Estado De La Nación 2019

ESTADO DE LA EDUCACIÓN 1

Estado de la Nación 2019

CONSEJO NACIONAL DE RECTORES www.conare.ac.cr

PROGRAMA ESTADO DE LA NACIÓN

www.estadonacion.or.cr 2 ESTADO DE LA NACIÓN ESTADO DE LA NACIÓN 3

El Programa Estado de la Nación agradece el apoyo y guía recibido de parte de Don Guido Miranda Gutiérrez, costarricense insigne, forjador de la seguridad social del país y miembro fundador del Consejo Consultivo del Informe Estado de la Nación.

Que descanse en paz. 4 ESTADO DE LA EDUCACIÓN

303.7447.286 P-964-inf-2019 Programa Estado de la Nación Informe Estado de la Nación 2019. -- : 25 ed. – San José C.R. : Servicios Gráficos AC 2019 218 páginas : ilustraciones ; 28 cm

ISBN: 978-9930-540-20-6 impreso ISBN: 978-9930-540-22-0 Digital formato PDF

1 DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE. 2. EMPLEO. 3. RELACIONES LABORALES. 4. PRODUCTIVIDAD. 5. CRECIMIENTO . 6. PARQUE EMPRESARIAL. 7. TURISMO. 8. DESARROLLO URGANO. 9. TRANSPORTE. 10 .COSTA RICA. 11. DEMOCRACIA. I. Título. Cat MMR.

Primera edición: Octubre, 2019.

Diseño y diagramación: Erick Valdelomar/ Insignia | ng.

Litografía e imprenta: Servicios Gráficos AC. ESTADO DE LA NACIÓN 5

Equipo responsable

Consejo Consultivo Consejo Editorial Área de Difusión Rodrigo Aguilar, Mónica Araya, Roberto Ronald Alfaro, Steffan Gómez, Vera Brenes, Manuel Alfaro, Guido Barrientos, Artavia, Rolando Barrantes, Margarita Bolaños, Pamela Jiménez, Leonardo Merino, Arlene Méndez y María Laura Brenes (consul- Wilson Campos, Eva Carazo, Rafael Carrillo, Natalia Morales, Jorge Vargas Cullell. tora asociada). Mauricio Castro, Francisco De Paula Gutiérrez, Helio Fallas, Clotilde Fonseca, Rodrigo Gámez, Equipo técnico Área Administrativa Leonardo Garnier, Pascal Girot, Velia Govaere Ronald Alfaro, Katherine Barquero, Karen Susan Rodríguez, Karol Arroyo, José Jorge Vicarioli, Milena Grillo, Miguel Gutiérrez, Chacón, Esteban Durán, Steffan Gómez, Montero, Giselle Rojas y Joani Valverde. Pedro León, Luis Mesalles, Guido Miranda Vladimir González, Miguel Gutiérrez (director (+), Franco A. Pacheco, Sandra Piszk, Ciska fundador), Jesús Guzmán (consultor asociado), Editor Raventós, Marco Vinicio Ruiz, Pablo Sauma, Marisol Guzmán, Mario Herrera, Pamela Programa Estado de la Nación. Eduardo Ulibarri, Constantino Urcuyo, Andrés Jiménez, Jennyfer León, Leonardo Merino, Valenciano, Saúl Weisleder, Juan Manuel Alberto Mora, Natalia Morales, Dagoberto Edición de textos y corrección Villasuso, Samuel Yankelewitz, Fernando Murillo, Susan Rodríguez, Isabel Román, Alexandra Steinmetz. Zumbado y Joyce Zurcher. Jesús Sáenz (consultor asociado) María Santos, Rafael Segura, Diseño y diagramación Consejo Directivo Jorge Vargas Cullell y Evelyn Villarreal. Erick Valdelomar | Insignia | ng. Henning Jensen, Catalina Crespo, Eduardo Sibaja. Mesa de Ciencia de datos y visualización Steffan Gómez, Mariana Cubero, Warner Díaz, Convenios marco de cooperación Esteban Durán, Kenneth Obando. Consejo Nacional de Rectores, Defensoría de los Habitantes de la República. Servicios Académicos Ronald Alfaro, Vladimir González, Jorge Director del Programa Vargas Cullell. Jorge Vargas Cullell. Área de Estadística Coordinador general de investigación Natalia Morales y Rafael Segura. Leonardo Merino.

Coordinadores de investigación Ronald Alfaro, Karen Chacón, Pamela Jiménez, Leonardo Merino, Natalia Morales. 6 ESTADO DE LA EDUCACIÓN ESTADO DE LA NACIÓN 7

Reconocimientos

Este Informe es el resultado de un extenso Especial reconocimiento merecen las nume- (MAG), Gerencia Técnica de Acreditación y proceso de investigación y consulta en el rosas instituciones y organizaciones que sumi- Registro en Agricultura Orgánica (MAG), IAFA, que ha participado un amplio y diverso grupo nistraron información o facilitaron el acceso ICAA, Icafe, ICE, ICT, Idespo, IFAM, IICE de instituciones, organizaciones y personas a bases de datos y otros registros durante el (UCR), IIS (UCR), IMAS, IMN, INA, INBio, de todos los ámbitos de la sociedad costa- proceso de investigación para este y todos Incae, Incop, Incopesca, Infocoop, Inisa rricense, quienes mediante su asistencia a los Informes anteriores. Asimismo, muchas (UCR), INS, INEC, Inamu, Inder, INVU, IRET reuniones y talleres de consulta, el suministro entidades brindaron valiosa información, tanto (UNA), ITCR, Laboratorio de Aguas (ICAA), de información, la lectura crítica de documen- para los estudios en las diversas áreas que ana- Laboratorio de Hidrología (UNA), Laboratorio tos, o la vinculación directa en la preparación liza el Informe, como para la actualización del de Química de la Atmósfera y de Calidad de ponencias y la coordinación de capítulos, Compendio Estadístico, entre ellas: Academia del Aire (UNA), Lanamme (UCR), MEIC, MEP, potenciaron los objetivos de esta iniciativa. de Centroamérica, Asamblea Legislativa, Micyt, Mideplan, MAG, Ministerio de Cultura y Aun a riesgo de cometer alguna omisión, en Aresep, Banco de Costa Rica, Banco Nacional Juventud, Ministerio de Hacienda, Ministerio un apartado especial incluido al final de cada de Costa Rica, Banhvi, BCCR, Benemérito de Justicia y Gracia, Ministerio de Relaciones capítulo, el Programa Estado de la Nación Cuerpo de Bomberos, Cámara Costarricense Exteriores y Culto, Ministerio de Salud, y sus auspiciadotes dejan constancia de su de la Construcción, Cámara Costarricense Ministerio de Seguridad Pública, Ministerio agradecimiento a quienes se involucraron Forestal, Cámara de Industrias de Costa de Trabajo y Seguridad Social, Minaet, Mivah, directamente en la preparación, análisis y Rica, Cámara de Insumos Agropecuarios, MOPT, Movimiento Solidarista Costarricense, lectura sobre temas específicos y, en estas Canatur, Casa Presidencial, Catie, CCP (UCR), Municipalidad de San José, Observatorio líneas, a quienes colaboraron en tareas de CCSS, Cicad, CFIA, CIEM (UCR), Cinde, Cinpe de Mipymes (UNED), Oficina Costarricense orden general. (UNA), Cites (Minae), CMCA, CNP, Comex, de Implementación Conjunta, Oficina ISBN Comisión Nacional del Consumidor (MEIC), Costa Rica, Oficina Nacional Forestal (MAG), Se agradece al Consejo Nacional de Rectores CNE, Comisión para la Promoción de la OIJ, PANI, PNUD, Poder Judicial, Procomer, (Conare) por las facilidades brindadas al Competencia (MEIC), CNFL, Conai, Conare, Procuraduría General de la República, Programa, tanto en espacio físico como en Conarroz, Conavi, Conesup, Contraloría Programa del Corredor Mesoamericano, los servicios administrativos, de soporte téc- General de la República, Cosevi, Defensoría Pronamype, Recope, Red Costarricense nico, de red y de Internet. En especial a de los Habitantes, Departamento de Servicios de Reservas Privadas, Registro Nacional, Eduardo Sibaja, Director de OPES/Conare, por Parlamentarios (Asamblea Legislativa), Riteve, Secretaría Técnica de la Autoridad su valioso respaldo. Además se reconoce el DesInventar, Digepyme (MEIC), Dirección de Presupuestaria, Senara, Sepsa, Setena, SFE apoyo brindado y la vocación de servicio de Aguas (Minaet), Dinadeco, Dirección General (MAG), Sinac, Sistema de Emergencias 9-1-1, las divisiones de OPES/Conare: académica, de Adaptación Social (MJG), Dirección Sectorial Sugef, Sugess, Sugeval, Supen, Sutel, TSE, de sistemas, de coordinación, UCAF, Cetic y la de Energía (Minaet), Fiscalía Ambiental (Poder Tribunal Ambiental Administrativo (Minaet), sección administrativa. Judicial), Fodemipyme (Banco Popular), Uccaep, UICN, UNED, Unesco, Unión Nacional Fodesaf, Fonabe, Fonafifo, Fundación Omar de Gobiernos Locales, Unimer, Universidad de Dengo, Fuprovi, Gerencia de Biotecnología Costa Rica y Universidad Nacional. 8 ESTADO DE LA NACIÓN ESTADO DE LA NACIÓN 9

Índices

ÍNDICE GENERAL

EQUIPO RESPONSABLE 5

RECONOCIMIENTOS 7

PRESENTACIÓN 17

PRÓLOGO AL INFORME ESTADO DE LA NACIÓN 2019 19

Después de veinticinco años, ¿qué es y qué hace el Informe? 19 La vigesimoquinta edición profundiza la renovación119 Palabras finales 20

PARTE I SEGUIMIENTO AL DESARROLLO HUMANO SOSTENIBLE

CAPÍTULO 1 SINOPSIS SITUACIÓN ACTUAL, PERSPECTIVAS Y OPORTUNIDADES 29

Valoración general 2019 29 Balance de indicadores 31 Introducción 33 Balance de situación: una coyuntura crítica Mensaje 1. El sistema político produjo respuestas que evitaron una crisis económica y abrieron un frágil y corto compás de tiempo para corregir el rumbo del país 34 Una convergencia de factores coyunturales deprimió aun más los indicadores clave del desarrollo humano, deterioró las condiciones de vida y trabajo de la población 35 En 2018 el país experimentó la insolvencia fiscal más crítica de la última década 40 El nuevo Gobierno, con un débil mandato electoral y escaso capital político, ha tenido que enfrentar los efectos combinados de la desaceleración económica y la insolvencia fiscal 43 Respuestas del sistema político evitaron −en lo inmediato− una crisis y mantuvieron la estabilidad 47 La estabilidad económica y la reforma fiscal no eliminan la vulnerabilidad del financiamiento de la política social 51 10 ESTADO DE LA NACIÓN

Mensaje 2. Los rezagos estructurales se exacerban en una coyuntura crítica y hacen más complejo resolver los problemas del estilo de desarrollo 51 La desarticulación estructural entre producción y empleo se atiende con mecanismos de coordinación ad hoc 52 La atención de las desigualdades sociales se complica por cambios en las relaciones laborales 54 La exclusión del criterio de sostenibilidad ambiental en las políticas públicas debilita la base material del desarrollo 56 Mensaje 3. La resiliencia de la democracia costarricense está bajo asedio, por factores internos y externos que presionan la estabilidad política 60 Creciente escepticismo ciudadano hacia la democracia reduce los márgenes de maniobra del sistema político y constituye una amenaza latente para la estabilidad 60 Tendencias internacionales profundizan los problemas políticos de la democracia y el Estado costarricenses 62 Oportunidades para la acción: márgenes son reducidos, pero existen 65 Mensaje 4. Atacar las brechas territoriales y sectoriales que parten al país es central para potenciar el desarrollo humano 66 Las diferencias en los tejidos productivos regionales y sectoriales obligan a respuestas específicas de fomento productivo 66 El “raquitismo crónico” de la mayoría de las empresas demanda estrategias distintas de desarrollo empresarial En un contexto de restricción fiscal, es de gran valor aprovechar el potencial de las municipalidades para impulsar el desarrollo humano 78 La inteligencia de datos es una herramienta valiosa para atacar problemas complejos del desarrollo humano 82 Mensaje 5. Hay oportunidades para la acción concertada, pero su aprovechamiento exige el máximo cuidado y precisión por parte de los actores del sistema político 86 Un acuerdo político con reglas básicas sobre el manejo de los desacuerdos 86 Dinámica legislativa más reciente abre oportunidades para procesar reformas 87 Mensaje de cierre: una responsabilidad histórica 89

PARTE 2 MIRADAS A PROFUNDIDAD 93 Introducción 95

CAPÍTULO 2 MIRADAS EN PROFUNDIDAD EN MATERIA DE EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL NUEVOS CONOCIMIENTOS PARA ENTENDER LO QUE SUCEDE EN EL MERCADO DE TRABAJO 97

Hallazgos relevantes 97 Nuevos aportes para la toma de decisiones 97 Introducción 97 Parque empresarial privado está altamente concentrado en ingresos, empleo y territorio 100 El 10% de empresas más grandes en ingresos genera el 75% de los empleos formales 100 Cada año se crean, sobre todo, empresas micro y pequeñas, que generan poco empleo 104 Empleos de baja calidad nutren y reproducen las brechas sociales 105 Empleos de alta calidad son relevantes para el bienestar presente y futuro de la población 106 Grupos con mala o regular calidad del empleo están entre los de mayor crecimiento en el mercado laboral 108 "Ingresos suficientes" y "jornadas laborales adecuadas" son las dimensiones con mayor incumplimiento 110 Transformación del mundo del trabajo genera “zonas grises” en las relaciones laborales 111 Criterios tradicionales y desfasados para regular un contrato de trabajo 112 Normativa incluye principalmente modalidades tradicionales de empleo 113 Cambios tecnológicos y nuevas estrategias productivas originan relaciones laborales complejas 114 Insuficiente normativa para regular cada vez más “zonas grises” 116 Conclusiones 119 ESTADO DE LA NACIÓN 11

CAPÍTULO 3 MIRADAS A PROFUNDIDAD EN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ANÁLISIS DE LA ESTRUCTURA PRODUCTIVA DE COSTA RICA 123

Hallazgos relevantes 123 Nuevos aportes para la toma de decisiones 123 Introducción 125 Dinámica y estructura productiva regional Las regiones Chorotega, Pacífico Central y Huetar Norte registraron la mayor desaceleración económica entre 2016 y 2017 126 Sectores económicos tienen diferente peso y dinamismo a nivel regional 128 El desempeño de los sectores económicos varía según regiones 130 Asimetrías económicas dentro de las regiones 132 Análisis de sobrevivencia de las empresas costarricenses 133 Microempresas nacionales y no exportadoras tienen mayores dificultades para sobrevivir 134 Empresas fuera del área metropolitana tienen menores probabilidades de sobrevivencia 136 Turismo es eje un fundamental en la estructura productiva 138 Recursos naturales son claves en el posicionamiento internacional de costa rica como destino turístico 138 El turismo es una importante fuente de encadenamientos productivos 140 Turismo receptor tiene alto gasto promedio, pero bajo efecto multiplicador 142 Disparidades en los beneficios del turismo entre trabajadores y capital 146 Conclusiones 146

CAPÍTULO 4 MIRADAS A PROFUNDIDAD EN ARMONÍA CON LA NATURALEZA NUEVAS HERRAMIENTAS PARA ANALIZAR LA MOVILIDAD Y SUS VÍNCULOS CON EL DESARROLLO URBANO 151

Hallazgos relevantes 151 Productos esperados 151 Introducción 153 Densificación de la GAM no está aliviando los problemas de movilidad 154 Aumenta apuesta por construcciones residenciales más densas 154 Construcciones más densas coinciden con aumentos en tiempos de viaje 158 Avances en información para entender la crisis vial: el caso de la ruta 39 162 Nuevas herramientas permiten detallar saturación vial en ruta 39 163 Población presiona de varias formas la saturación de vía estratégica 165 Conclusión 170

CAPÍTULO 5 MIRADAS A PROFUNDIDAD EN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA CAMBIOS EN EL APOYO A LA DEMOCRACIA CREAN RIESGOS POLÍTICOS. UNA MIRADA DE LARGO PLAZO 1978 - 2018 173

Hallazgos 173 Nuevos aportes para la toma de decisiones 173 Introducción 173 Democracia y sus demócratas: una mirada de largo plazo 173 Aportes y limitaciones de la literatura sobre apoyo a la democracia en Costa Rica 177 Conceptos, fuentes y métodos 179 Arquetipos: una taxonomía de los demócratas comparable en el tiempo 179 Concepto de perfiles de apoyo a la democracia 180 Actitudes políticas seleccionadas para medir perfiles de apoyo 181 12 ESTADO DE LA NACIÓN

Cambiaron los perfiles de apoyo a la democracia en un período de cuatro décadas 182 Bases sociales y actitudes políticas de los demócratas 186 Arquetipos con mayor afinidad democrática puntúan más alto en mitos políticos 186 Fin de la excepcionalidad tica: perfiles de demócratas en las américas 188 Conclusiones 189

CAPÍTULO 6

ANEXO METODOLÓGICO 193

Introducción 193 Aportes metodológicos en materia de equidad e integración social 193 Índice de calidad del empleo 193 Aportes metodológicos en materia de oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 195 Dinámica y estructura productiva regional 195 Análisis de sobrevivencia de las empresas costarricenses 195 Encadenamientos y demanda del sector turismo 197 Aportes metodológicos en materia de armonía con la naturaleza 198 Consulta ambiental a los gobiernos locales 198 Estimación de tiempos de viaje en congestionamientos en la GAM 198 Factores que explican los niveles de saturación en la ruta 39 199

