Delegatura w Białymstoku
LBI-4101-10-01/2012 P/12/134
WYSTĄPIENIE POKONTROLNE
I. Dane identyfikacyjne kontroli
Numer i tytuł kontroli P/12/134 – Funkcjonowanie funduszy sołeckich Jednostka Delegatura Najwyższej Izby Kontroli w Białymstoku przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Beata Pawłowska, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 080131 z dnia 05 czerwca 2012 r. Andrzej Juchnicki, doradca ekonomiczny, legitymacja służbowa nr 11840 [Dowód: akta kontroli str. 1] Jednostka Urząd Gminy Juchnowiec Kościelny, ul. Lipowa 10, 16-061 Juchnowiec Kościelny kontrolowana (zwany w dalszej treści „Urzędem”) Kierownik jednostki Krzysztof Marcinowicz, Wójt Gminy Juchnowiec Kościelny (zwany dalej „Wójtem kontrolowanej Gminy”) [Dowód: akta kontroli str. 2] II. Ocena kontrolowanej działalności 1 Ocena ogólna Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie funkcjonowanie funduszu sołeckiego („funduszu) w Gminie Juchnowiec Kościelny w latach 2010 – 2012 (I półrocze).
Uzasadnienie W okresie objętym kontrolą w Urzędzie terminowo tworzono fundusz na lata 2010 – oceny ogólnej 2012 oraz prawidłowo wykorzystano środki funduszu w 2010 i w I półroczu 2012 roku. Stwierdzone nieprawidłowości polegały na: błędach w ustaleniu wysokości środków funduszu przypadających sołectwom, wykorzystaniu w 2011 roku środków funduszu w kwocie 36.965,07 zł na przedsięwzięcia realizowane na podstawie wniosków, które nie spełniały wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim2, ujęciu we wniosku do Wojewody Podlaskiego o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2011 roku kwoty o 38.062,22 zł wyższej od należnej.
III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Organizowanie funduszu sołeckiego 1.1. Tworzenie funduszu sołeckiego Opis stanu Rada Gminy w terminach określonych w art. 6 i art. 1 ust. 1 ustawy o fs podjęła faktycznego uchwały w sprawie wyodrębnienia funduszu w budżecie Gminy na lata 2010, 2011, 2012, tj. odpowiednio: 23 czerwca 2009 r., 3 marca 2010 r. i 10 marca 2011 r. [Dowód: akta kontroli str. 3] Inicjatorem wyodrębnienia funduszu w budżecie Gminy był Wójt Gminy. [Dowód: akta kontroli str. 3]
1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna 2 Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm., zwana w dalszej treści „ustawą o fs”
2
Uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie Gminy na lata 2010 i 2011 przekazano Regionalnej Izbie Obrachunkowej, a na 2012 rok Wojewodzie Podlaskiemu, z zachowaniem terminu wynikającego z art. 90 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym3. Organy te nie wniosły uwag do treści ww. uchwał4. [Dowód: akta kontroli str. 4-7] Wysokość funduszu (według uchwał budżetowych) wynosiła w 2010 r. – 409.473 zł, w 2011 r. – 432.652 zł i w 2012 r. – 431.237 zł. Rada Gminy nie dokonywała w tych latach zmian wielkości funduszu, na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy o fs. Kwota funduszu uchwalona na 2010 i 2011 rok stanowiła równowartość sumy szacowanych kosztów przedsięwzięć ujętych w zaakceptowanych wnioskach sołectw (niższa od kwoty maksymalnej), natomiast na 2012 rok była równa kwocie wyliczonej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 8-21, 49-55] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie nieprawidłowości stwierdzono nieprawidłowości.
1.2. Rozdysponowanie środków funduszu sołeckiego na sołectwa Opis stanu W badanym okresie Gmina składał się z 46 sołectw: Baranki, Biele, Bogdanki, faktycznego Brończany, Czerewki - Kożany, Dorożki, Hermanówka, Hołówki Duże, Hołówki Małe, Horodniany, Hryniewicze, Ignatki, Ignatki Osiedle, Janowicze, Janowicze kolonia, Juchnowiec Dolny, Juchnowiec Dolny kolonia, Juchnowiec Górny, Juchnowiec Kościelny, Kleosin, Klewinowo, Koplany, Koplany kolonia, Księżyno, Księżyno kolonia, Lewickie, Lewickie kolonia, Niewodnica Nargilewska, Niewodnica Nargilewska kolonia, Ogrodniczki, Olmonty, Pańki, Rostołty, Rumejki, Simuny, Solniczki, Stacja Lewickie, Stanisławowo, Szerenosy, Śródlesie, Tryczówka, Wojszki, Wólka, Zajączki, Zaleskie, Złotniki. [Dowód: akta kontroli str. 43-48] Wójt, zgodnie z art. 2. ust. 2 ustawy o fs, do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy przekazał sołtysom wszystkich 46 sołectw informacje o wysokości środków z funduszu przypadających na dane sołectwo w latach 2010, 2011 i 2012. Zgodnie z tymi informacjami wielkość fundusz na lata 2010 - 2012 została określona na: 410.283,48 zł, 451.591,88 zł i 431.236,96 zł. Żadnemu sołectwu nie przyznano środków w wysokości przekraczającej dziesięciokrotność kwoty bazowej ustalonej przez Urząd. [Dowód: akta kontroli str. 22-42]
