til å avslutte kundekontrollen skulle være risikobasert, og der- kundeforholdet. Anbefalingene viser, i motsetning med i stor grad overlatt til rapporteringspliktiges til direktivet, også til situasjoner der løpende opp- skjønn.9 følging av kundeforholdet ikke kan gjennomføres. I § 10 annet ledd er det gjort unntak for advo- I rapporten kritiserte FATF Norge for mulig- kater og andre som ervervsmessig eller stadig heten i norsk rett til å opprettholde eksisterende yter selvstendig juridisk bistand, som er i ferd kundeforhold selv om det ikke er mulig å gjen- med å fastslå en klients rettsstilling eller bistår kli- nomføre kundetiltak. enten i forbindelse med rettergang. Plikten til å avvikle kundeforhold etter § 10 gjelder kun for kundeforhold etablert etter lovens 5.7.4 Utvalgets vurderinger ikrafttredelse, jf. hvitvaskingsloven § 34. I forar- Direktivet er i all hovedsak gjennomført ved gjel- beidene ble det påpekt at uegentlig tilbake- dende hvitvaskingslov § 10. Utvalget foreslår at virkning i form av plikt til å avvikle også kunde- dette videreføres i forslaget til § 17, herunder unn- forhold etablert før lovens ikrafttredelse ville være taket for advokater og andre som ervervsmessig uheldig.10 og stadig yter rettshjelp. Utvalget foreslår at reglene om avvikling av eksisterende kundeforhold plasseres i bestemmelsen om løpende oppfølging, se forslaget til 8 NOU 2007: 10 punkt 4.5.3 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.5.5. 9 NOU 2007: 10 punkt 4.6.3 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) 10 NOU 2007: 10 punkt 4.6.3 og Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.6.5. punkt 4.6.5. NOU 2016: 27 99 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5

§ 19 femte ledd. Se nærmere omtale av dette i Tredjeparten kan være fra en annen stat, forut- punkt 5.9.4.5. satt at vedkommende er underlagt lovpålagt regis- Bestemmelsen om følger av at kundetiltak treringsplikt og regler om kundekontroll, oppbe- ikke kan gjennomføres i lovforslaget § 17, begren- varing og tilsyn som tilsvarer hvitvaskingslovens ses dermed til å gjelde der kundetiltak ikke kan regler. Det er imidlertid gjort unntak for for- gjennomføres ved den innledende kontakten mel- sikringsformidlingsforetak. lom kunde og rapporteringspliktig. Konsekven- Den rapporteringspliktige beholder ansvaret sen av at kundetiltak ikke kan gjennomføres er da for registrering av opplysninger som nevnt i § 8, jf. at den rapporteringspliktige skal avstå fra å utføre § 7 første ledd nr. 1. Vedkommende beholder også transaksjon eller etablere kundeforhold. Utvalget ansvaret for å oppbevare dokumenter og opplys- presiserer at undersøkelses- og rapporteringsplik- ninger i samsvar med hvitvaskingsloven § 22. ten også gjelder ved forsøk på å etablere kunde- Ved bruk av kundekontroll utført av tredjepart forhold, dvs. der kunden avvises som følge av at etablert i utlandet, er det ikke krav om bekreftelse kundetiltakene ikke kan gjennomføres. Se nær- av identitet på grunnlag av gyldig legitimasjon, jf. mere omtale av dette i punkt 6.5. § 11 tredje ledd. Identiteten må bekreftes på annet grunnlag. Den som opptrer som tredjepart er pliktig å gi opplysninger til den rapporteringspliktige 5.8 Kundetiltak utført av tredjeparter som kunden henvises til. Tredjepart skal, etter an- og utkontraktering av kundetiltak modning, omgående oversende kopier av identifi- kasjons- og kontrollopplysninger og annen rele- 5.8.1 Norsk rett vant dokumentasjon om kundens eller den reelle rettighetshavers identitet til den rapporterings- 5.8.1.1 Innledning pliktige. Dette medfører ikke brudd på taushets- Rapporteringspliktige kan i visse tilfeller legge til plikt, se § 11 fjerde ledd. grunn kundekontroll utført av andre. Hvitvas- Forskriftshjemmelen i § 11 femte ledd, om kingsloven §§ 11 og 12 regulerer dette, og om- unntak fra adgangen til å legge til grunn kunde- handler to ulike situasjoner. Hvitvaskingsloven kontroll utført av tredjeparter, er ikke benyttet. § 11 gjelder tilfeller der kundekontroll allerede er utført av andre, og den rapporteringspliktige øn- sker å legge denne til grunn. § 12 gjelder rappor- 5.8.1.3 Utkontraktering av kundekontroll teringspliktiges adgang til å inngå kontrakt med Hvitvaskingsloven § 12 gjelder utkontraktering av tredjepart om gjennomføring av kundekontroll på kundekontroll. Bestemmelsen setter rammer for den rapporteringspliktiges vegne. Den rapporte- hvilke juridiske og fysiske personer rapporteringspliktige vil i alle tilfelle ha ansvar for at kun- ringspliktige kan inngå avtale med, og på hvilken dekontrollen er gjennomført i samsvar med måte. Avtalen må være skriftlig, jf. § 12 første hvitvaskingsloven og -forskriftens bestemmelser. ledd. Kretsen av juridiske og fysiske personer tilsvarer i all hovedsak definisjonen av rapporterings- 5.8.1.2 Kundekontroll utført av tredjepart pliktige, se § 12 annet ledd. Det er to unntak og to Hvitvaskingsloven § 11 første ledd gir rapporte- tillegg. Tilbydere av virksomhetstjenester, jf. § 4 ringspliktige mulighet til å legge til grunn kunde- annet ledd nr. 6, og forhandlere av gjenstander, jf. tiltak nevnt i § 7 nr. 2 til 4 utført av tredjeparter. § 4 annet ledd nr. 7, kan ikke gjennomføre kunde- Kretsen av tredjeparter tar utgangspunkt i av- kontroll etter avtale med andre rapporteringsplik- grensningen av rapporteringspliktige, men avvi- tige. I tillegg til rapporteringspliktige, kan avtale ker noe. Tredjepart kan være finansinstitusjon, om gjennomføring av kundekontroll inngås med verdipapirforetak, forvaltningsselskap for verdipa- leveringspliktig tilbyder av posttjenester. Hvem pirfond, forsikringsselskap, foretak som driver dette er, beror på offentlig vedtak i samsvar med forsikringsformidling som ikke er gjenforsikrings- postloven11 § 6. Forskriftshjemmelen i § 12 femte megling, verdipapirregistre, statsautoriserte og ledd er benyttet til å utvide kretsen av personer registrerte revisorer, autoriserte regnskapsførere, rapporteringspliktige kan inngå avtale med. advokater og andre rettshjelpere i situasjoner Hvitvaskingsforskriften § 9 første ledd utvider hvor de er underlagt loven og dermed også tilsyn, kretsen til foretak og personer som «utfører tje- eiendomsmeglere og boligbyggelag når det drives nester på vegne av eller for rapporteringspliktig eiendomsmegling. 11 Lov 4. september 2015 nr. 91 om posttjenester (postloven). 100 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II når disse inngår som ledd i den rapporteringsplik- nr. 1. Artikkel 27 nr. 2 bestemmer at rapporte- tiges distribusjonsapparat». ringspliktige som kunden henvises til, skal ta ri- Utlevering av opplysninger og dokumenter er melige steg for å sikre at tredjeparten, umiddel- regulert i § 12 fjerde ledd. Utlevering av disse bart etter begjæring, oversender kopier av identi- medfører ikke brudd på taushetsplikt. Forutset- fikasjons- og verifikasjonsopplysninger og annen ningen er at opplysningene og dokumentene er relevant dokumentasjon av kundens eller reell ret- nødvendige for at den rapporteringspliktige skal tighetshavers identitet. oppfylle sine plikter etter §§ 5 annet ledd (påvise Artikkel 28 åpner for at kompetente myndig- at omfanget av utførte tiltak er tilpasset risiko), 8 heter i henholdsvis hjemstaten, når det gjelder (registrering av opplysninger om kunde og reell konsernets retningslinjer og rutiner, og vertssta- rettighetshaver) og 22 (generell plikt til oppbeva- ten, for filialer og datterselskaper, kan anse en rap- ring). porteringspliktig for å overholde reglene i artikkel 26 og 27 gjennom konsernregelverk. I så fall må tre vilkår være oppfylt. For det første må tred- 5.8.2 EØS-rett jeparten som utfører kundetiltakene være del av samme konsern som den rapporteringspliktige. 5.8.2.1 Kundetiltak utført av tredjepart For det annet må konsernet utføre kundetiltak, Etter hovedregelen i artikkel 25 kan statene la overholde regler om oppbevaring av opplysninger rapporteringspliktige legge til grunn kundetiltak og konsernregelverk mot hvitvasking og terrorfi- etter artikkel 13 nr. 1 bokstav a, b og c utført av nansiering i samsvar med direktivet eller tilsva- tredjeparter. Dette omfatter identifisering og be- rende regler. For det tredje skal implementerin- kreftelse av identiteten til kunden og reell rettig- gen av tiltakene nevnt foran (kundetiltak, oppbe- hetshaver, og vurdering av kundeforholdets for- varing av opplysninger, overholdelse av konsern- mål og tilsiktede art. Rapporteringspliktige kan regelverk) være underlagt tilsyn på konsernnivå, ikke la tredjepart utføre løpende oppfølging av enten i hjemstaten eller et tredjeland. kundeforholdet. Ansvaret for at kundetiltakene er utført i samsvar med regelverket påhviler i siste instans den rapporteringspliktige selv. 5.8.2.2 Utkontraktering av kundetiltak Kretsen av tredjeparter er definert i artikkel Direktivet gir ingen regler om utkontraktering av 26. Artikkel 26 nr. 2 forbyr rapporteringspliktige å kundetiltak, annet enn at reglene som er beskre- legge til grunn kundetiltak utført av tredjeparter vet ovenfor ikke skal komme til anvendelse, jf. ar- etablert i høyrisikoland («high-risk third co- tikkel 29. I fortalen avsnitt 36 er det presisert at untries»), jf. artikkel 9. Medlemsstatene kan imid- ved utkontraktering til personer eller foretak som lertid gjøre unntak for filialer og majoritetseide ikke er underlagt direktivet, beholdes det fulle an- datterselskap av rapporteringspliktige etablert i svaret for å overholde direktivet hos den rapporte- EU. Forutsetningen er at filialene og datterselska- ringspliktige. Det er kun kontrakten om utkon- pene fullt ut overholder interne retningslinjer og traktering som skal avgjøre hvilke forpliktelser rutiner fastsatt på konsernnivå i samsvar med ar- den det utkontrakteres til skal være underlagt. tikkel 45. Den det utkontrakteres til, blir med andre ord Artikkel 26 nr. 1 stiller visse krav som tredje- ikke underlagt direktivet gjennom avtalen. Forta- parter må oppfylle for at kundetiltak utført av dem len presiserer ikke hva som skal til for at det skal kan legges til grunn av rapporteringspliktige. Di- foreligge et utkontrakteringsforhold som inne- rektivet omtaler rapporteringspliktige, med- bærer at den det utkontrakteres til, er å anse som lemsorganisasjoner, føderasjoner av rapporte- en del av den rapporteringspliktige. ringspliktige, andre institusjoner og personer. Disse må fylle vilkårene i bokstav a og b. Bokstav a krever at tredjeparten gjennomfører kundetilta- 5.8.3 FATFs anbefalinger og rapport kene og overholder reglene om oppbevaring av 5.8.3.1 FATF-anbefalingene opplysninger i samsvar med direktivet. Bokstav b bestemmer at tredjeparten må være underlagt til- 5.8.3.1.1 Kundetiltak utført av tredjepart syn med overholdelsen av regelverket i samsvar Anbefaling 17 åpner for at rapporteringspliktige med direktivets regler om tilsyn i kapittel IV del 2. kan legge til grunn kundetiltak utført av tredjepar- Medlemsstatene skal sikre at de rapporte- ter til å oppfylle egne plikter etter hvitvaskingsre- ringspliktige innhenter nødvendig informasjon fra gelverket. Dette omfatter bekreftelse av kundens tredjepartene om kundetiltakene, se artikkel 27 og reelle rettighetshaveres identitet og vurdering NOU 2016: 27 101 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 av formålet og den tilsiktede arten av kundeforholdet, men ikke løpende oppfølging. 5.8.3.2 FATF-rapporten Det er noen forutsetninger som må være til FATF kritiserer Norge for ikke å forplikte de rap- stede for at rapporteringspliktige skal kunne porteringspliktige til å sikre seg at tredjeparten legge til grunn kundetiltak utført av andre, se an- oversender informasjon, kopier og annen doku- befalingen annet ledd. Den rapporteringspliktige mentasjon fra kundekontrollen. Gjeldende må uten opphold («immediately») få informasjo- hvitvaskingslov pålegger tredjeparten plikt til å nen fra kundetiltakene fra tredjeparten, jf. oversende dokumentasjon i § 11. Kritikken rettes bokstav a. Dessuten må den rapporteringspliktige mot Norge fordi loven ikke vil være anvendelig forsikre seg om at kopier av dokumenter og opp- overfor tredjeparter som ikke er underlagt norsk lysninger brukt ved kundetiltakene vil bli utlevert lov. fra tredjeparten uten opphold etter anmodning, se Norge kritiseres videre for at de rapporte- bokstav b. ringspliktige ikke må forsikre seg om at tredjepar- Bokstav c bestemmer at rapporteringspliktige ten overholder regelverket knyttet til kundekon- skal forsikre seg om at tredjeparten er underlagt troll og oppbevaring av opplysninger. krav om gjennomføring av kundetiltak i samsvar med anbefalingene, og at overholdelsen av gjen- nomføringen er underlagt tilsyn. Ansvaret for at 5.8.4 Utvalgets vurderinger tredjeparten kan brukes til å gjennomføre kunde- 5.8.4.1 Kundetiltak utført av tredjeparter tiltak legges dermed på den rapporteringspliktige. Bokstav d gjelder hvilke land tredjeparten kan 5.8.4.1.1 Generelt være etablert i. Her skal rapporteringspliktige ta Norsk rett gjennomfører i all hovedsak fjerde hensyn til informasjon på landnivå når det gjelder hvitvaskingsdirektivs regler om kundetiltak gjen- risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering. nomført av tredjeparter. Tredje ledd i anbefaling 17 gjelder bruk av Reglene om adgang til å legge til grunn kunde- tredjepart som er del av samme konsern som den tiltak utført av tredjeparter bygger på at rapporte- rapporteringspliktige. Forutsetningen for at dette ringspliktige i praksis henviser kunder til hver- skal være tillatt er at tredjeparten overholder krav andre, f.eks. der et advokatfirma henviser en kli- til kundetiltak og oppbevaring av dokumenter i ent til et advokatfirma i et annet land. Normalt vil samsvar med anbefalingene og konsernregelverk den henvisende tredjeparten ha et kundeforhold om hvitvasking og terrorfinansiering. I tillegg må med kunden. Kundetiltakene vil derfor allerede overholdelsen av disse kravene være underlagt til- være utført når kunden henvises til den rapporte- syn på konsernnivå. I så fall kan relevante myndig- ringspliktige. Reglene legger til rette for at rappor- heter anse vilkårene i bokstav b og c for oppfylt teringspliktig kan spare ressurser på å unnlate å gjennom konsernets regelverk mot hvitvasking gjennomføre kundetiltak selv under visse forutset- og terrorfinansiering og dessuten unnta rapporte- ninger. Det er bare alminnelige kundetiltak utført ringspliktige fra kravet i bokstav d. av tredjepart som kan legges til grunn av rapporteringspliktig, jf. fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 25. Forslaget til § 18 bygger på dette, og viser 5.8.3.1.2 Utkontraktering av kundetiltak derfor til kundetiltak etter § 9. I «interpretive note» til anbefaling 17 er det presi- Utvalgets forslag til bestemmelse bygger på sert at anbefalingens virkeområde er avgrenset gjeldende lov, med enkelte tilpasninger. Som det mot agentforhold og utkontraktering («outsour- fremgår av utredningen punkt 7.6.3.5, foreslår ut- cing»). Skillet mellom dette og det å legge til valget ikke at det gjøres unntak fra taushetsplikt grunn tredjeparters kundetiltak, ser ut til å bygge ved utlevering av opplysninger fra tredjepart til på om kundetiltakene utføres på vegne av («on be- rapporteringspliktig. Som det bemerkes der, vil half of») den utkontrakterende rapporteringsplik- forholdet mellom tredjepart, kunden og rapporte- tige, i samsvar med sistnevntes rutiner og under ringspliktig normalt innebære at kunden gir sam- sistnevntes kontroll med implementeringen av ru- tykke til slik utlevering. tinene. I tredjepartstilfellene vil derimot tredjeparten normalt ha et etablert kundeforhold til kunden, uavhengig av om kunden skal inngå i et kun- 5.8.4.1.2 Avgrensningen av tredjepart deforhold med den rapporteringspliktige. De norske kravene til hvem som kan utføre kundetiltak, er strengere enn reglene i fjerde hvitvaskingsdirektiv. Utvalget har vurdert om det er øn- 102 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II skelig å åpne opp for at flere aktører kan gjennom- nester kan legges til grunn av andre rapporte- føre kundetiltak som så kan legges til grunn av an- ringspliktige. dre rapporteringspliktige. Av dagens rapporterings- Utvalget bemerker imidlertid at dersom det er pliktige kan ikke Norges Bank, e-pengeforetak, behov for at norske tilbydere av spilltjenester skal foretak som driver valutavirksomhet, betalingsfore- kunne tilby tjenester til spillere i utlandet, bør tak og andre som har rett til å yte betalingstjenester, dette reguleres i forskrift. Ved forskriftsregulering tilbyder av posttjenester ved formidling av verdisen- kan adgangen til å legge til grunn kundetiltak av- dinger, foretak som driver depotvirksomhet, forval- grenses både på mottakersiden og tredjepartsiden tere av alternative investeringsfond, tilbydere av – f.eks. slik at bare Norsk Rikstoto eller Norsk virksomhetstjenester, forhandlere av gjenstander Tipping kan legge til grunn kundetiltak utført av eller personer med begrenset tillatelse til å yte beta- utenlandske tilbydere av spilltjenester, mens lingstjenester opptre som tredjepart. Etter utvalgets denne adgangen er avskåret for andre rapporte- oppfatning er avgrensningen hovedsakelig begrun- ringspliktige. net med mangel på tilsyn med enkelte aktører og En annen type rapporteringspliktig som ikke praktiske hensyn. er omfattet av gjeldende hvitvaskingslov § 11, er Spørsmålet er aktuelt for tilbydere av virksom- forvaltere av alternative investeringsfond. Disse hetstjenester som etter lovforslaget skal underleg- ble tatt inn som rapporteringspliktige ved vedta- ges krav om tillatelse og tilsyn. I dag finnes det lite kelsen av AIF-loven.12 I forarbeidene er det ikke informasjon om denne gruppen næringsdrivende. vurdert om kundetiltak utført av forvaltere av al- Dessuten er det naturligvis ikke gjort noen erfa- ternative investeringsfond skal kunne legges til ringer med tilsynet av disse. På denne bakgrunn grunn av andre rapporteringspliktige. Forvaltere foreslår ikke utvalget at det åpnes for at kundetil- av alternative investeringsfond er underlagt krav tak gjennomført av tilbydere av virksomhetstje- om tillatelse av Finanstilsynet og er dessuten un- nester kan legges til grunn av andre rapporte- derlagt tilsyn. Direktivets vilkår er dermed opp- ringspliktige. fylt. Utvalget ser ingen vesentlige innvendinger Spørsmålet er også aktuelt for forhandlere av mot å la rapporteringspliktige legge til grunn re- varer som foreslås underlagt tilsyn, gitt at det ikke sultatene fra forvalternes kundetiltak, og foreslår innføres et kontantforbud som foreslått av en av derfor at kretsen av tredjeparter utvides, se forsla- fraksjonene i første delutredning. Her er det imid- get til § 18 første ledd bokstav i. lertid en innvending at forhandlere av varer sjel- Utvalget har foreslått at tilbydere av posttje- den vil gjennomføre kundetiltak. Det er derfor lite nester ikke lenger skal være underlagt loven, se praktisk at andre rapporteringspliktige vil legge til punkt 3.1.4. Det er derfor ikke lenger aktuelt å grunn tiltak utført av forhandlere av varer. Som vurdere om disse kan opptre som tredjepart. for tilbydere av virksomhetstjenester er det åpen- Etter utvalgets oppfatning driver personer bart ikke gjort noen erfaringer med tilsynet av for- med begrenset rett til å yte betalingstjenester en handlerne. Utvalget foreslår derfor ikke at kunde- type virksomhet som innebærer at kundetiltak tiltak utført av forhandlere av varer kan legges til gjennomført av disse ikke er egnet til å kunne leg- grunn av andre rapporteringspliktige. ges til grunn av andre rapporteringspliktige. Det Tilbydere av spilltjenester er foreslått under- foreslås derfor ikke endringer på dette punktet. lagt hvitvaskingsloven, se NOU 2015: 12 punkt Utvalget har i punkt 3.1.17 foreslått at lånefor- 3.2.3 og forslaget til § 4 annet ledd bokstav i. Dette midlere skal underlegges loven. Disse er imidler- er en ny gruppe som underlegges hvitvaskingslo- tid ikke underlagt krav om konsesjon, men i ste- ven, herunder tilsyn med etterlevelsen av regel- det en meldeplikt. Utvalget foreslår derfor ikke at verket. Det oppstår derfor spørsmål om tilbydere kundetiltak utført av låneformidlere kan legges til av spilltjenester skal kunne opptre som tredjepart grunn av andre rapporteringspliktige. for rapporteringspliktige ved gjennomføring av Når det gjelder foretak som driver fysisk pen- kundetiltak. I denne gruppen rapporteringsplik- getransport og inkassovirksomhet, er disse un- tige er det stor variasjon hva gjelder erfaring med derlagt tilsyn. Her gjør imidlertid samme mothen- å gjennomføre kundetiltak. Norsk Tipping har syn som for tilbydere av virksomhetstjenester og lang erfaring med kundekontroll (gjennom Buy- forhandlere av varer seg gjeldende. Man har fore- pass), noe private lotterier ikke har. På bakgrunn løpig ingen erfaring med hvordan disse gjennom- av samme betraktninger som ovenfor, og det som fører kundetiltak, eller erfaringer fra tilsynsvirk- er nevnt her, foreslår ikke utvalget at det åpnes for somheten om hvordan etterlevelsen av hvitvas- at kundetiltak gjennomført av tilbydere av spilltje- 12 Lov 20. juni 2014 nr. 28 om alternative investeringsfond. NOU 2016: 27 103 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 kingsloven er. Utvalget foreslår derfor ikke at ningen er at filialene og datterselskapene overhol- kundetiltak utført av disse foretakene kan legges der konsernets regelverk mot hvitvasking og ter- til grunn av andre rapporteringspliktige. rorfinansiering fastsatt i medhold av artikkel 45. Utvalget foreslår imidlertid en forskriftshjem- Utvalget mener det er hensiktsmessig å overlate mel slik at departementet senere kan utvide kret- til departementet å vurdere om et slikt unntak er sen av tredjeparter til å inkludere rapporterings- ønskelig. Utvalget foreslår derfor at åpnes for unn- pliktige som i dag ikke foreslås omfattet av re- tak i forskrift. Forskriftshjemmelen nevnt ovenfor glene som tredjepart, se forslaget til § 18 sjette omfatter også denne typen regler om konsern, se ledd. forslaget til § 18 sjette ledd. Adgangen til å gjøre Utvalget foreslår ellers at den avgrensningen unntak for konsern kan dermed ses i sammen- som ble gjort i hvitvaskingsloven § 11 videreføres, heng med listeføringen av land. se forslaget til § 18 første ledd. Angivelsen av rapporteringspliktige i bokstav a til m gjelder norske foretak. Bestemmelsen omfatter også adgang til å 5.8.4.1.3 Rapporteringspliktiges og tredjeparts legge til grunn kundetiltak utført av utenlandske ansvar foretak som tredjepart, se bokstav n. Som etter Utvalget foreslår at rapporteringspliktig beholder dagens regel kan det ikke legges til grunn kunde- ansvaret for å registrere opplysninger som nevnt i tiltak utført av utenlandske forsikringsformid- § 29 og lagre opplysninger og dokumenter som lingsforetak. For utenlandske tredjeparter er det nevnt i §§ 30 og 31. Dette er en videreføring av ikke lenger krav om at disse er underlagt lovbe- gjeldende rett. Rapporteringspliktige vil videre bestemt registreringsplikt. Dette er i samsvar med holde det overordnede ansvaret for at kundetilta- fjerde hvitvaskingsdirektiv. Listen over tredjepar- kene er gjennomført i samsvar med lovens krav. ter er tilpasset ny finansforetakslov. Er den rapporteringspliktige i tvil om tredjeparten Et særlig spørsmål gjelder forholdet til tredje- har gjennomført kundetiltakene i tilstrekkelig om- parter etablert i høyrisikoland. Direktivet forbyr fang, må rapporteringspliktig selv gjennomføre rapporteringspliktige å legge til grunn kundetiltak kundetiltakene. utført av tredjeparter etablert i land som er opp- På bakgrunn av FATF sin kritikk, se punkt ført på Europakommisjonens liste over «high-risk 5.8.3.2, har utvalget vurdert spørsmålet om den third countries», se artikkel 26 nr. 2, jf. artikkel 9. rapporteringspliktiges ansvar for å forsikre seg Blant annet i påvente av at direktivet tas inn i EØS- om at tredjeparten gjennomfører tilfredsstillende avtalen, med den nødvendige tilpasning av be- kundekontroll og oppbevaring av opplysninger. stemmelsen om Europakommisjones kompe- Direktivet omtaler ikke dette, men det følger av tanse til å fastsette liste over høyrisikoland, jf. ar- FATF-metodologien punkt 17.1 bokstav c at rap- tikkel 9, foreslår utvalget at departementet gis ad- porteringspliktige skal «satisfy itself» om at tredje- gang til å fastsette unntak fra adgangen til å legge part gjennomfører tilfredsstillende kundetiltak og til grunn kundetiltak utført av utenlandske tredje- oppbevaring av opplysninger. Etter utvalgets opp- parter i forskrift, se lovforslaget § 18 sjette ledd. fatning er det hensiktsmessig å presisere rappor- Dette vil åpne for at departementet gjennom for- teringspliktiges ansvar for å innhente opplysnin- skrift viser til Kommisjonens liste dersom det er ger om dette i lovteksten, se forslag til § 18 tredje ønskelig, eller begrunner på annen måte at det ledd. ikke er ønskelig å tillate at rapporteringspliktige På bakgrunn av FATFs kritikk har utvalget legger til grunn kundetiltak utført av tredjeparter også vurdert om det skal foretas justeringer i hvil- i visse stater. ket ansvar som pålegges rapporteringspliktige og Lovteknisk er forskriftshjemmelen utformet tredjeparter når det gjelder oversendelse av infor- slik at det kan gjøres unntak fra adgangen til å masjon og kopier som er brukt i forbindelse med legge til grunn kundetiltak utført av visse rappor- kundetiltak. Hvitvaskingsloven § 11 fjerde ledd teringspliktige i utlandet. Konsekvensen av en slik legger ansvaret på tredjeparten. Samtidig er det forskriftsregulering er at rapporteringspliktige bestemt at det endelige ansvaret for at kundetilta- forbys å legge til grunn kundetiltak utført av tred- kene gjennomføres i samsvar med regelverket på- jeparter fra land som omfattes av unntaket i for- hviler den rapporteringspliktige, jf. annet ledd skriften. Direktivet åpner for unntak fra forbudet nr. 2. I direktivet skal myndighetene «ensure» at mot å legge til grunn kundetiltak utført av tredje- rapporteringspliktige «obtain from the third party parter i høyrisikoland ved konsernforhold når det relied upon the necessary information concerning gjelder filialer og majoritetseide datterselskaper customer due diligence requirements», og at den av rapporteringspliktige etablert i EU. Forutset- rapporteringspliktige tar «adequate steps to en- 104 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II sure that the third party provides, immediately pliktige ikke kan utkontraktere seg bort fra ansva- upon request» kopier av relevant dokumentasjon ret de pålegges etter direktivet. Utvalget forstår brukt ved gjennomføringen av kundetiltak, jf. ar- ikke dette slik at det stilles særskilte krav til ut- tikkel 27 nr. 1 og 2. FATF påpekte at den norske kontrakteringsforholdet i form av at foretaket det regelen ikke er anvendelig overfor rapporterings- utkontrakteres til må anses som en del av den rap- pliktige fra utlandet fordi de ikke er underlagt porteringspliktiges virksomhet. Direktivet tar, et- norsk lov. ter utvalgets oppfatning, ikke sikte på å gripe inn i Ut fra dette foreslår utvalget at ansvaret flyttes rapporteringspliktiges adgang til å utkontraktere fra tredjepart til rapporteringspliktig. Utvalget utføringen av de oppgaver vedkommende til en- foreslår at rapporteringspliktige skal sikre seg at hver tid har. Det finnes foretak som spesialiserer tredjeparten utleverer nødvendig informasjon og seg på å utføre kundetiltak for andre i markedet i kopier av dokumentasjon som er brukt ved gjen- dag. Utvalget antar at dette er en bransje som kan nomføring av kundetiltakene, se forslag til § 18 bli mer utbredt i takt med at kompleksiteten i re- fjerde ledd. Det vil være naturlig at dette gjøres gelverket øker. ved avtale, som uansett må inngås i forbindelse Utvalget påpeker at det er den rapporterings- med at rapporteringspliktig legger til grunn tred- pliktiges ansvar å overholde gjeldende regelverk. jepart sine kundetiltak. Dermed flyttes ansvaret Det er ikke mulig å delegere seg bort fra dette an- for at informasjonen og dokumentasjonen blir svaret. Lovgiver bør ikke legge begrensninger på oversendt, i samsvar med direktivet, fra tredjepar- rapporteringspliktiges muligheter til å organisere ten til den rapporteringspliktige. gjennomføringen av kundetiltakene på en hensiktsmessig måte. Dersom den rapporteringspliktige som ledd i dette ønsker å utkontraktere gjen- 5.8.4.1.4 Forhåndsgodkjenning av konsern nomføringen av kundetiltakene, bør ikke loven stå Utvalget forstår artikkel 28 slik at den gir statene i veien for en slik løsning. en viss valgfrihet mht. om det skal gis forhånds- Utvalget mener det er unødvendig med en godkjenning for å kunne legge til grunn kundetil- egen bestemmelse om adgangen til utkontrakte- tak utført av rapporteringspliktig i samme kon- ring. sern. Bestemmelsen sier at statene «shall ensure» at kompetente myndigheter «may consider» et konsern for å overholde kravene i artikkel 26 og 5.9 Løpende oppfølging 27 om kundetiltak utført av rapporteringspliktige. Det er ikke krav om at statene skal anse et kon- 5.9.1 Norsk rett sern for å oppfylle kravene dersom de har fastsatt Hvitvaskingsloven § 14 pålegger rapporterings- et konsernreglement som tilfredsstiller artikkel pliktige å følge opp eksisterende kundeforhold. 28. Den løpende oppfølgingen skal omfatte overvå- Etter dette foreslår utvalget at rapporterings- king av transaksjonene kunden utfører for å sikre pliktige som er del av konsern, kan legge til grunn at disse er i samsvar med den rapporteringsplikti- kundetiltak utført av rapporteringspliktige i ges kunnskap om kunden og dennes virksomhet. samme konsern, forutsatt at relevante tilsyns- De rapporteringspliktige plikter også å oppdatere myndigheter har gitt en forhåndsgodkjenning. dokumentasjon og opplysninger om kunder, se Vilkårene for å få en slik godkjenning utformes på § 14 annet punktum. bakgrunn av direktivets ordlyd. Spørsmålet om Bestemmelsen må leses på bakgrunn av § 5, kompetansen til å gi forhåndsgodkjenning skal be- som gjelder risikobasert kundekontroll og lø- nyttes er underlagt forvaltningens frie skjønn, pende oppfølging. Løpende oppfølging skal fore- innenfor de alminnelige rammene for dette i for- tas på «grunnlag av en vurdering av risiko» for valtningsretten, se forslaget til § 18 femte ledd. hvitvasking og terrorfinansiering.

5.8.4.2 Utkontraktering av kundetiltak 5.9.2 EØS-rett I fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 29 er det be- Kravet om løpende oppfølging av kundeforhold er stemt at reglene om bruk av kundetiltak utført av et «due diligence measure» i fjerde hvitvaskings- tredjeparter ikke skal anvendes på utkontrakte- direktiv, jf. artikkel 13 nr. 1 bokstav d om «ongo- ring eller agentforhold der oppdragstakeren anses ing monitoring». Dette skal inkludere undersø- som en del av den rapporteringspliktige. Utvalget kelse av transaksjoner for å sikre at disse er i sam- forstår dette slik at det fastslår at rapporterings- svar med den rapporteringspliktiges kunnskap NOU 2016: 27 105 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 om kunden og kundens forretnings- og risikopro- forretninger og risikoprofil, herunder, om nødven- fil. Dette inkluderer undersøkelse av kilden til dig, kilden til midlene. midlene som inngår i kundeforholdet eller trans- «Interpretive note» til anbefaling 10 punkt 13 aksjonen, og å sørge for at dokumenter, opplysnin- pålegger gjennomføring av kundetiltak også over- ger og informasjon holdes oppdatert. for eksisterende kunder. Denne typen oppfølging Dessuten vil løpende oppfølging omfatte å eller kontroll med kunden skal foretas på pas- gjennomføre kundetiltak overfor eksisterende sende tidspunkter på bakgrunn av risiko og «ma- kunder. Artikkel 14 nr. 5 pålegger statene å sikre teriality». Det skal tas hensyn til om og når det tid- at rapporteringspliktige gjennomfører kundetiltak ligere er gjennomført kundetiltak og om informa- overfor eksisterende kunder. Dette skal skje «at sjonen fra disse er tilstrekkelig. appropriate times» på en «risk-sensitive basis», «Interpretive note» til anbefaling 10 punkt 10 herunder når «relevant circumstances of a custo- presiserer anbefalingen når det gjelder løpende mer change». Med unntak av den sistnevnte situa- oppfølging. Denne bestemmer at de rapporte- sjonen tilsvarer denne regelen tredje hvitvas- ringspliktige ikke må gjennomføre kundetiltak kingsdirektiv artikkel 9 nr. 5. ved hver eneste transaksjon kunden gjennomfø- Direktivet gir egne regler for både forenklede rer. Den rapporteringspliktige kan legge til grunn og forsterkede kundetiltak, herunder for den lø- de tiltakene den har gjennomført tidligere, forut- pende oppfølgingen. satt at det ikke er i tvil om den informasjonen som I artikkel 15 nr. 3 om forenklede kundetiltak er innhentet, er riktig. Eksempler på tilfeller der fremgår det at rapporteringspliktige skal gjen- det kan være tvil, er der det er mistanke om nomføre «sufficient monitoring» av transaksjoner hvitvasking eller terrorfinansiering, eller der det og kundeforhold til å kunne oppdage uvanlige el- er en vesentlig endring i bruken av kundens ler mistenkelige transaksjoner. konto som ikke er i samsvar med kundeprofilen. Artikkel 20 gjelder forsterkede kundetiltak FATF-rapporten kritiserer Norge på to punk- overfor politisk eksponerte personer. I artikkel 20 ter når det gjelder løpende oppfølging i form av bokstav b punkt iii er det eksplisitt krav om «en- fornyet kundekontroll. For det første inneholder hanced, ongoing monitoring of those business re- Finanstilsynets rundskriv unntak fra kravet om lationships». Det er ikke presisert nærmere hva fornyet kundekontroll for alle kunder som er blitt dette skal eller kan innebære. Siden overvåkingen kontrollert etter tidligere hvitvaskingslov av 2003, av kundeforholdet skal være «enhanced», vil det i fordi risikoen da generelt antas å være lav.13 alle fall omfatte de tiltakene som omfattes av den For det annet mente FATF at gjeldende alminnelige regelen om løpende oppfølging i ar- hvitvaskingslov ikke krever at kundekontrolltil- tikkel 13 nr. 1 bokstav d. tak skal være basert på risiko. § 6 første ledd nr. 4 En særskilt løpende oppfølging skal også gjen- pålegger derimot fornyet kundekontroll av eksis- nomføres i tilfeller som faller inn under artikkel 18 terende kunder der det er tvil om riktigheten eller nr. 2, dvs. ved transaksjoner som er komplekse el- tilstrekkeligheten av allerede innhentet informa- ler uvanlig store, uten å ha et tilsynelatende lovlig sjon. eller økonomisk formål. Rapporteringspliktige skal undersøke, så langt det er mulig, bakgrunnen for og formålet med disse transaksjonene, her- 5.9.4 Utvalgets vurderinger under «increase the degree and nature of monitoring of the business relationship». 5.9.4.1 Generelt Gjeldende hvitvaskingslov og -forskrift gjennom- fører i all hovedsak fjerde hvitvaskingsdirektivs 5.9.3 FATFs anbefalinger og rapport regler om løpende oppfølging. Utvalget foreslår en samlet bestemmelse om løpende oppfølging i Anbefaling 10 fjerde ledd bokstav d gjelder lø- §19. Denne omfatter også regler om politisk ek- pende oppfølging. Oppfølgingen er å regne som sponerte personer, forsikringsavtaler og følgen av en del av kundetiltakene. Den løpende oppfølgin- at kundetiltak overfor eksisterende kunder ikke gen skal omfatte undersøkelse av transaksjoner kan gjennomføres. som gjennomføres i tilknytning til kundeforhol- Alle rapporteringspliktige skal følge opp sine det, slik at rapporteringspliktige kan forsikre seg kundeforhold. Dette innebærer at rapporterings- om at transaksjonene er i samsvar med det den pliktige må følge med på kundens aktivitet. For- rapporteringspliktige vet om sin kunde, dennes 13 Rundskriv 8/2009 punkt 1.5. 106 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II målet med oppfølgingen er særlig å oppdage avvi- nyede kundetiltak med jevne mellomrom. Hvor kende atferd fra kunden. Avvik fra forventet atferd ofte dette skal gjennomføres, må vurderes på bak- fra kunden kan vekke mistanke om hvitvasking el- grunn av en risikobasert tilnærming i samsvar ler terrorfinansiering, noe som utløser undersø- med § 5. Dette vil variere med typen kunde, kun- kelsesplikt, jf. forslaget til § 20. Det er derfor av deforhold, produkt og opptreden fra kundens avgjørende betydning at den løpende oppfølgin- side. Det er også relevant å ta i betraktning hvilke gen gjennomføres på en adekvat måte. kundetiltak som tidligere er gjennomført overfor Hva som innebærer et avvik, må vurderes opp kunden. mot kunnskapen rapporteringspliktige allerede Ut fra dette er det ønskelig å gjøre det tydelig i har om kunden. Informasjon om kunden vil som lovteksten at også eksisterende kundeforhold skal oftest stamme fra gjennomførte kundetiltak, her- underlegges kundetiltak, se lovforslaget § 19 an- under informasjon om kundens virksomhet og ri- net ledd. Dette er også av hensyn til forutsigbar- sikoprofil og kundeforholdets formål og tilsiktede heten for rapporteringspliktige. Utvalget presise- art. Dette illustrerer betydningen av at rapporterer at plikten til å gjennomføre kundetiltak overfor ringspliktige gjennomfører risikobaserte kundetil- eksisterende kunder omfatter alle kunder, uav- tak. Det gjør den rapporteringspliktige i stand til å hengig av når de ble kunder av den rapporterings- tilpasse den løpende oppfølgingen til kundens risi- pliktige. Det er etter utvalgets oppfatning ikke koprofil. Dette kan være kostnadseffektivt for den grunnlag for å gjøre unntak for f.eks. kunder som rapporteringspliktige, som dermed ikke må bruke det ble gjennomført kundetiltak overfor i medhold ressurser på å følge opp alle kunder like intensivt. av hvitvaskingsloven av 2003.

5.9.4.2 Gjennomføring av kundetiltak overfor 5.9.4.3 Politisk eksponerte personer eksisterende kundeforhold Når kunden eller reell rettighetshaver er politisk Utvalget har vurdert om plikten til å gjennomføre eksponert person (PEP), nært familiemedlem el- kundetiltak overfor eksisterende kunder skal pre- ler kjent medarbeider av PEP, skal det føres for- siseres i lovteksten. Det er krav i direktivet om sterket løpende oppfølging av kundeforholdet, jf. gjennomføring av kundetiltak overfor eksiste- direktivet artikkel 20 bokstav b punkt iii. Kundetil- rende kunder. Dessuten hadde FATF merknader tak overfor politisk eksponerte personer er nær- til norsk rett på dette punktet, både når det gjelder mere omtalt i utredningen punkt 5.4.4.2. Finanstilsynets rundskriv og valget av gjennom- Utvalget foreslår at en bestemmelse om plik- føringsmåte i hvitvaskingsloven. ten til forsterket løpende oppfølging plasseres i pa- I gjeldende hvitvaskingslov skal det bl.a. gjen- ragrafen om løpende oppfølging. Dermed samles nomføres kundekontroll når det er tvil om riktig- forpliktelsene knyttet til løpende oppfølging i én heten eller tilstrekkeligheten av allerede innhen- bestemmelse, slik at denne knyttes til den krono- tet informasjon, jf. § 6 første ledd nr. 4, og plikten logiske oppbygningen av kapittelet om kundetil- til å gjennomføre løpende oppfølging skal være ri- tak, se lovforslaget § 19 tredje ledd. sikobasert, se § 5. I forarbeidene ble det ansett unødvendig å presisere at kundetiltak skulle gjen- nomføres også overfor eksisterende kunder, ba- 5.9.4.4 Overdragelse av forsikringspoliser sert på en risikovurdering.14 Utvalget har vurdert bestemmelsen om identifika- Direktivet krever at rapporteringspliktige sjon av nye reelle rettighetshavere ved overdra- gjennomfører kundetiltak overfor eksisterende gelse av forsikringspoliser nærmere, se også om- kundeforhold «at appropriate times (…) on a risk- talen under punkt 5.2.4.7. Etter utvalgets mening sensitive basis». Dette inkluderer situasjonen når er det hensiktsmessig å presisere i lovteksten at «relevant circumstances of a customer change». reelle rettighetshavere skal identifiseres så snart Utvalget anser dette for langt på vei å sammenfalle en overdragelse er blitt kjent for forsikringsforeta- med tilfellene der rapporteringspliktig tviler på til- ket, se forslaget til § 19 fjerde ledd. strekkeligheten eller riktigheten av allerede innhentet informasjon, noe som også i dag utløser plikt til gjennomføring av kundetiltak. Direktivet 5.9.4.5 Plikt til å avslutte eksisterende innebærer imidlertid, etter utvalgets oppfatning, kundeforhold at det overfor alle kunder skal gjennomføres for- Dersom fornyede kundetiltak etter denne bestemmelsen ikke er mulig å gjennomføre, har rappor- 14 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.10.3 og 4.10.5. NOU 2016: 27 107 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 5 teringspliktige plikt til å avslutte kundeforholdet, Grunnlovens utgangspunkt er at ingen lov skal se forslaget til § 19 femte ledd. gis tilbakevirkende kraft. Innholdet i normen er På bakgrunn av fjerde hvitvaskingsdirektiv ar- presisert gjennom Høyesteretts praksis. I Rt. 2016 tikkel 14 nr. 4 sin ordlyd og FATFs kritikk av side 389 oppsummeres dette i avsnitt 76 og 77: norsk regulering av dette, jf. punkt 5.7.3, har utvalget vurdert plikten til å avslutte etablerte kunde- «Fra denne gjennomgåelsen [av rettspraksis] forhold nærmere. Slik utvalget ser det, krever di- slutter jeg at kjernespørsmålet er hvor sterkt rektivet at etablerte kundeforhold avsluttes der tilbakevirkningselementet er. Hvis loven di- det ikke er mulig å gjennomføre kundetiltak, uten rekte knytter tyngende rettsvirkninger til tidli- at det i tillegg stilles et krav om at fortsettelse av gere hendelser, er loven som hovedregel kundeforholdet innebærer en risiko for hvitvas- grunnlovsstridig. Gir loven derimot bare regler king og terrorfinansiering. Tilleggsvilkåret knyt- om hvordan en allerede etablert posisjon skal tet til risiko i gjeldende lov § 10 kan gå lengre enn utøves, er hovedregelen den motsatte. I de sist- direktivet ved at rapporteringspliktig, i tilfeller der nevnte tilfellene har lovgiveren et betydelig det er risiko, avvikler kundeforhold uten å i til- spillerom, se avsnitt 94 i strukturkvotedommen strekkelig grad ha forsøkt å gjennomføre kundetil- [Rt. 2013 side 1345]. Det er en glidende over- tak. På den annen side kan tilleggsvilkåret også gang mellom disse ytterpunktene. I rederiskat- medføre at rapporteringspliktige opprettholder tedommen [Rt. 2010 side 143] omtales dette kundeforhold til tross for at kundetiltak ikke kan som «overgangsformer», mens det i struktur- gjennomføres, fordi rapporteringspliktig mener kvotedommen fremheves at «Borthen-nor- det ikke er risiko for hvitvasking og terrorfinansi- men» er relativ, fleksibel og skjønnsmessig. ering. Utvalget foreslår derfor at begrensningen i Jeg konstaterer videre at det uavhengig av plikten til å avslutte eksisterende kundeforhold normvalg må skje en avveining mellom de ver- ikke videreføres. Det må kreves at det er forhold nede interesser på den ene siden, og de sam- på kundens side som medfører at kundetiltakene funnsmessige hensynene på den annen. Vurde- ikke gjennomføres, f.eks. at kunden ikke kan pre- ringen må skje konkret for dem som er parter i sentere gyldig legitimasjon eller nekter å bidra saken, men det må kunne tas hensyn til helhe- med opplysninger som kan belyse et selskap sin ten ved lovreguleringen, se avsnitt 155 i rede- eierskapsstruktur og reelle rettighetshavere. For- riskattedommen. Ved vurderingen har det be- utsetningen er at den rapporteringspliktige bru- tydning hvilke rettigheter eller posisjoner inn- ker de nødvendige ressurser for å bekrefte reelle grepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte el- rettighetshaveres identitet og klarlegge formålet ler en gruppe har for sine forventninger, om og den tilsiktede arten av kundeforholdet. inngrepet er plutselig og betydelig, og om for- Bestemmelsen er foreslått inntatt i bestemmel- delingen av byrdene rammer den enkelte eller sen om løpende oppfølging fremfor bestemmelsen en gruppe særlig hardt, jf. Borthen-dommen om følger av at kundetiltak ikke kan gjennomfø- [Rt. 1996 side 1415] og strukturkvotedommen. res, se forslaget til § 19 femte ledd. Dette gir, slik De samfunnsmessige hensynene må holdes utvalget ser det, en mer logisk og brukervennlig opp mot dette. Jeg vil utdype dette når jeg kom- oppbygning av loven. Utvalget presiserer at un- mer tilbake til den konkrete avveiningen.» dersøkelses- og rapporteringsplikten er aktuell om de manglende kundetiltakene innebærer for- Utvalget har vurdert hvilket element av tilbake- hold som kan indikere at midler har tilknytning til virkning forslaget til § 19 femte ledd innebærer. hvitvasking eller terrorfinansiering. Se nærmere Utvalget påpeker at forslaget ikke pålegger rap- omtale av dette i punkt 6.5. Utvalget foreslår at det porteringspliktige å avvikle kundeforhold uten vi- innføres plikt til å avvikle etablerte kundeforhold dere. Plikten til å avvikle kundeforholdet beror på uavhengig av når kundeforholdet er etablert. Pro- en løpende oppfølging av kundeforholdet der det blemstillingen om uegentlig tilbakevirkning som etter risikovurderinger skal gjennomføres kunde- ble tatt opp i NOU 2007: 10 punkt 4.6.3 og Ot.prp. tiltak overfor eksisterende kunder. Det skal bero nr. 3 (2008–2009) punkt 4.6.5, som dannet grunn- på kundens forhold, som omtalt ovenfor, at kunde- laget for overgangsbestemmelsen i gjeldende lov tiltak ikke kan gjennomføres før kundeforholdet § 34, gjør seg gjeldende også nå, se punkt 5.7.1. kan avvikles. Lovbestemmelsen regulerer dermed Et spørsmål som reiser seg, er om lovforslaget fremtidig avslutning av inngåtte kontrakter. Dette som pålegger rapporteringspliktige å avvikle eta- innebærer ikke å knytte direkte tyngende retts- blerte kundeforhold uavhengig av når disse er virkninger til tidligere hendelser, såkalt egentlig inngått, er forenlig med Grunnloven § 97. tilbakevirkning. 108 NOU 2016: 27 Kapittel 5 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Siden loven regulerer utøvelsen av etablerte hvitvasking og terrorfinansiering. Utvalget viser rettsposisjoner, skal lovgiver ha et «betydelig spil- videre til at dette er en viktig internasjonal forplik- lerom», jf. sitatet ovenfor. Utgangspunktet er at telse. Det gjenspeiles i fjerde hvitvaskingsdirektiv denne formen for lovgivning ikke reiser proble- og FATFs anbefalinger. En regel som ikke gjør mer opp mot Grunnloven § 97. det mulig å avvikle kundeforhold der kundetiltak Utvalget har vurdert lovens konsekvenser for ikke kan gjennomføres, medfører risiko for at rap- vernede interesser. Lovforslaget innebærer regu- porteringspliktige misbrukes til hvitvasking og lering av økonomiske rettigheter knyttet til alle- terrorfinansiering. Etter utvalgets oppfatning er rede inngåtte kontrakter. Dette gjelder kontrakter dette uakseptabelt. Her pekes det på at en del kun- inngått før ikrafttredelsen av hvitvaskingsloven av deforhold kan være inngått fra tiden før det ble 2009. Utvalget understreker imidlertid at det for innført krav om kundetiltak overhodet. Det er der- de fleste rapporteringspliktige har vært krav om for behov for at disse kundeforholdene kan under- gjennomføring av kundetiltak siden 1. januar legges kundetiltak som ledd i løpende oppfølging. 2004, dvs. ved ikrafttredelsen av hvitvaskings- Utvalget understreker betydningen kundetilta- loven av 2003. Kundene kan i dag vanskelig for- kene og den løpende oppfølgingen har for å mot- vente ikke å måtte oppgi informasjon som ledd i virke at rapporteringspliktige misbrukes til arbeidet med å motvirke hvitvasking og terrorfi- hvitvasking og terrorfinansiering. Dette har også nansiering. Inngrepet i disse avtalene vil dessuten betydning for samfunnets tillit til den virksomhet bero på risikovurderinger foretatt av de rapporte- som drives av rapporteringspliktige. ringspliktige. Det dreier seg ikke om et direkte Hensyntatt de samfunnsmessige hensyn og de inngrep fra lovgiver i fordelingen av pliktene i vernede interesser og hensyntatt at lovgiver har et kontraktene. betydelig spillerom for lovgivning av denne karak- Hensynet til personer med allerede inngåtte ter, har utvalget kommet til at lovforslaget ikke kontrakter må, etter Høyesteretts praksis, veies reiser problemer opp mot Grunnloven § 97. Utval- mot de samfunnsmessige hensyn. Det er sterke get foreslår derfor ikke en overgangsregel. samfunnsmessige hensyn som tilsier at lovens re- I forslaget til § 19 sjette ledd er det foreslått å gel skal anvendes på allerede inngåtte avtaler. Ut- videreføre unntaket fra plikten til å avslutte kunde- valget viser til forslaget til formålsbestemmelse, forhold for advokater og andre som erversmessig § 1. Loven skal motvirke hvitvasking og terrorfi- eller stadig yter rettshjelp når dette er dekket av nansiering, herunder at det finansielle system taushetsplikten. Dette er i samsvar med fjerde misbrukes eller forsøkes misbrukt som ledd i hvitvaskingsdirektiv artikkel 14 nr. 4 annet ledd. NOU 2016: 27 109 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 6

Kapittel 6 Undersøkelse og rapportering

6.1 Innledning oppfylle kriteriet, også «diffus» mistanke. I hvitvaskingsforskriften § 12 er det gitt noe mer Direktivets bestemmelser om rapporteringsplikt veiledning med hensyn til hva som kan utløse un- og avsløringsforbud i artikkel 32 til 39 er i hoved- dersøkelsesplikt. Dette kan være at «transaksjo- sak en videreføring av tredje hvitvaskingsdirektiv nen synes å mangle et legitimt formål, er usedvan- artikkel 20 til 29. I FATFs evaluering ble det nor- lig stor eller kompleks, er uvanlig i forhold til kun- ske systemet i hovedsak ansett å være i samsvar dens kjente forretningsmessige eller personlige med de relevante anbefalingene (anbefaling 20, transaksjoner, foretas til eller fra en kunde i et 21, 23 og 29). Bestemmelsene omtalt i dette kapit- land eller område som ikke har tilfredsstillende til- telet er derfor i hovedsak en videreføring av gjel- tak mot handlinger som beskrevet i straffeloven dende rett. § 317 og § 147b eller på annen måte har en uvanlig Utvalget har likevel foreslått noen endringer karakter». Henvisningene til straffeloven i hvitvas- når det gjelder forholdet mellom undersøkelses- kingsforskriften er ikke oppdatert etter at straffe- plikten og rapporteringsplikten. Det er også fore- loven 2005 trådte i kraft. slått å gi en forskriftshjemmel som åpner for at ad- Dersom undersøkelser ikke avkrefter mistan- vokater ikke rapporterer direkte til Økokrim. Ut- ken, utløses rapporteringsplikten, jf. hvitvaskings- valget er av den oppfatning at det er behov for en loven § 18. De rapporteringspliktige skal over- utvidelse av plikten til å gi opplysninger til Øko- sende opplysninger til Økokrim om den aktuelle krim på forespørsel for å gjennomføre direktivet, transaksjonen og om de forhold som har medført og det foreslås en egen bestemmelse som om- mistanke. I hvitvaskingsforskriften § 13 er det handler dette. Hovedregelen om forbud mot å av- nærmere regulert hva rapporten til Økokrim skal sløre at det foretas undersøkelser eller er rappor- inneholde. Det finnes et unntak fra rapporterings- tert til Økokrim foreslås videreført. Det samme plikten for advokater og andre som ervervsmes- gjelder unntakene fra avsløringsforbudet, men sig eller stadig yter rettshjelpvirksomhet. Denne her er det foreslått enkelte innstramminger. Utval- gruppen har ikke plikt til å rapportere om forhold get foreslår også en ny bestemmelse om rapporte- som de har fått kjennskap til gjennom arbeidet ringsplikt for visse offentlige myndigheter for å med å fastslå klientens rettsstilling, eller om for- gjennomføre direktivet. hold som de har fått kjennskap til før, under eller etter en rettssak, når de forhold opplysningene omhandler har direkte tilknytning til rettstvisten. 6.2 Norsk rett Tilsvarende gjelder for revisorer og andre rapporteringspliktige når de bistår advokater eller andre Hvitvaskingsloven kapittel 3 inneholder reglene som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelps- om undersøkelse og rapportering. Regelen om virksomhet i denne typen arbeid. undersøkelsesplikt finnes i § 17, og § 18 inne- Hvitvaskingsloven kapittel 3 om undersøkelse holder regelen om rapporteringsplikt. og rapportering inneholder også en egen bestem- Undersøkelsesplikten utløses når den rappor- melse om gjennomføring av mistenkelige transak- teringspliktige har en «mistanke om at en transaksjoner i § 19. Hovedregelen er at mistenkelige sjon har tilknytning til utbytte av en straffbar transaksjoner ikke skal gjennomføres før Øko- handling eller forhold som rammes av straffelo- krim er underrettet. Økokrim kan gi pålegg om ven §§ 131 til 136 a». I Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) ikke å gjennomføre transaksjonen. Selv om dette punkt 5.2.3.7 sies det noe mer om hva som ligger i er utgangspunktet, er det en åpning for at Øko- «mistanke». Det skal legges til grunn en lav ter- krim varsles i etterkant. Hvitvaskingsloven § 19 skel, enhver mistanke vil i utgangspunktet kunne annet ledd bestemmer at transaksjonen kan gjen- 110 NOU 2016: 27 Kapittel 6 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II nomføres før det sendes rapport til Økokrim der res nærmere analyser og unntak fra avsløringsfor- unnlatelse av å gjennomføre transaksjonen kan budet. Bestemmelsene i kapittel 4 er i hovedsak vanskeliggjøre Økokrims undersøkelser eller en videreføring av tredje hvitvaskingsdirektiv ka- eventuell etterforskning. Det samme gjelder der pittel 3. det ikke er mulig å la være å gjennomføre transak- Artikkel 32 oppstiller plikten til å ha en «Finan- sjonen. cial Intelligence Unit» (FIU) og organiseringen av Rapportering av opplysninger til Økokrim denne. medfører ikke brudd på taushetsplikt så lenge I artikkel 33 er rapporteringsplikten regulert. rapporteringen er gjort i god tro, jf. hvitvaskings- Det er her fastsatt at rapporteringspliktige skal loven § 20. Det er også i denne bestemmelsen åp- sende en rapport til FIU-en der det er mistanke net for at finansinstitusjoner og forsikringsselska- om at «funds […] are the proceeds of criminal per kan utveksle nødvendige kundeopplysninger activity or are related to terrorrist finacing». Rap- seg i mellom uten hinder av taushetsplikt, når porteringsplikten er altså ikke knyttet til en «mis- dette er nødvendig som ledd i undersøkelser av tenkelig transaksjon» eller til mistanke om «mo- mistenkelige transaksjoner. ney laundering». Dersom det er mistanke om at Kunder eller tredjepersoner skal ikke gjøres midler er utbytte av straffbar handling eller er til- kjent med at det foretas undersøkelser, at det er knyttet terrorfinansiering, utløses rapporterings- gitt opplysninger som nevnt i § 18 eller at det er plikten. Senere i samme artikkel benyttes likevel iverksatt etterforskning, jf. hvitvaskingsloven begrepet «suspicious transactions», og det presi- § 21. I § 21 annet ledd er det uttrykkelig bestemt seres at også forsøk på transaksjoner skal rappor- at utveksling som nevnt i § 20 annet ledd mellom teres der dette er mistenkelig. Når en rapport er finansinstitusjoner og forsikringsselskaper ikke sendt inn, skal rapporteringspliktige også gi ytter- innebærer brudd på avsløringsforbudet. Hvitvas- ligere informasjon til FIU-en når dette etterspør- kingsforskriften § 14 inneholder ytterligere regler res. I henhold til artikkel 33 nr. 1 bokstav b har de om når utveksling av opplysninger fra rapporte- rapporteringspliktige i tillegg en plikt til å gi ringspliktig ikke innebærer brudd på avslørings- FIU-en all nødvendig informasjon som etterspør- forbudet. Bestemmelsen åpner for å dele informa- res, i samsvar med nasjonale regler. sjon om undersøkelser, rapportering eller etter- Direktivet artikkel 34 åpner for at enkelte rap- forskning i gitte tilfeller. porteringspliktige ikke sender sine rapporter di- Hvitvaskingsloven § 33 inneholder en bestem- rekte til FIU-en. Dette unntaket gjelder for reviso- melse som gir hjemmel til å fastsette særskilte rerer, regnskapsførere, advokater og andre som er- gler om rapportering med eller for personer eller vervsmessig eller stadig yter selvstendig juridisk foretak som har tilknytning til land eller områder bistand og eiendomsmeglere. Disse kan rappor- som ikke har gjennomført tilfredsstillende tiltak tere via en «appropriate self-regulatory body of mot hvitvasking og terrorfinansiering. En slik for- the profession». Dersom denne løsningen velges, skriftsbestemmelse er gitt i hvitvaskingsforskrif- skal det «selvregulerende organet» sende infor- ten § 15, ved at Finansdepartementet etter vedtak masjonen videre til FIU-en «promptly and unfilte- fra FATF kan fastsette en særskilt og systematisk red». Det er presisert i artikkel 34 nr. 2 at rappor- rapporteringsplikt til Økokrim for transaksjoner teringsplikten ikke gjelder for advokater og andre med eller for personer eller foretak som har til- som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelps- knytning til land eller områder som ikke har gjen- virksomhet for opplysninger som disse mottar fra nomført tilfredsstillende tiltak mot hvitvasking av eller innhenter om sine klienter når de vurderer utbytte fra handlinger som beskrevet i straffelo- klientens rettsstilling, eller om forhold som de har ven § 317 og § 147b. Forskriftshjemmelen er aldri fått kjennskap til før, under eller etter en rettssak. blitt brukt. Tilsvarende gjelder for revisorer, regnskapsførere og skatterådgivere i samme posisjon. Direktivets utgangspunkt er at transaksjoner 6.3 EØS-rett ikke skal gjennomføres før det er sendt rapport til FIU-en hvis det er mistanke eller kunnskap om at Direktivet kapittel 4 del I inneholder bestemmel- transaksjoner har tilknytning til utbytte av straff- sene knyttet til rapporteringsplikt. En undersøkel- bar handling eller terrorfinansiering, jf. artikkel sesplikt kan ikke direkte utledes av direktivets be- 35 nr. 1. Dersom det ikke er mulig å vente med å stemmelser. Kapittel 4 del II inneholder forbudet gjennomføre transaksjonen, eller der dette vil mot å avsløre for kunden eller tredjeparter at det vanskeliggjøre rettsforfølgning av den tilgode- er rapportert om mistanke eller at det gjennomfø- sette ved transaksjonen, skal opplysninger sendes NOU 2016: 27 111 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 6

FIU-en umiddelbart etter at transaksjonen er gjen- I «interpretive note» til anbefaling 20 er det nomført. sagt noe mer om hva som utløser en rapporte- I artikkel 36 er det en bestemmelse om at ringsplikt. Referansen til «criminal activity» skal «competent authorities» og tilsynsmyndigheter omfatte alle handlinger som kan anses som pri- som overvåker aksje-, valuta og finansderivatmar- mærlovbrudd for hvitvasking. Mistanke om ter- kedet skal rapportere til FIU-en dersom de gjen- rorfinansiering omfatter mistanke om finansiering nom tilsyn eller på annen måte oppdager opplys- av terrorhandlinger, terrororganisasjoner og indi- ninger som kan være knyttet til hvitvasking eller viduelle terrorister, og det er uttrykkelig sagt at terrorfinansiering. dette gjelder uavhengig av om det kan konstate- Rapportering til FIU-en eller «self-regulatory res sammenheng med en konkret terrorhandling. body» innebærer ikke brudd på taushetsplikt- De rapporteringspliktige, deres ledelse og an- bestemmelser og kan ikke utløse ansvar for den satte skal være beskyttet mot strafferettslig eller rapporteringspliktige på noen måte så lenge rap- sivilrettslig ansvar dersom rapportering til FIU-en porteringen er gjort i god tro, jf. artikkel 37. Med- vil innebære brudd på bestemmelser om taushets- lemsstatene skal også sikre at ansatte og den per- plikt så lenge det er rapportert i god tro, jf. anbefa- sonen som sender rapport til FIU-en, beskyttes fra ling 21. FATF-anbefaling 21 anbefaler også at rap- trusler eller diskriminering på arbeidsplassen, jf. porteringspliktige, ledelsen og ansatte skal være artikkel 38. underlagt forbud mot å gi opplysninger om at en Direktivet kapittel 4 del II inneholder, som rapport eller annen informasjon sendes til FIU-en. nevnt, bestemmelsen om avsløringsforbud. De FATF-anbefalingene inneholder ett uttrykke- rapporteringspliktige skal ikke avsløre til kunden lig unntak fra avsløringsforbudet i anbefaling 21. eller tredjepersoner at informasjon blir sendt Dette gjelder når rapporteringspliktig tror at gjen- FIU-en eller at det foretas en vurdering av hvitvas- nomføring av kundetiltak vil få kunden til å forstå king eller terrorfinansiering knyttet til kunden, jf. at det vil bli sendt en rapport, se «interpretive artikkel 39. Forbudet omfatter også informasjon note» til anbefaling 10 punkt 3. Anbefalingen er om at en hvitvaskings- eller terrorfinansierings- omtalt under punkt 5.5.4. analyse gjennomføres eller kan komme til å gjen- Plikten til å ha en FIU er inntatt i anbefaling nomføres. Det er likevel adgang til å dele denne 29. FIU-en skal ha mulighet til å få tilleggsinforma- typen informasjon med «competent authorities» sjon fra de rapporteringspliktige og skal ha til- eller til etterforskningsformål. Det er videre gitt gang til nødvendig «financial, administrative and en rekke unntak som åpner for utveksling av opp- law enforcement information». Hva som ligger i at lysninger blant annet i konserner. Det er også FIU-en skal kunne få tilleggsinformasjon fra de eksplisitt sagt at avsløringsforbudet ikke er til hin- rapporteringspliktige, er konkretisert i metodolo- der for at revisorer, regnskapsførere eller advoka- gien til anbefaling 29 punkt 29.3. I en fotnote til ter forsøker å få sine klienter til å avstå fra å begå dette punktet sies følgende: en ulovlig handling. «In the context of its analysis function, an FIU should be able to obtain from any reporting 6.4 FATFs anbefalinger og rapport entity additional information relating to a suspicion of ML/TF. This does not include indiscri- FATFs anbefaling 20 inneholder hovedregelen om minate requests for information to reporting rapporteringsplikt og anbefaling 21 inneholder be- entities in the context of the FIU’s analysis stemmelsen om forholdet til taushetsplikt og av- (e.g., «fishing expeditions»).» sløringsforbudet. Anbefaling 20 krever at finansinstitusjoner I FATFs evaluering ble det norske systemet i ho- som mistenker at «funds are the proceeds of a cri- vedsak ansett å være i samsvar med de relevante minal activity or are related to terrorist financing», anbefalingene. Norge fikk likevel kritikk for at det rapporterer til FIU-en. Det følger av anbefaling 23 ikke er konkrete sanksjoner knyttet til avslørings- at rapporteringsplikten også gjelder andre enn fi- forbudet i anbefaling 21. FATF mente også at det nansinstitusjoner som omfattes av FATFs anbefa- var uklart om avsløringsforbudet gjaldt for alle linger («Designated non-financial businesses and som kunne komme til å avsløre denne typen infor- professions» – DNFBPs). For advokater er det tatt masjon, herunder styremedlemmer i finansinstitu- inn en begrensning i rapporteringsplikten her, og sjoner. det er denne begrensningen unntaket i direktivet Når det gjelder FIU-en, anses også Norge i ho- er basert på. vedsak å etterleve anbefaling 29. FATF stiller 112 NOU 2016: 27 Kapittel 6 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II spørsmål ved FIU-ens uavhengighet ut fra at «interpretive note» til anbefaling 10 punkt 12. Det FIU-en er underlagt tilsyn fra Kontrollutvalget. at en transaksjon foretas til eller fra en kunde i et FATF stiler også spørsmål ved FIU-ens uavhen- land eller område som ikke har tilfredsstillende til- gighet ut fra at de er en del av Økokrim, og er tak mot hvitvasking og terrorfinansiering, er dess- usikre på hvordan tilsyn fra Datatilsynet vil kunne uten både i anneks III til direktivet og «interpre- påvirke uavhengigheten. Videre får FIU-en kritikk tive note» til anbefaling 10 punkt 15 ansett som et for ikke å ha produsert strategiske analyser siden moment som kan tilsi høyere risiko. 2011. Den kritikken Norge får på disse punktene Utvalget er, på bakgrunn av den redegjørelsen er likevel av mindre betydning, og Norge har fått som her er gitt av historien bak undersøkelses- karakteren «Compliant» på anbefaling 20 og «Lar- plikten og regelverket i EØS og FATF, av den opp- gely Compliant» på anbefaling 21 og 29. fatning at undersøkelsesplikten, slik den er beskrevet i hvitvaskingsloven § 17, ikke gjenfinnes i direktivet eller FATFs anbefalinger. Spørsmålet er 6.5 Utvalgets vurderinger da om det norske systemet, med egne bestemmelser om henholdsvis undersøkelsesplikt og rappor- 6.5.1 Innledning teringsplikt, skal videreføres. FATF har ikke hatt Utvalget har gjennomgått eksisterende regler i kommentarer til måten Norge har lagt opp hvitvaskingsloven kapittel 3. I hovedsak anses systemet. Ut fra dette legger utvalget til grunn at dagens bestemmelser å gjennomføre direktivets verken FATFs anbefalinger eller direktivet er til bestemmelser og FATFs anbefalinger. Som det hinder for en videreføring av skillet mellom un- fremgår i punkt 6.1, er bestemmelsene omtalt i dersøkelsesplikt og rapporteringsplikt. dette kapittelet i hovedsak en videreføring av gjel- Kravet etter direktivet og FATFs anbefalinger dende rett, men det foreslås også enkelte er at mistanke om at midler har tilknytning til ut- endringer som kommenteres i det følgende. bytte av en straffbar handling eller terrorfinansiering skal rapporteres. Dette innebærer, slik utvalget ser det, ikke en plikt til å rapportere straks 6.5.2 Undersøkelsesplikten mistanken oppstår. I praksis vil trolig en rapporteringspliktig alltid foreta et minimum av undersø- 6.5.2.1 Videreføring av undersøkelsesplikten kelser for å avkrefte eller bekrefte mistanken uav- Undersøkelsesplikten ble innført i norsk rett i hengig av om dette er en eksplisitt plikt etter lo- 1992 ved den nå opphevde finansieringsvirksom- ven. Et eksempel kan illustrere dette: En bank hetsloven § 2-17 tredje ledd. Begrunnelsen for oppdager gjennom sin løpende oppfølging et innføringen var gjennomføring av første hvitvas- uvanlig stort beløp som kommer inn på en kundes kingsdirektiv artikkel 5.1 Etter artikkel 5 skulle in- konto. Kontoen er etter kundetiltakene registrert stitusjoner og personer omfattet av direktivet som en alminnelig lønnskonto, og transaksjons- foreta særlige undersøkelser av («examine with historikken viser at kontoen kun har vært brukt til special attention») de typer transaksjoner som det dagligdagse transaksjoner. I et slik tilfelle fore- anses særlig sannsynlig at har tilknytning til ligger det avvik fra kundens vanlige mønster, og hvitvasking. Ved tredje hvitvaskingsdirektiv artik- dermed forhold som kan indikere hvitvasking el- kel 20 ble regelen endret til en plikt til å vie særlig ler terrorfinansiering. Banken skal gjøre nær- oppmerksomhet til («pay special attention to») en- mere undersøkelser. Det kan f.eks. vise seg at hver virksomhet som innebærer særlig hvitvas- midlene stammer fra et eiendomssalg, og eien- kings- eller terrorfinansieringsrisiko. I fjerde dommen har vært kundens faste bolig i flere år. hvitvaskingsdirektiv er denne undersøkelsesplik- Banken har avklart at det ikke er noe mistenkelig ten inntatt som en del av bestemmelsen om for- med denne transaksjonen, og det inntrer ingen sterkede kundetiltak i artikkel 18 nr. 2. rapporteringsplikt. Etter utvalgets oppfatning kre- FATFs tidligere anbefaling 11 inneholdt en un- ver ikke direktivet eller FATFs anbefalinger at dersøkelsesplikt ved transaksjoner som var kom- den rapporteringspliktige sender en rapport til plekse, usedvanlig store eller ikke hadde noe opp- Økokrim i det den oppdager at beløpet kommer lagt økonomisk eller synlig legitimt formål. Den inn på kundens konto, selv om banken fatter mis- tidligere anbefalingen er ikke videreført som så- tanke fordi dette ikke er i samsvar med kundens dan, og plikten til å undersøke usedvanlig store el- vanlige mønster. Systemet forutsetter at banken ler komplekse transaksjoner kan nå gjenfinnes i må gjøre noe mer før rapporteringsplikten utlø- ses. Dette vil dessuten føre til bedre bruk av Øko- 1 Ot.prp. nr. 85 (1991–92) punkt 4 i merknadene til § 2-17. krims ressurser. Dersom banken ikke finner en NOU 2016: 27 113 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 6 tilfredsstillende forklaring på overføringen som undersøkelser. Den rapporteringspliktige skal i avkrefter mistanken, vil banken ha rapporterings- dag først sende rapport til Økokrim når de under- plikt. søkelser som er gjort ikke avkrefter mistanken. Etter utvalgets oppfatning er det også ut fra pe- Dersom undersøkelser ikke avkrefter mistanken, dagogiske hensyn ønskelig å skille ut undersøkel- vil det, slik utvalget ser det, nødvendigvis inne- sesplikten i en egen bestemmelse. De ulike ste- bære at mistanken er noe sterkere sammenlignet gene i prosessen tydeliggjøres på denne måten. med da den rapporteringspliktige innledet under- Det nevnes også at det svenske lovforslaget skiller søkelser. Utvalget mener det er hensiktsmessig at mellom «granskning» og «rapportering».2 Utval- terskelen for rapportering knyttes til «mistanke» get foreslår derfor at loven fortsatt skal ha en på samme måte som i direktivet, og at undersøkel- egen bestemmelse om undersøkelsesplikt, se lov- sesplikten utløses ved «forhold som kan indi- forslaget § 20. kere». Dette er ikke ment å endre dagens terskel for når undersøkelsesplikt utløses, men å klar- gjøre forholdet mellom undersøkelsesplikt og rap- 6.5.2.2 Hva skal til for at undersøkelsesplikten porteringsplikt. Utvalget presiserer at terskelen utløses? for når undersøkelsesplikten utløses er lav, og fokuset for de rapporteringspliktige må være at av- 6.5.2.2.1 Terskelen for undersøkelsesplikt vik fra normal kundeadferd utløser undersøkel- I Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 5.2.3.7 er det, sesplikt. Dette foreslås også presisert i sær- som nevnt i punkt 6.2, sagt noe mer om hva som merknad til bestemmelsen. ligger i «mistanke». Det skal etter gjeldende lov Utvalgsmedlem Sigurdsen mener det bør gå § 17 legges til grunn en lav terskel. Enhver mis- klart frem av loven hva som utløser undersøkel- tanke vil i utgangspunktet kunne oppfylle krite- sesplikt. riet, også «diffus» mistanke. Det går frem av systemet i direktivet, og dess- Direktivet beskriver «mistanketerskelen» for uten av for eksempel artikkel 33 nr. 1 og 46 nr. 1, rapporteringsplikt slik: «knows, suspects or has re- at rapporteringspliktige har en plikt til å avdekke asonable grounds to suspect». I norsk versjon av forhold som kan utløse undersøkelsesplikt. tredje hvitvaskingsdirektiv er dette oversatt til Dette medlem mener at loven bør inneholde en «vet, har mistanke om eller har rimelig grunn til å uttrykkelig, og ikke bare en implisitt, avdeknings- anta». plikt for rapporteringspliktige. En slik presisering Som nevnt ovenfor bygger det norske vil bl.a. være til hjelp når rapporteringspliktige systemet på at rapporteringspliktige skal foreta skal utarbeide interne rutiner. Presiseringen vil visse undersøkelser før det rapporteres til Øko- også gjøre skillet mellom kundetiltak og undersø- krim. Det skal etter hvitvaskingsloven § 17 legges kelsestiltak klarere. til grunn en lav terskel for «mistanke» for at un- Avdekningsplikten kan for eksempel utformes dersøkelsesplikten utløses. i tråd med formuleringen i i tredje hvitvaskingsdi- Etter utvalgets oppfatning er det språklig uhel- rektiv artikkel 20, om at rapporteringspliktige dig at bestemmelsen om undersøkelsesplikt be- skal være «særlig oppmerksomme på» visse trans- nytter begrepet «mistanke». Ut fra en naturlig aksjoner. Slik særlig oppmerksomhet kan i sin tur språklig forståelse av ordet «mistanke» mener utgi grunnlag for undersøkelsesplikt, som igjen kan valget at rapporteringspliktige kan legge en for føre til at rapport må sendes til Økokrim. høy terskel til grunn for når undersøkelsesplikten Dette medlem viser til sitt utkast til § 20 første inntrer. I dag er dette forsøkt unngått gjennom be- ledd inntatt i punkt 15.2.4. skrivelser i forarbeider av at terskelen er lav. Utvalget mener at undersøkelsesplikten bør inntre når den rapporteringspliktige avdekker for- 6.5.2.2.2 Begrepsbruk hold som kan indikere at midler har tilknytning til Gjeldende lov angir at undersøkelsesplikten inn- hvitvasking eller terrorfinansiering. Dette inne- trer ved mistanke om «transaksjon som har til- bærer at avvik fra normal kundeadferd i praksis knytning til straffbar handling», se § 20. Utvalget vil utløse undersøkelsesplikt. Det er, slik utvalget har ovenfor lagt til grunn at «hvitvasking» gjen- ser det, naturlig at terskelen for rapportering er nomgående skal benyttes som rettslig koblingsbe- noe høyere enn terskelen for når det skal gjøres grep i loven, og ikke gjeldende formulering, se nærmere punkt 2.3.4.2. Hva gjelder bruken av 2 SOU 2016:8, Del 2, Förslag til lag (2017:000) om åtgärder «hvitvasking» som utløsende for undersøkelses- mot penningtvätt och finansiering av terrorism 4 kap. plikten, bemerker utvalget følgende: Ved tolkin- 114 NOU 2016: 27 Kapittel 6 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II gen av hvitvaskingsbegrepet i hvitvaskingsloven utvalgets oppfatning naturlig at situasjonene som kan det for alle praktiske tilfeller legges til grunn beskrives i direktivet artikkel 18 nr. 2, er forhold at all befatning med midler fra straffbar handling som utløser undersøkelsesplikt. Disse situasjo- omfattes. Ved vurderingen av om rapporterings- nene vil kunne gi en indikasjon på at midler har til- pliktig har undersøkelsesplikt kan følgende spørs- knytning til hvitvasking eller terrorfinansiering. mål stilles: Er det forhold som kan indikere at Av pedagogiske hensyn mener utvalget det er virksomheten blir forsøkt brukt, brukes, eller er hensiktsmessig å si noe mer om hva som utløser blitt brukt som ledd i hvitvasking? undersøkelsesplikt i loven. Utvalget foreslår der- Terskelen for at undersøkelsesplikten utløses for at det i lovforslaget § 20 annet ledd gis eksem- er lav. Den inntrer dersom rapporteringspliktig pler på forhold som utløser undersøkelsesplikt. avdekker forhold som «kan indikere» at midler Bestemmelsen som foreslås er til dels en viderefø- har tilknytning til hvitvasking. Når terskelen for å ring av hvitvaskingsforskriften § 12, men det er reagere på mulig hvitvasking er så lav, medfører også gitt eksempler som ikke er knyttet til kon- det i praksis at det ofte er allerede avvik fra nor- krete transaksjoner. mal kundeadferd som utløser undersøkelsesplikt. I gjeldende lov § 17 er det en egen bestem- Nærmere bestemt vil avvik fra normal kundead- melse om plikt til skriftlig eller elektronisk å regis- ferd indikere at det kan være tale om at utbytte av trere resultatene av undersøkelsene. Etter utval- straffbar handling er i spill. Forhold som kan indi- gets oppfatning bør en slik plikt eventuelt regule- kere det, er eksempelvis at en transaksjon synes å res sammen med øvrige registreringsplikter, og mangle et legitimt formål, er usedvanlig stor og det vises til omtalen i punkt 7.6.3.2 og lovforslaget kompleks osv., se forslaget til § 20 annet ledd. § 29.

6.5.2.3 Situasjoner som utløser undersøkelsesplikt 6.5.3 Rapporteringsplikten Utvalget har også vurdert om gjeldende forskrift 6.5.3.1 Den generelle rapporteringsplikten § 12, som gir eksempler på når undersøkelsesplik- Etter gjeldende lov utløses rapporteringsplikt et- ten utløses, bør videreføres. Etter utvalgets opp- ter § 18 dersom det er gjennomført undersøkel- fatning gir bestemmelsen praktiske eksempler på ser, jf. § 17, og undersøkelsene ikke har avkreftet tilfeller som kan utløse undersøkelsesplikt, men mistanken. Som nevnt i punkt 6.5.2.2, foreslår ut- det er uheldig at bestemmelsen kun fokuserer på valget at undersøkelsesplikten ikke skal knyttes transaksjoner. I fjerde hvitvaskingsdirektiv er lig- til mistankebegrepet. Bestemmende for om det nende situasjoner inntatt som en del av artikkelen foreligger undersøkelsesplikt skal være om det er om forsterkede kundetiltak i artikkel 18 nr. 2. Her avdekket forhold som «kan indikere at midler har er undersøkelsesplikten beskrevet som en plikt til tilknytning til hvitvasking og terrorfinansiering». å undersøke uvanlig store og komplekse transak- Derimot foreslår utvalget at mistankebegrepet sjoner eller mønstre av transaksjoner så sant de skal være bestemmende for om rapporterings- ikke synes å ha et legitimt formål. Som nevnt i plikt utløses, se lovforslaget § 21. En slik løsning punkt 5.4.4.1, mener utvalget at den undersøkel- er mest i samsvar med direktivet artikkel 33 nr. 1 sesplikten direktivet beskriver som ledd i forster- bokstav a. Det fremgår her at det skal rapporteres kede kundetiltak, bør reguleres i sammenheng dersom rapporteringspliktig «knows, suspects or med undersøkelses- og rapporteringsplikten i ka- has reasonable grounds to suspect» at midler har pittel 4 i loven. tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering. Etter utvalgets oppfatning er forhold som kan Mistanketerskelen etter lovforslaget er lav. utløse undersøkelsesplikt etter gjeldende forskrift Det kreves ikke sannsynlighetsovervekt. På den § 12 i stor grad sammenfallende med de situasjo- annen side er verken en generell risiko, vage hol- nene som skal utløse undersøkelsesplikt etter di- depunkter eller en «magefølelse» tilstrekkelig. rektivet artikkel 18 nr. 2. Hvorvidt undersøkelser For at det skal foreligge «mistanke», må det kre- skal gjøres, vil måtte bero på en skjønnsmessig ves visse objektivt konstaterbare holdepunkter. vurdering uansett hvordan dette reguleres, dvs. Dette er i samsvar med direktivets ordlyd. En slik både om det reguleres som en plikt som utløses i tolking av mistankekravet er også i samsvar med visse nærmere angitte situasjoner eller dersom lovens formål. man angir situasjoner som kan utløse undersøkel- Hva gjelder hvitvaskingskriteriet i § 21, vises sesplikt. Slik systemet i den norske loven er lagt det til punkt 2.3.4.2 og 6.5.2.2. Rapporteringsplik- opp i dag og foreslås lagt opp videre, er det etter tige kan for alle praktiske formål legge til grunn at NOU 2016: 27 115 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 6 all befatning med utbytte av straffbar handling kvalifiserer som «hvitvasking» i lovens forstand. 6.5.3.2 Hva skal rapporten inneholde? Den rapporteringspliktige skal stille seg spørsmå- Rapporten som sendes Økokrim, skal inneholde let: Er det forhold som gir grunnlag for mistanke opplysninger «om de forhold som har medført om at virksomheten blir forsøkt brukt, brukes mistanke». Dette omfatter både opplysninger om eller er blitt brukt som ledd i hvitvasking? Som bakgrunnen for mistanken, herunder hvilke un- nevnt er det tilstrekkelig at det foreligger visse dersøkelser som er gjort, opplysninger om kun- objektive holdepunkter for at mistankekravet er den, eventuelle tredjepersoner, eventuelle kon- oppfylt. I praksis vil ofte avvik fra normal kunde- toopplysninger og opplysninger om bevegelser på adferd, som etter undersøkelser ikke kan forkla- konto, opplysninger om transaksjonens størrelse res på noen god måte, medføre at det oppstår mis- og art, opplysninger om hvorvidt transaksjonen er tanke. gjennomført, hvor midlene skal overføres og om En variant av eksempelet gitt under omtalen av midlenes opprinnelse. Som supplement til opplys- undersøkelsesplikten i punkt 6.5.2.1, kan illus- ningene bør relevante dokumenter, f.eks. kontout- trere skillet mellom undersøkelsesplikten og rap- skrifter, vedlegges. I dag sendes nesten uten unn- porteringsplikten: En bank oppdager gjennom sin tak rapportene inn via et eget skjema i Altinn. I løpende oppfølging et uvanlig stort beløp som skjemaet er det lagt opp til utfyllingsfelter for all kommer inn på en kundes konto. Kontoen er etter informasjon de rapporteringspliktige skal over- kundetiltakene registrert som en alminnelig sende til Økokrim.3 lønnskonto, og transaksjonshistorikken viser at Etter utvalgets oppfatning er det ikke nødven- kontoen kun har vært brukt til dagligdagse trans- dig å videreføre hvitvaskingsforskriften § 13 annet aksjoner. I et slikt tilfelle foreligger det avvik fra ledd om hva en rapport skal inneholde. Utgangs- kundens vanlige mønster, og dermed forhold som punktet er at alle forhold som medfører mistanke kan indikere hvitvasking eller terrorfinansiering. skal rapporteres. Det vil fremgå av skjemaet som Bare det at transaksjonen avviker fra kundens benyttes hva slags informasjon som skal sendes vanlige mønster er nok til å utløse en undersøkel- inn. sesplikt. Banken finner, på tross av undersøkelser, Bestemmelsen i gjeldende lov om at departe- ingen forklaring på hvor midlene kommer fra. mentet kan pålegge rapporteringspliktige å over- Dette vil i de aller fleste tilfeller innebære at det føre opplysninger til Økokrim elektronisk foreslås foreligger et forhold som gir grunnlag for mis- videreført. Det samme gjelder forskriftsbestem- tanke om hvitvasking. Banken skal da rapportere melsen i dagens hvitvaskingsforskrift § 13 tredje til Økokrim. Det at banken har gjort undersøkel- ledd som gir et slikt pålegg om innsending via Al- ser før det rapporteres, gjør at det ikke sendes en tinn. Utvalget foreslår også at muligheten for å rapport kun basert på løse antagelser. Det forhol- sende opplysninger til Økokrim uten å benytte Al- det som utløste undersøkelsesplikt, er styrket ved tinn beholdes. Det antas at det er et behov for å ha at banken ikke finner en forklaring på midlenes en slik adgang, selv om den i praksis sjelden be- opprinnelse, og dette er nok til at rapporterings- nyttes. Se lovforslaget § 21 tredje ledd og for- plikten utløses. skriftsforslaget § 6. Utvalget foreslår at bestemmelsen om rapporteringsplikt endres slik at det fremgår at terskelen for rapportering er at det etter undersøkelser er 6.5.3.3 Særlig om advokater og andre som driver «forhold som gir grunnlag for mistanke om rettshjelpsvirksomhet hvitvasking eller terrorfinansiering». Rapporte- ringsplikten knyttes da ikke til en konkret trans- 6.5.3.3.1 Utgangspunkter aksjon, og dette er, slik utvalget ser det, en fordel. Advokater og andre som utøver selvstendig retts- Terskelen for rapportering ligger høyere enn ter- hjelpsvirksomhet er underlagt hvitvaskingsloven i skelen for undersøkelsesplikt, men vurderingste- de tilfellene som er angitt i lovforslaget § 4 annet maet er det samme: Har den rapporteringspliktige ledd bokstav c. Etter utvalgets forslag til endring ved gjennomføringen av en transaksjon eller på av denne bestemmelsen er advokater omfattet når annen måte befattet seg med midler som har til- de på klientens vegne deltar i en finansiell transak- knytning til terrorfinansiering eller verdier som sjon eller en transaksjon som gjelder fast eiendom kan være utbytte av en straffbar handling, og har eller når de bistår eller opptrer på vegne av klien- den rapporteringspliktige på denne måten blitt ter ved planlegging eller utføring av finansielle brukt som ledd i terrorfinansiering eller hvitvasking. Se lovforslaget § 21 første ledd. 3 Skjema: MT-0002 Rapport om mistenkelig transaksjon. 116 NOU 2016: 27 Kapittel 6 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II transaksjoner for klienter i nærmere angitte situa- Det er følgelig en klar risiko for at advokater mis- sjoner. Den foreslåtte bestemmelsen ligger tett brukes for hvitvasking eller terrorfinansiering, og opp til direktivets bestemmelse om når advokater ut fra dette er advokaters rapporteringsplikt en er omfattet av regelverket. En nærmere redegjø- viktig del av hvitvaskingsregelverket. relse for hvem som omfattes av denne gruppen rapporteringspliktige, er gitt i punkt 3.1.6. Bak- 6.5.3.3.2 Unntak fra rapporteringsplikten grunnen for endringen som er foreslått i § 4 annet for advokater ledd bokstav c, om når advokater er rapporteringspliktige, er et ønske om klarere å angi lovens Generelt om unntak fra rapporteringsplikten anvendelsesområde for advokater, og å knytte an- Som nevnt i punkt 6.3, følger det av direktivet ar- vendelsesområdet tettere opp til direktivets be- tikkel 34 nr. 2 at rapporteringsplikten ikke skal stemmelse. gjelde («shall not apply») for advokater og andre Bakgrunnen for at advokater er underlagt som utøver selvstendig rettshjelpsvirksomhet, re- hvitvaskingsregelverket i de tilfellene som loven visorer, eksterne regnskapsførere og skatterådgi- angir, er at det for denne delen av advokaters virk- vere for opplysninger som disse mottar fra eller somhet ble ansett å være særlig risiko for at advo- innhenter om en av sine klienter når de vurderer katers tjenester misbrukes til å hvitvaske utbytte en klientens rettsstilling, eller om forhold som de av straffbare handlinger.4 At advokater har en vik- har fått kjennskap til før, under eller etter en retts- tig rolle ved forebygging og avdekking av hvitvas- sak. En tilsvarende regel har vi i dag i hvitvasking bekreftes også av den nasjonale risikovurde- kingsloven § 18 annet ledd. Bakgrunnen for rege- ringen fra 2014 sin beskrivelse av særlige trusler len er nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 72 (2002– knyttet til profesjonelle medhjelpere.5 Når man 2003) punkt 6.3. De hensyn som begrunner at ad- samtidig ser at dette er de områdene hvor det er vokater har en rapporteringsplikt må veies opp få rapporter til Økokrim, uttales det i den nasjo- mot hensynet til retten til konfidensiell rettslig nale risikovurderingen at det kan synes som om rådgivning etter EMK artikkel 8. Utvalget viser dette er områder med både høy risiko og relativt også til direktivets fortale, avsnittene 39 og 40. liten informasjonstilgang i anti-hvitvaskings- og Utvalget foreslår å videreføre unntaket fra rap- terrorfinansieringsregimet.6 porteringsplikt for advokater med enkelte språk- FATF utga i 2013 en omfattende rapport om lige endringer, se lovforslaget § 21 annet ledd. «Money Laundering and terrorist Financing Vul- Endringen er ikke ment å innebære noen realitet- nerabilities of Legal Professionals». I innlednin- sendring. Gjeldende bestemmelse om at unntaket gen til rapporten uttales følgende: gis anvendelse også for revisorer og andre rapporteringspliktige når de bistår advokater eller andre «The report concludes that criminals seek out som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelp- the involvement of legal professionals in their svirksomhet i de angitte situasjoner, foreslås også ML/TF [Money Laundering/Terrorist Finan- videreført. cing] activities, sometimes because a legal I NOU 2015: 3 «Advokaten i samfunnet» er det professional is required to complete certain foreslått å utvide unntaket fra rapporteringsplikt transactions, and sometimes to access speciali- til å omfatte «advokater, andre uavhengige juris- sed legal and notarial skills and services which ter, revisorer, eksterne regnskapsførere og skatte- could assist the laundering of the proceeds of rådgivere».7 Dette forslaget må ses i lys av at Ad- crime and the funding of terrorism. vokatlovutvalget foreslår å oppheve det såkalte The report identifies a number of ML/TF rettshjelpsmonopolet.8 Ut fra dette kom Advokat- methods that commonly employ or, in some co- lovutvalget til at det er hensiktsmessig å benytte untries, require the services of a legal professi- unntaksadgangen direktivet legger opp til, og vi- onal. Inherently these activities pose ML/TF ser også til at det har vært formålet med dagens risk and when clients seek to misuse the legal ordlyd.9 Hvorvidt rettshjelpsmonopolet bør opp- professional’s services in these areas, even law heves, ligger utenfor denne utredningens mandat. abiding legal professionals may be vulnerable.» Avhengig av resultatet i det videre arbeidet med NOU 2015: 3 vil lovteksten i hvitvaskingsloven