SIGLAS 203

REFERENCIAS BILIOGRÁFICAS 211 ESTADO DE LA NACIÓN 13

Índice de cuadros

1.1 Integración del gabinete según filiación partidaria. 2018 y 2019 50 1.2 Tipología de relaciones laborales 57 1.3 Arquetipos de democracia seleccionados 61 1.4 Desempeño en el crecimiento de las ventas en el 2017, según región y sectores económicos seleccionado 71 1.5 Coincidencia y disidencia de congresistas en votaciones de proyectos de ley, respecto a su jefatura de fracción. 2016-2017 88 2.1 Dimensiones e indicadores del índice de calidad del empleo 106 2.2 Distribución de pesos del índice de calidad del empleo, por categoría 108 2.3 Características de las relaciones laborales, según complejidad 112 2.4 Contratos laborales especiales regulados legal o jurisprudencialmente en Costa Rica 115 2.5 Tipología de relaciones laborales 116 3.1 Desempeño en el crecimiento de las ventas en el 2017, según región y sectores económicos seleccionados 132 3.2 Clasificación de los sectores productivos, según nivel de encadenamiento con el turismo 141 3.3 Clasificación de las principales ramas de actividad turística, según tipo de encadenamiento 144 4.1 Población adicional según escenarios de uso de área con potencial urbanizable en la GAM 155 5.1 Criterios para la clasificación de los individuos en la taxonomía de personas demócratas 180 5.2 Representatividad de las muestras en las encuestas Barómetro de las Américas. Varios años 183 5.3 Arquetipos de democracia seleccionados 183 5.4 Niveles promedio de apoyo a la democracia entre perfiles de demócratas 186 5.5 Promedio de aprobación de los mitos fundacionales según arquetipos de demócratas 188 5.6 Arquetipos de demócratas y ambivalentes en los países de las Américas. 2008 y 2016-2017 190 6.1 Dimensiones e indicadores del índice de calidad del empleo 194 6.2 Distribución de pesos del índice de calidad del empleo, por categoría 195 6.3 Clasificación de las actividades económicas 196 6.4 Detalle de la creación de variables 197

Índice de recuadros

1.1 Elementos sobre el uso del Registro de Variables Económicas (Revec) del Banco Central 67 1.2 Primer MIP turística permite identifica las características del sector 74 2.1 Descripción del Registro de variables económicas (Revec) y análisis realizados con sus datos 101 2.2 Concepto de calidad del empleo a nivel internacional y mediciones nacionales 107 2.3 Cálculo e interpretación del índice de calidad del empleo 108 2.4 Definiciones legales para determinar los contratos de trabajo 113 3.1 Desaceleración económica se refleja en disminución en el número de patentes municipales 127 3.2 Desafíos ambientales para el turismo 140 4.1 Los peores puntos de congestionamiento están en zonas críticas para la movilidad en la GAM 159 4.2 Tiempo perdido en congestionamientos tiene costos para la población trabajadora 161 5.1 Variables utilizadas en el estudio sobre perfiles de apoyo a la democracia 182 5.2 Mitos políticos 188 14 ESTADO DE LA NACIÓN

Índice de gráficos

1.1 Variación interanual real y peso relativo de los componentes de la demanda del PIB 35 1.2 Variación interanual del índice mensual de actividad económica total y del régimen definitivo y especial 36 1.3 Tasa de crecimiento de las exportaciones costarricenses según destino 37 1.4 Indicadores seleccionados del mercado laboral 38 1.5 Ingreso promedio real de las personas ocupadas, por clase social, según peso relativo de cada clase 39 1.6 Tasas de ocupación laboral, por características de las personas. 2012 y 2018 39 1.7 Porcentaje de personas ocupadas con cumplimiento, por tipo de empleo, según dimensión del índice de calidad del empleo 40 1.8 Balance fiscal del Gobierno Central 41 1.9 Composición de los principales rubros del gasto del Gobierno Central 41 1.10a Saldo de los depósitos y valores del Gobierno Central en el BCCR y otras sociedades de depósitos 43 1.10b Proporción de títulos colocados en subastas nacionales del Ministerio de Hacienda de corto o muy corto plazo 43 1.10c Tasa promedio de asignación de la deuda en colones en el mercado primario 43 1.10d Número de títulos ofrecidos en subastas sin una contraoferta por año 43 1.11 Proporción de curules del partido gobernante en la Asamblea Legislativa 44 1.12 Porcentaje de opiniones positivas sobre el Gobierno. 1995-2019 45 1.13 Acciones colectivas por mes. Enero 1992 a setiembre 2019 46 1.14 Índice de confianza de los consumidores (ICC) e índice de expectativas empresariales (IEE) 47 1.15 Indicadores de confianza de los consumidores 47 1.16 Cantidad de leyes aprobadas según tipo de legislación. Legislaturas 1986-2019 48 1.17 Inflación, expectativas inflacionarias y rango meta 49 1.18 Tasa de crecimiento de los rubros del gasto del gobierno Central 49 1.19 Variación real anual de la inversión social pública (ISP) per cápita, por rubro social, según criterio de acceso y peso relativo. 2017-2018 51 1.20 Tasa de crecimiento del PIB real, del empleo total y del empleo no calificado 53 1.21 Evolución de la incidencia de la pobreza, por método 55 1.22 Distribución del consumo de energía secundaria, por sector. 2018 57 1.23 Distribución de los principales perfiles de apoyo (rechazo) a la democracia. 1978-2018 62 1.24 Comparación de las características sociales y actitudes políticas de los arquetipos de demócratas 63 1.25 Cambios en el índice de democracia liberal en los países que experimentaron modificaciones significativas. 1972-2018 64 1.26 Perfiles de apoyo ciudadano en los países de las Américas: peso de demócratas liberales y semiliberales y de los ambivalentes 2016-2017 65 1.27 Tamaño de la actividad productiva por región. 2017 68 1.28 Crecimiento real del ingreso por concepto de ventas, por región y crecimiento del PIB 68 1.29 Tipología de las estructuras productivas regionales, según distribución de los ingresos por concepto de ventas y sector económico. 2017 70 1.30 Distribución de empresas privadas y trabajadores formales, según categoría de ingresos por ventas. 2017 75 1.31 Probabilidad de sobrevivencia de las empresas, según características 76 1.32 Matriz de transición del tamaño de las empresas costarricenses entre 2005 y 2017 77 1.33 Evolución de la inversión social municipal (ISM), por rubro social 79 1.34 Inversión social municipal por persona, según población y nivel 80 1.35 Cantidad de municipalidades que tienen reglamentos seleccionados. 2019 81 1.36 Perfil de la niñez de 0 a 6 años beneficiarios de la Redcudi y potenciales no cubiertos. Sinirube 2019 85 1.37 Crecimiento medio anual de menores beneficiarios de 0 a 6 años y recursos adicionales requeridos por año para universalizar la Redcudi, en 15 años, según metas de cobertura. 2019-2034 85 2.1 Número de empresas privadas y cantidad de trabajadores formales, por actividad económica 101 2.2 Distribución de empresas privadas y trabajadores formales, según categoría de ingresos por ventas. 2017 102 2.4 Cantidad de trabajadores formales por región, según categoría de ingresos de las empresas privadas. 2017 103 2.5 Coeficiente de Gini calculado con el ingreso por concepto de ventas de las empresas privadas, según tamaño 104 2.6 Creación y pérdida de puestos de trabajo formales reportados por las empresas privadas que nacen y mueren 104 2.7 Flujo neto de puestos de trabajo/ formales, por características del parque empresarial privado, según períodos 105 2.8 Niveles globales en el índice de calidad del empleo, por categorías 109 2.9 Calidad del empleo, por tipo de ocupado y tamaño de la empresa privada 109 2.10 Porcentaje de cumplimiento del índice de calidad del empleo en las personas ocupadas, por tipo de empleo, según dimensión 110 ESTADO DE LA NACIÓN 15

2.11 Porcentaje de personas con carencias que trabajan en el sector privado, por tamaño de la empresa, según dimensión del índice de calidad del empleo 111 3.1 Estructura productiva por región. 2017 127 3.2 Crecimiento real del ingreso por concepto de ventas, por región y crecimiento del PIB 128 3.3 Tipología de las estructuras productivas regionales, según distribución de los ingresos por concepto de ventas y sector económico. 2017 129 3.4 Tasa de crecimiento de las ventas en comercio, según región 131 3.5 Tasa de crecimiento de las ventas en la industria manufacturera, según región 131 3.6 Tasa de crecimiento de las ventas en el agro, según región 131 3.7 Promedio cantonal de variables seleccionadas, según grupos económicos 133 3.8 Probabilidad de sobrevivencia de las empresas, según características 135 3.9 Matriz de transición del tamaño de las empresas costarricenses entre 2005 y 2017 136 3.10 Probabilidades de sobrevida de la empresa, según regiones 136 3.11 Evolución del posicionamiento de Costa Rica en el índice de competitividad de viajes 139 3.12 Visitas en las principales áreas silvestres protegidas (ASP) 139 3.13 Evolución del número de turistas extranjeros 141 3.14 Distribución de las principales ramas de actividad del PIB turístico. 2016 141 3.15 Estructura productiva del turismo, por grandes sectores, según tipo de encadenamiento 142 3.16 Gasto promedio y multiplicadores de la demanda final turística, según tipo de turismo 144 3.17 Cambios en la estructura de encadenamientos del turismo receptor de Estados Unidos, Centroamérica y Europa. 2012-2016 145 4.1 Construcciones residenciales en la GAM, según cantón. 2010-2018 156 4.2 Aumento promedio en los tiempos de viaje en las zonas de influencia de los condominios y apartamentos en la GAM. 2015-2019 162 4.3 Porcentaje de personas según ubicación del lugar de trabajo en la GAM 167 5.1 Esquema conceptual de los perfiles de apoyo a la democracia liberal 181 5.2 Evolución de los principales tipos de demócratas en Costa Rica. 1978-2018 187 5.3 Comparación de las características sociales y actitudes políticas de los arquetipos de demócratas

Índice de diagramas

1.1 Red de principales entidades públicas con funciones de fomento productivo 54

Índice de figuras

3.1 Clasificación de las principales actividades turísticas, según tamaño de la producción, tipo de encadenamiento y sector económico. 2016 143 3.2 Distribución del tamaño de las actividades económicas según el tipo de encadenamiento y el nivel de apropiación de las ganancias de los trabajadores. 2016 147

Índice de mapas

1.1 Cultivos de piña y humedales. 2017 58 1.2 Cultivos de cannabis erradicados por las autoridades y áreas silvestres protegidas. 2007-2018 59 1.3 Zonas de influencia de los condominios y apartamentos analizados en la GAM, según aumento en tiempos de viaje. 2015-2019 59 1.4 Costa Rica: distribución de los grupos económicos, según cantón 72 1.5 Costa Rica: probabilidad de sobrevivencia al quinto año de vida, según cantón 78 1.6 Clasificación de las municipalidades según desempeño en gestión ambiental. 2019 81 1.7 Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la tarde. 2018 83 1.8 Sectores de la ruta 39 según presión estimada 83 3.1 Costa Rica: distribución de los grupos económicos, según cantón 134 3.2 Costa Rica: probabilidad de sobrevivencia al quinto año de vida, según cantón 137 4.1 Crecimiento de la mancha urbana en la GAM. 1986 y 2019 155 4.2 Nuevas construcciones de apartamentos en la GAM, según cantón. 2010-2018 157 4.3 Nuevas construcciones de condominios en la GAM, según cantón. 2010-2018 158 16 ESTADO DE LA NACIÓN

4.4 Nuevas construcciones de urbanizaciones dentro de la GAM, según cantón. 2010-2018 158 4.5 Aumento promedio en tiempos de viaje en horas de congestionamiento en la GAM, según cantón. 2015-2019 159 4.6 Puntos de la GAM con mayor número de congestionamientos viales. 2017 160 4.7 Costo anual per cápita derivado del congestionamiento en la GAM, para personas que no trabajan en el cantón donde viven, según municipio 161 4.8 Zonas de influencia de los condominios y apartamentos analizados en la GAM, según aumento en tiempos de viaje. 2015-2019 162 4.9 Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la mañana. 2018 164 4.10 Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la tarde. 2018 164 4.11 Carretera de circunvalación y cantidad de habitantes, según distrito. 2019 166 4.12 Carretera de circunvalación y densidad de población por kilómetro cuadrado, según distrito. 2019 166 4.13 Movimiento tipo 1: red de desplazamiento de población hacia el cantón de San José. 2019 167 4.14 Movimiento tipo 2: red de desplazamiento de población desde el cantón de San José 168 4.15 Movimiento tipo 3: red de desplazamiento de población entre cantones distintos a San José 168 4.16 Sectores de la ruta 39 y principales puntos de acceso y salida 169 4.17 Sectores de la ruta 39 según presión estimada 169 ESTADO DE LA NACIÓN 17

Presentación

esde hace más de veinticin- En cada una de sus entregas, el co años, el Consejo Nacional Informe Estado de la Nación lleva el de Rectores (CONARE) y pulso del país e incluye nuevas investi- Dlas cuatro universidades públicas exis- gaciones y hallazgos, aumentando así la tentes en ese momento (UCR, ITCR, plataforma de datos sobre la situación UNA y UNED), conjuntamente con la nacional. De este modo, el Informe se Defensoría de los Habitantes y con el amplía y se renueva cada año, de acuerdo respaldo del Programa de las Naciones con la permanencia y la renovación de las Unidas para el Desarrollo (PNUD), se tendencias que van marcando el devenir atrevieron a iniciar una aventura inédita de la sociedad costarricense. en Costa Rica: subsanar la gran deficien- El Estado de la Nación se ha adap- cia que significaba no tener información tado a los cambios experimentados en confiable y sistematizada que aportara el entorno, y ello se refleja tanto en un conocimiento claro sobre la realidad su contenido y proyección, como en su del país. Nació así el Informe Estado de estructura institucional. Este Informe la Nación. introduce un cambio importante en la En aquel tiempo, el mundo y nuestro presentación del seguimiento al desarro- país se preparaban para dejar atrás el siglo llo humano, integrando en el capítulo 1 XX y cruzar el umbral esperanzador del el Balance general del año como un con- año 2000. En ese período de transición junto, elaborado a partir de los balances entre dos siglos, se esperaba que el Estado de capítulos temáticos, y que responda de la Nación viniera a llenar ese vacío de a ideas fuerza integradas, no necesaria- información, lo que se consideraba esen- mente apegadas al esquema temático. cial para valorar el avance de Costa Rica Al celebrar el año de las universida- en la nueva era del conocimiento. des públicas por la igualdad de género, Hoy, después de veinticinco ediciones la no violencia y una sociedad más justa, de manera continua, el Informe ocupa un el Programa Estado de la Nación aporta lugar importante entre los documentos información relevante sobre temas estra- más esperados, año con año, en nues- tégicos y necesarios que debe atender el tra sociedad. La información recogida, país en la coyuntura actual, que permiti- sistematizada y suministrada a la ciuda- rá impulsar el conocimiento como pilar e danía, constituye la mejor radiografía insumo en la toma de decisiones estraté- de la situación del país en cada período gicas, que garanticen la sostenibilidad del estudiado. En la actualidad, es un insumo desarrollo humano en todos los sectores básico para orientar y evaluar los procesos de la población. decisorios en los distintos campos del Desde el 2003, y en el marco del acontecer nacional. CONARE en asocio con la Defensoría 18 ESTADO DE LA NACIÓN

de los Habitantes, el Informe se constru- tenido la responsabilidad de realizar de ye con la participación de un numeroso manera ininterrumpida este trabajo; a grupo de investigadores -en su mayoría de los miembros del Consejo Consultivo las universidades estatales- y se financia, por su orientación y valiosos aportes a primariamente, por medio de los recur- lo largo del proceso de elaboración del sos que el país otorga cada año a las uni- Informe; al personal de la OPES; a todas versidades públicas mediante el Fondo de las personas que por distintos medios Especial de Educación Superior (FEES). han nutrido este trabajo con comenta- Al presentar este nuevo Informe, que- rios y sugerencias, y al pueblo de Costa remos dejar constancia de nuestro reco- Rica, que espera con anhelo y esperanza nocimiento al equipo de investigación, la entrega anual del Informe Estado de difusión y demás colaboradores que han la Nación.

