Delegatura w Białymstoku

LBI-4101-10-01/2012 P/12/134

WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

I. Dane identyfikacyjne kontroli

Numer i tytuł kontroli P/12/134 – Funkcjonowanie funduszy sołeckich Jednostka Delegatura Najwyższej Izby Kontroli w Białymstoku przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Beata Pawłowska, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 080131 z dnia 05 czerwca 2012 r. Andrzej Juchnicki, doradca ekonomiczny, legitymacja służbowa nr 11840 [Dowód: akta kontroli str. 1] Jednostka Urząd Gminy Juchnowiec Kościelny, ul. Lipowa 10, 16-061 Juchnowiec Kościelny kontrolowana (zwany w dalszej treści „Urzędem”) Kierownik jednostki Krzysztof Marcinowicz, Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny (zwany dalej „Wójtem kontrolowanej Gminy”) [Dowód: akta kontroli str. 2] II. Ocena kontrolowanej działalności 1 Ocena ogólna Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie funkcjonowanie funduszu sołeckiego („funduszu) w Gminie Juchnowiec Kościelny w latach 2010 – 2012 (I półrocze).

Uzasadnienie W okresie objętym kontrolą w Urzędzie terminowo tworzono fundusz na lata 2010 – oceny ogólnej 2012 oraz prawidłowo wykorzystano środki funduszu w 2010 i w I półroczu 2012 roku. Stwierdzone nieprawidłowości polegały na: błędach w ustaleniu wysokości środków funduszu przypadających sołectwom, wykorzystaniu w 2011 roku środków funduszu w kwocie 36.965,07 zł na przedsięwzięcia realizowane na podstawie wniosków, które nie spełniały wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim2, ujęciu we wniosku do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2011 roku kwoty o 38.062,22 zł wyższej od należnej.

III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Organizowanie funduszu sołeckiego 1.1. Tworzenie funduszu sołeckiego Opis stanu Rada Gminy w terminach określonych w art. 6 i art. 1 ust. 1 ustawy o fs podjęła faktycznego uchwały w sprawie wyodrębnienia funduszu w budżecie Gminy na lata 2010, 2011, 2012, tj. odpowiednio: 23 czerwca 2009 r., 3 marca 2010 r. i 10 marca 2011 r. [Dowód: akta kontroli str. 3] Inicjatorem wyodrębnienia funduszu w budżecie Gminy był Wójt Gminy. [Dowód: akta kontroli str. 3]

1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna 2 Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm., zwana w dalszej treści „ustawą o fs”

2

Uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie Gminy na lata 2010 i 2011 przekazano Regionalnej Izbie Obrachunkowej, a na 2012 rok Wojewodzie Podlaskiemu, z zachowaniem terminu wynikającego z art. 90 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym3. Organy te nie wniosły uwag do treści ww. uchwał4. [Dowód: akta kontroli str. 4-7] Wysokość funduszu (według uchwał budżetowych) wynosiła w 2010 r. – 409.473 zł, w 2011 r. – 432.652 zł i w 2012 r. – 431.237 zł. Rada Gminy nie dokonywała w tych latach zmian wielkości funduszu, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o fs. Kwota funduszu uchwalona na 2010 i 2011 rok stanowiła równowartość sumy szacowanych kosztów przedsięwzięć ujętych w zaakceptowanych wnioskach sołectw (niższa od kwoty maksymalnej), natomiast na 2012 rok była równa kwocie wyliczonej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 8-21, 49-55] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie nieprawidłowości stwierdzono nieprawidłowości.

1.2. Rozdysponowanie środków funduszu sołeckiego na sołectwa Opis stanu W badanym okresie Gmina składał się z 46 sołectw: , Biele, Bogdanki, faktycznego Brończany, - Kożany, Dorożki, Hermanówka, Hołówki Duże, Hołówki Małe, , , Ignatki, Ignatki Osiedle, , Janowicze kolonia, , Juchnowiec Dolny kolonia, Juchnowiec Górny, Juchnowiec Kościelny, , , , Koplany kolonia, Księżyno, Księżyno kolonia, , Lewickie kolonia, , Niewodnica Nargilewska kolonia, Ogrodniczki, , Pańki, Rostołty, , , , Stacja Lewickie, Stanisławowo, , Śródlesie, Tryczówka, Wojszki, Wólka, Zajączki, Zaleskie, Złotniki. [Dowód: akta kontroli str. 43-48] Wójt, zgodnie z art. 2. ust. 2 ustawy o fs, do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy przekazał sołtysom wszystkich 46 sołectw informacje o wysokości środków z funduszu przypadających na dane sołectwo w latach 2010, 2011 i 2012. Zgodnie z tymi informacjami wielkość fundusz na lata 2010 - 2012 została określona na: 410.283,48 zł, 451.591,88 zł i 431.236,96 zł. Żadnemu sołectwu nie przyznano środków w wysokości przekraczającej dziesięciokrotność kwoty bazowej ustalonej przez Urząd. [Dowód: akta kontroli str. 22-42]

