Modèle Pour La Frappe Des Rapports Parlementaires
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N° 442 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019 Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 avril 2019 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la commission des finances (1) sur les conséquences financières et fiscales de la création de la métropole de Lyon, Par MM. Charles GUENÉ et Claude RAYNAL, Sénateurs (1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. - 3 - SOMMAIRE Pages AVANT-PROPOS .................................................................................................................. 5 PREMIÈRE PARTIE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE SUI GENERIS, LA MÉTROPOLE DE LYON EST NÉE DE LA VOLONTÉ POLITIQUE DE DEUX EXÉCUTIFS LOCAUX ........................................................................................................... 7 I. UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE À STATUT PARTICULIER ........................... 7 II. LES CARACTÉRISTIQUES SOCIODÉMOGRAPHIQUES DES DEUX COLLECTIVITÉS PERMETTAIENT D’IMAGINER CETTE CRÉATION .................. 9 A. DES POPULATIONS JEUNES, DIPLÔMÉES ET EN CROISSANCE .............................. 9 B. DES INDICATEURS SOCIAUX FAVORABLES ..............................................................10 C. DEUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES PLUS RICHES QUE LA MOYENNE DES DÉPARTEMENTS .....................................................................................................12 III. LA CONCORDANCE DE LA VOLONTÉ POLITIQUE DES DEUX EXÉCUTIFS ...13 DEUXIÈME PARTIE UNE RÉFORME DONT LES CONSÉQUENCES GLOBALES NE POURRONT RÉELLEMENT ÊTRE MESURÉES QU’À LONG TERME ...................15 I. S’IL EST ENCORE TÔT POUR TIRER DES ENSEIGNEMENTS… ............................15 A. DES TRANSFERTS INACHEVÉS .....................................................................................15 1. Des modalités de transferts des biens et des personnels arrêtées par la loi ..........................15 2. Un processus encore en cours ............................................................................................16 B. À COURT TERME, DES EFFETS VARIABLES SUR LA MASSE SALARIALE DE CHACUNE DES COLLECTIVITÉS ..................................................................................16 1. La masse salariale de la métropole a augmenté moins rapidement que prévu ......................16 2. La masse salariale du Nouveau Rhône a progressé plus rapidement que prévu ...................17 C. L’APPROPRIATION PROGRESSIVE DE NOUVELLES COMPÉTENCES PAR LA MÉTROPOLE DE LYON ..................................................................................................17 1. L’enjeu du transfert des compétences sociales ....................................................................17 2. Une politique d’investissement dynamique en matière de collèges sur le territoire métropolitain ....................................................................................................................18 3. Des difficultés de compréhension de l’organisation administrative chez les usagers et les partenaires .......................................................................................................................18 II. … LES DEUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES AFFICHENT UNE SITUATION FINANCIÈRE SAINE ...............................................................................19 A. DES DÉPENSES CONTENUES ........................................................................................19 1. Un plan départemental de réduction des dépenses de fonctionnement ................................19 2. Une faible évolution des dépenses métropolitaines de fonctionnement ................................20 - 4 - B. DES RECETTES DYNAMIQUES .......................................................................................22 1. Un nouveau panier de ressources pour la métropole ..........................................................22 2. Des recettes fiscales dynamiques .......................................................................................22 a) Des recettes de fonctionnement en hausse… ...........................................................22 b) … tirées par les produits fiscaux ..............................................................................23 C. DES NIVEAUX DE CAPACITÉ D’AUTOFINANCEMENT EN HAUSSE .....................26 1. Des charges et des produits territorialisés .........................................................................27 2. Une résolution de la question des emprunts structurés et de certains engagements hors bilan de l’ancien département du Rhône ............................................................................28 a) Un règlement de la question de la dette et des emprunts structurés souscrits par le département du Rhône ...................................................................................28 b) Des engagements hors bilan particuliers estimés à près de 18 millions d’euros et transférés à plus de 93 % à la métropole ..............................................................32 3. Un traitement ad hoc des compensations ...........................................................................33 4. Une amélioration de la capacité d’autofinancement des deux collectivités territoriales depuis 2015 ......................................................................................................................35 TROISIÈME PARTIE LA MÉTROPOLE DE LYON, UN MODÈLE ENCORE AMENÉ À ÉVOLUER ?.........................................................................................................37 I. DES QUESTIONS INSTITUTIONNELLES ENCORE EN SUSPENS ..........................37 II. UNE MODIFICATION DU DÉCOUPAGE TERRITORIAL SUSCEPTIBLE DE PORTER ATTEINTE À LA VIABILITÉ DU NOUVEAU RHÔNE ..............................38 III. DES RECETTES DE DMTO FLUCTUANTES : UN RISQUE MODÉRÉ SUR LONGUE PÉRIODE .........................................................................................................40 EXAMEN EN COMMISSION ..............................................................................................43 LISTE DES PERSONNES ENTENDUES ............................................................................55 - 5 - AVANT-PROPOS Mesdames, Messieurs, En 2014, la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles a créé trois métropoles à statut particulier : la métropole du Grand Paris, la métropole de Lyon et la métropole d’Aix-Marseille-Provence. Le projet de création de la métropole de Lyon, issu d’une volonté commune de rapprochement du département du Rhône et de la communauté urbaine de Lyon, a conduit à la création, en 2015 d’une collectivité territoriale sui generis, qui exerce sur son territoire les compétences d’une métropole de droit commun et celles jusqu’alors dévolues au département. Par conséquent, le département du Nouveau Rhône n’a plus de compétences sur le territoire de la métropole. En 2017, le candidat à l’élection présidentielle Emmanuel Macron promettait : « nous réduirons le millefeuille administratif. Nous supprimerons au moins un quart des départements, là où ils peuvent être rapprochés de l’une de nos grandes métropoles ». À l’automne 2018, le Président de la République a reçu les présidents de cinq métropoles1 pour évoquer ce projet : Bordeaux, Lille, Nantes, Nice et Toulouse. C’est dans ce contexte que la commission des finances du Sénat a décidé de confier aux rapporteurs spéciaux de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », Charles Guené et Claude Raynal, une mission de contrôle budgétaire2 sur les conséquences financières d’une fusion des métropoles avec leur département. Aussi, vos rapporteurs spéciaux ont sollicité en décembre 2018 les cinq conseils départementaux et les cinq métropoles, afin de recueillir des informations financières et fiscales. Toutefois, ces territoires ont tous progressivement renoncé à ce projet. 1 Au 1er janvier 2018, la France comptait 22 métropoles, dont celle de Lyon. 2 En application de l’article 57 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances. - 6 - Extraits des réponses des présidents des conseils départementaux Le président du conseil départemental des Alpes-Maritimes, Charles-Ange Ginesy a appelé l’attention des rapporteurs spéciaux « sur le fait qu’à la faveur d’une motion votée par la majorité des conseillers départementaux le 12 octobre 2018, le Département des Alpes-Maritimes a exprimé avec vigueur son opposition à cette dynamique d’absorption »1, soulignant que « la simplification du millefeuille administratif est évidemment un enjeu partagé. Cependant, cette dynamique ne doit pas être imposée. Elle doit faire l’objet d’une