San José, Costa Rica Noviembre de 2019

Henning Jensen Pennington Catalina Crespo Sánchez Alberto Salom Echeverría Rector Defensora Rector Universidad de Costa Rica Defensoría de los Habitantes Universidad Nacional Presidente del Conare de la República

Luis Paulino Méndez Badilla Rodrigo Arias Camacho Marcelo Prieto Jiménez Rector Rector Rector Instituto Tecnológico de Costa Rica Universidad Estatal a Distancia Universidad Técnica Nacional

Eduardo Sibaja Arias Director Oficina de Planificación de la Educación Superior (OPES) PRÓLOGO ESTADO DE LA NACIÓN 19

Prólogo al Informe Estado de la Nación 2019

Después de veinticinco años, una primera y única edición impresa, se sas filosofías y procedencias sociales. Y, ¿qué es y qué hace el Informe? convirtió en una plataforma informáti- finalmente, se busca la amplitud en la ca, de libre acceso, sobre el estado de las difusión, con esfuerzos para lograr la Al cumplirse el vigésimo quinto año de capacidades para la ciencia, la tecnología máxima divulgación de los hallazgos del trabajo, la misión del Informe Estado de y la innovación, denominada “Hipatia”. Informe y su adecuación a los cambios la Nación sigue siendo poner en manos Asimismo, el PEN mantiene convenios tecnológicos y culturales, a fin de mejorar de la ciudadanía información sobre la de colaboración para desarrollar estudios el acercamiento a la ciudadanía. situación del país; enriquecer el debate específicos con diversas entidades nacio- público y generar, con investigación de nales e internacionales. punta y nuevas metodologías y fuentes Como en todas las ediciones ante- La vigesimoquinta edición de datos, herramientas para la discusión y riores, el Informe Estado de la Nación profundiza la renovación la elaboración de política pública basada 2019 se basa en el concepto de desarro- en evidencia científica. Esta misión ha llo humano sostenible propuesto por el Tradicionalmente el Informe ha dedi- impulsado la construcción de un sistema Programa de las Naciones Unidas para cado sus capítulos medulares al análisis de seguimiento al desarrollo humano el Desarrollo (PNUD) y elaborado teóri- de las principales tendencias y aconteci- sostenible, el fundamento sobre el que camente por Amartya Sen (1999, 2009). mientos en cuatro grandes áreas: social, descansa el presente documento. Según este enfoque, el desarrollo debe económica, ambiental y política. El Gracias al auspicio del Consejo entenderse como un proceso de genera- período de estudio ha sido el año previo Nacional de Rectores (Conare) y ción de capacidades y oportunidades de y primeros meses del año de publicación. la Defensoría de los Habitantes de la y para la gente, de manera que puedan Ello ha permitido a las y los lectores com- República, el Informe es la punta de acrecentarse la libertad y la equidad que parar y contrastar la información que se lanza del Programa Estado de la Nación disfrutan las presentes y las futuras gene- les ofrece, y ha favorecido una profundi- (PEN), un centro de investigación y for- raciones (PNUD, 1994). Se trata de una zación en los temas abordados. mación sobre desarrollo humano soste- visión alternativa y contrastante de las Desde la edición anterior, se ha hecho nible. La vocación del PEN es el servicio corrientes que predominaron hasta hace un mayor esfuerzo de integración y sínte- público y todos sus productos son, even- poco, que reducían el concepto de desa- sis de los diversos asuntos, y se ha migra- tualmente, de acceso libre y gratuito. rrollo al mero crecimiento económico. do hacia una estructura basada en men- Su principal fuente presupuestaria es el La preparación y la divulgación del sajes o ideas centrales, que permiten dar Conare, además de aportes de otras ins- Informe se basan en tres principios: el valor agregado de análisis a los hallazgos tituciones, nacionales e internacionales. rigor académico en el proceso de inves- temáticos, con visión de conjunto. En la actualidad el PEN tiene una tigación, que se consigue gracias al apoyo En esta línea, el Informe Estado de la amplia y diversa agenda de investigación en entidades y personas expertas, la minu- Nación 2019 contiene importantes inno- que incluye, además del Estado de la ciosa revisión de los datos y afirmaciones vaciones. La primera es la remodelación Nación, la publicación periódica de los y la crítica a las fuentes. También se del capítulo primero, la “Sinopsis”. En informes Estado de la Educación, Estado procura la legitimidad social, mediante esta ocasión se hace un relato integrado de la Región (sobre Centroamérica) y la identificación participativa de temas, de la situación, perspectivas y oportu- Estado de la Justicia. También elabo- el uso de distintos mecanismos de con- nidades del país, que combina insumos ró el Informe Estado de la Ciencia, la sulta y la integración de un Consejo provenientes de todas las investigaciones Tecnología y la Innovación, que luego de Consultivo con personalidades de diver- efectuadas en el año y los articula en 20 ESTADO DE LA NACIÓN PRÓLOGO

torno a una serie de “mensajes clave”, disponibles en formato digital, en el sitio y conceptos con los que nació esta ini- cuyo valor agregado es ofrecer una pers- web www.estadonacion.or.cr, para quie- ciativa. pectiva de conjunto. Tiene dos secciones: nes tengan interés en un campo en par- La responsabilidad del Informe Estado el “Balance de situación”, que presen- ticular. Estos balances, la parte medular de la Nación está a cargo de un equipo ta el diagnóstico del período analizado, de los antiguos capítulos del Informe, de trabajo comprometido, que ha cons- y “Oportunidades para la acción”, que son referenciados sistemáticamente en la truido robustos mecanismos y nexos de expone las principales implicaciones “Sinopsis”, con el fin de orientar a las y consulta, así como una red de apoyo que prácticas de los estudios realizados. los lectores. participa en la investigación, el diseño La segunda innovación es la Parte II Finalmente, en lugar de un capítulo gráfico, la edición técnica y la difusión de del Informe, “Miradas a profundidad”, especial como fue la norma en entregas los Informes con la misma dedicación y dedicada por entero a los temas especia- anteriores, para el Informe 2019 se desa- compromiso. Así se ha desarrollado este les investigados en cada una de las cuatro rrolló una aplicación web que brinda Programa, con tesón y creatividad, sobre áreas temáticas del desarrollo humano información sobre la situación de cada la base del aporte autónomo y, a la vez, antes mencionadas. Ahí se reseñan estu- uno de los cantones del país, con el profundamente orgánico. Expresamos dios sobre el mercado de trabajo, las propósito de alimentar la discusión y nuestra sincera gratitud a todas las per- diferencias territoriales y sectoriales de la promover el interés ciudadano en el pro- sonas y entidades que lo hacen posible. estructura productiva y empresarial del ceso electoral de nivel municipal que se Esperamos que este Informe Estado de país, herramientas para el análisis de la realizará en febrero de 2020. la Nación 2019 honre esa colaboración, y movilidad y el desarrollo urbano, y una contribuya a mejorar la calidad del deba- visión de largo plazo sobre los perfiles de Palabras finales te político y la participación ciudadana. apoyo ciudadano a la democracia costa- La responsabilidad de los errores son, rricense. Llegar a veinticinco ediciones nos compor supuesto nuestras y, como es nuestra La tercera innovación es que los balan- promete a seguir mejorando la calidad y norma, corregimos apreciaciones y datos ces o diagnósticos temáticos (social, eco- la trascendencia del Informe, a renovar las cuando la realidad así nos lo indique. nómico, ambiental y político) ahora están estrategias sin abandonar los principios

Jorge Vargas Cullell Leonardo Merino Trejos Director Coordinador de investigación PRÓLOGO ESTADO DE LA NACIÓN 21

Ficha 1 Ficha 2

Séptimo Informe Estado de la Educación Estado de la Región

En agosto de 2019 se presentó el Séptimo Informe Estado de la Inició el proceso de investigación asociado a la preparación del Educación. Además de los capítulos regulares, que dan cuenta Sexto Informe Estado de la Región, cuya publicación está prevista del desempeño en cada uno de los niveles del sistema educati- para el año 2020. Además de dar seguimiento a las principales vo −preescolar, primaria, secundaria y educación superior−, esta tendencias demográficas, sociales, económicas, ambientales y edición incluyó un capítulo especial dedicado a la observación de políticas, así como a la integración regional, el Informe inclui- aula, una línea de investigación que se ha venido fortaleciendo rá análisis en profundidad sobre los temas de nuevos flujos con apoyo del Fondo Concursable del Estado de la Educación, migratorios, formación técnico- profesional, encadenamientos establecido con apoyo del Conare. En esta ocasión el ejercicio se productivos y de empleo, conflictividad por el uso y aprovecha- realizó en clases de Matemáticas en décimo año, y tuvo la fina- miento de los recursos naturales y derechos humanos. El capítulo lidad de conocer mejor el grado de avance en la aplicación de la especial se dedicará a las visiones y perspectivas futuras sobre reforma curricular en esa asignatura, impulsada por el MEP desde Centroamérica y la integración regional. Interesa determinar si 2012. “la región” importa como espacio de acción conjunta a favor del desarrollo humano sostenible, y como plataforma de posiciona- El Informe se ha posicionado como un sistema de información miento frente al resto del mundo para actores clave de la política, y análisis pensados para la toma de decisiones. En esta nueva el sector privado y la sociedad civil. Asimismo, se analizará el entrega se señala la necesidad de dar golpes de timón para cam- papel que atribuyen esos actores a la integración como instru- biar el statu quo. La situación actual del país, caracterizada por mento para enfrentar los desafíos y oportunidades regionales. un bajo crecimiento en un escenario de restricción fiscal, vuelve urgentes las mejoras en la calidad de la educación en el corto Además del apoyo del Conare de Costa Rica, para la preparación plazo, sobre todo en dos áreas de especial interés: docencia y del Sexto Informe se logró concretar proyectos y acuerdos de gestión. cooperación con diversos socios y cooperantes. La Panamerican Development Foundation (PADF) aprobó el proyecto de investiga- En materia de a docencia, al igual que en ediciones previas el ción “Migraciones internacionales, refugiados y desplazamientos Informe identifica cuellos de botella en la preparación, contra- internos en Centroamérica: factores de riesgo e instrumentos tación, inducción, evaluación formativa y desarrollo profesional para fortalecer la protección de los derechos humanos”, lo que del cuerpo docente. Por ello destaca la necesidad de tomar las permitió conformar una red de organizaciones civiles e institucio- siguientes acciones concretas: nes académicas que están preparando diversos estudios sobre temas como desplazamiento forzado (Cristosal para El Salvador • Hacer obligatoria la acreditación y elaborar un marco de cualifi- y Honduras, y el Instituto de Investigación y Proyección sobre caciones para exigir un conjunto de estándares mínimos en las Dinámicas Globales y Territoriales (IDGT) de la Universidad carreras de Educación que imparten las universidades. Rafael Landívar para Guatemala), migración de menores de edad • Aplicar pruebas de idoneidad en el Servicio Civil para la contra- (Casa Alianza Honduras) y refugiados y migrantes nicaragüenses tación de futuros docentes, con base en el perfil descrito en los (Fundación Nicaragüense para el Desarrollo Económico y Social programas de estudio del MEP. (Funides). La Fundación Avina también está apoyando el análi- • Establecer un examen de incorporación al Colegio de sis de los temas migratorios, especialmente en relación con el Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes viraje de las políticas migratorias de Estados Unidos, México y la (Colypro) para garantizar estándares mínimos en los nuevos Unión Europea, y su impacto en Centroamérica. La Organización colegiados. Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización Internacional • Crear un sistema nacional de evaluación docente que sea para las Migraciones (OIM) asignaron recursos para viabilizar independiente del MEP y que promueva la evaluación con fines el estudio “Pertinencia de la formación técnico-profesional en formativos, para identificar necesidades de capacitación y Centroamérica y República Dominicana”. acompañamiento. Finalmente, el proyecto “Asistencia técnica para la programa- El tema de la gestión y la cultura organizacional del MEP se abor- ción estratégica en Centroamérica” (Atepeca), ejecutado por la da con amplitud. También se analiza el modelo de regionalización Secretaría General del SICA con recursos de la Unión Europea, universitaria y sus desafíos. Las conclusiones señalan que la priorizó entre sus acciones en la región el apoyo financiero para estructura y los estilos de gestión imperantes en el Ministerio llevar adelante, en el marco del Informe, investigaciones sobre vio- obstaculizan el logro de objetivos nacionales en educación, como lencia homicida, desigualdad, migraciones e integración regional. la aplicación exitosa de la reforma curricular en las aulas. En esta línea, el Informe hace un llamado a destrabar la estructura Como parte de los insumos para el Sexto Informe, se ela- ministerial con el fin de que cumpla las funciones para las que fue boró el estudio “Percepciones y actitudes con la corrupción creada: apoyar y acompañar los procesos educativos en las aulas, en Centroamérica” comisionado por Walmart de México y así como facilitar la labor docente. Centroamérica. Además, se ejecutó el programa regional de pasan- tías, que permitió la actualización al año 2018 de las bases de Para más información consulte el Informe en el sitio datos de estadísticas judiciales, acciones colectivas e instituciones www.estadonacion.or.cr públicas de cada país. Complementariamente, estudiantes de diversas universidades en Costa Rica realizaron una exploración RESPONSABLE: ISABEL ROMÁN. bibliográfica y fichas técnicas que servirán como insumos para los capítulos de la sección “Panorama regional” del Sexto Informe.

RESPONSABLE: ALBERTO MORA. 22 ESTADO DE LA NACIÓN PRÓLOGO

Ficha 3 Ficha 4 Tercer Informe Estado de la Justicia Plataforma tecnológica Hipatia 2019

Durante 2018 y 2019 se desarrolló y concluyó la etapa de inves- Hipatia es el portal interactivo del PEN dedicado a la ciencia, tigación y consulta del Tercer Informe Estado de la Justicia, según la tecnología y la innovación. Busca facilitar al ciudadano, a las lo acordado en el convenio y carta de entendimiento entre el personas tomadoras de decisiones y a empresas de base tecnoló- gica, el monitoreo de las capacidades científico-tecnológicas del Programa Estado de la Nación y el Poder Judicial. En el último país y constituirse en una “bisagra” que conecte oportunidades trimestre de 2019 se realizará la edición del Informe y se tiene para el emprendimiento y la innovación. Ofrece: prevista su publicación en marzo de 2020. Red StartUp CR: Un portal que funciona como ventanilla única De acuerdo con el temario aprobado en mayo de 2018 por el para vincular a los fundadores de empresas emergentes (start- ups) de base tecnológica con la oferta de servicios de apoyo Consejo Asesor del Informe, la tercera edición tendrá dos grandes técnico y financiero, desagregada a nivel cantonal. Permite la secciones: una que pretende ser estable y crear un sistema de conexión entre colegas y el impulso a sus propuestas de valor, seguimiento de ciertos temas a través del tiempo (Observatorio) y contribuyendo así a crear una comunidad nacional de innovación otra que presentará nuevas temáticas investigadas a profundidad, tecnológica. Contiene información sobre el parque de start-ups y sobre desafíos del Poder Judicial (Aportes especiales). seis directorios que despliegan los recursos de apoyo disponibles en términos de: incubadoras y aceleradoras, espacios de co- creación, laboratorios de prototipado, unidades de investigación Se encargaron doce estudios a profundidad, que complementan y desarrollo (I+D) que ofrecen servicios técnicos y organizacio- la recolección directa de información proporcionada por diversos nes que brindan financiamiento o capital para la innovación. departamentos del Poder Judicial. Las ponencias se colocarán en Adicionalmente, permite contactar a una red de mentores con- la página web del PEN, una vez publicado el Tercer Informe. formada por costarricenses especialistas en ciencia y tecnología (CyT) residentes en el extranjero, y un panel que apoya a organizaciones relacionadas con la innovación tecnológica a perfilar Con el fin de potenciar el aprovechamiento de algunos produc- la demanda de las start-ups y movilizar sus recursos de manera tos, en el segundo semestre de 2019 se liberó en la página web coherente con los servicios requeridos. la actualización de las bases de datos asociadas al Informe. Se inició en julio con la presentación del material relacionado con Recurso humano calificado: Una base de datos que incluye esta- dísticas sobre la formación de profesionales en CyT a partir del cobertura mediática del Poder Judicial. En los meses siguientes año 2000, sobre la comunidad de científicos costarricenses resi- se hicieron públicas las demás bases actualizadas al 2018 y sus dentes en el extranjero y el entramado de los principales grupos respectivos manuales. de investigación del país y su producción científica, así como un sistema de inteligencia estratégica de la educación y formación Recientemente la plataforma del Estado de la Justicia ha incur- técnica desagregado a nivel cantonal. sionado en el área de inteligencia artificial aplicada al análisis Capacidades científicas y tecnológicas: Estadísticas sobre la jurídico. Se cuenta con una base de datos de cerca de 400.000 producción nacional de publicaciones científicas registradas en el sentencias de la Sala Constitucional, desde 1989, en un formato índice Scopus, exportaciones de bienes y servicios según conte- que permite su procesamiento automatizado. Por ahora esta nido tecnológico, y patentes solicitadas y aprobadas a personas herramienta se está utilizando para apoyar a la Sala en el diseño nacionales y extranjeras. de un sistema de clasificación temática automático y además, Capacidades de infraestructura: Inventario de centros de inves- como insumo principal para un estudio relacionado con la judicia- tigación y desarrollo (I+D). lización del derecho humano al agua, que se desarrolla en conjun- to con el Christian Michelsen Institute de Noruega. Investigación y capacitación: Herramienta para contactar a los responsables del quehacer reciente en investigación y capacita- En el último año se brindó apoyo técnico a la Misión contra la ción por parte de las universidades públicas. Corrupción y la Impunidad en Honduras, de la OEA (MACCIH- Oferta de servicios técnicos: Buscador de unidades de I+D que OEA), con el objetivo de impulsar la realización de estudios judi- atienden problemas técnicos. ciales con una metodología similar a la del Estado de la Justicia, que serían uno de los productos del Observatorio de Justicia Tecnologías licenciables: Buscador de tecnologías generadas Penal de esa Misión. desde la academia, disponibles para su explotación comercial. La plataforma está disponible en la dirección www.hipatia.cr y RESPONSABLE: EVELYN VILLARREAL. cuenta con el apoyo del Conare, la Fundación CRUSA, el Sistema de Banca para el Desarrollo y el BID.