Wg wyliczeń Urzędu kwota bazowa (Kb), o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o fs, dotycząca funduszu na 2010 r. wynosiła 2.161,89 zł, na 2011 r. – 2.352,20 zł i na 2012 r. - 2.233,00 zł. Do ich ustalenia przyjęto prawidłową liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze Gminy na koniec lat 2008-2010, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wg stanu na koniec lat 2008-2010 (odpowiednio: 13.991, 14.226 i 14.553 osoby)5 oraz – w przypadku kwoty bazowej na 2011 i 2012 r. – wysokość wykonanych dochodów bieżących Gminy w latach 2009-2010 (33.462.359,72 zł i 32.496.900,84 zł) zgodną z danymi wynikającymi z rocznych

3 Dz. U. Nr z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. 4 Uchwała dotycząca wyodrębnienia funduszu sołeckiego w 2012 r. została przez Wojewodę Podlaskiego 25 marca 2011 r. przekazana Regionalna Izbie Obrachunkowej 5 Dane z publikacji GUS, dostępne na stronie: http://www.stat.gov.pl/gus/ludnosc_PLK_HTML.htm

3

sprawozdań budżetowych (Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego). W przypadku kwoty bazowej na 2010 rok przyjęto wyższą o 4.075 zł wysokość wykonanych dochodów bieżących Gminy w 2008 roku od wynikającej z rocznego sprawozdania budżetowego Rb-27S, tj. 30.246.980 zł, zamiast 30.242.905 zł. [Dowód: akta kontroli str. 43-48] W latach 2009-2011 Wójt otrzymał odpowiednio: 46, 44 i 46 wniosków sołectw o przyznanie środków z funduszu, które wpłynęły do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, tj. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o fs. W 2010 r. dwa sołectwa (Horodniany i Juchnowiec Kościelny) nie złożyły Wójtowi wniosków o przyznanie środków z funduszu tworzonego na 2011 rok. Wynikało to – jak wyjaśnili sołtysi ww. sołectw – z braku pomysłu mieszkańców na wykorzystanie funduszu zgodnie z prawem. Większość z otrzymanych wniosków (46 w 2009 roku, 40 w 2010 roku i 44 w 2011 roku) spełniała warunki formalne określone w art. 4 ust. 3 tej ustawy, tj. wskazano przedsięwzięcia przewidziane do realizacji na obszarze danego sołectwa w ramach środków funduszu wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. [Dowód: akta kontroli str. 49-57] Do końca 2010 roku obowiązywała w Gminie Strategia Rozwoju uchwalona 19 marca 2001 r. Z wyjaśnień kierownika Referatu Organizacyjnego Doroty Korpacz, odpowiedzialnej za prowadzenie spraw związanych z realizacją funduszu, wynika że w przypadku wniosków dotyczących funduszu na lata 2011 i 2012, w Urzędzie sprawdzano czy zawarte w nich zadania nie są sprzeczne z realizacją wieloletnich zadań inwestycyjnych oraz czy nie przeszkadzały bieżącej działalności gminy w zakresie m.in. zagospodarowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, remontów dróg, utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. [Dowód: akta kontroli str. 58-59] W związku z powstaniem w Gminie funduszu, Urząd nie ograniczał sołectwom dochodów z mienia komunalnego, które zostało im przekazane do korzystania. [Dowód: akta kontroli str. 61] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości stwierdzono nieprawidłowości. Do obliczenia kwoty bazowej na 2010 rok w Urzędzie przyjęto wyższą o 4.075 zł wysokość wykonanych dochodów bieżących Gminy w 2008 roku, od wynikającej z rocznego sprawozdania budżetowego (Rb-27S), tj. 30.246.980,45 zł zamiast 30.242.905,45 zł. Spowodowało to zawyżenie kwoty bazowej (Kb) o 0,29 zł i w konsekwencji ustalenie na 2010 rok wszystkim sołectwom wyższych kwot funduszu od 0,64 zł do 2,90 zł (łącznie o 55,04 zł). [Dowód: akta kontroli str. 22-29, 43-44] Skarbnik Gminy Anna Jakuć wyjaśniła, że błędne wyliczenie kwoty bazowej nastąpiło przez omyłkę. Po dokładnym wyliczeniu środków funduszu sołeckiego w 2011 roku do rozliczenia z budżetem państwa przyjęto właściwą kwotę bazową, wynikającą z wykonania budżetu po stronie dochodów za 2008 rok i liczby mieszkańców wg stanu na dzień 31 grudnia 2008 r., ustalonej przez Prezesa GUS. [Dowód: akta kontroli str. 60]

