KEPEMILIKAN SILANG SAHAM PT. DAN PT. OLEH TEMASEK HOLDING COMPANY

L. Budi Kagramanto*

Abstract On Nopember 19, 2007, Commission For The Supervision Of Business Competition (KPPU) has been expelled a verdict No. 07/KPPU-L/2007 about infringement of Act No. 5, 1999 performed by Temasek Holdings. The form of infringement performed by Temasek Holdings is a stock cross ownership on PT. Indosat Tbk and PT. Telkomsel through its two subsidiaries company, namely STT and . Temasek Holdings is also accused on price ›xing, double occupation, and also performing the monopoly in telecommunication, especially on cellular telephone. For the infringement, Temasek Holdings was sanctioned a ›ne and for the verdict, Temasek Holdings may propose a rejection to District Court of . Other parties wish that the Court has objectivity and based on the business competition law in . For the KPPU and Temasek Holdings still have a chance to propose an appeal to Supreme Court, if one are won by the District Court of Jakarta.

Kata kunci : kepemilikan silang, price ›xing, monopoli, rangkap jabatan, Temasek Hold- ings

A. Pendahuluan membuktikan, bahwa Temasek Holdings Beberapa waktu lalu Komisi Pengawas telah melanggar larangan kepemilikan silang Persaingan Usaha (KPPU) telah menjatuh- (crossownership) yang diatur dalam Pasal kan sanksi kepada BUMN Singapura, yakni 27 huruf (a) Undang-Undang No. 5 Tahun Temasek Holding Company (Temasek Hold- 1999 tentang Larangan Praktek Monopoli ings) yang melakukan investasi di bidang dan Persaingan Usaha Tidak Sehat, serta telekomunikasi (telepon seluler).1 Dalam menyatakan PT. Telkomsel telah melakukan putusannya KPPU menyatakan, bahwa monopoli pasar seperti yang diatur dalam Temasek Holdings terbukti secara sah serta Pasal 17 ayat (1) Undang-Undang No. 5 meyakinkan telah melakukan praktek mo- Tahun 1999.2 Temasek melalui 2 (dua) anak nopoli selama menguasai saham PT. Indo- perusahaannya, yaitu Singapore Technolo- sat Tbk. dan PT. Telkomsel. KPPU berhasil gies Telemedia (STT) dan Singapore Tele-

* Doktor Ilmu Hukum dan Dosen Hukum Dagang Fakultas Hukum Universitas Airlangga . 1 Melalui Temasek Holdings, pemerintah Singapura menginvestasikan surplus kas negaranya dengan pengelolaan dana sebesar US $ 108 miliar. “Temasek Holdings Kapok Beli Perusahaan Ikon : Pasca Keputusan KPPU, Temasek Akan Hindari Perusahaan Yang Jadi Ikon Negara”, Harian Kontan, Sabtu, 24 Nopember 2007, hlm.4. 2 Press release KPPU, 2007, “Kelompok Usaha Temasek Melanggar UU No. 5 Tahun 1999”, http//www.kppu. go.id, diakses Selasa, 27 Nopember 2007. 2 MIMBAR HUKUM Volume 20, Nomor 1, Februari 2008, Halaman 1 - 191 com Mobile (SingTel) telah menanamkan nya hanya boleh dimiliki oleh satu pembeli modalnya sebesar 41,94 % saham melalui baru. special purpose vehicle (SPV) Indonesia Disamping itu terhadap PT. Telkomsel, Communications Ltd. (ICL) dan STT di In- KPPU juga memerintahkan untuk segera dosat, sedangkan SingTel telah menguasai menurunkan tarif/harga menjadi minimal 35 % saham di PT. Telkomsel.3 15 % dari tarif yang berlaku saat ini serta Apabila kepemilikan saham dari dua memerintahkan kepada Temasek Holdings anak perusahaan telekomunikasi Temasek beserta dua anak perusahaan dan beberapa Holdings tersebut digabung menjadi satu, perusahaan yang berada di bawah kenda- maka terdapat penguasaan lebih 75 % dari linya serta PT. Telkomsel untuk masing-ma- pangsa pasar telepon seluler. Kondisi seperti sing membayar denda sebesar Rp. 25 miliar.4 ini jelas merupakan praktek monopoli yang Berdasarkan putusan KPPU atas pelanggar- dilakukan oleh Temasek Holdings dan sangat an terhadap Undang-Undang No. 5 Tahun mudah bagi kedua anak perusahaannya 1999 yang dilakukan oleh Temasek Hold- dalam menentukan tarif/harga (price ›xing) ings, maka muncul permasalahan. Pertama, jasa layanan telepon seluler yang dilarang apakah putusan yang diterbitkan oleh KPPU dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1999. yang menyatakan bahwa Temasek Holdings Dalam putusannya KPPU memerintahkan telah melanggar ketentuan Undang-Undang kepada Temasek Holdings untuk segera No. 5 Tahun 1999 tersebut sudah benar dan melepaskan seluruh sahamnya di PT. Indo- adil ? Kedua, apakah dimungkinkan adanya sat Tbk atau di PT. Telkomsel dalam jangka pengajuan keberatan atas putusan KPPU waktu 2 (dua) tahun. Dalam kurun waktu oleh Temasek Holdings ke Pengadilan yang telah ditentukan tersebut, maka paling Negeri dan pertimbangan apa saja yang men- tidak pihak Temasek Holdings melalui 2 dasari pengajuan keberatan tersebut ? (dua) anak perusahaannya diwajibkan untuk segera menjual kepada perusahaan operator B. Kepemilikan Silang Yang Berakibat telekomunikasi lain yang tidak saling memi- Terjadinya Praktek Monopoli liki keterkaitan satu sama lain, baik langsung Salah satu putusan KPPU adalah Tema- maupun tidak langsung. Ketentuan yang di- sek Holdings telah terbukti melakukan pe- minta KPPU tersebut juga masih ditambah langgaran terhadap ketentuan Pasal 27 hu- dengan pembatasan kepemilikan jumlah sa- ruf (a) Undang-Undang No. 5 Tahun 1999. ham yang dibeli tidak lebih 5 % dari saham Dalam pasal tersebut ditentukan adanya PT. Indosat Tbk untuk setiap pembeli. Di- larangan bagi pelaku usaha untuk memiliki harapkan dengan adanya ketentuan tersebut, saham mayoritas pada beberapa perusahaan maka saham eks Temasek Holdings nanti- sejenis yang melakukan kegiatan usaha da-