4 Se Direktiv 2001/97/EF (andre hvitvaskingsdirektiv), som er det direktivet som innlemmet advokater i regelverkets 7 NOU 2015: 3 punkt 32.11.1. anvendelsesområde, fortalen avsnitt 16. 8 NOU 2015: 3 punkt 8. 5 Nasjonal risikovurdering 2014 side 35. 9 NOU 2015: 3 punkt 32.11.2 og Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) 6 Nasjonal risikovurdering 2014 side 56. punkt 6.3.4. NOU 2016: 27 117 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 6 måtte justeres for eventuelt å ta hensyn til at an- Uttalelsen viser at retten til konfidensiell korre- dre enn de som i dag er omfattet av domstolloven spondanse med advokat nyter et sterkt vern etter § 218, får rett til å utøve rettshjelpsvirksomhet. EMK artikkel 8. Advokater kan ikke vareta klien- Utvalget vil i det følgende knytte enkelte kom- tens interesser hvis de ikke kan garantere at kor- mentarer til rekkevidden av unntaket fra advoka- respondansen mellom advokat og klient er konfi- ters rapporteringsplikt. Unntaket må ses i lys av densiell. anvendelsesområdet for advokater, som er angitt i I Michaud mot Frankrike var hovedtemaet for- lovforslaget § 4 annet ledd bokstav c og omtalen i holdet mellom EMK artikkel 8 og rapporterings- punkt 3.1.6. Unntaksbestemmelsen vil bare ha be- plikten etter den franske hvitvaskingslovgivnin- tydning i de tilfellene advokater er omfattet av gen. EMD kom til at rapporteringsplikten for ad- hvitvaskingsloven, og advokater er ikke omfattet vokater ivaretok legitime formål, og at inngrepet for all sin virksomhet. Helt overordnet kan det hadde et tilstrekkelig klart og forutberegnelig sies at det må trekkes et skille mellom advokaters rettsgrunnlag. Ved vurderingen av om advokaters rettslige rådgivning, som ikke er underlagt noen rapporteringsplikt etter fransk lovgivning var i rapporteringsplikt, og på den andre siden de situa- samsvar med EMK artikkel 8, fremholdt EMD føl- sjonene der en advokat opptrer som en gjennom- gende: fører av en transaksjon, og er underlagt hvitvaskingslovens ordinære regler om rapporterings- «(…) two factors are decisive in the eyes of the plikt. Court in assessing the proportionality of the in- I dom fra Den europeiske menneskerettsdom- terference. stol (EMD) 6. desember 2012 Michaud mot Firstly, as stated above and as the Conseil Frankrike (saksnummer 12323/11) var et sentralt d’Etat noted, the fact that lawyers are subject to spørsmål om advokaters rapporteringsplikt etter the obligation to report suspicions only in two fransk hvitvaskingslovgivning var i samsvar med cases: where, in the context of their business EMK artikkel 8. Etter å ha vist til tidligere praksis activity, they take part for and on behalf of their om borgernes rett til konfidensielt rettsråd, uttalte clients in financial or real-estate transactions or domstolen følgende: act as trustees; and where they assist their clients in preparing or carrying out transactions «The result is that while Article 8 protects the concerning certain defined operations (the confidentiality of all ‘correspondence’ between buying and selling of real estate or businesses; individuals, it affords strengthened protection the management of funds, securities or other to exchanges between lawyers and their cli- assets belonging to the client; the opening of ents. This is justified by the fact that lawyers current accounts, savings accounts, securities are assigned a fundamental role in a democra- accounts or insurance policies; the organisa- tic society, that of defending litigants. Yet lawy- tion of the contributions required to create ers cannot carry out this essential task if they companies; the formation, administration or are unable to guarantee to those they are defen- management of companies; the formation, ad- ding that their exchanges will remain confiden- ministration or management of trusts or any ot- tial. It is the relationship of trust between them, her similar structure; and the setting-up or ma- essential to the accomplishment of that mis- nagement of endowment funds). The obliga- sion, that is at stake. Indirectly but necessarily tion to report suspicions therefore only con- dependent thereupon is the right of everyone cerns tasks performed by lawyers, which are to a fair trial, including the right of accused per- similar to those performed by the other profes- sons not to incriminate themselves. sions subjected to the same obligation, and not This additional protection conferred by Ar- the role they play in defending their clients. ticle 8 on the confidentiality of lawyer-client re- Furthermore, the Monetary and Financial lations, and the grounds on which it is based, Code specifies that lawyers are not subjected to lead the Court to find that, from this perspe- the obligation where the activity in question ctive, legal professional privilege, while prima- «relates to judicial proceedings, whether the in- rily imposing certain obligations on lawyers, is formation they have was received or obtained specifically protected by that Article.»10 before, during or after said proceedings, including any advice given with regard to the manner of initiating or avoiding such proceedings, nor where they give legal advice, unless said in- 10 Michaud mot Frankrike, avsnitt 118–119. formation was provided for the purpose of mo- 118 NOU 2016: 27 Kapittel 6 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

ney-laundering or terrorist financing or with rapporteringspliktige, ikke medføre at rapporte- the knowledge that the client requested it for ringsplikten suspenderes. Derimot skal det gjøres the purpose of money-laundering or terrorist fi- unntak fra rapporteringsplikten når advokaten iva- nancing» (Article L. 561-3 II of the Monetary retar klientens interesser ved rettslig rådgivning. and Financial Code, see paragraph 32 above). Ved tolkingen av «fastslår klients rettsstilling» The obligation to report suspicions does i lovforslaget § 21 annet ledd må det samme skillet not therefore go to the very essence of the la- legges til grunn. Sondringen bygger på en for- wyer’s defence role which, as stated earlier, målsbestemt tilnærming, hvor det er advokatens forms the very basis of legal professional privi- rolle som juridisk rådgiver og forsvarer av klien- lege. tens interesser som er beskyttelsesverdig og kre- The second factor is that the legislation has ver konfidensialitet. Bistand som ytes av en advo- introduced a filter which protects professional kat, hvor advokaten gir rettslig rådgivning og iva- privilege: lawyers do not transmit reports dire- retar klientens interesser basert på rådgivningen, ctly to the FIU but, as appropriate, to the Presi- er unntatt rapporteringsplikt. Derimot er advoka- dent of the Bar Council of the Conseil d’Etat tens arbeid som omfattes av oppregningen i § 4 and the Court of Cassation or to the Chairman annet ledd bokstav c, og som gjennomføres etter of the Bar of which the lawyer is a member. It instruks fra klienten, ikke rådgivningsarbeid. De can be considered that at this stage, when a la- hensyn som taler for konfidensialitet mellom ad- wyer shares information with a fellow professi- vokat og klient slår ikke til. Da er det ikke noe i onal who is not only subject to the same rules veien for at advokaten, i likhet med andre «gjen- of conduct but also elected by his or her peers nomførere», pålegges rapporteringsplikt. Tvert to uphold them, professional privilege has not om taler omgåelsesbetraktninger for at advokater been breached. The fellow professional concer- i slike tilfeller ikke skal behandles annerledes enn ned, who is better placed than anybody to de- andre som utfører samme type arbeid. termine which information is covered by la- Vurderingen av om advokaten er «gjennomfø- wyer-client privilege and which is not, trans- rer» på lik linje med andre rapporteringspliktige mits the report of suspicions to the FIU only af- eller gir rettslig rådgivning og ivaretar/forsvarer ter having ascertained that the conditions laid klientens interesser basert på rådgivningen, må down by Article L. 561-3 of the Monetary and gjøres konkret. Det vil blant annet være av betyd- Financial Code have been met (Article L. 561- ning hvordan klienten presenterer oppdraget for 17 of the same Code, see paragraph 38 above). advokaten. Jo større grad klienten legger føringer The Government pointed out in this regard på oppdraget, jo mindre får oppdraget preg av å that the information is not forwarded if the være rådgivningsarbeid. Det vil være relevant om, Chairman of the Bar considers that there is no og eventuelt i hvilken grad, oppdraget reiser retts- suspicion of money-laundering or it appears lige problemstillinger. Hvis oppdraget reiser slike that the information reported was received in problemstillinger, må advokaten være oppmerk- the course of activities excluded from the som på om, og eventuelt hvordan, klienten av- scope of the obligation to report suspicions.»11 grenser oppdraget, og om klienten har en mer eller mindre bestemt oppfatning av hvordan pro- EMD slår altså fast at det i denne konkrete saken blemstillingene skal løses. Særlig i relasjon til var to forhold som var avgjørende for at advoka- eventuelle transaksjoner som omfattes av oppdra- ters rapporteringsplikt var i samsvar med EMK get må advokaten være oppmerksom på om, og artikkel 8. Det første forholdet var at rapporte- eventuelt i hvilken utstrekning, klienten har be- ringsplikten var klart begrenset. Det andre var at stemte oppfatninger eller gir instruksjoner om rapporteringen foregikk gjennom en «filtrerings- hvordan transaksjonen skal gjennomføres. Hvis mekanisme». advokaten etter en helhetsvurdering av klientfor- Når det gjelder det første forholdet, la altså hold og oppdrag har inntrykk av i hovedsak å EMD vekt på at rapporteringsplikten kun gjaldt være «gjennomfører» av klientens ønsker og in- når advokater utførte nærmere bestemte arbeids- struksjoner i stedet for en rettslig rådgiver, taler oppgaver, som var klart angitt i loven. Dette er ar- det for at grensene for unntaket fra rapporterings- beidsoppgaver som også andre rapporteringsplik- plikten ligger nær. Hvis derimot advokaten driver tige profesjoner utfører. Med andre ord skal bruk med klassisk rettslig rådgivningsvirksomhet og av advokat til tjenester som også utføres av andre advokaten gjennom denne får mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering, skal det ikke 11 Michaud mot Frankrike, avsnitt 126–129. rapporteres. Dersom oppdraget anses som retts- NOU 2016: 27 119 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 6 lig rådgivning, medfører den formålsbestemte tol- der eller etter en rettssak». Uttalelsen fra EMD i kingen og hensynet til ikke å uthule konfidensiali- Michaud mot Frankrike som er sitert over, viser teten at all bistand som gjennomføres som ledd i for det første at retten til konfidensiell korrespon- oppdraget, herunder eksempelvis transaksjoner, danse med advokat nyter et særlig sterkt vern et- omfattes av unntaket fra rapporteringsplikt.12 ter EMK artikkel 8. Advokater kan ikke ivareta Utvalget bemerker at den formålsbestemte tol- klientens interesser hvis de ikke kan garantere at kingen som skal anvendes ved tolkingen av lovfor- korrespondansen mellom advokat og klient er slaget § 21, i stor grad er sammenfallende med konfidensiell. For det annet sier uttalelsen noe om den tilsvarende formålsbestemte tolkingen av forholdet mellom retten til konfidensiell korre- straffeprosessloven § 119 og tvisteloven § 22-5 om spondanse mellom advokat og klient etter EMK hva som omfattes av bevisforbudet i forbindelse artikkel 8 og retten til rettferdig rettergang etter med en rettssak. Her omfatter retten til konfiden- EMK artikkel 6. Nærmere bestemt er retten til siell rettslig bistand «den egentlige advokatvirk- konfidensiell rettslig rådgivning også indirekte somhet – juridisk bistand og rådgivning i og uten- vernet etter EMK artikkel 6. Vernet etter artikkel for rettergang», se bl.a. Rt. 2008 side 645, Rt. 2010 6 følger av, og bygger på, vernet etter artikkel 8. side 1638, Rt. 2012 side 868, Rt. 2012 side 1601, Rt. Når vernet etter artikkel 6 bygger på vernet etter 2012 side 1639, Rt. 2014 side 297 og Rt. 2014 side artikkel 8, har førstnevnte liten praktisk betyd- 773. ning. Retten til konfidensialitet under prosess I tillegg til de begrensninger EMK og hvitvas- etter EMK artikkel 6 går neppe lengre enn det kingsdirektivet oppstiller for advokaters rapporte- som følger av EMK artikkel 8. Dette innebærer at ringsplikt, setter intern norsk rett klare skranker det som er sagt over om rekkevidden av unntaket for inngrep i advokaters taushetsplikt. At vernet fra rapporteringsplikt for advokater når de «vurde- om retten til konfidensialitet om kontakten mel- rer en klients rettsstilling», får tilsvarende anven- lom advokat og klient går langt følger blant annet delse for vurderingen av hvor grensen går for av Rt. 2015 side 81. Avgjørelsen er fulgt opp i se- unntak fra advokaters rapporteringsplikt om opp- nere avgjørelser.13 Høyesterett går i denne avgjø- lysninger de får kjennskap til «før, under eller et- relsen langt i å antyde at innsyn i opplysninger fra ter en rettssak». kommunikasjonskontroll som omfatter samtaler Oppsummeringsvis kan det slås fast at i de si- mellom advokat og klient vil krenke en grunnlovs- tuasjonene advokater er underlagt hvitvaskingslo- festet rett til konfidensiell kommunikasjon med ven, har advokater også rapporteringsplikt til advokat etter Grunnloven § 102, se særlig avsnit- Økokrim om det er mistanke om hvitvasking eller tene 23 til 27. Det synes som om Høyesterett langt terrorfinansiering. For å ivareta retten til konfi- på vei gir informasjon som er omfattet av bevisfor- densiell rettslig rådgivning vil advokater ikke ha budet i straffeprosessloven § 119 et grunnlovs- rapporteringsplikt om opplysninger som de mot- messig vern etter Grunnloven § 102. tar fra eller innhenter om klienter når de vurderer Bevisforbudet i straffeprosessloven § 119 re- klientens rettsstilling, eller om forhold de har fått gulerer advokaters taushetsplikt i forbindelse kjennskap til før, under eller etter en rettssak. Det med en straffesak. Straffeprosessloven avveier kan være vanskelig å angi klart hvor grensen går, her hensynet til et riktig resultat i en straffesak men utvalget har i beskrivelsen over gitt noe vei- mot hensynet til vern av kommunikasjon mellom ledning for den formålsbestemte tolkningen som blant annet advokater og klienter. Ut fra sammen- må foretas. Unntaket fra advokaters rapporte- hengen i rettssystemet er det ikke naturlig at rap- ringsplikt er en videreføring av gjeldende rett. porteringsplikten etter hvitvaskingsloven gjør større inngrep i vernet av kommunikasjon mellom advokat og klient, enn det som kan gjøres i straffe- Hvordan skal rapportering skje? prosessen. I direktivet artikkel 34 er det åpnet for at reviso- Unntaket fra advokaters rapporteringsplikt rer, eksterne regnskapsførere, skatterådgivere, gjelder både opplysninger advokater mottar når advokater og andre som driver rettshjelpsvirk- de «vurderer en klients rettsstilling» og opplysnin- somhet og eiendomsmeglere rapporterer til FIU- ger om forhold de har fått kjennskap til «før, un- en via et selvregulerende organ for yrket («self-regulatory body of the profession»). Også andre og tredje hvitvaskingsdirektiv ga en slik adgang, men 12 Se på samme måte ved tolkingen av straffeprosessloven § 119 bl.a. Rt. 2010 side 1638 avsnitt 34, Rt. 2008 side 645 adgangen er ikke benyttet etter norsk rett i dag. I avsnitt 47, og Rt. 2012 side 1633 avsnitt 12-13. Ot.prp. nr. 72 (2002–2003) punkt 6.4.4 drøftet de- 13 Se Rt. 2015 side 1435 og Rt. 2015 side 1456. partementet muligheten for en rapportering via 120 NOU 2016: 27 Kapittel 6 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Advokatforeningen, men gikk inn for at rappor- På bakgrunn av dette resonnementet foreslår Ad- tene sendes direkte til Økokrim bl.a. ut fra person- vokatlovutvalget en egen bestemmelse i forslaget vernhensyn. til «Lov om advokater og andre som yter rettslig I Michaud mot Frankrike vurderte EMD om bistand» § 63 om håndtering av opplysninger som advokaters rapporteringsplikt etter tredje hvitvas- skal oversendes Økokrim etter hvitvaskingsloven. kingsdirektiv var i strid med EMK artikkel 8. Direktivet åpner for en valgfrihet med hensyn EMD kom til at rapporteringsplikten var et inntil om advokater skal rapportere via et selvregule- grep både i retten til korrespondanse og retten til rende organ eller direkte til Økokrim. Utvalget privatliv etter artikkel 8, som også verner advoka- har, ut fra EMDs uttalelser og Advokatlovutvalgs ters taushetsplikt, men at inngrepet hadde et legi- vurderinger, drøftet om det bør åpnes for at advo- timt formål og «var nødvendig i et demokratisk kater rapporterer via et selvregulerende organ. samfunn», jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Det var to av- Det er en forutsetning etter hvitvaskingsdirektivet gjørende forhold som gjorde at EMD kom til at artikkel 34 nr. 1 annet avsnitt at det organet det i rapporteringsplikten ikke var i strid med EMK ar- tilfelle rapporteres gjennom, videresender infor- tikkel 8. EMD viser, som det fremgår i sitatet inn- masjon til Økokrim «promptly and unfiltered». I tatt over, for det første til at advokaters rapporte- spørsmålet om rapportering via et selvregule- ringsplikt kun kommer til anvendelse i klart defi- rende organ eller direkte til Økokrim har utvalget nerte tilfeller. For det annet viser EMD til at det delt seg i et flertall og et mindretall. Mindretallets rapporteres via en filtreringsmekanisme, og ikke bemerkninger fremgår avslutningsvis i dette direkte til Tracfin (som tilsvarer Økokrim). Den punktet. franske Advokatforeningen ble benyttet som «bin- Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hol- deledd» mellom advokatene som rapporterer og berg, Lund, Roaldsøy, Sigurdsen og Utne, påpeker Tracfin. Filtreringsmekanismen var altså ett av to på den ene side at de rettssikkerhetshensyn som avgjørende momenter for at rapporteringsplikt for trekkes frem i Michaud mot Frankrike, kan være advokater i den konkrete saken ble ansett å være et argument for et slikt mellomledd i rapporte- et proporsjonalt tiltak, og således i samsvar med ringsregimet. Selv om EMDs uttalelser kan åpne EMK artikkel 8, se dommen avsnitt 126, jf. avsnitt for tolkningstvil, kan det ikke utelukkes at «filtre- 129 flg. ringsmekanismen» var avgjørende for at systemet I NOU 2015: 3 «Advokaten i samfunnet» er det sto seg. Hensyn til effektivitet kan også begrunne lagt frem forslag til ny lov om advokater. Utrednin- en endring av rapporteringsordningen for advoka- gen har vært på høring og er nå til behandling i ter. Ved at en person eller et organ utpekes til å Justisdepartementet. Taushetsplikten for advoka- være mellomledd mellom advokater og Økokrim, ter er omtalt i utredningen kapittel 15. Advokatlov- slik Advokatlovutvalget foreslår, vil forutsetningen utvalget foretar bl.a. en gjennomgang av Michaud være at denne personen eller dette organet har en mot Frankrike, og kommer på bakgrunn av denne adekvat ekspertise. Dersom en advokat er i tvil avgjørelsen med følgende resonnement: om rapportering vil komme i konflikt med taushetsplikten, kan det også være betryggende å «Utvalget mener på denne bakgrunn at hvitvas- kunne sende rapporten via den utpekte personen kingsloven bør endres for å sikre at den ikke eller organet, som forutsettes å ha kompetanse til kommer i strid med EMK. I stedet for å rappor- å foreta vurderinger av om rapporten vil krenke tere direkte til Økokrim, bør advokater rappor- advokatens taushetsplikt og klientens rett til kon- tere til et organ som oppfyller kravene i direkti- fidensialitet. Det vil antagelig være relativt sjelden vets artikkel 23 nr. 1. I henhold til direktivet at den enkelte advokat kommer i en situasjon der skal det være et «selvregulerende organ». vedkommende må sende rapport etter hvitvas- Utvalget mener at Advokatsamfunnet som fore- kingsloven. En feiltolking av rapporteringsplikten slås opprettet i kapittel 23 og 24, faller inn vil, hvis den er grovt uaktsom, kunne bringe advo- under begrepet. Selv om lovgiver fastsetter katen i straffansvar for brudd på taushetsplikt, jf. regler for Advokatsamfunnets virksomhet og punkt 6.5.6. Videre vil advokaten selv ikke være oppgaver, er Advokatsamfunnet en medlemsor- objektiv og således ha den nødvendige distanse ganisasjon der styret består av representanter fra vurderingen, noe som er en forutsetning for en valgt av advokatene selv. Etter utvalgets syn må korrekt rettslig vurdering av et vanskelig grense- det sentrale være at oppgaven legges til et spørsmål. organ som springer ut av advokatstanden, og På den annen side vil rapportering via et mel- som er uavhengig av det offentlige.» lomledd kunne gjøre rapporteringssystemet mindre effektivt ved at flyten i systemet forsinkes. En NOU 2016: 27 121 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 6 filtreringsmekanisme vil også medføre økte kost- Advokatlovutvalgets utredning følges opp pa- nader. Dersom en løsning med filtreringsmeka- rallelt med arbeidet med denne utredningen, og nisme velges, er det også praktiske sider rundt et- det er ikke avklart hvilket organ som eventuelt terfølgende kommunikasjon med Økokrim som kan være aktuelt å utpeke som «mellomledd» mel- må håndteres. lom advokatene og Økokrim. Dersom det er aktu- Det kan stilles spørsmål ved om innføring av elt å innføre en ordning med rapportering via et en filtreringsmekanisme vil svekke den uformelle selvregulerende organ, er det også nødvendig å kontakten og veiledningen mellom Økokrim og vurdere hvordan øvrige bestemmelser i kapittelet advokatene. Etter utvalgets oppfatning vil ikke om undersøkelse og rapportering skal tilpasses. innføringen av en filtreringsmekanisme være til For eksempel kan det være behov for tilpasninger hinder for denne type kontakt. i bestemmelsen om opplysningsplikt til Økokrim i Advokatlovutvalgets forslag til lovtekst lyder lovforslaget § 22. Det er trolig også behov for pre- som følger: siseringer i bestemmelsen om ansvarsfrihet ved oversendelse av opplysninger, inntatt i lovforsla- «Advokater som har rapporteringsplikt, skal get § 24, om at en slik ansvarsfrihet i så fall også oversende opplysningene til Advokatsamfun- gjelder ved oversendelse av opplysninger til det nets utpekte advokat, jf. lov om advokater og «selvregulerende organet» som fungerer som andre som yter selvstendig juridisk bistand mellomledd mellom advokatene og Økokrim. I be- § 63, som vurderer om det er grunnlag for å stemmelsen om forbud mot å avsløre undersøkel- oversende opplysningene til Økokrim.»14 ser og unntak fra dette i lovforslaget § 25 kan det også være behov for tilpasninger. Dette er opera- Det er angivelsen av hvitvaskingslovens anvendel- sjonelle sider av endringer i rapporteringsregimet sesområde i lovforslaget § 4 annet ledd bokstav c i som ikke drøftes av Advokatlovutvalget. kombinasjon med unntaket fra rapporteringsplikt På bakgrunn av ovenstående foreslår utvalgets i lovforslaget § 21 annet ledd, som er bestem- flertall en forskriftshjemmel som gir adgang til å mende for hva som kan og skal sendes Økokrim. bestemme at advokater skal rapportere via et selv- Nærmere bestemt er det den informasjon som er regulerende organ. Adgangen til å rapportere via fremkommet som ledd i virksomhet som omfattes et selvregulerende organ vil etter flertallets forslag av lovforslaget § 4 annet ledd bokstav c, og som ikke kunne gjelde for andre enn advokater. Utval- ikke kan unntas etter lovforslaget § 21 annet ledd, gets flertall er av den oppfatning at dersom en fil- som oversendes. Og denne informasjonen skal, treringsmekanisme innføres, skal kommunika- dersom en filtreringsmekanisme innføres, over- sjon mellom Økokrim gjøres gjennom filtrerings- sendes «promptly and unfiltered». Filtreringsme- mekanismen. Advokatene bør da ikke kunne kanismen er en prosessuell rettssikkerhetsgaranti velge å rapportere direkte til Økokrim. Se lovfor- som skal sikre at det ikke gis opplysninger som slaget § 21 annet ledd. omfattes av advokatens taushetsplikt. I henhold til Utvalgets mindretall medlemmene Hana, direktivets fortale 40 kan medlemsstatene «allow Munch Thore, Rui og Stokmo, foreslår at rapporte- or require» at filtreringsinstansen ikke skal sende ring fra advokater og andre som ervervsmessig opplysninger som omfattes av unntaket fra rappor- eller stadig yter rettshjelp skal skje via et selvre- teringsplikten. Det er klart at dersom en rapport gulerende organ. En slik form for rapportering fra en advokat omfatter deler av virksomheten anser disse medlemmer nødvendig for å gi den be- som faller inn under anvendelsesområdet og ikke skyttelse av borgeres rett til konfidensiell rettslig omfattes av unntaket fra rapporteringsplikt, så er rådgivning (advokaters taushetsplikt) som kreves det ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt rappor- etter EMK artikkel 8. Det fremgår av sitatet fra ten sendes Økokrim. Utvalgets flertall påpeker Michaud mot Frankrike at en filtreringsmeka- også at det er en forutsetning for at et system med nisme var en av to faktorer som ble ansett som en slik «filtreringsmekanisme» fungerer effektivt «decisive» av EMD ved vurderingen av proporsjo- at det organet som utpekes som bindeledd mel- naliteten av å pålegge advokater en rapporterings- lom advokatene og Økokrim, ikke medfører for- plikt til myndighetene ved mistanke om hvitvas- sinkelser i særlig grad sammenlignet med dagens king. system, der rapportene sendes direkte til Øko- Formålet med filtreringsmekanismen er å eta- krim. blere en prosessuell rettssikkerhetsgaranti for å sikre at borgernes rett til konfidensiell rettslig rådgivning respekteres. Slike prosessuelle retts- 14 NOU 2015: 3 punkt 32.11.1. sikkerhetsgarantier er etablert på andre områder 122 NOU 2016: 27 Kapittel 6 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II hvor denne rettigheten kan bli utsatt for inngrep fra myndighetene. I Rt. 2015 side 81 la Høyesterett 6.5.3.4 Særskilt rapporteringsplikt til grunn at dersom det er usikkert om en samtale Utvalget foreslår å videreføre hjemmelen til å i for- med advokat som er tatt opp ved kommunika- skrift fastsette særskilte regler om rapportering sjonskontroll omfattes av bevisforbudet i straffe- av transaksjoner med eller for personer eller fore- prosessloven § 119, må samtalene slettes med tak som har tilknytning til land eller områder som mindre det etableres en ordning som er i samsvar ikke har gjennomført tilfredsstillende tiltak mot med EMK artikkel 8, for eksempel ved at samta- hvitvasking og terrorfinansiering, se lovforslaget lene sendes tingretten for gjennomgang uten at § 21 tredje ledd. Utvalget antar at det er et behov politiet har gjennomgått dem på forhånd. I Rt. for å ha en slik regel, selv om gjeldende regel, et- 2013 side 968 ble det lagt til grunn at beslag i form ter det utvalget er kjent med, ikke har vært benyt- av speilkopiering av harddisk ved advokatkontor tet. ikke kan gjennomgås av politiet. Materialet må gjennom en filtreringsmekanisme (gjennomgang i tingretten) for å sikre at politiet ikke får tilgang til 6.5.4 Plikt til å gi opplysninger til Økokrim materiale som omfattes av advokaters taushets- Direktivet artikkel 33 har to ulike bestemmelser plikt. Når slike prosessuelle rettssikkerhetsgaran- om plikt til å gi opplysninger til Økokrim på fore- tier er etablert ved strafforfølgning, bør det spørsel. I artikkel 33 nr. 1 bokstav a reguleres samme ut fra rettssikkerhetshensyn – også uav- plikten for en rapporteringspliktig til å gi tilleggs- hengig av EMK – gjøres for å sikre at den materi- opplysninger etter at en rapport er sendt inn. Selv elle beskyttelsen av borgernes rett til konfidensi- om den rapporteringspliktige sender inn opplys- ell rettslig rådgivning respekteres. ninger om «forhold som har medført mistanke», Også andre rettssikkerhetshensyn taler for at jf. lovforslaget § 21 første ledd, kan Økokrim, som advokaters rapportering og kommunikasjon for sitter på mer informasjon, finne behov for å etter- øvrig med Økokrim skal skje via et selvregule- spørre mer enn det som er innsendt. En slik plikt rende organ. Personer som arbeider for det selv- til å sende inn tilleggsinformasjon følger etter ut- regulerende organet vil få god kompetanse på valgets oppfatning av gjeldende lov § 18 første grensedragningen mellom rapporterings- og taus- ledd annet punktum, og plikten foreslås videreført hetsplikt. Ordningen sikrer lik praktisering av re- med visse språklige endringer i en egen bestem- glene. Ordningen vil bidra til kvalitativt bedre rap- melse. Se lovforslaget § 22 første ledd. porter fra advokater. Organet vil være godt egnet I artikkel 33 nr. 1 bokstav b er det inntatt en til å gi advokater opplæring i og gi generell rådgiv- plikt til på forespørsel å gi Økokrim nødvendig in- ning om praktiseringen av regelverket. formasjon. Etter utvalgets oppfatning gjelder All rapportering fra advokater skal skje via det denne plikten for alle rapporteringspliktige, uav- selvregulerende organet. Rettssikkerhetsmessig hengig av om det er innsendt en rapport. Plikten kan det ikke overlates til hver enkelt advokat om går, slik utvalget ser det, lengre enn gjeldende lov borgeren skal gis den prosessuelle garanti det § 18 første ledd. I gjeldende bestemmelse vises innebærer at rapportering skjer via det selvregule- det til «den rapporteringspliktige». Dette tyder på rende organet. Videre har valgfrihet den ulempe at det kun er den rapporteringspliktige som har at det selvregulerende organet ikke vil kunne innsendt en rapport som har plikt til å gi tilleggs- sikre en fullt ut ensartet praksis ved grensedrag- informasjon. Til støtte for at artikkel 33 nr. 1 ningen mellom rapporterings- og taushetplikt. Et- bokstav b går lengre viser utvalget til FATF-anbe- ter disse medlemmers alternative forslag til § 21 faling 29, og den veiledningen FATF har gitt i me- tredje ledd siste punktum skal eventuelle spørs- todologien til denne anbefalingen, se omtalen un- mål fra Økokrim til advokaten også gå via det selv- der punkt 6.4. regulerende organet. Også forespørsler fra Øko- For at norsk rett skal være i samsvar med di- krim til advokater skal gå gjennom det selvregule- rektivet og FATFs anbefalinger, foreslår utvalget rende organet, se disse medlemmers forslag til § 22 at det inntas en egen bestemmelse om at alle rap- tredje ledd. I henhold til mindretallets forslag skal porteringspliktige på forespørsel skal gi nødven- det således aldri være direkte kontakt mellom ad- dige opplysninger til Økokrim, se lovforslaget vokater og Økokrim etter loven her. § 22 annet ledd. Utvalget presiserer at denne be- Utvalgets mindretall viser til forslaget til lov- stemmelsen vil gjelde for informasjon Økokrim et- tekst inntatt i punkt 15.2.3. terspør i etterretningssporet. Det må være et grunnlag for å rette forespørsel til en rapporteringspliktig, jf. «nødvendige opplysninger», men NOU 2016: 27 123 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 6 når en rapporteringspliktig får en forespørsel kan ikke vedkommende la være å svare. Det er altså 6.5.6 Ansvarsfrihet ved oversendelse av Økokrim som vurderer hva som er «nødvendig», opplysninger men Økokrim kan ikke vilkårlig be om informa- Gjeldende hvitvaskingslov § 20 første ledd inne- sjon («fishing expeditions», se punkt 6.4). Dersom holder en ansvarsfrihetsregel. Meddelelse av opp- Økokrim har rimelig grunn til å undersøke om det lysninger til Økokrim i god tro medfører ikke foreligger straffbart forhold som forfølges av det brudd på taushetsplikt og gir ikke grunnlag for er- offentlige, må det åpnes etterforskning, jf. straffe- statningsansvar eller straffansvar. Bestemmelsen prosessloven § 224. Saken behandles da i straffe- gjennomfører tredje hvitvaskingsdirektiv artikkel prosessporet. En konsekvens av dette er at mis- 26. Tredje hvitvaskingsdirektivs bestemmelse er tenkte har rett til å forholde seg taus, jf. straffepro- videreført i fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 37. sessloven § 230, jf. § 232. Utvalget foreslår å videreføre hvitvaskingsloven § 20 første ledd i lovforslaget § 24. Formålet med bestemmelsen er at frykt for å 6.5.5 Gjennomføring av mistenkelig komme i erstatnings- eller straffansvar ikke skal transaksjon medføre at rapporteringspliktige avstår fra å rap- Hvitvaskingsloven § 19 og direktivet artikkel 35 portere. Ansvarsfrihetsregelen gjelder også der nr. 1 krever, som nevnt under punkt 6.2 og 6.3, at det er rapportert om forhold som det kan være tvil mistenkelige transaksjoner stoppes inntil Øko- om er omfattet av rapporteringsplikten slik den er krim er varslet. Det er unntak der det ikke er mu- utformet i lovforslaget § 21. lig («impossible») å stoppe transaksjonen, eller Forutsetningen for ansvarsfrihet er at rappor- der dette er «likely to frustrate efforts to pursue teringen til Økokrim har skjedd i «god tro». Dette the beneficiaries of a suspected operation». I disse innebærer at dersom den rapporteringspliktige tilfellene skal Økokrim informeres umiddelbart vet at rapporteringen til Økokrim er uriktig, kan etter at transaksjonen er utført. vedkommende stilles til ansvar. Etter utvalgets Direktivet krever at bestemmelsen om at mis- oppfatning må det samme gjelde dersom den rap- tenkelige transaksjoner som hovedregel stanses porteringspliktige opptrer grovt uaktsomt. Det er opprettholdes, og utvalget finner ikke grunn til å ikke klart hvordan dagens bestemmelse er tolket foreslå en regel som avviker fra direktivet. Det vi- når det gjelder innholdet i «god tro»-kravet. Der- ses til lovforslaget § 23. som den rapporteringspliktige anses å ha opptrådt Utvalget har i sitt arbeid fått informasjon som kvalifisert klanderverdig og på en måte som for- tyder på at denne regelen i liten grad følges i prak- anlediger sterk bebreidelse, bør vedkommende sis blant enkelte grupper av rapporteringspliktige. etter utvalgets oppfatning kunne holdes ansvarlig Den praktiske hovedregelen er at Økokrim infor- for feilaktig rapportering til Økokrim. Dette er en meres etter at transaksjoner er utført. I en del til- høy terskel, og innebærer dermed at ansvarsfri- feller er det naturlig, f.eks. der mistanken om at hetsregelen rekker langt. midlene stammer fra straffbare forhold eller skal Det kan også stilles spørsmål ved hvilke typer finansiere terrorisme oppstår etter at transaksjo- uriktige opplysninger ansvarsfrihetsregelen gjel- nen er utført. Dette vil også oppfylle direktivets der for. Direktivet gir etter utvalgets oppfatning vilkår om at det er umulig å informere Økokrim noe veiledning. Artikkel 37 viser til opplysninger før transaksjonen utføres. Annerledes er det der innsendt etter artikkel 33 og 34. Det vil si at rap- mistanken knytter seg til transaksjoner som for- porter om mistenkelige transaksjoner sendt inn i ventes å skje raskt. Det er ikke nødvendigvis umu- samsvar med lovforslaget § 21 omfattes. I tillegg lig («impossible») å stoppe en slik transaksjon inn- omfattes eventuelle opplysninger rapporterings- til Økokrim er informert. De rapporteringsplikti- pliktige gir Økokrim etter forespørsel etter lovfor- ges rutiner må innrettes slik at reglene følges. Ut- slaget § 22. valget nevner også at finansavtaleloven § 26c gir regler om overføringstid for betalingstransaksjo- ner, men fristene her innebærer ikke at det er 6.5.7 Avsløringsforbudet og unntak umulig å varsle Økokrim før en transaksjon gjen- nomføres. 6.5.7.1 Hovedregelen – forbud mot å avsløre undersøkelser og rapportering Utvalget foreslår å videreføre gjeldende hvitvaskingslov § 21 første ledd med enkelte terminologiske endringer, se lovforslaget § 25 første ledd. 124 NOU 2016: 27 Kapittel 6 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Avsløringsforbudet skal ikke lenger vise til etter- forskriften § 14 første ledd nr. 4, foreslås også vi- forskning. Dette har sammenheng med hvilken dereført med enkelte endringer. Det fremgår ut- rolle Enheten for finansiell etterretning (EFE) i trykkelig i forslaget til bestemmelse at de aktuelle Økokrim har, og dermed også hvilken rolle rap- rapporteringspliktige må tilhøre samme profe- porteringspliktige skal ha i forbindelse med opp- sjonskategori, se lovforslaget § 25 femte ledd. følging av rapporter om mistenkelige transaksjo- Dette kravet følger av fjerde hvitvaskingsdirektiv ner. Etter bestemmelsen er det forbudt å avsløre artikkel 39 nr. 5. Det er ikke lenger et krav om at for en kunde at det er iverksatt undersøkelser et- de rapporteringspliktige det deles opplysninger ter lovforslaget § 20 eller oversendt opplysninger med er underlagt «tilsvarende» forpliktelser knyt- etter lovforslaget §§ 21 eller 22. Dette har en side tet til taushetsplikt og vern av personopplysnin- til de ordinære kundetiltakene og løpende oppføl- ger. Etter direktivet er det tilstrekkelig at de er un- ging. Det er ikke forbudt å stille en kunde spørs- derlagt slike regler. Termen «profesjonskategori» mål for å klarlegge kundeforholdet eller transak- er hentet fra direktivet artikkel 39 nr. 4. Det nær- sjonens formål eller tilsiktede art, jf. lovforslaget mere innholdet i begrepet må klarlegges ved en § 9, eller som ledd i den løpende oppfølgingen av tolkning av direktivet artikkel 39 nr. 4 opp mot ar- kunden, jf. lovforslaget § 19. tikkel 2, som angir hvem som er underlagt direk- Spørsmålet om å sanksjonere brudd på avslø- tivet. ringsforbudet, der Norge fikk kritikk av FATF for Unntaket fra avsløringsforbudet der regn- manglende sanksjonshjemmel, omtales i punkt skapsførere, revisorer, advokater og andre som 10.5.4. yter selvstendig juridisk bistand forsøker å få en Utvalget presiserer også at avsløringsforbudet klient til å avstå fra begå en ulovlig handling, som i overfor tredjepart ikke er ment å være til hinder dag finnes i hvitvaskingsloven § 21 tredje ledd, for utkontraktering eller bruk av innleid arbeids- foreslås også videreført, se lovforslaget § 25 sjette kraft. Som nevnt i punkt 5.8.4.2, er det uansett de ledd. Unntakene som er inntatt i lovforslaget § 25 rapporteringspliktiges ansvar å overholde gjel- annet og fjerde til sjette ledd, ligger tett opp til dende regelverk, og det er ikke mulig å avtale unntakene i direktivet artikkel 39 nr. 2, 4, 5 og 6. eller delegere seg bort fra dette ansvaret. 6.5.7.2.2 Særlig om unntak fra avslørings- forbudet ved utlevering av opplysninger 6.5.7.2 Unntak fra avsløringsforbudet i konsern 6.5.7.2.1 Videreføring av visse unntak fra Utgangspunktet i fjerde hvitvaskingsdirektiv er at avsløringsforbudet alle opplysninger om undersøkelse og rapporte- I gjeldende hvitvaskingslov og -forskrift er det gitt ring er underlagt avsløringsforbudet i artikkel 39. regler om unntak fra avsløringsforbudet som lig- Direktivet artikkel 39 nr. 3 inneholder unntak fra ger tett opptil fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel avsløringsforbudet for visse rapporteringspliktige 39. Etter utvalgets oppfatning er det uheldig at og deres filialer og majoritetseide datterselskaper. unntakene fra avsløringsforbudet er spredt i Unntaket må ses i lys av det klare utgangspunktet hvitvaskingsloven § 20 og § 21 og hvitvaskingsfor- om at det er forbudt å avsløre undersøkelser og skriften § 14. Utvalget foreslår derfor en samlet rapportering. lovbestemmelse om avsløringsforbud og unntak Forståelsen av bestemmelsen i artikkel 39 nr. fra forbudet. 3 har parallelt med arbeidet med denne utrednin- Utvalget foreslår at bestemmelsen i hvitvas- gen vært drøftet på «transposition workshop» i kingsforskriften § 14 første ledd nr. 1 om utleve- regi av Europakommisjonen. Formålet med be- ring av opplysninger til påtalemyndigheten videre- stemmelsen er å åpne for deling av informasjon i føres, se lovforslaget § 25 annet ledd. Det samme kreditt- og finansinstitusjoner i EØS som er del av gjelder bestemmelsen i hvitvaskingsforskriften samme konsern og deling fra disse til deres filia- § 14 første ledd nr. 3 om utlevering mellom regn- ler og majoritetseide datterselskaper i tredjeland. skapsførere, revisorer, advokater og andre som Bestemmelsen må ses i lys av direktivet artikkel yter selvstendig juridisk bistand, som utøver yr- 39 nr. 5 som regulerer deling av opplysninger mel- kesvirksomhet i samme juridiske person eller lom rapporteringspliktige som ikke er en del av et nettverk, se lovforslaget § 25 fjerde ledd. konsern. I slike tilfeller kan informasjon kun deles Bestemmelsen om utlevering av opplysninger om den gjelder samme kunde og samme transak- om felles kunde i en transaksjon der aktuelle rap- sjon som involverer to eller flere rapporterings- porteringspliktige var involvert, jf. hvitvaskings- pliktige som er del av samme profesjonskategori. NOU 2016: 27 125 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 6

Etter utvalgets oppfatning åpner ikke direkti- nomfører direktiv 2013/34/EU artikkel 22, som vet for en så vid deling av opplysninger som gjel- «group»-definisjonen i fjerde hvitvaskingsdirektiv dende hvitvaskingslov § 20 gjør. Det er kun i avviser til. Utleveringsadgangen etter fjerde hvitvas- grensede tilfeller at opplysninger om blant annet kingsdirektiv artikkel 39 nr. 3 skal imidlertid være undersøkelser kan deles. Begrunnelsen er at risi- snevrere når det gjelder tredjeland. Her er det en koen for å avsløre undersøkelser og rapportering forutsetning for utlevering av opplysninger at mot- til kunden skal minimeres. taker er filial eller majoritetseid datterselskap. Bestemmelsen om unntak fra avsløringsforbu- Finansforetaksloven § 16-2 tredje ledd inne- det i artikkel 39 nr. 3 må også ses i sammenheng holder regler om adgang for et finansforetak til å med bestemmelsen i artikkel 45 nr. 8 om deling av gi opplysninger til et annet finansforetak når for- informasjon i konsern. Delingen av informasjon målet er å avdekke eller motvirke økonomisk kri- som er tillatt etter artikkel 45 nr. 8, kan ikke gå minalitet eller annen alvorlig kriminalitet. Slik ut- lenger enn det unntaket fra avsløringsforbudet valget tolker hvitvaskingsdirektivets bestemmel- åpner for. Informasjon om mistanke om at midler ser om når det kan gjøres unntak fra avslørings- har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansi- forbudet, går trolig finansforetaksloven § 16-2 ering skal deles innad i en «group». «Group» er tredje ledd lengre enn det hvitvaskingsdirektivet definert i artikkel 3 nr. 15. Definisjonen er svært åpner for når det gjelder adgangen til å dele infor- vid, og omfatter blant annet alle foretak hvor et masjon mellom finansforetak. mor- eller datterselskap «holds a participation». Etter utvalgets oppfatning vil systemet som Etter utvalgets oppfatning er det flere holdepunk- helhet på en bedre måte ivareta hensynet til effek- ter for at «group» ikke skal forstås så vidt som de- tiv bekjempelse av hvitvasking og terrorfinansier- finisjonen i direktivet tilsynelatende legger opp til, ing på den ene siden, og hensynet til å begrense når bestemmelsen ses i sammenheng med unntak adgangen til å dele personopplysninger på den an- fra avsløringsforbudet. Det overordnede hensynet dre. Utvalget viser til at unntakene fra avslørings- bak avsløringsforbudet er at kunden ikke skal forbudet strammes noe inn ved den tolkningen av varsles om at det foretas undersøkelser eller er direktivet utvalget legger til grunn, samtidig som rapportert til Økokrim, slik at vedkommende der- Økokrims adgang til å etterspørre informasjon med kan skjule sine spor og vanskeliggjøre avdek- hos samtlige rapporteringspliktige utvides, se lov- king og eventuell forfølgning. Dette tilsier at ad- forslaget § 22 annet ledd og omtalen i punkt 6.5.4. gangen til utlevering av opplysninger må være Utvalget foreslår på denne bakgrunn en be- strengt avgrenset. Også innad i artikkel 45 er det stemmelse om unntak fra avsløringsforbudet som uklart hva som ligger i «group». Artikkel 45 nr. 1 gjelder visse konsern etablert i EØS, og for deres om rutiner på konsernnivå omtaler i første punk- filialer og majoritetseide datterselskaper i tredje- tum «group», mens i neste punktum er plikten til å land, se lovforslaget § 25 tredje ledd. Filialene og implementere rutinene avgrenset til å skulle skje i datterselskapene må overholde rutiner fastsatt i filialer og majoritetseide datterselskaper. Dette henhold til lovforslaget § 40 jf. § 7. Etter utvalgets tyder på at definisjonen av «group» ikke kan for- oppfatning gjennomfører lovforslaget § 25 tredje stås så vidt som direktivet artikkel 3 nr. 15 legger ledd direktivet artikkel 39 nr. 3. opp til. Utvalget har ut fra den forståelsen av artikkel 39 nr. 3 og sammenhengen i direktivet som er re- 6.5.8 Offentlige myndigheters degjort for her, vurdert hvilken adgang det skal rapporteringsplikt være til å utlevere opplysninger om undersøkelser og rapportering innad i konsern. 6.5.8.1 Tilsynsmyndighetens og markeds- På bakgrunn av det overordnede hensynet til å overvåkers rapporteringsplikt unngå spredning av opplysninger om at det er rap- Direktivet artikkel 36 krever at tilsynsmyndig- portert eller foretas undersøkelser til uvedkom- heter skal ha en særskilt rapporteringsplikt. Det mende, anser utvalget at unntaket fra avslørings- samme gjelder for organer som skal føre tilsyn forbudet bør avgrenses til å gjelde deling av opp- med aksjemarkedet, valutamarkedet eller derivat- lysninger innad i kreditt- og finansinstitusjoner markedet. Utvalget foreslår at en slik bestem- som er del av konsern slik dette er definert i regn- melse tas inn i kapittelet om undersøkelses- og skapsloven15 § 1-3. Regnskapsloven § 1-3 gjen- rapporteringsplikt, se forslaget til § 26. Utvalget foreslår at termen «markedsovervåker» benyttes 15 Lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskaps- om organer som skal føre tilsyn med aksjemarke- loven). det, valutamarkedet eller derivatmarkedet. Et ek- 126 NOU 2016: 27 Kapittel 6 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II sempel på en markedsovervåker vil være Oslo Det følger av konkursloven § 122a at bostyrer Børs. skal gi opplysninger til påtalemyndigheten der- Rapporteringsplikten for offentlige myndig- som det antas å foreligge opplysning om forhold heter er annerledes utformet enn rapporterings- som kan gi grunn til straffeforfølgning mot skyld- plikten for de rapporteringspliktige nevnt i lovfor- neren eller noen som har handlet på skyldnerens slaget § 4. Det er krav om at tilsynsmyndighet el- vegne. Bostyrere har således en rapporterings- ler markedsovervåker «discover facts» som kan plikt til påtalemyndigheten i nærmere angitte til- ha tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansier- feller. I tillegg har bostyrere plikt til å melde fra til ing, jf. artikkel 36 nr. 1 og 2, før rapporteringsplik- Finanstilsynet dersom det antas å foreligge for- ten inntrer. Mistanke er ikke tilstrekkelig. Utval- hold som kan gi grunnlag for sanksjoner fra Fi- get oppfatter dette slik at det skal være en høyere nanstilsynet overfor skyldnerens revisor etter re- terskel for når tilsynsmyndigheter og markedso- visorloven16 §§ 9-1 og 9-2. Spørsmålet er om advo- vervåker skal rapportere til Økokrim, enn terske- kater som bostyrere i tillegg skal underlegges en len som gjelder for andre rapporteringspliktige. egen rapporteringsplikt til Økokrim. Rapporteringsplikten gjelder uavhengig av hvor- Etter direktivet er det ikke et krav at bostyrere dan offentlige myndigheter får opplysninger som har en rapporteringsplikt. Norsk rett går følgelig tyder på hvitvasking eller terrorfinansiering, se på dette punktet lenger enn direktivet krever. Et- artikkel 36 nr. 1 og 2. Artikkel 36 nr. 1, som gjel- ter utvalgets oppfatning passer det dårlig med der tilsynsmyndigheter, omtaler spesifikt at myn- hvitvaskingslovens system at en aktør pålegges dighetene oppdager hvitvasking eller terrorfinan- undersøkelses- og rapporteringsplikt til Økokrim siering i forbindelse med tilsyn, men rapporte- på samme terskel som andre rapporteringsplik- ringsplikten gjelder også når opplysningene opp- tige, uten samtidig å være underlagt plikt til å dages «in any other way». Artikkel 36 nr. 2, som gjennomføre kundetiltak. Slik systemet er bygget gjelder markedsovervåker, er taus når det gjelder opp, må de rapporteringspliktige kjenne sine kun- spørsmålet om hvordan organet får informasjon. der for å kunne fange opp tilfeller som utløser un- dersøkelsesplikt. En plikt til å «kjenne sine kunder» passer ikke for advokater som oppnevnes av 6.5.8.2 Advokater som opptrer som bostyrere tingretten for å være bostyrere for et konkursbo. Gjeldende hvitvaskingslov § 4 fjerde ledd gir en- Et alternativ kunne være å pålegge advokater kelte av hvitvaskingslovens bestemmelser anven- som opptrer som bostyrere samme rapporterings- delse for advokater når de opptrer som bostyrere. plikt som tilsynsmyndigheter og markedsovervå- Bestemmelsen og bakgrunnen for denne er nær- ker. Det vil si at plikten utløses dersom bostyrer mere omtalt i punkt 3.1.8. Bostyrere er etter gjel- «discover facts» som kan ha tilknytning til hvitvas- dende lov underlagt en undersøkelses- og rappor- king eller terrorfinansiering. Rapporteringsplik- teringsplikt til Økokrim på samme vilkår som an- ten er da uavhengig av en forutgående undersø- dre rapporteringspliktige, men har ikke plikt til å kelsesplikt. Utvalget mener imidlertid at en slik gjennomføre kundekontroll eller plikt til registre- rapporteringsplikt er overflødig ved siden av de ring av opplysninger. I og med at rollen som «rapporteringsplikter» bostyrere allerede har et- bostyrer er en oppgave for det offentlige, har ut- ter konkursloven. Den særskilte rapporterings- valget vurdert bostyreres rapporteringsplikt i plikten for advokater som opptrer som bostyrere sammenheng med rapporteringsplikten for til- foreslås derfor ikke videreført. synsmyndigheter og markedsovervåker. 16 Lov 15. januar 1999 nr. 2 om revisjon og revisorer (revisorloven). NOU 2016: 27 127 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7

Kapittel 7 Behandling av personopplysninger og andre opplysninger

7.1 Innledning til behandling av personopplysninger, se personopplysningsloven § 11. Det stilles krav om at be- Regler om behandling av personopplysninger og handlingen har rettslig grunnlag, er formålsbe- andre opplysninger er nødvendig for at rapporte- stemt og at personopplysninger som behandles er ringspliktige skal kunne oppfylle sine plikter etter korrekte og oppdaterte. Eksempler på rettslig hvitvaskingsregelverket. Det fremgår også av grunnlag er samtykke, lovhjemmel eller at be- fjerde hvitvaskingsdirektiv at slike regler er nød- handling er nødvendig for å utføre en oppgave av vendige. allmenn interesse. For sensitive personopplysnin- Når det gjelder personopplysninger, må rap- ger stilles det særlig krav til det rettslige grunnla- porteringspliktige, i tillegg til å forholde seg til get. Formålsbegrensningen innebærer at det bare hvitvaskingsregelverket, også overholde personer personopplysninger som er relevante for formå- opplysningsloven.1 Utgangspunktet er at person- let som kan behandles. Det kan behandles opplys- opplysningsloven gjelder for behandling av per- ninger som er nødvendige og tilstrekkelige for sonopplysninger, forutsatt at behandlingen skjer formålet, men ikke mer. Personopplysningene ved elektroniske midler eller opplysningene skal kan bare lagres så lenge det er nødvendig ut fra inngå i et personregister, jf. personopplysningslo- formålet med behandlingen. Personopplysnin- ven §§ 1 og 5. gene kan ikke brukes til andre formål enn det Personopplysninger og behandling av person- opprinnelige uten rettsgrunnlag (samtykke eller opplysninger er definert i personopplysningsloven lov). Personopplysningsloven inneholder også re- § 2. Personopplysninger er alle opplysninger og gler om rettigheter for den personopplysningene vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson, gjelder («den registrerte»), f.eks. rett til innsyn i jf. personopplysningsloven § 2 nr. 1. Dette gjelder registrerte opplysninger og informasjon om be- opplysninger og vurderinger som både direkte og handlingen. Loven stiller krav til internkontroll og indirekte kan identifisere en fysisk person. Opp- informasjonssikkerhet hos den som behandler lysninger om juridiske personer er ikke person- personopplysninger. Personopplysningsloven gir opplysninger. Behandling av personopplysninger regler om offentlig kontroll ved Datatilsynet, med omfatter enhver bruk av personopplysninger, se krav om melde- og konsesjonsplikt i ulike tilfeller. personopplysningsloven § 2 nr. 2. Definisjonen Hvitvaskingsdirektivet bestemmer at person- nevner som eksempler innsamling, registrering, verndirektivet skal gjelde for behandling av per- sammenstilling, lagring og utlevering, eller en sonopplysninger etter direktivet, se artikkel 41 kombinasjon av ulike bruksmåter. Én behandling nr. 1. Hvitvaskingsdirektivet gir i tillegg særskilte kan dermed bestå av flere av de nevnte eksem- regler om behandling av personopplysninger i ar- plene på bruksmåter, f.eks. både innsamling, re- tikkel 41 nr. 2 til 4. Hvitvaskingsdirektivet både gistrering, lagring og utlevering. presiserer og utvider rapporteringspliktiges rett Personopplysningsloven gjennomfører per- til å behandle personopplysninger. Direktivets re- sonverndirektivet2 og bygger på grunnleggende gler innebærer samtidig plikt til å behandle per- prinsipper om vern av personopplysninger. Per- sonopplysninger. Hvitvaskingsloven må derfor sonopplysningsloven stiller visse alminnelige krav både vise til personopplysningsloven, og samtidig inneholde regler som gjør unntak fra personopp- 1 Lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysnin- lysningslovens alminnelige regler i samsvar med ger (personopplysningsloven). fjerde hvitvaskingsdirektiv. Rapporteringspliktige 2 Europaparlamentets og rådsdirektiv 95/46/EF av 24. oktober 1995 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse må forholde seg til både de generelle reglene i med behandling av personopplysninger og om fri utveks- personopplysningsloven og de unntak og presise- ling av slike opplysninger. 128 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II ringer som fremkommer av forslaget til ny og være nødvendig i et demokratisk samfunn. hvitvaskingslov. Grunnloven § 102 skal tolkes med en tilsvarende Hvitvaskingsdirektivet stiller også krav om at unntaksadgang, se Rt. 2015 side 93 avsnitt 60. rapporteringspliktige behandler andre typer opp- Når det gjelder terminologi, bruker utvalget i lysninger enn personopplysninger. Eksempler på lovforslaget og forarbeidene termen «lagring» i slike opplysninger er opplysninger om juridiske stedet for «oppbevaring» som er brukt i dagens personer og opplysninger om kundeforholds og lov. Dette er i tråd med terminologien som ellers transaksjoners formål og tilsiktede art. brukes når det gjelder behandlingen av person- I tillegg til de rapporteringspliktige må også opplysninger. I omtalen av gjeldende norsk rett vil Økokrim behandle personopplysninger og andre imidlertid uttrykket «oppbevaring» brukes. For opplysninger som ledd i sin virksomhet. Dette er deling eller utveksling av opplysninger vil uttryk- en forutsetning for at Økokrim skal kunne utføre ket «utlevere» brukes. sine oppgaver knyttet til å bekjempe hvitvasking og terrorfinansiering. Politiregisterloven3 med forskrifter gjelder for politiet og påtalemyndighe- 7.2 Norsk rett tens, herunder Økokrims, behandling av personopplysninger, se politiregisterloven § 3. I forarbei- 7.2.1 Rapporteringspliktiges behandling av dene til politiregisterloven ble det påpekt at siden opplysninger og dokumenter personopplysningsloven gjelder generelt, vil politiregisterloven i prinsippet suppleres av person- 7.2.1.1 Registrering, oppbevaring og sletting opplysningsloven der politiregisterloven er taus. Hvitvaskingsloven § 8 første ledd inneholder re- Politiregisterloven er imidlertid ment å være en gler om registrering av opplysninger om kunden. utfyllende og komplett lov, slik at personopplys- Registreringsplikten omfatter opplysninger som ningslovens regler i praksis ikke kommer til an- skal identifisere kunden, herunder referanse til le- vendelse på politiet og påtalemyndighetens be- gitimasjonen som er brukt for å bekrefte kundens handling av personopplysninger.4 Det er gitt en- identitet. Opplysningene omfatter navn, fødsels- kelte bestemmelser i gjeldende hvitvaskingslov nummer eller organisasjonsnummer, eller annen om behandling av personopplysninger i Økokrim, entydig identitetskode, og adresse. og politiregisterforskriften5 viser på enkelte punk- Det er gjort visse unntak i § 8 annet til fjerde ter til hvitvaskingsloven. I ny hvitvaskingslov må ledd. Dette omfatter unntak der kunden har for- forholdet til politiregisterforskriften avklares, og trolig eller strengt fortrolig adresse. Det er også det må tas stilling til hvilke regler som ønskes gjort unntak for kunder som er fysisk eller juri- plassert i hvitvaskingsloven, ved siden av reglene disk person uten henholdsvis fødsels- eller organi- i politiregisterloven. Fjerde hvitvaskingsdirektiv sasjonsnummer. Da skal visse andre opplysninger stiller ikke uttrykkelige krav til regler om behand- registreres. Etter § 8 femte ledd skal det re- ling av personopplysninger i Økokrim. gistreres opplysninger som entydig identifiserer Behandling av personopplysninger har en side reelle rettighetshavere. Det er ikke uttrykkelig til retten til privatliv, som er vernet ved Grunnlo- krav om registrering av opplysninger om kunde- ven § 102 og Den europeiske menneskerettighets- forholdets eller transaksjonens formål og tilsik- konvensjon (EMK) artikkel 8. Behandling av per- tede art. sonopplysninger vil gjennomgående være et «inn- Resultater av undersøkelser skal registreres grep» i retten til privatliv etter EMK artikkel 8, se skriftlig eller elektronisk, jf. hvitvaskingsloven bl.a. EMDs avgjørelse 7. juli 2015 M.N. og andre § 17 annet ledd. mot San Marino (saksnummer 28005/12) avsnitt Bestemmelser om oppbevaring av opplysnin- 53 med videre henvisninger. For at behandlingen ger og dokumenter er gitt i hvitvaskingsloven av personopplysninger skal være i samsvar med § 22. Det er krav om oppbevaring av kopier av do- EMK artikkel 8, må inngrepet forfølge et legitimt kumenter benyttet i forbindelse med kundekon- formål, ha et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag troll og registrerte opplysninger som beskrevet ovenfor, i fem år etter at kundeforholdet er avslut- 3 Lov 28. mai 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i tet eller transaksjonen er utført. Det er unntak der politiet og påtalemyndigheten (politiregisterloven). lov eller forskrift ellers pålegger lengre frister. 4 Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) Om lov om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndigheten, punkt 8.4.1. Ved mistenkelige transaksjoner som nevnt i 5 Forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om behandling av § 17 om undersøkelsesplikt, er det krav om at do- opplysninger i politiet og påtalemyndigheten (politiregis- kumenter med tilknytning til slike transaksjoner terforskriften). NOU 2016: 27 129 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7 oppbevares i minst fem år etter at transaksjonen sert. Kravene innebærer at alle transaksjoner med er gjennomført, jf. § 22 annet ledd. kunder skal fremgå av kundespesifikasjonen. Ved bruk av kontonummer eller på annen måte skal det registreres en entydig forbindelse mellom kundeforhold og registrerte opplysninger 7.2.1.2 Utlevering av opplysninger og som nevnt i § 8. dokumenter og forholdet til taushetsplikt Regler om oppbevaringsmåten av opplysnin- De fleste grupper rapporteringspliktige er under- ger og dokumenter er gitt dels i hvitvaskingsloven lagt taushetsplikt i ulike deler av lovgivningen.8 I § 22 og dels i hvitvaskingsforskriften § 17. Det føl- hvilken grad det kan gjøres unntak fra taushets- ger av hvitvaskingsloven § 22 tredje ledd at doku- plikten, varierer med de ulike bestemmelsene om menter og opplysninger skal oppbevares på en be- taushetsplikt. En forutsetning for at rapporte- tryggende måte og beskyttes mot uautorisert til- ringspliktige skal kunne utlevere opplysninger er gang. Opplysningene og dokumentene skal slet- at de ikke er underlagt taushetsplikt. Gjeldende tes senest ett år etter at oppbevaringsplikten opp- hvitvaskingslov inneholder tre unntak fra taus- hører. Hvitvaskingsforskriften § 17 første ledd hetsplikten. krever at kopier av dokumenter skal ha påskrift I hvitvaskingsloven § 20 første ledd er det ut- om «rett kopi bekreftes» med signatur av perso- trykkelig bestemt at meddelelse av opplysninger nen som har gjennomført kundekontroll. Videre til Økokrim i god tro i samsvar med § 18 ikke skal dokumenter og opplysninger oppbevares på medfører brudd på taushetsplikt. Utlevering etter et medium som sikrer lesekvaliteten i hele oppbe- denne bestemmelsen skal ikke medføre verken varingsperioden. For elektronisk materiale skal erstatnings- eller straffansvar. det foreligge sikkerhetskopi, og denne skal opp- Hvitvaskingsloven § 20 annet ledd åpner for at bevares atskilt fra originalen. finansinstitusjoner og forsikringsselskaper uten Hvitvaskingsloven § 25 krever at rapporte- hinder av taushetsplikt kan utlevere nødvendige ringspliktige som nevnt i § 4 første ledd har kundeopplysninger seg imellom når det anses systemer som muliggjør raske og fullstendige nødvendig som ledd i undersøkelser av mistenke- svar på forespørsler fra myndighetene om den lige transaksjoner. rapporteringspliktige har hatt kundeforhold med Ved tredjeparts kundekontroll og utkontrakte- konkrete personer. Systemet må også kunne gi ring av kundekontroll er det bestemt, i henholds- opplysninger om kundeforholdets art. Rapporte- vis § 11 fjerde ledd siste punktum og § 12 fjerde ringspliktige i § 4 første ledd omfatter aktører i fi- ledd, at utlevering av opplysninger fra tredjepart nansmarkedet. til rapporteringspliktig, som er nødvendige for at Bokføringsloven6 med forskrift7 inneholder rapporteringspliktig skal overholde sine plikter et- generelle regler om oppbevaring av bokførings- ter loven, kan skje uten hinder av taushetsplikt. materiale. Alle som er regnskapspliktige etter Forbudet mot å avsløre undersøkelser og rap- regnskapsloven, har også bokføringsplikt, jf. bok- portering innebærer også en begrensning av rap- føringsloven § 2. Bokføring skal skje i samsvar porteringspliktiges adgang til å utlevere opplys- med grunnleggende prinsipper nevnt i § 4, bl.a. ninger. Avsløringsforbudet er nærmere omtalt i prinsippet om fullstendighet: Alle transaksjoner punkt 6.5.7. Avsløringsforbudet har som hoved- og andre regnskapsmessige disposisjoner skal formål å sikre at uvedkommende ikke blir kjent bokføres på en fullstendig måte i regnskapssys- med at tiltak er iverksatt, f.eks. rapportering, og temet. Det er plikt til å oppbevare bl.a. spesifika- dermed ivareta tiltakenes effektivitet. Forbudet sjoner av pliktig regnskapsrapportering som gjelder derfor, i motsetning til taushetsplikten, nevnt i § 5, jf. § 13 første ledd nr. 2. Oppbevarings- også overfor kunden – det er nettopp overfor kun- tiden er fem år etter regnskapsårets slutt, jf. § 13 den det er sentralt at undersøkelser og rapporte- annet ledd. Pliktig regnskapsrapportering omfat- ring ikke røpes. Avsløring av forhold som nevnt i ter blant annet kundespesifikasjon, jf. § 5 første gjeldende hvitvaskingslov § 21 til tredjepersoner ledd nr. 3. I bokføringsforskriften § 3-1 første ledd kan også etter omstendighetene innebære brudd nr. 3 er kravet til innholdet i spesifikasjonen presi- på rapporteringspliktiges eventuelle taushetsplikt.

8 Finansforetaksloven §§ 96 og 162, verdipapirhandelloven § 109, verdipapirfondloven § 27, verdipapirregisterloven 6 Lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringslo- § 81, lov om alternative investeringsfond § 32(5), revisor- ven). loven § 61, regnskapsførerloven § 10, domstolloven § 218, 7 Forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring. eiendomsmeglingsloven § 36. 130 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

utfyllende og komplett. I praksis vil derfor person- 7.2.1.3 Forholdet til personopplysningsloven opplysningsloven ikke være anvendelig. Hvitvas- Hvitvaskingsloven § 22 tredje ledd siste punktum kingsloven og -forskriften inneholder to særlige slår fast at personopplysningsloven gjelder for rap- bestemmelser om behandlingen av opplysninger. porteringspliktiges oppbevaring av personopplys- Hvitvaskingsloven supplerer reglene som fremgår ninger. av politiregisterloven og -forskriften. De sentrale sidene av personopplysningsloven Hvitvaskingsloven § 29 bestemmer at Øko- er omtalt under punkt 7.1, og det vises i all hoved- krim skal slette opplysninger de mottar i forbin- sak til omtalen der. Personopplysningsloven § 11 delse med rapportering av mistenkelige transak- stiller som nevnt grunnleggende krav til behand- sjoner senest fem år etter at opplysningene ble re- lingen av personopplysninger. For behandling av gistrert. Det er unntak der det i løpet av disse fem personopplysninger kreves bl.a. rettslig grunnlag årene er registrert nye opplysninger eller foretatt og behandlingen må være formålsbestemt. etterforsknings- eller rettergangsskritt overfor For sensitive personopplysninger, jf. person- den registrerte. opplysningsloven § 2 nr. 8, stilles det særskilte Hvis Økokrims undersøkelser viser at det ikke krav til det rettslige grunnlaget. Sensitive person- foreligger en straffbar handling, skal opplysnin- opplysninger omfatter blant annet opplysninger gene slettes snarest mulig. om at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt el- Hvitvaskingsforskriften § 19 bestemmer at ler dømt for en straffbar handling. For å behandle Økokrim skal utarbeide retningslinjer for sin in- sensitive personopplysninger er det i utgangs- terne saksbehandling for å sikre betryggende punktet konsesjonsplikt, jf. personopplysningslo- systemer for mottak av opplysninger fra rapporte- ven § 33. Datatilsynet er konsesjonsmyndighet. ringspliktige, og hindre uvedkommendes innsyn i Personopplysningsloven §§ 13 og 14 stiller slike opplysninger. krav til den behandlingsansvarliges og databe- Politiregisterforskriften presiserer i utgangs- handlerens informasjonssikkerhet og internkon- punktet reglene i politiregisterloven, og har der- troll. Informasjonssikkerheten skal sikre hensy- for hjemmel i politiregisterloven. Siden hvitvas- net til konfidensialitet, integritet og tilgjengelig- kingsloven inneholder visse bestemmelser om het. Den behandlingsansvarlige skal gjennomføre Økokrims behandling av personopplysninger, er systematiske og planlagte tiltak for å sikre disse politiregisterforskriftens regler om Økokrims be- hensynene. Tiltakene skal dokumenteres. Kra- handling av opplysninger etter hvitvaskingsregel- vene til informasjonssikerhet er utdypet i person- verket også dels hjemlet i hvitvaskingsloven, se opplysningsforskriften9 kapittel 2. politiregisterforskriften § 52-2. Politiregisterfor- Den registrerte er gitt rett til innsyn, informa- skriften kapittel 52 gir nærmere regler om sjon og krav om retting og sletting, se personopp- hvitvaskingsregisteret (ASK), som er systemet lysningsloven kapittel III og IV. Økokrim benytter for mottak av rapporter og utarbeidelse av analyser. I kapittelet er det gitt regler om bl.a. hvilke opplysninger som kan lagres, in- 7.2.2 Økokrims behandling av opplysninger formasjonsplikt og innsyn, retting, sperring og og dokumenter sletting, informasjonssikkerhet og internkontroll, klageadgang og tilsyn. § 52-4 bestemmer hvilke 7.2.2.1 Registrering, lagring og sletting opplysninger som kan lagres i registeret. Dette Politiregisterloven med forskrifter gjelder for omfatter blant annet alle opplysninger som innrap- Økokrim (EFE) sin behandling av opplysninger. I porteres til Økokrim ved «mistenkelig transak- det følgende vises det til EFE der det uttrykkelig sjon»-rapporter («MT-rapporter») i samsvar med må skilles mellom Økokrim og EFE. Loven inne- hvitvaskingsloven § 18. holder krav til behandling av personopplysninger i politiet og påtalemyndigheten. Loven bygger på samme grunnleggende prinsipper for behandling 7.2.2.2 Utlevering av opplysninger og forholdet til av personopplysninger som personopplysningslo- taushetsplikt ven. Som nevnt i punkt 7.1, gjelder i prinsippet Utgangspunktet er at utlevering av opplysninger personopplysningsloven der politiregisterloven er forutsetter at opplysningene ikke er underlagt taus. Politiregisterloven er imidlertid ment å være taushetsplikt. Politiets, herunder Økokrims, taushetsplikt omfatter bl.a. opplysninger ansatte i poli- 9 Forskrift 15. desember 2000 nr. 1265 om behandling av per- tiet får adgang eller kjennskap til i forbindelse sonopplysninger (personopplysningsforskriften). med tjenesten om noens personlige forhold eller NOU 2016: 27 131 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7 forretningshemmeligheter, jf. politiregisterloven synsmyndigheter når disse kan få betydning for §23. deres tilsynsvirksomhet, jf. politiregisterforskrif- Økokrims ledelse og ansatte i EFE har tilgang ten § 52-6 fjerde ledd. til registeret, dvs. rett til å foreta direkte søk, jf. Opplysninger fra ASK kan utleveres til rappor- § 52-5 første ledd. Andre ansatte i Økokrim med et teringspliktige i medhold av politiregisterloven tjenestemessig behov kan gis tilgang til registeret. § 20 annet ledd. Adgangen omfatter utlevering av Politiregisterforskriften § 52-6 gir regler om ikke-verifiserte opplysninger når det er nødvendig utlevering av opplysninger fra ASK. Reglene om- for å verifisere opplysningene. fatter utlevering innad i politiet og påtalemyndig- heten, til andre norske offentlige organer og til utenlandske myndigheter. Politiregisterloven ka- 7.2.2.3 Kontrollutvalget for tiltak mot pittel 5 og 6 gjelder med de særreglene som er hvitvasking. Tilsyn fastsatt i § 52-6. Tilsynet med Økokrims håndtering av opplysnin- Til andre deler av politiet enn Økokrim kan ger er delt mellom Datatilsynet og Kontrollutval- det bare utleveres opplysninger for å bekjempe get for tiltak mot hvitvasking («Kontrollutvalget»). hvitvasking, terrorfinansiering og tilknyttet krimi- Disse har ansvar for å føre tilsyn med ulike deler nalitet, jf. § 52-6. Til andre offentlige myndigheter av Økokrims arbeid. kan opplysninger for det første utleveres i sam- Kontrollutvalget er et særskilt organ etablert svar med politiregisterloven §§ 26 og 27, se politi- for å føre kontroll med Økokrims behandling av registerforskriften § 52-6 første ledd nr. 2 bokstav rapporter om mistenkelige transaksjoner mottatt a punkt i. Dette omfatter utveksling i forbindelse etter hvitvaskingsloven § 18, Økokrims pålegg og med henholdsvis den enkelte straffesak og ved av- godkjenninger i tråd med § 19 om gjennomførin- vergende og forebyggende virksomhet. Ved av- gen av mistenkelige transaksjoner og Økokrims vergende og forebyggende virksomhet må utleve- håndtering av opplysninger etter § 29, se § 31. ringen være forholdsmessig i den enkelte situa- Hvitvaskingsloven § 29 gjelder Økokrims plikt til sjon, jf. politiregisterloven § 27 tredje ledd. Utleve- å slette opplysninger, se punkt 7.2.2.1. Kontrollut- ring av opplysninger til offentlige myndigheter valget har i forbindelse med sitt arbeid krav på alle kan videre skje når det er nødvendig for å inn- opplysninger, dokumenter osv. som Kontrollutval- hente opplysninger til EFEs analysearbeid, se po- get finner nødvendig for sin kontroll, se § 31 litiregisterforskriften § 52-6 første ledd nr. 2 tredje ledd. Økokrims tjenestemenn har plikt til å bokstav a punkt ii. Utlevering kan også skje når forklare seg overfor Kontrollutvalget uten hensyn EFE etter en nærmere analyse har kommet til at til taushetsplikt. det bør undersøkes nærmere om det har forekom- Datatilsynet fører tilsyn med Økokrims forvalt- met straffbare forhold innenfor det respektive or- ning av ASK, se politiregisterforskriften § 52-14 ganets ansvarsområde, se punkt iii. annet ledd. Tilsynet omfatter politiregisterloven Hvitvaskingsloven § 30 gir også hjemmel til å § 17 om kravet til sporbarhet og § 15 og politiregis- utlevere opplysninger. Politiregisterforskriften terforskriften kapittel 40 om informasjonssikker- § 52-6 første ledd nr. 2 bokstav b viser til denne. het. Videre fører Datatilsynet tilsyn med at Øko- Etter hvitvaskingsloven § 30 første ledd kan opp- krims internkontroll for å oppfylle kravene i politi- lysninger utleveres til andre organer enn politiet registerloven §§ 15 og 17, og forskriften kapittel som har oppgaver knyttet til forebyggingen av ter- 40, er i samsvar med politiregisterloven § 16 og po- rorhandlinger («forhold som rammes av straffelo- litiregisterforskriften kapittel 39. ven §§ 131 til 136 a»). Opplysningene kan også utleveres til skatteetaten og toll- og avgiftsetaten til bruk i deres arbeid med skatt, avgift og toll, se 7.3 EØS-rett hvitvaskingsloven § 30 annet ledd. Utlevering av opplysninger fra ASK til utlandet 7.3.1 Rapporteringspliktiges behandling av kan bare skje til samarbeidende utenlandske FIU- opplysninger og dokumenter er, jf. politiregisterforskriften § 52-6 første ledd nr. 3. 7.3.1.1 Registrering, lagring og sletting Uavhengig av reglene som er beskrevet oven- Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 gjelder for, kan opplysninger fra ASK som kan få betyd- lagring av opplysninger og dokumenter. Overtre- ning for relevante tilsynsmyndigheters tilsyn med delser av denne artikkelen skal kunne sanksjone- rapporteringspliktiges overholdelse av hvitvas- res, jf. artikkel 59 nr. 1 bokstav c. kingslovens forpliktelser, utleveres til relevante til- 132 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Etter artikkel 40 nr. 1 bokstav a skal rapporteringspliktige pålegges å lagre kopier av dokumen- 7.3.1.3 Forholdet til personverndirektivet ter og opplysninger som er innhentet i forbindelse Hvitvaskingsdirektivet artikkel 41 nr. 1 bestem- med gjennomføring av kundetiltak. Bokstav b gjel- mer at behandling av personopplysninger etter di- der alle transaksjoner. Rapporteringspliktige skal rektivet skal skje i samsvar med personverndirek- lagre original eller kopi som kan være bevis ved tivet. I hvitvaskingsdirektivet artikkel 43 er det be- rettergang, av dokumenter og arkiv som er nød- stemt at behandling av personopplysninger etter vendig for å identifisere transaksjoner. Opplysnin- hvitvaskingsdirektivet for å motvirke hvitvasking gene og dokumentasjonen skal lagres i fem år et- og terrorfinansiering, er å regne som en offentlig ter at kundeforholdet ble avsluttet eller transak- interesse («a matter of public interest») i person- sjonen ble utført for kunde rapporteringspliktige verndirektivet. ikke har et kundeforhold til. Personverndirektivet stiller opp særskilte kri- Om ikke annet er bestemt i nasjonal rett, skal terier for at behandling av personopplysninger personopplysninger slettes ved utløpet av lag- skal være legitimt, jf. artikkel 7. Ett av grunnla- ringsperioden, se artikkel 40 nr. 1 annet ledd. gene er at behandlingen av personopplysninger er Medlemsstatene kan utvide lagringsperioden med nødvendig for å utføre en oppgave «carried out in maksimalt ytterligere fem år. Myndighetene må the public interest». Artikkel 8 stiller strengere gjennomføre en grundig vurdering av nødvendig- krav til behandlingen av opplysninger om rase el- heten og proporsjonaliteten ved ytterligere lag- ler etnisk opprinnelse, politisk, religiøs eller filo- ring av personopplysninger. Vurderingen skal gjø- sofisk oppfatning, medlem i fagforening, helsefor- res opp mot hensynet til å forebygge, avdekke og hold og seksuelle forhold. Artikkel 8 nr. 4 åpner etterforske hvitvasking og terrorfinansiering. for at «substantial public interest» kan gi grunnlag Den totale lagringstiden kan ikke overstige ti år. for behandling av slike særskilte opplysninger Artikkel 42 pålegger statene å kreve at rappor- dersom det er etablert «suitable safeguards». teringspliktige har systemer for å kunne svare på Opplysninger om lovbrudd, straffedommer eller spørsmål fra FIU-en eller andre myndigheter om lignende kan i utgangspunktet bare behandles av den rapporteringspliktige har hatt kundeforhold offentlige myndigheter, men kan behandles av med konkrete personer i løpet av de siste fem andre dersom det er fastsatt «suitable specific årene. Rapporteringspliktig må også kunne gi safeguards» i nasjonal rett. opplysninger om arten av kundeforholdet. Svar på Personverndirektivet artikkel 6 stiller gene- forespørslene må gis gjennom sikre kanaler med relle krav til behandlingen av personopplysninger. full konfidensialitet. Opplysningene må behandles rimelig og lovlig, bare innsamles for spesifiserte, uttrykkelige og legitime formål, og ikke brukes til andre formål 7.3.1.2 Utlevering av opplysninger og som er uforenlige med formålene opplysningene dokumenter og forholdet til taushetsplikt er innhentet for. Personopplysningene som be- Artikkel 45 nr. 8 bestemmer generelt at utlevering handles, må videre være adekvate og relevante. av opplysninger innad i konsern skal være tillatt. Behandlingen av personopplysninger må ikke Mistanke om at midler er utbytte fra straffbare være uforholdsmessig i lys av formålet. Person- handlinger eller er knyttet til terrorfinansiering opplysningene må være korrekte og, om nødven- som er rapportert til FIU-en, skal utleveres innad i dig, oppdaterte. Personopplysningene skal ikke konsernet. Det er unntak om FIU-en har gitt an- kunne brukes til å identifisere enkeltpersoner len- dre instrukser om utlevering av opplysninger. ger enn det som er nødvendig for formålet med Direktivet pålegger avsløringsforbud etter ar- behandlingen. tikkel 39 nr. 1, og angir unntak fra avsløringsfor- Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 2 til budet i nr. 2 til 6. Når det gjelder forholdet til taus- 4 utdyper forholdet mellom direktivene. hetsplikt ellers, bestemmer artikkel 37 at rappor- Det fremgår av hvitvaskingsdirektivet artikkel tering til FIU-en i god tro ikke skal anses som 41 nr. 2 at behandling av personopplysninger på brudd på taushetsplikt. Disse artiklene er nær- basis av hvitvaskingsdirektivet bare kan skje med mere omtalt i punkt 6.5.6 og 6.5.7. Direktivet har formål om å motvirke hvitvasking og terrorfinan- ellers ingen uttrykkelige regler om taushetsplikt. siering. Behandling av personopplysninger innhentet etter direktivet til noe annet formål, f.eks. kommersielle formål, skal være forbudt. Hvitvaskingsdirektivet artikkel 41 nr. 3 utdyper kravet om å gi informasjon til personen det NOU 2016: 27 133 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7 samles inn personopplysninger om (den regis- 7.3.2 FIU-ens behandling av opplysninger og trerte) i personverndirektivet artikkel 10. Sist- dokumenter nevnte bestemmelse krever at den behandlingsansvarlige eller vedkommendes representant må gi 7.3.2.1 Registrering, lagring og sletting den registrerte spesifikk informasjon før opplys- Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 1 be- ninger innhentes om den registrerte. Hvitvas- stemmer generelt at personverndirektivet gjelder kingsdirektivet artikkel 41 nr. 3 krever uttrykke- for behandlingen av personopplysninger etter lig at rapporteringspliktig skal gi nye kunder ge- hvitvaskingsdirektivet. Direktivet inneholder ikke nerell informasjon om de rettslige forpliktelsene nærmere regler om FIU-ens behandling av per- for rapporteringspliktig om å behandle person- sonopplysninger. Presiseringene av anvendelsen opplysninger med formål om å motvirke hvitvas- av personverndirektivet i artikkel 41 nr. 2 til 4 gjel- king og terrorfinansiering. Informasjonen skal gis der bare rapporteringspliktige. Dette omtales i før kundeforhold etableres eller transaksjon utfø- punkt 7.3.1.3. res for en kunde rapporteringspliktig ikke har et etablert kundeforhold til. Forholdet mellom retten til innsyn i registrerte 7.3.2.2 Utlevering av opplysninger og forholdet til opplysninger etter personverndirektivet artikkel taushetsplikt 12 og avsløringsforbudet i hvitvaskingsdirektivet Fjerde hvitvaskingsdirektiv inneholder regler om artikkel 39 nr. 1 er regulert i hvitvaskingsdirekti- utlevering av opplysninger fra FIU-en til innen- vet artikkel 41 nr. 4. Statene pålegges å innføre re- landske myndigheter og utenlandske FIU-er. gler som helt eller delvis begrenser den registrer- Artikkel 32 gjelder FIU-er og deres oppgaver, tes innsynsrett i registrerte personopplysninger herunder utlevering av opplysninger til nasjonale om vedkommende. Begrensningen skal gjelde så myndigheter. Artikkel 32 nr. 3 første ledd bestem- langt det er et nødvendig og forholdsmessig tiltak mer blant annet at FIU-en skal være ansvarlig for å i et demokratisk samfunn, sett i lys av formålet spre resultatene av sine analyser og alle tilleggs- med begrensningen. Formålet med begrensnin- opplysninger til kompetente myndigheter når det gen skal være å enten gjøre den rapporteringsplik- er grunn til mistanke om hvitvasking, underlig- tige eller kompetent myndighet i stand til å utføre gende primærlovbrudd eller terrorfinansiering. sine oppgaver etter direktivet, eller for å forhindre Videre skal FIU-en kunne svare på anmodninger at offentlige eller rettslige undersøkelser, analy- om utlevering av opplysninger fra disse myndig- ser, etterforskning eller prosedyrer i tilknytning til hetene, jf. artikkel 32 nr. 4. Avgjørelsen om å gjen- direktivet blir vanskeliggjort, og for å sikre at mot- nomføre en analyse eller utlevere opplysninger virkning, etterforskning eller avdekking av hvit- skal ligge hos FIU-en. vasking og terrorfinansiering ikke settes i fare. FIU-en kan nekte å utlevere opplysninger når Statene kan gjøre unntak fra en del av bestem- det kan skade pågående etterforskning eller ana- melsene i personverndirektivet, se personverndi- lyser, jf. artikkel 32 nr. 5. Det samme gjelder i spe- rektivet artikkel 13. Unntaksadgangen gjelder de sielle («exceptional») tilfeller, når utlevering vil grunnleggende kravene til behandling av person- være klart uforholdsmessig av hensyn til en fysisk opplysninger i artikkel 6, krav om å gi informasjon eller juridisk person eller være irrelevant sett opp til den registrerte etter artikkel 10, krav om infor- mot formålet bak anmodningen om opplysninger. masjon til den registrerte når informasjonen ikke Samarbeid mellom FIU-er på tvers av lande- er gitt av den registrerte selv i artikkel 11 nr. 1, grensene er regulert i artikkel 52 til 57. FIU-ene retten til innsyn i artikkel 12 og plikten til å publi- skal utlevere alle opplysninger, spontant eller etter sere behandlingsoperasjoner etter artikkel 21. anmodning, som kan være relevant for behandlin- Statene har adgang til å gjøre unntak når dette regen eller analysen av opplysninger knyttet til presenterer et nødvendig sikkerhetstiltak av hen- hvitvasking eller terrorfinansiering og de fysiske syn til bl.a. forebyggingen, etterforskningen, av- eller juridiske personene som er involvert, se ar- dekkingen og forfølgningen av straffbare forhold, tikkel 53 nr. 1 første ledd. Utlevering skal skje uav- herunder tilsynsfunksjon i tilknytning til dette, se hengig av om primærlovbruddet er identifisert artikkel 13 nr. 1 bokstav d og f. ved utleveringen av opplysningene. Anmodninger om opplysninger skal inneholde relevante fakta, bakgrunnsinformasjon, begrunnelsen for anmodningen og en beskrivelse av hvordan opplysningene skal brukes, se annet ledd. 134 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Når FIU-er mottar «mistenkelig transaksjon»- 7.4 FATFs anbefalinger og rapport rapporter som gjelder en annen medlemsstat enn FIU-ens hjemstat, skal FIU-en uten opphold vide- 7.4.1 Rapporteringspliktiges behandling av resende rapporten til denne staten, se artikkel 53 opplysninger og dokumenter nr. 1 tredje ledd. FIU-er kan bare nekte å utlevere opplysninger 7.4.1.1 Registrering, lagring og sletting med andre FIU-er i spesielle («exceptional») tilfel- FATF-anbefalingene inneholder ikke uttrykke- ler der utlevering vil være i strid med grunnleg- lige anbefalinger om registrering av opplysninger. gende prinsipper i nasjonal rett, se artikkel 53 FATF-anbefaling 11 gjelder lagring («record-ke- nr. 3. Slike unntak skal være spesifisert slik at de eping») av opplysninger og dokumenter. Første ikke innebærer en urimelig begrensning av den ledd anbefaler at registre over transaksjoner la- frie utleveringen av opplysninger for analytiske gres i minst fem år for å kunne etterkomme an- formål, eller unntak som innebærer en mulighet modninger fra kompetente myndigheter om infor- til å misbruke utleveringen av opplysninger. masjon. Registrene må gi nødvendige opplysnin- Opplysningene og dokumentene som utleve- ger til å identifisere enkelttransaksjoner og være res i samsvar med artikkel 52 og 53, skal brukes av en slik karakter at de kan brukes som bevis ved til å fremme FIU-ens formål etter direktivet. Av- eventuell straffeforfølgning. senderen kan pålegge begrensninger og vilkår for Anbefaling 11 annet ledd anbefaler at alle opp- bruken av opplysningene som mottakeren må lysninger som er innhentet gjennom kundetiltak, overholde, jf. artikkel 54. kontooversikter og korrespondanse i forbindelse Formålet med anmodningen om å få utlevert med kundeforhold, blir lagret i minst fem år etter opplysninger er bestemmende for hva de utle- at et kundeforhold ble avsluttet eller en transak- verte opplysningene kan brukes til, se artikkel 55 sjon ble utført for kunde rapporteringspliktig ikke nr. 1. Dersom opplysningene skal sendes videre har etablert kundeforhold med. Her nevnes ut- fra mottakeren, skal FIU-en som utleverte opplys- trykkelig at resultater av analyser, f.eks. analyser ningene samtykke. Medlemsstatene skal sikre at av komplekse eller uvanlig store transaksjoner, FIU-er gir samtykke i så stor grad som mulig, jf. skal lagres. nr. 2. Nektelse av samtykke skal bare skje hvis Krav om at opplysninger fra kundetiltakene spredning av opplysninger faller utenfor anvendel- skal oppbevares må gjennomføres ved lov. Opplys- sen av hvitvaskingsregelverket, kan skade en på- ninger fra kundetiltakene og transaksjonsoversik- gående etterforskning, er klart uforholdsmessig ter skal være tilgjengelig for relevante nasjonale overfor en fysisk eller juridisk person, eller på an- myndigheter. nen måte vil være i strid med grunnleggende prin- FATF-anbefalingene påbyr ikke sletting. sipper i nasjonal rett. Nektelsen skal begrunnes. I FATF-rapporten fikk Norge karakteren «Lar- Utlevering av opplysninger skal skje gjennom gely Compliant» for overholdelsen av anbefaling beskyttede kommunikasjonskanaler, jf. artikkel 11. Kritikken gjaldt hvitvaskingsloven § 22 annet 56 nr. 1. Medlemsstatene oppfordres til å bruke ledd, som påbyr oppbevaring av dokumenter i til- FIU.net eller dets etterfølger. FIU-ene skal samar- knytning til mistenkelige transaksjoner i minst beide om utvikling av ny teknologi, se nr. 2. Tek- fem år etter at transaksjonen er gjennomført. Et- nologien skal gjøre det mulig for FIU-er å sam- ter ordlyden løper oppbevaringsfristen fra trans- menstille opplysninger mellom FIU-ene på en ano- aksjonen er gjennomført, selv om et eventuelt nym måte som sikrer vern av personopplysninger. kundeforhold fortsatt består. Anbefalingene kre- Målet er å avdekke om personer i FIU-ens regis- ver at dokumentene oppbevares i minst fem år etter har interesse i andre medlemsstater. FIU-er fra ter at kundeforholdet ble avsluttet, dersom det EUs medlemsstater bruker i dag et system som forelå et kundeforhold. heter «Ma3tch». Generelt er det bestemt at FIU-en skal være operasjonelt uavhengig, og herunder kunne ut- 7.4.1.2 Utlevering av opplysninger og føre sine oppgaver fritt. Dette skal omfatte å treffe dokumenter og forholdet til taushetsplikt egne avgjørelser om å analysere, anmode om og Anbefaling 9 anbefaler at regler om taushetsplikt utlevere opplysninger, jf. artikkel 32 nr. 3. Direkti- («financial institution secrecy laws») ikke skal hin- vet inneholder ikke regler om tilsyn med FIU-ens dre gjennomføringen av anbefalingene. Anbefa- behandling av opplysninger. ling 11 fjerde ledd bestemmer at opplysninger fra kundetiltak og transaksjonsoversikter skal være NOU 2016: 27 135 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7 tilgjengelige for relevante myndigheter («upon ap- valget ikke er regulert, men i stedet bestemmes propriate authority»). av medlemmene selv. I fotnote 29 til FATF-metodologien punkt 9.1 er det vist til muligheten for kompetente nasjonale myndigheter til å få tilgang på opplysninger, utle- 7.4.2.2 Utlevering av opplysninger og forholdet til vering av opplysninger mellom kompetente taushetsplikt myndigheter, herunder internasjonalt, og utleve- «Interpretive note» til FATF-anbefaling 29 punkt 4 ring av opplysninger mellom rapporteringsplik- gjelder utlevering av opplysninger fra FIU-en til tige. Fotnoten viser til anbefalingene 13, 16 og 17 kompetente myndigheter. FIU-en skal ha mulig- når det gjelder tilfeller der det må være åpnet for het til, både på eget initiativ og etter anmodning, å utlevering av opplysninger mellom rapporterings- videreformidle opplysninger og resultater av sine pliktige for effektivt å gjennomføre anbefalingene. analyser til relevante myndigheter. Det skal være Anbefalingene gjelder henholdsvis korrespon- adgang til å videreformidle opplysninger på eget dentforbindelser, elektroniske betalingsoverførin- initiativ til relevante myndigheter ved mistanke ger («wire transfers») og adgangen til å legge til om hvitvasking, terrorfinansiering eller et under- grunn kundetiltak utført av tredjepart. liggende primærlovbrudd. Ved anmodning om Ansatte som rapporterer til FIU-en i god tro, opplysninger eller gjennomføring av analyse, skal skal ikke ilegges verken straffansvar eller sivil- det være opp til FIU-en om anmodningen skal rettslig ansvar for brudd på taushetsplikt, jf. anbe- etterkommes eller ikke. faling 21 bokstav a. Dette er uavhengig av om Internasjonalt samarbeid er omhandlet i anbe- taushetsplikten følger av kontrakt, lov eller for- faling 40 med «interpretive notes». skrift («contract […] legislative, regulatory or ad- «Interpretive note» til anbefaling 40 punkt 2 ministrative provision»). gjelder forbud eller urimelige begrensninger på Norge fikk karakteren «Largely Compliant» i samarbeidsmulighetene til offentlige organer. Det FATF-rapporten for gjennomføringen av anbefa- skal ikke være forbudt å utlevere opplysninger el- ling 9. Det ble imidlertid påpekt at det i norsk rett ler gi annen assistanse. Enkelte situasjoner kan var uklart i hvilke situasjoner opplysninger kunne ikke begrunne nektelse av å utlevere opplysnin- utleveres mellom rapporteringspliktige utenfor til- ger, f.eks. at en anmodning gjelder skattespørsmål fellene som dekkes av hvitvaskingsloven § 20, eller organet som anmoder om opplysninger har som beskrevet under punkt 7.2.1.2. en annen status, f.eks. som påtalemyndighet eller forvaltningsorgan, enn organet anmodningen retter seg til. 7.4.2 FIU-ens behandling av opplysninger og «Interpretive note» til anbefaling 40 punkt 3 og dokumenter 4 gir generelle retningslinjer for utlevering av opplysninger. Opplysninger som utveksles skal bare 7.4.2.1 Registrering, lagring og sletting brukes til det formålet de ble innhentet til eller an- FATFs anbefalinger inneholder visse krav til FIU- modet for. Dersom den anmodende parten ønsker ens behandling av opplysninger, se «interpretive å videreformidle opplysningene til andre eller note» til anbefaling 29 punkt 7. Det stilles krav om bruke informasjonen på annen måte enn det som beskyttelse av opplysningene, og at opplysninger opprinnelig ble godkjent, skal myndigheten som bare utveksles og brukes i samsvar med vedtatte utleverte opplysningene på forhånd gi samtykke, lover, regler og rutiner. FIU-en må derfor vedta in- se «interpretive note» til anbefaling 40 punkt 3. Ut- terne regler som dekker behandlingen av opplys- leveringen skal skje gjennom trygge og pålitelige ninger, herunder krav om taushetsplikt, sikker- kanaler. hetsklarering, videreformidling og tilgang til opp- FIU-en skal ha rett til å utlevere alle opplysnin- lysningene. ger FIU-en selv skal ha rett til å få tilgang til etter I FATF-rapporten uttrykkes det bekymring for FATFs anbefalinger og nasjonal rett, se «interpre- at Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking inne- tive note» til anbefaling 40 punkt 9 bokstav a. Etter bærer en begrensning av Økokrims operasjonelle «interpretive note» til anbefaling 29 punkt 2, 5 og 6 uavhengighet. Denne kritikken ble også fremmet skal FIU-en ha tilgang til opplysninger som mottas ved forrige evaluering av Norge i 2005 og evalue- i rapporter fra rapporteringspliktige, tilleggsopp- ringens oppfølgingsrapport i 2009. Rapporten lysninger som innhentes fra rapporteringsplik- fremhever særlig at det er en representant for pri- tige, og i så stor grad som mulig opplysninger fra vat sektor i utvalget, og at arbeidsmetodene til ut- andre offentlige myndigheter, herunder påtale- myndigheten. 136 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

FIU-en skal være medlem av «The Egmont lysningene anmodes på vegne av, og til hvilket for- Group of Financial Intelligence Units», se «in- mål. terpretive note» til anbefaling 29 punkt 13. FIU-en FIU-er skal gi tilbakemelding om hvordan utle- skal herunder ta hensyn til dokumenter utarbei- verte opplysninger er blitt brukt. det og vedtatt i Egmont Group om FIU-ens rolle Anmodninger skal ikke nektes på grunn av og funksjonsmåte, og om utlevering av opplysnin- urimelige begrensninger eller vilkår for utlevering ger mellom FIU-er. Egmont Group er nærmere av opplysninger eller annen assistanse. Nektelser omtalt i punkt 7.5 under. skal ikke gis med grunnlag i at en anmodning også omfatter skattespørsmål, utleveringen hin- dres av taushetsplikt for private aktører, det pågår 7.5 Særlig om The Egmont Group of etterforskning, granskning eller rettsprosess i lan- Financial Intelligence Units det som mottar anmodningen, eller at statusen til den anmodende FIU-en er en annen enn den FIU- The Egmont Group of Financial Intelligence Units en som mottar anmodningen. (Egmont Group) er en samarbeidsgruppe på ope- FIU-en kan imidlertid nekte å utlevere opplys- rativt nivå mellom FIU-er. Navnet på organisasjo- ninger der anmodningen kommer fra en FIU som nen kommer fra det første møtet mellom FIU-ene i ikke i tilstrekkelig grad kan beskytte opplysnin- 1995, som ble avholdt i Egmont-Arenberg-palasset gene. Prinsippene stiller krav om konfidensialitet i Brussel. «Interpretive note» til FATF-anbefaling og databeskyttelse, herunder interne rutiner for 29 punkt 13 sier at FIU-er skal søke om medlem- opplæring og tilgang til opplysninger. Samarbeid skap i Egmont Group. Per 2015 var det 151 FIU-er kan også nektes med henvisning til manglende tilknyttet Egmont Group. gjensidighet eller gjentakende mangel på samar- De sentrale dokumentene i Egmont-samarbei- beid. det er Egmont-gruppens «Charter» og «Principles Opplysninger som mottas, behandles, oppbe- on Information Exchange between Financial Intel- vares eller videreformidles av den anmodende ligence Units» (Prinsippene). Begge dokumen- FIU-en, må beskyttes. Som et minimum må opp- tene ble revidert i 2013. Dokumentene gir ikke lysningene underlegges krav om konfidensialitet rettslig grunnlag for utlevering av opplysninger i tilsvarende det som gjelder lignende opplysninger seg selv, men gir uttrykk for enighet mellom FIU- innhentet fra nasjonale kilder. Dessuten kan opp- ene om hvordan og i hvilken grad det skal skje lysningene bare brukes til formålet de er anmodet samarbeid og utlevering av opplysninger mellom for, og ikke videreformidles uten samtykke fra dem, innenfor respektiv nasjonal rett. FIU-en som utleverte dem. Innholdet i Prinsippene er i stor grad innført i fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 52 til 57. Utlevering av opplysninger mellom FIU-er skal 7.6 Utvalgets vurderinger skje med formål om å føre til bredest mulig samarbeid mellom FIU-ene. FIU-er skal utlevere opplys- 7.6.1 Innledning ninger uavhengig av hva slags status den motta- Utvalget foreslår et samlet kapittel om behandling kende FIU-en har. Samarbeid, herunder utleve- av opplysninger, herunder personopplysninger. ring av opplysninger, skal skje i så stor grad som Nærmere bestemt foreslås bestemmelser om re- mulig. Hvis det er nødvendig med bi- eller multila- gistrering, lagring, utlevering og sletting av opp- terale avtaler, skal FIU-ene forsøke å inngå så lysninger og dokumenter, og enkelte bestemmel- mange som mulig av disse. Samarbeidet over lan- ser om forholdet til personopplysningsloven. degrensene bør omfatte at FIU-en formidler an- Utvalgets forslag bygger på fjerde hvitvas- modninger på vegne av utenlandske FIU-er til kingsdirektiv og de regler om behandling av per- kompetente nasjonale myndigheter. sonopplysninger og andre opplysninger som Anmodninger skal være begrunnet og formå- fremgår der. Forslaget begrenses i all hovedsak til let med anmodningen om opplysninger skal så å gjennomføre de materielle bestemmelser som vidt mulig beskrives. Det bør gis tilstrekkelig in- direktivet krever. formasjon til at den anmodede FIU-en lovlig kan Lovteknisk er lovforslaget utformet slik at re- utlevere opplysninger. glene om rapporteringspliktiges behandling av Dersom anmodningen sendes på vegne av an- personopplysninger må sees i sammenheng med dre kompetente myndigheter, skal den anmo- personopplysningslovens alminnelige regler om dende FIU-en sørge for at det er klart hvem opp- behandling av personopplysninger. NOU 2016: 27 137 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7