4

W przekazanych przez Urząd czterem sołtysom informacjach o wysokości środków funduszu na 2011 i 2012 rok ustalono wyższe kwoty, niż wynikające z prawidłowego obliczenia na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o fs: w przypadku funduszu na 2011 rok sołectwu Olmonty ustalono kwotę 18.582,38 zł, zamiast 17.476,85 zł (wyższą o 1.105,53 zł). Wynikało to z ujęcia w liczbie mieszkańców tego sołectwa 47 osób zamieszkałych w miejscowości Izabelin, która do niego nie przynależała (nie była wymieniona w Statucie Olmont), w przypadku funduszu na 2012 rok sołectwom Czerewki-Kożany, Rostołty i Rumiejki ustalono kwoty odpowiednio: 8.195,11 zł, 7.301,91 zł, 7.904,82 zł, zamiast o 22,33 zł niższe (łącznie zawyżono kwoty funduszu o 66,99 zł). [Dowód: akta kontroli str. 45-48, 62-72] Powyższe nieprawidłowości wynikały z przyjęcia do obliczeń funduszu na 2011 i 2012 rok niewłaściwej liczby mieszkańców ww. sołectw. I tak: w przypadku sołectwa Olmonty do wyliczeń przyjęto 590, a nie 543 osoby zamieszkałe na terenie tego sołectwa, w przypadku sołectw Czerewki-Kożany, Rostołty i Rumiejki do wyliczeń przyjęto odpowiednio 167, 127 i 154, zamiast 166, 126 i 153 mieszkańców. [Dowód: akta kontroli str. 45-48] Skarbnik Gminy Anna Jakuć, odpowiedzialna za wyliczenie wysokości środków funduszu na lata 2010-2012, wyjaśniła że: do 2010 roku w miejscowości Izabelin nie było zameldowanych osób, a mieszkańcy którzy zamieszkiwali na tym terenie należeli do miejscowości Olmonty. W związku z powstaniem nowych zabudowań, mieszkańcy wyrazili chęć zameldowania w miejscowości Izabelin, natomiast wszystkie sprawy dla tej miejscowości prowadzone były przez Sołtysa wsi Olmonty, w wyliczonych kwotach funduszu na 2012 rok omyłkowo przyjęto w trzech przypadkach osoby tymczasowo zameldowane. [Dowód: akta kontroli str. 72]

Cztery (z 44) wnioski z 2010 roku i dwa (z 46) wnioski z 2011 roku nie spełniały wymogów formalno-prawnych określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs, gdyż: dwa wnioski sołectw Juchnowiec Górny i Ogrodniczki (złożone 29 września 2010 r. na kwoty odpowiednio 11.000 zł i 6.727,29 zł) dotyczyły remontu kościoła (zabytku) w Juchnowcu Kościelnym, tj. przedsięwzięcia przewidzianego do realizacji w innym sołectwie, a ponadto wniosek sołectwa Ogrodniczki nie zawierał uzasadnienia, trzy wnioski sołectw: Szerenosy (złożony 29 września 2010 r. na kwotę 8.632,57 zł), Baranki (złożony 26 września 2011 r. na kwotę 6.922,30 zł) i Ignatki (z dnia 30 września 2011 r. na kwotę 11.745,58 zł) nie zawierały uzasadnienia, wniosek sołectwa Ignatki złożony 30 września 2010 r. nie zawierał oszacowania kosztów modernizacji boiska. [Dowód: akta kontroli str. 49-55, 73-89] W żadnym z ww. przypadków wnioski sołectw o przyznanie środków z funduszu nie zostały odrzucone przez poprzedniego i obecnego wójta Gminy, na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 8-21, 49-55]

Pan Czesław Jakubowicz, pełniący funkcję Wójta Gminy do listopada 2010 roku wyjaśnił, że nie odrzucił ww. wniosków (złożonych w 2010 roku), na podstawie art. 4

5

ust. 5 ustawy o fs, gdyż nie miał żadnej informacji od pracownika odpowiedzialnego za tę problematykę, że wnioski nie spełniają warunków tej ustawy. Obecny Wójt Gminy Krzysztof Marcinowicz wyjaśnił, że nie odrzucił wniosków sołectw Baranki i Ignatki złożonych w 2011 roku (niezawierających uzasadnień), gdyż przedsięwzięcia ujęte w tych wnioskach stanowiły kontynuację zadań realizowanych z funduszu w 2011 r., a poprzednie wnioski zawierały uzasadnienia. Wójt dodał: „zarówno mieszkańcy na zebraniach wiejskich jak i sołtysi w momencie składania wniosków ustnie uzasadniali mi konieczność ich kontynuacji, przez co uznałem, że warunek określony w art. 4 ust. 3 ustawy o fs został spełniony. Brak pisemnego wpisu uznałem za niedopatrzenie, które nie może być powodem odrzucenia wniosku, biorąc pod uwagę złożone uzasadnienie ustnie.” [Dowód: akta kontroli str. 90, 177-180]

Kierownik Referatu Organizacyjnego Dorota Korpacz, odpowiedzialna za prowadzenie spraw związanych z realizacją funduszu wyjaśniła, że: zgodnie z informacją uzyskaną na szkoleniu dotyczącym zasad wykorzystania środków w ramach funduszu można przekazywać środki przez jedno sołectwo drugiemu, zakres prac i zadań do realizacji w ramach funduszu oraz fakt składania wniosków w danym roku na rok następny, utrudnia szacowanie kosztów. W przypadku sołectwa Ignatki modernizacja boiska i zagospodarowanie terenu robione było etapami od momentu utworzenia funduszu. W 2011 roku cała kwota przypadająca temu sołectwu miała być wykorzystana na ogrodzenie boiska, wnioski sołectw były uzasadniane nie tylko na piśmie, ale również ustnie Wójtowi Gminy przez sołtysów w momencie składania wniosków i na zebraniach sołeckich. [Dowód: akta kontroli str. 91-94]

Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, przestrzeganie zasad tworzenia funduszu sołeckiego i rozdysponowanie jego środków na sołectwa.