3 PT. Telkomsel dan PT. Indosat Tbk. merupakan dua perusahaan telekomunikasi terbesar di Indonesai saat ini. PT Telkomsel sendiri merupakan anak perusahaan dari PT. Telkom Tbk. 4 “ Seluler Mahal, Temasek Disodok ”, Majalah Berita Mingguan Tempo, Jakarta, Edisi 26 Nopember – 2 Desem- ber 2007, hlm. 113. Kagramanto, Kepemilikan Silang Saham PT. Indosat dan PT. Telkomsel 3 lam bidang yang sama pada pasar yang ber- Dugaan adanya pelanggaran terhadap sangkutan, ataupun mendirikan beberapa Pasal 27 huruf (a) Undang-Undang No. 5 perusahaan yang memiliki kegiatan usaha Tahun 1999 berawal pada 15 Desember yang sama pada pasar yang bersangkutan 2002, ketika PT. Indosat Tbk. melakukan yang sama, apabila : 5 (a) kepemilikan itu divestasi saham sebesar 41,94 % yang akhir- mengakibatkan terjadinya dominasi pasar, nya dimenangkan oleh STT melalui tender yaitu penguasaan lebih dari 50% (untuk satu offer. STT sendiri merupakan anak perusa- pelaku usaha atau kelompok pelaku usaha) haan yang 100 % sahamnya dikuasai oleh pangsa pasar satu jenis barang atau jasa, Temasek Holdings, yang merupakan peme- atau (b) penguasaan lebih dari 75% pangsa gang saham ganda atas perusahaan teleko- pasar untuk dua atau tiga pelaku usaha atau munikasi di tanah air. Dengan kedudukannya kelompok pelaku usaha. sebagai pemegang ganda, maka setidaknya Istilah lain dari kepemilikan saham menyebabkan industri telekomunikasi se- mayoritas ini disebut dengan crossowner- luler di Indonesia mengalami struktur kepe- ship dari perusahaan yang saling bersaing, milikan silang (cross shareholding owner- karena penguasaan saham seperti ini dapat ship). menimbulkan posisi dominan. Sebetulnya Disamping itu struktur kepemilikan pemilik saham mayoritas dari suatu perusa- silang juga terjadi dikarenakan sebelum haan tidak secara otomatis dilarang, tetapi divestasi saham PT. Indosat Tbk. dilaku- yang dilarang apabila melanggar undang- kan (2001), saham PT. Telkomsel yang undang, seperti yang diatur dalam Pasal 27 merupakan operator seluler terbesar di In- huruf (a dan b) Undang-Undang No. 5 Ta- donesia telah dimiliki pula oleh Temasek hun 1999. Terkait dengan kepemilikan si- Holdings melalui anak perusahaannya lang (crossownership) dalam Pasal 27 huruf yaitu Singtel6 dan SingTel Mobile, yakni (a) Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 yang sebesar 35 %. Dengan demikian boleh dilakukan oleh Temasek Holdings, maka pa- dikatakan, bahwa Temasek Holdings sen- ling tidak ada 8 pelaku usaha yang terlibat diri telah menguasai pasar seluler Indonesia di dalamnya, yakni : STT, STT Communica- dengan menguasai Telkomsel dan Indosat tion, Asia Mobile Holdings Company, Asia secara tidak langsung. Skema kepemilikan Mobile Holdings, Indonesia Communica- silang (cross-ownership) yang dilakukan tion Limited, Indonesia Communication Pte. oleh Temasek Holdings dapat dilihat pada Ltd., Singtel, SingTel Mobile (kelompok Tabel 1. usaha Temasek).

5 Ahmad Yani dan Gunawan Widjaja, 1999, Seri Hukum Bisnis : Anti Monopoli, Raja Gra›ndo Persada, Jakarta, hlm. 38-39. 6 Temasek Holdings memiliki saham SingTel sebesar 100 % 4 MIMBAR HUKUM Volume 20, Nomor 1, Februari 2008, Halaman 1 - 191

Tabel 1 Peningkatan Pangsa Pasar PT. Telkomsel dan PT. Indosat Tbk. Sejak Terjadinya Struktur Kepemilikan Silang

Gabungan Periode sebelum Pangsa Pasar Pendapatan Pendapatan terjadinya Kepe- Telkomsel & Usaha Pangsa Tahun Usaha milikan Silang Indosat XL Pasar XL (dalam (cross-ownership) (bersama-sama) (dalam milyar) milyar) 2001 76,34 % 6.688 2.073,03 23,66 %

(2001 – 2002) 2002 83,58 % 10.845 2.130,41 16,42 %

Periode setelah 2003 88,10 % 16.164 2.198,06 11,90 % Kepemilikan Silang 2004 89,74 % 22.107 2.528,48 10,26 % (Cross-ownership) 2005 90,97 % 29.778 2.956,38 9,03 % (2003 – 2006) 2006 89,64 % 38.373 4.437,17 10,36 % Rata-rata 89,61 % 26.605 3.297,37 10,39 % (2003 – 2006) Sumber : “ Kelomok Usaha Temasek Melanggar UU No. 5 Tahun 1999”, www.kppu.go.id, diakses : Selasa, 27 Nopember 2007

Dengan adanya tindakan kepemilikan Juli 2002 bersama Hutchinson Whampoa ke- silang saham PT. Indosat Tbk. dan PT. dapatan telah membeli Global Crosing (GS) Telkomsel yang dilakukan oleh Temasek senilai US$ 750 juta .7 Holding sebenarnya telah mengakibatkan Kedua, posisi dominan dalam bidang adanya beberapa dampak negatif. Pertama, telekomunikasi.8 Dengan menguasai mayo- penguasaan pasar di bidang telekomunikasi. ritas kepemilikan saham di bidang teleko- Keberadaan STT, yang seluruh (100 %) sa- munikasi itu, Temasek Holdings dapat hamnya dimiliki oleh Temasek Holdings mendominasi susunan anggota Direksi dan (BUMN milik pemerintah Singapura), pada Komisaris. Akibatnya, Temasek Holdings

