Wstêp 1 UNIWERSYTET SZCZECIÑSKI ZESZYTY NAUKOWE NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW I MARKETINGU NR 10

EKONOMICZNE I ORGANIZACYJNE INSTRUMENTY WSPIERANIA ROZWOJU LOKALNEGO I REGIONALNEGO

Szczecin 2006 2 Wstêp

Artyku³y wydrukowano zgodnie z materia³ami dostarczonymi przez Autorów. Wydawca nie ponosi odpowiedzialnoœci za treœæ, formê i styl artyku³ów. Rada Wydawnicza Stanis³aw Czepita, Maria Czerepaniak-Walczak, Marek Dutkowski Inga Iwasiów, Ewa Kêpczyñska, Danuta Kopyciñska, Piotr Krasoñ Andrzej Offmañski, Aleksander Panasiuk Andrzej Witkowski – przewodnicz¹cy Edward W³odarczyk – przewodnicz¹cy Senackiej Komisji ds. Wydawnictw Janusz Ho³ubasz – redaktor naczelny Wydawnictwa Naukowego

Recenzent prof. dr hab. Kazimiera Wilk

Rada programowa prof. zw dr hab. Marianna Daszkowska (Politechnika Gdañska) prof. dr hab. Eberhard Drechsler (Uniwersytet Berliñski) prof. US dr hab. Stanis³aw Flejterski (Uniwersytet Szczeciñski) prof. zw. dr hab. Jan G³uchowski (Wy¿sza Szko³a Bankowa w Toruniu) prof. dr hab. Alfred Janc (Akademia Ekonomiczna w Poznaniu) prof. AE dr hab. Dorota Korenik (Akademia Ekonomiczna we Wroc³awiu) prof. zw. dr hab. Bogdan Nogalski (Uniwersytet Gdañski) prof. dr hab. Bogus³aw Pietrzak (SGH w Warszawie) prof. zw dr hab. Krystyna Piotrowska-Marczak (Uniwersytet £ódzki) prof. zw dr hab. Jerzy Soko³owski (Akademia Ekonomiczna we Wroc³awiu) prof. zw dr hab. Adam Szewczuk (Uniwersytet Szczeciñski) prof. zw dr hab. Jerzy Wêc³awski (UMCS w Lublinie)

Redakcja naukowa prof. US dr hab. Beata Filipiak

Sekretarze wydania dr Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj mgr £ukasz Czop

Korekta mgr Magdalena Kogut

Opracowanie jêzykowe mgr Mariola Sikorska-Glinka

© Copyright by Uniwersytet Szczeciñski, Szczecin 2006

ISSN 1640-6818 ISSN 1509-0507

WYDAWNICTWO NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO Wydanie I. Ark. druk. 41,1 Format B5. USPol 119/2006 Wstêp 3

SPIS TREŒCI

Wstêp ...... 7

CZYNNIKI I DETERMINANTY KSZTA£TUJ¥CE ROZWÓJ GOSPODARCZY I SPO£ECZNY

Aleksander Panasiuk, Marta Sidorkiewicz – Kreowanie produktów turystycznych jako warunek rozwoju powiatu wa³eckiego...... 11 Beata Filipiak – Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego.... 25 Marek Dylewski – Zagospodarowanie przestrzenne i jego wp³yw na rozwój przedsiêbiorczoœci w gminie ...... 41 Mariusz Czupich – Rola parków technologicznych w rozwoju regionalnym ...... 57 Niki Capanidu – Znaczenie innowacji w rozwoju regionalnym ...... 67 Wies³aw Danielak – Innowacyjnoœæ i przedsiêbiorczoœæ w strategiach rozwoju powiatów województwa lubuskiego ...... 77 Ewa Goñda – Znaczenie inwestycji w sferze szkolnictwa w procesie rozwoju lokalnego ...... 89 Piotr Hajduga – Wp³yw integracji europejskiej na kszta³towanie siê polskiej polityki regionalnej...... 101 Magdalena Jaworska, Agnieszka Perzyñska – Perspektywy rozwoju regionalnego województwa lubuskiego. Wspó³praca polsko-niemiecka w zakresie publicznego transportu przygranicznego...... 115 Stanis³aw Korenik – Wp³yw integracji z Uni¹ Europejsk¹ na polsk¹ politykê regionaln¹...... 127 Bogus³awa Kukla – Rozwój lokalny a wydatki gmin...... 141 Anna Mempel-Œnie¿yk – Zmiany w kierunkach rozwoju powiatu kêpiñskiego z uwzglêdnieniem strategii rozwoju powiatu do 2010 roku...... 157 4 Wstêp

Danuta Mi³aszewicz – Specjalne Strefy Ekonomiczne jako narzêdzie wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego...... 171 Katarzyna Miszczak – Wspó³czesne miasto i jego miejsce w rozwoju spo³eczno-gospodarczym regionu ...... 185 Iwona Potoczna – Charakterystyka spo³eczno-ekonomiczna miasta i gminy Krotoszyn w latach 1999–2003 w kontekœcie mo¿liwoœci rozwoju lokalnego – wybrane aspekty ...... 199 Joanna Przybylska – Organizacja dzia³alnoœci kulturalnej samorz¹du gminnego jako czynnika rozwoju lokalnego...... 209 Stanis³aw Flejterski – Rozwój w warunkach globalizacji oraz niepewnoœci i ryzyka: stare i nowe dylematy pañstw i regionów ...... 223 Blanka Tundys – Wspó³zale¿noœæ programów rewitalizacji i logistyki miejskiej jako warunek aktywizacji wspó³czesnych miast ...... 237 Gra¿yna Rosa – Marketing spo³eczny w kszta³towaniu wizerunku samorz¹dów lokalnych ...... 249 Agnieszka Kubiak – Ewolucja systemu prawnego i jego wp³yw na gospodarkê finansow¹ gmin oraz poziom dochodów w³asnych...... 259 Ma³gorzata Rogowska – Charakterystyka spo³eczno-gospodarcza powiatu k³odzkiego w latach 1999–2004 – zagadnienia wybrane ...... 269 Krzysztof Telka – Infrastruktura komunalna determinant¹ rozwoju spo³eczno-gospodarczego gmin ...... 279 Agnieszka Nowocieñ – Inwestowanie w kapita³ ludzki a rozwój ekonomiczny przedsiêbiorstwa ...... 295 Beata Meyer – Turystyka jako determinanta rozwoju obszaru ...... 307

KIERUNKI REFORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ

Leszek Borowiec – Controlling jako instrument usprawniaj¹cy zarz¹dzanie us³ugami publicznymi gminy ...... 323 Wstêp 5

Dorota Korenik – Partnerstwo publiczno-prywatne a system zamówieñ publicznych w Polsce (z uwzglêdnieniem punktu widzenia banku) ...... 337 Adam Szewczuk – Instrumenty ekonomiczne i organizacyjne w procesie kszta³towania struktury sektora publicznego ...... 351 £ukasz Czop – Rola audytu ze szczególnym uwzglêdnieniem sektora publicznego ...... 365

ZAGADNIENIA FINANSÓW I FINANSOWANIA ROZWOJU LOKALNEGO I GOSPODARCZEGO

Anna Bagieñska – Rola instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym ...... 381 Stanis³aw Dolata – Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego ze œrodków Unii Europejskiej ...... 395 Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj – P³aszczyzny wspó³pracy banków z jednostkami samorz¹du terytorialnego ...... 413 S³awomira Kañdu³a – Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego...... 423 Magdalena Kogut – Klasyfikacje instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego w obszarze gminnej polityki finansowej – aspekty teoretyczne ...... 439 Janina Kotliñska – Op³ata za najem mieszkañ komunalnych ...... 453 Katarzyna Peter-Bombik – Bud¿et zadaniowy narzêdziem efektywnego zarz¹dzania w sektorze samorz¹dowym ...... 471 Przemys³aw Pluskota – Finansowe wsparcie rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw poprzez system funduszy po¿yczkowych ...... 483 Joanna Rosiñska – Pozyskiwanie kapita³u poprzez emisjê obligacji komunalnych na przyk³adzie województwa zachodniopomorskiego .... 497 Karolina Sadowska – Fundusze strukturalne Unii Europejskiej jako instrument rozwoju regionalnego i lokalnego (na przyk³adzie województwa kujawsko-pomorskiego) ...... 509 6 Wstêp

Ewelina Skowron – Finanse lokalne jako czynnik rozwoju gmin górniczych województwa œl¹skiego ...... 523 Ma³gorzata Szejba – Wydatki inwestycyjne jednostek samorz¹du terytorialnego jako jeden z instrumentów stymulowania rozwoju regionalnego ...... 537 Wanda Zaremba – Inwestycje i promocja – wydatkowe instrumenty wspierania rozwoju gospodarczego w skali lokalnej ...... 549 S³awomir Zarêbski – Fiskalne znaczenie podatku od spadków i darowizn dla bud¿etów lokalnych ...... 561 Magdalena Zio³o – Fundusze porêczeñ kredytowych w procesie kreowania rozwoju na poziomie regionalnym i lokalnym ...... 573 Izabela Kidacka – Sekurytyzacja jako instrument wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego ...... 587 Alicja Zakrzewska-Pó³torak – Czynniki lokalizacji inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych w ujêciu regionalnym na przyk³adzie Polski...... 597 Janusz Garbacz – Dochody w³asne jednostek samorz¹du terytorialnego jako Ÿród³o ich finansowania (na przyk³adzie powiatu wa³eckiego) ..... 609

OBSZARY WSPÓ£PRACY SAMORZ¥D–INSTYTUCJE FINANSOWE, SAMORZ¥D–PRZEDSIÊBIORCY, SAMORZ¥D–ORGANIZACJE POZARZ¥DOWE

Andrzej Kurkiewicz – Rola Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL we wspieraniu lokalnych inicjatyw spo³ecznych, na przyk³adzie projektu „Partnerstwo Inicjatyw Nowohuckich – Nowa Huta – Nowa Szansa” ...... 625 Anita Richert-KaŸmierska – Wspó³dzia³anie na rzecz rozwoju regionalnego – Regionalne Systemy Innowacji ...... 635 Bartosz Chorkowy, Marian Drymluch – Sytuacja spo³eczno- gospodarcza i zmiany w zakresie sektora bankowego na terenie województwa opolskiego ...... 651 Wstêp 7

WSTÊP

Przedstawiamy czytelnikom kolejny, dziesi¹ty Zeszyt Naukowy, stanowi¹- cy seriê wybranych problemów z zakresu marketingu, finansów i zarz¹dzania. Publikacja ta stanowi próbê podsumowania wyników badañ w zakresie kreowa- nia ekonomicznych i organizacyjnych instrumentów wspierania rozwoju lokal- nego i regionalnego. Procedura zarz¹dzania rozwojem lokalnym i regionalnym obejmuje wiele aspektów, zarówno tych zarz¹dczych, ale równie¿ finansowych i marketingo- wych. Aby kszta³towaæ skutecznie rozwój wymagana jest kompleksowa dia- gnoza, budowa spójnej wizji rozwoju przez organy i spo³eczeñstwo, nadanie w³aœciwego kierunku wynikaj¹cego z posiadanych zasobów, formu³owanie ce- lów o ró¿nym horyzoncie czasu, wyznaczenie i wybór scenariuszy rozwoju i dzia³ania, formu³owanie planów i ich wdra¿anie. Koniecznym jest zrozumie- nie i kszta³towanie postaw spo³eczeñstwa, a zw³aszcza chêci wspó³dzia³ania or- ganów z kreatorami ¿ycia spo³ecznego i gospodarczego. Oznacza to z jednej strony zidentyfikowanie tego co jest i co trzeba zrobiæ, a z drugiej komplekso- wego planu oddzia³ywania przez w³adzê lokaln¹ na spo³eczeñstwo, gospodar- kê, przestrzeñ i œrodowisko. Rozwój lokalny i regionalny staje siê celem wspó³czesnego spo³eczeñstwa. Trzeba mieæ œwiadomoœæ, ¿e aby dzia³aæ lokalnie trzeba myœleæ i postrzegaæ globalnie. £¹czyæ cele z œrodkami, kreatywnie adaptowaæ wzorce, zderzaæ do- œwiadczenie z kreatywnym myœleniem i nowymi koncepcjami. Celem opracowania by³o: • zidentyfikowanie problemów oraz wskazanie na pozytywne rozwi¹za- nia w zakresie kreowania rozwoju lokalnego i regionalnego, • okreœlenie czynników i determinant kszta³tuj¹cych rozwój gospodarczy i spo³eczny w regionach, • wskazanie na organizacyjne, œrodowiskowe i polityczne problemy roz- woju lokalnego i regionalnego, • zidentyfikowanie problemów finansowych i finansowania rozwoju lokal- nego i regionalnego, 8 Wstêp

• wskazanie na kierunki wspó³pracy samorz¹du z lokaln¹ przedsiêbiorczo- œci¹ i biznesem, • okreœlenie instrumentów i narzêdzi wspierania rozwoju lokalnego i re- gionalnego oraz skutecznoœci ich zastosowania. Autorzy zdaj¹ sobie sprawê, ¿e ograniczona objêtoœæ i charakter materia- ³ów powoduj¹ zasygnalizowanie tylko skromnej czêœci problemów, ju¿ w swej istocie tak ró¿nych. Finanse, zarz¹dzanie i marketing s¹ niezwykle istotne w kreowaniu rozwoju spo³ecznoœci lokalnych i regionów w Polsce. Mo¿na je rozpatrywaæ oddzielnie, ale ich po³¹czenie w jedn¹ ca³oœæ pozwala na komplek- sowoœæ podejœcia w tym zakresie. Autorzy maj¹ nadziejê, ¿e zaprezentowana problematyka stanie siê inspiracj¹ do dalszej dyskusji i badañ w tych tak istot- nym dla gospodarki obszarze.

Wrzesieñ, 2006 r. Redaktor Zeszytu prof. US dr hab. Beata Filipiak Kreowanie produktów turystycznych... 9

CZYNNIKI I DETERMINANTY KSZTA£TUJ¥CE ROZWÓJ GOSPODARCZY I SPO£ECZNY 10 Aleksander Panasiuk, Marta Sidorkiewicz Kreowanie produktów turystycznych... 11

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

ALEKSANDER PANASIUK MARTA SIDORKIEWICZ

KREOWANIE PRODUKTÓW TURYSTYCZNYCH JAKO WARUNEK ROZWOJU POWIATU WA£ECKIEGO

Wprowadzenie

Problematyka miejsca turystyki w systemie gospodarczym regionu kszta³- towana powinna byæ w hierarchicznym uk³adzie, od szczebla makroekonomicz- nego, poprzez szczebel regionalny po poziom lokalny. W ujêciu administracyj- nym poziom lokalny odpowiada strukturom powiatowym i gminnym. Najbar- dziej jednak typowym odzwierciedleniem procesów zachodz¹cych w gospodar- ce turystycznej jest odniesienie siê do problematyki regionalnej. Region tury- styczny jest to obszar o wysokich walorach turystycznych, na których koncen- truje siê ruch turystyczny, odznaczaj¹cy siê pewn¹ jednorodnoœci¹ cech œrodo- wiska geograficznego oraz wewnêtrznymi powi¹zaniami us³ugowymi. Zazna- czyæ nale¿y, ¿e na przyk³ad województwo zachodniopomorskie jest regionem w ujêciu administracyjnym, nie jest natomiast regionem turystycznym. Na jego obszarze wyodrêbniæ nale¿y czêœci wiêkszych regionów turystycznych, trakto- wanych g³ównie w aspekcie uwarunkowañ geograficzno-przestrzennych. Nieza- le¿nie od regionów turystycznych wyodrêbniane s¹ tak¿e mniejsze jednostki, to jest rejony turystyczne oraz oœrodki i miejscowoœci turystyczne (nadmorskie, po- jezierne, wczasowe, uzdrowiskowe, kulturalne, wsie turystyczne itp.). Zagadnienia rozwoju regionalnego i lokalnego s¹ silnie powi¹zane z gos- podark¹ turystyczn¹, która stanowi w przypadku wielu jednostek samorz¹do- 12 Aleksander Panasiuk, Marta Sidorkiewicz wych województwa zachodniopomorskiego istotn¹ jego czêœæ. Turystyka jest obecna w niemal wszystkich sferach ¿ycia spo³ecznego i gospodarczego. W ujê- ciu gospodarczym dotyczy bowiem: produkcji dóbr i us³ug, podzia³u, wymiany i konsumpcji1. Wspó³czesny sektor turystyczny oferuje turystom coraz bardziej zró¿nico- wany, kompleksowy i dostosowany do indywidualnych wymagañ turystów – produkt turystyczny. Z punktu widzenia procesów rynkowych turyœci generuj¹ popyt na dobra i us³ugi, które zaspokajaj¹ ich potrzeby. Potrzeby turystyczne mog¹ byæ zaspokajane za poœrednictwem us³ug o charakterze typowo turystycz- nym (us³ugi noclegowe, organizacja turystyki, inne formy obs³ugi ruchu tury- stycznego) jak i praturystycznym (us³ugi bytowe, które œwiadczone s¹ zarówno w miejscu recepcji turystycznej jak i w miejscu sta³ego pobytu turysty). Us³ugi turystyczne powinny zatem spe³niaæ trzy podstawowe funkcje: • udostêpniania walorów turystycznych, dziêki którym turysta ma mo¿li- woœæ realizacji celu podró¿y turystycznej, • dostarczania towarów s³u¿¹cych zaspokajaniu podstawowych potrzeb cz³owieka, zmodyfikowanych przez specyficzn¹ sytuacjê w jakiej znajdu- je siê turysta, a tak¿e towarów i us³ug o charakterze typowo turystycznym, • bezpoœredniego oddzia³ywania na osobê turysty oraz na posiadane przez niego przedmioty, czyli zapewnienie mu warunków wypoczynku poza miejscem sta³ego zamieszkania, udzielanie niezbêdnych informacji oraz utrzymywanie elementów wyposa¿enia turysty w stanie zdolnym do u¿ytkowania2. Realizacja wymienionych funkcji w obszarach recepcji turystycznej wp³y- wa bezpoœrednio na aktywizacjê gospodarcz¹ obszarów do których nap³ywaj¹ turyœci. Na terenach recepcyjnych korzyœci ekonomiczne p³yn¹ce z rozwoju tu- rystyki s¹ postrzegane poprzez nap³yw œrodków pieniê¿nych przywo¿onych i wydatkowanych przez turystów. Zjawisko to jest szczególnie widoczne w za- granicznej turystyce przyjazdowej3. Nap³yw œrodków pieniê¿nych pozwala na kszta³towanie korzyœci ekonomicznych zwi¹zanych z zatrudnieniem, infrastruk-

1 W.W. Gaworecki, Turystyka, PWE, Warszawa 2000, s. 358. 2 R. £azarek, Ekonomika turystyki, WSE, Warszawa 1999, s. 40. 3 S. Wodejko, Ekonomiczne zagadnienia turystyki, Wy¿sza Szko³a Handlu i Prawa, Warszawa 1998, s. 23. Kreowanie produktów turystycznych... 13 tur¹ lokaln¹ oraz bud¿etem w³adz lokalnych. Procesy zachodz¹ce w gospodarce turystycznej wywo³uj¹ ³añcuch reakcji, które stwarzaj¹ dodatkowe korzyœci w tych sektorach gospodarki kooperuj¹cych z gospodark¹ turystyczn¹. Zagad- nienie to nosi nazwê efektów mno¿nikowych w turystyce w ramach których ob- serwuje siê wydatki turystyczne przep³ywaj¹ce przez gospodarkê lokaln¹4. Zgodnie z powy¿szym syntetycznym wywodem uznaæ nale¿y, ¿e turystyka jest istotnym elementem gospodarki, warunkuj¹cym funkcjonowanie innych sektorów gospodarczych (lokalnie, regionalnie lub w ca³ej gospodarce narodo- wej). Ekonomiczne efekty turystyki nabieraj¹ szczególnej rangi w kszta³towa- niu celów gospodarczych w³adz samorz¹dowych, dotycz¹cych g³ównie poszu- kiwania dróg zwiêkszenia dochodów gmin (regionów), lokalnych podmiotów gospodarczych i kreowaniu polityki zatrudnienia wraz z aktywn¹ walk¹ z bezro- bociem5.

Produkt turystyczny w ujêciu obszarowym

Podstaw¹ tworzenia silnych zwi¹zków gospodarczych miêdzy sektorem tu- rystycznym a pozosta³ymi elementami struktury gospodarczej regionów i obsza- rów lokalnych jest wykreowanie produktu turystycznego. Produkt turystyczny jest bezpoœredni¹ pochodn¹ poziomu atrakcyjnoœci turystycznej, jednoczeœnie kszta³tuje wielkoœæ i strukturê ruchu turystycznego. Kategoria produktu turystycznego jest skomplikowana i nie jest ³atwa do jednoznacznego zdefiniowania. Terminowi temu przypisuje siê dwojakie zna- czenie. W ujêciu wê¿szym produktem turystycznym jest to wszystko co turysta kupuje (na przyk³ad us³ugi transportowe, noclegowe, gastronomiczne, kultural- ne). Znaczenie to odpowiada bezpoœrednio marketingowemu rozumieniu pro- duktu. W szerokim (obszarowym) znaczeniu produkt turystyczny jest definio- wany jako wszystkie dobra i us³ugi tworzone i kupowane w zwi¹zku z wyjaz- dem poza miejsce sta³ego zamieszkania, zarówno przed rozpoczêciem podró¿y, w jej trakcie i w czasie pobytu poza sta³ym miejscem zamieszkania.

4 W. Alejziak, Turystyka w obliczu wyzwañ XXI wieku, AlBis, Kraków 1999, s. 53. 5 D. Milewski, Wp³yw turystyki na rozwój gospodarczy województwa zachodniopomorskiego, „Ekonomiczne Problemy Turystyki” nr 3, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2003, s. 106. 14 Aleksander Panasiuk, Marta Sidorkiewicz

Ze wzglêdu na znacz¹c¹ trudnoœæ rozdzielenia dóbr i us³ug turystycznych celowym jest dokonanie klasyfikacji wskazuj¹cej na przedmioty wymiany na rynku turystycznym. A s¹ nimi: • dobra i us³ugi dla których czynnikiem popytotwórczym jest wy³¹cznie turystyka (przejazdy pasa¿erskie, noclegi, us³ugi przewodnickie), • dobra i us³ugi, których zakup wystêpuje w zwi¹zku z uprawianiem tury- styki, ale które stanowi¹ pewn¹ substytucjê konsumpcji (odzie¿, gastro- nomia), • dobra i us³ugi, które zaspokajaj¹ te same potrzeby wystêpuj¹ce zarów- no u turystów, jak i osób nie bêd¹cych turystami (us³ugi ³¹cznoœci, ban- kowe, ubezpieczeniowe, ochrony zdrowia), s¹ to tzw. us³ugi paratury- styczne. Produkt turystyczny tworz¹ zatem: a) dobra i urz¹dzenia turystyczne: • podstawowe – naturalne i kulturowe (antropogeniczne) walory tury- styczne, • komplementarne – dobra materialne i us³ugi œwiadczone turystom (transport, baza noclegowa i gastronomiczna), jest to inaczej formu- ³uj¹c infrastruktura turystyczna; b) us³ugi turystyczne: • podstawowe – umo¿liwiaj¹ce dojazd, pobyt i powrót z miejsca cza- sowego pobytu (œwiadczone s¹ przez komplementarne dobra i urz¹- dzenia turystyczne), • komplementarne – œwiadczone w powi¹zaniu z walorami turystycz- nymi (pilota¿, przewodnictwo, obiekty rekreacyjne, wypo¿yczalnie sprzêtu). Praktyczne kszta³towanie wymienionych elementów produktu turystyczne- go wraz z ich powi¹zaniami wewnêtrznymi okreœliæ mo¿na ³¹cznie jako gospo- darkê turystyczn¹. Za jedn¹ z najistotniejszych cech produktu turystycznego uznaæ nale¿y jego komplementarnoœæ. Polega ona na tym, ¿e potrzeby w zakre- sie turystyki s¹ zaspokajane za pomoc¹ wi¹zki dóbr i us³ug turystycznych. Wymienione elementy maj¹ wp³yw na poziom atrakcyjnoœci turystycznej obszaru, która wyznaczona jest gównie w warunkach jednostek samorz¹dowych województwa zachodniopomorskiego przez: Kreowanie produktów turystycznych... 15

• warunki przyrodnicze – naturalne walory turystyczne (morze, jeziora, lasy, funkcje uzdrowiskowe), • warunki klimatyczne, które powoduj¹ sezonowoœæ wykorzystania natu- ralnych walorów przyrodniczych, sezon turystyczny trwa od po³owy czerwca, maksymalnie do po³owy wrzeœnia, • antropogeniczne (kulturowe) walory turystyczne – zlokalizowane zw³aszcza w oœrodkach miejskich, • stan infrastruktury turystycznej i paraturystycznej, • bezpoœredni¹ bliskoœæ granicy polsko-niemieckiej i aglomeracji berliñ- skiej, • bliskoœæ komunikacyjn¹ z krajami skandynawskimi, • zwi¹zki historyczne i kulturowe z Niemcami, • bezpoœrednie s¹siedztwo z tzw. starymi krajami Unii Europejskiej. Istotnymi cechami kszta³towania oferty turystycznej na obszarze woje- wództwa zachodniopomorskiego s¹ sezonowoœæ ruchu turystycznego oraz jego recepcyjny charakter, warunkuj¹ one bezpoœrednio stan infrastruktury turystycz- nej, która wraz z us³ugami i walorami turystycznymi tworzy produkt turystycz- ny. Charakter regionu zachodniopomorskiego, w ujêciu negatywnym (podobnie jednak jak w innych regionach) oddaje nie doinwestowana sieæ transportowa, która w okresie sezonu staje siê nie wystarczaj¹ca w stosunku do potrzeb tury- stów. Ponadto utrudniona jest wspó³praca pomiêdzy podmiotami odpowiedzial- nymi za rozwój turystyki i kreacjê produktów turystycznych, zarówno w uk³a- dzie pionowym jak i funkcjonalnym.

Dzia³ania na rzecz rozwoju turystyki w samorz¹dzie wojewódzkim

W Strategii województwa zachodniopomorskiego6 uznano, ¿e rozwój funkcji turystyczno-uzdrowiskowej powinien byæ celem poœrednim przy realiza- cji celu strategicznego, okreœlanego jako poprawa konkurencyjnoœci wojewódz- twa. W ramach tego celu poœredniego wyró¿niono szereg celów operacyjnych: • rozwój infrastruktury turystycznej i towarzysz¹cej, • rozwój infrastruktury uzdrowiskowej,

6 Strategia rozwoju województwa zachodniopomorskiego do roku 2015, Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego, Szczecin 2000. 16 Aleksander Panasiuk, Marta Sidorkiewicz

• stworzenie systemu powi¹zañ infrastruktury turystycznej z uzdrowiskow¹ w celu optymalnego wykorzystania oferty turystycznej województwa, • okreœlenie i rozwój regionalnego produktu turystycznego, • rozwój turystyki w œcis³ej korelacji z ochron¹ œrodowiska naturalnego, • stworzenie wizerunku województwa jako rynku turystycznego. Du¿e znaczenie w strategii przypisywane jest rozwojowi w ramach regio- nalnych obszarów wielkoprzestrzennych, w ramach których wyró¿niono obszar selektywnej, wielofunkcyjnej aktywizacji gospodarczej, ze szczególnym uwzglêdnieniem turystyki. Problematyka produktu turystycznego, zosta³a uwzglêdniona w Strategii za poœrednictwem sformu³owania „okreœlenie i rozwój”, bardziej konkretne dzia- ³ania w tym zakresie zosta³y dopiero podjête w 2003 roku w „Programie rozwo- ju turystyki w województwie zachodniopomorskim na lata 2003–2006”7, a na- stêpnie w przyjêtej w czerwcu 2006 roku przez Sejmik Samorz¹dowy Woje- wództwa Zachodniopomorskiego – Strategii rozwoju turystyki w województwie zachodniopomorskim na lata 2007–20158. Kszta³towanie produktu turystycznego bêdzie mo¿liwe tylko poprzez roz- wój infrastruktury turystycznej (dóbr i urz¹dzeñ) oraz paraturystycznej. Wska- zuje siê, ¿e województwo zachodniopomorskie jest obszarem o bardzo dobrych perspektywach rozwoju turystyki. Wynikaj¹ one z cennych walorów turystycz- nych zlokalizowanych w regionie i s¹ zwi¹zane z bardzo dobrym po³o¿eniem geograficznym. Uznaje siê tak¿e, ¿e dodatkowym czynnikiem stymuluj¹cym rozwój inwestycji turystycznych w województwie jest wiêksza mo¿liwoœæ po- zyskania zewnêtrznego kapita³u komercyjnego. Czynnikiem niekorzystnym jest natomiast bardzo s³aby rozwój gospodarczy regionu na popegeerowskich tere- nach wiejskich. Mo¿na jednak uznaæ, ¿e województwo zachodniopomorskie jest jednym z priorytetowych obszarów dla inwestycji turystycznych w m.in. nastê- puj¹cych g³ównych obszarach: • zagospodarowanie turystyczne miejscowoœci uzdrowiskowych, • rozwój agroturystyki i alternatywnych form turystyki, • zagospodarowanie g³ównych szlaków komunikacyjnych, • nowe atrakcje turystyczne w du¿ych miastach województwa.

7 www.um-zachodniopomorskie.pl. 8 www.zrot.pl. Kreowanie produktów turystycznych... 17

Istotnym warunkiem, pomocnym w rozwoju produktu turystycznego wo- jewództwa, jest tworzenie siê lokalnych organizacji turystycznych i powo³anie Zachodniopomorskiej Regionalnej Organizacji Turystycznej, a tak¿e ich wspó³- praca z Polsk¹ Organizacj¹ Turystyczn¹ oraz jednostkami administracji samo- rz¹dowej. Wspólne zaanga¿owanie lokalnych i regionalnej organizacji tury- stycznej, w³adz samorz¹dowych oraz przedsiêbiorstw œwiadcz¹cych us³ugi tu- rystyczne na obszarze województwa pozwoli zidentyfikowaæ i rozwijaæ produkt turystyczny województwa oraz poszczególnych obszarów lokalnych.

Kierunki rozwoju turystyki w województwie zachodniopomorskim

Rz¹dowa strategia rozwoju turystyki oraz za³o¿enia rozwoju krajowego produktu turystycznego propagowanego przez POT w znacznym zakresie odwo- ³uj¹ siê tworzenia produktów markowych w turystyce. Dzia³ania skierowane na kszta³towanie marek turystycznych nale¿y podj¹æ tak¿e w województwie za- chodniopomorskim. Na podstawie przedstawionych rozwa¿añ zwi¹zanych z produktem turystycznym województwa mo¿na wskazaæ na nastêpuj¹ce wybra- ne potencjalne formy turystyki mieszcz¹ce siê w obszarze marek turystycznych, które dotyczyæ mog¹ tak¿e dzia³añ na obszarze powiatu wa³eckiego: 1. Turystyka wypoczynkowa i rekreacyjna 2. Turystyka zdrowotna 3. Turystyka ekologiczna 4. Turystyka aktywna i sportowa 5. Turystyka kulturowa i poznawcza 6. Turystyka wiejska (w tym agroturystyka) 7. Turystyka dzieci i m³odzie¿y Dzia³ania skierowane na kreowanie marek turystycznych powinny siê od- bywaæ m.in. za poœrednictwem: • inwestowania w rozwój infrastruktury turystycznej, w celu spe³niania oczekiwañ jakoœciowych turystów zagranicznych i krajowych, • kreowania kompleksowych ofert turystycznych, • zintegrowanych dzia³añ propaguj¹cych regionalny i lokalny produkt tu- rystyczny na imprezach targowych, • wydawania informatorów i katalogów skierowanych do turystów zagra- nicznych, które powinny byæ opracowane w jêzykach obcych, 18 Aleksander Panasiuk, Marta Sidorkiewicz

• zintegrowanego systemu informacji turystycznej (Internet, placówki in- formacji turystycznej, wytyczanie i oznakowanie szlaków turystycz- nych), • wspó³pracy jednostek samorz¹du terytorialnego z oferentami us³ug tu- rystycznych. Sygnalizowane: Program rozwoju turystyki w województwie 2003–2006 i Strategia rozwoju turystyki do 2015 roku maj¹ rangê dokumentów ramowych, nie w pe³ni identyfikuj¹cych rangê produktu turystycznego województwa i poszczególnych potencjalnych marek. Niezbêdne jest pog³êbianie zapisów za- wartych w programie oraz wspó³praca z jednostkami samorz¹dowymi ni¿szego szczebla9. Jednym z najistotniejszych kierunków dzia³añ jest wykreowanie na obsza- rze województwa zintegrowanego systemu promocji i informacji turystycznej o walorach i atrakcjach turystycznych oraz zagospodarowaniu turystycznym, nawi¹zuj¹cym do wskazanych produktów, zas³uguj¹cych na traktowanie ich w kategoriach marek turystycznych. Powstaj¹ce marki powinny byæ skierowa- ne do grup docelowych turystów zarówno krajowych i zagranicznych. Ponadto nale¿y zadbaæ o œrodki na ich promocjê oraz mo¿liwoœæ prezentacji marek i us³ug z nimi zwi¹zanych na imprezach targowych w formie wspólnego wspie- rania inicjatyw samorz¹du i oferentów us³ug. Dzia³ania grupowe by³yby pod- staw¹ wykreowania konkurencyjnoœci turystycznej regionu, a tym samych cho- cia¿by niektórych marek turystycznych. Istotnym krokiem wychodz¹cym naprzeciw omawianym zagadnieniom s¹ dzia³ania Polskiej Organizacji Turystycznej, która wy³oni³a nowatorskie i przy- jazne produkty turystyczne, przyznaj¹c tym produktom certyfikaty. W woje- wództwie zachodniopomorskim na miano produktów pretenduj¹cych do grona marek uznano przyk³adowo szlak kajakowy „Wa³ecka Pêtla Kajakowa” – pro- dukt stworzony przez Stowarzyszenie Gmin Pojezierza Wa³eckiego.

9 Seminarium Integracja nauki i praktyki na rzecz rozwoju turystyki w województwie zachod- niopomorskim, Forum Turystyki Pomorza Zachodniego, Zachodniopomorska Izba Turystyki, Cen- trum Samorz¹du Gospodarczego, Uniwersytet Szczeciñski, Zachodniopomorska Szko³a Biznesu, Politechnika Koszaliñska, Szczecin 2003. Kreowanie produktów turystycznych... 19

Potencja³ turystyczny powiatu wa³eckiego

Powiat wa³ecki jest usytuowany na Pojezierzu Wa³eckim we wschodniej czêœci województwa zachodniopomorskiego, na pograniczu z województwem wielkopolskim i lubuskim. Powierzchnia ogólna powiatu wynosi 1414,94 km2, na której mieszka 54 851 ludzi. W sk³ad powiatu wchodzi piêæ gmin, w tym trzy gminy miejsko-wiejskie – Cz³opa, Miros³awiec, Tuczno, wiejska gmina – Wa- ³cz oraz miejska gmina – Wa³cz10. G³ówne kierunki rozwoju powiatu zwi¹zane s¹ z turystyk¹ i rolnictwem. Zainteresowanie mieszkañców turystyk¹ przejawia siê w pierwszej kolejnoœci ró¿norodnoœci¹ bazy turystycznej powiatu (tab. 1). Baza ta liczy 86 obiektów, co przek³ada siê, jak podaje oficjalna strona powiatu wa³eckiego, na 1420 miejsc noclegowych.

Tabela 1 Baza noclegowa powiatu wa³eckiego

Powiat wa³ecki Obiekty noclegowo- gmina gmina i miasto gmina i miasto gmina i miasto ¿ywieniowe miasto Wa³cz Wa³cz Miros³awiec Tuczno Cz³opa Hotele i restauracje* 15 7 3 3 5 Oœrodki wczasowe brak 3 9 4 1 Schroniska i stanice 3 5 3 3 brak harcerskie Pola namiotowe 2 9 3 4 4 i campingi Razem 20 24 18 14 10 * Obiekty okreœlone jako hotele i restauracje to przede wszystkim obiekty noclegowe typu pen- sjonat, hotel, motel i dom noclegowy, natomiast ¿ywieniowe to restauracja, bar, kawiarnia i piz- zeria. ród³o: opracowanie w³asne na podstawie www.powiatwalecki.com.pl.

Wa¿nym elementem turystyki w powiecie jest agroturystyka, któr¹ repre- zentuje 16 gospodarstw agroturystycznych (w tym pensjonaty i zajazdy) oraz 5 pokoi goœcinnych dla wczasowiczów. Istotn¹ atrakcj¹ turystyczn¹ powiatu wa³eckiego s¹ szlaki turystyczne, za- równo piesze, jak i kajakowe. Szlaki piesze licz¹ ³¹cznie 487 km, natomiast

10 http://www.powiatwalecki.com.pl/. 20 Aleksander Panasiuk, Marta Sidorkiewicz sk³adaj¹ siê na nie dwa szlaki czerwone, piêæ szlaków niebieskich, piêæ szla- ków zielonych, cztery szlaki ¿ó³te i trzy szlaki czarne11. Szlaki kajakowe nato- miast, zlokalizowane s¹ na 11 trasach wodnych, zró¿nicowanych pod wzglêdem stopienia trudnoœci ich pokonania. Suma d³ugoœci tras proponowanych turystom kwalifikowanym wynosi oko³o 600 km12. Wartym uwagi szlakiem jest wspomniana ju¿ Wa³ecka Pêtla Kajakowa, która w 2003 roku zosta³a odznaczona przez Polsk¹ Organizacjê Turystyczn¹ Certyfikatem Produktu Turystycznego13. Jest to reaktywowana po trzydziestu latach trasa turystyczna, która zosta³a profesjonalnie oznaczona (na ca³ej d³u- goœci znajduje siê ponad 30 tablic informacyjnych). Na trasie wyznaczono 5 miejsc l¹dowañ i 2 miejsca biwakowe. Trasa ta stanowi atrakcyjny szlak ze wzglêdu na piêkno i ró¿norodnoœæ krajobrazu oraz czystoœæ wód. G³ównymi atrakcjami Wa³eckiej Pêtli Kajakowej, a jednoczeœnie uzupe³nieniem oferty s¹ piesze szlaki turystyczne – m.in. Szlak IV Dywizji Piechoty. Ponadto wzd³u¿ Wa³eckiej Pêtli Kajakowej znajduj¹ siê potê¿ne umocnienia, na które sk³ada siê ca³y system schronów i bunkrów w Wa³czu i jego okolicach, zbudowany w la- tach 30-tych XX wieku. Jeden z tych schronów nosi miano „Czapy Hitlera” i jest to znajduj¹cy siê na po³udniowy wschód od Wa³cza schron strategiczny. Kolejn¹ atrakcj¹ jest Góra Magnetyczna gdzie wbrew prawom fizyki wszelkie przedmioty tocz¹ siê z do³u do góry14. Udzia³ w takim sp³ywie wi¹¿e siê z osi¹g- niêciem okreœlonych celów. Jest to zapoznanie turystów-kajakarzy z walorami turystyczno-krajoznawczymi Wa³cza i Pojezierza Wa³eckiego, popularyzacja czynnego wypoczynku poprzez uprawianie turystyki kajakowej oraz integrowa- nie œrodowiska turystów-kajakarzy15. Polska Organizacja Turystyczna do swojej bazy zakwalifikowa³a jeszcze inny produkt turystyczny, promuj¹cy powiat wa³ecki, mianowicie rajd szlakiem umocnieñ Wa³u Pomorskiego. Przez teren gminy Wa³cz przebiegaj¹ umocnie-

11 www.powiatwalecki.com.pl. 12 opracowanie w³asne na podstawie http://www.powiatwalecki.com.pl/. 13 Celem banku produktów turystycznych POT jest m.in. wzorcowa ogólnopolska baza produk- tów turystycznych, wiêksza dostêpnoœæ informacji turystycznej o istniej¹cej w Polsce produktach i ofertach turystycznych, zwiêkszenie motywacji do kreowania nowych pomys³ów na atrakcyjny produkt turystyczny, poprawa jakoœci i atrakcyjnoœci ju¿ istniej¹cych produktów turystycznych, promocja najlepszych produktów zagranic¹. 14 www.pot.gov.pl. 15 www.pttk.pl. Kreowanie produktów turystycznych... 21 nia i liczne ¿elazobetonowe schrony bêd¹ce pozosta³oœci¹ po II wojnie œwiato- wej, wybudowane przez Niemców w latach 1934–1935. Wa³ Pomorski stanowi jeden z elementów wschodniego systemu umocnieñ niemieckich prze³amywa- nych przez 1 Armiê Wojska Polskiego w operacji berliñskiej16. Na pocz¹tku lat 30-tych XX wieku Niemcy zbudowali 270 kilometrowy pas umocnieñ, który przebiega³ z rejonu Gorzowa Wielkopolskiego poprzez Wa³cz, Szczecinek a¿ do okolic Dar³owa. W samym Wa³czu oraz po³o¿onych w pobli¿u miejscowoœciach Nadarzycach i Strzalinach zbudowano schrony specjalnego znaczenia – silnie ufortyfikowane i uzbrojone. Na tych terenach toczy³y siê w styczniu i lutym 1945 roku jedne z najkrwawszych walk II wojny œwiatowej. Tutaj te¿, 5 lutego 1945 roku, Wa³ Pomorski zosta³ prze³amany i otworzy³a siê droga do zdobycia Berlina i zakoñczenia wojny. Prze³amanie Wa³u Pomorskiego nast¹pi³o 12 km nas pó³noc od Wa³cza ko³o miejscowoœci Zdbice. W tych okolicach znajduje siê ponad 100 bunkrów, wykorzystywanych w trakcie walk II wojny œwiatowej. Ten okres historyczny upamiêtniaj¹ Rajdy Szlakiem Umocnieñ Wa³u Pomorskiego. Pierwszych 16 edycji odby³o siê w latach 1968–1984. Po przemianach politycz- nych rajdy reaktywowano w 2000 roku. W roku bie¿¹cym odby³ siê ju¿ VI Rajd, w którym uczestniczy³o ponad 400 osób z ca³ej Polski. 4 trasy piesze, 2 rowe- rowe, kajakowa i samochodowo-motocyklowa wiod³y przez najpiêkniejsze re- jony Pojezierza Wa³eckiego. G³ównym celem Rajdów jest promocja walorów Ziemi Zachodniopomorskiej, w szczególnoœci Pojezierza Wa³eckiego, poznawa- nie jego historii, zabytków i przyrody oraz popularyzowanie tych ziem szcze- gólnie w œrodowisku dzieci i m³odzie¿y z terenów ca³ej Polski17. Powiat wa³ecki to równie¿ dogodne miejsce dla turystów szukaj¹cych ak- tywnego wypoczynku, poniewa¿ na jego terenie znajduje siê szeœæ stadnin koni. Wypoczynek aktywny mo¿na ³¹czyæ z ofert¹ agroturystyczn¹, która powinna staæ siê jedn¹ z dominuj¹cych ofert turystycznych tego obszaru.

Podsumowanie

Na obszarze powiatu wa³eckiego istniej¹ zatem mo¿liwoœci kreowania ko- lejnych ofert turystycznych, przybieraj¹cych formê produktów, b¹dŸ w dalszej

16 umwalcz.emiasto.net. 17 www.pot.gov.pl. 22 Aleksander Panasiuk, Marta Sidorkiewicz przysz³oœci marek turystycznych. Podstawowa oferta skupia siê na turystyce wypoczynkowej, aktywnej, agroturystyce, turystyce kulturowej. Wydaje siê, ¿e kierunkiem, którym warto by³o podj¹æ w kszta³towaniu oferty turystycznej po- winna byæ tak¿e turystyka zdrowotna. Dziêki wykorzystaniu walorów zwi¹za- nych z przyrod¹, klimatem, spokojem, mo¿na kszta³towaæ oferty parauzdrowi- skowe. Niezbêdne jest jednak odpowiednie zaplecze, które cechuje siê wysok¹ kapita³och³onnoœci¹. Zachodniopomorska Regionalna Organizacja Turystyczna przystêpuje do opracowania programu rozwoju turystyki zdrowotnej w woje- wództwie. Wydaje siê, ¿e powiat wa³ecki mo¿e znaleŸæ istotne miejsce w tym programie, jako nowy obszar, perspektywicznie skierowany na t¹ formê tury- styki. Wzrost œwiadomoœci w³adz lokalnych wszystkich szczebli, dzia³ania inte- gruj¹ce oferentów us³ug turystycznych oraz polityka pañstwa powinny prowa- dziæ do pog³êbiania dzia³añ skierowanych na tworzenie produktów turystycz- nych (w tym produktów markowych), które s¹ niezbêdne do rozwoju turystyki przyjazdowej oraz kszta³towania miejsca powiatu na mapie turystycznej Polski oraz wymiarze europejskim. Wi¹zaæ siê powinno ze œwiadomym kszta³towa- niem miejsca sektora turystycznego w strukturze gospodarki powiatu, tj. dzia- ³aniami inwestycyjnymi i promocyjnymi. Za najistotniejsz¹ kwestiê, która stanowi podstawê do rozwoju turystyki oraz powiatu, obok dostêpu do œrodków finansowych, uznaæ nale¿y integracjê dzia³añ samorz¹du lokalnego z bran¿¹ turystyczn¹ oraz wspó³pracê w wymia- rze regionalnym i ponadregionalnym. Kompleksowe dzia³ania umo¿liwiaj¹c bo- wiem uzyskiwania synergicznych efektów przez wszystkie podmioty odpowie- dzialne na rozwój turystyki i czerpi¹ce korzyœci z przyjazdów turystycznych.

Bibliografia

Alejziak W., Turystyka w obliczu wyzwañ XXI wieku, AlBis, Kraków 1999. Gaworecki W.W., Turystyka, PWE, Warszawa 2000. Integracja nauki i praktyki na rzecz rozwoju turystyki w województwie zachodniopomor- skim, Seminarium, Forum Turystyki Pomorza Zachodniego, Zachodniopomorska Izba Turystyki, Centrum Samorz¹du Gospodarczego, Uniwersytet Szczeciñski, Za- chodniopomorska Szko³a Biznesu, Politechnika Koszaliñska, Szczecin 2003. £azarek R., Ekonomika turystyki, WSE, Warszawa 1999. Kreowanie produktów turystycznych... 23

Milewski D., Wp³yw turystyki na rozwój gospodarczy województwa zachodniopomor- skiego, „Ekonomiczne Problemy Turystyki” nr 3, Wydawnictwo Naukowe Uniwer- sytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2003. Strategia rozwoju województwa zachodniopomorskiego do roku 2015, Sejmik Woje- wództwa Zachodniopomorskiego, Szczecin 2000. Wodejko S., Ekonomiczne zagadnienia turystyki, Wy¿sza Szko³a Handlu i Prawa, War- szawa 1998. www.pot.gov.pl. www.powiatwalecki.com.pl. www.pttk.pl. www.um-zachodniopomorskie.pl. www.zrot.pl.

TOURISTIC PRODUCTS CREATION AS A CONDITION OF WALECKIE DISTRICT DEVELOPMENT

Summary

This paper is presented touristic products creation as a determinant of develop- ment. Authors are pointed out a touristic product as an area of action in aid of tourism development in provincial self-government as well as directions of tourism development in West Pomeranian province. In the last part of paper is presented touristic potential of waleckie district as well as conclusions concern the touristic product and offer creation of waleckie district. 24 Aleksander Panasiuk, Marta Sidorkiewicz Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego 25

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

BEATA FILIPIAK

POMOC PUBLICZNA JAKO DETERMINANTA ROZWOJU LOKALNEGO

Wprowadzenie

Rozwój lokalny jest determinowany wieloma czynnikami. Samorz¹d tery- torialny, od chwili swojego powstania, obok organów pañstwowych, sta³ siê kre- atorem nie tylko procesów decentralizacyjnych, ale przede wszystkim inspira- torem nowoczesnych procesów sterowania rozwojem lokalnym i regionalnym. Organy publiczne ingeruj¹ w swobodê mechanizmu rynkowego poprzez instru- menty okreœlone prawem. Tym samym, oddzia³uj¹ na gospodarkê, funkcjono- wanie spo³ecznoœci, miejsca pracy, inwestycje oraz rozwój przedsiêbiorczoœci. Od zastosowania okreœlonych instrumentów bêdzie uzale¿nione tempo, kierun- ki oraz osi¹galnoœæ celów, które bêd¹ obrane przez w³adzê wykonawcz¹ i sta- nowi¹c¹. Jest to jednoznacznie podstawowe dzia³anie zmierzaj¹ce do zaspoka- jania podstawowych potrzeb zg³aszanych przez obywateli zarówno w gminach, powiatach, województwach, jak i w ca³ym pañstwie. Jednym z istotnych instrumentów stosowanych w jednostkach samorz¹du terytorialnego jest pomoc publiczna. Nie jest ona w Polsce wbrew pozorom no- wym zjawiskiem, gdy¿ by³a stosowana ju¿ w czasach gospodarki planowej. Obecnie pomoc publiczna zmieni³a swój charakter, jak równie¿ inny jest cel jej zastosowania. Celem artyku³u jest zaprezentowanie znaczenia pomocy publicznej we wspieraniu rozwoju lokalnego. Jednoczeœnie autor zamierza wykazaæ, jak wygl¹- 26 Beata Filipiak daj¹ zasady i procedury udzielania pomocy publicznej, gdy¿ wiedza w tym zakre- sie stanowi podstawê skutecznoœci podmiotów udzielaj¹cych pomoc publiczn¹. Akcesja Polski w struktury Unii Europejskiej spowodowa³a zmianê orien- tacji oraz procedur udzielania pomocy publicznej. Obowi¹zek przestrzegania nowego prawa rodzi zmiany w dotychczas obowi¹zuj¹cych rozwi¹zaniach. Ko- niecznoœæ zmian budzi niepokój przedsiêbiorców, którzy oczekuj¹ od prawa sta- bilnoœci. Bez stabilnoœci i kompleksowych rozwi¹zañ trudno jest kreowaæ roz- wój, który wymaga patrzenia w przysz³oœæ i dzia³añ systemowych. Przedsiêbior- com trudno wiêc zrozumieæ wprowadzane przez podmioty publiczne nowe roz- wi¹zania. Potrzebna jest komunikacja, wzajemne zrozumienie, ale i nowe pra- wo wspieraj¹ce rozwi¹zania wspieraj¹ce rozwój i stanowi¹ce stabilny instru- ment wspieraj¹cy rozwój lokalny. Takie s¹ wyzwania przed pomoc¹ publiczn¹ udzielan¹ przedsiêbiorcom, zw³aszcza przez lokalne organy publiczne (samo- rz¹d terytorialny).

1. Pomoc publiczna – zasady i ograniczenia stosowalnoœci

Pomoc publiczna jest przysposobieniem korzyœci kierowanym do przedsiê- biorstw, instytucji oraz organizacji, opieraj¹cym siê na interwencji organów publicznych oraz na zwiêkszeniu konkurencyjnoœci rynkowej podmiotów uzy- skuj¹cych to przysposobienie. Ka¿da interwencja organów publicznych powo- duje zak³ócenia w gospodarce rynkowej, gdy¿ podwa¿a zasady dzia³ania mecha- nizmu rynkowego1. ¯eby pomoc publiczna mog³a byæ realizowana bez szkody dla gospodarki, jej podstawy, warunki stosowania, a tak¿e kontrola jej przyzna- wania musz¹ byæ w szczegó³owy sposób regulowane przez przepisy prawne. Po- nadto przepisy te musz¹ precyzyjnie okreœlaæ katalog przypadków, w których dopuszcza siê udzielanie pomocy, mo¿liwoœci przeznaczenia wsparcia oraz wskazaæ na organy publiczne udzielaj¹ce preferencji w tym zakresie2. Podstawy prawne udzielania pomocy publicznej zosta³y zdefiniowane naj- pierw ustaw¹ z 30 czerwca 2000 roku o warunkach dopuszczalnoœci i nadzoro-

1 B. Filipiak, Drugi i trzeci sektor w realizacji zadañ publicznych, WSIE, Szczecin 2004, s. 67. 2 Problemy spo³eczno-gospodarcze regionów przygranicznych ze szczególnym uwzglêdnieniem Euroregionu Pomerania, red. H. Babis, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2004, s. 231. Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego 27 waniu pomocy publicznej dla przedsiêbiorców3 i mia³y na celu ograniczenie ist- niej¹cej dowolnoœci w jej udzielaniu oraz nakreœlenie ram i regu³ postêpowa- nia, zarówno instytucji udzielaj¹cych pomoc publiczn¹, jak i jej beneficjentów, tj. ró¿nych podmiotów gospodarczych. Tym samym zamknê³y one formalnie etap swobody w udzielaniu wsparcia finansowego przez organy publiczne w na- szym kraju. Pomoc publiczna, w zwi¹zku z naszym wst¹pieniem w struktury Unii Europejskiej, musia³a zostaæ dostosowana do prawa europejskiego. Oznacza³o to powstanie szeregu aktów prawnych zmieniaj¹cych przepisy obowi¹zuj¹ce w Polsce. Od dnia akcesji, Polska zobowi¹zana jest stosowaæ bezpoœrednio przepisy wspólnotowe dotycz¹ce pomocy publicznej, w szczególnoœci okreœla- j¹ce warunki dopuszczalnoœci pomocy oraz tryb postêpowania przed Komisj¹ Europejsk¹. Podstawowym aktem prawa jest, odzwierciedlaj¹ca zasady postêpowania w sprawach dotycz¹cych pomocy pañstwa spe³niaj¹cej przes³anki okreœlone w art. 87, ust. 1 Traktatu ustanawiaj¹cego Wspólnotê Europejsk¹, ustawa w spra- wach dotycz¹cych udzielania pomocy publicznej. Obowi¹zuj¹ce prawo reguluje w szczególnoœci: • dopuszczalnoœæ pomocy, czyli przypadki w których nale¿y uznaæ jej udzielenie za dozwolone, • postêpowanie w sprawie przygotowania do notyfikacji projektów pro- gramów pomocowych, projektów pomocy indywidualnej oraz projektów indywidualnych na restrukturyzacjê, • zasady wspó³pracy Prezesa Urzêdu Ochrony Konkurencji i Konsumen- tów, z podmiotami opracowuj¹cymi programy pomocowe, podmiotami udzielaj¹cymi pomocy, podmiotami ubiegaj¹cymi siê o pomoc oraz be- neficjentami pomocy publicznej, • zasady reprezentowania Rzeczpospolitej Polskiej przed Trybuna³em Sprawiedliwoœci i S¹dem Pierwszej Instancji w sprawach zakresu pomo- cy publicznej, • zasady i tryb zwrotu pomocy publicznej, • zasady monitorowania pomocy publicznej.

3 Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postêpowaniu w sprawach dotycz¹cych pomocy publicz- nej, Dz.U. nr 123, poz. 1291. 28 Beata Filipiak

Pomoc publiczna mo¿e byæ udzielana przez organy administracji publicz- nej lub inny podmiot, który jest uprawniony do udzielania pomocy publicznej. Udzielenie pomocy nastêpuje najczêœciej w wyniku podjêcia decyzji administra- cyjnej lub podpisania umowy. Ustawa o warunkach dopuszczalnoœci i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiêbiorców zawiera dok³adny katalog przypadków, w których dopusz- czalna jest pomoc publiczna dla przedsiêbiorców. Okreœlone s¹ równie¿ instru- menty i narzêdzia pomocy publicznej. Instrumentami i narzêdziami pomocy publicznej s¹: • dotacje, ulgi i zwolnienia podatkowe, • dokapitalizowanie przedsiêbiorców na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, • po¿yczki lub kredyty udzielane przedsiêbiorcom na warunkach korzyst- niejszych od oferowanych im na rynku, • porêczenia i gwarancje kredytowe udzielane za zobowi¹zania przedsiê- biorców na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku, • zaniechanie poboru podatku, odroczenia terminu zap³aty, roz³o¿enie na raty podatku lub zaleg³oœci podatkowej wraz z odsetkami za zw³okê oraz umorzenia zaleg³oœci podatkowej b¹dŸ odsetek za zw³okê lub op³aty prolongacyjnej, • umorzenie, b¹dŸ zaniechanie ustalania lub poboru nale¿nych od przed- siêbiorcy œwiadczeñ pieniê¿nych, stanowi¹cych œrodki publiczne w ro- zumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, innych ni¿ podat- ki, albo odraczania lub rozk³adania na raty p³atnoœci takich œwiadczeñ, • zbycie lub oddanie do korzystania mienia bêd¹cego w³asnoœci¹ Skarbu Pañstwa, lub jednostek samorz¹du terytorialnego i ich zwi¹zków – na warunkach korzystniejszych od oferowanych na rynku. Wskazane instrumenty, dla celów ewidencyjnych grupuje siê w nastêpuj¹- cych formach: 1) granty i zwolnienia podatkowe – grupa „A” – gdzie ca³oœæ pomocy przyznawana jest przedsiêbiorcy. W pierwszej grupie s¹ granty, które s¹ przyznawane bezpoœrednio z bud¿etu pañstwa. Do drugiej zalicza siê pomoc przyznawan¹ poprzez system podatkowy lub system ubezpie- czeñ spo³ecznych; Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego 29

2) subsydia kapita³owo-inwestycyjne – grupa „B” – zaanga¿owanie kapi- ta³owe w postaci nabywania udzia³ów w okreœlonym przedsiêwziêciu, konwersja wierzytelnoœci na akcje i udzia³y, wniesienie kapita³u; 3) miêkkie kredytowanie – grupa „C” – dop³aty od oprocentowania kre- dytów, po¿yczki preferencyjne, warunkowe umorzenia i odroczenia po- datkowe – pomoc stanowi¹ odsetki, których nie uiœci przedsiêbiorca, 4) gwarancje – grupa „D” – udzielone porêczenie przez organ publiczny przedsiêbiorcy, w którym organ publiczny zobowi¹zuje siê sp³aciæ kre- dyt za przedsiêbiorcê w sytuacji, kiedy zobowi¹zanie nie zostanie sp³a- cone, jest to istotna forma pomocy, stanowi¹cej zabezpieczenie wierzy- telnoœci. Pomocy publicznej w obecnej chwili wymagaj¹ niemal wszystkie ga³êzie i sektory gospodarki. Niestety nie jest mo¿liwa interwencja we wszystkich sek- torach i bran¿ach. Samorz¹d terytorialny ma prawo wykorzystywaæ ten instru- ment i okreœlaæ jego beneficjentów. Kieruje siê jednak, przy udzielaniu pomocy publicznej okreœlonymi zasadami postêpowania4: • Zasada 1 – pomoc publiczna oprócz wsparcia œwiadczonego w formie pomocy indywidualnej mo¿e byæ tak¿e udzielana na podstawie progra- mów pomocowych. Udzielana mo¿e byæ wy³¹cznie przez organy admi- nistracji publicznej tzn. przez organy rz¹dowe i organy samorz¹dowe, które stanowi¹ wspóln¹ politykê wzglêdem pomocy publicznej. • Zasada 2 – jest ona udzielana selektywnie przez Pañstwo lub ze œrod- ków publicznych i nastêpuje uzyskanie przez przedsiêbiorcê przysporze- nia (korzyœci ekonomicznej) na warunkach korzystniejszych od ofero- wanych na rynku. • Zasada 3 – wykorzystanie œciœle okreœlonych instrumentów, które zo- sta³y uznane za dopuszczalne prawem. • Zasada 4 – stanowi, ¿e w przypadkach inwestowania lub tworzenia no- wych miejsc pracy, pomoc publiczna jest uzupe³nieniem œrodków in- nych ni¿ œrodki publiczne, anga¿owanych przez przedsiêbiorców. • Zasada 5 – wielkoœæ pomocy, czas trwania oraz zakres s¹ proporcjonal- ne do rangi rozwi¹zywanego problemu.

4 B. Filipiak, op.cit., s. 75. 30 Beata Filipiak

• Zasada 6 – pomoc publiczna, o ile nie pozostaje to w sprzecznoœci z za- sad¹ wspierania projektów w stopniu niezbêdnym i wystarczaj¹cym do osi¹gniêcia celu pomocy, powinna byæ udzielana w czêœciach. • Zasada 7 – pomoc publiczna powinna przynosiæ korzyœci spo³eczne – po uwzglêdnieniu kosztów zwi¹zanych z jej udzieleniem – wiêksze ni¿ korzyœci mo¿liwe do osi¹gniêcia bez jej udzielenia. • Zasada 8 – pomoc publiczna s³u¿y wspieraniu projektów w stopniu nie- zbêdnym i wystarczaj¹cym do osi¹gniêcia celu pomocy. • Zasada 9 – pomoc charakteryzuje siê przejrzystoœci¹ u³atwiaj¹c¹ jej nadzorowanie. • Zasada 10 – udzielona pomoc podlega sumowaniu. Przy ustalaniu wartoœci pomocy uwzglêdnia siê uzyskane przez przedsiê- biorcê przysporzenie finansowe ze œrodków przedakcesyjnych pochodz¹cych ze Wspólnot Europejskich. Dla spó³ki cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandyto- wej albo komandytowo-akcyjnej sumuje siê wy³¹cznie wartoœci pomocy udzie- lanej tej spó³ce. Przedsiêbiorcy bêd¹cemu wspólnikiem spó³ki cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej albo komandytowo-akcyjnej sumuje siê wartoœæ pomocy udzielanej temu przedsiêbiorcy z wartoœci¹ pomocy udzielanej spó³ce lub spó³kom, w których posiada on lub posiada³ udzia³y, obliczonej proporcjo- nalnie do wielkoœci jego udzia³u w zyskach spó³ki. Osobom pozostaj¹cym w zwi¹zku ma³¿eñskim, prowadz¹cym wspólnie dzia³alnoœæ gospodarcz¹ sumo- waniu podlega wartoœci pomocy udzielanej ka¿demu z nich, natomiast ma³¿on- kom wspólnie wystêpuj¹cym o pomoc, rozliczaj¹cym siê wspólnie z osi¹gniê- tego dochodu albo poniesionej straty w roku podatkowym, w przypadku, gdy dzia³alnoœæ gospodarcz¹ prowadzi jedno z nich albo ka¿de z nich oddzielnie to sumuje siê wartoœci pomocy udzielanej ka¿demu z ma³¿onków prowadz¹cemu dzia³alnoœæ gospodarcz¹5. Wartoœæ pomocy jest wyra¿ana w kwocie pieniê¿nej, po przeliczeniu jej w sposób pozwalaj¹cy na ustalenie kwoty, jak¹ otrzyma³by przedsiêbiorca, gdy- by pomoc zosta³a udzielona w formie dotacji. Je¿eli pomoc zosta³a udzielona w euro to równowartoœæ udzielonej pomocy ustala siê wed³ug kursu œredniego

5 B. Filipiak, op.cit., s. 75–76. Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego 31 walut obcych, og³oszonego przez Narodowy Bank Polski, obowi¹zuj¹cego w dniu udzielenia pomocy przedsiêbiorcy6. Ustawodawca dzia³aj¹c w interesie spo³ecznym wskaza³ na te dziedziny i obszary, w których niedopuszczalne jest stosowanie pomocy publicznej. Wpro- wadzenie tego ograniczenia jest zwi¹zane z jednej strony z zachowaniem kon- kurencyjnoœci przedsiêbiorstw, bran¿ i dzia³ów gospodarki poprzez umacnianie zasad rynkowych, a z drugiej wyeliminowanie pomocy, która ze wzglêdu na wielkoœæ i czêstotliwoœæ pomocy dotychczas udzielonej przedsiêbiorcy, nieza- le¿nie od jej przeznaczenia, mo¿e zagroziæ albo istotnie ograniczyæ lub naru- szyæ konkurencjê, uniemo¿liwiæ j¹ lub istotnie utrudniæ. Na tej podstawie mo¿na dokonaæ klasyfikacji pomocy publicznej. Zgod- nie z kryterium oddzia³ywania pomoc publiczn¹ dzielimy na7: 1) pomoc czynn¹ – opieraj¹c¹ siê na bezpoœrednim oddzia³ywaniu na bene- ficjenta pomocy poprzez przekazywanie œrodków publicznych lub przy wykorzystaniu pomocy rzeczowej w formie wydatków publicznych; 2) pomoc biern¹ – opieraj¹c¹ siê na poœrednim oddzia³ywaniu na benefi- cjenta pomocy poprzez wykorzystanie regulatorów makroekonomicz- nych, czyli poprzez zaniechanie poboru danin publicznych lub zniesie- nie ich poboru, co oznacza zmniejszenie beneficjentowi obci¹¿eñ z ty- tu³u danin publicznych. Drugie kryterium odnosi siê do stopnia regulacji pomocy przez prawo wspólnotowe i jej instytucje. Wyró¿niamy tu: 1) pomoc notyfikowan¹ – polegaj¹c¹ na przekazaniu Komisji, zgodnie z art. 88 TWE, projektu programu pomocowego, projektu pomocy in- dywidualnej lub projektu pomocy indywidualnej na restrukturyzacjê, wraz z informacjami niezbêdnymi dla dokonania oceny zgodnoœci po- mocy publicznej ze wspólnym rynkiem; 2) pomoc nienotyfikowan¹ – nie podlegaj¹c¹ notyfikacji zgodnie z art. 88 TWE.

6 Reguluje to art. 44 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postêpowaniu w sprawach dotycz¹- cych pomocy publicznej Dz.U. nr 123, poz. 1291. 7 System finansowy w Polsce, red. B. Pietrzak, Z. Polañski, B. WoŸniak, PWN, Warszawa 2003, s. 619; B. WoŸniak, Monitorowanie pomocy publicznej, [w:] Finanse, banki i ubezpiecze- nia w Polsce u progu XXI w., Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznañ 2000, t. 1, s. 105– 115. 32 Beata Filipiak

Notyfikacja obejmuje: • projekt programu pomocowego, • pomoc publiczn¹ udzielan¹ na podstawie aktu normatywnego, • projekt pomocy indywidualnej, nie bêd¹cy pomoc¹ de minimis, • projekt programu pomocowego na restrukturyzacjê. Pomoc nie podlegaj¹ca notyfikacji obejmuje: • pomoc de minimis – pomoc, której wartoœæ nie przekracza 100 tys. euro, przy czym sumowaniu podlega tylko pomoc uzyskana przez przedsiê- biorcê w ci¹gu ostatnich trzech lat; pomoc ta mo¿e byæ udzielana w ra- mach programów pomocowych lub indywidualnej pomocy, • wy³¹czenia grupowe – obejmuj¹ zarówno pomoc indywidualn¹, jak i udzielan¹ na podstawie programów pomocowych; pomoc ta dotyczy pomocy szkoleniowej, pomocy w zakresie zatrudniania, pomocy dla ma- ³ych i œrednich przedsiêbiorstw. Programy pomocy publicznej opracowuj¹ organy administracji publicznej oraz inne podmioty, dzia³aj¹c w ramach swoich ustawowych kompetencji. Zarówno w prawie polskim, jak i w prawie wspólnotowym, wskazuje siê na pomoc horyzontaln¹, sektorow¹ i regionaln¹. Najwiêksze znaczenie dla wspólnot lokalnych ma pomoc regionalna, skierowana do spo³ecznoœci lokal- nych tworz¹cych regiony i mikroregiony. Jest to klasyczny podzia³ programów pomocowych (por. rys. 1). Celów udzielania pomocy publicznej jest wiele. Najogólniej mo¿na wska- zaæ, ¿e podstawowym celem pomocy publicznej jest nie tylko przysporzenie ko- rzyœci finansowych okreœlonemu przedsiêbiorcy (lub instytucji), gdy¿ by³oby spojrzenie bardzo jednostronne i nies³uszne co do zamiarów, ale wsparcie nie- zbêdnych zmian (w tym restrukturyzacja), rozwój okreœlonych sektorów, czy te¿ ³agodzenie spo³ecznych i gospodarczych kosztów zmian w okreœlonych sekto- rach. Procedurê udzielania pomocy publicznej prezentuje rysunek 2. Organy udzielaj¹ce pomocy s¹ zobowi¹zane, po zakoñczeniu roku kalen- darzowego, do badania skutecznoœci i efektywnoœci pomocy udzielonej w tym roku i przedstawienia wyników badania organowi nadzoruj¹cemu. Z kolei przedsiêbiorcy korzystaj¹cy z pomocy s¹ zobowi¹zani do udzielania informacji pozwalaj¹cych na dokonanie oceny skutecznoœci i efektywnoœci udzielonej po- mocy oraz sporz¹dzania sprawozdañ. Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego 33

inne w rolnictwie,w ³owiectwie, leœnictwie, pozyskiwaniu drewnaoraz pokrewnych dzia³alnoœciach us³ugowych oraz rybo³ówstwie i rybactwie. niesklasyfikowan¹. obejmuje pomoc obejmuje udzielon¹ obejmuje pomoc obejmuje pozosta³¹ – –

transport przedsiêbiorców zajmuj¹cych siê siê zajmuj¹cych przedsiêbiorców przewozem rzeczy oraz pomoc indywidualnadotycz¹ca tych podmiotów wprowadzona w ¿y cie przed przyst¹pieniem i maj¹ca nadal zastosowanie do roku3 od daty przyst¹pienia, przedsiêbiorcom prowadz¹cym us³ugi transportu osób taksówkami. programy pomocowe dotycz¹ce dotycz¹ce pomocowe programy wsparcie udzielone – –

pomoc sektorowa pomoc wspieranie przekszta³ceñwybranych ³agodzenie skutków zmian oddzia³ywanie na przekwalifikowanie Sekt ory wra¿liwe: Sektor hutnictwa i ¿elaza stali, Sektor budownictwa okrêtowego, Sektor górnictwa wêgla, Sektor w³ókien syntetycznych, motoryzacyjny. Sektor – sektorów, – sektorach, w – pracowników w sektorach objêtych pomoc¹. kierunki podejmowanych dzia³añ podejmowanych kierunki

Rodzaje pomocy publicznej udzielanej przedsiêbiorcom udzielanej publicznej pomocy Rodzaje pomoc horyzontalna wsparcie B+R, pomoc w celuutrzymania wsparcieMSP, sektora wsparcie ochronyœrodowiska, wsparcie szkoleñ i pomoc doraŸna. pomoc restrukturyzacyjna, – – – zatrudnienia i tworzenia nowych pracymiejsc , – – – przekwalifikowania pracowników –

pomoc regionalna politykaregionalna, obszarów wybór tworzenie specjalnych – – oddzia³ywania, – stref ekonomicznych. Rys. 1. Rodzaje pomocy publicznej i kierunki podejmowanych dzia³añ Rys. ród³o: opracowanie w³asne.

34 Beata Filipiak

POMOC PUBLICZNA

PODMIOTY UDZIELAJ¥CE POMOC PUBLICZN¥

sk³ada ni e dokumentacji O R GA NY A DM IN I ST RA CJ I P UB L IC Z NEJ INNY PODMIOT UPRAWNIONY DO UDZIELANIA POMOCY

Beneficj ent pomocy decyzje publicznej, korzy staj¹ cy z podmiotu okreœlonej formy pom o c y ORGANY ORGANY udzielaj¹cego publicznej RZ¥DOWE SAMORZ¥DOWE podmi oty okreœlone pomocy prawem, udziela j¹ce pomocy publi cznej spra wozda wc zoœ æ WOJEWÓDZTW O SAMORZ¥DOWE beneficjenta

decyzje KE POWIAT przeka zywane przez zwrot pomoc y publicznej GMI NA udzielaj¹cego pomoc

PRZEPISY PRAWA REGULUJ¥CE UDZIELANIE POMOCY PUBLICZNEJ

Ustawa o POSTÊPOWA NIU Pozosta³e U sta wa ORD YN ACJA TWE prawo UE dot. Pozosta³e prawo polskie dot. W SPR AWACH D OTYCZ¥CYCH pomocy publicznej PODATKOWA pomocy publicznej POM OCY PUBLICZNEJ (np. rozporz¹dzenia) (np. rozporz¹dzenia, pra wo m iejscowe)

DZIA£ANIA KOMISJI UE POLITYKA PAÑSTWA POL ITYKA SAMORZ¥DU PO L ITYKA PO D MI O TU W ZAKRE I UOKiK W Z AKRE SIE P O M O CY W Z AKRE SIE P O M O CY PUBLICZNEJ PUBLICZNEJ PO M O CY P UB LIC ZN EJ BAZ UJ¥ CA SK IE RO WANE OBOW I¥ZUJ¥CY CH WY TYC ZNY DO BENEFICJE NTA ORGANÓW PUBLICZNYCH ORAZ I PR AW O D AW S TW IE ORGANÓW I PODMIOTÓW JEDNOLITE WARUNKI J ED N O L IT E W AR U NKI UDZIELAJ¥CYCH I PR OCED UR Y DL A WS ZYS TK I PR OCED UR Y DL A WS ZYS TKI PODMIOTÓW CHC¥CYCH POM OCY PODMIOTÓW CHC¥CYCH SKORZYSTAÆ Z POMOCY PUBLICZNE J SKORZYSTAÆ Z POMOCY JEDNOLITE WARUNKI I PROCEDURY PUBLICZNEJ DLA WSZYSTKICH PODMIOTÓW CHC¥CYC SKORZYSTAÆ Z POMOCY PU B LICZN EJ

ZGODNOŒÆ O BO W I ¥ZU J¥CYC ZGODNOŒÆ O BO W I ¥ZU J¥CYC PROCEDUR KRAJOWYCH PROCEDUR Z WY TYCZNYM ZGODNOŒÆ O BO W I ¥ZU J¥CYCH P RO CED Z P R AW EM U NI JNY M W ZA KR E KRAJOWYMI I Z PRAWEM UNIJ Z W YTYCZNYMI KRAJOW YMI I Z PRAWE M UN UDZIELANIA POMOCY PUBLICZ W ZAKRESIE UDZIELANIA POM Z A KR ES IE U DZ IEL AN IA PO M O CY P UB L IC Z PUBLICZNEJ

WYBÓR RODZAJU POMOCY I TRYBU JEJ WPROWADZENIA W ¯YCIE

POMOC NIENOTYFIKOWANA POMOC NOTYFIKOWANA

PODMIOTY ZATWIERDZAJ¥CE (WYDAJ¥CE DECYZJÊ O DOPUSZCZALNOŒCI POMOCY I ZGODNOŒCI ZE WSPÓLNYM RYNKIEM) POMOC PUBLICZN ¥ W PRZ YJÊTEJ I DOPUSZCZALNEJ PRAWEM FORMIE MONITORING POMOCY PUBLICZNEJ KOMISJA UE UOKIK ORGANY W£ADZ PUBLICZNYCH IN NE PODMI OTY UPOW A¯NIONE

INSTRUMENTY I NARZÊDZ IA PO MO CY PUBLICZNEJ

1. granty i zwolnienia podatkowe, 2. Kred ytowanie "miêkkie", 3. subsydia kap ita³owo-inwestycyjne, 4. gwarancje

Rys. 2. Uproszczona procedura udzielania pomocy publicznej przedsiêbiorcom ród³o: opracowanie w³asne. Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego 35

Organy udzielaj¹ce pomocy publicznej s¹ zobowi¹zane do przedstawiania organowi nadzoruj¹cemu i ministrowi w³aœciwemu do spraw finansów publicz- nych sprawozdañ pozwalaj¹cych na nadzorowanie pomocy, zawieraj¹cych w szczególnoœci informacje o przedsiêbiorcach, którzy otrzymali pomoc, oraz rodzajach, formach, wielkoœci i przeznaczeniu udzielonej pomocy. Zobowi¹za- ne s¹ równie¿ do przekazywania ministrowi w³aœciwemu do spraw finansów publicznych sprawozdañ o zaleg³oœciach przedsiêbiorców we wp³atach œrodków publicznych, w zakresie swojej w³aœciwoœci8. Je¿eli zostanie stwierdzona niezgodnoœæ udzielonej pomocy z zasadami wspólnego rynku, pomoc podlega zwrotowi w ca³oœci lub w czêœci w oparciu o decyzjê9. Jest to przepis bardzo znacz¹cy z punktu widzenia prawid³owoœci udzielania pomocy i jej nadzorowania. Najczêstszym przyk³adem pomocy publicznej udzielanej przedsiêbiorcom przez jednostki samorz¹du terytorialnego s¹ zwolnienia podatkowe, umorzenia zaleg³oœci podatkowej, roz³o¿enia na raty p³atnoœci zobowi¹zañ podatkowych odroczenia terminu p³atnoœci zobowi¹zañ podatkowych. Udzielaj¹c pomocy publicznej organy publiczne zawsze kierowaæ musz¹ siê uzasadnionym wa¿nym interesem podatnika lub interesem publicznym. Na- le¿y nadmieniæ, ¿e te pojêcia nie zosta³y zdefiniowane, ale w orzecznictwie in- teresem publicznym jest pewna potrzeba (dobro), której zaspokojenie powinno s³u¿yæ zbiorowoœci lokalnej lub ca³emu spo³eczeñstwu, natomiast wa¿ny inte- res podatnika to sytuacja wyj¹tkowa, powsta³a z powodów nadzwyczajnych i lo- sowych, powoduj¹ca sytuacjê braku mo¿liwoœci uregulowania przez przedsiê- biorcê zobowi¹zañ na zasadach ogólnych.

2. Ocena obowi¹zuj¹cych przepisów w zakresie pomocy publicznej dla przedsiêbiorców

Podsumowuj¹c mo¿na dodaæ, i¿ w warunkach gospodarki rynkowej wska- zuje siê na wa¿n¹ rolê interwencjonizmu pañstwowego, opartego na polityce za-

8 Art. 33 i 34 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postêpowaniu w sprawach dotycz¹cych po- mocy publicznej, Dz.U. nr 123, poz. 1291. 9 Art. 25 i dalsze ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postêpowaniu w sprawach dotycz¹cych pomocy publicznej, Dz.U. nr 123, poz. 1291. 36 Beata Filipiak chêt finansowych na rzecz podmiotów gospodarczych oraz wsparcia w postaci ulg i umorzeñ w daninach publicznych. Obecne uwarunkowania rynkowe, regio- nalne i lokalne, nie tylko umo¿liwiaj¹ prowadzenie dzia³añ we wskazanym za- kresie, ale je wrêcz wymuszaj¹. Taka jest polityka pañstwa, któr¹ dopuszcza prawo unijne. Nale¿y jednak zaznaczyæ, ¿e o ile w krótkim okresie czasu sku- tecznoœæ preferencji podatkowych jest widoczna i wskazana w stymulowaniu rozwoju przedsiêbiorczoœci, o tyle w d³u¿szej perspektywie mo¿e powodowaæ negatywne konsekwencje, zw³aszcza dla bud¿etu pañstwa. Finansowe skutki udzielonej pomocy prezentuj¹ tabele 1 i 2.

Tabela 1 Ogólna wartoœæ udzielonej pomocy publicznej w Polsce w latach 2000–2004 w mln PLN

Wyszczególnienie 2000 2001 2002 2003 2004 Ogólna wartoœæ udzielonej 7 712,00 11 194,80 10 277,60 28 627,50 16 400,6 pomocy [mln PLN] Wartoœæ pomocy z wy³¹cze- b.d. b.d. b.d. b.d. 8 809,3 niem transportu* Udzia³ wartoœci pomocy 1,1% 1,5% 1,3% 3,5% 1,9% w PKB Udzia³ wartoœci pomocy w PKB z wy³¹czeniem b.d. b.d. b.d. b.d. 1,0% transportu* * z uwagi na zmiany w metodologii dane za okres 2000–2003 sa niedostepne. ród³o: opracowanie na podstawie: Raportów o pomocy publicznej udzielonych przed- siêbiorcom sporz¹dzonych w latach 2001–2004.

W ostatnich latach w niewielkim stopniu nastêpuje redukcja ogólnej wiel- kosci udzielanej pomocy publicznej. Bardziej zauwa¿alne jest za to przekiero- wywanie pomocy z celów sektorowych na horyzontalne i regionalne. W Polsce nast¹pi³o obni¿enie ogólnej wartoœci udzielonej pomocy z 28,4 mld w 2003 roku do 16,4 mld PLN w 2004 roku (8,8 mld PLN z wy³¹czeniem pomocy w transporcie). Po raz pierwszy w 2004 roku udzia³ pomocy sektorowej by³ mniejszy ni¿ udzia³ pomocy horyzontalnej. Ten efekt uzyskano g³ównie dziêki ograniczeniu pomocy na restrukturyzacjê górnictwa wegla i wykluczeniu mo¿- liwoœci udzielenia pomocy na restrukturyzacjê w sektorze hutnictwa ¿elaza i sta- li, czyli przemyœle ciê¿kim. Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego 37

Tabela 2 Struktura rodzajowa udzielonej pomocy publicznej w Polsce w latach 2000–2004 w mln PLN

Przeznaczenie pomocy 2000 2001 2002 2003 2004* Ogó³em, w tym: 7 712,0 10 860,6 10 277,6 28 355,6 8 809,3 Pomoc horyzontalna 4 964 3 569,4 3 450,7 2 840,8 4 453,1 Pomoc regionalna 48,2 284,3 469,6 753,6 854,7 Pomoc sektorowa 2 323,8 2 700,3 1 835,4 20 053,2 2 819,0 Rolnictwo b.d 2 383,9 1 766,9 1 283,1 Inne b.d. 2 112,0 2 706 3 417,3 682,5 Brak danych o przeznaczeniu 46,8 0,4 49,0 7,7 0,0 pomocy * w roku 2004 nie pokazano transportu. Zródlo: opracowanie na podstawie: Raportów o pomocy publicznej udzielonych przed- siêbiorcom sporz¹dzonych w latach 2001–2004.

Nale¿y równoczeœnie wskazaæ na niekorzystn¹ strukturê udzielanej pomo- cy horyzontalnej, na któr¹ sk³ada siê g³ównie pomoc udzielona na restruktury- zacjê, w ramach tzw. ustaw „antykryzysowych” (ok. 72% pomocy horyzontal- nej). Z kolei ograniczenie wielkoœci pomocy udzielonej na takie cele horyzon- talne jak: rozwój ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, zatrudnienie, ochrona œro- dowiska, wynika z faktu, i¿ wiêkszoœæ programów pomocowych przygotowa- nych i zg³oszonych do Komisji Europejskie do akceptacji po akcesji zaczê³a obowi¹zywaæ pod koniec roku i w wielu przypadkach udzielanie pomocy nie zosta³o rozpoczête w 2004 roku10. Z tego te¿ wzglêdu trzeba podkreœliæ, ¿e choæ preferencje fiskalne oraz po- zosta³e instrumenty w zakresie pomocy publicznej mog¹ w doœæ szybkim tem- pie przynieœæ wymierne i znacz¹ce efekty dla przedsiêbiorców, to powinny byæ wykorzystywane niezwykle rozwa¿nie. Pomoc publiczna powinna byæ rozpatry- wana z kilku punktów widzenia, które nale¿y traktowaæ jako wskazówki po¿¹- danych zmian: • nale¿y oprzeæ j¹ o konkretne priorytety – edukacja, infrastruktura i wspie- ranie ga³êzi przemys³u takich jak: mikroelektronika, farmaceutyka, urz¹-

10 Raport o pomocy publicznej udzielonych przedsiêbiorcom w 2004 r. UOKiK, Warszawa, li- stopad 2005, s. 42. 38 Beata Filipiak

dzenia medyczne, us³ugi finansowe, które przynios¹ wymierne efekty w przysz³oœci, • powinien byæ opracowany pakiet socjalny, tak aby pomoc publiczna nie by³a kojarzona z wsparciem socjalnym, jak teraz czêsto postrzega siê kryterium tzw. wa¿nego interesu przedsiêbiorcy, • programy pomocy publicznej powinny stanowiæ kompleksowe, przemy- œlane rozwi¹zania, zw³aszcza d³ugofalowe, gdy¿ nie mo¿e byæ sytuacji, ¿e pomoc jest doraŸnym kaprysem w³adz na dan¹ kadencjê. Efekt zastosowania pomocy publicznej jest mo¿liwy do osi¹gniêcia jedy- nie wtedy, gdy organy publiczne bêd¹ mia³y dobry pomys³ na rozwój przedsiê- biorczoœci, pobudzenie gospodarki oraz bêd¹ umia³y w³aœciwie dobraæ instru- menty j¹ wspieraj¹ce. Pomoc publiczna nie mo¿e stanowiæ instrumentu inge- rencji w sytuacji dekoniunktury gospodarczej (tak jak do tej pory by³a stosowa- na). Jest to instrument, który mo¿e byæ stosowany jedynie w okreœlonych sytu- acjach i to takich, gdy nie narusza konkurencji. Nale¿y pamiêtaæ, ¿e udzielanie pomocy publicznej jest monitorowane i bacznie obserwowane przez Komisje Europejsk¹, a wszelkie ³amanie prawa koñczy siê sankcjami dla kraju je ³ami¹- cego. Pomoc publiczna mo¿e stanowiæ istotny instrument wspieraj¹cy rozwój lo- kalny zarówno przez pañstwo, jak i przez samorz¹d lokalny. Warunkiem jest przestrzeganie prawa i budowanie rozs¹dnego, odpowiadaj¹cego potrzebom lo- kalnego prawa w zakresie pomocy publicznej wspieraj¹cego rozwój lokalny.

Bibliografia

Filipiak B., Drugi i trzeci sektor w realizacji zadañ publicznych. Wybrane problemy teo- rii i praktyki, Wy¿sza Szko³a Integracji Europejskiej, Szczecin 2004. Gospodarka przestrzenna i administracja samorz¹dowa i administracja samorz¹dowa, red. K. Szo³ek, I. Potoczna. Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej we Wroc³a- wiu, Wroc³aw 2005. Problemy spo³eczno-gospodarcze regionów przygranicznych ze szczególnym uwzglêd- nieniem Euroregionu Pomerania, red. H. Babis, Wydawnictwo Naukowe Uniwer- sytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2004. Raporty o pomocy publicznej udzielonej przedsiêbiorcom sporz¹dzonych w latach 2001– 2004. Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego 39

System finansowy w Polsce, red. B. Pietrzak, Z. Polañski, B. WoŸniak, PWN, Warszawa 2003. Ustawa z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postêpowaniu w sprawach dotycz¹cych pomocy publicznej Dz.U. nr 123, poz. 1291. WoŸniak B., Monitorowanie pomocy publicznej, [w:] Finanse, banki i ubezpieczenia w Polsce u progu XXI w., t. 1, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznañ 2000.

STATE AID AS A FACTOR OF LOCAL DEVELOPMENT

Summary

The article presents problems of using and preparing the program of local and state aids. The author discuses influence state and local aid on local activity. There is analyzed the model of state aid, state and local low and procedure using this instrument in prac- tice. In the end of article, there are presented appraisal of polish low in the area of state aid and local development. 40 Beata Filipiak Zagospodarowanie przestrzenne... 41

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

MAREK DYLEWSKI

ZAGOSPODAROWANIE PRZESTRZENNE I JEGO WP£YW NA ROZWÓJ PRZEDSIÊBIORCZOŒCI W GMINIE

Wprowadzenie

Rozwój przedsiêbiorczoœci, pojmowanej zarówno w kategoriach spo³ecz- nych, tj. ludzkiej aktywnoœci jak i gospodarczych, jest niezbêdnym warunkiem ogólnego rozwoju przynosz¹cego poprawê bytu lokalnej spo³ecznoœci i nadrzêd- nym celem dzia³ania w³adz lokalnych. Najwa¿niejsze, co gmina mo¿e zrobiæ dla rozwoju przedsiêbiorczoœci, to tworzyæ korzystne warunki rozwoju oraz warun- ki dla rozwoju gospodarki lokalnej. Planowanie przestrzenne jest jednym z instrumentów za pomoc¹, którego gmina mo¿e stymulowaæ rozwój gospodarczy poprzez tworzenie przewidywal- nej przestrzeni przeznaczonej pod okreœlone cele inwestycyjne, w tym przede wszystkim na prowadzenie dzia³alnoœci gospodarczej. Przedsiêbiorczoœæ, rozu- miana jako rozwój przedsiêwziêæ gospodarczych i firm, jest najbardziej oczy- wist¹ metod¹ wykorzystania lokalnych zasobów. Poprzez dzia³alnoœæ gospodar- cz¹ zostaj¹ one przekszta³cone w œrodki zaspakajaj¹ce lokalne potrzeby. Mo¿e- my tu mówiæ o oddzia³ywaniu: bezpoœrednim, w postaci przyrostu miejsc pra- cy, bazy podatkowej i inwestycji zaspakajaj¹cych ró¿ne lokalne potrzeby i po- œrednim, poprzez pacê. Sprzyja to tworzeniu lokalnej gospodarki jako funda- mentu spo³eczeñstwa obywatelskiego i przedsiêbiorstw jako noœników postêpu. Poprzez wywo³anie innych korzystnych zdarzeñ albo powiêkszenie sku- tecznoœci ju¿ uprawianych dziedzin rozwój przedsiêbiorczoœci sprzyja: 42 Marek Dylewski

• inwestycjom gminnym i kontraktowaniu us³ug w lokalnych przedsiê- biorstwach z wykorzystaniem w³asnej si³y roboczej i pozosta³ych lokal- nych zasobów produkcyjno-us³ugowyh, • przyci¹ganiu inwestycji, programów, dotacji i osób, które poszukuj¹ miejsc dynamicznego rozwoju, przedsiêwziêciom anga¿uj¹cym kapita³ publiczny i prywatny (monta¿ finansowy, obligacje), • poprzez zmianê postawy obywateli, samodzielnemu rozwi¹zywaniu pro- blemów i zaspakajaniu potrzeb w wyniku inicjatywy obywatelskiej. Dlatego gmina przy sterowaniu zachowaniami podmiotów gospodarczych powinna wykorzystywaæ naturalne dla nich d¹¿enie do maksymalizacji efektyw- noœci gospodarowania i tworzyæ warunki sprzyjaj¹ce tej efektywnoœci w okre- œlonych kierunkach, miejscach i czasie. Nale¿y przy tym mieæ sprecyzowany po¿¹dany obraz gospodarki swego obszaru (strategiê rozwoju) i odpowiednio sterowaæ – g³ównie za poœrednictwem mechanizmów ekonomicznych – postê- powaniem podmiotów gospodarczych w kierunku realizacji okreœlonej strategii. To inwestor bierze pod uwagê przy wyborze lokalizacji okreœlonego przedsiê- wziêcia zespó³ czynników i warunków, jakie ma mo¿liwoœæ uzyskaæ na terenie danej gminy1. Czy instrumenty kreuj¹ce rozwój przedsiêbiorczoœci na poziomie lokalnym rzeczywiœcie mog¹ byæ motorem przyspieszonego rozwoju i czy regulacje? Czy plan zagospodarowania przestrzennego jest rzeczywistym instrumentem, który stosowany w sposób aktywny, wspiera, a mo¿e wrêcz przyspiesza rozwój? Py- tania te jawi¹ siê jako istota problemu niniejszego artyku³u.

1. Zagospodarowanie przestrzenne w gminie

Gospodarka lokalna, tworz¹c niezale¿ne od systemu w³adzy Ÿród³a wspar- cia, przyczynia siê do pobudzenia aktywnoœci lokalnej. Jednak z drugiej strony coraz powszechniej dostrzegane jest znaczenie dla rozwoju przedsiêbiorstw i dla rozwoju gospodarczego wiêzi spo³ecznych, poczucia wspólnoty, tradycji i kul- tury przedsiêbiorczoœci, oswajania siê i dostosowywania do wymogów rynku.

1 M. Go³den, Planowanie zagospodarowania przestrzennego w warunkach gospodarki rynko- wej, Politechnika Koszaliñska, Koszalin 1999, s. 196. Zagospodarowanie przestrzenne... 43

Tratowanie gospodarki jedynie w aspekcie przynoszonych zysków, które poprzez podatki wp³ywaj¹ce od przedsiêbiorstw, finansuj¹ potrzeby spo³eczno- œci, wydaje siê du¿ym uproszczeniem. Zauwa¿ono, ¿e dzielenie spo³eczeñstwa na utrzymuj¹cych i utrzymywanych rozbija wiêzi solidarnoœci spo³ecznej. Na dodatek, koszt tak zorganizowanej opieki przekracza mo¿liwoœci finansowe na- wet najbogatszych pañstw œwiata. Wreszcie, ludzie korzystaj¹cy z niej zostaj¹ wykluczeni z uczestnictwa w ¿yciu „normalnego” spo³eczeñstwa i wpadaj¹ w pu- ³apkê sztucznej iluzji. Pobudzenie przedsiêbiorczoœci i inicjatyw w skali lokalnej u³atwia tworzenie systemu harmonijnego, w którym ka¿dy cz³onek spo³ecznoœci ma mo¿liwoœæ odegrania swojej roli. Wzrasta zatem poczucie uczestnictwa2. Podstaw¹ prowadzenia polityki zagospodarowania przestrzennego w gmi- nie jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym3. Kszta³towa- nie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowañ i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyj¹tkiem mor- skich wód wewnêtrznych, morza terytorialnego i wy³¹cznej strefy ekonomicz- nej oraz terenów zamkniêtych, nale¿y do zadañ w³asnych gminy. Politykê przestrzenn¹ gminy okreœla studium uwarunkowañ i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oparte na strategii rozwoju gminy. Za- pisy studium i ustalenia planu miejscowego musz¹ byæ spójne. Nowoœci¹ jest procedura uspo³ecznienia studium, to znaczy wy³o¿enie projektu studium do publicznej wiadomoœci i zorganizowania na temat tego projektu publicznej dys- kusji. Taki sposób planowania polityki przestrzennej ma wysoki stopieñ spo- ³ecznej akceptacji rozwi¹zañ, co przedk³ada siê na stosunek mieszkañców gmi- ny do proponowanych ustaleñ planów miejscowych. W oparciu o studium two- rzone s¹ podstawowe dokumenty planistyczne w gminie – plany miejscowe, a ich ustalenia, mówi¹ce o likwidacji barier inwestycyjnych, mog¹ stanowiæ podstawê do wydania pozwolenia na budowê. Jest to jednoczeœnie akt prawa miejscowego, do którego uchwalania wy³¹czne kompetencje posiada gmina. Zgodnie z now¹ ustaw¹ o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 31.12.2003 roku utraci³y moc miejscowe plany zagospodarowania prze-

2 Z. Dr¹¿ek, B. Niemczynowicz, Zarz¹dzanie strategiczne przedsiêbiorstwem, PWE, Warsza- wa 2000, s. 67. 3 Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dz.U. nr 80, poz. 717 wraz z póŸn. zm. 44 Marek Dylewski strzennego uchwalone przed 1995 rokiem, co doprowadzi³o do sytuacji, ¿e obecnie w Polsce obowi¹zuj¹ce plany zagospodarowanie przestrzennego posia- da oko³o 15% gmin. Oznacza to, ¿e gminy musz¹ rozpoczynaæ d³ugotrwa³¹ pro- cedurê uchwalania „nowych” planów miejscowych, a do momentu ich uchwa- lenia, dla terenów, na których one nie obowi¹zuj¹, zobowi¹zane s¹ do wydawa- nia decyzji lokalizacyjnych, czyli decyzji ustalaj¹cych lokalizacjê inwestycji celu publicznego oraz decyzji ustalaj¹cych warunki zabudowy. Niebezpieczeñ- stwem w tym miejscu mo¿e byæ brak spójnoœci wydawanych decyzji, poniewa¿ ka¿dorazowo wydawane s¹ indywidualnie, co oznacza, ¿e spojrzenie perspek- tywiczne z punktu widzenia ca³ej gminy praktycznie nie jest mo¿liwe4. Plan miejscowy jest podstawowym narzêdziem regulacji zagospodarowa- nia przestrzennego. Zawiera przepisy powszechnie obowi¹zuj¹ce w zakresie przeznaczenia terenu, zagospodarowania i warunków zabudowy, stanowi¹ce bezpoœredni¹ podstawê do wydawania decyzji budowlanych oraz wyw³aszcza- nia gruntów na cele publiczne. Pomimo jednoznacznej kwalifikacji trzeba za- uwa¿yæ, ¿e ustalenia planu miejscowego, mimo, ¿e odnosz¹ siê do abstrakcyj- nego adresata, reguluj¹ status prawny konkretnych nieruchomoœci po³o¿onych na obszarze planu. W tym ujêciu plan miejscowy jest jakby zbiorem aktów in- dywidualnych, ustalaj¹cych warunki zabudowy konkretnych nieruchomoœci, podjêtym w drodze uchwa³y rady gminy. Przebieg procesu ustalenia planów winien byæ na tyle precyzyjny i szcze- gó³owy, aby mo¿na by³o na podstawie jego efektów w postaci studium uwarun- kowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego i planu miejscowego: • sporz¹dziæ projekt budowlany, • zagwarantowaæ, przy wydawaniu decyzji administracyjnych, realizacjê ustawowych zadañ w zakresie ³adu przestrzennego, ochrony œrodowiska i innych. Planowanie miejscowe jest fakultatywne, gdy¿ ustawodawca nie wskazuje czynnoœci uchwalenia planu miejscowego jako obowi¹zkowego zadania w³asne- go samorz¹du, tak jak uchwalenia studium uwarunkowania i kierunków zago- spodarowania przestrzennego czy planu zagospodarowania przestrzennego wo- jewództwa; plany miejscowe gmina sporz¹dza w zale¿noœci od potrzeb.

4 Art. 87, ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen- nym. Dz.U. nr 80, poz. 717 wraz z póŸn. zm. Zagospodarowanie przestrzenne... 45

W planie miejscowym okreœla siê obowi¹zkowo: • przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczaj¹ce tereny o ró¿nym prze- znaczeniu lub ró¿nych zasadach zagospodarowania, • zasady ochrony i kszta³towania ³adu przestrzennego, • zasady ochrony œrodowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, • zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury wspó³czesnej, • wymagania wynikaj¹ce z potrzeb kszta³towania przestrzeni publicznych, • parametry i wskaŸniki kszta³towania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaŸniki intensyw- noœci zabudowy, • granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegaj¹- cych ochronie, ustalonych na podstawie odrêbnych przepisów, w tym te- renów górniczych, a tak¿e nara¿onych na niebezpieczeñstwo powodzi oraz zagro¿onych osuwaniem siê mas ziemnych, • szczegó³owe zasady i warunki scalania i podzia³u nieruchomoœci objê- tych planem miejscowym, • szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich u¿ytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, • zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i in- frastruktury technicznej, • sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urz¹dzania i u¿ytko- wania terenów, • stawki procentowe, na podstawie których ustala siê op³atê adiacenck¹. W planie miejscowym okreœla siê w zale¿noœci od potrzeb: • granice obszarów wymagaj¹cych przeprowadzenia scaleñ i podzia³ów nieruchomoœci, • granice obszarów rehabilitacji istniej¹cej zabudowy i infrastruktury technicznej, • granice obszarów wymagaj¹cych przekszta³ceñ lub rekultywacji, • granice terenów pod budowê obiektów handlowych o powierzchni sprzeda¿y powy¿ej 2000 m2, • granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów s³u¿¹cych organizacji imprez masowych, 46 Marek Dylewski

• granice pomników zag³ady oraz ich stref ochronnych, a tak¿e ogranicze- nia dotycz¹ce prowadzenia na ich terenie dzia³alnoœci gospodarczej. Analiza prac zwi¹zanych z przygotowaniem i uchwaleniem planów wyka- za³a, ¿e w gminach wiejskich w stopniu wiêkszym, ni¿ w miastach realizowano obowi¹zki wynikaj¹ce z ustawowego opracowania planów. Dane w tym zakre- sie prezentuje tabela 1. Nale¿y podkreœliæ, ¿e najs³abiej proces ten postêpowa³ w miastach na prawach powiatu i gminach miejsko-wiejskich.

Tabela 1 Wykaz powierzchni objêtej obowi¹zuj¹cymi planami miejscowymi

Udzia³ powierzchni gmin objêtych planami miejscowymi (%) gminy miasta na gminy gminy œrednia dla województwa miejsko- prawach miejskie wiejskie województwa wiejskie powiatu Dolnoœl¹skie 37,78 36,23 3,18 17,30 17,66 Kujawsko-pomorskie 2,00 – 2,12 12,66 4,07 Lubelskie 66,24 67,99 74,98 31,32 67,78 Lubuskie – 0,49 1,70 12,80 1,80 £ódzkie 43,40 19,20 14,18 5,93 14,48 Ma³opolskie 4,66 1,75 32,04 7,93 16,58 Mazowieckie 16,70 6,87 8,51 15,61 9,70 Opolskie – – 32,44 – 32,44 Podkarpackie 2,25 0,94 9,72 4,60 6,58 Podlaskie 28,00 44,83 0,29 9,10 9,75 Pomorskie 55,18 0,58 11,60 6,19 10,22 Œl¹skie 4,55 – 8,99 9,19 8,86 Œwiêtokrzyskie – 0,20 0,76 0,70 0,46 Warmiñsko-mazurskie 1,50 0,82 1,51 24,90 2,03 Wielkopolskie 48,56 1,45 11,36 22,82 8,99 Zachodniopomorskie 10,00 9,49 34,90 11,74 16,87 Œrednia dla danego 27,38 11,30 15,49 12,13 13,98 typu gmin ród³o: Instytut Gospodarki Przestrzennej i Mieszkalnictwa.

£ad przestrzenny oraz czytelnoœæ regu³ gry, mo¿emy zapewniæ jedynie po- przez spowodowanie, ¿e na danym terenie bêdzie obowi¹zywa³ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Gminy musz¹ podj¹æ wszelkie mo¿liwe czynnoœci, aby takie plany sporz¹dziæ i uchwaliæ, w mo¿liwie jak najkrótszym Zagospodarowanie przestrzenne... 47 czasie. Co nie oznacza, ¿e maj¹ to byæ plany przypadkowe, nieaktualne do ist- niej¹cych potrzeb rozwoju gminy. Powinny to byæ plany, które odpowiadaj¹ wi- zji przysz³oœci gminy z punktu widzenia okreœlenia przestrzeni danej spo³ecz- noœci, na podstawie której gmina i inwestorzy przez wiele lat bêd¹ mogli reali- zowaæ zamierzone przedsiêwziêcia.

2. Szanse i zagro¿enia dla rozwoju przedsiêbiorczoœci w gminie z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego

Traktowanie lokalnej przestrzeni i jej zagospodarowania w kategoriach rynkowych wymaga od w³adz gminy dostosowania oferty dla inwestorów pod k¹tem cech i rozmiarów popytu na dany rodzaj terenu z okreœlonymi cechami wyró¿niaj¹cymi go spoœród innych. Walory lokalne istniej¹ pierwotnie i nieja- ko obiektywnie w stosunku do potrzeb rynkowych. Nie powstaj¹ w odpowiedzi na sygna³y z rynku, lecz s¹ wyrazem potrzeb lokalnych, zwi¹zanych z pozyska- niem konkretnego klienta (inwestora), po¿¹danego z punktu widzenia strategicz- nie rozumianego rozwoju lokalnego5. Jednoczeœnie wizja przestrzeni w przy- sz³oœci powinna dawaæ szansê na rozwój zrównowa¿ony, kontrolowany i w za- le¿noœci od przyjêtej strategii umiarkowany lub dynamiczny. Ka¿da z wizji ma swoje wady i zalety, ale przede wszystkim nale¿y pamiêtaæ, ¿e wszelkie dzia³a- nia zagospodarowuj¹ce przestrzeñ powinny s³u¿yæ rozwojowi spo³ecznoœci lo- kalnej, a nie tylko interesom przedsiêbiorców6. Najwiêkszym problemem wiêkszoœci gmin w kreowaniu oferty inwestycyj- nej jest brak posiadania aktualnych planów zagospodarowania przestrzennego. Taka sytuacja wp³ywa bardzo negatywnie na rozwój wszelkiej dzia³alnoœci in- westycyjnej, oraz zniechêca inwestorów do lokowania kapita³u na terenie gmi- ny. Problemem jest nie tylko brak okreœlenia stanu przestrzeni w przysz³oœci, ale tak¿e procedury, w oparciu o które mo¿liwe jest rozpoczêcie procesów in-

5 M. Czornik, Atrakcyjnoœæ obszaru, [w:] Konkurencyjnoœæ miast i regionów Polski po³udnio- wo-zachodniej, red. R. Roszkiewicz, Prace Naukowe nr 821 Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 1999, s. 174. 6 E. Passella, Wspó³czesne tendencje rozwoju spo³eczno-gospodarczego przestrzeni – wybra- ne elementy, [w:] Obszary metropolitalne a rozwój regionalny i lokalny, red. K. Szo³ek, A. Za- krzewska-Pó³torak, Wydawnictwo Katedry Polityki Ekonomicznej i Europejskich Studiów Regio- nalnych Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2004, s. 207. 48 Marek Dylewski westycyjnych przez przedsiêbiorstwa (tak¿e inne podmioty). W przypadku uchwalenia planu miejscowego dla danego terenu, uzyskanie decyzji o warun- kach zabudowy i zagospodarowania danego terenu nie stanowi zbyt wielkiego problemu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kszta³tu- j¹, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa w³asnoœci nierucho- moœci. Jeœli funkcjonuje plan miejscowy to ka¿dy ma prawo, w granicach okreœ- lonych przepisami prawa (w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), do zagospodarowania terenu, do którego ma tytu³ prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania prze- strzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, je- ¿eli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trze- cich oraz ochrony w³asnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów nale¿¹cych do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie podlega dyskusji, i¿ gwarancj¹ unikania wielu zagro¿eñ w gospodarce przestrzennej jest pos³ugiwanie siê przez gminê prawem miejscowym zawartym w opracowanych planach zagospodarowania przestrzennego. Z drugiej strony mo¿na stwierdziæ, ¿e ograniczenie procesów planistycznych w gminie i zastê- powanie planów decyzjami administracyjnymi nie pozwoli powstrzymaæ nega- tywnych zjawisk. Pozostaje oczywiœcie problem jakoœci planów, ale w tej ma- terii podstawowym czynnikiem jest warsztat urbanisty, jedynie w niewielkim stopniu zale¿ny od jakoœci ustawy. Z kolei ustawa o zagospodarowaniu prze- strzennym oraz szerzej, jakoœæ i funkcjonowanie prawa maj¹ podstawowe zna- czenie dla systemu planowania i procesów gospodarki przestrzennej w gminie7. Prawo miejscowe w planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zapisu scenariusza wszelkich dzia³añ inwestycyjnych, lecz tworzy podstawy prawne i warunki dla zagospodarowania. Innymi s³owy, tworzy czêsto ofertê a scenariusze pisz¹ w³aœciciele nieruchomoœci i ich aktywnoœæ. Ka¿dy plan powinien wybiegaæ w przysz³oœæ – musi np. przewidzieæ, w ja- kim regionie mo¿e rozwijaæ siê zabudowa mieszkaniowa, gdzie bêd¹ tereny re- kreacyjne, a tak¿e gdzie powinien byæ bezwzglêdny zakaz zabudowy. Jednak¿e najwiêkszy nacisk nale¿y po³o¿yæ na lokalizacjê terenów pod typow¹ dzia³al-

7 J. Modlinger, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu – prognoza funkcjonowania usta- wy, SARP 2004, s. 31. Zagospodarowanie przestrzenne... 49 noœæ gospodarcz¹. Jest to o tyle istotne, ¿e z jednej strony powinno to sprzyjaæ wyborowi danego terenu przez potencjalnych inwestorów, a drugiej nie zniechê- caæ w d³u¿szej perspektywie czasowej mieszkañców obecnych i potencjalnych, ze wzglêdu na uci¹¿liwoœci prowadzonej dzia³alnoœci gospodarczej. Trzeci aspekt to koszty utrzymania przestrzeni (infrastruktura, drogi). Im bardziej spój- ny system, tym koszty mniejsze, a tym samym koniecznoœæ nak³adania obci¹- ¿eñ na mieszkañców mo¿e byæ ograniczana. Czytelnoœæ i przejrzystoœæ planów jest dla przedsiêbiorcy, który zamierza inwestowaæ na danym terenie du¿ym u³atwieniem w podejmowaniu decyzji o lokowaniu kapita³u. Ju¿ na samym etapie planowania inwestycji przedsiêbior- ca maj¹cy wgl¹d w plany zagospodarowania przestrzennego uzyskuje niezbêd- ne informacje, co do mo¿liwoœci zrealizowania zamierzonej inwestycji na da- nym terenie. Kolejn¹ zalet¹ posiadania przez gminy obowi¹zuj¹cych planów jest to, ¿e inwestor nie musi zwracaæ siê do organu wykonawczego gminy o wydanie de- cyzji ustalaj¹cej warunki zabudowy, a jedynie o wypis i wyrys z obowi¹zuj¹ce- go planu. Maj¹c wypis i wyrys z obowi¹zuj¹cego planu zagospodarowania prze- strzennego, inwestor mo¿e zwróciæ siê do w³aœciwego organu o wydanie pozwo- lenia na budowê za³¹czaj¹c projekt budowlany. Organ bada zgodnoœæ przygoto- wanego projektu z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Jakiekol- wiek odstêpstwo w projekcie budowlanym od zapisów w miejscowym planie dyskwalifikuje realizacjê przedsiêwziêcia budowlanego. WyraŸnie widaæ, ¿e w przypadku uchwalenia aktu prawa miejscowego, jakim jest plan miejscowy, proces inwestycyjny mo¿e postêpowaæ znacznie szybciej, ni¿ w przypadku jego braku. We wsparciu rozwoju gminy i tworzeniu klimatu dla przedsiêbiorców, jest to na pewno wyraŸny atutu danej gminy. £atwo zauwa¿yæ, ¿e w przypadku, gdy gmina dysponuje takimi planami omijana jest ¿mudna i d³ugotrwa³a procedura prowadzenia postêpowania w sprawie uzyskania ww. decyzji i znacznie ogranicza pole do stosowania uzna- niowoœci i dowolnoœci w interpretowaniu przepisów. Inaczej wygl¹da procedura dostosowywania przestrzeni gminy do potrzeb jej rozwoju w przypadku braku planu miejscowego zagospodarowania prze- strzennego. Analiza obwi¹zuj¹cego stanu prawnego wskazuje, ¿e mo¿e to byæ znaczne ograniczenia dla gminy przy aktywizowaniu dzia³alnoœci gospodarczej na jej terenie. Niesie to poza tym wiele zagro¿eñ, nie tylko dla samych inwe- 50 Marek Dylewski storów, ale tak¿e dla mieszkañców, którzy mog¹ zostaæ zaskoczeni niespodzie- wanymi decyzjami w zakresie zagospodarowania terenów s¹siaduj¹cych z tere- nami zamieszka³ymi8. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegaj¹ca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót bu- dowlanych, a tak¿e zmiana sposobu u¿ytkowania obiektu budowlanego lub jego czêœci, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Procedurê tê stosuje siê równie¿ do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga po- zwolenia na budowê, z wyj¹tkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospo- darowania terenu, trwaj¹cej do roku. Decyzjê o warunkach zabudowy wydaje, organ wykonawczy gminy po uzgodnieniu z nastêpuj¹cymi organami: • ministrem w³aœciwym do spraw zdrowia – w odniesieniu do inwestycji lokalizowanych w miejscowoœciach uzdrowiskowych, • wojewódzkim konserwatorem zabytków – w odniesieniu do obszarów i obiektów objêtych ochron¹ konserwatorsk¹, • dyrektorem w³aœciwego urzêdu morskiego – w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani, • w³aœciwym organem nadzoru górniczego – w odniesieniu do terenów górniczych, • w³aœciwym organem administracji geologicznej – w odniesieniu do te- renów zagro¿onych osuwaniem siê mas ziemnych, • organami w³aœciwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leœnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywa- nych na cele rolne i leœne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieru- chomoœciami, • dyrektorem parku narodowego – w odniesieniu do obszarów po³o¿onych w granicach parku i jego otuliny, • wojewod¹ – w odniesieniu do innych ni¿ parki narodowe obszarów ob- jêtych ochron¹ na podstawie przepisów o ochronie przyrody,

8 Szczegó³owo reguluje to ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. nr 80, poz. 717 wraz z póŸn. zm. oraz Rozporz¹dzenie Ministra Infrastruk- tury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagañ dotycz¹cych nowej zabu- dowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania prze- strzennego,. Dz.U. nr 164, poz. 1588. Zagospodarowanie przestrzenne... 51

• w³aœciwym zarz¹dc¹ drogi – w odniesieniu do obszarów przyleg³ych do pasa drogowego, • wojewod¹, marsza³kiem województwa oraz starost¹ w zakresie zadañ rz¹dowych albo samorz¹dowych, s³u¿¹cych realizacji inwestycji celu publicznego, • dyrektorem regionalnego zarz¹du gospodarki wodnej – dla przedsiê- wziêæ wymagaj¹cych uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wyda- nia którego organem w³aœciwym jest wojewoda. Niezbêdne jest równie¿ uzyskanie uzgodnieñ lub decyzji, które wymagane s¹ przepisami odrêbnymi od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu prze- strzennym. Uzgodnieñ tych dokonuje siê w trybie art. 106 Kodeksu postêpowa- nia administracyjnego. Sporz¹dzenie natomiast projektu decyzji o ustaleniu wa- runków zabudowy powierza siê osobie wpisanej na listê izby samorz¹du zawo- dowego urbanistów albo architektów. Prezentacja powy¿szej procedury ju¿ wskazuje, jak d³ugotrwa³a mo¿e byæ procedura rozpoczêcia dzia³alnoœci gospodarczej po³¹czonej z inwestowaniem na nieruchomoœciach gminy w przypadku braku planu miejscowego. Istotnym zagro¿eniem dla inwestora w takim przypadku mo¿e byæ negatywna decyzja z uwagi na przyk³adowo barak uzgodnieñ lub zgody organów administracji pub- licznej i tym samym wykluczenie lub ograniczenie mo¿liwoœci rozpoczêcia pro- cesu inwestycyjnego na posiadanym terenie. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest mo¿liwe jedynie w przypad- ku ³¹cznego spe³nienia nastêpuj¹cych warunków: 1) co najmniej jedna dzia³ka s¹siednia, dostêpna z tej samej drogi publicz- nej, jest zabudowana w sposób pozwalaj¹cy na okreœlenie wymagañ do- tycz¹cych nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parame- trów, cech i wskaŸników kszta³towania zabudowy oraz zagospodarowa- nia terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów bu- dowlanych, linii zabudowy oraz intensywnoœci wykorzystania terenu; 2) teren ma dostêp do drogi publicznej; 3) istniej¹ce lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczaj¹ce dla zamierzenia budowlanego lub je¿eli wykonanie uzbrojenia terenu zo- stanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej miêdzy w³aœciw¹ jednostk¹ organizacyjn¹ a inwestorem; 52 Marek Dylewski

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianê przeznaczenia gruntów rolnych i leœnych na cele nierolnicze i nieleœne albo jest objêty zgod¹ uzyskan¹ przy sporz¹dzaniu miejscowych planów, które utraci³y moc w trybie nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzen- nym; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrêbnymi. Uwzglêdnienie w stymulowaniu rozwoju gminy czynnika przestrzeni daje mo¿liwoœæ: utrzymania równowagi przestrzeni, ustalenia preferencji lokaliza- cyjnych inwestorów, wskazania specyfiki stref zagospodarowania i prowadzo- nej w danym obszarze dzia³alnoœci, rozk³adu u¿ytecznoœci miejsc i wspó³zale¿- noœci wewnêtrznych, wykazanie ró¿nic w dotychczasowym poziomie i sposobie zagospodarowania przestrzennego9. Przebieg procesów inwestycyjnych, w przypadku braku obowi¹zuj¹cych planów miejscowych zarówno dla terenów miejskich jak i rolnych, jest dla po- tencjalnych inwestorów stosunkowo d³ugotrwa³ym, ze wzglêdu na ka¿dorazo- wo indywidualny charakter ka¿dej wydawanej decyzji administracyjnej. Poza tym, nieprzewidywalna przestrzeñ, poza sprzyjaniem korupcji, nara¿a inwesto- ra w trakcie realizacji przedsiêwziêcia na wyst¹pienie nieznanych dodatkowych ograniczeñ przed powziêciem decyzji o inwestycji. Oznacza to, wiêksze koszty, lub zmniejszenie w trakcie eksploatacji inwestycji prognozowanych wp³ywów. Odrêbnym elementem pogorszenia parametrów ekonomicznych mo¿e byæ loka- lizacja w s¹siedztwie (nieprzewidywalnej wczeœniej) inwestycji o negatywnym wp³ywie na istniej¹ce otoczenie, choæ oczywiœcie wystêpuj¹ te¿ przypadki od- wrotne – podnoszenia atrakcyjnoœci. Wynika z tego jasno, ¿e jednym z istotnych elementów kreowania rozwoju przedsiêbiorczoœci na terenie gminy jest czytel- ne i perspektywiczne kszta³towanie przestrzeni, aby by³a ona przewidywalna dla obecnych i potencjalnych inwestorów, z jednoczesnym wype³nianiem elemen- tów tak zwanego zrównowa¿onego rozwoju. Takie podejœcie jest istotne, ponie- wa¿ nie powinno siê preferowaæ jednych podmiotów punktu widzenia krótko- trwa³ych korzyœci dla gminy, ale nale¿y na problem spojrzeæ w ujêciu strategicz-

9 D. Rynio, Rozwój lokalny w oparciu o czynnik przestrzeni, [w:] Gospodarka przestrzenna i administracja samorz¹dowa, red. K. Szo³ek, I. Potoczna. Zeszyt nr 1/2006, Wydawnictwo Ka- tedry Gospodarki Przestrzennej i Administracji Samorz¹dowej Akademii Ekonomicznej im. Oska- ra Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2006, s. 120 oraz R. Domañski, Gospodarka przestrzenna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 58–75. Zagospodarowanie przestrzenne... 53 nym, tak, aby korzyœci by³y widoczne tak¿e w ujêciu d³ugoterminowym. Takie- go podejœcia niestety wci¹¿ w naszych gminach brakuje.

Wnioski

Miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego maj¹ ogromny wp³yw na kreowanie polityki przestrzennej gminy. Za³o¿eniem wprowadzenia nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym by³o, miêdzy innymi, tworzenie warunków do wzrostu gospodarczego poprzez likwidacjê barier utrudniaj¹cych i spowalniaj¹cych procesy inwestycyjne w budownictwie10. Takimi barierami, wynikaj¹cymi z dotychczas obowi¹zuj¹cego prawa w zakresie zagospodarowania przestrzennego, by³y miedzy innymi11: • dla inwestorów – koniecznoœæ potwierdzenia ustaleñ miejscowego pla- nu zagospodarowania przestrzennego w decyzji administracyjnej po- przedzaj¹cej wydanie pozwolenia na budowê, • dla samorz¹dów gminnych – d³ugotrwa³oœæ i wysokie koszty sporz¹dza- nia i uchwalania planu miejscowego poprzez mo¿liwoœæ dwukrotnego zaskar¿enia do Naczelnego S¹du Administracyjnego tych samych usta- leñ planu, • dla w³aœcicieli nieruchomoœci – brak mo¿liwoœci korzystania z nierucho- moœci poprzez wieloletnie rezerwowanie w planach, które powsta³y jeszcze w gospodarce scentralizowanej, gruntów prywatnych pod do- tychczas niezrealizowane inwestycje, • dla ³adu przestrzennego – zbyt ma³a albo zbyt du¿a szczegó³owoœæ pla- nów miejscowych, które powsta³y przed wejœciem w ¿ycie w 1995 roku ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Efekty w zakresie funkcjonowania nowej ustawy o planowaniu i zagospo- darowaniu przestrzennym, to dla:

10 Zob. tak¿e T. Drozdowski, Rola i znaczenie miejscowych planów zagospodarowania dla roz- woju przestrzennego gminy, [w:] Kierunki transformacji spo³eczno-ekonomicznej przestrzeni Pol- ski ze szczególnym uwzglêdnieniem obszarów metropolitalnych, red. S. Korenik, M. Rogowska, Zeszyt Naukowy nr 1/2006. Wydawnictwo Katedry Gospodarki Przestrzennej i Administracji Samorz¹dowej Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2006, s. 16–21. 11 Urz¹d Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast: Komunikat nr 20 z dnia 10.07.2003 r. 54 Marek Dylewski

• inwestorów krótszy okres oczekiwania na pozwolenie na budowê, • gmin sprawniejsza procedura uchwalania planu miejscowego (m.in. brak mo¿liwoœci dwukrotnego zaskar¿ania do NSA tych samych usta- leñ planu na etapie sk³adania zarzutów do planu i na etapie uchwalania planu), • w³aœcicieli gruntów – wiêksze mo¿liwoœci wykorzystania nieruchomo- œci na zak³adane cele. Nale¿y podkreœliæ, ¿e dodatkowym atutem nowej ustawy, pod warunkiem posiadania planu, jest bardziej harmonijnie kszta³towanie przestrzeni. Ze wzglê- du na zró¿nicowan¹ strukturê przestrzenn¹ gmin nie ma koniecznoœci pokrywa- nia planami miejscowymi ca³ego obszaru gminy. Ustawa nie przewiduje takie- go dzia³ania. Gminy tym samym mog¹ konstruowaæ plany jedynie dla obsza- rów strategicznych, np. z punktu widzenia inwestycyjnego. £ad przestrzenny oraz czytelnoœæ regu³ gry mo¿emy zapewniæ jedynie po- przez spowodowanie, ¿e na danym terenie bêdzie obowi¹zywa³ plan zagospo- darowania przestrzennego. Dla rady gminy bêdzie to wp³yw na kszta³towanie przestrzeni, a dla inwestora pewnoœæ i skrócenie procesu administracyjnego: na podstawie ustaleñ planu miejscowego mo¿e siê staraæ bezpoœrednio o uzyska- nie pozwolenia na budowê. Dla przedsiêbiorców plany s¹ strategicznym Ÿród³em podstawowych infor- macji ich treœæ zwiastuje koniunkturê lub ograniczenie mo¿liwoœci rozwoju tej czy innej bran¿y; zapowiada popyt na takie lub inne us³ugi. Miejscowy plan za- gospodarowania przestrzennego jest instrumentem o bardzo wielostronnym od- dzia³ywaniu, a jego sporz¹dzenie i uchwalenie powinno uwzglêdniaæ interesy wielu stron i ró¿norodne uwarunkowania. W zwi¹zku z tym procedura tworze- nia planu nie jest ³atwa a wszelkie zawarte w nich postêpowania powinny byæ dobrze przemyœlane.

Bibliografia

Czornik M., Atrakcyjnoœæ obszaru, [w:] Konkurencyjnoœæ miast i regionów Polski po³u- dniowo-zachodniej, red. R. Roszkiewicz, Prace Naukowe nr 821 Akademii Eko- nomicznej im Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 1999. Domañski R., Gospodarka przestrzenna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002. Zagospodarowanie przestrzenne... 55

Dr¹¿ek Z., Niemczynowicz B., Zarz¹dzanie strategiczne przedsiêbiorstwem, PWE, War- szawa 2000, s. 67. Drozdowski T., Rola i znaczenie miejscowych planów zagospodarowania dla rozwoju przestrzennego gminy, [w:] Kierunki transformacji spo³eczno-ekonomicznej prze- strzeni Polski ze szczególnym uwzglêdnieniem obszarów metropolitalnych, red. S. Korenik, M. Rogowska, Zeszyt Naukowy nr 1/2006. Wydawnictwo Katedry Gospodarki Przestrzennej i Administracji Samorz¹dowej Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2006. Go³den M., Planowanie zagospodarowania przestrzennego w warunkach gospodarki rynkowej, Politechnika Koszaliñska, Koszalin 1999. Modlinger J., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu – prognoza funkcjonowania ustawy, SARP 2004. Passella E., Wspó³czesne tendencje rozwoju spo³eczno-gospodarczego przestrzeni – wy- brane elementy, [w:] Obszary metropolitalne a rozwój regionalny i lokalny, red. K. Szo³ek, A. Zakrzewska-Pó³torak, Wydawnictwo Katedry Polityki Ekonomicz- nej i Europejskich Studiów Regionalnych Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2004. Rynio D., Rozwój lokalny w oparciu o czynnik przestrzeni, [w:] Gospodarka przestrzen- na i administracja samorz¹dowa, red. K. Szo³ek, I. Potoczna. Zeszyt nr 1/2006, Wydawnictwo Katedry Gospodarki Przestrzennej i Administracji Samorz¹dowej Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2006. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dz.U. nr 80, poz. 717 wraz z póŸn. zm.

SPACE DEVELOPMENT AND ITS IMPACT ON INITIATIVE IN LOCAL GOVERNMENT

Summary

In the paper there are presented problems of initiative development in administer- ing space context. New regulations in this area caused new barriers and parallelly sig- nificant chances for local government in progress of economic development. There are few questions about local plan and its future meaning for governments and especially for new investors it’s an essence of the article. 56 Marek Dylewski Rola parków technologicznych w rozwoju regionalnym 57

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

MARIUSZ CZUPICH

ROLA PARKÓW TECHNOLOGICZNYCH W ROZWOJU REGIONALNYM

Wprowadzenie

Wspó³czeœnie wzrost gospodarczy jest kreowany g³ównie przez odpowied- nie wykorzystanie wiedzy i przenoszenie jej efektów w postaci nowych proce- sów, produktów i us³ug do praktyki gospodarczej. Szczególnie istotnym wyzwa- niem stoj¹cym przed przedsiêbiorcami jest umiejêtnoœæ szybkiej reakcji na po- trzeby konsumentów, a nawet przewidywanie tych potrzeb i dostosowanie swo- jej oferty w jak najkrótszym czasie. Aby temu sprostaæ przedsiêbiorstwo powin- no charakteryzowaæ siê innowacyjnoœci¹ produkcji, zarz¹dzania i marketingu. Proces wprowadzania zmian w odpowiedzi na reakcjê rynku jest obecnie bar- dzo po¿¹dan¹ cech¹ podmiotów gospodarczych, których celem jest wzrost kon- kurencyjnoœci. Jednym z kluczowych elementów infrastruktury wspieraj¹cej in- nowacje i transfer technologii s¹ parki technologiczne.

1. Definicje, funkcje i znaczenie parków technologicznych

Z powodu nazewnictwa istnieje wiele niezgodnoœci co do natury i znacze- nia parków technologicznych. Spotykane s¹ takie okreœlenia, jak: park techno- logiczny, park naukowy, park badawczy, technopol, dzielnica technologiczna, centrum innowacji czy inkubator przedsiêbiorczoœci. £¹czy je wszystkie proin- nowacyjne nastawienie wyra¿aj¹ce siê w tworzeniu wartoœci dodanej w stosun- 58 Mariusz Czupich ku do produktów, procesów produkcyjnych, zarz¹dzania czy marketingu. Ze wzglêdu na to, i¿ modele tych instytucji ró¿ni¹ siê od siebie nieznacznie mo¿na mówiæ o nich jako podtypach koncepcji parku technologicznego1. Zgodnie z definicj¹ Miêdzynarodowego Stowarzyszenia Parków Nauko- wych (IASP), park naukowy to organizacja zarz¹dzana przez wyspecjalizowa- ny podmiot, której g³ównym celem jest wzrost zamo¿noœci spo³ecznoœci lokal- nych poprzez promocjê kultury innowacji i konkurencyjnoœci wœród sektora biz- nesu i instytucji naukowo-badawczych. Dla osi¹gniêcia tych celów park nauki stymuluje i zarz¹dza przep³ywem wiedzy i technologii pomiêdzy uniwersyteta- mi, instytucjami badawczo-rozwojowymi, firmami i rynkami. Park umo¿liwia powstawanie i rozwój innowacyjnych przedsiêbiorstw poprzez ich inkubacjê i proces tzw. spin-off (przedsiêbiorstw odpryskowych). Park dostarcza tak¿e in- nych wartoœciowych us³ug wraz z wysokiej jakoœci powierzchni¹ u¿ytkow¹ i in- frastruktur¹ techniczn¹2. Wed³ug polskiego Stowarzyszenia Organizatorów Oœrodków Innowacji i Przedsiêbiorczoœci (SOIPP), park technologiczny stanowi wyodrêbniony zespó³ naukowo-przemys³owy oferuj¹cy swoje us³ugi nowo utwo- rzonym przedsiêbiorstwom zorientowanym na nowoczesne technologie3. Z kolei w definicji parków naukowych podanej przez United Kingdom Science Park As- sociation (UKSPA) zosta³y podkreœlone powi¹zania formalne i operacyjne ze szko³ami wy¿szymi i oœrodkami badawczymi, a tak¿e aktywne sprawowanie funk- cji mened¿erskich i zaanga¿owanie w transfer technologii i umiejêtnoœci bizneso- wych do organizacji gospodarczych zlokalizowanych na terenie parku4. Zagadnienie powi¹zañ miêdzy przedsiêbiorstwami parkowymi a szko³ami wy¿szymi jest kluczowe dla koncepcji parków technologicznych. Przemys³, po- przez rozwijanie wspó³pracy z uniwersytetami, zyskuje dostêp do wiedzy na- ukowej, która odpowiednio przetworzona stanowi Ÿród³o innowacji. Ponadto uniwersytety mog¹ byæ równie¿ miejscem powstawania nowych przedsiê- biorstw opartych na technologiach. Definicja parków technologicznych, poda- na przez Stowarzyszenie „Technopark” w Rosji, zawiera kolejn¹ ich funkcjê, mianowicie tworzenie terytorialnego œrodowiska innowacyjnego, maj¹cego na

1 L. Sanz, The role of science and technology parks in economic development, IASP Library, Malaga 2002, s. 2. 2 Ibidem. 3 www.sooipp.org.pl, 23.01.2006 godz.14.00. 4 Por. P. Westhead, S. Batstone, Independent technology-based firms: the perceived benefits of a science park location, ,,Urban Studies’’, egz. 35, nr 12, s. 2199. Rola parków technologicznych w rozwoju regionalnym 59 celu rozwój przedsiêbiorczoœci w sferze nauki i techniki5. W œrodowisku inno- wacyjnym rozwijane s¹ ró¿norodne wiêzi wspó³pracy miêdzy przedsiêbiorstwa- mi, klientami, dostawcami, oœrodkami badawczymi, kszta³cenia, które warun- kuj¹ powstawanie specyficznych kompetencji, wiedzy norm i zachowañ6. Ce- lem wszystkich wspó³dzia³añ w œrodowisku jest d¹¿enie do coraz bardziej wy- dajnych form zbiorowego zarz¹dzania zasobami. Tworzenie œrodowiska przed- siêbiorczoœci odbywa siê przy zaanga¿owaniu parku technologicznego, który wp³ywa na kszta³towanie zasobów dla rozwoju i wsparcia nowych przedsiê- biorstw high-tech (rys. 1).

Powstawanie nowych Transfer zasobów przedsiêbiorstw dla tworzenia nowych Spin-offs – uniwersytety przedsiêbiorstw – przedsiêbiorstwa

– Inkubator – Parki naukowe Tworzenie zasobów – Przedsiêbiorstwa dla rozwoju i wsparcia Tworzenie œrodowiska – Uniwersytety nowych przedsiêbiorstw przedsiêbiorczoœci – Finansowanie high-tech – Wsparcie zarz¹dcze

Rys. 1. Parki naukowe i kszta³towanie œrodowiska przedsiêbiorczoœci ród³o: H. Löfsten, P. Lindelöf, R&D networks and product innovation patterns-aca- demic and non-academic new technology-based firms on science parks, ,,Tech- novation’’ nr 25, 2005, s. 1027.

Wœród podmiotów – inicjatorów powstawania parków mo¿na wyró¿niæ in- stytucje naukowe jak politechniki, uniwersytety czy inne organizacje badawcze, w³adze centralne b¹dŸ regionalne, spo³ecznoœci lokalne, sektor przemys³owy i us³ugowy oraz instytucje finansowe. Wszystkie te organizacje d¹¿¹ do zreali-

5 K. Zasiad³y, Dziesiêæ lat dzia³añ na rzecz powo³ania parków naukowych i technologicznych w Polsce, [w:] B. Marciniec, red. J. Guliñski, Science and technology parks. The Polish perspec- tive, Wydawnictwo Poznañskie, Poznañ 1999, s. 82. 6 Por. I. Pietrzyk, Paradygmat rozwoju terytorialnego, [w:] Gospodarka przestrzenna i regio- nalna w trakcie przemian, red. W. Kosiedowski, Wydawnictwo Uniwersytetu Miko³aja Koperni- ka, Toruñ 1995, s. 20–21. 60 Mariusz Czupich zowania swoich celów poprzez uczestnictwo we wspólnym projekcie. Szko³y wy¿sze staraj¹ siê zyskaæ presti¿, wp³ywy z wynajmu pomieszczeñ i op³at doty- cz¹cych konsultacji w badaniach, mo¿liwoœci zatrudnienia dla studentów i pra- cowników. Instytucje badawcze chc¹ komercjalizowaæ swoje osi¹gniêcia nauko- we i zyskiwaæ nowe zamówienia. W³adze pañstwowe uznaj¹ parki za narzêdzie wzrostu ekonomicznego regionu, tworzenia nowych przedsiêbiorstw opartych na wysokich technologiach i kreowania nowych miejsc pracy. Przedsiêbiorstwa produkcyjne i us³ugowe œwiadome s¹, ¿e poprzez obecnoœæ w parku zyskuj¹ presti¿, now¹ markê, maj¹ mo¿liwoœci korzystania z osi¹gniêæ naukowych, us³ug doradczych i finansowych w jednym miejscu. Instytucje finansowe maj¹ cele komercyjne, lecz mog¹ równie¿ staæ siê udzia³owcami w przysz³ych docho- dach z przedsiêwziêæ innowacyjnych przez oferowanie kapita³u wysokiego ry- zyka – venture capital. Park technologiczny jako wyodrêbniona organizacja okreœla swoje cele do realizacji, które s¹ odzwierciedleniem celów stawianych przez jego udzia³ow- ców i za³o¿ycieli. Do najistotniejszych z nich nale¿y promowanie tworzenia ma- ³ych, innowacyjnych przedsiêbiorstw, wspieranie wspó³pracy miêdzy szko³ami wy¿szymi i przemys³em, a tak¿e transferu technologii pomiêdzy nimi. Zachêca- j¹ one równie¿ do tworzenia firm odpryskowych (spin-offs) przez pracowników szkó³ wy¿szych, a tak¿e przyci¹gaj¹ na teren parku przedsiêbiorstwa zaanga¿o- wane w wysokie technologie oraz promuj¹ rozwój obecnych lokatorów. Parki technologiczne pe³ni¹ te¿ istotn¹ funkcjê w gospodarkach krajów rozwijaj¹cych siê poprzez przyci¹ganie inwestycji zagranicznych. Z punktu widzenia gospo- darek lokalnych najwa¿niejszym zadaniem parku technologicznego jest jego przeznaczenie jako narzêdzia rozwoju regionalnego.

2. Parki technologiczne a rozwój w regionie

G³ówn¹ cech¹ parków technologicznych jest ich dzia³anie w kierunku re- witalizacji gospodarek regionalnych. Poprzez kreowanie nowych struktur go- spodarczych, a tak¿e przyci¹ganie na okreœlony obszar ju¿ istniej¹cych, stymu- luj¹ korzyœci dla lokalnych konsumentów, rynku pracy, kooperantów i samych przedsiêbiorstw. G. Benko sformu³owa³ równanie opisuj¹ce technopol jako sys- tem funkcjonalny oddzia³uj¹cy na rozwój w regionie (rys. 2). Rola parków technologicznych w rozwoju regionalnym 61

Fj (Xj) = Yk

Fj – funkcja z³o¿ona Xj – zmienna reprezentowana Yk – rezultat z³o¿ony z elementów wywodz¹ca siê przez surowce technopoli: reprezentuj¹cych wartoœæ dodan¹: z koncepcji krzy¿owego a) sektor badawczy; a) zastosowanie i rozwój nowej zap³odnienia(zale¿na od: b) przedsiêbiorstwa; wiedzy technologicznej; a) organizacji; c) instytucje szkolnictwa b) tworzenie nowych produktów b) komunikacji; wy¿szego; i procesów; c) kultury technopolu. d) finanse; c) kreacja trwa³ych i stabilnych e) zasoby ludzkie. miejsc pracy; d) osiedlanie siê nowych przedsiêbiorstw; e) rozwój sieci us³ug; f) tworzenie pozytywnego wizerunku (regionu).

Rozwój regionalny

Rys. 2. Wp³yw technopoli na rozwój regionalny ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: G. Benko, Technopoles, high-tech industries and regional development: A critical review, „GeoJournal” wyd. 3, t. 51, lipiec 2000, s. 159–160.

Elementy reprezentuj¹ce wartoœæ dodan¹ stanowi¹ bezpoœrednie „produk- ty” technopolu. Rozwój regionalny jest zaœ „produktem” poœrednim ca³ego pro- cesu, efektem funkcjonowania ca³ego uk³adu. Bliskoœæ przedsiêbiorstw zlokalizowanych na terenie parku pozwala zre- dukowaæ koszty transakcyjne, komunikacji. Poprawia równie¿ dostêpnoœæ infor- macji oraz udra¿nia kana³y jej przep³ywu. W takim uk³adzie zanika separacja miêdzy przedsiêbiorstwami oraz zwiêksza siê mobilnoœæ miêdzy nimi. Dodat- kowo lokalnie istniej¹ce podmioty stanowi¹ potencjalne zaplecze kooperantów dla lokatorów parków. Wspó³praca przedsiêbiorstw w sieci nadaje ca³emu sys- temowi cech dynamicznych. Park technologiczny stanowi platformê tej wspó³- pracy pomagaj¹c przy tym zmniejszaæ ryzyko zarz¹dzania poprzez rozbudowa- ny system us³ug doradczych. Zgrupowanie ekonomicznej aktywnoœci na terenie parków wp³ywa na sy- tuacjê lokalnego rynku pracy. W zale¿noœci od rodzaju prowadzonej dzia³alno- œci wykszta³ca siê w regionie specyficzny charakter potencja³u si³y roboczej. W przypadku przedsiêbiorstw high-tech zwiêksza siê zasób naukowców, in¿y- nierów i mened¿erów, gdy zaœ parki technologiczne stanowi¹ miejsce lokaliza- 62 Mariusz Czupich cji podmiotów o mniejszym stopniu zaawansowania techniki b¹dŸ te¿ zajmuj¹- cych siê produkcj¹ niskoprzetworzon¹, wówczas trzon si³y roboczej stanowi¹ mniej wykwalifikowani pracownicy. W tych sytuacjach przedsiêbiorstwa maj¹ mo¿liwoœæ stosowania bardziej elastycznej polityki rekrutacji w zale¿noœci od swoich potrzeb i warunków rynkowych. Du¿e oddzia³ywanie na rozwój regionów maj¹ te¿ zwi¹zki parków techno- logicznych ze szko³ami wy¿szymi. Uniwersytety i politechniki obok presti¿u, jaki mog¹ zyskaæ wspó³pracuj¹c z korporacjami transnarodowymi o ugruntowa- nej renomie, otrzymuj¹ dodatkowo œrodki pieniê¿ne z tytu³u sprzeda¿y licencji, patentów czy wynajmu swoich pomieszczeñ i laboratoriów. Co wiêcej, uczel- nie wspólnie z przedsiêbiorstwami mog¹ realizowaæ projekty szkoleniowe i ba- dawcze, w których udzia³ bior¹ równie¿ studenci i pracownicy naukowi. Absol- wenci i studenci posiadaj¹cy innowacyjne pomys³y na w³asn¹ praktykê gospodar- cz¹ mog¹ je urzeczywistniaæ poprzez zak³adanie przedsiêbiorstw i korzystanie ze wsparcia inkubacyjnego oferowanego przez parki naukowe. Prê¿nie dzia³aj¹cy uniwersytet z licznymi powi¹zaniami gospodarczymi stanowi si³ê przyci¹gania dla zdolnych studentów i doœwiadczonych naukowców. Jest on wówczas jednym z kluczowych czynników decyduj¹cych o atrakcyjnoœci danego regionu. Pierwszymi organizacjami w Stanach Zjednoczonych, których celem by³o wspieranie przedsiêbiorstw innowacyjnych by³y, utworzony w 1948 r. „Bohan- son Research Park” w Menlo Park w Kalifornii oraz w 1951 r. zainicjowany przez Stanford University „Stanford Industrial Park” – obecnie,,Stanford Rese- arch Park” w Palo Alto w Kalifornii. Ten ostatni znany jako Krzemowa Dolina sta³ siê najbardziej zaawansowanym technologicznie parkiem na œwiecie, czy- ni¹c z regionu, w którym siê znajduje – Santa Clara, prawdziwe „zag³êbie in- formatyczne”. Blisko 60% wszystkich amerykañskich przedsiêbiorstw kompu- terowych, w tym Apple i Hewlett – Packard wywodzi siê z tej doliny. Sukces tego przedsiêwziêcia spowodowa³ wytworzenie siê w USA atmosfery przedsiê- biorczoœci, czego efektem by³o tworzenie kolejnych parków badawczych w in- nych regionach. Najwiêkszym powsta³ym parkiem jest Research Triangle Park w Pó³nocnej Karolinie, który zajmuje 2,800 ha. Funkcjonuj¹ w nim 133 przed- siêbiorstwa innowacyjne zatrudniaj¹ce ³¹cznie a¿ 36 tys. naukowców. Amery- kañskie parki wp³ynê³y na przekszta³cenie rolniczych obszarów w technologicz- nie zaawansowane i zmodernizowane regiony. W Europie taki rodzaj oddzia³y- wania jest rzadko spotykany, gdy¿ g³ównym celem parków na Starym Konty- Rola parków technologicznych w rozwoju regionalnym 63 nencie jest tworzenie nowych miejsc pracy, wsparcie gospodarczego rozwoju regionalnego oraz tworzenie i rozwój MSP7. Z punktu widzenia miejsca mo¿na wyró¿niæ nastêpuj¹ce lokalizacje parków technologicznych8: • regiony o przestarza³ych ga³êziach przemys³u; • lokalizacje miejskie; • nowe przestrzenie industrialne. W pierwszym przypadku rol¹ parków technologicznych jest zaszczepienie nowej aktywnoœci ekonomicznej, a tak¿e modernizacja lokalnych przemys³ów. Czêsto bywa te¿ tak, ¿e nowe dzia³alnoœci ³¹cz¹ siê z ju¿ istniej¹cymi tworz¹c powi¹zania generuj¹ce klimat przedsiêbiorczoœci w regionie. Niezbêdnym ele- mentem do restrukturyzacji przestarza³ych obszarów jest pomoc ze strony w³adz lokalnych. We Francji dzia³alnoœæ technopoli jest wspomagana przez jednostki regionalne i lokalne, które oferuj¹ programy wsparcia transferu technologii dla MSP. Przyk³adem takich instytucji s¹ izby przemys³owo-handlowe, zrzeszaj¹ce 1,5 mln przedsiêbiorstw, których dzia³a we Francji ponad 1809. Przedsiêbior- stwa mog¹ w nich uzyskiwaæ specjalistyczne porady oraz dostêp do baz infor- macyjnych, które u³atwiaj¹ wprowadzanie nowych technologii. W Szwecji, w³a- dze lokalne we wspó³pracy z rz¹dem oraz Szwedzk¹ Rad¹ Rozwoju Przemys³o- wego i Technicznego (Swedish Board for Industrial and Technical Develop- ment), dbaj¹ o rozwój infrastruktury w regionach o upad³ych przemys³ach, by przyci¹gn¹æ nowe inwestycje i realizowaæ inicjatywy gospodarcze nastawione na kreacjê nowych miejsc pracy. Zachêcaj¹ one równie¿ uniwersytety do wziê- cia aktywnego udzia³u w ¿yciu gospodarczym. Z kolei w Polsce czêœæ parków w kooperacji z w³adzami regionalnymi (najczêœciej s¹ to Urzêdy Marsza³kow- skie) uczestnicz¹ w realizacji strategii rozwojowych województw. Krakowski Park Technologiczny funkcjonuj¹cy jako instytucja zarz¹dzaj¹ca Specjaln¹ Stre- f¹ Ekonomiczn¹, priorytety swojej dzia³alnoœci skupi³ wokó³ przekszta³cenia re- gionu, w którym do tej pory dominowa³ przemys³ ciê¿ki, w region wykorzystu-

7 B.M. Marciniec, Science and technology parks: An innovation policy tool in a transition eco- nomy, [w:] Transition economies in the European Research and Innovation Area. New challen- ges for their science and technology, red. A.H. Jasiñski, Wydawnictwo Naukowe Wydzia³u Za- rz¹dzania UW, Warszawa 2004, s. 280. 8 G. Benko, op.cit, s. 165–166. 9 Zob. A. Sosnowska, K. Poznañska, S. £abejko, J. Brdulak, K. Chinowska, Systemy wspiera- nia innowacji i transferu technologii w krajach Unii Europejskiej i w Polsce. Poradnik przedsiê- biorcy, PARP, Warszawa 2003, s. 125. 64 Mariusz Czupich j¹cy nowe technologie. W organizacji ca³ego przedsiêwziêcia du¿¹ rolê odegra³ rz¹d i w³adze regionalne, które poprzez stworzenie odpowiednich warunków przyci¹gnê³y na teren parku inwestora strategicznego – koncern Motorola, któ- ry stworzy³ tam swoje centrum oprogramowania. Przyk³adem parków ulokowa- nych w regionach o przestarza³ych ga³êziach przemys³u s¹ te¿ 23 jednostki w Nadrenii – Pó³nocnej Westfalii (Niemcy), które dzia³aj¹ na rzecz zmiany struktury gospodarczej przedsiêbiorstw z Zag³êbia Ruhry. Lokalizacje miejskie parków technologicznych s¹ bardzo rozpowszechnio- ne w Europie. Rol¹ parków technologicznych jest stymulowanie rozwoju regio- nalnego, czêsto jednak wystêpuje oddzia³ywanie w drug¹ stronê tzn. lokaliza- cja w pobli¿u rozwiniêtych miast czy obszarów metropolitalnych wp³ywa na zwiêkszenie efektywnoœci i zakresu œwiadczonych us³ug parkowych. Przyk³ady takich przedsiêwziêæ w okolicach Pary¿a, Berlina czy Londynu oraz przepro- wadzone badania empiryczne potwierdzaj¹, i¿ wystêpuje na tych obszarach œro- dowisko innowacyjne pozwalaj¹ce na zmniejszenie ryzyka innowacyjnego. Co wiêcej, dochodzi tam do wymiany doœwiadczeñ na wiêksz¹ skalê, istnieje szer- szy dostêp do Ÿróde³ finansowania przedsiêwziêæ, natomiast kontakty z innymi partnerami sprzyjaj¹ procesom uczenia siê10. Nowe przestrzenie industrialne tworzone s¹ od podstaw lub wokó³ nowych b¹dŸ ju¿ istniej¹cych przedsiêbiorstw. Najczêœciej w tych regionach nie istniej¹ tra- dycje przemys³owe, dziêki czemu ³atwiej jest dostosowaæ dzia³alnoœæ do wymagañ organizacji produkcji. Jednym z najbardziej znanych przyk³adów parku technolo- gicznego w tym zakresie, który przekszta³ci³ region Alp Nadmorskich we Francji w nowe miasto technopolitalne jest Sophia – Antipolis w Valbonne ko³o Nicei11. Lokalizacja parków wp³ywa na charakter i efektywnoœæ ich funkcjonowa- nia. Po³o¿enie peryferyjne stanowi du¿¹ przeszkodê w przyci¹ganiu nowych przedsiêbiorstw oraz tworzeniu infrastruktury dla ich rozwoju. £¹czy siê to z brakiem lokalnego uniwersytetu b¹dŸ politechniki. Transfer wiedzy z uniwer- sytetów do przedsiêbiorstw jest u³atwiony je¿eli park technologiczny jest zlo- kalizowany w bliskim s¹siedztwie szko³y wy¿szej. Taka sytuacja dotyczy wszystkich brytyjskich parków, które powsta³y b¹dŸ to na terenie uniwersyte-

10 Por. L. Kwieciñski, Parki technologiczne jako element polityki badawczo-rozwojowej w Pol- sce i w krajach Unii Europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc³awskiego, Wroc³aw 2005, s. 188. 11 Szerzej ibidem, s. 208–211. Rola parków technologicznych w rozwoju regionalnym 65 tów b¹dŸ te¿ w niewielkiej odleg³oœci od nich. Po³o¿enie to ma pozytywny wp³yw na stymulowanie dzia³alnoœci B+R w przedsiêbiorstwach. W krajach OECD, w celu przyspieszenia transferu wiedzy z uniwersytetów do przedsiê- biorstw, obowi¹zuj¹ prawne ustalenia przeznaczone dla pobudzania tworzenia spó³ek badawczych joint ventures miêdzy tymi podmiotami np. Programy Ra- mowe Unii Europejskiej. Rezultatem tych usprawnieñ jest zacieœnienie wspó³- pracy miêdzy szko³ami wy¿szymi a przemys³em, widoczne m.in. w udzielaniu licencji, sponsorowaniu badañ czy te¿ wspólnym opracowywaniu publikacji przez pracowników uniwersytetów i naukowców przemys³owych12. Podsumowuj¹c, nale¿y stwierdziæ, ¿e parki technologiczne stanowi¹ w wiêkszoœci skuteczne narzêdzie rozwoju regionalnego. Korzyœci dla regionu wynikaj¹ce z funkcjonowania parku zwi¹zane s¹ m.in. z powstawaniem nowych miejsc pracy, kreacj¹ przedsiêbiorstw zaawansowanej technologii, polepszeniem infrastruktury technicznej regionu, popraw¹ jego wizerunku czy powstawaniem œrodowiska przedsiêbiorczoœci stymuluj¹cego dalszy rozwój ekonomiczny. Istot- nym jest jednak fakt, i¿ ka¿da inicjatywa parkowa jest inna od pozosta³ych i przy tworzeniu kolejnych nie nale¿y w ca³oœci wzorowaæ siê na istniej¹cych modelach. Zwi¹zane jest to z ró¿norodnoœci¹ bazy gospodarczej, lokalnego œro- dowiska naukowego, kulturowego, oraz innymi uwarunkowaniami regionalny- mi. O sukcesie parku i jego wp³ywie na otoczenie w znacz¹cym stopniu decy- duje wspólne poczucie misji wszystkich uczestników tej inicjatywy, zaanga¿o- wanie i kompromis w wyznaczaniu celów.

Bibliografia

Batstone S., Westhead P., Independent technology-based firms: the perceived benefits of a science park location, „Urban Studies”, egz. 35, nr 12, s. 2199. Benko G., Technopoles, high-tech industries and regional development: A critical re- view, „GeoJournal” wyd. 3, t. 51, lipiec 2000. Brdulak J., Chinowska K., £abejko S., Poznañska K., Sosnowska A., Systemy wspiera- nia innowacji i transferu technologii w krajach Unii Europejskiej i w Polsce. Po- radnik przedsiêbiorcy, PARP, Warszawa 2003.

12 Por. D.S. Siegel, P. Westhead, M. Wright, Assesing the impact of university science parks on research productivity: exploratory firm- level evidence from the United Kingdom, „International Journal of Industrial Organization” nr 21, 2003, s. 1358. 66 Mariusz Czupich

Gospodarka przestrzenna i regionalna w trakcie przemian, red. W. Kosiedowski, Wy- dawnictwo Uniwersytetu Miko³aja Kopernika, Toruñ 1995. Kasperkiewicz W., Parki technologiczne nowoczesn¹ form¹ promowania innowacji, Wydawnictwo „Absolwent”, £ódŸ 1997. Kwieciñski L., Parki technologiczne jako element polityki badawczo-rozwojowej w Pol- sce i w krajach Unii Europejskiej, Wydawnictwo Uniwersytetu Wroc³awskiego, Wroc³aw 2005. Lindelöf P., Löfsten H., R&D networks and product innovation patterns-academic and non-academic new technology-based firms on science parks, „Technovation” nr 25, 2005. Sanz L., The role of science and technology parks in economic development, IASP Li- brary, Malaga 2002. Science and technology parks. The Polish perspective, red. J. Guliñski, B. Marciniec, Wydawnictwo Poznañskie, Poznañ 1999. Siegel D.S., Westhead P., Wright M., Assesing the impact of university science parks on research productivity: exploratory firm-level evidence from the United Kingdom, „International Journal of Industrial Organization” nr 21, 2003. Transition economies in the European Research and Innovation Area. New challenges for their science and technology, red. A.H. Jasiñski, Wydawnictwo Naukowe Wy- dzia³u Zarz¹dzania UW, Warszawa 2004. www.sooipp.org.pl.

THE ROLE OF TECHNOLOGY PARKS IN REGIONAL DEVELOPMENT

Summary

Through formation of new technology-based companies, employment growth, im- provement of regional image and creation of an entrepreneurial milieu science parks play a key role in regional development. The article describes the consequences of influence technology parks on regional development. In the first part of this paper science parks theoretical background is discussed. More detailed information about regional benefits of science park location is provided in the second part. Some European and American examples are also included. The success of park depends on regional authorities support and cooperation with higher education institutions. Znaczenie innowacji w rozwoju regionalnym 67

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

NIKI CAPANIDU

ZNACZENIE INNOWACJI W ROZWOJU REGIONALNYM

Wprowadzenie

W drugiej po³owie XX wieku sytuacja regionów uleg³a dosyæ istotnym zmianom. Przesz³y one ewolucjê od jednostek przestrzennych, które mia³y wy- ³¹cznie charakter pomocniczo – administracyjny, do pe³nego upodmiotowienia. Do podstawowych przyczyn tych zmian zalicza siê przede wszystkim przyspie- szenie i intensyfikacjê natê¿enia procesów rozwoju oraz towarzysz¹c¹ temu pro- cesowi postêpuj¹c¹ globalizacjê gospodarki œwiatowej. Wœród innych przyczyn wymienia siê tak¿e zjawiska spo³eczne, takie jak np. rozwój samorz¹dnoœci te- rytorialnej1. Zmiany zachodz¹ce w rozwoju regionalnym wskazuj¹ na to, ¿e s¹ to zmiany jakoœciowe podstawowych uwarunkowañ spo³eczno-ekonomicznych, politycznych i przestrzennych, które uwidoczni³y siê w okresie przechodzenia od gospodarki industrialnej do gospodarki opartej na wiedzy2. Cechami charakterystycznymi dzisiejszej gospodarki s¹ szybki postêp techniczny i technologiczny, wysoki poziom wymagañ konsumentów oraz za- ostrzona konkurencja. Powstanie nowej gospodarki doprowadzi³o do przewar- toœciowania podstawowych zasobów produkcji. G³ówn¹ rolê odgrywa obecnie

1 S. Korenik: Dysproporcje w rozwoju regionów Polski – wybrane aspekty, wyd. AE, Wro- c³aw 2003, s. 67. 2 Z. Miko³ajkewicz: Spo³eczne i regionalne aspekty przemian strukturalnych w polskiej gos- podarce okresu transformacji, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2004, s. 195. 68 Niki Capanidu wiedza i informacja3. Zatem mo¿na powiedzieæ, ¿e warunkiem uczestniczenia we wspó³czesnych globalnych procesach rozwoju jest aktywne kreowanie pro- cesu innowacyjnego rozumianego jako dzia³anie maj¹ce na celu osi¹gniêcie no- wej przewagi konkurencyjnej. Wyzwania konkurencyjnoœci powoduj¹ d¹¿enie do ci¹g³ego skracania czasu, wzrostu efektywnoœci, wprowadzania nowych technologii i produktów. Integracja procesów innowacyjnych postêpuje ju¿ na poziomie przedsiêbiorstwa, którego celem jest nowy produkt, rozwi¹zania tech- nologiczne czy te¿ nowa us³uga. Jednak mo¿liwoœci wykreowania tak rozumia- nej innowacji nie zale¿¹ tylko od przedsiêbiorstwa, lecz od sieciowo zorganizo- wanej kooperacji, która nabiera cech systemów bardziej regionalnych ni¿ bran- ¿owych4. Nale¿y zwróciæ uwagê, ¿e ostatnio coraz wyraŸniej krystalizuje siê wzorzec rozwoju regionalnego oparty na procesach innowacyjnych.

Pojêcie innowacje oraz funkcjonowanie systemów innowacyjnych

Wspó³czeœnie podstawowym czynnikiem wzbudzaj¹cym rozwój spo³ecz- no-gospodarczy jest innowacja, obejmuj¹ca zjawiska: techniczne, ekonomiczne i organizacyjne zarówno w procesie wytwarzania i zbytu, jak i w procesie kon- sumpcji5. Za twórcê terminu innowacje uwa¿a siê J.A. Schumperter’a. W swo- jej publikacji pt. Teoria rozwoju gospodarczego wydanej w 1912 roku zawar³ on rozwa¿ania na temat sk³onnoœci gospodarki do rozwoju. Wed³ug Schumpe- ter’a motorem wzrostu oraz g³ównym Ÿród³em zysków dla ca³ej gospodarki jest odejœcie od zrutynizowanego toku dzia³ania. Wed³ug niego innowacja stanowi si³ê destrukcyjn¹ w gospodarce rynkowej, ale o charakterze kreatywnym. Rozwijaj¹c t¹ definicjê Schumpeter stwierdzi³, ¿e „innowacja polega na wytwo- rzeniu nowego produktu lub wprowadzeniu na rynek towaru o nowych w³aœci- woœciach”. Z pojêciem innowacje wi¹¿e siê równie¿ innowator – czyli osoba, która w nowy sposób po³¹czy œrodki produkcji. Schumpeter nazwa³ tak¹ postaæ przedsiêbiorc¹. Wed³ug niego to w³aœnie dzia³ania przedsiêbiorców s¹ si³¹ sprawcz¹ rozwoju gospodarczego i zapewniaj¹ wynagrodzenia w³aœcicielom ka-

3 Ibidem, s. 196. 4 T. Parteka: Czynnik innowacji w rozwoju regionalnym, „Biuletyn KPZK”, z. 204, wyd. PAN, Warszawa 2003, s. 84. 5 S. Korenik: op.cit., s. 11. Znaczenie innowacji w rozwoju regionalnym 69 pita³u6. Warto jednak podkreœliæ, ¿e obecnie termin innowacji nabiera nieco in- nego znaczenia. Rozumiany jest bowiem jako zmiana sposobów organizowania dzia³añ, tworzenie nowych idei, reakcji i produktów. Natomiast wed³ug termi- nologii przyjêtej przez OECD za innowacjê uznaje siê zmianê produktu lub pro- cesu produkcyjnego, now¹ z punktu widzenia wprowadzaj¹cego j¹ przedsiêbior- stwa lub nieznan¹ w danym regionie. Taka definicja pozwala na stwierdzenie, ¿e z punktu widzenia oryginalnoœci zmian wyró¿nia siê7: • innowacje kreatywne (absolutne), • innowacje imitacyjno-adaptacyjne. Innowacje kreatywne odnosz¹ siê do odkryæ nieznanych wczeœniej na œwiecie, natomiast innowacje imitacyjno-adaptacyjne oznaczaj¹ naœladowanie pomys³ów zastosowanych w innym miejscu lub czasie. W zwi¹zku z tym ciê¿- ko jest precyzyjnie okreœliæ czas zaistnienia danej innowacji. Warto tak¿e za- uwa¿yæ, i¿ wiêkszoœæ innowacji podlega ci¹g³ym zmianom. Kolejne modyfika- cje mog¹ mieæ nawet wiêksze znaczenie ni¿ pierwotny wynalazek. W procesie uczenia siê, który przechodzi zarówno twórca innowacji, jak i potencjalni na- œladowcy, pojawiaj¹ siê sprzê¿enia zwrotne, a sam wynalazek podlega istotnym przekszta³ceniom8. W tym miejscu nale¿y wspomnieæ o przestrzennej dyfuzji innowacji. W ra- mach procesu dyfuzji innowacji w literaturze wyró¿nia siê dwa podstawowe ro- dzaje przep³ywu innowacji od jej wytwórcy do podmiotu, który dan¹ innowa- cjê przyswaja9: • transfer pionowy – przep³yw innowacji w procesie naukowo-wdro¿enio- wym, tj. od badañ podstawowych poprzez prace rozwojowe a¿ do dzia- ³alnoœci gospodarczej, • transfer poziomy – który ma charakter przestrzenny b¹dŸ sytuacyjny; pierwszy dotyczy przesuwania siê innowacji z jednego systemu gospo- darczego do drugiego, natomiast drugi jest zwi¹zany z przypisaniem in- nowacji innej roli w procesach gospodarczych ni¿ dotychczas.

6 A. Poszewiecki: Regionalne strategie innowacji jako sposób na wzrost konkurencyjnoœci re- gionów na przyk³adzie województwa warmiñsko-mazurskiego, [w:] B. Plawgo: Czynniki rozwoju regionalnego Polski pó³nocno-wschodniej, tom I, Wyd. Wy¿sza Szko³a Administracji Publicznej w Bia³ymstoku, Bia³ystok 2005, s. 668. 7 Ibidem, s. 668. 8 Ibidem, s. 669. 9 S. Korenik: op.cit., s. 11. 70 Niki Capanidu

Wymienione wy¿ej transfery prowadz¹ do upowszechniania siê innowacji w okreœlonym uk³adzie gospodarczym, czyli do procesu dyfuzji10. Bior¹c pod uwagê kryterium przestrzenne przy definiowaniu innowacyj- noœci, „okreœlanej najogólniej jako zdolnoœæ i motywacja gospodarki (przedsiê- biorstw) do ustawicznego poszukiwania i wykorzystywania w praktyce wyni- ków badañ naukowych, nowych koncepcji, pomys³ów i wynalazków”, wyró¿- nia siê nastêpuj¹ce systemy innowacyjne11: • Narodowy System Innowacyjny (National lnnovation System – NSI), • Regionalne Systemy Innowacyjne (RSI), • Lokalne Systemy Innowacyjne (LSI). Nale¿y zwróciæ uwagê, ¿e koncepcja systemu innowacyjnego stanowi nowe podejœcie do problematyki innowacji. Wed³ug tej koncepcji gospodarka postrzegana jest jako sieæ wzajemnie powi¹zanych podmiotów gospodarczych i instytucji warunkuj¹ca zajœcie synergicznych efektów wspó³pracy. Dlatego te¿ poza instytucjami generuj¹cymi wiedzê i innowacje jak przedsiêbiorstwa, sfera badawczo-rozwojowa czy instytucje poœrednicz¹ce w transferze innowacji do- strzega ona znaczenie ró¿norakich interakcji zachodz¹cych miedzy nimi. W zwi¹zku z tym system innowacyjny powinien byæ rozumiany jako kompleks instytucji i ³¹cz¹cych je powi¹zañ, dziêki którym dana gospodarka stanowi sprawny mechanizm generowania i dyfuzji wiedzy12. Ze wzglêdu na specyficzne cechy procesu innowacyjnego bardzo wa¿n¹ rolê w jego stymulowaniu spe³nia czynnik publiczny, a na poziomie regionów samorz¹dy, które powinny wspó³uczestniczyæ we w³asnej polityce proinnowa- cyjnej dostosowanej do lokalnych uwarunkowañ. Od tego zale¿eæ bêdzie bo- wiem mo¿liwoœæ pe³nego wykorzystania, zakumulowania w regionie zasobów wiedzy, kreatywnoœci i umiejêtnoœci przedsiêbiorców (rozwijanie wspó³pracy miêdzy regionalnymi twórcami wiedzy a przedsiêbiorcami). Niezbêdna polity- ka spójnoœci wymaga od w³adz samorz¹dowych konstruowania bezpoœrednich,

10 Ibidem, s. 12. 11 K. Miszczak: Charakterystyka funkcjonowania terytorialnych systemów innowacyjnych, [w:] Kierunki transformacji spo³eczno-ekonomicznej przestrzeni Polski ze szczególnym uwzglêd- nieniem obszarów metropolitalnych, red. S. Korenik, M. Rogowska, Wydawnictwo Katedry Gospodarki Przestrzennej i Administracji Samorz¹dowej AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 2006, s. 39. 12 Ibidem, s. 40. Znaczenie innowacji w rozwoju regionalnym 71 elastycznych i wydajnych powi¹zañ wystêpuj¹cych miêdzy kluczowymi partne- rami rozwoju regionalnego13. Regionalny system innowacji obejmuje nie tylko instytucje generuj¹ce wiedzê i innowacje, tj. podmioty gospodaruj¹ce, oœrodki naukowo-badawcze, centra innowacji, ale równie¿ kana³y transferu wiedzy miêdzy nimi. Regional- ne systemy innowacji s³u¿¹ podniesieniu konkurencyjnoœci regionów, dynami- zuj¹ rozwój gospodarczy, zmniejszaj¹ bezrobocie, a tak¿e zapobiegaj¹ peryfe- ryzacji obszarów regionu14. Dlatego niezwykle istotne jest, aby wzrost poziomu innowacyjnoœci odby- wa³ siê nie tylko na szczeblu krajowym, ale równie¿ na poziomie regionalnym. Znaczenie regionów w ramach polityki Unii Europejskiej jest doœæ istotne. Unia Europejska k³adzie nacisk na rozwój innowacji, które maj¹ przyczyniæ siê do wiêkszej dynamiki wzrostu, rozprzestrzeniania siê dobrobytu na regiony bied- niejsze i doganiania gospodarki Stanów Zjednoczonych. Skoordynowane i prze- myœlane dzia³ania s¹ odpowiedzi¹ na wiele nieudanych prób pobudzania roz- woju na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych15. Przyk³adem takiego dzia³ania s¹ wspomniane regionalne strategie innowacji wdra¿ane w poszczególnych regio- nach Unii Europejskiej.

Regionalne Strategie Innowacji jako instrument rozwoju regionalnego

W ostatnich latach zauwa¿yæ mo¿na wzrost zainteresowania zagadnienia- mi dotycz¹cymi innowacji oraz ich wp³ywu na wzrost gospodarczy, zarówno na poziomie Unii Europejskiej i krajów cz³onkowskich, jak równie¿ poszczegól- nych regionów16. W zwi¹zku z tym, na wszystkich tych poziomach zosta³y za- inicjowane dzia³ania prowadz¹ce do zdefiniowania polityki innowacyjnej, a na- stêpnie jej realizacji poprzez bezpoœrednie dzia³ania.

13 W. Janasz: Innowacje w dzia³alnoœci przedsiêbiorstw w integracji z Uni¹ Europejsk¹, wyd. Difin, Warszawa 2005, s. 267. 14 Ibidem, s. 268. 15 A. Poszewiecki: Regionalne strategie innowacji jako sposób na wzrost konkurencyjnoœci re- gionów na przyk³adzie województwa warmiñsko – mazurskiego, [w:] B. Plawgo: Czynniki roz- woju regionalnego Polski pó³nocno-wschodniej, tom I, Wyd. Wy¿sza Szko³a Administracji Pub- licznej w Bia³ymstoku, Bia³ystok 2005, s. 669. 16 M. Klepka: Raport: Efekty regionalnych strategii innowacji w Polsce. Rekomendacje do ana- lizy szczegó³owej, PARP, Warszawa 2005. 72 Niki Capanidu

Regionalne projekty w zakresie poprawy innowacyjnoœci gospodarki regio- nalnej s¹ realizowane w UE od lat dziewiêædziesi¹tych poprzedniego stulecia. Zakres programów, ich struktura i cele ewoluowa³y w czasie. Wœród nich wy- mieniæ mo¿na cztery17: • regionalna strategia innowacji i transferu technologii (RITTS), • regionalne strategie innowacyjne (RIS), • regionalne strategie innowacyjne „plus” (RIS+), • miêdzyregionalne projekty innowacyjne (TRIP). Wszystkie wymienione programy s³u¿yæ maj¹ podniesieniu innowacyjno- œci regionów w Unii Europejskiej. Celem RITTS i RIS by³o wspieranie regio- nów w tworzeniu strategii innowacyjnych, które powinny optymalizowaæ regio- naln¹ politykê innowacyjn¹ i dostêpn¹ infrastrukturê. Opracowanie strategii by³o oparte na analizach regionalnego systemu innowacji, w tym szczególnie w¹tków zarz¹dzania, finansowania, szkoleñ i organizowania w kontekœcie ich technicznego zastosowania. Celem strategii by³a równie¿ promocja wspó³pracy miêdzy g³ównymi uczestnikami regionalnego systemu innowacyjnego. Zada- niem programów RIS i RITTS by³o tak¿e rozpoznanie potrzeb i pomoc dla ma- ³ych i œrednich przedsiêbiorstw. Rezultatem projektów sta³o siê wprowadzenie monitorowania i wartoœciowania instrumentów polityki innowacyjnej. Projekty RIS+ finansowane przez departament polityki regionalnej UE wspieraj¹ regio- ny w implementacji poszczególnych projektów i badañ zawartych w projektach RITTS i RIS, których rezultaty przyjmuj¹ postaæ konkretnych, rzeczywistych dzia³añ w regionie. Miêdzyregionalne projekty innowacyjne przewiduj¹ wspie- ranie projektów miêdzy regionami w zakresie rozwijania i implementacji wnio- sków zawartych w RIS i RITTS. Podstawowym celem projektu TRIP jest wspieranie innowacyjnoœci w firmach poprzez ³¹czenie si³ i doœwiadczeñ ró¿- nych regionów18. Ze wzglêdu na fakt, ¿e Komisja Europejska uznaje podejœcie regionalne jako g³ówny mechanizm wspierania innowacji, rozpoczêto realizacjê projektów, których celem by³o tworzenie strategicznego podejœcia do innowacji. Zainicjo- wano opracowanie Regionalnych Strategii Innowacji (Regional Innovation Stra- tegy – RIS).

17 W. Janasz: op.cit., s. 115. 18 Ibidem. Znaczenie innowacji w rozwoju regionalnym 73

Obecnie regionalne strategie innowacji s¹ w krajach Unii Europejskiej podstawowym instrumentem rozwoju regionalnego maj¹cym na celu podnosze- nie innowacyjnoœci regionów poprzez rozwój sektora badawczego i optymali- zacjê jego wykorzystania na rzecz gospodarki. Regionalna Strategia Innowacji (RIS) ma na celu wspomaganie w³adz re- gionalnych lub lokalnych oraz innych organizacji rozwoju regionalnego w zde- finiowaniu i wdro¿eniu efektywnego systemu wspierania innowacyjnoœci w re- gionie. Strategia tworzona jest na podstawie analizy potrzeb technologicznych, mo¿liwoœci i potencja³u sektora badawczego i naukowego, a tak¿e przedsiê- biorstw, w zakresie zarz¹dzania, finansów, szkolenia, organizacji oraz samej technologii. Strategia powinna równie¿ okreœlaæ kierunki polityki innowacyjnej, sposoby budowy i optymalizacji regionalnej infrastruktury wspomagaj¹cej in- nowacyjnoœæ19. Regionalne strategie innowacji budowanie s¹ od niedawna. Pierwsze opra- cowane dokumenty pojawi³y siê bowiem w Unii Europejskiej w po³owie lat 90- tych ubieg³ego stulecia. Obecnie, po niespe³na 10 latach, ponad 100 regionów posiada takie dokumenty i podejmuje próby podnoszenia innowacyjnoœci przed- siêbiorstw, jak i w efekcie ca³ych regionów. Regionalna strategia innowacji s³u- ¿y zatem zbudowaniu trwa³ego partnerstwa miêdzy przemys³em, samorz¹dem regionu i administracj¹ rz¹dow¹, samorz¹dem gospodarczym i innymi partnera- mi spo³ecznymi, jednostkami naukowo-badawczymi oraz infrastruktur¹ bizne- sow¹ w celu20: • wspomagania w³adz regionalnych we wdra¿aniu efektywnego systemu stymulowania innowacyjnoœci w regionie, • wzrostu poziomu innowacyjnoœci i konkurencyjnoœci ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, • tworzenia podstaw trwa³ego i zrównowa¿onego rozwoju, • wzrostu konkurencyjnoœci regionu, • nawi¹zania œcis³ej wspó³pracy z krajowymi i zagranicznymi innowacyj- nymi regionami, • efektywnej absorpcji Funduszy Strukturalnych oraz innych Ÿróde³ finan- sowych, krajowych i zagranicznych.

19 www.pi.gov.pl. 20 www.integris.net.pl. 74 Niki Capanidu

Wykorzystuj¹c dofinansowanie zarówno z 6 programu ramowego UE ba- dañ, rozwoju technologicznego21 oraz œrodków Komitetu Badañ Naukowych we wszystkich regionach (województwach) Polski zosta³y podjête dzia³ania maj¹- ce na celu opracowanie Regionalnych Strategii Innowacji. W 15 regionach (wy- j¹tkiem jest województwo mazowieckie) proces ten zosta³ zakoñczony – strate- gie zosta³y zdefiniowane i zatwierdzone przez w³adze samorz¹dowe. Rozpocz¹³ siê etap implementacji strategii poprzez przygotowanie i realizacjê konkretnych projektów22. Warto te¿ wspomnieæ, ¿e w celu wzmocnienia wspó³pracy i wy- miany doœwiadczeñ pomiêdzy uczestnikami procesu tworzenia Regionalnych Strategii Innowacji w Polsce zosta³a powo³ana do ¿ycia sieæ naukowa Integris.

Podsumowanie

W obecnej sytuacji krajów rozwiniêtych i postêpuj¹cej globalizacji gospo- darki na œwiecie, to co w ostatecznoœci decyduje o rozwoju regionalnym, to zdolnoœæ poszczególnych regionów do sta³ego generowania i adaptacji nowych technologii, rozwi¹zañ organizacyjnych i nowej wiedzy23. Innowacje s¹ wspó³czeœnie istotnym czynnikiem warunkuj¹cym rozwój przedsiêbiorstwa, re- gionu czy kraju24. Innowacje pe³ni¹ wiele niezmiernie istotnych funkcji o cha- rakterze ekonomicznym, spo³ecznym, techniczno-produkcyjnym i ekologicznym w kszta³towaniu rozwoju spo³eczno-gospodarczego regionów. Mo¿na powie- dzieæ, i¿ dzia³alnoœæ innowacyjna jest dzisiaj koniecznoœci¹ i nie mo¿na nie do- ceniaæ jej roli25. Nowoczesnym czynnikiem, który decyduje o poziomie rozwoju danego re- gionu jest innowacja, jej absorpcja i dyfuzja. Nale¿y tu podkreœliæ, ¿e region

21 6 Program Ramowy jest g³ównym instrumentem UE s³u¿¹cym do finansowania badañ w Europie. Program ten, zaproponowany przez Komisjê Europejsk¹ i przyjêty 3 czerwca 2002 r. przez Radê Ministrów i Parlament Europejski, jest otwarty dla publicznych i prywatnych, ma³ych i du¿ych podmiotów przez okres czterech lat, od koñca 2002 r. do koñca 2006 r. 22 parp1.cmdok.dt.pl. 23 B. Gruchman: Nowy paradygmat rozwoju regionalnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny”, z. 2, Poznañ 1992, s. 19. 24 E. Zalesko: Rola bezpoœrednich inwestycji zagranicznych w podnoszeniu innowacyjnoœci gospodarki, [w:] B. Plawgo: Czynniki rozwoju regionalnego Polski pó³nocno-wschodniej, tom I, Wyd. Wy¿sza Szko³a Administracji Publicznej w Bia³ymstoku, Bia³ystok 2005, s. 683. 25 W. Janasz: op.cit., s. 275. Znaczenie innowacji w rozwoju regionalnym 75 innowacyjny charakteryzuje siê nie tylko zdolnoœci¹ do wytwarzania i absorp- cji innowacji, ale tak¿e do dalszego jej przetwarzania pod k¹tem w³asnych po- trzeb rozwojowych oraz potrzeb rynku lokalnego26. Narzêdziem, które s³u¿y poprawie innowacyjnoœci regionów w Unii Euro- pejskiej s¹ regionalne strategie innowacji. Dotychczas zosta³y one opracowane dla oko³o stu regionów w Europie. Szczególny udzia³ polskich regionów w bu- dowaniu tych strategii innowacji jest istotnym potwierdzeniem roli tych strate- gii w formowaniu narzêdzi wspierania innowacyjnoœci. Istniej¹ce ju¿ strategie innowacji stanowi¹ przyk³ad dla regionów z innych pañstw, zw³aszcza tych prze¿ywaj¹cych obecnie okres transformacji gospodarczej. Jednoczeœnie daj¹ mo¿liwoœæ wymiany doœwiadczeñ i poszukiwania wzorców do dzia³añ w celu podnoszenia innowacyjnoœci.

Bibliografia

Gruchman B.: Nowy paradygmat rozwoju regionalnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomicz- ny i Socjologiczny”, z. 2, Poznañ 1992. Janasz W.: Innowacje w dzia³alnoœci przedsiêbiorstw w integracji z Uni¹ Europejsk¹, wyd. Difin, Warszawa 2005. Klepka M.: Raport: Efekty regionalnych strategii innowacji w Polsce. Rekomendacje do analizy szczegó³owej, PARP, Warszawa 2005. Korenik S.: Dysproporcje w rozwoju regionów Polski – wybrane aspekty, wyd. AE, Wroc³aw 2003. Miko³ajkewicz Z.: Spo³eczne i regionalne aspekty przemian strukturalnych w polskiej gospodarce okresu transformacji, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2004. Miszczak K.: Charakterystyka funkcjonowania terytorialnych systemów innowacyjnych, [w:] Kierunki transformacji spo³eczno-ekonomicznej przestrzeni Polski ze szcze- gólnym uwzglêdnieniem obszarów metropolitalnych, red. S. Korenik, M. Rogow- ska, Wydawnictwo Katedry Gospodarki Przestrzennej i Administracji Samorz¹do- wej AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 2006. parp1.cmdok.dt.pl.

26 S. Korenik: op.cit., s. 68. 76 Niki Capanidu

Parteka T.: Czynnik innowacji w rozwoju regionalnym, „Biuletyn KPZK”, z. 204, wyd. PAN, Warszawa 2003. Poszewiecki A.: Regionalne strategie innowacji jako sposób na wzrost konkurencyjno- œci regionów na przyk³adzie województwa warmiñsko-mazurskiego, [w:] B. Plaw- go: Czynniki rozwoju regionalnego Polski pó³nocno-wschodniej, tom I, Wyd. Wy¿- sza Szko³a Administracji Publicznej w Bia³ymstoku, Bia³ystok 2005. www.integris.net.pl. www.pi.gov.pl. Zalesko E.: Rola bezpoœrednich inwestycji zagranicznych w podnoszeniu innowacyjno- œci gospodarki, [w:] B. Plawgo: Czynniki rozwoju regionalnego Polski pó³nocno- wschodniej, tom I, Wyd. Wy¿sza Szko³a Administracji Publicznej w Bia³ymstoku, Bia³ystok 2005.

THE SIGNIFICANCE OF INNOVATION IN REGIONAL DEVELOPMENT

Summary

The article presents the innovation as a significant factor in regional socio-eco- nomic development. It contains the definition of innovation and a short characteristic of regional innovative system in European Union. A large number of European regions have already embedded innovation as a important part of their policy. Regional Innova- tive Strategies are the example of this activity also mentioned in this paper. Innowacyjnoœæ i przedsiêbiorczoœæ w strategiach rozwoju powiatów... 77

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

WIES£AW DANIELAK

INNOWACYJNOŒÆ I PRZEDSIÊBIORCZOŒÆ W STRATEGIACH ROZWOJU POWIATÓW WOJEWÓDZTWA LUBUSKIEGO

Wprowadzenie

Przedsiêbiorczoœæ i innowacyjnoœæ staj¹ siê wspó³czeœnie najbardziej po- ¿¹danymi atrybutami pañstw, organizacji, gospodarek i przedsiêbiorstw. Maj¹ byæ si³¹ napêdow¹ rozwoju gmin, powiatów i województw. Dlatego znajduj¹ swoje szczególne miejsce w strategiach rozwoju Jednostek Samorz¹du Teryto- rialnego. Ponadto lansowany na gruncie europejskim model polityki rozwoju re- gionalnego, ukierunkowany na osi¹gniêcie spójnoœci ekonomicznej, spo³ecznej i przestrzennej znajduje swój wyraz w Regionalnych Strategiach Innowacji. Ich istot¹ jest stworzenie i wdro¿enie efektywnego systemu wspomagania innowa- cyjnoœci w regionie. Tego typu czynniki powoduj¹, i¿ „kluczowe znacznie dla przebiegu szere- gu procesów gospodarczych i spo³ecznych ma organizacja administracji tereno- wej: regionalnej i lokalnej, zakres jej kompetencji i sprawnoœci dzia³ania”1, któ- ra, aby sprostaæ obecnym wyzwaniom, potrzebuje innego myœlenia i opracowy- wania dzia³añ nie tylko w sferze planowania, ale tak¿e stosowania ca³kowicie nowych rozwi¹zañ organizacyjnych, strukturalnych czy ekonomiczno-finanso- wych.

1 J. G¹ciarz, Organizacja i zasady dzia³ania administracji publicznej w Polsce, [w:] Admini- stracja publiczna, red. J. Hauser, PWN Warszawa 2003, s. 198. 78 Wies³aw Danielak

Istotnym zagadnieniem staje siê umiejêtnoœæ diagnozowania potencja³u en- dogenicznego Jednostek Samorz¹du Terytorialnego po to, by w sposób optymal- ny wytyczaæ cele strategiczne i operacyjne. A nastêpnie przejœæ do ich imple- mentacji czy monitoringu korzyœci i kosztów. W jaki sposób stworzyæ mechanizm rozwoju lokalnej przedsiêbiorczoœci i innowacyjnoœci? – to pytanie pozostaje nadal otwarte, bowiem Jednostki Sa- morz¹du Terytorialnego przeœcigaj¹ siê w tworzeniu rozwi¹zañ w tym obszarze. Innowacyjnoœæ jako sk³adowa przedsiêbiorczoœci zmierza w kierunku wprowadzania czegoœ nowego w danej dziedzinie ¿ycia po to, by osi¹gn¹æ roz- wi¹zanie lepsze, bardziej doskonalsze, którego efekt przes¹dza o utrzymaniu b¹dŸ wzmocnieniu przewagi konkurencyjnej. Wspó³czeœnie istotê innowacji rozpatruje siê w znacznie szerszych kate- goriach, jako ka¿de celowe dzia³anie, prowadz¹ce do zmiany dotychczasowego stanu obiektów i relacji miêdzy nimi, mo¿e siê ona wiêc odnosiæ do ka¿dego dobra, us³ugi, idei, które s¹ postrzegane jako nowe przez kogokolwiek2. Z³o¿onoœæ rozwi¹zañ i zale¿noœci towarzysz¹cych realizacji przedsiêwziêæ innowacyjnych (w gminach czy powiatach) wskazuje, i¿ s¹ one wypadkow¹ licznych interakcji podmiotów zaanga¿owanych w tworzenie rozwi¹zañ inno- wacyjnych.

Potencja³ endogeniczny regionu

Ka¿de województwo (region) posiada charakterystyczne uwarunkowania, które przyœpieszaj¹ lub hamuj¹ jego rozwój spo³eczno-gospodarczy. Do istot- nych uwarunkowañ nale¿¹: po³o¿enie geograficzno-przyrodnicze, spo³eczno- kulturowe, jak równie¿ ekonomiczne, infrastrukturalne i instytucjonalne. Istotn¹ rolê w rozwoju spo³eczno-gospodarczym województwa lubuskiego odgrywaj¹ ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa, w których pracuje ponad 80% za- trudnionych, g³ównie w us³ugach i handlu (36,4%), przemyœle (9,1%), budow- nictwie (8,8%) oraz w bran¿y hotele i restauracje (3,4%). Te i inne specyficzne uwarunkowania rozwoju regionalnego (tab. 1), od- dzia³uj¹c na mo¿liwoœci kszta³towania przewagi konkurencyjnej znajduj¹ swoje odzwierciedlenie w realizowanych projektach i strategiach rozwoju regionalnego.

2 Ph. Kotler, Marketing. Analiza, planowanie, wdra¿anie i kontrola, Warszawa 1994, s. 224. Innowacyjnoœæ i przedsiêbiorczoœæ w strategiach rozwoju powiatów... 79

Tabela 1 Dane charakteryzuj¹ce województwo lubuskie na tle gospodarki Polski 2004 r.

Województwo Udzia³ Wyszczególnienie Polska lubuskie % Powierzchnia [km2] 312 685 13 989 4,8 Powiaty 314 12 3,3 Ludnoœæ [tys.]: 38 173,8 1 009,2 2,6 miasta – 648,2 – wieœ – 361,0 – PKB, ceny bie¿¹ce [mln z³] 816 080,6 18 542,6 2,3 Liczba pracuj¹cych (w tys.) – 282,5 PKB na mieszkañca [z³] 21 366 18 396 86,1 Liczba bezrobotnych [tys.] 2 999,6 99,4 3,3 Stopa bezrobocia [%] 19,0 25,6 – Studenci szkó³ wy¿szych ( w tys.) – 34,7 – Absolwenci szkól wy¿szych ( w tys.) – 6,9 – Liczba podmiotów gospodarczych 3 576 830 99 031 2,8 – sektor publiczny 134 513 5 769 4,3 – sektor prywatny 3 442 317 93 262 2,7 Dochody powiatów na 1 mieszkañca w z³ – 561 – Wydatki powiatów na 1 mieszkañca w z³ – 567 – ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Rocznika statystycznego województwa lubu- skiego 2004, 2005, Urz¹d Statystyczny Zielona Góra.

Przygraniczne usytuowanie sprzyja uzyskiwaniu œrodków w ramach wspó³- pracy przygranicznej. Do województwa lubuskiego w latach 1994–2001 trafi³o oko³o 60% œrodków w ramach programu Phare/CBC, co pozwoli³o na realiza- cjê ponad 70 projektów inwestycyjnych na ³¹czn¹ kwotê 170 mln euro. Wa¿- nym instrumentem wspieraj¹cym gospodarkê na pograniczu polsko-niemieckim jest program INTERREG III A. Do paŸdziernika 2005 wsparcie w ramach Pro- gramu otrzyma³o 126 projektów, na ³¹czna kwotê 74 mln euro. Obecnie województwo lubuskie nie zajmuje znacz¹cych miejsc pod wzglê- dem rozwoju gospodarczego i poziomu innowacyjnoœci. Zmniejszy³a siê rola du¿ych przedsiêbiorstw na rzecz ma³ych i œrednich dominuj¹cych w sferze han- dlu i us³ug. Znacz¹cy wzrost liczby ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw mia³ miejsce w latach 1990–2004 (wzrost z 24 828 do 99 031 podmiotów, w tym 68 762 to osoby fizyczne prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹ na w³asny rachu- 80 Wies³aw Danielak nek). W województwie lubuskim na koniec 2004 roku zarejestrowanych by³o 99031 podmiotów, z czego 93 262 podmioty przypada³y na sektor prywatny, a 5769 na sektor publiczny (tab. 2). W 2004 roku najwiêksza grupê podmiotów prywatnych stanowi³y przed- siêbiorstwa z sekcji handel i naprawy (38,5%). Znaczny przyrost liczby pod- miotów mia³ miejsce w takich sekcjach jak: obs³uga nieruchomoœci i firm (20,5%), przemys³ (9,9%), budownictwo (9,5%), ochrona zdrowia i opieka spo- ³eczna (4,7%) i edukacja (2,3%) (tab. 3).

Tabela 2 Podmioty gospodarki narodowej zarejestrowane w systemie REGON w województwie Lubuskim w 2004 r.

Sektor Spó³ki Zak³ady w tym spó³ki Spó³ki Spó³- osób Ogó³em pry- pub- z kapita³em Powiat ogó³em cywilne dzielnie fizycz- watny liczny zagra- nych nicznym 1 2 3 4 5 6 7 8 Podregion gorzowski Gorzowski 5262 5070 192 342 175 260 21 4249 Miêdzyrzecki 5697 5369 328 258 111 279 34 4356 S³ubicki 5267 4910 357 389 238 294 31 3885 Strzelecko- 3622 3504 118 137 63 164 21 3017 drezdeñski Suleñciñski 2552 2454 98 130 69 134 22 2061 Podregion zielonogórski Kroœnieñski 5768 5186 582 197 108 301 28 4399 Nowosolski 6371 5757 614 300 71 414 40 4473 Œwiebodziñski 5955 5701 254 249 100 361 21 4548 Wschowski 2959 2719 240 120 22 162 21 2230 Zielonogórski 7015 6643 372 350 137 424 48 5479 ¯agañski 7396 6784 612 246 78 390 46 5552 ¯arski 9725 9003 722 493 262 523 47 7339 Gorzów Wlkp. 16406 15393 1013 1121 357 1149 71 12202 – miasto Zielona Góra 15036 14769 267 1501 409 1243 62 11252 – miasto Ogó³em 99031 93262 5769 5833 2200 6098 513 75042 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Województwo Lubuskie, Podregiony, Powia- ty, Gminy, Urz¹d Statystyczny Zielona Góra 2005. Innowacyjnoœæ i przedsiêbiorczoœæ w strategiach rozwoju powiatów... 81

Wzrost konkurencyjnoœci i innowacyjnoœci regionu lubuskiego to cel stra- tegiczny rozwoju województwa, którego realizacja ma nastêpowaæ poprzez wy- korzystanie potencja³u nauki i B+R, budowanie sytemu wspierania przedsiêbior- czoœci i innowacji oraz nowoczesnej infrastruktury innowacyjnej w regionie. Ponadto szans na rozwój innowacyjnoœci przedsiêbiorstw nale¿y upatrywaæ w realizowanej „Strategii Rozwoju Województwa Lubuskiego”, która okreœla najwa¿niejsze wyzwania rozwojowe regionu w postaci celów strategicznych, obejmuj¹cych miêdzy innymi dzia³ania ukierunkowane na: podniesienie pozio- mu wykszta³cenia spo³eczeñstwa, zwiêkszenie potencja³u innowacyjnego nauki oraz informatyzacje, rozwój przedsiêbiorczoœci oraz dzia³ania maj¹ce na celu podniesienie poziomu technologicznego przedsiêbiorstw i ich innowacyjnoœci

Tabela 3 Osoby fizyczne prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹ wed³ug wybranych sekcji w województwie Lubuskim w 2004 r.

Przetwórstwo Budownictwo Handel i naprawy Powiat Ogó³em przemys³owe iloœæ % iloœæ % iloœæ % Województwo 75042 6122 7110 28932 Podregion gorzowski Gorzowski 4249 385 9,0 403 9,5 1628 38,3 Miêdzyrzecki 4356 382 8,8 483 11,1 1563 35,9 S³ubicki 3885 178 4,6 241 6,2 1710 44,0 Strzelecko- 3017 320 10,6 285 9,4 1219 40,4 drezdeñski Suleñciñski 2061 149 7,2 235 11,4 739 35,8 Gorzów Wlkp. 12202 938 7,7 1357 11,1 4093 33,5 Razem 29770 2352 7,9 3004 10,1 10952 36,8 Podregion zielonogórski Kroœnieñski 4399 295 6,7 325 7,4 1969 44,7 Nowosolski 4473 496 11,1 393 8,8 1844 41,2 Œwiebodziñski 4548 417 9,2 418 9,2 1582 34,8 Wschowski 2230 217 9,7 245 11,0 797 35,7 Zielonogórski 5479 526 9,6 632 11,5 1988 36,2 ¯agañski 117 12 10,2 11 9,4 34 29,0 ¯arski 7339 513 7,0 560 7,6 3605 49,1 Zielona Góra 11252 849 7,5 1041 9,2 3678 32,7 Razem 45272 3770 8,3 4106 9,1 17980 39,7 82 Wies³aw Danielak cd. tabeli 3 Obs³uga Hotele Transport Poœrednictwo nieruchomoœci Powiat i restauracje i ³¹cznoœæ finansowe i firm iloœæ % iloœæ % iloœæ % iloœæ % Województwo 2706 6267 3206 10125 Podregion gorzowski Gorzowski 197 4,6 374 8,8 182 4,3 430 10,1 Miêdzyrzecki 173 4,0 304 7,0 186 4,3 560 12,9 S³ubicki 189 4,9 644 21,3 129 3,3 318 8,2 Strzelecko- 107 3,5 219 7,3 99 3,3 312 10,3 drezdeñski Suleñciñski 113 5,5 138 6,7 79 3,8 221 10,7 Gorzów Wlkp. 361 2,6 1090 8,9 759 6,2 2029 16,6 Razem 1140 3,8 2769 9,3 1434 4,8 3870 13,0 Podregion zielonogórski Kroœnieñski 198 4,5 322 7,3 159 3,6 424 9,6 Nowosolski 131 2,9 302 6,7 151 3,4 512 11,4 Œwiebodziñski 216 4,7 297 6,5 173 3,8 744 16,4 Wschowski 102 4,6 182 8,1 86 3,9 248 11,1 Zielonogórski 156 2,8 435 7,9 172 3,1 739 13,4 ¯agañski 4 3,4 8 6,8 6 5,1 14 12,0 ¯arski 271 3,7 546 7,4 238 3,2 716 9,8 Zielona Góra 273 2,4 1032 9,2 622 5,5 2241 19,9 RAZEM 1566 3,5 3498 7,7 1772 3,9 6255 13,8 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Województwo Lubuskie, Podregiony, Powia- ty, Gminy, Urz¹d Statystyczny Zielona Góra 2005. dziêki rozwojowi wspó³pracy z uczelniami wy¿szymi, stworzenie regionalnego systemu wsparcia innowacji i transferu technologii czy uaktywnienie dzia³añ in- nowacyjnych w podmiotach gospodarczych, jak równie¿ kreowanie polityki roz- woju kapita³u ludzkiego.

Cele strategiczne i operacyjne w obszarze innowacyjnoœci i przedsiêbiorczoœci zawarte w strategiach rozwoju powiatów

Uwzglêdnianie zmiennych uwarunkowañ zewnêtrznych i wewnêtrznych w perspektywie mo¿liwoœci rozwojowych powiatu pozwala nie tylko w³aœciwie generowaæ cele strategiczne, ale równie¿ elementy wizji rozwoju. Elementy te Innowacyjnoœæ i przedsiêbiorczoœæ w strategiach rozwoju powiatów... 83 znajduj¹ swoje odzwierciedlenie w Strategii Rozwoju Powiatu, która zak³ada realizacjê przyjêtych celów przy wsparciu œrodków pozyskanych z funduszy strukturalnych, które stanowi¹ istotn¹ szansê na zdynamizowanie rozwoju re- gionalnego. Strategia rozwoju powiatu (gminy) postrzegana jest jako3: • proces tworzenia wspó³pracy miêdzy sektorem publicznym i prywat- nym, • proces kreowania rozwoju oraz kszta³towania narzêdzi rozwoju i gwa- rantowania jego trwa³oœci, • proces tworzenia œrodowisk, w których ma szansê siê rozwin¹æ drobna i œrednia przedsiêbiorczoœæ oraz proces identyfikowania szans dla poten- cjalnych inwestorów zagranicznych, • proces transferu wiedzy i informacji miêdzy w³adzami a spo³ecznoœci¹, • program dzia³añ mieszcz¹cy siê w autonomii regionalnej i lokalnej, • proces identyfikowania i kszta³towania wiêzi z reszt¹ kraju i œwiatem, • proces identyfikowania i kszta³towania zdolnoœci rozwojowych gminy i regionu, • proces doskonalenia efektywnoœci, konkurencyjnoœci i jakoœci, • aktywny proces dostosowawczy uwzglêdniaj¹cy oddzia³ywanie na prze- widywane zmiany w otoczeniu, • zintegrowane kierowanie zasobami. Strategia pozwala wiêc na4: • wytyczenie perspektywicznych kierunków rozwoju gminy, • koncentracjê na zidentyfikowanych priorytetach, • podporz¹dkowanie celów podrzêdnych nadrzêdnymi, • wykorzystywanie pojawiaj¹cych siê szans i unikanie zagro¿eñ, • ci¹g³oœæ planowania i obserwacji otoczenia, • d¹¿enie do optymalnego wykorzystania posiadanych œrodków i zaso- bów.

3 E. Nowiñska, Strategia rozwoju gmin na przyk³adzie gmin przygranicznych, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ 1997. 4 A. Purgat, R. Reszel, Zarz¹dzanie gmin¹ w teorii i praktyce, Zachodnie Centrum Organiza- cji, Warszawa–Poznañ–Zielona Góra 1997. 84 Wies³aw Danielak

Z regu³y sam proces budowy strategii przebiega wieloetapowo, a przy jej opracowaniu aktywny udzia³ zaznaczaj¹ przedstawiciele ró¿nych œrodowisk gospodarczych, spo³ecznych i naukowych. Ca³oœæ dzia³añ wkomponowuje siê w ramy zarz¹dzania strategicznego, które polega na cyklicznym dokonywaniu analiz stanu uwarunkowañ rozwojo- wych danej organizacji, wyznaczaniu celów g³ównych i poœrednich oraz okre- sowym porównywaniu planów z efektami podejmowanych dzia³añ5. Opracowane w poszczególnych powiatach strategie s¹ wytyczn¹ ukierun- kowan¹ na zwiêkszenie zaanga¿owania ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w proces rozwoju odpowiednich mechanizmów wspieraj¹cych przedsiêbior- czoœæ oraz innowacyjnoœæ. Za realizacj¹ tego typu przedsiêwziêæ przemawia m.in. fakt, i¿ w regionie jest stosunkowo ma³o jednostek badawczo-rozwojo- wych, brakuje parków technologicznych równie¿ brakuje kontaktów i powi¹- zañ przemys³u z nauk¹. Przezwyciê¿aniu tych problemów s³u¿¹ realizowane projekty dotycz¹ce np.: budowy Regionalnej Sieci Transferu Technologii czy Lubuskiego Forum Nauki i Przedsiêbiorczoœci, jak równie¿ projekty realizowa- ne w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego dotycz¹ce powi¹zañ nauki z przemys³em. Cele g³ówne i operacyjne wybranych powiatów w województwie lubuskim zosta³y przedstawione w poni¿szym zestawieniu (tab. 4).

Tabela 4 Cele g³ówne i operacyjne w wybranych powiatach województwa lubuskiego

Lp. Powiat Cel g³ówny Cele operacyjne 1 2 3 4 Podregion gorzowski 1. Gorzowski Tworzenie warunków dla – £agodzenie skutków bezrobocia wszechstronnego rozwoju poprzez generowanie miejsc pracy. przedsiêbiorczoœci, – Wspieranie istniej¹cego biznesu nowoczesnej gospodarki; lokalnego. szczególnie rolnictwa, – Ustalenie listy preferowanych turystyki, drobnego przemys³u kierunków rozwoju, wdra¿anie i wspó³pracy transgranicznej. nowych opracowañ badawczo- rozwojowych.

5 T. Domañski, Strategiczne planowanie rozwoju gospodarczego gminy, Warszawa 2000 s. 49. Innowacyjnoœæ i przedsiêbiorczoœæ w strategiach rozwoju powiatów... 85

1 2 3 4 2. S³ubicki Wspieranie rozwoju – Wspieranie rozwoju przedsiêbior- gospodarczego powiatu. czoœci i instytucjonalnego otoczenia biznesu. – Pozyskiwanie innowacji i nowych technologii. – Wspieranie i tworzenie klimatu wspó³pracy uczelni wy¿szych z przedsiêbiorstwami i instytucjami. 3. Strzelecko- Zwiêkszenie szans rozwoju – Zachowanie naturalnego i czystego drezdeñski w sektorze gospodarczym. œrodowiska. – Edukacja czynnikiem rozwoju powiatu. – Rozwój szkolnictwa wy¿szego. 4. Suleñciñski – Rozwój gospodarczy – Ochrona istniej¹cych miejsc pracy powiatu. oraz tworzenie warunków do – Rozwój turystyki. powstawania nowych miejsc pracy. – Opracowanie programu wspierania nowych podmiotów gospodarczych. Stworzenie systemu szkoleñ umo¿li- wiaj¹cych zmianê kwalifikacji. Podregion zielonogórski 1. Kroœnieñski – Dynamiczny rozwój ma³ych – Aktywna promocja innowacyjnoœci i œrednich przedsiêbiorstw. wœród lokalnej przedsiêbiorczoœci – Restrukturyzacja i unowo- i programu pozyskiwania inwestorów. czeœnienie przemys³u – Poprawa dostêpu do informacji, baz danych o rynkach zbytu, kooperantach, technologiach i Ÿród³ach finansowania. – Wspieranie innowacji i nowoczesnych technologii. 2. Œwiebodziñski – Poprawa konkurencyjnoœci – Podniesienie konkurencyjnoœci i wzrost atrakcyjnoœci gospodarczej powiatu. powiatu. – Dzia³anie na rzecz zmian struktury – Tworzenie warunków do gospodarki w kierunku zwiêkszenia wszechstronnego rozwoju udzia³u sektorów o wysokiej zasobów ludzkich. dynamice rozwoju. – Poprawa dostêpnoœci – Promowanie procesów sprzyjaj¹cych spo³eczeñstwa do dóbr, postawom proinnowacyjnym. us³ug i informacji. – Podnoszenie kwalifikacji osób zatrudnionych, ze szczególnym uwzglêdnieniem sektora MSP. – Rozwój wysokiej jakoœci po³¹czeñ telefonicznych i teleinformatycznych.

86 Wies³aw Danielak

1 2 3 4 3. ¯agañski – Osi¹gniêcie zrównowa¿o- – Tworzenie warunków do równo- nego, wysokiego rozwoju wa¿enia rozwoju powiatu. gospodarki powiatu. – Wspieranie rozwoju ma³ej i œredniej – Poprawa dostêpnoœci przedsiêbiorczoœci. spo³eczeñstwa do dóbr, – ¯agañ – centrum edukacyjne us³ug i informacji. i oœrodek kszta³cenia europejskiego. – Budowa i modernizacja infrastruktury technicznej powiatu. 4. ¯arski – Stworzenie warunków do – Promowanie korzystnego po³o¿enia dalszego rozwoju zak³adów powiatu opartego na jego walorach pracy, zwiêkszenia zatrud- gospodarczych i turystycznych; nienia i wykorzystania wykorzystanie otoczenie autostrady du¿ego potencja³u si³y A-18. roboczej. – Rozwój wspó³pracy przygranicznej. – Stworzenie warunków do – Stworzyæ warunki do zwiêkszenia rozwoju rolnictwa. nak³adów inwestycyjnych w regionie. – Stworzenie warunków dla równomiernego rozwoju gmin Powiatu ¯arskiego.

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie strategii rozwoju powiatów.

Regionalne strategie rozwoju maj¹ na celu wspomagaæ w³adze regionalne we wdro¿eniu efektywnego systemu wspomagania przedsiêbiorczoœci i innowa- cyjnoœci w regionie. Powinny one okreœlaæ kierunki polityki innowacyjnej oraz sposoby wykorzystania potencja³u, jakim dana jednostka dysponuje, zw³aszcza w odniesieniu do potrzeb ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw. W obecnej rzeczywistoœci gospodarczej nie jest mo¿liwe równie intensyw- ne rozwijanie wszystkich dziedzin ¿ycia spo³ecznego i gospodarczego. Wobec ograniczonych œrodków finansowych konieczne jest dokonanie wyboru tych ce- lów, których pobudzanie z uwagi na potrzeby regionu jest najwa¿niejsze i naj- pilniejsze. Podstaw¹ do hierarchizacji priorytetów rozwojowych, a nastêpnie za- dañ wynikaj¹cych ze strategii, s¹ wytypowane cele strategiczne. W celu usprawnienia dzia³añ ukierunkowanych na wspieranie innowacji w szerszym zakresie le¿y wypracowaæ system rozwi¹zañ i dzia³añ wzmacniaj¹- cych potencja³ ekonomiczny i innowacyjny ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw poprzez m.in. poprawê dostêpu do ró¿nego rodzaju Ÿróde³ informacji, podnie- sienie poziomu rozwoju kapita³u ludzkiego, u³atwienia w zakresie dostêpu do Ÿróde³ finansowania, rozwoju wspó³pracy instytucjonalnej oraz tworzenie wa- runków dla rozwoju przedsiêbiorstw z bran¿ zaliczanych do wysokiej techniki. Innowacyjnoœæ i przedsiêbiorczoœæ w strategiach rozwoju powiatów... 87

Bibliografia

Analiza wybranych obszarów konkurencyjnoœci i innowacyjnoœci w województwie lu- buskim, red. D. Fic, Zielona Góra 2004. Biniecki J., Szczupak B., Strategia rozwoju lokalnego. Zrz¹dzanie rozwojem lokalnym i regionalnym, AE Katowice 2001. G¹ciarz J., Organizacja i zasady dzia³ania administracji publicznej w Polsce, [w:] Ad- ministracja publiczna, J. Hauser (red.), PWN Warszawa 2003. Kot J., Zarz¹dzanie rozwojem gmin a praktyka planowania strategicznego, Wyd. Uni- wersytetu £ódzkiego, £ódŸ 2003. Lubuska Regionalna Strategia Innowacyjnoœci, red. D. Fic, Zielona Góra 2004. Ph. Kotler, Marketing. Analiza, planowanie, wdra¿anie i kontrola, Warszawa 1994. Rocznik Statystyczny Województwa Lubuskiego, 2005. Stankiewicz J., Analiza potencja³u badawczo-rozwojowego w województwie lubuskim, [w:] Analiza wybranych obszarów konkurencyjnoœci i innowacyjnoœci w woje- wództwie lubuskim, red. D. Fic, Uniwersytet Zielonogórski, Zielona Góra 2004.

