Abordando Las Desigualdades Territoriales En Costa Rica: Estrategias De Planificación En El Nivel Subnacional, 1974-2018
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UNIVERSIDAD NACIONAL DE COSTA RICA FACULTAD DE CIENCIAS SOCIALES ESCUELA DE PLANIFICACIÓN Y PROMOCIÓN SOCIAL TESIS DE GRADO ABORDANDO LAS DESIGUALDADES TERRITORIALES EN COSTA RICA: ESTRATEGIAS DE PLANIFICACIÓN EN EL NIVEL SUBNACIONAL, 1974-2018 Trabajo final de graduación sometido a consideración del Tribunal Examinador para optar por el grado de Licenciatura en Planificación Económica y Social SUSTENTANTES: José Rodrigo Conejo Salas Ana Laura Román Camacho CAMPUS OMAR DENGO, HEREDIA MAYO, 2020 ii TRIBUNAL EXAMINADOR ___________________________ Isabel Calvo González Tutora ___________________________ Margarita Torres Hernández Representante de Facultad ___________________________ Gonzalo Ramírez Guier Representante de Escuela ___________________________ Rita Gamboa Conejo Lectora interna ____________________________ María del Milagro Muñoz Bonilla Lectora externa iii RESUMEN EJECUTIVO Luego de años de abandono en el campo de las ciencias sociales, esta investigación sienta bases para comprender cómo se ha abordado, en las últimas cuatro décadas, un fenómeno inalterado desde la propia creación del país: sus desigualdades territoriales producto de la excesiva concentración de oportunidades, bienes y servicios en la Gran Área Metropolitana, en detrimento de las periferias. Costa Rica pareciera no conocer otro patrón de organización social, política y espacial distinto al centralismo. El objetivo general de la presente investigación es analizar las principales estrategias de planificación a nivel subnacional para reducir las desigualdades territoriales que ha impulsado el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (Mideplán) entre 1974 y 2018. Este es el organismo rector en materia de planificación para el desarrollo según se establece en la Ley de Planificación Nacional 5525, promulgada justamente en 1974. Se busca responder la siguiente pregunta de investigación: ¿Cuáles y cómo se han desarrollado las diferentes estrategias de planificación en el nivel subnacional, impulsadas por Mideplán para reducir las desigualdades territoriales en Costa Rica durante el periodo 1974-2018? Para responder esta pregunta, que a su vez define el objeto de investigación, fue necesario elaborar un marco teórico partiendo desde un diálogo multidisciplinar. En lo relativo al aspecto metodológico, la investigación posee un enfoque cualitativo de tipo descriptivo-analítico, y se utiliza la entrevista semiestructurada y el análisis documental como técnicas de investigación. En cuanto a los principales hallazgos, la investigación permitió describir el desarrollo de la planificación en el nivel subnacional desde 1974 hasta 2018. En términos generales, destaca la ausencia de una política de Estado para disminuir las desigualdades territoriales iv realizados por Mideplán. Pese que a nivel técnico existieron propuestas y alternativas para atacar las asimetrías, estos esfuerzos no siempre gozaron de suficiente respaldo político. Su desarrollo fue discontinuo y poco articulado ya que el vaivén político, los sesgos ideológicos y las restricciones económicas coyunturales impidieron una adecuada implementación. La participación social siempre fue un flanco débil de las estrategias de planificación subnacional identificadas. Aunque algunas sí contemplaban su importancia, en la práctica los esfuerzos de participación mayoritariamente se quedaron en los niveles consultivo e informativo. En términos generales, se ha evitado que las personas tuvieran una capacidad real de incidir (niveles de decisión, cogestión y autonomía) en la definición de las estrategias desarrolladas, lo cual se valora como una práctica negativa. En relación con la articulación multinivel promovida entre los diferentes niveles de planificación del ámbito subnacional (provincial, regional y territorial), esta enfrenta importantes desafíos para desarrollarse de una forma simbiótica y fluida. Estos ámbitos subnacionales son resultado de una inercial y discordante estructuración estatal, en donde instancias de los siglos XIX (provincias), XX (regiones) y XXI (territorios) aún conviven en la actualidad. La carencia de una estructura organizativa o de gobierno en los niveles regional y territorial destaca como una debilidad para implementar las iniciativas de planificación. En suma, se ofrece una inédita reconstrucción que permite ponderar, con lentes críticos y sistémicos, los esfuerzos para reducir el desarrollo geográfico desigual desde la planificación hacia el nivel subnacional durante 44 años y 11 administraciones de gobierno distintas; haciendo énfasis en dos elementos fundamentales que deben considerar las políticas territoriales, la participación social y la articulación multinivel. v