RESPONSABLE: MARÍA SANTOS. PRÓLOGO ESTADO DE LA NACIÓN 23

Ficha 5 Acciones de difusión

Uno de los principales ejes de acción del Programa Estado de la torio “Factores que inciden en las brechas de género en el mercado Nación (PEN) es lograr amplitud en la difusión de sus investiga- laboral y su afectación a las mujeres”, en el marco de la iniciativa ciones. En 2019, entre las actividades realizadas con ese propó- impulsada por el Conare, al declarar el 2019 como el “Año de las sito destaca el rediseño del sitio web del Programa, con el fin de universidades públicas por la igualdad de género, la no violencia y facilitar la consulta de documentos y la visualización de datos por una sociedad más justa”. parte de la ciudadanía. Se implementó un enfoque integrador, que compila en cada una de las secciones del sitio todos los productos Nuevos desafíos con el Infocoop de las distintas mesas de trabajo (Estado de la Nación, Estado de la Educación, Estado de la Región, Estado de las capacidades en En el marco del convenio entre el Instituto Nacional de Fomento ciencia, tecnología e innovación y Estado de la Justicia). Posee bus- Cooperativo (Infocoop) y el PEN-Conare para la realización de acti- cadores y filtros que permiten seleccionar por tipo de informe, año, vidades de investigación y capacitación, se propuso hacer un estu- autor, palabra clave o tipo de recurso. Otro componente novedoso es dio sobre gestión de la innovación por parte de las cooperativas. una aplicación estadística especializada que permite realizar cruces de datos con las variables de interés, crear gráficos en tiempo real La innovación es crucial para el progreso económico, el bienestar y y descargar la información en formato de imagen o tabla de Excel. la promoción de emprendimientos emergentes (start-ups) que agre- Finalmente, en el blog están disponibles los materiales de difusión, guen valor en materia de conocimiento y tecnología. Sin embargo, como artículos, carpetas de prensa, vídeos, recursos audiovisuales, esos emprendimientos no pueden sobrevivir sin el respaldo de un infografías y noticias. ecosistema de apoyo local fuerte y saludable. Por ello, mapear y conocer las características del ecosistema de start-ups del país es Por otra parte, en colaboración con la División de Educología del crítico para que instituciones como el Infocoop, comprometidas CIDE-UNA se desarrollaron dos cursos en línea con cincuenta pro- con la competitividad, puedan canalizar las acciones y ayudas fesores de Estudios Sociales, para promover el aprendizaje activo requeridas. de esa asignatura incorporando la tecnología y los contenidos del Informe Estado de la Nación. Más cursos con la Dirección General de Servicio Civil (DGSC) Como parte del convenio entre la DGSC y el PEN, se dio continuidad En las redes sociales Facebook y Twitter los perfiles institucionales a las actividades de capacitación en modalidad virtual. Se impar- atrajeron a 37.432 y 26.904 seguidores, respectivamente. Se publi- tieron dos cursos sobre realidad nacional basados en los informes caron 304 posts que han sido vistos por 1.848.891 personas. Estado de la Nación, para funcionarios públicos recién ingresados al régimen de Servicio Civil, y dos cursos sobre desafíos nacionales En cuanto al contacto directo con la ciudadanía, entre septiembre de en la toma de decisiones gerenciales, dirigidos a servidores públi- 2018 y septiembre de 2019 se participó en 262 actividades, en las cos en puestos intermedios, para que actualicen su conocimiento que se expusieron los hallazgos de las investigaciones del PEN. En sobre la situación del país y analicen esta información con respecto ellas se contó con la presencia de 13.444 personas. a lo planteado en el Plan Nacional de Desarrollo.

La gestión de medios incluyó la redacción de 97 comunicados y el Colaboración con el Colypro contacto directo con 113 periodistas. Como resultado se registraron 966 notas de prensa sobre el PEN y sus productos. En el marco del convenio de colaboración entre el Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Filosofía, Ciencias y Artes Lazos con las universidades públicas (Colypro) y el PEN, en 2019 destaca la presentación de los resultados del Séptimo Informe Estado de la Educación. Se realizaron tres La Comisión de Vicerrectores de Extensión y Acción Social del conferencias-taller sobre temas relevantes para los docentes y varias Consejo Nacional de Rectores (Conare) impulsó una estrategia de campañas en redes sociales. Además se tiene prevista la organiza- acercamiento con instituciones y actores sociales en las diferentes ción de conferencias virtuales en las cuales el equipo de investiga- regiones del país, para conversar sobre temas de su área de compe- ción del Estado de la Educación compartirá los hallazgos del Informe tencia. La iniciativa culminó con la organización del Primer Congreso a las personas agremiadas al Colypro. También se imprimió un con- Interuniversitario sobre Extensión y Acción Social. junto de “módulos educativos” elaborados por el PEN con datos del Informe Estado de la Educación, especialmente dirigidos a la forma- A su vez, la Subcomisión de Difusión de los Informes del Estado de ción de docentes. Durante el 2019 el Colypro ha estado entregando la Nación solicitó el apoyo del Programa para realizar presentaciones esos materiales mediante actividades de capacitación. sobre la situación del país y moderar algunas mesas del Congreso antes citado. Además, la Subcomisión está organizando el conversa- RESPONSABLE: VERA BRENES. 24 ESTADO DE LA NACIÓN PRÓLOGO

Ficha 6 Ficha 7 Convenio PEN-TSE: perfiles de demócratas Mesa de trabajo en ciencia de datos y elecciones municipales y visualización

Desde 2011 el Programa Estado de la Nación (PEN) y el Tribunal A inicios de 2019 el Programa Estado de la Nación (PEN) instauró Supremo de Elecciones (TSE) colaboran en el desarrollo de inves- la “Mesa de trabajo en ciencia de datos y visualización”, un equi- tigaciones sobre democracia, elecciones y partidos políticos en po especializado en el análisis de fuentes de datos masivos (big Costa Rica. En el marco de este Informe se prepararon dos apor- data), que requieren técnicas avanzadas de almacenamiento y tes novedosos en estos temas. procesamiento de la información. El procedimiento de investiga- ción de la Mesa incluye: En primer lugar, se elaboró un análisis que profundiza en la evo- lución de largo plazo en los perfiles de personas demócratas en • Identificación de preguntas relevantes (amplio conocimiento de Costa Rica y las repercusiones políticas de los cambios ocurridos. la materia) El principal hallazgo de este ejercicio es que el país transitó, • Recolección de datos (estructurados y no estructurados) de gradualmente, de una composición de grupos de ciudadanos con múltiples fuentes • Organización de los datos (con técnicas de programación) fuerte apego a la democracia entre 1978 y 1999, a un predominio • Traducción de los resultados en soluciones (con técnicas mate- de individuos más escépticos con el sistema político en las prime- máticas y estadísticas) ras dos décadas del presente siglo. Esta transformación produjo • Comunicación para la toma de decisiones (con visualización de una reducción significativa de la reserva de legitimidad con que la datos complejos) democracia costarricense puede hacer frente a episodios de inestabilidad provocados por factores internos y externos. La creación de esta instancia requirió un proceso previo de entre- Por otra parte, el PEN atendió una solicitud de la Unidad de namiento y capacitación del equipo de investigación del PEN en Estadística del TSE, para diseñar un módulo de consulta sobre técnicas de minería de datos y big data, y participación en cam- los comicios municipales de 2016. Esta herramienta es de gran pamentos (data camps) sobre inteligencia de datos y visualización relevancia, pues permite conocer de una forma muy sencilla, de información compleja, ofrecidos por la Universidad de Twente interactiva y amigable, los principales resultados de las últimas y la Oficina de Estadística y Censo, ambos de Holanda. Además elecciones de gobiernos locales efectuadas en el país. A través se establecieron convenios de trabajo con el Colaboratorio del módulo, las y los ciudadanos pueden consultar los resultados Nacional de Computación Avanzada (CNCA) del Cenat-Conare y el electorales por cantón, provincia, distrito y junta receptora. Otros Centro de Investigación en Matemática Pura y Aplicada (CIMPA) datos disponibles son: cantidad de votos obtenidos por cada par- de la UCR. tido político, votos nulos, votos en blanco, niveles de participación y abstencionismo en cada uno de los cantones del país. A la fecha la Mesa ha incursionado en el análisis de diversas fuentes de información, entre las que destacan: i) emergencias Desde el 2 de octubre de 2019 el módulo está a disposición de la 9-1-1, ii) datos de atascos de la aplicación Waze, a través de ciudadanía en el sitio www.estadonacion.or.cr/estadísticas. la cooperación con el MOPT, iii) resultados del “Votómetro”, la aplicación informática creada por el PEN para las elecciones de RESPONSABLE: RONALD ALFARO. 2018, iv) páginas de Facebook de los candidatos presidenciales durante la campaña de2018, y v) registro de sentencias de la Sala Constitucional.

Estas nuevas líneas de investigación complementan los estudios del PEN, que tradicionalmente se realizaban con estadísticas administrativas y que ahora pueden incluir análisis a profundidad con microdatos, en áreas sobre las que no existen registros oficiales.

RESPONSABLE: STEFFAN GÓMEZ-CAMPOS. PRÓLOGO ESTADO DE LA NACIÓN 25

Ficha 8 Convenio de cooperación entre el Sinirube y el PEN-Conare

A mediados de 2019 se firmó un convenio de cooperación entre el Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (Sinirube) y el Consejo Nacional de Rectores (Conare), a través de su Programa Estado de la Nación (PEN), para el acceso e intercambio de información.

El convenio tiene como objetivo fortalecer las capacidades nacionales para el análisis y la toma de decisiones en materia de las políticas de combate a la pobreza y mejoramiento de la calidad de vida de los costarricenses, mediante investigaciones que aplicarán métodos computacionales y estadísticos a la base de datos del Sinirube. Ese registro contiene información actualizada de todas las personas beneficiarias y potenciales beneficiarias de servicios, asistencia, subsidios o auxilios económicos, por encontrarse en situaciones de pobreza o vulnerabilidad social.

En este marco, se comenzará con los siguientes dos estudios:

• Auditoría de la calidad de los datos del Sinirube.

• Análisis georreferenciado de perfiles de beneficiarios de los programas sociales.

El trabajo con el Sinirube es parte del esfuerzo que realiza el PEN para desarrollar proyectos de investigación aplicada que, mediante técnicas de análisis para datos masivos, ofrezcan insumos para mejorar la calidad de las intervenciones de la política pública.

RESPONSABLE: NATALIA MORALES. 26 ESTADO DE LA NACIÓN PRÓLOGO CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN ESTADO DE LA NACIÓN 27

PARTE Seguimiento al desarollo 1 humano sostenible 28 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 29

CAPÍTULO

Sinopsis 1 Situación actual, perspectivas y oportunidades

INDICE Valoración general 2019 ➜

Valoración general 2019 29 La presente entrega del Informe El futuro sigue, pues, abierto. Que Balance de indicadores 31 Estado de la Nación documenta la comple- el país se precipite a corto plazo en una Introducción 33 ja situación del país al cierre de la segunda crisis, o que esto se logre evitar, depende década del siglo XXI. Luego de examinar de varios factores. Algunos son ajenos a la Balance de situación: las tendencias más recientes del desarro- sociedad costarricense. El hostil entorno una coyuntura crítica 34 llo humano, constata que Costa Rica atra- internacional, tanto de la región como del viesa una coyuntura crítica cuyo desenlace mundo, afecta negativamente la situación Mensaje 1. El sistema político produjo es, hoy por hoy, de pronóstico reservado. nacional, sin que el gobierno ni la socie- respuestas que evitaron una crisis Se considera una coyuntura crítica porque dad puedan impedirlo. Pero en el futuro económica y abrieron un frágil y corto cumple dos condiciones. Por una parte, un también incide el comportamiento de los compás de tiempo para corregir el rumbo deterioro convergente de los principales actores internos −gubernamentales y de del país 34 indicadores del desarrollo económico y la sociedad civil− frente a los desafíos que social, ha creado riesgos inminentes de urge resolver. Estos pueden enzarzarse Mensaje 2. Los rezagos estructurales una severa y generalizada afectación de en disputas que terminen por deteriorar se exacerban en una coyuntura crítica las condiciones de vida y trabajo de la la situación, o encontrar fórmulas que les y hacen más complejo resolver los población. Por otra, las respuestas que permitan procesar, sin arriesgar la estabili- problemas del estilo de desarrollo 51 el sistema político adopte −o no− en los dad y el funcionamiento de la democracia, meses venideros moldearán la senda los inevitables conflictos originados en Mensaje 3. La resiliencia de la por recorrer en las próximas décadas. visiones distintas sobre el país que tienen democracia costarricense está bajo La situación es, pues, extremadamente y el país que quieren. En ese sentido, la asedio, por factores internos y externos delicada, ya que esta coyuntura funde la responsabilidad histórica de los actores que presionan la estabilidad política 60 historia reciente y funda, a la vez, el futuro políticos es muy grande. que aguarda. Este Informe no es, por tanto, una Oportunidades para la acción: De esta valoración, sin embargo, el autopsia sobre “lo mal que estamos”, ni márgenes son reducidos, pero existen 65 Informe no extrae una conclusión derrotis- una profecía sobre “lo mal que estaremos”. ta. Pese a la severidad de los problemas y Las investigaciones, basadas en fuentes de Mensaje 4. Atacar las brechas territoriales riesgos presentes, reconoce la resiliencia información y análisis novedosos, han per- y sectoriales que parten al país es central de las fortalezas históricas de la sociedad mitido centrar la mirada en los cuidados que para potenciar el desarrollo humano 66 costarricense y la importancia de que el la convivencia democrática debe tener para país conserve, al día de hoy, su estabilidad evitar los escenarios más adversos. Ese Mensaje 5. Hay oportunidades para la económica y política. En una coyuntura nuevo conocimiento indica que el margen acción concertada, pero su crítica como la actual, ambos factores son de acción preventiva se ha estrechado, pero aprovechamiento exige el máximo claves, pues dan al sistema político un proporciona valiosos insumos para diseñar, cuidado y precisión por parte de los margen de maniobra para enfrentar, con con base en la mejor evidencia posible, una actores del sistema político 86 respuestas distintas, los desequilibrios de hoja de ruta para surcar los difíciles tiempos corto plazo y abrir camino para la atención que vive Costa Rica. Aún hay tiempo, pero Mensaje de cierre: una responsabilidad de las debilidades de fondo del estilo de la situación debe manejarse con pericia, histórica 89 desarrollo nacional. sentido de urgencia y una alta dosis de responsabilidad política. 30 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

➜ Valoración general 2019 > continuación

En ese contexto, la presente edición • Los rezagos estructurales se exacerban formula cinco mensajes clave derivados en una coyuntura crítica y hacen más complejo resolver los problemas del de sus investigaciones, que sintetizan estilo de desarrollo. la situación actual del país y los riesgos que esta entraña, e identifica una serie • La resiliencia de la democracia costa- de oportunidades para la acción. Los tres rricense está bajo asedio por factores primeros perfilan el balance sobre el des- internos y externos que presionan la empeño actual en desarrollo humano, y estabilidad política. los dos restantes proponen herramientas para enfrentar los riesgos más inmediatos Mensajes clave sobre las oportunidades y sentar mejores condiciones para el desde acción: empeño futuro. • Atacar las brechas territoriales y secto- Mensajes clave sobre el balance de riales que dividen al país es central para potenciar el desarrollo humano. situación:

• Hay oportunidades para la acción con- • El sistema político produjo respuestas certada, pero su aprovechamiento exige que evitaron una crisis económica y el máximo cuidado y precisión por parte abrieron un frágil y corto compás de de los actores del sistema político. tiempo para corregir el rumbo del país. CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 31

Mínimo Valor 2017 Valor 2018 Máximo ¿Qué muestra Balance de indicadores la figura? Año del mínimo Año del máximo

Este panel de indicadores resume la situación del país en las cuatro grandes áreas de seguimiento de este Informe: Equidad e integración social; Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas; Armonía con la naturaleza y Fortalecimiento de la democracia, durante el período 1990- 2018. No es una línea cronológica. Los extremos de las figuras muestran los valores mínimo y máximo de cada indicador, junto a los años respectivos. Además se presentan las cifras registradas por cada variable en 2017 y 2018. Por último, se incluye la “mediana”, que representa el punto central del conjunto de datos, ordenados de menor a mayor.

Equidad e integración social Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas

17 32 -1 9 Hogares en pobreza Crecimiento real del PIB total (%) (%) 2007 1991 2009 1992

Población de 25 a 39 29 50 -5 14 años que completó Crecimiento real del ingreso los ocupados (%) secundaria (%) 1991 2014 2004 1993

4 9 -1 27 Inflación Tasa de desempleo (%) (variación anual del IPC) 1993 2015 2015 1990

Tasa de participación 32 47 24 54 laboral femenina Deuda del Gobierno (%) Central (%PIB) 1991 2016 2004 2018

Armonía con la naturaleza Fortalecimiento de la democracia

1.275 1.731 176 756 Áreas terrestres Total de acciones protegidas (miles ha) colectivas 2000 2017 2017 1995

Consumo de 85 109 19 107 hidrocarburos Leyes iniciadas por (miles de TJ) el Legislativo 2009 2018 1992 2001

Energía eléctrica 87 100 8 70 Leyes iniciadas generada por fuentes por el Ejecutivo renovables (%) 2013 2017 2004 2001

94 1.519 12 51 Eventos naturales Leyes sustantivas que se convierten aprobadas en desastres 2016 2007 (%) 2006 1996 32 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1 CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 33

CAPÍTULO

Sinopsis 1 Situación actual, perspectivas y oportunidades

Introducción

Esta “Sinopsis” del Informe Estado de la Nación 2019 presenta el diagnóstico sobre la evolución reciente y la situación actual del país en materia de desarrollo humano y sugiere áreas de acción para enfrentar problemas acuciantes de esa realidad, a partir del conocimiento generado por las investigaciones que se realizaron para esta edición. Aborda dos interrogantes básicas, una de naturaleza analítica y otra, propositiva: ¿cómo está Costa Rica? y ¿qué puede hacerse para mejorar la situación y las perspectivas del país?

