Rozstrzygnięcie Nadzorcze Nr KN-I.4131.1.330.2019.22 Z Dnia 25
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
DZIENNIK URZĘDOWY WOJEWÓDZTWA WIELKOPOLSKIEGO Poznań, dnia 26 września 2019 r. Poz. 7995 ROZSTRZYGNIĘCIE NADZORCZE NR KN-I.4131.1.330.2019.22 WOJEWODY WIELKOPOLSKIEGO z dnia 25 września 2019 r. Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) orzekam nieważność uchwał Rady Gminy Przykona z dnia 21 sierpnia 2019 r.: 1) nr 0007.79.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Bądków Drugi, 2) nr 0007.80.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Bądków Pierwszy, 3) nr 0007.81.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Boleszczyn, 4) nr 0007.82.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Dąbrowa, 5) nr 0007.83.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Gąsin, 6) nr 0007.84.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Kaczki Plastowe, 7) nr 0007.85.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Laski, 8) nr 0007.86.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Olszówka, 9) nr 0007.87.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Posoka, 10) nr 0007.88.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Przykona, 11) nr 0007.89.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Psary, 12) nr 0007.90.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Radyczyny, 13) nr 0007.91.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Rogów, 14) nr 0007.92.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Sarbice, 15) nr 0007.93.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Smulsko, 16) nr 0007.94.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Wichertów, 17) nr 0007.95.2019 w sprawie nadania statutu sołectwa Żeroniczki. w części obejmującej: § 3 w zakresie zwrotu: „w szczególności”, § 3 pkt 7 lit. a, § 4 w zakresie zwrotu: „w szczególności”, § 6 ust. 1, § 20 w zakresie zwrotu: „w szczególności”, § 21 ust. 3 w zakresie zwrotu: „w szczególności” oraz § 21 ust. 3 pkt 2 - ze względu na istotne naruszenie prawa. Uzasadnienie Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego – 2 – Poz. 7995 Na sesji w dniu 21 sierpnia 2019 r. Rada Gminy Przykona podjęła wymienione w sentencji uchwały w sprawie nadania statutów poszczególnym sołectwom, zwane dalej „uchwałami” lub „statutami”. Jako podstawę prawną uchwał wskazano art. 18 ust. 2 pkt 7 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506). Uchwały doręczono Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 27 sierpnia 2019 r. Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowych uchwał organ nadzoru stwierdził, co następuje: Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej przepisem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej „u.s.g.”, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Stosownie do zapisów art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Przedmiotowe uchwały stanowią akty prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwanej dalej „Konstytucją RP”, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z kolei przepis art. 7 Konstytucji RP obliguje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. Zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11, CBOSA). Z konstytucyjnej zasady praworządności i legalności aktów prawa miejscowego należy wyciągnąć także wniosek o zakazie powtarzania w aktach prawa miejscowego zapisów ustaw i ich modyfikacji, co potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej cytowanym wyroku: „powszechnie obowiązujący porządek prawny zostaje naruszony w stopniu istotnym nie tylko poprzez regulowanie przez gminę jeszcze raz tego, co zostało już uregulowane w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego”. W § 3 statutów w punktach od 1 do 7 określono zadania sołectwa. Punkty poprzedzone zostały wprowadzeniem do wyliczenia o treści: „do zadań sołectwa należy w szczególności”, co oznacza, że katalog wymienionych dalej zadań jest katalogiem otwartym. Zgodnie z § 4 statutów „zadania określone w § 3 sołectwo realizuje w szczególności poprzez: 1) podejmowanie uchwał; 2) wydawanie opinii; 3) uczestniczenie w organizowaniu i przeprowadzaniu konsultacji społecznych; 4) przedstawianie organom gminy projektów inicjatyw społecznych i gospodarczych; 5) współpracę w organizacji spotkań radnych Gminy i Wójta z mieszkańcami sołectwa; 6) zgłaszanie wniosków do komisji Rady; 7) współpracę z innymi jednostkami pomocniczymi Gminy.”