Rapport D'évaluation De La Loi SRU, Vingt Ans Après Son Adoption
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N° 614 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021 Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 mai 2021 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la commission des affaires économiques (1) sur l’évaluation de la loi n° 2000-1208 du 3 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, Par Mmes Dominique ESTROSI SASSONE et Valérie LÉTARD, Sénateurs (1) Cette commission est composée de : Mme Sophie Primas, présidente ; M. Alain Chatillon, Mme Dominique Estrosi Sassone, M. Patrick Chaize, Mme Viviane Artigalas, M. Franck Montaugé, Mme Anne-Catherine Loisier, MM. Jean-Pierre Moga, Bernard Buis, Fabien Gay, Henri Cabanel, Franck Menonville, Joël Labbé, vice-présidents ; MM. Laurent Duplomb, Daniel Laurent, Mme Sylviane Noël, MM. Rémi Cardon, Pierre Louault, secrétaires ; M. Serge Babary, Mme Martine Berthet, M. Jean-Baptiste Blanc, Mme Florence Blatrix Contat, MM. Michel Bonnus, Denis Bouad, Yves Bouloux, Jean-Marc Boyer, Alain Cadec, Mme Anne Chain-Larché, M. Patrick Chauvet, Mme Marie-Christine Chauvin, M. Pierre Cuypers, Mmes Marie Evrard, Françoise Férat, Catherine Fournier, M. Daniel Gremillet, Mme Micheline Jacques, M. Jean-Marie Janssens, Mmes Valérie Létard, Marie-Noëlle Lienemann, MM. Claude Malhuret, Serge Mérillou, Jean-Jacques Michau, Mme Guylène Pantel, MM. Sebastien Pla, Christian Redon-Sarrazy, Mme Évelyne Renaud-Garabedian, MM. Olivier Rietmann, Daniel Salmon, Mme Patricia Schillinger, MM. Laurent Somon, Jean-Claude Tissot. - 3 - SOMMAIRE Pages SOMMAIRE ............................................................................................................................ 3 L’ESSENTIEL : LA LOI SRU, NI TOTEM NI TABOU POUR UN OBJECTIF MIEUX ACCEPTÉ ................................................................................................................................ 7 25 PROPOSITIONS POUR FAIRE DE LA LOI SRU UN OBJECTIF MIEUX ACCEPTÉ ...............................................................................................................................15 PRÉSENTATION DE L’ARTICLE 55 DE LA LOI SRU .....................................................18 INTRODUCTION .................................................................................................................20 I. 20 ANS, LE TEMPS D’UNE ÉVALUATION DÉPASSIONNÉE ? ................................ 24 A. UN SUJET TOUJOURS ÉPIDERMIQUE ..........................................................................24 1. Un référentiel politique qui reste clivant ...........................................................................24 a) Collectif, public et locataire, contre individuel, privé et propriétaire ............... 24 b) Surveiller et punir ................................................................................................... 26 c) « Name & Shame » versus « Reward Policy » ....................................................... 27 2. Un contenu plus idéologique et déclaratoire que pragmatique ............................................29 a) Le logement social, un instrument central, mais partiel ..................................... 29 b) Un objectif de 25 % en 2025 plus incantatoire qu’objectif .................................. 30 c) Le mythe de la mixité sociale passée ..................................................................... 31 d) Une mixité sociale toujours heureuse ?................................................................. 32 B. L’APPLICATION DIFFICILE D’UNE LOI AUX OBJECTIFS DÉSORMAIS MIEUX ACCEPTÉS ........................................................................................................................32 1. Un objectif irréaliste depuis le départ ................................................................................32 a) Comment changer en 25 ans un héritage séculaire ? ............................................ 32 b) La loi SRU impose une transformation en profondeur ....................................... 35 c) Un rattrapage de très long terme inévitable et connu de tous ............................ 38 d) La rupture de 2013 et le passage tardif de 20 % à 25 % ........................................ 40 e) Une impossibilité pratique bientôt reconnue par les tribunaux ?...................... 41 2. La lettre et l’esprit de la loi ...............................................................................................43 a) Diluer le logement social dans les constructions neuves .................................... 44 b) De petits logements en PLS plutôt que des PLAI familiaux .............................. 44 c) Les logements structures plutôt que les populations permanentes et les familles ..................................................................................................................... 45 3. Le nécessaire accord des élus et des populations .................................................................45 a) Des résistances et difficultés qui transcendent couleurs politiques et territoires riches et pauvres .................................................................................... 45 b) L’enjeu de l’acceptation démocratique ................................................................. 46 c) Une politique trop descendante : « Les carencés pour l’exemple » .................... 48 4. Une loi constamment débattue, mais finalement consolidée ...............................................49 a) Les prémices, les débats autour de la LOV ........................................................... 49 b) La loi SRU 1re mouture ............................................................................................ 50 c) Sa contestation et ses évolutions ............................................................................ 51 d) Le durcissement, la loi Duflot de 2013 .................................................................. 51 e) La loi ELAN, le début d’un compromis ? .............................................................. 52 - 4 - C. L’ARTICLE 55 A PERMIS D’AUGMENTER LA PRODUCTION DE LOGEMENT SOCIAL ..............................................................................................................................53 1. Une augmentation réelle, mais inégale de la production ....................................................53 2. Une répartition plus homogène des logements sociaux sur le territoire ..............................54 3. La loi SRU est-elle vraiment la cause de ce résultat ? ........................................................55 4. Un consensus sur ses effets pédagogiques et incitatifs .......................................................57 D. MAIS N’A PAS PERMIS DE RÉDUIRE LA SÉGRÉGATION SOCIALE ........................60 1. La loi SRU n’a pas permis de réduire la ségrégation ..........................................................60 2. Les explications principales : nature universelle du logement social en France et politiques de construction et d’attribution ........................................................................61 3. Aller au-delà du logement pour lutter contre la ségrégation ..............................................62 II. ADAPTER SANS EXONÉRER, DIFFÉRENCIER POUR ENCOURAGER, RENFORCER LA MIXITÉ SOCIALE ............................................................................ 64 A. CONSERVER L’OBJECTIF, STABILISER LE DISPOSITIF ..............................................65 1. Conserver l’objectif de construction de logements sociaux à 20 ou 25 % ............................65 a) Le besoin de logements et de logements sociaux est toujours aussi important .................................................................................................................. 65 b) Une loi pour soutenir la production homogène de logements sociaux dont l’utilité est largement reconnue ............................................................................. 66 c) Un objectif calculé par rapport au nombre de résidences principales ............... 67 2. Stabiliser les grandes lignes du dispositif originel .............................................................68 a) Maintien des triennats ............................................................................................ 68 b) Retour à un rattrapage glissant .............................................................................. 69 c) Un objectif en stock, mais décliné en flux annuel ............................................... 70 d) Maintien des objectifs communaux ...................................................................... 71 (1) Des objectifs intercommunaux ? ........................................................................................ 71 (2) Des objectifs infracommunaux ? ........................................................................................ 73 e) Stabilité législative de l’inventaire des logements, mais différenciation locale pour éviter les effets de bord négatifs ........................................................ 75 (1) Le logement locatif intermédiaire ...................................................................................... 76 (2) L’accession à la propriété ................................................................................................... 77 (3) Les demandes locales ......................................................................................................... 77 (4) Les effets de bord négatifs ................................................................................................. 79 3. Respecter les principes constitutionnels : non-automaticité et proportionnalité