La primera pregunta remite a la parte en el sitio web del PEN, www.estadona- año, se cubren todos los temas de relevan- diagnóstica del capítulo. Este sintetiza e cion.or.cr. De esa misma fuente proviene cia para el desarrollo humano. Así pues, hilvana las principales constataciones y buena parte de los cuadros y gráficos que se proponen áreas de acción en las cuales conclusiones de los estudios realizados se presentan en esta Sinopsis, así como de el conocimiento acumulado proporciona en cuatro grandes ámbitos del desarrollo los capítulos 2 al 5 en este Informe. evidencia suficiente para hacerlo. humano que el Informe ha evaluado La segunda pregunta remite a la parte En el plano filosófico: el PEN siem- tradicionalmente: oportunidades, esta- propositiva del capítulo. En esa sección, pre ha entendido al desarrollo humano bilidad y solvencia económicas; equidad las conclusiones de los estudios realizados como un horizonte abierto, que se puede e integración social; armonía con la natu- se utilizan para identificar oportunida- abordar con estrategias diversas que, más raleza y fortalecimiento de la democracia. des de acción, tanto del Estado como de allá de sus diferencias, converjan en el A partir de esta edición, las conclusio- la sociedad, para enfrentar riesgos actua- reconocimiento de la dignidad y el bien- nes no se exponen con un orden temático, les y ensayar respuestas distintas en la estar de las personas como medida del un capítulo por ámbito de análisis, como atención de las debilidades estructurales desarrollo. En consecuencia, no es tribu- se hizo en todos los Informes anteriores, del desarrollo humano. La finalidad es tario de una ideología o una teoría social sino que se enhebran como piezas de evi- mostrar, ahí donde es posible, las impli- específica −las fuentes originarias de dencia para fundamentar las principales caciones concretas de la investigación que cualquier recetario− sino que, de manera apreciaciones sobre la situación actual y se realiza en el PEN, para la deliberación flexible, procura acuerdos plurales para, las perspectivas del país, en torno a men- pública y la toma de decisiones. en democracia, mejorar las condiciones sajes clave. Esas apreciaciones ponderan El resultado es un menú selectivo de de vida y trabajo de la población. En otras e integran información sobre el desem- opciones para actuar en favor del desa- palabras, propone para crear mayorías peño en las distintas áreas de estudio –y rrollo humano, que no conforman, sin sociales a favor del desarrollo humano. las aspiraciones nacionales que subyacen embargo, un recetario de lo que la socie- El presente capítulo es el resultado a cada una de ellas− para conformar el dad y el Estado deben hacer. Esta restric- de una remodelación conceptual de balance de situación, empleando datos ción en los alcances del enfoque propo- Informe. La lectura integrada del des- no solo de la coyuntura, sino también de sitivo tiene carácter práctico y filosófico. empeño del país en los diversos ámbitos las tendencias de mediano y largo plazo. En el plano práctico: ni todas las investi- del desarrollo humano implica trasladar Las personas interesadas en profundi- gaciones del Informe logran llegar a conel énfasis del análisis a la síntesis. El zar en cada uno de los asuntos pueden clusiones operativas, ni, pese al amplio enfoque propositivo formaliza la reorien- consultar los “Balances” de cada tema abanico de estudios que se efectúan cada tación que se ha venido realizando en los 34 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

últimos años, desde los estudios diagnós- complejidad y riesgo, tanto económico Gobierno Central no pudiera atender sus ticos hacia las investigaciones aplicadas. como político, que exacerbó las debili- compromisos de gasto. A ello se sumó el No es que los primeros se hayan abando- dades estructurales o “puntos ciegos” del inicio de una nueva Administración con nado, sino que, allí donde es posible, son estilo de desarrollo nacional. Por otra un débil mandato electoral y escaso capi- complementados con el segundo tipo de parte, en una situación especialmente tal político, que enfrentó los efectos com- trabajos. frágil como la actual, las acciones que el binados de la desaceleración económica y En concordancia con esa remodela- sistema político adopte para enfrentar el desbalance de las finanzas públicas, y ción, este capítulo se organiza en dos −o no− los riesgos inminentes y corre- fuertes episodios de conflictividad social secciones, además de este apartado intro- gir −o no− las debilidades de fondo de y pérdida de la confianza ciudadana. En ductorio. La primera presenta el balance ese estilo de desarrollo, tienen un peso tales circunstancias, un escenario pro- de situación, que en esta entrega se subdi- mayor sobre el curso de evolución del bable era el desencadenamiento de una vide a partir de los tres mensajes clave ya país que en tiempos ordinarios. crisis económica y política de magnitud expuestos en la “Valoración general”. La La evidencia que aporta esta sección difícil de estimar. segunda describe las oportunidades para demuestra, además, que los márgenes de Sin embargo, este apartado cuenta la la acción, para enfrentar la difícil coyun- acción para enfrentar esta coyuntura se historia de lo que no sucedió, por el tura que atraviesa el país, en aquellos han estrechado. En efecto, los problemas momento. Costa Rica no se sumergió temas en los que el Informe ha reunido fiscales impiden una reactivación basada en una crisis. El texto documenta las información sustancial y novedosa para en mayor gasto e inversión pública, la razones que permitieron mantener el país pensar nuevas estrategias. Cada mensaje confianza de consumidores y empresa- a flote, a pesar de las malas condicio- se desarrolla en un acápite separado, en el rios ha disminuido a niveles mínimos nes del entorno nacional e internacio- cual se expone la evidencia relevante que y un creciente escepticismo ciudadano nal. Describe las respuestas del sistema lo fundamenta, tomada, según la nece- hacia la democracia reduce la “reserva político que evitaron, en lo inmediato, sidad del relato, de las distintas investi- política” de buena voluntad para que la el peor escenario y preservaron la esta- gaciones realizadas, pero sin seguir un población asuma sacrificios o postergue bilidad económica. Al mismo tiempo, orden temático específico. Para guiar la sus demandas. Sin embargo, el Informe se presenta evidencia sobre la fragilidad lectura de quien se interese en conocer reconoce que, de una manera inesperada de la situación que atraviesa la sociedad más en profundidad los asuntos tratados −dado el cuadro de fragmentación par- costarricense y los principales puntos de en cada parte, el texto indica los docu- tidaria y debilidad en las bases de apoyo preocupación. En particular, se recuerda mentos de referencia a los que se puede del Gobierno−, los poderes Ejecutivo y que la estabilidad económica y la reforma acudir para corroborar la información Legislativo articularon respuestas que fiscal no han eliminado el desbalance presentada y conocer en detalle los aná- mantuvieron la estabilidad económica, estructural de las finanzas públicas ni, lisis de base. social y política. El desenlace de esta por tanto, garantizan los recursos para coyuntura es, hoy por hoy, de pronóstico los programas sociales, un aspecto clave Balance de situación: reservado, y la situación, delicada y fluida. para el desarrollo que sigue siendo alta- una coyuntura crítica mente vulnerable. Mensaje 1 Al cierre de esta edición (septiembre El análisis del período bajo estudio (el de 2019), la desaceleración económica año 2018 y el 2019 hasta la fecha de la El sistema político produjo continúa y está golpeando especialmente última información disponible) concluye respuestas que evitaron una a ciertas regiones y sectores. Según las crisis económica y abrieron un que Costa Rica se adentró, aun más, en frágil y corto compás de tiempo proyecciones del Banco Central de Costa la coyuntura crítica ya identificada en la para corregir el rumbo del país Rica (BCCR), el dinamismo seguirá edición anterior, pero que, durante ese siendo muy bajo en 2020. Frente a ese tiempo, el sistema político dio respues- El primer mensaje clave alude al mal escenario, el Estado tiene poco margen tas que evitaron una crisis económica desempeño coyuntural del país en mate- de maniobra para reactivar la econo- y política, el escenario que parecía más ria de desarrollo humano. Se basa en el mía, pues el desequilibrio crónico de probable dadas las tendencias de los años seguimiento a la compleja interacción de sus finanzas limita su capacidad para previos. elementos económicos, sociales y políti- estimular la demanda agregada por la Como se planteó en la “Valoración cos que define la frágil situación nacio- vía de un mayor gasto e inversión, inclu- general”, lo crítico de la coyuntura radica nal. Al documentar la convergencia de yendo la provisión de nuevos recursos en que, por una parte, la mayoría de los factores de corto plazo que deterioraron para políticas de fomento productivo. indicadores relevantes para el desarrollo las condiciones de vida y trabajo de la Ese desbalance no deja más opción que el humano tuvo un comportamiento nega- población, y a partir de un análisis sobre endeudamiento y, además, impone limi- tivo. Al mismo tiempo, la desaceleración la situación de insolvencia fiscal, este taciones a la gestión de la deuda pública, económica y el desbalance en las finanzas Informe recoge indicios del grave riesgo que encarecen el costo del financiamien- públicas crearon un escenario de gran en que estuvo el país en 2018, de que el to y generan riesgos adicionales. CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 35

Gráfico 1.1 Variación interanual real y peso relativo de los componentes de la demanda del PIB

Consumo de los Exportaciones de Exportaciones de Gobierno General Inversión privada Inversión pública hogares bienes servicios 50 10 40 8 30 6 20 4

2 10

0 0 Tasa de crecimiento (porcentaje) Peso relativo en 2018 (porcentaje) -2 -10

-4 -20 -6 2015 2016 2017 2018 2015 2016 2017 2018 2015 2016 2017 2018 2015 2016 2017 2018 2015 2016 2017 2018 2015 2016 2017 2018

Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos del BCCR.

A partir de estas consideraciones, el El primer indicador negativo fue la continua desaceleración en el consumo desarrollo de este mensaje se organiza en pérdida generalizada de dinamismo de de los hogares, lo cual es preocupante cinco acápites que finalmente componen la economía. El período bajo análisis porque este rubro representa un 48% la apreciación del Informe acerca de la representó el tercer y el cuarto año de una de la demanda total; entre 2015 y 2018 situación actual. fuerte desaceleración. Los datos anuales su crecimiento se redujo de 4,6% a 1,9% disponibles señalan que entre 2016 y (gráfico 1.1) y se prevé que la tendencia Una convergencia de factores 2018 la tasa de crecimiento del PIB real se mantenga en 2019. En relación con el coyunturales deprimió aun pasó de 4,2% a 2,6%, y alcanzó el tercer gobierno general, entre 2017 y 2018 se más los indicadores clave del nivel más bajo de las dos últimas décadas. reportó una fuerte contracción del gasto, desarrollo humano, y deterioró La desaceleración se dio en casi todas de 3,1% a 0,5%, y un decrecimiento del las condiciones de vida y trabajo de la población las actividades económicas. En 2018, 4,4% al -3,2% en la inversión pública. diez de las trece principales ramas del El seguimiento de la economía Entre 2018 e inicios del 2019, la mayo- PIB1 registraron un crecimiento menor mediante el índice mensual de actividad ría de los indicadores económicos y socia- al del año previo. Solo el sector de la económica (IMAE) ofrece información les que permiten valorar, en el corto construcción (que se recuperó de una adicional que permite llevar el pulso más plazo, el desempeño del país en desarro- caída en 2017), los servicios inmobilia- allá de las Cuentas Nacionales, hasta llo humano tuvo un comportamiento rios, y las actividades de alojamiento y bien entrado el 2019. El IMAE muestra negativo. El crecimiento económico, el servicios de comida incrementaron su que la desaceleración continuó a lo largo mercado laboral, el crédito, el ingreso dinamismo. Al examinar los componen- del presente año y hasta la última medi- de las familias y la pobreza mostraron tes de la demanda del PIB se observa ción disponible al momento de editarse regresiones importantes. Aunque con que solo la inversión privada mostró una este Informe (gráfico 1.2). Sin embargo, distintas intensidades según el indicador, mejora, pero después de una fuerte consu desagregación arroja un dato clave: esta desafortunada convergencia intensi- tracción en su tasa de crecimiento (pasó la pérdida de dinamismo ha sido espe- ficó rápidamente la incapacidad del país de -5% a 5% entre 2017 y 2018). Las esti- cialmente severa en el llamado “régi- para generar oportunidades laborales y maciones preliminares del BCCR para men definitivo”, que agrupa sobre todo empresariales, aspectos clave para el pro- 2019 proyectan una nueva caída. a las actividades económicas enfocadas greso económico y el bienestar social. Por otra parte, se ha consolidado una en el mercado interno, un sector cuyo 36 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

recimiento interanual rondó el estancamiento (0%) en meses recientes. En Gráfico 1.2 cambio, el “régimen especial”, al que Variación interanual del índice mensual de actividad económica, pertenecen las zonas francas, ha mante- total y de los regímenes definitivo y especial nido un notable dinamismo, aunque con (porcentajes) oscilaciones cíclicas. Estos resultados no solo refuerzan las brechas estructurales 12 existentes en el aparato productivo costarricense, ya analizadas en anteriores 10 entregas del Estado de la Nación, sino que hacen manifiesta la importancia crucial 8 del mercado interno para el comportamiento de la economía. La desaceleración 6 está golpeando con más fuerza las actividades que emplean a la mayor parte de la 4 población, y además a las que, desde el punto de vista del fomento productivo, 2 han sido más desatendidas por sucesivos gobiernos (PEN, 2014 y mensaje clave 2 0 en esta edición). jul-17 jul-18 jul-15 jul-19 La ralentización de la actividad pro- jul-16 oct-17 oct-18 oct-15 oct-16 abr-17 abr-18 abr-15 abr-19 -2 abr-16 ene-17 ene-18 ene-15 ene-19 ductiva, junto con la incertidumbre de ene-16 la situación fiscal (que se analiza más Total Régimen deﬁnitivo Régimen especial adelante) y el alza en las tasas de interés Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos del internacionales, influyó negativamente BCCR. en un segundo indicador importante en el corto plazo: el crédito. En años anteriores este funcionó como un motor para el empeoramiento de las condiciones afecta a Costa Rica, por cuanto a esta la economía, al estimular el consumo de financieras y la incertidumbre política región se dirige el 21% del total de expor- los hogares y el desarrollo de planes de en varios países han frenado la econo- taciones nacionales. No obstante, el pro- inversión de las empresas. No ocurrió lo mía mundial2 (FMI, 2019; Meneses y blema más agudo es la crisis económica y mismo en el período bajo análisis. Entre Córdova, 2019). Ello a su vez ha provo- sociopolítica que enfrenta Nicaragua. En 2016 y 2018 la expansión del crédito en cado un enfriamiento en el dinamismo 2018, el PIB de ese país experimentó una moneda nacional se redujo de 14% a 6%, del régimen especial que, como muestra contracción de -4%, lo cual ocasionó que mientras en dólares la variación fue de el IMAE en el gráfico 1.2, es una de las las exportaciones a ese destino cayeran 11% a 6%. Aunque en 2018 la tasa de cre- pocas actividades con resultados positi- en -10%. Según estimaciones del BCCR, cimiento del crédito en moneda extranje- vos en el desempeño económico reciente. ese año la crisis nicaragüense redujo el ra aumentó en relación con el año ante- Así, el crecimiento de las exportaciones crecimiento de Costa Rica en 0,2 puntos rior, aún se mantiene baja con respecto totales de bienes se redujo de 8,5% a 5,1% porcentuales. al promedio del último quinquenio. Un entre 2016 y 2018, mientras que, en el La desaceleración de las exportaciones factor que podría estar incidiendo en esta caso de las ventas externas de servicios, el no generó un desbalance en la econo- situación es la morosidad, que tuvo un indicador pasó de 10,6% a 3% (BCCR, mía debido a que, de manera correlati- fuerte incremento en 2018. Según datos 2019b). va, una disminución en el crecimiento de la Sugef, entre junio de 2016 y 2018, El más lento crecimiento de los mayo- de las importaciones redujo la demanda la proporción de créditos en condición res socios comerciales, previsto para 2019 de divisas. Además, los flujos de inver- de morosidad mayor de noventa días y en y 2020, es una amenaza para el sec- sión extranjera directa (IED), que tam- cobro judicial en bancos comerciales del tor externo. Según Procomer, Estados bién han descendido, todavía permiten Estado pasó de 2,2% a 4,2%. Unidos es el principal destino de las financiar gran parte del déficit de cuenta A estos factores internos se sumó un ventas nacionales (39% del total). Sin corriente. En 2018, por concepto de IED entorno internacional adverso, un ele- embargo, la tasa de crecimiento de las entraron al país 2.237 millones de dóla- mento clave para una pequeña economía exportaciones costarricenses a ese país res, con una caída de 18% con respecto al abierta como la costarricense. El aumen- se redujo de 11,4% a 5,6% entre 2016 y año anterior. La inversión en el régimen to de las tensiones comerciales −en espe- 2018 (gráfico 1.3). La pérdida de dina- de zonas francas, que concentra el 60% cial entre Estados Unidos y China−, la mismo en varias naciones centroamerica- de la IED total, fue 8,6 millones de dóla- reducción de la confianza empresarial, nas, como Honduras y Panamá, también res menor que la de 2017. Por su parte, CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 37

desalentada4) en cerca de dos puntos Gráfico 1.3 porcentuales. Así, el desempleo pasó de Tasa de crecimiento de las exportaciones costarricenses, 10,3% a 11,9%, el desempleo ampliado según destino de 11,5% a 13,6% y el subempleo (personas que desean trabajar más horas) de (porcentaje) 7,2% a 10,3% (gráficos 1.4). La tasa de 13 presión general, que suma a la población desempleada los ocupados que buscan cambiar de trabajo, se incrementó de 8 17,6% a 20,9%, Este deterioro ocurrió pese al aumento de la participación laboral y la ocupación, impulsado sobre todo 3 por una amplia incorporación de las mujeres al mercado, una positiva evolu- -2 ción que, sin embargo, fue insuficiente para absorber el crecimiento de la fuerza de trabajo. La situación descrita presionó -7 las tasas de desempleo y subempleo, así como el empleo informal. La tasa de desempleo (12%) reportada -12 a finales de 2018 es la más alta desde Estados Unidos Nicaragua Resto de Unión Europea que se realiza esta medición (2010) y ese Centroaméricaa/ 2016 2017 2018 escenario prevaleció en los dos primeros trimestres 2019, a los cuales corresponde a/ Excluye Nicaragua. la información publicada hasta la fecha Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos de edición de este capítulo. Estos hallaz- de Procomer. gos coinciden con los de la Encuesta Nacional de Hogares (Enaho), que tam- bién encontró resultados negativos en las empresas de régimen definitivo, que empleos escasos y casi siempre de baja estas materias. Es importante recalcar reciben el 24% de la inversión extranjera, calidad, lo cual limita las posibilidades que la Enaho es una fuente más útil tuvieron un decrecimiento de 36 millo- de lograr reducciones en el desempleo, la para examinar tendencias de largo plazo, nes de dólares, mientras en el turismo se pobreza y la desigualdad. La situación es pues tiene registros desde mediados de reportó el monto más bajo de la última crítica para quienes viven fuera del Valle la década de 1980. Pero, aunque las ten- década. Central, quienes tienen baja escolaridad, dencias coinciden con la ECE, los niveles las personas jóvenes o con discapacidad y, observados para las mismas variables son particularmente, las mujeres. Estas debi- distintos, un asunto que el INEC debe lidades del mercado de trabajo afianzan atender. Más información sobre el desempeño las brechas sociales que este Informe ha El mal desempeño de la producción y económico puede encontrarse en la sección venido reportando desde hace más de dos el empleo se tradujo en una caída genera- “Convergencia de factores coyunturales décadas. Al cierre de esta edición aún no lizada de los ingresos reales, que golpea- y estructurales limitan la generación se había publicado la información sobre ron con mayor intensidad a los grupos de oportunidades”, del “Balance de el ingreso, la desigualdad y la pobreza más vulnerables. Según la Enaho 2018, Oportunidades, estabilidad y solvencia para 2019. el ingreso neto promedio mensual de económicas 2019” en el sitio web www. Durante 2018 y los dos primeros tri- los hogares fue de 1.018.142 colones, lo estadonacion.or.cr mestres de 2019, los principales indica- que equivale a una disminución real del dores del mercado laboral empeoraron, 3,6% con respecto al 2017. El ingreso de acuerdo con la Encuesta Continua por trabajo (que representa el 80% del Con este marco, en 2018 se agravó de Empleo (ECE)3 del INEC, que se total) también se redujo, en 4,1%, al igual la falta de oportunidades para que las actualiza trimestralmente y permite, por que en el rubro de las “otras transferen- personas tengan recursos que les permi- tanto, llevar el pulso de corto plazo a esta cias”5 (-3,4%). El único componente que tan llevar una vida digna. La evidencia medición. En efecto, entre abril de 2018 aumentó fueron los subsidios estatales disponible muestra una contracción en y junio de 2019 aumentaron las tasas y las becas (3,8%), dirigidos sobre todo los ingresos de la mayoría de la pobla- de subempleo, desempleo y desempleo a la población más pobre. Las rentas de ción y un mercado laboral que genera ampliado (que incluye a la población la propiedad permanecieron sin cambios 38 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