Wg wyliczeń Urzędu kwota bazowa (Kb), o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o fs, dotycząca funduszu na 2010 r. wynosiła 2.161,89 zł, na 2011 r. – 2.352,20 zł i na 2012 r. - 2.233,00 zł. Do ich ustalenia przyjęto prawidłową liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze Gminy na koniec lat 2008-2010, ustaloną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wg stanu na koniec lat 2008-2010 (odpowiednio: 13.991, 14.226 i 14.553 osoby)5 oraz – w przypadku kwoty bazowej na 2011 i 2012 r. – wysokość wykonanych dochodów bieżących Gminy w latach 2009-2010 (33.462.359,72 zł i 32.496.900,84 zł) zgodną z danymi wynikającymi z rocznych
3 Dz. U. Nr z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. 4 Uchwała dotycząca wyodrębnienia funduszu sołeckiego w 2012 r. została przez Wojewodę Podlaskiego 25 marca 2011 r. przekazana Regionalna Izbie Obrachunkowej 5 Dane z publikacji GUS, dostępne na stronie: http://www.stat.gov.pl/gus/ludnosc_PLK_HTML.htm
3
sprawozdań budżetowych (Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego). W przypadku kwoty bazowej na 2010 rok przyjęto wyższą o 4.075 zł wysokość wykonanych dochodów bieżących Gminy w 2008 roku od wynikającej z rocznego sprawozdania budżetowego Rb-27S, tj. 30.246.980 zł, zamiast 30.242.905 zł. [Dowód: akta kontroli str. 43-48] W latach 2009-2011 Wójt otrzymał odpowiednio: 46, 44 i 46 wniosków sołectw o przyznanie środków z funduszu, które wpłynęły do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, tj. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o fs. W 2010 r. dwa sołectwa (Horodniany i Juchnowiec Kościelny) nie złożyły Wójtowi wniosków o przyznanie środków z funduszu tworzonego na 2011 rok. Wynikało to – jak wyjaśnili sołtysi ww. sołectw – z braku pomysłu mieszkańców na wykorzystanie funduszu zgodnie z prawem. Większość z otrzymanych wniosków (46 w 2009 roku, 40 w 2010 roku i 44 w 2011 roku) spełniała warunki formalne określone w art. 4 ust. 3 tej ustawy, tj. wskazano przedsięwzięcia przewidziane do realizacji na obszarze danego sołectwa w ramach środków funduszu wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. [Dowód: akta kontroli str. 49-57] Do końca 2010 roku obowiązywała w Gminie Strategia Rozwoju uchwalona 19 marca 2001 r. Z wyjaśnień kierownika Referatu Organizacyjnego Doroty Korpacz, odpowiedzialnej za prowadzenie spraw związanych z realizacją funduszu, wynika że w przypadku wniosków dotyczących funduszu na lata 2011 i 2012, w Urzędzie sprawdzano czy zawarte w nich zadania nie są sprzeczne z realizacją wieloletnich zadań inwestycyjnych oraz czy nie przeszkadzały bieżącej działalności gminy w zakresie m.in. zagospodarowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, remontów dróg, utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. [Dowód: akta kontroli str. 58-59] W związku z powstaniem w Gminie funduszu, Urząd nie ograniczał sołectwom dochodów z mienia komunalnego, które zostało im przekazane do korzystania. [Dowód: akta kontroli str. 61] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości stwierdzono nieprawidłowości. Do obliczenia kwoty bazowej na 2010 rok w Urzędzie przyjęto wyższą o 4.075 zł wysokość wykonanych dochodów bieżących Gminy w 2008 roku, od wynikającej z rocznego sprawozdania budżetowego (Rb-27S), tj. 30.246.980,45 zł zamiast 30.242.905,45 zł. Spowodowało to zawyżenie kwoty bazowej (Kb) o 0,29 zł i w konsekwencji ustalenie na 2010 rok wszystkim sołectwom wyższych kwot funduszu od 0,64 zł do 2,90 zł (łącznie o 55,04 zł). [Dowód: akta kontroli str. 22-29, 43-44] Skarbnik Gminy Anna Jakuć wyjaśniła, że błędne wyliczenie kwoty bazowej nastąpiło przez omyłkę. Po dokładnym wyliczeniu środków funduszu sołeckiego w 2011 roku do rozliczenia z budżetem państwa przyjęto właściwą kwotę bazową, wynikającą z wykonania budżetu po stronie dochodów za 2008 rok i liczby mieszkańców wg stanu na dzień 31 grudnia 2008 r., ustalonej przez Prezesa GUS. [Dowód: akta kontroli str. 60]
4
