Faglig og økonomisk evaluering av Helse og velferd Levanger kommune www.pwc.com 9.12.2020 PwC | Faglig og økonomisk evaluering av Helse og velferd | Levanger kommune 1 Innhold 1 Sammendrag 2 Kapittel 1 - Bakgrunn, mandat og metode 3 Kapittel 2 - Status og trender for Helse og velferd i Levanger kommune 4 Kapittel 3 - Årsaker til økonomiske utfordringer i helse og velferd 5 Kapittel 4 - Innsparingstiltak 6 Kapittel 5 - Anbefalinger 7 Vedlegg PwC | Faglig og økonomisk evaluering av Helse og velferd | Levanger kommune 2 2 Ansvarsbegrensning Denne rapporten er utarbeidet for Levanger kommunes interne bruk i samsvar med engasjementsbrevet datert 11.08.2020. Våre vurderinger bygger på faktainformasjon som har fremkommet i møter med Levanger kommunes ledere og i dokumentasjon som Levanger kommune har gjort tilgjengelig for oss. PricewaterhouseCoopers (PwC) har ikke foretatt noen selvstendig verifisering av informasjonen som har fremkommet, og vi innestår ikke for at den er fullstendig, korrekt og presis. PwC har ikke utført noen form for revisjon eller kontrollhandlinger av Levanger kommunes virksomhet. Levanger kommune har rett til å benytte informasjonen i denne rapporten i sin virksomhet, i samsvar med forretningsvilkårene som er vedlagt vårt engasjementsbrev. Rapporten og/eller informasjon fra rapporten skal ikke benyttes for andre formål eller distribueres til andre uten skriftlig samtykke fra PwC. PwC påtar seg ikke noe ansvar for tap som er lidt av Levanger kommune eller andre som følge av at vår rapport eller utkast til rapport er distribuert, gjengitt eller på annen måte benyttet i strid med disse bestemmelsene eller engasjementsbrevet. PwC beholder opphavsrett og alle andre immaterielle rettigheter til rapporten samt ideer, konsepter, modeller, informasjon og know-how som er utviklet i forbindelse med vårt arbeid. Enhver handling som gjennomføres på bakgrunn av vår rapport foretas på eget ansvar. PwC | Faglig og økonomisk evaluering av Helse og velferd | Levanger kommune 3 Sammendrag PwC har på oppdrag av Levanger kommune gjennomført en faglig og økonomisk evaluering av Helse og velferd. Dette er et av kommunens tjenesteområder med ca 600 årsverk og et driftsbudsjett på ca 380 millioner kroner. De siste årene har Helse og velferd hatt betydelig økonomisk merforbruk. I 2020 er prognosen et merforbruk på over 50 millioner kroner. PwCs mandat har vært å identifisere og konsekvensbeskrive mulige forbedringsområder for å oppnå budsjettbalanse i Helse og velferd. I praksis innebærer dette to hovedområder som er vektlagt i rapporten: 1. Årsakssammenhenger som kan forklare merforbruk i Helse og velferd 2. Synliggjøring av økonomisk handlingsrom med potensielle tiltak tilsvarende 40-50 millioner kroner Tjenestene i Helse og velferd har gjennomgått betydelige endringer det siste tiåret. Mange av endringene har sin bakgrunn i kommunedelplan for helse og omsorg 2015-2030 - “Mestring for alle”. Kommunedelplanen innebar blant annet en tydelig strategi om større mestring i egen bolig, mer differensierte hjemmetjenester og satsing på helsehus. Dette er i ettertid fulgt opp med en strukturert endring fra omfattende bruk av tradisjonelle institusjonsplasser (sykehjem) til omsorgsboliger med heldøgns omsorg (HDO). Siden 2015 er antall institusjonsplasser redusert fra 98 til 54 samtidig som antall HDO-boliger er økt fra 62 til 129. Et internt evalueringsutvalg konkluderte høsten 2019 med at prinsippet om å bo lengst mulig hjemme er godt implementert. Samtidig fant utvalget ingen indikasjoner på at denne endringen har gitt noen økonomisk gevinst for kommunen. Dette er uventet og et svært interessant funn. Mange kommuner er nå i startfasen av en tilsvarende omlegging, hvor nettopp økonomisk gevinst er en vesentlig del av motivasjonen for endringen. Å kunne finne årsaken til at kostnadsnivået ikke har endret seg etter omleggingen er derfor interessant også for andre enn Levanger kommune. En prosess med stor grad av involvering Som del av prosjektet er det gjennomført en rekke analyser av økonomi og ressursbruk. Alle analyser er basert på grunnlagsdata oversendt fra Levanger kommune, herunder økonomi- og handlingsplaner, detaljert årsregnskap, bemanningsplaner/turnuser og ulike data om tjenesteproduksjonen. Prosjektet har blitt gjennomført med betydelig involvering av involverte ledere og fageksperter i Levanger kommune. Alle økonomi- og ressursbrukssanalyser er kvalitetssikret og drøftet fortløpende med kommunen underveis i prosessen. Det er gjennomført 13 intervjuer av både politisk og administrativ ledelse, enhetsledere, kommuneoverlege og utvalgte avdelingsledere. Vurdering av økonomisk handlingsrom, utvikling av potensielle tiltak og vurdering av konsekvenser og gjennomførbarhet av disse er gjort som del av to workshops med