AGRADECIMIENTOS Una tesis es un proceso colectivo. Así, queremos agradecer profundamente a todas las personas que, desde sus experiencias, posibilidades y saberes, aportaron en este retador proceso. De no ser por la universidad pública no habríamos llegado a este punto, por esto también agradecemos a quienes hicieron y hacen posible su existencia. Esperamos que la universidad pública nos siga inspirando a soñar y luchar. vi DEDICATORIA A las mujeres de mi familia. A través de ellas conocí la vida. Su fuerza, su inteligencia y su amor, me formaron. A ellas les debo mucho, tal vez todo. José Rodrigo A las personas trabajadoras que con sus aportes nos permiten acceder a la educación superior pública. A mis abuelos por su legado de trabajo. A mis papás por su ejemplo y por enseñarme la importancia de la Universidad Necesaria. A Rodrigo por su constancia. A Alejandro por su apoyo. A todas las mujeres que luchan por un mundo mejor para todas. Ana Laura vii ÍNDICE GENERAL INTRODUCCIÓN ............................................................................................................... 1 Problema y objeto de investigación ................................................................................ 3 Justificación.................................................................................................................. 14 Antecedentes ............................................................................................................... 16 Objetivos ...................................................................................................................... 26 MARCO TEÓRICO .......................................................................................................... 27 Carencias, exclusión y desigualdades .......................................................................... 27 Desigualdades territoriales ........................................................................................... 34 Planificación para el desarrollo ..................................................................................... 40 Políticas territoriales: del mundo abigarrado al ecosistema .......................................... 43 Participación social....................................................................................................... 48 Articulación multinivel ................................................................................................... 51 RUTA METODOLÓGICA ................................................................................................. 56 Enfoque y tipo de investigación .................................................................................... 56 Limitaciones ................................................................................................................. 57 Fuentes de información ................................................................................................ 58 Categorías de análisis .................................................................................................. 58 Estrategia de análisis de la información ....................................................................... 60 CAPÍTULO 1. Evolución de la planificación subnacional en Costa Rica: trayectorias rupturas y continuidades .................................................................................................. 61 Orígenes de la regionalización: la disminución de las desigualdades se planifica (1974- 1984) ............................................................................................................................ 62 Ajuste neoliberal y ocurrencias tecnocráticas (1984-2002) ........................................... 67 La planificación volvió: ¿discurso y práctica? (2002-2018) ........................................... 73 CAPÍTULO 2. Participación social en la planificación subnacional: entre la cooptación y la autonomía ........................................................................................................................ 83 viii De la no participación a la disputa entre Juntas Progresistas y el Programa Comunal Costarricense ............................................................................................................... 84 Un salto al ideal de autonomía: Plan Nacional de Desarrollo Gregorio José Ramírez .. 87 Experiencias destacadas de cogestión a nivel subnacional: Hospital Sin Paredes y Cooperativas de Autogestión ....................................................................................... 90 El golpe del ajuste estructural ...................................................................................... 93 Nuevo siglo, nuevas experiencias ................................................................................ 96 CAPÍTULO 3. Articulación multinivel: ¿cómo se relaciona lo subnacional con