W przekazanych przez Urząd czterem sołtysom informacjach o wysokości środków funduszu na 2011 i 2012 rok ustalono wyższe kwoty, niż wynikające z prawidłowego obliczenia na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o fs: w przypadku funduszu na 2011 rok sołectwu Olmonty ustalono kwotę 18.582,38 zł, zamiast 17.476,85 zł (wyższą o 1.105,53 zł). Wynikało to z ujęcia w liczbie mieszkańców tego sołectwa 47 osób zamieszkałych w miejscowości Izabelin, która do niego nie przynależała (nie była wymieniona w Statucie Olmont), w przypadku funduszu na 2012 rok sołectwom Czerewki-Kożany, Rostołty i Rumiejki ustalono kwoty odpowiednio: 8.195,11 zł, 7.301,91 zł, 7.904,82 zł, zamiast o 22,33 zł niższe (łącznie zawyżono kwoty funduszu o 66,99 zł). [Dowód: akta kontroli str. 45-48, 62-72] Powyższe nieprawidłowości wynikały z przyjęcia do obliczeń funduszu na 2011 i 2012 rok niewłaściwej liczby mieszkańców ww. sołectw. I tak: w przypadku sołectwa Olmonty do wyliczeń przyjęto 590, a nie 543 osoby zamieszkałe na terenie tego sołectwa, w przypadku sołectw Czerewki-Kożany, Rostołty i Rumiejki do wyliczeń przyjęto odpowiednio 167, 127 i 154, zamiast 166, 126 i 153 mieszkańców. [Dowód: akta kontroli str. 45-48] Skarbnik Gminy Anna Jakuć, odpowiedzialna za wyliczenie wysokości środków funduszu na lata 2010-2012, wyjaśniła że: do 2010 roku w miejscowości Izabelin nie było zameldowanych osób, a mieszkańcy którzy zamieszkiwali na tym terenie należeli do miejscowości Olmonty. W związku z powstaniem nowych zabudowań, mieszkańcy wyrazili chęć zameldowania w miejscowości Izabelin, natomiast wszystkie sprawy dla tej miejscowości prowadzone były przez Sołtysa wsi Olmonty, w wyliczonych kwotach funduszu na 2012 rok omyłkowo przyjęto w trzech przypadkach osoby tymczasowo zameldowane. [Dowód: akta kontroli str. 72]
Cztery (z 44) wnioski z 2010 roku i dwa (z 46) wnioski z 2011 roku nie spełniały wymogów formalno-prawnych określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs, gdyż: dwa wnioski sołectw Juchnowiec Górny i Ogrodniczki (złożone 29 września 2010 r. na kwoty odpowiednio 11.000 zł i 6.727,29 zł) dotyczyły remontu kościoła (zabytku) w Juchnowcu Kościelnym, tj. przedsięwzięcia przewidzianego do realizacji w innym sołectwie, a ponadto wniosek sołectwa Ogrodniczki nie zawierał uzasadnienia, trzy wnioski sołectw: Szerenosy (złożony 29 września 2010 r. na kwotę 8.632,57 zł), Baranki (złożony 26 września 2011 r. na kwotę 6.922,30 zł) i Ignatki (z dnia 30 września 2011 r. na kwotę 11.745,58 zł) nie zawierały uzasadnienia, wniosek sołectwa Ignatki złożony 30 września 2010 r. nie zawierał oszacowania kosztów modernizacji boiska. [Dowód: akta kontroli str. 49-55, 73-89] W żadnym z ww. przypadków wnioski sołectw o przyznanie środków z funduszu nie zostały odrzucone przez poprzedniego i obecnego wójta Gminy, na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 8-21, 49-55]
Pan Czesław Jakubowicz, pełniący funkcję Wójta Gminy do listopada 2010 roku wyjaśnił, że nie odrzucił ww. wniosków (złożonych w 2010 roku), na podstawie art. 4
5
ust. 5 ustawy o fs, gdyż nie miał żadnej informacji od pracownika odpowiedzialnego za tę problematykę, że wnioski nie spełniają warunków tej ustawy. Obecny Wójt Gminy Krzysztof Marcinowicz wyjaśnił, że nie odrzucił wniosków sołectw Baranki i Ignatki złożonych w 2011 roku (niezawierających uzasadnień), gdyż przedsięwzięcia ujęte w tych wnioskach stanowiły kontynuację zadań realizowanych z funduszu w 2011 r., a poprzednie wnioski zawierały uzasadnienia. Wójt dodał: „zarówno mieszkańcy na zebraniach wiejskich jak i sołtysi w momencie składania wniosków ustnie uzasadniali mi konieczność ich kontynuacji, przez co uznałem, że warunek określony w art. 4 ust. 3 ustawy o fs został spełniony. Brak pisemnego wpisu uznałem za niedopatrzenie, które nie może być powodem odrzucenia wniosku, biorąc pod uwagę złożone uzasadnienie ustnie.” [Dowód: akta kontroli str. 90, 177-180]
Kierownik Referatu Organizacyjnego Dorota Korpacz, odpowiedzialna za prowadzenie spraw związanych z realizacją funduszu wyjaśniła, że: zgodnie z informacją uzyskaną na szkoleniu dotyczącym zasad wykorzystania środków w ramach funduszu można przekazywać środki przez jedno sołectwo drugiemu, zakres prac i zadań do realizacji w ramach funduszu oraz fakt składania wniosków w danym roku na rok następny, utrudnia szacowanie kosztów. W przypadku sołectwa Ignatki modernizacja boiska i zagospodarowanie terenu robione było etapami od momentu utworzenia funduszu. W 2011 roku cała kwota przypadająca temu sołectwu miała być wykorzystana na ogrodzenie boiska, wnioski sołectw były uzasadniane nie tylko na piśmie, ale również ustnie Wójtowi Gminy przez sołtysów w momencie składania wniosków i na zebraniach sołeckich. [Dowód: akta kontroli str. 91-94]
Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, przestrzeganie zasad tworzenia funduszu sołeckiego i rozdysponowanie jego środków na sołectwa.