2. Wykorzystanie środków funduszu sołeckiego 2.1. Realizacja wydatków budżetowych ponoszonych w ramach funduszu sołeckiego Opis stanu Wg ewidencji księgowej Urzędu, wydatki z funduszu wyniosły w 2010 roku – faktycznego 363.174,66 zł (88,7% planowanych wydatków), w 2011 roku – 362.558,74 zł (83,8%) i w I półroczu 2012 r. – 11.074,32 zł (2,6%). W 2010 roku środki z funduszu przypadające czterem sołectwom6 (ogółem 31.887,14 zł), a w 2011 roku - siedmiu sołectwom7 (55.549,40 zł) nie zostały w ogóle wykorzystane. Z wyjaśnień kierownika Referatu Organizacyjnego Doroty Korpacz wynika, że powodem niezrealizowania zadań było m.in.: brak działek na których można było wykonać wnioskowane przedsięwzięcia (np. budowa boiska w Horodnianach), brak uzgodnień mieszkańców dotyczących konkretnego miejsca realizacji zadania (np. budowy przystanku we wsi Lewickie-Kolonia) lub

6 Lewickie-Stacja, Horodniany, Juchnowiec Kościelny i Lewickie Kolonia 7 Wólka, Biele, Janowicze, Lewickie-Stacja, Niewodnica Nargilweska, Stanisławowo, Hermanówka i Lewickie Kolonia

6

zaangażowania mieszkańców w realizację zadań. W dwóch przypadkach faktury za zrealizowane w 2011 roku zadania wpłynęły do Urzędu w styczniu 2012 roku, przez co nie mogły być sfinansowane ze środków funduszu na 2011 rok. [Dowód: akta kontroli str. 49-55, 95-107] W badanym okresie środki funduszu nie były wykorzystywane jako wkład własny Gminy przy realizacji projektów współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej. [Dowód: akta kontroli str. 108] W 2010 i 2011 roku przedsięwzięcia zgłoszone we wnioskach sołectw były współfinansowane ze środków ogólnych budżetu Gminy (poza pulą funduszu sołeckiego): w 2010 roku dofinansowano: zakup ławek „krakowskich” w ramach zagospodarowania terenu wokół boiska w Hryniewiczach (547,30 zł), budowę wiaty na terenie rekreacyjnym w Księżynie Kol. (2.556,34zł), w 2011 roku: remont ul. Leśnej w Ignatkach-Osiedlu (5,40 zł), remont dróg gminnych w Niewodnicy Nargilewskiej Kol. (199,94 zł), zakup sprzętu przeciwpożarowego w Wojszkach (338,40 zł), zakup zestawu ratunkowego z opatrunkami (41,14 zł), zakup stołów do wyposażenia świetlicy w Tryczówce (99,84 zł), zakup obrusów do świetlicy w Wojszkach (41,12 zł), wykonanie ogrodzenia boiska w Ignatkach (1994,25 zł). [Dowód: akta kontroli str. 109-119] Prawidłowość wykorzystania środków funduszu w latach 2010-2012 (do 30 czerwca) sprawdzono na przykładzie analizy wydatków w łącznej wysokości 281.587,40 zł (38,2% wydatków ogółem w tym okresie) poniesionych przez 30 sołectw, z tego: w 2010 r. przez 14 sołectw8 – 122.991,27 zł (33,9% wydatków z tegoż roku), w 2011 r. przez 14 sołectw9 – 147.558,49zł (40,7%) i w 2012 r. przez 2 sołectwa10 – 11.037,64 zł (99,7% wydatków ogółem I półrocza). Środki funduszy przeznaczono głównie na: remont dróg gminnych, remont i wyposażenie świetlic/remiz, zagospodarowanie terenów gminnych, w tym budowa placów zabaw i boisk, renowacje krzyży we wsiach Klewinowo i Tryczówka, wykonanie znaków informacyjnych. [Dowód: akta kontroli str. 112-139]

W wyniku analizy stwierdzono, że w latach 2010 i 2012 (do 30 czerwca), a także w większości przypadków w 2011 roku (z wyłączeniem opisanych poniżej) środki funduszu wykorzystano zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o fs na przedsięwzięcia (stanowiące zadania własne Gminy, służące poprawie warunków życia jej mieszkańców oraz zgodne ze strategią rozwoju Gminy) wskazane w prawidłowych wnioskach sołectw, tj. spełniających warunki określone w art. 4 ust. 2-4 tej ustawy.

