Autorità Per Le Garanzie Nelle Comunicazioni
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Allegato A alla Delibera n. 582/15/CONS Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni INDAGINE CONOSCITIVA SUL SETTORE DELLA PRODUZIONE AUDIOVISIVA 1 Sintesi dell’indagine L’indagine conoscitiva di cui il presente documento reca gli esiti è stata avviata dall’Autorità con delibera n, 20/15/CONS, allo scopo di effettuare una ricognizione del settore della produzione audiovisiva, approfondendo le molteplici fasi del processo produttivo dell’opera audiovisiva nonché dei meccanismi sottostanti al funzionamento del mercato. L’approfondita disamina dell’attuale situazione del settore e delle criticità che si profilano in ragione dell’evoluzione tecnologica e sociale, ha la finalità di coadiuvare l’Autorità verso una maggiore comprensione del complesso settore di riferimento e nel contempo di verificare, anche mediante il contributo dei soggetti che maggiormente ne sono interessati, l’adeguatezza dell’attuale quadro normativo e regolamentare, fornendo all’Autorità elementi di supporto alla sua attività istituzionale, anche a livello europeo. Infatti, le norme relative alla promozione della produzione audiovisiva europea e indipendente costituiscono uno dei pilastri del sistema armonizzato, a livello europeo, dalla direttiva 2010/13/UE sui servizi di media audiovisivi (di seguito anche “direttiva SMAV”) e costituiscono a tutt’oggi uno dei punti focali su cui la Commissione europea ha incentrato la consultazione pubblica sulla direttiva, lanciata il 6 luglio 2015 nell’ambito del programma Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT). Il tema dell’effettiva adeguatezza al mutato contesto del quadro normativo e regolamentare vigente diventa ancor più rilevante, se si considera che il programma REFIT prevede proprio una valutazione concreta dei costi e dei benefici della normativa europea per valutarne le eventuali necessità di modifica. L’indagine conoscitiva si è avvalsa della fattiva partecipazione di soggetti rappresentanti i due versanti del settore di riferimento, ovvero produttori da un lato e fornitori di servizi di media audiovisivi dall’altro. Ne è emerso un quadro, come era da attendersi, complesso e variegato. Nondimeno, è possibile un tentativo di sintesi dei principali profili di interesse. In primo luogo, le risultanze dell’indagine fanno emergere uno scenario di mercato disomogeneo. Le ragioni sono essenzialmente da individuare in diversi fattori: le condizioni strutturali tipiche del mercato nazionale di riferimento, i mutamenti verificatisi nel contesto tecnologico in ragione dell’erompere della convergenza, le endemiche differenze delle fasi produttive della catena del valore a seconda della natura, del formato e del genere del prodotto audiovisivo preso in considerazione e, infine, il quadro normativo e regolamentare assai complesso e frastagliato, contraddistinto da una pluralità di interventi di rango primario e secondario che hanno comportato una sedimentazione di obblighi disomogenei. 2 Relativamente al primo profilo, ferme restando le peculiarità e le fisiologiche differenze di posizione tra ogni stakeholder partecipante alla consultazione, e rinviando, per una più puntale disamina dei contributi dei partecipanti, alla parte espositiva della presente indagine, è possibile individuare, in via generale, degli elementi ricorrenti che mettono in luce una certa polarizzazione delle posizioni dei rispondenti, in particolare tra fornitori di servizi di media audiovisivi da un lato, e produttori di contenuti dall’altro, pur in un contesto di condivisione della percezione del settore della produzione audiovisiva nazionale, caratterizzato dalla presenza di un esiguo numero di soggetti dotati di dimensioni economiche e strutturali tali da essere autonomi e competitivi, e da una moltitudine di piccoli soggetti la cui dimensione d’impresa rimane sostanzialmente inadeguata rispetto alle sfide del mercato di riferimento. Le divergenze di posizione tra broadcaster e produttori emergono decisamente allorché si cerca di individuare le ragioni essenziali della inadeguatezza, della sottocapitalizzazione e della scarsa propensione al rischio, anche in termini di sperimentazione di prodotti e contenuti innovativi, di numerosi soggetti. La situazione è imputabile, a giudizio dei primi, all’eccessiva invasività del quadro normativo di riferimento, con particolare riguardo all’imposizione di obblighi di investimento, suscettibili di alterare la capacità competitiva dei soggetti sul mercato. Peraltro, i broadcaster rilevano per un verso che gli obblighi di investimento sono calcolati su una base più ampia rispetto a quanto strettamente previsto dalla normativa europea, e come gli obblighi di programmazione richiedano una revisione del sistema di sotto-quote