2. Wykorzystanie środków funduszu sołeckiego 2.1. Realizacja wydatków budżetowych ponoszonych w ramach funduszu sołeckiego Opis stanu Wg ewidencji księgowej Urzędu, wydatki z funduszu wyniosły w 2010 roku – faktycznego 363.174,66 zł (88,7% planowanych wydatków), w 2011 roku – 362.558,74 zł (83,8%) i w I półroczu 2012 r. – 11.074,32 zł (2,6%). W 2010 roku środki z funduszu przypadające czterem sołectwom6 (ogółem 31.887,14 zł), a w 2011 roku - siedmiu sołectwom7 (55.549,40 zł) nie zostały w ogóle wykorzystane. Z wyjaśnień kierownika Referatu Organizacyjnego Doroty Korpacz wynika, że powodem niezrealizowania zadań było m.in.: brak działek na których można było wykonać wnioskowane przedsięwzięcia (np. budowa boiska w Horodnianach), brak uzgodnień mieszkańców dotyczących konkretnego miejsca realizacji zadania (np. budowy przystanku we wsi Lewickie-Kolonia) lub
6 Lewickie-Stacja, Horodniany, Juchnowiec Kościelny i Lewickie Kolonia 7 Wólka, Biele, Janowicze, Lewickie-Stacja, Niewodnica Nargilweska, Stanisławowo, Hermanówka i Lewickie Kolonia
6
zaangażowania mieszkańców w realizację zadań. W dwóch przypadkach faktury za zrealizowane w 2011 roku zadania wpłynęły do Urzędu w styczniu 2012 roku, przez co nie mogły być sfinansowane ze środków funduszu na 2011 rok. [Dowód: akta kontroli str. 49-55, 95-107] W badanym okresie środki funduszu nie były wykorzystywane jako wkład własny Gminy przy realizacji projektów współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej. [Dowód: akta kontroli str. 108] W 2010 i 2011 roku przedsięwzięcia zgłoszone we wnioskach sołectw były współfinansowane ze środków ogólnych budżetu Gminy (poza pulą funduszu sołeckiego): w 2010 roku dofinansowano: zakup ławek „krakowskich” w ramach zagospodarowania terenu wokół boiska w Hryniewiczach (547,30 zł), budowę wiaty na terenie rekreacyjnym w Księżynie Kol. (2.556,34zł), w 2011 roku: remont ul. Leśnej w Ignatkach-Osiedlu (5,40 zł), remont dróg gminnych w Niewodnicy Nargilewskiej Kol. (199,94 zł), zakup sprzętu przeciwpożarowego w Wojszkach (338,40 zł), zakup zestawu ratunkowego z opatrunkami (41,14 zł), zakup stołów do wyposażenia świetlicy w Tryczówce (99,84 zł), zakup obrusów do świetlicy w Wojszkach (41,12 zł), wykonanie ogrodzenia boiska w Ignatkach (1994,25 zł). [Dowód: akta kontroli str. 109-119] Prawidłowość wykorzystania środków funduszu w latach 2010-2012 (do 30 czerwca) sprawdzono na przykładzie analizy wydatków w łącznej wysokości 281.587,40 zł (38,2% wydatków ogółem w tym okresie) poniesionych przez 30 sołectw, z tego: w 2010 r. przez 14 sołectw8 – 122.991,27 zł (33,9% wydatków z tegoż roku), w 2011 r. przez 14 sołectw9 – 147.558,49zł (40,7%) i w 2012 r. przez 2 sołectwa10 – 11.037,64 zł (99,7% wydatków ogółem I półrocza). Środki funduszy przeznaczono głównie na: remont dróg gminnych, remont i wyposażenie świetlic/remiz, zagospodarowanie terenów gminnych, w tym budowa placów zabaw i boisk, renowacje krzyży we wsiach Klewinowo i Tryczówka, wykonanie znaków informacyjnych. [Dowód: akta kontroli str. 112-139]
W wyniku analizy stwierdzono, że w latach 2010 i 2012 (do 30 czerwca), a także w większości przypadków w 2011 roku (z wyłączeniem opisanych poniżej) środki funduszu wykorzystano zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o fs na przedsięwzięcia (stanowiące zadania własne Gminy, służące poprawie warunków życia jej mieszkańców oraz zgodne ze strategią rozwoju Gminy) wskazane w prawidłowych wnioskach sołectw, tj. spełniających warunki określone w art. 4 ust. 2-4 tej ustawy.