CREATIVITY AND ENTREPRENEURSHIP IN THE DEVELOPMENT STRATEGIES OF LOCAL ADMINISTRATIVE DISTRICTS IN LUBUSKIE VOIVODSHIP

Summary

The strategies of regional development proposed on the European ground, put main emphasis and attribute significance to the development of entrepreneurship and creativity as the basis of social, economic, academic and research growth. Entrepreneur- ship and creativity constitute leading principles, aimed at the knowledge-based economy, with reference to guidelines included in the Lisbon strategy. The aim of this article is to show local development strategies of economic growth as the factors which determine the formation of favourable conditions for the expansion of entrepreneurship and the creativity of enterprises. The creation of the development of entrepreneurship and creativity is based on the utilization of the endogenous region’s potential. Its skilful application is the essential condition in the formation of the possi- bilities for local development in long-term perspective. 88 Wies³aw Danielak

The principal aims included in regional development strategies head for the ac- complishment of balanced, high-pitched economic development of local administrative districts through the implementation of ventures concerning creation of the conditions for expansion of small and medium enterprises, improvement of their competitiveness along with the financial support of the European Union. Znaczenie inwestycji w sferze szkolnictwa... 89

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

EWA GOÑDA

ZNACZENIE INWESTYCJI W SFERZE SZKOLNICTWA W PROCESIE ROZWOJU LOKALNEGO1

Wprowadzenie

Rozwój lokalny jest kompleksowym procesem, który dokonuje siê w ró¿- nych, nierzadko wzajemnie siê przenikaj¹cych sferach. Na rozwój ten sk³ada siê wiele subprocesów, polegaj¹cych m.in. na: zwiêkszaniu zatrudnienia, dywersy- fikacji dzia³alnoœci gospodarczej na danym terenie, poprawie jego atrakcyjno- œci inwestycyjnej, polepszaniu jakoœci œrodowiska2. Oprócz tego istotnym aspektem rozwoju lokalnego jest poprawa warunków ¿ycia mieszkañców danej jednostki samorz¹dowej, tzw. jakoœci ¿ycia. Decyduje o niej m.in. stopieñ za- spokojenia rozmaitych potrzeb spo³ecznoœci lokalnej: potrzeb egzystencjalnych (wy¿ywienia, ubrania), potrzeb mieszkaniowych oraz potrzeb duchowych. W ra- mach tej ostatniej grupy jedn¹ z najwa¿niejszych jest potrzeba kszta³cenia3. Zaspokajanie potrzeb duchowych mieszkañców – mimo ich niematerialne- go charakteru – ma materialny aspekt. Proces œwiadczenia us³ug, w trakcie któ-

1 Praca naukowa finansowana ze œrodków bud¿etowych na naukê w latach 2006–2007 jako projekt badawczy nr 1 H02C 025 30, pt. Finansowanie gminnego szkolnictwa obowi¹zkowego w Polsce po roku 1995. 2 A. Klasik, F. KuŸnik, Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego, [w:] Funk- cjonowanie samorz¹du terytorialnego – doœwiadczenia i perspektywy, t. II, red. S. Dolata, Wy- dawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 1998, s. 395–396. 3 Por. J.J. Parysek, Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Uniwersytetu im. A. Mickie- wicza w Poznaniu, Poznañ 2001, s. 74–78. 90 Ewa Goñda rego zaspokajane s¹ te potrzeby, wymaga bowiem odpowiedniej infrastruktury spo³ecznej. W konsekwencji w³adze lokalne, na które w przewa¿aj¹cej mierze na³o¿ono zadania z zakresu zaspokajania potrzeb spo³ecznych, s¹ odpowiedzial- ne za dokonywanie inwestycji w tej dziedzinie4. W tym opracowaniu uwaga zo- stanie skoncentrowana na jednym z rodzajów infrastruktury spo³ecznej – na in- frastrukturze szkolnej. W szczególnoœci celem opracowania jest przedstawienie roli, jak¹ w procesie rozwoju lokalnego pe³ni¹ inwestycje szkolne dokonywane przez w³adze lokalne. Dodatkowo, na podstawie analizy wydatków bud¿eto- wych w wybranej jednostce samorz¹du terytorialnego – w gminie miejsko-wiej- skiej Czerniejewo – poniesionych w latach 1996–2005, autorka poszukuje od- powiedzi na pytanie: jakie by³ udzia³ wydatków inwestycyjnych w szkolnictwie w bud¿ecie tej gminy w badanym okresie?

1. Inwestycje w szkolnictwie jako czynnik i miernik rozwoju lokalnego

Badaj¹c rolê, jak¹ w procesie rozwoju lokalnego odgrywa dokonywanie przez samorz¹d lokalny inwestycji szkolnych, mo¿na rozpatrywaæ ich znacze- nie w dwóch aspektach: „przyczynowym” i „skutkowym”. Z jednej strony dzia- ³alnoœæ inwestycyjna w szkolnictwie przyczynia siê bowiem do osi¹gania roz- woju lokalnego, stanowi wiêc ona jego czynnik (determinantê). Z drugiej stro- ny inwestycje w szkolnictwie mo¿na analizowaæ w kontekœcie efektów rozwoju lokalnego, a œciœlej – mog¹ byæ one wykorzystywane do jego pomiaru. Inwestycje w sferze szkolnictwa wp³ywaj¹ na rozwój lokalny w bezpoœred- ni lub w poœredni sposób. W pierwszym przypadku dzia³ania inwestycyjne, po- legaj¹ce np. na budowie, rozbudowie lub modernizacji budynków szkolnych, dokonywaniu zakupów œrodków trwa³ych, przyczyniaj¹ siê do poprawy mate- rialnych warunków nauczania dzieci. W konsekwencji dochodzi do poprawy standardu us³ug œwiadczonych w szko³ach5. W szerszym kontekœcie oznacza to poprawê jakoœci ¿ycia i dokonanie siê rozwoju. Jednoczeœnie lepsze materialne

4 E. Denek, Rola samorz¹du terytorialnego w œwiadczeniu us³ug spo³ecznych, [w:] Us³ugi spo- ³eczne w gospodarce samorz¹du terytorialnego w Polsce, red. E. Denek, Zeszyty Naukowe AE w Poznaniu, Wydawnictwo AE w Poznaniu, Poznañ 2003, z. 38, s. 20. 5 Jednoczeœnie nale¿y zwróciæ uwagê, ¿e materialne warunki nauczania jedynie czêœciowo de- terminuj¹ standard tych us³ug. Istotny wp³yw na niego maj¹ bowiem czynniki niematerialne, ta- kie jak np. kwalifikacje i zaanga¿owanie nauczycieli. Znaczenie inwestycji w sferze szkolnictwa... 91 warunki dzia³alnoœci szkó³ mog¹ oddzia³ywaæ na dalsze mo¿liwoœci rozwoju. W przypadku absolwentów szkó³, w których urz¹dzenia s¹ w dobrym stanie, wyposa¿onych np. w odpowiedni¹ liczbê komputerów przeznaczonych na u¿y- tek uczniów, niwelowana jest bowiem pewna bariera w dostêpie do szkolnic- twa na wy¿szych poziomach. Z kolei poœrednie oddzia³ywanie inwestycji szkolnych na rozwój lokalny polega na wp³ywie, jaki materialne warunki œwiadczenia us³ug oœwiatowych mog¹ mieæ na decyzje podejmowane przez podmioty gospodarcze oraz ludnoœæ. W szczególnoœci mam tutaj na myœli decyzje dotycz¹ce lokowania dzia³alnoœci gospodarczej na terenie danej jednostki samorz¹du terytorialnego oraz decyzje w zakresie wyboru miejsca osiedlenia siê. W pierwszym przypadku, oprócz tra- dycyjnych kryteriów lokalizacji dzia³alnoœci, takich jak: dostêpnoœæ komunika- cyjna gminy, stan infrastruktury technicznej, coraz wiêksz¹ wagê przywi¹zuje siê do warunków „pozagospodarczych”6. Nale¿y do nich m.in. stan infrastruk- tury spo³ecznej w danej jednostce samorz¹dowej, w tym stan infrastruktury szkolnej. Dokonywanie przez organy lokalne inwestycji w zakresie szkolnictwa mo¿e wiêc byæ sygna³em zachêcaj¹cym potencjalnych inwestorów do podejmo- wania aktywnoœci na danym obszarze. Materialne uwarunkowania dzia³alnoœci szkó³ mog¹ byæ równie¿ istotnym kryterium podjêcia decyzji w przypadku ludnoœci dokonuj¹cej wyboru miejsca zamieszkania. Dba³oœæ w³adz lokalnych o szkolnictwo, przejawiaj¹ca siê m.in. w dokonywaniu inwestycji w tym zakresie, stanowi czynnik zachêcaj¹cy do osiedlania siê na danym terenie. Kwestia ta ma istotne znaczenie w szczególno- œci dla ludzi m³odych, posiadaj¹cych dzieci w wieku szkolnym lub dzieci, które ten wiek dopiero osi¹gn¹. Z kolei nap³yw ludnoœci na obszar danej jednostki sa- morz¹du terytorialnego, zw³aszcza ludnoœci m³odej i wykszta³conej, jest wa¿- nym czynnikiem rozwoju lokalnego. Wzrost liczby mieszkañców gminy ma równie¿ aspekt finansowy, powo- duje on bowiem zwiêkszenie samorz¹dowych dochodów bud¿etowych (np. z ty- tu³u udzia³ów w podatku dochodowym od osób fizycznych)7. Z kolei wiêksze

6 Por. szerzej na ten temat L. Wojtasiewicz, O potrzebie zmian w modelu dzia³alnoœci samo- rz¹du terytorialnego w Polsce, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, nr 2, s. 121. 7 Por. E. Denek, Finansowe podstawy samodzielnoœci samorz¹du terytorialnego, [w:] Samo- rz¹d terytorialny – ¯ycie i myœl, Zeszyty Problemowe, Stowarzyszenie „Civitas Christiana”, Oœro- dek Spo³eczno-Ekonomiczny, Poznañ 1994, s. 29. 92 Ewa Goñda zasoby finansowe wp³ywaj¹ na poszerzenie mo¿liwoœci w³adz lokalnych w za- kresie realizowania preferowanych przez siebie przedsiêwziêæ, w tym prorozwo- jowych. Jak ju¿ wspomniano, dzia³alnoœæ inwestycyjna w sferze szkolnictwa mo¿e byæ tak¿e rozpatrywana w kontekœcie mierzenia rozwoju lokalnego. W literatu- rze przedmiotu nie ma jednoznacznego stanowiska dotycz¹cego mierników tego rozwoju, rozmaici autorzy stosuj¹ bowiem niejednakowe miary8. Mimo pew- nych ró¿nic, na ogó³ nie kwestionuje siê znaczenia inwestycji w tym zakresie9. Skalê rozwoju lokalnego mo¿na bowiem okreœliæ m.in. na podstawie przyrostu wartoœci œrodków trwa³ych zlokalizowanych na terenie danej jednostki samo- rz¹dowej lub udzia³u wydatków inwestycyjnych w wydatkach ogó³em bud¿etu samorz¹dowego.

2. Dzia³alnoœæ inwestycyjna organów gminy Czerniejewo w zakresie szkolnictwa w latach 1996–2005

Gmina Czerniejewo jest gmin¹ miejsko-wiejsk¹ po³o¿on¹ w województwie wielkopolskim, w powiecie gnieŸnieñskim. Znajduje siê ona w odleg³oœci oko- ³o 50 km na wschód od Poznania i oko³o 15 km na po³udniowy-zachód od Gnie- zna. W latach 1996–2005 w gminie mieszka³o nieca³e 7 tys. osób, w tym oko³o tysi¹ca dzieci w wieku objêtym obowi¹zkiem szkolnym. Organy gminy Czerniejewo przejê³y zadania z zakresu szkolnictwa z dniem 1 stycznia 1996 roku, a wiêc w momencie obligatoryjnego przekazania tych zadañ jednostkom samorz¹du gminnego10. Na terenie gminy funkcjonowa- ³y wówczas dwie oœmioletnie szko³y podstawowe oraz szko³a filialna, w której

8 Przegl¹d miar rozwoju lokalnego przedstawiono szczegó³owo w: K. Ga³uszka, Ocena efek- tywnoœci finansowania rozwoju lokalnego, [w:] Finanse samorz¹du terytorialnego (Zagadnienia wybrane), red. L. Patrza³ek, Wydawnictwo Wy¿szej Szko³y Bankowej w Poznaniu, Poznañ–Wro- c³aw 2005, s. 148–153. 9 Por. J. Czempas, Inwestycje gminne – znaczenie i pomiar, [w:] I Forum Samorz¹dowe „Pol- ska samorz¹dnoœæ w integruj¹cej siê Europie”, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2004, s. 85–86. 10 W³adze omawianej gminy nie wyrazi³y zgody na fakultatywne przejêcie organizowania dzia- ³alnoœci szkó³ z dniem 1 stycznia 1994 roku (uchwa³a nr XXI/106/93 Rady Miejskiej Gminy w Czerniejewie z 21 grudnia 1993 r. w sprawie wyra¿enia stanowiska Rady dotycz¹cego przejê- cia szkó³ podstawowych na terenie gminy, § 1). Znaczenie inwestycji w sferze szkolnictwa... 93 nauka odbywa³a siê w klasach I–IV. W zwi¹zku z wdro¿eniem reformy systemu oœwiaty we wrzeœniu 1999 roku oœmioletnie szko³y podstawowe zosta³y prze- kszta³cone w szko³y szeœcioletnie. Jednoczeœnie w tych samych budynkach, w których znajdowa³y siê szko³y podstawowe, powo³ano trzyletnie gimnazja. Utworzono w ten sposób dwa zespo³y szkó³ publicznych. Do jednego z zespo- ³ów w³¹czono dotychczasow¹ czteroletni¹ filialn¹ szko³ê podstawow¹, prze- kszta³caj¹c j¹ w szko³ê trzyletni¹. Placówka ta uleg³a likwidacji z dniem 1 wrze- œnia 2000 roku11. Wraz z przejêciem zadañ szkolnych przez organy gminy Czerniejewo, sta- ³y siê one odpowiedzialne za dokonywanie inwestycji dotycz¹cych szkó³. Jak wynika z informacji zestawionych w tabeli 1, w latach 1996–2005 tylko w 2003 roku nie podjêto dzia³añ inwestycyjnych w tym zakresie. Wykonane inwestycje szkolne w wiêkszoœci odnosi³y siê do istniej¹cej infrastruktury i mia³y charak- ter modernizacyjny. Jedynie w latach 2002 i 2005 podjêto dzia³ania przygoto- wawcze do przeprowadzenia inwestycji polegaj¹cej na budowie nowej sali gim- nastycznej przy zespole szkó³ w Czerniejewie, które dotyczy³y opracowania do- kumentacji projektowej.

Tabela 1 Zadania inwestycje w zakresie szkolnictwa wykonane w gminie Czerniejewo w latach 1996–2005

Rok Zadanie inwestycyjne Wymiana grzejników w szkole w Czerniejewie, czêœciowa wymiana okien w szkole 1996 w ¯ydowie 1997 Przebudowa systemu centralnego ogrzewania w szkole w ¯ydowie 1998 Czêœciowa wymiana okien w szkole w ¯ydowie 1999 Kontynuacja wymiany okien w szkole w ¯ydowie 2000 Wymiana okien w szkole w ¯ydowie 2001 Wykonanie ogrodzenia boiska sportowego przy szkole w Czerniejewie 2002 Opracowanie projektu budowy sali gimnastycznej w szkole w Czerniejewie 2004 Poszerzenie boiska sportowego przy szkole w Czerniejewie 2005 Opracowanie projektu sali gimnastycznej w szkole w Czerniejewie ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ z wykonania bud¿etu gminy Czerniejewo za lata 1996–2005.

11 Uchwa³a nr V/24/99 Rady Miejskiej Gminy Czerniejewo z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie za³o¿enia gimnazjum w Czerniejewie, § 1 i 5; uchwa³a nr V/25/99 Rady Miejskiej Gminy Czer- 94 Ewa Goñda

W tabeli 2 zestawiono dane dotycz¹ce wydatków bud¿etowych gminy Czerniejewo, jakie zosta³y poniesione w latach 1996–2005, ze szczególnym uwzglêdnieniem wydatków inwestycyjnych. Z danych wynika, ¿e w rozpatry- wanym okresie wydatki bud¿etowe ogó³em systematycznie wzrasta³y. W roku 2005 osi¹gnê³y one poziom o ponad 150% wy¿szy ni¿ na pocz¹tku badanego dziesiêciolecia. Jednoczeœnie w poszczególnych latach przyrosty tych wydatków by³y nierównomierne. W najwiêkszym stopniu wydatki bud¿etowe wzros³y w 1998 roku – ich wartoœæ by³a wtedy wy¿sza nominalnie o ponad 23% (real- nie o niemal 12%12) od wydatków poniesionych w roku poprzednim. Z kolei najmniejszy wzrost omawianych wydatków odnotowano w 2001 roku, kiedy no- minalnie wyniós³ on 0,01%. Uwzglêdniaj¹c wp³yw inflacji, oznacza to jednak, ¿e w tym roku nast¹pi³o zmniejszenie wydatków o 5,5% w stosunku do wydat- ków z 2000 roku. Z kolei bior¹c pod uwagê wysokoœæ wydatków inwestycyjnych, jakie po- niesiono z bud¿etu gminy Czerniejewo, nale¿y stwierdziæ, ¿e w analizowanym okresie nast¹pi³ ich ponad 180-procentowy przyrost. Wzrost ten by³ wiêc wy- ¿szy ni¿ w przypadku wydatków bud¿etowych ogó³em. Jednoczeœnie nie mo¿- na okreœliæ jednoznacznej tendencji zmian wydatków inwestycyjnych. Najni¿- szy ich poziom odnotowano w 2001 roku, natomiast najwy¿szy – w 2003 roku. W najwiêkszym stopniu omawiane wydatki wzros³y w stosunku do roku poprze- dzaj¹cego w 1998 roku (nominalnie o niemal 90%, natomiast realnie – o nieca- ³e 78%) oraz w 2003 roku (nominalnie o 85%, realnie o 84%). Z kolei najbar- dziej znacz¹ce zmniejszenie wydatków inwestycyjnych w porównaniu z rokiem poprzednim nast¹pi³o w 2001 roku – nominalnie o 79%, a realnie o 84,5%. Zró¿nicowany by³ udzia³ wydatków inwestycyjnych w ogóle wydatków bud¿etu gminy Czerniejewo. Najni¿szy poziom tego udzia³u odnotowano niejewo z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie za³o¿enia gimnazjum w ¯ydowie, § 1 i 5; uchwa³a nr V/26/99 Rady Miejskiej Gminy Czerniejewo z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie przekszta³cenia Szko³y Podstawowej im. O. Kopczyñskiego w ¯ydowie, § 1 i 5; uchwa³a nr V/27/99 Rady Miej- skiej Gminy Czerniejewo z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie przekszta³cenia Szko³y Podstawowej im. O. Kopczyñskiego w Czerniejewie, § 1 i 5; uchwa³a nr V/28/99 Rady Miejskiej Gminy Czer- niejewo z dnia 9 marca 1999 r. w sprawie przekszta³cenia Szko³y Podstawowej w Paw³owie, § 1 i 5; uchwa³a nr XIV/96/2000 Rady Miejskiej Gminy Czerniejewo z 23 lutego 2000 r. w sprawie likwidacji 3-letniej Szko³y Podstawowej w Paw³owie, § 1 i 2. 12 W analizowanym okresie wskaŸniki inflacji wynosi³y odpowiednio: w 1997 roku – 14,9%, 1998 – 11,8%, 1999 – 7,3%, 2000 – 10,1%, 2001 – 5,5%, 2002 – 1,9%, 2003 – 0,8%, 2004 – 3,5%, 2005 – 2,1% (http://www.stat.gov.pl). Znaczenie inwestycji w sferze szkolnictwa... 95 Tabela 2 ewo za lata 1996–2005. ejewo w latach 1996–2005 gminy Czerniej w z³ z³ w w % w bud¿etu gminy Czerni wie sprawozdañ z wykonania bud¿etu

9,12 10,57 16,20 10,12 13,68 2,88 9,53 15,96 11,64 9,95 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 442 055 442 34 616 1 045 168 1 168 739 927 179 1 208 248 202 877 182 621 1 797 305 1 916 243 1 4 847 502 847 4 094 831 5 388 209 7 688 306 7 813 626 8 105 628 8 035 205 9 733 156 10 504 215 11 257 497 12 Wydatki inwestycyjne na tle wydatków Wydatki wydatki wydatki inwestycyjne wydatki inwestycyjne Wyszczególnienie 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Wydatki bud¿etoweWydatki ogó³em tym: w bud¿etoweWydatki ogó³em tym: w ród³o: opracowanie w³asne na podsta 96 Ewa Goñda Tabela 3 ewo w latach 1996–2005 ewo za lata 1996–2005. ¿etu gminy Czerniej gminy Czerniej w z³ z³ w w % w e na tle wydatków inwestycyjnych bud wie sprawozdañ z wykonania bud¿etu

21,29 24,34 5,14 9,47 1,27 3,61 4,56 0,00 0,61 2,01 94 10094 000 150 000 60 100,00 100,00 000 70 100,00 000 15 100,00 951 8 100,00 000 40 100,00 0 100,00 100,00 922 7 100,00 000 25 100,00 442 055 442 341 616 045 168 1 168 739 927 179 1 208 248 202 877 182 621 1 797 305 1 916 243 1 Wydatki inwestycyjne w szkolnictwi Wydatki wydatki wydatki w szkolnictwie wydatki w szkolnictwie Wyszczególnienie 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Wydatki inwestycyjne tym: w Wydatki inwestycyjne tym: w ród³o: opracowanie w³asne na podsta Znaczenie inwestycji w sferze szkolnictwa... 97 w 2001 roku, kiedy wydatki inwestycyjne stanowi³y zaledwie nieca³e 3% wy- datków bud¿etu gminy. Natomiast najwiêksza czêœæ œrodków bud¿etowych zo- sta³a wydatkowana na inwestycje w 1998 roku (nieco ponad 16%). Analizuj¹c kwoty przeznaczane na inwestycje w sferze szkolnictwa w la- tach 1996–2005 (tab. 3), nale¿y stwierdziæ, ¿e ich wysokoœæ by³a bardzo zró¿- nicowana. Najni¿sze wydatki poniesiono w tym zakresie w 2004 roku (jedynie 7922 z³), natomiast najwy¿sze – w 1998 roku. Jednoczeœnie wydatki inwesty- cyjne w szkolnictwie mia³y stosunkowo niewielki udzia³ w wydatkach inwesty- cyjnych ogó³em. Wyj¹tkiem by³y lata 1996 i 1997, kiedy na inwestycje szkolne przeznaczono ponad 20% ³¹cznych œrodków wydatkowanych z bud¿etu gminy na inwestycje.

Podsumowanie

Z rozwa¿añ przedstawionych w opracowaniu wynika, ¿e w gminie Czer- niejewo, której „przypadek” stanowi jedynie pewn¹ ilustracjê omawianych za- gadnieñ, w latach 1996–2005 rola inwestycji w szkolnictwie jako czynnika roz- woju by³a ograniczona. Przejawem tego jest niski – z wyj¹tkiem lat 1996 i 1997 – udzia³ wydatków na te inwestycje w ³¹cznych wydatkach inwestycyjnych bu- d¿etu gminy. Poszukuj¹c przyczyn takiego stanu, nale¿y stwierdziæ, ¿e nie wynika³ on z braku potrzeb inwestycyjnych w zakresie szkolnictwa, lecz by³ konsekwencj¹ wielu niezaspokojonych potrzeb dotycz¹cych podstawowej infrastruktury tech- nicznej w gminie13. Z tego wzglêdu organy lokalne koncentrowa³y swój „wysi- ³ek inwestycyjny” na takich przedsiêwziêciach jak: budowa kanalizacji sanitar- nej, oczyszczalni œcieków, dróg. Mo¿na wiêc stwierdziæ, ¿e w rozpatrywanym okresie w dzia³alnoœci samorz¹du gminy Czerniejewo czynnikiem rozwoju lo- kalnego wa¿niejszym od inwestycji szkolnych by³y inwestycje w zakresie infra- struktury technicznej. Nale¿y w tym miejscu zaakcentowaæ, ¿e wysoka pozycja sfery technicznej w hierarchii dzia³añ podejmowanych przez samorz¹d lokalny stwarza niebezpieczeñstwo zaniedbania dziedzin istotnych ze spo³ecznego punk- tu widzenia, w tym szkolnictwa14. Niebezpieczeñstwo jest tym wiêksze, ¿e ne-

13 Ze wzglêdu na ograniczenia objêtoœci opracowania, kwestia ta nie zosta³a rozwiniêta. 14 Zwraca na to uwagê równie¿ L. Wojtasiewicz (L. Wojtasiewicz, op.cit., s. 125). 98 Ewa Goñda gatywne skutki „zaniechania” pojawiaj¹ siê w d³u¿szym okresie. W konsekwen- cji mo¿e to doprowadziæ do sytuacji, w której brak podejmowania dzia³añ in- westycyjnych w szkolnictwie nie tylko nie przyczyni siê do rozwoju lokalnego, lecz stanie siê jego barier¹.

Bibliografia

Czempas J., Inwestycje gminne – znaczenie i pomiar, [w:] I Forum Samorz¹dowe „Pol- ska samorz¹dnoœæ w integruj¹cej siê Europie”, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2004. Denek E., Finansowe podstawy samodzielnoœci samorz¹du terytorialnego, [w:] Samo- rz¹d terytorialny – ¯ycie i myœl, Zeszyty Problemowe, Stowarzyszenie „Civitas Christiana”, Oœrodek Spo³eczno-Ekonomiczny, Poznañ 1994. Denek E., Rola samorz¹du terytorialnego w œwiadczeniu us³ug spo³ecznych, [w:] Us³u- gi spo³eczne w gospodarce samorz¹du terytorialnego w Polsce, red. E. Denek, Ze- szyty Naukowe AE w Poznaniu, Wydawnictwo AE w Poznaniu, Poznañ 2003, z. 38. Ga³uszka K., Ocena efektywnoœci finansowania rozwoju lokalnego, [w:] Finanse samo- rz¹du terytorialnego (Zagadnienia wybrane), red. L. Patrza³ek, Wydawnictwo Wy- ¿szej Szko³y Bankowej w Poznaniu, Poznañ–Wroc³aw 2005. Klasik A., KuŸnik F., Planowanie strategiczne rozwoju lokalnego i regionalnego, [w:] Funkcjonowanie samorz¹du terytorialnego – doœwiadczenia i perspektywy, t. II, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 1998. Parysek J.J., Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Uniwersytetu im. A. Mickie- wicza w Poznaniu, Poznañ 2001. Sprawozdania z wykonania bud¿etu gminy Czerniejewo za lata 1996–2005. Wojtasiewicz L., O potrzebie zmian w modelu dzia³alnoœci samorz¹du terytorialnego w Polsce, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, nr 2. Uchwa³a nr XXI/106/93 Rady Miejskiej Gminy w Czerniejewie z 21 grudnia 1993 r. w sprawie wyra¿enia stanowiska Rady dotycz¹cego przejêcia szkó³ podstawowych na terenie gminy. Uchwa³a nr V/24/99 Rady Miejskiej Gminy Czerniejewo z dnia 9 marca 1999 r. w spra- wie za³o¿enia gimnazjum w Czerniejewie. Uchwa³a nr V/25/99 Rady Miejskiej Gminy Czerniejewo z dnia 9 marca 1999 r. w spra- wie za³o¿enia gimnazjum w ¯ydowie. Znaczenie inwestycji w sferze szkolnictwa... 99

Uchwa³a nr V/26/99 Rady Miejskiej Gminy Czerniejewo z dnia 9 marca 1999 r. w spra- wie przekszta³cenia Szko³y Podstawowej im. O. Kopczyñskiego w ¯ydowie. Uchwa³a nr V/27/99 Rady Miejskiej Gminy Czerniejewo z dnia 9 marca 1999 r. w spra- wie przekszta³cenia Szko³y Podstawowej im. O. Kopczyñskiego w Czerniejewie. Uchwa³a nr V/28/99 Rady Miejskiej Gminy Czerniejewo z dnia 9 marca 1999 r. w spra- wie przekszta³cenia Szko³y Podstawowej w Paw³owie. Uchwa³a nr XIV/96/2000 Rady Miejskiej Gminy Czerniejewo z 23 lutego 2000 r. w sprawie likwidacji 3-letniej Szko³y Podstawowej w Paw³owie.

MEANING OF INVESTMENTS IN THE EDUCATION AREA IN THE LOCAL DEVELOPMENT PROCESS

Summary

One of the local development aspect is the improvement of living conditions of territorial autonomy unit’s citizens. It is determined i. a. by the satisfaction of various needs of local community. It must be point out that the possibility of providing services needs the proper social infrastructure. In the article the author concentrates its attention on one type of the local infrastructure – educational infrastructure. The aim of the arti- cle is the presentation of meaning of investments in the educational infrastructure, car- ried out by local authority, in the local development process. Additionally the author try to answer the question: what was the meaning of investment expenditure in the educa- tion area in the chosen commune’s budget in the years 1996–2005. 100 Ewa Goñda Wp³yw integracji europejskiej... 101

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

PIOTR HAJDUGA

WP£YW INTEGRACJI EUROPEJSKIEJ NA KSZTA£TOWANIE SIÊ POLSKIEJ POLITYKI REGIONALNEJ

Wprowadzenie

Koncepcja zjednoczenia pañstw europejskich wyra¿a³a siê w najrozmait- szych formach politycznych jeszcze przed powstaniem Wspólnot Europejskich oraz ich przekszta³ceniem w Uniê Europejsk¹. II wojna œwiatowa spowodowa³a jednak upadek przedwojennych struktur, olbrzymie zniszczenia spo³eczne i gos- podarcze, a tak¿e koniecznoœæ wypracowania pewnej koncepcji reorganizacji Starego Kontynentu, która pozwoli³aby na przezwyciê¿enie antagonizmów na- rodowych. Rezultatem ró¿norodnych wysi³ków integracyjnych by³o pojawienie siê idei Europy, której przyœwieca³by przede wszystkim cele polityczne i gospo- darcze. ród³em tej koncepcji by³y dwa g³ówne nurty ówczesnej myœli europej- skiej: federalizm i funkcjonalizm, towarzysz¹ce procesowi jednoczenia siê kra- jów, pocz¹wszy od powstania na mocy Traktatu Paryskiego z dnia 18 kwietnia 1951 r. Europejskiej Wspólnoty Wêgla i Stali (EWWiS) oraz Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG) i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej (EURATOM) ustanowionych na mocy dwóch Traktatów Rzymskich z dnia 25 marca 1957 r. Proces ten doprowadzi³ do utworzenia, na podstawie Traktatu z Maastricht, Unii Europejskiej, urzeczywistniaj¹cej idea³y Europy bez granic, maj¹cej sw¹ w³asn¹ to¿samoœæ, której wyznacznikiem s¹ zarówno wspólne cele i zasady, jak równie¿ i wspólne dzia³ania1.

1 J. Borowiec, K. Wilk, Integracja europejska, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2005, s. 40. 102 Piotr Hajduga

Od momentu powstania Unii Europejskiej zauwa¿yæ mo¿na pewn¹ rady- kaln¹ restrukturyzacjê i reorganizacjê polityczn¹, spo³eczn¹ i gospodarcz¹. W tej ostatniej sferze poszukiwane s¹ mo¿liwoœci stworzenia nowego ³adu ekono- micznego, opieraj¹cego siê na najbardziej efektywnych formach wspó³pracy miêdzynarodowej, miêdzyregionalnej i transgranicznej. Prawie wszystkie dzie- dziny ¿ycia gospodarczego przenikaj¹ procesy integracyjne, które polegaj¹ na tworzeniu siê sieci powi¹zañ, przenikaj¹cych granice polityczne i instytucjonal- ne. Procesom tym towarzyszy zjawisko regionalizmu, rozwoju ró¿norodnych koncepcji wspó³pracy regionalnej, budowy regionalnych i subregionalnych wspólnot. Kraje europejskie zmagaj¹ siê zatem z problemami bêd¹cymi pochod- n¹ wzajemnie uzupe³niaj¹cych siê i przenikaj¹cych procesów integracji i regio- nalizacji. Jedn¹ z dziedzin integracji krajów cz³onkowskich Unii Europejskiej jest polityka regionalna, polegaj¹ca na „oddzia³ywaniu na rozwój spo³eczno- gospodarczy w uk³adzie regionalnym”2 . Polityka regionalna przez ca³y czas roz- woju Wspólnoty nabiera³a coraz wiêkszego znaczenia, a obecnie staje siê jed- nym z najwa¿niejszych obszarów integruj¹cej siê Europy. Za podstawow¹, a zarazem najwa¿niejsz¹, przes³ankê rozwoju polskiej po- lityki regionalnej nale¿y uznaæ integracjê z Uni¹ Europejsk¹. Proces dostoso- wania siê do standardów i wymogów wspólnotowych spowodowa³, ¿e Polska przyjê³a gotowe rozwi¹zania w zakresie polityki spójnoœci i systemu funkcjo- nowania. Dostosowuj¹c, a w zasadzie tworz¹c politykê regionaln¹, Polska mu- sia³a zmieniæ swój system administracyjny w taki sposób, aby spe³nia³ on kry- teria unijne, by³ kompatybilny z systemem podzia³u UE oraz móg³ realizowaæ cele i zasady wspólnotowej polityki regionalnej3. Celem niniejszego artyku³u jest przedstawienie wp³ywu integracji europej- skiej na kszta³towanie siê polityki regionalnej w Polsce, jej genezy, celów, funk- cji oraz wspó³czesnych uwarunkowañ, a tak¿e perspektyw na przysz³oœæ.

2 Promowanie rozwoju regionalnego i lokalnego, red. B. Winiarski, L. Patrza³ek, Wydawnic- two Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 1994, s. 28. 3 M. Mindur, Polityka regionalna w Polsce wobec cz³onkostwa w Unii Europejskiej, [w:] Roz- wój oraz polityka regionalna i lokalna w Polsce, red. J. Kaja, K. Piech, Szko³a G³ówna Handlo- wa w Warszawie, Warszawa 2005, s. 12. Wp³yw integracji europejskiej... 103

1. Polityka regionalna – pojêcie i cele

Przekszta³cenia ustrojowe jakie dokona³y siê w Polsce na prze³omie lat osiemdziesi¹tych i dziewiêædziesi¹tych XX w., ca³kowicie zmieni³y uwarunko- wania rozwoju spo³ecznego i ekonomicznego naszego kraju. Mia³o to tak¿e miejsce w sferze polityki regionalnej. Wyrazem nowej sytuacji sta³a siê identy- fikacja strategicznych wyzwañ w sferze rozwoju regionalnego4. Wyzwania te przedstawiono w tabeli 1.

Tabela 1 Strategiczne wyzwania w sferze rozwoju regionalnego

1. Okreœlenie funkcji uk³adu regionalnego 2. Dostosowanie polityki rozwoju regionalnego Polski do zasad Unii Europejskiej 3. Zbudowanie spo³ecznych podstaw polityki rozwoju regionalnego 4. Kszta³towanie polityki pañstwa wobec zró¿nicowañ regionalnych 5. Wspieranie wzrostu konkurencyjnoœci regionów 6. Wykorzystanie szans po³o¿enia geopolitycznego Polski, tak¿e w aspekcie rozwoju Wyzwania strategiczne obszarów przygranicznych 7. Tworzenie nowoczesnych instrumentów i instytucji finansowego wspierania rozwoju regionalnego ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: R. Broszkiewicz, B. Gruchman i inni, op.cit.

Jak widaæ, tylko dwa z wymienionej listy siedmiu strategicznych wyzwañ w sferze rozwoju regionalnego posiadaj¹ wynikaj¹cy bezpoœrednio z ich natury miêdzynarodowy charakter. Jednak przemiany spo³eczno-gospodarcze zainicjo- wane w Polsce na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych spowodowa³y, ¿e podstawo- wym wyzwaniem makroekonomicznym sta³a siê integracja naszego kraju z Uni¹ Europejsk¹. Proces ten rozpocz¹³ siê w 1991 roku, kiedy to Polska podpisa³a Uk³ad Europejski, a zakoñczy³ siê akcesj¹ do Wspólnoty w 2004 roku. Przyst¹pienie Polski do Unii Europejskiej dnia 1 maja 2004 roku by³o wielkim wydarzeniem w historii naszego kraju5. Mo¿na powiedzieæ, i¿ Polska

4 R. Broszkiewicz, B. Gruchman i inni, Strategiczne wyzwania dla polityki rozwoju regional- nego Polski, Friedrich Ebert Stiftung – Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 1996. 5 M. Dylewski, Ewolucja polityki regionalnej Unii Europejskiej, [w:] Kierunki transformacji spo³eczno-ekonomicznej przestrzeni Polski ze szczególnym uwzglêdnieniem obszarów metropoli- talnych, red. S. Korenik, M. Rogowska, „Biblioteka Regionalisty” nr 3 (1/2006), Zeszyt 1, Wy- 104 Piotr Hajduga na pocz¹tku XXI w. jest pañstwem dynamicznie rozwijaj¹cym siê, d¹¿¹cym do w³¹czenia siê w pe³ni w procesy spo³eczne i ekonomiczne wspó³czesnego œwia- ta, a tak¿e do pe³nej integracji w strukturach unijnych. Jednoczeœnie, na tle Europy, Polska jest krajem charakteryzuj¹cym siê niskim poziomem PKB per capita, w którym istniej¹ silne bariery wzrostu konkurencyjnoœci gospodarki i osi¹gania wy¿szego poziomu ¿ycia wszystkich mieszkañców. Przestrzenne zró¿nicowanie tych zjawisk wp³ywa na mo¿liwoœci rozwojowe poszczególnych regionów i ich spo³ecznoœci. Aby mo¿liwe by³o budowanie w pe³ni efektywnej i konkurencyjnej gospodarki oraz stworzenie obywatelom szansy uczestnicze- nia w korzyœciach wynikaj¹cych ze wzrostu gospodarczego oraz cz³onkostwa w Unii Europejskiej Polska prowadzi politykê spo³eczno-gospodarcz¹, w której mieœci siê równie¿ polityka regionalna. Na wiekowoœæ tej polityki zwraca uwagê G. Gorzelak, podkreœlaj¹c, i¿ po- lityka regionalna jest tak stara, jak stare jest pañstwo. Politykê regionaln¹ trak- tuje on jako czêœæ „polityki rozwoju – czêœæ odnosz¹c¹ siê do przestrzennej struktury i dynamiki procesów spo³ecznych i gospodarczych”6. Niejednokrotnie politykê regionaln¹ traktuje siê jako jedn¹ z wielu dziedzin wspó³czesnej poli- tyki gospodarczej. Okreœla siê j¹ tak¿e jako formê polityki strukturalnej lub za- licza do polityki rozwoju spo³eczno-gospodarczego. Podkreœla siê przy tym, ¿e celem dzia³añ w³adzy w ramach tej polityki jest optymalne wykorzystanie zaso- bów regionów w celu podnoszenia ich konkurencyjnoœci i trwa³ego rozwoju go- spodarczego7. B. Winiarski okreœla politykê regionaln¹ jako „ca³okszta³t czyn- noœci pañstwa w zakresie œwiadomego oddzia³ywania na rozwój spo³eczno-eko- nomiczny poszczególnych regionów”8. Nadaje ona terytorialne wymiary ogól- nej polityce rozwoju spo³ecznego i gospodarczego w skali narodowej, obejmu- j¹c te¿ oddzia³ywania na rzecz rozwoju podejmowane w skali regionalnej i lo-

dawnictwo Katedry Gospodarki Przestrzennej i Administracji Samorz¹dowej Akademii Ekono- micznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2006, s. 22. 6 G. Gorzelak, Podstawowe pojêcia polityki regionalnej, www.infoport.pl, s. 1. 7 Por. W. Kosiedowski, Cele polityki gospodarczej pañstwa w aspekcie podnoszenia konku- rencyjnoœci regionów, [w:] Polityka regionalna i jej rola w podnoszeniu konkurencyjnoœci regio- nów, red. M. Klamut, L. Cybulski, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2000, s. 80–81; M. Kozak, A. Pyszkowski, R. Szewczyk, S³ownik roz- woju regionalnego, Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2001, s. 35. 8 B. Winiarski, Polityka regionalna, PWE, Warszawa 1973, s. 13. Wp³yw integracji europejskiej... 105 kalnej poprzez odpowiednie w³adze rz¹dowe i samorz¹dowe9. Inne ujêcie pre- zentuj¹ A. Miko³ajewicz i W. Toczyski pisz¹c, i¿ s¹ to tylko dzia³ania podejmo- wane przez w³adze centralne ukierunkowane na problemy zlokalizowane regio- nalnie10. Wspó³czesna polityka regionalna jest dziedzin¹ nauki stosunkowo m³od¹, a za jej pocz¹tek mo¿na przyj¹æ 1929 rok. Rozwój sytuacji politycznej, gospo- darczej i spo³ecznej po II wojnie œwiatowej spowodowa³ pojawianie siê coraz to nowszych przes³anek (spo³ecznych, militarnych, ekonomicznych i ekologicz- nych), które przemawia³y za stosowaniem w szerszym zakresie polityki regio- nalnej11. W dzisiejszych czasach wspomniane wczeœniej przes³anki odgrywaj¹ bardzo wa¿n¹ rolê, nabieraj¹c przy okazji nowej jakoœci i silniejszych objawów. Na pocz¹tku XXI w. polityka regionalna sta³a siê wiêc integralnym elementem polityki gospodarczej pañstw oraz instytucji ponadnarodowych (w tym równie¿ organizacji miêdzynarodowych), co w praktyce oznacza, ¿e wiêkszoœæ dzia³añ gospodarczych podejmowanych przez organy w³adzy pañstwowej ma wymiar regionalny12. W literaturze przedmiotu mo¿na spotkaæ bardzo wiele celów, do których zmierza polityka regionalna. Przyk³adem wybranych celów polityki regionalnej wed³ug niektórych autorów jest tabela 2. Przedstawione przyk³ady celów poli- tyki regionalnej s¹ do siebie bardzo podobne, a ich wspóln¹ cech¹ jest to, i¿ efektem koñcowym tej¿e polityki ma byæ inny od obecnego poziom rozwoju po- szczególnych regionów kraju13. Zakres priorytetów, jakimi kieruje siê Unia Europejska, zawarty zosta³ w Traktacie z Maastricht. W latach 1989–1993 polityka strukturalna podyktowa- na by³a piêcioma grupami celów14. Lata 1994–1999 przynios³y liczne korekty i nowe komponenty dla poszczególnych priorytetów. Kolejny etap ewolucji ce-

9 Promowanie rozwoju..., wyd. cyt., s. 18. 10 A. Miko³ajewicz, W. Toczyski, Polityka regionalna, Gdañska Wy¿sza Szko³a Humanistycz- na, Gdañsk 2001, s. 93. 11 Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, PWE, Warszawa 2002, s. 341. 12 S. Korenik, Dysproporcje w rozwoju regionów Polski – wybrane aspekty, Wydawnictwo Aka- demii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2003, s. 76. 13 Ibidem, s. 77. 14 Zob. E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec, Unia Europejska – Przygotowania Polski do cz³onkostwa, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 2001, s. 389–390. 106 Piotr Hajduga

Tabela 2 Cele polityki regionalnej wed³ug wybranych autorów

Autor Cele polityki regionalnej Racjonalne kszta³towanie procesu przemian struktury przestrzennego B. Winiarski rozmieszczenia gospodarki i ludnoœci. Uzyskanie lepszej przestrzennej równowagi miêdzy rozk³adem ludnoœci L.H. Klaassen i dzia³alnoœci¹ gospodarcz¹ w danym pañstwie. Dzia³anie nakierowane na wyrównywanie poziomu rozwoju poszczególnych D. Stawasz regionów, ewentualnie d¹¿enie do wzrostu konkurencyjnoœci poszczegól- nych regionów. ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Polityka..., s. 342; L.H. Klaassen, Myœl i praktyka ekonomiczna a przestrzeñ, Wydawnictwo Uniwersytetu £ódzkiego, £ódŸ, 1988, s. 77; D. Stawasz, Wspó³czesne uwarunkowania rozwoju polskich regionów, Wydawnictwo Uniwersytetu £ódzkiego, £ódŸ 2000, s. 52. lów polityki regionalnej to lata 2000–2006. Unia Europejska okreœli³a prioryte- ty gospodarcze i spo³eczne i zawar³a je w nastêpuj¹cych celach rozwojowych: Cel 1 (regionalny) – wsparcie rozwoju w regionach najs³abiej rozwiniê- tych (tj. regionach, w których poziom PKB na 1 mieszkañca jest mniejszy ni¿ 75% œredniego poziomu PKB pañstw Unii Europejskiej). Celem 1 s¹ objête re- giony NUTS II. Ca³a Polska po przyst¹pieniu do Unii objêta zosta³a pomoc¹ strukturaln¹ w ramach Celu 1. Nasz kraj jest du¿o s³abiej rozwiniêty ni¿ obec- ne kraje cz³onkowskie Unii Europejskiej. Wartoœæ wskaŸnika PKB na 1 miesz- kañca wynios³a w roku 2001 w Polsce nieca³e 40% przeciêtnego poziomu w Unii Europejskiej. W najbogatszym polskim regionie – województwie mazo- wieckim – wartoœæ tego wskaŸnika zbli¿a siê zaledwie do 60% œredniej unijnej. Cel 2 (regionalny) – objête s¹ nim regiony z poziomu NUTS III lub ni¿- szego, które borykaj¹ siê z problemami strukturalnymi zwi¹zanymi ze zmiana- mi spo³eczno-gospodarczymi w sektorze przemys³owym i us³ugowym, s³abym rozwojem obszarów wiejskich, problemami na obszarach miejskich oraz w objê- tych kryzysem obszarach zale¿nych od rybo³ówstwa. Dotyczy wszystkich regio- nów wymagaj¹cych spo³ecznej i gospodarczej przebudowy, które nie zosta³y objête celem 1. Cel 3 (horyzontalny) – rozwój zatrudnienia i zasobów ludzkich. We Wspólnocie Europejskiej obowi¹zuje siedmioletni okres programowa- nia inwestycyjno-finansowego. W stosunku do Polski okres ten zosta³ jednak skrócony do 3 lat, co zwi¹zane jest z przyst¹pieniem naszego kraju do Unii dnia Wp³yw integracji europejskiej... 107

1 maja 2004 roku. Dlatego nasz Narodowy Plan Rozwoju obejmuje tylko nie- ca³e 3 lata (2004–2006), a wielkoœæ pomocy strukturalnej zosta³a dostosowana do tego okresu15. Obszar oddzia³ywania polityki regionalnej mo¿na zdefiniowaæ jako „dzia- ³alnoœæ organów w³adzy publicznej, które podejmuj¹ dzia³ania w celu pobudza- nia i ukierunkowania rozwoju regionalnego”16. W dzisiejszych czasach polity- ka regionalna jest p³aszczyzn¹ wspó³pracy organów rz¹dowych i samorz¹do- wych, centralnych, regionalnych i lokalnych oraz organizacji miêdzynarodo- wych17. Obecnie mo¿na wyró¿niæ trzy rodzaje polityki regionalnej: • europejsk¹ politykê regionaln¹, rozumian¹ jako zespó³ dzia³añ organów w³adz centralnych pañstw cz³onkowskich UE wobec wszystkich regio- nów nale¿¹cych do Wspólnoty; jej celem jest d¹¿enie do harmonijnego, zrównowa¿onego rozwoju przestrzennego i gospodarczego, a tym sa- mym do wspierania tzw. regionów upoœledzonych; • politykê interregionaln¹ (miêdzyregionaln¹) rozumian¹ jako zespó³ dzia- ³añ organów w³adzy centralnej wobec wszystkich lub wybranych regio- nów kraju; • politykê intraregionaln¹ (wewn¹trzregionaln¹) rozumian¹ jako zespó³ dzia³añ w³adz publicznych szczebla regionalnego prowadzonych w re- gionie, w celu kszta³towania w nim okreœlonych procesów gospodar- czych. W ka¿dym kraju potrzebna jest zarówno aktywna i silna polityka intrare- gionalna, jak i skuteczna polityka interregionalna.

2. Ewolucja polityki regionalnej w Polsce

Za pocz¹tek nowej polityki regionalnej w Polsce uwa¿a siê lata dziewiêæ- dziesi¹te XX w. W tym czasie dokonano g³êbokich zmian spo³eczno-ekono- micznych, które dotknê³y wszystkie dziedziny ¿ycia spo³eczno-gospodarczego,

15 M. Dylewski, op.cit., s. 29. 16 J. Szlachta, G³ówne problemy polityki rozwoju regionalnego Polski na prze³omie XX i XXI wieku, [w:] Strategiczne wyzwania dla polityki rozwoju regionalnego Polski, red. R. Broszkie- wicz, B. Gruchman i inni, Friedrich Ebert Stiftung – Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 1996, s. 16. 17 Polityka..., s. 356. 108 Piotr Hajduga a ich konsekwencj¹ by³a m.in. koniecznoœæ wypracowania nowych za³o¿eñ po- lityki regionalnej. Brak precyzyjnych, jasnych i przejrzystych zasad tej¿e poli- tyki wywo³a³ negatywne skutki, a ich przejawem by³a dyferencjacja poziomu rozwoju przestrzennego. G. Gorzelak i B. Ja³owiecki okreœlaj¹ polsk¹ politykê regionaln¹ lat dziewiêædziesi¹tych mianem regresywnej, której cech¹ charakte- rystyczn¹ by³o to, ¿e realizowana ona by³a pod wp³ywem nie tylko trudnej sy- tuacji regionu, ale tak¿e du¿ych nacisków politycznych i spo³ecznych, a spro- wadza³a siê wy³¹cznie do desygnacji zazwyczaj i tak za ma³ych œrodków finan- sowych18. W roku 1990 w Polsce przeprowadzono reformê administracyjn¹. Punktem wyjœcia reformy ustrojowej sta³o siê uchwalenie przez Zgromadzenie Narodo- we w dniu 8 marca 1990 r. ustawy o samorz¹dzie terytorialnym, na mocy której powo³ano do ¿ycia tylko jednostkê samorz¹du terytorialnego na szczeblu lokal- nym tzn. gminê. Oceniaj¹c politykê regionaln¹ prowadzon¹ pod koniec XX w., mo¿na powiedzieæ, ¿e charakteryzowa³a siê ona19: po pierwsze – nadmiernym centralizmem; po drugie – bardzo posuniêt¹ unifikacj¹ rozwi¹zañ; po trzecie – skromnymi, niewystarczaj¹cymi œrodkami finansowymi; po czwarte – brakiem instrumentów i instytucji umo¿liwiaj¹cych koordynacjê dzia³añ z tego zakresu. Kontynuacj¹ procesu decentralizacji zadañ publicznych i finansów pañ- stwa by³o powstanie w dniu 1 stycznia 1999 roku nowych jednostek samorz¹du terytorialnego, a mianowicie powiatu i województwa. Reaktywowany samorz¹d terytorialny sta³ siê samodzielnym oœrodkiem w³adzy o znaczeniu lokalnym i re- gionalnym. Nowo utworzony samorz¹d uzyska³ szeroki zakres kompetencji. Od momentu zast¹pienia 49 ma³ych województw 16 du¿ymi mo¿na mówiæ o poja- wieniu siê podstaw do prowadzenia polityki intraregionalnej, której podmiota- mi mia³y byæ samorz¹dowe województwa, a narzêdziem mia³a siê staæ strategia rozwoju. Uszczegó³owienie zasad i norm wspó³pracy rz¹du oraz samorz¹dowych województw i innych podmiotów przy prowadzeniu i realizacji polityki rozwo- ju nast¹pi³o w ustawie z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju

18 G. Gorzelak, B. Ja³owiecki, Strategie polskich regionów w procesie integracji europejskiej, [w:] „Samorz¹d Terytorialny” nr 1/2, 1999. 19 S. Korenik, Ewolucja polskiej polityki regionalnej po roku 1989, [w:] Samorz¹d terytorialny w zintegrowanej Europie, Zeszyty Naukowe nr 401, Wydawnictwo Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2005. Wp³yw integracji europejskiej... 109 regionalnego20. Ustawa ta okreœli³a zasady i formy wspierania rozwoju regio- nalnego oraz zasady wspó³dzia³ania w tym zakresie rz¹du oraz organów admi- nistracji rz¹dowej z samorz¹dem terytorialnym na szczeblu regionu. Natomiast wsparcie rozwoju regionalnego jest wykonywane na podstawie Narodowej Stra- tegii Rozwoju Regionalnego (NSRR) 2001–200621 oraz w oparciu o strategie rozwoju poszczególnych województw. Prace nad pierwsz¹ edycj¹ NSRR polski rz¹d podj¹³ na pocz¹tku 1999 r. w celu zharmonizowania programowania roz- woju w Polsce z programowaniem Unii Europejskiej22. Na zakoñczenie rozwa¿añ dotycz¹cych wspó³czesnej polityki regionalnej nale¿y wspomnieæ, i¿ jej skutecznoœæ warunkuj¹ dzia³ania rz¹du centralnego poprzez przyjêcie takich za³o¿eñ polityki gospodarczej, które skutkuj¹ rozwo- jem regionów. Nale¿y pamiêtaæ, ¿e dobrze rozwiniêta gospodarka, spo³eczeñ- stwo, podbudowa instytucjonalna staje siê na pocz¹tku XXI w. zachêt¹ do lo- kowania w danym miejscu nowej dzia³alnoœci gospodarczej, co przeradza siê w bodŸce do rozwoju regionów. Mo¿na zatem powiedzieæ, ¿e o szansach roz- wojowych w du¿ej mierze decyduje obecnie potencja³ endogenny, w tym przede wszystkim jakoœæ w³adzy publicznej, zarówno na szczeblu regionalnym jak i lo- kalnym, która ma wspieraæ i wzbogacaæ dzia³ania pañstwa23. Znaczenie polityki regionalnej w dzisiejszych czasach ulega dalszemu wzmocnieniu. Jako potwierdzenie mo¿na za D. Bellem powtórzyæ, ¿e „paradoks wspó³czesnych pañstw polega na tym, ¿e s¹ zbyt ma³e, by rozwi¹zywaæ proble- my globalne i zbyt du¿e, by rozwi¹zywaæ problemy lokalne”24. Rozwik³aniem takiej sytuacji jest tylko upodmiotowienie spo³ecznoœci regionalnych i lokal- nych. Takie tendencje powoduj¹ z kolei, ¿e zaczynaj¹ konkurowaæ nie tylko okreœlone podmioty, ale tak¿e ca³e uk³ady terytorialne. Dlatego aby prowadziæ

20 Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz.U. z 2002, nr 25). 21 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001–2006 (Mon. Pol. nr 43, poz. 851). 22 Obecnie prowadzone s¹ zaawansowane prace nad przygotowaniem nowej jej edycji na lata 2007–2013. 23 S. Korenik, Wspó³czesne uwarunkowania polityki rozwoju regionalnego, [w:] Wspó³czesne problemy polityki ekonomicznej, red. Z. Przyby³a, J. Soko³owski, Prace Naukowe AE we Wroc³a- wiu Nr 1033, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wro- c³aw 2004, s. 56. 24 D. Bell, The End of Ideology, Harvard University Press, Cambridge, 1988. 110 Piotr Hajduga skuteczn¹ politykê regionaln¹, nale¿y w prawid³owy sposób okreœliæ uwarunko- wania sprzyjaj¹ce temu rozwojowi25. Ocena wspó³czesnej polityki regionalnej pozwala na wyci¹gniêcie nastê- puj¹cych wniosków. Po pierwsze administracja rz¹dowa ogranicza w sposób istotny œrodki na realizacjê tej polityki (wynika to z kryzysu finansów publicz- nych). Po drugie podstawowe wydatki realizowane przez bud¿et pañstwa maj¹ nadal charakter bran¿owy a nie przestrzenny. Mo¿na równie¿ stwierdziæ, ¿e sa- morz¹d wojewódzki posiada zbyt ma³e œrodki na realizacjê polityki rozwojo- wej, a kontrakty wojewódzkie jako narzêdzie koordynacji i wspó³finansowania rozwoju regionalnego w 2002 r. nie sprawdzi³y siê. Nale¿y wiêc d¹¿yæ do umoc- nienia przede wszystkim województwa samorz¹dowego, jako podmiotu polity- ki regionalnej.

3. Przysz³oœæ polskiej polityki regionalnej

Realizacja polityki regionalnej powinna prowadziæ do osi¹gniêcia przyjê- tych celów w myœl klarownie okreœlonych zasad, które organizuj¹ jej przebieg. Polityka regionalna powinna równie¿ zmierzaæ do wprowadzenia zmian struk- turalnych w gospodarce narodowej, modernizacji ekonomicznej i poprawy kon- kurencyjnoœci we wszystkich regionach. Bardzo istotnym celem tej¿e polityki jest budowanie potencja³u wewnêtrznego województw, zapewniaj¹cego mo¿li- woœæ d³ugotrwa³ego ich rozwoju w oparciu o czynniki endogeniczne. Ponadto polityka regionalna pañstwa musi wspieraæ wyrównywanie szans rozwojowych w regionach problemowych, które bez tego typu wsparcia skazane s¹ na stop- niow¹ marginalizacjê i trwa³e ograniczenie dostêpnych trajektorii rozwojo- wych26. Polityka regionalna pañstwa powinna wspieraæ w pierwszej kolejnoœci te kierunki rozwoju, które s¹ niezwykle istotne z punktu widzenia d³ugofalowego rozwoju ca³ego kraju. Natomiast w drugim rzêdzie powinna ona wspomagaæ po- litykê rozwoju prowadzon¹ przez samorz¹dowe województwa. Mo¿na zatem stwierdziæ, ¿e polityka regionalna pañstwa jest istotn¹ p³aszczyzn¹ wspó³pracy

25 S. Korenik, Wspó³czesne..., s. 56–58. 26 Za³o¿enia Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2007–2013. Ministerstwo Gospodar- ki i Pracy, Departament Polityki Regionalnej, s. 24. Wp³yw integracji europejskiej... 111 administracji rz¹dowej i samorz¹dów terytorialnych. Powinna ona równie¿ stwarzaæ warunki do szerszej wspó³pracy miêdzy polskimi regionami. A zatem regionaln¹ specyfikê nale¿y wprowadziæ do dzia³añ sektorowych, zw³aszcza na poziomie elastycznego formu³owania dzia³añ programowych i œciœlejszego wspó³dzia³ania miêdzy programami sektorowymi i operacyjnymi. Oznacza to koniecznoœæ wprowadzenia odpowiednich instytucji i procedur koordynuj¹cych programowanie i zarz¹dzanie takimi programami27.

Zakoñczenie

Wzmocnienie polskiej polityki regionalnej po akcesji do Unii Europejskiej staje siê piln¹ koniecznoœci¹, gdy¿ tylko takie dzia³anie pozwoli w sposób efek- tywny wykorzystaæ œrodki unijne a, co wa¿niejsze, poprzez generowanie poten- cja³ów endogenicznych regionów pozwoli na szybszy rozwój i w konsekwencji zmniejszenie dysproporcji miêdzy naszymi regionami a regionami Wspólnoty Europejskiej28. Zgodnie z Koncepcj¹ Przestrzennego Zagospodarowania Kraju celem po- lityki regionalnej w ujêciu miêdzynarodowym powinno staæ siê w najbli¿szym czasie kszta³towanie polskiego bieguna Europy Œrodkowej, koncentruj¹cego ak- tywnoœæ spo³eczno-ekonomiczn¹ konkuruj¹c¹ w skali gospodarki europejskiej, po³o¿onego w wieloboku pomiêdzy Gdañskiem, Bydgoszcz¹, Poznaniem, Wro- c³awiem, Krakowem, £odzi¹ i Warszaw¹29. Natomiast zgodnie z Za³o¿eniami Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–201330 oraz D³ugofalow¹ strategi¹ rozwoju regionalnego kraju31 celami polityki regionalnej w Polsce w najbli¿szej przysz³oœci powinno byæ d¹¿enie do rozwoju konkurencyjnoœci gospodarczej polskich regionów, wspieranie ela- stycznego ró¿nicowania zamierzeñ (celów) i wykorzystywania potencja³u endo- genicznego regionów, a tak¿e wyrównywanie szans rozwojowych województw.

27 Ibidem, s. 24. 28 S. Korenik, Wspó³czesne..., s. 55. 29 Narodowa Strategia... 30 Za³o¿enia Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013, Warszawa 2004, s. 77–82. 31 D³ugofalowa strategia rozwoju regionalnego kraju, Rz¹dowe Centrum Studiów Strategicz- nych, Warszawa 2003, s. 39–54. 112 Piotr Hajduga

Polityka regionalna ulega ci¹g³ej zmianie wraz z rozwojem cywilizacyj- nym. Jest ona dziedzin¹ dynamiczn¹ zale¿n¹ od rozwoju ogólnego. Polityka re- gionalna jest obecnie niezwykle istotnym, je¿eli nie najistotniejszym elemen- tem realizacji podstawowego celu Polski, jakim jest osi¹ganie zrównowa¿one- go wzrostu wszystkich jej obszarów, z zachowaniem wewnêtrznej spójnoœci ekonomicznej i spo³ecznej.

Bibliografia

Bell D., The End of Ideology, Harvard University Press, Cambridge 1988. Borowiec J., Wilk K., Integracja europejska, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Lanego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2005. Broszkiewicz R., Gruchman B. i inni, Strategiczne wyzwania dla polityki rozwoju re- gionalnego Polski, Friedrich Ebert Stiftung – Przedstawicielstwo w Polsce, War- szawa 1996. D³ugofalowa strategia rozwoju regionalnego kraju. Rz¹dowe Centrum Studiów Strate- gicznych, Warszawa 2003. Dylewski M., Ewolucja polityki regionalnej Unii Europejskiej, [w:] Kierunki transfor- macji spo³eczno-ekonomicznej przestrzeni Polski ze szczególnym uwzglêdnieniem obszarów metropolitalnych, red. S. Korenik, M. Rogowska, Biblioteka Regionali- sty Nr 3 (1/2006), Zeszyt 1, Wydawnictwo Katedry Gospodarki Przestrzennej i Ad- ministracji Samorz¹dowej Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wro- c³awiu, Wroc³aw 2006. Gorzelak G., Ja³owiecki B., Strategie polskich regionów w procesie integracji europej- skiej, [w:] „Samorz¹d Terytorialny” nr 1/2, 1999. Gorzelak G., Podstawowe pojêcia polityki regionalnej, www.infoport.pl. Kawecka-Wyrzykowska E., Synowiec E., Unia Europejska – Przygotowania Polski do cz³onkostwa, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 2001. Klaassen L.H., Myœl i praktyka ekonomiczna a przestrzeñ, Wydawnictwo Uniwersytetu £ódzkiego, £ódŸ 1988. Korenik S., Dysproporcje w rozwoju regionów Polski – wybrane aspekty, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2003. Korenik S., Ewolucja polskiej polityki regionalnej po roku 1989, [w:] Samorz¹d teryto- rialny w zintegrowanej Europie, Zeszyty Naukowe nr 401, Wydawnictwo Uniwer- sytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2005. Wp³yw integracji europejskiej... 113

Korenik S., Wspó³czesne uwarunkowania polityki rozwoju regionalnego, [w:] Wspó³cze- sne problemy polityki ekonomicznej, red. Z. Przyby³a, J. Soko³owski, Prace Na- ukowe AE we Wroc³awiu nr 1033, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2004. Kosiedowski W., Cele polityki gospodarczej pañstwa w aspekcie podnoszenia konkuren- cyjnoœci regionów, [w:] Polityka regionalna i jej rola w podnoszeniu konkurencyj- noœci regionów, red. M. Klamut, L. Cybulski, Wydawnictwo Akademii Ekono- micznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2000. Kozak M., Pyszkowski A., Szewczyk R., S³ownik rozwoju regionalnego, Polska Agen- cja Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2001. Miko³ajewicz A., Toczyski W., Polityka regionalna, Gdañska Wy¿sza Szko³a Humani- styczna, Gdañsk 2001. Mindur M., Polityka regionalna w Polsce wobec cz³onkostwa w Unii Europejskiej, [w:] Rozwój oraz polityka regionalna i lokalna w Polsce, red. J. Kaja, K. Piech, Szko- ³a G³ówna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2005. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001–2006 (Mon. Pol. nr 43, poz. 851). Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, PWE, Warszawa 2002. Promowanie rozwoju regionalnego i lokalnego, red. B. Winiarski, L. Patrza³ek, Wydaw- nictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 1994. Stawasz D., Wspó³czesne uwarunkowania rozwoju polskich regionów, Wydawnictwo Uniwersytetu £ódzkiego, £ódŸ 2000. Szlachta J., G³ówne problemy polityki rozwoju regionalnego Polski na prze³omie XX i XXI wieku, [w:] 1996, Strategiczne wyzwania dla polityki rozwoju regionalnego Polski, Friedrich Ebert Stiftung – Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 1996. Ustawa z dnia 12 maja 2000 r. o zasadach wspierania rozwoju regionalnego (Dz.U. 2002, nr 25). Winiarski B., Polityka regionalna, PWE, Warszawa 1973. Za³o¿enia Narodowego Planu Rozwoju na lata 2007–2013, Warszawa 2004. Za³o¿enia Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2007–2013, Ministerstwo Gospo- darki i Pracy, Departament Polityki Regionalnej. 114 Piotr Hajduga

THE INFLUENCE OF EUROPEAN INTEGRATION FOR REGIONAL POLICY IN POLAND

Summary

The above article describes the influence of European integration for regional policy in Poland. The regional policy is one of numerous fields of present economic policy. The regional policy is “all actions undertaken by the state in the scope of con- scious influence on the social and economic development of individual regions”. Main aim of this paper is presenting the concept of regional policy in Poland – its origin, aims, functions, current factors, and future prospects. In first part different definitions, aims and functions of regional policy were discussed. In second part an author described of current factors and future prospects of regional policy. To sum up this discussion about the Polish regional policy, we can tell at the re- gional policy is constantly changing along with the development of civilization. It is dy- namic by its nature and depends on general development. The regional policy is at present an extremely important, even the most important, element of attaining the basic goal of Poland which consists in achieving the balanced development of all its areas and preserving its internal economic and social cohesion at the same time. Perspektywy rozwoju regionalnego województwa lubuskiego... 115

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

MAGDALENA JAWORSKA AGNIESZKA PERZYÑSKA

PERSPEKTYWY ROZWOJU REGIONALNEGO WOJEWÓDZTWA LUBUSKIEGO. WSPÓ£PRACA POLSKO-NIEMIECKA W ZAKRESIE PUBLICZNEGO TRANSPORTU PRZYGRANICZNEGO

Nowe mo¿liwoœci dla Polski, polskiej gospodarki, systemu politycznego czy systemu spo³ecznego zosta³y stworzone przez dwa kierunki zarysowuj¹ce siê w historii Polski. Pierwszym z nich by³a transformacja systemowa kraju, przeprowadzona w 1999 roku, a drugim – przyst¹pienie Polski do Unii Euro- pejskiej. Zjawiska te stworzy³y Polsce nowe warunki dla dzia³ania w wielu ob- szarach, a w zwi¹zku z tym nowe mo¿liwoœci rozwoju ca³ego kraju i jego po- szczególnych regionów. Czynnikiem decyduj¹cym o wa¿noœci Polski na mapie Europy jest z pewnoœci¹ po³o¿enie geograficzne, bowiem przez terytorium Pol- ski przebiegaj¹ wa¿ne w skali kontynentu europejskiego szlaki komunikacyjne, w zwi¹zku z czym Polska jest postrzegana jako platforma pomiêdzy Europ¹ Za- chodni¹ i Wschodni¹. Wzd³u¿ przebiegu tych powi¹zañ komunikacyjnych ma miejsce koncentracja ró¿nych inicjatyw i dzia³alnoœci, a w ich konsekwencji proces przemian w rozwoju regionalnym. Poziom rozwoju regionalnego i atrakcyjnoœæ inwestycyjna decyduj¹ o je- go konkurencyjnoœci w sferze narodowej, miêdzyregionalnej, a w warunkach postêpuj¹cej globalizacji, w sferze miêdzynarodowej. Czêsto konkurencyjnoœæ regionu rozumiana jest jako zbiór jego powi¹zañ we wspomnianych sferach. 116 Magdalena Jaworska, Agnieszka Perzyñska

Profesor Magdalena Graczyk wskazuje, i¿ zakres tych powi¹zañ obejmuje trzy aspekty1: 1) aspekt gospodarczy (wymiana handlowa na rynkach miêdzynarodo- wych, kapita³ zagraniczny w regionie, turystyka miêdzynarodowa); 2) aspekt przestrzenny (dostêpnoœæ komunikacyjna, innowacyjny system struktur osadniczych i poziom urbanizacji regionu); 3) aspekt œrodowiskowy (zasoby œrodowiska bêd¹ce podstaw¹ do wykre- owania regionalnego produktu turystycznego). Warto tak¿e zwróciæ uwagê na specyficzne czynniki lokalizacji inwestycji w gminach w Polsce, wœród których do najwa¿niejszych nale¿¹: korzystne po- ³o¿enie i po³¹czenia komunikacyjne, bliskoœæ granic, ch³onnoœæ granic, ró¿nego rodzaju zachêty np. podatkowe, stan infrastruktury technicznej i rynkowej czy nastawienie w³adz lokalnych2. Z pewnoœci¹ wiele z wymienionych czynników mo¿na przypisaæ do cech charakteryzuj¹cych województwa przygraniczne, a w konsekwencji mo¿na je okreœliæ jako regiony atrakcyjne inwestycyjnie i po- datne na wp³ywy zewnêtrzne. Miêdzynarodowa wspó³praca transgraniczna i miêdzyregionalna w warunkach postêpuj¹cej integracji europejskiej stanowi istotny czynnik rozwoju polskich regionów przygranicznych. Wielokrotnie pod- kreœlany jest wp³yw tej wspó³pracy na rozwój ekonomiczny i gospodarczy re- gionów przygranicznych. W tej dziedzinie szczególnie istotna jest wspó³praca w zakresie3: • rozwoju powi¹zañ komunikacyjnych o charakterze lokalnym i regional- nym (budowa dróg i mostów, œcie¿ek rowerowych, lokalnych przejœæ granicznych), • rozwoju infrastruktury instytucjonalnej (np. wymiana informacji, orga- nizacja wspólnych targów), • obs³ugi ruchu turystycznego (budowa szlaków turystycznych, koordyna- cja rozwoju bazy noclegowej), • koordynacji realizacji inwestycji o znaczeniu transgranicznym (w celu zapobie¿enia podwajaniu kosztów zwi¹zanych z budow¹ nowych obiek-

1 M. Graczyk, Analiza powi¹zañ miêdzynarodowych i miêdzyregionalnych w województwie lu- buskim, [w:] Analiza wybranych obszarów konkurencyjnoœci i innowacyjnoœci w województwie lubuskim, red. D. Fic, Uniwersytet Zielonogórski, Zielona Góra 2004, s. 249. 2 Ibidem, s. 199. 3 www.nsrr.pl. Perspektywy rozwoju regionalnego województwa lubuskiego... 117

tów w sytuacji, gdy podobne powstaj¹ równie¿ po drugiej stronie grani- cy). Znaczenie omawianej wspó³pracy jest adekwatne do efektów, jakie ona po- woduje, co ukazuje rysunek 1.

przep³yw wy¿sza jakoœæ funkcjonowania rozwój doœwiadczeñ instytucji samorz¹dowych turystyki

MIÊDZYNARODOWA WSPÓ£PRACA TRANSGRANICZNA I MIÊDZYREGIONALNA

koordynacja rozbudowy promocja rozwój kultury infrastruktury i edukacji

rozwój gospodarczy

Rys. 1. Miêdzynarodowa wspó³praca transgraniczna i miêdzyregionalna ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: M. Ko³odziejski, K. Szmigiel, Miêdzynaro- dowa wspó³praca transgraniczna i miêdzyregionalna w kontekœcie polityki re- gionalnej pañstwa na lata 2007–2013, Centrum Rozwoju Lokalnego, Warsza- wa 2004.

Regionom przygranicznym przypisuje siê ogromny potencja³ dla podejmo- wania wielu przedsiêwziêæ w zakresie szeroko rozumianej wspó³pracy. Wejœcie Polski w struktury Unii Europejskiej zarysowa³o nowe znaczenie wspó³pracy z regionami pozosta³ych pañstw europejskich. Wielu znakomitych naukowców i badaczy koncentruje du¿¹ uwagê na regionach przygranicznych zachodniej Polski. Profesor Stanis³aw Ciok z Uniwersytetu Wroc³awskiego stwierdza, ¿e polskie pogranicze zachodnie mo¿e spe³niæ rolê regionów-lokomotyw postêpu pod warunkiem skierowania aktywnej pomocy pañstwa na rozwój gospodarczy 118 Magdalena Jaworska, Agnieszka Perzyñska i infrastrukturalny Polski Zachodniej4. Inny uczony, profesor Bohdan Gruchman z Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, zauwa¿a, i¿ zachodnie regiony Polski mog¹ stanowiæ pomost komunikacyjny dla ca³ego kraju, pod warunkiem skie- rowania na te tereny kluczowych inwestycji infrastrukturalnych. Region ten mo¿e przej¹æ rolê poœrednika w transmisji p³yn¹cych z Zachodu bodŸców w za- kresie rozwoju innowacyjnoœci i nauki oraz przep³ywu nowych technologii. Jest to uzasadnione specyficznym charakterem przygranicznych regionów, który mo¿na opisaæ miêdzy innymi takimi cechami jak: gêstsza ni¿ na pozosta³ych ob- szarach Polski sieæ miast, infrastruktury drogowej i komunalnej5. Wspó³praca zagraniczna stanowi wa¿ny element polityki rozwoju regionu lubuskiego. Decyduje o tym przede wszystkim po³o¿enie geograficzne woje- wództwa lubuskiego przy granicy z Niemcami, a tak¿e po³o¿enie na g³ównej, œrodkowej osi komunikacyjnej wschód-zachód. Kluczowe znaczenie dla rozwo- ju województwa lubuskiego ma transgraniczna wspó³praca z Niemcami, przede wszystkim partnerstwo z s¹siednim regionem – Krajem Zwi¹zkowym Branden- burgi¹. Warto wspomnieæ o tym, ¿e prowadzenie wspó³pracy transgranicznej i miêdzyregionalnej nale¿y do zadañ samorz¹du województwa, co zosta³o okreœ- lone w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz¹dzie województwa. W³a- dze samorz¹dowe, chc¹c efektywnie realizowaæ cel rozwoju regionu musz¹ mieæ na uwadze po³o¿enie przy granicy pañstwowej, a szczególnie czynniki i szanse, jakie wynikaj¹ z istnienia tej granicy. Odzwierciedleniem tej œwiado- moœci s¹ ró¿nego rodzaju dokumenty stanowi¹ce podstawy dla skutecznego dzia³ania w obszarze przygranicznym. Podstawowym dokumentem odnosz¹cym siê do rozwoju kontaktów zagra- nicznych regionu lubuskiego s¹ Priorytety Wspó³pracy Zagranicznej Wojewódz- twa Lubuskiego przyjête uchwa³¹ Sejmiku Województwa z dnia 26 lipca 1999 roku. Dokument ten okreœla cele, formy i kierunki wspó³pracy zagranicznej. G³ównymi celami podejmowanej wspó³pracy zagranicznej s¹: • przyspieszenie wzrostu gospodarczego dziêki wspierania miêdzynarodo- wych kontaktów i kooperacji gospodarczej, co przyczyni siê do popra- wy warunków materialnych oraz jakoœci ¿ycia mieszkañców regionu,

4 S. Ciok, Pogranicze zachodnie w perspektywie integracji europejskiej, „Studia Regionalne i Lokalne” 2000, nr 1. 5 M. Guz-Vetter, Polsko-niemiecko pogranicze. Szanse i zagro¿enia w perspektywie przyst¹- pienia do Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2002. Perspektywy rozwoju regionalnego województwa lubuskiego... 119

• aktywny i przynosz¹cy wymierne korzyœci udzia³ w wielostronnych pro- gramach adresowanych do regionów – w ramach Unii Europejskiej oraz innych organizacji instytucji i inicjatyw miêdzynarodowych, • budowanie wiêzi spo³ecznych z krajami integruj¹cej siê Europy oraz in- nymi regionami œwiata, dla których Ziemia Lubuska mo¿e staæ siê wa¿- nym partnerem w rozwijaniu wszechstronnej wspó³pracy w ró¿nych dziedzinach ¿ycia spo³eczno-gospodarczego. Sejmik Województwa Lubuskiego wyznaczy³ w Priorytetach Wspó³pracy Zagranicznej kierunki geograficzne owej wspó³pracy, zgodnie z wymienionymi celami tzn. kierunki s³u¿¹ce ich realizacji. Wœród tych kierunków znalaz³y siê, w grupie kontaktów transgranicznych, miêdzy innymi takie kontakty jak part- nerstwo z bezpoœrednim i naturalnym s¹siadem Województwa Lubuskiego – Krajem Zwi¹zkowym Brandenburgi¹, który uznano za wiod¹cego partnera wo- jewództwa w zakresie wspó³pracy miêdzynarodowej. Zdecydowa³y o tym takie czynniki jak wspólna przestrzeñ gospodarcza, wzajemne oddzia³ywanie na œro- dowisko naturalne, ³atwoœæ w nawi¹zywaniu kontaktów na wszystkich szcze- blach, wymierne efekty dotychczasowej wspó³pracy, ale przede wszystkim transgraniczny charakter dostêpnych w kolejnych latach programów i Inicjatyw Wspólnotowych. Nale¿y tak¿e wspomnieæ o innych kierunkach wspó³pracy transgranicznej, którymi s¹: poszerzenie wspó³pracy z Berlinem jako metropo- li¹ europejsk¹ stwarzaj¹c¹ szczególne szanse dla regionu lubuskiego, uczestnic- two w pracach i strukturach euroregionów Sprewa–Nysa–Bóbr i Pro Europa Viadrina oraz wspó³praca z partnerami w Saksonii. Innym dokumentem bêd¹cym potwierdzeniem skutecznej wspó³pracy po- miêdzy województwem lubuskim i Brandenburgi¹, a przede wszystkim potwier- dzeniem chêci kontynuowania dotychczasowej wspó³pracy przez obie strony jest Wspólne Oœwiadczenie o Wspó³pracy podpisane na pocz¹tku 2000 roku. Szczególnym obszarem wspó³pracy pomiêdzy województwem lubuskim a Brandenburgi¹ jest polityka transportowa. Rzeczpospolita Polska sta³a siê w 2004 roku pe³noprawnym cz³onkiem Wspólnoty Europejskiej. Ze wzglêdu na powi¹zane z tym faktem d¹¿enie kraju s¹siedzkiego do osi¹gniêcia porównywal- nych standardów ¿yciowych oraz do stworzenia infrastrukturalnych warunków dla efektywnej gospodarki, jak równie¿ dla uzyskania d³ugotrwale skutecznego systemu zarz¹dzania organizacj¹ i koordynacj¹ regionalnej osobowej komuni- kacji publicznej, konieczne i sensowne wydaje siê rozwa¿enie mo¿liwoœci utwo- 120 Magdalena Jaworska, Agnieszka Perzyñska rzenia na terenie Województwa Lubuskiego struktur osobowej komunikacji publicznej, odpowiadaj¹cych powy¿szym wymogom. U³atwi³oby to znacznie stworzenie w powy¿szym regionie warunków koniecznych dla pozbawionego zak³óceñ do³¹czenia do Wspólnoty Europejskiej oraz stanowi³o znacz¹cy wk³ad w procesie zmniejszania ró¿nic miêdzy Wschodem a Zachodem6. Dokumentem wskazuj¹cym na rolê i znaczenie transportu w rozwoju re- gionu lubuskiego, a tak¿e wskazuj¹cym transport jako podstawowy kierunek wspó³pracy transgranicznej jest Strategia Rozwoju Transportu Województwa Lubuskiego do roku 2015. O poziomie konkurencyjnoœci Województwa Lubuskiego wobec innych re- gionów zdecyduje zdolnoœæ do efektywnego i skutecznego wykorzystania po- tencja³u rynkowego i naukowego w celu podniesienia standardu ¿ycia mieszkañ- ców, poprawienia pozycji rynkowej oraz tworzenia wartoœci dodanej. Globali- zacja, europeizacja i osi¹gniêcie postêpu technologicznego wymagaj¹ od lubu- skiej gospodarki nie tylko efektywnego wykorzystania wiedzy, doœwiadczenia technologicznego, Ÿróde³ finansowania, umiejêtnoœci mened¿erskich i marketin- gowych, wykwalifikowanego personelu oraz odpowiedniego parku maszynowe- go, ale tak¿e odpowiedniego systemu transportowego. Transport powinien s³u- ¿yæ przemieszczaniu ludzi i towarów „w zgodzie z zasadami polityki zrówno- wa¿onego rozwoju kraju”. Równowaga ta rozpatrywana powinna byæ w nastê- puj¹cych aspektach: spo³ecznym, ekologicznym, gospodarczym, przestrzennym, funkcjonalnym. Regionalny system transportowy z odpowiedni¹ infrastruktur¹ transportow¹ – równomiernie rozmieszczona sieæ drogowa, dobrze rozwiniêta sieæ po³¹czeñ kolejowych – to wa¿ny element sukcesu województwa7. Transport w regionie to najwa¿niejsza sieæ obywatelska, na której bazuj¹ inne sieci obywatelskie takie jak: sieæ edukacyjna, sieæ handlowa itp. Jakoœæ us³ug transportowych w regionie ma znacz¹cy wp³yw na aktywizacjê ¿ycia spo- ³eczno-kulturalnego i gospodarczego, mo¿liwoœæ wyrównywania poziomu oœwiatowego i kulturalnego spo³ecznoœci lokalnych poszczególnych poziomów samorz¹dnoœci (gmina, powiat, województwo), integracje z s¹siednimi woje- wództwami i zagranic¹ oraz œwiatem8.

6 Projekt JoiTraM „Wniosek o przyznanie dofinansowania ze œrodków unijnych EFRE w ra- mach programu operacyjnego Koordynacji Rozwoju Niemiecko-Polskiego Obszaru Przygranicz- nego Landu Brandenburgia i Województwa Lubuskiego (INTERREG III A)”, s. 4. 7 Strategia Rozwoju Transportu Województwa Lubuskiego do roku 2015, s. 2. 8 Ibidem, s. 175. Perspektywy rozwoju regionalnego województwa lubuskiego... 121

Obszar zwi¹zkowy Berlin/Brandenburgia i zachodniopolskie Wojewódz- two Lubuskie s¹ obszarami bezpoœrednio ze sob¹ s¹siaduj¹cymi. Mimo to nie- wiele nawi¹zano w ostatnich dziesiêcioleciach kontaktów gospodarczych czy komunikacyjnych miedzy tymi regionami. Wraz z przy³¹czeniem Polski do Unii Europejskiej powi¹zania miêdzy nimi nabieraj¹ intensywnoœci – przede wszyst- kim powi¹zania komunikacyjne. Akceptacja i poparcie dla miêdzyregionalnych powi¹zañ obecne po obu stronach granicy oferuj¹ niepowtarzaln¹ mo¿liwoœæ utworzenia z obszarów Województwa Lubuskiego i Zwi¹zku Berlin/Wschodnia Brandenburgia zjednoczonego makroregionu. Dzia³ania w zakresie modyfikacji komunikacji publicznej wi¹¿¹ siê nieroz- ³¹cznie ze skomplikowanymi i czêœciowo uci¹¿liwymi dzia³aniami administra- cyjnymi; czêsto nale¿y równie¿ uwzglêdniaæ kontrowersyjne interesy politycz- ne. Aby jednak poprzez wzrastaj¹ce miêdzyregionalne powi¹zania komunika- cyjne uatrakcyjniæ i spopularyzowaæ korzystanie z transgranicznej komunikacji publicznej, konieczna jest odpowiednio sformu³owana i obustronnie zsynchro- nizowana oferta. Ten¿e krok integracyjny najintensywniej zyska na efektywno- œci za spraw¹ utworzenia na terenie Województwa Lubuskiego zwi¹zkowej or- ganizacji komunikacyjnej. Temu celowi s³u¿y przede wszystkim powo³anie w Województwie Lubuskim organu zarz¹dzaj¹cego, jak równie¿ wzbogacenie ofert taryfowych dla regionów przygranicznych. Administracja Województwa Lubuskiego zwróci³a siê do Ministerstwa Rozwoju Miast, Mieszkalnictwa i Komunikacji (MSWV) Landu Brandenburgia z proœb¹ o wsparcie, co zapocz¹tkowa³o wspó³pracê miêdzy tymi regionami. Stworzenie na wymienionych terenach przygranicznych zjednoczonego, polsko- niemieckiego makroregionu przyczyni siê do intensywnego rozwoju oraz wzro- stu konkurencyjnoœci gospodarczej obu regionów. Opracowanie wspólnej strategii dzia³ania w dziedzinie zarz¹dzania komu- nikacj¹ transgraniczn¹ w znacznym stopniu usprawni proces dostosowywania standardów ¿yciowych do warunków Unii Europejskiej oraz przyczyni siê do d³ugotrwa³ego, systematycznego rozwoju socjalno-ekonomicznego ca³ego regionu. Pocz¹tek rozwa¿añ dotycz¹cych transgranicznej wspó³pracy zajmuj¹cej siê rozwojem publicznych przewozów regionalnych pomiêdzy Berlin/Brandenbur- gia a województwem Lubuskim siêga po stronie niemieckiej do 2001 roku. W zwi¹zku z przyst¹pieniem Polski do Unii Europejskiej oraz z uwagi na wzra- 122 Magdalena Jaworska, Agnieszka Perzyñska staj¹ce zainteresowanie obywateli po obu stronach granicy przejazdami do s¹- siedniego kraju poprawa oferty przewozowej pomiêdzy obydwoma pañstwami wydawa³a siê konieczna równie¿ w przypadku przewozów regionalnych. Merytoryczne zadania wspó³pracy obejmuj¹ zasadniczo trzy nastêpuj¹ce kompleksy tematyczne: • Czêœæ A: Transgraniczne planowanie komunikacji Stworzenie gremium koordynuj¹cego oraz zdefiniowanie optymalnej zintegrowanej oferty przewozowej na najwa¿niejszych osiach komuni- kacyjnych, które s³u¿¹ po³¹czeniom pomiêdzy Berlinem-Brandenburgi¹ a Województwem Lubuskim oraz po³¹czeniom pomiêdzy najwa¿niejszy- mi centrami gospodarczymi i demograficznymi. • Czêœæ B: Badania poszczególnych odcinków kolejowych po³¹czeñ re- gionalnych Przeprowadzenie dog³êbnych badañ dwóch wybranych transgranicznych odcinków kolejowych (Berlin–Gorzów oraz Zielona Góra–Guben) pod k¹tem wytyczenia przyk³adowych œrodków inwestycyjnych szerokiego zasiêgu dla kolejowych przewozów regionalnych. • Czêœæ C: Wsparcie przy tworzeniu Jednostki Zarz¹dzania Opracowanie podstaw oraz szczegó³owe doradztwo polskiemu partne- rowi podczas przygotowañ organizacyjnych prowadz¹cych do stworze- nia Jednostki Zarz¹dzania kolejowymi przewozami osób na terenie Wo- jewództwa Lubuskiego oraz planowania oferty kolejowych przewozów regionalnych. Zapewnienie d³ugotrwa³ej wspó³pracy pomiêdzy jednost- kami zarz¹dzaj¹cymi obu krajów oraz transferu doœwiadczeñ9. Ze wspó³prac¹ pomiêdzy województwem lubuskim a Brandenburgi¹ w za- kresie transportu wi¹¿¹ siê efekty, bêd¹ce owocem tej wspó³pracy. Najwa¿niej- sze z nich to: • uzyskanie d³ugotrwa³ych wyników na poziomie ponadgranicznym – poprzez poprawê warunków gospodarczych i infrastrukturalnych (m.in. za spraw¹ polepszenia wspólnie opracowywanych po³¹czeñ transgranicznych, dopasowania systemów komunikacyjnych),

9 Raport koñcowy „Zarz¹dzanie przewozami transgranicznymi Berlin/Brandenburg – Woje- wództwo Lubuskie, wsparcie przy organizacji Zarz¹du Komunikacji w Województwie Lubuskim”, s. 2–3 Perspektywy rozwoju regionalnego województwa lubuskiego... 123

– poprzez poprawê warunków socjalno-ekonomicznych oraz spo³ecz- nych (m.in. za spraw¹ wspólnych gremiów, realizacji wspólnych ce- lów, nieodzownego porozumienia stron dotycz¹cych wspólnego dzia- ³ania); • efekt wspierania gospodarki na poziomie regionalnym, konkurencyjnoœæ – poprzez polepszenie warunków gospodarczych i usprawnianie orga- nizacji komunikacji oraz przedsiêbiorstw komunikacyjnych, – projekt wspó³pracy przyczynia siê do bezpoœredniego, jak i poœred- niego wzmocnienia regionalnej gospodarki, stworzenia nowych i za- gwarantowania istniej¹cych miejsc pracy, a zw³aszcza do wzrostu konkurencyjnoœci na terenie przygranicznej (zarówno po stronie pol- skiej jak i niemieckiej); • konkretne rozwi¹zania praktyczne do opracowania – poprzez intensywn¹ integracjê komunikacji w partnerskich regionach za pomoc¹ œrodków infrastrukturalnych oraz organizacyjnych uzyska- ny zostanie wzrost poziomu rozwoju na terenach o s³abszej struktu- rze oraz wyizolowanych; przedsiêwziêcie jest skoncentrowane na roz- winiêciu wspólnej, niemiecko-polskiej, wszechstronnej sieci komuni- kacyjnej, zw³aszcza na zdefiniowaniu i stworzeniu oferty dotycz¹cej osi komunikacyjnych; • polepszenie kompatybilnoœci systemów komunikacyjnych – poprzez tworzony wspólny, ponadgraniczny poziom zarz¹dzania ko- munikacj¹ oraz kooperacjê po obu stronach granicy, zostan¹ ostatecz- nie rozwi¹zane istniej¹ce aktualnie problemy koordynacyjne dotycz¹- ce systemów transportowych10. Rozwój regionalny województwa lubuskiego oraz wspó³praca transgra- niczna województwa lubuskiego z Brandenburgi¹ wi¹¿¹ siê z polityk¹ transpor- tow¹ rozumian¹ z jednej strony jako jeden z wa¿niejszych czynników rozwoju regionu oraz z drugiej strony, jako jeden z wa¿niejszych obszarów wspó³pracy. Niew¹tpliwie wystêpuje w tym zakresie punkt wspólny dla obu tych procesów. Wymiana pogl¹dów, doœwiadczeñ np. doœwiadczeñ strony niemieckiej w zakre- sie pozyskiwania œrodków unijnych na inwestycje infrastrukturalne, stanowi

10 Projekt JoiTraM „Wniosek o przyznanie dofinansowania ze œrodków unijnych EFRE w ra- mach programu operacyjnego Koordynacji Rozwoju Niemiecko-Polskiego Obszaru Przygranicz- nego Landu Brandenburgia i Województwa Lubuskiego (INTERREG III A)”, s. 7–9. 124 Magdalena Jaworska, Agnieszka Perzyñska podstawê uzyskiwania skutecznych wyników wspó³pracy, którym jest wy¿szy poziom rozwoju regionalnego.

Bibliografia

Ciok S.: Pogranicze zachodnie w perspektywie integracji europejskiej, „Studia Regio- nalne i Lokalne” 2000, nr 1. Graczyk M.: Analiza powi¹zañ miêdzynarodowych i miêdzyregionalnych w wojewódz- twie lubuskim, [w:] D. Fic, Analiza wybranych obszarów konkurencyjnoœci i inno- wacyjnoœci w województwie lubuskim, Uniwersytet Zielonogórski, Zielona Góra 2004. Guz-Vetter M.: Polsko-niemiecko pogranicze. Szanse i zagro¿enia w perspektywie przy- st¹pienia do Unii Europejskiej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2002. Projekt JoiTraM „Wniosek o przyznanie dofinansowania ze œrodków unijnych EFRE w ramach programu operacyjnego Koordynacji Rozwoju Niemiecko-Polskiego Obszaru Przygranicznego Landu Brandenburgia i Województwa Lubuskiego (INTERREG III A)”. Raport koñcowy „Zarz¹dzanie przewozami transgranicznymi Berlin/Brandenburg – Wo- jewództwo Lubuskie, wsparcie przy organizacji Zarz¹du Komunikacji w Woje- wództwie Lubuskim”. Strategia Rozwoju Transportu Województwa Lubuskiego do roku 2015. www.nsrr.pl.

PERSPEKTIVEN DES REGIONALEN AUSBAU DER WOJEWOTSCHAFT LUBUSKIE. POLNISCH-DEUTSCHE ZUSAMMENARBEIT IM RAHMEN DES ÖFFENTLICHEN TRANSPORT IM GRENZBEREICH

Zussamenfassung

Das Grenzgebiet hat ein sehr groses potenzial im Bereich der Zusammenarbeit vieler Unternehmen. Eintritt Polens in die Europäische Union strukturen, gibt eine neue Bedeutung der Zusammenarbeit mit den restlichen ländern Europas. Perspektywy rozwoju regionalnego województwa lubuskiego... 125

Regionalen Ausbau der Wojewodschaft Lubuskie sowohl die Zusammenarbeit mit Transport im Grenzbereich mit Belin/Brandenburg ist mit eine Transportpolitik verbunden. Wird einerseits als ein wichtiger Element des regionalen Ausbau angesehen, sowie eine wichtige Region der Zusammenarbeit. In diesem Bereich gibt es einen gemeinsammen Punkt fûr beide Elemente. Austansch den Ansichten erfahrungen zb. Erfahrungen aus der deutschen Sicht im Bereich des Erwerbs von finanenzen der Europäische Union fûr Investionen der Infrastruktur. Es ist ein Hauptbestandteil des wirkungsvollen Erwerbs der Ergebnise des Zusammenarbeit. Es ist ein hõherer Grad des Regionalausbau. 126 Magdalena Jaworska, Agnieszka Perzyñska Wp³yw integracji z Uni¹ Europejsk¹ na polsk¹ politykê regionaln¹ 127

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

STANIS£AW KORENIK

WP£YW INTEGRACJI Z UNI¥ EUROPEJSK¥ NA POLSK¥ POLITYKÊ REGIONALN¥

Polityka regionalna jako integralna dziedzina wspó³czesnej polityki gospo- darczej pañstwa jest dziedzin¹ stosunkowo m³od¹, gdy¿ pocz¹tki swoje datuje dopiero od lat 30. XX w. Wtedy to zaistnia³y pierwsze motywacje i przes³anki dla wprowadzenia dzia³añ pañstwa zwi¹zanych z t¹ polityk¹. W kolejnych la- tach wraz z rozwojem sytuacji – zarówno politycznej, spo³ecznej, jak i gospo- darczej – pojawi³y siê coraz to nowe przes³anki przemawiaj¹ce za stosowaniem w szerszym zakresie polityki regionalnej. W ujêciu chronologicznym mo¿na wyró¿niæ nastêpuj¹ce przes³anki wprowadzenia i realizacji za³o¿eñ oraz koncep- cji nowoczesnej polityki regionalnej1: • spo³eczne (prze³om lat 20. i 30. XX w.) zwi¹zane przede wszystkim z koniecznoœci¹ niwelowania zró¿nicowania przestrzennego stopy bez- robocia, która w okresie wielkiego kryzysu mia³a wiêksze nasilenie w obszarach o monokulturze gospodarczej (np. zag³êbia górnicze) ni¿ na obszarach o zdywersyfikowonej strukturze, • militarne (tu¿ przed wybuchem II Wojny Œwiatowej) – zwi¹zane z ko- niecznoœci¹ rozœrodkowania przemys³u i odsuniêcia go od granic w ce- lu zmniejszenia potencjalnych zagro¿eñ zwi¹zanych z atakami z powie- trza,

1 Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, PWN, Warszawa 2000, s. 341. 128 Stanis³aw Korenik

• ekonomiczne (w latach powojennych, szczególnie na prze³omie lat 50. i 60.) – ich g³ównym za³o¿eniem s¹ dzia³ania zmierzaj¹ce do rozwoju gospodarczego regionu, widocznym czego efektem ma byæ stan, w któ- rym dany region przestaje byæ netto biorc¹ œrodków z bud¿etu pañstwa, staje siê zaœ dawc¹, • ekologiczne (lata 70. ubieg³ego wieku) – ich g³ównym Ÿród³em by³a ko- niecznoœæ ochrony œrodowiska, szczególnie w razie wystêpowania kata- strof ekologicznych w regionach o du¿ej intensyfikacji dzia³alnoœci gos- podarczej. Wspó³czeœnie wszystkie wymienione przes³anki odgrywaj¹ nadal istotn¹ rolê w dzia³aniach podejmowanych w ramach polityki regionalnej. Mo¿na wrêcz stwierdziæ, ¿e ich znaczenie w wielu sytuacjach zwiêkszy³a siê – szcze- gólnie w miarê postêpuj¹cej globalizacji ¿ycia spo³eczno-gospodarczego – czês- to przybieraj¹c now¹ jakoœæ i wykazuj¹c silniejsze objawy. Obecnie, tj. w po- cz¹tkach XXI w., polityka regionalna sta³a siê integralnym elementem polityki gospodarczej pañstw oraz instytucji ponadnarodowych. W praktyce oznacza to, ¿e wiêkszoœæ dzia³añ gospodarczych podejmowanych przez organy w³adzy pañ- stwowej ma wymiar regionalny. Czynnikami, które spowodowa³y wzrost zna- czenia polityki regionalnej we wspó³czesnym œwiecie s¹2: • dynamiczny rozwój spo³eczno-gospodarczy, bêd¹cy wynikiem drugiej rewolucji naukowo-technicznej; wywo³uje on przewartoœciowanie zna- czenia wielu obszarów w gospodarce narodowej i prowadzi do zmiany w terytorialnym podziale pracy, rozmieszczeniu ludnoœci, infrastruktury itp., w wyniku tych zmian regiony, które do niedawna by³y uznawane za przoduj¹ce, w szybkim czasie staj¹ siê obszarami problemowymi; • rozwój masowej komunikacji oraz przep³ywu informacji, wywo³uj¹cy wzrost upowszechnienia wiedzy o ró¿nym poziomie rozwoju (zamo¿no- œci) poszczególnych krajów czy regionów, co w efekcie prowadzi do dzia³añ zmierzaj¹cych do zmniejszania ró¿nic – dystansu miêdzy obsza- rami s³abiej i wy¿ej rozwiniêtymi; • wzrost zagro¿enia œrodowiska naturalnego – nie tylko w przestrzeni po- szczególnych krajów, ale przede wszystkim w przekrojach miêdzynaro-

2 B. Winiarski, Przes³anki, podmioty i instrumenty polityki regionalnej w gospodarce rynko- wej, [w:] Polityka regionalna w warunkach gospodarki rynkowej, red. B. Winiarski, Wyd. AE, Wroc³aw 1992, s. 11. Wp³yw integracji z Uni¹ Europejsk¹ na polsk¹ politykê regionaln¹ 129

dowych – powoduje koniecznoœæ podejmowania skoordynowanych dzia³añ d¹¿¹cych do jego ograniczenia; • procesy integracyjne w wielu miejscach na œwiecie, powoduj¹ce, ¿e pro- blemy rozwoju regionalnego musz¹ byæ rozwi¹zywane na p³aszczyznach miêdzynarodowych, prowadzi do internacjonalizacji polityki regional- nej. Wed³ug B. Winiarskiego, podstawowym celem, do którego zmierza polity- ka regionalna, jest racjonalne kszta³towanie procesu przemian struktury prze- strzennego rozmieszczenia gospodarki i ludnoœci3. Natomiast L.H. Klaassen stwierdza, ¿e g³ównym celem polityki regionalnej jest „uzyskanie lepszej prze- strzennej równowagi miêdzy rozk³adem ludnoœci i dzia³alnoœci¹ gospodarcz¹ w danym pañstwie”4. Zdaniem D. Stawasz, zasadniczym celem polityki regio- nalnej jest dzia³anie nakierowane na wyrównywanie poziomu rozwoju poszcze- gólnych regionów, ewentualnie d¹¿enie do wzrostu konkurencyjnoœci poszcze- gólnych regionów5. Wydaje siê, ¿e wszystkie przytoczone przyk³ady formu³o- wania celów polityki regionalnej nie tylko s¹ zbie¿ne, ale i maj¹ jedn¹ istotn¹ cechê wspóln¹ – efektem koñcowym polityki regionalnej ma byæ inny od obec- nego poziom rozwoju poszczególnych regionów kraju. Zakres wp³ywu polityki regionalnej obejmuje dzia³alnoœæ organów w³adzy publicznej, które podejmuj¹ stosowne kroki w celu pobudzania i ukierunkowa- nia rozwoju regionalnego6. Obecnie wyró¿nia siê dwa, wspomniane ju¿ wcze- œniej, rodzaje polityki regionalnej7: • polityka interregionalna (miêdzyregionalna) – zespó³ dzia³añ organów w³adzy centralnej wobec wszystkich lub wybranych regionów kraju, • polityka intraregionalna (wewn¹trzregionalana) – zespó³ dzia³añ w³adz publicznych szczebla regionalnego, prowadzonych w regionie, w celu kszta³towania w nim okreœlonych procesów gospodarczych.

3 Polityka gospodarcza..., s. 342. 4 L.H. Klaassen, Myœl i praktyka..., s. 77. 5 D. Stawasz, Wspó³czesne uwarunkowania..., s. 52. 6 J. Szlachta, G³ówne problemy polityki rozwoju regionalnego Polski na prze³omie XX i XXI wieku, [w:] Strategiczne wyzwania dla polityki rozwoju regionalnego Polski, Friedrich Ebert Sti- ftung Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 1996, s. 16. 7 Ibidem. 130 Stanis³aw Korenik

Przypomnijmy te¿, ¿e obecnie polityka regionalna jest realizowana tak¿e w przekroju miêdzynarodowym, gdzie podmiotem jest okreœlony organ miêdzy- pañstwowy. Jej przyk³adem jest polityka regionalna Unii Europejskiej. W tym miejscu nale¿y wspomnieæ, ¿e polityka regionalna – jej kszta³t oraz charakter – w du¿ej mierze uzale¿niona jest od przyjêtych doktryn ekonomicznych oraz od za³o¿eñ polityki gospodarczej okreœlonego pañstwa. Bezsprzecznie najszerzej polityka regionalna rozwinê³a siê w pañstwach europejskich, szczególnie w pañ- stwach Unii Europejskiej, choæ i wœród nich mo¿na wskazaæ na istotne pewne ró¿nice. Polityka regionalna, a zw³aszcza te jej dziedziny, które dotycz¹ kszta³- towania procesów wzrostu gospodarczego w skali regionalnej, musi mieæ od- powiedni¹ podbudowê instytucjonaln¹. Zinstytucjonalizowanie polityki regio- nalnej jest wrêcz nieodzownym warunkiem jej skutecznoœci. Instytucje funkcjo- nuj¹ce w regionie oraz w jego otoczeniu oddzia³uj¹ na jego strukturê. Mo¿na je pogrupowaæ wed³ug kryterium funkcji. Czêœæ tych podmiotów g³ówny lub wrêcz jedyny cel swojego funkcjonowania wi¹¿e z realizacj¹ dzia³añ dotycz¹- cych rozwoju regionalnego (sterowania, promowania, inicjowania, kontrolowa- nia rozwoju regionalnego oraz przekszta³ceñ strukturalnych regionu). Pozosta³e instytucje traktuj¹ procesy rozwoju i ich przebieg jako jeden z wielu wspó³ist- niej¹cych celów. Przekszta³cenia ustrojowe, jakie dokona³y siê w Polsce oraz zmiany geo- polityczne, jakie nast¹pi³y w Europie na pocz¹tku lat 90., ca³kowicie zmieni³y uwarunkowania rozwoju spo³eczno-gospodarczego naszego kraju. Mia³o to tak- ¿e miejsce w sferze polityki rozwoju regionalnego. Weryfikacji uleg³o w³aœci- wie wszystko: cele, instrumenty, instytucje itd. Wyrazem nowej sytuacji sta³a siê identyfikacja strategicznych wyzwañ w sferze rozwoju regionalnego, cho- dzi³o miêdzy innymi o dostosowanie polityki rozwoju regionalnego Polski do zasad unijnych. Zmiany ustrojowe, jakie nast¹pi³y w kraju po 1989 roku ozna- czaj¹, ¿e podstawowym wyzwaniem makroekonomicznym stoj¹cym przed Pol- sk¹ by³a definitywnie integracja z Uni¹ Europejsk¹. Problem rozwoju regionalnego Polski dopiero od pocz¹tku lat 90. sta³ siê obszarem zainteresowania pañstwa. Pierwsze istotne przewartoœciowania w uk³adzie regionalnym s¹ konsekwencj¹ przemian strukturalnych, zmieniaj¹- cych w sposób zasadniczy mechanizm kszta³towania siê procesów gospodar- czych. Drug¹ wa¿n¹ przyczyn¹ wzrostu zainteresowania problematyk¹ rozwoju regionalnego jest – wynikaj¹ce z ogólniejszych, wspó³czesnych tendencji œwia- Wp³yw integracji z Uni¹ Europejsk¹ na polsk¹ politykê regionaln¹ 131 towej gospodarki: globalizacji i integracji – coraz powszechniejsze postrzega- nie wymiaru regionalnego jako wa¿nej sk³adowej ogólnego rozwoju kraju, przy jednoczesnej konstatacji, i¿ mechanizm rynkowy nie wykorzystuje w pe³ni po- jawiaj¹cych siê w tym wzglêdzie szans8. W konsekwencji powy¿szego zjawi- ska, zadania polityki rozwoju regionalnego zostaj¹ znacznie rozszerzone. Obok tych zwi¹zanych tradycyjnie z solidaryzmem i sprawiedliwoœci¹ spo³eczn¹, po- jawiaj¹ siê zadania nowe, nakierowane na wspieranie i inicjowanie regionalnie stymulowanych procesów spo³eczno-gospodarczych, których wypadkow¹ w skali kraju bêdzie przyspieszony wzrost gospodarczy. Wraz ze zmian¹ pogl¹dów na politykê regionaln¹ w pañstwach cz³onkow- skich Unii Europejskiej ewaluowa³a koncepcja i zasady wspólnotowej polityki regionalnej, których oddŸwiêk mo¿na znaleŸæ w polityce regionalnej Polski ju¿ od pocz¹tku procesów akcesyjnych. Polska od 1994 roku sta³a siê krajem sto- warzyszonym z Uni¹ i podjê³a wszelkie starania o cz³onkostwo w tej¿e organi- zacji. Jednak¿e uzyskanie takiego cz³onkostwa wymaga³o tak¿e dostosowania polityki regionalnej do standardów unijnych. Polityka ta bowiem musia³a staæ siê kompatybilna z rozwi¹zaniami stosowanymi w tej organizacji. Chodzi tu miêdzy innymi o stosowane instrumenty i instytucje wspieraj¹ce rozwój regio- nalny, dokumenty (plany regionalne, projekty inwestycyjne) oraz procedury funkcjonuj¹ce w tej dziedzinie. Dostosowanie polskiej polityki regionalnej do obowi¹zuj¹cych w Unii standardów nie jest jednak mo¿liwe bez poznania roz- wi¹zañ systemowych w sferze tej polityki stosowanych w ramach tego ugrupo- wania9. Jednak¿e celem tego opracowania jest przedstawienie zmian zachodz¹- cych, od pocz¹tku lat 90., w polityce regionalnej Polski pod wp³ywem proce- sów integracyjnych. Uk³ad europejski jest niew¹tpliwie najwa¿niejsz¹ umow¹ gospodarcz¹, jak¹ Polska podpisa³a po drugiej wojnie œwiatowej. Dowodem na to jest choæ- by fakt, i¿ uk³ad ten dotyczy³ regulacji bardzo wielu dziedzin oraz zawarty zo- sta³ z krajami wysoko rozwiniêtymi gospodarczo – z ugrupowaniem, którego udzia³ w ca³oœci obrotów handlowych Polski z zagranic¹ wynosi³ ponad 50%.

8 Polityka regionalna pañstwa poœród uwik³añ instytucjonalno-regulacyjnych, red. J. Szom- burg, Instytut Badañ nad Gospodark¹ Rynkow¹, Gdañsk 2001, s. 17. 9 D. Czykier-Wierzba, Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, Wyd. Twigger, Warszawa 2003, s. 7. 132 Stanis³aw Korenik

Obecnie oceniaj¹c dotychczasowy wp³yw stowarzyszenia na funkcjonowanie polskiej gospodarki, wyró¿niæ mo¿emy efekty bezpoœrednie i poœrednie10. Bezpoœrednie efekty odnosz¹ siê do wielkoœci obrotów handlowych z UE, które wynikaj¹ z nastêpuj¹cych przyczyn11: • postêpuj¹cej liberalizacji handlu na mocy Uk³adu Europejskiego, • utrzymuj¹cego siê od 1992 roku relatywnie wysokiego tempa wzrostu polskiego PKB, • realizacji postanowieñ liberalizacyjnych Rundy Urugwajskiej GATT, • rosn¹cego nap³ywu inwestycji bezpoœrednich. Generalnie wp³yw stowarzyszenia na wielkoœæ obrotów handlowych by³ umiarkowany, ale zdecydowanie pozytywny. Efekty poœrednie wydaj¹ siê byæ jeszcze cenniejsze. Stowarzyszenie – a tak¿e cz³onkostwo w Unii – by³o prio- rytetem wszystkich kolejnych polskich rz¹dów lat 90 XX w. Z tego te¿ wzglê- du realizacja Uk³adu Europejskiego sta³a siê wa¿nym czynnikiem, katalizato- rem procesu transformacji gospodarczej oraz budowy podstaw rynku. Dodatko- wo stosunkowo istotnym instrumentem wspieraj¹cym przemiany, jakie zacho- dz¹ w gospodarce Polski stanowi zagraniczna pomoc koncepcyjna i finansowa. Mimo, ¿e œrodki pomocowe udostêpnione w okresie 1990–1999 by³y stosunko- wo niewielkie, jednak w sytuacji niedoboru kapita³u odegra³y one role pozytyw- n¹. Najwa¿niejsz¹ rolê w tej pomocy odgrywa³ program PHARE oraz: • Europejski Bank Inwestycyjny, • Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju, • Miêdzynarodowy Fundusz Walutowy, • Grupa Banku Œwiatowego. PHARE jest najwiêkszym, jak do tej pory, programem pomocy bezzwrot- nej. Dziêki finansowemu wsparciu mo¿liwe by³o zainicjowanie wielu dzia³añ, przede wszystkim budowa instytucji oraz wspieranie inwestycji w celu dosto- sowania polskiej infrastruktury do standardów a¹uis12. Pocz¹tkowo œrodki po- mocowe mia³y na celu wspieranie szeroko rozumianych reform spo³eczno-eko- nomicznych, jednak¿e cel zosta³ zast¹piony orientacj¹ na akcesjê, czyli wspie- ranie dzia³añ s³u¿¹cych przysz³emu cz³onkostwu w Unii Europejskiej. Zamiast

10 Polityka gospodarcza, red. H. Æwikliñski, Wyd. Uniwersytetu Gdañskiego, Gdañsk 2003, s. 270. 11 Ibidem, s. 270. 12 Nowa orientacja PHARE, Monitor Integracji Europejskiej 1998, nr 20, s. 69. Wp³yw integracji z Uni¹ Europejsk¹ na polsk¹ politykê regionaln¹ 133 rozproszenia nak³adów na wiele cz¹stkowych priorytetów bran¿owych nast¹pi- ³a koncentracja œrodków na piêciu podstawowych celach odnosz¹cych siê do: • dostosowañ w zakresie prawa i struktury instytucjonalnej, • rozwoju transeuropejskich sieci infrastrukturalnych, • ochrony œrodowiska, • rozwoju wspó³pracy transgranicznej, • wspieranie rozwoju regionalnego. Z powy¿szych spostrze¿eñ widaæ, ¿e trzy z wymienionych sfer dotycz¹ sensu largo rozwoju regionalnego. Jednak¿e proces dochodzenia do modelu po- lityki regionalnej zgodnego z rozwi¹zaniami Unii Europejskiej mo¿na podzie- liæ na trzy fazy: • zreformowanie programu PHARE, • fundusze przedakcesyjne, • pe³ne uczestnictwo Polski w Funduszach Strukturalnych. Realizacja przez pañstwo dzia³añ zwi¹zanych z dostosowaniem naszych regionów do parametrów obowi¹zuj¹cych na obszarze Unii Europejskiej musi uwzglêdniaæ proces unifikacji13. Podstaw¹ podjêcia takich dzia³añ jest uk³ad o stowarzyszeniu pomiêdzy Polsk¹ a Uni¹ Europejsk¹ i jej pañstwami cz³on- kowskimi podpisany 16 grudnia 1991 roku, zw³aszcza zaœ artyku³ 86, dotycz¹- cy wspó³pracy w dziedzinie rozwoju regionalnego. W sferze polityki rozwoju regionalnego wspó³praca ta musi przebiegaæ w trzech kierunkach14: • dostosowanie dzia³alnoœci w regionie do zasad polityki rozwoju regio- nalnego Unii Europejskiej; przede wszystkim nale¿y uwzglêdniæ zasadê koncentracji zasobów (na precyzyjnie okreœlone i wybrane cele), zasa- dê programowania rozwoju (wi¹¿¹c¹ siê z za³o¿eniem o finansowaniu kompleksowych projektów), zasadê partnerstwa (dotyczy ró¿nych prze- krojów spo³ecznych i relacji miedzy administracj¹ ró¿nego typu) oraz zasadê dodatkowoœci (œrodki z funduszów UE stanowi¹ uzupe³nienie œrodków pañstwa);

13 A. Kukliñski, A. Myc, R. Szul, Polska przestrzeñ na prze³omie XX i XXI wieku, [w:] Polska przestrzeñ w perspektywie d³ugiego trwania, red. A. Kukliñski, Biuletyn KPZR, z. 178, PAN, Warszawa 1997, s. 54. 14 J. Szlachta, Programowanie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej, PAN, Warszawa 1997, s. 151. 134 Stanis³aw Korenik

• dostosowanie dotycz¹ce prawid³owego sporz¹dzenia dokumentów pla- nistycznych (w Polsce oznacza to koniecznoœæ stworzenia struktury in- stytucji sporz¹dzaj¹cych dokumentacjê rozwoju regionalnego kraju oraz efektywnych prac z zakresu analizy oraz weryfikacji tej dokumentacji); • dostosowanie umiejêtnoœci stosowania procedur w³aœciwych programo- waniu regionalnemu w Unii (wynika to z wysokiego stopnia ich z³o¿o- noœci i trudnoœci zwi¹zanych z ich zastosowaniem przez nowych cz³on- ków, takich jak Austria, Szwecja i Finlandia; w razie niedostosowania mo¿e Polsce groziæ niemo¿noœæ wykorzystania œrodków finansowych pochodz¹cych z UE). Podstawowym problemem dla w³adz pañstwowych jest szczup³oœæ œrod- ków finansowych w obliczu koniecznych zmian kierunków realizacji polityki regionalnej. Poœrednim rozwi¹zaniem mo¿e byæ d¹¿enie do wykorzystania procesów polaryzacji przestrzennej poprzez wdra¿anie nastêpuj¹cych za³o¿eñ15: • polaryzacja struktur przestrzennych jest nieunikniona jako d¹¿enie pod- miotów gospodarczych do poprawy efektywnoœci, • pañstwo powinno d¹¿yæ do zapewnienia wszystkim jednostkom rów- nych szans, • d¹¿enie do realizacji postulatu równych szans powinno siê odbywaæ po- przez stwarzanie warunków dyfuzji efektywnoœci z uk³adu spolaryzowa- nego na obszar ca³ego kraju. Oceniaj¹c dotychczasowy rozwój regionów polskich, nale¿y stwierdziæ, ¿e zosta³ on uwarunkowany w du¿ym stopniu poprzez zjawiska i procesy, które w ostatnich latach wyst¹pi³y zarówno w realiach Polski (makrorealia), jak i bez- poœrednim oraz dalszym otoczeniu. Wszystkie powy¿sze zjawiska powoduj¹, ¿e rozwój przestrzeni Polski przybiera coraz mocniej charakter dwubiegunowy. Z jednej strony wystêpuj¹ regiony o szybkim i intensywnym rozwoju przy wsparciu ze strony inwestycji zagranicznych, zaœ z drugiej strony s¹ regiony o charakterystyce typowej dla gospodarek s³abo rozwiniêtych. W wyniku tych

15 J. Ko³odziejski, A. Pyszkowski, J. Szlachta, Kszta³towanie siê rozwoju regionalnego w wa- runkach transformacji systemowej Polski, [w:] Kszta³towanie rozwoju regionalnego i osadnicze- go w warunkach transformacji systemowej, red. J. Szlachta, Biuletyn KPZR, z. 173, PAN, War- szawa 1996, s. 19. Wp³yw integracji z Uni¹ Europejsk¹ na polsk¹ politykê regionaln¹ 135 zjawisk powstaj¹ dysproporcje w rozwoju pomiêdzy poszczególnymi regiona- mi. W takim wypadku mo¿e dojœæ do marginalizacji obszarów peryferyjnych. Koniecznoœæ dzia³ania na rzecz spójnoœci, czyli przeciwdzia³anie œrodka- mi polityki ekonomicznej nadmiernym zró¿nicowaniom regionalnym, zosta³o zapisane jako jeden z priorytetów w Traktacie Rzymskim, a nastêpnie w Trak- tacie Amsterdamskim16. Proces integracji Polski z Uni¹ Europejsk¹ oznacza koniecznoœæ przyjêcia przez nasz kraj europejskich kryteriów spójnoœci. Nale¿y podkreœliæ, ¿e skala zró¿nicowañ regionalnych jest obecnie zbli¿ona do rejestrowanej w krajach unijnych. Dokonuj¹c oceny realizowanej w zaistnia³ych warunkach polityki regional- nej, nale¿y niew¹tpliwie wskazaæ, ¿e cechowa³a siê ona17: • nadmiernym centralizmem, • bardzo posuniêt¹ unifikacj¹ rozwi¹zañ, • skromnymi, niewystarczaj¹cymi œrodkami finansowymi, • brakiem instrumentów i instytucji umo¿liwiaj¹cych koordynacjê dzia³añ z tego zakresu. Dopiero reforma administracji publicznej w 1999 roku, w wyniku, której zosta³y powo³ane nowe szczeble samorz¹du terytorialnego, tj. powiat i woje- wództwo samorz¹dowe, jednoczeœnie zast¹piono 49 ma³ych województw 16 du- ¿ymi, doprowadzi³a do zmiany polityki regionalnej. Od tego momentu mo¿na mówiæ o istnieniu podstaw dla prowadzenia polityki intraregionalnej, której przedmiotem s¹ samorz¹dowe województwa18. Najistotniejszym narzêdziem tej- ¿e polityki mia³a siê staæ strategia rozwoju. Samorz¹d mia³ odpowiadaæ za inte- gracje wewnêtrzn¹ województwa i rozwój obszarów rolniczych, ale i nawi¹zy- waæ wspó³pracê z regionami spoza Polski. l stycznia 1999 roku wprowadzono w Polsce nowy podzia³ terytorialny pañstwa z 16 województwami oraz 308 po- wiatami. Zgodnie z art. 16, ust. 2 konstytucji, nowe jednostki terytorialne sta³y siê równoczeœnie podmiotami w³adzy publicznej – jednostkami samorz¹du te- rytorialnego. Utworzenie nowych, stosunkowo du¿ych województw i wprowa- dzenie samorz¹du terytorialnego w tych województwach nast¹pi³o g³ównie

16 J. Szlachta, Polityka regionalna Unii Europejskiej, FARA, Warszawa 2002, s. 17. 17 Dz.U. nr 50, poz. 589. 18 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorz¹dzie wojewódzkim. Dz.U. 1998, nr 91. 136 Stanis³aw Korenik z powodu koniecznoœci prowadzenia nowego typu polityki rozwoju kraju19. Chodzi g³ównie o inicjowanie, koordynowanie oraz wspieranie rozwoju regio- nalnego w kierunkach zgodnych ze strategicznymi celami rozwojowymi pañ- stwa oraz z preferencjami rozwojowymi, które ustali³y organy samorz¹du woje- wództw. Watro tutaj pamiêtaæ o potrójnej presji odczuwanej przez podmioty rynkowe20: • rosn¹cej konkurencji regionalnej i krajowej, • nasilaj¹cej siê konkurencji europejskiej, • procesach globalizacyjnych. Wszechogarniaj¹ca konkurencja dotar³a do gmin, natomiast na szczeblu re- gionalnym Unii Europejskiej rozwija siê bardzo szybko. Jeœli chodzi o Polskê to wci¹¿ przed³u¿ano staroœwieckie debaty o kierunkach rozwoju i mo¿liwo- œciach ingerowania w ten rozwój samorz¹dów województw. Od po³owy lat 90. powtarzano stwierdzenie, ¿e samorz¹d województwa powinien prowadziæ poli- tykê regionaln¹, w chwili obecnej brzmi anachronicznie. Problem wci¹¿ tkwi w wykreowaniu mo¿liwoœci sprawnego, skutecznego i efektywnego dzia³ania w tak szybko przecie¿ zmieniaj¹cych siê warunkach. Rozwi¹zaniem, które mia- ³o wzmocniæ pozycjê województw samorz¹dowych, by³o przyjêcie ustawy z dnia 12 maja 2000 roku (zmienianej jeszcze dwukrotnie, w 2001 r. i 8 maja 2002 r.) o zasadach wspierania rozwoju regionalnego21. Ustawa okreœla zasady i formy wspierania rozwoju regionalnego, a tak¿e zasady wspó³dzia³ania w tym zakresie Rady Ministrów oraz organów administracji rz¹dowej z samorz¹dem terytorialnym na szczeblu regionu. Wspieranie rozwoju regionalnego realizowa- ne jest w oparciu o narodow¹ strategi¹ rozwoju regionalnego22 oraz inicjatyw samorz¹du województwa, zgodnie z zasad¹ zrównowa¿onego rozwoju i na pod- stawie strategii rozwoju poszczególnych województw. Powy¿sza ustawa nak³a- da na w³aœciwego ministra ds. rozwoju regionalnego obowi¹zek opracowania projektów dwóch zasadniczych dokumentów w tym wzglêdzie narodowej stra-

19 Polityka regionalna pañstwa poœród uwik³añ instytucjonalno-regulacyjnych, red. J. Szom- burg, Instytut Badañ nad Gospodark¹ Rynkow¹, Gdañsk 2001, s. 145. 20 Ibidem. 21 Dz.U. 2002, nr 25. 22 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (2001–2006), opracowana w Ministerstwie Roz- woju Regionalnego i Budownictwa oraz zatwierdzona przez Radê Ministrów w dniu 28 grudnia 2000 roku (MP nr 43, poz. 851). Wp³yw integracji z Uni¹ Europejsk¹ na polsk¹ politykê regionaln¹ 137 tegii rozwoju regionalnego oraz programu wsparcia. Narodowa strategia rozwo- ju regionalnego stanowi bazê programowania œredniookresowej polityki rozwo- ju regionalnego w Polsce, okreœlaj¹c jednoczeœnie cele, priorytety, kryteria wy- odrêbnienia obszarów wsparcia, zasady i kryteria wsparcia finansowego progra- mów wojewódzkich z punktu widzenia polityki regionalnej pañstwa. Podstawo- wym instrumentem w realiach polskich, który mi¹³ staæ siê panaceum na brak odpowiednich œrodków finansowych, mia³ byæ kontrakt wojewódzki, który okreœla zakres, tryb i warunki realizacji: • zadañ wynikaj¹cych z programów wojewódzkich, które uzyska³y wspar- cie rz¹du, • zadañ nale¿¹cych do spraw nadzorowanych przez w³aœciwych mini- strów, które s¹ wspierane przez jednostki samorz¹du terytorialnego i in- ne uprawnione podmioty. Podstawê prawn¹ do zawarcia kontraktów wojewódzkich stanowi³y: usta- wa z dnia 12 maja 2000 roku o zasadach wspierania rozwoju regionalnego oraz rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2000 roku w sprawie Progra- mu wsparcia na lata 2001–2002. Kontrakty wojewódzkie zosta³y zawarte 19 czerwca 2001 roku, na lata 2001 i 2002. Z pocz¹tkiem roku 2002 wszczêto procedurê zmiany kontraktów wojewódzkich. Zmiany te polega³y g³ównie na przed³u¿eniu okresu realizacji programu wsparcia a tym samym kontraktów wo- jewódzkich na 2003 rok oraz zmianie wielkoœci limitów finansowych na lata 2002 i 2003. Rz¹d obni¿y³ kwoty przyznawane poszczególnym województwom ³¹cznie, o 50%, czyli o l mld z³. Prowadzi³o to do sytuacji, w której trzeba by³o zaniechaæ realizacji czêœci rozpoczêtych zadañ lub zast¹piæ œrodki rz¹dowe w³asnymi. Przez kilka ostatnich lat wydawa³o siê konieczne jednoznaczne wskazanie podmiotów wiod¹cych w projektowaniu polityki rozwoju regionalnego. Chodzi- ³o tu o odpowiedzialnoœæ polityczn¹ za skutki procesów wspierania rozwoju re- gionalnego, za definiowanie celów oraz za dobór zadañ niezbêdnych do osi¹- gniêcia tych celów. Jednak ustawa o zasadach wspierania rozwoju regionalne- go wprowadzi³a zamêt nie tylko do powy¿szych oczekiwañ, ale i do mozolnie wypracowanych terminologii. Przez kilka lat eksperci usi³owali dzieliæ odpowiedzialnoœæ w tej dziedzi- nie, wprowadzaj¹c dwa terminy – polityka intraregionalna i polityka interregio- 138 Stanis³aw Korenik nalna23. Przez pierwszy termin rozumiano wszelkie dzia³ania organów samorz¹- du województwa, natomiast polityka interregionalna mia³a byæ wykonywana przez w³adze krajowe, uzupe³niaj¹ce cele w³asne samorz¹du województwa i ko- ordynuj¹ce priorytety rozwojowe poszczególnych województw. Z treœci ustawy o zasadach wspierania rozwoju regionalnego wynika, ¿e polityki regionalnej, w znaczeniu nadawanym przez ekspertów, wcale nie bêdzie. Bêd¹ natomiast procedury „dopraszania siê” przez samorz¹d województwa o œrodki finansowe pozostaj¹ce w dyspozycji administracji rz¹dowej. Zasadnicza rola samorz¹du województwa nie zosta³a jednak wyeliminowana. Jest ona sformu³owana w kon- stytucji, w Ustawie o samorz¹dzie województwa oraz w konwencjach europej- skich. Znacznie bardziej szczegó³owa odpowiedŸ wymaga rozwa¿enia konse- kwencji wspomnianej ustawy dla ustrojowego podzia³u ról w dziedzinie prowa- dzenia polityki regionalnej, dla mo¿liwoœci powi¹zania polityki regionalnej z dokonanymi przekszta³ceniami strukturalnymi, zw³aszcza w sektorze rynko- wym oraz dla procedur wy³aniania siê celów polityki regionalnej.

Bibiografia

Kukliñski A., Myc A., Szul R., Polska przestrzeñ na prze³omie XX i XXI wieku, [w:] Polska przestrzeñ w perspektywie d³ugiego trwania, red. A. Kukliñski, Biuletyn KPZR, z. 178. PAN, Warszawa 1997. Winiarski B., Przes³anki, podmioty i instrumenty polityki regionalnej w gospodarce ryn- kowej, [w:] Polityka regionalna w warunkach gospodarki rynkowej, red. B. Wi- niarski, Wyd. AE, Wroc³aw 1992. Czykier-Wierzba D., Finansowanie polityki regionalnej w Unii Europejskiej, Wyd. Twigger, Warszawa 2003. Dz.U. 2002, nr 25. Dz.U. nr 50, poz. 589. Ko³odziejski J., Pyszkowski A., Szlachta J., Kszta³towanie siê rozwoju regionalnego w warunkach transformacji systemowej Polski, [w:] Kszta³towanie rozwoju regio- nalnego i osadniczego w warunkach transformacji systemowej, red. J. Szlachta, Biuletyn KPZR, z. 173, PAN, Warszawa 1996.

23 Polityka regionalna pañstwa poœród uwik³añ instytucjonalno-regulacyjnych, red. J. Szom- burg, Instytut Badañ nad Gospodark¹ Rynkow¹, Gdañsk 2001, s. 149. Wp³yw integracji z Uni¹ Europejsk¹ na polsk¹ politykê regionaln¹ 139

Szlachta J., G³ówne problemy polityki rozwoju regionalnego Polski na prze³omie XX i XXI wieku, [w:] Strategiczne wyzwania dla polityki rozwoju regionalnego Pol- ski, Friedrich Ebert Stiftung Przedstawicielstwo w Polsce, Warszawa 1996. Szlachta J., Polityka regionalna Unii Europejskiej, FARA, Warszawa 2002. Szlachta J., Programowanie rozwoju regionalnego w Unii Europejskiej, PAN, Warsza- wa 1997. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (2001–2006), opracowana w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego i Budownictwa oraz zatwierdzona przez Radê Ministrów w dniu 28 grudnia 2000 roku (MP nr 43, poz. 851). Nowa orientacja PHARE. Monitor Integracji Europejskiej 1998, nr 20. Polityka gospodarcza, red. H. Æwikliñski, Wyd. Uniwersytetu Gdañskiego, Gdañsk 2003. Polityka gospodarcza, red. B. Winiarski, PWN, Warszawa 2000. Polityka regionalna pañstwa poœród uwik³añ instytucjonalno-regulacyjnych, red. J. Szomburg, Instytut Badañ nad Gospodark¹ Rynkow¹, Gdañsk 2001. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie wojewódzkim. Dz.U. 1998, nr 91.

INFLUENCE OF INTEGRATION WITH EU ON POLISH REGIONAL POLICY

Summary

The author indicates an increasing role of regional policy in Poland after EU en- largement as a way to economic growth. Regional policy has significant impact to obtain sustainable economic develop- ment. The main aim of regional policy is to equalize chance in development and create possibilities for regions to become more competitive in EU. 140 Stanis³aw Korenik Rozwój lokalny a wydatki gmin 141

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

BOGUS£AWA KUKLA

ROZWÓJ LOKALNY A WYDATKI GMIN

Wprowadzenie

Rozwój lokalny najczêœciej jest okreœlany jako rozwój gospodarczy œciœle powi¹zany z nastêpuj¹cymi równoczeœnie zmianami spo³ecznymi i kulturowy- mi. Gmina nie mo¿e wprost zajmowaæ siê zarz¹dzaniem lokalnym rozwojem gospodarczym, jej zadaniem jest jednak tworzenie odpowiedniego klimatu dla efektywnego rozwoju ekonomicznego. Dostarczane przez gminê us³ugi komu- nalne1, a raczej ich jakoœæ, w znacznym stopniu oddzia³uj¹ na przedsiêbiorczoœæ lokaln¹. Dlatego w³aœnie poprzez skuteczne i przemyœlane œwiadczenie us³ug gmina mo¿e wp³ywaæ na efektywnoœæ rozwoju lokalnego. W przypadku rozwo- ju spo³ecznego i kulturowego mo¿liwoœci gminy s¹ jeszcze wiêksze, gdy¿ zada- nia te s¹ wprost wymienione w ustawie jako zadania w³asne gminy2. Aby zadania mog³y zostaæ uznane za w³asne musz¹ zostaæ spe³nione trzy podstawowe warunki. Musz¹ dotyczyæ spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, musz¹ byæ wykonywane w imieniu w³asnym i na w³asn¹ odpowiedzialnoœæ gmi- ny oraz s³u¿yæ zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkañców. Usta- wy, ³¹cznie z konstytucj¹ okreœlaj¹ jakie zadania gmina mo¿e realizowaæ3. S¹ one

1 Art. 6 i 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym okreœlaj¹ zadania w³asne gminy. 2 Art. 7 ww. ustawy wymienia te zadania w katalogu zadañ w³asnych gminy. 3 Konstytucja RP w art 164 wyra¿a domniemanie w³aœciwoœci gminy we wszystkich sprawach o znaczeniu lokalnym, niezastrze¿onych ustawami na rzecz innych podmiotów. 142 Bogus³awa Kukla najczêœciej okreœlane bardzo szeroko, jako wszelkie sprawy publiczne zwi¹za- ne z rozwojem wspólnoty lokalnej4. Gminy mog¹ realizowaæ i przeznaczaæ na ten cel œrodki finansowe tylko te zadania, które zosta³y wyraŸnie dopuszczone przez prawo5. Gmina, przestrzegaj¹c ograniczeñ wynikaj¹cych z przepisów, mo¿e tak¿e dokonywaæ wydatków na zadania, których efekty wspieraj¹ rozwój i przedsiêbiorczoœæ lokaln¹.

1. Planowanie wydatków

Bezpoœredni¹ mo¿liwoœæ realizacji zadañ daje zabezpieczenie œrodków na wydatki w uchwale bud¿etowej gminy, poniewa¿ tylko na podstawie wydatków ujêtych w bud¿ecie gmina mo¿e wydatkowaæ swoje œrodki finansowe. Poprzez bud¿et mo¿na te¿ identyfikowaæ zadania, które s¹ rzeczywiœcie realizowane przez gminê. Poprzez wydatki gmina realizuje funkcje, cele oraz swoje zadania wynikaj¹ce z przepisów prawa, planów i programów, a struktura wydatków wskazuje w jakich proporcjach potrzeby wspólnoty s¹ zaspokajane6. Uchwa³a bud¿etowa gminy, oprócz limitów wydatków przewidzianych na okres obowi¹- zywania uchwa³y, mo¿e okreœlaæ limity wydatków na wieloletnie programy in- westycyjne, na projekty i programy realizowane ze œrodków Unii Europejskiej, z innych zagranicznych Ÿróde³ niepodlegaj¹cych zwrotowi oraz kontraktów wo- jewódzkich7. W trakcie planowania wydatków na zadania w³asne gminy jej or- gany kreuj¹ zarówno zakres zadañ przewidzianych do realizacji, jak i wydatków na ich finansowanie. Obydwa te procesy s¹ ze sob¹ œciœle powi¹zane, gdy¿ wy- bór zadania do realizacji powoduje odpowiednie odbicie w wydatkach na jego realizacjê8. Samodzielnoœæ w zakresie kreowania wydatków jest zdecydowanie wiêksza ni¿ samodzielnoœæ w kszta³towaniu dochodów gmin, gdzie ogranicze-

4 Z. Ofiarski, Dochody i wydatki jednostek samorz¹du terytorialnego, [w:] Samorz¹dowy po- radnik bud¿etowy na 2004 rok, Warszawa 2004, s. 120. 5 Szerzej w M. Jastrzêbska, Ograniczenia prowadzenia polityki bud¿etowej przez jednostki sa- morz¹du terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2004, nr 9, s. 18. 6 Zob. C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 60–63. 7 Ibidem, s. 373. 8 Zobacz: T. Dêbowska-Romanowska, Wydatki na zadania w³asne gminy – granice prawne, [w:] Samorz¹dowy Poradnik Bud¿etowy na 1996 r., Municypium, Warszawa 1996, s. 206. Rozwój lokalny a wydatki gmin 143 nia ustawowe s¹ o wiele sztywniejsze. Gmina samodzielnie kszta³tuje zarówno treœæ uchwa³y bud¿etowej, jak i samodzielnie j¹ realizuje. Przed skonstruowaniem bud¿etu do zadañ organu wykonawczego gminy nale¿y rzetelna analiza posiadanych zasobów, oczekiwañ mieszkañców oraz wa- runków lokalnego otoczenia. Do prac tych najczêœciej w³¹czaj¹ siê te¿ przed- stawiciele organu stanowi¹cego gminy. W dalszej kolejnoœci po¿¹dane jest wy- kreowanie wizji i misji gminy. Formu³owanie polityk i rodzaju podejmowanych dzia³añ, koniecznych dla osi¹gniêcia zamierzonych celów. Konkretyzacja, czyli okreœlenie, kto i w jakim czasie oraz jakimi œrodkami ma zrealizowaæ wyzna- czone zadania9. Ze wzglêdu na kadencyjnoœæ dzia³ania w³adz samorz¹dowych, sporz¹dza- ne plany czy koncepcje, powinny posiadaæ charakter sformalizowanych doku- mentów, które tylko w przypadku zaistnienia wa¿nych i nowych okolicznoœci bêd¹ aktualizowane. Realizacja tego postulatu nastêpuje poprzez przygotowa- nie i przyjêcie podstawowych instrumentów, takich jak: strategie rozwoju, wie- loletnie plany inwestycyjne, wieloletnie plany finansowe, bud¿ety zadaniowe, analizy kosztów–korzyœci oraz – wymagane przy korzystaniu z niektórych fun- duszy unijnych – plany rozwoju lokalnego. Planowanie, uwzglêdniaj¹ce dzia³ania na rzecz rozwoju lokalnego, mo¿na w gminie przeprowadziæ w ró¿ny sposób, zale¿nie od podejœcia w³adz lokal- nych. Mo¿e to byæ plan rozwoju budowany przez grupê pracowników samorz¹- dowych posiadaj¹cych wysokie kwalifikacje zawodowe i doœwiadczenie, bêd¹- cych specjalistami z zakresu ró¿nych dziedzin planowania. Przy wyborze takiej opcji podejœcie do planowania jest podejœciem typowo technicznym, któremu towarzyszy s³abe odwo³anie siê do mieszkañców. Kolejne, typowo eksperckie podejœcie, charakteryzuje siê ma³ym zaanga¿owaniem urzêdników i jest prze- prowadzane przez zewnêtrznych ekspertów z ró¿nych dziedzin. W jeszcze in- nym podejœciu plan jest budowany poprzez proces dyskusji ró¿nych œrodowisk

9 Dla ustalenia poziomu poszczególnych wydatków najwiêksze znaczenie ma planowanie fi- nansowe odbywaj¹ce siê w trakcie opracowywania bud¿etu gminy. Istnieje wiele teorii i sposo- bów planowania bud¿etowego, do najbardziej znanych nale¿¹: teoria ma³ych zmian Wildavsky’e- go, bud¿et oparty na wskaŸnikach efektywnoœci, bud¿et zadaniowy, „zero-base budgeting”; dla planowania wydatków inwestycyjnych: analiza nak³ady-korzyœci (cost-benefit analysis), œcis³e rozdzielenie bud¿etu bie¿¹cego i inwestycyjnego – zobacz: P. Swianiewicz, Finanse Lokalne teo- ria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004, s. 217–225. 144 Bogus³awa Kukla i charakteryzuje siê szerokim wyjœciem do mieszkañców. Natomiast inicjowa- nie i koordynacja tego procesu zawsze nale¿y do w³adz lokalnych. Przystêpuj¹c do procesu planowania nale¿y wybraæ koncepcjê rozwoju. Najlepiej wybraæ koncepcjê rozwoju zrównowa¿onego (sustainable develop- ment) – jest to trwa³y, samopodtrzymuj¹cy siê rozwój, w jego trakcie zaspoka- janie bie¿¹cych potrzeb spo³ecznoœci nie ogranicza mo¿liwoœci rozwoju przy- sz³ych pokoleñ10. G³ównym celem planowania w gminie jest racjonalizacja11 gospodarki œrodkami publicznymi i d¹¿enie do stosowania odpowiednich instrumentów fi- nansowych dla efektywnego i skutecznego ich wydatkowania. Dokonuje siê to poprzez ustalenie kryteriów dokonywania wydatków oraz zakresu i kolejnoœci realizowanych zadañ, a tak¿e ustalenie podmiotów realizuj¹cych zadanie i okre- œlenie metod realizacji12. Gminy, planuj¹c realizacjê swoich zadañ, musz¹ pa- miêtaæ o poziomie samodzielnoœci kompetencyjnej przys³uguj¹cej gminie i tak dostosowaæ plan wydatków, aby ich poziom na zadania w³asne z zakresu u¿y- tecznoœci publicznej nie pozostawa³ w jawnej sprzecznoœci z wydatkami na inne zadania ni¿ wskazane przez ustawodawcê w art. 7 ustawy gminnej13. Najwiêcej kontrowersji w bud¿etach gmin mog¹ budziæ wydatki skierowa- ne na pobudzenie rozwoju ekonomicznego gminy. Problem mo¿e wynikaæ z in- terpretacji art. 7 ust. 1 ustawy o samorz¹dzie gminnym, w którym zosta³o za- warte przyk³adowe wyliczenie najwa¿niejszych zadañ gminy. Powszechnie przyjmuje siê, ¿e wyliczenie to nie jest wyczerpuj¹ce i gminy mog¹ podejmo- waæ inne zadania ni¿ w nim wskazane, byle by³y one zwi¹zane z najszerzej po- jêtym zaspokajaniem zbiorowych potrzeb wspólnoty14. Podejmowanie dzia³añ

10 Koncepcja ta preferuje wykorzystywanie lokalnych zasobów, w pierwszym rzêdzie wykorzy- stanie zasobów odtwarzalnych, poszukiwanie i wybieranie rozwi¹zañ nieniszcz¹cych œrodowiska naturalnego, ochronê i racjonalne wykorzystanie posiadanego dziedzictwa kulturowego i przyrod- niczego, uznanie wiêzi spo³ecznych za podstawê rozwoju gospodarczego, œcis³e sprzê¿enie struk- tur w³adzy z organizacjami gospodarczymi i pozarz¹dowymi, wspieranie drobnych firm niefor- malnego sektora gospodarczego. 11 Zasada racjonalnego wydatkowania œrodków publicznych zosta³a zawarta w art. 28 ustawy o finansach publicznych. 12 Szerzej w M. Jastrzêbska, Ograniczenia prowadzenia polityki bud¿etowej przez jednostki sa- morz¹du terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2004, nr 9, s. 21. 13 Patrz: Z. Gilowska, System ekonomiczny samorz¹du terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998, s. 123. 14 Zobacz: Z. Ofiarski, Dochody i wydatki jednostek samorz¹du terytorialnego, [w:] Samorz¹- dowy poradnik bud¿etowy na 2004 rok, Municypium, Warszawa 2004, s. 120. Rozwój lokalny a wydatki gmin 145 zmierzaj¹cych do wspierania lokalnego rozwoju gospodarczego nie zosta³o wy- mienione w ustawie o samorz¹dzie gminnym jako nale¿¹ce do zadañ gminy, po- mimo ¿e zadania takie zosta³y przypisane dwóm pozosta³ym szczeblom samo- rz¹du. Tak¿e gmina, dysponuj¹c najwiêkszym potencja³em, mo¿e najbardziej skutecznie oddzia³ywaæ na ekonomiczne i gospodarcze aspekty ¿ycia gminy15. Od tego, czy proces planowania zostanie przeprowadzony prawid³owo, za- le¿y powodzenie wielu przedsiêwziêæ realizowanych przez gminy. W rocznej perspektywie okresu obowi¹zywania uchwa³y bud¿etowej wa¿ne jest, aby wy- sokoœæ zabezpieczonych na wydatki œrodków wystarczy³a na realizacjê zapla- nowanych zadañ. Pozwoli to unikn¹æ perturbacji wynikaj¹cych z ewentualnych opóŸnieñ w realizacji, g³ownie zadañ inwestycyjnych i zapobiegnie ci¹g³ej „walce” o wolne œrodki bud¿etowe, powsta³e w wyniku oszczêdnoœci na zada- niach o przeszacowanej iloœci zabezpieczonych œrodków lub œrodki uwolnione w wyniku rezygnacji z realizacji zadañ16. B³êdy w planowaniu17 s¹ przyczyn¹ powstawania du¿ych nadwy¿ek bud¿etowych przy równoczesnym niezaspoko- jeniu potrzeb, g³ównie inwestycyjnych.

2. Uwarunkowania rozwoju lokalnego i gospodarczego

Staj¹c siê rzeczywistym gospodarzem, ka¿da gmina samodzielnie kszta³tu- je swój wizerunek gospodarczy18. Widoczny jest on zw³aszcza przez pryzmat intensywnoœci i ró¿norodnoœci inwestycji strategicznych, istotnych dla realiza- cji rozwojowych celów na obszarze gminy. Musz¹ to jednak zawsze byæ cele nosz¹ce znamiona u¿ytecznoœci publicznej i nie mog¹ byæ skierowane do indy- widualnych odbiorców.

15 Wiêcej: A. Sztando, Progospodarczy obszar polityki wewnêtrznej w³adz Miejskich, [w:] Pro- blemy rozwoju ma³ych miast w wymiarze lokalnym i regionalnym, Polska Akademia Nauk Komi- tet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju – Biuletyn, Zeszyt 220, red. K. Hafner, T. Marsza- ³ek, s. 86. 16 Powodem rezygnacji mo¿e byæ np.: niemo¿liwoœæ realizacji zadania ze wzglêdu na zbyt ni- ski poziom zabezpieczenia œrodków, odst¹pienie od realizacji ze wzglêdu na jego nieprzydatnoœæ, brak zapotrzebowania na dany rodzaj us³ug lub nieprzychylnoœæ mieszkañców dla jego realizacji. 17 Nale¿y jednak podkreœliæ, ¿e problemy z planowaniem wynikaj¹ równie¿ z innych przyczyn, nale¿¹ do nich np.: problemy z uzyskaniem informacji o wysokoœci dotacji, opóŸnienia w kon- kursach na œrodki z funduszy unijnych a tak¿e nieprzewidziane problemy z realizacj¹ dochodów. 18 Wiêcej w P. Swianiewicz, Finanse lokalne teoria i praktyka, Warszawa 2004, s. 185–194. 146 Bogus³awa Kukla

Szanse rozwojowe gminy zwiêksza przede wszystkim rozwój infrastruktu- ry technicznej i spo³ecznej, ochrona œrodowiska naturalnego, zwalczanie bezro- bocia oraz umiejêtne wykorzystanie walorów i uwarunkowañ lokalnych19. Ka¿- d¹ gminê cechuje odrêbna specyfika, w tym lokalizacja i walory przyrodnicze, a mo¿liwoœci rozwojowe poszczególnych gmin w najwiêkszym stopniu zale¿¹ od ich rzeczywistego stanu spo³eczno gospodarczego oraz tzw. zestawu cech specyficznych, stanowi¹cych potencja³ do perspektywicznego wykorzystania dla lokalnego rozwoju. Do najczêœciej wymienianych nale¿¹: istnienie dogod- nych po³¹czeñ komunikacyjnych, rzeczywisty potencja³ gospodarczy, wystêpo- wanie atrakcyjnych terenów inwestycyjnych i rekreacyjnych oraz aktywnoœæ gospodarcza mieszkañców gminy. Poprzez odpowiednie dzia³ania gminy mog¹ inicjowaæ powstawanie nowych kierunków gospodarczych, wynikaj¹cych z po- trzeb ogólnych i tendencji rozwojowych. Od podjêtych dzia³añ zale¿y wykorzy- stanie warunków i inwencji œrodowiskowych oraz ich wspieranie w zakresie in- stytucjonalnym i rozwojowym. Nale¿y jednak precyzyjnie zidentyfikowaæ oraz sformu³owaæ cele i zadania gmin, a przede wszystkim okreœliæ zakres i poziom inwestycji wspieraj¹cych rozwój i funkcjonowanie nowych przedsiêwziêæ. Wydatki ponoszone przez gminy, po przeprowadzeniu procesu planowania, powinny w pe³ni korelowaæ z okreœlonymi precyzyjnie celami i zadaniami gmi- ny, s³u¿yæ zaspokajaniu konkretnych potrzeb spo³ecznoœci lokalnej. Gminy dostrzegaj¹c koniecznoœæ zwiêkszania nak³adów, sukcesywnie zwiêkszaj¹ wartoœæ swoich inwestycji przez co sta³y siê najwiêkszym inwesto- rem publicznym20. Poszczególne zadania obejmuj¹ kierunki zgodne z komplek- sowymi programami rozwoju gmin. Jako najczêœciej realizowane zadania wy- mienia siê: • budowê i modernizacjê dróg gminnych, • budowê wodoci¹gów i kanalizacji, • budowê sieci telefonicznej i gazowej, • odbudowê, przebudowê, rozbudowê oœwietlenia,

19 Mog¹ to byæ np.: wodoci¹gi, kanalizacja, oczyszczalnie œcieków, drogi, inwestycje dla wszystkich poziomów szkolnictwa. 20 Inwestycje gmin to oko³o 60% inwestycji ze œrodków publicznych – zobacz: P. Swianiewicz, Ile naprawdê inwestuj¹ polskie samorz¹dy, „Finanse Komunalne” 2005, 11, s. 5; Z. Gilowska, System ekonomiczny samorz¹du terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998, s. 121. Rozwój lokalny a wydatki gmin 147

• rozwój infrastruktury spo³ecznej dla ochrony zdrowia, kszta³cenia dzie- ci i m³odzie¿y oraz edukacji zawodowej doros³ych mieszkañców, • wspieranie przedsiêwziêæ tworz¹cych nowe miejsca pracy, • rozbudowê bazy turystycznej, • wspieranie programów aktywizacji bezrobotnych, • pomoc w realizacji przekszta³ceñ strukturalnych.

3. Wydatki gmin na rozwój lokalny

Najprostszy, przedmiotowy, podzia³ wydatków gmin dotyczy podzia³u na wydatki bie¿¹ce i inwestycyjne. Gmina ma wynikaj¹cy z ustaw, obligatoryjny obowi¹zek ponoszenia niektórych wydatków. Oznacza to koniecznoœæ zabezpie- czenia w bud¿ecie œrodków finansowych na realizacjê tych zadañ21. Zadania te najczêœciej s¹ finansowe z czêœci bud¿etu przeznaczonej na wydatki bie¿¹ce. Wydatki bie¿¹ce s¹ zwi¹zane z codziennym funkcjonowaniem organów gminy, utrzymaniem jej maj¹tku oraz finansowaniem œwiadczenia us³ug oferowanych mieszkañcom. Przyjmuje siê, ¿e ten rodzaj wydatków najczêœciej nie ma wiêk- szego wp³ywu na przyœpieszenie rozwoju lokalnego. Niemniej niektóre z nich mog¹ siê do tego wydatnie przyczyniæ. Przyk³adem mog¹ byæ wydatki bie¿¹ce na szkolnictwo, którego wysoki poziom mo¿e sprawiaæ, i¿ mieszkañcy gminy zdobywaj¹c lepsze wykszta³cenie staj¹ siê bardziej konkurencyjni na rynku pra- cy22. Tak¿e niektóre programy mog¹ce wp³ywaæ na przyœpieszenie rozwoju lo- kalnego mog¹ byæ finansowane tylko z wydatków bie¿¹cych23. Wydatki inwe- stycyjne s¹ natomiast postrzegane jako maj¹ce najwiêkszy wp³yw i œwiadcz¹ce o rozwoju gminy. Przewa¿nie nie s¹ one dokonywane z myœl¹ o osi¹gniêciu efektywnego, wymiernego zysku. Ich najczêstszym celem jest stworzenie do- godnych warunków dla poprawy standardów ¿ycia mieszkañców oraz inwesty- cji podmiotów gospodarczych. Najczêstszym kierunkiem wydatków inwestycyj-

21 Zobacz: M. Jastrzêbska, Ograniczenia prowadzenia polityki bud¿etowej przez jednostki sa- morz¹du terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2004, nr 9, s. 14. 22 Dotyczy to tak¿e wydatków na programy aktywizacji i dokszta³cania bezrobotnych, dokszta- ³cania pracowników samorz¹dowych – kapita³ ludzki wystêpuje w roli czynnika rozwoju gminy. 23 S¹ to wydatki skierowane g³ównie na podniesienie jakoœci kapita³u ludzkiego, niemniej mog¹ one dotyczyæ tak¿e dzia³añ zwi¹zanych np. ze wspieraniem przekszta³ceñ strukturalnych. 148 Bogus³awa Kukla nych s¹ inwestycje infrastrukturalne, których efektem jest powstanie konkret- nego maj¹tku24.

4. Polityka inwestycyjna gmin i jej ograniczenia

Polityka inwestycyjna gminy jest zwi¹zana z dokonywaniem wyborów, ja- kie zadania inwestycyjne oraz w jakiej kolejnoœci bêd¹ realizowane. Ma to szczególne znaczenie, zw³aszcza ze wzglêdu na szczup³oœæ œrodków, jakie gmi- na mo¿e przeznaczyæ na inwestycje. Niedobór œrodków na inwestycje gminne wynika nie tylko z niedostatku dochodów, jakie gmina osi¹ga25, ale tak¿e z ci¹- gle rosn¹cego katalogu zadañ przeznaczonych do realizacji przez gminy. W gospodarce finansowej gmin rozró¿nia siê dwa zasadnicze czynniki, charakteryzuj¹ce mo¿liwoœci rozwojowe: • dochody w³asne gmin, które œwiadcz¹ o zapobiegliwoœci w³adz oraz ak- tywnoœci gospodarczej mieszkañców i ich stanu posiadania (poziom po- datków i op³at lokalnych), • wydatki inwestycyjne, które œwiadcz¹ o d¹¿eniu gmin do powiêkszenia swego stanu posiadania, przyczyniaj¹ siê do poprawy warunków ¿ycia mieszkañców oraz do ogólnego rozwoju spo³eczno-gospodarczego. Je¿eli gmina uprawia politykê ³agodnego fiskalizmu, i tym samym ograni- cza swoje dochody publiczne, gromadzi mniej œrodków, które mo¿e przeznaczyæ na wydatki. Dzia³ania takie mog¹ doprowadziæ do ograniczenia wydatków in- westycyjnych z powodu braku œrodków finansowych26. Podobny skutek mo¿e zostaæ wywo³any w wyniku przeznaczenia znacznych œrodków finansowych na cele socjalne, kulturalne, zdrowotne kosztem wydatków inwestycyjnych i pro- rozwojowych. W³adze gminy zyskuj¹ wtedy wiêksz¹ przychylnoœæ biedniejszej

24 Mog¹ to byæ inwestycje zwi¹zane z rozbudow¹ infrastruktury technicznej: drogi, sieci prze- sy³owe mediów, kanalizacja, oczyszczalnie œcieków, baza turystyczna; zwi¹zane z rozwojem sfe- ry spo³ecznej: budynki dla szkó³ i ochrony zdrowia, opieki spo³ecznej, domy kultury. 25 Wiêcej w: M. Jastrzêbska, Ograniczenia prowadzenia polityki bud¿etowej przez jednostki sa- morz¹du terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2004, nr 9, s. 15. 26 Racjonalna polityka fiskalna gmin niekoniecznie powinna jednak polegaæ na d¹¿eniu do utrzymywania wysokich podatków. Odpowiednie instrumenty obni¿ania podatków np. w postaci ulg podatkowych dla inwestorów mog¹ w przysz³oœci, oprócz wp³ywu na ogólny rozwój lokalny skutkowaæ wyraŸnym zwiêkszeniem wp³ywów podatkowych do bud¿etu z tytu³u opodatkowania nowopowsta³ych nieruchomoœci. Rozwój lokalny a wydatki gmin 149 czêœci spo³eczeñstwa, jednak decyduj¹ siê niejako na gorszy odbiór wœród przedsiêbiorców. Bardzo czêsto decyzje takie s¹ uwarunkowane doraŸnymi po- trzebami politycznymi i nie s¹ zwi¹zane z funkcjonowaniem mechanizmów ryn- kowych. Czasami wynikaj¹ jednak z ustawowego podwy¿szenia standardów re- alizowanych zadañ, co najczêœciej poci¹ga za sob¹ koniecznoœæ zwiêkszenia wysokoœci wydatków na ten cel. Pewien wp³yw na kszta³towanie siê struktury wydatków maj¹ œrodki ma- sowego przekazu, które wp³ywaj¹c na kszta³towanie opinii publicznej, najczê- œciej popieraj¹ bardzo populistyczne, konsumpcyjne podejœcie do planowanych wydatków27. Rozpatruj¹c kwestiê przychylnoœci dla inwestycji prorozwojowych nale¿y jeszcze braæ pod uwagê radnych gminnych, którzy przyjmuj¹ strategie i plany rozwojowe oraz uchwalaj¹ uchwa³ê bud¿etow¹. Dlatego bez poparcia radnych bardzo trudno jest doprowadziæ do realizacji tego typu przedsiêwziêæ. Najczêœciej wymienian¹ przyczyn¹ ograniczenia lub stagnacji inwestycji gmin, zw³aszcza infrastrukturalnych, jest spadek dochodów gminy. Spadek do- chodów wywo³uje w pierwszym rzêdzie ograniczenie wydatków maj¹tkowych. Je¿eli nastêpuje wzrost dochodów w gminie, najczêœciej poci¹ga to za sob¹ wzrost wydatków inwestycyjnych28. Aktualnie szansê na zwiêkszenie wydatków inwestycyjnych daje szeroki dostêp do funduszy unijnych. Je¿eli œrodki, które gmina mo¿e przeznaczyæ na inwestycje, nie s¹ w sta- nie zaspokoiæ wszystkich potrzeb w tym zakresie (a tak jest najczêœciej), nad- rzêdnym celem przy wyborze zadanie do realizacji powinna byæ maksymaliza- cja korzyœci, jakie odnios¹ mieszkañcy. Korzyœci te niekoniecznie musz¹ byæ bezpoœrednio odczuwane przez ka¿dego mieszkañca i od razu po zakoñczeniu inwestycji. Niektóre inwestycje mog¹ przynieœæ wymierne efekty dopiero po up³ywie pewnego czasu. Np. mog¹ to byæ inwestycje zwi¹zane z uzbrojeniem posiadanych terenów inwestycyjnych. Dopiero uzbrojone tereny znajd¹ zainte- resowanego inwestora, który je zagospodaruje i stworzy nowe miejsca pracy.

27 Zob.: C. Kosikowski, Finanse publiczne. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006, s. 60– 63, 61–62; M. Jastrzêbska, Ograniczenia prowadzenia polityki bud¿etowej przez jednostki samo- rz¹du terytorialnego; „Finanse Komunalne” 2004, nr 9, s. 15. 28 Wiêcej: P. Swianiewicz, Finanse lokalne teoria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004, s. 281–285. 150 Bogus³awa Kukla

Planuj¹c inwestycje w³adze gminy musz¹ sobie zdawaæ sprawê, ¿e jest to proces zarz¹dzania finansami, dlatego powinny znaæ odpowiedŸ na kilka pod- stawowych pytañ. Nale¿¹ do nich miêdzy innymi: • jakie us³ugi zamierzaj¹ dostarczaæ i jak œwiadczenie tych us³ug wp³ynie na rozwój spo³ecznoœci lokalnej (czyli co w³adze zamierzaj¹ osi¹gn¹æ)? • jakie aktywa zdatne do œwiadczenia tych us³ug ju¿ posiadaj¹, jaki jest ich stan i jakie nowe aktywa powinny pozyskaæ? • jakimi kapita³ami nale¿y dysponowaæ aby zamierzona inwestycja mo- g³a zostaæ zrealizowana? • jakimi œrodkami gmina dysponuje a jakie dopiero musi pozyskaæ?29 O ile pierwsze dwa punkty s¹ obecnie najczêœciej doœæ szczegó³owo anali- zowane na etapie planowania strategicznego, albo w przypadku jego braku, na etapie konkretyzowania pomys³u, o tyle z wycen¹ ca³kowitych kosztów zadania bywa ju¿ ró¿nie. Prawid³owe oszacowanie kosztów zadania pozwala na unik- niêcie wielu problemów zwi¹zanych z jego finansowaniem. Pomijaj¹c oczywi- ste b³êdy w szacowaniu kosztów nie zawsze jednak jest mo¿liwe przewidzenie wszystkich wystêpuj¹cych okolicznoœci. Przyk³adem takich komplikacji mo¿e byæ zmiana obowi¹zuj¹cej stawki podatku VAT dla budowy infrastruktury to- warzysz¹cej, zwi¹zanej z budownictwem mieszkaniowym30. Problemy wynika- j¹ce z wprowadzenia tego przepisu by³y czêœciowo zwi¹zane z za³o¿eniem ni¿- szej wysokoœci stawki VAT dla projektów przygotowanych przed dat¹ przyst¹- pienia do Unii Europejskiej, a realizowanych po tej dacie. Wi¹za³o siê to z ko- niecznoœci¹ znalezienia œrodków na ewentualne pokrycie ró¿nicy miêdzy obo- wi¹zuj¹c¹ wczeœniej 7% stawk¹, a w³aœciw¹ w okresie realizacji stawk¹ 22%. Ko- lejny problem dotyczy³ sporów interpretacyjnych w zakresie kwalifikowania bu- dowanej infrastruktury jako infrastruktury towarzysz¹cej budownictwu mieszka- niowemu. Problem ten ostatecznie doczeka³ siê wydania na podstawie art. 14 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa oficjalnej interpretacji Ministra Finansów31.

29 B. Filipiak, Kierunki zarz¹dzania finansami w jednostkach samorz¹du terytorialnego a pro- blemy utrzymania p³ynnoœci finansowej, „Finanse Komunalne” 2004, nr 3, s. 27. 30 Zgodnie z art. 146 ustawy o VAT z chwil¹ przyst¹pienia Polski do UE do 31 grudnia 2007 dla robót budowlano-monta¿owych oraz remontów i robót konserwacyjnych zwi¹zanych tylko z bu- downictwem mieszkaniowym i infrastruktur¹ towarzysz¹c¹ stosuje siê 7% stawkê VAT. Problem powsta³ gdy inwestycje towarzysz¹ce by³y zwi¹zane czêœciowo z pozosta³ym budownictwem. 31 Interpretacja Ministra Finansów z dnia 13 lutego 2006 r. nr PP1-811/73/2006/JW./189 w za- kresie opodatkowania podatkiem od podatków i us³ug infrastruktury towarzysz¹cej budownictwu Rozwój lokalny a wydatki gmin 151

Kolejny problem to roz³o¿enie w czasie dostêpu do kapita³ów. Przyst¹pie- nie do realizacji inwestycji musi znaleŸæ swoje odzwierciedlenie w bud¿ecie gminy na dany rok, a zaplanowana wysokoœæ wydatków powinna wystarczyæ na wszystkie konieczne wydatki. Przyk³adem niew³aœciwego zaplanowania œrod- ków na realizacjê zadania inwestycyjnego mo¿e byæ zaplanowanie œrodków w wysokoœci odpowiadaj¹cej kosztom realizacji robót budowlanych bez zabez- pieczenia œrodków np. na pokrycie kosztów koniecznych nadzorów lub ewentu- alne nieprzewidziane roboty. Brak zabezpieczenia pe³nego pokrycia kosztów mo¿e skutkowaæ powstawaniem zobowi¹zañ bez pokrycia, co z kolei mo¿e mieæ ró¿ne przykre skutki pocz¹wszy od przerwania realizacji inwestycji do odpo- wiedzialnoœci za naruszenie dyscypliny finansów publicznych32. Kolejny pro- blem to w³aœciwe zharmonizowanie strumienia posiadanych dochodów z wydat- kami bud¿etowymi. Aby tego dokonaæ konieczne jest posiadanie dok³adnego ro- zeznania dotycz¹cego terminów wp³ywu dochodów na rachunek gminy oraz kwot i terminów planowanych wydatków. Omawiane zagadnienia s¹ zwi¹zane z utrzymaniem p³ynnoœci finansowej gminy, a prawid³owe skorelowanie przy- chodów i wydatków pozwala unikn¹æ ewentualnych przejœciowych problemów z regulowaniem nale¿noœci33. Ustawa o finansach publicznych nak³ada na jed- nostki samorz¹du terytorialnego obowi¹zek opracowania harmonogramu reali- zacji dochodów i wydatków bud¿etu34. Harmonogram wydatków jest instytucj¹ stosunkowo m³od¹, a jego wprowadzenie mia³o na celu stworzenie warunków do sprawnego i prawid³owego wykonywania bud¿etu oraz bardziej racjonalne- go wykorzystywania œrodków publicznych. Podstawowym celem harmonogra- mu jest zestawienie w okreœlonych odcinkach czasowych przewidywanych do- chodów, które powinny wp³yn¹æ na rachunek bud¿etu jednostki samorz¹du te- rytorialnego z wydatkami, jakie w tym okresie powinny zostaæ dokonane35. Tworzenie takiego zestawienia ma na celu realne okreœlenie mo¿liwych do zre- alizowania dochodów oraz koniecznych do poniesienia wydatków przypisanych mieszkaniowemu i pozosta³emu budownictwu – interpretacja dostêpna na stronie www.mf.gov.pl. – Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów nr 2 (68) 2006, s. 22. 32 Zob.: B. Filipiak, Kierunki zarz¹dzania finansami w jednostkach samorz¹du terytorialnego a problemy utrzymania p³ynnoœci finansowej, „Finanse Komunalne” 2004, nr 3, s. 30–31. 33 Ibidem, s. 35. 34 Art. 186 ust. 5 ustawy o finansach publicznych. 35 J. Glumiñska-Pawlic, K. Sawicka, Bud¿et jednostki samorz¹du terytorialnego, Zielona Góra 2002, s. 234. 152 Bogus³awa Kukla do okreœlonego odcinka czasowego. Prawid³owe sporz¹dzenie harmonogramu pozwala na intensyfikacjê gospodarki œrodkami bud¿etowymi poprzez prowa- dzenie gospodarki wolnymi œrodkami, np. umieszczenie ich na lokatach termi- nowych, a tak¿e minimalizacjê kosztów w przypadku zaci¹gania po¿yczek i kre- dytów na pokrycie wystêpuj¹cego deficytu. Mo¿na tak¿e dostosowaæ tempo re- alizacji wydatków bud¿etowych, dostosowuj¹c je do rozmiarów uzyskiwanych dochodów poprzez przeniesienie pewnych wydatków w czasie. Wielkoœci do- chodów i wydatków ujêtych w harmonogramie musz¹ byæ zgodne z wielkoœcia- mi zawartymi w uk³adzie wykonawczym bud¿etu, stanowi¹cym podstawê spo- rz¹dzenia harmonogramu. Ró¿nica miêdzy harmonogramem a uk³adem wyko- nawczym polega na przypisaniu okreœlonych wielkoœci pewnym okresom cza- sowym, w których powinny byæ one zrealizowane. Jednym z najtrudniejszych etapów realizacji zadania inwestycyjnego jest pozyskanie potrzebnych kapita³ów. Gminy mog¹ w pe³ni korzystaæ z instrumen- tów rynku kapita³owego36, przestrzegaj¹c jednoczeœnie pewnych ograniczeñ zwi¹zanych z koniecznoœci¹ przestrzegania zasady, ¿e dopuszczalne jest wy³¹cz- nie to, na co wyraŸnie zezwala przepis prawa37. Szczególnie wa¿ne jest prze- strzeganie limitów dopuszczalnego zad³u¿enia38 samorz¹dów terytorialnych oraz okreœlania ich zdolnoœci do sp³aty zobowi¹zañ39. Rodzaj kapita³u wykorzystywanego do realizacji zadañ inwestycyjnych40 czêsto ma wp³yw na strukturê wydatków gminy, na co wskazuj¹ miêdzy innymi poni¿sze przypadki. Dzieje siê tak z dostêpnymi, po spe³nieniu okreœlonych wa- runków, œrodkami preferencyjnymi. S¹ one znacznie tañsze od œrodków komer- cyjnych, jednak ich pozyskanie jest zwykle zwi¹zane z poniesieniem pewnych na- k³adów.

36 Wyra¿one to jest w zdolnoœci do zaci¹gania zobowi¹zañ, co jest efektem posiadania przez jst osobowoœci prawnej oraz samodzielnoœci gwarantowanej przez przys³uguj¹c¹ ochronê s¹dow¹. Regulacje prawne zawarto w art. 165 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Ustawie o finansach publicznych (art. 48), tak¿e w Europejskiej Karcie Samorz¹du Terytorialnego (art. 9). 37 S. Huczek, Ograniczenia w pozyskiwaniu œrodków zwrotnych na rynku kapita³owym przez jednostki samorz¹du terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2002, nr 5, s. 8. 38 Ibidem, s. 12–15. 39 W. Witalec, Ograniczenia w zaci¹ganiu zobowi¹zañ finansowych przez jednostki samorz¹du terytorialnego, wynikaj¹ce z art. 50 i 51 ustawy o finansach publicznych. „Finanse Komunalne” 2002, nr 5, s. 44. 40 Zadania bie¿¹ce s¹ zwykle realizowane przy wykorzystaniu œrodków bud¿etowych natomiast dla finansowania przedsiêwziêæ inwestycyjnych poszukuje siê dodatkowych Ÿróde³ kapita³u. Rozwój lokalny a wydatki gmin 153

Obecnie do najwa¿niejszych instrumentów finansowych dostêpnych dla gmin nale¿¹ pochodz¹ce z Unii Europejskiej fundusze strukturalne oraz Fun- dusz Spójnoœci. Przygotowanie odpowiednich projektów oraz wniosków apli- kacyjnych wymaga pewnej specjalistycznej wiedzy, co dla bud¿etów gmin oznacza wydatki na przygotowanie wymaganej dokumentacji oraz zatrudnienie lub wyszkolenie odpowiednich kadr, zdolnych z powodzeniem staraæ siê o œrod- ki funduszy41. Równie¿ prefinansowanie, maj¹ce w za³o¿eniu u³atwiæ korzysta- nie ze œrodków funduszy strukturalnych, wymaga ponoszenia wydatków na jego obs³ugê42. Je¿eli dla finansowania danej inwestycji nie s¹ dostêpne œrodki preferen- cyjne konieczne jest przeprowadzenie dog³êbnej analizy, której celem bêdzie rozstrzygniêcie, które z pozosta³ych dostêpnych Ÿróde³, bêdzie najkorzystniej- szym Ÿród³em finansowania konkretnej inwestycji. Popularna, zw³aszcza wœród du¿ych gmin, staje siê emisja obligacji komunalnych. Po stronie wydatków po- ci¹ga to za sob¹, oprócz wydatków na obs³ugê zad³u¿enia, tak¿e koniecznoœæ wydatkowania œrodków na przygotowanie emisji, co generalnie jest doœæ kosz- towne, dlatego najczêœciej przeprowadzane s¹ du¿e emisje43 dokonywane przez du¿e, silniejsze ekonomicznie gminy. Kolejny rodzaj, doœæ nietypowych w corocznych bud¿etach gmin, wydat- ków mo¿e poci¹gn¹æ decyzja o realizacji zadania w formie partnerstwa publicz- no-prywatnego (public-private partnership44). Je¿eli podmioty umowy o part- nerstwie publiczno-prywatnym, w celu jego realizacji przewidz¹ zawi¹zanie spó³ki kapita³owej, konieczne bêd¹ wydatki w³aœnie na ten cel. Pomimo i¿ part- nerstwo publiczno-prywatne ci¹gle nie rozwinê³o siê w Polsce, mo¿na przypusz- czaæ, ¿e ze wzglêdu na jego popularnoœæ w tzw. Starych Pañstwach Unii45 znaj- dzie ono w koñcu szersze zastosowanie tak¿e w Polsce.

41 Podrecznik procedur wdrazania ZPORR z zalacznikami dostepny jest na stronie: http:// www.zporr.gov.pl/Dokumenty/Podreczniki/. 42 Prefinansowanie nie ma charakteru po¿yczki ani kredytu sensu stricte, jest czasowym u¿y- czeniem œrodków bud¿etu pañstwa z przeznaczeniem na okreœlony cel czyli pomostowe finanso- wanie zadania do czasu uzyskania œrodków z UE. 43 Ponad 1 mln z³. 44 Wprowadzone ustaw¹ z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. nr 169, poz. 1420). 45 Zob. w: Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Con- tracts and Concessions, COM(2004) 327 final, dostêpne na: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/ l22012.htm. 154 Bogus³awa Kukla

Podsumowanie

Gminy mog¹ ponosiæ wydatki zwi¹zane ze wspomaganiem rozwoju lokal- nego, w tym tak¿e gospodarczego. Musz¹ przy tym przede wszystkim przestrze- gaæ obowi¹zuj¹cego prawa, zgodnie z zasad¹, ¿e mo¿na dokonywaæ tylko tych wydatków, które s¹ wyraŸnie dozwolone. Tak¿e cz³onkowie wspólnoty lokalnej mog¹ mieæ poœredni wp³yw poprzez wyra¿anie swoich opinii w procesie plano- wania strategicznego. Tak¿e radni, bêd¹cy przedstawicielami mieszkañców, mu- sz¹ byæ przychylni wydatkom ukierunkowanym na wspomaganie ca³oœci roz- woju lokalnego w tym gospodarczego. Aby móc inwestowaæ, gminy musz¹ byæ odpowiednio przygotowane, po- siadaæ odpowiednie koncepcje i plany oraz zabezpieczony dostêp do kapita³u. Jednoczeœnie powinny byæ przygotowane na pokonywanie ró¿nego rodzaju trudnoœci, mog¹cych po czêœci wynikaæ ze s³aboœci organizacyjnych gminy, za- le¿nych od gminnych pracowników i organów. Po czêœci trudnoœci mog¹ byæ wywo³ane przez czynniki zewnêtrzne, zwi¹zane np. z niestabilnoœci¹ przepisów prawa, problemami z dostêpem do odpowiednio atrakcyjnych kapita³ów. Jak wynika z publikowanych materia³ów statystycznych polskie gminy in- westuj¹ coraz wiêcej. Dzieje siê tak dziêki dostêpowi do funduszy unijnych, ³a- twiejszemu dostêpowi do innych Ÿróde³ kapita³u oraz wiêkszej operatywnoœci samych gmin w przygotowaniu i realizacji przedsiêwziêæ wywieraj¹cych wp³yw na ogólny rozwój lokalny i postêp ekonomiczny.

Bibliografia

Biuletyn Skarbowy Ministerstwa Finansów nr 2 (68) 2006. Dêbowska-Romanowska T., Wydatki na zadania w³asne gminy – granice prawne, [w:] Samorz¹dowy Poradnik Bud¿etowy na 1996 r., Municypium, Warszawa 1996. Filipiak B., Kierunki zarz¹dzania finansami w jednostkach samorz¹du terytorialnego a problemy utrzymania p³ynnoœci finansowej, „Finanse Komunalne” 2004, nr 3. Gilowska Z., System ekonomiczny samorz¹du terytorialnego w Polsce, Warszawa 1998. Glumiñska-Pawlic J., Sawicka K., Bud¿et jednostki samorz¹du terytorialnego, Zielona Góra 2002. Rozwój lokalny a wydatki gmin 155

Green Paper on Public-Private Partnership and Community Law on Public Contracts and Concessions, COM(2004) 327 final, - http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/ l22012.htm. Huczek S., Ograniczenia w pozyskiwaniu œrodków zwrotnych na rynku kapita³owym przez jednostki samorz¹du terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2002, nr 5. Jastrzêbska M., Ograniczenia prowadzenia polityki bud¿etowej przez jednostki samo- rz¹du terytorialnego, „Finanse Komunalne” 2004, nr 9. Kosikowski C., Finanse publiczne Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2006. Ofiarski Z., Dochody i wydatki jednostek samorz¹du terytorialnego, [w:] Samorz¹dowy poradnik bud¿etowy na 2004 rok, Warszawa 2004. Swianiewicz P., Finanse Lokalne teoria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004. Swianiewicz P., Ile naprawdê inwestuj¹ polskie samorz¹dy, „Finanse Komunalne” 2005, nr 11. Sztando A., Progospodarczy obszar polityki wewnêtrznej w³adz Miejskich, [w:] Proble- my rozwoju ma³ych miast w wymiarze lokalnym i regionalnym, Polska Akademia Nauk Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju – Biuletyn, Zeszyt 220, red. K. Hafner, T. Marsza³. Witalec W., Ograniczenia w zaci¹ganiu zobowi¹zañ finansowych przez jednostki samo- rz¹du terytorialnego, wynikaj¹ce z art. 50 i 51 ustawy o finansach publicznych, „Finanse Komunalne” 2002, nr 5.

Akty prawne Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483). Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym (Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 z póŸn. zm.). Ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. nr 169, poz. 1420). Ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 z póŸn. zm.). Europejska Karta Samorz¹du Terytorialnego sporz¹dzona w Strasburgu dnia 15 paŸ- dziernika 1985 (Dz.U. 1994, nr 124, poz. 607). 156 Bogus³awa Kukla

LOCAL DEVELOPMENT IN EXPENSES OF COMMUNES

Summary

Polish communes may have some expanse which are related to local development. They have to do that in accordance with statutory low in force and accepted directions of economic development. Simultaneously they must collect sufficient organizational and economic potential, which is necessary to achieve these objectives. Because of access to source of capital and better organization Polish commune may spend more money on support of development. Zmiany w kierunkach rozwoju powiatu kêpiñskiego... 157

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

ANNA MEMPEL-ŒNIE¯YK

ZMIANY W KIERUNKACH ROZWOJU POWIATU KÊPIÑSKIEGO Z UWZGLÊDNIENIEM STRATEGII ROZWOJU POWIATU DO 2010 ROKU

Proces globalizacji, charakterystyczny dla wspó³czesnej gospodarki œwia- towej, wywo³uje m.in. wzrost poziomu niepewnoœci w funkcjonowaniu gospo- darek poszczególnych krajów. Spowodowane jest to faktem, ¿e rz¹dy maj¹ co- raz mniejszy wp³yw na zjawiska spo³eczno-gospodarcze. Powoduje to, ¿e mo¿- liwoœæ ochrony w³asnych obywateli przed negatywnymi skutkami funkcjonowa- nia gospodarki œwiatowej maleje. Szczególnie dotyczy to pañstw ma³ych i bied- nych. W zwi¹zku z tym wzmacniaj¹ siê tendencje do integracji poszczególnych krajów. Innym zjawiskiem zwi¹zanym z funkcjonowaniem wspó³czesnych go- spodarek jest regionalizacja. Wspó³czesna gospodarka funkcjonuj¹c w warun- kach globalizacji, charakteryzuje siê wieloma intensywnymi zmianami, o ró¿- nokierunkowym i nieci¹g³ym charakterze. Œwiadomoœæ, i¿ zachodz¹ce procesy maj¹ charakter zarówno pozytywny jak i negatywny, potêguje niepewnoœæ wie- lu spo³eczeñstw. Zminimalizowania tej niepewnoœci upatruje siê w decentrali- zacji. Jest on jednym z istotnych procesów charakteryzuj¹cych wspó³czesne kra- je wysoko rozwiniête. W praktyce jego wyrazem jest upodmiotowienie spo³ecz- noœci lokalnych i regionalnych. Polega on na uczestniczeniu poszczególnych jednostek samorz¹dowych w sprawowaniu w³adzy publicznej poprzez realiza- cjê okreœlonych zadañ i kompetencji. Zgodnie wiêc z postulatem decentraliza- cji, gmina, powiat czy samorz¹d wojewódzki powo³ane zosta³y do samodziel- nego wykonywania zadañ publicznych. Zadania te maj¹ na celu z jednej strony 158 Anna Mempel-Œnie¿yk zaspokojenie potrzeb spo³ecznoœci lokalnych, a z drugiej, co wydaje siê bardziej istotne, stanowi¹ o kierunkach rozwoju lokalnego. Nale¿y zaznaczyæ, i¿ to w³a- œnie w³adze lokalne kreuj¹ lokaln¹ rzeczywistoœæ spo³eczno-gospodarcz¹, s¹ najlepiej zorientowane na potrzeby danej spo³ecznoœci lokalnej, na mo¿liwoœci racjonalnego wykorzystania zasobów tego obszaru, na poziom infrastruktural- ny, oœwiaty, kszta³cenia itp. Wynika to z faktu, ¿e maj¹ one bezpoœredni kontakt z obywatelem, a z drugiej strony, s¹ to przedstawiciele spo³ecznoœci lokalnej w stosunku do w³adzy pañstwowej i instytucji miêdzynarodowych.

Istota rozwoju lokalnego

Warto jednak zaznaczyæ, i¿ znajomoœæ specyfiki okreœlonej jednostki sa- morz¹dowej i d¹¿enie do zaspokojenia wszelkich potrzeb spo³ecznoœci tego ob- szaru to nie wszystkie zadania w³adz lokalnych. Obecne uwarunkowania funk- cjonowania gminy czy powiatu, wymagaj¹ od w³adz samorz¹dowych stosowa- nia nowych metod i stylów zarz¹dzania, adekwatnych do dynamiki zmian zacho- dz¹cych w otoczeniu. W czasach postêpuj¹cej globalizacji istotny dla ka¿dej jed- nostki samorz¹du terytorialnego jest jej rozwój. Rozwój jest zmian¹ pozytywn¹, zwi¹zan¹ ze wzrostem i postêpem. W aspekcie spo³eczno-ekonomicznym o ro- zwoju mo¿emy mówiæ wówczas, gdy obserwujemy przemiany jakoœciowe w ca- ³ym ¿yciu spo³ecznym, gdy s¹ to zmiany donios³e, g³êbokie, istotne. Maj¹ one wa¿ne skutki w sferze gospodarczej, kulturowej, spo³ecznej a nawet politycznej. Termin „rozwój lokalny” sugeruje, i¿ w podstawowym zakresie jest to kre- owanie nowych wartoœci, do których w skali lokalnej mo¿na zaliczyæ: • nowe rodzaje dzia³alnoœci (gospodarczej, spo³ecznej, administracyjnej, us³ugowej itp.), • nowe firmy i instytucje, nowe miejsca pracy, • nowe produkty, dobra, us³ugi zaspokajaj¹ce zapotrzebowanie wewnêtrz- ne jak i zewnêtrzne, • atrakcyjne oferty lokalizacyjne, • wysoka jakoœæ œrodowiska ¿ycia, • dostêpnoœæ ró¿norakich us³ug1.

1 S. Korenik, Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym, w: Funkcjonowanie samorz¹du terytorialne- go-doœwiadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, Uniwersytet Opolski, Opole 1998, s. 362. Zmiany w kierunkach rozwoju powiatu kêpiñskiego... 159

Rozwój lokalny mo¿e byæ uto¿samiany jako proces celowego oddzia³ywa- nia w³adz lokalnych czy te¿ mieszkañców, które ma zmierzaæ do kreowania no- wych wartoœci, racjonalnego i efektywnego wykorzystania zasobów natural- nych, ludzkich czy kapita³owych. Obecnie znacz¹c¹ rolê w rozwoju lokalnym zaczynaj¹ odgrywaæ tzw. wartoœci niematerialne, do których jako podstawowe zalicza siê: wiedzê, badania, wysokie kwalifikacje, przedsiêbiorczoœæ, zdolno- œci przywódcze, nowoczesne style zarz¹dzania, kreatywnoœæ, adaptacyjnoœæ i in- nowacyjnoœæ2. J.J. Parysek przez rozwój lokalny rozumie kompleks przeobra- ¿eñ jakoœciowych dotycz¹cych danego obszaru a odnosz¹cych siê do poziomu ¿ycia ludnoœci oraz warunków funkcjonowania podmiotów gospodarczych3. Jego zdaniem na rozwój lokalny ma wp³yw wiele czynników. W przypadku mo¿liwoœci kszta³towania tych czynników przez podmiot realizuj¹cy rozwój dzielimy je na4: • czynniki twarde, do których zalicza siê budynki, tereny, urz¹dzenia do prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej, nowoczesn¹ infrastrukturê b¹dŸ jej brak, systemy dystrybucji, • czynniki miêkkie, maj¹ce czêsto charakter czynników jakoœciowych (za- licza siê tu sprawn¹ administracje lokaln¹, dobry klimat dla inwestycji, sieæ inwestycji oko³o biznesowych, wykszta³cenie i umiejêtnoœci ludzi, dostêpnoœæ us³ug edukacyjnych i medycznych, walory œrodowiska i kra- jobrazu itp.). Przy okreœlaniu kierunków rozwoju np. gminy czy powiatu niezbêdne sta- je siê tak¿e zidentyfikowanie warunków, które maj¹ wp³yw na proces rozwoju. Mo¿na okreœliæ je mianem wyznaczników (determinantów) rozwoju lokalnego, wœród których mo¿na wyró¿niæ5: • wewnêtrzne (miejscowe) – obejmuj¹ce miejscowe mo¿liwoœci (zasoby surowcowe, ludzkie, maj¹tkowe) i potrzeby rozwojowe, w ramach, któ-

2 Ibidem, s. 364. 3 J.J. Parysek, Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznañ 2001, s. 22. 4 A. Klasik, Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym, [w:] Zarz¹dzanie rozwojem gmin w zespo³ach miejsko-przemys³owych, red. F. KuŸnik, Akademia Ekonomiczne w Katowicach, Katowice 1996, s. 19. 5 E. Nowiñska, Strategia rozwoju gmin na przyk³adzie gmin przygranicznych, Akademia Eko- nomiczna w Poznaniu, Poznañ 1997, s. 43. 160 Anna Mempel-Œnie¿yk

rych z regu³y wyró¿nia siê d¹¿enie do zapewnienia okreœlonego pozio- mu ¿ycia ludnoœci lub tempa jego wzrostu, • zewnêtrzne (pozamiejscowe) dotycz¹ce polityki gospodarczej pañstwa i ca³e jej otoczenie, zwi¹zan¹ z ni¹ politykê przestrzenn¹ i lokaln¹, poli- tykê spo³eczn¹, sytuacjê kraju w uk³adzie miêdzynarodowym, strukturê importu i eksportu, charakter obrotów z zagranic¹. Realizacja rozwoju lokalnego to przede wszystkim rozeznanie i zaspoka- janie bie¿¹cych i przysz³ych potrzeb mieszkañców wspólnoty6. Mo¿e ona od- bywaæ siê na podstawie kilku koncepcji rozwojowych, zak³adaj¹cych np., i¿ ka¿dy obszar powinien mieæ bazê ekonomiczn¹ (bazê eksportow¹) czy inaczej prowadziæ bazow¹ dzia³alnoœæ gospodarcz¹, która funkcjonuje na rynkach ze- wnêtrznych, w szczególnoœci miêdzynarodowych. Z tym zwi¹zane jest uzale¿- nienie rozwoju lokalnego od popytu, sytuacji, ch³onnoœci na rynku miêdzyna- rodowym. W takim przypadku bêdziemy mieli do czynienia z koncepcj¹ rozwo- ju egzogenicznego. Koncepcj¹, wed³ug której wykorzystuje siê wewnêtrzne mo¿liwoœci rozwojowe wspólnoty lokalnej jest koncepcja rozwoju endogenicz- nego. Opiera siê ona na tradycji i kulturze lokalnej, na wykorzystaniu potencja- ³u ludzkiego, innowacyjnego, naturalnego, technicznego, finansowego czy in- stytucjonalnego danego obszaru. Koncepcja rozwoju spolaryzowanego to kon- cepcja rozwoju niezrównowa¿onego, nierównomiernego. Procesy inicjuj¹ce rozwój pojawiaj¹ siê w ró¿nych miejscach, w ró¿nym czasie i z ró¿n¹ si³¹. Mo¿- na wyró¿niæ miejsca tzw. bieguny wzrostu, w których impulsem rozwoju s¹ wy- stêpuj¹ce na danym obszarze parki naukowe, strefy ekonomiczne czy strefy ak- tywnoœci gospodarczej. Z koncepcj¹ rozwoju zintegrowanego (integralnego) mamy do czynienia w przypadku nakierowania rozwoju na wszystkie aspekty rozwoju lokalnego. Rozwój spo³eczny, gospodarczy, ekorozwój i rozwój prze- strzenny s¹ wspó³zale¿ne od siebie. Problemy rozwi¹zywane s¹ z uwzglêdnie- niem wielu kryteriów. Koncepcj¹ kojarzon¹ z ekorozwojem, uwzglêdniaj¹c¹ po- trzeby zarówno obecnych mieszkañców jak i przysz³ych pokoleñ, jest koncep- cja rozwoju samopodtrzymuj¹cego tzw. zrównowa¿onego7. Istotne dla realizacji rozwoju lokalnego jest okreœlenie celów pierwszego i drugiego rzêdu. W ramach tych pierwszych wyró¿nia siê za Nowiñsk¹ zapew-

6 H. Brandemburg, Zarz¹dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi, Wyd. Akademii Ekono- micznej w Katowicach, Katowice 2002, s. 26. 7 S. Korenik, op.cit., s. 364. Zmiany w kierunkach rozwoju powiatu kêpiñskiego... 161 nienie ludziom miejsc pracy i dochodów z tytu³u zatrudnienia. Wœród celów drugiego rzêdu znajdziemy zapewnienie warunków bytu materialnego (wy¿y- wienie, mieszkanie, zdrowe œrodowisko itp.), zapewnienie warunków rozwoju duchowego (wypoczynek, kszta³cenie, kultura, podró¿e, dostêp do informacji), zapewnienie poczucia bezpieczeñstwa i perspektyw na przysz³oœæ (zabezpiecze- nie dorobku ¿ycia, szansa dla nastêpnych pokoleñ). Przedstawione cele pierw- szego i drugiego rz¹du maj¹ charakter uniwersalny8, (mo¿na je dopisaæ do ka¿- dej jednostki czy instytucji publicznej). Znacz¹c¹ rolê w kwestii dotycz¹cej ska- li lokalnej odgrywa konkretyzacja i hierarchizacja tych celów oraz co istotne – dostosowanie ich do warunków ¿ycia. Okreœlenie celów, które maj¹ byæ zreali- zowane przez samorz¹d lokalny jest elementem niezbêdnym w przypadku kre- owania przysz³ego rozwoju danego terenu. Cele i ich konkretyzacja wskazuj¹, jakie s¹ g³ówne kierunki rozwoju dla danego obszaru.

Organizowanie rozwoju lokalnego

W wyniku zachodz¹cych przemian nast¹pi³a radykalna zmiana uwarunko- wañ i mechanizmów rozwoju gmin i powiatów. St¹d w³adze samorz¹dowe sta- nê³y wobec nowych, istotnych problemów i zadañ. Za jeden z nich mo¿na uznaæ wyznaczenie kierunków, w jakich ma zmierzaæ rozwój lokalny. Proces ten musi zostaæ zaplanowany oraz przeanalizowany przez odpowiednie grupy osób. Na realizacjê rozwoju lokalnego ma wp³yw wiele instytucji i osób okreœlanych mia- nem aktorów lokalnych (w³adze lokalne, œrodowiska gospodarcze, zorganizowa- ne grupy spo³eczne, œrodowiska twórcze – kulturowe, naukowe, badawcze, edu- kacyjne, inwestorzy krajowi i zagraniczni itp.). Organizowanie rozwoju lokal- nego wymaga stworzenia Rady Liderów Lokalnych oraz struktury wspieraj¹cej i wdro¿eniowej. Struktury te dostarczaj¹ radzie informacje, szczegó³owe anali- zy, raporty, diagnozy, programy itp.9 Jest to wiêc proces wymagaj¹cy zaanga¿o- wania i wspó³pracy w³adz samorz¹dowych i wszystkich aktorów lokalnego roz- woju, spo³eczeñstwa, przedsiêbiorców, instytucji pozarz¹dowych10. Wspomina

8 J. Wojtasiewicz, Czynniki rozwoju lokalnego – nowe ujêcie metodologiczne, [w:] Problema- tyka rozwoju lokalnego w warunkach transformacji systemowej, red. W. Maik, Pan KPZK, War- szawa 1997, s. 9. 9 S. Korenik, op.cit., s. 367. 10 H. Brandemburg, op.cit., s. 28. 162 Anna Mempel-Œnie¿yk siê o wykorzystaniu metod organizowania rozwoju lokalnego, w których nie- zbêdn¹ rolê odgrywaj¹ tzw. twórcze spotkania, w których cz³onkowie podpo- rz¹dkowuj¹ siê zasadom wspó³pracy, do których mo¿na zaliczyæ np. s³uchaj i pozwól innym skoñczyæ mówiæ, trzymaj siê tematu, wychodŸ z inicjatyw¹, nie narzucaj swojego stanowiska, b¹dŸ gotowy do podjêcia wspó³pracy i in. Twór- cze spotkanie mog¹ wykorzystywaæ np.11: • technikê burzy mózgów, • metodê ankietow¹, • metodê delfick¹, • konsultacje ekspertów. Podstawowym problemem do rozwi¹zania w kszta³towaniu dróg rozwoju jest wybór i wdro¿enie procedur postêpowania, wybór narzêdzi informacji, me- chanizmów regulacji i kontroli, umo¿liwiaj¹cych pogodzenie i usatysfakcjonowa- nie indywidualnych oczekiwañ z interesem publicznym12. Przygotowanie i prze- prowadzenie procesu rozwoju lokalnego wymaga pos³ugiwania siê narzêdziami z dziedziny zarz¹dzania. Jednym z podstawowych instrumentów wspomagaj¹cym zarz¹dzanie rozwojem lokalnym jest strategia. Strategiê rozwoju lokalnego mo¿- na rozumieæ jako zbiór decyzji okreœlaj¹cych d³ugofalow¹ perspektywê dzia³al- noœci uk³adu terytorialnego i jego przewidywanych relacji z otoczeniem13. W ce- lu opracowania strategii niezbêdna stajê siê dok³adna ocena istniej¹cej sytuacji. Strategia jest programem okreœlania celów i zamierzeñ organizacji oraz przyjêcia kierunków dzia³ania, z uwzglêdnieniem reakcji na otoczenie14. W nastêpstwie nie- zbêdne staje siê prze³o¿enie wyznaczonych celów na konkretne zadania, które bêd¹ s³u¿y³y ich realizacji. Przygotowanie planu strategicznego, a nastêpnie dzia- ³anie w oparciu o jego za³o¿enia stanowi podstawê zarz¹dzania strategicznego i coraz czêœciej wykorzystywane jest w procesie zarz¹dzania lokalnego15. Strate- gia jest podstaw¹ do zarz¹dzania lokalnego dotycz¹cego, za Kosiedowskim16:

11 S. Korenik, op.cit., s. 367. 12 H. Brandemburg: op.cit., s. 28. 13 A. Potoczek, Zarz¹dzanie rozwojem regionalnym i lokalnym, red. W. Kosiedowski, Wyd. Dom Organizatora Tonik, Toruñ 2001, s. 153. 14 K. Paj¹k, Rola samorz¹du terytorialnego w kszta³towaniu rozwoju lokalnego, Wyd. Akade- mii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ 2005, s. 159. 15 A. Potoczek, op.cit., s. 153. 16 Zarz¹dzanie rozwojem regionalnym i lokalnym, red. W. Kosiedowski, Wyd. Dom Organiza- tora Tonik, Toruñ 2001, s. 153. Zmiany w kierunkach rozwoju powiatu kêpiñskiego... 163

• analiz strategicznych, ocen i rozpoznania zasobów, oczekiwañ otocze- nia, • wyznaczania strategicznych kierunków dzia³ania, • wdra¿ania decyzji strategicznych, • przegl¹du skutecznoœci dzia³añ. W realiach wspó³czesnej gospodarki polskiej wiele powiatów nie podej- muje próby stworzenia planu rozwoju, co w znaczny sposób mo¿e utrudniaæ funkcjonowanie wspó³czesnych jednostek samorz¹dowych. Takie wyzwanie podjê³y jednak w³adze niewielkiego powiatu kêpiñskiego. Powiat ten jest naj- dalej wysuniêtym na po³udnie regionem Wielkopolski, charakteryzuj¹cym siê wysokim poziomem przedsiêbiorczoœci. Od lat dziewiêædziesi¹tych na terenach powiatu nieustannie powstaj¹ prywatne przedsiêbiorstwa, w tym wiêkszoœæ o zasiêgu ogólnokrajowym, a nawet miêdzynarodowym. Powiat nie by³ wcze- œniej objêty ¿adnym programem restrukturyzacji, co nie u³atwia³o rozwoju tego obszaru. W³adze lokalne s³usznie oceniaj¹ znaczenie rozwoju dla powiatu, zda- j¹ sobie sprawê z istoty poszerzania jego funkcji egzogenicznych w oczekiwa- niu na korzyœci, jakie za tym id¹. Cech¹ charakterystyczn¹ powiatu jest prze- ciêcie siê wa¿nych szlaków komunikacyjnych: Wroc³aw–Warszawa oraz Kato- wice–Poznañ, co równie¿ mo¿e okazaæ siê istotnym czynnikiem sprzyjaj¹cym rozwojowi. W³adze powiatu postanowi³y rozwi¹zaæ problemy, które przybra³y postaæ wielu pytañ dotycz¹cych przysz³ego funkcjonowania: w jakim kierunku powi- nien rozwijaæ siê powiat, na jakich zasadach oprzeæ rozwój powiatu, w jaki spo- sób wykorzystaæ szanse oraz mocne strony powiatu, w jaki sposób chroniæ in- teresy spo³ecznoœci lokalnej i zapewniæ jej poziom ¿ycia zgodny ze standarda- mi Unii Europejskiej? Trudno umiejêtnie gospodarowaæ zasobami ludzkimi, przyrodniczymi czy finansowymi bez planu wieloletniego, dlatego te¿ w³adze powiatu opracowa³y „Strategiê Rozwoju Powiatu Kêpiñskiego do 2010 roku”. Decyzja opracowania strategii podyktowana by³a m.in. szczup³oœci¹ œrod- ków finansowych, jakie s¹ w dyspozycji powiatu, w konsekwencji koniecznoœæ wyboru okreœlonych kierunków rozwoju17.

