MINISTERO DELL'economia E DELLE FINANZE N.3 Di T. Bucco·
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MINISTERO DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE COMMISSIONE TECNICA PER LA SPESA PUBBLICA Ricerca L'INTERVENTO PUBBLICO A FAVORE DELLO SPETTACOLO IN ITALIA (rapporto intermedio) di T. Bucco· n.3 marzo 2002 CR.5/02 l L 'intervento pubblico a favore dello spettacolo dal vivo in Italia (anni 1995-2000) l. Metodologia di ricerca 2. La situazione attuale: una visione di insieme 2.1 L 'intervento pubblico nel settore: soluzioni adottate a confronto con gli obiettivi prefissati 2.2 Caratteristiche ed andamento della domanda e del!'offerta di spettacolo 2.2.1 L' evidenza relativa alle circoscrizioni territoriali 2.2.2 I livelli di partecipazione 3. Analisi della dinamica degli stanziamenti. Innovazioni normative e procedurali 3.1 La spesa statale: le risorse impegnate:il Fondo unico per lo Spettacolo (FUS) 3.2 I settori: meccanismi e criteri di riparto delle risorse statali 3 .2.1 Musica. Enti lirici. Altre attivita' musicali. 3.2.3 Prosa 3.2.4Danza 3.3 La spesa regionale 3.4 La spesa degli enti locali 4. Le tensioni di riforma 4.1 La trasformazione degli enti lirici in fondazioni e il problema del fund raising: verso nuove modalita' di interazione tra pubblico e privato 4.1.1 La ratio della riforma 4.1.2 I contenuti della normativa: un 'analisi critica 4.2 I disegni di legge per il teatro e la musica : linee innovative emergenti in tema di decentramento delle competenze 5. Confronto internazionale dei volumi di spesa e delle strutture organizzative 5.l Struttura e obiettivi dell'intervento pubblico nel settore nei diversi paesi 5.2 L 'esperienza del Regno Unito 5.3 La lirica italiana sulla scena europea: indicatori di gestione finanziaria e produttiva 6. Linee per una possible riforma Riferimenti bibliografici l l. Metodologia di ricerca A fini di completezza il capitolo verra presentato nella stesura finale e definitiva de/lavoro. 2 2. La situazione attuale: una visione di insieme 2.1 L 'intervento pubblico nel settore: soluzioni adottate a confronto con gli obiettivi prefissati Il sostegno pubblico a favore dello spettacolo dal vivo si articola in interventi di natura erogatoria e regolativa. I primi possono assumere la forma di finanziamento sia diretto (attraverso la gestione pubblica delle istituzioni) che indiretto, nella fattispecie di contributi erogati agli operatori del settore a parziale copertura dei costi di produzione degli spettacoli e a orientamento di quest'ultima verso il soddisfacimento di obiettivi identificati come prioritari. L' azione regolativa si esplicita attraverso l'adozione di atti normativi primari o secondari di contenuto organizzativo e amministrativo dell'intervento stesso (attraverso la defmizione di meccanismi e criteri di distribuzione dei fondi designati) o di disegno istituzionale dei soggetti chiamati ad operare nel settore. Particolare rilievo rivestono in questo senso le innovazioni normative recentemente introdotte nel settore a disciplinare le organizzazioni no-profit e a imporre l'adozione della veste fondazionale agli enti lirici autonomi. Per quanto concerne la funzione di erogazione e la sua attribuzione ai diversi livelli di governo lo Stato riveste un ruolo preminente (~ 47~ della spesa pubblica é statale); ci6 nonostante, la dinamica accentuta esibita nel corso degli anni '90 dall'impegno regionale e comunale e il dibattito attuale, incentrato su una maggiore responsabilizzazione dei soggetti subnazionali a seguito delle riforme introdotte successivamente all'abrogazione referendaria del Ministero del turismo e dello spettacolo, rappresentano delle evidenze indicanti un prossimo ridisegno delle competenze in materia. (Le proposte di riforma verranno analizzate nel capitolo 4). Prescindendo dalle argomentazioni addotte a legittimazione dell'intervento pubblico nel settore, sia che queste facciano riferimento allo schema analitico pertinente ai beni di merito o siano riconducibili alle istanze di efficienza economica sotto stanti ai teoremi dell' economia 1 del benessere , l' obiettivo primario a cui esso risulta concretamente improntato consiste nell'alleviare il "morbo di Baumol" 2 affliggente l'attivita' di produzione. L' espressione identifica -richiamando l'economista che ha elaborato una trattazione teorica del problema- 1 si veda a questo proposito "Economia dei beni e delle attivita' culturali" di A. Di Maio e il saggio di A. Amendola in Sviluppo Economico Maggio-Agosto 2000 2 Baumol W. & Bowen W., "Performing arts: the economie dilemma" (1996) 3 Tavola l: la spesa pubblica a sostegno dello spettacolo a livello di governo nel1995 livelli di spesa livelli di spesa percentuale sul soggetto erogatore (lire 1995) (lire correnti) totale Stato 858 962 47% Regioni 340 381 18.6% Provincie 93 104 5.1% Comuni 534 599 