8 Baranki, Brończany, Hermanówka, Hryniewicze, Janowicze, Juchnowiec Dolny, Koplany, Księżyno Kolonia, Niewodnica Nargilweska Kolonia, Olmonty, Rumiejki, Szerenosy, Wojszki i Złotniki 9 Bogdanki, Dorożki, Hołówki Małe, Ignatki Osiedle, Janowicze Kolonia, Juchnowiec Górny, Klewinowo, Księżyno, Lewickie, Ogrodniczki, Rostołty, Solniczki, Tryczówka i Zaleskie 10 Hołówki Duże, Kleosin
7
W 2011 roku z funduszu sołeckiego zrealizowano przedsięwzięcia o łącznej wartości 36.965,07 zł (o czym napisano poniżej) zgłoszone we wnioskach, które nie spełniały wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ww. ustawy i podlegały odrzuceniu na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 112-139] Wszystkie przedsięwzięcia zgłoszone we wnioskach sołectw w latach 2010 i 2011, na realizację których wydatki objęto powyższym badaniem, zostały wykonane. [Dowód: akta kontroli str. 112-120, 129-139] Funkcjonowanie funduszu nie wpłynęło znacząco na aktywność obywatelską w Gminie. Co prawda 15 z 25 sołtysów w ankietach podało, że jedną z korzyści funkcjonowania funduszu był wzrost zainteresowania mieszkańców sprawami wsi11 (czterech z pięciu sołtysów zapytanych w tej sprawie oświadczyło też, że mieszkańcy sołectw są bardzo zadowoleni z funkcjonowania funduszy), jednak nie miało to odzwierciedlenia we wzroście frekwencji na zebraniach wiejskich. W 2009 roku uczestniczyło w nich średnio 866 mieszkańców Gminy, w 2010 roku - 764, a w 2011 roku (w roku wyborów sołtysów) – 1.244 osoby (w 2007 roku, w którym odbyły się wybory sołtysów na poprzednią kadencję, w zebraniach uczestniczyło średnio 1.455 mieszkańców Gminy). [Dowód: akta kontroli str. 140-146, 242-289] Z wyjaśnień Wójta Gminy Krzysztofa Marcinowicza wynika, że z funkcjonowaniem funduszu w latach 2010-2012 wiązały się następujące trudności i problemy: zbyt lakoniczna regulacja zasad funkcjonowania funduszu w ustawie o fs, brak możliwości zmiany ustalonego funduszu w ciągu roku, brak przepisów pozwalających na zaokrąglanie kwot funduszu poszczególnych wsi do pełnych złotych przy tworzeniu planu finansowego w rozbiciu na poszczególne sołectwa, stosowanie zamówień publicznych – z uwagi na konieczność grupowania zamówień i fakt, że poszczególne sołectwa chcą uczestniczyć w realizacji zadania, wyborze wykonawcy i mieć wpływ na jego wybór. [Dowód: akta kontroli str. 147-148] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości stwierdzono następujące nieprawidłowości.
W 2011 roku środki z funduszu w łącznej wysokości 36.965,07 zł (10,2% wydatków ogółem z funduszu w tym roku) zostały przeznaczone na realizację przedsięwzięć wynikających z wniosków sołectw, które to wnioski nie spełniały wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs. I tak: - 8.632,53 zł wydatkowano na remont drogi gminnej i wykonanie sanitariatów w świetlicy, na podstawie wniosku sołectwa Szeronosy złożonego 29 września 2010 r., w którym nie podano uzasadnienia, - 10.610,95 zł przeznaczono na wykonanie wiaty i zagospodarowanie terenu wokół boiska, na podstawie wniosku sołectwa Ignatki złożonego 30 września 2010 r., w którym nie podano szacowanych kosztów realizacji zadania, - 17.721,59 zł wydatkowano na zakup materiałów do remontu kościoła Parafii Rzymskokatolickiej p.w. Świętej Trójcy w Juchnowcu Kościelnym (środki przekazano 14 grudnia 2011 r. na mocy umowy zawartej między Gminą i Parafią
11 Wyniki przeprowadzonej ankiety przedstawiono w pkt 4 niniejszego wystąpienia
8
w dniu 5 grudnia 2011 r.), na podstawie wniosków sołectw Juchnowiec Górny i Ogrodniczki (o czym napisano w pkt. 1.2 niniejszego wystąpienia). Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o fs wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Wnioski niespełniające warunków określonych w art. 4 ust. 2-4 tej ustawy podlegają odrzuceniu w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. [Dowód: akta kontroli str. 102-107, 159-172] W złożonych wyjaśnieniach Skarbnik Gminy Anna Jakuć i Wójt Gminy Krzysztof Marcinowicz podali, że: „Rzeczywiste literalne podejście do wykładni przepisów może prowadzić do odrębnych wniosków, jednakże pamiętać należy o kwestii, że sołectwa są niewielkimi jednostkami pomocniczymi Gminy, których powierzchnia i infrastruktura najczęściej powoduje, że potrzeby mieszkańców danego sołectwa nie realizują się na terenie w rozumieniu fizycznego obszaru ich sołectwa, a na terenie sąsiednich sołectw. Taka sytuacja realizowana