Nå eller aldri En casestudie av økonomiske disposisjoner i forkant av kommunesammenslåing Mari Rage Bråstein Masteroppgave i statsvitenskap, Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo Våren 2018 Antall ord: 35 594 II Nå eller aldri En casestudie av økonomiske disposisjoner i forkant av kommunesammenslåing Mari Rage Bråstein III © Mari Rage Bråstein 2018 Tittel: Nå eller aldri – En casestudie av økonomiske disposisjoner i forkant av kommunesammenslåing Mari Rage Bråstein http://www.duo.uio.no/ Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo Antall ord: 35 594 IV Sammendrag Har den kommende sammenslåingen mellom Mandal, Lindesnes og Marnardal ført til at kommunene endrer sin økonomiske politikk? I denne studien undersøkes det hvordan det kan oppstå et «common pool problem» i forbindelse med kommunesammenslåinger. Oppgaven er avgrenset til kun å omhandle kommuners investeringsatferd. Studien viser at kommunene investerer mer før sammenslåing, de fremskynder investeringsprosjekter og noen bruker opp «sparepengene» for å finansiere investeringene. Det er også enkelte investeringsformål som skiller seg ut, og som alle de tre casekommunene har prioritert før sammenslåing. Atferden har blant annet vært motivert av at det er nå eller aldri at kommunen kan utnytte denne muligheten. Formålet med studien har vært å skape en mer helhetlig forståelse for hvorfor og hvordan kommunene endrer investeringsatferd før sammenslåing. Etter mitt syn finnes det ingen andre kvalitative casestudier som har sett på akkurat dette, og hensikten har vært å få bredere data om kommuners økonomiske atferd under sammenslåingsprosesser. Jeg har gjort en casestudie av Nye Lindesnes, som er en sammenslåing av kommunene Mandal, Lindesnes og Marnardal. Det benyttes et «most likely case» for å undersøke om kommunenes endrede økonomiske atferd er betinget av kommunestørrelse og holdning til sammenslåing. Gjennom en dokumentanalyse av kommunenes lokale budsjett- og økonomiplaner undersøkes det om kommunene har investert mer, hvordan de planlegger investeringer, hva som er investeringsformål og hvordan de har finansiert investeringene. For å få et mer helhetlig bilde av investeringsatferden og for å finne ut hvorfor kommunene endrer sin økonomiske atferd, er det også gjennomført en intervjuundersøkelse med ordførerne, rådmennene og opposisjonslederne i de tre casekommunene. Når det kommer til å avdekke hvorfor kommunene har endret sin økonomiske atferd diskuteres funnene i lys av teorien, logikken om det passende. Studien viser at den endrede økonomiske atferden er betinget av størrelse – det er de minste kommunene som i størst grad utnytter «the common pool». Samtidig har kommunene inngått en slags avtale om at det er passende å investere mer før sammenslåing, så lenge det ikke øker driftskostnadene til den nye kommunen. V VI Forord Etter fem år på Blindern er studenttilværelsen over. Gjennom studietiden har jeg fått stor interesse for offentlig politikk og forvaltning og i løpet av de siste årene har jeg vært særlig engasjert i kommunereformen. Av den grunn har det vært utrolig givende å få avslutte utdannelsen med å fordype meg ytterligere i et fagområde som jeg brenner for. Det har til tider vært veldig krevende å skrive denne masteroppgaven. Det har skapt mye hodebry å skulle sette seg inn i kommuneøkonomi på kort tid. Jeg har i løpet av det siste halvåret båret med meg tre store permer med casekommunenes budsjett- og økonomiplaner. Det har (bokstavelig talt) vært en tung ryggsekk å bære, men av den grunn enda mer givende når jeg først knakk koden. Til tross for enkelte motbakker har jeg hatt mye glede av å skrive denne oppgaven. I den forbindelse vil jeg takke min enestående veileder, Jostein Askim, som oppmuntret meg til å skrive om kommuners pengebruk i tiden før sammenslåing. Jeg hadde ikke hatt med den samme oppgaven uten gode råd og konstruktive tilbakemeldinger fra deg underveis. Jeg kunne ikke bedt om en mer engasjert og flink veileder! Jeg vil også takke for midlene fra ISVs prosjekt om underveisevalueringen av kommunereformen som jeg fikk til å gjennomføre intervjuundersøkelsen. Og takk til Trond og Lars som har lest korrektur! Takk til informantene som ønsket å bidra til studien. Intervjuundersøkelsen gikk over all forventing, til tross for underkjølt regn og at bilen ikke startet første dagen. I den forbindelse burde jeg også takke eier av bensinstasjonen YX Mones som fikk kick-startet bilen min. Det siste halvåret har jeg hatt studentplass hos By- og regionforskningsinstituttet NIBR og det har vært fint å skifte miljø. Samtidig hadde ikke studietiden vært den samme uten vennene mine på Blindern. Emma, Maiken, Sebastian, Henriette, Therese og Hanna – takk for gode samtaler, lange pauser, altfor mange «kaffikopper» og mye humor! Tilslutt vil jeg også takke mor og far som har kommet med oppmuntrende ord underveis. Takk til Jens, Frida og Ingerid som alltid er der for meg. Alle feil og mangler er mitt ansvar alene. Blindern, 23.mai 2018 Mari Rage Bråstein VII VIII Innholdsfortegnelse 1. Introduksjon ......................................................................................................................... 