7 Global Crosing merupakan perusahaan telekomunikasi terbesar di dunia yang menguasai jaringan serat optik sepanjang 10 ribu mil yang menjangkau 27 negara di dunia termasuk Amerika, Eropa dan Asia Pasi›k. Ita Kurniasih, 22 Maret 2007, “ Menyoal Kepemilikan Saham Temasek Holdings pada Perusahaan Telekomunikasi di Indonesia “, http : //www.hukumonline.com/detail.asp?.id=16390&cl=kolom, diakses : Senin, 26 Nopember 2007 8 Hal ini dapat dilihat dalam Shareholder Agreement divestasi saham PT Indosat Tbk. yang menyebutkan bahwa dalam pemilihan dewan komisaris dan direksi ditetapkan berdasarkan simple majority. Akibatnya, Kementrian Negara BUMN sebagai kuasa pemegang saham seri A atau saham golden share namun memiliki jumlah kepe- milikannya kecil hanya dapat mencalonkan komisaris dan direksi masing-masing hanya satu orang. Meskipun sebagai pemegang saham seri A Kementrian BUMN memiliki hak veto, tetapi dengan komposisi kepemilikan yang kecil tersebut dan pemilihan dewan komisaris dan dewan direksi ditentukan dengan simple majority, hak veto itu sulit untuk dapat dilaksanakan. Memiliki saham golden share tanpa menjadi pemegang saham mayoritas maka saham golden share tersebut menjadi tidak berarti karena haknya hanya untuk pencalonannya satu orang direksi dan komisaris, pada akhirnya yang memutuskan adalah RUPS dengan simple majority. Kagramanto, Kepemilikan Silang Saham PT. Indosat dan PT. Telkomsel 5 berada dalam posisi sentral untuk mendo- 100% oleh Temasek Holdings dan sekaligus rong dan mengarahkan rencana dan strategi memiliki 100% saham atas SingTel dimana perusahaan-perusahaan terkait. Keadaan SingTel sendiri sebagai salah satu pemegang demikian sangat berpotensi menimbulkan saham dari PT. Telkomsel (anak perusahaan praktek monopoli dan atau persaingan yang PT Telkom Tbk), maka dapat dikatakan Te- tidak sehat. masek Holdings sebagai pemegang saham Ketiga, potensi kerugian akibat tindakan ganda di dua operator telekomunikasi dan divestasi saham PT. Indosat Tbk. Divestasi telah mampu menguasai industri telekomu- sebesar 41,94% saham PT. Indosat Tbk nikasi di Indonesia. Dengan demikian dapat menimbulkan potensi kerugian bagi Indo- dikatakan bhawa kepemilikan silang atas nesia karena harga penjualan saham terse- saham PT. Indosat Tbk. dan PT. Telkom- but jauh di bawah nilai strategis PT Indosat sel oleh Temasek Holdings mengakibatkan Tbk. terjadinya praktek monopoli dan atau per- Keempat, Indonesia adalah negara saingan usaha tidak sehat pada industri te- yang dipotong oleh garis khatulistiwa se- lekomunikasi. hingga berada di bawah geo stationary orbit (GSO) berjarak kurang lebih 360.000 km C. Jabatan Rangkap dan Bahaya yang dari permukaan bumi merupakan tempat Ditimbulkannya yang e›sien, ekonomis dan strategis untuk Salah satu temuan KPPU adalah ma- meletakkan satelit telekomunikasi karena sih banyaknya eksekutif Temasek Holdings bebas dari pengaruh negatif seperti gempa yang mempunyai jabatan rangkap di PT. In- bumi, badai listrik, tanah longsor. Satelit dosat Tbk. maupun di PT. Telkomsel. Ada Indosat mempunyai kedudukan GSO di atas beberapa eksekutif yang membawa kontrol/ Indonesia dan mempunyai nilai ekonomis, kendali Temasek Holdings ke PT. Telkomsel. budaya, strategi, pertahanan keamanan, dan Misalnya Simon Israel 9, Chua Sock Koong, masa depan pembangunan bangsa Indonesia. Lim Chuan Poh, Leong Shin Loong meru- Dengan adanya satelit Indosat memudahkan pakan orang-orang Temasek Holdings yang untuk mengakses informasi mengenai ber- bebas mengendalikan kinerja PT. Telkomsel. bagai macam ilmu pengetahuan sehingga Pola rangkap jabatan demikian juga ditemui dapat dikatakan: “siapa yang mampu me- di PT. Indosat Tbk. karena pengaruh dan ken- ngontrol/mengendalikan Indosat, tidak dali Temasek Holdings dilakukan secara ber- hanya mampu mengendalikan Indonesia, jenjang. Eksekutif Temasek Holdings yang tetapi juga mampu mengendalikan kawasan membawa pengaruh dan kendali ke PT. In- Asia Tenggara”. dosat Tbk. justru lebih banyak dibandingkan Kelima, mengingat saham STT dimiliki di PT Telkomsel. Misalnya CEO Temasek

9 Simon Israel menjadi Executive Director kedua di Temasek pada bulan Juli 2006. Israel, yang merupakan warga negara Selandia Baru, dan penduduk tetap Singapura, saat ini menjadi Direktur Utama Singapore Tourism Board dan Direktur SingTel. Tri Dirgantara Pamenan & Suwantin Oemar, 2007, “ Temasek Banding Atas Putusan KPPU “, http://web.bisnis.com/umum/hukum/1id31538.html., diakses : Selasa, 27 Nopember 2007 . 6 MIMBAR HUKUM Volume 20, Nomor 1, Februari 2008, Halaman 1 - 191