jest często z wzajemnością. Należy pamiętać o celu ustawy, która ma zapewnić poprawę jakości życia mieszkańców gmin wiejskich. Interpretując więc w tym aspekcie art. 4 ust. 3 ustawy o funduszu sołeckim należy podkreślić, że przepis ten nie wyznacza granic na jakie mogą być przeznaczone środki z funduszu, gdyż analizując orzecznictwo zarówno sądowe jaki administracyjne oraz piśmiennictwo dotyczące funduszu, wnioskuje się że takie wymogi określa przepis art. 1 ust. 3 tej ustawy, natomiast art. 4 ust. 3 dotyczy tylko wymogów formalnych wniosku, czyli wskazania, jakie przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie sołectwa. Pozostałe przedsięwzięcia są poza terenem, jednakże mają spełniać kryterium określone w art. 1 ust. 3” [Dowód: akta kontroli str. 169-172, 177-180] 2.2. Udzielanie i realizacja zamówień publicznych Opis stanu W badanym okresie Gmina udzieliła – w trybie przetargów nieograniczonych, na faktycznego podstawie art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych12 - pięciu zamówień o łącznej wartości netto 392.498,87 zł13 na realizację zadań sfinansowanych lub współfinansowanych środkami funduszu, w tym na: wykonanie w latach 2010-2011 oznakowania pionowego dróg gminnych o wartości szacunkowej 102.875 zł, zakup w latach 2010-2011 tłucznia betonowego do remontów dróg gminnych o wartości 150.000 zł, odbiór i wywóz odpadów zmieszanych z terenu gminy o wartości szacunkowej 40.000 zł, zakup w 2012 roku tłucznia betonowego do remontów dróg gminnych o wartości 99.623,87 zł. W przypadku pozostałych zamówień nie stosowano przepisów upzp ze względu na ich wartość, która nie przekroczyła wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 euro. [Dowód: akta kontroli str. 102-107, 181]
12 Dz. U. z 2010 r., Nr 113, poz. 759 ze zm. (zwana w dalszej treści „upzp”) 13 W przypadku, gdy w umowach określona została wyłącznie cena jednostkowa towaru/usługi, jako wartość zamówienia przyjęto jego wartość szacunkową
9
Prawidłowość udzielania zamówień sprawdzono na podstawie analizy dwóch postępowań o łącznej wartości netto 252.000 zł (64,2% wartości ww. zamówień) dotyczących zakupu tłucznia betonowego do remontu dróg gminnych oraz wykonania i konserwacji oznakowania pionowego na terenie Gminy Juchnowiec Kościelny. Stwierdzono, że oba przetargi przeprowadzono zgodnie z zasadami określonymi w upzp, w tym: we właściwym terminie i zgodnie z zasadami określonymi w art. 32-34 upzp ustalono szacunkową wartość zamówień, dla każdego z zamówień opracowano SIWZ, zawierającą elementy wskazane w art. 36 ust. 1 upzp, ogłoszenia o przetargach zawierały wszystkie elementy wymagane art. 41 upzp oraz publikowane były w miejscach określonych w art. 40 upzp, z zachowaniem terminów określonych w art. 43 upzp, otwarcie ofert nastąpiło w dniu upływu terminu ich składania, wyboru ofert dokonano na podstawie kryteriów ocen określonych w SIWZ, spośród ofert spełniających wymogi SIWZ, zgodnie z art. 91 upzp; z wybranymi oferentami zawarto pisemne umowy, z zachowaniem terminów wskazanych w art. 94 ust. 1 upzp. Określone w umowach warunki były zgodne z przedstawionymi w wybranej ofercie, zgodnie z art. 92 ust. 1 wykonawcom, którzy złożyli oferty przekazano informację o wyborze najkorzystniejszej oferty, osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 2 upzp, zgodnie z art. 95 upzp w Biuletynie Zamówień Publicznych zamieszczono ogłoszenia o udzielonych zamówieniach. [Dowód: akta kontroli str. 182-187,204-209] Objęte badaniem zamówienia (w części sfinansowanej z funduszu sołeckiego) zostały zrealizowane zgodnie z umowami i specyfikacjami istotnych warunków zamówienia. [Dowód: akta kontroli str. 188-203, 210-225] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nie nieprawidłowości stwierdzono nieprawidłowości.
Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie wykorzystanie środków funduszu sołeckiego.
3. Refundacja z budżetu państwa części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego Opis stanu Wójt Gminy terminowo, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia faktycznego 25 stycznia 2010 r. w sprawie trybu zwrotu części wydatków gmin wykonanych w ramach funduszu sołeckiego14, złożył Wojewodzie Podlaskiemu wnioski o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2010 i 2011 r. (odpowiednio: 18 maja 2011 r. i 31 maja 2012 r.). Wnioski zostały sporządzone wg wzoru określonego w załączniku do ww. rozporządzenia.
