Evaluering Av Norsk Tippings Og Norsk Rikstotos Organisering Og Praksis/OE-Rapport 2018-20 © Oslo Economics, 15
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Om Oslo Economics Oslo Economics utreder økonomiske problemstillinger og gir råd til bedrifter, myndigheter og organisasjoner. Våre analyser kan være et beslutningsgrunnlag for myndighetene, et informasjonsgrunnlag i rettslige prosesser, eller et grunnlag for interesseorganisasjoner som ønsker å påvirke sine rammebetingelser. Vi forstår problemstillingene som oppstår i skjæringspunktet mellom marked og politikk. Oslo Economics er et samfunnsøkonomisk rådgivningsmiljø med erfarne konsulenter med bakgrunn fra offentlig forvaltning og ulike forsknings- og analysemiljøer. Vi tilbyr innsikt og analyse basert på bransjeerfaring, sterk fagkompetanse og et omfattende nettverk av samarbeidspartnere. Om våre samarbeidspartnere Ståle Pallesen (Dr. Psychol.) er professor ved Institutt for samfunnspsykologi ved Universitet i Bergen, og leder forskningsgruppen for avhengighetsforskning og Nasjonalt kompetansesenter for spillforskning. Wikborg Rein er et av landets ledende advokatfirmaer og har spisskompetanse innen EU/EØS-rett, konkurranserett, statsstøtte og offentlige anskaffelser. Evaluering av Norsk Tippings og Norsk Rikstotos organisering og praksis/OE-rapport 2018-20 © Oslo Economics, 15. juni 2018 Kontaktperson: Ove Skaug Halsos / Partner [email protected], Tel. +47 415 21 059 Innhold Sammendrag og konklusjoner ______________________________________________ 5 Summary and conclusions _________________________________________________ 9 1. Innledning __________________________________________________________ 13 1.1 Bakgrunn ________________________________________________________ 13 1.2 Mandat _________________________________________________________ 13 1.3 Struktur i rapporten ________________________________________________ 14 2. Metode og data- og informasjonsgrunnlag ________________________________ 15 2.1 Metoder for data- og informasjonsinnhenting ____________________________ 15 2.2 Data- og informasjonsgrunnlag _______________________________________ 15 3. Juridiske rammer på pengespillområdet __________________________________ 18 3.1 Nasjonale rettslige rammer __________________________________________ 18 3.2 EØS-retten _______________________________________________________ 19 4. Markedet for pengespill i Norge ________________________________________ 23 4.1 Spillsegmenter ____________________________________________________ 23 4.2 Aktører i pengespillmarkedet ________________________________________ 24 4.3 Spilleproblemer ___________________________________________________ 29 4.4 Ansvarlig spill ____________________________________________________ 30 5. Konkurranseflater i det norske markedet for pengespill ______________________ 33 5.1 Markedsandeler innenfor ulike spillsegmenter ___________________________ 33 5.2 Kjennetegn ved respondentene i spørreundersøkelsen _____________________ 34 5.3 Konkurransen sett fra enerettsaktørenes perspektiv _______________________ 38 5.4 Konkurransen sett fra de utenlandske spilloperatørenes perspektiv ___________ 40 5.5 Diversjonsundersøkelse _____________________________________________ 41 5.6 Oppsummering og samlet vurdering ___________________________________ 46 6. Vurdering av spillporteføljenes bidrag til måloppnåelse _____________________ 49 6.1 Definisjon av måloppnåelse __________________________________________ 49 6.2 Isolerte vurderinger av skadevirkninger per spillsegment ___________________ 50 6.3 Samlet vurdering av skadepotensial innen ulike spillsegmenter ______________ 59 6.4 Vurderinger av skadevirkninger i lys av konkurranseflater __________________ 64 7. Omfang og innhold i markedsføring av pengespill i Norge __________________ 71 7.1 Rettslig rammeverk ________________________________________________ 71 7.2 Omfang _________________________________________________________ 71 7.3 Markedsføringskanaler _____________________________________________ 73 7.4 Effekter av markedsføring - funn fra befolkningsundersøkelsen ______________ 76 8. Vurderinger av virkningene av Norsk Tippings og Norsk Rikstotos markedsføringsaktiviteter _________________________________________________ 79 8.1 De spilleavhengiges perspektiv _______________________________________ 79 8.2 TV-reklame ______________________________________________________ 79 8.3 Digital annonsering (nettaviser) _______________________________________ 81 8.4 Direkte markedsføring ______________________________________________ 82 8.5 Andre «tradisjonelle» markedsføringsflater _____________________________ 83 8.6 Annen eksponering ________________________________________________ 83 8.7 Vurdering av markedsføring i lys av rettslig rammeverk ____________________ 84 9. Dagens organisering av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto____________________ 