17 Strategia Rozwoju Powiatu Kêpiñskiego do 2010 roku. 164 Anna Mempel-Œnie¿yk

Kierunki rozwoju powiatu kêpiñskiego wynikaj¹ce ze strategii rozwoju powiatu

Strategia rozwoju lokalnego sk³ada siê z dwóch zasadniczych czêœci: dia- gnostycznej i programowej18. Strategia powiatu kêpiñskiego zosta³a opracowa- na w oparciu o ten schemat. Diagnoza zosta³a przeprowadzona w ujêciu trady- cyjnym tzn. wed³ug struktury dzia³owo-ga³êziowej, czego uwieñczeniem jest przedstawiona prezentacja s³abych i mocnych stron, tzw. analiza SWOT. W dru- giej czêœci strategii, programowej, przedstawiono misjê, wizjê rozwoju gminy, cele strategiczne, zadania organizacyjne i scenariusze rozwoju. Strategia zawie- ra tak¿e podejmowane problemy i tematy konsultacji, podstawowe informacje o powiecie, uwarunkowania ponadregionalne, Misjê i Deklaracjê Intencji Samo- rz¹du Powiatu. W Strategii Powiatu Kêpiñskiego do 2010 roku nie wspomina siê o wyko- rzystaniu metod organizowania rozwoju lokalnego. Niezbêdne analizy wykona- no we w³asnym zakresie powiatu oraz skorzystano z konsultacji eksperta19. W ramach poszczególnych sfer strategia rozwoju powiatu kêpiñskiego wy- ró¿nia g³ówne cele i kierunki rozwoju. W sferze ekologicznej za g³ówny cel przyjêto tworzenie mieszkañcom odpowiednich warunków pracy, kszta³cenia i wypoczynku. Za kierunek strategiczny przyjêto poprawê gospodarki œciekowej oraz uporz¹dkowanie gospodarki odpadami, a szczególnie ich zbiórki, segrega- cji, przetwarzania i sk³adowania, ograniczenie dewastacji œrodowiska przyrod- niczego (wydobywanie kopalin). Restrukturyzacja przemys³u powinna ograni- czyæ emisjê zanieczyszczeñ œrodowiska a wprowadzenie nowoczesnych techno- logii obni¿yæ zu¿ycie wody, odprowadzenie œcieków, emisjê zanieczyszczeñ do powietrza i zmniejszyæ iloœæ odpadów. Restrukturyzacja i unowoczeœnienie rol- nictwa winno zmierzaæ do zmniejszenia zagro¿enia powodowanego przez za- nieczyszczenie powierzchniowe. Warunkiem rozwoju gospodarczego jest we- d³ug strategii odpowiednie uzbrojenie techniczne. W zwi¹zku z tym wszystkim inwestycjom musi towarzyszyæ zapewnienie pe³nej infrastruktury. Nale¿y d¹¿yæ do wzrostu zasobów wód powierzchniowych poprzez budowê zbiorników wod- nych, zwiêkszyæ lesistoœæ na terenach bezpoœrednio s¹siaduj¹cych z aglomera-

18 K. Paj¹k, op.cit., s. 164. 19 Strategia Rozwoju Powiatu Kêpiñskiego do 2010 roku. Zmiany w kierunkach rozwoju powiatu kêpiñskiego... 165 cjami miejskimi oraz na gruntach nieprzydatnych do produkcji rolniczej. Za za- danie przyjmuje siê likwidacjê i rekultywacjê starych niezabezpieczonych wy- sypisk odpadów – „dzikich” i legalnych. W sferze gospodarczej za cel strategiczny przyjêto ograniczanie poziomu bezrobocia w perspektywie siedmioletniej poni¿ej œredniej krajowej stopy bez- robocia. Do celów szczegó³owych zaliczono poprawê warunków dla rozwoju ma³ego biznesu oraz inne dzia³ania sprzyjaj¹ce ograniczaniu bezrobocia i zwiêkszeniu przedsiêbiorczoœci. Poprzez dzia³ania promocyjne maj¹ zostaæ umo¿liwione kontakty przedsiêbiorców z zagranicznymi partnerami. W kwestii przemys³u i us³ug powiat pragnie promowaæ i wspieraæ dzia³a- nia zwiêkszaj¹ce konkurencyjnoœæ lokalnego przemys³u. D¹¿y do wykreowania wizerunku powiatu jako miejsca atrakcyjnego do pracy i zamieszkania. Obszary wiejskie powiatu zosta³y zakwalifikowane w skali województwa jako peryferyjne o wyraŸnej dominacji funkcji rolniczych. W strategii zwraca siê uwagê na fakt, i¿ zahamowanie trendów regresyjnych jest mo¿liwe tylko w ramach restrukturyzacji gospodarki rolnej, zwiêkszenia wielofunkcyjnoœci obszarów wiejskich, podniesienia poziomu aktywacji spo³eczno-zawodowej mieszkañców wsi, rozwijania form promocji obszarów atrakcyjnych dla agrotu- rystyki, poprawê warunków sanitarnych w gospodarstwach rolnych, dostosowa- nie gospodarstw do wymogów ochrony œrodowiska, promowanie produktów rol- nych wysokiej jakoœci. Istn¹ sprawa jest tak¿e osi¹gniêcie takiego poziomu infrastruktury tech- nicznej, który zapewni podniesienie standardu ¿ycia mieszkañców powiatu oraz zapewni rozwój gospodarki lokalnej zgodnie z wymogami ochrony œrodowiska. Rozwi¹zanie problemów infrastruktury technicznej wi¹¿e siê z koniecznoœci¹ podjêcia szeregu inwestycji w zakresie: drogownictwa i komunikacji drogowej, zaopatrzenia w wodê, oczyszczania œcieków, energetyki, gazyfikacji, telekomu- nikacji, bezpieczeñstwa przeciwpo¿arowego, ogrzewnictwa, gospodarki odpa- dami czy retencji. Za cel przyjmuje siê oszczêdnoœæ surowców, materia³ów i energii, termomodernizacja budynków. W pierwszej kolejnoœci przewiduje siê wydatki inwestycyjne na budowê dróg, gdy¿ dostêpnoœæ komunikacyjna dane- go obszaru stanowi nieodzowny warunek rozwoju gospodarczego, poniewa¿ od tego zale¿y tworzenie siê pasm rozwojowych wzd³u¿ uczêszczanych odcinków dróg. Ranga problemu jest dostrzegana w procesie ograniczenia bezrobocia w powiecie kêpiñskim. Wa¿na jest zatem poprawa dostêpnoœci komunikacyjnej 166 Anna Mempel-Œnie¿yk obszarów wiejskich do kêpiñskiego oraz oœciennych rynków pracy Kluczborka, Namys³owa, Oleœnicy, Ostrzeszowa, Wieruszowa. W sferze gospodarki przestrzennej za g³ówny kierunek dzia³añ przyjêto zrównowa¿ony rozwój powiatu oparty na posiadanych zasobach i zapewniaj¹- cy harmonijny rozwój spo³eczno-gospodarczy. Zwraca siê tak¿e uwagê na ukie- runkowanie procesu podnoszenia standardu ¿ycia mieszkañców powiatu i za- pewnienie sprawnoœci funkcjonowania struktur przestrzennych oraz przeciw- dzia³anie degradacji walorów, które posiada powiat. W tym celu zwraca siê uwagê na rozpoznanie stanu przestrzeni miast i wsi wchodz¹cych w sk³ad po- wiatu, integrowanie polityki przestrzennej, stworzenie banku informacji zwi¹- zanej z prowadzon¹ polityk¹ przestrzenn¹ w skali powiatu oraz œcis³¹ wspó³pra- cê w kreowaniu tej polityki w skali regionalnej. Odnosz¹c siê do bezpieczeñstwa publicznego strategia rozwoju powiatu kêpiñskiego wskazuje na doposa¿enie policji w nowoczesne œrodki ³¹cznoœci i poprawê warunków pracy, tak komisariatów jak i Komendy Powiatowej. Istot- ne jest równie¿ doprowadzenie do zintegrowania i rozbudowy systemu ratow- nictwa medycznego i wyposa¿enie go w nowoczesne urz¹dzenia, stworzenie za- plecza umo¿liwiaj¹cego szybkie reagowanie w przypadku zagro¿enia choroba- mi zakaŸnymi (stworzenie Powiatowego Centrum Powiadamiania). Zwraca siê tak¿e uwagê na zapewnienie policji i s³u¿bom ratownictwa medycznego takich warunków pracy, które umo¿liwi¹ ich sprawne i skuteczne funkcjonowanie, nieodbiegaj¹ce od poziomu reprezentowanego w krajach Wspólnoty Europej- skiej. W strategii zaznacza siê kierunki dzia³ania dotycz¹ce kwestii spo³ecznej. Mówi siê o przeciwdzia³aniu bezrobociu wœród absolwentów poprzez aktywi- zacjê zawodow¹ m³odzie¿y w szko³ach ponadgimnazjalnych w ramach lokalne- go programu, zmniejszeniu bezrobocia wœród kobiet z terenów wiejskich po- przez aktywizacjê zawodow¹ kobiet w ramach warsztatów readaptacyjnych. W zakresie podniesienia standardu opieki medycznej, wskazuje siê na do- stosowanie placówki lecznictwa zamkniêtego do warunków ekonomicznych, wspieranie rozwoju ró¿nych form profilaktyki zdrowotnej, podwy¿szenie stanu bezpieczeñstwa sanitarnego na terenie powiatu przez: • utworzenie laboratorium biologiczno-chemicznego, • prowadzenie szkoleñ, • monitoring ska¿eñ. Zmiany w kierunkach rozwoju powiatu kêpiñskiego... 167

Powiat podejmuje tak¿e dzia³ania maj¹ce poprawiæ standard us³ug œwiad- czonych przez szpital w Kêpnie, w tym wspiera siê zakup sprzêtu medycznego. Wa¿ne miejsce w wœród zmian rozwojowych stanowi poprawa warunków funkcjonowania szkolnictwa, dostosowanie szkolnictwa, jak i oferty programo- wej, do warunków gospodarczych oraz wymogów rynku pracy i rynków unij- nych. Zwiêkszenie mobilnoœci zawodowej absolwentów szkó³ œrednich poprzez: • rozszerzenie oferty kszta³cenia szkó³ policealnych oraz kursów, • rozszerzenie ró¿nych form podwy¿szania kwalifikacji dla kadr mene- d¿erskich i nauczycieli, • wspieranie tych innowacji pedagogicznych, które prowadz¹ do podnie- sienia poziomu nauczania jêzyków obcych i informatyki, • rozwijanie kszta³cenia ekologicznego i edukacji regionalnej, • dokszta³canie rolników. W kwestii ochrony dziedzictwa historyczno-kulturowego i rozwoju dzia- ³alnoœci kulturalnej istotne jest wspieranie wydawania opracowañ regionalnych, sta³a opieka nad uzdolnionymi twórcami oraz zespo³ami ludowymi i szkolny- mi, a w tym tak¿e ich promocja. Dzia³alnoœæ kulturalna powiatu organizowana jest bezpoœrednio w poszczególnych gminach powiatu, dlatego te¿ zaznacza siê, aby realizowaæ sta³y kalendarz imprez kulturalnych integruj¹cych gminy i pro- muj¹cych powiat. W ramach kierunków rozwoju powiatu kêpiñskiego przedstawia siê tak¿e wspieranie dzia³añ maj¹cych na celu podniesienie poziomu i rozwijanie dzia- ³alnoœci sportowej w oparciu o nowoczesn¹ bazê szkoleniowo-rekreacyjn¹. Wskazuje siê na wytyczenie nowych tras turystycznych, w tym budowa œcie¿ek rowerowych, wspieranie rozwoju zaplecza gastronomiczno-hotelarskiego oraz prowadzenie imprez sportowych, równie¿ o zasiêgu ponadlokalnym.

Zakoñczenie

Niezmiernie istotnym w kreowaniu rozwoju lokalnego jest opracowanie strategii, które niesie za sob¹ wiele korzyœci. Dziêki opracowanej strategii roz- woju w³adze lokalne powiatu kêpiñskiego doskonale odnajduj¹ siê w obecnej rzeczywistoœci, maj¹ jasno i klarownie okreœlon¹ przysz³oœæ powiatu w perspek- tywie kilku lat. Poprzez diagnostyczne ujêcie kierunków przemian w³adze oraz ca³a spo³ecznoœæ lokalna uzyska³y kompleksowy obraz najistotniejszych zmian 168 Anna Mempel-Œnie¿yk danego obszaru. Mo¿liwe sta³o siê równie¿ powi¹zanie ze sob¹ poszczególnych dziedzin dzia³alnoœci oraz sfer funkcjonalnych i problemowych, co umo¿liwi lepsze zarz¹dzanie danym obszarem. W trakcie podejmowania poszczególnych kroków rozwojowych mo¿liwe bêdzie bie¿¹ce kontrolowanie i ocenianie postê- pów oraz korygowanie b³êdów przez wszystkich cz³onków spo³ecznoœci. Istot- n¹ spraw¹ jest tak¿e racjonalne gospodarowanie posiadanymi zasobami oraz ich efektywne pozyskiwanie, wynikaj¹ce ze znajomoœci struktury danej jednostki samorz¹dowej, znajomoœæ mocnych i s³abych stron oraz okreœlenie szans i za- gro¿eñ dla poszczególnych kierunków rozwoju. Jak mo¿na zauwa¿yæ kierunki rozwoju lokalnego wy³onione ze strategii rozwoju powiatu wskazuj¹ na ca³y cykl zmian we wszystkich p³aszczyznach jednostki samorz¹du terytorialnego. Poprzez te kierunki mo¿emy spostrzec, i¿ rozwój lokalny to proces bardzo z³o- ¿ony, natomiast zmiany we wszystkich sferach wzajemnie siê warunkuj¹20.

Bibliografia

Brandenburg H., Zarz¹dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi, Wyd. Akademii Eko- nomicznej w Katowicach, Katowice 2002. Klasik A., Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym, [w:] Zarz¹dzanie rozwojem gmin w zespo- ³ach miejsko-przemys³owych, red. F. KuŸnik, Akademia Ekonomiczne w Katowi- cach, Katowice 1996. Korenik S., Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym, [w:] Funkcjonowanie samorz¹du teryto- rialnego-doœwiadczenia i perspektywy, red. S. Dolata, Uniwersytet Opolski, Opo- le 1998. Nowiñska E., Strategia rozwoju gmin na przyk³adzie gmin przygranicznych, Akademia Ekonomiczna w Poznaniu, Poznañ 1997. Paj¹k K., Rola samorz¹du terytorialnego w kszta³towaniu rozwoju lokalnego, Wyd. Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ 2005. Parysek J.J., Podstawy gospodarki lokalnej, Wydawnictwo Naukowe UAM, Poznañ 2001. Potoczek A., Zarz¹dzanie rozwojem regionalnym i lokalnym, red. W. Kosiedowski, Wyd. Dom Organizatora Tonik, Toruñ 2001.

20 K. Paj¹k, op.cit., s. 195. Zmiany w kierunkach rozwoju powiatu kêpiñskiego... 169

Strategia Rozwoju Powiatu Kêpiñskiego do 2010 roku. Wojtasiewicz L.: Czynniki rozwoju lokalnego – nowe ujêcie metodologiczne, [w:] Pro- blematyka rozwoju lokalnego w warunkach transformacji systemowej, red. W. Maik, Pan KPZK, Warszawa 1997.

CHANGES IN THE DIRECTIONS OF DEVELOPMENT OF KÊPNO ADMINISTRATIVE DISTRICT IN CONTEXT OF THE STRATEGY OF THE ADMINISTRATIVE DISTRICT DEVELOPMENT

Summary

The main aim of this article is attempt to presentation meanig of the local devel- opment. This paper disscusses that in times of progressive globalization essential for the local government is its development. A development is showing as a positive change, connected with growth and progress. The development is identified as the process of purposeful interaction of local authorities or the inhabitants, which aims at creating new values, rational and effective using of natural, human or capital resources. The article presents one of basic instruments helping the management of the local development – that means the strategy. On example the strategy of the administrative districk of Kêpno one can notice the directions of local development. The strategy of development shows, point out the whole cycle of changes in all spheres of the local government unit. One can observe, through these directions, that the local development is very complex proc- ess, and changes in all spheres are conditioned mutually. 170 Anna Mempel-Œnie¿yk Specjalne Strefy Ekonomiczne jako narzêdzie wspierania rozwoju... 171

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

DANUTA MI£ASZEWICZ

SPECJALNE STREFY EKONOMICZNE JAKO NARZÊDZIE WSPIERANIA ROZWOJU LOKALNEGO I REGIONALNEGO

Rozwój lokalny i regionalny rozpatrywany byæ powinien w trzech ró¿nych p³aszczyznach: spo³eczno-kulturalnej, ekologicznej i gospodarczej, miêdzy któ- rymi wystêpuj¹ liczne powi¹zania. Dlatego te¿ wyró¿niæ mo¿na wiele ró¿no- rodnych czynników rozwoju lokalnego i regionalnego, które zwi¹zane s¹ z wy- stêpuj¹cymi na danym terenie i bêd¹cymi w dyspozycji zasobami ludzkimi (ka- pita³em ludzkim), zasobami ziemi (naturalnymi) oraz zasobami kapita³u rzeczo- wego1. Poszczególne regiony kraju nie s¹ w te zasoby jednakowo wyposa¿one, a polityka regionalna prowadzona na szczeblu krajowym (polityka interregio- nalna) mo¿e, w ramach koncepcji egzogenicznego rozwoju regionalnego, uzu- pe³niaæ mechanizm rynkowy interwencyjnym dzia³aniem pañstwa prowadz¹cym do realizacji strategicznych celów rozwoju ca³ej gospodarki. Pañstwo stosowaæ mo¿e ró¿ne instrumenty steruj¹ce rozwojem poszczególnych regionów, wœród których wymieniæ mo¿na okreœlenie zasad dzia³ania i wyznaczenie lokalizacji specjalnych stref ekonomicznych (SSE). SSE s¹ wiêc instrumentem regionalnej polityki pañstwa tworz¹cym zachêty lokalizacyjne w postaci mo¿liwoœci obni- ¿enia kosztów dzia³alnoœci podejmowanej przez przedsiêbiorców, lokuj¹cych swój kapita³ w œciœle wyznaczonych obszarach stref. Na obszarach SSE inwe-

1 Por. Z. Szymla, Determinanty rozwoju regionalnego, Wydawnictwo im. Ossoliñskich, Wro- c³aw 2000, s. 38. 172 Danuta Mi³aszewicz storzy uzyskuj¹c na wiele lat zwolnienia z podatku lub znaczne ich redukcje, podejmuj¹ w okreœlonym czasie szereg inwestycji tworz¹cych mo¿liwoœæ (zw³aszcza, gdy inwestycje te s¹ wzglêdem siebie komplementarne) kreowania nowych i umacniania ju¿ istniej¹cych czynników lokalizacji oraz uruchomienia w regionie procesu rozwoju opartego na powstaniu pewnego bieguna wzrostu2. Iloœæ funkcjonuj¹cych na œwiecie stref ekonomicznych potwierdza tezê o poten- cjalnie wysokiej efektywnoœci takiej formy promocji i oddzia³ywania pañstwa na regionalny rozwój gospodarczy. Przedmiotem opracowania jest przedstawienie zasad funkcjonowania pol- skich SSE, istoty przyznanych przywilejów przedsiêbiorstwom tam dzia³aj¹cym oraz analiza wybranych efektów funkcjonowania SSE w latach 1996–2004. Uchwalenie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych3 (zwanej dalej USSE) nast¹pi³o w 1994 roku. Do 1 stycznia 1998 roku utworzono w naszym kraju 15 SSE i dwa parki technologiczne4. Jednak na koniec 2005 roku funk- cjonowa³o w Polsce 13 SSE i jeden park technologiczny. SSE powo³ano gene- ralnie na 20 lat. Wyj¹tkiem by³y parki technologiczne, dla których czas trwania przewidziano pocz¹tkowo na 12 lat5. Zgodnie z USSE specjalne strefy ekonomiczne s¹ wyodrêbnionymi, nieza- mieszka³ymi czêœciami terytorium naszego kraju, na których mo¿e byæ prowa- dzona uprzywilejowana dzia³alnoœæ gospodarcza. Wed³ug ustawodawcy SSE w Polsce powinny s³u¿yæ przede wszystkim przyspieszeniu rozwoju gospodar- czego czêœci terytorium kraju, poprzez:

2 Por. B. Winiarski, Czynniki konkurencyjnoœci regionów, [w:] Konkurencyjnoœæ regionów, red. M. Klamut, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. O. Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 1999, s. 52–53. 3 Z 20 paŸdziernika 1994 r. (Dz.U. nr 123, poz. 600). 4 Nie wszystkie z powo³anych stref funkcjonuj¹ obecnie. Jedna z nich w ogóle nie podjê³a dzia³alnoœci (Czêstochowska), druga nie przyci¹gnê³a inwestorów (Mazowiecka), a dwie inne po- ³¹czono (Tczewska i ¯arnowiecka stworzy³y Pomorsk¹). W przypadku dwóch pierwszych stref decyzj¹ RM nast¹pi³a ich likwidacja. Rozporz¹dzenie RM znosz¹ce te dwie strefy wesz³o w ¿y- cie 24 kwietnia 2001 r. (Dz.U. nr 30, poz. 340 i 341). 5 Ka¿da ze stref powo³ywana by³a osobnym aktem prawnym. W 1995 r. rozpoczê³a dzia³al- noœæ SSE EURU-PARK w Mielcu, w 1996 roku Katowicka SSE i Suwalska SSE, w 1997 r. Le- gnicka SSE, £ódzka SSE, Wa³brzyska SSE, S³upska SSE, Kostrzyñsko-S³ubicka SSE, Tarnobrze- ska SSE, Warmiñsko-Mazurska SSE, SSE Starachowice, SSE Tczew, SSE ¯arnowiec, Czêsto- chowska SSE, Kamiennogórska SSE Ma³ej. Parki technologiczne Mazowiecki i Krakowski roz- poczê³y dzia³alnoœæ od 1.01.1998 r. W 2000 r. wyd³u¿ono funkcjonowanie Krakowskiego Parku Technologicznego z 12 do 20 lat. Specjalne Strefy Ekonomiczne jako narzêdzie wspierania rozwoju... 173

• rozwój okreœlonych dziedzin dzia³alnoœci gospodarczej, • rozwój nowych rozwi¹zañ technicznych i technologicznych oraz ich wy- korzystanie w gospodarce narodowej, • rozwój eksportu, • zwiêkszenie konkurencyjnoœci wytwarzanych wyrobów i œwiadczonych us³ug, • zagospodarowanie istniej¹cego maj¹tku przemys³owego, • wprowadzenie do polskiej gospodarki nowoczesnych technologii pro- dukcji, • tworzenie nowych miejsc pracy, • zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowa- niem zasad równowagi ekologicznej. SSE w okresie ich tworzenia by³y postrzegane przez w³adze wojewódzkie i samorz¹dowe jako dobry instrument polityki regionalnej przyci¹gaj¹cy nowe inwestycji i zwiêkszaj¹cy szansê na rozwój gospodarczy regionów. SSE powsta- wa³y wiêc przede wszystkim w regionach o najwiêkszym bezrobociu, gdzie lo- kalne firmy nie mia³y pieniêdzy na tworzenie miejsc pracy i zatrudnianie pra- cowników zwalnianych z restrukturyzowanych pañstwowych zak³adów6. Loka- lizacja parków technologicznych mia³a przyci¹gn¹æ inwestorów dysponuj¹cych nie tylko kapita³em, ale tak¿e najnowoczeœniejszymi technologiami7. SSE mia- ³y staæ siê skutecznym narzêdziem wykreowania szczególnych form motywacji dla nowych inwestorów w œciœle okreœlonych regionach Polski, bez anga¿owa- nia i tak ograniczonych œrodków pañstwa8. Zgodnie z USSE g³ówne preferen- cje dla podmiotów prowadz¹cych dzia³alnoœæ gospodarcz¹ wy³¹cznie na terenie danej strefy objê³y zwolnienie od opodatkowania dochodu z dzia³alnoœci gospo- darczej okreœlonej w zezwoleniu oraz gdy podmiot nie ma prawa do zwolnieñ: przyspieszon¹ amortyzacjê œrodków trwa³ych s³u¿¹cych do prowadzenia dzia-

6 £agodzenie skutków strukturalnego bezrobocia poprzez tworzenie nowych miejsc pracy by³o podstaw¹ powo³ania Kamiennogórskiej, Kostrzyñsko-S³ubickiej, £ódzkiej, Mieleckiej, S³upskiej, Starachowickiej, Suwalskiej, Tczewskiej, Wa³brzyskiej, Warmiñsko-Mazurskiej, ¯arnowieckiej. Strefy Czêstochwska, Katowicka, Legnicka, £ódzka, Tarnobrzeska, Wa³brzyska ustanowione by³y jak narzêdzie restrukturyzacji bran¿ przemys³ów lokalnych. 7 Cel ten zosta³ czêœciowo zrealizowany w Technoparku Kraków. Nie powiod³a siê jego reali- zacja w Technoparku Modlin, który ostatecznie zlikwidowano. 8 Zob. Polskie specjalne strefy ekonomiczne: zamierzenia i efekty, red. E. Kryñska, Wydaw- nictwo „Scholar”, Warszawa 2000, s. 21–22. 174 Danuta Mi³aszewicz

³alnoœci gospodarczej okreœlonej w zezwoleniu lub mo¿liwoœæ zaliczenia do kosztów uzyskania przychodów wydatków na zakup wartoœci niematerialnych i prawnych, zwi¹zanych bezpoœrednio z okreœlon¹ w zezwoleniu dzia³alnoœci¹ gospodarcz¹ prowadzon¹ na terenie strefy9. G³ównym magnesem przyci¹gaj¹cym inwestorów mia³y staæ siê zwolnie- nia od opodatkowania dochodów. Mia³y one sprzyjaæ wzrostowi aktywnoœci gospodarczej, zwiêkszeniu efektywnoœci gospodarowania i w konsekwencji wzrostowi gospodarczemu w regionach powo³ania stref. Kwota tych zwolnieñ uzale¿niona by³a od kwoty poniesionych wydatków inwestycyjnych lub liczby zatrudnianych pracowników. Do inwestora nale¿a³a decyzja, któr¹ z tych pod- staw zwolnienia wybierze. Jednak zakres preferencji w poszczególnych strefach i warunki ich uzyskania by³y zró¿nicowane10. Zró¿nicowanie progów wydat- ków inwestycyjnych uprawniaj¹cych do ca³kowitego zwolnienia z podatku do- chodowego podyktowane by³o ró¿nymi warunkami gospodarczymi panuj¹cy- mi w poszczególnych regionach, w których powo³ano strefy. Najni¿sze progi wydatków inwestycyjnych wprowadzono w strefach funkcjonuj¹cych w tych regionach, w których wystêpowa³y najwiêksze potrzeby zaanga¿owania nak³a- dów inwestycyjnych w celu poprawy panuj¹cej tam sytuacji np. obni¿enia bezrobocia, zagospodarowania mienia po likwidowanych podmiotach, zago- spodarowania nie wykorzystanych zasobów naturalnych. Przyjêcie ró¿nych zasad przyznawania zwolnieñ mia³o tak¿e zachêcaæ i umo¿liwiaæ rozwój na terenach stref przedsiêbiorstw ró¿nej wielkoœci. Jedn¹ z podstawowych przy- czyn wprowadzenia preferencji by³a chêæ trwa³ego zwi¹zania inwestora z re- gionem. Mo¿liwoœæ korzystania przez podmioty z preferencji podatkowych, przyznanych na podstawie zezwolenia na dzia³alnoœæ w SSE, obwarowane by³o jednak pewnymi warunkami, których wyst¹pienie powodowa³o utratê prawa do zwolnieñ11.

9 Por. R. Wolañski, Zwolnienia i ulgi inwestycyjne w specjalnych strefach ekonomicznych, „Koszty 2000”, nr 14–15. 10 Zró¿nicowania te dotyczy³y wymaganej wartoœci zainwestowanego kapita³u (od 2 mln do 350 tys. euro) oraz wymaganej liczby utworzonych nowych miejsc pracy (od 100 do 40). Ka¿dorazo- wo zosta³o to ustalone w Rozporz¹dzeniach RM powo³uj¹cych strefy. 11 Warunki te obszernie prezentowane s¹ w literaturze. Zob. np. M. Ofiarska, Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce. Zagadnienia publiczno-prawne, Rozprawy i Studia US, t. 346, Szczecin 2000, s. 200. Specjalne Strefy Ekonomiczne jako narzêdzie wspierania rozwoju... 175

Od pocz¹tku funkcjonowania SSE przepisy prawne reguluj¹ce ich dzia³al- noœæ nie by³y zgodne z analogicznymi przepisami obowi¹zuj¹cymi w UE. Dla- tego te¿, gdy Polska rozpoczê³a negocjacje w sprawie akcesji, przepisy te bu- dzi³y niezadowolenie ekspertów UE. W pañstwach UE wysuwane s¹ dwa za- sadnicze warunki funkcjonowania na konkretnym terenie SSE. Po pierwsze, musi to byæ spójny geograficznie i dok³adnie okreœlony obszar. Po drugie, po- winien to byæ teren s³abo rozwiniêty pod wzglêdem gospodarczym. Wspierane finansowo s¹ zatem tylko te regiony, w których wartoœæ PKB per capita wynosi mniej ni¿ 85% œredniej w danym kraju i/lub bezrobocie przekracza 110% œred- niej krajowej. W celu okreœlenia takich regionów w ka¿dym pañstwie cz³on- kowskim sporz¹dzana jest mapa pomocy regionalnej notyfikowana do Komisji Europejskiej. Wprawdzie Polska takiej mapy nie posiada³a w okresie ustanawia- nia stref, ale w Uk³adzie Europejskim okreœlono, ¿e ca³y teren naszego kraju bê- dzie traktowany jako obszar, w którym poziom ¿ycia jest nienormalnie niski, lub w którym istnieje powa¿ne bezrobocie. Tak¿e wsparcie nowej finansowej inwe- stycji ze œrodków publicznych w ramach polityki regionalnej zosta³o w UE œci- œle okreœlone i nie mo¿e przekroczyæ wyznaczonego pu³apu kosztów inwestycji ponoszonych przez ma³e oraz du¿e firmy. Wyznaczono równie¿ sektory wra¿li- we, w których zasady udzielania pomocy publicznej s¹ bardziej restrykcyjne w porównaniu do regu³ dotycz¹cych innych sektorów. S¹ nimi: przemys³ stocz- niowy, motoryzacyjny, stalowy oraz produkuj¹cy w³ókna chemiczne. Polskie SSE w wielu przypadkach nie spe³nia³y stawianych w UE warun- ków. Nie wszystkie zlokalizowane zosta³y na terenach s³abo rozwiniêtych12. Nie wszystkie charakteryzuj¹ siê spójnoœci¹ geograficzn¹, gdy¿ sk³adaj¹ siê z kilku podstref zlokalizowanych przed podzia³em administracyjnym kraju na terenie jednego województwa13. Tak¿e przyznane preferencje podatkowe dla inwesto- rów dzia³aj¹cych na terenie stref ocenione zosta³y za zbyt wysokie. O niespój- noœci regulacji prawnych dotycz¹cych funkcjonowania SSE i udzielanej w nich pomocy publicznej z wymaganiami UE w tym zakresie zdawano sobie sprawê

12 W regionach lokalizacji rzeszowskiej, katowickiej, gdañskiej, krakowskiej i mazowieckiej strefy PKB per capita by³ wy¿szy ni¿ 85% œredniej w kraju, a bezrobocie ni¿sze ni¿ 110% krajo- wej stopy bezrobocia. Zob. A. Cieœlik, Kryteria przestrzennej alokacji pomocy publicznej dla przedsiêbiorców: przypadek specjalnych stref ekonomicznych w Polsce, „Gospodarka Narodowa” 2003, nr 10. 13 Wszystkie SSE (³¹cznie z parkiem technologicznym) le¿¹ na terenach 79 miast i 55 gmin. 176 Danuta Mi³aszewicz

Tabela 1 Zakres preferencji dla inwestorów w SSE obowi¹zuj¹cy od pocz¹tku 2001 roku

Wyszcze- Przedsiêbiorstwa ma³e i œrednie Przedsiêbiorstwa du¿e gólnienie Zwolnienia Do wysokoœci 65% kwalifikowanych Do wysokoœci 50% kwalifikowanych podatkowe wydatków inwestycyjnych zgodnie wydatków inwestycyjnych zgodnie z tytu³u no- z obowi¹zuj¹c¹ struktur¹ kosztów; z obowi¹zuj¹c¹ struktur¹ kosztów; wych inwes- z wyj¹tkiem Krakowskiego Parku z wyj¹tkiem Krakowskiego Parku tycji Technologicznego w obrêbie gminy Technologicznego w obrêbie gminy Kraków, gdzie zwolnienia wynosz¹ Kraków, gdzie zwolnienia wynosz¹ 55% kwalifikowanych wydatków 40% kwalifikowanych wydatków inwestycyjnych. inwestycyjnych. Struktura – koszty nabycia gruntów w wysokoœci max 5% ca³kowitych kosztów kwalifikowa- inwestycji, nych wydat- – nak³ady na budynki i budowle – max 40% ca³kowitych kosztów inwestycji, ków inwesty- – nak³ady na wyposa¿enie nowych obiektów – max 70% ca³kowitych kosztów cyjnych inwestycji, – suma procentowych udzia³ów sk³adników kosztów kwalifikowanych nie mo¿e przekroczyæ 100%. Zwolnienia Do wysokoœci 65% dwuletnich ca³ko- Do wysokoœci 50% dwuletnich ca³ko- podatkowe witych kosztów pracy od momentu witych kosztów pracy od momentu z tytu³u two- osi¹gniêcia zatrudnienia okreœlonego osi¹gniêcia zatrudnienia okreœlonego rzenia no- w zezwoleniu; z wyj¹tkiem Krakow- w zezwoleniu; z wyj¹tkiem Krakow- wych miejsc skiego Parku Technologicznego skiego Parku Technologicznego pracy w obrêbie gminy Kraków, gdzie w obrêbie gminy Kraków, gdzie zwolnienia wynosz¹ 55% dwuletnich zwolnienia wynosz¹ 40% dwuletnich ca³kowitych kosztów pracy. ca³kowitych kosztów pracy. Dodatkowe – prowadzenie dzia³alnoœci okreœlonej w zezwoleniu przez okres piêciu lat, warunki – w przypadku preferencji z tytu³u nowych inwestycji, utrzymanie w³asnoœci korzystania sk³adników maj¹tku, z którymi zwi¹zane by³y wydatki inwestycyjne przez z preferencji okres piêciu lat od daty ich wprowadzenia do ewidencji œrodków trwa³ych oraz wartoœci niematerialnych i prawnych, w rozumieniu przepisów o podatku dochodowym, – w przypadku preferencji z tytu³u tworzenia nowych miejsc pracy, utrzymanie nowo utworzonych miejsc pracy przez okres piêciu lat, – co najmniej 25% udzia³ w³asny przedsiêbiorcy w nak³adach inwestycyjnych. ród³o: opracowanie w³asne na podstawie ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 117, poz. 1228) oraz rozporz¹dzenia RM w sprawie pomocy regio- nalnej dla przedsiêbiorców z 20 lutego 2001 r. (Dz.U. nr 28, poz. 306) oraz z 15 paŸdziernika 2002 r. (Dz.U. 2002, nr 186, poz. 1544). Specjalne Strefy Ekonomiczne jako narzêdzie wspierania rozwoju... 177 w naszym kraju od samego pocz¹tku funkcjonowania stref14. Jednak kwestie za- sad udzielania pomocy publicznej zgodnie z wymaganiami UE uregulowa³a do- piero ustawa o warunkach dopuszczalnoœci i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiêbiorców z 30 czerwca 2000 roku15, a jesieni¹ 2000 roku znowelizo- wano ustawê o specjalnych strefach ekonomicznych16 w pe³ni respektuj¹c unor- mowania dotycz¹ce pomocy publicznej dla przedsiêbiorców wynikaj¹ce z pierwszej z wymienionych ustaw. Nowelizacja ta zmieni³a warunki inwesto- wania w strefach dla nowych przedsiêbiorców (ukazane w tab. 1), a uzyskane przez nich zezwolenie udzielane przez Ministerstwo Gospodarki w drodze prze- targu lub publicznie og³aszanych rokowañ, stanowi podstawê do korzystania z publicznej pomocy regionalnej. Natomiast wszyscy inwestorzy, którzy uzyska- li zezwolenia przed 31 grudnia 2000 roku, mieli korzystaæ z preferencji na do- tychczasowych zasadach w pozosta³ym okresie funkcjonowania stref. Komisja Europejska zaakceptowa³a zasady udzielania pomocy publicznej dla nowych przedsiêbiorców. Natomiast jej stanowisko wobec rozwi¹zania spra- wy zwolnieñ podatkowych w SSE respektuj¹cego „prawa nabyte inwestorów” nie by³o zgodne z polskimi propozycjami. Dopiero w listopadzie 2002 roku wy- pracowano rozwi¹zanie kompromisowe, w którym ustalono17: • okres przejœciowy, czyli zachowanie aktualnych praw, dla ma³ych przed- siêbiorstw do koñca 2011 roku, dla œrednich do koñca 2010 roku, • pu³apy pomocy publicznej dla du¿ych przedsiêbiorców wynosz¹ce 75% kosztów inwestycji dla inwestorów, którzy uzyskali zezwolenie do koñ- ca 1999 roku oraz 50% dla inwestorów, którym wydano zezwolenie w 2000 roku18,

14 Dlatego te¿ w USSE zawarto zapis sankcjonuj¹cy prawa nabyte inwestorów w SSE. Szerzej na ten temat zob. A.A. Ambroziak, Rozwi¹zania kwestii udzielania pomocy publicznej w specjal- nych strefach ekonomicznych w Polsce (cz. II), „Wspólnoty Europejskie” 2003, nr 3. 15 Dz.U. nr 60, poz. 704. Jej zmiana nast¹pi³a ustaw¹ z 27 lipca 2002 r. o warunkach dopusz- czalnoœci i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiêbiorców, Dz.U. nr 141, poz. 1177. 16 Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. nr 117, poz. 1228. 17 Na temat wyników negocjacji, tak¿e w zakresie dotycz¹cym SSE, zob. Raport na temat re- zultatów negocjacji o cz³onkostwo Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Rada Ministrów, Warszawa, grudzieñ 2002. 18 Ustalenie maksymalnej pomocy publicznej na ni¿szym poziomie dla przedsiêbiorców, któ- rzy uzyskali zezwolenie w 2000 roku, mia³o byæ kar¹ za ich dzia³anie w z³ej wierze. 178 Danuta Mi³aszewicz

• maksymaln¹ pomoc publiczn¹ dla przedsiêbiorców z sektora motoryza- cyjnego do 30% kosztów inwestycji, • 1 stycznia 2001 roku, jako datê od której naliczana jest pomoc dla przedsiêbiorców du¿ych i z sektora motoryzacyjnego, • ograniczenie inwestycji kwalifikuj¹cych siê do objêcia pomoc¹ dla przedsiêbiorców du¿ych i z sektora motoryzacyjnego do wydatków po- niesionych od dnia otrzymania zwolnienia do koñca 2006 roku. Powy¿sze ustalenia uwzglêdniono w ustawie o zmianie ustawy o specjal- nych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw z 2 paŸdziernika 200319 , która wprowadzi³a w ¿ycie nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach z dniem przyst¹pienia Polski do UE. G³ównym celem tej nowelizacji by³o wpro- wadzenie dla wszystkich przedsiêbiorców dzia³aj¹cych w strefach na podstawie zezwoleñ wydanych przed 1 stycznia 2001 roku nowych, mniej korzystnych, za- sad korzystania ze zwolnieñ z podatku dochodowego zgodnych z warunkami wynegocjowanymi z UE. Preferencje przyznane przedsiêbiorcom dzia³aj¹cym na terenach SSE mia- ³y sk³oniæ inwestorów do zak³adania firm w gospodarczo ma³o atrakcyjnych re- gionach, które wymaga³y pobudzania ich rozwoju. Okaza³o siê jednak, ¿e dla wielu inwestorów wa¿niejsze okaza³y siê odpowiednie infrastrukturalne warun- ki dzia³ania, które nie zosta³y zapewnione przez w³adze regionalne ani spó³ki zarz¹dzaj¹ce strefami. Uruchomienie strefy i prawid³owe uzbrojenie jej terenu wymaga³o z regu³y zainwestowania milionowych sum, zanim przedsiêbiorstwa zaczê³y dzia³aæ na jej terenie. W wielu przypadkach spó³ki zarz¹dzaj¹ce strefa- mi nie mia³y takiego kapita³u, a potrzebne œrodki otrzymywa³y dopiero po sprze- da¿y powierzonego im maj¹tku. Do koñca 1999 roku na rozwój infrastruktury w strefach wydano 263,0 mln z³, z czego 169,5 mln z³ wyda³y spó³ki zarz¹dza- j¹ce strefami. Rozwój infrastruktury w strefach stopniowo siê nasila³, o czym œwiadczy kwota 630,5 mln z³ wydana na koniec 2004 roku we wszystkich funk- cjonuj¹cych strefach na inwestycje infrastrukturalne, z tego 350,2 mln z³ wy- datkowa³y spó³ki zarz¹dzaj¹ce strefami. Przeciêtnie na jeden hektar wydano za- tem na inwestycje infrastrukturalne 0,18 mln z³. Mo¿na siê spodziewaæ, ¿e dy- namika nak³adów na infrastrukturê w latach nastêpnych bêdzie maleæ, poniewa¿

19 Dz.U. nr 188, poz. 1840. Zmieniono j¹ ustaw¹ z 30 kwietnia 2004 r. o postêpowaniu w spra- wach dotycz¹cych pomocy publicznej (Dz.U. nr 123, poz. 1291). Specjalne Strefy Ekonomiczne jako narzêdzie wspierania rozwoju... 179 ju¿ wybudowane g³ówne instalacje posiadaj¹ znaczne rezerwy. Ponadto w ra- mach dokonywanych wymian gruntów w SSE wy³¹czane s¹ tereny nieuzbrojo- ne na rzecz dobrze przygotowanych inwestycyjnie. Obok odpowiedniej infra- struktury inwestorzy wymieniaj¹ tak¿e inne czynniki sk³aniaj¹ce do lokalizacji inwestycji na danym terenie. Wielu inwestorów szuka lokalizacji dla swoich in- westycji w pobli¿u rynków zbytu oraz w pobli¿u du¿ych miast, ze wzglêdu na mo¿liwoœæ pozyskania obecnej tam kadry mened¿erskiej, dla innych wa¿na jest mo¿liwoœæ zatrudnienia dobrze przygotowanych pracowników. Wiêkszoœæ stref nie spe³nia³a takich oczekiwañ inwestorów. W konsekwencji, w drugiej po³owie 1999 roku, dzia³aj¹ce w strefach firmy wykorzystywa³y jedynie oko³o 15% ich powierzchni20. Sytuacja w tym wzglêdzie poprawia³a siê corocznie wraz z ilo- œci¹ firm faktycznie podejmuj¹cych dzia³alnoœæ w coraz lepiej wyposa¿onych w instalacje infrastrukturalne strefach. Stopieñ zagospodarowania stref na ko- niec 2004 roku wynosi³ 54,8%21. Pomimo tej znacz¹cej poprawy raczej nie na-

Tabela 2 Wybrane efekty funkcjonowania SSE

Wyszczególnienie 1996–1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Wartoœæ kapita³u zainwestowanego 2,1 2,5 1,9 2,9 3,7 2,0 4,8 w SSE (w mld z³)* Wartoœæ kapita³u zainwestowanego 2,1 4,6 6,5 9,4 13,1 15,1 19,9 w SSE (w mld z³ narastaj¹co) Wielkoœæ zatrudnienia w SSE 6,1 17,3 31,8 39,9 48,4 59,7 77,6 (w tys. osób narastaj¹co)

Liczba wa¿nych zezwoleñ 164 250 725 703 690 670 679

Liczba przedsiêbiorstw, które 64 146 207 297 361 392 492 podjê³y dzia³alnoœæ

* Wartoœæ kapita³u zainwestowanego w SSE przez wszystkie podmioty prowadz¹ce dzia³alnoœæ na terenie stref. ród³o: obliczenia w³asne na podstawie danych MGiP.

20 I. Wojtulewicz, Specjalne strefy ekonomiczne. Magnes dla przedsiêbiorczych inwestorów, „Rynki Zagraniczne” 1999, nr 92. 21 Specjalne strefy ekonomiczne – zasady i efekty funkcjonowania, Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2003, s. 16. 180 Danuta Mi³aszewicz le¿y oczekiwaæ, ¿e zostan¹ one zagospodarowane w 100% do koñca wyznaczo- nego im okresu funkcjonowania. Wyznaczaj¹c pod strefy tak du¿y obszar tere- nu do zagospodarowania liczono na zdecydowanie wiêkszy nap³yw inwestycji. Jak ukazano w tabeli 2 wartoœæ inwestowanego kapita³u w poszczególnych latach dzia³ania SSE by³a ró¿na. Wprawdzie USSE przyjêta zosta³a w 1994 roku, to jednak pierwsze przedsiêbiorstwa ponios³y niewielkie wydatki inwe- stycyjne dopiero pod koniec 1996 roku. Kolejne dwa lata to okres powo³ywa- nia i rozruchu kolejnych SSE. W konsekwencji do koñca 1998 roku zainwesto- wano w strefach wartoœæ kapita³u zbli¿on¹ do corocznych inwestycji dokony- wanych na ich obszarze w póŸniejszych latach. Znaczniejsze wahania wartoœci kapita³u zainwestowanego w strefach, widoczne w latach 2000–2001, wywo³a- ne by³y niepewnoœci¹ dotycz¹c¹ przysz³oœci stref, w zwi¹zku z tocz¹cymi siê rozmowami z przedstawicielami UE. Z drugiej strony, to w³aœnie z tego same- go powodu, w 2000 roku nast¹pi³ najwiêkszy wzrost liczby przedsiêbiorstw, które wyst¹pi³y o pozwolenie na dzia³alnoœæ w strefach. Wydano wówczas 489 zezwoleñ, czyli dwa razy wiêcej ni¿ w piêciu poprzednich latach22. Jednak czêœæ przedsiêbiorstw, które otrzyma³y wówczas zezwolenia na dzia³alnoœæ w stre- fach, nigdy nie podjê³a dzia³alnoœci, a niektóre wydane zezwolenia utraci³y ju¿ swoj¹ wa¿noœæ. Corocznie roœnie tak¿e liczba tworzonych w strefach miejsc pracy. Oczekiwano jednak, ¿e w strefach powstanie oko³o 160 tys. miejsc pra- cy. Podana wy¿ej liczba utworzonych w strefach miejsc pracy zostanie w naj- bli¿szych latach powiêkszona. Jest jednak ma³o prawdopodobne, ¿e osi¹gnie przytoczon¹ tu wielkoœæ oczekiwan¹. SSE mia³y staæ siê tak¿e magnesem dla inwestorów zagranicznych, cho- cia¿ nie przewidziano specjalnego ich traktowania. Na koniec 2004 roku z kra- ju pochodzi³o 21% zainwestowanego w SSE kapita³u. Inwestycje zagraniczne stanowi³y pozosta³¹ czêœæ, a dominuj¹cy w nich udzia³ posiada³ kapita³ amery- kañski (23%) i niemiecki (17,0%). Du¿y udzia³ w inwestycjach zagranicznych ulokowanych w SSE ma tak¿e kapita³ japoñski (12%), oraz w³oski (8%)23. W ka¿dej ze stref okreœlono tak¿e preferowane rodzaje dzia³alnoœci, które mog¹ byæ podjête przez inwestorów. W niektórych strefach wœród nich znalaz³y siê

22 Zob. D. G¹siorowska, Strefy przywilejów w specjalnych strefach ekonomicznych. SSE Ra- port, „Business Forum” 2001, nr 9. 23 Dane pochodz¹ z publikacji Specjalne strefy ekonomiczne stan na 31 grudnia 2004 r., Mini- sterstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa marzec 2005, s. 18. Specjalne Strefy Ekonomiczne jako narzêdzie wspierania rozwoju... 181 dziedziny z zakresu zaawansowanych technologii. Rzeczywista struktura zain- westowanego kapita³u i produkcji w strefach nie jest jednak zbyt nowoczesna. W SSE dominuje produkcja sprzêtu transportowego (42% na koniec 2004 roku), bran¿a papiernicza (9%), przetwórstwo tworzyw sztucznych (9%), produkcja wyrobów z metalu i surowców niemetalicznych (7%), przemys³ drzewny (6%). Nie s¹ to dziedziny stosuj¹ce zaawansowane technologie. Taka bran¿owa struk- tura zainwestowanego kapita³u ma jednak tak¿e pozytywne strony, gdy¿ pozwa- la wykorzystaæ miejscowe surowce, niskie kwalifikacje ludzi i jest pracoch³on- na. Przyczynia siê zatem do wykorzystania dostêpnych zasobów kapita³u ludz- kiego i z³agodzenia bezrobocia w regionach funkcjonowania stref. SSE s¹ narzêdziem polityki regionalnej w regionach potrzebuj¹cych wsparcia w postaci pomocy publicznej. SSE w Polsce mia³y staæ siê narzêdziem rozwi¹zania problemu bezrobocia i zagospodarowania maj¹tku w regionach, w których na pocz¹tku lat 90. uleg³o likwidacji wiele przedsiêbiorstw pañstwo- wych. Mniejsze obci¹¿enia podatkowe podmiotów funkcjonuj¹cych w strefach skutkuj¹, jak przedstawiono powy¿ej, nowymi inwestycjami, utworzeniem no- wych miejsc pracy oraz wzrostem produkcji. Utworzenie dodatkowych miejsc pracy przynosi korzyœci w postaci zmniejszenia bezrobocia i zwi¹zanego z tym zmniejszenia wydatków bud¿etowych na zasi³ki dla bezrobotnych oraz zwiêk- szenia wp³ywów bud¿etowych z podatku dochodowego od osób fizycznych, które znalaz³y zatrudnienie zarówno w samych strefach, jak równie¿ poza stre- fami. W okresie tworzenia stref szacowano, ¿e na dwa miejsca pracy utworzo- ne w strefie przypadnie jedno miejsce pracy utworzone poza stref¹, w dziedzi- nach kooperuj¹cych z firmami ze stref, a przede wszystkim w us³ugach i budow- nictwie, przyczyniaj¹c siê do dalszego wzrostu zatrudnienia w regionie. Nie bez znaczenia pozostaje równie¿ kwestia stopniowej poprawy wyposa¿enia regionu w infrastrukturê gospodarcz¹ i spo³eczn¹, która tworzona jest przede wszystkim z myœl¹ o inwestorach w strefach, ale s³u¿y tak¿e lokalnym spo³ecznoœciom.

Bibliografia

Ambroziak A.A., Rozwi¹zania kwestii udzielania pomocy publicznej w specjalnych stre- fach ekonomicznych w Polsce (cz. II), „Wspólnoty Europejskie” 2003, nr 3. Cieœlik A., Kryteria przestrzennej alokacji pomocy publicznej dla przedsiêbiorców: przypadek specjalnych stref ekonomicznych w Polsce, „Gospodarka Narodowa” 2003, nr 10. 182 Danuta Mi³aszewicz

G¹siorowska D., Strefy przywilejów w specjalnych strefach ekonomicznych. SSE Raport, „Business Forum” 2001, nr 9. Ofiarska M., Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce. Zagadnienia publiczno-prawne, Rozprawy i Studia US, t. 346, Szczecin 2000. Polskie specjalne strefy ekonomiczne: zamierzenia i efekty, red. E. Kryñska, Wydawnic- two „Scholar”, Warszawa 2000. Raport na temat rezultatów negocjacji o cz³onkostwo Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Rada Ministrów, Warszawa, grudzieñ 2002. Specjalne strefy ekonomiczne – zasady i efekty funkcjonowania, Ministerstwo Gospo- darki, Warszawa 2003. Specjalne strefy ekonomiczne stan na 31 grudnia 2004 roku, Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa marzec 2005. Szymla Z., Determinanty rozwoju regionalnego, Zak³ad Narodowy im. Ossoliñskich – Wydawnictwo, Wroc³aw 2000. Ustawa z 2 paŸdziernika 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw – Dz.U. nr 188, poz. 1840. Ustawa z 20 paŸdziernika 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych – Dz.U. nr 123, poz. 600. Ustawa z 27 lipca 2002 roku o warunkach dopuszczalnoœci i nadzorowaniu pomocy pub- licznej dla przedsiêbiorców – Dz.U. nr 141, poz. 1177. Ustawa z 30 kwietnia 2004 r. o postêpowaniu w sprawach dotycz¹cych pomocy publicz- nej – Dz.U. nr 123, poz. 1291. Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicz- nych oraz o zmianie niektórych ustaw – Dz.U. nr 117, poz. 1228. Ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalnoœci i nadzorowania pomo- cy publicznej dla przedsiêbiorców – Dz.U. nr 60, poz. 704. Winiarski B., Czynniki konkurencyjnoœci regionów, [w:] Konkurencyjnoœæ regionów, red. M. Klamut, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. O. Langego we Wroc³a- wiu, Wroc³aw 1999. Wojtulewicz I., Specjalne strefy ekonomiczne. Magnes dla przedsiêbiorczych inwesto- rów, „Rynki Zagraniczne” 1999, nr 92. Wolañski R., Zwolnienia i ulgi inwestycyjne w specjalnych strefach ekonomicznych, „Koszty 2000”, nr 14–15. Specjalne Strefy Ekonomiczne jako narzêdzie wspierania rozwoju... 183

SPECIAL ECONOMIC ZONES AS AN INSTRUMENT OF SUPPORT OF LOCAL AND REGIONAL DEVELOPMENT

Summary

The local and regional development can be considered in different planes and could depend on many factors. The public regional policy can apply the different instru- ments regulating the development of individual regions. Such as Special Economic Zones. Those zones have been established all over the world to stimulate employment, new investments and to attract foreign capital in selected regions. The paper describes legal solutions regulating the operation of Special Economic Zones in Poland and analy- ses their efficiency in 1996–2004. 184 Danuta Mi³aszewicz Wspó³czesne miasto i jego miejsce w rozwoju... 185

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

KATARZYNA MISZCZAK

WSPÓ£CZESNE MIASTO I JEGO MIEJSCE W ROZWOJU SPO£ECZNO-GOSPODARCZYM REGIONU

Miasta s¹ uosobieniem i w pewnym sensie przed³u¿e- niem trwa³ych, licz¹cych stulecia procesów, le¿¹cych u podstaw europejskiej historii. [...] Stan miast wska- zuje, ¿e w dzisiejszym œwiecie nie wszystko funkcjonu- je jak nale¿y. Te miasta europejskie jednak, które nie uleg³y degradacji wcale albo uleg³y jej tylko czêœcio- wo, stanowi¹ potwierdzenie opinii, ze tworzenie har- monijnego krajobrazu to zadanie wykonalne i ¿e nie jest utopi¹ stworzenie wspó³czesnemu spo³eczeñstwu lepszej oprawy fizycznej rzeczywistoœci, w której przy- sz³o mu ¿yæ Leonardo Benevolo1

Rozwój spo³eczno-gospodarczy jest we wspó³czesnych czasach silnie zró¿- nicowany przestrzennie. Zró¿nicowanie to ma ró¿norakie uwarunkowania, któ- rych Ÿród³a tkwi¹ wewn¹trz jak i na zewn¹trz regionu. Bez w¹tpienia jednym z podstawowych, a zarazem pierwotnym Ÿród³em intensyfikuj¹cym dzia³alnoœæ gospodarcz¹ na konkretnie wybranym obszarze, jest istnienie swoistej formy uk³adów osadniczych, jak¹ jest miasto. Wi¹¿e siê to z cech¹ wspó³czesnej cy- wilizacji – narastaj¹cym zjawiskiem urbanizacji. Miasta, niezale¿nie od tego, ¿e maj¹ odmienny charakter gospodarczy, ¿e pod ich nazw¹ kryj¹ siê bardzo

1 L. Benevolo, Miasto w dziejach Europy, Seria: Tworzenie Europy, Wydawnictwo Kr¹g-Ofi- cyna Wydawnicza Volumen, Warszawa 1995. 186 Katarzyna Miszczak rozmaite treœci i ró¿ne sposoby ¿ycia, pocz¹wszy od miast tubylczych z rodow¹ struktur¹ spo³eczn¹ i prawie wiejsk¹ zabudow¹ w Afryce, po wysoko zorgani- zowane i wyposa¿one aglomeracje wielkomiejskie, przedstawiaj¹ dla otaczaj¹- cej je ludnoœci si³ê atrakcyjn¹, która wywo³uje sta³y, dalszy rozwój procesów urbanizacyjnych2. Wspó³czesne miasto narodzi³o siê niedawno, tj. wraz z koñcem epoki feu- dalnej i wzrostem znaczenia przemys³u w dzia³alnoœci cz³owieka. Miasta ros³y szybko, najczêœciej chaotycznie i powiela³y niskie standardy zabudowy zarów- no przemys³owej i magazynowej, jak i mieszkaniowej, zasiedlanej przez robot- ników fabrycznych3. Istniej¹ce miasta o rozbudowanym przemyœle i du¿ej licz- bie ludnoœci próbowano ulepszaæ przez rozrzedzanie zabudowy i przeciw- dzia³anie procesom koncentracji, które nasila³y siê pod wp³ywem rosn¹cych cen gruntów budowlanych. W tych warunkach myœl urbanistyczna od koñca XIX wieku zwraca³a siê ku, niekiedy naiwnym i nierealnym, wizjom miast o wy¿- szych walorach technicznych, u¿ytkowych i estetycznych. Nale¿y jednak pod- kreœliæ, ¿e wraz z rozwojem gospodarki wolnorynkowej nast¹pi³ „niemal zanik tego wzglêdnie autonomicznego, skupionego wokó³ szczególnych celów, syste- mu instytucjonalnego i spo³ecznego”4, wytworzonego w œredniowieczu modelu funkcjonowania miasta. Natomiast znaczn¹ rolê zaczyna ogrywaæ proces urba- nizacji jako sposób organizacji przestrzeni nie tylko w granicach administracyj- nych miasta, ale te¿ poza nim, oraz zwi¹zki gospodarcze miêdzy miastem a oto- czeniem. W ca³ym tym okresie (tj. od pocz¹tku formu³owania siê gospodarki rynko- wej, czyli ju¿ merkantylizmu, a w³aœciwie jego pierwszej formy tj. bulionizmu) wystêpuje istotne zjawisko otwierania siê miasta na otoczenie. Od tego momen- tu nie jest to ju¿ zamkniêty uk³ad urbanizacyjny, ale okreœlona struktura spo- ³eczno-gospodarcza, odgrywaj¹ca coraz wiêksz¹ rolê w kszta³towaniu relacji spo³eczno-ekonomicznych w regionie5. W gospodarce przemys³owej zwi¹zki

2 M. Kie³czewska-Zaleska, Geografia osadnictwa, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1972, s. 210. 3 R. Domañski, Gospodarka przestrzenna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 98. 4 M. Castells, Kwestia miejska, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1982, s. 28. 5 A. Wallis, Socjologia przestrzeni, Wydawnictwo Niezale¿na Oficyna Wydawnicza, Warsza- wa 1990, s. 167. Wspó³czesne miasto i jego miejsce w rozwoju... 187 miêdzy miastem i otaczaj¹cym j¹ regionem by³y stosunkowo silne. Region do- starcza³ miastu proste zasoby, tj.: niewykwalifikowanej si³y roboczej, produk- tów ¿ywnoœciowych, surowców dla zlokalizowanych w aglomeracji przedsiê- biorstw produkcyjnych i budowlanych. W zamian aglomeracja dawa³a swojemu zapleczu dochody z pracy, przetworzone produkty oraz us³ugi wy¿szego rzêdu (ochrona zdrowia, kultura, szkolnictwo wy¿sze itd.). Otoczenie regionalne by³o z jednej strony zdominowane przez miasto, które eksploatowa³o jego zasoby na potrzeby swojej gospodarki, ale z drugiej stanowi³o podstawê jego funkcjono- wania. W gospodarce informacyjnej zwi¹zki miêdzy metropoli¹ i regionem ule- g³y relatywnemu os³abieniu. Zasoby wystêpuj¹ce w otoczeniu regionalnym sta- ³y siê ju¿ niewystarczaj¹ce dla rozwoju metropolii. W zwi¹zku z tym rola za- plecza zosta³a ograniczona do dostarczania wykwalifikowanej si³y roboczej (która najczêœciej kszta³ci³a siê w tym mieœcie) oraz zasobów œrodowiska: wody pitnej, przestrzeni rekreacyjnej itd. Z drugiej strony region sta³ siê odbiorc¹ co-

a)

REGIONEksploatacjaW AGLOMERACJAymiana ŒWIAT

b)

REGIONMarginalizacjaO METROPOLIAgniskowanie SIEÆ METROPOLII

Rys. 1. Relacje miêdzy miastem i regionem w gospodarce: a) przemys³owej, b) informa- cyjnej ród³o: M. Smêtkowski, Nowe relacje miêdzy metropoli¹ i regionem w gospodarce in- formacyjnej, [w:] Studia Regionalne i Lokalne nr 4 (7) 2001, Wydawnictwo Eu- ropejski Instytut Rozwoju Regionalnego i Lokalnego UW, Warszawa 2001, s. 92. 188 Katarzyna Miszczak raz silniejszych negatywnych impulsów, p³yn¹cych ze strony metropolii. Tañ- sze, po³o¿one dalej od centrum tereny sta³y siê atrakcyjne dla rozwoju niepo¿¹- danej w mieœcie infrastruktury technicznej (np. sk³adowisk odpadów), infra- struktury transportowej i przesy³owej, dla lokalizacji centrów dystrybucyjnych oraz tradycyjnych zasobo- i pracoch³onnych bran¿ dzia³alnoœci produkcyjnej, a tak¿e budownictwa mieszkaniowego i rekreacyjnego. Warto nadmieniæ, i¿ ju¿ w po³owie XX wieku wskazano nowe trendy w kszta³towaniu siê oœrodków osadniczych. Do nich zaliczyæ nale¿y m.in. ta- kie, jak6: • intensyfikacjê procesu urbanizacji w skali ca³ego œwiata, • koncentracjê miast na obszarach s³abo rozwiniêtych (w odró¿nieniu od XIX w., gdzie miasto rozwija³o siê na obszarach wysoko rozwiniêtych), • pojawienie siê nowych form urbanizacji, np. wielkich metropolii (tzw. megalopolis). Z zestawienia wielu ró¿nych definicji miasta7 zawartych w literaturze przedmiotu, wy³oniæ mo¿na kilka wspólnych cech pojêcia miasta. Wynika z nich, ¿e choæ zajmuje ono nieraz ma³y obszar, to jest jednak powi¹zane ró¿- nego rodzaju wiêzami ze znacznie wiêkszym obszarem ni¿ teren zabudowy sa- mego miasta8. Obszar ten nazywamy zapleczem miasta, stref¹ wp³ywów lub re- gionem9. Region miasta jest t¹ stref¹, w której oddzia³ywanie miasta i regionu jest wzajemne, a równoczeœnie stref¹, w której wp³yw danego miasta jest sil-

6 Zob. szerzej P. Georgie, Miasto, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1956 oraz A. Majer, Mia- sta Ameryki – kryzys i polityka odnowy, Wydawnictwo Komitet Przestrzennego Zagospodarowa- nia Kraju PAN, Studia Tom CVII, Warszawa 1999. 7 Por. F. von Richthofen, Vorlesungen über allgemeine Siedlungs-und Verkehrsgeographie, Berlin 1908, s. 262; J. Beaujeu-Garnier, G. Chabot, Zarys geografii miast, Wydawnictwo PWE, Warszawa 1971, s. 31. 8 „Miasto w odró¿nieniu od wsi, której jednorodnoœæ powi¹zana z zajêciami rolniczymi jest ³atwo uchwytna, ma bardzo ró¿norodny, wielostronnie rozbudowany charakter gospodarczy, funk- cjonalny i fizjonomiczny. Strukturê zawodow¹ ludnoœci miejskiej charakteryzuje bogactwo ró¿- nych zawodów...” – szerzej M. Kie³czewska Zaleska, op.cit., s. 107–110 oraz A. Harañczyk, Mia- sta Polski w procesie globalizacji gospodarki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1998, s. 10–21 i 47–56. 9 Por. S. Korenik, Du¿e miasta, ich potencja³ i miejsce w rozwoju spo³eczno-gospodarczym z uwzglêdnieniem Polski, [w:] Rola aglomeracji miejskiej w rozwoju regionu, red. K. Szo³ek, Bi- blioteka Regionalistyki nr 1 (1/2001), Wydawnictwo Katedra Polityki Ekonomicznej i Europej- skich Studiów Regionalnych Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wro- c³aw 2001, s. 91–97. Wspó³czesne miasto i jego miejsce w rozwoju... 189 niejszy ni¿ miasta s¹siedniego. Warto w tym miejscu przytoczyæ s³owa znanego francuskiego geografa Vidala de La Blache, który powiada³, ¿e „region powsta- je przez swoje centrum”10. W ten sposób miasto staje siê czynnikiem konstytu- tywnym regionu, który kszta³tuje siê wokó³ niego i rozrasta siê wraz ze wzro- stem jego potencja³u11. Niew¹tpliwie o rozwoju miast decyduje wiele czynników12. Zauwa¿a siê ostatnio, ¿e w wiêkszoœci przypadków przeobra¿enia te napêdzaj¹ czy wzmac- niaj¹ uwarunkowania zewnêtrzne. Co wiêcej, to w³aœnie one w przysz³oœci de- cydowaæ mog¹ o kierunkach i dynamice przemian. St¹d w lepszej sytuacji po- zostaj¹ i pozostawaæ bêd¹ miasta najwiêksze, w g³ównej mierze korzystaj¹ce z efektów wykorzystania i oddzia³ywania uwarunkowañ zewnêtrznych. Dla miast mniejszych najbardziej znacz¹ce bêd¹ w tej sytuacji czynniki wewnêtrz- ne, a szans na rozwój upatrywaæ nale¿y w gospodarce lokalnej. Wiele bowiem w rozwoju miast zale¿y od nich samych, od ich wielkoœci, po³o¿enia, przemian gospodarczych, od mieszkañców i ich postaw oraz od aktywnoœci w³adz miej- skich w zakresie promocji i marketingu13. Warto zauwa¿yæ, i¿ jednym z najwa¿niejszych elementów kszta³tuj¹cych przestrzeñ miasta jest jego struktura funkcjonalna i baza ekonomiczna. W struk- turze przestrzennej wielkiego miasta wyró¿nia siê14: centrum, dzielnice funk- cjonalne oraz strefê podmiejsk¹. Ta ostatnia kszta³tuje siê w sposób spontanicz- ny w procesie spo³ecznym i jest rezultatem dominuj¹cych w poszczególnych etapach rozwoju miasta mechanizmów funkcjonowania spo³eczeñstwa i gospo- darki. Wraz ze zmian¹ warunków technicznych gospodarowania oraz zmian¹ systemów politycznych zmieniaj¹ siê zasady projektowania miast. Proces spe- cjalizacji funkcjonalnej nadaje miastu indywidualne oblicze, pobudza potrzebê

10 Por. J. Labasse, L’Europe des àegions, Flammarion, Paris 1991, s. 30. 11 Zob. szerzej S. Berezowski, Regionalizacja spo³eczno-gospodarcza, Wydawnictwo Szko³a G³ówna Planowania i Statystyki, Warszawa 1988, s. 82–86. 12 Zob. szerzej M. Ptaszyñska-Wo³czykowicz, Miasto jako system – próba identyfikacji proble- mu, [w:] Miasto i jego w³adze. Studia na ekonomiczn¹ teori¹ rozwoju miast, red. Jerzy Regulski, Wydawnictwo PAN Zak³ad Narodowy im. Ossoliñskich, Wroc³aw 1984. 13 J. Parysek, Wewnêtrzne i zewnêtrzne uwarunkowania transformacji przestrzenno-struktural- nej i rozwoju miast polskich w koñcu XX wieku, [w:] Przemiany bazy ekonomicznej i struktury przestrzennej miast, red. J. S³odczyk, Wydawnictwo Uniwersytet Opolski, Opole 2002, s. 30. 14 Zob. szerzej P. Korcelli, Teoria rozwoju struktury przestrzennej miasta, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1974. 190 Katarzyna Miszczak wzajemnej wspó³pracy i wymiany z innymi miastami, zacieœniaj¹c miêdzy nimi zwi¹zki spo³eczno-gospodarcze15. Dostosowanie miast w warunkach polskich do wymogów gospodarki ryn- kowej16, poza znacznym rozwojem funkcji us³ugowych, bêdzie wymagaæ rów- nie¿ nowego uprzemys³owienia koryguj¹cego b³êdy narzuconego uprzemys³o- wienia socjalistycznego. Nowa organizacja dzia³alnoœci gospodarczej17 w aspekcie przestrzennym nie ma odpowiednika w okrêgach przemys³owych wykszta³conych w XIX w. Oznacza to wyeksploatowanie i upadek starych okrê- gów gospodarczych oraz pojawienie nowych przestrzeni produkcyjnych, spe- ³niaj¹cych wymogi stawiane przez gospodarkê globaln¹. Konsekwencj¹ proce- su globalizacji gospodarki bêdzie zarysowuj¹ca siê na coraz wiêksz¹ skalê po- laryzacja regionalna, koncentracja nowych form dzia³alnoœci gospodarczej w wykszta³conych od podstaw regionach Europy czy œwiata. Du¿e oœrodki osad- nicze staj¹ siê podstaw¹, a w³aœciwie osi¹ rozwoju spo³eczno-ekonomicznego. Jednak trzeba wyraŸnie zaznaczyæ, ¿e nie dotyczy to wszystkich du¿ych miast. Wrêcz przeciwnie, w rozwoju miast mo¿na wskazaæ na zjawisko kryzysu, które nasili³o siê w ostatnich latach. Proces ten okreœla siê mianem dezurbanizacji. W takim wypadku trudno jest jednoznacznie okreœliæ, jakie miasta mog¹ staæ siê biegunami wzrostu unikaj¹c negatywnych konsekwencji. Wydaje siê, ¿e doœæ przejrzystym i wiarygodnym objaœnieniem jest przyjêty przez L.H. Klaas- sena rysunek 2 prezentuj¹cy etapy rozwoju miasta. Na podstawie tego schema- tu mo¿na scharakteryzowaæ fazy rozwoju miasta18: • urbanizacja – tempo wzrostu zaludnienia obszarów centralnych jest szybsze ni¿ obszarów zewnêtrznych, a liczba ludnoœci ca³ej aglomeracji równie¿ wzrasta, • suburbanizacja – przyrost ludnoœci na obszarach zewnêtrznych staje siê szybszy, a ca³a aglomeracja ci¹gle wzrasta,

15 Zob. szerzej Ekonomika i zarz¹dzanie miastem, red. R. Brol, Wydawnictwo Akademii Eko- nomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2001, s. 24–25 oraz Taksonomia struk- tur w badaniach regionalnych, red. D. Strahl, Wydawnictwo Akademia Ekonomiczna im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 1998, s. 29–35. 16 G. Wêc³awowicz, Przestrzeñ i spo³eczeñstwo wspó³czesnej Polski, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, s. 80–83. 17 T. Markowski i D. Stawasz, Ekonomiczne i œrodowiskowe aspekty zarz¹dzania rozwojem miast i regionów, Wydawnictwo Uniwersytet £ódzki, £ódŸ 2001, s. 59–63. 18 T. Markowski, Zarz¹dzanie rozwojem miast, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1999, s. 226–227. Wspó³czesne miasto i jego miejsce w rozwoju... 191

• dezurbanizacja – spadek liczby ludnoœci na obszarach centralnych, a nastêpnie równie¿ zewnêtrznych, powoduje zmniejszenie aglomeracji jako ca³oœci, • reurbanizacja – udzia³ ludnoœci obszaru centralnego w ogólnej liczbie ludnoœci roœnie – pocz¹tkowo wskutek zahamowania tempa ubytku, a nastêpnie wskutek wzrostu liczby ludnoœci tego obszaru.

LudnoϾ reurbanizacja region miejski

dezurbanizacja reurbanizacja

miasto

dezurbanizacja

reurbanizacja

pierœcieñ podmiejski

dezurbanizacja

I II III IV Czas urbanizacja urbanizacja/ suburbanizacja/ dezurbanizacja suburbanizacja dezurbanizacja czy reurbanizacja

Rys. 2. Wielkoœæ zaludnienia a etapy rozwoju miasta ród³o: L.H. Klaassen, Myœl i praktyka ekonomiczna a przestrzeñ, Wydawnictwo Uni- wersytet £ódzki, £ódŸ 1988, s. 52.

Obecnie w tendencjach rozwojowych miast mo¿na wskazaæ kilka g³ów- nych kierunków, wed³ug F. Ashera s¹ to19: • „tropizm”(czyli wygiêcie w kierunku Ÿród³a bodŸców) w stronê prze- strzeni o znacznej jakoœci ¿ycia, • nowy przebieg procesu metropolizacji, • trendy do fragmentaryzacji przy równoczesnej polaryzacji przestrzeni oraz jej przekszta³cenia w ramach sieci gospodarczych,

19 B. Ja³owiecki, Wspó³czesne przekszta³cenia struktury osadniczej i przestrzeni miejskiej, [w:] Cywilizacja informacyjna a przekszta³cenia przestrzeni. Zmiany strukturalne metropolii polskich, red. J. Ko³odziejski, T. Parseka, Wydawnictwo Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Warszawa 1999, s. 75. 192 Katarzyna Miszczak

• znaczne oddzia³ywanie du¿ych podmiotów gospodarczych na przemia- ny urbanizacyjne oraz œwiadczenie us³ug miejskich, • przekszta³cenia spo³eczno-przestrzenne przy znacznej i trwa³ej margina- lizacji niektórych dziedzin. Ze wzglêdu na znaczenie miejskiego uk³adu osadniczego w przebiegu pro- cesu rozwoju spo³eczno-gospodarczego regionu czy te¿ ca³ej gospodarki naro- dowej, wypracowano liczne teorie wyjaœniaj¹ce prawid³owoœci przebiegu kszta³towania siê rozwoju miasta. Przytaczaj¹c, czy te¿ wykorzystuj¹c je pamiê- taæ nale¿y, ¿e teorie te ulegaj¹ ci¹g³ym modyfikacjom i przeobra¿eniom20, zw³aszcza, ¿e wraz z funkcjonowaniem gospodarki w nowym, holistycznym pa- radygmacie XXI wieku pojawiaj¹ siê specyficzne i nieznane dotychczas zjawi- ska zwi¹zane z tak¿e odmiennymi, bo wci¹¿ ewoluuj¹cymi, formami uk³adu osadniczego, jakimi s¹ obszar metropolitalny i aglomeracja21. Konkluduj¹c mo¿na stwierdziæ, i¿ analogicznie, jak wspomniane by³o to ju¿ wczeœniej, relacje pomiêdzy miastem a regionem uleg³y zmianie, podobne tendencje zauwa¿a siê w zwi¹zkach oœrodka metropolitalnego a otaczaj¹cego go regionu22. Przy czym w literaturze przedmiotu uwidaczniaj¹ siê dwie skrajne koncepcje dotycz¹ce oceny tej relacji23:

20 Szczegó³owy opis tych teorii znajduje siê w nastêpuj¹cych pozycjach bibliograficznych: S. Korenik, Dysproporcje w rozwoju regionów Polski – wybrane aspekty, Wydawnictwo Akade- mia Ekonomiczna im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2003, s. 40–42 za B. Malisz, J. ¯urkowski, Metoda analizy progowej, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1971; P. Worcelli, Teo- ria rozwoju struktury przestrzennej miasta, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1974; K. Dziewoñ- ski, Koncepcje i metody badawcze z dziedziny osadnictwa, Prace Geograficzne nr 154, Wydaw- nictwo PAN, Warszawa 1990; K. Kuciñski, Geografia ekonomiczna, zarys teoretyczny, Wydaw- nictwo Szko³a G³ówna Handlowa w Warszawie, Warszawa 1994; M. Polése, Économie urbaine et régionale, Economica, Paris 1994; Š. Samson, J. Byrtus, O. Hudec, M. Muška, M. Nad’orá, Regionálna Ekonomika, Wydawnictwo Ekonomická fakulta Technickej Univerzity v Košicich, Košice, Vienala 2001, s. 54–86. 21 Zob. szerzej P. Eberhardt, S. Herman, Podstawowe pojêcia dotycz¹ce zagadnieñ aglomera- cji miejskich, [w:] Aglomeracje miejskie w Polsce. Pojêcia i Terminologia, Wydawnictwo Komi- tet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, nr 79, Warszawa 1973, s. 29–41 oraz Z. Gon- tarski, W sprawie delimitacji i typologii wielkomiejskich uk³adów osadniczych (obszarów metro- politalnych), [w:] Aglomeracje miejskie w Polsce, pojêcie i terminologia, Wydawnictwo Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, nr 79, Warszawa 1973, s. 14. 22 Por. A. Potrykowska, Funkcjonalne regiony miejskie w krajowym systemie osadniczym, [w:] Wspó³czesne przemiany regionalnych systemów osadniczych w Polsce, red. P. Korcelli i A. Gaw- ryszewski, Wydawnictwo Ossolineum, Wroc³aw 1989. 23 W.M. Gaczek, L. Wojtasiewicz, Funkcje i rola Poznania w rozwoju Wielkopolski, [w:] Rola aglomeracji miejskiej w rozwoju regionu, red. K. Szo³ek, Wydawnictwo Katedra Polityki Ekono- Wspó³czesne miasto i jego miejsce w rozwoju... 193

• pierwsza zak³ada, ¿e du¿y oœrodek miejski mo¿e rozwijaæ siê dynamicz- nie bez regionu, wytwarzaj¹ siê specyficzne zwi¹zki miêdzy du¿ymi miastami, natomiast ich zaplecze (peryferie) pozostaj¹c w cieniu tych aglomeracji funkcjonuj¹ samodzielnie – na ni¿szym poziomie rozwoju, • druga koncepcja nawi¹zuje do za³o¿eñ rozwoju zrównowa¿onego, zak³a- da œcis³y zwi¹zek miêdzy miastem i regionem k³ad¹c nacisk na ich wspó³istnienie i harmonijny rozwój, w tym podejœciu wystêpuje œcis³a relacja miêdzy rozwojem regionalnym a rozwojem lokalnym (nie ma metropolii bez regionu). Obserwuj¹c zjawiska zachodz¹ce w ci¹gle pog³êbiaj¹cych siê procesach globalizacji gospodarki oraz uwzglêdniaj¹c zmienne uwarunkowania rozwoju spo³eczno-gospodarczego w regionach, mo¿na przypuszczaæ, i¿ bardziej realna wydaje siê byæ pierwsza koncepcja, zak³adaj¹ca, ¿e istniej¹ce zró¿nicowania pomiêdzy ró¿nymi formami elementów sieci osadniczej bêd¹ siê utrwalaæ, a na- wet pog³êbiaæ. Regiony czy miasta o znacz¹cej pozycji konkurencyjnej, które mo¿na uznaæ za globalne, bêd¹ dysponowa³y coraz wiêkszym potencja³em gos- podarczym i rozwija³y mikroklimaty decyduj¹ce o atrakcyjnoœci inwestycyjnej. Równie¿ system powi¹zañ miêdzy jednostkami gospodarczymi a instytucjami otoczenia rynkowego i sfer¹ nauki bêdzie podlega³ znacznej intensyfikacji. Warto podkreœliæ, ¿e przez wspó³dzia³anie, czyli tworzenie sieci powi¹zañ, miasta-regiony nabywaj¹ nowych umiejêtnoœci (ucz¹ siê) potrzebnych w prowa- dzeniu dzia³alnoœci gospodarczych, tworzeniu efektywnych programów rozwo- jowych, nawi¹zywaniu korzystnych kontaktów z korporacjami wielonarodowy- mi oraz tworz¹ kapita³ spo³eczny, który staje siê coraz wa¿niejszym czynnikiem rozwoju gospodarczego. Jednak, aby ca³y potencja³ rozwojowy regionu móg³ byæ w pe³ni wykorzystany, miasto stanowi¹cego jego centrum otoczone powin- no byæ terenami wzglêdnie dobrze rozwiniêtymi. Jedynie oœrodki miejskie, któ- re maj¹ nie tylko sprawnie funkcjonuj¹cy oœrodek centralny, lecz tak¿e w pe³ni zintegrowane z nim otoczenie, stan¹ siê przoduj¹ce. St¹d mo¿na twierdziæ, i¿ potencja³ egzogeniczny stanowi niejako determinantê rozwoju struktury spo- ³eczno-gospodarczej miasta-regionu. W przypadku os³abienia tego potencja³u czy wrêcz znacznego obni¿enia jego poziomu konkurencyjnoœci mo¿e staæ siê

micznej i Europejskich Studiów Regionalnych Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2001, s. 11–12. 194 Katarzyna Miszczak on barier¹ rozwojow¹ dla danej jednostki przestrzennej, a w konsekwencji do- prowadziæ do zaniku jej prowzrostowych funkcji. St¹d tylko te obszary, które mog¹ i potrafi¹ najefektywniej wykorzystaæ zasoby wewnêtrzne i zewnêtrzne oraz w proces ten w³¹czyæ najnowsze osi¹gniêcia nauki mog¹ liczyæ na sukces. Na podstawie przeprowadzonych rozwa¿añ mo¿na stwierdziæ, ¿e zjawisko urbanizacji jest jednym z najbardziej uderzaj¹cych przejawów wspó³czesnej cy- wilizacji. Oczywiœcie proces ten ma zarówno pozytywne jak i negatywne skut- ki, ale z pewnoœci¹ tworzy now¹ rzeczywistoœæ, nazywan¹ przez niektórych „planet¹ miast”24. Wzajemne zale¿noœci miasta i jego otoczenia (regionu) s¹ tak silne, i¿ stanowi to asumpt do traktowania tego obszaru jako jednostki nazywa- nej miastem-regionem z dominuj¹cym oœrodkiem centralnym. Miasta powstaj¹ jako odpowiedŸ na potrzeby zg³aszane przez spo³ecznoœæ regionu odnoœnie do istnienia na nim centrów organizacyjnych, ekonomicznych, instytucjonalnych, transportowych, kulturalnych itp. Nale¿y jednak wyraŸnie zaznaczyæ, ¿e miasto rodzi siê wówczas, gdy rozwój danego regionu osi¹gnie okreœlon¹ „masê kry- tyczn¹”, która stanowi przes³ankê do powstania nowego miasta.

Bibliografia

Beaujeu-Garnier J., Chabot G., Zarys geografii miast, Wydawnictwo PWE, Warszawa 1971. Benevolo L., Miasto w dziejach Europy, Seria: Tworzenie Europy, Wydawnictwo Kr¹g- Oficyna Wydawnicza Volumen, Warszawa 1995. Berezowski S., Regionalizacja spo³eczno-gospodarcza, Wydawnictwo Szko³a G³ówna Planowania i Statystyki, Warszawa 1988. Castells M., Kwestia miejska, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1982. Domañski R., Gospodarka przestrzenna, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002. Dziewoñski K., Koncepcje i metody badawcze z dziedziny osadnictwa, Prace Geogra- ficzne nr 154, Wydawnictwo PAN, Warszawa 1990.

24 D. Szymañska, Nowe miasta w systemach osadniczych, Wydawnictwo Uniwersytet im. Mi- ko³aja Kopernika w Toruniu, Toruñ 1996, s. 5. Wspó³czesne miasto i jego miejsce w rozwoju... 195

Eberhardt P., Herman S., Podstawowe pojêcia dotycz¹ce zagadnieñ aglomeracji miej- skich, [w:] Aglomeracje miejskie w Polsce. Pojêcia i Terminologia, Wydawnictwo Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, nr 79, Warszawa 1973. Ekonomika i zarz¹dzanie miastem, red. R. Brol, Wydawnictwo Akademii Ekonomicz- nej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2001. Gaczek W.M., Wojtasiewicz L., Funkcje i rola Poznania w rozwoju Wielkopolski, [w:] Rola aglomeracji miejskiej w rozwoju regionu, red. K. Szo³ek, Wydawnictwo Ka- tedra Polityki Ekonomicznej i Europejskich Studiów Regionalnych Akademii Eko- nomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2001. Georgie P., Miasto, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1956. Gontarski Z., W sprawie delimitacji i typologii wielkomiejskich uk³adów osadniczych (obszarów metropolitalnych), w: Aglomeracje miejskie w Polsce, pojêcie i termi- nologia, Wydawnictwo Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju PAN, nr 79, Warszawa 1973. Harañczyk A., Miasta Polski w procesie globalizacji gospodarki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1998. Ja³owiecki B., Wspó³czesne przekszta³cenia struktury osadniczej i przestrzeni miejskiej, [w:] Cywilizacja informacyjna a przekszta³cenia przestrzeni. Zmiany strukturalne metropolii polskich, red. J. Ko³odziejski, T. Parseka, Wydawnictwo Komitet Prze- strzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Warszawa 1999. Kie³czewska-Zaleska M., Geografia osadnictwa, Wydawnictwo Naukowe PWN, War- szawa 1972. Klaassen L.H., Myœl i praktyka ekonomiczna a przestrzeñ, Wydawnictwo Uniwersytet £ódzki, £ódŸ 1988. Korcelli P., Teoria rozwoju struktury przestrzennej miasta, Wydawnictwo PWN, War- szawa 1974. Korenik S., Du¿e miasta, ich potencja³ i miejsce w rozwoju spo³eczno-gospodarczym z uwzglêdnieniem Polski, [w:] Rola aglomeracji miejskiej w rozwoju regionu, red. K. Szo³ek, Biblioteka Regionalistyki nr 1 (1/2001), Wydawnictwo Katedra Polity- ki Ekonomicznej i Europejskich Studiów Regionalnych Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2001. Korenik S., Dysproporcje w rozwoju regionów Polski – wybrane aspekty, Wydawnic- two Akademia Ekonomiczna im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2003. Kuciñski K., Geografia ekonomiczna, zarys teoretyczny, Wydawnictwo Szko³a G³ówna Handlowa w Warszawie, Warszawa 1994. 196 Katarzyna Miszczak

Labasse J., L’Europe des àegions, Flammarion, Paris 1991. Majer A., Miasta Ameryki – kryzys i polityka odnowy, Wydawnictwo Komitet Prze- strzennego Zagospodarowania Kraju PAN, Studia Tom CVII, Warszawa 1999. Malisz B., ¯urkowski J., Metoda analizy progowej, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1971. Markowski T., Zarz¹dzanie rozwojem miast, Wydawnictwo PWN, Warszawa 1999. Markowski T., Stawasz D., Ekonomiczne i œrodowiskowe aspekty zarz¹dzania rozwojem miast i regionów, Wydawnictwo Uniwersytet £ódzki, £ódŸ 2001. Parysek J., Wewnêtrzne i zewnêtrzne uwarunkowania transformacji przestrzenno-struk- turalnej i rozwoju miast polskich w koñcu XX wieku, [w:] Przemiany bazy ekono- micznej i struktury przestrzennej miast, red. J. S³odczyk, Wydawnictwo Uniwer- sytet Opolski, Opole 2002. Polése M., Économie urbaine et régionale, Economica, Paris 1994. Potrykowska A., Funkcjonalne regiony miejskie w krajowym systemie osadniczym, [w:] Wspó³czesne przemiany regionalnych systemów osadniczych w Polsce, red. P. Kor- celli i A. Gawryszewski, Wydawnictwo Ossolineum, Wroc³aw 1989. Ptaszyñska-Wo³czykowicz M., Miasto jako system – próba identyfikacji problemu, [w:] Miasto i jego w³adze. Studia na ekonomiczn¹ teori¹ rozwoju miast, red. Jerzy Re- gulski, Wydawnictwo PAN Zak³ad Narodowy im. Ossoliñskich, Wroc³aw 1984. Richthofen F., Vorlesungen über allgemeine Siedlungs-und Verkehrsgeographie, Berlin 1908. Samson Š., Byrtus J., Hudec O., Muška M., Nad’orá M., Regionálna Ekonomika, Wy- dawnictwo Ekonomická fakulta Technickej Univerzity v Košicich, Košice, Viena- la 2001. Smêtkowski M., Nowe relacje miêdzy metropoli¹ i regionem w gospodarce informacyj- nej, [w:] Studia Regionalne i Lokalne nr 4(7) 2001, Wydawnictwo Europejski In- stytut Rozwoju Regionalnego i Lokalnego UW, Warszawa 2001. Szymañska D., Nowe miasta w systemach osadniczych, Wydawnictwo Uniwersytet im. Miko³aja Kopernika w Toruniu, Toruñ 1996. Taksonomia struktur w badaniach regionalnych, red. D. Strahl, Wydawnictwo Akade- mia Ekonomiczna im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 1998. Wallis A., Socjologia przestrzeni, Wydawnictwo Niezale¿na Oficyna Wydawnicza, War- szawa 1990. Wêc³awowicz G., Przestrzeñ i spo³eczeñstwo wspó³czesnej Polski, Wydawnictwo Na- ukowe PWN, Warszawa 2002. Wspó³czesne miasto i jego miejsce w rozwoju... 197

Worcelli P., Teoria rozwoju struktury przestrzennej miasta, Wydawnictwo PWN, War- szawa 1974.

MODERN CITY AND ITS PLACE IN SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF REGION

Summary

The author focuses her considerations on the role of modern city in region’s social and economic development. In the article it was stated that the influence of urbaniza- tion’s and metropolization’s processes on the way of space’s organization has still in- creased and it is very important. It was also shortly characterized new trends in creating settlement centres (according to P. Georgie), and next some main directions in develop- mental tendencies of cities were presented. On base of done deliberations it was ascertained, that utilization of new external conditionalities, connecting first of all with European integration’s process and globali- zation and internal ones determined by networking structure which is being only just formed in Poland, they all no doubt frame connections between city and its milieu-it means region. As a reason of the elaboration’s limited volume presented matters, opinions and conclusions were depicted in synthetic form. 198 Katarzyna Miszczak Charakterystyka spo³eczno-ekonomiczna miasta i gminy Krotoszyn... 199

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

IWONA POTOCZNA

CHARAKTERYSTYKA SPO£ECZNO-EKONOMICZNA MIASTA I GMINY KROTOSZYN W LATACH 1999–2003 W KONTEKŒCIE MO¯LIWOŒCI ROZWOJU LOKALNEGO – WYBRANE ASPEKTY

Wprowadzenie

Rozwój przestrzenny cechuje siê du¿¹ z³o¿onoœci¹, która wynika ze wzro- stu otwartoœci spo³eczno-gospodarczej jednostek osadniczych oraz zró¿nicowa- nia uk³adów funkcjonalno-przestrzennych1. Gmina jest najmniejsz¹ jednostk¹ podzia³u terytorialnego kraju, nastawion¹ nie tylko na zaspokajanie bie¿¹cych potrzeb spo³ecznoœci lokalnych, ale równie¿ maj¹c¹ prawo decydowania o kie- runkach rozwoju lokalnego. Okreœla ona po¿¹dane kierunki rozwoju na podsta- wie analizy silnych stron oraz szans i mo¿liwoœci rozwoju gminy, a tak¿e wska- zuje potencjalne zagro¿enia rozwoju2. Rozwój lokalny uto¿samiany bywa z rozwojem gospodarczym, jednak¿e nale¿y pamiêtaæ o wielowymiarowoœci tego pojêcia. Uwzglêdnia on potrzeby mieszkañców, zasoby i walory œrodowiska naturalnego, poziom rozwoju infra-

1 S. Korenik, Dysproporcje w rozwoju regionów Polski – wybrane aspekty, Wydawnictwo Aka- demii Ekonomicznej im. Oskara Langego, Wroc³aw 2003, s. 7. 2 M. Rogowska, Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym na przyk³adzie gmin powiatu k³odzkiego, [w:] Gospodarka przestrzenna i administracja samorz¹dowa, red. K. Szo³ek, I. Potoczna, „Bi- blioteka Regionalisty” nr 1 (1/2005), Zeszyt nr 1, Wydawnictwo: Katedra Gospodarki Przestrzen- nej i Administracji Samorz¹dowej Akademia Ekonomiczna im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2005, s. 44. 200 Iwona Potoczna struktury, poziom oœwiaty i kultury, istniej¹cy potencja³ gospodarczy, naukowo- techniczny, kadrowy, stabilne przepisy prawa. Ponadto nale¿y uwzglêdniæ ak- tywnoœæ spo³eczeñstw lokalnych przedstawiaj¹c¹ siê na czterech p³aszczyznach: gospodarczej, spo³ecznej, politycznej, kulturowej3. Rozwój lokalny obejmuje ogólne dzia³ania maj¹ce na celu wprowadzenie w ruch i wspó³dzia³anie lokalnych aktorów (uczestników) dla w³aœciwego wy- korzystania Ÿróde³ ludzkich i materialnych na danym obszarze4. S¹ to procesy œwiadomie inicjowane i kreowane przez w³adze lokalne, przedsiêbiorców, lob- by ekologiczne, stowarzyszenia spo³eczne i kulturalne oraz mieszkañców. Po- dejmowane s¹ dla kreatywnego, efektywnego i racjonalnego wykorzystania miejscowych zasobów niematerialnych i materialnych. Wa¿ne znaczenie dla rozwoju lokalnego maj¹ wartoœci niematerialne, takie jak wiedza i badania, kwalifikacje i nowe umiejêtnoœci, przedsiêbiorczoœæ oraz zdolnoœci przywód- cze5. Zdaniem I. Pietrzyk rozwój lokalny mo¿na definiowaæ jako dzia³anie po- dejmowane z woli lokalnych aktorów na podstawie informacji dotycz¹cych sta- nu miejscowych zasobów, przy uwzglêdnieniu specyfiki terytorialnej. Jest to wiêc „oddolny” sposób generowania dynamiki rozwoju, dla którego uzyskania wykorzystuje siê wewnêtrzny potencja³ rozwojowy6. Efektem rozwoju lokalnego jest powstanie okreœlonych wartoœci w gminie np. nowych miejsc pracy, nowych inwestycji, nowych dóbr i us³ug zaspokajaj¹cych popyt lokalny i regionalny.

1. Charakterystyka spo³eczno-gospodarcza miasta i gminy Krotoszyn

Gmina miejsko-wiejska Krotoszyn jest po³o¿ona w po³udniowej czêœci województwa Wielkopolskiego, na granicy dwóch wa¿nych regionów gospodar- czych Wielkopolski i Dolnego Œl¹ska, gdzie krzy¿uj¹ siê dwa równorzêdne szla-

3 K. Paj¹k, Rola samorz¹du terytorialnego w kszta³towaniu rozwoju lokalnego, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ 2005, s. 62. 4 H. Brandenburg, Zarz¹dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002, s. 14. 5 H. Brandenburg, Zarz¹dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002, s. 14. 6 I. Pietrzyk, Polityka regionalna Unii Europejskiej regiony w pañstwach cz³onkowskich, Wy- dawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 32. Charakterystyka spo³eczno-ekonomiczna miasta i gminy Krotoszyn... 201 ki komunikacji kolejowej i drogowej: z pó³nocy na po³udnie – Gniezno–Wro- c³aw oraz ze wschodu na zachód £ódŸ–Zielona Góra. £¹czna powierzchnia mia- sta i gminy wynosi 256 km2 (miasto: 23 km2, obszar wiejski 233 km2). Miasto i gmina Krotoszyn liczy wed³ug stanu na dzieñ 31 grudnia 2003 roku 40 630 mieszkañców, w tym 29 421 zamieszkuje w Krotoszynie, natomiast 11 209 na terenach wiejskich. W ostatnich latach obserwuje siê na tym obsza- rze wzrost liczby ludnoœci, co prezentuje rysunek 1.

35 000 30 000 25 000 20 000 15 000

Liczba ludnoœci Liczba 10 000 5 000 0 1999 2000 2001 2002 2003

Miasto Tereny wiejskie

Rys. 1. Liczba ludnoœci w mieœcie i gminie Krotoszyn w latach 1999–2003 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie dane Urzêdu Miejskiego w Krotoszynie.

Wzrost liczby ludnoœci dotyczy g³ównie miasta Krotoszyn, natomiast na terenach wiejskich zauwa¿a siê nieznaczny spadek tej wielkoœci. Szczególne znaczenie ma struktura ludnoœci wg p³ci i wieku, poniewa¿ wy- wiera ona powa¿ny wp³yw na wszystkie zjawiska demograficzne oraz warun- kuje wiele innych zjawisk spo³ecznych. Strukturê wed³ug wieku ludnoœci, kszta- ³tuj¹c¹ siê pod wp³ywem dwóch g³ównych czynników – urodzeñ i zgonów, cha- rakteryzuje na ogó³ zmniejszanie siê liczby osób w ka¿dej nastêpnej, coraz star- szej, grupie. W latach 1999–2003 wspó³czynnik przyrostu naturalnego by³ do- datni. Ci¹gle pozostaje wy¿szy ni¿ œrednia krajowa, która od kilku lat oscyluje wokó³ zera. Ludnoœæ miasta i gminy Krotoszyn jest zró¿nicowana wiekowo, co prezen- tuje poni¿sza tabela 1. 202 Iwona Potoczna

Tabela 1 Ludnoœæ wed³ug wieku w mieœcie i gminie Krotoszyn (stan w dniu 31 grudnia 2003 r.)

Ogó³em Grupy wiekowe Kobiety Mê¿czyŸni liczba struktura liczby mieszkañców mieszkañców 0–2 lat 558 633 1 191 2,9% 3–6 lat 886 930 1 816 4,5% 7–16 lat 2 869 3 019 5 888 14,5% 17–19 1 073 1 119 2 192 5,4% 20–24 1 791 1 815 3 606 8,9% 25–39 4 190 4 241 8 431 20,8% 40–59 5 806 5 502 11 308 27,8% 60–64 838 659 1 497 3,7% 65 lat i wiêcej 2 941 1 760 4 701 11,6% Mieszkañcy 20 952 19 678 40 630 100,0% razem ród³o: opracowanie w³asne na podstawie dane Urzêdu Miejskiego w Krotoszynie.

W gminie Krotoszyn mieszkaj¹ ludzie stosunkowo m³odzi. Udzia³ dzieci w wieku przedszkolnym w liczbie ludnoœci ogó³em kszta³tuje siê na poziomie oko³o 4,5%. Blisko 20,8% stanowi¹ osoby w wieku 25–39 lat, w przedziale wie- kowym 17–24 lat mieœci siê 14,3% ludnoœci, natomiast dzieci i m³odzie¿ uczêszczaj¹ce do szkó³ podstawowych i gimnazjum to 14,5%. W przypadku lud- noœci w wieku produkcyjnym widoczny jest nieznaczny wzrost w porównaniu do lat ubieg³ych. Wi¹¿e siê to miêdzy innymi z wchodzeniem w wiek zdolnoœci do pracy ludzi z wy¿ów demograficznych lat siedemdziesi¹tych i osiemdziesi¹- tych. Zwiêksza siê potencja³ si³y roboczej, co z drugiej strony, przy spadku ak- tywnoœci gospodarczej mo¿e spowodowaæ wzrost bezrobocia. Ludnoœæ w wie- ku 40–59 lat stanowi ponad jedn¹ czwart¹ ogó³u mieszkañców miasta i gminy Krotoszyn. Gminê charakteryzuje niezbyt wysoki odsetek ludnoœci w wieku po- wy¿ej 65 roku ¿ycia. Zmiana proporcji miêdzy ró¿nymi grupami wiekowymi znacz¹co wp³ywa na rynek pracy, bowiem decyduje o liczbie ludnoœci w wieku produkcyjnym. Poziom bezrobocia w gminie Krotoszyn od kilku lat utrzymuje siê na po- ziomie podobnym lub nieco wy¿szym od œredniego dla województwa, czy te¿ ca³ego kraju. W latach 1999–2001 zaobserwowano jego wzrost. Charakterystyka spo³eczno-ekonomiczna miasta i gminy Krotoszyn... 203

4000

3000 Liczba 2000 bezrobotnych 1000

0 1999 2000 2001 2002 2003

Rys. 2. Liczba osób bezrobotnych w gminie Krotoszyn w latach 1999–2003 ród³o: dane Urzêdu Miejskiego w Krotoszynie.

Na koniec roku 2003 stopa bezrobocia na terenie gminy kszta³towa³a siê na poziomie 20,2% i tym samym by³a zbli¿ona do œredniej krajowej. Na skutek przyrostu nowych miejsc pracy, liczba osób bezrobotnych od roku 2002 spada.

Rys. 3. Struktura wiekowa osób bezrobotnych ród³o: Plan Rozwoju Lokalnego Miasta i Gminy Krotoszyn na lata 2006–2006.

W ci¹gu ostatnich 5 lat proporcje miêdzy grupami wiekowymi osób bez- robotnych uleg³y zmianom. Spadek poziomu bezrobocia od 2002 roku wynika przede wszystkim ze zmniejszenia liczby osób bezrobotnych w wieku poni¿ej 24 lat, choæ i tak ich udzia³ pozostaje wci¹¿ wysoki. Niepokoj¹cym zjawiskiem jest dynamiczny wzrost liczby d³ugotrwale bezrobotnych – powy¿ej 24 miesiê- cy. Podczas gdy w 1999 roku by³o ich jeszcze 731, to w 2003 roku ju¿ 1482. S¹ oni, niestety, najliczniejsz¹ grup¹ wœród bezrobotnych. Jest to jednak typowa struktura jak w wiêkszoœci gmin w Polsce. 204 Iwona Potoczna

Analizuj¹c sferê gospodarcz¹ mo¿na zauwa¿yæ, ¿e w Krotoszynie prowa- dz¹ swoj¹ dzia³alnoœæ firmy reprezentuj¹ce przemys³ metalowy, budowlany, spo¿ywczy, odzie¿owy, wyrobów parafinowych, farmaceutycznych, opakowañ drewnianych i opakowañ z tworzyw sztucznych. Niektóre z zak³adów dysponu- j¹ w³asnymi hurtowniami, sklepami, a nawet domami towarowymi. Do najwa¿- niejszych pracodawców zalicza siê: „Mahle Polska Sp. z.o.o., Krotoszyñskie Przedsiêbiorstwo Ceramiki Budowlanej „CERABUD” SA, Zak³ady Miêsne Krotoszyn, WITAR SA oddzia³ w Biadkach, Fabryka Urz¹dzeñ Górniczych „FUGOR” sp. z o.o., P.P.H. „EWA” SA, Zak³ad Mleczarski Nutricia Krotoszyn sp. z o.o., Przedsiêbiorstwo „Jotkel”, Wytwórnia Wyrobów Woskowych „LU- MEN 1852”, P.P.H,U. „PRODUCTS”, Spó³dzielnia Inwalidów „Jutrzenka”. Du¿e znaczenie maj¹ tak¿e firmy us³ugowo-handlowe oraz hurtownie. Poni¿ej przedstawiono liczbê podmiotów zaewidencjonowanych z Krajowym Rejestrze Urzêdowym Podmiotów Gospodarki Narodowej REGON.

3600 3500 3400 3300 3200 3100 3000 2900 2800 2700

Liczbaprzedsiêbiorstw 2600 1999 2000 2001 2002 2003 Rys. 4. Podmioty gospodarki narodowej w Krajowym Rejestrze Urzêdowym Podmio- tów Gospodarki Narodowej REGON ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych z Rocznika Statystycznego Wojewódz- twa Wielkopolskiego z lat 2000, 2001, 2002, 2003, 2004.

Gospodarka gminy to tak¿e kilka tysiêcy zarejestrowanych niewielkich podmiotów, prowadz¹cych dzia³alnoœæ produkcyjn¹, us³ugow¹ i handlow¹. Ich liczba stale roœnie, nale¿y jednak zauwa¿yæ, ¿e przyrost nowo rejestrowanych podmiotów uleg³ zmniejszeniu. Przedsiêbiorstwa dzia³aj¹ce w mieœcie i gminie Krotoszyn wprowadzaj¹ coraz to nowsze grupy wyrobów, bior¹ udzia³ w krajo- wych i miêdzynarodowych targach, s¹ inicjatorami powstawania ogólnopolskich stowarzyszeñ bran¿owych, organizuj¹c wspó³pracê miêdzy podobnymi sobie fir- mami i zajmuj¹c siê dystrybucj¹ produktów. O jakoœci ich produkcji œwiadcz¹ Charakterystyka spo³eczno-ekonomiczna miasta i gminy Krotoszyn... 205 uzyskiwane certyfikaty ró¿nych systemów jakoœci, w tym najbardziej znanego systemu ISO 9000. Spo³ecznoœæ Krotoszyna cechuje siê du¿¹ przedsiêbiorczoœci¹. W roku 1999 na 1000 mieszkañców przypada³y w gminie Krotoszyn oko³o 73 podmio- ty gospodarcze, natomiast w 2003 ju¿ 86 podmiotów gospodarczych zarejestro- wanych w systemie REGON. Jest to wartoœæ wysoka dla gmin miejsko-wiej- skich. Na terenach wiejskich gminy dominuj¹cym sektorem gospodarczym jest rolnictwo. W wypadku u¿ytków rolnych dominuj¹ grunty orne, stanowi¹ce 91% powierzchni u¿ytków rolnych. Drugie w kolejnoœci znaczenia s¹ ³¹ki i pastwi- ska, zajmuj¹ce 8% powierzchni u¿ytków rolnych oraz sady, tylko 0,6%. W gmi- nie brak najlepszych klas gleby (klasy I i II), co wp³ywa na op³acalnoœæ prowa- dzenia gospodarki rolnej. Dominuj¹ zaœ grunty III klasy bonitacyjnej, które tak- ¿e zaliczane s¹ do gleb dobrych, stanowi¹ce 42% powierzchni gruntów ornych. Nieco ponad 1/3 powierzchni u¿ytków ornych stanowi¹ gleby klasy IV, nato- miast 20% stanowi¹ grunty najs³absze klasy V i VI. Na terenach wiejskich pro- dukowana jest przede wszystkim pszenica, jêczmieñ jary, pszen¿yto ozime oraz buraki cukrowe. Atrakcj¹ w mieœcie i gminie Krotoszyn jest kryta p³ywalnia wraz z oœrod- kiem rehabilitacyjnym „Wodnik”, obejmuj¹ca czêœæ rekreacyjn¹, sportow¹ oraz rehabilitacyjn¹. Ponadto istnieje k¹pielisko odkryte. Na terenie gminy funkcjo- nuje Oœrodek Sportu i Rekreacji, dysponuj¹cy stadionem sportowym, hal¹ spor- towo-widowiskow¹, wypo¿yczalni¹ sprzêtu wodnego, k¹pieliskiem. Istnieje tak- ¿e wypo¿yczalnia sprzêtu wodnego przy jeziorze. Turystycznie przyci¹gaj¹ tak- ¿e znakowane piesze szlaki turystyczne: Krotoszyn – Sulmierzyce (¿ó³ty), Kro- toszyn – Zduny (zielony), Krotoszyn – Baszków (czerwony) oraz szlaki rowe- rowe wokó³ Krotoszyna (czarny), Krotoszyn – Talary – Zduny – Chachalnia – Wodników Górny – Sulmierzyce – Chwaliszew – Krotoszyn. Zorganizowano œcie¿ki edukacyjno-przyrodnicze7. Godnymi uwagi s¹ rezerwaty przyrody: „D¹- browa” oraz ”D¹browa Smoszew”, „Buczyna Helenopol” oraz „Miejski Bór”. Na terenie gminy po³o¿ony jest obszar chronionego krajobrazu „D¹browy Kro- toszyñskie” oraz „Baszków – Rochy”.

7 Plan Rozwoju Lokalnego Miasta i Gminy Krotoszyn na lata 2006–2006. Maszynopis. 206 Iwona Potoczna

2. Perspektywy i bariery rozwoju lokalnego w mieœcie i gminie Krotoszyn

W Polsce rozwój lokalny najczêœciej jest uto¿samiany jest z rozwojem spo³eczno-gospodarczym na terenie gminy. Powinien on opieraæ siê na silnych wiêzach spo³ecznych, z uwzglêdnieniem wszelkich inicjatyw spo³ecznych8. W wyniku przeprowadzonej analizy zauwa¿yæ mo¿na, i¿ gmina miejsko- wiejska Krotoszyn dysponuje zró¿nicowanym potencja³em spo³eczno-gospodar- czym, który wp³ywa na jej konkurencyjnoœæ w stosunku do gmin s¹siednich. Na rozwój miasta i gminy Krotoszyn pozytywnie wp³ywa coroczny wzrost realnych dochodów i wydatków w gminie, przy utrzymaniu p³ynnoœci finansowej. Wzras- ta znaczenie dochodów w³asnych gminy w dochodach ogó³em, jednak¿e spada znaczenie dochodów z podatków i op³at lokalnych. Gmina otrzyma³a tytu³ i cer- tyfikat „Gmina FAIR PLAY”, ponadto otrzyma³a wyró¿nienie jako najlepiej oœwietlona gmina roku oraz najbardziej zinformatyzowana gmina w wojewódz- twie (nagroda dla instytucji publicznych). Atutem dla rozwoju gminy jest po³o¿enie przy linii kolejowej, prawie pe- ³ne zwodoci¹gowanie gminy i miasta, istnienie oczyszczalni œcieków i mo¿li- woœæ jej rozbudowy, wdro¿ony system segregacji odpadów, mo¿liwoœæ budowy punktu, istnienie sieci gazowej na terenie gminy. Gmina posiada aktualny Pro- jekt za³o¿eñ do planu zaopatrzenia miasta i gminy Krotoszyn w ciep³o, energiê elektryczn¹ i paliwa gazowe i Za³o¿enia techniczno-ekonomiczne rozbudowy miejskiej sieci ciep³owniczej w Krotoszynie. Istniej¹ce i promowane tereny pod inwestycje s¹ przygotowane do zago- spodarowania, a ponadto cechuj¹ siê relatywnie niskimi cenami gruntów. Nale- ¿y jednak zwróciæ uwagê, i¿ okoliczne oœrodki miejskie s¹ równie konkuren- cyjne w przyci¹ganiu inwestorów. W gminie zauwa¿a siê niejednolicie wydzie- lon¹ sferê przemys³ow¹, co wynika ze zbyt ma³ej liczby planów zagospodaro- wania przestrzennego. W Krotoszynie funkcjonuje kilkadziesi¹t firm o zdywer- syfikowanej ofercie produktowej, co zapewnia stabilny rozwój miasta. Jednak potencja³ gospodarczy w skali ca³ego subregionu jest niski, a ponadto podlega silnej konkurencji ze strony s¹siednich oœrodków miejskich w przyci¹ganiu in-

8 J. Dobrodziej: Rola w³adz lokalnych w stymulowaniu rozwoju – aspekt teoretyczny, [w:] E. Sobczak: Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, Prace Naukowe AE we Wroc³awiu nr 939, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2002, s. 68. Charakterystyka spo³eczno-ekonomiczna miasta i gminy Krotoszyn... 207 westycji. W sferze wspierania sektora MŒP oraz rozwoju inwestycji konieczne s¹ dzia³ania organizacyjne, polegaj¹ce m.in. na wprowadzeniu profesjonalnej i kompleksowej obs³ugi przedsiêbiorców w Urzêdzie Miasta, œcis³ej wspó³pra- cy miêdzy samorz¹dem lokalnym a organizacjami zrzeszaj¹cymi miejscowych przedsiêbiorców, wykorzystaniu potencja³u informacyjnego, jaki daje oficjalna strona internetowa miasta. Nale¿y zauwa¿yæ, ¿e w Krotoszynie brakuje obwodnicy miasta. Tabor Miejskiego Zak³adu Komunikacji jest nadmiernie obci¹¿ony. Problemem pozo- staje du¿e zanieczyszczenie miasta (g³ównie centrum, emisja spalin). Zauwa¿al- na jest koniecznoœæ zamkniêcia wysypiska i jego rekultywacja, uzupe³nienia i modernizacji sieci wodoci¹gowej na terenie miasta i gminy oraz budowy cmentarza komunalnego. Na terenie miasta i gminy Krotoszyn nale¿y dokonaæ inwestycji drogowych (nowe drogi, chodniki, œcie¿ki rowerowe).

Bibliografia

Brandenburg H., Zarz¹dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi, Wydawnictwo Aka- demii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2002. Dobrodziej J., Rola w³adz lokalnych w stymulowaniu rozwoju – aspekt teoretyczny, [w:] E. Sobczak, Gospodarka lokalna w teorii i w praktyce, Prace Naukowe AE we Wroc³awiu nr 939, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Lange- go we Wroc³awiu, Wroc³aw 2002. Korenik S., Dysproporcje w rozwoju regionów Polski – wybrane aspekty, Wydawnic- two Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego, Wroc³aw 2003. Paj¹k K., Rola samorz¹du terytorialnego w kszta³towaniu rozwoju lokalnego, Wydaw- nictwo Akademii Ekonomicznej w Poznaniu, Poznañ 2005. Pietrzyk I., Polityka regionalna Unii Europejskiej regiony w pañstwach cz³onkowskich, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004. Plan Rozwoju Lokalnego Miasta i Gminy Krotoszyn na lata 2006–2006. Maszynopis. Rocznik Statystyczny Województwa Wielkopolskiego z lat 2000, 2001, 2002, 2003, 2004. Rogowska M., Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym na przyk³adzie gmin powiatu k³odzkie- go, [w:] Gospodarka przestrzenna i administracja samorz¹dowa, red. K. Szo³ek , I. Potoczna, „Biblioteka Regionalisty” nr 1 (1/2005), Zeszyt nr 1, Wydawnictwo: Katedra Gospodarki Przestrzennej i Administracji Samorz¹dowej Akademia Eko- nomiczna im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2005. 208 Iwona Potoczna

SOCIAL-ECONOMIC CHARACTERISTIC OF THE CITY AND COMMUNE OF KROTOSZYN IN YEARS 1999–2003 IN CONTEXT OF LOCAL DEVELOPMENT POSSIBILITIES

Summary

The spatial development is very complicated. It comes from the fact that the set- tlement units are open in social-economic base and diversity functional and spatial ar- rangement. The aim of the article is was an analyses social-economic situation and per- spectives and barriers of local development of the city and commune of Krotoszyn in 1999–2003. As a reason of the elaboration’s limited volume presented matters, opinions and conclusions were depicted in synthetic form. Organizacja dzia³alnoœci kulturalnej samorz¹du gminnego... 209

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

JOANNA PRZYBYLSKA

ORGANIZACJA DZIA£ALNOŒCI KULTURALNEJ SAMORZ¥DU GMINNEGO JAKO CZYNNIKA ROZWOJU LOKALNEGO

Wprowadzenie

W rozwa¿aniach na temat rozwoju lokalnego coraz czêœciej zwraca siê uwagê na znaczenie aspektów jakoœciowych w poziomie ¿ycia i warunkach funkcjonowania gospodarki. Obok tzw. „twardych” czynników rozwoju lokal- nego, takich jak np. infrastruktura techniczna, wyró¿nia siê tzw. czynniki „miêk- kie”, do których zaliczana jest miêdzy innymi oferta kulturalna danej jednostki samorz¹du terytorialnego1. Sposób zorganizowania dzia³alnoœci kulturalnej sa- morz¹du gminnego, który niew¹tpliwie przek³ada siê na zakres i atrakcyjnoœæ oferty kulturalnej, mo¿e stanowiæ wa¿ny czynnik rozwoju lokalnego. Z tego wzglêdu istotne znaczenie dla rozwoju lokalnego ma zakres samodzielnoœci za- równo organów samorz¹du gminnego, jak i instytucji kultury w prowadzeniu dzia³alnoœci kulturalnej oraz w kszta³towaniu oferty kulturalnej. W artykule pojêcie „dzia³alnoœæ kulturalna” zosta³o ograniczone do dzia- ³alnoœci polegaj¹cej na upowszechnianiu kultury, czyli œwiadczeniu okreœlone- go rodzaju us³ug niematerialnych zaspokajaj¹cych potrzeby kulturalne cz³owie-

1 Por. m.in. L. Wojtasiewicz, O potrzebie zmian w modelu dzia³alnoœci samorz¹du terytorial- nego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, nr 2, s. 115–128; W. Budner, Lo- kalizacja przedsiêbiorstw: aspekty ekonomiczno-przestrzenne i œrodowiskowe, Wydawnictwo AE w Poznaniu, Poznañ 2004, 226–233. 210 Joanna Przybylska ka (tzw. us³ug kulturalnych). Zadania z zakresu organizacji i prowadzenia dzia- ³alnoœci kulturalnej organy gminy mog¹ realizowaæ samodzielnie lub mog¹ wspó³dzia³aæ z innymi podmiotami2. Celem niniejszego artyku³u jest przedsta- wienie sposobów organizacji dzia³alnoœci kulturalnej samorz¹du gminnego oraz ocena zmian, jakie zasz³y w tym zakresie w latach 1999–2005 z punktu widze- nia samodzielnoœci organów samorz¹du gminnego i instytucji kultury.

1. Bezpoœrednia realizacja zadañ z dziedziny kultury przez samorz¹d gminny

Zgodnie z obowi¹zuj¹cymi w analizowanym okresie przepisami, do koñca 1999 roku mo¿na by³o wyodrêbniæ dwie formy organizacyjno-prawne podmio- tów, dla których dzia³alnoœæ kulturalna by³a dzia³alnoœci¹ podstawow¹. By³y to usamodzielnione instytucje kultury oraz zak³ady bud¿etowe3. Nale¿y tutaj za- znaczyæ, ¿e w przypadku placówek kultury prowadz¹cych dzia³alnoœæ z zakre- su upowszechniania kultury, obowi¹zek prowadzenia gospodarki finansowej na zasadach przewidzianych dla zak³adu bud¿etowego, istnia³ niezale¿nie od tego czy instytucja ta osi¹ga³a przychody ze swojej dzia³alnoœci. Sam fakt nieuzys- kiwania przychodów przez gminne muzeum czy bibliotekê nie upowa¿nia³ or- ganów gminy do kwalifikacji tych instytucji jako jednostek bud¿etowych. Jed- nak w przypadku nie spe³niania przez zak³ad bud¿etowy warunków okreœlonych w przepisach prawnych (dotycz¹cych miêdzy innymi uzyskiwania przychodów w³asnych), rada gminy mog³a zrezygnowaæ z prowadzenia danej instytucji kul- tury w formie zak³adu bud¿etowego i przekszta³ciæ go, w drodze uchwa³y, w jednostkê bud¿etow¹4. Pocz¹wszy od 1 stycznia 2000 roku ujednolicono zasady gospodarki finan- sowej instytucji kultury, dla których dzia³alnoœæ kulturalna jest dzia³alnoœci¹ podstawow¹. Od tego czasu podmioty te nie mog¹ ju¿ dzia³aæ jako zak³ady bud-

2 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym, t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591, art. 10. 3 Ustawa z dnia 25 paŸdziernika 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu dzia³alnoœci kultural- nej, t.j. Dz.U. 2001, nr 13, poz. 123, art. 8, art. 32, ust. 1. 4 M. Kasiñski, Charakter prawny i zasady finansowania komunalnych instytucji kultury, „Wspólnota” 1994, nr 50, s. 14. Organizacja dzia³alnoœci kulturalnej samorz¹du gminnego... 211

¿etowe5. Obecnie organy gminy mog¹ tworzyæ zak³ady bud¿etowe i jednostki bud¿etowe dla realizacji zadañ z zakresu kultury, jednak pod warunkiem, ¿e dzia³alnoœæ kulturalna nie bêdzie dzia³alnoœci¹ podstawow¹ tych podmiotów. W przeciwnym wypadku prawo nakazuje pos³ugiwanie siê form¹ instytucji kul- tury. Dzia³alnoœæ kulturalna, jako dzia³alnoœæ dodatkowa jednostek i zak³adów bud¿etowych, zbiega siê niekiedy z innymi zadaniami samorz¹du gminnego ze sfery us³ug spo³ecznych, np. z zadaniami z zakresu oœwiaty6. Przyk³adem tego rodzaju podmiotów s¹ chocia¿by placówki oœwiatowe funkcjonuj¹ce w formie pa³aców m³odzie¿y, ogrodów jordanowskich i innych placówek oœwiatowo-wy- chowawczych7. Jak wspomniano wczeœniej, od 2000 roku placówki kulturalne, które dzia- ³a³y w formie zak³adów bud¿etowych, powinny byæ przekszta³cone w usamo- dzielnione instytucje kultury. W celu oceny wp³ywu tej zmiany na mo¿liwoœci rozwojowe oraz samodzielnoœæ tych placówek, w tabeli 1 porównano wymie- nione wczeœniej formy organizacyjno-prawne.

Tabela 1 Porównanie zak³adu bud¿etowego i usamodzielnionej instytucji kultury

Lp. Zak³ad bud¿etowy Usamodzielniona instytucja kultury 1 2 3 1. Tworzony i likwidowany przez organy Tworzona, ³¹czona i likwidowana przez organy gminy w drodze decyzji gminy w dwojaki sposób: w drodze aktu administracyjnego oraz przez zawarcie umowy z organami innych jednostek samorz¹du terytorialnego lub osobami fizycznymi, prawnych lub jednostkami organizacyjnymi nie posiadaj¹cymi osobowoœci prawnej 2. Organizator opracowuje i zatwierdza Organizator nadaje statut instytucji kultury, inne regulamin organizacyjny i inne regulaminy nadawane s¹ przez dyrektora regulaminy wewnêtrzne zak³adu

5 Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw zwi¹zanych z funkcjonowa- niem administracji publicznej, Dz.U. nr 12, poz. 136, art. 29. 6 W. Lachiewicz, Wykonywanie zadañ z dziedziny kultury przez jednostki samorz¹du teryto- rialnego za pomoc¹ dotacji bud¿etowej, „Finanse Komunalne” 2000, nr 5, s. 19. 7 Ustawa z dnia 7 wrzeœnia 1991 r. o systemie oœwiaty, t.j. Dz.U. 1996, nr 67, poz. 329, art. 2, ust. 3; Rozporz¹dzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 wrzeœnia 1993 r. w sprawie ro- dzajów, organizacji i zasad dzia³ania publicznych placówek oœwiatowo-wychowawczych, Dz.U. nr 95, poz. 434, art. 2, ust. 1. 212 Joanna Przybylska

1 2 3 3. Organizator odpowiedzialny za wybór Organizator powo³uje i odwo³uje jedynie i zatrudnienie kadr zak³adu dyrektora instytucji kultury; od 1998 roku – bud¿etowego, mo¿liwoœæ powierzenia zarz¹du instytucj¹ w tym formalnie powo³uje kierownika kultury osobie fizycznej lub prawnej wystêpu- j¹cej w roli mened¿era; dyrektor instytucji kultury odpowiedzialny za zatrudnienie kadr 4. Brak osobowoœci prawnej Nabywa osobowoœæ prawn¹ z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury 5. Nie wystêpuje samodzielnie w obrocie Nabywa zdolnoœæ do czynnoœci prawnych, czyli prawnym, organizator przekazuje kie- do nabywania praw i zaci¹gania zobowi¹zañ rownikowi pe³nomocnictwo do sk³a- dania oœwiadczeñ woli w imieniu za- k³adu (choæ mo¿e zastrzec dla siebie uprawnienia i obowi¹zki kierownika) 6. Organizator ponosi odpowiedzialnoœæ Instytucja kultury przejmuje na siebie za zobowi¹zania zak³adu odpowiedzialnoœæ za zobowi¹zania oraz niekorzystne konsekwencje finansowe prowadzonej dzia³alnoœci – organizator nie ponosi odpowiedzialnoœci za zobowi¹zania instytucji kultury 7. Maj¹tek zak³adu bud¿etowego jest W³aœcicielem maj¹tku mo¿e byæ instytucja oddany mu w zarz¹d, w³aœcicielem kultury lub organizator, który wówczas oddaje maj¹tku jest organizator instytucji kultury ten maj¹tek w zarz¹d 8. Podstaw¹ gospodarki finansowej jest Podstaw¹ gospodarki finansowej jest plan roczny plan finansowy œciœle powi¹- dzia³alnoœci instytucji kultury zatwierdzany przez zany z planem bud¿etowym samorz¹- jej dyrektora; instytucja kultury samodzielnie du gminnego; plan sporz¹dzany gospodaruje przydzielon¹ czêœci¹ mienia w oparciu o parametry przekazywane i prowadzi gospodarkê finansow¹ w ramach przez organizatora; zatwierdzany posiadanych œrodków przez organizatora 9. Do 2000 roku – obowi¹zek normowa- Brak obowi¹zku normowania zapasów nia zapasów materia³owych; norma- tyw ustalany przez kierownika na podstawie wytycznych organizatora 10. Od 2001 roku – obowi¹zek ustalania Brak obowi¹zku ustalania stanu œrodków stanu œrodków obrotowych obrotowych 11. Zmiany w planie finansowym w trak- Brak formalnych ograniczeñ w zakresie cie roku mo¿liwe tylko pod pewnymi dokonywania zmian w planie finansowym warunkami 12. Organizator zobowi¹zany do przeka- Organizator zobowi¹zany do zapewnienia insty- zania jednorazowej dotacji na pierw- tucji kultury œrodków niezbêdnych do rozpoczê- sze wyposa¿enie w œrodki obrotowe cia dzia³alnoœci, a od lipca 1996 roku dodatkowo œrodków na prowadzenie dzia³alnoœci i utrzyma- nia obiektu, w którym ta dzia³alnoœæ jest prowa- dzona

Organizacja dzia³alnoœci kulturalnej samorz¹du gminnego... 213

1 2 3 13. Organizator przekazuje dotacje na Organizator przekazuje dotacje na dzia³alnoœæ dzia³alnoœæ bie¿¹c¹ – ³¹czna kwota bie¿¹c¹ – brak limitu dotacji dla zak³adu bud¿etowego (z wy³¹czeniem dotacji inwestycyjnych) nie mo¿e obecnie przekroczyæ 50% jego rozchodów 14. Do 1998 roku inwestycje zak³adu Mo¿liwoœæ otrzymania od organizatora dotacji realizowane jako inwestycje gminne, inwestycyjnej na finansowanie rozwoju finansowane bezpoœrednio z bud¿etu gminy; od 1999 roku – dzia³alnoœæ inwestycyjna finansowana za pomoc¹ dotacji celowych 15. Rozliczenie z bud¿etem metod¹ netto Ustalony na koniec roku wynik finansowy zwiêksza (zysk) lub zmniejsza (strata) fundusz jednostki; mo¿liwoœæ przeznaczenia zysku na fundusz za³ogi lub inny ród³o: opracowanie w³asne na podstawie aktów prawnych.

Bior¹c pod uwagê ró¿nice pomiêdzy form¹ zak³adu bud¿etowego i usamo- dzielnion¹ instytucj¹ kultury nale¿y stwierdziæ, ¿e przekszta³cenie placówek kultury z zak³adów bud¿etowych w instytucje kultury powinno mieæ pozytyw- ny wp³yw na mo¿liwoœci rozwoju tych podmiotów oraz na zakres ich samo- dzielnoœci. Pierwsz¹ zasadnicz¹ ró¿nic¹, na któr¹ trzeba zwróciæ uwagê, jest uzyskanie przez instytucje kultury osobowoœci prawnej, której nie posiada³y pla- cówki kulturalne dzia³aj¹ce w formie zak³adu bud¿etowego. Konsekwencj¹ na- bycia osobowoœci prawnej jest mo¿liwoœæ samodzielnego wystêpowania w obrocie prawnym. Jest to szczególnie istotne po wejœciu Polski do Unii Euro- pejskiej, kiedy istnieje wiele mo¿liwoœci pozyskiwania funduszy unijnych na fi- nansowanie dzia³alnoœci kulturalnej. Dziêki posiadaniu osobowoœci prawnej in- stytucje kultury mog¹ byæ bezpoœrednimi beneficjentami œrodków unijnych. Z drugiej strony posiadanie osobowoœci prawnej przez instytucje powodu- je, ¿e s¹ one w pe³ni odpowiedzialne za zaci¹gane zobowi¹zania. Organy samo- rz¹du gminnego nie odpowiadaj¹ za zobowi¹zania instytucji kultury, w przeci- wieñstwie do zobowi¹zañ zak³adów bud¿etowych. Istotn¹ ró¿nic¹, z punktu widzenia samodzielnoœci finansowej porównywa- nych form organizacyjno-prawnych, s¹ wymogi i ograniczenia w zakresie spo- rz¹dzania planów finansowych. Placówki, które funkcjonowa³y w formie zak³a- dów bud¿etowych, sporz¹dza³y plan finansowy zgodnie z wytycznymi organi- 214 Joanna Przybylska zatora, który musia³ zatwierdziæ ostateczn¹ jego wersjê. Istnia³y równie¿ ogra- niczenia w zakresie wprowadzania zmian w planie oraz na³o¿ony by³ na te pod- mioty pocz¹tkowo obowi¹zek normowania zapasów, a od 2001 roku planowa- nia œrodków obrotowych. Natomiast plan finansowy instytucji kultury jest sporz¹dzany i zatwierdza- ny przez jej dyrektora. Nie wystêpuj¹ w tym przypadku obowi¹zki normowania zapasów czy ustalania wysokoœci œrodków obrotowych. Zgodnie z obowi¹zuj¹- cymi przepisami prawnymi instytucja kultury samodzielnie gospodaruje przy- dzielonym jej przez organizatora mieniem oraz prowadzi samodzieln¹ gospo- darkê finansow¹ w ramach posiadanych œrodków, pokrywaj¹c koszty bie¿¹cej dzia³alnoœci oraz zobowi¹zania z uzyskiwanych przychodów. Istotne znaczenie z punktu widzenia samodzielnoœci placówek kultury maj¹ tak¿e sposoby rozliczania siê zak³adów bud¿etowych i instytucji kultury z bud¿etem. W przypadku zak³adów bud¿etowych mieliœmy do czynienia z tak zwanym powi¹zaniem metod¹ netto, co oznacza, ¿e wystêpuj¹ca na koniec roku nadwy¿ka przychodów nad rozchodami zak³adu by³a przekazywana do bud¿e- tu, a w przypadku przewagi rozchodów nad przychodami niedobór by³ pokry- wany z bud¿etu. Natomiast instytucja kultury, zgodnie z obowi¹zuj¹cymi przepisami, samo- dzielnie gospodaruje posiadanymi œrodkami na dzia³alnoœæ, kieruj¹c siê zasada- mi efektywnoœci. W tym miejscu pojawia siê kolejny problem: jak oceniæ, czy œrodki te s¹ wykorzystywane efektywnie? Poszukiwanie metod i próby oceny efektywnoœci dzia³alnoœci kulturalnej od lat wzbudza wiele emocji. Specyfika kultury powoduje bowiem, ¿e mo¿liwoœci ujmowania jej w kategoriach ekono- micznych s¹ ograniczone. W odniesieniu do instytucji kultury mo¿na przepro- wadziæ jedynie przybli¿ony rachunek kosztów i efektów. Zawsze pozostan¹ efekty nie objête rachunkiem ekonomicznym – tzw. efekty niemierzalne, przy- k³adowo kszta³towanie rozwoju zainteresowañ, kszta³towanie wra¿liwoœci, po- budzanie potrzeb kulturalnych. Porównuj¹c zak³ady bud¿etowe z instytucjami kultury nale¿y tak¿e stwier- dziæ, ¿e instytucje kultury uzyska³y pewien stopieñ samodzielnoœci finansowej, który przejawia siê w gospodarowaniu zyskiem. Wed³ug ogólnej zasady wyni- kaj¹cej z ustawy zysk zwiêksza wartoœæ funduszu instytucji kultury. Istnieje jed- nak mo¿liwoœæ utworzenia z czêœci zysku funduszu za³ogi oraz innych fundu- szów. Fundusze te mog¹ byæ równie¿ tworzone z innych œrodków przekazywa- Organizacja dzia³alnoœci kulturalnej samorz¹du gminnego... 215 nych instytucji kultury przez osoby fizyczne i prawne. Œrodki funduszu za³ogi s¹ przeznaczane na nagrody indywidualne dla pracowników instytucji, a szcze- gó³owe zasady gospodarowania wszystkimi funduszami, które mog¹ wystêpo- waæ w danej instytucji kultury, okreœlone s¹ w regulaminie nadawanym jej przez dyrektora.

2. Poœrednia realizacja zadañ z dziedziny kultury przez samorz¹d gminny

Us³ugi kulturalne nie zawsze musz¹ byæ œwiadczone w drodze bezpoœred- niej dzia³alnoœci jednostki samorz¹du gminnego. Inn¹ mo¿liwoœci¹ wykonywa- nia zadañ z zakresu dzia³alnoœci kulturalnej przez gminê jest wspó³dzia³anie z innymi podmiotami lub powierzenie wykonywania zadañ innym podmiotom, zarówno z sektora prywatnego, jak i z sektora nonprofit8. Od 2002 roku gmina, bêd¹ca organizatorem instytucji kultury, mo¿e prze- kazaæ tê instytucjê innej jednostce samorz¹dowej. Przekazanie odbywa siê na wniosek jednostki przejmuj¹cej instytucjê kultury i nastêpuje w drodze umowy. Ustawodawca ograniczy³ jednak kr¹g samorz¹dowych instytucji kultury, które mog¹ byæ przekazane w tym trybie. Takie rozwi¹zanie nie mo¿e byæ stosowane w odniesieniu do instytucji kultury, które dana jednostka samorz¹du terytorial- nego jest zobowi¹zana tworzyæ i prowadziæ9. Dotyczy to obecnie bibliotek pub- licznych10 . Wprowadzenie mo¿liwoœci przekazywania instytucji kultury miêdzy jednostkami samorz¹du terytorialnego prowadzi do uelastycznienia samorz¹do- wej polityki kulturalnej i jest racjonalne z tego wzglêdu, ¿e obecne rozmiesz- czenie instytucji kultury nie zawsze idzie w parze z zamo¿noœci¹ utrzymuj¹cych je jednostek samorz¹du terytorialnego11.

8 Ustawa z dnia 25 paŸdziernika 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu dzia³alnoœci kultu- ralnej, art. 21, ust. 2; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz.U. 1997, nr 9, poz. 43, art. 3. 9 Ustawa z dnia 25 paŸdziernika 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu dzia³alnoœci kultu- ralnej, art. 21a, ust. 2a i 2b. 10 Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, Dz.U. nr 85, poz. 539, art. 19, ust. 2–3. 11 R. Golat, Zmiany w zasadach organizowania i prowadzenia dzia³alnoœci kulturalnej, „Gaze- ta Samorz¹du i Administracji” 2002, nr 12, s. 40. 216 Joanna Przybylska

Kolejny sposób œwiadczenia us³ug kulturalnych wi¹¿e siê z publicznymi formami wspó³pracy pomiêdzy jednostkami samorz¹du terytorialnego. G³ówny- mi formami wspó³dzia³ania gmin s¹ porozumienia i zwi¹zki miêdzygminne12. Jednak¿e form¹ w³aœciw¹ dla realizacji zadañ z zakresu kultury jest porozumie- nie miêdzygminne. Do zawarcia porozumienia, które jest form¹ prawa publicz- nego, dochodzi wówczas, gdy zainteresowane strony (rady gmin) z³o¿¹ zgodne i niewadliwe oœwiadczenia woli. Porozumienie to mo¿e byæ zawarte na czas okreœlony lub nieokreœlony. W drugim przypadku nale¿y ustaliæ terminy, w ja- kich mo¿e byæ ono wypowiedziane13. Porozumienie zawiera siê w celu przekazania jednej z gmin okreœlonych zadañ publicznych. Gmina wykonuj¹ca zadania publiczne objête porozumie- niem przejmuje prawa i obowi¹zki pozosta³ych gmin, zwi¹zane z powierzony- mi jej zadaniami, natomiast gminy przekazuj¹ce zadania s¹ zobowi¹zane do uczestniczenia w kosztach realizacji tych zadañ14. Rozwi¹zanie takie nie ozna- cza jednak, ¿e gminy, które powierzy³y swe zadania innym jednostkom samo- rz¹du terytorialnego s¹ zwolnione od obowi¹zku zaspokojenia potrzeb wynika- j¹cych z danego zadania. W stosunku bowiem do spo³ecznoœci lokalnej obowi¹- zek ten ci¹¿y w dalszym ci¹gu na gminie w³aœciwej terytorialnie. W zwi¹zku z tym porozumienie, które zawieraj¹ gminy, musi posiadaæ zapisy umo¿liwiaj¹- ce gminie przekazuj¹cej zadania kontrolê i egzekwowanie w³aœciwego ich wy- konania przez gminê je przejmuj¹c¹. W szczególnoœci koniecznoœæ taka istnieje w przypadku œwiadczenia us³ug. Przekazaniu zadañ musi towarzyszyæ oddanie maj¹tku niezbêdnego do ich wykonania. W tym zakresie porozumienie miêdzygminne nie jest uregulowane prawnie. Istniej¹ zatem ró¿ne rozwi¹zania mo¿liwe do zastosowania, nie ma bo- wiem za³o¿enia, ¿e maj¹tek ów ma byæ przekazany na w³asnoœæ gminie przej- muj¹cej zadania. Mo¿na przyk³adowo ustanowiæ prawo do u¿ywania lub u¿yt- kowania tego maj¹tku. Nale¿y zaznaczyæ, ¿e przy takim rozwi¹zaniu strony po- rozumienia bêd¹ odpowiada³y za d³ugi ca³ym swoim maj¹tkiem. Niezbêdne jest zatem okreœlenie w porozumieniu œrodków kontroli, za pomoc¹ których gmina

12 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym, art. 64–75; Z. Leoñski, Formy wspó³dzia³ania w samorz¹dzie terytorialnym, „Samorz¹d Terytorialny” 1995, nr 4, s. 57. 13 A. Agopszowicz, P. Wagner, Mienie zwi¹zków i porozumieñ komunalnych, „Samorz¹d Tery- torialny” 1995, nr 6, s. 42 i 46. 14 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym, art. 74. Organizacja dzia³alnoœci kulturalnej samorz¹du gminnego... 217 przekazuj¹ca mienie mog³aby zapobiec umyœlnej lub nieumyœlnej niegospodar- noœci ze strony gminy je przejmuj¹cej15. Odrêbnym zagadnieniem wymagaj¹cym szczegó³owego uregulowania w zawieranym porozumieniu jest ustalenie granic i sposobu uczestniczenia w kosztach realizacji przekazanych zadañ. Ponadto w porozumieniu okreœla siê udzia³ poszczególnych stron w wypracowanych zyskach lub poniesionych stra- tach. W porozumieniu nale¿y tak¿e uregulowaæ sposoby rozliczeñ miêdzy stro- nami i zwrot mienia przekazanego w celu wykonywania zadañ objêtych poro- zumieniem w przypadku jego wygaœniêcia lub wypowiedzenia16. Przyjêcie, ¿e porozumienie miêdzygminne jest form¹ prawa publicznego, rodzi okreœlone konsekwencje. Najistotniejsz¹ z nich jest fakt, ¿e w razie kon- fliktu niedopuszczalny by³by spór przed s¹dem powszechnym. Prawo nie okreœ- la przyk³adowo, w jaki sposób gmina przejmuj¹ca zadania mo¿e dochodziæ swych roszczeñ zwi¹zanych z partycypacj¹ pozosta³ych gmin zawieraj¹cych po- rozumienie w kosztach realizacji przekazywanych przez nie zadañ. Sytuacja taka wymaga zatem, aby sprawy te by³y przedmiotem szczegó³owych unormo- wañ zawartych w porozumieniu17. Omówione zasady tworzenia porozumieñ miêdzygminnych odnosz¹ siê analogicznie do porozumieñ zawieranych miêdzy jednostkami samorz¹du tery- torialnego innych szczebli. Zgodnie z obowi¹zuj¹cymi przepisami jednostka sa- morz¹du gminnego mo¿e zawieraæ takie porozumienia tak¿e z organami admi- nistracji rz¹dowej, z jednostkami samorz¹du powiatowego, a tak¿e z samorz¹- dem województwa, na którego obszarze znajduje siê terytorium gminy18. Od roku 2004 samorz¹d gminny mo¿e wykonywaæ zadania z zakresu kul- tury tak¿e poprzez wspó³pracê z podmiotami, które prowadz¹ dzia³alnoœæ po- ¿ytku publicznego19. Wspó³praca ta odbywa siê na zasadach pomocniczoœci, su- werennoœci stron, partnerstwa, uczciwej konkurencji i jawnoœci. Ma ona pole-

15 A. Agopszowicz, P. Wagner, op.cit., s. 46. 16 Ibidem. 17 Z. Leoñski, op.cit., s. 58. 18 Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie powiatowym, t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1592, art. 5, ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie województwa, t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1590, art. 8. 19 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. nr 96, poz. 873 (dalej ustawa o dppw). 218 Joanna Przybylska gaæ miêdzy innymi na zlecaniu organizacjom prowadz¹cym dzia³alnoœæ po¿yt- ku publicznego realizacjê zadañ publicznych (do których zaliczono równie¿ za- dania z zakresu kultury20), na zasadach okreœlonych w ustawie o dppw. Zleca- nie wykonania zadañ publicznych mo¿e nast¹piæ w dwóch formach. Po pierw- sze, organ samorz¹du gminnego mo¿e powierzyæ wykonanie zadania publicz- nego wraz z udzieleniem dotacji na ca³kowite sfinansowanie jego wykonania. Po drugie, mo¿e on wesprzeæ wykonanie zadania publicznego udzielaj¹c jedno- czeœnie dotacji na czêœciowe dofinansowanie jego kosztów21. Uchwalenie ustawy o dppw przyczyni³o siê do ujednolicenia procedur zle- cania, zw³aszcza przez organy jednostek samorz¹du terytorialnego, zadañ pub- licznych i przyznawania dotacji na ich finansowanie organizacjom pozarz¹do- wym. Przed wejœciem w ¿ycie ustawy o dppw tryb postêpowania o udzielenie dotacji, sposób jej rozliczenia oraz sposób kontroli wykonywania zleconego za- dania okreœla³ w drodze uchwa³y organ stanowi¹cy jednostki samorz¹du teryto- rialnego22. Po wejœciu w ¿ycie przepisów ustawy o dppw rady gmin, rady po- wiatów i sejmiki województw utraci³y kompetencje w tym zakresie w odniesie- niu do sfery po¿ytku publicznego23. Po tym okresie organy samorz¹du gminnego, w celu zlecenia realizacji za- dania publicznego uznanego za dzia³alnoœæ po¿ytku publicznego, zobowi¹zane s¹ do przeprowadzenia otwartego konkursu ofert, do którego mog¹ przyst¹piæ podmioty prowadz¹ce dzia³alnoœæ po¿ytku publicznego, tj. organizacje pozarz¹- dowe, organizacje koœcielne, stowarzyszenia jednostek samorz¹du terytorialne- go oraz jednostki organizacyjne podleg³e organom administracji publicznej lub przez nie nadzorowane. Szczegó³owe zasady przeprowadzania konkursu ofert zosta³y okreœlone w ustawie24. Po dokonaniu wyboru oferty organ samorz¹du gminnego podpisuje umo- wê, na mocy której organizacja zobowi¹zuje siê do wykonania zadania na wa- runkach okreœlonych w umowie, a organ samorz¹du gminnego do przekazania

20 Ibidem, art. 3. 21 Ibidem, art. 5. 22 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, t.j. Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148, art. 118. 23 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. – Przepisy wprowadzaj¹ce ustawê o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. nr 96, poz. 874, art. 17, pkt 2. 24 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie, art. 11–14. Organizacja dzia³alnoœci kulturalnej samorz¹du gminnego... 219 w formie dotacji œrodków publicznych na realizacjê zadania. Umowa o powie- rzenie zadania publicznego mo¿e byæ zawarta na czas wykonywania zadania lub na czas okreœlony, nie d³u¿szy ni¿ 3 lata. Podmioty prowadz¹ce dzia³alnoœæ po¿ytku publicznego s¹ uprawnione równie¿ do z³o¿enia oferty wykonania zadañ publicznych z w³asnej inicjatywy. Zasada ta ma zastosowanie tak¿e do tych zadañ, które by³y wykonywane do- tychczas w inny sposób np. przez organy samorz¹du gminnego. W takim przy- padku organ samorz¹du gminnego, w terminie dwóch miesiêcy, rozpatruje ce- lowoœæ powierzenia okreœlonego zadania publicznego podmiotowi wychodz¹- cemu z inicjatyw¹ i informuje o podjêtej decyzji. Je¿eli uzna on za celowe wy- konanie okreœlonego zadania publicznego, og³asza otwarty konkurs ofert25. W przypadku, gdy przekazanie wykonywania zadañ kulturalnych nastêpu- je poprzez zawarcie umowy cywilno-prawnej, mówimy o tzw. partnerstwie pub- liczno-prywatnym26. Do 2004 roku przepisy prawne nie okreœla³y nazwy i ro- dzaju umów, na podstawie których gmina mog³a powierzyæ innemu podmioto- wi wykonywanie swych zadañ. W praktyce znajdowa³y zastosowanie cztery ro- dzaje umów: umowy finansowania inwestycji, umowy œwiadczenia us³ug, umo- wy zarz¹dcze oraz umowy prywatyzacyjne27. W odniesieniu do zadañ z zakre- su kultury najczêœciej stosowane s¹ umowy o œwiadczenie us³ug oraz umowy finansowania inwestycji. Od 2005 roku zasady i tryb wspó³pracy podmiotów publicznych, a wiêc równie¿ samorz¹du gminnego, oraz podmiotów prywatnych reguluje ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 roku28.

Zakoñczenie

Przepisy prawne nie okreœlaj¹ dok³adnie sposobów realizacji zadañ z za- kresu kultury przez samorz¹d gminny. Sposób zorganizowania i prowadzenia dzia³alnoœci kulturalnej zale¿y wiêc od rozwi¹zañ instytucjonalnych przyjêtych

25 Ibidem, art. 12. 26 Ze wzglêdu na ograniczenia objêtoœci artyku³u kwestia ta zosta³a jedynie zasygnalizowana. 27 J. Olejniczak, Przedsiêwziêcia publiczno-prywatne samorz¹du terytorialnego, [w:] Proble- my zarz¹dzania w dzia³alnoœci samorz¹du terytorialnego, red. S. Dolata, Wydawnictwo Uniwer- sytetu Opolskiego, Opole 2002, s. 206. 28 Ustawa z dnia 28 lipca 2005 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym, Dz.U. nr 169, poz. 1420. 220 Joanna Przybylska przez dany samorz¹d. Du¿e mo¿liwoœci samorz¹du gminnego w tym zakresie sprawiaj¹, ¿e kszta³t ¿ycia kulturalnego na terenie danej gminy jest w du¿ym stopniu uzale¿niony od woli i zaanga¿owania miejscowego samorz¹du oraz od aktywnoœci przedstawicieli œrodowiska kulturalnego w danym regionie. Bogata oferta kulturalna mo¿e byæ zatem istotnym czynnikiem rozwoju lokalnego, de- cyduj¹cym o atrakcyjnoœci danej jednostki samorz¹du terytorialnego.

Bibliografia

Agopszowicz A., Wagner P., Mienie zwi¹zków i porozumieñ komunalnych, „Samorz¹d Terytorialny” 1995, nr 6. Budner W., Lokalizacja przedsiêbiorstw: aspekty ekonomiczno-przestrzenne i œrodowi- skowe, Wydawnictwo AE w Poznaniu, Poznañ 2004. Golat R., Zmiany w zasadach organizowania i prowadzenia dzia³alnoœci kulturalnej, „Gazeta Samorz¹du i Administracji” 2002, nr 12. Kasiñski M., Charakter prawny i zasady finansowania komunalnych instytucji kultury, „Wspólnota” 1994, nr 50. Lachiewicz W., Wykonywanie zadañ z dziedziny kultury przez jednostki samorz¹du te- rytorialnego za pomoc¹ dotacji bud¿etowej, „Finanse Komunalne” 2000, nr 5. Leoñski Z., Formy wspó³dzia³ania w samorz¹dzie terytorialnym, „Samorz¹d Terytorial- ny” 1995, nr 4. Olejniczak J., Przedsiêwziêcia publiczno-prywatne samorz¹du terytorialnego, [w:] Pro- blemy zarz¹dzania w dzia³alnoœci samorz¹du terytorialnego, red. S. Dolata, Wy- dawnictwo Uniwersytetu Opolskiego, Opole 2002. Wojtasiewicz L., O potrzebie zmian w modelu dzia³alnoœci samorz¹du terytorialnego, „Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny” 2004, nr 2.

Ustawy i rozporz¹dzenia Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym, t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591. Ustawa z dnia 7 wrzeœnia 1991 r. o systemie oœwiaty, t.j. Dz.U. 1996, nr 67, poz. 329. Ustawa z dnia 25 paŸdziernika 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu dzia³alnoœci kul- turalnej, t.j. Dz.U. 2001, nr 13, poz. 123. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz.U. 1997, nr 9, poz. 43. Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach, Dz.U. nr 85, poz. 539. Organizacja dzia³alnoœci kulturalnej samorz¹du gminnego... 221

Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie powiatowym, t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1592. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie województwa, t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1590. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, t.j. Dz.U. 2003, nr 15, poz. 148. Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 roku o zmianie niektórych ustaw zwi¹zanych z funkcjo- nowaniem administracji publicznej, Dz.U. nr 12, poz. 136. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o dzia³alnoœci po¿ytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. nr 96, poz. 873. Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. – Przepisy wprowadzaj¹ce ustawê o dzia³alnoœci po- ¿ytku publicznego i o wolontariacie, Dz.U. nr 96, poz. 874. Ustawa z dnia 28 lipca 2005 roku o partnerstwie publiczno-prywatnym, Dz.U. nr 169, poz. 1420. Rozporz¹dzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 wrzeœnia 1993 r. w sprawie ro- dzajów, organizacji i zasad dzia³ania publicznych placówek oœwiatowo-wycho- wawczych, Dz.U. nr 95, poz. 434.

ORGANIZING CULTURAL ACTIVITIES OF THE LOCAL GOVERNMENT AS A LOCAL DEVELOPMENT FACTOR

Summary

One of the local government’s tasks is to fulfill the need of the local society on a cultural level. Conducting cultural activities is an obligatory task for the local govern- ment. However, even though this activity is included in the commune’s own tasks, legislations do not state precisely the responsibilities held by the local government bod- ies concerning this scope. The overall and partial character of records result in the fact that the form of cultural life in a given commune depends to a great extent on the will and involvement of the local government and on the activity of the representatives of the cultural society in the given region. The aim of the article is the presentation of possibilities of organisation the activi- ties in the cultural area, conducted by local government bodies. In the article the author also evaluates changes which occurred in this area in the years 1999–2005, from the point of view of the both cultural institution’s and local government bodies autonomy in decision making. 222 Joanna Przybylska Rozwój w warunkach globalizacji oraz niepewnoœci i ryzyka... 223

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

STANIS£AW FLEJTERSKI

ROZWÓJ W WARUNKACH GLOBALIZACJI ORAZ NIEPEWNOŒCI I RYZYKA: STARE I NOWE DYLEMATY PAÑSTW I REGIONÓW

1. Globalizacja a rozwój

Najwa¿niejszym pytaniem w naukach ekonomicznych jest kwestia, dlacze- go jedne narody (pañstwa, regiony, miasta, przedsiêbiorstwa, gospodarstwa do- mowe) s¹ bogate, a inne biedne1. Innymi s³owy, chodzi o to, jak osi¹gn¹æ trwa- ³y, zrównowa¿ony wzrost (sustainable growth), który prowadzi³by do dobroby- tu spo³eczno-ekonomicznego, a co najmniej do zmniejszenia skali tzw. wyklu- czenia. W literaturze ekonomicznej, jak równie¿ w publicystyce, nie ma jedno- znacznej odpowiedzi na to pytanie i nie ma zgodnoœci opinii, jakie metody po- winny zostaæ u¿yte, by stan ten osi¹gn¹æ; a nawet gdyby by³a zgodnoœæ co do metod, to nie by³oby pewnoœci, ¿e zadzia³aj¹ one podobnie w ró¿nym czasie w ró¿nym œrodowisku geograficznym, spo³eczno-politycznym, kulturowym i go- spodarczym. Problemem zasadniczym w gospodarce globalnej jest kwestia beneficjen- tów i poszkodowanych2. Globalizacji nie mo¿na cofn¹æ, zadomowi³a siê ona na

1 Zob. zw³aszcza D.S. Landes, Bogactwo i nêdza narodów. Dlaczego jedni s¹ tak bogaci, a in- ni tak ubodzy, Warszawa 2000. 2 Szerzej zob. m.in. S. Flejterski, P. Wahl, Ekonomia globalna, Warszawa 2003; H. Cho³aj, Ekonomia polityczna globalizacji. Wprowadzenie, Warszawa 2003; J.E. Stiglitz, Globalizacja, Warszawa 2004. 224 Stanis³aw Flejterski dobre, przez wielu uwa¿ana jest za proces nieuchronny i nieodwracalny. Globa- lizacja ze swoj¹ wspó³czesn¹ ekspansj¹ wywo³uje na œwiecie krañcowo odmien- ne reakcje, inaczej oceniaj¹ j¹ – jeœli pos³u¿yæ siê znan¹ typologi¹ stosowana przez I. Wallersteina – w krajach tzw. trzonu, inaczej w krajach pó³peryferyj- nych i peryferyjnych, jeszcze inaczej w krajach tzw. obszaru zewnêtrznego. Ma ona najwiêcej zwolenników w ko³ach zwi¹zanych z korporacjami ponadnarodo- wymi, z wielkimi bankami, z wielkimi sieciami mediów, wielkimi supranarodo- wymi organizacjami, a wiêc najbogatsz¹, rz¹dz¹c¹ obecnie œwiatem grup¹ spo- ³eczn¹, okreœlan¹ niekiedy jako klasa globalna. Ton ludzi reprezentuj¹cych tê klasê, gdy mówi¹ i pisz¹ o globalizacji, nowej gospodarce, e-commerce, e-busi- ness, e-finance, etc., cechuje niezachwiany optymizm i pewnoœæ siebie. Globa- lizacja i towarzysz¹cy jej wzrost roli konkurencji zwi¹zane s¹ bez w¹tpienia z rozlicznymi korzyœciami i zaletami, z – tak wa¿n¹ dla konsumentów – tenden- cj¹ do obni¿ki kosztów i cen na czele. Zwolennicy globalizacji twierdz¹ te¿, ¿e nie jest ona sama przez siê triumfem uniformizmu, ani destrukcj¹ kultur lokal- nych i zatrudnienia. Inne grupy globalizacjê traktuj¹ sceptycznie, krytykuj¹ (alterglobaliœci), lub wrêcz zwalczaj¹ (antyglobaliœci). Europa, równie¿ – a mo¿e przede wszyst- kim – postsocjalistyczna Europa Œrodkowo-Wschodnia, obawia siê o swoj¹ przysz³oœæ w zglobalizowanym œwiecie; wrogo odnosz¹ siê do globalizacji nie- które kraje ubogie; globalizacjê nazywa siê tam niekiedy nowym koloniali- zmem, a has³o wolnego rynku3 nie przemawia do ludzi, którzy na tym rynku nie maj¹ na razie wiele do sprzedania. Wizja ta nape³nia wielu ludzi, wiele œrodo- wisk i instytucji lêkiem. Jak praktycznie ka¿de znacz¹ce zjawisko spo³eczno-ekonomiczne, równie¿ globalizacja i liberalizacja zwi¹zane s¹ z nowymi szansami i wyzwaniami, ale tak¿e z nowymi ryzykami i zagro¿eniami. Podzielaj¹c ogólnie opiniê, ¿e na d³u¿sz¹ metê globalizacja niesie ze sob¹ wiêcej korzyœci ni¿ strat, zauwa¿yæ w tym miejscu warto, ¿e problem konsekwencji globalizacji wzbudza i wzbu- dzaæ bêdzie w przysz³oœci spore emocje, wywo³uj¹c spory miêdzy jej zwolen-

3 Na marginesie warto przywo³aæ opiniê I. Wallersteina, ¿e wolny rynek nigdy w kapitalizmie nie istnia³, opiera siê on bowiem na monopolach i protekcjonizmie, gdy¿ tylko na monopolach i chronionym rynku mo¿na robiæ prawdziwe pieni¹dze. W istocie rzeczy kapitalistyczne pañstwo zawsze niszczy³o rynek. (szerzej zob. Spo³eczeñstwo. Koniec pewnej epoki (rozmowa z I. Waller- steinem), „Polityka” nr 12 z 25. marca 2006, s. 5). Rozwój w warunkach globalizacji oraz niepewnoœci i ryzyka... 225 nikami i entuzjastami a sceptykami i przeciwnikami. Istota tkwi w tym, ¿e w re- zultacie procesów globalizacji pojawiaj¹ siê „wygrani” i „przegrani” (tab. 1). Wed³ug wielu opinii do g³ównych wygranych nale¿¹ korporacje miêdzynarodo- we oraz banki, natomiast do przegranych zw³aszcza: rolnictwo, rzemios³o, pra- cobiorcy, ponadto ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa.

Tabela 1 Zwyciêzcy i przegrani dotychczasowych procesów globalizacyjnych

Beneficjenci Poszkodowani Kraje Kraje Triady i niektóre kraje aspiru- Kraje peryferyjne j¹ce do niej Regiony Regiony i subregiony o przewadze Regiony i subregiony o dominacji „nowej gospodarki” „starej gospodarki” Bran¿e Bran¿e przysz³oœciowe (dynamiczne) Bran¿e schy³kowe (upadaj¹ce) Przedsiêbiorstwa Korporacje transnarodowe i niektóre Wiele MSP i firmy MSP Banki i inne Globalne banki i towarzystwa Wiele mniejszych instytucji instytucje ubezpieczeniowe oraz niektóre bankowo-finansowych finansowe instytucje lokalne Gospodarstwa Bogaci i œredniozamo¿ni konsumen- Gospodarstwa domowe, g³ównie domowe ci, g³ównie z krajów Triady z krajów peryferyjnych (w tym bezrobotni) ród³o: opracowanie w³asne.

2. Niepewnoœæ i ryzyko a rozwój

Niemiecki profesor socjologii Ulrich Beck zauwa¿y³, ¿e wspó³czeœnie ¿y- jemy w spo³eczeñstwie globalnego ryzyka4. W zaawansowanej nowoczesnoœci spo³eczna produkcja bogactwa idzie w parze ze spo³eczn¹ produkcj¹ ryzyka, z czego wynika nowy paradygmat spo³eczeñstwa ryzyka. Twierdzi siê czasem, ¿e nieprzewidywalnoœæ to jedyna rzecz, na któr¹ zawsze mo¿na liczyæ, a tak¿e, ¿e nie ma nic bardziej pewnego ni¿ ryzyko. Wraz ze wzrostem poziomu ryzyka wzmaga siê obiecywanie bezpieczeñstwa. Ryzyko towarzyszy dzia³aniu ludzkie- mu od zawsze, jednak wspó³czesne rodzaje ryzyka i zagro¿enia ró¿ni¹ siê

4 U. Beck, Spo³eczeñstwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesnoœci, Warszawa 2002, s. 27 i dalsze. Zob. równie¿ W szponach ryzyka (rozmowa z niemieckim socjologiem Ulrichem Bec- kiem), „Polityka” 2005, nr 25. 226 Stanis³aw Flejterski w sposób istotny od – zewnêtrznie czêsto podobnych – zagro¿eñ wczeœniejszych poprzez swoj¹ globalnoœæ oraz nowoczesne przyczyny. Ryzyko bêdzie zawsze, spokojne stare czasy odesz³y bezpowrotnie. Musimy siê nauczyæ ¿yæ ze œwia- domoœci¹ ryzyka. Centralny punkt odniesienia dla œwiadomoœci ryzyka le¿y nie w teraŸniejszoœci, lecz w przysz³oœci. Dzia³amy dzisiaj po to, aby zapobiec pro- blemom jutrzejszym, aby je z³agodziæ. Nie jest to ³atwe, zw³aszcza jeœli uwzglêdniæ, ¿e zawodny (nieefektywny) jest rynek, a jeszcze bardziej nieefek- tywne jest pañstwo. W rezultacie nawet najwybitniejsi ekonomiœci nie potrafi¹ przewidzieæ, co siê stanie jutro, choæ buduj¹ prognozy zgodnie z uznanymi re- gu³ami. Przyczyn¹ jest to, ¿e chaotycznych zdarzeñ przewidzieæ siê nie da5. T.T. Kaczmarek uwa¿a, ¿e ryzyko i niepewnoœæ ³¹cz¹ siê z ka¿d¹ dzia³al- noœci¹ cz³owieka, przy czym niekiedy s¹ uto¿samiane. Czêsto jednak przyjmu- je siê w literaturze (g³ównie za F.H. Knight’em), ¿e niepewnoœæ ma formê mie- rzaln¹ lub niemierzaln¹, przy czym ryzyko jest to niepewnoœæ mierzalna, nato- miast niepewnoœæ sensu stricto – niemierzalna. Ryzykiem jest zespó³ czynni- ków, dzia³añ lub czynnoœci, powoduj¹cych szkodê na ciele albo stratê material- n¹, b¹dŸ wywo³uj¹cych inne straty. O ryzyku mówi siê tylko wówczas, kiedy nastêpstwa s¹ niepewne, zupe³nie pewna strata nie jest ryzykiem6. Do g³ównych rodzajów ryzyka nale¿¹: ubezpieczeniowe, ekonomiczne, kursu walutowego i stopy procentowej, produkcyjne, prawne (z wieloma odmianami), organizacyj- ne, polityczne, zwi¹zane z nowymi technologiami i ekologi¹, medyczne i epide- miologiczne, farmaceutyczne, chemiczne, psychologiczne, socjologiczne, me- dialne ryzyko œrodków przekazu, cywilizacyjne i kulturowe, filozoficzne, etycz- ne i religijne, si³y wy¿szej, last but not least, ryzyko kredytowe, czyli ryzyko niesp³acenia kredytu przez kredytobiorcê. W powy¿szym œwietle za uprawnione uznaæ mo¿na takie obrazowe okreœ- lenia wspó³czesnych finansów, jak „finanse wysokiej niepewnoœci i ryzyka”, czy te¿ „kruchy œwiat finansów”. Ekonomia i finanse nie zawsze dostarczaj¹ jednoznacznych odpowiedzi na konkretne pytania, które nurtuj¹ spo³eczeñstwa, spo³ecznoœci lokalne, poszczególne sektory czy przedsiêbiorstwa.

5 Szerzej zob. Spo³eczeñstwo. Koniec pewnej epoki (rozmowa z I. Wallersteinem), „Polityka” nr 12 z 25. marca 2006, s. 6. 6 T.T. Kaczmarek, Ryzyko i zarz¹dzanie ryzykiem. Ujêcie interdyscyplinarne, Warszawa 2005, s. 46–53. Rozwój w warunkach globalizacji oraz niepewnoœci i ryzyka... 227

Na pocz¹tku XXI wieku w³aœnie od nauk ekonomicznych oczekuje siê re- cepty, jak przetrwaæ na poziomie jednostkowym (mikroekonomia) i – przede wszystkim – na poziomie ca³ej ludzkoœci (ekonomia globalna). W „S³owniku XXI wieku” wymienionych zosta³o 12 zagro¿eñ ludzkoœci; wszystkie one maj¹ mniej lub bardziej ekonomiczny charakter i jedynie na gruncie nauk ekonomicznych mo¿na szukaæ œrodków i sposobów na ich unikniêcie lub przynajmniej ogranicze- nie7. Te dwanaœcie – wed³ug autora „S³ownika” nasilaj¹cych siê – zagro¿eñ to: 1) ryzyko zagro¿enia katastrofami naturalnymi – skutki katastrof i próby ich unikniêcia bêd¹ kosztowniejsze; 2) ryzyko popadniêcia w biedê – pauperyzacja, ³¹cznie z g³odem, dotykaæ bêdzie coraz wiêcej ludzi; 3) ryzyko wykluczenia (nieposiadania pewnych praw) – liczba ludzi wykluczonych ma wzrastaæ; 4) ryzyko technologiczne (radioaktywnoœæ, genetyka, IT, etc.) – ryzyko technologiczne bêdzie rosn¹æ wraz z rozwojem sieci; 5) ryzyko deficytu niektórych surowców (g³ównie wody) – rezerwy siê wyczerpuj¹, skutek jest oczywisty; 6) ryzyko lokalnych konfliktów i wojen oraz terroryzmu – lokalne konflikty, wojny i terroryzm bêd¹ siê nasilaæ i bêd¹ brutal- niejsze; 7) ryzyko finansowe – ryzyko finansowe musi wzrosn¹æ wobec faktu, i¿ transakcje ju¿ te- raz dwudziestokrotnie przekraczaj¹ wartoœæ produkcji, podlegaj¹c coraz mniejszej kontroli; 8) ryzyko epidemii – ryzyko epidemii biologicznych i technologicznych wzroœnie; 9) ryzyko zwi¹zane z prac¹ – praca ma coraz mniejsz¹ wartoœæ; 10) ryzyko zwi¹zane z konsumpcj¹ – coraz wiêksza konsumpcja oznacza coraz wiêksze ryzyko; 11) ryzyko piractwa w³asnoœci intelektualnej – coraz wiêcej innowacji, coraz bardziej rygorystyczna ochrona w³as- noœci intelektualnej i coraz wiêcej wykluczonych;

7 J. Attali, S³ownik XXI wieku, Wroc³aw 2002 (Dictionnaire du XXI siècle, 1998), s. 198. 228 Stanis³aw Flejterski

12) ryzyko zwi¹zane ze sprawowaniem jakiejkolwiek funkcji decyzyjnej – ka¿dego mo¿na oskar¿yæ o wszystko, z drugiej strony normy moral- ne s¹ coraz mniej respektowane.

3. Pañstwo a rozwój

XVI-wieczny francuski pisarz Jean Bodin, który zajmowa³ siê m.in. finan- sami publicznymi Francji, stworzy³ cytowane do dzisiaj powiedzenie, ¿e „finan- se s¹ nerwem republiki”8. Pojêcie „finanse publiczne” mo¿e byæ u¿ywane w wê¿szym i szerszym znaczeniu9. Finanse publiczne sensu stricto s¹ dziedzin¹ zajmuj¹c¹ siê problematyk¹ Ÿróde³ i procedur pozyskiwania œrodków do bud¿e- tu pañstwa. Wraz z rosn¹c¹ rol¹ pañstwa rozszerza³ siê obszar zainteresowañ fi- nansów publicznych. Finanse publiczne sensu largo dotycz¹ szeroko rozumia- nej problematyki aktywnoœci pañstwa w gospodarce. W tym kontekœcie „finan- se publiczne” (public finance) s¹ traktowane wspó³czeœnie jako „ekonomia sek- tora publicznego” (public sector economics lub public economics). G³ównymi zagadnieniami analizowanymi na gruncie wspó³czesnych finan- sów publicznych s¹: (a) legitymizacja aktywnoœci pañstwa – czy i dlaczego pañ- stwo ma prawo uczestniczyæ w procesach alokacji czynników wytwórczych oraz redystrybucji dochodów; (b) mechanizmy podejmowania decyzji publicznych – czy pañstwo maksymalizuje funkcje dobrobytu ogólnospo³ecznego, czy te¿ d¹¿y do maksymalizacji w³asnych korzyœci jako instytucja biurokratyczna; (c) kwan- tyfikacja dzia³añ pañstwa po stronie wydatków (wystêpuj¹ tu zarówno teorie objaœniaj¹ce, np. prawo A. Wagnera, jak i teorie normatywne, okreœlaj¹ce opty- malne rozmiary poziomu wydatków w kontekœcie zadañ realizowanych przez pañstwo); (d) procesy pozyskiwania œrodków do bud¿etu, czyli teoria opodat- kowania (zarówno tzw. ogólna teoria opodatkowania, obejmuj¹ca obszar badañ normatywnych, zajmuj¹ca siê g³ównie legitymizacj¹ i zasadami poboru podat-

8 J. Bodin zwraca³ uwagê m.in. na rozrzutnoœæ dworu, pogarszanie siê monety, korupcjê, sprze- da¿ urzêdów i inne wady administracji francuskiej, uwa¿a³ równie¿, ¿e podatki powinny byæ na- k³adane na obywateli g³ównie wtedy, gdy pozosta³e Ÿród³a dochodu oka¿¹ siê za ma³e (szerzej zob. N. Gajl, Gospodarka bud¿etowa w œwietle prawa porównawczego, Warszawa 1993, s. 34– 35). 9 Zob. F. Gr¹dalski, Wstêp do teorii opodatkowania, Warszawa 2004, s. 14–15. Zob. równie¿: H.S. Rosen, Public Finance, „Burr Ridge” 1992, s. 5. Rozwój w warunkach globalizacji oraz niepewnoœci i ryzyka... 229 ków, technik¹ opodatkowania, skutkami opodatkowania, deficytem bud¿etowym i d³ugiem publicznym, jak i tzw. szczegó³owa teoria podatków, bêd¹ca teori¹ pozytywn¹, opisuj¹c¹ praktykê rozwi¹zañ podatkowych)10. Pañstwo przez kilka stuleci by³o podstawow¹ jednostk¹ ³adu przestrzen- no-politycznego œwiata i taki stan rzeczy mocno zakorzeni³ siê w œwiadomoœci spo³ecznej. W latach 70-tych ubieg³ego wieku instytucja ta zaczê³a traciæ swoje dotychczasowe znaczenie, a w kolejnych dekadach proces ten bardzo siê nasi- li³. Kiedy dostrze¿ono to zjawisko w latach 80-tych, wywo³a³o to histeryczn¹ reakcjê: zaczêto mówiæ o atrofii pañstwa11. Z perspektywy dwóch dekad widaæ, ¿e istota tego procesu by³a inna ni¿ siê wtedy wydawa³o: za³o¿ono bowiem b³êdnie, i¿ intensyfikuj¹ca siê internacjonalizacja gospodarki œwiatowej jest to¿- sama z atrofi¹ pañstw. Na pocz¹tku obecnego wieku percepcja tego problemu by³a ju¿ du¿o spokojniejsza. Po pierwsze przypomniano sobie, i¿ w historii ludz- koœci nie by³o i prawdopodobnie nie bêdzie ¿adnej wiecznej instytucji, wszystko siê zmienia; w spo³eczeñstwie i gospodarce nikt nie ma patentu na nieœmiertel- noœæ; ponadto instytucja pañstwa w jej obecnym kszta³cie jest stosunkowo m³o- da. Je¿eli przyj¹æ to minimalistyczne kryterium pañstwa nowo¿ytnego, to oka¿e siê, ¿e niektóre kraje Europy Zachodniej ca³kiem niedawno zaczê³y byæ pañstwa- mi nowo¿ytnymi, a spora czêœæ œwiata nie spe³nia do dziœ tego kryterium. Po dru- gie dostrze¿ono, ¿e pañstwo jako instytucja nie zanika, tylko ulega doœæ rady- kalnej transformacji („pog³oski o œmierci pañstwa okaza³y siê wiêc przesadzone”). Jednym z centralnych tematów we wspó³czesnej ekonomii jest kwestia za- wodnoœci rynku (market failure) oraz systematycznej zawodnoœci pañstwa. Ist- nieje szeœæ ró¿nych przyczyn, które mog¹ sprawiæ, ¿e rynek nie jest efektywny: zawodnoœæ konkurencji, zawodnoœæ wynikaj¹ca z istnienia dóbr publicznych, zawodnoœæ wynikaj¹ca z efektów zewnêtrznych, niekompletnoœæ rynków, za- wodnoœæ wynikaj¹ca z niepe³nej informacji, bezrobocie, inflacja i brak równo- wagi. Zawodnoœæ rynku uznaje siê za uzasadnienie (pretekst?) ingerencji pañ- stwa w mechanizm rynkowy.

10 F. Gr¹dalski, op.cit., s. 15–18. Na marginesie warto przytoczyæ jedn¹ z ciekawszych defini- cji podatków, autorstwa amerykañskiego prawnika O.W. Holmesa Jr.: „podatki s¹ cen¹, któr¹ mu- simy p³aciæ za ¿ycie w cywilizowanym spo³eczeñstwie”( „taxes are the price we pay for civiliza- tion”). 11 K. Ohmae, The End of the Nation State. The Rise of Regional Economies, The Free Press, Nowy Jork 1995. 230 Stanis³aw Flejterski

Pañstwo jednak, podobnie jak rynek, te¿ bywa zawodne. G³ównymi przy- czynami s¹ w tym przypadku: ograniczenia informacji, ograniczona kontrola nad dzia³aniem prywatnych rynków, ograniczona kontrola nad biurokracj¹, po- nadto ograniczenia o charakterze politycznym. Przeciwnicy interwencji pañ- stwa, czy te¿ w innym ujêciu zwolennicy deregulacji, prywatyzacji etc. uwa¿a- j¹, ¿e te Ÿród³a zawodnoœci pañstwa s¹ wystarczaj¹cym argumentem za tym, aby pañstwo powstrzyma³o siê od interwencji w gospodarce i nie próbowa³o napra- wiaæ wad mechanizmu rynkowego12. Pañstwo pocz¹tku XXI wieku jest bez w¹tpienia instytucj¹ s³absz¹ w tra- dycyjnym tego s³owa znaczeniu ni¿ 30 czy 40 lat wczeœniej, gdy¿ na œwiatowej scenie politycznej pojawili siê nowy aktorzy, którzy zaw³aszczyli czeœæ prero- gatyw pañstwa, a mianowicie: miêdzynarodowe ugrupowania gospodarczo-po- lityczne (na przyk³ad UE), organizacje supranarodowe (na przyk³ad WTO), kon- cerny transnarodowe (na przyk³ad GE), organizacje pozarz¹dowe (na przyk³ad „Green Peace”).

Otoczenie zagraniczne

Parlament i rz¹d

Samorz¹dy terytorialne

Instytucje bankowo-finansowe

Korporacje Pracobiorcy, i MŒP organizacje pozarz¹dowe

Rys. 1. „Magiczny piêciok¹t” gry interesów finansowych w gospodarce narodowej ród³o: opracowanie w³asne.

12 Szerzej zob. J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Warszawa 2004, s. 7 i dalsze. Rozwój w warunkach globalizacji oraz niepewnoœci i ryzyka... 231

W literaturze jest to nazywane przekazaniem w³adzy przez pañstwo „w gó- rê”. Jednoczeœnie pañstwo czêœæ swoich prerogatyw delegowa³o i dalej delegu- je „w dó³” do podleg³ych sobie regionów ró¿nego szczebla, do organizacji re- gionalnych zrzeszaj¹cych te regiony, instytucji finansowych, etc. (rys. 1). W efekcie zakres w³adzy pañstwa ulega znacznemu ograniczeniu. Równie¿ si³a oddzia³ywania pañstwa na podlegaj¹c¹ mu przestrzeñ spo³eczno-gospodarcz¹ realizowanego poprzez tradycyjne instrumentarium polityk kursowej, pieniê¿- nej, fiskalnej, przemys³owej i socjalnej zosta³a w ostatniej æwierci XX wieku bardzo ograniczona. Transformacja roli pañstwa polega na ograniczeniu jego dotychczasowych prerogatyw, ale nie oznacza to, ¿e jego rola zanika lub staje siê mniej istotna. Paradoksalnie funkcje pañstwa ulegaj¹ raczej wzmocnieniu. Ten pozorny para- doks pryska, gdy funkcje te rozdzieli siê na operacyjne i systemowe; operacyj- ne rzeczywiœcie ulegaj¹ ograniczeniu, natomiast zapotrzebowanie na systemo- we roœnie.

4. Mo¿liwoœæ transferu wzorców rozwoju miêdzy ró¿nymi krajami i regionami

Przed kilkudziesiêciu laty, badaj¹c zjawisko zacofania i niedorozwoju, G. Myrdal akcentowa³ wystêpowanie istotnych jakoœciowych ró¿nic w warun- kach rozwoju krajów s³abiej rozwiniêtych w porównaniu z warunkami, w jakich w XIX wieku odbywa³ siê rozwój krajów wspó³czeœnie zaawansowanych gos- podarczo. Odmiennoœæ sytuacji nakazuje wypracowanie adekwatnych do niej metod i narzêdzi badawczych. G³ównym uchybieniem metodologicznym wiêk- szoœci badañ nad niedorozwojem by³o wówczas – wed³ug Myrdala – stosowa- nie modeli rozwoju krajów wysoko rozwiniêtych do – specyficznych i z³o¿o- nych – przypadków krajów s³abiej rozwiniêtych13. Jedn¹ z najbardziej pasjonuj¹cych kwestii metodologicznych jest tzw. transferability (Uebertragbarkeit), czyli mo¿liwoœæ transferu wzorców i mode- li miêdzy krajami znajduj¹cymi siê w ró¿nych stadiach rozwoju. Czy tzw. ame-

13 Przeciw nêdzy na œwiecie, Warszawa 1975. Równie¿ latynoamerykañski badacz Fernando de Soto usi³owa³ odpowiedziec na pytanie, dlaczego kapitalizm triumfuje na Zachodzie i ponosi po- ra¿ki praktycznie wszêdzie indziej (zob. Tajemnica kapita³u, s. 21 i dalsze). 232 Stanis³aw Flejterski rykañski model nadaje siê do zastosowania w warunkach europejskich, niemiec- kich, a tym bardziej polskich? Co by³oby bardziej odpowiednie dla Polski w pierwszej dekadzie XXI wieku: podejœcie amerykañskie z dominuj¹c¹ rol¹ gie³d papierów wartoœciowych w przemyœle finansowym, czy te¿ niemieckie od- znaczaj¹ce siê supremacj¹ banków. Ró¿nice miêdzy Niemcami a USA s¹ oczy- wiste, podobnie jak miêdzy USA a Polsk¹ oraz miêdzy Niemcami a Polsk¹. J.E. Stiglitz akcentowa³, ¿e ka¿dy czas i ka¿dy kraj jest odmienny. Czy inne kra- je osi¹gnê³yby takie same sukcesy, gdyby obra³y strategiê zastosowan¹ w Azji Wschodniej? Czy strategie, które by³y skuteczne æwieræ wieku temu, sprawdzi- ³yby siê we wspó³czesnej zglobalizowanej gospodarce? Wydaje siê, ¿e ka¿dy kraj powinien rozwa¿yæ alternatywy i w toku demokratycznego procesu samo- dzielnie dokonaæ œwiadomego wyboru odpowiedniej dla siebie strategii, ze zro- zumieniem jej konsekwencji i ryzyka14. Wa¿ny jest wiêc problem kolejnoœci, se- kwencji: niekiedy bowiem reformy w jednej dziedzinie bez jednoczesnych re- form w innych dziedzinach mog¹ okazaæ siê szkodliwe15. Choæ prawa ekono- miczne maj¹ charakter uniwersalny, sposób ich wcielania w ¿ycie zale¿y od wa- runków istniej¹cych w konkretnej gospodarce. Po deregulacji, prywatyzacji i li- beralizacji nie mo¿na oczekiwaæ korzyœci gospodarczych, jeœli nie zostanie spe³- niona d³uga lista dodatkowych, trudnych warunków. Wokó³ ekonomii sporo jest niezweryfikowanych, niepotwierdzonych przypuszczeñ i uproszczonych pogl¹- dów. Poszczególne rozwi¹zania nie nadaj¹ siê do zastosowania „zawsze i wszê- dzie”. Aby ustaliæ, jaki rodzaj polityki powinny stosowaæ okreœlone kraje, ko- nieczne jest branie pod uwagê wszystkich uwarunkowañ, zastrze¿eñ i niebez- pieczeñstw, jakie mog¹ wyst¹piæ. Jeœli my – ekonomiœci – nie potrafimy tego zrobiæ, to powinniœmy przestaæ udawaæ, ¿e znamy odpowiedzi na wszystkie py- tania16. Milton Friedman w niedawnym wywiadzie17, odnosz¹c siê do spostrze¿e- nia, ¿e kraje skandynawskie maj¹ wysokie podatki, ale równoczeœnie wysokie

14 J.E. Stiglitz, op.cit., s. 90. 15 Pisz¹c o tzw. „asymetrii racjonalnoœci” i znaczeniu „czasoprzestrzeni” J. Staniszkis podzieli- ³a opiniê J. E. Stiglitza co do tzw. przedwczesnej liberalizacji rynków finansowych, po³¹czonej z narzucaniem krajom wschodz¹cym zbyt rygorystycznej polityki finansowej i monetarnej (sze- rzej zob. J. Staniszkis, W³adza globalizacji, Warszawa 2004, s. 111 i dalsze). 16 Zob. D. Roderik, Reformy czasem zawodz¹, „Rzeczpospolita” 2004, nr 62, s. B4. 17 Zob. New Perspectives Quarterly, Winter 2006 (za: „Forum” 2006, nr 9, s. 21). Rozwój w warunkach globalizacji oraz niepewnoœci i ryzyka... 233 zatrudnienie, stwierdzi³ ¿e, kraje te s¹ ma³ymi, homogenicznymi spo³eczeñstwa- mi, co pozwala im skutecznie rozwi¹zywaæ problemy, które przyt³aczaj¹ wiêk- sze pañstwa. To co dzia³a w Szwecji czy Danii, nie musi zadzia³aæ we Francji, Niemczech czy W³oszech (podkr. SF). W kulturze homogenicznej ludzie s¹ sk³onni p³aciæ wy¿sze podatki, aby osi¹gaæ powszechnie akceptowane cele, cele takie znacznie trudniej jest okreœliæ w wiêkszych, bardziej zró¿nicowanych spo- ³ecznoœciach. Alvin i Heidi Tofflerowie w inspiruj¹cym eseju: „Czego œwiat nie wie o Ameryce”18 stwierdzili, ¿e Ameryka uchodzi za najbardziej kapitalistyczny kraj na œwiecie (matecznik dzikiego, twardog³owego kapitalizmu, ostojê fana- tyków wolnego rynku, w³asnoœci prywatnej i deregulacji), ale wcale nim nie jest, a w nadchodz¹cej przysz³oœci bêdzie nim w coraz mniejszym stopniu. W rzeczywistoœci rola rz¹du w amerykañskiej gospodarce jest znacz¹ca: istnie- je gêsta sieæ regu³, wed³ug których dzia³a biznes i toczy siê codzienne ¿ycie Amerykanów. Wbrew g³oszonej przez siebie ideologii wolnorynkowej tylko rz¹d federalny USA wydaje w ci¹gu roku wiêcej ni¿ wynosi PKB Francji. Wp³yw wydatków rz¹dowych na gospodarkê amerykañsk¹ pozostaje olbrzymi. Polityka i lobbing wp³ywaj¹ na rozwój b¹dŸ upadek gospodarczy poszczegól- nych regionów kraju. Dolina Krzemowa nigdy by nie powsta³a gdyby nie fi- nansowane przez rz¹d badania, trwaj¹ce od lat piêædziesi¹tych ubieg³ego wie- ku. Teksas i Floryda nie rozkwit³yby, gdyby nie miliardy dolarów z bud¿etu fe- deralnego. Kto wie, czy Microsoft powsta³by w³aœnie w Seattle, gdyby nie by³o ono wczeœniej ojczyzn¹ Boeinga. Nietrafny jest równie¿ pogl¹d, ¿e USA wyda- j¹ mniej na opiekê spo³eczn¹ ni¿ inne kraje zachodnie. Jeœli amerykañski sys- tem zdrowotny za³amie siê pod ciê¿arem w³asnej biurokracji, to nie z powodu zbyt ma³ego zaanga¿owania rz¹du. Ka¿dy z³o¿ony system spo³eczny wymaga pewnych regulacji: w ka¿dym przypadku chodzi o to, aby znaleŸæ równowagê miêdzy „niedoregulowaniem” a „przeregulowaniem”. A. i H. Tofflerowie za- uwa¿aj¹, ¿e probiznesowa Partia Republikañska, wbrew antyregulacyjnej reto- ryce, tworzy nowe przepisy nie mniej ochoczo ni¿ bardziej prosocjalni demo- kraci. Nadmiar rz¹dowych przepisów obci¹¿a firmy dodatkowymi kosztami, ob- ni¿a ich konkurencyjnoœæ, d³awi ca³e sektory biznesu. Powy¿sze fakty s¹ po- twierdzeniem, ¿e na temat amerykañskiej gospodarki istnieje wiele fa³szywych

18 Zob. „Rzeczpospolita”, 4–5 lutego 2006, s. 8. 234 Stanis³aw Flejterski wyobra¿eñ. Rozwiniêta gospodarka oparta na wiedzy wymaga coraz bardziej z³o¿onych przepisów, które zmieniaj¹ siê z coraz wiêksz¹ prêdkoœci¹. Rozwa¿ania na temat mo¿liwoœci transferu wzorców i modeli warto zakoñ- czyæ przywo³aniem opinii D.S. Landesa, który w zakoñczeniu swojej ksi¹¿ki na- pisa³: „Historia uczy nas, ¿e najskuteczniejsze lekarstwa na nêdzê powstawa³y na miejscu Wynika st¹d jedna lekcja: trzeba wci¹¿ próbowaæ. Nie ma cudów. Nie ma perfekcji. Nie ma millenium. Nie ma apokalipsy. Musimy zachowaæ sceptyczn¹ wiarê, unikaæ dogmatów, patrzeæ i s³uchaæ, staraæ siê jasno okreœlaæ cele, by lepiej wybraæ œrodki”19. A wczeœniej zauwa¿y³: „Nie ma wiêc takiej sa- mej kolejnoœci rzeczy, jedynej drogi, prawa rozwoju. Ka¿dy z przysz³ych kra- jów przemys³owych id¹cych w œlady Wielkiej Brytanii – szed³ w³asn¹ drog¹ do nowoczesnoœci. Wszystko zale¿y od synchronizacji. Wspó³czesna technologia wci¹¿ siê zmienia, a wraz z ni¹ zmieniaj¹ siê formy i metody naœladownictwa. Kraje rozwijaj¹ce siê z koniecznoœci przeskocz¹ dziœ etapy i procesy, które Bry- tyjczykom zajê³y dziesiêciolecia: po co powtarzaæ coœ, czego nie musz¹? Ale to wszystko nie przekreœla znaczenia brytyjskich doœwiadczeñ”20. Œwiatu potrzeb- ny jest nie tyle jeden wzorzec rozwoju, ile wiêcej ró¿norodnoœci. ¯aden kraj nie mo¿e przyswoiæ sobie technologii i dobrych rozwi¹zañ instytucjonalnych bez niezbêdnej ich adaptacji do warunków miejscowych21. Michel Godet wyró¿ni³ piêæ podstawowych postaw wobec przysz³oœci: • pasywn¹ (akceptuj¹c¹ zmiany), • reakcyjn¹ (polegaj¹c¹ na reagowaniu na ju¿ zaistnia³e zmiany), • preaktywn¹ (przygotowuj¹c¹ na daj¹ce siê przewidzieæ zmiany), • proaktywn¹ (prowokuj¹c¹ po¿¹dane zmiany), • ponadto antycypacyjn¹, bêd¹c¹ kombinacj¹ postaw reakcyjnej, preak- tywnej i proaktywnej22.

19 D.S. Landes, Bogactwo i nêdza narodów. Dlaczego jedni s¹ tak bogaci, a inni tak ubodzy, Warszawa 2000, s. 584–585. Jednym z ciekawszych i wa¿niejszych z praktycznego punktu wi- dzenia jest znany spór miêdzy reformatorami radykalnymi („terapeutami szokowymi”) a umiar- kowanymi („gradualistami”), o tempo, porz¹dek i roz³o¿enie w czasie reform gospodarczych, z prywatyzacj¹ i liberalizacj¹ na czele (szerzej zob. J.E. Stiglitz, Globalizacja, s. 133 i dalsze). 20 D.S. Landes, op.cit., s. 270–271. 21 D. Roderick, Niech zakwita tysiac modeli wzrostu, „Rzeczpospolita” 2002, nr 126, s. B4. 22 Godet M., Creating Futures. Scenario Planning as a Strategic Management Tool, Londyn– Pary¿–Genewa 2001. Rozwój w warunkach globalizacji oraz niepewnoœci i ryzyka... 235

Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e w polskiej sytuacji w pierwszej dekadzie XXI wieku po¿¹dana by³aby postawa antycypacyjna. Jedyne co mog³oby byæ gorsze od otwarcia gospodarki krajowej na œwiat, by³oby nie otwarcie jej; warto tu przywo³aæ, sk¹din¹d niezbyt finezyjn¹, formu³ê „lepiej byæ in, ni¿ out”. Za ra- cjonaln¹ mo¿na uznaæ opiniê, ¿e nie eksploatacja krajów zacofanych przez roz- winiête jest podstawow¹ przyczyn¹ ubóstwa pierwszych i bogactwa drugich, lecz o ekonomicznym wzroœcie i rozwoju rozstrzyga kultura, twórcze mo¿liwo- œci cz³owieka, które s¹ jej wytworem. Od typu kultury zale¿y, czy jednostki bêd¹ twórcze, pracowite, zdyscyplinowane i gotowe do wspó³pracy, czy raczej bêd¹ bierne, chaotyczne i nieufne23.

Bibliografia

Attali J., S³ownik XXI wieku, Wroc³aw 2002 (Dictionnaire du XXI siècle, 1998). Beck U., Spo³eczeñstwo ryzyka. W drodze do innej nowoczesnoœci, Warszawa 2002. Cho³aj H., Ekonomia polityczna globalizacji. Wprowadzenie, Warszawa 2003. Flejterski S., Wahl P., Ekonomia globalna, Warszawa 2003. Godet M., Creating Futures. Scenario Planning as a Strategic Management Tool, Lon- dyn-Pary¿-Genewa 2001. Gr¹dalski F., Wstêp do teorii opodatkowania, Warszawa 2004. Harrison L., Underdevelopment is a State of Mind. The Latin American Case, Madison Books, Lanham 2000. Kaczmarek T.T., Ryzyko i zarz¹dzanie ryzykiem. Ujêcie interdyscyplinarne, Warszawa 2005. Landes D.S., Bogactwo i nêdza narodów. Dlaczego jedni s¹ tak bogaci, a inni tak ubo- dzy, Warszawa 2000. Ohmae K., The End of the Nation State. The Rise of Regional Economies, The Free Press, Nowy Jork 1995. Staniszkis J., W³adza globalizacji, Warszawa 2004. Stiglitz J.E., Ekonomia sektora publicznego, Warszawa 2004. Stiglitz J.E., Globalizacja, Warszawa 2004.

23 Harrison L., Underdevelopment is a State of Mind. The Latin American Case, Madison Bo- oks, Lanham 2000. 236 Stanis³aw Flejterski

DEVELOPMENT IN THE CIRCUMSTANCES OF GLOBALIZATION, UNCERTAINTY AND RISK. DILEMMAS OF COUNTRIES AND REGIONS

Summary

The paper contains a discus about why some countries become wealthy and others not. The idea of the article concentrates of the problem how to achieve permanent and sustainable growth in unstable circumstances. There is indicated some factors which has influence on economic growth but it is necessary to remember that there is no ideal so- lutions. Wspó³zale¿noœæ programów rewitalizacji i logistyki miejskiej... 237

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

BLANKA TUNDYS

WSPÓ£ZALE¯NOŒÆ PROGRAMÓW REWITALIZACJI I LOGISTYKI MIEJSKIEJ JAKO WARUNEK AKTYWIZACJI WSPÓ£CZESNYCH MIAST

Przemiany systemu spo³eczno-gospodarczego, jak równie¿ zmiany funk- cjonalne i przestrzenne sta³y siê przyczynkami do zasadniczych przeobra¿eñ w miastach. Postulowane wymogi zrównowa¿onego rozwoju staj¹ siê determi- nantami dzia³añ zmierzaj¹cych do aktywizacji wspó³czesnych oœrodków miej- skich, a elementami wspomagaj¹cymi przedsiêwziêcia maj¹ce na celu uatrak- cyjnienie obszaru s¹ programy operacyjne rozwoju regionalnego, jak równie¿ realizacja koncepcji zwi¹zanych z logistyk¹ miejsk¹. Wspó³czesne struktury miejskie musz¹ byæ efektywne pod wzglêdem ekonomicznym, spo³ecznym i ekologicznym, przy jednoczesnym zachowaniu walorów historycznych, stanu œrodowiska naturalnego i rewitalizacji terenów zagro¿onych. Procesom prze- mian przyœwiecaj¹ ró¿norodne cele, które stymuluj¹ o¿ywienie gospodarcze, nadawanie nowej wartoœci obszarom, podnoszenie standardów i jakoœci ¿ycia mieszkañców. Warunkiem powodzenia programów jest systemowe, wspólne dzia³anie wszystkich u¿ytkowników przestrzeni. D³ugofalowe inicjatywy mog¹ staæ siê impulsem do tworzenia warunków dla wzrostu konkurencyjnoœci regio- nów, przeciwdzia³aniu marginalizacji obszarów i tworzenia spójnoœci ekono- micznej, spo³ecznej i terytorialnej. Zurbanizowane obszary miejskie w znacznym stopniu wymagaj¹ uspraw- niania swoich podsystemów. Ze wzglêdu na nieustaj¹ca ekspansjê œrodków transportu na terenach miast, szczególnego zainteresowania wymagaj¹: system 238 Blanka Tundys transportowy i zagospodarowania przestrzennego, ich modernizacja i dostoso- wanie do rosn¹cych potrzeb. Ograniczonoœæ zasobów oraz asymilacja negatyw- nych skutków dzia³alnoœci gospodarczej cz³owieka sk³aniaj¹ do rozwa¿añ na te- mat zastosowania nowoczesnych metod zarz¹dzania oraz do wykorzystania sze- regu narzêdzi infrastrukturalnych i organizacyjnych wspomagaj¹cych zarz¹dza- nie oœrodkami miejskimi. Nie jest to zadanie ³atwe, gdy¿ wiêkszoœæ wspó³czes- nych miast to tereny intensywnie zabudowane, dlatego te¿, tylko racjonalnie prowadzona polityka w zakresie usprawniania podsystemów przy realizacji pro- gramów rewitalizacji i koncepcji logistyki miejskiej pozwala na dalszy rozwój oœrodków miejskich. Wspó³czesny paradygmat rozwoju miast niezmienne ulega modyfikacjom. Polega on ju¿ nie tylko na pozyskiwaniu i zagospodarowywaniu nowych tere- nów, a raczej na optymalizacji terenów ju¿ istniej¹cych: struktury przestrzen- nej, urbanizacyjnej, spo³ecznej i ekonomicznej. Niezwykle wa¿nym elementem jest intensyfikacja dzia³añ zmierzaj¹cych do minimalizacji ekspansji terytorial- nej na rzecz wykorzystania walorów funkcjonalnych i podnoszenia jakoœci prze- strzeni dla wszystkich u¿ytkowników miejskich. Osi¹gniêcie tych celów nie musi siê jednoczeœnie wi¹zaæ z degradacj¹ œrodowiska naturalnego, przeludnie- niem czy brakiem przestrzeni publicznej. Dlatego te¿ osi¹gniêcie zamierzonych efektów w zakresie czystego, ekonomicznego, i nowoczesnego miasta wi¹¿e siê ze sprawnym zarz¹dzaniem i organizacj¹ miejskich podsystemów oraz wykorzy- stywaniem transportu opartego na zasadzie zrównowa¿onego rozwoju. Elemen- tami s³u¿¹cymi osi¹ganiu zamierzonych celów s¹ programy rewitalizacji po³¹- czone z kierunkowymi dzia³aniami logistycznymi. Istota rewitalizacji postrzegana jest jako proces przemiany funkcjonalnej, przestrzennej, spo³ecznej i ekonomicznej w zdegradowanych czêœciach miast, który przyczynia siê do poprawy jakoœci ¿ycia mieszkañców, przywrócenia ³adu przestrzennego, odbudowy wiêzi spo³ecznych, zwiêkszenia potencja³u tury- stycznego i kulturalnego oraz nadanie obiektom i terenom zdegradowanym no- wych funkcji spo³eczno-gospodarczych1. Istotn¹ rolê odgrywaj¹ wymiary: eko-

1 Na podst. S. Kaczmarek, Tereny poprzemys³owe w miastach – problem czy wyzwanie?, [w:] Przemiany struktury przestrzennej miast w sferze funkcjonalnej i spo³ecznej, red. J. S³odczyk, Uniwersytet Opolski, Opole, 2004, s. 156 oraz Lokalny program rewitalizacji obszarów miejskich, powojskowych i poprzemys³owych w Szczecinie, Za³¹cznik do Uchwa³y nr XXXI/614/05 rady Miasta Szczecina z dnia 10 stycznia 2005 z póŸn. zm. Wspó³zale¿noœæ programów rewitalizacji i logistyki miejskiej... 239 logiczny i kulturowy, znajduj¹c siê w centrum zainteresowania programów na- prawczych2. G³ównym celem rewitalizacji jest d³ugofalowy i harmonijny roz- wój wspó³czesnych miast, który przy wykorzystaniu i dostosowaniu ju¿ istnie- j¹cych zasobów, pozwoli na dostosowanie struktur do nowych potrzeb, harmo- nizacjê rozwoju, a w konsekwencji na polepszenie warunków ¿ycia mieszkañ- ców, poprawê funkcjonowania gospodarki miejskiej i wzrost konkurencyjnoœci obszaru. Czynnikami przekszta³ceñ struktur miejskich, dzia³aj¹cych jak impuls i stymulator, s¹ zmiany cywilizacyjne. Pog³êbiaj¹ca siê integracja pomiêdzy pañstwami wyzwala zintegrowane dzia³ania i rozwi¹zania w celu zapewnienia ogólnego ³adu przestrzennego i za- chowania dóbr dziedzictwa kulturowego i œrodowiskowego dla przysz³ych po- koleñ. Jest to cel spo³eczny procesów, który ma doprowadziæ do zachowania to¿samoœci i wizerunku przestrzeni. Cel typowo ekonomiczny polega na takim przekszta³caniu miast, które pozwoli na przyci¹gniêcie na dane obszary kapita- ³u i nowych inwestorów, dziêki któremu poœrednio mo¿na rozwijaæ i unowocze- œniaæ jednostki osadnicze. Rewitalizacja obszarów ma na celu, poprzez kompleksowe programy ini- cjowane przez u¿ytkowników przestrzeni (zazwyczaj samorz¹d lokalny), reali- zacjê dzia³añ technicznych, gospodarczych i spo³ecznych na obszarach miej- skich3. W ramach zrównowa¿onego rozwoju rewitalizacja powinna koncentro- waæ siê zasadniczo na trzech obszarach zadaniowych, dotycz¹cych gospodarki, œrodowiska i spo³eczeñstwa. Jest jednym z nowoczesnych procesów organiza- cji przestrzeni miejskiej i instrumentem zarz¹dzania przestrzeni¹, a oprócz dzia- ³añ unowoczeœniania i aktywizacji gospodarczej ma na celu tak¿e wprowadze- nie na danych obszarach nowych funkcji oraz uporz¹dkowania relacji integru- j¹cych obszary z pozosta³ymi czêœciami miasta4. Proces odnowy mo¿e zostaæ wsparty ze œrodków Zintegrowanego Progra- mu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego (ZPORR) w ramach dzia³añ dotycz¹- cych rewitalizacji obszarów miejskich poprzemys³owych i powojskowych. Jed- nym z priorytetów i dzia³añ wdra¿anych w ramach ZPORR5 jest modernizacja

2 Por. M. Beim, Problemy komunikacyjne w procesie rewitalizacji staromiejskiego obszaru W¹growca, „Transport i Komunikacja” 2005, nr 4, s. 24. 3 Zintegrowany Program Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004–2006, MGiP, Warszawa 2004. 4 Na podst. S. Kaczmarek, op.cit., s. 162. 5 Zintegrowany Program Rozwoju... 240 Blanka Tundys i rozbudowa regionalnego uk³adu transportowego. Cele szczegó³owe dzia³añ obejmuj¹: • poprawê po³¹czeñ pomiêdzy centrami gospodarczymi a pozosta³ymi centrami w województwach, • poprawê dostêpnoœci do portów morskich, portów rybackich, portów rzecznych wykorzystywanych do celów gospodarczych, lotnisk, stacji kolejowych i innych obiektów transportu publicznego, • poprawê dostêpnoœci do istniej¹cych i planowanych obiektów przemy- s³owych i us³ugowych (np. parki przemys³owe), • odci¹¿enie uk³adów komunikacyjnych miast, w szczególnoœci ich gos- podarczych i zabytkowych centrów, • zwiêkszenie udzia³u transportu zbiorowego, który bardziej odpowiada wymogom œrodowiska (np. tramwaje) w obs³udze komunikacyjnej miast powy¿ej 50 tysiêcy mieszkañców i obszarów funkcjonalnie z nimi zwi¹- zanych, • poprawê bezpieczeñstwa transportu. Dzia³ania w ramach ZPORR s¹ kompatybilne z innymi dzia³aniami infra- strukturalnymi na terenach miast. Zagêszczenie komunikacyjne wymaga syste- mowych rozwi¹zañ pozwalaj¹cych, przy dobrej organizacji, na zwiêkszenie przestrzeni publicznej. Jednym z elementów wspomagaj¹cych programy rewi- talizacji w zakresie rozwi¹zañ dotycz¹cych sfery transportu mog¹ byæ projekty zwi¹zane z logistyk¹ miejsk¹. Przestrzeñ i sfera oddzia³ywañ jest wspólna, dla- tego te¿ elementem wspomagaj¹cym mo¿e staæ siê logistyka. Dzia³ania organizacyjne i techniczne w zakresie zarówno rewitalizacji jak i logistyki miejskiej maj¹ charakter kompleksowy i interdyscyplinarny. Wynika to z wieloletniego okresu realizacji, potrzeby ci¹g³ego monitoringu i aktualiza- cji w zale¿noœci od zmieniaj¹cych siê warunków, partycypacji i akceptacji spo- ³ecznej oraz koniecznoœci pozyskiwania ró¿norodnych, zarówno prywatnych jak i publicznych, Ÿróde³ finansowania. Przy rozwa¿aniach i próbach definicji logistyki miejskiej przyjmuje siê przede wszystkim jako sposób dzia³ania myœlenie systemowe, obejmuj¹ce ob- szar transportu towarów w miastach oraz skutki przemieszczania i mobilnoœci w aglomeracjach, a mianowicie zanieczyszczenie powietrza, ha³as, kongestia, wypadkowoœæ. Nie mniej wa¿ne s¹ zwi¹zki, zale¿noœci i wp³yw na funkcjono- wanie miasta, jakie niesie ze sob¹ wspó³istnienie na danej p³aszczyŸnie trans- Wspó³zale¿noœæ programów rewitalizacji i logistyki miejskiej... 241 portu towarów, publicznej komunikacji miejskiej i transportu indywidualnego6. Widaæ wyraŸnie, i¿ charakterystyczne problemy miast, a co za tym idzie tak¿e programy naprawcze, s¹ nierozerwalnie zwi¹zane z postulowaniem dzia³añ lo- gistycznych na terenach zurbanizowanych. Miasto jako system zale¿nych pod- systemów, aby sprawnie funkcjonowaæ, wymaga podejmowania racjonalnych dzia³añ zmierzaj¹cych do ich optymalizacji w przestrzeni ekonomicznej, spo- ³ecznej, organizacyjnej i technicznej. Dzia³ania te s¹ zbie¿ne zarówno w sferze logistyki, jak i programów rewitalizacji, musz¹ wiêc byæ zgodne z za³o¿onymi strategiami rozwoju miasta, poszczególnymi politykami, jak równie¿ zaspoka- jaæ ró¿norodne potrzeby jego u¿ytkowników, zgodnie z zasadami ekologiczno- œci, ekonomicznoœci i funkcjonalnoœci. Bior¹c pod uwagê zasady i obszary rewitalizacji w ramach dzia³añ logi- stycznych na szczególn¹ uwagê, oprócz eliminacji zbêdnego transportu towaro- wego, zas³uguj¹ dzia³ania i programy zmierzaj¹ce do sprawnego funkcjonowa- nia i zarz¹dzania transportem pasa¿erskim, zarówno indywidualnym, jak i pub- licznym. Postulaty wykorzystywania alternatywnych, ekologicznych œrodków transportu, promowanie transportu rowerowego i pieszego zdecydowanie przy- czyniaj¹ siê do zwiêkszania atrakcyjnoœci i nowoczesnoœci oœrodków miejskich, wzrostu u¿ytecznoœci, zrównowa¿onego rozwoju, a tak¿e odnowy i moderniza- cji terenów. Dzia³ania naprawcze, stymuluj¹ce czy inicjuj¹ce mog¹ byæ ze sob¹ powi¹- zane, dzia³aæ w ramach zintegrowanych koncepcji czy strategii, b¹dŸ byæ pro- jektami pojedynczymi realizowanymi dla osi¹gniêcia œciœle okreœlonych celów (tab. 1). Programy zmierzaj¹ce do zmiany wizerunku wspó³czesnych miast od- dzia³uj¹ na wszystkich u¿ytkowników przestrzeni. Z tego te¿ wzglêdu powinny byæ przez wszystkich u¿ytkowników akceptowane, a oprócz akceptacji wa¿nym czynnikiem jest wzrost œwiadomoœci i czynne uczestnictwo w projektach. Zarówno logistyka miejska, jak i programy rewitalizacji, powinny ze sob¹ wspó³dzia³aæ. Uzasadnione jest to za spraw¹ wspólnych celów g³ównych kon- kretnych projektów, co prezentuje rysunek 1.

6 Por. P. Wittenbrink, City-Logistik: Neues schönes Zauberwort, DVZ nr 17 (11.2.1992), s. 7. 242 Blanka Tundys

Tabela 1 Oddzia³ywanie programów rewitalizacji oraz projektów logistyki miejskiej na poszczególnych u¿ytkowników przestrzeni

U¿ytkownicy Dzia³ania i cele przestrzeni Programy rewitalizacji Logistyka miejska Jednostki ­ lepsze warunki funkcjonowania ­ obni¿enie kosztów dzia³alnoœci gospodarcze ­ dostêpnoœæ komunikacyjna ­ lepszy przep³yw informacji ­ wykorzystanie terenów ­ lepszy dostêp do infrastruktury ­ atrakcyjnoœæ miejsca ­ mo¿liwoœci rozwoju poprzez partnerstwo, ­ dostêpnoœæ inwestycyjna koordynacjê i kooperacjê ­ dostêpnoœæ do rynków zbytu ­ poszerzenie dzia³añ i segmentu rynku ­ mobilnoœæ ­ lepsza jakoœæ us³ug ­ dostêpnoœæ do technologii i zasobów ludzkich ­ likwidacja problemów transportowych W³adze ­ wzrost atrakcyjnoœci miasta ­ dostêpnoœæ do infrastruktury i lepsze mo¿liwoœci lokalne ­ rozwój dla inwestorów ­ nowoczesnoœæ ­ rozwój miasta ­ zagospodarowanie terenów ­ nowoczesnoœæ poprzemys³owych i powojskowych ­ realizacja i partycypacja w programach ­ lepsze wykorzystanie przestrzeni europejskich (CIVITAS) zwiêkszone mo¿liwoœci ­ impuls inwestycyjny finansowania strategii rozwojowych ­ przyci¹ganie kapita³u ­ realizacja celów socjalnych i spo³ecznych ­ modernizacja infrastruktury (odci¹¿enie miasta – zwiêkszenie atrakcyjnoœci turystycznej, inwestycyjnej oraz dla spo³ecznoœci lokalnej) ­ realizacja celów ekologicznych, ochrona œrodowiska naturalnego ­ lepsze zaspokajanie potrzeb mieszkañców ­ mo¿liwoœci rewitalizacji i rehabilitacji obszarów miejskich ­ wype³nianie funkcji miejskich (pracy, wypoczy- nku, mieszkania, komunikacji i us³ug komunal- nych) ­ likwidacja i ograniczanie kongestii Mieszkañcy ­ wzrost jakoœci ¿ycia ­ podnoszenie jakoœci ¿ycia ­ dostêpnoœæ do infrastruktury ­ dostêpnoœæ do us³ug transportowej ­ lepsza infrastruktura punktowa i liniowa ­ atrakcyjnoœæ miejsca ­ nowoczesnoœæ regionu ­ lepsze wykorzystanie powierzchni ­ mobilnoœæ ­ lepsza identyfikacja z miejscem ­ p³ynny transport pasa¿erski ­ polepszenie wizerunku i imag’u ­ oszczêdnoœæ czasu przestrzeni

ród³o: opracowanie w³asne. Wspó³zale¿noœæ programów rewitalizacji i logistyki miejskiej... 243

Logistyka miejska Programy rewitalizacji

Cele

– spójnoœæ ekonomiczna, spo³eczna i terytorialna – przeciwdzia³anie marginalizacji obszarów – wzrost jakoœci ¿ycia na terenach zurbanizowanych – wzrost konkurencyjnoœci regionu – zrównowa¿ony rozwój – wzrost atrakcyjnoœci obszaru – impuls inwestycyjny i nap³ywu kapita³u – czysty ekologiczny transport – likwidacja problemów transportowych – nowoczesnoœæ – mobilnoœæ

Rys. 1. Obszary wspólnych celów logistyki miejskiej i programów rewitalizacji ród³o: opracowanie w³asne.