14 Dz.U. Nr 21, poz. 106
10
[Dowód: akta kontroli str. 226-228, 233-235] Kwota wydatków poniesionych w ramach funduszu, wykazana we wnioskach przekazanych wojewodzie, wynikała z ewidencji księgowej Urzędu i wyniosła: w 2010 roku – 363.157,59 zł, a w 2011 roku - 362.558,74 zł. Biorąc pod uwagę wielkości kwot bazowych w Gminie (Kb) w 2010 i 2011 r.15 oraz średnich kwot bazowych w kraju (Kbk) obliczonych w tych latach przez Ministra Finansów16, wnioskowano o refundacje z budżetu państwa 30% ww. wydatków, zgodnie z art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 96-101] Gmina w 2011 roku otrzymała z rezerwy celowej budżetu państwa zwrot 30% zrealizowanych w 2010 roku wydatków ramach funduszu, tj. 108.947,28 zł. Do końca czerwca 2012 r. Gmina nie otrzymała refundacji wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2011 roku. [Dowód: akta kontroli str. 231-232] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości stwierdzono następujące nieprawidłowości:
We wniosku z dnia 31 maja 2012 r. o zwrot części wydatków poniesionych w 2011 roku w ramach funduszu, Urząd wystąpił do Wojewody Podlaskiego m.in. o refundację wydatków wskazanych w niniejszym wystąpieniu jako nieprawidłowe, tj.: 1.097,15 zł – wydatki sołectwa Olmonty poniesione w ramach funduszu w 2011 roku (18.574 zł) ponad kwotę środków przypadających temu sołectwu (17.476,85), obliczoną na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o fs (sprawa opisana w pkt 1.2 wystąpienia), 19.243,48 zł – wydatki poniesione na przedsięwzięcia zrealizowane przez dwa sołectwa na podstawie wniosków, które nie posiadały uzasadnienia lub oszacowania kosztów realizacji zadania (sprawa opisana w pkt 2.1 wystąpienia), 17.721,59 zł – wydatki poniesione na przedsięwzięcie zrealizowane na terenie sołectwa Juchnowiec Kościelny na podstawie wniosków innych sołectw, tj. Juchnowiec Górny i Ogrodniczki (sprawa opisana w pkt 2.1 wystąpienia). [Dowód: akta kontroli str. 102-107, 233-235]
Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, działalność Urzędu w badanym obszarze.
4. System kontroli zarządczej Opis stanu W Urzędzie wprowadzono uregulowania dotyczące zasad funkcjonowania kontroli faktycznego zarządczej17, o której mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych18. Ustalono cele, zasady i zakres funkcjonowania kontroli zarządczej oraz osoby upoważnione do nadzoru nad procesami z nią związanymi. Opracowano i wdrożono m.in.: regulamin organizacyjny Urzędu, regulamin kontroli wewnętrznej, regulamin udzielania zamówień, których wartość nie przekracza
15 2.161,60 zł w 2010 r. i 2.352,00 zł w 2011 r. 16 2.312,09 zł w 2010 r. i 2.399,29 zł w 2011 r. 17 Zarządzenie Wójta Gminy z 18 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia zasad kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Juchnowiec Kościelny oraz w jednostkach organizacyjnych Gminy Juchnowiec Kościelny (zwanym dalej „zarządzeniem w sprawie ustalenia zasad kontroli zarządczej”) 18 Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.
11
wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14 000 euro, szczegółowe zasady prowadzenia rachunkowości, a także instrukcję obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych. [Dowód: akta kontroli str. 236-265] Prowadzenie spraw z zakresu upzp przypisane zostało w regulaminie organizacyjnym do zadań Referatu Inwestycji i Gospodarki Komunalnej. [Dowód: akta kontroli str. 285-311] Zadania związane z realizacją funduszu sołeckiego zostały ujęte w zakresach obowiązków: kierownika Referatu Organizacyjnego Doroty Korpacz, odpowiedzialnej za prowadzenie spraw związanych z realizacją funduszu sołeckiego, Skarbnik Gminy Anny Jakuć, odpowiedzialnej za wykonywanie uchwał Rady Gminy dotyczących spraw finansowych oraz prowadzenie spraw związanych z realizacją funduszu w zakresie wyliczania kwoty bazowej i naliczania sołectwom kwot, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o fs, inspektora ds. księgowości budżetowej Anny Kaźmierczuk, odpowiedzialnej za prowadzenie księgowości budżetowej w zakresie ewidencji funduszu sołeckiego [Dowód: akta kontroli str. 274-284] Zgodnie z §5 ust. 3 zarządzenia Wójta w sprawie ustalenia zasad kontroli zarządczej w Urzędzie19, audytor wewnętrzny Urzędu dokonał oceny kontroli zarządczej za 2010 i 2011 rok, wskazując że procedura w zakresie tej kontroli powinna być dopracowana i uszczegółowiona. Wójt Gminy w 2011 i 2012 roku złożył oświadczenie o stanie kontroli zarządczej za rok poprzedni wraz z wynikami samooceny w tym zakresie. Wynika z nich, że w Urzędzie w ograniczonym stopniu funkcjonowała adekwatna, skuteczna i efektywna kontrola zarządcza. Wskazane w ww. dokumentach zastrzeżenia nie dotyczyły spraw związanych bezpośrednio z funkcjonowaniem funduszu sołeckiego. [Dowód: akta kontroli str. 266-273] Pracownicy Urzędu wzięli udział w następujących szkoleniach obejmujących problematykę funduszu sołeckiego: Skarbnik Gminy Anna Jakuć – szkolenie pt. „Fundusz sołecki”, zorganizowane przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w dniu 27 maja 2009 r., kierownik Referatu Organizacyjnego Dorota Korpacz – szkolenie pt. „Fundusz Sołecki – zadania, zasady gospodarki finansowej, przeznaczenie środków”, zorganizowane przez Podlaski Ośrodek Doskonalenia Kadr Administracji Publicznej w Białymstoku w dniu 6 października 2009 r. [Dowód: akta kontroli str. 316-320] Do końca czerwca 2012 roku w Urzędzie zostały zorganizowane dwa zebrania Sołtysów Gminy, których głównym tematem były sprawy związane z funduszem: 18 czerwca 2009 r. – dotyczące zasad tworzenia funduszu, 23 marca 2012 r. – poświęcone omówieniu zasad realizacji funduszu w 2012 roku i na 2013 rok. [Dowód: akta kontroli str. 321-325]