Holdings (Ho Ching)10 sebagai salah satu pemilikan bersama secara silang atas saham. eksekutif yang berpengaruh langsung terha- Kedua, dapat mempengaruhi persaingan dap kinerja PT. Indosat Tbk., namun sekali- usaha dalam berbagai cara seperti peng- gus sebagai executive vice president di STT awasan administratif terhadap investasi Communication. 11 yang dapat melahirkan strategi bersama di Temuan lain KPPU yang dianggap antara perusahaan berkait dengan masalah janggal, yaitu sejak Temasek Holdings ma- harga/tarif, alokasi pasar, praktek monopoli suk dan menguasai PT Indosat Tbk. (melalui serta kegiatan bersama lainnya. Ketiga, me- STT), maka pihak Indosat telah menyedia- nimbulkan perjanjian integrasi vertikal pada kan jabatan baru pada Temasek Holdings, kegiatan yang dilakukan oleh pemasok dan yaitu Wakil Presiden Direktur (Wapresdir), pelanggan, dapat menghilangkan semangat yang justru secara langsung lebih banyak untuk melakukan kegiatan usaha di daerah membawahi direksi dari pada Presiden pesaing serta menimbulkan persetujuan tim- Direkturnya. Jabatan Wapresdir selalu di- bal-balik diantara mereka. Keempat, jabatan nominasikan serta dijabat oleh Indonesia rangkap direksi apabila tidak diawasi secara Communication Limited (ICL), padahal ja- efektif, dapat digunakan sebagai alat untuk batan ini sangat strategis karena langsung mengontrol/mengendalikan anak perusahaan membawahi direktorat operasional. Sedang- oleh induk perusahaan secara berlebih. kan jabatan Presiden Direktur hanya mem- Dalam Pasal 26 Undang-Undang No. bawahi direktur keuangan (dijabat oleh 5 Tahun 1999 dinyatakan bahwa seseorang ICL) dan corporate service. Formasi jabatan yang menduduki jabatan sebagai direksi demikian jelas menunjukkan, bahwa PT. In- atau komisaris dari suatu perusahaan, pada dosat Tbk. hampir 100 % berada di bawah waktu yang bersamaan dilarang merangkap kendali Temasek Holdings. menjadi direksi atau komisaris pada peru- Menurut UNCTAD ada beberapa ba- sahaan lain, apabila perusahaan-perusahaan haya yang bisa ditimbulkan sehubungan tersebut : dengan jabatan rangkap tersebut. 12 Pertama, 1) berada dalam pasar bersangkutan 13 menimbulkan akibat keterkaitan langsung yang sama; atau maupun tidak langsung dengan jumlah dana 2) memiliki keterkaitan yang erat dalam (keuangan) yang sangat signi›kan serta ke- bidang dan atau jenis usaha 14; atau

10 Ho Ching, 52, diangkat sebagai Executive Director Temasek pada bulan Juni 2002. Ia kemudian juga menjadi CEO pada tahun 2004. Tri Dirgantara Pamenan & Suwantin Oemar, 2007, “ Temasek Banding Atas Putusan KPPU “, http://web.bisnis.com/umum/hukum/1id31538.html., diakses : Selasa, 27 Nopember 2007. 11 Rangkap jabatan ini dapat diketahui dalam AD/ART, kewenangan RUPS, Komisaris, dan Direksi serta prosedur pengambilan putusan pada PT Indosat Tbk. dan PT Telkomsel. 12 Peter W. Heermann, 2001, Law Concerning Prohibition of Monopolistic Practices and Unfair Business Compe- tition, Katalis Publishing – Media Service, Jakarta, hlm. 365-368. 13 Pasar bersangkutan adalah pasar yang berkaitan dengan jangkauan atau daerah pemasaran tertentu oleh pelaku usaha atas barang dan atau jasa yang sama atau sejenis atau substitusi dari batang dan atau jasa tersebut. 14 Perusahaan-perusahaan memiliki keterkaitan yang erat apabila beberapa perusahaan tersebut saling mendu- kung atau berhubungan langsung dengan proses produksi, pemasaran ataupun gabungan antara produksi dan pemasaran. Kagramanto, Kepemilikan Silang Saham PT. Indosat dan PT. Telkomsel 7

3) secara bersama dapat menguasai pang- D. Monopoli sa pasar barang dan atau jasa tertentu, Struktur kepemilikan silang Temasek yang dapat mengakibatkan terjadinya Holdings telah menyebabkan price-leader- praktek monopoli dan atau persaingan ship dalam industri telekomunikasi di Indo- usaha tidak sehat 15. nesia. Telkomsel sebagai pemimpin pasar Dalam menentukan ada tidaknya ja- telah menetapkan harga jasa telekomuni- bat-an rangkap direksi, maka berdasarkan kasi seluler secara eksesif. Predikat sebagai kalimat “dapat mengakibatkan” tidak ha- price-leadership menyebabkan PT Telkom- nya memperhatikan adanya hambatan aktual sel menguasai pasar dan penentu harga/tarif, terhadap persaingan usaha yang telah ter- terutama semenjak PT. Indosat Tbk dikenda- jadi, melainkan juga hambatan potensial ter- likan STT tahun 2002. Dominasi pasar jaring- hadap persaingan usaha. Dengan demikian. an telepon seluler PT. Telkomsel mengaki- jabatan rangkap direksi ataupun komisaris batkan pelaku usaha baru sulit masuk pangsa dari suatu perusahaan dalam Pasal 26 Un- pasar yang telah dikuasai PT. Telkomsel dan dang-Undang No. 5 Tahun 1999 memiliki sulit malakukan persaingan secara sehat,18 keterkaitan erat, baik langsung maupun ti- karena mereka sulit bersaing dengan tarif dak langsung dengan kepemilikan silang yang ditentukan PT. Telomsel, sehingga ter- atas saham mayoritas pada beberapa perusa- paksa mengikuti tarif PT. Telkomsel. haan sejenis yang melakukan akti›tas bisnis Konsekuensi dari eksesif pro›t adalah dalam bidang yang sama pada pasar yang operator menikmati eksesif pro›t dan kon- bersangkutan seperti diatur dalam Pasal 27 sumen mengalami kerugian (consumer loss). Undang-Undang No. 5 Tahun 1999.16 Oleh Perhitungan KPPU menunjukkan keru- karena itu, akti›tas bisnis yang menempat- gian yang dialami oleh konsumen layanan kan seorang pelaku usaha memiliki posisi telekomunikasi seluler di Indonesia sejak ta- dominan memang sebaiknya dilarang, ka- hun 2003 sampai dengan 2006 berkisar dari rena dapat menimbulkan praktek monopoli Rp 14,76498 triliun sampai dengan dan persaingan usaha tidak sehat.17 Rp 30,80872 triliun.19 Kondisi demikian jelas