previste per particolari tipologie di opere audiovisive. Al riguardo, osservando che tale sistema oltre a rendere complesso e farraginoso il meccanismo delle quote, con conseguenti incertezze e difficoltà applicative, appare un vecchio retaggio, non più necessario, del mondo analogico. Ci si riferisce, ad esempio, alle quote relative alla programmazione rivolta ai minori, superate dal progressivo diffondersi di palinsesti tematici, oppure alle quote in tema di opere cinematografiche di espressione originale italiana, che, viene rilevato da più voci, presentano incongruità generali (nel prevedere, ad esempio, un obbligo generale di investimento per tutti gli operatori ma un obbligo di programmazione limitato ai palinsesti tematici di cinema o generalisti) e profili di incompatibilità con la normativa comunitaria, costituendo, di fatto, una misura di protezione del prodotto nazionale. I produttori, di contro, rinvengono le ragioni dell’attuale assetto di mercato soprattutto nello squilibrio del sistema di gestione dei diritti sulle opere prodotte, che vede, in generale, l’attività creativa soccombere a vantaggio delle dinamiche negoziali, e sottolineano con vigore la necessità di un ripensamento strutturale della disciplina relativa ai diritti primari e secondari sulle opere audiovisive e sulla negoziazione delle stesse. 3 Un aspetto che, invece, incontra un trasversale consenso è rappresentato dall’inadeguatezza del presente sistema regolamentare con riferimento alla figura degli operatori cosiddetti “over-the- top”. Entrambe le categorie di soggetti rispondenti hanno infatti, in generale, evidenziato la situazione di squilibrio competitivo a vantaggio di tale categoria di soggetti, che, oltre ad essere sottratti all’ambito di applicazione soggettivo della direttiva SMAV, con quanto ne consegue in termini di obblighi di programmazione e investimento in opere europee, godono di un diverso regime fiscale: tutto ciò comporta per condivisa opinione delle parti, alterazioni nelle dinamiche competitive e nella ripartizione delle risorse. Gli esiti della presente indagine hanno dunque una duplice utilità: da un lato, consentono di comprendere meglio i meccanismi di funzionamento di un settore, quello della produzione audiovisiva e del mercato ad essa afferente, che nel suo concreto funzionamento esula in larga misura dalle competenze dell’Autorità, permettendo in tal modo una più corretta valutazione della propria azione regolamentare; dall’altro, consentono di mettere meglio a fuoco le principali problematiche del sistema, fornendo in tal modo a tutti gli attori strumenti per un’azione più consapevole e meglio orientata. Ovviamente, un rimedio alle situazioni di asimmetria regolatoria sopra illustrate o un intervento di modifica in qualunque senso sulla disciplina normativa in materia di opere europee e indipendenti non può essere posto autonomamente dall’Autorità, trattandosi di normativa di derivazione comunitaria il cui pilastro è da individuarsi nella direttiva SMAV. Tuttavia, come noto, la Commissione europea ha iniziato una condivisa riflessione, con la consultazione pubblica che si è conclusa il 30 settembre 2015, in vista di un intervento riformatore della direttiva medesima. Le questioni ritenute maggiormente rilevanti, su cui la consultazione si incentra, ricomprendono proprio, tra le altre, l’ambito di applicazione oggettivo e soggettivo della direttiva, ivi potendosi rinvenire il canale per porre eventualmente rimedio all’esclusione di soggetti quali gli operatori over-the top dall’ambito di applicazione della direttiva, e altresì la normativa relativa alla promozione della produzione europea. L’Autorità, anche sulla base del patrimonio conoscitivo emerso dalla presente indagine, porrà in essere la propria azione di regolatore nazionale sia nella fase ascendente che discendente del diritto comunitario, in aderenza alle indicazioni che perverranno dalla Commissione europea e in armonica collaborazione con le altre istituzioni nazionali competenti sulla materia, in modo da addivenire a soluzioni il più possibili equilibrate e che bilancino adeguatamente i diversi interessi in gioco. 4 Sommario Sintesi dell’indagine ............................................................................................................................. 2 1 Descrizione dell’indagine ............................................................................................................ 13 1.1 La partecipazione all’indagine conoscitiva ........................................................................... 14 2 Analisi delle posizioni rappresentate dagli stakeholder ............................................................... 15 2.1 La produzione delle opere audiovisive .................................................................................. 16 2.1.1 Descrivere