8 Baranki, Brończany, Hermanówka, Hryniewicze, Janowicze, Juchnowiec Dolny, Koplany, Księżyno Kolonia, Niewodnica Nargilweska Kolonia, Olmonty, Rumiejki, Szerenosy, Wojszki i Złotniki 9 Bogdanki, Dorożki, Hołówki Małe, Ignatki Osiedle, Janowicze Kolonia, Juchnowiec Górny, Klewinowo, Księżyno, Lewickie, Ogrodniczki, Rostołty, Solniczki, Tryczówka i Zaleskie 10 Hołówki Duże, Kleosin

7

W 2011 roku z funduszu sołeckiego zrealizowano przedsięwzięcia o łącznej wartości 36.965,07 zł (o czym napisano poniżej) zgłoszone we wnioskach, które nie spełniały wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ww. ustawy i podlegały odrzuceniu na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 112-139] Wszystkie przedsięwzięcia zgłoszone we wnioskach sołectw w latach 2010 i 2011, na realizację których wydatki objęto powyższym badaniem, zostały wykonane. [Dowód: akta kontroli str. 112-120, 129-139] Funkcjonowanie funduszu nie wpłynęło znacząco na aktywność obywatelską w Gminie. Co prawda 15 z 25 sołtysów w ankietach podało, że jedną z korzyści funkcjonowania funduszu był wzrost zainteresowania mieszkańców sprawami wsi11 (czterech z pięciu sołtysów zapytanych w tej sprawie oświadczyło też, że mieszkańcy sołectw są bardzo zadowoleni z funkcjonowania funduszy), jednak nie miało to odzwierciedlenia we wzroście frekwencji na zebraniach wiejskich. W 2009 roku uczestniczyło w nich średnio 866 mieszkańców Gminy, w 2010 roku - 764, a w 2011 roku (w roku wyborów sołtysów) – 1.244 osoby (w 2007 roku, w którym odbyły się wybory sołtysów na poprzednią kadencję, w zebraniach uczestniczyło średnio 1.455 mieszkańców Gminy). [Dowód: akta kontroli str. 140-146, 242-289] Z wyjaśnień Wójta Gminy Krzysztofa Marcinowicza wynika, że z funkcjonowaniem funduszu w latach 2010-2012 wiązały się następujące trudności i problemy: zbyt lakoniczna regulacja zasad funkcjonowania funduszu w ustawie o fs, brak możliwości zmiany ustalonego funduszu w ciągu roku, brak przepisów pozwalających na zaokrąglanie kwot funduszu poszczególnych wsi do pełnych złotych przy tworzeniu planu finansowego w rozbiciu na poszczególne sołectwa, stosowanie zamówień publicznych – z uwagi na konieczność grupowania zamówień i fakt, że poszczególne sołectwa chcą uczestniczyć w realizacji zadania, wyborze wykonawcy i mieć wpływ na jego wybór. [Dowód: akta kontroli str. 147-148] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości stwierdzono następujące nieprawidłowości.

W 2011 roku środki z funduszu w łącznej wysokości 36.965,07 zł (10,2% wydatków ogółem z funduszu w tym roku) zostały przeznaczone na realizację przedsięwzięć wynikających z wniosków sołectw, które to wnioski nie spełniały wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs. I tak: - 8.632,53 zł wydatkowano na remont drogi gminnej i wykonanie sanitariatów w świetlicy, na podstawie wniosku sołectwa Szeronosy złożonego 29 września 2010 r., w którym nie podano uzasadnienia, - 10.610,95 zł przeznaczono na wykonanie wiaty i zagospodarowanie terenu wokół boiska, na podstawie wniosku sołectwa Ignatki złożonego 30 września 2010 r., w którym nie podano szacowanych kosztów realizacji zadania, - 17.721,59 zł wydatkowano na zakup materiałów do remontu kościoła Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Świętej Trójcy w Juchnowcu Kościelnym (środki przekazano 14 grudnia 2011 r. na mocy umowy zawartej między Gminą i Parafią

11 Wyniki przeprowadzonej ankiety przedstawiono w pkt 4 niniejszego wystąpienia

8

w dniu 5 grudnia 2011 r.), na podstawie wniosków sołectw Juchnowiec Górny i Ogrodniczki (o czym napisano w pkt. 1.2 niniejszego wystąpienia). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o fs wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Wnioski niespełniające warunków określonych w art. 4 ust. 2-4 tej ustawy podlegają odrzuceniu w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. [Dowód: akta kontroli str. 102-107, 159-172] W złożonych wyjaśnieniach Skarbnik Gminy Anna Jakuć i Wójt Gminy Krzysztof Marcinowicz podali, że: „Rzeczywiste literalne podejście do wykładni przepisów może prowadzić do odrębnych wniosków, jednakże pamiętać należy o kwestii, że sołectwa są niewielkimi jednostkami pomocniczymi Gminy, których powierzchnia i infrastruktura najczęściej powoduje, że potrzeby mieszkańców danego sołectwa nie realizują się na terenie w rozumieniu fizycznego obszaru ich sołectwa, a na terenie sąsiednich sołectw. Taka sytuacja realizowana jest często z wzajemnością. Należy pamiętać o celu ustawy, która ma zapewnić poprawę jakości życia mieszkańców gmin wiejskich. Interpretując więc w tym aspekcie art. 4 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim należy podkreślić, że przepis ten nie wyznacza granic na jakie mogą być przeznaczone środki z funduszu, gdyż analizując orzecznictwo zarówno sądowe jaki administracyjne oraz piśmiennictwo dotyczące funduszu, wnioskuje się że takie wymogi określa przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy, natomiast art. 4 ust. 3 dotyczy tylko wymogów formalnych wniosku, czyli wskazania, jakie przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie sołectwa. Pozostałe przedsięwzięcia są poza terenem, jednakże mają spełniać kryterium określone w art. 1 ust. 3” [Dowód: akta kontroli str. 169-172, 177-180] 2.2. Udzielanie i realizacja zamówień publicznych Opis stanu W badanym okresie Gmina udzieliła – w trybie przetargów nieograniczonych, na faktycznego podstawie art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych12 - pięciu zamówień o łącznej wartości netto 392.498,87 zł13 na realizację zadań sfinansowanych lub współfinansowanych środkami funduszu, w tym na: wykonanie w latach 2010-2011 oznakowania pionowego dróg gminnych o wartości szacunkowej 102.875 zł, zakup w latach 2010-2011 tłucznia betonowego do remontów dróg gminnych o wartości 150.000 zł, odbiór i wywóz odpadów zmieszanych z terenu gminy o wartości szacunkowej 40.000 zł, zakup w 2012 roku tłucznia betonowego do remontów dróg gminnych o wartości 99.623,87 zł. W przypadku pozostałych zamówień nie stosowano przepisów upzp ze względu na ich wartość, która nie przekroczyła wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 euro. [Dowód: akta kontroli str. 102-107, 181]