Utvalget foreslår en innledende bestemmelse registreres opplysninger om at det er rapportert om forholdet til personopplysningsloven. Bestem- til Økokrim (EFE). Forslaget til registreringsplikt melsen er ment å avklare at personopplysningslo- omfatter alle opplysninger det er krav om å regis- vens regler danner utgangspunktet for behand- trere i gjeldende lov, men registreringen skal ikke ling av personopplysninger, og at bestemmelsene i seg selv være et kundetiltak. i hvitvaskingsloven dels presiserer, dels gjør unn- Lagringsplikten innebærer at rapporterings- tak fra personopplysningslovens regler om be- pliktige må ta vare på opplysninger og dokumen- handling av personopplysninger. Det gis dessuten ter om kunder, kundeforhold, undersøkelser og uttrykkelig hjemmel for rapporteringspliktige til å rapportering i en periode etter at kundeforhold er behandle personopplysninger, herunder sensitive avsluttet eller transaksjon er gjennomført. Lag- personopplysninger. ringsplikten er, på samme måte som plikten til å Fjerde hvitvaskingsdirektiv presiserer kravet registrere opplysninger, nødvendig for å sette rap- til formålsbestemthet for rapporteringspliktiges porteringspliktig i stand til å føre løpende oppføl- behandling av personopplysninger. Økokrims be- ging og gjennomføre undersøkelser. Det er dessu- handling av personopplysninger må også være ten av betydning for påtalemyndigheten ved etter- formålsbestemt, i samsvar med alminnelige prin- forskning og tilsynsmyndigheter ved gjennom- sipper for behandling av personopplysninger, jf. føring av tilsyn. Lagringsplikten omfatter alle re- omtalen av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 gistrerte opplysninger, og i tillegg dokumenter og under punkt 7.1. Utvalget foreslår derfor en be- kopier av dokumenter innhentet og utarbeidet i stemmelse om formålsbestemt behandling av per- forbindelse med kundetiltakene og undersøkelser sonopplysninger innledningsvis i kapittelet. Be- av forhold som kan indikere at midler har tilknyt- stemmelsen setter rammen for rapporteringsplik- ning til hvitvasking eller terrorfinansiering. tiges og Økokrims behandling av personopplys- Utvalget foreslår at Økokrims behandling av ninger. opplysninger behandles i en særskilt bestem- Registrering og lagring av opplysninger er en melse. Bestemmelsen utfylles av reglene i politire- nødvendig forutsetning for at rapporteringsplik- gisterloven og -forskriften. tige kan gjennomføre tilfredsstillende kundetiltak Hva gjelder den redaksjonelle utformingen av og løpende oppfølging. Lagring av opplysninger reglene om behandling av personopplysninger og etter at kundeforhold er avsluttet er et ytterligere andre opplysninger, foreslår utvalget at bestem- tiltak for å motvirke hvitvasking og terrorfinansi- melsen om forholdet til personopplysningsloven ering. Overtredelse av bestemmelsene kan med- plasseres først i kapittelet. Deretter følger bestem- føre sanksjoner. melsene om rapporteringspliktiges behandling av Direktivet skiller mellom personopplysninger personopplysninger, bygget opp rundt kronolo- og andre opplysninger og dokumenter når det gien i rapporteringspliktiges møte med kunder og gjelder sletteplikten. Det er kun personopplysnin- tilhørende behandling av personopplysninger. ger som er omfattet av sletteplikten. Hva som er Derfor kommer reglene om registrering av opp- personopplysninger, fremgår av personopplys- lysninger først. Så følger regler om lagring og slet- ningsloven § 2 bokstav a. Personopplysninger er ting av opplysninger og dokumentasjon. Enkelte alle opplysninger og vurderinger knyttet til enkelt- bestemmelser regulerer særlige spørsmål med personer. Hvitvaskingsregelverket forutsetter at hensyn til personopplysningsloven. Regler om også opplysninger som ikke er personopplysnin- Økokrims behandling av personopplysninger er ger, må registreres og lagres. Eksempelvis er ikke skilt ut i en egen bestemmelse. opplysninger om juridiske personer personopplysninger. Opplysninger som dreier seg om kunder som er juridiske personer, må derfor kreves regis- 7.6.2 Formålsbestemt behandling av trert og lagret. Reglene som foreslås om registre- personopplysninger ring og lagring, gjelder dermed både personopp- Det er et generelt prinsipp at behandling av per- lysninger og andre opplysninger. Opplysninger sonopplysninger skal være formålsbestemt, se som ikke er personopplysninger, omfattes ikke av punkt 7.1. For rapporteringspliktige er det be- sletteplikten. stemt i fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 2 Lovteknisk foreslår utvalget at registrerings- at behandling av personopplysninger med grunn- plikten knyttes til opplysninger innhentet gjen- lag i direktivet bare skal kunne skje for å fore- nom kundetiltakene og undersøkelser av forhold bygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansier- som kan indikere at midler har tilknytning til ing. I tillegg presiserer artikkelen at behandling hvitvasking eller terrorfinansiering. Det skal også av personopplysninger etter direktivet for andre 138 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II formål skal være forbudt, og kommersielle formål til straffeloven §§ 332 og 337. Et sentralt formål nevnes som et eksempel. For Økokrims behand- med å bekjempe hvitvasking er å avdekke og fore- ling av personopplysninger følger det av EMK ar- bygge profittmotivert kriminalitet ved å gjøre det tikkel 8 at behandlingen kun skal skje for å for- vanskeligere for kriminelle å nyte godt av utbytte følge et legitimt formål. Formålet med hvitvas- av straffbare handlinger. Det vil derfor også være kingsregelverket er å avdekke og forebygge i samsvar med formålsangivelsen å utlevere opp- hvitvasking og terrorfinansiering, se nærmere lysninger til politiets etterforskning av profittmoti- omtale under punkt 2.2.4. Dette avgrenser Øko- vert kriminalitet. Utvalget viser til omtalen av for- krims adgang til å behandle personopplysninger. målet med loven, punkt 2.2.4, og til fjerde hvitvas- Utvalget foreslår derfor en bestemmelse i ka- kingsdirektiv artikkel 32 nr. 3 som forutsetter at pittelet om formålsbestemt behandling av person- FIU-en kan utlevere etterretningsrapporter til et- opplysninger, se lovforslaget § 28. Utvalget anser terforskningen av profittmotivert kriminalitet. det ikke nødvendig at bestemmelsen uttrykkelig Når formålet med hvitvaskingsloven er å fore- forbyr behandling av personopplysninger for an- bygge og avdekke hvitvasking, vil opplysningene dre formål. Det fremgår av bestemmelsen når den fra Økokrim kunne brukes også av andre offent- «bare» tillater behandling av personopplysninger lige myndigheter på samme måte som politiet kan for det angitte formålet. bruke opplysningene. Opplysningene kan altså Forslaget innebærer en endring av rettstilstan- brukes til å forebygge og avdekke hvitvasking, den, og presiserer og avgrenser hvilket formål herunder tilknyttet profittmotivert kriminalitet, og som kan begrunne behandling av personopplys- terrorfinansiering. Denne adgangen fremgår for- ninger med hjemmel i hvitvaskingsloven. utsetningsvis av fjerde hvitvaskingsdirektiv artik- Den foreslåtte bestemmelsen har én side til kel 32 nr. 3, som omtaler FIU-ens ansvar for å utle- rapporteringspliktiges behandling av personopp- vere sine analyser og andre opplysninger til rele- lysninger, og én side til Økokrims behandling av vante myndigheter når det er «grounds to suspect personopplysninger. money laundering, associated predicate offences For rapporteringspliktige innebærer kravet or terrorist financing». Personopplysningene som om formålsbestemt behandling av personopplys- utleveres fra Økokrim, kan derfor brukes i tilsyns- ninger at opplysningene som innhentes som ledd i virksomhet eller til å ilegge forvaltningssanksjo- kundetiltak, ikke kan brukes ved f.eks. markeds- ner, som f.eks. tilleggsskatt eller tilleggsavgift. føring overfor kundene. Det samme gjelder der- Derimot kan ikke opplysningene brukes ved al- som rapporteringspliktig ønsker å utlevere opp- minnelig forvaltningsvirksomhet som ikke har til lysninger til andre. Personopplysningene kan formål å avdekke og forebygge profittmotivert kri- bare behandles med formål om å forebygge og av- minalitet, eksempelvis ordinære vedtak om lig- dekke hvitvasking og terrorfinansiering. ning, avgift eller øvrig forvaltningsmyndighet. Når Kravet til formålsbestemt behandling av per- direktivet opererer med en uttrykkelig og klar for- sonopplysninger i Økokrim setter rammen for målsbegrensning, er det ikke lenger grunnlag for hvilken adgang Økokrim har til å utlevere opplys- å opprettholde gjeldende hvitvaskingslov § 30 an- ninger til andre. Utleveringsadgangen er ikke net ledd. styrt av hvilket organ det utleveres til, men til hvil- Når det gjelder terrorfinansiering, omfatter ket formål utleveringen skjer. En avgrensning av dette handlinger som beskrevet i straffeloven utleveringsadgangen etter typen organ eller myn- § 135 og finansiering som beskrevet i straffeloven dighet kunne bli både for vid og for snever sett i § 136 a, se lovforslaget § 2 bokstav b. Opplysnin- lys av formålet med hvitvaskingsregelverket. Per- ger kan utleveres fra Økokrim til alle relevante sonopplysningene kan altså bare utleveres for å myndigheter som har oppgaver knyttet til å fore- forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinan- bygge og avdekke terrorfinansiering. Formålet siering. Utvalget anser på denne bakgrunn gjel- med å avdekke og forebygge terrorfinansiering er dende hvitvaskingslov § 30 første ledd for å ha en å hindre terrorlovbrudd. Det vil derfor være i uheldig utforming og foreslår at bestemmelsen samsvar med formålet med regelverket at Øko- ikke videreføres. krim utleverer opplysninger til myndigheter som Det er på det rene at opplysningene etter lov- har oppgaver knyttet til bekjempelse av terrorlov- forslaget § 28 om formålsbestemthet kan utleve- brudd i alminnelighet. Utvalget foreslår etter res fra Økokrim til andre deler av politiet for å et- dette ikke å videreføre den særlige bestemmelsen terforske hvitvasking. Hvitvasking går ut på å be- i hvitvaskingsloven § 30 om utlevering av opplys- fatte seg med utbytte fra enhver straffbar hand- ninger til andre offentlige myndigheter enn poli- ling, se lovforslaget § 2 bokstav a med henvisning tiet som har oppgaver knyttet til forebygging av NOU 2016: 27 139 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7 terrorlovbrudd. Med den foreslåtte bestemmel- mel for rapporteringspliktige til å behandle per- sen om formålsbestemt behandling av personopp- sonopplysninger, herunder sensitive personopplysninger er det unødvendig å presisere at utleve- lysninger, se lovforslaget § 27 annet ledd. ring også kan skje til andre offentlige myndig- Lovforslaget griper ikke inn i reglene om heter enn politiet med oppgaver knyttet til be- melde- og konsesjonsplikt etter personopplys- kjempelse av terrorlovbrudd. ningsloven kapittel VI. Når det gjelder utlevering av opplysninger til utlandet, skal dette bare kunne skje til finansielle etterretningsenheter. Også her er formålet av- 7.6.3.2 Registrering grenset til å gjelde hvitvasking og terrorfinansier- Hvitvaskingsdirektivet krever at alle opplysninger ing, i samsvar med det som er sagt ovenfor. fra kundetiltakene lagres, jf. artikkel 40 nr. 1. Der- Forslaget til ny hvitvaskingslov § 28 vil derfor med forutsettes det at opplysningene skal re- sette en ramme for Økokrims utlevering av opp- gistreres. Uten registrering av opplysningene vil lysninger fra ASK. Utvalget anser gjeldende politi- det ikke være mulig å lagre dem. registerforskrift § 52-6 første ledd for å være en I gjeldende hvitvaskingslov er det bare opplys- dekkende presisering av de rammene som forsla- ninger om identitet og bekreftelse av identitet get til ny hvitvaskingslov § 28 skal sette. som uttrykkelig skal registreres av opplysninger innhentet ved kundekontrollen, jf. § 8. Oppbeva- ringsplikten i gjeldende hvitvaskingslov § 22 er 7.6.3 Rapporteringspliktiges behandling av knyttet til registreringen i § 8, men omfatter også opplysninger og dokumenter kopier av dokumenter benyttet i forbindelse med kundekontroll. Dette medfører at informasjon om 7.6.3.1 Forholdet til personopplysningsloven og kundeforholdets eller transaksjonens formål og hjemmel for behandling av person- tilsiktede art ikke uttrykkelig kreves registrert el- opplysninger ler oppbevart. Det samme gjelder andre opplys- Utvalget foreslår en uttrykkelig bestemmelse om ninger som er innhentet som ledd i f.eks. løpende forholdet til personopplysningsloven av pedago- oppfølging av kundeforhold. giske formål, se lovforslaget § 27 første ledd. Ut- Etter utvalgets oppfatning må det klarere frem gangspunktet vil være det samme som ellers, i lovteksten at plikten til å registrere opplysninger nemlig at personopplysningslovens regler gjelder også gjelder alle andre opplysninger som innhen- for behandlingen av personopplysninger hos rap- tes som del av gjennomføringen av kundetiltak. porteringspliktige. Presiseringer og unntak kan Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 nr. 1 bok- følge av hvitvaskingsloven eller bestemmelser gitt stav a viser til kapittel II om kundetiltak i sin hel- i medhold av hvitvaskingsloven. Bestemmelsen er het. ikke ment å gripe inn i personopplysningsloven Plikten til å registrere resultatet av eventuelle § 5 om personopplysningslovens virkeområde. undersøkelser foreslås videreført. Utvalget fore- Bestemmelsen gjelder bare rapporteringsplikti- slår videre en uttrykkelig bestemmelse om at opp- ges behandling av personopplysninger etter lysninger om at det er rapportert til Økokrim skal hvitvaskingsloven og er således ikke ment å gripe registreres. Dette følger implisitt av at kravet om inn i politiregisterlovens anvendelsesområde. Ut- en risikobasert tilnærming til gjennomføringen av valget foreslår ikke en tilsvarende bestemmelse løpende oppfølging. Utvalget anser det ønskelig å for Økokrims behandling av personopplysninger, gjøre plikten tydelig for de rapporteringspliktige. fordi pedagogiske hensyn her ikke gjør seg gjel- På denne bakgrunn foreslår utvalget en samlet dende på samme måte. bestemmelse om registrering av opplysninger inn- Gjennomføringen av kundetiltak, løpende opp- hentet ved kundetiltak og løpende oppfølging, følging og undersøkelser vil omfatte behandling gjennomføring av undersøkelser og rapportering, av personopplysninger, jf. personopplysningslo- se lovforslaget § 29. Som det fremgår nedenfor un- ven § 2 nr. 1. I praksis vil det også kunne være be- der punkt 7.6.3.3, skal brudd på reglene om lag- hov for å behandle sensitive personopplysninger, ring kunne sanksjoneres. Siden lagringsplikten jf. personopplysningsloven § 2 nr. 8. Lovhjemmel forutsetter registrering, må brudd på registre- er i alle fall tilstrekkelig rettslig grunnlag for rap- ringsreglene kunne sanksjoneres. porteringspliktige til å behandle personopplysnin- Unntaket i gjeldende hvitvaskingslov § 8 om ger og sensitive personopplysninger, jf. person- registrering av adresse der denne er vedtatt å opplysningsloven §§ 8 første ledd og 9 første ledd skulle være fortrolig eller strengt fortrolig fore- bokstav b. Utvalget foreslår en uttrykkelig hjem- slås videreført, se forslaget til § 29 annet punk- 140 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II tum. Gjeldende hvitvaskingslov § 8 gjør ellers them to comply swiftly with information requ- unntak fra plikten til registrering for visse opplys- ests from the competent authorities. Such reco- ninger når det ikke er mulig å registrere opplys- rds must be sufficient to permit reconstruction ningene, f.eks. der kunden ikke har fødselsnum- of individual transactions (including the amo- mer eller organisasjonsnummer. Innholdsmessig unts and types of currency involved, if any) so videreføres unntakene, men unntakene fremgår as to provide, if necessary, evidence for prose- nå av bestemmelsene om kundetiltak, se lovforsla- cution of criminal activity.» get § 9. Siden registreringsplikten er knyttet til informasjonen som innhentes ved kundetiltakene, Kontoutskrift for kunde vil være et eksempel på vil resultatet etter utvalgets lovforslag bli det transaksjonsoversikt som må lagres hos rapporte- samme som unntakene som i dag fremgår av ringspliktig. Det sentrale er at oversiktene gir til- hvitvaskingsloven § 8. strekkelig informasjon til å kunne identifisere enkelttransaksjoner, herunder transaksjonens stør- relse og typen valuta. 7.6.3.3 Lagring I FATF-metodologien kriterium 11.1 er tids- Gjeldende hvitvaskingslov § 22 gir regler om opp- punktet de fem årene lagringstiden skal regnes bevaring av opplysninger og dokumenter for rap- fra, knyttet til «completion of the transaction». I porteringspliktige. Disse reglene foreslås i all ho- FATF-rapporten var det ikke innvendinger til vedsak videreført, med enkelte strukturelle norsk rett på dette punktet, og rapporten viste til endringer. at bokføringsloven med forskrifter tilfredsstilte Utvalget understreker at fjerde hvitvaskingsdi- kravene til spesifikasjon og lagring av transak- rektiv artikkel 40 pålegger lagringsplikt, og brudd sjonsoversikter. Loven og forskriften stiller krav til på denne plikten skal sanksjoneres, jf. artikkel 59 fullstendighet, nøyaktighet og sporbarhet. Spesifi- nr. 1 bokstav c. kasjoner skal blant annet gi opplysninger om par- Utvalget foreslår en samlet bestemmelse som ter ved transaksjoner og ytelsens art og omfang. pålegger lagring av registrerte opplysninger og Den svenske utredningen av ny hvitvaskings- dokumenter innhentet og utarbeidet i forbindelse lov synes å ha tolket direktivet slik at det kun gjel- med kundetiltak, undersøkelser og rapportering, der lagring av dokumenter og opplysninger i til- se forslaget til § 30 første ledd. Hva som skal være knytning til undersøkelse av mistenkelige trans- registrert, fremgår av forslaget til § 29. Når det aksjoner.10 Slike regler ble først innført i Sverige gjelder dokumenter, anser utvalget det ikke nød- fra 1. august 2015.11 vendig å skille mellom dokumenter benyttet i for- Direktivets ordlyd synes å gå noe lenger enn bindelse med kundetiltak, og dokumenter med til- FATF-anbefaling 11, der grensen for oppbevaring knytning til undersøkelser av forhold som kan in- av transaksjonsoversikter er fem år uansett om dikere at midler har tilknytning til hvitvasking el- det foreligger et kundeforhold eller ikke. Konse- ler terrorfinansiering. kvensen av direktivet, dersom det tas på ordet, er Utvalget har vurdert enkelte problemstillinger at det innføres strengere regler om lagring av in- knyttet til lagring av opplysninger og dokumenter formasjon om kunders transaksjoner enn det som som følge av fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATF- følger av FATFs anbefalinger. Direktivet bygger rapporten. ellers på anbefalingene, og det synes ikke begrunnet at det her er valgt en avvikende løsning. I den sammenheng er det grunn til å påpeke at direkti- Transaksjonsoversikter vet ikke synes å være tolket slik i Sverige. Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 nr. 1 bok- På denne bakgrunn er utvalget av den oppfat- stav b krever at rapporteringspliktige lagrer ning at fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 nr. 1 «supporting evidence and records of transactions bokstav b ikke krever mer enn det som følger av (…) which are necessary to identify transactions» FATF-anbefaling 11 og metodologien kriterium i fem år etter at kundeforholdet ble avsluttet eller 11.1. Reglene om bokføring i norsk rett er derfor transaksjonen ble gjennomført. Direktivet synes å tilstrekkelige til å oppfylle kravet om lagring av bygge på FATF-anbefaling 11 første ledd, som sier transaksjonsoversikter som gjør det mulig å iden- at rapporteringspliktige

«should be required to maintain, for at least five 10 SOU 2016:8, Del 1, punkt 14.3. years, all necessary records on transactions, 11 Lag 2015:274, se Prop 2014/15:80 «Införande av visse inter- both domestic and international, to enable nationella standarder i penningtvättlagen». NOU 2016: 27 141 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7 tifisere enkelttransaksjoner. Utvalget foreslår in- mende, suppleres av personopplysningsloven § 13 gen endringer på dette punktet. om informasjonssikkerhet. Den behandlingsansvarlige skal sikre tilfredsstillende informasjonssikkerhet med hensyn til konfidensialitet, integri- Lagringsmåte tet og tilgjengelighet ved behandling av person- Når det gjelder lagringsmåten for opplysninger og opplysninger. Personopplysningsforskriften kapit- dokumenter, bestemmer gjeldende hvitvaskings- tel 2 gir utfyllende bestemmelser om informa- lov § 22 tredje ledd at disse skal oppbevares på en sjonssikkerhet, blant annet om organisering, «betryggende måte» og «beskyttes mot uautori- taushetsplikt, fysisk sikring og sikring av konfi- sert tilgang fra uvedkommende». Hvitvaskingsfor- densialitet, integritet og tilgjengelighet. skriften § 17 gir enkelte presiseringer av kravet til oppbevaring av opplysninger, dokumenter og kopier av dokumenter. Det er uttrykkelig krav om at Systemer for oversikt over kundeforhold kopier av legitimasjonsdokumenter skal påføres I gjeldende hvitvaskingslov § 25 er særskilte rap- «rett kopi bekreftes» med signatur. Dette forutset- porteringspliktige pålagt å ha «systemer som mu- ter at det produseres fysiske kopier på papir. Vi- liggjør raske og fullstendige svar på forespørsler dere må alle opplysninger og dokumenter oppbe- fra Økokrim eller tilsynsmyndighet om hvorvidt vares på medium som opprettholder lesekvalite- de har eller i løpet av de siste fem år har hatt kun- ten i hele oppbevaringsperioden, se forskriften deforhold til konkrete personer og om kunde- § 17 annet ledd. For elektronisk materiale må det forholdets art». Utvalget oppfatter dette som sær- foreligge sikkerhetskopi som lagres atskilt fra ori- lige krav til lagringsmåten for opplysninger og do- ginalen, se forskriften § 17 tredje ledd. Er det be- kumenter. Fjerde hvitvaskingsdirektiv har en til- nyttet elektronisk signatur som gyldig legitima- svarende bestemmelse i artikkel 42. Artikkelen sjon, se forslaget til hvitvaskingsforskrift § 1 fjerde gjelder imidlertid alle rapporteringspliktige. ledd, skal rapporteringspliktig lagre sertifikatets Systemet trenger ikke gi alle opplysninger om identifikasjonskode og opplysninger om sertifikat- kundeforholdet. Det er tilstrekkelig at systemet utstederens identitet, se gjeldende hvitvaskings- gjør det mulig å finne raskt frem til opplysninger lov § 22 første ledd annet punktum. Ved bruk av om kundens identitet og type kundeforhold. kontonummer eller lignende skal det registreres Utvekslingen skal etter artikkel 42 skje gjen- en entydig forbindelse mellom kundeforhold og nom «secure channels» og på en måte som sikrer registrerte opplysninger, se hvitvaskingsloven «full confidentiality of the enquiries». Utvalget § 22 første ledd siste punktum. foreslår ingen uttrykkelig regel om dette, da det Etter utvalgets oppfatning er disse bestemmel- ligger i sakens natur at slike forespørsler og svar sene presiseringer av den grunnleggende plikten på forespørsler må sendes på betryggende måte. til betryggende lagring. Kravet til betryggende Utvalget antar at Økokrim vil stille tilstrekkelige lagring innebærer at de samme kravene til lagring krav til kommunikasjonen med rapporteringsplik- videreføres. Det vil f.eks. være åpenbart at rappor- tige til å overholde direktivets regel. teringspliktige må sikre at det finnes en entydig Utvalget foreslår at gjeldende regel viderefø- forbindelse mellom alle de opplysningene de har res, men at den i samsvar med direktivet skal registrert om et kundeforhold i forbindelse med gjelde alle rapporteringspliktige. Utvalget foreslår kundetiltak og løpende oppfølging, eventuelle un- videre at bestemmelsen plasseres i kapittelet om dersøkelser og rapportering, og selve kunde- lagring av opplysninger og dokumenter, slik at be- forholdet. Det er ikke nødvendig at dette fremgår stemmelser om lagring samles, se forslaget til av lovteksten. Betryggende lagring vil også kunne § 30 annet ledd. omfatte mer enn det som er nedfelt i gjeldende hvitvaskingsforskrift. Ved at lov- og forskrifttekst bare nevner enkelte deler av kravene til betryg- 7.6.3.4 Lagringstid og sletting av person- gende lagring, medfører det en mulighet for at opplysninger og dokumenter rapporteringspliktige ikke gjør mer enn det som Gjeldende hvitvaskingslov påbyr oppbevaring av er uttrykkelig bestemt for å oppfylle kravet til be- opplysninger og dokumenter innhentet i forbin- tryggende lagring. delse med kundekontroll i fem år etter at kunde- Utvalget foreslår derfor ikke å videreføre de forhold ble avsluttet eller transaksjon ble gjen- uttrykkelige reglene om lagringsmåte. nomført, se hvitvaskingsloven § 22 første ledd. Lovforslagets krav om betryggende lagring For dokumenter som er benyttet ved gjennom- som hindrer uautorisert tilgang fra uvedkom- føring av undersøkelser etter hvitvaskingsloven 142 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

§ 17, er oppbevaringsperioden utelukkende knyt- inngrep i et demokratisk samfunn med formål om tet til transaksjonstidspunktet. Ved utløpet av opp- å forebygge, avdekke og etterforske hvitvasking bevaringsperioden skal opplysninger og doku- og terrorfinansiering. Direktivets ordlyd tilsvarer menter slettes innen ett år, se tredje ledd. I praksis dermed vilkårene for å gripe inn i retten til privat- innebærer det at opplysninger og dokumenter liv i EMK artikkel 8 nr. 2 og Den europeiske uni- kan oppbevares i nesten seks år. ons charter om grunnleggende rettigheter artik- Utvalget har vurdert enkelte problemstillinger kel 52 jf. artikkel 7 og 8. Grunnloven § 102 er tol- knyttet til lagringstid og sletting av opplysninger ket med tilsvarende begrensning, se Rt. 2015 side og dokumenter i lys av fjerde hvitvaskingsdirektiv 93 avsnitt 60. og FATF-rapporten. Utvalget har vurdert om det skal innføres en slik adgang til utvidet lagring i norsk rett. Utvalget understreker at reglene i hvitvaskingsloven om Opplysninger og dokumenter fra undersøkelser lagring av dokumenter og opplysninger ikke be- Norge ble i FATF-rapporten kritisert for å ikke grenser adgangen til å lagre opplysninger etter kreve at dokumenter i tilknytning til undersøkel- annet regelverk, som f.eks. straffeprosessloven og ser av mistenkelige transaksjoner skal lagres i politiregisterloven. minst fem år etter at kundeforholdet ble avsluttet. I Sverige er det foreslått en generell adgang til Fristen i gjeldende hvitvaskingslov § 22 annet å lagre opplysninger i inntil ti år, forutsatt at det er ledd er, som nevnt ovenfor, knyttet til begrepet nødvendig for å forebygge, oppdage eller etterfor- transaksjon, også i tilfeller der det foreligger et ske hvitvasking eller terrorfinansiering. Pågående kundeforhold. Som omtalt under punkt 6.5.2, fore- rettsprosess nevnes som eksempel på tilfelle der slår utvalget at undersøkelsesplikten ikke lenger det vil være nødvendig å lagre opplysningene og er knyttet til mistanke om hvitvasking eller terror- dokumentene lenger enn fem år etter kunde- finansiering. Undersøkelsesplikten skal utløses forholdet ble avsluttet eller transaksjonen gjen- der det foreligger forhold som kan indikere at nomført. Forslaget overlater til forvaltningen å gi midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfi- nærmere regler i forskrift om når dette vil være nansiering. tillatt.12 Fjerde hvitvaskingsdirektiv har regulert kra- I norsk sammenheng setter Grunnloven § 102 vet til undersøkelse i artikkel 18 nr. 2 om forster- en grense for hvor lenge og på hvilke måter per- kede kundetiltak. Det er plikt til å lagre opplysnin- sonopplysninger kan behandles. Videre stiller ger og dokumenter innhentet i forbindelse med EMK artikkel 8 om retten til privatliv, familieliv, alle kundetiltak i fem år etter at kundeforhold ble hjem og korrespondanse krav til nasjonal rett. Det avsluttet eller transaksjon ble gjennomført, jf. ar- kan gjøres inngrep i retten til privatliv etter EMK tikkel 40 nr. 1 bokstav a. artikkel 8 nr. 2. Inngrep må ha hjemmel i «law», På bakgrunn av både fjerde hvitvaskingsdirek- og være «necessary in a democratic society» for å tiv og FATF-rapporten foreslår utvalget etter dette sikre visse legitime interesser, bl.a. «prevention of å utvide plikten til å lagre opplysninger og doku- disorder or crime». Inngrepet må derfor svare på menter med tilknytning til undersøkelse av for- et «pressing social need and, in particular, that it hold som kan indikere at midler har tilknytning til is proportionate to the legitimate aim pursued». hvitvasking eller terrorfinansiering. Opplysnin- Staten har en viss skjønnsmargin for å vurdere gene og dokumentene skal lagres i minst fem år hva som er «necessary in a democratic society».13 etter at kundeforholdet ble avsluttet, se forslaget Retten til privatliv er med andre ord ikke absolutt. til § 31 første ledd. Ved transaksjoner som gjen- Det kan være tilfeller der det er et sterkt be- nomføres for kunde rapporteringspliktig ikke har hov, ut fra formålet om å avdekke og forebygge et etablert kundeforhold til, regnes lagringstiden, hvitvasking og terrorfinansiering, for å lagre per- som i dag, fra transaksjonstidspunktet. sonopplysninger og dokumenter lenger enn fem år. Ved avdekking og forebygging av hvitvasking og terrorfinansiering vil det i mange tilfeller være Lagringstid relevant å se flere, i utgangspunktet frittstående, Som det fremgår av omtalen av fjerde hvitvas- kunder, kundeforhold eller transaksjoner samlet kingsdirektiv under punkt 7.3.1.1, skal lagringsti- eller i sammenheng. I slike tilfeller vil det kunne den for registrerte opplysninger, dokumenter og kopier av dokumenter i utgangspunktet være fem 12 SOU 2016:8, Del 1, punkt 14.3.2. år. Perioden kan utvides til inntil ti år, forutsatt at 13 Campbell mot Storbritannia, dom 25. mars 1992 (saksnum- det anses som et nødvendig og forholdsmessig mer 13590/88), avsnitt 44. NOU 2016: 27 143 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7 virke mot lovens formål dersom det gjaldt en unn- taksfri sletteplikt fem år etter kundeforholdet ble 7.6.3.5 Utlevering av opplysninger og avsluttet eller transaksjonen gjennomført. Dette dokumenter. Forholdet til taushetsplikt behovet må avstemmes mot retten til privatliv, jf. Utvalget har gjennomgått reglene i hvitvaskings- Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. loven som hjemler utlevering av opplysninger fra Utvalget finner på denne bakgrunnn at det må rapporteringspliktige med bakgrunn i fjerde være strengt nødvendig for at lagring utover fem hvitvaskingsdirektiv og FATF-rapporten. år skal være akseptabelt. Utvidet lagring forutset- Utlevering av opplysninger fra rapporterings- ter en konkret og individuell vurdering av nødven- pliktige forutsetter for det første at opplysningene digheten, der et sterkt behov må identifiseres og ikke er underlagt taushetsplikt. For det annet må begrunnes. Dette skal være en sikkerhetsventil i personopplysningsretten ikke være til hinder for enkelttilfeller. Opplysningene må slettes så snart utlevering av opplysningene. Begge disse vilkå- behovet ikke lenger er til stede. Det gjelder en ab- rene må være oppfylt – dersom opplysningene er solutt yttergrense på ti år, i samsvar med direkti- underlagt taushetsplikt, er det ikke tilstrekkelig vet artikkel 40. Utvalget understreker at den klare for utlevering at personopplysningsretten åpner hovedregelen er at personopplysninger ikke skal for utlevering. Omvendt er det ikke tilstrekkelig at lagres lenger enn fem år. opplysningene er fritatt for taushetsplikt, dersom personopplysningsretten er til hinder for utlevering av opplysningene. Sletting Et grunnleggende prinsipp i personopplys- Plikten til å slette personopplysninger fremgår av ningsretten er at behandling av personopplysnin- fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 40 nr. 1 annet ger krever rettslig grunnlag, se punkt 7.1. Utleve- ledd. Statene skal sikre at rapporteringspliktige ring er en type behandling av personopplysninger. sletter personopplysninger når lagringstiden er ut- Etter personopplysningsloven §§ 8 og 9, om hen- løpt. I gjeldende hvitvaskingslov er rapporterings- holdsvis alminnelige og sensitive personopplys- pliktige gitt en frist på ett år før opplysninger og ninger, er lovhjemmel tilstrekkelig grunnlag for å dokumenter som er oppbevart må slettes etter at behandle personopplysninger. femårsperioden er utløpt, se hvitvaskingsloven Fjerde hvitvaskingsdirektiv gir én regel om ut- § 22 tredje ledd. levering av opplysninger fra rapporteringsplik- Etter utvalgets oppfatning må norsk regelverk tige, se artikkel 45 nr. 8 jf. artikkel 39 nr. 3. Artik- strammes inn på dette punktet. Utvalget foreslår kelen gjelder utlevering av opplysninger om at det en plikt til å slette personopplysninger etter fem er rapportert til FIU-en innad i konsern i EØS og år. Plikten til sletting har sammenheng med det til filialer og majoritetseide datterselskaper. Disse grunnleggende hensynet til vern av personopplys- reglene er gjennomgått under punkt 6.5.7. ninger, herunder at personopplysninger ikke skal I FATF-rapporten ble det, som nevnt under behandles lenger enn nødvendig, jf. personopplys- punkt 7.4.1.2, påpekt at det var noe uklart i hvilke ningsloven § 11 første ledd bokstav e og person- situasjoner det var adgang til å utlevere opplysnin- verndirektivet artikkel 6 nr. 1 bokstav e. Direk- ger mellom finansielle foretak i konsern.14 tivet kan imidlertid etter utvalgets oppfatning van- Det kan reises spørsmål ved om lovforslaget skelig forstås absolutt, i den forstand at rapporte- § 25 tredje ledd gir tilstrekkelig hjemmel etter ringspliktige er nødt til å oppdatere arkivet sitt personopplysningsloven til å utlevere opplysnin- kontinuerlig, f.eks. daglig, for å fjerne opplysninger i tilfellene dekket av fjerde hvitvaskingsdirek- ger og dokumenter som er lagret i mer enn fem tiv artikkel 45 nr. 8. For å unngå tvil, og dessuten år. Et visst slingringsmonn må tillates. avklare forholdet til taushetsplikt, foreslår utval- Plikten til å slette personopplysninger foreslås get en uttrykkelig bestemmelse som åpner for ut- regulert på samme sted som kravet til lagringstid, levering av opplysninger i den grad fjerde hvitvas- se forslaget til § 31 annet ledd. kingsdirektiv krever det, se lovforslaget § 32. Sletting av opplysninger som ikke er person- Gjeldende hvitvaskingslov gir enkelte regler opplysninger, foreslås ikke regulert i loven. Det som uttrykkelig regulerer forholdet til eventuell vil ikke være plikt til å oppbevare disse opplysnin- taushetsplikt. Reglene er gitt ved lov, og gir derfor gene utover fem år, men heller ingen plikt til å tilstrekkelig grunnlag til å utlevere opplysningene slette dem. i samsvar med personopplysningsloven §§ 8 og 9. Tilfellene gjeldende hvitvaskingslov regulerer,

14 FATF-rapporten side 157. 144 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II omfatter utlevering av opplysninger i forbindelse med rapportering til Økokrim, jf. § 20, og bruk av 7.6.3.6 Informasjon til kunder. Unntak fra retten kundekontroll utført av tredjepart eller oppdrags- til innsyn etter personopplysningsloven taker, se henholdsvis §§ 11 fjerde ledd og 12 Som redegjort for ovenfor under punkt 7.2.1.3 og fjerde ledd. Utvalget har vurdert om disse reglene 7.3.1.3, gjelder personopplysningsloven og per- skal videreføres. sonverndirektivet generelt. Gjeldende hvitvas- Utvalget foreslår ikke ytterligere regler om ut- kingslov gir enkelte regler som avviker fra person- levering av personopplysninger i hvitvaskingslo- opplysningsloven, men bestemmer ellers at be- ven. Fjerde hvitvaskingsdirektiv gir kun regler om handlingen av personopplysninger skal skje etter den ovennevnte situasjon. Ellers er hvitvaskings- personopplysningsloven, jf. § 22. Fjerde hvitvas- direktivets klare utgangspunkt at personverndi- kingsdirektiv bestemmer at personverndirektivet rektivet skal være bestemmende for behandlin- gjelder for behandlingen av personopplysninger gen av personopplysninger med basis i hvitvas- etter direktivet, se artikkel 41 nr. 1. Artikkel 41 kingsdirektivet. Utvalget legger derfor til grunn at nr. 2 til 4 presiserer forholdet mellom direktivene. de alminnelige reglene i personopplysningsloven Direktivet gir presiserende regler om formåls- og relevant regelverk om taushetsplikt i stedet bestemt behandling av personopplysninger, retten kommer til anvendelse, herunder eventuelle kon- til innsyn og plikten til å gi informasjon. sesjoner fra Datatilsynet. Utvalget knytter likevel Det strengere kravet til formålsbestemthet er enkelte kommentarer til hvilken adgang det vil behandlet ovenfor under punkt 7.6.2. være til å utlevere opplysninger i de situasjoner Direktivet krever at rapporteringspliktige skal som er uttrykkelig regulert i hvitvaskingsloven i pålegges å gi informasjon til nye kunder om for- dag. pliktelsene etter hvitvaskingsregelverket. Utval- Ved rapportering og oversendelse av opplys- get foreslår at det gis en bestemmelse om infor- ninger til Økokrim i god tro, i samsvar med lovfor- masjon til kunder i hvitvaskingsloven, se forslaget slaget §§ 21 og 22, skal rapporteringspliktig ikke til § 34. Denne vil supplere personopplysningslo- kunne holdes verken straffe- eller erstatnings- ven § 19 som gir generelle regler om informasjon rettslig ansvarlig. Det innebærer samtidig at ver- fra den behandlingsansvarlige til den registrerte. ken taushetsplikt eller reglene i personopplys- Personopplysningslovens utgangspunkt er at ningsloven vil hindre slik rapportering eller over- enkeltpersoner har rett til innsyn i opplysninger sendelse. behandlingsansvarlig behandler om vedkom- Ved utkontraktering og når rapporteringsplik- mende, se personopplysningsloven § 18. Fjerde tig legger til grunn kundetiltak utført av tredje- hvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 4 begrenser part, vil samtykke fra kunden være aktuelt som denne rettigheten. Vilkårene for å begrense inn- rettslig grunnlag for behandling av personopplys- synsretten er bygget opp om vilkårene for å gripe ninger, herunder utlevering. Samtykke fra kun- inn i retten til privatliv i EMK artikkel 8 nr. 2 og den vil også oppheve eventuell taushetsplikt. For- EUs Charter om fundamentale rettigheter artik- utsetningen når det er spørsmål om utlevering av kel 7 og 8. Innsyn kan begrenses dersom dette opplysninger fra oppdragstaker, er at oppdragsta- kan vanskeliggjøre rapporteringspliktiges eller ker opptrer på vegne av rapporteringspliktig. Det kompetente nasjonale myndigheters utførelse av ligger i dette at kunden dermed må gjøres inne- oppgaver etter loven, eller i den grad innsynet vil forstått med at opplysninger vil bli utlevert videre vanskeliggjøre etterforskning og lignende under- til rapporteringspliktig. Forutsetningen når det er søkelser. Retten til innsyn kan etter direktivet be- spørsmål om opplysninger fra tredjepart, er at grenses helt eller delvis når dette anses som et kunden allerede har henvendt seg til tredjeparten, nødvendig og proporsjonalt inngrep i et demokra- før kunden har henvendt seg til rapporteringsplik- tisk samfunn når det tas rimelig hensyn til den en- tig. Kunden vil med andre ord ha en egeninte- keltes interesser. resse i å gi samtykke til tredjepart for utlevering Etter utvalgets oppfatning må det gjøres en av opplysningene. Dersom samtykke ikke gis, blir konkret og individuell vurdering ved innsynsbe- konsekvensen at rapporteringspliktig må gjen- gjæringen. Begrensningen i innsyn må være et nomføre kundetiltak på vanlig måte. nødvendig og proporsjonalt inngrep overfor den enkelte. Rapporteringspliktig må veie hensynet til den enkelte mot hensynet til ikke å vanskeliggjøre verken gjennomføringen av egne plikter etter loven, kompetente myndigheters plikter eller etterforskning eller lignende undersøkelser. «Lig- NOU 2016: 27 145 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 7 nende undersøkelser» må ses i sammenheng med måte som for rapporteringspliktige, se punkt direktivteksten, som viser til «official or legal in- 7.6.3.4, er ikke fristen absolutt i den forstand at quiries, analyses, investigations or procedures for Økokrim er nødt til å oppdatere arkivet sitt konti- the purposes of this Directive». Dette omfatter nuerlig, f.eks. daglig, for å fjerne opplysninger og med andre ord også bl.a. Økokrims anmodning dokumenter som er lagret i mer enn fem år. Et om informasjon fra rapporteringspliktige. visst slingringsmonn må tillates. Utvalget foreslår en bestemmelse som avgren- Den særlige sletteplikten der Økokrims under- ser innsynsretten i opplysninger i situasjoner som søkelser viser at det ikke har skjedd noe straff- ligger tett opptil direktivteksten, se forslaget til bart, nedfelt i gjeldende hvitvaskingslov § 29 an- § 33. Adgangen til å gi innsyn må særlig sees i net ledd, foreslås ikke videreført. Bestemmelsen sammenheng med forbudet mot å avsløre under- passer ikke godt med hvilken rolle EFE har i Øko- søkelser, rapportering eller oversendelse av ytter- krim i arbeidet med å motta rapporter fra rappor- ligere opplysninger til Økokrim i samsvar med teringspliktige. Dette dreier seg om etterretnings- forslaget til § 25 første ledd. Som ledd i vurderin- virksomhet. EFE driver ikke med etterforskning, gen av om innsynsbegrensning er et nødvendig og undersøker derfor ikke nærmere det faktiske og proporsjonalt inngrep overfor den enkelte, vil og rettslige grunnlaget for alle rapportene rappor- det særlig være relevant å vurdere om innsyn kan teringspliktige oversender. Utvalget legger til avgrenses til visse opplysninger. Det vil etter ut- grunn at opplysninger som er unødvendige for valgets oppfatning alltid være proporsjonalt og formålet med behandlingen vil slettes i tråd med nødvendig å begrense innsyn i opplysninger om alminnelige regler om dette i politiregisterloven undersøkelse, rapportering og at det er oversendt § 50. Etterretningsfaglige vurderinger vil også ytterligere opplysninger til Økokrim. kunne tilsi at opplysninger slettes for å unngå at unødvendig informasjon forstyrrer analysene som gjøres i ASK. 7.6.4 Økokrims behandling av opplysninger Det kan imidlertid være et sterkt behov for å og dokumenter lagre opplysninger i ASK i lengre tid enn fem år. Opplysningene kan inngå i en større undersø- 7.6.4.1 Registrering, lagring, sletting og kelse. Det vil ikke være i samsvar med formålet utlevering om å avdekke og forebygge hvitvasking og terror- Regler om Økokrims (EFEs) behandling av opp- finansiering å ha en absolutt plikt til sletting etter lysninger etter hvitvaskingsregelverket er regu- fem år. Utvalget foreslår derfor en bestemmelse lert dels i hvitvaskingsloven og dels i politiregis- om at sletteplikten ved utløpet av femårsfristen terloven med forskrift. Politiregisterforskriften ka- ikke gjelder der det er «strengt nødvendig» at pittel 52 gjelder hvitvaskingsregisteret ASK. opplysningene lagres lenger, se forslaget til ny ASK er et register som sammenstiller informa- hvitvaskingslov § 35 annet ledd. Om det er strengt sjon om enkeltpersoner, foretak og transaksjoner. nødvendig å lagre opplysninger utover fem år må Registeret knytter sammen informasjon fra rap- vurderes og begrunnes konkret i det enkelte tilfel- porter og andre offentlige registre – politiets data- let. Momenter i vurderingen vil være om opplys- baser, skatteetatens registre og Brønnøysundre- ningene er relevante, om de er brukt, brukes eller gistrene. Informasjon fra registrene hentes ikke kan bli brukt i EFEs arbeid, og måten de eventuelt automatisk inn i ASK. Ansatte i EFE må hente ut er blitt brukt. Eksempler på når det er «strengt informasjonen i det enkelte tilfellet. ASK gir i ut- nødvendig» å lagre opplysningene utover fem år, gangspunktet bare opplysninger om at det finnes er der det er foretatt etterforsknings- eller retter- informasjon om f.eks. en fysisk person i et gitt re- gangsskritt mot den registrerte, eller der EFE har gister. benyttet opplysninger i operative analyser. Fjerde hvitvaskingsdirektiv forutsetter regler I dag er det kun politiregisterloven § 50, om om registrering, lagring og utlevering av opplys- sletting når lagring er unødvendig for formålet ninger, men gir ikke selv regler om dette. FATF- med behandlingen, som setter en øvre tidsgrense rapporten inneholder ikke kritikk av norsk rett på for lagringen av personopplysninger i ASK. Etter dette punktet. Utvalget har valgt å gjennomgå utvalgets oppfatning er det uheldig at det ikke er reglene om Økokrims (EFEs) behandling av per- gitt en uttrykkelig maksimal lagringstid i ASK. Av sonopplysninger. hensyn til vernet av personopplysninger foreslår Utvalget foreslår at hovedregelen om maksi- utvalget at det fastsettes en maksimal lagringstid. malt fem års lagringstid videreføres, se forslaget Lengstefristen må være av en slik lengde at den til ny hvitvaskingslov § 35 første ledd. På samme tar tilstrekkelig hensyn til særlig forebygging og 146 NOU 2016: 27 Kapittel 7 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II avdekking av terrorfinansiering. Utvalget foreslår det, som nevnt under punkt 7.4.2.1, reist kritikk derfor en lengstefrist for lagring av opplysninger i mot at Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking ASK på 15 år, se forslaget til § 35 annet ledd annet har myndighet til å føre tilsyn med EFE i Øko- punktum. Den foreslåtte lengstefristen berører krim. Samme kritikk ble reist mot Kontrollutval- ikke f.eks. regler om oppbevaring av dokumenter get ved forrige evaluering av Norge. Begrunnel- i forbindelse med straffesaker, jf. politiregisterfor- sen var at dette kan påvirke EFEs muligheter til å skriften § 25-3. Utvalget bemerker videre at arkiv- opptre selvstendig. Det ble særlig fremhevet at lova15 begrenser Økokrims adgang til å kassere det var problematisk at Kontrollutvalget har en re- dokumenter som har vært gjenstand for saksbe- presentant fra privat sektor. Utvalget er ikke kjent handling, eller som har verdi som dokumentasjon. med at de innvendingene FATF har til eksistensen I forarbeidene til politiregisterloven16 ble det vars- av Kontrollutvalget har gjort seg gjeldende i prak- let om oppstart av arbeid mellom Justisdeparte- sis. Utvalget mener likevel det er grunnlag for å mentet og Riksarkivaren om å vedta særskilte vurdere eksistensen av Kontrollutvalget. Ingen regler om kassering av opplysninger fra politiets andre land har, etter det utvalget er kjent med, eta- etterretningsregistre. Slike regler er foreløpig blert et lignende kontrollutvalg. Det vises også til ikke gitt. at Datatilsynet fører tilsyn med EFEs overhol- Når det gjelder utlevering av opplysninger fra delse av regelverket knyttet til behandling av per- ASK, viser utvalget til det som er sagt ovenfor un- sonopplysninger. der punkt 7.6.2 om formålsbestemt behandling av Kontrollutvalget skal føre kontroll med Øko- personopplysninger og forholdet til politiregister- krims (EFEs) behandling av opplysninger mottatt forskriften. Utvalget bemerker at fjerde hvitvas- etter hvitvaskingsloven § 18, pålegg og godkjen- kingsdirektiv sine krav til utlevering av opplysnin- ninger etter § 19 første ledd og håndtering av opp- ger fra FIU-er til andre FIU-er fremstår som ret- lysninger etter § 29. Utvalget anser det særlig be- ningslinjer til FIU-ene om at utlevering skal skje i tenkelig at Kontrollutvalget skal føre kontroll med så stor grad som mulig. Dette er ikke egnet for Økokrims pålegg om å stanse eller godkjenne lovregulering. mistenkelige transaksjoner. Dette skiller seg fra ren kontroll av behandlingen av opplysninger. Denne kontrollen griper inn i de vurderingene 7.6.4.2 Forskriftshjemmel Økokrim gjør i sitt operative arbeid. Det fremgår av politiregisterforskriften § 52-2 at Etter politiregisterloven er det i alminnelighet hjemmelsgrunnlaget for ASK er både politiregis- Datatilsynet som fører tilsyn med politiets over- terloven § 4 jf. § 6, og hvitvaskingsloven §§ 18 og holdelse av regelverket knyttet til behandling av 29. Utvalget finner det derfor hensiktsmessig å personopplysninger. Når det gjelder ASK, er an- foreslå en uttrykkelig forskriftshjemmel i hvitvas- svaret som nevnt delt mellom Kontrollutvalget og kingsloven for Økokrims behandling av person- Datatilsynet. opplysninger, se lovforslaget § 35 tredje ledd. Utvalget foreslår at Kontrollutvalget avvikles og at Datatilsynet alene skal ha ansvaret for å føre tilsyn med EFEs behandling av personopplysnin- 7.6.4.3 Særlig om Kontrollutvalget for tiltak mot ger gjennom ASK. Dette er i samsvar med de al- hvitvasking minnelige reglene for tilsyn som er gitt i politi- Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 32 nr. 3 be- registerloven § 58. Utvalget anser det hensiktsme- stemmer at FIU-er skal være uavhengige og opp- sig at tilsyn kun utøves av ett organ som har sær- tre selvstendig. Dette innebærer at de skal ha lig kompetanse på dette feltet. Hvitvaskingsloven myndighet og ressurser til å utføre sine oppgaver § 31 foreslås derfor ikke videreført. Det samme fritt. Det samme er sagt i «interpretive note» til gjelder forskrift 13. mars 2009 nr. 303 om kontroll- FATF-anbefaling 29 punkt 8. I FATF-rapporten ble utvalget for tiltak mot hvitvasking. Dessuten fore- slår utvalget, som en konsekvens av dette, at poli- 15 Lov 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv. tiregisterforskriften §§ 52-14 og 52-15 oppheves. 16 Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) punkt 14.5.2. NOU 2016: 27 147 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 8

Kapittel 8 Øvrige tiltak

8.1 Innledning kjent med den rapporteringspliktiges interne rutiner for håndtering av mistenkelige transaksjoner. Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever gjennomfø- Finansinstitusjoner er pålagt å ha elektroniske ring av ytterligere tiltak fra rapporteringspliktiges overvåkingssystemer, jf. hvitvaskingsloven § 24 side i arbeidet med å avdekke og motvirke første ledd. Forskriftshjemmelen i § 24 annet ledd hvitvasking og terrorfinansiering, ved siden av er benyttet til å gi hvitvaskingsforskriften § 18. dem som for øvrig er gjort rede for i utredningen. Her er det presisert at overvåkingssystemet skal Rapporteringspliktige må implementere intern- ha til formål å identifisere transaksjoner som kan kontroll, gjennomføre opplæring av ansatte og ha tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansier- verne ansatte mot negative reaksjoner ved rappor- ing, se hvitvaskingsforskriften § 18 første ledd. Fi- tering. Om virksomhetens art og størrelse tilsier nanstilsynet kan ved enkeltvedtak gjøre unntak det, må rapporteringspliktige etablere særskilte fra kravet om overvåkingssystemer, se hvitvas- varslingskanaler. Visse rapporteringspliktige må kingsforskriften § 18 annet ledd. også etablere elektroniske overvåkingssystemer Hvitvaskingsloven § 26 gir enkelte regler om for å bidra til avdekking av mistenkelige transak- filialer og datterselskap etablert i stater utenfor sjoner. Det stilles i direktivet krav om gjennomfø- EØS. Rapporteringspliktige skal påse at filialer og ring av rutiner på konsernnivå. Siden disse tilta- datterselskaper er kjent med rutinene fastsatt i kene ikke passer inn i lovens øvrige kapitler, fin- medhold av § 23, og at de anvender tilsvarende til- ner utvalget det hensiktsmessig å foreslå et sam- tak for kundekontroll, løpende oppfølging og opp- let kapittel i loven om øvrige tiltak. bevaring som beskrevet i hvitvaskingsloven kapit- Utvalget understreker at verken kapittelets tel 2 og 4. Hvis lovgivningen i en stat der rapporte- overskrift eller plassering er av betydning for vik- ringspliktiges filialer eller datterselskap opererer tigheten av at forpliktelsene etterleves av rappor- ikke tillater anvendelse av de nevnte tiltakene, teringspliktige. skal den rapporteringspliktige informere tilsyns- Direktivet gir hjemmel for å kreve at visse myndigheten om dette, se § 26 annet ledd. Rap- utenlandske rapporteringspliktige har et sentralt porteringspliktige må også iverksette andre tiltak kontaktpunkt for sine agenter etablert i medlems- som er egnet til å motvirke risikoen for hvitvas- staten. Selv om dette ikke er et eget tiltak, har ut- king og terrorfinansiering. valget valgt å plassere også denne bestemmelsen i dette kapittelet. 8.3 EØS-rett

8.2 Norsk rett Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 4 bokstav a og b stiller krav om internkontroll hos rap- Etter hvitvaskingsloven § 23 skal rapporterings- porteringspliktige. Dette er regulert samme sted pliktige ha forsvarlige interne kontroll- og kom- som de alminnelige forpliktelsene om å etablere munikasjonsrutiner som sikrer oppfyllelse av lo- rutiner for overholdelse av direktivets forpliktel- vens plikter. ser. Opplæring av ansatte og andre personer som Dersom virksomhetens art og størrelse tilsier utfører oppgaver på vegne av rapporteringspliktig det, skal det utpekes en etterlevelsesansvarlig på er regulert i hvitvaskingsloven § 23 tredje ledd. ledelsesnivå («compliance officer»), og ansatte Personene skal bli kjent med pliktene som er på- skal kontrolleres («employee screening»), se ar- lagt rapporteringspliktige i loven, lære å kjenne tikkel 8 nr. 4 bokstav a. Etter bokstav b kan virk- igjen mistenkelige transaksjoner, jf. § 17, og bli somhetens art og størrelse tilsi at det etableres en 148 NOU 2016: 27 Kapittel 8 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II uavhengig kontrollfunksjon for å overvåke og lialer og majoritetseide datterselskaper overhol- kontrollere rutinene. der fjerde hvitvaskingsdirektiv så langt lokal rett Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller krav om lø- tillater. Dersom tredjelandets rett ikke tillater pende opplæring av ansatte, se artikkel 46. Opp- overholdelse av konsernets rutiner fastsatt for å læringstiltakene skal være proporsjonale med risi- gjennomføre fjerde hvitvaskingsdirektiv, må rap- koen for hvitvasking og terrorfinansiering og virk- porteringspliktig varsle tilsynsmyndigheten i somhetens art og størrelse. Opplæringen skal hjemstaten. Rapporteringspliktig må videre iverk- gjøre de ansatte kjent med regelverket som imple- sette ytterligere tiltak for å håndtere risikoen for menteres for å gjennomføre direktivet, herunder hvitvasking og terrorfinansering ved filialen eller relevant regelverk knyttet til vern av opplysnin- datterselskapet i tredjelandet. Dersom de ytterli- ger, se artikkel 46 nr. 1 første ledd. Ansatte skal gere tiltakene ikke er tilstrekkelige, skal tilsyns- gjennom opplæringsprogram settes i stand til å myndigheten kunne anvende ytterligere tilsynstil- gjenkjenne aktivitet som kan være relatert til tak, herunder kreve at konsernet avslutter kunde- hvitvasking eller terrorfinansiering, se nr. 1 annet forhold, ikke etablerer kundeforhold, ikke utfører ledd. Ansatte skal dessuten lære hva de skal gjøre transaksjoner og, om nødvendig, anmode konser- hvis de oppdager aktivitet som kan være relatert net om å opphøre virksomheten i tredjelandet, se til hvitvasking eller terrorfinansiering («instruct artikkel 45 nr. 5. them as to how to proceed in such cases»). De europeiske tilsynsmyndighetene (ESA- Medlemsstatene skal treffe tiltak slik at an- ene) skal utarbeide forslag til tekniske standarder satte som rapporterer mistanke om hvitvasking el- for hvilke ytterligere tiltak kreditt- og finansinsti- ler terrorfinansiering internt eller til FIU-en, skal tusjoner må gjennomføre etter artikkel 45 nr. 5, se vernes mot trusler, fiendtlige handlinger og nega- artikkel 45 nr. 6. Frist for fremleggelse av forslag tive eller diskriminerende handlinger i arbeidsfor- til tekniske standarder er 26. desember 2016. Eu- holdet, se artikkel 38 . ropakommisjonen er delegert kompetanse til å Rapporteringspliktige skal etablere rutiner for vedta de tekniske standardene, jf. artikkel 45 nr. 7. varsling om brudd på regler som gjennomfører Statene kan stille krav om sentralt kontakt- fjerde hvitvaskingsdirektiv gjennom en særlig in- punkt for agenter av utenlandske e-pengeforetak tern, uavhengig og anonym varslingskanal, se ar- og betalingsforetak med hovedsete i annen EØS- tikkel 61 nr. 3. Rutinene («appropriate procedu- stat, se artikkel 45 nr. 9. Det sentrale kontakt- res») skal være proporsjonale med virksomhetens punktet skal sikre etterlevelse av hvitvaskingsre- art og omfang («proportionate to the nature and gelverket på vegne av foretaket og legge til rette (…) size»). Også forordningen om opplysninger for tilsyn, herunder ved å utlevere dokumenter og som skal følge pengeoverføringer1 stiller krav om opplysninger etter anmodning fra relevante etablering av varslingsrutiner for foretakene som myndigheter. ESA-ene skal utarbeide forslag til underlegges forordningen, se forordningen artik- tekniske standarder for når det kan kreves sen- kel 21 nr. 2. Etter forordningen skal varslingsruti- trale kontaktpunkt. Fristen for å fremlegge forslag nene utarbeides i samarbeid med relevante myn- er 26. juni 2017, se artikkel 45 nr. 10. Europakom- digheter. misjonen er delegert kompetanse til å vedta de For rapporteringspliktige som er del av kon- tekniske standardene, jf. artikkel 45 nr. 11. sern, stiller direktivet særskilte krav i artikkel 45. Rapporteringspliktige som er del av konsern skal utarbeide rutiner på konsernnivå, se artikkel 45 8.4 FATFs anbefalinger og rapport nr. 1. Rutinene skal implementeres i konsernfore- tak etablert i EØS og i filialer og majoritetseide FATF-anbefaling 18 gjelder utarbeidelse av ruti- datterselskaper etablert utenfor EØS (tredjeland), ner («programmes») hos rapporteringspliktige. se artikkel 45 nr. 1. Rapporteringspliktige må blant annet etablere in- Dersom rapporteringspliktige er etablert i an- ternkontroll, se «interpretive note» til anbefaling dre medlemsstater, skal rapporteringspliktig sikre 18 punkt 1 bokstav a. Internkontrollen skal inklu- at lokale regler som gjennomfører hvitvaskingsdi- dere passende ordninger for etterlevelsesfunksjon rektivet blir fulgt. I tredjeland der regelverket for («compliance management arrangements») og til- tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering er strekkelige prosedyrer for bakgrunnskontroll av lempeligere enn reglene nedfelt i fjerde hvitvas- ansatte («adequate screening procedures») for å kingsdirektiv, skal rapporteringspliktig sikre at fi- sikre høy standard ved ansettelser. Etterlevelses- funksjonen bør innebære ansettelse av en etterle- 1 Forordning (EU) 2015/847. velsesansvarlig («compliance officer»), se punkt NOU 2016: 27 149 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 8

3. Rapporteringspliktig skal etablere en uavhen- For gjennomføringen av anbefaling 18 fikk gig kontrollfunksjon til å kontrollere virksomhe- Norge karakteren «Partially Compliant». FATF- tens rutiner («test the system») for overholdelse rapporten påpekte at det ikke er krav i hvitvas- av hvitvaskingsregelverket, se punkt 1 bokstav c. kingsloven om kontroll av ansatte for å sikre høy Omfanget og typen av tiltak skal tilpasses virk- standard, med unntak av enkelte sentrale perso- somhetens størrelse og risikoen for hvitvasking ner i visse rapporteringspliktige, se f.eks. finans- og terrorfinansiering, se punkt 2. foretaksloven § 3-5 første og tredje ledd. Det er FATF-anbefaling 18 inneholder også anbefalin- heller ikke krav om en uavhengig kontrollfunk- ger knyttet til øvrige tiltak. Ansatte skal delta i lø- sjon som skal kontrollere rapporteringspliktiges pende opplæringsprogrammer, se «interpretive rutiner for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansi- note» til anbefaling 18 punkt 1 bokstav b. Omfan- ering. get og typen av opplæringen skal tilpasses virk- Norge ble dessuten kritisert for at hvitvas- somhetens størrelse og risikoen for hvitvasking kingslovens regler om filialer og datterselskaper og terrorfinansiering, se punkt 2. etablert utenfor EØS, se § 26, ikke også gjelder Rapporteringspliktige i konsern skal imple- for filialer og datterselskaper innenfor EØS-områ- mentere rutiner på konsernnivå, herunder rutiner det. og prosedyrer for utlevering av informasjon innad i konsernet for arbeid mot hvitvasking og terrorfinansiering, se anbefaling 18 første ledd. Dersom 8.5 Utvalgets vurderinger rapporteringspliktige har filialer eller majoritetseide datterselskaper i utlandet, skal rapporterings- 8.5.1 Innledning pliktige gjennom konsernets rutiner sikre at filia- Utvalget har gjennomgått og foreslått regler om lene og datterselskapene anvender tiltak mot utarbeidelse av risikovurderinger og rutiner hos hvitvasking og terrorfinansiering i samsvar med rapporteringspliktige, se punkt 4.3 og 4.4. Fjerde hjemstatens regelverk som gjennomfører FATFs hvitvaskingsdirektiv stiller også krav om at rap- anbefalinger. porteringspliktige gjennomfører andre, spesifikke Konsernets etterlevelsesfunksjon, kontrolltiltak. Tiltakene er nødvendige elementer i fore- funksjon og/eller funksjon for tiltak mot hvitvas- byggingen og avdekkingen av hvitvasking og ter- king og terrorfinansiering bør få tilgang til kunde-, rorfinansiering. Som nevnt i punkt 8.1, anser ut- konto- og transaksjonsinformasjon fra filialer og valget det hensiktsmessig å foreslå et samlet ka- datterselskap når det er nødvendig for å motvirke pittel om rapporteringspliktiges forpliktelser knyt- hvitvasking og terrorfinansiering, se «interpretive tet til øvrige tiltak. note» til anbefaling 18 punkt 4. Tilfredsstillende foranstaltninger bør være på plass med hensyn til konfidensialitet og bruk av informasjonen. 8.5.2 Internkontroll Etter «interpretive note» til anbefaling 18 Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller krav om at rap- punkt 5 skal rapporteringspliktig sikre at filialer porteringspliktige etablerer internkontroll med og majoritetseide datterselskaper i utlandet over- egen etterlevelse av hvitvaskingsregelverket, se holder hjemstatens hvitvaskingsregelverk når artikkel 8 nr. 4 bokstav a og b. Utvalget foreslår en vertsstatens rett stiller lempeligere krav til tiltak egen bestemmelse om internkontroll for å gjen- mot hvitvasking og terrorfinansiering. Dersom lo- nomføre direktivbestemmelsene, se lovforslaget kal rett ikke tillater effektiv implementering av § 36. Utvalgets flertall, med unntak av utvalgsmed- konsernets rutiner, skal konsernet iverksette yt- lem Sigurdsen, presiserer at kravet om internkon- terligere tiltak for å håndtere risikoen for hvitvas- troll supplerer kravet om å utnevne et særskilt king og terrorfinansiering. Dessuten må tilsyns- medlem av virksomhetens ledelse med ansvar for myndigheten i hjemstaten varsles. Dersom de yt- etterlevelse av hvitvaskingsregelverket, se lovfor- terligere tiltakene ikke er tilstrekkelige, kan kom- slaget § 8 bokstav c og omtalen under punkt 4.4. petente myndigheter i hjemstaten vurdere ytterli- Internkontroll skal gjøre rapporteringspliktige gere tilsynstiltak, herunder underlegge konsernet i stand til å avdekke svakheter og identifisere for- forsterket kontroll. Dette skal inkludere, «as ap- bedringspotensial ved eget arbeid med tiltak mot propriate», å be om at konsernet avslutter sin virk- hvitvasking og terrorfinansiering. Formålet med å somhet i vertsstaten. identifisere eventuelle svakheter er at rapporte- Norge fikk i FATFs evalueringsrapport kritikk ringspliktige kan gjøre nødvendige endringer i på enkelte punkter for gjennomføringen av anbe- virksomhetens rutiner for overholdelse av hvitvas- falingene knyttet til øvrige tiltak. kingsloven. Internkontroll med etterlevelsen av 150 NOU 2016: 27 Kapittel 8 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II regelverket er en forutsetning for at rutinene ef- get § 37 første ledd bokstav b peker derfor hen fektivt skal kunne oppdateres av øverste ledelse, mot forhold som utløser undersøkelsesplikt, jf. se lovforslaget §§ 7 og 8 og omtalen under punkt lovforslaget § 20. Samlet sett må ansatte ha kunn- 4.5.4. skap om hva hvitvasking og terrorfinansiering er, Alle rapporteringspliktige skal sørge for en hvilken risiko for hvitvasking og terrorfinansier- viss form for internkontroll med overholdelsen av ing som er identifisert ved virksomheten gjennom hvitvaskingsregelverket. Fjerde hvitvaskingsdi- virksomhetsinnrettede risikovurderinger, hvilke rektiv skiller ut enkelte interne kontrolltiltak som måter virksomheten kan bli misbrukt av krimi- bare er nødvendig å implementere dersom en ri- nelle, og hvilke forpliktelser rapporteringspliktige sikovurdering tilsier det. Risikovurderingen skal har etter hvitvaskingsregelverket. ta hensyn til virksomhetens art og omfang. Tilta- Utvalget foreslår at ansatte også skal få jevnlig kene omfatter utnevnelse av en etterlevelsesan- opplæring slik at deres kunnskap vedlikeholdes svarlig («compliance officer»), skikkethetsvurde- og oppdateres, se annet ledd. Jevnlig opplæring er ringer av ansatte («employee screening») og opp- nødvendig bl.a. fordi kriminelle tar i bruk nye me- rettelse av en intern uavhengig kontrollfunksjon toder for hvitvasking og terrorfinansiering. Ansat- («independent audit function»). Utvalget foreslår tes kunnskap må dessuten nødvendigvis oppdate- en tilsvarende regel, se lovforslaget § 36 annet res i takt med den virksomhetsinnrettede ri- ledd bokstav a til c. Risikovurderingen kan tilsi at sikovurderingen, jf. lovforslaget § 6. rapporteringspliktig må implementere enkelte av Lovforslaget § 37 må, i likhet med alle lovens tiltakene, men ikke alle. Kravene vil variere med bestemmelser om tiltak, ses i sammenheng med virksomhetens art og omfang. bestemmelsen om risikobaserte tiltak i lovforsla- Når det gjelder forholdet mellom øverste ledel- get § 5. Omfanget av opplæringen kan derfor jus- ses ansvar og internkontroll, viser utvalget til om- teres i samsvar med en risikobasert tilnærming. talen under punkt 4.5.4. Noe opplæring må alle rapporteringspliktige gjen- nomføre, men hvor mye opplæring som gis og hvor ofte kunnskapen skal oppdateres, vil variere. 8.5.3 Opplæring Utvalget foreslår en særskilt bestemmelse om opplæring av ansatte, se lovforslaget § 37. Forsla- 8.5.4 Vern mot negative reaksjoner ved get bygger på fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel rapportering. Varsling 46 nr. 1. Plikten til å gjennomføre opplæring av ansatte 8.5.4.1 Vern mot negative reaksjoner ved er en sentral forpliktelse for rapporteringspliktige. rapportering Det er i stor grad fysiske personer, ansatte og Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at medlemssta- eventuelle oppdragstakere, som i praksis skal tene skal sikre at fysiske personer som rapporte- sørge for at rapporteringspliktige overhoder hvit- rer om mistanke om hvitvasking og terrorfinansi- vaskingslovens forpliktelser. Ansatte skal f.eks. ering, enten internt eller til FIU-en, vernes mot gjennomføre kundetiltak overfor kunder, gjen- trusler, fiendtlige handlinger («hostile action») og nomføre undersøkelser og rapportere til Øko- diskriminerende eller negative arbeidsrelaterte krim. Opplæring av ansatte er derfor en nødven- reaksjoner, se artikkel 38. dig forutsetning for at rapporteringspliktige skal Utvalget har vurdert nærmere hvordan for- kunne overholde hvitvaskingslovens regler. Uten pliktelsen skal gjennomføres i norsk rett. Utvalget opplæring av ansatte er det vanskelig å tenke seg påpeker innledningsvis at forpliktelsen etter artik- at rapporteringspliktige kan etterleve hvitvas- kel 38 skal påhvile medlemsstatene. Det er derfor kingsregelverket, herunder den risikobaserte til- opp til medlemsstaten å vurdere hvordan fysiske nærmingen ved gjennomføring av lovens tiltak. personer som rapporterer skal sikres vern. Alle rapporteringspliktige må sørge for opplæ- Arbeidsmiljøloven2 gir i dag regler om vars- ring av ansatte, se lovforslaget § 37. Ansatte må ha ling om kritikkverdige forhold i virksomheten og kunnskap om rapporteringspliktiges forpliktelser vern mot gjengjeldelse overfor varslere. Virksom- etter hvitvaskingsloven, herunder rutinene rap- heten skal legge til rette for varsling, se § 3-6. Re- porteringspliktige har etablert i samsvar med lo- glene gjelder både varsling internt i virksomheten ven, se første ledd bokstav a. I direktivet artikkel og varsling til tilsynsmyndigheter eller andre of- 46 er det særlig fremhevet at ansatte skal være i stand til å gjenkjenne aktivitet som kan være knyt- 2 Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stil- tet til hvitvasking og terrorfinansiering. Lovforsla- lingsvern mv. (arbeidsmiljøloven). NOU 2016: 27 151 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 8 fentlige myndigheter, se arbeidsmiljøloven §§ 2-4 forbud mot at rapporteringspliktige selv utsetter annet ledd og 3-6. Arbeidstaker som er blitt utsatt ansatte for negative reaksjoner. for ulovlig gjengjeldelse har krav på oppreisning, i Utvalget foreslår etter dette en bestemmelse tillegg til eventuelt erstatningskrav etter alminne- om at rapporteringspliktige skal sørge for at den lige regler, se § 2-5 tredje ledd. Utvalget legger til som rapporterer om mistanke om hvitvasking el- grunn at arbeidsmiljøloven er tilstrekkelig for å ler terrorfinansiering, enten internt eller til Øko- sikre etterlevelse den delen av artikkel 38 som krim, ikke utsettes for negative reaksjoner, se for- gjelder vern av fysiske personer mot negative ar- slaget til § 38 første ledd. Ansvaret går f.eks. ut på beidsrelaterte reaksjoner som følge av rapporte- å etablere rutiner for å sikre anonymitet for den ring internt av mistanker om hvitvasking og ter- enkelte ansatte som har gjennomført undersøkel- rorfinansiering. ser, slik at vedkommende ikke utsettes for repre- Når det gjelder medlemsstatenes plikt til å salier. Ansvaret omfatter også naturligvis et for- verne fysiske personer som varsler enten internt bud mot at den rapporteringspliktige selv utsetter eller eksternt mot trusler eller andre represalier, den ansatte for negative reaksjoner, f.eks. ved å si jf. artikkel 38, påpeker utvalget at vernet i første opp eller avskjedige vedkommende for varsling av rekke er etablert ved straffebudene for trusler, mulig misbruk av virksomheten til hvitvasking vold og annen alvorlig kriminalitet rettet mot fy- eller terrorfinansiering. siske personer. Spørsmålet er så hvor mye lenger artikkel 38 går. I Sverige er det foreslått en bestemmelse om 8.5.4.2 Varsling beskyttelse av ansatte m.fl. delt opp i to ledd.3 Et- Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller krav om etable- ter første ledd skal rapporteringspliktige etablere ring av interne varslingsrutiner når ansatte mis- rutiner for å verne ansatte og andre representan- tenker brudd på reglene som gjennomfører direk- ter for virksomheten mot trusler og represalier tivet, se artikkel 61 nr. 3. De interne varslingsruti- («hot eller fientliga åtgärder») som følge av at de nene skal etablere en særlig, uavhengig og ano- undersøker eller varsler om mistanker om nym varslingskanal i virksomheten. Kravene til hvitvasking eller terrorfinansiering. I omtalen av varslingsrutiner skal stå i et rimelig forhold til forslaget presiseres det at kravene til rutiner vil virksomhetens art og størrelse. variere med virksomhetens art og omfang.4 Etter Arbeidsmiljølovens regler om varsling gir ikke annet ledd skal ansatte som har informert om mis- uttrykkelige regler om anonym varsling. Direkti- tanke om hvitvasking eller terrorfinansiering, en- vet krever dessuten etablering av en «specific» ten internt eller til Polismyndigheten, ikke utset- varslingskanal i virksomheten for brudd på regler tes for uheldige («ogynnsamma») eller diskrimi- som gjennomfører direktivet. Utvalget foreslår nerende ansattelsestiltak («anställningsåtgärder») derfor at det skal etableres et uavhengig og ano- om den ansatte hadde grunn til å regne med at in- nymt internt varslingssystem dersom en ri- formasjonen burde sendes. Utredningen foreslår sikovurdering av virksomhetens art og omfang til- å gi Regjeringen kompetanse til å fylle ut bestem- sier det, se lovforslaget § 38 annet ledd. Utvalget melsen om vern av ansatte i forskrift. bemerker at et anonymt varslingssystem kan I Danmark foreslås det at rapporteringsplik- være vanskelig å implementere i praksis i mange tige forbys å utsette ansatte for «ufordelagtig be- rapporteringspliktige virksomheter, f.eks. fordi handling eller ufordelagtige følger» som følge av det er få ansatte. Anonym varsling har en side til at den ansatte har rapportert enten internt eller til personopplysningsretten. Disse reglene bør man FIU-en om mistanke om hvitvasking eller terrorfi- være oppmerksom på. «Working Group» oppret- nansiering.5 Bestemmelsen gjelder dermed både tet etter personverndirektivet artikkel 29, som et intern og ekstern rapportering, men lovforslaget rådgivende organ om vern av personopplysninger gir ikke rapporteringspliktige ansvar for å verne og privatliv, utarbeidet i 2006 en rådgivende ut- ansatte mot trusler og andre negative reaksjoner i talelse (Opinion 1/2006) om anvendelsen av re- alminnelighet. I stedet innebærer lovforslaget et gler om vern av personopplysninger i varslersa- ker. I den forbindelse ble det blant annet uttalt:

«Under no circumstances can the person accu- 3 SOU 2016: 8, Del 2, Förslag til lag (2017: 000) om ätgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, 2. kap. 7 §. sed in a whistleblower’s report obtain informa- 4 SOU 2016: 8, Del 1, punkt 11.5.2. tion about the identity of the whistleblower 5 Forslag til Lov om forebyggende foranstaltninger mod from the scheme on the basis of the accused hvidvask og finansiering af terrorisme § 36. person’s right of access, except where the 152 NOU 2016: 27 Kapittel 8 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

whistleblower maliciously makes a false state- På samme måte som direktivet artikkel 45, ment. Otherwise, the whistleblower’s confiden- omfatter lovforslaget § 40 alle rapporteringsplik- tiality should always be guaranteed.» tige som er del av konsern. Videre skiller forslaget mellom foretak i konsernet etablert i EØS og Det er vist til uttalelsen i Det europeiske datatilsy- filialer og majoritetseide datterselskaper i konsernets retningslinjer for varslingssystemet internt i net etablert i stat utenfor EØS (tredjeland). EU utgitt i juli 2016. Overordnet skal rapporteringspliktige sikre at Varslingssystemet skal gjelde brudd på rutinene fastsatt etter lovforslaget § 7 implemente- hvitvaskingsloven og forskrift i medhold av loven. res på konsernnivå og i filialer og majoritetseide Forordning (EU) 2015/847 foreslås gjennomført i datterselskaper, se lovforslaget § 40 første ledd. forskrift, se kapittel 11, lovforslaget § 60 og for- Første ledd gjelder også i Norge. skriftsforslaget § 7. Lovforslaget dekker derfor I motsetning til gjeldende hvitvaskingslov § 26 også kravene til etablering av varslingssystemer i retter lovforslaget § 40 seg også mot rapporte- forordningen for de rapporteringspliktige som er ringspliktiges datterselskaper og filialer innenfor underlagt forordningen. EØS. Rapporteringspliktige må derfor sikre seg at Utvalget påpeker at lovforslaget § 38 første virksomheter som drives i andre EØS-stater over- ledd om vern mot negative reaksjoner, jf. punkt holder lokal rett som gjennomfører fjerde hvitvas- 8.5.4.1, også vil gjelde for varsling gjennom det kingsdirektiv, se lovforslaget § 40 annet ledd. uavhengige og anonyme varslingssystemet etter Dersom rapporteringspliktig driver virksom- annet ledd. het gjennom filialer eller majoritetseide datterselskaper i tredjeland, gjelder tredje til sjette ledd. Ordlyden i lovforslaget ligger tett opptil ordlyden i 8.5.5 Elektroniske overvåkingssystemer fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 45 nr. 3 til 5. Gjeldende hvitvaskingslov krever at finansinstitu- Dersom lokal rett har lempeligere regler om tiltak sjoner etablerer elektroniske overvåknings- mot hvitvasking og terrorfinansiering enn norsk systemer, jf. § 24. I hvitvaskingsforskriften § 18 er rett, skal rapporteringpsliktig sikre at filialen eller det presisert at systemet skal ha som formål å datterselskapet overholder hvitvaskingsloven identifisere transaksjoner som kan ha tilknytning med forskrifter. Bestemmelsen må ses i sammen- til utbytte av straffbare handlinger eller terrorfi- heng med første ledd om implementering av ruti- nansiering. Verken fjerde hvitvaskingsdirektiv el- ner på konsernnivå – rutinene skal være utarbei- ler FATF-anbefalingene sier noe uttrykkelig om det i samsvar med lovforslaget § 7. Dersom filialen etablering av overvåkingssystemer. eller datterselskapet overholder rutinene, vil dette Utvalget foreslår at bestemmelsene om elek- medføre at hvitvaskingsloven etterleves. troniske overvåkingssystemer videreføres, men Lokal rett kan hindre etterlevelse av norsk unntaksadgangen er flyttet fra forskrift til lov, se hvitvaskingslov, f.eks. ved at regler om taushets- lovforslaget § 39. Lovforslaget er oppdatert i sam- plikt forhindrer rapportering eller utlevering av svar med ikrafttredelse av ny finansforetakslov. opplysninger i den grad hvitvaskingsloven forut- Bestemmelsen omfatter samme krets rapporte- setter. I slike tilfeller skal tilsynsmyndigheten i ringspliktige som tidligere. Norge varsles, og rapporteringspliktig skal iverksette ytterligere tiltak for å avdekke og forebygge hvitvasking og terrorfinansering, se lovforslaget 8.5.6 Gjennomføring av rutiner på § 40 fjerde ledd. Europakommisjonen er gitt kom- konsernnivå, rapporteringspliktiges petanse til å vedta tekniske standarder for hvilke virksomhet i utlandet mv. tiltak rapporteringspliktige skal iverksette, se di- Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 45 gjelder rektivet artikkel 45 nr. 7. ESA-ene skal utarbeide etablering og implementering av rutiner på kon- utkast til tekniske standarder. For å gi departe- sernnivå. Utvalget foreslår en bestemmelse om mentet mulighet til å endre regelverket i takt med konsernrutiner som gjennomfører fjerde hvitvas- Europakommisjonens tekniske standarder, fore- kingsdirektiv, se lovforslaget § 40. slår utvalget en forskriftshjemmel for å kunnne Når det gjelder avgrensningen av hva som er spesifisere hvilke ytterligere tiltak rapporterings- konsernnivå i direktivets forstand, viser utvalget pliktige skal iverksette, se lovforslaget § 40 sjette til redegjørelsen under punkt 6.5.7.2. Med kon- ledd. Det foreligger foreløpig ikke forslag fra ESA- sernnivå menes derfor i det følgende foretak i ene til tekniske standarder. Utvalget foreslår der- konsern slik dette er definert i regnskapsloven for ingen forskriftsbestemmelse. §1-3. NOU 2016: 27 153 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 8

Hvis de ytterligere tiltakene rapporteringsplik- Etter direktivet artikkel 45 nr. 9 skal det sen- tig iverksetter ikke er tilstrekkelige, foreslår utval- trale kontaktpunktet, på vegne av det utenlandske get at tilsynsmyndigheten kan beslutte at rappor- betalings- eller e-pengeforetaket, sikre at foreta- teringspliktig ikke etablerer kundeforhold, at kun- kets agenter etterlever lokalt hvitvaskingsregel- deforhold avsluttes eller at transaksjoner ikke verk. Kontaktpunktet skal også legge til rette for gjennomføres, se lovforslaget § 40 femte ledd. Be- tilsyn med agentene, herunder ved å bidra med stemmelsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdi- opplysninger og dokumenter etter anmodning fra rektiv artikkel 45 nr. 5. Etter direktivet skal til- tilsynsmyndigheten. synsmyndigheten, om nødvendig, også anmode Utvalget anser det ønskelig å innføre en mulig- rapporteringspliktig om å avslutte virksomheten i het til å kreve at utenlandske betalingsforetak og tredjeland. Når direktivet ikke krever at tilsyns- e-pengeforetak har et nasjonalt kontaktpunkt for myndigheten skal ha hjemmel til å pålegge at virk- sine agenter. Vedkommende vil kunne ha en koor- somheten i tredjeland opphører, finner ikke utval- dinerende rolle overfor tilsynsmyndigheter, og get det nødvendig å uttrykkelig regulere tilsyns- dermed lette tilsynsvirksomheten. myndighetens adgang til å anmode rapporterings- Foreløpig har ikke ESA-ene utarbeidet forslag pliktige om opphør av virksomheten. til standarder. I påvente av at det utarbeides og vedtas tekniske standarder i EU, foreslår utvalget en hjemmel for departementet til å fastsette nær- 8.5.7 Nasjonalt kontaktpunkt mere regler om nasjonale kontaktpunkt i forskrift, Fjerde hvitvaskingsdirektiv åpner for at medlems- se lovforslaget § 41. Utvalget foreslår ikke for- statene kan kreve at utenlandske betalingsforetak skriftsbestemmelser i medhold av hjemmelen. og e-pengeforetak som er etablert i staten på an- Utvalget bemerker at eventuelt krav om kon- dre måter enn gjennom filialer, etablerer nasjonale taktpunkt ikke får betydning for spørsmålet om kontaktpunkter, se artikkel 45 nr. 9. ESA-ene skal agenter er underlagt loven, jf. § 4 første ledd bok- utarbeide utkast til tekniske standarder for når det stav g, men eventuelt kontaktpunkt kan få betyd- kan kreves nasjonale kontaktpunkt, se nr. 10. Ved- ning for den praktiske gjennomføringen av tilsyn. tak om slike standarder er delegert til Europa- kommisjonen, se artikkel 45 nr. 11. 154 NOU 2016: 27 Kapittel 9 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Kapittel 9 Tilsyn

9.1 Generelt Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, Hana, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Sigurd- Mandatets punkt 4 om tilsyn ble utredet av utval- sen og Stokmo, foreslår at foretak som driver fy- get i første delutredning, NOU 2015: 12. sisk pengetransport underlegges tilsyn av Finans- I denne utredningen har utvalget i forbindelse tilsynet, se forslag til § 45 annet ledd bokstav a. Ut- med mandatets punkt 6 vurdert og kommet til at valgets flertall erkjenner at dette ligger noe utenfor nye aktører skal underlegges lovens anvendelses- Finanstilsynets kjerneoppgaver. Finanstilsynet område. Utvalget viser til punkt 3.1.16 og 3.1.9, har ansvar for tilsyn med hvitvaskingsregelverket der det foreslås at foretak som driver fysisk pen- for en lang rekke rapporteringspliktige, og har getransport og foretak som driver inkassovirk- derfor forutsetninger for å føre tilsyn også med somhet skal underlegges loven. Utvalget foreslår foretak som driver fysisk pengetransport. Utval- også at låneformidlere skal være rapporterings- gets flertall påpeker videre at de største aktørene pliktig, se punkt 3.1.17. I dette kapittelet vurderer innen fysisk pengetransport i Norge enten har til- utvalget hvilke organer som skal føre tilsyn med latelse fra Finanstilsynet for deler av virksomhe- de nye rapporteringspliktige. ten, eller opererer under dispensasjon fra tilsynet. Som nevnt i NOU 2015: 12 punkt 4.5, er det etter utvalgets oppfatning et hensyn i seg selv å be- 9.2 Foretak som driver fysisk grense antallet tilsynsmyndigheter. Dermed kre- pengetransport ves det mindre ressurser enn om det skal bygges opp nye tilsynsstrukturer. Videre er det positivt at Foretak som driver fysisk pengetransport er i dag fagkunnskapen om hvitvasking og terrorfinasi- underlagt krav om tillatelse fra politiet, se ering samles. Ved en samlet tilsynsmyndighet hos vaktvirksomhetsloven1 § 3. Politiet er kontroll- Finanstilsynet blir det forutsetningsvis lavere ri- myndighet og skal gjennomføre en årlig kontroll siko for forskjellsbehandling ved eventuell sank- med vaktforetakene på bakgrunn av vaktselskape- sjonering av brudd på hvitvaskingsloven. Flertal- nes rapporteringsplikt etter § 16, se § 4. Etter let viser også til Justiskomiteens uttalelser i Innst. vaktvirksomhetsforskriften2 § 42 gjennomføres 243 L (2015–2016) side 5. Komiteen fremhever kontrollen som en kombinasjon av dokumentkon- her «viktigheten av at forvaltningsorganet har rett troll, vandelskontroll og besøkskontroll. Kontroll- kompetanse og de riktige systemer for å gjennom- myndigheten er begrenset til å gjelde overhol- føre en korrekt saksbehandling» av saker om ad- delse av vaktvirksomhetsloven, se § 7 jf. § 16 og ministrative sanksjoner. Etter flertallets oppfatning Ot.prp. nr. 49 (2008–2009) punkt 6.1.3. Utvalget fremgår det av det overstående at Finanstilsynet foreslår å underlegge foretak som driver fysisk er bedre egnet til å håndtere tilsynsoppgaven enn pengetransport tilsyn med overholdelsen av f.eks. politiet. hvitvaskingsloven. Utvalget har delt seg i et fler- Utvalgets flertall viser videre til at Finanstilsy- tall og mindretall i spørsmålet om hvem som skal net i Danmark synes å være tilsynsmyndighet for være tilsynsmyndighet for foretak som driver fy- foretak som driver ervervsmessig fysisk penge- sisk pengetransport. transport. I Sverige foreslås Finansinspektionen som tilsynsmyndighet for foretak som driver fysisk pengetransport med telletjeneste, se nær- 1 Lov 5. januar 2001 nr. 1 om vaktvirksomhet (vaktvirksom- mere punkt 3.1.16.3 hetsloven). 2 Forskrift 28. mars 2011 nr. 337 om vaktvirksomhet (vaktvirksomhetsforskriften). 3 SOU 2016: 8, Del 1, punkt 17.4.4. NOU 2016: 27 155 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 9

Flertallet påpeker at politiets tilsynsmyndighet etter finanstilsynsloven § 3 er ikke begrenset til å overfor vaktvirksomheter omfatter et stort antall gjelde tilsyn med særskilte lover, men skal bl.a. virksomheter som ikke driver med fysisk penge- omfatte at foretaket «virker på hensiktsmessig og transport. Dermed vil det være et mindre antall betryggende måte i samsvar med lov og bestem- virksomheter som må forholde seg til Finanstilsy- melser gitt i medhold av lov». net som tilsynsmyndighet etter hvitvaskingsloven, Utvalget foreslår at tilsynet med inkassofore- i tillegg til politiet som kontrollmyndighet etter taks overholdelse av hvitvaskingsregelverket leg- vaktvirksomhetsloven. Politiet godkjenner også ges til Finanstilsynet. Utvalget viser til at Finanstil- brukthandler og kan føre kontroll med at kravene synet allerede fører tilsyn med bransjen, slik at til vandel overholdes. Justisdepartementet har dette er en bransje Finanstilsynet kjenner. Utval- imidlertid i Prop. 61 LS (2014–2015) punkt 7.4.4.4 get viser også til NOU 2015: 12 punkt 4.5.2.1 med signalisert at i alle fall godkjenningsoppgaven skal videre henvisning til Innst. S. nr. 222 (2002–2003) overføres til kommunene. side 7, der det er en uttalt målsetning at nærings- Utvalgets mindretall, medlemmene Holberg og drivende ikke skal måtte forholde seg til flere til- Utne, har et annet syn på hvilken myndighet som synsmyndigheter enn nødvendig. Videre vil det bør føre tilsyn med foretak som driver fysisk pen- være potensiale for synergieffekter ved at tilsynet getransport. Disse medlemmer mener det er natur- med overholdelse av hvitvaskingsregelverket kan lig og mest hensiktsmessig at det er politiet, som kombineres med det øvrige tilsynet inkassofore- tillatelses- og kontrollmyndighet for denne typen tak er underlagt. Dessuten har Finanstilsynet erfa- tjenester, som også tillegges tilsynet med overhol- ring med tilsyn av etterlevelse av hvitvaskingsre- delsen av hvitvaskingsregelverket. Politiet har gelverket overfor en lang rekke andre rapporte- som kontrollmyndighet med øvrig virksomhet ringspliktige. Det vises til lovforslaget § 45 annet disse selskapene driver, bedre forutsetninger til å ledd bokstav a. vurdere risikofaktorer til denne type transport. Et- ter mindretallets vurdering harmonerer dette også best med standpunktet som ble tatt i første delu- 9.4 Låneformidlere tredning, om at tilsynsoppgaver bør tillegges allerede etablerte organer med tilknytning til den ak- Låneformidlere har vært underlagt hvitvaskings- tuelle bransjen. loven frem til ikrafttredelsen av finansforetakslo- Disse medlemmer viser til sitt forslag til § 45 anven, se punkt 3.1.17. Låneformidlere har vært un- net ledd bokstav e i punkt 15.2.5. derlagt tilsyn av Finanstilsynet for etterlevelsen av hvitvaskingsloven. Utvalget ser ikke grunn til å foreslå annen tilsynsmyndighet enn Finanstilsy- 9.3 Foretak som driver inkasso- net, og viser til tilsvarende betraktninger som for virksomhet inkassoforetak, se punkt 9.3. Det vises til lovforslaget § 45 annet ledd bokstav a. Foretak som driver inkassovirksomhet er i dag underlagt krav om konsesjon fra Finanstilsynet, se 4 inkassoloven § 4 første ledd jf. § 30. Tilsynet fø- 4 Lov 13. mai 1988 nr. 26 om inkassovirksomhet og annen res etter finanstilsynsloven. Tilsynsvirksomheten inndriving av forfalte pengekrav (inkassoloven). 156 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Kapittel 10 Forvaltningstiltak og sanksjoner

10.1 Innledning dre forvaltningstiltak er etter utvalgets oppfatning hensiktsmessig, blant annet av hensyn til forbudet Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller mer omfattende mot gjentatt straffeforfølgning etter EMK proto- og detaljerte krav til medlemsstatenes sanksjons- koll nr. 7 artikkel 4. Dessuten sondrer også system enn de foregående direktivene. Direktivet hvitvaskingsdirektivet mellom «administrative krever at det er tilgjengelig et bredt spekter av ad- measures» og «administrative sanctions». ministrative tiltak og sanksjoner ved alvorlige, gjentatte eller systematiske brudd på sentrale bestemmelser. Etter mandatet skal utvalget fremme 10.2 Norsk rett forslag til gjennomføring av direktivets bestemmelser samt til regulering av «sanksjonskompe- 10.2.1 Straff tanse» for nye og eksisterende grupper rapporte- Hvitvaskingsloven § 28 første ledd gir adgang til å ringspliktige som i dag ikke er underlagt hvitvas- straffe den som overtrer eller medvirker til over- kingstilsyn. tredelse av lovens §§ 5, 6, 7, 8, 15, 18 eller 22 eller Utvalget har for sitt arbeid definert begrepet forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene. «sanksjon» som en negativ reaksjon som retter Skyldkravet er grov uaktsomhet eller fortsett. seg mot en begått overtredelse som ikke er straff Straffereaksjonen er i utgangspunktet bøter, men etter norsk rett, men som utgjør straff etter EMK. ved særlig skjerpende omstendigheter kan feng- Med denne karakteristikken kjennetegnes sank- sel inntil ett år anvendes, jf. hvitvaskingsloven § 28 sjoner ved at de er «tilbakeskuende». Formålet er annet ledd. å påføre et onde som følge av et lovbrudd som Bakgrunnen for at straffansvaret er avgrenset allerede er begått. Tiltak som er «fremadrettet» vil til §§ 5, 6, 7, 8, 15, 18 og 22, er at bestemmelsene ikke omfattes av sanksjonsdefinisjonen. Dette ble ansett som de mest sentrale da loven ble utar- gjelder blant annet tvangsmulkt, der hovedformå- beidet.2 Avgrensningen innebærer blant annet at let er å fremtvinge oppfyllelse. Utvalget benytter det ikke er straffbart å bryte avsløringsforbudet i begrepet «forvaltningstiltak» eller «reaksjon» om § 21, å gjennomføre mistenkelige transaksjoner i tvangsmulkt og andre typer tiltak som ikke er strid med § 19 eller å unnlate løpende å følge opp sanksjoner. kundeforhold i normaltilfellene, jf. § 14. Begrepsbruken bygger på terminologien som Hvitvaskingslovens primære pliktsubjekter er foreslås av Justisdepartementet i Prop. 62 L de rapporteringspliktige. Bestemmelsen i § 28 (2015–2016) «Endringer i forvaltningsloven mv. gjelder for «den som» overtrer nærmere angitte (administrative sanksjoner mv.)».1 Proposisjonen bestemmelser. Etter hvitvaskingsloven § 4 tredje ligger til grunn for endringene i forvaltningsloven ledd gjelder loven for personer som «utfører tje- som ble vedtatt ved lov 27. mai 2016 nr. 15. Lov- nester på vegne av eller for personer som nevnt i endringene har ikke trådt i kraft. Proposisjonen er første og annet ledd». Fysiske personer som arbei- videre en oppfølging av blant annet sanksjonsut- der for rapporteringspliktige som nevnt i § 4 vil valgets utredning, NOU 2003: 15 «Fra bot til be- altså kunne straffes hvis vilkårene i hvitvaskings- dring — Et mer nyansert og effektivt sanksjons- loven § 28 er oppfylt. Juridiske personer som er system med mindre bruk av straff». Justisdeparte- pålagt rapporteringsplikt, vil også kunne straffes mentet har foreslått en snevrere definisjon av «ad- etter reglene om foretaksstraff i straffeloven § 27 ministrativ sanksjon» enn det sanksjonsutvalget la første ledd. Det er ikke et krav at enkeltpersoner opp til. Å skille tydelig mellom sanksjoner og an- har utvist skyld.