A lo largo del tiempo, los problemas de Gráficos 1.4 empleo e ingreso no afectan por igual a Indicadores seleccionados del mercado laborala/ la población. Los más perjudicados son jóvenes, mujeres y personas con menores credenciales educativas, que laboran en PParticipaciónarticipación laboral Laboral los pocos sectores que generan puestos 65% de trabajo, pero además en condiciones de informalidad y mala calidad del 60% empleo. En una perspectiva de mediano plazo, la información de los años 2012 55% y 2018 muestra una caída en las tasas

50% de ocupación de casi todos estos grupos (gráfico 1.6). Solo entre las personas PProblemasroblemas dede empleo con discapacidad aumentó la ocupación (aunque permaneció siempre en niveles 15% bajos), mientras que la población pobre 12% y los jóvenes sufrieron las reducciones más significativas. En el otro extremo, 9% los hombres y los migrantes tuvieron las 6% mayores tasas de ocupación. En el empleo formal, la demanda del mercado tiene serios problemas para la inclusión social, pues está territorialmente concentrada I 2017 I 2018 I 2014 I 2015 I 2019 I 2016 II 2017 II 2018 II 2014 II 2015 II 2019 II 2016 IV 2017 IV 2018 IV 2014 IV 2015 IV 2016 III 2017 III 2018 III 2014 III 2015 III 2016 en la región Central y se encuentra estan- Trimestres cada. Esta situación combinada repro- Tasa neta de participación Tasa neta ocupación Tasa desempleo ampliadob/ duce las brechas de género, de ingreso y Tasa de desempleo Tasa de subempleoc/ geográficas, y crea una situación prospec- a/ Las líneas punteadas identifican los trimestres de un año calendario. tiva de alto desempleo y empeoramiento b/ La tasa de desempleo ampliada incluye, además de la población desempleada, a la población que está de la calidad laboral. Queda pendiente fuera de la fuerza de trabajo y disponible, pero desalentada. determinar si la Enaho de octubre de c/ La tasa de subempleo representa el porcentaje de la población ocupada que labora menos de cuarenta horas por semana, pero desea y está disponible para trabajar más tiempo. 2019, efectuada tras el cierre de esta edi- Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social 2019, con datos de las ECE, del INEC. ción, recoge el fuerte aumento reciente en la tasa de participación de las mujeres, reales (-0,4%). En promedio, los hogares Desde el enfoque de clases sociales registrado por las últimas mediciones de rurales percibieron ingresos que fueron (según la metodología introducida por la ECE. un 41,5% menores que los de los urbanos. este Informe en su decimoquinta edi- Al clasificar los hogares en diez grupos ción), entre 2017 y 2018 los ingresos (deciles) según su ingreso per cápita, se promedio mensuales por trabajo dismi- Más información sobre el desempeño del observa que en 2018 casi todos experi- nuyeron en términos reales en casi todos mercado laboral puede encontrarse en mentaron una caída en términos reales, los grupos (gráfico 1.5). Pequeños propie- la sección “Se agudiza vulnerabilidad de con excepción del cuarto decil. Esta es tarios (-6,7%), profesionales y medianos grupos de población cada vez más excluidos una de las razones que explica por qué empresarios (-4,8%) y otros trabajado- de las oportunidades” del “Balance de el coeficiente de Gini, que mide de la res (-4,7%) tuvieron las reducciones más Equidad e integración social 2019”, en el desigualdad de ingresos, permaneció en altas. Solo los obreros industriales expe- sitio www.estadonacion.or.cr el mismo nivel de 2017 (véase el mensaje rimentaron un aumento (4,9%). En gene- clave 2, más adelante). Los mayores des- ral, para la mayoría de las clases sociales censos los sufrieron los grupos extremos: los ingresos de 2018 fueron inferiores a El desempeño negativo del mercado los deciles primero y décimo, con -6,4% los de cinco años antes (en 2013). Las cla- laboral también se asienta sobre pro- y -5,5%, en cada caso. Para los hogares ses de más bajos recursos, como obreros blemas en la calidad de los puestos que más pobres terminó un ciclo de dos años agrícolas y otros trabajadores, junto con genera. Desde la perspectiva del desarro- consecutivos en los que sus ingresos rea- los obreros industriales, no registraron llo humano, un buen empleo contribuye les crecieron (16% acumulado), un hecho cambios significativos, en línea con el no solo a mejorar la calidad de vida de que, como señaló el Informe anterior, estancamiento de largo plazo que mues- las personas, sino también al financia- obedecía fundamentalmente a la presen- tran sus ingresos desde hace tres décadas. miento de la seguridad social y la garan- cia de los subsidios estatales. tía de una pensión contributiva, aspecto CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 39

relevante en un país que, como Costa Gráfico 1.5 Rica, vive una transición demográfica Ingreso promedio real de las personas ocupadas, por clase social, avanzada y un rápido envejecimiento de según peso relativo de cada clasea/ su población. Para esta entrega se elaboró por primera vez un índice de calidad 1.100.000 del empleo, con base en el estudio de Pacheco y Elizondo (2019), cuya meto- 1.000.000 Tamaño de la dología, detalles y análisis completos se clase social (%) 900.000 pueden consultar en el capítulo 2 de 10 este Informe. El índice contiene cuatro 800.000 dimensiones: ingresos suficientes, cum-

700.000 15 plimiento de la protección social básica, jornadas laborales y balance vida-trabajo, 600.000 y estabilidad y satisfacción laboral.

Ingreso real 500.000 20 Según lo reportado por la Enaho 2018, la población ocupada asciende a 400.000 Año 2.023.652 personas. De ellas, el 72,3% 300.000 2013 son asalariadas institucionales (en los 2017 sectores público y privado), un 19,5% tra- 200.000 2018 baja por cuenta propia y el restante 8,2% 100.000 son asalariadas de los hogares (es decir, se dedican al servicio doméstico remunera- 0 Otros Obreros Pequeños Obreros Obreros Clases Profesionales do). Los resultados obtenidos al valorar trabajadores agrícolas propietarios industriales en servicios intermedias y empresarios la calidad del empleo fueron expresados Clase social en calificaciones en una escala de 0 a 100, a/ Se excluye la clase alta porque sus resultados son poco confiables estadísticamente. Ello se debe, a su vez, a que las encuestas de hogares no captan de manera adecuada a los hogares de altos ingresos. donde 100 denota un empleo de alta cali- Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social 2019, con datos de las Enaho, del INEC. dad en todas las dimensiones analizadas, y 0, un empleo de la peor calidad posible. Gráfico 1.6 El nivel promedio del índice para las personas asalariadas institucionales Tasas de ocupación laborala/, por grupo de personas. 2012 y 2018 (82,5%) fue claramente superior a los registrados por los asalariados del hogar Hombres (62,3%) y los trabajadores por cuenta

Migrantes extranjeros propia (67,0%). En el grupo de baja calidad, con dos o menos indicadores de No pobres cumplimiento, están los ocupados en las Mayores de 35 años ramas de construcción, comercio, alojamiento y comidas y otros servicios, Zonas urbanas todas con más del 9,5%. Por otro lado, No migrantes las actividades con mayores proporciones

Jóvenes (15−35 años) de trabajadores con alto cumplimien- to (7 u 8 indicadores) son electricidad, Zonas rurales Grupo de personas administración pública, información y Mujeres comunicación y actividades financieras, todas con más del 80%. Pobres totales El análisis por dimensiones permite Pobres extremos ver que dos de ellas: salarios justos y

Con discapacidad jornadas y balance vida-trabajo están por debajo del 70%, mientras que los dos 20% 30% 40% 50% 60% 70% restantes se ubican por encima del 80%. Tasa de ocupación El gráfico 1.7 muestra la desagregación 2012 2018 por tipo de empleo, así como las brechas a/ La tasa de ocupación laboral representa el porcentaje de la población ocupada con respecto a la pobla- de género y por zona (urbano/rural). ción de 15 años y más. En general, las mujeres asalariadas (sec- Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social 2019, con base en Pacheco y Elizondo, tores público y privado) tienen un alto 2019, y datos de las Enaho, del INEC. 40 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

cumplimiento en la mayoría de las En 2018 el país experimentó la como estrategia para hacer frente a las dimensiones, al igual que los residentes insolvencia fiscal más crítica de presiones en el gasto. Como resultado, de zonas urbanas. Por el contrario, las la última década la deuda del Gobierno Central más que personas que trabajan por cuenta propia Sucesivas ediciones de este Informe se duplicó entre aquel año y el 2018, al tienen los menores cumplimientos, espe- han dado seguimiento al deterioro siste- pasar de 24% a 54% del PIB. El nivel cialmente en las dimensiones 2 (seguro mático que ha sufrido la sostenibilidad de deuda actual, así como el proyectado social) y 3 (jornadas completas); en estos de las finanzas públicas en la última para 2019, es insostenible y riesgoso en casos las mujeres están en peores condi- década. La implementación de una polí- términos de la solvencia de corto plazo. ciones. tica fiscal expansiva tras la crisis de 2008- La OCDE (2018) indica que, en las eco- 2009, que incrementó la remuneración nomías emergentes, el límite para que la de los empleados del sector público y deuda empiece a producir efectos negati- Más información acerca del análisis sobre las transferencias corrientes, disparó de vos es de entre el 30% y el 50% del PIB la calidad del empleo puede encontrarse forma acelerada el gasto público. Entre (OCDE, 2018). en la sección “Empleos de baja calidad 2009 y 2018, el gasto total del Gobierno Lo anterior explica el desbalance nutren y reproducen las brechas sociales”, creció en términos reales de 5,2 a 7 billo- financiero (ingresos menos gastos tota- en el capítulo 2, “Miradas en profundidad nes de colones, mientras los ingresos solo les) del Gobierno Central, que pasó de en equidad e integración social 2019”. aumentaron de 4,2 a 5 billones (gráfico un superávit del 0,2% del PIB en 2008, a La investigación de base también puede 1.8). un déficit del -5,9% en 2018. Estos datos descargarse del sitio www.estadonacion.or.cr Dada la insuficiencia de los ingresos reflejan que, en la última década, no solo corrientes, desde 2008 el Ministerio de los ingresos fueron insuficientes, sino que Hacienda ha recurrido al endeudamiento además la insolvencia aumentó.

Gráfico 1.7 Porcentaje de personas ocupadas con cumplimiento, por tipo de empleo, según dimensión del índice de calidad del empleo

Dimensión 2: Dimensión 3: Dimensión 4: Dimensión 1: Cumplimiento de la Jornadas laborales y Estabilidad y Ingresos suﬁcientes protección social básica balance vida-trabajo satisfacción laboral

Total Hombres Mujeres Zona urbana Asalariado

público y privado Zona rural

Total Hombres Mujeres Zona urbana Cuenta propia Zona rural

Total Hombres Mujeres Servicio doméstico Zona urbana Zona rural 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 Cumplimiento Bajo Medio Alto

Fuente: Tomado del capítulo 2, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, y datos de la Enaho 2018, del INEC. CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 41

Entre 2008 y 2018, una de las princi- Gráfico 1.8 pales dificultades para lograr reducciones Balance fiscal del Gobierno Central significativas en el déficit fiscal ha sido la estructura del gasto (gráfico 1.9), que exhibe una concentración del 72% en Ingreso y gasto real del Gobierno Balance financiero y deuda del los rubros de remuneraciones y trans- Central Gobierno Central ferencias, respaldada por compromisos (miles de millones de colones (porcentaje del PIB) estatales y mandatos constitucionales6. del 2018) Si a esto se suma que el pago de intereses de la deuda contraída en el pasado 1 60 representa casi una quinta parte del gasto 7.500 0 total, es evidente que el margen de acción 7.000 50 -1 de las autoridades hacendarias es muy 6.500 40 6.000 -2 limitado: una contracción en las remu- 5.500 -3 30 neraciones implicaría drásticos recortes 5.000 -4 de personal; disminuir las transferencias 4.500 20 Balance ﬁnanciero -5 requiere modificaciones legales o consti- 4.000 10 -6 tucionales, y no pagar intereses generaría 3.500 Deuda del Gobierno Central una crisis similar a la ocurrida en los 3.000 -7 - años ochenta. Por otra parte, la inversión 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 pública en capital es baja (7% del total) e Ingresos totales Gastos totales Balance ﬁnanciero Deuda insuficiente para satisfacer las necesidades del país en materia de infraestructura Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con (Cepal, 2014). información del Ministerio de Hacienda y el BCCR.

Más información sobre el comportamiento de las finanzas públicas puede encontrarse en la sección “Desbalance fiscal presiona Gráfico 1.9 endeudamiento” del “Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia Composición de los principales rubros del gasto del Gobierno económicas 2019” en el sitio Central www.estadonacion.or.cr (porcentajes)

La falta de planificación de las nece- 40 sidades de financiamiento y debilidades en la colocación de deuda han generado mayores costos para el Gobierno en 30 los últimos años, lo cual también puede aumentar el costo del crédito para los hogares y las empresas. Según Esquivel

20 y Lankester (2019), las autoridades están inmersas en un círculo vicioso que perjudica aun más las finanzas públicas, por cuanto tienen urgencia de captar 10 recursos, pero lo deben hacer en un mercado poco líquido, con dificultades para transar los títulos; esto encarece más el 0 Remuneraciones Bienes y servicios Transferencias Servicio de Capital financiamiento, aumenta las presiones corrientes intereses del servicio de la deuda y agrava el déficit 2015 2016 2017 2018 fiscal. En otras palabras, la necesidad de obtener fondos parece ser el factor deter- Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos del minante en la estrategia de colocación, por Ministerio de Hacienda. encima de los criterios de sostenibilidad. 42 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