15 Dalam menentukan terdapat atau tidak terdapat jabatan rangkap direksi yang dilarang, maka atas dasar perkataan “dapat mengakibatkan” tidak hanya memperhatikan hambatan persaingan yang telah terjadi, melainkan juga hambatan persaingan yang kemungkinan akan terjadi. 16 Dengan demikian ketentuan Pasal 26 dan Pasal 27 Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 dapat diterapkan secara bersama-sama. 17 Kemungkinan dapat saja terjadi, bahwa pelaku usaha tersebut melakukan penyalahgunaan posisi dominan yang dimilikinya. Penyalahgunaan posisi dominan itu jelas dilarang dalam Undang-Undang No. 5 Tahun 1999. 18 Tarif telepon seluler di tanah air termahal di Asia. Penelitian Morgan Stanley menunjukkan tarif rata-rata per menit jasa telepon seluler Indonesia hanya lebih murah dibanding Australia. 19 Apabila 3 (tiga) operator besar telepon seluler di tanah air bersedia menurunkan tarif 15 % saja dari tarif semula, maka konsumen banyak yang merasa diuntungkan dengan penurunan tarif tersebut. 8 MIMBAR HUKUM Volume 20, Nomor 1, Februari 2008, Halaman 1 - 191 merupakan ironi bagi konsumen jaringan rang dan jasa tertentu yang dihasilkannya. telepon seluler di tanah air yang pendapatan Ketiga, terjadi eksploitasi terhadap daya per kapitanya jauh lebih rendah dibanding- beli konsumen dan tidak memberikan hak kan Singapura, Brunai, maupun Malaysia.20 pilih pada konsumen untuk mengkonsumsi Struktur kepemilikan silang Temasek produk lainnya, sehingga konsumen tidak Holding merupakan bentuk kegiatan mo- peduli lagi pada masalah kualitas serta harga nopoli, yaitu “suatu penguasaan atas produk- produk. Eksploitasi ini juga akan berpenga- si dan atau pemasaran barang dan atau jasa ruh pada karyawan serta buruh yang bekerja tertentu oleh pelaku usaha atau suatu ke- di perusahaan tersebut dengan gaji dan upah lompok pelaku usaha”.21 Sedangkan prak- yang ditetapkan sewenang-wenang, tanpa tek monopoli adalah “pemusatan kekuatan memperhatikan aturan main yang berlaku. ekonomi oleh satu atau lebih pelaku usaha Keempat, terjadi ine›siensi dan tidak efek- yang mengakibatkan dikuasainya produksi tif dalam menjalankan kegiatan usahanya dan atau pemasaran atas barang dan jasa yang akhirnya dibebankan pada konsumen tertentu sehingga menimbulkan persaingan berkaitan dengan produk yang dihasilkan- usaha tidak sehat dapat merugikan kepen- nya, karena monopolist tidak lagi mampu tingan umum”.22 menekan average cost secara minimal. Ke- Praktek monopoli dapat membawa lima, terjadi barrier to entry, dimana tidak dampak negatif bagi konsumen maupun ada perusahaan lain yang mampu menembus pelaku usaha lainnya. Pertama, adanya pe- pasar monopoli untuk suatu produk yang ningkatan harga/tarif produk barang maupun sejenis, sehingga mengalami kesulitan ber- jasa tertentu sebagai akibat tidak adanya kembang secara wajar dan akhirnya akan persaingan sehat, sehingga harga yang ting- bangkrut. Keenam, menciptakan pendapatan gi dapat memicu terjadinya infiasi yang yang tidak merata, dimana sumber dana ser- merugikan masyarakat luas. Kedua, pelaku ta modal akan tersedot ke perusahaan mo- usaha mendapatkan keuntungan secara ti- nopoli, sehingga konsumen terpaksa harus dak wajar, dan berpotensi menetapkan harga berbagi pendapatan yang jumlahnya relatif guna mendapatkan keuntungan secara op- kecil dengan masyarakat lainnya, sementara timal tanpa memperhatikan pilihan-pilihan segelintir monopolis akan menikmati keun- konsumen, sehingga konsumen mau tidak tungan yang lebih besar dari yang diterima mau tetap akan mengkonsumsi produk ba- oleh masyarakat. 23

20 Padahal biaya telepon seluler menyedot hampir 10 -20 % pendapatan masyarakat/konsumen di Indonesia. Bah- kan jumlah pelanggan/konsumen setiap tahun naik/meningkat hampir 40 % per tahun, tetapi tarif telepon seluler tidak turun juga. 21 Pasal 1 Ayat (1) Undang-Undang No. 5 Tahun 1999. 22 Pasal 1 Ayat (2) Undang-Undang No. 5 Tahun 1999. Lihat A.M. Tri Anggraini, 2006, Larangan Praktek Mo- nopoli dan Persaingan Tidak Sehat : Per se Illegal ataukah Rule of Reason, Disertasi, Program Pasca Sarjana Universitas Indonesia, Jakarta, hlm. 349. 23 Ahmad Yani dan Gunawan Wijaya, 1998, Anti Monopoli, Raja Gra›ndo Perkasa, Jakarta, hlm. 30. Kagramanto, Kepemilikan Silang Saham PT. Indosat dan PT. Telkomsel 9