Programy rewitalizacji w obszarze transportu mog¹ w ramach strategii roz- woju regionalnego obejmowaæ: budowê, przebudowê, modernizacjê i/lub re- mont m.in.: odcinków dróg, wêz³ów, skrzy¿owañ, obiektów mostowych, obwod- nic, zjazdów, zatok autobusowych, sygnalizacji œwietlnej, chodników, przejœæ dla pieszych7. Koncepcje logistyczne w miastach mog¹ obejmowaæ: optymali- zacjê transportu towarowego, lepsze wykorzystanie przestrzeni poprzez budo- wê obiektów infrastrukturalnych (magazyny, centra dystrybucyjne, logistyczne) na obrze¿ach miast, wprowadzanie stref uspokojonego ruchu, eliminacjê trans- portu samochodowego z centrów miast, alternatywne wykorzystanie tradycyj- nych œrodków transportu (tramwaj towarowy), wprowadzanie ekologicznie na- pêdzanych œrodków transportu, b¹dŸ promocjê innych ekologicznych rozwi¹zañ. Nowoczesne zarz¹dzanie taborem, telematyka, lepszy przep³yw informacji i po- stulat wykorzystywania ekologicznej komunikacji miejskiej, wzrost jakoœci us³ug i dostêpnoœci mo¿e staæ siê elementami wspomagaj¹cymi od strony sze-

7 Transport w ZPORR, Departament Wdra¿ania Programów Rozwoju Regionalnego MGPiPS luty 2004, Warszawa 2004. 244 Blanka Tundys roko rozumianej logistyki miejskiej rewitalizacjê miast. Dzia³ania w tych obsza- rach musz¹ opieraæ siê na zasadach partnerstwa, zaufania, stanowi¹c jednocze- œnie elementy do dzia³añ kooperacyjnych oraz partnerstwa publiczno-prywatne- go, jak równie¿ wzajemnie siê uzupe³niaæ. Obszar oddzia³ywañ poszczególnych projektów wskazuje wyraŸnie na potrzebê wzajemnej integracji, uzupe³niania i wspó³dzia³ania, aby d¹¿yæ do osi¹gniêcia zamierzonych, wspólnych celów.

Programy rewitalizacji Koncepcje logistyki miejskiej

­ rozwój regionalny ­ rozbudowa i modernizacja infrastrukturalna w celu wzmacniania konkurencyjnoœci regionu

MIASTO

­ wzrost atrakcyjnoœci ­ wzrost nowoczesnoœci ­ poprawa image ­ mo¿liwoœci nap³ywu kapita³u ­ mo¿liwoœci inwestycyjne ­ wzrost jakoœci ¿ycia mieszkañców ­ lepsze warunki komunikacyjne

Rys. 2. Wspólne efekty programów rewitalizacji i logistyki miejskiej ród³o: opracowanie w³asne.

Jak ju¿ wspomniano, czêœæ dzia³añ infrastrukturalnych znajduje swoje od- zwierciedlenie w koncepcjach rewitalizacji oraz koncepcjach logistycznych. Przyk³adem mog¹ byæ udogodnienia i priorytety w poruszaniu siê po miejskich drogach, na przyk³ad dla komunikacji miejskiej. Dzia³ania zwi¹zane s¹ najczê- œciej z zarz¹dzaniem i in¿ynieri¹ ruchu oraz tworzeniem zielonej fali dla miej- skich œrodków transportu w celu sprawnego pokonywania przestrzeni. Nie ule- ga w¹tpliwoœci, ¿e ekologiczn¹ i nowoczesn¹ koncepcj¹ jest wykorzystywanie na terenach centrów miast transportu rowerowego, który z jednej strony jest ekologiczny, ale z drugiej strony, dla jego rozwoju potrzebna jest infrastruktura (budowa wyodrêbnionych œcie¿ek), a tak¿e propagowanie tego transportu w ra- Wspó³zale¿noœæ programów rewitalizacji i logistyki miejskiej... 245 mach zasady zrównowa¿onego rozwoju. W ramach realizacji programu zrów- nowa¿onego rozwoju szczególnie istotn¹ kwesti¹ jest propagowanie czystego transportu miejskiego. Koncepcje mog¹ byæ realizowane indywidualnie, b¹dŸ w ramach wspólnych projektów, które s¹ wspierane przez struktury Unii Euro- pejskiej, tak jak przyk³adowo program CIVITAS8. Inicjatywa CIVITAS powsta- ³a jako reakcja na wzrastaj¹ce problemy transportowe w miastach. Prezentuje katalog dzia³añ dotycz¹cych polityki transportowej, a tak¿e zadañ ingeruj¹cych w rozwój technologii i infrastruktury. Poszczególne programy maj¹ za zadanie opracowanie strategii i schematów rozwoju miast przy wykorzystaniu czystego, efektywnego energetycznie, harmonijnego i zrównowa¿onego transportu miej- skiego. W poszczególnych programach uczestnicz¹ miasta z ca³ej Europy, tak¿e dwa polskie miasta: Gdynia (CIVITAS-TELLUS) i Kraków (CIVITAS-CARA- VEL) i wdra¿aj¹ koncepcje czystego transportu miejskiego. Dzia³ania obejmu- j¹ kombinacjê ró¿nych œrodków technicznych, technologicznych i organizacyj- nych oraz wykorzystanie w praktyce inteligentnych systemów transportowych. Jednym z wa¿niejszych postulatów jest ekologiczna czystoœæ u¿ytkowanej flo- ty, która mo¿e byæ osi¹gniêta za spraw¹ wykorzystania czystych w spalaniu pa- liw (biopaliw, gazu ziemnego) we wszystkich œrodkach transportowych na tere- nie miasta (zarówno przez pojazdy indywidualne, komunikacja publiczna, jak i transport towarowy) oraz spe³nianie normy emisyjnej Euro-4. Nie mniej wa¿- nym do osi¹gniêcia celem jest poprawa jakoœci us³ug transportowych poprzez redukcjê emisjê ha³asu. Realizacja koncepcji ukazuje wspó³zale¿noœæ pomiêdzy operacyjnymi programami rewitalizacji a wykorzystaniem narzêdzi i instrumen- tów logistyki miejskiej. Konkretne koncepcje infrastrukturalne w sferze logistyki miejskiej, s³u¿¹- ce tak¿e rewitalizacji obszarów i realizacji celów ekologicznych, spo³ecznych i ekonomicznych to przede wszystkim: administracyjne ograniczenia dostêpu pojazdów do centrów miast, zarówno indywidualnych, jak i transportu gospo- darczego. Ograniczenia te polegaj¹, b¹dŸ na wprowadzaniu wysokich op³at za wjazd (Londyn, Oslo, Trondheim, Bergen, Singapur), b¹dŸ wyznaczanie kon- kretnych godzin, w których pojazdy mog¹ na danych terenach przebywaæ. Istot- ne jest tak¿e uspokajanie ruchu za spraw¹ ograniczeñ prêdkoœci oraz promowa- nie (mniejsze op³aty) pojazdów z wiêksz¹ iloœci¹ pasa¿erów (San Francisco,

8 www.civitas.de (10.04.2006). 246 Blanka Tundys

Waszyngton, miasta holenderskie). Podejmuje siê tak¿e dzia³ania zmierzaj¹ce do zupe³nego wyeliminowania tranzytu przez centralne dzielnice miasta (Goeteborg, Brema), wyznaczanie ulic dostêpnych jedynie dla ruchu pieszego i rowerzystów oraz ograniczanie liczby miejsc parkingowych. Czêœæ niemiec- kich miast próbuje przerzuciæ potoki ruchu indywidualnego transportu samocho- dowego na rzecz komunikacji miejskiej, ograniczaj¹c wjazdy do centrów w weekendy. Jednak¿e tego typu dzia³ania s¹ mo¿liwe przy dobrze rozbudowa- nej infrastrukturze transportu zbiorowego. Wysoka jakoœæ us³ug, dostêpnoœæ, komplementarnoœæ, a tak¿e dzia³ania infrastrukturalne, na przyk³ad budowa par- kingów w miejscach przystanków koñcowych b¹dŸ wêz³ach przesiadkowych, a tak¿e prowadzenie i wspieranie odpowiedniej polityki taryfowej (bilet parkin- gowy jako bilet komunikacji miejskiej w obszarze centrum, dla pasa¿erów po- zostawiaj¹cych samochód na wyznaczonym parkingu P&R) daj¹ mo¿liwoœæ sprawnego funkcjonowania w promowanym systemie Park&Ride (Parkuj i JedŸ). Eliminacja transportu towarowego z centrów miast nie do koñca jest mo¿liwa ze wzglêdu na ograniczenia infrastrukturalne. Nie do ka¿dej bowiem dzielnicy mo¿na doprowadziæ liniê tramwajow¹, aby w ten sposób transporto- waæ towary. Pozostaje udoskonalanie technik za- i wy³adunku, lepsze wykorzy- stanie powierzchni ³adownej pojazdu, wprowadzanie technik redukuj¹cych emi- sjê ha³asu zwi¹zanego nie tylko z odg³osami silników spalinowych, ale tak¿e czynnoœciami manipulacyjnymi, by wykorzystuj¹c transport samochodowy nie szkodziæ œrodowisku i mieszkañcom. Odci¹¿enie miast mo¿e tak¿e nast¹piæ przez ekonomiczne i rynkowe rozwi¹zania, jak na przyk³ad Road Pricing, sta- nowi¹ce op³aty za u¿ytkowanie dróg, zarówno w formie winiet, op³at bezpo- œrednich, op³at czasowych za wjazd w konkretny region miasta, b¹dŸ rozwi¹- zañ (op³at) zale¿nych od strumieni transportowych. Wszelkiego rodzaju polity- ka zakazów, dotycz¹ca poruszania siê samochodów po drogach miejskich (szczególnie transportu indywidualnego) to jednak pewnego rodzaju pó³œrodki. Radykaln¹ poprawê sytuacji transportowej, jak i ekologicznej miasta przy wspo- maganiu rewitalizacji jest rozwój transportu publicznego, zarówno na- jak i pod- ziemnego. Aspekt nowoczesnoœci i ekologicznoœci, wi¹¿¹cy siê zarówno z rewitaliza- cj¹ jak i unowoczeœnianiem miast wykazuje koncepcja CarSharing, polegaj¹ca na u¿ytkowaniu pojazdów na zasadzie podnajmu. Rozwi¹zanie coraz bardziej popularne, zw³aszcza w miastach niemieckich i szwajcarskich. W coraz wiêk- Wspó³zale¿noœæ programów rewitalizacji i logistyki miejskiej... 247 szym stopniu wykorzystuje j¹ Berlin oraz Brema, gdzie miejscy urzêdnicy zo- bowi¹zani s¹ do korzystania z pojazdów CarSharing. Sytuacja prowadzi do oszczêdnoœci miejsc parkingowych oraz wzrostu ekologicznoœci, gdy¿ wszyst- kie pojazdy wyposa¿one s¹ w ekologiczny napêd. W zamierzeniach jest tak¿e popularyzacja tego typu rozwi¹zañ dla mieszkañców i turystów. Jest to mo¿li- we poprzez sytuowanie parkingów CarSharing w okolicach dworców kolejo- wych, z których w ³atwy i prosty sposób mog¹ korzystaæ podró¿ni. Tak¿e samo- chody u¿ytkowane przez urzêdników miejskich mog¹ byæ wykorzystywane po godzinach urzêdowania przez mieszkañców. W ten sposób mo¿na ograniczaæ liczbê samochodów indywidualnych oraz zwiêkszaæ ekonomikê wykorzystania pojazdów. Rewitalizacja, tak jak i koncepcje logistyki miejskiej s¹ zadaniami, w któ- rych realizacjê musz¹ byæ aktywnie zaanga¿owani wszyscy u¿ytkownicy prze- strzeni, a dzia³ania wymagaj¹ konsekwencji i pe³nej akceptacji ze wszystkich stron. Zdecydowanie nale¿y stwierdziæ, ¿e aby dzia³ania odnios³y wymierne skutki, wymagaj¹ szeregu wspólnych dzia³añ, które odnosz¹ siê do planowania procesów, zarz¹dzania nimi, finansowania inwestycji, a¿ do w³¹czania lokalnej spo³ecznoœci w ich realizacjê. Charakter powi¹zañ pomiêdzy projektami, a tak- ¿e konsekwencje, jakie ze sob¹ nios¹, zmieniaj¹ wizerunek miasta na zewn¹trz, pozwalaj¹ na wzmocnienie pozycji wœród innych regionów, a tak¿e stworzenie lepszych warunków ¿ycia dla mieszkañców. Tym samym wspólne dzia³ania tworz¹ warunki do unowoczeœnienia miast, sprawnego wype³niania przez nie funkcji oraz praktycznej realizacji wymogów ekologicznych, ekonomicznych i spo³ecznych.

Bibliografia

Beim M., Problemy komunikacyjne w procesie rewitalizacji staromiejskiego obszaru W¹growca, „Transport i Komunikacja” 2005, nr 4. Kaczmarek S., Tereny poprzemys³owe w miastach – problem czy wyzwanie?, [w:] Prze- miany struktury przestrzennej miast w sferze funkcjonalnej i spo³ecznej, red. J. S³odczyk, Uniwersytet Opolski, Opole 2004. Lokalny program rewitalizacji obszarów miejskich, powojskowych i poprzemys³owych w Szczecinie, Za³¹cznik do Uchwa³y nr XXXI/614/05 rady Miasta Szczecina z dnia 10 stycznia 2005 z póŸn. zm. 248 Blanka Tundys

Transport w ZPORR, Departament Wdra¿ania Programów Rozwoju Regionalnego MGPiPS luty 2004, Warszawa 2004. Wittenbrink P., City -Logistik: Neues schönes Zauberwort, DVZ nr 17 (11.2.1992). Zintegrowany Program Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004–2006, MGiP, War- szawa 2004. www.bremen.de. www.carsharing.de. www.civitas.de.

EINE KOEXISTENZ ZWISCHEN DAS WIEDERBELEBUNGSPROGRAMMEN UND CITY-LOGISTIK ALS EINE STÄDTEENTWICKLUNGSBEDINGUNG

Zusammenfassung

Eine Koexistenz verschiedenen Investitionsprogrammen auf dem Stadtgebiet wird als eine Bedingung gewesen. Der Artikel stellt dar, wie die verschiedene Programme und Konzepte aus Logistikbereich und Wiederbelebungsprogramme auf einem gemeinsamen Gebiet funktionieren können. Ein Ziel ist diese Programme darstellen und präsentieren, um die Möglichkeiten der Unterstützung zu zeigen um mit den verschiedenen Stadtakteuren gemeinsam, ein Ziel zu erreichen. Das besondere Ziel ist bis zu einer Fortentwicklung der Stadt zu führen, ihr Image zu verbessern, einen Fonds herauszuziehen und die Lebensqualität der Einwohner zu verbessern. Für die ausgeglichener Stadtentwicklung ist sehr wichtig die Regeln der nachhaltigen Entwicklung, umweltfreundlichen Normen als auch die kulturelle und historische Stadtbild, Stadtviertels und Bezirke zu erhalten. Die allen Elementen müssen in die erheblichen Stufe in das Stadtbild beitragen werden und eine Fortentwicklung erschaffen. Zu dem Zweck müssen diese Programme von allen Stadtakteuren akzeptieren werden und von Kommune, Unternehmen, Staat und Einwohner zu unterstützen. Marketing spo³eczny w kszta³towaniu wizerunku samorz¹dów lokalnych 249

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

GRA¯YNA ROSA

MARKETING SPO£ECZNY W KSZTA£TOWANIU WIZERUNKU SAMORZ¥DÓW LOKALNYCH

Wprowadzenie

Artyku³ poœwiêcony jest kszta³towaniu wizerunku instytucji samorz¹do- wych poprzez dzia³ania marketingowe ukierunkowane na aspekt spo³eczny. Omówione zosta³y kolejno czynniki wyznaczaj¹ce wizerunek, istota marketin- gu spo³ecznego oraz jego wp³yw na wizerunek samorz¹du. Otoczenie mo¿e kszta³towaæ wyobra¿enie o organizacji na podstawie za- interesowania, kompetencji urzêdników, sposobu zachowania budz¹cego zaufa- nie, umiejêtnoœci doradztwa, wygl¹du i zachowania pracowników, dba³oœci o spo³eczeñstwo i otoczenie, itp. Jest to sztuka komunikowania siê instytucji z rynkiem poprzez kszta³towanie odpowiednich relacji z otoczeniem. Tak po- wstaje dobry, niepowtarzalny wizerunek prospo³ecznej instytucji samorz¹do- wej.

1. Elementy kszta³towania wizerunku instytucji samorz¹dowej

Wizerunek to zespó³ wyobra¿eñ o organizacji, kszta³towany przez otocze- nie. Postrzeganie organizacji z zewn¹trz nie zawsze jest zbie¿ne z jej zamierze- niami. Opinia o organizacji wœród klientów, dostawców, instytucji finansowych i administracyjnych jest kszta³towana na podstawie ich wyobra¿eñ, obserwacji jej zachowañ oraz wzajemnych relacji. Kreowanie wizerunku opiera siê w du- 250 Gra¿yna Rosa

¿ej mierze na dzia³aniach marketingowych. Mo¿na wyodrêbniæ nastêpuj¹ce gru- py komunikatów, kszta³tuj¹cych wizerunek instytucji samorz¹dowej1: 1. Komunikaty zwi¹zane z samorz¹dem jako organizacj¹, które s¹ kszta³towane przez nastêpuj¹ce kategorie: • Wizja – misja cele rynkowe – strategie. Jasne okreœlenie, sprecyzowa- nie i zapisanie wymienionych wartoœci mo¿e dobrze œwiadczyæ o insty- tucji samorz¹dowej. Brak jasnego okreœlenia misji, celów i strategii jest uznawany powszechnie za wadê i s³aboœæ samorz¹du. • Przewagi konkurencyjne – to korzyœci dla odbiorcy – unikalne cechy sa- morz¹du. Ka¿dy pracownik, a zw³aszcza maj¹cy kontakty z klientami, powinien umieæ odpowiedzieæ na pytanie, co wyró¿nia jego instytucjê? Wszyscy pracownicy powinni udzielaæ tej samej odpowiedzi. Stanowi to o wysokiej kulturze organizacji i tworzy wizerunek instytucji dobrze zorganizowanej. • Sposoby zarz¹dzania – mog¹ wp³ywaæ na wizerunek instytucji samorz¹- dowej, zw³aszcza takiej, z któr¹ klient ma bezpoœredni kontakt. Klarow- ny podzia³ obowi¹zków, uproszczenie procedur, szybkie podejmowanie decyzji – s¹ ³atwo zauwa¿alne w kontaktach z otoczeniem i s¹ wyraŸ- nym komunikatem o rynkowym sposobie dzia³ania. • Wyniki finansowe – dobra kondycja finansowa tworzy dobr¹ atmosferê, której pochodn¹ jest dobry wizerunek. • Estetyka na zewn¹trz i wewn¹trz siedziby samorz¹du. To bardzo bezpo- œredni komunikat dla tych klientów, którzy zamierzaj¹ prowadziæ inte- resy. W wielu sytuacjach klient, dostawca, poœrednik bêdzie ocenia³ in- stytucjê na podstawie tego, co w niej zobaczy (jak wygl¹da siedziba, czy odpowiada wyobra¿eniom klienta; czy budzi zaufanie estetyk¹ i czysto- œci¹, nowoczesnoœci¹ rozwi¹zañ). W zwi¹zku z tym konieczne jest sko- jarzenie jakoœci obs³ugi z wygl¹dem pomieszczeñ. • Historia samorz¹du – tradycje. Historia mo¿e stworzyæ wokó³ niego do- br¹ aurê, jeœli jest umiejêtnie wykorzystana. Taka instytucja bêdzie po- zytywniej odbierana ni¿ przeciêtna, nijaka z tajemnicz¹ przesz³oœci¹ i niepewn¹ przysz³oœci¹.

1 Oprac. na podst. Komunikacja marketingowa, red. M. Rydel, ODDK, Gdañsk 2001, s. 23–27. Marketing spo³eczny w kszta³towaniu wizerunku samorz¹dów lokalnych 251

2. Komunikaty zwi¹zane z ludŸmi (przede wszystkim pracownikami sa- morz¹du): • Kadra kierownicza – osobowoœæ, wiedza i wizerunek prezesów, dyrek- torów i innych cz³onków kadry kierowniczej s¹ czêsto kojarzone z war- toœciami firmy; dobra kadra zarz¹dzaj¹ca gwarantuje dobr¹ jakoœæ us³ug i obs³ugi klienta. • Kwalifikacje, umiejêtnoœci i doœwiadczenia pracowników, je¿eli insty- tucja mo¿e poszczyciæ siê, ¿e zatrudnia najlepszych fachowców, posia- daj¹cych du¿e doœwiadczenie, gwarantuj¹ce wysok¹ jakoœæ us³ug to jest to doskona³y komunikat dla odbiorcy; wa¿nym elementem jest szkole- nie pracowników przez najlepsze firmy szkoleniowe i kierowanie na praktyki w wiod¹cych firmach na œwiecie, szczególnie w zakresie pro- cedur obowi¹zuj¹cych w firmie i dotycz¹cych: obs³ugi klienta, komuni- kacji z otoczeniem, relacji z klientami itp. • Uto¿samianie siê pracowników z instytucj¹ samorz¹dow¹, które ma za- sadnicze znaczenie promocyjne. • Wspó³pracownicy – partnerzy – powi¹zania, wizerunek mo¿na te¿ bu- dowaæ przy pomocy ludzi wspó³pracuj¹cych z samorz¹dem (doradców, ekspertów, konsultantów, wybitnych znawców, autorów czo³owych ba- dañ z danej dziedziny, wspó³pracy z laboratoriami itp.). 3. Komunikaty zwi¹zane z us³ugami, zasobami i technologiami. Zakres oferty – jakoœæ, jakoœæ us³ug mo¿e byæ potwierdzona atestami rekomendacjami wymagaj¹cych klientów, normami ISO 9000; wed³ug licznych badañ prowadzo- nych wœród mened¿erów jakoœæ us³ug jest najczêœciej wymienianym czynni- kiem tworz¹cym wizerunek marki. 4. Komunikaty zwi¹zane z metodami i warunkami sprzeda¿y. Wizeru- nek marki tworzy wiele elementów procesu sprzeda¿y, z których najwa¿niejszy- mi s¹: • dostêpnoœæ instytucji, • metody obs³ugi klientów i zachowania personelu, • wykorzystywane kana³y dystrybucji us³ug. 5. Komunikaty poprzez ca³oœciow¹ identyfikacjê. Aby mo¿na by³o od- ró¿niæ instytucjê samorz¹dow¹ wœród wielu innych, niezbêdne jest stworzenie firmowego systemu identyfikacji. Odzwierciedleniem (rezultatem) œwiadomego i planowanego stosowania ca³oœciowej identyfikacji jest wizerunek (image), jaki zyskuje lub marka na rynku. Na identyfikacjê samorz¹du na rynku sk³adaj¹ siê: 252 Gra¿yna Rosa

• system identyfikacji wizualnej, w sk³ad którego wchodz¹: znak firmo- wy, logo, kolor(y) firmowy, sta³y element graficzny; elementy te wystê- powaæ mog¹ na ró¿nych noœnikach: – na materia³ach drukowanych, – na zewn¹trz i wewn¹trz siedziby instytucji, – na ubiorach, – na upominkach, – na targach i wystawach, a tam na stoiskach i eksponatach, – na œrodkach transportu, • system pozosta³ych (innych ni¿ graficzne) symboli i zachowañ, do któ- rych nale¿¹: symbole dŸwiêkowe, sposób ubierania siê pracowników, sposób zachowania siê, biznesowy savoir-vivre wspólny dla pracowni- ków instytucji. 6. Komunikaty poprzez dzia³ania spo³eczne i charytatywne. Samorz¹d prowadz¹cy takie dzia³ania d¹¿y do tego, aby by³ rozpoznawalny jako dbaj¹cy o œrodowisko, pomagaj¹cy lojalnej spo³ecznoœci i nie ograniczaj¹cy siê tylko do zadañ podstawowych. 7. Wa¿nym komunikatem mo¿e byæ odbiorca. Nabywcy-konsumenci i ich stopieñ znajomoœci samorz¹du, ich opinie o marce oraz ich lojalnoœci wo- bec marki to równie¿ istotne czynniki tworz¹ce wizerunek. Wa¿ne s¹ ich reko- mendacje, renoma i wizerunek. Je¿eli taki komunikat instytucja mo¿e przedsta- wiæ potencjalnym partnerom i potwierdziæ go – jej wizerunek staje siê silniejszy.

2. Marketing spo³eczny – istota i rozwój

Jednym z pierwszych autorów, który zaj¹³ siê problematyk¹ marketingu spo³ecznego by³ Ph. Kotler. W jego opinii marketing spo³eczny oznacza strate- giê s³u¿¹c¹ kszta³towaniu nowych postaw i sposobów zachowañ. „Wpisuje on pozytywne aspekty tradycyjnie podejmowanych dzia³añ, zmierzaj¹cych do wy- wo³ywania zmian spo³ecznych, w ramy zintegrowanego systemu planowania i realizacji zamierzeñ, wykorzystuj¹c przy tym nowoczesne techniki komunika- cji i nowe mo¿liwoœci marketingowe”2. Marketing spo³eczny okreœla siê w lite-

2 Ph. Kotler, Marketing. Analiza, Planowanie, Wdra¿anie i Kontrola, Gebethner i Ska, War- szawa 1994, s. 25. Marketing spo³eczny w kszta³towaniu wizerunku samorz¹dów lokalnych 253 raturze równie¿ mianem „koncepcji humanitarnej”, „koncepcji imperatywu eko- logicznego”3. Termin „marketing spo³eczny” zosta³ wprowadzony w 1971 roku i dotyczy³ okreœlenia zasad i technik marketingu maj¹cych na celu popieranie wzrostu œwiadomoœci spo³ecznej i okreœlonych sposobów zachowañ. Orientacja spo³eczna w marketingu oznacza, ¿e organizacja powinna okreœliæ potrzeby, pra- gnienia i interesy docelowych rynków, a nastêpne dostarczyæ po¿¹danego zado- wolenia sprawniej i skuteczniej ni¿ konkurenci, jednak w taki sposób, aby utrzy- maæ lub poprawiæ pomyœlnoœæ zarówno konsumentów jak i spo³eczeñstwa4. Koncepcja marketingu spo³ecznego wyra¿a w¹tpliwoœæ, czy podejœcie czy- sto marketingowe jest odpowiednie w epoce problemów zwi¹zanych ze œrodo- wiskiem, niedostatkiem zasobów, ogólnoœwiatow¹ sytuacj¹ ekonomiczn¹ i za- niedbaniem us³ug socjalnych5. Koncepcja marketingu spo³ecznego obejmuje zrównowa¿enie: • zysków organizacji, • pragnieñ konsumentów, • interesów spo³eczeñstwa. Jest to odpowiedzialnoœæ wobec spo³eczeñstwa i œrodowiska, przejawiaj¹- ca siê analiz¹ oddzia³ywania marketingu w obszarze trzech p³aszczyzn: 1) jako wp³yw marketingu na indywidualnego konsumenta: • wysokie ceny (koszty dystrybucji, koszty reklamy i promocji sprze- da¿y, opakowania, nadmierne mar¿e), • oszukañcze praktyki (ustalanie cen, promocja, sposób pakowania, merchandising), • agresywna sprzeda¿, • tandetne lub niebezpieczne produkty, • zaplanowane starzenie siê wyrobu, • niska jakoœæ obs³ugi konsumentów bêd¹cych w niekorzystnej sytu- acji; 2) jako wp³yw marketingu na spo³eczeñstwo jako ca³oœæ: • krytyka reklamy (treœæ, czêstotliwoœæ, frustracje, wydatki, nachal- noœæ),

3 Por. M. Daszkowska, To¿samoœæ w us³ugach, „Marketing w praktyce” 1996, nr 3. 4 Ph. Kotler, G. Armstrong, J. Saunders, V. Wong, Marketing. Podrêcznik europejski, PWE, Warszawa 2002, s. 284. 5 J.T. Russell, W.R. Lane, Reklama (wed³ug Ottona Leppera), Felberg, Warszawa 1998, s. 186. 254 Gra¿yna Rosa

• fa³szywe pragnienia i nadmierny materializm, • niedostatek dóbr publicznych (np. zanieczyszczenie powietrza, ha- ³as), • zanieczyszczenie œrodowiska kulturowego (materializm, seks, si³a, presti¿), • nadmierna w³adza polityczna (potentaci maj¹ poparcie polityków); 3) jako wp³yw marketingu na inne podmioty gospodarcze: • przejmowanie konkurentów, • praktyki marketingowe – bariery wejœcia na rynek, • nieuczciwe praktyki konkurencyjne. Pewn¹ równowagê stanowi¹ dzia³ania kontroluj¹ce marketing: • konsumeryzm (ruch ochrony konsumentów), • ochrona œrodowiska (zielony marketing), • regulacje prawne – w zakresie ochrony œrodowiska, reklam, opakowañ. Konsekwencj¹ dostrzegania negatywnych skutków oddzia³ywania marke- tingu jest jego nowy rodzaj – œwiat³y marketing, obejmuj¹cy: • marketing zorientowany na konsumenta (najlepsze zaspokajanie po- trzeb), • marketing innowacyjny (rzeczywiste ulepszanie produktów), • marketing wartoœci (œrodki powinny byæ przeznaczane na podnoszenie wartoœci), • marketing oparty na poczuciu misji, • marketing spo³eczny (pragnienie i d³ugofalowe interesy konsumentów, regulacja spontaniczna lub ustawowa niezdrowego popytu). Zasady polityki spo³ecznej w marketingu: • zasada wolnoœci producenta i konsumenta, • zasada ograniczania potencjalnych szkód, • zasada zaspokajania podstawowych potrzeb (mo¿liwoœci zakupu przez wszystkich), • zasada efektywnoœci ekonomicznej (wynika z konkurencji), • zasada edukacji i informowania konsumenta, • zasada ochrony konsumenta (ocena poziomu bezpieczeñstwa ¿ywnoœci, leków itp.). Marketing spo³eczny w kszta³towaniu wizerunku samorz¹dów lokalnych 255

3. Marketing spo³eczny w kreowaniu konkurencyjnego wizerunku instytucji samorz¹dowej

Efektem marketingu spo³ecznego realizowanego przez samorz¹dy mog¹ byæ przeobra¿enia w zakresie np. doboru ga³êzi transportu, konkretnego œrodka transportu (z katalizatorem spalin) lub z mo¿liwoœci¹ za³adunku produktów w konkretnych opakowaniach, wywóz odpadów, nowoczesnoœæ œrodków trans- portu itp. Pogarszaj¹cy siê stan œrodowiska naturalnego to jeden z najwa¿niej- szych problemów spo³eczeñstw koñca XX wieku. Ska¿enie powietrza i wody osi¹gnê³o alarmuj¹cy poziom; tak¿e niedobór wody stanowi ju¿ powa¿ny pro- blem ekologiczny. Substancje chemiczne niszcz¹ce pow³okê ozonow¹, wywo- ³uj¹ce „efekt cieplarniany” i rosn¹ce stê¿enie dwutlenku wêgla s¹ przyczyn¹ po- wa¿nych niepokojów spo³eczeñstw. Poza tym praktyki sk³adowania odpadów chemicznych w glebie i ¿ywnoœci oraz zaœmiecanie œrodowiska nierozk³adaj¹- cymi siê substancjami to niepokoj¹ce zjawiska, a zarazem i problemy do roz- wi¹zania przez przemys³ i naukê. Potrzeba troski spo³ecznej o œrodowisko natu- ralne zmusza przedsiêbiorcze samorz¹dy do uruchomienia wielu mo¿liwoœci in- nowacyjnych. Rodzi siê ogromny rynek zbytu na us³ugi ekologicznie czyste, na rozwi¹zania dotycz¹ce kontroli poziomu zanieczyszczeñ, metody przetwarzania odpadów (recycling) oraz rekultywacji terenu. To sk³ania przedsiêbiorstwa pro- dukcyjne do poszukiwania sposobów produkowania i opakowywania produktów tak, aby minimalizowaæ zanieczyszczenia œrodowiska. Œwiadomoœæ ekologicz- na producentów i nabywców jest coraz wiêksza. St¹d te¿ coraz czêœciej spoty- kana wiêksza odpowiedzialnoœæ producentów za ochronê œrodowiska. Do g³ównych obszarów oddzia³ywania marketingu spo³ecznego realizowa- nego przez samorz¹dy lokalne nale¿¹: • przemoc w rodzinie, • narkomania, alkohol, • palenie papierosów, • zdrowy tryb ¿ycia, • walka z rakiem, • pomoc dzieciom ubogim, • pracoholizm – równowaga, • ochrona œrodowiska, • ochrona zwierz¹t, 256 Gra¿yna Rosa

• ekologiczny styl ¿ycia, • propagowanie ¿ycia w rodzinie, • etyka w dzia³aniu, • bezpieczeñstwo na drogach, • raporty o produktach, ich kontrola. Analizuj¹c wp³yw marketingu spo³ecznego na konkurencyjnoœæ samorz¹- dów, mo¿na zauwa¿yæ, ¿e wiod¹c¹ rolê odgrywa reklama. Pe³ni ona dwie spo- ³eczne funkcje: • bezpoœredni¹, • poœredni¹. Bezpoœrednia spo³eczna rola reklamy w transporcie: • polega na prowadzeniu „walki” z bezrobociem, bied¹, patologiami, ze zbyt szybk¹ jazd¹, z nadmiernym zanieczyszczeniem œrodowiska, ha³a- sem (kosztami zewnêtrznymi), • dotyczy wprowadzenia dnia bez papierosa, walki z rakiem, pasów bez- pieczeñstwa, benzyny bezo³owiowej, dnia bez samochodu, • polega na propagowaniu pojazdów z katalizatorem spalin, korzystania z komunikacji zbiorowej itp. W reklamie spo³ecznej pojawiaj¹ siê równie¿ problemy „bezpiecznych po- wrotów dzieci ze szkó³”, do¿ywianie dzieci, pomoc ubogim, pomoc bezrobot- nym itd. Dzia³ania marketingowe przyjmuj¹ najczêœciej charakter dzia³añ ko- mercyjno-spo³ecznych, polegaj¹cych na ³¹czeniu promocji sprzeda¿y z jakimœ wartoœciowym wydarzeniem. Korzystanie z us³ug danej firmy lub na danym ob- szarze mo¿na powi¹zaæ z przekazywaniem okreœlonej sumy na wa¿ny cel, np. darmowe lub zni¿kowe przejazdy dla dzieci, wsparcie organizacji lub akcji. Wa¿nym elementem spo³ecznych dzia³añ marketingowych jest problem ochro- ny œrodowiska. Na tym tle ukszta³towa³ siê kierunek w marketingu zwany „zie- lonym” marketingiem. Samorz¹dy, które lekcewa¿¹ ten problem, zwiêkszaj¹ tym samym ryzyko negatywnej reakcji ze strony otoczenia. Poœrednia spo³eczna rola reklamy polega na tworzeniu okreœlonego „kli- matu”, kreowaniu wizerunku samorz¹dów jako przyjaznych œrodowisku, koja- rzonych z biznesem, turystyk¹, wygod¹, przyjemnoœci¹. Na tle innych wydarzeñ mo¿na dostrzec pewnoœæ i bezpieczeñstwo oraz atmosferê zaufania. Poœrednia rola reklamy jest szczególnie wa¿na dla us³ug, poniewa¿ wp³ywa do pewnego stopnia na emocjonalne postawy potencjalnych klientów. „Reklama mo¿e ko- Marketing spo³eczny w kszta³towaniu wizerunku samorz¹dów lokalnych 257 munikowaæ treœci spo³eczne, które nie s¹ zamierzone przez reklamodawcê. Sto- sowanie stereotypów i niezbyt pochlebne przedstawianie np. osób lub grup spo- ³ecznych i narodowoœciowych mo¿e doprowadziæ do powstawania negatywnych opinii o reklamie (a w tym o bran¿y, ga³êzi, firmie, us³udze)”6. W zakresie treœci reklamy us³ug mog¹ pojawiaæ siê elementy dezinforma- cji, przesady, chaos, szum informacyjny. Wiele pozytywnych odczuæ lub prote- stów mog¹ wzbudzaæ reklamowane produkty, które odpowiadaj¹ lub nie okreœ- lonej czêœci spo³eczeñstwa. Zdecydowanym poparciem ciesz¹ siê reklamy sto- sowania pasów bezpieczeñstwa, ostro¿nej jazdy, nag³aœnianie akcji policji na drogach. Pojawiaj¹ siê równie¿ przeciwnicy niektórych reklam, np. nag³aœnia- nie przewozu œrodków niebezpiecznych, pokazywanie skutków katastrof, rekla- mowanie ekskluzywnych us³ug, kojarzonych z biznesem. Tego typu reklamy mog¹ wywieraæ siln¹ presjê psychiczn¹, hierarchizowaæ spo³eczeñstwo, frustro- waæ bezrobotnych itp.

Zakoñczenie

Du¿e znaczenie dla rozwoju dzia³alnoœci prospo³ecznej o zasiêgu regional- nym ma pomoc samorz¹dów terytorialnych, polegaj¹ca miêdzy innymi na: • pobudzaniu i stwarzaniu dogodnych warunków dla rozwoju wybranych us³ug, • czuwaniu nad harmonijnym rozwojem us³ug w poszczególnych regio- nach województwa, wyrównywanie dysproporcji, • stymulowaniu i zachêcaniu podmiotów gospodarczych do podnoszenia poziomu jakoœci us³ug, • stymulowaniu rozwoju infrastruktury spo³ecznej i ekonomicznej dla roz- woju us³ug, • opracowaniu i wdro¿eniu jednolitych warunków dostêpu do infrastruk- tury spo³ecznej, • aktywnej promocji w zakresie rozwoju wybranych us³ug o charakterze prospo³ecznym.

6 J.T. Russel, W.R. Lane, Reklama wed³ug Ottona Kleppnera, Prentice-Hall, International, INC., Wydawnictwo FELBERG SJA, s. 765. 258 Gra¿yna Rosa

Bibliografia

Daszkowska M., To¿samoœæ w us³ugach, „Marketing w praktyce” 1996, nr 3. Komunikacja marketingowa, red. M. Rydel, ODDK, Gdañsk 2001. Kotler Ph., Marketing. Analiza, Planowanie, Wdra¿anie i Kontrola, Gebethner i Ska, Warszawa 1994. Kotler Ph., Armstrong G., Saunders J., Wong V., Marketing. Podrêcznik europejski, PWE, Warszawa 2002. Russell J.T., Lane W.R., Reklama (wed³ug Ottona Leppera), Felberg, Warszawa 1998. Russel J.T., Lane W.R., Reklama wed³ug Ottona Kleppnera, Prentice-Hall, Internatio- nal, INC., Wydawnictwo FELBERG SJA.

SOCIAL MARKETING AS A TOLL OF SHAPING IMAGE OF LOCAL GOVERNMENTS

Summary

The paper attempts to describe the position of social marketing as a tool to shap- ing image of local governments. The author indicated decisive factors pointing out im- age, role of social marketing and its influence on image of local governments. Ewolucja systemu prawnego i jego wp³yw na gospodarkê finansow¹ gmin... 259

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

AGNIESZKA KUBIAK

EWOLUCJA SYSTEMU PRAWNEGO I JEGO WP£YW NA GOSPODARKÊ FINANSOW¥ GMIN ORAZ POZIOM DOCHODÓW W£ASNYCH

Pierwsze regulacje, które wi¹za³y siê na pocz¹tku lat dziewiêædziesi¹tych z odbudowywaniem struktur samorz¹dowych w Polsce i na nowo wyznacza³y pozycjê, zadania oraz sposoby finansowania gmin, znalaz³y swoje oparcie w za- pisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie terytorialnym, ustawie o zmianie Konstytucji z dnia 8 marca 1990 r. oraz przepisach wprowadzaj¹cych ustawê o samorz¹dzie terytorialnym i ustawê o pracownikach samorz¹dowych z dnia 10 maja 1990 r. i innych. Wspomniane akty prawne gwarantowa³y gminom, powiatom i wojewódz- twom w³asne œrodki finansowe, co jest podstawowym elementem funkcjonowa- nia samorz¹du terytorialnego. Samorz¹dnoœæ wymaga niezale¿noœci finansowej przejawiaj¹cej siê posiadaniem w³asnych œrodków finansowych, zapewniaj¹- cych wykonywanie zadañ stawianych przez jednostkami samorz¹du terytorial- nego. Brak tych œrodków, a wiêc ca³kowita zale¿noœæ finansowa od organów centralnych, przekreœla ideê samorz¹dnoœci. Nie mo¿na bowiem samodzielnie podejmowaæ jakichkolwiek decyzji w sytuacji, gdy nie dysponuje siê œrodkami umo¿liwiaj¹cymi ich realizacjê. W tym aspekcie art. 167 konstytucji jest prze- jawem realizacji zasady samodzielnoœci finansowej samorz¹du terytorialnego. Samodzielnoœæ ta nie mo¿e byæ rozumowana jako samowystarczalnoœæ finanso- wa jst, tj. posiadanie takiej iloœci œrodków, która zapewnia w pe³ni realizacjê 260 Agnieszka Kubiak wszystkich zadañ. Samorz¹d na mocy tego przepisu ma zagwarantowany jedy- nie udzia³ w ogólnej kwocie dochodów publicznych1. Gminy musia³y rozpocz¹æ swoje dzia³ania w okreœlonej rzeczywistoœci i realizowa³y z mocy ustawy dwa rodzaje zadañ – obligatoryjne i fakultatywne. Na³o¿enie obowi¹zku wype³niania owych zadañ budzi³o w trakcie procesów le- gislacyjnych wiele w¹tpliwoœci, gdy¿ obawiano siê sytuacji, w której – w ra- mach posiadanego woluntaryzmu – gminy zaczn¹ mocno i niebezpiecznie inge- rowaæ w ¿ycie spo³ecznoœci i sta³o siê czêsto u¿ywanym argumentem przeciw- ników reformy2. Najwa¿niejsze jednak zmiany dotyczy³y sfery finansów gmin. Pocz¹tko- wo, zgodnie z zapisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r., listê dochodów gmin sta- nowi³y: • podatki, op³aty i inne wp³ywy okreœlone w odrêbnych ustawach jako do- chody gmin, • dochody z maj¹tku gminy, • subwencja ogólna z bud¿etu centralnego, oraz – mog³y to byæ równie¿ – nastêpuj¹ce dochody: • nadwy¿ki bud¿etowe z lat ubieg³ych, • dotacje celowe na realizacjê zadañ zleconych, • wp³ywy z samoopodatkowania mieszkañców, • po¿yczki oraz emisja obligacji, • spadki, zapisy i darowizny, • inne dochody. Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o dochodach gmin i zasadach ich sub- wencjonowania (Dz.U. nr 89, poz. 518) ustala³a nastêpuj¹ce Ÿród³a dochodów gmin: a) wp³ywy z nastêpuj¹cych podatków, ustalanych i pobieranych na podsta- wie odrêbnych ustaw: • podatku rolnego, • podatku od nieruchomoœci po³o¿onych na terenie gmin, • podatku drogowego,

1 L. Etel, S. Presnarowicz, Dochody w³asne bud¿etu JST, [w:] Finanse Samorz¹dowe 2005, red. C. Kosikowski, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005, s. 103. 2 Por. J. Regulski, Samorz¹d III Rzeczypospolitej, PWN, Warszawa 2000, s. 70–97. Ewolucja systemu prawnego i jego wp³yw na gospodarkê finansow¹ gmin... 261

• podatku od spadków i darowizn, • podatków, op³acanych w formie karty podatkowej, od dzia³alnoœci gospodarczej osób fizycznych, • podatku od posiadania psów; b) wp³ywy z op³at: skarbowej oraz lokalnych i innych pobieranych przez urzêdy gmin; c) odsetki za nieterminowe regulowanie nale¿noœci z tytu³ów wy¿ej wy- mienionych tytu³ów. W roku 1991 wprowadzona zosta³a nowa ustawa o podatkach i op³atach lokalnych z dnia 12 stycznia (Dz.U. nr 9, poz. 31), która zast¹pi³a ustawê o tym samym tytule z dnia 14 marca 1985 r. (Dz.U. nr 12, poz. 50)3. Do dochodów w³asnych gmin zosta³y œciœle w³¹czone podatek od nieruchomoœci, podatek od œrodków transportowych, od posiadania psów oraz op³aty lokalne. Zmiany wprowadzone od 1 stycznia 1992 roku doda³y do listy dochodów gmin podatek leœny, wprowadzony przez ustawê z dnia 19 paŸdziernika 1991 r. (Dz.U. nr 110, poz. 475). Jednym z niew¹tpliwie najwa¿niejszych Ÿróde³ zasilania gmin by³y i s¹ do dnia dzisiejszego udzia³y w podatkach stanowi¹cy dochód bud¿etu pañstwa, konstruowane na przestrzeni 1990–1993 w nastêpuj¹cy sposób4: 1) rok 1990 – 5% wp³ywów z podatku dochodowego od osób prawnych maj¹cych siedzibê na terenie gminy; 30% wp³ywów od podatku od p³ac oraz podatków od wynagrodzeñ i wyrównawczego, 50% wp³ywów z podatku dochodowego od osób fizycznych opodatkowanych na zasa- dach ogólnych; 2) rok 1992 – 15% wp³ywów z podatku dochodowego od osób fizycznych; 5% wp³ywów z p.d.o.p. i jednostek organizacyjnych nie posiadaj¹cych osobowoœci prawnej, maj¹cych siedzibê na terenie gminy (dochód ten ustalano w odniesieniu wp³ywów p.d.o.p. z obszaru województwa) – wysokoœæ wp³ywów zmieniono od 1 kwietnia 1992r. z 5 na 2%; 3) rok 1993 – wskaŸniki jak wy¿ej z tym, ¿e ustawodawca powróci³ do po- ziomu 5% wp³ywów z p.d.o.p.

3 Jedn¹ z zasadniczych zmian zawartych w tej ustawie by³o zast¹pienie podatku drogowego podatkiem od œrodków transportowych. 4 Art. 3 ustawy o dochodach gmin – Dz.U. 1990, nr 89, poz. 518. 262 Agnieszka Kubiak

Kwestia udzia³u w podatkach pañstwowych budzi³a wiele kontrowersji ju¿ podczas debaty sejmowej w 1990r. Pos³owie podzielili siê na dwa obozy: jedni chcieli zwiêkszenia udzia³u w podatku od osób prawnych z 5 do 10%, uzasad- niaj¹c to potrzeb¹ rozwoju infrastruktury gmin, w których znajduj¹ siê siedziby przedsiêbiorstw, drudzy d¹¿yli do zmniejszenia tego udzia³u do 2%, argumen- tuj¹c, ¿e kwota uzyskana w ten sposób zwiêkszy³aby œrodki przeznaczone na subwencje dla gmin, niweluj¹c w ten sposób istniej¹ce ró¿nice w rozwoju. By³ to spór miêdzy gminami miejskimi a wiejskimi. W miastach bowiem zlokalizo- wane s¹ przedsiêbiorstwa i miasta chcia³y zatrzymywaæ ca³oœæ dochodów z ich podatków. Natomiast przedstawiciele gmin wiejskich chcieli redystrybucji do- chodów, gdy¿ gminy te w wiêkszoœci by³y skazane na wp³ywy z niskiego po- datku rolnego5. Istotnym pozostawa³ równie¿ problem ustalenia „adresu”, który zwi¹zany by³ z pobieranymi na terenie gminy podatkami CIT i PIT. Przedstawiciele miast postulowali rozliczanie podatków nie w stosunku do liczby ludnoœci, ale pro- porcjonalnie do sumy podatku p³aconego przez mieszkañców poszczególnych gmin. Protestowali przeciw temu przedstawiciele gmin wiejskich, gdy¿ rolnicy, stanowi¹cy wiêkszoœæ ich mieszkañców, nie p³acili podatku dochodowego, lecz podatek rolny, nieproporcjonalnie niski. Dlatego te¿ zmiana sposobu rozliczeñ w zasadniczy sposób uderza³aby w gminy wiejskie. Zmianê tê wprowadzi³a do- piero nowelizacja z 22 grudnia 1995 roku, zmieniaj¹ca ustawê o finansach gmin6. Procent udzia³u ka¿dej gminy w podatku zosta³ ustalony ustawowo. Roz- liczanie wp³ywów w skali województwa by³o wiêc niezgodne z ustaw¹ i Sejm musia³ uznaæ prawo ka¿dej gminy do udzia³u w rzeczywistej sumie wp³acanej przez jej mieszkañców. Dlatego zmieniono zasady rozliczeñ. Pod wp³ywem po- s³ów PSL, reprezentuj¹cych interesy wsi, wprowadzono kilkuletni okres przej- œciowy, aby gminy wiejskie nie odczu³y zbyt mocno skutków zmian. Przyjêto równie¿ pewne regulacje w rozdziale subwencji, aby te skutki za³agodziæ7. Ustawa o zmianie ustawy o finansowaniu gmin z 5 grudnia 1996 roku8 podwy¿sza³a udzia³ gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych do 16%

5 J. Regulski, op.cit., s. 271. 6 Ustawa z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie w finansowaniu gmin (Dz.U. nr 154, poz. 794). 7 J. Regulski, op.cit., s. 273. 8 Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz.U. nr 156, poz. 774). Ewolucja systemu prawnego i jego wp³yw na gospodarkê finansow¹ gmin... 263 od dnia 1 stycznia 1997 roku, natomiast w roku 1998 zosta³ on znów podwy¿- szony do poziomu 17%9. Do czasu ustalenia Ustawy o finansach publicznych w 1998 roku10 model finansów gminnych opiera³ siê na nastêpuj¹cych zasadach: • gminy uzyska³y jedynie ograniczone w³adztwo podatkowe; przejê³y jako w³asne dochody – podatki i op³aty œciœle lokalne; ich wysokoœæ okreœla- ³y czy te¿ ogranicza³y w³adze centralne; • podstawowe podatki utrzyma³y charakter podatków pañstwowych; ich wysokoœæ okreœla³ parlament i by³y gromadzone przez urzêdy pañstwo- we; gminy mia³y jednak zagwarantowane okreœlone w nich udzia³y; • gminy mog³y swobodnie prowadziæ w³asn¹ gospodarkê finansow¹, a wiêc uzyskiwaæ dochody z w³asnego maj¹tku, zaci¹gaæ kredyty i po- ¿yczki, emitowaæ obligacje itp.; prawo to by³o jednak ograniczone usta- wami i rozporz¹dzeniami np. dotycz¹cymi wysokoœci komornego, zakre- su dzia³alnoœci gospodarczej czy wielkoœci¹ zad³u¿enia; • gminy mog³y uzyskiwaæ z bud¿etu centralnego dotacje celowe, zwi¹za- ne z wykonywaniem zadañ zleconych przez administracjê rz¹dow¹; • gminy mia³y pe³n¹ swobodê wydatkowania wszystkich œrodków finan- sowych, znajduj¹cych siê w ich dyspozycji, wg w³asnych potrzeb, bez ¿adnych ograniczeñ; dotyczy³o to równie¿ subwencji – jedyny wyj¹tek stanowi³y dotacje celowe, które musia³y byæ wydatkowane œciœle wg ich przeznaczenia; • gospodarka finansowa gmin wymaga³a odpowiedniej kontroli, gdy¿ za- rz¹dzano œrodkami publicznymi; kontroli takiej nie powinna sprawowaæ administracja rz¹dowa, gdy¿ grozi³oby to samodzielnoœci gmin; dlatego postanowiono utworzyæ regionalne izby obrachunkowe, jako niezale¿ne cia³a o charakterze merytorycznym; izby mog³y oceniaæ wydatki gmin jedynie z punktu widzenia ich legalnoœci; tylko wydatkowanie dotacji celowych mog³o byæ badane równie¿ z punktu widzenia celowoœci11. W listopadzie 2003 roku Sejm przedstawi³ projekt jednolitego aktu praw- nego, który mia³ porz¹dkowaæ sprawê dochodów jednostek samorz¹du teryto-

9 Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. – teks jednolity (Dz.U. 1998, nr 30, poz. 164). 10 Ustawa o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r. (Dz.U. nr 155, poz. 1014). 11 J. Regulski, op.cit., s. 264, 265. 264 Agnieszka Kubiak rialnego. Zosta³ on wprowadzony w ¿ycie od 1 stycznia 2004 roku12 i w spo- sób nastêpuj¹cy ustala³ Ÿród³a dochodów gmin: 1) wp³ywy z podatków: a) od nieruchomoœci, b) rolnego, c) leœnego, d) od œrodków transportowych, e) dochodowego od osób fizycznych, op³acanego w formie karty podat- kowej, f) od posiadania psów, g) od spadków i darowizn, h) od czynnoœci cywilno-prawnych; 2) wp³ywy z op³at: a) skarbowej, b) targowej, c) miejscowej, d) administracyjnej, e) eksploatacyjnej – w czêœci okreœlonej w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 27, poz. 96, z póŸn. zm.), f) innych stanowi¹cych dochody gminy, uiszczanych na podstawie od- rêbnych przepisów; 3) dochody uzyskiwane przez gminne jednostki bud¿etowe gminy oraz wp³aty od gminnych zak³adów bud¿etowych i gospodarstw pomocni- czych gminnych jednostek bud¿etowych; 4) dochody z maj¹tku gminy; 5) spadki, zapisy i darowizny na rzecz gminy; 6) dochody z kar pieniê¿nych i grzywien okreœlonych w odrêbnych prze- pisach; 7) 5,0% dochodów uzyskiwanych na rzecz bud¿etu pañstwa w zwi¹zku z realizacj¹ z zakresu administracji rz¹dowej oraz innych zadañ zleco- nych ustawami, o ile odrêbne przepisy nie stanowi¹ inaczej;

12 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego (Dz.U. nr 203, poz. 1966). Ewolucja systemu prawnego i jego wp³yw na gospodarkê finansow¹ gmin... 265

8) odsetki od po¿yczek udzielanych przez gminê, o ile odrêbne przepisy nie stanowi¹ inaczej; 9) odsetki od nieterminowo przekazywanych nale¿noœci stanowi¹cych do- chód gminy; 10) odsetki od œrodków finansowych gromadzonych na rachunkach banko- wych gminy, o ile odrêbne przepisy nie stanowi¹ inaczej; 11) dotacje z bud¿etów innych jednostek samorz¹du terytorialnego; 12) inne dochody nale¿ne gminie na podstawie odrêbnych przepisów oraz (ust. 2) wysokoœæ udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych, od podatników tego podatku zamieszka³ych na obszarze gminy, któ- ry wynosi 39,34%13 i (ust. 3) wysokoœæ udzia³u we wp³ywach z podatku docho- dowego od osób prawnych, od podatników tego podatku, posiadaj¹cych siedzi- bê na obszarze gminy, który wynosi 6,71%. W œwietle Ustawy o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego z dnia 13 listopada 2003 r., mimo wystêpowania trzech szczebli samorz¹du terytorial- nego, „w³asne” podatki posiada jedynie gmina. Województwo i powiat nie maj¹ ustawowo im przyznanych, samodzielnych dochodów podatkowych, a utrzymu- j¹ jedynie udzia³y w podatkach dochodowych stanowi¹cych dochód pañstwa14. Jak wykazuje praktyka najwiêksze wp³ywy z podatków i udzia³u w podat- kach pañstwowych maj¹ gminy zurbanizowane. Wi¹¿e siê to z tym, ¿e podsta- wowe znaczenie w katalogu dochodów podatkowych odgrywa podatek od nie- ruchomoœci i udzia³y w podatku dochodowym od osób fizycznych. W roku 2002 w gminach miejskich dochody w³asne stanowi³y 58,6% do- chodów (ogó³em), w tym podatek od nieruchomoœci – 20,5%, udzia³y w podat- ku dochodowym od osób fizycznych – 17,3% i dochody z maj¹tku – 7,3%. W gminach miejsko-wiejskich dochody w³asne stanowi³y 48,1% ogó³u docho- dów, w tym podatek od nieruchomoœci – 18,3%, udzia³y w podatku dochodo- wym od osób fizycznych – 11,7% i dochody z maj¹tku – 3,8%. W gminach wiejskich dochody w³asne stanowi³y tylko 38,2% dochodów ogó³em, w tym po- datek od nieruchomoœci – 14,3%, udzia³y w podatku dochodowym od osób fi- zycznych – 7,5% i dochody z maj¹tku – 2,6%15.

13 Z zastrze¿eniem art. 89 tej¿e ustawy. 14 Por. L. Etel, S. Presnarowicz, op.cit., s. 109. 15 Zob. Sprawozdanie z dzia³alnoœci Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania bud¿etu prze JST w 2002 r., Warszawa 2003, s. 110. 266 Agnieszka Kubiak

Jak widaæ z powy¿szych danych najni¿sze wp³ywy posiadaj¹ gminy wiej- ski, a czego powodem jest: • brak gruntów, budynków, budowli podlegaj¹cych opodatkowaniu, • niskie wp³ywy z podatku rolnego (wiêkszoœæ gruntów klasy V, VI, VIz), • niskie zatrudnienie osób fizycznych powoduj¹ce niskie wp³ywy z udzia- ³u w podatku PIT, • kuriozalne sytuacje powoduj¹ce, i¿ wykonanie obligatoryjnych zadañ zwi¹zanych z egzekucja podatku (np. od nieruchomoœci) potrafi¹ prze- wy¿szaæ osi¹gane z tego tytu³u wp³ywy, • znikome wp³ywy z op³aty administracyjnej uregulowanej w ustawie o podatkach i op³atach lokalnych (wszystkie gminy), • niskie wp³ywy z podatku leœnego. Czêsto w literaturze pojawia siê stwierdzenie, i¿ jedynie urealnienie wy- sokoœci wp³ywów podatkowych poprzez wprowadzanie np. podatku katastral- nego16, czêstszego stosowania op³aty adiaceñskiej, itp. oraz ograniczenie roz- budowanego katalogu ulg i zwolnieñ mo¿e doprowadziæ do dynamicznego i re- alnie odczuwalnego wzrostu dochodów w³asnych gmin.

Bibliografia

Finanse Samorz¹dowe 2005, red. C. Kosikowski, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2005. Regulski J., Samorz¹d III Rzeczypospolitej, PWN, Warszawa 2000. Ustawy z 14 grudnia 1190 r. o dochodach gmin. Dz.U. 1990, nr 89, poz. 518. Ustawa z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie w finansowaniu gmin. Dz.U. nr 154, poz. 794. Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin. Dz.U. nr 156, poz. 774.

16 Kataster to zgodnie z przepisami znowelizowanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z roku 2000, nr 100, poz. 1086 z póŸn. zm.), jednolity dla kraju, systematycznie aktuali- zowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich w³aœcicielach oraz innych oso- bach fizycznych lub prawnych w³adaj¹cych tymi gruntami, budynkami, lokalami – J. Olejniczak, Reforma podatku od nieruchomoœci w Polsce, Zeszyty Naukowe Wy¿szej Szko³y Bankowej we Wroc³awiu nr 1, Wydawnictwo WSB, 2001, s. 197. Ewolucja systemu prawnego i jego wp³yw na gospodarkê finansow¹ gmin... 267

Ustawa z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin. Teks jednolity DzU z r. 1998, nr 30 poz. 164, Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Dz.U. nr 155, poz. 1014. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego. Dz.U. nr 203, poz. 1966. Sprawozdanie z dzia³alnoœci Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania bud¿etu prze JST w 2002 r., Warszawa 2003.

THE INFLUENCE OF EVOLUTION OF THE POLISH LEGAL SYSTEM ON PUBLIC UTILITIES AND LEVEL OF REVENUES

Summary

When polish reforms began in 1990 our internal regulations, which concern meth- ods of taxes collection, have been modified a several times. Since the very first time polish law allows to gather by communes their own taxes and supply with it their own budgets (statistics show that the most important is property tax). Communes participate in VAT and personal income tax as well as revenue, which is collected by national budget. During past years the percent of participation in national taxes have been increased but it still seems to be insufficient to make communes self- supporting. The rural communes are in the worst financial standing as they have no in- dustry and properties to be under taxation and must tackle with high unemployment. 268 Agnieszka Kubiak Charakterystyka spo³eczno-gospodarcza powiatu k³odzkiego... 269

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

MA£GORZATA ROGOWSKA

CHARAKTERYSTYKA SPO£ECZNO-GOSPODARCZA POWIATU K£ODZKIEGO W LATACH 1999–2004 – ZAGADNIENIA WYBRANE

Wprowadzenie

Przemiany spo³eczno-gospodarcze rozpoczête po roku 1989, procesy inte- gracji i globalizacji odciskaj¹ dziœ piêtno na strukturze polskiej gospodarki. Jed- nym ze zjawisk charakteryzuj¹cych te przemiany jest rozpoczêty proces decen- tralizacji pañstwa. W konsekwencji jednostki samorz¹du terytorialnego przej- muj¹ w coraz wiêkszym stopniu odpowiedzialnoœæ za realizacjê rozwoju lokal- nego i regionalnego. Z drugiej strony charakterystyczna staje siê coraz wiêksza polaryzacja przestrzeni spo³eczno-ekonomicznej, której konsekwencj¹ jest dy- namiczny rozwój wielkich oœrodków miejskich i ich zaplecza oraz stagnacja i wyraŸnie wolniejsze tempo rozwoju oœrodków ma³ych. Przyk³ady takiej dys- proporcji w rozwoju mo¿na odnaleŸæ na terenie obecnego województwa dolno- œl¹skiego, w którego sk³ad wchodzi równie¿ powiat k³odzki. WyraŸnie dominu- je rozwijaj¹cy siê Wroc³awski Obszar Metropolitalny. Badania prowadzone na terenie regionu wskazuj¹, i¿ obszary po³o¿one peryferyjnie prze¿ywaj¹ za³ama- nie gospodarcze i regres demograficzny. Celem artyku³u jest wiêc analiza spo- ³eczno-gospodarcza jednego z peryferyjnych powiatów województwa dolnoœl¹- skiego i okreœlenie zmian spo³eczno-ekonomicznych dokonuj¹cych siê g³ównie w miastach powiatu. Analiza dotyczy wybranych wskaŸników okreœlaj¹cych po- ziom rozwoju spo³eczno-gospodarczego miast powiatu w okresie 1999–2004 270 Ma³gorzata Rogowska i prezentuje zachodz¹ce tendencje na tle analogicznych wskaŸników dotycz¹- cych powiatu i regionu.

Zmiany zachodz¹ce w strukturze spo³eczno-gospodarczej powiatu k³odzkiego w latach 1999–2004

Powiat k³odzki zlokalizowany jest w po³udniowo-zachodniej czêœci Polski w obrêbie ³añcucha Sudetów. Ziemia K³odzka stanowi czêœæ województwa dol- noœl¹skiego i wyodrêbniona jest administracyjnie jako najwiêkszy powiat w re- gionie o powierzchni 1643 km2, co stanowi ok. 8,2% powierzchni wojewódz- twa. W 2004 roku obszar ten zamieszkiwa³o ok. 168 tys. mieszkañców, co sta- nowi 5,8% ludnoœci Dolnego Œl¹ska. Czêœæ œrodkow¹ powiatu zajmuje Kotlina K³odzka, otoczona jest od za- chodu Górami Bystrzyckimi, Górami Orlickimi i Górami Sto³owymi, od pó³no- cy Górami Sowimi i Górami Bardzkimi, a od wschodu zaœ Masywem Œnie¿ni- ka, Górami Bialskimi i Górami Z³otymi. Po po³udniowej, zachodniej i wschod- niej stronie powiatu przebiega granica z Republik¹ Czesk¹ o d³ugoœci 190 km. Ziemia K³odzka znajduje siê we wzglêdnie bliskiej odleg³oœci od stolic euro- pejskich, takich jak Praga, Wiedeñ, Berlin, Bratys³awa, co przedstawia poni¿- szy rysunek 11 . Pod wzglêdem administracyjnym w sk³ad powiatu k³odzkiego wchodzi 14 gmin. Jest to piêæ gmin miejskich (Duszniki Zdrój, K³odzko, Kudowa Zdrój, Nowa Ruda, Polanica Zdrój), szeœæ gmin miejsko-wiejskich (Bystrzyca K³odz- ka, L¹dek Zdrój, Miêdzylesie, Radków, Stronie Œl¹skie i Szczytna) oraz trzy gminy wiejskie (K³odzko, Lewin K³odzki, Nowa Ruda). Do roku 1989 obszar Ziemi K³odzkiej wchodzi³ w sk³ad jednego z czte- rech województw, które tworz¹ obecnie region Dolny Œl¹sk, mianowicie by³ czêœci¹ województwa wa³brzyskiego. Cech¹ charakterystycznego by³ego woje- wództwa by³o istnienie Wa³brzyskiego Zag³êbia Wêgla Kamiennego, którego upadek spowodowa³ proces pauperyzacji spo³eczeñstwa. Charakterystyczne by³o tak¿e istnienie wielu rodzajów przemys³u, jak w³ókienniczy czy szklarski,

1 Plan Rozwoju Lokalnego powiatu k³odzkiego, materia³y udostêpnione przez Starostwo Po- wiatowe w K³odzku, K³odzko, grudzieñ 2004, s. 4. Charakterystyka spo³eczno-gospodarcza powiatu k³odzkiego... 271

Rys. 1. Po³o¿enie powiatu k³odzkiego na tle stolic Europy ród³o: Plan Rozwoju Lokalnego powiatu k³odzkiego... które równie¿ uleg³y za³amaniu. Mo¿na wskazaæ równoczeœnie na wzrost zna- czenia dzia³alnoœci uzdrowiskowo-leczniczej realizowanej na tym obszarze2 . Tabela 1 przedstawia podstawowe wskaŸniki powiatu k³odzkiego z zakre- su powierzchni oraz ludnoœci. Z danym zawartych w tabeli wynika, ¿e w 2004 roku 109 340 osób zamieszkiwa³o w miastach, natomiast 58 755 osób zamiesz- kiwa³o wieœ, co znaczy i¿ wskaŸnik urbanizacji wyniós³ 65,09%. Do najwiêk- szych pod wzglêdem liczby ludnoœci miast zaliczyæ nale¿y K³odzko, Now¹ Rudê, Bystrzycê K³odzk¹ oraz Kudowê Zdrój. Je¿eli natomiast chodzi o wskaŸ- nik gêstoœci zaludnienia, to wynosi on dla powiatu 102,2 osób/km2, przy czym dla regionu jest to 145 102,2 osoby/km2. Najwiêksza gêstoœæ zaludnienia jest obserwowana na terenie Stronia Œl¹skiego (3127 osób/km2), stolicy powiatu

2 S. Korenik, Rozwój regionu ekonomicznego na przyk³adzie Dolnego Œl¹ska, Wydawnictwo AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 1999, s. 113. 272 Ma³gorzata Rogowska

(1142 osoby/km2) oraz Bystrzycy K³odzkiej (963 osoby/km2). Najmniejsza gês- toœæ zaludnienia nale¿y do Szczytnej (65 osób/km2), Radkowa (167 osób/km2) i Dusznik Zdroju (234 osoby/km2).

Tabela 1 Powierzchnia oraz liczba ludnoœci miast i wsi powiatu k³odzkiego w 2004 roku

Powierzchnia Powierzchnia Liczba lud- Liczba lud- Wyszczególnienie miast wsi noœci miast noœci wsi [km2] [km2] w 2004 r. w 2004 r. Miasto Duszniki Zdrój 22 – 5 150 – Miasto K³odzko 25 – 28 540 – Miasto Kudowa Zdrój 34 – 10 274 – Miasto Nowa Ruda 37 – 24 697 – Miasto Polanica Zdrój 17 – 6 966 – Miasto Gmina Bystrzyca K³odzka 11 338 10 594 9 296 Miasto Gmina L¹dek Zdrój 20 117 6 296 2 609 Miasto Gmina Miêdzylesie 14 189 2 776 4 967 Miasto Gmina Radków 15 140 2 508 6 959 Miasto Gmina Stronie Œl. 2 146 6 253 1 705 Miasto Gmina Szczytna 81 134 5 286 2 115 Gmina K³odzko – 252 – 16 928 Gmina Lewin K³odzki – 52 – 1 853 Gmina Nowa Ruda – 140 – 12 323 Ogó³em 278 1 508 109 340 58 755 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Rocznika Statystycznego Województwa Dol- noœl¹skiego 2005.

Analizê zmian demograficznych Ziemi K³odzkiej nale¿y rozpocz¹æ od cha- rakterystyki zmian liczby ludnoœci na terenie powiatu w omawianym okresie. Prognozy przygotowywane corocznie przez G³ówny Urz¹d Statystyczny, zarów- no dla kraju, jak i dla poszczególnych jego czêœci przewiduj¹ systematyczny spadek liczby ludnoœci. Przewiduje siê, i¿ do roku 2030 nast¹pi spadek liczby ludnoœci, przy czym na terenie regionu bêdzie to spadek o ok. 10%, natomiast na terenie powiatu k³odzkiego o ok. 13,36%. Poni¿szy schemat prezentuj¹cy zmiany w liczbie ludnoœci na terenie Ziemi K³odzkiej na tle tendencji zacho- dz¹cych w regionie potwierdza prognozowane, negatywne tendencje. Od roku 1999 widoczny jest bowiem spadek liczby ludnoœci w powiecie k³odzkim. Do- konuj¹c analizy przestrzennej tego zjawiska mo¿na wskazaæ te miasta, w któ- Charakterystyka spo³eczno-gospodarcza powiatu k³odzkiego... 273 rych wskaŸnik ten by³ wiêkszy, oraz te, w których wielkoœæ ta by³a drastycznie ni¿sza ni¿ œrednia w powiecie. W roku 2004 w powiecie k³odzkim zamieszki- wa³o ok. 93% ludnoœci z roku 1999 (nast¹pi³ spadek o 7%), przy czym w od- niesieniu do regionu spadek ten by³ zdecydowanie mniejszy i w roku 2004 Dol- ny Œl¹sk zamieszkiwa³o 97,2% ludnoœci z roku 1999. W przekroju miast powia- tu spadek ten jest najwiêkszy w odniesieniu do Stronia Œl¹skiego (spadek o ok. 13,42%), Bystrzycy K³odzkiej (spadek o ok. 9,53%), L¹dka Zdrój (spadek o ok. 8,9%). Najmniejszy spadek liczby ludnoœci mo¿na zaobserwowaæ w odniesie- niu do Miêdzylesia (spadek o ok. 2,49%) i Radkowa (spadek o ok. 4,42%), K³odzka (spadek o ok. 5,43%), Kudowy Zdrój (spadek o ok. 5,64%) i Dusznik Zdrój (spadek o ok. 6,6%). W odniesieniu do ogólnych tendencji kszta³tuj¹cych siê w regionie Ziemia K³odzka (w zasadzie ca³y pas Pogórza Sudeckiego) nale- ¿y do obszarów, gdzie nast¹pi³ najwiêkszy regres ludnoœci w omawianym okre- sie. Na terenie powiatu nie by³o obszaru, w którym nast¹pi³by wzrost liczby lud- noœci, przy czym na Dolnym Œl¹sku takim obszarem jest niew¹tpliwie Wroc³aw- ski Obszar Metropolitalny.

3 500 000 Region 3 000 000 Po wiat 2 500 000 2 000 000 1 500 000

1 000 000 500 000

0 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Rys. 2. Zmiany liczby ludnoœci w powiecie k³odzkim na tle regionu w latach 1999–2004 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Roczników Statystycznych Województwa Dolnoœl¹skiego z lat 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005.

Kolejne analizy dotycz¹ ju¿ wybranych zjawisk ekonomicznych. Struktu- rê pracuj¹cych w omawianych szeœcioletnim okresie przedstawia tabela 2. W badanym szeœcioletnim okresie w wiêkszoœci miast powiatu nast¹pi³ spadek liczby pracuj¹cych. Z uwagi na brak danych empirycznych analiza w ro- ku 2004 zosta³a ograniczona do 5 miast powiatu. Najwiêkszy spadek liczby lud- 274 Ma³gorzata Rogowska

Tabela 2 Pracuj¹cy ogó³em w miastach powiatu k³odzkiego w latach 1999–2004

Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Duszniki Zdrój 1686 1529 1059 1181 1045 1119 K³odzko 9325 9334 9356 9040 8819 8652 Kudowa Zdrój 2343 2032 1770 1803 1594 1403 Nowa Ruda 5942 3882 3446 3124 2939 3221 Polanica Zdrój 1821 1590 1443 1427 1359 1226 Bystrzyca K³odzka 3350 2789 2531 2568 2424 × L¹dek Zdrój 1542 1280 1275 1138 1132 × Miêdzylesie 726 543 597 541 494 × Radków 355 320 335 325 288 × Stronie Œl¹skie 2320 2124 1712 1596 1510 × Szczytna 1214 1029 925 838 820 × ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Roczników Statystycznych Województwa Dolnoœl¹skiego z lat 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005. noœci w omawianym okresie nast¹pi³ w odniesieniu do Nowej Rudy (o 45,8%). Oznacza to, i¿ w roku 2004 by³o zatrudnionych 54,2% osób zatrudnionych w ro- ku 1999. Bior¹c pod uwagê fakt, i¿ jedynie w tym mieœcie nast¹pi³ wzrost licz- by pracuj¹cych po roku 2003, spadek ten w okresie 1999–2003 by³ jeszcze wiêkszy i wyniós³ 50,5%, przy czym najsilniejszy nast¹pi³ w roku 2000. Uwzglêdniaj¹c oko³o 7% spadek liczby ludnoœci w omawianym okresie nale¿y przypuszczaæ, i¿ zwi¹zane by³o to z likwidacj¹ obecnej na terenie Nowej Rudy monokultury wydobywczej zwi¹zanej z funkcjonowaniem kopalni wêgla ka- miennego. Najmniejszy spadek liczby pracuj¹cych nast¹pi³ w stolicy powiatu (spadek o 7,22%) oraz w Radkowie, gdzie w 2003 roku pracowa³o 81,13% za- trudnionych w roku 1999. Je¿eli chodzi o strukturê gospodarki powiatu to nale¿y wskazaæ, i¿ traci na znaczeniu przemys³ na rzecz us³ug nierynkowych. WskaŸnik zatrudnienia w przemyœle w powiecie w roku 2004 wyniós³ 31,37%. W roku 2000 by³o to 36,58%. WskaŸnik zatrudnienia w us³ugach z kolei wyniós³ w powiecie w 2004 roku 66,57%, przy czym w 2000 roku by³o to 61,24%. Wynika to zapewne z przekszta³ceñ strukturalnych, jakie dokonuj¹ siê na terenie powiatu zwi¹za- nych z zamykaniem na pocz¹tku XXI wieku zak³adów przemys³owych funkcjo- Charakterystyka spo³eczno-gospodarcza powiatu k³odzkiego... 275 nuj¹cych na terenie powiatu i przejmowaniu przez obszar Ziemi K³odzkiej funk- cji turystyczno-uzdrowiskowej.

Tabela 3 Struktura pracuj¹cych wed³ug rodzajów dzia³alnoœci w latach 1999–2004

Wyszczególnienie 2000 2001 2002 2003 2004 1 2 3 4 5 6 Pracuj¹cy w rolnictwie Duszniki Zdrój 9 4 4 10 # K³odzko 19 15 23 8 13 Kudowa Zdrój # 6 4 4 # Nowa Ruda 25 20 19 27 32 Polanica Zdrój 19 13 9 8 # Bystrzyca K³odzka 65 60 64 63 # L¹dek Zdrój 4 2 # # # Miêdzylesie 27 28 26 22 # Radków # # # # # Stronie Œl¹skie 19 19 16 14 # Szczytna 32 43 41 40 # Przemys³ Duszniki Zdrój 571 187 310 252 # K³odzko 3400 3296 3267 2963 2684 Kudowa Zdrój 584 372 445 400 # Nowa Ruda 1374 1040 895 762 982 Polanica Zdrój 172 134 152 208 # Bystrzyca K³odzka 1175 950 914 955 # L¹dek Zdrój 205 162 152 # # Miêdzylesie 35 83 56 35 # Radków 77 37 36 # # Stronie Œl¹skie 1290 1006 873 802 # Szczytna 605 517 432 405 # Us³ugi rynkowe Duszniki Zdrój 416 363 367 365 438 K³odzko 2712 2897 2741 2835 2840 Kudowa Zdrój 556 580 507 471 444 Nowa Ruda 1044 1012 890 946 943 Polanica Zdrój 379 332 342 351 313 Bystrzyca K³odzka 662 612 549 603 # L¹dek Zdrój 286 311 281 281 # Miêdzylesie 306 298 284 298 #

276 Ma³gorzata Rogowska

1 2 3 4 5 6 Radków 125 121 107 133 # Stronie Œl¹skie 121 71 98 105 # Szczytna 151 155 155 161 # Us³ugi nierynkowe Duszniki Zdrój 533 505 500 418 386 K³odzko 3203 3148 3009 3013 3115 Kudowa Zdrój 886 812 847 719 672 Nowa Ruda 1439 1374 1320 1204 1264 Polanica Zdrój 1020 964 924 792 768 Bystrzyca K³odzka 887 909 1041 803 # L¹dek Zdrój 785 731 703 682 # Miêdzylesie 175 188 175 139 # Radków 118 177 181 132 # Stronie Œl¹skie 694 616 609 589 # Szczytna 241 210 210 214 # ród³o: jak w tabeli 2.

Najni¿szy udzia³ przemys³u w strukturze zatrudnienia mo¿na zaobserwo- waæ w Miêdzylesiu (7,09 w 2003 r.) oraz w miejscowoœciach o silnie wykszta³- conych funkcjach turystycznych takich jak: Polanica Zdrój (15,31% w 2003 r.), Duszniki Zdrój (24,11% w 2003 r.), Kudowa Zdrój (25,09% w 2003 r.). Spo- œród wskazanych miast, w porównaniu z rokiem 2000, nast¹pi³ doœæ du¿y spa- dek tego wskaŸnika (w 2000 wynosi³ on 37,35%), co zwi¹zane jest z likwidacj¹ du¿ego zak³adu przemys³owego o charakterze elektromechanicznym. W Polani- cy Zdrój w omawianym czteroletnim okresie nast¹pi³ wzrost wskaŸnika (z 10,81% w roku 2000 do wspomnianych 15,31% w 2003 r.) i jest to zapewne zwi¹zane z rozwijaj¹cym siê zak³adem produkcji wody mineralnej. Przemys³ na terenie K³odzka zwi¹zany jest w du¿ej mierze z funkcjonowaniem Specjalnej Strefy Ekonomicznej. Wysokim wskaŸnikiem zatrudnienia w przemyœle charakteryzuj¹ siê nato- miast miejscowoœci Stronie Œl¹skie (53,11% w 2003 r.), Szczytna (49,4% w 2003 r.), Bystrzyca K³odzka (39,4% w 2003 r.), K³odzko (33,6% w 2003 r.), Nowa Ruda (25,93% w 2003 r.). We wszystkich tych miastach nast¹pi³ spadek zatrudnienia w przemyœle w porównaniu z 2000 rokiem. Charakterystyka spo³eczno-gospodarcza powiatu k³odzkiego... 277

Zakoñczenie

Podsumowuj¹c powy¿sze rozwa¿ania, nale¿y stwierdziæ, i¿ miasta pogó- rza sudeckiego odgrywa³y istotn¹ rolê w rozwoju regionu w XX w. By³o to g³ównie spowodowane zlokalizowanym na jego obszarze przemys³em. Kszta³- tuj¹ca siê obecnie struktura spo³eczno-gospodarcza powiatu jest nastêpstwem zmian, jakie zasz³y pod koniec XX wieku, szczególnie w latach 90-tych. Zmia- ny te spowodowa³y przesuwanie siê rozwoju i aktywnoœci spo³eczno-gospodar- czej z Pogórza Sudeckiej na pó³noc, na obszar rozwijaj¹cej siê Metropolii Wro- c³awskiej. Na obszarze Ziemi K³odzkiej mo¿emy wiêc zaobserwowaæ negatyw- ne tendencje zwi¹zane z wyludnianiem siê miast i spadkiem zatrudnienia w przemyœle. Potwierdza to czêœciowo sformu³owan¹ na wstêpie tezê, i¿ nastê- puje wyraŸna polaryzacja przestrzeni regionu na niekorzyœæ obszarów peryfe- ryjnych, do jakich zalicza siê analizowany powiat. Najlepiej na terenie powiatu rozwijaj¹ siê te miasta, które zdo³a³y wykszta³ciæ okreœlone funkcje, g³ównie s¹ to miejscowoœci o szczególnych walorach przyrodniczych, klimatycznych. Na- le¿y przypuszczaæ, i¿ nast¹pi dalsza specjalizacja w kierunku pe³nienia przez ten obszar funkcji turystyczno-uzdrowiskowych, co grozi w przysz³oœci marginali- zacj¹ obszarów, w które takich walorów nie posiadaj¹, a uleg³a tam znacznemu za³amaniu aktywnoœæ gospodarcza, wyznaczona wczeœniej przez wielkie zak³a- dy przemys³owe. Nale¿y dodaæ, i¿ dokonana w artykule analiza nie stanowi ujêcia ca³oœcio- wego badanych zjawisk wystêpuj¹cych na terenie miast powiatu. Stanowi tylko punkt wyjœcia do dalszych badañ nad t¹ problematyk¹.

Bibliografia

Korenik S., Rozwój regionu ekonomicznego na przyk³adzie Dolnego Œl¹ska, Wydawnic- two AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 1999. Plan Rozwoju Lokalnego powiatu k³odzkiego, materia³y udostêpnione przez Starostwo Powiatowe w K³odzku, K³odzko, grudzieñ 2004. Roczniki Statystyczne Województwa Dolnoœl¹skiego z lat 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005. 278 Ma³gorzata Rogowska

SOCIAL AND ECONOMIC ALALYSIS OF K£ODZKO DISTRICT DURING THE YEARS 1999–2006 – CHOSEN ASPECTS

Summary

The article describes social and economic processes characteristic in development in K³odzko district during the years 1999–2004. This district is the biggest part of Dolnoslaskie Voivoidship, located perifery which could couse some negative tendencies in its developemnt. This district was playing the important role in economic developement of the region, which in the beginnig of the 21st Century was taken by Northen part of region (the biggest City-Wroclaw). Infrastruktura komunalna determinant¹ rozwoju... 279

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

KRZYSZTOF TELKA

INFRASTRUKTURA KOMUNALNA DETERMINANT¥ ROZWOJU SPO£ECZNO-GOSPODARCZEGO GMIN

1. Kszta³towanie rozwoju lokalnego przez samorz¹d terytorialny

W³adze lokalne stoj¹ w obecnej sytuacji spo³eczno-gospodarczej przed no- wymi jakoœciowo wyzwaniami wynikaj¹cymi z praw rz¹dz¹cych rozwojem re- gionalnym i lokalnym, w warunkach gospodarki wolnorynkowej w Polsce i w warunkach przyst¹pienia Polski do struktur Unii Europejskiej. Przeprowa- dzona w latach dziewiêædziesi¹tych ubieg³ego stulecia zmiana warunków spo- ³eczno-ustrojowych i wdro¿enie reformy samorz¹dowej okreœli³y szczególn¹ po- zycjê samorz¹du terytorialnego, który jako faktyczny gospodarz terenu, ponosi odpowiedzialnoœæ za rozwój gospodarczy i spo³eczny mieszkañców gminy, po- wiatu, województwa1 . Rol¹ w³adz lokalnych, jako animatora procesów rozwo- jowych, jest stworzenie mo¿liwoœci dla stabilnego, harmonijnego i dynamicz- nego rozwoju spo³ecznoœci mieszkañców danej gminy2. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie terytorialnym zmieniona w nowelizacji z 1996 r. na brzmienie o samorz¹dzie gminnym, by³a jednym z pierwszych aktów prawnych o znaczeniu prze³omowym i historycznym, które zapocz¹tkowa³y reformê administracji publicznej i przybli¿y³y Polskê do stan- dardów europejskich. Istotê samorz¹du stanowi wykonywanie administracji

1 J.J. Parysek, Podstawy gospodarki lokalnej, Wyd. Naukowe UAM, Poznañ 2001. 2 J. Kot, Zarz¹dzanie rozwojem gmin a praktyka planowania strategicznego, Wydawnictwo Uniwersytetu £ódzkiego, £ódŸ 2003. 280 Krzysztof Telka pañstwowej na zasadzie decentralizacji, zak³adaj¹cej samodzielne wykonywa- nie zadañ przez terytorialne zwi¹zki samorz¹dowe tworz¹ce z mocy ustawy kor- poracje prawa publicznego3. Samorz¹d terytorialny jest czêœci¹ w³adzy wykonawczej w pañstwie, dla- tego jest wyposa¿ony w organy w³adzy wybierane demokratyczne, samodziel- noœæ prawn¹ i szerok¹ autonomiê dzia³ania. Realizuj¹c zadania i kompetencje ka¿da wspólnota samorz¹dowa dzia³a w imieniu w³asnym, a nie w imieniu pañ- stwa. Zasada ta dotyczy zarówno dzia³añ w³asnych, jak i zleconych. Wykonu- j¹c zadania w imieniu w³asnym wspólnota samorz¹dowa czyni to na w³asn¹ od- powiedzialnoœæ. Jest to konsekwencja wyodrêbnienia prawnego i organizacyj- nego. Wraz z suwerennoœci¹ i samorz¹dnoœci¹ gminy nast¹pi³o przejêcie przez w³adze gminy nie tylko obowi¹zku zapewnienia odpowiedniego poziomu wa- runków bytowych mieszkañców i wzmocnienia procesów rozwoju gospodarcze- go, ale tak¿e decydowanie o kierunkach rozwoju gmin i odpowiedzialnoœæ za uzyskane rezultaty. O powodzeniu dzia³añ i uzyskiwaniu przewag konkurencyj- nych lokalnych jednostek terytorialnych decyduj¹ umiejêtnoœci kadry zarz¹dza- j¹cej. Umiejêtnoœci, wiedza, kwalifikacje oraz chêci w³adz samorz¹du teryto- rialnego mog¹ pozytywnie oddzia³ywaæ na procesy rozwojowe lub je blokowaæ. Niezrozumienie podstawowych zasad rz¹dz¹cych rozwojem lokalnym oraz praw gospodarki rynkowej wraz z nadmiernym upolitycznieniem procesów zarz¹dza- nia mo¿e skutkowaæ pojawieniem siê negatywnych trendów w gospodarce i ro- zwoju lokalnym. Maj¹c na wzglêdzie, i¿ g³ównym celem dzia³ania w³adz lokal- nych jest maksymalizacja dobrobytu spo³ecznego mieszkañców, ze szczególn¹ trosk¹ nale¿y odnosiæ siê do ich dzia³añ w zakresie pozyskiwania nowych i ro- zwijania istniej¹cych jednostek gospodarczych. Najbardziej wa¿kim problemem obecnego etapu samorz¹dnoœci jest tworzenie ustawowych (prawnych) zasad fi- nansowania zadañ samorz¹dów lokalnych, aby mog³y one pe³niæ rolê faktycz- nych gospodarzy gminy. Rozwój lokalny wymaga zmiany podejœcia gospodarzy terenu do podmio- tów gospodarczych i kszta³towania kierunków rozwoju wspólnot samorz¹do- wych. Klasyczne podejœcie tworzenia warunków rozwoju musi byæ poszerzone o inicjowanie i organizowanie rozwoju. Lokalny rozwój spo³eczno-gospodarczy

3 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym, t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 z póŸn. zm.; Samorz¹d terytorialny. Ustrój i gospodarka. red. Z. Niewiadomski, Oficyna Wydaw- nicza Branta, Bydgoszcz–Warszawa 2001. Infrastruktura komunalna determinant¹ rozwoju... 281 pojmowany jest bardziej w kategoriach jakoœciowych ni¿ iloœciowych, co pod- kreœla jego kompleksowy charakter4. Ró¿norodnoœæ definicji rozwoju lokalnego prezentowana przez licznych autorów odzwierciedla du¿¹ jego z³o¿onoœæ. Wynika ona z mnogoœci ró¿nych celów i uwarunkowañ zarówno wewnêtrznych, jak i zewnêtrznych, jakim pod- lega rozwój lokalny. Zarówno w teorii, jak i dzia³alnoœci praktycznej brak jed- noznacznie zdefiniowanego pojêcia rozwoju lokalnego. W wielu definicjach i okreœleniach zwraca siê uwagê, ¿e jest to proces spo³eczny i autonomiczny, co oznacza, ¿e przebiega pod wp³ywem si³ spo³ecznych i mechanizmów rynko- wych, które tylko czêœciowo mog¹ byæ modyfikowane przez w³adze samorz¹- dowe i inne podmioty funkcjonuj¹ce w otoczeniu lokalnym5. W literaturze za- chodniej równie du¿y nacisk k³adzie siê na gospodarkê, co i na aspekty spo³ecz- ne. E. Blakley twierdzi³, i¿ rozwój lokalny oznacza proces, w którym w³adze lo- kalne oraz organizacje s¹siedzkie anga¿uj¹ siê w celu stymulowania lub przy- najmniej utrzymania dzia³alnoœci gospodarczej i poziomu zatrudnienia na istnie- j¹cym poziomie6. J. Parysek w swojej definicji rozwoju lokalnego stwierdza, ¿e jest to kompleks przeobra¿eñ jakoœciowych dotycz¹cych danego obszaru, od- nosz¹cych siê do poziomu ¿ycia ludnoœci oraz warunków funkcjonowania pod- miotów gospodarczych7. Podstawowym d¹¿eniem w realizacji rozwoju lokalne- go jest tworzenie nowych miejsc pracy dla lokalnego systemu terytorialnego oraz jego kompleksowe kszta³towanie, umo¿liwiaj¹ce osi¹gniêcie jak najlep- szych warunków ¿ycia i dochodów w lokalnych œrodowiskach poprzez wyko- rzystanie lokalnych zasobów rozwoju. Interpretacja rozwoju lokalnego przez R. Brola mówi o zharmonizowaniu i systematycznym dzia³aniu spo³ecznoœci lo- kalnej, w³adzy lokalnej oraz pozosta³ych podmiotów funkcjonuj¹cych w gmi- nie, maj¹cym na celu kreowanie nowych i poprawê istniej¹cych walorów u¿yt- kowych gminy8. Na podkreœlenie zas³uguje wskazanie podmiotów rozwoju lo-

4 J.J. Parysek, op.cit. 5 L. Wojtasiewicz, Ekonomiczne uwarunkowania rozwoju lokalnego, [w:] Rozwój lokalny i lo- kalna gospodarka przestrzenna, red. J. Parysek, Bogucki – Wydawnictwo Naukowe, Poznañ 1996. 6 J. Kot, op.cit. 7 J.J. Parysek, op.cit. 8 R. Brol, Rozwój lokalny – nowa logika rozwoju gospodarczego, [w:] Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, red. M. Obrêbalski, Z. 785, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wroc³aw 1998. 282 Krzysztof Telka kalnego oraz celu ich dzia³ania, który obejmuje warunki ¿ycia gospodarczego, jak równie¿ pozycjê konkurencyjn¹ uk³adu terytorialnego. Lokalny rozwój spo- ³eczno-gospodarczy jest procesem z³o¿onym, wieloetapowym, o specyficznej strukturze i cechach, przebiegaj¹cym równoczeœnie na wielu p³aszczyznach ¿y- cia wspólnoty samorz¹dowej. Jest pochodn¹ przemian gospodarczych, spo³ecz- nych, kulturalnych, socjalnych, których animatorem s¹ mieszkañcy terenu zor- ganizowani w lokaln¹ wspólnotê samorz¹du terytorialnego. Od aktywnoœci mieszkañców i mo¿liwoœci inwestycyjnych gminy zale¿y tempo, kierunki, ska- la i rodzaj zmian bêd¹cych efektem dzia³alnoœæ i podstaw¹ rozwoju lokalnego. Ten szczególny, dynamiczny charakter rozwoju lokalnego w powi¹zaniu z jego aspektem spo³ecznym podkreœli³a M. Klamut stwierdzaj¹c, ¿e „jest to proces spo³eczny wymagaj¹cy akceptacji ze strony grup spo³ecznych danego teryto- rium oraz ich aktywnej postawy. (...) Proces rozwoju lokalnego jest rozumiany jako transformacja ekonomiczna i spo³eczna spo³ecznoœci lokalnej9. Traktowany ca³oœciowo rozwój spo³eczno-gospodarczy gminy dokonuje siê jednak poprzez rozwój poszczególnych dziedzin ¿ycia spo³ecznego. Nale¿y podkreœliæ, ¿e rozwój lokalny przebiega jednoczeœnie, choæ z ró¿nym nasile- niem, w wielu p³aszczyznach. W najszerszym ujêciu wydziela siê szeœæ wymia- rów, tj. gospodarczy, spo³eczny, przestrzenny, kulturalny, polityczny i ekologicz- ny. Doœæ czêsto, ze wzglêdu na wzajemne przenikanie stosuje siê agregacjê i zmniejsza ich liczbê (p³aszczyzny – spo³eczna i kulturowa – traktowane s¹ naj- czêœciej ³¹cznie)10. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym na³o¿y³a na gminê obowi¹zek realizacji wielu zadañ. Zadania te, zwi¹zane przede wszystkim z in- frastruktur¹ techniczn¹ i spo³eczn¹ oraz z ³adem przestrzennym i ekologicznym, stanowi¹ w intencji ustawodawcy zakres spo³ecznie niezbêdnej dzia³alnoœci gospodarczej gmin, której nadrzêdnym celem jest kszta³towanie warunków ¿y- cia i funkcjonowania spo³ecznoœci lokalnej. Gminy realizuj¹ swoje zadania spo- ³eczne i gospodarcze zgodnie z przepisami prawa stosuj¹c odpowiednie instru- menty oraz wykorzystuj¹c w³asnoœci uk³adu lokalnego na terytorium wynikaj¹-

9 M. Klamut, Innowacje a rozwój lokalny, [w:] B. Winiarski, L. Patrza³ek, Promowanie roz- woju lokalnego i regionalnego, FRDL, Warszawa 1994. 10 A. Seku³a, Bariery rozwoju lokalnego, [w:] Samorz¹d terytorialny w zintegrowanej Europie, red. B. Filipiak, A. Szewczuk, Z. Zychowicz, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego nr 401, Szczecin 2005. Infrastruktura komunalna determinant¹ rozwoju... 283 cym z podzia³u administracyjnego pañstwa, w przestrzeni gospodarczej, któr¹ kszta³tuj¹ niezale¿nie i która jest sfer¹ wygenerowanych stosunków, wiêzi, uk³a- dów i kompromisów funkcjonuj¹cych podmiotów. Uk³ad kompetencyjny wynikaj¹cy z ustawodawstwa odzwierciedla rangê, jak¹ przypisuje siê samorz¹dom lokalnym w gminach w ogólnym systemie za- równo sprawowania w³adzy w zdecentralizowanym pañstwie, jak i systemie za- rz¹dzania. Zakres mo¿liwoœci zarz¹dzania rozwojem przez samorz¹dy lokalne jest ograniczony przez uprawnienia jednostki steruj¹cej, cechy systemu i oto- czenie zewnêtrzne11. Samorz¹d gminny jest elementem (podsystemem) steruj¹- cym w systemie gospodarki lokalnej. Jego rola nie powinna ograniczaæ siê wy- ³¹cznie do strefy regulacji, lecz obejmowaæ równie¿ wp³yw na kszta³t sfery re- alnej, poprzez stymulowanie rozwoju gospodarczego, racjonalne zagospodaro- wanie przestrzeni, ochrony zasobów œrodowiska przyrodniczego i dziedzictwa kulturowego12. W³adze samorz¹dowe gminy s¹ partnerem i operatorem o najwiêkszym udziale decyzyjnym i dysponuj¹, jak ¿aden inny podmiot przestrzeni gospodar- czej gminy, szerokim wachlarzem instrumentów oddzia³ywania na procesy za- chodz¹ce na terenie swojej jednostki terytorialnej. Instrument okreœla siê jako uk³ad bezpoœredniego lub poœredniego oddzia³ywania, którego struktura i cechy s¹ zdeterminowane przez cel, jaki ma byæ osi¹gniêty przy jego zastosowaniu. Instrument jest to wiêc uk³ad pomagaj¹cy w osi¹gniêciu zamierzonego celu13. Do instrumentów zarz¹dzania rozwojem zaliczaæ bêdziemy narzêdzia, metody, sposoby dzia³ania nie sprzeczne z istniej¹cym prawem. O ile zatem narzêdzia bêd¹ wynika³y g³ównie z regulacji zawartych w ró¿nych dziedzinach prawa (fi- nansowe, gospodarcze, karne, cywilne), to wykorzystywane sposoby i metody dzia³ania bêd¹ zwi¹zane z posiadan¹ wiedz¹, kwalifikacjami i umiejêtnoœciami w³adz samorz¹dowych oraz z mechanizmem funkcjonowanie samorz¹dów w gospodarce rynkowej. Iloœæ i ró¿norodnoœæ stosowanych przez w³adze samorz¹dowe instrumen- tów oddzia³ywania jest przejawem aktywnoœci i inicjatywnoœci uczestników

11 J. Kot, op.cit. 12 M. Zió³kowski, M. Goleñ, Zarz¹dzanie strategiczne rozwojem lokalnym, [w:] Zarz¹dzanie gospodark¹ i finansami gminy, red. H. Sochacka-Krysiak, SGH, Warszawa 2003. 13 N. Gajl, Instrumenty finansowe w zarz¹dzaniu gospodark¹ narodow¹, PWE, Warszawa 1979. 284 Krzysztof Telka procesu zarz¹dzania gmin¹. Przez formê aktywnoœci w³adz gminy nale¿y rozu- mieæ w³aœciwie dobrany pod wzglêdem rodzajowym i iloœciowym zbiór instru- mentów oddzia³ywania u¿ytych przez w³adze gminy dla osi¹gniêcia wytyczo- nego celu. Odpowiednio zaplanowana i zastosowana forma aktywnoœci w³adz gminy powinna z za³o¿enia przynieœæ efekt gospodarczy lub spo³eczny, a w za- sadzie jeden i drugi. Suma tych efektów stanowi o osi¹gniêciach danej gminy, jest dewiz¹ kompetencyjnoœci i zaanga¿owana w³adz samorz¹dowych w rozwój lokalny14. Zakres, sposób i rodzaj zastosowania poszczególnych instrumentów zale- ¿y od lokalnych warunków gospodarowania i specyfiki procesu zarz¹dzania w danej jednostce samorz¹du terytorialnego. Podstawowym zadaniem w³adz lo- kalnych w zakresie stymulowania rozwoju lokalnego jest wybór odpowiednich rodzajów i konfiguracji instrumentów oddzia³ywania. Prawid³owy dobór i im- plementacja instrumentów mo¿e stanowiæ podstawê rozwoju przedsiêbiorczo- œci na terenie gminy, która w swojej istocie uruchamia procesy rozwojowe lo- kalnej wspólnoty.

2. Znacznie inwestycji komunalnych w rozwoju lokalnym

Do najbardziej efektywnych instrumentów oddzia³ywania na rozwój gmin mo¿na zaliczyæ inwestycje komunalne. S¹ to przedsiêwziêcia najbardziej wy- mierne, konkretne, ogniskuj¹ce w swoim kszta³cie i przeznaczeniu kierunki przemian i cele przyjête do realizacji przez w³adze lokalne. Inwestycje jedno- stek samorz¹du terytorialnego, poza ukierunkowanym dzia³aniem na osi¹gniê- cie efektów rzeczowych, spe³niaj¹ wiele istotnych funkcji o szerokim, ekono- micznym i spo³ecznym zasiêgu oddzia³ywania. Najbardziej ogólny podzia³ wy- datków gmin wyró¿nia wydatki bie¿¹ce i inwestycyjne. O ile pierwsza grupa wydatków, zgodnie z nazw¹, ma na celu zaspokojenie bie¿¹cych potrzeb wyni- kaj¹cych z realizacji zadañ gminy, o tyle wydatki inwestycyjne s¹ zwi¹zane z podwy¿szaniem standardów zakresu us³ug publicznych oraz zapewnieniem rozwoju gospodarczego i spo³ecznego. W ujêciu klasycznym za inwestycje przyjê³o siê uwa¿aæ wydatkowanie pieniêdzy w czasie na okreœlone przedsiê-

14 P. Swianiewicz, Zaspokajanie potrzeb inwestycyjnych samorz¹dów gminnych, „Gazeta Sa- morz¹du i Administracji” 2002, 18.11–1.12.2002. Infrastruktura komunalna determinant¹ rozwoju... 285 wziêcie, które jest zorientowane na osi¹gniêcie w przysz³oœci za³o¿onych korzy- œci ekonomicznych. Wydatki ponoszone na inwestycje s¹ wyrazem rezygnacji z mo¿liwoœci bie¿¹cej konsumpcji w ramach wyznaczonej nadwy¿ki netto i odsuniêcie w cza- sie mo¿liwoœci osi¹gniêcia korzyœci15. Rozwój danej gminy oraz konkurencyj- noœæ jej gospodarki to wynik korzyœci lokalnych dla podmiotów gospodarczych i ludnoœci z tytu³u poniesionych wydatków inwestycyjnych. Ponoszenie nak³a- dów na inwestycje wymaga od w³adz gminy podporz¹dkowania siê regu³om metodologicznym i efektywnoœciowym podobnym, jak przy inwestowaniu w fir- mach z kapita³em prywatnym. Wydatki inwestycyjne s¹ zwi¹zane z dochodami gmin, ich typem i wiel- koœci¹, liczb¹ i zatrudnieniem mieszkañców, a tak¿e z efektywnoœci¹ wykorzy- stania maj¹tku komunalnego. Sytuacjê inwestycyjn¹ gmin determinuj¹ dostêp- ne Ÿród³a finansowania przedsiêwziêæ inwestycyjnych oraz sposoby planowa- nia inwestycji. Specyfika inwestycji komunalnych jest zwi¹zana nie tylko z za- kresem rzeczowym, ale przede wszystkim z cyklem realizacji tych zadañ, które z regu³y przekraczaj¹ 1 rok. Istotnym ograniczeniem jest w zwi¹zku z tym zwiêkszona kapita³och³onnoœæ przedsiêwziêæ i koszt kapita³u, który samorz¹dy musz¹ pozyskiwaæ ze Ÿróde³ zewnêtrznych oraz wyd³u¿ony okres realizacji in- westycji i dzia³alnoœci eksploatacyjnej. Wydatki inwestycyjne gminy s¹ z regu- ³y wydatkami nie przynosz¹cymi szybko wymiernego zysku, ale tworz¹cymi warunki do tego, aby podmioty gospodarcze mog³y inwestowaæ. Rolê i znaczenie inwestycji komunalnych w funkcjonowaniu i rozwoju swoich „ma³ych ojczyzn” samorz¹dy lokalne zrozumia³y i doceni³y od pierw- szych dni swojego reaktywowania. W minionym okresie funkcjonowania odro- dzonych samorz¹dów, gminy przeznacza³y na inwestycje ponad 20% swoich wydatków ogó³em16. Bardzo wysoki by³ udzia³ wydatków maj¹tkowych w wy- datkach ogó³em gmin w latach pierwszej kadencji samorz¹dów, a nastêpnie utrzymywa³ siê na wyrównanym poziomie 23–24%. W latach 90. XX wieku gminy wyda³y na inwestycje ponad 50 mld z³, a ich udzia³ w wydatkach ogó- ³em systematycznie rós³. Niestety, w 1999 r. po raz pierwszy od 1990 r., nak³a-

15 K. Jarosiñski, Finansowanie inwestycji komunalnych w Polsce w warunkach samorz¹dnoœci lokalnej, SGH, Warszawa 2003. 16 P. Swianiewicz, Finanse lokalne teoria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004. 286 Krzysztof Telka dy inwestycyjne by³y mniejsze od poniesionych w poprzednim roku17. Tempo wzrostu wydatków inwestycyjnych w latach 1991–2003 przedstawia rysunek 1.

16000 14000

12000 10000

8000 6000 4000

2000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

gmina powiat województwo

Rys. 1. Wydatki inwestycyjne samorz¹dów w Polsce w latach 1991–2003 (w cenach sta- ³ych z 2002 r.) ród³o: P. Swianiewicz, Finanse lokalne teoria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004, s. 206.

Za³amanie siê pozytywnych tendencji inwestowania i znaczny spadek dy- namiki wydatków inwestycyjnych spowodowany zosta³ koniecznoœci¹ finanso- wania rosn¹cych wydatków bie¿¹cych. Tempo wzrostu wydatków inwestycyj- nych okaza³o siê znacznie ni¿sze od tempa wzrostu wydatków ogó³em. Pocz¹w- szy od 1998 r. mia³ miejsce spadek udzia³u inwestycji w bud¿etach gmin (do 15,3% w 2001 r.) i tendencja ta utrzyma³a siê tak¿e w latach 2002 i 200318. Ustawowy zakres zadañ w³asnych gminy wyznacza zakres inwestycji ko- munalnych. Obowi¹zuj¹ce prawo prowadzi do ukierunkowania dzia³alnoœci gos- podarczej, a tym samym dzia³alnoœci inwestycyjnej j.s.t. W myœl ustawy o gos- podarce komunalnej19 nie jest dopuszczalne realizowanie zadañ inwestycyjnych przez samorz¹dy lokalne w tych sferach, w których potrzeby wspólnoty zosta³y

17 Dziemianowicz W., M. Mackiewicz, E. Malinowska, W. Misi¹g, M. Tomalak, Wspieranie przedsiêbiorczoœci przez samorz¹d terytorialny, PARP. Warszawa 2001. 18 Cz. Rudzka-Lorentz, J. Siczek, Zarz¹dzanie finansami w gminach, [w:] Zarz¹dzanie gospo- dark¹ i finansami gminy, SGH, Warszawa 2003. 19 Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz.U. 1997, nr 9, poz. 43. Infrastruktura komunalna determinant¹ rozwoju... 287 ju¿ zaspokojone. Dzia³alnoœæ gospodarcza jednostek samorz¹du terytorialnego, w tym dzia³alnoœæ inwestycyjna, mo¿e byæ organizowana i prowadzona w ob- szarze zadañ dotycz¹cych przede wszystkim u¿ytecznoœci publicznej. Podejmo- wanie przez samorz¹dy inwestycji o charakterze komercyjnym nie znajduje uza- sadnienia ani umocowania prawnego. Celem dzia³ania gminy jest zaspokojenie zbiorowych potrzeb spo³eczno- œci lokalnej, a nie d¹¿enie do osi¹gania zysku, co mo¿e pozostawaæ w sprzecz- noœci z zasadami rynkowymi, a w szczególnoœci z zasad¹ mikroekonomicznej op³acalnoœci przedsiêwziêæ inwestycyjnych. Decyzje o wyborze realizacji inwe- stycji w obszarze publicznym podejmowane s¹ najczêœciej wy³¹cznie na bazie analizy potrzeb. Rzadko i w ograniczonym stopniu prowadzone jest komplek- sowa analiza op³acalnoœci i efektywnoœci inwestycji obejmuj¹ce takie elemen- ty, jak np. analiza kosztów i korzyœci, analiza mo¿liwoœci sfinansowania inwe- stycji, rozwa¿enie wariantów alternatywnych, wybór optymalnych rozwi¹zañ technicznych i warunków finansowania20. Podjêcie okreœlonych inwestycji w sferze infrastruktury komunalnej ma czêsto charakter inwestycji wymuszonej (powódŸ, katastrofa budowlana, zagro¿enie ekologiczne). Prorynkowy system zarz¹dzania gospodark¹ lokaln¹ i determinanty rozwo- ju lokalnego wymagaj¹ te¿ stworzenia i stosowania odmiennego systemu oceny dzia³alnoœci inwestycyjnej w³adz gminy, uwzglêdniaj¹cej efekty rozwojowe tych inwestycji. Zasadniczym powinno byæ pytanie na ile wzros³a baza docho- dowa gminy, w jakim stopniu zaanga¿owali siê inwestorzy prywatni i zagranicz- ni, o ile wzros³o zatrudnienie i jak du¿y jest efekt dŸwigni w wyniku inwestycji samorz¹dowych? O wiele mniej istotne s¹ liczby wskazuj¹ce ile kilometrów dróg, wodoci¹gów czy kanalizacji zosta³o wybudowane21. W warunkach usta- wicznego niedoboru œrodków finansowych g³ównym zadaniem w³adz samorz¹- dowych jest inicjowanie, pobudzanie, wzmacnianie i organizowanie warunków do realizacji ró¿norodnych inwestycji na terenie jednostki samorz¹dowej.

20 Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce, pr. zbior., „Samorz¹d Tery- torialny” 2004, nr 1–2. 21 T. Markowski, Zarz¹dzanie rozwojem miast, PWN, Warszawa 1999. 288 Krzysztof Telka

3. Rola inwestycji infrastrukturalnych w rozwoju gmin

Inwestycje infrastrukturalne maj¹ najwiêksze znacznie dla rozwoju gminy. Ich brak jest powa¿n¹ przeszkod¹ i mo¿e w istotny sposób zahamowaæ rozwój gospodarczy, a tak¿e znacznie pogorszyæ warunki funkcjonowania podmiotów gospodarczych. Choæ dobry stan infrastruktury jest na pewno jednym z wa¿niej- szych czynników mog¹cych przyci¹gn¹æ przedsiêbiorców, pragn¹cych podj¹æ dzia³alnoœæ gospodarcz¹ i sprzyja jej rozszerzaniu, to budowa i rozbudowa in- frastruktury jest równoczeœnie bezpoœrednim dzia³aniem na rzecz wspólnoty sa- morz¹dowej. Inwestycje dokonywane przez gminê maj¹ znaczenie g³ównie dla rozwoju gospodarczego oraz pe³nienia przez gminê zadañ w³asnych i œwiadcze- nia przez ni¹ us³ug publicznych – najczêœciej s¹ to inwestycje w zakresie infra- struktury technicznej, spo³ecznej (zdrowia, oœwiaty, kultury, opieki spo³ecznej), a tak¿e inwestycje poprawiaj¹ce us³ugi komunalne i obs³ugê ludnoœci. Najwiêk- sze urozmaicenie kierunków inwestowania wystêpuje w gminach, które znacz- n¹ czêœæ swoich inwestycji realizuj¹ w gospodarce komunalnej, jednak kilka procent œrodków inwestycyjnych przeznaczaj¹ na rozwój infrastruktury w rol- nictwie, transporcie i oœwiacie22. Analiza dynamiki wydatków inwestycyjnych w latach 1999–2003 w prze- liczeniu na 1 mieszkañca, lokuje woj. mazowieckie na czo³owych pozycjach li- sty województw o wysokim zaanga¿owaniu inwestycyjnym w poszczególnych kategoriach gmin. Potencja³ Mazowsza wynika nie tylko z jego wielkoœci (315 gmin, ponad 5 mln mieszkañców), ale jest tak¿e rezultatem zamo¿noœci regionu na tle innych województw. Przeprowadzone badania wykaza³y, i¿ wartoœci zmiennych charakteryzuj¹cych sytuacjê finansow¹ miasta Warszawy i pozosta- ³ych gmin oraz miast na prawach powiatu woj. mazowieckiego znacz¹co odbie- gaj¹ od wartoœci tych zmiennych dla gmin i miast z pozosta³ych województw23. Tak pomyœlna sytuacja nie jest jednak udzia³em wszystkich gmin i powia- tów tego najwiêkszego w Polsce województwa. Mazowsze odznacza siê naj- wy¿szymi w kraju dysproporcjami poziomu rozwoju gospodarczego miêdzy po-

22 Z. Mykowska, Czynniki kszta³tuj¹ce dzia³alnoœæ inwestycyjn¹ jednostek samorz¹du teryto- rialnego w latach 1999–2003, „Finanse Komunalne” 2005, nr 1. 23 K. Ga³uszka, Wp³yw samodzielnoœci dochodowej gmin na poziom ich wydatków inwestycyj- nych, [w:] Samorz¹d terytorialny w zintegrowanej Europie, red. B. Filipiak, A. Szewczuk, Z. Zy- chowicz, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego nr 401, Szczecin 2005. Infrastruktura komunalna determinant¹ rozwoju... 289 szczególnymi powiatami i gminami. Na obszarach oddalonych od aglomeracji warszawskiej znajduje siê 9 spoœród 30 powiatów o najni¿szym potencjale roz- wojowym w kraju. Potwierdzeniem prezentowanego spostrze¿enia s¹ wyniki obserwacji pro- cesów rozwojowych i stanu faktycznego gospodarki i infrastruktury podregio- nu radomskiego. Podregion radomski zosta³ utworzony w wyniku specjalnego podzia³u terytorialnego dla celów systemu statystycznego wprowadzonego roz- porz¹dzeniami Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2000 roku i 8 lutego 2001 roku okreœlaj¹cymi jednolit¹ Nomenklaturê Jednostek Terytorialnych do Celów Sta- tystycznych NTS24. Poniewa¿ statystyka podregionu radomskiego nie jest zbyt mocno rozbu- dowana, zw³aszcza w zakresie czynników i efektów rozwoju lokalnego, prze- prowadzono badania okreœlaj¹ce przyczyny, trendy rozwojowe oraz wyniki dzia³añ gospodarczych samorz¹dów gminnych nakierowanych na rozwijanie przedsiêbiorczoœci i stanowi¹cych przejawy ich efektywnoœci gospodarczej. Analiza podstawowego modelu dzia³alnoœci gospodarczej gmin, czyli inwesto- wania komunalnego, da³a mo¿liwoœæ sklasyfikowania gmin podregionu radom- skiego pod wzglêdem wielkoœci inwestycji, odniesionej do liczby mieszkañców i samodzielnoœci finansowej gmin. Przeœledzenie wystêpuj¹cych tendencji i za- le¿noœci mia³o uzasadniæ tezê o wystêpuj¹cej w ró¿nym stopniu determinacji w podejmowaniu i prowadzeniu inwestycji komunalnych jako czynnika stymu- luj¹cego rozwój spo³eczno-gospodarczy poszczególnych gmin. Na podstawie danych ze sprawozdañ bud¿etowych gmin podregionu radomskiego, udostêpnio- nych przez RIO w Radomiu, zosta³a poddana analizie wielkoœæ wydatków in- westycyjnych w latach 1999–2003 w 55 gminach wchodz¹cych w sk³ad by³ego woj. radomskiego25. Zastosowanie wskaŸnika udzia³u procentowego wydatków inwestycyjny- ch(w wydatkach ogó³em, a nastêpnie odniesienie wartoœci tego wskaŸnika do œredniej krajowej, pozwoli³o na wydzielenie 20 gmin – „liderów” inwestowa- nia na terenie podregionu radomskiego w okresie 1999–2003.

24 Rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2000 r. wprowadzaj¹cego Nomenklaturê Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS), Dz.U. nr 58, poz. 685. 25 Sprawozdania z dzia³alnoœci RIO i wykonania bud¿etu przez JST w 2000, 2002, 2002. www.rio.gov.pl. 290 Krzysztof Telka

Wyodrêbniona próba badawcza prawie w ca³oœci (oprócz gm. Warka) zna- laz³a siê na obszarze podregionu radomskiego i stanowi 29% ogólnej liczy gmin tego podregionu. Wszystkie wyodrêbnione gminy zosta³y objête badaniem an- kietowym, w którym pytania dotycz¹ce inwestycji zosta³y skierowane odpo- wiednio do wójta (burmistrza) i skarbnika gminy. Wstêpna analiza danych do- tycz¹cych wydatków inwestycyjnych gmin na infrastrukturê techniczn¹ i spo- ³eczn¹ wskazuje na wysok¹ zmiennoœæ wydatkowanych kwot i proporcji ich wy- korzystania. Dominacja œrodków finansowych skierowanych na infrastrukturê techniczn¹ jest w poszczególnych latach bezwzglêdna w stosunku do kwot prze- znaczonych na infrastrukturê spo³eczn¹. Wszystkie ankietowane gminy, jako czynnik konkurencyjnoœci i podniesienia poziomu ¿ycia mieszkañców, wymie- ni³y na pierwszym miejscu budowê dróg i ich oœwietlenie oraz poprawê stanu œrodowiska naturalnego. Telefonizacja znalaz³a uznanie tylko w po³owie udzie- lonych odpowiedzi, a w jeszcze mniejszym stopniu wskazuje siê na potrzebê budowy gazoci¹gu. W przewa¿aj¹cej wiêkszoœci odpowiedzi dotycz¹cych inwe- stycji dla poprawy ¿ycia mieszkañców w przysz³oœci priorytetem jest budowa kanalizacji i wodoci¹gów oraz dodatkowo zagospodarowania œcieków z recy- klingu odpadów. Drugie miejsce w hierarchii inwestycji na przysz³oœæ zajmuje budowa i oœwietlenie dróg. Budowa obiektów kultury fizycznej i sportu, obiek- tów oœwiatowych lokowana jest na 4–5 miejscu w kolejnoœci przedsiêwziêæ in- westycyjnych. Odpowiedzi dotycz¹ce poprawy jakoœci us³ug za lata 1999–2003 wyraŸnie preferuj¹ oœwiatê, kulturê, bezpieczeñstwo i ochronê zdrowia. W kon- tekœcie kszta³towania rozwoju lokalnego przez samorz¹dy znamienny jest fakt identyfikowania efektów inwestycji komunalnych z rozwojem infrastruktury i oddzia³ywaniem na warunki ¿ycia mieszkañców, przy równoczesnym niedo- strzeganiu ich wp³ywu na wzrost przedsiêbiorczoœci lokalnej. Brak wskazañ w dotychczasowych inwestycjach efektu stymulowania dzia³alnoœci prywatnych podmiotów gospodarczych wskazuje na zbyt s³ab¹ jeszcze wspó³zale¿noœæ in- westowania komunalnego z czynnikami rozwoju przedsiêbiorczoœci. Zbadanie zale¿noœci i tendencji wp³ywu inwestycji infrastrukturalnych na rozwój gospodarczy i spo³eczny gminy, wykazanie oddzia³ywania tych inwesty- cji na zmiany w sferze kultury, edukacji i poziomie ¿ycia mieszkañców, relacji miêdzy inwestowaniem a rozwojem przedsiêbiorczoœci i konkurencyjnoœci gmin to obszar badawczy newralgiczny dla dzia³alnoœci samorz¹dów terytorialnych w ca³ej Polsce. Wyniki badañ w wytypowanych gminach podregionu radom- Infrastruktura komunalna determinant¹ rozwoju... 291 skiego mog¹ stanowiæ przyczynek do okreœlenia uwarunkowañ rozwoju wielu gmin polskich poddanych transformacji ustrojowej i przemianom gospodarczo- spo³ecznym.

Bibliografia

Brol R., Rozwój lokalny – nowa logika rozwoju gospodarczego, [w:] Gospodarka lo- kalna w teorii i praktyce, red. M. Obrêbalski, z. 785, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej, Wroc³aw 1998. Diagnoza stanu terytorialnej administracji publicznej w Polsce, pr. zbior., „Samorz¹d Terytorialny” 2004, nr 1–2. Dziemianowicz W., Mackiewicz M., Malinowska E., Misi¹g W., Tomalak M., Wspiera- nie przedsiêbiorczoœci przez samorz¹d terytorialny, PARP, Warszawa 2001. Ga³uszka K., Wp³yw samodzielnoœci dochodowej gmin na poziom ich wydatków inwe- stycyjnych, [w:] Samorz¹d terytorialny w zintegrowanej Europie, red. B. Filipiak, A. Szewczuk, Z. Zychowicz, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego nr 401, Szczecin 2005. Gajl N., Instrumenty finansowe w zarz¹dzaniu gospodark¹ narodow¹, PWE, Warszawa 1979. Jarosiñski K., Finansowanie inwestycji komunalnych w Polsce w warunkach samorz¹d- noœci lokalnej, SGH, Warszawa 2003. Klamut M., Innowacje a rozwój lokalny, [w:] B. Winiarski, L. Patrza³ek, Promowanie rozwoju lokalnego i regionalnego, FRDL, Warszawa 1994. Kot J., Zarz¹dzanie rozwojem gmin a praktyka planowania strategicznego, Wydawnic- two Uniwersytetu £ódzkiego, £ódŸ 2003. Markowski T., Zarz¹dzanie rozwojem miast, PWN, Warszawa 1999. Mykowska Z., Czynniki kszta³tuj¹ce dzia³alnoœæ inwestycyjn¹ jednostek samorz¹du te- rytorialnego w latach 1999–2003, „Finanse Komunalne” 2005, nr 1. Samorz¹d terytorialny. Ustrój i gospodarka, red. Y. Niewiadomski , Oficyna Wydawni- cza Branta, Bydgoszcz–Warszawa 2001. Parysek J.J., Podstawy gospodarki lokalnej, Wyd. Naukowe UAM, Poznañ 2001. Rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2000 r. wprowadzaj¹cego Nomenkla- turê Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS), Dz.U. nr 58, poz. 685. 292 Krzysztof Telka

Rudzka-Lorentz Cz., Siczek J., Zarz¹dzanie finansami w gminach, [w:] Zarz¹dzanie gospodark¹ i finansami gminy, SGH, Warszawa 2003. Seku³a A., Bariery rozwoju lokalnego, [w:] Samorz¹d terytorialny w zintegrowanej Europie, red. B. Filipiak, A. Szewczuk, Z. Zychowicz, Zeszyty Naukowe Uniwer- sytetu Szczeciñskiego nr 401, Szczecin 2005. Sprawozdania z dzia³alnoœci RIO i wykonania bud¿etu przez JST w 2000, 2002, 2002. www.rio.gov.pl. Swianiewicz P., Zaspokajanie potrzeb inwestycyjnych samorz¹dów gminnych, „Gazeta Samorz¹du i Administracji” 2002, 18.11–1.12.2002. Swianiewicz P., Finanse lokalne teoria i praktyka, Municypium, Warszawa 2004. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym, tekst jednolity: Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43. Wojtasiewicz L., Ekonomiczne uwarunkowania rozwoju lokalnego, [w:] Rozwój lokal- ny i lokalna gospodarka przestrzenna, red. J. Parysek, Bogucki – Wydawnictwo Naukowe, Poznañ 1996. Zió³kowski M., Goleñ M., Zarz¹dzanie strategiczne rozwojem lokalnym, [w:] Zarz¹dza- nie gospodark¹ i finansami gminy, red. H. Sochacka-Krysiak, SGH, Warszawa 2003.

COUNCIL INFRASTRUCTURE AS DETERMINER OF SOCIAL AND ECONOMIC DEVELOPMENT OF DISTRICTS

Summary

Local authorities are currently facing a new quality of challenges arising from free market economy and Poland’s accession to the EU. The role of the authorities as a social and economic development processes organizer in their district is not only creating suit- able environment but also initiating and arranging local development. One of the most effective local development impact devices in the hands of local government is council investment. A very special role has been assigned to investing into technical and, becoming more and more important, social infrastructure. Council development process was sig- Infrastruktura komunalna determinant¹ rozwoju... 293 nificantly hampered in the recent years (1998–2003), which should be thoroughly analyzed by scientists. In view of the fact that factors and measures of local develop- ment assessment do not usually mirror local life, including social and economic devel- opment, processes and occurrences there has been research started examining councils of Radom region in respect of the structure and quantity of investments and their devel- opmental results. Its results do date confirm dominating part of technical infrastructure in processed and planned investments, which underlines, at the same time, the necessity to support these enterprises with EU funds. 294 Krzysztof Telka Inwestowanie w kapita³ ludzki a rozwój ekonomiczny przedsiêbiorstwa 295

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

AGNIESZKA NOWOCIEÑ

INWESTOWANIE W KAPITA£ LUDZKI A ROZWÓJ EKONOMICZNY PRZEDSIÊBIORSTWA

Sposobów na sukces i zdobycie okreœlonej pozycji na rynku jest wiele, jed- nak w dynamicznym otoczeniu lokalnym i regionalnym ka¿dego przedsiêbior- stwa, szczególnego znaczenia nabiera problem sta³ego dokszta³cania personelu, czyli inwestowania w kapita³ ludzki. Cz³owiek w organizacji jest wartoœci¹ naj- cenniejsz¹, bez niego ¿aden rozwój nie by³by mo¿liwy. Inwestowanie ma przy- czyniaæ siê do racjonalnego realizowania procesów decyzyjnych, funkcji zarz¹- dzania, zmniejszania liczby b³êdów, aktualizowania wiedzy, podnoszenia kon- kurencyjnoœci i rozwoju ekonomicznego przedsiêbiorstwa1. Szans¹ staje siê formu³owanie przez organizacje strategii personalnych, które stanowi¹ integraln¹ czêœæ ogólnej strategii firmy. Strategie te musz¹ jed- nak stale ewoluowaæ2, aby dostosowaæ siê do zmiennego otoczenia oraz do wa- runków panuj¹cych wewn¹trz firmy. Przeprowadzone badania3 przez Instytut Nauk Ekonomicznych PAN wy- kaza³y, ¿e wœród czynników sprzyjaj¹cych rozwojowi ekonomicznemu przed- siêbiorstw szefowie polskich firm o zasiêgu lokalnym, regionalnym czy global- nym najczêœciej wymieniaj¹:

1 Z. Dowgia³³o, W. Nadworny, Rola mened¿era w zarz¹dzaniu przedsiêbiorstwem, Wydawnic- two ZNICZ, Szczecin 2005, s. 90. 2 M. Juchnowicz, Strategia personalna firmy, Difin, Warszawa 2001, s. 11–12. 3 Co sprzyja innowacjom: konkurencja, edukacja, ludzie, „Business Week” 2005, nr 12, s. 9. 296 Agnieszka Nowocieñ

• siln¹ presjê konkurencyjn¹ – 57%, • wysoki poziom edukacji spo³eczeñstwa – 36%, • dostêp do wykwalifikowanych kadr – 29%, w dalszej kolejnoœci: analizê oczekiwañ klientów, dobrze zmotywowanych pra- cowników, sprecyzowan¹ wizjê rozwoju firmy. W spo³eczeñstwie XXI wieku, jedynym Ÿród³em w miarê trwa³ej przewa- gi konkurencyjnej mog¹ byæ zasoby ludzkie, poniewa¿ tylko one s¹ trudne do skopiowania przez konkurentów. Mened¿erowie zajmuj¹cy siê zarz¹dzaniem za- sobami ludzkimi stoj¹ przed ogromnym wyzwaniem, musz¹ posiadaæ wszech- stronn¹ wiedzê, która pozwoli im dobrze zrozumieæ wieloœæ zachodz¹cych zmian i ich wp³yw na zarz¹dzanie ludŸmi. Wed³ug P. Senge zmiana to droga4, która nigdy siê nie koñczy tak¿e w przypadku kadr, dlatego potrzeba intensyw- nego zaanga¿owania przywódców i mentorów organizacji. Zauwa¿alny wzrost liczby osób z wy¿szym wykszta³ceniem5 miêdzy 1988 rokiem a 2003 zwiêkszy³ siê z 6,5 do 13,8%, rosn¹cy popyt na wiedzê, a tak¿e zmiany w aspiracjach i œwiadomoœci pracowników powoduj¹, ¿e za prioryteto- we cele strategii personalnej nale¿y uznaæ systemowo zorganizowany rozwój personelu oraz kszta³towanie nowych relacji miêdzy pracownikami a firm¹. Jednym z podstawowych za³o¿eñ zarz¹dzania kadrami jest przede wszyst- kim traktowanie ludzi zatrudnionych w przedsiêbiorstwie jako jego zasobu, w który nale¿y i warto efektywnie inwestowaæ. Z za³o¿enia tego tworzy siê za- gadnienie dotycz¹ce rozwoju personelu i tworzenia programów jego rozwoju. Rozwój zasobów ludzkich obok tworzenia strategii firmy ma decyduj¹cy wp³yw tak¿e na rozwój ekonomiczny i doskonalenie przedsiêbiorstwa6, czego efektem powinno byæ powstanie organizacji ucz¹cej siê (rys. 1). Proces rozwoju pracownika jest powi¹zany ze stanem jego umys³u lub po- staw¹ ucz¹cego siê. Zadaniem mened¿era-trenera jest rozpoznanie wszystkich etapów procesu rozwoju oraz zwi¹zanych z nim potrzeb, a tak¿e, przede wszyst- kim, pamiêtanie o znaczeniu unikania apatii w nauce na etapie nieœwiadomej kompetencji7. Aby cz³owiek naby³ dan¹ umiejêtnoœæ konieczne jest obudzenie w nim œwiadomoœci braku jej posiadania.

4 K. Jedliñski, Do reform potrzeba silnych liderów, „Puls Biznesu” 2006, nr 116, s. 23. 5 G³ówny Urz¹d Statystyczny. 6 A. Pocztowski, Zarz¹dzanie zasobami ludzkimi, PWE, Warszawa 2003, s. 217. 7 E. Parsloe, M. Wray, Trener i mentor, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2003, s. 39. Inwestowanie w kapita³ ludzki a rozwój ekonomiczny przedsiêbiorstwa 297

TWORZENIE STRATEGII RO ZWÓJ WIZJA DOSKONALENIE STRUKTUR Y ORGANIZACJI RO ZWOJU JAKO PROCES ORGANIZACJI UCZENIA SIÊ RO ZWÓJ PERSONELU

Rys. 1 Miejsce rozwoju personelu w zintegrowanym modelu rozwoju organizacji ród³o: A. Pocztowski: op.cit., s. 217.

Umiejêtnoœæ uczenia siê szybciej ni¿ konkurencja okazuje siê wspó³cze- œnie jedynym Ÿród³em trwa³ej przewagi konkurencyjnej. Nale¿y wiêc uto¿sa- miaæ uczenie siê organizacji z tworzeniem jej kluczowych kompetencji, ponie- wa¿ wartoœciowe jest tylko takie uczenie siê, które mo¿emy prze³o¿yæ na robie- nie czegoœ lepiej i taniej ni¿ konkurencja. Zdolnoœæ do kreowania, rozwijania i akumulowania kluczowych kompetencji staje siê obecnie przepustk¹ do eko- nomicznego sukcesu firmy. Jednym ze sposobów osi¹gniêcia sukcesu rynkowego przez przedsiêbior- stwa jest podniesienie kwalifikacji pracowników i wdra¿anie Sektorowego Pro- gramu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich8, który ma s³u¿yæ przygoto- waniu kadr firmy do skutecznej walki o klienta z pomoc¹ funduszy struktural- nych. Wiod¹ce na rynku firmy staraj¹ siê zdobywaæ przewagê konkurencyjn¹ identyfikuj¹c i rozwijaæ kluczowe kompetencje oraz potencja³ przedsiêbiorstwa, na które sk³adaj¹ siê umiejêtnoœci, wiedza, style kierowania, osobowoœæ, wy- znawane zasady i zainteresowania wszystkich pracowników firmy. Kompeten- cje, które sta³y siê przedmiotem uwagi we wspó³czesnym zarz¹dzaniu, u¿ywa- ne i rozwijane w procesie pracy prowadz¹ do osi¹gania rezultatów zgodnych ze strategicznymi zamierzeniami konkurencyjnego przedsiêbiorstwa. Strategia jako program wzajemnej wspó³pracy i zale¿noœci trzech elemen- tów: klientów, pracowników i gospodarki narodowej, powinien okreœlaæ ofertê dla klientów, czyli wy¿sz¹ wartoœæ us³ug, lepsz¹ jakoœæ i ni¿sz¹ cenê. Profesjo- nalna strategia9 zak³ada wiêksz¹ zyskownoœæ przedsiêbiorstwa i sprawnoœæ

8 www.unia.naszemiasto.pl z dnia 15.06.2006 r. 9 E. Kamiñska, Personel jako element kompozycji marketingowej, PWN, Warszawa 2005, s. 427. 298 Agnieszka Nowocieñ funkcjonowania organizacji, natomiast dla pracowników gwarantuje nowe mo¿- liwoœci rozwoju i szkoleñ na istniej¹cych i nowych stanowiskach, nowe œcie¿ki karier na wewnêtrznym rynku pracy10, program szkoleniowo-os³onowy dla osób chc¹cych zmieniæ kwalifikacje, system motywacji p³acowych, utrzymanie za- trudnienia. Brak programu i strategii rozwoju personelu w przedsiêbiorstwie stanowi Ÿród³o problemów rozwoju konkurencyjnoœci danej jednostki. Fundamentem i przes³ank¹ ekspansji organizacji jest wiêc sta³y postêp dotycz¹cy kompetencji oraz ogólnego poziomu zaanga¿owania zatrudnionych pracowników. Skuteczny program rozwoju powinien dotyczyæ11: • opracowywania indywidualnych strategii, • zasad selekcji i doboru najzdolniejszych w organizacji, • zasad podnoszenia kompetencji, szkolenia istniej¹cego personelu, kon- kurencji w uzyskiwanych wynikach, • doskonalenia metod oceny i motywacji. W przedsiêbiorstwach stawiaj¹cych na rozwój stwarza siê warunki sprzy- jaj¹ce sta³emu pog³êbianiu i dystrybuowaniu wiedzy. Aby jednak mo¿na by³o mówiæ o dzieleniu siê wiedz¹, koniecznym warunkiem jest sprzyjaj¹ca atmos- fera pracy wynikaj¹ca z kultury szkoleniowo-rozwojowej firmy. Metodami na skuteczne projekty rozwojowe, które bêd¹ przyczynia³y siê do biznesowego sukcesu inwestuj¹cego przedsiêbiorstwa mog¹ byæ: • skuteczna komunikacja, • stosowanie metodologii rozwojowej zgodnie z zasad¹ uczyæ przez do- œwiadczenie, • stosowanie indywidualnego podejœcia do ka¿dego pracownika poniewa¿ powodzenie zmian zale¿y od ludzi, • projekty rozwojowe powinny byæ about business, a nie about training, • planowanie procesu polegaj¹cego na mierzeniu postêpów i nagradzaniu rezultatów, • wdra¿anie projektu rozwojowego wraz z wspieraj¹cymi systemami, • zmiana nie przychodzi nagle, zasada cierpliwoœci i konsekwencji jest podstaw¹ sukcesu,

10 Rozwój pracowników. Przes³anki, cele, instrumenty, red. A. Sza³kowski, Poltext, Warszawa 2003, s. 71–89. 11 Z. Dowgia³³o, W. Nadworny, op.cit., s. 83. Inwestowanie w kapita³ ludzki a rozwój ekonomiczny przedsiêbiorstwa 299

• zaanga¿owanie kierownictwa w projekt, • ostro¿ne i precyzyjne dobieranie partnerów zewnêtrznych12. Przeprowadzone badania firm przoduj¹cych na polskim rynku wyró¿ni³y listê czynników przewagi konkurencyjnej w sferze strategicznych dzia³añ zarz¹- dzania zasobami ludzkimi. Badania wykaza³y, ¿e: • 65% firm uzna³o szkolenia pracowników jako najistotniejszy czynnik przewagi konkurencyjnej oraz, • tworzenie warunków do rozwoju zawodowego 30% firm. Pracodawca, który nie zapewnia za³odze perspektyw rozwojowych i mo¿- liwoœci osi¹gania swoich celów, mo¿e spodziewaæ siê, ¿e dobrzy fachowcy nie wystrasz¹ siê trudnoœci na rynku pracy. Najlepsi zawsze znajd¹ sobie zatrud- nienie. Nawet w sytuacji tak istotnej pozycji pracodawcy jak w Polsce, nie war- to traciæ dobrych fachowców. Koszty rekrutacji nowych i ich adaptacji s¹ na tyle du¿e, ¿e nale¿y sprawiæ, aby ci najlepsi nie myœleli o odejœciu. Kluczem do ich utrzymania jest zaspokojenie przez firmê czterech podstawowych potrzeb13: 1. Otrzymywania jasno okreœlonych i odpowiedzialnych zadañ – nikt nie chce wykonywaæ pracy bez znaczenia. 2. Coachingu – ludzie chc¹ byæ szkoleni, aby osi¹gaæ sukces, a nie dopie- ro wówczas, gdy przydarzy siê im niepowodzenie. Dla wielu pracow- ników szkolenie to równie¿ nagroda. 3. Uznania za pracê – czynnik bardzo motywuj¹cy, a jego brak jest szcze- gólnie odczuwany przez osoby utalentowane. 4. Rozwoju – niezbêdne jest zaproponowanie przez firmê odpowiedniego planu, gdy¿ w przeciwnym razie pracownik mo¿e uznaæ, ¿e siê o niego nie dba. Wszelkie aktywa trac¹ na znaczeniu, jeœli siê o nie nie dba. W odniesieniu do aktywów ludzkich to stwierdzenie jest bardzo istotne. W ka¿dym œrodowi- sku pracy istnieje nieustanna potrzeba szkoleñ, treningu, rozwoju na wszystkich poziomach. Nale¿y opracowywaæ i wdra¿aæ pozytywne programy szkolenia i ro- zwoju, oparte na analizie potrzeb personelu i potrzeb rozwojowych organiza- cji14.

12 J. Kamieñski, W biznesie jak na wojnie, „Personel” 2004, nr 9, s. 130–131. 13 D. Ciepielowska, Aby fachowcy nie odchodzili, „Gazeta Prawna” 2004, nr 150, s. 18. 14 A.P. Muhlemann, J.O. Oakland, K.G. Lockyer, Zarz¹dzanie. Produkcja i us³ugi, PWN, War- szawa 2001, s. 530. 300 Agnieszka Nowocieñ

Wyznacznikiem kultury szkoleniowej przedsiêbiorstwa nie powinna byæ – jak to siê czêsto zdarza – liczba realizowanych szkoleñ, lecz m.in. elastycznoœæ, gotowoœæ do podwa¿ania dotychczasowych przekonañ, wdra¿ania skutków szkoleñ w ¿ycie, nastawienie na wspólne znajdowanie rozwi¹zañ15. Wzmocnie- nie wizerunku pracodawcy, który dba o rozwój pracowników, przedk³ada siê na wyniki osi¹gane przez firmê16 – twierdzi prof. A. Blatiak. Badania natomiast potwierdzaj¹, ¿e dbanie o pracowników zwiêksza zyskownoœæ firmy o 15%17. Inwestowanie w zasoby ludzkie to równie¿ krajowa norma dotycz¹ca szko- lenia i rozwoju pracowników18, którzy maj¹ realizowaæ cele wyznaczone przez przedsiêbiorstwo. Norma ta opiera siê na czterech g³ównych zasadach: • kierownictwo najwy¿szego szczebla zaanga¿owane jest w rozwój wszystkich pracowników, • potrzeby rozwojowe i szkoleniowe s¹ zawsze planowane, a ich realiza- cja podlega systematycznemu monitorowaniu, • dba siê o wysoki poziom szkolenia i rozwój personelu przez ca³y okres zatrudnienia, • postêp organizacji w zakresie efektywnego wykorzystania inwestycji szkoleniowych i rozwojowych jest analizowany. Dba³oœæ o cz³owieka w organizacji znajduje tak¿e odzwierciedlenie w eu- ropejskiej strategii zarz¹dzania zasobami ludzkimi, obowi¹zuj¹cej wszystkie kraje cz³onkowskie i kandyduj¹ce do Unii Europejskiej19. Dba³oœæ natomiast o pracowników oznacza dla firmy kontynuacjê kultury organizacyjnej, która ule- ga erozji w razie du¿ej p³ynnoœci personelu. Wa¿nym aspektem jest mo¿liwoœæ dostosowywania zarz¹dzania zasobami ludzkimi do nowych kierunków rozwo- ju przedsiêbiorstwa20.

15 Zob. A. Panasiuk, Personel jako element marketingu us³ug pocztowych, „Technika i Eks- ploatacja” 1999, nr 3–4, s. 21. 16 www.gospodarka.gazeta.pl/firma z dnia 25.05.2004. 17 Wyniki badañ L. Gratton z London Business School przedstawione na konferencji „Innowa- cyjne struktury i strategie HR” Londyn, 24–25 maja 2000, [w:] R. Rostek, Dobre czasy dla me- ned¿erów personalnych, „Personel” 2000, nr 15/16, s. 58. 18 Zob. A. Nowocieñ, Nowoczesne metody zarz¹dzania- szans¹ administracji samorz¹dowej na projakoœciowe doskonalenie i rozwój wed³ug europejskich standardów, red. B. Filipiak, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin–Wa³cz 2004. 19 S. Stêpczak, Euromened¿er czyli kto? (2), „Personel” 2003, nr 23. s. 34–38. 20 D. Ciepielowska, op.cit., s. 18. Inwestowanie w kapita³ ludzki a rozwój ekonomiczny przedsiêbiorstwa 301

Zgodnie z celami okreœlonymi w odnowionej Strategii Lizboñskiej na po- ziomie krajowym oraz celami polityki spójnoœci UE wzrost zatrudnienia po- przez rozwój kapita³u ludzkiego i spo³ecznego stanowi podstawowy czynnik przyczyniaj¹cy siê do pe³niejszego wykorzystania zasobów pracy oraz wspiera- j¹cy wzrost konkurencyjnoœci gospodarki. 31 maja 2006r. zosta³ przyjêty przez Radê Ministrów projekt Programu Operacyjnego Kapita³ Ludzki – Narodowa Strategia Spójnoœci na lata 2007– 2013, którego celem jest umo¿liwienie pe³nego wykorzystania potencja³u zaso- bów ludzkich, poprzez wzrost zatrudnienia i potencja³u adaptacyjnego przedsiê- biorstw i ich pracowników, podniesienie poziomu wykszta³cenia spo³eczeñstwa, zmniejszenie obszarów wykluczenia spo³ecznego. Firma powinna wyznaczaæ drabiny rozwoju zawodowego, aby przenosiæ utalentowanych i oddanych pracowników do zadañ wymagaj¹cych wiêkszej od- powiedzialnoœci i lepszych wyników, wykorzystuj¹c szkolenie sformalizowane, mentoring i zadania specjalne, w miarê jak zdobywaj¹ oni kolejne szczeble roz- woju. W³aœciwi, kompetentni i zaanga¿owani ludzie, trafnie postawione cele i priorytety oraz otwarta komunikacja, a przede wszystkim dzia³anie z przekona- niem i zaraŸliwym entuzjazmem – to bardzo prosta, ale wymagaj¹ca du¿ej konse- kwencji w realizacji, recepta na osi¹gniêcie sukcesu rynkowego w biznesie21. Inwestowanie w zasoby ludzkie przedsiêbiorstwa oznacza doskonalenie poszczególnych elementów potencja³u pracy, bêd¹cego atrybutem zasobów ludzkich i decyduj¹cego o ich aktualnej i przysz³ej przydatnoœci firmy. Tworze- nie efektywnych systemów oceniania i nagradzania pracowników, obok kwali- fikacji, doœwiadczenia, motywacji, stanowiæ powinny kierunki doskonalenia funkcji personalnej przedsiêbiorstwa w aspekcie zarz¹dzania strategicznego22. Rozwój globalnej konkurencji wymusza wzrost i zmianê kwalifikacji per- sonelu. Roœnie zapotrzebowanie na pracowników o wysokim poziomie kompe- tencji, traktowanych w kategoriach wyposa¿enia w po¿¹dan¹ wiedzê, umiejêt- noœci, motywacjê i doœwiadczenie oraz w gotowoœæ do dzia³ania w zmieniaj¹- cych siê warunkach23. R. Teerlink uwa¿a, ¿e docenianie wagi zasobów ludzkich

21 L. Bossidy, R. Charan, Realizacja, Wydawnictwo MT Biznes, Warszawa 2003, s. 194. 22 A. Panasiuk, Rynek us³ug pocztowych, Uniwersytet Szczeciñski, Szczecin 2003, s. 134–135. 23 Ibidem. 302 Agnieszka Nowocieñ i intensywne inwestycje w ich rozwój to podstawa budowania stabilnej przewa- gi ekonomicznej przedsiêbiorstwa, które opiera siê na ludziach24. Rozwój gospodarki opartej na wiedzy wymaga zwiêkszenia inwestycji w kapita³ ludzki. W obecnej sytuacji wiele osób ze wzglêdu na brak lub niedo- pasowanie umiejêtnoœci zawodowych do wymogów pracodawców, nie mo¿e wejœæ lub utrzymaæ siê na rynku pracy. Wed³ug diagnozy spo³eczno-ekonomicz- nej25, mimo du¿ego wzrostu liczby m³odych ludzi koñcz¹cych szko³y œrednie oraz studia, poziom wykszta³cenia spo³eczeñstwa w Polsce pozostaje jeszcze stosunkowo niski, a poziom bezrobocia wœród absolwentów relatywnie wysoki. Wiedza w gospodarce globalnej traktowana jest wiêc jako strategiczny czynnik sukcesu firmy, potwierdzaj¹ ten fakt równie¿ œrodki przeznaczone na realizacjê SPO RZL na lata 2007–2013, które wynosz¹ 1 960 110 929 EUR26. Celem SPO RZL jest budowa otwartego, opartego na wiedzy spo³eczeñstwa po- przez zapewnienie warunków do rozwoju zasobów ludzkich w drodze kszta³ce- nia, szkolenia i pracy. Realizacja powy¿szego celu przyczyni siê do rozwijania konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiêbiorczoœci. Harmonijny rozwój gospodarki zapewni wzrost zatrudnienia i osi¹gniêcie spójnoœci spo³ecz- nej, ekonomicznej i przestrzennej z Uni¹ Europejsk¹ na poziomie regionalnym i krajowym. W sytuacji stale rosn¹cej stopy bezrobocia27, która wynosi³a w 2003 roku – 18%, w 2004 r. – 19%, w 2005 r. – 19,5% problematyczne staje siê w Polsce równie¿ pytanie o jakoœæ i skalê inwestycji. Koszt pracy jest bardzo wysoki, szczególnie w kontekœcie ró¿nego rodzaju fiskalnych i pozafiskalnych obci¹- ¿eñ28. Nadal koszt prostej pracy (wynagrodzenie godzinowe brutto) jest w Pol- sce (ok. 4,5 euro/h) ponad piêæ razy ni¿szy ni¿ w krajach Unii Europejskiej. Inwestycje w rozwój pracowników, podobnie jak inwestycje w infrastruk- turê materialn¹, obarczone s¹ stosunkowo du¿ym ryzykiem. Tak¿e zarz¹dzanie kompetencjami stanowi z³o¿on¹ dzia³alnoœæ zwi¹zan¹ z kszta³towaniem standar-

24 Sz. Kud³a, Co mówi¹ guru zarz¹dzania? „Personel” 2004, nr 8, s. 118. 25 www.efs.gov.pl z dnia 14.06.2006 r. 26 Narodowa Strategia Spójnoœci na lata 2007–2013. Program Operacyjny Kapita³ Ludzki, Warszawa maj 2006, s. 73. 27 G³ówny Urz¹d Statystyczny. 28 J.B. Stêpieñ, Mierniki funkcji kadrowej (2), „Personel” 2001, nr 12, s. 30. Inwestowanie w kapita³ ludzki a rozwój ekonomiczny przedsiêbiorstwa 303 dów. Ryzyko inwestowania w rozwój pracowników i ryzyko zarz¹dzania kom- petencjami jest do siebie zbli¿one29. Wartoœæ ryzykowana jest doœæ wysoka, co wynika chocia¿by z roli zarz¹- dzania np.: kompetencjami jako ³¹cznika pomiêdzy strategi¹ firmy a indywidu- alnym rozwojem kompetencji. Jest ona funkcj¹ nak³adów poniesionych przez firmê. Podstawowy model sytuacji ryzyka w analizowanym zakresie prezentuje rysunek 2.

ZBIÓR DZIA£AÑ ZWROT INWESTYCJI BRAK ZWROTU INWESTYCJI W KAPITA£ LUDZKI W KAPITA£ LUDZKI

· Inwestowaæ w rozwój · Zwiêkszenie zysków firmy · Obni¿enie zysku firmy wskutek personelu wskutek wy¿szej wartoœci kosztów poniesionych na rozwój

dodanej generowanej przez personelu. personel.

· Nie inwestowaæ w rozwój · Niewykorzystanie przez firmê · Firma ma sumê, której nie personelu mo¿liwoœci zwiêkszenia zysku. wydatkowa³a na rozwój pracowników.

Rys. 2 Inwestowanie w rozwój pracowników jako sytuacja ryzykowna ród³o: A. Lipka, op.cit., s. 70.

Zarz¹dzanie ryzykiem inwestycji rozwojowych w sferze personalnej podej- mowane jest po to, aby zapobiec cz¹stkowym rodzajom ryzyka, jak ryzyko30: • powstania luk w wiedzy i umiejêtnoœciach, w szczególnoœci u kadry za- rz¹dzaj¹cej, • dekwalifikacji zasobów ludzkich firmy, • braku chêci do rozwoju, • niezgodnoœci zasobu kwalifikacji personelu z realizowan¹ strategi¹ fir- my, • nieznalezienia kandydatów do awansu (nieingerowanie w rozwój i pla- ny zawodowe pracowników), • obawy kierownictwa przed przedsiêwziêciami rozwojowymi stwarzaj¹- cymi dla niego konkurencjê, • braku zwrotu nak³adów w kapita³ ludzki,

29 A. Lipka, Ryzyko personalne, Poltext, Warszawa 2002, s. 69–71. 30 Ibidem. 304 Agnieszka Nowocieñ

• mobbingu na tle rozwoju, • odp³ywu pracowników, w których zainwestowano, • nieodpowiedniej realizacji przedsiêwziêæ rozwojowych. Ryzyko przedsiêwziêæ rozwojowych mo¿e wyst¹piæ zarówno w fazie opra- cowywania, jak i realizacji programów rozwojowych. Podstawowe ryzyko zwi¹- zane z rozwojem pracowników dotyczy jednak nie tylko ryzyk poszczególnych typów przedsiêwziêæ rozwojowych i sposobów realizacji karier, lecz niezharmo- nizowania strategii na poziomie firmy ze strategi¹ personaln¹, w tym strategi¹ rozwoju pracowników31. Inwestycje w szkolenia pracowników przynosz¹ zyski pod warunkiem, ¿e szkolenia rozwojowe bêd¹ wzmacniane, np. zebraniami poszkoleniowymi, oraz wspierane przez naczelne kierownictwo, k³ad¹ce nacisk na jakoœæ pracy32. Klasyk zarz¹dzania P.F. Drucker uwa¿a³, ¿e pierwszym znakiem upadku przedsiêbiorstwa jest brak zapotrzebowania na wykwalifikowanych, zdolnych i ambitnych ludzi33. Podczas konferencji ASTD34 sprecyzowano kilka kierunków w dziedzinie strategii i procesów szkoleniowych oraz tendencjach w rozwoju zarz¹dzania personelem w najbli¿szych latach. Najwa¿niejsze z nich to: • na rynku pracy bêd¹ odbywa³y siê tzw. targi talentów a ludzie utalento- wani bêd¹ rz¹dzili rekrutacj¹, • firmy chc¹c utrzymaæ najlepszych, bêd¹ zmuszone do pozwalania na wszelkie twórcze inicjatywy pracowników, aby zatrzymaæ najbardziej kreatywnych, • zdaniem praktyków zarz¹dzania powa¿ni inwestorzy i wielkie korpora- cje bêd¹ poszukiwaæ partnerów na Starym Kontynencie35. Celem nauki w obrêbie organizacji jest wiêc zwiêkszenie jej szans i mo¿- liwoœci na konkurencyjnym rynku gospodarczym36. Jest œciœle powi¹zane z za-

31 A. Lipka, op.cit., s. 74. 32 Jak zatrudniæ i zatrzymaæ najlepszych, Harvard Business Essentials, Wydawnictwo MT Biz- nes, Warszawa 2003, s. 154–155. 33 S. Borkowska, System motywowania w przedsiêbiorstwie, PWN, Warszawa 1985, s. 325. 34 Sz. Kud³a, op.cit., s. 116–118. 35 J. Kamieñski, op.cit., s. 133. 36 Zob. Europejski Fundusz Spo³eczny, „Biuletyn Informacyjny” 2006, nr 2, Ministerstwo Gos- podarki i Pracy, s. 12–13. Inwestowanie w kapita³ ludzki a rozwój ekonomiczny przedsiêbiorstwa 305 sadami zarz¹dzania zasobami ludzkimi, czyli koniecznoœci¹ inwestowania w lu- dzi, aby rozwin¹æ kapita³ ludzi potrzebny przedsiêbiorstwu, a tak¿e zwiêkszyæ jej zasoby wiedzy i umiejêtnoœci. Szczêœliwie wspó³czesne firmy uwa¿aj¹ rozwój pracownika za dobr¹ in- westycjê. Pracownicy staj¹ siê lepiej wykszta³ceni i bardziej skuteczni a klienci bardziej zadowoleni. Rozwój pracowników to konkurencyjny rozwój ka¿dego przedsiêbiorstwa. Wynika to ze zmian w systemach wartoœci preferowanych przez pracowników, w nowym stosunku do pracy ludzi m³odych, osobiœcie zaanga¿owanych, szuka- j¹cych mo¿liwoœci rozwijania samych siebie. Zmiany w systemie zarz¹dzania zasobami ludzkimi maj¹ wiêc znacz¹cy wp³yw na podnoszenie efektywnoœci ekonomicznej i postêp przedsiêbiorstwa.

Bibliografia

Borkowska S., System motywowania w przedsiêbiorstwie, PWN, Warszawa 1985. Bossidy L., Charan R., Realizacja, Wydawnictwo MT Biznes, Warszawa 2003. Ciepielewska D., Aby fachowcy nie odchodzili, „Gazeta Prawna” 2004, nr 150. Co sprzyja innowacjom, konkurencja, edukacja, ludzie, „Business Week” 2005, nr 12. Dowgia³³o Z., Zadworny W., Rola mened¿era w zarz¹dzaniu przedsiêbiorstwem, Wy- dawnictwo ZNICZ, Szczecin 2005. Europejski Fundusz Spo³eczny. „Biuletyn Informacyjny” 2006, nr 2, Ministerstwo Gos- podarki i Pracy. Jak zatrudniæ i zatrzymaæ najlepszych, Harvard Business Essentials, Wydawnictwo MT Biznes, Warszawa 2003. Jedliñski K., Do reform potrzeba silnych liderów, „Puls Biznesu” 2006, nr 116. Juchnowicz M., Strategia personalna firmy, Difin, Warszawa 2001. Kamieñski J., W biznesie jak na wojnie, „Personel” 2004, nr 9. Kamiñska E., Personel jako element kompozycji marketingowej, PWN, Warszawa 2004. Kud³a Sz., Co mówi¹ guru zarz¹dzania?, „Personel” 2004, nr 9. Lipka A., Ryzyko personalne, Poltext, Warszawa 2002. Muhlemann A.P., Oakland J.O., Lockyer K.G., Zarz¹dzanie. Produkcja i us³ugi, PWN, Warszawa 2001. 306 Agnieszka Nowocieñ

Narodowa Strategia Spójnoœci na lata 2007–2013. Program Operacyjny Kapita³ Ludz- ki, Warszawa 2006. Nowocieñ A., Nowoczesne metody zarz¹dzania- szans¹ administracji samorz¹dowej na projakoœciowe doskonalenie i rozwój wed³ug europejskich standardów, red. B. Fi- lipiak, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin–Wa³cz 2004. Panasiuk A., Personel jako element marketingu us³ug pocztowych, „Technika i Eksplo- atacja Poczty” 1999, nr 3–4. Panasiuk A., Rynek us³ug pocztowych, Uniwersytet Szczeciñski, Szczecin 2003. Parsloe E., Wray M., Trener i mentor, Oficyna Ekonomiczna, Kraków 2003. Pocztowski A., Zarz¹dzanie zasobami ludzkimi, PWE, Warszawa 2003. Rostek R., Dobre czasy dla mened¿erów personalnych, „Personel” 2000, nr 15/16. Stêpczak S., Euromened¿er czyli kto? (2), „Personel” 2003, nr 23. Stêpieñ J.B., Mierniki funkcji kadrowej (2), „Personel” 2001, nr 12. www.efs.gov.pl. www.gospodarka.gazeta.pl/firma. www.unia.naszemiasto.pl.

INVESTMENT IN HUMAN RESOURCES AND THE ECONOMIC PROGRESS OF ENTERPRISE

Summary

Essential to the competitive environment surrounding every enterprise is the issue of constant training of personnel within the company, or the investment in human re- sources. Intensive investment in the development of human resources contributes to ra- tional decision making processes, correct functioning of management, the updating of knowledge bases, raising the level of competitiveness and the economic process of the modern enterprise as a result. Turystyka jako determinanta rozwoju obszaru 307

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

BEATA MEYER

TURYSTYKA JAKO DETERMINANTA ROZWOJU OBSZARU

Wprowadzenie

Coraz szybszy rozwój turystyki powoduje szereg konsekwencji gospodar- czych przejawiaj¹cych siê w regionach zwi¹zanych z obs³ug¹ ruchu turystycz- nego. Skutki ekonomiczne wynikaj¹ przede wszystkim z faktu, ¿e turystyka zaj- muje coraz istotniejsze miejsce w gospodarce, ze wzglêdu na wzrost liczby tu- rystów, a co za tym idzie sektora ich obs³uguj¹cego. Z charakteru dzia³alnoœci turystycznej wynika powstawanie wzajemnych relacji z wieloma innymi sekto- rami wykorzystywanymi w procesie obs³ugi turystów. W³aœciwe wykorzystanie pozytywnych efektów rozwoju turystyki, przy jednoczesnej minimalizacji jej negatywnych konsekwencji, stanowi g³ówn¹ determinantê rozwoju gospodar- czego obszarów recepcji turystycznej, szczególnie tych, których funkcjonowa- nie przebiega pod presj¹ funkcji turystycznej. Ma równie¿ istotny wp³yw na gospodarkê regionów emisji turystycznej i tranzytowych. Celem opracowania jest identyfikacja znaczenia turystyki jako determinanty rozwoju gospodarcze- go obszarów zwi¹zanych z obs³ug¹ ruchu turystycznego.

1. Miejsce turystyki w gospodarce

We wspó³czesnym œwiecie przeznaczanie czasu wolnego (którego iloœæ sta- le wzrasta) na aktywnoœæ o charakterze turystycznym sta³o siê norm¹ wynikaj¹- c¹ z preferowanych wzorców stylu ¿ycia k³ad¹cych nacisk na zdrowie, kondy- 308 Beata Meyer cjê, wartoœci poznawcze i nowe prze¿ycia. Wynikiem podjêcia decyzji o wyjeŸ- dzie turystycznym jest pojawienie siê u potencjalnego turysty szeregu potrzeb, takich jak potrzeby: czasu wolnego, œrodków finansowych, informacji organi- zacyjno-technicznej i krajoznawczej, œrodka transportu lub mo¿liwoœci dyspo- nowania nim, dokumentów podró¿y, sprzêtu turystycznego lub mo¿liwoœci dys- ponowania nim, noclegu, wy¿ywienia, warunków i urz¹dzeñ sanitarnych, po- trzebê udostêpnienia walorów turystycznych, potrzebê gwarancji bezpieczeñ- stwa1. Jednoczeœnie turyœci w miejscu czasowego pobytu mog¹ zg³aszaæ nie tyl- ko potrzeby zwi¹zane z turystyk¹, ale tak¿e nieprzewidziane wczeœniej potrze- by wynikaj¹ce z jednostkowych uwarunkowañ, gdy¿ przemieszczaj¹c siê w ce- lach turystycznych nie zatracaj¹ swoich cech indywidualnych (osobowoœcio- wych). Poza potrzeb¹ posiadania czasu wolnego i œrodków finansowych, któ- rych zaspokojenie le¿y w gestii wyje¿d¿aj¹cych, pozosta³e potrzeby wymagaj¹ realizacji przy wspó³udziale jednostek obs³uguj¹cych ruch turystyczny. Bez wzglêdu, jak¹ formê wyjazdu turysta wybierze (samodzielny czy zorganizowa- ny) zawsze bêdzie wymaga³ obs³ugi, chocia¿ jej zakres mo¿e byæ bardzo zró¿- nicowany, zaczynaj¹c od zapewnienia pojedynczych us³ug (nocleg, transport i inne) po kompleksow¹ obs³ugê podczas ca³ej podró¿y turystycznej (np. tury- styka motywacyjna). Obs³uga ruchu turystycznego obejmuje wszelkie formy œwiadczeñ na rzecz turystów, obejmuj¹ce nie tylko organizacjê ich czasu wolnego, ale zaspokajaj¹- ce wiêkszoœæ odczuwanych przez turystów potrzeb, które nie musz¹ mieæ cha- rakteru turystycznego, gdy¿ s¹ to codzienne potrzeby bytowe przeniesione z miejsca sta³ego zamieszkania do miejsca urlopowego. Praktycznie trudno zna- leŸæ us³ugi, których wyst¹pienie w zwi¹zku z podró¿¹ turystyczn¹ mo¿na by z ca³kowit¹ pewnoœci¹ wykluczyæ. St¹d obs³uga ruchu turystycznego jest zja- wiskiem z³o¿onym, wielowarstwowym, realizowanym na wszystkich etapach podró¿y turystycznej, przez jednostki gospodarcze w formie dóbr i us³ug. W poszczególnych fazach podró¿y turystycznej po¿¹dane s¹ nastêpuj¹ce rodza- je us³ug: informacja, poradnictwo, poœrednictwo, organizacja imprez, transport, pilota¿, nocleg, wy¿ywienie, przewodnictwo, udostêpnienie walorów turystycz- nych. Przedstawione us³ugi podstawowe dotycz¹ zaspokojenia przede wszyst-

1 A. Niezgoda, P. Zmyœlony, Popyt turystyczny. Uwarunkowania i perspektywy rozwoju, Wy- dawnictwo AE w Poznaniu, Poznañ 2003, s. 69–92. Turystyka jako determinanta rozwoju obszaru 309 kim potrzeb o charakterze turystycznym, z pominiêciem potrzeb bytowych, zg³aszanych przez turystów bez wzglêdu na fakt migracji turystycznych. Ich za- spokojenie sk³ada siê z wielu elementów cz¹stkowych wymagaj¹cych prowa- dzenia zarówno dzia³alnoœci us³ugowej jak i produkcyjnej. Zasiêg i ró¿norodnoœæ popytu zg³aszanego przez turystów powoduje, ¿e mo¿liwoœci jego zaspokojenia pojawiaj¹ siê w ró¿nych ga³êziach gospodarki, obejmuj¹c zarówno dziedziny produkcji materialnej jak i us³ugowej. Zaspoko- jenie popytu turystycznego jest sum¹ dzia³añ podejmowanych w ramach wielu dzia³ów gospodarki narodowej realizuj¹cych, w ramach swojej specyfiki, obs³u- gê potrzeb zg³aszanych przez turystów. Ca³a sfera dzia³añ, urz¹dzeñ i œrodków maj¹cych na celu zaspokojenie potrzeb kreowanych przez turystów okreœlana jest mianem gospodarki turystycznej. W polskiej literaturze przedmiotu, mimo trwaj¹cej dyskusji nad interpretacj¹ i zakresem pojêcia „gospodarka turystycz- na”, wiêkszoœæ autorów zgadza siê w ogólnym zarysie z definicj¹ W. Gaworec- kiego okreœlaj¹cego gospodarkê turystyczn¹ jako „...kompleks ró¿norodnych funkcji gospodarczych i spo³ecznych bezpoœrednio lub poœrednio rozwijanych w celu zaspokojenia wzrastaj¹cego zapotrzebowania cz³owieka na dobra i us³u- gi turystyczne”2. Szeroki zakres dzia³añ podejmowanych w celu obs³ugi ruchu turystyczne- go i ich usytuowanie w wiêkszoœci sektorów gospodarki narodowej oraz liczba wewnêtrznych powi¹zañ pomiêdzy nimi i zewnêtrznych z innymi dzia³ami spra- wiaj¹, ¿e turystyka ma mo¿liwoœæ aktywizacji dzia³alnoœci w ca³ej gospodarce. Turyœci zaspokajaj¹c potrzeby wynikaj¹ce z podjêcia decyzji o wyjeŸdzie tury- stycznym (i samego wyjazdu) wprowadzaj¹ do obrotu gospodarczego okreœlo- ne œrodki pieniê¿ne, które mog¹ byæ nastêpnie zakumulowane lub nadal wydat- kowane. Stwierdzono, ¿e przedsiêbiorstwa turystyczne wiêkszoœæ œrodków uzy- skanych od turystów wprowadzaj¹ z powrotem do obiegu, a jedynie niewielka ich czêœæ podlega akumulacji3. Œrodki pieniê¿ne wydatkowane przez turystów s¹ zamieniane na towary i us³ugi, a nastêpnie kr¹¿¹ w gospodarce tworz¹c nowy efekt finansowy4 we wszystkich fazach obrotu gospodarczego. Pocz¹tkowe wy- datki turystów uruchamiaj¹ dodatkowy strumieñ pieni¹dza, który przep³ywaj¹c

2 W. Gaworecki, Turystyka, PWE, Warszawa 2003, s. 161. 3 R. £azarek, Ekonomika turystyki, Wy¿sza Szko³a Ekonomiczna, Warszawa 2004, s. 183. 4 Mo¿e on przybraæ formê dochodu. 310 Beata Meyer przez ró¿ne sektory gospodarki (w pocz¹tkowej fazie œciœle wspó³pracuj¹ce z tu- rystyk¹, w dalszych fazach ten zwi¹zek jest coraz luŸniejszy) staje siê dla nich Ÿród³em efektów finansowych. Konsekwencj¹ jest przyspieszony rozwój gospo- darki, a korzystne oddzia³ywanie turystyki okreœlane jest mianem mno¿nika. Regionalny wskaŸnik dochodu pokazuje jaki efekt finansowy jest osi¹gany dziê- ki pocz¹tkowym wydatkom turystów, czyli jak du¿y dodatkowy efekt powstaje w wyniku wydatkowania przez turystê jednej jednostki pieniê¿nej. Znaczenie turystyki w gospodarce stale roœnie, gdy¿ wyraŸna tendencja wzrostowa w za- potrzebowaniu na obs³ugê ruchu turystycznego postêpuje szybciej ni¿ wzrost liczby turystów, a czasami nawet mimo jego stagnacji. W ujêciu regionalnym turystyka, w zale¿noœci od atrakcyjnoœci turystycz- nej regionów, mo¿e byæ czynnikiem polaryzuj¹cym, stymuluj¹cym b¹dŸ neutral- nym dla rozwoju regionu (rys. 1)5.

Regiony o rozwiniêtej funkcji Wp³yw Turysty ka determinuje turystycznej.

T polaryzacyjny rozwój obszaru Turystyka ma znaczenie U dominuj¹ce. R

Y Turystyka jest jednym Regiony o zró¿n icowanej Wp³yw S z elementów stymuluj¹cych strukturze funkcjonalnej. stymuluj¹cy Turystyka ma znaczenie T rozwój obszaru poœrednie. Y K A Regiony o zró¿nicowanej Wp³yw Turystyka nie ma istotnego strukturze funkcjonalnej. neutralny wp³ywu na rozwój obszaru Turystyka ma znaczenie uzupe³niaj¹ce.

Rys. 1. Wp³yw turystyki na rozwój obszaru ród³o: opracowanie w³asne.

Wp³yw o charakterze polaryzuj¹cym jest charakterystyczny dla regionów o wysokiej atrakcyjnoœci turystycznej, w których obok wysokiej rangi walorów turystycznych i infrastruktury, wystêpuj¹ sprzyjaj¹ce warunki ekonomiczne dla

5 A. Kornak, A. Rapacz, Zarz¹dzanie turystyk¹ i jej podmiotami w miejscowoœci i regionie, Wydawnictwo AE im O. Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2001, s. 35. Turystyka jako determinanta rozwoju obszaru 311 rozwoju innych sektorów gospodarki. Wzrastaj¹cy ruch turystyczny i sfera jego obs³ugi stwarzaj¹ dobre warunki dla rozwoju innych (ni¿ turystyka) dziedzin gospodarczych, których funkcjonowanie jest zale¿ne (bezpoœrednio lub poœred- nio) od turystyki. Tworzy to warunki dla kompleksowej specjalizacji regionu, oznaczaj¹cej, ¿e rozwój wszystkich dziedzin gospodarczych w regionie jest de- terminowany przez turystykê. Oddzia³ywanie stymuluj¹ce rozwój spo³eczno- gospodarczy jest charakterystyczne dla regionów, w których turystyka ma jedy- nie poœredni wp³yw na gospodarkê obszaru, poniewa¿ funkcjonuj¹ w nim inne sektory gospodarki, które maj¹ znaczenie dominuj¹ce. Turystyka pe³ni wówczas rolê czynnika dodatkowo stymuluj¹cego rozwój regionu. Neutralne znaczenie turystyki wystêpuje w regionach, gdzie turystyka nie ma istotnego wp³ywu na rozwój spo³eczno-gospodarczy, ale pozostaje elementem go uzupe³niaj¹cym.

2. Znaczenie turystyki dla gospodarki regionów recepcji turystycznej

Znaczenie turystyki dla gospodarki regionów uwidacznia siê na wszystkich etapach podró¿y turystycznej (rys. 2): przygotowania (region emisji), pobytu (region recepcji), przejazdu do miejsca docelowego i z powrotem do miejsca sta³ego zamieszkania (regiony tranzytowe) i podsumowania (region emisji).

Etap I Konsekwencje dla Przygotowanie Regionów emisji

Etap II Regionów tranzytowych Podró¿ Etap III Pobyt Regionów recepcji Etap IV Podró¿ Regionów tranzytowych

Etap V Regionów emisji Podsumowanie

Rys. 2. Konsekwencje rozwoju turystyki na poszczególnych etapach podró¿y turystycz- nej ród³o: opracowanie w³asne. 312 Beata Meyer

Konsekwencje gospodarcze powstaj¹ce w wyniku rozwoju turystyki naj- szerszy zasiêg i najwiêksze zró¿nicowanie wykazuj¹ w obszarach recepcji tury- stycznej. Przejawiaj¹ siê one na wielu p³aszczyznach, wzajemnie siê warunkuj¹ i stanowi¹ czynnik determinuj¹cy dalszy rozwój turystyki i gospodarki regionu. Najwa¿niejsze skutki rozwoju turystyki identyfikowane s¹ w sferach6: gospo- darczej, spo³eczno-kulturowej, zagospodarowania przestrzennego, instytucji po- lityczno-administracyjnych oraz œrodowiska przyrodniczego. Maj¹ one zarów- no pozytywne jak i negatywne znaczenie dla gospodarki i œrodowiska regionu. Gospodarcze nastêpstwa nap³ywu turystów do regionu (i koniecznoœci ich obs³ugi) postrzegane s¹ najczêœciej poprzez wartoœæ œrodków finansowych na- p³ywaj¹cych do regionu, gdy¿ jest to ³atwo rozpoznawalny wyznacznik zacho- dz¹cych zmian. Jednak¿e poza bezpoœrednio zauwa¿alnym wydatkowaniem pie- niêdzy przez turystów przyby³ych do regionu na zakup dóbr i us³ug, koniecz- nych dla realizacji podró¿y turystycznej i j¹ uatrakcyjniaj¹cych, funkcja tury- styczna powoduje uruchomienie procesów, które w dalszej konsekwencji przy- czyniaj¹ siê do zwiêkszenia dochodów regionu. Najistotniejsze zmiany o cha- rakterze bezpoœrednim s¹ generowane na rynku pracy, w systemie infrastruktu- ry i lokalnym bud¿ecie. W wyniku pojawienia siê (lub zwiêkszenia) ruchu turystycznego w regio- nie recepcyjnym nastêpuje wzrost zapotrzebowania na lokaln¹ infrastrukturê oraz obs³ugê turystów. Koniecznoœæ rozbudowy (budowy b¹dŸ modernizacji) dotyczy w³aœciwie wszystkich elementów infrastruktury turystycznej (hotele, pensjonaty, parki tematyczne i in.) i paraturystycznej (restauracje, sklepy, punk- ty us³ugowe, poczta, telekomunikacja, bankowoœæ, sieæ komunikacyjna, uzbro- jenie terenu: sieæ wodno-kanalizacyjna, energetyczna i pozosta³e), wymagaj¹- cych przystosowania do zwiêkszonej liczby goœci w regionie. Niezbêdne jest równie¿ (w etapie póŸniejszym) zapewnienie w³aœciwego funkcjonowania no- wopowsta³ych b¹dŸ zmodernizowanych elementów infrastruktury. Turyœci po- jawiaj¹cy siê w regionie turystycznym wymagaj¹ szeroko rozumianej obs³ugi, maj¹cej na celu zaspokojenie zg³aszanych przez nich potrzeb turystycznych (np. nocleg czy udostêpnienie walorów) i pozaturystycznych (np. bezpieczeñstwo, ³¹cznoœæ).

6 A. Kowalczyk, Geografia turyzmu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000, s. 203. Turystyka jako determinanta rozwoju obszaru 313

Realizacja obs³ugi ruchu turystycznego i rozbudowy infrastruktury wyma- ga ludzi, towarów i us³ug7. WyraŸnie zaznacza siê aktywizacja zawodowa lo- kalnych spo³ecznoœci, wyra¿aj¹ca siê zarówno we wzroœcie zatrudnienia (czê- sto jedynie sezonowym), jak i dywersyfikacji zawodowej8, która oznacza poja- wienie siê w regionie zawodów zwi¹zanych z obs³ug¹ ruchu turystycznego, ta- kich jak przewodnik turystyczny, pilot wycieczek, recepcjonista czy t³umacz. Czêsto nastêpuje przekwalifikowanie pracowników innych bran¿ (a szczegól- nie bezrobotnych) tak, aby mogli zostaæ zatrudnieni w obs³udze ruchu turystycz- nego. Nie jest to trudne, gdy¿ (na wiêkszoœci stanowisk) obs³uga turystów nie wymaga zbyt wysokich kwalifikacji, ale konieczna jest odpowiednio du¿a licz- ba pracowników obs³ugi, bêd¹ca jednym z gwarantów jakoœci us³ug. Wzrost liczby zatrudnionych wynika tak¿e z uruchomienia inwestycji zwi¹zanych z ro- zbudow¹ infrastruktury, wymagaj¹cych ludzi do pracy. Równolegle powstaj¹ nowe podmioty gospodarcze, które zajmuj¹ siê organizacj¹ i wykonaniem przedstawionych zadañ. Zarówno obs³uga turystów, jak i rozbudowa infrastruktury, poza si³¹ robo- cz¹, wymagaj¹ okreœlonego asortymentu towarów i us³ug, bez których niemo¿- liwe by³yby jakiekolwiek dzia³ania. Ich zró¿nicowanie jest bardzo du¿e, co wy- nika z charakteru dzia³alnoœci. Na przyk³ad podmioty gospodarcze dla prawi- d³owego funkcjonowania potrzebuj¹: pomieszczeñ biurowych, mebli, sprzêtu komputerowego, us³ug telekomunikacyjnych i in., dzia³alnoœæ hotelarska wyma- ga budynków wraz z wyposa¿eniem, ale równie¿ œrodków czystoœci czy us³ug pralniczych, a do rozbudowy infrastruktury potrzebne s¹ materia³y i maszyny budowlane, œrodki transportu, paliwo i serwis dla nich oraz wiele innych. Zapotrzebowanie na towary i us³ugi wynika równie¿ ze wzrastaj¹cego za- trudnienia w regionie recepcji turystycznej, które powoduje nie tylko spadek bezrobocia, ale tak¿e wzrost dochodów ludnoœci w regionie, co prowadzi do wzrostu spo³ecznego spo¿ycia oraz wzrostu stopy ¿yciowej jednostek i pozio- mu ¿ycia w regionie. Dla zapewnienia takiej poda¿y dóbr konsumpcyjnych na rynku regionalnym, która bêdzie w stanie zaspokoiæ popyt zg³aszany przez tu-

7 B. Meyer, Turystyka a œrodowisko antropogeniczne, ZN US nr 361, Ekonomiczne Problemy Turystyki nr 3, Szczecin 2003, s. 83–86. 8 S. Wodejko, Ekonomiczne zagadnienia turystyki, Wy¿sza Szko³a Handlu i Prawa w Warsza- wie, Warszawa 1998, s. 96. 314 Beata Meyer rystów i zwiêkszony popyt ludnoœci miejscowej, wynikaj¹cy ze wzrostu docho- dów, konieczne jest zwiêkszenie produkcji ró¿norodnych dóbr. Zapotrzebowa- nie na towary i us³ugi obejmuje bardzo szeroki asortyment, od pami¹tek i in- nych artyku³ów dla turystów, po sprzêt RTV i samochody dla spo³ecznoœci miej- scowej. Udostêpnienie wszystkich niezbêdnych towarów i us³ug generuje zapo- trzebowanie na pracê w kolejnych sektorach gospodarki i uruchamia efekt mno¿nikowy. System œwiadczenia us³ug turystycznych oraz proces tworzenia nowych elementów zagospodarowania przestrzennego przynosi okreœlone przychody do lokalnego bud¿etu9. Wraz ze wzrostem liczby odwiedzaj¹cych, zwiêkszaj¹ siê przychody regionu w wyniku transferu œrodków pieniê¿nych z miejsc sta³ego zamieszkania turystów do regionu recepcji turystycznej. Wp³ywy do bud¿etu, generowane przez sektor turystyczny, pochodz¹ z tytu³u: szeroko rozumianych wydatków turystów, œwiadczenia us³ug przez organizatorów podró¿y, œwiadcze- nia us³ug transportowych przez w³asnych przewoŸników, dzia³alnoœci pozosta- ³ych miejscowych podmiotów gospodarczych, których dzia³alnoœæ bezpoœred- nio lub poœrednio jest zwi¹zana z turystyk¹, dochodów ludnoœci miejscowej. Dochody z podobnych typów dzia³alnoœci s¹ w regionach recepcji wy¿sze ni¿ w pozosta³ych, gdy¿ ich mieszkañcy (a tak¿e podmioty gospodarcze) korzysta- j¹ z tzw. renty turystycznej10, co oznacza, ¿e mog¹ nadawaæ wy¿sz¹ wartoœæ to- warom i us³ugom oferowanym turystom, którzy sk³onni s¹ do wydawania wiêk- szych sum w czasie wyjazdów turystycznych ni¿ normalnie w swoim miejscu zamieszkania11. Turystyka jest tym sektorem gospodarki, który mo¿e zapewniæ bardzo korzystne u¿ytkowanie zasobów lokalnych z punktu widzenia relacji po- miêdzy kosztami i korzyœciami. Wzrost przychodów lokalnych umo¿liwia finansowanie wielu przedsiê- wziêæ spo³eczno-gospodarczych zwi¹zanych czêsto z infrastruktur¹ us³ugowo- komunaln¹, przeznaczon¹ dla miejscowej spo³ecznoœci i turystów. Podejmowa- ne inwestycje (w pierwszej fazie dotycz¹ce najczêœciej infrastruktury drogowej i ochrony œrodowiska przyrodniczego) stwarzaj¹ ponownie zapotrzebowanie na

9 A. Szewczuk, Gospodarka finansowa gmin-s³abe i mocne strony, [w:] Prawne i finansowe aspekty funkcjonowania samorz¹du terytorialnego, red. S. Dolata, Opole 2000, s. 241–245. 10 Vademecum pilota grup turystycznych, red. G. Go³embski, Wydawnictwo AE w Poznaniu, Poznañ 2001, s. 40. 11 W. Alejziak, Turystyka w obliczu wyzwañ XXI wieku, ALBIS, Kraków 1999, s. 55. Turystyka jako determinanta rozwoju obszaru 315 pracê, towary i us³ugi. Dodatkowo system nowopowsta³ej, nowoczesnej infra- struktury mo¿e byæ wykorzystany nie tylko przez turystykê, ale tak¿e przez inne rodzaje dzia³alnoœci. Udostêpnienie dobrych warunków funkcjonowania (rozwi- niête sieci: transportu, telekomunikacji, bankowoœci i inne) stwarza szansê na pobudzenie aktywnoœci innych ga³êzi gospodarki regionalnej, a tak¿e przyci¹g- niêcie inwestorów spoza regionu, którzy chêtnie ulokuj¹ swoj¹ dzia³alnoœæ w re- gionie dobrze przygotowanym od strony formalnej i infrastrukturalnej. Zgodnie zaœ z regu³¹ korzyœci urbanizacji i lokalizacji12, zainicjowane zostan¹ procesy kooperacji i koncentracji, które przyci¹gn¹ do regionu kolejne przedsiêbiorstwa i ga³êzie gospodarki. Stopieñ pozytywnego oddzia³ywania turystyki na gospodarkê obszaru re- cepcji turystycznej jest w du¿ej mierze uzale¿niony od udzia³u lokalnego kapi- ta³u w tworzeniu i œwiadczeniu produktu turystycznego13. Im jest on wiêkszy, tym wiêksza czêœæ œrodków pieniê¿nych pozostaje w regionie recepcyjnym, po- woduj¹c uruchomienie mechanizmu pobudzenia gospodarczego. W przeciwnym wypadku korzyœci s¹ o wiele mniejsze, gdy¿ œrodki pieniê¿ne nie pozostaj¹ w regionie, lecz ulegaj¹ transferowi do obszarów pochodzenia kapita³u ze- wnêtrznego. Poniewa¿ korzyœci osi¹gane przez obszary recepcyjne wynikaj¹ za- równo z dochodów bezpoœrednich, poœrednich, jaki i indukowanych, ró¿nicuje to ich znaczenie dla lokalnej gospodarki, w zale¿noœci od charakteru obszaru. W obszarach, dla których turystyka jest jedynie jednym z kierunków dzia³alno- œci (i to niekoniecznie najwa¿niejszym) dominuj¹ dochody poœrednie i induko- wane. Ich udzia³ roœnie wraz ze wzrostem powi¹zañ pomiêdzy lokaln¹ gospo- dark¹ turystyczn¹, a pozosta³ymi sektorami gospodarki w regionie. W regionach charakteryzuj¹cych siê monokultur¹ turystyczn¹ (lub gdzie znaczenie turystyki jest dominuj¹ce) przewa¿aj¹ przychody bezpoœrednie14. Brak jednostek wspomagaj¹cych poœrednio obs³ugê ruchu turystycznego w re- gionie lub ich niedostateczna integracja, powoduje ma³y udzia³ dochodów po- œrednich i indukowanych w bud¿ecie lokalnym. Dochodzi równie¿ do wtórnej redystrybucji dochodu narodowego, gdy¿ obszary recepcyjne najczêœciej cha- rakteryzuj¹ siê ni¿szym poziomem rozwoju gospodarczego ni¿ obszary emisyj-

12 Okreœlanych ³¹cznie efektami zewnêtrznymi skali (lub efektami aglomeracji). 13 W. Alejziak, op.cit., s. 54. 14 Ibidem. 316 Beata Meyer ne. Dokonuje siê to za poœrednictwem ró¿nych form transferu turystycznego (pieni¹dze zarobione w regionie bogatszym s¹ wydawane w regionie biedniej- szym) i pomaga w zmniejszaniu dysproporcji regionalnych w zakresie poziomu rozwoju spo³eczno-gospodarczego, a tym samym poziomu ¿ycia ludnoœci. Nale¿y jednak pamiêtaæ, ¿e rozwój turystyki nie ma jedynie jednostronne- go, pozytywnego wymiaru. Wzrost potencja³u gospodarczego regionu, stwarza- j¹cy coraz lepsze warunki rozwoju przedsiêbiorczoœci spo³ecznoœci lokalnej oraz powoduj¹cy podniesienie stopy ¿yciowej w regionie, mo¿e byæ równie¿ przyczyn¹ wielu konsekwencji negatywnych, przejawiaj¹cych siê nie tylko w sferze spo³ecznej i œrodowiskowej, ale tak¿e gospodarczej (np. presja infla- cyjna, bariera si³y roboczej czy koszty ekologiczne). Mo¿e to spowodowaæ spo- wolnienie rozwoju turystyki, a co za tym idzie gospodarki regionu (np. w przy- padku degradacji walorów turystycznych i zmniejszenia liczby turystów odwie- dzaj¹cych region).

3. Znaczenie turystyki dla gospodarki pozosta³ych obszarów

Wbrew powszechnej opinii zmiany powodowane przez rozwój turystyki i zwiêkszenie ruchu turystycznego dotycz¹ nie tylko regionów recepcji, ale rów- nie¿ pozosta³ych obszarów zwi¹zanych z realizacj¹ podró¿y turystycznej, cho- cia¿ silna koncentracja œrodków finansowych przywo¿onych przez turystów do obszarów recepcji powoduje, ¿e korzyœci dla gospodarki regionu (postrzegane przez pryzmat œrodków finansowych wydatkowanych przez turystów) s¹ w nich zdecydowanie wyraŸniej widoczne. Konsekwencje dla regionów sta³ego zamieszkania turystów pojawiaj¹ siê w fazie przygotowania i podsumowania podró¿y turystycznej. Wynikaj¹ z ko- niecznoœci podjêcia okreœlonych dzia³añ, przed rozpoczêciem podró¿y tury- stycznej (np. zakup artyku³ów niezbêdnych w zwi¹zku z wyjazdem) oraz oceny wyjazdu turystycznego dokonanej po powrocie (pozytywna prowadzi do utrwa- lenia konsumpcji turystycznej, negatywna do rezygnacji z niej). Podjêcie decy- zji o wyjeŸdzie turystycznym powoduje15: zmiany w strukturze konsumpcji (po- wodowane przez koniecznoœæ oszczêdzania na wyjazd), zapotrzebowanie na ar- tyku³y niezbêdne w trakcie podró¿y i sprzêt turystyczny (istniej¹cy popyt two-

15 S. Wodejko, op.cit., s. 93. Turystyka jako determinanta rozwoju obszaru 317 rzy zapotrzebowanie, które mo¿e byæ zaspokojone przez produkcjê lub import), pobudzenie inwestycji w celu uruchomienia dodatkowej produkcji artyku³ów zwi¹zanych z podró¿owaniem, wzrost zatrudnienia w ga³êziach produkuj¹cych artyku³y niezbêdne do uprawiania turystyki, wzbogacenie rynku lokalnego po- przez przywóz towarów produkowanych poza nim, powstawanie inwestycji u³atwiaj¹cych odbywanie podró¿y, kreuj¹ce nowe zawody i wzrost zatrudnienia, odci¹¿enie lokalnej bazy turystycznej. G³ównym negatywnym skutkiem rozwoju turystyki dla obszarów emisji jest odp³yw œrodków pieniê¿nych do miejsc recepcji turystycznej. Jednak¿e po- strzeganie zmian zachodz¹cych w obszarze emisyjnym jedynie w kontekœcie utraty œrodków finansowych nie jest w³aœciwe, gdy¿ zachodz¹ce zmiany maj¹ zró¿nicowany charakter i przy w³aœciwej polityce gospodarczej w³adz lokal- nych, wykorzystuj¹cej korzyœci mno¿nikowe mo¿e nast¹piæ przewaga skutków pozytywnych nad negatywnymi. Na etapie przejazdu, do miejsca docelowego i powrotu do miejsca za- mieszkania, podstawowe znaczenie w realizacji podró¿y turystycznej ma trans- port. Koniecznoœæ zapewnienia turystom dogodnego dojazdu do regionów tury- stycznych (oraz mo¿liwoœci poruszania siê w ich obrêbie i zapewnienie dostêp- noœci komunikacyjnej walorów turystycznych) powoduje powstanie zapotrze- bowania na sprawnie dzia³aj¹cy system transportowy. Najczêœciej, gdy nastê- puje wzrost liczby osób uczestnicz¹cych w turystyce, istniej¹ca infrastruktura turystyczna okazuje siê niewystarczaj¹ca do ich w³aœciwej obs³ugi. Nastêpuje jej rozbudowa, wymagaj¹ca nak³adów finansowych, materia³ów i pracy (pobu- dzaj¹cych rozwój innych sektorów gospodarki i uruchamiaj¹ca efekty mno¿ni- kowe), na kolejnych zaœ etapach prawid³owe funkcjonowanie systemu transpor- towego i obs³uga turystów zwi¹zana z jego wykorzystaniem przyczyniaj¹ siê do wzrostu zatrudnienia i wp³ywów z tytu³u œwiadczenia us³ug transportowych. W zale¿noœci od podejmowanych dzia³añ wiêkszoœæ korzyœci mo¿e przypaœæ w udziale regionom emisji, gdy turyœci korzystaj¹ podczas przewozu z us³ug firm dzia³aj¹cych na rynku transportowym w miejscu sta³ego zamieszkania lub recepcji, gdy brak zainteresowania t¹ form¹ obs³ugi turystów w regionach emi- sji (b¹dŸ ekspansywna polityka turystyczna prowadzona przez regiony tury- styczne), powoduje przejêcie obs³ugi transportowej turystów przez przewoŸni- ków z regionów recepcji turystycznej. Korzyœci bezpoœrednie (i koszty, szcze- gólnie ekologiczne) p³yn¹ce z rozwoju infrastruktury transportowej s¹ udzia³em 318 Beata Meyer obszarów, w których ona powstaje (dotyczy to tak¿e regionów tranzytowych, przez które prowadzone s¹ linie infrastruktury), poœrednie zaœ obejmuj¹ te sek- tory i obszary, które w budowie (rozbudowie, modernizacji) uczestnicz¹.

Podsumowanie

Konsekwencje rozwoju turystyki zwi¹zane z realizacj¹ obs³ugi ruchu tu- rystycznego mog¹ zostaæ zdyskontowane zarówno przez obszary emisji jak i re- cepcji turystycznej (korzyœci w obszarach tranzytowych s¹ nieporównanie mniejsze). Prowadzona w regionach polityka turystyczna, mo¿e prowadziæ do walki konkurencyjnej o œwiadczenie us³ug i produkcjê na rzecz konsumpcji tu- rystycznej, je¿eli oba regiony s¹ zainteresowane tego typu dzia³alnoœci¹. Re- gion, którego przedsiêbiorstwa zdominuj¹ rynek produkcji i us³ug dla turystyki zostaje beneficjantem (doznaj¹c dodatkowych korzyœci generowanych przez mno¿nik turystyczny), drugi z regionów zaœ ponosi relatywne straty z tytu³u nie- wykorzystanych mo¿liwoœci. Równoczeœnie przek³ada siê to na poziom rozwo- ju gospodarczego obszarów, gdy¿ rozwój turystyki w sposób bezpoœredni i po- œredni przyczynia siê do jego zwiêkszenia, przy za³o¿eniu eliminacji negatyw- nych konsekwencji rozwoju turystyki, które mog¹ staæ siê przyczyn¹ spowol- nienia lub nawet zahamowania wzrostu gospodarczego obszaru.

Bibliografia

Alejziak W., Turystyka w obliczu wyzwañ XXI wieku, ALBIS, Kraków 1999. Gaworecki W., Turystyka, PWE, Warszawa 2003. Kornak A., Rapacz A., Zarz¹dzanie turystyk¹ i jej podmiotami w miejscowoœci i regio- nie, Wydawnictwo AE im. O. Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2001. Kowalczyk A., Geografia turyzmu, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000. £azarek R., Ekonomika turystyki, Wy¿sza Szko³a Ekonomiczna, Warszawa 2004. Meyer B, Turystyka a œrodowisko antropogeniczne, ZN US nr 361, Ekonomiczne Pro- blemy Turystyki nr 3, Szczecin 2003. Niezgoda A., Zmyœlony P., Popyt turystyczny. Uwarunkowania i perspektywy rozwoju, Wydawnictwo AE w Poznaniu, Poznañ 2003. Turystyka jako determinanta rozwoju obszaru 319

Szewczuk A, Gospodarka finansowa gmin-s³abe i mocne strony, [w:] Prawne i finanso- we aspekty funkcjonowania samorz¹du terytorialnego, red. S. Dolata, Opole 2000. Vademecum pilota grup turystycznych, red. G. Go³embski, Wydawnictwo AE w Pozna- niu, Poznañ 2001. Wodejko S., Ekonomiczne zagadnienia turystyki, Wy¿sza Szko³a Handlu i Prawa w War- szawie, Warszawa 1998.

TOURISM AS AN AREA DEVELOPMENT STIMULATOR

Summary

Tourism development causes various consequences for the local economy. They result from the tourism economic importance and from the constant growth of tourism flows and tourism industry. The nature of tourism economy results in numerous interre- lationships with other sectors of economy connected to tourism services. It means that tourism development stimulates activities of those sectors, which enhances the whole re- gional development. The particular role of tourism can be observed in tourism destina- tions, where it becomes the main stimulator of an economic expansion. 320 Beata Meyer Controlling jako instrument usprawniaj¹cy zarz¹dzanie us³ugami... 321

KIERUNKI REFORMY ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 322 Leszek Borowiec Controlling jako instrument usprawniaj¹cy zarz¹dzanie us³ugami... 323

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

LESZEK BOROWIEC

CONTROLLING JAKO INSTRUMENT USPRAWNIAJ¥CY ZARZ¥DZANIE US£UGAMI PUBLICZNYMI GMINY

Wprowadzenie

Literatura, jak i doœwiadczenia praktyczne poddaj¹ doœæ ostrej krytyce ak- tualny stan i sposób funkcjonowania gmin, nie zapominaj¹c o ich osi¹gniêciach w okresie szesnastu lat transformacji. S³aboœci¹ obecnego systemu dzia³ania gmin by³o i jest sterowanie œwiadczeniami poprzez oddawanie do dyspozycji zasobów (orientacja na nak³ady). Podejmowanie decyzji, dotycz¹cych wykorzy- stania zasobów dokonywane jest przez urzêdy sztabowe, co prowadzi do oddzie- lenia odpowiedzialnoœci merytorycznej od odpowiedzialnoœci za zasoby. Ponad- to nie istnieje porozumienie pomiêdzy polityk¹ i administracj¹ terytorialn¹ w sprawie rodzaju i zakresu niezbêdnych œwiadczeñ. Wystêpuje natomiast nad- mierna ingerencja polityczna w bie¿¹ce sprawy samorz¹dów. Wynika to z cen- tralizacji decyzji na poziomie gminnym i rozbudowanej hierarchii formalnej. Problemem jest ograniczona samodzielnoœæ osób wykonuj¹cych okreœlone czyn- noœci, ma³a gotowoœæ do podejmowania ryzyka. W samorz¹dzie gminnym ist- nieje s³aba orientacja na klienta i niedorozwój polityki jakoœciowej. W ramach funkcjonowania urzêdu czêsto spotykany jest brak przejrzystoœci kosztów i œwiadczeñ. Przedstawion¹ diagnozê mo¿na sprowadziæ do nastêpuj¹cych spo- strze¿eñ ogólnych1:

1 Szerzej E. Wojciechowski, Zarz¹dzanie w samorz¹dzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 29–33. 324 Leszek Borowiec

• proces budowy i przebudowy systemu samorz¹du terytorialnego w Pol- sce przebiega powoli, a efekty odbiegaj¹ od oczekiwañ, • regulacje prawne nie poci¹gnê³y za sob¹ odpowiednich rozwi¹zañ eko- nomiczno-finansowych, • zarz¹dzanie gospodark¹ gmin jest bardziej zbiorem luŸnych i nieskoja- rzonych rozwi¹zañ organizacyjnych, ekonomicznych i technicznych, ni¿ spójnym i ca³oœciowym systemem, • w gospodarce samorz¹dów terytorialnych istnieje s³aby mechanizm we- ryfikowania skutecznoœci dzia³añ i eliminacji struktur lub osób nieefek- tywnych. Polska administracja samorz¹dowa w swych dzia³aniach innowacyjnych oraz przy wprowadzeniu controllingu powinna wykorzystywaæ wzorce pañstw europejskich i amerykañskich. Aktualnie metod¹, która zdobywa popularnoœæ w zarz¹dzaniu publicznym, jest model nowego zarz¹dzania sektorem publicz- nym (new public management)2. „Nowe zarz¹dzanie publiczne” sk³ada siê z siedmiu podstawowych ele- mentów3: • wprowadzenia mened¿erskiego zarz¹dzania w sektorze publicznym, • jasno okreœlonych standardów i mierników dzia³alnoœci, • wiêkszego nacisku na kontrolê wyników jednostki, • nastawienia na dezagregacjê jednostek sektora publicznego, • wprowadzenia konkurencji do sektora publicznego, • wykorzystania technik i metod zarz¹dzania, stosowanych w sektorze prywatnym, • nacisku na wiêksz¹ dyscyplinê i oszczêdnoœæ w wykorzystaniu zasobów. W tym kontekœcie controlling jako metoda wspomagaj¹ca zarz¹dzanie zna- komicie wpisujê siê w model „nowego zarz¹dzania publicznego”. Celem niniej- szego opracowania jest przedstawienie gminy w procesie œwiadczenia us³ug oraz wskazanie controllingu jako instrumentu usprawniaj¹cego zarz¹dzanie us³ugami publicznymi. Controlling stanowi podstawowy instrument systemowe-

2 Nowe zarz¹dzanie publiczne nazywane jest równie¿ zarz¹dzaniem przedsiêbiorczym (entre- preneurial goverment), zarz¹dzaniem mened¿erskim (managerialism), administracj¹ publiczn¹ opart¹ na rynku (market-based public administration). 3 Ch. Hood, A Public Management for All Seasons?, „Public Administration” 1991, Vol. 69(1), s. 4–5. Controlling jako instrument usprawniaj¹cy zarz¹dzanie us³ugami... 325 go podejœcia do dzia³ania organizacji, od planowania poprzez realizacjê i po- miar dokonañ, po kontrolê. Controlling jest instrumentem zarz¹dzania wspoma- gaj¹cych realizacjê celów danej jednostki. Celem dzia³ania gminy jest œwiad- czenie us³ug publicznych na rzecz swoich klientów (mieszkañców, inwestorów, turystów) o ustalonych standardach. Us³uga publiczna jest funkcj¹ realizowa- nego zadania widzianego z punktu widzenia klienta gminy.

1. Gmina w procesie œwiadczenia us³ug publicznych

Gmina odpowiedzialna jest za zapewnienie odpowiedniej poda¿y us³ug, co nie oznacza bezpoœredniej koniecznoœci ich realizacji. W celu wykonywania za- dañ gmina mo¿e tworzyæ jednostki organizacyjne, w tym przedsiêbiorstwa, oraz zawieraæ umowy dotycz¹ce dostarczania us³ug z innymi podmiotami. Wybór formy organizacji (realizacji) us³ug jest elementem polityki gminy. Dzia³alnoœæ gospodarcza gminy prowadzona w formie podmiotów komunalnych mo¿e po- zostawaæ w sprzecznoœci z zasadami rynkowymi, w tym z zasad¹ op³acalnoœci ekonomicznej podejmowanych przedsiêwziêæ. W konsekwencji mo¿e doprowa- dziæ to do rozbie¿noœci celów gminy jako organizatora us³ug oraz podmiotów œwiadcz¹cych us³ugi4. Gmina wystêpuje jednoczeœnie w dwu rolach: przedsiê- biorcy oraz reprezentanta spo³ecznoœci lokalnej. Czêsto wymaga to wyznacze- nia priorytetów ekonomicznych lub spo³ecznych (wymagaj¹cych dotacji z bud- ¿etu gminy). Dotacje mog¹ mieæ charakter podmiotowy – wyrównanie straty poniesionej przez podmiot œwiadcz¹cy us³ugi, lub przedmiotowy – dotacje do konkretnych us³ug publicznych. Organizacja systemu œwiadczenia us³ug jest jednym z czynników decydu- j¹cych o skutecznoœci i efektywnoœci zaspokajania potrzeb mieszkañców. Mo¿- na zidentyfikowaæ trzy podstawowe modele organizacji us³ug w gminie, tj. pub- liczny, prywatny oraz mieszany. W modelu publicznym gmina pe³ni rolê zarówno organizatora us³ug, jak i wykonawcy. Œwiadczenie odbywa siê poprzez w³asne jednostki, najczêœciej wystêpuj¹ce jako jednostki bud¿etowe b¹dŸ zak³ady bud¿etowe. Wystêpuj¹ca sprzecznoœæ w postaci priorytetów spo³ecznych (zaspokajanie potrzeb) i ekono-

4 Zob. Rynek us³ug komunalnych w Polsce, red. T. Aziewicz, Instytut Badañ nad Gospodark¹ Rynkow¹, Gdañsk–Lublin 1994, s. 8. 326 Leszek Borowiec micznych (osi¹gniêcie op³acalnoœci) mo¿e prowadziæ do braku dzia³añ popra- wy efektywnoœci. W modelu prywatnym us³ugi œwiadczone s¹ poprzez podmio- ty prywatne, które konkuruj¹ na rynku lub o rynek us³ug, zwykle komunalnych. Wówczas oddzia³ywanie gminy sprowadza siê do roli organizatora us³ug. Model mieszany wykorzystuje cechy zarówno modelu publicznego jak i prywat- nego. Us³ugi publiczne gmina œwiadczy w okreœlonym œrodowisku, na które sk³a- da siê sama organizacja gminna oraz jej otoczenie. Prezentuje to rysunek 1.

Czynniki gospodarcze

GM INA

Nak³ady Proces Wyniki Efekty Czynniki polityczne Czynniki spo³eczne

Granice Czynniki Otoczenie organizacji technologiczne gminy (gminy)

Rys. 1. Œrodowisko œwiadczenia us³ug publicznych przez gminê ród³o: opracowanie w³asne na podstawie S. Nutley, S. Osborne, The Public Sector Ma- nagement, Handbook 1994.