19 Zarządzenie nr 366/10 Wójta Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 18 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia zasad kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Juchnowiec Kościelny oraz w jednostkach organizacyjnych Gminy Juchnowiec Kościelny
12
W okresie objętym kontrolą funkcjonowanie funduszu nie było objęte badaniem audytowym. Audytor wewnętrzny Urzędu (usługodawca zewnętrzny) wyjaśnił, że dotychczasowa identyfikacja i analiza ryzyka nie wykazywała w tym zakresie zagrożeń, „dlatego fundusze sołeckie nie były przedmiotem zainteresowań audytora” [Dowód: akta kontroli str. 326] Badanie ankietowe, w którym uczestniczyło 25 (z 46) sołtysów Gminy wykazało, że: wszyscy ankietowani zapoznali się z przepisami dotyczącymi funkcjonowania funduszu, większość sołtysów (20) uczestniczyło w szkoleniu obejmującym problematykę funduszu, wiedzę na temat zasad funkcjonowania funduszu pozyskiwano głównie od pracowników urzędu (23) oraz dodatkowo z Internetu (8), większość (18) sołtysów uważała, że fundusz prawidłowo funkcjonuje w ich sołectwach. Pozostali zwracali uwagę m.in. na: niewielką ilość środków pieniężnych przyznanych sołectwu z funduszu, brak możliwości faktycznego wykorzystania środków z funduszu (np. brak budynku gminnego lub działki gminnej), ograniczenia w zakresie wyboru przedsięwzięć, które mogą być realizowane z funduszu (1), większość (21) ankietowanych uważała, że pomoc pracowników Urzędu w realizacji funduszu była wystarczająca, jako korzyści dla mieszkańców sołectwa, wynikające z funkcjonowania funduszu wskazywano: stworzenie warunków działania i rozwoju sołectwa oraz wzrost zainteresowania mieszkańców sprawami sołectwa (po 15 wskazań) zwiększenie integracji mieszkańców (10), wzrost estetyki wsi (2), możliwość przeznaczenia środków na najważniejsze cele z punktu widzenia potrzeb wsi (1). Dwóch sołtysów nie widziało korzyści w funkcjonowaniu funduszu. [Dowód: akta kontroli str. 329-378] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości stwierdzono następujące nieprawidłowości.
W regulaminie organizacyjnym Urzędu żadnej z komórek organizacyjnych lub samodzielnemu stanowisku nie przypisano odpowiedzialności za realizację zadań dotyczących funduszu sołeckiego. Zapisano jedynie, że współpraca z organami samorządu wiejskiego należy do zadań wspólnych referatów (Rozdział IV regulaminu, pkt 12). [Dowód: akta kontroli str. .285-311] Sekretarz Gminy Teresa Rudzik w wyjaśnieniach podała: „Z uwagi na fakt, że fundusz sołecki wymaga corocznego uchwalania, a w naszej gminie funkcjonuje już 3 lata, czyli ma charakter stałego zadania zaproponowałam doprecyzowanie pkt. 12 regulaminu organizacyjnego w sposób następujący „współpraca z organami samorządu wiejskiego, w tym realizacja funduszu sołeckiego z zakresu działania referatu”. Zmiana regulaminu organizacyjnego w tym zakresie została wprowadzona w dniu 27 lipca 2012 r. [Dowód: akta kontroli str. 314-315]
13
Stwierdzone w pkt 2.1, 2.2 i 2.3 niniejszego wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wyliczania kwoty bazowej, ustalania sołectwom wysokości środków funduszu, akceptowania wniosków niespełniających wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs świadczą o braku skuteczności systemu kontroli zarządczej w zakresie ww. spraw.
Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, system kontroli zarządczej w obszarze funkcjonowania funduszu sołeckiego. IV. Uwagi i wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli20, wnosi o: 1) prawidłowe ustalanie wysokości środków funduszu przypadających sołectwom, 2) odrzucanie wniosków niespełniających wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs, zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy, 3) skorygowanie wniosku złożonego Wojewodzie Podlaskiemu o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2011 r. i ujęcie w nim wyłącznie wydatków na realizację przedsięwzięć wynikających z prawidłowych wniosków, spełniających warunki określone w art. 4 ust. 3 ustawy o fs.
V. Pozostałe informacje i pouczenia Prawo zgłoszenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla zastrzeżeń kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Dyrektora Delegatury NIK w Białymstoku. Obowiązek Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, poinformowania w terminie 30 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie NIK o sposobie wykorzystania uwag wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych i wykonania wniosków działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego.
Białystok, dnia 24 sierpnia 2012 r.
Kontroler p.o. Dyrektora Andrzej Juchnicki Delegatury NIK w Białymstoku Doradca ekonomiczny Barbara Chilińska
...... Podpis podpis
20 Dz.U. z 2012 r. poz. 82.
14