1 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 3.2. 2 Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 8.2.5. NOU 2016: 27 157 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10

Praksis viser at straff i svært liten utstrekning har vært benyttet som sanksjon mot overtredelser 10.2.2.2 Tilbakekall av tillatelser mv. av hvitvaskingsreglene. Utvalget er bare kjent Overfor rapporteringspliktige som er underlagt med ett tilfelle hvor en rapporteringspliktig er autoriseringsordninger, gir særlovgivningen som straffet for brudd på hvitvaskingsloven. Brudd på klar hovedregel adgang til å kalle tilbake autorisa- hvitvaskingsloven av 2003 ble straffet i en upubli- sjonen eller tillatelsen. sert dom fra Asker og Bærum tingrett 22. desem- De juridiske personene som er pålagt rappor- ber 2009. Avgjørelsen er omtalt i LB-2012-113518. teringsplikt etter gjeldende hvitvaskingslov § 4 Saken gjaldt flere straffbare forhold, herunder første ledd er, med unntak av Norges Bank, un- grovt heleri og hvitvasking. Retten understreket derlagt autorisasjonsordninger. Det er adgang til imidlertid at domfeltes brudd på rapporterings- tilbakekall dersom det foreligger grov eller vedva- plikten og legitimasjonskontrollen i seg selv var så rende overtredelse av lovbestemte plikter. alvorlige at det tilsa fengselsstraff. For foretak som omfattes av finansforetaksloven, fremgår hjemmelen for tilbakekall av konsesjon av § 3-7. Tilbakekallshjemmelen for verdipa- 10.2.2 Forvaltningstiltak og sanksjoner pirforetak er verdipapirhandelloven § 9-4. For for- valtningsselskaper for verdipapirfond er hjemme- 10.2.2.1 Pålegg og tvangsmulkt len verdipapirfondloven § 11-5. For foretak som Etter hvitvaskingsloven § 27 kan tilsynsorganene driver forsikringsformidling, er hjemmelen for- gi pålegg og tvangsmulkt. Det fremgår av første sikringsformidlingsloven4 § 9-4. Verdipapirregis- ledd at den rapporteringspliktige kan gis pålegg terloven § 3-3 gir tilbakekallshjemmel overfor ver- om at forhold i strid med loven eller bestemmel- dipapirregistre. Tillatelsen til forvaltere av alter- ser gitt i medhold av loven, skal opphøre. Etter an- native investeringsfond kan tilbakekalles etter net ledd kan tilsynsorganet ilegge tvangsmulkt AIF-loven § 9-4. Tillatelse til å drive depotvirksom- dersom pålegget ikke etterkommes. Tvangsmulk- het gis i praksis kun til banker og verdipapirfore- ten kan ilegges i form av engangsmulkt eller lø- tak og et fåtall øvrige foretak, slik at det er adgang pende mulkt. Ilagt mulkt er tvangsgrunnlag for ut- til tilbakekall etter hjemlene nevnt ovenfor. legg. Det er dermed ikke nødvendig med dom for Flere av de fysiske og juridiske personene som å inndrive mulkten gjennom namsmannen.3 er rapporteringspliktige etter hvitvaskingsloven Tredje ledd gir hjemmel til å gi regler om fastset- § 4 annet ledd, er også underlagt autorisasjons- telse av mulktens størrelse. Hjemmelen er ikke ordninger. Dette gjelder ikke forhandlere av varer benyttet. og tilbydere av virksomhetstjenester. Utvalget har Formålet med tvangsmulkt er primært å foreslått en autorisasjonsordning for den sist- fremtvinge oppfyllelse. Vedtak om tvangsmulkt nevnte gruppen i første delutredning.5 som treffes etter at det ulovlige forholdet har opp- Det er gjennomgående adgang til å kalle til- hørt, representerer ikke noe oppfyllelsespress og bake den aktuelle autorisasjonen for de fysiske og har dermed karakter av straff etter Grunnloven juridiske personene som er rapporteringspliktige § 96, se Rt. 2002 side 1298. På bakgrunn av dette i henhold til hvitvaskingsloven § 4 annet ledd. I vil hvitvaskingsloven § 27 ikke gi hjemmel for å il- medhold av regnskapsførerloven6 § 7 nr. 2 kan Fi- egge tvangsmulkt etter at det ulovlige forholdet nanstilsynet kalle tilbake en regnskapsførerautori- har opphørt. Tvangsmulkt vil derfor ikke kunne sasjon dersom regnskapsføreren anses uskikket anvendes ved enkeltstående overtredelser av fordi vedkommende grovt eller gjentatt har kren- hvitvaskingslovverket, eksempelvis ved brudd på ket sine plikter etter lov eller forskrift. På tilsva- avsløringsforbudet i § 21 eller brudd på forbudet rende vilkår kan Finanstilsynet kalle tilbake god- mot å gjennomføre mistenkelige transaksjoner et- kjenning som registrert eller statsautorisert revi- ter § 19. sor eller som revisjonsselskap etter revisorloven Pålegg og tvangsmulkt etter hvitvaskingsloven § 9-1. Etter eiendomsmeglingsloven § 8-4 kan Fi- § 27 gis til «rapporteringspliktige». Personer som nanstilsynet kalle tilbake eiendomsmeglerbrev er ansatt eller sitter i ledelsen hos juridiske perso- dersom innehaveren anses uegnet fordi vedkom- ner med rapporteringsplikt, kan derfor ikke ileg- mende grovt eller gjentatt har overtrådt sine plik- ges tvangsmulkt. 4 Lov 10. juni 2005 nr. 41 om forsikringsformidling. 5 Se NOU 2015: 12 punkt 6.4. 3 Se lov 26. juni 1992 nr. 86 om tvangsfullbyrdelse (tvangsfull- 6 Lov 18. juni 1993 nr. 109 om autorisasjon av regnskapsfø- byrdelsesloven) § 7-2 bokstav e. rere. 158 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II ter etter lov eller forskrift. Eiendomsmeglingslo- ven § 8-2 gir hjemmel for å kalle tilbake et foretaks 10.2.3 Forvaltningsloven – prinsipper for tillatelse til å drive eiendomsmegling. Tilsyns- regulering av administrative rådet for advokatvirksomhet kan overfor Advokat- sanksjoner bevillingsnemnden fremme forslag om tilbakekall Overtredelse av en lov kan gjøres straffbart eller av bevilling som advokat. Etter domstolloven sanksjoneres administrativt. De senere årene har § 230 kan nemden kalle tilbake en advokatbevil- prinsippene for kriminalisering og prinsippene for ling dersom advokaten gjør seg skyldig i forhold bruk av forvaltningssanksjoner vært drøftet i som gjør vedkommende uskikket til å drive advo- ulike sammenhenger. katvirksomhet. I forarbeidene til den nye straffeloven ble I FATF-rapporten fremgår det at fem regn- spørsmålet om hvilke handlinger som bør gjøres skapsførere og revisorer har mistet autorisasjo- straffbare drøftet. Justisdepartementet slutter seg nen for forhold som inkluderer brudd på hvitvas- her i det vesentlige til vurderingene i Straffelov- kingsregelverket.7 Ifølge Nasjonal risikovurde- kommisjonens delutredning VII, NOU 2002: 4, og ring er det ingen eksempler på at rapporterings- Sanksjonsutvalgets utredning, NOU 2003: 15.11 pliktige har mistet sin tillatelse alene på grunn av Den tradisjonelle straffens begrunnelse er nær- overtredelser av hvitvaskingsregelverket.8 mere behandlet i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt I NOU 2015: 12 foreslo utvalget at tillatelse til å 6. I punkt 7.5 drøfter Justisdepartementet nær- tilby virksomhetstjenester kan kalles tilbake der- mere hvilke handlinger som bør være straffbare. som vilkårene for å inneha tillatelsen ikke lenger Departementet fremhever der særlig tre momen- er oppfylt. Utvalget foreslo også at tilbydere av ter som bør tas i betraktning ved denne vurderin- spilltjenester underlegges hvitvaskingsloven.9 For gen: denne gruppen er hjemlene for tilbakekall regu- 1. Bare handlinger som fører til skade eller fare lert på ulike måter. Godkjenning, autorisasjon og for skade, bør kriminaliseres (skadefølgeprin- lotteritillatelse etter lotterilovgivningen kan kalles sippet). tilbake ved gjentatte eller alvorlige brudd på be- 2. Straff bør bare brukes dersom andre reaksjo- stemmelser «i loven her eller vilkår i medhold av ner og sanksjoner ikke finnes eller åpenbart denne loven», jf. lotteriloven10 § 14 første ledd. Be- ikke vil være tilstrekkelige (subsidiaritetsprin- stemmelsen er etter sin ordlyd avgrenset til å sippet). gjelde brudd på lotteriloven slik at den ikke vil gi 3. Straff bør bare benyttes dersom nyttevirknin- grunnlag for tilbakekall som følge av brudd på gene er klart større enn skadevirkningene. hvitvaskingsloven. Det fremgår av konsesjonen Norsk Rikstoto er tildelt at Landbruks- og matde- Forslag til endringer i forvaltningsloven, som bl.a. partementet kan trekke tilbake bevilling til å ar- gir nye bestemmelser om administrative sanksjo- rangere totalisatorveddemål hvis vilkårene for ner og tvangsmulkt, ble vedtatt ved lov 27. mai konsesjonen brytes. For Norsk Tipping er det in- 2016 nr. 15. Loven trer i kraft fra den tid Kongen gen regler om tilbakekall, fordi virksomheten ikke bestemmer. Forarbeidene til lovendringen er er avhengig av autorisasjon. blant annet Prop. 62 L (2015–2016) «Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.)», som ble lagt frem for Stortinget 19. februar 10.2.2.3 Skriftlig advarsel 2016. Justiskomiteen sluttet seg i Innst. 243 L Hvitvaskingsloven har ingen bestemmelser om (2015–2016) til hovedtrekkene i Justisdeparte- skriftlig advarsel. For advokater kan Tilsynsrådet mentets vurderinger. Lovendringene følger opp meddele en «irettesettelse». I alvorlige tilfeller Sanksjonsutvalgets utredning, NOU 2003: 15, kan advokaten meddeles en «advarsel» dersom men i proposisjonen er også utviklingen i tiden et- advokaten har opptrådt i strid med regler gitt i el- ter utredningen tatt i betraktning. ler i medhold av domstolloven eller annen lov, jf. Hovedsiktemålet med endringene er å legge til domstolloven § 225 tredje ledd. Dette omfatter si- rette for mer enhetlig behandling av saker om ad- tuasjonen der en advokat har opptrådt i strid med ministrative sanksjoner innenfor betryggende hvitvaskingsloven. rettslige rammer, og med oppfyllelse av krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og inter- 7 FATF-rapporten side 109. nasjonale konvensjoner, i første rekke EMK. Jus- 8 Nasjonal risikovurdering 2014 punkt 7.3. tisdepartementet drøfter, med utgangspunkt i at 9 Se NOU 2015: 12 punkt 3.2. 10 Lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier m.v. (lotteriloven). 11 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.1. NOU 2016: 27 159 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10 det ofte er behov for sanksjoner mot lovbrudd, Særlig med sikte på administrative sanksjoner hvilke lovbrudd som bør kunne sanksjoneres ad- gjelder følgende: ministrativt som et alternativ til tradisjonell straf- – Bruk av administrative sanksjoner må være ferettslig forfølgning. Sentralt ved vurderingen rettssikkerhetsmessig forsvarlig.»12 står avveiningen mellom effektiv håndheving av lovverket og kravet om rettssikkerhet for den I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3 redegjør Jus- enkelte. Proposisjonen bygger på at hjemmel for tisdepartementet nærmere for forhold som bør administrative sanksjoner må gis i særlovgivnin- tas i betraktning ved utformingen av bestemmel- gen. Hjemmel for administrative sanksjoner bør ser om administrative sanksjoner. Departementet bare innføres etter en grundig vurdering av beho- slutter seg i det vesentlige til Sanksjonsutvalgets vet veid opp mot betenkelighetene, og med ut- vurderinger av legalitetsprinsippets krav til hjem- gangspunkt i de anbefalingene om bruk av admi- melens klarhet ved ileggelse av administrativ nistrative sanksjoner som gis i proposisjonen. sanksjon og hvilke konsekvenser det må få for ut- De nye reglene som nå er vedtatt i forvalt- forming av sanksjonshjemlene.13 Videre kommer ningsloven, samt enkelte vedtatte endringer i Justisdepartementet med en del presiseringer straffeprosessloven og tvangsfullbyrdelsesloven, som gjengis i korte trekk i det følgende. gir rettslige rammer for bruken av administrative Departementet understreker behovet for at sanksjoner, saksbehandlingsgarantier ved forvalt- handlingsnormen, som er en del av grunnlaget for ningens behandling av saken og utvidet domstols- å kunne sanksjonere overtredelser av loven, utfor- prøving sammenlignet med det som følger av tra- mes tilstrekkelig klart. Det gjelder både med sikte disjonell norsk rett. på hvilke plikter som gjelder og hvem som har plik- I Prop. 62 L (2015–2016) drøftes også mulige ter etter loven. I mange tilfeller vil handlingsnor- administrative sanksjoner, herunder overtredel- men avgjøre hvem som kan ilegges sanksjoner, sesgebyr, administrativt rettighetstap, tilleggsbe- idet sanksjonshjemmelen ofte nøyer seg med å taling, tap av offentlig ytelse, forbud mot virksom- vise tilbake til den som har plikter, eventuelt er het som ikke krever tillatelse, formell advarsel og «ansvarlig», etter handlingsnormen. Tilstrekkelig offentliggjøring av navn på foretak. Det gis anbefa- bevissthet om hvem som er adressat for handlinger om bruk av de ulike typene administrative lingsnormene, kan bidra til mer effektiv håndhe- sanksjoner. Justisdepartementets anbefalinger for ving av lovgivningen. Spørsmålet om en overtre- når henholdsvis straff og administrative sanksjo- delse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt ner bør kunne brukes, oppsummeres på følgende vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm. Bruk måte: av sanksjonshjemler som generelt rammer overtredelser av bestemmelser i loven eller forskrift «Visse anbefalinger er felles både for bruk av gitt i medhold av loven, anses uheldig. Hensynene straff og administrative sanksjoner: bak legalitetsprinsippet tilsier også at det bør klar- – Et mer inngripende virkemiddel bør ikke gjøres at foretak kan holdes ansvarlig, der slik brukes hvis det samme målet kan nås med sanksjonering er ønskelig. mindre inngripende tilgjengelige virkemid- Det må videre fremgå hvilket krav til subjektiv ler. Dette gjelder både ved valget mellom skyld som skal gjelde for å kunne ilegge den admi- bruk av sanksjoner og andre tiltak, og ved nistrative sanksjonen, og det bør fremgå klart av valget mellom straff og administrative sank- loven selv hvilken type administrativ sanksjon sjoner. som kan ilegges. Dersom også overtredelser av – Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bestemmelser i forskrift skal kunne sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver må loven gi hjemmel for det. Det kan også være enkelt handlingsnorm. aktuelt å henvise uttrykkelig til de alminnelige be- – Det bør være en forutsetning for å gi hjem- stemmelsene i forvaltningsloven som regulerer mel for å sanksjonere et lovbrudd at lov- den administrative sanksjonen, men Justisdepar- bruddene i praksis blir søkt avdekket og tementet gir ingen absolutt anbefaling om det. håndhevet. En bør så langt som mulig unngå at en i Særlig med sikte på straff gjelder følgende: samme paragraf regulerer både administrative – De interesser straffesanksjonen skal be- sanksjoner og andre reaksjoner mot lovbrudd. skytte, bør i et samfunnsperspektiv være så Hvilke forvaltningsorganer som kan ilegge den viktige at de forsvarer bruk av straff. – Normalt bør straff bare brukes ved alvor- 12 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.6. lige overtredelser. 13 NOU 2003: 15 punkt 12.3.1 og 13.3.1. 160 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II administrative sanksjonen, kan fremgå av loven For fysiske personer er taushetsplikten regulert selv eller av annet grunnlag, typisk delegerings- i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Her frem- vedtak. Det må også fremgå hvorvidt forvaltnings- går det at opplysninger om «noens personlige for- organet skal, eller bare kan, ilegge administrativ hold» er underlagt taushetsplikt. Hvorvidt opplys- sanksjon dersom vilkårene er oppfylt. Departe- ninger om at en person er ilagt en administrativ mentet anbefaler at det normalt ikke innføres en sanksjon etter hvitvaskingsloven og grunnlaget plikt for sanksjonsmyndigheten til å ilegge admi- for dette er underlagt taushetsplikt som «noens nistrativ sanksjon selv om vilkårene er oppfylt. Vi- personlige forhold», kan neppe besvares generelt. dere bør det vurderes om det er hensiktsmessig å I Justisdepartementets «Rettleiar til offenleglova» gi regler om foreldelse av adgangen til å ilegge ad- er rettstilstanden med sikte på opplysninger om ministrativ sanksjon. Det må vurderes hvorvidt lovbrudd mv. beskrevet slik: det skal fastsettes hjemmel for å gi utfyllende regler i forskrift. Departementet antar for eksempel «Tradisjonelt har ein lagt til grunn at opplysnin- at det kan være aktuelt å gi nærmere regler om gar om at ein person eller ei verksemd har gjort fastsettelse og gjennomføringen av den adminis- seg skuldig i straffbare handlingar eller andre trative sanksjonen, slik som bestemmelser om ut- lovbrot, er underlagde teieplikt. Dette synet måling. Dersom man ønsker å fravike forvalt- kan i mange tilfelle ikkje lenger stå ved lag. For ningslovens alminnelige regler helt eller delvis, lovbrot som er skjedd i næringsverksemd har må det fremgå tilstrekkelig klart enten av særlo- det vorte stadig meir vanleg at brot på lover og ven selv eller av forskrift som har tilstrekkelig klar forskrifter som blir oppdaga av offentlege kon- hjemmel i særloven. trollinstansar, blir offentleggjorde. Dette gjeld til dømes Mattilsynet sine kontrollar av at re- staurantar og serveringsstader følgjer næ- 10.2.4 Publisering av sanksjonsvedtak eller ringsmiddelforskriftene. Opplysningar om at andre forvaltningsvedtak personar er mistenkte for økonomisk kriminalitet i næringsverksemd blir òg ofte offentleg 10.2.4.1 Innledning kjende. Hvitvaskingsloven har i dag ingen egne regler om Det er vanskeleg å seie eksakt kva opplys- publisering av vedtak. Ellers i lovverket finnes det ningar om straffbare handlingar eller andre imidlertid generelle regler om innsyn i saksdoku- lovbrot som er underlagde teieplikt. Ein må ta menter og om offentlighet i strafferettspleien som omsyn både til karakteren av lovbrotet og den kan ha relevans ved vurderingen av direktivets offentlege interessa i at opplysningane blir krav om at vedtak skal publiseres. kjende. Opplysningar om lovbrot som er gjorde i næringsverksemd eller i samband med ut- øving av eit yrke som det er knytt ei særleg tillit 10.2.4.2 Innsynsrett og taushetsplikt til, som til dømes helsepersonell, vil som ut- I medhold av offentleglova14 § 3 er saksdokumen- gangspunkt ikkje vere underlagde teieplikt. ter i forvaltningen som hovedregel åpne for inn- Det må likevel leggjast vekt på om opplysnin- syn. Etter offentleglova § 24 annet ledd kan det gane berre gjeld mistanke om lovbrot. I mange gjøres unntak for dokument om lovbrudd. Meldin- tilfelle kan det vere teieplikt på mistankesta- ger, tips eller liknende dokument fra private om diet, men ikkje når lovbrotet er konstatert, til lovbrudd kan det gjøres unntak for etter offentleg- dømes gjennom at nokon er domfelt eller har lova § 24 annet ledd første punktum uten tidsav- vedteke eit førelegg.»15 grensning. Andre dokument om lovbrudd kan det etter § 24 annet ledd andre punktum gjøres unn- Taushetsplikten for «noens personlige forhold» et- tak for «inntil saka er avgjord». Forvaltningen har ter forvaltningsloven § 13 nr. 1, gjelder ikke opp- derfor som utgangspunkt rett til å gi innsyn i opplysninger om foretak og andre juridiske personer. lysninger om at en administrativ sanksjon er ilagt, Taushetsplikten må her vurderes etter forvalt- med mindre opplysningene er underlagt lovbe- ningsloven § 13 første ledd nr. 2, som pålegger stemt taushetsplikt, jf. offentleglova § 13 første taushetsplikt om «drifts- eller forretningsforhold ledd. som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde». Opplysninger om ileg-

14 Lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i 15 Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova, publikasjon offentleg verksemd (offentleglova). G-0419 N, 2009 punkt 6.2.3.1. NOU 2016: 27 161 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10 gelse av en administrativ sanksjon og grunnlaget direktivet i samsvar med artikkel 58 til 61. Sank- for dette, vil ikke være en slik opplysning om for- sjoner og tiltak skal være effektive, forholdsmes- retningsforhold som er underlagt taushetsplikt. sige og avskrekkende. Det må her tas forbehold for opplysninger i be- Artikkel 58 nr. 2 pålegger medlemsstatene å gi grunnelsen for vedtaket, som kan gjelde fortrolige regler om administrative sanksjoner og tiltak. drifts- eller forretningsforhold. Medlemsstatene skal sørge for at kompetente I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 25.4 drøftes det myndigheter kan vedta slike sanksjoner og tiltak om det er behov for endringer i gjeldende lovregler ved overtredelse av nasjonale regler som gjen- om dokumentoffentlighet eller taushetsplikt, og nomfører direktivet, samt påse at reglene anven- det konkluderes med at dette ikke er tilfellet. des. Hovedregelen etter domstolloven § 124 første Medlemsstatene kan beslutte at det ikke skal ledd er at straffesaker og straffedommer er offent- gis regler om administrative sanksjoner eller for- lige. Domstolloven inneholder flere unntak fra valtningstiltak for overtredelser som kan straffes dette utgangspunktet. Det kan særlig nevnes at etter nasjonal rett, jf. artikkel 58 nr. 2 andre ledd. I retten etter domstolloven § 130 første ledd kan slike tilfeller skal Europakommisjonen underret- forby at hele eller deler av en rettsavgjørelse gjen- tes om de relevante straffebestemmelsene. gis offentlig hvis hensynet til privatlivets fred eller Etter artikkel 58 nr. 4 skal medlemsstatene fornærmedes ettermæle krever det, eller etter- sørge for at kompetente myndigheter har tilsyns- forskningshensyn krever at en kjennelse eller be- og etterforskningsfullmakter som er nødvendige slutning avsagt i en straffesak utenfor hovedfor- for å utøve sine funksjoner. Artikkel 58 nr. 5 behandling ikke blir offentlig gjengitt. Det vil svært stemmer at kompetente myndigheter skal kunne sjelden være grunnlag for å forby at en rettsavgjø- benytte sin sanksjons- og tiltaksfullmakt i samsvar relse gjengis offentlig av hensyn til domfelte selv. med direktivet og nasjonal rett enten direkte, i samarbeid med andre myndigheter, gjennom delegasjon til andre myndigheter eller ved bruk av 10.2.4.3 Personopplysningsloven kompetente domstolsmyndigheter. Ved utøvelse Etter personopplysningsloven § 2 nr. 8 bokstav b av sanksjons- og tiltaksfullmakt skal kompetente skal det regnes som sensitive personopplysninger myndigheter samarbeide nært for å sørge for at «at en person har vært mistenkt, siktet, tiltalt eller administrative tiltak eller sanksjoner fører til øn- dømt for en straffbar handling». Det er forbudt å skede resultater, jf. artikkel 58 nr. 5 siste ledd. I gjøre slike opplysninger tilgjengelige på internett, grenseoverskridende saker skal myndighetene jf. offentlegforskrifta § 7 andre ledd bokstav c. koordinere sitt arbeid.

10.3 EØS-rett 10.3.3 Administrative tiltak og sanksjoner ved kvalifiserte overtredelser 10.3.1 Innledning Artikkel 59 stiller spesifikke krav til administra- Det fjerde hvitvaskingsdirektivet stiller mer om- tive tiltak og sanksjoner mot kvalifiserte overtre- fattende og detaljerte krav til medlemsstatenes delser av visse direktivforpliktelser. Dette gjelder sanksjonssystem enn de foregående direktivene. ved alvorlige, gjentatte eller systematiske brudd Direktivet krever blant annet at det er tilgjengelig på forpliktelsene etter artikkel 10 til 24 (kundetil- et bredt spekter av administrative tiltak og sank- tak), artikkel 33, 34 og 35 (rapportering av misten- sjoner ved alvorlige, gjentatte eller systematiske kelige transaksjoner), artikkel 40 (oppbevaring av brudd på sentrale bestemmelser. Hensikten er, opplysninger og dokumenter) og artikkel 45 og 46 ifølge fortalen avsnitt 59, å skape et mer fleksibelt (internkontroll), jf. artikkel 59 nr. 1. håndhevelsessystem der myndighetene kan ta Det følger av artikkel 59 nr. 2 at medlemssta- hensyn til forskjeller mellom de ulike rapporte- tene i slike saker som minimum skal sørge for at ringspliktige. følgende administrative tiltak og sanksjoner kan anvendes: «(a) a public statement which identifies the na- 10.3.2 Generelle krav tural or legal person and the nature of the Medlemsstatene skal etter artikkel 58 nr. 1 sørge breach; for at rapporteringspliktige kan holdes ansvarlige (b) an order requiring the natural or legal per- for brudd på nasjonale regler som gjennomfører son to cease the conduct and to desist from repetition of that conduct; 162 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

(c) where an obliged entity is subject to an authorisation, withdrawal or suspension of the 10.3.5 Ansvarliggjøring av juridiske personer authorisation; Etter artikkel 60 nr. 5 skal medlemsstatene sørge (d) a temporary ban against any person for at juridiske personer kan holdes ansvarlige for discharging managerial responsibilities in overtredelser som nevnt i artikkel 59 nr. 1 som er an obliged entity, or any other natural per- gjort til deres fordel av enhver som har en le- son, held responsible for the breach, from dende posisjon i den juridiske personen, enten exercising managerial functions in obliged vedkommende handler individuelt eller som en entities; del av et organ for den juridiske personen. Artik- (e) maximum administrative pecuniary sancti- kel 60 nr. 5 bokstav a til c angir alternative krite- ons of at least twice the amount of the bene- rier for at en person skal anses å ha en ledende po- fit derived from the breach where that be- sisjon. Vedkommende må enten ha fullmakt til å nefit can be determined, or at least EUR representere den juridiske personen, myndighet 1 000 000.» til å ta avgjørelser på vegne av den juridiske personen eller myndighet til å utøve kontroll innad i Medlemsstatene skal angi høyere maksimalgren- den juridiske personen. ser for økonomiske sanksjoner når sanksjonen Medlemsstatene skal også sørge for at juri- rettes mot kreditt- eller finansinstitusjon, eller fy- diske personer kan holdes ansvarlige dersom sisk person i tilknytning til slik institusjon, se ar- manglende tilsyn eller kontroll av personer som tikkel 59 nr. 3. Overfor juridiske personer skal den nevnt i nr. 5 har gjort det mulig å begå en av over- maksimale økonomiske administrative sanksjo- tredelsene som nevnt i artikkel 59 nr. 1 til fordel nen være minst 5 000 000 euro eller 10 prosent av for den juridiske personen, av noen under dens den samlede årlige omsetningen i henhold til det myndighet. Dette fremgår av artikkel 59 nr. 6. senest tilgjengelige regnskapet som ledelsen har godtatt. Der den rapporteringspliktige er et mor- selskap eller et datterselskap som må forberede 10.3.6 Valg av reaksjonsform konsolidert regnskap som definert i artikkel 22 i Artikkel 60 nr. 4 pålegger medlemsstatene å sørge direktiv 2013/34/EU, skal det relevante bereg- for at kompetente myndigheter tar i betraktning ningsgrunnlaget være samlet årlig omsetning el- alle relevante omstendigheter når de skal fastsette ler tilsvarende type inntekt i samsvar med rele- typen og nivået av administrative sanksjoner eller vante regnskapsdirektiver, i henhold til det senest tiltak. Dette inkluderer: tilgjengelige konsoliderte regnskapet som er godkjent av ledelsen i det øverste morselskapet. Over- «(a) the gravity and the duration of the breach; for fysiske personer skal den maksimale adminis- (b) the degree of responsibility of the natural or trative økonomiske sanksjonen være minst legal person held responsible; 5 000 000 euro, eller i medlemsstater hvor valu- (c) the financial strength of the natural or legal taen ikke er euro, tilsvarende beløp i nasjonal va- person held responsible, as indicated for luta 25. juni 2015 (dagen direktivet trådte i kraft). example by the total turnover of the legal Det fremgår av artikkel 59 nr. 4 at medlemssta- person held responsible or the annual tene kan gi kompetente myndigheter fullmakt til å income of the natural person held responsi- ilegge andre typer administrative sanksjoner i til- ble; legg til de som er nevnt, eller ilegge administra- (d) the benefit derived from the breach by the tive økonomiske sanksjoner som overstiger belø- natural or legal person held responsible, in- pene som er omtalt. sofar as it can be determined; (e) the losses to third parties caused by the breach, insofar as they can be determined; 10.3.4 Ansvarliggjøring av ledelsen og andre (f) the level of cooperation of the natural or le- fysiske personer gal person held responsible with the Når juridiske personer overtrer nasjonale bestem- competent authority; melser som gjennomfører direktivet, skal sanksjo- (g) previous breaches by the natural or legal ner og tiltak kunne anvendes overfor medlemmer person held responsible.» av ledelsen («the management body») og overfor andre fysiske personer som etter nasjonal rett er ansvarlige for lovbruddet, jf. artikkel 58 nr. 3. NOU 2016: 27 163 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10

«There is not a wide enough range of powers to 10.3.7 Publisering av forvaltningstiltak og sanction, nor are they sufficiently dissuasive, ilagte administrative sanksjoner and even the sanctions that are available to aut- I direktivet artikkel 60 nr. 1 til 3 oppstilles det krav horities, such as coercive fines and prosecuti- om publisering av vedtak om administrative for- ons, have not been imposed. No sanctions valtningstiltak og sanksjoner. Medlemsstatene other than written warnings have been applied skal sikre at en avgjørelse om å ilegge administra- to financial institutions.»16 tive forvaltningstiltak og sanksjoner som ikke er gjenstand for klage, publiseres på tilsynsmyndig- En del at kritikken retter seg mot Finanstilsynets hetens nettside umiddelbart etter at foretaket el- sanksjonskompetanse etter hvitvaskingsloven.17 I ler personen sanksjonen gjelder er informert om rapporten fremgår det at dagens tvangsmulkts- avgjørelsen. Det oppstilles unntak fra kravet til pu- ordning ikke anses som et forholdsmessig og av- blisering dersom det vil være uforholdsmessig el- skrekkende sanksjonssystem. Blant annet bidrar ler publisering kan utgjøre en fare for en pågå- uklarheter rundt mulktens størrelse til å redusere ende etterforskning eller finansiell stabilitet. Hvis dens avskrekkende effekt. Det er også en svakhet dette er tilfellet, kan publisering utsettes, publise- at tvangsmulkt bare kan ilegges den rapportering kan skje anonymt eller publisering kan unnla- ringspliktige selv, ikke direktører og den øverste tes dersom utsettelse eller anonymisering ikke vil ledelse i rapporteringspliktige enheter. avverge fare for finansiell stabilitet. Publisering Videre gis det uttrykk for at straffansvaret et- kan også unnlates der anonym eller utsatt publise- ter hvitvaskingsloven § 28 er for snevert avgren- ring er uforholdsmessig ut fra overtredelsens ba- set fordi bestemmelsen ikke rammer overtredel- gatellmessige karakter. ser av enkelte av de fundamentale reglene i det Medlemsstatene kan tillate publisering av ved- norske hvitvaskingsregimet. Rapporten fremhe- tak om administrative forvaltningstiltak og sank- ver overtredelse av plikten til å foreta løpende sjoner som er gjenstand for klage eller anke. Der- oppfølging (§ 14), korrespondentbankforbindel- som dette tillates, må også etterfølgende informa- sesreglene (§ 16), internkontrollreglene (§§ 23 til sjon om resultatet etter klage eller anke publise- 26) og avsløringsforbudet (§ 21). Ifølge rapporten res. har myndighetene dessuten ikke et tilstrekkelig Informasjonen som publiseres skal være til- bredt spekter av sanksjonsmidler tilgjengelig. Det gjengelig på tilsynsmyndighetens nettside i fem er særlig adgangen til å ilegge administrative bø- år. Dersom informasjonen inneholder personopp- ter som etterlyses. lysninger, skal disse opplysningene kun være tilgjengelige i en periode som er nødvendig i samsvar med gjeldende personopplysningsregelverk. 10.5 Utvalgets vurderinger 10.5.1 Innledning 10.4 FATFs anbefalinger og rapport I mandatet er utvalget bedt om å fremme forslag til sanksjonskompetanse. Ved utvalgets vurderin- Etter FATF-anbefaling 35 skal statene sørge for at ger er det et grunnkrav at forslagene skal oppfylle det er et spekter av effektive, forholdsmessige og forpliktelsene etter fjerde hvitvaskingsdirektiv og avskrekkende sanksjoner tilgjengelige mot fy- FATFs anbefalinger. Særlig direktivet stiller på siske eller juridiske personer som omfattes av an- flere punkter detaljerte krav. Det er likevel et na- befaling 6 og 8 til 23, dersom disse ikke oppfyller sjonalt handlingsrom innenfor rammene av direk- anti-hvitvaskings- og terrorfinansieringsforpliktel- tivet og FATFs anbefalinger. Utvalget har ved ut- sene. Sanksjonene kan være av strafferettslig, si- formingen av sanksjonsreglene hensyntatt at re- vilrettslig eller forvaltningsrettslig karakter. Det glene skal sikre effektiv etterlevelse samtidig som fremgår av siste punktum at sanksjoner ikke bare hensynet til de rapporteringspliktiges rettssikker- skal kunne brukes mot finansinstitusjoner og ut- het skal ivaretas. Videre har utvalget lagt vekt på pekte ikke-finansielle aktører, men også mot de- at sanksjonssystemet bør tilpasses norske rettstra- res direktører og øverste ledelse («senior mana- disjoner for øvrig, og da særlig retningslinjene for gement»). bruk av straff og administrative sanksjoner gitt i I FATFs evalueringsrapport er Norge klassifi- Prop. 62 L (2015–2016) «Endringer i forvaltnings- sert som «Partially Compliant» med anbefaling 35. Det norske sanksjonssystemet beskrives slik: 16 FATF-rapporten side 99. 17 FATF-rapporten side 180. 164 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II loven mv. (administrative sanksjoner mv.)» og kri- straff dersom lovbruddet er tilstrekkelig alvorlig minaliseringsprinsippene som ligger til grunn for og tilfredsstillende regeletterlevelse ikke kan opp- straffeloven.18 nås ved bruk av andre sanksjoner.19 På bakgrunn av de retningslinjene som gis i proposisjonen, har utvalget vurdert om visse brudd på hvitvaskings- 10.5.2 Overordnede endringer av sanksjons- loven er tilstrekkelig alvorlige til å begrunne bruk systemet av straff, og om straff på dette området er nødven- dig for å sikre at regelverket følges. 10.5.2.1 Innføring av forvaltningssanksjoner Straff bør bare benyttes dersom andre reaksjo- Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever i utgangspunk- ner og sanksjoner ikke vil være tilstrekkelige. I tet at medlemsstatene gir regler om administra- dag kan overtredelser av hvitvaskingsloven som tive sanksjoner og andre forvaltningstiltak som hovedregel straffes med bøter. Etter utvalgets nevnt i artikkel 59 nr. 2. I artikkel 58 nr. 2 åpnes oppfatning er det ikke holdepunkter for at bruk av det likevel for at statene kan velge ikke å innføre overtredelsesgebyr ikke vil være tilstrekkelig for administrative sanksjoner for lovbrudd som ram- de overtredelser det i dag er aktuelt å straffe med mes av straffelovgivningen, forutsatt at det gis bøter. Både bøter og overtredelsesgebyr vil gå ut melding til Europakommisjonen. Siden brudd på på betaling av penger. For å oppfylle direktivets hvitvaskingsloven i vid utstrekning kan straffes et- krav legger utvalget opp til at gebyret kan komme ter hvitvaskingsloven § 28, kan lovgiver i prinsip- opp i store beløp, se punkt 10.5.4.2. Dermed vil pet unnlate å innføre forvaltningssanksjoner. neppe bøtenivået alene innebære at en straffe- Utvalget foreslår ikke å benytte denne valgfri- rettslig bot vil oppfattes som en strengere reak- heten. Det foreslås innført et spekter av adminis- sjon. Bøtestraff kan ha en særlig avskrekkende ef- trative sanksjoner i hvitvaskingsloven. For det før- fekt fordi det er knyttet et særlig «innfordrings- ste undergraves formålet om å skape et mer flek- middel» til sanksjonen i form av den subsidiære sibelt sanksjonssystem dersom straff er den fengselsstraffen. Utvalget er imidlertid av den eneste sanksjonsformen, se fortalen til direktivet oppfatning at dette ikke er et tilstrekkelig punkt 59. For det annet etterlyser FATF-rapporten tungtveiende argument for at bøtestraff bør opp- en videre adgang til å ilegge administrative sank- rettholdes for brudd på hvitvaskingsloven ved si- sjoner. For det tredje gir Justisdepartementet i den av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4.6 uttrykk for at Det kan kanskje hevdes at bøtestraff må anses bruken av straff bør begrenses, og at mer inngri- som en strengere reaksjon fordi det å bli ilagt pende virkemidler ikke bør brukes om det samme straff i seg selv vil være mer stigmatiserende enn målet kan nås med mindre inngripende tilgjenge- en forvaltningssanksjon. Hvorvidt bøter gir en lige virkemidler. særlig avskrekkende effekt sammenlignet med overtredelsesgebyr, er etter utvalgets oppfatning usikkert. Utvalget viser til at det i forarbeidene til 10.5.2.2 Er det behov for et parallelt strafferegime? konkurranseloven20 er lagt til grunn at et eventu- Etter hvitvaskingsdirektivet artikkel 58 nr. 2 står elt omdømmetap ville være relativt likt uavhengig statene fritt til å avgjøre om overtredelser skal av om reaksjonen var bøtestraff eller overtredel- være straffbare eller ikke. Siden utvalget mener sesgebyr.21 Den stigmatiserende effekten vil også det bør innføres forvaltningssanksjoner, herunder være avhengig av om sanksjonsileggelsen blir of- overtredelsesgebyr, er spørsmålet om det er be- fentlig kjent. Bøter kan avgjøres ved forelegg uten hov for å opprettholde et parallelt strafferettslig offentlig rettergang. Det vil da være større opp- sanksjonsspor. merksomhet knyttet til ileggelse av overtredelsge- Kriminaliseringsprinsippene som er beskrevet byr, fordi slike sanksjoner i henhold til direktivet i forarbeidene til straffeloven og uttalelsene i som utgangspunkt skal publiseres. Prop. 62 L (2015–2016), gir på dette punktet en- Slik utvalget ser det, er det ikke nødvendig el- kelte føringer. Det vises også til omtalen i punkt ler hensiktsmessig å opprettholde muligheten for 10.2.3 foran om prinsippene for regulering av administrative sanksjoner. I Prop. 62 L (2015–2016) 19 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.2 og Prop. 62 L legges det til grunn at brudd på offentligrettslig (2015–2016) punkt 7.1.12. reguleringslovgivning bare bør belegges med 20 Lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranse- 18 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5 og Innst. O. nr. 72 loven). (2004–2005) punkt 6.2. 21 Prop. 75 L (2012–2013) punkt 4.4.4. NOU 2016: 27 165 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10 straffereaksjon i form av bøter for brudd på ledd at den som stiller banktjenester eller andre fi- hvitvaskingsloven. nansielle tjenester til rådighet for personer eller Utvalget har videre vurdert om mulighet for foretak som har til formål å begå terrorhandlinger fengselsstraff bør opprettholdes ved siden av de eller noen som handler på vegne av slike foretak, forvaltningssanksjonene som foreslås innført. Det straffes på samme måte. Etter straffeloven § 136a er ikke tvilsomt at fengselsstraff for fysiske perso- straffes den som yter økonomisk eller annen ma- ner anses som en strengere sanksjon enn f.eks. teriell støtte til en terrororganisasjon med fengsel overtredelsesgebyr eller administrativt rettighets- inntil 6 år. tap. Det er følgelig et spørsmål om det er nødven- Selv om visse brudd på hvitvaskingsloven kan dig med en så vidt streng reaksjonsform for å sies å være tilstrekkelig alvorlige til å begrunne sikre tilfredsstillende regeletterlevelse. fengselsstraff, er det etter utvalgets oppfatning Som nevnt er premissene for hva slags over- ikke hensiktsmessig å opprettholde en slik straffe- tredelser som bør straffes, endret siden gjeldende trussel. Utvalget viser først og fremst til at alvor- hvitvaskingslov ble vedtatt. Utvalget viser igjen til lige overtredelser av hvitvaskingsloven vil kunne det som er sagt i punkt 10.2.3. Hvitvaskingsloven rammes av straffeloven. Ved vurderingen har det skal bidra til å forebygge og avdekke hvitvasking og også betydning at straffebudet i hvitvaskingsloven terrorfinansiering. Etter utvalgets oppfatning kan § 28 ikke har blitt håndhevet i praksis. At alvorlige det vanskelig tenkes overtredelser av hvitvas- regelbrudd har blitt avdekket uten å få straffe- kingsloven, som ikke vil kunne straffes etter straf- rettslige konsekvenser, tyder på at straff er et lite feloven, men som bør kunne straffes med fengsel egnet virkemiddel for å sikre at hvitvaskingslov- med hjemmel i hvitvaskingsloven. De handlinger givningen etterleves.22 Hensynet til å opprett- som i dag er straffesanksjonerte etter hvitvas- holde respekten for straff taler dessuten mot å vi- kingsloven § 28, er blant annet brudd på reglene dereføre en straffetrussel som ikke håndheves. om kundekontroll (§§ 5 til 7), registreringsplikten Det sistnevnte hensynet fremheves både i Ot.prp. (§ 8), plikten til å anvende forsterkede kontrolltil- nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.3.3 og i Prop 62 L. tak (§ 15) og oppbevaringsplikten (§ 22). Etter ut- (2015–2016) punkt 7.1.2. Ytterligere et moment valgets oppfatning er det uforholdsmessig strengt for å oppheve straffansvaret er at man unngår rett- å reagere med fengselsstraff mot slike lovbrudd. stekniske utfordringer med å utforme regler om Brudd på undersøkelsesplikten (§ 17) og rap- valg av sanksjonsspor som er forenlig med forbu- porteringsplikten (§ 18), som i dag kan straffes et- det mot gjentatt straffeforfølgning etter EMK pro- ter hvitvaskingsloven § 28, kan stille seg noe an- tokoll 7 artikkel 4. nerledes. Disse overtredelsene ligger noe tettere Ved spørsmålet om straffeansvaret bør opphe- opp til deltakelse i hvitvasking eller terrorfinansi- ves, må også hensynet til de rapporteringsplikti- ering enn f.eks. brudd på oppbevaringsplikten. ges rettssikkerhet tas i betraktning. Straffepro- Her er samtidig behovet for en egen straffehjem- sessloven setter klare rammer for etterforskning, mel mer begrenset, fordi straffeansvaret etter påtale og domstolsbehandling i tillegg til at straf- straffeloven er svært vidtrekkende. Overtredelser feforfølgningen foretas av et objektivt organ med av undersøkelsesplikten og rapporteringsplikten særskilt etterforskningskunnskap (påtalemyndig- vil kunne være straffbare etter straffeloven. Straf- heten). Etter utvalgets oppfatning vil hensynet til feloven § 332 rammer heleri og § 337 rammer rettsikkerheten til de som kan sanksjoneres ivare- både kjede- og surrogatshvitvasking, og etter hen- tas på en betryggende måte gjennom de saksbe- holdsvis §§ 335 og 340 straffes også uaktsom over- handlingsreglene som gjelder for ileggelse av ad- tredelse. Når det gjelder terrorfinansiering, er det ministrative sanksjoner, slik at heller ikke rettssik- ingen tilsvarende vidtrekkende straffehjemmel kerhetshensyn taler for å opprettholde straffean- som rammer uaktsom overtredelse eller uaktsom svar. Det vises til omtalen under punkt 10.5.11. medvirkning. Straffebestemmelsene er likevel Utvalget foreslår ut fra dette at et straffere- vidtrekkende. Etter straffeloven § 135 vil den som gime ikke skal opprettholdes ved siden av de om- rettsstridig yter, mottar, sender, fremskaffer eller fattende administrative sanksjonene som foreslås samler inn penger eller andre formuesgoder med innført. hensikt eller viten om at midlene helt eller delvis skal brukes til å finansiere noen form for terrorvirksomhet, straffes med fengsel inntil 10 år. Det 22 FATF-rapporten side 6: «Serious breaches of basic compli- er uttrykkelig bestemt i straffeloven § 135 annet ance have been identified.» 166 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

rutiner mv. som gjelder hvitvasking, se merkna- 10.5.2.3 Pliktsubjekter – Anvendelse av sanksjoner der i punkt 4.5.4. Ansatte må etter direktivet overfor ledelse og ansatte i rapporterings- kunne sanksjoneres for nærmere bestemte plik- pliktig foretak ter. Direktivet artikkel 58 nr. 3 krever at der juridiske Sanksjon i form av administrativt rettighetstap personer kan sanksjoneres for brudd på bestem- bør kunne rettes mot rapporteringspliktige. melser som gjennomfører direktivet, skal «sancti- Sanksjon i form av ledelseskarantene bør ons and measures» kunne anvendes også overfor kunne rettes mot «ledelsen» i rapporteringsplik- «members of the management body and to other tige som overtrer loven grovt eller gjentatte gan- natural persons responsible for the breach». Det ger. «Ledelsen» vil omfatte styremedlemmer og er ikke spesifisert hvilke typer sanksjoner og til- ledende ansatte (herunder daglig leder) i virk- tak som skal kunne anvendes. Utvalget har vur- somheten. «Ledende ansatte» er brukt som av- dert om dette innebærer at samtlige sanksjoner grensning flere andre steder i lovverket og er til- og tiltak som nevnt i artikkel 59 nr. 2 skal kunne strekkelig klar. anvendes, eller om statene her har frihet til å Se dette medlems forslag til § 53 inntatt i punkt velge, så lenge det er tiltak og sanksjoner tilgjen- 15.2.4. gelige. I de bestemmelsene som gjelder sanksjo- Utvalget som helhet sitt forslag til §§ 21 og 25 ner der det er aktuelt å ilegge fysiske personer en gjelder for alle ansatte i rapporteringspliktige fore- sanksjon, har utvalget valgt en nøytral formulering tak. av bestemmelsen – «den som overtrer» el. Dette I punkt 3.2 er det nærmere redegjort for utval- innebærer at både foretak og fysiske personer kan gets forslag til regulering av hvilke av lovens be- sanksjoneres. Hvilke fysiske personer som kan stemmelser som gjelder for ansatte og ledelsen. sanksjoneres følger av utvalgets flertall, medlem- Når det gjelder skyldkrav, foreslår utvalget at mene Damslora, Hana, Holberg, Lund, Munch det skilles mellom foretak og fysiske personer. Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne, sitt forslag Dette omtales nærmere i punkt 10.5.5. til § 4 tredje og fjerde ledd. Flertallets forslag inne- bærer at bestemmelsene i lovforslaget §§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20 til 23, § 25, §§ 29 til 31 og §§ 36, 37 10.5.3 Forvaltningstiltak og 40 gjelder for øverste ledelse. Utvalgets mindretall, medlemmet Sigurdsen, 10.5.3.1 Pålegg har et annet syn på spørsmålet om hvilke fysiske Ved overtredelser som nevnt i artikkel 59 nr. 1, personer i ledelsen som skal kunne sanksjoneres. skal medlemsstatene kunne anvende «an order re- Dette medlem mener at pliktene, og dermed sank- quiring the natural og legal person to cease the sjonene, i hvitvaskingsreglene primært bør rette conduct and to desist for a repetition of that con- seg mot de rapporteringspliktige som sådanne, duct», jf. artikkel 59 nr. 2 bokstav b. Et slikt pålegg slik direktivet også bestemmer i artikkel 58 nr. 1 er ikke en sanksjon slik utvalget har definert dette når det gjelder sanksjoner. Det er virksomhetene begrepet, se punkt 10.1. selv som har den primære interessen i hvordan de Etter utvalgets oppfatning er bestemmelsen i etterlever reglene, og som dermed er nærmest til hvitvaskingsloven § 27 første ledd om pålegg i å forebygge brudd på reglene. Denne interessen samsvar med direktivets krav. Bestemmelsen vil i de fleste tilfeller skape et tilstrekkelig insentiv foreslås videreført, se lovforslaget § 49. til etterlevelse av pliktnormene. En del av de nye pliktene som blir innført i hvitvaskingsreglene ved gjennomføringen av direktivet, har et til dels vagt 10.5.3.2 Tvangsmulkt innhold. Den øvre rammen for overtredelses- Hvitvaskingsloven § 27 annet ledd gir tilsynsmyn- gebyr er svært høy. digheten adgang til å ilegge tvangsmulkt dersom Dette medlem mener derfor at det ikke bør inn- pålegg etter § 27 første ledd ikke etterkommes. føres sanksjoner mot fysiske personer som ikke Direktivet har ikke krav om en reaksjon eller er rapporteringspliktige – som styremedlemmer, sanksjon som svarer til tvangsmulkt. daglig leder og ansatte – utover det som er nød- Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak vendig for å oppfylle forpliktelsene i direktivet. med trussel om plikt til å betale penger til det of- Sanksjon i form av overtredelsesgebyr bør fentlige for å sikre at plikter som følger av lov, for- derfor gjelde generelt for virksomheters overtre- skrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd. delser og spesielt for daglig leders overtredelser Formålet med pålegg og tvangsmulkt er å skape når det gjelder ansvaret for å gjennomføre regler, et oppfyllelsespress, og ikke å reagere mot et be- NOU 2016: 27 167 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10 gått lovbrudd. Vedtak om tvangsmulkt, særlig en- Justisdepartementet drøftet om offentliggjø- gangsmulkt, har enkelte fellestrekk med vedtak ring av navn på foretak og eventuelle sanksjoner om overtredelsesgebyr, men også noen avgjø- som følge av lovbrudd, i seg selv bør være en ad- rende forskjeller. Formålet er helt sentralt for å ministrativ sanksjon som gjøres til en del av det skille tvangsmulkt fra administrative sanksjoner, generelle administrative sanksjonssystemet i herunder overtredelsesgebyr. Tvangsmulkten er i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 15.6.4. Justisdepar- utpreget grad et «fremoverrettet» tiltak som skal tementets anså det ikke som aktuelt å foreslå fremtvinge oppfyllelse. Det følger av formålet med noen alminnelig bestemmelse om offentliggjøring tvangsmulkten at det må være mulig å oppfylle el- av navn på foretak som en administrativ sanksjon. ler etterleve det pålegget som trusselen om Som begrunnelse ble det det særlig pekt på at for- tvangsmulkt er knyttet til på en slik måte at trus- valtningen, innenfor rammene av reglene om taus- selen om å betale kan unngås. Dette må det tas hetsplikt, har adgang til å offentligjøre informa- hensyn til allerede ved utformingen av et vedtak sjon om lovbrudd. Justisdepartementet mente det om tvangsmulkt, se også punkt 10.2.2.1. heller ikke ville være hensiktsmessig å gjøre de- Etter utvalgets oppfatning bør muligheten til å partementets forslag til alminnelige bestemmel- ilegge tvangsmulkt videreføres selv om direktivet ser om administrative sanksjoner i forvaltnings- ikke krever dette. Etter FATF-anbefaling 35 skal loven gjeldende for offentliggjøring av navn på statene sørge for at det er et spekter av effektive, foretak. Det ble likevel presisert at dette ikke er til forholdsmessige og avskrekkende sanksjoner til- hinder for at særlovgivningen lovregulerer spørs- gjengelige mot fysiske eller juridiske personer. mål knyttet til offentliggjøring av navn på foretak Selv om tvangsmulkt ikke anses som en sanksjon dersom det anses hensiktsmessig, for eksempel slik utvalget har definert dette, vil tvangsmulkt et- fordi en ønsker å pålegge foretakene visse plikter ter utvalgets oppfatning være et hensiktsmessig i den forbindelse. forvaltningstiltak for å sikre at «et spekter» av re- FATFs anbefaling 35 om sanksjoner inne- aksjoner og sanksjoner er tilgjengelig. holder ingen konkrete anbefalinger om hva slags Utvalget anser det ikke nødvendig å begrense sanksjoner som bør være tilgjengelige. Ut fra di- tvangsmulktshjemmelen til nærmere oppregnede rektivet artikkel 59 nr. 2 bokstav a sett i sammen- plikter. Det vises også til at Justisdepartementet i heng med artikkel 60 nr. 1, som regulerer publise- Prop. 62 L (2015–2016) punkt 31.4.5 legger til ring av rettskraftige sanksjonsvedtak, er det etter grunn at en generell angivelse vil kunne være for- utvalgets oppfatning uklart om direktivet krever svarlig. Utvalget foreslår ut fra dette en viderefø- at offentlig kunngjøring som identifiserer lovbry- ring av hvitvaskingsloven § 27 annet ledd med en- teren og lovbruddets karakter skal være en selv- kelte språklige endringer, se lovforslaget § 50. Be- stendig administrativ sanksjon ved overtredelser stemmelsen vil utfylles av den generelle bestem- som nevnt i artikkel 59 nr. 1. melsen om tvangsmulkt i forvaltningsloven § 51 Utvalget har vurdert hvordan direktivforplik- (når sistnevnte bestemmelse settes i kraft). Utval- telsen i artikkel 59 nr. 2 bokstav a bør implemente- get foreslår også en videreføring av hjemmelen res. Det kan, slik utvalget ser det, rettes flere inn- for departementet til i forskrift å gi nærmere re- vendinger mot å benytte denne sanksjonsformen gler om fastsettelse av tvangsmulkt, herunder som en selvstendig sanksjon. For det første er det mulktens størrelse. personvernmessige betenkeligheter knyttet til of- fentliggjøring, i hvert fall når det gjelder offentlig- gjøring av privatpersoners identitet. For det annet 10.5.4 Sanksjoner vil de allmennpreventive virkningene av offentlig- gjøring langt på vei oppnås gjennom reglene om 10.5.4.1 Offentlig kunngjøring publisering av ilagte forvaltningstiltak og sanksjo- Direktivet artikkel 59 nr. 2 bokstav a krever at «a ner, se omtalen under punkt 10.5.12. Behovet for å public statement which identifies the natural or le- benytte offentlig kunngjøring som selvstendig gal person and the nature of the breach» skal sanksjon må derfor antas å være svært begrenset. være en tilgjengelig sanksjon ved overtredelser Det er ingen bestemmelser om offentliggjøring i som nevnt i artikkel 59 nr. 1. Offentlig kunngjør- dagens lovverk. Som nevnt konkluderte Justisde- ing som sanksjon innebærer at tilsynsorganet partementet med at det ikke var aktuelt å innføre med hjemmel i lov beslutter å gjøre det kjent for noen alminnelig bestemmelse om offentliggjøring allmenheten at en identifisert person har begått et av navn på foretak som en administrativ sanksjon. lovbrudd. Offentliggjøringen kan altså være en At offentlig kunngjøring som sanksjon er et frem- selvstendig sanksjon. med element i norsk rettstradisjon, som ikke an- 168 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II befales av Justisdepartementet, taler mot å innføre opp mot kravene i Grunnloven § 96 i Rt. 2014 side offentlig kunngjøring som selvstendig sanksjon 620. Generelt viser Høyesterett til at lovgivningen når det er usikkert om direktivet krever det. inneholder hjemmel for administrative sanksjoner Direktivet er ikke helt presist med hensyn til på en rekke områder, og at den tradisjonelle opp- når offentlig kunngjøring skal kunne skje, f.eks. fatningen er at lovgivers karakteristikk av slike om klagemuligheter etter vedtaket må være ut- sanksjoner normalt er avgjørende for forholdet til tømt, evt. om vedtaket skal kunne prøves av dom- Grunnloven, selv om reaksjonen har et klart pø- stolene før selve kunngjøringen skjer. Samtidig nalt formål. Andre momenter Høyesterett la vekt krever direktivet publisering av sanksjoner og for- på var formålet med overtredelsesgebyr, hvem valtningstiltak som ilegges. Utgangspunktet er at som ble ilagt overtredelsesgebyr og om adgangen publisering skal skje når vedtaket ikke er gjen- til å klage og til å reise sak om gyldigheten av ved- stand for klage. taket ga tilstrekkelige rettssikkerhetsgarantier til Utvalget mener at direktivet artikkel 59 nr. 2 å ivareta hensynet bak domskravet. I den kon- bokstav b gjennomføres på en hensiktsmessig krete saken ble overtredelsesgebyr etter akvakul- måte ved at det stilles krav om at pålegg etter lov- turloven25 ikke ansett å være straff i henhold til forslaget § 49 publiseres når vedtaket om pålegg Grunnloven § 96. er endelig, se lovforslaget § 57. Pålegg kan anvendes ved enhver overtredelse av hvitvaskingslovens bestemmelser, også overtredelse av bestem- 10.5.4.2.2 For hvilke lovbrudd bør overtredelses- melser som ikke foreslås sanksjonert. Dermed vil gebyr være en tilgjengelig sanksjon? pålegg kombinert med publisering etter utvalgets Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever i utgangspunk- oppfatning ivareta direktivets krav i artikkel 59 tet at medlemsstatene gir regler om administra- nr. 2 bokstav b til å identifisere og varsle allmenn- tive sanksjoner av økonomisk art ved nærmere heten om overtredelser og gi overtrederen til- angitte, alvorlige, gjentatte eller systematiske strekkelig insentiv til å rette opp i mangler som overtredelser, jf. artikkel 59 nr. 2 bokstav e, se om- identifiseres. talen under punkt 10.3.3. Dette betegnes etter norsk rettstradisjon som overtredelsesgebyr. Direktivet krever at forpliktelsene etter artik- 10.5.4.2 Overtredelsesgebyr kel 10 til 24 (kundetiltak), artikkel 33, 34 og 35 (rapportering av mistenkelige transaksjoner), ar- 10.5.4.2.1 Innledning tikkel 40 (oppbevaring av opplysninger og doku- Sanksjonsutvalget gir uttrykk for at straff i mange menter) og artikkel 45 og 46 (internkontroll) skal tilfeller bør erstattes av overtredelsesgebyr, sær- kunne sanksjoneres. Utover dette står statene fritt lig når det gjelder lovbrudd som i dag straffes til å velge om regelbrudd skal kunne sanksjone- med bøter.23 Også Justisdepartementet mener at res med overtredelsesgebyr. overtredelsesgebyr kan være et alternativ til straff For å oppfylle direktivet mener utvalget det er innenfor særlovgivningen, i første rekke innen nødvendig at overtredelse av alle bestemmelsene den offentligrettslige reguleringslovgivningen. om kundetiltak og løpende oppfølging i lovforsla- Departementet mener videre at det innenfor den get kapittel 3, bestemmelsene i lovforslaget §§ 20 offentligrettslige reguleringslovgivningen bør til 23 om undersøkelse og rapportering, opplys- skilles mellom alvorlige og mindre alvorlige over- ningsplikt til Økokrim og gjennomføring av mis- tredelser.24 tenkelige transaksjoner, bestemmelsene om regis- Overtredelsesgebyr karakteriseres ved at for- trering og lagring av personopplysninger og an- valtningen pålegger en person eller et foretak å dre opplysninger i lovforslaget §§ 29 til 31 og be- betale et pengebeløp til det offentlige som reak- stemmelsene i §§ 37 og 40 i kapittelet om øvrige sjon på overtredelse av en handlingsnorm. Gebyr- tiltak kan sanksjoneres. Ut fra direktivets krav ileggelsen har et pønalt formål og anses som straff foreslår utvalget at overtredelsesgebyr kan benyt- etter EMK artikkel 6. Konvensjonen krever ikke tes for overtredelse av disse bestemmelsene. at sanksjonen ilegges av en domstol. Etter utval- Utvalget har vurdert om overtredelsesgebyr gets oppfatning er heller ikke Grunnloven til hin- skal kunne anvendes i større utstrekning enn di- der for at overtredelsesgebyr ilegges administra- rektivet krever. Justisdepartementet gir i Prop. 62 tivt. Høyesterett har vurdert overtredelsesgebyr L (2015–2016) på generelt grunnlag uttrykk for at det i utgangspunktet bør vurderes konkret for 23 NOU 2013: 15 punkt 11.3.2.1. 24 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.2.4. 25 Lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven). NOU 2016: 27 169 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10 hver enkelt handlingsnorm om en overtredelse keltpersoner. Utvalget foreslår at overtredelsesge- skal sanksjoneres.26 byr kan ilegges ved «grovt eller gjentatte» brudd Etter utvalgets oppfatning er det mye som ta- på de nærmere angitte bestemmelsene. Etter ut- ler for at overtredelsesgebyr bør kunne benyttes valgets oppfatning vil også reaksjons- og sank- ved brudd på avsløringsforbudet i lovforslaget sjonssystemet ha en bedre sammenheng når over- § 25, selv om direktivet ikke krever det. Begrun- tredelsesgebyr forbeholdes grove eller gjentatte nelsen er at slike overtredelser normalt skjer i en- overtredelser. Et naturlig startpunkt for tilsyns- kelttilfeller, slik at det i praksis ikke vil være ad- myndigheter vil være kritikk, f.eks. i form av gang til å ilegge tvangsmulkt for forholdet. For å merknader i en tilsynsrapport. Dersom kritikken sikre at det reageres mot slike lovbrudd bør over- ikke følges opp eller dersom bruddene som er av- tredelsesgebyr kunne anvendes. Muligheten til å dekket tilsier det, vil det være naturlig å reagere sanksjonere overtredelser av avsløringsforbudet med pålegg, eventuelt etterfulgt av tvangsmulkt. er også etterlyst i FATF-rapporten.27 Når en overtredelse som avdekkes er grov eller Utvalget har også vurdert om enkelte av be- rapporteringspliktig har unnlatt å rette opp for- stemmelsene i lovforslaget kapittel 2 om risikoba- hold vedkommende har fått kritikk eller pålegg sert tilnærming bør kunne sanksjoneres med om å rette, vil det være aktuelt å sanksjonere med overtredelsesgebyr. Bestemmelsene som er fore- overtredelsesgebyr. slått i dette kapittelet, implementerer direktivet ar- Som nevnt under punkt 10.3.4, krever direkti- tikkel 8, som direktivet ikke krever at kan sanksjo- vet at også ledende personer og ansatte i foretak neres. Direktivet krever at bestemmelsene om som er underlagt loven i visse tilfeller kan ilegges «internal controls» sanksjoneres, og dette er av- sanksjoner. Dette omtales på generelt grunnlag i grenset til bestemmelsene om opplæring og etter- punkt 10.5.2.3 over. utdanning (artikkel 46) og gjennomføring av rutiner på konsernnivå (artikkel 45). Etter utvalgets oppfatning er det nødvendig at også de overord- Medlemmene Holberg, Lund og Utnes bemerkninger – nede og grunnleggende kravene til virksomhets- kontantforbud og sanksjoner innrettet risikovurdering (lovforslaget § 6), ruti- Medlemmene Holberg, Lund og Utne bemerker at i ner (lovforslaget § 7) og øverste ledelses ansvar en situasjon med kontantforbud vil forhandlere av (lovforslaget § 8) kan sanksjoneres med overtre- varer ikke være rapporteringspliktige. Det er såle- delsesgebyr. Det samme gjelder, slik utvalget ser des ingen plikt til å innføre sanksjoner overfor det, kravet til internkontroll (lovforslaget § 36). disse på bakgrunn av bestemmelsene i hvitvas- Etter utvalgets oppfatning er det aktuelt å sanksjo- kingsdirektivet. Imidlertid bør det kunne ilegges nere disse bestemmelsene i de tilfellene der f.eks. overtredelsesgebyr ved overtredelse av et kon- risikovurderinger eller rutiner er fraværende eller tantforbud. Det foreslås at et slikt gebyr vil kunne svært mangelfulle. Dersom rapporteringspliktige ilegges foretak, og at størrelsen på gebyret fast- på en samvittighetsfull måte har identifisert og settes på linje med hva som foreslås for rapporte- vurdert risikoen for hvitvasking og terrorfinansi- ringspliktige som ikke er kreditt- eller finansinsti- ering («virksomhetsinnrettet risikovurdering») og tusjoner. Til forskjell fra mange av pliktene som etablert og implementert rutiner basert på vurde- pålegges rapporteringspliktige, er et kontantfor- ringen, vil det ikke være aktuelt å sanksjonere bud lett å forstå og følge. Det foreslås derfor at en overtredelse av disse bestemmelsene. overtredelse vil kunne sanksjoneres uten videre, Utvalget foreslår etter dette at overtredelses- dvs. uten en eksplisitt henvisning til at overtredel- gebyr kan benyttes ved overtredelse av §§ 6, 7, 8, sen er grov eller gjentatt. kapittel 3, §§ 20, 21, 22, 23, 25, 29, 30, 31, 36, 37 og Andre sanksjoner eller publisering av at over- 40, se lovforslaget § 51. tredelsesgebyr er ilagt, foreslås ikke. Utvalget har videre vurdert om overtredelses- Disse medlemmer viser til forslag til §§ 51 gebyr bør være forbeholdt vesentlige regelbrudd, tredje ledd og 57 første ledd første punktum i slik direktivforpliktelsen er avgrenset. Etter utval- punkt 15.2.1. gets oppfatning er det hensiktsmessig med en klassifisering av overtredelser som skal kunne gi grunnlag for overtredelsesgebyr. Det er særlig et 10.5.4.2.3 Regulering av overtredelsesgebyrets moment at overtredelsesgebyrer kan ilegges en- størrelse Direktivet stiller, som omtalt i punkt 10.3.3, min- 26 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3. stekrav til gebyrnivået for overtredelser som 27 FATF-rapporten side 180. nevnt i artikkel 59 nr. 1 i form av nedre maksi- 170 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II mumsgrenser. Medlemsstatene står fritt til å gi Et annet spørsmål er om overtredelsesgebyr strengere sanksjoner, jf. artikkel 59 nr. 4. Etter ar- skal kunne tvangsfullbyrdes. Hensynet til et effek- tikkel 59 nr. 3 skal særlige forhøyede nedre be- tivt sanksjonssystem tilsier etter utvalgets oppfat- løpsgrenser gjelde hvis den rapporteringspliktige ning at det bør være effektiv adgang til tvangsfull- er en kreditt- eller finansinstitusjon. Direktivet byrdelse av overtredelsesgebyr. Justisdepartemen- krever at de maksimale overtredelsesgebyrene tet har i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 26.4 tatt til skal være svært høye. Etter utvalgets oppfatning orde for at sanksjonsvedtak som går ut på plikt til å er det ikke behov for å gå lenger enn direktivfor- betale penger bør danne tvangsgrunnlag for ut- pliktelsene krever på dette punktet. legg. På denne bakgrunn er det vedtatt endringer i Utvalget har vurdert om maksimumsgrense tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d.31 Samti- for overtredelsesgebyr bør reguleres i lov eller dig peker Justisdepartementet på at det offentlige, forskrift. I mange lover er det øvre taket fastsatt i før vedtaket er endelig, bare har behov for sikker- forskrift, se blant annet konkurranseloven § 29 het for kravet på penger som følger av vedtaket. femte ledd, akvakulturloven § 30 syvende ledd før- Det offentlige bør ut fra dette ikke kunne begjære ste punktum, luftfartsloven28 § 13a-5 siste ledd og utleggstrekk og tvangsdekning av utleggspant før deltakerloven29 § 28 fjerde ledd. Samtidig er det vedtaket er endelig. At tvangsdekning og utlegg- flere eksempler på at maksimalsatsene angis i lo- strekk bare kan begjæres når vedtaket er endelig, ven, se arbeidsmiljøloven § 18-10 første ledd er på denne bakgrunn lovfestet i tvangsfullbyrdel- tredje punktum og personopplysningsloven § 46 sesloven § 4-18 femte ledd. Bestemmelsen gjelder første ledd første punktum. Justisdepartementet for vedtak om administrativ sanksjon på betaling av har i Prop. 62 L (2015–2016) ikke gitt uttrykk for penger. Den vil derfor gjelde for overtredelsesge- noen preferanse på dette punktet. Utvalget mener byr etter hvitvaskingsloven med mindre det gjøres maksimumsgrensen for overtredelsesgebyr etter eksplisitt unntak i hvitvaskingsloven. hvitvaskingsloven bør gis i loven, ikke ved for- I konkurranseloven § 29 er det valgt en løsning skrift, se lovforslaget § 51. Dermed vil det det tyder tvangskraften av et vedtak om overtredelsesge- delig kommuniseres hvor omfattende sanksjon byr suspenderes dersom det reises søksmål om som risikeres, noe som bidrar til å skape forutsig- gyldigheten av vedtaket. Utvalget har vurdert om barhet. Dessuten er det tale om svært høye maksi- en tilsvarende begrensning bør inntas i hvitvas- mumsbeløp. Etter utvalgets oppfatning er det kingsloven ut fra at overtredelsesgebyrene potensi- også et poeng at reglene på dette punktet har klar elt kan bli svært store. Etter utvalgets oppfatning vil demokratisk forankring. imidlertid endringene som er vedtatt i tvangsfullbyrdelsesloven § 4-18 femte ledd, ivareta både det offentliges behov for sikkerhet og den som ilegges 10.5.4.2.4 Oppfyllelsesfrist og tvangsfullbyrdelse overtredelsesgebyr på en hensiktsmessig måte. På Den alminnelige regelen i forvaltningsloven § 42 denne bakgrunn foreslår utvalget ikke at tvangs- er at verken klage eller søksmål fører til utsatt kraften av vedtak om overtredelsesgebyr suspen- iverksetting av vedtak med mindre forvaltningen deres dersom det reises søksmål mot vedtaket. selv beslutter det. I forvaltningsloven § 44 er det At ilagt overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag inntatt en normalregel om at oppfyllelsesfristen for utlegg følger av de vedtatte endringene i for overtredelsesgebyr skal være fire uker fra ved- tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d. Etter ut- taket ble truffet.30 At overtredelsesgebyrene po- valgets oppfatning er det ikke nødvendig at dette tensielt kan bli meget store tilsier, slik utvalget ser også sies i hvitvaskingsloven. det, at det bør gis en lengre frist. Utvalget foreslår derfor en betalingsfrist på to måneder. Dette er for øvrig i samsvar med betalingsfristen etter konkur- 10.5.4.3 Administrativt rettighetstap ranseloven § 29 tredje ledd andre punktum, hvor det fremgår at overtredelsesgebyr etter denne be- 10.5.4.3.1 Bør det innføres generelle regler om stemmelsen forfaller til betaling to måneder etter administrativt rettighetstap i at vedtaket er mottatt. hvitvaskingsloven? Hvis rapporteringspliktige er underlagt autorisasjon, krever direktivet at det skal være adgang til å 28 Lov 11. juni 1993 nr. 101 om luftfart (luftfartsloven). kalle tilbake eller suspendere autorisasjonen ved 29 Lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven). 31 Jf. lov om endringer i forvaltningsloven mv. 27. mai 2016 nr. 30 Se også omtalen i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.5. 15. NOU 2016: 27 171 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10 overtredelser som nevnt i artikkel 59 nr. 1, jf. artikkel 59 nr. 2 bokstav c. Direktivet gir handlings- 10.5.4.3.2 Utforming av bestemmelsen rom til å velge om en slik regel skal utformes som Utvalget har vurdert for hvilke overtredelser ad- en sanksjon eller som et forvaltningstiltak. ministrativt rettighetstap bør innføres som sank- Overfor rapporteringspliktige som er under- sjon. Direktivet krever at administrativt rettighets- lagt autorisasjonsordninger, gir særlovgivningen tap er tilgjengelig ved alvorlige, gjentatte eller sys- gjennomgående adgang til å kalle tilbake tillatel- tematiske overtredelser av forpliktelsene etter ar- sen. Det vises til omtalen under punkt 10.2.2.2. På tikkel 10 til 24 (kundetiltak), artikkel 33, 34 og 35 enkelte punkter er det likevel behov for lov- (rapportering av mistenkelige transaksjoner), ar- endringer for å oppfylle direktivets krav. tikkel 40 (oppbevaring av opplysninger og doku- Utvalget har vurdert om det bør innføres en menter) og artikkel 45 og 46 (internkontroll). Ut- hjemmel for tilbakekall i hvitvaskingsloven eller over dette står statene fritt til å velge om regel- om det bør gjøres justeringer i sektorlovgivnin- brudd skal kunne sanksjoneres. Utvalget har vur- gens regler om tilbakekall for å oppfylle direkti- dert om virkeområdet for administrativt rettig- vets krav. Reglene om tilbakekall i sektorlovgiv- hetstap bør være videre enn direktivet krever. ningen er utformet på ulike måter. I enkelte lover Utvalget viser til drøftelsen under punkt er tilbakekall et fremadrettet tiltak. Et eksempel er 10.5.4.2.2 om overtredelsesgebyr og begrunnel- tilbakekall av revisorgodkjenning etter revisor- sen for å utvide adgangen til å benytte overtredel- loven § 9-1 tredje ledd nr. 2. Her kreves det at revi- sesgebyr som sanksjon i forhold til direktivets soren grovt eller gjentatt har overtrådt sine plikter krav. Slik utvalget ser det, bør overtredelse av de på en måte som viser at vedkommende «anses samme bestemmelsene som kan sanksjoneres uskikket». I andre lover synes pønale formål å med overtredelsesgebyr, også kunne sanksjone- være mer fremtredende, slik at tiltaket ligner en res med administrativt rettighetstap. Utvalget me- sanksjon. Hensynet til klare og ensartede regler ner at de grunnleggende og overordnede tilta- kan tilsi at det bør innføres en generell tilbake- kene som er regulert i lovforslaget §§ 6 til 8 er av kallsbestemmelse i hvitvaskingsloven. I første en slik karakter at overtredelser bør kunne sank- delutredning la utvalget opp til at det skulle gis fel- sjoneres med administrativt rettighetstap. Det lesregler om blant annet tilsyn, saksbehandling og samme gjelder forpliktelsen til internkontroll i lov- klageordning i hvitvaskingsloven, fremfor en frag- forslaget § 36. Utvalget mener også administrativt mentert regulering i de ulike sektorlovene. Den rettighetstap bør kunne benyttes ved brudd på av- systematikken utvalget her la opp til, trekker også sløringsforbudet i lovforslaget § 25. i retning av ha en regel om tilbakekall i hvitvas- Tap av tillatelse kan medføre at fysiske perso- kingsloven. ner mister sitt levebrød eller at en virksomhet må Ifølge Nasjonal risikovurdering er det ingen opphøre. Hvis et foretak mister sin tillatelse til å eksempler på at rapporteringspliktige har mistet drive virksomhet vil det dessuten kunne få omfat- sin tillatelse alene på grunn av overtredelser av tende og uoversiktlige konsekvenser for tredje- hvitvaskingsregelverket.32 Det er usikkert om parter. Disse forhold tilsier, slik utvalget ser det, trusselen om tilbakekall i sektorlovgivningen har at det bør oppstilles som vilkår at det foreligger en avskrekkende effekt når det gjelder å over- grove eller gjentatte lovbrudd, slik direktivet gjør. holde pliktene etter hvitvaskingsloven. En egen Utvalget foreslår etter dette at administrativt tilbakekallshjemmel i hvitvaskingsloven vil tyde- rettighetstap kan benyttes ved grov eller gjentatt liggjøre at brudd på hvitvaskingsloven kan få kon- overtredelse av §§ 6, 7, 8, kapittel 3, §§ 20, 21, 22, sekvenser for retten til drive den aktuelle virksom- 23, 25, 29, 30, 31, 36, 37 og 40, se lovforslaget § 52. heten. Dette vil kunne ha bedre preventive virk- I den generelle bestemmelsen om administra- ninger enn gjeldende tilbakekallsbestemmelser i tivt rettighetstap i forvaltningsloven § 45 er det sektorlovgivningen. tatt inn et vilkår om at administrativt rettighetstap Utvalget foreslår på denne bakgrunn at det bare kan ilegges så langt det etter overtredelsens innføres en generell bestemmelse i hvitvaskings- art, alvor og forholdene for øvrig fremstår som loven om administrativt tilbakekall og at denne ut- forholdsmessig. Utvalget peker på at tilsvarende formes som en administrativ sanksjon, se lovfor- momenter vil måtte tas hensyn til ved ileggelse av slaget § 52. administrativt rettighetstap etter hvitvaskingsloven, jf. utvalgets forslag til generell bestemmelse om momenter ved avgjørelsen av om en sanksjon skal ilegges i lovforslaget § 54 og omtalen i punkt 32 Nasjonal risikovurdering (2014) side 45. 10.5.7. 172 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Utvalget mener videre at det er grunn til å Utvalget slutter seg til Justisdepartementets gene- gjøre rettighetstapet tidsbegrenset. Direktivet er relle vurderinger av spørsmålet om oppsettende etter utvalgets oppfatning ikke til hinder for en virkning og foreslår ikke at det innføres unntak fra slik tidsbegrensning. I forvaltningsloven § 45 om utgangspunktet i forvaltningsloven § 42 for admi- administrativt rettighetstap er det lovfestet at ret- nistrativt rettighetstap. tighetstapet må gjelde for et bestemt tidsrom, uten at det konkrete tidsrommet er lovbestemt. Dette må avgjøres i vedtaket om administrativt 10.5.4.4 Ledelseskarantene rettighetstap. Ut fra sammenhengen med den foreslåtte bestemmelsen om ledelseskarantene 10.5.4.4.1 Ledelseskarantene som sanksjon og foreslår utvalget å lovfeste at administrativt rettig- karantenens varighet hetstap skal gjelde for et tidsrom på inntil 2 år, se Artikkel 59 nr. 2 bokstav d krever at det ved over- lovforslaget § 52 annet ledd. tredelser som nevnt i artikkelens nr. 1, skal være adgang til å ilegge midlertidig forbud mot å utøve lederfunksjoner i rapporteringspliktige foretak. 10.5.4.3.3 Utsatt iverksettelse av administrativt Dette vil heretter omtales som ledelseskarantene. rettighetstap Utvalget har vurdert om ledelseskarantene Den alminnelige regelen i forvaltningsloven § 42 skal anses som en sanksjon. Dette vil blant annet er at verken klage eller søksmål fører til utsatt ha betydning for hvordan vilkårene for å ilegge le- iverksetting av vedtak med mindre forvaltningen delseskarantene bør utformes og hvilke rettssik- selv beslutter det. Utvalget har vurdert om det er kerhetsgarantier EMK artikkel 6 krever. I innled- grunn til å gjøre unntak for vedtak om administra- ningen til artikkel 59 nr. 2 stilles det krav om at tivt rettighetstap. Justisdepartementet foreslår i nærmere angitte «administrative measures and Prop. 62 L (2015–2016) ingen særskilt bestem- sanctions» er tilgjengelige, herunder ledelses- melse om oppsettende virkning ved klage eller karantene. Siden ordlyden ikke avgjør hvordan le- søksmål i saker om administrative sanksjoner.33 delseskarantene skal klassifiseres, er det naturlig Det presiseres imidlertid at forvaltningsloven § 42 å forstå direktivet slik at det er overlatt til nasjonal må anvendes i samsvar med de begrensninger rett å bestemme om et slikt forbud skal utformes EMK artikkel 6 nr. 2 legger på adgangen til å som en sanksjon eller et fremoverrettet tiltak iverksette vedtak om administrativ sanksjon som («measure»). Samtidig krever direktivet at ledel- er straff i EMKs forstand. I proposisjonen uttales seskarantene skal være tilgjengelig ved overtre- det følgende om forholdet til EMK: delse av handleplikter, slik at det etter utvalgets definisjon av sanksjon er naturlig at ledelseskaran- «Etter departementets syn kan de nevnte kra- tene utformes som en sanksjon. vene etter EMK artikkel 6 nr. 1 og nr. 2 ivaretas Alternativet er å utforme ledelseskarantene innenfor rammene av forvaltningsloven § 42, som et tiltak med forebyggende formål. Det vil for reglene om midlertidig forføyning i tvisteloven eksempel kunne gjøres ved at det settes som til- kapittel 34 og adgangen til å fremme innsigel- leggsvilkår for å ilegge ledelseskarantene at ved- ser under tvangsfullbyrdelse. Det vil ikke være kommende anses uskikket til å utøve ledelses- noen heldig løsning å ha en alminnelig regel funksjoner. I den forbindelse kan det nevnes at om at plikten til å etterleve et forvaltningsved- Høyesterett har uttalt at konkurskarantene på tak om ileggelse av en administrativ sanksjon, grunnlag av skikkethetsvurderingen i konkurslo- blir utsatt ved saksanlegg. Spørsmålet bør i ste- ven § 142 nr. 2, ikke anses som straff etter EMK det vurderes konkret med utgangspunkt i de artikkel 6, jf. Rt. 2003 side 1221 avsnitt 36. I Rt. gjeldende lovbestemmelsene i forvaltningslo- 2003 side 1221 var spørsmålet om konkurskaran- ven § 42, tvisteloven kapittel 34 og tvangsfull- tene var å anse som straff etter EMK protokoll 7 byrdelseslovens regler om tvangsinndrivelse, artikkel 4, slik at forbudet mot gjentatt straffefor- samt de krav EMK artikkel 6 stiller. Departe- følgning kom til anvendelse. EMD har også kom- mentet foreslår etter dette ingen særskilt regel met til at konkurskarantene ikke er å anse som om når det bør gis oppsettende virkning i saker straff etter EMK protokoll 7 artikkel 4 i avvis- om administrative sanksjoner.»34 ningsavgjørelse 1. februar 2007, Storbråten mot Norge. Høyesterett har for øvrig presisert at straf- febegrepene i EMK artikkel 6 og EMK protokoll 7 33 Se Prop. 62 L (2015–2016) punkt 21.6 der dette drøftes. artikkel 4 er identiske, se Rt. 2010 side 1121 av- 34 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.5. snitt 41. NOU 2016: 27 173 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10

Utvalget mener ledelseskarantene skal anses grunnleggende og overordnede tiltakene som er som en sanksjon etter hvitvaskingsloven. Det er regulert i lovforslaget §§ 6 til 8, er av en slik karak- vanskelig å utforme et dekkende egnethetskrite- ter at overtredelser bør kunne sanksjoneres med rium. Egnethet er dessuten et vagt og skjønns- ledelseskarantene. Det samme gjelder bestem- messig vurderingstema som er krevende å an- melsen om internkontroll i lovforslaget § 36. Etter vende i praksis. Ut fra hensynet til forutsigbare og utvalgets oppfatning bør også ledelseskarantene praktikable regler foreslår utvalget at ledelses- kunne benyttes ved brudd på avsløringsforbudet i karantene utformes som en sanksjon, der vilkå- lovforslaget § 25. Utvalget viser til at avsløringsfor- rene er knyttet til at bestemte handlingsnormer er budet gjelder både overfor kunden selv og overfor overtrådt og at det er utvist skyld, se lovforslaget utenforstående. Ved å bryte avsløringsforbudet §53. bryter den rapporteringspliktige den grunnleg- Direktivet inneholder ingen regulering av gende tillit vedkommende er gitt gjennom hvor lang karantenetiden skal være utover at det systemet hvitvaskingsloven etablerer, og utvalget skal være midlertidig («temporary»). En sammen- mener grove eller gjentatte brudd på avslørings- lignbar sanksjon er konkurskarantene, som varer forbudet er tilstrekkelig alvorlig til at overtredelse i to år, jf. konkursloven § 142 tredje ledd første bør kunne sanksjoneres med ledelseskarantene. punktum. Det er vanskelig å se at det er behov for Direktivforpliktelsen er avgrenset til kvalifi- at ledelseskarantene skal ha lengre varighet. Si- serte overtredelser. Utvalget foreslår på denne den ledelseskarantene vil være en pønal reaksjon bakgrunn at ledelseskarantene forutsetter at per- bør det likevel være rom for variasjoner, slik at for- sonen «grovt eller gjentatte ganger» har tilsidesatt budets varighet kan tilpasses både objektive og nærmere angitte plikter. subjektive forhold. Utvalget foreslår at ledelses- Utvalget foreslår etter dette at ledelseskaran- karantene kan ilegges for et tidsrom på inntil to år, tene kan ilegges ved grov eller gjentatt overtre- se lovforslaget § 53 annet ledd. delse av §§ 6, 7, 8, kapittel 3, §§ 20, 21, 22, 23, 25, 29, 30, 31, 36, 37 og 40, se lovforslaget § 53. 10.5.4.4.2 For hvilke overtredelser bør ledelseskarantene være en tilgjengelig 10.5.4.4.3 Hvilke personer kan ilegges ledelses- sanksjon? karantene? For å gjennomføre direktivforpliktelsen etter ar- Ifølge artikkel 59 nr. 2 bokstav d skal ledelses- tikkel 59 nr. 2 bokstav d må ledelseskarantene karantene kunne ilegges «any person discharging være en tilgjengelig sanksjon for alvorlige, gjen- managerial responsibilities» i rapporteringspliktig tatte eller systematiske overtredelser av forpliktel- foretak og enhver annen fysisk person som holdes sene etter artikkel 10 til 24 (kundetiltak), artikkel ansvarlig for bruddet. 33, 34 og 35 (rapportering av mistenkelige trans- På bakgrunn av dette foreslår utvalgets flertall, aksjoner), artikkel 40 (oppbevaring av opplysnin- medlemmene Damslora, Hana, Holberg, Lund, ger og dokumenter) og artikkel 45 og 46 (intern- Munch Thore, Roaldsøy, Rui, Stokmo og Utne at le- kontroll). Utover dette står statene fritt til å velge delseskarantene kan ilegges personer som nevnt i om regelbrudd skal kunne sanksjoneres med le- lovforslaget § 4 tredje og fjerde ledd, der det av- delseskarantene. Utvalget har vurdert om virke- klares hvilke fysiske personer som er omfattet av området for ledelseskarantene bør være videre de ulike bestemmelsene i hvitvaskingsloven, og enn direktivet krever. dermed kan sanksjoneres for brudd på bestem- Utvalget viser til drøftelsen under punkt melsene. Disse bestemmelsene er nærmere om- 10.5.4.2.2 om overtredelsesgebyr og begrunnel- talt i punkt 2.3.4.7, 3.2.4 og 10.5.2.3. sen for å utvide adgangen til å benytte overtredel- Utvalgets mindretall, medlemmet Sigurdsen, vi- sesgebyr som sanksjon i forhold til direktivets ser til sine merknader i punkt 10.5.2.3 og forslag krav. Slik utvalget ser det, bør overtredelse av de til § 53, inntatt i punkt 15.2.4. samme bestemmelsene som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr, kunne sanksjoneres med ledelseskarantene. Et forbud mot å utøve le- 10.5.4.4.4 Utsatt iverksetting av ledelseskarantene delsesfunksjoner i rapporteringspliktige enheter Når det gjelder regulering av eventuell utsatt innebærer nokså betydelige begrensninger i ad- iverksettelse, viser utvalget til drøftelsen under gangen til å velge yrke. Dette tilsier varsomhet punkt 10.5.4.3.3. Utvalget mener at det ikke er med å benytte sanksjonsformen i større utstrek- grunn til å gjøre unntak fra det generelle utgangs- ning enn det er behov for. Utvalget mener at de punktet i forvaltningsloven § 42. 174 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

ordningen er nærmere omtalt i kapittel 11. For- 10.5.4.5 Formell advarsel ordninger inntatt i EØS-avtalen skal gjennomføres Selv om direktivet ikke krever det, har utvalget i norsk rett «som sådan», se EØS-avtalen artikkel vurdert om det er grunn til å innføre formell ad- 7 bokstav a. Forordningen må dermed inntas i varsel som sanksjon ved overtredelse av hvitvas- norsk rett ved inkorporasjon. Ved gjennomførin- kingsloven. Formell advarsel innebærer at tilsyns- gen i norsk rett kan det ikke foretas tilpasninger myndighetene med hjemmel i lov treffer vedtak eller omformuleringer av teksten, utover det for- om å gi den rapporteringspliktige en advarsel som ordningen selv gir hjemmel til. følge av et regelbrudd. Ved å betegne advarselen Medlemsstatene skal i henhold til forordnin- som «formell» skilles den fra kritikk, inspeksjons- gen artikkel 17 nr. 1 gi regler for administrative merknader og andre utsagn forvaltningen gir sanksjoner eller andre forvaltningsmessige tiltak skriftlig og muntlig. for brudd på reglene i forordningen. Medlemssta- Justisdepartementet uttaler i Prop. 62 L ten kan i stedet velge å belegge brudd på reglene (2015–2016) punkt 15.5.4 at formelle advarsler med straff. Medlemsstaten skal sikre at der sank- kan være et hensiktsmessig alternativ til andre ad- sjoner kan ilegges betalingstjenesteyteren, skal ministrative sanksjoner, tilpasset lovbruddets al- også medlemmer av det styrende organet («the vor. Det kan i en del tilfeller være for inngripende management body») i foretaket og andre fysiske å ilegge for eksempel overtredelsesgebyr eller personer som etter nasjonal rett kan holdes an- rettighetstap. Samtidig kan det i disse tilfellene svarlig, kunne ilegges sanksjoner eller andre for- være viktig med en formell konstatering av at det valtningstiltak, se artikkel 17 nr. 2. I artikkel 17 har skjedd en overtredelse og at forvaltningen ad- nr. 5 er det gitt regler om når betalingstjenestey- varer om at det kan bli ilagt andre administrative tere, som er juridiske personer, skal kunne holdes sanksjoner eller straff ved nye overtredelser. Jus- ansvarlige for brudd på reglene som fysiske per- tisdepartementet drøfter også om det i forvalt- soner har gjort til fordel for den juridiske perso- ningsloven bør tas inn en generell regel om retts- nen. Artikkel 17 nr. 6 bestemmer at juridiske per- virkningene av en formell advarsel, men går ikke soner også skal kunne holdes ansvarlig for brudd inn for dette. Bakgrunnen for det er at det ikke ble der det er manglende tilsyn eller kontroll fra per- ansett ønskelig å formalisere et system der gjenta- soner nevnt i nr. 5 som har gjort regelbruddet mu- gelse innen et bestemt tidsrom settes som vilkår lig for personer under den juridiske personens for straff.35 myndighet. Formell advarsel som en sanksjon kan ha en Artikkel 18 gir regler om hvilke sanksjoner og større preventiv effekt enn ren kritikk, særlig der- andre forvaltningstiltak som skal være tilgjenge- som det knyttes bestemte rettsvirkninger til en lige for tilsynsmyndigheten, og for hvilke overtre- slik advarsel. Innføring av formell advarsel vil for delser disse kan ilegges. Sanksjonsmulighetene øvrig ikke hindre forvaltningen å gi uttrykk for skal i alle fall omfatte dem som nevnes i hvitvas- kritikk uten at dette regnes som en formell sank- kingsdirektivet artikkel 59 nr. 2 og 3. Bruddene sjon. som skal kunne sanksjoneres omfatter Utvalget har foreslått at pålegg om at forhold i – betalingstjenesteyter unnlater gjentatt eller strid med loven skal opphøre skal kunngjøres, jf. systematisk å sende nødvendige opplysninger i lovforslaget § 57 jf. § 49 og omtalen under punkt samsvar med artikkel 4 til 6, 10.5.4.1. Dette vil, slik utvalget ser det, ivareta – betalingstjenesteyter unnlater grovt, gjentatt mange av de samme hensynene som det innføring eller systematisk å oppbevare registre i strid av formell advarsel som egen sanksjon vil. Etter med artikkel 16, utvalgets oppfatning er det ikke behov for at for- – manglende implementering av effektive, risi- mell advarsel inntas som en egen sanksjon ved sikobaserte rutiner i tråd med artikkel 8 eller 12 den av kravet til publisering av pålegg. og – yter av mellomliggende betalingstjenesters grove overtredelse av artikkel 11 eller 12. 10.5.4.6 Sanksjonering av forordning (EU) 2015/847 Sanksjoner og andre forvaltningstiltak skal publi- Forordning (EU) 2015/847 gir regler om informa- seres i samsvar med hvitvaskingsdirektivet artik- sjon som skal følge betalinger i betalingskjeden. kel 60 nr. 1, 2 og 3, se forordningen artikkel 19. Den avløser forordning (EF) nr. 1781/2006. For- Forordningen krever altså at visse overtredelser skal sanksjoneres. Det kreves også at et mini- 35 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 15.5.4. mum av sanksjonsformer skal være tilgjengelige. NOU 2016: 27 175 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10