92 9.1 Norsk Tipping ____________________________________________________ 92 9.2 Norsk Rikstoto ____________________________________________________ 93 9.3 Samarbeid mellom virksomhetene _____________________________________ 94 9.4 Forbedringspotensial _______________________________________________ 95 10. Drøfting av mulige tiltak ______________________________________________ 96 10.1 Tiltak rettet mot spillporteføljenes sammensetning ________________________ 96 10.2 Tiltak rettet mot markedsføring ______________________________________ 98 10.3 Tiltak rettet mot organisering _______________________________________ 99 11. Referanser _________________________________________________________ 102 12. Vedlegg: Utforming av spørreundersøkelse ______________________________ 103 Sammendrag og konklusjoner Oslo Economics har, i samarbeid med Wikborg Rein advokatfirma og Ståle Pallesen ved institutt for samfunnspsykologi ved Universitetet i Bergen, gjennomført en evaluering av Norsk Tippings og Norsk Rikstotos organisering og praksis på oppdrag for Kulturdepartementet. Bakgrunnen for oppdraget var Stortingets anmodningsvedtak om en ekstern evaluering av enerettsaktørenes organisering og praksis fra behandlingen av pengespillmeldingen (Meld. St. 12 (2016-2017)). Bakgrunn Det overordnede målet med å regulere pengespillmarkedet i Norge er å sikre at spillelysten i befolkningen møtes med et tilbud av pengespill som foregår på en trygg og ansvarlig måte. Det viktigste er hensynet til ansvarlighet, dernest at pengespill skal bidra med inntekter til ideelle formål. Pengespillpolitikken går ut på å balansere hensynene til ansvarlighet og attraktivitet på en god måte, der Norsk Tipping og Norsk Rikstoto skal tilby et ansvarlig og trygt tilbud av pengespill som samtidig må være tilstrekkelig attraktivt for møte spillelysten i befolkningen. Mandat og metode Oppdraget innebærer en vurdering av om Norsk Tippings og Norsk Rikstotos spillporteføljer, markedsføring og organisering bidrar til måloppnåelse av målene i pengespillpolitikken. Et gjennomgående tema er om enerettsaktørenes utforming av spillporteføljer og innretting av markedsføringsaktiviteter kan forsvares av kanaliseringshensyn. Formålet med evalueringen er å vurdere om dagens enerettsmodell kan forbedres og styrkes gjennom tiltak hos enerettsaktørene rettet mot spillporteføljer, markedsføring og organisering innenfor de begrensningene det EØS-rettslige rammeverket setter. Videreføring av dagens enerettsmodell ligger til grunn for evalueringen, som derfor ikke tar opp spørsmålet om regulering av det norske pengespillmarkedet, sammenslåing av enerettsaktørenes virksomheter eller hvorvidt enerettsmodellen er egnet for å sikre kanalisering. Evalueringen tar for seg hvilke deler av enerettsaktørenes spillporteføljer og markedsføring som i større og mindre grad bidrar til måloppnåelse innenfor enerettsmodellen, og ikke spørsmålet om enerettsmodellen i seg selv bidrar til kanalisering. Vurderingen av organisering er rettet mot økt samarbeid mellom enerettsaktørene, særlig samarbeid om ansvarlighet. Vurdering av spillporteføljer Til en viss grad ligger det et skadepotensial i flere deler av Norsk Tippings tilbud av pengespill. På porteføljenivå er det likevel sannsynlig at nytten som oppstår gjennom å kanalisere spillere vekk fra mer skadelige alternativer veier opp for skadevirkningene. Dette skyldes i stor grad Norsk Tippings ansvarlighetsrammeverk. Tilbudet av tallspill (for eksempel Lotto) fremstår som en lite skadelig del av porteføljen, også i lys av konkurranseflater. Ferdighetsspill (for eksempel odds og liveodds) er forbundet med høyere skadevirkninger, men samtidig høyere grad av direkte kanalisering som bidrar til å begrense skadeomfanget når vi sammenligner med utenlandske tilbydere. For kasinospill vurderes skadepotensialet å være større, samtidig som det er usikkert om nytteeffektene fra kanalisering også er større. At Norsk Tipping ser ut til å kanalisere sterkest innen ferdighets- og kasinospill, hvor konkurranseflaten mot utenlandske tilbydere ser ut til å være særlig relevant, gir imidlertid støtte til at Norsk Tipping kan sies å treffe relativt godt med sin kanaliseringsstrategi. Samlet sett vil de som spiller mer skadelige spill gjøre dette på en mer ansvarlig måte hos Norsk Tipping enn hos utenlandske spilloperatører. Utover direkte kanalisering, bidrar Norsk Tipping trolig til en mer indirekte form for kanalisering ved at tilbudet av enkelte spillsegmenter kan bidra til å forhindre oppblomstring av nye, uregulerte tilbud. Dette er særlig viktig for segmentet tallspill, der den direkte målbare kanaliseringen er lavere enn for de andre segmentene i vår undersøkelse. Segmentet tallspill har sterke merkevarer (for eksempel Lotto) og i tillegg en legitimitet i befolkningen som ser ut til å danne etableringsbarrierer for uregulerte