1 1.1 Problemstilling ................................................................................................................. 3 1.2 Oppgavens struktur .......................................................................................................... 5 2. Teori ....................................................................................................................................... 6 2.1 Logikken om det passende ............................................................................................... 6 2.2 Foreliggende forskning .................................................................................................. 12 2.3 Avgrensning ................................................................................................................... 21 3. Den norske kommunereformen ........................................................................................ 25 3.1 Bakgrunnen for reform ................................................................................................... 25 3.2 Kommuneøkonomi ......................................................................................................... 27 Kapittel 4. Forskningsdesign og metode .............................................................................. 31 4.1 Forskningsdesign ............................................................................................................ 31 4.2 Metode ............................................................................................................................ 36 5. Empiriske funn ................................................................................................................... 44 5.1 Prosjekt Nye Lindesnes .................................................................................................. 44 5.2 Økonomiske disposisjoner i Mandal kommune ............................................................. 54 5.3 Økonomiske disposisjoner i Lindesnes kommune ......................................................... 63 5.4 Økonomiske disposisjoner i Marnardal kommune ......................................................... 70 5.5 Har kommunene hamstret og i tilfelle på hvilken måte? ............................................... 78 6. Diskusjon ............................................................................................................................. 83 6.1 Er hamstringen betinget av størrelse og holdning? ........................................................ 83 6.2 Hamstrer kommunene mer kortsiktig? ........................................................................... 86 6.3 Hva hamstrer kommunene og hvorfor? .......................................................................... 87 6.4 Hvordan finansieres investeringene? ............................................................................. 90 6.5 Hva er passende? ............................................................................................................ 91 7. Konklusjon .......................................................................................................................... 96 7.1 Refleksjoner rundt eget forskningsdesign og forslag til videre forskning ..................... 97 Litteraturliste ........................................................................................................................ 101 Vedlegg .................................................................................................................................. 108 IX Figurer og tabeller Tabell 2.1: Forventninger til caset ........................................................................................... 24 Figur 3.1: Oversikt over reformprosessen ............................................................................... 26 Figur 5.1: Kart over kommunene ............................................................................................ 46 Figur 5.2: Den økonomiske situasjonen i kommunene (2015) ............................................... 47 Figur 5.3: Organiseringen av Fellesnemda ............................................................................. 48 Tabell 5.1: Symbolsk eller reell begrensning? ........................................................................ 51 Tabell 5.2: Økt investering som trussel ..................................................................................