Forordningen viser til direktivets minimumskrav Utvalget foreslår at det ikke stilles krav om for tilgjengelige sanksjoner i artikkel 59 nr. 2 og 3, skyld for at foretak skal kunne ilegges sanksjoner. se omtalen i punkt 10.3.3. Sanksjoner overfor foretak etter hvitvaskingslo- For å kunne sanksjonere forordningen, som ven vil da bygge på et objektivt ansvar på samme utvalget foreslår å inkorporere gjennom forskrift måte som straffelovens bestemmelser om fore- til hvitvaskingsloven, må sanksjonsbestemmel- taksstraff. Graden av skyld vil likevel ha betyd- sene gi tilstrekkelig grunnlag for sanksjonering. ning for spørsmålet om det bør ilegges sanksjon i Utvalget foreslår en egen lovbestemmelse som gir den enkelte sak og for utmålingen. Utvalget fore- hjemmel for inkorporering av forordningen i for- slår å utforme hvitvaskingslovens bestemmelse skrift i lovforslaget § 60, se omtalen av forslaget i om skyldkrav for foretak på tilsvarende måte som kapittel 11. For å kunne sanksjonere brudd på for- straffeloven § 27 og forvaltningsloven § 46. Med ordningen, slik forordningen krever, er det etter dette skyldkravet vil direktivforpliktelsene etter utvalgets oppfatning nødvendig at det tas inn en artikkel 60 nr. 5 og nr. 6 om ansvarliggjøring av ju- referanse til at «bestemmelser gitt i medhold av ridiske personer være oppfylt. Se lovforslaget § 55 § 60» kan sanksjoneres i bestemmelsen om over- annet ledd. tredelsesgebyr, se lovforslaget § 51, administrativt Overfor fysiske personer mener utvalget at det rettighetstap, se lovforslaget § 52, og ledelses- skal stilles krav om subjektiv skyld for å kunne karantene, se lovforslaget § 53. På denne måten ilegge sanksjoner. Utvalget har vurdert om sank- kan de reaksjoner og sanksjoner som er tilgjenge- sjoner skal kunne ilegges der det er utvist uakt- lige etter lovforslaget, benyttes også ved overtre- somhet, eller om det bør kreves grov uaktsomhet. delse av forordningen. Utvalgets forslag er ikke I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 11.6 uttaler Justis- ment å gi adgang til å sanksjonere overtredelser departementet seg om valg av skyldkrav ved ileg- av forordningen i større grad enn forordningen gelse av administrative sanksjoner. Det slås fast at selv krever, se ovenfor. Utvalget foreslår derfor at det i saker om administrative sanksjoner overfor det inntas en særlig bestemmelse om avgrensnin- fysiske personer bør gjelde et krav om forsett eller gen av sanksjonsmulighetene i inkorporasjonsbe- uaktsomhet. Når det gjelder overtredelsesgebyr stemmelsen i forslaget til forskrift, se forskriftsfor- uttales følgende: slaget § 7 annet ledd. Reaksjoner og sanksjoner for overtredelse av «Departementet antar at alminnelig uaktsom- forordningen skal også publiseres i henhold til het er tilstrekkelig ved ileggelse av overtredel- lovforslaget § 57. sesgebyr mot mindre alvorlige overtredelser. Ved mindre alvorlige overtredelser hvor det ilegges lave overtredelsesgebyrer mener de- 10.5.5 Skyldkrav partementet at det også overfor fysiske perso- Utvalget har vurdert hva skyldkravet for ileggelse ner som opptrer utenfor næringsvirksomhet, av administrative sanksjoner bør være. Utvalget bør kunne anvendes rent eller tilnærmet rent mener det er grunn til å skille mellom enkeltper- objektive vilkår. En annen mulig løsning er at soner og foretak. bevisbyrden snus slik at overtrederen påleg- Når det gjelder foretak, er det spørsmål om ges å bevise at det ikke foreligger uaktsomhet, ileggelse av sanksjoner skal være betinget av ut- jf. punkt 11.6 (skyldkrav). Reglene om sanksjo- vist skyld hos en eller flere enkeltpersoner som ner som ilegges på objektivt grunnlag, må ut- har opptrådt på vegne av foretaket. Etter straffelo- formes og praktiseres i samsvar med uskylds- ven § 27 første ledd andre punktum kan foretak presumsjonen etter EMK artikkel 6 nr. 2. straffes «selv om ingen enkeltperson har utvist Dersom fysiske personer unntaksvis skal skyld». Den samme løsningen er valgt i forvalt- kunne ilegges større overtredelsesgebyrer for ningsloven § 46. I Prop. 62 L (2015–2016) punkt alvorlige overtredelser begått utenfor nærings- 10.3.2 anbefaler Justisdepartementet at det i ut- virksomhet, bør det vurderes å skjerpe kra- gangspunktet ikke bør innføres skyldkrav i sank- vene til skyld.»36 sjonshjemler i særlov rettet mot foretak. System- betraktninger taler mot å oppstille et skyldkrav for I forarbeidene til straffeloven gis det rettspolitiske administrative sanksjoner når den alminnelige retningslinjer ved valg av skyldkrav i strafferet- straffelovgivningen og den generelle regelen i for- ten.37 Disse retningslinjene gir en viss veiledning. valtningsloven åpner for å ilegge straff på objektivt grunnlag. 36 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.2.4. 37 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 10. 176 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Her legges det til grunn at lovgiver i utgangspunk- tig dom i den andre retningen, se Rt. 2006 s. 1657 tet bør begrense seg til å straffe grov uaktsom- avsnitt 32–34. het.38 Det er et utslag av at straff krever en mo- Ved ileggelse av sanksjoner etter hvitvaskings- ralsk begrunnelse, og at straff ikke bør brukes i loven er partenes interesser av vesentlig forskjel- større utstrekning enn det som er nødvendig og lig karakter. Her står de rapporteringspliktiges be- hensiktsmessig. Justisdepartementet understre- hov for å bli beskyttet mot sanksjoner på uriktig ker samtidig at det kan være aktuelt å oppstille et grunnlag mot det offentliges interesse i effektiv simpelt uaktsomhetsansvar dersom dette er nød- håndhevelse av hvitvaskingslovgivningen. Borger- vendig av hensyn til straffebudets effektivitet. nes beskyttelsesbehov tilsier at det bør kreves Etter utvalgets oppfatning er det ikke tungtvei- mer enn alminnelig sannsynlighetsovervekt. Sam- ende behov som tilsier at også simpel uaktsomhet tidig bør det ikke stilles et så strengt beviskrav at bør rammes av hensyn til effektiv rettshåndhe- det går ut over det offentliges behov for en effek- velse av hvitvaskingsregelverket. At det er snakk tiv rettshåndhevelse. om omfattende sanksjoner tilsier også at sanksjo- Lovgiver står ikke fritt til å avgjøre hvordan nen forbeholdes grovt uaktsomme overtredelser. disse motstridende hensynene skal avveies. Sank- Utvalget foreslår at det bør kreves forsett eller sjonene som foreslås innført, vil være straff etter grov uaktsomhet for å kunne ilegge enkeltperso- EMK artikkel 6. Dermed gjelder uskyldspresum- ner sanksjoner etter hvitvaskingsloven. sjonen i EMK artikkel 6 nr. 2. Det er noe usikkert hvor langt EMK artikkel 6 nr. 2 stiller krav til tvils- risiko og bevisenes styrke ved ileggelse av admi- 10.5.6 Beviskrav nistrative sanksjoner. Utgangspunktet etter EMK Spørsmålet om hvilket beviskrav som bør gjelde artikkel 6 nr. 2 er at bevisbyrden og tvilsrisikoen i for ileggelse av sanksjoner, må vurderes i lys av saker om straff etter bestemmelsen må påligge norske prinsipper for bevisbedømmelse og de det offentlige. særlige beviskrav som følger av EMK artikkel 6 I Rt. 2007 side 1217 la Høyesterett til grunn at nr. 2. klar sannsynlighetsovervekt er et minstekrav for Beviskravene er forskjellig i sivil- og straffe- alle forvaltningssanksjoner som etter EMK anses prosessretten. Hovedregelen i sivilprosessen er som straff. Dommen ble avsagt under dissens. To alminnelig sannsynlighetsovervekt (overvekts- dommere kom til at konvensjonen ikke oppstilte prinsippet). Bakgrunnen er at partenes interesser et «operasjonelt beviskrav». I storkammeravgjø- i sivilprosessen normalt betraktes som likever- relsen i Rt. 2008 side 1409 mente et flertall på syv dige, og det har vært antatt at et krav om sannsyn- dommere at det er krav om klar sannsynlighets- lighetsovervekt over tid sikrer flest riktige avgjø- overvekt for ileggelse av tilleggsskatt. Et flertall relser. I straffesaker stilles krav om tilnærmet sik- på seks dommere kom til at EMK artikkel 6 nr. 2 kerhet, ved at enhver rimelig og fornuftig tvil skal inneholder et skjerpet krav til bevisets styrke i sa- komme tiltalte til gode. Prøving av forvaltnings- ker som er straff etter konvensjonens artikkel 6. vedtak avgjøres i utgangspunktet etter sivilproses- Høyesterett har senere tolket storkammeravgjø- sens bevisregler. Anvendelse av straffeprosessu- relsen slik at det helt generelt følger av EMK ar- elle beviskrav ved rettslig prøving av forvaltnings- tikkel 6 at det for forvaltningssanksjoner som har vedtak krever særlig forankring for eksempel i lo- karakter av straff, må oppstilles et beviskrav som ven eller dens forarbeider, jf. Rt. 1999 side 14 (på ikke kan være lavere enn klar sannsynlighetsover- side 25). vekt, jf. Rt. 2012 s. 1556 avsnitt 50. I denne avgjø- Det finnes unntak fra utgangspunktet om relsen hadde to av dommerne avvikende syn på sannsynlighetsovervekt også i sivilprosessen. I om storkammeravgjørelsen hadde en så generell rettspraksis er det blant annet slått fast at bevis- rekkevidde. Justisdepartementet gir i Prop. 62 L kravet etter en nærmere vurdering kan skjerpes (2015–2016) uttrykk for at det, ut fra rettspraksis, til klar sannsynlighetsovervekt for faktum som er må legges til grunn at EMK stiller krav til bevise- særlig belastende for en part. Se her blant annet nes styrke ved ileggelse av administrative sanksjo- Rt. 2007 side 1851 avsnitt 32, Rt. 2014 side 1161 av- ner. Så langt en bygger på Høyesteretts avgjørelse snitt 20 til 24 og Rt. 2015 side 921 avsnitt 77 til 79. i Rt. 2012 side 1556, må det, slik Justisdeparte- Overvektprinsippet kan dessuten fravikes der en mentet vurderer det, også legges til grunn at det uriktig dom i én retning vil føre til vesentlig større generelt gjelder et minstekrav om «klar sannsyn- personlige konsekvenser for en part enn en urik- lighetsovervekt» ved vilkår for ileggelse av administrative sanksjoner som har karakter av straff et- 38 Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 10.3.4. ter EMK artikkel 6. Samtidig uttales det at det er NOU 2016: 27 177 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10 usikkert hvor absolutt et slikt standpunkt gjel- fektiv håndhevelse. Videre antyder FATF-rappor- der.39 ten at det er ønskelig med et lavere beviskrav.41 Det foreligger ikke avgjørelser fra EMD som Spørsmålet om det bør gjelde strafferettslig entydig avgjør at EMK artikkel 6 nr. 2 inneholder beviskrav for overtredelsesgebyr har vært vur- et beviskrav og om det, i så fall, er klar sannsynlig- dert flere ganger i tilknytning til andre lovbestem- hetsovervekt. I dom fra EMD 27. november 2014 melser.42 Hensynet til sammenheng i lovverket Lucky Dev mot Sverige (nr. 7356/10) legges det til trekker i retning av å velge samme løsning for be- grunn at det, innenfor rammene av kravene til viskrav etter hvitvaskingsloven som det som er «fair trial» og uskyldspresumsjonen, etter en nær- lagt til grunn ellers i lovverket, altså klar sannsyn- mere vurdering kan være adgang til å legge sann- lighetsovervekt. Også i Rt. 2011 side 1251 og Rt. synlighetsovervekt til grunn som beviskrav for i 2012 side 1556 legges det til grunn at det kreves hvert fall enkelte av vilkårene for å ilegge reak- klar sannsynlighetsovervekt for å ilegge overtre- sjon som er straff, jf. dommens avsnitt 66 til 68 delsesgebyr etter konkurranseloven. Slik utval- med henvisninger. For fakta av betydning for get ser det, er det ikke grunn til å legge et høyere sanksjonsfastsettelsen (utmåling) kan en i alle fall beviskrav til grunn for sanksjoner etter hvitvas- ikke bygge på noe generelt utgangspunkt om klar kingsloven. sannsynlighetsovervekt. Utvalget foreslår etter dette at beviskravet bør Rettstilstanden er noe uklar. Det følger i alle være klar sannsynlighetsovervekt for ileggelse av fall av Rt. 2008 side 1409 avsnitt 104 og Rt. 2012 sanksjonene etter hvitvaskingsloven. Det anbefa- side 1556 avsnitt 50 at hvor strengt beviskravet er, les ikke at beviskravet lovfestes, fordi det ikke er må vurderes konkret for hvert enkelt rettsomårde tradisjon for slik lovregulering. Det vises også til og hver enkelt sanksjon. Justisdepartementets begrunnelse i Prop. 62 L For utvalget er det av betydning at Høyesterett (2015–2016) punkt 19.4 for ikke å lovfeste en ge- i Rt. 2011 side 1251 og Rt. 2012 side 1556 har uttalt nerell regel om beviskrav i forvaltningsloven. at det kreves klar sannsynlighetsovervekt for å ilegge overtredelsesgebyr etter konkurranseloven § 29. Overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven 10.5.7 Momenter ved avgjørelsen av om har fellestrekk med konkurranselovens overtre- sanksjon skal ilegges delsesgebyr. Utvalget mener at beviskravet ikke Det følger av direktivets artikkel 60 nr. 4 at visse kan være lavere for ileggelse av overtredelsesge- momenter skal tas i betrakting ved valg og utmå- byr etter hvitvaskingsloven. Hensynet til et enhet- ling av sanksjon. Utvalget har vurdert om disse lig regelverk tilsier at samme beviskrav anvendes momentene bør lovfestes. også ved ileggelse av andre sanksjoner etter I straffelovens bestemmelse om foretaksstraff hvitvaskingsloven. er en slik løsning valgt, se straffeloven § 28. Etter Utvalget har vurdert om beviskravet bør være utvalgets oppfatning er en tilsvarende bestem- strengere enn klar sannsynlighetsovervekt, selv melse i hvitvaskingsloven hensiktsmessig. Be- om EMK utvilsomt ikke krever dette. En slik løs- stemmelsen vil gi veiledning til tilsynsmyndig- ning har lovgiver valgt for skjerpet tilleggsskatt et- heter og forutsigbarhet for de rapporteringsplikter ligningsloven § 10-5.40 Beviskravet for skjerpet tige og fysiske personer. tilleggsskatt tilsvarer det straffeprosessuelle be- Justisdepartementet vurderte i Prop. 62 L viskravet, det vil si bevist utover enhver rimelig (2015–2016) om momenter ved utmåling av over- tvil. Dette gjelder for både de objektive vilkår og tredelsesgebyr skulle angis som pliktige momen- skyldvilkåret. Grunnlaget for å reise spørsmålet ter i loven, men anbefalte ikke dette.43 Begrunnel- om strengere beviskrav enn klar sannsynlighets- sen var at saker om overtredelsesgebyr varierer overvekt er at sanksjonene etter hvitvaskingslo- fra saker som i stor grad er kurante og lite inngri- ven foreslås å erstatte dagens straffansvar og at pende, til de alvorlige og inngripende. Ved mindre sanksjonene potensielt kan bli meget omfattende. Likhetstrekk med strafferettslige sanksjoner kan 41 FATF-rapporten s. 102: «Moreover the need to prove the tilsi at det strafferettslige beviskravet bør gjelde failings to the criminal standard of proof would be more dif- tilsvarende. På den annen side kan et så strengt ficult than the civil standard for administrative fines.» beviskrav gå ut over det offentliges behov for ef- 42 Se blant annet Ot.prp. nr. 20 (2007–2008) punkt 9.7.4 (havressursloven), Prop. 83 L (2011–2012) punkt 3.5.2.14 (luftfartsloven), Prop. 75 L (2012–2013) punkt 4.6 (konkurranseloven) og Prop. 103 L (2012–2013) punkt 5.3.2.8 39 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 19.1. (akvakulturloven). 40 Ot.prp. nr. 82 (2008–2009) punkt 9.3. 43 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.3.4. 178 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II overtredelsesgebyrer bør det, etter Justisdeparte- Ut over dette mener utvalget at det ikke er mentets oppfatning, ofte være adgang til å la være grunn til å begrense adgangen til forvalt- å vurdere noen momenter, slik som for eksempel ningsklage. Utvalget viser til at dette er nor- overtrederens økonomiske evne. Gitt den store malordningen i forvaltningsloven. Forvaltnings- variasjonen i saker om overtredelsesgebyr mente klage innebærer dessuten normalt en raskere og Justisdepartementet at lovens ordlyd ikke bør mindre ressurskrevende overprøving enn dom- gjøre hele listen av momenter obligatorisk. På stolsbehandling. Hensynet til de rapporterings- denne bakgrunn ble forvaltningslovens bestem- pliktige selv tilsier derfor at klageadgangen ikke melse om overtredelsesgebyr utformet slik at for- bør avskjæres. valtningsloven § 44 gir uttrykk for generelle momenter som det kan legges vekt på. Listen kan suppleres i særlovgivningen. Etter utvalgets opp- 10.5.9 Adgang til å reise søksmål fatning krever ikke direktivet at det i enhver sak Utvalget har vurdert om det bør være et vilkår for skal legges vekt på alle momentene som er opplis- å reise sak for domstolene at adgangen til forvalt- tet i artikkel 60 nr. 4. Direktivet bruker begrens- ningsklage er benyttet. ningen «when applicable». Forvaltningsloven § 27 b inneholder en gene- Utvalget mener det er hensiktsmessig å lov- rell regel om at det organet som har truffet ved- feste generelle momenter som utfyller forvalt- tak, kan bestemme at søksmål ikke kan reises før ningslovens regel. Lovforslaget er utformet etter parten har benyttet sin klageadgang. Begrunnel- mønster av straffeloven § 28. Bestemmelsen angir sen er at Justisdepartementet anså det ønskelig at momentene direktivet nevner i artikkel 60 nr. 4. klageretten er uttømt før søksmål reises.46 Samti- Når ordlyden «skal det blant annet tas hensyn til» dig ble en alminnelig og absolutt regel om dette er valgt, er det ikke ment å være obligatorisk å ta ansett for rigid. Hensynet til enhetlig regelverk ta- alle momentene i betraktning i alle saker. ler mot å gjøre unntak fra en slik alminnelig regel. Som nevnt i punkt 4.4 og 4.5, er utvalget av Klagebehandling kan bidra til at tvisten blir den oppfatning at det skal det mye til for å sanksjo- bedre opplyst og avklart før et eventuelt søksmål. nere et foretak for brudd på enkelte av lovens be- Administrativ overprøving vil normalt også være stemmelser dersom foretaket har gjennomført en raskere og mindre kostnadskrevende enn dom- risikovurdering, utformet rutiner på bakgrunn av stolsbehandling. Disse forhold kan tale for at ut- vurderingen og implementert rutinene på en sam- tømte klagemuligheter skal være en prosessforut- vittighetsfull måte. Straffeloven § 28 inneholder setning. På den annen side tilsier hensynet til den som moment «om foretaket ved retningslinjer, in- private part at vedkommende selv bør kunne struksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak velge om det er ønskelig å benytte seg av klagead- kunne ha forebygget lovbruddet». Utvalget anser gangen eller reise søksmål. det som hensiktsmessig at et lignende moment Enkelte lover fraviker forvaltningslovens ut- inntas i hvitvaskingslovens bestemmelse om mo- gangspunkt. Uttømt klagemulighet er blant annet menter ved avgjørelsen av om sanksjon skal ileg- et vilkår for å reise søksmål etter naturskadelo- ges, selv om dette momentet ikke er nevnt i direk- ven47 § 19 annet ledd og trygderettsloven48 §12 tivet, se lovforslaget § 54 bokstav d. første ledd. I NOU 2014: 11 «Konkurranseklage- nemnda» punkt 8.5.3.2 foreslår halvparten av utvalget at en tilsvarende regel inntas i konkurran- 10.5.8 Forvaltningsklage seloven. Nærings- og fiskeridepartementet sluttet Etter hovedregelen i forvaltningsloven § 28 vil et seg til dette i Prop. 37 L (2015–2016) punkt 6.11.3. vedtak om å ilegge en sanksjon kunne påklages. I I lov 15. april 2016 nr. 2 er det på denne bakgrunn første delutredning har utvalget drøftet hvordan vedtatt en ny bestemmelse i konkurranseloven klageordningen for vedtak etter hvitvaskingsloven § 39 annet ledd om at søksmål om Konkurransetil- bør utformes, herunder om det bør opprettes en synets vedtak ikke kan reises med mindre adgan- uavhengig klagenemnd. Utvalget har foreslått at gen til å klage til Konkurranseklagenemnda er be- Finansdepartementet utpekes som klageinstans når tilsynsorganene treffer vedtak etter hvitvas- 45 kingsloven.44 Utvalget foreslo videre å avskjære NOU 2015: 12 punkt 7.3.2. 46 Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) punkt 26.3.4. advokaters klageadgang av hensyn til advokaters 47 45 Lov 25. mars 1994 nr. 7 om sikring mot og erstatning for taushetsplikt. naturskader (naturskadeloven). 48 Lov 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten 44 NOU 2015: 12 punkt 7.3.1. (trygderettsloven). NOU 2016: 27 179 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10 nyttet. Søksmål kan likevel reises når det er gått utmålingen, synes kravet om «full jurisdiction» seks måneder fra klage første gang ble fremsatt å innebære at domstolene iallfall i en viss og det ikke skyldes forsømmelse fra klagerens utstrekning må kunne prøve premissene for side at klageinstansens vedtak eller avgjørelse reaksjonen og reaksjonens omfang, typisk om ikke foreligger. reaksjonen er forholdsmessig. Dette gjelder Det som synes å være felles for de lovene som selv om en skulle anta at utmålingen etter tradi- gjør unntak fra forvaltningslovens hovedregel, er sjonell norsk rett innebærer elementer av fritt at klageorganet er en uavhengig nemnd med sær- skjønn. Kravene etter EMK innebærer trolig lig fagkunnskap. Da er det en fordel at den aktu- noe mer enn den relativt snevre prøvingen elle nemnden behandler en klage før saken prø- myndighetsmisbrukslæren tradisjonelt åpner ves for domstolene. Slike hensyn gjør seg ikke for. Hvor mye lenger domstolene må gå, er det gjeldende for Finansdepartementet, som utvalget imidlertid vanskelig å si noe konkret om, ikke har foreslått som klageinstans. Utvalget mener minst fordi myndighetsmisbrukslæren, også derfor det ikke foreligger særlige hensyn som til- etter en tradisjonell tilnærming, er noe fleksi- sier at det gjøres unntak fra den løsningen lovgi- bel. Kravene etter EMK artikkel 6 antas å vari- ver har valgt i forvaltningsloven § 27 b. ere ut fra hvor inngripende reaksjon det er tale om.»

10.5.10 Omfanget av domstolsprøvingen Utgangspunktet etter forvaltningsloven §50 er at domstolene kan prøve alle sider av saken ved 10.5.10.1 Innledning prøving av vedtak om administrative sanksjoner. I saker om gyldighet av forvaltningsvedtak kan Det gjelder også for forvaltningens «kan-skjønn», domstolene alltid prøve om det faktiske grunnla- selv om det i mange tilfeller bør vises tilbakehol- get for vedtaket er riktig og om forvaltningens denhet i prøvingen.50 Tvistelovens regler om for- rettsanvendelse er korrekt. I den utstrekning ved- holdet til partenes prosesshandlinger etter tviste- taket beror på et såkalt forvaltningsskjønn er loven §§ 11-2 og 11-4 vil gjelde i denne typen sa- prøvingen som hovedregel begrenset. Da kan ker. Disse reglene vil dermed også sette en domstolene bare prøve om det foreligger usaklig ramme for rettens kompetanse. forskjellsbehandling, vilkårlighet, om forvaltnin- Utvalget har vurdert i hvilken grad sanksjons- gens skjønn er basert på utenforliggende hensyn vedtak etter hvitvaskingsloven bør være underlagt eller om vedtaket er grovt urimelig. forvaltningens frie skjønn. Ved denne vurderingen Tradisjonell norsk rett må på noen punkter må det tas hensyn til at kravene etter EMK artik- suppleres med kravene som følger av EMK artikkel 6 nr. 1 etter utvalgets oppfatning innebærer at kel 6 nr. 1. Saker om administrative sanksjoner vil det stilles noe strengere krav til prøvingsintensitet etter utvalgets forslag innebære avgjørelse av en enn det den tradisjonelle myndighetsmis- straffesiktelse etter EMK artikkel 6 nr. 1. EMD bruksæren åpner for. har da oppstilt et krav om at domstolene har full Det er klart at domstolene alltid må kunne kompetanse («full jurisdiction»).49 prøve om vilkårene for å ilegge en sanksjon er I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.1 oppsum- oppfylt. Utvalget har vurdert om retten i tillegg meres Justisdepartementets forståelse av EMDs skal kunne overprøve forvaltningens utmåling og krav om «full jurisdiction» på følgende måte: valg av sanksjonsform, samt om retten skal kunne avsi realitetsavgjørelse. I tillegg har utvalget vur- «Kravet om «full jurisdiction» innebærer at dert om domstolene skal kunne overprøve forvalt- domstolen, som uavhengig instans, ved sin ningens vurdering av om det skal ilegges en sank- etterfølgende kontroll, må kunne prøve hvor- sjon eller ikke, når vilkårene ellers er oppfylt. Ut- vidt forvaltningen har utøvd «un usage appro- valget har sett hen til drøftelsen og de generelle prié de ses pouvoirs» eller «an appropriate use utgangspunktene Justisdepartementet har gitt i of its powers». Det er uklart om dette stiller Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4. krav til domstolenes prøving av forvaltningens Når det gjelder pålegg og tvangsmulkt, er ikke «kan»-skjønn ut over det som ville følge av en dette sanksjoner. Domstolsprøving av slike vedtak tradisjonell tilnærming, herunder prøving ut bør derfor følge de alminnelige reglene for kon- fra myndighetsmisbrukslæren. Når det gjelder troll av forvaltningsvedtak.

49 Se eksempelvis Segame mot Frankrike, 7. juni 2012 (nr. 4837/06) avsnitt 55. 50 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4. 180 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

gen, se blant annet punkt 10.5.4.2 om overtredel- 10.5.10.2 Realitetsavgjørelse sesgebyr. Rettssikkerhetshensyn trekker i retning Den klare hovedregel ved overprøving av forvalt- av at domstolene bør kunne overprøve forvaltnin- ningsvedtak er at domstolene skal nøye seg med å gens utmåling. På den måten vil domstolene ha en konstatere om vedtaket er gyldig eller ikke. Dette rolle i å fastsette eller bekrefte nivået for de ulike gjelder selv ved lovbundne vedtak. Bakgrunnen sanksjonene, som i straffesaker. Ved at domsto- er at domstolenes oppgave bør være å foreta en et- lene gis myndighet til å ta stilling til utmålingen av terfølgende kontroll med hvorvidt vedtaket for- sanksjonen i saker som bringes inn for prøving, melt og materielt er korrekt, ikke sette seg i for- kan det over tid utvikles retningslinjer for utmålin- valtningens sted for å finne det materielt beste regen. Vurderingstemaet for utmålingen av sanksjo- sultat, se Rt. 2001 side 995 (på side 1002). ner er for øvrig ikke av utpreget faglig karakter. Lovgiver kan gjøre unntak. Høyesterett har Det er snarere vurderinger som domstolene må dessuten antydet at det kan tenkes avvik der noe antas å være nokså fortrolige med. Blant annet annet enn realitetsdom ville være unødig forma- har utmålingen av overtredelsesgebyr og ledelse- lisme og der et forvaltningsorgan ikke innretter skarantene fellestrekk med utmåling av henholds- seg lojalt etter en dom, se Rt. 2009 side 560 avsnitt vis bøter og administrative rettighetstap etter 33. straffeloven kapittel 10. En hjemmel for en admi- I straffesaker er ordningen annerledes. Her nistrativ sanksjon kan angi vide rammer for utmå- står domstolene fritt til partenes påstander om ling og dessuten åpne for omfattende og til dels straffereaksjoner. Domstolene kan for eksempel inngripende reaksjoner. Begge deler taler for at endre størrelsen på en bot eller idømme andre domstolen bør kunne etterprøve utmålingen fullt straffarter enn det aktor har nedlagt påstand om, ut. jf. straffeprosessloven § 38 andre ledd. Det generelle utgangspunktet etter forvalt- I lovgivningen er det flere eksempler på at ningsloven § 50 er at domstolene kan prøve utmå- domstolene kan avsi realitetsavgjørelse i saker lingen av en sanksjon fullt ut.52 Det er også andre som gjelder overtredelsesgebyr. I akvakulturlo- eksempler på at domstolene skal kunne prøve forven § 30 femte ledd andre punktum fremgår det valtningens utmåling av sanksjoner, se blant annet direkte av lovteksten. Det er også eksempler på at konkurranseloven § 29 tredje ledd, luftfartsloven den aktuelle loven angir at «retten kan prøve alle § 13 a-5 femte ledd, akvakulturloven § 30 femte sider av saken» ved ileggelse av f.eks. overtredel- ledd, arbeidsmiljøloven § 18-10 tredje ledd og per- sesgebyr, mens det i forarbeidene er presisert at sonopplysningsloven 46 tredje ledd. dette også omfatter adgangen til å treffe realitets- Hensynet til enhetlig og konsekvent regelverk avgjørelse. Illustrerende er overtredelsesgebyr et- taler for å velge den løsningen som lovgiver nokså ter konkurranseloven, se konkurranseloven § 29 konsekvent har valgt ved sammenlignbare typer tredje ledd, jf. Ot.prp. nr. 6 (2003–2004) Til § 29. sanksjoner, dvs. at domstolene kan prøve forvalt- Tilsvarende gjelder overtredelsesgebyr etter ar- ningens utmåling av sanksjoner. Det at domsto- beidsmiljøloven § 18-10 tredje ledd, jf. Prop. 83 L lene får enkeltstående tilfeller til behandling kan (2012–2013) Til ny § 18-10 og ekomloven51 § 10- likevel tilsi at retten viser noe tilbakeholdenhet 13 annet ledd, jf. Ot.prp. nr. 72 (2006–2007) Til med å tilsidesette forvaltningens vurderinger. Til- § 10-13. synsmyndigheter og Finansdepartementet vil Utvalget foreslår at domstolene skal ha ad- treffe et større antall avgjørelser og dermed har gang til å avsi dom for realiteten, se lovforslaget bedre kunnskap om saksfeltet og et bredere sam- §56. menligningsgrunnlag. Utvalget foreslår at domstolene kan prøve ut- målingen av sanksjoner fullt ut. 10.5.10.3 Sanksjonsutmåling Utvalget har vurdert om retten skal kunne over- prøve forvaltningens utmåling av sanksjon, for ek- 10.5.10.4 Endring av sanksjonsform sempel størrelsen på et overtredelsesgebyr eller Når det foreslås at domstolene kan avsi realitets- varigheten av en ledelseskarantene. dom, må det også avklares om domstolene skal Lovforslaget legger opp til at det kan ilegges kunne fastsette en annen sanksjon enn forvaltnin- strenge sanksjoner med vide rammer for utmålin- gen har ilagt, for eksempel overtredelsesgebyr istedenfor ledelseskarantene. 51 Lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven). 52 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4. NOU 2016: 27 181 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10

Som nevnt vil domstolene i straffesaker stå myndighetsmisbrukslæren.54 Justisdepartemen- fritt til å idømme andre straffarter enn det aktor tet kom imidlertid til at domstolene også i prinsip- har nedlagt påstand om. I et forvaltningsrettslig pet bør kunne prøve «kan-skjønnet», selv om ret- perspektiv er det derimot uvanlig at domstolene ten i mange tilfeller bør vise tilbakeholdenhet i avsier dom for andre rettsfølger enn det som prøvingen. Følgende uttales om bakgrunnen for fremgår av forvaltningens vedtak. Dette har sam- dette: menheng med at domstolene som klar hovedregel foretar en gyldighetsprøving, uten å avsi realitets- «Det kan hevdes at domstolene, dersom de utø- avgjørelse. ver en slik kompetanse, dermed setter seg for Etter forvaltningsloven §50 kan domstolen mye i forvaltningens sted. Spørsmålet må imid- bare idømme en annen sanksjon der det fortsatt lertid ses på bakgrunn av at det her dreier seg er innenfor «saken» i forvaltningsloven § 34 annet om reaksjoner som har likhet med tradisjonell ledd første punktum sin forstand og i samsvar straff, hvor domstolene i utgangspunktet ville med reglene om rettens forhold til partenes pro- hatt primærkompetansen. Det må også tas hen- sesshandlinger etter tvisteloven §§ 11-2 og 11-4. syn til at domstolene fullt ut skal prøve om vil- Uavhengig av om partene har fri rådighet over sa- kårene for om en sanksjon kan ilegges, fore- ken eller ikke, kan en annen sanksjon bare idøm- ligger, og hvor omfattende reaksjonen skal mes hvis en slik alternativ sanksjon ligger innen- være. Med en slik omfattende prøvingskompe- for de krav som er reist i saken, jf. tvisteloven tanse som utgangspunkt kan det være mindre § 11-2 første ledd første punktum, jf. § 11-4 annet heldig om domstolene helt skulle være unn- punktum.53 dratt fra å prøve «kan»-skjønnet, ut over det Selv om forvaltningssanksjonene etter hvitvas- som følger av læren om myndighetsmisbruk. kingsloven har fellestrekk med straff, hvor dom- Det er ikke tilfredsstillende at domstolen helt, stolene står fritt til å idømme andre straffarter, har fremfor å kunne frifinne, tvinges til å legge seg ikke hvitvaskingsloven en tilsvarende «gradering» på et minimumsnivå i utmålingen i saker hvor og klarhet med hensyn til virkeområde for de den finner at sanksjon ikke burde vært ilagt. ulike sanksjonene. Departementet finner etter dette at også vurde- Etter utvalgets oppfatning er det hensiktsmes- ringen av om sanksjon bør ilegges hvis vilkå- sig at domstolenes prøving av vedtak etter hvitvas- rene er oppfylt, i prinsippet bør være underlagt kingsloven følger den generelle regelen i forvalt- mulighet for full domstolskontroll.»55 ningsloven § 50 når det gjelder spørsmålet om domstolene kan idømme en annen reaksjonsform. Når domstolene gis anledning til å prøve «kan- Det vil si at det kun skal være adgang til å idømme skjønnet», kommer heller ikke forhodet til EMKs en annen sanksjon der det ligger innenfor det krav krav om «full jurisdiction» på spissen, jf. omtalen som er reist i saken. under punkt 10.5.10.1. Det er da ikke nødvendig å ta stilling til i hvilken grad EMK stiller krav utover hva som følger av den tradisjonelle norske myn- 10.5.10.5 Prøving av hensiktsmessighetsskjønnet dighetsmisbrukslæren. Utvalget har vurdert om domstolene skal kunne Utvalget slutter seg til Justisdepartementets etterprøve forvaltningens vurdering av om sank- uttalelse og konklusjon, og mener at domstolene sjon skal ilegges eller ikke, det såkalte «kan»- bør kunne overprøve «kan-skjønnet» ved domstols- skjønnet. De foreslåtte sanksjonsbestemmelsene i prøving av forvaltningens sanksjonsvedtak etter hvitvaskingsloven har flere likhetstrekk med re- hvitvaskingsloven. glene om foretaksstraff. Som ved foretaksstraff er reglene formulert slik at sanksjoner «kan» ilegges. I tillegg foreslår utvalget en egen bestem- 10.5.11 Saksbehandlingsregler i saker om melse om momenter ved avgjørelsen av om en ileggelse av forvaltningssanksjon sanksjon skal ilegges, se lovforslaget § 54, sml. straffeloven § 28. Disse likhetene taler for å velge 10.5.11.1 Innledning tilsvarende ordning som ved foretaksstraff. Når tilsynsorganene skal ilegge sanksjoner, gjel- Sanksjonsutvalget gikk inn for at domstolene der i utgangspunktet samme krav til saksbehand- ikke skal kunne overprøve kan-skjønnet i større lingen som ved avgjørelsen av andre typer enkelt- utstrekning enn det som følger av den såkalte 54 NOU 2003: 15 punkt 12.8.6. 53 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4. 55 Prop. 62 L (2015–2016) punkt 23.8.4. 182 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II vedtak, dvs. reglene i forvaltningsloven kapittel III tisdepartementet understreker at det i saker om til V. Flere av sanksjonene som foreslås ligger administrative sanksjoner kan være behov for å ha imidlertid nært opptil straff. De vil kunne være muntlig kontakt med parter og andre berørte for å langt mer tyngende enn andre typer forvaltnings- få saken tilstrekkelig opplyst etter forvaltningslo- vedtak. Forvaltningssanksjonene vil dessuten anven § 17. Forvaltningsloven § 11 d gir en viss rett ses som «straff» etter EMK, slik at sanksjonspro- for parter til å tale muntlig med en tjenestemann sessen må være i samsvar med kravene i EMK ar- ved forvaltningsorganet som behandler saken. tikkel 6. På bakgrunn av dette har utvalget vur- Sanksjonene som foreslås i hvitvaskingsloven dert om det er behov for særlige saksbehandlings- kan være svært inngripende. I saker om mer inn- regler. gripende administrative sanksjoner kan det være I Prop. 62 L (2015–2016) drøftes det om det er grunn til å gi parter og andre berørte anledning til generelt behov for særlige saksbehandlingsregler muntlig kontakt med noen i forvaltningsorganet i saker om administrative sanksjoner. I punkt 21.2 som behandler saken. Etter utvalgets oppfatning uttales følgende: vil dette behovet dekkes av de generelle saksbe- handlingsreglene i forvaltningsloven. Det foreslås «Forvaltningslovens regler gir et godt utgangs- ikke egne regler om rett til muntlig fremleggelse. punkt for å behandle saker om administrative sanksjoner. Forvaltningsloven bygger på en grunnleggende avveining mellom hensynet til 10.5.11.3 Saksbehandlingstid rettssikkerhet og effektivitet. Mange av re- Forvaltningsloven § 11 a slår fast at saker skal be- glene, inkludert de fleste reglene om enkelt- handles og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Et- vedtak, er fleksible, slik at det vil gjelde mer el- ter forvaltningsloven § 11 b kan det i forskrift gis ler mindre strenge krav til forvaltningens saks- regler om maksimalt tidsforløp for kategorier av behandling avhengig av blant annet hvor inn- saker. På generell basis presiserer imidlertid ikke gripende den administrative sanksjonen er og lovgivningen hva som er akseptabel behandlings- behovet for effektiv sanksjonsileggelse på om- tid. rådet. I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 21.4 drøftes Særregler om saksbehandlingen kan even- behovet for en generell regel om maksimaltid for tuelt fastsettes i særlovgivningen, for eksempel behandling av saker om administrative sanksjo- fordi visse særlige spørsmål oppstår på feltet, ner. Justisdepartementet foreslår ingen slik gene- fordi visse spørsmål har særlig praktisk betyd- rell regel, men understreker samtidig viktigheten ning på feltet eller fordi sanksjonene er særlig av rimelig fremdrift i saker om administrative inngripende.» sanksjoner. Utvalget har vurdert om det bør innføres en I tillegg til de momentene Justisdepartementet vi- regel om maksimaltid for behandling av saker om ser til ved vurderingen av hvor strenge krav som administrative sanksjoner etter hvitvaskingsloven. gjelder for saksbehandlingen i konkrete saker, vi- Administrative sanksjoner kan for det første være ser utvalget til at kravene til saksbehandling også inngripende og saksbehandlingstiden som sådan vil kunne variere ut fra om det er enkeltpersoner kan være en belastning for de berørte. For det eller foretak som ilegges sanksjoner. annet er det viktig å overholde kravet om avgjø- I forvaltningsloven er det tatt inn enkelte sær- relse innen rimelig tid etter EMK artikkel 6 nr. 1. lige saksbehandlingsregler. Dette er § 47 om sam- Den største fordelen med en bestemt maksimaltid ordning av sanksjonssaker, § 48 om orientering er at den gir parter forutsigbarhet med hensyn til om taushetsrett mv. (vern mot selvinkriminering) når saken kan ventes avgjort. En ulempe vil være og § 49 om underretting om sakens utfall. Disse at fristen kan virke styrende for forvaltningens pri- reglene vil gjelde også ved ileggelse av adminis- oriteringer. Det kan også være stor variasjon i trative sanksjoner etter hvitvaskingsloven. Utval- ulike saker der det er aktuelt å ilegge administra- get har vurdert om det er behov for ytterligere tive sanksjoner. Utvalget mener kravet i forvalt- saksbehandlingsregler i hvitvaskingsloven. ningsloven § 11 a om behandling av saker «uten ugrunnet opphold» oppfyller kravet etter EMK artikkel 6 på en hensiktsmessig måte. Det foreslås 10.5.11.2 Muntlig fremleggelse ikke egne regler om maksimaltid for behandling I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 21.3 drøftes beho- av saker om administrative sanksjoner. vet for egne regler om muntlig fremleggelse. Jus- NOU 2016: 27 183 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10

10.5.12 Publisering av forvaltningstiltak og der både med hensyn til hvilke opplysninger som sanksjoner skal offentligjøres, og vilkårene for dette. 10.5.12.1 Innledning Fjerde hvitvaskingsdirektiv innfører et krav om at 10.5.12.3 Opplysninger som skal publiseres sanksjoner og andre forvaltningstiltak som ut- Ifølge direktivets artikkel 60 nr. 1 skal det offent- gangspunkt skal publiseres på tilsynsorganets liggjøres «at least information on the type and na- nettsider. Slike regler om offentliggjøring er både ture of the breach» og den ansvarliges identitet. praktiske og prinsipielt viktige. For tilsynsorga- Utvalget har vurdert hvordan direktivforpliktelsen nene vil publisering kunne bidra til at de forvalt- kan oppfylles. En mulighet er at selve vedtaket om ningssanksjoner og tiltak som vedtas får bedre forvaltningstiltak eller sanksjon offentliggjøres. preventiv effekt. Publisering kan også bidra til å Den løsningen er foreslått i Sverige.56 Etter utval- spre kunnskap om hvitvaskingsregelverket og gets oppfatning er dette en hensiktsmessig løs- praktiseringen av dette. ning for på en tilfredsstillende måte å gi opplysnin- For den parten som er ilagt en administrativ ger om den aktuelle overtredelsen. sanksjon, vil imidlertid offentliggjøring kunne innebære en tilleggsbelastning. Dels vil offentlighet rundt egne lovbrudd kunne oppleves infame- 10.5.12.4 Vilkårene for publisering rende. Videre vil det kunne få negative konse- Direktivet inneholder nokså detaljerte regler om kvenser for næringsvirksomheten til den det gjel- publisering og i hvilke situasjoner publisering kan der. Etter omstendighetene vil publisering av anonymiseres eller unnlates. Som nevnt krever sanksjoner dessuten kunne skape uheldig og sam- Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 nr. 2 at of- funnsskadelig mistillit til berørte institusjoner. fentliggjøring av personopplysninger må være nødvendig og proporsjonalt. Dette innebærer at avveiningen mellom de hensyn som begrunner of- 10.5.12.2 Nasjonale og internasjonale rammer for fentliggjøring og hensynet til den personopplys- bruk av personopplysninger ningene gjelder, må vurderes konkret i hver en- EMK artikkel 8 nr. 1 gir enhver rett til respekt for kelt sak av det aktuelle tilsynsorganet. I direktivet sitt privatliv. Inngrep i denne rettigheten tillates er det et stykke på vei foretatt en slik avveining. bare dersom inngrepet har hjemmel i lov, forføl- I det svenske lovforslaget er det foreslått en ger et legitimt formål og er nødvendig og for- overordnet bestemmelse som kun sier at tilsyns- holdsmessig, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Grunnloven myndigheten kan publisere et sanksjonsvedtak på § 102 første ledd første punktum gir «rett til re- sin nettside.57 Bakgrunnen for at en slik bestem- spekt for privatlivet». Offentliggjøring av private melse ble valgt fremfor å ta inn de ulike unntaks- opplysninger vil etter EMDs praksis være et inn- mulighetene direktivet gir, var at det ble ansett grep i retten til «privatliv», se også omtalen under unødvendig. Bestemmelsen er ment å gi tilsyns- punkt 7.1. myndigheten mulighet til i hver enkelt sak å prøve Det er klart at det er et inngrep i en persons om publisering er forholdsmessig og forenlig med privatliv å offentliggjøre opplysninger om at ved- bestemmelser om taushetsplikt og behandling av kommende er ilagt en administrativ sanksjon for personopplysninger.58 brudd på hvitvaskingsloven. Som følge av at of- Etter utvalgets oppfatning er det grunn til å ut- fentliggjøring utgjør et inngrep i Grunnloven forme publiseringsbestemmelsen tettere opp mot § 102 og EMK artikkel 8 nr. 1, stilles det krav til direktivets bestemmelse enn det som er foreslått i hvordan reglene om dette skal utformes. Sverige. Direktivet er nokså detaljert når det gjel- Publisering er et større inngrep enn registre- der i hvilke tilfeller det er adgang til å gjøre unn- ring og lagring av opplysninger. Offentliggjørin- tak fra publisering. Utvalget foreslår derfor en be- gen skal dessuten skje på internett, slik at opplys- stemmelse som ligger tettere opp mot direktivet ningene spres til et potensielt stort og ubestemt antall personer. I tillegg vil innholdet i opplysnin- 56 SOU 2016:8, Del 2, Förslag till lag (2017:000) om åtgärder gene som skal publiseres, gjøre at det for de invol- mot penningtvätt och finansiering av terrorism, 9 Kap. Till- syn 14 §. verte kan oppleves belastende med publisering. 57 SOU 2016:8, Del 2, Förslag till lag (2017:000) om åtgärder Reglene om publisering må forfølge et legitimt mot penningtvätt och finansiering av terrorism, 9 Kap. Till- formål, ha et tilstrekkelig klart rettslig grunnlag syn 14 §. og være nødvendige og proporsjonale. Dette gjel- 58 SOU 2016:8, Del 1, punkt 17.5.3 på side 400. 184 NOU 2016: 27 Kapittel 10 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II artikkel 60 nr. 1 til 3, se lovforslaget § 57 første og lengre enn det som er nødvendig i tråd med gjel- annet ledd. dende regler om behandling av personopplysninger. Utvalget foreslår også her en bestemmelse som ligger tett opp mot direktives bestemmelse, 10.5.12.5 Tidspunkt for publisering se lovforslaget § 57 tredje ledd. Etter direktivet artikkel 60 nr. 1 skal publisering skje umiddelbart etter at den som sanksjoneres er informert om sanksjonsavgjørelsen. Det som skal 10.5.13 Foreldelse publiseres er sanksjonsvedtak «against which th- I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 29 har Justisde- ere is no appeal». partementet under noe tvil kommet til at det ikke Utvalget har vurdert når sanksjonsvedtak skal bør innføres generelle regler om foreldelse av ad- publiseres. Direktivet legger opp til at endelige gangen til å ilegge administrative sanksjoner i for- vedtak skal kunne publiseres, men spesifiserer valtningsloven. Departementet uttaler at spørsmå- ikke om dette er når vedtak er rettskraftig etter let om regulering heller bør vurderes i særlovgiv- prøving i domstolene eller om dette er når et for- ningen. I Innst. 243 L (2015–2016) side 5 under- valtningsvedtak er endelig. streker justiskomiteens medlemmer at «det ved Utvalgets flertall, medlemmene Damslora, forberedelse av nye særlover eller endring av disse, Hana, Holberg, Lund, Munch Thore, Roaldsøy, Rui, bør inngå bestemmelser om foreldelse». Det utta- Stokmo og Utne, mener at sanksjonsvedtak som les videre at «[f]oreldelse er en viktig rettssikker- hovedregel skal kunne publiseres når vedtaket hetsgaranti som gir enkeltpersoner og virksomhe- ikke kan påklages i forvaltningssporet og den ved- ter nødvendig forutberegnelighet. I tillegg spiller taket retter seg mot er varslet, se lovforslaget § 57 effektivitetshensyn inn, og at det alltid vil være be- første ledd. Selve publiseringen vil ikke være et hov for å sette punktum for sanksjonsadgang.» enkeltvedtak som kan påklages, men en faktisk Utvalget foreslår en egen foreldelsesregel i handling fra forvaltningsorganets side. Forvalt- hvitvaskingsloven. Bestemmelsen som foreslås er ningsorganet har som utgangspunkt en plikt til å inspirert av foreldelsesbestemmelser i annen sær- publisere endelige vedtak. Rettsikkerheten til den lovgivning, se konkurranseloven § 29 fjerde ledd som sanksjoneres vil ivaretas gjennom adgangen og § 34 og akvakulturloven § 30 sjette ledd. Det vi- til å påklage selve sanksjonsvedtaket. Publiserin- ses også til at det danske lovforslaget inneholder gen kan eventuelt angripes ved erstatningssøks- en egen bestemmelse om foreldelse.59 Utvalget mål i etterkant. foreslår at adgangen til å ilegge sanksjon foreldes Utvalgsmedlem Sigurdsen mener at publisering fem år etter at overtredelsen har opphørt. Forel- av sanksjonsvedtak vil kunne ha negative konse- delsesfristen avbrytes ved at tilsynsmyndigheten kvenser for den som har overtrådt reglene. Dette sender forhåndsvarsel eller fatter vedtak om sank- tilsier at publiseringsplikten ikke bør inntre før sjon. Det vises til lovforslaget § 58. vedtaket er endelig i den forstand at det ikke lenger kan påklages eller bringes inn for domstolen. Utvalget som helhet påpeker at det i enkelte til- 10.5.14 Særlig om agenter av utenlandsk feller vil fremstå som uforholdsmessig å publisere betalingsforetak endelig vedtak så snart den vedtaket retter seg For agenter av utenlandske betalingsforetak gir mot er varslet. Et eksempel kan være der det raskt fjerde hvitvaskingsdirektiv særskilte regler om na- er klart at det vil bli tatt ut søksmål om vedtaket. sjonale tilsynsmyndigheters adgang til å ilegge Det vil da være en viss fleksibilitet for forvalt- sanksjoner. Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel ningsorganet til å utsette publisering, jf. lovforsla- 48 nr. 4 bestemmer at for utenlandske betalings- get § 57 annet ledd. foretak som er etablert på annen måte enn ved filial, omfatter tilsynskompetansen «the taking of appropriate and proportionate measures to ad- 10.5.12.6 Publiseringens varighet dress serious failings that require immediate re- Direktivet regulerer hvor lenge opplysninger som medies». Tilsynstiltakene «shall be temporary and publiseres skal være tilgjengelige på tilsynsmyn- be terminated when the failings identified are ad- dighetens nettside, jf. artikkel 60 nr. 3. Utgangs- dressed». Bestemmelsen forutsetter dessuten at punktet er at informasjonen som publiseres skal være tilgjengelig på tilsynsmyndighetens nettside 59 Forslag til Lov om forebyggende foranstaltninger mod i fem år etter publisering. Personopplysninger hvidvask og finansiering af terrorisme (Hvidvaskloven) skal imidlertid ikke være tilgjengelig på nettsiden § 71 stk. 4. NOU 2016: 27 185 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 10 iverksettelsen av tiltak fra vertsstatens tilsyns- tak med henblikk på å sikre etterlevelse av regel- myndighet skjer i samarbeid med hjemstatens til- verket. Utvalget foreslår derfor en særskilt be- synsmyndighet. På denne bakgrunn forstår utval- stemmelse som gjør unntak fra adgangen til å il- get direktivet slik at det ikke vil være adgang til å egge sanksjoner overfor agenter av utenlandske ilegge agenter av utenlandsk betalingsforetak betalingsforetak, se lovforslaget § 59. sanksjoner, men kun midlertidige forvaltningstil- 186 NOU 2016: 27 Kapittel 11 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Kapittel 11 Forordning (EU) 2015/847 om opplysninger som skal følge en betaling i betalingskjeden

11.1 Gjennomføring av forordning (EU) Forordningen gir regler om hvilken informa- 2015/847 sjon om betaler og betalingsmottaker som skal følge elektroniske betalinger i betalingskjeden. Gjeldende hvitvaskingslov § 32 gir departementet Forordningen fastsetter kriterier for når det skal hjemmel til å fastsette regler om hvilke opplysnin- kreves at informasjonen innhentes og følger beta- ger om avsender som skal følge en transaksjon i be- lingen, herunder en terskelverdi. Videre fastset- talingskjeden, samt regler om betalingsformidleres tes krav til betalingstjenestetilbyderes opptreden opplysnings- og kontrollplikter i forbindelse med der det mangler informasjon. Reglene er ulike for slike transaksjoner. Hvitvaskingsforskriften § 20 er betalinger som utelukkende involverer betalings- fastsatt med hjemmel i hvitvaskingsloven § 32, og tjenestetilbydere fra land innenfor EU (EØS), og bestemmer at forordning (EF) nr. 1781/2006 gjel- betalinger som også involverer tjenestetilbydere der som forskrift. fra tredjeland. Europaparlaments- og rådsforordning (EU) Utvalget foreslår at departementet gis en for- 2015/847 ble vedtatt samtidig som fjerde hvitvas- skriftshjemmel for å gjennomføre forordningen i kingsdirektiv, 20. mai 2015. Forordningen gir re- forskrift, se lovforslaget § 60. Hjemmelen bygger gler om informasjon som skal følge betalinger i på gjeldende hvitvaskingslov § 32, men er noe om- betalingskjeden. Den avløser forordning (EF) nr. formulert for å reflektere forordningens nye regler 1781/2006. Forordningen er ikke inntatt i EØS-av- sammenlignet med forordning (EF) nr. 1781/2006. talen enda, men er EØS-relevant. Forordninger Utvalget har i tillegg foreslått enkelte regler som inntatt i EØS-avtalen skal gjennomføres i norsk forutsettes i forordningen, se punkt 8.4.5.2 og rett «som sådan», se EØS-avtalen artikkel 7 10.5.4.6 om henholdsvis varsling og sanksjonering bokstav a. Forordningen må dermed inntas i av brudd på forordningens regler. norsk rett ved inkorporasjon. Ved gjennomførin- gen i norsk rett kan det ikke foretas tilpasninger eller omformuleringer av teksten utover det for- 11.2 Nærmere om forordningens ordningen selv gir hjemmel til. innhold Formålet med forordningen er å forhindre at finanssektoren misbrukes av kriminelle til å 11.2.1 Anvendelsesområde hvitvaske penger og finansiere terrorisme. For- Forordningen gjelder alle pengeoverføringer ordningen gir derfor regler om hvilken informa- («transfer of funds») som sendes eller mottas av sjon om betaler og betalingsmottaker som skal en betalingstjenesteyter eller yter av mellomlig- følge pengeoverføringer gjennom betalingskje- gende betalingstjenester, som er etablert i EU den. Dette gjør det mulig å spore betalinger i (EØS), se artikkel 1. større grad enn i dag, siden forordning (EF) nr. Forordningen skal ikke gjelde for tjenester 1781/2006 ikke stiller krav om at informasjon om som nevnt i første betalingstjenestedirektiv (di- betalingsmottaker skal følge betalinger. Forord- rektiv 2007/64/EF) artikkel 3 bokstav a til m og o. ning (EU) 2015/847 innebærer at FATFs anbefa- Forordningen gjelder heller ikke ved pengeo- ling 16 om «wire transfers» gjennomføres felles på verføringer som skjer ved bruk av et betalings- EU-nivå. I forordningens fortale fremheves betyd- kort, et e-pengeinstrument, en mobiltelefon eller ningen av den frie kapitalflyten innenfor EU som annet forhånds- eller etterhåndsbetalt digitalt ut- begrunnelse for forordningens felles regler om in- styr eller it-utstyr, forutsatt at visse vilkår er opp- formasjon som skal følge betalinger, se avsnitt 2. fylt for å sikre sporbarhet. Forordningen gjør også NOU 2016: 27 187 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 11 unntak for tilfeller der betaleren gjør uttak fra egen konto i kontanter, pengeoverføringen er be- 11.2.3 Forpliktelser som påligger betalers taling til offentlig myndighet for skatt, avgift eller betalingstjenesteyter lignende innad i en medlemsstat, og der både be- Forordningen angir regler om hvilken informa- taler og betalingsmottaker er betalingstjenestey- sjon som skal følge pengeoverføringer i betalings- tere som opptrer på egne vegne. kjeden, se artikkel 4 til 6. Plikten påhviler betale- Medlemsstatene kan velge ikke å gi forordnin- rens betalingstjenesteyter. Forordningen skiller gen anvendelse på pengeoverføringer innad på mellom overføringer der alle involverte betalings- eget territorium til en betalingsmottakers konto tjenesteytere er etablert i EU (EØS) og andre når kontoen kun kan brukes til betaling for leve- overføringer. ring av varer eller tjenester, forutsatt at tre vilkår Hovedregelen etter artikkel 4 nr. 1 er at betale- er oppfylt: Betalingsmottakerens betalingstje- rens betalingstjenesteyter skal sikre at følgende nesteyter er underlagt fjerde hvitvaskingsdirektiv opplysninger om betaleren sendes med pengeo- (direktiv (EU) 2015/849), betalingstjenesteyteren verføringen: navn, kontonummer og adresse, offi- kan spore overføringen ved hjelp av en unik trans- sielle personlige dokumentnummer, kundenum- aksjonsidentifikator, gjennom betalingsmottake- mer eller fødselsdato og -sted. Betalingstjeneste- ren, til personen som inngikk avtale med beta- yteren skal også sikre at opplysninger om betalingsmottakeren om levering av varer eller tjenes- lingsmottakerens navn og kontonummer følger ter, og overføringen ikke overstiger 1 000 euro. pengeoverføringen, se nr. 2. I tilfeller der overføringen ikke er gjort enten fra eller til en konto, skal betalerens betalingstje- 11.2.2 Enkelte definisjoner nesteyter i stedet sikre at det følger en unik trans- Betalingstjenesteyter («payment service provi- aksjonsidentifikator med pengeoverføringen. der») er definert ved henvisning til direktiv 2007/ Opplysningene nevnt i artikkel 4 nr. 1 skal 64/EF artikkel 1 nr. 1 og artikkel 26, og direktiv kontrolleres av betalingstjenesteyteren på grunn- 2009/110/EF artikkel 9, se forordningen artikkel lag av dokumenter, informasjon eller opplysninger 3 nr. 5. Utvalget legger til grunn at avgrensningen innhentet fra en uavhengig og pålitelig kilde før av betalingstjenesteyter er sammenfallende med midlene overføres. Kontroll etter regler som gjen- hvem som kan tilby betalingstjenester etter fi- nomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 13 nansforetaksloven § 2-3. Finansforetaksloven § 2-3 er tilstrekkelig, forutsatt at de kontrollerte opplys- gjennomfører den offentligrettslige delen av di- ningene er lagret i samsvar med hvitvaskingsdirektiv 2007/64/EF og direktiv 2009/110/EF. rektivet. En yter av mellomliggende betalingstjenester Dersom alle involverte betalingstjenesteytere («intermediary payment service provider») er en er etablert i EU (EØS), skal opplysningene som betalingstjenesteyter som verken er betalers eller sendes med pengeoverføringen minst omfatte be- betalingsmottakers betalingstjenesteyter. Ved- talers og betalingsmottakers kontonumre, eventu- kommende mottar og formidler en pengeoverfø- elt en unik transaksjonsidentifikator, se artikkel 5 ring på vegne av betalers eller betalingsmottakers nr. 1. Uavhengig av nr. 1, skal betalingstjenestey- betalingstjenesteyter, eller på vegne av en annen teren etter artikkel 5 nr. 2 etter anmodning gjøre yter av mellomliggende betalingstjenester, se ar- tilgjengelig visse opplysninger for betalingsmotta- tikkel 3 nr. 6. kerens betalingstjenesteyter eller en yter av mel- Pengeoverføring («transfer of funds») er en- lomliggende betalingstjenester. Dersom penge- hver transaksjon som i alle fall delvis er utført overføringen overstiger 1 000 euro, uavhengig av elektronisk på vegne av en betaler gjennom en be- om det er én eller flere transaksjoner som synes å talingstjenesteyter, med hensikt å stille midler til- ha sammenheng med hverandre, skal opplysnin- gjengelig for en betalingsmottaker gjennom en be- gene som fremgår av artikkel 4, jf. ovenfor, gjøres talingstjenesteyter, uavhengig av om betaler og tilgjengelige, se artikkel 5 nr. 2 bokstav a. Dersom betalingsmottaker er samme person, og uavhen- pengeoverføringen er under 1 000 euro, skal beta- gig av om betalingstjenesteyteren til betaler og be- lerens og betalingsmottakerens navn og konto- talingsmottaker er den samme, se artikkel 3 nr. 9. numre gjøres tilgjengelige, eventuelt den unike transaksjonsidentifikatoren, se bokstav b. Opplys- ningene skal gjøres tilgjengelige innen tre ar- beidsdager. Ved overføringer som faller inn under artikkel 5 nr. 2 bokstav b, behøver ikke betalingstjenestey- 188 NOU 2016: 27 Kapittel 11 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II teren å kontrollere opplysningene om betaleren tet fra en uavhengig og pålitelig kilde, se artikkel om ikke betalingstjenesteyteren enten mottok 7 nr. 3. Hvilke opplysninger som skal kontrolleres, midlene fra betaleren i kontanter eller ved ano- varierer med typen overføring, jf. artikkel 7 nr. 2 nyme, elektroniske penger, eller betalingstje- med videre henvisninger. nesteyteren har rimelig grunn («reasonable gro- Dersom overføringen ikke overstiger 1 000 unds») til å mistenke hvitvasking eller terrorfinan- euro, trenger ikke opplysningene om betalings- siering. mottakeren kontrolleres, såfremt ikke utbetalin- Forordningen gir egne regler om pengeover- gen av midlene skjer i kontanter eller anonyme føringer til stater utenfor EU (EØS), se artikkel 6. elektroniske penger, eller det foreligger rimelig I artikkel 6 nr. 1 er det gitt en særregel om tilfeller grunn («reasonable grounds») til mistanke om der flere pengeoverføringer fra én enkelt betaler hvitvasking eller terrorfinansiering, se artikkel 7 sendes samlet («batch file transfer»). I slike tilfel- nr. 4. ler gjelder kravet om at opplysningene om betale- Kontroll etter nr. 3 og 4 anses å foreligge ved ren skal følge med overføringene den samlede verifikasjon i samsvar med hvitvaskingsdirektivet overføringen, ikke den enkelte pengeoverføring. artikkel 13 og kontrollerte opplysninger er lagret i I utgangspunktet gjelder reglene i artikkel 4 samsvar med hvitvaskingsdirektivet artikkel 40, uavhengig av beløpsgrenser. I artikkel 6 nr. 2 er se artikkel 7 nr. 5. det gitt et unntak for pengeoverføringer under Forordningen gir også regler om betalingstje- 1 000 euro til betalingstjenestetilbydere fra uten- nesteyterens opptreden ved avdekking av at pen- for EU (EØS). I slike tilfeller er det tilstrekkelig at geoverføringer mangler nødvendige opplysnin- overføringen inneholder opplysninger om betaler ger. og betalingsmottakers navn og kontonummer, Artikkel 8 nr. 1 første og annet ledd krever at eventuelt unik transaksjonsidentifikator. Det gjø- betalingsmottakerens betalingstjenesteyter eta- res også unntak fra kravet om kontroll av opplys- blerer risikobaserte prosedyrer for å avgjøre om ninger om betaler etter artikkel 4 nr. 4, forutsatt at en pengeoverføring skal utføres, avvises eller sus- midlene som skal overføres ikke er mottatt i kon- penderes når nødvendige opplysninger mangler. tanter eller som anonyme elektroniske penger, el- Betalingsmottakerens betalingstjenesteyter skal ler at det foreligger rimelig grunn («reasonable dessuten etablere rutiner for passende oppføl- grounds») til mistanke om hvitvasking eller ter- gende opptreden. Betalingstjenesteyteren skal rorfinansiering. velge mellom å avvise overføringen eller å be om ytterligere opplysninger fra betalerens betalingstjenesteyter enten før eller etter at midlene kredi- 11.2.4 Forpliktelser for betalingsmottakers teres betalingsmottakeren. Valget skal gjøres et- betalingstjenesteyter ter en risikovurdering («on a risk-sensitive ba- Forordningen gir regler om hvilke plikter som på- sis»). hviler betalingstjenesteytere for mottakere av pen- Dersom en betalingstjenesteyter for betaler geoverføringer, se artikkel 7 til 9. gjentatte ganger ikke overholder kravene til over- Betalingstjenesteyteren skal implementere ef- sendelse av opplysninger om betaler eller beta- fektive prosedyrer for å avdekke om feltene for lingsmottaker, skal betalingsmottakerens beta- opplysninger om betaler og betalingsmottaker er lingstjenesteyter foreta tiltak, se artikkel 8 nr. 2. fylt inn på korrekt måte i henhold til overførings- Tiltakene kan i begynnelsen gå ut på å gi advars- eller oppgjørssystemet betalingstjenesteyteren ler og sette tidsfrister, men kan etter hvert gå ut bruker, se artikkel 7 nr. 1. på å avvise alle fremtidige overføringer fra beta- Videre skal betalingstjenesteyteren etablere lingstjenesteyteren, eller å begrense eller avslutte effektive prosedyrer, enten ved etterhåndskon- forretningsforholdet. I tillegg skal betalingsmotta- troll («ex-post monitoring») eller samtidsovervå- kerens betalingstjenesteyter varsle tilsynsmyndig- king («real-time monitoring»), for å avdekke om heten om den manglende overholdelsen av regel- opplysningene knyttet til de ulike typene overfø- verket og hvilke tiltak som er iverksatt. ringer etter artikkel 4, 5 og 6 mangler, se artikkel Betalingsmottakerens betalingstjenesteyter 7 nr. 2. skal ta i betraktning manglende eller ufullstendige Dersom pengeoverføringen overstiger 1 000 opplysninger om betaler eller betalingsmottaker euro, skal betalingstjenesteyteren kontrollere ved vurderingen av om det foreligger en misten- opplysningene om betalingsmottakeren. Beta- kelig transaksjon som skal rapporteres etter lingstjenestyterens kontroll skal basere seg på do- hvitvaskingsdirektivet, se artikkel 9. kumenter, opplysninger eller informasjon innhen- NOU 2016: 27 189 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 11

kundeforhold eller utføring av en enkeltstående 11.2.5 Forpliktelser for ytere av mellom- transaksjon. Informasjonen skal omfatte generell liggende betalingstjenester omtale av betalingstjenesteyterens forpliktelser Forordningen angir plikter for ytere av mellomlig- etter forordningen, se artikkel 15 nr. 3. gende betalingstjenester i artikkel 10 til 13. Betalingstjenesteyterne skal sikre at opplys- For det første skal yter av mellomliggende be- ningenes konfidensialitet respekteres, se nr. 4. talingstjenester sikre at alle opplysninger om beta- Opplysninger om betaler og betalingsmottaker ler og betalingsmottaker som mottas med en pen- skal ikke holdes lagret («retained») lenger enn geoverføring, bevares med overføringen («is re- strengt nødvendig («strictly necessary»). Beta- tained with the transfer»), se artikkel 10. lingstjenesteyteren for både betaler og betalings- Artikkel 11 og 12 tilsvarer henholdsvis artik- mottaker skal lagre opplysningene omhandlet i ar- kel 7 nr. 1 og 2 og artikkel 8 om avdekking av tikkel 4 til 7 i fem år, se artikkel 16 nr. 1. manglende nødvendige opplysninger, og beta- Ved utløpet av lagringstiden skal betalingstje- lingstjenesteyterens opptreden i slike tilfeller. nesteyteren sikre at personopplysninger slettes Ordlyden er likelydende, med unntak av at plikt- om ikke nasjonal rett bestemmer noe annet, se subjektet er yter av mellomliggende betalingstje- nr. 2. Nasjonal rett må gi regler om hvilke om- nester, i stedet for betalingsmottakers betalings- stendigheter som gjør at betalingstjenesteytere tjenesteyter. Utvalget viser til omtalen av artikkel skal eller kan lagre opplysningene i lengre tid. 7 og 8 under punkt 11.2.4. Medlemsstatene skal bare tillate eller pålegge lag- På samme måte tilsvarer artikkel 13 om yter ring av opplysningene utover fem år etter en grun- av mellomliggende betalingstjenester artikkel 9 dig vurdering av proporsjonaliteten og nødvendig- om betalingsmottakers betalingstjenesteyter. Også heten av slik lagring, og medlemsstaten anser det yteren av mellomliggende betalingstjenester på- begrunnet for å avdekke, forebygge eller etterfor- legges å ta i betraktning manglende nødvendige ske hvitvasking eller terrorfinansiering. Ytterli- opplysninger ved en pengeoverføring ved vurde- gere lagring skal ikke overstige fem år. ringen av om det foreligger en mistenkelig trans- Artikkel 16 nr. 3 gir overgangsregler om lag- aksjon som skal rapporteres etter hvitvaskingsdi- ring av personopplysninger. rektivet. 11.2.7 Sanksjoner og andre forvaltningstiltak 11.2.6 Felles regler om behandling av person- Medlemsstatene skal gi regler for administrative opplysninger og andre opplysninger sanksjoner eller andre forvaltningstiltak for brudd Betalingstjenesteytere skal gi opplysninger om- på reglene i forordningen. Medlemsstaten kan i handlet i forordningen bare til myndigheter som stedet velge å straffe overtredelser av reglene, se har til oppgave å forebygge og avdekke hvitvas- artikkel 17 nr. 1 første og annet ledd. king og terrorfinansiering, se artikkel 14. Anmod- Medlemsstaten skal sikre at der sanksjoner ninger skal besvares uten opphold og fullt ut. An- kan ilegges betalingstjenesteyteren skal også modningen skal besvares i overensstemmelse medlemmer av det styrende organet («the mana- med fremgangsmåter etter nasjonal rett, eventuelt gement body») i foretaket, og andre fysiske perso- gjennom et sentralt kontaktpunkt utpekt i med- ner som etter nasjonal rett kan holdes ansvarlig, hold av hvitvaskingsdirektivet. kunne ilegges sanksjoner eller andre forvaltnings- Behandlingen av personopplysninger etter for- tiltak, se nr. 2. I nr. 5 er det gitt regler om når beta- ordningen er underlagt reglene i personverndi- lingstjenesteytere som er juridiske personer skal rektivet (direktiv 95/46/EF), se artikkel 15 nr. 1. kunne holdes ansvarlig for brudd på reglene fy- Behandlingen av personopplysninger av beta- siske personer har gjort til fordel for den juridiske lingstjenesteytere med grunnlag i forordningen personen. Nr. 6 bestemmer videre at juridiske per- skal bare skje med formål om å avdekke og fore- soner også skal kunne holdes ansvarlig for brudd bygge hvitvasking og terrorfinansiering. Opplys- der det er manglende tilsyn eller kontroll fra per- ningene kan ikke bli ytterligere behandlet på en soner nevnt i nr. 5 som har gjort regelbruddet mu- måte som er uforenlig med dette formålet. Be- lig for personer under den juridiske personens handling av personopplysninger med grunnlag i myndighet. forordningen for kommersielle formål er forbudt, Europakommisjonen og felleskomiteen for se artikkel 15 nr. 2. ESA-ene skal varsles om reglene medlemsstatene Nye kunder skal få informasjon som regulert i implementerer. Det samme gjelder senere end- personverndirektivet artikkel 10 før inngåelse av ringer, se artikkel 17 nr. 3. 190 NOU 2016: 27 Kapittel 11 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Relevante myndigheter skal, i samsvar med traktning alle relevante omstendigheter, inkludert hvitvaskingsdirektivet artikkel 58 nr. 4, ha nød- omstendighetene nevnt i hvitvaskingsdirektivet vendig tilsyns- og etterforskningskompetanse for artikkel 60 nr. 4, se forordningen artikkel 20 nr. 1. å utføre sine oppgaver. Ved grensekryssende virk- Etter nr. 2 gjelder plikten til å informere ESA-ene somhet skal tilsynsmyndighetene samarbeide om ilagte sanksjoner etter hvitvaskingsdirektivet over landegrensene. Relevante myndigheter skal artikkel 62 også for ilagte sanksjoner etter forord- ilegge sanksjonene direkte, i samarbeid med an- ningen. dre myndigheter, ved delegasjon til underlig- Medlemsstatene skal etablere mekanismer for gende organer eller gjennom dømmende myndig- å oppfordre til varsling av brudd på forordningen heter, se artikkel 17 nr. 7. til relevante myndigheter, se artikkel 21 nr. 1. Me- Artikkel 18 gir regler om hvilke sanksjoner og kanismene skal i alle fall omfatte elementene andre forvaltningstiltak som skal være tilgjenge- nevnt i hvitvaskingsdirektivet artikkel 61 nr. 2. lige for tilsynsmyndigheter, og for hvilke overtre- Betalingstjenesteytere skal på sin side etablere delser disse kan ilegges. Sanksjonsmulighetene interne rutiner for ansattes interne varsling om skal i alle fall omfatte dem som nevnes i hvitvas- brudd på forordningens regler. Varslingen skal kingsdirektivet artikkel 59 nr. 2 og 3. Bruddene kunne skje på en sikker, uavhengig og anonym som skal kunne sanksjoneres omfatter: måte. Kravet til etablering av varslingsrutiner skal – betalingstjenesteyter unnlater gjentatt eller være proporsjonalt med arten og størrelsen på be- systematisk å sende nødvendige opplysninger i talingstjenesteyterens virksomhet. samsvar med artikkel 4 til 6. Forordningen stiller generelle krav til rele- – betalingstjenesteyter unnlater grovt, gjentatt vante myndigheters tilsyn i artikkel 22. eller systematisk å oppbevare registre i strid med artikkel 16. – manglende implementering av effektive, risi- 11.2.8 Avsluttende bestemmelser kobaserte rutiner i tråd med artikkel 8 eller 12. Forordningen inneholder regler som gir Europa- – yter av mellomliggende betalingstjenester sin kommisjonen adgang til å gi medlemsstater tilla- grove overtredelse av artikkel 11 eller 12. telse til å inngå avtaler med stater utenfor EU (EØS) som innebærer unntak fra forordningens Sanksjoner og andre forvaltningstiltak skal publi- regler, se artikkel 24. Det gis også saksbehand- seres i samsvar med hvitvaskingsdirektivet artik- lingsregler for anmodninger fra medlemsstatene kel 60 nr. 1, 2 og 3, se forordningen artikkel 19. om slik tillatelse. Publiseringen skal skje uten ugrunnet opphold. ESA-ene skal gi retningslinjer rettet mot rele- Publiseringen skal omfatte arten og omfanget av vante myndigheter og betalingstjenestetilbydere regelbruddet og den ansvarliges identitet, om innen 26. juni 2017 om gjennomføring av forord- dette er nødvendig og proporsjonalt etter en vur- ningen, særlig artikkel 7, 8, 11 og 12, se artikkel dering i det enkelte tilfellet. 25. Ved ileggelsen av sanksjoner eller andre for- Forordningen skal anvendes fra 26. juni 2017. valtningstiltak skal relevante myndigheter ta i be- NOU 2016: 27 191 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 12

Kapittel 12 Register over reelle rettighetshavere

12.1 Innledning av. Definisjonen bygger på tredje hvitvaskingsdirektiv. Loven angir enkelte situasjoner der fysisk Fjerde hvitvaskingsdirektiv gir regler om innhen- person skal anses å være reell rettighetshaver, se ting og registrering av opplysninger om reelle ret- § 2 nr. 3 bokstav a til e. tighetshavere i juridiske personer og trusts og til- Det finnes en rekke regler om innhenting og svarende juridiske arrangementer. Direktivet registrering av ulik type informasjon om juridiske inneholder to sentrale forpliktelser: For det første personer. Opplysningene er i alle registrene knyt- skal juridiske personer og forvaltere av trusts og tet til de formelle forholdene i juridiske personer, tilsvarende juridiske arrangementer innhente, re- f.eks. hvem som er eier av aksjene i et aksjesel- gistrere og lagre opplysninger om reelle rettig- skap. I mange tilfeller kan det være mulig å finne hetshavere. For det annet skal myndighetene opp- frem til fysiske personer som oppfyller de kriteri- rette et sentralt register over reelle rettighetsha- ene som normalt oppstilles for å identifisere reell vere. I tilknytning til disse to forpliktelsene stiller rettighetshaver ut fra registrene. Et eksempel direktivet også krav om myndigheters, rapporte- gjelder innehav av eierandeler. Direkte eller indi- ringspliktiges og andres tilgang til opplysningene, rekte eierskap eller kontroll over mer enn 25 pro- både hos juridiske personer og forvalter, og i re- sent av eierandelene i en juridisk person inne- gisteret. bærer etter hvitvaskingsloven § 2 nr. 3 bokstav a Direktivet bygger på FATFs anbefalinger. Et- at en fysisk person anses som reell rettighetsha- ter FATFs anbefalinger er etablering av nasjonale ver. Opplysninger om eierskap er tilgjengelig i ek- registre ett av flere alternativer for å sikre tilgjen- sisterende registre. Registrene og informasjons- gelig informasjon om reelle rettighetshavere. kildene som gjennomgås nedenfor inneholder Krav om opprettelse av et sentralt register imidlertid ikke opplysninger om reell rettighets- over reelle rettighetshavere er nytt i fjerde haver i den grad dette ikke kan fastslås på bak- hvitvaskingsdirektiv. Direktivet inneholder mini- grunn av opplysninger om eierne. Det vil derfor mumsregler som må gjennomføres, men flere f.eks. ikke fremgå hvilke(n) fysisk(e) person(er) spørsmål knyttet til utformingen av registerløsnin- som står bak en juridisk person som eier en aksje, gen er overlatt til medlemsstatene. eller en juridisk person som er deltaker i et ansvarlig selskap. Hvilken informasjon som skal innhentes og re- 12.2 Norsk rett gistreres, og hvordan informasjonen er gjort tilgjengelig, varierer mellom de forskjellige typene Hvitvaskingsloven § 6 krever at rapporteringsplik- juridiske personer. tige «bekrefter identiteten til reelle rettighetsha- Aksjeselskaper skal føre eget register over ak- vere på grunnlag av egnede tiltak». Det er opp til sjonærer, og denne såkalte aksjonærboken har en- den rapporteringspliktige selv hvordan det gjøres, hver rett til innsyn i, se aksjeloven2 §4-6. All- og et naturlig utgangspunkt er å spørre kunden.1 mennaksjeselskaper skal føre oversikt over eier- En del relevant informasjon vil også være tilgjen- skapet til aksjene i et aksjeeierregister i et verdi- gelig i offentlige registre. papirregister, se allmennaksjeloven3 § 4-4. For Reell rettighetshaver er definert i hvitvas- utenlandske aksjonærer er det adgang til forval- kingsloven § 2 nr. 3 og omfatter fysiske personer terregistrering etter allmennaksjeloven § 4-10 dersom i siste instans eier eller kontrollerer en kunde eller som en transaksjon gjennomføres på vegne 2 Lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper (aksjeloven). 3 Lov 13. juni 1997 nr. 45 om allmennaksjeselskaper (all- 1 Se Ot.prp. nr. 3 (2008–2009) punkt 4.4.5.5. mennaksjeloven). 192 NOU 2016: 27 Kapittel 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II som aksjene er opptatt til handel på regulert mar- Endringer i registrerte opplysninger i Fore- ked, og Kongen kan gi samtykke til forvalterregis- taksregisteret skal meldes til registeret uten trering også ellers. Forvalterregistrering inne- ugrunnet opphold, se foretaksregisterloven § 4-1 bærer at aksjene registreres i forvalterens navn i annet ledd. stedet for i aksjonærens. Forvalter må være god- Stiftelser skal registreres i Stiftelsesregisteret, kjent av Finanstilsynet. Enhver har rett til innsyn i se stiftelsesloven8 § 8. Her skal det registreres opplysninger om finansielle instrument (herunder opplysninger om oppretter, styremedlemmer og, aksjer) registrert i verdipapirregistre, se verdipa- eventuelt, daglig leder. Vedtektene skal regi- pirregisterloven § 8-2 nr. 4. Samvirkeforetak skal streres. Av dem vil det fremgå til hvilket formål føre et register over eierne av andelene i foreta- det kan deles ut penger fra stiftelsen, med andre ket, og enhver har rett til innsyn i registeret, jf. ord hvem som kan være begunstiget. Næringsdri- samvirkelova4 § 18. vende stiftelser skal også registreres i Foretaksre- Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper skal gisteret, se foretaksregisterloven § 3-6 jf. § 2-1. gi opplysninger til Skatteetaten om sine aksjonæ- Forvaltningsselskap for verdipapirfond skal rer, se ligningsloven5 § 5-7. Skatteetaten utarbei- føre et register over andelseierne, se verdipapir- der på grunnlag av disse opplysningene et ak- fondloven9 § 4-10. Det er åpnet for at forvaltere sjonærregister. Regnskapsregisteret inneholder kan registreres på vegne av andelseiere, se fjerde gjennom selskapenes årsregnskap opplysninger ledd. Andelseieren selv vil i så fall ikke fremgå av om de største aksjonærene i aksjeselskaper og all- registeret. mennaksjeselskaper, med noe ulike terskelverdier Enhver har rett til innsyn i både Foretaksregis- knyttet til hvilke aksjonærer det må opplyses om, teret og Stiftelsesregisteret, se foretaksregisterlo- se regnskapsloven §§ 7-26 og 7-42. I utgangspunk- ven § 8-1 og stiftelsesloven § 8 femte ledd med tet skal det opplyses om de 20 største ak- henvisning til foretaksregisterloven. sjonærene, men opplysning om aksjeeiere med mindre enn 1 prosent av aksjene kan utelates, se § 7-26 annet ledd. I små foretak6 skal det opplyses 12.3 EØS-rett om de ti største aksjonærene, men opplysninger om aksjeeiere med mindre enn 5 prosent av ak- 12.3.1 Innledning sjene kan utelates, se § 7-42 annet ledd. Opplys- Fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 og 31 gir ningene oppdateres én gang i året. regler om juridiske personer og forvaltere av Ansvarlige selskaper, kommandittselskap, in- trusts og tilsvarende juridiske arrangementers dre selskap og partrederi må gi opplysninger til plikt til å innhente og registrere opplysninger om Skatteetaten om sine deltakere, herunder stille reelle rettighetshavere. Det skal opprettes et re- deltakere. Både fysiske og juridiske personer kan gister over reelle rettighetshavere i både juridiske være deltakere, se selskapsloven7 § 2-2. Opplys- personer og trusts og juridiske arrangementer ningene oppdateres én gang i året, se ligningslo- med tilsvarende struktur. ven § 4-9. Ansvarlige selskaper skal i tillegg registrere opplysninger om hvem som er selskapets delta- 12.3.2 Innhenting og lagring av opplysninger kere i Foretaksregisteret, se foretaksregisterlo- Juridiske personer og forvaltere av trusts og til- ven § 3-4. Kommandittselskaper skal registrere in- svarende juridiske arrangementer underlagt sta- formasjon om både kommandittister og komple- tens lovgivning skal innhente og lagre («obtain mentarer, jf. foretaksregisterloven § 3-3. Reglene and hold») opplysninger om reelle rettighetsha- har sammenheng med at for disse foretakstypene vere, se artikkel 30 nr. 1 og artikkel 31 nr. 1. Opp- er det valgfritt å ha styre og daglig leder. lysningene skal være tilstrekkelige, korrekte og oppdaterte («adequate, accurate and current/up- 4 Lov 29. juni 2007 nr. 81 om samvirkeforetak (samvirkel- to-date»). Direktivet presiserer verken hvordan ova). opplysningene skal bekreftes, hvilke opplysninger 5 Lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning. som skal innhentes eller hvor ofte opplysningene 6 Regnskapsloven § 16: Regnskapspliktige som ikke er allmennaksjeselskaper eller har visse finansielle instrumen- skal oppdateres. ter opptatt til handel på børs, som ikke overskrider minst to av tre følgende grenser: Salgsinntekt på 70 millioner kroner, balansesum på 35 millioner kroner, gjennomsnittlig antall ansatte i regnskapsåret på 50 årsverk. 8 Lov 15. juni 2001 nr. 59 om stiftelser (stiftelsesloven). 7 Lov 21. juni 1985 nr. 83 om ansvarlige selskaper og kom- 9 Lov 25. november 2011 nr. 44 om verdipapirfond (verdipa- mandittselskaper (selskapsloven). pirfondloven). NOU 2016: 27 193 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 12

For juridiske personer er det ikke presisert i gelverket. Europakommisjonen skal utarbeide en artikkel 30 hvem som skal anses som reell rettig- rapport om mulighetene for å sammenkoble regis- hetshaver, altså hvem det skal innhentes opplys- trene på EU-nivå, se artikkel 30 nr. 10 og artikkel ninger om. Reell rettighetshaver er definert i di- 31 nr. 9. I praksis vil dette innebære at det stilles rektivet artikkel 3 nr. 6. I trusts og tilsvarende juri- tekniske krav til registrene. diske arrangementer skal det innhentes opplys- Opplysningene om reelle rettighetshavere i re- ninger om i alle fall oppretter, forvalter(e), eventu- gistrene skal være tilstrekkelige, korrekte og opp- ell(e) beskytter(e), tilgodesette og enhver annen daterte («adequate, accurate and current/up-to- fysisk person som utøver effektiv kontroll over date»), se artikkel 30 nr. 4 og artikkel 31 nr. 5. Det trusten eller arrangementet, se artikkel 31 nr. 1. er ikke presisert hva opplysningene skal omfatte. Angivelsen i artikkel 31 nr. 1 er i all hovedsak I artikkel 30 nr. 5 om innsyn i registeret over re- sammenfallende med definisjonen i artikkel 3 elle rettighetshavere i juridiske personer er det nr. 6 bokstav b om minstekravene til hvem som er imidlertid bestemt at innsyn for andre personer reell rettighetshaver i trusts og tilsvarende juri- og organisasjoner i alle fall skal omfatte visse opp- diske arrangementer. lysninger. Opplysningene som nevnes er reell rettighetshavers navn, fødselsmåned og -år, statsborgerskap («nationality»), bostedsland og grunnla- 12.3.3 Utlevering av opplysninger fra get for å anse vedkommende som reell rettighets- juridiske personer og forvaltere av haver («the nature and extent of the beneficial in- trusts og tilsvarende juridiske arrange- terest held»). menter FIU-en og relevante myndigheter skal ha ube- Opplysninger om reelle rettighetshavere som er grenset tilgang til registeret innen rimelig tid («ti- innhentet av juridiske personer og forvaltere av mely and unrestricted access»), se artikkel 30 trusts og tilsvarende juridiske arrangementer, nr. 5 bokstav a og nr. 6 og artikkel 31 nr. 4. Når skal være tilgjengelig innen rimelig tid («can be myndighetene skaffer seg tilgang til opplysnin- accessed in a timely manner») for FIU-en og rele- gene skal den juridiske personen, eventuelt par- vante myndigheter, se artikkel 30 nr. 2 og artikkel tene i trusten, ikke varsles om tilgangen. Myndig- 31 nr. 3. hetenes tilgang til registeret kommer i tillegg til Opplysningene skal også utleveres til rappor- tilgangen myndighetene skal gis til opplysningene teringspliktige ved rapporteringspliktiges gjen- hos registreringspliktige, se punkt 12.3.3. nomføring av kundetiltak overfor den juridiske Rapporteringspliktige skal ha tilgang til regis- personen eller forvalteren av trust eller tilsva- teret over reelle rettighetshavere i juridiske perso- rende juridisk arrangement, se henholdsvis artik- ner som ledd i gjennomføringen av kundetiltak, se kel 30 nr. 1 annet ledd og artikkel 31 nr. 2. Forval- artikkel 30 nr. 5 bokstav b og nr. 6. For registeret ter av utenlandsk trust eller tilsvarende juridisk over reelle rettighetshavere i truster og tilsva- arrangement har dessuten plikt til å opplyse om rende juridiske arrangementer er det valgfritt om sin status som forvalter. statene vil gi rapporteringspliktige tilgang, se artikkel 31 nr. 4. Tilgangen til registeret kommer i tillegg til plikten til å gi opplysninger om reelle ret- 12.3.4 Register over reelle rettighetshavere tighetshavere til rapporteringspliktige når rappor- Direktivet krever at det opprettes et register over teringspliktige gjennomfører kundetiltak, se reelle rettighetshavere i juridiske personer, se ar- punkt 12.3.3. Rapporteringspliktige kan uansett tikkel 30 nr. 3. Registeret skal også omfatte trusts ikke alene bygge på registeret over reelle rettig- og tilsvarende juridiske arrangementer som gene- hetshavere ved gjennomføring av kundetiltak, rerer skattekonsekvenser i staten, se artikkel 31 herunder innhenting og bekreftelse av opplysnin- nr. 4. ger om reelle rettighetshavere, se artikkel 30 nr. 8 Registeret over reelle rettighetshavere kan og artikkel 31 nr. 6. være et kommersielt register, offentlig register el- Personer og organisasjoner med et legitimt be- ler et foretaksregister opprettet i samsvar med di- hov («legitimate interest») skal gis innsyn i regis- rektiv 2009/101/EF. Det er ikke presisert hva teret over reelle rettighetshavere i juridiske perso- slags type register som skal opprettes for truster ner, se artikkel 30 nr. 5 bokstav c. Direktivet stiller og tilsvarende juridiske arrangementer. Direktivet ikke krav om innsyn for andre personer og organi- gir ikke nærmere regler om organiseringen av re- sasjoner i registeret over truster og tilsvarende ju- gisteret, herunder regler om eventuelle reaksjo- ridiske arrangementer. ner eller sanksjoner for å sikre overholdelse av re- 194 NOU 2016: 27 Kapittel 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Myndighetenes, rapporteringspliktiges og an- ligningsloven av 17. september 2013 nr. 1092 om dres tilgang og innsyn etter artikkel 30 nr. 5 skal tredjeparters opplysningsplikt. skje i samsvar med regler om vern av personopp- For det annet foreslås endringer i regulerin- lysninger, se nr. 5 tredje ledd. Innsyn kan gjøres gen av når forvaltere av trusts skal pålegges å rap- betinget av registrering på internett og betaling av portere inn opplysninger om trust eller tilsva- et gebyr. Gebyrets størrelse skal ikke overstige de rende juridisk arrangement. I gjeldende hvitvas- administrative utgiftene forbundet med innsyn, se kingsdirektiv er det avgjørende kriteriet om trus- nr. 5 tredje ledd. ten genererer skattekonsekvenser. I endringsdi- Det kan gjøres unntak for innsyn for andre rektivet er det i stedet staten der trusten forvaltes personer, organisasjoner og særskilte rapporte- fra som skal være avgjørende for hvor det skal re- ringspliktige, helt eller delvis. Det er opp til sta- gistreres opplysninger. tene å velge om de vil gjøre unntak fra innsyn For det tredje foreslår Europakommisjonen («may provide for an exemption»). Unntak kan endringer i kravene til innsyn i registeret over re- gjøres i enkelttilfeller under ekstraordinære om- elle rettighetshavere i henholdsvis juridiske per- stendigheter, der innsyn ville utsette reell rettig- soner, og trusts og tilsvarende juridiske arrange- hetshaver for risiko for bedrageri («fraud»), fri- menter. Det foreslås at registeret over reelle ret- hetsberøvelse («kidnapping»), utpressing («black- tighetshavere i juridiske personer skal være of- mail»), vold («violence») eller trusler («intimida- fentlig tilgjengelig i samsvar med reglene i direk- tion»). Det samme gjelder dersom reell rettighets- tiv 2009/101/EF. Informasjonen som skal haver er mindreårig eller på annen måte umyndig pålegges innhentet av juridiske personer og of- («otherwise incapable»). For finansforetak og ad- fentliggjort i registre, er reell rettighetshavers vokater og andre selvstendige ytere av juridisk bi- navn, fødselsmåned og -år, statsborgerskap, bo- stand som er offentlige tjenestemenn («public offi- stedsland og arten og omfanget av grunnlaget for cials»), skal det ikke gjøres unntak fra innsyn, status som reell rettighetshaver. Unntaksadgan- uansett grunnlag. gen i fjerde hvitvaskingsdirektiv videreføres i endringsdirektivet. Det vil si at det er valgfritt for medlemsstatene å gi unntaksregler for enkelttil- 12.3.5 Særlig om Europakommisjonens feller der innsyn vil utsette reell rettighetshaver forslag til endringer i fjerde for risiko for bedrageri, frihetsberøvelse, utpres- hvitvaskingsdirektiv sing, vold eller trusler, eller reell rettighetshaver Europakommisjonen fremsatte 5. juli 2016 en- er mindreårig eller på annen måte umyndig. Per- dringsforslag til fjerde hvitvaskingsdirektiv. For- sonopplysningene om reelle rettighetshavere skal slagene ligger foreløpig til vurdering i Det euro- ikke være tilgjengelige i nasjonale registre lenger peiske råd og Europaparlamentet. enn 10 år etter at den juridiske personen tas ut av Som nevnt under punkt 1.5, er det usikkert når registeret. endelig endringsdirektiv vil foreligge og innholdet Gjeldende innsynsregler for trusts og tilsva- i dette. Utvalget velger likevel å gi en oversikt rende juridiske arrangementer gjør det valgfritt over forslaget til endringer knyttet til register over for statene å gi regler om rapporteringspliktiges reelle rettighetshavere. tilgang til registeret. Direktivet stiller ikke krav Det er blant annet foreslått endringer i artikkel om innsyn for andre, herunder personer og orga- 30 og 31 om opplysninger om reelle rettighetsha- nisasjoner med et legitimt behov. I endringsforsla- vere og i artikkel 3 nr. 6 bokstav a om avgrensnin- get skilles det mellom to ulike typer trusts og til- gen av reell rettighetshaver. Det er foreslått fire svarende juridiske arrangementer når det gjelder endringer: reglene om innsyn. For det første er det foreslått endringer knyttet For trusts som kan sammenstilles med andre til identifisering av reelle rettighetshavere. Ter- næringsdrivende juridiske personer, foreslår Eu- skelverdien for innehav av eierandeler eller stem- ropakommisjonen at samme regler for innsyn skal merettigheter som indikasjon på «beneficial ow- gjelde. Forslagene er gjennomgått i avsnittet rett nership», senkes fra 25 prosent til 10 prosent i over. Avgjørende for om truster kan sammenstil- visse foretak. Foretakene det gjelder, er såkalte les med andre næringsdrivende juridiske perso- «Passive Non-Financial Entities» som definert i di- ner, er at de er rektiv 2011/16/EU. Sistnevnte direktiv gjennom- fører OECDs «Common Reporting Standard» «trusts which comprise any property held by, (CRS) om utveksling av skatteopplysninger. CRS or on behalf of, a person carrying on a business er gjennomført i norsk rett ved samleforskrift til which consists of or includes the management NOU 2016: 27 195 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 12

of trusts, and acting as trustee of a trust in the gistre pålegges å innhente og oppbevare oppda- course of that business with a view to gain pro- terte opplysninger om foretakenes reelle rettig- fit, and other types of legal arrangements hetshavere. For det annet kan foretakene påleg- having a structure or functions similar to such ges å gjennomføre rimelige tiltak for å innhente trusts.» opplysninger om reelle rettighetshavere. I en fotnote er det presisert at hva som ligger i rimelige Truster som derimot ikke er næringsdrivende, tiltak («reasonable measures»), vil variere og skal underlegges andre innsynsregler. Forslaget være proporsjonalt med risikoen eller kompleksi- innebærer at rapporteringspliktige skal få tilgang teten som eierskapsstrukturen i foretaket repre- til opplysningene i registeret som ledd i gjennom- senterer og med arten av de kontrollerende ak- føring av kundetiltak. Andre personer og organi- sjonærene. For det tredje kan allerede innhentede sasjoner med et legitimt behov skal gis innsyn i re- opplysninger brukes. «Interpretive note» til anbe- gisteret. Medlemsstatene kan på samme måte faling 24 punkt 8 bokstav c nevner fire mulige kil- som ved innsyn i opplysninger om reell rettighets- der til opplysninger – opplysninger innhentet av haver i juridiske personer, gi regler om unntak fra rapporteringspliktige ved kundetiltak, opplysnin- innsyn ved risiko for at reell rettighetshaver utset- ger innhentet av relevante myndigheter, opplys- tes for bedrageri, frihetsberøvelse, utpressing, ninger om juridiske eiere og opplysninger om vold eller trusler, eller dersom reell rettighetsha- foretak som er notert på markedsplasser der det ver er mindreårig eller på annen måte umyndig. er tilstrekkelig opplysningsplikt om reelle rettig- For det fjerde foreslår Europakommisjonen at hetshavere. sammenkobling av registre på EU-nivå skal skje. I Statene må videre stille krav om lagring av gjeldende fjerde hvitvaskingsdirektiv er det fore- opplysningene, se «interpretive note» til anbefa- løpig bestemt at dette skal utredes av Europakom- ling 24 punkt 10. Avhengig av hvilke metoder som misjonen innen juni 2019. velges av staten for å sikre tilstrekkelig tilgjengelighet for opplysningene om reelle rettighetshavere, skal aktørene omtalt ovenfor pålegges å la- 12.4 FATFs anbefalinger og rapport gre opplysninger om reelle rettighetshavere. Opp- lysningene om reelle rettighetshavere skal lagres 12.4.1 FATFs anbefalinger i minst fem år etter at foretaket opphørte, eller et- FATFs anbefalinger omhandler tilgjengelighet for ter at foretaket opphørte å være kunde hos den opplysninger om reelle rettighetshavere i juri- rapporteringspliktige. diske personer og trusts og tilsvarende juridiske Opplysningene skal være korrekte («ac- arrangementer i henholdsvis anbefaling 24 og 25 curate»), oppdateres innen rimelig tid etter det er med «interpretive notes». Gjennomgående gir skjedd endringer («within a reasonable period fol- FATFs anbefalinger frihet for statene til å velge lowing any change»), og holdes så oppdatert som hvilke mekanismer som skal benyttes for å sikre mulig («kept as current and up-to-date as possi- tilstrekkelig tilgjengelighet for opplysninger om ble»), se punkt 11. reelle rettighetshavere. Når det gjelder den andre kategorien, det vil si Anbefaling 24 med «interpretive notes» skiller foretakslignende juridiske personer, skal statene i mellom tre ulike kategorier juridiske personer utgangspunktet stille samme krav som overfor med hensyn til hvilke krav som stilles til tilgjenge- foretak, se «interpretive note» til anbefaling 24 lighet av opplysninger om reelle rettighetshavere. punkt 16. Statene skal ta i betraktning de juridiske Den første kategorien er foretak («companies»). personenes ulike organisasjonsformer og struktu- Den andre kategorien omfatter «foundations, An- rer. stalt and limited liability partnerships», heretter For tredje kategori, det vil si andre juridiske betegnet foretakslignene juridiske personer, se personer enn foretak og foretakslignende juri- «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 16. Den diske personer, overlater anbefalingene i utgangs- tredje kategorien omfatter alle andre typer juri- punktet fullt ut til statene å velge hvilke krav som diske personer. skal stilles til innhenting av opplysninger om reelle For foretak har statene valgfrihet når det gjel- rettighetshavere. Målet skal være å oppnå et rime- der hvordan opplysninger om reelle rettighetsha- lig nivå av åpenhet («appropriate level of transpa- vere innhentes og lagres. Anbefalingene oppstiller rency»). Myndighetene skal vurdere endringer i i «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 8 tre tråd med en risikobasert tilnærming. valgmuligheter. Valgmulighetene kan kombine- Relevante myndigheter, særlig rettshåndhe- res. For det første kan foretakene eller foretaksre- vende myndigheter («law enforcement authori- 196 NOU 2016: 27 Kapittel 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II ties»), skal ha tilgang til opplysninger om reelle Når det gjelder rapporteringspliktiges opplys- rettighetshavere innen rimelig tid, se «interpre- ninger om reelle rettighetshavere, påpeker rappor- tive note» til anbefaling 24 punkt 12. ten at opplysningene rapporteringspliktige oppbe- Anbefalingene gir ikke regler om tilgang til varer vil være tilgjengelige for relevante myndig- opplysninger om reelle rettighetshavere for rap- heter. FATF uttaler imidlertid at det fra norsk hold porteringspliktige eller andre. ikke er gitt informasjon som viser at opplysnin- Anbefalingene krever at ansvaret for å over- gene vil være tilstrekkelige for relevante myndig- holde reglene uttrykkes klart, og at det gis hjem- heter innen rimelig tid, eller at opplysningene er mel for effektive, proporsjonale og avskrekkende korrekte og oppdaterte. sanksjoner for brudd på reglene, se «interpretive Norge fikk karakteren «Partially Compliant» note» til anbefaling 24 punkt 18. for overholdelsen av anbefaling 25 om opplysnin- Punktene i anbefaling 25 om åpenhet om re- ger om reelle rettighetshavere i truster og tilsva- elle rettighetshavere i trusts og tilsvarende juri- rende juridiske arrangementer. Rapporten påpe- diske arrangementer, omtales i utgangspunktet ker at hovedvekten av anbefalingen ikke retter ikke nærmere fordi anbefalingen retter seg mot seg mot Norge. Mangelen på uttrykkelig plikt for stater som tillater opprettelse av truster og tilsva- forvalter av trust eller tilsvarende juridisk arran- rende juridiske arrangementer etter nasjonal rett. gement til å opplyse om sin status til rapporte- Et unntak gjelder for «interpretive note» til anbefa- ringspliktig blir beskrevet som «an important defi- ling 25 punkt 2. Forvalter av trust eller tilsvarende ciency». Dette fremstår som avgjørende for karak- juridisk arrangement skal være forpliktet til å å tersettingen. opplyse om sin status som forvalter til rapporteringspliktig som gjennomfører kundetiltak, når forvalteren inngår kundeforhold eller utfører en 12.5 Utvalgets vurderinger transaksjon over beløpsgrensene i kraft av å være forvalter av trusten. 12.5.1 Innledning Utvalget foreslår lovbestemmelser som legger til rette for etablering av register over reelle rettig- 12.4.2 FATF-rapporten hetshavere i juridiske personer, utenlandske Norge ble gitt karakteren «Partially Compliant» trusts og tilsvarende juridiske arrangementer for for overholdelsen av FATF-anbefaling 24 om opp- gjennomføring av fjerde hvitvaskingsdirektiv ar- lysninger om reelle rettighetshavere i juridiske tikkel 30 og 31. Lovforslaget forutsetter ytterli- personer. Enkelte deler av kritikken faller utenfor gere forskriftsregulering. Utvalget foreslår ikke utvalgets mandat, og omtales derfor ikke nær- utfyllende forskrifter da disse er av registertek- mere. nisk karakter. FATF-rapporten påpeker at det i norsk rett ho- Utvalgets forslag til regler om reelle rettig- vedsakelig er gitt regler om åpenhet knyttet til ju- hetshavere gjennomfører forpliktelser som er nye ridisk eierskap, det vil si den personen som di- i fjerde hvitvaskingsdirektiv. Forpliktelsene er av rekte eier aksjer eller andre eierandeler i foretak. en annen art og karakter enn de øvrige reglene i Norge har ikke et oppdatert register over aksjeei- direktivet som skal gjennomføres i nasjonal rett. ere eller reelle rettighetshavere. Den informasjo- Direktivet gir i nokså begrenset grad veiledning nen som er tilgjengelig i dag gjennom Skatteeta- med hensyn til utformingen av nasjonale register- tens aksjeeierregister og Regnskapsregisterets løsninger. Utvalget foreslår derfor i utgangspunk- opplysninger innhentet ved årsregnskapene, opp- tet regler som ikke går lengre enn direktivet kre- dateres én gang i året. Rapporten viser til at det ver. Enkelte av utvalgets forslag bygger imidlertid kan være mulig å følge eierskapskjeder og der- på eksisterende norsk regelverk og inspirasjon fra med sikre åpenhet om reelle rettighetshavere, naboland. Utvalget presiserer at regler om inn- men at dette ikke er tilstrekkelig dersom aksjonæ- henting og registrering av opplysninger om reelle rer eller andre eiere er utenlandske. Dersom nor- rettighetshavere er et område som er i stadig og ske myndigheter ønsker å identifisere reell rettig- rask endring, noe Europakommisjonens forslag til hetshaver i slike tilfeller, må de rette anmodninger endringsdirektiv viser. Bl.a. vil sammenkobling av om informasjon til utenlandske juridiske personer registre på europeisk nivå medføre endringer eller eierskapsregistre. Etter rapportens syn vil in- også i utvalgets forslag til regler om register over formasjon om reelle rettighetshavere i norske juri- reelle rettighetshavere, dersom de foreslåtte diske personer i slike tilfeller ikke være tilgjenge- endringene vedtas av Europaparlamentet og Det lig for offentlige myndigheter innen rimelig tid. europeiske råd. NOU 2016: 27 197 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 12

