Bundestag allemand Impression 17/7638 e 17 législature 09. 11. 2011

Motion des députés Klaus-Peter Flosbach, Dr. , , , , , Manfred Kolbe, Patricia Lips, Dr. h. c. , Dr. , Stefan Müller (Erlangen), , Norbert Schindler, Dr. , Christian Freiherr von Stetten, Anje Tillmann, , et du groupe parlementaire CDU/CSU, ainsi que des députés Dr. , Dr. , Björn Sänger, Dr. Birgit Reinemund, Dr. Daniel Volk, Holger Krestel, Frank Schäffler, Rainer Brüderle et du groupe parlementaire FDP

Vers une meilleure réglementation des agences de notation

Le est appelé à décider :

I. Le Bundestag allemand constate ce qui suit : Les agences de notation ont grandement contribué à l’aggravation de la crise économique et financière, en ne prenant pas suffisamment tôt la mesure de la détérioration de la situation de l’économie et des marchés et en n’intégrant pas cette donnée dans leurs notations. Cela vaut surtout pour ce qui touche aux produits titrisés complexes. Cela étant dit, les utilisateurs des notes se sont eux aussi par trop fiés aux seules évaluations des agences de notation, sans fonder leurs décisions d’investissement sur une évaluation interne suffisante des risques encourus. Les notations conservent toute leur utilité pour nombre d’acteurs des marchés. Elles constituent un deuxième avis, dont le potentiel d’orientation demeure important du fait de l’expertise des agences. Les notes de crédit ont par ailleurs un effet considérable sur les marchés, en ce qu’elles influent sur la confiance des investisseurs et des consommateurs. Il est dès lors indispensable d’assurer la réglementation et le contrôle des activités de ce secteur, qui doivent être menées dans le respect des principes d’intégrité, de transparence, de responsabilité et de bonne gestion. Les notes de crédit utilisées au sein de la Communauté européenne doivent dont être indépendantes, objectives et de grande qualité. L’entrée en vigueur, le 7 décembre 2009, du règlement (CE) n° 1060/2009 sur les agences de notation de crédit (règlement sur les agences de notation) a constitué un premier pas sur la voie de la réglementation, du contrôle et de l’enregistrement des agences dans l’UE. Pour autant, le texte n’abordait pas tous les volets au cœur de cette problématique. On ne peut dès lors que saluer la décision prise par la Commission européenne de revoir certains aspects du cadre réglementaire actuel. Le Bundestag allemand appuie les efforts actuellement déployés pour réglementer l’activité des agences de notation à l’échelon mondial, international et européen. Impression 17/7638 – 2 – Bundestag allemand – 17e législature

II. Le Bundestag allemand invite le gouvernement fédéral à plaider, dans le cadre de la révision de certains aspects du cadre réglementaire en vigueur entamée par la Commission européenne, 1. pour une réduction du lien entre exigences réglementaires et notations externes, 2. pour la mise en place de conditions garantes de la pleine concurrence dans le secteur des agences de notation, 3. pour une plus grande transparence des éléments avancés pour étayer les notes attribuées et un meilleur accès aux données exploitées pour évaluer les instruments financiers et les débiteurs, en vue de pouvoir mieux comparer la qualité des notations, 4. pour la prévention des éventuels conflits d’intérêts nés des modèles de rémunération ou de la structure d’actionnariat, 5. pour un contrôle réel et garanti par les autorités compétentes et 6. pour l’harmonisation des règles en matière de responsabilité civile.