. Z kolei w § 20 statutów wymieniono zadania należące do zakresu działania sołtysa, również poprzedzając ich listę zwrotem „w szczególności”. Podobnej konstrukcji użyto w przepisie § 21 ust. 3 statutów formułującym otwarty katalog zadań rady sołeckiej („do zadań rady sołeckiej należy w szczególności”). W ocenie organu nadzoru przepisy § 3, § 4, § 20 i § 21 ust. 3 statutów, w części obejmującej zwrot „w szczególności”, naruszają art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. w sposób istotny. Na mocy tych przepisów rada jest zobowiązana do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej, czyli do określenia zakresu zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposobu ich realizacji (pkt 4), jak również do określenia zadań organów jednostki pomocniczej (pkt 3). Rada gminy, korzystając z upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., może także określić zadania rady sołeckiej jako ciała wspomagającego działalność sołtysa (art. 36 ust. 1 u.s.g.), przy czym również i w tym przypadku zasadna jest precyzyjność prawodawcy miejscowego. Zakres zadań i kompetencji rady sołeckiej powinien bowiem Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego – 3 – Poz. 7995 uwzględniać jej służebną rolę wobec sołtysa i tym samym mieścić się w katalogu zadań przypisanych temu organowi. Użycie w powołanych przepisach statutów zwrotu „w szczególności” stwarza natomiast szerokie pole do ich interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na dowolne poszerzenie zakresu zadań sołectwa i na realizację tychże zadań w sposób inny niż określony w statucie, jak również na poszerzenie listy zadań sołtysa oraz wspomagającej go rady sołeckiej. Tymczasem kompetencje w tym zakresie, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g., posiada wyłącznie rada gminy. Zadania sołectwa, sposób ich realizacji i zadania organów, powinny być uregulowane w statucie sołectwa wyczerpująco, w zamkniętym katalogu zadań i form działania. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby przekazywanie sołectwu i jego organom zadań i kompetencji w trybie pozastatutowym. Taki porządek ustrojowy sołectwa jest sprzeczny z upoważnieniem ustawowym wynikającym z art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 425/13, CBOSA). W § 3 pkt 7 lit. a statutów do zadań sołectwa rada zaliczyła „wydawanie opinii na wniosek Rady (…) w sprawach dotyczących (…) studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Przykona oraz planów zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym obszaru sołectwa”. Tymczasem należy zauważyć, że postępowanie w sprawie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uregulowane w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.). W jej art. 11 wymieniono wyczerpujący katalog podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt studium, a w art. 17 projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy nie została natomiast upoważniona ustawowo do poszerzenia tego katalogu podmiotów. Należy zatem stwierdzić, że § 3 pkt 7 lit. a statutów został uchwalony bez podstawy prawnej i jako taki narusza prawo w sposób istotny. W § 21 ust. 3 pkt 2 statutów do katalogu zadań rady sołeckiej zaliczono „ustalanie porządku obrad zebrania wiejskiego”, co w ocenie organu nadzoru pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g. Raz jeszcze należy przypomnieć, że w powołanym przepisie ustawodawca przewidział dwa organy w sołectwie: uchwałodawczy - zebranie wiejskie oraz wykonawczy – sołtysa. Z kolei rada sołecka nie posiada statusu samodzielnego organu, a jej rola ogranicza się do wspomagania działalności sołtysa. Zdaniem organu nadzoru wyposażenie przez prawodawcę miejscowego rady sołeckiej w kompetencję do ustalania porządku obrad zebrania wiejskiego – organu, z którym rada sołecka nie jest w żaden sposób związana - nie znajduje uzasadnienia prawnego i w sposób istotny narusza normę kompetencyjną wynikającą z art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. Zastrzeżenia organu nadzoru budzi ponadto przepis