W praktyce samorz¹dowej do najczêœciej wykorzystywanych form organi- zacyjno-prawnych procesu œwiadczeniu us³ug zaliczamy jednostkê bud¿etow¹, gospodarstwo pomocnicze, zak³ad bud¿etowy oraz spó³kê prawa handlowego. W literaturze szeroko opisane s¹ wspomniane formy procesu œwiadczenia us³ug i ze wzglêdu na ograniczony zakres niniejszego opracowania zostan¹ one pomi- niête. Gmina mo¿e powierzyæ realizacjê us³ug publicznych podmiotom zewnêtrz- nym. W ostatnich latach sta³ siê to dosyæ czêsty instrument realizacji us³ug ko- Controlling jako instrument usprawniaj¹cy zarz¹dzanie us³ugami... 327 munalnych w sferze u¿ytecznoœci publicznej (np. oczyszczanie miasta). Zawie- ranie umów z podmiotami rynkowymi powodowane jest przes³ankami ekono- micznymi. Gmina nie musi utrzymywaæ drogiej infrastruktury, która obci¹¿a jej bud¿et. Jest to elastyczne rozwi¹zanie, które w przypadkach zmiany struktury i rozmiarów œwiadczonych us³ug komunalnych nie powoduje dodatkowych wy- datków bud¿etowych. Warunkiem sprawnego funkcjonowania tego instrumentu jest umowa z podmiotami œwiadcz¹cymi us³ugi. Umowa taka powinna umo¿li- wiaæ gminie wp³yw na jakoœæ us³ug poprzez jasne zdefiniowanie kryteriów ilo- œciowych i efektywnoœciowych. Partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) ma zastosowanie w realizacji zadañ o charakterze gospodarczym. Jest to nowy instrument zarz¹dzania, który poja- wi³ siê wraz z przekszta³ceniem gminy w dostawcê us³ug. Inne przyczyny poja- wienia siê PPP to potrzeba innowacyjnoœci w œwiadczeniu us³ug oraz wykorzy- stanie podmiotu prywatnego i jego kapita³u jako udzia³owca w dostawie przez gminê us³ug dla mieszkañców w d³u¿szym okresie czasu. PPP jest elementem kontraktowania i œwiadczenia us³ug o charakterze publicznym, powi¹zanym z koncepcj¹ „new public management”. Partner prywatny „przejmuje” okreœlo- ne zadanie i „wykonuje” je w ca³oœci przez okreœlony w umowie okres, pozo- stawiaj¹c odpowiedzialnoœæ za to zadanie gminie. PPP jest typem kontraktów (stosunków publicznoprawnych) miêdzy gmin¹ a podmiotem prywatnym, który opiera siê na nastêpuj¹cych zasadach: • partnerstwie, gwarantowanym w postanowieniach umowy miêdzy gmi- n¹ a podmiotem prywatnym, • efektywnoœci realizacji zadañ publicznych, na które sk³adaj¹ siê: sku- tecznoœæ, efektywnoœæ, i spójnoœæ, • podziale ryzyka, jakie ponosz¹ partnerzy, • zachowaniu odpowiedzialnoœci gminy za wykonanie okreœlonego zada- nia. Obszar us³ug publicznych obejmuje szeroki zakres aktywnoœci jednostki samorz¹du gminnego, przybieraj¹c ró¿norodne formy organizacyjne. Oprócz opisanych powy¿ej, gmina mo¿e tworzyæ jednostki w postaci osób prawnych w formie samorz¹dowych instytucji kultury, czy zak³adów opieki zdrowotnej. Bez wzglêdu na zakres kszta³towania przez gminê standardów us³ug oraz rynku us³ugodawców nieuchronne s¹ procesy zwi¹zane z wprowadzaniem ele- 328 Leszek Borowiec mentów rynkowych w proces œwiadczenia us³ug5. Do podstawowych form ryn- kowych w realizacji us³ug publicznych mo¿na zaliczyæ: • wprowadzanie do gminy form zarz¹dzania charakterystycznych dla sek- tora publicznego g³ównie adaptacja metod planowania, pomiaru doko- nañ jednostki oraz kontroli, np. poprzez system controllingu, • kontraktowanie us³ug przez firmy prywatne na zlecenie gminy, • sprzeda¿ maj¹tku komunalnego lub sprzeda¿ przedsiêbiorstw publicz- nych, • realizacjê us³ug w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, • zwiêkszanie mo¿liwoœci wyboru przez konsumenta (np. poprzez bon oœwiatowy, mo¿liwoœæ wyboru dostawcy energii). W przypadku monopolu naturalnego tendencja do urynkowienia us³ug jest czêsto hamowana w obawie przed utrat¹ kontroli w zakresie „strategicznych” obszarów (np. dostarczanie wody, ciep³a). W tych aspektach nale¿y d¹¿yæ do zarz¹dzania zbli¿onego zasadom rynkowym bez zmian w strukturze w³asnoœci. Potencjalne formy dzia³añ rynkowych to kontrakt o zarz¹dzanie, kontrakt us³u- gowy, dzier¿awa lub uk³ad koncesyjny. Z kszta³towaniem rynku us³ug publicznych zwi¹zana jest równie¿ konku- rencyjnoœæ gminy. Specyfika organizacji powoduje, i¿ nie mo¿emy mówiæ o pe³- nej konkurencyjnoœci gmin. Tylko wybrane aspekty dzia³ania podlegaj¹ zasa- dom gry rynkowej. Œwiadczenie us³ug publicznych dla mieszkañców odbywa siê z pozycji monopolistycznej, i to gmina winna œwiadomie kszta³towaæ rynek dostawców us³ug, w celu maksymalizacji korzyœci dla odbiorców. Rywalizacja gmin mo¿e obejmowaæ nastêpuj¹ce obszary: • dostêp do œrodków finansowych, zw³aszcza z UE, • przyci¹ganie potencjalnych inwestorów krajowych i zagranicznych, • organizacjê imprez kulturalnych, handlowych lub o charakterze promo- cyjnym, • przyci¹ganie turystów, studentów, potencjalnych mieszkañców.

5 Zob. E. Wojnicka, Dostosowanie us³ug komunalnych w Polsce do wymogów wspólnotowych, „Wspólnoty Europejskie, Biuletyn informacyjny” 1999, nr 4, s. 28–35; R. Tomanek, Organizacja us³ug komunalnych w aglomeracjach, „Samorz¹d Terytorialny” 1997, nr 3; P. Swianiewicz, Us³u- gi komunalne w krajach europejskich. Wspó³czesne przemiany w sposobie organizacji, „Samo- rz¹d terytorialny” 1998, nr 7–8. Controlling jako instrument usprawniaj¹cy zarz¹dzanie us³ugami... 329

Nale¿y mieæ na uwadze, ¿e wymienione dzia³ania konkurencyjne nie wp³y- waj¹ bezpoœrednio na rynek us³ug publicznych, ale kszta³tuj¹ go w sposób po- œredni. Potencjalni inwestorzy, turyœci, œrodki finansowe z UE wi¹¿¹ siê z pro- cesami inwestycyjnymi, które zwiêkszaj¹ liczbê miejsc pracy, powoduj¹c przy- rost dochodów. Wzrost zamo¿noœci mieszkañców prowadzi do poprawy warun- ków ¿ycia, jak i rozwoju samej gminy, w tym œwiadczenia us³ug publicznych. Na rysunku 2 zosta³ przedstawiony przebieg procesu œwiadczenia us³ug publicznych. Pomimo znacznego uproszczenia widaæ wyraŸnie, ¿e istotnymi elementami wp³ywaj¹cymi na ten proces jest ocena zapotrzebowania spo³ecz- nego na us³ugi, ocena form, w jakich prawnie okreœlono mo¿liwoœci zaspokoje- nia popytu na us³ugi, ocena sposobu, w jaki organizacje œwiadcz¹ us³ugi.

Parlament Narzêdzia jakoœci: Wola polityczna normy ISO 9000 Ocena nagrody jakoœci ocena oferta us³ug

Zamówienie Proces spo³eczno-polityczny Proces spo³eczno-polityczny „W jaki sposób jest „Co ma byæ œwiadczone” œwiadczona us³uga”

– wybory klienta – wartoœci (etyka) – ocena konsumenta – akty prawne – sprzê¿enie zwrotne – normy – opcja skarg i za¿aleñ – zasoby finansowe G³os klienta, petenta, g³osowanie obywatela prasa ocena

Rys. 2. Model przebiegu procesu œwiadczenia us³ug publicznych ród³o: „Quality Strategy for Public Services – Productivity for the Future” The Asso- ciation of Finnish Local and Regional Authorities. Ministry of Finance, Helsin- ki 1998, s. 8, cyt. za: K. Lisiecka, O potrzebie planowania strategii jakoœci w sektorze us³ug publicznych, [w:] Zarz¹dzanie jakoœci¹ w jednostkach admi- nistracji publicznej, Orgmasz, Warszawa–Racibórz–Gliwice 2002.

W omawianym procesie mamy trzy kluczowe elementy: standard us³ugi (co ma byæ œwiadczone), sposób œwiadczenia us³ugi, oparty na badaniu potrzeb spo³ecznych (w jaki sposób jest œwiadczona us³uga) i popraw¹ tego sposobu opart¹ na badaniach opinii obywateli. Szansê, ¿e ten zestaw dzia³añ bêdzie s³u- 330 Leszek Borowiec

¿y³ doskonaleniu realizacji us³ug daje wdro¿enie systemu controllingu w proce- sie realizacji us³ug publicznych.

2. Controlling us³ug publicznych w ujêciu systemowym

Podstawowym celem funkcjonowania gmin jest zaspokajanie potrzeb mieszkañców poprzez œwiadczenie us³ug publicznych (spo³ecznych, technicz- nych, administracyjnych) o wysokiej jakoœci, mierzonej satysfakcj¹ mieszkañ- ców. Zadaniem controllingu jest wsparcie i zapewnienie realizacji celów orga- nizacji poprzez system ostrzegawczy (prognozy, analizy) w procesie podejmo- wania decyzji oraz usprawniania zarz¹dzania dla poprawy efektywnoœci funk- cjonowania gminy, w szczególnoœci w procesie œwiadczenia us³ug publicznych. Do podstawowych zadañ controllingu w realizacji us³ug publicznych mo¿na za- liczyæ: • koordynacjê dzia³añ w procesie realizacji us³ug publicznych w zakresie planowania, sterowania, kontroli oraz zasilania w informacje, • gromadzenie, analizowanie i udostêpnianie danych o us³ugach publicz- nych, • zwiêkszenie dostêpnoœci, skutecznoœci i efektywnoœci œwiadczonych us³ug publicznych, • wypracowanie mechanizmów doskonalenia œwiadczenia us³ug publicz- nych, • podniesienie poziomu wiedzy wœród obywateli oraz grupowych odbior- ców us³ug publicznych o minimalnych standardach us³ug oraz metodach ich egzekwowania, • zwiêkszenie liczby gmin, wykorzystuj¹cych standardy realizacji us³ug publicznych, • rozpowszechnienie benchmarkingu w celu doskonalenia œwiadczonych us³ug publicznych, • zwiêkszenie liczby us³ug publicznych œwiadczonych drog¹ elektroniczn¹, • obni¿enie kosztów œwiadczenia us³ug publicznych. Koncepcja controllingu us³ug publicznych gminy zak³ada istnienie nastê- puj¹cych podsystemów6, które s¹ wzajemnie powi¹zane (rys. 3):

6 Por. S. Nahotko, Podstawy controllingu finansowego, Bydgoszcz 2000, s. 60–63. Controlling jako instrument usprawniaj¹cy zarz¹dzanie us³ugami... 331

• planowania zorientowanego na cele strategiczne i operacyjne, • monitorowania realizacji i kontroli œwiadczenia us³ug, • informacyjnego, wspomagaj¹cego procesy decyzyjne, • sterowania (dzia³ania koryguj¹ce cel b¹dŸ metody dojœcia do celu), • koordynacji poszczególnych obszarów funkcjonalnych controllingu z celami gminy w zakresie œwiadczenia us³ug publicznych. System controllingu us³ug publicznych gminy powinien spe³niaæ kilka pod- stawowych funkcji. Z punktu widzenia krótkiego horyzontu czasowego powi- nien monitorowaæ najwa¿niejsze dziedziny ¿ycia publicznego, którymi zarz¹- dzaj¹ samorz¹dy gminne. Winien dostarczaæ wiedzy o kosztach i efektywnoœci

System realizacji us³ug publicznych gminy Cele opisane w Strategicznej Karcie Wyników dla procesu œwiadczenia us³ug publicznych (komunalnych, spo³ecznych, administracyjnych)

Podsystem Planowania

(planowanie iloœci, jakoœci, metod realizacji, kosztów oraz standardó us³ug publicznych)

Podsystem sterowania System controllingu Podsystem kontroli (porównanie planu * planowanie us³ug i zasobów, realizacji celów i zadañ wykonania, analizy, decyz * wspomaganie procesu decyzyjnego, (monitorowanie procesu koryguj¹ce cel b¹dŸ metod * koordynacja dzia³añ, jakoœci us³ug publicznyc dojœcia do celu w realizac * dzia³ania motywacyjne cz³onków oraz mierników us³ug) wynikaj¹cych z BSC) organizacji

Podsystem informacji (rachunkowoœæ, sprawozdawczoœæ bud¿etowa, rachunek kosztów i efektów, wskaŸniki iloœciowe oraz jakoœciowe, informacje z otoczenia organizacji)

Rys. 3. Systemowe ujêcie controllingu gminy w realizacji us³ug publicznych ród³o: opracowanie w³asne na podstawie E Mayer, Controllerdienst und Biokyberne- tik im Dienstleistungsunternehmen Krankenhaus, [w:] Management Controlling im Krankenhaus, Stuttgart-Jena 1996, s. 296–297, cyt. za M. Hass-Symotiuk, Controlling w zarz¹dzaniu zak³adem opieki zdrowotnej, s. 199, [w:] Funkcjo- nowanie controllingu w polskich przedsiêbiorstwach, red. K. Winiarska, Mate- ria³y Konferencyjne Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2000. 332 Leszek Borowiec realizowanych us³ug publicznych, których prezentacja odbywaæ siê powinna na tle innych gmin. Sprowadza siê to do g³ównego celu, jakim jest wspomaganie samorz¹du gminnego w codziennym zarz¹dzaniu. Analiza stanu bie¿¹cego jest niezbêdnym czynnikiem w procesie planowania i doskonalenia us³ug publicz- nych w przysz³oœci. Gromadzone informacje o gminie powinny zostaæ wykorzy- stane w projektach realizowanych w przysz³oœci, np. z funduszy unijnych. Con- trolling wypracowuje mierniki us³ug publicznych, cechy i parametry œwiadcze- nia us³ug. Na tej podstawie budowane s¹ standardy us³ug, czyli ich oczekiwane i nieprzekraczalne wartoœci lub cechy. Bie¿¹ce monitorowanie pozwala na spraw- dzenie czy parametry us³ug odpowiadaj¹ ustanowionym dla nich standardom. Na podstawie powy¿szego mo¿na stwierdziæ, i¿ za³o¿eniami controllingu gminy w realizacji us³ug publicznych s¹: • orientacja na cele – sformu³owanie celów, np. w Strategicznej Karcie Wyników umo¿liwia poinformowanie pracowników, czego siê od nich oczekuje w najbli¿szym czasie i jakie s¹ cele dzia³ania urzêdu w zakre- sie œwiadczenia us³ug, • orientacja na przysz³oœæ – niezbêdne jest opracowanie i wdro¿enie no- wych koncepcji, instrumentów oraz narzêdzi dostarczaj¹cych informa- cji o sposobie i jakoœci wykonywania zadañ publicznych – controlling orientuje dzia³alnoœæ organizacji na przysz³oœæ, • orientacja na „w¹skie gard³a” – najs³absze ogniwo gminy w przypadku pojawienia siê obci¹¿eñ stanie siê pierwszym Ÿród³em problemów – za- daniem controllingu jest wyszukiwanie tych „garde³”, • orientacja na rynek – gmina kszta³tuje rynek us³ugodawców i formy re- alizacji us³ug publicznych, jest te¿ podmiotem, uczestnicz¹cym w pozy- skiwaniu kapita³u na rynku, • orientacja na klienta – gmina powo³ana jest do zaspokajania potrzeb swoich mieszkañców – controlling winien dostarczaæ informacji o ilo- œci, jakoœci i zakresie œwiadczonych us³ug. Warunkiem koniecznym skutecznego wykorzystania controllingu w reali- zacji us³ug publicznych jest jednoczesne stosowanie funkcji controlling w za- kresie planowania, sterowania, informacji, kontroli oraz koordynacji ca³ego pro- cesu. W ramach systemu controllingu w zakresie us³ug publicznych mo¿emy mówiæ o planowaniu us³ug publicznych, standardach œwiadczeñ oraz ich dosko- Controlling jako instrument usprawniaj¹cy zarz¹dzanie us³ugami... 333 naleniu. Schematy dostarczania us³ug to podstawowe kana³y docierania do od- biorców, którzy powinni mieæ œwiadomoœæ istniej¹cych rozwi¹zañ. Ca³y ten pro- ces nale¿y monitorowaæ, oceniaæ i dokonywaæ aktualizacji planów œwiadczenia us³ug. Wykorzystanie funkcji controllingu sprowadza siê do monitorowania pa- rametrów dostarczanych us³ug, pod wzglêdem przyjêtych standardów. Równie istotna jest ocena obowi¹zuj¹cych standardów i ewentualna ich weryfikacja b¹dŸ aktualizacja.

Podsumowanie

Reforma samorz¹dowa w 1990 r. zapocz¹tkowa³a w Polsce debatê nad me- todami i narzêdziami dzia³ania administracji publicznej. Po reformie administra- cyjnej 1998 roku rozpocz¹³ siê proces wdra¿ania nowoczesnych metod zarz¹- dzania zadaniami publicznymi. Koncepcja controllingu traktuje gminê jako dostawcê specyficznych us³ug, a nie jak sformalizowane urzêdy, wykonuj¹ce prawem przypisane, biurokratycz- ne dzia³ania. Podstawowe funkcje urzêdów nale¿y analizowaæ z punktu widze- nia klienta zewnêtrznego (mieszkañców) b¹dŸ wewnêtrznego (innego urzêdu, innej jednostki publicznej). Dzia³anie administracji zorientowane jest na oby- watela jako odbiorcê us³ug i klienta, a gmina postrzegana jest jako odpowie- dzialna za dostarczanie us³ug publicznych. Odpowiedzialnoœæ oznacza dostêp- noœæ us³ugi oraz jakoœæ zgodn¹ ze znanymi i spo³ecznie akceptowanymi norma- mi. Odbywa siê to poprzez stosowanie zasady skutecznoœci i efektywnoœci w re- alizacji us³ug publicznych. Wprowadzenie nowoczesnego systemu zarz¹dzania jest równoznaczne z koniecznoœci¹ zbudowania w gminie – w ramach systemu controllingu – pod- systemu pomiaru dokonañ jednostki, badaj¹cego efektywnoœæ wewn¹trzorgani- zacyjn¹ przy œwiadczeniu us³ug publicznych oraz stopieñ realizacji ustalonych standardów. Podstawowym celem controllingu gminy w procesie realizacji us³ug publicznych jest tworzenie „sprzê¿enia zwrotnego”, oceniaj¹cego przyjê- ty przez kierownictwo system zarz¹dzania poprzez pomiar wewnêtrznych i zew- nêtrznych dokonañ gminy. Je¿eli analizy wyników pomiaru dokonañ wskazuj¹ na efektywne i skuteczne wykonywanie zadañ przez jednostkê, œwiadczy to o dobrze „dopasowanym” do jednostki systemie controllingu. Je¿eli dokonania nie s¹ optymalne, to z analiz wyników mo¿na oceniæ, w którym miejscu przyjê- 334 Leszek Borowiec ty system zarz¹dzania jednostk¹ nie dzia³a skutecznie i gdzie nale¿y przepro- wadziæ zmiany. Wykorzystanie controllingu jako instrumentu zarz¹dzania gmin¹ pozwala na wykreowanie w polskich gminach sk³onnoœci do doskonalenia procesu œwiadczenia us³ug publicznych. Pomiar dokonañ gminy jest niezbêdny w ra- mach controllingu us³ug publicznych, gdy¿ umo¿liwia obywatelom ocenê wy- wi¹zywania siê organu w³adzy publicznej z ustawowych zadañ oraz dostarcza informacji niezbêdnych dla procesów doskonalenia.

Bibliografia

Hass-Symotiuk M., Controlling w zarz¹dzaniu zak³adem opieki zdrowotnej, [w:] Funk- cjonowanie controllingu w polskich przedsiêbiorstwach, red. K. Winiarska, Mate- ria³y Konferencyjne Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2000. Hood Ch., A Public Management for All Seasons?, „Public Administration” 1991, Vol. 69(1). Lisiecka K., O potrzebie planowania strategii jakoœci w sektorze us³ug publicznych, [w:] Zarz¹dzanie jakoœci¹ w jednostkach administracji publicznej, Orgmasz, Warsza- wa–Racibórz–Gliwice 2002. Nahotko S., Podstawy controllingu finansowego, Bydgoszcz 2000. Nutley S., Osborne S., The Public Sector Management, Handbook, 1994. Rynek us³ug komunalnych w Polsce, red. T. Aziewicz, Instytut Badañ nad Gospodark¹ Rynkow¹, Gdañsk–Lublin 1994. Swianiewicz P., Us³ugi komunalne w krajach europejskich. Wspó³czesne przemiany w sposobie organizacji, „Samorz¹d terytorialny” 1998, nr 7–8. Tomanek R., Organizacja us³ug komunalnych w aglomeracjach, „Samorz¹d Terytorial- ny” 1997, nr 3. Wojciechowski E., Zarz¹dzanie w samorz¹dzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003. Wojnicka E., Dostosowanie us³ug komunalnych w Polsce do wymogów wspólnotowych, „Wspólnoty Europejskie, Biuletyn informacyjny” 1999, nr 4. Controlling jako instrument usprawniaj¹cy zarz¹dzanie us³ugami... 335

CONTROLLING AS AN INSTRUMENT IMPROVING THE MANAGEMENT OF COMMUNITY PUBLIC SERVICES

Summary

The article presents controlling as an instrument of management, which improves management of public services. Currently, the model referred to as a new public man- agement is the very method gaining its popularity in public management. Controlling perfectly matches that concept by enabling establishing service standards, activity meas- urements and better control of results. In this article a role of community in the process of rendering services has been described. Controlling of public services realization has been presented by a system approach with particular regard to the function of planning, informing, directing and controlling. Additionally, the article presents foundations of the concept as well as tasks and functions of the controlling adapted to the realization of the process of rendering services in a community. 336 Leszek Borowiec Partnerstwo publiczno-prywatne a system zamówieñ publicznych w Polsce... 337

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

DOROTA KORENIK

PARTNERSTWO PUBLICZNO-PRYWATNE A SYSTEM ZAMÓWIEÑ PUBLICZNYCH W POLSCE (Z UWZGLÊDNIENIEM PUNKTU WIDZENIA BANKU)

Wprowadzenie

W niniejszym opracowaniu autorka stawia dwa cele: • porównanie dwu zbli¿onych do siebie instytucji, jakimi s¹ partnerstwo publiczno-prywatne (PPP) i zamówienie publiczne, • wskazanie, po dokonaniu w/w porównania, na czym mo¿e polegaæ atrakcyjnoœæ partnerstwa publiczno-prywatnego z perspektywy banku fi- nansuj¹cego potrzeby jednostki samorz¹du terytorialnego. Dla osi¹gniêcia celu pierwszego pos³u¿ono siê technik¹ porównania aspek- tów prawnych okreœlaj¹cych poszczególne instytucje (PPP i system zamówieñ publicznych), natomiast cel drugi starano siê osi¹gn¹æ w czêœci koñcowej opra- cowania.

Porównanie rozwi¹zañ prawnych w Polsce dotycz¹cych konstrukcji partnerstwa publiczno-prywatnego i zamówieñ publicznych

Wejœcie w ¿ycie Ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno- prywatnym wywo³a³o zmiany w wielu dot¹d obowi¹zuj¹cych aktach prawnych. Dokument w sposób szczególny odniós³ siê zw³aszcza do Ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówieñ publicznych, która stanowi jakoby „bazê” dla 338 Dorota Korenik rozwi¹zania, jakim jest PPP. Ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym wie- lokrotnie odwo³uje siê do tego aktu prawnego oraz czerpie z niego wzory w wie- lu wa¿nych kwestiach, gdy¿ powierzenie wykonania zadania publicznego pod- miotowi prywatnemu ³¹czy siê z jego wyborem w drodze przetargu. Ponadto obie formu³y (PPP oraz tradycyjne zamówienia publiczne), choæ odmienne, s³u- ¿¹ temu samemu celowi – realizacji zadañ publicznych. Spróbujmy wskazaæ najwa¿niejsze zapisy prawne, które ró¿nicuj¹ realizacjê przedsiêwziêæ w dwóch wy¿ej przedstawionych wariantach1. Dotycz¹ one: przedmiotu umowy, kwestii finansowania, przygotowania oferty, zasad i trybu wyboru partnera prywatne- go, zasad og³aszania. Przedmiot umowy. Partnerstwo publiczno-prywatne obejmuje znacznie szerszy zakres przedsiêwziêæ w porównaniu z zamówieniami publicznymi, któ- re ograniczaj¹ siê do us³ug, dostaw oraz robót budowlanych. Nowe rozwi¹zanie prawne umo¿liwia wspó³pracê partnerów publicznego i prywatnego ju¿ od fazy projektowania, poprzez wdra¿anie czy wykonanie po zarz¹dzanie ³¹cznie z póŸ- niejszymi akcjami szkoleniowymi, edukacyjnymi czy promocyjnymi. Finansowanie. Istotn¹ rolê w projekcie PPP odgrywa wynagrodzenie pod- miotu prywatnego, którym mo¿e byæ zap³ata okreœlonej sumy przez podmiot publiczny, b¹dŸ te¿ prawo do uzyskania po¿ytków lub czerpania innych korzy- œci z realizacji przedsiêwziêcia. W zamian za to, jest on zobligowany do wnie- sienia ca³oœci b¹dŸ czêœci œrodków na jego realizacjê, albo zapewnienie ich z in- nych Ÿróde³. Jeœli jednak wynagrodzenie partnera prywatnego pochodzi w ca³o- œci ze œrodków strony publicznej, to do wyboru oferty najkorzystniejszej maj¹ pe³ne zastosowanie wy³¹cznie przepisy prawa zamówieñ publicznych2. Podmiot publiczny wnosi wk³ad w³asny w formie sfinansowania czêœci kosztów przed- siêwziêcia b¹dŸ poprzez wniesienie przedsiêbiorstwa, nieruchomoœci lub rzeczy ruchomej, licencji i innych wartoœci niematerialnych lub prawnych, a w szcze- gólnych przypadkach w formie darowizny, sprzeda¿y (z zastrze¿eniem odkupu), u¿yczenia, u¿ytkowania, najmu albo dzier¿awy. Dok³adne warunki wniesienia

1 Przeprowadzona analiza obejmuje zmiany w ustawie Prawo zamówieñ publicznych wprowa- dzone Ustaw¹ z dnia 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówieñ publicznych oraz ustawy o odpowiedzialnoœci za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, z dnia 24 kwietnia 2006. 2 Procedura realizacji partnerstwa publiczno-prywatnego, NowePrzetargi.pl, http://www.no- weprzetargi.pl. Partnerstwo publiczno-prywatne a system zamówieñ publicznych w Polsce... 339 wk³adu w³asnego oraz wyp³acenia wynagrodzenia okreœla umowa partnerstwa publiczno-prywatnego.

Ustawa z dnia 25 lipca 2005 r. Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. zamówieñ publicznych (tekst ujednolicony nr 169, poz. 1420) przez Urz¹d Zamówieñ Publicznych Dz. U. z 2004 r. nr 19, poz. 177, nr 96, poz. Art. 2 959, nr 116, poz. 1207, nNr 145, poz. 1537 1. Przedmiotem umowy o partnerstwie i nr 273, poz. 2703, z 2005 r. nr 163, poz. publiczno-prywatnym jest realizacja przez 1362, nr 184, poz. 1539 z 2006 r.) partnera prywatnego przedsiêwziêcia za wynagrodzeniem na rzecz podmiotu Art. 2 publicznego. 6) o zamówieniach publicznych – nale¿y Art. 3 przez to rozumieæ umowy odp³atne zawie- 1) inwestycja – budowê, rozbudowê, rane miêdzy zamawiaj¹cym a wykonawc¹, przebudowê po³¹czon¹ z eksploatacj¹, których przedmiotem s¹ us³ugi, dostawy utrzymaniem lub zarz¹dzaniem sk³adnikiem lub roboty budowlane. maj¹tkowym, bêd¹cym przedmiotem tej inwestycji albo z ni¹ zwi¹zanym, lub œwiadczenie powi¹zanych z nim us³ug publicznych; 4) przedsiêwziêcie – nastêpuj¹ce dzia³ania: a) zaprojektowanie lub realizacjê inwestycji w wykonaniu zadania publicznego, b) œwiadczenie us³ug publicznych przez okres powy¿ej 3 lat, je¿eli obejmuje eksploatacjê, utrzymanie lub zarz¹dzanie niezbêdnym do tego sk³adnikiem maj¹tkowym, c) dzia³anie na rzecz rozwoju gospodar- czego i spo³ecznego, w tym recitali- zacji albo zagospodarowania miasta lub jego czêœci albo innego obszaru, przeprowadzone na podstawie pro- jektu przed³o¿onego przez podmiot publiczny lub po³¹czone z jego zaprojektowaniem przez partnera prywatnego, je¿eli wynagrodzenie partnera prywatnego nie bêdzie mieæ formy zap³aty sumy pieniê¿nej przez podmiot publiczny, d) przedsiêwziêcie pilota¿owe, promocyj- ne, naukowe, edukacyjne lub kulturalne, wspomagaj¹ce realizacjê zadañ pub- licznych, je¿eli wynagrodzenie partnera prywatnego bêdzie pochodzi³o w prze- wa¿aj¹cej czêœci ze Ÿróde³ innych ni¿ œrodki podmiotu publicznego 340 Dorota Korenik

Przygotowanie oferty. W formule PPP podmiot prywatny, chc¹cy zreali- zowaæ przedsiêwziêcie z zakresu us³ug publicznych, zobligowany jest do spo- rz¹dzenia jego projektu oraz specyfikacji oferty we w³asnym zakresie oraz z³o- ¿enia wniosku do podmiotu publicznego. Jedynie w przypadku szczególnie skomplikowanych przedsiêwziêæ, b¹dŸ wymagaj¹cych poniesienia znacznych œrodków finansowych, podmiot publiczny mo¿e pokryæ czêœæ kosztów przygo- towania oferty wszystkim oferentom na równych warunkach. To rozwi¹zanie ma na celu zachêcenie potencjalnych partnerów prywatnych do przygotowywa- nia ofert na jak najwy¿szym poziomie merytorycznym i zainwestowania w³as- nych œrodków w celu sporz¹dzenia oferty3. Jednak ustawa zastrzega, i¿ inicja- tor i pomys³odawca przedsiêwziêcia nie mo¿e byæ w ¿aden sposób faworyzo- wany w procesie wyboru partnera do projektu PPP i ostatecznie zlecenie mo¿e otrzymaæ inna firma, oferuj¹ca korzystniejsze warunki. W okresie prac nad projektem ustawy o PPP pojawia³y siê opinie, i¿ takie rozwi¹zanie nie przyniesie spodziewanych efektów. Nikt nie bêdzie chcia³ od- daæ swojego autorskiego pomys³u4. Jednak bezpoœredni kontakt z doœwiadczo- nym podmiotem prywatnym oraz konsultacje maj¹ce na celu opracowanie jak najlepszego projektu wykonania zadania wydaj¹ siê byæ niezbêdne. Formu³a PPP ma bowiem zastosowanie przede wszystkim w przedsiêwziêciach du¿ych i skomplikowanych, st¹d personel podmiotu publicznego mo¿e mieæ problemy z samodzielnym opracowaniem szczegó³owej specyfikacji przedsiêwziêcia. Po- nadto „problemem ustawy o partnerstwie jest koniecznoœæ objêcia ni¹ zarówno przedsiêwziêæ ogromnych, takich jak druga linia metra w Warszawie, jak i tych najmniejszych, np. budowa i konserwacja sieci œwiat³owodowej w zwi¹zku gmin wiejskich. W drugim przypadku zwi¹zek gmin nie ma ani zaplecza tech- nicznego, ani wiedzy, by przygotowaæ choæby specyfikacjê przetargu”5. Tak wiêc przyjête w ustawie rozwi¹zanie wydaje siê byæ uzasadnionym. Ustawa o PPP wprowadzi³a dodatkowo etap analizy przedsiêwziêcia w procesie przygotowania projektu, której celem jest wykazanie przez podmiot publiczny korzyœci i zagro¿eñ realizacji inwestycji w tej formule. Jeœli z anali-

3 A. Koz³owska, Jak wybraæ partnera prywatnego do wspólnej realizacji zadania publiczne- go, „Gazeta Samorz¹du i Administracji”, nr 24 (198) – 21 listopada – 4 grudnia 2005, s. 30. 4 K. Niklewicz, GroŸba kolizji ustaw o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym i zamówieniach publicznych, http://gospodarka.gazeta.pl/firma/1,61785,1851268.html. 5 Ibidem. Partnerstwo publiczno-prywatne a system zamówieñ publicznych w Polsce... 341 zy wynika, i¿ projekt wymaga choæby czêœciowego finansowania z bud¿etu pañ- stwa, na wniosek podmiotu publicznego, wymaga on zezwolenia ministra w³aœ- ciwego do spraw finansów publicznych. Po przeprowadzeniu analizy podmiot publiczny sporz¹dza tzw. „Specyfi- kacjê wyboru partnera prywatnego”, w której okreœla warunki, jakie powinien spe³niaæ potencjalny partner publiczny oraz kryteria jego oceny. Dokument ten jest zbli¿ony form¹ do specyfikacji istotnych warunków zamówienia (art. 36 Ustawy Prawo zamówieñ publicznych), w której formu³owane s¹ najistotniej- sze za³o¿enia procesu zamówienia publicznego. Zasady i tryb wyboru partnera prywatnego. Proces wyboru partnera prywatnego nie jest to¿samy z procedur¹ udzielenia zamówienia publicznego. Podstawowe ró¿nice pomiêdzy przeprowadzaniem projektu inwestycyjnego w formule PPP b¹dŸ w formie zamówienia publicznego wynikaj¹ z odmiennych zasad oraz trybu wyboru partnera prywatnego. Definiuje to artyku³ 14 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Art. 14 Do wyboru partnera prywatnego i umów o partnerstwie publiczno-prywatnym w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje siê odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówieñ publicznych (Dz.U. nr 19, poz. 177, z póŸn. zm.2), zwanej dalej „ustaw¹ – Prawo zamówieñ publicznych”, z wyj¹tkiem art. 55, art. 91, ust. 3, art. 142, ust. 2, art. 67, ust. 1, pkt 6 i 7 oraz art. 144 w zakresie, w jakim specyfikacja wyboru partnera prywatnego okreœla warunki zmiany lub uzupe³nienia umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a tak¿e art. 145.

A. Nieuwzglêdnienie art. 55 Ustawy Prawo zamówieñ publicznych, który wymienia okolicznoœci, jakie musz¹ zaistnieæ do wyboru partnera w wyniku za- stosowania negocjacji z og³oszeniem, sugeruje tê formê jako w³aœciw¹ dla wy- boru partnera prywatnego w formule PPP. Negocjacje z og³oszeniem to tryb udzielenia zamówienia, w którym, po publicznym og³oszeniu o zamówieniu za- mawiaj¹cy zaprasza wykonawców dopuszczonych do udzia³u w postêpowaniu do sk³adania ofert wstêpnych niezawieraj¹cych ceny, prowadzi z nimi negocja- cje, a nastêpnie zaprasza ich do sk³adania ofert6. Prowadzenie rozmów z kan- dydatami sprzyja wyborowi oferty najkorzystniejszej, umo¿liwiaj¹cej realizacjê zadania w sposób najbardziej efektywny.

6 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówieñ publicznych..., art. 54. 342 Dorota Korenik

B. W przedsiêwziêciu realizowanym w formule PPP znaczenia nabieraj¹ cechy poszczególnych podmiotów prywatnych oraz sposób wykonania zadania. Partner prywatny wybierany jest z grona kandydatów ze wzglêdu na przewagê w trzech dziedzinach – wiarygodnoœci technicznej, ekonomicznej oraz finanso- wej, przede wszystkim zaœ uwzglêdnia siê podzia³ ryzyk pomiêdzy stronami umowy. Tymczasem przy zastosowaniu zamówienia publicznego kryterium cech podmiotowych jest niedopuszczalne, zaœ czynnikami decyduj¹cymi s¹ cena oraz termin realizacji zamówienia.

Art. 15 Art. 91 1. Najkorzystniejsza w rozumieniu ustawy 2. Kryteriami oceny ofert s¹ cena albo cena jest oferta, która przedstawia najkorzyst- i inne kryteria odnosz¹ce siê do przedmio- niejszy bilans wynagrodzenia i innych tu zamówienia, w szczególnoœci jakoœæ, kryteriów odnosz¹cych siê do przedmiotu funkcjonalnoœæ, parametry techniczne, przedsiêwziêcia, w tym: zastosowanie najlepszych dostêpnych 1) podzia³u zadañ i ryzyk zwi¹zanych technologii w zakresie oddzia³ywania na z przedsiêwziêciem pomiêdzy podmio- œrodowisko, koszty eksploatacji, serwis tem publicznym i partnerem prywatnym oraz termin wykonania zamówienia. oraz 3. Kryteria oceny ofert nie mog¹ dotyczyæ 2) terminów i wysokoœci przewidywanych w³aœciwoœci wykonawcy, a w szczegól- p³atnoœci z tytu³u zap³aty sumy pieniê¿- noœci jego wiarygodnoœci ekonomicznej, nej lub innych œwiadczeñ podmiotu technicznej lub finansowej. publicznego, je¿eli s¹ one planowane.

W przypadku zamówieñ publicznych wybór oferty najkorzystniejszej na podstawie kryteriów oceny ofert nale¿y odró¿niæ od oceny spe³niania warun- ków udzia³u w postêpowaniu, której zamawiaj¹cy dokonuje na podstawie kry- teriów oceny spe³niania warunków. S¹ to czynnoœci wzglêdem siebie odrêbne, wywo³uj¹ce odmienne skutki prawne7. Do postêpowania w sprawie wyboru partnera prywatnego nie stosuje siê ponadto przepisów Prawa zamówieñ publicznych dotycz¹cych: kontroli uprzed- niej i nastêpczej, kar pieniê¿nych, obserwatora, protestu, odwo³ania, skargi, pro- toko³u postêpowania, og³oszeñ8. W miejscu tym nale¿y jednak zaznaczyæ, i¿ wed³ug Ustawy z dnia 7kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówieñ publicznych oraz usta-

7 Art. 91 Kryteria oceny ofert, Grupa Biznes Polska , www.biznes-polska.pl. 8 Ustawa o partnerstwie publiczno-prawnym w pytaniach i odpowiedziach, NowePrzetargi.pl, www.noweprzetargi.pl na dzieñ 4 grudnia 2005. Partnerstwo publiczno-prywatne a system zamówieñ publicznych w Polsce... 343 wy o odpowiedzialnoœci za naruszenie dyscypliny finansów publicznych po ar- tykule 91 wystêpuje artyku³ 91a, który w przypadku prowadzenia postêpowa- nia w trybie przetargu nieograniczonego, przetargu ograniczonego lub negocja- cji z og³oszeniem zaleca po dokonaniu oceny ofert, w celu wyboru najkorzyst- niejszej oferty, przeprowadzenie jednoetapowej aukcji elektronicznej, jeœli by³a ona przewidziana w og³oszeniu o zamówieniu oraz z³o¿ono co najmniej 3 ofer- ty niepodlegaj¹ce odrzuceniu. Kryteriami oceny ofert w toku aukcji elektronicz- nej s¹ wy³¹cznie kryteria okreœlone w specyfikacji istotnych warunków zamó- wienia, umo¿liwiaj¹ce automatyczn¹ ocenê oferty bez ingerencji zamawiaj¹ce- go, wskazane spoœród kryteriów, na których podstawie dokonano oceny ofert przed otwarciem aukcji elektronicznej9. C. Zastosowanie formu³y PPP przy umowie, której przedmiotem s¹ œwiad- czenia okresowe lub ci¹g³e w okresie d³u¿szym ni¿ 3 lata, nie jest uwarunko- wane uzyskaniem zgody Prezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych. Podmiot pu- bliczny musi jednak uwzglêdniæ te same przes³anki, jakie rozpatruje Prezes Urzêdu w przypadku udzielania zgody na zamówienie publiczne na podobnych warunkach.

Art. 16 Art. 142 (treœæ sprzed zmiany z 7.04.06 r.) Podmiot publiczny podejmuj¹c decyzjê 2. Zawarcie umowy, której przedmiotem s¹ o zawarciu umowy o partnerstwie publicz- œwiadczenia okresowe lub ci¹g³e, na okres no-prywatnym, obejmuj¹cej œwiadczenia d³u¿szy ni¿ 3 lata, wymaga zgody Prezesa okresowe lub ci¹g³e, na okres d³u¿szy ni¿ Urzêdu wyra¿onej w drodze decyzji 3 lata, bierze pod uwagê przes³anki, administracyjnej, udzielonej przed wszczêciem o których mowa w art. 142 ust. 3 ustawy – postêpowania o udzielenie zamówienia. Prawo zamówieñ publicznych. 3. Udzielaj¹c zgody, o której mowa w ust. 2, Prezes Urzêdu bierze pod uwagê w szczegól- noœci: 1) zakres planowanych nak³adów oraz okres niezbêdny do ich sp³aty lub zwrotu; 2) zdolnoœci p³atnicze zamawiaj¹cego; 3) czy wykonanie zamówienia w okresie wnioskowanym przez zamawiaj¹cego spowoduje oszczêdnoœci kosztów realizacji zamówienia w stosunku do okresu trzyletniego.

9 Ustawa z dnia 7 kwietnia 2006 r..., art. 91a, ust. 3. 344 Dorota Korenik

Wprowadzone w kwietniu 2006 roku zmiany w ustawie Prawo zamówieñ publicznych wyd³u¿y³y jednak wymieniony w art. 142, ust. 2 okres, na jaki za- wiera siê umowê wymagaj¹cej zgody Prezesa Urzêdu Zamówieñ Publicznych do ponad 4 lat, nadaj¹c powy¿szym artyku³om nastêpuj¹ce brzmienie:

Art. 142 2. Zamawiaj¹cy mo¿e zawrzeæ umowê, której przedmiotem s¹ œwiadczenia okresowe lub ci¹g³e, na okres d³u¿szy ni¿ 4 lata, je¿eli wykonanie zamówienia w d³u¿szym okresie spowoduje oszczêdnoœci kosztów realizacji zamówienia w stosunku do okresu czterolet- niego lub jest to uzasadnione zdolnoœciami p³atniczymi zamawiaj¹cego lub zakresem planownych nak³adów oraz okresem niezbêdnym do ich sp³aty. 3. Je¿eli wartoœæ zamówienia, o którym mowa w ust. 2, jest równa lub przekracza kwoty okreœlone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, zamawiaj¹cy, w terminie 3 dni od wszczêcia postêpowania, zawiadamia Prezesa Urzêdu o zamiarze zawarcia umowy na okres d³u¿szy ni¿ 4 lata, podaj¹c uzasadnienie faktyczne i prawne. 4. Przepisu ust. 3 nie stosuje siê w przypadku umów: 1) kredytu i po¿yczki, 2) rachunku bankowego, je¿eli okres umowy nie przekracza 5 lat, 3) ubezpieczenia, je¿eli okres umowy nie przekracza 5 lat, 4) koncesji.

D. W przypadku zastosowania zamówieñ z wolnej rêki, a wiêc trybu, w którym zamawiaj¹cy udziela zamówienia po negocjacjach tylko z jednym wy- konawc¹, ustawa o PPP wprowadza zmiany w zakresie warunków zastosowa- nia takiej formy. Nie stosuje siê jej w przypadku udzielania: • w okresie 3 lat od udzielenia zamówienia podstawowego, dotychczaso- wemu wykonawcy us³ug lub robót budowlanych zamówieñ uzupe³nia- j¹cych, stanowi¹cych nie wiêcej ni¿ 20% wartoœci zamówienia podsta- wowego i polegaj¹cych na powtórzeniu tego samego rodzaju zamówieñ, je¿eli zamówienie podstawowe zosta³o udzielone w trybie przetargu nie- ograniczonego lub ograniczonego, a zamówienie uzupe³niaj¹ce by³o przewidziane w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dla zamó- wienia podstawowego i dotyczy przedmiotu zamówienia w niej okreœlo- nego, • w okresie 3 lat od udzielenia zamówienia podstawowego, dotychczaso- wemu wykonawcy dostaw, zamówieñ uzupe³niaj¹cych, stanowi¹cych nie wiêcej ni¿ 20% wartoœci zamówienia podstawowego i polegaj¹cych na rozszerzeniu dostawy, je¿eli zmiana wykonawcy powodowa³aby ko- Partnerstwo publiczno-prywatne a system zamówieñ publicznych w Polsce... 345

niecznoœæ nabywania rzeczy o innych parametrach technicznych, co po- wodowa³oby niekompatybilnoœæ techniczn¹ lub nieproporcjonalnie du¿e trudnoœci techniczne w u¿ytkowaniu i dozorze, je¿eli zamówienie pod- stawowe zosta³o udzielone w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego, a zamówienie uzupe³niaj¹ce by³o przewidziane w specy- fikacji istotnych warunków zamówienia dla zamówienia podstawowego i dotyczy przedmiotu zamówienia w niej okreœlonego10. Umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym. W formule PPP dopusz- czona jest zmiana warunków umowy oraz uzupe³nienie umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, a tak¿e zmiana zakresu przedsiêwziêcia. Okreœla je spe- cyfikacja wyboru partnera prywatnego, a warunki i procedury ich wprowadze- nia musz¹ byæ zapisane w umowie. O zmianach tych musi byæ jednak ka¿dora- zowo informowany przez podmiot publiczny minister w³aœciwy do spraw gos- podarki, jeœli nastêpuje zmiana kwoty wydatków (równie¿ w poszczególnych la- tach) na wykonanie umowy, w tym zmiana ³¹cznej kwoty wydatków bud¿etu oraz podzia³u ryzyk, zwi¹zanych z realizacj¹ przedsiêwziêcia, pomiêdzy part- nera prywatnego i podmiot publiczny. W przypadku zamówieñ publicznych zmiany postanowieñ zawartej umowy w stosunku do treœci oferty, na której pod- stawie dokonano wyboru wykonawcy, s¹ dopuszczalne jedynie wtedy, jeœli za- istnieje koniecznoœæ wprowadzenia takich zmian w wyniku okolicznoœci, któ- rych nie mo¿na by³o przewidzieæ w chwili zawarcia umowy, lub zmiany te s¹ korzystne dla zamawiaj¹cego. Ka¿d¹ inn¹ zmianê uwa¿a siê za niewa¿n¹. W ra- zie zaistnienia istotnej zmiany okolicznoœci powoduj¹cej, ¿e wykonanie umo- wy nie le¿y w interesie publicznym, czego nie mo¿na by³o przewidzieæ w chwi- li zawarcia umowy, Ustawa Prawo zamówieñ publicznych przyznaje ponadto zamawiaj¹cemu prawo odst¹pienia od umowy w terminie 30 dni od powziêcia wiadomoœci o tych okolicznoœciach. W takim przypadku wykonawca mo¿e ¿¹- daæ wy³¹cznie wynagrodzenia nale¿nego z tytu³u wykonania czêœci umowy. Za- sada ta nie obowi¹zuje w przypadku umowy o partnerstwie publiczno-prywat- nym. Tytu³em do roszczeñ dla partnera prywatnego jest zawarta umowa. W przypadku zerwania umowy przez partnera publicznego, partnerowi prywat- nemu przys³uguje odszkodowanie11.

10 Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówieñ publicznych, art. 67 ust. 1, pkt 6 i 7. 11 Ustawa o partnerstwie publiczno-prawnym w pytaniach i odpowiedziach... 346 Dorota Korenik

Zasady og³aszania. Podobnie jak w przypadku tradycyjnych zamówieñ publicznych, podczas realizacji przedsiêwziêcia z wykorzystaniem formu³y PPP, istnieje obowi¹zek og³oszenia informacji o jego planowanej realizacji w Biule- tynie Zamówieñ Publicznych i Biuletynie Informacji Publicznej. Niewywi¹za- nie siê z tego obowi¹zku skutkuje niewa¿noœci¹ umowy zawartej w ramach PPP.

Konkluzje ze szczególnym uwzglêdnieniem punktu widzenia banku finansuj¹cego potrzeby jednostki samorz¹du terytorialnego

Logiczne jest, ¿e banki przystêpuj¹ce do sfinansowania projektów jednost- ki samorz¹du terytorialnego powinny zwróciæ uwagê na poprawnoœæ projektu z formalnego punktu widzenia, aby nie naraziæ siê na problemy prawid³owego przebiegu umowy finansowania jako konsekwencji niezgodnoœci przedsiêwziê- cia klienta samorz¹dowego ze stosownymi regulacjami prawnymi. Ponadto wie- dza ta jest nieodzowna bankom, które chc¹ podj¹æ siê wysi³ku doradzania jed- nostkom samorz¹dowym w sprawach najlepszego sposobu rozwi¹zania proble- mu dostarczania us³ug publicznych wystarczaj¹cej jakoœci i pod wzglêdem ilo- œci oraz ich ci¹g³oœci. W tym wypadku jednak banki powinny mieæ na uwadze dodatkowo inny sposób œwiadczenia us³ug o charakterze u¿ytecznoœci publicz- nej, tj. prywatyzacjê maj¹tku komunalnego. Szczególnie wiele mo¿liwoœci dla rozwi¹zania problemu niedostatku wysokiej jakoœci us³ug z powodu permanent- nych niedostatków zasobów pieni¹dza publicznego stwarza formu³a partnerstwa publiczno-prywatnego. I na niej pracownicy banku mog¹ koncentrowaæ swoj¹ uwagê. Partnerstwo publiczno-prywatne mo¿na umiejscowiæ pomiêdzy prywatyza- cj¹ a tradycyjnymi zamówieniami publicznymi. Natomiast granice pomiêdzy tymi trzema rodzajami wspó³pracy sektorów publicznego i prywatnego nie we wszystkich przypadkach s¹ ostre12. W odró¿nieniu od prywatyzacji sektor pub- liczny ma okreœlony wp³yw na w³aœciwoœci us³ug, z kolei w przeciwieñstwie do tradycyjnych zamówieñ publicznych decyduj¹ca czêœæ œrodków finansuj¹cych przedsiêwziêcie pochodzi od partnera prywatnego, jako ¿e zamówienie publicz-

12 Sektor publiczny w Polsce i na Œwiecie. Miêdzy upadkiem a rozkwitem, red. J. Kleer, CeDe- Wu., Warszawa 2005, s. 172. Partnerstwo publiczno-prywatne a system zamówieñ publicznych w Polsce... 347 ne definiowane jest jako umowa zawierana odp³atnie miêdzy zamawiaj¹cym a wykonawc¹, której przedmiotem s¹ us³ugi, dostawy lub roboty budowlane. Partnerstwo publiczno-prywatne „jest partnerstwem miêdzy sektorem pub- licznym oraz prywatnym do celu przedstawienia projektu lub œwiadczenia us³u- gi tradycyjnie œwiadczonej przez sektor publiczny. PPP uznaje, i¿ obie strony czerpi¹ pewne korzyœci, odpowiednie do stopnia realizowania przez nieokreœlo- nych zadañ. Przez umo¿liwienie ka¿demu z sektorów robienia tego, co potrafi najlepiej, us³ugi oraz infrastruktura publiczna s¹ realizowane w sposób najbar- dziej efektywny gospodarczo”13. Z punktu widzenia banku (i jednostki samo- rz¹du terytorialnego równie¿) najwa¿niejsze aspekty ekonomiczne PPP to za- anga¿owanie kapita³owe obu stron wspó³pracy, szczególny podzia³ ryzyka oraz wy¿sza jakoœæ œwiadczonych us³ug. W PPP ka¿dy z partnerów przejmuje na sie- bie tê czêœæ ryzyka, z któr¹ lepiej sobie poradzi. Ryzyko wyst¹pienia ró¿nych problemów w trakcie budowy i w czasie eksploatacji podra¿a koszty przedsiê- wziêcia. Je¿eli ka¿da ze stron potrafi to ryzyko zmniejszyæ, a bêd¹ one tym za- interesowane ze wzglêdu na przysz³e zyski, to wtedy i koszty ca³ego projektu malej¹. Im wiêksze ryzyko bierze na siebie jedna ze stron, tym wiêkszy powin- na mieæ udzia³ w zyskach z danego przedsiêwziêcia. Ten racjonalny podzia³ sprawia, ¿e znacz¹co skraca siê czas trwania i maleje ca³kowity koszt inwesty- cji14. Natomiast wiêksza wartoœæ i jakoœci us³ug wynika g³ównie z wykorzysta- nia w przedsiêwziêciu doœwiadczenia, wiedzy, umiejêtnoœci i kompetencji sek- tora prywatnego. Maj¹c nadto na uwadze stosunkowo czêsto wykorzystywany w polskim samorz¹dzie terytorialnym sposób – prywatyzacjê maj¹tku komunal- nego – to ewidentn¹ zalet¹ PPP staje siê preferowanie d³ugofalowej optyki w zakresie gromadzenia dochodów przez jednostkê samorz¹dow¹ bez nara¿e- nia na utratê przez jednostkê samorz¹dow¹ wp³ywu na chronienie interesu pub- licznego w d³ugim czasie. Prowadzenie przedsiêwziêæ w formule partnerstwa publiczno-prywatnego wydaje siê stwarzaæ wiêcej szans na zapewnienie lepszej kondycji finansowej jednostki samorz¹dowej w przysz³oœci, a nie tylko jej do- raŸn¹ poprawê. Niestety, w wielu przypadkach podejmowane decyzje o prywa-

13 Wytyczne dotycz¹ce udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, Komisja Europejska, Dy- rektoriat Generalny, Polityka Regionalna, styczeñ 2003 r., http://www.mi.gov.pl. 14 D. Wielowieyska, PPP w drugim wcieleniu, „Infrastruktura Polski” – dodatek do „Gazety Wyborczej” 2002, nr 95, s. 1. 348 Dorota Korenik tyzacji maj¹tku komunalnego nie by³y przemyœlane przez pryzmat d³ugiego ho- ryzontu czasowego, lecz pod wp³ywem doraŸnej potrzeby zgromadzenia znacz- nych zasobów pieni¹dza publicznego15. Podejmowanie przez jednostki samorz¹du terytorialnego przedsiêwziêæ w formule partnerstwa publiczno-prywatnego daje te¿ bankom mo¿liwoœci uczestniczenia w nich w ró¿nych formach (doradztwo, finansowanie typu pro- ject finance b¹dŸ w ramach sekurytyzacji aktywów, poparcie finansowe, orga- nizowanie) i podejmowania ró¿nych ról, od mniej do bardziej ryzykownych16. Daje wiêcej mo¿liwoœci zacieœnienia wspó³pracy z samorz¹dem terytorialnym opieraj¹c j¹ na zasadach marketingu relacyjnego, pozyskania pe³niejszej wie- dzy i doœwiadczeñ przydatnych w ulepszaniu zarz¹dzaniu ryzykiem bankowym, budowy wewnêtrznych lepszych modeli zarz¹dzania tym ryzykiem i w efekcie pojawia siê mo¿liwoœæ bardziej efektywnego wykorzystania kapita³u ekono- micznego banku.

Bibliografia

Art. 91 Kryteria oceny ofert, Grupa Biznes Polska,www.biznes-polska.pl. Sektor publiczny w Polsce i na Œwiecie. Miêdzy upadkiem a rozkwitem, red. J. Kleer, Ce- DeWu., Warszawa 2005. Innowacyjne us³ugi banku, red. D. Korenik, WN PWN SA, Warszawa 2006. Koz³owska A., Jak wybraæ partnera prywatnego do wspólnej realizacji zadania publicz- nego, „Gazeta Samorz¹du i Administracji”, nr 24 (198) – 21 listopada – 4 grudnia 2005. Niklewicz K., GroŸba kolizji ustaw o Partnerstwie Publiczno-Prywatnym i zamówie- niach publicznych, http://gospodarka.gazeta.pl/firma/1,61785,1851268.html. Procedura realizacji partnerstwa publiczno-prywatnego, NowePrzetargi.pl, http:// www.noweprzetargi.pl. Ustawa o partnerstwie publiczno – prawnym w pytaniach i odpowiedziach, NowePrze- targi.pl, www.noweprzetargi.pl na dzieñ 4 grudnia 2005.

15 Zob. te¿. E. Wojciechowski, Zarz¹dzanie w samorz¹dzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 174 i 175. 16 Szeroko tematykê tê przedstawiono w Innowacyjne us³ugi banku, red. D. Korenik, WN PWN SA, Warszawa 2006. Partnerstwo publiczno-prywatne a system zamówieñ publicznych w Polsce... 349

Wielowieyska D., PPP w drugim wcieleniu, „Infrastruktura Polski” – dodatek do „Ga- zety Wyborczej” 2002, nr 95. Wojciechowski E., Zarz¹dzanie w samorz¹dzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003. Wytyczne dotycz¹ce udanego partnerstwa publiczno-prywatnego, styczeñ 2003, Komi- sja Europejska, Dyrektoriat Generalny, Polityka Regionalna,http://www.mi.gov.pl.

PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP AND PUBLIC ORDERS LAW IN POLAND (IN REGARDS WITH BANK’S POINT OF VIEW)

Summary

Here with this text are compared PPP public private partnership and public orders law. It is included bank’s point of view, shows the best points that are obtainable by the bank that is taking part in this kind of co-operation as public private partnership. 350 Dorota Korenik Instrumenty ekonomiczne i organizacyjne... 351

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

ADAM SZEWCZUK

INSTRUMENTY EKONOMICZNE I ORGANIZACYJNE W PROCESIE KSZTA£TOWANIA STRUKTURY SEKTORA PUBLICZNEGO

Wspó³czesne systemy gospodarcze maj¹ mieszany charakter: • z jednej strony si³y rynkowe ukierunkowuj¹ gospodarkê ku strukturom monopolistycznym, • z drugiej – pañstwo modyfikuje prywatn¹ inicjatywê, dlatego czêœæ przedsiêwziêæ gospodarczych jest realizowana przez sektor prywatny, a czêœæ przez sektor publiczny. Podstaw¹ wyodrêbnienia w gospodarce tych sektorów jest m.in. mecha- nizm i kryteria dokonywania wyborów ekonomicznych. W sektorze prywatnym dominuj¹ rynkowe kryteria wyboru: transakcje ekonomiczne dokonywane s¹ dobrowolnie przez osoby indywidualne lub w stowarzyszeniu z innymi osoba- mi. W sektorze publicznym kryteria wyboru maj¹ g³ównie charakter politycz- ny: decyzje o charakterze nierynkowym s¹ motywowane przede wszystkim chê- ci¹ poprawy niedoskona³oœci rynku oraz zamiarem osi¹gania celów politycz- nych. G³ównym zadaniem w³adz publicznych jest rozwi¹zywanie problemów, które – ze wzglêdu na swój charakter – nie mog¹ byæ efektywnie eliminowane przez transakcje rynkowe. Badacze tych zagadnieñ stale poszukuj¹ adekwatnych teorii, które by pozwala³y wyjaœniaæ g³ówne motywy wyboru poza tradycyjnie definiowanym obszarem ekonomii pozwalaj¹cym udzielaæ odpowiedzi na pyta- 352 Adam Szewczuk nia odnosz¹ce siê do decyzji nierynkowych: co, jak oraz ile wytwarzaæ dóbr i us³ug1. W praktyce dylematów pojawia siê zdecydowanie wiêcej, dla przyk³adu: jakie proporcje w rzeczywistoœci powinny byæ pomiêdzy sektorem publicznym a sektorem prywatnym, kto powinien byæ g³ównie kreatorem polityki rozwoju sektora publicznego, jak nale¿y kszta³towaæ rzeczywist¹ strukturê wydatków publicznych na tle decentralizacji zadañ pañstwa, które z instrumentów ekono- micznych i organizacyjnych nale¿y preferowaæ podczas aktywnego oddzia³ywa- nia na strukturê sektora publicznego. Sam termin sektor publiczny nie posiada precyzyjnej definicji, pomimo ¿e jest to wa¿ny wymóg metodyczny przy ustalenia podstawowych regu³ gospo- darowania maj¹tkiem oraz finansowymi œrodkami publicznymi w tym sektorze. Szczególnie z³o¿ona procedura powstawania maj¹tku publicznego, podobnie jak i gromadzenie w funduszach publicznych œrodków pieniê¿nych, sk³aniaj¹ do wygenerowania odpowiednich strategii gospodarowania tymi zasobami. Dla ce- lów praktycznych konieczne jest adekwatne ustalenie (zdefiniowanie), w jakim zakresie publiczne zasoby rzeczowe i pieniê¿ne podlegaj¹ szczególnym regula- cjom (np. ustawie o zamówieniach publicznych) i ewentualnym sankcjom za brak ich respektowania przez s³u¿by publiczne. Jakoœæ uregulowañ prawnych nabiera szczególnego znaczenia. Przy tych uwarunkowaniach uzewnêtrznia siê problem odpowiedniej synergii w oddzia³ywaniu instrumentów natury organi- zacyjnej i ekonomicznej. Niew¹tpliwie w sferze kreowania decyzji przes¹dza- j¹cych o kierunkach i rozmiarach wydatkowania œrodków publicznych wa¿ne jest pe³ne rozpoznanie si³y oddzia³ywania instrumentów organizacyjnych i eko- nomicznych na obecne i przysz³e funkcjonowanie sektora publicznego. Czym w ogóle jest sektor publiczny? Jak pisze J. Kleer: „to ta czêœæ gos- podarki, w której przemieszane s¹ regu³y ekonomiczne z politycznymi. Tego zwi¹zku nie da siê nigdy w pe³ni wyeliminowaæ”2. Realna struktura wewnêtrzna sektora publicznego w wielu pañstwach jest bardzo zró¿nicowana, np. dominu- je przewaga jednego rodzaju us³ug publicznych, du¿a zmiennoœæ w podstawo- wych Ÿród³ach finansowania, poziom dostêpnoœci do niektórych us³ug zale¿ny

1 Por. Regulowana gospodarka rynkowa, red. U. Kalina-Prasznic, Oficyna Ekonomiczna, Kra- ków 2003, s. 25–40. 2 Sektor publiczny w Polsce i na œwiecie. Miêdzy upadkiem a rozkwitem, red. J. Kleer, Wyd. CeDeWu.Pl, Warszawa 2005, s. 7. Instrumenty ekonomiczne i organizacyjne... 353 od zamo¿noœci obywateli itp., st¹d pojawiaj¹ siê trudnoœci metodyczne w prze- prowadzaniu wartoœciowych analiz porównawczych. Stan zró¿nicowania asor- tymentu us³ug publicznych wynika zarówno z wieloletnich tradycji, jak i aktu- alnych oczekiwañ wspólnot samorz¹dowych w kwestii, jaki zestaw dóbr i us³ug o charakterze publicznym powinien ten sektor oferowaæ. Dotychczasowa prag- matyka nie wypracowa³a sztywnych kryteriów pozwalaj¹cych okreœliæ, które z nich nie mog¹ byæ towarem. Brak jednoznacznego podejœcia w tym obszarze sprawia, i¿ nie ma rozstrzygniêcia w kwestii: które us³ugi o walorach publicz- nych powinny byæ przypisane do sektora publicznego, a które do sektora pry- watnego. Miejsce i rola, jak¹ zajmuje sektor publiczny w ka¿dym spo³eczeñstwie sprawia, i¿ kwestie które wspó³tworz¹ jego strukturê znajduj¹ siê stale w cen- trum zainteresowania m.in. spo³ecznoœci lokalnych, polityków, samorz¹du tery- torialnego i mediów. Dotychczasowe doœwiadczenia w zakresie funkcjonowania sektora publicznego w Polsce wskazuj¹, ¿e procesy i zjawiska zachodz¹ce w tym sektorze by³y i s¹ przedmiotem badañ, g³ównie w obszarze efektywnoœci i racjonalnoœci ich przebiegu. Stosunkowo niewiele uwagi poœwiêcano nato- miast zagadnieniom jakoœci w sektorze publicznym oraz wartoœciowaniu si³y oddzia³ywania g³ównych instrumentów organizacyjnych i ekonomicznych. Nie- liczne publikacje koncentrowa³y swoj¹ uwagê na analizowaniu zagadnieñ i przedsiêwziêæ zmierzaj¹cych do poprawy jakoœci dzia³ania administracji pub- licznej3. Czy zatem istniej¹ argumenty uzasadniaj¹ce badanie sektora publicznego pod k¹tem identyfikowania si³ i mechanizmów oddzia³ywuj¹cych aktywnie na jego funkcjonowanie? Mo¿na to tylko osi¹gn¹æ poprzez pryzmat realizowanych zadañ publicznych. Koniecznoœæ mierzenia zadañ (us³ug) publicznych, których wykonanie jest finansowane œrodkami publicznymi, uzasadniaj¹ dwie podsta- wowe przes³anki4: • fakt obligatoryjnego wykonywania przez instytucje i organizacje pub- liczne zadañ wynikaj¹cych z mocy prawa,

3 Por. Administracja publiczna, red. J. Hauser, PWN, Warszawa 2005, s. 219–232. 4 W. Misi¹g, Mierzenie zadañ publicznych jako podstawa planowania bud¿etowego, [w:] Eko- nomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych, t. I, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2005, s. 153. 354 Adam Szewczuk

• ka¿de dokonanie wydatku publicznego (w warunkach ograniczonoœci publicznych zasobów finansowych) zmniejsza realne mo¿liwoœci finan- sowania innych zadañ w tym samym czasie. Póki co, w odniesieniu do sektora publicznego w Polsce, mo¿na odnoto- waæ wiele stanów, które na tle pañstw-cz³onków Unii Europejskiej jednoznacz- nie wskazuj¹ nasze s³abe strony. Oto niektóre z nich: • zatrudnienie w sektorze publicznym stanowi ok. 30% ca³ego zatrudnie- nia w gospodarce narodowej, • ze œrodków pochodz¹cych z sektora publicznego utrzymuje siê ok. 40% ludnoœci, • wydatki sektora publicznego stanowi¹ ok. 48% produktu krajowego brutto, • zad³u¿enie sektora publicznego wynosi ok. 55% produktu krajowego brutto, a koszty jego obs³ugi poch³aniaj¹ ok. 7% dochodów publicznych • stan dyscypliny finansowej w sektorze publicznym jest wysoce nieza- dowalaj¹cy, • sektor publiczny jest w obecnych realiach wysoce podatny na oddzia³y- wanie polityczne. Tak jak ca³a reformuj¹ca siê gospodarka, tak i sektor publiczny w swojej strukturze (jako rezultat dziedzictwa przesz³oœci) posiadaj¹ wiele elementów – rozwi¹zañ negatywnych. Dla sektora publicznego eliminacja wielu zjawisk dys- funkcyjnych jest i bêdzie znacznie utrudniona, z koniecznoœci roz³o¿ona w cza- sie tych przedsiêwziêæ. Sprawia to przede wszystkim ich z³o¿onoœæ, np.: • wydatki publiczne stanowi¹ znacz¹ce obci¹¿enie dla bud¿etu, co jest w rezultacie powodem d³ugotrwa³ego deficytu bud¿etowego; radykalna zmiana w krótkim czasie jest niemo¿liwa, podobnie jak ich mo¿liwoœci racjonalizacyjne5; • istnieje wiele niesprawnoœci w zarz¹dzaniu sektorem publicznym; wy- nikaj¹ one z czêstych ingerencji polityki w gospodarkê, przerostów biu- rokracji, sztywnych struktur organizacyjnych i ram prawnych, a tak¿e korupcji;

5 Por. E. Ruœkowski, Mity i realne mo¿liwoœci racjonalizacji wydatków publicznych w Polsce, [w:] Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych, t. 1, Wyd. UMCS w Lublinie, Lublin 2005, s. 117–124. Instrumenty ekonomiczne i organizacyjne... 355

• w sektorze publicznym wystêpuje stan du¿ych przerostów w zatrudnie- niu; maj¹ miejsce sta³e naciski pracowników na wzrost p³ac; te oczeki- wania nie wynikaj¹ ze wzrostu efektywnoœci dzia³ania; • s³ab¹ stron¹ sektora publicznego jest nieodpowiedni poziom przygoto- wania kadr zarz¹dzaj¹cych (szczególnie odpowiedzialnych za gospoda- rowanie publicznym pieni¹dzem); • zbyt silne sterowanie gospodark¹ przez pañstwo lub zbyt silny sektor publiczny hamuje prywatna inicjatywê i zak³óca dzia³anie praw rynko- wych o podstawowym znaczeniu dla rozwoju i postêpu spo³ecznego oraz gospodarczego; • placówki œwiadcz¹ce us³ugi spo³eczne dzia³aj¹ w nietypowych warun- kach przy braku prawnych podstaw do samodzielnoœci programowej, or- ganizacyjnej i finansowej; powoduje to brak odpowiedzialnoœci za pro- wadzon¹ dzia³alnoœæ, czego skutkiem jest nieefektywnoœæ funkcjonowa- nia, a w konsekwencji marnotrawstwo otrzymanych z bud¿etu œrodków; • bezp³atna dystrybucja œwiadczeñ poci¹ga za sob¹ koniecznoœæ tworze- nia dobrze zorganizowanej biurokracji, która jest bardzo kosztowna; system podzia³u us³ug jest sztywny i mechaniczny, co powoduje, ¿e mo¿liwe jest jedynie zaspokojenie standardowych potrzeb przeciêtnych obywateli; zaspokojenie potrzeb specyficznych, nietypowych jest czês- to niemo¿liwe; • bezp³atna dystrybucja œwiadczeñ powoduje wzrost zapotrzebowania na niektóre us³ugi. Jeœli dochody publiczne s¹ gromadzone po to, by mo¿liwe by³o dokony- wanie wydatków umo¿liwiaj¹cych realizacjê zadañ publicznych, to podstawo- wym kryterium oceny ka¿dego wydatku publicznego (i to zarówno na etapie ich planowania, jak i oceny ex post) powinno byæ stwierdzenie czy – i w jakim stop- niu – jego poniesienie wi¹¿e siê z wykonywaniem zadañ publicznych. Wyra¿a- j¹c to bardziej kategorycznie – wydatek mo¿na uznaæ za celowy (uzasadniony) tylko wtedy, gdy jest on niezbêdny do wykonania zadania publicznego. Dla oceniaj¹cego niezbêdne s¹ zatem w dostêpie zbiory informacji oraz wskaŸni- ków, które pozwalaj¹ efekty te mierzyæ w sposób obiektywny i sprawdzalny. Konsekwentne mierzenie efektów wydatków publicznych jest równie¿ nie- zbêdne dla choæby czêœciowego rozwi¹zania problemu zagwarantowania w³aœ- ciwego poziomu (jakoœci) us³ug œwiadczonych przez instytucje publiczne. Bez 356 Adam Szewczuk okreœlenia – tak w procedurach planistycznych, jak i przy analizie wykonania bud¿etu prowadzonej ex post – rozmiarów i jakoœci us³ug publicznych, nie jest te¿ mo¿liwe sprawowanie rzeczywistej kontroli gospodarowania œrodkami pub- licznymi. Sposobu i osi¹ganego poziomu jakoœci wykonywania zadañ publicznych oraz ustalania si³y oddzia³ywania sfery organizacyjnej i ekonomicznej nie mo¿- na na ogó³ opisaæ przy pomocy jednego syntetycznego miernika – pe³ny obraz otrzymujemy zwykle dopiero wtedy, gdy jednoczeœnie analizujemy zestaw wskaŸników, opisuj¹cych wykonanie konkretnych zadañ zlokalizowanych w zdefiniowanej przestrzeni. Wyró¿niæ mo¿na cztery zasadnicze typy mierników zadañ publicznych: • Mierniki iloœciowe, okreœlaj¹ce w jednostkach fizycznych rozmiary wy- konywanych zadañ – miernikami tego typu s¹ np. liczba uczniów (stu- dentów) w szko³ach publicznych, liczba osób korzystaj¹cych z pomocy spo³ecznej, d³ugoœæ dróg krajowych, liczba osób i pojazdów odprawia- nych na przejœciach granicznych, liczba podatników. • Mierniki jakoœci, wskazuj¹ce stopieñ osi¹gniêcia obowi¹zuj¹cych (lub za³o¿onych) standardów wykonania poszczególnych zadañ – ich warto- œci s¹ najczêœciej traktowane jako ograniczenia brzegowe – nie liczymy kosztu osi¹gniêcia wy¿szej jakoœci (choæ i to jest czasem mo¿liwe i ce- lowe), lecz ¿¹damy osi¹gniêcia okreœlonej wartoœci mierników jakoœci; • WskaŸniki efektu (wp³ywu), pokazuj¹ce bezpoœrednie i poœrednie (zwykle te ostatnie s¹ wa¿niejsze) skutki realizacji zadañ publicznych – w istocie rzeczy dopiero te wskaŸniki powinny byæ stosowane do oceny efektywnoœci wydatków publicznych; poœrednie wskaŸniki efektu s¹ szczególnie wa¿nym narzêdziem jakoœci pracy wy¿szych organów ad- ministracji publicznej; wskaŸniki efektu nie mog¹ byæ bezpoœrednio kszta³towane przez instytucje wykonuj¹ce zadania publiczne, lecz do- piero one rozstrzygaj¹ o celowoœci ponoszenia wydatków publicznych i pokazuj¹ faktyczne skutki dzia³alnoœci w³adz publicznych; • WskaŸniki kosztu, wi¹¿¹ce wydatki na wykonanie zadania ze wskaŸni- kami efektu. W procesie metodycznego ustalania narzêdzi, mierników i wskaŸników adekwatnych do badania si³y oddzia³ywania uwarunkowañ (wewnêtrznych i zewnêtrznych) na sektor publiczny, nale¿y wykorzystywaæ równie¿ typologiê Instrumenty ekonomiczne i organizacyjne... 357 instrumentów stosowanych w polityce rozwoju lokalnego i regionalnego6. Wa¿- ne jest tak¿e wdro¿enie systemu planowania bud¿etowego opartego na œcis³ym okreœlaniu zadañ finansowanych ze œrodków bud¿etowych. Kluczowe znacze- nie przy tym ma: • dobór mierników dla poszczególnych instytucji publicznych, • konstrukcja wiarygodnych systemów pomiaru iloœci i jakoœci us³ug pub- licznych – pamiêtaæ trzeba o zjawisku dostosowywania siê instytucji do ustalonego dla nich systemu oceny, • dostosowanie do metod planowania bud¿etowego mechanizmów kontro- li funkcjonowania instytucji finansów publicznych. Dobór mierników dla poszczególnych zadañ i instytucji jest decyduj¹cy dla ca³ej operacji wdra¿ania systemów planowania opartego na koncepcji bud- ¿etu zadaniowego. Wdro¿enie systemów zadaniowego planowania wydatków publicznych wymaga ustanowienia prawnych podstaw dla ca³kowicie nowej w polskich warunkach logiki zarz¹dzania finansami publicznymi. Istotne jest jednak to, by zmiany legislacyjne dostosowane by³y do zmian organizacyj- nych, umo¿liwiaj¹cych faktyczne wdro¿enie projektowanych zmian systemo- wych7. Warto zwróciæ uwagê na dwa czynniki organizacyjne, które w du¿ym stop- niu przes¹dzaj¹ o oferowanym asortymencie i jakoœci us³ug publicznych z jed- noczesnym wymuszeniem efektywnoœci funkcjonowania instytucji publicznych. Oto one: • instytucje publiczne dysponuj¹ w praktyce pozycj¹ monopolistyczn¹; ¿adna instytucja spoza sektora rz¹dowego nie mo¿e np. œwiadczyæ us³ug administracyjnych; praktyki monopolistyczne s¹ stosowane w wielu ro- dzajach us³ug komunalnych itp.; w innych sferach (ochrona zdrowia, edukacja, bezpieczeñstwo) odbiorca ma co prawda do wyboru mo¿li- woœæ skorzystania z us³ug œwiadczonych przez instytucje publiczne lub z us³ug œwiadczonych przez sektor instytucje komercyjny;

6 Por. R. Roszkiewicz, Narzêdzia oddzia³ywania samorz¹dów terytorialnych na rozwój regio- nów, [w:] Polityka regionalna – kierunki i instrumentacja, red. B. Winiarski, Wyd. AE we Wro- c³awiu, Wroc³aw 1994, s. 79–80; M. Kulesza, W. Pañko, Instrumenty polityki przestrzennej. Aspekt prawny, Biuletyn KPZK PAN, Warszawa 1986, s. 130; Ekonomika i zarz¹dzanie miastem, red. R. Brol, Wyd. Akademii Ekonomicznej we Wroc³awiu, Wroc³aw 2001, s. 121–156. 7 W. Misi¹g, op.cit., s. 153–160. 358 Adam Szewczuk

• w tradycyjnie dzia³aj¹cej sferze instytucji publicznych d¹¿enie do oszczêdnoœci (minimalizacji kosztów) jest sprzeczne z mikroekonomicz- n¹ racjonalnoœci¹ dzia³ania tych instytucji; przy klasycznych metodach planowania bud¿etowego i kontroli wykonania bud¿etu oszczêdzanie jest w¹tpliwe (jest wykorzystywana strategia wykorzystywania wszyst- kich œrodków, w przeciwnym razie nale¿y je zwracaæ po zakoñczeniu roku bud¿etowego). Brak stosowania w praktyce gospodarowania finansami publicznymi me- chanizmów wi¹¿¹cych wydatki publiczne z ich efektami nale¿y uznaæ za powa¿- ny mankament systemowy. Ta sytuacja implikuje od wielu lat trudnoœci ze zrów- nowa¿eniem finansów publicznych. Pomimo tych s³abych stron nale¿y poszukiwaæ nadal skutecznych proce- dur i metod identyfikowania si³y oddzia³ywania poszczególnych instrumentów organizacyjnych i ekonomicznych na sposób funkcjonowania sektora publicz- nego. Poprzez skuteczn¹ realizacjê funkcji (stabilizacyjnej, alokacyjnej i redy- strybucyjnej) przez politykê gospodarcz¹ jest realna mo¿liwoœæ eliminowania negatywnych skutków zaburzeñ ekonomicznych wystêpuj¹cych podczas dzia- ³ania sektora rynkowego (a wiêc likwidowanie niedoskona³oœci rynku) oraz osi¹ganie celów politycznych przez rz¹d8. Obserwacja zmian w sektorze publicznym dokonana przez pryzmat stanu cywilizacyjnego i mo¿liwe do przewidzenia kierunki rozwoju by³y podstaw¹ do sformu³owania przez S. Owsiaka fundamentalnej tezy: sektor publiczny musi podlegaæ intensywnym, ale rewolucyjnym zmianom. Kierunek tych zmian wy- znaczaj¹ tezy szczegó³owe9: • Sektor publiczny, który w ostatnich dekadach powiêksza³ siê systema- tycznie, bêdzie ulega³ stopniowemu ograniczaniu ze wzglêdu na to, ¿e w obecnym kszta³cie stanowi on balast dla rozwoju ekonomicznego i spo³ecznego.

8 Por. J.E. Stiglitz, Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004, s. 3–28, 67–137. 9 Por. S. Owsiak, O nowatorskie podejœcie do sektora publicznego. Nauki finansowe wobec wspó³czesnych problemów gospodarki polskiej, t. 1. Finanse publiczne. Wyd. Akademia Ekono- miczna w Krakowie, Kraków 2004, s. 12–13. Instrumenty ekonomiczne i organizacyjne... 359

• Sektor publiczny musi byæ poddany modernizacji ze wzglêdu na stoso- wane w nim regu³y gospodarowania zasobami oraz metody zarz¹dzania podmiotami tego sektora. • Dzia³alnoœæ podmiotów sektora publicznego podlegaæ bêdzie daleko id¹cej „ekonomizacji”, co polegaæ bêdzie na adaptowaniu kryteriów sto- sowanych obecnie w sektorze prywatnym. • Nastêpowaæ bêdzie pewna autonomizacja sektora publicznego w stosun- ku do prowadzonej przez pañstwo polityki fiskalnej; wdro¿enie nowa- torskich rozwi¹zañ w sektorze publicznym wymaga stabilnego poziomu zasilania w œrodki finansowe; amortyzatorem wahañ w cyklu koniunk- turalnym musi byæ saldo finansów publicznych, a zw³aszcza bud¿etu pañstwa. • Sektor publiczny bêdzie – w wiêkszym ni¿ dotychczas stopniu – wspó³- pracowa³ z sektorem prywatnym w zakresie rozwoju infrastruktury. • Kszta³t sektora publicznego w krajach transformuj¹cych gospodarkê w du¿ym stopniu uzale¿niony bêdzie od przemian w krajach wysoko rozwiniêtych, zw³aszcza nale¿¹cych do UE. Z³o¿onoœæ sektora publicznego, zmiennoœæ uwarunkowañ i czynników kszta³tuj¹cych jego strukturê, istnienie zale¿noœci przyczynowo-skutkowych miêdzy elementami sk³adowymi sektora publicznego wywo³uj¹cych procesy zmian w postawach potencjalnych wytwórców i dostawców dóbr publicznych a tak¿e konsumentów (wspólnoty lokalne) sprawia, i¿ skutecznoœæ przedsiê- wziêæ badawczych w tych obszarach jest trudna do prognozowania. Funkcjonowanie Polski w ramach struktur unijnych ³¹czy siê z konieczno- œci¹ akceptowania i implementowania szeregu rozwi¹zañ w zakresie polityki spo³eczno-gospodarczej przyjêtych w ramach grupy pañstw cz³onkowskich. Od- nosi siê to równie¿ do zakresu dzia³ania sektora publicznego, a w szczególnoœci do administracji publicznej. Wspólne rozwi¹zania w tym zakresie dotycz¹ m.in. systemów zarz¹dzania jakoœci¹. Jednym z modeli s³u¿¹cych do diagnozowania stanu zarz¹dzania oraz im- plementowania systemów technik zarz¹dzania jakoœci¹ w sektorze publicznym jest model CAF (Common Assessment Framework)10. Ma on s³u¿yæ jako sku-

10 Powszechny Model Oceny – powsta³ w rezultacie wspó³pracy krajów wchodz¹cych w sk³ad Unii Europejskiej. Podstawowa koncepcja CAF zosta³a opracowana w wyniku prac prowadzo- nych przez Europejsk¹ Fundacjê Zarz¹dzania Jakoœci¹ (EFQM), Wy¿sz¹ Szko³ê Nauk Admini- 360 Adam Szewczuk teczne narzêdzie analityczne do dokonywania diagnozy (samooceny) admini- stracji publicznej w krajach zintegrowanej Europy. Istotn¹ jego zalet¹ jest rów- nie¿ fakt, i¿ daje on mo¿liwoœæ okreœlenia istniej¹cych dysproporcji w funkcjo- nowaniu sektora publicznego oraz administracji publicznej w poszczególnych krajach, w których znajduje zastosowanie. Model ten zosta³ skonstruowany w oparciu o za³o¿enia Modelu Doskona³oœci EFQM. Rosn¹ca dynamika zmian w sektorze publicznym po³¹czona ze wzrostem z³o¿onoœci narzêdzi analitycznych wykorzystywanych do realizacji zadañ i funkcji tego¿ sektora powoduje, i¿ istotnego znaczenia dla jakoœci procesów i zjawisk w sektorze publicznym nabiera czynnik ludzki (kadry, pracownicy). Dokonuj¹ce siê procesy globalizacji i integracji w skali miêdzynarodowej maj¹ wp³yw nie tylko na procesy i kszta³t funkcjonowania wspó³czesnych pañstw, ale równie¿ rodz¹ okreœlone oczekiwania w stosunku do pracowników sektora samorz¹dowego, od których wymaga siê systematycznego podnoszenia kwalifikacji zawodowych, umiejêtnoœci przyswajania i przetwarzania znacznej iloœci informacji po³¹czonej ze swobodnym poruszaniem siê w mediach interak- tywnych11. Jest to szczególnie istotne z punktu widzenia jakoœci œwiadczonych dóbr i us³ug publicznych, co w sposób bezpoœredni wp³ywa na poziom zadowo- lenia odbiorców (spo³eczeñstwo, sektor komercyjny itp.). Struktura wydatków publicznych stanowi istotny element z punktu widze- nia kreowania jakoœci sektora publicznego, g³ównie z uwagi na mo¿liwoœæ pod- noszenia jakoœci œwiadczonych dóbr i us³ug poprzez finansowanie nak³adów in- westycyjnych m.in. na B+R, wdra¿anie nowych technologii i koncepcji funk- cjonowania poszczególnych sfer sektora publicznego (opieka zdrowotna, s¹- downictwo, edukacja i inne). Szczególnie wa¿n¹ grupê wydatków stanowi¹ wydatki prorozwojowe (in- westycyjne), które kreuj¹ wzrost gospodarczy oraz podnosz¹ jakoœæ sektora publicznego poprzez dostarczanie nowych rozwi¹zañ i koncepcji (np. finanso- wanie know-how, nowych technik informacyjno-informatycznych, finansowanie prac nad wspó³czesnymi koncepcjami zarz¹dzania i inne).

stracyjnych (Speyer Academy), Niemcy oraz Europejski Instytut Administracji Publicznej w Ma- astricht, Holandia. Szerzej http://www.egov.pl. 11 Por. B. Ko¿uch, Zarz¹dzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wyd. PLA- CET. Warszawa 2004, s. 140–159. Instrumenty ekonomiczne i organizacyjne... 361

Stwierdziæ nale¿y, i¿ istotnym postulatem jest tworzenie bud¿etów proin- westycyjnych. W przypadku wydatków na cele socjalne (spo³eczne) nale¿a³oby stworzyæ (o ile to mo¿liwe w indywidualnym przypadku) narzêdzia przywraca- j¹ce jednostkom odsuniêtym na margines samodzielnoœæ funkcjonowania i za- robkowania zamiast oferowanych œwiadczeñ socjalnych, które powinny byæ roz- wi¹zaniem ostatecznym w sytuacjach skrajnych Zachodz¹ce zmiany w otoczeniu oraz stale rosn¹ce tempo rozwoju cywili- zacyjnego sprawiaj¹, i¿ sektor publiczny musi stosownie reagowaæ. Zmiany w samym sektorze publicznym mog¹ nastêpowaæ m.in. poprzez nowatorskie po- dejœcie wyra¿aj¹ce siê zdefiniowaniem po nowemu odpowiedzialnoœci pañstwa za poszczególne dziedziny publiczne, spo³eczne i gospodarcze. Niezbêdna jest wiêksza „ekonomizacja” sektora publicznego, tak w odniesieniu do dóbr spo- ³ecznych, jak i w odniesieniu do dóbr publicznych12. Nowe metody zarz¹dzania nie s¹ wprowadzane wystarczaj¹co solidnie, aby dosz³o do zmian zachowañ w ca³ym sektorze publicznym. Istnieje tu g³ówny „w¹tek” prowadz¹cy przez wszystkie nowe metody, oparty w ukierunkowaniu na procesy. Ukierunkowanie na procesy jest „filozofi¹”, sposobem myœlenia i dzia³ania na podstawie odpo- wiednich postaw wytwórców/dostawców oraz konsumentów us³ug publicz- nych13. Zmiany powinny dotyczyæ wielu obszarów, a ich efektem powinna byæ nowa jakoœæ funkcjonowania sektora publicznego. Niezbêdne jest zatem inno- wacyjne spojrzenie m.in. na: • procedury ustalania zadañ publicznych, • systemy finansowania zadañ publicznych, • sposoby mierzenia i oceny realizacji zadañ publicznych przez instytucje rz¹dowe, samorz¹dowe oraz spo³ecznoœci lokalne. Wprowadzenie innowacyjnych metod i technik zarz¹dzania sektorem pub- licznym powinno zagwarantowaæ efektywniejsze (jak dotychczas) wykorzysty- wanie œrodków publicznych. WyraŸny postêp w tym zakresie jest mo¿liwy tyl- ko przy pomocy rozwi¹zañ systemowych i instytucjonalnych. Nale¿y tu wspo- mnieæ m.in. o: • metodach nowoczesnego bud¿etowania ukierunkowanego na pe³niejsze identyfikowanie potrzeb spo³ecznoœci lokalnych,

12 S. Owsiak, O nowatorskie podejœcie..., s. 25–26. 13 Por. R. Muller, P. Rupper, Process reengineering, Wyd. ASTRUM, Wroc³aw 2000, s. 181– 190. 362 Adam Szewczuk

• metodach badania efektywnoœci realizowanych wydatków publicznych i si³y oddzia³ywania instrumentów organizacyjnych i ekonomicznych, • wdro¿eniu systemu pozwalaj¹cego na dok³adne liczenie i ewidencjono- wanie kosztów sektora publicznego wed³ug miejsc ich powstawania, • monitorowaniu gospodarki finansowej sektora publicznego. Te wszystkie przedsiêwziêcia maj¹ zapewniæ znacz¹c¹ poprawê funkcjo- nowania sektora publicznego, poprawê jakoœci zarz¹dzania jednostkami sektora publicznego, podniesienie spo³ecznej i ekonomicznej u¿ytecznoœci zasobów alo- kowanych przez sektor publiczny. Oznacza to, i¿ sektor publiczny „nie mo¿e znikn¹æ z rynku us³ug”14. Wa¿ne jednak jest, ¿eby œrodki rzeczowe i finansowe jakimi dysponuje, by³y wykorzystywane zgodnie z zasadami ekonomicznej ra- cjonalnoœci. Sprawne i efektywne funkcjonowanie sektora publicznego w Polsce jak i na œwiecie w sposób bezpoœredni wp³ywa na budowanie dobrobytu spo³eczne- go. Rola jak¹ pe³ni sektor publiczny w gospodarce oraz spo³ecznym podziale pracy w sposób istotny determinuje koniecznoœæ utrzymywania wysokiej efek- tywnoœci i racjonalnoœci jego dzia³ania Realizacja tych wyzwañ jak¿e wa¿nych w wymiarze spo³ecznym, obliguje badaczy, jak i kadry ekonomistów do sta³ego doskonalenia instrumentarium kszta³towania struktury sektora publicznego. Szerokie spektrum oddzia³ywania instrumentów ekonomicznych i organizacyjnych na „procesy dostosowawcze i realizacyjne jednostek sektora publicznego” stanowi szansê w poszukiwaniu w³aœciwych relacji sektor prywatny-sektor publiczny oraz œwiadczenie us³ug pub- licznych i spo³ecznych na poziomie oczekiwanym przez spo³ecznoœci lokalne.

Bibliografia

Administracja publiczna, red. J. Hauser, PWN, Warszawa 2005. Ekonomika i zarz¹dzanie miastem, red. R. Brol, Wyd. Akademii Ekonomicznej we Wro- c³awiu, Wroc³aw 2001. Ko¿uch B., Zarz¹dzanie publiczne w teorii i praktyce polskich organizacji, Wyd. PLA- CET. Warszawa 2004.

14 Por. Wspó³czesna ekonomika us³ug, red. S. Flejterski, A. Panasiuk, J. Perenc, G. Rosa, Wy- dawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2005, s. 59–80. Instrumenty ekonomiczne i organizacyjne... 363

Kulesza M., Pañko W., Instrumenty polityki przestrzennej. Aspekt prawny, Biuletyn KPZK PAN, Warszawa 1986. Misi¹g W., Mierzenie zadañ publicznych jako podstawa planowania bud¿etowego, [w:] Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych, t. I, Wy- dawnictwo UMCS, Lublin 2005. Muller R., Rupper P., Process reengineering, Wyd. ASTRUM, Wroc³aw 2000. Owsiak S., O nowatorskie podejœcie do sektora publicznego. Nauki finansowe wobec wspó³czesnych problemów gospodarki polskiej, t. 1. Finanse publiczne. Wyd. Aka- demia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 2004. Regulowana gospodarka rynkowa, red. U. Kalina-Prasznic, Oficyna Ekonomiczna, Kra- ków 2003. Roszkiewicz R., Narzêdzia oddzia³ywania samorz¹dów terytorialnych na rozwój regio- nów, [w:] Polityka regionalna – kierunki i instrumentacja, red. B. Winiarski, Wyd. AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 1994. Ruœkowski E., Mity i realne mo¿liwoœci racjonalizacji wydatków publicznych w Polsce, [w:] Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych, t. 1, Wyd. UMCS w Lublinie, Lublin 2005. Sektor publiczny w Polsce i na œwiecie. Miêdzy upadkiem a rozkwitem, red. J. Kleer, Wyd. CeDeWu.Pl, Warszawa 2005. Stiglitz J.E., Ekonomia sektora publicznego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004. Wspó³czesna ekonomika us³ug, red. S. Flejterski, A. Panasiuk, J. Perenc, G. Rosa, Wy- dawnictwa Naukowe PWN, Warszawa 2005. www.egov.pl.

ECONOMIC AND ORGANIZATIONAL INSTRUMENTS AS A PART OF PUBLIC SECTOR FORMING PROCESS

Summary

The author describing instruments, which has impact on public sector, especially economic and organizational. There is also stressed role, competences of public sector as a part of national economy. The author mentioned about measuring instruments, which could be helpful in measuring quality and quantity of public goods. 364 Adam Szewczuk Rola audytu ze szczególnym uwzglêdnieniem sektora publicznego 365

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

£UKASZ CZOP

ROLA AUDYTU ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLÊDNIENIEM SEKTORA PUBLICZNEGO

Wprowadzenie

Fakt funkcjonowania w dynamicznie zmieniaj¹cym siê otoczeniu znacznej liczby podmiotów gospodaruj¹cych wp³ywa na ich wzajemne konkurowanie oraz na z³o¿onoœæ relacji zachodz¹cych miêdzy niektórymi z nich. Zaczynaj¹ siê zacieraæ bariery pomiêdzy dotychczas zantagonizowanymi podmiotami, które dla osi¹gniêcia wspólnego celu gotowe s¹ do jednoczenia oraz dalszej koopera- cji. Systematycznie wzrasta liczba aliansów strategicznych wywo³anych d¹¿e- niem do redukcji kosztów, zdobycia nowych rynków, dostêpu do nowej techno- logii czy te¿ wzrostu jakoœci oferowanych produktów. W procesie tym uczest- niczy równie¿ sektor publiczny na szczeblu lokalnym, a ich dzia³ania znajduj¹ wyraz w powstawaniu m.in. zwi¹zków gmin lub powiatów. Ka¿dy podmiot zanim zaanga¿uje siê w kooperacjê, oprócz przysz³ych ko- rzyœci, z jednej strony stara siê równie¿ dok³adnie zbadaæ kondycjê ekonomicz- n¹ partnera. W tym celu dokonuje wszelkiego rodzaju analiz dokumentów ksiê- gowych, korzysta z us³ug wywiadowni gospodarczych. Wszelkie tego typu dzia- ³ania rozpoznawcze s³u¿¹ poznaniu kooperanta – okreœlenie jego pozycji ryn- kowej, kondycji finansowej, procedur stosowanych wewn¹trz organizacji etc. Z drugiej zaœ strony, chc¹c równie¿ uchodziæ za atrakcyjnego partnera przepro- wadza podobne dzia³ania wewn¹trz swojej jednostki by udowodniæ swoj¹ po- zycjê, stabilnoœæ, atrakcyjnoœæ. 366 £ukasz Czop

Naprzeciw tym dzia³aniom wychodzi instytucja audytu, która w komplek- sowy sposób przyczynia siê do rzetelnego przedstawienia obrazu danego pod- miotu. Uwaga niniejszych rozwa¿añ skupiona zostanie, na roli audytu ze szcze- gólnym uwzglêdnieniem sektora publicznego. Audyt zacz¹³ siê rozwijaæ w Polsce wraz z procesem transformacji krajo- wej gospodarki w 1989 roku. Mo¿na uznaæ – w pewnym uproszczeniu – ¿e naj- wiêksze zas³ugi w rozwoju audytu w Polsce maj¹ instytucje zwi¹zane z sekto- rem bankowym. Taki stan rzeczy wynika w du¿ej czêœci z tego powodu, ¿e po- stêpuj¹ca transformacja w znacznym stopniu rozpoczê³a siê od sektora banko- wego, a ponadto inwestorzy strategiczni w bankach przenosili na grunt polski sprawdzone rozwi¹zania z rynków zagranicznych, w tym dotycz¹ce funkcjono- wania dzia³alnoœci audytu1. Warto zwróciæ uwagê na podwójn¹ rolê audytu, która zasadniczo jest re- alizowana w dwóch sektorach – prywatnym (szersze zagadnienie wynikaj¹ce ze z³o¿onoœci oraz celów funkcjonowania przedsiêbiorstw) oraz publicznym, któ- ry koncentruje siê g³ównie na badaniu aspektów funkcjonowania jednostek w sensie œciœle finansowym (w istniej¹cych rozwi¹zaniach ogranicza siê do au- dytu wewnêtrznego). Podstawow¹ kwesti¹, niezbêdn¹ do prawid³owych rozwa¿añ i wniosków jest dokonanie rozró¿nienia pomiêdzy dwoma terminami – audyt oraz kontrola. W powszechnym obiegu te pojêcia czêstokroæ u¿ywane s¹ zamiennie, co jest b³êdnym zjawiskiem, bowiem pomimo pewnych cech wspólnych koncentruj¹ siê na zupe³nie odmiennych zagadnieniach. Efektem podjêtych rozwa¿añ jest wskazanie na kierunki ewolucji audytu oraz na jego po¿¹dane rozwi¹zania zw³aszcza w zakresie implementacji rozwi¹- zañ z sektora komercyjnego do sektora publicznego.

Kontrola a audyt

Wspó³czeœnie kontrola wewnêtrzna najczêœciej wystêpuj¹ca jako kontrola koñcowa, przestaje byæ ona wystarczaj¹ca i nawet jej du¿a szczegó³owoœæ oraz dok³adnoœæ nie mo¿e zagwarantowaæ sprawnego funkcjonowania podmiotu ko- mercyjnego jak i publicznego.

1 http://akson.sgh.waw.pl. Rola audytu ze szczególnym uwzglêdnieniem sektora publicznego 367

Pojêcie kontrola rozumiane jest najczêœciej w sposób intuicyjny i jest na- cechowane negatywnie. Poprzez kontrolê nale¿y rozumieæ regularne podejmo- wanie dzia³añ przez zarz¹dzaj¹cych dan¹ jednostk¹, które to dzia³ania przyczy- niaj¹ siê do osi¹gniêcia zamierzonych celów. Szczególne znaczenie w zakresie efektywnego wykorzystania œrodków publicznych, ze wzglêdu na ich mobilnoœæ, ³atwoœæ sprzeniewierzenia oraz mo- g¹ce wyst¹piæ nieprawid³owoœci w ich wykorzystaniu, ma kontrola2. Kontrola wewnêtrzna jest rozumiana jako wybór i wykorzystanie mo¿liwo- œci ludzkich, zasad organizacji i œrodków technicznych przystosowanych do spe- cyfiki danej jednostki organizacyjnej i w³aœciwych dla zapobiegania lub, co naj- mniej szybkiego wykrywania b³êdów i nadu¿yæ3. Inna definicja okreœla kontrolê jako proces oceny, porównanie stanu fak- tycznego ze stanem wymaganym (wzorcem). Przy czym pod pojêciem wzrostów rozumiemy zarówno normy reguluj¹ce dan¹ dzia³alnoœæ (tj. normy prawne, tech- niczne technologiczne, finansowe, organizacyjne, limity, plany, decyzje zarz¹- du czy rady nadzorczej itp.) jak i ró¿nego rodzaju wyznaczniki stanowi¹ce punkt odniesienia przy ocenie badanych zjawisk4. By rozszerzyæ to pojêcie warto zwróciæ uwagê na najwa¿niejsze funkcje, jakie pe³ni w organizacji. Zaliczyæ do nich mo¿na5: • informacyjn¹ – dostarcza niezbêdnych informacji do podejmowania no- wych decyzji, • profilaktyczn¹ – gdy¿ w wyniku realizacji wniosków pokontrolnych za- pobiega wystêpowaniu przejawów kolejnych odchyleñ w przysz³ej dzia- ³alnoœci, • instrukta¿owo-doradcz¹ – inicjuje kierunki i œrodki likwidacji nieko- rzystnych przejawów dzia³alnoœci, • pobudzaj¹c¹ – przez swoj¹ konstruktywn¹ rolê w usprawnianiu pracy wp³ywa pobudzaj¹co na kontrolowanych.

2 W. Zió³kowska, Finanse publiczne, Wydawnictwo WSB, Poznañ 2000, s. 270. 3 Cz. Paczu³a, Kontrola wewnêtrzna w zarz¹dzaniu jednostk¹ gospodarcz¹, Difin, Warszawa 1998, s. 10–11. 4 B. Kuc, Audyt wewnêtrzny, teoria i praktyka, Wydawnictwo Mened¿erskie PTM, Warszawa 2002, s. 81. 5 S. Ka³u¿ny, Skuteczne kierowanie przedsiêbiorstwem. Techniki osi¹gania sukcesu, „KWAN- TUM”, Warszawa 1996, s. 125. 368 £ukasz Czop

Przedstawione funkcje œwiadcz¹ o zró¿nicowanym œrodowisku bêd¹cym w krêgu zainteresowañ kontroli. Kontrola wewnêtrzna jest narzêdziem zarz¹dzania wykorzystywanym do uzyskania racjonalnej pewnoœci, ¿e cele zarz¹dzania zosta³y osi¹gniête. Innymi s³owy, kontrola jest to proces inicjowany przez kierownictwo danej organizacji obszarów kierowników poszczególnych jednostek obszarów celu uzyskania roz- s¹dnego zapewnienie dotycz¹cego realizacji celów zarz¹dzania. Kontrola obej- muje postawy kierownictwa, metody, procedury oraz inne œrodki, które maj¹ da- waæ racjonaln¹ pewnoœæ osi¹gniêcia za³o¿onych celów6. Pojêcie audytu pojawi³o siê stosunkowo niedawno w ¿yciu gospodarczym i by³o wynikiem dynamicznych zmian o charakterze polityczno-spo³eczno-gos- podarczym, jakie nast¹pi³y u progu lat dziewiêædziesi¹tych ubieg³ego wieku. Rozwój sektora publicznego, restrukturyzacja sektora bankowego, nap³yw ka- pita³u zagranicznego, jak równie¿ wzorce p³yn¹ce z sektora komercyjnego – te elementy w decyduj¹cym stopniu wp³ynê³y na rozwój pojêcia audytu oraz jego popularyzacjê. Chc¹c uchodziæ za nowoczesn¹ i godn¹ zaufania gospodarkê, na- le¿a³o przyj¹æ okreœlone standardy oraz wzorce funkcjonuj¹ce w krajach rozwi- niêtych. Audyt wychodzi naprzeciw potrzebom obiektywnej i kompleksowej oceny przedsiêbiorstwa w zakresie jego funkcjonowania. Dynamiczny rozwój instrumentów finansowych, wzrost konkurencji i skomplikowania procesów gospodarczych równie¿ wp³ynê³y na upowszechnienie zjawiska audytu. Szczególnym elementem w systemie nadzoru i kontroli pe³ni¹ dzia³ania au- dytorskie. Do przeprowadzenia tych czynnoœci s¹ zobligowane przez kierowni- ka jednostki osoby, zatrudnione w tej jednostce zwane audytorami. Sam audyt jest zaœ badaniem i ocen¹ adekwatnoœci i efektywnoœci syste- mu kontroli wewnêtrznej instytucji oraz jakoœci dzia³ania przy realizacji powie- rzonych jej zadañ”7. Czêœæ obszarów kontroli oraz audytu pokrywa siê ze sob¹, lecz spojrzenie na niektóre elementy jest zgo³a odmienne. Tabelaryczne ujêcie ró¿nic pomiê- dzy kontrol¹ a audytem zaprezentowano w tabeli 1.

6 K. Czerwieñski, H. Grochowski, Podstawy audytu wewnêtrznego, Wydawnictwo LINK, Szczecin 2003, s. 159. 7 B. Kuc, Audyt wewnêtrzny..., s. 72. Rola audytu ze szczególnym uwzglêdnieniem sektora publicznego 369

Tabela 1 Cechy charakterystyczne audytu wewnêtrznego i kontroli

Cechy Audyt wewnêtrzny Kontrola wyró¿niaj¹ce Kryterium Kontroler jest niezale¿ny Kontroler jest zale¿ny od badanego osobowe od obiektu kontroli obszaru bezpoœrednio lub poœrednio Kryterium Proces kontrolny jest jedno- Proces kontrolny jest ci¹g³y czasu razowy i równoleg³y do zdarzeñ Jest przeprowadzana automatycznie, Kryterium Jest planowany i wszczêty gdy¿ jest wkomponowana w proces metodyczne poleceniem kontroli pracy ale te¿ mo¿e byæ wdro¿ona specjalnym poleceniem Wyniki s¹ prezentowane w for- mie sprawozdania i s¹ przeka- Wyniki s¹ prezentowane w zasadzie Kryterium zywane bezpoœrednio lub poœ- kierownikowi odpowiedzia³nemu za administracyjne rednio kierownictwu przedsiê- dany odcinek pracy biorstwa ród³o: W. Korndofner, L. Peez, Einführung In das Prufungs – und Revisionswesenm Gabler Verlag, wyd. 3, Wiesbaden 1993, s. 29.

Przy audycie, podobnie jak i przy kontroli, warto spojrzeæ na cechy defi- niuj¹ce audyt. Audyt to przede wszystkim: • niezale¿na, obiektywna ocena, • szerokie spojrzenie – „drugie oczy zarz¹du”, • nie tylko kontrola, ale i doradca, • systematycznoœæ i dyscyplina za zaufanie, • najlepsi specjaliœci, mened¿erowie. Zakres prac audytu wewnêtrznego obejmuje badanie i ocenê jakoœci, sku- tecznoœci i adekwatnoœci systemu kontroli wewnêtrznej oraz jakoœci wykony- wania powierzonych zadañ przez poszczególne jednostki organizacyjne8.

Audyt wewnêtrzny i zewnêtrzny

Celem pe³nego zrozumienia zjawiska audytu warto dokonaæ doœæ istotne- go rozgraniczenia pomiêdzy audytem zewnêtrznym i wewnêtrznym. Jako pierw- szy wy³oniony zosta³ audyt zewnêtrzny, którego naczelnym celem by³a przede

8 K. Czerwieñski, Audyt wewnêtrzny, Warszawa 2004, s. 26. 370 £ukasz Czop wszystkim weryfikacja (ocena) ksi¹g finansowych, rachunków oraz raportów fi- nansowych z zachowaniem mo¿liwej do osi¹gniêcia, maksymalnej obiektywno- œci. Wraz z rosn¹cym w organizacjach zapotrzebowaniem na stworzenie instru- mentów sprzyjaj¹cych efektywnemu zarz¹dzaniu pojawi³a siê koniecznoœæ pro- wadzenia znacznie bardziej dok³adnego procesu audytu jako funkcji eksperc- kiej, dokonywanej przez same jednostki. Jego za³o¿eniem jest wspomaganie procesów realizacji celów poprzez systematyczn¹ ocenê i poprawê efektywno- œci zarz¹dzania ryzykiem, systemów kontroli oraz coraz bardziej komplikuj¹- cych siê procesów zarz¹dzania. Tak wykreowa³y siê instrumenty oraz narzêdzia audytu wewnêtrznego, którego g³ównym zadaniem jest dokonywanie okreso- wych przegl¹dów prewencyjnych w celu rozpoznawania i uzyskania jak najwiê- cej informacji na temat mechanizmów zapobiegania niepo¿¹danym stratom, co wspomagaæ ma podejmowanie skutecznych dzia³añ usprawniaj¹cych zarz¹dza- nie9. Podstawowe ró¿nice pomiêdzy audytem wewnêtrznym i zewnêtrznym za- prezentowano w tabeli 2.

Tabela 2 Ró¿nice pomiêdzy audytem wewnêtrznym (rewizja) a zewnêtrznym (badanie)

Cechy Audyt wewnêtrzny Audyt zewnêtrzny wyró¿niaj¹ce Kontroler jest niezale¿ny od obiektu Kryterium Badaj¹cy jest osob¹ trzeci¹, kontroli, ale jest pracownikiem osobowe niezale¿n¹ od obiektu kontroli zak³adu Polecenia kontroli, zgodnie z progra- Kryterium Zlecenie badania jest przewidziane mem kontroli wydaje kierownictwo formalne prawem lub jest dobrowolne zak³adu Kryterium Regularne (rutynowe) po uprzedzeniu Regularne, okresowe lub doraŸne po metodyczne lub doraŸne bez uprzedzenia uprzedzeniu Wyniki s¹ przekazywane bezpoœred- Wyniki s¹ przekazywane bezpoœred- nio przedsiêbiorstwu lub organom Kryterium nio lub poœrednio kierownictwu nadzoru, poœrednio tak¿e innym administracyjne przedsiêbiorstwa adresatom, udzia³owcom, wierzy- cielom, opinii publicznej ród³o: W. Korndofner, L. Peez, Einführung In das Prufungs – und Revisionswesenm Gabler Verlag, wyd. 3, Wiesbaden 1993, s. 31.

9 Audyt wewnêtrzny..., s. 119. Rola audytu ze szczególnym uwzglêdnieniem sektora publicznego 371

Powy¿sze zestawienie jasno rozgranicza kompetencje, obowi¹zki oraz cele stawiane przed audytem wewnêtrznym oraz zewnêtrznym. Pomimo ró¿nych ob- szarów zainteresowañ nale¿y pamiêtaæ o tym, ¿e wyniki prac audytorów uzupe³- niaj¹ siê i wspólnie stanowiæ mog¹ ca³kowity obraz sytuacji audytowanej jed- nostki.

Rola audytu w sektorze publicznym

Kwestie dotycz¹ce zasad funkcjonowania oraz roli audytu w sektorze pub- licznym znalaz³y miejsce w ustawie o finansach publicznych10 oraz rozporz¹- dzeniu ministra finansów11 w sprawie szczegó³owego sposobu i trybu przepro- wadzania audytu wewnêtrznego. Audyt wewnêtrzny w sektorze publicznym jest systemem zdecentralizowa- nym funkcjonuj¹cym w poszczególnych (niektórych) jednostkach sektora finan- sów publicznych. Zgodnie z art. 48 obowi¹zuj¹cej ustawy o finansach publicz- nych audytem wewnêtrznym jest ogó³ dzia³añ obejmuj¹cych12: • niezale¿ne badanie systemów zarz¹dzania i kontroli w jednostce, w tym procedur kontroli finansowej, • czynnoœci doradcze, w tym sk³adanie wniosków, maj¹ce na celu uspraw- nienie funkcjonowania jednostki, w wyniku których kierownik jednostki uzyskuje obiektywn¹ i niezale¿n¹ ocenê adekwatnoœci, efektywnoœci i skutecznoœci tych systemów, przez które kierow- nik jednostki uzyskuje obiektywn¹ i niezale¿n¹ ocenê funkcjonowania jednost- ki w zakresie gospodarki finansowej pod wzglêdem legalnoœci, gospodarnoœci, celowoœci, rzetelnoœci, a tak¿e przejrzystoœci i jawnoœci. Audyt wewnêtrzny dotyczy w szczególnoœci13: • zgodnoœci prowadzonej dzia³alnoœci z przepisami prawa oraz obowi¹zu- j¹cymi w jednostce procedurami wewnêtrznymi,

10 Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104. 11 Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2002 w sprawie szczegó³owego sposobu i trybu przeprowadzania audytu wewnêtrznego. 12 Art. 48, pkt 1ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104. 13 Art. 48, pkt 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104. 372 £ukasz Czop

• efektywnoœci i gospodarnoœci podejmowanych dzia³añ w zakresie syste- mów zarz¹dzania i kontroli, • wiarygodnoœci sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykona- nia bud¿etu. Powy¿sz¹ definicjê audytu nale¿y postrzegaæ poprzez pryzmat Standardów Profesjonalnej Praktyki Audytu Wewnêtrznego, opracowanych przez Instytut Audytorów Wewnêtrznych, które nastêpuj¹co definiuj¹ audyt wewnêtrzny: „Au- dyt wewnêtrzny stanowi niezale¿ne, obiektywne dzia³ania o charakterze zapew- niaj¹cym i doradczym, zaprojektowane w celu przysporzenia dodatkowej war- toœci i usprawnienia dzia³alnoœci danej instytucji. Pomaga on danej organizacji w osi¹ganiu jej celów poprzez wprowadzenie systematycznego, zdyscyplinowa- nego podejœcia do oceny i poprawy skutecznoœci w zakresie procesów zarz¹dza- nia ryzykiem, kontroli i kierowania organizacj¹”14. Audyt wewnêtrzny bywa³ odnoszony do w¹sko pojmowanej gospodarki fi- nansowej i uto¿samiano go z kontrol¹ finansow¹. Tymczasem rol¹ audytu we- wnêtrznego jest dostarczanie kierownikowi jednostki informacji o ca³ym syste- mie zarz¹dzania i kontroli w jednostce. Tak zdefiniowana rola audytu wewnêtrz- nego w jednostkach sektora finansów publicznych ma podkreœlaæ zarówno za- pewniaj¹c¹, jak i doradcz¹ rolê audytu wewnêtrznego wyra¿aj¹ce siê wnosze- niem wartoœci dodanej do dzia³alnoœci jednostki. Wpisane w definicjê audytu czynnoœci doradcze s¹ nierozerwalnie zwi¹zane z prowadzeniem audytu we- wnêtrznego, a ich wyrazem jest przedstawianie przez audytora zaleceñ dotycz¹- cych usprawnienia dzia³alnoœci jednostki. W efekcie audyt wewnêtrzny wspie- ra jednostkê, w szczególnoœci poprzez rozpoznawanie i ocenê znacz¹cego ryzy- ka, oraz przyczynia siê do usprawnienia systemu zarz¹dzania ryzykiem, poprzez ocenê i doradztwo w tym zakresie. Jest on ukierunkowany na obszary kluczowe dla realizacji zadañ jednostki, w zwi¹zku z powy¿szym przyczynia siê równie¿ do utrzymywania i doskonalenia w jednostce skutecznych mechanizmów kon- troli15. Mimo tych cech pozytywnych istnieje jeden problem. Skupia siê on na umiejscowieniu w jednostce sektora publicznego audytora wewnêtrznego. Pod-

14 Podrêcznik audytu wewnêtrznego opracowany przez Ministerstwo Finansów w 2003 r. do- stêpny na www.mf.gov.pl. 15 http://finanse-publiczne.pl. Rola audytu ze szczególnym uwzglêdnieniem sektora publicznego 373 leg³oœæ s³u¿bowa mo¿e zak³ócaæ niezale¿noœæ audytora i jego s¹dów, a postula- ty na zawsze mog¹ zostaæ wdro¿one jako s³uszne i zwiêkszaj¹ce efektywnoœæ gospodarowania publicznymi zasobami. Oprócz cech wyró¿niaj¹cych audyt wewnêtrzny od kontroli warto równie¿ zwróciæ uwagê na cele, jakie stawiane s¹ przed audytem wewnêtrznym. Zali- czyæ do nich mo¿na16: • analiza ryzyk, przed jakimi stoi dana organizacja oraz œrodowiska kon- troli wewnêtrznej, dla ustalenia programu audytu opartego na ocenie ry- zyka oraz w szczególnoœci ocena efektywnoœci procesu zarz¹dzania ry- zykiem, • sk³adanie sprawozdañ z poczynionych ustaleñ, oraz tam gdzie jest to w³aœciwe, przedstawianie uwag i wniosków dotycz¹cych poprawy (za- leceñ), • wyra¿anie opinii na temat skutecznoœci mechanizmów kontrolnych w badanym systemie, • dostarczenie, w oparciu o ocenê systemu kontroli wewnêtrznej, racjonal- nego zapewnienia, ¿e jednostka dzia³a prawid³owo. Z analizy treœci rozporz¹dzenia Ministra Finansów17 wynika zakres zadañ spoczywaj¹cych na audytorze wewnêtrznym, jakie zobligowany jest wykonaæ podczas prac. Zaliczyæ do nich mo¿na: • badanie wiarygodnoœæ sprawozdania finansowego oraz sprawozdania z wykonania bud¿etu w tym przestrzegania zasad rachunkowoœci, zgod- noœci zapisów w ksiêgach rachunkowych z dowodami ksiêgowymi, • dokonuje oceny adekwatnoœci, efektywnoœci i skutecznoœci systemów kontroli w tym przestrzegania procedur wynikaj¹cych z ustawy o finan- sach publicznych, • dokonuje oceny przestrzegania zasady celowoœci i oszczêdnoœci w do- konywaniu wydatków, uzyskiwania mo¿liwie najlepszych efektów w ra- mach posiadanych œrodków oraz przestrzegania terminów realizacji za- dañ i zaci¹gniêtych zobowi¹zañ.

16 Podrêcznik audytu wewnêtrznego... 17 Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2002 w sprawie szczegó³owego sposobu i trybu przeprowadzania audytu wewnêtrznego. 374 £ukasz Czop

Dzia³alnoœæ audytu wewnêtrznego obejmuje przede wszystkim przegl¹d, ocenê i weryfikacjê stopnia przestrzegania, efektywnoœci oraz adekwatnoœci mechanizmów kontroli. Jest to funkcja o charakterze doradczym, zatem komór- ka audytu wewnêtrznego nie dysponuje uprawnieniami w³adczymi wobec in- nych osób wewn¹trz danej organizacji, i która nie ustanawia, ani nie wdra¿a za- sad i procedur. Komórka audytu wewnêtrznego mo¿e dokonywaæ jedynie prze- gl¹du zasad, planów, procedur oraz innych mechanizmów kontroli wewnêtrznej w zakresie kompetencji danej jednostki, oraz sk³adaæ sprawozdania z ustalenia- mi dotycz¹cymi mo¿liwych ich mo¿liwych ulepszeñ. Audyt wewnêtrzny w ¿a- den sposób nie zwalnia innych osób wewn¹trz danej organizacji z obowi¹zków im przypisanych. Co wiêcej, audytorzy wewnêtrzni powinni pomagaæ, o ile to potrzebne, pracownikom JSFP w zrozumieniu faktu, ¿e sami pracownicy odpo- wiedzialni za mechanizmy kontroli i nie powinni polegaæ jedynie na ustaleniach audytu w kwestii tworzenia mechanizmów kontrolnych18. Aby zapewniæ spe³nienie celu audytu wewnêtrznego, polegaj¹cego na efektywnym s³u¿eniu potrzebom kierownika danej jednostki, nale¿y przyj¹æ sze- reg podstawowych zasad dzia³ania, takich jak19: • zapewnienie wysokiej jakoœci audytu, • profesjonalizm audytorów, • odpowiedzialnoœæ kierownika za system kontroli wewnêtrznej, • ukierunkowane podejœcie na poprawê dzia³ania jednostki, • wyznaczenie poziomu istotnoœci, • obiektywizm, • swobodny obieg informacji – swoboda porozumiewania siê, • ustawiczne doskonalenie zawodowe pracowników. Wyst¹pienie powy¿szych elementów podczas prac audytorskich w znacz- nej mierze przyczynia siê do jego obiektywnoœci i rzetelnoœci. Tylko rygory- styczne przestrzeganie wytycznych dla osób przeprowadzaj¹cych audyt przyczy- niæ siê mo¿e do naczelnego celu, jaki jest postawiony przed audytem, a miano- wicie poprawienie funkcjonowania danej jednostki organizacyjnej. Obok audytu wewnêtrznego wykorzystywany jest audyt zewnêtrzny przez regionalne izby obrachunkowe. Zadania te dotycz¹ oceny gospodarki finanso-

18 Podrêcznik audytu wewnêtrznego... 19 Ibidem. Rola audytu ze szczególnym uwzglêdnieniem sektora publicznego 375 wej, a w szczególnoœci stopnia realizacji zadañ w³asnych z punktu widzenia le- galnoœci oraz zadañ zleconych z punktu widzenia efektywnoœci.

Perspektywy ugruntowania audytu wewnêtrznego w polskim sektorze publicznym

Rola audytu bêdzie nieustannie wzrastaæ zaœ liczba podmiotów chc¹cych wdro¿yæ praktykê audytorsk¹ równie¿ bêdzie rosn¹æ. Wynika to z prostego fak- tu – audyt jest potrzebny i niezbêdny zarazem, wszêdzie tam gdzie istnieje pre- sja prowadzenia dzia³alnoœci w sposób celowy, zasadny, racjonalny oraz odpo- wiedzialny. W³aœnie temu sprzyja instytucja audytu, która w prostej linii jest od- zwierciedleniem procesów zachodz¹cych w sektorze komercyjnym jak i pub- licznym oraz sprzyja wprowadzaniu najlepszych rozwi¹zañ usprawniaj¹cych za- rz¹dzanie. Sektor prywatny da³ pocz¹tek audytowi, od którego wszystko siê zaczê³o. To w³aœnie tutaj konstytuowa³y siê zasady oraz regu³y funkcjonowania dobrego audytu. O rosn¹cej roli audytu w sektorze publicznym œwiadczy fakt, ¿e coraz czêœciej postrzega siê rolê audytu zarówno wewnêtrznego jak i zewnêtrznego. Sektor publiczny poddany jest ocenie audytora zewnêtrznego, jakim s¹ regio- nalne izby obrachunkowe, ale równie¿ poszukuje niezale¿nych opinii bieg³ych rewidentów. To ostatnie stanowi dobr¹ wolê a nie obowi¹zek poddawania siê audytowi. Dobra wola we wspó³czesnym œwiecie staje siê jednak niepisan¹ za- sad¹, której przestrzeganie i realizowanie wp³ywa na pozytywne postrzeganie jednostek sektora publicznego przez otoczenie o raz œwiadczy o jej odpowie- dzialnoœci oraz rzetelnym podejœciu do problemów zarz¹dzania. W kwestii funkcjonowania audytu w jednostkach sektora finansów pub- licznych rzecz ma siê nieco inaczej. Otó¿ ustawa o finansach publicznych na- rzuci³a koniecznoœæ dokonywania audytu w jednostkach sektora publicznego. Wskazane zosta³y podmioty, które po spe³nieniu okreœlonych kryteriów urzêdo- wo zobowi¹zane s¹ do przeprowadzenia audytu. To uregulowanie przyczyniæ ma siê do pe³niejszej realizacji zasady racjonalnego gospodarowania publicz- nymi œrodkami, którymi w imieniu spo³eczeñstwa dysponuj¹ konkretne podmio- ty sektora publicznego. Fakt, ¿e te podmioty nie wygenerowa³y œrodków, który- mi dysponuj¹, dodatkowo wymusza koniecznoœæ œledzenia metod postêpowa- nia z nimi i sposobów ich wydatkowania. W przypadku tego sektora wci¹¿ du¿e 376 £ukasz Czop znaczenie odgrywa kontrola finansowa, która w po³¹czeniu z audytem pozytyw- ny wp³yw bêdzie mia³a na proces zarz¹dzania publicznym pieni¹dzem. Tym niemniej w literaturze przedmiotu postuluje siê stworzenie komplek- sowych rozwi¹zañ dotycz¹cych niezale¿nego audytu wewnêtrznego jak równie¿ uprawomocnienie audytu wewnêtrznego wykonywanego przez niezale¿nych bieg³ych. Ten rodzaj audytu wraz z audytem wykonywanym przez regionalne izby obrachunkowe stanowi³yby kompleksow¹ niezale¿na ocenê gospodarowa- nia zasobami podmiotów publicznych na szczeblu lokalnym.

Bibliografia

Czerwieñski K., Grochowski H., Podstawy audytu wewnêtrznego, Wydawnictwo LINK, Szczecin 2003. Czerwieñski K., Audyt wewnêtrzny, Warszawa 2004. Ka³u¿ny S., Skuteczne kierowanie przedsiêbiorstwem. Techniki osi¹gania sukcesu, „KWANTUM”, Warszawa 1996. Korndofner W,. Peez L., Einführung In das Prufungs – und Revisionswesenm Gabler Verlag, wyd. 3, Wiesbaden 1993. Kuc B., Audyt wewnêtrzny, teoria i praktyka, Wydawnictwo Mened¿erskie PTM, War- szawa 2002. Paczu³a Cz., Kontrola wewnêtrzna w zarz¹dzaniu jednostk¹ gospodarcz¹, Difin, War- szawa 1998. Zió³kowska W.: Finanse publiczne, Wydawnictwo WSB, Poznañ 2000. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104. Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2002 w sprawie szczegó³owego spo- sobu i trybu przeprowadzania audytu wewnêtrznego. Podrêcznik audytu wewnêtrznego, Ministerstwo Finansów, Warszawa 2003 r. dostêpny na www.mf.gov.pl. http://finanse-publiczne.pl. http://akson.sgh.waw.pl. Rola audytu ze szczególnym uwzglêdnieniem sektora publicznego 377

THE ROLE OF AUDIT IN PUBLIC SECTOR

Summary

The paper attempts to analyse main tendencies and factors determining the current and future position of audit in public sector. The article concentrates on role, tasks and objectives of audit in local governments. The author indicated the area of research, con- sequences and prospective of development internal audit in local governments. It is also described dependence between internal control, internal and external audit as a tools which has influence on managing in public sector. 378 £ukasz Czop Rola instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym 379

ZAGADNIENIA FINANSÓW I FINANSOWANIA ROZWOJU LOKALNEGO I GOSPODARCZEGO 380 Anna Bagieñska Rola instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym 381

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

ANNA BAGIEÑSKA

ROLA INSTRUMENTÓW FINANSOWYCH GMIN W ROZWOJU LOKALNYM1

Wprowadzenie

Wspieranie rozwoju gospodarczego oznacza szereg podejmowanych dzia- ³añ zwi¹zanych z powo³ywaniem nowych przedsiêbiorstw i wspomaganiem ju¿ istniej¹cych, organizowaniem instytucji zajmuj¹cych siê stymulowaniem rozwo- ju, udzielaniem pomocy w uzyskiwaniu kapita³u, przep³ywie rozwi¹zañ nowa- torskich i wiedzy. Pokonywanie barier rozwoju przedsiêbiorczoœci musi odby- waæ siê w œrodowiskach lokalnych i byæ wspierane polityk¹ pañstwa. Celem artyku³u jest podkreœlenie znaczenia instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym. Wp³yw na rozwój lokalny samorz¹du terytorialnego mo¿e odbywaæ siê poprzez wspieranie ma³ej i œredniej przedsiêbiorczoœci za po- moc¹ dostêpnych instrumentów finansowych oraz tworzenia lokalnych inkuba- torów przedsiêbiorczoœci, oœrodków wspierania przedsiêbiorczoœci itp. Powy¿- sze zamierzenia zostan¹ zrealizowane poprzez przegl¹d literatury i wtórn¹ ana- lizê danych statystycznych GUS oraz Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiêbior- czoœci z zakresu badanej problematyki.

1 W oparciu o badania S/WZ/3/06. 382 Anna Bagieñska

1. Obszary lokalnego rozwoju gospodarczego

O rozwoju gospodarczym danego terenu mo¿emy mówiæ wtedy, je¿eli wzrastaj¹ dochody, zarówno podmiotów prowadz¹cych tam dzia³alnoœæ gospo- darcz¹, jak i mieszkañców, a dodatkowo roœnie, lub przynajmniej nie spada za- trudnienie. Zaanga¿owanie lokalnych samorz¹dów w stymulowanie tak rozu- mianego rozwoju gospodarczego wynika z ich podstawowych funkcji. W prak- tyce oznacza bowiem podejmowanie wszelkich dzia³añ dla podniesienia jako- œci ¿ycia swoich mieszkañców poprzez wspieranie powstawania i rozwoju no- wych firm lokalnych oraz przyci¹ganie zewnêtrznych do prowadzenia dzia³al- noœci na danym obszarze. W stymulowaniu lokalnego rozwoju gospodarczego wa¿ne s¹ dwa obsza- ry (tab. 1).

Tabela 1 Obszary lokalnego rozwoju gospodarczego

Rodzaj dzia³ania Kierunki dzia³añ – powstanie nowych firm, 1. Dzia³ania na rzecz aktywnoœci gospodarczej – wspieranie istniej¹cych firm, – przyci¹ganie firm zewnêtrznych. – poprzez wspó³pracê z pozostaj¹cymi bez pracy, 2. Dzia³ania na rzecz wzrostu zatrudnienia – wspó³pracê z potencjalnymi przedsiêbiorcami. ród³o: opracowanie w³asne.

Aktywnoœæ samorz¹dów w wymienionych obszarach mo¿e przyjmowaæ ró¿ne formy: • wspieranie sektora ma³ych i œrednich firm ze wzglêdu na jego podsta- wow¹ rolê w rozwoju lokalnym, • efektywne wykorzystanie lokalnych zasobów, • promowanie nowych miejsc pracy, • efektywne zarz¹dzanie dochodami publicznymi. W artykule szczególna uwaga zostanie zwrócona na wspieranie rozwoju przedsiêbiorczoœci poprzez instrumenty finansowe samorz¹du lokalnego. Rola instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym 383

2. Rozwój ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w Polsce

Ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa stanowi³y w 2003 roku oko³o 99,8% wszystkich firm dzia³aj¹cych na obszarze Wspólnoty, tj. ok. 19 mln 330 tys. przedsiêbiorstw, na które przypada³o 65% obrotów Unii Europejskiej. W przed- siêbiorstwach tych zatrudnione jest oko³o 66% si³y roboczej, tj. 74 mln 550 tys. osób w porównaniu do 38 mln 680 tys. osób zatrudnionych w firmach du¿ych. 1 Blisko /3 wygenerowanych przez ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa miejsc pracy powsta³a przez nowo utworzone firmy g³ównie w sektorze handlu i us³ug. Z te- go wzglêdu uwa¿a siê je za g³ówn¹ si³ê promuj¹c¹ konkurencyjnoœæ przemys³u Unii Europejskiej na rynku œwiatowym i jego zdolnoœæ do wchodzenia na rynki krajów trzecich. Udzia³ MSP w ogólnej liczbie podmiotów gospodarczych utrzymuje siê na sta³ym poziomie od pocz¹tku lat 90-tych. W Polsce udzia³ ten nie odbiega od analogicznego udzia³u odnotowanego w UE, co potwierdza poni¿sza tabela. W latach 1999–2003 nast¹pi³ wzrost licz- by MSP o 16,8%, przy jednakowym wzroœcie iloœci ogó³u przedsiêbiorstw w Polsce (o 16,7%). Œwiadczy to o tym, ¿e w badanym okresie rozwój przed- siêbiorczoœci mia³ miejsce w³aœnie w tym sektorze. Sektor MSP liczy³ w Polsce oko³o 3,2 mln przedsiêbiorstw, z czego 1,8 mln to firmy aktywne wytwarzaj¹ce 49,9% polskiego PKB. W roku 2001 iloœæ przedsiêbiorstw wzros³a do prawie 3,4 mln, przy jednoczesnym spadku ak-

Tabela 2 Rozwój MSP w Polsce w latach 1999–2003

Przedsiêbiorstwa Lata MSP Udzia³ % MSP ogó³em 1999 3013876 3007444 99,79 2000 3182577 3176161 99,8 2001 3374956 3368366 99,8 2002 3468218 3462775 99,84 2003 3518372 3513221 99,85 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Raport o stanie sektora ma³ych œrednich przedsiêbiorstw w Polsce za lata: 1998–1999, 1999–2000, 2000–2001, 2001– 2002 oraz K. Wach, G.Wielgus, Tendencje rozwojowe ma³ych i œrednich przed- siêbiorstw w Polsce w latach 1991–2003, s. 70, [w:] Przedsiêbiorczoœæ stymu- latorem rozwoju gospodarczego, red. J. Brdulak, M. Kulikowski, Instytut Wie- dzy, Warszawa 2004. 384 Anna Bagieñska tywnych do 1,7 mln wytwarzaj¹c 48,3 PKB. W ma³ych i œrednich przedsiêbior- stwach zatrudnienie znajduje prawie 11 mln osób. Rozwój MSP mo¿e byæ czyn- nikiem pokonania rosn¹cego bezrobocia poprzez tworzenie nowych miejsc pracy. Rozwój MSP jest zró¿nicowany regionalnie, o czym œwiadczy tabela 3.

Tabela 3 MSP w ujêciu regionalnym (2001 r.)

Liczba MSP aktywnych Liczba MSP aktywnych Lp. Województwo (tys.) na 1000 mieszkañców 1. Dolnoœl¹skie 134,7 45 2. Kujawsko-pomorskie 87,3 42 3. Lubelskie 73,5 33 4. Lubuskie 41,7 41 5. £ódzkie 118,6 45 6. Ma³opolskie 140,3 43 7. Mazowieckie 252,3 50 8. Opolskie 36,4 34 9. Podkarpackie 66,6 31 10. Podlaskie 39,4 32 11. Pomorskie 106,6 48 12. Œl¹skie 197,8 41 13. Œwiêtokrzyskie 45,3 34 14. Warmiñsko-mazurskie 56,6 39 15. Wielkopolskie 166,5 50 16. Zachodniopomorskie 90,8 52 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Statystyki MSP, PARP, http:/www.parp. gov.pl/.

Najwiêcej aktywnych przedsiêbiorstw ma³ych i œrednich by³o w woje- wództwach: mazowieckim (252,3 tys.), œl¹skim (197,8 tys.), wielkopolskim (166,5 tys.), ma³opolskim (140,3 tys.) i dolnoœl¹skim (134,7 tys.). Najmniej na- tomiast w województwie opolskim (36,4 tys.), podlaskim (39,4 tys.) i lubuskim (41,7 tys.). Je¿eli natomiast porównamy liczbê aktywnych przedsiêbiorstw z liczb¹ mieszkañców poszczególnych województw, to ró¿nice nie s¹ tak du¿e. Najwiêcej MSP przypada na 1000 mieszkañców w województwach: zachodnio- pomorskim (52), wielkopolskim (50) i mazowieckim (50). Najmniej natomiast w podlaskim (32) i podkarpackim (31). Rola instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym 385

3. Miejsce wspierania MSP w polityce rozwoju regionalnego

Jednym z dzia³añ przyczyniaj¹cych siê do rozwoju regionalnego jest po- budzenie aktywnoœci gospodarczej poprzez rozwój MSP czy tworzenie odpo- wiedniego klimatu inwestycyjnego. Polityka wobec MSP w zakresie wspiera- nia jest traktowana jako trzeci, obok polityki sektorowej i polityki regionalnej, element polityki gospodarczej (strukturalnej). W wiêkszoœci krajów UE politykê wobec MSP formu³uj¹ ich rz¹dy, lecz do realizacji okreœlonych dzia³añ zobligowane s¹ urzêdy regionalne2 i lokalne instytucje samorz¹du gospodarczego, wspieraj¹ce MSP w ramach zadañ w³a- snych lub zleconych. Nadrzêdne cele polityki pañstw UE na rzecz promocji MSP przedstawia tabela 4.

Tabela 4 Nadrzêdne cele polityki pañstw UE na rzecz promocji MSP

Kraj Nadrzêdne cele polityki wzglêdem MSP 1 2 Formowanie, rozwój i ochrona MSP celem stymulowania produkcji Holandia i wzrostu zatrudnienia Tworzenie sprzyjaj¹cego klimatu dla rozwoju przedsiêbiorczoœci celem Belgia kreacji nowych miejsc pracy Tworzenie sprzyjaj¹cego klimatu dla rozwoju przedsiêbiorczoœci celem Niemcy wzrostu efektywnoœci i konkurencyjnoœci niemieckich firm Pomoc dla MSP ju¿ istniej¹cych i nowo powsta³ych, tworzenie klimatu Luksemburg dla przyci¹gniêcia kapita³u zagranicznego Francja Pomoc ma³ym firmom ju¿ istniej¹cym i nowo powsta³ym Tworzenie ducha przedsiêbiorczoœci dla decentralizacji i ograniczenia Wielka Brytania biurokracji Przygotowanie MSP do dzia³ania na jednolitym rynku europejskim Dania i zwiêkszenie ich konkurencyjnoœci, wspieranie tworzenia MSP dla redukcji deficytu bud¿etowego Tworzenie sprzyjaj¹cego klimatu dla rozwoju ju¿ istniej¹cych ma³ych firm Hiszpania i nowo powstaj¹cych, wzrost konkurencyjnoœci ma³ych firm Przyci¹gniêcie obcego kapita³u, tworzenie przedsiêbiorstw przemys³owych Irlandia konkurencyjnych wobec firm zagranicznych, stabilizacja gospodarcza i wzrost zatrudnienia przez rozwój MSP

2 P. Ku¿dowicz, Wspieranie ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w RFN na tle innych krajów cz³onkowskich Unii Europejskiej, TWG, Gorzów Wielkopolski 1999, s. 97–101. 386 Anna Bagieñska

1 2 Unowoczeœnienie potencja³u produkcyjnego, promocja transferu technologii, W³ochy poprawa konkurencyjnoœci i produkcyjnoœci przemys³u, stabilizacja i rozwój eksportu Wspieranie ma³ych firm g³ównie w przemyœle, modernizacja handlu Portugalia i sektora us³ug, optymalizacja ga³êzi Zmniejszenie bezrobocia, promocja innowacji, o¿ywienie tradycyjnych Grecja sektorów gospodarki, wzrost eksportu ród³o: M. B¹k i in., Ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa a rozwój lokalny, PARP, Warsza- wa 2001, s. 12.

4. Charakterystyka instrumentów finansowych jednostek samorz¹du terytorialnego (JST)

Instrumenty pobudzania aktywnoœci gospodarczej przez JST mo¿na po- dzieliæ na instrumenty dochodowe i wydatkowe. W grupie instrumentów docho- dowych znajduj¹ siê wszelkiego rodzaju zwolnienia i ulgi podatkowe, obni¿e- nia stawek maksymalnych w podatkach lokalnych, a tak¿e odroczenia, umorze- nia i roz³o¿enia na raty lub zaniechania poboru podatków i op³at stanowi¹cych dochody samorz¹du terytorialnego3. Instrumenty wydatkowe s¹ zwi¹zane z szeroko pojêt¹ dzia³alnoœci¹ inwe- stycyjn¹ JST. Najwa¿niejsze instrumenty wydatkowe to podejmowane przez JST zadania inwestycyjne z zakresu infrastruktury spo³ecznej. Du¿e znaczenie ma wielkoœæ œrodków, jakie JST przeznaczaj¹ na inwestycje infrastrukturalne oraz metody pozyskiwania tych œrodków. Wielkoœæ wydatków inwestycyjnych zale¿y od mo¿liwoœci finansowania wewnêtrznego oraz od rozmiarów wydat- ków na zadania bie¿¹ce. Obok wielkoœci nak³adów inwestycyjnych istotne znaczenie ma równie¿ ich w³aœciwe ukierunkowanie. Polityka w³adz samorz¹dowych powinna pewne istotne aspekty inwestycji w kontekœcie wspierania przedsiêbiorczoœci, takie jak np.: wp³yw inwestycji infrastrukturalnych na polepszenie warunków ¿ycia oraz polepszenie warunków prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej, czy wspólne re-

3 J. Jêdrzejczak-Gas, J. Gas, Wspieranie przedsiêbiorczoœci przez jednostki samorz¹du teryto- rialnego, [w]: Polityka regionalna i lokalna w aspekcie wejœcia Polski do Unii Europejskiej, red. M. Fic, PWSZ, Sulechów 2004, s. 198. Rola instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym 387 alizowanie inwestycji lokalnymi przedsiêbiorstwami, co tworzy korzystny kli- mat dla przedsiêbiorczoœci. W grupie instrumentów wydatkowych znajduj¹ siê tak¿e wydatki JST na wsparcie ró¿nych instytucji wsparcia biznesu (np. inkubatorów przedsiêbiorczo- œci, funduszy po¿yczkowo-porêczeniowych), a tak¿e instrumenty informacyjno- promocyjne (np. materia³y promocyjne, foldery, broszury). Instrumenty dochodowe maj¹ charakter bierny, poniewa¿ ich stosowanie nie powoduje aktywnego w³¹czenia siê JST do dzia³añ wspieraj¹cych rozwój przedsiêbiorstw. W przypadku zastosowania instrumentu dochodowego samo- rz¹d przyzwala na pozostawienie wiêkszej puli œrodków w przedsiêbiorstwie, które podejmuje dalsze dzia³ania w celu zwiêkszenia aktywnoœci gospodarczej. Instrumenty wydatkowe maj¹ natomiast charakter dzia³añ czynnych, np. jednostki samorz¹du aktywnie uczestnicz¹ w budowie infrastruktury technicz- nej wykorzystywanej w dzia³alnoœci przedsiêbiorstw. Instrumenty dochodowe mog¹ byæ wykorzystywane tylko przez gminê. Na- tomiast instrumenty wydatkowe przez wszystkie jednostki samorz¹dowe. ród³a dochodów gminy prezentuje tabela 5.

Tabela 5 ród³a dochodów bud¿etów gmin

1999 2000 2001 2002 2003 2004 Rodzaje dochodów w mln z³ Dochody ogó³em w tym: 51 741 563 501 60 954 635 628 63 436 72 062 1. dochody w³asne w tym: 26 388 27 987 29 963 31 031 31 393 38 866 podatek od nieruchomoœci 5 943 6 644 8 504 9 768 10 123 10 953 podatek od œrodków transportu 359 386 419 530 571 616 op³ata skarbowa 2 064 1 993 622 484 442 575 2. udzia³y w podatkach wspólnych w tym: 9 414 9 276 9 527 9 616 9 613 14 725 podatek dochodowy od osób prawnych 786 894 691 790 713 1 462 podatek dochodowy od osób fizycznych 8 628 8 382 8 836 8 826 8 899 13 263 3. subwencja ogólna 16 604 18 469 21 343 22 455 23 981 23 683 4. dotacja celowa 7 507 8 507 8 211 8 877 6 458 7 815 5. pozosta³e dochody 3 182 6 403 6 436 6 147 6 926 454 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie www.stat.gov.pl/bdr. 388 Anna Bagieñska

Na podstawie przedstawionych danych mo¿emy stwierdziæ, ¿e dochody JST rosn¹ w kolejnych latach. W latach 1999–2004 dochody ogó³em wzros³y o 39,2%. Spoœród ró¿nych kategorii dochodów JST dochody w³asne stanowi¹ o wielkoœci œrodków, jakie mog¹ byæ przeznaczone na rozwój lokalnej przed- siêbiorczoœci. W latach 1999–2004 dochody w³asne wzros³y o 47%. Udzia³ do- chodów w³asnych w dochodach ogó³em kszta³towa³ siê w kolejnych latach na poziomie oko³o 50%. Najwiêksza czêœæ dochodów w³asnych pochodzi podatku od nieruchomoœci. Wzrost udzia³u podatku od nieruchomoœci w dochodach po- datkowych jest zjawiskiem korzystnym dla wspierania przedsiêbiorczoœci w re- gionie, poniewa¿ podatek ten jest wa¿nym instrumentem reguluj¹cym dzia³ania lokalnych podmiotów gospodarczych. Wœród innych podatków, tzw. wspólnych jednostki samorz¹dowe otrzymuj¹ czêœæ podatku PIT i czêœæ podatku CIT. Naj- wiêksz¹ grupê stanowi¹ dochody z podatku dochodowego od osób fizycznych. Bardzo wa¿nym instrumentem wspierania przedsiêbiorczoœci w regionie s¹ zwolnienia i ulgi podatkowe oraz obni¿enia stawek maksymalnych w podatkach lokalnych. W latach 2000–2003 ³¹czne skutki zmniejszenia obci¹¿eñ podatko- wych wzros³y o 77,5%. Spadek dochodów gmin spowodowany obni¿eniem gór- nych stawek podatkowych by³ w 2003 roku o ponad 863 mln z³ wiêkszy ni¿ w 2000 roku w tym samym okresie prawie o 270 mln wzros³y skutki udzielania ulg, odroczeñ, umorzeñ, zwolnieñ i zaniechañ poboru podatku4. Najwiêksze mo¿liwoœci prowadzenia aktywnych dzia³añ na rzecz wspiera- nia przedsiêbiorczoœci w regionie maj¹ samorz¹dy gminne. Gminy otrzymuj¹ oko³o 80% wszystkich dochodów jednostek samorz¹dowych, jako jedyne maj¹ prawo do ustalania wysokoœci podatków i op³at lokalnych. W latach 2000–2003 wiele gmin w Polsce nie korzysta³o lub korzysta³o w sposób ograniczony z mo¿- liwoœci stosowania ulg i zwolnieñ w op³atach. Ulgi i zwolnienia w podatkach, jakich mo¿e udzielaæ gmina, chocia¿ sta- nowi¹ lepsze lub gorsze warunki funkcjonowania przedsiêbiorstw, rzadko maj¹ wp³yw na podjecie decyzji o inwestowaniu. Nale¿y jednak pamiêtaæ, ¿e: • wszystkie regulacje gminne dotycz¹ce ulg i zwolnieñ podatkowych mu- sz¹ byæ podane, do publicznej wiadomoœci, • regulacje te nie mog¹ byæ zmienione, a ich przestrzeganie nie mo¿e po- legaæ na nieustannym stosowaniu wyj¹tków,

4 Ibidem, s. 202. Rola instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym 389

• wszelkie ulgi i zwolnienia podatkowe lub cenowe powinny byæ regulo- wane uchwa³ami, dotyczyæ ca³ych grup, a nie indywidualnych podatni- ków. Nale¿y podkreœliæ, ¿e dla podejmowania prawid³owych decyzji finanso- wych lepsze s¹ podatki wy¿sze lecz stabilne, ni¿ ni¿sze lecz skacz¹ce. Gdy¿ nie- pewna pod tym wzglêdem sytuacja nie pozwala przewidzieæ efektów z inwe- stycji.

5. Wydatkowe instrumenty wspierania przedsiêbiorczoœci przez jednostki samorz¹du terytorialnego

Wa¿n¹ form¹ dzia³ania jednostek samorz¹du terytorialnego na rzecz wspie- rania przedsiêbiorczoœci s¹ wydatki na nak³ady inwestycyjne z zakresu infra- struktury technicznej. Spoœród jednostek samorz¹du terytorialnego najwiêksze mo¿liwoœci inwestycyjne posiadaj¹ gminy. W roku 2004 inwestycje gmin wy- nios³y oko³o 11887 mln z³, podczas gdy powiaty i województwa zainwestowa³y ³¹cznie nieca³e 2939 mln z³. Wydatki inwestycyjne gmin nieco rosn¹ w kolejnych latach, w 2004 roku s¹ wy¿sze o oko³o 11% w porównaniu z rokiem 1999. Natomiast powiatów wzros³y o 41%, a województw a¿ o 42,1% Porównuj¹c udzia³ wydatków inwe- stycyjnych gmin w wydatkach ogó³em zauwa¿amy, ¿e spada ich udzia³. W roku 1999 wydatki inwestycyjne stanowi³y 20,1%, wydatków ogó³em, w 2001 roku 17,6%, w 2003 roku 15% zaœ w 2004 roku 16,3% wydatków gmin (tab. 6).

Tabela 6 Wydatki gmin w latach 1999–2004

1999 2000 2001 2002 2003 2004 Wyszczególnienie w mln z³ Wydatki ogó³em z czego: 52 796 59 295 63 704 66 188 64 791 73 078 wydatki bie¿¹ce 32 033 38 180 40 412 42 337 42 741 45 688 wydatki maj¹tkowe 10 892 11 486 11 486 11 246 9 990 12 181 w tym wydatki inwestycyjne 10 637 11 176 11 209 10 997 9 753 11 887 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Banku Danych Regionalnych www.stat.gov. pl/bdr. 390 Anna Bagieñska

Nale¿y negatywnie oceniaæ spadek wydatków na inwestycje we wszystkich rodzajach jednostek samorz¹dowych (tab. 7).

Tabela 7 Struktura wydatków jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1999–2004 (w %)

Wyszczególnienie 2000 2001 2002 2003 2004 Wydatki ogó³em 100,0 100,0 100,0 100,0 100 gminy 18,85 17,60 16,72 15,05 16,26 Wydatki powiaty 7,46 8,78 7,83 8,79 10,1 inwestycyjne województwa 28,73 27,82 28,71 32,80 28,81 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Banku Danych Regionalnych www.stat.gov. pl/bdr.

W³adze gminy powinny zdawaæ sobie sprawê ze znaczenia inwestycji gminnych i tak je planowaæ, aby powodowa³y rozwój kolejnych, ju¿ nie przez gminê prowadzonych inwestycji. O wa¿noœci inwestycji gminnych dla innych inwestycji i dla rozwoju lokalnych firm oraz dla rozwoju gospodarczego w ogóle decyduj¹ nastêpuj¹ce cechy: • dobrze zaplanowane inwestycje infrastrukturalne powoduj¹ kolejne in- westycje, np. uzbrojenie terenów pod budownictwo przyci¹ga inwesto- rów budowlanych, • inwestycje finansowane przez gminê daj¹ pracê lokalnym firmom, a wiêc tworz¹ koniunkturê na rynku us³ug np. budowlanych, • inwestycje s¹ najskuteczniejsz¹ metod¹ zapobiegania bezrobociu na lo- kalnym rynku pracy, • bez dokonania pewnych inwestycji rozwój niektórych dziedzin dzia³al- noœci gospodarczej nie jest mo¿liwy; brak inwestycji (np. w dziedzinie zaopatrzenia w wodê, energiê elektryczn¹), stanowi niebezpieczn¹ barie- rê w rozwoju przedsiêbiorczoœci. Jednostka samorz¹du terytorialnego zanim zdecyduje siê na okreœlone for- my wspomagania przedsiêbiorczoœci musi przeanalizowaæ zagadnienia zwi¹za- ne z tworzeniem optymalnych warunków rozwoju ma³ych i œrednich przedsiê- biorstw. Konieczne jest przeanalizowanie co na rynku przedsiêbiorczoœci jest potrzebne, co jest barier¹ w rozwoju przedsiêbiorczoœci, albo co mo¿e znacznie pobudziæ jej rozwój. Rola instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym 391

Podsumowanie

Rozwój przedsiêbiorczoœci jest wa¿nym czynnikiem rozwoju regionalne- go. Sektor ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw liczy³ oko³o 3,2 mln przedsiê- biorstw, z czego 1,8 mln to firmy aktywne, wytwarzaj¹ce 49,9% polskiego PKB. Rozwój MSP jest zró¿nicowany regionalnie. To miêdzy innymi tworzenie no- wych miejsc pracy w sektorze MSP mo¿e byæ czynnikiem pokonania bezrobo- cia. Wspieranie przedsiêbiorczoœci nie oznacza stwarzania preferencji dla pew- nej grupy kosztem innych grup spo³ecznych, ale stwarzanie warunków korzyst- nych dla pewnej grupy w celu poprawy warunków ¿ycia grup pozosta³ych. Do rozwoju przedsiêbiorczoœci mog¹ przyczyniæ siê jednostki samorz¹du terytorialnego, poniewa¿ dysponuj¹ one pewnymi instrumentami, które s³u¿¹ rozwojowi MSP. Instrumenty dochodowe, takie jak zwolnienia i ulgi podatko- we, maj¹ charakter bierny. Powoduj¹, ¿e samorz¹d przyzwala na pozostawienie wiêkszej puli œrodków w przedsiêbiorstwie, które podejmuje dalsze dzia³ania w celu zwiêkszenia aktywnoœci gospodarczej. Najwiêksze mo¿liwoœci prowa- dzenia aktywnych dzia³añ na rzecz wspierania przedsiêbiorczoœci w regionie maj¹ samorz¹dy gminne. Gminy otrzymuj¹ oko³o 80% wszystkich dochodów jednostek samorz¹dowych, jako jedyne maj¹ prawo do ustalania wysokoœci po- datków i op³at lokalnych. W latach 2000–2004 wiele gmin w Polsce nie korzy- sta³o lub korzysta³o w sposób ograniczony z mo¿liwoœci stosowania ulg i zwol- nieñ w op³atach. Instrumenty wydatkowe maj¹ natomiast charakter dzia³añ czynnych, np. jednostki samorz¹du aktywnie uczestnicz¹ w budowie infrastruktury technicz- nej wykorzystywanej w dzia³alnoœci przedsiêbiorstw. Nale¿y negatywnie oce- niæ spadek udzia³u wydatków inwestycyjnych gmin w wydatkach ogó³em, lecz w 2004 roku nast¹pi³a poprawa. Widoczny jest tak¿e brak konsekwentnej poli- tyki wobec œrodowisk gospodarczych oraz planów dotycz¹cych rozwoju gmin w przysz³oœci. 392 Anna Bagieñska

Bibliografia

Boñczak-Kucharczyk E., Herbst K., Chmura K., Jak w³adze lokalne mog¹ wspieraæ przedsiêbiorczoœæ, FISE, Warszawa 1998. Cz³onkostwo Polski w Unii Europejskiej – na jakich zasadach, Urz¹d Integracji Euro- pejskiej 2003. Goœciniak-Kasprzyk D., Przedsiêbiorczoœæ po polsku, wyd. EMKA, Warszawa 2001. Jêdrzejczak-Gas J., Gas J., Wspieranie przedsiêbiorczoœci przez jednostki samorz¹du te- rytorialnego, [w]: Polityka regionalna i lokalna w aspekcie wejœcia Polski do Unii Europejskiej, red. M. Fic, PWSZ, Sulechów 2004. Kosiedowski W., Zarz¹dzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i prak- tyki, TNOiK, Toruñ 2001. Kuciñski K., Przestrzenne aspekty przedsiêbiorczoœci, IFGN, Warszawa 1997. Matuszyk A., Znaczenie rozszerzenia UE dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, [w:] Przedsiêbiorczoœæ stymulatorem rozwoju gospodarczego, red. J. Brdulak, M. Ku- likowski, Instytut Wiedzy, Warszawa 2004. Nowak M., Musia³ H., Rola i znaczenie przedsiêbiorczoœci w rozwoju przedsiêwziêæ gos- podarczych, [w]: Teoretyczne aspekty gospodarowania, red. D. Kopyciñska, US, Szczecin 2005. Nowak M., Wspieranie ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w Polsce i w Niemczech, [w:] Polityka regionalna i lokalna w aspekcie wejœcia Polski do UE, red. M. Fic, PWSZ, Sulechów 2004. Przedsiêbiorczoœc na obszarach wiejskich. W stronê wsi wielofunkcyjnej, red. K. Ducz- kowska-Ma³ysz, PAN, IRWiR, Warszawa 1993. Ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo dzia³alnoœci gospodarczej, Dz.U. nr 101, poz. 1178 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie powiatowym, Dz.U. nr 91, poz. 578 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorz¹dzie województwa, Dz.U. nr 101, poz. 1178 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorz¹dzie gminnym, Dz.U. 1996, nr 13. Wach K., Wielgus G., Tendencje rozwojowe ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w Pol- sce w latach 1991–2003, [w:] Przedsiêbiorczoœæ stymulatorem rozwoju gospodar- czego, red. J. Brdulak, M. Kulikowski, Instytut Wiedzy, Warszawa 2004. Rola instrumentów finansowych gmin w rozwoju lokalnym 393

THE ROLE OF COMMUNES FINANCIAL INSTRUMENTS IN LOCAL DEVELOPMENT

Summary

Poland has recently witnessed a dynamic growth of small and medium enterprises. The role of SME sector in economy of Poland is great and unquestionable. SMEs ac- complish many important social, political and economic functions. The significant role of entrepreneurship should encourage local authorities to support the development of SME. This paper discusses legal aspects of supporting entrepreneurship by local self- government. 394 Anna Bagieñska Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego... 395

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

STANIS£AW DOLATA

MO¯LIWOŒCI FINANSOWANIA ROZWOJU LOKALNEGO ZE ŒRODKÓW UNII EUROPEJSKIEJ

Wprowadzenie

W powszechnej opinii akcesja Polski do Unii Europejskiej otworzy³a przed samorz¹dami terytorialnymi now¹ perspektywê w zakresie rozwoju spo- ³ecznoœci lokalnych. Praktycznym wyrazem tej perspektywy sta³a siê mo¿liwoœæ pozyskiwania znacznie wiêkszych œrodków finansowych w ramach tzw. unij- nych programów wspólnotowych ni¿ uprzednio w ramach tzw. programów przedakcesyjnych.

1. Ogólne zasady ujêcia przez jednostki samorz¹du terytorialnego w bud¿etach œrodków z bud¿etu unii Europejskiej

Mo¿liwoœci pozyskiwania œrodków pieniê¿nych na realizacje zadañ z bud- ¿etu Unii Europejskiej, a tak¿e z innych Ÿróde³ zagranicznych, musia³y znaleŸæ odzwierciedlenie w polskim prawie. Praktycznym wyrazem formalnego usank- cjonowania tych mo¿liwoœci, w okresie przedakcesyjnym, by³o uzupe³nienie z dniem 1 stycznia 2001 roku wykazu dochodów jednostek samorz¹du teryto- rialnego wszystkich szczebli o „œrodki finansowe pochodz¹ce ze Ÿróde³ zagra- nicznych niepodlegaj¹ce zwrotowi oraz œrodki na wspó³finansowanie progra- mów realizowanych z udzia³em œrodków zagranicznych niepodlegaj¹cych zwro- 396 Stanis³aw Dolata towi”1, a nastêpnie z akcesj¹, doprecyzowanie tych zapisów oraz dostosowanie ich do wymogów wynikaj¹cych ze zbli¿aj¹cej siê akcesji do Unii Europejskiej w nowej ustawie o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego. W ustawie tej znalaz³ siê zapis, i¿ „dochodami jednostek samorz¹du terytorialnego mog¹ byæ: • œrodki pochodz¹ce ze Ÿróde³ zagranicznych niepodlegaj¹ce zwrotowi, • œrodki pochodz¹ce z bud¿etu Unii Europejskiej, • inne œrodki okreœlone w odrêbnych przepisach”2. Zagadnienia wykorzystania œrodków z tych Ÿróde³ przez jednostki samo- rz¹du terytorialnego podejmuje równie¿ Ustawa o finansach publicznych3. Zapisy dotycz¹ce obligatoryjnej treœci ich uchwa³ bud¿etowych stanowi¹, i¿ powinny w nich zostaæ ujête wydatki na programy i projekty realizowane ze œrodków pochodz¹cych z bud¿etu Unii Europejskiej, a przeznaczonych na reali- zacjê programów przedakcesyjnych i realizowanych w ramach funduszy struk- turalnych i Funduszu Spójnoœci oraz innych œrodków. Ponadto stanowi, i¿ win- no w nich zostaæ zawarte upowa¿nienia dla zarz¹du jednostki samorz¹du tery- torialnego do zaci¹gania zobowi¹zañ na finansowanie wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne realizowane ze œrodków Unii Europejskiej. Tworz¹c ogólne ramy dysponowania tymi œrodkami, ustawa o finansach publicznych wprowadza równoczeœnie istotne ograniczenia w planowaniu bud- ¿etowym, stanowi¹ce swoiste zabezpieczenie przed nieodpowiedzialnym „po- s³ugiwaniem” siê nimi w procesie tego planowania oraz u³atwienia, co jest szczególnie wa¿ne, w zakresie mo¿liwoœci ich praktycznego wykorzystania. Ograniczenia te ogólnie bior¹c nawi¹zuj¹ do ogólnych ograniczeñ dotycz¹- cych poziomu d³ugu przypadaj¹cego w danym roku bud¿etowym do sp³aty przez jednostkê samorz¹du terytorialnego z tytu³u: • sp³aty rat kredytów i po¿yczek, • potencjalnej sp³aty kwot wynikaj¹cych z udzielonych porêczeñ,

1 W ustawie o dochodach jednostek samorz¹du dodano w art. 4 po pkt 4 pkt 4a, w art. 9 po pkt 3 pkt 3a, w art. 12 po pkt 4 pkt 4a, Ustawa z dnia 13 paŸdziernika 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2000, nr 95, poz. 1041, art. 1). 2 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego (Dz.U. 2003, nr 95, poz. 1041, art. 3.3). 3 Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104). Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego... 397

• sp³aty nale¿nych odsetek od kredytów i po¿yczek, • sp³aty nale¿nych odsetek i dyskonta, • kwoty wykupu papierów wartoœciowych. Zgodnie z tymi ograniczeniami ³¹czna kwota d³ugu nie mo¿e przekroczyæ: • 15% planowanych na dany rok bud¿etowy dochodów lub 12% plano- wanych dochodów, gdy relacja pañstwowego d³ugu publicznego do pro- duktu krajowego brutto przekroczy 55%4, • 60% wykonanych dochodów w tym roku bud¿etowym na koniec roku bud¿etowego i 60% planowanych w danym roku bud¿etowym docho- dów na koniec kwarta³u. Niemniej ograniczenia ³¹cznej kwoty d³ugu do 15% planowanych dochodów nie dotycz¹: • emitowanych papierów wartoœciowych, zaci¹gniêtych kredytów i po¿y- czek w zwi¹zku ze œrodkami okreœlonymi w umowie zawartej z podmio- tem dysponuj¹cym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójno- œci Unii Europejskiej, • porêczeñ i gwarancji udzielonych samorz¹dowym osobom prawnym re- alizuj¹cym zadania jednostek samorz¹du terytorialnego z wykorzysta- niem œrodków pochodz¹cych z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójnoœci Unii Europejskiej, a ograniczenia ³¹cznej kwoty d³ugu do 60% wykonanych i planowanych docho- dów nie dotycz¹: • emitowanych papierów wartoœciowych, zaci¹gniêtych kredytów i po¿y- czek w zwi¹zku ze œrodkami okreœlonymi w umowie zawartej z podmio- tem dysponuj¹cym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójno- œci Unii Europejskiej5. Tak¿e inne ograniczenia w tym zakresie nie dotycz¹ zobowi¹zañ zaci¹gniê- tych w zwi¹zku ze œrodkami okreœlonymi w umowie zawartej z podmiotem dys- ponuj¹cym funduszami strukturalnymi lub Funduszem Spójnoœci Unii Europej- skiej.

4 Zobowi¹zania te mog¹ byæ wiêksze, gdy w ca³oœci wynikaj¹ z zobowi¹zañ zaci¹gniêtych przed dat¹ og³oszenia tej relacji. 5 Ograniczenia tego nie stosuje siê po zakoñczeniu realizacji i ostatecznym rozliczeniu pro- gramu, projektu lub zadania wspó³finansowanego z tych œrodków. 398 Stanis³aw Dolata

Wy³¹czenie zobowi¹zañ z tych tytu³ów z ogólnej kwoty d³ugu, którego po- ziomu jednostka samorz¹du terytorialnego nie mo¿e przekroczyæ w danym roku bud¿etowym, ma istotne znaczenie dla mo¿liwoœci wykorzystania œrodków z tych funduszy, gdy¿ wiêkszoœæ jednostek samorz¹du terytorialnego, w ramach bie¿¹cego finansowania swej dzia³alnoœci, granice tego d³ugu ju¿ osi¹gnê³a i traktuje go jako w miarê stabilny element swej polityki bud¿etowej. Nale¿y jednak podkreœliæ, i¿ wy³¹czenie to w swej istocie nie zagra¿a stabilnoœci finan- sów publicznych ze wzglêdu na niski poziom ryzyka zwi¹zanego z wykorzysta- niem przyznanych œrodków z tych tytu³ów, co wynika z zasad ich przyznawa- nia6 oraz wspomnianych ju¿ ograniczeñ maj¹cych na celu ochronê przed zagro- ¿eniami wynikaj¹cymi z ewentualnego ich niew³aœciwego wykorzystania. U³atwienia te7 jednostka samorz¹du terytorialnego traci w przypadku, gdy okreœlone w umowie œrodki z funduszy strukturalnych lub Funduszu Spójnoœci Unii Europejskiej nie zostan¹ przekazane lub po ich przekazaniu orzeczony zo- stanie ich zwrot. W takim przypadku nie mo¿e ona emitowaæ papierów warto- œciowych, zaci¹gaæ kredytów, po¿yczek i udzielaæ porêczeñ do czasu: • gdy ³¹czna kwota d³ugu nie bêdzie mniejsza od 60% wykonanych i pla- nowanych dochodów, • sp³aty rat kredytów i po¿yczek zaci¹gniêtych na finansowanie planowa- nego deficytu bud¿etu oraz na sp³atê wczeœniej zaci¹gniêtych zobowi¹- zañ z tytu³u emisji papierów wartoœciowych oraz zaci¹gniêtych po¿y- czek i kredytów wraz z nale¿nymi w danym roku odsetkami od kredy- tów i po¿yczek od nich i od zaci¹gniêtych na pokrycie wystêpuj¹cego w ci¹gu roku przejœciowego deficytu bud¿etu, • wykupu papierów wartoœciowych emitowanych na finansowanie plano- wanego deficytu bud¿etu i na sp³atê wczeœniej zaci¹gniêtych zobowi¹- zañ z tytu³u emisji papierów wartoœciowych oraz zaci¹gniêtych po¿y- czek i kredytów wraz z nale¿nymi odsetkami i dyskontem od tych pa- pierów wartoœciowych i od zaci¹gniêtych na pokrycie wystêpuj¹cego w ci¹gu roku przejœciowego deficytu bud¿etu.

6 Zasady przyznawania œrodków z bud¿etu Unii Europejskiej zostan¹ zaprezentowane w dal- szej czêœci opracowania. 7 U³atwienia polegaj¹ce na niew³¹czaniu do ogólnej kwoty d³ugu zobowi¹zañ zaci¹ganych na prefinansowanie zadañ, na które jednostka otrzyma³a przyrzeczenie ich sfinansowania ze œrod- ków pochodz¹cych z bud¿etu Unii Europejskiej. Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego... 399

Jednostka samorz¹du terytorialnego ponosi konsekwencje karne równie¿ w przypadku niew³aœciwego wykorzystania œrodków pochodz¹cych z bud¿etu Unii Europejskiej, a mianowicie, gdy: • wykorzysta je niezgodnie z przeznaczeniem, • wykorzysta je bez zachowania procedur zawartych w umowie miêdzy- narodowej lub innych obowi¹zuj¹cych przy ich wykorzystywaniu, • pobierze je w sposób nienale¿ny albo w nadmiernej wysokoœci. W takiej sytuacji jest ona przede wszystkim zobowi¹zana do zwrotu po- mocy udzielonej z tych œrodków wraz z odsetkami w wysokoœci okreœlonej jak dla zaleg³oœci podatkowych na rachunek, na którym s¹ gromadzone lub z które- go zosta³y wyp³acone, a ponadto traci prawo otrzymania tych œrodków przez ko- lejne trzy lata, licz¹c od dnia stwierdzenia nieprawid³owego wykorzystania tych œrodków8. Kolejnym rodzajem u³atwieñ w zakresie wykorzystania œrodków pocho- dz¹cych z bud¿etu Unii Europejskiej na realizacjê zadañ przewidzianych do fi- nansowania z ich udzia³em, jest mo¿liwoœæ otrzymania z bud¿etu pañstwa, przez realizuj¹cych te programy i projekty, œrodków na ich refinansowanie w formie oprocentowanych po¿yczki9, której zwrot nastêpuje po otrzymaniu œrodków z bud¿etu Unii Europejskiej10. Jednak¿e, gdy jednostka samorz¹du terytorialnego niew³aœciwie wykorzy- sta œrodki na refinansowanie, podobnie jak w przypadku niew³aœciwego wyko- rzystania œrodków pochodz¹cych z bud¿etu Unii Europejskiej, ponosi konse- kwencje karne. I tak, w przypadku niedokonania zwrotu po¿yczki w terminie z powodu niewp³yniêcie œrodków z bud¿etu Unii Europejskiej, z przyczyn zale¿nych od jednostki zwrot po¿yczki nastêpuje z œrodków w³asnych, a w przypadku niedo- konania zwrotu po¿yczki w terminie mo¿e zostaæ ona potr¹cona wraz z odset- kami z nale¿nej subwencji lub z udzia³ów w podatkach lub wydatków przewi-

8 Kara, ta nie ma zastosowania, gdy obowi¹zek ich przyznania wynika z umowy zawartej z dawc¹ œrodków, wskazuj¹cej bezpoœrednio ten podmiot. 9 Po¿yczki udzielane samorz¹dom województw na zadania z zakresu zwalczania bezrobocia realizowane przez wojewódzkie urzêdy pracy nie s¹ oprocentowane. 10 Rada Ministrów mo¿e okreœliæ warunki, jakie powinna spe³niaæ jednostka, aby otrzymaæ œrodki na refinansowanie a w szczególnoœci kwotê dochodów na jednego mieszkañca i stan ich wyposa¿enia w obiekty infrastrukturalne. 400 Stanis³aw Dolata dzianych na dotacje lub inne dofinansowanie wydatków jednostki (blokada), je- ¿eli jednostka takie finansowanie z bud¿etu pañstwa otrzymuje. Natomiast w przypadku wykorzystania po¿yczki niezgodnie z przeznacze- niem podlega ona zwrotowi do bud¿etu pañstwa wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaleg³oœci podatkowych w terminie 7 dni od dnia stwierdzenia niepra- wid³owego wykorzystania po¿yczki11. Ponadto wykorzystanie po¿yczki niezgodnie z przeznaczeniem wyklucza prawo jednostki samorz¹du terytorialnego do otrzymania œrodków na wspó³fi- nansowanie programów i projektów oraz do refinansowania przez okres 3 lat, licz¹c od dnia stwierdzenia nieprawid³owego wykorzystania po¿yczki.

2. Ogólne zasady pozyskania œrodków z bud¿etu unii Europejskiej przez jednostki samorz¹du terytorialnego

Podstawowym warunkiem skorzystania z œrodków z bud¿etu Unii Europej- skiej jest opracowanie i przyjêcie przez pañstwo cz³onkowskie dokumentu o na- zwie Narodowy Plan Rozwoju (NPR)12. Narodowy Plan Rozwoju jest dokumentem okreœlaj¹cym cele rozwoju spo- ³eczno-gospodarczego kraju, w tym wspierane cele rozwoju regionalnego, oraz sposoby ich osi¹gania w okresie zgodnym z okresem programowania. Zasady opracowania tego planu w Polsce okreœla ustawa o Narodowy Plan Rozwoju13. W Polsce pierwszy taki plan obejmuje lata 2004–200614. Obecnie w fazie koñ- cowej znajduj¹ siê prace, które rozpoczê³y siê w 2004 roku, nad Narodowym Planem Rozwoju na lata 2007–2013. Narodowy Plan Rozwoju stanowi podstawê planowania poszczególnych dzia³añ interwencyjnych z funduszy strukturalnych i innych, a tak¿e wielolet- nich programów o charakterze horyzontalnym i regionalnym. Jest to dokument,

11 Je¿eli jedynie czêœæ po¿yczki zosta³a wykorzystana nieprawid³owo, to zwrotowi podlega je- dynie ta jej czêœæ na tych samych zasadach, co ca³oœæ. 12 W przygotowaniu takiego planu uczestniczyæ winny samorz¹dy terytorialne (w³adze lokal- ne). 13 Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. 2004, nr 116, poz. 1206; Dz.U. 2005 nr 90, poz. 759 i nr 267, poz. 2251). 14 Rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie przyjêcia Narodowe- go Planu Rozwoju 2004–2006 (Dz.U. 2004, nr 149, poz. 1567). Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego... 401 na podstawie którego pañstwo cz³onkowskie prowadzi uzgodnienia z Komisj¹ Europejsk¹ w zakresie Podstaw Wsparcia Wspólnoty15, a tak¿e Funduszu Spój- noœci16 oraz tzw. inicjatyw wspólnotowych17. Istotnym elementem Narodowego Planu Rozwoju jest Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (NSRR), na któr¹ sk³adaj¹ siê strategie regionalne po- szczególnych województw. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego (NSRR) jest dokumentem okreœlaj¹cym uwarunkowania, cele i kierunki wspie- rania rozwoju regionalnego przez pañstwo oraz koordynacjê polityki sektoro- wej w województwach, okreœla priorytety i kryteria wyodrêbniania obszarów wsparcia, zasady i kryteria wsparcia finansowego programów wojewódzkich z punktu widzenia polityki pañstwa18. Stanowi punkt odniesienia dla prelimi- nowania wysokoœci i kierunków wydatkowania œrodków z bud¿etu pañstwa, w tym œrodków zagranicznych, na realizacjê kontraktów wojewódzkich oraz in- nych zadañ (m.in. programów doradczych, informacyjnych oraz dzia³añ o cha- rakterze pilota¿owym) z zakresu rozwoju regionalnego. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w Podstawach Wsparcia Wspólnoty19 na lata 2004–2006 realizacja wsparcia w Polsce odbywa siê z zaanga¿owaniem œrodków krajowych i uzupe³niaj¹cych je œrodków funduszy strukturalnych UE, zgodnie z zasadami komplementarnoœci. W ramach Podstaw Wsparcia Wspól- noty dzia³aj¹ cztery fundusze strukturalne: • Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, • Europejski Fundusz Spo³eczny,

15 Umowa zawierana miedzy Komisj¹ Europejsk¹ a Pañstwem cz³onkowskim Unii Europejskiej w sprawie okreœlenia wielkoœci pomocy z funduszy strukturalnych. PWW jest uzgadniane z Pañ- stwem Cz³onkowskim na podstawie przed³o¿onego przez to pañstwo planu. Zawiera strategiê i priorytety dzia³alnoœci funduszy strukturalnych w danym pañstwie, a tak¿e wielkoœci wk³adu fun- duszy i innych œrodków finansowych. 16 Ustanowiony Traktatem z Maastricht (1993 r.) dla czterech pañstw cz³onkowskich, których produkt krajowy brutto na jednego mieszkañca wynosi mniej ni¿ 90% œredniego poziomu w ca³ej Unii (Grecja, Portugalia, Irlandia i Hiszpania). 17 Inicjatywy Wspólnotowe to programy pomocy bezzwrotnej organizowane przez Uniê Euro- pejsk¹ dla okreœlonych œrodowisk i grup spo³ecznych w krajach cz³onkowskich. 18 Na Narodowy Plan Rozwoju sk³adaj¹ siê równie¿: Narodowe strategie, np. takie jak Naro- dowa Strategia Zatrudnienia i Zasobów Ludzkich, Narodowa Strategia Rozwoju Obszarów Wiej- skich i Rolnictwa, Narodowa Strategia Rozwoju Transportu, Narodowa Strategia Rozwoju Ochro- ny Œrodowiska a tak¿e inne krajowe dokumenty strategiczne. 19 Dokument przygotowany wspólnie z Komisj¹ Europejsk¹; zatwierdzony przez Wysokich Ko- misarzy KE 10 grudnia 2003 r., przyjêty przez Radê Ministrów RP 23 grudnia 2003 r. 402 Stanis³aw Dolata

• Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnictwa – Sekcja Orienta- cji, • Instrument Finansowy Wspierania Rybo³ówstwa. Na politykê strukturaln¹ w ramach Podstaw Wsparcia Wspólnoty Unia Europejska przeznaczy³a – 8275,8 mln euro. Na te cele z publicznych œrodków krajowych, tj. z bud¿etu pañstwa oraz bud¿etu jednostek samorz¹du terytorial- nego i innych – winno zostaæ przeznaczonych – 3136,1 mln euro oraz œrodków prywatnych (przedsiêbiorstwa) – 2361,2 mln euro. Udzia³ poszczególnych funduszy strukturalnych w ogólnej kwocie wspar- cia dla Polski przedstawiono w tabeli 1.

Tabela 1 Podzia³ œrodków z funduszy strukturalnych wg rodzaju funduszu Polska 2004–2006

Ogó³em Udzia³ Nazwa funduszu w mln euro w ogólnej kwocie Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego 4932,7 56% Europejski Fundusz Spo³eczny 1908,5 25% Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnictwa 1192,7 17% – Sekcja Orientacji Instrument Finansowy Wspierania Rybo³ówstwa 201,8 2% ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Podstawy Wsparcia Wspólnoty 2004–2006. Podstawowe informacje, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej, Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, Warszawa 2003, s. 10.

W ramach funduszy strukturalnych dzia³aj¹cych w Podstawach Wsparcia Wspólnoty funkcjonuje w siedem programów operacyjnych: • Program Operacyjny Pomoc Techniczna, • Zintegrowany Program Rozwoju Regionalnego, • Sektorowy Program Operacyjny Restrukturyzacja i modernizacja sekto- ra ¿ywnoœciowego i rozwój obszarów wiejskich, • Sektorowy Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich, • Sektorowy Program Operacyjny Rybo³ówstwo i Przetwórstwo Ryb, • Sektorowy Program Operacyjny Transport, • Sektorowy Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjnoœci Przedsiê- biorstw. Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego... 403

y ekt j Pro

SPÓJNOŒCI y ekt j FUNDUSZ SPÓJNOŒCI SPÓJNOŒCI FUNDUSZ STRATEGIA FUNDUSZU FUNDUSZU STRATEGIA Pro

OPMCTCNCN TECHNICZNA POMOC PO y I ROLNICTWA ekt j

Pro

REGIONALNEGO REGIONALNEGO

) ROZWOJU ROZWOJU

I ROZWOJU ZASOBÓW LUDZKICH LUDZKICH ZASOBÓW I ROZWOJU ch

Y PROGRAM OPERACYJN PROGRAM y

n ZINTEGROWANY ZINTEGROWANY y yj ekt j NARODOWA STRATEGIA ROZWOJU TRANSPORTU TRANSPORTU ROZWOJU STRATEGIA NARODOWA erac

NARODOWA STRATEGIA WZROSTU ZATRUDNIENIA ZATRUDNIENIA WZROSTU STRATEGIA NARODOWA NARODOWA STRATEGIA OCHRONY ŒRODOWISKA ŒRODOWISKA OCHRONY STRATEGIA NARODOWA

p Pro

OPDRAMRK MORSKA GOSPODARKA I U U TRANSPORT SPO

y ramów o ramów SPÓJNA POLITYKA STRUKTURALNA ROZWOJU OBSZARÓW WIEJSKICH WIEJSKICH OBSZARÓW ROZWOJU STRUKTURALNA POLITYKA SPÓJNA g ekt j ro p Pro

BIORCZOŒÆ – ROZWÓJ – PRACA – ROZWÓJ – BIORCZOŒÆ

o z z o I PRZETWÓRSTWO RYB RYB PRZETWÓRSTWO I

Ê WSPÓLNOTY g

SPO RYBO£ÓWSTWO RYBO£ÓWSTWO SPO funduszy strukturalnych, funduszu spójnoœci i inicjatyw wspólno-

y

WIEJSKICH WIEJSKICH

ka¿de dla ekt

j (

DU PRZEDSI DU OBSZARÓW ROZWÓJ

YNŒIWG RZ ORAZ ¯YWNOŒCIOWEGO Pro ¥ SEKTORA SEKTORA ramu

g I MODERNIZACJA MODERNIZACJA I SPO RESTRUKTURYZACJA SPO y

ekt NARODOWY ROZWOJPLAN PODSTAWYWSPARCIA j ROZWOJU STRATEGIA

Pro UZIH LUDZKICH Proe³nienia

REGIONALNEGO WOJEWÓDZTWA p SPO ROZWÓJ ZASOBÓW ZASOBÓW ROZWÓJ SPO Uzu

y

ekt j OPDRI GOSPODARKI

REGIONALNEGO

KONKURENCYJNOŒCI KONKURENCYJNOŒCI

Pro SPO WZROST WZROST SPO STRATEGIA GOSPODARCZA RZ REGIONALNEGO WOJEWÓDZTWA

STRATEGIA ROZWOJU y ekt j INNE KRAJOWE STRATEGIE EQUAL Pro

NARODOWA STRATEGIA ROZWOJU STRATEGIA NARODOWA y towych POLITYKASTRUKTURALNA WSEKTORZE RYBO£ÓWSTWA ekt ROZWOJU

j STRATEGIA REGIONALNEGO WOJEWÓDZTWA INICJATYWY WSPÓLNOTY Pro INTERREG Rys. 1.Rys. Narodowy plan rozwoju jako element programowania 404 Stanis³aw Dolata

System programowania funduszy strukturalnych, funduszu spójnoœci i ini- cjatyw wspólnotowych i miejsce w nim Narodowego Planu Rozwoju, Narodo- wej Strategii Rozwoju Regionalnego oraz Zintegrowanego Programu Operacyj- nego Rozwoju Regionalnego przedstawione zosta³y na rysunku 1. Z sektorowych programów operacyjnych, z punktu widzenia interesów jed- nostek samorz¹du terytorialnego, najwa¿niejsz¹ role odgrywa Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, gdy¿ w tym programie zabezpieczo- ne zosta³y œrodki w zasadzie do ich dyspozycji20. Podzia³ œrodków przydzielonych poszczególnym województwom w latach 2004–2006 w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego przedstawiono w tabeli 2. Celem strategicznym ZPORR jest tworzenie warunków wzrostu konkuren- cyjnoœci regionów oraz przeciwdzia³anie marginalizacji niektórych obszarów w taki sposób, aby sprzyjaæ d³ugofalowemu rozwojowi gospodarczemu kraju, jego spójnoœci ekonomicznej, spo³ecznej i terytorialnej oraz integracji z Uni¹ Europejsk¹. Jednostki samorz¹du terytorialnego mog¹ równie¿ korzystaæ z œrodków przeznaczonych na realizacjê pozosta³ych programów operacyjnych, a w szcze- gólnoœci ze œrodków Sektorowego Programu Operacyjnego Rozwój Zasobów Ludzkich oraz Sektorowego Programu Operacyjnego Transport. Ponadto inwestycje strukturalne realizowane w Polsce w tych latach mog¹ byæ finansowane ze œrodków Funduszu Spójnoœci, w ramach którego na ten cel przeznaczono – 4 178,6 mln euro oraz programów Inicjatyw Wspólnoty: IN- TERREG 221,4 mln euro i EQUAL 133,9 mln euro21. Fundusz Spójnoœci dzia³a na podobnych zasadach co fundusze struktural- ne, nie jest jednak formalnie do nich zaliczany. Œrodki funduszu przeznaczone s¹ do finansowania projektów z zakresu transeuropejskiej infrastruktury komu- nikacyjnej oraz ochrony œrodowiska.

20 Rozporz¹dzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjêcia Zinte- growanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004–2006 (Dz.U. 2004, nr 166, poz. 1745). 21 W ramach Unii funkcjonuj¹ ponadto dwa fundusze inicjatyw wspólnotowych LEADER+, URBAN. W Polsce rozpoczn¹ dzia³alnoœæ po 2006 r. Inicjatywa LEADER – Rozwój obszarów wiejskich – odnosi siê do obszarów wiejskich i dotyczy zarówno polityki rozwoju wsi, jak i poli- tyki spójnoœci ekonomicznej i spo³ecznej. Inicjatywa URBAN – GOSPODARCZA I SPO£ECZ- NA ODNOWA MIAST I PODUPAD£YCH TERENÓW MIEJSKICH – dotyczy rewitalizacji ob- szarów miejskich dotkniêtych kryzysem. Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego... 405

Tabela 2 Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego na lata 2004–2006 (ujêcie regionalne; stan na koniec lutego 2006 r.)

% wykorzystania alokacji Wyszczególnienie Alokacja na lata 2004–2006 na podstawie wniosków podpisa- dokona- na województwo w mln euro w % po ocenie nych nych mieszkañca formalnej umów p³atnoœci dolnoœl¹skie 223 637 527 105,368 8,10 193,93 90,05 5,20 kujawsko-pomorskie 141 913 022 94,724 5,14 95,00 64,00 19,36 lubelskie 200 997 680 126,174 7,28 27,00 71,36 11,47 lubuskie 82 552 619 12,814 2,99 36,00 77,47 22,15 ³ódzkie 157 098 460 83,375 5,69 69,00 59,78 7,34 ma³opolskie 185 260 223 80,004 6,71 78,00 80,76 24,88 mazowieckie 299 839 945 82,668 10,86 74,00 83,76 7,56 opolskie 76 754 610 99,292 2,78 89,00 77,05 12,89 podkarpackie 192 162 618 126,174 6,96 12,00 65,22 13,21 podlaskie 109 886 094 126,174 3,98 44,00 82,07 19,34 pomorskie 159 583 322 101,398 5,78 90,00 106,66 12,43 œl¹skie 279 961 053 80,963 10,14 18,00 82,61 6,90 œwiêtokrzyskie 133 078 133 141,095 4,82 83,00 80,43 13,06 warmiñsko-mazurskie 181 947 076 173,530 6,59 76,00 69,28 9,36 wielkopolskie 196 027 956 81,497 7,10 04,00 88,80 15,65 zachodniopomorskie 139 965 770 112,972 5,07 49,00 69,53 8,84 2 634 646 108 100

ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Informacja o stanie realizacji programów operacyjnych wspó³finansowanych z funduszy strukturalnych Unii Europejskiej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006, s. 12; Zintegrowany pro- gram operacyjny rozwoju regionalnego 2004–2006, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej, Warszawa 2003, s. 103.

Inicjatywa INTERREG – WSPÓ£PRACA MIÊDZYREGIONALNA – jest ukierunkowana na wspieranie rozwoju regionów przygranicznych – INTER- REG A wspó³pracê transgraniczn¹ w³adz lokalnych, regionalnych i krajowych – INTERREG B, wspó³pracê miêdzyregionaln¹ – INTERREG C – g³ównie wy- miana dobrych praktyk wewn¹trz Unii w dziedzinach objêtych programami IN- TERREG A i B. Inicjatywa EQUAL – KAPITA£ LUDZKI – wspiera g³ówne kierunki euro- pejskiej strategii zatrudnienia oraz krajowe plany dzia³añ na rzecz zatrudnienia. 406 Stanis³aw Dolata

Jej podstawowym zadaniem jest rozwój wspó³pracy na polu promowania no- wych metod walki z wszelkimi przejawami marginalizacji, dyskryminacji i nie- równoœci na rynku pracy. Uzyskanie unijnej pomocy strukturalnej jest uwarunkowane przygotowa- niem precyzyjnych planów ich wykorzystania, zapewnieniem krajowych Ÿróde³ finansowania oraz zbudowaniem systemu programowania, zarz¹dzaniem i mo- nitorowaniem przep³ywu œrodków, jaki bêdzie w jej ramach nastêpowa³. Ponad- to dla wiêkszoœci zadañ jednostki je realizuj¹ce musz¹ zabezpieczyæ czêœciowe ich finansowanie ze œrodków w³asnych – od 10 do 25%, a ponadto refinanso- waæ je w pozosta³ej czêœci, gdy¿ œrodki przyznane z funduszy Unii Europejskiej na ich realizacjê realnie przekazywane s¹ po pe³nej realizacji zadania. Dofinansowanie ze œrodków przeznaczonych na realizacjê Zintegrowane- go Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego mo¿e wynosiæ maksymal- nie do 75% kwalifikuj¹cego siê kosztu, a w przypadku, gdy inwestycje infra- strukturalne generuj¹ znacz¹cy zysk netto do 50%.

3. Wykorzystanie œrodków Unii Europejskiej w latach 2004–2006 przez polskie samorz¹dy terytorialne

Jak wynika z przedstawionych zasad wykorzystania œrodków finansowych pochodz¹cych z bud¿etu Unii Europejskiej od strony formalnoprawnej wype- ³niono w zasadzie wszystkie wymogi. Okreœlono zasady korzystania z tych œrod- ków, szczegó³owo okreœlaj¹c tê problematykê w nowej Ustawie o finansach publicznych oraz utworzono, co jest szczególnie wa¿ne, system refinansowania wydatków w tym zakresie. Równie¿ przygotowano niezbêdne plany i programy umo¿liwiaj¹ce wyko- rzystanie tych œrodków, a tak¿e wyznaczono instytucje odpowiedzialne za za- rz¹dzanie nimi. Wielkoœæ œrodków przeznaczonych na realizacjê Narodowego Planu Rozwoju jest znaczna i winna radykalnie zwiêkszyæ mo¿liwoœci rozwo- jowe jednostek uprawnionych do korzystania z nich oraz umo¿liwiæ im pe³niej- sz¹ realizacjê zadañ w³asnych. Stwierdzenie to dotyczy w pe³nym zakresie jed- nostek samorz¹du terytorialnego. Niemniej w praktyce wykorzystanie tych œrod- ków, w tym i przekazanych do dyspozycji samorz¹du terytorialnego, przebiega dotychczas w niezadawalajacym tempie. Mimo, i¿ w 2004 roku rozpoczê³a siê realizacja programów operacyjnych finansowanych z funduszy strukturalnych, Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego... 407 to wykorzystanie w tym roku œrodków w ramach poszczególnych programów wynios³o jedynie22: • Program Operacyjny Wzrost Konkurencyjnoœci Przedsiêbiorstw – 56 153 tys. euro, • Program Operacyjny Rozwój Zasobów Ludzkich – 14 700 tys. euro, • Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego – 17 068 tys. euro, • Inicjatywa Wspólnotowa EQUAL – 2111 tys. euro. Niskie wykorzystanie œrodków pochodz¹cych z UE wynika³o z faktu, ¿e rok 2004 by³ pierwszym rokiem realizacji powy¿szych programów. Ponadto uruchomienie œrodków wymaga odpowiedniej akceptacji projektów w ramach programów przez Komitety Steruj¹ce lub inne organy w³aœciwe do dokonywa- nia rekomendacji wniosków o dofinansowanie. W ramach Funduszu Spójnoœci w 2004 roku nie nap³ynê³y œrodki z UE, co wynika³o z zatwierdzenia projektów przez Komisjê Europejsk¹ dopiero pod ko- niec roku. Ponadto uruchomienie œrodków z UE mo¿e nast¹piæ dopiero po za- kontraktowaniu 20% wartoœci projektu23. W roku tym kontynuowano realizacjê zadañ finansowanych ze œrodków bezzwrotnych pochodz¹cych z programów pomocy przedakcesyjnej Unii Euro- pejskiej (Phare 2000, Phare 2001, Phare 2002, Phare 2003, ISPA, SAPARD). W skali kraju wydatki te wynios³y 887,2 mln euro tj. o o 604,1 mln. euro mniej ni¿ planowano24. W³aœciwa realizacja Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego rozpoczê³a siê w 2005 r. Znalaz³o to przede wszystkim wyraz w iloœci z³o¿onych wniosków, które ponad dwukrotnie przekroczy³y kwotê alo- kacji. Gorzej przedstawia siê sytuacja w zakresie iloœci i wartoœci wniosków, które spe³nia³y wszystkie wymogi formalne. Œwiadczy to o tym, i¿ wnioskodaw- cy natknêli siê na szereg utrudnieñ przy ich sporz¹dzaniu, co wynika³o z nad- miernie biurokratycznych procedur w tym zakresie. Pomijaj¹c ten problem, gdy¿ w okresie funkcjonowania tych procedur znacznie je uproszczono, nale¿y

22 Sprawozdanie z wykonania bud¿etu pañstwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2004 r. Omówienie, tom I, Rada Ministrów, Warszawa 2005, s. 240. 23 Ibidem. 24 Ibidem, s. 239. 408 Stanis³aw Dolata stwierdziæ, i¿ proces zawierania umów na realizacje konkretnych zadañ, a w konsekwencji ich realizacja, nie przebiega prawid³owo. Szczególnie niepo- koj¹ce jest znaczne zró¿nicowanie poziomu wykorzystania œrodków pomiêdzy poszczególnymi województwami jak i priorytetami oraz dzia³aniami programo- wymi. Szczegó³owe dane dotycz¹ce wartoœci z³o¿onych wniosków po ocenie for- malnej, podpisanych umów oraz dokonanych p³atnoœci w stosunku do alokacji na ca³y okres programowania w ujêciu regionalnym wg stanu na koniec lutego 2006 roku przedstawiono w tabeli 2. Jednak pe³niejszy obraz zaanga¿owania jednostek samorz¹du terytorialne- go w faktyczne dzia³ania na rzecz wykorzystania œrodków z Unii Europejskiej prezentuje poziom przychodów i rozchodów na realizacjê programów i projek- tów realizowanych z udzia³em œrodków pochodz¹cych z funduszy struktural- nych i Funduszu Spójnoœci UE. Poziom ten obrazuje stopieñ wykorzystania œrodków pochodz¹cych z programów przedakcesyjnych, jak programów poak- cesyjnych (strukturalnych i funduszu spójnoœci). Szczegó³owe dane w tym za-

Tabela 3 Przychody jednostek samorz¹du terytorialnego w 2005 r. zwi¹zane z realizacj¹ programów i projektów realizowanych z udzia³em œrodków pochodz¹cych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci Unii Europejskiej

kredyty i po¿yczki, obligacje j.s.t. oraz zwi¹zków komunalnych na realizacjê Przychody programów i projektów realizowanych Wyszczególnienie z tego: z udzia³em œrodków pochodz¹cych z fundu- szy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci UE w z³ w % Ogó³em wszystkie jednostki 12 894 861 206 1 379 777 876 10,7 samorz¹du terytorialnego województwa 1 698 520 416 418 688 441 24,7 powiaty 1 232 270 932 155 436 811 12,6 miasta 4 426 174 835 233 911 800 5,3 gminy 5 537 895 023 571 740 824 10,3 ród³o opracowanie w³asne na podstawie: Informacja z wykonania bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego za 4 kwarta³y 2005 r., Informacja z wykonania bud- ¿etów województw za 4 kwarta³y 2005 r. Informacja z wykonania bud¿etów po- wiatów za 4 kwarta³y 2005 r., Informacja z wykonania bud¿etów gmin za 4 kwarta³y 2005 r., Ministerstwo Finansów, Warszawa 2006. Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego... 409 kresie dotycz¹ce 2005 r. przedstawione zosta³y w tabelach 3 i 425. Nale¿y stwierdziæ, i¿ ten poziom jest równie¿ niezadowalaj¹cy.

Tabela 4 Rozchody jednostek samorz¹du terytorialnego w 2005 r. zwi¹zane z realizacj¹ programów i projektów realizowanych z udzia³em œrodków pochodz¹cych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci Unii Europejskiej

Sp³aty kredytów i po¿yczek, wykup obligacji j.s.t. oraz zwi¹zków komunalnych na realizacjê programów Rozchody Wyszczególnienie i projektów realizowanych z udzia³em z tego: œrodków pochodz¹cych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci UE w z³ w % Ogó³em wszystkie jednostki 5 922 045 827 774 499 259 13,1 samorz¹du terytorialnego województwa 313 540 267 189 461 141 60,4 powiaty 531 833 934 129 055 962 24,3 miasta 2 011 231 730 34 926 675 1,7 gminy 3 065 439 896 421 055 481 13,7 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Informacja z wykonania bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego za 4 kwarta³y 2005 r., Informacja z wykonania bu- d¿etów województw za 4 kwarta³y 2005 r. Informacja z wykonania bud¿etów powiatów za 4 kwarta³y 2005 r., Informacja z wykonania bud¿etów gmin za 4 kwarta³y 2005 r., Ministerstwo Finansów, Warszawa 2006.

Podsumowanie

Jak wynika z informacji instytucji zarz¹dzaj¹cych programami struktural- nymi, w tym i Zintegrowanym Programem Operacyjnym Rozwoju Regionalne- go, w ostatnim okresie nast¹pi³o przyspieszenie w zakresie realnego wykorzy- stania przyznanych œrodków. Pozwoli to spo³eczeñstwu na bardziej bezpoœrednie odczucie korzyœci wy- nikaj¹cych z cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej, a tym samym na zwiêk-

25 Sprawozdawczoœæ bud¿etowa jednostek samorz¹du terytorialnego prezentowana przez GUS nie zawiera tych danych za wczeœniejsze lata. 410 Stanis³aw Dolata szenie odsetka osób, które osobiœcie odczuj¹ pozytywy wynikaj¹ce z tego wst¹- pienia26. Dotychczasowe doœwiadczenia w zakresie udostêpniania i wykorzystania œrodków z bud¿etu Unii Europejskiej wskazuj¹, i¿ procedury te nadmiernie obarczone s¹ wymogami o charakterze biurokratycznym, co w konsekwencji powoduje powa¿ne zagro¿enie niewykorzystania ich w pe³ni. Z tych doœwiadczeñ winny zostaæ wyci¹gniête wnioski w zakresie kon- strukcji programów oraz zasad ich realizacji na lata 2007–20013. Do warunków tych nale¿y zaliczyæ przede wszystkim27: • uruchomienie efektywnego systemu wdra¿ania funduszy strukturalnych, przy czym podstawowe obowi¹zki w tym zakresie spoczywaj¹ na admi- nistracji rz¹dowej, • zatrudnienie i przygotowanie niezbêdnych dla funduszy unijnych kadr w administracji publicznej, • wspó³finansowanie œrodków UE polskimi œrodkami publicznymi, co jest jednym z podstawowych za³o¿eñ wykorzystywania funduszy europej- skich, • prefinansowanie œrodków UE, co rodzi kolejny problem sprawnego „od- zyskiwania” z Komisji Europejskiej poniesionych w Polsce nak³adów, • kreowanie mechanizmów przygotowania niezbêdnych projektów, które mog¹ byæ finansowane ze œrodków UE.

Bibliografia

Informacja o stanie realizacji programów operacyjnych wspó³finansowanych z fundu- szy strukturalnych Unii Europejskiej, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, War- szawa, marzec 2006.

26 Jak wynika z badañ przeprowadzonych z okazji drugiej rocznicy akcesji 80% spo³eczeñstwa stwierdza, i¿ jest zadowolone z przyst¹pienie Polski do Unii Europejskiej, chocia¿ jednoczeœnie jedynie oko³o 17% stwierdza, i¿ osobiœcie odczu³o pozytywy wynikaj¹ce z tego wst¹pienia, 13% ¿e ¿ycie ich siê pogorszy³o a 70% ¿e nie odczu³o z tego powodu ¿adnych zmian. Wed³ug sonda- ¿u CBOS opublikowanego 28 kwietnia 2006 r. i sonda¿u przeprowadzonego na zlecenie Polskie- go Radia przez Instytut Badawczy Pentor Research International opublikowanego 28 kwietnia 2006 r. 27 J. Szlachta, Znaczenie polityki strukturalnej UE dla Polski, [w:] Polska w Unii Europejskiej, red. naukowa i koordynacja E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec, t. II, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 2004, s. 61–63. Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego... 411

Informacja z wykonania bud¿etów gmin za 4 kwarta³y 2005 r., Ministerstwo Finansów, Warszawa 2006. Informacja z wykonania bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego za 4 kwarta³y 2005 r., Ministerstwo Finansów, Warszawa 2006. Informacja z wykonania bud¿etów powiatów za 4 kwarta³y 2005 r., Ministerstwo Finan- sów, Warszawa 2006. Informacja z wykonania bud¿etów województw za 4 kwarta³y 2005 r., Ministerstwo Fi- nansów, Warszawa 2006. Podstawy Wsparcia Wspólnoty 2004–2006. Podstawowe informacje, Ministerstwo Gos- podarki, Pracy i Polityki Spo³ecznej, Departament Koordynacji Polityki Struktu- ralnej, Warszawa 2003. Rozporz¹dzenie Ministra Gospodarki i Pracy z 1 lipca 2004 roku w sprawie przyjêcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004–2006. (Dz.U. 2004, nr 166, poz. 1745). Rozporz¹dzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie przyjêcia Naro- dowego Planu Rozwoju 2004–2006 (Dz.U. 2004, nr 149, poz. 1567). Sonda¿ CBOS opublikowany 28 kwietnia 2006 r. Sonda¿ przeprowadzony na zlecenie Polskiego Radia przez Instytut Badawczy Pentor Research International opublikowany 28 kwietnia 2006 r. Sprawozdanie z wykonania bud¿etu pañstwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2004 r. Omówienie, t. I, Rada Ministrów, Warszawa 2005. Szlachta J., Znaczenie polityki strukturalnej UE dla Polski, [w:] red. naukowa i koordy- nacja E. Kawecka-Wyrzykowska, E. Synowiec, Polska w Unii Europejskiej, t. II, Instytut Koniunktur i Cen Handlu Zagranicznego, Warszawa 2004. Ustawa z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. 2004, nr 116, poz. 1206; 2005, nr 90, poz. 759 i nr 267, poz. 2251). Ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104). Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego (Dz.U. 2003, nr 95, poz. 1041). Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego (Dz.U. 2003, nr 95, poz. 1041, art. 3.3). Ustawa z dnia 13 paŸdziernika 2000 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samo- rz¹du terytorialnego w latach 1999 i 2000 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2000, nr 95, poz. 1041). 412 Stanis³aw Dolata

Zintegrowany program operacyjny rozwoju regionalnego 2004–2006, Ministerstwo Gospodarki, Pracy I Polityki Spo³ecznej, Warszawa 2003.