En un contexto en que el nivel de representa, por decirlo así, los recursos mayor riesgo en prestar dinero a Costa endeudamiento gubernamental ha exce- que posee el Gobierno para atender sus Rica, sino también la debilidad en su dido, como ya se mencionó, los paráme- necesidades inmediatas. El rango de posición negociadora (gráfico 1.10c). tros internacionales para una economía este saldo en los meses finales de 2018 En resumen, la situación de 2018 puede sana, estos comportamientos motivaron era muy inferior al que existía en los sintetizarse así: el Gobierno tenía muy una baja en las calificaciones de riesgo años precedentes. El promedio mensual pocos recursos de caja, los inversionistas por parte de todas las agencias interna- en noviembre y diciembre de 2016 fue eran renuentes a financiarlo y, cuando cionales especializadas, las cuales aler- de 395.419 millones de colones y de lo hacían, prestaban a plazos muy cortos taron a los inversionistas sobre la frágil 362.822 millones en 2017, mientras que y altas tasas de interés, aprovechando la situación del país. para los mismos meses de 2018 fue de posición de mercado. Estos indicios sugie- En el período bajo análisis, dado que 134.215 millones (menos de la mitad). ren que el país pudo haber estado cerca era conocida la urgencia del Ministerio El gráfico 1.10a, al incluir información de una suspensión de pagos, debido a su de Hacienda, es probable que los agentes para once años, entre julio de 2008 y insolvencia. Ante esa eventualidad, las económicos estuvieran posponiendo la julio de 2019, proporciona otras pistas autoridades se habrían visto obligadas a compra de deuda soberana, lo que pre- valiosas. En primer lugar, indica que acudir a organismos internacionales en sionaba aun más al Gobierno a ofrecer en ese período no hubo otro momen- busca de un programa de rescate, una mayores tasas u otras condiciones más to tan apremiante para las autoridades medida que posiblemente habría precipi- favorables para los inversionistas. Esto hacendarias que el año 2018. En segundo tado recortes en el gasto social y afectado significa que el Ministerio de Hacienda lugar, revela que los problemas de solven- los flujos de IED. debió negociar desde una posición débil, cia empezaron antes, alrededor de 2012, Este desenlace logró evitarse momentá- que limitaba aun más una adecuada ges- pero fueron aliviados varias veces por neamente con la aprobación, en diciem- tión de la deuda. la entrada del financiamiento de cuatro bre de 2018, de la Ley de Fortalecimiento Esta insolvencia ha generado cons- emisiones de “eurobonos”. Nótese que de las Finanzas Públicas (conocida como tantes dificultades para cumplir con las después de cada emisión no solo hubo reforma fiscal), que dio al Gobierno nue- obligaciones corrientes, como el pago un fuerte aumento de la liquidez, sino vas herramientas para manejar el desde salarios y las transferencias sociales. rápidas caídas que eran frenadas por una balance fiscal. También cambiaron las Ese hecho fue reconocido por primera nueva emisión. expectativas de los mercados acerca de vez en agosto de 2017, por el entonces En tales condiciones, las autorida- una inminente crisis, lo cual se refleja presidente Solís Rivera. En este escenario des tuvieron cada vez más escollos para como una importante mejora en el saldo de alto déficit fiscal y elevado endeuda- financiar el gasto en los mercados de la de depósitos del Gobierno Central en los miento público, el 2018 no fue un año deuda, pues los inversionistas se mos- primeros meses de 2019 (véase el acápite más, ya que en él se vivió una situación traban renuentes a prestar recursos al “Respuestas del sistema político evitaron, cualitativamente distinta y más grave: el Gobierno. Un indicio de esa difícil situa- en lo inmediato, una crisis y mantuvie- Gobierno tuvo que recurrir a una estra- ción es el número de títulos ofrecidos en ron la estabilidad social”, más adelante). tegia excepcional −la compra de letras subastas que no tuvieron una contrao- Además, en julio de 2019 la Asamblea del Tesoro− y enfrentó los niveles de ferta: 100 en 2018, frente a 29 en 2016 Legislativa autorizó un nuevo endeuda- solvencia más bajos de los últimos diez (gráfico 1.10d). miento por 1.500 millones de dólares en años. En efecto, en septiembre de ese año Ante el imperativo de conseguir recur- condiciones preferenciales, los llamados el Gobierno compró letras del Tesoro al sos frescos, el Ministerio de Hacienda “eurobonos”, con lo cual el Gobierno BCCR por 498.000 millones de colones empezó a emitir cada vez más títulos de tendrá recursos inmediatos para cum- para cumplir con sus compromisos de muy corto plazo y debió pagar tasas de plir con sus compromisos de gasto. flujo de caja. La última vez que el país interés cada vez más altas. En efecto, en Asimismo, con la solvencia temporal que había aplicado este mecanismo fue en 2018 casi el 60% de los títulos colocados otorgarán estos eurobonos, el Gobierno los años noventa. A pesar del rescate en subastas nacionales fue a corto (entre tendrá un margen de acción mientras se obtenido de la autoridad monetaria, los dos y tres años) o muy corto plazo (menos termina de implementar la reforma fiscal recursos no fueron suficientes para mejo- de un año), un hecho solo comparable y se obtienen los beneficios esperados rar la solvencia. con lo ocurrido en 2010 y 2012, cuando en la recaudación (IVA e impuesto de Un indicio de la grave insolvencia que el país, pese a un rápido crecimiento del renta), la contención del gasto y la aplica- experimentó el país a finales del 2018, déficit, estaba en una situación fiscal más ción de la regla fiscal7. fue la severa caída en el saldo de los depó- holgada (gráfico 1.10b). Por otra parte, En suma, la afirmación de este capítu- sitos y valores que mantiene el Gobierno la tasa de interés que las autoridades lo, en el sentido de que el país tuvo graves en el Banco Central y otras entidades, hacendarias debieron ofrecer fue cerca problemas de insolvencia en el período situación que se reanudó muy rápida- de 300 o más puntos base más altas que bajo análisis, se basa en los eventos de la mente después de la compra de las letras la de 2016, según el plazo del título, pues siguiente secuencia: del Tesoro (gráfico 1.10a). Este saldo los inversionistas percibieron no solo un CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 43

• Marzo a agosto de 2018: rápida caída Gráfico 1.10a Gráfico 1.10b de la liquidez. Saldo de los depósitos y Proporción de títulos valoresa/ del Gobierno Central colocados en subastas • Septiembre de 2018: rescate con letras del Tesoro. en el BCCR y otras sociedades nacionales del Ministerio de b/ de depósitos Hacienda de corto o muy corto • Noviembre de 2018: saldo de liquidez a/ (millones de colones) plazo más bajo de la década. 100 1.000 90 • Diciembre de 2018: aprobación de la 80 reforma fiscal. Se envía una señal que 800 70 60 mejora la confianza de los inversionis- 600 50 tas. Mejoran los saldos en 2019. 40 400 30 • Julio de 2019: aprobación de eurobo- 20 200 10 nos. Se envía otra señal; habrá recursos frescos por un período corto, mientras 0 0 se implementa la reforma y se materia-

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 lizan los beneficios. Ene-11 Ene-12 Ene-13 Ene-14 Ene-15 Ene-16 Ene-17 Ene-18 Ene-19 Muy corto plazo Corto plazo Eurobonos Nivel más bajo de liquidez

a/ Incluye los saldos en moneda nacional y a/ Se define “muy corto plazo” como un año o Más información sobre el endeudamiento extranjera. menos, y “corto plazo” como un período de dos a del Gobierno Central puede encontrarse b/ La línea roja señala el mes de noviembre con el tres años. en la sección “Debilidades en la gestión saldo más bajo desde 2008. Fuente: Esquivel y Lankester, 2019, con datos de de la deuda pública encarecen el costo Fuente: Elaboración propia, con datos del BCCR. la BNV. del financiamiento” del “Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019” en el sitio Gráfico 1.10c Gráfico 1.10d www.estadonacion.or.cr Tasa promedio de asignación Número de títulos ofrecidos en de la deuda en colones en el subastas que no tuvieron una El nuevo Gobierno, con un débil mercado primario contraoferta, por año mandato electoral y escaso capital político, ha tenido que 9,9 100 enfrentar los efectos combinados 8,8 de la desaceleración económica 7,7 7,9 y la insolvencia fiscal 73 6,2 El 2018 no solo fue un mal año en lo 5,7 4,9 económico y lo social. También fue un 4,1 período en que las condiciones políticas, en principio, parecían sumar nuevos pro- 29 25 28 blemas a un escenario ya de por sí com- 18 19 plejo y riesgoso. El mayor escollo fue la debilidad del mandato político obtenido en las urnas por la Administración que 1 año 2 años 3 años 4 años 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 asumió el poder en mayo de ese año, a la 2016 2018 cual le ha correspondido enfrentar, desde

Fuente: Esquivel y Lankester, 2019, con datos del Fuente: Esquivel y Lankester, 2019, con datos del su inicio, los efectos combinados de la Ministerio de Hacienda. Ministerio de Hacienda. desaceleración económica, los impactos sociales y la insolvencia fiscal, a partir de una posición política inédita desde 1949, cuando se estableció la llamada Segunda República luego de la Guerra Civil de 1948. 44 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

En efecto, en los setenta años trans- curridos desde entonces no ha habido Gráfico 1.11 gobierno con tan débil respaldo electoral Proporción de curules del partido gobernantea/ en la Asamblea y que haya enfrentado una correlación de Legislativa fuerzas tan desventajosa en el Congreso, como el actual. A ello se unió una rápida pérdida del poco capital político inicial, PLN una baja en la confianza ciudadana y en las expectativas empresariales, y un PLN aumento de la conflictividad social y las PLN presiones de los grupos de interés dentro Mayoría legislativa ➜ y fuera de la Administración. En otras 50% palabras, a la complicada coyuntura eco- nómica ya comentada, se agregó un escenario propicio para una crisis política. Como se analizó en la edición anterior de este Informe, los comicios de 2018 Minoría legislativa PUSC fueron los más atípicos desde 1953. Entre otros aspectos, los dos partidos políticos UN PAC que encabezaron las preferencias electorales (Acción Ciudadana −PAC− y PAC Restauración Nacional −PRN−) concen- 1953 1958 1962 1966 1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010 2014 2018 traron la menor cantidad de votos en (PLN) (UN) (PLN) (Unif N.)(PLN) (PLN) (CU) (PLN) (PLN) (PUSC)(PLN) (PUSC)(PUSC)(PLN) (PLN) (PAC) (PAC) 65 años y la agrupación que finalmente resultó ganadora (PAC) obtuvo el apoyo a/ Los nombres completos de los partidos políticos pueden consultarse en la sección “Siglas y acrónimos” de apenas un 14% del padrón. En las de este Informe, elecciones legislativas logró diez escaños Fuente: Elaboración propia con información del TSE. (18% de las curules en juego), con los cuales integró la fracción oficialista más pequeña desde 1953 (gráfico 1.11). Gobierno fue evaluado negativamente 2018 mostró un acuerdo mayoritario con por la población desde que asumió fun- los principios de la huelga de los sindi- ciones, situación que, además, fue inten- catos públicos contra la citada reforma sificándose hasta las últimas mediciones (CIEP-UCR, 2018). Aunque el apoyo a Más información sobre las elecciones disponibles para esta edición (agosto de la protesta se disipó con rapidez, durante nacionales del 2018 se puede consultar 2019). En otras palabras, no tuvo la tra- varias semanas el Gobierno enfrentó una en el capítulo “Fortalecimiento de la dicional “luna de miel”. El porcentaje de situación que amenazaba seriamente su democracia” del Informe Estado de la calificaciones “buena” y “muy buena” fue iniciativa y credibilidad política ante la Nación 2018, en el sitio el más bajo de las últimas seis adminis- ciudadanía (Alfaro Redondo, 2018). www.estadonacion.or.cr traciones en un inicio de período (gráfico Un dato clave de la situación política 1.12). actual es que se rompieron las alianzas La combinación de un débil mandato con los sindicatos que caracterizaron la Desde un principio, la falta de apoyo electoral y un reducido y menguante Administración anterior, sin que hubie- electoral se tradujo en poco respaldo ciu- capital político muy pronto creó serios se un reacomodo explícito con otros dadano para el nuevo Ejecutivo. Esta es riesgos para el Gobierno. Como se verá sectores sociales, entre ellos los gremios un hecho excepcional desde que en Costa en el siguiente apartado, el esfuerzo por empresariales. La combinación de tensio- Rica se tiene información sistemática aprobar una reforma fiscal para hacer nes políticas por la reforma fiscal y por las y comparable sobre la aprobación de la frente a la crítica insolvencia de las finan- reivindicaciones de grupos tradicional- labor gubernamental. Una serie tempo- zas públicas, deterioró aun más su posi- mente desatendidos por sucesivos gobier- ral con sondeos de opinión de diversas ción. Supuso lidiar con un tema impo- nos, sobre todo en las regiones fuera del fuentes a lo largo de veinticuatro años, pular, que propició un clima favorable Valle Central, crearon condiciones para muestra que en la actual Administración para el surgimiento de protestas sociales el surgimiento de frecuentes escenarios no se dio el normal repunte de expecta- con respaldo ciudadano. Por ejemplo, de conflicto y rápidamente pusieron fin tivas favorables sobre el rumbo del país una encuesta realizada por el Centro al impasse en la conflictividad social que al inicio de la gestión (Unimer, 1995- de Investigación y Estudios Políticos se registró en el cuatrienio 2014-2017. 2012 y CIEP-UCR, 2012-2019) y que el (CIEP) de la UCR en septiembre de El cambio en las relaciones entre los gre- CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 45

Gráfico 1.12 Porcentaje de opiniones positivas sobre el Gobierno. 1995-2019 80

70 Pacheco

40 Rodríguez Chinchilla Solís

30 Alvarado

0 Abril 12 Abril 16 Julio 17 Julio 01 Mayo 99 Junio 96 Enero 03 Enero 18 Enero 14 Enero 00 Enero 09 Enero 95 Marzo 18 Marzo 08 Marzo 11 Marzo 02 Agosto 13 Agosto 15 Agosto 04 Agosto 05 Agosto 19 Setiembre 03 Setiembre 11 Setiembre 09 Setiembre 98 Noviembre 14 Noviembre 18 Noviembre 00 Noviembre 01 Noviembre 16

Porcentaje (buena y muy buena) Promedio Promedio más 1 desviación estándar

Promedio menos 1 desviación estándar

Fuente: Tomado del Balance de Fortalecimiento de la democracia 2019, con datos de Unimer y CIEP-UCR. mios de trabajadores y el nuevo Gobierno de conflictividad, aunque no alcanzó la la falta de involucramiento directo de ha sido evidente. El año 2017, bajo la intensidad del año previo. gremios magisteriales en las protestas de administración Solís Rivera (2014-2018), Este episodio de alta conflictividad junio-julio de 2019. Además, el apoyo culminó con la menor conflictividad corresponde a una de las huelgas de ciudadano a sus acciones se erosionó, social desde 1992: tan solo 176 acciones empleados públicos más largas desde debido al uso cada vez más frecuente de colectivas en todo el período. En 2018, que se tienen registros, durante la cual repertorios de lucha como bloqueos de con tan solo ocho meses de gestión, el se paralizaron los servicios de educa- rutas y toma de instalaciones públicas gobierno de Alvarado Quesada enfrentó ción y (parcialmente) de salud, en oposi- como escuelas y colegios, que buscan el 459 movilizaciones en todo el país. El ción a la reforma fiscal impulsada por el máximo impacto incluso sin gran movi- aumento de la protesta ocurrió durante el Gobierno. De acuerdo con estimaciones lización ciudadana de respaldo (Alfaro segundo semestre de ese año, con múlti- del BCCR, la huelga explica más del 50% Redondo, 2018). ples actores y demandas que se activaron, de la desaceleración económica del año En importante indicar, sin embargo, en su mayoría, entre septiembre, con 161 2018, (para obtener más detalles puede que la protesta social de 2018 se debió acciones colectivas, y octubre, con 69. consultarse el documento “Balance en a múltiples temas y convocó a muchos En esos meses tuvo lugar el cuarto episo- Oportunidades, estabilidad y solvencia sectores, y no puede decirse que estuvo dio más intenso de conflictividad social económicas 2019”, en el sitio www.esta- circunscrita a la huelga contra la reforma en los veintisiete años de registros que donacion.or.cr). fiscal. Además, por primera vez los gru- acumula el PEN, detrás de la huelga del Ahora bien, cabe agregar que la pos de ciudadanos, que no están organi- Magisterio Nacional de 1995, la lucha debilidad política no fue exclusiva del zados de manera formal, fueron los más contra el llamado “combo del ICE” en Gobierno. El movimiento sindical mos- activos; aunque todos los actores mos- 2000 y las protestas contra la revisión tró notables divisiones internas en la traron un incremento en su tendencia a técnica vehicular (Riteve) en 2004 (gráfi- conducción de sus enfrentamientos con partir de mayo de 2018, la movilización co 1.13), La intensidad de la movilización las autoridades, cuya expresión más clara fue particularmente alta entre la ciuda- vivida en esos dos meses de 2018 no se han sido las discrepancias manifiestas danía y los trabajadores del sector públi- daba desde hace quince años. En junio en relación con el fin de la huelga de co, responsables de la gran mayoría de y julio de 2019 hubo un nuevo “pico” septiembre-noviembre de 2018, así como acciones colectivas contra el ajuste fiscal. 46 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

Gráfico 1.13 Acciones colectivas por mes. Enero de 1992-agosto de 2019

211211

188188

174 174 174 161 161

82 8282 72 8282 78 72 72 59 5959

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019

1992 19919932 19943 19919945 19919956 19919967 19919978 19919989 1992009 02002000 12002001 220020032 2002003 42002004 520052002006 2006 2007 2007 2008 82002009 92012010 02012011 12012012 22012013 320120144 20152015 20120166 20120177 20120188 2019 1992 19932 19934 19919945 19919956 19919967 199199781991998 91992009 02002000 12002001 220020032 200 2003 42002004 520052002006 2006 2007 72002008 82002009 92012010 02012011 120120122 20120133 20120144 20152015 20120166 20120177 2018 20192019

NormalNormaNormal l CoyunturaCoyunturaCoyuntura de de EpisodioEpisodioEpisodio de dede de protestaprotestaprotesta conflictividadconflictividadconflictividad ▼ En 2007, la base de datos no registró el “pico” de acciones colectivas en torno al referéndum sobre el tratado de libre comercio con Estados Unidos, porque en ese contexto la movilización se canalizó bajo el formato de una campaña electoral, entre las posiciones a favor y en contra del tratado, y no como protesta ciudadana. Sin embargo, este fue otro momento de alta movilización social. Fuente: Gómez Campos y Cerdas, 2019, con información de la base de datos de acciones colectivas del PEN.