Berlin, le 9 novembre 2011

Volker Kauder, Gerda Hasselfeldt et le groupe Rainer Brüderle et le groupe

Exposé des motifs Dépendance légale aux notes de crédit Dans le contexte de la nouvelle révision du règlement sur les agences de notation, il conviendrait aussi de prendre des mesures pour mettre en œuvre les orientations générales élaborées par le conseil de stabilité financière et reprises à son compte par le G20 lors du sommet de novembre 2010 à Séoul, afin de restreindre la confiance aveugle dans les notations externes. L’ancrage de ces dernières dans les normes et les dispositions réglementaires a en effet poussé nombre d’acteurs des marchés à se fier exagérément et, parfois, mécaniquement aux notations externes et – ce faisant – à négliger les obligations prudentielles qui leur incombaient. Si bien que des modifications brutales des notes de crédit peuvent renforcer les tendances pro-cycliques au sein du système financier et engendrer des perturbations systémiques. Les décisions des opérateurs ne peuvent reposer sur les seules évaluations de risque de solvabilité des agences de notation. Ces notations ne devraient pas être davantage qu’un point de départ, ou un complément, à des analyses indépendantes, menées par les investisseurs et soumises à une régulation. Ainsi, les grands établissements notamment devraient, pour établir les exigences de fonds propres relatives au risque de crédit, recourir davantage à des modèles internes d’évaluation du risque approuvés par les autorités de contrôle et donc considérés comme fiables. Plus particulièrement, les opérateurs devraient se garder d’investir dans des produits structurés ou autres instruments financiers s’ils ne sont pas en mesure d’évaluer eux-mêmes les risques de crédit qui y sont liés et appliquer dans de tels cas la pondération de risque la plus élevée. De même, l’Eurosystème (Banque centrale européenne et banques centrales nationales) devrait soumettre à un examen critique constant l’utilisation qu’il fait des notations externes et la restreindre plus encore, le cas échéant. À cet égard, la Commission devrait évaluer avec la plus grande attention le recours éventuel à d’autres instruments de calcul des fonds propres pour risque de crédit.

Concurrence dans le secteur des agences de notation Le marché des notations étant dominé par un nombre restreint d’agences, on ne peut que souhaiter un surcroît de concurrence dans le secteur. Le règlement relatif aux agences de notation devrait encourager la concurrence. Néanmoins, d’autres possibilités doivent être explorées : pour accroître la concurrence, la Commission devrait donc procéder à une évaluation d’impact détaillée et à une étude de faisabilité en vue de la création d’une agence de notation européenne indépendante, qui serait financée et gérée par le secteur privé et proposerait un service universel dans toutes les grandes classes de notation (États, établissements financiers, entreprises, instruments financiers structurés). En effet, seule une agence de notation indépendante des États peut espérer être acceptée par le marché et garantir un contexte de concurrence équitable pour l’ensemble des parties concernées. La Commission devrait en outre évaluer les possibilités de mise sur pied, à l’initiative encore du secteur privé, d’un réseau européen des petites et moyennes agences de notation, susceptible de favoriser sensiblement la concurrence dans le secteur. De même, les investisseurs privés devraient se voir offrir la possibilité de faire appel aux systèmes de notation combinée existants au sein du secteur financier. Pour autant, une concurrence accrue ne peut conduire au « rating shopping » et à l’abaissement des normes applicables. De plus, l’entrée en vigueur de mesures censées promouvoir la concurrence ne doit pas renforcer davantage la problématique liée à ce qui peut s’assimiler à un label de qualité. De même, il faut éviter tout abus de position dominante dans le chef des entreprises qui dominent le secteur et qui pourraient par exemple conclure avec des entreprises des contrats conditionnant la notation de ces dernières à l’évaluation par la même agence de notation d’entreprises liées, ou encore de certains actifs et partenaires contractuels. Le but est de faciliter – et non de contourner – l’entrée sur le marché de nouvelles agences de notation.