12 Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm. (zwana w dalszej treści „upzp”) 13 W przypadku, gdy w umowach określona została wyłącznie cena jednostkowa towaru/usługi, jako wartość zamówienia przyjęto jego wartość szacunkową

9

Prawidłowość udzielania zamówień sprawdzono na podstawie analizy dwóch postępowań o łącznej wartości netto 252.000 zł (64,2% wartości ww. zamówień) dotyczących zakupu tłucznia betonowego do remontu dróg gminnych oraz wykonania i konserwacji oznakowania pionowego na terenie Gminy Juchnowiec Kościelny. Stwierdzono, że oba przetargi przeprowadzono zgodnie z zasadami określonymi w upzp, w tym: we właściwym terminie i zgodnie z zasadami określonymi w art. 32-34 upzp ustalono szacunkową wartość zamówień, dla każdego z zamówień opracowano SIWZ, zawierającą elementy wskazane w art. 36 ust. 1 upzp, ogłoszenia o przetargach zawierały wszystkie elementy wymagane art. 41 upzp oraz publikowane były w miejscach określonych w art. 40 upzp, z zachowaniem terminów określonych w art. 43 upzp, otwarcie ofert nastąpiło w dniu upływu terminu ich składania, wyboru ofert dokonano na podstawie kryteriów ocen określonych w SIWZ, spośród ofert spełniających wymogi SIWZ, zgodnie z art. 91 upzp; z wybranymi oferentami zawarto pisemne umowy, z zachowaniem terminów wskazanych w art. 94 ust. 1 upzp. Określone w umowach warunki były zgodne z przedstawionymi w wybranej ofercie, zgodnie z art. 92 ust. 1 wykonawcom, którzy złożyli oferty przekazano informację o wyborze najkorzystniejszej oferty, osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 2 upzp, zgodnie z art. 95 upzp w Biuletynie Zamówień Publicznych zamieszczono ogłoszenia o udzielonych zamówieniach. [Dowód: akta kontroli str. 182-187,204-209] Objęte badaniem zamówienia (w części sfinansowanej z funduszu sołeckiego) zostały zrealizowane zgodnie z umowami i specyfikacjami istotnych warunków zamówienia. [Dowód: akta kontroli str. 188-203, 210-225] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie nieprawidłowości stwierdzono nieprawidłowości.

Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie wykorzystanie środków funduszu sołeckiego.

3. Refundacja z budżetu państwa części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego Opis stanu Wójt Gminy terminowo, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia faktycznego 25 stycznia 2010 r. w sprawie trybu zwrotu części wydatków gmin wykonanych w ramach funduszu sołeckiego14, złożył Wojewodzie Podlaskiemu wnioski o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2010 i 2011 r. (odpowiednio: 18 maja 2011 r. i 31 maja 2012 r.). Wnioski zostały sporządzone wg wzoru określonego w załączniku do ww. rozporządzenia.

14 Dz.U. Nr 21, poz. 106

10

[Dowód: akta kontroli str. 226-228, 233-235] Kwota wydatków poniesionych w ramach funduszu, wykazana we wnioskach przekazanych wojewodzie, wynikała z ewidencji księgowej Urzędu i wyniosła: w 2010 roku – 363.157,59 zł, a w 2011 roku - 362.558,74 zł. Biorąc pod uwagę wielkości kwot bazowych w Gminie (Kb) w 2010 i 2011 r.15 oraz średnich kwot bazowych w kraju (Kbk) obliczonych w tych latach przez Ministra Finansów16, wnioskowano o refundacje z budżetu państwa 30% ww. wydatków, zgodnie z art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 96-101] Gmina w 2011 roku otrzymała z rezerwy celowej budżetu państwa zwrot 30% zrealizowanych w 2010 roku wydatków ramach funduszu, tj. 108.947,28 zł. Do końca czerwca 2012 r. Gmina nie otrzymała refundacji wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2011 roku. [Dowód: akta kontroli str. 231-232] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości stwierdzono następujące nieprawidłowości:

We wniosku z dnia 31 maja 2012 r. o zwrot części wydatków poniesionych w 2011 roku w ramach funduszu, Urząd wystąpił do Wojewody Podlaskiego m.in. o refundację wydatków wskazanych w niniejszym wystąpieniu jako nieprawidłowe, tj.: 1.097,15 zł – wydatki sołectwa Olmonty poniesione w ramach funduszu w 2011 roku (18.574 zł) ponad kwotę środków przypadających temu sołectwu (17.476,85), obliczoną na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o fs (sprawa opisana w pkt 1.2 wystąpienia), 19.243,48 zł – wydatki poniesione na przedsięwzięcia zrealizowane przez dwa sołectwa na podstawie wniosków, które nie posiadały uzasadnienia lub oszacowania kosztów realizacji zadania (sprawa opisana w pkt 2.1 wystąpienia), 17.721,59 zł – wydatki poniesione na przedsięwzięcie zrealizowane na terenie sołectwa Juchnowiec Kościelny na podstawie wniosków innych sołectw, tj. Juchnowiec Górny i Ogrodniczki (sprawa opisana w pkt 2.1 wystąpienia). [Dowód: akta kontroli str. 102-107, 233-235]

Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działalność Urzędu w badanym obszarze.

4. System kontroli zarządczej Opis stanu W Urzędzie wprowadzono uregulowania dotyczące zasad funkcjonowania kontroli faktycznego zarządczej17, o której mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych18. Ustalono cele, zasady i zakres funkcjonowania kontroli zarządczej oraz osoby upoważnione do nadzoru nad procesami z nią związanymi. Opracowano i wdrożono m.in.: regulamin organizacyjny Urzędu, regulamin kontroli wewnętrznej, regulamin udzielania zamówień, których wartość nie przekracza

15 2.161,60 zł w 2010 r. i 2.352,00 zł w 2011 r. 16 2.312,09 zł w 2010 r. i 2.399,29 zł w 2011 r. 17 Zarządzenie Wójta Gminy z 18 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia zasad kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Juchnowiec Kościelny oraz w jednostkach organizacyjnych Gminy Juchnowiec Kościelny (zwanym dalej „zarządzeniem w sprawie ustalenia zasad kontroli zarządczej”) 18 Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.

11

wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 000 euro, szczegółowe zasady prowadzenia rachunkowości, a także instrukcję obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych. [Dowód: akta kontroli str. 236-265] Prowadzenie spraw z zakresu upzp przypisane zostało w regulaminie organizacyjnym do zadań Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej. [Dowód: akta kontroli str. 285-311] Zadania związane z realizacją funduszu sołeckiego zostały ujęte w zakresach obowiązków: kierownika Referatu Organizacyjnego Doroty Korpacz, odpowiedzialnej za prowadzenie spraw związanych z realizacją funduszu sołeckiego, Skarbnik Gminy Anny Jakuć, odpowiedzialnej za wykonywanie uchwał Rady Gminy dotyczących spraw finansowych oraz prowadzenie spraw związanych z realizacją funduszu w zakresie wyliczania kwoty bazowej i naliczania sołectwom kwot, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o fs, inspektora ds. księgowości budżetowej Anny Kaźmierczuk, odpowiedzialnej za prowadzenie księgowości budżetowej w zakresie ewidencji funduszu sołeckiego [Dowód: akta kontroli str. 274-284] Zgodnie z §5 ust. 3 zarządzenia Wójta w sprawie ustalenia zasad kontroli zarządczej w Urzędzie19, audytor wewnętrzny Urzędu dokonał oceny kontroli zarządczej za 2010 i 2011 rok, wskazując że procedura w zakresie tej kontroli powinna być dopracowana i uszczegółowiona. Wójt Gminy w 2011 i 2012 roku złożył oświadczenie o stanie kontroli zarządczej za rok poprzedni wraz z wynikami samooceny w tym zakresie. Wynika z nich, że w Urzędzie w ograniczonym stopniu funkcjonowała adekwatna, skuteczna i efektywna kontrola zarządcza. Wskazane w ww. dokumentach zastrzeżenia nie dotyczyły spraw związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem funduszu sołeckiego. [Dowód: akta kontroli str. 266-273] Pracownicy Urzędu wzięli udział w następujących szkoleniach obejmujących problematykę funduszu sołeckiego: Skarbnik Gminy Anna Jakuć – szkolenie pt. „Fundusz sołecki”, zorganizowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w dniu 27 maja 2009 r., kierownik Referatu Organizacyjnego Dorota Korpacz – szkolenie pt. „Fundusz Sołecki – zadania, zasady gospodarki finansowej, przeznaczenie środków”, zorganizowane przez Podlaski Ośrodek Doskonalenia Kadr Administracji Publicznej w Białymstoku w dniu 6 października 2009 r. [Dowód: akta kontroli str. 316-320] Do końca czerwca 2012 roku w Urzędzie zostały zorganizowane dwa zebrania Sołtysów Gminy, których głównym tematem były sprawy związane z funduszem: 18 czerwca 2009 r. – dotyczące zasad tworzenia funduszu, 23 marca 2012 r. – poświęcone omówieniu zasad realizacji funduszu w 2012 roku i na 2013 rok. [Dowód: akta kontroli str. 321-325]