E. Putusan KPPU Atas Kepemilikan Si- kepemilikan sahamnya di salah satu perusa- lang Oleh Temasek Holdings. haan yaitu PT. Telekomunikasi Selular atau KPPU memberikan beberapa kepu- PT.Indosat, Tbk. dalam waktu paling lama 2 tusan terhadap kepemilikan silang Tema- (dua) tahun terhitung sejak putusan ini me- sek Holdings dalam Putusan KPPU No. miliki kekuatan hukum tetap. 07/KPPU-L/2007. Pertama, menyatakan Kelima, memerintahkan kepada Temas- Temasek Holdings bersama-sama dengan ek Holdings bersama-sama Singapore Tech- Singapore Technologies Telemedia Pte. nologies Telemedia Pte. Ltd., STT Com- Ltd., STT Communications Ltd., Asia Mo- munications Ltd., Asia Mobile Holding bile Holding Company Pte. Ltd, Asia Mobile Company Pte. Ltd, Asia Mobile Holdings Holdings Pte. Ltd., Indonesia Communica- Pte. Ltd., Indonesia Communication Lim- tion Limited, Indonesia Communication Pte. ited, Indonesia Communication Pte. Ltd., Ltd., Singapore Telecommunications Ltd., Singapore Telecommunications Ltd., dan dan Singapore Telecom Mobile Pte. Ltd Singapore Telecom Mobile Pte. Ltd untuk terbukti secara sah dan meyakinkan me- memutuskan perusahaan yang akan dilepas langgar Pasal 27 huruf a Undang-Undang kepemilikan sahamnya serta melepaskan No. 5 Tahun 1999. Kedua, menyatakan PT. hak suara dan hak untuk mengangkat direksi Telekomunikasi Selular terbukti secara sah dan komisaris pada salah satu perusahaan dan meyakinkan melanggar Pasal 17 ayat yang akan dilepas yaitu PT. Telekomunikasi (1) Undang-Undang No. 5 Tahun 1999. 24 Selular atau PT.Indosat, Tbk. sampai dengan Ketiga, menyatakan bahwa PT. Telekomuni- dilepasnya saham secara keseluruhan se- kasi Selular tidak terbukti melanggar Pasal bagaimana diperintahkan pada diktum ke- 25 ayat (1) huruf b Undang-Undang No. 5 empat. Tahun 1999. Keenam, pelepasan kepemilikan saham Keempat, memerintahkan kepada dilakukan dengan syarat : (a) untuk masing- Temasek Holdings bersama-sama Singa- masing pembeli dibatasi maksimal 5% dari pore Technologies Telemedia Pte. Ltd., STT total saham yang dilepas; dan (b) pembeli Communications Ltd., Asia Mobile Holding tidak boleh terasosiasi dengan Temasek Hol- Company Pte. Ltd, Asia Mobile Holdings dings maupun pembeli lain dalam bentuk Pte. Ltd., Indonesia Communication Lim- apa pun. ited, Indonesia Communication Pte. Ltd., Ketujuh, menghukum Temasek Hold- Singapore Telecommunications Ltd., dan ings, Singapore Technologies Telemedia Pte. Singapore Telecom Mobile Pte. Ltd untuk Ltd., STT Communications Ltd., Asia Mo- menghentikan tindakan kepemilikan saham bile Holding Company Pte. Ltd, Asia Mobile di PT. Telekomunikasi Selular dan PT. In- Holdings Pte. Ltd., Indonesia Communica- dosat Tbk. dengan cara melepas seluruh tion Limited, Indonesia Communication Pte.

24 PT. Indosat Tbk. Tidak dikanai sanksi, karena perkaranya lebih mengarah pada dugaan kartel harga dengan PT. Telkomsel dengan pelapor dari Badan Regulasi Telekomunikasi Indonesia (BRTI). Perkaranya akan dibuka kembali setelah Putusan KPPU mengenai Kepemilikan silang oleh Temasek Holdings dikeluarkan oleh KPPU. 10 MIMBAR HUKUM Volume 20, Nomor 1, Februari 2008, Halaman 1 - 191

Ltd., Singapore Telecommunications Ltd., Eropa. Kedua, Temasek Holdings akan terus dan Singapore Telecom Mobile Pte. Ltd berupaya mencari mitra lokal yang kredibel masing-masing membayar denda sebesar untuk bersama-sama melakukan investasi Rp. 25 miliar rupiah yang harus disetor ke yang menguntungkan kedua belah pihak. Kas Negara. Ketiga, Temasek Holdings lebih memilih Kedelapan, memerintahkan PT. Teleko- menjadi pemegang saham minoritas ketika munikasi Selular untuk menghentikan prak- berinvestasi di sebuah perusahaan atau in- tek pengenaan tarif tinggi dan menurunkan dustri yang peka terhadap perubahan yang tarif layanan selular sekurang-kurangnya sifat destruktif. Keempat, Temasek Holdings sebesar 15% (lima belas persen) dari tarif akan lebih berhati-hati dalam memutuskan yang berlaku pada tanggal dibacakannya struktur investasinya, karena investasi putusan ini. Kesembilan, menghukum PT. menuntut penggunaan dana yang signi›kan Telekomunikasi Selular membayar denda besarnya.26 sebesar Rp. 25 miliar rupiah yang harus di- setor ke Kas Negara. F. Pengajuan Keberatan Atas Putusan Pasca keluarnya Putusan KPPU No. KPPU Oleh Temasek Holdings 07/KPPU-L/2007, pihak Temasek Holdings Menurut Undang-Undang No. 5 Ta- akan merubah rencana investasinya dengan hun 1999, Temasek Holdings memiliki hak mengadopsi strategi baru guna menghadapi untuk mengajukan keberatan atas putusan semakin meningkatnya rasa nasionalisme KPPU di atas ke Pengadilan Negeri Jakarta yang menentang masuknya dana asing. Ren- dalam waktu 14 hari sejak penerimaan pem- cana perubahan strategi yang dilakukan oleh beritahuan petikan putusan. Apabila Tema- Temasek Holdings disambut positif oleh sek Holdings ternyata tidak mengajukan kalangan pengamat industri telekomunikasi keberatan dalam tenggang waktu 14 (empat dan konsumen/pengguna jasa layanan te- belas) hari setelah menerima pemberitahuan lepon seluler di tanah air. Adapun strategi petikan putusan KPPU, maka pihak Temasek yang akan diterapkan oleh Temasek Hol- Holdings dianggap menerima putusan terse- dings terdiri dari 4 (empat) hal.25 but, sehingga putusan KPPU mempunyai Pertama, Temasek Holdings berusaha kekuatan hukum yang tetap (inkracht van untuk menghindari pembelian mayoritas rechtgewijksde).27 kepemilikan saham perusahaan-perusahaan Pemeriksaan keberatan harus dilakukan yang dinilai sebagai ikon suatu negara se- Pengadilan Negeri dalam tenggang waktu jalan dengan terjadinya gelombang pasang 14 (empat belas) hari setelah keberatan rasa nasionalisme di kawasan Asia maupun didaftarkan, dan Pengadilan Negeri harus