POSSIBILITIES OF FINANCING LOCAL DEVELOPMENT FROM EURO- EAN UNION RESOURCES

Summary

The article presents financial issues for local self-goverment in the contex of pos- sibilities to use European Union resources. There is also informations about universal principles connected with presenting in their budget, finance resources from European Union. In this article has been shown principles, how to gain finance resources from European Union and efficiency of use them in 2004 to 2006, and also problems con- nected with it. P³aszczyzny wspó³pracy banków z jednostkami samorz¹du terytorialnego 413

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

MA£GORZATA GORZA£CZYÑSKA-KOCZKODAJ

P£ASZCZYZNY WSPÓ£PRACY BANKÓW Z JEDNOSTKAMI SAMORZ¥DU TERYTORIALNEGO

Banki komercyjne, z racji przypisywanych im funkcji w gospodarce, pre- dysponowane s¹ do finansowania potrzeb zarówno podmiotów prawa prywat- nego jak i prawa publicznego. W szczególnoœci efektywna i poprawna wspó³- praca powinna wystêpowaæ pomiêdzy sektorem bankowym a jednostkami samo- rz¹du terytorialnego. Gminy, powiaty i województwa samorz¹dowe nale¿¹ do grupy klientów bardzo wiarygodnych i przewidywalnych, co powinno byæ ar- gumentem do dostosowania czy wrêcz wypracowania specjalnej oferty (uwzglêdniaj¹cej specyfikê dzia³alnoœci JST) przez sektor bankowy dla sektora samorz¹dowego. Optymalny model wspó³pracy jednostek samorz¹du terytorialnego i banku powinien uwzglêdniaæ nastêpuj¹ce modu³y1: • prowadzenie rachunków bankowych samorz¹du terytorialnego i tworzo- nych przez niego jednostek organizacyjnych; bank, który zajmuje siê ob- s³ug¹ finansow¹ omawianych podmiotów, pozyskuje wyp³acalnego klienta, a jednoczeœnie udzia³ w lokalnych inicjatywach gospodarczych, które z regu³y ogniskuj¹ siê lub ujawniaj¹ na styku biznesu i w³adz lo- kalnych,

1 Por. Us³ugi bankowe dla samorz¹du terytorialnego, red. E. Denek, Warszawa 2000, s. 49–50. 414 Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj

• atrakcyjny system lokowania wolnych œrodków finansowych umo¿liwia- j¹cy ich wycofanie przed terminem okreœlonym w zawartej umowie, bez utraty znacznej czêœci odsetek, • finansowanie komunalnych przedsiêwziêæ inwestycyjnych i w miarê po- trzeb, bie¿¹cych niedoborów bud¿etowych, • faktoring nale¿noœci, • doradztwo finansowe, opiniowanie projektów, pomoc w negocjacjach fi- nansowych warunków kontraktów, • udzia³ w restrukturyzacji jednostek organizacyjnych, • przygotowanie i obs³uga emisji komunalnych papierów wartoœciowych, • wspó³praca z regionalnymi i lokalnymi Funduszami Porêczeñ Kredyto- wych. Banki swoj¹ pomoc i us³ugi mog¹ zaoferowaæ ju¿ na etapie bie¿¹cego funkcjonowania JST. W szczególnoœci chodzi tu o mo¿liwoœæ otwarcia rachun- ku rozliczeniowego bie¿¹cego lub pomocniczego. Za pomoc¹ rachunku bie¿¹- cego, jednostki samorz¹du terytorialnego mog¹ gromadziæ œrodki pieniê¿ne i przeprowadzaæ rozliczenia zwi¹zane z ich bie¿¹c¹ dzia³alnoœci¹. Natomiast ra- chunek pomocniczy mo¿e pos³u¿yæ do przeprowadzania okreœlonych rozliczeñ pieniê¿nych. Jednostki samorz¹du terytorialnego powinny zapewniæ sobie, w ra- mach posiadanego rachunku bie¿¹cego, kartê p³atnicz¹, najlepiej typu charge. Taka karta funkcjonuje na podstawie przyznanego limitu œrodków, a rozliczenie transakcji dokonanych przy jej u¿yciu odbywa siê raz w miesi¹cu. Karta mo¿e s³u¿yæ do regulowania transakcji zwi¹zanych z pokrywaniem wydatków s³u¿- bowych i kosztów podró¿y w kraju i za granic¹. Mo¿e zapewniæ równie¿ ³atw¹ kontrolê wydatków s³u¿bowych pracowników, dziêki miesiêcznym zestawie- niom transakcji, jak równie¿ bezpieczeñstwo pracowników i pieniêdzy publicz- nych podczas podró¿y s³u¿bowych. Decydenci jednostek samorz¹du terytorial- nego powinni wynegocjowaæ tak¹ kartê, która posiada wzbogacony pakiet us³ug dodatkowych (np. zwrot kosztów leczenia nag³ego zachorowania lub nieszczê- œliwego wypadku, us³ugê Assistance (organizacja i pokrycie kosztów transpor- tu chorego), refundacjê szkody lub kosztów poniesionych w zwi¹zku z utrat¹ lub opóŸnieniem baga¿u, lub opóŸnieniem odlotu oraz odpowiedzialnoœæ cywil- n¹). Taki pakiet gwarancyjny powinien stanowiæ istotny czynnik przy pozyski- waniu, jako klientów, jednostek samorz¹dowych przez sektor bankowy. P³aszczyzny wspó³pracy banków z jednostkami samorz¹du terytorialnego 415

Kolejn¹ p³aszczyzn¹, na której powinna odbywaæ siê wspó³praca pomiê- dzy sektorem bankowym a samorz¹dowym jest oferowanie atrakcyjnych lokat dla JST. Lokaty takie mog¹ mieæ oprocentowanie sta³e b¹dŸ zmienne. Równie¿ ich atutem jest to, ¿e œrodki mog¹ byæ ulokowane na ró¿norodny, dogodny okres, od 1 tygodnia do nawet 36 miesiêcy. Ponadto istnieje mo¿liwoœæ nego- cjowania oprocentowania przy wy¿szym wk³adzie. Gminy, powiaty i wojewódz- twa samorz¹dowe powinny równie¿ zak³adaæ lokaty negocjowane, które bêd¹ mia³y zarówno atrakcyjne oprocentowanie, jak równie¿ termin wp³aty i wyp³a- ty œrodków (jest to bardzo wa¿ne z powodu specyficznej dzia³alnoœci JST i osi¹- gania przez te jednostki wp³ywów w ró¿nym czasie). Bardzo czêsto niewykorzystanym obszarem wspó³pracy jest efektywne za- gospodarowywanie krótkoterminowych nadwy¿ek finansowych. W tym celu w³adze samorz¹dowe powinny skorzystaæ z us³ug automatycznego inwestowa- nia œrodków (autoinwestycji), który polega na automatycznym inwestowaniu œrodków zgromadzonych na oprocentowanym rachunku bie¿¹cym lub pomoc- niczym. Korzystanie z autoinwestycji pozwala na zwiêkszenie rentownoœci œrodków znajduj¹cych siê na rachunku bankowym2. Jednak¿e najczêœciej wystêpuj¹c¹ form¹ wspó³pracy pomiêdzy sektorem samorz¹dowym a bankowym jest zaci¹ganie przez gminy, powiaty i wojewódz- twa samorz¹dowe kredytów i po¿yczek. Polskie prawo bankowe nie traktuje gmin w sposób szczególny jako potencjalnego kredytobiorcê. Podlegaj¹ one tym samym przepisom co inni po¿yczaj¹cy pieni¹dze. Przyznanie kredytu jest za- le¿ne od analizy zdolnoœci kredytowej kredytobiorcy (zdolnoœæ do sp³aty zaci¹- gniêtego kredytu wraz z odsetkami w terminach okreœlonych w umowie kredy- towej)3. Kredytobiorca jest obowi¹zany umo¿liwiæ bankowi podejmowanie przez niego czynnoœci zwi¹zanych z ocen¹ sytuacji finansowej oraz kontrolê wykorzystania i sp³aty kredytu. Ponadto, zgodnie z art. 74 Prawa bankowego4, kredytobiorca jest obowi¹zany w okresie obowi¹zywania umowy kredytowej do udostêpnienia na ¿¹danie banku informacji i dokumentów niezbêdnych do oce- ny jego sytuacji. Przedstawiciele gminy powinni prowadziæ negocjacje z takim

2 Informacje uzyskane z Banku Gospodarstwa Krajowego. 3 Zob. tak¿e. S. Flejterski, A. Szewczuk, Warunki efektywnego wspó³dzia³ania banków i gmin, w: Problemy zarz¹dzania, finansów i marketingu. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskie- go, nr 317, Szczecin 2001, s. 123–137. 4 Dz.U. 1997, nr 140 poz. 939. 416 Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj bankiem, który ma specjaln¹ metodykê oceny zdolnoœci kredytowej gmin. Sto- sowanie przez bank tej samej metodyki w przypadku ubiegania siê przez gminê o kredyt, co do oceny przedsiêbiorstw, mo¿e bowiem prowadziæ do b³êdnych rezultatów. W procesie analizy zdolnoœci kredytowej gminy wa¿na jest analiza zarówno dochodów, jak i jej wydatków. Zdolnoœæ gminy do sp³aty zad³u¿enia wynika z udokumentowanej mo¿liwoœci wywi¹zania siê ze wszystkich zobowi¹- zañ pieniê¿nych, przy zaspokajaniu potrzeb gminy (bez ograniczania wydatków bie¿¹cych) oraz zrealizowaniu planowanych wydatków inwestycyjnych. Powin- ny zostaæ równie¿ zachowane odpowiednie relacje pomiêdzy œrodkami przezna- czonymi na sp³atê zad³u¿enia oraz na sfinansowanie wydatków bie¿¹cych i in- westycyjnych, m.in. ze wzglêdu na gwarantowanie dochodów gmin. Jednostki samorz¹du terytorialnego mog¹ w szczególnoœci uzyskiwaæ kre- dyty na nastêpuj¹ce rodzaje prowadzonej dzia³alnoœci: • Kredyty na dzia³alnoœæ bie¿¹c¹: a) kredyty w postaci linii kredytowej (zwane równie¿ kredytem otwartym) jako odnawialne, b¹dŸ nieodnawialne dla finansowania sukcesywnych i powtarzalnych dostaw okreœlonego typu towarów, materia³ów czy us³ug. Mog¹ byæ one wykorzystywane jednorazowo lub w transzach; b) kredyty p³atnicze z przeznaczeniem na pokrycie powsta³ych zobo- wi¹zañ w przypadku przejœciowego braku œrodków; jest to kredyt ce- lowy, a wykorzystanie jego nastêpuje w formie bezgotówkowej; maksymalny okres kredytowania zale¿y od konkretnej umowy z ban- kiem; zazwyczaj jednak jest on udzielany na okres od 30 dni do 3 miesiêcy. • Kredyty inwestycyjne. Przeznaczone s¹ one na finansowanie odtworze- nia, powiêkszenia istniej¹cych lub stworzenia nowych œrodków trwa³ych oraz na pierwsze wyposa¿enie w œrodki obrotowe. W przypadku JST kredyty inwestycyjne przeznaczane s¹ na budowê b¹dŸ odtworzenie in- frastruktury technicznej, w szczególnoœci dróg, mostów, kanalizacji itp. Kredyt inwestycyjny mo¿e byæ udzielany na okres do 60 miesiêcy. W uzasadnionych przypadkach okres kredytowania mo¿e byæ d³u¿szy, nie przekraczaj¹cy jednak 96 miesiêcy. • Dyskonto weksli. Kredyt ten jest udzielany pod sk³adane do dyskonta weksle kupieckie i handlowe, pochodz¹ce z obrotów gospodarczych. P³aszczyzny wspó³pracy banków z jednostkami samorz¹du terytorialnego 417

Weksle do dyskonta mog¹ byæ przyjmowane w ramach jednorazowych transakcji nabycia wierzytelnoœci lub w ramach umowy odnawialnego limitu kredytu dyskontowego. W zamian za przyjête do dyskonta weksle bank wyp³aca jednostce samorz¹du terytorialnego kwotê, na któr¹ wy- stawiony jest weksel, pomniejszon¹ o odsetki dyskontowe. • Factoring. Po zawarciu z bankiem umowy faktoringowej JST nie musi czekaæ na nale¿n¹ zap³atê za dostarczon¹ us³ugê. Bank wykupuje wie- rzytelnoœci niewymagalne i przysz³e, z ustalonym terminem p³atnoœci do 90 dni, powsta³e w obrocie krajowym i zagranicznym, których zbywal- noœæ nie jest ograniczona przez przepisy prawa, zastrze¿enia umowne i w³aœciwoœci zobowi¹zania. Faktoring poprawia bie¿¹c¹ p³ynnoœæ fi- nansow¹, a tak¿e umo¿liwia planowanie wp³ywów gotówkowych, co pozwala skuteczniej zarz¹dzaæ finansami5. • Cesja wierzytelnoœci. Wykup wierzytelnoœci nastêpuje na podstawie umowy cesji (przelewu), na mocy której ceduje siê na bank wszelkie prawa wynikaj¹ce z wierzytelnoœci, w tym ich zabezpieczenia oraz rosz- czenia o zaleg³e odsetki. Przedmiotem wykupu s¹ wierzytelnoœci, któ- rych zbywalnoœæ nie jest ograniczona poprzez przepisy prawa, zastrze- ¿enia umowne i w³aœciwoœci zobowi¹zania. Przedmiotem umowy mog¹ byæ wierzytelnoœci: – niewymagalne, których termin wymagalnoœci przypada nie póŸniej ni¿ w okresie 90 dni od dnia zawarcia umowy, a w przypadku, gdy d³u¿nikiem jest bud¿et pañstwa nie póŸniej ni¿ 12 miesiêcy od dnia zawarcia umowy, – wymagalne, których termin wymagalnoœci min¹³ nie wczeœniej ni¿ 14 dni od dnia zawarcia umowy, a dla wierzytelnoœci, których d³u¿- nikiem jest bud¿et pañstwa nie wczeœniej ni¿ 30 dni od zawarcia umowy cesji. Oprócz wymienionych rodzajów kredytów, banki maj¹ wiele innych instru- mentów, które s¹ skierowane do sektora samorz¹dowego, i których celem jest u³atwienie jego funkcjonowania. Jako przyk³ad mo¿na podaæ nowoczesny sys-

5 A. Ryngwelski, E. Szyfer-Morawska, Kredyty bankowe dla jednostek samorz¹du terytorial- nego z punktu widzenia oddzia³u regionalnego PKO BP SA w Bydgoszczy, [w:] Samorz¹d teryto- rialny a banki, red. A. Borodo, Wyd. Dom Organizatora, Toruñ 2002, s. 81–82. 418 Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj tem internetowej obs³ugi klienta. Dziêki niemu gminy, powiaty czy woje- wództwa bêd¹ mog³y po³¹czyæ siê z bankiem za pomoc¹ ³¹czy internetowych w dowolnym czasie i miejscu. Na podkreœlenie zas³uguje niski koszt u¿ytkowa- nia systemu oraz ³atwoœæ uzyskania w krótkim czasie wszelkich niezbêdnych in- formacji z banku. Banki mog¹ równie¿ oferowaæ swoje us³ugi w zakresie emisji obligacji komunalnych. W tym obszarze mog¹ opracowaæ koncepcjê emisji obligacji z uwzglêdnieniem potrzeb inwestycyjnych jednostki samorz¹dowej i struktury finansowania inwestycji, opracowaæ dokumenty emisyjne oraz wzory obligacji, zorganizowaæ emisjê i sprzeda¿ obligacji na rynku pierwotnym wraz z ewentu- alnym gwarantowaniem zamkniêcia emisji. Dodatkowymi us³ugami mo¿e byæ prowadzenie depozytu i ewidencji obligacji, rozliczenie transakcji na rynku pierwotnym i wtórnym oraz zorganizowanie obrotu obligacjami na rynku wtór- nym. Wymienione us³ugi banki mog¹ realizowaæ na podstawie umowy kom- pleksowej b¹dŸ kilku umów, w których mog¹ wystêpowaæ jako Doradcy Finan- sowi, Agenci Emisji, Gwaranci zamkniêcia emisji, Depozytariusze i Agenci ds. P³atnoœci, Pe³nomocnicy ds. Sprzeda¿y, czy Gwaranci wykupu obligacji. Szczególnie wa¿n¹ rolê bêd¹ mog³y odegraæ banki w przypadku emisji przez JST obligacji przychodowych, które s¹ stosunkowo nowym instrumen- tem na polskim rynku i z pewnoœci¹ przyczyni¹ siê do poszerzenia Ÿróde³ finan- sowania dostêpnych dla samorz¹dów terytorialnych, jak i rozwoju rynku instru- mentów d³u¿nych. Istot¹ emisji obligacji przychodowych dla JST jest to, ¿e nie ograniczaj¹ one mo¿liwoœci finansowania przedsiêwziêcia ze œrodków pocho- dz¹cych z innych Ÿróde³, takich jak dotacje, czy œrodki z bud¿etu gminy. Nie- w¹tpliw¹ zalet¹ obligacji przychodowych jest tak¿e fakt, ¿e nie obci¹¿aj¹ one bud¿etów samorz¹dów, poniewa¿ nie s¹ obs³ugiwane przez œrodki pochodz¹ce z dochodów podatkowych. Nie zostaj¹ przez to uszczuplone œrodki na pozosta- ³e zadania realizowane przez samorz¹dy6. Obligacje przychodowe bêd¹ alternatyw¹ dla miast i gmin, które zbli¿aj¹ siê do ustawowego limitu zobowi¹zañ. Jednak¿e banki podchodz¹ do tego in- strumentu doœæ sceptycznie. Przyznaj¹ wszak¿e, ¿e istnieje techniczna i prawna

6 M. Gorza³czyñska-Koczkodaj, Mo¿liwoœci emisji obligacji przychodowych – realna szansa na zwiêkszenie zasobów finansowych gmin?, [w:] Polska w „starej” i „nowej gospodarce”. Spoj- rzenie makro-, mezzo-, i mikroekonomiczne, III konferencja doktorantów, Szczecin 2002, s. 144. P³aszczyzny wspó³pracy banków z jednostkami samorz¹du terytorialnego 419 mo¿liwoœæ zorganizowania takiej emisji, jednak uwa¿aj¹ je za trudny i drogi in- strument. W czasie realizacji konieczna jest bowiem kontrola inwestycji oraz ci¹g³y nadzór ze strony banku, dlatego uwa¿aj¹ ten instrument za bardziej skom- plikowany papier ni¿ obligacje komunalne, a ich emisja jest trudna zarówno dla banku, jak dla emitenta7. Ponadto w ocenie przedstawicieli banków w przypad- ku emitowania obligacji przychodowych przez samorz¹dy pojawia siê problem oceny przedsiêwziêcia, poniewa¿ g³ównym zabezpieczeniem emisji s¹ przycho- dy z finansowanej inwestycji. Najczêœciej inwestycje samorz¹dowe maj¹ cha- rakter niekomercyjny, a nawet je¿eli przynosz¹ zyski, to zwykle w bardzo d³u- gim okresie. Obligacje przychodowe jako instrumenty d³u¿ne powinny byæ do- pasowane do okresu zwrotu z inwestycji. Je¿eli ten okres wynosi np. 20–30 lat, trzeba wyemitowaæ obligacje o podobnym terminie wykupu. Uplasowanie wœród inwestorów takich papierów by³oby trudne. Ponadto w przypadku d³ugo- terminowych inwestycji konieczne jest przygotowanie biznesplanu, dokonanie oceny efektywnoœci przedsiêwziêcia oraz sytuacji ekonomicznej. Obecnie nikt nie podejmie siê prognozowania na tak d³ugi okres. D³ugoterminowe prognozy s¹ ma³o wiarygodne, a ich ocena bardzo ryzykowna8. Niew¹tpliwie banki bêd¹ musia³y zmieniæ swoje nastawienie do tego instrumentu i staæ siê partnerami sa- morz¹dów do przeprowadzania emisji obligacji przychodowych. Wymaga to jednak¿e czasu i lepszego poznania specyfiki tego potencjalnego Ÿród³a uzyska- nia przez JST zasobów finansowych. Inn¹ p³aszczyzn¹, na której mo¿e odbywaæ siê wspó³praca, jest emisja we- ksli komunalnych. Weksel komunalny to krótkoterminowy instrument d³u¿ny rynku pieniê¿nego, emitowany za poœrednictwem banku na podstawie ustawy Prawo wekslowe z dnia 28 kwietnia 1936 roku. Program emisji weksli komu- nalnych mo¿e byæ wieloletni, a emitowane i wykupywane w ramach programu emisje weksli mog¹ byæ zastêpowane nowymi emisjami. Banki w tym zakresie mog¹ poczyniæ takie same dzia³ania jak w przypadku emisji obligacji municy- palnych. Dodatkowo banki mog¹ dokonywaæ w imieniu samorz¹du terytorial- nego inwestowania na rynku papierów d³u¿nych. Banki oferuj¹ tutaj mo¿- liwoœæ inwestowania wolnych œrodków finansowych na rynku wtórnym d³u¿-

7 A. Myczkowska, Obligacje przychodowe alternatyw¹ dla kredytów, „Rzeczpospolita” 2002, nr 24, s. B5. 8 Ibidem. 420 Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj nych papierów wartoœciowych, np. w obligacje komunalne czy obligacje kor- poracyjne. Stosunkowo now¹ i rzadko wykorzystywan¹ przez sektor samorz¹dowy us³ug¹ jest organizowanie programów sekurytyzacyjnych oraz przygotowy- wanie procesów prywatyzacyjnych i przekszta³ceñ podmiotów gospodar- czych. W tej us³udze banki mog¹ pomóc w dokonaniu zmiany formy prawnej i struktury w³asnoœciowej, dokonaniu komercjalizacji spó³ek komunalnych czy mog¹ udzieliæ doradztwa w okreœleniu strategii dzia³ania czy zarz¹dzaniu finan- sowym. Jeœli przedmiotem analizy bêdzie us³uga zwi¹zana z sekurytyzacj¹ to nale- ¿y odnotowaæ, ¿e bardzo czêsto nie jest dostrzegana istota sekurytyzacji, która polega na pozyskiwaniu funduszy poprzez emisjê papierów wartoœciowych, któ- rych sp³ata jest zabezpieczona aktywami. Decydenci lokalni sekurytyzacjê trak- tuj¹ jako niepewne, obce, trudne b¹dŸ niedostêpne Ÿród³o finansowania inwe- stycji. Jednak¿e rozwój sekurytyzacji w Polsce bêdzie musia³ nastêpowaæ w doœæ szybkim tempie i bêdzie wi¹za³ siê z dalszym rozwojem systemu finan- sowego jak i zmianami legislacyjnymi. Bardzo istotne i kluczowe znaczenie na p³aszczyŸnie wspó³pracy banków i samorz¹dów maj¹ us³ugi doradcze. Obejmuj¹ one swym zakresem doradztwo przy wykorzystaniu œrodków pochodz¹cych z Unii Europejskiej, jak równie¿ doradztwo w zakresie finansów komunalnych, przygotowywanie biznes-planów i studiów wykonalnoœci komunalnych projektów inwestycyjnych. Dodatkowo banki mog¹ opracowywaæ b¹dŸ pomagaæ przy opracowywaniu aran¿acji finan- sowej (kapita³ w³asny/d³ug, finansowanie pomostowe, obligacje, programy re- wolwingowe) projektów inwestycyjnych, opracowywaæ metody i projekty fi- nansowania pozabud¿etowego inwestycji komunalnych. W szczególnoœci mo¿e to siê odbywaæ poprzez9: • przeprowadzenie wyodrêbnienia (komercjalizacji), restrukturyzacji, sprzeda¿y aktywów lub prywatyzacji spó³ki komunalnej, • przygotowanie propozycji forfaitingu nale¿noœci komunalnych, • przygotowanie obs³ugi bankowej umowy o zarz¹dzanie w spó³ce komu- nalnej,

9 Materia³y udostêpnione przez Bank Gospodarstwa Krajowego. P³aszczyzny wspó³pracy banków z jednostkami samorz¹du terytorialnego 421

• udzia³ w opracowaniu d³ugoterminowej strategii finansowej i gospodar- czej jednostki samorz¹du terytorialnego, • aran¿acjê konsorcjalnych programów emisyjnych instrumentów d³u¿- nych jako metody finansowania projektów inwestycyjnych na poziomie regionu lub zwi¹zku jednostek samorz¹du terytorialnego w trybie ³¹cze- nia obligacji, • doradztwo w tworzeniu komunalnych struktur holdingowych jako mo- delu optymalizuj¹cego zarz¹dzanie przedsiêbiorstwami u¿ytecznoœci publicznej w gminie/zwi¹zku gmin. Jednostki samorz¹du terytorialnego staj¹ siê dla banków coraz czêœciej bardzo wa¿nymi klientami. Z tego powodu oferta do nich skierowana jest coraz bardziej bogata i urozmaicona. Z drugiej strony decydenci lokalni staj¹ siê rów- nie¿ bardziej wymagaj¹cy i szukaj¹ banku, który zaspokoi ich potrzeby kom- pleksowo, a dodatkowo jeszcze udzieli niezbêdnych informacji jak równie¿ po- rad. Banki zaczê³y dostrzegaæ koniecznoœæ wprowadzenia pewnych procedur w podejmowaniu finansowych decyzji w samorz¹dzie. Miêdzy innymi wyma- gana by³aby standaryzacja warunków kontraktowania umów finansowych czy uproszczenie procedur przetargowych. Jedn¹ ze s³aboœci samorz¹du w kontak- tach z instytucjami finansowymi jest natomiast brak umiejêtnoœci negocjacyj- nych, a w zwi¹zku z tym d³uga droga administracyjna podejmowania decyzji. Jednostki samorz¹dowe powinny staraæ siê uzyskiwaæ wysokie standardy zarz¹- dzania, czego dowodem s¹ m.in. ratingi nadawane im przez wyspecjalizowane agencje. Banki czy firmy ubezpieczeniowe uznaj¹ wówczas partnera samorz¹- dowego za wiarygodn¹ jednostkê, wrêcz przedsiêbiorcê o dobrej kondycji finan- sowej i niepodwa¿alnej zdolnoœci kredytowej10. Gminy, powiaty i województwa mog¹ i powinny byæ klientami banków, dziêki którym mog³yby finansowaæ swoje inwestycje oraz uzyskaæ œrodki sta- nowi¹ce ich wk³ad w³asny, który jest niezbêdny do partycypowania w progra- mach wspó³finansowanych przez Uniê Europejsk¹. Podstawowym sposobem pozyskiwania œrodków finansowych dla JST wci¹¿ jest kredyt bankowy, uzna- wany przez œrodowiska lokalne jako najprostsza i najwygodniejsza metoda uzyskania zewnêtrznych Ÿróde³ finansowania. Pozosta³e mo¿liwoœci wspó³pra-

10 Perspektywy wspó³pracy banku z samorz¹dem terytorialnym w Polsce, red. D. Korenik, Wyd. AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 2005, s. 63–64. 422 Ma³gorzata Gorza³czyñska-Koczkodaj cy pomiêdzy jednostkami samorz¹du terytorialnego a bankami nie s¹ w pe³ni, b¹dŸ nawet w ogóle, wykorzystywane. Przyczyn takiego stanu rzeczy nale¿y upatrywaæ zarówno po stronie samorz¹dowej jak i bankowej.

Bibliografia

Flejterski S., Szewczuk A., Warunki efektywnego wspó³dzia³ania banków i gmin, [w:] Problemy zarz¹dzania, finansów i marketingu, Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego, nr 317. Szczecin 2001. Gorza³czyñska-Koczkodaj M., Mo¿liwoœci emisji obligacji przychodowych- realna szan- sa na zwiêkszenie zasobów finansowych gmin?, [w:] Polska w „starej” i „nowej gospodarce”. Spojrzenie makro-, mezzo-, i mikroekonomiczne, III konferencja doktorantów, Szczecin 2002. Myczkowska A., Obligacje przychodowe alternatyw¹ dla kredytów, „Rzeczpospolita” 2002, nr 24. Perspektywy wspó³pracy banku z samorz¹dem terytorialnym w Polsce, red. D. Korenik, Wyd. AE we Wroc³awiu. Wroc³aw 2005. Ryngwelski A., Szyfer-Morawska E., Kredyty bankowe dla jednostek samorz¹du teryto- rialnego z punktu widzenia oddzia³u regionalnego PKO BP SA w Bydgoszczy, [w:] Samorz¹d terytorialny a banki, red. A. Borodo, Wyd. Dom Organizatora, Toruñ 2002. Us³ugi bankowe dla samorz¹du terytorialnego, red. E. Denek, Warszawa 2000.

EBENEN DER ZUSAMMENARBEIT VON BANKEN MIT EINHEITEN DER TERRITORIALSELBSTVERWALTUNG

Zusammenfassung

Im Artikel sind die Ebenen der Zusammenarbeit von Banken mit Einheiten der Territorialenselbstverwaltung vorgelegt und die Arten der Instrumenten und Dienste besprochen, die durch Banken den Selbstverwaltungsgemeinden, Selbstverwaltung- skreisen und Selbstverwaltungswoiwodschaften angeboten sind. Die Aufmerksamkeit wurde insbesondere auf die Bankkredite, Ausgabe von Obligationen und auch Ratdienste im breiten Bereich gelenkt. Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wspierania rozwoju... 423

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

S£AWOMIRA KAÑDU£A

FUNDUSZ PORÊCZEÑ UNIJNYCH JAKO INSTRUMENT WSPIERANIA ROZWOJU LOKALNEGO I REGIONALNEGO

Wprowadzenie

Zdolnoœci absorpcyjne Polski, czyli mo¿liwoœci efektywnego pozyskania i wykorzystania œrodków finansowych z funduszy Unii Europejskiej oraz innych œrodków europejskich1, zale¿¹ od wielu powi¹zanych ze sob¹ czynników. Naj- ogólniej, zdolnoœci te zale¿¹ od warunków, na jakich s¹ one udostêpniane, po- ziomu rozwoju spo³eczno-gospodarczego i instytucjonalnego oraz umiejêtnoœci efektywnego pozyskiwania i wykorzystania przyznanych funduszy2. W praktyce ubieganie siê przez ró¿ne podmioty, w tym jednostki samorz¹- du terytorialnego, o œrodki z funduszy Unii Europejskiej napotyka wiele barier. S¹ to bariery systemowe, koncepcyjno-programowe, instytucjonalno-prawne, informacyjne oraz finansowe3. Bariery finansowe dotycz¹ trudnoœci w zgroma-

1 W tekœcie pisz¹c o œrodkach udostêpnianych przez UE bêdê mia³a na myœli œrodki z fundu- szy strukturalnych oraz Funduszu Spójnoœci. 2 M. S³odowa-He³pa, Nieprzewidziane scenariusze czyli pierwsze sukcesy i pora¿ki polskich samorz¹dów w procesie pozyskiwania funduszy strukturalnych UE, [w:] Samorz¹d terytorialny w Polsce po 15 latach transformacji gospodarczej, red. J. Woœ, wyd. PWSZ w Pile, Pi³a 2005, s. 184. 3 E. Pancer-Cybulska, Uwarunkowania procesów integracji Polski z Uni¹ Europejsk¹ na po- ziomie regionalnym i lokalnym, Monografie i Opracowania nr 164, Wyd. AE we Wroc³awiu im. O. Langego, Wroc³aw 2005, s. 59–84. 424 S³awomira Kañdu³a dzeniu tzw. wk³adu w³asnego4 oraz zapewnieniu œrodków na prefinansowanie wydatków. W przypadku JST wk³ad w³asny mo¿e byæ pokryty z tzw. wolnych œrodków na inwestycje zaplanowanych w bud¿ecie, nadwy¿ek bud¿etowych z lat poprzednich, dotacji z funduszy celowych. Te same Ÿród³a mog¹ byæ tak¿e wykorzystywane przy prefinansowaniu projektów przewidzianych do dofinan- sowania ze œrodków UE. Ogrom potrzeb inwestycyjnych polskich JST sprawia, ¿e wymienione grupy œrodków s¹ niewystarczaj¹ce. Jednostki samorz¹dowe musz¹ wiêc korzystaæ z przychodów publicznych (zwrotnych Ÿróde³ finansowa- nia). Ze zwrotnych Ÿróde³ finansowania dzia³alnoœci rozwojowej korzystaj¹ tak- ¿e inni beneficjenci pomocy z UE, w tym przedsiêbiorcy i organizacje pozarz¹- dowe. Przed wst¹pieniem Polski do UE istnia³y obawy, ¿e beneficjenci pomocy z UE nie bêd¹ mogli sk³adaæ wniosków o dofinansowanie ze wzglêdu na brak œrodków na zapewnienie wk³adu w³asnego i prefinansowanie wydatków, dlate- go pañstwo stworzy³o system instrumentów wspieraj¹cych zdolnoœæ do absorp- cji (pozyskiwania) funduszy z bud¿etu UE. Pod pojêciem instrument rozumiem prawnie okreœlone mo¿liwoœci dostêp- ne dla pañstwa do sterowania niektórymi procesami, w wyniku których nastê- puje osi¹gniêcie pewnych po¿¹danych celów (efektów), a tak¿e wielkoœci, za pomoc¹ których mo¿na wp³ywaæ na procesy spo³eczno-gospodarcze w celu osi¹gniêcia po¿¹danej sytuacji5. Wprawdzie nie sprawdzi³y siê „czarne scena- riusze” dotycz¹ce przygotowania polskich jednostek samorz¹dowych i innych podmiotów do absorpcji œrodków europejskich, ale w dalszym ci¹gu pañstwo powinno w sposób poœredni stymulowaæ rozwój lokalny i regionalny udoskona- laj¹c istniej¹ce instrumenty umo¿liwiaj¹ce pozyskiwanie kapita³u niezbêdnego do finansowania tego rozwoju. Przedmiotem opracowania jest jeden z finansowych instrumentów pañstwa stymuluj¹cych rozwój lokalny i regionalny – Fundusz Porêczeñ Unijnych6. In- strument ten jest adresowany do ró¿nych podmiotów, które ubiegaj¹ siê o dofi-

4 Wk³ad w³asny jest czêœci¹ nak³adów finansowych ponoszonych na projekt wspó³finansowa- ny ze œrodków bud¿etu UE, która nie podlega refinansowaniu (zwrotowi). 5 S³ownik jêzyka polskiego, red. M. Szymczak, t. I, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1995, s. 746. 6 Inne finansowe instrumenty omawiam w: S. Kañdu³a, Wspieranie mo¿liwoœci absorpcji œrod- ków unijnych przez jednostki samorz¹dowe, [w:] Regiony w procesie integracji europejskiej, red. E. Ma³uszyñska, Wy¿sza Szko³a Marketingu i Zarz¹dzania w Lesznie, Poznañ–Leszno 2005, s. 227–240. Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wspierania rozwoju... 425 nansowanie ze œrodków UE na realizowane przez siebie projekty, w tym do jed- nostek samorz¹dowych. Z kolei celem opracowania jest przedstawienie zasad funkcjonowania tego funduszu oraz ocena jego dotychczasowej dzia³alnoœci7. Ponadto omawiam i oceniam zmiany zasad dzia³ania tego funduszu, które na- st¹pi³y w 2006 roku.

1. ród³a przychodów oraz kierunki wydatkowania œrodków Funduszu Porêczeñ Unijnych (przed zmianami z 2006 r.)

Ceny kredytów udzielanych ró¿nym podmiotom przez banki komercyjne powinny byæ ni¿sze wtedy, gdy kredytobiorca posiada porêczenie lub gwaran- cjê sp³aty zobowi¹zania. Takie porêczenia i gwarancje s¹ udzielane przez BGK ze œrodków Funduszu Porêczeñ Unijnych. Fundusz Porêczeñ Unijnych (zwany dalej Funduszem lub FPU) zosta³ utworzony w Banku Gospodarstwa Krajowe- go. Jego celem jest zwiêkszenie dostêpnoœci kredytu oraz mo¿liwoœci pozyska- nia œrodków z emisji obligacji na realizacjê ró¿norodnych projektów wspó³fi- nansowanych ze œrodków UE8. Dzia³alnoœæ Funduszu Porêczeñ Unijnych ma siê zakoñczyæ 1 maja 2010 roku. Œrodkami Funduszu s¹ m.in.: œrodki pieniê¿ne przekazywane przez NBP z tytu³u oprocentowania czêœci rezerwy obowi¹zkowej od wk³adów, odprowa- dzanej przez banki komercyjne; wp³ywy z inwestycji wolnych œrodków Fundu- szu w papiery wartoœciowe emitowane przez NBP albo skarb pañstwa, a tak¿e papiery wartoœciowe gwarantowane lub porêczane przez skarb pañstwa. Œrod- kami Funduszu s¹ tak¿e op³aty prowizyjne od udzielonych porêczeñ i gwaran- cji, kwoty odzyskane w drodze dochodzenia nale¿noœci powsta³ych w zwi¹zku z udzielonymi przez BGK gwarancjami lub porêczeniami ze œrodków Fundu- szu oraz inne wp³ywy. Przewiduje siê, ¿e w latach 2004–2006 Fundusz zostanie zasilony z NBP kwot¹ prawie 900 mln z³. Na koniec 2005 roku stan œrodków Funduszu wynosi³ oko³o 670 mln z³.

7 Poza zakresem rozwa¿añ pozostawiam kwestie dotycz¹ce efektywnoœci wykorzystania oma- wianego instrumentu. 8 Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o Funduszu Porêczeñ Unijnych, Dz.U. nr 121, poz. 1262, art. 3 (ustawa wesz³a w ¿ycie 15 czerwca 2004 r.). 426 S³awomira Kañdu³a

Na rysunku 1 przedstawiono kierunki przeznaczania œrodków FPU. Z punktu widzenia celu opracowania najwa¿niejsze s¹ dwa pierwsze kierunki wydatkowania œrodków z FPU.

Œrodki Funduszu Porêczeñ Unijnych przeznacza siê na:

1. wyp³aty zrealizowanych przez BGK 2. wyp³aty kwot nale¿nych z tytu³u gwarancji lub porêczeñ udzielonych zobowi¹zañ wynikaj¹cych z obligacji ze œrodków Funduszu na zabezpieczenie gwarantowanych lub porêczanych sp³aty kredytów przez BGK ze œrodków Funduszu

3. pokrycie uzasadnionych kosztów 4. wynagrodzenia dla cz³onków Komitetu i wydatków ponoszonych przez BGK Steruj¹cego FPU z tytu³u udzia³u w zwi¹zku z udzielaniem gwarancji w posiedzeniach lub porêczeñ ze œrodków Funduszu oraz wp³atê czêœci op³aty prowizyjnej na rachunek dochodów w³asnych BGK 5. mog¹ byæ one przeznaczane tak¿e na nabycie papierów wartoœciowych emitowanych przez skarb pañstwa albo NBP, a tak¿e gwarantowanych lub porêczanych przez skarb pañstwa oraz na otwieranie lokat Funduszu

Rys. 1. Kierunki wydatkowania œrodków Funduszu Porêczeñ Unijnych (przed zmiana- mi z 2006 r.) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o Funduszu Po- rêczeñ Unijnych, Dz.U. nr 121, poz. 1262, art. 4.

Œrodki omawianego Funduszu s¹ przeznaczane m.in. na: wyp³aty zrealizo- wanych przez BGK gwarancji lub porêczeñ udzielonych ze œrodków Funduszu na zabezpieczenie sp³aty kredytów oraz wyp³aty kwot nale¿nych z tytu³u zobo- wi¹zañ wynikaj¹cych z obligacji gwarantowanych lub porêczanych przez BGK ze œrodków Funduszu. Bank Gospodarstwa Krajowego mo¿e udzieliæ gwarancji lub porêczenia sp³aty kredytu lub wykonania zobowi¹zañ wynikaj¹cych z obligacji, je¿eli kre- dyt lub œrodki z emisji obligacji s¹ przeznaczone na wk³ad w³asny lub nak³ady podlegaj¹ce refinansowaniu ze œrodków UE. Gwarancje i porêczenia dostêpne s¹ dla wszystkich podmiotów realizuj¹cych na terenie Polski przedsiêwziêcia wspó³finansowane ze œrodków UE. Gwarancja lub porêczenie nie mog¹ byæ udzielone po uruchomieniu kredytu lub emisji obligacji9.

9 Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o Funduszu Porêczeñ Unijnych, art. 10. Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wspierania rozwoju... 427

2. Ogólna charakterystyka zasad udzielania porêczenia/gwarancji (przed zmianami z 2006 r.)

Cechy trybów udzielania porêczenia/gwarancji przedstawiono na rysun- ku 2 oraz w tabeli 1. W dotychczasowych rozwi¹zaniach pañstwo ró¿nicowa³o wysokoœæ udzielanych porêczeñ w zale¿noœci od rodzaju zobowi¹zañ, z który- mi wi¹za³o siê porêczenie (gwarancja). Zró¿nicowana by³a tak¿e maksymalna jednostkowa kwota udzielanych instrumentów.

Wysokoœæ udzielanych porêczeñ lub gwarancji

na finansowanie nak³adów na finansowanie wk³adu w³asnego: refinansowanych ze œrodków UE: - do 60% kwoty kredytu - do 80% kwoty kredytu - do 60% wartoœci nominalnej - do 80% wartoœci nominalnej emisji obligacji emisji obligacji

Maksymalna kwota jednostkowej gwarancji lub porêczenia nie mo¿e przekroczyæ:

dla kredytu lub emisji obligacji – dla kredytu w ramach portfela równowartoœæ w PLN kredytowego – równowartoœæ 5 mln euro w PLN – 100 tys. euro

Rys. 2. Zakres udzielanych porêczeñ i gwarancji ze œrodków Funduszu Porêczeñ Unij- nych (przed zmianami z 2006 r.) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o Funduszu Po- rêczeñ Unijnych, Dz.U. nr 121, poz. 1262, rozdz. 3.

Gwarancja lub porêczenie sp³aty kredytu nie obejmowa³a (i nadal nie obej- muje) odsetek ani innych kosztów zwi¹zanych z udzieleniem kredytu. Z kolei, gwarancja lub porêczenie wykonania zobowi¹zañ wynikaj¹cych z obligacji obejmuj¹ sp³atê nale¿noœci g³ównej bez odsetek i innych kosztów zwi¹zanych z emisj¹ obligacji. Gwarancja lub porêczenie ze œrodków Funduszu mog¹ byæ udzielone w dwóch trybach – zwyk³ym oraz portfelowym. Ró¿ni¹ siê one maksymaln¹ kwot¹ porêczenia oraz procedur¹ rozpatrywania wniosku o porêczenie/gwaran- cjê. Proces ubiegania siê przez kredytobiorcê o porêczenie/gwarancje na œrod- ków Funduszu przedstawiono w tabeli 1. W przypadku trybu zwyk³ego wnio- 428 S³awomira Kañdu³a sek sk³adany jest w banku udzielaj¹cym kredytu, a rozpatrywany przez w³aœci- wy oddzia³ BGK. Dla porêczeñ nie przekraczaj¹cych kwoty 100 tys. euro prze- widziano specjalny tryb – tzw. portfelowy. Jest on dostêpny dla klientów tych banków, które podpisa³y z BGK stosown¹ umowê. Tryb ten charakteryzuje siê tym, ¿e decyzja o udzieleniu porêczenia podejmowana jest w banku kredytuj¹- cym. Wspó³pracê z BGK w zakresie porêczenia portfela kredytowego nawi¹za- ³o 31 banków.

Tabela 1 Procedura udzielenia przez BGK porêczenia/gwarancji ze œrodków Funduszu Porêczeñ Unijnych

Tryb zwyk³y Tryb portfelowy 1. Z³o¿enie przez kredytobiorcê wniosku 1. Z³o¿enie przez kredytobiorcê wniosku o kredyt w banku kredytuj¹cym o kredyt w banku kredytuj¹cym z jednoczesnym z³o¿eniem wniosku z jednoczesnym z³o¿eniem wniosku o udzielenie porêczenia/gwarancji z FPU o udzielenie porêczenia ze œrodków FPU 2. Podjecie decyzji kredytowej przez bank 2. Podjêcie decyzji kredytowej przez bank kredytuj¹cy i podpisanie warunkowej kredytuj¹cy i podpisanie umowy umowy kredytu kredytowej miêdzy bankiem a klientem. Kredyt jest automatycznie porêczany przez BGK na podstawie umowy zawartej z bankami komercyjnymi 3. Przekazanie – przez bank kredytuj¹cy – do BGK wniosku o udzielenie porêczenia/gwarancji 4. Podjêcie decyzji o udzieleniu porêczenia/gwarancji przez BGK 5. Podpisanie umowy o porêczenie/gwarancjê miêdzy BGK a bankiem kredytuj¹cym 6. Podpisanie w³aœciwej umowy kredytu ród³o: R. Jagie³³o, Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wsparcia rozwoju ma- ³ych i œrednich przedsiêbiorstw, [w:] Finanse przedsiêbiorstwa, red. J. Osta- szewski, Monografie i Opracowania SGH, Warszawa 2005, s. 393.

Przedstawione zasady nie maj¹ zastosowania do udzielanie gwarancji/po- rêczenia wykonania zobowi¹zañ wynikaj¹cych z obligacji. W tym przypadku wniosek wraz z za³¹cznikami sk³adany jest bezpoœrednio w centrali BGK. Jest on rozpatrywany w terminie nie d³u¿szym ni¿ 30 dni od daty z³o¿enia kompletu dokumentów. Przekazane dokumenty stanowi¹ podstawê do przeprowadzenia analizy ryzyka wyp³aty zobowi¹zania z tytu³u udzielonej gwarancji lub porêcze- Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wspierania rozwoju... 429 nia, zgodnie z metodologi¹ BGK. W przypadku nie dokonania planowanej emi- sji lub nie objêcia 100% emisji przez obligatariuszy umowa porêczenia podlega rozwi¹zaniu, a gwarancja wygasa i podlega zwrotowi do BGK10. We wszystkich przypadkach warunkiem udzielenia gwarancji lub porêcze- nia jest ustanowienie przez JST zabezpieczenia na rzecz BGK na wypadek rosz- czeñ wynikaj¹cych z tytu³u wykonania obowi¹zków gwaranta lub porêczyciela. Podstawowym zabezpieczeniem jest weksel in blanco. Gwarancja lub porêczenie s¹ udzielane po wniesieniu op³aty prowizyjnej, która naliczana jest jednorazowo od kwoty zobowi¹zania objêtego gwarancj¹ lub porêczeniem. Wysokoœæ, warunki i tryb pobierania op³aty prowizyjnej, uwzglêdniaj¹c w szczególnoœci okres, na jaki zosta³a udzielona gwarancja lub porêczenie, okreœla siê w umowie zawieranej pomiêdzy ministrem finansów a BGK.

3. Dotychczasowe wykorzystanie œrodków z FPU i zwi¹zane z tym dysfunkcje

Jak ju¿ wspomniano, przewiduje siê, ¿e Fundusz zostanie zasilony z NBP kwot¹ prawie 900 mln z³. Œrodki te wystarcz¹ na udzielenie gwarancji oraz po- rêczeñ na kwotê oko³o 3 mld z³11. Na koniec 2005 roku stan œrodków Funduszu wynosi³ oko³o 670 mln z³ i mo¿liwoœci porêczeniowe na kwotê 2 mld z³12. W 2004 roku BGK przyznano tylko jedno porêczenie. Do koñca 2005 roku ze œrodków Funduszu udzielono zaledwie 82 porêczeñ i gwarancji na kwotê oko³o 50 mln z³13. Na rysunkach 3–6 przedstawiono dane dotycz¹ce dotychczasowej dzia³alnoœci FPU. Od momentu utworzenia Funduszu do koñca kwietnia 2006 roku BGK udzieli³ 128 porêczeñ i gwarancji na kwotê 71 487 840 z³. Wœród stosowanych

10 Bank Gospodarstwa Krajowego – www.bgk.com.pl, dostêp w dniu 13 czerwca 2006 r. 11 Droga do euro. Fundusz Porêczeñ Unijnych, oprac. K. Walczak, „Eko Finanse” 2004, nr 3/ 106, s. 36. 12 I. Herbst, System wspierania absorpcji œrodków unijnych przez BGK – stan i perspektywy, referat wyg³oszony na konferencji pt. Rola sektora bankowego w systemie absorpcji funduszy strukturalnych UE w latach 2007–2013 w dniu 23 lutego 2006 r. 13 I. Lewandowska, Fundusz Porêczeñ atrakcyjniejszy i bardziej konkurencyjny, „Rzeczpospo- lita” 2006, nr 136(7430), s. C5. 430 S³awomira Kañdu³a instrumentów dominowa³o porêczenie portfela kredytowego. Takich porêczeñ udzielono 96 na kwotê oko³o 11,4 mln z³. Wiêksz¹ wartoœæ mia³y porêczenia i gwarancje udzielane w trybie zwyk³ym i rozszerzonym. Wprawdzie udzielono tylko 32 tego typu instrumentów, ale na kwotê oko³o 60,1 mln z³. Z danych z rysunku 4 wynika, ¿e z instrumentów FPK najczêœciej korzy- sta³y podmioty ubiegaj¹ce siê o dofinansowanie ze œrodków UE na podstawie 1 SPO Wzrost Konkurencyjnoœci Przedsiêbiorstw. Niespe³na /4 udzielonych po- rêczeñ i gwarancji zwi¹zana by³a z realizacj¹ projektów na podstawie ZPOR- Ru. Beneficjenci z innych programów w mniejszym stopniu korzystali z porê- czeñ i gwarancji.

16%

84%

Porêczenia portfela kredytowego Porêczenia i gwarancje udzielone w trybie zwyk³ym i rozszerzonym

Rys. 3. Struktura porêczeñ i gwarancji udzielonych ze œrodków Funduszu Porêczeñ Unijnych (stan na koniec kwietnia 2006 r.) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: I. Lewandowska, op.cit..

SPO ROL SPO 6% Rybo³ówstwo 3%

ZPORR 23%

SPO WKP 68%

Rys. 4. Struktura przyznanych porêczeñ i gwarancji z uwzglêdnieniem programów bê- d¹cych podstaw¹ do ubiegania siê o dofinansowanie z UE (stan na koniec kwiet- nia 2006 r.) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: I. Lewandowska, op.cit.. Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wspierania rozwoju... 431

Z instrumentów Funduszu najczêœciej korzysta³y podmioty zorganizowane w formie spó³ek akcyjnych (82%) oraz spó³ek innego typu (z o.o., jawnych, ko- mandytowych). Udzia³ pozosta³ych podmiotów (rolników indywidualnych, spó³dzielni, stowarzyszeñ, indywidualnych przedsiêbiorców) kszta³towa³ siê na poziomie 5% ogó³u korzystaj¹cych z FPU. W rozpatrywanym okresie nie udzie- lono ¿adnego porêczenia/gwarancji jednostkom samorz¹du terytorialnego.

Spó³ki z o.o Spó³ki akcyjne 82% 9%

Inne spó³ki 4%

Przedsiêbiorcy 2% Stowarzyszenia, fundacje Spó³dzielnie Rolnicy 1% 1% 1% Rys. 5. Struktura porêczeñ i gwarancji z uwzglêdnieniem grup podmiotów, którym ich udzielono (stan na koniec kwietnia 2006 r.) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: I. Lewandowska, op.cit.

21%

79%

Dotycz¹ce wk³adu w³asnego Dotycz¹ce kwoty refinansowanej

Rys. 6. Struktura udzielonych porêczeñ i gwarancji uwzglêdnieniem rodzaju zobowi¹- zania, z którym s¹ one zwi¹zane (stan na koniec kwietnia 2006 r.) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: I. Lewandowska, op.cit..

Z rysunku 6 wynika, ¿e w wiêkszoœci przypadków udzielanie porêczenia/ gwarancje dotyczy³y zobowi¹zañ zaci¹ganych w celu prefinansowania kosztów inwestycji. Oko³o 20% udzielonych instrumentów dotyczy³o wk³adu w³asnego. 432 S³awomira Kañdu³a

Z danych dotycz¹cych skali dotychczasowego wykorzystania FPU wyni- ka, ¿e ten instrument pañstwa nie zosta³ w pe³ni wykorzystany. Wœród przyczyn niewielkiego wykorzystania œrodków Funduszu Porêczeñ Unijnych mo¿na wy- mieniæ14: 1. Wysokie ³¹czne koszty ustanowienia zabezpieczenia sp³aty kredytu. Na wzrost tych kosztów ponoszonych przez podmiot ubiegaj¹cy siê o po- rêczenie/gwarancjê oddzia³uje to, ¿e zbyt niska maksymalna kwota po- rêczenia/gwarancji nie jest dla banku wystarczaj¹co dobrym zabezpie- czeniem. Banki udzielaj¹ce kredytów (organizuj¹ce emisje) ¿¹daj¹ do- datkowych zabezpieczeñ maj¹tkowych. 2. Tak¹ przyczyn¹ jest tak¿e ma³a elastycznoœæ instrumentów FPU. W wiêkszoœci przypadków inwestycja jest przeprowadzana nawet wte- dy, gdy podmiot nie otrzyma dofinansowania ze œrodków UE. W tej sy- tuacji nie móg³ on jednak skorzystaæ z porêczeñ/gwarancji. Ma³a ela- stycznoœæ dotyczy tak¿e tego, ¿e porêczenia/gwarancje mog³y byæ udzielane tylko w celu zabezpieczenia sp³aty kredytu lub emisji obliga- cji. Eliminowa³o to mo¿liwoœæ wykorzystania tych instrumentów do re- alizacji tych projektów, które s¹ dofinansowywane ze œrodków UE, ale nie wymaga³y zaci¹gniêcia zobowi¹zania. 3. Poza tym o dofinansowanie ze œrodków unijnych wystêpuj¹ zazwyczaj podmioty (w tym przedsiêbiorcy i JST), które s¹ w dobrej sytuacji fi- nansowej i dysponuj¹ maj¹tkiem, który mo¿e byæ zabezpieczeniem wie- rzytelnoœci dla banku udzielaj¹cego kredytu. Takie podmioty nie s¹ za- interesowane korzystaniem z porêczeñ i gwarancji. 4. Ograniczeniem w korzystaniu z FPU by³a tak¿e niska kwota jednostko- wego porêczenia/gwarancji udzielana w ramach porêczenia/gwarancji portfela kredytowego. Kwota ta by³a zbyt niska szczególnie w stosun- ku do znacznych zobowi¹zañ zaci¹ganych przez jednostki samorz¹du terytorialnego. 5. Na niewielkie zainteresowanie ofert¹ BGK wp³ynê³o tak¿e stosowanie ostrych kryteriów kwalifikacji wniosków o dofinansowanie oraz d³ugi czas trwania procesu podejmowania decyzji o udzieleniu porêczenia/ gwarancji.

14 Uzasadnienie do rz¹dowego projektu ustawy z 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o Fun- duszu Porêczeñ Unijnych, druk sejmowy nr 354 z 21 lutego 2006 r., s. 1. Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wspierania rozwoju... 433

4. Zmiany w zasadach funkcjonowania Funduszu Porêczeñ Unijnych

Nowelizacja ustawy o Funduszu Porêczeñ Unijnych zosta³a uchwalona przez Sejm w dniu 27 kwietnia 2006 roku i przyjêta bez poprawek przez Senat w dniu 24 maja 2006 roku15. Najwa¿niejsze zmiany, które zapisano we wspo- mnianej ustawie przedstawiono w tabeli 2. Zmiany te zestawiono z rozwi¹za- niami dotychczasowymi.

Tabela 2 Charakterystyka zmian w zasadach funkcjonowania Funduszu Porêczeñ Unijnych wprowadzonych w 2006 roku na tle rozwi¹zañ dotychczasowych

Cecha FPU Stan pierwotny Wprowadzone zmiany 1 2 3 Cel – zwiêkszenie dostêpnoœci kredytu – zwiêkszenie mo¿liwoœci wykorzystania oraz mo¿liwoœci pozyskania œrodków z UE œrodków z emisji obligacji na realizacjê przedsiêwziêæ Zakres podmiotowy – z porêczeñ mog³y korzystaæ dodatkowo: podmioty, które ubiegaj¹ siê – ze œrodków FPU mog¹ korzystaæ tak¿e o dofinansowanie ze œrodków inne podmioty uczestnicz¹ce w realiza- UE na projekty realizowane przy cji przedsiêwziêcia finansowanego ze wykorzystaniu œrodków œrodków unijnych, np. wykonawcy – z kredytu lub emisji obligacji firmy budowlane, projektowe – podmioty realizuj¹ce przedsiêwziêcia dofinansowane ze œrodków unijnych, nie wymagaj¹ce zaci¹gania kredytów – podmioty, które nie uzyska³y dofinansowania ze œrodków UE, ale zdecydowa³y siê na realizacjê projektu Rodzaj dostêpnych – porêczenie obok dotychczasowych instrumentów: instrumentów – gwarancja – gwarancja realizacji przedsiêwziêcia – gwarancja dobrego wykonania kontraktu – regwarancja Wysokoœæ uzale¿niona od przeznaczenia – ujednolicono wysokoœæ porêczenia lub porêczenia/ kredytu/celu emisji obligacji: gwarancji do wartoœci 80% kwoty gwarancji – na wk³ad w³asny – 60% kwoty kredytu, wartoœci nominalnej emisji (oraz nowych kredytu lub wartoœci nominalnej obligacji, wartoœci gwarancji lub instrumentów) emisji obligacji wartoœci umowy przy gwarancji – na finansowanie nak³adów refi- dobrego wykonania kontraktu nansowanych ze œrodków UE – do 80% kwoty kredytu lub war- toœci nominalnej emisji obligacji

15 Do dnia 14 czerwca 2006 r. ustawa ta nie zosta³a podpisana przez prezydenta. Nowe przepi- sy maj¹ wejœæ w ¿ycie po up³ywie 3 miesiêcy od dnia opublikowania w Dzienniku Ustaw. 434 S³awomira Kañdu³a

1 2 3 Maksymalna kwota – do 100 tys. euro – do 250 tys. euro porêczenia – do 5 mln euro (dla JST) lub gwarancji w portfelu kredytowym Maksymalna wartoœæ – instrument nie wystêpowa³ – do 250 tys. euro pojedynczego – do 5 mln euro (dla JST) zobowi¹zania w portfelu kontraktów Wyodrêbniona kwota – instrument nie wystêpowa³ – nie wiêcej ni¿ 15% œrodków FPU œrodków na projekty, zgromadzonych na rachunku wed³ug które nie uzyska³y stanu na ostatni dzieñ poprzedniego roku dofinansowania z UE Inne – porêczenie/gwarancja dostêpne – udzielenie porêczenia/gwarancji jest s¹ tylko przed uruchomieniem mo¿liwe w ka¿dym etapie realizacji kredytu/emisj¹ obligacji i finansowania przedsiêwziêcia (nie dotyczy to instrumentów udzielanych w ramach portfela kredytowego) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o Funduszu Po- rêczeñ Unijnych, Dz.U. nr 121, poz. 1262 oraz ustawy z 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o Funduszu Porêczeñ Unijnych, druk sejmowy nr 354 z 21 lu- tego 2006 r.

Zmiany w zasadach dzia³ania FPU przyjête przez Sejm mo¿na rozpatrywaæ z uwzglêdnieniem kilku cech. Œrodki gromadzone na rachunku Funduszu s¹ i bêd¹ przeznaczane g³ównie na wsparcie przedsiêwziêæ wspó³finansowanych ze œrodków UE. Zarówno dla banków jak i dla beneficjentów œrodków unijnych i bezpoœrednich wykonawców inwestycji nie bez znaczenia jest rozszerzenie li- sty podmiotów, które mog¹ ubiegaæ siê o porêczenie/gwarancjê. Prawdopodob- nie najwiêksze zainteresowanie wzbudzi mo¿liwoœæ wspierania za poœrednic- twem porêczeñ/gwarancji tych podmiotów, które nie uzyska³y wsparcia ze œrod- ków unijnych, ale pomimo tego zdecydowa³y siê na realizacjê projektu. Wa¿n¹ zmian¹ jest tak¿e wprowadzenie nowych instrumentów gwarancji realizacji przedsiêwziêcia, gwarancji dobrego wykonania kontraktu oraz regwa- rancji. Ogóln¹ charakterystykê tych instrumentów przedstawiono na rysunku 7. W praktyce du¿e znaczenie bêdzie mia³a zmiana polegaj¹ca na podwy¿- szeniu maksymalnej wysokoœci porêczenia/gwarancji do 80% okreœlonej kwoty i odst¹pienie od ró¿nicowania jej wysokoœci w zale¿noœci od przeznaczenia œrodków z kredytu lub emisji obligacji. Podwy¿szenie wartoœci spowoduje, ¿e porêczenia (gwarancje) te traktowane bêd¹ jako jedyne zabezpieczenie zobo- wi¹zañ. Z kolei odst¹pienie od ró¿nicowania wysokoœci porêczenia/kredytu ma Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wspierania rozwoju... 435

Nazwa instrumentu Cel i zasady udzielania

- zlecaj¹cym jej udzielenie jest podmiot, który otrzyma gwarancja realizacji dofinansowanie z UE przedsiêwziêcia - beneficjentem gwarancji s¹ instytucje wdra¿aj¹ce programy wsparcia (m.in. ministerstwa, agencje) - instrument dotyczy te¿ przedsiêwziêæ, w których nie istnieje wymóg zaci¹gania zobowi¹zañ

- udzielana na wniosek podmiotów, z którymi zosta³y gwarancja dobrego zawarte umowy na wykonanie przedsiêwziêcia wykonania kontraktu - gwarancjê uzyska podwykonawca uczestnicz¹cy w projekcie wspó³finansowanym ze œrodków UE

- udzielana na zlecenie innych banków gwarantuj¹cych realizacjê przedsiêwziêcia regwarancja - beneficjentem instrumentu jest bank udzielaj¹cy gwarancji realizacji przedsiêwziêcia – zabezpiecza ona czêœæ jego ryzyka

Rys. 7. Nowe instrumenty udostêpniane ze œrodków Funduszu Porêczeñ Unijnych ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: ustawy z 27 kwietnia 2006 r. o zmianie usta- wy o Funduszu Porêczeñ Unijnych, druk sejmowy nr 354 z 21 lutego 2006 r. praktyczne znaczenie dla banków, których systemy ksiêgowe nie s¹ przystoso- wane do tego, aby dla jednego kredytu prowadziæ dwa konta, na których osob- no ewidencjonuje siê porêczenia zabezpieczaj¹ce kredyt/zobowi¹zania z emisji osobno na wk³ad w³asny i osobno na nak³ady, podlegaj¹ce refinansowaniu ze œrodków UE16. Nowoœci¹ jest tak¿e mo¿liwoœæ udzielenia gwarancji portfela kontraktów. Pod tym pojêciem nale¿y rozumieæ wszystkie pojedyncze umowy zawarte w ce- lu realizacji jednego przedsiêwziêcia, dla którego ³¹czn¹ kwotê limitu gwaran- cji dobrego wykonania kontraktu na okreœlony czas ustalono w umowie miêdzy BGK a innym bankiem17.

16 Uzasadnienie do rz¹dowego projektu ustawy z 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o Fun- duszu Porêczeñ Unijnych, druk sejmowy nr 354 z 21 lutego 2006 r., s. 2. 17 Ustawa z 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o Funduszu Porêczeñ Unijnych, druk sejmo- wy nr 354 z 21 lutego 2006 r., art. 1, pkt 2. 436 S³awomira Kañdu³a

Zakoñczenie

Korzystanie z omawianych w opracowaniu instrumentów pañstwa w posta- ci porêczeñ/gwarancji udzielanych ze œrodków FPU ma przynajmniej kilka za- let. Instrumenty te umo¿liwiaj¹ zaci¹ganie zobowi¹zañ na projekty wspó³finan- sowane z UE bez koniecznoœci anga¿owania w³asnego maj¹tku jako zabezpie- czenia kredytu. Tym samym w³asne œrodki kredytobiorcy/emitenta obligacji mog¹ byæ przeznaczone na realizacjê innych projektów lub zabezpieczenie in- nych transakcji finansowych. Ponadto dla podmiotów gospodarczych mo¿liwoœæ skorzystania z porêczeñ/gwarancji jest szans¹ na ³atwiejszy dostêp do kredytów na projekty wspó³finansowane z UE, pomimo krótkiej historii kredytowej lub rozpoczynania dzia³alnoœci gospodarczej. Niestety, dotychczasowe funkcjonowanie Funduszu nie spe³ni³o pok³ada- nych w nim oczekiwañ. Niedostateczne w opinii Banku Gospodarstwa Krajo- wego wykorzystanie FPU wynika z kilku zasygnalizowanych wczeœniej przy- czyn. Mo¿na do nich dodaæ jeszcze jedn¹, a mianowicie nisk¹ œwiadomoœæ osób ubiegaj¹cych siê o dofinansowanie. Na ka¿dym kroku warto podkreœlaæ, ¿e za- anga¿owanie banku w jakiekolwiek przedsiêwziêcie powoduje, ¿e jest ono bar- dziej wiarygodne, pewniejsze. Zwiêksza to szansê na uzyskania dofinansowa- nia z UE. Z charakterystyki zmian w funkcjonowaniu FPU wynika, ¿e maj¹ siê one przyczyniæ do wzrostu atrakcyjnoœci tego instrumentu dla banków, jednostek sa- morz¹dowych i przedsiêbiorców. W szczególnoœci przewiduje siê zwiêkszenie dostêpnoœci instrumentów FPU (rozszerzenie zakresu podmiotowego). Ponadto podwy¿szenie maksymalnej kwoty instrumentu w ramach portfela ma umo¿li- wiæ w³¹czenie do oferty banków projektów o œredniej wartoœci oraz praktyczne wykorzystanie FPU do wsparcia projektów sk³adanych przez jednostki samo- rz¹dowe. Powinno siê to wi¹zaæ tak¿e z tym, ¿e porêczenie/gwarancja ze œrod- ków FPU bêdzie jedynym rodzajem zabezpieczenia ¿¹danego przez bank. Nowe przepisy pozwol¹ te¿ na przyznanie porêczenia/gwarancji w trakcie realizacji projektu. D³ugofalowym skutkiem omówionych zmian ma byæ lepsze wykorzy- stanie œrodków z UE przeznaczonych na poprawê konkurencyjnoœci przedsiê- biorstw oraz rozwój lokalny i regionalny. Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wspierania rozwoju... 437

Bibliografia

Droga do euro. Fundusz Porêczeñ Unijnych, oprac. K. Walczak, „Eko Finanse” 2004, nr 3/106. Herbst I., System wspierania absorpcji œrodków unijnych przez BGK – stan i perspekty- wy, referat wyg³oszony na konferencji pt. Rola sektora bankowego w systemie ab- sorpcji funduszy strukturalnych UE w latach 2007–2013 w dniu 23 lutego 2006 r. Jagie³³o R., Fundusz Porêczeñ Unijnych jako instrument wsparcia rozwoju ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, [w:] Finanse przedsiêbiorstwa, red. J. Ostaszewski, Monografie i Opracowania SGH, Warszawa 2005. Kañdu³a S., Wspieranie mo¿liwoœci absorpcji œrodków unijnych przez jednostki samo- rz¹dowe, [w:] Regiony w procesie integracji europejskiej, red. E. Ma³uszyñska, Wy¿sza Szko³a Marketingu i Zarz¹dzania w Lesznie, Poznañ–Leszno 2005. Lewandowska I., Fundusz Porêczeñ atrakcyjniejszy i bardziej konkurencyjny, „Rzecz- pospolita” 2006, nr 136(7430). Pancer-Cybulska E., Uwarunkowania procesów integracji Polski z Uni¹ Europejsk¹ na poziomie regionalnym i lokalnym, Monografie i Opracowania nr 164, Wyd. AE we Wroc³awiu im. O. Langego, Wroc³aw 2005. S³odowa-He³pa M., Nieprzewidziane scenariusze czyli pierwsze sukcesy i pora¿ki pol- skich samorz¹dów w procesie pozyskiwania funduszy strukturalnych UE, [w:] Sa- morz¹d terytorialny w Polsce po 15 latach transformacji gospodarczej, red. J. Woœ, wyd. PWSZ w Pile, Pi³a 2005. S³ownik jêzyka polskiego, red. M. Szymczak, t. I, Wydawnictwo Naukowe PWN, War- szawa 1995. Ustawa z 16 kwietnia 2004 r. o Funduszu Porêczeñ Unijnych, Dz.U. nr 121, poz. 1262. Ustawa z 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o Funduszu Porêczeñ Unijnych, druk sej- mowy nr 354 z 21 lutego 2006 r. Uzasadnienie do rz¹dowego projektu ustawy z 27 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy o Funduszu Porêczeñ Unijnych, druk sejmowy nr 354 z 21 lutego 2006 r. Witryna Internetowa Banku Gospodarstwa Krajowego – www.bgk.com.pl, dostêp w dniu 13 czerwca 2006 r. 438 S³awomira Kañdu³a

FUNDUSZU PORÊCZEÑ UNIJNYCH AS AN INSTRUMENT OF SUPPORTING THE LOCAL AND REGIONAL DEVELOPMENT

Summary

The solicitation of structural funds encounters financial difficulties. Each subject who wants to obtain money from EU must accumulate its own funds. The state realizes that most of them have to contract debt but cannot or do not want to contract debts on hitherto existing terms. The aim of the article is to present Fundusz Porêczeñ Unijnych as an instruments of state policy stimulating the activity and ability to gain funds ear- marked for projects co-funded by the EU. Klasyfikacje instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego... 439

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

MAGDALENA KOGUT

KLASYFIKACJE INSTRUMENTÓW STYMULOWANIA ROZWOJU GOSPODARCZEGO W OBSZARZE GMINNEJ POLITYKI FINANSOWEJ – ASPEKTY TEORETYCZNE

Wprowadzenie

Mo¿liwoœæ stymulowania rozwoju gospodarczego przez samorz¹d gminny zale¿y nie tylko od przyznanych mu zadañ i kompetencji, ale tak¿e od pakietu œrodków oddzia³ywania, które pozwalaj¹ wprowadzaæ w ¿ycie dokonane usta- lenia. Dopiero odpowiedni dobór instrumentów i skonstruowanie skutecznego mechanizmu pobudzania rozwoju gospodarczego pozwala osi¹gn¹æ efekty w od- dzia³ywaniu na lokalne struktury gospodarcze. Za jego pomoc¹ gmina wp³ywa na decyzje o prowadzeniu dzia³alnoœci gospodarczej, strukturze w³asnoœciowej, obci¹¿eniach podatkowych, zatrudnianiu czy wykorzystaniu okreœlonego maj¹t- ku produkcyjnego przez lokalnych przedsiêbiorców1.

1. Podstawowe podzia³y instrumentów oddzia³ywania na rozwój lokalny

W zale¿noœci od celu zastosowania, zró¿nicowania poszczególnych ele- mentów, przewidywanych efektów (bezpoœrednich i ubocznych), mo¿na mówiæ o konkretnych politykach wykorzystywania instrumentów oddzia³ywania na

1 A. Kamela-Sowiñska, Dzia³alnoœæ gospodarcza gminy, „Gazeta samorz¹dowa” 1999, nr 38/ 39, s. 13. 440 Magdalena Kogut rozwój lokalny2. W ich obrêbie wyró¿nia siê miêdzy innymi formy ekonomicz- no-finansowe, prawno-administracyjne, oraz instytucjonalno-organizacyjne. Polityki wykorzystywania instrumentów stymulowania rozwoju lokalnego powinny byæ tworzone z uwzglêdnieniem aspektów rzeczowych, czynnoœcio- wych i atrybutowych3. O ile aspekt rzeczowy wskazuje na ogólne koncepcje i rozwi¹zania, to aspekt czynnoœciowy uwzglêdnia szczegó³ow¹ realizacjê i po- djêcie konkretnych dzia³añ w ramach danej polityki. Instrumentarium w aspek- cie rzeczowym mo¿e obejmowaæ m.in. tworzenie bud¿etów lokalnych, miejsco- wych planów zagospodarowania przestrzennego, czy te¿ umowy na dzier¿awy komunalnych obiektów infrastrukturalnych. Te same instrumentarium w aspek- cie czynnoœciowym mo¿na potraktowaæ odpowiednio jako podejmowanie de- cyzji finansowych na podstawie bud¿etu lokalnego, realizowanie decyzji na podstawie ustalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Aspekt atrybutowy lokalnej polityki wykorzystania instrumentów sprowa- dza siê natomiast do wytypowania pewnych szczególnych cech, które okreœl¹ po¿¹dan¹ jakoœæ realizowanej polityki. Cechy te mo¿na uznaæ za pewne stan- dardy jakoœci w zakresie wykorzystania poszczególnych instrumentów, w szcze- gólnoœci obejmuj¹ce4: • standardy prawno-administracyjne, które dotycz¹ kryteriów jakoœci w zakresie wykonywania czynnoœci administracyjnych (np. kodeks po- stêpowania administracyjnego, normy zwyczajowe przyjête w jednost- ce samorz¹du terytorialnego), • standardy organizacyjno-techniczne, które wyra¿aj¹ jakoœæ organizacji pracy w zakresie wykorzystywania instrumentów (np. metody zarz¹dza- nia w urzêdzie), • standardy polityczne, które wyra¿aj¹ m.in. przyjête na terenie lokalnym sposoby negocjacji miêdzy ró¿nymi ugrupowaniami politycznymi w za- kresie oddzia³ywania na œrodowisko lokalnej przedsiêbiorczoœci.

2 Szerzej na temat opracowywania lokalnej polityki wykorzystania instrumentów pisze R. Gro- belny, Instrumenty sterowania gospodark¹ w skali lokalnej. Postulowane kierunki przemian, [w:] Podstawy gospodarczej polityki miasta. Studium Poznania, red. R. Domañski, PAN, Komitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Zeszyt 187, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 117. 3 Por. D. Waldziñski, Miejsce i rola samorz¹dów lokalnych w polskiej polityce morskiej, Wy- dawnictwo Politechniki Gdañskiej, Gdañsk 1999, s. 105. 4 Ibidem. s. 106. Klasyfikacje instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego... 441

Polityki wykorzystywania instrumentów stymulowania rozwoju lokalnego powinny wskazywaæ jednoznacznie na charakter samych instrumentów, jak rów- nie¿ na cel ich zastosowania. W literaturze przedmiotu mo¿na spotkaæ siê z wie- loma próbami klasyfikacji sposobów oddzia³ywania na rozwój lokalny uwzglêd- niaj¹cych te w³aœnie aspekty5. Dokonuj¹c ogólnego przegl¹du dotychczasowe- go dorobku literaturowego warto wskazaæ w szczególnoœci na nastêpuj¹ce po- dzia³y: 1) podzia³ z uwagi na kryterium czasu rozró¿niaj¹cy instrumenty6: • sta³e (uwarunkowania) – warunkuj¹ce powtarzalnoœæ procesów de- cyzyjnych i okreœlaj¹ce sta³e regu³y funkcjonowania podmiotów, • zmienne (bie¿¹ce) – stymuluj¹ce rozwój lokalny w po¿¹danym kie- runku, przy czym pewna ich czêœæ wprowadzaj¹c pozytywne zmia- ny, mo¿e przechodziæ do grupy instrumentów warunkuj¹cych sta³e regu³y funkcjonowania podmiotów; 2) podzia³ ze wzglêdu na regulacjê obiegu pieniê¿nego obejmuj¹cy instru- menty7: • finansowe (ekonomiczne) – oddzia³ywuj¹ce w ramach polityki finan- sowej (dochodowej i wydatkowej), • niefinansowe (pozaekonomiczne) – oddzia³ywuj¹ce w ramach poli- tyki zagospodarowania przestrzennego, informacyjnej, promocyjnej itd.; 3) podzia³ ze wzglêdu na kryterium szczebla w³adzy samorz¹dowej roz- ró¿niaj¹cy instrumenty8: • gminne (lokalne), • powiatowe (subloklane), • wojewódzkie (regionalne);

5 M.in.: S. Dudzik, Dzia³alnoœæ gospodarcza samorz¹du terytorialnego. Problematyka praw- na, Karków, Zakamycze 1998; A. Kowalczyk, P. Swaniewicz, Polityka w³adz gmin wobec przed- siêbiorczoœci, [w:] Spo³eczeñstwo i gospodarka w Polsce lokalnej, Wyd. UW, Warszawa 1992; M. Trojanek, Oddzia³ywanie w³adzy lokalnej na efektywnoœæ przedsiêwziêæ inwestycyjnych, Wyd. AE w Poznaniu, Poznañ 1994. 6 Por. T. Markowski, J. Kot, Ekonomiczne i finansowe instrumentarium polityki przestrzennej, „Samorz¹d Terytorialny” 1992, nr 12, s. 10. 7 Por. J. Regulski, W. Kocoñ, M. Ptaszyñska-Wo³czkowicz, W³adze lokalne a rozwój gospo- darczy, PWE 1988, s. 69. 8 Por. A. Prusek, Strategia rozwoju regionów w warunkach gospodarki rynkowej, AE w Kra- kowie, Wyd. „Secesja”, Kraków 1995, s. 26. 442 Magdalena Kogut

4) podzia³ dokonany wed³ug kryterium dzia³alnoœci samorz¹dów terytorial- nych, który dzieli instrumenty na9: • przyspieszaj¹ce rozwój (akceleratory), • opóŸniaj¹ce rozwój (moderatory), • zd¹¿aj¹ce do osi¹gniêcia okreœlonej hierarchii celów bie¿¹cych lub strategicznych, • reguluj¹ce uk³ad wzajemnych stosunków cywilnoprawnych miêdzy organami rz¹dowymi, samorz¹dowymi, instytucjami i spo³ecznoœci¹ lokaln¹, • wyznaczaj¹ce granice prawa i porz¹dku publicznego o zasiêgu lokal- nym, • realizacji polityki: oœwiatowej, kulturalnej, komunalnej, ochrony zdrowia i opieki spo³ecznej, ekologicznej itd, • restrukturyzacji gospodarczej gminy, powiatu czy regionu, • steruj¹ce lokalnymi rynkami towarów, us³ug pracy czy kapita³u. Wymienione podzia³y nale¿y uznaæ za bardzo ogólne, poniewa¿ obejmuj¹ nie tylko instrumenty pobudzaj¹ce rozwój gospodarczy, ale równie¿ spo³eczny. Ponadto uwzglêdniaj¹ one szeroki aspekt podmiotowy i s¹ na tyle uniwersalne, ¿e dotyczyæ mog¹ ró¿nych szczebli samorz¹du terytorialnego. St¹d te¿ wskaza- ne wydaje siê przedstawienie klasyfikacji instrumentów oddzia³ywania na roz- wój gospodarczy uwzglêdniaj¹cych g³ównie p³aszczyznê oddzia³ywañ lokal- nych (gminnych).

2. Ogólne podzia³y instrumentów oddzia³ywania na rozwój gospodarczy

Instrumenty oddzia³ywania jednostek samorz¹du terytorialnego na rozwój gospodarczy mo¿na usystematyzowaæ nawi¹zuj¹c do klasycznego ju¿ rozró¿nie- nia w tej dziedzinie, czyli instrumentów bezpoœredniego lub poœredniego od- dzia³ywania. Choæ rozró¿nienie to jest stosunkowo ma³o oryginalne, ma pewn¹ zaletê – pozwala syntetyczne i ogólnie uj¹æ podstawowe formy oddzia³ywania10 (por. rys. 1).

9 R. Broszkiewicz, Narzêdzia oddzia³ywania samorz¹dów terytorialnych na rozwój regionów, [w:] Polityka regionalna – kierunki i instrumentacja, red. B. Winiarski, Wyd. AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 1994, s. 79. 10 L. Patrza³ek, op.cit., s. 65. Klasyfikacje instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego... 443

komunalnego

Sprzeda¿ mienia mienia Sprzeda¿ Obligacje Obligacje komunalne i urz¹dzeñ komunalnych Dzier¿awa budynków informacyjna przedsiêbiorstw w³asnymi w³asnymi Zarz¹dzanie Doradztwo i obs³uga przedsiêbiorstwami

Operacje po¿yczkowe Koncesje Instrumenty oddzia³ywania poœredniego poœredniego oddzia³ywania Instrumenty terytorialnego

spó³ek lokalnych i Roboty publiczne organy samorz¹du organizowane przez Tworzenie mieszanych Kaucje Umowy Umowy porozumienia w ramach tzw. administracji zleconej a o i

en i lokalnymi samorz¹dami samorz¹dami azy azy Inwestycje publiczne Porozum k wspó³pracy miêdzy za i ., s. 66. kredytowe Gwarancje Gwarancje azy azy k wynikaj¹ce z z postanowieñ Na planów zagospodaro- wania przestrzennego op.cit i miejsc pracy y stymulowania lokalnego rozwoju gospodarczego Premie z tytu³u tworzenia nowych Umowy Umowy zlecenia e j Decyz Zwolnienia administracyjne wania i terenów i nieruchomoœci o sposobie u¿ytko- i i ulgi podatkowe

bud¿etowe INSTRUMENTY STYMULOWANIA LOKALNEGO ROZWOJU GOSPODARCZEGO ROZWOJU LOKALNEGO STYMULOWANIA INSTRUMENTY Dotacje i subwencje publiczne lokalne us³ugi Stawki op³at za e, i Instrumenty oddzia³ywaniaInstrumenty bezpoœredniego Uchwa³y cen ³ terytorialnego i i rozporz¹dzenia szta organów samorz¹du k i op³at lokalnych i tworzenie Stawki podatków likwidowanie komunalnych przedsiêbiorstw Prze Rys. 1.Rys. Bezpoœrednie i poœrednie instrument ród³o: opracowano na podstawie: L. Patrza³ek,

444 Magdalena Kogut

Podzia³ instrumentów oddzia³ywania na bezpoœrednie i poœrednie wyró¿- nia siê pewn¹ wzglêdnoœci¹. Czêsto w dyskusjach literaturowych brakuje bo- wiem jednoznacznego wskazania, które z instrumentów nale¿y zaliczyæ do gru- py bezpoœrednich, a które do poœrednich. Próbuje siê tego dokonaæ bez wzajem- nie uzgodnionego kryterium. Okazuje siê, ¿e jedni autorzy myœl¹ o sposobie osi¹gania celów przez organ steruj¹cy11, podczas gdy inni, maj¹ na myœli spo- sób oddzia³ywania na podmioty gospodaruj¹ce12 (wprowadzaj¹c podzia³ na in- strumenty adresowe i nieadresowe, i k³ad¹c g³ówny nacisk na sposób oddzia³y- wania przez organ steruj¹cy)13. Za R. Brolem mo¿na przyj¹æ, ¿e przy u¿yciu narzêdzi oddzia³ywania bez- poœredniego uzyskuje siê jednoznaczny efekt w postaci oczekiwanych postaw podmiotów gospodarki lokalnej wobec decyzji organów samorz¹du terytorial- nego. Instrumenty tego rodzaju s¹ zwykle adresowane do okreœlonego lub okreœ- lonych podmiotów lokalnych. Natomiast poœrednie narzêdzia sterowania rozwo- jem lokalnym, wed³ug cytowanego autora, przyjmuj¹ formê parametrów stero- wania ekonomicznego procesami po¿¹danych zmian w uk³adzie lokalnym14. W grupie instrumentów bezpoœredniego oddzia³ywania podstawowe znaczenie maj¹ akty administracyjno-prawne, które okreœlaj¹ regu³y postêpowania obo- wi¹zuj¹ce wszystkie jednostki gospodarcze. Istotn¹ rolê w tej grupie instrumen- tów odgrywaj¹ równie¿ instrumenty zwi¹zane z finansowymi zachêtami do two- rzenia przedsiêbiorstw oraz nowych miejsc pracy lub do utrzymania poziomu zatrudnienia. Kolejne rodzaje instrumentów bezpoœrednich mog¹ wi¹zaæ siê z zarz¹dzaniem przez samorz¹dy terytorialne us³ugami publicznymi, lub te¿ mog¹ dotyczyæ przedsiêwziêæ inwestycyjnych dokonywanych przez samorz¹dy samodzielnie b¹dŸ realizowanych wspólnie z kapita³em prywatnym. Oddzia³ywanie przez instrumenty poœrednie mo¿e dotyczyæ wszystkich podmiotów gospodarczych funkcjonuj¹cych w danym uk³adzie lokalnym. Do najskuteczniejszych w tej grupie zaliczyæ nale¿y stawki podatków i op³at lokal-

11 Zob. J. Regulski, W. Kocoñ, M. Ptaszyñska-Wo³czkowicz, op.cit., s. 69 12 Zob. R. Brol, Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym. Studium przypadków, Wyd. AE we Wroc³a- wiu, Wroc³aw 1998, s. 16; T. Markowski, Lokalna polityka kszta³towania warunków bytowych w œwietle teorii efektów zewnêtrznych, Wyd. U£, £ódŸ 1987, s. 137. 13 Por. L. Patrza³ek, op.cit., s. 65, za: B. Winiarski, Parametry i instrumenty sterowania gospo- dark¹ przestrzenn¹, [w:] Problemy gospodarki przestrzennej, Warszawa 1980. 14 R. Brol, op.cit., s. 16. Klasyfikacje instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego... 445 nych, które ze wzglêdu na swój powszechny lokalnie charakter stanowi¹ istot- ny czynnik konkurencyjnoœci wewn¹trzregionalnej. Wœród poœrednich mo¿liwo- œci oddzia³ywania na rozwój lokalny wymienia siê równie¿ ró¿nego rodzaju do- radztwo i szkolenia oraz pomoc finansow¹ przedsiêbiorstwom w pozyskiwaniu przez nich kapita³u na rozwój czy rozbudowê w³asnych przedsiêbiorstw.

3. Klasyfikacja instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego w obszarze gminnej polityki bud¿etowej

Nale¿y stwierdziæ, ¿e dotychczasowe systematyzacje odznaczaj¹ siê du¿y- mi walorami poznawczymi. Ich niew¹tpliwymi zaletami s¹ doœæ znaczna pojem- noœæ, obejmuj¹ca prawie wszystkie mo¿liwe formy oddzia³ywania w³adz gmin- nych na rozwój gospodarczy, oraz du¿a ogólnoœæ, dziêki której mo¿na uzyskaæ pogl¹d odnoœnie okreœlonych grup instrumentów z punktu widzenia ich charak- teru b¹dŸ celu zastosowania. Dziêki prezentowanym podzia³om mo¿na równie¿ wnioskowaæ, ¿e instrumentarium oddzia³ywania w³adz gminnych na sferê gos- podarcz¹ jest stosunkowo bogate. Nie oznacza to jednak, ¿e dokonane podzia³y s¹ zawsze w pe³ni satysfakcjonuj¹ce. W przypadku problematyki interwencjo- nizmu lokalnego, koniecznym wydaje siê stworzenie takiej klasyfikacji instru- mentów, która pozwoli wskazaæ na si³ê ich oddzia³ywania oraz okreœliæ deter- minanty ich zastosowania. Mo¿liwoœci wykorzystania instrumentów stymulowa- nia rozwoju gospodarczego przez gminy s¹ bowiem zdeterminowane konkret- nymi czynnikami, wœród których wymieniæ mo¿na m.in.15: • posiadanie mo¿liwoœci finansowych, • prawo do ustanawiania i wprowadzania nowych instrumentów, • mo¿liwoœæ skoordynowania instrumentów u¿ytych przez inne podmio- ty, próbuj¹ce podejmowaæ dzia³ania maj¹ce na celu rozwi¹zanie proble- mu, który sta³ siê de facto celem polityki w³adzy lokalnej, • ograniczenia zewnêtrzne wynikaj¹ce z polityki centralnej w stosunku do danego regionu, • prawne kompetencje w stosunku do ró¿nych podmiotów publicznych podporz¹dkowanych w³adzy lokalnej.

15 Por. T. Markowski, Zarz¹dzanie rozwojem miast, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, s. 35. 446 Magdalena Kogut

Praktyka samorz¹dowa wskazuje, ¿e wœród wy¿ej wymienionych determi- nant najistotniejsze znaczenie dla samorz¹dów lokalnych maj¹ aspekty finanso- we. Opinia taka znajduje swe odzwierciedlenie równie¿ w literaturze przedmio- tu. Potwierdzeniem mo¿e byæ tu pogl¹d S.L. Bagdziñskiego, który mo¿na tak¿e potraktowaæ jako punkt odniesienie dla dalszych rozwa¿añ. Wspomniany autor stwierdza, i¿: „Wachlarz instrumentów i si³a ich oddzia³ywania zale¿¹ od wielu czynników. Jednak decyduj¹cymi s¹ te, które zale¿¹ od samorz¹dnoœci i zwi¹- zanych z ni¹ kompetencji, odpowiedzialnoœci jako wyznaczono uk³adom lokal- nym za rozwój gospodarki lokalnej oraz samodzielnoœci finansowej w³adz lo- kalnych. Ograniczenia kompetencyjno-finansowe maj¹ znaczenie najbardziej istotne dla zakresu i si³y oddzia³ywania instrumentów polityki gospodarczej w³adz lokalnych. Wiêksze kompetencje i samodzielnoœæ finansowa gminy bêd¹ sprzyjaæ aktywnej polityce gospodarczej w³adz lokalnych”16. W œwietle powy¿- szego, w³aœciwym wydaje siê byæ stworzenie takiej klasyfikacji instrumentów interwencjonizmu lokalnego, której kryterium podzia³u bêdzie uwzglêdniaæ aspekt finansowy. Finanse samorz¹du terytorialnego wyjaœniaj¹ treœæ ekonomiczn¹ i zwi¹zki przyczynowo-skutkowe miêdzy gromadzeniem œrodków publicznych a zakre- sem interwencji samorz¹du terytorialnego w procesy rozwoju spo³eczno-gospo- darczego. Obszarem zainteresowania finansów samorz¹dowych (jako odrêbnej dyscypliny naukowej) jest miêdzy innymi badanie zwi¹zków miêdzy wydatka- mi i rozchodami jednostek samorz¹du lokalnego, a przeobra¿eniami jakoœcio- wymi, jakie zachodz¹ w zakresie warunków funkcjonowania zlokalizowanych na lokalnym obszarze podmiotów gospodarczych17. Dzia³alnoœæ finansow¹ w³adz samorz¹dowych ³¹czy w jedn¹ ca³oœæ bud¿et samorz¹du lokalnego. Bud- ¿et samorz¹dowy mo¿e byæ traktowany jako zespó³ instrumentów i œrodków s³u- ¿¹cych do realizacji okreœlonych zadañ publicznych, w tym zadañ o charakte- rze progospodarczym. Bud¿et samorz¹du lokalnego mo¿e byæ tak¿e traktowany jako prezentacja programu dzia³ania w³adz samorz¹dowych, w którym ogólne cele polityki gospodarczej s¹ przekszta³cane w konkretne, wyra¿one liczbowo zamierzenia realizacyjne.

16 S.L. Bardziñski, Lokalna polityka gospodarcza (w okresie transformacji systemowej), Wyd. Uniwersytetu Miko³aja Kopernika, Toruñ 1994, s. 45. 17 Por. L. Patrza³ek, Finanse samorz¹du terytorialnego, Wyd. AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 2004, s. 7. Klasyfikacje instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego... 447

Szczególnego znaczenia nabiera zatem podzia³ instrumentów polityki gos- podarczej jednostek samorz¹du lokalnego na instrumenty polityki dochodowej oraz wydatkowej (por. rys. 2 i 3). Dzieli on bowiem wiêkszoœæ podstawowych instrumentów stosowanych przez samorz¹dy na dwie podstawowe grupy, przy czym w tym podziale mieszcz¹ siê równie¿ ró¿nego rodzaju dzia³ania organiza- cyjne s³u¿¹ce m.in. tworzeniu klimatu przedsiêbiorczoœci. Kryterium tego po- dzia³u wi¹¿e siê przede wszystkim z bud¿etem gminnym i uwzglêdnia z jednej strony mo¿liwoœæ uszczuplenia dochodów bud¿etowych, a z drugiej – koniecz- noœæ ponoszenia wydatków. Wœród instrumentów, których zastosowanie wi¹¿e siê ze skutkami finan- sowymi wystêpuj¹cymi po stronie dochodów bud¿etowych, nale¿y wymieniæ w szczególnoœci: • instrumenty polityki fiskalnej, • instrumenty zwi¹zane ze zbyciem lub oddaniem do u¿ytkowania sk³ad- ników mienia, • instrumenty polityki cenowej, • instrumenty zwi¹zane z gospodarczym kszta³towaniem œrodowiska i ka- ry z tytu³u zanieczyszczenia œrodowiska, • instrumenty zwi¹zane z dochodami w zakresie pomocy publicznej. Odpowiednie kszta³towanie poszczególnych elementów konstrukcji podat- ków (stawek, ulg, zwolnieñ podatkowych oraz potr¹ceñ i wy³¹czeñ o charakte- rze podmiotowym i przedmiotowym) z jednej strony pozwala w³adzom samo- rz¹dowym wspieraæ dzia³alnoœæ tych podmiotów, które s¹ przedsiêbiorcze, two- rz¹ nowe miejsca pracy i przyczyniaj¹ siê do absorpcji bezrobocia, a z drugiej strony ograniczaæ dzia³ania niepo¿¹dane np. ze wzglêdów ekologicznych lub przyjêtych zasad zagospodarowania przestrzeni. W podobny sposób lokalni de- cydenci mog¹ postêpowaæ z wyznaczaniem wysokoœci œwiadczeñ pieniê¿nych pobieranych z tytu³u sprzeda¿y, dzier¿awy i wynajmu gruntów oraz pomiesz- czeñ zaliczanych do mienia komunalnego. Ta szeroko pojêta forma pomocy by³a i jest nadal jedn¹ z bardziej popularnych i stosowanych przez wiêkszoœæ samo- rz¹dów lokalnych form oddzia³ywania na funkcjonowanie i rozwój przedsiê- biorstw. Kwesti¹, któr¹ podkreœla wiêkszoœæ autorów zajmuj¹cych siê finansa- mi lokalnymi – jest potrzeba prowadzenia w sposób stabilny takiej polityki18.

18 Por. A. Nowakowska, Polityka rozwoju gminy w okresie transformacji systemowej, [w:] Stra- tegiczne problemy rozwoju miast i regionów, red. A. Jachtunowicz, ARSGRAS, £ódŸ 2000, s. 24. 448 Magdalena Kogut norm œrodowiska z gospodarczym i œcieki ze œrodowiska Instrumenty zwi¹zane zwi¹zane Instrumenty Op³atyza korzystanie korzystaniemœrodowiska zwysypisk œmieci Kary z tyt. Przekraczania Przekraczania z tyt. Kary ikary z tyt. zanieczyszczenia Ceny (op³aty) za wodê Ceny(op³aty) za bilety komunikacjizbiorowej ogrzewanie i ciep³¹ wodê wodê i ciep³¹ ogrzewanie Ceny(op³aty) za centralne Ceny (op³aty) za korzystanie Instrumenty polityki cenowej cenowej polityki Instrumenty Instrumenty polityki parabud¿etowej Instrumentypolityki parabud¿etowej

Instrumenty o charakterze indywidualn y Instrumenty o charakterze powszechnym (w tym pomoc publiczna)

a ni

e Ce ny Op³aty mi ów nik ad k³ s

a ni

gminy owa k lub dzier¿awy nieruchomoœci yt lub u¿ytkowania lokali lubinnych ¿ Wp³ywy z najmu sk³adników mienia Op³aty adiacenckie adiacenckie Op³aty u

Wp³ywy ze sprzeda ¿y Dywidendy i dochody mienia do korzystania korzystania do mienia stanowi¹cych w³asnoœæ w³asnoœæ stanowi¹cych Op³aty z tytu³u zarz¹du zarz¹du z tytu³u Op³aty ztytu³u sprzeda¿y akcji Op³aty z tytu³u oddania lub udzia³ów w spó³kach spó³kach w lub udzia³ów gruntów, nieruchomoœci, do

Instrumenty zwi¹zane ze zbyciem (lub oddaniem) oddaniem) (lub zbyciem ze zwi¹zane Instrumenty

Instrumenty o charakterze powszechny m Instrumenty o charakterze indywidualn (w tym pomoc publiczna) INSTRUM ENTY POLITYKI DOCHODO WEJ w formie: formie: w Ulgi ustawowe Instrumenty polityki bud¿etowej bud¿etowej polityki Instrumenty Wprowadzanie ulg ulg Wprowadzanie Uchwalanie stawek stawek Uchwalanie zaleg³oœci fiskalnej zaleg³oœci fiskalnej i odsetek Zwolnienia ustawowe ustawowe Zwolnienia zaniechania poboru, poboru, zaniechania odroczenia, raty na roz³o¿enia Wprowadzanie zwolnieñ zwolnieñ Wprowadzanie ni¿szych od ustawowych ustawowych od ni¿szych

– – –

Podatki lokalne Op³aty lokalne ze z³ó¿ z³ó¿ ze Podatek leœny leœny Podatek Podatek rolny rolny Podatek transportowych Op³ata targowa Op³ata skarbowa Op³ata miejscowa Podatek od œrodków Op³ata eksploatacyjna Op³ata administracyjna Zrycza³towany poda tek za wydobywanie kopalin kopalin wydobywanie za Podatek od nieruchomoœci nieruchomoœci od Podatek wformiekarty podatkowej Instrumenty polityki fiskalnej polityki Instrumenty

Rys. 2.Rys. polityki dochodowej Instrumenty ród³o: opracowanie w³asne. Klasyfikacje instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego... 449

lokalnego kredytowych Finansowanie Finansowanie Finansowanie szkoleniowych szkoleniowych agencji rozwoju rozwoju agencji (dofinansowanie) (dofinansowanie) (dofinansowanie) (dofinansowanie) funduszy porêczeñ porêczeñ funduszy oœrodków doradczo- rozwoju rozwoju gospodarczego pa rków Wydatki Wydatki na wsparcie instytucji Wydatki na celeinformacyjno-promocyjne Inkubatorów Inkubatorów konsultingowe, marketingowe) Finansowanie Finansowanie Finansowanie Finansowanie przemys³owych, przemys³owych, (dofinansowanie) (dofinansowanie) (dofinansowanie) (dofinansowanie) technologicznych przedsiêbiorczoœci przedsiêbiorczoœci przedsiêbiorczoœci przedsiêbiorczoœci – zak³adania dzia³alnoœci gospodarczej, – gospodarczej, zak³adania dzia³alnoœci – gospodarczych, partnerów – instytucji œwiadcz¹cych us³ugi biznesowe (finansowe centrum wspierania wspierania centrum promocyjnej dzia³alnoœci Finansowanie 2. 1. Finansowanie dzia³alnoœci informacyjnej dot.: informacyjnej dzia³alnoœci Finansowanie 1.

Instrumenty o charakterze powszechnym

i utrzymanie i utrzymanie infrastruktury kultury fizycznej ochronie zdrowia czystoœci w gminie gminie w czystoœci s³u¿¹ce szkolnictwu szkolnictwu s³u¿¹ce Wydatki na budowê Wydatki budowê na Wydatki na budowê Wydatki budowê na Wydatki budowê na oczyszczania œcieków œcieków oczyszczania i utrzymanie obiektów infrastruktury s³u¿¹cej w zakresie utrzymania Wydatki na inwestycje Wydatki inwestycje na Wydatki inwestycje na Wydatki Wydatki inwestycyjne (infrastrukturatechniczna) INSTRUMENTY POLITYKI WYDATKOWEJ POLITYKI INSTRUMENTY w wodê w wodê dotycz¹ce dotycz¹ce zbiorowego zbiorowego i utrzymanie infrastruktury energetycznej i zaopatrzenia i zaopatrzenia infrastruktury m ies zkaniowej wodoci¹gowych wodoci¹gowych i utrzymanie dróg dróg utrzymanie i i utrzymanie sieci Wydatki na budowê Wydatki budowê na Wydatki budowê na Wydatki budowê na w za kresie transportu Wydatki na inwestycje Wydatki inwestycje na Wydatki inwestycje na

Instrumenty o charakterze indywidualnym

Dotacje Dotacje na rynku rynku na na warunka ch na warunka ch na warunka ch przedsiêbiorców przedsiêbiorców od oferowanych przedsiêbiorców przedsiêbiorców za zobowi¹zania za zobowi¹zania korzystniejszych korzystniejszych korzystniejszych Po¿yczki, kredyty kredyty Po¿yczki, Dokapitalizowanie Instrumenty (wydatki) kredytowe udzielane dla przedsiêbiorców dlaprzedsiêbiorców Porêczenia i gwarancje i gwarancje Porêczenia od oferowanych na rynku od oferowanych na rynku udzielane przedsiêbiorcom przedsiêbiorcom udzielane w zakresiepomocy publicznej Rys. 3. polityki wydatkowej Instrumenty ród³o: opracowanie w³asne.

450 Magdalena Kogut

Niepewnoœæ stwarza bowiem wiêksze ryzyko co do podejmowania inwestycji, ni¿ stosunkowo wysoki ale stabilny i pewny poziom opodatkowania. Wœród instrumentów, których zastosowanie wi¹¿e siê ze skutkami finan- sowymi wystêpuj¹cymi po stronie wydatków bud¿etowych, nale¿y wymieniæ w szczególnoœci: • instrumenty zwi¹zane z wydatkami inwestycyjnymi, • instrumenty zwi¹zane z wydatkami na wsparcie instytucji rozwoju gos- podarczego, • instrumenty zwi¹zane z wydatkami na cele informacyjno-promocyjne, • instrumenty zwi¹zane z wydatkami w zakresie pomocy publicznej. Instrumenty bezpoœrednio zwi¹zane z wydatkami bud¿etowymi dotycz¹ przede wszystkim dzia³añ polegaj¹cych na tworzeniu infrastruktury lub na bez- poœrednim uczestniczeniu w przedsiêwziêciach gospodarczych. Do tego typu in- strumentów nale¿y zaliczyæ inwestycje realizowane zarówno w ramach infra- struktury technicznej (np. budowa sieci wodoci¹gowej czy kanalizacyjnej, bu- dowa i remonty dróg, sieci ³¹cznoœci), jak i w ramach infrastruktury spo³ecznej (np. budowa czy remonty mieszkañ, szkó³, przychodni). Wydatki bud¿etowe s³u- ¿¹ce wsparciu przedsiêwziêæ i finansowaniu instytucji s³u¿¹cych rozwojowi gospodarczemu mog¹ tak¿e przybieraæ ró¿ne inne formy, np. tworzenie fundu- szy porêczeñ po¿yczkowych, posiadanie przez lokalne samorz¹dy udzia³ów w agencji rozwoju lokalnego, udzielanie wsparcia centrom biznesu, czy oœrod- kom wspierania przedsiêbiorczoœci. W tej kategorii mieœci siê równie¿, tak obecnie popularna, idea tworzenia inkubatorów przedsiêbiorczoœci, centrów i parków technologicznych.

Podsumowanie

Podsumowuj¹c, trzeba stwierdziæ, ¿e instrumentarium oddzia³ywania na rozwój gospodarczy jest stosunkowo bogate. Mo¿na przyj¹æ, ¿e decyzje o two- rzeniu i stosowaniu instrumentów interwencjonizmu lokalnego znajduj¹ siê g³ównie w rêkach w³adz gminnych, których decyzje zdeterminowane s¹ przede wszystkim posiadanymi mo¿liwoœciami finansowymi. Od tych mo¿liwoœci uza- le¿nione jest nie tylko wykorzystywanie powszechnie stosowanych rozwi¹zañ, ale równie¿ ustanawianie i wprowadzanie nowych. Klasyfikacje instrumentów stymulowania rozwoju gospodarczego... 451

Istotny w tym kontekœcie jest tak¿e proces doboru instrumentów oddzia³y- wania na lokalny rozwój gospodarczy. Proces doboru nowych lub zmiany do- tychczasowych instrumentów nie mo¿e byæ efektem przypadkowych decyzji, lecz powinien byæ rezultatem przemyœlanych i zgodnych ustaleñ. W³adze lokal- ne decyduj¹c o u¿yciu okreœlonych instrumentów powinny kierowaæ siê kryte- riami, które pomog¹ wyznaczyæ charakter indywidualnych jak i systemowych rozwi¹zañ w tym zakresie.

Bibliografia

Bagdziñski S.L., Lokalna polityka gospodarcza (w okresie transformacji systemowej), Wyd. Uniwersytetu Miko³aja Kopernika, Toruñ 1994. Brol R., Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym. Studium przypadków, Wyd. AE we Wroc³a- wiu, Wroc³aw 1998. Broszkiewicz R., Narzêdzia oddzia³ywania samorz¹dów terytorialnych na rozwój regio- nów, [w:] Polityka regionalna – kierunki i instrumentacja, red. B. Winiarski, Wyd. AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 1994. Dudzik S., Dzia³alnoœæ gospodarcza samorz¹du terytorialnego. Problematyka prawna, Karków, Zakamycze 1998. Kamela-Sowiñska A.: Dzia³alnoœæ gospodarcza gminy, „Gazeta Samorz¹dowa” 1999, nr 38/39. Kowalczyk A., Swaniewicz P., Polityka w³adz gmin wobec przedsiêbiorczoœci, [w:] Spo- ³eczeñstwo i gospodarka w Polsce lokalnej, Wyd. UW, Warszawa 1992. Markowski T., Kot J., Ekonomiczne i finansowe instrumentarium polityki przestrzennej, „Samorz¹d Terytorialny” 1992, nr 12. Markowski T., Zarz¹dzanie rozwojem miast, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999. Markowski T., Lokalna polityka kszta³towania warunków bytowych w œwietle teorii efek- tów zewnêtrznych, Wyd. U£, £ódŸ 1987. Nowakowska A., Polityka rozwoju gminy w okresie transformacji systemowej, [w:] Stra- tegiczne problemy rozwoju miast i regionów, red. A. Jachtunowicz, ARSGRAS, £ódŸ 2000. Patrza³ek L., Finanse samorz¹du terytorialnego, Wyd. AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 2004. 452 Magdalena Kogut

Podstawy gospodarczej polityki miasta. Studium Poznania, red. R. Domañski, PAN, Ko- mitet Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, Zeszyt 187, Wydawnictwo Nauko- we PWN, Warszawa 1999. Prusek A.: Strategia rozwoju regionów w warunkach gospodarki rynkowej, AE w Kra- kowie. Wyd. „Secesja”, Kraków 1995. Regulski J., Kocom W., Ptaszyñska-Wo³czkowicz M., W³adze lokalne a rozwój gospo- darczy, PWE 1988. Trojanek M., Oddzia³ywanie w³adzy lokalnej na efektywnoœæ przedsiêwziêæ inwestycyj- nych, Wyd. AE w Poznaniu, Poznañ 1994. Waldziñski D., Miejsce i rola samorz¹dów lokalnych w polskiej polityce morskiej, Wyd. Politechniki Gdañskiej, Gdañsk 1999.

CLASSIFICATIONS OF INSTRUMENTS NECESSARY FOR STIMULATION OF ECONOMIC DEVELOPMENT IN CONNECTION WITH FINANCIAL POLICIES – THEORETICAL ASPECTS

Summary

The author presents basic instruments aimed at stimulating economic development in local communities. The instruments are classified as direct and indirect ones, accord- ing to their level of influence on local business. Particular attention is focused on instru- ments of fiscal policies which are applied by local communities. It must be stressed that there is a large variety of measures which can be taken in order to stimulate economic development. It is assumed that decisions concerning appli- cation of particular instruments are taken by local authorities and are limited by their financial resources. These resources determine application of typical and traditional methods as well as introduction of new, unconventional solutions. Op³ata za najem mieszkañ komunalnych 453

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

JANINA KOTLIÑSKA

OP£ATA ZA NAJEM MIESZKAÑ KOMUNALNYCH

Wprowadzenie

Samorz¹d terytorialny zosta³ reaktywowany w Polsce w celu realizacji wielu zadañ publicznych. Najwiêksza liczba z tych zadañ przypad³a w udziale najmniejszym jednostkom samorz¹dowym, czyli gminom. Jednym z tych zadañ jest tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych cz³onków wspólnoty samorz¹dowej. W³adze lokalne, aby wywi¹zaæ siê z koniecznoœci realizacji ww. zadania – gdy faktycznie potrzeby mieszkaniowe wspólnoty s¹ niezaspokojone – mog¹ tworzyæ i posiadaæ mieszkaniowy zasób gminy lub te¿ mog¹ dostarczaæ lokale mieszkalne w innych zasobach. Ustawodawca nie nak³ada bowiem na gminy obowi¹zku tworzenia zasobu mieszkaniowego. Zobowi¹zuje on je jednak do za- spokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich docho- dach oraz dostarczania lokali socjalnych i zamiennych. Z istnieniem gminnego zasobu mieszkaniowego zwi¹zana jest procedura ustalania odp³atnoœci za prawo korzystania z lokalu nale¿¹cego do tego zasobu. Nie jest to sprawa ³atwa, zw³aszcza w obliczu wysokoœci kosztów eksploatacji, remontów i modernizacji tych zasobów, jak równie¿ mo¿liwoœci finansowych osób w nich mieszkaj¹cych. Celem niniejszego opracowania jest – w oparciu o analizê przepisów praw- nych, reguluj¹cych sposób ustalania op³at za najem mieszkañ komunalnych w Polsce od pocz¹tku funkcjonowania reaktywowanego samorz¹du – próba od- powiedzi na nastêpuj¹ce pytania: 454 Janina Kotliñska

1) czy ustawodawca tworz¹c przepisy prawne, traktuj¹ce o sposobie kszta³- towania czynszów za mieszkania komunalne, kierowa³ siê interesem w³adz lokalnych, daj¹c im skuteczne narzêdzie gromadzenia œrodków na utrzymanie tych mieszkañ i niezbêdne inwestycje? 2) czy ustawodawca powinien mieæ wp³yw na wysokoœæ czynszów pobie- ranych w mieszkaniach komunalnych, chroni¹c w ten sposób lokatorów przed nadmiernymi podwy¿kami ze strony w³adz lokalnych? 3) w jakiej wysokoœci powinna byæ ustalana op³ata za najem mieszkañ ko- munalnych, aby wp³ywy z niej zapewnia³y w³adzom lokalnym mo¿li- woœæ utrzymania gminnego zasobu mieszkaniowego na odpowiednim poziomie, zarówno od strony iloœciowej, jak i jakoœciowej (o odpo- wiednim standardzie), przy jak najmniejszym obci¹¿eniu z tego tytu³u gminnego bud¿etu? Tak okreœlonym celom podporz¹dkowany zosta³ uk³ad opracowania. Opra- cowanie podzielone zosta³o na dwie zasadnicze czêœci. W pierwszej, podzielo- nej na trzy podpunkty, przedstawiono sposób okreœlania wysokoœci czynszu za najem mieszkañ komunalnych, w oparciu o kolejno obowi¹zuj¹ce akty prawne w tym zakresie. Natomiast w drugiej czêœci rozwa¿ania dotycz¹ mo¿liwoœci pro- wadzenia przez w³adze lokalne skutecznej gospodarki mieszkaniowej.

1. Sposób ustalania czynszów w mieszkaniach komunalnych

1.1. Czynsz w mieszkaniach komunalnych wed³ug stanu prawnego obowi¹zuj¹cego do sierpnia 1994 roku

W pocz¹tkowym okresie funkcjonowania reaktywowanego samorz¹du – do sierpnia 1994 roku – kwestie ustalania czynszów w mieszkaniach komunal- nych regulowa³a ustawa Prawo lokalowe1 i rozporz¹dzenia wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy. W okresie tym poziom stawek czynszu ustalany by³ centralnie dla ca³ego kraju2, a przy tym jednakowo dla czynszowych lokali w zasobach komunalnych, zak³adowych i zasobach prywatnych. Stawki czynszu

1 Ustawa z 10.04.1974 r. – Prawo lokalowe, t.j. – Dz.U. 1987, nr 30, poz. 165 z póŸn. zm. 2 Zgodnie z art. 13, ust. 1 Prawa lokalowego, Rada Ministrów by³a organem, który centralnie te stawki ustala³. Op³ata za najem mieszkañ komunalnych 455

– w rozporz¹dzeniu Rady Ministrów – ustalane by³y dla 1 m2 powierzchni u¿yt- kowej lokalu (art. 14, ust. 1 ustawy Prawo lokalowe). Rozporz¹dzeniem Rady Ministrów w sprawie wysokoœci czynszów najmu, do którego odwo³ywa³ siê ustawodawca w pierwszym okresie funkcjonowania reaktywowanego samorz¹du terytorialnego by³o to, z 14 grudnia 1987 roku3. PóŸniej Rada Ministrów wyda³a w tej sprawie jeszcze piêæ kolejno obowi¹zu- j¹cych po sobie rozporz¹dzeñ, na mocy których istotnie ros³a wysokoœæ czyn- szów w mieszkaniach komunalnych4. Co istotne, wzrost stawek czynszów nie by³ wy³¹cznie wynikiem wzrostu inflacji w tym czasie5. By³ on o wiele wy¿szy. Podana w tabeli 1 stawka bazowa czynszu mog³a byæ obni¿ana lub pod- wy¿szana. W rozporz¹dzeniu RM z 14.12.1987 roku znajdujemy osiem czynni- ków obni¿aj¹cych stawkê i cztery czynniki j¹ podwy¿szaj¹ce.

Tabela 1 Stawki bazowe czynszu za 1m2 powierzchni u¿ytkowej lokalu mieszkalnego

Wysokoœæ stawki Okres obowi¹zywania stawki (w z³) 1.01.1989–28.02.1989 15 1.03.1989–28.02.1990 40 1.01.1990–30.08.1990 100 1.09.1990–28.02.1991 300 1.03.1991–30.04.1992 600 1.05.1992–01.08.1994 1200 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie rozporz¹dzeñ wykonawczych RM w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i u¿ytkowe.

Obni¿enie stawki bazowej czynszu o 20% mog³o mieæ miejsce w sytuacji, gdy kuchnia w mieszkaniu nie mia³a bezpoœredniego oœwietlenia naturalnego. Obni¿enie stawki bazowej czynszu o 30% mog³o nast¹piæ z kolei w sytuacji,

3 Rozporz¹dzenie RM z 14.12.1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i u¿yt- kowe, Dz.U. nr 40, poz. 230. 4 Rozporz¹dzenia RM w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i u¿ytkowe: z 27.12.1988 r., Dz.U. nr 42, poz. 330; z 30.07.1990 r., Dz.U. nr 51, poz. 304; z 22.01.1991 r., Dz.U. nr 9, poz. 33; z 21.04.1992 r., Dz.U. nr 36, poz. 153. 5 WskaŸniki inflacji w Polsce w latach 1989–1994 kszta³towa³y siê odpowiednio: 251,1; 585,8; 70,3; 43,0; 35,3 i 32,2%. 456 Janina Kotliñska gdy mieszkanie: znajdowa³o siê w budynku substandardowym6, nie mia³o urz¹- dzeñ wodoci¹gowych lub kanalizacyjnych, by³o w suterenie, znajdowa³o siê po- wy¿ej 5 kondygnacji w budynku bez windy, by³o mieszkaniem wspólnym, znaj- dowa³o siê w budynku po³o¿onym w odleg³oœci ponad 3 km od sklepu lub szko- ³y podstawowej7. O 50% mo¿na by³o obni¿yæ stawkê bazow¹ czynszu jedynie w sytuacji, gdy mieszkanie znajdowa³o siê w budynku nie posiadaj¹cym insta- lacji elektrycznej. Mimo oœmiu czynników obni¿aj¹cych stawkê bazow¹ czynszu, obni¿enie mog³o nast¹piæ tylko z tytu³u jednego z nich. Nie dotyczy to jednak mieszkañ w budynkach po³o¿onych na terenie pañstwowego gospodarstwa leœnego. Czynsz za te mieszkania móg³ byæ dodatkowo obni¿ony o po³owê (par. 8, ust. 2 omawianego rozporz¹dzenia). Czynniki podwy¿szaj¹ce stawkê bazow¹ czynszu o 30% zwi¹zane by³y z dodatkowym wyposa¿eniem mieszkania w: w.c., ³azienkê, centralne ogrzewa- nie, gaz przewodowy. Co wiêcej, najemcy za pokój lub pokoje o powierzchni 6m2 i wiêksze, stanowi¹ce nadwy¿kê powierzchni mieszkalnej8, zmuszeni byli do op³acania czynszu wed³ug stawki ustalonej dla danego lokalu, podwy¿szo- nej o 200%. Warto dodaæ, ¿e czynsz za mieszkanie komunalne ustalony w powy¿szy sposób móg³ byæ niektórym osobom w czêœci zwrócony. I tak, na mocy rozpo- rz¹dzenia Ministra Edukacji Narodowej z 27.12.1992 roku9, 30% zwrot czyn- szu i kosztów eksploatacji mieszkania przys³ugiwa³ nauczycielom zatrudnionym co najmniej w po³owie wymiaru czasu pracy, na terenie wiejskim oraz w mie- œcie licz¹cym do 5 tys. mieszkañców. Zwrot ten nie móg³ jednak przekraczaæ 10% miesiêcznej stawki najni¿szego wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela z wy¿szym wykszta³ceniem magisterskim i przygotowaniem pedagogicznym (par. 2 wskazanego rozporz¹dzenia).

6 Budynek, który ze wzglêdu na z³y stan techniczny zosta³ przeznaczony do rozbiórki. 7 Obni¿enie to dotyczy³o budynków po³o¿onych na terenie pañstwowego gospodarstwa leœnego. 8 Pokój stanowi³ nadwy¿kê, je¿eli w pozosta³ych pokojach najemca mia³ zapewnion¹ po- wierzchniê przys³uguj¹c¹ wed³ug normy (10m2 na osobê) oraz z tytu³u dodatkowej powierzchni mieszkalnej albo uprawnieñ do dodatkowych norm lub pokoi (par. 9, ust. 3 rozporz¹dzenia RM z 14.12.1987 r.). 9 Rozporz¹dzenie Ministra Edukacji Narodowej z 27.12.1992 r. w sprawie wysokoœci czynszu i op³at eksploatacyjnych podlegaj¹cych zwrotom oraz kwot nale¿nych nauczycielom z tego tytu- ³u, Dz.U. 1993, nr 16, poz. 71. Op³ata za najem mieszkañ komunalnych 457

Wspomniana grupa nauczycieli mog³a ubiegaæ siê o zwrot czynszu i kosz- tów eksploatacji mieszkania jedynie od 1.12.1992 roku do prawie koñca czerw- ca 1996 roku, tj. do dnia uchylenia ww. rozporz¹dzenia przez ustawê z 14.06.1996 roku o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela10. Nowym aktem prawnym ustawodawca zniós³ instytucjê zwrotu czêœci czynszu i kosztów eks- ploatacji mieszkania. W zamian za to – w œlad za now¹ ustaw¹11 reguluj¹c¹, od 1994 roku kwestiê czynszów w mieszkaniach komunalnych – wprowadzi³ on, m.in. dla omawianej grupy zawodowej – dodatek mieszkaniowy. Oprócz czynszu najemca lokalu by³ obowi¹zany do uiszczania op³at za œwiadczenia uzyskiwane od wynajmuj¹cego (za dostarczanie zimnej i ciep³ej wody, centralne ogrzewanie, korzystanie ze zbiorczej anteny telewizyjnej). Czynsz najmu by³ p³atny z góry, do 10 dnia ka¿dego miesi¹ca, natomiast inne op³aty by³y p³atne miesiêcznie z do³u. Za zw³okê w uiszczaniu czynszu i op³at najemca zobowi¹zany by³ do zap³aty stosownych odsetek. Wysokoœæ odsetek za zw³okê (par. 6 rozporz¹dzenia z 14.12.1987 r.) w uiszczaniu czynszu ustalono w omawianym okresie na poziomie 5% w sto- sunku miesiêcznym, z tym ¿e za okresy nie przekraczaj¹ce 15 dni odsetek nie doliczano, a za okresy przekraczaj¹ce 15 dni doliczano odsetki przypadaj¹ce za pe³ny miesi¹c. Od roku 1988 wp³ywy z czynszów najmu za lokale mieszkalne przezna- czane by³y (zgodnie z par. 15 rozporz¹dzenia RM z 14.12.1987 r.) na pokrywa- nie kosztów eksploatacji i remontów bie¿¹cych budynków oraz dŸwigów oso- bowych. Za koszty eksploatacji uwa¿ano wydatki zwi¹zane ze zwyk³ym zarz¹- dem nieruchomoœci¹, a w szczególnoœci: wydatki na utrzymanie czystoœci, wy- wóz œmieci, usuwanie fekalii, oczyszczanie ulic i podwórzy, kanalizacjê, oœwie- tlenie i ogrzewanie pomieszczeñ s³u¿¹cych do wspólnego u¿ytku, oczyszczanie kominów, utrzymywanie zieleñców, p³ace administratora i dozorcy itd. Do kosz- tów tych nie zaliczano grzywien i kar pieniê¿nych. Za koszty remontu bie¿¹cego budynku uwa¿ano wydatki na konserwacjê i naprawy konieczne do utrzymania budynku oraz jego otoczenia w nale¿ytym stanie, a w szczególnoœci wydatki na konserwacjê i naprawy pokrycia dachowe-

10 Ustawa z 14.06.1996 r. o zmianie ustawy – Karta nauczyciela, Dz.U. nr 87, poz. 396, art. 1, pkt 54. 11 Ustawa z 2.07.1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, t.j. – Dz.U. 1998, nr 120, poz. 787 z póŸn. zm. 458 Janina Kotliñska go, rynien i rur spustowych, przewodów kanalizacyjnych i wodoci¹gowych, in- stalacji centralnego ogrzewania, dŸwigów osobowych, pomieszczeñ przeznaczo- nych do wspólnego u¿ytku itd. Do kosztów tych nie zaliczano kosztów napraw lokalu i wymiany elementów jego wyposa¿enia, obci¹¿aj¹cych najemcê.

1.2. Sposób ustalania czynszu za najem mieszkañ komunalnych od sierpnia 1994 do koñca 2001 roku

Od sierpnia 1994 roku do koñca roku 2001 sposób ustalania czynszów w mieszkaniach komunalnych regulowa³a ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych12. Na mocy tej ustawy podniesiono jednorazowo a¿ trzykrot- nie stawki czynszu najmu oraz zezwolono w³aœcicielom na pobieranie op³at za kanalizacjê i wywóz nieczystoœci, które wzros³y w 1995 roku – w porównaniu do roku ubieg³ego – o 1/3. Najwa¿niejsz¹ zmian¹, jak¹ wprowadzi³a ta ustawa by³o jednak przeniesienie decyzji dotycz¹cych ustalania stawek czynszów najmu za komunalne lokale mieszkalne ze szczebla centralnego na szczebel gminny. Czynsz w mieszkaniach komunalnych okreœlany na mocy tej ustawy nie by³ jednak czynszem wolnym, tzn. takim, który w³adze lokalne mog³y ustalaæ na okreœlonym przez siebie poziomie. By³ to czynsz regulowany. Maksymalny czynsz regulowany nie móg³ przekraczaæ w stosunku rocznym 3% wartoœci od- tworzeniowej lokalu. Wartoœæ odtworzeniow¹ lokalu wyznacza³ iloczyn jego powierzchni u¿ytkowej i wskaŸnika przeliczeniowego 1 m2 powierzchni u¿yt- kowej budynku mieszkalnego. Dla okreœlania wysokoœci tego czynszu, zgodnie z art. 25 ust. 4 omawianej ustawy, wojewoda – w drodze zarz¹dzenia – ustala³ co kwarta³ wysokoœæ wspomnianego wskaŸnika przeliczeniowego. Okreœlone w powy¿szy sposób stawki czynszu za 1 m2 powierzchni u¿ytkowej lokalu mieszkalnego mia³y charakter cen sztywnych. Rada gminy w drodze uchwa³y mog³a ustaliæ w lokalach wchodz¹cych w sk³ad mieszkaniowego zasobu gminy stawki czynszu regulowanego za 1m2 powierzchni u¿ytkowej, przy uwzglêdnieniu czynników obni¿aj¹cych lub pod- wy¿szaj¹cych jego wartoœæ u¿ytkow¹. Czynnikami tymi w szczególnoœci (art. 26, ust. 1 ustawy) by³y: po³o¿enie budynku (centrum, peryferie, zabudowa zwar-

12 Ustawa z 2.07.1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, t.j. – Dz.U. 1998, nr 120, poz. 787 z póŸn. zm. Op³ata za najem mieszkañ komunalnych 459 ta lub wolno stoj¹ca), po³o¿enie lokalu w budynku (kondygnacja, stopieñ na- s³onecznienia), wyposa¿enie budynku i lokalu w urz¹dzenia techniczne i insta- lacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku. Bior¹c powy¿sze pod uwagê, mo¿na stwierdziæ, ¿e stawki czynszów w mieszkaniach komunalnych mo¿na by³o ustaliæ w sposób dalece skonkrety- zowany, tzn. nawet dla poszczególnych budynków, a¿ po wide³kowe ich okre- œlenie dla poszczególnych rejonów budynków lub ulic13. Rada gminy ró¿nicu- j¹c stawki mog³a przy tym przyj¹æ za podstawê tak¿e inne czynniki, jeœli mia³y one jakikolwiek wp³yw na wartoœæ u¿ytkow¹ mieszkania. Nie mog³a ona jed- nak przy okreœlaniu tej wartoœci nie przyj¹æ czynników ustawowych. Zgodnie z art. 21, ust. 1 obowi¹zuj¹cej w tym czasie ustawy czynsz regu- lowany obejmowa³: podatek od nieruchomoœci, koszty administrowania, koszty utrzymania zieleni oraz wszystkich pomieszczeñ wspólnego u¿ytkowania, w tym op³aty za utrzymanie czystoœci, energiê ciepln¹ i elektryczn¹. Wynajmu- j¹cy poza czynszem pobiera³ te¿ op³aty zwi¹zane z eksploatacj¹ mieszkania, w tym za energiê elektryczn¹, energiê ciepln¹, gaz, wodê, za odbiór nieczysto- œci sta³ych i p³ynnych, a tak¿e za windê, domofon, czy antenê zbiorcz¹ (art. 21, ust. 2). Koszt utrzymania tych urz¹dzeñ musia³ byæ bowiem pokryty przez w³a- œciciela z wp³ywów z czynszu lub z dochodów uzyskiwanych z innych Ÿróde³14.

1.3. WysokoϾ czynszu w mieszkaniach komunalnych od 2002 roku

Od pocz¹tku 2002 roku w Polsce sposób ustalania czynszów w mieszka- niach komunalnych reguluje ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkanio- wym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego15. Wraz z wejœciem w ¿y- cie wskazanej ustawy, czynszowe zasoby mieszkaniowe praktycznie przesta³y byæ pod wzglêdem czynszów podzielone na dwie czêœci – zasoby o czynszu re- gulowanym i zasoby o czynszu wolnym. Jedynie w TBS obowi¹zuje nadal czynsz regulowany16.

13 A. Gola, J. Suchecki, Najem i w³asnoœæ. Przepisy i komentarz, Wyd. Prawnicze PWN, War- szawa 2000, s. 85. 14 E. Boñczak-Kucharczyk, Zarz¹dzanie nieruchomoœciami mieszkaniowymi. Nowe regulacje praw- ne, wzory umów. Wykaz pomocniczych aktów prawnych, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 73. 15 Ustawa z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmia- nie Kodeksu Cywilnego, Dz.U. nr 71, poz. 733. 16 E. Boñczak-Kucharczyk, Zarz¹dzanie nieruchomoœciami mieszkaniowymi..., s. 70. 460 Janina Kotliñska

Wymieniona ustawa wprowadzi³a dwie kategorie op³at zwi¹zanych z u¿y- waniem lokali mieszkalnych przez lokatorów. S¹ to op³aty niezale¿ne i op³aty zale¿ne od w³aœciciela. Op³aty niezale¿ne od w³aœciciela (art. 2, ust. 1, pkt 8 ustawy) s¹ to op³aty, których podwy¿szania ustawa nie ogranicza. Obowi¹zkiem w³aœciciela jest jednak przedstawienie lokatorowi informacji, z których wyni- ka, ¿e wprowadzona podwy¿ka op³at jest uzasadniona. Na wysokoœæ i podwy¿szanie op³at niezale¿nych w³aœciciel nie ma wp³y- wu, lub jego wp³yw jest ograniczony. Do tej grupy op³at nale¿¹ op³aty za us³ugi dostarczane do lokalu, tj. za dostawê do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór nieczystoœci sta³ych i p³ynnych. Op³aty te mog¹ byæ jednak pobierane przez w³aœciciela, gdy korzystaj¹cy z lokalu nie ma bezpoœrednio zawartych umów w tym zakresie. Op³at¹ zale¿n¹ od w³aœciciela jest czynsz. Czynsz ten ustalany jest jako procent wartoœci odtworzeniowej lokalu. W lokalach wchodz¹cych w sk³ad mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorz¹du terytorialnego stawki tego czynszu okreœlane s¹ przy uwzglêdnieniu tych samych czynników obni¿aj¹cych lub podwy¿szaj¹cych wartoœæ lokali, które okreœli³ ustawodawca ju¿ w poprzednio obowi¹zuj¹cym akcie prawnym. Stawka czynszu za lokal so- cjalny (art. 23, ust. 4 ustawy) nie mo¿e jednak przekraczaæ po³owy stawki naj- ni¿szego czynszu, obowi¹zuj¹cego w gminnym zasobie mieszkaniowym. Zgodnie z artyku³em 8 omawianej ustawy, organem w³aœciwym do ustala- nia stawek czynszu w mieszkaniach nale¿¹cych do jednostek samorz¹du teryto- rialnego jest podmiot, który ma kompetencje do zarz¹dzania mieniem jednost- ki, czyli organ wykonawczy. Nie mo¿e on jednak ustalaæ czynszu dowolnie, musi opieraæ siê na przepisach ustawy i uchwa³ach rady. Organ wykonawczy uchwala stawki czynszu w oparciu o uchwa³ê w spra- wie przyjêcia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zaso- bem gminy, którego integraln¹ czêœci¹ s¹ zasady polityki czynszowej. Nie mo¿- na wiêc podj¹æ uchwa³y o wysokoœci stawek czynszu dopóty, dopóki rada gmi- ny nie uchwali zasad polityki czynszowej wraz z wieloletnim programem gos- podarowania mieszkaniowego zasobu gminy. Do 10.10.2002 roku, tj. do czasu opublikowania wyroku Trybuna³u Kon- stytucyjnego z dnia 2.10.2002 roku17, zgodnie z ówczeœnie obowi¹zuj¹cym

17 Sygnatura akt K. 48/01 – Dz.U. nr 168, poz. 1383. Op³ata za najem mieszkañ komunalnych 461 brzmieniem art. 9, ust. 3 omawianej ustawy, podwy¿ki czynszu lub innych op³at za u¿ywanie lokalu, nie mog³y w danym roku przekraczaæ œredniorocznego wzrostu cen towarów i us³ug konsumpcyjnych ogó³em w minionym roku w sto- sunku do roku poprzedzaj¹cego rok miniony. I tak podwy¿ka nie mog³a byæ wy- ¿sza ni¿: • 50% – je¿eli roczna wysokoœæ czynszu nie przekracza³a 1% wartoœci od- tworzeniowej, • 25% – je¿eli roczna wysokoœæ czynszu by³a w granicach od 1 do 2% wartoœci odtworzeniowej, • 15% – je¿eli roczna wysokoœæ czynszu by³a wiêksza ni¿ 2% wartoœci odtworzeniowej. Wspomniane ograniczenia nie dotyczy³y op³at niezale¿nych od w³aœciciela. Powy¿szy sposób okreœlania maksymalnych stawek czynszu w mieszka- niach komunalnych w praktyce hamowa³ podwy¿ki czynszów, które w znacznej czêœci zasobów mieszkaniowych by³y na poziomie ni¿szym od kosztów eksplo- atacji tych zasobów. W konsekwencji wiêc niemo¿liwa by³a do tego czasu ra- cjonalna gospodarka tym zasobem. Dodaæ nale¿y, ¿e wartoœæ odtworzeniow¹ lo- kalu (art. 9, ust. 8 ustawy) stanowi³ – tak, jak w poprzednim akcie prawnym – iloczyn jego powierzchni u¿ytkowej i wskaŸnika przeliczeniowego kosztu od- tworzenia 1 m2 powierzchni u¿ytkowej budynku mieszkalnego. Wysokoœæ tego wskaŸnika og³asza³ – dla poszczególnych powiatów znajduj¹cych siê na obsza- rze danego województwa – wojewoda w drodze obwieszczenia w dzienniku urzêdowym województwa, co 6 miesiêcy. WskaŸnik ten uwzglêdnia³ w szcze- gólnoœci przeciêtny koszt budowy 1 m2 powierzchni u¿ytkowej budynku miesz- kalnego, ustalony na podstawie aktualnych danych urzêdu statystycznego oraz w³asnych analiz wojewody. WskaŸnik przeliczeniowy z za³o¿enia uwzglêdnia³ wzrost cen towarów i us³ug konsumpcyjnych dla danego województwa w okre- sie poprzedzaj¹cym kwarta³, na który by³ on ustalany18. Utrata mocy obowi¹zuj¹cej przez art. 9, ust. 3 omawianej ustawy oznacza- ³a, ¿e lokator od tej pory przesta³ byæ chroniony przed podwy¿kami czynszów. W³aœciciel móg³ wiêc od tej pory d¹¿yæ do stanu, w którym uzyskiwane przez niego czynsze z nieruchomoœci, pokrywaæ bêd¹ przynajmniej wszystkie koszty utrzymania danej nieruchomoœci.

18 E. Boñczak-Kucharczyk, Zarz¹dzanie nieruchomoœciami mieszkaniowymi..., s. 42. 462 Janina Kotliñska

Opisywana ustawa, wed³ug brzmienia obowi¹zuj¹cego jeszcze w 2004 roku nie dopuszcza³a jednak do ustalenia czynszu wy¿szego w skali roku, ni¿ 3% wartoœci odtworzeniowej lokalu w tych wszystkich stosunkach najmu, któ- re wczeœniej objête by³y czynszem regulowanym. Podwy¿ki takie sta³y siê mo¿- liwe dopiero od pocz¹tku 2005 roku, na mocy ustawy z dnia 17.12.2004 roku o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw19. W myœl nowego brzmienia art. 9, ust. 1 tej ustawy, podwy¿szanie czynszu lub innych op³at za u¿ywanie lokalu, z wyj¹tkiem op³at niezale¿nych od w³aœ- ciciela, nie mo¿e byæ dokonywane czêœciej ni¿ co 6 miesiêcy. Je¿eli jednak po- ziom rocznego czynszu lub innych op³at za u¿ywanie lokalu, z wy³¹czeniem op³at niezale¿nych od w³aœciciela, przekracza 3% wartoœci odtworzeniowej lo- kalu, roczna podwy¿ka nie mo¿e byæ wy¿sza ni¿ 10% dotychczasowego czyn- szu albo dotychczasowych op³at za u¿ywanie lokalu, liczonych bez op³at nieza- le¿nych od w³aœciciela. Obok podwy¿ek, na mocy obowi¹zuj¹cego aktu prawnego, reguluj¹cego wysokoœæ czynszów w mieszkaniach komunalnych, dozwolone s¹ te¿ obni¿ki stawek czynszu. Zgodnie z art. 7, ust. 2 tej ustawy, w³aœciciele publicznych za- sobów mieszkaniowych mog¹ – na wniosek najemcy o niskich dochodach i w oparciu o postanowienia uchwa³y rady gminy – stosowaæ okreœlone obni¿ki czynszu naliczonego wed³ug obowi¹zuj¹cych stawek. Obni¿ki takie mog¹ byæ udzielane jedynie najemcom, których œredni dochód w przeliczeniu na jednego cz³onka gospodarstwa domowego nie przekracza poziomu okreœlonego w uch- wale rady gminy. Kwota obni¿ki powinna byæ jednak zró¿nicowana w zale¿no- œci od wysokoœci dochodu gospodarstwa domowego najemcy. Obni¿ka czynszu udzielana jest najemcy na okres 12 miesiêcy. W przypad- ku, gdy niski dochód utrzymuje siê w gospodarstwie domowym, w³aœciciel na wniosek najemcy mo¿e udzielaæ obni¿ek czynszu na kolejne okresy dwunasto- miesiêczne. Podstaw¹ do podjêcia decyzji o obni¿ce stawek jest jednak dekla- racja najemcy o wysokoœci dochodów cz³onków gospodarstwa domowego. W³aœciciel lokalu mo¿e odst¹piæ od obni¿enia czynszu, je¿eli w wyniku przeprowadzenia wywiadu œrodowiskowego ustali, ¿e wystêpuje ra¿¹ca dyspro- porcja miêdzy niskimi dochodami wykazywanymi w z³o¿onej deklaracji a fak-

19 Dz.U. nr 281, poz. 2783. Op³ata za najem mieszkañ komunalnych 463 tycznym stanem maj¹tkowym wnioskodawcy, wskazuj¹cym, ¿e jest on w stanie uiszczaæ czynsz nieobni¿ony, wykorzystuj¹c w³asne œrodki i posiadane zasoby finansowe. Co wiêcej, w przypadku z³o¿enia deklaracji niezgodnej z prawd¹, najemca zobowi¹zany jest zwróciæ w³aœcicielowi 200% kwoty nienale¿nie otrzymanego obni¿enia czynszu.

2. Gminna polityka mieszkaniowa – mo¿liwoœci i ograniczenia

Zarz¹dzanie gminnym zasobem mieszkaniowym nie nale¿y do zadañ pro- stych. Tym bardziej nie by³o to ³atwe na pocz¹tku funkcjonowania reaktywo- wanego samorz¹du. W 1990 roku, kiedy nast¹pi³a komunalizacja pañstwowych zasobów mieszkaniowych okaza³o siê, ¿e obowi¹zuj¹ce wówczas stawki czynszu i op³a- ty za wodê i c.o. s¹ bardzo niskie. Mieszkania komunalne wymaga³y natomiast znacznego dofinansowania20. To jednak nie w³adze lokalne ustala³y wówczas stawki czynszów w tych mieszkaniach. By³o to uregulowane odgórnie. Aby jednak gminy mog³y sprostaæ zadaniu utrzymania gminnych zasobów mieszkaniowych, Rada Ministrów jeszcze w 1990 roku podwy¿szy³a urzêdowe stawki czynszu najmu za lokale mieszkalne i wprowadzi³a op³aty za zimn¹ wodê. Stawka czynszu za mieszkania komunalne w 1990 wzros³a – w stosunku do roku poprzedniego – o nieca³e 50%, a w 1991 roku ju¿ o ponad 100%21. Po- nadto minister finansów, co pó³ roku podnosi³ wówczas op³aty za centralne ogrzewanie i ciep³¹ wodê22. Mimo tych podwy¿ek w 1991 roku, przy ówczesnej inflacji, wp³ywy z czyn- szów i op³at za zimn¹ wodê pokrywa³y jedynie niespe³na 30% kosztów utrzyma- nia gminnych zasobów mieszkaniowych, a wp³ywy z op³at za centralne ogrzewa- nie i centraln¹ ciep³¹ wodê tylko 35% kosztów ogrzewania23. W³adze lokalne by³y

20 Informacje uzyskano w trakcie wywiadu przeprowadzonego w Zarz¹dzie Komunalnych Za- sobów Lokalowych w Poznaniu. 21 Rozporz¹dzenie RM z 30.07.1990 r w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne, Dz.U. nr 51, poz. 304 i z 22.01.1991 r. – Dz.U. nr 9, poz. 33. 22 Komunikaty MF w sprawie cen urzêdowych za c.o. i c.c.w. – z 22.01.1990 – Dz.Urz.Cen. nr 1, poz. 7; z 11.07.1990 – Dz.Urz.Min.Fin. nr 1, poz. 6; z 31.07.1991 – Dz.Urz.Min.Fin. nr 11, poz. 58; 30.12.1991 – Dz.Urz.Min.Fin. nr 16, poz. 79. 23 J. Korni³owicz, Mieszkalnictwo w Polsce w latach 1991–2000, Instytut Gospodarki Miesz- kaniowej, Warszawa 2002, s. 54 i 66. 464 Janina Kotliñska bezradne. Nie pozostawa³o im nic innego, jak niedobory œrodków na utrzymanie mieszkaniowych zasobów gminy kompensowaæ wp³ywami z lokali u¿ytkowych24. Ustawa z 1994 roku o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych by³a z kolei aktem prawnym chroni¹cym najemców komunalnych lokali mieszkal- nych. Przepisy tej ustawy zapewnia³y im stabilnoœæ sytuacji, chroni¹c przed czêstymi podwy¿kami czynszu i nadmiern¹ jego wysokoœci¹. Z drugiej strony ograniczy³y one mo¿liwoœci samodzielnego decydowania w³adz lokalnych o wysokoœci stawek czynszów, pobieranych w ich zasobach mieszkaniowych. Wprowadzony przez ustawodawcê limit wysokoœci rocznego czynszu re- gulowanego (3% wartoœci odtworzeniowej lokalu), nie spowodowa³ – w stosun- ku do poprzednio obowi¹zuj¹cych regulacji – wzrostu czynszów w mieszka- niach komunalnych, a tym bardziej roszczeniowej pozycji w³adz gminnych do zniesienia wskazanego limitu. Co wiêcej, w³adze lokalne nie skorzysta³y nawet z mo¿liwoœci wzrostu czynszów do wskazanego limitu, dziêki czemu czynsze drastycznie nie ros³y. W tamtym okresie stawki czynszowe by³y podnoszone, ale ich wysokoœæ utrzymywa³a siê najczêœciej na poziomie 0,7–1,2% kosztów odtworzeniowych lokalu. Najczêœciej wysuwanym argumentem za nie podnoszeniem stawek czyn- szów by³o to, ¿e w zasobach komunalnych mieszka wielu biednych ludzi. W³adze lokalne nie prowadzi³y wówczas d³ugofalowej polityki czynszo- wej, w efekcie czego dotowano czêsto te gospodarstwa domowe, które takiego wsparcia nie potrzebowa³y. Faktem by³o bowiem, ¿e w gminnym zasobie miesz- kaniowym – obok osób o niskich dochodach – mieszkali te¿ ludzie, którzy mo- gliby p³aciæ za swoje mieszkanie o wiele wiêcej. To oni stanowili przy tym czês- to dominuj¹c¹ grup¹ najemców mieszkañ komunalnych, którzy w póŸniejszym czasie wykupili te mieszkania na w³asnoœæ. Gdyby wówczas w³adze lokalne podnios³y czynsze, dodatkowo uzyskane œrodki finansowe mog³yby byæ wyko- rzystane na pokrycie kosztów robót remontowych czy modernizacyjnych. Po- prawa standardu tych mieszkañ mog³aby z kolei podwy¿szyæ cenê sprzeda¿y tych mieszkañ w przysz³oœci. W obecnie obowi¹zuj¹cych przepisach prawnych ustawodawca, okreœla- j¹c sposób kszta³towania czynszów za mieszkania komunalne, da³ w³adzom lo-

24 Informacje uzyskano w trakcie wywiadu przeprowadzonego w Zarz¹dzie Komunalnych Za- sobów Lokalowych w Poznaniu. Op³ata za najem mieszkañ komunalnych 465 kalnym mo¿liwoœæ wp³ywania na ich wysokoœæ. Co wiêcej, w³adze lokalne mog¹ kszta³towaæ wysokoœæ czynszów w taki sposób, aby œrodki z nich pokry- wa³y koszty utrzymania lokalu lub budynku mieszkalnego w stanie nadaj¹cym siê do u¿ytku. W praktyce pozostaje jednak pytanie, czy taki stan w ogóle mo¿- na osi¹gn¹æ oraz czy w³adze lokalne w pe³ni korzystaj¹ z mo¿liwoœci kszta³to- wania wysokoœci czynszów, któr¹ da³ im ustawodawca. Na realizowan¹ przez gminê politykê czynszow¹ wp³yw maj¹ jednak nie tylko przepisy prawne. Decyduje o tym równie¿ struktura komunalnych lokali mieszkalnych. Inaczej siê bowiem gospodaruje i ustala czynsze za lokale o wy- sokim i niskim standardzie, po³o¿one w centrum czy na obrze¿ach miasta25. Gospodarowanie wynajmowanymi lokalami mieszkalnymi o niskim œred- nim standardzie stwarza koniecznoœæ redystrybucji œrodków pomiêdzy budyn- kami o najwy¿szej jakoœci (o potencjalnej nadwy¿ce œrodków), a budynkami o najni¿szym standardzie (o najwy¿szych potrzebach remontowych). Efektem takiej sytuacji mo¿e byæ koniecznoœæ wprowadzenia relatywnie wysokich sta- wek czynszu w lokalach mieszkalnych wyposa¿onych we wszystkie instalacje, przy stosunkowo niskich czynszach za mieszkania o ni¿szym standardzie. Po- zostaje jednak pytanie, czy zawsze najlepszym rozwi¹zaniem – z punktu widze- nia wysokoœci pozyskiwanych op³at za najem lokali mieszkalnych – jest prowa- dzenie w gminie aktywnej polityki czynszowej? Aktywna polityka czynszowa w mieœcie prowadzi z jednej strony do takich niekorzystnych zjawisk, jak wzrost wyp³acanych dodatków mieszkaniowych oraz zwiêkszanie siê zaleg³oœci w op³atach za lokale mieszkalne, co w skrajnych przypadkach doprowadziæ mo¿e do utraty p³ynnoœci finansowej przez jednost- kê zarz¹dzaj¹c¹ mieszkaniowymi zasobami komunalnymi. Z drugiej jednak stro- ny, jej wynikiem mog¹ byæ systematycznie zmniejszaj¹ce siê rozmiary zaleg³o- œci (czynsz dostosowany do mo¿liwoœci finansowych najemców), które w co- raz to mniejszym stopniu utrudniaæ bêd¹ gospodarkê zasobami mieszkaniowy- mi. W³adze samorz¹dowe rzadko jednak uœwiadamiaj¹ sobie istnienie zale¿no- œci miêdzy prawid³ow¹ polityk¹ czynszow¹ a mo¿liwoœciami poprawy lokalnej sytuacji mieszkaniowej. Dowodem na to jest czêsto brak w zasobie gminnym odpowiedniej liczby tanich lokali mieszkalnych o niskim standardzie.

25 Ibidem. 466 Janina Kotliñska

W obowi¹zuj¹cej obecnie ustawie o ochronie praw lokatorów, mieszkanio- wym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego, ustawodawca wrêcz poka- zuje zarz¹dcom nieruchomoœci i w³adzom lokalnym, jakie s¹ konsekwencje bra- ku ww. mieszkañ. Wskazana ustawa jak ¿adna dot¹d chroni prawa lokatorów, do tego stopnia, ¿e patologiczne gospodarstwa domowe (nie p³ac¹ce za miesz- kanie i utrudniaj¹ce ¿ycie s¹siadom) nie s¹ pozbawiane w³asnych mieszkañ. W konsekwencji wspomniane rodziny pozostaj¹ czêsto latami w atrakcyjnych budynkach, obni¿aj¹c wartoœæ znajduj¹cych siê w nich lokali. Rozwi¹zaniem wskazanego problemu jest rozszerzenie – zw³aszcza w du- ¿ych miastach – bazy lokali socjalnych i umiejêtne przemieszczanie lokatorów w ramach zasobów komunalnych. Chodzi bowiem o to, aby poszczególne rodzi- ny zajmowa³y mieszkania o wielkoœci i standardzie dopasowanym nie tylko do liczebnoœci, ale i mo¿liwoœci finansowych oraz kultury i sposobu u¿ytkowania. Bez m¹drej i przemyœlanej polityki czynszowej niemo¿liwe jest te¿ racjonalne wykorzystanie istniej¹cych zasobów komunalnych, gdy¿ nie ma bodŸców do zwalniania zbyt du¿ych mieszkañ (w stosunku do potrzeb gospodarstw). Bez zrozumienia tych wspó³zale¿noœci nie da siê w³aœciwie zarz¹dzaæ, a tym bar- dziej prywatyzowaæ maj¹tku komunalnego.

Zakoñczenie

Ustawodawca zapisa³, ¿e gminy mog¹, ale nie musz¹ tworzyæ gminnych zasobów mieszkaniowych. Gdy jednak posiadaj¹ one te zasoby, powinny pobie- raæ op³aty za wynajem mieszkañ. Pozostaje w tym miejsce jednak pytanie, jak wysokie maj¹ byæ te op³aty. Do koñca 2004 roku ustawodawca ogranicza³ wysokoœæ czynszów za na- jem mieszkañ komunalnych albo wprost ustalaj¹c ich wysokoœæ, albo wprowa- dzaj¹c ich maksymalny pu³ap w skali roku w postaci 3% wartoœci odtworzenio- wej lokalu. Pewnego rodzaju swobodê w kszta³towaniu wysokoœci ww. op³at w³adze lokalne maj¹ dopiero od niedawna. Nie oznacza to jednak, ¿e w³adze lokalne z tych mo¿liwoœci w pe³ni korzystaj¹. W wiêkszoœci gmin w Polsce w gminnych zasobach mieszkaniowych czyn- sze dalej s¹ zbyt niskie. Ich poziom jest na tyle niski, ¿e wp³ywy z nich nie po- zwalaj¹ na pokrycie pe³nych kosztów utrzymania i remontów lokali. W tym sta- nie rzeczy w³adze lokalne musz¹ dop³acaæ do komunalnych zasobów mieszka- Op³ata za najem mieszkañ komunalnych 467 niowych, a nie jest to dla nich sytuacja po¿¹dana. W sytuacji chronicznego bra- ku œrodków finansowych w bud¿ecie na realizacjê tak wielu zadañ, w³adze lo- kalne nie mog¹ sobie pozwoliæ na znaczne dop³aty do gospodarki mieszkanio- wej. W konsekwencji budynki komunalne popadaj¹ w ruinê lub nie s¹ nale¿y- cie remontowane26. Fakt ten z kolei ka¿e siê zastanawiaæ nad wysokoœci¹ ko- niecznych nak³adów finansowych na te nieruchomoœci w przysz³oœci, jak te¿ mo¿liwoœci¹ czy wrêcz koniecznoœci¹ ich zbycia dotychczasowym najemcom. Nie ulega w¹tpliwoœci, ¿e w Polsce czynsze w mieszkaniach komunalnych powinny byæ wy¿sze. Koniecznoœæ ich podwy¿szania wynika w du¿ej mierze z liczby i stanu tych mieszkañ. W zwi¹zku z tym rodzi siê pytanie, jak wysokie te czynsze powinny byæ? Jedn¹ z propozycji w tej materii mo¿e byæ kalkulowanie wysokoœci czyn- szu w oparciu o „nak³ady niezbêdne dla zapewnienia reprodukcji i utrzymania mieszkania na poziomie odpowiadaj¹cym spo³ecznym wymaganiom”27. Dobrze by³oby wiêc, gdyby w tej sytuacji czynsz jako cena za us³ugi mieszkaniowe po- kry³ z jednej strony koszty tych us³ug, z drugiej odpowiada³ wartoœci tych mieszkañ. Bêdzie to mo¿liwe, jeœli ich poziom w stosunku do kosztów odtwo- rzenia wynosiæ bêdzie w ci¹gu roku (w zale¿noœci od standardu i wartoœci u¿yt- kowej mieszkania) od 4 do 7%28. Tak jest zreszt¹ praktycznie we wszystkich krajach UE. Inn¹ kwesti¹ pozostaje jednak ró¿nicowanie wysokoœci czynszów w poszczególnych lokalach. W Polsce z regu³y, w tabeli czynszowej uwzglêdniane by³y dot¹d jedynie dwa elementy wp³ywaj¹ce na wysokoœæ czynszu, a mianowicie wielkoœæ i po- ziom wyposa¿enia mieszkania. Dlatego te¿ ró¿nice miêdzy stawkami za 1 m2 by³y na poziomie od 1 do 2, czy od1 do 2,5. W UE czynników tych jest o wiele wiêcej, st¹d stawki czynszów s¹ silnie zró¿nicowane i kszta³tuj¹ siê na pozio- mie od 1/3,5 do 1/4,5 (a nawet 1/5)29.

26 Nowe zarz¹dzanie publiczne w polskim samorz¹dzie terytorialnym, red. A. Zalewski, SGH, Warszawa 2005, s. 219–222. 27 A. Andrzejewski, Cena mieszkania i niektóre problemy jej regulowania w kapitalistycznych i socjalistycznych krajach Europy, Warszawa 1963, Zeszyty Naukowe Szko³y G³ównej Planowa- nia i Statystyki (SGPiS), nr 48, s. 28. 28 Dane podano za pracownikami podmiotu zarz¹dzaj¹cego mieszkaniowym zasobem komunal- nym w Poznaniu. 29 Nowe zarz¹dzanie publiczne..., s. 246. 468 Janina Kotliñska

Bior¹c pod uwagê te ró¿nice w wysokoœci czynszów nale¿y stwierdziæ, ¿e w Polsce powinno siê w gminach podchodziæ w bardziej racjonalny sposób ni¿ dotychczas do kwestii ustalania wysokoœci czynszów za najem mieszkañ komu- nalnych. Oprócz tego aktualne pozostaje pytanie, czy w gminach powinien byæ tworzony gminny zasób mieszkaniowy.

Bibliografia

Andrzejewski A., Cena mieszkania i niektóre problemy jej regulowania w kapitalistycz- nych i socjalistycznych krajach Europy, Warszawa 1963, Zeszyty Naukowe Szko- ³y G³ównej Planowania i Statystyki (SGPiS), nr 48. Boñczak-Kucharczyk E., Zarz¹dzanie nieruchomoœciami mieszkaniowymi. Nowe regu- lacje prawne, wzory umów. Wykaz pomocniczych aktów prawnych, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2003. Gola A., Suchecki J., Najem i w³asnoœæ. Przepisy i komentarz, Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 2000. Komunikat MF z 11.07.1990 r. w sprawie cen urzêdowych za c.o. i c.c.w., Dz.Urz.Min.Fin. nr 1, poz. 6. Komunikat MF z 22.01.1990 r. w sprawie cen urzêdowych za c.o. i c.c.w., Dz.Urz.Cen nr 1, poz. 7. Komunikat MF z 30.12.1991 r. w sprawie cen urzêdowych za c.o. i c.c.w., Dz.Urz.Min.Fin. nr 16, poz. 79. Komunikat MF z 31.07.1991 r. w sprawie cen urzêdowych za c.o. i c.c.w., Dz.Urz.Min.Fin. nr 11, poz. 58. Korni³owicz J., Mieszkalnictwo w Polsce w latach 1991–2000, Instytut Gospodarki Mieszkaniowej, Warszawa 2002. Nowe zarz¹dzanie publiczne w polskim samorz¹dzie terytorialnym, red. A. Zalewski, SGH, Warszawa 2005. Rozporz¹dzenie Ministra Edukacji Narodowej z 27.12.1992 r. w sprawie wysokoœci czynszu i op³at eksploatacyjnych podlegaj¹cych zwrotom oraz kwot nale¿nych na- uczycielom z tego tytu³u, Dz.U. z 1993 r., nr 16, poz. 71. Rozporz¹dzenie RM z 14.12.1987 r. w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i u¿ytkowe, Dz.U. nr 40, poz. 230. Rozporz¹dzenie RM z 21.04.1992 r. zmieniaj¹ce rozporz¹dzenie w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i u¿ytkowe, Dz.U. nr 36, poz. 153. Op³ata za najem mieszkañ komunalnych 469

Rozporz¹dzenie RM z 22.01.1991 r. zmieniaj¹ce rozporz¹dzenie w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i u¿ytkowe, Dz.U. nr 9, poz. 33. Rozporz¹dzenie RM z 27.12.1988 r. zmieniaj¹ce rozporz¹dzenie w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i u¿ytkowe: Dz.U. nr 42, poz. 330. Rozporz¹dzenie RM z 30.07.1990 r. zmieniaj¹ce rozporz¹dzenie w sprawie czynszów najmu za lokale mieszkalne i u¿ytkowe: roku, Dz.U. nr 51, poz. 304. Ustawa z 10.04.1974 r. – Prawo lokalowe, t.j. – Dz.U. 1987, nr 30, poz. 165 z póŸn. zm. Ustawa z 14.06.1996 r. o zmianie ustawy – Karta nauczyciela, Dz.U. nr 87, poz. 396, art. 1, pkt 54. Ustawa z 17.12.2004 r. o zmianie ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy, o zmianie Kodeksu cywilnego oraz o zmianie niektórych ustaw, Dz.U. nr 281, poz. 2783. Ustawa z 2.07.1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, t.j. – Dz.U. 1998, nr 120, poz. 787 z póŸn. zm. Ustawa z 21.06.2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego, Dz.U. nr 71, poz. 733. Wyrok Trybuna³u Konstytucyjnego, Sygnatura akt K. 48/01, Dz.U. nr 168, poz. 1383.

FEE FOR THE RENT OF MUNICIPAL FLATS

Summary

From the beginning of local government functioning in Poland, three consecutive legal acts of the resolution rank and many executive principles regulated the method of calculating municipal flat’s rent. Each gave the local authorities more freedom in deter- mining the rent final form but as far as raising rent volume is concerned, the authorities were given this right quite recently, namely in 2005. It does not mean, however, that local authorities take full use of his option. In the majority of municipalities in Poland rents are still at a too low level as re- gards municipal housing resources. They are so low that income on rent fee does not allow to fully cover maintenance and alteration costs of these blocks of flats. As a result, the municipal buildings go to ruin because the local authorities cannot afford their con- tinuous financing. 470 Janina Kotliñska Bud¿et zadaniowy narzêdziem efektywnego zarz¹dzania... 471

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

KATARZYNA PETER-BOMBIK

BUD¯ET ZADANIOWY NARZÊDZIEM EFEKTYWNEGO ZARZ¥DZANIA W SEKTORZE SAMORZ¥DOWYM

Zarz¹dzanie, które traktowaæ mo¿na przede wszystkim jako proces oddzia- ³ywania na ludzi dla zapewnienia realizacji okreœlonych celów przy wykorzy- staniu dostêpnych zasobów organizacji1, zarezerwowane by³o przez d³ugi okres czasu niejako tylko dla sektora prywatnego. Istotnym wyznacznikiem determi- nuj¹cym stosowanie ró¿nych metod i technik zarz¹dzania by³ przede wszystkim podstawowy cel dzia³ania, czyli zwiêkszanie wartoœci danego podmiotu g³ow- nie poprzez generowanie zysku, co odbywa³o siê czêsto w warunkach szeroko rozumianej konkurencji. Punkt ciê¿koœci po³o¿ony zosta³ przede wszystkim na jedn¹ z podstawowych kategorii ekonomicznych, czyli efektywnoœæ, rozumian¹ jako osi¹ganie maksymalnych korzyœci dla jak najwiêkszej iloœci ludzi2. Ele- menty te nie odgrywa³y wiêkszej roli w przypadku sektora publicznego, który niejako w nurcie nauk o zarz¹dzaniu by³ pomijany. Wynika³o to g³ównie z prze- konania, i¿ podstawowy cel, jakim jest zaspakajanie potrzeb spo³ecznych, wca- le nie musi iœæ w parze z efektywnoœci¹ podejmowanych dzia³añ, a czasami jest to wrêcz niemo¿liwe. Od pewnego jednak¿e czasu mo¿na zauwa¿yæ istotne zmiany w tym zakresie, polegaj¹ce g³ównie na wyodrêbnieniu siê swoistej sub-

1 T. Markowski, Zarz¹dzanie rozwojem miast, PWN, Warszawa 1999, s. 15. 2 A. B³aszczyñski, J. Stygares, J. Stygares, S³ownik Pojêæ Ekonomicznych. Glossary of Eco- nomic Terms, Szko³a Zarz¹dzania Uniwersytetu Jagielloñskiego, Towarzystwo Handlowe Atlant, Kraków 1995, s. 131. 472 Katarzyna Peter-Bombik dyscypliny, jak¹ stanowi zarz¹dzanie publiczne, bêd¹ce specyficzn¹ czêœci¹ za- rz¹dzania, której kszta³t i funkcjonowanie uzale¿nione jest przede wszystkim od charakteru i sposobu dzia³ania poszczególnych podmiotów sektora publicznego. Wp³ywa to oczywiœcie na dobór odpowiednich technik i instrumentów, jednak- ¿e nie eliminuje zarz¹dzania jako takiego. Mo¿na wskazaæ dwa istotne elementy, które niejako okreœlaj¹ obecnie re- lacje pomiêdzy sektorem publicznym a prywatnym na p³aszczyŸnie zarz¹dzanie, które to sektory traktowane by³y wczeœniej w sposób ca³kowicie roz³¹czny. W ramach tak zwanego podmiotowego (instytucjonalnego) podejœcia do zarz¹- dzania publicznego przyjmuje siê, i¿ – podobnie jak w sektorze prywatnym – obowi¹zuj¹ takie kryteria oceny, jak efektywnoœæ wykorzystania zasobów i sku- tecznoœæ zarz¹dzania. Zak³ada siê tak¿e potrzebê „importu” koncepcji i metod zarz¹dzania biznesem na grunt zarz¹dzania publicznego3. Jest to efektem do- strzegania stosunkowo du¿ej gamy elementów wspólnych dla obu sektorów, któ- re oczywiœcie ze wzglêdu na specyfikê ka¿dego sektora, znajduj¹ czêsto od- mienny wyraz. Liczni autorzy wskazuj¹ na podobieñstwa ³¹cz¹ce poszczególne podmioty sektora publicznego, zw³aszcza jednostki sektora samorz¹dowego z podmiotami dzia³aj¹cymi w sferze przedsiêbiorstw zarówno z punktu widze- nia celu dzia³ania, procesu decyzyjnego, jak i mechanizmu pozyskiwania œrod- ków finansowych4. Oznacza to, ¿e – nawi¹zuj¹c do wczeœniej przedstawionych postulatów zarz¹dzania publicznego – mo¿liwym jest, oczywiœcie po dokona- niu odpowiednich modyfikacji, przetransponowanie na p³aszczyznê publiczn¹ sprawdzonych instrumentów zarz¹dzania, których wykorzystanie przyczyniæ siê mo¿e do zwiêkszenia efektywnoœci dzia³ania tego sektora. Jednym z podsektorów sektora publicznego jest sektor samorz¹dowy, któ- rym zarz¹dzanie okreœlane jest czasem mianem tzw. mezozarz¹dzania. Zarz¹- dzanie to obejmuje zarz¹dzanie w ró¿nych uk³adach przestrzennych oraz w poszczególnych sferach ¿ycia spo³eczno-gospodarczego5, a wiêc mo¿e byæ

3 Z teorii i praktyki zarz¹dzania publicznego, red. B. Ko¿uch, T. Markowski, Fundacja Wspó³- czesne Zarz¹dzanie, Bia³ystok 2003, s. 68–69. 4 Por. K. Pakoñski, Gmina jako przedsiêbiorstwo, Szko³a Przedsiêbiorczoœci i Zarz¹dzania Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 1997, s. 5–6, 16–18; Zarz¹dzanie finansami lo- kalnymi, red. A. Ko¿uch, A. Miroñczuk, Fundacja Wspó³czesne Zarz¹dzanie, Bia³ystok 2003, s. 14–15. 5 B. Ko¿uch, Zarz¹dzanie publiczne w zarysie, Fundacja Wspó³czesne Zarz¹dzanie, Bia³ystok 2003, s. 30. Bud¿et zadaniowy narzêdziem efektywnego zarz¹dzania... 473 traktowane jako odpowiednik zarz¹dzania rozwojem lokalnym i regionalnym. Jak wskazuje literatura przedmiotu zarz¹dzanie tym sektorem przechodzi istot- ne zmiany, których pocz¹tków w skali œwiatowej upatrywaæ mo¿na ju¿ w latach 80-ych XX wieku, a które – podobnie jak w odniesieniu do ca³ego sektora pub- licznego – skoncentrowane s¹ przede wszystkim na: • zbli¿eniu dzia³añ sektora samorz¹dowego, a tak¿e i innych elementów sektora publicznego, do warunków, w jakich dzia³a sektor prywatny, • wprowadzeniu do sektora samorz¹dowego, i innych podsektorów sekto- ra publicznego, rozwi¹zañ typowych dla gospodarki rynkowej6. Warto zwróciæ uwagê na fakt, i¿ na gruncie samorz¹dowym pojawia siê coraz czêœciej pojêcie tzw. zarz¹dzania zintegrowanego, które w wyraŸny spo- sób zwraca uwagê z jednej strony na realizacjê celów zarówno o charakterze d³ugo-, jak i krótkookresowym, jak i, a mo¿e przede wszystkim, na problem efektywnego wykorzystania posiadanych œrodków. Jedn¹ z podstawowych za- sad zarz¹dzania zintegrowanego jest œcis³e powi¹zanie realizowanych celów z przeznaczanymi nañ œrodkami, co w efekcie pozwala okreœliæ poziom efek- tywnoœci, czy te¿ skutecznoœci tak pojedynczych podejmowanych dzia³añ, jak i koñcu poszczególnych podmiotów traktowanych ca³oœciowo. Nowe podejœcie do zarz¹dzania, a tak¿e podniesienie kwestii efektywno- œci sektora publicznego, a tym samym i sektora samorz¹dowego, jest efektem przede wszystkim zauwa¿alnej w ka¿dej dzia³alnoœci i dziedzinie ¿ycia ograni- czonoœci posiadanych zasobów. Mo¿na wiêc pokusiæ siê o stwierdzenie, i¿ wspomniane powy¿ej zmiany by³y niejako wymuszone czynnikami przede wszystkim czysto ekonomicznymi. Obecnie obowi¹zuj¹ce prawodawstwo nak³a- da na podmioty publiczne obowi¹zek racjonalnego funkcjonowania, stanowi¹c miêdzy innymi, i¿ dokonywanie wydatków nastêpuje w sposób celowy i osz- czêdny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych na- k³adów7. Tak okreœlon¹ racjonalnoœæ jak najbardziej uto¿samiæ mo¿na ze wspo- mnian¹ ju¿ powy¿ej efektywnoœci¹ czy te¿ wydajnoœci¹, stanowi¹c¹ podstawo- wy miernik dzia³ania podmiotów sektora prywatnego.

6 Por. E. Wojciechowski, Zarz¹dzanie w samorz¹dzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003, s. 36. 7 Art. 138 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104 z póŸn. zm. 474 Katarzyna Peter-Bombik

Jak siê okazuje w praktyce, istnieje ca³kiem spore spektrum instrumentów, które mog¹ w istotny sposób wp³yn¹æ na poprawienie efektywnoœci dzia³ania w³adz lokalnych zarówno na p³aszczyŸnie organizacyjno-prawnej, jak i finan- sowej. Do tych ostatnich zaliczyæ z pewnoœci¹ mo¿na wszelkie techniki i meto- dy zwiêkszaj¹ce sprawnoœæ i wydajnoœæ systemu planowania finansowego, za- równo w horyzoncie krótko-, jak i d³ugookresowym. Planowanie krótkookreso- we – w niniejszym opracowaniu odpowiadaj¹ce planowaniu obejmuj¹cemu je- den rok czasu – okreœlane w literaturze przedmiotu bywa tak¿e mianem plano- wania bie¿¹cego8. Zastosowane tutaj okreœlenie opiera siê na standardowym rozró¿nieniu, maj¹cym swe Ÿród³o przede wszystkim w naukach powi¹zanych z rachunkowoœci¹, dla którego granicê umown¹ stanowi okres jednego roku. Oczywiœcie trudno wskazywaæ jak¹kolwiek hierarchiê w ramach planów przyj- mowanych i realizowanych w jednostkach samorz¹du terytorialnego, jednak¿e wydaje siê s³usznym po³o¿enie nacisku i przypisanie znacz¹cej roli planowaniu o charakterze krótkoterminowym. Wydaje siê bowiem s³usznym stwierdzenie, i¿ w³aœciwa – w rozumieniu efektywnej – realizacja celów d³ugofalowym mo¿- liwa jest tylko wtedy, kiedy dzia³ania bie¿¹ce podporz¹dkowane s¹ realizacji za- sady racjonalnoœci. Za prawdziwoœci¹ powy¿szego stwierdzenia przemawia jeszcze jeden argument, a mianowicie rola, jak¹ w przypadku jednostek samo- rz¹du terytorialnego odgrywa instytucja bud¿etu. Bud¿et to przede wszystkim fundusz o charakterze uniwersalnym, w ra- mach którego gromadzone s¹ œrodki finansowe, a tak¿e nastêpuje ich wydatko- wanie na ró¿ne cele. Jest to tak¿e plan finansowy, w oparciu o który prowadzo- na jest ca³a gospodarka finansowa (b¹dŸ jej znacz¹ca czêœæ) danej jednostki sa- morz¹du. I wreszcie bud¿et to akt prawny uchwalany przez organ stanowi¹cy, na mocy którego organ wykonawczy prowadzi politykê finansow¹. Warto za- uwa¿yæ, i¿ w przypadku jednostek samorz¹du terytorialnego uchwa³a bud¿eto- wa jest najwa¿niejsz¹ uchwa³¹, jak¹ mo¿e podj¹æ organ stanowi¹cy w przeci¹- gu roku bud¿etowego, co w sposób jednoznaczny wskazuje na rolê tego aktu, a tym samym i instytucji bud¿etu. Te trzy podstawowe rozumienia bud¿etu wzbogaciæ mo¿na jeszcze jednym okreœleniem – bud¿etu, traktowanego jako narzêdzie realizacji okreœlonej polityki w³adz lokalnych i regionalnych. To pro-

8 Por. G. Bia³as, E. Bieniek-Bia³as, M. Jefremienko, J. Staniszewska, Nowoczesne narzêdzia zarz¹dzania finansami, Ma³opolski Instytut Samorz¹du Terytorialnego i Administracji, Kraków 2000, s. 4; Zarz¹dzanie finansami..., s. 26. Bud¿et zadaniowy narzêdziem efektywnego zarz¹dzania... 475 wadzi nas bezpoœrednio do poruszanej w niniejszym opracowaniu problematy- ki efektywnego zarz¹dzania w sektorze samorz¹dowym i mo¿liwoœci, które po- jawiaj¹ siê w tym zakresie. Literatura przedmiotu wskazuje na podstawowe ce- chy, jakie powinien posiadaæ bud¿et, aby mo¿na go by³o traktowaæ jako jedno z narzêdzi efektywnego zarz¹dzania w jednostce samorz¹du terytorialnego. Wy- ró¿niæ tu mo¿na miêdzy innymi takie elementy jak: • ujmowanie w sposób przejrzysty polityki realizowanej przez w³adze lo- kalne b¹dŸ regionalne, • przedstawianie zale¿noœci pomiêdzy ponoszonymi ciê¿arami finansowy- mi a poziomem us³ug finansowanych z bud¿etu i dostarczanych spo³ecz- noœci lokalnej i regionalnej, • prezentacja skutków ograniczeñ finansowych w perspektywie zarówno krótko-, jak i d³ugookresowej, • prezentacja realizowanych zadañ w powi¹zaniu z przyjêtymi dla ich re- alizacji standardami iloœciowymi i jakoœciowymi, • sta³a kontrola i monitorowanie wydatków ponoszonych przez bud¿et z uwzglêdnieniem zale¿noœci pomiêdzy wielkoœci¹ wydatkowanych œrodków a poziomem realizacji poszczególnych zadañ w czasie, • informacja dla decydentów o powi¹zaniu dostarczanych dóbr i us³ug z ich sytuacj¹ odbiorców przede wszystkim w rozumieniu spo³ecznoœci lokalnej b¹dŸ regionalnej9. Warto zauwa¿yæ tak¿e, i¿ wœród funkcji przypisanych instytucji bud¿etu znajduje siê tak¿e funkcja wskazuj¹ca na aktywn¹ rolê bud¿etu jako œrodka ko- munikacji z mieszkañcami. Uznaæ to mo¿na za próbê wprowadzenia w ¿ycie za- sady wspó³zarz¹dzania spo³ecznoœci lokalnej b¹dŸ regionalnej, w rozumieniu czêœciowego przejmowania odpowiedzialnoœci – przyk³adowo w drodze aktyw- nego uczestniczenia w procesie bud¿etowym, planowaniu inwestycyjnym czy te¿ podejmowania konsultacji spo³ecznych. Obowi¹zuj¹ce przepisy prawa jed- noznacznie nak³adaj¹ na organ wykonawczy jednostki obowi¹zek informowa- nia mieszkañców o za³o¿eniach projektu bud¿etu, kierunkach polityki spo³ecz- nej i gospodarczej oraz wykorzystaniu œrodków bud¿etowych10. Z drugiej stro-

9 Por. Bud¿et w³adz lokalnych. Narzêdzie zarz¹dzania, red. S. Owsiak, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2002, s. 31. 10 Art. 61 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 z póŸn. zm. 476 Katarzyna Peter-Bombik ny jedn¹ z podstawowych zasad funkcjonowania sektora publicznego jest zasa- da jawnoœci11. Efekty realizacji powy¿szego postulatu w praktyce odbiegaj¹ jed- nak¿e czêsto od za³o¿onych, powodów którego to stanu rzeczy doszukiwaæ mo¿- na siê przede wszystkim w wynikaj¹cych z przepisów prawa zasadach planowa- nia i funkcjonowania bud¿etu. Tradycyjny bud¿et, przyjmowany i realizowany przez jednostki samorz¹- du terytorialnego, oparty jest przede wszystkim na podzia³kach klasyfikacji bud- ¿etowej (dzia³ach, rozdzia³ach, paragrafach), które pozwalaj¹ pogrupowaæ do- chody i wydatki bud¿etowe z punktu widzenia podejmowanej przez dan¹ jed- nostkê aktywnoœci spo³eczno-gospodarczej, rodzaju jednostki, Ÿród³a danego dochodu, czy te¿ przeznaczenia konkretnego wydatku. Bud¿et taki – jak poka- zuje praktyka – jest czytelny dla stosunkowo ma³ej grupy osób, do której nie zawsze zaliczyæ mo¿na wszystkich cz³onków organu stanowi¹cego. Z tego te¿ powodu czêsto pojawiaj¹ siê dodatkowe, poza wymaganymi przepisami prawa, dokumenty maj¹ce na celu przybli¿enie tej problematyki w sposób bardziej czy- telny i przejrzysty. Nie rozwi¹zuje to jednak¿e problemu, gdy¿ istotny problem bud¿etowania tradycyjnego zwi¹zany jest przede wszystkim z niemo¿noœci¹ spe³nienia czêœci wypunktowanych powy¿ej wymogów dotycz¹cych bud¿etu efektywnego, zw³aszcza w zakresie wyznaczania faktycznych kosztów podejmo- wanych dzia³añ. W przypadku bud¿etowania tradycyjnego nie ma bowiem mo¿liwoœci za- stosowania, stanowi¹cej podstawê zasygnalizowanego wczeœniej zarz¹dzania zintegrowanego, zasady zwi¹zania œrodków i celów. Czyli inaczej mówi¹c nie da siê okreœliæ faktycznych kosztów podejmowanych dzia³añ, a tym samym od- powiedzieæ na pytanie, czy dane dzia³anie jest efektywne, i czy mo¿na by owe koszty zmniejszyæ nie pomniejszaj¹c osi¹gniêtych rezultatów. Wprowadzenie zarz¹dzania zintegrowanego ³¹czyæ siê wiêc musi przede wszystkim z pewn¹ modyfikacj¹ dzia³añ podejmowanych w ramach procedury bud¿etowej, co w praktyce oznacza swoiste wzbogacenie istniej¹cej procedury i wprowadzenie do niej elementów umo¿liwiaj¹cych na zwiêkszenie efektywnoœci.

11 Art. 12 i n. ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., op.cit.; art. 61 ustawy z dnia 8 marca 1990 r., op.cit.; art. 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorz¹dzie powiatowym, Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1592 z póŸn. zm.; art. 15a ustawy z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorz¹dzie województwa, Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1590 z póŸn. zm. Bud¿et zadaniowy narzêdziem efektywnego zarz¹dzania... 477

Praktyka œwiatowa dostarcza wielu rozwi¹zañ z zakresu bud¿etowania, do których zaliczyæ mo¿na miêdzy innymi: • programowanie bud¿etowe bêd¹ce efektem systemowego podejœcia do dzia³alnoœci finansowej i oparte przede wszystkim na tzw. programach strukturalnych obejmuj¹cych okreœlone rodzaje dzia³alnoœci, w ramach których nastêpuje identyfikacja kosztów i przewidywanych rezultatów, • metodê bud¿etowania zerowego stanowi¹ca udoskonalenia metody wczeœniejszej, której celem jest identyfikacja i analiza kosztów i korzy- œci, jednak¿e w warunkach gdy podejmowanie procesu bud¿etowania nastêpuje ka¿dorazowo od swoistego „punktu zerowego” bez opierania siê na danych historycznych12. Rozwi¹zanie, które znalaz³o zastosowanie w wielu polskich jednostkach samorz¹du terytorialnego pod nazw¹ bud¿etu lub bud¿etowania zadaniowego, nawi¹zuje do pierwszej z powy¿szych koncepcji, jednak¿e stanowi swoiœcie nowy twór zmodyfikowany na potrzeby polskich samorz¹dów. Warto zauwa¿yæ, i¿ dzia³ania pionierskie w tym zakresie rozpoczê³y siê ju¿ przesz³o dziesiêæ lat temu, mo¿na powiedzieæ, ¿e praktycznie zaraz po reaktywowaniu samorz¹du na szczeblu gminy. Prace nad bud¿etem zadaniowym zainicjowane zosta³y zasad- niczo w Krakowie, któremu przypisuje siê istotny wk³ad w prace nad stworze- niem i wprowadzeniem w ¿ycie nowej formy bud¿etu, która obecnie stosowana jest przez wiele innych jednostek samorz¹du, a tak¿e stanowi podstawê dla in- nych metod (miêdzy innymi bud¿etu efektywnoœci i celów). Bud¿et zadaniowy nie stanowi ani formu³y zastêpczej dla bud¿etu trady- cyjnego, ani tym bardziej rozwi¹zania konkurencyjnego, co w praktyce ozna- cza³oby jego eliminacjê ze wzglêdu na obowi¹zuj¹ce przepisy prawa, które daj¹ legitymacjê formie tradycyjnej. Literatura przedmiotu czêsto pokazuje – najczê- œciej w postaci zestawieñ tabelarycznych – ró¿nice pomiêdzy bud¿etem trady- cyjnym a zadaniowym, co prowadzi do b³êdnego przeciwstawiania tych dwóch form. Bud¿et zadaniowy nie jest „drugim” b¹dŸ „innym” bud¿etem, lecz stano- wi uzupe³nienie, czy te¿ udoskonalenie formy tradycyjnej, a jego cechy pozwa- laj¹ traktowaæ go jako istotne narzêdzie przyczyniaj¹ce siê do zwiêkszenia efek- tywnoœci poszczególnych dzia³añ, jak i ca³ej jednostki samorz¹du.

12 Por. Bud¿et..., s. 59–64. 478 Katarzyna Peter-Bombik

Istota bud¿etowania zadaniowego, jak wskazuje nazwa, sprowadza siê do ujêcia dzia³alnoœci jednostki samorz¹du terytorialnego w konkretne zadania funkcjonuj¹ce na zasadzie odrêbnych projektów, przede wszystkim z punktu wi- dzenia okreœlenia i rozliczania kosztów. Warto zauwa¿yæ, i¿ bud¿et zadaniowy, tak samo jak do zadañ bie¿¹cych, mo¿e zostaæ zastosowany tak¿e i do zadañ o charakterze inwestycyjnym, jednak¿e w przypadku wielu jednostek w odnie- sieniu do wymienionej jako druga kategorii zadañ nast¹pi³a ju¿ pewna instytu- cjonalizacja, przyk³adowo w drodze zastosowania wieloletniego planowania in- westycyjnego. W efekcie w ramach bud¿etu zadaniowego nastêpuje podzia³ na dwie integralne czêœci, a mianowicie bud¿et operacyjny, obejmuj¹cy zadania bie¿¹ce oraz bud¿et inwestycyjny, obejmuj¹cy zadania, których okres realizacji wykracza poza rok czasu. Podstawowy punkt ciê¿koœci w bud¿etowaniu zadaniowym po³o¿ony zo- sta³ na etap planowania, w ramach którego nastêpuje identyfikacja poszczegól- nych zadañ bud¿etowych. Istotn¹ rolê odgrywaj¹ tutaj nie decydenci, ale fak- tyczni dysponenci œrodków, którzy zobligowani s¹ do przygotowania rzeczowo- finansowych charakterystyk poszczególnych zadañ. Oczywiœcie ciê¿ar opraco- wania bud¿etu spoczywa na odpowiednich w³adzach (opracowanie procedur, przyjêcie za³o¿eñ, ustalenie priorytetów, uchwalenie bud¿etu), jednak¿e w sa- mym przygotowywaniu tzw. wniosków bud¿etowych, okreœlanych czêsto mia- nem kart zadañ, zaanga¿owani s¹ ich faktyczni wykonawcy/realizatorzy. Dys- ponenci ci opracowuj¹ i przedk³adaj¹ rozwi¹zania wielowariantowe pokazuj¹- ce realizacje konkretnych zadañ w oparciu o zró¿nicowan¹ wielkoœæ dostêpnych œrodków, a tak¿e z okreœleniem harmonogramu realizacji, kalkulacji kosztów, a tak¿e (czêsto w ujêciu iloœciowym) celu, który ma zostaæ poprzez podjêcie da- nego dzia³ania osi¹gniêty. Warto zwróciæ uwagê na element, niejako pomijany przez bud¿etowanie tradycyjne, a mianowicie przypisanie odpowiedzialnoœci osobistej za opracowanie karty zadañ, a tak¿e póŸniejsz¹ jego realizacjê, które w sposób niejako automatyczny zwiêksza dyscyplinê i czêsto poprawia spraw- noœæ realizacji. Dla ka¿dego zadania bud¿etowego opracowane zostaj¹ specjal- ne mierniki skutecznoœci (efektywnoœci), które wi¹¿¹ ze sob¹ kategorie kosz- tów i efektów. Naliczanie i rozliczanie kosztów poszczególnych zadañ bud¿eto- wych stanowi swoiste novum w odniesieniu do ujêcia tradycyjnego, gdy¿ po- zwala na faktyczn¹ „wycenê” danego dzia³ania, która uwzglêdnia zarówno kosz- ty bezpoœrednio z nim powi¹zane, jak i koszty poœrednie. Do tych ostatnich za- Bud¿et zadaniowy narzêdziem efektywnego zarz¹dzania... 479 liczyæ mo¿na miêdzy innymi koszty administracyjne, koszty osobowe, których ewidencja w rozbiciu na poszczególne dzia³ania w ujêciu tradycyjnym w ogóle nie jest mo¿liwa. Przygotowane przez wykonawców wnioski bud¿etowe przekazywane s¹ do organu wykonawczego, który, zgodnie ze swoimi kompetencjami, przygotowu- je projekt bud¿etu uwzglêdniaj¹cy poszczególne zadania i przedk³ada organowi stanowi¹cemu do uchwalenia. Kolejna istotna ró¿nica pomiêdzy bud¿etowa- niem tradycyjnym a zadaniowym pojawia siê na etapie wykonania i polega na tym, i¿ tradycyjnie wydatkowane œrodki w ramach poszczególnych paragrafów bud¿etowych, bêd¹cych najbardziej szczegó³owymi podzia³kami klasyfikacyj- nymi, w ujêciu zadaniowym s¹ rozdysponowywane w podziale na poszczegól- ne zadania i w taki sposób rozliczane. W efekcie mamy do czynienia z wiêksz¹ ni¿ w przypadku bud¿etu tradycyjnego szczegó³owoœci¹, która sama w sobie stanowi mechanizm kontrolny. Wynika to z faktu, i¿ przypisanie œrodków do konkretnych dzia³añ w znacz¹cy sposób utrudnia dokonywanie zmian w bud¿e- cie, zw³aszcza o charakterze przesuniêæ w ramach paragrafów, a tak¿e pomiê- dzy podzia³kami wy¿szego rzêdu. Z drugiej strony „rozpisanie” bud¿etu zdecy- dowanie zwiêksza jego przejrzystoœæ i czytelnoœæ i dostarcza informacji o kon- kretnych dzia³aniach. Wydaje siê to byæ niezmiernie wa¿nym elementem z punktu widzenia przede wszystkim spo³ecznoœci lokalnej, zainteresowanej nie nic nie mówi¹cym paragrafem a przyk³adowo opiek¹ nad dzieæmi oczekuj¹cy- mi na zajêcia lekcyjne i pozalekcyjne w konkretnej szkole podstawowej czy te¿ odtworzeniem stanu technicznego konkretnego budynku wraz z opisem rzeczo- wym i finansowym podejmowanych zadañ. Sprawozdawczoœæ bud¿etowa w przypadku bud¿etu zadaniowego prowa- dzona jest w oparciu o te same podzia³ki (zadania), w jakich bud¿et zosta³ uchwalony. Wykorzystanie zdefiniowanych na wstêpnym etapie wskaŸników pozwala na okreœlenie faktycznej efektywnoœci poszczególnych zadañ, w rozu- mieniu przede wszystkim poniesionych kosztów, ale co za tym idzie wykorzy- stanego czasu, czy te¿ zaanga¿owanych si³ w³asnych urzêdu jednostki samorz¹- du terytorialnego. Jak widaæ z powy¿szego bud¿etowanie zadaniowe wykazuje wymienione we wczeœniejszej czêœci opracowania cechy bud¿etu „po¿¹danego”. Okazuje siê, i¿ wymierne efekty dla jednostki samorz¹du, o których wspomniano, uzy- skane byæ mog¹ przy stosunkowo niskich nak³adach. Wynika to z faktu, i¿ zna- 480 Katarzyna Peter-Bombik cz¹ca czêœæ realizowanych zadañ charakteryzuje siê cyklicznoœci¹. Oczywiœcie pionierskie wprowadzenie tego instrumentu wi¹¿e siê z podjêciem pewnego wy- si³ku, polegaj¹cego jednak¿e w du¿ym stopniu na zmianie podejœcia do plano- wania i realizacji bud¿etu, jednak¿e w d³u¿szej perspektywie czasu korzyœci (zwiêkszenie efektywnoœci i skutecznoœci dzia³añ) w znacz¹cy sposób przewy¿- szaj¹ poniesione nak³ady (zmiana sposobu myœlenia, szkolenie urzêdników, stworzenie procedur). W rzeczywistoœci, w której coraz wiêkszy nacisk k³adzio- ny jest – tak¿e w sektorze publicznym – na kategorie czysto ekonomiczne, po- wy¿sze stwierdzenie powinno stanowiæ wystarczaj¹c¹ rekomendacjê.

Bibliografia

Bia³as G., Bieniek-Bia³as E., Jefremienko M., Staniszewska J., Nowoczesne narzêdzia zarz¹dzania finansami, Ma³opolski Instytut Samorz¹du Terytorialnego i Admini- stracji, Kraków 2000. B³aszczyñski A., Stygares J., Stygares J., S³ownik Pojêæ Ekonomicznych. Glossary of Economic Terms, Szko³a Zarz¹dzania Uniwersytetu Jagielloñskiego, Towarzystwo Handlowe Atlant, Kraków 1995. Bud¿et w³adz lokalnych. Narzêdzie zarz¹dzania, red. S. Owsiak, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2002. Ko¿uch B., Zarz¹dzanie publiczne w zarysie, Fundacja Wspó³czesne Zarz¹dzanie, Bia- ³ystok 2003. Markowski T., Zarz¹dzanie rozwojem miast, PWN, Warszawa 1999. Pakoñski K., Gmina jako przedsiêbiorstwo, Szko³a Przedsiêbiorczoœci i Zarz¹dzania Akademii ekonomicznej w Krakowie, Kraków 1997. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, Dz.U. 2005, nr 249, poz. 2104 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorz¹dzie powiatowym, Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1592 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 5 czerwca 1999 r. o samorz¹dzie województwa, Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1590 z póŸn. zm. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 z póŸn. zm. Wojciechowski E., Zarz¹dzanie w samorz¹dzie terytorialnym, Difin, Warszawa 2003. Bud¿et zadaniowy narzêdziem efektywnego zarz¹dzania... 481

Z teorii i praktyki zarz¹dzania publicznego, red. B. Ko¿uch, T. Markowski, Fundacja Wspó³czesne Zarz¹dzanie, Bia³ystok 2003. Zarz¹dzanie finansami lokalnymi, red. A. Ko¿uch, A. Miroñczuk, Fundacja Wspó³cze- sne Zarz¹dzanie, Bia³ystok 2003.

THE TASK-BASED BUDGETING AS AN EFFECTIVE INSTRUMENT OF MANAGEMENT IN THE LOCAL GOVERNMENT

Summary

The public management focuses on the problems of the effective use of resources and efficiency of management. The local government as a part of the public government implements many different instruments which can increase the efficiency of its activity. The budget is one of the fundamental instruments of the financial management. The budget is a fund which includes public expenses and revenues. Unfortunately budget can not be considered an effective instrument of management in its traditional meaning. There are more and more modified forms of budgeting in the practical activity of the local government. The task-based budgeting is one of the most popular forms used by the local government in Poland. 482 Katarzyna Peter-Bombik Finansowe wsparcie rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw... 483

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

PRZEMYS£AW PLUSKOTA

FINANSOWE WSPARCIE ROZWOJU MIKRO I MA£YCH PRZEDSIÊBIORSTW POPRZEZ SYSTEM FUNDUSZY PO¯YCZKOWYCH

Wprowadzenie

Z uwagi na problemy oraz trudnoœci z pozyskaniem œrodków na finanso- wanie dzia³alnoœci przez mikro i ma³e przedsiêbiorstwa, podejmowane s¹ dzia- ³ania, których celem jest ich z³agodzenie. Dotyczy to przede wszystkim dostê- pu do zewnêtrznych Ÿróde³ finansowania dzia³alnoœci i tworzenia odpowiednich warunków do sukcesywnego unowoczeœniania procesów wytwórczych i ofert produktowych. Wielokrotnie z uwagi na czasoch³onnoœæ, wysokie koszty dzia- ³ania w porównaniu z uzyskanymi korzyœciami oraz ze wzglêdu na brak zabez- pieczenia, historii kredytowej, czy zbyt wysokie ryzyko kredytowe przedsiê- wziêcia inwestycyjnego i prowadzonej dzia³alnoœci banki nie s¹ zainteresowa- ne finansowym wsparciem mikro i ma³ych przedsiêbiorców. Kredytowanie tego sektora wymaga optymalnego dostosowania wewnêtrznej organizacji zespo³u kredytowego do sprawnej obs³ugi kredytobiorców, przygotowania personelu do obs³ugi mocno zró¿nicowanych i specyficznych potrzeb klientów, odpowiedniej segmentacji portfela kredytowego w celu racjonalnego zarz¹dzania ryzykiem, przygotowania specjalnej oferty us³ug bankowych dla MSP1.

1 B. Gruszka, Rola kredytu w finansowaniu nowo powsta³ych podmiotów gospodaruj¹cych i wprowadzaj¹cych nowe technologie, [w:] Bankowoœæ detaliczna, red. G. Rytelewska, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2005, s. 271. 484 Przemys³aw Pluskota

Bardzo czêsto brak dostêpu do us³ug finansowych, a w szczególnoœci do kredytu bankowego stanowi podstawowy czynnik ograniczaj¹cy rozwój przed- siêbiorstw. Problem ten dotyka równie¿ osoby rozpoczynaj¹ce dzia³alnoœæ oraz prowadz¹ce dzia³alnoœæ gospodarcz¹ na niewielk¹ skalê, wielokrotnie wykonu- j¹ce j¹ samodzielnie lub zatrudniaj¹ce do 10 pracowników. Je¿eli dochodzi do finansowania mikro i ma³ych przedsiêbiorstw ze strony banków, najczêœciej odbywa siê to w formie mikropo¿yczki. Mikropo¿yczka jest rozumiana jako forma finansowania przede wszystkim mikro i ma³ych przed- siêbiorstw, rozpoczynaj¹cych dzia³alnoœæ lub bêd¹cych w jej pocz¹tkowej fazie, które nie maj¹ szans na otrzymanie kredytu w banku. Mikropo¿yczek udzielaj¹ instytucje mikrofinansowe, które kieruj¹ siê misj¹ spo³eczn¹ zawieraj¹c¹ miê- dzy innymi wspieranie mikroprzedsiêbiorców, walkê z ubóstwem, wspieranie przedsiêbiorczoœci na terenach wiejskich, w niewielkich miasteczkach. Podsta- wowym celem tego typu instytucji jest dostarczanie po¿yczek (mikropo¿yczek), a tak¿e, dopasowanych do potrzeb mikroprzedsiêbiorców oraz osób o niskich dochodach2. Z uwagi na przewa¿aj¹c¹ liczbê najmniejszych firm funkcjonuj¹cych na rynku, przed instytucjami mikropo¿yczkowymi (mikrofinansowymi) oraz mikro- po¿yczkami pojawiaj¹ siê olbrzymie perspektywy. Cech¹ systemu mikropo¿ycz- kowego, odró¿niaj¹c¹ go od systemu bankowego, jest szczególna forma wspó³- pracy wielokrotnie oparta na wzajemnym zaufaniu i partnerstwie pomiêdzy po- ¿yczkodawc¹ a po¿yczkobiorc¹.

1. Historia dzia³alnoœci po¿yczkowej w Polsce

Powstanie i funkcjonowanie instytucji wspieraj¹cych rozwój przedsiêbior- czoœci, zw³aszcza w skali lokalnej, jest elementem ca³oœciowego programu bu- dowy zintegrowanego i efektywnego systemu lokalnych i regionalnych instytu- cji porêczeniowych i po¿yczkowych. W ofercie tych instytucji znajduj¹ siê nastêpuj¹ce instrumenty3:

2 S. Flejterski, Przedmiot, struktura i metoda nauki finansów, [w:] Elementy finansów i ban- kowoœci, red. S. Flejterski, B. Œwiecka, CeDeWu, Warszawa 2006, s. 43. 3 Zasady funkcjonowania funduszy porêczeniowych i po¿yczkowych, za³¹cznik do rz¹dowego programu rozbudowy funduszy porêczeniowych i po¿yczkowych dla ma³ych i œrednich przedsiê- biorstw w latach 2002–2006 „Kapita³ dla przedsiêbiorczych”. Finansowe wsparcie rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw... 485

• porêczenia kredytów i po¿yczek dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw oraz osób rozpoczynaj¹cych dzia³alnoœæ gospodarcz¹, • po¿yczki dla mikro i ma³ych przedsiêbiorstw oraz dla osób podejmuj¹- cych dzia³alnoœæ gospodarcz¹. Pomimo, i¿ system instytucji wspieraj¹cych przedsiêbiorców rozwija siê od kilku lat, to prace nad jego budow¹ trwa³y ju¿ du¿o wczeœniej. Do podsta- wowych impulsów budowy i rozwoju polskiego sytemu funduszy po¿yczko- wych zalicza siê trzy wydarzenia: • powstanie i funkcjonowanie Inkubatorów Przedsiêbiorczoœci, • system mikropo¿yczek, • Kanadyjski Program Po¿yczkowy4. W Polsce pierwsze Inkubatory Przedsiêbiorczoœci zaczê³y powstawaæ w 1992 roku. Wypracowany system Inkubatorów Przedsiêbiorczoœci oraz stan- dardy obs³ugi nowo powstaj¹cej firmy w ujêciu lokalnym, by³y efektem wspó³- pracy krajowych i zagranicznych ekspertów w latach 1992–1994. System by³ pierwszym impulsem do powstania w Polsce funduszy po¿yczkowych5. Inkubatory Przedsiêbiorczoœci to lokalne struktury partnerskie, których za- daniem jest szeroko rozumiana pomoc dla firm rozpoczynaj¹cych dzia³alnoœæ oraz ju¿ funkcjonuj¹cych mikro i ma³ych przedsiêbiorstw. Pomoc ta przejawia siê w udzielaniu porad prawnych, dostêpie do urz¹dzeñ biurowych, Internetu na bardzo korzystnych warunkach. Ponadto Inkubatory udostêpniaj¹ powierzchniê biurow¹ do prowadzenia firmy, mo¿liwoœæ udzia³u w specjalistycznych szkole- niach dotycz¹cych najistotniejszych aspektów prowadzenia dzia³alnoœci gospo- darczej oraz promuj¹ rozwój mikro i ma³ych firm, a przez to wspieraj¹ lokalny rozwój gospodarczy. Inkubatory Przedsiêbiorczoœci wspieraj¹ ma³e firmy w pierwszym, najtrud- niejszym okresie ich dzia³alnoœci, dziêki czemu koszty funkcjonowania nowo powsta³ych podmiotów zostaj¹ w znaczny sposób obni¿one. Doradztwo, infor- macja i szkolenia pomagaj¹ przedsiêbiorcy przetrwaæ trudne pocz¹tki i rozwi-

4 B. Bartkowiak, Impulsy, doœwiadczenia i perspektywy rozwoju polskiego systemu funduszy po¿yczkowych, [w:] Uwarunkowania rynkowe rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw, Zeszyty Naukowe nr 427, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2006, s. 15–18. 5 Ibidem, s. 15. 486 Przemys³aw Pluskota n¹æ siê6. Dostêp do fachowych us³ug doradczych, urz¹dzeñ, powierzchni biuro- wej jest bardzo wa¿ny, ale równie istotne s¹ œrodki na dzia³alnoœæ i rozwój, ¿eby zrealizowaæ swoje pomys³y biznesowe. Na pocz¹tku lat 90-tych konieczne sta³o siê kreowanie i upowszechnianie nowych instrumentów i form pomocy na rzecz tworzenia nowych miejsc pracy, zw³aszcza przez samozatrudnienie i rozwój ma³ych firm. W obliczu tych wy- zwañ rozpoczêto realizacjê Projektu Promocji Zatrudnienia i Rozwoju S³u¿b Zatrudnienia, którego jednym z komponentów by³ TOR#10 „Rozwój Ma³ej Przedsiêbiorczoœci”. Celem tego przedsiêwziêcia by³o stworzenie systemu in- stytucji aktywnie wspieraj¹cych przedsiêbiorczoœæ ukierunkowanego na organizacjê pomocy osobom pozostaj¹cym bez pracy, zagro¿onym jej utrat¹ oraz szukaj¹cych swej szansy ¿yciowej w za³o¿eniu w³asnej firmy. Sukcesem TOR-u#10 jest funkcjonuj¹ca do dnia dzisiejszego sieæ Inkubatorów Przedsiê- biorczoœci oraz Funduszy Po¿yczkowych a tak¿e stworzenie modelowych Oœrodków Szkoleniowo-Doradczych. Zadaniem ka¿dego z wymienionych kom- ponentów jest realizacja wzajemnie uzupe³niaj¹cych siê funkcji w zintegrowa- nym procesie promocji przedsiêbiorczoœci. W ramach Projektu TOR#10 76 or- ganizacji pozarz¹dowych utworzy³o na terenie ca³ej Polski 31 Inkubatorów Przedsiêbiorczoœci, 62 Oœrodki Wspierania Przedsiêbiorczoœci oraz 34 Fundu- sze Rozwoju Przedsiêbiorczoœci.7. Drugim impulsem rozwoju funduszy po¿yczkowych by³ system mikropo- ¿yczek, zapocz¹tkowany w 1994 roku przez Fundusz Mikro8. Za³o¿yciel, czyli Polsko-Amerykañski Fundusz Przedsiêbiorczoœci zauwa¿y³, ¿e w³aœciciele naj- mniejszych, czêsto jednoosobowych lub rodzinnych firm nie mog¹ korzystaæ z kredytów bankowych z uwagi na brak odpowiednich zabezpieczeñ, brak mo¿- liwoœci udokumentowania dochodów lub zbyt ma³¹ kwotê wnioskowanego kre- dytu. Tego typu organizacje po¿yczkowe z powodzeniem funkcjonuj¹ na ca³ym œwiecie udzielaj¹c mikropo¿yczek podmiotom, które nie maj¹ szansy na sko-

6 Informacja o dzia³aniach podejmowanych przez instytucje utworzone w ramach projektu Tor#10 Rozwój ma³ej przedsiêbiorczoœci w 2002 roku, Ministerstwo Gospodarki, Pracy i Polity- ki Spo³ecznej, Departament Rynku Pracy, Warszawa 2003, s. 2. 7 www.mpips.gov.pl. 8 Fundusz Mikro jest instytucj¹ mikrofinansow¹, utworzon¹ przez Polsko-Amerykañski Fun- dusz Przedsiêbiorczoœci (PAEF) do realizacji programu wspierania rozwoju mikroprzedsiêbior- czoœci w Polsce przeznaczono na ten cel 20 mln USD. Finansowe wsparcie rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw... 487 rzystanie z oferty banków. Pierwszy rok dzia³alnoœci Funduszu Mikro pos³u¿y³ praktycznemu sprawdzeniu mo¿liwoœci budowy programu mikropo¿yczkowego w Polsce w oparciu o doœwiadczenia podobnych programów w innych krajach. Obecnie Fundusz Mikro prowadzi bardzo intensywn¹ dzia³alnoœæ, posia- daj¹c wysoki udzia³ w rynku mikropo¿yczek. Wspiera on przede wszystkim mi- kroprzedsiêbiorców, czyli w³aœcicieli najmniejszych przedsiêbiorstw: ma³ych sklepów, warsztatów us³ugowych i produkcyjnych opodatkowanych na zasadach ogólnych, p³atników zrycza³towanego podatku dochodowego i karty podatko- wej. Wsparcie z Funduszu uzyskaæ tak¿e mog¹ osoby zamierzaj¹ce podj¹æ dzia- ³alnoœæ gospodarcz¹, stowarzyszenia oraz przedsiêbiorcy prowadz¹cy gospodar- stwa agroturystyczne. Po¿yczki mo¿na uzyskaæ zarówno na inwestycje, jak i bie¿¹c¹ dzia³alnoœæ9. Zgodnie z za³o¿eniami programu kapita³ jest udostêpniany w formie po¿y- czek tym spoœród w³aœcicieli ma³ych firm, którzy zapewni¹ ich najbardziej ra- cjonalne wykorzystanie. Obecnie Fundusz Mikro ma oddzia³y w 34 miastach, z jego kapita³u skorzysta³o przesz³o 36,8 tys. w³aœcicieli ma³ych przedsiêbiorstw z terenu ca³ej Polski. £¹czna wartoœæ wyp³aconych po¿yczek to ponad 584 mln PLN (176 mln USD). Fundusz Mikro wypracowa³ unikaln¹ formê wspó³pracy finansowej z klientami opart¹ na zasadzie partnerstwa i zaufania, oferuj¹c im sta³y dostêp do kapita³u na prostych warunkach i przy formalnoœciach ograni- czonych do minimum. Celem Funduszu Mikro jest komercyjne wsparcie mo¿li- wie najwiêkszej iloœci najmniejszych przedsiêbiorstw, które mog¹ zapewniæ naj- bardziej efektywne wykorzystanie oferowanych œrodków oraz zbudowanie i ro- zwój samowystarczalnej finansowo instytucji, stanowi¹cej u¿yteczny przyk³ad i udostêpniaj¹cej swoje doœwiadczenia. Trzeci impuls to Kanadyjski Program Po¿yczkowy, który zosta³ urucho- miony w 2000 roku przez Kanadyjsko-Polsk¹ Fundacjê Przedsiêbiorczoœci (obecnie Polska Fundacja Przedsiêbiorczoœci). G³ównym powodem utworzenia Programu by³o znaczne zapotrzebowanie na finansowe wsparcie przedsiê- biorstw przez lokalne fundusze po¿yczkowe prowadz¹ce dzia³alnoœæ przy Inku- batorach Przedsiêbiorczoœci. Program obejmowa³ kompleksowe dzia³ania w trzech obszarach: • udzielanie po¿yczek przedsiêbiorcom,

9 www.funduszmikro.com.pl. 488 Przemys³aw Pluskota

• wsparcie szkoleniowo-doradcze skierowane do pracowników Inkubato- rów (wsparcie instytucji otoczenia biznesu), • wsparcie szkoleniowe przedsiêbiorców, którzy uzyskali lub zamierzali uzyskaæ finansow¹ pomoc w formie po¿yczki10. Kanadyjski Program Po¿yczkowy powsta³ w 2000 roku. Jego realizacja oparta jest na wspó³pracy z lokalnymi i regionalnymi Inkubatorami Przedsiê- biorczoœci na terenie ca³ego kraju, a kierowany jest do najmniejszych firm z przeznaczeniem na finansowanie pocz¹tkowego etapu rozwoju, dzia³alnoœci bie¿¹cej i inwestycyjnej. Celem Programu jest wspieranie lokalnych i regional- nych inicjatyw w zakresie tworzenia i rozwoju funduszy mikropo¿yczkowych wspomagaj¹cych powstawanie i rozwój mikro i ma³ych przedsiêbiorstw poprzez u³atwienie ich dostêpu do zewnêtrznego finansowania. Program w swoim za³o- ¿eniu mia³ siê charakteryzowaæ komplementarnoœci¹ w stosunku do dzia³añ re- alizowanych przez rz¹d polski oraz innych programów maj¹cych na celu wspar- cie reform rynkowych.

2. Regionalne i lokalne fundusze po¿yczkowe

Zadaniem systemu funduszy po¿yczkowych jest wspieranie przedsiê- biorstw, które nie spe³niaj¹ warunków umo¿liwiaj¹cych uzyskanie kredytu ban- kowego. Instytucje te udzielaj¹ wsparcia finansowego w postaci po¿yczek, jed- noczeœnie przygotowuj¹c podwaliny dla mikro i ma³ych przedsiêbiorstw do efektywnego finansowania w przysz³oœci ze strony sektora bankowego. Na dzieñ 31.12.2005 roku funkcjonowa³o w naszym kraju 75 instytucji prowadz¹- cych fundusze po¿yczkowe. Bior¹c pod uwagê liczbê funduszy po¿yczkowych, to na koniec 2005 roku funkcjonowa³o ich 81. Rozbie¿noœæ wynika z faktu, ¿e istniej¹ instytucje, prowadz¹ce wiêcej ni¿ jeden fundusz po¿yczkowy. Przyk³a- dem jest Polska Fundacja Przedsiêbiorczoœci, która prowadzi dzia³alnoœæ 6 fun- duszy po¿yczkowych11.

10 B. Bartkowiak, Impulsy, doœwiadczenia i perspektywy..., s. 18. 11 Polska Fundacja Przedsiêbiorczoœci prowadzi nastêpuj¹ce fundusze po¿yczkowe: Regional- ny Fundusz Po¿yczkowy „Pomeranus” dla woj. zachodniopomorskiego, Subregionalny Fundusz Po¿yczkowy „Wielkopolska-Pó³noc” dla woj. wielkopolskiego, Subregionalny Fundusz Po¿ycz- kowy „Kujawiak” dla woj. kujawsko-pomorskiego (utworzone w 2004 r.), Subregionalny Fun- dusz Po¿yczkowy „Odra” dla woj. lubuskiego, Subregionalny Fundusz Po¿yczkowy „Gryf” dla Finansowe wsparcie rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw... 489

Pierwszy fundusz po¿yczkowy zosta³ utworzony w 1979 roku przez Zrze- szenie Prywatnego Handlu i Us³ug z siedzib¹ w Olsztynie. Jednak pocz¹tek bu- dowy systemu rozpocz¹³ siê w 1992 roku, poniewa¿ to wtedy uruchomiono in- stytucje udzielaj¹ce po¿yczek, które rozpoczê³y systematyczn¹ budowê syste- mu funduszy po¿yczkowych. W kolejnych latach co roku powstawa³o kilka, a niekiedy nawet kilkanaœcie funduszy po¿yczkowych. Na szczególn¹ uwagê za- s³uguje rok 1996, w którym dzia³alnoœæ zainicjowa³y 22 fundusze. By³o to re- zultatem realizacji Programu Rozwoju Przedsiêbiorczoœci Tor#10. Fundusz po¿yczkowe s¹ zró¿nicowane m.in. pod wzglêdem posiadanego kapita³u, co w pewnym sensie wyznacza równie¿ terytorialny obszar ich dzia- ³alnoœci. Swoim dzia³aniem obejmuj¹ gminy, powiaty, a tak¿e województwa. W zwi¹zku z kapita³owym zró¿nicowaniem funduszy mo¿emy je podzieliæ na instytucje lokalne, regionalne i ponadregionalne (krajowe). Wœród 81 instytucji po¿yczkowych funkcjonuj¹cych na dzieñ 31.12.2005 roku, 52 to fundusze re- gionalne, 29 – lokalne, a 5 instytucji prowadzi dzia³alnoœæ na terenie ca³ego kra- ju12. Terytorialne rozmieszczenie funduszy nie jest równomierne, najwiêcej funkcjonuje ich w województwach warmiñsko-mazurskim, œl¹skim oraz mazo- wieckim (rys. 1). Na podstawie przedstawionych danych terytorium kraju mo¿- na podzieliæ na trzy obszary. Najwiêcej funduszy prowadzi dzia³alnoœæ w Pol- sce centralnej, nastêpnie w Polsce zachodniej, a najmniej ich jest we wschod- niej czêœci naszego kraju. Funkcjonuj¹ce w Polsce fundusze po¿yczkowe na koniec 2005 roku dys- ponowa³y kapita³em po¿yczkowym o wartoœci 558,2 mln z³. Od pocz¹tku dzia- ³alnoœci udzieli³y one ³¹cznie 112,2 tysi¹ca po¿yczek o ³¹cznej wartoœci 952,5 mln z³13. Na koniec 2005 w porównaniu z analogicznym okresem roku ubieg³e- go odnotowano doœæ znaczny wzrost wartoœci kapita³u po¿yczkowego funduszy. Z jednej strony jest to rezultatem zwiêkszonego zainteresowania funduszami ze strony w³adz, zarówno lokalnych jak i regionalnych. Z drugiej strony wiêksze kapita³y s¹ rezultatem aplikowania funduszy o œrodki UE przeznaczone na

woj. pomorskiego (utworzone w I pó³roczu 2005 r.) oraz Subregionalny Fundusz Po¿yczkowy „Dolny Œl¹sk” dla woj. dolnoœl¹skiego (utworzony w IV kwartale 2005 r.) (www.pfp.com.pl). 12 www.pspf.org.pl. 13 Fundusze po¿yczkowe w Polsce wspieraj¹ce mikro, ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa wg sta- nu na 31 grudnia 2005 r., Raport nr 5/2005, Szczecin, maj 2006, s. 5. 490 Przemys³aw Pluskota wsparcie kapita³owe funduszy po¿yczkowych14. Dotychczas odby³y siê trzy run- dy aplikacyjne, dziêki którym fundusze wzbogaci³y siê o niespe³na 350 mln z³. Docelowo przewiduje siê, ¿e fundusze bêd¹ mog³y zwiêkszyæ swoje kapita³y po¿yczkowe do kwoty blisko 1 mld z³. Z pewnoœci¹ wp³ynie to pozytywnie na ich dzia³alnoœæ zwiêkszaj¹c jednoczeœnie mo¿liwoœci po¿yczkowe.

opolskie 2 lubelskie 2 œwiêtokrzyskie 2 kujawsko-pomorskie 3 podlaskie 3 lubuskie 4 podkarpackie 5 wielkopolskie 5 ma³opolskie 5 zachodniopomorskie 6 dolnoœl¹skie 6 pomorskie 6 ³ódzkie 6 mazowieckie 8 warmiñsko-mazurskie 9 œl¹skie 9 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Rys. 1. Ranking województw wed³ug liczby funduszy po¿yczkowych na 31.12.2005 r. ród³o: Fundusze po¿yczkowe w Polsce..., s. 15.