Utvalget understreker den grunnleggende for- som aksjeeierregisteret ikke vil gi opplysninger skjellen på reelle rettighetshavere og personer om. som juridisk innehar rettigheter. Reelle rettighets- For det annet gjelder forslagene om aksjeeier- havere er fysiske personer som i siste instans eier register kun aksjeselskaper, ikke andre juridiske eller kontrollerer en juridisk person, trust eller til- personer, utenlandske trusts eller tilsvarende juri- svarende juridisk arrangement, jf. hvitvaskingslo- diske arrangementer. Aksjeeierregisteret vil der- ven § 2 bokstav e. Dersom en aksjonær eller an- for uansett måtte suppleres av andre regler for å nen type rettighetshaver i en juridisk person selv tilfredsstille hvitvaskingsdirektivets minstekrav til er en juridisk person, innebærer dette nødvendig- hvilke typer juridiske personer og arrangementer vis at det ikke er samsvar mellom hvem som er ak- som underlegges regler om innhenting og regis- sjonær eller rettighetshaver, og hvem som er reell trering av opplysninger om reelle rettighetsha- rettighetshaver. vere. Den 22. desember 2015 sendte Nærings- og For det tredje har forslagene om åpenhet fiskeridepartementet i samarbeid med Finansde- rundt registrerte aksjonærer og registeret over partementet ut et høringsnotat om økt åpenhet reelle rettighetshavere noe avvikende formål. For- om registrerte aksjeeiere. Høringsnotatet rede- slagene knyttet til åpenhet om registrerte aksjo- gjør for sentrale hensyn ved utforming av en re- nærer har sin bakgrunn i anmodningsvedtak fra gisterløsning, gjeldende rett og muligheter for å få Stortinget. Formålet er å sikre større åpenhet og innsyn i opplysninger om aksjonærer, utenlandske tilgjengelighet til opplysninger om aksjonærer i løsninger for åpenhet om aksjonærer og fem ulike norske aksjeselskaper. Fjerde hvitvaskingsdirek- registerløsninger. De fem ulike registerløsnin- tiv har til formål å forebygge og avdekke hvitvas- gene omfatter king og terrorfinansiering. Registeret over reelle – tilrettelegging for søk i uttrekk av opplysninger rettighetshavere, etablert etter hvitvaskingsdirek- om aksjonærer fra Skatteetatens aksjeeierre- tivet, vil derfor ha samme formål som direktivet. gister, Forebygging og avdekking av hvitvasking og ter- – plikt for det enkelte aksjeselskapet til å gjøre rorfinansiering er et snevrere formål enn generell opplysninger om aksjonærer offentlig tilgjen- åpenhet om aksjonærer. gelig, Eventuell tilpasning mellom utvalgets forslag – etablering av elektronisk aksjeeierbok gjen- til register over reelle rettighetshavere og aksjeei- nom tjenesten «Altinn», erregisteret må vurderes på et senere tidspunkt. – aksjeeieropplysningsregister hos Brønnøysund- registrene, og – aksjeeieropplysningsregister i privat regi. 12.5.2 Lovstruktur Utvalget foreslår lovteknisk at reglene om innhen- Hvilken løsning som foreslås av Nærings- og fis- ting og registrering av opplysninger om reelle ret- keridepartementet er ikke avklart. Uansett hvil- tighetshavere inntas i en særskilt lov. ken løsning som velges, påpeker utvalget at det er Reglene om register over reelle rettighetsha- sentrale forskjeller mellom et eventuelt register vere retter seg mot en generell krets av juridiske over aksjeeiere, og et register over reelle rettig- personer og forvaltere av trusts og tilsvarende ju- hetshavere. ridiske arrangementer. Hvitvaskingsloven gjelder For det første vil et register over aksjeeiere derimot for rapporteringspliktige. Reglene om re- utelukkende inneholde opplysninger om aksjonæ- gisteret over reelle rettighetshavere har derfor et rer, uten hensyn til om disse er juridiske eller fy- videre anvendelsesområde enn hvitvaskingsloven. siske personer. Aksjeeierregisteret vil ikke nød- Også saklig sett dreier reglene seg om noe annet vendigvis inneholde opplysninger om reelle rettig- enn reglene i hvitvaskingsloven. Hvitvaskingslo- hetshavere. Registeret vil kunne inneholde både ven gir regler om rapporteringspliktiges plikter i mer og mindre informasjon enn et register over tilknytning til opprettelse av kundeforhold, gjen- reelle rettighetshavere. Mer, fordi aksjeeierregis- nomføring av transaksjoner og løpende oppføl- teret skal inneholde opplysninger om alle aksjo- ging. Dessuten gir hvitvaskingsloven enkelte re- nærer, uavhengig av størrelsen på aksjeinnehavet. gler om myndigheters opptreden i tilknytning til Mindre, fordi registeret over reelle rettighetsha- rapporteringspliktiges plikter. Opprettelse av et vere skal omfatte opplysninger om fysiske perso- register over reelle rettighetshavere for en rekke ner som i siste instans eier eller kontrollerer ak- ulike juridiske personer av ulik størrelse og karak- sjeselskapet. Kontrollen kan f.eks. bygge på akter er saklig sett noe annet. Også dette tilsier at sjonæravtaler om utøvelse av stemmerettigheter reglene samles i en særskilt lov, atskilt fra hvitvas- 198 NOU 2016: 27 Kapittel 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II kingsloven. Til dette kommer den økte vekten 2.2.2 og 2.2.4. Direktivets fortale avsnitt 14 presi- opplysninger om reelle rettighetshavere har fått serer at formålet med regler om innhenting og re- internasjonalt, herunder opprettelse av registre gistrering av opplysninger om reelle rettighetsha- over reelle rettighetshavere. En egen lov om re- vere er å forhindre kriminelle i å misbruke juri- gister over reelle rettighetshavere vil reflektere diske personer til å skjule sin identitet. Utvalget betydningen av den internasjonale bevegelsen i bemerker at lovens formål får betydning i to hen- arbeidet med tilgangen på opplysninger om reelle seende. rettighetshavere. For det første får lovens formål betydning for I Sverige er det også foreslått å samle reglene hvilke myndigheter som kan få tilgang til registe- om innhenting og registrering av opplysninger ret og opplysninger om reelle rettighetshavere om reelle rettighetshavere i en særskilt lov. hos personene underlagt loven, og til hvilke opp- Utvalget har vurdert om det er hensiktsmessig gaver opplysningene kan brukes. Utvalget viser til å utvide reglene om opplysningsplikt i gjeldende omtalen av hvitvaskingslovens formål, se punkt registerlover, f.eks. foretaksregisterloven. Denne 2.2.4 og 7.6.2. På samme måte vil det her være av- løsningen er valgt i et foreløpig forslag i Finland. gjørende hvilke oppgaver forvaltningsorganet har. Forslaget går ut på at det i angivelsen av opplys- Det er opplagt at f.eks. Økokrim og andre deler av ninger som skal registreres i handelsregisteret politiet, herunder Politiets sikkerhetstjeneste, om registreringspliktige juridiske personer, er skal ha tilgang til registeret og kunne kreve opplagt til et punkt om opplysninger om reelle rettig- lysninger utlevert. Det samme gjelder tilsyns- hetshavere. Reglene skal imidlertid omfatte flere myndigheter etter hvitvaskingsloven, f.eks. Fi- juridiske personer enn dem som etter gjeldende nanstilsynet, ved utføring av tilsynsoppgaver etter rett skal registreres i det norske Foretaksregiste- loven. Finanstilsynet vil også ha tilgang til opplys- ret. Utvalget anser en tilsvarende løsning for å ningene ved konsesjonsbehandling når det er re- være upraktisk i norsk rett. Direktivet gir også relevant å se hen til eierforholdene, jf. f.eks. finans- gler om andre plikter i tillegg til registrering som foretaksloven § 6-3. På den annen side skal det skal oppfylles av de juridiske personene og forval- ikke gis tilgang til registeret dersom formålet ikke tere av trusts og tilsvarende juridiske arrange- er å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfi- menter. Dessuten har reglene om innhenting og nansiering. Som eksempel kan nevnes ved lig- registrering av opplysninger om reelle rettighets- ningsmyndighetenes fastsettelse av ligning, even- havere et annet formål enn registrering av opplys- tuelt endringsligning. ninger om foretak i Foretaksregisteret. Registeret For det annet får lovens formål betydning for over reelle rettighetshavere skal sikre tilgjengelig- anvendelsen av reglene om innsyn i registeret. Di- het for opplysninger om reelle rettighetshavere i rektivet stiller krav om innsyn i registeret for per- forbindelse med forebygging og avdekking av soner og organisasjoner med en legitim interesse. hvitvasking og terrorfinansiering, mens Foretaks- I fortalen til direktivet, avsnitt 14, er det presisert registeret skal sikre opplysninger om foretak av at den legitime interessen skal knyttes til forebyg- hensyn til myndigheter, eventuelle kontraktspar- ging og avdekking av hvitvasking, terrorfinansier- ter og andre tredjepersoner. Også mulighetene for ing og tilknyttet kriminalitet. eventuell sammenkobling av registre på europeisk nivå på et senere tidspunkt tilsier at reglene holdes atskilt både fra de øvrige registerreglene i 12.5.4 Anvendelsesområde foretaksregisterloven og hvitvaskingsloven. Utvalget foreslår at lovteksten angir de juridiske personene som skal underlegges loven, i tillegg til forvaltere av utenlandske trusts eller juridisk ar- 12.5.3 Formål rangement med tilsvarende struktur eller funk- Utvalget foreslår at det i loven inntas en formåls- sjonsmåte. Lovforslaget § 2 gjennomfører direkti- bestemmelse. Formålet med loven om register vet artikkel 30 og 31. skal være å legge til rette for rapporteringsplikti- Avgrensningen av de juridiske personene bygges, myndighetenes og andres tilgang til opplys- ger på artikkel 30 nr. 1 og fortalen avsnitt 12. Di- ninger om reelle rettighetshavere for å forebygge rektivet krever at «corporate and other legal enti- og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering, se ties» underlegges krav om innhenting og registre- lovforslaget § 1. ring av opplysninger om reelle rettighetshavere. I Utvalgets forslag bygger på avgrensningen av fortalen uttales det at for å sikre transparens («ef- hvitvaskingsdirektivets formål i artikkel 1 nr. 1. fective transparency»), skal så mange typer juri- Direktivets formål er nærmere omtalt i punkt NOU 2016: 27 199 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 12 diske personer som mulig underlegges regelver- det som sådan underlegges loven, men at pliktene ket («the widest possible range of legal entities»). pålegges fondets forvaltningsselskap, se lovforsla- Utvalget foreslår at aksjeselskap, allmennak- get § 2 første ledd nr. 15. sjeselskap, europeiske selskap, ansvarlige sel- Opplysninger om reelle rettighetshavere i skap, kommandittselskap, partrederi, finansfore- utenlandske trusts og tilsvarende juridiske arran- tak som ikke er organisert som aksjeselskap eller gementer, skal etter fjerde hvitvaskingsdirektiv ar- allmennaksjeselskap, samvirkefortak og euro- tikkel 31 nr. 4 inntas i et sentralt register dersom peiske samvirkeforetak, andre selskaper med be- trusten eller det juridiske arrangementet genere- grenset deltakeransvar, sameier som er registrert rer skattekonsekvenser. i offentlig register, borettslag, boligbyggelag, I Sverige er det foreslått at det avgjørende kri- foreninger som er registrert i offentlig register, teriet for om opplysninger om reell rettighetsha- stiftelser, verdipapirfond, statsforetak, interkom- ver i trust eller tilsvarende juridisk arrangement munale selskap, kommunale og fylkeskommunale skal registreres i registeret, skal være om trusten foretak, regionalt helseforetak og helseforetak un- forvaltes fra Sverige. Det påpekes at det i svensk derlegges krav om innhenting og registrering av rett kan være vanskelig å avgjøre om en trust ge- opplysninger om reelle rettighetshavere. nererer skattekonsekvenser i Sverige. For å gjøre Utvalget knytter i det følgende enkelte be- regelverket anvendelig, foreslår utredningen at merkninger til særskilte typer juridiske personer opplysninger om trusters reelle rettighetshavere som foreslås omfattet av loven. skal registreres dersom forvalteren av trusten er Finansforetak som ikke er organisert som ak- etablert i Sverige.10 sjeselskap eller allmennaksjeselskap vil være spa- Etter utvalgets oppfatning gjør samme hensyn rebanker og gjensidige forsikringsforetak, se fi- seg gjeldende i Norge. Utvalget foreslår derfor at nansforetaksloven §§ 7-1 første ledd og 7-2 første forvaltere av trusts skal underlegges reglene i lo- ledd. ven så lenge de er etablert i Norge. Foreninger underlegges loven når de er regis- Forvaltere av utenlandske trusts eller tilsva- trert i offentlig register, se lovforslaget § 2 første rende juridisk arrangement kan være både fy- ledd nr. 13. F.eks. er næringsdrivende foreninger siske og juridiske personer. Forvaltere underleg- registrert i Foretaksregisteret, se foretaksregis- ges loven uansett organisasjonsform. Trusts kan terloven § 2-1 første ledd nr. 6. Utvalget har fore- ikke stiftes etter norsk rett, men utenlandske slått at rapporteringspliktige ved gjennomføring trusts og tilsvarende juridiske arrangementer kan av kundetiltak skal bekrefte opplysninger om juri- forvaltes fra Norge. diske personer ved utskrift fra offentlig register, Utvalget foreslår at det gjøres unntak for juri- se punkt 5.2.4.5 og § 9. I praksis innebærer det re- diske personer med eierandeler opptatt til handel gistreringsplikt for at rapporteringspliktige skal på regulert marked eller markedsplass med tilsva- kunne gjennomføre kundetiltak i forbindelse med rende krav til opplysningsplikt om eierforhold, se inngåelse av kundeforhold eller utføring av trans- lovforslaget § 2 annet ledd. Tilsvarende unntak aksjoner. Alle foreninger som har registrert seg i finnes i definisjonen av reell rettighetshaver i offentlig register som følge av kundetiltak utført fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 3 punkt 6 av rapporteringspliktige, vil derfor underlegges bokstav a. Formålet med reglene om innhenting loven. Utvalget har vurdert å gjøre unntak for og registrering av opplysninger om reelle rettig- foreninger med grunnlag i en risikovurdering. Et hetshavere slår ikke til når det foreligger tilstrek- unntak kan imidlertid ikke forsvares når det gjel- kelig opplysningsplikt om eierforholdene i den ju- der risikoen for at foreninger kan misbrukes til ridiske personen. Unntaket er innført i Danmark, terrorfinansiering. Utvalget knytter i punkt og foreslått i Sverige. 12.5.5.1 enkelte bemerkninger til innhenting av I det følgende vil henvisning til «person» være opplysninger om reell rettighetshaver i bl.a. en henvisning til juridiske personer og forvaltere foreninger. av utenlandske trusts og tilsvarende juridiske ar- Verdipapirfond er en formuesmasse som har rangementer som er underlagt loven. rettssubjektivitet, men som i praksis forvaltes av forvaltningsselskap. Verdipapirfondet er delt opp i andeler. Utvalget foreslår derfor at verdipapirfon- 10 SOU 2016: 8, Del 1, punkt 22.5.11. 200 NOU 2016: 27 Kapittel 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

12.5.5 Behandling av opplysninger om reell mange hender at det i praksis er svært lite sann- rettighetshaver synlig at det er mulig å utpeke én eller flere fysiske personer som faller inn under definisjonen 12.5.5.1 Innhenting av opplysninger om reell på reell rettighetshaver. For det tredje kan den ju- rettighetshaver ridiske personen få problemer med å innhente Utvalget foreslår en bestemmelse om innhenting opplysninger om eventuelle reelle rettighetsha- av opplysninger om reell rettighetshaver i lovfor- vere, særlig fra utlandet. slaget § 4. Lovforslaget gjennomfører direktivet Utvalget knytter i det følgende enkelte be- artikkel 30 nr. 1 og 31 nr. 1 for henholdsvis juri- merkninger til situasjoner det er grunn til å være diske personer og forvaltere av utenlandske oppmerksom på ved identifisering av reell rettig- trusts og tilsvarende juridiske arrangementer. hetshaver. Lovforslaget følger også opp FATF-anbefaling 24 Ansvarlige selskap og kommandittselskap kan om reelle rettighetshavere i juridiske personer. ha såkalte stille deltakere, se selskapsloven § 2 Innhenting av opplysninger om reelle rettig- første ledd bokstav d. Kjennetegnet på en stille hetshavere er en nødvendig forutsetning for se- deltaker er at vedkommende ikke fremtrer utad nere registrering av opplysningene i et sentralt re- som deltaker i selskapet, og at deltakeren har be- gister. Det er derfor en grunnleggende forplik- grenset ansvar med en fastsatt sum for selskapets telse for juridiske personer og forvaltere av uten- forpliktelser. I utgangspunktet kreves det enstem- landske trusts og tilsvarende juridiske arrange- mighet blant deltakerne i selskapet for å fatte av- menter. gjørelser i selskapsmøtet, og det er i utgangs- Reell rettighetshaver defineres i forslaget til punktet bare deltakere som har stemmerett, se hvitvaskingslov § 2 bokstav e. Utvalget mener det selskapsloven § 2-12 første ledd. Stille deltakere er uheldig å operere med ulike definisjoner av re- kan ikke være del av selskapsmøtet, jf. selskaps- ell rettighetshaver i lovverket. Hvitvaskingslovens loven § 2-8 annet ledd annet punktum, jf. definisjon bør derfor legges til grunn ved defini- NOU 1980: 19 «Lov om selskaper m.v.», Til utk. sjonen av reell rettighetshaver også i loven om re- § 12. Selskapsloven § 2-12 første ledd første og an- gister over reelle rettighetshavere. Også rettstek- net punktum er imidlertid fravikelig, se første niske hensyn tilsier en felles definisjon av reell ret- ledd tredje punktum. Dette innebærer at stille del- tighetshaver. takere kan gis stemmerett i selskapsmøtet, even- Definisjonen av reell rettighetshaver er nær- tuelt den eneste stemmen. mere omtalt under punkt 2.3.4.4. Det grunnleg- I NOU 1980: 19 kapittel IX punkt 2 er begrun- gende vilkåret for å anse en fysisk person som re- nelsen for å åpne for stille deltakere i ansvarlige ell rettighetshaver, er at vedkommende i siste in- selskaper omtalt slik: stans eier eller kontrollerer en kunde. I loven om register over reelle rettighetshavere blir spørsmå- «Selv om man vil pålegge visse selskaper å opp- let hvem som i siste instans eier eller kontrollerer tre utad, være handelsselskap i selskapslovut- den juridiske personen, trusten eller det juridiske kastets forstand, er det neppe grunn til å påby arrangementet. Dette må vurderes konkret. I for- at enhver deltakelse i et selskap skal tilkjenne- slaget til hvitvaskingslov § 2 bokstav e er det listet gis utad. Og selv om man ønsker å opptre som opp ulike situasjoner som skal være en indikasjon selskap utad, er det neppe grunn til å påby at på at vedkommende er reell rettighetshaver, og samtlige deltakere tilkjennegis utad. Utvalget enkelte tilfeller der en fysisk person skal anses for vil i alle fall foreslå at visse former for selskaps- å være reell rettighetshaver. Utvalgets forslag til deltakelse kan unndras offentligheten hvis det definisjon gjenspeiler skiftet i hvitvaskingsdirekti- er ønske om dette. Dette gjelder enten virk- vet fra fokus på terskelverdier til fokus på reell somheten for øvrig utøves av én enkelt fysisk innflytelse og kontroll i juridiske personer. eller juridisk person, eller den utøves av flere I praksis vil de juridiske personene som under- som også utad fremtrer som deltakere. Det er legges loven grovt sett stå overfor tre ulike utfall særlig behovet for å kunne skaffe virksomhe- av innhentingen av opplysninger om reell rettig- ter nødvendig egenfinansiering som taler for hetshaver. For det første kan man finne frem til én en ordning med stille deltakere.» eller flere fysiske personer basert på forslaget til definisjon i hvitvaskingsloven § 2 bokstav e, her- Begrunnelsen for å gi regler om stille deltakere, under ved hjelp av de angitte kriteriene. For det sett i sammenheng med reglene om stemmerett i annet kan den juridiske personens eierskaps- ansvarlige selskaper, innebærer at ansvarlige sel- struktur innebære spredning av eierandeler på så NOU 2016: 27 201 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 12 skaper kan være egnet til å skjule reelle rettig- om. Nr. 5 angir de samme personene som er nevnt hetshavere. i fjerde direktiv artikkel 31 nr. 1. En tilknyttet problemstilling gjelder indre sel- Enkelte juridiske personer vil antakeligvis sjel- skaper. Indre selskaper er en selskapstype som i den anses å ha reell rettighetshaver. Dette gjelder dag er regulert i selskapsloven. Indre selskap opp- foreninger, borettslag, boligbyggelag og sameier. trer ikke som sådan overfor tredjepersoner, og er Her vil det etter omstendighetene ikke kunne ikke en juridisk person. Indre selskap er et rent in- være en reell rettighetshaver, fordi det sjelden er ternt forhold mellom selskapsdeltakerne, se en fysisk person som i siste instans kan anses å Ot.prp.nr. 47 (1984–1985), kapittel II punkt 4. Del- eie eller kontrollere f.eks. en forening. Utgangs- takerne i selskapet opptrer i eget navn, men har punktet i foreninger og borettslag er at kontrollen en underliggende avtale om f.eks. over- og under- er knyttet til medlemskap, og at hvert medlem skuddsdeling. I praksis vil det kunne være en så- kun har én stemme. Spørsmålet også disse juri- kalt hovedmann som opptrer utad i eget navn, og diske personene må stille seg, er om det finnes en som står fullt ut ansvarlig for selskapets forpliktel- fysisk person som i realiteten eier eller kontrolle- ser. Hovedmannen kan være en fysisk eller juri- rer virksomheten. Utvalget minner imidlertid om disk person. Resten av deltakerne i det indre sel- at foreninger, borettslag, boligbyggelag og sam- skapet vil i slike tilfeller være stille deltakere. I ut- eier som er registrert i offentlig register, uansett gangspunktet gjelder de samme reglene for an- vil ha plikt til å registrere opplysninger om daglig svarlige selskaper som ellers, det vil si at det er leder eller lignende representant. Utvalget presi- krav om enstemmighet mellom deltakerne i sel- serer at selv om foreninger, borettslag, boligbyg- skapsmøtet, men at det kan avtales andre ordnin- gelag og sameier ikke har reelle rettighetshavere, ger. Det kan f.eks. etableres indre selskap der ho- vil de likevel være underlagt loven. vedmannen er et aksjeselskap. Aksjeselskapet er Utvalget har vurdert om også daglig leder og den eneste deltakeren som opptrer utad. All drift i styremedlemmer skal regnes som reell rettighets- det indre selskapet foregår i aksjeselskapet. Over- haver i tilfeller der det ikke er mulig å identifisere skuddet i det indre selskapet skal imidlertid også en reell rettighetshaver basert på det grunnleg- tilfalle de andre deltakerne i selskapet. Etter utval- gende vilkåret om eierskap eller kontroll, se fjerde gets oppfatning er det klart at i slike tilfeller vil ak- hvitvaskingsdirektiv artikkel 3 nr. 6 bokstav a sjeselskapet som ledd i å innhente opplysninger punkt ii. Som redegjort for i punkt 5.2.4.5, forstår om sine reelle rettighetshavere, også måtte inn- utvalget dette som en regel som retter seg mot hente opplysninger om de andre deltakerne i det rapporteringspliktige ved gjennomføring av kun- indre selskapet. detiltak. Utvalget forstår regelen slik at den skal Utvalget understreker at vurderingen av hvem gjøre det mulig for rapporteringspliktige å inngå som er reell rettighetshaver må skje konkret. Det kundeforhold i tilfeller der det ikke er mulig å avgjørende kriteriet er hvilke fysiske personer finne reell rettighetshaver og det samtidig ikke er som i siste instans eier eller kontrollerer en juri- grunn til mistanke om hvitvasking eller terrorfi- disk person. Reell rettighetshaver kan være én el- nansiering. Utvalget foreslår derfor ikke at det ler flere personer. Utgangspunktet etter direktivet skal innhentes og registreres opplysninger om og definisjonen i hvitvaskingsloven er at det kan daglig leder og styremedlemmer dersom det ikke være tilstrekkelig med innehav av eierandeler el- identifiseres en reell rettighetshaver. I denne samler stemmerettigheter på 25 prosent. Også færre menheng påpeker utvalget at det allerede etter stemmerettigheter vil kunne innebære at man er gjeldende registerlovgivning skal registreres opp- reell rettighetshaver. Faktisk innflytelse, f.eks. lysninger om både daglig leder og styremedlem- ved at det normalt er få aksjonærer som møter på mer i de juridiske personene som foreslås under- generalforsamling, er også relevant. Videre vil lagt loven, der dette er relevant. faktisk kontroll gjennom en annen fysisk person, Opplysningene som skal innhentes om reell eksempelvis personer under vergemål eller ved rettighetshaver er angitt i lovforslagets § 4 annet avtaler om utøvelse av stemmerett, kunne gjøre ledd. Etter direktivet skal opplysningene være en person til reell rettighetshaver. «adequate», se artikkel 30 nr. 1 og 31 nr. 1. Det er For stiftelser og forvaltere av utenlandske ikke direkte presisert hvilke opplysninger som trust eller tilsvarende juridiske arrangementer er må innhentes, men i artikkel 30 nr. 5 annet ledd er det forslaget til hvitvaskingslov § 2 bokstav e nr. 3 det bestemt at andre personer og organisasjoners til 5 som gjelder, med en angivelse av konkrete fy- innsyn i alle fall skal omfatte reell rettighetshavers siske personer det skal innhentes opplysninger navn, bostedsland, fødselsmåned og -år, statsborgerskap og grunnlaget for å anse vedkommende 202 NOU 2016: 27 Kapittel 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II som reell rettighetshaver. Utvalget foreslår at opp- get § 4 tredje ledd. Direktivet stiller krav om at lysningene som skal innhentes om reell rettig- opplysningene som innhentes av personene er hetshaver avgrenses til de opplysningene som ut- «current». Det presiseres ikke hvor ofte opplys- trykkelig nevnes i direktivet, med unntak av fød- ningene skal oppdateres eller hvor raskt de må selsmåned og -år, der utvalget foreslår at fødsels- oppdateres etter endringer. Utvalget foreslår der- dato skal innhentes. Utvalget viser til at det dreier for løpende oppdatering av opplysningene. F.eks. seg om personopplysninger, jf. personopplys- kan det skje en oppdatering når selskapet får mel- ningsloven § 2 nr. 1. Behandling av personopplys- ding om aksjeoverdragelser. Videre kan forhol- ninger skal ikke gå lenger enn nødvendig, men dene tilsi at det skal skje en kontroll eller oppdate- skal samtidig være tilstrekkelig til å tilfredsstille ring når personen får indikasjoner på at opplysnin- formålet, se personopplysningsloven § 11. Også gene er uriktige. Etter omstendighetene kan det direktivet stiller krav om at opplysningene er til- være nødvendig med en gjennomgang av opplys- strekkelige («adequate»). For å sikre tilfredsstil- ningene, uten at konkrete forhold har gitt grunn lende identifisering av reell rettighetshaver, her- til å tro at de er feilaktige. Generalforsamling i ak- under skille personer med samme navn og fød- sjeselskaper, årsmøte i foreninger eller lignende selsmåned og -år fra hverandre, foreslår utvalget vil kunne være et naturlig tidspunkt for kontroll av derfor at fødselsdato skal innhentes. Dette er opplysningene. Spesifikke tidspunkter for kontroll både i interessen til fysiske personer som eventu- eller oppdatering av opplysningene kan for noen elt kan sammenblandes med reell rettighetshaver, personer gi unødig korte intervaller, mens for an- men også av betydning for å oppnå formålet med dre personer vil intervallene kunne bli uforsvarlig innhentingen av opplysningene om reell rettig- lange. hetshaver. Utvalget påpeker at det i en del tilfeller kan Når det gjelder forslaget til § 4 annet ledd nr. 5 oppstå vanskeligheter knyttet til identifisering av om grunnlaget for å anse vedkommende som reell reell rettighetshaver. Utvalget påpeker i denne rettighetshaver, må det ses i sammenheng med sammenheng to forhold. For det første stiller di- avgrensningen av hvem som er reell rettighetsha- rektivet krav om omfattende forpliktelser knyttet ver. Opplysningene vil personen i alle tilfelle alle- til identifisering av reelle rettighetshavere. Direk- rede ha, siden reell rettighetshaver må identifise- tivet stiller imidlertid ikke opp motsvarende ret- res. Er det f.eks. avklart at en fysisk person er re- tigheter for de juridiske personene til å kreve opp- ell rettighetshaver som følge av indirekte eierskap lysninger utlevert fra potensielle reelle rettighets- gjennom et heleid holdingselskap, skal opplysnin- havere som ledd i forsøk på å klarlegge hvem som ger om dette innhentes. er reell rettighetshaver. For det annet er direkti- Utvalget foreslår en forskriftshjemmel for ut- vets forpliktelser noe vage og overordnede. Utval- fylling av kravene til hvilke opplysninger om reell get viser til bruken av ord som «adequate», «ac- rettighetshaver som skal innhentes, se lovforsla- curate» og «current». Direktivet sier heller ingen- get § 4 femte ledd. Dette kan f.eks. være nødven- ting om hva de juridiske personene skal foreta seg dig som følge av senere sammenkobling av regis- for å identifisere reell rettighetshaver. tre på europeisk nivå. Som utvalget har redegjort for ovenfor, vil det Utvalget foreslår ikke uttrykkelige regler om for foreninger, borettslag, boligbyggelag og sam- hvordan opplysningene skal bekreftes. Direktivet eier sjelden være mulig å finne en reell rettighets- bestemmer at opplysningene skal være «ac- haver. Det medfører ikke at disse juridiske perso- curate», men presiserer ikke hva som kreves. Ut- nene unntas fra lovens anvendelsesområde. valget bemerker at personene underlagt loven må På bakgrunn av de problemene som kan opp- være tilstrekkelig sikre på opplysningene om stå ved identifisering av reell rettighetshaver, fore- hvem som er reell rettighetshaver, og opplysnin- slår utvalget en unntaksmulighet. Dersom det gene om vedkommendes identitet, til å kunne ikke er mulig å klarlegge hvem som er reell rettig- legge dem til grunn ved oppfyllelsen av lovens for- hetshaver, er det ikke nødvendig å innhente opp- pliktelser. Personene kan ikke legge til grunn ryk- lysninger om reell rettighetshaver, se lovforslaget ter e.l., men må bygge oppfyllelsen av loven på til- § 4 fjerde ledd. I disse tilfellene skal opplysninger strekkelig pålitelige og notoriske opplysninger. om at det ikke er identifisert en reell rettighetsha- Utvalget foreslår at opplysningene som inn- vere opplyses i meldingen til registeret, se lovfor- hentes om reell rettighetshaver kontrolleres og slaget § 8 første ledd annet punktum og omtalen oppdateres når forholdene tilsier det, se lovforsla- under punkt 12.5.6.2. NOU 2016: 27 203 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 12

rette for blant andre myndigheters tilgang til opp- 12.5.5.2 Lagring og sletting av opplysninger lysninger om reelle rettighetshavere, se lovforsla- Utvalget foreslår at personene underlagt loven get § 1. Utvalget viser til det som er sagt ovenfor skal lagre opplysningene om reelle rettighetsha- om lovens formål i punkt 12.5.3, og det som er vere i fem år etter at vedkommende opphørte å sagt om Økokrims adgang til å utlevere opplysnin- være reell rettighetshaver, se lovforslaget § 5. Di- ger i medhold av forslaget til ny hvitvaskingslov i rektivet stiller ikke krav til hvor lenge opplysnin- punkt 7.6.2. Lovforslaget innebærer at utleverin- gene skal oppbevares, men krever at personene gen av opplysninger er formålsstyrt, ikke organ- skal «obtain and hold» opplysninger om reelle ret- styrt. Loven avgrenser ikke hvilke offentlige tighetshavere. FATFs anbefalinger stiller krav om myndigheter som kan få opplysningene utlevert, at opplysninger og registre om bl.a. reelle rettig- men til hvilket formål opplysningene kan utleve- hetshavere skal lagres i minst fem år etter at den res. juridiske personen oppløses, se «interpretive Utvalget foreslår at forvalter av utenlandsk note» til anbefaling 24 punkt 10. trust eller tilsvarende juridisk arrangement har Utvalget foreslår i stedet at femårsfristen reg- plikt til å opplyse om sin status til rapporterings- nes fra den fysiske personen opphører å være re- pliktig, se lovforslaget § 6 annet ledd. Plikten inn- ell rettighetshaver. Utvalget viser for det første til trer når rapporteringspliktig gjennomfører kunde- at FATFs krav til lagring av opplysninger harmo- tiltak som følge av at forvalteren som ledd i for- nerer dårlig med fjerde hvitvaskingsdirektiv sin valtning av trusten inngår kundeforhold med rap- forutsetning om at personverndirektivets regler porteringspliktig, eller søker å gjennomføre en skal overholdes, herunder krav om at opplysnin- transaksjon over beløpsgrensene i hvitvaskingslo- ger ikke skal behandles lenger enn nødvendig. ven § 15 bokstav b. Utvalgets forslag gjennomfø- Lagring av opplysninger inntil det er gått fem år si- rer fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 31 nr. 2 og den den juridiske pesonen ble oppløst vil dessuten «interpretive note» til FATF-anbefaling 25 punkt 2. kunne medføre at personopplysninger lagres på Norge ble kritisert i FATF-rapporten for mange- ubestemt tid, dersom den juridiske personen ikke len på en slik uttrykkelig regel. oppløses. Utvalget viser videre til at det både i Danmark er vedtatt, og i Sverige foreslått, en tilsvarende maksimal lagringstid på fem år for opp- 12.5.6 Register over reelle rettighetshavere lysninger om reell rettighetshaver, regnet fra vedkommende opphørte å være reell rettighetshaver. 12.5.6.1 Registerets organisasjon Fem år er i tillegg den tiden utvalget har foreslått Utvalget foreslår en overordnet bestemmelse om skal gjelde for rapporteringspliktiges lagring av organiseringen av registeret over reelle rettig- opplysninger og dokumentasjon i hvitvaskingslo- hetshavere, se lovforslaget § 7. Direktivet stiller ven, se forslaget til hvitvaskingslov § 31. ikke krav til organiseringen av registeret. Det gjør heller ikke FATFs anbefalinger. Utvalgets forslag er bygget opp på tilsvarende 12.5.5.3 Utlevering av opplysninger måte som foretaksregisterloven § 1. Kongen skal Utvalget foreslår at personer underlagt loven på være utnevningsmyndighet for registerføreren. forespørsel skal utlevere opplysninger om reelle Utvalget foreslår at det kan føres et separat regis- rettighetshavere til offentlige myndigheter, se for- ter over reelle rettighetshavere i utenlandske slaget til § 6 nr. 1. Personene skal også utlevere trusts og andre juridiske arrangementer med til- opplysningene til rapporteringspliktige når rap- svarende struktur eller funksjonsmåte. Mulighe- porteringspliktige gjennomfører kundetiltak og ten til å føre separate registre gjenspeiler direkti- løpende oppfølging etter hvitvaskingsloven. For- vets inndeling i regler om innhenting og registre- slaget gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv ring av opplysninger i juridiske personer i artikkel artikkel 30 nr. 1 annet ledd og nr. 2, og artikkel 31 30, og trusts og tilsvarende juridiske arrangemen- nr. 2 og 3 om offentlige myndigheters tilgang til ter i artikkel 31. opplysningene som er innhentet og lagret av juri- I samsvar med norsk lovgivningstradisjon diske personer og forvaltere av trusts og tilsva- foreslår utvalget at tekniske regler om registerfø- rende juridiske arrangementer. ringen skal gis i forskrift, se lovforslaget § 7 annet Formålet med loven er avgjørende for om of- ledd. Registeret kan herunder integreres i andre fentlig myndighet skal få utlevert opplysningene. registre. Formålet med loven er å forebygge og avdekke Utvalget foreslår at Kongen skal utnevne re- hvitvasking og terrorfinansiering ved å legge til gisterføreren. Etter utvalgets oppfatning er det na- 204 NOU 2016: 27 Kapittel 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II turlig at Brønnøysundregistrene skal ha ansvar Utvalget har derfor kommet til at kun perso- for registerføringen. Ved Brønnøysundregistrene nene selv, og ikke rapporteringspliktige, skal ha er det opparbeidet kompetanse om registerføring. ansvar for å gi meldinger til registeret. Brønnøysundregistrene har allerede i dag omfat- Opplysningene som skal registreres i registe- tende opplysninger om mange av de juridiske per- ret over reelle rettighetshavere, tilsvarer opplys- sonene som underlegges loven, og dette kan gi ningene som skal innhentes av personene om re- muligheter for synergieffekter og gjenbruk av in- elle rettighetshavere, jf. § 4. Dersom det ikke har formasjon. Videre er Brønnøysundregistrene godt vært mulig å klarlegge hvem som er reell rettig- kjent som registerfører både i næringslivet og hetshaver, skal det inntas opplysning om det i mel- samfunnet ellers. Utvalget mener det er et dingen til registeret, se lovforslaget § 8 første ledd tungtveiende argument å begrense antallet regis- annet punktum. termyndigheter personene som er underlagt lo- Etter lovforslaget § 8 annet ledd skal det sen- ven skal forholde seg til. des melding til registeret ved endringer etter kontroll eller oppdatering i samsvar med § 4 tredje ledd. Dette er en presisering og gjennomføring av 12.5.6.2 Melding til registeret kravene om at registeret skal inneholde korrekte Personene som er underlagt loven skal sende mel- og oppdaterte opplysninger om reelle rettighets- ding til registeret med opplysninger om sine re- havere, i samsvar med direktivet artikkel 30 nr. 4 elle rettighetshavere, se lovforslaget § 8 første og artikkel 31 nr. 5. Bestemmelsen må dermed ledd. Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- sees i sammenheng med kravet til å gjennomføre kingsdirektiv artikkel 30 nr. 3 og 4 og artikkel 31 kontroller eller oppdateringer av opplysningene nr. 4 og 5. etter § 4 tredje ledd. Utvalget har vurdert om andre enn personene selv skal ha ansvar for å gi opplysninger til registeret. I hvitvaskingsdirektivets fortale avsnitt 14 er 12.5.6.3 Kontroll av meldinger til registeret det åpnet for at rapporteringspliktige kan få ansva- Utvalget foreslår en bestemmelse om registerfø- ret for å gi opplysninger til registeret etter gjen- rers kontroll av meldinger til registeret, se lovfor- nomføring av kundetiltak. Etter utvalgets oppfat- slaget § 9. Direktivet gir ikke regler om dette. Ut- ning vil personene selv normalt være nærmest til valgets forslag bygger dels på det svenske forsla- å kjenne sine reelle rettighetshavere. Siden rap- get til regler om registrering av opplysninger om porteringspliktige ikke kjenner rettighetsforhol- reelle rettighetshavere. dene i den juridiske personen på samme måte Utvalgets forslag er ment å gi registerfører ad- som den juridiske personen selv, er det en risiko gang til en formalkontroll av at opplysningene for at en rapporteringspliktig kan komme til å re- som gis av personene underlagt loven, er den ty- gistrere manglende og uriktige opplysninger i re- pen opplysninger som er nevnt i lovforslaget § 4 gisteret. Registerets kvalitet tilsier dermed at re- annet ledd. I praksis mener utvalget at det bør ut- gistreringen av opplysninger i registeret ikke på- formes elektroniske løsninger for meldingene til legges rapporteringspliktige. Dersom rapporte- registeret, der det fremgår obligatoriske felter ringspliktige skal registrere opplysningene i re- som skal fylles ut for at meldingen godkjennes. Si- gisteret, vil dessuten registeret være avhengig av den utvalget foreslår at meldinger til registeret at rapporteringspliktige gjennomfører kundetiltak eventuelt skal opplyse om at det ikke har vært mu- og løpende oppfølging. Hvor ofte dette skjer, vil lig å klarlegge hvem som er reell rettighetshaver, avhenge av risikovurderinger utført av rapporte- vil dette også være et felt som skal kontrolleres av ringspliktige, med unntak av for nye kunder. registerfører. Det ligger i sakens natur at det vil Dessuten vil flere rapporteringspliktige kunne være tilstrekkelig å fylle ut dette feltet i meldingen gjøre kundetiltak samtidig, f.eks. ved et nystartet for at meldingen skal godkjennes. selskap som både skal inngå bankavtaler, for- Utvalget har vurdert om registerfører skal gis sikringsavtaler, innkjøp av dyre gjenstander osv. en rett eller plikt til å kontrollere om opplysnin- Et problem som dessuten unngås ved at perso- gene som meldes til registeret er korrekte. Utval- nene selv har ansvar for å melde opplysninger om get ser på den ene siden at det kan være hensyn reell rettighetshaver til registeret, er at rapporte- som taler for en slik kontroll. Registeret er sære- ringspliktige som gjennomfører kundetiltak på gent ved at det skal ha til formål å forebygge og samme tid registrerer ulike resultater i registeret. avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Det er Fortalen løser ikke dette problemet. derfor viktig at opplysningene i registeret er korrekte. NOU 2016: 27 205 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 12

På den annen side er det hensyn som taler mot rettighetshaver for at opplysningene skal inntas i å pålegge registerfører kontroll av opplysninge- registeret og tilgjengeliggjøres i hele EU (EØS). I nes innholdsmessige riktighet. så fall må spørsmålet om kontroll av opplysnin- For det første gir ikke direktivet regler om re- gene i registeret vurderes på nytt. gisterets kontroll av registreringene i registeret. For det annet er en plikt til å kontrollere meldingene ikke i samsvar med rollen registerfører ofte 12.5.6.4 Retting av feil har ellers i norsk lovgivning, med noe variasjon Utvalget foreslår en bestemmelse om registerfø- mellom såkalte rettighetsregistre og andre regis- rerens retting av feil, se lovforslaget § 10. Direkti- tre, se f.eks. enhetsregisterloven § 17. vet har ikke regler om dette. Lovforslaget bygger For det tredje vil eventuell plikt til å kontrol- på foretaksregisterloven § 7-1 og enhetsregisterlo- lere opplysningene i registeret påvirke oppfatnin- ven § 25. gen av om registeret har positiv eller negativ tro- Forslaget omfatter formalfeil, og må sees i verdighet. I fjerde hvitvaskingsdirektiv er det ut- sammenheng med at registerførerens kontroll- trykkelig bestemt, i artikkel 30 nr. 8 og artikkel 31 plikt gjelder meldingenes formelle utforming. I nr. 6, at rapporteringspliktige ikke utelukkende praksis kan bestemmelsen tenkes å omfatte f.eks. kan bygge på registeret ved gjennomføring av skrivefeil i adresse e.l. For å sikre at retting ikke kundetiltak. Det vil derfor ikke være i samsvar under noen omstendighet rokker ved opplysnin- med fjerde hvitvaskingsdirektiv å gi inntrykk av at genes innhold slik de er opplyst fra personene un- registeret over reelle rettighetshavere kan gi posi- derlagt loven, må personen som har sendt inn tiv og negativ troverdighet ved at registerfører meldingen underrettes om at det vil skje en ret- kontrollerer om meldingene til registeret gir ut- ting og hva rettingen skal gå ut på. Hvis det er trykk for de faktiske forhold. uklart hvordan feilen skal rettes, kan registerføre- For det fjerde vil en regel om kontroll fra regis- ren pålegge personen det gjelder å gi ny melding terfører ha rettstekniske implikasjoner, f.eks. der til registeret innen en bestemt frist. Dersom fris- det innføres noe feil fra registerførers side som ten ikke overholdes, kan registerfører ilegge følge av at registerfører er uenig med personen tvangsmulkt etter utvalgets forslag til § 14. som har sendt inn meldingen. Det ville dessuten gi opphav til problemstillinger med uklare løsnin- ger i tilfeller der registerfører og personen er ue- 12.5.6.5 Offentlig myndighets tilgang til registeret nige om hvilke faktiske forhold som skal legges til Offentlige myndigheter skal ha tilgang til opplys- grunn. Som nevnt tidligere, anser utvalget perso- ningene i registeret over reelle rettighetshavere, nene selv for å være nærmest å kjenne sine reelle se utvalgets forslag til § 11. Personen innsynet rettighetshavere. gjelder skal ikke varsles om at offentlig myndig- For det femte vil etablering av et kontrollre- het er gitt tilgang, og det samme gjelder for reell gime hos registerfører medføre et betydelig be- rettighetshaver. Lovforslaget gjennomfører direk- hov for ressurser for at registerordningen skulle tivet artikkel 30 nr. 6 og 31 nr. 4. gi betryggende troverdighet. Formålet med loven er avgjørende for om of- Avslutningsvis peker utvalget på at etablering fentlig myndighet skal ha tilgang til registeret. av et register over reelle rettighetshavere er nytt i Formålet med loven er å forebygge og avdekke fjerde hvitvaskingsdirektiv. Et register over reelle hvitvasking og terrorfinansiering ved å legge til rettighetshavere vil i alle tilfelle utgjøre et funda- rette for blant andre myndigheters tilgang til opp- ment som kan utvides og videreutvikles i fremti- lysninger om reelle rettighetshavere, se lovforsla- den. Utvalget mener det bør vurderes å utvide og get § 1. Utvalget viser til det som er sagt ovenfor videreutvikle registerløsningen i fremtiden, når om lovens formål i punkt 12.5.3, og det som er erfaring er vunnet etter etablering og drift av re- sagt om Økokrims adgang til å utlevere opplysnin- gisteret. Utvalget peker dessuten på at Europa- ger i medhold av forslaget til ny hvitvaskingslov i kommisjonens forslag til endringsdirektiv inne- punkt 7.6.2. Lovforslaget innebærer at tilgangen bærer at nasjonale registre over reelle rettighets- til registeret er formålsstyrt, ikke organstyrt. Lo- havere skal sammenkobles på EU-nivå, se omta- ven avgrenser ikke hvilke offentlige myndigheter len under punkt 12.3.5. En slik sammenkoblig vil som kan få tilgang til registeret, men med hvilket sannsynligvis innebære at det på EU-nivå stilles formål det søkes tilgang til registeret. krav til bekreftelsen av opplysningene om reell 206 NOU 2016: 27 Kapittel 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

vet kan det gis regler om at innsyn forutsetter re- 12.5.6.6 Rapporteringspliktiges og andres innsyn gistering på internett og betaling av et gebyr, se iregisteret artikkel 30 nr. 5 tredje ledd. Gebyrets størrelse Rapporteringspliktige og andre personer og orga- skal kun dekke administrative utgifter forbundet nisasjoner med en legitim interesse skal kunne få med innsyn. Utvalget foreslår ikke forskriftsbe- innsyn i registeret, se lovforslaget § 12. Forslaget stemmelser med hjemmel i bestemmelsen. bygger på fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 5 og 9 og artikkel 31 nr. 6. Rapporteringspliktige har rett til å få innsyn i 12.5.6.7 Utlevering av opplysninger til, og registeret som ledd i gjennomføring av kundetil- innhenting av opplysninger fra, tak og løpende oppfølging etter hvitvaskingsloven, utenlandske registre innenfor EØS se første ledd. Utvalget bemerker at rapporte- Lovforslaget § 13 gjelder registerets adgang til å ringspliktige ikke alene kan bygge på registeret utlevere opplysninger til, og innhente opplysnin- ved gjennomføring av kundetiltak, se direktivet ar- ger fra, tilsvarende registre i andre EØS-stater. tikkel 30 nr. 8 og 31 nr. 6. Bestemmelsen gir hjemmel for å fastsette nær- Personer og organisasjoner kan gis innsyn i mere regler i forskrift om sammenkobling av re- registeret dersom de har et legitimt behov for det, gisteret på EU-nivå. Utvalget presiserer at det på se annet ledd. Utvalget bemerker at det ved vurde- det nåværende tidspunkt ikke er fastsatt at slik ring av om innsyn skal gis må gjøres en toleddet sammenkobling skal skje, men det er bestemt at vurdering. For det første må det vurderes om den Europakommisjonen skal utrede slik integrasjon som krever innsyn har et legitimt formål. Det legi- på sikt, se artikkel 30 nr. 10 og artikkel 31 nr. 9. time formålet må være i samsvar med lovens for- mål, som er å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering, se punkt 12.5.3. Det er ikke 12.5.6.8 Pålegg om melding. Tvangsmulkt tilstrekkelig med en generell henvisning til andre Utvalget foreslår en bestemmelse om registerfø- formål, herunder åpenhet som sådan, for å opp- rers adgang til å pålegge innsending av melding fylle kravet om legitimt formål. og mulighet for å ilegge tvangsmulkt om melding For det annet må innsyn være nødvendig og ikke sendes inn, se lovforslaget § 14. Direktivet proporsjonalt. Dette er et generelt krav ved en- inneholder ikke regler om sanksjoner eller andre hver behandling av personopplysninger, se EMK forvaltningstiltak i tilknytning til opprettelsen av artikkel 8 og personvernforordningen ((EU) register. FATF stiller imidlertid krav om «sancti- 2016/679) artikkel 5. Fjerde hvitvaskingsdirektiv ons, whether criminal, civil or administrative» i artikkel 41 nr. 1 bestemmer at personverndirekti- «interpretive note» til anbefaling 24 punkt 18 og vet (95/46/EF) gjelder for behandling av person- «interpretive note» til anbefaling 25 punkt 11. Ut- opplysninger i medhold av fjerde hvitvaskingsdi- valgets forslag bygger på foretaksregisterloven rektiv. Ved ikrafttredelsen vil personvernforord- §4-5. ningen avløse personverndirektivet. Ved vurderin- Utvalget har vurdert hvilket regime for sank- gen av nødvendighet og proporsjonalitet vil blant sjoner eller forvaltningstiltak som skal etableres i annet de forhold som etter direktivet kan åpne for tilknytning til registeret over reelle rettighetsha- unntak, være relevante. vere. På den ene siden krever FATFs anbefalinger Utvalget bemerker at direktivet artikkel 31 at det etableres sanksjoner, uten at det presiseres ikke inneholder regler om innsyn i registeret over hvilken art og omfang sanksjonene potensielt skal trusts og tilsvarende juridiske arrangementer for få. På den annen side gir ikke direktivet uttrykke- personer og organisasjoner med et legitimt behov, lige føringer når det gjelder eventuelle sanksjoner og at direktivet overlater til medlemsstatene å tilknytning til registeret. Etter omstendighetene velge om det skal gis innsyn for rapporteringsplik- anser utvalget det mest hensiktsmessig å foreslå tige ved gjennomføring av kundetiltak og løpende en ordning med pålegg og tvangsmulkt. Utvalget oppfølging. Utvalget ser imidlertid ikke grunn til å peker bl.a. på at etablering av registre over reelle regulere registeret over truster annerledes enn rettighetshavere er nytt i de fleste rettssystemer. registeret over juridiske personer. Utvalget påpe- Utvalget påpeker dessuten at sammenkobling av ker også at likebehandling mellom ulike former registre på europeisk nivå er foreslått av Europa- for organisasjon av økonomisk virksomhet tilsier kommisjonen, se punkt 12.3.5, noe som kan få at reglene for innsyn er de samme. konsekvenser for hvilket kontrollregime, her- Utvalget foreslår en forskriftshjemmel for ut- under sanksjoner eller forvaltningstiltak, som må fylling av bestemmelsen om innsyn. Etter direkti- etableres. Utvalget bemerker ellers at manglende NOU 2016: 27 207 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 12 registrering kan få betydning for om rapporteringspliktige vil inngå i kundeforhold med den ju- 12.5.7 Forholdet til personopplysningsloven ridiske personen eller forvalteren av utenlandsk Utvalget foreslår regler om innhenting, lagring og trust eller tilsvarende juridisk arrangement. registrering av opplysninger om reelle rettighets- Utvalget foreslår etter dette at registerfører havere. Personopplysningslovens regler vil derfor kan gi pålegg om innsendelse av melding ved i utgangspunktet gjelde, se personopplysningslo- manglende overholdelse av plikten til å gi melding ven § 5 jf. § 3 første ledd bokstav a. Utvalgets for- til registeret, herunder melding om endringer, og slag til regler avviker på enkelte punkter fra per- i forbindelse med retting av feil. sonpplysningsloven, f.eks. i forslaget til regler om Pålegget må inneholde en bestemt frist. Over- lagringstid. Ellers vil personopplysningslovens re- holdes ikke fristen, kan registerføreren ilegge gler supplere utvalgets forslag, f.eks. reglene om tvangsmulkt, se tredje ledd. Tvangsmulkt er et varsling av personen det behandles personopplys- fremadrettet tiltak som skal fungere som et opp- ninger om, se personopplysningsloven §§ 19 og fyllelsespress. Dersom det sendes tilstrekkelig 20. melding innen den fastsatte fristen, kan ikke Utvalget foreslår en uttrykkelig bestemmelse tvangsmulkt ilegges. Se nærmere om pålegg og om at personopplysningslovens regler gjelder der- tvangsmulkt i punkt 10.5.3. Det er opp til register- som ikke annet følger av loven eller forskrift gitt i førers skjønn å avgjøre om tvangsmulkt skal ileg- medhold av loven, se forslaget til § 3. Bestemmel- ges, slik at det kan tas hensyn til konkrete forhold sen foreslås utelukkende av informasjonshensyn. ved spørsmålet om det skal ilegges tvangsmulkt. Utvalget foreslår at bestemmelsen plasseres i ka- Tvangsmulkt kan bare ilegges om forholdene til- pittel 1 i loven, for å markere at bestemmelsen sier at en overtredelse møtes med en reaksjon. gjelder for all behandling av personopplysninger Utvalget foreslår en forskriftshjemmel for å gi etter loven. nærmere regler om ileggelse av tvangsmulkt, f.eks. en sats for mulkt per dag eller uke. Utvalget foreslår ikke nærmere regler om klage. Alminnelige forvaltningsrettslige regler vil derfor gjelde. 208 NOU 2016: 27 Kapittel 13 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Kapittel 13 Økonomiske og administrative konsekvenser. Personvernkonsekvenser

13.1 Innledning ing. Det har internasjonalt vært gjort beregninger av hvor store verdier som hvitvaskes på global ba- Utvalget viser til punkt 1.1.3 når det gjelder ut- sis. United Nations Office on Drugs and Crime gangspunktene for arbeidet med å lage utkast til («UNODC») publiserte i 2011 en rapport der det lov- og forskriftsbestemmelser. Som nevnt der er anslås at kriminelt utbytte utgjør om lag 3,6 pro- Norge forpliktet til å gjennomføre fjerde hvitvas- sent av verdens BNP, eller rundt 2 100 milliarder kingsdirektiv og forordningen om opplysninger dollar i 2009. Det antas at 2,7 prosent av verdens som skal følge betalinger. Utvalgets mandat om- BNP er tilgjengelig for hvitvasking, altså rundt fatter dessuten å foreslå regelendringer til oppføl- 1 600 milliarder dollar i 2009.2 Tilsvarende pro- ging av FATFs evalueringsrapport av desember sentandeler av 2015-tallene for verdens BNP3 til- 2014. Handlingsrommet har dermed vært begren- svarer henholdsvis 2 600 (kriminelt utbytte) og set, men der det har vært valgmuligheter er dette 1 900 (utbytte som er tilgjengelig for hvitvasking) gjennomgående belyst og påpekt i utredningen. milliarder dollar. I UNODCs rapport anslås det vi- Utvalgets mandat har vært konsentrert om å fore- dere at under 1 prosent, antakeligvis rundt 0,2 slå nye lov- og forskriftsregler. Utvalget har derfor prosent, av midlene som hvitvaskes gjennom det ikke hatt noen foranledning til å vurdere andre til- finansielle system i dag blir beslaglagt og «fros- tak mot hvitvasking og terrorfinansiering, f.eks. set». holdningskampanjer e.l. Når det gjelder terrorfinansiering, finnes det Det er bred enighet internasjonalt om at det ikke tilsvarende anslag på totale beløp. I «Impact har store skadevirkninger dersom det finansielle Assessment» refereres det til en rapport fra bri- system misbrukes til hvitvasking og terrorfinansi- tiske House of Lords fra 2009, der det uttales at ering. Utvalget har beskrevet dette i punkt 2.2.4 beløpene som benyttes til terrorfinansiering er om formålet med hvitvaskingsloven. Misbruk av fi- langt lavere enn beløpene som hvitvaskes globalt. nansiell sektor til hvitvasking og terrorfinansiering Samtidig påpekes det at skadevirkningene på sam- kan ha negative økonomiske konsekvenser som funnet, økonomien og sikkerheten kan være følge av forstyrrelser i internasjonale kapitalstrøm- enorme, og alltid vil langt overstige kostnadene mer, redusert investering og lavere økonomisk ved en terroroperasjon. Skadevirkningene er til vekst og kan ha innvirkning på finansielle marke- dels umulig å tallfeste, f.eks. skaden på tilliten ge- ders stabilitet som følge av motvilje til å inngå i in- nerelt i samfunnet, eller den enkeltes manglende ternasjonale transaksjoner, tap av omdømme og opplevelse av sikkerhet. tap av tillit. I tillegg genererer hvitvasking annen Det finnes ikke tilgjengelige tall knyttet til nor- kriminalitet. Bekjempelse av hvitvasking vil dessu- ske forhold, og det er heller ikke enkelt å inn- ten gjøre det mindre attraktivt å utføre profittmoti- hente slike tall. Enkelte tall vil likevel til en viss vert kriminalitet, fordi de kriminelles muligheter grad kunne gi indikasjon på hvor store summer til å nyte godt av utbyttet reduseres. Terrorfinansi- det dreier seg om. I Økokrims trusselvurdering ering finansierer terrorhandlinger. Det er opplagt at terrorhandlinger har store skadevirkninger for 1 samfunnet. SWD(2013) 21 final. 2 I Europakommisjonens «Impact Assess- Estimating Illicit Financial Flows resulting from drug traf- 1 ficking and other transnational organized crimes, UNODC, ment», som fulgte fjerde hvitvaskingsdirektiv, er Oktober 2011. det enkelte anslag for hvor store verdier som 3 Verdensbanken. Statistikkbank. BNP: data.worldbank.org/ hvitvaskes og midler som går til terrorfinansier- indicator/NY.GDP.MKTP.CD (sist besøkt 21.11.2016). NOU 2016: 27 209 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 13 for 2015–2016 vises det bl.a. til at Tollvesenet an- dereføring av allerede eksisterende forpliktelser, slår at mellom åtte og tolv milliarder kroner i kon- men det er også en rekke nye bestemmelser og tanter det ikke kan gjøres rede for føres inn i krav. Dette har betydning for forslagets økono- Norge fra utenlandske banker.4 I samme trus- miske og administrative konsekvenser. Fokuset er selvurdering anslås det på s. 21 at ca. 150 milliar- i det følgende rettet mot de områdene der det der kroner årlig unndras beskatning, på bakgrunn foreslås endrede eller nye forpliktelser. av tall fra Sverige (2007). Verdien av ulovlig over- Som nevnt ovenfor, fører regelverkstilpasnin- fiske anslås til ca. 2 milliarder kroner, se trus- gen til at norske regler på området bringes på nivå selvurderingen side 38. Arbeids- og velferdsetaten med europeiske og internasjonale regler og anbe- anmeldte i 2015 trygdebedrageri for 302 millioner falinger. Et mest mulig ensartet regelverk i Nor- kroner.5 Samlet ble det i 2015 inndratt 277 millio- den og Europa er et hensyn i seg selv. Nasjonale ner kroner.6 Tallene som presenteres her er frag- ulikheter og rammevilkår vil kunne påvirke kon- mentariske, til dels svært usikre og stammer fra kurransesituasjonen for ulike aktører og vil kunne ulike årstall. De er likevel egnet til å gi et bilde av påvirke kostnadene for tilpasning. Til tross for at hvor store verdier som kan hvitvaskes gjennom utvalget har lagt vekt på å foreslå et regelverk som det finansielle system i Norge. er tilpasset norsk rettstradisjon og nasjonale ri- Hvitvaskingsregelverkets formål er å fore- sikovurderinger, har utvalget derfor, der direkti- bygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansier- vet gir rom for nasjonal tilpasning, også vurdert ing. Den overordnede begrunnelsen for å be- særlig dansk og svensk rett på området. kjempe hvitvasking er at det skader det økono- Utvalget påpeker at kostnadene forbundet miske system og samfunnet som sådan, se oven- med å etterleve regelverket for de rapporterings- for og omtalen i punkt 2.2.4. En nødvendig forut- pliktige kan være høye og vil øke med endringer i setning for hvitvasking er at det er begått et forpliktelsene. Kostnadene ved å etablere sys- primærlovbrudd som har generert et utbytte av temer for kundetiltak, løpende oppfølging, mulig- økonomisk verdi. Formålet med tiltak mot heter for å identifisere politisk eksponerte perso- hvitvasking omfatter også effektiv bekjempelse av ner (PEP-er) og for å gjennomføre risikovurderin- profittmotivert kriminalitet, med de kostnader ger vil kunne innebære høye engangskostnader. dette har for samfunnet. På samme måte som til- Også vedlikehold og oppdatering av systemene vil tak mot hvitvasking skal bekjempe profittmotivert kreve ressurser. kriminalitet, skal tiltak mot terrorfinansiering hin- Utvalget foreslår at nye foretaksgrupper un- dre terrorhandlinger ved å gjøre det vanskeligere derlegges hvitvaskingsloven. Videre foreslås det for terrorister å skaffe nødvendige midler. nye plikter for rapporteringspliktige, og noen I Norge har det vært regelverk for tiltak mot endringer i eksisterende plikter. I tillegg foreslår hvitvasking siden det ble tatt inn bestemmelser i utvalget regler som legger til rette for opprettelse finansieringsvirksomhetsloven ved lovendring 4. av et register over reelle rettighetshavere. Forsla- desember 1992 nr. 123, som ledd i EØS-tilpasnin- gene antas å få konsekvenser for både rapporte- gen. Reglene var en oppfølging av EUs første ringspliktige og statlige myndigheter. Forslagene hvitvaskingsdirektiv. Regelverket er endret flere antas ikke å få kosekvenser for kommunal (her- ganger, se omtalen i punkt 1.3.1. Det regelverket under fylkeskommunal) forvaltning, med unntak som er gjeldende i Norge i dag baserer seg på av kommunerevisjonen som rapporteringspliktig. EUs tredje hvitvaskingsdirektiv. Fjerde hvitvas- Det store flertallet rapporteringspliktige er næ- kingsdirektiv dels viderefører og dels videreutvi- ringsdrivende. kler de foregående direktivene. De bestemmel- Utvalget understreker imidlertid at de økono- sene utvalget foreslår er i mange henseende en vi- miske konsekvensene for næringslivet og samfunnet for øvrig, som konkretiseres under punkt 13.2, 4 Økokrim. Trusselvurdering – økonomisk kriminalitet og må sees i lys av de samfunnsskadelige konsekven- miljøkriminalitet, 2016, side 17. sene av hvitvasking, terrorfinansiering, tilknyt- 5 NAV: «Aldri anmeldt mer trygdebedrageri», pressemelding 25. januar 2015: https://www.nav.no/no/ tede profittmotiverte kriminelle handlinger og ter- NAV+og+samfunn/Statistikk/Flere+statistikkomrader/ rorhandlinger. I ytterste konsekvens vil videre et- Relatert+informasjon/dummy-pm-trygdemisbruk-%C3% terlevelse av regelverket kunne spare en rekke A5ret-2015 (sist besøkt 21.11.2016). virksomheter for kostnader forbundet med å bli 6 Politiet: «Anmeldt kriminalitet og straffesaksbehandling – 2015 – Kommenterte STRASAK-tall»: involvert med kunder som representerer en risiko https://www.politi.no/vedlegg/lokale_vedlegg/ for virksomheten, og som vil kunne føre til at virk- politidirektoratet/Vedlegg_3501.pdf somheten blir implisert i straffbare forhold. (sist besøkt 21.11.2016). 210 NOU 2016: 27 Kapittel 13 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Utvalget understreker også at man ved en revi- eksempelvis omtrent 50 000 ansatte. Mange av dert lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinan- disse må tilegne seg kunnskap om hvitvaskings- siering får et regelverk som tilfredsstiller interna- reglene i større eller mindre grad. sjonale krav, ikke bare med hensyn til EU/EØS, Et grunnleggende trekk ved regelverket er at men også i videre forstand gjennom samarbeid i det skal gjennomføres risikovurderinger som gir FATF. grunnlag for en risikobasert tilnærming til etterle- Utvalget foreslår også regler som medfører be- velsen av loven. Det vil være svært store variasjo- handling av personopplysninger. Dette medfører ner mellom de rapporteringspliktige når det gjel- konsekvenser for enkeltpersoner. der omfanget av risikovurderingene. For eksempel vil finansforetak med et bredt spekter av produkter, der det involveres store beløp og også 13.2 Konsekvenser for rapporterings- grensekryssende virksomhet, ha langt flere mo- pliktige (næringslivet) menter i risikovurderingene enn rapporteringspliktige med få transaksjoner. Det er ikke tvil om 13.2.1 Nye og endrede plikter etter at utarbeidelse og oppdatering av risikovurderin- hvitvaskingsloven ger vil medføre behov for betydelig ressursbruk Utvalgets forslag til nye regler i denne utrednin- for mange rapporteringspliktige. Det er ikke mu- gen innebærer både endrede og nye plikter for ek- lig for utvalget å beregne disse kostnadene, ver- sisterende rapporteringspliktige, selv om utkas- ken for enkelte rapporteringspliktige eller grup- tet i stor grad viderefører eksisterende forpliktel- per av rapporteringspliktige. Utvalget foreslår viser. Det vil være nødvendig med økt ressursbruk dere at risikovurderingene til rapporteringsplik- fra de rapporteringspliktiges side. tige skal dokumenteres. I realiteten innebærer Eksisterende rapporteringspliktige vil måtte dette at risikovurderingene må være skriftlige. bruke ressurser på å sette seg inn i det nye regel- For de aller fleste rapporterinspliktige vil ri- verket. I enkelte tilfeller kan det være behov for sikovurderingene være skriftlige uavhengig av do- ekstern bistand i form av konsulenter eller juri- kumentasjonskravet. At risikovurderingene må disk bistand. Hvilket behov den enkelte virksom- dokumenteres er derfor en helt minimal byrde. het vil ha for bistand vil variere med virksomhe- Etter lovforslaget innebærer forenklede kun- tens omfang og art. Flere virksomheter vil antake- detiltak ikke lenger unntak fra reglene om kunde- ligvis ha intern kompetanse som har til oppgave å tiltak i sin helhet. Dette er i dag tilfellet bl.a. for holde seg oppdatert på relevant regelverk, og som skadeforsikring, eller der kunden selv er rappor- samtidig innehar nødvendig kompetanse til å sette teringspliktig. Hovedregelen etter forslaget er at seg inn i nye og endrede forpliktelser. Det er imid- alle kunder skal underlegges alminnelige kunde- lertid en rekke virksomheter som neppe innehar tiltak. I følge tall fra «finansbarometeret» til Finans særskilt kompetanse knyttet til å sette seg inn i Norge fra 2015 var det ca. 600 000 kunder som det til enhver tid gjeldende regelverket for virk- byttet skadeforsikringsforetak i 2015. Overfor alle somheten. En del av behovet for opplæring og in- kunder som bytter skadeforsikringsforetak skal formasjon vil kunne dekkes av bransjeorganisasjo- det etter ny lov gjennomføres kundetiltak. Slike ner og tilsynsmyndigheter. Likevel kan enkelte tiltak kan forenkles ved å basere seg på andre virksomheter måtte innhente bistand fra eksterne gjennom reglene om å legge til grunn kundetiltak tjenesteytere. For eksisterende rapporteringsplik- utført av tredjeparter. tige dreier det seg om å sette seg inn i endrede og Utvalget foreslår at opplysninger om juridiske nye forpliktelser. personer skal bekreftes ved utskrift fra offentlig Det nye regelverket vil kreve oppdatering av register. Det kan være ulike kilder til slike opplys- opplæringen ansatte har fått. Nye rapporterings- ninger. Utvalget viser til at Enhetsregisteret er pliktige må lære opp sine ansatte. Behovet for søkbart på Brønnøysundregistrenes hjemmeside, opplæring vil variere med virksomhetens omfang som er enkelt og kostnadsfritt i bruk. I praksis og art. Opplæringen vil også variere med hvilke innebærer imidlertid forslaget at ikke-registre- funksjoner den enkelte ansatte har. For noen vil ringspliktige foreninger må registreres i Frivillig- behovet for opplæring være beskjedent, mens be- hetsregisteret før de kan inngå kundeforhold eller hovet vil være større for de som i praksis skal få utført transaksjoner. Mange foreninger er alle- organisere og etterleve lovens forpliktelser. Utval- rede registrert (ca. 90 000, se nedenfor). Det er get har ikke sikre tall over hvor mange ansatte hos rapporteringspliktige som må læres opp og 7 Næringskodene 64, 65 og 66 (Statistisk Sentralbyrås stan- oppdatere sin kunnskap. I finanssektoren7 er det dard for næringsgruppering, (SN2007)). NOU 2016: 27 211 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 13 gratis både å registrere seg og være registrert, forordningen gjelder for. De fleste finansielle over- men det kan medføre administrative byrder for føringer inneholder allerede slik informasjon. Noe foreninger som per i dag ikke er registrert. Utval- utgifter til teknisk tilpasning må likevel antas å på- get antar at lov om reelle rettighetshavere uansett løpe. i praksis vil føre til at foreninger må registrere seg Alle rapporteringspliktige skal ha rutiner for for i det hele tatt kunne bli identifisert av rapporte- etterlevelse av gjeldende lov. Med nye og endrede ringspliktige. plikter vil rutinene måtte oppdateres. Utvalget an- Plikten til å lagre opplysninger og dokumenter tar at det vil være relativt store forskjeller melllom gjelder allerede i dag. Rapporteringspliktige skal rapporteringspliktige, blant annet avhengig av derfor ha rutiner og systemer for slik lagring. De størrelse og kundekrets. For eksempel vil små be- mer omfattende kundetiltakene som er foreslått, drifter med oversiktlig virksomhet kunne greie vil føre til at det er noen flere opplysninger og do- seg med ganske enkle rutiner, mens større bedrif- kumenter som skal lagres. Utvalget antar at det er ter med mer kompleks virksomhet, herunder kun- rutiner og systemer som i seg selv i hovedsak kre- dekrets, må utarbeide rutiner som er mer omfat- ver ressurser, og at utvidelsen derfor ikke vil på- tende og detaljerte. Utvalget legger til grunn at føre kostnader av noen størrelse. dette vil føre til økt ressursbruk i næringslivet, Avgrensningen av politisk eksponerte perso- men først og fremst i form av éngangseffekt i for- ner (PEP-er) er, i samsvar med fjerde hvitvas- bindelse med ikrafttredelsen av hvitvaskingslo- kingsdirektiv, foreslått utvidet til også å omfatte ven. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå time- nasjonale PEP-er. I tillegg er ikke lenger definisjo- bruk eller kostnader forbundet med utarbeidelse nen av PEP tidsavgrenset. Det er de rapporte- av rutinene. Timebruk og eventuelle kostnader er ringspliktiges ansvar å identifisere PEP-er og avhengig av flere faktorer. For eksempel vil om- gjennomføre forsterkede kundetiltak. Med et vi- fanget og kvaliteten på virksomhetens eksis- dere omfang av PEP, legger utvalget til grunn at terende rutiner få betydning for ressursbehovet det vil føre til økt ressursbruk i forbindelse med ved utarbeidelse av oppdaterte rutiner. Videre vil gjennomføring av kundetiltak. Utvalget har ikke veiledning fra bransjeorganisasjoner eller tilsyns- grunnlag for å gi anslag på økt ressursbehov. myndigheter kunne dempe virksomhetens res- Når det gjelder gjennomføring av kundetiltak, sursbehov. Enkelte virksomheter vil muligens går utkastet bl.a. ut på at rapporteringspliktige i vurdere å innhente ekstern bistand. noen tilfeller kan legge til grunn kundetiltak ut- Rutinene skal etter forslaget oppdateres. Hyp- ført av tredjeparter som selv er rapporteringsplik- pigheten av oppdateringene er ikke foreslått fast- tige. Rapporteringspliktige har derfor mulighet til satt i loven, men for eksempel vil endrede ri- å redusere kostnadsbehovet, forutsatt at det fin- sikovurderinger kunne medføre behov for å endre nes tredjeparter som er villige til å dele opplysnin- rutinene. Det er vanskelig å se for seg at vurde- ger om kunden som er innhentet ved kundetiltak. ring av rutiner skjer sjeldnere enn årlig. Utvalget Særlig for rapporteringspliktige i konsern i finans- antar at det ofte vil være tale om en begrenset res- bransjen kan det etter utkastet være aktuelt å sursbruk. Likevel er det klart at endrede ri- legge til grunn kundetiltak utført av andre kon- sikovurderinger og praktiske erfaringer med ruti- sernselskaper. Utvalget antar at dette kan spare nene tilsier et mer omfattende revisjonsarbeid for disse rapporteringspliktige for ganske mye arbeid en del rapporteringspliktige. ved etablering av kundeforhold. De årlige administrative kostnadene forbundet Kravene til internkontroll er konkretisert og med etterlevelse av hvitvaskingsloven og -forskrif- utvidet sammenlignet med tidligere. Kravene som ten fra 2003 ble i en kartlegging fra 2006 antatt å stilles er videre avhengig av virksomhetens art og være rundt 160 millioner kroner.8 Av dette gjaldt størrelse. Utvalget antar at dette vil føre til noe økt rundt 18 millioner kroner rapportering til Øko- ressursbruk. Samtidig skal mange av de rapporte- krim, herunder opplæring. Det er angitt at hyppig- ringspliktige som det stilles særskilte krav til, alle- heten av kundekontroll, særlig i finanssektoren, rede være underlagt regler om internkontroll i er hovedgrunnen til størrelsen på beløpet. Videre medhold av annet regelverk, se f.eks. finansfore- er det lagt til grunn at det er både kontoryrker og taksloven § 8-16 om internrevisjon. Dette gir akademiske yrker som utfører oppgaver knyttet til grunnlag for synergieffekter og utbygging av eksisterende strukturer. 8 Nærings- og handelsdepartementet, Rambøll Management Forordningen om opplysninger som skal følge AS og KPMG: «Kartlegging av administrative kostnader en betaling i betalingskjeden forventes ikke å ge- ved etterlevelse av finansmarkedsregelverket - Finansde- nerere kostnader i særlig grad for de foretakene partementet», 2006. 212 NOU 2016: 27 Kapittel 13 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II hvitvasking. Det ble regnet med en populasjon av imidlertid til grunn at det vil påløpe kostnader, kunder (fysiske personer) på 3,4 millioner, og at særlig i en oppstartsfase. Samtidig antar utvalget det i gjennomsnitt ble gjennomført kundekontroll at etterlevelseskostnadene vil avta med tiden, et- av hver av dem hvert tredje år. tersom foretakene blir kjent med regelverket. Utvalget har ikke funnet å kunne oppdatere Innledningsvis påpeker utvalget at det i dag kartleggingen for endringene i utkastet. Utvalget (pr. 1. november 2016) er registrert totalt 104 fore- antar at det fortsatt er hyppigheten av kundetiltak tak som driver inkassovirksomhet i Finanstilsy- i finanssektoren som fører til mesteparten av kost- nets konsesjonsregister – 99 fremmedinkasso- nadene ved kundetiltak. Endringer i lovgivningen foretak, to filialer av utenlandske fremmedin- og digitaliseringen i finanssektoren og samfunnet kassoforetak og tre oppkjøps-/egeninkassofore- for øvrig siden 2006 utgjør så store endringer når tak. Det finnes per i dag ikke et sentralt register det gjelder innhenting, bekreftelse og lagring av over foretak som driver fysisk pengetransport. I opplysninger at man antakelig må gjennomføre en følge Statistisk Sentralbyrå (SSB) var det i 2014 helt ny kartlegging for å kunne gi noen form for 212 foretak i kategorien private vakttjenester.9 realistiske anslag på kostnadene ved kundetiltak Vaktvirksomheter har tillatelse til også å utføre ved en ny lov. Det ligger ikke innenfor utvalgets verditransport. Bransjen domineres imidlertid av mandat å gjennomføre en kartlegging av denne ty- to store aktører, noe som innebærer at det store pen. flertallet av foretakene er små. Utvalget viser til at man i Danmark og Sverige Ressursbruken vil for det første gjelde å gjøre har forsøkt å beregne kostnadene ved etterlevelse seg kjent med regelverket. Med stor grad av sann- av direktivforpliktelsene. Utvalget mener imidler- synlighet vil det som en del av dette være nødven- tid at eksisterende regler og foreslåtte regler i de dig med ekstern bistand i noen utstrekning, siden to landene er så forskjellige fra Norge, at utvalget regelverket kan oppfattes som komplisert. Utval- ikke kan legge vekt på eller overføre denne typen get antar at veiledning fra tilsynsmyndigheter og vurderinger til norske forhold. eventuelt bransjeorganisasjoner kan redusere be- For forhandlere av varer vil kostnadene variere hovet for ekstern bistand. Foretakene er allerede avhengig av hvilken løsning som velges for kon- vant til å etterleve offentlige bransjereguleringer tantforbud eller ikke. Det vises til NOU 2015: 12. av ulik kompleksitet. Utvalget har ikke funnet konkrete tall for hvilke kostnader dette vil med- føre. Kostnadene vil bl.a. være avhengig av virk- 13.2.2 Nye rapporteringspliktige etter somhetenes egne ressurser avsatt til å sette seg hvitvaskingsloven. Verdipapirregistre inn i relevant regelverk, eventuell veiledning fra Utvalget foreslår å utvide hvitvaskingslovens an- bransjeorgan og tilsynsmyndigheter og prisnivået vendelsesområde til å omfatte foretak som driver hos tilbydere av rådgivning om hvitvaskingsregel- inkassovirksomhet og foretak som driver fysisk verket. pengetransport. Begrunnelsen for utvidelsene av Videre må foretakene utarbeide rutiner, som anvendelsesområdet er gitt i henholdsvis punkt etter utkastet skal sikre at virksomhetene gjen- 3.1.9 og punkt 3.1.16. I det følgende omtales i all nomfører tiltakene i loven. Arbeidet med å utar- hovedsak forpliktelsene i hvitvaskingsloven som beide rutiner vil kunne kreve ganske store ressur- ikke er omtalt i punkt 13.2.1. ser hos de nye gruppene rapporteringspliktige, si- Det må skilles mellom foretak som driver fy- den disse ikke tidligere har hatt rutiner for etterle- sisk pengetransport og foretak som driver in- velse av hvitvaskingsloven. kassovirksomhet. Foretak som driver fysisk pen- Implementering av rutiner vil, slik utvalget getransport er underlagt krav om tillatelse i dag, vurderer det, i hovedsak innebære at det bygges og må derfor også i dag vie ressurser til arbeid inn nødvendige mekanismer i datasystemer som med etterlevelse av lover og regler. håndterer kundetiltak og løpende oppfølging av Inkassoforetak er regulert i inkassoloven og kundeforhold. Utvalget legger til grunn at det alle- underlagt krav om tillatelse fra Finanstilsynet. Ut- valget antar at inkassoforetak allerede i dag har 9 Statistisk sentralbyrå. Statistikkbanken. Tabell 07370: etablert interne ordninger for å sikre etterlevelse Næringslivstjenester. Foretak. Hovedtall, etter næring (SN2007), Foretak. Foreløpige tall. Næringskode 80.1 Pri- av relevante lover og regler. Videre antar utvalget vate vakttjenester: https://www.ssb.no/statistikkbanken/ at disse foretakene har ganske høy grad av auto- selectvarval/Define.asp?subjectcode=&ProductId= matiserte og digitale saksbehandlingssystemer, &MainTable=StrukturForeNy&nvl=&PLanguage= 0&nyTmpVar=true&CMSSubjectArea=varehandel-og- som vil gjøre det mindre kostbart enn ellers å tjenesteyting&KortNavnWeb=stefu&StatVariant= gjennomføre tiltakene etter loven. Utvalget legger &checked=true (sist besøkt 01.11.2016). NOU 2016: 27 213 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 13 rede er utstrakt bruk av automatisert kundebe- Dette gjelder både nye og eksisterende rapporte- handling i de bransjene som er foreslått inntatt i ringspliktige. Fjerde hvitvaskingsdirektiv forutset- regelverket. Det vil påløpe kostnader til systemut- ter at tilsynsmyndighetene har en risikobasert til- vikling. Størrelsen er det ikke mulig å anslå. Im- nærming til gjennomføringen av tilsyn. I samsvar plementering av rutiner i form av opplæring av an- med en risikobasert tilnærming vil tilsynsmyndig- satte er beskrevet ovenfor under punkt 13.2.1. hetene ventelig gjennomføre kontroller med vari- Rapporteringsplikten til Økokrim kan oppfyl- erende intensitet. Ved de mindre omfattende tilsy- les ved elektronisk innsending. Utvalget har fore- nene vil ressursbruken hos rapporteringspliktige slått videreføring av hjemmelen til å pålegge elek- kunne være lav. Hvilke prioriteringer tilsynsmyn- tronisk innsendelse, se punkt 6.5.3.2. I Opp- dighetene vil gjøre, og hvilke virkninger det vil få gaveregisteret er det angitt en manuell arbeidsfor rapporteringspliktige, er per i dag usikkert. byrde på 20 minutter ved innsendelse av en mel- Utvalget peker samtidig på at tilsynsaktivitet ding. skal fremme etterlevelsen av regelverket. Bedre Når det gjelder kapittelet om behandling av etterlevelse av regler om tiltak mot hvitvasking og personopplysninger og andre opplysninger, antar terrorfinansiering gir legitimitet og minsker risi- utvalget at inkassoselskaper allerede etterlever koen for at næringsdrivende misbrukes til hvitvas- personopplysningsloven. Tilpasning av virksom- king og terrorfinansiering. heten til hvitvaskingslovens regler om behandling Ved manglende etterlevelse av regelverket er av personopplysninger medfører dermed ressurs- det, i samsvar med direktivet, foreslått regler om behov av mindre betydning. For foretak som dri- sanksjoner og andre forvaltningstiltak. Det er ver fysisk pengetransport kan dette stille seg an- klart at dette kan få konsekvenser for rapporte- nerledes, da utvalget antar at foretakene i ulik ringspliktige. Rapporteringspliktige risikerer på- grad har vært underlagt forpliktelser etter person- legg og tvangsmulkt, tilbaketrekking av tillatelser opplysningsloven, alt ettersom hvordan virksom- og overtredelsesgebyr. For enkeltpersoner er det heten har vært innrettet. hjemmel for ileggelse av ledelseskarantene. Utval- Agenter av utenlandske betalingsforetak fore- get har ikke grunnlag for å gi anslag på antall eller slås underlagt loven. Foretakene er underlagt omfang av sanksjoner og andre forvaltningstiltak hjemstatens regelverk mot hvitvasking og terror- som vil kunne bli ilagt. finansiering. Det antas av den grunn at å underlegges norsk regelverk ikke medfører ekstra ressursbruk. 13.2.4 Register over reelle rettighetshavere Verdipapirregistre skal etter utvalgets forslag og tilknyttede plikter kun være rapporteringspliktig når registeret ikke Utvalget har foreslått regler om innhenting og re- bruker eksterne kontoførere som er rapporte- gistrering av opplysninger om reelle rettighetsha- ringspliktige. Det er bare ett verdipapirregister i vere i juridiske personer og for forvaltere av uten- Norge. Så vidt utvalget er kjent med, bruker verdi- landske trusts og tilsvarende juridiske arrange- papirregisteret utelukkende eksterne kontofø- menter, se kapittel 12. Utvalget antar at pliktene rere. I praksis vil utkastet, slik verdipapirregiste- vil medføre kostnader for personene som underret drives i dag, medføre at verdipapirregisteret legges loven. ikke er underlagt hvitvaskingsloven. Utvalget leg- Når det gjelder de juridiske personene som ger til grunn at det vil føre til redusert res- skal underlegges loven, er disse angitt i utkastet sursbruk for verdipapirregisteret å i praksis ikke til lov om register over reelle rettighetshavere lenger være underlagt hvitvaskingsloven. m.v. § 2. Loven vil gjelde for 290 814 aksjeselskap, 220 allmennaksjeselskap, fire europeiske selskap, 33 674 ansvarlige selskap, 473 kommanditts- 13.2.3 Tilsyn og sanksjoner elskap, 266 partrederier, 102 sparebanker (finans- Finanstilsynets utgifter utliknes på tilsynsobjek- foretak som ikke er aksjeselskap eller allmennak- tene, jf. finanstilsynsloven § 9 og forskrift 18. de- sjeselskap), 45 gjensidige forsikringsselskap (fi- sember 2015 nr. 1776 om utlikning av utgifter til nansforetak som ikke er aksjeselskap eller all- tilsyn. Utvalget har ikke foreslått noen endring i mennaksjeselskap), 5 133 samvirkeforetak, 2017 dette. For nye grupper rapporteringspliktige un- andre næringsdrivende selskap med begrenset derlagt tilsyn fra Finanstilsynet vil det således på- ansvar, minst 20 380 sameier, 8 521 borettslag, 52 løpe kostnader i form av tilsynsavgift. boligbyggelag, 87 872 foreninger/lag/innretnin- Gjennomføringen av tilsyn vil også medføre ger, 7 053 stiftelser, 406 verdipapirfond (Finanstil- ressursbruk fra den rapporteringspliktiges side. synets konsesjonsregister), åtte statsforetak, 259 214 NOU 2016: 27 Kapittel 13 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II interkommunale selskap, 213 kommunale foretak, rettighetshavere. Deres datterselskaper er imid- ni fylkeskommunale foretak, fire regionale helse- lertid ikke unntatt fra denne plikten. foretak og 30 helseforetak.10 For andre næringsdrivende vil situasjonen et- I alt er det derfor rundt 450 000 enheter som ter utvalgets vurdering være ganske lik som for må undersøke sine reelle rettighetshavere, hvorav aksjeselskapene: For svært mange vil det være en- den overveiende delen er aksjeselskaper (ca. kelt å finne ut hvem som er reell rettighetshaver, 65 prosent). I praksis er plikten mer en viderefø- mens andre må gjøre grundigere vurderinger på ring enn den er ny, siden rapporteringspliktige al- bakgrunn av kompleks eier- eller kontrollstruktur. lerede etter gjeldende lov må be kundene om opp- Utvalget har ikke funnet statistikk over deltaker- lysninger om reelle rettighetshavere. Utvalget eller eierforholdene i andre næringsdrivende fore- vurderer likevel konsekvensene, fordi innholdet i tak enn aksjeselskaper. forpliktelsen er noe endret og siden det er fore- Ikke-næringsdrivende enheter vil, på den an- slått å innføre et register der opplysninger skal re- nen side, finne tilpasningen til regelverket kre- gistreres. vende. Driver man ikke næringsdrift vil man anta- Statistikk11 fra SSB pr. 1. januar 2013 viser at kelig ha mindre oppmerksomhet om regler som nesten seks av ti aksjeselskaper og allmennaksje- kan oppfattes som næringsregulering. Utvalget selskaper bare har én aksjeeier. Rundt 2,5 prosent regner med at særlig eierseksjonssameier og av selskapene har ti eller flere aksjeeiere. Ca. grupper av foreninger/lag/innretninger vil ha 0,3 prosent av alle aksjeselskaper og allmennak- stort behov for veiledning og opplæring. Siden sjeselskaper har 100 eller flere aksjeeiere. I grup- rapporteringspliktige med eksisterende kunde- pen av selskaper med ti aksjeeiere eller flere er forhold, særlig banker og forsikringsforetak, må det, slik utvalget forstår tallene, rundt 8,5 prosent innhente informasjon fra kundene om reelle ret- av selskapene som har aksjeeiere med eierandeler tighetshavere, antar utvalget at det i praksis vil som er høyere enn 25 prosent, som er en av indi- være mange rapporteringspliktige som vil måtte kasjonstersklene som er foreslått i loven. Mer enn veilede enheter som skal registrere reelle rettig- halvparten av aksjeselskapene har bare fysiske hetshavere. personer som aksjeeiere. Eierandel er likevel ikke For noen grupper av enheter vil det ofte være alene avgjørende ved vurderingen av hvem som enkelt å fastslå at det ikke er noen reell rettighets- er reell rettighetshaver. Aksjeklasser, vedtekter, haver. For eksempel vil samvirkeforetak, aksjonæravtaler o.a. kan etter forslaget spille en foreninger og eierseksjonssameier etter sin natur rolle ved vurderingen de registreringspliktige må som oftest ikke ha reell rettighetshaver. Utvalget gjøre. har redegjort for dette i punkt 12.5.5.1. Det Aksjeselskaper skal etter aksjeloven ha over- samme vil gjelde for statsforetak, interkommunale sikt over aksjeeierne. Når sammensetningen av selskap, kommunale og fylkeskommunale foretak, aksjeeiere er slik det er beskrevet ovenfor, vil det regionale helseforetak og helseforetak. for det store flertall av aksjeselskapene ikke kreve Stiftelser, enten de er næringsdrivende eller noe arbeid av betydning å finne ut hvem som er ikke, vil ha en eller flere opprettere etter gjel- reelle rettighetshavere. Mer arbeid må påregnes dende stiftelseslov. Oppretter skal allerede være for selskaper med flere aksjeeiere, aksjeklasser registrert i Stiftelsesregisteret og det vil være en- mv., eller der selskapet inngår i konsern. Særlig kelt å identifisere vedkommende. Det samme gjel- gjelder det der aksjeeierne har utenlandske mor- der for stiftelsens forvalter, det vil si styre og even- selskap. tuell daglig leder. Den største andelen av allmennaksjeselska- Opplysningene om reelle rettighetshavere må pene, antakelig rundt 80 prosent, er børsnoterte oppdateres. Utvalget antar at det i en stor andel av selskaper som er unntatt reglene i loven om reelle aksjeselskapene sjelden finner sted hendelser, typisk aksjeoverdragelser, som gjør det nødvendig å oppdatere opplysningene. Noen tall for dette har utvalget ikke tilgang til. 10 Antall enheter registrert i Enhetsregisteret, mottatt på e- Selve registreringen og oppdateringen av opp- post fra Brønnøysundregistrene av 12.10.2016, der annet ikke er opplyst. lysninger om reelle rettighetshavere i registeret 11 Statistisk sentralbyrå: «Eigarskap og roller i næringslivet, vil ventelig skje gjennom Altinn. Det vil således 1. januar 2013 – Seks av ti aksjeselskap med ein aksjonær»: ligge godt til rette for gjenbruk av opplysninger https://www.ssb.no/virksomheter-foretak-og-regnskap/ statistikker/eigarskap/aar/2014-09-12 som allerede er registrert, for eksempel foretaks- (sist besøkt 01.11.2016). Merk at SSBs tall bygger på eldre navn og organisasjonsnummer. Ytterligere sam- tall for antall aksjeselskaper. ordning av opplysninger som kan lette rapporte- NOU 2016: 27 215 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 13 ringsbyrden for aksjeselskaper, kan tenkes å finne fremgå opplysninger om oppretter, forvalter, even- sted gjennom aksjeeierregisteret. Aksjeeierregis- tuell beskytter og tilgodesette. Forvalteren vil teret ligger foreløpig til vurdering i Nærings- og dessuten normalt ha opplysninger om det er an- fiskeridepartementet. Ved nyregistrering av enhe- dre fysiske personer som utøver kontroll over ar- ter i Foretaksregisteret vil det være naturlig å vur- rangementet, siden forvalterens oppgave er å for- dere en samtidig registrering av reelle rettighets- valte arrangementet. havere. Hvis det gjennomføres, vil den ekstra byr- den ved registrering være liten for de rundt 25 000 nye aksjeselskapene som de senere årene 13.2.5 Særlig om små virksomheter har vært registrert årlig. Tilsvarende vil gjelde for Utvalget har flere steder ovenfor påpekt at betyd- andre typer juridiske personer ved nyregistrering ningen av forpliktelser vil variere avhengig av i Foretaksregisteret eller Enhetsregisteret. virksomheters størrelse og art. Generelt antar ut- Utvalget legger til grunn at det vil medføre valget at hvitvaskingslovens forpliktelser vil kunne kostnader å innhente og registrere opplysninger oppleves som mer byrdefulle for små virksom- om reelle rettighetshavere. Konkrete anslag er heter enn for større virksomheter. På den annen det ikke mulig å gi. side vil etterlevelsen av loven om reelle rettighets- I tillegg kommer løpende oppdatering ved en- havere normalt være enklere for små virksom- drede forhold. Som nevnt antar utvalget at slike heter, fordi eierskaps- og kontrollstrukturen nor- endringer vil være sjeldne for det store flertallet malt vil være enkel å få oversikt over. av registreringspliktige juridiske personer. Utval- get bemerker at veiledning fra det offentlige, sær- lig i forbindelse med nyregistrering av foretak, vil 13.2.6 Andre konsekvenser kunne føre til vesentlige tids- og kostnadsbespa- Om utvalgets forslag vedtas, medfører det at relser for de registreringspliktige. norsk rett er i samsvar med fjerde hvitvaskingsdi- Opprettelsen av register over reelle rettighets- rektiv og FATFs reviderte anbefalinger. Utvalget havere antas også å kunne føre til besparelser for antar at det vil ha en positiv effekt på omdømmet rapporteringspliktige. Rapporteringspliktige vil til bl.a. norsk finansnæring at Norge på sikt ikke kunne etterspørre mindre informasjon fra kun- lenger vil være underlagt en forsterket oppføl- dene enn i dag, fordi en del relevant informasjon gingsprosess i FATF. Særlig antar utvalget det vil vil finnes i registeret. være en positiv effekt for norske finansforetak Per i dag finnes det ingen oversikt over hvor som opptrer som korrespondentinstitusjoner for mange forvaltere av utenlandske trusts og tilsva- utenlandske finansinstitusjoner. Dette vil kunne rende juridiske arrangementer som opererer i både føre til lavere transaksjonskostnader for nor- Norge. Utvalgets flertall foreslo i NOU 2015: 12 ske selskaper i møte med utlandet, og også føre til punkt 4.5.4 at tilbydere av virksomhetstjenester, økt økonomisk aktivitet som følge av at finansmar- bl.a. fysiske eller juridiske personer som ervervs- kedene har effektive systemer og rutiner for å messig tilbyr å forvalte truster eller tilsvarende ju- forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinan- ridiske arrangementer, skal underlegges krav om siering. Konkrete anslag er det ikke mulig å gi. tillatelse fra Finanstilsynet. Utvalget forutsetter at Utvalget ser at de omfattende forpliktelsene man etter hvert vil få oversikt over bransjen, men som pålegges, medfører et behov for veiledning utvalget har i dag ikke grunnlag for å anslå hvor fra myndigheter og andre relevante aktører. mange fysiske og juridiske personer det vil dreie Utvalget peker videre på at seriøse tiltak mot seg om. Utvalget bemerker at det kun er forval- hvitvasking og terrorfinansiering gir virksomhe- tere av utenlandske trusts eller tilsvarende juri- ten legitimitet. Tiltak mot hvitvasking og terrorfi- diske arrangementer som skal underlegges krav nansiering vil gjøre det vanskeligere for krimi- om innhenting og registrering av opplysninger nelle å misbruke den næringsdrivende til hvitvas- om reelle rettighetshavere. Trusts og tilsvarende king og terrorfinansiering. Utvalget legger til juridiske arrangementer kan ikke opprettes etter grunn at det er attraktivt å gjennomføre tiltak mot norsk rett, se Grunnloven § 118. hvitvasking og terrorfinansiering i samsvar med For forvaltere av utenlandske trusts eller til- fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalin- svarende juridiske arrangementer, vil identifise- ger. Utvalget har ikke grunnlag for å anslå hvor ringen av reelle rettighetshavere ta utgangspunkt stor effekten vil kunne være på sikt. i avtalen som oppretter arrangementet. Her vil det 216 NOU 2016: 27 Kapittel 13 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Utvalget legger til grunn at tilsynet med etter- 13.3 Konsekvenser for statlige levelsen av hvitvaskingsregelverket vil øke, dels myndigheter på bakgrunn av nye og mer omfattende regler, og dels på grunnlag av kritikken rettet mot norske til- 13.3.1 Tilsyn og sanksjoner synsmyndigheter i FATF-rapporten. Etter utval- Tilsynsmyndigheter skal foreta tilsyn etter en risi- gets oppfatning er det nødvendig med en vesent- kobasert tilnærming. Det vil kreve ressurser å lig styrking av tilsynet med etterlevelsen av foreta slike risikovurderinger, men samtidig vil hvitvaskingsregelverket. For det første er det nød- det legge til rette for mer effektiv målretting av vendig å tilføre økonomiske ressurser. For det an- ressurser. net er det nødvendig med ytterligere kompetanse- Som redegjort for under punkt 13.2.2, foreslår oppbygging. utvalget nye rapporteringspliktige. Dette vil med- Utvalgets fraksjon som foreslår kontantforbud, føre økt ressursbehov. Finanstilsynet er allerede medlemmene Holberg, Lund og Utne, påpeker at tilsynsmyndighet for et stort antall rapporterings- tilsyn med etterlevelsen av hvitvaskingsregelver- pliktige. Det medfører at det ikke er behov for ket for forhandlere av varer ikke blir aktuelt om oppbygging av en ny tilsynsorganisasjon. For til- det innføres kontantforbud. Dette medfører bety- synet med inkassoforetak vil det dessuten være delige besparelser for det offentlige ved at det grunnlag for besparelser i form av synergieffek- ikke blir nødvendig å etablere ny tilsynsstruktur ter. hos Skatteetaten, herunder behovet for kompe- Utvalget legger til grunn at Finanstilsynet kan tanseheving i etaten på dette området. En form for føre en viss kontroll med de utenlandske beta- kontroll må likevel føres med at kontantforbudet lingsforetakenes agenter, selv om primæransvaret etterleves. for agentene påhviler hjemstatsmyndighetene. Ar- Utvalget antar at det også vil være behov for beidet vil ha preg av å kompensere for hjem- flere ressurser i tilknytning til veiledning av rap- statsmyndighetens manglende prioriteringer, og porteringspliktige for deres etterlevelse av Finanstilsynets arbeidsbelastning vil kunne vari- hvitvaskingsregelverket. Særlig gjelder dette i for- ere over tid og etter det respektive hjemlandets bindelse med utarbeidelse av rundskriv når regel- prioriteringer. Det er derfor vanskelig å angi noe verket settes i kraft. konkret tall for faktisk ressursbehov. Med ca. 600 Utvalget peker samtidig på at økt ressursbruk agenter vil det uansett medgå ressurser for å hos tilsynsmyndighetene til veiledning kan gi be- holde tilstrekkelig oversikt, ha kommunikasjon sparelser i form av bedre etterlevelse av hvitvas- med hjemstatsmyndigheter (eventuelt fremtidig kingsregelverket. Utvalget antar at bedre etterle- sentralt kontaktpunkt) og agentenes prinsipaler, velse fra rapporteringspliktiges side vil medføre samt innhente signaler fra brukere, politiet og an- mindre behov for bruk av ressurser ved oppføl- dre kilder som setter Finanstilsynet i stand til å ging av tilsyn. Besparelsen vil kunne skje både følge opp agenter som ikke overholder norsk re- ved utarbeidelsen av tilsynsrapporter, og ved at il- gelverk. eggelse av sanksjoner eller andre forvaltningstil- Finanstilsynet er i henhold til finanstilsynslo- tak ikke blir aktuelt. ven i sin helhet brukerfinansiert, slik at kostnader Utvalget forutsetter at overtredelser av rele- medgått til å drive tilsyn med én sektor skal dek- vante bestemmelser i hvitvaskingsloven vil møtes kes av denne, uten at kostnadene veltes over på med sanksjoner fra tilsynsmyndighetenes side. andre tilsynsenheter. Utvalget har ikke foretatt Saksbehandlingen i tilknytning til ileggelse av noen undersøkelser av hvordan øvrige land innen- sanksjoner skal følge mer omfattende saksbe- for EØS-området finansierer sin oppfølging av be- handlingsregler enn ellers, fordi slik ileggelse er å talingsforetakenes agentnettverk. Det antas like- regne som straff etter EMK. Utvalget antar at vel ikke å være noe hinder i betalingstjenestedi- bruk av sanksjonshjemlene derfor vil medføre økt rektivet mot å innføre et registreringsgebyr og/el- ressursbruk. I tillegg vil utvalget anta at en del av ler en årlig tilsynsavgift for denne gruppen til å sanksjonsileggelsene vil møtes med klage og dekke Finanstilsynets kostnader. eventuelt søksmål. Dette vil også medføre økt res- Mindretallet, medlemmene Holberg og Utne, sursbruk i det offentlige. Utvalget har ikke grunn- foreslår at tilsynet med foretak som driver fysisk lag for å gi anslag på hvilken økt ressursbruk pengetransport legges til politiet. Dette vil gjøre dette vil kunne medføre hos tilsynsmyndigheter det nødvendig med økte ressurser til politiet for og domstoler. tilsynsarbeid. NOU 2016: 27 217 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 13