25 “Temasek Kapok Beli Perusahaan Ikon : Pasca Keputusan KPPU”, Harian Kontan, Sabtu, 24 Nopember 2007, hlm. 4. 26 Di Thailand, akuisisi yang dilakukan oleh Temasek Holdings atas Shin Corp juga dipermasalahkan, karena Te- masek telah membeli industri telekomunikasi terbesar di negara tersebut dengan harga sebesar US $ 3,8 miliar, suatu jumlah yang besar. 27 Pasal 44 ayat (3) dan Pasal 46 ayat (1) Undang-Undang No.5 tahun 1999. Kagramanto, Kepemilikan Silang Saham PT. Indosat dan PT. Telkomsel 11 membacakan putusannya dalam tenggang lepon seluler di Indonesia masih jauh lebih waktu 30 (tiga puluh) hari sejak dimulai- rendah dari negara-negara di kawasan Asia nya pemeriksaan. Pemeriksaan yang serba Tenggara. Keempat, pasar industri telepon cepat ini untuk menciptakan kepastian seluler di Indonesia masih sangat kompetitif hukum bagi pelaku usaha. Perkara yang dan tidak terdapat permainan tarif dan ke- berlarut-larut akan sangat merugikan nyataannya konsumen/pelanggan tidak me- nama baik pelaku usaha itu sendiri dan rasa dirugikan. Pemerintah Indonesia dalam menghambat pelaku usaha dalam melaku- penentuan tarif telepon seluler juga berpe- kan aktivitas bisnis yang memerlukan waktu ran, karena memiliki saham di PT. Telkom- serba cepat dan berkepastian, yang pada sel dan PT. Indosat Tbk. Kelima, tidak ada akhirnya akan mengganggu perekonomian dalil yang menunjukkan adanya pelambatan secara nasional. 28 dalam pembangunan jaringan BTS, sehing- Ada beberapa alasan atau pertimbangan ga Temasek Holdings tetap akan memperta- yang diprediksi akan digunakan oleh Tema- hankan PT. Indosat dan tidak akan menjual- sek Holdings dalam pengajuan keberatan nya. Keenam, pada saat divestasi PT. Indosat ke Pengadilan Negeri (Jakarta). Pertama, Tbk. tahun 2002, pemerintah Indonesia su- Temasek Holdings tidak pernah melakukan dah mengkonsultasikan masalah ini dengan praktek monopoli berupa kepemilikan silang KPPU, dan KPPU sendiri tidak keberatan yang terjadi selama ini. Anak perusahaan Te- atas divestasi PT Indosat Tbk. Ketujuh, masek Holdings, yaitu STT dan SingTel se- putusan KPPU dinilai Temasek Holdings cara langsung bukan merupakan pemegang sebagai putusan yang tidak adil dan bah- saham mayoritas, baik itu di PT Indosat kan dapat merusak kepastian hukum yang Tbk maupun PT Telkomsel. Disamping itu diberikan melalui transaksi divestasi secara STT dan SingTel juga tidak berperan da- terbuka. Kedelapan, putusan KPPU kurang lam pengambilan keputusan serta kegiatan berdasar, karena PT. Telkomsel dan PT. In- oprasionalnya. Kedua, Temasek Holdings dosat Tbk. telah menguasai pasar secara tidak terbukti melakukan/terlibat dalam ke- signi›kan sebelum terjadinya kepemilikan pemimpinan ataupun penentuan tarif telepon silang Temasek Holdings melalui dua anak seluler dan Temasek Holdings tidak pernah perusahaannya (STT dan SingTel). mengontrol PT. Telkomsel dalam penen- KPPU sendiri dalam memutus suatu tuan tarif, karena pemegang saham mayo- perkara sudah beberapa kali menghadapi ritas masih berada pada PT. Telkom Tbk., berbagai upaya keberatan yang diajukan yakni sebesar 65 %. Ketiga, Berdasarkan oleh pelaku usaha ke Pengadilan Negeri perhitungan dari Michael Kende (Analis bahkan sampai pada tingkat kasasi di Mah- Consulting Limited di Washington), tarif te- kamah Agung (MA).29 Misalnya dalam