29.3% Totale 1835 2046 100% Il valore afferente alla spesa pubblica complessiva, considerate le risorse stanziate ai diversi livelli di governo, rappresenta un dato da me ricostruito sulla base delle indicazioni metodologiche esposte in Trezzini (1997) e in diverse pubblicazioni a cura dell' Osservatorio dello spettacolo [adottate dagli autori al fine di stimare lo stesso aggregato relativamente al 1990]. Dati: Osservatorio dello Spettacolo. I dati relativi allo Stato sono di competenza, quelli relativi agli enti sono pagamenti. la forte pressione esercitata dai costi di produzione sul bilancio delle istituzioni del settore. Infatti queste ultime, a causa della natura dello spettacolo quale prodotto a forte intensita' di lavoro, sono caratterizzate da un' attivita' di produzione contraddistinta da livelli di crescita della produttivita' stagnante3 rispetto alle forti dinamiche salariali, trainate dall'evoluzione tecnologica. Questo ordine di cose, accompagnato dall'impossibilita' di far si che i prezzi riflettano i reali costi sopportati, si traduce in significativi deficit di gestione. La rigidita' produttiva, che informa in diverso grado i generi afferenti allo spettacolo dal vivo (e in particolare distingue il prodotto lirico) é all'origine di questo ordine di problemi. Da questo punto di vista risulta indicativo l'andamento dei costi medi variabili rispetto alla quantita' 3 "Un tempo di esecuzione di mezz'ora richiedeva 2 ore-persona di esecuzione a quel/ 'epoca e richiede esattamente la stessa quantita' di tempo oggi", Baumol & bowen, op. citata 4 prodotta: essi sono costanti. La ripetizione di uno spettacolo richiede lo stesso numero di fattori, non fungibli, in rapporto costante. Questa evidenza caratterizza l' unicita' di ogni singola rappresentazione. A questo riguardo lo Stato italiano é intervenuto nel passato con soluzioni rivelatesi poco efficaci a contenere i costi unitari di produzione e a incentivare una programmazione improntata a maggiore efficienza. Se gli enti di spettacolo sono riusciti in alcuni casi a frenare la crescita delle retribuzioni del personale artistico, le spese generali attribuibili alla struttura organizzativa (consolidata dall'intervento pubblico medesimo) hanno continuato ad esibire 4 una dinamica crescente • I dati indicano una situazione fortemente deficitaria. Il fmanziamento statale si é concretizzato in sussidi erogati da istituzioni in concorrenza e sovrapposizione, sia verticale che orizzontale, che, in assenza di strumenti di controllo e di monitoraggio degli stessi e nel·rispetto di una presupposta neutralita' e imparzialita' dell' intervento pubblico, sono risultati essere spesso raddoppiati. Un fmanziamento "a pioggia" cosi articolato, rivolto genericamente a sostegno della onnicomprensiva attivita' di produzione e senza la previsione di alcuna fonna di contrattualizzazione tra soggetti erogatori e beneficiari che potesse tradursi in una identificazione di progetti idonei a meglio soddisfare puntuali obiettivi, ha rafforzato l'idea di Stato quale semplice garante dei deficit di gestione. La dinamica di rapporti tra organi ai diversi livelli di governo e istituzioni di settore si é risolta nel consolidamento delle posizioni di P<?tere,. non sempre riflettenti una maggiore quota di mercato5 o un maggiore standard qualitativo storicamente offerto, di queste ultime. Infatti in virtu di un piu forte potere negoziale un numero ristretto di istituzioni -quelle rientranti nelle liste designate dal ministero (di queste alcune non sono mai state soggette a revisione) e come tali "protette"- hanno ricevuto, sfruttando anche le componenti potenzialmente difettose dei meccanismi messi in atto dalla legislazione, risorse a diverso titolo e da fonti plurime. Si sono venute a determinare situazioni di monopolio e rendite di posizione. In questo un ruolo é stato anche giocato dalle assimetrie informative presenti e dalla mancata adozione di correttivi strumenti di monitoraggio e arginamento delle stesse, di cui si faceva menzione precedentemente. Questo ordine di cose é stato anche determinato molto spesso dall'applicazione parziale dei meccanismi previsti dalla cornice normativa di riferimento, adottata, nella maggioranza dei casi, in condizioni di tempestivita'. Il risultato é stato quello di una conseguente attenuazione 4 si veda in merito l'evidenza empirica relativa al Teatro Regio di Torino presentata da D. Favaro in "Economia dell'arte" a cura di Santagata (1998) 5 Trimarchi M. propone una lettura dell'uso del sussidio da parte delle istituzioni quale (distorto) sostituto della quota di mercato a certificazione della qualita' dell'attivita' svolta inAedon (2001) 5 dell' efficacia dei meccanismi stessi e della generazione di inevitabili forti distorsioni. Lacune legislative, prescrizioni rigide, ritardi, mancata espressione di intenti programmatici,