heters og rapporteringspliktiges risikovurdering, 13.3.2 Register over reelle rettighetshavere og dermed kunne føre til besparelser. Utvalgets forslag til etablering av register over reelle rettighetshavere vil antas å medføre behov for økte ressurser hos registerfører, forutsetningsvis 13.4 Konsekvenser for andre – Brønnøysundregistrene. Dette er noe avhengig av personvernkonsekvenser hvilke tekniske muligheter Brønnøysundregis- trene har til å gjenbruke opplysninger fra eksis- Utvalgets forslag til regler om tiltak mot hvitvas- terende registre, og i hvilken grad det legges til king og terrorfinansiering får konsekvenser for rette for elektronisk innmelding av opplysninger andre enn næringslivet og statlige myndigheter. med dertil hørende lavere behov for ressursbruk Også borgere berøres av forslagene. for innsendinger på papir. Gjennomføring av kundetiltak vil kunne opple- Opprettelsen av register over reelle rettighets- ves som en byrde for privatpersoner som ønsker å havere vil samtidig lette tilgangen til denne type inngå kundeforhold. Utvalget anser fordelene informasjon for offentlige myndigheter. Dette kan med å forebygge og avdekke hvitvasking og ter- ha positiv innvirkning på arbeidet med å fore- rorfinansiering klart å overstige ulempene for den bygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansier- enkelte ved å bli underlagt kundetiltak. Det kan ing. Utvalget har i punkt 13.1 nærmere beskrevet reises spørsmål om omfattende krav til gjennom- skadevirkningene av hvitvasking og terrorfinansi- føring av kundetiltak vil kunne hindre såkalt «fi- ering. nansiell inkludering», dvs. at særskilte samfunns- grupper forhindres fra deltakelse i det finansielle system. I norsk sammenheng kan det mest prak- 13.3.3 Avvikling av Kontrollutvalget tiske eksempelet være personer uten tilfredsstil- Utvalgets forslag om å avvikle ordningen med lende identifikasjon som ikke får åpne bankkonti. Kontrollutvalget for tiltak mot hvitvasking vil med- I denne sammenheng viser utvalget til reglene om føre besparelser for statlige myndigheter. Kontrol- forenklede kundetiltak, omtalt under punkt 5.3. Et lutvalgets budsjett for 2015 var 70 000 kroner. moment ved spørsmålet om det er tillatt kun å I tillegg spares administrative ressurser hos gjennomføre forenklede kundetiltak, er om kun- både Finansdepartementet og Økokrim. deforholdet gjelder begrensede finansielle tjenester som tilbys for å fremme finansiell inkludering, se fjerde hvitvaskingsdirektiv anneks II punkt 2 13.3.4 Andre konsekvenser bokstav d og utvalgets forslag til hvitvaskingsfor- Utvalgets forslag medfører at norsk rett er i sam- skrift § 2 annet ledd bokstav b punkt 4. svar med fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs re- Utvalgets forslag innebærer at flere person- viderte anbefalinger. Som nevnt under punkt opplysninger skal behandles om flere personer på 13.2.6, antar utvalget at dette kan ha en positiv ef- flere måter enn tidligere. Det vises i denne forbin- fekt på omdømmet til bl.a. norsk finansnæring. delse til de nye rapporteringspliktige gjennomgått Nye regler om tiltak mot hvitvasking og terror- under punkt 13.2.1, de nye pliktene som pålegges finansiering antar utvalget vil bidra til bedre hånd- rapporteringspliktige, gjennomgått under punkt tering av risikoen for hvitvasking og terrorfinansi- 13.2.2, og etablering av register over reelle rettig- ering i norsk økonomi. Å gjøre det vanskeligere å hetshavere, gjennomgått under punkt 13.2.4. hvitvaske penger er ment å gjøre det mindre at- Graden av frivillighet ved behandlingen av per- traktivt å begå profittmotivert kriminalitet, fordi sonopplysninger varierer mellom de foreslåtte re- gjerningspersonenes muligheter til å nyte godt av glene. Etter forslaget til hvitvaskingslov er be- utbyttet minskes. Å gjøre det vanskeligere å kana- handlingen av personopplysninger i all hovedsak lisere penger gjennom rapporteringspliktige for å basert på frivillighet. Unntak gjelder tilfeller der finansiere terrorvirksomhet, er ment å føre til rapporteringspliktig gjennomfører undersøkelser færre terrorhandlinger. Dette er åpenbart et gode av forhold som kan indikere hvitvasking eller ter- for samfunnet. rorfinansiering, og eventuelt rapporterer mis- Fjerde hvitvaskingsdirektiv krever at det utar- tanke til Økokrim. beides nasjonale risikovurderinger, og det vil Utvalget har i forbindelse med forslagene til kreve ressurser. Dette er et tiltak som allerede er regler lagt vekt på hensynet til å begrense den iverksatt, uavhengig av utvalgets vurderinger og samlede behandlingen av personopplysninger. Ut- forslag. Utvalget påpeker at nasjonal risikovurde- valget viser til omtalen av de enkelte forslagene, ring vil være et viktig bidrag til tilsynsmyndig- særlig i kapittel 7 og 12. Utvalget vil særlig frem- 218 NOU 2016: 27 Kapittel 13 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II heve at forslaget til ny hvitvaskingslov gir klarere også ved denne behandlingen, blant annet slik at regler for behandlingen av personopplysninger og personer det innhentes opplysninger om som ho- forholdet til personopplysningsloven enn tidli- vedregel skal varsles. Mulige enkeltpersoner som gere. Dette gjelder f.eks. ved utlevering av person- blir berørt som følge av forslaget til regler om inn- opplysninger mellom rapporteringspliktige. henting og registrering av opplysninger om reelle Når det gjelder forslaget til regler om innhen- rettighetshavere, er vanskelig å fastslå siden det ting og registrering av opplysninger om reelle ret- ikke finnes samlet oversikt over dette i dag. Svært tighetshavere, bygger ikke behandlingen av opp- grovt anslår utvalget at det kan dreie seg om flere lysninger på frivillighet. Opplysningene skal inn- hundretusener enkeltpersoner, både i Norge og i hentes og registreres uavhengig av samtykke fra utlandet. Utvalget påpeker at samme fysiske per- reell rettighetshaver. Utvalget påpeker at person- son kan være reell rettighetshaver i flere av de ju- opplysningslovens alminnelige regler vil gjelde ridiske personene som underlegges loven. NOU 2016: 27 219 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 14

Kapittel 14 Merknader til de enkelte bestemmelser

Tidligere var «politisk eksponert person» 14.1 Merknader til lov om tiltak mot (PEP) definert i hvitvaskingsloven § 15 om for- hvitvasking og terrorfinansiering sterket kundekontroll. Definisjonen er flyttet til lo- (hvitvaskingsloven) vens definisjonsbestemmelse. I tillegg er kretsen av personer som omfattes vesentlig utvidet, ved Til § 1. Formål også å omfatte personer som innehar eller har Formuleringen av lovens formålsbestemmelse er innehatt høytstående offentlig verv i Norge eller endret. Endringen i ordlyden er ikke ment å inne- person i ledelsen internasjonale organisasjoner. bære en materiell endring, men en presisering. Eksempler på internasjonale organisasjoner er Formålsbestemmelsen er omtalt i utredningen Forente Nasjoner (FN), Europarådet, institusjo- punkt 2.2.4. nene i EU og EFTA, North Atlantic Treaty Organi- sation (NATO) og World Trade Organisation (WTO). Den tidligere tidsbegrensningen på ett år Til § 2. Definisjoner er tatt ut slik at personer ikke opphører å være Bestemmelsen definerer enkelte sentrale begre- «politisk eksponerte personer» etter ett år. De for- per og uttrykk som benyttes i loven. sterkede tiltakene som kreves overfor PEP-er, Det er tatt inn definisjon av både begrepet skal gjennomføres i minst ett år etter at politisk «hvitvasking» og «terrorfinansiering». Begre- eksponert person avsluttet stillingen eller vervet, pene er definert gjennom henvisning til straffelo- og lengre dersom risikoen tilsier det, se § 12. ven. Som definisjonene viser, samsvarer ikke be- Stillingene som gjør at en person anses som en grepene med tilsvarende begreper i straffeloven. PEP, er hentet fra direktivet artikkel 3 nr. 9. Ingen Bakgrunnen for dette er at direktivets definisjoner av de opplistede stillingene er ment å omfatte stil- omfatter mer enn det straffeloven omtaler som linger på mellomnivå eller lavere nivå. Stillingene henholdsvis «hvitvasking» og «terrorfinansier- som benyttes i loven, er ikke særskilt tilpasset ing». «Hvitvasking», slik det er definert i direkti- norske forhold fordi stillingene også skal fange vet, omfatter også det som etter norsk rett omta- opp utenlandske personer i høytstående offentlige les som «heleri». Slik hvitvasking er definert i lov- verv eller stillinger. Nr. 1 vil f.eks. omfatte statsse- forslaget, vil for alle praktiske tilfeller all befatning kretærer. Nr. 4 vil omfatte høyesterettsdommere med verdier som stammer fra straffbare handlinger og dommere i lagmannsrettene. Militær offiser av omfattes. Det er ikke et krav at den straffbare høyere rang i nr. 6 vil omfatte militær offiser av handlingen verdiene stammer fra kan identifise- høyere rang i hæren, luftforsvaret og sjøforsvaret. res. Det er heller ingen begrensning i typen straff- De gradene som må anses å være omfattet, er ge- bare handlinger som kan generere verdier. neral, generalløytnant og generalmajor (dette til- «Terrorfinansiering» er definert i direktivet svarer admiral, viseadmiral og kontreadmiral i sjø- gjennom henvisning til Rådets rammebeslutning forsvaret). 2002/475/JHA om bekjempelse av terrorisme ar- Definisjonen av «korrespondentforbindelser» tikkel 1 til 4. Definisjonen av terrorfinansiering i er ny, og er basert på direktivets definisjon. Defi- § 2 er ment fullt ut å dekke det samme som defini- nisjonen omfatter både korrespondentforbindel- sjonen av terrorfinansiering i direktivet. ser mellom banker, og korrespondenforbindelser Definisjonen av «rapporteringspliktig» og mellom andre finansinstitusjoner. Henvisningen «transaksjon» er en videreføring av gjeldende lov. til rapporteringspliktige nevnt i § 4 bygger på di- Definisjonen av «reell rettighetshaver» er en- rektivets definisjon av «financial institution», se ar- dret for å være i samsvar med direktivet. tikkel 3 nr. 2 bokstav a til e. Bankytelser omfatter f.eks. opprettelse av løpende konto eller annen 220 NOU 2016: 27 Kapittel 14 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II passivkonto med tilknyttede ytelser som likvidi- er begrenset, se § 59. Nærmere omtale av agenter tetsstyring, internasjonale overføringer av midler, av utenlandske betalingsforetak og om tilsyns- avregning av sjekker, gjennomstrømningskonti/ kompetansen er gitt i punkt 3.1.12. oppgjørskonti og valutatransaksjoner. Definisjo- Foretak som driver fysisk pengetransport, her- nen omfatter også forbindelser mellom den typen under telletjeneste, er en ny rapporteringspliktig foretak som er listet opp i bestemmelsen. Direkti- gruppe. Med telletjeneste siktes det til tjenester vet gir også definisjonen anvendelse på «lignende som innebærer at foretaket tar imot kontanter fra ytelser». sine kunder. Kontantene telles opp og beløpet Når det gjelder definisjonen av «tilbydere av overføres til kundens konto. Se nærmere omtale i virksomhetstjenester» og «tilbydere av spilltjenes- punkt 3.1.16. ter», vises det til NOU 2015: 12 punkt 9.1 og omta- Rapporteringspliktige som omfattes av annet len knyttet til § 2 der. ledd, er både fysiske personer i kraft av sitt yrke Definisjonen av «øverste ledelse» er ny. Defini- og juridiske personer som advokatfirmaer, revisjonen omfatter styre og daglig leder, eventuelt sjonsfirmaer og eiendomsmeglingsforetak. Når foretaksorgan med tilsvarende ansvar og kompe- det gjelder eiendomsmegling, omfattes både tradi- tanse i foretak uten styre eller daglig leder. sjonelle eiendomsmeglingsoppdrag og rene opp- Bestemmelsen er omtalt i utredningen punkt gjørsoppdrag. Boligbyggelag som driver eien- 2.3.4. domsmegling er omfattet etter gjeldende lov, men er tatt ut i forslaget fordi disse foretakene nå får konsesjon etter eiendomsmeglingsloven. Til § 3. Geografisk virkeområde Når det gjelder forhandlere av varer, er beløps- Bestemmelsen viderefører gjeldende lov § 3 når grensen i loven beskrevet i kroner, men gjelder til- det gjelder lovens virkeområde for rapporterings- svarende for samme beløp betalt kontant i uten- pliktige, herunder filialer av utenlandske foretak, landsk valuta. og at loven får anvendelse på Svalbard og Jan Tredje ledd presiserer hvilke bestemmelser Mayen. øverste ledelse skal være underlagt, og må ses i Nærmere omtale av lovens geografiske virke- sammenheng med hvilke sanksjoner som skal område er gitt i utredningen punkt 3.3.3. kunne ilegges øverste ledelse. «Øverste ledelse» er foreslått definert i § 2 bokstav l og omfatter styret og daglig leder eller foretaksorgan med tilsva- Til § 4. Anvendelsesområde rende ansvar og kompetanse. Det typiske eksem- Bestemmelsen viderefører i all hovedsak gjel- pelet er ansvarlige selskaper uten styre der re- dende lov § 4. glene i stedet vil gjelde tilsvarende overfor sel- Første og annet ledd omfatter i hovedsak de skapsmøtet. I foretak som ikke har daglig leder, samme rapporteringspliktige som gjeldende lov vil bestemmelsen omfatte personer med tilsva- § 4. Det er tatt inn fem nye grupper av rapporte- rende kompetanse og ansvar, dvs. knyttet til den ringspliktige sammenlignet med gjeldende lov: til- daglige ledelsen av foretaket. Bestemmelsen er bydere av spilltjenester (se NOU 2015: 12), fore- omtalt i punkt 3.2.4.3. tak som driver inkassovirksomhet, agenter av Fjerde ledd avgrenser anvendelsen av loven utenlandske betalingsforetak, låneformidlere og overfor ansatte til å gjelde avsløringsforbudet i foretak som driver fysisk pengetransport. § 25 og rapporteringsplikten i § 21. Endringen som er gjort i bestemmelsens første I femte ledd gis det hjemmel til å underlegge ledd bokstav a til c, er gjort for å tilpasse hvitvas- foretak som driver med såkalt «donasjonsbasert kingslovens begrepsbruk til ny finansforetakslov. crowdfunding» hvitvaskingsloven som rapporte- «Finansinstitusjoner» er erstattet med banker, ringspliktige. Dette omfatter både foretak som dri- kredittforetak og finansieringsforetak. Dette er ver med finansiering via donasjon og finansiering ikke ment å innebære noen realitetsendring. der bidragsyter kan motta en motytelse hvis pro- Agenter av utenlandske betalingsforetak er sjektet blir en realitet, så lenge det ikke er krav gjort rapporteringspliktig. Dette innebærer at om tilbakebetaling av bidraget. Det er også gitt disse foretakene er underlagt tilsyn av Finanstilsy- hjemmel til at vekslingsplattformer for virtuell va- net. Tilsynet skal utføres i samarbeid med hjem- luta kan underlegges hvitvaskingsloven. Dette vil statens myndigheter. Finanstilsynet vil likevel ha f.eks. omfatte vekslingsplattformer for «bitcoin». tilsynskompetanse overfor disse rapporterings- Bestemmelsen er omtalt i utredningen punkt pliktige som overfor andre rapporteringspliktige 3.1.18 og 3.1.19. foretak og personer, men sanksjonskompetansen NOU 2016: 27 221 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 14

I sjette ledd er departementet gitt en begrenset Bokstav b og c er nye. Bestemmelsen gjennomfø- adgang til å fastsette unntak fra loven for visse rap- rer fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 5 og porteringspliktige. 46 nr. 4. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 4.5.4. Til § 5. Risikobaserte tiltak Bestemmelsen er en delvis videreføring av gjeldende hvitvaskingslov § 5. Til § 9. Kundetiltak Den risikobaserte tilnærmingen ved imple- Bestemmelsen bestemmer hva kundetiltak er. mentering av risikobaserte tiltak gjelder for alle Innholdsmessig videreføres i hovedsak gjeldende tiltak rapporteringspliktige skal iverksette etter lo- hvitvaskingslov §§ 7 og 8, men det er gjort en om- ven. strukturering av bestemmelsen. Bestemmelsens Annet ledd stiller et generelt krav om doku- åttende ledd viderefører og utvider gjeldende mentasjon av at utførte tiltak, herunder kundetil- hvitvaskingsforskrift § 2 fjerde ledd annet punk- tak, er tilpasset den aktuelle risiko. tum. Bestemmelsen er omtalt i utredningen punkt Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- 4.2.4. kingsdirektiv artikkel 13 nr. 1, 2, 5 og 6. «Klarlegging» av identiteten til kunden og reell rettighetshaver omfatter både innhenting av Til § 6. Virksomhetsinnrettet risikovurdering opplysninger som nevnt i annet og fjerde ledd, og Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit- bekreftelse av disse opplysningene i samsvar med vaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 1 og 2. tredje og femte ledd. Listen over momenter i annet ledd bygger dels Plikten til å klarlegge formålet og den tilsik- på fjerde hvitvaskingsdirektiv anneks I, og dels på tede arten av kundeforholdet eller transaksjonen tidligere lov § 5. er mer omfattende enn plikten til å innhente opp- Risikovurderingens omfang og detaljerings- lysninger om dette etter gjeldende hvitvaskings- grad kan tilpasses arten av og størrelsen på virk- lov § 7 første ledd nr. 4. Rapporteringspliktige må somheten. Det er en nødvendig konsekvens av at vurdere hva kundeforholdets eller transaksjonens risikovurderingen skal utarbeides konkret og indi- formål og tilsiktede art er, og ikke bare innhente viduelt i den enkelte virksomhet. opplysninger om dette fra kunden. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- Annet ledd bokstav a til c viderefører gjeldende gen punkt 4.3.4. rett. Opplysningene i bokstav a og b er opplysninger om identitet. Fødelsnummer består av 11 sif- fer. I tillegg skal det innhentes opplysninger om Til § 7. Rutiner adresse. Klarleggingen av identiteten til reelle ret- Bestemmelsen er en videreføring av innholdet i tighetshavere skal gjøre at den rapporteringsplik- gjeldende hvitvaskingslov § 23 første ledd, men tige vet hvem den reelle rettighetshaveren er. må sees i sammenheng med endringen av de sam- Opplysninger som nevnt i bokstav a til c, vil i alle lede forpliktelsene for rapporteringspliktige – ruti- tilfelle være tilstrekkelig. nene skal i praksis beskrive mer enn tidligere. Eksempler på «ytterligere dokumentasjon» i Ordlyden er endret. Bestemmelsen gjennomfører tredje ledd annet punktum er skatteoppgjør eller fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 3 og 4. lignende dokument fra offentlig myndighet som Hva som ligger i kravet til dokumentasjon et- er egnet til å bekrefte kundens identitet. Også reg- ter annet ledd må sees i sammenheng med kravet ninger for f.eks. strøm, kommunale avgifter eller om at rutinene stilles til rådighet for tilsynsmyn- TV-lisens personen har mottatt, som opplyser om digheten. personens navn og adresse, kan være «ytterligere Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- dokumentasjon» Tiltak i form av at kunden «mø- gen punkt 4.4.4. ter» via videolink fungerer også som «ytterligere dokumentasjon». Etter tredje ledd siste punktum skal identiteten Til § 8. Øverste ledelses ansvar til reelle rettighetshavere bekreftes på bakgrunn Bestemmelsens bokstav a er dels en videreføring av egnede tiltak. Dette må sees i sammenheng av gjeldende hvitvaskingslov § 23 annet ledd før- med definisjonen av reelle rettighetshavere. Ut- ste punktum, men øverste ledelse skal også god- gangspunktet er at den rapporteringspliktige kan kjenne virksomhetens risikovurdering etter § 6. spørre kunden om hvem som er reell rettighets- 222 NOU 2016: 27 Kapittel 14 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II haver, dvs. om f.eks. kundeforholdet etableres for trahent. Hvem som er oppdragsgivers medkontra- en annen. Dersom kunden ikke samarbeider på hent, er avhengig av hvem det er som har gitt ei- dette punktet, skal den rapporteringspliktige endomsmegleren oppdraget. Gjennomføring av kunne avvise kunden. kundetiltak overfor oppdragsgivers medkontra- Plikten til å innhente og bekrefte opplysninger hent skal skje forut for oppgjør. om eierskaps- og kontrollstrukturen i juridiske Det er tatt inn en forskriftshjemmel for å ut- personer og arrangementer går lenger enn å iden- fylle kravet til gyldig legitimasjon for fysiske per- tifisere reelle rettighetshavere. Nærmere omtale soner, bekreftelse av opplysninger om juridiske av kravet om å innhente opplysninger om ei- personer og kravet til ytterligere dokumentasjon erskaps- og kontrollstrukturen i juridiske perso- ved bekreftelse av identitet uten personlig opp- ner er gitt i utredningen punkt 5.2.4. møte. Femte ledd første punktum medfører registre- Kundetiltak er nærmere omtalt i utredningen ringsplikt for juridiske personer. Krav om firmaat- punkt 5.2.4. test gjelder bare for juridiske personer som skal registreres i Foretaksregisteret. Ellers gjelder det krav om utskrift fra registeret. Bestemmelsen er Til § 10. Forenklede kundetiltak teknologinøytral, slik at også elektronisk utskrift, Bestemmelsen regulerer når det kan anvendes f.eks. ved såkalt «skjermdump», vil være tilstrek- forenklede kundetiltak overfor kunder i situasjo- kelig. Kravet til innholdet i utskriften må sees i ner som representerer en lavere risiko for hvitvas- sammenheng med hvilke opplysninger som skal king og terrorfinansiering. bekreftes. En risikovurdering kan tilsi at firmaat- Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- test eller annen fysisk utskrift må være nyere enn kingsdirektiv artikkel 15, 16 og 17, jf. anneks II. tre måneder. Første ledd må sees i sammenheng med plik- Bekreftelse av at fysisk person kan represen- ten til å gjennomføre risikovurderinger og ha en tere juridisk person kan blant annet skje ved stil- risikobasert tilnærming til tiltak etter loven, jf. lingsfullmakt og ved opplysninger om representa- §§ 5 og 6. sjonsforhold registrert i offentlig register. I en lavrisikosituasjon kan det etter annet ledd Hva som er «egnede tiltak» for å bekrefte reell tenkes at fullmaktsforhold kan bekreftes ved at rettighetshavers identitet, vil være avhengig av en rapporteringspliktig f.eks. ringer til fullmaktsgi- risikobasert tilnærming der det tas hensyn til bl.a. ver, i stedet for å kreve skriftlig fullmakt. størrelsen på foretaket, organisasjonsform og ty- Forskriftshjemmelen i fjerde ledd omfatter pen virksomhet kunden driver. Rapporteringsplik- både regler om når forenklede kundetiltak kan an- tig kan ta utgangspunkt i svar fra kunden, men vendes og hvilke tiltak dette kan være. rapporteringspliktig må også bruke ressurser på Nærmere omtale av forenklede kundetiltak er selv å bekrefte reelle rettighetshavers identitet. gitt i utredningen punkt 5.3.4. Dessuten må de egnede tiltakene sees i sammenheng med unntaksadgangen i femte punktum. Dette er en snever unntaksregel. Det er ikke til- Til § 11. Forsterkede kundetiltak strekkelig å sjekke registre over reelle rettighets- Bestemmelsen regulerer når det er krav om å havere. Opplysninger fra kunden må etterprøves. gjennomføre forsterkede kundetiltak. Bestemmel- Har ikke den juridiske personen et styre eller sen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv ar- daglig leder, skal informasjon om personer i orga- tikkel 18. ner med tilsvarende myndighet og ansvar i den ju- Første ledd må sees i sammenheng med plik- ridiske personen innhentes. ten til å gjennomføre risikovurderinger og ha en Sjette ledd viderefører gjeldende hvitvaskings- risikobasert tilnærming til anvendelsen av kunde- lov § 15 annet ledd med ny ordlyd og ny plasse- tiltak, jf. §§ 5 og 6. Forsterkede tiltak skal tilpasses ring. de forhold som tilsier høyere risiko for hvitvas- Åttende ledd viderefører gjeldende hvitvasking eller terrorfinansiering. kingsforskrift § 2 fjerde ledd annet punktum. Ei- Tredje ledd gir hjemmel for departementet til å endomsmegler skal ikke lenger bare kreve at oppgi nærmere regler om når forsterkede kundetiltak dragsgivers medkontrahent fremlegger gyldig le- skal anvendes, og hva slike tiltak skal innebære. gitimasjon, men gjennomføre alle kundetiltak på Nærmere omtale av forsterkede kundetiltak er vanlig måte også overfor oppdragsgivers medkon- gitt i utredningen punkt 5.4.4. NOU 2016: 27 223 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 14

Til § 12. Forsterkede kundetiltak overfor politisk Til § 13. Forsterkede kundetiltak ved eksponert person korrespondentforbindelser Bestemmelsen regulerer hvilke forsterkede kun- Bestemmelsen regulerer hvilke forsterkede kundetiltak som skal gjennomføres overfor kunder og detiltak som skal gjennomføres av spesifikke rap- reelle rettighetshavere som er politisk eksponerte porteringspliktige overfor tilsvarende foretak i personer (PEP-er). Bestemmelsen viderefører land utenfor EØS. Bestemmelsen viderefører gjel- gjeldende hvitvaskingslov § 15 annet ledd annet dende hvitvaskingslov § 16, men virkeområdet er, punktum, med enkelte tillegg og redaksjonelle i samsvar med definisjonen, utvidet til å omfatte endringer. forholdet mellom visse andre typer foretak enn Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- banker og kredittforetak. kingsdirektiv artikkel 20, 21, 22 og 23. Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- Annet ledd innebærer en forpliktelse for rap- kingsdirektiv artikkel 19. porteringspliktige til løpende å oppdatere sine re- Offentlig tilgjengelige opplysninger er tilstrek- gistre og informasjon om kunder og reelle rettig- kelig for å gi informasjon om institusjonens «om- hetshavere for å avgjøre om disse personene opp- dømme» og «tilsynets kvalitet» i første ledd når status som PEP. Se også lovforslaget § 9 sjette bokstav a. Dette kan også omfatte opplysninger fra ledd om systemer for å identifisere PEP-er. tilsynsorganer. Relevant informasjon vil være om «Overordnet» må ha rett til å instruere den institusjonen er underlagt tilsyn og hva slags til- som beslutter å inngå kundeforhold, og overprøve synsordning dette er. sistnevntes avgjørelser. Det er ikke nødvendig at Avgrensningen av «overordnet» etter bokstav c styret i alle tilfelle tar stilling til kundeforholdet. gjøres etter de samme retningslinjene som er be- Det er nødvendig at det er en person med tilstrek- skrevet i merknaden til § 12 om kundeforhold kelig kompetanse og erfaring om foretakets med politisk eksponerte personer. hvitvaskings- og terrorfinansieringsrisiko. Dette «Relevante opplysninger» i første ledd bokstav e omfatter særlig at vedkommende, internt i virk- nr. 2 må avgjøres med utgangspunkt i nr. 1, dvs. somheten, har rett til å ta avgjørelser knyttet til opplysninger knyttet til bekreftelsen av identite- foretakets eksponering mot risiko for hvitvasking ten til kunden og den løpende oppfølgingen. og terrorfinansiering. Annet ledd definerer «oppgjørskonto». Kjenne- Et utgangspunkt i annet ledd bokstav b vil være tegnet på denne typen konto i korrespondentinsti- å spørre kunden om hvor pengene kommer fra, tusjonen er at den kan disponeres direkte av kun- og f.eks. be om kontoutskrifter, kvitteringer, ko- der av respondentinstitusjonen. Dermed kan tred- pier av kontrakter eller skatteoppgjør. jeparter disponere konti i korrespondentinstitu- «Forsterket kontroll» etter tredje ledd bokstav b sjonen uten at disse er kunde av korrespondent- innebærer plikt for forsikringsforetaket til å gjen- institusjonen. nomgå hele kundeforholdet med forsikringstage- Kundetiltak ved korrespondentforbindelser er ren, herunder andre forsikringsavtaler vedkom- nærmere omtalt i punkt 5.4.4.3. mende har tegnet. Formålet vil særlig være å avdekke om flere av forsikringene er inngått til fordel for PEP-er eller deres familiemedlemmer og § 14. Forbud mot korrespondentforbindelser med kjente medarbeidere. tomme bankselskap Det er ikke grunnlag for å slutte å anvende for- Bestemmelsen forbyr korrespondentforbindelser sterkede kundetiltak overfor politisk eksponerte med tomme bankselskap. Bestemmelsen videre- personer før det har gått ett år fra de avsluttet stil- fører hvitvaskingsloven § 16 annet og tredje ledd, lingen eller vervet. Basert på en risikovurdering men er, i samsvar med utvidelsen av definisjonen vil det kunne være nødvendig at tiltakene anven- av korrespondentforbindelser, utvidet til å omfatte des lengere enn ett år fra de avsluttet stillingen el- også andre finansinstitusjoner enn banker og kre- ler vervet. Ett år er følgelig et minstekrav. § 12 må dittforetak. leses i sammenheng med § 5 om risikobasert til- Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- nærming og § 11 om forsterkede kundetiltak. kingsdirektiv artikkel 24 og 3 nr. 17. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 5.4.4.2. gen punkt 5.4.4.3. 224 NOU 2016: 27 Kapittel 14 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Bokstav c gjelder åpning av konti i ulike typer Til § 15. Plikt til å gjennomføre kundetiltak foretak som faller inn under direktivets definisjon Bestemmelsen regulerer plikten til å gjennomføre av «financial institutions». Avgrensningen er valgt kundetiltak og viderefører i all hovedsak gjel- for å omfatte foretakene der man normalt åpner dende hvitvaskingslov § 6. en «konto», herunder konto for handel med verdi- Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- papirer. kingsdirektiv artikkel 11 og 12. Nærmere omtale av dette er gitt i utredningen For mange rapporteringspliktige vil enhver punkt 5.6.4. kontakt med kunden innebære «etablering av kundeforhold» etter første ledd bokstav a, f.eks. ved åpning av en konto eller utføring av et opp- Til § 17. Følger av at kundetiltak ikke kan gjennomføres drag for en klient. Dette er avhengig av hva slags Bestemmelsen regulerer konsekvensene av at type virksomhet den rapporteringspliktige driver. kundetiltak ikke kan gjennomføres. Bestemmel- Det sentrale er at kunden settes i stand til å bruke sen viderefører i all hovedsak gjeldende hvitvas- den rapporteringspliktiges tjenester. Se nærmere kingslov § 10, men begrenses til å gjelde konse- omtale om dette i relasjon til «kunde»-begrepet i kvenser av at kundetiltak ikke kan gjennomføres utredningen punkt 5.1.2. ved etablering av kundetiltak eller før gjennomfø- Bokstav b gjelder ulike typer transaksjoner for ring av transaksjon den rapporteringspliktige ikke kunder det ikke er etablert kundeforhold med. har et kundeforhold til. Beløpsgrensene er i loven beskrevet i kroner, Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- men gjelder tilsvarende om transaksjonen skjer i kingsdirektiv artikkel 14 nr. 4. utenlandsk valuta. Nr. 1 gjelder for alle rapporte- Annet ledd er begrunnet i retten til juridisk bi- ringspliktige utenom dem som er omfattet av nr. 2 stand. Hvem som har rett til å yte rettshjelp, følger til 4. For foretak der det er etablert kundeforhold av domstolloven § 218. er ikke bokstav b anvendelig. Da skal kundetiltak Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- gjennomføres i samsvar med § 19 om løpende gen punkt 5.7.4. oppfølging. Det er særlig ved utbetaling av gevinst at det er viktig med kundetiltak etter bokstav b nr. 4 Til § 18. Kundetiltak utført av tredjepart overfor dem som bruker spilltjenestene, men re- Bestemmelsen regulerer tilfeller der kundetiltak glene gjelder også ved plassering av veddemål. allerede er utført av en tredjepart, og tredjeparten Departementet foreslås i tredje ledd gitt kom- henviser kunden videre til rapporteringspliktig. petanse til å fastsette unntak fra kundetiltak for Bestemmelsen viderefører i hovedsak gjeldende elektroniske penger. Løpende oppfølging må fort- hvitvaskingslov § 11. satt gjennomføres. Problemstillingen er nærmere Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- omtalt i utredningen punkt 5.5.4. kingsdirektiv artikkel 25, 26, 27 og 28. Bestemmelsen er ellers nærmere omtalt i Listen over tredjeparter i første ledd er oppda- utredningen punkt 5.5.4. tert i samsvar med ny finansforetakslov. Forval- tere av alternative investeringsfond er lagt til i listen. Opplistingen i bokstav a til m gjelder nor- Til § 16. Tidspunkt for gjennomføring av kundetiltak ske foretak som kan være tredjepart. Bokstav n Bestemmelsen regulerer når plikten til å gjennom- gjelder utenlandske foretak. føre kundetiltak inntrer. Bestemmelsen viderefø- Annet ledd bokstav b og tredje ledd er presiserer i all hovedsak gjeldende hvitvaskingslov § 9. ringer av at ansvaret for gjennomføringen av kun- Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- detiltakene i siste instans påhviler den rapporte- kingsdirektiv artikkel 14 nr. 1, 2 og 3. ringspliktige selv. Fjerde ledd er en presisering av Ved enkeltstående transaksjon for kunde rap- rapporteringspliktiges ansvar for at kundetiltak porteringspliktig ikke har et etablert kunde- gjennomføres i samsvar med loven, og er dessu- forhold til, må kundetiltakene utføres når det er ten nødvendig for at den rapporteringspliktige inngått avtale, men før utføring av transaksjonen. skal kunne oppfylle sine plikter i medhold av lo- Eksempler på at den alminnelige forretnings- ven, se annet ledd bokstav a. driften forstyrres, jf. annet ledd bokstav a, er der Femte ledd er ny. Vedtak om forhåndsgodkjen- kundeforholdet etableres uten personlig oppmøte, ning er overlatt til tilsynsmyndighetens skjønn. In- eller i forbindelse med verdipapirhandel. gen konsern har krav på forhåndsgodkjenning. NOU 2016: 27 225 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 14

Sjette ledd gir departementet hjemmel til å stammer fra. Avvik fra normal kundeadferd vil i forby rapporteringspliktig å legge til grunn kun- praksis ofte utløse undersøkelsesplikt. detiltak utført av tredjeparter etablert i høyrisiko- I annet ledd er det angitt eksempler på forhold land, og til å la andre rapporteringspliktige enn som utløser undersøkelsesplikt. Angivelsen byg- dem nevnt i første ledd opptre som tredjepart. ger dels på gjeldende hvitvaskingsforskrift § 12 og Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- dels på direktivet artikkel 18 nr. 2. gen punkt 5.8.4. Bestemmelsen gjenspeiler til dels direktivet artikkel 18 nr. 2. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt Til § 19. Løpende oppfølging 6.5.2. Bestemmelsen gir regler om løpende oppfølging av kundeforhold. Bestemmelsen er dels en videre- føring av gjeldende lov § 14 og dels ny. Til § 21. Rapporteringsplikt Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- Bestemmelsen viderefører i hovedsak gjeldende kingsdirektiv artikkel 13 nr. 1 bokstav d, artikkel hvitvaskingslov § 18 og direktivet artikkel 33 14 nr. 4 og 5 og artikkel 20 bokstav b punkt iii. og 34. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt Første ledd må sees i sammenheng med infor- 6.5.3. masjonen som innhentes ved gjennomføring av ri- Første ledd inneholder den generelle rapporte- sikovurdering og kundetiltak. ringsplikten. Dersom det etter undersøkelser er Hvor ofte «jevnlig» er, jf. annet ledd, må vurde- forhold som gir grunnlag for mistanke om hvitvas- res etter en risikobasert tilnærming, jf. § 5. Det king eller terrorfinansiering, skal rapporterings- kan ikke innebære at det aldri gjennomføres kun- pliktig oversende opplysninger til Økokrim om de detiltak overfor eksisterende kunder. Det er ikke forhold som har medført mistanke. For at rappor- tilstrekkelig at kundetiltak bare gjennomføres når teringsplikten skal utløses, må det foreligge objek- det er tvil om tidligere innhentede opplysninger er tive holdepunkter for at midler har tilknytning til korrekte eller tilstrekkelige. utbytte av straffbare handlinger eller at dette ikke «Forsterket løpende oppfølging» i tredje ledd kan utelukkes. Rapporteringspliktige kan for alle kan f.eks. være at de alminnelige kundetiltakene praktiske formål legge til grunn at all befatning gjennomføres oftere. Et annet eksempel kan være med utbytte av straffbar handling kvalifiserer som at det skal mindre til før avvik fra forventet atferd «hvitvasking» i lovens forstand. Den rapporte- innebærer at rapporteringspliktig må gjennom- ringspliktige skal stille seg spørsmålet: Er det for- føre kundetiltak i samsvar med annet ledd. hold som gir grunnlag til mistanke om at virksom- Femte ledd gjelder utføring av kundetiltak som heten blir forsøkt brukt, brukes eller er blitt brukt ledd i løpende oppfølging av kunder. Her er det som ledd i hvitvasking? Dersom det er mistanke plikt til å avvikle kundeforholdet. om at midler er utbytte av en straffbar handling, Sjette ledd er begrunnet i retten til juridisk bi- skal det rapporteres. Mistanke om terrorfinansi- stand. Hvem som har rett til å yte rettshjelp, følger ering omfatter mistanke om finansiering av terror- av domstolloven § 218. handlinger, terrororganisasjoner og individuelle Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- terrorister. Dette gjelder uavhengig av om det kan gen punkt 5.9.4. konstateres sammenheng med en konkret terrorhandling. Rapporten som sendes Økokrim skal inne- Til § 20. Undersøkelsesplikt holde opplysninger «om de forhold som har med- Bestemmelsen viderefører i hovedsak gjeldende ført mistanke». Dette omfatter opplysninger om hvitvaskingslov § 17, men beskrivelsen av når un- bakgrunnen for mistanken, herunder hvilke un- dersøkelsesplikten inntrer er endret. Undersøkel- dersøkelser som er gjort, opplysninger om kun- sesplikten utløses dersom rapporteringspliktig av- den, eventuelle tredjepersoner, eventuelle kon- dekker forhold som kan indikere at midler har til- toopplysninger og opplysninger om bevegelse på knytning til hvitvasking eller terrorfinansiering. konto, opplysninger om transaksjonens størrelse Terskelen for når undersøkelsesplikten utløses er og art, opplysninger om hvorvidt transaksjonen er lav, og endringen er ikke ment å innebære en ma- gjennomført, hvor midlene skal overføres og om teriell endring i forhold til dagens bestemmelse. midlenes opprinnelse. Som supplement til opplys- De rapporteringspliktige skal ikke gjøre noen vur- ningene bør relevante dokumenter, f.eks. kontout- dering av hvilket primærlovbrudd et mulig utbytte skrifter eller kvitteringer, vedlegges. 226 NOU 2016: 27 Kapittel 14 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Annet ledd viderefører unntaket fra rapporte- medføre at rapporteringspliktige avstår fra å rap- ringsplikt for advokater og andre som erversvs- portere. messig eller stadig yter rettshjelp. Unntaket er nærmere omtalt i punkt 6.5.3.3. Til § 25. Forbud mot å avsløre undersøkelser og rapportering Til § 22. Opplysningsplikt til Økokrim Bestemmelsen er i hovedsak en videreføring av Første ledd viderefører dagens § 18 første ledd an- hvitvaskingsloven §§ 20 og 21 og hvitvaskingsfor- net punktum. Bestemmelsen gjelder for den rap- skriften § 14, med enkelte innstramminger når det porteringspliktige som har oversendt opplysnin- gjelder unntakene fra avsløringsforbudet. Bestem- ger til Økokrim. Bestemmelsen gjennomfører di- melsen gjennomfører direktivet artikkel 39 og er rektivet artikkel 33 nr. 1 bokstav a. nærmere omtalt i utredningen punkt 6.5.7. Annet ledd er ny og gjennomfører direktivet ar- Første ledd inneholder hovedregelen om at det tikkel 33 nr. 1 bokstav b. Bestemmelsen innfører er forbudt å avsløre at det foretas undersøkelser en plikt for alle rapporteringspliktige til, på fore- eller er oversendt opplysninger til Økokrim etter spørsel, å gi Økokrim nødvendig informasjon. §§ 21 eller 22. Det overordnede hensynet bak av- Plikten gjelder for alle rapporteringspliktige, uav- sløringsforbudet er at kunden ikke skal varsles hengig av om vedkommende har sendt inn en rap- om at det foretas undersøkelser eller er rappor- port. I kravet om at opplysningene må være «nød- tert til Økokrim, slik at vedkommende dermed vendige», ligger det at de må ha en tilknytning til kan skjule sine spor og vanskeliggjøre avdekking konkret informasjon om hvitvasking eller terrorfi- og eventuell forfølgning. Dette tilsier at unntak fra nansiering Økokrim sitter på. Det er Økokrim avsløringsforbudet må være strengt avgrenset. som vurderer nødvendigheten. Økokrim har ikke Annet til sjette ledd inneholder unntak fra ho- anledning til å be om informasjon uten noen indi- vedregelen. Her åpnes det for utlevering av opp- kasjon på at den aktuelle rapporteringspliktige sit- lysninger om undersøkelser og rapportering i ter på informasjon om forhold Økokrim mistenker visse nærmere angitte tilfeller. Unntakene må tol- har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansi- kes i lys av at det klare utgangspunktet er at ver- ering. Bestemmelsen åpner altså ikke for rene ken kunde eller tredjeperson skal gjøres kjent «fisketurer» fra Økokrim. Et praktisk eksempel på med at det foretas undersøkelser eller er over- når bestemmelsen er anvendelig, er der en rap- sendt opplysninger til Økokrim. porteringspliktig sender en rapport som kan tyde Forutsetningen for at opplysninger kan utleve- på at det finnes midler eller er foretatt transaksjo- res til filialer og datterselskaper etter tredje ledd, ner også ved hjelp av andre rapporteringspliktige, er at filialen eller datterselskapet overholder den f.eks. en annen bank. Økokrim har da mulighet til rapporteringspliktiges rutiner. Rutinene må opp- å be den andre banken om informasjon om en fylle lovens krav til hvordan slike rutiner skal ut- konkret kunde og dennes transaksjoner. formes og hva de skal inneholde. Bestemmelsen er omtalt i utredningen punkt 6.5.4. Til § 26. Tilsynsmyndighetens og markedsovervåkers rapporteringsplikt Til § 23. Gjennomføring av mistenkelig transaksjon Bestemmelsen er ny og innfører en særskilt rap- Bestemmelsen viderefører hvitvaskingsloven § 19 porteringsplikt for tilsynsmyndigheter og mar- og gjennomfører direktivet artikkel 35. Bestem- kedsovervåker. Bestemmelsen gjennomfører di- melsen er omtalt i utredningen punkt 6.5.5. rektivet artikkel 36, og er nærmere omtalt i utredningen punkt 6.5.8.

Til § 24. Ansvarsfrihet ved oversendelse av opplysninger Til § 27. Forholdet til personopplysningsloven. Bestemmelsen viderefører hvitvaskingsloven § 20 Behandling av personopplysninger første ledd og gjennomfører direktivet artikkel 37. Bestemmelsen er delvis ny og viderefører dels Bestemmelsen er omtalt i utredningen punkt gjeldende hvitvaskingslov § 22 tredje ledd annet 6.5.6. punktum. Første ledd gjennomfører fjerde Formålet med bestemmelsen er at frykt for å hvitvaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 1. komme i erstatnings- eller straffansvar ikke skal Første ledd er av pedagogisk art og uttrykker det som uansett fremgår av personopplysnings- NOU 2016: 27 227 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 14 loven § 5 – personopplysningsloven gjelder for rapporteringspliktiges behandling av personopp- Til § 30. Lagring av opplysninger og dokumenter lysninger såfremt ikke annet følger av særskilt lov, Bestemmelsen er delvis en videreføring av gjel- herunder hvitvaskingsloven. dende hvitvaskingslov §§ 22 og 24. Den gjennom- Annet ledd presiserer at rapporteringspliktige, fører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel som ledd i oppfyllelsen av sine plikter etter loven, 40 nr. 1. kan behandle personopplysninger, herunder sens- Systemer som må være på plass etter annet itive personopplysninger. ledd, gjelder ved siden av lagringsplikten. Dette Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- kan f.eks. være en søkbar liste som viser en over- gen punkt 7.6.3.1. sikt over alle nåværende kunder og kunder de siste fem årene. Det må også fremgå hvilken art kundeforholdet har eller hadde. Dette er ikke like Til § 28. Formålsbestemt behandling av omfattende som opplysninger om kundeforhol- personopplysninger dets eller transaksjonens formål og tilsiktede art. Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvaskings- Tredje ledd krever at lagringen skal være be- direktiv artikkel 41 nr. 2 når det gjelder rapporte- tryggende og hindre uautorisert tilgang fra uved- ringspliktige. Bestemmelsen gjelder også for Øko- kommende. Kravet om betryggende lagring skal krim, og må sees i sammenheng med politiregis- være risikobasert. Normalt innebærer det at elek- terforskriften kapittel 52 om hvitvaskingsregiste- tronisk lagret materiale må ha sikkerhetskopier, ret (ASK). og sikkerhetskopien lagres atskilt fra originalen. Bestemmelsen setter grenser for hvilke formål Lagringsmediet må sikre at lesekvaliteten opprett- som kan begrunne behandling av personopplys- holdes i hele lagringsperioden, dvs. minimum fem ninger. Formålsbestemtheten er knyttet til år etter kundeforholdet ble avsluttet eller transak- hvitvaskingslovens formål, jf. § 1. Lovens formål sjonen ble gjennomført. Kopier av f.eks. legitima- er å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfi- sjonsdokumenter må gi informasjon om hvem nansiering. Et sentralt formål med å bekjempe som har tatt kopien og når dette ble gjort. Betryg- hvitvasking er å avdekke og forebygge profitt- gende lagring innebærer videre at det må re- motivert kriminalitet ved å gjøre det vanskeligere gistreres entydig forbindelse mellom registrerte for kriminelle å nyte godt av utbytte av straffbare opplysninger og kundeforhold. Betryggende lag- handlinger. Det vil derfor også være i samsvar ring kan også innebære andre krav enn det som med formålsangivelsen at Økokrim utleverer opp- er beskrevet foran. lysninger til politiets etterforskning av profittmoti- Er identitet bekreftet ved bruk av elektronisk vert kriminalitet. Formålet med å avdekke og fore- signatur, jf. forslaget til hvitvaskingsforskrift § 1 bygge terrorfinansiering er å hindre terrorlov- fjerde ledd, innebærer betryggende lagring at ser- brudd. Det vil derfor være i samsvar med formålet tifikatets identifikasjonskode og opplysninger om med regelverket at Økokrim utleverer opplysnin- sertifikatutstederens identitet må lagres. ger til myndigheter som har oppgaver knyttet til Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- bekjempelse av terrorlovbrudd i alminnelighet. gen punkt 7.6.3.3. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 7.6.2. Til § 31. Lagringstid og sletting av opplysninger og dokumenter Til § 29. Registrering av personopplysninger og andre Bestemmelsen er delvis en videreføring av gjel- opplysninger dende hvitvaskingslov § 22 og delvis ny. Den gjen- Bestemmelsen er en videreføring og utvidelse av nomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv ar- gjeldende hvitvaskingslov § 8. tikkel 40 nr. 1. Alle opplysninger som innhentes ved kundetil- Lagring utover fem år må etter annet ledd være tak, løpende oppfølging og undersøkelser, skal re- strengt nødvendig. Dette må sees i sammenheng gistreres. Det samme gjelder opplysninger om at med Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Utvi- det er rapportert. Plikten omfatter å registrere det lagring må være nødvendig og forholdsmessig hva rapporteringen gjaldt. Registreringsplikten for å ivareta et legitimt formål. omfatter både personopplysninger og andre opp- Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- lysninger. gen punkt 7.6.3.4. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 7.6.3.2. 228 NOU 2016: 27 Kapittel 14 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- Til § 32. Utlevering av opplysninger i konsern, filialer og gen punkt 7.6.3.6. majoritetseide datterselskaper Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 45 nr. 8, jf. artikkel 39 Til § 35. Økokrims behandling av personopplysninger nr. 3. Bestemmelsen er dels en videreføring av gjel- Det er kun opplysninger om at det rapportert dende hvitvaskingslov § 29 og hvitvaskingsfor- etter § 21 som kan utleveres. Det er kun i situasjo- skrift § 19, og dels ny. ner som nevnt i § 25 tredje ledd opplysningene Hva som er «strengt nødvendig» etter annet kan utleveres. Dette omfatter konsernforhold ledd, må vurderes konkret. Der Økokrim har innad i EØS og utlevering til filialer og majoritets- brukt opplysningene fra rapporteringspliktig i en eiede datterselskaper i tredjeland som oppfyller rapport, analyse eller anmeldelse, eller personen visse vilkår. Økokrim kan, som tilbakemelding på en MT-rapport gjelder har fått status som mis- en «mistenkelig transaksjon»-rapport, bestemme tenkt eller siktet, eller det er iverksatt etterforsk- noe annet. nings- eller rettergangsskritt overfor vedkom- Utlevering av opplysninger fra rapporterings- mende, vil det normalt være strengt nødvendig at pliktig utover dette beror på alminnelige regler Økokrim lagrer opplysningene utover fem år. om taushetsplikt og behandling av personopplys- Samlet lagring kan ikke overstige femten år i med- ninger, herunder eventuelle konsesjoner fra Data- hold av hvitvaskingsloven. tilsynet. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 7.6.4. gen punkt 7.6.3.5.

Til § 36. Internkontroll Til § 33. Unntak fra retten til innsyn etter Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit- personopplysningsloven vaskingsdirektiv artikkel 8 nr. 3 og 4 og artikkel Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit- 46 nr. 4. vaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 4. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- Begrensning i retten til innsyn må sees i sam- gen punkt 8.5.2. menheng med retten til innsyn i registrerte opplysninger etter personopplysningsloven § 18 og avsløringsforbudet i forslaget til hvitvaskingslov Til § 37. Opplæring § 25. Begrensninger i retten til innsyn må vurde- Bestemmelsen er delvis en videreføring av gjel- res i lys av Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. dende hvitvaskingslov § 23 tredje ledd, og delvis Det må vurderes konkret i det enkelte tilfellet om ny. Bestemmelsen gjennomfører fjerde hvitvas- det er nødvendig og forholdsmessig å begrense kingsdirektiv artikkel 46 nr. 1. innsyn i registrerte personopplysninger. Det vil Omfanget av opplæringen skal avpasses etter formodentlig alltid være nødvendig og forholds- virksomhetens art og størrelse, i samsvar med en messig å begrense innsyn i opplysninger om at risikobasert tilnærming, jf. § 5 første ledd. det er rapportert eller utlevert opplysninger til Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- Økokrim. Det vil også være gode grunner til å be- gen punkt 8.5.3. grense innsyn i opplysninger om at det er gjen- nomført undersøkelser etter § 20. «Lignende undersøkelser» omfatter f.eks. til- Til § 38. Vern mot negative reaksjoner ved synsmyndighetens undersøkelser. rapportering. Varsling Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit- gen punkt 7.6.3.6. vaskingsdirektiv artikkel 38 og 61 nr. 3. Negative reaksjoner omfatter bl.a. trusler, represalier eller diskriminerende eller på annen Til § 34. Informasjon til kunder måte negative arbeidsrelaterte handlinger. Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde hvit- Reglene om varsling gjelder konkret for vaskingsdirektiv artikkel 41 nr. 3. hvitvaskingsloven og supplerer reglene i arbeids- Bestemmelsen utfyller personopplysningslo- miljøloven. Bestemmelsen omfatter også varsling ven § 19 om informasjon til den registrerte i for- fra personer som ikke er ansatte, men som inne- bindelse med innsamling av personopplysninger. har sammenlignbare posisjoner. NOU 2016: 27 229 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 14

Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 8.5.4. Til § 46. Forholdet til forvaltningsloven Bestemmelsen ble foreslått i NOU 2015: 12. Merknad til bestemmelsen er inntatt i punkt 9.1 i Til § 39. Elektroniske overvåkingssystemer NOU 2015: 12. Bestemmelsen viderefører gjeldende hvitvaskingslov § 24 og hvitvaskingsforskrift § 18. Be- stemmelsen er nærmere omtalt i utredningen Til § 47. Tilsyn, opplysnings- og fremleggelsesplikt punkt 8.5.5. Bestemmelsen ble foreslått i NOU 2015: 12. Merknad til bestemmelsen er inntatt i punkt 9.1 i NOU 2015: 12. Til § 40. Gjennomføring av rutiner på konsernnivå, rapporteringspliktigs virksomhet i utlandet mv. Bestemmelsen er dels en videreføring av gjel- Til § 48. Klage dende hvitvaskingslov § 26, og dels ny. Bestem- Bestemmelsen ble foreslått i NOU 2015: 12. melsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv Merknad til bestemmelsen er inntatt i punkt 9.1 i artikkel 45. NOU 2015: 12. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 8.5.6. Til § 49. Pålegg Bestemmelsen viderefører gjeldende hvitvas- Til § 41. Nasjonalt kontaktpunkt kingslov § 27 første ledd og gjennomfører direkti- Bestemmelsen er ny og gjennomfører fjerde vet artikkel 59 nr. 2 bokstav b. Bestemmelsen er hvitvaskingsdirektiv artikkel 45 nr. 9. Bestemmel- nærmere omtalt i punkt 10.5.3.1. sen er nærmere omtalt i utredningen punkt 8.5.7.

Til § 50. Tvangsmulkt Til § 42. Krav om tillatelse for tilbydere av Bestemmelsen viderefører gjeldende hvitvas- virksomhetstjenester kingslov § 27 annet ledd med enkelte språklige Bestemmelsen ble foreslått i NOU 2015: 12. endringer. Bestemmelsen vil utfylles av den gene- Merknad til bestemmelsen er inntatt i punkt 9.1 i relle bestemmelsen om tvangsmulkt i forvalt- NOU 2015: 12. ningsloven § 51 når sistnevnte bestemmelse settes i kraft. Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt 10.5.3.2. Til § 43. Tilbakekall. Straff Bestemmelsen ble foreslått i NOU 2015: 12. Merknad til bestemmelsen er inntatt i punkt 9.1 i Til § 51. Overtredelsesgebyr NOU 2015: 12. Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivet Annet ledd viderefører forslaget om straffe- artikkel 59 nr. 2 bokstav e. Bestemmelsen er nær- trussel for å tilby virksomhetstjenester uten kon- mere omtalt i punkt 10.5.4.2 og 10.5.4.6. sesjon, se omtale i NOU 2015: 12.

Til § 52. Administrativt rettighetstap Til § 44. Behandling av personopplysninger Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivet Bestemmelsen ble foreslått i NOU 2015: 12. artikkel 59 nr. 2 bokstav c. Bestemmelsen er nær- Merknad til bestemmelsen er inntatt i punkt 9.1 i mere omtalt i punkt 10.5.4.3 og 10.5.4.6. NOU 2015: 12.

Til § 53. Ledelseskarantene Til § 45. Tilsyn Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivet Bestemmelsen ble foreslått i NOU 2015: 12. artikkel 59 nr. 2 bokstav d. Bestemmelsen er nær- Merknad til bestemmelsen er inntatt i punkt 9.1 i mere omtalt i punkt 10.5.4.4 og 10.5.4.6. NOU 2015: 12. 230 NOU 2016: 27 Kapittel 14 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

synsmyndighetens adgang til å reagere overfor Til § 54. Momenter ved avgjørelsen om sanksjoner skal agenter av utenlandske betalingsforetak til å ilegges ilegge pålegg og tvangsmulkt. Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivet Bestemmelsen er nærmere omtalt i punkt artikkel 60 nr. 4. Bestemmelsen er nærmere om- 10.5.14. talt i punkt 10.5.7. Angivelsen av momenter er ikke uttømmende. Det er ikke et krav at alle momenter vurderes i alle saker. Til § 60. Opplysninger som skal følge betalinger i betalingskjeden mv. Bestemmelsen er en utvidelse av gjeldende Til § 55. Skyldkrav hvitvaskingslov § 32 og gir departementet hjem- Bestemmelsen skjerper kravet til skyld for foretak mel til å fastsette nærmere regler i forskrift. Be- sammenlignet med gjeldende hvitvaskingslov stemmelsen er ment å gi hjemmel for å inkorpo- § 28. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utred- rere forordning (EU) 2015/847 i norsk rett. ningen punkt 10.5.5. Forordningen er nærmere omtalt i kapittel 11. Annet ledd slår fast at et foretak kan sanksjoneres selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Har én bestemt person handlet på vegne av foreta- Til § 61. Endringer i andre lover ket, kreves det ikke at vedkommende har utvist Gjeldende hvitvaskingslov foreslås opphevet. Det skyld. Heller ikke ved anonyme eller kumulative foreslås videre en konsekvensendring i sentral- feil skal det gjelde noe slikt skyldkrav. Graden av bankloven § 12 om Norges Banks taushetsplikt. skyld hos dem som har handlet på vegne av foretaket, vil ha betydning for om foretaket bør sanksjoneres og for utmåling av sanksjon, jf. lovforsla- Til § 62. Ikrafttredelse get § 54. Loven foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

Til § 56. Domstolsprøving Bestemmelsen er ny og er nærmere omtalt i 14.2 Merknader til lov om register over punkt 10.5.10. Når domstolene kan prøve alle si- reelle rettighetshavere mv. der av saken, kan retten prøve både faktum, saksbehandling, rettsanvendelse og forvaltningsskjøn- Til § 1. Formål net som sanksjonsvedtaket bygger på. Bestem- Formålet med loven er å legge til rette for at of- melsen gjør ikke unntak fra tvisteloven kapittel 11 fentlige myndigheter, rapporteringspliktige og an- om rettens forhold til partenes prosesshandlinger. dre skal få tilgang til opplysninger om reelle rettighetshavere for å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Bestemmelsen bygger Til § 57. Publisering av vedtak på formålsbestemmelsen i hvitvaskingsloven. Bestemmelsen er ny og gjennomfører direktivet For det første får lovens formål betydning for artikkel 60 nr. 1 til 3. Bestemmelsen er nærmere hvilke myndigheter som kan få tilgang til registe- omtalt i punkt 10.5.12. ret over reelle rettighetshavere og opplysninger om reelle rettighetshavere hos personene underlagt loven, og til hvilke oppgaver opplysningene Til § 58. Foreldelse kan brukes. For det annet får lovens formål betyd- Bestemmelsen er ny og innfører en foreldelses- ning for anvendelsen av reglene om innsyn i regis- frist for adgangen til å ilegge sanksjoner. Bestem- teret over reelle rettighetshavere. melsen er nærmere omtalt i punkt 10.5.13. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 12.5.3.

Til § 59. Særlig om agent av utenlandsk betalingsforetak Til § 2. Anvendelsesområde Bestemmelsen avgrenser hjemmelen for bruk av Bestemmelsen angir de juridiske og fysiske perso- sanksjoner overfor agent av utenlandsk betalings- nene som er underlagt loven. foretak. Bestemmelsen bygger på fjerde hvitvas- I første ledd nr. 17 er forvalter av utenlandsk kingsdirektiv artikkel 48 nr. 4 og avgrenser til- trust eller tilsvarende juridisk arrangement under- NOU 2016: 27 231 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 14 lagt loven. Forvalter kan være en fysisk eller juri- Femte ledd gir hjemmel for å gi utfyllende re- disk person. gler om hvilke opplysninger om reell rettighetsha- I annet ledd er det gjort et unntak for juridiske ver som skal innhentes. personer med eierandeler opptatt til handel på re- Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- gulert marked eller markedsplass med tilsva- gen punkt 12.5.5.1. rende krav til opplysningsplikt om eierforhold. Avgrensningen av lovens anvendelsesområde gjennomfører deler av fjerde hvitvaskingsdirektiv Til § 5. Lagring og sletting av opplysninger artikkel 30 nr. 1 og artikkel 31 nr. 1. Bestemmelsen gjennomfører deler av fjerde Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 og artikkel gen punkt 12.5.4. 31 nr. 1. Bestemmelsen angir en maksimumstid for lagring av opplysninger om fysisk person som har Til § 3. Forholdet til personopplysningsloven vært reell rettighetshaver. Opplysningene skal Personopplysningslovens regler gjelder for be- slettes ved utløpet av fristen. Fristen begynner å handlingen av personopplysninger etter loven, løpe når den fysiske personen opphører å være re- med de unntak som følger av loven eller av for- ell rettighetshaver. skrift gitt i medhold av loven. Bestemmelsen sier Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- det samme som personopplysningsloven § 5 og er gen punkt 12.5.5.2. gitt av informasjonshensyn. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 12.5.7. Til § 6. Utlevering av opplysninger Bestemmelsen gir regler om utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter og rapporte- Til § 4. Innhenting av opplysninger om reell ringspliktige. Bestemmelsen gjennomfører deler rettighetshaver av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 Bestemmelsen gir regler om innhenting av opp- og 2 og artikkel 31 nr. 2 og 3. lysninger om reell rettighetshaver i personene un- Hvem som er offentlig myndighet i nr. 1, må derlagt loven. Bestemmelsen gjennomfører deler sees i sammenheng med lovens formål, jf. § 1. av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 nr. 1 og I annet ledd er forvalter av utenlandsk trust el- artikkel 31 nr. 1. ler tilsvarende juridisk arrangement pålagt en Første ledd viser til definisjonen av reell rettig- plikt til å opplyse om sin status som forvalter til hetshaver i hvitvaskingsloven. Bestemmelsen må rapporteringspliktig, når rapporteringspliktig derfor leses i sammenheng med hvitvaskingslo- gjennomfører kundetiltak etter hvitvaskingsloven ven. § 15 første ledd bokstav a eller b. Annet ledd angir opplysningene som skal inn- Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- hentes om reell rettighetshaver. Med «grunnlaget gen punkt 12.5.5.3. for å anse vedkommende som reell rettighetshaver» i nr. 5 menes opplysninger om rettighetene som gir vedkommende status som reell rettighets- Til § 7. Registerets organisasjon haver. Dette kan være innehav av eierandeler, Bestemmelsen gir regler om organisering av re- stemmerettigheter, aksjonæravtale, indre sel- gisteret over reelle rettighetshavere. Bestemmel- skap, avtale om å være stille deltaker e.l. sen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv ar- Tredje ledd gjelder oppdatering av opplysnin- tikkel 30 nr. 3 og artikkel 31. nr. 4. gene. Opplysningene skal kontrolleres og oppda- Det kan gis forskrift til bestemmelsen med teres når forholdene tilsier det. Faste tidspunkter nærmere regler om organiseringen av registeret, for kontroll eller oppdatering kan gi både for herunder føringen av registeret. korte og for lange intervaller. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- Fjerde ledd gjør unntak fra plikten til å inn- gen punkt 12.5.6.1. hente opplysninger om reelle rettighetshavere når det ikke er mulig å klarlegge hvem som er reell rettighetshaver. Bestemmelsen må sees i sam- Til § 8. Plikt til å sende melding til registeret menheng med § 8 første ledd annet punktum. Bestemmelsen gir regler om meldinger til registeret, herunder meldinger om endringer. Bestem- 232 NOU 2016: 27 Kapittel 14 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II melsen gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- artikkel 30 nr. 4 og artikkel 31 nr. 5. gen punkt 12.5.6.5. Er det ikke innhentet opplysninger om reell rettighetshaver i samsvar med § 4 fjerde ledd, skal det opplyses om det i meldingen til registeret, se Til § 12. Rapporteringspliktigs og andres innsyn første ledd annet punktum. iregisteret Tredje ledd gir hjemmel for fastsettelse av for- Bestemmelsen gir regler om innsyn i registeret skrift med nærmere regler om meldingene til re- og gjennomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artik- gisteret. I praksis kan det være aktuelt med utar- kel 30 nr. 5. beidelse av elektroniske skjema for å sikre at nød- Legitimt behov etter annet ledd medfører for vendige opplysninger sendes i meldingene til re- det første at kravet om innsyn må knytte an til lo- gisteret. vens formål, som er å forebygge og avdekke Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- hvitvasking og terrorfinansiering. For det annet gen punkt 12.5.6.2. må det gjøres en konkret nødvendighets- og pro- porsjonalitetsvurdering før det gis innsyn. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- Til § 9. Kontroll av meldinger gen punkt 12.5.6.6. Bestemmelsen gir registerføreren plikt til kontroll av meldingene. Kontrollen skal fastslå om meldinger til registeret inneholder opplysningene loven Til § 13. Utlevering av opplysninger mellom registeret krever, herunder eventuell opplysning om at det og utenlandske registre ikke er klarlagt hvem som er reell rettighetshaver, Bestemmelsen legger til rette for eventuell sam- se § 8 første ledd annet punktum. Kontrollen gjel- menkobling av registre over reelle rettighetsha- der ikke opplysningenes riktighet. vere på EU/EØS-nivå. Fjerde hvitvaskingsdirektiv Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- artikkel 30 nr. 10 og artikkel 31 nr. 9 omhandler gen punkt 12.5.6.3. eventuell sammenkobling av registre på sikt. Bestemmelsen er nærmere omtalt i utredningen punkt 12.5.6.7. Til § 10. Retting av feil Bestemmelsen gir regler om registerførers adgang til å rette feil og tilknyttet underretning til Til § 14. Pålegg om melding. Tvangsmulkt personen det gjelder. Bestemmelsen kan gi Bestemmelsen gir regler om registerførerens ad- grunnlag for pålegg om melding og påfølgende gang til å gi pålegg om melding og ileggelse av tvangsmulkt etter § 14. tvangsmulkt ved manglende overholdelse av på- Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- legg. gen punkt 12.5.6.4. Pålegg om melding kan gis etter første ledd ved manglende innsendelse, jf. § 8. Pålegg kan også ilegges i tilfeller som nevnt i § 10 annet ledd, se an- Til § 11. Offentlig myndighets tilgang til registrerte net ledd. Pålegg må inneholde en bestemt frist for opplysninger innsendelse av korrekt melding. Tvangsmulkt kan Bestemmelsen gir regler om offentlige myndig- ilegges etter tredje ledd inntil forholdet er rettet. heters tilgang til registeret. Bestemmelsen gjen- Bestemmelsen er nærmere omtalt i utrednin- nomfører fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 30 gen punkt 12.5.6.8. nr. 6 og deler av artikkel 31 nr. 4. Hvilke offentlige myndigheter som skal gis tilgang til registeret, og i hvilke situasjoner, må av- Til § 15. Ikrafttredelse gjøres på bakgrunn av lovens formål, se § 1. Ver- Loven foreslås å tre i kraft fra den tid Kongen be- ken personen tilgangen gjelder eller reelle rettig- stemmer. hetshavere skal varsles om at offentlig myndighet er gitt tilgang til registeret. NOU 2016: 27 233 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 15

Kapittel 15 Utkast til lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsloven)

15.1 Utkast til lov om tiltak mot stat, er det en indikasjon på at vedkom- hvitvasking og terrorfinansiering mende er reell rettighetshaver. (hvitvaskingsloven) 2. Om fysisk person direkte eller indirekte ut- øver kontroll over ledelsen av en juridisk person på annen måte enn nevnt i bokstav Lov om tiltak mot hvitvasking og terror- a, er det en indikasjon på at vedkommende finansiering (hvitvaskingsloven) er reell rettighetshaver. 3. Om fysisk person ifølge vedtekter eller på Kapittel 1. Innledende bestemmelser annet grunnlag har direkte eller indirekte §1. Lovens formål kontroll med en stiftelse, trust eller tilsva- (1) Lovens formål er å forebygge og avdekke rende juridisk arrangement, er vedkom- hvitvasking og terrorfinansiering. mende reell rettighetshaver. (2) Tiltakene i loven skal beskytte det finansi- 4. Om fysisk person har hovedinteressen av elle system ved å forebygge at rapporteringsplik- opprettelsen eller forvaltningen av en stif- tig brukes eller forsøkes brukt som ledd i hvitvas- telse, trust eller tilsvarende juridisk arran- king eller terrorfinansiering. gement, er vedkommende reell rettighetshaver. §2. Definisjoner 5. Om fysisk person innehar posisjon som I denne lov forstås med: oppretter, forvalter, begunstiget eller be- a) hvitvasking: handling beskrevet i straffeloven skytter i en stiftelse, trust eller tilsvarende § 332 og § 337. juridisk arrangement, er vedkommende re- b) terrorfinansiering: handling som beskrevet i ell rettighetshaver. straffeloven § 135 eller finansiering som be- f) politisk eksponert person: person som innehar skrevet i straffeloven § 136 a. eller har innehatt høytstående offentlig verv c) rapporteringspliktig: person som nevnt i § 4 eller stilling i stat eller internasjonal organisa- første, annet og femte ledd. sjon. Dette inkluderer: d) transaksjon: enhver overføring, formidling, 1. statsoverhode, regjeringssjef, minister eller ombytting eller plassering av formuesgoder. assisterende minister, e) reell rettighetshaver: fysisk person som i siste 2. medlem av nasjonalforsamling, instans eier eller kontrollerer en kunde eller 3. medlem av styrende organ i politisk parti, som en transaksjon gjennomføres på vegne av. 4. medlem av høyere rettsinstans som treffer Når rapporteringspliktig skal klarlegge identi- beslutning som bare unntaksvis kan ankes, teten til reell rettighetshaver gjelder følgende: 5. medlem av styre i riksrevisjon, revisjons- 1. Om fysisk person direkte eller indirekte domstol eller sentralbank, eier eller kontrollerer mer enn 25 prosent 6. ambassadør, chargé d’affaires eller militær av eierandelene eller stemmene i et sel- offiser av høyere rang, skap, unntatt selskap som har finansielle in- 7. medlem av administrativt, ledende eller strumenter opptatt til notering på et regu- kontrollerende organ i statseid foretak, lert marked i EØS-stat eller er underlagt in- 8. direktør, styremedlem eller annen person i formasjonsplikt tilsvarende det som gjelder øverste ledelse i internasjonal organisasjon. ved notering på et regulert marked i EØS- g) nært familiemedlem: ektefelle, samboer, barn, ektefelle eller samboer til barn, og foreldre. 234 NOU 2016: 27 Kapittel 15 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II h) kjent medarbeider: fysisk person som er kjent (2) Loven gjelder for Svalbard og Jan Mayen. for å Departementet kan i forskrift fastsette at deler av 1. være reell rettighetshaver i juridisk person loven ikke skal gjelde på Svalbard og Jan Mayen, eller formuesmasse i felleskap med politisk og fastsette særlige regler for disse områdene for eksponert person, fremme av lovens formål. 2. ha nær forretningsforbindelse til politisk eksponert person, eller §4. Anvendelsesområde 3. være eneste reelle rettighetshaver i juridisk (1) Loven gjelder for følgende juridiske perso- person eller formuesmasse som i realiteten ner: er etablert for å begunstige politisk ekspo- a) bank, nert person. b) kredittforetak, i) korrespondentforbindelse: forbindelse mel- c) finansieringsforetak, lom to banker når bank («korrespondent- d) Norges Bank, bank») leverer bankytelse til annen bank («re- e) e-pengeforetak, spondentbank»). Forbindelse mellom rappor- f) foretak som driver valutavirksomhet, teringspliktig som nevnt i § 4 første ledd bok- g) betalingsforetak, andre som har rett til å yte stav b, c, e, g til l, n og p om lignende ytelse er betalingstjenester og agenter, også korrespondentforbindelse. h) verdipapirforetak, j) tilbyder av virksomhetstjeneste: fysisk og juri- i) forvaltningsselskap for verdipapirfond, disk person som ervervsmessig tilbyr en eller j) forsikringsforetak, flere av følgende tjenester til tredjeperson: k) foretak som driver forsikringsformidling som 1. å opprette selskap og annen juridisk per- ikke er gjenforsikringsmegling, son, l) verdipapirregister når det ikke benyttes ek- 2. å utøve styre- eller ledelsesfunksjon, å være stern kontofører som er rapporteringspliktig, deltaker eller ha en lignende funksjon i sel- m) foretak som driver depotvirksomhet, skap eller annen juridisk person, n) forvalter av alternative investeringsfond, 3. å stille til rådighet forretningsadresse, ad- o) foretak som driver inkassovirksomhet, ministrativ adresse eller postadresse og til- p) låneformidler, og knyttet tjeneste for selskap og annen juri- q) foretak som driver fysisk pengetransport, her- disk person eller juridisk arrangement, under telletjeneste. 4. å forvalte stiftelse, trust eller tilsvarende ju- (2) Loven gjelder også for følgende juridiske ridisk arrangement, og fysiske personer i utøvelsen av deres yrke: 5. å opptre som aksjeeier for tredjeperson, a) statsautorisert og registrert revisor, samt revi- med mindre denne er et selskap som har fi- sor som er ansvarlig for revisjon av regnskap nansielle instrumenter opptatt til notering for kommune eller fylkeskommune, samt for på et regulert marked i EØS-stat eller er un- kommunalt og fylkeskommunalt foretak, i derlagt informasjonsplikt tilsvarende det samsvar med nærmere bestemmelser fastsatt som gjelder ved notering på et regulert av departementet, jf. lov om kommuner og fyl- marked i EØS-stat, eller keskommuner § 78 nr. 8, 6. å sørge for at andre personer opptrer i posi- b) autorisert regnskapsfører, sjoner som nevnt i nr. 2, 4 og 5. c) advokat og annen som ervervsmessig eller k) tilbyder av spilltjeneste: fysisk eller juridisk stadig yter rettshjelp, når de på klientens person som har tillatelse etter lotteriloven, vegne utfører finansiell transaksjon eller en pengespilloven eller totalisatorloven. Når en- transaksjon som gjelder fast eiendom eller når treprenør arrangerer lotteri på vegne av orga- de bistår ved planlegging eller utføring av nisasjon eller forening, anses entreprenøren transaksjon for klient i forbindelse med: som tilbyder av spilltjenesten. 1. kjøp og salg av fast eiendom eller virksom- l) øverste ledelse: styret og daglig leder, eventu- het, elt foretaksorgan med tilsvarende kompetanse 2. forvaltning av klients penger, verdipapir el- og ansvar. ler andre aktiva, 3. åpning eller forvaltning av bank- eller verdi- §3. Geografisk virkeområde papirkonto, (1) Loven gjelder for rapporteringspliktig som 4. fremskaffelse av nødvendig kapital til opp- er etablert i Norge, herunder filialer av utenland- rettelse, drift eller ledelse av selskap, ske foretak. NOU 2016: 27 235 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 15