Zawarte w tabeli 1 informacje œwiadcz¹ o systematycznym rozwoju syste- mu funduszy po¿yczkowych w Polsce. Z okresu na okres zwiêkszaj¹ siê mo¿li- woœci po¿yczkowe funduszy poprzez pozyskiwanie nowych kapita³ów, zw³asz- cza ze œrodków Unii Europejskiej. W ci¹gu dwóch lat kapita³y funduszy wzro- s³y prawie 1,5 krotnie. Wartoœæ udzielonych po¿yczek w ci¹gu dwóch analizo- wanych lat zwiêkszy³a siê dwukrotnie. Tendencj¹ wzrostow¹ charakteryzuje siê równie¿ liczba udzielonych po¿yczek oraz przeciêtna wartoœæ udzielonej po- ¿yczki. Pomimo, i¿ ta ostatnia kategoria roœnie najwolniej, na uwagê zas³uguje

14 Fundusze po¿yczkowe mog¹ otrzymaæ wsparcie w postaci kapita³u po¿yczkowego z Sekto- rowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjnoœci Przedsiêbiorstw, Priorytet 1: Rozwój przedsiêbiorczoœci i wzrost innowacyjnoœci poprzez wzmocnienie instytucji otoczenia biznesu, dzia³anie 2 Poprawa dostêpnoœci do zewnêtrznego finansowania inwestycji przedsiêbiorstw, Pod- dzia³anie 1. Dokapitalizowanie funduszy mikropo¿yczkowych (www.parp.gov.pl). Finansowe wsparcie rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw... 491 fakt, i¿ na ten wynik bardzo du¿y wp³yw ma dzia³alnoœæ Funduszu Mikro, któ- ry udziela bardzo du¿o ma³ych po¿yczek. Analizuj¹c tê kategoriê bez Funduszu Mikro widaæ, ¿e wartoœæ po¿yczki wzrasta dwukrotnie.

Tabela 1 Wybrane kategorie charakteryzuj¹ce system funduszy po¿yczkowych w Polsce

Wyszczególnienie 31.12.2003 30.06.2004 31.12.2004 30.06.2005 31.12.2005 Wielkoœæ kapita³u 378,8 455,3 437,8 464,4 558,2 (mln z³) Wartoœæ udzielonych 852,5 1.231,9 1.336,6 1.467,5 1.611,9 po¿yczek (mln z³) Liczba udzielonych 77,4 88,4 94,8 103,7 112,2 po¿yczek (tys. sztuk) Przeciêtna wartoœæ udzielonej po¿yczki 12,3 13,9 14,1 14,2 14,4 (tys. z³) Przeciêtna wartoœæ udzielonej po¿yczki – 28,9 29,6 29,7 30,5 bez Funduszu Mikro (tys. z³) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie raportów przygotowanych przez Polskie Sto- warzyszenie Funduszy Po¿yczkowych pt. Fundusze Po¿yczkowe w Polsce wspieraj¹ce mikro, ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa, wed³ug stanu na 2003 r. (diagnoza), 30.06.2004r, 31.12.2004r., 30.06.2005r., 31.12.2005r.

Dziêki zastrzykowi kapita³u zwiêksz¹ siê z pewnoœci¹ wszystkie wymie- nione wskaŸniki, a tendencja wzrostowa zostanie zachowana. Przedstawione w tabeli informacje œwiadcz¹ o w³aœciwym kierunku obranym przez instytucje prowadz¹ce fundusze po¿yczkowe. Wyniki funduszy s¹ coraz lepsze, coraz wiê- cej przedsiêbiorców jest zainteresowanych skorzystaniem z takiej formy wspar- cia. Œwiadczy to równie¿ o s³usznoœci podjêtej decyzji w zakresie utworzenia systemu, który z pewnoœci¹ jest komplementarnym ogniwem dla sektora ban- kowego. System funduszy po¿yczkowych zosta³ stworzony, aby wspieraæ najmniej- sze przedsiêbiorstwa, zw³aszcza te we wstêpnej fazie dzia³alnoœci oraz przed- siêbiorców, którzy dopiero rozpoczêli dzia³alnoœæ. Analizuj¹c dzia³alnoœæ fun- duszy z punktu widzenia podmiotów korzystaj¹cych z ich us³ug, widaæ, ¿e naj- wiêkszymi beneficjentami s¹ mikroprzedsiêbiorstwa, gdy¿ ponad 96% udzielo- 492 Przemys³aw Pluskota nych po¿yczek trafi³o w³aœnie do nich (rys. 2). Beneficjenci najczêœciej prowa- dz¹ dzia³alnoœæ handlow¹ lub us³ugow¹, w tym tak¿e transportow¹ (rys. 3). Wiêkszoœæ udzielonych przez fundusze po¿yczek mikroprzedsiêbiorstwom prze-

od 50 do 249 os.; od 10 do 49 os.; 3,10% 0,10% pow. 250 os.; 0,00%

do 9 os.; 96,70%

Rys. 2. Struktura udzielonych po¿yczek wed³ug liczby zatrudnionych pracowników u po¿yczkobiorcy ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Fundusze Po¿yczkowe w Polsce..., s. 25.

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% 31.12.2003 30.06.2004 31.12.2004 30.06.2005 31.12.2005

produkcja handel us³ugi (w tym transport) budownictwo rolnictwo inne

Rys. 3. Struktura po¿yczek wed³ug sektora po¿yczkobiorcy w badanych okresach ród³o: opracowanie w³asne na podstawie raportów przygotowanych przez Polskie Sto- warzyszenie Funduszy Po¿yczkowych pt. Fundusze Po¿yczkowe w Polsce wspieraj¹ce mikro, ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa, wed³ug stanu na 2003 r. (diagnoza), 30.06.2004 r., 31.12.2004 r., 30.06.2005 r., 31.12.2005 r. Finansowe wsparcie rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw... 493 znaczona by³a na cele inwestycyjne (67,6%), natomiast 28,5% po¿yczek zosta- ³a udzielona na cele obrotowe15. Fundusze maj¹ równie¿ wp³yw na rynek pracy, stymuluj¹c dzia³ania maj¹- ce na celu tworzenie nowych miejsc pracy, ale równie¿, co jest tak¿e istotne, przyczyniaj¹ siê do zachowania dotychczasowych stanowisk. Wed³ug szacun- ków fundusze udzielaj¹c przedsiêbiorstwom po¿yczek na ³¹czn¹ kwotê 1611,9 mln z³ umo¿liwi³y utworzenie ok. 40,7 tysiêcy miejsc pracy. Wygenero- wanie jednego miejsca pracy wymaga³o wsparcia finansowego œrednio w kwo- cie 44,5 tys. z³ (w 2004 r. – 30,7 tys. z³). Na uwagê zas³uguje równie¿ jakoœæ portfela po¿yczkowego. Przeciêtny wskaŸnik strat16 wœród wszystkich dzia³aj¹- cych funduszy wyniós³ 2,22%17.

Uwagi koñcowe

Rozwój i ewaluacja systemu funduszy po¿yczkowych ci¹gle jeszcze trwa. Pomimo tego efekty jego funkcjonowania mo¿na ju¿ zauwa¿yæ. Nale¿y je roz- patrywaæ z punktu widzenia wszystkich uczestników procesu udzielania po¿ycz- ki. G³ównymi beneficjentami s¹ oczywiœcie mikro i ma³e przedsiêbiorstwa. Równie¿ regiony, w których funkcjonuj¹ fundusze i swoj¹ dzia³alnoœæ prowa- dz¹ firmy korzystaj¹ce z po¿yczek oraz pañstwo odnosz¹ pewne korzyœci (tab. 2). Beneficjentami dzia³alnoœci funduszy po¿yczkowych s¹ równie¿ banki, gdy¿ fundusze wspó³pracuj¹c z przedsiêbiorcami tworz¹ ich historiê kredytow¹ oraz buduj¹ ich œwiadomoœæ kredytow¹. Pomimo niezaprzeczalnych korzyœci istniej¹ równie¿ koszty funkcjonowania systemu. Jednak korzyœci zdecydowa- nie przewa¿aj¹ nad kosztami, co œwiadczy o s³usznoœci podjêtej decyzji o pow- staniu systemu oraz o tym, ¿e jego rozwój przebiega prawid³owo. Mo¿na stwier- dziæ, ¿e fundusze po¿yczkowe stanowi¹ wa¿ny element regionalnego i lokalne- go ¿ycia gospodarczego. Z pewnoœci¹ instytucje te mog¹ staæ siê swego rodza-

15 W przypadku funduszy porêczeniowych struktura ta jest odwrotna, poniewa¿ najczêœciej po- rêczanym zobowi¹zaniem wg stanu na 31.12.2005r. by³y kredyty obrotowe (67%). Natomiast kre- dyty inwestycyjne stanowi³y ok. 27% porêczanych zobowi¹zañ. 16 WskaŸnik strat liczony jako relacja wartoœci kapita³u po¿yczek straconych do wartoœci wy- p³aconych po¿yczek ogó³em. 17 Fundusze Po¿yczkowe w Polsce..., s. 25–27. 494 Przemys³aw Pluskota ju finansowym impulsem w rozwoju przedsiêbiorczoœci oraz we wzroœcie kon- kurencyjnoœci podmiotów gospodarczych.

Tabela 2 Korzyœci i koszty funkcjonowania systemu funduszy po¿yczkowych

Podmiot Korzyœci Koszty mo¿liwoœæ zewnêtrznego finansowania

dzia³alnoœci gospodarczej stymulowanie rozwoju przedsiêbiorstw fachowe doradztwo oraz nadzór zwiêkszenie rentownoœci prowadzonej

dzia³alnoœci Firma mo¿liwoœæ uzyskania pomocy we

wczesnym etapie dzia³alnoœci tworzenie podstaw do przysz³ej wspó³pracy z sektorem bankowym (kreowanie dobrej historii kredytowej) dostêp do lokalnych us³ug finansowych

i parafinansowych rozwój przedsiêbiorczoœci w regionie zaanga¿owanie finansowe w fundusze pobudzanie innowacyjnoœci region poœrednio ponosi równie¿ i konkurencyjnoœci sektora mikro, ryzyko niepowodzenia kredytowanego ma³ych przedsiêbiorstw przedsiêwziêcia powstanie sieci parafinansowego w przypadku niepowodzenia inwestycji Subregion wsparcie dla przedsiêbiorstw wzrost bezrobocia Region w przypadku znacznego stopnia Pañstwo niesp³acania udzielonych po¿yczek, zwiêkszenie dochodów koniecznoœæ finansowania dzia³alnoœci funduszu ograniczenie bezrobocia pozytywny wizerunek regionu ród³o: opracowanie w³asne.

Bibliografia

Bartkowiak B., Impulsy, doœwiadczenia i perspektywy rozwoju polskiego systemu fun- duszy po¿yczkowych, [w:] Uwarunkowania rynkowe rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw, Zeszyty Naukowe nr 427, Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2006. Finansowe wsparcie rozwoju mikro i ma³ych przedsiêbiorstw... 495

Flejterski S., Przedmiot, struktura i metoda nauki finansów, [w:] Elementy finansów i bankowoœci, red. S. Flejterski, B. Œwiecka, CeDeWu, Warszawa 2006. Gruszka B., Rola kredytu w finansowaniu nowo powsta³ych podmiotów gospodaruj¹- cych i wprowadzaj¹cych nowe technologie, [w:] Bankowoœæ detaliczna, red. G. Rytlewska, Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne, Warszawa 2005. Informacja o dzia³aniach podejmowanych przez instytucje utworzone w ramach projek- tu Tor#10 „Rozwój ma³ej przedsiêbiorczoœci w 2002 roku”, Ministerstwo Gospo- darki, Pracy i Polityki Spo³ecznej, Departament Rynku Pracy, Warszawa 2003. Raporty przygotowane przez Polskie Stowarzyszenie Funduszy Po¿yczkowych pt. Fun- dusze Po¿yczkowe w Polsce wspieraj¹ce mikro, ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa, wed³ug stanu na 2003 r. (diagnoza), 30.06.2004 r, 31.12.2004 r., 30.06.2005 r., 31.12.2005 r. Zasady funkcjonowania funduszy porêczeniowych i po¿yczkowych, za³¹cznik do rz¹do- wego programu rozbudowy funduszy porêczeniowych i po¿yczkowych dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w latach 2002–2006 „Kapita³ dla przedsiêbiorczych”. www.funduszmikro.com.pl. www.mpips.gov.pl. www.parp.gov.pl. www.pfp.com.pl. www.pspf.org.pl.

FINANCIAL SUPPORT DEVELOPMENT MICRO AND SMALL ENTERPRISES THROUGH LOAN FUNDS SYSTEM

Summary

The local and regional loan funds system which has been developed in Poland for several years and offers financial support in loans for enterprises. Besides funds enable growing capital, their knowledge of management and local economic environment. This article describes Polish loan funds system which is developing by the reason of european capital. The loan funds are institutions which give loans micro and small enterprises, in case when banks don’t want lend credit by them. Except it funds cause development of enterprises in Poland, especially micro and small. 496 Przemys³aw Pluskota Pozyskiwanie kapita³u poprzez emisjê obligacji komunalnych... 497

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

JOANNA ROSIÑSKA

POZYSKIWANIE KAPITA£U POPRZEZ EMISJÊ OBLIGACJI KOMUNALNYCH NA PRZYK£ADZIE WOJEWÓDZTWA ZACHODNIOPOMORSKIEGO

Wprowadzenie

Gmina, jako podstawowa jednostka samorz¹du terytorialnego, realizuje szeroki zakres zadañ w³asnych, zarówno obligatoryjnych, jak i fakultatywnych, s³u¿¹cych zaspokajaniu potrzeb spo³ecznoœci lokalnej. Jednym z najwa¿niej- szych zadañ jest finansowanie rozwoju lokalnego, w szczególnoœci zaœ infra- struktury komunalnej. Warunkiem przesadzaj¹cym o skutecznoœci dzia³ania gmin jest odpowiedni system zasilania finansowego. Gminy uzyskuj¹ dochody w³asne w postaci podatków i op³at lokalnych, a tak¿e transfery z bud¿etu pañ- stwa (dotacje i subwencje). Dochody te czêsto okazuj¹ siê niewystarczaj¹ce na wykonywanie postawionych przed nimi zadañ. Gminy, realizuj¹c zadania inwe- stycyjne, zmuszone s¹ zatem do pozyskiwania innych form finansowania, g³ów- nie w postaci kredytów i po¿yczek. Du¿¹ wagê przywi¹zuje siê do emisji obli- gacji komunalnych, jednak wykorzystanie tego instrumentu finansowego w na- szym kraju nie jest jeszcze znacz¹ce. Celem artyku³u jest przedstawienie wyników analizy emisji obligacji ko- munalnych w województwie zachodniopomorskim w latach 2002–2005. 498 Joanna Rosiñska

Istota obligacji komunalnych

Obligacja (³ac. obligato) to papier wartoœciowy emitowany w serii, w któ- rym emitent stwierdza, ¿e jest d³u¿nikiem w³aœciciela obligacji (obligatariusza) i zobowi¹zuje siê wobec niego do spe³nienia okreœlonego œwiadczenia (wykupu obligacji)1. Œwiadczenia te mog¹ mieæ charakter pieniê¿ny, niepieniê¿ny b¹dŸ mieszany. W przypadku wierzytelnoœci pieniê¿nych na emitencie ci¹¿y obowi¹- zek wykupu obligacji w ustalonym terminie oraz zap³aty oprocentowania. Wie- rzytelnoœci niepieniê¿ne polegaj¹ natomiast na obci¹¿aj¹cym emitenta obowi¹z- ku spe³nienia maj¹tkowego œwiadczenia niepieniê¿nego, do którego mo¿na za- liczyæ na przyk³ad zamianê obligacji na posiadane przez emitenta akcje w spó³- kach prawa handlowego b¹dŸ upustu w przypadku spe³nienia niepodatkowych zobowi¹zañ finansowych wobec jednostki samorz¹dowej2. W prawie polskim nie wystêpuj¹ pojêcia „obligacja komunalna” czy „ob- ligacja gminna”. Pojêcia te u¿ywane s¹ jednak zwyczajowo do okreœlania obli- gacji emitowanych przez jednostki samorz¹du terytorialnego (JST) lub ich zwi¹zki3. W literaturze przedmiotu najczêœciej spotykany jest podzia³ obligacji ko- munalnych ze wzglêdu na: podmiot emituj¹cy, sposób oznaczenia akcjonariu- sza, sposób oprocentowania, termin wykupu, przedmiot zobowi¹zania, zakres i formy zabezpieczeñ (tab. 1). Celem emisji obligacji komunalnych jest pozyskiwanie przez jednostki sa- morz¹du terytorialnego œrodków finansowych na4: • pokrycie wystêpuj¹cego w ci¹gu roku niedoboru bud¿etowego, • finansowanie wydatków nie maj¹cych pokrycia w planowanych docho- dach gminy.

1 Ustawa z dnia 29.06.1995 r. o obligacjach, Dz.U. 1995, nr 83, poz. 420 z póŸn. zm. 2 J. Adamiak, Wykorzystywanie d³ugu komunalnego jako instrumentu polityki rozwojowej w samorz¹dach po przyst¹pieniu Polski do Unii Europejskiej, [w:] Samorz¹d terytorialny w Zin- tegrowanej Europie, Zeszyty Naukowe US nr 426, tom I, Wyd. US, Szczecin 2006, s. 11. 3 Por. E. Chojna-Duch, Przychody jednostek samorz¹du terytorialnego, „Samorz¹d Terytorial- ny” 1999, nr 6, s. 32; A. Œcis³o, Marketing obligacji komunalnych, „Bank i Kredyt” 1998, nr 48, Bankowe ABC, s. 3;A. Wac³awczyk, Obligacje Komunalne, Zakamczyce 2003, s. 22. 4 J. Mrowicki, Emisja obligacji komunalnych – rozwi¹zywanie wa¿nych spo³ecznie problemów samorz¹dowych za pomoc¹ papierów wartoœciowych, „Finanse Komunalne” 2002, nr 5, s. 73. Pozyskiwanie kapita³u poprzez emisjê obligacji komunalnych... 499

Tabela 1 Rodzaje obligacji

Kryterium Typ obligacji Podmiot emituj¹cy – obligacje gminne, – obligacje powiatowe, – obligacje województwa, – obligacje emitowane przez miasto sto³eczne Warszawa. Sposób oznaczenia – obligacje imienne, obligatariusza – obligacje na okaziciela. Sposób – obligacje o sta³ym oprocentowaniu, oprocentowania – obligacje o zmiennym oprocentowaniu, – obligacje indeksowane, – obligacje zerokuponowe. Termin wykupu – obligacje krótkoterminowe, – obligacje œrednioterminowe, – obligacje d³ugoterminowe. Przedmiot – obligacje ucieleœniaj¹ce wierzytelnoœci o charakterze pieniê¿nym, zobowi¹¿zania – obligacje ucieleœniaj¹ce wierzytelnoœci o charakterze niepieniê¿nym, emitenta – obligacje ucieleœniaj¹ce wierzytelnoœci pieniê¿ne jak i niepieniê¿ne. Zakres i formy – obligacje ca³kowicie zabezpieczone, zabezpieczenia – obligacje czêœciowo zabezpieczone, – obligacje niezabezpieczone. ród³o: opracowanie w³asne na podstawie L. Patrza³ek, Finanse samorz¹du terytorial- nego, Wyd. AE im. O. Langego, Wroc³aw 2004, s. 145–146.

Gminy coraz czêœciej siêgaj¹ po ten instrument finansowy, widz¹c w nim szansê pozyskiwania œrodków, przede wszystkim na cele zwi¹zane z budow¹ lub rozbudow¹ infrastruktury gospodarczej i spo³ecznej, na przyk³ad budowê szkó³, kanalizacji, oczyszczania œcieków, budowê i modernizacjê ulic, placów lub kon- tynuowanie rozpoczêtych inwestycji w przypadku ju¿ emitowanych obligacji5. Emisja obligacji komunalnych pe³ni wiele funkcji, do których w szczegól- noœci zalicza siê6:

5 H. Nowacka-Maciejewska, Badanie nad rol¹ obligacji komunalnych w rozwoju lokalnym, [w:] Finansowe aspekty rozwoju lokalnego i regionalnego u progu XXI w. Doœwiadczenia i per- spektywy, Opole 2000, s. 181–182. 6 A. Babczuk, Emisja obligacji komunalnych w Polsce pod rz¹dami ustawy z 19.06.1995 r. o obligacjach, „Finanse Komunalne” 1998, nr 3, s. 24–25. 500 Joanna Rosiñska

• funkcjê kredytow¹, polegaj¹c¹ na tym, ¿e za pomoc¹ obligacji emitent pozyskuje od nabywcy okreœlon¹ sumê pieniê¿n¹ na okreœlony czas, • funkcjê lokacyjn¹, polegaj¹c¹ na tym, ¿e dla nabywcy obligacji emisja stanowi jedn¹ z mo¿liwych form lokowania wolnych œrodków, • funkcjê rozwojow¹, polegaj¹c¹ na tym, ¿e dziêki œrodkom uzyskanym z emisji obligacji nastêpuje rozwój infrastruktury gospodarczej i spo- ³ecznej regionu, • funkcjê gwarancyjn¹, polegaj¹c¹ na mo¿liwoœci szybkiego dochodzenia przez obligatariusza roszczeñ wynikaj¹cych z obligacji na drodze postê- powania jurysdykcyjnego7, • funkcjê promocyjn¹, polegaj¹c¹ na tym, ¿e finansowanie inwestycji ko- munalnych za pomoc¹ obligacji jest znakomitym sposobem na nag³o- œnienia nie tylko samej inwestycji, ale równie¿ osi¹gniêæ gminy, a tym samym mo¿e przyczyniæ siê do przyci¹gniêcia inwestorów. Emisja obligacji komunalnych mo¿e nast¹piæ poprzez publiczn¹ subskryp- cjê albo w formie propozycji nabycia skierowanej do indywidualnych adresa- tów, w liczbie nie wiêkszej ni¿ 300 osób. Obydwie formy s¹ do przyjêcia przez zainteresowane gminy. Konkretny wybór zale¿y przede wszystkim od celu, ja- kiemu emisja ma s³u¿yæ, jej wielkoœci czy terminu wykupu8. Emisja publiczna daje gminom jako emitentom wiêksz¹ swobodê i elastycznoœæ w poszukiwaniu inwestorów, natomiast emisja niepubliczna zwi¹zana jest z mniejszymi koszta- mi pozyskiwania kapita³u po¿yczkowego, oprocentowanego czêsto ni¿ej od efektywnego kosztu kredytu. Zgodnie z art. 50, ust. 1 ustawy o finansach publicznych stopa dyskonta wyemitowanych przez gminê obligacji nie mo¿e przekroczyæ 5% ich wartoœci nominalnej. Niedopuszczalna jest równie¿ kapitalizacja odsetek, zaœ koszty ob- s³ugi zad³u¿enia z tytu³u emisji musz¹ byæ ponoszone co najmniej raz w roku. Warunek ten pozbawia gminy mo¿liwoœci emisji obligacji zerokuponowych, których cech¹ charakterystyczn¹ jest brak okresowej wyp³aty odsetek. Wiêk- szoœæ obligacji komunalnych emitowanych w Polsce to obligacje o zmiennym

7 J. Ostrowski, M. Stêpniewski, P. Œliwiñski, Emisja obligacji komunalnych w teorii i prakty- ce, Twigger, Warszawa 2000, s. 35. 8 E. Tegler, Gmina na rynku kapita³owym, „Finanse Komunalne” 1997, nr 6, s. 10. Pozyskiwanie kapita³u poprzez emisjê obligacji komunalnych... 501 oprocentowaniu, których dochód okreœlany jest w stosunku do rentownoœci bo- nów skarbowych. Obligacje komunalne w³aœciwie pozbawione s¹ ryzyka, co pozwala zali- czyæ je do papierów bezpiecznych i pewnych zarówno przez inwestorów indy- widualnych, jak i instytucjonalnych. Gminy zosta³y wyposa¿one w mienie ko- munalne oraz szerok¹ bazê dochodow¹, któr¹ musz¹ rozdysponowywaæ zgod- nie z zasadami gospodarki finansowej jednostek samorz¹du terytorialnego, co stanowi o braku ich zdolnoœci upad³oœciowej. Jedyne ryzyko zwi¹zane jest z nieterminowoœci¹ realizacji praw z obligacji9. Art. 23a, ust. 1 ustawy o obligacjach stwarza gminom tak¿e mo¿liwoœæ emitowania obligacji przychodowych10. Ich cech¹ charakterystyczn¹ jest to, i¿ Ÿród³em sp³aty zobowi¹zañ wobec obligatariuszy nie jest bud¿et jednostki, lecz przychody z danego przedsiêwziêcia lub maj¹tku zwi¹zanego z przedsiêwziê- ciem, na które wyemitowano obligacje. Emitent mo¿e równie¿ wskazaæ inne przedsiêwziêcia, których przychody zabezpiecz¹ wykup obligacji przychodo- wych. Nabywcy tych obligacji maj¹ prawo pierwszeñstwa do zaspokajania swo- ich roszczeñ przed innymi wierzycielami emitenta. Obligacje przychodowe s¹ dogodnym instrumentem finansowania inwestycji komunalnych, gdy¿ koszty re- alizacji inwestycji bêdzie ponosi³o pokolenie, któremu faktycznie ma s³u¿yæ re- alizowana inwestycja. Emisja obligacji przychodowych nie obci¹¿a dochodów bud¿etów jedno- stek samorz¹du terytorialnego, poniewa¿ œrodki na ich obs³ugê nie pochodz¹ z dochodów podatkowych. Zad³u¿enie z tytu³u ich emisji nie jest zaliczane do ogólnego zad³u¿enia JST i nie uwzglêdnia siê go przy ustalaniu limitu zad³u¿e- nia okreœlonego w art. 113 ustawy o finansach publicznych11.

Emisja obligacji komunalnych w latach 2002–2005

W ka¿dym regionie Polski jest przynajmniej kilkanaœcie gmin, które zde- cydowa³y siê na pozyskiwanie pieniêdzy poprzez emisje obligacji komunalnych.

9 Por. A. Wac³awczyk, op.cit., s. 23–24. 10 Ustawa o zmianie ustawy o obligacjach, Dz.U. 2001, nr 120, poz. 1300. 11 M. Poniatowicz, Obligacje przychodowe i sekurytyzacyjne jako innowacyjne instrumenty na polskim rynku papierów wartoœciowych, „Finanse Komunalne” 2005, nr 3, s. 21. 502 Joanna Rosiñska

W roku 2005 zrealizowano ponad 250 programów emisyjnych, a ³¹czne zad³u- ¿enie z tego tytu³u wzros³o do niemal 3,2 mld z³. Zdecydowanymi liderami wœród organizatorów emisji obligacji komunalnych pod wzglêdem wartoœci emisji s¹ PKO BP SA i PeKaO SA, natomiast pod wzglêdem liczby obs³ugiwa- nych programów: PKO BP SA, BGK i BOŒ12. W grudniu 2005 roku na rynku pojawi³a siê pierwsza transza obligacji przychodowych. Organizatorami tej emisji s¹ PeKaO SA i Bank Handlowy SA. £¹czna wartoœæ programu dla Miejskich Zak³adów Wodoci¹gów i Kanalizacji w Bydgoszczy wynosi 600 mln z³13. Udzia³ obligacji w przychodach gmin w latach 2002–2005 przedstawiono na rysunku 1.

12,0%

10,0%

8,0%

6,0%

4,0%

2,0%

0,0% 2002 2003 2004 2005

Obligacje komunalne Zobow. z tyt. emisji obligacji

Rys. 1. Udzia³ obligacji komunalnych w przychodach gmin w latach 2002–2005 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Ministerstwa Finansów.

Pozyskiwanie œrodków na finansowanie inwestycji komunalnych za pomo- c¹ emisji obligacji nie cieszy siê w Polsce jeszcze zbyt du¿¹ popularnoœci¹. Udzia³ obligacji komunalnych w przychodach gmin w latach 2002–2005 kszta³- towa³ siê w granicach od 2,0–4,5%, natomiast zad³u¿enie gmin z tego tytu³u oscylowa³o corocznie w granicach 10%. Spowodowane jest to zapewne tym, i¿ wprowadzenie na rynek komunalnych papierów wartoœciowych nie jest zada- niem ³atwym i wymaga spe³nienia przez gminy wielu warunków, które uwzglêd-

12 J. Adamiak, op.cit., s. 12. 13 A. Myczkowska, Najwiêcej emisji obligacji komunalnych jest pod koniec roku, „Rzeczpo- spolita” 2006, nr 5, s. B8. Pozyskiwanie kapita³u poprzez emisjê obligacji komunalnych... 503 niaj¹ miêdzy innymi takie czynniki jak poziom zamo¿noœci i rozwoju gospodar- czego gminy, zaufanie potencjalnych inwestorów do w³adz gminy czy te¿ kon- kurencyjnoœæ oprocentowania obligacji w stosunku do innych instrumentów fi- nansowych. Uwzglêdniaj¹c powy¿sze czynniki mo¿na wskazaæ na bariery ograniczaj¹- ce wykorzystanie obligacji komunalnych. G³ówn¹ tak¹ barier¹ s¹ ograniczenia prawne co do maksymalnego poziomu d³ugu i wydatków na jego obs³ugê, w wysokoœci odpowiednio 60% i 15% planowanych na dany rok dochodów bud¿etowych danej JST. Równie¿ brak odpowiednio wykszta³conej i doœwiad- czonej kadry w gminach oraz opracowanych strategii rozwoju gminy mog¹ sta- nowiæ powa¿ne utrudnienie we wdra¿aniu nowych Ÿróde³ finansowania, jakimi w wielu gminach s¹ nadal obligacje komunalne. Czteroletnia kadencja jest zbyt krótka na zdobycie i wykorzystanie niezbêdnej wiedzy, a emisja obligacji jest przecie¿ zad³u¿aniem siê na konto przysz³ej ekipy. Nie bez znaczenia jest rów- nie¿ konkurencyjnoœæ skarbowych papierów wartoœciowych oraz niedostatecz- na liczba inwestorów instytucjonalnych. Istotnym ograniczeniem s¹ równie¿ koszty emisji zwi¹zane miêdzy innymi z wynajêciem agenta emisji i doradcy fi- nansowego oraz przygotowaniem niezbêdnych analiz14.

Emisja obligacji komunalnych w latach 2002–2005 w województwie zachodniopomorskim

W sk³ad województwa zachodniopomorskiego wchodzi 114 gmin, w tym 8 miejskich, 50 wiejsko-miejskich, 53 wiejskich oraz 3 miasta na prawach po- wiatu. Na rysunku 2 przedstawiono emisjê obligacji komunalnych w wojewódz- twie zachodniopomorskim w latach 2002–2005. W latach 2002–2005 samorz¹dy gminne wyemitowa³y obligacje na kwotê ponad 123 mln z³. Najwiêcej emisji przypad³o na lata 2003–2005, co by³o spo- wodowane zapewne dostêpem do œrodków z funduszy akcesyjnych Unii Euro- pejskiej i koniecznoœci¹ wniesienia przez JST wk³adu w³asnego. W pozyskiwa- niu œrodków w drodze emisji obligacji dominowa³y gminy miejsko-wiejskie oraz miasta na prawach powiatu. W latach 2002–2004 znacz¹cy jest te¿ udzia³

14 M. Al-Kaber, Obligacje komunalne jako forma zasilania bud¿etu gminy, „Samorz¹d Teryto- rialny” 2000, nr 12, s. 28. 504 Joanna Rosiñska

Emisja obligacji (w mln z³)

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0 2002 2003 2004 2005

G. miejskie G. miejsko-wiejskie G. wiejskie M. na prawach powiatu

Rys. 2. Emisja obligacji komunalnych w województwie zachodniopomorskim w latach 2002–2005 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie. gmin miejskich. Mo¿na powiedzieæ, ¿e gminy wiejskie praktycznie nie wyko- rzystywa³y tej formy finansowania. Zwi¹zane to by³o prawdopodobnie z prze- kroczeniem mo¿liwoœci finansowych gmin. Powinny one zatem rozwa¿yæ mo¿- liwoœæ realizacji inwestycji i pozyskiwania œrodków na ten cel w ramach „zwi¹zku celowego gmin”15. W województwie zachodniopomorskim w latach 2002–2005 obligacje ko- munalne wyemitowa³o 15 gmin, z tego 3 miasta na prawach powiatu, 1 gmina wiejska, 2 miejskie, pozosta³e zaœ to gminy miejsko-wiejskie (tab. 2). Najwiêcej obligacji komunalnych wyemitowano w latach 2003–2004. £¹czna wielkoœæ emisji wynios³a prawie 92 mln z³, co stanowi³o 75% wielko- œci emisji w analizowanym okresie. Z kolei lata 2004–2005 dominowa³y pod wzglêdem liczby emitentów obligacji. Zdecydowanym liderem by³y miasta na prawach powiatu, w przypadku których emisja obligacji osi¹gnê³a ³¹czn¹ wiel- koœæ 74 mln z³. Na szczególn¹ uwagê zas³uguje równie¿ gmina miejsko-wiej- ska Goleniów, która w analizowanym okresie wyemitowa³a obligacje na kwotê

15 W woj. zachodniopomorskim istniej¹ nastêpuj¹ce zwi¹zki celowe gmin: Zwi¹zek Miast i Gmin Dorzecza Parsêty, Zwi¹zek Gmin Zlewni Jeziora Miedwie, Zwi¹zek Gmin Iñskiego Parku Krajobrazowego, Zwi¹zek Gmin Dorzecza Iny, Zwi¹zek Gmin Wyspy Wolin, Unia Miast i Gmin Dorzecza Regi oraz Celowy Zwi¹zek Gmin R-XXI. Pozyskiwanie kapita³u poprzez emisjê obligacji komunalnych... 505

Tabela 2 Wielkoœæ emisji obligacji komunalnych w poszczególnych gminach w województwie zachodniopomorskim w latach 2002–2005

Rodzaj Emisja obligacji komunalnych (w mln z³) Lp. Nazwa gminy gminy* 2002 2003 2004 2005 2002–2005 1. Ko³obrzeg m 0 0 15,0 0 15,0 2. Stargard Szczeciñski m 0 0 6,9 6,4 13,3 3. Barwice mw 0 0 3,0 0 3,0 4. Bobolice mw 0 0 0,5 5,0 5,5 5. Goleniów mw 2,0 5,0 5,0 5,0 17,0 6. Karlino mw 0 0 3,5 0 3,5 7. Myslibórz mw 0 0 0 2,0 2,0 8. Nowogard mw 6,0 0 3,5 5,0 14,5 9. Po³czyn Zdrój mw 1,5 0,8 0,8 0 3,1 10. Pyrzyce mw 0 0 0 2,2 2,2 11. Trzebiatów mw 0 0 0 4,1 4,1 12. Dolice w 0,5 1,0 0 0 1,5 13. Koszalin mp 0 0 16,5 0 16,5 14. Szczecin mp 0 37,2 0 0 37,2 15. Œwinoujœcie mp 0 0,0 0 20,0 20,0 Razem 10,0 44,0 47,8 21,3 123,1 * m – wiejska, MW – miejsko-wiejska, w – wiejska, mp – miasto na prawach powiatu. ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Regionalnej Izby Obrachunkowej w Szczecinie. ponad 17 mln z³. Niema³y udzia³ maj¹ tak¿e dwie gminy miejskie: Ko³obrzeg i Stargard Szczeciñski oraz gmina miejsko-wiejska Nowogard. Gmina Dolice by³a jedyn¹ spoœród 53 gmin wiejskich, która zdecydowa³a siê na tê formê po- zyskiwania kapita³u.

Zakoñczenie

Wykorzystywanie emisji obligacji komunalnych jako formy pozyskiwania kapita³u umo¿liwia przede wszystkim przyspieszenie tempa realizacji inwesty- cji samorz¹dowych i wzrost poziomu zaspokajania potrzeb zbiorowych z zakre- su u¿ytecznoœci publicznej. Ponadto wymusza sprawne zarz¹dzanie finansami i utrzymywanie dobrej kondycji finansowej tych jednostek. 506 Joanna Rosiñska

W województwie zachodniopomorskim w latach 2002–2005 z tej formy fi- nansowania skorzysta³o jedynie 13% gmin. Znacz¹cy wzrost emisji zanotowa- no w latach 2003–2004. Zwiêkszone zainteresowanie obligacjami komunalny- mi by³o zwi¹zane z akcesj¹ Polski do UE i wynika³o z koniecznoœci posiadania przez jednostki samorz¹du terytorialnego tzw. wk³adu w³asnego na inwestycje finansowane z funduszy przedakcesyjnych, funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci. Emisja obligacji umo¿liwi³a gminom nie tylko pozyskanie kapita³u, ale przyczyni³a siê równie¿ do promocji tych gmin, poprawienia ich atrakcyj- noœci inwestycyjnej oraz zainteresowania mieszkañców sprawami tych¿e gmin. Mo¿na przypuszczaæ, ¿e zdobyte doœwiadczenie przyczyni siê do poprawy atrakcyjnoœci tego instrumentu finansowego zarówno w przypadku tych gmin, które skorzysta³y ju¿ z tej formy finansowania, jak równie¿ tych, które poszu- kuj¹ kapita³u na dzia³alnoœæ inwestycyjn¹.

Bibliografia

Adamiak J., Wykorzystywanie d³ugu komunalnego jako instrumentu polityki rozwojowej w samorz¹dach po przyst¹pieniu Polski do Unii Europejskiej, [w:] Samorz¹d te- rytorialny w Zintegrowanej Europie, Zeszyty Naukowe US nr 426, tom I, Wyd. US, Szczecin 2006. Al-Kaber M., Obligacje komunalne jako forma zasilania bud¿etu gminy, „Samorz¹d Te- rytorialny” 2000, nr 12. Babczuk A., Emisja obligacji komunalnych w Polsce pod rz¹dami ustawy z 19.06.1995 r. o obligacjach, „Finanse Komunalne” 1998, nr 3. Chojna-Duch E., Przychody jednostek samorz¹du terytorialnego, „Samorz¹d Terytorial- ny”1999, nr 6. Mrowicki J., Emisja obligacji komunalnych – rozwi¹zywanie wa¿nych spo³ecznie pro- blemów samorz¹dowych za pomoc¹ papierów wartoœciowych, „Finanse Komunal- ne” 2002, nr 5. Myczkowska A., Najwiêcej emisji obligacji komunalnych jest pod koniec roku, „Rzecz- pospolita” 2006, nr 5. Nowacka-Maciejewska H., Badanie nad rol¹ obligacji komunalnych w rozwoju lokal- nym, [w:] Finansowe aspekty rozwoju lokalnego i regionalnego u progu XXI w. Doœwiadczenia i perspektywy, Opole 2000. Pozyskiwanie kapita³u poprzez emisjê obligacji komunalnych... 507

Ostrowski J., Stêpniewski M., Œliwiñski P., Emisja obligacji komunalnych w teorii i praktyce, Twigger, Warszawa 2000. Patrza³ek L., Finanse samorz¹du terytorialnego, Wyd. AE im. O. Langego, Wroc³aw 2004. Poniatowicz M., Obligacje przychodowe i sekurytyzacyjne jako innowacyjne instrumen- ty na polskim rynku papierów wartoœciowych, „Finanse Komunalne” 2005, nr 3. Œcis³o A., Marketing obligacji komunalnych, „Bank i Kredyt” 1998, nr 48, Bankowe ABC. Tegler E., Gmina na rynku kapita³owym, „Finanse Komunalne” nr 6/1997. Ustawa z dnia 29.06.1995 r. o obligacjach, Dz.U. 1995, nr 83, poz. 420. Ustawa o zmianie ustawy o obligacjach, Dz.U. 2001, nr 120, poz. 1300. Wac³awczyk A., Obligacje komunalne, Zakamczyce 2003.

RESORTING FINANCIAL CAPITAL THOUGH MUNICIPAL BOND ISSUE ON THE EXAMPLE OF THE ZACHODNIOPOMORSKIE REGION

Summary

The local governments are responsible for socio-economic development and basic needs of local communities. They have local possessions and their financial capital is guaranteed by law. Own revenues and grants are enough only on current activities. Re- alizing municipal investment they have to resort returnable sources of funding such as bank credits, loans and municipal bonds. The article presents the amount of municipal bond issue in the Zachodniopomor- skie Region in 2002–2005. 508 Joanna Rosiñska Fundusze strukturalne Unii Europejskiej... 509

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

KAROLINA SADOWSKA

FUNDUSZE STRUKTURALNE UNII EUROPEJSKIEJ JAKO INSTRUMENT ROZWOJU REGIONALNEGO I LOKALNEGO (NA PRZYK£ADZIE WOJEWÓDZTWA KUJAWSKO-POMORSKIEGO)

1. Rozwój regionalny i jego g³ówne aspekty

Zgodnie z najbardziej ogóln¹ definicj¹ przez rozwój regionalny rozumie siê proces wszelkich zmian zachodz¹cych w regionie. Zdefiniowany w taki spo- sób rozwój jest procesem wielowymiarowym, a wiêc mo¿liwe jest jego anali- zowanie nie tylko w ró¿nych uk³adach czasowych i przestrzennych oraz na ró¿- nych poziomach uogólnienia, ale tak¿e w odniesieniu do ró¿nych dziedzin dzia- ³alnoœci spo³eczno-ekonomicznej1. Rozwój regionalny stanowi efekt i wypadko- w¹ wszelkich powi¹zanych ze sob¹ zmian zachodz¹cych w regionie. I chocia¿ nie nale¿y podwa¿aæ znaczenia ¿adnego z tych procesów, to jednak szczególnie istotne z punktu widzenia rozwoju regionalnego wydaj¹ siê zmiany zachodz¹ce w gospodarce. Czytelnym miernikiem tych zmian (i jednoczeœnie cech¹ rozwo- ju regionalnego) jest wzrost gospodarczy czyli zwiêkszenie produkcji dóbr i u- s³ug wskutek zwiêkszania wykorzystania czynników produkcji w wymiarze ilo- œciowym oraz poprawy ich efektywnoœci. Zmiany iloœciowe i jakoœciowe w pro- dukcji stanowi¹ podstawê zmian w poziomie i jakoœci ¿ycia mieszkañców re- gionu, wp³ywaj¹c tym samym na rozwój spo³eczny jako na drugi z aspektów

1 Zarz¹dzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki, red. W. Kosie- dowski, Wydawnictwo „Dom Organizatora”, Toruñ 2001, s. 28. 510 Karolina Sadowska rozwoju regionalnego (dwa pozosta³e aspekty to postêp techniczny i technolo- giczny oraz rozwój ekologiczny).

2. Pojêcie polityka regionalna, polityka regionalna Unii Europejskiej

Rozwój regionalny w jego wszystkich aspektach jest przedmiotem zainte- resowania polityki regionalnej rozumianej jako usystematyzowane oddzia³ywa- nie na procesy rozwoju spo³eczno-gospodarczego zachodz¹ce na obszarze re- gionu. Realizatorem tej polityki jest w³adza centralna dzia³aj¹ca bezpoœrednio za pomoc¹ oficjalnych struktur rz¹dowych lub poœrednio poprzez odpowiednie jednostki centralne i regionalne (mówimy wówczas o polityce interregionalnej) oraz samorz¹dowe w³adze regionu i ich agendy (realizuj¹ce politykê intraregio- naln¹, okreœlan¹ równie¿ jako polityka rozwoju regionu)2. Jednoczeœnie, nieza- le¿nie od wymienionych poziomów, od momentu akcesji do Unii Europejskiej Polska i jej regiony objête zosta³y polityk¹ regionaln¹ realizowan¹ na poziomie ca³ej Wspólnoty. Bior¹c pod uwagê sam¹ tylko wielkoœæ œrodków przeznacza- nych na realizacjê celów unijnej polityki regionalnej, jej znaczenie dla rozwoju polskich regionów jest w praktyce trudne do przecenienia. Podstawow¹ przes³ank¹ realizacji polityki regionalnej na poziomie ca³ej Wspólnoty (i argumentem za traktowaniem jej obecnie jako jednego z g³ównych priorytetów Unii) jest du¿e, i jednoczeœnie pog³êbiaj¹ce siê, zró¿nicowanie po- ziomu rozwoju spo³ecznego i gospodarczego poszczególnych krajów cz³onkow- skich Unii oraz istnienie jeszcze wiêkszych dysproporcji rozwojowych pomiê- dzy ich regionami. Dysproporcje te nierzadko maj¹ charakter strukturalny, mog¹ byæ pochodn¹ m.in. peryferyjnego po³o¿enia regionu, trudnych warunków kli- matycznych i/lub geograficznych, niedostatecznie rozwiniêtej infrastruktury czy niekorzystnej struktury gospodarki. Wszystko to sprawia, ¿e ich przezwyciê¿e- nie jest trudne, kosztowne (wi¹¿e siê z koniecznoœci¹ ponoszenia du¿ych nak³a- dów inwestycyjnych i przekwalifikowania znacznej czêœci si³y roboczej) i w zde- cydowanej wiêkszoœci przypadków wymaga d³ugiego czasu. Przynajmniej dla czêœci krajów cz³onkowskich, szczególnie po ostatnim rozszerzeniu Wspólnoty, konsekwentna, a dziêki temu skuteczna realizacja takich zadañ, okazuje siê zbyt

2 G. Gorzelak, Regionalizm i regionalizacja w Polsce na tle europejskim, strona internetowa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów: http://www.kprm.gov.pl/menu/menu.html. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej... 511 kosztowna, st¹d – chocia¿ polityka regionalna pozostaje z za³o¿enia w gestii po- szczególnych rz¹dów – w coraz wiêkszym zakresie anga¿uje siê w ni¹ ca³a Wspólnota. Podejœcie takie nie jest jedynie wyrazem solidarnoœci bogatszych cz³onków UE z krajami biedniejszymi, ale w du¿ym stopniu warunkiem ko- niecznym sprawnego funkcjonowania jednolitego rynku europejskiego. Z punk- tu widzenia Polski, niezale¿nie od przes³anek, wzrastaj¹ca rola unijnej polityki regionalnej (a tym samym zwiêkszenie iloœci œrodków finansowych kierowanych na jej realizacjê) jest zjawiskiem jak najbardziej korzystnym. Otwiera nam – jako jednemu z najubo¿szych krajów UE – drogê do Ÿróde³ finansowania nieporówny- walnie wiêkszych od tych, jakie by³yby dostêpne w ka¿dej innej sytuacji. Unijna polityka regionalna w jej obecnym kszta³cie opiera siê na kilku podstawowych zasadach. Nale¿¹ do nich: 1) zasada koncentracji wyra¿aj¹ca siê w ograniczeniu celów polityki re- gionalnej z szeœciu, jakie obowi¹zywa³y w poprzednim okresie progra- mowania (1994–1999) do trzech realizowanych obecnie (2000–2006) – tzw. koncentracja funkcjonalna – oraz w ograniczeniu obszarów ob- jêtych pomoc¹ regionaln¹ do regionów najubo¿szych, znajduj¹cych siê w najtrudniejszej sytuacji – koncentracja geograficzna; 2) zasada programowania czyli kierowanie unijnych œrodków pomoco- wych na realizacjê nie pojedynczych dzia³añ czy projektów, ale na d³u- gofalowe, wieloletnie, strategiczne programy dzia³añ strukturalnych; 3) zasada partnerstwa wyra¿aj¹ca siê w œcis³ej wspó³pracy w³adz unijnych (przede wszystkim Komisji Europejskiej) z w³adzami na szczeblu krajo- wym, regionalnym i lokalnym (partnerstwo wertykalne, instytucjonalne) oraz miêdzy w³adzami publicznymi, a organizacjami spo³ecznymi i pod- miotami gospodarczymi (partnerstwo horyzontalne, publiczno-prywatne); 4) zasada dodawalnoœci (dofinansowania) polegaj¹ca na ³¹czeniu œrodków unijnych z krajowymi, regionalnymi i lokalnymi œrodkami publicznymi (œrodki Wspólnoty nie mog¹ w ¿adnym przypadku zastêpowaæ œrodków krajowych), 5) zasada subsydiarnoœci sprowadzaj¹ca siê do w³¹czania siê Wspólnoty jedynie w przedsiêwziêcia, w których jej zaanga¿owanie pozwala na skuteczniejsze osi¹ganie zak³adanych celów rozwoju. Unia nie ingeru- je w przypadkach, w których cele mog¹ zostaæ z powodzeniem zreali- zowane na ni¿szym szczeblu. 512 Karolina Sadowska

Dodatkowo wymienia siê niekiedy tak¿e zasadê koordynacji pomiêdzy po- szczególnymi funduszami poprzez dokumenty programowe, monitorowanie i ocenê pomocy oraz indykatywne wytyczne Komisji Europejskiej w sprawie polityk Wspólnoty i zasadê zgodnoœci, w myœl której operacje finansowane re- alizowane w ramach funduszy europejskich musz¹ byæ zgodne z innymi polity- kami Wspólnoty i prawodawstwem wspólnotowym. Wymieniona jako pierwsza zasada koncentracji sprowadzi³a siê w prakty- ce do równoczesnego ograniczenia terytorium objêtego pomoc¹ (i liczby za- mieszkuj¹cej to terytorium ludnoœci) oraz do ograniczenia liczby celów/priory- tetów Wspólnoty. W trwaj¹cym obecnie okresie programowania obejmuj¹cym lata 2000–2006, celami tymi s¹3: 1) promowanie rozwoju i dostosowañ strukturalnych regionów opóŸnio- nych w rozwoju; interwencj¹ w ramach tego celu objêtych jest oko³o 50 regionów unijnych – o PKB na mieszkañca poni¿ej 75 % œredniej dla ca³ej Unii oraz o gêstoœci zaludnienia poni¿ej 8 osób na km2 – za- mieszkanych przez 22% obywateli pañstw cz³onkowskich UE; na cel ten przeznacza siê ok. 70% bud¿etu funduszy strukturalnych; 2) wspieranie ekonomicznej i spo³ecznej konwersji obszarów stoj¹cych w obliczu problemów strukturalnych; w regionach objêtych dzia³ania- mi w ramach tego celu mieszka 18% obywateli UE, przeznacza siê na jego realizacjê 11,5% bud¿etu funduszy strukturalnych, 3) wspieranie adaptacji i modernizacji polityk i systemów kszta³cenia, szkolenia i zatrudnienia; na ten cel przeznacza siê 12,3% bud¿etu fun- duszy strukturalnych.

3. Instrumenty polityki regionalnej Unii Europejskiej

Kluczowym zagadnieniem dla unijnej polityki regionalnej s¹ instrumenty, jakie wykorzystuje siê do realizacji przyjêtych przez ni¹ celów. Zasadniczo wy- mienia siê trzy grupy tych instrumentów. S¹ to4: • fundusze strukturalne,

3 Polityka regionalna i fundusze strukturalne UE, ABC Unii Europejskiej, Przedstawicielstwo Komisji Europejskiej w Polsce, maj 2002. 4 Zarz¹dzanie rozwojem regionalnym i lokalnym..., s. 297. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej... 513

• Fundusz Spójnoœci (Kohezji), • preferencyjne kredyty Europejskiego Banku Inwestycyjnego, przezna- czone na realizacjê projektów infrastrukturalnych. Zdecydowanie najwiêksza rola przypada jednak funduszom strukturalnym (œwiadczy o tym ju¿ sama wielkoœæ rozdysponowywanych za ich pomoc¹ œrod- ków finansowych. O ile w latach 2000–2006 na realizacjê celów unijnej polity- ki regionalnej przewidziano ³¹cznie kwotê 213 miliardów euro, o tyle œrodki sa- mych funduszy strukturalnych stanowi³y a¿ 195 miliardów, czyli ponad 91%). Osi¹ganiu celów polityki regionalnej s³u¿¹ w Unii cztery fundusze strukturalne5: 1. Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, którego podstawowym za- daniem jest zmniejszanie ró¿nic w poziomie rozwoju pomiêdzy regio- nami nale¿¹cymi do Unii Europejskiej. Œrodki funduszu przeznaczane s¹ na realizacjê inwestycji infrastrukturalnych, projekty inwestycyjne i doradcze dla przedsiêbiorstw, dzia³ania w zakresie badañ i rozwoju, projekty turystyczne oraz zwi¹zane z wdra¿aniem idei spo³eczeñstwa in- formacyjnego. 2. Europejski Fundusz Spo³eczny, skierowany na zapobieganie i zwalcza- nie bezrobocia, finansuje ró¿nego typu przedsiêwziêcia typu szkolenia dla bezrobotnych i pracowników, doradztwo zawodowe, sta¿e w przed- siêbiorstwach i inne, które w za³o¿eniach pomagaæ maj¹ w dopasowy- waniu kwalifikacji si³y roboczej do wymagañ wspó³czesnego rynku. Ze œrodków funduszu aktywnie wspierane s¹ równie¿ projekty skierowane na tworzenie równych szans na rynku pracy, m.in. wyrównywanie szans kobiet i mê¿czyzn. 3. Sekcja Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rol- nej s³u¿y przede wszystkim transformacji struktury rolnictwa oraz roz- wojowi obszarów wiejskich. Œrodki funduszu przeznaczane s¹ m.in. na rozwój infrastruktury na obszarach wiejskich, inwestycje realizowane w gospodarstwach rolnych, wspieranie pozarolniczej dzia³alnoœci gospo- darczej na wsiach oraz reorganizacjê struktur rolnictwa i leœnictwa. 4. Finansowy Instrument Wspieranie Rybo³ówstwa skierowany na wspar- cie zmian strukturalnych w rybo³ówstwie poprzez takie projekty, jak

5 A. Jankowska, T. Kierkowski, R. Knopik, Fundusze pomocowe dla Polski po akcesji – fun- dusze strukturalne i fundusz spójnoœci, PARP, Warszawa 2003, s. 5, 6. 514 Karolina Sadowska

modernizacja floty po³owowej, wyposa¿anie i modernizacja portów ry- backich, wspieranie przetwórstwa i marketingu produktów rybo³ówstwa oraz ochronê zasobów rybnych. Odrêbnym instrumentem, nie nale¿¹cym do funduszy strukturalnych, cho- cia¿ czêsto traktowanym jako jeden z nich, jest Fundusz Spójnoœci. Utworzony w celu promowania spo³ecznej i gospodarczej spójnoœci regionów Wspólnoty finansuje przede wszystkim du¿e projekty z zakresu ochrony œrodowiska oraz infrastruktury transportowej. Od funduszy strukturalnych odró¿nia siê zakresem terytorialnym dzia³ania ograniczonym do krajów (nie regionów) cz³onkowskich, których produkt narodowy brutto na mieszkañca jest ni¿szy od 90% œredniego poziomu PNB w ca³ej Unii oraz zakresem czasowym (zgodnie z pierwotnym za- ³o¿eniem Fundusz powo³any zosta³ na lata 1994–1999, nastêpnie jego dzia³anie przed³u¿ono do 2006 r., obecnie wiadomo ju¿, ¿e bêdzie funkcjonowa³ równie¿ w przysz³ym okresie programowania, czyli co najmniej do 2013 r.).

4. Wspólnotowa pomoc strukturalna dla Polski

Poniewa¿ u progu akcesji ¿adne z polskich województw nie zbli¿a³o siê nawet do granicy 75% œredniej unijnej wartoœci PKB na mieszkañca (w 2001 r. PKB na mieszkañca kszta³towa³ siê w Polsce nieco poni¿ej 40% przeciêtnego poziomu w Unii, w najbogatszym województwie mazowieckim – zbli¿a³ siê do 60% œredniej unijnej6), ca³a Polska po przyst¹pieniu do UE objêta zosta³a po- moc¹ strukturaln¹ w ramach celu 1. Oznacza to, ¿e œrodki pomocowe dla pol- skich regionów kierowane s¹ za poœrednictwem wszystkich czterech funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójnoœci.

5. Sytuacja województwa kujawsko-pomorskiego na tle kraju

Województwo kujawsko-pomorskie w œwietle wiêkszoœci wyznaczników, zajmuje na tle kraju pozycjê przeciêtn¹ – jest regionem œrodka skali, co potwier- dzaj¹ dane zawarte w tabeli 1.

6 A. Jankowska, T. Kierkowski, R. Knopik, op.cit., s. 17. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej... 515

Tabela 1 Województwo kujawsko-pomorskie na tle kraju w 2004 roku

2004 Lokata Lp. Miernik Kraj = 100 w kraju 1. Ludnoœæ województwa ogó³em 5,4 10 2. Produkt Krajowy Brutto (w mln z³) 4,9 8 3. Nak³ady inwestycyjne ogó³em (w mln z³) 3,9 10 4. Wartoœæ produkcji sprzedanej przemys³u (w mln z³) 4,7 8 5. Przeciêtne zatrudnienie w przemyœle (w tys.) 4,6 8 6. Bezrobotni zarejestrowani ogó³em (w tys.) 6,7 11 7. Stopa bezrobocia – wskaŸnik dla województwa 23,6 13 Podmioty gospodarki narodowej zarejestrowane w systemie 8. 5,2 9 REGON 9. Zbiory zbó¿ (w tys. ton) 8,4 5 10. Produkcja ¿ywca rzeŸnego w przeliczeniu na miêso (w tys. ton) 9,3 4 11. Produkcja trzody chlewnej (w tys. sztuk) 12,2 2 Absolwenci szkó³ wy¿szych, œrednich i zasadniczych, którzy 12. 4,2 10 podjêli pierwsz¹ pracê (w tys.) 13. Nak³ady na dzia³alnoœæ badawczo – rozwojow¹ (w mln z³) 2,3 9 ród³o: Regionalny Program Operacyjny na lata 2007–2013, Wstêpny Projekt, Wersja II przyjêty przez Zarz¹d Województwa w dniu 2.03.2006 do konsultacji spo- ³ecznych, s. 4, 5.

Do mocnych stron regionu nale¿y w zakresie sytuacji makroekonomicznej przede wszystkim stosunkowo zró¿nicowana struktura gospodarki ze znacz¹c¹ pozycj¹ rynkow¹ przedsiêbiorstw przemys³u chemicznego, celulozowo-papier- niczego, meblarskiego i rolno-spo¿ywczego, pod wzglêdem poziomu rozwoju spo³ecznego – korzystna struktura wiekowa ludnoœci oraz rozwiniête szkolnic- two wy¿sze i kszta³cenie ustawiczne, a z punktu widzenia rozwoju infrastruktu- ry i aspektów przestrzenno-œrodowiskowych – tranzytowe po³o¿enie wojewódz- twa w skali kraju i Europy, gêsta i równomiernie rozwiniêta sieæ osadnicza z centralnie usytuowanymi oœrodkami sto³ecznymi, dobrze rozwiniête sieci za- opatrzenia w energiê, wodê i gaz (w tym korzystne warunki fizjograficzne dla rozwoju energii odnawialnej) oraz walory przyrodnicze, historyczne i uzdrowi- skowe znacznych obszarów regionu. Z drugiej strony, nie brakuje równie¿ s³a- boœci, które – o ile nie podejmie siê skutecznych prób ich pokonania – mog¹ staæ siê, i to ju¿ w niedalekiej przysz³oœci, Ÿród³em powa¿nych zagro¿eñ. Do najwa¿niejszych s³aboœci regionu zaliczyæ nale¿y: nisk¹ innowacyjnoœæ znacz¹- 516 Karolina Sadowska cej czêœci podmiotów gospodarczych, w tym wiêkszoœci ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw, niewielkie nak³ady na dzia³alnoœæ badawczo-rozwojow¹ i s³a- be powi¹zanie sektora badawczo-rozwojowego z gospodark¹ oraz niedostatecz- ne wykorzystanie endogenicznych zasobów regionu, w tym walorów œrodowi- ska przyrodniczego i kulturowego (sytuacja makroekonomiczna), utrzymuj¹ce siê wysokie bezrobocie, szczególnie wœród m³odzie¿y i absolwentów oraz wa- dliw¹ strukturê kwalifikacji zawodowych niedostosowan¹ do potrzeb rynku pra- cy (sytuacja spo³eczna), niedorozwój infrastruktury, w tym sieci drogowej i pu- blicznego transportu pasa¿erskiego oraz budownictwa mieszkaniowego, zanie- czyszczenie œrodowiska, zw³aszcza rzek i du¿ych jezior, z³y stan techniczny znacznej czêœci urz¹dzeñ i sieci w gospodarce wodno-œciekowej, niski poziom odzysku i unieszkodliwiania odpadów, a tak¿e brak powszechnego dostêpu do internetu (infrastruktura, aspekty przestrzenne i œrodowiskowe).

6. Za³o¿enia rozwoju województwa, realizowane projekty

Identyfikacja atutów i s³aboœci województwa mo¿e i powinna staæ siê punktem wyjœcia do okreœlenia najbardziej po¿¹danych z punktu widzenia roz- woju regionu dzia³añ, które nale¿y podj¹æ w celu poprawy jego pozycji na tle kraju i w coraz wiêkszym stopniu na tle ca³ej Wspólnoty. Zgodnie z za³o¿enia- mi konsultowanego obecnie projektu Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Kujawsko-Pomorskiego na lata 2007–2013 do dzia³añ tych nale- ¿¹ w pierwszej kolejnoœci: zwiêkszenie aktywnoœci instytucji oko³obizneso- wych, szczególnie w oœrodkach powiatowych, celem poprawy kompleksowoœci us³ug informacyjnych i doradczych oraz u³atwienia dostêpu do zewnêtrznych Ÿróde³ finansowania dla przedsiêbiorstw, rozwój systemu upowszechniania in- nowacji i lepsze powi¹zanie sektora badawczo-rozwojowego z gospodark¹, pod- noszenie kwalifikacji zawodowych doros³ych w kierunku dostosowywania ich do zmieniaj¹cych siê potrzeb rynku pracy oraz zwiêkszenie ogólnej dostêpno- œci do edukacji, rozbudowa i modernizacja sieci transportowej i infrastruktury ochrony œrodowiska, która s³u¿yæ bêdzie poprawie dostêpnoœci i spójnoœci ko- munikacyjnej regionu oraz przeciwdzia³aniu pogarszaniu siê stanu œrodowiska. Z drugiej strony, opracowanie zestawu najbardziej potrzebnych dzia³añ, chocia¿ niezbêdne, stanowi jedynie punkt wyjœcia dla ich faktycznej realizacji. Równie istotne, a mo¿e w praktyce wa¿niejsze, jest zaplanowanie adekwatnych Fundusze strukturalne Unii Europejskiej... 517 do tych zadañ Ÿróde³ finansowania, bez których nawet najtrafniej opracowana strategia nie mo¿e przynieœæ oczekiwanych rezultatów. ród³em o podstawo- wym znaczeniu, z jakiego zamierzaj¹ skorzystaæ w³adze województwa, s¹ œrod- ki Unii Europejskiej, w tym przede wszystkim œrodki funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójnoœci. Aby oceniæ zasadnoœæ takiego za³o¿enia wystarczy przyjrzeæ siê wielkoœciom wykorzystanych do tej pory œrodków pomocy unij- nej. W ramach wsparcia przedakcesyjnego, województwo korzysta³o i w dal- szym ci¹gu korzysta ze œrodków programów Phare, ISPA oraz SAPARD. £¹cz- n¹ wielkoœæ tej pomocy ocenia siê na ponad 190 mln euro7 (w tym œrodki Phare – ponad 39 mln, ISPA – ponad 120 mln, SAPARD – nieca³e 17 mln oraz pro- gramy horyzontalne Phare – nieca³e 14 mln). Nowe mo¿liwoœci finansowania pojawi³y siê wraz ze wst¹pieniem Polski do Unii Europejskiej. Od tego momen- tu polskie regiony maj¹ szanse na dofinansowanie projektów w ramach progra- mów operacyjnych, inicjatyw europejskich (ze œrodków funduszy struktural- nych) i Funduszu Spójnoœci. Kwoty dostêpne w tym przypadku s¹ nieporówny- walne wiêksze od œrodków przedakcesyjnych. I tak w latach 2004–2006 wiel- koœæ œrodków unijnych przeznaczonych na realizacjê w województwie kujaw- sko-pomorskim jedynie samego Zintegrowanego Programu Operacyjnego Roz- woju Regionalnego wynios³a 141,91 mln euro. W latach 2004–2005 do dofinan- sowania wybranych zosta³o w sumie 305 projektów na ³¹czn¹ kwotê œrodków strukturalnych ponad 552,5 mln z³, w tym 46 projektów w Priorytecie I „Rozbu- dowa i modernizacja infrastruktury s³u¿¹cej wzmacnianiu konkurencyjnoœci re- gionów”, 63 projekty w Priorytecie II „Wzmocnienie rozwoju zasobów ludzkich w regionach” i 196 projektów w Priorytecie III „Rozwój lokalny”. W styczniu 2006 roku w ramach ZPORR podpisane zosta³y dwie umowy z Toruñsk¹ Agen- cj¹ Rozwoju Regionalnego na realizacjê projektu pt. „Klastry szans¹ rozwoju regionu” (na ³¹czn¹ kwotê prawie 410 tys. z³, w tym ponad 307 tys. œrodki EFS) oraz projektu zatytu³owanego „Utworzenie i funkcjonowanie Regionalnego Centrum Wspierania Innowacji i Transferu technologii” (na ³¹czn¹ kwotê pra- wie 340 tys. z³, w tym œrodki EFS niemal 255 tys.)8.

7 Regionalny Program Operacyjny..., s. 27. 8 Informacja na temat postêpu prac w Województwie Kujawsko-Pomorskim po akcesji z UE, Zarz¹d Województwa Kujawsko-Pomorskiego, 6.02.2006, s. 6. 518 Karolina Sadowska

W przypadku programów sektorowych pula dostêpnych œrodków nie zo- sta³a odgórnie podzielona na poszczególne regiony, nie sposób wobec tego wskazaæ wielkoœci dofinansowania dostêpnego dla podmiotów województwa kujawsko-pomorskiego. Wielkoœæ ta zale¿eæ bêdzie ostatecznie w du¿ym stop- niu od aktywnoœci podmiotów zlokalizowanych w regionie i ich skutecznoœci w konkurowaniu o pomoc finansow¹ z pozosta³ymi województwami. W chwili obecnej mo¿na jedynie porównywaæ liczby przygotowywanych w poszczegól- nych regionach wniosków w ramach dzia³añ ka¿dego z programów operacyj- nych oraz w niektórych przypadkach wstêpnie oceniaæ regionaln¹ skutecznoœæ ubiegania siê o wsparcie. Ograniczaj¹c siê jedynie do Sektorowego Programu Operacyjnego Wzrost Konkurencyjnoœci Przedsiêbiorstw, którego podstawo- wym celem jest budowa konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przed- siêbiorczoœci prowadz¹ca do wzrostu zatrudnienia oraz poprawy spójnoœci spo- ³ecznej, ekonomicznej i przestrzennej9, wed³ug danych na koniec 2005 roku, liczba wniosków z³o¿onych w województwie kujawsko-pomorskim w ramach dzia³ania 2.1 „Wzrost konkurencyjnoœci ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw po- przez doradztwo” oraz dzia³ania 2.3 „Wzrost konkurencyjnoœci ma³ych i œred- nich przedsiêbiorstw poprzez inwestycje” wdra¿anych przez Toruñsk¹ Agencjê Rozwoju Regionalnego, wynios³a 1002 wnioski, a przyznane do tego czasu do- finansowanie to 179,9 mln z³10. Porównuj¹c stan realizacji programu w uk³a- dzie regionalnym (stan na koniec kwietnia 2005 r.) pod wzglêdem liczby wnio- sków zatwierdzonych przez Instytucjê Zarz¹dzaj¹c¹ (rolê tê pe³ni Ministerstwo Gospodarki i Pracy), kujawsko-pomorskie znalaz³o siê na 8 miejscu w kraju, jednak ju¿ pod wzglêdem wartoœci zatwierdzonych wniosków wyprzedzi³o nas a¿ 11 województw. Wartoœci wniosków zaakceptowanych do realizacji na dzieñ 30 kwietnia 2005 roku kszta³towa³y siê nastêpuj¹co: • dla Priorytetu I – 17,9 mln z³, • dla Priorytetu II – 13,4 mln z³ (kwota obejmuje dzia³anie 2.1 oraz pod- dzia³ania 2.2.1 i 2.2.2). Powy¿sze kwoty nie obejmuj¹ jednak zdecydowanie najbardziej popular- nego wœród polskich przedsiêbiorstw dzia³ania 2.3 „Wzrost konkurencyjnoœci

9 Analiza realizacji strategii rozwoju województwa kujawsko-pomorskiego w latach 2002– 2005, Zarz¹d Województwa Kujawsko–Pomorskiego, Toruñ 2005, s. 61. 10 Regionalny Program Operacyjny..., s. 34. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej... 519 ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw poprzez inwestycje”. Zgodnie z informacja- mi podanymi przez Polsk¹ Agencjê Rozwoju Przedsiêbiorczoœci ju¿ w pierw- szym terminie sk³adania wniosków (zakoñczonym 2 grudnia 2004 r.) z 713 pro- jektów, jakie otrzyma³y wsparcie – 43 to projekty z kujawsko-pomorskiego. Przyznane na ich realizacjê dofinansowanie przekroczy³o kwotê 31,9 mln z³11. Wed³ug najbardziej aktualnych danych, obejmuj¹cych równie¿ czwarty – ostat- ni termin sk³adania wniosków, zakoñczony 29 grudnia 2005 roku, w ramach dzia³ania 2.3 wsparto w regionie 113 projektów, a ³¹czna wartoœæ podpisanych umów przekroczy³a kwotê 69 mln z³12. Powy¿sze dane, chocia¿ fragmentaryczne – obejmuj¹ce jedynie dwa z siedmiu realizowanych w Polsce programów operacyjnych, pomijaj¹ce projek- ty finansowane ze œrodków Funduszu Spójnoœci oraz projekty realizowane w ra- mach Inicjatyw Wspólnotowych (Interreg i Equal) – i z koniecznoœci nie obej- muj¹ce jeszcze ca³ego okresu wdra¿ania, wskazuj¹ na znaczenie œrodków unij- nych w obecnym i przysz³ym rozwoju regionalnym Polski i poszczególnych wo- jewództw. Trudno jeszcze obecnie o bardziej kompleksowe podsumowania, mo¿na jednak pokusiæ siê o pewne prognozy bazuj¹ce na efektach projektów zrealizowanych ze œrodków przedakcesyjnych. Chocia¿ pula œrodków dostêp- nych w ramach programów Phare, ISPA i SAPARD by³a nieporównywalnie mniejsza od tej, jaka dostêpna jest w ramach funduszy strukturalnych i Fundu- szu Spójnoœci, uda³o siê zrealizowaæ (lub realizuje siê obecnie) szereg wa¿nych z punktu widzenia rozwoju i konkurencyjnoœci regionu projektów. Wystarczy wymieniæ kilka z nich13: • Program Phare – budowa po³udniowej obwodnicy Torunia, budowa Centrum Transferu Technologii w Toruniu oraz Parku Przemys³owego w Solcu Kujawskim w ramach Phare 2001 SSG, Inkubator Przedsiêbior- czoœci w Solcu Kujawskim w ramach Phare 2002 SSG, Obszary inwe- stycyjne w Ciechocinku, Vistula Park Œwiecie w ramach Phare 2003 SSG, wsparcie regionalnych przedsiêbiorstw w ramach wszystkich trzech edycji Phare Rozwój Przedsiêbiorczoœci (288 zrealizowanych projektów na kwotê ponad 4,1 mln euro w edycji 2001, ponad 1,3 mln

11 Analiza..., s. 64–67. 12 Informacja..., s. 23. 13 Regionalny Program Operacyjny..., s. 29–31. 520 Karolina Sadowska

euro wydatkowanych œrodków w ramach trwaj¹cej jeszcze edycji 2002, 37 dofinansowanych projektów na ca³kowit¹ dostêpn¹ dla województwa kwotê 474 tys. euro w edycji 2003 – 196 projektów oczekuje na przy- znanie dodatkowych funduszy). • ISPA – modernizacja i rozbudowa sieci kanalizacji œciekowej dla Byd- goszczy (wsparcie z bud¿etu ISPA 32,5 mln euro), gospodarka wodno- œciekowa w Toruniu (47,5 mln euro), modernizacja i rozbudowa oczysz- czalni œcieków wraz z sieci¹ kanalizacyjn¹ we W³oc³awku (35,4 mln euro), oczyszczalnia œcieków w Grudzi¹dzu (0,1 mln euro). • SAPARD – 1716 zakwalifikowanych do dofinansowania projektów, ³¹czna wartoœæ przedsiêwziêæ zrealizowanych do 31 maja 2005 r. to nie- mal 109 mln z³.

Podsumowanie i wnioski

Znaczenie wymienionych wy¿ej i wielu innych zrealizowanych do tej pory projektów jest w praktyce trudne do przecenienia. Zadowolenie musi budziæ skutecznoœæ Toruñskiej Agencji Rozwoju Regionalnego, która jako Instytucja Wdra¿aj¹ca program przedakcesyjny Phare 2001, osi¹gnê³a najwy¿szy w kraju stopieñ wykorzystania alokowanych œrodków (96,05%). Podobn¹ skutecznoœæ odnotowano równie¿ w nie zakoñczonej jeszcze edycji Phare 2002. Dla woje- wództwa takiego jak kujawsko-pomorskie, czyli plasuj¹cego siê na przeciêtnej pozycji pod wzglêdem wiêkszoœci wskaŸników regionalnej konkurencyjnoœci i poziomu rozwoju regionalnego, pomoc zewnêtrzna przy jednoczesnej umiejêt- noœci jej wykorzystania mo¿e okazaæ siê bardzo istotna. Wa¿ne jest to szcze- gólnie u progu nowego okresu programowania unijnego, w momencie odbywa- j¹cych siê w³aœnie konsultacji spo³ecznych regionalnych programów rozwoju. Zaanga¿owanie w ich opracowywanie, a dziêki temu równie¿ w póŸniejsz¹ re- alizacjê, jak najwiêkszej liczby zainteresowanych podmiotów, powinno zapew- niæ najlepszy dobór dzia³añ, których realizacja miêdzy innymi dziêki zaanga¿o- waniu œrodków funduszy strukturalnych i Funduszu Spójnoœci, pozwoliæ powin- na na budowanie konkurencyjnoœci regionu i tworzenie potencja³u jego bardziej dynamicznego ni¿ do tej pory rozwoju, szczególnie, ¿e nawet w skali Polski wiele pozostaje do zrobienia. Fundusze strukturalne Unii Europejskiej... 521

Bibliografia

Analiza realizacji strategii rozwoju województwa kujawsko-pomorskiego w latach 2002–2005, Zarz¹d Województwa Kujawsko-Pomorskiego, Toruñ 2005. Gorzelak G., Regionalizm i regionalizacja w Polsce na tle europejskim, strona interne- towa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów: http://www.kprm.gov.pl/menu/menu- .html. Informacja na temat postêpu prac w Województwie Kujawsko-Pomorskim po akcesji z UE, Zarz¹d Województwa Kujawsko–Pomorskiego, 6.02.2006. Jankowska A., Kierkowski T., Knopik R., Fundusze pomocowe dla Polski po akcesji – fundusze strukturalne i fundusz spójnoœci, PARP, Warszawa 2003. Polityka regionalna i fundusze strukturalne UE, ABC Unii Europejskiej, Przedstawiciel- stwo Komisji Europejskiej w Polsce, maj 2002. Regionalny Program Operacyjny na lata 2007–2013, Wstêpny Projekt, Wersja II przy- jêty przez Zarz¹d Województwa w dniu 2.03.2006 do konsultacji spo³ecznych. Zarz¹dzanie rozwojem regionalnym i lokalnym. Problemy teorii i praktyki, red. W. Ko- siedowski, Wydawnictwo „Dom Organizatora”, Toruñ 2001.

THE EUROPEAN STRUCTURAL FUNDS AS AN INSTRUMENT OF REGIONAL AND LOCAL DEVELOPMENT (ON THE EXAMPLE OF KUJAWSKO-POMORSKIE VOIVODSHIP)

Summary

The regional policy in European Union aims at strengthening economic and social cohesion among its Member States and their regions. It should be a great chance for Po- land (as one of the poorest countries). All our regions belong to the first aim of Euro- pean regional policy. It means that we can have the use of all available instruments of this policy particularly of every Structural Funds and the Cohesion Fund. The example of successful investments realized in Kujawsko-Pomorskie voivodship (engaging pre-ac- cession assistance) showes how profitable it can be if we clearly don’t waste an oppor- tunity we get. 522 Karolina Sadowska Finanse lokalne jako czynnik rozwoju gmin górniczych... 523

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

EWELINA SKOWRON

FINANSE LOKALNE JAKO CZYNNIK ROZWOJU GMIN GÓRNICZYCH WOJEWÓDZTWA ŒL¥SKIEGO

Wprowadzenie

Gospodarka polska od 1990 roku przechodzi proces restrukturyzacji, któ- ry swym zasiêgiem obj¹³ wszystkie bran¿e przemys³u. Bior¹c pod uwagê zakres transformacji przemys³u wêgla kamiennego, z uwzglêdnieniem podzia³u jego si³y oddzia³ywania na regiony Polski, nale¿y stwierdziæ, i¿ najwiêksze przemia- ny zachodzi³y i zachodz¹ nieustannie w województwie œl¹skim. Restrukturyza- cja górnictwa wêgla kamiennego by³a nieunikniona. W poprzednim systemie politycznym nie brano pod uwagê efektywnoœci ekonomicznej wydobycia wê- gla, co spowodowa³o, i¿ przemys³ ten nie sprosta³ wymogom gospodarki ryn- kowej. Sytuacja ta spowodowa³a zamykanie nierentownych, dofinansowywa- nych z bud¿etu pañstwa kopalñ i zak³adów górniczych. Przeprowadzanym w re- gionie by³ego województwa katowickiego reformom, towarzyszy³y programy restrukturyzacyjne oraz polityka pañstwa d¹¿¹ca do zmiany wizerunku bezpie- czeñstwa energetycznego kraju, opartego do lat dziewiêædziesi¹tych przede wszystkim na wêglu kamiennym. Pocz¹tkiem lat dziewiêædziesi¹tych dwudzie- stego wieku w bran¿y tej zatrudnionych by³o ok. 300 tys. osób, a roczne wydo- bycie wêgla kszta³towa³o siê na poziomie ok. 130 mln ton1. Nastêpstwa zamy-

1 Program ³agodzenia w regionie œl¹skim skutków restrukturyzacji zatrudnienia w górnictwie wêgla kamiennego, Katowice 2003; strona internetowa: http://www.silesia-region.pl/doku- ment.php?id=73&kat=0_07_13&katrodzic=0_07. 524 Ewelina Skowron kania kopalñ najmocniej odczuli mieszkañcy gmin regionu œl¹skiego, gdzie po- nad 60% osób w wieku produkcyjnym pracowa³o w przemyœle. Restrukturyzacja gospodarki by³a jednym z najwa¿niejszych warunków podniesienia konkurencyjnoœci regionu. Jednak¿e wyniki analiz efektywnoœci przeprowadzonych reform wykaza³y, ¿e tempo restrukturyzacji jest ni¿sze ni¿ oczekiwano. Do istotnych przyczyn tego stanu nale¿y zaliczyæ niekorzystn¹ sy- tuacjê finansow¹ restrukturyzowanych przedsiêbiorstw oraz silny opór spo³ecz- ny powodowany zagro¿eniami wynikaj¹cymi ze zwolnieñ. W artykule badaniami zosta³y objête gminy miejskie na prawach powiatu, maj¹ce status górniczych o dominuj¹cym znaczeniu dla pozycji regionu woje- wództwa œl¹skiego. Przedstawiono determinanty finansowe rozwoju tych gmin poprzez zestawienie zagadnieñ zwi¹zanych z rozwojem ekonomicznym tj.: obo- wi¹zków gmin, posiadanych przez nie instrumentów niezbêdnych do ich wyko- nania oraz stworzonych mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego ze œrod- ków spoza bud¿etu pañstwa. Prezentowany artyku³ sk³ada siê z nastêpuj¹cych czêœci: w pierwszej czê- œci w sposób teoretyczny dokonano prezentacji zagadnieñ zwi¹zanych ze spe- cyfik¹ dzia³alnoœci gmin górniczych w Polsce na podstawie obowi¹zuj¹cego prawa, przedstawiono obowi¹zki gmin w zakresie rozwoju lokalnego, a tak¿e wspó³czesne podejœcie do zagadnienia czynników rozwoju gmin. Kolejna czêœæ, empiryczna, zosta³a poœwiêcona analizie sytuacji ekonomicznej gmin górni- czych na prawach powiatu województwa œl¹skiego ze szczególnym uwzglêdnie- niem sposobu wykorzystania instrumentów warunkuj¹cych wzrost gospodarczy. Artyku³ koñcz¹ wnioski bêd¹ce wynikiem przeprowadzonej analizy.

1. Czynniki decyduj¹ce o rozwoju gmin w Polsce

Na rozwój gmin w najszerszym ujêciu wp³yw maj¹ czynniki makroekono- miczne i mikroekonomiczne. Pierwsze s¹ od gmin niezale¿ne i dotycz¹ w szcze- gólnoœci realizowanej polityki gospodarczej pañstwa oraz skierowanych do gmin górniczych ustaleñ prawnych. W tym zakresie nale¿y uj¹æ nastêpuj¹ce za- gadnienia: polityka pañstwa (w tym polityka gruntami, programy rz¹dowe), po- dzia³ administracyjny kraju, (który zawiera rodzaj gminy oraz finanse lokalne). Zmienne mikroekonomiczne to inaczej przyrodniczo-spo³eczny i gospodarczy potencja³ gminy oraz aktywnoœæ w³adz gminy, instytucji i organizacji na szcze- Finanse lokalne jako czynnik rozwoju gmin górniczych... 525 blu lokalnym2. Do tego terminu nale¿y przyporz¹dkowaæ: warunki przyrodni- cze i zasoby naturalne, lokalizacjê gminy, ludnoœæ, infrastrukturê (spo³eczn¹ i techniczn¹), zagospodarowanie terenów, dzia³alnoœæ gospodarcz¹, a tak¿e oto- czenie instytucjonalne i dzia³alnoœæ w³adz gminy. Mówi¹c o rozwoju lokalnym, nale¿y braæ pod uwagê zbiór wspó³zale¿nych podmiotów gospodarczych, dzia³aj¹cych na terenie gminy, z których ka¿dy spe- ³nia okreœlone funkcje i d¹¿y do realizacji w³asnych celów. Nale¿¹ do nich gos- podarstwa domowe i rolne, jednostki gospodarcze, instytucje, organizacje po- zarz¹dowe i lokalne w³adze samorz¹dowe. Pomiêdzy podmiotami tworz¹cymi system gospodarki lokalnej zachodz¹ wspó³zale¿noœci, w których samorz¹d gminny jest elementem steruj¹cym. W³adze gminy w gospodarce lokalnej po- winny pe³niæ nastêpuj¹ce funkcje: regulacyjne, przeciwdzia³aj¹ce pojawiaj¹cym siê konfliktom miêdzy podmiotami gospodaruj¹cymi, a tak¿e eliminuj¹ce wy- stêpuj¹ce bariery rozwojowe lub ograniczaj¹ce negatywne skutki ich wystêpo- wania; stymuluj¹ce, pobudzaj¹ce procesy rozwojowe w gminie, w tym gospo- darki lokalnej3. Zakresy odpowiedzialnoœci prawnej gmin wobec powierzonych jej zadañ zosta³y uregulowane ustaw¹ o samorz¹dzie gminnym4. Zadania gminy podzie- lono na zadania w³asne i zadania zlecone. W zakresie zadañ w³asnych, które mo¿na zaliczyæ do elementów sprzyjaj¹cych idei rozwoju lokalnego, nale¿¹: ³ad przestrzenny, gospodarka nieruchomoœciami, ochrona œrodowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej; gminne drogi, mosty, place oraz organizacja ruchu dro- gowego; wodoci¹gi i zaopatrzenie w wodê, kanalizacjê, usuwanie i oczyszcza- nie œcieków komunalnych, utrzymanie czystoœci i porz¹dku oraz urz¹dzeñ sani- tarnych, zaopatrzenia w energiê elektryczna i ciepln¹ oraz gaz; lokalny transport zbiorowy; gminne budownictwo mieszkaniowe; edukacja publiczna; utrzyma- nie targowisk i hal targowych; utrzymanie porz¹dku publicznego i bezpieczeñ- stwa obywateli; utrzymanie gminnych obiektów i urz¹dzeñ u¿ytecznoœci pu- blicznej oraz obiektów administracyjnych; wspieranie i upowszechnianie idei

2 Ekonomiczno-organizacyjne uwarunkowania rozwoju regionu teoria–praktyka, red. D. Sta- wasz, Uniwersytet £ódzki, LódŸ 2004, s. 157. 3 M. Zió³kowski, M. Goleñ, Zarz¹dzanie strategiczne rozwojem lokalnym, [w:] Zarz¹dzanie gospodark¹ i finansami gminy, red. H. Sochacka-Krysiak, SGH, Warszawa 2003, s. 50. 4 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym, (Dz.U. 1990, nr 16, poz. 95). 526 Ewelina Skowron samorz¹dowej; promocja gminy; wspó³praca z organizacjami pozarz¹dowymi; wspó³praca ze spo³ecznoœciami lokalnymi i regionalnymi innych pañstw5. W nowoczesnej koncepcji rozwoju lokalnego wymienia siê przede wszyst- kim czynniki takie jak: rynek pracy; ma³a i œrednia przedsiêbiorczoœæ; infra- struktura techniczna; kapita³ spo³eczny; kapita³ ludzki; ekorozwój; innowacyj- noœæ; jakoœæ zarz¹dzania publicznego6. W celu wykonania swoich obowi¹zków gminy posiadaj¹ œciœle okreœlone Ÿród³a dochodów bud¿etowych (s¹ to dochody w³asne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z bud¿etu pañstwa), uregulowanye m.in. przez ustawê o docho- dach jednostek samorz¹du terytorialnego7. Jednak¿e dostêpne Ÿród³a dochodów zasilaj¹cych bud¿ety gmin nie wystar- czaj¹ na pokrycie wydatków i wype³nienie przypisanych zadañ. Najczêœciej in- westycje gwarantuj¹ce rozwój gminy zostaj¹ przesuwane na plan dalszy w gra- fiku zadañ do wykonania. Aby by³o mo¿liwe zapewnienie trwa³ego rozwoju lokalnego, obok docho- dów w³asnych gminy, niezbêdny jest kapita³ inwestycyjny, który mo¿e przyj¹æ formê kapita³u zewnêtrznego podmiotów gospodarczych (krajowy, zagraniczny, prywatny, publiczny) b¹dŸ kapita³u lokalnych inwestorów (mieszkañcy, istnie- j¹ce podmioty gospodarcze)8. W celu zapewnienia sta³ych inwestycji w gminie, w³adze samorz¹dowe powinny stworzyæ inwestorom warunki sprzyjaj¹ce gene- rowaniu korzyœci lokalizacyjnych, wzmacniaæ mocne strony gminy w celu pod- niesienia jej konkurencyjnoœci. Rozpatruj¹c problem trwa³ego rozwoju lokalne-

5 Por. Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 z póŸn. zm. 6 Zasady i mechanizmy rozwoju regionalnego i lokalnego, [w:] Aktywizacja gospodarcza gmi- ny górniczej, red. J. Hausner, „MSAEP, Kraków 1999, s. 20–21. 7 Nale¿¹ do nich: wp³ywy z podatków: od nieruchomoœci, rolnego, leœnego, od œrodków trans- portowych, od dzia³alnoœci gospodarczej osób fizycznych, op³acanego w formie karty podatko- wej, od spadków i darowizn, od posiadania psów, od czynnoœci cywilnoprawnych, wp³ywy z op³at: skarbowej, eksploatacyjnej, lokalnych, udzia³y w podatkach stanowi¹cych dochód bud¿etu pañstwa: 27,6% wp³ywów z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszka³ych na terenie gminy, 5% wp³ywów z podatku dochodowego od osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadaj¹cych osobowoœci prawnej posiadaj¹cych siedzibê na terenie gminy; subwencja ogólna; dochody uzyskiwane przez jednostki bud¿etowe gmin oraz wp³aty od zak³adów bud¿etowych i gospodarstw pomocniczych jednostek bud¿etowych gminy; dotacje celowe z bud¿etu pañstwa na zadania z zakresu administracji rz¹dowej zlecone gminie; odsetki od œrodków finansowych gminy, gromadzonych na rachunkach bankowych; dochody z maj¹tku gminy (por. Dz.U. nr 150, poz. 983 z póŸn. zm., art. 3). 8 M. Zió³kowski, M. Goleñ, op.cit., s. 52. Finanse lokalne jako czynnik rozwoju gmin górniczych... 527 go od strony formalnej, ka¿da gmina powinna mieæ aktualny, dok³adnie sprecy- zowany plan zagospodarowania przestrzennego, a tak¿e, (choæ prawnie obowi¹- zek ten ustawa nak³ada jedynie na województwa) strategiê rozwoju gminy, krót- kookresow¹ i d³ugofalow¹. Tak udokumentowane oczekiwania gmin, co do przysz³ego jej rozwoju, znacznie u³atwiaj¹ podjêcie decyzji przez inwestora o alokacji kapita³u w danej gminie. Efektem polityki lokalnej jest udowodnienie, i¿ rozwój gospodarczy pañ- stwa stanowi wypadkow¹ rozwoju jego sk³adowych terytoriów. W zwi¹zku z czym zak³ada siê, ¿e interwencje w³adz Unii Europejskiej w Polsce – poprzez szerokie wykorzystanie funduszy strukturalnych, mog¹ przyczyniaæ siê do wzmo¿enia aktywnoœci wspólnot lokalnych9. Prawo funkcjonuj¹ce w Polsce, dotycz¹ce samorz¹du terytorialnego, obli- guje jednakowo wszystkie gminy, bez wzglêdu na rodzaj i charakter pe³nionych przez nie funkcji, do przestrzegania i wype³niania prawnie przypisanych zadañ. W odniesieniu do gmin górniczych czynnikami warunkuj¹cymi w znacz- nym stopniu poziom rozwoju bêd¹, obok powy¿ej wymienionych: stan œrodo- wiska, kredyty preferencyjne oraz utrzymane w aktywnoœci gospodarczej kopal- nie i zak³ady górnicze, które generuj¹ dla dochodów w³asnych gminy podatek od nieruchomoœci, a tak¿e op³aty eksploatacyjne.

2. Specyfika funkcjonowania gmin górniczych w Polsce

Status gminy górniczej pojawi³ siê w prawie polskim w 1998 roku. By³ to punkt zwrotny w sposobie postrzegania restrukturyzacji górnictwa wêgla ka- miennego. Zgodnie z ustaw¹ o dostosowaniu górnictwa wêgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych upraw- nieniach i zadaniach gmin górniczych, gmina górnicza to: • gmina, na której terenie prowadzona jest dzia³alnoœæ objêta koncesj¹ na wydobywanie wêgla kamiennego i na rzecz której przedsiêbiorstwo jest obowi¹zane uiszczaæ op³atê eksploatacyjn¹, • zlokalizowany jest zak³ad górniczy lub jego czêœæ10.

9 Por. A.F. Bocian, Polityka ekonomiczna. Wybrane elementy, Wydawnictwo Uniwersytetu w Bia³ymstoku, Bia³ystok 2002, s. 95–116. 10 Dz.U. nr 162, poz. 1112, 1999. 528 Ewelina Skowron

W Polsce statusem gminy górniczej zosta³y objête niektóre gminy z 4 wo- jewództw: dolnoœl¹skie, lubelskie, ma³opolskie, œl¹skie – ³¹cznie 68 gmin. Usta- nowienie prawnie tego statusu nios³o szczególne uprawnienia dla gmin posia- daj¹cych status górniczych11. Prezentowane uprawnienia funkcjonowa³y do 2004 roku, tj. do czasu wej- œcia w ¿ycie nowej ustawy12, likwiduj¹cej czêœæ otrzymanych przez gminy gór- nicze przywilejów. Obowi¹zuj¹ce do roku 2006 szczególne uprawnienia to: • prawo gmin górniczych do ubiegania siê o kredyty preferencyjne na fi- nansowanie inwestycji wspieraj¹cych tworzenie nowych miejsc pracy, • zwolnienie gminy górniczej w latach 2004–2006 z wp³at do bud¿etu pañstwa przeznaczonych na zwiêkszenie subwencji ogólnej od przypa- daj¹cej jej czêœci op³aty eksploatacyjnej od przedsiêbiorstwa górni- czego. Przywileje dla gmin górniczych nale¿y rozpatrywaæ maj¹c na uwadze ko- rzyœci gospodarcze wynikaj¹ce z ich stosowania dla gmin, objawiaj¹ce m.in. po- przez iloœæ nak³adów inwestycyjnych, a tak¿e kieruj¹c siê kosztem utraconych korzyœci dla pozosta³ej czêœci spo³eczeñstwa nie bêd¹cego pod ich wp³ywem.

11 W ustawie z 1999 r. o dostosowaniu górnictwa wêgla kamiennego do funkcjonowania w wa- runkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnieniach i zadaniach gmin górniczych, gminom zosta³y udzielone szczególne uprawnienia, z których wybrane nastêpuj¹ce uprawnienia: przedsiêbiorstwa górnicze zosta³y zobowi¹zane do wspó³dzia³ania w realizacji reformy górnictwa wêgla kamiennego z gminami górniczymi w celu zagospodarowania maj¹tku nieprodukcyjnego kopalñ i tworzenia alternatywnych miejsc pracy; gminy górnicze zosta³y uprawnione do zwiêk- szonego udzia³u we wp³ywach z podatku dochodowego od osób fizycznych zamieszka³ych na te- renie gminy; otrzyma³y prawo do otrzymania kredytu na warunkach preferencyjnych na finanso- wanie inwestycji wspieraj¹cych tworzenie nowych miejsc pracy; gminy górnicze zosta³y zwol- nione z obowi¹zku uiszczania wp³aty przeznaczonej na zwiêkszenie ³¹cznej kwoty subwencji ogólnej dla wszystkich gmin; gminy górnicze zosta³y zwolnione z wp³at przeznaczonych na zwiêkszenie subwencji ogólnej bud¿etu pañstwa od przypadaj¹cej czêœci op³aty eksploatacyjnej; ponadto, przedsiêbiorcy podejmuj¹cy dzia³alnoœæ gospodarcz¹ na terenie gminy górniczej, wyko- rzystuj¹c do tego celu maj¹tek nieprodukcyjny kopalni, uprawnieni zostali do korzystania z pre- ferencji i szczególnych instrumentów ekonomiczno-finansowych, a w szczególnoœci z: podwy¿- szonych stawek amortyzacji œrodków trwa³ych; porêczeñ bud¿etu pañstwa sp³aty kredytu inwe- stycyjnego; pomocy, w formie dotacji lub po¿yczek, ze œrodków pochodz¹cych z po¿yczek ban- ków zagranicznych; odliczeñ od dochodu wydatków inwestycyjnych i obni¿ek podatku dochodo- wego. 12 Ustawa z 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa wêgla kamiennego w latach 2003–2006, Dz.U. 2003, nr 210, poz. 2037. Finanse lokalne jako czynnik rozwoju gmin górniczych... 529

3. Determinanty finansowe rozwoju gmin górniczych województwa œl¹skiego

W województwie œl¹skim znajduje siê obecnie 167 gmin, w tym: 49 gmin miejskich, 21 gmin miejsko-wiejskich, 97 gmin wiejskich. Co trzecia gmina po- siada status górniczej. Ponad 80% wszystkich gmin górniczych w kraju le¿y na obszarze województwa œl¹skiego. Zamieszkuje je 4691 tys. ludzi. W przepro- wadzanych rankingach poziomu rozwoju regionalnego, województwo œl¹skie prezentuje drug¹ pozycjê po województwie mazowieckim. Na terenie woje- wództwa œl¹skiego skoncentrowany jest du¿y potencja³ przemys³owy kraju, œwiadczy o tym wartoœæ wytworzonego w regionie Produktu Krajowego Brut- to. W roku 2001 województwo wytworzy³o 13,8% wartoœci PKB, co w przeli- czeniu na 1 mieszkañca wynosi³o 19,1 tys. z³. Wartoœæ produkcji sprzedanej przemys³u w regionie wynios³a 80,6 mld z³ (16,8% wielkoœci krajowej). Naj- wy¿szy udzia³ mia³o w niej górnictwo wêgla kamiennego i brunatnego – 18,9%. Zatrudnieni w dzia³alnoœci badawczej i rozwojowej w 2003 roku stanowili 9,3% zatrudnionych w tej dzia³alnoœci w Polsce, a w przeliczeniu na 1000 osób ak- tywnych zawodowo wskaŸnik ten wyniós³ 3,6 (w kraju 4,5). Na dzia³alnoœæ ba- dawcz¹ i rozwojow¹ w woj. œl¹skim przeznaczono 8,2% nak³adów na te cele w kraju (trzecie miejsce – po woj. mazowieckim i ma³opolskim). W przelicze- niu na 1 mieszkañca nak³ady te wynios³y 80 z³ i by³y o 32,8% ni¿sze ni¿ œred- nia w kraju. Analiza jednego z czynników wzrostu gospodarczego – kapita³u ludzkiego i zwi¹zanej z nim bezpoœrednio stopy bezrobocia, wykaza³a w koñcu grudnia 2004 roku w województwie œl¹skim 309,7 tys. zarejestrowanych osób bezrobot- nych (10,3% wszystkich bezrobotnych w kraju)13. W roku 2003 udzia³ województwa w krajowych nak³adach inwestycyjnych wyniós³ 12,1% (najwiêcej po woj. mazowieckim). W przeliczeniu na 1 miesz- kañca by³y o 2,1% ni¿sze ni¿ œrednio w kraju (5 lokata). Nak³ady inwestycyjne po- niesione w przedsiêbiorstwach stanowi³y 13,6% nak³adów w kraju. W roku 2004

13 W porównaniu do grudnia 2003 r. liczba bezrobotnych zmniejszy³a siê o 15,8 tys. osób, tj. o 4,9% (œrednio w kraju o 5,5%). Osoby poni¿ej 25 lat stanowi³y 24,2% ogó³u bezrobotnych wo- bec 26,2% w roku 2003. Liczba bezrobotnych kobiet zmniejszy³a siê w skali roku o 2,9%, a osób d³ugotrwale bezrobotnych o 5,6%. Stopa bezrobocia rejestrowanego w województwie kszta³to- wa³a siê na poziomie ni¿szym ni¿ œrednio w kraju i w koñcu 2004 r. wynios³a 16,8%. 530 Ewelina Skowron wzrost nak³adów inwestycyjnych poniesionych w przedsiêbiorstwach (o liczbie pracuj¹cych powy¿ej 49 osób) by³ mniejszy ni¿ przeciêtnie w kraju. W roku 2002 województwo œl¹skie wytworzy³o 13,7% PKB (2 miejsce w kraju). W przeliczeniu na 1 mieszkañca PKB wyniós³ 5656,76 euro (2 lokata w Polsce) i w stosunku do przeciêtnego w kraju by³ wy¿szy o 10,8%14. Szacuj¹c poziom rozwoju lokalnego w gminach województwa œl¹skiego w 2004 roku i uwzglêdniaj¹c przy tym przyrost spó³ek z udzia³em kapita³u za- granicznego w sektorze publicznym, przyrost spó³ek z udzia³em kapita³u zagra- nicznego w sektorze prywatnym, dochody w³asne bud¿etu, wydatki inwestycyj- ne bud¿etu, stwierdzono, ¿e w pierwszej dziesi¹tce znalaz³y siê nastêpuj¹ce gminy górnicze: Katowice, Gliwice, Sosnowiec, Zabrze, Ruda Œl¹ska, Bytom, Rybnik15. Najwiêcej gmin górniczych wystêpuje wœród gmin wiejskich16, na- stêpnie w gminach miejskich, na trzecim miejscu w gminach miejskich na pra- wach powiatu, zaœ na ostatnim w gminach miejsko-wiejskich17. Ze wzglêdu na najwiêkszy odsetek gmin górniczych w gminach miejskich na prawach powiatu ta grupa gmin zosta³a poddana dalszej analizie. Poniewa¿ poziom rozwoju gminy w du¿ej mierze uzale¿niony jest od po- siadanego bud¿etu gminy (pozwalaj¹cego na inwestycje generuj¹ce kapita³ oraz podnosz¹ce poziom ¿ycia mieszkañców), temat ten zostanie omówiony w pierw- szej kolejnoœci. Bior¹c pod uwagê dochody bud¿etów badanych gmin, w prze- liczeniu na jednego mieszkañca, otrzymano wartoœci, które obrazuje rysunek 1. Z ogó³u podatków lokalnych trzy grupy podatków maj¹ najistotniejsze zna- czenie: od nieruchomoœci, od osób fizycznych i osób prawnych; stanowi¹ bli- sko 70–80% ogó³u dochodów w³asnych w badanych gminach górniczych. W czo³ówce miast o najwy¿szym dochodzie w³asnym znajdowa³y siê D¹browa

14 Województwo œl¹skie, dane GUS, strona internetowa; www.stat.gov.pl. 15 Strona internetowa dane GUS na temat regionów Polski; www.gminy.pl. 16 W prawie polskim istnieje podzia³ gmin ze wzglêdu na rodzaj, zgodnie z którym wyró¿nia siê: gminy miejskie, gminy wiejskie, gminy miejsko-wiejskie oraz gminy miejskie na prawach po- wiatu ³¹cz¹ce zadania gminy i powiatu. Podzia³ ten w odniesieniu do gmin miejskich na prawach powiatu, generuje wy¿szy poziom dochodów wynikaj¹cych z wiêkszej liczby przydzielonych przez ustawê zadañ w³asnych do wykonania. 17 Okreœlaj¹c procentowo udzia³ gmin górniczych wg rodzaju w ogóle gmin województwa œl¹s- kiego, posiadaj¹cych status górniczej, gminy górnicze stanowi¹: 89% wszystkich gmin miejskich na prawach powiatu; 50% wszystkich gmin miejskich; 20% wszystkich gmin wiejskich. Na pod- stawie „Rocznik statystyczny województwa œl¹skiego 2005”. Finanse lokalne jako czynnik rozwoju gmin górniczych... 531

Górnicza, Katowice, Gliwice i Tychy. Do najbiedniejszych miast nale¿a³y Œwiê- toch³owice i ¯ory.

200 180 160 140 120 100

weuro 80 60 40 20 0 ¯ory l¹skie Tychy Zabrze Bytom Gliwice Rybnik Chorzów Katowice Jaworzno Mys³owice Sosnowiec Ruda Œl¹ska Ruda Œwiêtoch³owice Piekary Œl¹skie Piekary Jastrzêbie-Zdrój D¹browaGórnicza Siemianowice Œ Siemianowice

2001 2002 2003 2004

Rys. 1. Dochody gmin miejskich na prawach powiatu województwa œl¹skiego w przeli- czeniu na 1 mieszkañca ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych G³ównego Urzêdu Statystycznego.

Porównuj¹c poziom wp³ywów z podatków lokalnych w pozosta³ych gmi- nach miejskich na prawach powiatu Czêstochowy i Bielsko-Bia³ej, na przestrze- ni lat 2001–2004, Czêstochowa zajmowa³a kolejno miejsca 16, 17, 17, 15, Biel- sko-Bia³a: 5, 5, 6, 5. Bior¹c pod uwagê wielkoœæ przyznawanych dotacji z bud¿etu pañstwa na najwy¿szym miejscu uplasowa³y siê by³e miasta wojewódzkie: Katowice, Czê- stochowa i Bielsko-Bia³a. Oceniaj¹c wydatki inwestycyjne gmin górniczych na prawach powiatu wo- jewództwa œl¹skiego, wyra¿one w euro na 1 mieszkañca, otrzymujemy nastê- puj¹ce zestawienie (tab. 1). 532 Ewelina Skowron

Tabela 1 Wydatki inwestycyjne na mieszkañca (w euro) z bud¿etu gmin górniczych miejskich na prawach powiatu w województwie œl¹skim w 2004 roku

Gminy górnicze miejskie Roczne wydatki inwestycyjne na 1 mieszkañca na prawach powiatu 2001 2002 2003 2004 Bytom 9,05 12,91 8,49 14,61 Chorzów 99,57 37,63 14,01 31,22 D¹browa Górnicza 92,90 74,70 77,82 91,52 Gliwice 73,390 63,10 53,11 52,33 Jastrzêbie-Zdrój 58,52 96,76 29,72 74,32 Jaworzno 52,54 66,54 54,41 35,79 Katowice 190,14 187,28 177,45 187,33 Mys³owice 34,13 80,24 30,70 44,42 Piekary Œl¹skie 14,30 39,64 25,21 27,56 Ruda Œl¹ska 49,84 85,39 58,35 94,96 Rybnik 156,59 157,53 104,14 145,45 Siemianowice Œl¹skie 28,87 38,00 59,85 81,049 Sosnowiec 67,96 32,84 18,60 37,88 Œwiêtoch³owice 14,14 38,94 35,27 29,20 Tychy 46,14 38,94 35,27 48,06 Zabrze 64,20 88,42 60,25 110,92 ¯ory 78,50 86,18 56,59 49,90 Gminy miejskie na prawach powiatu Bielsko-Bia³a 60,18 57,07 76,61 115,31 Czêstochowa 62,63 48,55 39,56 52,81 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych G³ównego Urzêdu Statystycznego; www.stat.gov.pl.

Najwy¿szymi wydatkami inwestycyjnym na jednego mieszkañca od 2001 roku szczyci siê miasto Katowice, gdzie na jednego mieszkañca przypada³o po- nad 150% œredniej krajowej nak³adów inwestycyjnych na mieszkañca18. Jest to uwarunkowane pozycj¹ miasta – stolica województwa œl¹skiego, a tak¿e prê¿- nie dzia³aj¹cym przemys³em. Na drugim miejscu, nieprzerwanie od roku 2001, plasuje siê miasto Rybnik. W czo³ówce gmin proinwestycyjnych w ci¹gu anali- zowanych 4 lat znajdowa³y siê równie¿ miasta D¹browa Górnicza i Zabrze.

18 Nak³ady inwestycyjne œrednio na mieszkañca w Polsce w 2004 r. wynios³y 120,80 euro (zgodnie z danymi GUS). Finanse lokalne jako czynnik rozwoju gmin górniczych... 533

W odmiennej sytuacji, czyli spadku nak³adów inwestycyjnych, znalaz³y siê miasta: ¯ory, Sosnowiec, Siemianowice Œl¹skie. Stopniowy spadek nak³adów inwestycyjnych gmin by³ spowodowany likwidacj¹ przemys³u wydobycia wê- gla kamiennego, co generowa³o wy¿sz¹ stopê bezrobocia. ¯ory zmniejszy³y na- k³ady inwestycyjne w 2004 o 64% w porównaniu do 2001 roku. W Sosnowcu, w podobnym zestawieniu, odnotowano spadek o 56%. Zwiêkszone wydatki gmin na redukcjê negatywnych skutków restrukturyzacji, zmniejszone wp³ywy bud¿etowe z tytu³u op³at eksploatacyjnych, op³at z Narodowego Funduszu Ochrony Œrodowiska i Gospodarki Wodnej, by³y przyczyn¹ pogarszaj¹cej siê sytuacji ekonomicznej gmin. Jednak w przypadku Siemianowic Œl¹skich, pomi- mo opisanych powy¿ej przyczyn pogarszaj¹cych sytuacjê ekonomiczn¹ gmin- likwidacji kopalñ, w 2004 zaobserwowano wzrost nak³adów inwestycyjnych na 1 mieszkañca a¿ o 280% w porównaniu z 2001 rokiem. Utworzona w 2003 roku przez w³adze miasta strefa aktywnoœci gospodarczej da³a przedsiêbiorcom kra- jowym i zagranicznym mo¿liwoœæ korzystnego inwestowania przy minimalnych podatkach. Inwestycjom sprzyja linia kolejowa i dobrze rozwiniêta sieæ dróg, w tym droga miêdzynarodowa E 40 (krajowa nr 94)19. Porównuj¹c nak³ady inwestycyjne gmin bez statusu górniczych zauwa¿o- no, i¿ pomimo podobnej pozycji nak³adów inwestycyjnych w 2001 nie wzrasta- ³y one równomiernie. W mieœcie Bielsko-Bia³a nast¹pi³ do 2004 roku blisko 100% wzrost inwestycji na 1 mieszkañca, a w Czêstochowie prawie 10% spa- dek. Przyczyn¹ stopniowego ubo¿enia miasta Czêstochowy jest brak aktywno- œci proinwestycyjnej w mieœcie, a tak¿e silna pozycja dla inwestorów konkuren- cyjnych miast Katowic i £odzi. G³ówn¹ ide¹ powstania statusu gminy górniczej by³a aktywizacja gospo- darcza tych specyficznych jednostek samorz¹du terytorialnego. Warunkiem ko- niecznym otrzymania kredytu preferencyjnego jest przedstawienie Programu Aktywizacji Gospodarczej Gminy Górniczej. Jednak analizuj¹c dane liczbowe dotycz¹ce wydatków inwestycyjnych mo¿na stwierdziæ, i¿ gminy górnicze nie wykorzystywa³y tego instrumentu finansowania rozwoju lokalnego. Poprawa trudnej sytuacji ekonomicznej, spowodowanej restrukturyzacj¹ przemys³u wydobycia wêgla kamiennego, jest mo¿liwa poprzez wykorzystanie dodatkowych Ÿróde³ finansowania rozwoju lokalnego, które nie pochodz¹ z bu-

19 Strona internetowa Urzêdu Miasta Siemianowice: www.um.siemianowice.pl. 534 Ewelina Skowron d¿etu pañstwa. Tak¹ szansê dla gmin górniczych stwarzaj¹ fundusze struktural- ne, dostêpne dla Polski od 2004 roku. Analizuj¹c sytuacjê ekonomiczn¹ gmin górniczych maj¹cych problemy finansowe, mog³oby siê wydawaæ, i¿ wykorzy- stanie œrodków unijnych powinno stawiaæ gminy górnicze na jednym z najwy¿- szych miejsc. Maj¹c równoczeœnie na uwadze fakt, i¿ 30% inwestycji, które musi pokrywaæ wnioskodawca, mog¹ pochodziæ, w przypadku gmin górniczych, z kredytów preferencyjnych gwarantowanych przez pañstwo, zdumiewaj¹ca wy- daje siê niewielka iloœæ wykorzystanych funduszy unijnych w gminach miej- skich na prawach powiatu maj¹cych problemy finansowe. Zgodnie z rankingiem wykorzystania funduszy strukturalnych20 opracowanym za 2005 rok gminy gór- nicze miast na prawach powiatu znajduj¹ siê w wiêkszoœci na ostatnich miej- scach ogó³u gmin miejskich na prawach powiatu w Polsce. Wysokie miejsca zajmuj¹ stolica województwa i miasta po³o¿one w niewielkiej odleg³oœci od Ka- towic – Gliwice i Tychy. Liczne programy likwiduj¹ce negatywne skutki restrukturyzacji przemys³u wêgla kamiennego realizowane w Polsce powinny byæ poddawane okresowym ocenom efektywnoœci. Podsumowuj¹c powy¿sze analizy, mo¿na zaryzykowaæ stwierdzenie, i¿ dzia³ania rz¹du zainicjowa³y adaptacjê lokalnych samorz¹dów do funkcjonowania na wolnym rynku. Jednak bez odpowiedzi mo¿e pozostaæ pytanie, czy górnicze gminy miejskie na prawach powiatu województwa œl¹- skiego, maj¹ce doskonale rozbudowan¹ infrastrukturê drogow¹, bogactwa natu- ralne i szanse rozwoju nie by³yby w stanie bez pomocy pañstwa uzyskaæ obec- nego poziomu rozwoju?

Wnioski

Na podstawie przeprowadzonych analiz nale¿y stwierdziæ, i¿ gminy górni- cze województwa œl¹skiego nie wykorzystuj¹ w pe³ni œrodków finansowych przypisanych na zasadach szczególnych, o czym œwiadcz¹ porównania do gmin Czêstochowy i Bielsko-Bia³ej. Ponadto, nie s¹ wykorzystywane œrodki finanso- we przekazywane w ramach funduszy europejskich, co zosta³o przedstawione

20 Ranking wykorzystanych funduszy strukturalnych za 2005 r. zosta³ przeprowadzony po raz pierwszy wœród wszystkich gmin Polski z uwzglêdnieniem ich rodzaju. W rankingu zosta³o ujê- tych 307 gmin miejskich na prawach powiatu. Finanse lokalne jako czynnik rozwoju gmin górniczych... 535 w zestawieniu gmin miejskich na prawach powiatu wyników rankingu ogólno- polskiego (307 gmin miejskich na prawach powiatu), wykorzystania funduszy strukturalnych w 2005 roku. Kluczem finansowania rozwoju lokalnego gmin górniczych s¹ nie tyle przekazywane œrodki finansowe z bud¿etu pañstwa, lecz inicjatywa w³adz sa- morz¹du gminnego. Dowodem tego stanowiska s¹ Siemianowice Œl¹skie, gdzie pomimo trudnej sytuacji gospodarczej powsta³ej w wyniku likwidacji kopalni, odnotowano – dziêki stworzeniu specjalnej strefy aktywnoœci gospodarczej – wy¿szy wskaŸnik inwestycji na mieszkañca. Wy¿szy udzia³ gmin w podatkach pañstwowych od osób fizycznych nie gwarantuje wy¿szych nak³adów inwestycyjnych. Dowodem tego faktu s¹ przed- stawione w artykule zestawienia finansowe: Czêstochowa i Bielsko-Bia³a (gmi- ny nie-górnicze maj¹ce do 2004 r. udzia³ w podatku od osób fizycznych obo- wi¹zuj¹cy dla wszystkich gmin miejskich na prawach powiatu w Polsce), wiêk- sz¹ czêœæ œrodków przeznacza³y na nak³ady inwestycyjne w przeliczeniu na mieszkañca.

Bibliografia

Bocian A.F., Polityka ekonomiczna. Wybrane elementy, Wydawnictwo Uniwersytetu w Bia³ymstoku, Bia³ystok 2002. Obwieszczenie Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Spo³ecznej z dnia 16 stycznia 2004 r. w sprawie wykazu gmin górniczych (MP. nr 5, poz. 97). Per³o D., ród³a finansowania rozwoju regionalnego, Wyd. Wy¿szej Szko³y Ekono- micznej w Bia³ymstoku, Bia³ystok 2004. Strona internetowa Urzêdu Miasta Siemianowice: www.um.siemianowice.pl. Ustawa z 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa wêgla kamiennego w latach 2003–2006 (Dz.U. 2003, nr 210, poz. 2037). Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dostosowaniu górnictwa wêgla kamiennego do funkcjonowania w warunkach gospodarki rynkowej oraz szczególnych uprawnie- niach i zadaniach gmin górniczych (Dz.U. nr 162, poz. 1112). Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym (Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 z póŸn. zm.). Zasady i mechanizmy rozwoju regionalnego i lokalnego, [w:] Aktywizacja gospodarcza gminy górniczej, red. J. Hausner, MSAEP, Kraków 1999. 536 Ewelina Skowron

Zió³kowski M., Goleñ M., Zarz¹dzanie strategiczne rozwojem lokalnym, [w:] Zarz¹dza- nie gospodark¹ i finansami gminy, red. H. Sochacka-Krysiak, SGH, Warszawa 2003.

MINING COMMUNES’ LOCAL FINANCE AS THE DEVELOPMENT’ CONDITION AT THE EXAMPLE OF SILESIA VOIVODSHIP

Summary

The primary objective of conducted studies is an analysis of financing sources for local development on the area of mining communes in the Silesia Province Studies com- prised urban communes with a rank of municipality, with a mining commune status, of a dominating importance for the position of the Silesia Province region. A study of budg- ets in those communes covered an appraisal of the level of increase in revenues and their assignation to investment expenditures. In an analysis of all obligations of communes and their impact on their economic position in the process of restructuring in the heavy industry – mining – as well as the created possibilities for financing local development with means coming from outside the state budget, an appraisal was made of their usage and maintaining instruments advantageous to their achievement. Wydatki inwestycyjne jednostek samorz¹du terytorialnego... 537

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

MA£GORZATA SZEJBA

WYDATKI INWESTYCYJNE JEDNOSTEK SAMORZ¥DU TERYTORIALNEGO JAKO JEDEN Z INSTRUMENTÓW STYMULOWANIA ROZWOJU REGIONALNEGO

Czynniki wp³ywaj¹ce na rozwój regionalny

Stabilna gospodarka i bezpieczeñstwo ekonomiczne mieszkañców jest gwarantem, ¿e ludziom w danym regionie bêdzie ¿y³o siê lepiej. W³adze jedno- stek samorz¹dów terytorialnych (JST) powinny zabiegaæ, by na ich terenie re- alizowanych by³o jak najwiêcej inwestycji, poniewa¿ s¹ one jednym z wyznacz- ników dobrze rozwijaj¹cej siê gospodarki. Inwestycje w regionie s¹ bodŸcem do powstawania nowych przedsiêbiorstw, a im wiêcej ludzi w danej gminie, b¹dŸ jakiejkolwiek spo³ecznoœci lokalnej pracuje, prowadzi dzia³alnoœæ gospo- darcz¹, tym wiêcej jest generowanych dochodów do bud¿etu jednostki samo- rz¹dowej. Samorz¹dy mog¹ wówczas dysponowaæ dochodami rozwijaj¹c m.in. infrastrukturê techniczn¹, ekonomiczn¹ i spo³eczn¹. Inwestycje samorz¹dów lo- kalnych s¹ swego rodzaju ko³em napêdowym do dalszego rozwoju gospodarki. Nie przedsiêbiorstwa tworz¹ œrodowisko lokalne, lecz istnienie œrodowi- ska jest warunkiem powstawania przedsiêbiorstw. Œrodowisko jest zbiorem ele- mentów materialnych, takich jak przedsiêbiorstwa i infrastruktura, niematerial- nych, do których zaliczyæ mo¿na umiejêtnoœci i wiedzê oraz instytucji, którymi 538 Ma³gorzata Szejba s¹ w³adza lokalna ró¿nych szczebli i organizacje1. Rozwój przedsiêbiorczoœci zale¿y od stworzenia dla niej sprzyjaj¹cych warunków ustrojowych, finanso- wych, kredytowych, organizacyjnych i wielu innych. W³adze lokalne podejmu- j¹ ró¿nego rodzaju dzia³ania, maj¹ce na celu pobudzanie rozwoju gminy, naj- czêœciej poprzez wp³yw na warunki dzia³alnoœci gospodarczej. Czynniki maj¹ce wp³yw na rozwój przedsiêbiorczoœci w regionie mo¿na podzieliæ na zewnêtrzne i wewnêtrzne. Czynniki zewnêtrzne to: globalizacja gospodarki i ogólnoœwiatowa konkurencja o inwestycje zagraniczne, w tym konkurencja wewn¹trz kraju, powi¹zania gospodarcze Polski z zagranic¹, re- strukturyzacja polskiej gospodarki, rozwi¹zania systemowe wewn¹trz gospodar- ki krajowej obowi¹zuj¹ce wszystkie podmioty gospodarze, na które gminy nie maj¹ wp³ywu, (np. system podatkowy). Determinuj¹ one zachowanie polskich gmin, poniewa¿ to w³aœnie gminy sta³y siê g³ównym odbiorc¹ impulsów p³yn¹- cych z otoczenia zewnêtrznego. Drug¹ grupê stanowi¹ czynniki wewnêtrzne. One równie¿ decyduj¹ o atrakcyjnoœci danej gminy, a w³adza lokalna mo¿e je w znacznej czêœci stymulowaæ2. Rozwój spo³eczno-gospodarczy regionów jest zarówno celem zasobnych gmin i województw, jak i regionów biednych, pozba- wionych naturalnych atrybutów rozwojowych, po³o¿onych w oddaleniu od oœrodków rozwojowych. Narzêdzia zarówno jednych jak i drugich s¹ zwykle ta- kie same. Ró¿nica polega na skali wykorzystywanych instrumentów, zaanga¿o- waniu finansowym i organizacyjnym, a tym samym ich skutecznoœci. Instrumenty wspierania przedsiêbiorczoœci w gminach mo¿na podzieliæ na dochodowe i wydatkowe. Instrumenty dochodowe to wszelkiego rodzaju zwol- nienia i ulgi podatkowe, obni¿enia stawek maksymalnych w podatkach lokal- nych. Z punktu widzenia przedsiêbiorców, najistotniejsza nie jest wysokoœæ sta- wek czy ulg, ale sta³oœæ i przejrzystoœæ stosowanych rozwi¹zañ fiskalnych. Przedsiêbiorcy potrzebuj¹ stabilizacji prawnej w celu planowania dzia³alnoœci na przysz³oœæ. W kwestii instrumentów wydatkowych, najwa¿niejszymi s¹ in- westycje dokonywane w gminach. Dobrze ukierunkowane wydatki inwestycyj-

1 A. Jewtuchowicz, Przedsiêbiorczoœæ, innowacje i konkurencyjnoœæ regionów (podstawowe pojêcia i identyfikacja problemów), [w:] red. A. Jewtuchowicz, Œrodowisko przedsiêbiorczoœci, innowacje a rozwój terytorialny, £ódŸ 1997. 2 M. Maciejuk, Lokalne instrumentarium wspierania przedsiêbiorczoœci – studium przypad- ków, [w:] red. A. Jewtuchowicz, Wiedza, innowacyjnoœæ, przedsiêbiorczoœæ a rozwój regionów, £ódŸ 2004. Wydatki inwestycyjne jednostek samorz¹du terytorialnego... 539 ne wp³ywaj¹ na podniesienie atrakcyjnoœci inwestycyjnej gminy. Wa¿ne s¹ te¿ inwestycje takie jak: polepszenie warunków ¿ycia i prowadzenia dzia³alnoœci gospodarczej poprzez ³atwiejszy dostêp do poszczególnych mediów, wp³yw na rynek pracy bezpoœrednio w firmach zwi¹zanych z inwestycjami, w firmach ko- operuj¹cych oraz w instytucjach otoczenia biznesu, a tak¿e realizacja inwesty- cji wspólnie z lokalnymi przedsiêbiorcami i innymi gminami, czy wykorzysta- nie wysokiej dynamiki inwestycji w informacji promocyjnej itp. Instrumentami s¹ tak¿e agencje rozwoju regionalnego i lokalnego, centra wspierania biznesu, oœrodki wspierania przedsiêbiorczoœci, inkubatory przedsiêbiorczoœci, centra i parki technologiczne czy fundusze porêczeniowo-kredytowe. W³adze samorz¹dowe oddzia³uj¹ na lokalny uk³ad gospodarczy w dwojaki sposób: 1. Kszta³tuj¹ rzeczywistoœæ gospodarcz¹, w której dzia³aj¹ przedsiêbior- stwa. W³adze lokalne tworz¹ lokalne prawa, lokalne warunki funkcjo- nowania podmiotów gospodarczych – decyduj¹ o sposobie zagospoda- rowania przestrzeni, tworz¹ lokalny system podatkowy itp. Poprzez tê grupê dzia³añ w³adze lokalne stymuluj¹ zachowania przedsiêbiorców. 2. Oddzia³uj¹ na lokalny uk³ad gospodarczy poprzez w³asn¹ dzia³alnoœæ gospodarcz¹ (w sferze u¿ytecznoœci publicznej) – dysponuj¹ w³asnym maj¹tkiem, posiadaj¹ w³asne zasoby finansowe i podejmuj¹ w³asne przedsiêwziêcia, prowadz¹ w³asn¹ dzia³alnoœæ inwestycyjn¹ zw³aszcza w sferze infrastruktury technicznej, spo³ecznej, ekonomicznej. S¹ wiêc aktywnym podmiotem dzia³aj¹cym w lokalnym uk³adzie gospo- darczym. Podejmuj¹ równie¿ ró¿nego rodzaju dzia³ania, takie jak3: • infrastrukturalne przygotowanie terenu gminy, • tworzenie pozytywnego wizerunku gminy, • partnerstwo i wspó³praca w³adz lokalnych z podmiotami funkcjonuj¹cy- mi na jej terenie, • wspó³tworzenie systemu informacyjnego dla potrzeb przedsiêbiorstw, • wspó³tworzenie systemu szkoleniowo – doradczego dla potrzeb przed- siêbiorstw, • tworzenie wyspecjalizowanej przestrzeni dla przedsiêbiorstw,

3 A. Nowakowska, Instrumenty promowania i wspierania przedsiêbiorczoœci na poziomie gmi- ny, [w:] red. A. Jewtuchowicz, Œrodowisko przedsiêbiorczoœci... 540 Ma³gorzata Szejba

• tworzenie otoczenia wspierania przedsiêbiorczoœci (inkubatory, oœrodki wspierania przedsiêbiorczoœci), • finansowe wspieranie rozwoju MSP (poprzez ulgi, zwolnienia), • wspó³tworzenie instytucji finansowo wspieraj¹cych dzia³anie przedsiê- biorstwa. W³adze samorz¹dowe stymuluj¹ rozwój regionalny. W pierwszej kolejno- œci istotnym jest zwiêkszenie dostêpnoœci regionów, wiêksze otwarcia ich na ze- wn¹trz, w drugiej kolejnoœci mo¿na podj¹æ inwestycje stwarzaj¹ce warunki do tworzenia dzia³alnoœci przemys³owych i dotycz¹cych szeroko pojêtych us³ug, w tym równie¿ dla przedsiêbiorstw. Ostatni etap to nowoczesne produkty i tech- niki wytwarzania. Na pocz¹tku jednak stnieje potrzeba stworzenia sieci dróg i autostrad oraz rozwoju szeroko pojêtej komunikacji otwieraj¹cej region dla in- westorów, dostawców, klientów i w³¹czenia go w miêdzyregionaln¹ wymianê towarów i us³ug, wymianê ekonomiczn¹ i spo³eczn¹. Dzia³ania samorz¹dów wobec przedsiêbiorców powinny obejmowaæ4: • rozbudowê i modernizacjê infrastruktury dla wzmocnienia konkurencyj- noœci regionów i ich atrakcyjnoœci, • restrukturyzacjê bazy ekonomicznej regionów i tworzenie warunków jej dywersyfikacji poprzez transfer technologii i innowacji, • wsparcie obszarów wymagaj¹cych aktywizacji i zagro¿onych margina- lizacj¹. Inwestycje mog¹ prowadziæ w³adze wszystkich szczebli samorz¹du teryto- rialnego. Ich kompetencje ró¿ni¹ siê, jednak wszystkie one s¹ odpowiedzialne za rozwój gospodarczy na swoim terytorium. Do zakresu dzia³ania gmin nale¿¹ wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, takie jak m.in.: zapewnienie ³adu przestrzennego, gospodarki nieru- chomoœciami, ochrony œrodowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, sprawy zwi¹zane z drogami, ulicami, placami i mostami gminnymi. Jego zadania obej- muj¹ równie¿ sprawy wodoci¹gów i zaopatrzenia w wodê, kanalizacjê, œcieki komunalne, utrzymanie czystoœci oraz sprawy zaopatrzenia w energiê elektrycz- n¹ i ciepln¹ oraz gaz oraz zapewnienie transportu zbiorowego. Ponadto istotne dla gmin s¹ kwestie zwi¹zane z ochron¹ zdrowia, pomoc¹ spo³eczn¹, edukacj¹, kultur¹, porz¹dkiem publicznym i bezpieczeñstwem oraz wiele innych5.

4 Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001–2006 z 28 grudnia 2000. 5 Ustawa o samorz¹dzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Wydatki inwestycyjne jednostek samorz¹du terytorialnego... 541

Do zakresu dzia³añ powiatu nale¿¹ oprócz takich kwestii jak m. in.: edu- kacja, kultura, ochrona zdrowia, polityka spo³eczna i prorodzinna, nale¿¹ rów- nie¿: transport zbiorowy, drogi publiczne, gospodarka nieruchomoœciami, gos- podarka wodna, ochrona œrodowiska i przyrody. Zadaniem w³adz powiatu jest przeciwdzia³anie bezrobociu i aktywizacja lokalnego rynku pracy, promocja po- wiatu i wspó³praca z organizacjami pozarz¹dowymi6. Samorz¹d województwa, podobnie jak samorz¹dy gminne i powiatowe, odpowiada za politykê m.in. kultury, edukacji, zdrowia, zagospodarowania prze- strzennego, ochrony œrodowiska, gospodarki wodnej, transportu zbiorowego i dróg publicznych, obronnoœci i bezpieczeñstwa publicznego, ale w obrêbie ca- ³ego terytorium województwa. Ponadto samorz¹d województwa okreœla strategiê rozwoju, która ma na celu m.in.: pobudzanie aktywnoœci gospodarczej oraz podnoszenie poziomu konkurencyjnoœci i innowacyjnoœci gospodarki województwa i uchwala priory- tety wspó³pracy zagranicznej. Samorz¹d prowadzi politykê rozwoju regionu po- przez tworzenie warunków rozwoju gospodarczego, w tym kreowanie rynku pracy, utrzymanie i rozbudowê infrastruktury, wspieranie i prowadzenie dzia³añ na rzecz podnoszenia poziomu kszta³cenia obywateli, wspieranie rozwoju na- uki i wspó³pracy miêdzy sfer¹ nauki i gospodarki, popieranie postêpu technolo- gicznego oraz innowacji, a tak¿e promocjê walorów i mo¿liwoœci rozwojowych województwa.

Wydatki inwestycyjne jednostek samorz¹du terytorialnego w Polsce

Bud¿ety jednostek samorz¹du terytorialnego obejmuj¹ wydatki na zadania bie¿¹ce oraz wydatki maj¹tkowe. Wydatki inwestycyjne s¹ czêœci¹ wydatków maj¹tkowych samorz¹dów. Podzia³ wydatków oraz ich dynamikê wzrostu w 2004 roku w stosunku do 2003 roku, przedstawia tabela 1. W roku 2004 po raz pierwszy od 1999 roku wydatki bud¿etowe jednostek samorz¹du terytorialnego ros³y wolniej od dochodów. Poprawa sytuacji docho- dowej zosta³a przez nie wykorzystana przede wszystkim na zwiêkszenie skali realizowanych inwestycji. W wiêkszoœci jednostkach samorz¹dowych przyrost

6 Ustawa o samorz¹dzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz.U. z dnia 18 lipca 1998 r. 542 Ma³gorzata Szejba

Tabela 1 Dynamika wydatków bud¿etowych jednostek samorz¹du terytorialnego w 2004 roku (rok 2003 = 100%)7

Wydatki ogó³em z tego wydatki Wyszczególnienie maj¹tkowe nominalnie realnie* bie¿¹ce ogó³em inwestycyjne Polska, z tego: 112,9 109,4 120,9 120,5 111,4 Gminy 111,9 108,4 119,6 119,7 110,3 Miasta na prawach powiatu 112,7 108,6 127,1 127,4 109,9 Powiaty 108,7 105,2 125,2 124,9 107,1 Województwa samorz¹dowe 124,5 121,0 110,9 109,3 131,3 * WskaŸnik inflacji: 3,5%. dochodów zosta³ wykorzystany g³ównie na zwiêkszenie wydatków inwestycyj- nych (tempo wzrostu tych wydatków by³o wy¿sze od tempa wzrostu ogólnej kwoty wydatków). Wydatki inwestycyjne województw wzros³y w stosunku do poziomu z 2003 roku jedynie 9,3% (przy wzroœcie dochodów o 52,7%). Jednak wydatki inwestycyjne w ró¿nych województwach by³y znacznie zró¿nicowane. Mieœci³y siê w granicach od 41,2% w województwie opolskim i 34,4% w mazowieckim, do 5,7% w województwie podkarpackim. W poprzed- nich okresach ró¿nice w tempie wzrostu wydatków bud¿etowych, szczególnie wydatków inwestycyjnych, prowadzi³y do niwelowania ró¿nic w ich poziomie, natomiast w 2004 roku silniejszemu przyspieszeniu uleg³y procesy inwestycyj- ne w jednostkach samorz¹du terytorialnego województw bardziej rozwiniêtych. Mo¿e to stanowiæ zagro¿enie dla widocznego wczeœniej d¹¿enia mniej rozwi- niêtych województw do przezwyciê¿enia ró¿nic rozwojowych poprzez bardziej dynamiczne inwestowanie. Mimo ni¿szego tempa wzrostu wydatków inwestycyjnych jednostek samo- rz¹du terytorialnego, w wiêkszoœci mniej zamo¿nych województw, poziom tych wydatków utrzymywa³ siê nadal w granicach œredniej krajowej, a czêsto nawet j¹ przekroczy³. Oprócz województwa mazowieckiego, w którym JST osi¹gaj¹ najwy¿szy poziom wydatków inwestycyjnych (133% œredniej krajowej), wydat- ki inwestycyjne wy¿sze od œredniej dla JST w kraju w przeliczeniu na jednego

7 Sprawozdanie z dzia³alnoœci Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania bud¿etu przez jednostki samorz¹du terytorialnego w 2004 roku, Warszawa 2005. Wydatki inwestycyjne jednostek samorz¹du terytorialnego... 543 mieszkañca w 2004 roku realizowa³y samorz¹dy terytorialne w województwach: œwiêtokrzyskim (109% œredniej), podlaskim (107%), œl¹skim (106%) i dolno- œl¹skim (100%). Bliskie œredniej krajowej by³y samorz¹dy w województwach: podkarpackim (99%) i warmiñsko – mazurskim (97%), jednak w czêœci mniej rozwiniêtych województw poziom ten utrzymywa³ siê na niskim poziomie: w kujawsko – pomorskim 72% i w lubelskim – 86%. Wzrost zró¿nicowania poziomu dochodów by³ swego rodzaju zamierzo- nym efektem zmienionego systemu kszta³towania dochodów jednostek samorz¹- du terytorialnego, zacieœniaj¹cego powi¹zania poziomu dochodów ze stopniem rozwoju ich terenu. Warunkiem skutecznego oddzia³ywania JST na ten rozwój jest rozbudowa infrastruktury. Jeœli wiêc samorz¹dy mniej zamo¿nych regionów chc¹ prowadziæ politykê przezwyciê¿ania zaniedbañ, musz¹ koncentrowaæ swo- je wysi³ki na dzia³alnoœci inwestycyjnej i przeznaczaæ na ni¹ wiêksz¹ czêœæ do- chodów. Wolne tempo wydatków inwestycyjnych samorz¹dów terytorialnych niektórych mniej rozwiniêtych gospodarczo województw mo¿e sygnalizowaæ, ¿e zbyt du¿e zró¿nicowanie dochodów stawia im trudne do przezwyciê¿enia ba- riery finansowe, w wiêkszoœci jednak przypadków d¹¿enie samorz¹dów do zni- welowania ró¿nic rozwojowych realizowane jest z powodzeniem, na co wska- zuje osi¹gany przez nie wysoki poziom wydatków inwestycyjnych. Wysi³ki samorz¹dów na rzecz przyspieszenia rozwoju regionalnego mo¿- na oceniæ poprzez udzia³ wydatków inwestycyjnych w ich strukturze wydatków bud¿etowych ogó³em. Wa¿ny jest równie¿ udzia³ w wysi³kach inwestycyjnych poszczególnych stopni samorz¹du terytorialnego. Do roku 2003 obni¿a³ siê poziom wydatków inwestycyjnych w bud¿etach gmin i miast na prawach powiatu. Korzystniej kszta³towa³y siê udzia³y wydat- ków inwestycyjnych w powiatach i województwach, ale ich wzrost nie by³ pro- cesem ci¹g³ym. W roku 2004, w wyniku znacznego wzrostu dochodów jedno- stek samorz¹dów terytorialnych, zosta³a zahamowana tendencja spadkowa. Udzia³ wydatków inwestycyjnych w bud¿etach jednostek samorz¹dów te- rytorialnych w 2004 roku przedstawia tabela 2. Ze wzglêdu na charakter realizowanych zadañ, najmniejsz¹ czêœæ œrodków na wydatki inwestycyjne przeznaczaj¹ powiaty, natomiast najwiêksz¹ woje- wództwa. Wœród zadañ województwa niewiele jest takich, które s¹ zwi¹zane z bezpoœrednim œwiadczeniem us³ug dla mieszkañców, przewa¿aj¹ natomiast obowi¹zki polegaj¹ce na planowaniu i koordynowaniu ró¿nych dzia³añ oraz na 544 Ma³gorzata Szejba

Tabela 2 Struktura wydatków bud¿etowych jednostek samorz¹du terytorialnego w 2004 roku (w %)8

Wydatki maj¹tkowe W tym Wydatki bie¿¹ce Wyszczególnienie ogó³em inwestycyjne ogó³em Polska, z tego: 16,6 16,2 83,4 Gminy 18,3 18,1 81,7 m. st. Warszawa 15,8 15,5 84,2 Miasta na prawach powiatu 14,4 13,6 85,6 Powiaty 10,2 10,1 89,8 Województwa samorz¹dowe 29,7 28,8 70,3 rozwoju infrastruktury o charakterze regionalnym. W rezultacie województwa realizuj¹ 11,4% wszystkich inwestycji samorz¹dowych, chocia¿ gospodaruj¹ za- ledwie 7,6% dochodów sektora samorz¹dowego. Nale¿y jednak podkreœliæ, ¿e w 2004 roku 22,4% dochodów województw stanowi³y dotacje celowe, w czym 15,6% dochodów pochodzi³o z dotacji na zadania inwestycyjne. Przeciêtnie we wszystkich JST dotacje o charakterze inwestycyjnym zapewnia³y zaledwie 2,7% dochodów. W zestawieniu z gminami, niewielk¹ czêœæ swoich wydatków prze- znaczaj¹ na inwestycje miasta na prawach powiatu. W tych jednostkach koszty utrzymania i funkcjonowania istniej¹cej ju¿ infrastruktury mog¹ utrudniaæ wy- gospodarowanie œrodków na budowê nowych obiektów.

Wydatki inwestycyjne na przyk³adzie województwa zachodnio- pomorskiego zaplanowane w bud¿ecie województwa na 2006 rok

Bud¿et Województwa Zachodniopomorskiego na 2006 rok zosta³ skonstru- owany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego oraz ustawy z 26 listopada 1998 roku o fi- nansach publicznych. Dochody zosta³y zaplanowane na kwotê 358 182 449 z³, natomiast planowane wydatki to 437 737 075 z³, z czego wydatki maj¹tkowe na zadania w³asne wynios¹ 119,8 mln z³. Pieni¹dze te zostan¹ wydane m.in. na9:

8 Sprawozdanie z dzia³alnoœci Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania bud¿etu przez jednostki samorz¹du terytorialnego w 2004 roku, Warszawa 2005. 9 Projekt bud¿etu województwa zachodniopomorskiego na 2006 rok, Szczecin 2005. Wydatki inwestycyjne jednostek samorz¹du terytorialnego... 545

• wieloletnie zadania inwestycyjne wynikaj¹ce z projektów wspó³finanso- wanych funduszami strukturalnymi Unii Europejskiej w wysokoœci 65,5 mln z³; zadania te obejmuj¹ udzia³ w³asny wraz z prefinansowa- niem zadañ w zakresie inwestycji i modernizacji dróg wojewódzkich wspó³finansowanych œrodkami Europejskiego Funduszu Rozwoju Re- gionalnego oraz realizowanych w ramach INTERREG III A, • udzia³ w³asny w zadaniach, polegaj¹cych na modernizacji dróg i mo- stów, objêtych dofinansowaniem funduszu PHARE CBC w kwocie 16,3 mln z³, • zadania w zakresie bezpieczeñstwa ruchu drogowego, przebudowy dróg i mostów (8,5 mln z³), • inwestycje z zakresu ochrony zdrowia oraz dotacje celowe na zakup sprzêtu i aparatury medycznej (3 mln z³), • dotacje celowe na wk³ad w³asny dla inwestycji przewidzianych do wspó³finansowania œrodkami Unii Europejskiej, realizowanych przez wojewódzkie instytucje kultury (1,6 mln z³) • inwestycje w wojewódzkich placówkach oœwiatowych (1,6 mln z³). Zaplanowanie wydatków inwestycyjnych na tak wysokim poziomie jest uzasadnione wobec koniecznoœci kontynuacji zadañ rozpoczêtych w latach po- przednich oraz celowoœci przyst¹pienia do realizacji zadañ nowych, dla których istnieje mo¿noœæ uzyskania dofinansowania z unijnych funduszy strukturalnych. Bud¿et, który bêdzie realizowany w 2006 roku w zachodniopomorskiem, jest bud¿etem zdecydowanie proinwestycyjnym. Od roku 2004 zarówno na Po- morzu Zachodnim, jak i w ca³ej Polsce znacznie zwiêkszy³y siê wydatki na in- westycje, co zwi¹zane jest w du¿e mierze (oprócz zmiany w strukturze docho- dów) z przyst¹pieniem Polski do Unii Europejskiej i mo¿liwoœci wykorzystania œrodków unijnych, pod warunkiem wygenerowania wk³adu w³asnego. Wzrost nak³adów na wydatki inwestycyjne w jednostkach samorz¹du te- rytorialnego ma niew¹tpliwie istotny wp³yw na rozwój regionalny. Inwestycje samorz¹dowe wp³ywaj¹ na rozwój gospodarczy danego terytorium m.in. po- przez pobudzenie przedsiêbiorczoœci. Regiony o dobrze rozwiniêtej infrastruk- turze np. drogowej stwarzaj¹ lepszy dostêp dla potencjalnych inwestorów pry- watnych, przyci¹gaj¹ równie¿ bezpoœrednie inwestycje zagraniczne. Wydatki inwestycyjne s¹ swoistym ko³em napêdowym rozwoju regionalnego, poniewa¿ stwarzaj¹ dobre zaplecze rozwoju przedsiêbiorczoœci. 546 Ma³gorzata Szejba

W niniejszym artykule zosta³a przedstawiona w szczególnoœci struktura wydatków województwa zachodniopomorskiego. Zachodniopomorskie boryka siê z wieloma problemami natury gospodarczej, stopa bezrobocia jest tu wci¹¿ na bardzo wysokim poziomie. Jednak samorz¹d województwa podejmuje licz- ne dzia³ania maj¹ce na celu zniwelowanie niekorzystnych tendencji rozwojo- wych. Proinwestycyjny bud¿et oraz powsta³e w 2005 roku Centrum Obs³ugi In- westora s³u¿¹ rozwojowi regionu poprzez zachêcanie zagranicznych inwestorów do budowania swoich fabryk na terenie zachodniopomorskiego, co jest poœred- nio zwi¹zane z tworzeniem korzystnego klimatu do rozwoju ma³ej i œredniej przedsiêbiorczoœci. Reasumuj¹c mo¿na stwierdziæ, ¿e wydatki inwestycyjne jednostek samo- rz¹dów terytorialnych s¹ istotnym instrumentem oddzia³ywania na rozwój przedsiêbiorczoœci w regonie.

Bibliografia

Jewtuchowicz A., Œrodowisko przedsiêbiorczoœci, innowacje a rozwój terytorialny, £ódŸ 1997. Jewtuchowicz A., Wiedza, innowacyjnoœæ, przedsiêbiorczoœæ a rozwój regionów, £ódŸ 2004. Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001–2006 z 28 grudnia 2000. Ozimek E., Przedsiêbiorczoœæ drog¹ do samorz¹dnoœci, Poznañ 2002. Projekt bud¿etu województwa zachodniopomorskiego na 2006 rok, Szczecin 2005 Sprawozdanie z dzia³alnoœci Regionalnych Izb Obrachunkowych i wykonania bud¿etu przez jednostki samorz¹du terytorialnego w 2004 roku, Warszawa 2005. Ustawa o samorz¹dzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Ustawa o samorz¹dzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r., Dz.U. z dnia 18 lipca 1998 r. Wydatki inwestycyjne jednostek samorz¹du terytorialnego... 547

CAPITAL EXPENDITURES OF LOCAL GOVERNMENTS AS AN INSTRUMENT OF STIMULATING REGIONAL DEVELOPMENT

Summary

Stable economy in the region guarantees, that people’s life on his territory will be better. Authorities of local governments should strive for as many investments, as it is possible, because they are one of the determinants of well – developed economy of the region. The article presents structure of investment expenses in Poland and in Western Pomeranian Region. 548 Ma³gorzata Szejba Inwestycje i promocja – wydatkowe instrumenty wspierania rozwoju... 549

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

WANDA ZAREMBA

INWESTYCJE I PROMOCJA – WYDATKOWE INSTRUMENTY WSPIERANIA ROZWOJU GOSPODARCZEGO W SKALI LOKALNEJ

Wprowadzenie

Efektem transformacji ustrojowej i decentralizacji jest przekazanie podsta- wowym jednostkom samorz¹du lokalnego kompetencji w zakresie decydowania o kierunkach rozwoju spo³eczno-gospodarczego na poziomie gminy. Ogranicze- nia posiadanych uprawnieñ w³adz lokalnych w tym zakresie, zwi¹zane s¹ g³ów- nie z koniecznoœci¹ równowa¿enia dochodów i wydatków bud¿etowych. Podsta- wowe jednostki samorz¹dowe podejmuj¹c dzia³ania na rzecz wspierania rozwoju gospodarczego stosuj¹ instrumenty zwi¹zane z dochodami i wydatkami bud¿etu gminy. Instrumenty dochodowe odzwierciedlaj¹ bierny udzia³ gmin, natomiast in- strumenty wydatkowe s¹ ukierunkowane na podejmowanie dzia³añ aktywnych. Celem opracowania jest okreœlenie zale¿noœci miêdzy stosowanymi przez gminy wydatkowymi instrumentami wspierania rozwoju gospodarczego w gmi- nach wiejskich. Analizê przeprowadzono na podstawie badañ zrealizowanych w dwóch województwach o zró¿nicowanym poziomie rozwoju: podlaskim oraz kujawsko-pomorskim, które s¹ zaliczane w podziale obszarów wiejskich do jed- nego megaregionu, charakteryzuj¹cego siê najwiêkszym udzia³em gospodarstw wytwarzaj¹cych produkcjê na rynek1.

1 Podstawy strategii zintegrowanego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce. red. J. Wilkin, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2003, s. 27. 550 Wanda Zaremba

Materia³ empiryczny do wstêpnych analiz stanowi³y dane, dotycz¹ce bud- ¿etów wszystkich gmin wiejskich w analizowanych województwach z lat 2001– 2003, uzyskane z Bazy Danych Regionalnych GUS. Pog³êbione analizy prze- prowadzono na podstawie wyników badañ zrealizowanych w 2003 roku, w ra- mach projektu badawczego KBN 2 H02D 059 24 „Zarz¹dzanie organizacjami publicznymi w warunkach transformacji systemowej”, którymi objêto wszyst- kie urzêdy gmin wiejskich, maj¹cych siedzibê w miastach powiatowych bada- nych województw. Dla celów niniejszego opracowania gminy wiejskie z siedzi- b¹ urzêdu w mieœcie powiatowym zosta³y okreœlone jako gminy podmiejskie. Analizie poddano zale¿noœci miêdzy stosowanymi przez urzêdy gmin wy- datkowymi instrumentami wspierania rozwoju gospodarczego a podstawowymi charakterystykami bud¿etu badanych jednostek samorz¹dowych.

Instrumenty stymuluj¹ce rozwój gospodarczy po stronie wydatków bud¿etu gminy

Podstawowym obowi¹zkiem jednostek samorz¹du terytorialnego jest œwiadczenie us³ug publicznych s³u¿¹cych zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkañców. Zgodnie z obowi¹zuj¹cym ustawodawstwem do zadañ gminy na- le¿¹ „sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym” – to okreœlenie wyznacza mo¿li- woœæ znacznie szerszego zakresu dzia³ania jednostek samorz¹dowych. W³adze gminy mog¹ postrzegaæ swe obowi¹zki w wê¿szym zakresie, wówczas koncen- truj¹ siê na œwiadczeniu us³ug komunalnych. W³adze postrzegaj¹ce obowi¹zki w szerszym zakresie, d¹¿¹ do zapewnienia lepszego poziomu ¿ycia mieszkañ- ców poprzez podejmowanie dzia³añ na rzecz rozwoju lokalnego, którego pod- stawowym elementem jest rozwój gospodarczy. „W gospodarkach rynkowych znaczna czêœæ odpowiedzialnoœci za pobudzanie i kszta³towanie rozwoju gospo- darczego spoczywa na w³adzach lokalnych”2. Samorz¹dy lokalne poprzez dochody i wydatki bud¿etu mog¹ oddzia³ywaæ na rozwój gospodarczy3. Przeprowadzone przez M. Miszczuk badania wykaza-

2 E. Wojciechowski, Zarz¹dzanie w samorz¹dzie terytorialnym, Wydawnictwo Difin, Warsza- wa 2003, s. 189. 3 D. Ko³odziejczyk, Uwarunkowania spo³eczno-gospodarcze lokalnego rozwoju gospodarcze- go, Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki ¯ywnoœciowej, Warszawa 2002, s. 68. Inwestycje i promocja – wydatkowe instrumenty wspierania rozwoju... 551

³y wyraŸn¹ zale¿noœæ miêdzy bud¿etowymi wydatkami inwestycyjnymi a pozio- mem rozwoju gospodarczego gmin4. Poziom ponoszonych przez jednostki sa- morz¹du lokalnego nak³adów na inwestycje infrastrukturalne determinuje nie tylko wzrost, ale równie¿ rozwój gospodarczy, poniewa¿: „Dominuj¹ca czêœæ zadañ publicznych jest wykonywana w³aœnie w oparciu o urz¹dzenia infrastruk- turalne, których z kolei rozbudowa warunkuje rozwój gospodarki gminy”5. Kra- je Unii Europejskiej traktuj¹ budowê i modernizacjê infrastruktury jako prioryte- towe dzia³anie przy podejmowaniu decyzji strategicznych. Rozwój infrastruktury jest podstawowym instrumentem rozwoju, rozpatrywanego w skali lokalnej. Zakres realizowanych przez gminy us³ug publicznych wymaga przeznacze- nia w bud¿ecie znacznych œrodków finansowych na pokrycie wydatków bie¿¹- cych, ale przede wszystkim konieczne s¹ wydatki inwestycyjne, bez których jed- nostka samorz¹du terytorialnego nie mo¿e siê rozwijaæ6. Tendencja do niskiego poziomu nak³adów inwestycyjnych stanowi barierê rozwoju jednostek samorz¹- dowych. Inwestycje realizowane zarówno w ramach infrastruktury technicznej, jak te¿ spo³ecznej, s¹ traktowane jako instrumenty stymuluj¹ce rozwój gospo- darczy po stronie wydatków bud¿etu7. Wysoki poziom wyposa¿enia infrastruk- turalnego stwarza dogodniejsze warunki dla inwestycji, jest czynnikiem stymu- luj¹cym podejmowanie dzia³alnoœci gospodarczej. Zale¿noœæ rozwoju indywi- dualnej przedsiêbiorczoœci od poziomu wyposa¿enia gminy w infrastrukturê techniczn¹ i spo³eczn¹ wykaza³y wyniki badañ prowadzonych przez Instytut Rozwoju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk8. Wiêkszoœæ wydatków w bud¿etach gmin jest przeznaczana na realizacjê sztywnych potrzeb bie¿¹cych. Dopiero po wype³nieniu podstawowych zadañ jednostka mo¿e dysponowaæ pozosta³ymi œrodkami finansowymi. Sposób dys- ponowania finansami publicznymi odzwierciedla zachowawcz¹, czyli opiekuñ-

4 D. Strahl, Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, Prace Naukowe Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu nr 979, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej im. Oskara Langego we Wroc³awiu, Wroc³aw 2003, s. 325–334. 5 E. Wojciechowski, op.cit., s. 199. 6 M. Jastrzêbska, Kondycja finansowa a polityka finansowa jednostki samorz¹du terytorial- nego, „Samorz¹d Terytorialny 2002, nr 11, s. 31. 7 Zarz¹dzanie lokalne w gminie i powiecie, red. A Ko¿uch, Wydawnictwo Akademii Podla- skiej, Bia³ystok–Siedlce 2001, s. 97. 8 Wp³yw infrastruktury wiejskiej na stopê ¿yciow¹ mieszkañców, red. B. Piêcek, Instytut Roz- woju Wsi i Rolnictwa Polskiej Akademii Nauk, Brytyjski Fundusz Know How, Warszawa 1999, s. 8–52. 552 Wanda Zaremba cz¹, b¹dŸ te¿ prorozwojow¹ dzia³alnoœæ gminy9. Najczêœciej pozostaj¹ce do dys- pozycji w³adz lokalnych tzw. œrodki swobodne s¹ przeznaczane na inwestycje. Wysokoœæ nak³adów inwestycyjnych jest determinowana nie tylko skal¹ wydat- ków bie¿¹cych, ale równie¿ poziomem dochodów bud¿etu jednostki. Charakte- rystykê badanych gmin z uwzglêdnieniem poziomu inwestowania oraz wybra- nych elementów bud¿etu przedstawia tabela 1.

Tabela 1 Charakterystyki bud¿etów gmin wiejskich i podmiejskich w badanych województwach

Podlaskie Kujawsko-pomorskie Charakterystyki gmin Typ min œrednia max min œrednia max w 1021 1374 2 383 1 018 1414 1 924 Dochody bud¿etu per capita (w z³) p 1021 1221 1 397 1 018 1230 1 596 w 202 431 1 735 248 491 1 141 Dochody w³asne per capita (w z³) p 202 458 723 301 490 930 Udzia³ dochodów w³asnych w dochodach w 14,8 30,9 72,8 19,1 34,4 62,0 (w %) p 16,8 37,9 56,9 24,7 39,4 58,3 w 5,9 13,1 36,5 7,1 12,6 21,6 Udzia³ dotacji w dochodach (w %) p 8,4 11,2 13,7 10,0 12,2 14,2 w 18,2 53,1 70,5 26,7 49,2 67,1 Udzia³ subwencji w dochodach (w %) p 30,5 49,1 70,4 30,7 45,7 62,4 w 1028 1382 2 300 1 006 1440 1 992 Wydatki bud¿etu per capita (w z³) p 1028 1190 1 414 1 006 1237 1 495 w 15 274 654 35 273 665 Wydatki inwestycyjne per capita (w z³) p 104 227 329 49 176 304 w 1,2 19,2 41,2 2,7 18,4 34,3 Udzia³ wydatków na inwestycje (w %) p 9,7 19,2 27,6 3,8 14,1 24,7 w 0,3 7,0 24,0 0,4 5,8 17,0 Udzia³ wydatków na transport (w %) p 2,3 10,8 24,0 1,4 6,4 10,4 Udzia³ wydatków na gospodarkê komu- w 0,6 6,0 25,3 0,5 7,8 36,7 naln¹ (w %) p 0,7 3,8 7,0 1,7 5,1 14,2 Udzia³ wydatków na opiekê spo³eczn¹ w 4,1 8,8 16,5 6,3 11,6 22,0 (w %) p 7,4 9,1 12,4 9,3 13,5 16,4 w 7,8 15,6 24,0 8,1 14,3 28,0 Udzia³ wydatków na administracjê (w %) p 11,3 15,9 20,0 10,2 16,5 25,4 Typ gminy: w – wszystkie gminy wiejskie; p – gminy podmiejskie. ród³o: opracowanie w³asne na podstawie informacji z Bazy Danych Regionalnych GUS.

9 E. Boñczak Kucharczyk, K. Herbst, K. Chmura, Jak w³adze lokalne mog¹ wspieraæ przed- siêbiorczoœæ, Fundacja Inicjatyw Spo³eczno-Ekonomicznych, Polska Fundacja Promocji Ma³ych i Œrednich Przedsiêbiorstw, Warszawa 1998, s. 10. Inwestycje i promocja – wydatkowe instrumenty wspierania rozwoju... 553

Gminy województwa podlaskiego charakteryzuj¹ siê mniejszym poziomem dochodów, dochodów w³asnych i wydatków bud¿etu per capita, mniejszym udzia³em dochodów w³asnych w dochodach bud¿etu, oraz wiêkszym udzia³em wydatków inwestycyjnych w wydatkach bud¿etu, w porównaniu z analogiczny- mi jednostkami woj. kujawsko-pomorskiego. W obydwóch województwach gminy podmiejskie, w porównaniu z grup¹ wszystkich gmin wiejskich, charak- teryzuj¹ siê ni¿szymi dochodami i wydatkami bud¿etu oraz wydatkami inwesty- cyjnymi per capita, ni¿szym udzia³em wydatków na gospodarkê komunaln¹. Na- tomiast wy¿szy jest udzia³ dochodów w³asnych oraz udzia³ wydatków na admi- nistracjê, opiekê spo³eczn¹ i transport. Udzia³ wydatków inwestycyjnych w bu- d¿etach jednostek podmiejskich woj. kujawsko-pomorskiego jest znacznie mniejszy ni¿ analogiczny miernik dla wszystkich gmin wiejskich tego regionu. Taka struktura bud¿etu odzwierciedla administracyjno-socjalny charakter bud- ¿etu oraz pasywnoœæ w zakresie dzia³alnoœci gospodarczej10. Bud¿et gmin pod- miejskich województwa podlaskiego, odzwierciedlaj¹cy wy¿szy poziom inwe- stowania, wskazuje na stosowanie strategii prorozwojowych. Niski poziom roz- woju spo³eczno-gospodarczego mobilizuje w³adze do podejmowania dzia³añ maj¹cych na celu zapewnienie szybszego tempa rozwoju i zmniejszenie histo- rycznie ukszta³towanych dysproporcji. Wydatki inwestycyjne bud¿etów gminnych s¹ najwa¿niejszymi instrumen- tami wydatkowymi. Do tej grupy instrumentów zaliczane s¹ równie¿ instrumenty informacyjno-promocyjne. Promocja gospodarcza ma kluczowe znaczenie w re- alizacji lokalnych strategii rozwoju. Strategia promocji gminy coraz czêœciej jest opracowywana jako czêœæ strategii rozwoju lokalnego11. Cele promocji obejmuj¹ nastêpuj¹ce elementy: zachêcanie do inwestowania, upowszechnianie informacji o potencjale rozwojowym, kreowanie po¿¹danego wizerunku12. Badania przepro- wadzone w gminach wykaza³y, ¿e w³adze tych jednostek deklaruj¹ pomoc lokal- nym przedsiêbiorstwom przede wszystkim w zakresie marketingu i promocji13.

10 D. Ko³odziejczyk, op.cit., s. 81. 11 Wspieranie przedsiêbiorczoœci przez samorz¹dy lokalne, red. W. Misi¹g, Polska Fundacja Promocji i Rozwoju Ma³ych i Œrednich Przedsiêbiorstw, Warszawa 2000, s. 12–13. 12 Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym, red. J. Rutkowski, D. Stawasz, Fundacja Wspó³czesne Za- rz¹dzanie, Bia³ystok 2005, s. 59. 13 M. Jastrzêbska, D. Bobrecka-Jamro, Wp³yw jednostek w³adzy lokalnej na aktywnoœæ inno- wacyjn¹ ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw dzia³aj¹cych na obszarach wiejskich, „Wspó³czesne Zarz¹dzanie” 2006, nr 1, s. 26–39. 554 Wanda Zaremba

Determinanty poziomu inwestowania w gminach wiejskich

Wystêpuj¹ce zró¿nicowanie poziomu inwestowania miêdzy grupami wszystkich gmin wiejskich a gmin podmiejskich w analizowanych wojewódz- twach wskazuje na celowoœæ przeprowadzenia analizy czynników kszta³tuj¹- cych wydatki inwestycyjne gmin. Jako potencjalne determinanty, oprócz struk- tury i poziomu wydatków bud¿etowych, uwzglêdniono równie¿ poziom i struk- turê dochodów bud¿etu gmin, poniewa¿: „Wydatki z bud¿etów gmin na inwe-

Tabela 2 Wspó³czynniki korelacji mierników poziomu inwestowania z charakterystykami bud¿etu

Gminy wiejskie Gminy podmiejskie kujawsko- kujawsko- Charakterystyki bud¿etu gminy podlaskie podlaskie pomorskie pomorskie udzia³ wydatków inwestycyjnych (w %) Dochody bud¿etu / mieszkañca (w z³) 0,384 0,370 –0,158 –0,087 Dochody w³asne / mieszkañca (w z³) 0,132 0,131 –0,020 –0,141 Udzia³ dochodów w³asnych w dochodach (w %) 0,005 –0,036 0,028 –0,166 Udzia³ dotacji w dochodach (w %) 0,307 –0,005 –0,262 0,535 Wydatki bud¿etu / mieszkañca (w z³) 0,470 0,496 –0,147 0,098 Udzia³ wydatków na opiekê spo³eczn¹ (w %) –0,424 –0,391 –0,481 0,128 Udzia³ wydatków na administracjê (w %) –0,456 –0,499 –0,369 –0,782 Udzia³ wydatków na transport (w %) 0,225 0,319 0,708 0,411 Udzia³ wydatków na gospodarkê komunaln¹ (w %) 0,322 0,468 0,068 0,396 Wydatki inwestycyjne per capita (w z³) Dochody bud¿etu / mieszkañca (w z³) 0,622 0,578 0,122 0,072 Dochody w³asne / mieszkañca (w z³) 0,275 0,284 –0,186 0,000 Udzia³ dochodów w³asnych w dochodach (w %) 0,046 0,061 –0,203 –0,067 Udzia³ dotacji w dochodach (w %) 0,363 –0,059 –0,157 0,475 Wydatki bud¿etu / mieszkañca (w z³) 0,708 0,701 0,204 0,269 Udzia³ wydatków na opiekê spo³eczn¹ (w %) –0,408 –0,416 –0,492 0,069 Udzia³ wydatków na administracjê (w %) –0,415 –0,478 –0,319 –0,732 Udzia³ wydatków na transport (w %) 0,128 0,245 0,497 0,407 Udzia³ wydatków na gospodarkê komunaln¹ (w %) 0,406 0,525 0,151 0,438 ród³o: obliczenia w³asne na podstawie informacji z Bazy Danych Regionalnych GUS. Inwestycje i promocja – wydatkowe instrumenty wspierania rozwoju... 555 stycje s¹ doœæ silnie powi¹zane ze Ÿród³em pochodzenia okreœlonej grupy do- chodowej”14. Wspó³czynniki korelacji mierników poziomu inwestowania z cha- rakterystykami bud¿etu gmin wiejskich oraz podmiejskich przedstawia tabela 2. Poziom rozwoju analizowanych województw nie ró¿nicuje istotnych za- le¿noœci wydatków inwestycyjnych per capita oraz udzia³u wydatków inwesty- cyjnych od poziomu dochodów, dochodów w³asnych i wydatków bud¿etu per capita, oraz udzia³u wydatków na opiekê spo³eczn¹ i administracjê w gminach wiejskich. Najwiêksza ró¿nica miêdzy wartoœciami wspó³czynników zale¿noœci w województwach wyst¹pi³a w przypadku udzia³u dotacji w dochodach, od któ- rych nie zale¿y poziom wydatków inwestycyjnych per capita oraz udzia³ wy- datków inwestycyjnych w woj. kujawsko-pomorskim, natomiast zale¿noœæ istot- na wystêpuje w województwie podlaskim. Odmienne tendencje co do si³y, a nawet kierunku zale¿noœci, wystêpuj¹ w gminach podmiejskich. Poziom wydatków inwestycyjnych per capita oraz udzia³ wydatków inwestycyjnych w wydatkach bud¿etu s¹ niezale¿ne od pod- stawowych charakterystyk bud¿etu: dochodów, dochodów w³asnych oraz wy- datków bud¿etu per capita. Najsilniejsz¹ zale¿noœæ analizowanych mierników poziomu inwestowania uzyskano w województwie kujawsko-pomorskim od: udzia³u wydatków na administracjê (odpowiednio r = –0,732;r = –0,782), wy- datków na transport (r = 0,407; r = 0,411) wydatków na gospodarkê komunaln¹ (r = 0,396; r = 0,438) oraz udzia³u dotacji w dochodach (r = 0,475; r = 0,535). Natomiast w woj. podlaskim determinantami poziomu inwestowania s¹: udzia³ wydatków na transport (r = 0,497; r = 0,708), udzia³ wydatków na opiekê spo- ³eczn¹ (odpowiednio r = –0,492; r = –0,481) oraz udzia³ wydatków na admini- stracjê (r = –0,319; r = –0,396). W obydwóch województwach stymulantami poziomu inwestowania w gminach podmiejskich jest udzia³ wydatków w dziale transportu, natomiast destymulant¹ jest udzia³ wydatków na administracjê.

Determinanty dzia³añ promocyjnych w gminach podmiejskich województwa podlaskiego

Przeprowadzone ogólnopolskie badania wykaza³y, ¿e stosowane przez gminy dzia³ania promuj¹ce przedsiêbiorczoœæ s¹ uzale¿nione g³ównie od cha-

14 E. Wojciechowski, op.cit., s. 198. 556 Wanda Zaremba rakteru gminy, natomiast w mniejszym stopniu od jej aktualnej sytuacji finan- sowej15. Literatura przedmiotu wskazuje, ¿e osi¹gniêcie sukcesu w przemianach lokalnej sfery gospodarczej w znacznym stopniu jest uzale¿nione od aktywno- œci w³adz samorz¹dowych oraz stopnia ich zaanga¿owania w stymulowanie pro- cesów rozwojowych16. Urzêdy gmin wykorzystuj¹ce jako instrumenty wspiera- nia rozwoju lokalnego nowoczesne metody zarz¹dzania, stosuj¹ aktywne formy zarz¹dzania, natomiast stosowanie przez organizacjê wy³¹cznie administrowa- nia – pasywnej formy zarz¹dzania, oznacza brak ukierunkowania dzia³añ na wspieranie rozwoju. W obszarze zorganizowanej promocji administrowanie, czyli pasywna for- ma zarz¹dzania, oznacza podejmowanie dzia³añ promocyjnych sporadycznie oraz rozpowszechnianie i udostêpnianie informacji promocyjnych w sposób przypadkowy. Aktywna forma zarz¹dzania oznacza, ¿e gmina wykorzystuje zró¿nicowane narzêdzia promocji wzglêdem zdefiniowanych grup adresatów i przedmiotu promocji np. tereny inwestycyjne. Ponadto materia³y promocyjne s¹ sukcesywnie aktualizowane i udostêpniane. Aktywne formy promocji stosowa³y wszystkie gminy podmiejskie woj. ku- jawsko-pomorskiego, natomiast w województwie podlaskim wystêpowa³o zró¿- nicowanie podejmowanych form dzia³añ promocyjnych. Celem okreœlenia de- terminant stosowania zorganizowanych dzia³añ promocyjnych w woj. podla- skim, analizie poddano zwi¹zki miêdzy stosowanymi formami zarz¹dzania w obszarze promocji a podstawowymi charakterystykami badanych jednostek samorz¹dowych. Wspó³czynniki zale¿noœci dla gmin podmiejskich woj. podla- skiego przedstawia rysunek 1. Uzyskane wyniki wskazuj¹ na wystêpowanie zale¿noœci zgodnej miêdzy stosowanymi instrumentami wydatkowymi. Aktywne formy dzia³añ promocyj- nych realizuj¹ jednostki samorz¹dowe stosuj¹ce strategie rozwojowe, o wyso- kim poziomie inwestowania, przeznaczaj¹ce du¿¹ czêœæ bud¿etu na rozwój in- frastruktury technicznej, na co wskazuj¹ wspó³czynniki korelacji pomiêdzy po- dejmowaniem zorganizowanych dzia³añ promocyjnych a: wydatkami inwesty- cyjnymi per capita (r = 0,807), udzia³em wydatków na inwestycje w wydatkach

15 Partnerskie wspó³dzia³anie w sektorze publicznym i prywatnym, red. B. Plawgo, W. Zarem- ba, Fundacja Wspó³czesne Zarz¹dzanie, Bia³ystok 2005, s. 88. 16 Zarz¹dzanie finansami lokalnymi, red. A. Ko¿uch , A. Miroñczuk, Fundacja Wspó³czesne Zarz¹dzanie, Bia³ystok 2005 s. 58. Inwestycje i promocja – wydatkowe instrumenty wspierania rozwoju... 557

Udzia³ dotacji w dochodach (%) 0,226 –

Udzia³ wydatków na opiekê spo³eczn¹ (%) 0,333 –

Udzia³ wydatków na administracjê (%) 0,494 –

Udzia³ wydatków na urz¹d gminy (%) 0,477 –

Wydatki na urz¹d gminy per capita (z³) 0,246 –

Wydatki na urz¹d gminy/pracownika (z³) 0,399 –

Wydatki Inwestycyjne per capita (z³) 0,807

Udzia³ wydatków na inwestycje (%) 0,730

Udzia³ wydatków na transport (%) 0,419

Udzia³ wydatków na gosp. komunaln¹ (%) 0,112

Rys. 1. Wspó³czynniki zale¿noœci miêdzy dzia³aniami promocyjnymi a charakterystyka- mi gmin podmiejskich w województwie podlaskim ród³o: opracowanie w³asne na podstawie przeprowadzonych badañ. bud¿etu (r = 0,730) oraz udzia³em wydatków na transport (r = 0,419). Natomiast pasywne formy promocji stosuj¹ g³ównie jednostki realizuj¹ce strategie zacho- wawcze, o du¿ym udziale wydatków na opiekê spo³eczn¹ i administracjê. ZapóŸnienia infrastrukturalne i niski poziom inwestycji w regionach s³abo rozwiniêtych stanowi¹ g³ówne bariery rozwojowe tych obszarów, okreœlanych przez Komisjê Europejsk¹ regionami problemowymi17. Natomiast specyfika po- g³êbiaj¹cych siê w Polsce dysproporcji rozwojowych, wystêpuj¹cych w skali lo- kalnej spowodowa³a, ¿e znaczny odsetek gmin wiejskich cechuje siê kumulacj¹ barier rozwojowych. Jednostki te zosta³y zaklasyfikowane do tzw. wiejskich ob- szarów problemowych18. Województwo podlaskie charakteryzuje siê niskim po- ziomem wyposa¿enia infrastrukturalnego. Wobec wystêpuj¹cych znacznych za- póŸnieñ infrastrukturalnych, po³¹czenie realizowanej przez gminy strategii za- chowawczej (niski poziom wydatków inwestycyjnych w bud¿etach jednostek) z pasywn¹ postaw¹ w³adz lokalnych wobec problemów rozwoju gospodarcze- go, stanowi barierê rozwojow¹ tych obszarów.

17 A new partnership for cohesion. Convergence, competitiveness, cooperation. Third report on economic and social cohesion, European Commission, Luxembourg 2004, s. 7. 18 Podstawy strategii zintegrowanego..., s. 25. 558 Wanda Zaremba

Podsumowanie

Wydatki inwestycyjne bud¿etów gminnych s¹ najwa¿niejszymi instrumen- tami wydatkowymi. Gminy podmiejskie w analizowanych województwach, w porównaniu z grup¹ wszystkich gmin wiejskich, charakteryzuj¹ siê ni¿szymi dochodami i wydatkami bud¿etu oraz ni¿szym poziomem wydatków inwesty- cyjnych. W obydwóch województwach stymulant¹ poziomu inwestowania w tych jednostkach jest udzia³ wydatków w dziale transportu, natomiast desty- mulant¹ jest udzia³ wydatków na administracjê. Do grupy instrumentów wydatkowych zaliczane s¹ równie¿ instrumenty informacyjno-promocyjne. Uzyskane wyniki badañ wskazuj¹ na wystêpowanie zale¿noœci zgodnej miêdzy stosowanymi instrumentami wydatkowymi. Aktyw- ne formy dzia³añ promocyjnych realizuj¹ jednostki samorz¹dowe stosuj¹ce stra- tegie rozwojowe, o wysokim poziomie inwestowania, przeznaczaj¹ce du¿¹ czêœæ bud¿etu na rozwój infrastruktury technicznej. Natomiast pasywne formy promocji stosuj¹ g³ównie jednostki realizuj¹ce strategie zachowawcze o du¿ym udziale wydatków na opiekê spo³eczn¹ i administracjê. Wobec wystêpuj¹cych znacznych zapóŸnieñ infrastrukturalnych w woj. podlaskim, po³¹czenie realizo- wanej przez gminy strategii zachowawczej z pasywn¹ postaw¹ w³adz lokalnych wobec problemów rozwoju gospodarczego, stanowi barierê rozwojow¹ tych obszarów.

Bibliografia

A new partnership for cohesion. Convergence, competitiveness, cooperation. Third re- port on economic and social cohesion, European Commission, Luxembourg 2004. Boñczak Kucharczyk E., Herbst K., Chmura K., Jak w³adze lokalne mog¹ wspieraæ przedsiêbiorczoœæ, Fundacja Inicjatyw Spo³eczno-Ekonomicznych, Polska Funda- cja Promocji Ma³ych i Œrednich Przedsiêbiorstw, Warszawa 1998. Gospodarka lokalna w teorii i praktyce, red. D. Strahl, Prace Naukowe AE we Wroc³a- wiu nr 979, Wydawnictwo AE we Wroc³awiu, Wroc³aw 2003. Jastrzêbska M., Bobrecka-Jamro D., Wp³yw jednostek w³adzy lokalnej na aktywnoœæ in- nowacyjn¹ ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw dzia³aj¹cych na obszarach wiej- skich, „Wspó³czesne Zarz¹dzanie” 2006, nr 1. Inwestycje i promocja – wydatkowe instrumenty wspierania rozwoju... 559

Jastrzêbska M., Kondycja finansowa a polityka finansowa jednostki samorz¹du teryto- rialnego, „Samorz¹d terytorialny” 2002, nr 11. Ko³odziejczyk D., Uwarunkowania spo³eczno-gospodarcze lokalnego rozwoju gospo- darczego, IERiG¯, Warszawa 2002. Partnerskie wspó³dzia³anie w sektorze publicznym i prywatnym, red. B. Plawgo, W. Za- remba, FWZ, Bia³ystok 2005. Podstawy strategii zintegrowanego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w Polsce. red. J. Wilkin, Wydawnictwo UW, Warszawa 2003. Wp³yw infrastruktury wiejskiej na stopê ¿yciow¹ mieszkañców, red. B. Piêcek, IRWiR PAN, Brytyjski Fundusz Know How, Warszawa 1999. Wspieranie przedsiêbiorczoœci przez samorz¹dy lokalne, red. W. Misi¹g, Polska Funda- cja Promocji i Rozwoju Ma³ych i Œrednich Przedsiêbiorstw, Warszawa 2000. Zarz¹dzanie finansami lokalnymi, red. A. Ko¿uch, A. Miroñczuk, FWZ, Bia³ystok 2005. Zarz¹dzanie lokalne w gminie i powiecie, red. A. Ko¿uch, Wydawnictwo AP, Bia³ystok– Siedlce 2001. Zarz¹dzanie rozwojem lokalnym, red. J. Rutkowski, D. Stawasz, FWZ, Bia³ystok 2005. Wojciechowski E., Zarz¹dzanie w samorz¹dzie terytorialnym, Difin, Warszawa, 2003

INVESTMENTS AND PROMOTION – EXPENSE INSTRUMENTS ADVANCEMENT ECONOMIC DEVELOPMENT IN LOCAL SCALE

Summary

The objective of study is qualification of consistent between expense instruments of advancements economic development in rural parishes: capital expenditures and or- ganized promotion. Analysis was carried out based on researches of two voivodshpis: podlaskie and kujawsko-pomorskie. Gotten results indicate occurrence of consistent de- pendence between expense instruments. Active forms of promotional activeness realize self-governed units applying development strategies, about high level of investing. How- ever, passive forms of promotion use units realizing conservative strategies mainly. 560 Wanda Zaremba Fiskalne znaczenie podatku od spadków i darowizn dla bud¿etów... 561

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

S£AWOMIR ZARÊBSKI

FISKALNE ZNACZENIE PODATKU OD SPADKÓW I DAROWIZN DLA BUD¯ETÓW LOKALNYCH

Wprowadzenie

Opodatkowanie przez osoby fizyczne nabycia w³asnoœci rzeczy i praw ma- j¹tkowych, w drodze spadku lub darowizny (a tak¿e zachowku, zasiedzenia i nieodp³atnego przekazania w³asnoœci) jest regulowane Ustaw¹ z dnia 28 lipca 1983 roku o podatku od spadków i darowizn1. Podatek jest rozliczany przez urzêdy skarbowe, a wp³ywy z jego tytu³u, moc¹ Art. 4, ust. 1, pkt 1g Ustawy z 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego gmi- ny2, s¹ w ca³oœci dochodami bud¿etów gmin (za wyj¹tkiem spadków, zapisów i darowizn na rzecz powiatu lub gminy). Celem artyku³u jest analiza znaczenia podatku od spadków i darowizn w dochodach bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego (gmin oraz miast na prawach powiatu) poprzez okreœlenie m.in. wielkoœci wp³ywów z tytu³u tego podatku (w aspekcie dynamicznym za lata 1999–2005), udzia³u tych wp³ywów w dochodach bud¿etowych, a tak¿e poprzez ich porównanie z wp³ywami z in- nych podatków i op³at lokalnych.

1 Ustawa z 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz.U. 1983, nr 45, poz. 207 z pó¿n. zm). 2 Ustawa z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego gminy (Dz.U. 2003, nr 203, poz. 1966). 562 S³awomir Zarêbski

1. Zasilanie bud¿etów lokalnych z tytu³u podatku od spadków i darowizn

W literaturze fachowej dominuj¹ opinie, i¿ podatek od spadków i darowizn ma marginalne znaczenie dla dochodów bud¿etów, które zasila3. Próba po- twierdzenia prawid³owoœci tej tezy dla ostatnich lat, wymaga przeœledzenia wielkoœci wp³ywów z tytu³u analizowanego podatku w bud¿etach jednostek sa- morz¹dowych. ród³em danych w zakresie wykonania bud¿etów jednostek sa- morz¹du terytorialnego s¹ coroczne sprawozdania, przedstawiane przez Radê Ministrów, dotycz¹ce wykonania planów dochodów i wydatków oraz zobowi¹- zañ i nale¿noœci tych jednostek4. Dla celów analizy przyjêto okres szeœcioletni, pocz¹wszy od roku 1999. Obserwacj¹ objêto zrealizowane dochody z tytu³u podatku od spadków i daro- wizn za lata 1999–2004. Zgodnie z agregacj¹ danych, zawart¹ w sprawozda- niach z wykonania bud¿etów5 – poza danymi ogólnymi – analizowano dochody gmin oraz miast na prawach powiatu6. Dochody uzyskiwane przez jednostki samorz¹du terytorialnego, gminy i miasta na prawach powiatu z tytu³u podatku od spadków i darowizn przedsta- wia tabela 1.

3 Np. Z. Ofiarski – Ustawa o podatku od spadków i darowizn. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002, s. 11. 4 Sprawozdanie z wykonania bud¿etu pañstwa za rok 1999, tom II. Informacja o wykonaniu bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego, Rada Ministrów, Warszawa 2000, tablice nr 1, 22, 57; Sprawozdanie z wykonania bud¿etu pañstwa za rok 2000, tom II. Informacja o wykonaniu bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego, Rada Ministrów, Warszawa 2001. tablice nr 1, 8, 41; Sprawozdanie z wykonania bud¿etu pañstwa za rok 2001, tom II. Informacja o wykonaniu bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego, Rada Ministrów, Warszawa 2002, tablice nr 1, 8, 41; Sprawozdanie z wykonania bud¿etu pañstwa za rok 2002, tom II, Informacja o wykonaniu bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego, Rada Ministrów, Warszawa 2003, tablice nr 1, 8, 41; Sprawozdanie z wykonania bud¿etu pañstwa za rok 2003, tom II, Informacja o wykonaniu bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego, Rada Ministrów, Warszawa 2004; tablice nr 1, 8, 41; Sprawozdanie z wykonania bud¿etu pañstwa za rok 2004, tom II, Informacja o wykonaniu bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego, Rada Ministrów, Warszawa 2005, tablice nr 1, 8, 38. 5 Zasady sporz¹dzania sprawozdañ w tym zakresie regulowane jest Rozporz¹dzeniem Mini- stra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie zasad i terminów sporz¹dzania sprawozdawczo- œci bud¿etowej jednostek samorz¹du terytorialnego (Dz.U. nr 24, poz. 279 z pó¿n. zm). 6 Miasta na prawach powiatu maj¹ obowi¹zek sporz¹dzania jednego bud¿etu na mocy Art. 85 Ustawy z dnia 13 paŸdziernika 1998 r. Przepisy wprowadzaj¹ce ustawy reformuj¹ce administra- cjê publiczn¹ (Dz.U. nr 133, poz. 872 z póŸn. zm.). Fiskalne znaczenie podatku od spadków i darowizn dla bud¿etów... 563

Tabela 1 Podatek od spadków i darowizn w bud¿etach jednostek samorz¹du terytorialnego, gminach i miastach na prawach powiatu

Podatek od spadków Podatek od spadków Podatek od spadków i darowizn w bud¿etach i darowizn w bud¿etach i darowizn w bud¿etach jednostek samorz¹du Rok gmin miast na prawach powiatu terytorialnego [wzrost/spadek [wzrost/spadek [wzrost/spadek [tys. PLN] [tys. PLN] [tys. PLN] w %] w %] w %] 1999 146178 – 84416 – 61762 – 2000 162715 11,3 93556 10,8 69159 12,0 2001 183956 13,1 107155 14,5 76802 11,1 2002 181871 –1,1 100854 –5,9 81017 5,5 2003 176699 –2,8 63882 –36,7 112817 39,3 2004 218941 23,9 76747 20,1 142194 26,0 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie „Sprawozdañ z wykonania bud¿etu pañstwa” za lata 1999–2004.

Dane zawarte w tabeli wskazuj¹ wyraŸny wzrost poziomu dochodów uzys- kiwanych przez jednostki samorz¹du terytorialnego pomiêdzy rokiem 1999 a 2004 (³¹cznie o 49,7%). wzrost ten nie mia³ jednak charakteru równomierne- go (spadki dochodów odnotowano w latach 2002 i 2003). W przypadku docho- dów gmin oraz dochodów miast na prawach powiatu, pewne zniekszta³cenie wyników wi¹¿e siê z faktem, i¿ istotny wp³yw na kszta³towanie siê w 2003 roku kwot uzyskiwanych dochodów, wywar³a Ustawa z dnia 15 marca 2002 roku o ustroju miasta sto³ecznego Warszawy (Dz.U. nr 41, poz. 361 z póŸn. zm.)7. Koryguj¹c zawarte w tabeli dane o kwotê 44042 tys. PLN8 (wysokoœæ docho- dów gmin warszawskich w 2004 r.), wielkoœci wzrostu dochodów z tytu³u po- datku od spadków i darowizn wynios³y: • 40,8% dla gmin, • 62,2% dla miast na prawach powiatu,

7 Zmniejszenie siê dochodów gmin w 2003 r. (i odpowiedni wzrost dochodów miast na pra- wach powiatu) by³ zwi¹zany ze zmianami ustrojowymi dotycz¹cymi m. st. Warszawy, w wyniku których dochody by³ych gmin warszawskich zosta³y ujête w dochodach miast na prawach powia- tu. 8 Na podstawie Za³¹cznika Nr 1 do Uchwa³y Nr XXVII/502/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 24 marca 2004 r. 564 S³awomir Zarêbski

W wartoœciach realnych, przy uwzglêdnieniu wskaŸników inflacji za lata 2000–20049, wzrosty te wynosi³y odpowiednio: • 17,4% dla gmin, • 38,7% dla miast na prawach powiatu. Poziom dochodów z tytu³u podatku od spadków i darowizn nie jest wyso- ki. Udzia³ tego podatku w dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego, gmin i miast na prawach powiatu przedstawia tabela 2.

Tabela 2 Udzia³ podatku od spadków i darowizn w ³¹cznych dochodach bud¿etów jednostek samorz¹du terytorialnego, gminach i miastach na prawach powiatu oraz udzia³ w dochodach w³asnych tych jednostek

Rok gmin gmin miast na prawach powiatu miast na prawach powiatu Udzia³ podatkuod spadkówUdzia³ podatkuod spadkówUdzia³ podatkuod spadkówUdzia³ Udzia³ podatkuspadkówUdzia³ od Udzia³ podatkuod spadkówUdzia³ Udzia³ podatkuod spadkówUdzia³ i darowizn dochodach w³asnych darowizn i dochodach i darowizn w ³¹cznych dochodach dochodach darowizn i w ³¹cznych dochodach darowizn i w ³¹cznych i darowizn w ³¹cznych dochodach dochodach darowizn i w ³¹cznych i darowizn w dochodach w³asnych i dochodach darowizn w i darowizn w dochodach w³asnych i dochodach darowizn w jednostek samorz¹du terytorialnego jednostek terytorialnego samorz¹du jednostek terytorialnego samorz¹du 1999 0,23 0,52 0,26 0,48 0,32 0,66 2000 0,23 0,54 0,27 0,52 0,32 0,66 2001 0,23 0,57 0,29 0,55 0,32 0,68 2002 0,23 0,54 0,26 0,53 0,33 0,65 2003 0,22 0,51 0,18 0,37 0,41 0,73 2004 0,24 0,47 0,19 0,39 0,45 0,70 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie „Sprawozdañ z wykonania bud¿etu pañstwa” za lata 1999–2004.

Przedstawione dane liczbowe ukazuj¹ niewielkie znaczenie podatku od spadków i darowizn w bud¿etach lokalnych. Udzia³ ten utrzymuje siê w grani- cach 0,2% ³¹cznych dochodów jednostek samorz¹dów terytorialnych. Z tego

9 WskaŸnik wzrostu cen towarów i us³ug konsumpcyjnych podawany przez GUS. Fiskalne znaczenie podatku od spadków i darowizn dla bud¿etów... 565 podatku pochodzi oko³o 0,5% dochodów w³asnych tych jednostek, a udzia³ ten od 2001 roku stopniowo maleje. Tendencja malej¹ca dotyczy te¿ udzia³u podat- ku od spadków i darowizn w ³¹cznych dochodach i dochodach w³asnych gmin. Tendencje odwrotne s¹ natomiast widoczne w przypadku dochodów ³¹cznych i dochodów w³asnych miast na prawach powiatu. Ze wzglêdu na bardzo niewiel- ki poziom dochodów z tytu³u tego podatku, zaobserwowane wzrosty i spadki dochodów nie maj¹ istotnego znaczenia dla gospodarki bud¿etowej jednostek samorz¹du terytorialnego.

2. Zró¿nicowanie wp³ywu podatku od spadków i darowizn w zale¿noœci od rodzaju gminy

Dane przedstawione w tabeli 2 wskazuj¹ na pewne ró¿nice w dochodach z tytu³u podatku od spadków i darowizn w bud¿etach miast na prawach powia- tu oraz bud¿etach gminnych. W tym pierwszym przypadku udzia³ w ³¹cznych dochodach podatku od spadków i darowizn jest niemal 2,5-krotnie wy¿szy, a w przypadku dochodów w³asnych – jest wy¿szy o 80%. Mo¿e to sugerowaæ, i¿ wielkoœæ osi¹ganych z tytu³u analizowanego podatku jest do pewnego stop- nia zale¿na od wielkoœci jednostki samorz¹du terytorialnego. Wykorzystuj¹c plany bud¿etowe jednostek samorz¹dów terytorialnych na 2005 rok zanalizo- wano ten udzia³ dla: • grupy najwiêkszych miast w Polsce, • mniejszych oœrodków miejskich, • gmin o charakterze wiejskim. Wielkoœci planowanych na 2005 rok dochodów z tytu³u podatku od spad- ków i darowizn w wybranych bud¿etach du¿ych miast przedstawia tabela 3. Udzia³ dochodów z tytu³u podatku od spadków i darowizn w planach na 2005 rok w wybranych bud¿etach miast na prawach powiatu przedstawia tabe- la 4. Udzia³ dochodów z podatku od spadków i darowizn w wybranych gminach o charakterze wiejskim przedstawia tabela 5. 566 S³awomir Zarêbski

Tabela 3 Udzia³ podatku od spadków i darowizn w bud¿etach samorz¹dów terytorialnych najwiêkszych miast na prawach powiatu (%) (%) * (%) (%)

Miasto ** (%) i op³at i Udzia³ podatkuUdzia³ z tytu³u podatków z tytu³u Udzia³ podatkuod Udzia³ dochodów z tytu³u z tytu³u dochodów podatkuod Udzia³ spadków i spadków darowizn i spadków i spadków darowizn i w dochodach miastaw dochodach podatku od podatku spadków w dochodach z tytu³u z tytu³u dochodach w i darowizn PLN)(tys. podatków op³at ipodatków w dochodach w³asnych w³asnych w dochodach od spadków darowizn i Wysokoœæ planowanych planowanych Wysokoœæ Warszawa 47 000 0,65 1,52 4,01 Kraków 12 000 0,59 1,31 3,24 £ódŸ 7 500 0,41 0,92 2,20 Poznañ 5 500 0,42 0,75 1,71 Gdañsk 4 120 0,36 1,19 1,73 Szczecin 3 220 0,34 0,77 1,78 Katowice 3 185 0,32 0,64 1,50 Bydgoszcz 2 300 0,31 0,64 1,58 * Dane uwzglêdniaj¹ wp³ywy z tytu³u podatków dochodowych od osób fizycznych i prawnych. ** Dane nie uwzglêdniaj¹ wp³ywy z tytu³u podatków dochodowych od osób fizycznych i praw- nych. ród³o: opracowanie w³asne na podstawie informacji z Biuletynów Informacji Publicz- nej oraz stron internetowych poszczególnych urzêdów miast.

Tabela 4 Udzia³ podatku od spadków i darowizn w bud¿etach samorz¹dów terytorialnych

*

** Miasto (%) (%) i op³at i (tys.PLN) miasta (%) (%) miasta od spadków darowizn i Wysokoœæ planowanych Wysokoœæ i darowizn w dochodach darowizn i w dochodach i darowizn w dochodach darowizn i w dochodach i darowizn w dochodach darowizn i w dochodach z tytu³u podatków op³at i z tytu³u dochodów z tytu³u podatku podatku z tytu³u dochodów w³asnych z tytu³u podatków podatków z tytu³u w³asnych Udzia³ podatkuod spadkówUdzia³ Udzia³ podatkuod spadkówUdzia³ Udzia³ podatkuod spadkówUdzia³ 1 2 3 4 5 Zielona Góra 450 0,16 0,35 0,96 Siedlce 368 0,20 0,49 1,18 Jelenia Góra 525 0,18 0,66 1,55

Fiskalne znaczenie podatku od spadków i darowizn dla bud¿etów... 567

1 2 3 4 5 Sieradz 210 0,33 0,62 1,38 £om¿a 22 0,17 0,96 1,68 Che³mno 20 0,08 0,16 0,32 Miñsk Maz. 20 0,11 0,24 0,38 Lidzbark 20,6 0,08 0,34 0,55 * Dane uwzglêdniaj¹ wp³ywy z tytu³u podatków dochodowych od osób fizycznych i prawnych. ** Dane nie uwzglêdniaj¹ wp³ywów z tytu³u podatków dochodowych od osób fizycznych i praw- nych. ród³o: opracowanie w³asne na podstawie informacji z Biuletynów Informacji Publicz- nej oraz stron internetowych poszczególnych urzêdów miast.

Tabela 5 Udzia³ podatku od spadków i darowizn w bud¿etach wybranych gmin o charakterze wiejskim

*

** Miasto (%) (%) i op³at i (tys.PLN) miasta (%) (%) miasta od spadków darowizn i Wysokoœæ planowanych Wysokoœæ i darowizn w dochodach darowizn iw dochodach i darowizn w dochodach darowizn iw dochodach darowizn iw dochodach z tytu³u podatków op³at i z tytu³u dochodów z tytu³u podatku podatku z tytu³u dochodów Udzia³ podatkuod spadkówUdzia³ podatków z tytu³u w³asnych Udzia³ podatkuod spadkówUdzia³ podatkuod spadkówUdzia³ Nekla 4 0,03 0,08 0,13 Nowogród Bobrz. 4 0,03 0,07 0,10 Osieczna 2 0,04 0,17 0,23 Osie 10 0,09 0,24 0,42 Soko³y 2 0,02 0,07 0,08 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie informacji z Biuletynów Informacji Publicz- nej oraz stron internetowych poszczególnych urzêdów miast.

Analiza wybranych bud¿etów wskazuje na du¿e zró¿nicowanie znaczenia podatku od spadków i darowizn w zale¿noœci od wielkoœci badanego podmiotu. Udzia³ tego podatku w dochodach najwiêkszych miast wynosi od 0,3 do 0,65% i generalnie roœnie wraz z wielkoœci¹ miasta. W przypadku miast mniejszych dochód ten oscyluje wokó³ oko³o 0,1–0,3%. W analizowanych bud¿etach gmin o charakterze wiejskim, badana proporcja wynosi zwykle jedynie setne czêœci procenta. 568 S³awomir Zarêbski

W zakresie podatków w³asnych (kalkulowanych z wy³¹czeniem udzia³u podatków dochodowych PIT i CIT w bud¿etach jednostek samorz¹du terytorial- nego) wynosi poni¿ej 0,5% w przypadku gmin o charakterze wiejskim, ponad 1,5% dla najwiêkszych miast, i oko³o 0,5–1,5% dla pozosta³ych miast. Celem artyku³u nie jest szczegó³owa analiza statystyczna przedstawianego zagadnienia, st¹d przedstawione dane maj¹ charakter wycinkowy. Nawet jed- nak te wycinkowe dane (oparte na analizie 21 bud¿etów) pokazuj¹ w ka¿dej z analizowanych wielkoœci du¿e ró¿nice pomiêdzy poszczególnymi kategoria- mi jednostek samorz¹du terytorialnego. Ogólnym wnioskiem z przedstawionych powy¿ej danych jest konstatacja marginalnego znaczenia podatku od spadków i darowizn dla gmin i wy¿sze jego znaczenie dla miast – zw³aszcza du¿ych miast na prawach powiatu. Poza War- szaw¹ i Krakowem, dochody z tytu³u tego podatku nie przekraczaj¹ po³owy pro- centa dochodów bud¿etowych.

3. Podatek od spadków i darowizn na tle innych podatków i op³at lokalnych

Rolê podatku od spadków i darowizn na tle innych podatków i op³at lokal- nych (w postaci procentowej wielkoœci ca³kowitych dochodów bud¿etowych) przedstawiaj¹ tabele 6–8.

Tabela 6 Udzia³ podatków i op³at lokalnych w bud¿etach jednostek samorz¹du terytorialnego

Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1 2 3 4 5 6 7 Podatek dochodowy od osób prawnych 1,3 1,4 1,1 1,1 1,0 5,4 Podatek dochodowy od osób fizycznych 14,3 12,4 11,9 11,8 12 16,5 Podatek rolny 1,2 1,0 1,1 1,0 1,1 1,0 Podatek od nieruchomoœci 9,2 9,2 10,8 12,2 12,8 12,0 Podatek leœny 0,2 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 Podatek od œrodków transportowych 0,6 0,5 0,5 0,7 0,7 0,7 Wp³ywy z karty podatkowej 0,5 0,4 0,3 0,2 0,2 0,1 Podatek od spadków i darowizn 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 Podatek od czynnoœci cywilnoprawnych – – 1,1 1,1 1,2 1,2 Wp³ywy z op³aty skarbowej 3,2 2,7 0,8 0,6 0,6 0,6

Fiskalne znaczenie podatku od spadków i darowizn dla bud¿etów... 569

1 2 3 4 5 6 7 Wp³ywy z op³aty eksploatacyjnej 0,3 0 0,3 0,3 0,3 0,3 Wp³ywy z op³aty targowej 0,3 0 0,3 0,3 0,3 0,3 Pozosta³e dochody w³asne (bez dochodów 2,6 6,8 8,6 8,4 8,7 8,9 z maj¹tku) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie „Sprawozdañ z wykonania bud¿etu pañstwa” za lata 1999–2004.

Wp³ywy z podatku od spadków i darowizn stanowi¹ w bud¿etach jedno- stek samorz¹dów terytorialnych (obok wp³ywów z podatku leœnego, podatku od dzia³alnoœci gospodarczej osób fizycznych w postaci karty podatkowej oraz op³at lokalnych) najmniejsz¹ pozycjê.

Tabela 7 Udzia³ podatków i op³at lokalnych w bud¿etach gmin

Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Podatek dochodowy od osób prawnych 1,4 1,6 1,1 1,1 0,6 1,0 Podatek dochodowy od osób fizycznych 16,3 14,3 13,5 12,1 11,1 13,6 Podatek rolny 2,3 2,0 2,1 2,1 2,4 2,2 Podatek od nieruchomoœci 11,7 12,3 14,8 16,6 16,7 16,1 Podatek leœny 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Podatek od œrodków transportowych 0,8 0,7 0,8 0,9 0,9 0,9 Wp³ywy z karty podatkowej 0,7 0,6 0,4 0,3 0,2 0,2 Podatek od spadków i darowizn 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 Podatek od czynnoœci cywilnoprawnych – – 1,6 1,3 1,1 1,0 Wp³ywy z op³aty skarbowej 4,3 3,8 1,1 0,7 0,5 0,7 Wp³ywy z op³aty eksploatacyjnej 0,5 0 0,5 0,5 0,6 0,5 Wp³ywy z op³aty targowej 0,4 0 0,4 0,4 0,4 0,4 Pozosta³e dochody w³asne 9,3 8,7 10,4 8,7 8,1 7,1 (bez dochodów z maj¹tku) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie „Sprawozdañ z wykonania bud¿etu pañstwa” za lata 1999–2004.

W bud¿etach gminnych, wp³ywy z podatku od spadków i darowizn s¹ ni¿- sze od dochodów z tytu³u podatku leœnego oraz z op³at targowych. Podatek ten jest najmniej istotn¹ pozycj¹ bud¿etow¹, którego wysokoœæ zbli¿ona jest do do- chodów z karty podatkowej. 570 S³awomir Zarêbski

Tabela 8 Udzia³ podatków i op³at lokalnych w bud¿etach miast na prawach powiatu

Wyszczególnienie 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Podatek dochodowy od osób prawnych 1,4 1,6 1,1 1,1 0,6 1,0 Podatek dochodowy od osób fizycznych 16,3 14,3 13,5 12,1 11,1 13,6 Podatek rolny 2,3 2,0 2,1 2,1 2,4 2,2 Podatek od nieruchomoœci 11,7 12,3 14,8 16,6 16,7 16,1 Podatek leœny 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 0,3 Podatek od œrodków transportowych 0,8 0,7 0,8 0,9 0,9 0,9 Wp³ywy z karty podatkowej 0,7 0,6 0,4 0,3 0,2 0,2 Podatek od spadków i darowizn 0,3 0,3 0,3 0,3 0,2 0,2 Podatek od czynnoœci cywilnoprawnych – – 1,6 1,3 1,1 1,0 Wp³ywy z op³aty skarbowej 4,3 3,8 1,1 0,7 0,5 0,7 Wp³ywy z op³aty eksploatacyjnej 0,5 0 0,5 0,5 0,6 0,5 Wp³ywy z op³aty targowej 0,4 0 0,4 0,4 0,4 0,4 Pozosta³e dochody w³asne 9,3 8,7 10,4 8,7 8,1 7,1 (bez dochodów z maj¹tku) ród³o: opracowanie w³asne na podstawie „Sprawozdañ z wykonania bud¿etu pañstwa” za lata 1999–2004.

W bud¿etach miast na prawach powiatu, dochody z tytu³u podatku od spadków i darowizn s¹ znacz¹co wy¿sze ni¿ dochody z tytu³u podatku leœnego, podatku rolnego, dochodów z karty podatkowej, a tak¿e op³at targowych i eks- ploatacyjnych.

Wnioski

1. Podatek od spadków i darowizn posiada marginalne znaczenie dla do- chodów jednostek samorz¹du terytorialnego, a dochody z tytu³u tego podatku (mimo tendencji rosn¹cych) nie zmienia³y siê w sposób istot- ny w ostatnich latach. Dochody te wynios³y w roku 2004 oko³o 218 mln PLN rocznie, co nie przekracza³o po³owy procenta osi¹ganych przez te jednostki dochodów w³asnych. 2. Znaczenie podatku od spadków i darowizn jest ró¿ne w zale¿noœci od kategorii jednostki bud¿etowej – ma on znacznie mniejsze znaczenie dla bud¿etów gminnych ni¿ dla bud¿etów miast na prawach powiatu. W grupie analizowanych bud¿etów gminnych, podatek wynosi³ œrednio Fiskalne znaczenie podatku od spadków i darowizn dla bud¿etów... 571

0,4% ich dochodów bud¿etowych, natomiast w badanych dochodach miast na prawach powiatu osi¹ga³ wysokoœæ 0,7%. 3. Przeprowadzona analiza 21 planów bud¿etowych jednostek samorz¹du terytorialnego na rok 2005 wskazuje silne zró¿nicowanie procentowej wielkoœci wp³ywów z podatku od spadków i darowizn w uzyskiwanych przez dan¹ jednostkê dochodach w zale¿noœci od jej wielkoœci. Naj- wiêkszy (procentowo) wp³yw ma miejsce w du¿ych oœrodkach miej- skich (0,3–0,65%), znacznie mniejszy jest on w mniejszych miastach (0,1–0,3%), podczas gdy w dochodach ma³ych gmin podatek ten ma znaczenie zupe³nie marginalne (poni¿ej 0,1%). 4. Podatek od spadków i darowizn (na tle innych podatków i op³at lokal- nych) nale¿y do przynosz¹cych najni¿sze wp³ywy. W bud¿etach gmin- nych jest najmniejsz¹ (obok dochodów z karty podatkowej), podczas gdy w bud¿etach miast na prawach powiatu jego rola jest nieco wy¿sza ni¿ podatku leœnego, podatku rolnego, dochodów z karty podatkowej oraz op³at targowych i eksploatacyjnych. 5. Przedstawiona analiza œwiadczyæ mo¿e o dominuj¹cym znaczeniu po- zafiskalnych ról podatku od spadków i darowizn. Szczególnie istotne znaczenie zdaj¹ siê mieæ w tym wypadku funkcja spo³eczna tego po- datku.