Une transparence accrue Les procédures de notation et la base de données utilisée doivent être transparentes, pour pouvoir, d’une part, procéder à une évaluation objective de l’action des agences de notation et permettre, d’autre part, à chaque investisseur d’effectuer sa propre gestion du risque en évaluant lui-même les instruments financiers ou débiteurs concernés. La Commission européenne doit donc évaluer comment accroître au mieux la transparence des informations utilisées pour attribuer les notes de crédit, en particulier des produits financiers structurés, en tenant compte des aspects liés à la sécurité des données, et permettre ce faisant aux investisseurs d’évaluer correctement les risques encourus et de respecter au mieux leur devoir de vigilance. Les informations relatives aux finances publiques sont aussi accessibles aux investisseurs qu’elles ne le sont aux agences de notation. Dès lors, la problématique des informations asymétriques est beaucoup moins présente en la matière qu’en ce qui concerne par exemple la notation des instruments financiers structurés. Le règlement européen en vigueur contenant d’ores et déjà des dispositions en vertu desquelles les agences de notation sont tenues d’exposer en toute transparence les modèles, procédures et hypothèses fondamentales retenus pour attribuer leurs notes, il n’est sans doute guère utile d’adopter des réglementations spécifiques divergentes pour ce qui est de la notation souveraine sur le marché. Dans ce domaine aussi, les dispositions en vigueur devraient déboucher sur une amélioration du contrôle, de la qualité, de l’intégrité et de la transparence. Qui plus est, les mesures prises devraient limiter le recours aux notations externes, encourager une utilisation responsable des notes de crédit pour éviter que les obligations d’État ne soient elles aussi l’objet, à moyen terme, d’effets d’escalade et atténuer ce faisant l’impact négatif des décisions prises dans le domaine des notations. À cet égard, les États sont tout particulièrement tenus d’offrir davantage de clarté à l’ensemble des acteurs du marché en veillant à une communication fiable et opportune de leur position budgétaire.

Conflits d’intérêts nés des modèles de rémunération ou de la structure d’actionnariat Bien que la réglementation européenne en vigueur autorise différents modèles de rémunération des notations, la pratique qui prévaut dans le secteur veut que les émetteurs commandent et paient eux-mêmes les notations de leurs titres de créance. Le risque de conflit d’intérêt est censé être prévenu par la transparence qui s’impose et diverses mesures réglementaires, sans que ne soit prescrit un modèle de rémunération bien défini. Pour limiter cette prédisposition au conflit d’intérêt, la Commission devrait s’inspirer des consultations menées par ses soins et avancer des propositions de modèles de rémunération alternatifs, qui impliqueraient utilisateurs et émetteurs, en accordant une attention toute particulière au recours éventuel au modèle de l’investisseur payant, ainsi qu’aux avantages et inconvénients dudit modèle. Des conflits d’intérêts peuvent découler de la structure d’actionnariat des agences de notation. Il convient donc, dans le cadre de l’organisation de ces dernières et via le contrôle des règles prudentielles, de prévenir tout abus qui naîtrait des éventuels intérêts propres d’actionnaires étant également investisseurs.

Un contrôle efficace Le règlement (UE) n° 513/2011 du 11 mai 2011 a transféré à la nouvelle Autorité européenne des marchés financiers (AEMF) la compétence exclusive en matière d’enregistrement et de contrôle des agences de notation. La création de cette autorité de contrôle garantit une application cohérente et harmonisée à l’échelle de l’UE des dispositions applicables aux agences de notation. Le renforcement du cadre réglementaire applicable à ces agences exige toutefois de procéder à un suivi régulier des structures de contrôle, pour en assurer l’efficacité.

Règles en matière de responsabilité civile Les agences de notation devraient être tenues responsables de l’application uniforme et régulière de la méthodologie mise en œuvre pour arrêter leurs notations, notamment vis-à-vis des émetteurs d’instruments financiers, investisseurs et emprunteurs concernés. Il convient donc d’examiner la possibilité d’ancrer clairement et uniformément dans la législation des États membres de l’UE la responsabilité civile des agences de notation en cas de négligence grave ou d’intention délictueuse. Néanmoins, la responsabilité finale des décisions d’investissement doit demeurer du ressort des acteurs du marché. La responsabilité doit être conçue de telle manière à ne pas encourager une confiance aveugle des opérateurs dans l’ « exactitude » de la note de crédit attribuée.

Éviter les distorsions de concurrence Les groupes parlementaires CDU/CSU et FDP ont conscience qu’il est possible d’améliorer l’efficacité de la réglementation des marchés financiers dans le cadre d’un consensus international. Compte tenu du caractère mondial du secteur des services de notation financière, il est indispensable – pour garantir un contexte équitable, éviter les arbitrages réglementaires et préserver l’ouverture des marchés – d’adopter une approche globale tant en ce qui concerne la réglementation des agences de notation, que pour ce qui est de la lutte contre la confiance aveugle des acteurs dans les notations externes. Il n’en demeure pas moins utile de mettre en œuvre aussi vite que possible au niveau européen toutes les approches propices à un meilleur contrôle des notations externes et de leur impact.

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