5. opprettelse, drift eller ledelse av selskap, d) type kunde, kundeforhold, herunder kunde- stiftelse, fond eller en lignende juridisk per- forholdets formål, varighet og regelmessighet, son eller formuesmasse, og d) eiendomsmegler, e) geografiske forhold. e) foretak som mot vederlag tilbyr tilsvarende tje- (3) Risikovurderingen skal dokumenteres, hol- neste som nevnt i bokstav a til d, des oppdatert og stilles til rådighet for tilsynsmyn- f) tilbyder av virksomhetstjenester, digheten. g) forhandler av varer ved transaksjon på 40 000 kroner eller mer hvor det betales med kontan- §7. Rutiner ter, (1) Rapporteringspliktig skal etablere rutiner h) person med begrenset tillatelse til å yte beta- for å sikre at virksomheten håndterer risiko og im- lingstjenester, og plementerer og gjennomfører tiltak etter loven i) tilbyder av spilltjeneste. her. (3) Bestemmelsene i §§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20 (2) Rutiner skal dokumenteres, holdes oppda- til 23, 25, 29 til 31, 36, 37 og 40 gjelder også for tert og stilles til rådighet for tilsynsmyndigheten. øverste ledelse. (4) Bestemmelsene i §§ 21 og 25 gjelder også §8. Øverste ledelses ansvar ansatte i virksomhet som nevnt i første og annet Øverste ledelse hos rapporteringspliktig skal ledd. a) godkjenne virksomhetens risikovurdering et- (5) Departementet kan i forskrift gi regler som ter § 6 og rutiner etter § 7, gir loven anvendelse for foretak som formidler fi- b) sørge for at forpliktelsene etter §§ 6 og 7 gjen- nansiering ved donasjon og for vekslingsplattfor- nomføres, og mer for virtuell valuta. c) utnevne en person i virksomhetens ledelse (6) Departementet kan i forskrift gi regler om med særskilt ansvar for at forpliktelsene etter unntak fra enkelte eller flere av bestemmelsene i § 7 gjennomføres. loven for visse rapporteringspliktige som driver sporadisk eller svært begrenset finansiell aktivitet. Kapittel 3. Kundetiltak og løpende oppfølg- Departementet kan i forskrift helt eller delvis ning gjøre unntak fra bestemmelsene i denne lov for til- §9. Kundetiltak bydere av spilltjenester på grunnlag av en ri- (1) Kundetiltak omfatter klarlegging av kun- sikovurdering. des og reell rettighetshavers identitet og kundeforholdets eller transaksjonens formål og tilsik- Kapittel 2. Risikobasert tilnærming tede art. §5. Risikobaserte tiltak (2) Når kunde er fysisk person, skal følgende (1) Tiltak etter loven skal gjennomføres og opplysninger innhentes: håndheves på grunnlag av en vurdering av risiko a) navn, for hvitvasking og terrorfinansiering. b) fødselsnummer, D-nummer eller, dersom kun- (2) Rapporteringspliktig skal kunne påvise at den ikke har slikt nummer, annen entydig omfanget av utførte tiltak er tilpasset den aktuelle identitetskode. For person som ikke har norsk risiko. fødselsnummer eller D-nummer, skal det innhentes fødselsdato, fødested, kjønn og stats- §6. Virksomhetsinnrettet risikovurdering borgerskap, herunder om personen har flere (1) Rapporteringspliktig skal identifisere og statsborgerskap, og vurdere risiko for hvitvasking og terrorfinansier- c) adresse. ing i sin virksomhet. Samme opplysninger skal innhentes for den som (2) Ved risikovurderingen etter første ledd handler på vegne av fysisk person, i tillegg til opp- skal rapporteringspliktig blant annet ta i betrakt- lysninger om at vedkommende kan representere ning ham. Det skal innhentes opplysninger om reell a) egen virksomhet, herunder særlig virksomhe- rettighetshaver som er tilstrekkelige for å vite tens omfang og art, hvem vedkommende er. b) virksomhetens produkter, (3) Opplysninger om kundes identitet bekref- c) transaksjon, herunder transaksjonens formål, tes ved personlig fremmøte ved gyldig legitima- størrelse og regelmessighet, sjon. Dersom bekreftelse av identitet skal skje uten personlig fremmøte, skal det fremlegges ytterligere dokumentasjon eller gjennomføres ytter- 236 NOU 2016: 27 Kapittel 15 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II ligere tiltak. Opplysning om fullmaktshavers iden- (9) Departementet kan i forskrift gi nærmere titet bekreftes ved gyldig legitimasjon. Fullmakts- regler om gyldig legitimasjon, krav til ytterligere forhold bekreftes ved skriftlig dokumentasjon. dokumentasjon ved bekreftelse av identitet uten Det skal gjennomføres egnede tiltak for å bekrefte personlig oppmøte og bekreftelse av opplysninger reell rettighetshavers identitet. om juridisk person. (4) Når kunde er juridisk person, skal følgende opplysninger innhentes: § 10. Forenklede kundetiltak a) foretaksnavn, (1) Dersom det er lav risiko for hvitvasking el- b) organisasjonsform, ler terrorfinansiering, kan det gjennomføres for- c) organisasjonsnummer, og enklede kundetiltak. d) adresse. (2) Ved forenklede kundetiltak kan krav til be- Opplysninger om fysisk person som handler på kreftelse av persons identitet og fullmaktsforhold vegne av juridisk person, skal innhentes i samsvar etter § 9 tredje, femte og åttende ledd lempes. Det med annet ledd. Det skal innhentes opplysninger samme gjelder kravet til å klarlegge kundeforhol- om reell rettighetshaver som er tilstrekkelige for dets eller transaksjonens formål og tilsiktede art at rapporteringspliktig vet hvem vedkommende etter § 9 første ledd. er, samt opplysninger som er nødvendige for å for- (3) Unntaket i annet ledd gjelder ikke for inn- stå eierskaps- og kontrollstruktur i juridiske per- henting av opplysninger om kundens identitet et- soner. Tilsvarende opplysninger skal så langt det ter § 9 annet og fjerde ledd. passer innhentes når kunde er juridisk arrange- (4) Departementet kan i forskrift gi nærmere ment. regler om forenklede kundetiltak. (5) Opplysninger som nevnt i fjerde ledd bokstav a til d om juridisk person, skal bekreftes § 11. Forsterkede kundetiltak ved utskrift fra offentlig register eller firmaattest, (1) Dersom det er høy risiko for hvitvasking som ikke er eldre enn tre måneder. Opplysninger eller terrorfinansiering, skal det gjennomføres for- om fysisk person som handler på vegne av juri- sterkede kundetiltak. disk person, skal bekreftes i samsvar med tredje (2) Ved forsterkede kundetiltak skal rapporte- ledd. Det skal også bekreftes at vedkommende ringspliktig, i tillegg til å oppfylle kravene til inn- kan representere den juridiske personen utad. henting og bekreftelse av opplysninger etter § 9 Det skal gjennomføres egnede tiltak for å bekrefte annet til åttende ledd, etter omstendighetene reell rettighetshavers identitet og forstå eierskaps- iverksette ytterligere tiltak for å sikre kjennskap og kontrollstrukturen. Dersom det ikke er mulig å om kunden, reell rettighetshaver og kundeforhol- klarlegge hvem som er reell rettighetshaver eller dets eller transaksjonens formål og tilsiktede art. det er tvil om hvorvidt personen som er identifi- (3) Departementet kan i forskrift gi nærmere sert er reell rettighetshaver, kan opplysninger om regler om forsterkede kundetiltak. styret og daglig leder eller tilsvarende innhentes, forutsatt at det ikke er mistanke om hvitvasking § 12. Forsterkede kundetiltak overfor politisk ekspo- eller terrorfinansiering. Det skal dokumenteres nert person hva som er gjort for å klarlegge reell rettighetsha- (1) Rapporteringspliktig skal gjennomføre for- vers identitet. sterkede kundetiltak når kunde eller reell rettig- (6) Rapporteringspliktig skal ha systemer for å hetshaver er politisk eksponert person. avgjøre om kunde eller reell rettighetshaver er po- (2) Ved opprettelse av kundeforhold med poli- litisk eksponert person. tisk eksponert person eller når eksisterende (7) Forsikringsforetak skal identifisere opp- kunde blir politisk eksponert person, skal rappor- nevnt begunstiget etter forsikringsavtale. Begun- teringspliktig blant annet stigedes identitet skal bekreftes etter tredje ledd a) påse at det innhentes godkjenning fra overord- ved utbetaling etter avtalen eller når begunstiget net før etablering eller opprettholdelse av kun- utøver sine rettigheter. Reell rettighetshaver til deforhold, og begunstiget skal identifiseres i samsvar med an- b) gjennomføre tilstrekkelige tiltak for å fastslå net ledd. Identiteten skal bekreftes i samsvar med formuens og midlenes opprinnelse. tredje ledd. (3) Ved forsikringsavtale skal forsikringsfore- (8) Eiendomsmegler skal før oppgjør også tak gjøre egnede tiltak for å avdekke om begunsti- gjennomføre kundetiltak etter første til femte ledd get, eventuelt begunstigedes reelle rettighetsha- overfor oppdragsgivers medkontrahent. ver, er politisk eksponert person. Tiltakene gjøres NOU 2016: 27 237 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 15 senest ved utbetaling eller overdragelse av forsik- ste ledd bokstav a til c, e, g til l, n og p, som er opp- ringen. I slike tilfeller skal forsikringsforetak rettet i stat der foretaket ikke er fysisk til stede a) påse at overordnet informeres før utbetaling, med en reell ledelse og administrasjon, og som og ikke er tilknyttet regulert finanskonsern. b) gjennomføre særlig forsterket kontroll med hele kundeforholdet. § 15. Plikt til å gjennomføre kundetiltak (4) Tiltak etter første til tredje ledd gjennomfø- (1) Rapporteringspliktig skal gjennomføre res i minst ett år etter at politisk eksponert person kundetiltak ved avsluttet stilling eller verv. a) etablering av kundeforhold, (5) Første til fjerde ledd gjelder tilsvarende b) transaksjon for kunde som rapporteringsplik- overfor nære familiemedlemmer og kjente medar- tig ikke har et etablert kundeforhold til, som beidere av politisk eksponert person. gjelder minst 1. 100 000 kroner, §13. Forsterkede kundetiltak ved korrespondentfor- 2. 8 000 kroner, når transaksjon omfattes av fi- bindelse nansavtaleloven § 11, (1) Ved bruk av institusjon fra stat utenfor 3. 80 000 kroner, når minst 40 000 kroner be- EØS som respondentinstitusjon, skal rapporte- tales med kontanter, for rapporteringsplik- ringspliktig som nevnt i § 4 første ledd bokstav a tig som nevnt i § 4 annet ledd bokstav g, til c, e, g til l, n og p 4. 16 000 kroner, for rapporteringspliktig som a) innhente tilstrekkelige opplysninger om re- nevnt i § 4 annet ledd bokstav i, eller spondentinstitusjonen for å forstå virksomhe- c) mistanke om hvitvasking eller terrorfinansier- tens art og omdømme og tilsynets kvalitet, ing. b) vurdere respondentinstitusjonens tiltak mot (2) Beløpsgrensene i første ledd bokstav b be- hvitvasking og terrorfinansiering, regnes samlet for transaksjoner som gjennomfø- c) påse at det innhentes godkjenning fra overord- res i flere operasjoner, som ser ut til å ha sammen- net før etablering av ny korrespondentforbin- heng. Dersom beløpet ikke er kjent når transak- delse, sjon gjennomføres, skal kundetiltak foretas så d) dokumentere institusjonenes ansvar, og snart rapporteringspliktig blir kjent med at beløps- e) ved oppgjørskonti forsikre seg om at respon- grensen er oversteget. dentinstitusjonen (3) Departementet kan i forskrift gi nærmere 1. har bekreftet identiteten til og fører lø- regler om unntak fra krav om gjennomføring av pende oppfølging av kunder som har di- kundetiltak ved utstedelse av elektroniske penger. rekte adgang til konti hos korrespondentin- stitusjonen, og § 16. Tidspunkt for gjennomføring av kundetiltak 2. på anmodning kan fremlegge relevante (1) Kundetiltak skal gjennomføres før etable- opplysninger fra kundetiltakene og den lø- ring av kundeforhold eller utføring av transaksjon. pende oppfølgingen til korrespondentinsti- (2) Fra første ledd gjelder følgende unntak: tusjonen. a) Bekreftelse av kundes og reell rettighetsha- (2) Med oppgjørskonto som nevnt i første ledd vers identitet kan gjennomføres under etable- bokstav e, menes konto hos rapporteringspliktig ring av kundeforhold, dersom etablering er som kan disponeres av tredjepart som er kunde av nødvendig for ikke å hindre den alminnelige respondentinstitusjon. forretningsdrift og det er lav risiko for hvitvasking eller terrorfinansiering. Bekreftelse av §14. Forbud mot korrespondentforbindelse med identitet skal skje så raskt som mulig etter eta- tomt bankselskap blering av kundeforhold. (1) Rapporteringspliktig som nevnt i § 4 første b) Bekreftelse av identiteten til begunstiget etter ledd bokstav a til c, e, g til l, n og p, skal ikke inngå forsikringsavtale kan gjennomføres etter inn- eller opprettholde korrespondentforbindelse med gåelse av avtale, forutsatt at bekreftelse av tomt bankselskap. Rapporteringspliktig skal treffe identiteten gjennomføres før utbetalingstids- egnede tiltak for å sikre at det ikke inngås eller punktet eller det tidspunkt begunstiget utøver opprettholdes korrespondentforbindelse med in- sine rettigheter etter avtalen. stitusjon som er kjent for å tillate at konti brukes c) Bekreftelse av kundes og reell rettighetsha- av tomt bankselskap. vers identitet kan gjennomføres etter åpning (2) Med tomt bankselskap menes foretak som av konto hos rapporteringspliktig som nevnt i driver tilsvarende virksomhet som nevnt i § 4 før- § 4 første ledd bokstav a, b, h, i, l og n, forut- 238 NOU 2016: 27 Kapittel 15 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

satt at det sikres at transaksjoner knyttet til b) utleverer kopier av dokumenter og opplysnin- kontoen ikke kan utføres av kunden eller på ger brukt for å bekrefte kundes og reell rettig- kundens vegne før bekreftelse av identitet er hetshavers identitet. gjennomført. (5) Rapporteringspliktig som er del av konsern, kan gis forhåndsgodkjenning av tilsynsmyn- §17. Følger av at kundetiltak ikke kan gjennomføres digheten til å legge til grunn kundetiltak utført av (1) Dersom kundetiltak ikke kan gjennomfø- annen rapporteringspliktig i konsernet dersom res, skal rapporteringspliktig ikke etablere kunde- a) konsernet anvender regler om kundetiltak, forhold eller utføre transaksjon. opplysningsoppbevaring og konsernregelverk (2) Første ledd gjelder ikke når advokat og an- mot hvitvasking og terrorfinansiering i sam- dre som ervervsmessig eller stadig yter rettshjelp svar med loven her, og fastslår klients rettsstilling eller bistår klient i for- b) det føres tilsyn på konsernnivå. bindelse med rettergang. (6) Departementet kan i forskrift gi regler om unntak fra første ledd bokstav n. Departementet §18. Kundetiltak utført av tredjepart kan i forskrift gi regler om andre rapporterings- (1) For gjennomføring av kundetiltak som pliktige som kan opptre som tredjepart. nevnt i § 9, kan rapporteringspliktig legge til grunn tiltak utført av følgende tredjepart: § 19. Løpende oppfølging a) bank, (1) Rapporteringspliktig skal gjennomføre lø- b) kredittforetak, pende oppfølging av kundeforhold. Løpende opp- c) finansieringsforetak, følging omfatter blant annet å overvåke at transak- d) verdipapirforetak, sjoner som utføres som en del av kundeforholdet, e) forvaltningsselskap for verdipapirfond, er i samsvar med rapporteringspliktigs opplysnin- f) forsikringsforetak, ger om kunden, kundens virksomhet og risikopro- g) foretak som driver forsikringsformidling som fil og kundeforholdets formål og tilsiktede art. ikke er gjenforsikringsmegling, (2) Rapporteringspliktig skal jevnlig gjennom- h) verdipapirregister når det ikke benyttes ek- føre kundetiltak som ledd i løpende oppfølging. stern kontofører som er rapporteringspliktig, Kundetiltak skal gjennomføres når det er tvil om i) forvalter av alternative investeringsfond, tidligere innhentede opplysninger er korrekte el- j) statsautorisert og registrert revisor, ler tilstrekkelige. k) autorisert regnskapsfører, (3) Dersom kunden eller reell rettighetshaver l) advokat og annen som ervervsmessig eller er politisk eksponert person, skal det gjennomfø- stadig yter rettshjelp, res forsterket løpende oppfølging med kunde- m) eiendomsmegler, forholdet. n) tilsvarende juridisk og fysisk person som (4) Dersom forsikringsselskap blir klar over nevnt i bokstav a til f og h til m fra annen stat, overdragelse av rettighetene etter forsikringsav- såfremt disse er underlagt regler om kundetil- tale, skal reell rettighetshaver identifiseres etter tak, oppbevaring og tilsyn som svarer til re- overdragelsen. glene i denne lov. (5) Dersom kundetiltak som ledd i løpende (2) Adgang til å legge til grunn kundetiltak ut- oppfølging ikke kan gjennomføres, skal rapporte- ført av tredjepart medfører ikke unntak fra rappor- ringspliktig avvikle kundeforholdet. teringspliktigs (6) Femte ledd gjelder ikke når advokat og an- a) plikt til å registrere opplysninger som nevnt i nen som ervervsmessig eller stadig yter retts- § 29 og lagre opplysninger og dokumenter hjelp, fastslår klients rettsstilling eller bistår klient som nevnt i §§ 30 og 31, eller i forbindelse med rettergang. b) ansvar for at kundetiltak gjennomføres i samsvar med loven her. Kapittel 4. Undersøkelse og rapportering (3) Rapporteringspliktig skal forsikre seg om § 20. Undersøkelsesplikt at tredjepart overholder tilsvarende krav som føl- (1) Dersom rapporteringspliktig avdekker for- ger av loven her. hold som kan indikere at midler har tilknytning til (4) Rapporteringspliktig skal forsikre seg om hvitvasking eller terrorfinansiering, skal det fore- at tredjepart tas nærmere undersøkelser. a) gir informasjon som er innhentet i samsvar (2) Undersøkelsesplikt utløses blant annet med § 9, og dersom det avdekkes forhold som avviker fra rapporteringspliktigs kjennskap til kunden, kunde- NOU 2016: 27 239 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 15 forholdets formål og tilsiktede art eller at en trans- transaksjon kan vanskeliggjøre undersøkelser av aksjon: person som kan dra fordel av mistenkelig transak- a) synes å mangle et legitimt formål, sjon, skal opplysninger oversendes Økokrim b) er usedvanlig stor eller kompleks, umiddelbart etter at transaksjon er gjennomført. c) er uvanlig ut fra kundens kjente forretningsmessige eller personlige mønster av transak- § 24. Ansvarsfrihet ved oversendelse av opplysninger sjoner, Oversendelse av opplysninger til Økokrim i d) foretas til eller fra person i et land eller område god tro medfører ikke brudd på taushetsplikt og som ikke har tilfredsstillende tiltak mot gir ikke grunnlag for erstatningsansvar eller straff- hvitvasking og terrorfinansiering, eller ansvar. e) på annen måte har uvanlig karakter. § 25. Forbud mot å avsløre undersøkelser og rappor- §21. Rapporteringsplikt tering (1) Dersom det etter undersøkelser er forhold (1) Kunde eller tredjeperson skal ikke gjøres som gir grunnlag for mistanke om hvitvasking el- kjent med at det foretas undersøkelser eller at det ler terrorfinansiering, skal rapporteringspliktig er oversendt opplysninger til Økokrim. oversende opplysninger til Økokrim om de for- (2) Første ledd er ikke til hinder for medde- hold som har medført mistanke. lelse av opplysninger til påtalemyndigheten eller (2) Advokat og annen som ervervsmessig eller den myndighet som fører tilsyn med den rapporte- stadig yter rettshjelp, skal ikke rapportere om ringspliktiges etterlevelse av hvitvaskingsregel- opplysninger som de mottar fra eller innhenter verket. om klient når de fastslår klients rettsstilling eller (3) Første ledd er ikke til hinder for utveksling bistår klient i forbindelse med rettergang. Tilsva- av opplysninger mellom rapporteringspliktige rende gjelder for revisor og annen rapporterings- som nevnt i hvitvaskingsloven § 4 første ledd bok- pliktig når de bistår advokat eller annen som er- stav a til c, e, g med unntak av agenter, h til k og n, versmessig eller stadig yter rettshjelp i arbeid som er del av samme konsern og etablert i EØS. som nevnt i første punktum. Departementet kan i Tilsvarende gjelder for filialer og majoritetseide forskrift gi regler om at advokater skal rapportere datterselskaper i tredjeland, forutsatt at filialen el- forhold som gir grunnlag for mistanke om hvitvas- ler datterselskapet overholder den rapporterings- king eller terrorfinansiering til Økokrim via et pliktiges rutiner. selvregulerende organ. (4) Første ledd er ikke til hinder for utveksling (3) Departementet kan i forskrift pålegge rap- av opplysninger mellom rapporteringspliktige porteringspliktig å oversende opplysninger til som nevnt i hvitvaskingsloven § 4 annet ledd bok- Økokrim elektronisk. Departementet kan i for- stav a til c, som utøver sin virksomhet innenfor skrift gi nærmere regler om rapportering av trans- samme juridiske person eller nettverk. Det aksjoner med eller for personer eller foretak som samme gjelder for utveksling av opplysninger til har tilknytning til land eller områder som ikke har a) rapporteringspliktig omfattet av direktiv (EU) gjennomført tilfredsstillende tiltak mot hvitvas- 2015/849 artikkel 2 nr. 1 punkt 3 bokstav a el- king og terrorfinansiering. ler b, og b) rapporteringspliktig i stat utenfor EØS som på- §22. Opplysningsplikt til Økokrim legger tilsvarende krav som fastsatt i direktiv (1) Rapporteringspliktig som har oversendt (EU) 2015/849. opplysninger, skal på forespørsel fra Økokrim gi Med nettverk menes en struktur som har felles ei- nødvendige tilleggsopplysninger. erskap, ledelse eller internkontroll med overhol- (2) Rapporteringspliktig skal på forespørsel fra delse av relevante regelverk. Økokrim gi nødvendige opplysninger. (5) Første ledd er ikke til hinder for utveksling av opplysninger mellom rapporteringspliktige et- §23. Gjennomføring av mistenkelig transaksjon ter tredje og fjerde ledd om en felles kunde i en (1) Rapporteringspliktig skal ikke gjennom- transaksjon hvor de aktuelle rapporteringspliktige føre mistenkelig transaksjon som medfører rap- er involvert, forutsatt at de rapporteringspliktige porteringsplikt før Økokrim er underrettet. Øko- tilhører samme profesjonskategori og er pålagt krim kan i særlige tilfeller gi pålegg om ikke å forpliktelser med hensyn til taushetsplikt og vern gjennomføre transaksjon. av personopplysninger. (2) Dersom det er umulig å unnlate å gjennom- (6) Første ledd er ikke til hinder for at rappor- føre transaksjon, eller dersom gjennomføring av teringspliktig som nevnt i § 4 annet ledd bokstav a 240 NOU 2016: 27 Kapittel 15 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II til c, forsøker å få kunde til å avstå fra å begå ulov- (1) Opplysninger og dokumenter skal lagres i lig handling. fem år etter at kundeforhold ble avsluttet eller transaksjon ble gjennomført. §26. Tilsynsmyndighetens og markedsovervåkers (2) Når femårsfristen er utløpt, skal person- rapporteringsplikt opplysninger slettes dersom ikke fortsatt lagring Dersom tilsynsmyndigheten eller markedso- er strengt nødvendig. Samlet lagringstid kan ikke vervåker avdekker forhold som kan være tilknyt- overstige ti år. tet hvitvasking eller terrorfinansiering, skal det oversendes opplysninger til Økokrim om de for- § 32. Utlevering av opplysninger i konsern, filialer hold som har medført mistanke. og majoritetseide datterselskaper Dersom ikke Økokrim bestemmer noe annet, Kapittel 5. Behandling av person- kan rapporteringspliktig uten hinder av eventuell opplysninger og andre opplysninger taushetsplikt utlevere opplysninger om at det er §27. Forholdet til personopplysningsloven. Behand- oversendt opplysninger til Økokrim etter § 21 i si- ling av personopplysninger tuasjoner som nevnt i § 25 tredje ledd. (1) Personopplysningsloven gjelder ved rapporteringspliktigs behandling av personopplysnin- § 33. Unntak fra retten til innsyn etter personopplys- ger etter loven her med mindre annet fremgår av ningsloven bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Rapporteringspliktig skal ikke gi innsyn i opp- (2) Rapporteringspliktig kan behandle person- lysninger som kan vanskeliggjøre opplysninger, herunder sensitive personopplys- a) rapporteringspliktigs overholdelse av pliktene ninger, for å oppfylle sine plikter etter loven her. etter loven her, eller b) etterforskning eller lignende undersøkelser. §28. Formålsbestemt behandling av personopplysninger § 34. Informasjon til kunder Behandling av personopplysninger etter loven Rapporteringspliktig skal før etablering av her kan bare skje for å forebygge og avdekke kundeforhold eller gjennomføring av transaksjon hvitvasking og terrorfinansiering. gi kunde opplysninger om pliktene til å behandle personopplysninger etter loven her. §29. Registrering av personopplysninger og andre opplysninger § 35. Økokrims behandling av personopplysninger Rapporteringspliktig skal registrere opplysnin- (1) Personopplysninger som mottas av Øko- ger innhentet i samsvar med §§ 9 til 21. Det er krim etter §§ 21 og 22, skal slettes fem år etter at ikke plikt til å registrere kundens adresse dersom opplysningene ble registrert. folkeregisteret har vedtatt at adressen skal være (2) Personopplysninger kan likevel lagres ut- fortrolig eller strengt fortrolig. over femårsfristen hvis det er strengt nødvendig. Samlet lagringstid må ikke overstige femten år. §30. Lagring av opplysninger og dokumenter (3) Departementet kan i forskrift gi nærmere (1) Rapporteringspliktig skal lagre regler om Økokrims behandling av personopplys- a) registrerte opplysninger, og ninger. b) dokumenter innhentet og utarbeidet i forbindelse med tiltak etter §§ 9 til 21. Kapittel 6. Øvrige tiltak (2) Rapporteringspliktig skal ha systemer som § 36. Internkontroll muliggjør raske og fullstendige svar på forespørs- (1) Rapporteringspliktig skal sørge for intern- ler fra Økokrim eller tilsynsmyndigheten om ved- kontroll i virksomheten av at tiltak etter loven her kommende har eller i løpet av de siste fem år har etterleves. hatt kundeforhold til konkrete personer og om (2) Dersom en risikovurdering av virksomhe- kundeforholdets art. tens omfang og art tilsier det, skal rapporterings- (3) Lagringen skal være betryggende og hin- pliktig dre uautorisert tilgang fra uvedkommende. a) utnevne etterlevelsesansvarlig, b) gjennomføre skikkethetsvurderinger av an- §31. Lagringstid og sletting av opplysninger og doku- satte, og menter c) opprette en intern uavhengig kontrollfunksjon som skal kontrollere virksomhetens interne rutiner. NOU 2016: 27 241 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 15

medhold av denne lov, skal rapporteringspliktig §37. Opplæring iverksette ytterligere tiltak for å avdekke og fore- (1) Rapporteringspliktig skal sikre at ansatte bygge hvitvasking og terrorfinansiering og under- gis opplæring slik at de er rette tilsynsmyndigheten om det. a) kjent med virksomhetens forpliktelser etter lo- (5) Dersom tiltak etter fjerde ledd ikke er til- ven her, og strekkelige, kan tilsynsmyndigheten beslutte at b) skikket til å gjenkjenne forhold som kan indi- rapporteringspliktig kere hvitvasking og terrorfinansiering. a) ikke etablerer kundeforhold, (2) Rapporteringspliktig skal sørge for jevnlig b) avslutter kundeforhold, eller opplæring slik at ansattes kunnskap etter første c) ikke gjennomfører transaksjoner. ledd vedlikeholdes og oppdateres. (6) Departementet kan i forskrift gi nærmere regler om tiltak etter fjerde ledd. §38. Vern mot negative reaksjoner ved rapportering. Varsling § 41. Nasjonalt kontaktpunkt (1) Rapporteringspliktig skal sørge for at den Departementet kan i forskrift gi nærmere re- som rapporterer om mistanke om hvitvasking el- gler om nasjonalt kontaktpunkt for agenter av ler terrorfinansiering internt eller til Økokrim, utenlandske betalingsforetak og e-pengeforetak. ikke utsettes for negative reaksjoner. (2) Dersom en risikovurdering av virksomhe- Kapittel 7. Regulering av tilbydere av tens art og omfang tilsier det, skal rapporterings- virksomhetstjenester pliktig opprette et uavhengig og anonymt internt § 42. Krav om tillatelse for tilbyder av virksomhets- varslingssystem for overtredelse av loven eller for- tjenester skrift gitt i medhold av loven. (1) Ingen kan tilby virksomhetstjenester uten tillatelse fra Finanstilsynet. Tillatelse skal ikke gis §39. Elektroniske overvåkningssystemer til fysisk person som anses uegnet fordi vedkom- (1) Rapporteringspliktig som nevnt i § 4 første mende ledd bokstav a, b, c, og j, skal etablere elektro- a) er dømt for straffbart forhold, og det straff- niske overvåkningssystemer som skal ha til for- bare forholdet gir grunn til å anta at vedkom- mål å identifisere hvitvasking og terrorfinansier- mende ikke vil kunne ivareta stillingen eller ing. vervet på en forsvarlig måte, eller (2) Finanstilsynet kan ved enkeltvedtak gjøre b) i stilling eller ved utøvelsen av andre verv har unntak fra første ledd. utvist en slik adferd at det er grunn til å anta at (3) Departementet kan i forskrift pålegge an- vedkommende ikke vil kunne ivareta stillingen dre rapporteringspliktige å etablere elektroniske eller vervet på en forsvarlig måte. overvåkningssystemer og fastsette nærmere re- (2) For juridisk person som søker om tillatelse gler om slike systemer. til å tilby virksomhetstjenester, gjelder tilsvarende krav til egnethet for reell rettighetshaver, styre- §40. Gjennomføring av rutiner på konsernnivå, medlem, daglig leder og andre personer i den fak- rapporteringspliktigs virksomhet i utlandet mv. tiske ledelse av virksomheten. (1) Rapporteringspliktig skal gjennomføre ruti- (3) Ved endring i posisjon som nevnt i annet ner etter § 7 på konsernnivå og i filialer og majori- ledd, skal det gis skriftlig melding til Finanstilsy- tetseide datterselskaper. net. (2) Rapporteringspliktig som driver virksom- (4) Ved søknad om tillatelse eller melding om het i annen EØS-stat, skal sikre at virksomheten endring skal det legges frem ordinær politiattest overholder statens lovgivning som implementerer etter politiregisterloven § 40. direktiv (EU) 2015/849. (3) Rapporteringspliktig skal sikre at filialer el- § 43. Tilbakekall. Straff ler majoritetseide datterselskaper i stater utenfor (1) Dersom vilkårene for å inneha tillatelsen EØS (tredjeland), hvor kravene til forebygging og ikke lenger er oppfylt, kan Finanstilsynet tilbake- avdekking av hvitvasking og terrorfinansiering er kalle tillatelse etter § 42. lempeligere enn etter loven her, gjennomfører be- (2) Med bøter straffes den som forsettlig eller stemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, så- grovt uaktsomt overtrer eller medvirker til over- fremt lovgivningen i tredjelandet tillater det. tredelse av denne lovs § 42 første ledd første (4) Dersom lovgivningen i tredjelandet ikke til- punktum. later gjennomføring av bestemmelser gitt i eller i 242 NOU 2016: 27 Kapittel 15 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

§44. Behandling av personopplysninger § 48. Klage (1) Finanstilsynet kan behandle personopplys- (1) Departementet avgjør klage over vedtak et- ninger, herunder sensitive personopplysninger jf. ter loven her. personopplysningsloven § 9, for å sikre at perso- (2) Vedtak som retter seg mot advokat og an- ner som nevnt i § 42 er egnet til å inneha posisjo- nen som ervervsmessig eller stadig yter retts- ner som angitt i bestemmelsen. hjelp, kan ikke påklages. (2) Kongen kan ved forskrift gi nærmere regler om forholdet til personopplysningslovens re- Kapittel 9. Forvaltningstiltak og sanksjoner gler. § 49. Pålegg Tilsynsmyndigheten kan gi rapporteringsplik- Kapittel 8. Tilsyn tig pålegg om at forhold i strid med loven eller be- §45. Tilsynsmyndigheter stemmelser gitt i medhold av loven, skal opphøre. (1) Tilsynsmyndigheten skal føre tilsyn med at Tilsynsmyndigheten kan sette en frist for å bringe rapporteringspliktige overholder bestemmelser forholdene i samsvar med pålegget. gitt i eller i medhold av loven. (2) Tilsynsmyndighet er: § 50. Tvangsmulkt a) Finanstilsynet for rapporteringspliktige etter (1) Dersom rapporteringspliktig ikke etter- § 4 første ledd bokstav a til c, e til q, og annet kommer pålegg etter § 49, kan tilsynsmyndighe- ledd bokstav a, b, d til f og h, ten ilegge tvangsmulkt. b) Tilsynsrådet for advokatvirksomhet for rap- (2) Departementet kan i forskrift gi nærmere porteringspliktige etter § 4 annet ledd regler om fastsettelse av tvangsmulkt, herunder bokstav c, mulktens størrelse. c) Skattekontoret for rapporteringspliktige etter § 4 annet ledd bokstav g, og § 51. Overtredelsesgebyr d) Lotteritilsynet for rapporteringspliktige etter (1) Den som grovt eller gjentatt overtrer §§ 6 § 4 annet ledd bokstav i. til 8, kapittel 3, §§ 20 til 23, 25, 29 til 31, 36, 37, 40 eller bestemmelser gitt i medhold av § 60, kan il- §46. Forholdet til forvaltningsloven egges overtredelsesgebyr på inntil 10 000 000 kro- Forvaltningsloven gjelder ved gjennomføring ner. Dersom det kan beregnes hvilken vinning av tilsyn og utferdigelse av vedtak med mindre an- som er oppnådd ved overtredelsen, kan det ileg- net fremgår av loven her. ges overtredelsesgebyr som tilsvarer inntil det dobbelte av vinningen. §47. Tilsyn, opplysnings- og fremleggelsesplikt (2) Dersom overtredelse som nevnt i første (1) Tilsynsmyndigheten kan gjennomføre til- ledd gjøres av rapporteringspliktig som nevnt i § 4 syn hos rapporteringspliktig og foreta de undersø- første ledd bokstav a til c, e, g, h til k og n, kan kelser som tilsynsmyndigheten finner nødvendig a) foretak ilegges overtredelsesgebyr på inntil for å kunne utføre gjøremål etter loven. 50 000 000 kroner eller 10 % av årlig omset- (2) Enhver plikter å gi opplysninger og legge ning, frem dokumenter som tilsynsmyndigheten krever b) person som nevnt i § 4 tredje eller fjerde ledd, for å kunne utføre gjøremål etter loven. ilegges overtredelsesgebyr på inntil 50 000 000 (3) Ved tilsyn hos advokat og annen som er- kroner. vervsmessig eller stadig yter rettshjelp, skal til- (3) Overtredelsesgebyr forfaller til betaling to synsmyndigheten bare gis tilgang til opplysninger måneder etter at vedtaket er mottatt. som er omfattet av advokatens taushetsplikt dersom det er strengt nødvendig. En representant for § 52. Administrativt rettighetstap Advokatforeningen skal sikre at tilsynet gjennom- Den som er underlagt krav om tillatelse for å føres i samsvar med forrige punktum. Den som drive virksomhet, kan ved grov eller gjentatt over- ved tilsyn hos advokat får tilgang til opplysninger tredelse av §§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20 til 23, 25, 29 som er omfattet av advokatens taushetsplikt, har til 31, 36, 37, 40 eller bestemmelser gitt i medhold samme taushetsplikt som advokaten selv. Brudd av § 60 ilegges administrativt rettighetstap for et på taushetsplikt straffes etter straffeloven § 209. tidsrom på inntil to år.

§ 53. Ledelseskarantene NOU 2016: 27 243 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 15

(1) Person nevnt i § 4 tredje og fjerde ledd som sonopplysninger skal likevel slettes når det ikke grovt eller gjentatt tilsidesetter sine plikter etter lenger er nødvendig at de er publisert. §§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20 til 23, 25, 29 til 31, 36, 37, 40 eller bestemmelser gitt i medhold av § 60, kan § 58. Foreldelse ilegges ledelseskarantene. Adgangen til å ilegge sanksjon foreldes fem år (2) Ledelseskarantene innebærer at person etter at overtredelsen har opphørt. Foreldelses- ikke kan utøve ledende funksjon hos rapporte- fristen avbrytes ved at tilsynsmyndigheten sender ringspliktig. Ledelseskarantene kan ilegges for et forhåndsvarsel eller fatter vedtak om sanksjon. tidsrom på inntil to år. § 59. Særlig om agent av utenlandsk betalingsfore- §54. Momenter ved avgjørelsen om sanksjon skal il- tak egges For agent av utenlandsk betalingsforetak gjel- Ved avgjørelsen om sanksjon skal ilegges og der ikke §§ 51 til 53. ved utmåling av sanksjon etter §§ 51 til 53, skal det blant annet tas hensyn til Kapittel 10. Avsluttende bestemmelser a) overtredelsens grovhet og varighet, § 60. Opplysninger som skal følge betalinger i beta- b) overtrederens grad av skyld, lingskjeden mv. c) overtrederens økonomiske evne, Departementet kan i forskrift gi regler om d) om overtrederen har implementert hensikts- hvilke opplysninger om avsender og mottaker messige tiltak etter §§ 6 og 7, som skal følge en betaling i betalingskjeden, samt e) fordeler som er oppnådd eller kunne ha vært regler om betalingstjenesteyteres opplysnings- og oppnådd ved overtredelsen, kontrollplikter i forbindelse med betalinger. f) om tredjeparter er påført tap, g) graden av samarbeid med myndighetene, og § 61. Endringer i andre lover h) eventuelle tidligere overtredelser av hvit- Fra den tid loven trer i kraft, gjøres følgende vaskingsloven. endringer i andre lover: 1. Lov 6. mars 2009 nr. 11 om tiltak mot hvitvas- §55. Skyldkrav king og terrorfinansiering mv. (hvitvaskingslo- (1) Fysisk person kan ilegges sanksjon etter ven) oppheves. §§ 51 til 53 ved utvist forsett eller grov uaktsom- 2. I lov 24. mai 1985 nr. 28 om Norges Bank og het. pengevesenet mv. (sentralbankloven) skal § 12 (2) Juridisk person kan ilegges sanksjoner et- annet ledd tredje punktum lyde: ter §§ 51 og 52 selv om ingen enkeltperson har ut- Taushetsplikten etter foregående ledd gjelder vist skyld. heller ikke overfor ØKOKRIM ved oversendelse av opplysninger i henhold til §§ 21 og 22 i lov om §56. Domstolsprøving tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering Ved prøving av vedtak om sanksjoner etter (hvitvaskingsloven). §§ 51 til 53 kan retten prøve alle sider av saken. Retten kan avsi dom for realitet i saken. § 62. Ikrafttredelse Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. §57. Publisering av vedtak Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmel- (1) Endelig vedtak om forvaltningstiltak og sene i loven til forskjellig tid. sanksjon skal publiseres på tilsynsmyndighetens internettsider. Publisering skjer når den vedtaket retter seg mot er varslet om vedtaket. 15.2 Mindretallsforslag (2) Dersom publisering fremstår som uforholdsmessig eller kan true finansiell stabilitet, kan 15.2.1 Forslag fra medlemmene Holberg, tilsynsmyndigheten Lund og Utne – kontantforbud a) utsette publisering, b) publisere vedtaket i anonymisert form, eller Forslag til bestemmelser i hvitvaskingsloven: c) unnlate publisering. § 4 annet ledd bokstav g utgår. Nåværende an- (3) Vedtaket skal være tilgjengelig på tilsyns- net ledd bokstav h og i blir henholdsvis bokstav g myndighetens internettsider i minst fem år. Per- og h. 244 NOU 2016: 27 Kapittel 15 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Denne retten gjelder ikke for betaling med Forslag til § 4 femte ledd (femte og sjette ledd blir 40 000 kroner eller mer i kontanter til forhandler henholdsvis syvende og åttende ledd, se neden- av varer. for): (5) § 5 gjelder for alle næringsdrivende. 15.2.3 Forslag fra medlemmene Hana, Munch Forslag til § 4 sjette ledd (femte og sjette ledd blir Thore, Rui og Stokmo – filtreringsme- henholdsvis syvende og åttende ledd, se ovenfor): kanisme for advokat og annen som (6) Departementet kan i forskrift fastsette re- ervervsmessig eller stadig yter gler som gir loven anvendelse for nærmere an- rettshjelp ved rapportering gitte forhandlere av varer uavhengig av betalingsform. Forslag til § 21 tredje ledd (nåværende tredje ledd blir fjerde ledd): Forslag til § 5 (lovens øvrige paragrafer omnum- (3) Advokat og annen som ervervsmessig eller mereres løpende): stadig yter rettshjelp, rapporterer i samsvar med §5. Kontantforbud første og annet ledd til et selvregulerende organ. Ved omsetning av varer og tjenester kan næ- Organet avgjør om unntak fra rapporteringsplik- ringsdrivende ikke motta oppgjør i kontanter på ten etter annet ledd første punktum kommer til 40 000 kroner eller mer. Forbudet gjelder også anvendelse. Opplysninger som ikke omfattes av der transaksjonen gjennomføres i flere operasjo- unntak fra rapporteringsplikten, oversendes Øko- ner som ser ut til å ha sammenheng. krim umiddelbart og ufiltrert. Øvrig kommunikasjon i forbindelse med rapportering foregår via et Forslag til § 45 annet ledd bokstav c: selvregulerende organ. c) Skattekontoret fører kontroll med overholdelse av § 5, og Forslag til § 22 tredje ledd: (3) Forespørsel etter annet ledd rettet mot ad- Forslag til § 51 tredje ledd (nåværende tredje ledd vokat eller annen som ervervsmessig eller stadig blir fjerde ledd): yter rettshjelp, gjøres via et selvregulerende or- (3) Foretak som overtrer § 5, kan ilegges over- gan. tredelsesgebyr. Størrelsen på gebyret fastsettes i samsvar med første ledd. 15.2.4 Forslag fra medlemmet Sigurdsen – Forslag til § 57 første ledd første punktum: diverse (1) Med unntak av overtredelsesgebyr ilagt etter § 51 tredje ledd skal endelig vedtak om sanksjon og Forslag til § 8: forvaltningstiltak publiseres på tilsynsmyndighe- Rapporteringspliktig skal utpeke en eller flere tens internettsider. personer som skal ha som oppgaver å godkjenne rutinene og å ha tilsyn med at rutinene følges. Forslag til endring i finansavtaleloven: Forslag til § 9 første ledd: Finansavtaleloven § 38 tredje ledd annet punktum (1) Kundetiltak omfatter klarlegging av kun- skal lyde: dens og reell rettighetshavers identitet og kunde- Ved næringsmessig omsetning av varer og tje- forholdets formål og tilsiktede art. nester, gjelder denne retten ikke for betaling med 40 000 kroner eller mer i kontanter. Forslag til § 9 femte ledd første punktum: (5) Opplysninger som nevnt i fjerde ledd bokstav a til d om juridisk person, kan bekreftes ved 15.2.2 Forslag fra medlemmene Munch Thore, oppslag i offentlig register eller ved firmaattest el- Sigurdsen og Stokmo – mulighet til å ler tilsvarende attest fra offentlig register, som ikke fravelge underleggelse av hvitvas- er eldre enn én måned. kingsloven for forhandlere av varer Forslag til tillegg i § 20 første ledd: Finansavtaleloven § 38 tredje ledd annet punktum (1) Rapporteringspliktige skal rette særlig opp- skal lyde: merksomhet mot kundeforhold og transaksjoners formål og tilsiktede art. Dersom rapporteringsplik- NOU 2016: 27 245 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 15 tige avdekker forhold som kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansier- 15.2.5 Forslag fra medlemmene Holberg og ing, skal det foretas nærmere undersøkelser. Utne – tilsynsmyndighet for foretak som driver fysisk pengetransport Forslag til § 53 første ledd: (1) Dersom rapporteringspliktig grovt eller gjen- Ny § 45 annet ledd bokstav e: tatte ganger overtrer §§ 6 til 8, kapittel 3, §§ 20 til e) Politiet for rapporteringspliktige etter § 4 23, 25, 29 til 31, 36, 37, 40 eller bestemmelser gitt i første ledd bokstav q. medhold av § 60, kan rapporteringspliktig eller ledelsen i rapporteringspliktig foretak ilegges ledelseskarantene 246 NOU 2016: 27 Kapittel 16 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Kapittel 16 Utkast til lov om register over reelle rettighetshavere mv.

ler markedsplass med tilsvarende krav til opplys- Lov om register over reelle ningsplikt om eierforhold. rettighetshavere mv. §3. Forholdet til personopplysningsloven Kapittel 1. Innledende bestemmelser Personopplysningslovens regler om behand- §1. Formål ling av personopplysninger gjelder dersom ikke Lovens formål er å legge til rette for rapporte- annet følger av loven her eller av forskrift gitt i ringspliktiges, myndigheters og andres tilgang til medhold av loven. opplysninger om reelle rettighetshavere for å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansier- Kapittel 2. Behandling av opplysninger om ing. reell rettighetshaver §4. Innhenting av opplysninger om reell rettighets- §2. Anvendelsesområde haver Loven gjelder for følgende juridiske og fysiske Person som nevnt i § 2 skal innhente opplys- personer: ninger om reell rettighetshaver som nevnt i 1. aksjeselskap, hvitvaskingsloven § 2 bokstav e. 2. allmennaksjeselskap, Plikten til å innhente opplysninger omfatter re- 3. europeiske selskap, ell rettighetshavers 4. ansvarlige selskap, 1. navn, 5. kommandittselskap, 2. bostedsland, 6. partrederi, 3. fødselsdato, 7. finansforetak som ikke er organisert som ak- 4. statsborgerskap, og sjeselskap eller allmennaksjeselskap, 5. grunnlaget for å anse vedkommende som reell 8. samvirkeforetak og europeiske samvirkefore- rettighetshaver. tak, Opplysninger skal kontrolleres og oppdateres når 9. andre selskaper med begrenset deltakeran- forholdene tilsier det. svar, Første og annet ledd gjelder ikke dersom det 10. sameier, når de er registrert i offentlig regis- ikke er mulig å klarlegge hvem som er reell rettig- ter, hetshaver. 11. borettslag, Departementet kan i forskrift gi nærmere re- 12. boligbyggelag, gler om hvilke opplysninger om reell rettighetsha- 13. foreninger, når de er registrert i offentlig re- ver som skal innhentes. gister, 14. stiftelser, §5. Lagring og sletting av opplysninger 15. verdipapirfond. Forvaltningsselskapet utøver Person som nevnt i § 2 skal lagre opplysninger pliktene etter loven her på vegne av verdipapir- som nevnt i § 4 i fem år etter at fysisk person opp- fondet, hører å være reell rettighetshaver. Ved utløpet av 16. statsforetak, interkommunale selskap, kom- lagringstiden skal opplysningene slettes. munale og fylkeskommunale foretak, regionalt helseforetak og helseforetak, og §6. Utlevering av opplysninger 17. forvalter av utenlandsk trust og tilsvarende ju- Person som nevnt i § 2 skal på forespørsel utle- ridisk arrangement. vere opplysninger som nevnt i § 4 til Loven gjelder ikke for juridiske personer med eie- 1. offentlig myndighet, randeler opptatt til handel på regulert marked el- NOU 2016: 27 247 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 16

2. rapporteringspliktig når rapporteringspliktig ter ny melding, kan registerfører innta en opplys- gjennomfører kundetiltak og løpende oppføl- ning om feilen i registeret. ging etter hvitvaskingsloven kapittel 3. Person som nevnt i § 2 nr. 17 skal opplyse om sin § 11. Offentlig myndighets tilgang til registrerte opp- status og gi opplysninger som nevnt i § 4 første og lysninger annet ledd til rapporteringspliktig i situasjoner Offentlig myndighet skal ha tilgang til registe- som nevnt i hvitvaskingsloven § 15 første ledd ret. Person som nevnt i § 2 og reell rettighetsha- bokstav a eller b. ver skal ikke varsles om at offentlig myndighet er gitt tilgang. Kapittel 3. Register over reelle rettighetshavere § 12. Rapporteringspliktigs og andres innsyn i regis- §7. Registerets organisasjon teret Kongen utnevner en registerfører for register Rapporteringspliktig har rett til innsyn i regis- over reelle rettighetshavere. Det kan føres et se- teret ved gjennomføring av kundetiltak og lø- parat register over reelle rettighetshavere i uten- pende oppfølging etter hvitvaskingsloven kapittel landsk trust eller tilsvarende juridisk arrange- 3. ment. Andre med et legitimt behov for opplysnin- Departementet gir i forskrift nærmere regler gene, jf. § 1, kan gis innsyn i registeret. om registerets organisasjon og administrasjon og Departementet kan i forskrift gi nærmere re- om føringen av registeret. gler om hvordan opplysningene skal gjøres tilgjengelig og kan bestemme at det skal betales ge- §8. Plikt til å sende melding til registeret byr for tjenestene. Person som nevnt i § 2 skal sende melding til registeret over reelle rettighetshavere med opp- § 13. Utlevering av opplysninger mellom registeret lysninger som nevnt i § 4. Dersom det ikke er inn- og utenlandske registre hentet opplysninger i samsvar med § 4 fjerde ledd, Departementet kan i forskrift gi nærmere re- skal det opplyses i meldingen. gler om registerets adgang til å utlevere opplys- Ved endringer etter § 4 tredje ledd skal det ninger til og innhente opplysninger fra tilsvarende sendes melding. register etablert i annen EØS-stat. Departemenet gir i forskrift nærmere regler om melding til registeret, herunder om eventuell § 14. Pålegg om melding. Tvangsmulkt plikt til elektronisk innsending. Dersom person som nevnt i § 2 har overtrådt § 8, kan registerfører gi pålegg om å gi melding §9. Kontroll av meldinger innen en bestemt frist. Registerfører skal kontrollere at meldinger I tilfeller som nevnt i § 10 annet ledd, kan re- som nevnt i § 8 inneholder opplysninger som gisterfører pålegge person som nevnt i § 2 å gi nevnt i § 4. melding innen en bestemt frist. Dersom fristen ikke overholdes, kan det ileg- §10. Retting av feil ges tvangsmulkt inntil forholdet er rettet. Dersom registerfører oppdager at en innføring Departementet kan i forskrift gi nærmere re- i registeret er uriktig, skal feilen rettes. Person gler om fastsettelse og beregning av tvangsmulkt. som nevnt i § 2 skal underrettes om feilen, hvordan feilen vil bli rettet og at retting vil bli foretatt Kapittel 4. Avsluttende bestemmelser om det ikke fremmes innsigelser innen en be- § 15. Ikrafttredelse stemt frist. Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestem- Dersom det er uklart hvordan feilen skal rettes mer. eller feilen på annen måte ikke kan rettes uten et- 248 NOU 2016: 27 Kapittel 17 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Kapittel 17 Utkast til forskrift om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering (hvitvaskingsforskriften)

1. selskaper notert på regulert marked som er Forskrift om tiltak mot hvitvasking og underlagt informasjonsplikt som sikrer til- terrorfinansiering (hvitvaskingsforskriften) strekkelig kunnskap om reelle rettighetshavere, Kapittel 1. Kundetiltak og løpende oppfølging 2. offentlige forvaltningsorganer eller selska- §1. Gyldig legitimasjon for fysisk person per, og (1) Gyldig legitimasjon for fysisk person ved 3. kunder som er bosatt i stater som anses å personlig fremmøte er original av pass eller andre innebære lavere risiko. dokumenter som b) Risikomomenter knyttet til typen produkt, a) er utstedt av offentlig myndighet eller av annet transaksjon, tjenesteytelse eller leveringska- organ som har betryggende kontrollrutiner nal: for dokumentutstedelse og dokumentene har 1. livsforsikring der den årlige premien er lav, et tilfredsstillende sikkerhetsnivå, 2. pensjonsforsikringspoliser som ikke har en b) inneholder fullt navn, navnetrekk, fotografi, og gjenkjøpsklausul og ikke kan brukes til sik- c) fødselsnummer eller D-nummer. kerhetsstillelse, (2) For person som ikke har norsk fødsels- 3. pensjonsordninger eller lignende ordnin- nummer eller D-nummer, skal legitimasjonsdoku- ger for ansatte, hvis bidragene innbetales ment, i tillegg til kravene som følger av første som fratrekk i lønn og reglene for ordnin- ledd, inneholde fødselsdato, fødested, kjønn og gen ikke tillater overdragelse av et med- statsborgerskap. lems rettigheter i henhold til ordningen, (3) Krav om at gyldig legitimasjon for fysisk 4. begrensede finansielle produkter eller tje- person inneholder navnetrekk gjelder ikke for nester som gis til visse kundegrupper med pass. det formål å fremme finansiell inkludering, (4) Elektronisk signatur er gyldig legitimasjon og for fysisk person når identiteten ikke skal bekref- 5. produkter hvor risikoen for hvitvasking og tes ved personlig fremmøte. Elektronisk signatur terrorfinansiering styres av andre faktorer må tilfredsstille kravene i forskrift 21. november som beløpsgrenser eller gjennomsiktighet 2005 nr. 1296 om frivillige selvdeklarasjonsordnin- med hensyn til eierskap. ger for sertifikatutstedere § 3 og som er oppført på c) Geografiske risikomomenter: publisert liste i henhold til § 11 første ledd i nevnte 1. EØS-stater, forskrift. 2. tredjeland som er identifisert som land som har gjennomført tilfredsstillende og effek- §2. Lav risiko for hvitvasking og terrorfinansiering tive tiltak for å bekjempe hvitvasking og ter- – forenklede kundetiltak rorfinansiering, og (1) I situasjoner der rapporteringspliktig vur- 3. tredjeland som er identifisert som land med derer at det er lav risiko for hvitvasking og terror- lavt nivå av korrupsjon og annen kriminali- finansiering, kan omfanget av kundetiltak reduse- tet. res. (2) Ved vurderingen kan følgende momenter §3. Høy risiko for hvitvasking og terrorfinansiering gi en indikasjon på at risikoen for hvitvasking og – forsterkede kundetiltak terrorfinansiering er lav: (1) I situasjoner der rapporteringspliktig vur- a) Risikomomenter knyttet til typen kunde: derer at det er høy risiko for hvitvasking og terror- NOU 2016: 27 249 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Kapittel 17 finansiering, skal omfanget av kundetiltak tilpas- 3. land som er underlagt sanksjoner, embargo ses risikoen. eller lignende tiltak av FN eller EU, og (2) Ved vurderingen kan følgende momenter 4. land som finansierer eller støtter terror- gi en indikasjon på at risikoen for hvitvasking og virksomhet eller der kjente terrororganisa- terrorfinansiering er høy: sjonen opererer i landet. a) Risikomomenter knyttet til typen kunde: 1. det er uvanlige omstendigheter knyttet til §4. Særlige tiltak overfor høyrisikoland kundeforholdet, Dersom kunde eller reell rettighetshaver er 2. kunder er bosatt i stater som anses å inne- etablert i stat nevnt i vedlegget til forskriften, skal bære høyere risiko, det gjennomføres forsterkede kundetiltak. 3. juridiske personer eller juridiske arrange- Dersom tredjepart som nevnt i hvitvaskingslo- menter som er personlige formuesforvalt- ven § 18 er etablert i stat nevnt i vedlegget til for- ningsselskaper, skriften, kan ikke rapporteringspliktig legge til 4. selskaper som har forvalterregistrerte ak- grunn kundetiltak utført av tredjeparten. sjonærer eller ihendehaveraksjer, 5. kontantbaserte virksomheter, og §5. Etterfølgende innhenting av utskrift fra offentlig 6. selskaper der eierstrukturen synes uvanlig register eller unødvendig kompleks ut fra virksom- Ved bekreftelse av opplysninger som beskre- hetens art. vet i hvitvaskingsloven § 9 femte ledd første punk- b) Risikomomenter knyttet til typen produkt, tum for juridisk person underlagt frist for registre- transaksjon, tjenesteytelse eller leveringska- ring i offentlig register, skal rapporteringspliktig nal: innhente utskrift fra offentlig register eller fir- 1. «private banking», maattest innen fire uker etter registrering eller ut- 2. produkter og transaksjoner som fremmer løpet av fristen for registrering. anonymitet, 3. kundeforhold eller transaksjoner som opp- §6. Oversendelse av opplysninger til Økokrim rettes og utføres uten personlig oppmøte, Oversendelse av opplysninger skal skje elek- uten at tiltak som elektronisk signatur be- tronisk via Altinn. Dersom dette ikke er mulig, nyttes, kan oversendelse av opplysninger skje ved bruk 4. betalinger fra ukjente tredjeparter, og av skjema utarbeidet av Økokrim. 5. nye produkter og tjenester, inkludert nye leveringsmekanismer og bruk av ny tekno- §7. Opplysninger som skal følge betalinger i beta- logi for utvikling av nye og eksisterende lingskjeden mv. produkter. EØS-avtalen vedlegg … nr. … (forordning c) Geografiske risikomomenter: (EU) nr. 847/2015) om [forordningens tittel i 1. land som er identifisert som land som har EØS-tilpasset form] gjelder som forskrift med de ikke gjennomført tilfredsstillende og effek- tilpasninger som følger av vedlegg …, protokoll 1 tive tiltak for å bekjempe hvitvasking og ter- til avtalen og avtalen for øvrig. rorfinansiering, Ved overtredelse av artikkel 4, 5, 6, 8, 11, 12 el- 2. land som er identifisert som land med bety- ler 16 i forordningen nevnt i første ledd, kan det il- delig omfang av korrupsjon og annen kri- egges sanksjoner etter hvitvaskingsloven kapittel minalitet, 8. 250 NOU 2016: 27 Kapittel 17 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

Utkast til forskriftsendringer - III -

- I - I forskrift 20. september 2013 nr. 1097 om behandling av opplysninger i politiet og påtalemyndighe- Forskrift 13. mars 2009 nr. 302 om tiltak mot ten (politiregisterforskriften) gjøres følgende hvitvasking og terrorfinansiering mv. oppheves. endringer:

- II - § 52-14 oppheves.

Forskrift 13. mars 2009 nr. 303 om kontrollutval- § 52-15 oppheves. get for tiltak mot hvitvasking oppheves. NOU 2016: 27 251 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Vedlegg 1

Vedlegg 1

Regulation (EU) 2015/847 of the European Parliament and of The Council of 20 May 2015 on information accompanying transfers of funds and repealing Regulation (EC) No 1781/2006 (Text with EEA relevance)

THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE tions aim to prevent money laundering and COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, terrorist financing while transferring funds. Having regard to the Treaty on the Functioning of (3) By reason of the scale of the action to be un- the European Union, and in particular Article 114 dertaken, the Union should ensure that the thereof, International Standards on Combating Money Having regard to the proposal from the European Laundering and the Financing of Terrorism Commission, and Proliferation adopted by FATF on 16 Fe- After transmission of the draft legislative act to the bruary 2012 (the ‘revised FATF Recommen- national parliaments, dations’), and, in particular, FATF Recommen- Having regard to the opinion of the European dation 16 on wire transfers (the ‘FATF Re- Central Bank, commendation 16’) and the revised interpreta- Having regard to the opinion of the European tive note for its implementation, are imple- Economic and Social Committee, mented uniformly throughout the Union and Acting in accordance with the ordinary legislative that, in particular, there is no discrimination procedure, or discrepancy between, on the one hand, na- Whereas: tional payments within a Member State and, (1) Flows of illicit money through transfers of on the other, cross-border payments between funds can damage the integrity, stability and Member States. Uncoordinated action by reputation of the financial sector, and threaten Member States acting alone in the field of the internal market of the Union as well as in- cross-border transfers of funds could have a ternational development. Money laundering, significant impact on the smooth functioning terrorist financing and organised crime re- of payment systems at Union level and could main significant problems which should be therefore damage the internal market in the addressed at Union level. The soundness, in- field of financial services. tegrity and stability of the system of transfers (4) In order to foster a coherent approach in the of funds and confidence in the financial sys- international context and to increase the effe- tem as a whole could be seriously jeopardised ctiveness of the fight against money launde- by the efforts of criminals and their associates ring and terrorist financing, further Union to disguise the origin of criminal proceeds or action should take account of developments at to transfer funds for criminal activities or ter- international level, namely the revised FATF rorist purposes. Recommendations. (2) In order to facilitate their criminal activities, (5) The implementation and enforcement of this money launderers and financers of terrorism Regulation, including FATF Recommenda- are likely to take advantage of the freedom of tion 16, represent relevant and effective me- capital movements within the Union’s integra- ans of preventing and combating money-laun- ted financial area unless certain coordinating dering and terrorist financing. measures are adopted at Union level. Interna- (6) This Regulation is not intended to impose un- tional cooperation within the framework of necessary burdens or costs on payment ser- the Financial Action Task Force (FATF) and vice providers or on persons who use their the global implementation of its recommenda- services. In this regard, the preventive appro- 252 NOU 2016: 27 Vedlegg 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

ach should be targeted and proportionate and on the Functioning of the European Union should be in full compliance with the free (TFEU), such as Regulations (EC) No 2580/ movement of capital, which is guaranteed 2001, (EC) No 881/2002 and (EU) No 356/ throughout the Union. 2010, which may require that payment service (7) In the Union’s Revised Strategy on Terrorist providers of payers and of payees, as well as Financing of 17 July 2008 (the ‘Revised Stra- intermediary payment service providers, take tegy’), it was pointed out that efforts must be appropriate action to freeze certain funds or maintained to prevent terrorist financing and that they comply with specific restrictions to control the use by suspected terrorists of concerning certain transfers of funds. their own financial resources. It is recognised (11)This Regulation should also apply without that FATF is constantly seeking to improve its prejudice to national legislation transposing Recommendations and is working towards a Directive 95/46/EC of the European Parlia- common understanding of how they should ment and of the Council. For example, perso- be implemented. It is noted in the Revised nal data collected for the purpose of comply- Strategy that implementation of the revised ing with this Regulation should not be further FATF Recommendations by all FATF mem- processed in a way that is incompatible with bers and members of FATF-style regional bo- Directive 95/46/EC. In particular, further dies is assessed on a regular basis and that a processing of personal data for commercial common approach to implementation by purposes should be strictly prohibited. The Member States is therefore important. fight against money laundering and terrorist (8) In order to prevent terrorist financing, measu- financing is recognised as an important public res with the purpose of freezing the funds and interest ground by all Member States. There- the economic resources of certain persons, fore, in applying this Regulation, the transfer groups and entities have been taken, inclu- of personal data to a third country which does ding Council Regulations (EC) No 2580/2001, not ensure an adequate level of protection in (EC) No 881/2002 and (EU) No 356/2010. To accordance with Article 25 of Directive 95/ the same end, measures with the purpose of 46/EC should be permitted in accordance protecting the financial system against the with Article 26 thereof. It is important that channelling of funds and economic resources payment service providers operating in multi- for terrorist purposes have also been taken. ple jurisdictions with branches or subsidiaries Directive (EU) 2015/849 of the European Par- located outside the Union should not be pre- liament and of the Council contains a number vented from transferring data about suspi- of such measures. Those measures do not, cious transactions within the same organisa- however, fully prevent terrorists or other cri- tion, provided that they apply adequate safe- minals from accessing payment systems for guards. In addition, the payment service pro- transferring their funds. viders of the payer and of the payee and the (9) The full traceability of transfers of funds can intermediary payment service providers be a particularly important and valuable tool should have in place appropriate technical and in the prevention, detection and investigation organisational measures to protect personal of money laundering and terrorist financing, data against accidental loss, alteration, or as well as in the implementation of restrictive unauthorised disclosure or access. measures, in particular those imposed by Re- (12)Persons that merely convert paper docu- gulations (EC) No 2580/2001, (EC) No 881/ ments into electronic data and are acting un- 2002 and (EU) No 356/2010, and in full comp- der a contract with a payment service provi- liance with Union regulations implementing der and persons that provide payment service such measures. It is therefore appropriate, in providers solely with messaging or other order to ensure the transmission of informa- support systems for transmitting funds or tion throughout the payment chain, to provide with clearing and settlement systems do not for a system imposing the obligation on pay- fall within the scope of this Regulation. ment service providers to accompany trans- (13)Transfers of funds corresponding to services fers of funds with information on the payer referred to in points (a) to (m) and (o) of Ar- and the payee. ticle 3 of Directive 2007/64/EC of the Euro- (10)This Regulation should apply without preju- pean Parliament and of the Council do not fall dice to the restrictive measures imposed by within the scope of this Regulation. It is also regulations based on Article 215 of the Treaty appropriate to exclude from the scope of this NOU 2016: 27 253 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Vedlegg 1

Regulation transfers of funds that represent a (17)For transfers of funds where verification is de- low risk of money laundering or terrorist fi- emed to have taken place, payment service nancing. Such exclusions should cover pay- providers should not be required to verify in- ment cards, electronic money instruments, formation on the payer or the payee accompa- mobile phones or other digital or information nying each transfer of funds, provided that the technology (IT) prepaid or postpaid devices obligations laid down in Directive (EU) 2015/ with similar characteristics, where they are 849 are met. used exclusively for the purchase of goods or (18)In view of the Union legislative acts in respect services and the number of the card, instru- of payment services, namely Regulation (EC) ment or device accompanies all transfers. Ho- No 924/2009 of the European Parliament and wever, the use of a payment card, an electro- of the Council, Regulation (EU) No 260/2012 nic money instrument, a mobile phone, or any of the European Parliament and of the Council other digital or IT prepaid or postpaid device and Directive 2007/64/EC, it should be suffi- with similar characteristics in order to effect a cient to provide that only simplified informa- person-to-person transfer of funds, falls within tion accompany transfers of funds within the the scope of this Regulation. In addition, Auto- Union, such as the payment account num- mated Teller Machine withdrawals, payments ber(s) or a unique transaction identifier. of taxes, fines or other levies, transfers of (19)In order to allow the authorities responsible funds carried out through cheque images for combating money laundering or terrorist exchanges, including truncated cheques, or financing in third countries to trace the bills of exchange, and transfers of funds source of funds used for those purposes, where both the payer and the payee are pay- transfers of funds from the Union to outside ment service providers acting on their own the Union should carry complete information behalf should be excluded from the scope of on the payer and the payee. Those authorities this Regulation. should be granted access to complete infor- (14)In order to reflect the special characteristics mation on the payer and the payee only for of national payment systems, and provided the purposes of preventing, detecting and in- that it is always possible to trace the transfer vestigating money laundering and terrorist fi- of funds back to the payer, Member States nancing. should be able to exempt from the scope of (20)The Member State authorities responsible for this Regulation certain domestic low-value combating money laundering and terrorist fi- transfers of funds, including electronic giro nancing, and relevant judicial and law enforce- payments, used for the purchase of goods or ment agencies in the Member States, should services. intensify cooperation with each other and with (15)Payment service providers should ensure that relevant third country authorities, including the information on the payer and the payee is those in developing countries, in order furt- not missing or incomplete. her to strengthen transparency and the sha- (16)In order not to impair the efficiency of pay- ring of information and best practices. ment systems, and in order to balance the risk (21)As regards transfers of funds from a single of driving transactions underground as a re- payer to several payees that are to be sent in sult of overly strict identification require- batch files containing individual transfers ments against the potential terrorist threat po- from the Union to outside the Union, provi- sed by small transfers of funds, the obligation sion should be made for such individual trans- to check whether information on the payer or fers to carry only the payment account num- the payee is accurate should, in the case of ber of the payer or the unique transaction transfers of funds where verification has not identifier, as well as complete information on yet taken place, be imposed only in respect of the payee, provided that the batch file con- individual transfers of funds that exceed EUR tains complete information on the payer that 1 000, unless the transfer appears to be linked is verified for accuracy and complete informa- to other transfers of funds which together tion on the payee that is fully traceable. would exceed EUR 1 000, the funds have been (22)In order to check whether the required infor- received or paid out in cash or in anonymous mation on the payer and the payee accompa- electronic money, or where there are reasona- nies transfers of funds, and to help identify ble grounds for suspecting money laundering suspicious transactions, the payment service or terrorist financing. provider of the payee and the intermediary 254 NOU 2016: 27 Vedlegg 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

payment service provider should have effe- ropean Banking Authority) (EBA), establis- ctive procedures in place in order to detect hed by Regulation (EU) No 1093/2010 of the whether information on the payer and the European Parliament and of the Council, the payee is missing or incomplete. Those proce- European Supervisory Authority (European dures should include ex-post monitoring or Insurance and Occupational Pensions Autho- real-time monitoring where appropriate. rity) (EIOPA), established by Regulation Competent authorities should ensure that (EU) No 1094/2010 of the European Parlia- payment service providers include the requi- ment and of the Council, and the European red transaction information with the wire Supervisory Authority (European Securities transfer or related message throughout the and Markets Authority) (ESMA), established payment chain. by Regulation (EU) No 1095/2010 of the Eu- (23)Given the potential threat of money launde- ropean Parliament and of the Council, should ring and terrorist financing presented by ano- issue guidelines. nymous transfers, it is appropriate to require (27)To enable prompt action to be taken in the payment service providers to request infor- fight against money laundering and terrorist mation on the payer and the payee. In line financing, payment service providers should with the risk-based approach developed by respond promptly to requests for information FATF, it is appropriate to identify areas of hig- on the payer and the payee from the authori- her and lower risk, with a view to better targe- ties responsible for combating money launde- ting the risk of money laundering and terro- ring or terrorist financing in the Member rist financing. Accordingly, the payment ser- State where those payment service providers vice provider of the payee and the intermedi- are established. ary payment service provider should have ef- (28)The number of working days in the Member fective risk-based procedures that apply State of the payment service provider of the where a transfer of funds lacks the required payer determines the number of days to re- information on the payer or the payee, in or- spond to requests for information on the der to allow them to decide whether to exe- payer. cute, reject or suspend that transfer and to de- (29)As it may not be possible in criminal investiga- termine the appropriate follow-up action to tions to identify the data required or the indi- take. viduals involved in a transaction until many (24)The payment service provider of the payee months, or even years, after the original trans- and the intermediary payment service provi- fer of funds, and in order to be able to have der should exercise special vigilance, asses- access to essential evidence in the context of sing the risks, when either becomes aware investigations, it is appropriate to require pay- that information on the payer or the payee is ment service providers to keep records of in- missing or incomplete, and should report sus- formation on the payer and the payee for a pe- picious transactions to the competent authori- riod of time for the purposes of preventing, ties in accordance with the reporting obligati- detecting and investigating money laundering ons set out in Directive (EU) 2015/849 and and terrorist financing. That period should be with national measures transposing that Dire- limited to five years, after which all personal ctive. data should be deleted unless national law (25)The provisions on transfers of funds in rela- provides otherwise. If necessary for the pur- tion to which information on the payer or the poses of preventing, detecting or investigating payee is missing or incomplete apply without money laundering or terrorist financing, and prejudice to any obligations on payment ser- after carrying out an assessment of the neces- vice providers and intermediary payment ser- sity and proportionality of the measure, Mem- vice providers to suspend and/or reject trans- ber States should be able to allow or require fers of funds which breach a provision of civil, retention of records for a further period of no administrative or criminal law. more than five years, without prejudice to na- (26)With the aim of assisting payment service tional criminal law on evidence applicable to providers to put effective procedures in place ongoing criminal investigations and legal to detect cases in which they receive transfers proceedings. of funds with missing or incomplete payer or (30)In order to improve compliance with this Re- payee information and to take follow-up acti- gulation, and in accordance with the Commis- ons, the European Supervisory Authority (Eu- sion Communication of 9 December 2010 en- NOU 2016: 27 255 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Vedlegg 1

titled ‘Reinforcing sanctioning regimes in the necessary in order to achieve those objecti- financial services sector’, the power to adopt ves. supervisory measures and the sanctioning po- (35)This Regulation respects the fundamental wers of competent authorities should be en- rights and observes the principles recognised hanced. Administrative sanctions and measu- by the Charter of Fundamental Rights of the res should be provided for and, given the im- European Union, in particular the right to re- portance of the fight against money launde- spect for private and family life (Article 7), the ring and terrorist financing, Member States right to the protection of personal data (Ar- should lay down sanctions and measures that ticle 8), the right to an effective remedy and to are effective, proportionate and dissuasive. a fair trial (Article 47) and the principle of ne Member States should notify the Commission bis in idem. and the Joint Committee of EBA, EIOPA and (36)In order to ensure the smooth introduction of ESMA (the ‘ESAs’) thereof. the anti-money laundering and terrorist finan- (31)In order to ensure uniform conditions for the cing framework, it is appropriate that the date implementation of Chapter V of this Regula- of application of this Regulation be the same tion, implementing powers should be confer- as the deadline for transposition of Directive red on the Commission. Those powers should (EU) 2015/849. be exercised in accordance with Regulation (37)The European Data Protection Supervisor (EU) No 182/2011 of the European Parlia- was consulted in accordance with Article ment and of the Council. 28(2) of Regulation (EC) No 45/2001 of the (32)A number of countries and territories which European Parliament and of the Council and do not form part of the territory of the Union delivered an opinion on 4 July 2013, share a monetary union with a Member State, form part of the currency area of a Member HAVE ADOPTED THIS REGULATION: State or have signed a monetary convention with the Union represented by a Member State, and have payment service providers CHAPTER I that participate directly or indirectly in the SUBJECT MATTER, SCOPE AND DEFINITIONS payment and settlement systems of that Mem- Article 1 ber State. In order to avoid the application of this Regulation to transfers of funds between Subject matter the Member States concerned and those co- This Regulation lays down rules on the informa- untries or territories having a significant ne- tion on payers and payees, accompanying trans- gative effect on the economies of those co- fers of funds, in any currency, for the purposes of untries or territories, it is appropriate to pro- preventing, detecting and investigating money vide for the possibility for such transfers of laundering and terrorist financing, where at least funds to be treated as transfers of funds wit- one of the payment service providers involved in hin the Member States concerned. the transfer of funds is established in the Union. (33)Given the number of amendments that would need to be made to Regulation (EC) No 1781/ Article 2 2006 of the European Parliament and of the Council pursuant to this Regulation, that Re- Scope gulation should be repealed for reasons of cla- 1. This Regulation shall apply to transfers of rity. funds, in any currency, which are sent or re- (34)Since the objectives of this Regulation cannot ceived by a payment service provider or an in- be sufficiently achieved by the Member Sta- termediary payment service provider establis- tes but can rather, by reason of the scale or ef- hed in the Union. fects of the action, be better achieved at Union 2. This Regulation shall not apply to the services level, the Union may adopt measures, in acco- listed in points (a) to (m) and (o) of Article 3 rdance with the principle of subsidiarity as set of Directive 2007/64/EC. out in Article 5 of the Treaty on European 3. This Regulation shall not apply to transfers of Union (TEU). In accordance with the princi- funds carried out using a payment card, an ple of proportionality as set out in that Article, electronic money instrument or a mobile this Regulation does not go beyond what is phone, or any other digital or IT prepaid or 256 NOU 2016: 27 Vedlegg 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

postpaid device with similar characteristics, where the following conditions are met: Article 3 (a) that card, instrument or device is used Definitions exclusively to pay for goods or services; For the purposes of this Regulation, the following and definitions apply: (b) the number of that card, instrument or de- (1) ‘terrorist financing’ means terrorist financing vice accompanies all transfers flowing from as defined in Article 1(5) of Directive (EU) the transaction. 2015/849; However, this Regulation shall apply when (2) ‘money laundering’ means the money launde- a payment card, an electronic money instru- ring activities referred to in Article 1(3) and ment or a mobile phone, or any other digital (4) of Directive (EU) 2015/849; or IT prepaid or postpaid device with similar (3) ‘payer’ means a person that holds a payment characteristics, is used in order to effect a per- account and allows a transfer of funds from son-to-person transfer of funds. that payment account, or, where there is no 4. This Regulation shall not apply to persons that payment account, that gives a transfer of have no activity other than to convert paper funds order; documents into electronic data and that do so (4) ‘payee’ means a person that is the intended re- pursuant to a contract with a payment service cipient of the transfer of funds; provider, or to persons that have no activity ot- (5) ‘payment service provider’ means the cate- her than to provide payment service provi- gories of payment service provider referred ders with messaging or other support sys- to in Article 1(1) of Directive 2007/64/EC, na- tems for transmitting funds or with clearing tural or legal persons benefiting from a waiver and settlement systems. pursuant to Article 26 thereof and legal per- This Regulation shall not apply to transfers sons benefiting from a waiver pursuant to Ar- of funds: ticle 9 of Directive 2009/110/EC of the Euro- (a) that involve the payer withdrawing cash pean Parliament and of the Council, providing from the payer’s own payment account; transfer of funds services; (b) that transfer funds to a public authority as (6) ‘intermediary payment service provider’ me- payment for taxes, fines or other levies wit- ans a payment service provider that is not the hin a Member State; payment service provider of the payer or of (c) where both the payer and the payee are the payee and that receives and transmits a payment service providers acting on their transfer of funds on behalf of the payment ser- own behalf; vice provider of the payer or of the payee or of (d) that are carried out through cheque images another intermediary payment service provi- exchanges, including truncated cheques. der; 5. A Member State may decide not to apply this (7) ‘payment account’ means a payment account Regulation to transfers of funds within its ter- as defined in point (14) of Article 4 of Dire- ritory to a payee’s payment account permit- ctive 2007/64/EC; ting payment exclusively for the provision of (8) ‘funds’ means funds as defined in point (15) of goods or services where all of the following Article 4 of Directive 2007/64/EC; conditions are met: (9) ‘transfer of funds’ means any transaction at le- (a) the payment service provider of the payee ast partially carried out by electronic means is subject to Directive (EU) 2015/849; on behalf of a payer through a payment ser- (b) the payment service provider of the payee vice provider, with a view to making funds av- is able to trace back, through the payee, by ailable to a payee through a payment service means of a unique transaction identifier, the provider, irrespective of whether the payer transfer of funds from the person who has and the payee are the same person and irre- an agreement with the payee for the provi- spective of whether the payment service pro- sion of goods or services; vider of the payer and that of the payee are (c) the amount of the transfer of funds does not one and the same, including: exceed EUR 1 000. (a) a credit transfer as defined in point (1) of Article 2 of Regulation (EU) No 260/2012; (b) a direct debit as defined in point (2) of Ar- ticle 2 of Regulation (EU) No 260/2012; NOU 2016: 27 257 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Vedlegg 1

(c) a money remittance as defined in point (13) funds is accompanied by a unique transaction of Article 4 of Directive 2007/64/EC, whet- identifier rather than the payment account her national or cross border; number(s). (d) a transfer carried out using a payment card, 4. Before transferring funds, the payment ser- an electronic money instrument, or a mo- vice provider of the payer shall verify the ac- bile phone, or any other digital or IT pre- curacy of the information referred to in para- paid or postpaid device with similar charac- graph 1 on the basis of documents, data or in- teristics; formation obtained from a reliable and inde- (10)‘batch file transfer’ means a bundle of several pendent source. individual transfers of funds put together for 5. Verification as referred to in paragraph 4 shall transmission; be deemed to have taken place where: (11)‘unique transaction identifier’ means a combi- (a) a payer’s identity has been verified in acco- nation of letters, numbers or symbols deter- rdance with Article 13 of Directive (EU) mined by the payment service provider, in 2015/849 and the information obtained pur- accordance with the protocols of the payment suant to that verification has been stored in and settlement systems or messaging sys- accordance with Article 40 of that Directive; tems used for the transfer of funds, which per- or mits the traceability of the transaction back to (b) Article 14(5) of Directive (EU) 2015/849 the payer and the payee; applies to the payer. (12)‘person-to-person transfer of funds’ means a 6. Without prejudice to the derogations provi- transaction between natural persons acting, as ded for in Articles 5 and 6, the payment ser- consumers, for purposes other than trade, bu- vice provider of the payer shall not execute siness or profession. any transfer of funds before ensuring full compliance with this Article. CHAPTER II OBLIGATIONS ON PAYMENT SERVICE Article 5 PROVIDERS Transfers of funds within the Union SECTION 1 1. By way of derogation from Article 4(1) and Obligations on the payment service provider (2), where all payment service providers in- of the payer volved in the payment chain are established in Article 4 the Union, transfers of funds shall be accompanied by at least the payment account Information accompanying transfers of funds number of both the payer and the payee or, 1. The payment service provider of the payer where Article 4(3) applies, the unique transa- shall ensure that transfers of funds are ction identifier, without prejudice to the infor- accompanied by the following information on mation requirements laid down in Regulation the payer: (EU) No 260/2012, where applicable. (a) the name of the payer; 2. Notwithstanding paragraph 1, the payment (b) the payer’s payment account number; and service provider of the payer shall, within (c) the payer’s address, official personal docu- three working days of receiving a request for ment number, customer identification num- information from the payment service provi- ber or date and place of birth. der of the payee or from the intermediary pay- 2. The payment service provider of the payer ment service provider, make available the fol- shall ensure that transfers of funds are lowing: accompanied by the following information on (a) for transfers of funds exceeding EUR 1 000, the payee: whether those transfers are carried out in a (a) the name of the payee; and single transaction or in several transactions (b) the payee’s payment account number. which appear to be linked, the information 3. By way of derogation from point (b) of para- on the payer or the payee in accordance graph 1 and point (b) of paragraph 2, in the with Article 4; case of a transfer not made from or to a pay- (b) for transfers of funds not exceeding EUR 1 ment account, the payment service provider 000 that do not appear to be linked to other of the payer shall ensure that the transfer of transfers of funds which, together with the 258 NOU 2016: 27 Vedlegg 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

transfer in question, exceed EUR 1 000, at (a) has received the funds to be transferred in least: cash or in anonymous electronic money; or (i) the names of the payer and of the payee; (b) has reasonable grounds for suspecting mo- and ney laundering or terrorist financing. (ii) the payment account numbers of the payer and of the payee or, where Article 4(3) applies, the unique transaction SECTION 2 identifier. Obligations on the payment service provider 3. By way of derogation from Article 4(4), in the of the payee case of transfers of funds referred to in para- Article 7 graph 2(b) of this Article, the payment service provider of the payer need not verify the Detection of missing information on the payer information on the payer unless the payment or the payee service provider of the payer: 1. The payment service provider of the payee (a) has received the funds to be transferred in shall implement effective procedures to de- cash or in anonymous electronic money; or tect whether the fields relating to the informa- (b) has reasonable grounds for suspecting mo- tion on the payer and the payee in the messa- ney laundering or terrorist financing. ging or payment and settlement system used to effect the transfer of funds have been filled Article 6 in using characters or inputs admissible in accordance with the conventions of that sys- Transfers of funds to outside the Union tem. 1. In the case of a batch file transfer from a sin- 2. The payment service provider of the payee gle payer where the payment service provi- shall implement effective procedures, inclu- ders of the payees are established outside the ding, where appropriate, ex-post monitoring or Union, Article 4(1) shall not apply to the indi- real-time monitoring, in order to detect whet- vidual transfers bundled together therein, her the following information on the payer or provided that the batch file contains the infor- the payee is missing: mation referred to in Article 4(1), (2) and (3), (a) for transfers of funds where the payment that that information has been verified in service provider of the payer is established accordance with Article 4(4) and (5), and that in the Union, the information referred to in the individual transfers carry the payment Article 5; account number of the payer or, where Article (b) for transfers of funds where the payment 4(3) applies, the unique transaction identifier. service provider of the payer is established 2. By way of derogation from Article 4(1), and, outside the Union, the information referred where applicable, without prejudice to the in- to in Article 4(1) and (2); formation required in accordance with Regu- (c) for batch file transfers where the payment lation (EU) No 260/2012, where the payment service provider of the payer is established service provider of the payee is established outside the Union, the information referred outside the Union, transfers of funds not exce- to in Article 4(1) and (2) in respect of that eding EUR 1 000 that do not appear to be lin- batch file transfer. ked to other transfers of funds which, toget- 3. In the case of transfers of funds exceeding her with the transfer in question, exceed EUR EUR 1 000, whether those transfers are car- 1 000, shall be accompanied by at least: ried out in a single transaction or in several (a) the names of the payer and of the payee; transactions which appear to be linked, before and crediting the payee’s payment account or ma- (b) the payment account numbers of the payer king the funds available to the payee, the pay- and of the payee or, where Article 4(3) ap- ment service provider of the payee shall verify plies, the unique transaction identifier. the accuracy of the information on the payee By way of derogation from Article 4(4), the referred to in paragraph 2 of this Article on payment service provider of the payer need the basis of documents, data or information not verify the information on the payer refer- obtained from a reliable and independent red to in this paragraph unless the payment source, without prejudice to the requirements service provider of the payer: laid down in Articles 69 and 70 of Directive 2007/64/EC. NOU 2016: 27 259 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Vedlegg 1

4. In the case of transfers of funds not exceeding may initially include the issuing of warnings EUR 1 000 that do not appear to be linked to and setting of deadlines, before either reje- other transfers of funds which, together with cting any future transfers of funds from that the transfer in question, exceed EUR 1 000, payment service provider, or restricting or the payment service provider of the payee terminating its business relationship with that need not verify the accuracy of the informa- payment service provider. tion on the payee, unless the payment service The payment service provider of the payee provider of the payee: shall report that failure, and the steps taken, (a) effects the pay-out of the funds in cash or in to the competent authority responsible for anonymous electronic money; or monitoring compliance with anti-money laun- (b) has reasonable grounds for suspecting mo- dering and counter terrorist financing provisi- ney laundering or terrorist financing. ons. 5. Verification as referred to in paragraphs 3 and 4 shall be deemed to have taken place where: Article 9 (a) a payee’s identity has been verified in accordance with Article 13 of Directive (EU) Assessment and reporting 2015/849 and the information obtained pur- The payment service provider of the payee shall suant to that verification has been stored in take into account missing or incomplete informa- accordance with Article 40 of that Directive; tion on the payer or the payee as a factor when as- or sessing whether a transfer of funds, or any related (b) Article 14(5) of Directive (EU) 2015/849 transaction, is suspicious and whether it is to be applies to the payee. reported to the Financial Intelligence Unit (FIU) in accordance with Directive (EU) 2015/849. Article 8 Transfers of funds with missing or incomplete SECTION 3 information on the payer or the payee Obligations on intermediary payment service 1. The payment service provider of the payee providers shall implement effective risk-based procedu- Article 10 res, including procedures based on the risk- sensitive basis referred to in Article 13 of Di- Retention of information on the payer and the rective (EU) 2015/849, for determining whet- payee with the transfer her to execute, reject or suspend a transfer of Intermediary payment service providers shall en- funds lacking the required complete payer sure that all the information received on the payer and payee information and for taking the ap- and the payee that accompanies a transfer of propriate follow-up action. funds is retained with the transfer. Where the payment service provider of the payee becomes aware, when receiving trans- Article 11 fers of funds, that the information referred to in Article 4(1) or (2), Article 5(1) or Article 6 Detection of missing information on the payer is missing or incomplete or has not been filled or the payee in using characters or inputs admissible in 1. The intermediary payment service provider accordance with the conventions of the mes- shall implement effective procedures to de- saging or payment and settlement system as tect whether the fields relating to the informa- referred to in Article 7(1), the payment ser- tion on the payer and the payee in the messa- vice provider of the payee shall reject the ging or payment and settlement system used transfer or ask for the required information to effect the transfer of funds have been filled on the payer and the payee before or after cre- in using characters or inputs admissible in diting the payee’s payment account or making accordance with the conventions of that sys- the funds available to the payee, on a risk- tem. sensitive basis. 2. The intermediary payment service provider 2. Where a payment service provider repeatedly shall implement effective procedures, inclu- fails to provide the required information on ding, where appropriate, ex-post monitoring or the payer or the payee, the payment service real-time monitoring, in order to detect whet- provider of the payee shall take steps, which 260 NOU 2016: 27 Vedlegg 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

her the following information on the payer or Article 13 the payee is missing: (a) for transfers of funds where the payment Assessment and reporting service providers of the payer and the The intermediary payment service provider shall payee are established in the Union, the in- take into account missing information on the formation referred to in Article 5; payer or the payee as a factor when assessing (b) for transfers of funds where the payment whether a transfer of funds, or any related transa- service provider of the payer or of the payee ction, is suspicious, and whether it is to be repor- is established outside the Union, the infor- ted to the FIU in accordance with Directive (EU) mation referred to in Article 4(1) and (2); 2015/849. (c) for batch file transfers where the payment service provider of the payer or of the payee is established outside the Union, the infor- CHAPTER III mation referred to in Article 4(1) and (2) in INFORMATION, DATA PROTECTION AND respect of that batch file transfer. RECORD-RETENTION Article 14 Article 12 Provision of information Transfers of funds with missing information on Payment service providers shall respond fully and the payer or the payee without delay, including by means of a central con- 1. The intermediary payment service provider tact point in accordance with Article 45(9) of Dire- shall establish effective risk-based procedures ctive (EU) 2015/849, where such a contact point for determining whether to execute, reject or has been appointed, and in accordance with the suspend a transfer of funds lacking the requi- procedural requirements laid down in the national red payer and payee information and for ta- law of the Member State in which they are esta- king the appropriate follow up action. blished, to enquiries exclusively from the authori- Where the intermediary payment service ties responsible for preventing and combating mo- provider becomes aware, when receiving ney laundering or terrorist financing of that Mem- transfers of funds, that the information refer- ber State concerning the information required un- red to in Article 4(1) or (2), Article 5(1) or Ar- der this Regulation. ticle 6 is missing or has not been filled in using characters or inputs admissible in accordance Article 15 with the conventions of the messaging or payment and settlement system as referred to in Data protection Article 7(1) it shall reject the transfer or ask 1. The processing of personal data under this for the required information on the payer and Regulation is subject to Directive 95/46/EC, the payee before or after the transmission of as transposed into national law. Personal data the transfer of funds, on a risk-sensitive basis. that is processed pursuant to this Regulation 2. Where a payment service provider repeatedly by the Commission or by the ESAs is subject fails to provide the required information on to Regulation (EC) No 45/2001. the payer or the payee, the intermediary pay- 2. Personal data shall be processed by payment ment service provider shall take steps, which service providers on the basis of this Regula- may initially include the issuing of warnings tion only for the purposes of the prevention of and setting of deadlines, before either reje- money laundering and terrorist financing and cting any future transfers of funds from that shall not be further processed in a way that is payment service provider, or restricting or incompatible with those purposes. The terminating its business relationship with that processing of personal data on the basis of payment service provider. this Regulation for commercial purposes shall The intermediary payment service provi- be prohibited. der shall report that failure, and the steps ta- 3. Payment service providers shall provide new ken, to the competent authority responsible clients with the information required pursuant for monitoring compliance with anti-money to Article 10 of Directive 95/46/EC before laundering and counter terrorist financing establishing a business relationship or carry- provisions. ing out an occasional transaction. That information shall, in particular, include a general NOU 2016: 27 261 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Vedlegg 1

notice concerning the legal obligations of payment service providers under this Regulation CHAPTER IV when processing personal data for the purpo- SANCTIONS AND MONITORING ses of the prevention of money laundering Article 17 and terrorist financing. 4. Payment service providers shall ensure that Administrative sanctions and measures the confidentiality of the data processed is re- 1. Without prejudice to the right to provide for spected. and impose criminal sanctions, Member Sta- tes shall lay down the rules on administrative Article 16 sanctions and measures applicable to breaches of the provisions of this Regulation and Record retention shall take all measures necessary to ensure 1. Information on the payer and the payee shall that they are implemented. The sanctions and not be retained for longer than strictly necess- measures provided for shall be effective, pro- ary. Payment service providers of the payer portionate and dissuasive and shall be consis- and of the payee shall retain records of the in- tent with those laid down in accordance with formation referred to in Articles 4 to 7 for a Chapter VI, Section 4, of Directive (EU) 2015/ period of five years. 849. 2. Upon expiry of the retention period referred Member States may decide not to lay down to in paragraph 1, payment service providers rules on administrative sanctions or measures shall ensure that the personal data is deleted, for breach of the provisions of this Regulation unless otherwise provided for by national law, which are subject to criminal sanctions in which shall determine under which circum- their national law. In that case, Member States stances payment service providers may or shall communicate to the Commission the re- shall further retain the data. Member States levant criminal law provisions. may allow or require further retention only af- 2. Member States shall ensure that where obli- ter they have carried out a thorough assess- gations apply to payment services providers, ment of the necessity and proportionality of in the event of a breach of provisions of this such further retention, and where they consi- Regulation, sanctions or measures can, sub- der it to be justified as necessary for the pre- ject to national law, be applied to the members vention, detection or investigation of money of the management body and to any other na- laundering or terrorist financing. That further tural person who, under national law, is re- retention period shall not exceed five years. sponsible for the breach. 3. Where, on 25 June 2015, legal proceedings 3. By 26 June 2017, Member States shall notify concerned with the prevention, detection, in- the rules referred to in paragraph 1 to the vestigation or prosecution of suspected mo- Commission and to the Joint Committee of ney laundering or terrorist financing are pen- the ESAs. They shall notify the Commission ding in a Member State, and a payment ser- and the Joint Committee of the ESAs without vice provider holds information or documents delay of any subsequent amendments thereto. relating to those pending proceedings, the 4. In accordance with Article 58(4) of Directive payment service provider may retain that in- (EU) 2015/849, competent authorities shall formation or those documents in accordance have all the supervisory and investigatory po- with national law for a period of five years wers that are necessary for the exercise of from 25 June 2015. Member States may, wit- their functions. In the exercise of their powers hout prejudice to national criminal law on evi- to impose administrative sanctions and mea- dence applicable to ongoing criminal investi- sures, competent authorities shall cooperate gations and legal proceedings, allow or requ- closely to ensure that those administrative ire the retention of such information or docu- sanctions or measures produce the desired ments for a further period of five years where results and coordinate their action when dea- the necessity and proportionality of such furt- ling with cross-border cases. her retention has been established for the pre- 5. Member States shall ensure that legal per- vention, detection, investigation or prose- sons can be held liable for the breaches refer- cution of suspected money laundering or ter- red to in Article 18 committed for their benefit rorist financing. by any person acting individually or as part of an organ of that legal person, and having a lea- 262 NOU 2016: 27 Vedlegg 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II

ding position within the legal person based on Article 19 any of the following: (a) power to represent the legal person; Publication of sanctions and measures (b) authority to take decisions on behalf of the In accordance with Article 60(1), (2) and (3) of Di- legal person; or rective (EU) 2015/849, the competent authorities (c) authority to exercise control within the le- shall publish administrative sanctions and measu- gal person. res imposed in the cases referred to in Articles 17 6. Member States shall also ensure that legal and 18 of this Regulation without undue delay, persons can be held liable where the lack of including information on the type and nature of supervision or control by a person referred to the breach and the identity of the persons respon- in paragraph 5 of this Article has made it possible for it, if necessary and proportionate after a sible to commit one of the breaches referred case-by-case evaluation. to in Article 18 for the benefit of that legal person by a person under its authority. Article 20 7. Competent authorities shall exercise their powers to impose administrative sanctions and Application of sanctions and measures by the measures in accordance with this Regulation competent authorities in any of the following ways: 1. When determining the type of administrative (a) directly; sanctions or measures and the level of admi- (b) in collaboration with other authorities; nistrative pecuniary sanctions, the competent (c) under their responsibility by delegation to authorities shall take into account all relevant such other authorities; circumstances, including those listed in Ar- (d) by application to the competent judicial aut- ticle 60(4) of Directive (EU) 2015/849. horities. 2. As regards administrative sanctions and mea- In the exercise of their powers to impose sures imposed in accordance with this Regu- administrative sanctions and measures, com- lation, Article 62 of Directive (EU) 2015/849 petent authorities shall cooperate closely in shall apply. order to ensure that those administrative sanctions or measures produce the desired re- Article 21 sults and coordinate their action when dealing with cross-border cases. Reporting of breaches 1. Member States shall establish effective me- Article 18 chanisms to encourage the reporting to competent authorities of breaches of this Re- Specific provisions gulation. Member States shall ensure that their administra- Those mechanisms shall include at least tive sanctions and measures include at least those those referred to in Article 61(2) of Directive laid down by Article 59(2) and (3) of Directive (EU) 2015/849. (EU) 2015/849 in the event of the following bre- 2. Payment service providers, in cooperation aches of this Regulation: with the competent authorities, shall establish (a) repeated or systematic failure by a payment appropriate internal procedures for their em- service provider to include the required infor- ployees, or persons in a comparable position, mation on the payer or the payee, in breach of to report breaches internally through a se- Article 4, 5 or 6; cure, independent, specific and anonymous (b) repeated, systematic or serious failure by a channel, proportionate to the nature and size payment service provider to retain records, in of the payment service provider concerned. breach of Article 16; (c) failure by a payment service provider to im- Article 22 plement effective risk-based procedures, in breach of Articles 8 or 12; Monitoring (d) serious failure by an intermediary payment 1. Member States shall require competent aut- service provider to comply with Article 11 or horities to monitor effectively and to take the 12. measures necessary to ensure compliance with this Regulation and encourage, through effective mechanisms, the reporting of bre- NOU 2016: 27 263 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Vedlegg 1

aches of the provisions of this Regulation to (b) payment service providers in the country competent authorities. or territory concerned participate directly 2. After Member States have notified the rules or indirectly in payment and settlement sys- referred to in paragraph 1 of this Article to the tems in that Member State; and Commission and to the Joint Committee of (c) the country or territory concerned requi- the ESAs in accordance with Article 17(3), the res payment service providers under its ju- Commission shall submit a report to the Eu- risdiction to apply the same rules as those ropean Parliament and to the Council on the established under this Regulation. application of Chapter IV, with particular re- 2. A Member State wishing to conclude an agre- gard to cross-border cases. ement as referred to in paragraph 1 shall submit a request to the Commission and provide it with all the information necessary for the CHAPTER V appraisal of the request. IMPLEMENTING POWERS 3. Upon receipt by the Commission of such a re- Article 23 quest, transfers of funds between that Mem- ber State and the country or territory concer- Committee procedure ned shall be provisionally treated as transfers 1. The Commission shall be assisted by the of funds within that Member State until a deci- Committee on the Prevention of Money Laun- sion is reached in accordance with this Ar- dering and Terrorist Financing (the ‘Commit- ticle. tee’). The Committee shall be a committee 4. If, within two months of receipt of the request, within the meaning of Regulation (EU) No the Commission considers that it does not 182/2011. have all the information necessary for the ap- 2. Where reference is made to this paragraph, praisal of the request, it shall contact the Article 5 of Regulation (EU) No 182/2011 Member State concerned and specify the ad- shall apply. ditional information required. 5. Within one month of receipt of all the information that it considers to be necessary for the CHAPTER VI appraisal of the request, the Commission shall DEROGATIONS notify the requesting Member State accor- Article 24 dingly and shall transmit copies of the request to the other Member States. Agreements with countries and territories 6. Within three months of the notification refer- which do not form part of the territory of the red to in paragraph 5 of this Article, the Union Commission shall decide, in accordance with 1. The Commission may authorise any Member Article 23(2), whether to authorise the Mem- State to conclude an agreement with a third ber State concerned to conclude the agree- country or with a territory outside the territo- ment that is the subject of the request. rial scope of the TEU and the TFEU as refer- The Commission shall, in any event, adopt a deci- red to in Article 355 TFEU (the ‘country or sion as referred to in the first subparagraph within territory concerned’), which contains deroga- 18 months of receipt of the request. tions from this Regulation, in order to allow 7. By 26 March 2017, Member States that have transfers of funds between that country or ter- been authorised to conclude agreements with ritory and the Member State concerned to be a country or territory concerned pursuant to treated as transfers of funds within that Mem- Commission Implementing Decision 2012/ ber State. 43/EU, Commission Decision 2010/259/EU, Such agreements may be authorised only Commission Decision 2009/853/EC or where all of the following conditions are met: Commission Decision 2008/982/EC shall pro- (a) the country or territory concerned shares a vide the Commission with updated informa- monetary union with the Member State tion necessary for an appraisal under point (c) concerned, forms part of the currency area of the second subparagraph of paragraph 1. of that Member State or has signed a monetary convention with the Union represented Within three months of receipt of such informa- by a Member State; tion, the Commission shall examine the information provided to ensure that the country or terri- 264 NOU 2016: 27 Vedlegg 1 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II tory concerned requires payment service provi- For the European Parliament ders under its jurisdiction to apply the same rules The President as those established under this Regulation. If, af- M. SCHULZ ter such examination, the Commission considers that the condition laid down in point (c) of the se- For the Council cond subparagraph of paragraph 1 is no longer The President met, it shall repeal the relevant Commission Deci- Z. KALNIŅA-LUKAŠEVICA sion or Commission Implementing Decision. ANNEX Article 25 CORRELATION TABLE Guidelines Regulation (EC) No 1781/2006 This Regulation By 26 June 2017, the ESAs shall issue guidelines addressed to the competent authorities and the Article 1 Article 1 payment service providers in accordance with Ar- Article 2 Article 3 ticle 16 of Regulation (EU) No 1093/2010, of Re- Article 3 Article 2 gulation (EU) No 1094/2010 and of Regulation Article 4 Article 4(1) (EU) No 1095/2010, on measures to be taken in accordance with this Regulation, in particular as Article 5 Article 4 regards the implementation of Articles 7, 8, 11 Article 6 Article 5 and 12. Article 7 Article 7 Article 8 Article 7 CHAPTER VII Article 9 Article 8 FINAL PROVISIONS Article 10 Article 9 Article 26 Article 11 Article 16 Repeal of Regulation (EC) No 1781/2006 Article 12 Article 10 Regulation (EC) No 1781/2006 is repealed. – Article 11 References to the repealed Regulation shall be construed as references to this Regulation and – Article 12 shall be read in accordance with the correlation – Article 13 table in the Annex. Article 13 – Article 14 Article 15 Article 27 Article 15 Articles 17 to 22 Entry into force Article 16 Article 23 This Regulation shall enter into force on the twen- Article 17 Article 24 tieth day following that of its publication in the Of- ficial Journal of the European Union. Article 18 – It shall apply from 26 June 2017. Article 19 – This Regulation shall be binding in its entirety – Article 26 and directly applicable in all Member States. Done at Strasbourg, 20 May 2015. Article 20 Article 27 Norges offentlige utredninger Norges offentlige utredninger 2016 2015 og 2016

Seriens redaksjon: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Informasjonsforvaltning Statsministeren: Helse- og omsorgsdepartementet: NOU 2015: 11 Med åpne kort Arbeids- og sosialdepartementet: NOU 2015: 17 Først og fremst NOU 2015: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2015 NOU 2016: 25 Organisering og styring NOU 2016: 1 Arbeidstidsutvalget av spesialisthelsetjenesten NOU 2016: 6 Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 1. Arbeidstidsutvalget 14. Mer å hente NOU 2016: 13 Samvittighetsfrihet i arbeidslivet Justis- og beredskapsdepartementet: Arbeids- og sosialdepartementet Kunnskapsdepartementet NOU 2015: 3 Advokaten i samfunnet Barne-, likestillings- og NOU 2015: 13 Digital sårbarhet – sikkert samfunn 2. Endringer i verdipapirhandelloven 15. Lønnsdannelsen i lys av nye økonomiske inkluderingsdepartementet: NOU 2016: 9 Rettferdig og forutsigbar – flagging og periodisk rapportering utviklingstrekk NOU 2015: 4 Tap av norsk statsborgerskap – voldsskadeerstatning Finansdepartementet Finansdepartementet NOU 2016: 10 Evaluering av garantireglene Barne- og likestillingsdepartementet: i bustadoppføringslova 3. Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til 16. Ny barnevernslov NOU 2016: 16 Ny barnevernslov NOU 2016: 24 Ny straffeprosesslov kunnskapsøkonomi Barne- og likestillingsdepartementet NOU 2016: 17 På lik linje Finansdepartementet Klima- og miljødepartementet: 17. På lik linje Finansdepartementet: NOU 2015: 16 Overvann i byer og tettsteder 4. Ny kommunelov Barne- og likestillingsdepartementet NOU 2015: 1 Produktivitet – grunnlag for vekst og Kommunal- og moderniseringsdepartementet velferd Kommunal- og moderniseringsdepartementet: 18. Hjertespråket NOU 2015: 5 Pensjonslovene og folketrygdreformen IV NOU 2015: 7 Assimilering og motstand 5. Omgåelsesregel i skatteretten Kommunal- og moderniseringsdepartementet NOU 2015: 9 Finanspolitikk i en oljeøkonomi NOU 2016: 4 Ny kommunelov Finansdepartementet NOU 2015: 10 Lov om regnskapsplikt NOU 2016: 18 Hjertespråket 19. Samhandling for sikkerhet NOU 2015: 12 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking 6. Grunnlaget for inntektsoppgjørene 2016 Forsvarsdepartementet og terrorfinansiering Kulturdepartementet: Arbeids- og sosialdepartementet NOU 2015: 14 Bedre beslutningsgrunnlag, NOU 2016: 12 Ideell opprydding 20. Aksjeandelen i Statens pensjonsfond utland bedre styring 7. Norge i omstilling – karriereveiledning Finansdepartementet NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet Kunnskapsdepartementet: for individ og samfunn NOU 2016: 2 Endringer i verdipapirhandelloven NOU 2015: 2 Å høre til Kunnskapsdepartementet 21. Stiftelsesloven – flagging og periodisk rapportering NOU 2015: 8 Fremtidens skole Nærings- og fiskeridepartementet NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi NOU 2016: 7 Norge i omstilling – karriereveiledning 8. En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014 til kunnskapsøkonomi for individ og samfunn Utenriksdepartementet og Forsvarsdepartementet 22. Aksjelovgivning for økt verdiskaping NOU 2016: 5 Omgåelsesregel i skatteretten NOU 2016: 14 Mer å hente Nærings- og fiskeridepartementet NOU 2016: 11 Regnskapslovens bestemmelser om 9. Rettferdig og forutsigbar – voldsskadeerstatning årsberetning mv. Landbruks- og matdepartementet: Justis- og beredskapsdepartementet 23. Innskuddsgaranti og krisehåndtering NOU 2016: 15 Lønnsdannelsen i lys av nye i banksektoren økonomiske utviklingstrekk Nærings- og fiskeridepartementet: 10. Evaluering av garantireglene i Finansdepartementet NOU 2016: 20 Aksjeandelen i Statens NOU 2016: 21 Stiftelsesloven bustadoppføringslova pensjonsfond utland NOU 2016: 22 Aksjelovgivning for økt verdiskaping Justis- og beredskapsdepartementet 24. Ny straffeprosesslov NOU 2016: 23 Innskuddsgaranti og krisehåndtering NOU 2016: 26 Et fremtidsrettet kvotesystem Justis- og beredskapsdepartementet i banksektoren 11. Regnskapslovens bestemmelser om NOU 2016: 27 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking Olje- og energidepartementet: årsberetning mv. 25. Organisering og styring av spesialisthelsetjenesten og terrorfinansiering II Finansdepartementet Helse- og omsorgsdepartementet Samferdselsdepartementet: Forsvarsdepartementet: 12. Ideell opprydding 26. Et fremtidsrettet kvotesystem NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan Utenriksdepartementet: Kulturdepartementet Nærings- og fiskeridepartementet 2001–2014 NOU 2016: 8 En god alliert – Norge i Afghanistan NOU 2016: 19 Samhandling for sikkerhet 2001–2014 13. Samvittighetsfrihet i arbeidslivet 27. Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking Arbeids- og sosialdepartementet og terrorfinansiering II Finansdepartementet NOU Norges offentlige utredninger 2016: 27 Bestilling av publikasjoner NOU 2016: 27 Offentlige institusjoner: Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon Internett: www.publikasjoner.dep.no Ny lovgivning om tiltak mot E-post: [email protected] Telefon: 22 24 00 00

Privat sektor: hvitvasking og terrorfinansiering II Internett: www.fagbokforlaget.no/offpub E-post: [email protected] Telefon: 55 38 66 00 Andre delutredning

Publikasjonene er også tilgjengelige på www.regjeringen.no

Trykk: 07 PrintMedia – 12/2016 Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering II Ny lovgivning om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering

KET T ER RY M K Ø K J E L R I I M

0 7 9 7 P 3 R 0 I 1 N 4 TM 0 EDIA – 2