Bibliografia

Ofiarski Z., Ustawa o podatku od spadków i darowizn. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2002. Rozporz¹dzenie Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie zasad i terminów sporz¹dzania sprawozdawczoœci bud¿etowej jednostek samorz¹du terytorialnego (Dz.U. nr 24, poz. 279 z pó¿n. zm). Sprawozdania z wykonania bud¿etu pañstwa za rok 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, tom II, Informacja o wykonaniu bud¿etów jednostek samorz¹du terytorial- nego, Rada Ministrów, Warszawa 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005. Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego (Dz.U. 2003, nr 203, poz. 1966 z pó¿n. zm). Ustawa z dnia 13 paŸdziernika 1998 r. Przepisy wprowadzaj¹ce ustawy reformuj¹ce ad- ministracjê publiczn¹ (Dz.U. nr 133, poz. 872 z póŸn. zm.). 572 S³awomir Zarêbski

Ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz.U. 1983, nr 45, poz. 207 z pó¿n. zm). Za³¹cznik nr 1 do Uchwa³y nr XXVII/502/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 24 marca 2004 r.

FISCAL IMPORTANCE OF THE INHERITANCE AND GIFT TAX FOR LOCAL BUDGETS IN POLAND

Summary

The purpose of this article is to present and analyse the importance of the inherit- ance and gift tax in the receipts of local budgets. The article calculates the size of the receipts from this tax and comparing that volume with receipts from other local taxes (in period: 1999–2005). The importance of inheritance and gift tax depends on the category of the budget unit. It is considerably less important for the district budgets (bud¿ety gminne) than for budgets of cities. This tax (relating to different taxes and local payments) yields one of the lowest tax receipts. In the district budgets it gives the smallest receipts, while in budgets of cities, it’s importance is a little bit higher (the receipts are bigger then re- ceipts from the forest tax, the agrarian tax, flat rate tax for small enterprises (karta podatkowa) and so called market fees (op³aty targowe). Described analysis proves the dominating meaning of non-fiscal roles of the in- heritance and gift tax (especially social function of this tax). Fundusze porêczeñ kredytowych w procesie kreowania rozwoju... 573

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

MAGDALENA ZIO£O

FUNDUSZE PORÊCZEÑ KREDYTOWYCH W PROCESIE KREOWANIA ROZWOJU NA POZIOMIE REGIONALNYM I LOKALNYM

Wprowadzenie

Rozwój (w tym rozwój regionalny i lokalny) jest jednym ze strategicznych obszarów oddzia³ywania wspó³czesnych pañstw1. Znajduje to swoje odzwier- ciedlenie równie¿ w stosownych zapisach Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku2, której art. 5 i 6 stanowi¹, i¿ „Rzeczpospolita Pol- ska (...) strze¿e dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronê œrodowiska, kieruj¹c siê zasad¹ zrównowa¿onego rozwoju”3, jak równie¿ „stwarza warunki upowszechniania i równego dostêpu do dóbr kultury, bêd¹cej Ÿród³em to¿samo- œci narodu polskiego, jego trwania i rozwoju”4. Umieszczenie zapisów dotycz¹cych rozwoju w aktach prawnych najwy¿- szej rangi œwiadczy o strategicznym znaczeniu tej¿e tematyki dla prawid³owe-

1 Samo s³owo rozwój bez opisuj¹cych go dookreœleñ odnosi siê do „wszelkiego d³ugotrwa³e- go procesu kierunkowych zmian, w którym mo¿na wyró¿niæ prawid³owo po sobie nastêpuj¹ce eta- py przemian danego obiektu, wykazuj¹ce stwierdzalne zró¿nicowanie siê tego obiektu pod okreœ- lonym wzglêdem” por.: http://encyklopedia.pwn.pl; Kategoria rozwoju regionalnego odnosi siê do procesów przekszta³ceñ oraz rozwoju na poziomie ka¿dego województwa samorz¹dowego. Szerzej B. Filipiak, M. Kogut, A. Szewczuk, M. Zio³o, Rozwój lokalny i regionalny. Uwarunko- wania, finanse, procedury, FnUS, Szczecin 2005, s. 10. 2 Dz.U. 1997, nr 98, poz. 483. 3 Art. 5 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. 4 Ibidem, art. 6. 574 Magdalena Zio³o go funkcjonowania polskiej gospodarki. Argumenty te przemawiaj¹ jednoczeœ- nie za systematycznym wzmacnianiem roli i znaczenia problematyki szeroko postrzeganego rozwoju zw³aszcza w kontekœcie cz³onkostwa Polski w Unii Europejskiej. Polska, jako pe³noprawny cz³onek Wspólnoty, realizuje i korzy- sta z instrumentów europejskiej polityki regionalnej ukierunkowanych m.in. na niwelowanie ró¿nic i dysproporcji rozwojowych pomiêdzy regionami. Jakkol- wiek realizacja celów i za³o¿eñ prorozwojowych na gruncie polskim nie by³aby mo¿liwa bez w³aœciwego otoczenia prawno-ekonomicznego wspieranego przez instytucje, których dzia³anie ukierunkowane jest na stymulowanie wzrostu i ro- zwoju zarówno na poziomie regionalnym, jak i lokalnym. Do instytucji takich nale¿¹ m.in. fundusze porêczeñ kredytowych, których zadaniem jest udzielanie wsparcia i przyczynianie siê do niwelowania barier w dostêpnoœci do kapita³u dla podmiotów prowadz¹cych aktywnoœæ gospodarcz¹ na okreœlonym terenie.

Rozwój lokalny i regionalny w warunkach polskich

Zagadnienia dotycz¹ce zarówno rozwoju lokalnego jak i regionalnego s¹ czêstym przedmiotem badañ i analiz naukowych z uwagi na ich spo³eczno-gos- podarczy wymiar i znaczenie dla podnoszenia konkurencyjnoœci kraju, którego dotycz¹. Pojêcie rozwoju nierozerwalnie zwi¹zane jest z popraw¹, doskonale- niem obszaru (podmiotu) podlegaj¹cego procesom rozwoju. Wobec czego samo s³owo „rozwój” niesie ze sob¹ pozytywny wydŸwiêk, oznacza bowiem „proces kierunkowych przemian, w którego toku obiekty przechodz¹ od form lub sta- nów prostszych, mniej doskona³ych, do form lub stanów bardziej z³o¿onych, doskonalszych pod okreœlonym wzglêdem, tak rozumiane pojêcie rozwoju jest œciœle zwi¹zane z pojêciem postêpu”5. W literaturze przedmiotu dokonuje siê rozró¿nienia pomiêdzy rozwojem na poziomie lokalnym i regionalnym. Za roz- wój lokalny uwa¿a siê ten typ rozwoju, który dokonuje siê na obszarze gmin, miast i powiatów6. W tym kontekœcie rozwój regionalny to ten, który dokonuje siê na terytorium województwa samorz¹dowego7.

5 http://encyklopedia.pwn.pl/64224_1.html. 6 B. Filipiak, M. Kogut, A. Szewczuk, M. Zio³o, op.cit., s. 9. 7 Ibidem, s. 10. Fundusze porêczeñ kredytowych w procesie kreowania rozwoju... 575

Determinanty rozwoju na poziomie regionalnym i lokalnym rozpatrywaæ mo¿na w ujêciu wieloaspektowym. Jednak¿e perspektywa ostatnich kilku lat wskazuje, ¿e w grupie czynników najsilniej oddzia³uj¹cych na postrzeganie ran- gi zagadnieñ dotycz¹cych rozwoju lokalnego i regionalnego znajduj¹ siê takie czynniki jak8: 1. Cz³onkostwo Polski w Unii Europejskiej oraz potrzeba podnoszenia i utrzymania konkurencyjnoœci polskiej gospodarki. Jednym z obszarów systematycznego oddzia³ywania i ingerencji pañstwa jest rozwój regio- nalny, choæ zaznaczyæ nale¿y, i¿ mimo opracowania i przyjêcia stosow- nych ustaw i dokumentów programowych reguluj¹cych zagadnienia w tym zakresie brak jest spójnoœci oraz zintegrowanego podejœcia do prezentowanej problematyki w poszczególnych dokumentach progra- mowych. Celem zniwelowania dysproporcji rozwojowych pomiêdzy re- gionami oraz stworzenia podstaw dla zintegrowanej polityki regional- nej w warunkach polskich przyjêto dotychczas nastêpuj¹ce dokumenty traktuj¹ce o problematyce rozwoju regionalnego: Narodowa Strategia Rozwoju Regionalnego 2001–2006, Narodowy Plan Rozwoju 2000– 2006, Projekt Narodowego Planu Rozwoju 2007–2013, Wstêpny Pro- jekt Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2007–2013, Koncep- cja Polityki Przestrzennego Zagospodarowania Kraju9, wojewódzkie strategie rozwoju. Opracowanie10 i realizacja koncepcji rozwoju lokal- nego pozostaje natomiast domen¹ w³adz samorz¹dowych ni¿szego szczebla i znajduje swoje odzwierciedlenie w przyjmowanych przez nie strategiach i dokumentach programowych. 2. Dostêpnoœæ, pierwotnie funduszy przedakcesyjnych, a w okresie cz³on- kostwa pe³nej oferty funduszy strukturalnych i programów pomoco- wych Unii Europejskiej.

8 A. Aliñska, Rola funduszy porêczeniowych i po¿yczkowych w kreowaniu rozwoju lokalnego i regionalnego, [w:] Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego nr 426, Samorz¹d teryto- rialny w zintegrowanej Europie, tom I, Szczecin 2006, s. 22. 9 T. Markowski, Rola planowania przestrzennego w zarz¹dzaniu rozwojem lokalnym, [w:] Materia³y Konferencyjne VI Ogólnopolskiej Konferencji REGION 2005 – Szczecin bli¿ej Euro- py, red. S. Flejterski, D. Zarzecki, Szczecin 2005, s. 73. 10 Wymaga to jednak respektowania ogólnych wytycznych dotycz¹cych kierunków rozwoju za- pisanych w dokumentach ogólnopañstwowych wy¿szej rangi. 576 Magdalena Zio³o

3. Rosn¹ce oczekiwania w³adz centralnych i lokalnych w zakresie pozio- mu wzrostu gospodarczego. Kierunki wydatkowania œrodków finanso- wych w obszarze wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego w Pol- sce w latach 2004–2006 okreœlone m.in. w Narodowym Planie Rozwo- ju (NPR) zdefiniowane zosta³y w sposób nastêpuj¹cy11: • wspomaganie osi¹gniêcia i utrzymania w d³u¿szym okresie wysokie- go wzrostu PKB, • zwiêkszanie poziomu zatrudnienia i wykszta³cenia, • w³¹czenie Polski w europejskie sieci infrastruktury transportowej i informacyjnej, • intensyfikacja procesu zwiêkszenia w strukturze gospodarki udzia³u sektorów o wysokiej wartoœci dodanej, rozwój technologii spo³e- czeñstwa informacyjnego, • wspomaganie udzia³u w procesach rozwojowych i modernizacyjnych wszystkich regionów i grup spo³ecznych w Polsce. Na uwagê zas³uguje fakt, i¿ kierunki te s¹ zgodne z wymiarami rozwo- ju lokalnego i regionalnego wœród których wyodrêbnia siê wymiar12 spo³eczno-kulturowy, œrodowiska naturalnego, infratechniczny, gospo- darczy i przestrzenny. 4. Procesy globalizacji i integracji oddzia³uj¹ce na mo¿liwoœæ migracji/ emigracji cz³onków spo³ecznoœci lokalnych do miejsc oferuj¹cych lep- sz¹ jakoœæ ¿ycia i pracy. Problematykê zwi¹zan¹ z odp³ywem ludnoœci z okreœlonych terenów, jak równie¿ przes³anki kieruj¹ce ich dzia³ania- mi wyjaœnia teoria odejœcia i zg³oszenia (exit&voice)13. Odejœcie jest traktowane jako jeden z mechanizmów (mo¿liwoœci) oddzia³ywania mieszkañców na decyzje i dzia³ania podejmowane przez jednostki sa- morz¹du terytorialnego jako gospodarzy w terenie. Dotyczy to g³ównie wywierania wp³ywu na takie obszary jak: podnoszenie jakoœci us³ug komunalnych i zwi¹zana z tym realizacja zadañ inwestycyjnych, co

11 W ca³oœci za Narodowym Planem Rozwoju na lata 2004–2006 przyjêtym przez Radê Mini- strów w dniu 14 stycznia 2003 r., Warszawa 2003, s. 64 szerzej: http://www.parp.gov.pl/docpro- gram/NPR_20-01-2003.pdf. 12 B. Filipiak, M. Kogut, A. Szewczuk, M. Zio³o, op.cit., s. 29. 13 A. Kopañska, Wykorzystanie zjawiska exit&voice do poprawy lokalnego sektora publiczne- go, [w”] „Samorz¹d Terytorialny” 2005, nr 9, s. 50. Fundusze porêczeñ kredytowych w procesie kreowania rozwoju... 577

w sposób bezpoœredni przek³ada siê na poprawê warunków ¿ycia miesz- kañców. Podkreœliæ jednak nale¿y, i¿ nie bez znaczenia dla spo³eczno- œci lokalnych pozostaj¹ tak¿e niematerialne dziedziny aktywnoœci sa- morz¹du, jak chocia¿by kreowanie warunków dla funkcjonowania lo- kalnych przedsiêbiorców. Rozwój lokalny i regionalny ze wzglêdu na skutki jakie wywo³uje jest wa¿nym obszarem interwencji wspó³czesnych pañstw. Dzia³ania podejmowane w tym zakresie s¹ szczególnie istotne z punktu widzenia przywrócenia i/lub utrzymania spójnoœci spo³eczno-ekonomicznej zarówno poszczególnych gospo- darek i regionów, jak i integruj¹cej siê gospodarki europejskiej. Jednak¿e wspó³- czesne procesy rozwoju nie s¹ wolne od ograniczeñ (natury prawnej, ekono- micznej, czy spo³ecznej), które w znacznej mierze utrudniaj¹ osi¹gniêcie ocze- kiwanych, wymiernych rezultatów spo³eczno-gospodarczych. Jedn¹ z istotnych barier dla procesów rozwoju s¹ dotychczasowe uwarunkowania gospodarcze, w których funkcjonuj¹ mikro, ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa (MSP), a w szcze- gólnoœci ich ograniczenia w dostêpie do kapita³u. Z przeprowadzonych w Pol- sce analiz wynika, ¿e niska dostêpnoœæ kapita³owa dla MSP determinowana jest g³ównie takimi czynnikami jak: brak historii kredytowej, brak adekwatnych prawnych zabezpieczeñ sp³aty, wysokie koszty pozyskania kapita³u, nieumiejêt- noœæ prawid³owego sporz¹dzenia wniosku kredytowego oraz stosowane przez przedsiêbiorców formy ksiêgowoœci, które nie zapewniaj¹ instytucjom finanso- wym wymaganych do oceny zdolnoœci kredytowej informacji14. Maj¹c na uwa- dze fakt, i¿ motorem procesów rozwojowych w dominuj¹cej grupie gospodarek s¹ w³aœnie ma³e i œrednie przedsiêbiorstwa systematycznie, podejmuje siê pró- by wyeliminowania wskazanych ograniczeñ m.in. poprzez aktywizowanie i wspieranie dzia³alnoœci funduszy porêczeniowych i po¿yczkowych.

Fundusze porêczeñ kredytowych w Polsce – charakterystyka i uwarunkowania

Powstawanie i dzia³alnoœæ funduszy porêczeñ kredytowych w Polsce w sposób oczywisty wi¹¿e siê z funkcjonowaniem i rozwojem gospodarki ryn-

14 M. Gajewski, T. Kiliañski, J. Szczucki, Zasady organizacji i funkcjonowania funduszy porê- czeñ kredytowych, Krajowe Stowarzyszenie Funduszy Porêczeniowych, Wydawnictwo i Zak³ad Poligrafii Instytutu Technologii Eksploatacji, Radom 2000, s. 27. 578 Magdalena Zio³o kowej. W warunkach polskich rozwój taki dokonuje siê od momentu transfor- macji gospodarczej tj. od 1989 roku, kiedy nast¹pi³a zmiana modelu postrzega- nia pañstwa (model centralnie sterowany zast¹piony zosta³ modelem zdecentra- lizowanym z siln¹ pozycj¹ samorz¹du terytorialnego). Jednak¿e w³aœciwy roz- wój instytucji, jakimi s¹ fundusze porêczeñ kredytowych, w warunkach polskich dokona³ siê póŸniej, bo dopiero po 1994 roku. W marcu tego samego roku od- by³a siê konferencja na temat lokalnych funduszy gwarancyjnych, której orga- nizatorami by³y takie podmioty jak: Program Inicjatyw Lokalnych (PIL) Phare, Fundacja Inicjatyw Spo³eczno-Ekonomicznych, Fundacja Eberta i program ILE OECD. W kolejnych latach podejmowano liczne dzia³ania ukierunkowane na systematyczny rozwój polskiego sektora porêczeñ kredytowych, do których za- liczyæ nale¿y m.in.: • przekszta³cenie Funduszu Porêczeñ Kredytowych w Krajowy Fundusz Porêczeñ Kredytowych dokonane na mocy ustawy o porêczeniach i gwarancjach udzielanych przez Skarb Pañstwa15, • przyjêcie przez Radê Ministrów rz¹dowego programu rozbudowy sys- temu funduszy porêczeniowych i po¿yczkowych dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw w latach 2002–2006 „Kapita³ dla przedsiêbiorczych”16. Istota dzia³ania funduszy porêczeñ kredytowych jest zunifikowana (mimo ich znacznego zró¿nicowania w poszczególnych krajach) i polega na niwelowa- niu barier w dostêpnoœci kapita³owej (finansowanie zewnêtrzne) dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw (MSP). Dzia³alnoœæ funduszy porêczeñ kredytowych da siê równie¿ scharakteryzowaæ poprzez cechy dla nich charakterystyczne, któ- re okreœliæ mo¿na w sposób nastêpuj¹cy17: 1. Porêczenie funduszu obejmuje od 50 do 80% kredytu, prawne zabez- pieczenie pozosta³ej kwoty pozostaje w kompetencji kredytobiorcy. 2. Fundusze w trakcie swojej dzia³alnoœci wykszta³caj¹ specjalizacjê we wspieraniu konkretnych kategorii przedsiêbiorstw oraz bran¿, jakkol- wiek polskie fundusze dotychczas cechuje uniwersalizm.

15 A. Aliñska, op.cit., s. 24, jak tak¿e ustawa z dnia 8 maja 1997 r. o porêczeniach i gwaran- cjach udzielanych przez Skarb Pañstwa oraz niektóre osoby prawne (tekst jednolity) Dz.U. 2003, nr 174, poz.1689 z póŸn. zm. 16 Rz¹dowy program rozbudowy systemu funduszy po¿yczkowych i dorêczeniowych dla MSP w latach 2002– 2006 Kapita³ dla przedsiêbiorczych. Dokument przyjêty przez Radê Ministrów dnia 13.08.2002 r., zmieniony w dniu 7.09.2004 r. 17 M. Gajewski, T. Kiliañski, J. Szczucki, op.cit., s. 7. Fundusze porêczeñ kredytowych w procesie kreowania rozwoju... 579

3. Wiêkszoœæ funduszy nie jest nastawiona na zysk. 4. Prawid³owe funkcjonowanie funduszu determinowane jest charakterem wspó³pracy z bankami. 5. Fundusze s¹ instytucjami podwy¿szonego ryzyka. 6. Wartoœæ mo¿liwych do udzielenia przez fundusz porêczeñ zale¿na jest od tzw. mno¿nika kapita³owego (multiplikatora), a tym samym od war- toœci kapita³u funduszu. W warunkach polskich system porêczeñ kredytowych jest dwupoziomowy i tworz¹ go: • na pierwszym poziomie: Bank Gospodarstwa Krajowego i umiejscowio- ne w nim fundusze: Krajowy Fundusz Porêczeñ Kredytowych i Fundusz Porêczeñ Unijnych; • na drugim poziomie: subregionalne, regionalne i lokalne instytucje po- rêczeniowe (por. tab. 1).

Tabela 1 Cechy subregionalnych, regionalnych i lokalnych instytucji porêczeniowych

Typ instytucji Podstawowa charakterystyka porêczeniowej – kapita³ funduszu: od 5 do 15,0 mln z³ – maksymalne porêczenie: od 200 do 500 tys. z³ Fundusze regionalne – kadra od 4 do 6 osób – zakres dzia³ania: województwo – beneficjenci funduszu: przedsiêbiorstwa zatrudniaj¹ce do 250 osób – kapita³ funduszu: od 1,5 do 4,0 mln z³ – maksymalne porêczenie: od 100 do 400 tys. z³. Fundusze – kadra od 2 do 4 osób subregionalne – zakres dzia³ania: jeden lub kilka powiatów – beneficjenci funduszu: podmiot gospodarczy zatrudniaj¹cy do 100 osób – kapita³ funduszu: od 0,5 do 2,0 mln z³ – maksymalne porêczenie: od 50 do 200 tys. z³ Fundusze lokalne – kadra od 2 do 3 osób – zakres dzia³ania: jedna lub kilka gmin – beneficjenci funduszu: przedsiêbiorstwa zatrudniaj¹ce do 50 osób ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: M. Gajewski, T. Kiliañski, J. Szczucki, Za- sady organizacji i funkcjonowania funduszy porêczeñ kredytowych, Krajowe Stowarzyszenie Funduszy Porêczeniowych, Radom 2000, s. 37–41. 580 Magdalena Zio³o

Zró¿nicowanie kapita³owe funduszy porêczeñ kredytowych w Polsce we- d³ug stanu na dzieñ 30 czerwca 2005 roku przedstawia rysunek 1.

13 19

7

17

kapita³ funduszu do 1 mln z³ kapita³ funduszu od 1 do 3 mln z³

kapita³ funduszu od 3 do 6 mln z³ kapita³ funduszu ponad 6 mln z³

Rys. 1. Liczba regionalnych i lokalnych funduszy porêczeñ kredytowych wed³ug kryte- rium wielkoœci kapita³u funduszu ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Raportu o stanie funduszy porêczeñ kredyto- wych w Polsce wed³ug stanu na dzieñ 30 czerwca 2005 r., s. 5.

Regionalne fundusze porêczeniowe, zgodnie z aktualnie obowi¹zuj¹cymi regulacjami, odpowiedzialne s¹ za realizacjê nastêpuj¹cych zadañ18: • bezpoœrednie udzielanie porêczeñ dla ma³ych i œrednich przedsiêbiorstw z terenu danego województwa, • wspó³pracê z bankami, a tak¿e z w³aœciwymi powiatowymi urzêdami pracy w zakresie porêczania po¿yczek dla osób bezrobotnych i dla pra- codawców na tworzenie nowych miejsc pracy oraz z regionalnymi in- stytucjami po¿yczkowymi, • budowê i zarz¹dzanie sieci¹ dystrybucyjn¹ porêczeñ na obszarze woje- wództwa, • wspó³pracê z Krajowym Funduszem Porêczeñ Kredytowych, • wspó³pracê z funduszami lokalnymi w województwie, • monitorowanie dostêpnoœci porêczeñ w województwie, podejmowanie dzia³añ skierowanych na integracjê i rozwój wspó³pracy porêczyciel- skiej w województwie pomiêdzy funduszami lokalnymi i funduszem re- gionalnym.

18 Kapita³ dla przedsiêbiorczych, dokument przyjêty przez Radê Ministrów dnia 13.08.2002 r. Ministerstwo Gospodarki, Warszawa 2002. Fundusze porêczeñ kredytowych w procesie kreowania rozwoju... 581

Natomiast do podstawowych zadañ lokalnych funduszy porêczeniowych zalicza siê bezpoœrednie udzielanie porêczeñ dla nowopowstaj¹cych firm mikro i ma³ych przedsiêbiorstw funkcjonuj¹cych na terenie podleg³ym kompetencyj- nie dzia³alnoœci danego funduszu19. Analizuj¹c dzia³alnoœæ funduszy porêczeñ kredytowych warto przeœledziæ w sposób wielowariantowy strukturê udzielonych przez nie porêczeñ pos³ugu- j¹c siê kryterium: wielkoœci udzielonego porêczenia, rodzaju porêczanych zo- bowi¹zañ, sektora dzia³ania porêczeniobiorcy oraz liczby pracowników zatrud- nianych przez porêczeniobiorcê (por. tab. 2).

Tabela 2 Struktura porêczeñ udzielonych przez fundusze porêczeniowe

Struktura porêczeñ wed³ug kryterium liczby sektora dzia³ania wielkoœci udzielonego rodzaju porêczanych pracowników porêczenia zobowi¹zañ porêczeniobiorcy zatrudnianych (wg wartoœci (wg liczby porêczeñ) (wg wartoœci porêczeñ) przez porêczeñ) porêczeniobiorcê wartoœæ porêczenia: kredyt obrotowy 66% handel 41% do 50 tys. z³ 1425 do 10 71% kredyt inwestycyjny 30% us³ugi i transport 31% od 50 do 100 tys. z³ 514 od 11 do 49 25% po¿yczka inwestycyjna 2% produkcja 21% od 100 do 250 tys. z³ 351 od 50 do 250 4% po¿yczka obrotowa 1% budownictwo 6% od 250 do 500 tys. z³ 99 pow. 250 0% pozosta³e 1% inne 1% powy¿ej 500 tys.z³ 15 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Raportu o stanie funduszy porêczeñ kredyto- wych w Polsce wed³ug stanu na dzieñ 30 czerwca 2005 r.

Analizuj¹c dane zamieszczone w tabeli 2 nale¿y zwróciæ uwagê na struk- turê udzielonych porêczeñ wg kryterium rodzaju porêczanych zobowi¹zañ. Wy- mienione typy wierzytelnoœci bankowych (m.in. kredyty obrotowe, inwestycyj- ne) s³u¿¹ wsparciu inicjatyw prorozwojowych w sektorze MSP. Zgodnie z przedstawionymi danymi istniej¹ca luka kapita³owa dotyczy zarówno potrzeb finansowania maj¹tku obrotowego, jak równie¿ zadañ stricte inwestycyjnych, g³ównie na poziomie mikroprzedsiêbiorstw. Oddzia³ywanie funduszy porêczeñ kredytowych na procesy rozwoju lokal- nego i regionalnego zobrazowaæ mo¿na przy wykorzystaniu z³o¿onej gamy

19 A. Aliñska, op.cit., s. 25. 582 Magdalena Zio³o mierników iloœciowych i jakoœciowych. G³ówne kierunki aktywnoœci funduszy koncentruj¹ siê na podnoszeniu efektywnoœci akcji kredytowej i po¿yczkowej oraz minimalizowaniu kosztów pozyskania kapita³u zewnêtrznego. Dzia³ania te z kolei znajduj¹ swoje odzwierciedlenie m.in. we wzroœcie inwestycji oraz two- rzeniu nowych miejsc pracy20. Na uwagê zas³uguje jednak fakt, i¿ procesy roz- woju zale¿ne s¹ nie tylko od efektywnej alokacji pracowników w drodze two- rzenia nowych miejsc pracy, lecz ich powodzenie zale¿y tak¿e od umiejêtnoœci utrzymania dotychczasowej liczby zatrudnionych na danym terenie, tak aby przyrost zatrudnienia by³ rzeczywisty. Rozwój instytucji przynale¿¹cych do sektora porêczeñ kredytowych deter- minuje rozwój lokalnej przedsiêbiorczoœci, jednak¿e w Polsce barier¹ ograni- czaj¹c¹ dzia³alnoœæ funduszy porêczeñ kredytowych jest ich niski stopieñ kapi- talizacji (por. tab. 3).

Tabela 3 Rozk³ad kapita³u wed³ug kryterium wielkoœci funduszu

Wielkoœæ kapita³u funduszu Wartoœæ kapita³u Udzia³ w kapitale ogó³em (mln z³) (tys. z³) (%) Do 1,0 9 008 4,5 Ponad 1,0 do 3,0 30 760 15,3 Ponad 3,0 do 6,0 27 114 13,5 Ponad 6,0 134 135 66,7 ród³o: Raport o stanie funduszy porêczeñ kredytowych w Polsce wed³ug stanu na dzieñ 30 czerwca 2005 r.

Pomimo stosunkowo krótkiej historii funkcjonowania i niedostatecznej ka- pitalizacji liczba udzielanych przez fundusze porêczeñ systematycznie wzrasta. W ujêciu historycznym wed³ug danych na koniec czerwca 2005 roku liczba udzielonych przez fundusze porêczeñ od pocz¹tku ich funkcjonowania wynio- s³a 8,3 tys.21 Dynamikê zmian w obszarze liczby i wartoœci udzielonych porê- czeñ w latach 2002–2005 przedstawia tabela 4.

20 Zgodnie z danymi z Raportu o stanie funduszy porêczeñ kredytowych w Polsce wed³ug sta- nu na dzieñ 30 czerwca 2005 r. porêczenia opisanych w nim funduszy przyczyni³y siê do powsta- nia ok. 2.387 miejsc pracy (w okresie ostatnich 12 miesiêcy). 21 Ibidem. Fundusze porêczeñ kredytowych w procesie kreowania rozwoju... 583

Tabela 4 Dzia³alnoœæ funduszy porêczeñ kredytowych w latach 2002–2005 (ujêcie narastaj¹ce)

Stan na dzieñ Charakterystyka 30.06.2002 r. 30.06.2003 r. 30.06.2004 r. 30.06.2005 r. Liczba porêczeñ 2611 3834 6006 8003 Wartoœæ porêczeñ (mln z³) 140 210,46 322,2 484 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Raportów o stanie funduszy porêczeñ kredy- towych w Polsce w latach 2002–2005.

Wyniki dzia³alnoœci funduszy porêczeñ kredytowych wskazuj¹ na rozwój aktywnoœci tego sektora w obszarze jego statutowej dzia³alnoœci. Jednak¿e sty- mulowanie rozwoju regionalnego i lokalnego za poœrednictwem funduszy porê- czeñ kredytowych przybiera nie tylko formê bezpoœredniego udzielania porê- czeñ, lecz równie¿, choæ w mniejszym zakresie, dotyczy realizowanej przez fun- dusze dzia³alnoœci doradczej, jak¹ œwiadcz¹ na rzecz przedsiêbiorców. Podno- szenie wiedzy i œwiadomoœci przedsiêbiorców w zakresie pozyskiwania kapita- ³u zewnêtrznego i zasad tworzenia monta¿u finansowego projektów (w tym in- westycyjnych) w sposób znacz¹cy wp³ywa na jakoœæ merytoryczn¹ sk³adanych wniosków kredytowych i redukuje liczbê koniecznych poprawek i uzupe³niania dokumentacji, przez co skraca czas oczekiwania na decyzje kredytowe.

Zakoñczenie

Rozwój lokalny i regionalny w warunkach polskich podlega wielu ograni- czeniom, wœród których na szczególn¹ uwagê zas³uguj¹ istniej¹ce bariery w do- stêpie do kapita³u. Realizowanie zadañ inwestycyjnych, z którymi zwi¹zane jest ponoszenie wydatków o charakterze produktywnym, nie mo¿e odbywaæ siê wy- ³¹cznie przy anga¿owaniu œrodków w³asnych, które nie s¹ wystarczaj¹ce. W sy- tuacji niedoboru œrodków finansowych konieczne jest wsparcie kapita³owe ze strony instytucji finansowych, g³ównie podmiotów sektora bankowego. Wspar- cie to ma jednak¿e charakter warunkowy i wymaga od potencjalnego kredyto- biorcy (po¿yczkobiorcy) jednoczesnego spe³nienia szeregu wymogów prawno- finansowych. O ile wymaganiom tym s¹ w stanie sprostaæ „du¿e” firmy to czê- stokroæ nie jest to mo¿liwe w przypadku podmiotów ma³ych i œrednich oraz mi- 584 Magdalena Zio³o kroprzedsiêbiorstw. Prawid³owoœci¹ na polskim rynku sta³o siê, i¿ im mniejsza firma tym wiêksze trudnoœci w pozyskaniu kapita³u z sektora bankowo-finanso- wego. Tymczasem rozwój sektora MSP jest niezbêdny dla procesów rozwoju gospodarczego i wzrostu. W sektorze tym powstaj¹ bowiem nowe miejsca pra- cy, to z kolei kreuje wzrost dochodów, a tym samym wp³ywów podatkowych (PIT i CIT). Poprawa warunków ¿ycia i „zasobnoœci” spo³ecznoœci lokalnych przek³ada siê na poziom dochodów uzyskiwanych przez jednostki samorz¹du terytorialnego (udzia³y w PIT i CIT) i ich standing finansowy. Argumenty te przemawiaj¹ za koniecznoœci¹ istnienia i rozwoju funduszy porêczeñ kredyto- wych, jako instytucji podnosz¹cych wiarygodnoœæ finansow¹ podmiotów gospo- darczych korzystaj¹cych z ich pomocy, co przyczynia siê do znoszenia barier w dostêpie do kapita³u dla tych jednostek. Porêczenia udzielane przez fundusze porêczeñ kredytowych pozwalaj¹ na realizacjê projektów i zadañ, które w tra- dycyjnych warunkach nie mog³yby zostaæ zrealizowane. Wobec czego przywra- caj¹ szansê na tworzenie nowych miejsc pracy oraz generowanie dodatkowych Ÿróde³ zasileñ. St¹d te¿ fundusze porêczeñ kredytowych postrzegane s¹ obecnie jako g³ówne stymulatory procesów rozwoju regionalnego i lokalnego.

Bibliografia

Aliñska A., Rola funduszy porêczeniowych i po¿yczkowych w kreowaniu rozwoju lokal- nego i regionalnego, [w:] Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Szczeciñskiego, Ekono- miczne problemy us³ug Nr 426, Samorz¹d terytorialny w zintegrowanej Europie, Tom I, Szczecin 2006. Filipiak B., Kogut M., Szewczuk A., Zio³o M., Rozwój lokalny i regionalny. Uwarunko- wania, finanse, procedury, FnUS, Szczecin 2005. Gajewski M., Kiliañski T., Szczucki J., Zasady organizacji i funkcjonowania funduszy porêczeñ kredytowych, Krajowe Stowarzyszenie Funduszy Porêczeniowych, Wy- dawnictwo i Zak³ad Poligrafii Instytutu Technologii Eksploatacji, Radom 2000. Kopañska A., Wykorzystanie zjawiska exit&voice do poprawy lokalnego sektora pub- licznego, [w:] „Samorz¹d terytorialny” 2005, nr 9. Markowski T., Rola planowania przestrzennego w zarz¹dzaniu rozwojem lokalnym, [w:] Materia³y Konferencyjne VI Ogólnopolskiej Konferencji REGION 2005 – Szcze- cin bli¿ej Europy, red. S. Flejterski, D. Zarzecki, Szczecin 2005. Fundusze porêczeñ kredytowych w procesie kreowania rozwoju... 585

LOAN GUARANTEE FUNDS IN A PROCESS OF CREATING LOCAL AND REGIONAL DEVELOPMENT

Summary

The article presents a role of loan guarantee funds in a process of creating local and regional development. Loan guarantee funds are especially important while improv- ing access to finance for small and middle enterprises (SME). Activity of loan guaran- tee funds has significant impact on reducing legal and economical obstacles in process for applying for a credit by SME. For that reason many tasks and investments could be implemented although they could not be carried out without loan guarantee fund and its support. So, the conclusion is that loan guarantee funds have enhanced credibility of SME and allowed to stimulate local and regional development. 586 Magdalena Zio³o Sekurytyzacja jako instrument wspierania rozwoju... 587

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

IZABELA KIDACKA

SEKURYTYZACJA JAKO INSTRUMENT WSPIERANIA ROZWOJU LOKALNEGO I REGIONALNEGO

Rozwój sekurytyzacji wymaga obecnoœci poœredników wyspecjalizowa- nych w profesjonalnej i kompleksowej obs³udze transakcji. Zarówno admini- strator, jak i kluczowi uczestnicy obecni w strukturze finansowania zintegrowa- nego1, musz¹ dysponowaæ specjalistycznymi narzêdziami identyfikacji i warto- œciowania aktywów, oraz kontroli emisji i p³atnoœci papierów czy przep³ywów pieniê¿nych. Brak krajowych poœredników finansowych, instytucji z odpowied- nim doœwiadczeniem mo¿e byæ z powodzeniem zast¹piony, podobnie jak w in- nych krajach, filiami miêdzynarodowych konsorcjów finansowych. Na prze- szkodzie takiemu rozwi¹zaniu stoi fakt, ¿e przejêcie obowi¹zków obs³ugi trans- akcji przez poœredników finansowych jest op³acalne przy odpowiednio du¿ych programach sekurytyzacji. Potencjalni krajowi organizatorzy programów seku- rytyzacji s¹ ograniczeni tym samym czynnikiem. Polski rynek jest ma³o atrakcyjny dla przedsiêbiorstw rozwa¿aj¹cych se- kurytyzacje aktywów ze wzglêdu na brak inwestorów instytucjonalnych wyce- niaj¹cych ryzyko inwestycji. Polscy inwestorzy nie przywi¹zuj¹ wagi do oceny jakoœci kredytowej zwi¹zanej z inwestycj¹ w papiery d³u¿ne, lecz opieraj¹ siê na renomie lokalnych emitentów lub porêczeniach zagranicznych spó³ek macie- rzystych, ponadto istnieje niewiele emisji papierów z ocen¹ uznanych agencji

1 I. Kidacka, Finanse zintegrowane. Sekurytyzacja, struktury finansowe, Difin, Warszawa 2006, s. 94. 588 Izabela Kidacka klasyfikacji ryzyka. Ze wzglêdu na stosunkowo du¿¹ poda¿ alternatywnych in- strumentów d³u¿nych istnieje stosunkowo niewielkie zainteresowanie produk- tami sekurytyzacji, a regulacje prawne ograniczaj¹ lub uniemo¿liwiaj¹ inwesto- wanie. Jednym z najwa¿niejszych celów sekurytyzacji jest obni¿enie kosztów fi- nansowania, zabezpieczenie emisji papierów d³u¿nych i pozyskanie finansowa- nia d³ugoterminowego oraz finansowania pozabilansowego. Brak znacz¹cego obni¿enia kosztów zniechêca poœredników finansowych i firmy do przeprowa- dzania programów sekurytyzacji. D³ugotrwa³a tendencja obni¿ki stóp procento- wych powodowa³a, ¿e znaczna czêœæ potencjalnych inicjatorów finansowa³a swoje potrzeby przez po¿yczki bankowe lub emisje niezabezpieczonych papie- rów d³u¿nych na drodze finansowania krótkoterminowego emituj¹c krótkoter- minowe papiery d³u¿ne. Zainteresowanie sekurytyzacj¹ mo¿e pojawiæ siê wte- dy, gdy przedsiêbiorstwa, jednostki samorz¹du terytorialnego strac¹ mo¿liwoœæ ³atwego lub taniego pozyskiwania finansowania bilansowego. Poziom zrozumienia i sposób traktowania sekurytyzacji przez wszystkie instytucje, szczególnie instytucje regulacyjne, wp³ywa w istotny sposób na roz- wój sekurytyzacji w ka¿dym kraju. W Polsce sekurytyzacje jako skomplikowa- ne produkty finansowe s¹ ma³o znane uczestnikom rynku. Sektor finansów publicznych wydaje siê stanowiæ dobry grunt do transak- cji sekurytyzacyjnych w Polsce. Mog¹ one byæ wykorzystane do rozwoju no- wej infrastruktury i poprawy istniej¹cego zaplecza. Nowelizacja ustawy o obli- gacjach tworzy potencjalne Ÿród³a finansowania dla przedsiêwziêæ lokalnych samorz¹dów oraz spó³ek dzia³aj¹cych na rynku us³ug publicznych. Jednostki sa- morz¹du terytorialnego korzystaj¹ w coraz wiêkszym stopniu ze strategii finan- sowania zintegrowanego, wykorzystuj¹c zabezpieczenie emisji papierów d³u¿- nych aktywami. Najpopularniejszymi aktywami, które mog¹ byæ wykorzystane do sekurytyzacji, s¹ przysz³e wp³ywy z osobistych podatków dochodowych, po- datków handlowych, op³at licencyjnych, op³at parkingowych, jak i wczeœniej istniej¹ce aktywa takie jak autostrady, p³atne drogi, telekomunikacja. Sekuryty- zacja – struktura wsparta aktywami – dostarcza jednostkom komunalnym no- wego i tañszego Ÿród³a finansowania, poniewa¿ jednostki mog¹ otrzymaæ wy- ¿sz¹ ocenê klasyfikacyjn¹ ni¿ w przypadku generalnych zobowi¹zañ d³u¿nych. Analiza tego typu transakcji wymaga szczegó³owej wiedzy na temat lokal- nego prawa, procesów regulacyjnych oraz œrodowiska ekonomicznego. Podczas Sekurytyzacja jako instrument wspierania rozwoju... 589 przeprowadzania analizy jakiegokolwiek strumienia przysz³ych dochodów oce- niana jest zdolnoœæ generowania wystarczaj¹cej iloœci gotówki potrzebnej do terminowej sp³aty d³ugu. Generowanie wystarczaj¹cych podatków osobistych i handlowych zale¿y od zdolnoœci miast i gmin do przyci¹gniêcia i zatrzymania spó³ek, które tworz¹ miejsca pracy oraz mieszkañców i turystów, którzy kupuj¹ towary i korzystaj¹ z us³ug. Równie wa¿ne jest stworzenie infrastruktury zapew- niaj¹cej podstawowe potrzeby takie jak ochrona porz¹dku, bezpieczeñstwo po- ¿arowe, us³ugi wodno-kanalizacyjne, dostawa energii itp. Zdolnoœæ gmin do generowania gotówki jest funkcj¹ wielu czynników ta- kich jak: populacja, rynek pracy, dywersyfikacja przemys³owa i ekonomiczna, koszty ¿ycia oraz ogólny ciê¿ar podatków na³o¿onych na obywateli. Szczegól- nej uwagi wymaga ocena wp³ywu poprzednich okresów recesji na zatrudnienie i wielkoœæ podatków oraz oszacowanie wp³ywu przysz³ych cykli ekonomicz- nych o skali lokalnej, regionalnej lub krajowej, na poziom podatków. Szczegól- nie istotna jest identyfikacja zjawisk koncentracji wokó³ kilku ga³êzi przemys³u lub korporacji, których odejœcie lub upadek powoduje za³amanie miejscowej gospodarki i gwa³towne obni¿enie dochodów podatkowych. Wa¿nym elementem polskiego rynku finansów publicznych jest Polski Fundusz Komunalny (PFK)2. Celem PFK jest pomoc samorz¹dom w finanso- waniu realizowanych inwestycji. Mechanizm dzia³ania Funduszu pokazano na rysunku 1. PFK bêdzie nabywa³ wierzytelnoœci jednostek samorz¹du terytorial- nego i rozk³ada³ ich sp³aty na kilkuletnie raty oparte na emisji obligacji fundu- szu traktowanych na zasadzie certyfikatów udzia³owych PFK. Obligacje maj¹ byæ ofert¹ dla inwestorów instytucjonalnych w postaci funduszy inwestycyjnych i funduszy emerytalnych. Pierwsza transza obligacji ma byæ wyemitowana z chwil¹ stworzenia stawki jednorodnych wierzytelnoœci na sumê 100 mln PLN, natomiast ca³y portfel wierzytelnoœci ma siê zamkn¹æ sum¹ 1 miliarda PLN i w za³o¿eniu obejmowaæ wierzytelnoœci kilkuset gmin. Oferta PFK jest skiero- wana do ma³ych i œrednich gmin, które maj¹ problemy z dostêpem do rynków finansowych i finansowaniem d³ugoterminowym. Warunkiem przyst¹pienia jed- nostek samorz¹du terytorialnego do programu sekurytyzacji jest posiadanie oce- ny uznanej agencji ratingowej.

2 Organizatorami PFK s¹ Bank Zachodni WBK oraz firma doradcza Larchmont Finance. 590 Izabela Kidacka

Rys. 1. Struktura transakcji wierzytelnoœci ród³o: opracowanie w³asne.

Propozycja sekurytyzacji wierzytelnoœci jednostek samorz¹du terytorialne- go ze struktur¹ funduszu jako emitenta, jest potencjalnym rozwi¹zaniem pro- blemu zad³u¿enia sektora samorz¹dowego. D³ug samorz¹dowy przekroczy³ 16 miliardów PLN i zachowuje tendencjê zwy¿kow¹. Tradycyjnym Ÿród³em finan- sowania samorz¹dów jest kredyt bankowy oraz obligacje. W posiadaniu sekto- ra bankowego znajduje siê 80% wartoœæ emisji obligacji komunalnych. Utwo- rzenie programu finansowania przez sekurytyzacjê wierzytelnoœci spowoduje transfer czêœci zad³u¿enia do instytucjonalnych inwestorów rynku papierów d³u¿nych. Wed³ug przewidywañ PFK rentownoœæ obligacji funduszu bêdzie przewy¿szaæ rentownoœæ obligacji skarbowych. Rzecz jasna, bêdzie to wyma- ga³o stworzenia odpowiedniego poziomu wzmocnienia kredytu zarówno we- wnêtrznego jak i zewnêtrznego i p³ynnoœci transakcji. Propozycja sekurytyzacji zad³u¿enia Zak³adów Opieki Zdrowotnej ze struktur¹ spó³ki specjalnego przeznaczenia SPV jako emitenta, jest potencjal- nym rozwi¹zaniem problemu sektora samorz¹dowego. Sekurytyzacja jako instrument wspierania rozwoju... 591

Rys. 2. Struktura transakcji nale¿noœci handlowych ród³o: opracowanie w³asne.

Program sekurytyzacji wierzytelnoœci3 polega na uregulowaniu zaleg³oœci finansowych szpitali (np. odkupieniu zad³u¿enia od wierzyciela pierwotnego), przekazaniu tych aktywów do banku i nastêpnie – podpisaniu porozumienia do- tycz¹cego sp³aty d³ugu z dyrekcj¹ jednostki s³u¿by zdrowia. Na mocy takiego porozumienia zostaje ustalony termin sp³aty, roz³o¿enie d³ugu na raty, dostoso- wane do mo¿liwoœci finansowych zak³adu. Umowa zawiera równie¿ klauzulê o unikaniu procesów i egzekucji s¹dowych, a tak¿e id¹cych za tym dodatko- wych kosztów, dziêki czemu jednostki zyskuj¹ pewnoœæ, ¿e niesp³acone zad³u- ¿enie nie bêdzie œci¹gane na drodze s¹dowej. Kolejnym krokiem porozumienia jest przeniesienie na podstawie umowy cesji wierzytelnoœci z portfela banku do

3 Program sekurytyzacji aktywów Urtica Zaopatrzenie Farmaceutyczne SA, podobnie program sekurytyzacji nale¿noœci leasingowych Pekao Leasing Sp z o.o., program sekurytyzacji wierzytel- noœci ZOZ-ów wykupionych przez Greenhouse Capital Management SA, program wierzytelno- œci Pharmag SA. 592 Izabela Kidacka tzw. spó³ki celowej, która prowadzi obs³ugê procesu sekurytyzacji nale¿noœci i jest powo³ana tylko i wy³¹cznie na potrzeby programu. W celu ochrony inte- resów nabywców papierów wartoœciowych, aktywa bêd¹ce przedmiotem zabez- pieczenia, przenosi siê w³aœnie do tej spó³ki i to ona dokonuje emisji papierów d³u¿nych zabezpieczonych tymi wierzytelnoœciami. Emitent zobowi¹zany jest do zwrotu d³ugu w okreœlonym terminie i po z góry okreœlonej cenie, p³aconej w formie odsetek w trakcie trwania po¿yczki, ewentualnie premii w momencie wykupu. Spó³ka celowa (SPV) zajmuje siê jedynie nabywaniem wierzytelnoœci i emisj¹ papierów wartoœciowych (obligacji) zabezpieczonych tymi aktywami oraz wykonywaniem zobowi¹zañ wobec inwestorów. ród³em sp³aty obligacji s¹ raty sp³acane przez zak³ad opieki zdrowotnej. Warto zwróciæ uwagê, i¿ wie- rzytelnoœci na rynku – du¿a liczba faktur to towar trudny do sprzeda¿y, zamie- nione jednak na papiery d³u¿ne, staj¹ siê wa¿nym instrumentem rynku kapita³o- wego. S¹ sprzedawane inwestorom, instytucjom i osobom fizycznym, którzy fi- nansuj¹ przedsiêwziêcie. Inwestorzy otrzymuj¹ satysfakcjonuj¹c¹ stopê zwro- tu, która jest konkurencyjna w stosunku do papierów wartoœciowych o podob- nym ryzyku. Ta forma lokowania oszczêdnoœci jest korzystna dla wszystkich in- westorów. Inwestowanie w obligacje sekurytyzacyjne szpitali wydaje siê pod wieloma wzglêdami op³acalne i rozs¹dne. Sekurytyzacja istniej¹cych nale¿noœci pozwoli zak³adowi opieki zdrowot- nej na przyspieszenie przep³ywów finansowych. Zostaj¹ uwolnione œrodki, któ- re mo¿na zainwestowaæ w dzia³alnoœæ podstawow¹ placówek zdrowotnych lub wykorzystaæ do sp³aty obecnego zad³u¿enia. Sekurytyzacja zapewnia szpitalo- wi ci¹g³oœæ œwiadczenia us³ug zdrowotnych, sprawia równie¿, ¿e stosunki z do- stawcami szpitala nie pogarszaj¹ siê, zmniejsza koszty obs³ugi d³ugów. Jedno- czeœnie szpitale mog¹ przeprowadziæ niezbêdne zmiany w zarz¹dzaniu i gospo- darce finansowej, co przyczyni siê do wzrostu wiarygodnoœæ. Sekurytyzacja d³ugów s³u¿by zdrowia ma szansê przyj¹æ siê na polskim rynku finansowym pod warunkiem, ¿e w œlad za ni¹ nast¹pi odd³u¿enie szpitali. W innym przypadku bêdzie to tylko odsuwanie w czasie problemów finanso- wych s³u¿by zdrowia. Innym rozwi¹zaniem jest zawi¹zywanie przez zad³u¿one zak³ady opieki zdrowotnej spó³ek, których celem by³aby emisja obligacji i ich sprzeda¿ na ryn- ku publicznym lub niepublicznym. Z prawnego punktu widzenia – tworzenie ta- kich spó³ek jest mo¿liwe, jednak i tu wymagany jest udzia³ w pracach i zgoda Sekurytyzacja jako instrument wspierania rozwoju... 593 organu za³o¿ycielskiego. Schemat postêpowania jest zbli¿ony do przedstawio- nego wy¿ej. Rozwi¹zanie takie ma jednak dodatkowy walor w postaci zaanga¿owania w przedsiêwziêcie przede wszystkim samych zainteresowanych, tj. zad³u¿onych zak³adów opieki zdrowotnej, które szybciej i sprawniej bêd¹ finalizowaæ zamie- rzenie. Prowadzone s¹ ju¿ pierwsze prace w tym kierunku. Wiêkszoœæ szpitali jest zad³u¿onych, to znaczy, ¿e system finansowania jest wadliwy. Szpitalom, których organami za³o¿ycielskimi s¹ samorz¹dy powiato- we i miejskie narzucane s¹ szczególnie niekorzystne warunki finansowe w kon- traktach. Powodem zad³u¿ania siê szpitali jest tak¿e z³e zarz¹dzanie, zw³aszcza utrzymywanie niewydolnych struktur organizacyjnych. D³ugi szpitali wczeœniej czy póŸniej obci¹¿¹ konta ich organów za³o¿yciel- skich. Najaktywniejsze w³adze samorz¹dowe, poczuwaj¹ce siê do odpowie- dzialnoœci za politykê zdrowotn¹ na swoim terenie, nie chc¹ siê biernie przy- gl¹daæ procesom, które z jednej strony mog¹ pogr¹¿yæ ich bud¿ety, obci¹¿aj¹c je zobowi¹zaniami, które przekraczaj¹ mo¿liwoœci sp³aty, a z drugiej – zagra¿a- j¹ przerwaniem ci¹g³oœci opieki szpitalnej nad mieszkañcami. Szansê radykal- nej poprawy sytuacji upatruj¹ w przekszta³ceniu w³asnoœciowym szpitali. Alter- natyw¹ jest postawienie placówki w stan likwidacji, by przerwaæ narastanie za- d³u¿enia, nastêpnie likwidacja publicznego zak³adu opieki zdrowotnej i utwo- rzenie w jego miejsce niepublicznego zak³adu opieki. Tê drogê wybra³o ju¿ kil- kanaœcie samorz¹dów powiatowych. Œrodki pieniê¿ne generowane przez szpitale s¹ szczególnym rodzajem na- le¿noœci handlowych, nale¿noœciami za us³ugi medyczne4. Szpitale dostarczaj¹ us³ug ochrony zdrowia, a nastêpnie powinny wystawi rachunek pacjentowi lub jego ubezpieczycielowi. Proces ten kreuje nale¿noœci rachunkowe w sprawoz- daniach bilansowych szpitali, które mog¹ byæ sekurytyzowane. Zdolnoœæ do obs³ugi takich nale¿noœci rachunkowych zale¿y g³ównie od rodzaju p³atnika5, zdolnoœci obs³ugi zobowi¹zañ spó³ek ubezpieczeniowych i or- ganizacji ochrony zdrowia. Nieudolny, niestabilny, poddany politycznej presji i scentralizowany system ochrony zdrowia, taki jaki znamy z polskiego do- œwiadczenia nie jest najlepszym przyk³adem mo¿liwoœci obs³ugi zad³u¿enia. Za-

4 D. Stimpson, Global Credit Analysis. Moody’s Investors Service, Londyn 1995, s. 482. 5 P³atnikiem jest pacjent w jego zastêpstwie ubezpieczyciel lub Narodowy Fundusz Zdrowia. 594 Izabela Kidacka tem stawka aktywów zabezpieczenia emisji papierów d³u¿nych emitowanych w ramach sekurytyzacji, która zawiera zobowi¹zania p³atników us³ug medycz- nych, musi podlegaæ starannej identyfikacji celem okreœlenia ryzyka zdolnoœci do sp³aty zobowi¹zañ. Zobowi¹zania, za które odpowiedzialny jest bezpoœred- nio pacjent lub jego rodzina, posiadaj¹ generalnie nisk¹ ocenê zdolnoœci obs³u- gi d³ugu, jednak mog¹ siê powa¿nie ró¿niæ, nawet w obrêbie tej samej kategorii us³ug medycznych. Wynika to z faktu, ¿e poszczególne szpitale obs³uguj¹ pa- cjentów z ró¿nych œrodowisk socjoekonomicznych. Innym czynnikiem, który powinien byæ brany pod uwagê podczas identy- fikacji ryzyka stawki wierzytelnoœci szpitalnych jest to, ¿e z powodu odliczeñ i innych warunków zwi¹zanych z p³atnoœci¹, niektóre nale¿noœci, oryginalnie wystawiane p³atnikom trzeciej strony, staj¹ siê zobowi¹zaniami p³atnymi przez pacjenta. B³êdy pope³nione podczas wystawiania rachunków i kwestionowanie ich wysokoœci, mo¿e byæ przyczyn¹ opóŸnieñ i zmiany wysokoœci wp³ywów z wierzytelnoœci szpitalnych. Identyfikacja ryzyka wymaga zatem sprawdzenia historycznych i bie¿¹cych stóp opóŸnieñ oraz strat op³at za us³ugi medyczne, analizy ich warunków wstêpnych, oraz procedur wystawiania rachunków i œci¹- gania nale¿noœci. Nale¿noœci za rachunki szpitalne s¹ czêsto umieszczane w stawce zabez- pieczenia celem wsparcia emisji papierów komercyjnych, które maj¹ okres za- padalnoœci zbli¿ony do czasu trwania wierzytelnoœci. Programy papierów ko- mercyjnych zawieraj¹ zaplecze p³ynnoœci w sytuacji, kiedy papier d³u¿ny nie mo¿e byæ rolowany, a œci¹gniête nale¿noœci s¹ niewystarczaj¹ce do sp³acenia papierów w zbli¿aj¹cym siê dniu wykupu. Nale¿noœci za rachunki szpitalne maj¹ zazwyczaj d³ugoterminowe i zmienne naruszenia p³atnoœci, nawet w przy- padku d³u¿ników z wysok¹ zdolnoœci¹ obs³ugi d³ugu potwierdzon¹ ratingiem. Zatem pe³na identyfikacja ryzyka stawki wierzytelnoœci szpitalnych stanowi¹- cych zabezpieczenie emisji papierów d³u¿nych wymaga analizy schematu p³at- noœci d³u¿ników stawki oraz obserwacji i koncentracji na sprawach, które mo- g³yby spowodowaæ przysz³¹ zmianê tego schematu obs³ugi zobowi¹zañ. Sekurytyzacja jako instrument wspierania rozwoju... 595

Bibliografia

Kidacka I., Finanse zintegrowane. Sekurytyzacja, struktury finansowe, Difin, Warszawa 2006. Stimpson D., Global Credit Analysis. Moody’s Investors Service. Londyn 1995.

SECURITIZATION AS THE PROMOTION INSTRUMENT FOR THE LOCAL AND REGIONAL DEVELOPMENT

Summary

The polish market is not much inviting for the enterprises planning the securitization, due to lack of experienced intermediaries ready to organize and servicing the transactions. The securitization main target is the long-term or off-balance financing with lower costs. The prospective originators of securitization programs utilize the easy available and relatively cheap bank credit or unsecured debt issues. The polish public finance sector seems to be the breeding ground for the securitization programs, which could be utilized as the infrastructure development and improvement tools. There have already been established the financial institutions man- dated to organize the securitization programs to provide the long-term financing for the small and medium local governments. The securitization offer is the promising solution for the local governments indebtedness. 596 Izabela Kidacka Czynniki lokalizacji inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych... 597

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

ALICJA ZAKRZEWSKA-PÓ£TORAK

CZYNNIKI LOKALIZACJI INWESTYCJI W SPECJALNYCH STREFACH EKONOMICZNYCH W UJÊCIU REGIONALNYM NA PRZYK£ADZIE POLSKI1

Celem artyku³u jest okreœlenie czynników powoduj¹cych zró¿nicowanie atrakcyjnoœci poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych i ich podstref dla inwestorów oraz ogólna charakterystyka efektów funkcjonowania stref w Polsce w latach 1995–2004. Specjalne strefy ekonomiczne s¹ tworzone i funkcjonuj¹ w Polsce na podstawie ustawy z dnia 20 paŸdziernika 1994 roku o specjalnych strefach ekonomicznych. Wed³ug tej ustawy (art. 2), specjaln¹ stref¹ ekonomiczn¹ jest wyodrêbniona zgodnie z przepisami ustawy, nieza- mieszka³a czêœæ terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na terenie której mo¿e byæ prowadzona dzia³alnoœæ gospodarcza, zgodnie z zasadami okreœlonymi w ustawie. Oznacza to, i¿ podmioty zlokalizowane w obrêbie stref, spe³niaj¹ce warunki w zakresie wielkoœci nak³adów inwestycyjnych i/lub utworzonych no- wych miejsc pracy, mog¹ korzystaæ z pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego (od osób prawnych lub fizycznych) oraz podatku od nieruchomoœci (o tym drugim decyduj¹ w³adze gminy).

1 Praca naukowa finansowana ze œrodków Komitetu Badañ Naukowych w latach 2005–2006 jako projekt badawczy nr 1 H02C 066 28 nt. Rozwój Dolnego Œl¹ska w latach 1995–2004 ze szczególnym uwzglêdnieniem roli bezpoœrednich inwestycji zagranicznych. 598 Alicja Zakrzewska-Pó³torak

Zgodnie z art. 3 ustawy strefy s¹ stanowione w celu przyspieszenia rozwo- ju gospodarczego czêœci terytorium kraju. Ma to nastêpowaæ w szczególnoœci poprzez2: • rozwój okreœlonych dziedzin dzia³alnoœci gospodarczej, • rozwój nowych rozwi¹zañ technicznych i technologicznych oraz ich wy- korzystanie w gospodarce narodowej, • rozwój eksportu, • zwiêkszenie konkurencyjnoœci wytwarzanych wyrobów i œwiadczonych us³ug, • zagospodarowanie istniej¹cego maj¹tku przemys³owego i infrastruktury gospodarczej, • tworzenie nowych miejsc pracy, • zagospodarowanie nie wykorzystanych zasobów naturalnych z zachowa- niem zasad równowagi ekologicznej. W pierwotnych zamierzeniach specjalne strefy ekonomiczne mia³y powsta- waæ na obszarach objêtych lub zagro¿onych bezrobociem strukturalnym, przede wszystkim na obszarach wymagaj¹cych restrukturyzacji oraz wymagaj¹cych re- witalizacji: miejskich i wiejskich, w tym opóŸnionych w rozwoju. Przy czym od 1996 roku podkreœla siê równie¿ koniecznoœæ rozwi¹zywania problemów w ska- li ogólnospo³ecznej, a nie tylko ³agodzenia skutków lokalnego bezrobocia3. Pierwsza specjalna strefa ekonomiczna powsta³a w 1995 roku; by³a to Mielec- ka Specjalna Strefa Ekonomiczna. W latach kolejnych specjalne strefy ekono- miczne sta³y siê wa¿nym elementem polityki pañstwa w odniesieniu do poszcze- gólnych regionów i mniejszych jednostek terytorialnych. Ich rolê w kszta³towa- niu atrakcyjnoœci inwestycyjnej poszczególnych obszarów kraju nale¿y uznaæ za istotn¹. W nowelizacji ustawy z 2000 roku (Dz.U. 2000, nr 117, poz. 1228) zrezy- gnowano z obowi¹zku zachowania zwartoœci terytorialnej obszaru strefy. W punkcie 1 art. 5a zapisano, i¿ Rada Ministrów, na wniosek ministra w³aœci- wego ds. gospodarki, uzgodniony z ministrem w³aœciwym do spraw rozwoju re-

2 Ustawa z dnia 20 paŸdziernika 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. 1994, nr 123, poz. 600 z póŸn. zm.). 3 Dziesiêæ lat doœwiadczeñ pierwszej polskiej specjalnej strefy ekonomicznej. Mielec 1995– 2005, red. B. Domañski, K. Gwosdz, Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Jagielloñskiego i Agencja Rozwoju Przemys³u SA, Oddzia³ w Mielcu, Kraków 2005, s. 21. Czynniki lokalizacji inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych... 599 gionalnego, w drodze rozporz¹dzenia, mo¿e znieœæ strefê przed up³ywem okre- su na jaki zosta³a ustanowiona, zmieniæ jej obszar lub po³¹czyæ strefy. Celem mia³o byæ stworzenie jak najlepszych warunków funkcjonowania stref. Jednak- ¿e ³¹czny obszar wszystkich stref powsta³y w wyniku tych dzia³añ nie móg³ przekroczyæ dotychczas ustalonego. Nowelizacja z maja 2004 roku (Dz.U. 2004, nr 123, poz. 1291) umo¿liwi- ³a zwiêkszenie ³¹cznego obszaru stref z 6325 ha do 8000 ha, pod warunkiem, ¿e zwiêkszenie bêdzie przeznaczone na realizacjê projektów o wartoœci nak³a- dów inwestycyjnych co najmniej 40 mln euro lub tworz¹cych co najmniej 500 nowych miejsc pracy. W pozosta³ych wypadkach mo¿na tworzyæ nowe podstre- fy, likwiduj¹c lub zmniejszaj¹c powierzchniê istniej¹cych w ramach 6325 ha powierzchni. Wed³ug stanu na dzieñ 28 lutego 2005 roku obszar wszystkich czternastu stref wyniós³ ³¹cznie 6638,63 ha4. Rz¹dowy projekt ustawy z kwietnia 2006 roku, zmieniaj¹cej ustawê o spe- cjalnych strefach ekonomicznych5, w przypadku wejœcia w ¿ycie, daje mo¿li- woœæ m.in. zwiêkszenia obszaru objêtego strefami do 12 000 ha, bez wzglêdu na to czy bêdzie to tzw. du¿a inwestycja, o ile podmiot spe³ni warunki koniecz- ne, aby uzyskaæ zezwolenie na prowadzenie dzia³alnoœci gospodarczej w strefie. Specjalne strefy ekonomiczne, z uwagi na oferowane w przypadku podjê- cia inwestycji na ich terenie bodŸce fiskalne, przyci¹gaj¹ inwestorów, w tym in- westorów zagranicznych, podejmuj¹cych inwestycje bezpoœrednie. Maj¹ oni stosunkowo du¿y wybór – w zakresie czternastu specjalnych stref ekonomicz- nych, posiadaj¹cych ³¹cznie ponad 130 podstref, rozlokowanych na terenie kra- ju, w tym du¿ych miast i obszarów metropolitalnych. Dlatego tylko strefy po- siadaj¹ce dodatkowe walory cieszy³y siê relatywnie du¿ym zainteresowaniem. Zró¿nicowanie rozmieszczenia inwestycji w poszczególnych strefach przedsta- wiono w tabeli 1. Wed³ug stanu na koniec 2004 roku w ponad siedemdziesiêciu procentach, by³y zagospodarowane strefy: mielecka (79%), wa³brzyska (73,6%) i pomorska (71%). Natomiast najmniejszym zainteresowaniem cieszy³y siê strefy: warmiñ- sko-mazurska (17,7%), krakowska (33,2%) i kostrzyñsko-s³ubicka (34,5%).

4 Specjalne strefy ekonomiczne stan na dzieñ 31 grudnia 2004 r., Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa marzec 2005, s. 10. 5 Rz¹dowy projekt ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektó- rych ustaw z dn. 24.04.2006 r. 600 Alicja Zakrzewska-Pó³torak

Tabela 1 Lokalizacja inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych (stan na 31.12.2004 r.)

Liczba Obszar strefy Obszar przedsiêbiorców, (w ha) Lp. Nazwa strefy, województwo zagospodarowany którzy rozpoczêli stan na (w %) dzia³alnoœæ 28.02.2005 r. Kamiennogórska SSE, 1. 42,6 7 241,20 dolnoœl¹skie 2. Katowicka SSE, œl¹skie 57,1 41 1 118,84 Kostrzyñsko-S³ubicka SSE 3. 34,5 5 542,72 lubuskie, zachodniopomorskie 4. Krakowska SSE, ma³opolskie 33,2 4 121,92 5. Legnicka SSE, dolnoœl¹skie 56,9 10 416,73 6. £ódzka SSE, ³ódzkie 60,9 13 343,59 Mielecka SSE, podkarpackie, 7. 79,0 48 707,13 ma³opolskie 8. Pomorska SSE, pomorskie 71,0 11 387,82 S³upska SSE, 9. zachodniopomorskie, 49,4 9 167,89 pomorskie Starachowicka SSE, 10. œwiêtokrzyskie, mazowieckie, 53,2 20 351,36 opolskie Suwalska SSE, podlaskie, 11. 65,2 41 288,10 warmiñsko-mazurskie Tarnobrzeska SSE, 12. podkarpackie, œwiêtokrzyskie, 42,3 46 810,80 mazowieckie, lubelskie Wa³brzyska SSE 13. 73,6 22 616,46 dolnoœl¹skie, opolskie Warmiñsko-Mazurska 14. warmiñsko-mazurskie 17,7 9 524,07 i mazowieckie 15. Razem œrednio 54,8 270 6638,63 ród³o: Specjalne strefy ekonomiczne..., s. 9–11, 14–15.

Ta ostatnia zyska³a na znaczeniu w 2005 roku, po w³¹czeniu nowych podstref. Wiêcej jak czterdziestu przedsiêbiorców faktycznie rozpoczê³o dzia³alnoœæ gos- podarcz¹ w strefach: mieleckiej (48 podmiotów), tarnobrzeskiej (46) oraz kato- wickiej i suwalskiej (po 41 w ka¿dej). Na dzieñ 28 lutego 2005 roku najwiêk- Czynniki lokalizacji inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych... 601 szy obszar zajmowa³y strefy: katowicka (ponad 1 100 ha), tarnobrzeska (ok. 810 ha) i mielecka (ok. 707 ha). Jak przedstawiono w tabeli 2 najwiêksze nak³ady inwestycyjne ulokowa- no w strefach: katowickiej (ponad 6,63 mld z³), wa³brzyskiej (ponad 3,26 mld z³), legnickiej (prawie 2,35 mld z³) i mieleckiej (ok. 2,24 mld z³).

Tabela 2 Dzia³alnoœæ inwestorów w specjalnych strefach ekonomicznych (stan na 31.12.2004 r.)

Nak³ady inwestycyjne Miejsca pracy Lp. Strefa udzia³ w mln z³ osoby udzia³ (w %) (w %) 1. Kamiennogórska 318,8 1,6 1 932 3 2. Katowicka 6 631,9 33,2 17 374 22 3. Kostrzyñsko-s³ubicka 784,3 3,9 1 753 3 4. Krakowska 395,4 2,0 1 307 2 5. Legnicka 2 346,5 11,8 5 688 7 6. £ódzka 1 191,7 6,0 3 061 4 7. Mielecka 2 240,5 11,2 11 588 15 8. Pomorska 1 126,5 5,7 8 210 11 9. S³upska 108,1 0,5 973 1 10. Starachowicka 292,0 1,5 2 290 3 11. Suwalska 399,9 2,0 3 235 4 12. Tarnobrzeska 708,3 3,6 7 769 10 13. Wa³brzyska 3 263,3 16,4 10 786 14 14. Warmiñsko-mazurska 120,0 0,6 1 604 2 15. Razem 19 927,2 100 77 570 100 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Specjalne strefy ekonomiczne..., s. 13–16.

Na cztery wymienione powy¿ej strefy przypada³o ³¹cznie blisko 73% na- k³adów inwestycyjnych poczynionych we wszystkich czternastu strefach. Przy czym zajmowa³y one razem zaledwie 43% powierzchni ca³kowitej objêtej spe- cjalnymi strefami ekonomicznymi w Polsce i ok. 50% powierzchni zagospoda- rowanej. Pod wzglêdem liczby utworzonych miejsc pracy przodowa³y strefy: katowicka (ponad 17,3 tys. osób, 22% w stosunku do wszystkich czternastu stref), mielecka (prawie 11,6 tys. osób; 15%) i wa³brzyska (blisko 10,8 tys. osób; 14%). £¹cznie w trzech wymienionych powy¿ej strefach utworzono po- nad po³owê miejsc pracy przypadaj¹cych na czternaœcie stref ogó³em. 602 Alicja Zakrzewska-Pó³torak

Sytuacja wygl¹da³a nieco inaczej, gdy przeliczono wskazane powy¿ej efekty na 1 ha zagospodarowanej powierzchni (por. tab. 3). Strefy, w których na 1 ha powierzchni przypada³y stosunkowo wysokie nak³ady inwestycyjne to: katowicka (10,4 mln z³), legnicka (9,9 mln z³) i krakowska (9,8 mln z³). Nak³a- dy na infrastrukturê w odniesieniu do 1 ha by³y najwy¿sze w strefach: krakow- skiej (0,5 mln z³), katowickiej (0,3 mln z³) i wa³brzyskiej (0,25 mln z³).

Tabela 3 Efekty w przeliczeniu na 1 ha zagospodarowanego terenu (stan na 31.12.2004 r.)

Nak³ady Nak³ady na Miejsca pracy Lp. Strefa inwestycyjne infrastrukturê na 1 ha w mln z³ na 1 ha w mln z³ na 1 ha 1. Kamiennogórska 3,1 18,8 0,05 2. Katowicka 10,4 27,2 0,3 3. Kostrzyñsko-s³ubicka 4,2 9,4 0,2 4. Krakowska 9,8 32,3 0,5 5. Legnicka 9,9 24,0 0,2 6. £ódzka 5,7 14,6 0,2 7. Mielecka 4,0 20,7 0,15 8. Pomorska 4,1 29,8 0,1 9. S³upska 1,3 11,7 0,1 10. Starachowicka 1,6 12,3 0,03 11. Suwalska 2,1 17,2 0,1 12. Tarnobrzeska 2,1 22,6 0,1 13. Wa³brzyska 7,2 23,8 0,25 14. Warmiñsko-mazurska 1,6 21,9 0,08 15. Œrednio 14 SSE 5,6 21,7 0,18 ród³o: Specjalne strefy ekonomiczne..., s. 17.

Pod wzglêdem utworzonych miejsc pracy w czo³ówce znalaz³y siê strefy: krakowska (ponad 32 miejsca na 1 ha), pomorska (blisko 30 miejsc) i katowic- ka (ponad 27 miejsc). Najmniejsze zró¿nicowanie pomiêdzy strefami (mierzo- ne wspó³czynnikiem zmiennoœci) wystêpowa³o w zakresie liczby miejsc pracy, a najwiêksze – w odniesieniu do wielkoœci nak³adów na infrastrukturê. Czynniki lokalizacji inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych... 603

Tworzenie i funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych w Polsce rodzi szereg kontrowersji6. Jak zaznacza G. Gorzelak, specjalne strefy ekono- miczne na œwiecie zosta³y wprowadzone jako instrument polityki ekonomicz- nej w warunkach gospodarki zasoboch³onnej7. Podstawowym czynnikiem roz- woju w takiej gospodarce by³y inwestycje przemys³owe. Ponadto czynniki lo- kalizacji o charakterze iloœciowym odgrywa³y wiêksz¹ rolê ni¿ czynniki jako- œciowe. Obecnie wa¿ne s¹ inwestycje w kapita³ ludzki, a te zw³aszcza zwi¹zane ze œwiadczeniem us³ug, s¹ lokowane w wielu przypadkach blisko odbiorców (konsumentów), a nie na terytoriach stref8. Analizê skutków funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych w Pol- sce w kontekœcie sytuacji na rynku pracy przedstawiono m.in. w opracowaniu pod redakcj¹ E. Kryñskiej Polskie specjalne strefy ekonomiczne9. W wyniku przeprowadzonych badañ stwierdzono, ¿e korzystny wp³yw specjalnych stref ekonomicznych na poprawê sytuacji na lokalnych i regionalnych rynkach pracy by³ w analizowanym okresie ograniczony (badano zmiany w strefach: mielec- kiej, suwalskiej, katowickiej i ³ódzkiej). Wyró¿niono skutki: tzw. biegu ja³owe- go (gdy inwestycje w strefach mia³y charakter neutralny – po¿¹dane zmiany wy- st¹pi³yby niezale¿nie od istnienia strefy), niezamierzone skutki negatywne – efekt substytucji (podmiot, podejmuj¹c dzia³alnoœæ w strefie, zlikwidowa³ lub ograniczy³ aktywnoœæ gospodarcz¹ poza ni¹, dzia³alnoœæ w strefie zast¹pi³a do- tychczasow¹ aktywnoœæ w innym regionie) oraz efekt wypierania (pomoc pub- liczna udzielona podmiotom dzia³aj¹cym w strefie spowodowa³a wyparcie z rynku i obni¿enie zatrudnienia przez podmioty dzia³aj¹ce poza na skutek znacznego obni¿enia siê ich konkurencyjnoœci). Natomiast nie da³o siê jedno- znacznie zaobserwowaæ wystêpuj¹cego tzw. efektu enklawy, czyli braku koope- racji z podmiotami funkcjonuj¹cymi w najbli¿szym otoczeniu strefy10.

6 Por. np. A. Gwiazda, Kontrowersje wokó³ specjalnych stref ekonomicznych w Polsce, „Sa- morz¹d Terytorialny” 2002, nr 12(144), s. 44–58. 7 Zob. G. Gorzelak, Przedmowa do: Polskie specjalne strefy ekonomiczne, red. E. Kryñska, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2000, s. 9. 8 Ibidem. 9 E. Kryñska, Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce – teraŸniejszoœæ i przysz³oœæ, [w:] Pol- skie specjalne strefy..., s. 176. 10 E. Kryñska, op cit., s. 170 i n. 604 Alicja Zakrzewska-Pó³torak

Ocenê wp³ywu funkcjonowania Mieleckiej Specjalnej Strefy Ekonomicz- nej na otoczenie zawarto w pracy pod redakcj¹ B. Domañskiego i K. Gwos- dza11. Strefa ta w opinii autorów opracowania odnios³a sukces. By³o to rezulta- tem przede wszystkim przemyœlanej strategii oraz uzyskania spo³ecznego kon- sensusu. Dziêki strefie Mielec przekszta³ci³ siê z oœrodka monokulturowego w oœrodek o zró¿nicowanej strukturze bran¿owej. Przedsiêbiorstwa dzia³aj¹ce w strefie generowa³y efekty mno¿nikowe m.in. w zakresie pozyskiwania zaopa- trzenia z rynków lokalnych oraz efekty mno¿nikowe dochodowe. Ponadto we- d³ug stanu na koniec 2004 roku w strefie pracowa³o 13 400 pracowników (w tym utworzono ponad 9160 nowych miejsc pracy); z badañ wynika³o, ¿e na ka¿de 1000 utworzonych nowych miejsc pracy w zak³adach produkcyjnych w strefie przypada³o co najmniej 350 miejsc pracy w otoczeniu lokalnym. Wœród ujemnych wyników nale¿y wskazaæ niepowodzenia w zakresie przyci¹- gania bran¿ zaawansowanych technologii. Pogl¹dy na temat oceny funkcjonowania specjalnych stref ekonomicznych w Polsce s¹ zró¿nicowane. Z jednej strony zauwa¿a siê, i¿ przyczyniaj¹ siê one do zwiêkszenia nak³adów inwestycyjnych, tworzenia nowych miejsc pracy, wzrostu dynamiki eksportu oraz przyci¹gaj¹ do kraju inwestorów zagranicznych podejmuj¹cych inwestycje bezpoœrednie. Z drugiej nale¿y zwróciæ uwagê na sztuczne podwy¿szenie pozycji konkurencyjnej tych jednostek terytorialnych, na terenie których siê znajduj¹, a tak¿e obni¿enie mo¿liwych do uzyskania wp³ywów do bud¿etu pañstwa i bud¿etów gmin z tytu³u podatków. Ponadto z in- westowaniem w obrêbie specjalnych stref ekonomicznych czêsto wi¹¿e siê wy- stêpowanie wspomnianych ju¿ niekorzystnych efektów: biegu ja³owego, enkla- wy, substytucji i wypierania. Inwestycje w Polsce od 1990 roku (zw³aszcza inwestycje zagraniczne) by³y lokalizowane przede wszystkim: • w du¿ych miastach i obszarach metropolitalnych, • na obszarach, gdzie wystêpowa³y ulgi finansowe i fiskalne (dotyczy to od 1995 r. terenów specjalnych stref ekonomicznych12),

11 Dziesiêæ lat doœwiadczeñ pierwszej polskiej... 12 W latach wczeœniejszych w zakresie zachêt dla inwestorów zagranicznych ustawa z 23 grud- nia 1988 r. o spó³kach z udzia³em kapita³u zagranicznego wprowadzi³a 3-letni okres zwolnienia z p³acenia podatku dochodowego przez inwestorów, bez wzglêdu na rodzaj i miejsce podjêcia i prowadzenia dzia³alnoœci, przy czym w preferowanych dziedzinach mo¿na by³o uzyskaæ dodat- Czynniki lokalizacji inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych... 605

• w prywatyzowanych przedsiêbiorstwach, • w pobli¿u granicy kraju pochodzenia kapita³u, w przypadku inwestycji zagranicznych. Przy czym w kolejnych latach coraz mniejszy odsetek przedsiêwziêæ sta- nowi³y przejêcia zwi¹zane z prywatyzacj¹ przedsiêbiorstw pañstwowych i ko- munalnych. Nasila³a siê natomiast tendencja do lokowania kapita³u zagranicz- nego w du¿ych miastach i ich obszarach metropolitalnych. By³a ona potêgowa- na poprzez ustanawianie na tych obszarach podstref specjalnych stref ekono- micznych. Specjalne strefy ekonomiczne mia³y byæ tworzone w celu zdynamizowa- nia transformacji gospodarek gmin, na terenach których siê znajduj¹ oraz ich bli¿szego i dalszego otoczenia13. Jak wskazuj¹ analizy i badania z ostatnich lat, same bodŸce fiskalne w strefie nie wystarczaj¹. W ostatnich latach obserwuje- my „mno¿enie siê” obszarów podstref, które czêsto s¹ ustanawiane tam, gdzie du¿y inwestor chce podj¹æ lub rozszerzyæ dzia³alnoœæ, a nie tam, gdzie wystê- puj¹ powa¿niejsze ni¿ na pozosta³ym obszarze kraju problemy o charakterze strukturalnym (np. podstrefa Wa³brzyskiej Specjalnej Strefy Ekonomicznej we Wroc³awiu). W przypadku tworzenia podstref na obszarach atrakcyjnych pod wzglêdem inwestycyjnym, nasila siê wspominane ju¿ zjawisko okreœlane mia- nem tzw. efektu biegu ja³owego. Dlatego analizê atrakcyjnoœci inwestycyjnej specjalnych stref ekonomicznych i ocenê efektów ulokowanych w nich inwesty- cji nale¿y poszerzyæ o szczegó³owe badania struktury geograficznej lokalizacji inwestycji wewn¹trz stref – w ich poszczególnych podstrefach. Efektem tworzenia kolejnych podstref jest nasilaj¹ca siê koncentracja du- ¿ych przedsiêwziêæ, w tym inwestycji zagranicznych, na obszarach zurbanizo- wanych, znajduj¹cych siê w pobli¿u g³ównych wêz³ów komunikacyjnych oraz ch³onnych rynków zbytu, zapewniaj¹cych poda¿ wysoko wykwalifikowanych i wykszta³conych pracowników. To powoduje pog³êbianie siê dysproporcji miê- dzy regionami oraz wewn¹trz regionów miêdzy ich poszczególnymi obszarami. Tym, co przyci¹ga s¹ przede wszystkim korzyœci skali i aglomeracji oraz tzw. kowy okres. Wakacje podatkowe zosta³y zniesione ustaw¹ o spó³kach z udzia³em kapita³u zagra- nicznego z dnia 14 czerwca 1991 r. 13 K. Wilk, P. Paszko, Inwestycje w specjalnych strefach ekonomicznych a konkurencyjnoœæ re- gionów, [w:] Konkurencyjnoœæ miast i regionów, red. Z. Szymla, Wydawnictwo Akademii Eko- nomicznej w Krakowie, Kraków 2001, s. 173. 606 Alicja Zakrzewska-Pó³torak efekt rozprzestrzeniania siê korzyœci zewnêtrznych (spillover effect), g³ównie technologii, wiedzy i umiejêtnoœci14. Jest to zwi¹zane z faktem, ¿e w danej aglo- meracji ulokowali siê dostawcy, odbiorcy i konkurenci z bran¿y (korzyœci wspólnej lokalizacji), a tak¿e istnieje odpowiednia infrastruktura transportowa, komunikacyjna, biznesu, spo³eczna oraz bliskoœæ rynku zbytu (korzyœci urbani- zacji)15. Inwestorów nie zra¿aj¹ takie niedogodnoœci, jak wy¿sze koszty pracy czy wy¿sze ceny nieruchomoœci. Dystans gospodarczy i spo³eczny pomiêdzy du- ¿ymi miastami a peryferiami w Polsce w latach 1995–2004 ulega³ systematycz- nemu powiêkszeniu. Poniewa¿ podmioty lokowa³y sw¹ dzia³alnoœæ w obszarach metropolitalnych, w warunkach oligopolistycznej struktury rynku, kolejni inwe- storzy z tej samej bran¿y, chc¹c minimalizowaæ ryzyko dzia³alnoœci, trafiali równie¿ na te same obszary (niekoniecznie dzia³aj¹c w obrêbie stref). Nale¿y zadaæ sobie pytanie czy inwestycje te bêd¹ mia³y charakter trwa³y zak³adaj¹c, ¿e funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych w Polsce jest ograniczone czasowo oraz czy du¿e miasta i ich obszary metropolitalne (dziêki lokalizacji inwestycji w strefach) bêd¹ w stanie generowaæ pozytywne impulsy umo¿liwia- j¹ce rozwój pozosta³ych terenów?

Bibliografia

Dziesiêæ lat doœwiadczeñ pierwszej polskiej specjalnej strefy ekonomicznej. Mielec 1995–2005, red. B. Domañski, K. Gwosdz, Instytut Geografii i Gospodarki Prze- strzennej Uniwersytetu Jagielloñskiego i Agencja Rozwoju Przemys³u SA, Oddzia³ w Mielcu, Kraków 2005. Godlewska H., Lokalizacja dzia³alnoœci gospodarczej. Wybrane zagadnienia, Wy¿sza Szko³a Handlu i Finansów Miêdzynarodowych, Dom Wydawniczy ELIPSA, War- szawa 2001. Gwiazda A., Kontrowersje wokó³ specjalnych stref ekonomicznych w Polsce, „Samorz¹d Terytorialny” 2002, nr 12 (144). Incentives and Foreign Direct Investment, UNCTAD/DTCI/28 Current Studies, Seria A, nr 30, Nowy Jork–Genewa 1996. Polskie specjalne strefy ekonomiczne, red. E. Kryñska, Wydawnictwo Naukowe Scho- lar, Warszawa 2000. Rz¹dowy projekt ustawy o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niek- tórych ustaw z dn. 24.04.2006 r. Czynniki lokalizacji inwestycji w specjalnych strefach ekonomicznych... 607

Specjalne strefy ekonomiczne stan na dzieñ 31 grudnia 2004 r., Ministerstwo Gospodar- ki i Pracy, Warszawa marzec 2005. Ustawa z dnia 20 paŸdziernika 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz.U. 1994, nr 123, poz. 600 z póŸn. zm.) Wilk K., Paszko P., Inwestycje w specjalnych strefach ekonomicznych a konkurencyj- noœæ regionów, [w:] Konkurencyjnoœæ miast i regionów, red. Z. Szymla, Wydaw- nictwo Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2001.

DETERMINANTS OF REGIONAL LOCATION OF INVESTMENT IN SPECIAL ECONOMIC ZONES ON THE EXAMPLE OF POLAND

Summary

In this paper the author described determinants that caused differences of invest- ment attractiveness of particular subzones (parts of special economic zones) in Poland and discussed basic effects of special economic zones’ functioning in years 1995–2004. There were some subzones more attractive to investors, among other foreign investors, than others – due to their location i.e. in big cities, metropolitan areas or nearby main roads (esp. highways), airports etc. Relatively attractive were zones: Katowice, Wa³brzych, Legnica and Mielec. As of 31.12.2004 the share in investment outlays of these four zones accounted for app. 73% of investment outlays in all fourteen zones in Poland. 608 Alicja Zakrzewska-Pó³torak Dochody w³asne jednostek samorz¹du terytorialnego... 609

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

JANUSZ GARBACZ

DOCHODY W£ASNE JEDNOSTEK SAMORZ¥DU TERYTORIALNEGO JAKO RÓD£O ICH FINANSOWANIA (NA PRZYK£ADZIE POWIATU WA£ECKIEGO)

Wprowadzenie

Podstawê ustrojow¹ samorz¹du terytorialnego w Rzeczypospolitej Polskiej od 1989 roku stanowi demokracja obywatelska, która jest przeciwieñstwem ustroju autorytarnego, ograniczaj¹cego wolnoœæ i prawa polityczne obywateli. Tylko w ustroju demokratycznym pañstwo dzieli siê w³adz¹ ze spo³eczeñ- stwem1. Reaktywowany w Polsce, w 1990 roku, samorz¹d terytorialny2, to mo- del w³adzy lokalnej typu demokratycznego, który do 31 grudnia 1998 roku dzia- ³a³ na jednym podstawowym szczeblu, jakim jest gmina. Reforma administracji publicznej spowodowa³a utworzenie dwu nastêpnych, jednostek samorz¹du te- rytorialnego, tj.: samorz¹dowego powiatu i województwa. Gminê okreœla siê jako najbardziej uniwersaln¹ strukturê samorz¹dow¹, al- bowiem to jej w³aœnie przekazywane maj¹ byæ wszystkie zadania samorz¹du niezastrze¿one na rzecz innych jednostek samorz¹du terytorialnego, która otrzymuje w drodze ustawy okreœlony zakres zadañ publicznych o zasiêgu miej-

1 Por. K. Piotrowska-Marczak, Finanse lokalne w Polsce, PWN, Warszawa 1997, s. 9. 2 Por. ustawa z dnia 08 marca 1990 r. o samorz¹dzie gminnym (Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm), art. 1. 610 Janusz Garbacz scowym3. Owe zadania delegowane s¹ przez pañstwo na samorz¹dy w przeko- naniu, ¿e administracja samorz¹dowa (nade wszystko lokalna) wykona je lepiej i efektywniej ni¿ zcentralizowana i zbiurokratyzowana administracja rz¹dowa. Zatem, istota samorz¹du terytorialnego polega na uniezale¿nieniu siê, w grani- cach okreœlonych prawem, czynników lokalnych od organów centralnych. JST wykonuj¹ zadania pañstwa niezastrze¿one ustawowo dla innych orga- nów administracji publicznej, a przy tym zapewniaj¹ wszechstronny udzia³ lud- noœci w sprawowaniu w³adzy lokalnej. Posiadanie przez samorz¹d terytorialny osobowoœci prawnej, mienia komunalnego, odrêbnej administracji oraz w³as- nych finansów, sprawi³, ¿e sta³ siê on swoistym podmiotem gospodarczym, po- dejmuj¹cym decyzje na w³asny rachunek i odpowiedzialnoœæ. Jako wspomnia- ny w poprzednim zdaniu swoisty „podmiot gospodarczy”- samorz¹d terytorial- ny dba o rozwój lokalny poprzez ró¿ne formy swojej dzia³alnoœci, m.in. poprzez inwestycje. Wydaje przy tym decyzje administracyjne oraz wykonuje szereg funkcji interwencyjnych na miarê swoich mo¿liwoœci i potrzeb, a przy tym pro- wadzi dzia³alnoœæ gospodarcz¹ w sferze u¿ytecznoœci publicznej4. W niniejszym artykule poddano analizie wzajemne korelacje wystêpuj¹ce pomiêdzy wp³ywami podatkowymi osi¹ganymi przez JST powiatu wa³eckiego z tytu³u sprawowanego w³adztwa podatkowego oraz ich dochody pobierane przez Urz¹d Skarbowy w Wa³czu, w latach 2002–2005. Maj¹c na uwadze wy- kazanie wystêpuj¹cych dysproporcji i korelacji pomiêdzy poszczególnymi gmi- nami z uwagi na ich specyfikê i charakter dzia³ania.

1. Dochody w³asne gmin

Podstawowym warunkiem w³aœciwego wykonywania przez organy lokal- ne ich zadañ jest wyposa¿enie w odpowiednie œrodki finansowe. Rozwi¹zania prawne dotycz¹ce dochodów w istocie decyduj¹ o zakresie i mo¿liwoœci dzia³a-

3 Por. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997r. (Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 164. 4 J. Garbacz, Mo¿liwoœci finansowania rozwoju lokalnego dochodami podatkowymi – idea a rzeczywistoœæ, [w:] Spo³eczno-gospodarcze aspekty kierowania rozwoju lokalnego, red. B. Fili- piak, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2005, s. 65. 5 N. Nykiel, Ustawa o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1999 i 2000, Materia³y Szkoleniowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 1999, s. 13. Dochody w³asne jednostek samorz¹du terytorialnego... 611 nia tych organów. Struktura gospodarki bud¿etowej bêd¹ca konsekwencj¹ po- dzia³u terytorialnego pañstwa wymaga stosownego podzia³u dochodów. Podzia³ dochodów miêdzy szczeble systemu bud¿etowego mo¿e odbywaæ siê w ró¿ny sposób5. Pojêcie dochodów w³asnych nie jest jednoznaczne. Traktowane sensu stricte, obejmuje dochody pochodz¹ce ze Ÿróde³, na które organy samorz¹dowe mog¹ wywieraæ wp³yw, decyduj¹c o ich wprowadzeniu lub, co najmniej okreœ- laj¹c konstrukcjê prawn¹ tych dochodów. Natomiast w ujêciu sensu largo w sk³ad dochodów w³asnych w³¹cza siê dochody pobierane ze Ÿróde³ znajduj¹- cych siê na terenie dzia³ania danego samorz¹du, przekazywanych do jego dys- pozycji w ca³oœci i bezterminowo z moc¹ prawa. Niemniej, maj¹c na wzglêdzie normy konstytucyjne zawarte w art. 167, ust. 2, art. 167, ust. 1 oraz art. 167, ust. 3 Konstytucji RP6 i poddaj¹c je tylko pobie¿nej analizie, dochodzimy do wniosku o kluczowym znaczeniu dochodów w³asnych w systemie dochodów sa- morz¹du terytorialnego. Niezwykle istotne jest to, ¿e dochody w³asne pochodz¹ ze Ÿróde³ znajdu- j¹cych siê na terenie dzia³ania danego samorz¹du terytorialnego. Stwarza to wa- runki do oddzia³ywania przez organy samorz¹dowe na iloœæ i wydajnoœæ tych Ÿróde³, co w efekcie mo¿e prze³o¿yæ siê na wzrost dochodów bud¿etowych da- nej JST. Niemniej, z t¹ cech¹ dochodów w³asnych wi¹¿e siê m.in. stan zago- spodarowania terenu, tj. im teren jest gospodarczo mniej rozwiniêty, tym mniej- sza jest mo¿liwoœæ uzyskania dochodów w³asnych i odwrotnie. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej ujmuje ramowe dochody jednostek samorz¹du, które niemal¿e identycznie, taksatywnie, zapisane w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego, a który- mi s¹7: • dochody w³asne, • subwencja ogólna, • dotacje celowe. Dochody w³asne traktuje siê jako podstawowe dochody samorz¹du, nieza- le¿nie od tego, w jakiej s¹ proporcji w stosunku do pozosta³ych œrodków finan-

6 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. 7 Por. ibidem, art. 167, ust. 2, ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek sa- morz¹du terytorialnego (Dz.U. 2003, nr 203, poz. 1966 ze zm.), art. 3, ust. 1. 612 Janusz Garbacz sowych. Dochody w³asne charakteryzuj¹ siê tym, ¿e pochodz¹ ze Ÿróde³ znaj- duj¹cych siê na terenie dzia³ania danej wspólnoty samorz¹dowej, której zosta³y oddane w ca³oœci i bezterminowo. Posiadanie w³asnych dochodów przez samorz¹d lokalny jest jednym z pod- stawowych elementów, stanowi¹cych o jego samodzielnoœci8. Dochody w³asne JST to zazwyczaj wp³ywy bud¿etowe o charakterze sta³ym. W grupie tej mo¿na wyró¿niæ cztery zasadnicze kategorie dochodów9: • z tytu³u podatków samorz¹dowych, • udzia³y w podatku dochodowym od osób prawnych oraz w podatku do- chodowym od fizycznych, • z tytu³u op³at, • maj¹tkowo-kapita³owe. Podatki samorz¹dowe zasilaj¹ wy³¹cznie bud¿et gmin, gdy¿ takiego typu wp³ywów podatkowych nie posiadaj¹ ani bud¿ety powiatowe, czy te¿ bud¿ety wojewódzkie. W literaturze przedmiotu za dochody podatkowe bud¿etu gmin uwa¿a siê przede wszystkim wp³ywy podatkowe ustalone i pobierane na pod- stawie odrêbnych ustaw podatków samorz¹dowych. W katalogu tym znajduj¹ siê nastêpuj¹ce podatki10: • rolny, • leœny, • od nieruchomoœci, • od œrodków transportowych, • od posiadania psów, • od czynnoœci cywilnoprawnych, • od spadków i darowizn, • od dzia³alnoœci gospodarczej osób fizycznych – podatek p³acony w for- mie karty podatkowej. Maj¹c na uwadze powy¿szy katalog dochodów podatkowych JST nale¿y dokonaæ podzia³u na podatki bezpoœrednio pobierane przez JST oraz podatki pobierane na rzecz JST przez urzêdy skarbowe. Do podatków bezpoœrednio

8 Por. E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne, PWN, Warszawa 2001, s. 159. 9 Por. W. Wójtowicz, A Gorgol, A. Kuœ, A. Niezgoda, P. Smoleñ, Zarys finansów publicz- nych i prawa finansowego, ABC, Warszawa 2004, s. 100. 10 Por. ibidem, s. 100, ustawa z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorz¹du te- rytorialnego..., art. 4, ust. 1. Dochody w³asne jednostek samorz¹du terytorialnego... 613 pobieranych przez gminne organy podatkowe zaliczyæ nale¿y nastêpuj¹ce podatki: • od nieruchomoœci, • rolny, • leœny, • od œrodków transportowych, • od posiadania psów, W literaturze, wiêkszoœæ autorów zajmuj¹cych siê problematyk¹ podatko- w¹ przedstawia bardzo zbli¿one lub prawie identyczne definicje podatku, który jest rozumiany jako jednostronne okreœlone œwiadczenie, w zasadzie pieniê¿ne, o charakterze przymusowym, bezzwrotnym, nieodp³atnym, pobierane przez pañ- stwo lub inny zwi¹zek publicznoprawny na podstawie przepisów prawa okreœ- laj¹cych warunki, wysokoœæ i terminy p³atnoœci11. Potwierdzeniem zawartego powy¿ej zdania jest definicja podatku M. Nasi³owskiego, który podaje, ¿e po- datkiem nazywamy przymusowe, bezzwrotne i nieodp³atne œwiadczenie pieniê¿- ne przekazane przez podatnika na rzecz bud¿etu pañstwa, miasta lub gminy12, z kolei wed³ug E. Denek, J. Sobiecha i J. Wolniaka definicja „podatku” brzmi – jako jednostronnie okreœlony przez organy pañstwowe obowi¹zek o bezzwrot- nym œwiadczeniu pieniê¿nym podmiotów gospodarczych na rzecz bud¿etu, któ- re to œwiadczenie ustalone zostaje na podstawie ogólnie obowi¹zuj¹cych norm prawnych i nie jest zwi¹zane ze wzajemnym œwiadczeniem ze strony pañstwa13. Bogaty dorobek piœmiennictwa w zakresie znaczenia terminu podatek, zo- sta³ dostrze¿ony przez ustawodawcê, który ustaw¹ z dnia 29 sierpnia 1997 roku – Ordynacja podatkowa wprowadzi³ urzêdow¹ – ustawow¹ definicjê podatku, która brzmi – podatkiem jest publicznoprawne, nieodp³atne, przymusowe oraz bezzwrotne œwiadczenie pieniê¿ne na rzecz Skarbu Pañstwa, województwa, po- wiatu lub gminy, wynikaj¹ce z ustawy podatkowej14. Przyjmuje siê, ¿e podatek – w odró¿nieniu od innych œwiadczeñ – powinien mieæ nastêpuj¹ce cechy15:

11 J. Kaleta, Gospodarka bud¿etowa, PWE, Warszawa 1985, s. 110. 12 M. Nasi³owski, System rynkowy. Podstawy mikro – i makroekonomii, Key Text, Warszawa 1998, s. 215. 13 Por. szerzej, E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne , s. 123. 14 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. 2005, nr 8, poz. 60 ze zm.), art. 6. 15 B. Brzeziñski, Wstêp do nauki prawa podatkowego, Wydawnictwo „Dom Organizatora”, To- ruñ 2003, s. 34. 614 Janusz Garbacz

• przymusowy charakter, • bezzwrotnoœæ, • nieodp³atnoœæ, • jednostronnoœæ ustalania, • ogólny charakter, • pieniê¿na forma, • przew³aszczenie.

Tabela 1 Dochody podatkowe gmin powiatu wa³eckiego pobierane przez w³asne organy podatkowe w latach 2002–2005 (w z³)

M. MG. MG. MG. Gm. Wyszczególnienie Rok Wa³cz Cz³opa Tuczno Miros³awiec Wa³cz 2002 6 205 095 811 157 1 117 640 1 659 739 1 688 418 Podatek od nieru- 2003 6 731 037 766 238 1 031 412 1 682 220 1 775 119 chomoœci 2004 8 093 228 929 152 970 545 2 507 582 1 958 458 2005 10 017 864 956 870 1 165 946 3 199 165 2 451 538 2002 64 718 168 060 317 327 160 983 1 180 903 2003 64 920 178 047 365 969 185 436 1 307 324 Podatek rolny 2004 94 029 222 546 443 839 185 647 1 393 453 2005 73 925 257 541 437 859 213 626 1 670 896 2002 6 344 325 412 156 430 188 881 405 468 2003 7 450 338 328 152 900 178 354 422 287 Podatek leœny 2004 7 187 331 081 150 319 181 882 411 480 2005 8 138 392 057 172 170 209 038 476 208 2002 407 429 39 998 12 148 50 932 105 771 Podatek od œrod- 2003 439 079 34 810 10 362 52 597 102 909 ków transporto- wych 2004 445 063 41 902 8 458 95 854 102 087 2005 433 879 37 892 11 139 106 627 103 405 2002 49 263 3 358 9 325 7 948 13 969 Podatek od posia- 2003 59 128 2 686 9 904 9 963 16 571 dania psów 2004 67 940 3 086 9 940 8 440 14 742 2005 48 334 3 388 9 031 7 309 14 686 2002 6 732 849 1 347 985 1 612 870 2 068 483 3 394 529 2003 7 301 614 1 320 109 1 570 547 2 108 570 3 624 210 Ogó³em 2004 8 707 447 1 527 767 1 583 101 2 979 405 3 880 220 2005 10 582 140 1 647 748 1 796 145 3 735 765 4 716 733 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ rocznych Rb-27S. Dochody w³asne jednostek samorz¹du terytorialnego... 615

W oparciu o dane z tabeli 1 dokonano analizy podatkowych dochodów gmin powiatu wa³eckiego pobieranych przez w³asne organy podatkowe w latach 2002–2005. Analizuj¹c dochody w poszczególnych JST powiatu wa³eckiego, nale¿y stwierdziæ, i¿ wp³ywy z tytu³u podatku nieruchomoœci oraz rolnego charaktery- zuj¹ siê stabiln¹ tendencj¹ wzrostow¹. Wp³ywy z tytu³u podatku od nierucho- moœci s¹ decyduj¹cym dochodem miasta Wa³cza, ów podatek stanowi oko³o 95% dochodów podatkowych pobieranych przez w³asny organ podatkowy. Po- datek leœny ma znacz¹cy wp³yw na gminê wiejsk¹ Wa³cz oraz na pozosta³e mia- sta i gminy powiatu wa³eckiego, a w przypadku najbardziej zalesionej gminy – Miasta i Gminy Cz³opa dochodzi do oko³o 23% ogó³u dochodów podatkowych pobieranych przez w³asny organ podatkowy. Podatek od œrodków transporto- wych poza Miastem i Gmin¹ Miros³awiec, w której na przestrzeni badanego okresu notuje siê wzrost tego podatku o oko³o 197%, ma tendencjê podatku sta- ³ego. Równie¿ niewielkie odchylenia zauwa¿yæ nale¿y w podatku od posiada- nia psów, którego udzia³ w dochodach podatkowych pobieranych przez w³asny organ podatkowy stanowi maksymalnie oko³o 0,45% (m. Wa³cz). Z kolei w tabeli 2 przedstawiono dochody JST powiatu wa³eckiego pobie- rane przez Urz¹d Skarbowy w Wa³czu, gdzie oprócz dochodów podatkowych ujêto równie¿ op³atê skarbow¹. Op³aty zawsze odnosz¹ siê do wykonania kon- kretnej czynnoœci przez w³adze pañstwowe lub samorz¹dowe, a ich wysokoœæ reguluj¹ ustawy. Op³ata ma podobne cechy do podatku, tj. jest œwiadczeniem pieniê¿nym: jednostronnym, przymusowym i bezzwrotnym, a podstawê jej po- bierania stanowi prawo16. Op³aty s¹ zaliczane do grupy danin odp³atnych, uzu- pe³niaj¹cych dochody podatkowe, a od podatku ró¿ni ich cecha odp³atnoœci, gdy¿ s¹ pobierane za us³ugi publiczne i czynnoœci urzêdowe. Op³atê skarbow¹, która jest dochodem JST pobieraj¹ urzêdy skarbowe, a tak¿e notariusze oraz sa- morz¹dowe organy w³adzy. Analiza tendencji w zakresie udzia³u karty podatkowej w strukturze docho- dów pobieranych przez urz¹d skarbowy wykazuje, ¿e jest to podatek, który ma tendencjê samolikwidacji, gdy¿ wp³ywy z tej formy opodatkowania corocznie malej¹, a w przypadku Miasta i Gminy Tuczno przyjmuj¹ wartoœci bliskie zeru.

16 Por. M. Dylewski, B. Filipiak, A. Szewczuk, Finanse publiczne, instrumenty, struktury, pro- cesy, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2004, s. 248–250. 616 Janusz Garbacz

Tabela 2 Dochody JST powiatu wa³eckiego pobierane przez Urz¹d Skarbowy w Wa³czu w latach 2002–2005 (w z³)

M. MG. MG. MG. GM. Wyszczególnienie Rok Wa³cz Cz³opa Tuczno Miros³awiec Wa³cz 2002 144 809 10 215 1 450 21 488 18 899 2003 117 239 8 466 645 18 396 3 639 Karta podatkowa 2004 92 347 9 235 202 15 777 2 577 2005 87 512 6 886 367 –20 837 2 468 2002 38 353 9 983 1 920 1 694 5 917 Podatek od spad- 2003 72 083 2 264 2 488 7 384 10 946 ków i darowizn 2004 97 430 43 407 19 420 13 695 12 863 2005 82 476 2 007 600 1 915 9 010 2002 325 250 25 601 23 077 36 647 85 560 Podatek od czyn- 2003 446 118 37 440 40 256 54 087 103 139 noœci cywilno- 2004 518 033 28 036 47 707 42 304 208 303 prawnych 2005 467 471 42 761 39 914 90 571 163 329 2002 440 901 9 038 11 416 19 408 23 609 Wp³ywy z op³aty 2003 420 827 11 634 2 857 19 050 17 071 skarbowej 2004 696 895 12 454 17 267 18 808 14 763 2005 647 795 11 427 21 530 30 258 22 790 2002 949 313 54 837 37 863 79 237 133 985 2003 1 056 267 59 804 46 246 98 917 134 795 Ogó³em 2004 1 404 705 93 132 84 596 90 584 238 506 2005 1 285 254 63 081 62 411 101 907 197 597 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych Urzêdu Skarbowego w Wa³czu.

Podatek od spadków i darowizn z wyj¹tkiem miasta Wa³cza (du¿y obrót nieru- chomoœciami) dla pozosta³ych gmin powiatu wa³eckiego stanowi minimalne Ÿród³o dochodów w³asnych. Natomiast wp³ywy z tytu³u podatku od czynnoœci cywilnoprawnych oraz z tytu³u op³aty skarbowej s¹ wp³ywami doœæ istotnymi dla dochodów w³asnych JST powiatu wa³eckiego. Najwiêkszy udzia³ dochodów JST powiatu wa³eckiego pobieranych przez Urz¹d Skarbowy w Wa³czu w ze- stawieniu z dochodami podatkowymi pobieranymi przez w³asne organy podat- kowe notuje miasto Wa³cz, gdzie ów udzia³ oscyluje w przedziale od oko³o 10 do 12 punktów procentowych. Dla pozosta³ych JST udzia³, o którym napisano w zdaniu poprzednim stanowi wskaŸnik od oko³o 2 do oko³o 5%. Wp³ywy z op³aty skarbowej najkorzystniej kszta³tuj¹ siê w odniesieniu do miasta Wa³cz, a wynika to z tego, ¿e na terenie gminy miejskiej Wa³cz jest sie- Dochody w³asne jednostek samorz¹du terytorialnego... 617 dziba Urzêdu Skarbowego w Wa³czu i zgodnie z ustaw¹17 wp³ywy z tytu³u za- œwiadczeñ od sprowadzanych pojazdów w kwocie 150 z³18 oraz w kwocie 152 z³ z tytu³u zg³oszeñ rejestracyjnych w podatku akcyzowym i VAT19 wp³acane s¹ na rachunek bud¿etu gminy, na obszarze której jest po³o¿ony w³aœciwy miejscowo organ podatkowy niezale¿nie od tego, w której gminie zamieszkuje podatnik do- konuj¹cy tych czynnoœci.

2. Udzia³y w podatkach pañstwowych

Wa¿nym Ÿród³em dochodów JST stopnia podstawowego s¹ udzia³y w po- datku dochodowym od osób fizycznych oraz podatku dochodowym od osób prawnych. Obydwa te podatki s¹ podatkami pañstwowymi, które zasilaj¹ bud- ¿et pañstwa i s¹ pobierane przez urzêdy skarbowe. Istota udzia³u gmin polega na tym, ¿e bud¿et pañstwa rezygnuje z czêœci swoich wp³ywów, z tytu³u obu wymienionych w zdaniu poprzednim podatków, na rzecz bud¿etów samorz¹do- wych20. Wielkoœæ udzia³ów gmin w latach 2002–2003 wynosi³a w podatku do- chodowym od osób fizycznych 27,6%21 oraz 5,0%22 w podatku od osób praw- nych, natomiast w roku 2004 stanowi³a udzia³ w podatku dochodowym od osób fizycznych 39,34%23 i 6,71%24 w podatku od osób prawnych. Udzia³y z tytu³u podatku dochodowego od osób fizycznych podlegaj¹ przekazaniu z centralnego rachunku bie¿¹cego bud¿etu pañstwa na rachunki bud¿etów w³aœciwych jedno- stek samorz¹du terytorialnego w terminie do 10 dnia miesi¹ca nastêpuj¹cego po

17 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego..., art. 14, ust. 1, pkt 4. 18 Ustawa z dnia 9 wrzeœnia 2000 r. o op³acie skarbowej (Dz.U. 2004, nr 253, poz. 2532 ze zm.) za³¹cznik – szczegó³owy wykaz przedmiotów op³aty skarbowej, stawki oraz zwolnienia, czêœæ III, pkt 10a 150 z³. 19 Ibidem, czêœæ II, pkt 14 i 15. 20 W. Wójtowicz, A. Gorgol, A. Kuœ, A. Niezgoda, P. Smoleñ, Zarys finansów publicznych i prawa finansowego, ABC, Warszawa 2004, s. 101. 21 Ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego w la- tach 1999–2003 (Dz.U. 1998, nr 150, poz. 983 ze zm.), art. 3, pkt 3, lit. a. 22 Ibidem art. 3, pkt 3, lit. b. 23 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego..., art. 4, ust. 2. 24 Ibidem, art. 4, ust. 3. 618 Janusz Garbacz miesi¹cu, w którym podatek wp³yn¹³ na rachunek urzêdu skarbowego25. Nato- miast urzêdy skarbowe przekazuj¹ udzia³y, w postaci œrodków pieniê¿nych z ty- tu³u podatku dochodowego od osób prawnych oraz inne dochody jednostek sa- morz¹du terytorialnego, które na podstawie odrêbnych przepisów s¹ przez nich pobierane, na rachunek bud¿etu w³aœciwej jednostki samorz¹du terytorialnego w terminie 14 dni od dnia, w którym wp³ynê³y na rachunek urzêdu skarbowego26. Wykonanie dochodów powiatu wa³eckiego stanowi¹cych dochody bud¿e- tu pañstwa w latach 2000–2005 przedstawia tabela 3.

Tabela 3 Wykonanie dochodów JST powiatu wa³eckiego stanowi¹cych dochody bud¿etu pañstwa w latach 2002–2005 (w z³)

M. MG. MG. MG. GM. Wyszczególnienie Rok Wa³cz Cz³opa Tuczno Miros³awiec Wa³cz 2002 4 730 483 502 159 434 717 920 721 838 430 Udzia³y podatku 2003 5 406 706 479 236 474 253 1 092 266 864 370 dochodowego od osób fizycznych 2004 7 220 000 643 321 619 509 1 351 615 850 000 2005 7 802 576 844 290 685 379 1 604 118 1 417 944 2002 361 568 6 187 5 577 234 716 4 925 Udzia³y podatku 2003 410 281 13 730 3 778 230 151 6 274 dochodowego od osób prawnych 2004 310 000 6 187 10 000 146 000 51 964 2005 421 786 17 937 34 232 145 179 71 721 2002 5 092 051 508 346 440 294 1 155 437 843 355 2003 5 816 987 492 966 478 031 1 322 417 870 644 Udzia³y ogó³em 2004 7 530 000 649 508 629 509 1 497 615 901 964 2005 8 224 362 862 227 719 611 1 749 297 1 489 665 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie sprawozdañ rocznych Rb-27S.

Analizuj¹c dochody z poszczególnych udzia³ów podatkowych nale¿y mieæ na uwadze, ¿e w latach 2002–2003 wielkoœci udzia³ów wynosi³y w podatku do- chodowym od osób fizycznych 27,60% oraz 5,0% w podatku od osób praw- nych, natomiast w latach 2004 i 2005, odpowiednio 39,34% i 6,71%. Udzia³y ogó³em w podatku dochodowym od osób prawnych jak i podatku dochodowym

25 Ibidem, art. 11, ust. 2. 26 Ibidem, art. 11, ust. 1. Dochody w³asne jednostek samorz¹du terytorialnego... 619 od osób fizycznych w wartoœciach absolutnych corocznie przyjmuj¹ wartoœci wy¿sze, skutkiem tego stanu rzeczy jest powstawanie nowych i rozwój dotych- czas istniej¹cych podmiotów gospodarczych. Niemniej za najbardziej rozwijaj¹- c¹ siê JST powiatu wa³eckiego w latach 2004–2005 nale¿y uznaæ gminê Wa³cz, której œrodki pieniê¿ne wzrastaj¹ o 60% w udziale w podatku dochodowym od osób fizycznych oraz o 38,5% w podatku dochodowym od osób prawnych.

Podsumowanie

Ogólna analiza dochodów w³asnych gmin powiatu wa³eckiego pobieranych przez Urz¹d Skarbowy w Wa³czu w latach 2002–2005, wskazuje, ¿e dochody pobierane przez miejscowy Urz¹d Skarbowy stanowi¹ niewielki udzia³ w do- chodach podatkowych pobieranych przez w³asne organy podatkowe i stanowi¹ w ich strukturze od 2 do 12%. Pomimo ich niewielkiego udzia³u w strukturze dochodów w³asnych, to jednak s¹ to dochody wa¿ne dla JST powiatu wa³eckie- go, które borykaj¹ siê z wieloma problemami spo³ecznymi. Zauwa¿yæ nale¿y, ¿e s¹ to tzw. dochody bezkosztowe dla tych¿e gmin z uwagi na fakt, ¿e koszty zwi¹zane z ich poborem ponoszone s¹ przez skarb pañstwa – urz¹d skarbowy, który wykonuje wszystkie czynnoœci materialno-prawne w celu ich pobrania i przekazania dla JST, tj. wykonuje czynnoœci organu podatkowego, a w przy- padku problemów zwi¹zanych z ich poborem wystêpuje jako wierzyciel i organ egzekucyjny wobec podatnika lub p³atnika, czy te¿ osoby zobowi¹zanej do uisz- czenia op³aty skarbowej, która nie realizuje ci¹¿¹cego na nim obowi¹zku pie- niê¿nego. Wœród dochodów w³asnych realizowanych przez urzêdy skarbowe nale¿y zwróciæ uwagê na niektóre wp³ywy z tytu³u op³aty skarbowej, tj. wp³ywy z ty- tu³u zaœwiadczeñ od sprowadzanych z zagranicy pojazdów oraz z tytu³u zg³o- szeñ rejestracyjnych w podatku akcyzowym i VAT, które stanowi¹ oko³o 70% wp³ywów z tytu³u op³aty skarbowej. Nale¿noœci pieniê¿ne z tytu³u tych¿e za- œwiadczeñ wp³acane s¹ na rachunek bud¿etu gminy, na obszarze której jest po- ³o¿ony w³aœciwy miejscowo organ podatkowy niezale¿nie od tego, w której gmi- nie zamieszkuje podatnik dokonuj¹cy tych czynnoœci objêtych ustaw¹ o op³acie skarbowej. Prowadzenie lokalnej polityki podatkowej jest istotnym instrumentem wspomagaj¹cym rozwój lokalny, zw³aszcza poprzez wykorzystywanie kompe- 620 Janusz Garbacz tencji w zakresie stosowania ulg w sp³acie zobowi¹zañ podatkowych27. W za- kresie podatków i op³at stanowi¹cych dochody gmin, a pobieranych przez urz¹d skarbowy – urz¹d ten udziela ulg w postaci: odroczeñ, rat i umorzeñ – wy³¹cz- nie na wniosek lub za zgod¹ zarz¹du gminy (wójta, burmistrza lub prezyden- ta)28. Stwarza to warunki do korzystnego lokowania kapita³u na terenie gminy wykorzystuj¹cej rozwi¹zania konstrukcyjne podatków, które prowadz¹ do zmniejszenia ciê¿aru opodatkowania. W latach 2002–2005 zarz¹dy gmin powia- tu wa³eckiego pozytywnie zaopiniowa³y 7 wniosków podatników w przedmio- cie umorzenia zaleg³oœci podatkowych na ³¹czn¹ kwotê 2979,37 z³ oraz 19 po- dañ w przedmiocie rat, co stanowi o prowadzeniu aktywnej polityki podatko- wej w tym zakresie przez gminy powiatu wa³eckiego.

Bibliografia

Brzeziñski B., Wstêp do nauki prawa podatkowego, Wydawnictwo „Dom Organizato- ra”, Toruñ 2003. Denek E., J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne, PWN, Warszawa 2001. Dylewski M., Filipiak B., Szewczuk A., Finanse publiczne, instrumenty, struktury, pro- cesy, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczeciñskiego, Szczecin 2004. Filipiak B., Spo³eczno-gospodarcze aspekty kierowania rozwoju lokalnego, Fundacja na rzecz Uniwersytetu Szczeciñskiego. Szczecin 2005. Kaleta J., Gospodarka bud¿etowa, PWE, Warszawa 1985. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997, nr 78, poz. 483 ze zm.). Nasi³owski M., System rynkowy, Podstawy mikro- i makroekonomii, Key Text, Warsza- wa 1998. Nykiel N., Ustawa o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1999 i 2000, Materia³y Szkoleniowe, Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, Warszawa 1999. Piotrowska-Marczak K., Finanse lokalne w Polsce, PWN, Warszawa 1997.

27 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa..., art. 67a – art. 67e. 28 Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego..., art. 18, ust. 2. Dochody w³asne jednostek samorz¹du terytorialnego... 621

Wójtowicz W., Gorgol A., Kuœ A., Niezgoda A., Smoleñ P., Zarys finansów publicz- nych i prawa finansowego, ABC, Warszawa 2004. Ustawa z dnia 13.11.2003 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego (Dz.U. 2003, nr 203, poz. 1966 ze zm.). Ustawa z dnia 26.11.1998 r. o dochodach jednostek samorz¹du terytorialnego w latach 1999–2003 (Dz.U. 1998, nr 150, poz. 983 ze zm.). Ustawa z dnia 8.03.1990 r. o samorz¹dzie gminnym. (Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Ustawa z dnia 9 wrzeœnia 2000 r. o op³acie skarbowej (Dz.U. 2004, nr 253, poz. 2532 ze zm).

LOCAL GOVERNMENT’S INCOME OF WA£CZ DISTRICT COLLECTED BY REVENUE SERVICE

Summary

The article is an attempt to assess the fiscal policy carried out on the basis of tax incomes of local government units and pays special attention to their incomes which are collected by revenue service. After introduction to the creation of local government, de- fining the terms of tax and fee, the author tries to describe how the fiscal policy is cur- rently carried out when it comes to local government’s income collected by revenue serv- ice, presenting negative aspects in this area. The discussion concerning fiscal policy is summed up with conclusions, which were based on the content of the article. 622 Janusz Garbacz Rola Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL... 623

OBSZARY WSPÓ£PRACY SAMORZ¥D–INSTYTUCJE FINANSOWE, SAMORZ¥D–PRZEDSIÊBIORCY, SAMORZ¥D–ORGANIZACJE POZARZ¥DOWE 624 Andrzej Kurkiewicz Rola Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL... 625

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

ANDRZEJ KURKIEWICZ

ROLA INICJATYWY WSPÓLNOTOWEJ EQUAL WE WSPIERANIU LOKALNYCH INICJATYW SPO£ECZNYCH, NA PRZYK£ADZIE PROJEKTU „PARTNERSTWO INICJATYW NOWOHUCKICH – NOWA HUTA – NOWA SZANSA”

Partnerstwo na rzecz rozwoju Nowej Huty – Partnerstwo Inicjatyw Nowo- huckich, realizowane jako projekt w ramach Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL, finansowane z Europejskiego Funduszu Spo³ecznego tworzy 11 instytucji i or- ganizacji, w tym uczelnie wy¿sze, szko³a œrednia, organizacje pozarz¹dowe, in- stytucje rynku pracy i opieki spo³ecznej, tygodnik lokalny, firma prywatna. Na czele ca³ego projektu stoi samorz¹dowa instytucja kultury – Oœrodek Kultury im. C.K. Norwida (OKN), bêd¹cy liderem projektu. Zakres terytorialny dzia³ania Partnerstwa to obszar Nowej Huty, obszaru miejskiego wykreowanego poprzez swoist¹ socjotechnikê. J.J. Parysek stwierdza, ¿e „ka¿da jednostka terytorialna ma okreœlone mo¿- liwoœci swego rozwoju. Mo¿liwoœci te niekiedy trzeba dopiero odkryæ, a nastêp- nie zwymiarowaæ, oceniæ i wykorzystaæ”1. Na terenie Nowej Huty mamy do czynienia z heterogenicznym charakterem spo³ecznoœci. Spo³ecznoœci, która w wiêkszoœci przyby³a tu na pocz¹tku lat piêædziesi¹tych XX wieku. ¯y³a ona

1 J.J. Parysek, Podstawy gospodarki lokalnej, Uniwersytet A. Mickiewicza w Poznaniu, Po- znañ 1997, s. 19. 626 Andrzej Kurkiewicz rytmem i wed³ug wzorów ¿ycia, narzuconych przez organizacja przemys³ow¹ i rytm pracy produkcyjnej. Ta organizacja narzuca³a tak¿e pewn¹ wizjê ³adu spo³ecznego, stosunków spo³ecznych i miejsca cz³owieka w ³adzie spo³ecznym (zbli¿onego do miejsca w organizacji). £ad spo³eczny oparty by³ na idei spra- wiedliwoœciowego egalitaryzmu. Analizuj¹c dane zawarte w „Informacji o sytuacji osób bezrobotnych za- mieszka³ych w Nowej Hucie, zarejestrowanych w Grodzkim Urzêdzie Pracy, w porównaniu do ogó³u bezrobotnych w Krakowie Lata 2002–2004” otrzymu- jemy bardzo ciekawy obraz rynku pracy na terenie dzia³ania Partnerstwa. W ca³ym mieœcie Krakowie obecnie jest 26 905 zarejestrowanych bezro- botnych, z czego 8700 (tj. 32,34%) to bezrobotni zameldowani w Nowej Hucie. Gdy porównamy powy¿sze dane z liczb¹ ludnoœci zamieszkuj¹cej Now¹ Hutê, która wynosi 216 027, a liczb¹ populacji ca³ego miasta Krakowa, tj. 758 544 mieszkañców, otrzymamy w tym przypadku udzia³ wynosz¹cy 28,48%. Porównuj¹c te dwa procentowe wskaŸniki: udzia³u ludnoœci Nowej Huty na tle miasta oraz liczby bezrobotnych z terenu Nowej Huty, w ogólnej liczbie bezrobotnych zarejestrowanych w Krakowie, mo¿na stwierdziæ, ¿e obszar dzia- ³ania Partnerstwa charakteryzuje siê zwiêkszonym problem bezrobocia na tle pozosta³ej czêœci miasta. Co jeszcze bardziej kreuje Now¹ Hutê jako obszar swoistej dyskryminacji i wykluczenia na rynku pracy. Analizuj¹c dane GUP-u zauwa¿amy, ¿e najwiêcej bezrobotnych mieszkañ- ców Nowej Huty pozostaje bez pracy powy¿ej 24 miesiêcy. W porównaniu z koñcem grudnia 2003 roku zwiêkszy³ siê udzia³ pozostaj¹cych bez pracy po- wy¿ej dwóch lat o 13 punkty procentowe. Jest to znacz¹cy wzrost w skali jed- nego roku. Wzrost ten dotyczy zarówno kobiet jak i mê¿czyzn. Wed³ug stanu na 31.12.2004 roku 48,17% wszystkich zarejestrowanych bezrobotnych pozo- staje bez pracy ponad rok czasu. Na 14 449 ofert pracy z³o¿onych w 2004 roku, tylko 2104 pochodzi³o z za- k³adów zlokalizowanych na terenie Nowej Huty, czyli stanowi³o to 14,56% ogó- ³u ofert. Warto równie¿ wspomnieæ, ¿e w ramach œrodków z Funduszu Pracy w Grodzkim Urzêdzie Pracy w Krakowie realizuje siê szkolenia, sta¿e, umowy absolwenckie, prace interwencyjne, roboty publiczne, programy specjalne, po- ¿yczki, dotacje, przygotowanie zawodowe. W roku 2004 GUP otrzyma³ œrodki z FP na aktywne formy przeciwdzia³a- nia bezrobociu w wysokoœci 8 500 600,60 z³. W ramach powy¿szych œrodków Rola Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL... 627 z Funduszu Pracy w okresie 2004 roku na aktywne formy skierowano 2230, w tym 700 pozostaj¹cych bez pracy mieszkañców Nowej Huty, co stanowi po- nad 31,4% wszystkich zaktywizowanych. Powy¿sze dane œwiadcz¹ o wiêkszym zainteresowaniu podnoszeniem kwa- lifikacji zawodowej u³atwiaj¹cej znalezienie zatrudnienia oraz wiêkszej mobil- noœci i prê¿noœci zawodowej mieszkañców tej dzielnicy. Podsumowuj¹c ocenê rynku pracy na terenie Nowej Huty nale¿y stwier- dziæ, ¿e co trzeci zarejestrowany bezrobotny w GUP w Krakowie to mieszka- niec dzielnicy Nowa Huta. Jest to tendencja sta³a w ci¹gu ostatnich trzech lat. Nadto 47,52 % bezrobotnych mieszkañców Nowej Huty to ludzie m³odzi do 34 roku ¿ycia. Ale ponad 55% osób pozostaj¹cych bez pracy z tej dzielnicy to oso- by o niskich kwalifikacjach zawodowych. Wa¿ne jest to, ¿e 30% bezrobotnych, zamieszka³ych w Nowej Hucie, to osoby d³ugotrwale bezrobotne (okres prze- bywania bez pracy wynosi powy¿ej 2 lat). Udzia³ osób bezrobotnych, miesz- kañców Nowej Huty, w programach rynku pracy szczególnie dotyczy aktywi- zowanych ze œrodków z Funduszu Pracy kszta³tuje siê w latach 2002–2004 na poziomie powy¿ej 30%. Jerzy Regulski traktuje miasto jako: „z³o¿ony system spo³eczno-gospodar- czo – materialny, tworz¹cy ramy ¿ycia i pracy ludzi... Miasta nie mo¿na jednak scharakteryzowaæ za pomoc¹ jednej wielkoœci. Obejmuje ono bowiem wiele zró¿nicowanych sk³adników”2. Maj¹c na uwadze powy¿sze sformu³owania, w ramach realizacji projektu „Partnerstwo Inicjatyw Nowohuckich” przeprowadzono w lutym 2005 roku ba- dania socjologiczne wœród mieszkañców tej dzielnicy3. Respondentami by³y osoby wykluczone spo³ecznie: d³ugotrwale bezrobotni, niepe³nosprawni, m³o- dzi absolwenci szkó³ pozostaj¹cy bez pracy. W œwietle badañ mo¿na wysnuæ wnioski, ¿e spo³ecznoœæ Nowej Huty ma mniejsze poczucie w³asnej podmiotowoœci i przygaszone mo¿liwoœci rozwoju przedsiêbiorczoœci. Przedsiêbiorczoœæ rozumiem tu nie jako rodzaj dzia³alnoœci, ale jako postawê wyra¿aj¹c¹ siê te¿ np. w poszukiwaniu pracy. Dominuje ra- czej etatyzm, narzucony przez œrodowisko pracy, zwi¹zane z Kombinatem Me-

2 J. Regulski, Planowanie miast, PWE, Warszawa 1986, s. 11, 38. 3 Raport z badañ jakoœciowych wykonanych na potrzeby Partnerstwa NOWA HUTA – NOWA SZANSA, Studio Badañ Marketingowych Market Research Studio Profileluty, luty 2005 r. (nie- publikowane). 628 Andrzej Kurkiewicz talurgicznym. Ponadto konsekwencj¹ faktu, ¿e takie mikrostruktury spo³eczne tworzy³y siê g³ównie w oparciu o œrodowisko pracy i zwi¹zane z nim instytu- cje, jest obecnie postêpuj¹ca atomizacja spo³eczna. Badania spo³ecznoœci nowohuckiej i jej otoczenia instytucjonalnego uka- za³y pewnego rodzaju bariery, które mo¿emy okreœliæ jako przyczyny dyskry- minacji beneficjentów niniejszego projektu. Bariery na rynku pracy mo¿emy podzieliæ na zewnêtrzne i wewnêtrzne. Wœród zewnêtrznych przeprowadzone badania socjologiczne ukaza³y: • niskie kwalifikacje, najczêœciej nieadekwatne do potrzeb rynku pracy, (mamy tu do czynienia z syndromem cz³owieka bez zawodu), • brak doœwiadczenia zawodowego, • brak zasobów, rezerw materialnych, œrodków finansowych, • brak wiedzy i doœwiadczenia w poruszaniu siê po rynku pracy, brak wie- dzy i doœwiadczenia zw³aszcza w podejmowaniu pracy na w³asny rachu- nek, • brak dostatecznego wsparcia merytorycznego i psychicznego ze strony instytucji i otoczenia spo³ecznego, • negatywne reakcje œrodowiska (nacisk na zachowanie „solidarnoœci losu”)4. Natomiast wœród wewnêtrznych, bardziej oscyluj¹cych wokó³ czynników natury psychospo³ecznej, przeprowadzone badania wskaza³y na nisk¹ samooce- nê, swoisty brak inicjatywy i zaradnoœci wœród mieszkañców, który przypomi- na bardzo wyuczony brak podmiotowoœci. Respondenci z terenu Nowej Huty wykazywali siê swoist¹ postaw¹ obronn¹ wobec aktywnoœci i ryzyka. Pokutuje pewna stereotypowa wizja przedsiêbiorczoœci, jako dzia³ania nie- zbyt przejrzystego. Warto tu podkreœliæ du¿y wp³yw barier psychospo³ecznych. Postawy, ukszta³towane w toku socjalizacji i formowane pod wp³ywem doœwiadczeñ spo- ³ecznych a tak¿e stereotypów œrodowiskowych, s¹ zupe³nie nieadekwatne do obecnych warunków spo³ecznych i tym samym nieskuteczne jako czynniki re- gulacji zachowañ. Ich Ÿród³a tkwi¹ przede wszystkim w „genetycznych” uwa- runkowaniach spo³ecznoœci nowohuckiej.

4 Ibidem, s. 7–10. Rola Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL... 629

Natomiast jeœli chodzi o wizerunek dzielnicy Nowa Huta, czyli miejsca dzia³ania Partnerstwa, wynikaj¹cy z badania jakoœciowego, przeprowadzonego w ramach Dzia³ania I, to kreowany jest przez cechy dwojakiego rodzaju: nega- tywne oraz pozytywne. Zasadnicze cechy negatywne dzielnicy ujawnione w badanych to: po- wszechna szarzyzna i brud, bezrobocie, zagro¿enie przestêpczoœci¹, swoisty brak perspektyw rozwojowych oraz brak przestrzeni publicznej. Wœród cech pozytywnych mo¿na by³o zauwa¿yæ odbiór Nowej Huty jako obszaru posiadaj¹cego walory przestrzenne, m.in. przez posiadanie du¿ej iloœci zieleni. Poniewa¿ mieszkañcy Huty ¿ywi¹ silne przekonanie, ¿e Huta jest zmargi- nalizowana i peryferyczna w stosunku do Krakowa, konieczne s¹ dzia³ania, któ- re zmieni¹ ten obraz. Najprostszym zabiegiem jest stworzenie miejsca na orga- nizacjê imprez, które w swym zamiarze integrowa³yby spo³ecznoœæ w Nowej Hucie. W ten nurt móg³by siê wpisaæ projektowany przez Partnerstwo Park Edu- kacyjny. Uczestnicy przeprowadzonych badañ czêsto traktowali projektowane przedsiêwziêcia w ramach Partnerstwa przede wszystkim nie tyle jako szanse realizacji w³asnej aktywnoœci, mo¿liwoœci i aspiracji, ale bardziej jako nadziejê na w³¹czenie siê w kolejn¹ zorganizowan¹ przez jak¹œ zewnêtrzn¹ strukturê for- mê dzia³ania. Nale¿a³oby w zwi¹zku z tym stworzyæ im szansê na wiêksz¹ dozê podmiotowoœci przy partycypacji w projektowanych przedsiêwziêciach. Czyli to, co tak wa¿nie, akcentuj¹ cele Programu Equal. W ten sposób realizowane projekty bêd¹ pe³ni³y nie tylko rolê wyrówny- wania szans i tworzenia miejsc pracy, ale przede wszystkim rolê „terapeutycz- n¹” wobec wspomnianych powy¿ej barier psychospo³ecznych. Bêd¹ pocz¹tkiem procesu przywracania podmiotowoœci. Jednoczeœnie, pe³niæ bêd¹ wa¿n¹ rolê w rewitalizacji Nowej Huty. Przeprowadzone badania nasuwaj¹ tezê, ¿e g³ównym zadaniem podejmo- wanych dalszych dzia³añ Partnerstwa powinna byæ zmiana mentalnoœci spo³ecz- nej i postaw zagro¿onych marginalizacj¹ mieszkañców Nowej Huty. Mimo stwierdzonych barier aktywnoœci, osoby zamieszkuj¹ce nie s¹ wca- le ludŸmi straconymi, trzeba im jednak pomóc, aby przywróciæ motywacjê i wiarê w siebie – ukazaæ szanse i mo¿liwoœci ich realizacji. 630 Andrzej Kurkiewicz

Spojrzymy obecnie na dzia³ania podjête w Nowej Hucie pod k¹tem anali- zy instytucjonalnej, zawieraj¹cej dane dotycz¹ce dzia³alnoœci administracji sa- morz¹dowej, organizacji pozarz¹dowych i innych podmiotów prawnych i fi- zycznych wobec bezpoœrednich i poœrednich beneficjentów projektu PIN oraz problemów ich dotykaj¹cych. Obszar by³ej dzielnicy Nowa Huta obejmuje teren obecnych dzielnic: XIV, XV, XVI, XVII i XVII, szczegó³owo obrazuje to rysunek 1.

Rys. 1. Dzielnice pomocnicze Krakowa, z uwzglêdnieniem dzielnic na terenie Nowej Huty ród³o: www.krakow.pl.

Obszar Nowej Huty zajmuje obszar 11 820 ha, na którym zamieszkuj¹ 212 572 osoby. Jak widaæ z poni¿szych danych statystycznych, powierzchnia nowej huty zajmuje ok. 1/3 powierzchni miasta, jednoczeœnie na tym terenie za- mieszkuje ponad 30% ogólnej liczby mieszkañców gminy Kraków (szczegó- ³owo obrazuje to tabela 1). Zakres terytorialny Nowej Huty to obszar miejski, wykreowany poprzez swoist¹ socjotechnikê. Mamy tu do czynienia z heterogenicznym charakterem spo³ecznoœci. Spo³ecznoœci, która w wiêkszoœci przyby³a tu na pocz¹tku lat piêædziesi¹tych XX wieku. Spo³ecznoœæ ta ¿y³a rytmem i wed³ug wzorów ¿y- cia, narzuconych przez organizacjê przemys³ow¹ i rytm pracy produkcyjnej. Ta organizacja narzuca³a tak¿e pewna wizjê ³adu spo³ecznego, stosunków spo³ecz- Rola Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL... 631

Tabela 1 Dane statystyczne dotycz¹ce dzielnic pomocniczych Krakowa

Dzielnica Powierzchnia [ha] Liczba ludnoœci [tys.] I 580 59 664 II 583 36 964 III 650 48 354 IV 2288 59 064 V 535 42 158 VI 1354 21 942 VII 2843 20 208 VIII 4216 4 1125 IX 532,9 12 982 X 2289,8 14 856 XI 894,4 47 309 XII 1641 63 702 XIII 2456,4 30 442 XIV 1079,6 23 098 XV 553,5 56 229 XVI 376,6 50 170 XVII 2584,4 20 057 XVIII 7226,1 63 018 ród³o: www.krakow.pl. nych i miejsca cz³owieka w ³adzie spo³ecznym (zbli¿onego do miejsca w orga- nizacji). £ad spo³eczny oparty by³ na idei sprawiedliwoœciowego egalitaryzmu. Zmiany gospodarczo-polityczne, które nast¹pi³y na pocz¹tku lat dziewiêædzie- si¹tych ubieg³ego wieku odcisnê³y du¿e piêtno na Nowej Hucie. W szczególnoœci pojawi³ siê problem bezrobocia, oraz jego nastêpstwa: bieda, szeroko pojête wykluczenie spo³eczne. Mo¿emy wrêcz stwierdziæ, ¿e na terenie Nowej Huty spotykamy siê z pojêciem ekskluzji5, swoistym wyrzuce- niem na margines ¿ycia spo³ecznego jednostek, rodzin, grup spo³ecznych. Jest to zjawisko wielowymiarowe, spowodowane nie tylko materialnymi przyczyna- mi czyli bied¹, ale te¿ niematerialn¹ deprywacjê spo³eczn¹. Tak wiêc ekskluzja to wykluczenia z miejsca relacji w spo³eczeñstwie. Mamy tutaj do czynienia nie tylko z brakiem dochodów, ale tez niedostêpno-

5 T³umaczona z ang. fra, jako usuniêcie, wy³¹czenie, wykluczenie. 632 Andrzej Kurkiewicz

œci¹ œrodków produkcji. Grupami szczególnego ryzyka w aspekcie ekskluzji s¹ m.in. niepe³nosprawni, d³ugotrwale bezrobotni, absolwenci szkó³ oraz niepe³no- sprawni. Powy¿szy problem jest spowodowany ró¿nego rodzaju barierami, np. bra- kiem informacji, z³o¿onoœci¹ procedur, barierami psychologicznymi, poczuciem bezsilnoœci, wyuczon¹ biernoœci¹. Aby przeciwdzia³aæ opisanym powy¿ej problemom, na terenie Nowej Huty realizowanych jest szereg inicjatyw, których Ÿród³a tkwi¹ w administracji samo- rz¹dowej oraz w instytucjach sektora pozarz¹dowego, spotykamy równie¿ dzia- ³ania podejmowane przez instytucje koœcielne. Ciekaw¹ inicjatyw¹ samorz¹dowców lokalnych jest „POROZUMIENIE DZIELNIC NOWOHUCKICH – PDNH”, które powsta³o, aby zwiêkszyæ si³ê w dzia³aniu dla dobra Nowej Huty. W sk³ad PDNH wchodzi 5 dzielnic: XIV, XV, XVI, XVII i XVIII. Ich Zarz¹dy bior¹ udzia³ w comiesiêcznych spotkaniach. Przewodnictwo Porozumienia zmienia siê cyklicznie, co miesi¹c kolejni Przewodnicz¹cy Dzielnic zostaj¹ Przewodnicz¹cymi Porozumienia. Spotkania odbywaj¹ siê co miesi¹c w siedzibie kolejnej Dzielnic. Jednym z pierwszych sukcesów wypracowanych przez PDNH by³y poprawki do bud¿etu Miasta Kra- kowa na 2004 rok, które w du¿ej mierze wnosi³y zadania s³u¿¹ce rozwojowi Nowej Huty. Porozumienie podejmuje równie¿ starania na rzecz rozwoju kultu- ralnego Nowej Huty. Równie¿ same dzielnice aktywnie uczestnicz¹ w wspieraniu dzia³alnoœci spo³ecznej. Rada Dzielnicy XIV podejmuje szereg inicjatyw na rzecz osób zagro¿o- nych wykluczeniem spo³ecznym. Ze wzglêdu jednak na ograniczony zakres kompetencji, Rada Dzielnicy nie ma mo¿liwoœci tworzenia nowych miejsc pra- cy, a swoje dzia³ania skupia na wspieraniu materialnym osób znajduj¹cych siê w trudnej sytuacji ¿yciowej. I tak w 2005 roku 10 tys. z³otych przeznaczono na dofinansowanie funkcjonowania Kuchni dla Ubogich (w koœciele œw. Brata Al- berta dzia³a filia kuchni dla ubogich funkcjonuj¹cej na os. Krakowiaków); 36 tys. z³otych przeznaczono na dofinansowanie do¿ywiania w szko³ach, a 10 tys. z³ na dofinansowanie wyjazdów œródrocznych uczniów. Ponadto Dziel- nica co roku organizuje wigiliê dla samotnych, imprezê miko³ajkow¹, przezna- cza œrodki finansowe (w tym roku 30 tys. z³) na dofinansowanie wypoczynku letniego dzieci i m³odzie¿y, a tak¿e organizuje bezp³atne szczepienia przeciwko Rola Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL... 633 grypie (w ub. roku objê³y one ok. 1000 osób). Beneficjentami powy¿szych i wielu innych przedsiêwziêæ s¹ w du¿ej mierze rodziny znajduj¹ce siê w trud- nej sytuacji materialnej, a wiêc zagro¿one wykluczeniem spo³ecznym. Je¿eli chodzi o trudnoœci, to wypada zwróciæ uwagê na problemy pojawiaj¹ce siê przy wskazywaniu osób, które maj¹ zostaæ objête pomoc¹. Ale tutaj Dzielnica uzy- skuje wsparcie ze strony Miejskiego Oœrodka Pomocy Spo³ecznej. Czy widaæ efekty zaprezentowanych powy¿ej dzia³añ? Chyba nie do koñ- ca. G³ówn¹ bol¹czka jest tu promocja tej dzia³alnoœci, brak skutecznych metod dotarcia do spo³eczeñstwa. Jednak najbardziej widoczny jest brak koordynacji tych przedsiêwziêæ na terenie Nowej Huty, brak wspólnego dzia³ania, i w tym aspekcie szans¹ dla No- wej Huty mo¿e byæ funkcjonuj¹ce Partnerstwo Inicjatyw Nowohuckich. Analizuj¹c role projektów rozwoju spo³eczno-gospodarczego okreœlonych obszarów nale¿y pamiêtaæ: „...¿e ich podstawowym celem jest realizacja bie¿¹- cych i przysz³ych potrzeb spo³ecznoœci lokalnych”6. W ten nurt wpisuje siê Part- nerstwo Inicjatyw Nowohuckich, które poprzez tworzenie podstaw spo³ecznej gospodarki pragnie wp³ywaæ na rozwój Nowej Huty.

Bibliografia

Informacji o sytuacji osób bezrobotnych zamieszka³ych w Nowej Hucie, zarejestrowa- nych w Grodzkim Urzêdzie Pracy, w porównaniu do ogó³u bezrobotnych w Kra- kowie lata 2002–2004”, Grodzki Urz¹d Pracy w Krakowie, Kraków 2005. Raport z badañ jakoœciowych wykonanych na potrzeby Partnerstwa NOWA HUTA – NOWA SZANSA, Studio Badañ Marketingowych Market Research Studio Profile- luty luty 2005 r. (niepublikowane). Brandenburg H., Zarz¹dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi, Wydawnictwo Aka- demii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2003. Markowski T., Zarz¹dzanie rozwojem miast, PWN, Warszawa 1999. Regulski J., Planowanie miast, PWE, Warszawa 1986. Parysek J.J., Podstawy gospodarki lokalnej, Uniwersytet A. Mickiewicza w Poznaniu, Poznañ 1997.

6 H. Brandenburg, Zarz¹dzanie lokalnymi projektami rozwojowymi, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej w Katowicach, Katowice 2003, s. 158. 634 Andrzej Kurkiewicz

THE ROLE OF COMMUNITY INITIATIVE EQUAL IN SUPPORTING LOCAL SOCIAL INITIATIVE ON THE EXAMPLE OF PROJECT „PARTNERSTWO INICJATYW NOWOHUCKICH – NOWA HUTA – NOWA SZANSA”

Summary

In the article described Community Initiative EQUAL as a helpful programme in supporting local initiatives. Community Initiative EQUAL is a part of the European Un- ion strategy for creation of a larger number of better workplaces and for ensuring a wide access to them. EQUAL means new manners of solving the discrimination problems on the labour market. The author focused on the role of Community Initiative EQUAL in supporting local social initiative on the example of local project. Wspó³dzia³anie na rzecz rozwoju regionalnego... 635

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

ANITA RICHERT-KAMIERSKA

WSPÓ£DZIA£ANIE NA RZECZ ROZWOJU REGIONALNEGO – REGIONALNE SYSTEMY INNOWACJI

Wprowadzenie

Prze³om XX i XXI wieku stawia nowe wyzwania w zakresie kreowania polityki gospodarczej, szczególnie rozwoju gospodarczego. Aktualnie, w miejsce tradycyjnych1 czynników rozwoju, kluczowe znacze- nie odgrywaj¹ takie czynniki, jak innowacyjnoœæ, nowoczesna technologia, od- powiednie gospodarowanie informacj¹, umiejêtnoœci praktycznego wykorzysta- nia wiedzy indywidualnej i instytucjonalnej, jakoœæ kapita³u intelektualnego i spo³ecznego, zdolnoœci do konkurowania na rynku globalnym itp. Nowe proponuje siê tak¿e podejœcie metodyczno-podmiotowe w kreowa- niu rozwoju gospodarczego. Zak³ada ono, ¿e o mo¿liwoœciach i/lub ogranicze- niach rozwoju decyduj¹ przede wszystkim tzw. czynniki i mechanizmy endo- genne, a czynniki i mechanizmy egzogenne pe³ni¹ funkcjê uzupe³niaj¹cych, komplementarnych, wzmacniaj¹cych inicjatywy oddolne. W nowym ujêciu od- powiedzialnoœæ za sprawnoœæ i efekty podejmowanych dzia³añ nie spoczywa ju¿ wy³¹cznie na przedstawicielach w³adzy, ale w równym stopniu na wszystkich podmiotach, których dotycz¹. Rozwój gospodarczy wymaga partycypacji, zaan- ga¿owania i wspó³pracy partnerów publicznych i prywatnych.

1 Przez tradycyjne czynniki rozwoju rozumie siê w tym miejscu ziemiê, kapita³ i pracê. 636 Anita Richert-KaŸmierska

Dodatkowym aspektem w kreowaniu rozwoju gospodarczego jest wymiar przestrzenny. O ile w poprzednich dekadach w polityce gospodarczej g³ównie koncentrowano siê na poprawie kondycji gospodarki w skali ogólnokrajowej, o tyle obecnie coraz wiêksz¹ uwagê zwraca siê na specyfikê poszczególnych re- gionów i mo¿liwoœci rozwoju gospodarczego w skali regionalnej, tj. rozwój re- gionalny2. W ograniczonych ramach artyku³u odniesiono siê do dwóch kwestii wspó³- czesnego ujêcia problematyki rozwoju regionalnego. Po pierwsze, podjêto pró- bê identyfikacji znaczenia innowacji w rozwoju regionalnym. Po drugie – do- konano analizy i oceny infrastruktury instytucjonalnej na rzecz tworzenia i wdra¿ania innowacji w polskich regionach, ze szczególnym uwzglêdnieniem Regionalnych Systemów Innowacji.

1. Innowacyjnoœæ a rozwój regionalny

Rozwój regionalny to proces systematycznego wzrostu poziomu i jakoœci ¿ycia mieszkañców oraz potencja³u gospodarczego w skali du¿ej jednostki te- rytorialnej3. Oznacza zmiany i przekszta³cenia regionalnych struktur gospodar- czych, transfer technologii, wzrost dostêpu do informacji, przebudowê istniej¹- cego w regionie œrodowiska zarówno w aspekcie ekologicznym, infrastruktural- nym i przestrzennym, czy wreszcie – wzrost poziomu edukacji i szeroko pojê- tej spo³ecznej sfery ¿ycia spo³ecznoœci regionalnej4. W rozwoju regionalnym – w koncepcji rozwoju gospodarki postkapitali- stycznej – g³ównym zasobem ekonomicznym (œrodkiem produkcji) jest wiedza, a wartoœæ generuj¹ wydajnoœæ i innowacje pochodz¹ce z jej w³aœciwego zasto- sowania5. Przestrzeñ regionalna staje siê najistotniejsz¹ p³aszczyzn¹ sprzyjaj¹-

2 Dla potrzeb niniejszego opracowania przyjêto uproszczon¹ definicjê rozwoju regionalnego, jako kategorii rozwoju gospodarczego w skali jednostki terytorialnej o statusie regionu admini- stracyjnego 3 Programowanie rozwoju regionalnego. Poradnik dla samorz¹dów województwa, red. J. Hausner, MSAP Akademia Ekonomiczna w Krakowie, Kraków 1999, s. 22. 4 O.R. Dziekoñski, Planowanie rozwoju regionalnego (systemy rozwoju regionalnego, lokal- ne strategie), maszynopis powielony materia³ów szkoleniowych dla samorz¹dów, Warszawa 2000, s. 1–4. 5 Por. P. Drucker, Post-Capitalist Society, Harper Business, New York 1993, s. 6, 20. Wspó³dzia³anie na rzecz rozwoju regionalnego... 637 c¹ procesom kreowania, absorpcji i dyfuzji innowacji – bardziej ani¿eli prze- strzeñ ogólnokrajowa6. Oceny innowacyjnoœci regionów, a tym samym ich poziomu i mo¿liwoœci dalszego rozwoju, mo¿na dokonywaæ w kategorii7: • zdolnoœci do wytwarzania nowych lub istotnie zmodyfikowanych pro- duktów, technologii, us³ug, form organizacyjnych, tworz¹cej podstawy gospodarki opartej na wiedzy, • zdolnoœci do podnoszenia poziomu technicznego i organizacyjnego po- przez adaptacjê nowych rozwi¹zañ technologicznych i ekonomiczno-or- ganizacyjnych umo¿liwiaj¹cych zmiany jakoœciowe. Polskie regiony w obu tych kategoriach uzyskuj¹ ocenê niezadowalaj¹c¹. Ich innowacyjnoœæ, a co za tym idzie poziom rozwoju gospodarczego oraz mo¿- liwoœci jego stymulacji w przysz³oœci, s¹ niskie i silnie zró¿nicowane. Widaæ to m.in. analizuj¹c podstawowe wskaŸniki innowacyjnoœci, takie jak: • nak³ady na dzia³alnoœæ badawczo-rozwojow¹, • zatrudnienie w dzia³alnoœci badawczej i rozwojowej, • liczba przedsiêbiorstw prowadz¹cych dzia³alnoœæ innowacyjn¹. W roku 2004 spoœród wszystkich nak³adów na dzia³alnoœæ badawczo-roz- wojow¹ na kwotê 5155,4 mln z³, ponad 80% zosta³o poniesionych w szeœciu województwach: mazowieckim, ma³opolskim, œl¹skim, wielkopolskim, ³ódzkim i dolnoœl¹skim (por. rys. 1). W wiêkszoœci województw – po okresie dotychcza- sowego spadku nak³adów proinnowacyjnych – w roku 2004 zanotowano ich nieznaczny wzrost (por. rys. 2). WskaŸnikiem informuj¹cym o potencjale innowacyjnym jest tak¿e udzia³ pracuj¹cych w sferze badañ i rozwoju, w populacji osób aktywnych zawodowo8. W roku 2004 œrednia tego wskaŸnika dla Unii Europejskiej9 wynosi³a 11,2, zaœ œrednia dla Polski – 3,6. Najwy¿sz¹ wartoœæ wskaŸnika zatrudnienia w sfe- rze badañ i rozwoju w Unii Europejskiej notuje Finlandia i w 2004 roku wyno- si³a ona 23,1.

6 Por. K. Matusiak, Oœrodki innowacji w Polsce, PARP i SOOIiP, Poznañ–Warszawa 2005, s. 31. 7 Por. Zwiêkszenie innowacyjnoœci polskiej gospodarki. Stanowisko RSSG, [w:] Procesy inno- wacyjne w polskiej gospodarce, Rada Strategii Spo³eczno-Gospodarczej przy Radzie Ministrów, Raport nr 26, Warszawa 2005, s. 16–27. 8 Liczba pracuj¹cych w sferze badañ i rozwoju na 1000 osób aktywnych zawodowo. 9 Dane dla tzw. starej piêtnastki. 638 Anita Richert-KaŸmierska

17% Mazowieckie Ma³opolskie 6% 44% Œl¹skie Wielkopolskie 6% £ódzkie 8% Dolnoœl¹skie 8% 11% Pozosta³e województwa

Rys. 1. Udzia³ poszczególnych województw w nak³adach na dzia³alnoœæ badawczo-roz- wojow¹ w 2004 roku ród³o: opracowanie w³asne na podstawie: Nauka i technika w roku 2004, GUS, War- szawa 2004.

2500

2000

1500

1000 mln z³ [ceny bie¿¹ce] [ceny z³ mln 500

0 2000 2001 2002 2003 2004

Dolnoœl¹skie Kujaws ko -pomo rs kie Lubelskie Lubuskie £ódzkie Ma³opolskie Mazo wiec k ie Opolsk ie Podk arpack ie Po dla sk ie Po morsk ie Œl¹skie Œwiêtokrzy skie Warmiñsko-mazurskie Wielkopolskie Zachodniopomorskie

Rys. 2. Nak³ady na dzia³alnoœæ badawcz¹ i rozwojow¹ w województwach w latach 2000–2004 [mln z³ – w cenach bie¿¹cych] ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Nauka i technika w roku 2004, GUS, War- szawa 2004. Wspó³dzia³anie na rzecz rozwoju regionalnego... 639

W Polsce województwem o najwy¿szym poziomie tego wskaŸnika jest ma- zowieckie, gdzie na 1000 osób aktywnych zawodowo 8 pracuje w sferze badañ i rozwoju, najni¿sz¹ wartoœæ wskaŸnika odnotowuje siê dla województwa œwiê- tokrzyskiego i wynosi ona 1 (por. rys. 3). Poza faktem krytycznie niskiego zatrudnienia w sferze badawczo-rozwo- jowej w Polsce, dodatkowym niepokoj¹cym zjawiskiem jest jego obni¿enie w 2004 roku w stosunku do 2003, w najbiedniejszych województwach, tj. war- miñsko-mazurskim, podlaskim i podkarpackim.

9 2003 2004 8 7 6 5 4 3 2 1 0 Polska Œl¹skie £ódzkie Opolskie Lubuskie Lubelskie Podlaskie Pomorskie Ma³opolskie Warmiñsko- Mazowieckie Dolnoœl¹skie Podkarpackie Wielkopolskie Œwiêtokrzyskie Kujawsko-pomorskie Zachodniopomorskie

Rys. 3. Pracownicy naukowo-badawczy na 1000 osób aktywnych zawodowo w woje- wództwach w latach 2003 i 2004 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Nauka i technika w roku 2004, GUS, War- szawa 2004.

Potencja³ innowacyjny regionu determinuj¹ m.in.: jakoœæ wykszta³cenia i wiedza funkcjonalna spo³ecznoœci regionalnej (tzw. regionalny kapita³ intelek- tualny) oraz regionalna infrastruktura instytucjonalna – w tym zaplecze nauko- wo-badawcze oraz relacje wewn¹trz regionu umo¿liwiaj¹ce dro¿noœæ transferu rozwi¹zañ powstaj¹cych w jednostkach naukowo-badawczych do gospodarki. Jednym z kluczowych czynników potencja³u innowacyjnego jest tak¿e kondy- cja podmiotów gospodarczych dzia³aj¹cych na terenie regionu. Z jednej strony chodzi o ich mo¿liwoœci tworzenia nowych rozwi¹zañ (generowania innowacji), 640 Anita Richert-KaŸmierska z drugiej zaœ – ich wdra¿ania, tj. aplikacji pomys³ów podsuwanych przez sferê badawczo-rozwojow¹. W Polsce oko³o 2% wszystkich przedsiêbiorstw zareje- strowanych w systemie REGON uznaje siê za przedsiêbiorstwa prowadz¹ce dzia³alnoœæ innowacyjn¹. W grupie przedsiêbiorstw przemys³owych œredniej wielkoœci10 wskaŸnik ten jest wy¿szy i dla Polski w 2004 roku wynosi³ 39% (por. rys. 4), podczas gdy w Unii Europejskiej – powy¿ej 53%11.

60 2003 2004

50

40

30

20

10

0 Polska Œl¹skie £ódzkie Opolskie Lubuskie Lubelskie Podlaskie Pomorskie Ma³opolskie Mazowieckie Dolnoœl¹skie Podkarpackie Wielkopolskie Œwiêtokrzyskie Kujawsko-pomorskie Zachodniopomorskie Warmiñsko-Mazurskie

Rys. 4. Udzia³ przedsiêbiorstw produkcyjnych12, które prowadzi³y dzia³alnoœæ innowa- cyjn¹ w latach 2003 i 2004 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie Nauka i technika w roku 2004, GUS, War- szawa 2004

10 Liczba pracuj¹cych powy¿ej 49 osób. 11 Dane dla tzw. starej piêtnastki. 12 Badania obejmowa³y wy³¹cznie przedsiêbiorstwa, w których liczba pracuj¹cych przekracza 49 osób. Wspó³dzia³anie na rzecz rozwoju regionalnego... 641

Niski poziom innowacyjnoœci polskich regionów jest wynikiem na³o¿enia siê kilku okolicznoœci, m.in.: • braku lub niedorozwoju instrumentów finansowych na poziomie regio- nu, w tym regionalnych funduszy porêczeñ kredytowych i/lub funduszy po¿yczkowych ukierunkowanych na rozwój innowacji, • niedostatecznie rozbudowanego systemu wzmocnieñ finansowych i po- zafinansowych w krajowej polityce gospodarczej, zachêcaj¹cych przed- siêbiorców do inwestowania w nowe rozwi¹zania, • niskiego poziomu partnerstwa i wspó³pracy pomiêdzy instytucjami sfe- ry badawczo-rozwojowej i przedsiêbiorstwami, a co siê z tym wi¹¿e – s³abo rozwiniêtej infrastruktury komercjalizacji nauki i techniki, • b³êdnego podejœcia ograniczaj¹cego innowacyjnoœæ do wydzielonego w polityce regionalnej, niezale¿nego zagadnienia. Dla wyhamowania niebezpiecznego procesu pog³êbiania siê dysproporcji miêdzy polskimi regionami a innowacyjnymi, a tym samym bardziej konkuren- cyjnymi regionami Unii Europejskiej, pocz¹wszy od roku 200213 w polskich re- gionach inicjuje siê programy i dzia³ania na rzecz wzmocnienia ich potencja³u innowacyjnego. W okresie 2003–200514 proces ten sformalizowano i upow- szechniono. Dziêki pracom nad stworzeniem Regionalnych Strategii Innowacji i Regionalnych Systemów Innowacji, zagadnienie innowacji i procesów zwi¹- zanych z nimi przeniesiono z marginesu dyskusji nad rozwojem regionalnym na pozycjê priorytetow¹. W wiêkszoœci województw powo³ano zespo³y badawcze zobligowane do okreœlenia stanu innowacyjnoœci sfery nauki, przedsiêbiorczo- œci i otoczenia biznesu. Dokonano analiz i badañ empirycznych, które doprowa- dzi³y do okreœlenia celów polityki innowacyjnej na poziomie regionów, dzia- ³añ, zasad i podmiotów odpowiedzialnych za ich wdro¿enie. Regionalne Strate- gie Innowacji i Regionalne Systemy Innowacji sta³y siê podstaw¹ dla procesu transformacji regionów i spo³ecznoœci regionalnych w stronê spo³eczeñstwa i gospodarki opartej na wiedzy15.

13 W 2002 r. dziêki œrodkom finansowym z 5 Ramowego Programu Unii Europejskiej w piêciu województwach podjêto prace nad stworzeniem Regionalnych Strategii Innowacji. 14 W okresie 2003–2005 kolejnych dziesiêæ województw przy udziale œrodków z Funduszy Strukturalnych, œrodków urzêdów marsza³kowskich oraz KBN podjê³o prace nad stworzeniem Regionalnych Strategii Innowacji. 15 Polskie Regionalne Strategie Innowacji: ocena i wnioski dla dalszych dzia³añ, red. G. Go- rzelak, Regional Studies Association – Sekcja Polska, Warszawa 2006, s. 10, 14. 642 Anita Richert-KaŸmierska

2. Regionalne Systemy i Strategie Innowacji – istota pojêæ

Regionalne Strategie Innowacji (Regional Innovation Strategies – RIS) – to unijny projekt zainicjowany przez Dyrekcjê Generaln¹ ds. Polityki Regional- nej, adresowany do regionów pañstw cz³onkowskich objêtych pomoc¹ w ra- mach celu 116 polityki strukturalnej na lata 2000–2006. Obejmuje on przygoto- wanie na poziomie regionalnym, obok klasycznych strategii rozwoju regional- nego, strategii innowacji. Cele nadrzêdne, którym s³u¿yæ ma opracowanie i re- alizacja RIS, to17: • poprawa zdolnoœci podmiotów regionalnych do rozwoju polityk, które bra³yby pod uwagê rzeczywiste potrzeby sektora prywatnego oraz wzmocnienie potencja³u regionalnego systemu innowacji, • zapewnienie ram, dziêki którym Komisja Europejska, pañstwa cz³on- kowskie oraz regiony mog³yby zoptymalizowaæ swe polityki odnoœnie przysz³ych inicjatyw dotycz¹cych rozwoju technologicznego, innowacji oraz transferu technologii na poziomie regionalnym. Regionalne Systemy Innowacji to swoista konstrukcja podmiotowo-rela- cyjna, na bazie której opracowywane s¹ Regionalne Strategie Innowacji. To koncepcja „publiczno-prywatnego forum wspó³pracy œwiata biznesu, admini- stracji samorz¹dowej i pañstwowej, instytucji naukowo-badawczych i edukacyj- nych oraz instytucji pozarz¹dowych, umo¿liwiaj¹cego aktywizacjê lokalnych czynników wzrostu i lepsze wykorzystanie zasobów”18. Powstanie i funkcjonowanie w regionie Regionalnego Systemu Innowacji przede wszystkim umo¿liwia: • transfer technologii na rzecz podmiotów funkcjonuj¹cych na terytorium regionu z trzech Ÿróde³: pañstw o wy¿szym poziomie innowacyjnoœci gospodarki, regionów o wy¿szym poziomie rozwoju oraz z instytucji sfery naukowo-badawczej do przedsiêbiorstw (g³ównie MSP),

16 W polityce strukturalnej Unii Europejskiej na lata 2000–2006 wyznaczono trzy cele. Cel 1 dotyczy wspierania rozwoju i dostosowañ strukturalnych regionów opóŸnionych w rozwoju (w których poziom PKB na jednego mieszkañca, mierzony parytetem si³y nabywczej i obliczany na podstawie danych Wspólnoty za ostatnie trzy lata, jest ni¿szy ni¿ 75% œredniej unijnej) oraz regionów s³abo zaludnionych (gdzie gêstoœæ zaludnienia nie przekracza 8 osób na km2). 17 S. Szultka, P. Tamowicz, M. Macewicz, Regionalne Strategie i Systemy Innowacji. Najlep- sze praktyki. Rekomendacje dla Polski. Niebieskie Ksiêgi 2004, Rekomendacje 12, IBnGR, Gdañsk 2004, s. 14. 18 K. Matusiak, Oœrodki innowacji w Polsce, PARP i SOOIiP, Poznañ–Warszawa 2005, s. 32. Wspó³dzia³anie na rzecz rozwoju regionalnego... 643

• wzajemne, merytoryczne i finansowe wspieranie wdra¿ania przedsiê- wziêæ innowacyjnych, • rozwój przedsiêbiorczoœci lokalnej i regionalnej, • rozwój kapita³u ludzkiego i organizacyjnego, tj. kapita³u intelektualne- go w regionie.

Samorz¹dowe w³adze Podmioty administracji pañstwowej regionalne i lokalne i ich organy wykonawcze

Spo³ecznoœæ lokalna

Instytucje i organizacje Oœrodki szkolnictwa Podmioty Instytucje polityczne, spo³eczne, gospodarcze finansowe wy¿szego oraz instytucje kulturalne i zawodowe badawczo-rozwojowe

Rys. 5. Regionalne Systemy Innowacji ród³o: opracowanie w³asne.

3. Paradoks innowacyjnoœci w rozwoju regionalnym

W gospodarce opartej na wiedzy proces rozwoju gospodarczego, w tym tak¿e w skali regionalnej – jak podkreœlano to we wczeœniejszych fragmentach niniejszego opracowania – zale¿y w znacznej mierze od innowacji i innowacyj- noœci. W literaturze przedmiotu doœæ czêsto zwraca siê uwagê na tzw. paradoks innowacyjnoœci19. Polega on na tym, ¿e podejmowana dla wzmocnienia pozycji konkurencyjnej dzia³alnoœæ innowacyjna, wymaga wspó³pracy i wspó³dzia³ania,

19 Proposed guidelines for collecting and interpreting tological innovation data. Oslo Manual, OECD-Eurostat, Warszawa 2004, s. 134. 644 Anita Richert-KaŸmierska opartych na zaufaniu i rozbudowanych relacjach pomiêdzy poszczególnymi podmiotami. Dotyczy to w równej mierze przedsiêbiorstw, regionów i ca³ych gospoda- rek. Firmy prowadz¹ce dzia³alnoœæ innowacyjn¹, by uzyskaæ mo¿liwie najlep- sze efekty i przewagê konkurencyjn¹, musz¹ wspó³pracowaæ zarówno w obrê- bie tzw. zewnêtrznego ³añcucha wartoœci, jak równie¿ ze swoimi konkurentami z sektora. W procesie rozwoju regionalnego konieczne jest nie tylko zaanga¿o- wanie partnerów publicznych i samorz¹dowych, ale tak¿e prywatnych. Podsta- wowym wymogiem staje siê ³¹czenie ró¿nych specjalnoœci i umiejêtnoœci, in- terdyscyplinarnoœæ, otwartoœæ na wymianê idei i pomys³ów, a¿ po budowê sieci wzajemnej wspó³pracy, do wywo³ania po¿¹danego efektu synergii20. Dziêki inicjatywie unijnej, wspó³praca na terenie regionu dla wypracowa- nia trwa³ych mechanizmów rozwoju regionalnego na bazie innowacji, odbywa siê obecnie we wszystkich polskich regionach w ramach Regionalnych Syste- mów Innowacji. Podstawowe regu³y ich funkcjonowania to: • definiowalnoœæ, powtarzalnoœæ, niezawodnoœæ i ¿ywotnoœæ, • partnerstwo i konsensus publiczno-prywatny na wszystkich etapach prac, • integracja i multidyscyplinarnoœæ w ujêciu wertykalnym i horyzontal- nym, • oddolne podejœcie oraz aktywny udzia³ przedsiêbiorstw sektora MSP, • korzystanie z doœwiadczeñ i rozwi¹zañ regionów lepiej rozwiniêtych, na zasadzie strategii benchmarkingu. W 2005 roku dokonano wstêpnej syntezy wyników dzia³ania Regionalnych Systemów Innowacji na rzecz rozwoju regionalnego, w tym kreacji regionalne- go potencja³u innowacyjnego. Do tego czasu21 w 12 spoœród 15 województw, w których uda³o siê sfor- mu³owaæ Regionalne Strategie Innowacji, zrealizowano 154 pilota¿owe projek- ty innowacyjne. Najwiêcej – 62 w województwie warmiñsko-mazurskim, nie podjêto ¿adnego w województwach: opolskim, œl¹skim i zachodniopomorskim.

20 J. Szomburg, W stronê pomorskiej wspólnoty obywatelskiej, [w:] W stronê wspólnoty regio- nalnej, red. J. Szomburg, Pomorski Kongres Obywatelski, IBnGR, Gdañsk 2006, s. 7–8. 21 M. Klepka, Efekty regionalnych strategii innowacji w Polsce. Rekomendacje do analizy szczegó³owej. Raport, PARP, Warszawa 2005. Wspó³dzia³anie na rzecz rozwoju regionalnego... 645

W województwie mazowieckim do koñca 2005 roku nie zakoñczono prac nad sporz¹dzeniem Regionalnej Strategii Innowacji. Jakoœciowe efekty funkcjonowania Regionalnych Systemów Innowacji i prac nad sporz¹dzaniem i wdra¿aniem Regionalnych Strategii Innowacji ujêto w nastêpuj¹cych kategoriach: • dialog i konsensus spo³eczny oraz narzêdzia budowania partnerstwa, • polityka innowacyjna, • miejsce MSP w regionalnej polityce innowacyjnej, • zintegrowane podejœcie do kwestii innowacyjnoœci w regionie. W zakresie dialogu i konsensusu spo³ecznego oraz narzêdzi budowy part- nerstwa najwiêkszym osi¹gniêciem wydaje siê byæ zmiana pogl¹dów poszcze- gólnych podmiotów dzia³aj¹cych na terenie regionu, z indywidualnego – do- strzegaj¹cego wa¿noœæ realizacji w³asnych celów, na tzw. zbiorowy – uwzglêd- niaj¹cy rolê i interesy innych instytucji, partnerów w regionie. Ponadto: • systematycznie poszerza siê grono podmiotów wspó³tworz¹cych i bio- r¹cych odpowiedzialnoœæ za realizacjê Regionalnych Strategii Innowa- cyjnych, • w³adze samorz¹dowe zaczynaj¹ dostrzegaæ bezpoœredni¹ zale¿noœæ miê- dzy partycypacj¹ podmiotów prywatnych oraz spo³ecznoœci lokalnej i regionalnej, a skutecznoœci¹ wdra¿ania planów rozwojowych, w tym Regionalnych Strategii Innowacji, • coraz powszechniej projekty innowacyjne, s³u¿¹ce rozwojowi regional- nemu, realizowane s¹ w formie partnerstwa publiczno-prywatengo (PPP), partnerstwa projektowego, partnerstwa bran¿owego (klastry), grup partnerskich itp. W kategorii polityka innowacyjna pierwszym osi¹gniêciem by³o zdefinio- wanie samego pojêcia, jako zestawu dzia³añ prowadz¹cych do podniesienia ilo- œci i efektywnoœci przedsiêwziêæ innowacyjnych, oraz przeciwstawienie go po- jêciu aktywnoœæ innowacyjna, tj. kreowaniu, adaptacji i adopcji nowych lub udoskonalonych produktów, procesów lub us³ug. Ponadto stworzono ramy funk- cjonowania polityki innowacyjnoœci i okreœlono sposoby wspierania procesów innowacyjnych na poziomie regionalnym. Dodatkowym, i wydaje siê najistot- niejszym aspektem, jest jednak wywo³anie zmian w sposobie postrzegania roli innowacji w rozwoju regionu w œwiadomoœci w³adz samorz¹dowych oraz part- nerów – podmiotów prywatnych i publicznych. Innowacje i innowacyjnoœæ do- 646 Anita Richert-KaŸmierska t¹d postrzegane jako wydzielona kategoria aktywnoœci na rzecz rozwoju, uzys- kuj¹ status podstawowej filozofii dzia³ania, zasadniczego wymiaru oceny wszel- kich dzia³añ podejmowanych w regionie. Dziêki pracom nad sporz¹dzeniem Regionalnych Strategii Innowacji i two- rzeniem Regionalnych Systemów Innowacji, zmianie uleg³o tak¿e miejsce sek- tora MSP w procesie rozwoju regionalnego. Coraz czêœciej to w³aœnie je wska- zuje siê jako motor innowacji i budowy przewagi konkurencyjnej regionu. Pod- stawowe znaczenie sektora MSP w rozwoju gospodarczym regionu odnosi siê do kwestii tworzenia miejsc pracy, zaspokajania zró¿nicowanych potrzeb klien- tów, otwartoœci na nowe idee, produkty i us³ugi, przedsiêbiorczoœci i woli wspó³pracy z innymi podmiotami dzia³aj¹cymi w regionie. Równoczeœnie do- tychczasowe doœwiadczenia pokazuj¹, i¿ mimo ogromnego potencja³u, sektor MSP wymaga wsparcia merytoryczno-finansowego, rozwoju partnerskich rela- cji z oœrodkami badawczo-rozwojowymi, tworzenia inkubatorów przedsiêbior- czoœci, funduszy po¿yczkowych i porêczeñ kredytowych itp. Zintegrowane podejœcie do kwestii innowacyjnoœci w regionie „najsilniej zaznaczy³o siê w trakcie budowy Regionalnych Strategii Innowacji, poprzez przyjête mechanizmy: tworzenia konsensusu, struktury zarz¹dzania i analizy re- gionalne”22. W efekcie doprowadzi³o to do zdefiniowania priorytetów strate- gicznych w Regionalnych Strategiach Innowacyjnych, odzwierciedlaj¹cych ta- kie w³aœnie podejœcie.

4. Funkcjonowanie Regionalnych Systemów Innowacji w polskich regionach – próba podsumowania

Kilkuletni okres doœwiadczeñ polskich regionów w procesie budowania in- stytucjonalnych zrêbów rozwoju regionalnego i promocji innowacji umo¿liwia zdefiniowanie najczêœciej wystêpuj¹cych barier oraz sformu³owanie zaleceñ na przysz³oœæ. Wœród najczêœciej wskazywanych barier skutecznego i sprawnego funkcjo- nowania Regionalnych Systemów Innowacji oraz wdra¿ania Regionalnych Stra- tegii Innowacji mo¿na wyró¿niæ:

22 M. Klepka, Efekty regionalnych strategii innowacji w Polsce. Rekomendacje do analizy szczegó³owej. Raport, PARP, Warszawa 2005, s. 18. Wspó³dzia³anie na rzecz rozwoju regionalnego... 647

• œwiadomoœciowe, • polityczne, • instytucjonalne, • finansowe. Zdecydowanie najwiêkszym problemem jest niewystarczaj¹ca iloœæ œrod- ków finansowych na realizacjê regionalnej polityki innowacyjnej, rozumianym m.in. jako: • zbyt ma³e œrodki zarezerwowane na dzia³alnoœæ innowacyjn¹ w regio- nach w Funduszach Strukturalnych, • niedostatek krajowych Ÿróde³ finansowania aktywnoœci innowacyjnej i/lub rozproszenie œrodków finansowych na ten cel, • niskie dochody w³asne regionów, a co za tym idzie niskie nak³ady in- westycyjne – w tym na innowacje, • brak finansowego zaplecza po stronie partnerów prywatnych, niski po- ziom inwestycji w innowacje technologiczne o charakterze pota¿owym w sektorze MSP, • niska sk³onnoœæ sektora finansowego do tworzenia powszechnie dostêp- nych instrumentów finansowych wspieraj¹cych dzia³alnoœæ innowacyj- n¹ o wysokim stopniu ryzyka. Drug¹, pod wzglêdem czêstotliwoœci i uci¹¿liwoœci dla rozwoju idei Re- gionalnych Systemów Innowacji, jest bariera œwiadomoœciowa. Nadal w niek- tórych regionach wystêpuje brak lub niski poziom potrzeby i przekonania do pe³nego zaanga¿owania poszczególnych partnerów w budowanie systemów in- nowacji, a tak¿e brak ich wzajemnego zaufania. Jest to wynikiem przede wszystkim rutynowego dzia³ania poszczególnych podmiotów, zorientowanego nadal bardziej na zaspokajanie indywidualnych celów gospodarczych ni¿ tzw. celów wspólnych, a tak¿e braku po¿¹danych wzorców zachowañ. Czynniki instytucjonalne ograniczaj¹ce budowê systemów innowacji w re- gionach odnosz¹ siê najczêœciej do braku lub niedostatecznej intensywnoœci wspó³pracy trójstronnej: w³adze samorz¹dowe – biznes – sfera badañ i rozwoju. Brak systemowych powi¹zañ pomiêdzy tymi typami podmiotów oraz podejmo- wanymi przez nie dzia³aniami mo¿e oznaczaæ powstanie w regionie niespójno- œci utrudniaj¹cych, a nawet uniemo¿liwiaj¹cych rozwój gospodarczy takich jak: • brak wykwalifikowanych kadr, • brak transferu nowych rozwi¹zañ z nauki do gospodarki, 648 Anita Richert-KaŸmierska

• ograniczony potencja³ naukowy instytucji B&R, • transfer innowacji z instytucji B&R poza region itp. Szczególnie w polskich uwarunkowaniach, w analizie potencjalnych utrud- nieñ w budowie regionalnego œrodowiska dla kreacji i promocji innowacji, na- le¿y uwzglêdniæ mo¿liwoœæ wyst¹pienia barier politycznych. W tym miejscu de- finiowane s¹ one jako brak woli lub z³a wola instytucji samorz¹dowych i rz¹- dowych w rozwoju innowacyjnym regionu. Dotychczasowe doœwiadczenia po- kazuj¹, ¿e oddzia³ywanie tej grupy barier w wiêkszoœci regionów – na szczê- œcie – mia³o charakter marginalny. Rozwój i upowszechnianie koncepcji gospodarki opartej na wiedzy zmu- sza polskie regiony do intensyfikacji prac w zakresie polityki innowacyjnej w kolejnych latach. To jedyna droga by nie zosta³y one skansenem Europy i œwiata. Jaki przyj¹æ plan dzia³ania? Rekomendacje dla Polski zawarte w Nie- bieskiej Ksiêdze23 dotycz¹ rozwoju nastêpuj¹cych dziedzin: • tworzenia kultury innowacyjnej przede wszystkim poprzez podniesienie œwiadomoœci roli innowacji w rozwoju gospodarczym, • inwestowania w rozwój tzw. miêkkiej infrastruktury, tj. kapita³ ludzki, kapita³ intelektualny, kapita³ strukturalny, kapita³ instytucjonalny, • wzmocnienia potencja³u i kompetencji sektora MSP poprzez rozbudo- wê technicznych, merytorycznych, a nade wszystko finansowych instru- mentów wsparcia tego sektora, • rozwoju i zacieœnianie wspó³pracy w obrêbie tzw. trójk¹ta partnerstwa: w³adz samorz¹dowych – instytucji naukowo-badawczych – podmiotów gospodarczych, • aktywizacji istniej¹cego w regionie, endogenicznego potencja³u, by sprawniej i skuteczniej mo¿na by³o korzystaæ ze wsparcia o charakterze egzogenicznym w postaci œrodków z Funduszy Strukturalnych na roz- wój innowacyjnoœci (tzw. regionalny paradoks innowacyjny24),

23 Por. S. Szultka, P. Tamowicz, M. Macewicz, Regionalne Strategie i Systemy Innowacji. Naj- lepsze praktyki. Rekomendacje dla Polski. Niebieskie Ksiêgi 2004, Rekomendacje 12, IBnGR, Gdañsk 2004, s. 15–26. 24 Regionalny paradoks innowacyjny polega na tym, ¿e regiony s³abiej rozwiniête, które wy- magaj¹ wiêkszych œrodków na innowacje charakteryzuj¹ siê mniejsz¹ zdolnoœci¹ do absorpcji fun- duszy publicznych przeznaczonych na wspieranie innowacyjnoœci. Z jednej strony, regiony za- póŸnione cechuje niedoinwestowanie w zakresie badañ i rozwoju, z drugiej – napotykaj¹ na ogrom- ne bariery w absorpcji œrodków inwestycyjnych na dzia³alnoœæ zwi¹zan¹ z innowacyjnoœci¹. Wspó³dzia³anie na rzecz rozwoju regionalnego... 649

• stymulowania rozwoju klastrów i sieci wspó³pracy, • partnerstwa podmiotów dzia³aj¹cych na terytorium regionu, miêdzyre- gionalnego, na poziomie krajowym oraz w skali miêdzynarodowej, miê- dzy innymi po to, by wymieniaæ siê i wykorzystywaæ wzajemne do- œwiadczenia w dzia³aniach na rzecz rozwoju polityki innowacyjnoœci, • opracowania i wdra¿ania – zgodnie z ogólnymi zasadami zarz¹dzania strategicznego – strategii na rzecz innowacji – Regionalnej Strategii In- nowacji.

Bibliografia

Drucker P., Post-Capitalist Society, Harper Business, New York 1993. Dziekañski O.R., Planowanie rozwoju regionalnego (systemy rozwoju regionalnego, lo- kalne strategie), maszynopis powielony materia³ów szkoleniowych dla samorz¹- dów, Warszawa 2000. Klepka M., Efekty regionalnych strategii innowacji w Polsce. Rekomendacje do analizy szczegó³owej. Raport, PARP, Warszawa 2005. Matusiak K., Oœrodki innowacji w Polsce, PARP i SOOIiP, Poznañ–Warszawa 2005. Nauka i technika w roku 2004, GUS, Warszawa 2004. Polskie Regionalne Strategie Innowacji: ocena i wnioski dla dalszych dzia³añ, red. G. Gorzelak, Regional Studies Association – Sekcja Polska, Warszawa 2006. Programowanie rozwoju regionalnego. Poradnik dla samorz¹dów województwa, red. J. Hausner, MSAP AE w Krakowie, Kraków 1999. Proposed guidelines for collecting and interpreting tological innovation data. Oslo Ma- nual, OECD-Eurostat, Warszawa 2004. Szomburg J., W stronê pomorskiej wspólnoty obywatelskiej, [w:] W stronê wspólnoty re- gionalnej, red. J. Szomburg, Pomorski Kongres Obywatelski, IBnGR, Gdañsk 2006. Szultka S., Tamowicz P., Macewicz M., Regionalne Strategie i Systemy Innowacji. Naj- lepsze praktyki. Rekomendacje dla Polski. Niebieskie Ksiêgi 2004, Rekomendacje 12, IBnGR, Gdañsk 2004. Zwiêkszenie innowacyjnoœci polskiej gospodarki. Stanowisko RSSG, [w:] Procesy inno- wacyjne w polskiej gospodarce, Rada Strategii Spo³eczno-Gospodarczej przy Ra- dzie Ministrów, Raport nr 26, Warszawa 2005. 650 Anita Richert-KaŸmierska

COOPERATION FOR REGIONAL DEVELOPMENT – REGIONAL INNOVATION SYSTEMS

Summary

Subject of the article is the role of cooperation between different types of institu- tions and innovativenes in regional development context. Author addressed issues of Polish regions low-level innovativeness and chances for their innovative potential growth thanks to creating Regional Innovation Systems and implementing Regional Innovation Strategies. Sytuacja spo³eczno-gospodarcza i zmiany w zakresie sektora bankowego... 651

ZESZYTY NAUKOWE UNIWERSYTETU SZCZECIÑSKIEGO

NR 437 PROBLEMY ZARZ¥DZANIA, FINANSÓW 2006 I MARKETINGU NR 10

BARTOSZ CHORKOWY MARIAN DRYMLUCH

SYTUACJA SPO£ECZNO-GOSPODARCZA I ZMIANY W ZAKRESIE SEKTORA BANKOWEGO NA TERENIE WOJEWÓDZTWA OPOLSKIEGO

Pocz¹tek XXI wieku w Polsce w zakresie sytuacji spo³eczno-gospodarczej, to kontynuacja procesu zmian ustrojowych i gospodarczych. Przyst¹pienie Pol- ski do Unii Europejskiej powoduje wiele istotnych przeobra¿eñ w zakresie funkcjonowania lokalnych spo³ecznoœci oraz ich wp³ywu na ¿ycie gospodarcze regionów. W przedmiotowym artykule, pragniemy przybli¿yæ wybrane zagadnienia z zakresu aktywnoœci spo³eczno-gospodarczej oraz aktywnoœci bankowej w województwie opolskim w ostatnich latach. Województwo opolskie jest jednym z mniejszych pod wzglêdem admini- stracyjnym regionów naszego kraju, jego powierzchnia wynosi 9412 km2, z ogóln¹ liczb¹ ludnoœci 1047,4 tys. mieszkañców (dane na koniec 2005 r.). Zgodnie z danymi statystycznymi, charakteryzuj¹cymi województwo opol- skie, przeciêtne miesiêczne zatrudnienie w sektorze przedsiêbiorstw w ci¹gu ostatnich lat wykazywa³o tendencjê wzrostow¹ od 92 288 osób na koniec grud- nia 2003 roku, do poziomu 93 205 osób na koniec 2005 roku. Natomiast stopa bezrobocia rejestrowanego w województwie opolskim w analogicznym okresie, wykazywa³a tendencjê malej¹c¹. Na koniec 2003 roku kszta³towa³a siê na poziomie 21,4%, podczas gdy na koniec 2005 roku wynosi- 652 Bartosz Chorkowy, Marian Drymluch

³a 18,6%. Podobn¹ tendencjê zmian wykazywa³a stopa bezrobocia w kraju (z 20,0% na koniec grudnia 2003 r. do 17,6% na koniec grudnia 2005 r.). Przeciêtne miesiêczne wynagrodzenie brutto (³¹cznie z op³acan¹ przez pra- cobiorców obligatoryjn¹ sk³adk¹ na ubezpieczenia spo³eczne) w sektorze przedsiêbiorstw w 2005 roku kszta³towa³o siê na poziomie 2206,17 z³, co w po- równaniu z poziomem 1983,58 z³ z koñca 2003 roku. Oznacza wzrost o 11,2%. Przeciêtne miesiêczne wynagrodzenie brutto w sektorze prywatnym w 2003 roku wynios³o 1947,53 z³ i wzros³o do poziomu 2094,37 z³ na koniec 2005 roku, natomiast w sektorze publicznym przeciêtna p³aca brutto w tym samym okresie wynios³a odpowiednio 2528,10 z³ oraz 2735,18 z³. Oznacza to w przypadku wy- nagrodzeñ w sektorze prywatnym wzrost o 7,5% w analizowanym okresie, na- tomiast w przypadku sektora publicznego o 8,2%. Liczba osób w województwie opolskim pobieraj¹ca œwiadczenia spo³ecz- ne w okresie objêtym niniejsz¹ analiz¹ wzros³a o 1,2%. Nominalna kwota wy- p³at przeznaczonych na œwiadczenia spo³eczne z tytu³u emerytur i rent w 2005 roku kszta³towa³a siê na poziomie 2316,6 mln z³ i by³a wy¿sza ni¿ w 2003 roku, w którym wynosi³a 2140,2 mln z³, co stanowi wzrost o 8,2%. W zakresie budownictwa mieszkaniowego w województwie opolskim w 2003 r. wydano 787 pozwoleñ na budowê nowych budynków rodzinnych sta- ³ego zamieszkania, w kolejnym roku liczba ta wynosi³a 855. Natomiast w 2005 roku nast¹pi³ spadek wydanych pozwoleñ w przedmiotowym zakresie do pozio- mu 768, czyli ni¿szego ni¿ w roku 2003. Podobna tendencja wyst¹pi³a w zakre- sie pozwoleñ na budowê mieszkañ, tzn. w 2003 roku wydano ich 796, w 2004 – 903, natomiast w 2005 – 778. Opolszczyzna ma równie¿ najni¿szy wskaŸnik iloœci wydanych pozwoleñ na 1000 mieszkañców w 2005 roku wyniós³ on 1,1 (œrednia krajowa – 3,0). Prezentowane tendencje œwiadcz¹ o regresie w zakresie sytuacji budownic- twa mieszkaniowego na terenie województwa opolskiego. W koñcu grudnia 2005 roku w województwie opolskim w rejestrze RE- GON zarejestrowanych by³o 90 597 osób prawnych, samodzielnych jednostek nie posiadaj¹cych osobowoœci prawnej i osób fizycznych prowadz¹cych dzia- ³alnoœæ gospodarcz¹. W stosunku do 2003 roku liczba ta wzros³a o ponad 3 tys. (w 2003 r. – 87 400). W roku 2005 na 1000 mieszkañców województwa opol- skiego przypada³o 86 podmiotów, co stanowi³o wzrost w stosunku do roku 2003 Sytuacja spo³eczno-gospodarcza i zmiany w zakresie sektora bankowego... 653

œrednio o 4 podmioty. Pomimo tej pozytywnej tendencji poziom ten nadal od- biega od œredniej krajowej, która w 2005 r. wynosi³a 95 podmiotów. Wœród podmiotów gospodarczych prowadz¹cych dzia³alnoœæ osoby fizycz- ne stanowi³y 75,0% wszystkich jednostek, natomiast podmioty o charakterze osób prawnych stanowi³y 5,0% zarejestrowanych jednostek. W roku 2005 nast¹pi³o zmniejszenie udzia³u sektora publicznego w ogól- nej liczbie jednostek gospodarczych, przy jednoczesnym zwiêkszeniu udzia³u sektora prywatnego. Województwo opolskie w 2005 roku wytworzy³o 2,4% krajowej produk- cji sprzedanej przemys³u, tj. o 0,3 punktu procentowego mniej ni¿ przed rokiem, natomiast o 0,1 punktu procentowego wiêcej ni¿ w 2003 roku. Produkcja sprze- dana przemys³u (w przedsiêbiorstwach o liczbie pracuj¹cych powy¿ej 9 osób) w okresie I–XII 2005 roku kszta³towa³a siê na poziomie 16 039,7 mln z³ w bie- ¿¹cych cenach bazowych i by³a o 2,2% ni¿sza ni¿ przed rokiem. O wiele ko- rzystniej wygl¹da porównanie do 2003 roku (wzrost o oko³o 8 punktów procen- towych). Niekorzystnym zjawiskiem jest fakt, i¿ w 2005 roku województwo opolskie by³o jednym z dwóch województw, w którym odnotowano spadek dy- namiki produkcji w stosunku do roku poprzedniego. W badanym okresie podmioty gospodarcze zaliczane do sektora przedsiê- biorstw województwa opolskiego osi¹gnê³y ni¿sz¹ ni¿ przed rokiem efektyw- noœæ ekonomiczn¹, spowodowan¹ pogorszeniem relacji kosztów uzyskania przychodów do przychodów z ca³okszta³tu dzia³alnoœci. Odnotowano pogorsze- nie wyniku finansowego na sprzeda¿y, dzia³alnoœci operacyjnej i gospodarczej, a w konsekwencji wyniku finansowego brutto i netto. Na pogorszenie wyników finansowych wp³ynê³a ni¿sza efektywnoœæ finansowa odnotowana w podmio- tach zaliczanych do sektora przedsiêbiorstw. Wynik finansowy netto w 2005 roku by³ o 651 mln z³ ni¿szy ni¿ przed rokiem i wyniós³ 1294,7 mln z³, nato- miast w porównaniu do 2003 roku by³ wy¿szy o 973 mln z³. Badane podmioty gospodarcze sektora publicznego uzyska³y wynik finansowy netto w wysokoœci 734,4 mln z³ (o po³owê ni¿szy ni¿ przed rokiem), natomiast w sektorze prywat- nym 560,2 mln z³ (dynamika w stosunku do 2004 r. wynios³a tu 136,3%). W ogólnej liczbie przedsiêbiorstw w województwie opolskim w analizo- wanym okresie wzrós³ udzia³ przedsiêbiorstw rentownych, których wynik finan- sowy netto by³ dodatni b¹dŸ zerowy. Wzrost ten w 2005 roku wynosi³ 43% w porównaniu do 2003 roku. Przychody z ca³okszta³tu dzia³alnoœci jednostek 654 Bartosz Chorkowy, Marian Drymluch dzia³aj¹cych w ramach w³asnoœci prywatnej stanowi³y 67,0% przychodów sek- tora przedsiêbiorstw, tj. o 8,1 punktu procentowego wiêcej ni¿ w 2004 roku, a o 4,4 punktu procentowego w stosunku do 2003 roku. Wartoœæ przychodów z ca³okszta³tu dzia³alnoœci w tym sektorze wynios³a 13 935,0 mln z³, tj. o 9,7% wiêcej ni¿ przed rokiem i o 29,9% wiêcej w porównaniu z 2003 rokiem. W województwie opolskim obserwowano od po³owy 2005 roku spadek w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego nak³adów inwestycyj- nych. Wartoœæ tych nak³adów na koniec 2005 roku wynosi³a 943,1 mln z³ i by³a ni¿sza od kwoty wydatkowanej na ten cel w 2004 roku o 1,9%, natomiast wy- ¿sza o 33,7% w stosunku do kwoty wydatkowanej w 2003 roku. Ponad 67% kwoty nak³adów inwestycyjnych w analizowanym okresie po- nios³y podmioty gospodarcze zaliczane do sektora prywatnego. Udzia³ tego sek- tora w ogólnej kwocie inwestycji spad³ o 2,4 punktu procentowego w porówna- niu do 2004 roku, z kolei w porównaniu do 2003 roku udzia³ ten spad³ o 3,8 punktu procentowego. Podstawowe dane o sytuacji spo³eczno-gospodarczej województwa opol- skiego przedstawia tabela 1.

Tabela 1 Podstawowe dane o sytuacji spo³eczno-gospodarczej województwa opolskiego

Lata Lp. Wyszczególnienie 2003 2004 2005 1. Kredyty ogó³em 92288 91530 93205 2. Stopa bezrobocia (w %) 21,4 20,4 18,6 3. Wynagrodzenie brutto w sektorze przeds. (w z³) 1983,58 2153,34 2206,17 w sektorze prywatnym (w z³) 1947,53 2025,43 2094,37 w sektorze publicznym (w z³) 2528,10 2689,90 2735,18 4. Emerytury i renty ogó³em (w mln z³) 2140,2 2249,6 2316,6 Pozwolenie na budowê nowych budynków 5. 787 855 768 mieszkalnych Pozwolenie na budowê mieszkañ 796 903 778 6. Liczba podmiotów gospodarczych 87400 88400 90597 na 1000 ludnoœci 82,8 84,1 86 7. Produkcja sprzedana przemys³u (w mln z³) 13608,7 18087,2 16039,7 8. Nak³ady inwestycyjne (w mln z³) 705,4 961,8 943,1 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych GUS. Sytuacja spo³eczno-gospodarcza i zmiany w zakresie sektora bankowego... 655

Istotnym elementem dotycz¹cym sytuacji gospodarczej w województwie opolskim jest sytuacja zwi¹zana z sektorem bankowym w regionie. W opolskim okrêgu bankowym na koniec 2005 roku sieæ placówek ban- kowych stanowi³o ³¹cznie 288 jednostek organizacyjnych banków, z czego bli- sko po³owê stanowi³y banki spó³dzielcze. Sieæ banków spó³dzielczych w woje- wództwie w 2005 roku tworzy³o 21 banków. Na terenie województwa dzia³a³o równie¿ 55 placówek spó³dzielczych kas oszczêdnoœciowo-rozliczeniowych. Banki komercyjne prowadzi³y dzia³alnoœæ za poœrednictwem 116 oddzia- ³ów oraz 29 filii, ekspozytur i innych placówek. W sieci placówek banków komercyjnych, na koniec 2005 roku, najwiêk- sze udzia³y mia³y: Powszechna Kasa Oszczêdnoœci Bank Polski SA, Bank Za- chodni WBK SA, ING Bank Œl¹ski SA oraz Bank Polska Kasa Opieki SA. Nale¿noœci kredytowe od sektora niefinansowego województwa opolskie- go od 2003 roku systematycznie malej¹. Kwota udzielonych kredytów ogó³em przez placówki banków objêtych analiz¹, wed³ug stanu na 31 grudnia 2005 roku, stanowi³a równowartoœæ 5881,8 mln z³ i by³a o 1,6% ni¿sza od tej na ko- niec grudnia 2004 roku (5976,7 mln z³) oraz o 8,6% ni¿sza od kwoty kredytów udzielonych w 2003 roku (6433,9 mln z³). Ta tendencja spadkowa wystêpowa³a pomimo wzrostu iloœci kredytów dla gospodarstw domowych. W roku 2005 zaobserwowano wzrost wolumenu kredytów walutowych. Ich wartoœæ na koniec grudnia 2005 roku by³a o 13% wy¿sza od wartoœci kre- dytów na koniec grudnia 2004 roku, natomiast w stosunku do 2003 roku wolu- men tych kredytów uleg³ zmniejszeniu o 8,3%. Udzia³ kredytów walutowych w 2005 roku w kredytach ogó³em wzrós³ 1,1% w odniesieniu do 2004 roku i sta- nowi³ 8,3%, natomiast w porównaniu z 2003 roku odsetek ten uleg³ zmniejsze- niu o 1 punkt procentowy. G³ównym czynnikiem stymuluj¹cym wzrost nale¿- noœci od tej grupy kredytobiorców by³ popyt na kredyty zwi¹zane z zakupem nieruchomoœci. W zakresie dzia³alnoœci depozytowej NBP odnotowa³, i¿ ogólna kwota de- pozytów, z³o¿onych w placówkach banków objêtych analiz¹, wed³ug stanu na 31 grudnia 2005 roku, stanowi³a równowartoœæ 5092,4 mln z³ i by³a o 10,8% wy¿sza ni¿ na koniec grudnia 2004 roku, kiedy to kszta³towa³a siê na poziomie 4595,0 mln z³, oraz o 12,6% wy¿sza od kwoty depozytów na koniec 2003 roku – 4523,8 mln z³. 656 Bartosz Chorkowy, Marian Drymluch

Na koniec 2005 roku depozyty przedsiêbiorstw stanowi³y 976,2 mln z³ i by³y o blisko 39% wy¿sze ni¿ w 2004 roku (703 mln z³) oraz o 72,7% wy¿sze w stosunku do 2003 roku, kiedy to wynosi³y 565,2 mln z³. Taka sytuacja by³a spowodowana dobr¹ sytuacj¹ finansow¹ przedsiêbiorstw, w tym znacz¹ce udzia- ³em œrodków w³asnych. Mo¿na oczekiwaæ, ¿e w pierwszej kolejnoœci nowe in- westycje firm bêd¹ finansowane œrodkami w³asnymi. W roku 2005 systematycznie ros³y depozyty gospodarstw domowych. Ich wolumen na dzieñ 31 grudnia 2005 roku osi¹gn¹³ poziom 3917,5 mln z³ (o 6,2% wiêcej ni¿ w koñcu 2004 roku oraz o 3,9% w odniesieniu do 2003 r.). Spad³o zainteresowanie tej grupy klientów z³otowymi depozytami terminowymi, nato- miast wzros³o depozytami walutowymi. Gospodarstwa domowe maj¹ mo¿liwoœæ lokowania swoich oszczêdnoœci finansowe tak¿e poza sektorem bankowym. Od pocz¹tku 2005 roku utrzymuje siê dynamiczny przyrost wartoœci posiadanych przez gospodarstwa domowe ak- tywów alternatywnych wobec depozytów bankowych, takich jak jednostki uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych b¹dŸ papiery skarbowe. W zwi¹zku z tym suma aktywów finansowych gospodarstw domowych szybko wzrasta. Podstawowe dane o sytuacji w zakresie sektora bankowego województwa opolskiego przedstawia tabela 2.

Tabela 2 Podstawowe dane o sytuacji w zakresie sektora bankowego województwa opolskiego

Lata Lp. Wyszczególnienie 2003 2004 2005 1. Kredyty ogó³em 6433,9 5976,7 5881,8 2. Kredyty dla przedsiêbiorstw 4903,3 4390,5 4063,3 3. Kredyty dla gospodarstw domowych 1519,2 1576,2 1811,4 4. Kredyty razem z³otowe 5836,3 5544,7 5393,5 5. Kredyty razem walutowe 597,6 432,0 488,3 6. Depozyty ogó³em 4523,8 4595 5092,4 7. Depozyty przedsiêbiorstw 565,2 703,0 976,2 8. Depozyty gospodarstw domowych 3769,7 3688,9 3917,5 9. Depozyty razem z³otowe 3735,6 3881,7 4277,5 10. Depozyty razem walutowe 788,2 713,3 814,9 ród³o: opracowanie w³asne na podstawie danych NBP. Sytuacja spo³eczno-gospodarcza i zmiany w zakresie sektora bankowego... 657

Podsumowuj¹c nale¿y zauwa¿yæ, i¿ w omawianym okresie na OpolszczyŸ- nie wystêpowa³y nastêpuj¹ce tendencje w zakresie sytuacji spo³eczno-gospodar- czej oraz sytuacji zakresie w sektorze bankowym: • wzrost przeciêtnego zatrudnienia w sektorze przedsiêbiorstw, • stopa bezrobocia o malej¹cej tendencji, • wzrost przeciêtnego, miesiêcznego wynagrodzenia brutto w sektorze przedsiêbiorstw, • wy¿sze tempo wynagrodzeñ w sektorze publicznym w stosunku do sek- tora prywatnego, • wzrost wynagrodzeñ i emerytur, • regres w zakresie sytuacji mieszkaniowej w regionie, wyra¿aj¹cy siê w zmniejszeniu liczby oddanych do u¿ytku mieszkañ, a tak¿e wydanych pozwoleñ na budowê, • wzrost aktywnoœci gospodarczej województwa, polegaj¹cy g³ównie na dalszym, systematycznym wzroœcie liczby podmiotów gospodarczych, • niekorzystna tendencja w zakresie nak³adów inwestycyjnych, spadek sektora prywatnego w ogólnej kwocie inwestycji, • spadek wartoœci kredytów ogó³em, • znacz¹cy wzrost depozytów przedsiêbiorstw, • wzrost kredytów dla gospodarstw domowych, w tym wzrost wolumenu kredytów nominowanych walutach obcych, • wzrost wartoœci depozytów ogó³em.

Bibliografia

Aktywnoœæ spo³eczno-gospodarcza i bankowa w województwie opolskim, Informacja Bankowa nr 1/2006, Narodowy Bank Polski Oddzia³ Okrêgowy w Opolu. http://www.stat.gov.pl/. http://www.stat.gov.pl/dane_spol-gosp/praca_ludnosc/stopa_bezrobocia/index.htm. http://www.stat.gov.pl/dane_spol-gosp/praca_ludnosc/index.htm. http://www.stat.gov.pl/archiwum/index.htm. http://www.stat.gov.pl/urzedy/opole/. http://www.stat.gov.pl/urzedy/opole/woj/info_o_wojew.htm. 658 Bartosz Chorkowy, Marian Drymluch

SOCIAL-ECONOMIC SITUATION AND CHANGES IN BANKING SECTOR AT THE AREA OF OPOLE PROVINCE

Summary

The beginning of the XXIst century, in the field of the social-economic situation, is the continuation of the process of constitutional and economic changes. The acces- sion to the European Union has caused many essential transformations as far as the ac- tivity of local communities and its influence on the economic life of the regions are con- cerned. In the article at issue, we wish to draw attention to the chosen items of social-eco- nomic activity and banking activity in the Opole province in the last few years. The Opole province is one of the smallest administrative regions in our country, its area is 9412 square km, with the population of 1047,4 thousand inhabitants (data from the end of 2005). In the said period, the following tendencies took place in the social-economic situ- ation and the situation in the banking sector: • the rise of average employment rate in the business sector, • downward tendency of unemployment rate, • the increase of average, monthly gross salary in the business sector, • unprofitable tendency in the scope of investments, decrease of private sector in the global volume of investments, • the decrease of the global credit value, • the intensive rise of business deposits, • the increase of credits for housekeeping sector, including the rise of credit value in foreign currencies, • the rise of the global deposits value.