28 L. Budi Kagramanto, 2007, “ Persekongkolan Tender Dalam Perspektif Hukum Persaingan Usaha “, Disertasi Pada Program Doktor Ilmu Hukum – Program Pasca Sarjana Universitas Airlangga, Surabaya, hlm.. 314-317. 29 Kasasi diajukan dalam waktu 14 ( empat belas ) hari dan putusan dijatuhkan dalam waktu 30 (tiga puluh) hari sejak permohonan kasasi diterima. Lihat Destivano Wibowo dan Harjon Sinaga, 2005, Hukum Acara Persaingan Usaha, Raja Gra›ndo Persada, Cetakan I, Jakarta, hlm. 44. 12 MIMBAR HUKUM Volume 20, Nomor 1, Februari 2008, Halaman 1 - 191 perkara tender penjualan saham PT Indomo- larangan kepemilikan silang saham PT. In- bil pada tahun 2002 dimana putusan KPPU dosat Tbk. dan PT. Telkomsel sangat menya- menyatakan, bahwa pelaku usaha bersalah kitkan pihak Temasek Holdings yang sudah dan dihukum serta diharuskan membayar bersusah payah menanamkan modalnya denda. Setelah si pelaku usaha mengaju- (investasi) secara besar-besaran di bidang kan keberatan ke Pengadilan Negeri (PN) telekomunikasi, khususnya jaringan telepon Jakarta, pihak PN Jakarta justru mengalah- seluler. Namun demikian, Undang-Undang kan/menolak putusan KPPU dan me- No. 5 Tahun 1999 masih memberikan ke- nyatakan si pelaku usaha tidak bersalah. sempatan kepada Temasek Holdings untuk Demikian juga ketika KPPU mengajukan mengajukan keberatan atas putusan KPPU kasasi ke MA atas putusan PN Jakarta, justru ke Pengadilan Negeri, jika menurut Temasek pihak MA menyatakan memperkuat putusan Holdings putusan KPPU dirasa tidak benar. PN Jakarta dan putusan KPPU tetap ditolak/ Pengadilan Negeri (PN) diharapkan kalah, sedangkan si pelaku usaha dinyata- dalam menjatuhkan putusannya lebih ber- kan benar. putusan KPPU dibatalkan oleh sikap obyektif, professional serta tetap ber- MA. landaskan pada koridor hukum persaingan Sebaliknya, ada pula putusan KPPU usaha di Indonesia. Apapun isi putusan PN yang dikuatkan oleh MA, meskipun pu- dalam kasus ini tetap harus dihormati dan tus-an KPPU tersebut dikalahkan oleh PN. dijunjung tinggi dan bagi pihak yang ber- Misalnya dalam perkara Garuda Indonesia/ perkara (KPPU dan Temasek Holdings) PT. Abacus Indonesia (2003), perkara PT. masih diberikan kesempatan sekali lagi un- Telkom (2004), perkara tender penjualan 2 tuk mengajukan keberatan berupa kasasi ke (dua) unit kapal tanker raksasa oleh PT. Per- Mahkamah Agung, apabila salah satu pihak tamina (2004), Perkara PT. Carrefour (2005) dinyatakan kalah oleh PN Jakarta. Disam- dan perkara pengadaan logo baru PT. Perta- ping itu dengan dikeluarkannya putusan mina (2006). 30 KPPU dalam kasus kepemilikan silang sa- ham oleh Temasek Holdings, tidak membuat G. Penutup pihak investor merasa takut dan khawatir KPPU telah memutuskan, bahwa Te- dalam menanamkan modalnya di Indone- masek Holdings melalui dua anak perusa- sia, karena justru dengan putusan tersebut haannya (STT dan SingTel), terbukti se- akan lebih memperjelas arah dan kebijakan cara sah telah melakukan praktek monopoli persaingan usaha di tanah air sesuai tujuan berupa kepemilikan silang/cross-ownership Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 yang ti- saham PT Indosat Tbk dan saham PT. Tel- dak merugikan kepentingan masyarakat dan komsel. Jika dicermati lebih lanjut, putusan tidak melanggar larangan praktek monopoli yang dikeluarkan oleh KPPU terkait dengan dan persaingan usaha tidak sehat.

30 L. Budi Kagramanto, op.cit., , hlm. 18-19 dan 349-361. Kagramanto, Kepemilikan Silang Saham PT. Indosat dan PT. Telkomsel 13

DAFTAR PUSTAKA

A. Buku KPPU “, http://web.bisnis.com/umum/ Heermann, Peter W., 2001, Law Concern- hukum/1id31538.html., diakses : Se- ing Prohibition of Monopolistic Prac- lasa, 27 Nopember 2007 . tices and Unfair Business Competition, Yandhrie Arvian, “ Laporan Utama Kasus Katalis Publishing – Media Sercice, Temasek : Jurang Kian Menganga “, Jakarta. Majalah Berita Mingguan Tempo, Ja- Kagramanto, L. Budi, 2007, Persekongkol- karta, Edisi 26 Nopember – 2 Desem- an Tender Dalam Perspektif Hukum ber 2007. Persaingan Usaha, Disertasi Pada Pro- Press release KPPU, 2007, “Kelompok gram Doktor Ilmu Hukum – Program Usaha Temasek Melanggar UU No. 5 Pasca Sarjana Universitas Airlangga, Tahun 1999”, http//www.kppu.go.id, Surabaya. diakses : Selasa, 27 Nopember 2007. Tri Anggraini, A.M., 2006, Larangan Prak- “ Temasek Holdings Kapok Beli Perusahaan tek Monopoli dan Persaingan Tidak Ikon : Pasca Keputusan KPPU, Temas- Sehat : Per se Illegal ataukah Rule ek Akan Hindari Perusahaan Yang Jadi of Reason, Disertasi, Program Pas- Ikon Negara”, Harian Kontan, Sabtu, ca Sarjana Universitas Indonesia, 24 Nopember 2007. Jakarta. “ Seluler Mahal, Temasek Disodok ”, Ma- Wibowo, Destivano dan Harjon Sinaga, jalah Berita Mingguan Tempo, Jakar- 2005, Hukum Acara Persaingan Usaha, ta, Edisi 26 Nopember – 2 Desember Raja Gra›ndo Persada, Cetakan I, Ja- 2007. karta. “ Temasek Kapok Beli Perusahaan Ikon : Yani, Ahmad dan Gunawan Widjaja, 1999, Pasca Keputusan KPPU”, Harian Kon- Seri Hukum Bisnis : Anti Monopoli, tan, Sabtu, 24 Nopember 2007. Raja Gra›ndo Persada, Jakarta. C. Peraturan Perundang-undangan B. Majalah, Surat Kabar dan Internet Undang-Undang No. 5 Tahun 1999 tentang Ita Kurniasih, 2007, “ Menyoal Kepemilikan Larangan Praktek Monopoli dan Per- Saham Temasek Holdings pada Perusa- saingan Usaha Tidak Sehat. haan Telekomunikasi di Indonesia “, Peraturan Mahkamah Agung RI No. 1 Ta- http : //www.hukumonline.com/detail. hun 2003 tentang Tata Cara Pengajuan asp?.id=16390&cl=kolom, diakses : Upaya Hukum Keberatan Terhadap Pu- Senin, 26 Nopember 2007 . tusan KPPU (telah diperbaharui dalam Tri Dirgantara Pamenan & Suwantin Oemar, PERMA RI No. 3 Tahun 2005 tentang 2007, “ Temasek Banding Atas Putusan hal yang sama).