19 Zarządzenie nr 366/10 Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 18 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia zasad kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Juchnowiec Kościelny oraz w jednostkach organizacyjnych Gminy Juchnowiec Kościelny

12

W okresie objętym kontrolą funkcjonowanie funduszu nie było objęte badaniem audytowym. Audytor wewnętrzny Urzędu (usługodawca zewnętrzny) wyjaśnił, że dotychczasowa identyfikacja i analiza ryzyka nie wykazywała w tym zakresie zagrożeń, „dlatego fundusze sołeckie nie były przedmiotem zainteresowań audytora” [Dowód: akta kontroli str. 326] Badanie ankietowe, w którym uczestniczyło 25 (z 46) sołtysów Gminy wykazało, że: wszyscy ankietowani zapoznali się z przepisami dotyczącymi funkcjonowania funduszu, większość sołtysów (20) uczestniczyło w szkoleniu obejmującym problematykę funduszu, wiedzę na temat zasad funkcjonowania funduszu pozyskiwano głównie od pracowników urzędu (23) oraz dodatkowo z Internetu (8), większość (18) sołtysów uważała, że fundusz prawidłowo funkcjonuje w ich sołectwach. Pozostali zwracali uwagę m.in. na: niewielką ilość środków pieniężnych przyznanych sołectwu z funduszu, brak możliwości faktycznego wykorzystania środków z funduszu (np. brak budynku gminnego lub działki gminnej), ograniczenia w zakresie wyboru przedsięwzięć, które mogą być realizowane z funduszu (1), większość (21) ankietowanych uważała, że pomoc pracowników Urzędu w realizacji funduszu była wystarczająca, jako korzyści dla mieszkańców sołectwa, wynikające z funkcjonowania funduszu wskazywano: stworzenie warunków działania i rozwoju sołectwa oraz wzrost zainteresowania mieszkańców sprawami sołectwa (po 15 wskazań) zwiększenie integracji mieszkańców (10), wzrost estetyki wsi (2), możliwość przeznaczenia środków na najważniejsze cele z punktu widzenia potrzeb wsi (1). Dwóch sołtysów nie widziało korzyści w funkcjonowaniu funduszu. [Dowód: akta kontroli str. 329-378] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości stwierdzono następujące nieprawidłowości.

W regulaminie organizacyjnym Urzędu żadnej z komórek organizacyjnych lub samodzielnemu stanowisku nie przypisano odpowiedzialności za realizację zadań dotyczących funduszu sołeckiego. Zapisano jedynie, że współpraca z organami samorządu wiejskiego należy do zadań wspólnych referatów (Rozdział IV regulaminu, pkt 12). [Dowód: akta kontroli str. .285-311] Sekretarz Gminy Teresa Rudzik w wyjaśnieniach podała: „Z uwagi na fakt, że fundusz sołecki wymaga corocznego uchwalania, a w naszej gminie funkcjonuje już 3 lata, czyli ma charakter stałego zadania zaproponowałam doprecyzowanie pkt. 12 regulaminu organizacyjnego w sposób następujący „współpraca z organami samorządu wiejskiego, w tym realizacja funduszu sołeckiego z zakresu działania referatu”. Zmiana regulaminu organizacyjnego w tym zakresie została wprowadzona w dniu 27 lipca 2012 r. [Dowód: akta kontroli str. 314-315]

13

Stwierdzone w pkt 2.1, 2.2 i 2.3 niniejszego wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wyliczania kwoty bazowej, ustalania sołectwom wysokości środków funduszu, akceptowania wniosków niespełniających wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs świadczą o braku skuteczności systemu kontroli zarządczej w zakresie ww. spraw.

Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, system kontroli zarządczej w obszarze funkcjonowania funduszu sołeckiego. IV. Uwagi i wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli20, wnosi o: 1) prawidłowe ustalanie wysokości środków funduszu przypadających sołectwom, 2) odrzucanie wniosków niespełniających wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs, zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy, 3) skorygowanie wniosku złożonego Wojewodzie Podlaskiemu o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2011 r. i ujęcie w nim wyłącznie wydatków na realizację przedsięwzięć wynikających z prawidłowych wniosków, spełniających warunki określone w art. 4 ust. 3 ustawy o fs.

V. Pozostałe informacje i pouczenia Prawo zgłoszenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla zastrzeżeń kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Dyrektora Delegatury NIK w Białymstoku. Obowiązek Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, poinformowania w terminie 30 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie NIK o sposobie wykorzystania uwag wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych i wykonania wniosków działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego.

Białystok, dnia 24 sierpnia 2012 r.

Kontroler p.o. Dyrektora Andrzej Juchnicki Delegatury NIK w Białymstoku Doradca ekonomiczny Barbara Chilińska

...... Podpis podpis

20 Dz.U. z 2012 r. poz. 82.

14