kommunalsjef, enhetsledere, fagrådgivere og tillitsvalgt. Status for tjenesteområdene (vurder mer meningsbærende overskrift) Helse og velferd er i dag organisert med tre enheter (i tillegg til NAV), hvor de ulike tjenestene er delt på tvers mellom enhetene. For eksempel inkluderer også enhet for Institusjon flere hjemmetjenester. For å kunne få en helhetlig oversikt over ressursbruk og også muliggjøre sammenligning med andre kommuner har PwC i rapporten delt Helse og velferd inn i fire tjenesteområder: • Institusjon • Bofellesskap • Omsorgsboliger med HDO • Ambulante hjemmetjenester PwC | Faglig og økonomisk evaluering av Helse og velferd | Levanger kommune 4 Økte kostnader uten at dette gjenspeiles i indikatorer for kvalitet Kostnadene i Helse og velferd har økt betydelig de siste årene. Bare siden 2017 har kostnadene økt med 47 millioner kroner*. Økningen gjelder primært kostnader til omsorgsbolig med HDO og bofellesskap som har økt med henholdsvis ca 25 og 10 millioner kroner. Dette skyldes ikke en stor økning i antall HDO-plasser. I perioden 2015 - 2018 har antall HDO-plasser økt i takt med antall eldre, hverken mer eller mindre. En hypotese i arbeidet med rapporten har vært at kostnadsøkningen og merforbruket skyldes at Levanger kommune har høyere utgiftsbehov enn andre kommuner eller at Levanger driver Helse og velferd med høyere kvalitet på tjenestene en andre kommuner. PwC har derfor blant annet undersøkt relevante kriterier i behovsindeksen, som er en del av Kommunal- og moderniseringsdepartementets omfordeling av inntekter mellom kommunene. Behovsindeksen viser at flere innbyggere både i aldergruppen 67-79 år og 80-89 år enn gjennomsnittet, men samtidig færre innbyggere over 90 år. De største forskjellene finner vi i antall psykisk utviklingshemmede og reiseavstand internt i kommunen. Disse to faktorene bidrar til et noe større utgiftsbehov enn andre kommuner. Helsedirektoratet utarbeider årlig en rekke nasjonale kvalitetsindikatorer, hvor landets kommuner og fylker sammenlignes. Samlet skiller ikke Levanger kommuner seg nevneverdig fra gjennomsnittet i Trøndelag eller Norge på disse kvalitetsindikatorene. De gir derfor ingen klare indikasjoner på at merforbruket i Helse og velferd i Levanger kommuner henger sammen med et høyere kvalitetsnivå i tjenestene. Årsaker til økonomiske utfordringer i Helse og velferd 1. Høy grunnbemanning og mangelfull kompetanse på turnus- og bemanningsplanlegging Levanger har en langt høyere pleiefaktor og bemanning i Helse og velferd enn andre kommuner. Pleiefaktor er et uttrykk for antall ansatte pr beboer eller bruker. Mens andre kommuner har en pleiefaktor for institusjonsplasser og omsorgsboliger med HDO på henholdsvis 0,8 og 0,5 er tilsvarende pleiefaktor i Levanger kommune på 1,88 og 0,8. Dette har vesentlig påvirkning på kommunens utgiftsnivå. Høy grunnbemanning brukes ofte for å unngå innleie ved fravær, da man i stedet å bruker ansatte fleksibelt der behovet oppstår. I dag brukes det imidlertid både høy grunnbemanning og leies inn vikar ved fravær, en praksis som spesielt er vanlig ved Staup Helsehus. Ambisjonen om en heltidskultur med flest mulig stillinger på 100% kan også se ut til å ha vært en dyrekjøpt erfaring. Dette har bidratt til høyere bemanning enn nødvendig på hverdager, kombinert med behov for innleie på helg. Det er også et klart behov for større kompetanse i turnus og bemanningsplanlegging. I flere tilfeller viser det seg at grunnturnusen er høyere enn budsjettet tillater, noe som innebærer et kontinuerlig overforbruk. Det fremstår utfordrende å få ansatte til å forstå alvoret i kostnadsoverskridelsene og eierskapet til dette fremstår svakt for andre enn lederne. 2. Ressursbruken øker mer enn pleiebehovet Til tross for en krevende økonomisk situasjon har antall årsverk i Helse og velferd økt med 50 det siste året. Noe av dette ser ut til å skyldes en økning i brukere med store psykiske og fysiske utfordringer. Mange ansatte mangler tilstrekkelig kompetanse på brukergruppen, noe som kan synes å måtte dekkes opp med flere ressurser. Et eksempel på en avdeling som synes å ha høyere ressursbruk enn pleiebehovet skulle tilsi, er Staup Helsehus. Sammensetningen av institusjonsplassene ved Staup krever høyere bemanning enn ordinære institusjonsplasser. Likevel fremstår pleiefaktoren som høy. Sammenlignet med Øya Helsehus i Trondheim, som har tilsvarende tjenester og brukere, har Staup 20% høyere pleiefaktor og bemanning. Hadde Staup redusert bemanningen til samme nivå som Øya Helsehus ville dette alene innebært en reduksjon på 9,92 årsverk og en innsparing på 5,9 millioner kroner per år. *Dette er basert på prognose for hele regnskapsåret 2020 der data ble mottatt i oktober. I realiteten viser regnskap per desember 2020 at kostnadene har økt med over 50 MNOK.