Otro rasgo característico de ese período mostró los niveles más bajos desde que se Entre mayo y noviembre de 2018, la fue que un considerable número de las tiene registro, y anuló el pequeño repunte proporción de hogares que indicó que protestas ocurrió fuera de la Gran Área experimentado a finales de 2018, tras la su situación económica estaba peor que Metropolitana (GAM). aprobación de la reforma fiscal (gráfico el año anterior aumentó de 33% a 44%, 1.14). El deterioro también se reflejó en y la de quienes consideraban que el país un descenso del índice de expectativas tendrá una crisis en cinco años pasó de Más información sobre el análisis del clima empresariales que miden la UCR y la 47% a 64% (gráfico 1.15). En ese período de opinión pública y la conflictividad encuesta Pulso Empresarial de la Uccaep también creció el porcentaje de personas puede encontrarse en la sección “Reforma (Madrigal, 2019; Uccaep, 2019). que manifestó que el desempleo se incre- fiscal rompe el clima de paz social de La caída en la confianza de los consu- mentaría y que no era un buen momento los últimos cuatro años” del “Balance de midores y las expectativas empresariales para la compra de artículos grandes. Fortalecimiento de la democracia 2019”, en puede incidir en las decisiones de gasto En resumen, el análisis integrado de el sitio www.estadonacion.or.cr de los hogares, así como en las de inver- las condiciones políticas, económicas y sión y creación de empleo. Por esa vía, sociales prevalecientes en 2018, muchas puede terminar generando una “profecía de las cuales persisten en la actualidad, autocumplida”: el país no está en crisis, sugiere que Costa Rica se encuentra en El escaso capital político del Gobierno pero los actores económicos −hogares un escenario frágil y riesgoso. La com- y el fuerte aumento de la conflictividad y empresas− se comportan como si lo pleja situación examinada en los acápites crearon un clima de incertidumbre que, estuviera, anticipando la situación futu- anteriores creó un contexto de alta vul- combinado con la negativa evolución de ra. En efecto, como gran parte de la nerabilidad política. Se dio una combi- los indicadores económicos y sociales desconfianza obedece a la desaceleración nación adversa para la gobernabilidad: y la crítica situación fiscal, impactaron de la economía y el alto desempleo, los un Ejecutivo con débil respaldo ciuda- la confianza del sector empresarial. En hogares reducen su consumo, lo cual dano y una pequeña fracción legislativa septiembre de 2019, el índice de con- agrava aun más la pérdida de dinamismo que debía maniobrar en un Congreso fianza del consumidor (Madrigal, 2019) de la producción. fragmentado, con amplia oposición de CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 47

organizaciones sociales y baja confianza Gráfico 1.14 de los consumidores en el rumbo del país Índice de confianza de los consumidoresa/ (ICC) e índice y en la capacidad del Gobierno. Tal pano- de expectativas empresariales (IEE) rama presagiaba un período de paráli- sis en las relaciones entre el Ejecutivo (trimestres) y el Legislativo, un fuerte bloqueo a 60 las prioridades políticas de la nueva Administración y, ante todo, un fracaso 55 en el intento por aprobar con premura 50 una reforma fiscal. En esas circunstancias, era altamente probable que el país 45 entrara en una etapa de crisis económica e inestabilidad política. 40

35 Respuestas del sistema político evitaron −en lo inmediato− 30 una crisis y mantuvieron la estabilidad 25 Los peores augurios de una crisis no se 20 cumplieron. Inesperadamente, el sistema político tuvo reacciones que, a corto I-19 I-18 I-17 I-16 I-15 II-19 II-18 II-17 II-16 II-15 IV-18 IV-17 IV-16 IV-15 III-19 III-18 III-17 III-16 III-15 plazo, evitaron la parálisis política y una crisis económica derivada de la insolven- ICC IEE cia fiscal. a/ El ICC es un indicador trimestral (febrero, mayo, agosto y noviembre) que registra el grado de confianza En el ámbito de las relaciones entre los de los consumidores en la economía. Varía en una escala de 0 a 100 puntos, en la cual 100 indica el mayor poderes Ejecutivo y Legislativo, la nueva grado de optimismo (Madrigal, 2019). Administración y un grupo inusual de Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos de la aliados en el Congreso alcanzaron acuer- Escuela de Estadística y el IICE, de la UCR dos políticos para aprobar leyes enfocadas en paliar los efectos inmediatos del desequilibrio en las finanzas públicas Gráfico 1.15 −tales como la reforma fiscal y un nuevo endeudamiento a través de “eurobonos”− Indicadores de confianza de los consumidores y atender algunos temas puntuales de (porcentaje) la agenda de desarrollo. Así, en los doce meses de la primera legislatura (2018- 80 2019) se promulgaron 36 leyes que tuvie- 70 ron impacto en el desarrollo humano (lo que este Informe denomina legislación 60 sustantiva), cinco más que el año ante- 50 rior. Esto incluye piezas relevantes, como 40 la reforma constitucional que permite la pérdida de credenciales de los diputados 30 por la violación del deber de probidad 20 (Ley 9571), la reforma al Código Penal 10 que amplía el plazo de prescripción de los delitos sexuales contra menores de edad 0 Usted y su familia El desempleo Malos tiempos para La política País tendrá crisis en y otros (conocida como Ley de Derecho están peor que hace aumentará en los comprar artículos económica del los próximos cinco al Tiempo, nº 9685), la Ley de Justicia un año próximos doce grandes gobierno actual es años meses pobre Restaurativa (nº 9582) y la Ley de acceso a la justicia de los pueblos indígenas (nº Mayo 2018 Agosto 2018 Noviembre 2018 Febrero 2019 Mayo 2019 9593). Pero lo más llamativo, en el contexto del período 1986-2019, es que esta producción de normas sustantivas superó Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos de la Escuela de Estadística de la UCR. el promedio de más de tres décadas y la 48 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

primera legislatura fue más productiva en este tipo de leyes que cualquier legisla- Gráfico 1.16 tura inicial de los últimos siete gobiernos Cantidad de leyes aprobadas, según tipo de legislación. (gráfico 1.16). Legislaturas 1986-2019 En el corto plazo, la cooperación entre el Ejecutivo y el Legislativo evitó una 1986-1987 agudización aun mayor de la crisis fiscal, 1987-1988 gracias a la aprobación de una refor- 1988-1989 1989-1990 ma que proporciona herramientas para 1990-1991 sanear las finanzas públicas en el media- 1991-1992 no plazo. Esta contiene modificaciones 1992-1993 1993-1994 en cuatro grandes áreas: impuesto de 1994-1995 ventas, impuesto de renta, regla fiscal y 1995-1996 1996-1997 empleo público. Ha permitido atender 1997-1998 varias debilidades del sistema tributario 1998-1999 costarricense documentadas en la lite- 1999-2000 2000-2001 ratura (Ortiz y Carvajal 2019) y, con la 2001-2002 regla fiscal, fija un límite al crecimiento 2002-2003 del gasto corriente, considerando dos fac- 2003-2004 2004-2005 tores: el crecimiento promedio del PIB 2005-2006 nominal de los cuatro años anteriores 2006-2007 y la relación de la deuda del Gobierno 2007-2008 2008-2009 Central con respecto al PIB. 2009-2010 2010-2011 2011-2012 2012-2013 Más información sobre el contenido de la 2013-2014 reforma fiscal puede encontrarse en la 2014-2015 sección “Respuestas del sistema político 2015-2016 2016-2017 ante un entorno económico adverso” del 2017-2018 “Balance de Oportunidades, estabilidad 2018-2019 y solvencia económicas 2019”, en el sitio 0 20 40 60 80 100 120 140 180 www.estadonacion.or.cr Sustantivas Otras Promedio sustantivas Promedio total

Fuente: Herrera, 2019, con datos del Departamento de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legisla- En el marco de esta producción inusual tiva. para un primer año de gobierno, tam- bién se redujo lo que este Informe llama oportunidad, el grueso de la legislación Por otra parte, las autoridades logra- “promesa democrática sin sustento eco- aprobada (59%) reasignó recursos que ya ron mantener la estabilidad monetaria y nómico”, es decir, la proporción de leyes utilizaba la Administración o señaló la cambiaria. La inflación de 2018 estuvo sustantivas cuyo cumplimiento deman- necesidad de buscar financiamiento, pero dentro del rango meta del BCCR, con da recursos económicos que no le son sin especificar la fuente. Solo un 18% un nivel del 2%, muy cercano al experi- asignados. En el período 2018-2019, el de las leyes que requieren recursos creó mentado el año anterior (2,6%; gráfico 22% de las nuevas leyes exhibió esta con- ingresos frescos. 1.17). Desde 2016 las expectativas infla- dición, lo que representa el porcentaje cionarias también han permanecido rela- más bajo desde 1990 y refleja una mayor tivamente estables, lo cual sugiere que los preocupación de las y los legisladores por agentes económicos no esperan mayores estipular fuentes de financiamiento en presiones en los precios en el media- las nuevas normas. Sin embargo, con- Más información sobre el análisis acerca del no plazo. En comparación con América viene enfatizar que, en un contexto de desempeño de la Asamblea Legislativa Latina, Costa Rica es el sexto país con la finanzas públicas rígidas e insuficientes, puede encontrarse en la sección “El más inflación más baja, superado por Bolivia, la práctica de reasignar fondos para la complejo escenario de gobernanza logra República Dominicana, El Salvador, ejecución de leyes implica hacer recortes resultados imprevistos” del “Balance de Ecuador y Panamá (INEC, 2019). en programas existentes, medida que, Fortalecimiento de la democracia 2019”, en En cuanto a los esfuerzos realizados a su vez, tiene el potencial de generar el sitio www.estadonacion.or.cr para esquivar una crisis económica deri- descontento en la ciudadanía. En esta vada de la situación fiscal, otro ámbito CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 49

dad de divisas en el mercado privado, y Gráfico 1.17 en el lado de la demanda, por las necesi- Inflacióna/, expectativas inflacionarias y rango meta dades de dólares del Gobierno, el alza en los precios del petróleo y la incertidumbre por la situación fiscal (incentiva el 14 endeudamiento en colones y el ahorro en dólares; BCCR, 2019b). 10 Mucho menos exitosos fueron los esfuerzos, desde la política monetaria, para impulsar la reactivación económica. 6 En el primer semestre de 2019 el Banco Central efectuó una serie de reducciones en la TPM, de manera tal que entre 2 enero y julio ese indicador pasó de 5,25% a 4,5%. Otra medida adoptada con el -2 mismo objetivo fue la disminución del encaje mínimo legal del 15% al 12%, en junio de 2019 (BCCR, 2019a). Al cierre Jul-11 Jul-16 Dic-11 Dic-16 Oct-17 Oct-12 Abr-10 Abr-15 Jun-14 Jun-09 Jun-19 Feb-11 Feb-16 Ene-14 Ene-09 Ene-19 Sep-10 Sep-15 Mar-13 Mar-18 Ago-13 Ago-18 Nov-14 Nov-09 May-17 May-12 de esta edición, no se apreciaban resul- Inflación Expectativas Límite superior Límite inferior tados tangibles de esas acciones sobre el comportamiento de la economía. a/ La inflación se mide como la variación interanual del índice de precios al consumidor (IPC). Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos del Por último, un factor clave que per- BCCR. mitió mantener la estabilidad económi- ca fueron las políticas de contención del gasto, que contribuyeron a evitar un Gráfico 1.18 incremento en el déficit del Gobierno Tasa de crecimiento de los rubros del gasto del Gobierno Central Central durante los meses de crítica falta (porcentajes) de liquidez en las finanzas públicas, aunque al costo de reprimir la inversión, un 40 38 25 20,2 rubro clave para el desarrollo humano. 34 Si bien las disposiciones legales impiden disminuir el monto destinado a salarios y 30 10 4,6 3,0 3,2 transferencias a otras instituciones públi- cas, diversas medidas administrativas, 9 20 18 -5 como el congelamiento de plazas y la indexación de los aumentos salariales a la inflación, lograron que la expansión 10 7 -20 del gasto fuera baja. Entre 2016 y 2018 3 las remuneraciones crecieron menos del -26,1 5,5% y las transferencias menos del 9%, 0 -35 Remunera- Bienes Transferencias Servicio de Capital Remunera- Bienes Transferencias Servicio de Capital muy por debajo del promedio registrado ciones y servicios corrientes intereses ciones y servicios corrientes intereses entre 2008 y 2010 (24% y 30%, respecti- 2015 2016 2017 2018 vamente). Estas medidas ayudaron a reducir el Fuente: Tomado del Balance de Oportunidades, estabilidad y solvencia económicas 2019, con datos del ritmo de crecimiento del gasto general Ministerio de Hacienda. en el Gobierno Central. Mientras entre 2008 y 2013 ese gasto aumentó a una de acción pública, importante para la vino en el mercado para evitar mayo- tasa promedio anual del 16%, a partir de estabilidad monetaria, es el tipo de cam- res fluctuaciones, e incrementó en 0,5 2014 tendió a desacelerarse hasta llegar, bio con respecto al dólar estadounidense. puntos porcentuales la tasa de política en 2018, al aumento más bajo desde el Durante el período bajo análisis se regis- monetaria (TPM)8. De acuerdo con esa año 2000 (3%). No obstante, el elemento tró cierta turbulencia en el mercado cam- entidad, las presiones adicionales en el determinante de este comportamiento biario, pues entre agosto y noviembre de tipo de cambio observadas entre julio y en 2019 fue una contracción de la inver- 2018, el precio del dólar aumentó de 564 noviembre de 2018 se explican, en el lado sión en capital (gráfico 1.18). Entre 2013 a 613 colones. El Banco Central interde la oferta, por una menor disponibili- y 2017, el incremento anual promedio en 50 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

esa materia fue del 14%, pero en 2018 entre el Partido Acción Ciudadana por ejemplo, en diciembre de 2018 se decreció un 26%. Esto fue posible porque (PAC) y un sector de la Unidad Social aprobara la reforma fiscal y la emisión de se trata de uno de los rubros más flexibles Cristiana (PUSC), a partir de la cual se eurobonos. del Presupuesto Nacional. Los principa- incorporó al Gabinete un equipo eco- La formación de dos coaliciones dis- les afectados fueron el Conavi, las juntas nómico de prestigio en el sector empre- tintas y simultáneas, cada una asentada de educación del MEP y los gobiernos sarial, y se complementó con el ingreso en un Poder de la República, es una locales. de personalidades afines a Liberación estrategia poco ortodoxa y probó ser Otras acciones que también disminu- Nacional (PLN) y partidos indepen- una manera de recuperar cierto grado yeron la presión sobre el déficit fiscal dientes. El PAC renunció, pues, a poner de funcionalidad en un sistema político fueron los rendimientos obtenidos de la cuadros suyos al mando de la política que se había atrofiado. No obstante, la amnistía tributaria, el aumento en los económica. Una procedencia tan diver- experiencia internacional, tanto en siste- ingresos de capital por la liquidación del sa en la composición del Gabinete no mas presidencialistas como, especialmen- Banco Crédito Agrícola de Cartago, el había ocurrido antes en el país. Quince te, parlamentarios, es que una coalición incremento en el traspaso de dividendos meses después (en agosto de 2019) ya se multipartidaria en el Ejecutivo refleja correspondientes al 25% de utilidades del habían producido algunos remplazos y una coalición igual en el Congreso, y que INS y la implementación de la factura reacomodos, que incluyeron al Ministro ambas suelen basarse en acuerdos explí- electrónica, que podría estar generando de la Presidencia, uno de los artífices del citos entre los partidos. En la actualidad reducciones en la evasión fiscal. acuerdo, y los jerarcas de Comunicación, ninguna de estas condiciones, que dan Los resultados expuestos evidencian Salud y Educación. Sin embargo, estos un sustento más firme a la gobernanza, se que la disminución del déficit fiscal en cambios no necesariamente deshacen la cumple en Costa Rica. Con todo, y pese a 2018 obedeció a medidas puntuales, difí- configuración multipartidista original. ser una estrategia más precaria, permitió ciles de sostener en el tiempo. El único En lo que respecta a las presidencias al Gobierno y las autoridades mantener componente de gasto que se incrementó ejecutivas de instituciones autónomas, la estabilidad. en ese año fue el pago de intereses de la la diversidad y la rotación de personal deuda, cuya tasa de crecimiento pasó del han sido menores. De las dieciocho pre- 9% al 20% entre 2016 y 2018. Cabe resal- sidencias solo dos tuvieron cambios en el tar que todas estas medidas ayudaron mismo período (cuadro 1.1). a tener un alivio coyuntural, pero no En el ámbito legislativo el Gobierno Más información sobre el análisis acerca resuelven los graves problemas estruc- apostó por el impulso de la agenda fiscal, de las coaliciones en el sistema político turales del desbalance en las finanzas una acción arriesgada dado su frágil capi- puede encontrarse en la sección “El más públicas. tal político. Esto facilitó las condiciones complejo escenario de gobernanza logra para que un conjunto de fuerzas afines resultados imprevistos” del “Balance de a esa iniciativa se articulara en una coa- Fortalecimiento de la democracia 2019”, en Más información sobre las medidas de lición de facto que incluyó al PAC y al el sitio www.estadonacion.or.cr contención de gasto público, política PLN como núcleo central. La suma de monetaria y cambiaria, puede encontrarse estos apoyos fue determinante para que, en la sección “Respuestas del sistema político ante un entorno económico adverso” del “Balance de Oportunidades, estabilidad Cuadro 1.1 y solvencia económicas 2019”, en el sitio www.estadonacion.or.cr Integración del gabinete, según filiación partidaria. 2018 y 2019

Ministerios Presidencias ejecutivas La imprevista capacidad del sistema Partido Mayo 2018 Mayo 2019 Mayo 2018 Mayo 2019 político para formular respuestas que Acción Ciudadana 8 9 12 10 mantuvieron la estabilidad política y Unidad Social 8 6 1 1 económica, pese al complejo escenario Cristiana imperante, fue impulsada por una inédi- ta y poco ortodoxa estrategia política. En Liberación Nacional 4 4 0 0 síntesis, se formaron dos coaliciones, una Frente Amplio 1 1 0 0 en el Ejecutivo y otra en el Legislativo, Curridabat Siglo XXI 1 0 0 0 que dieron un margen de acción a un Sin afiliación 2 4 5 7 gobierno con un débil mandato ciudadano y poco capital político. Fuente: Tomado del Balance de Fortalecimiento de la democracia 2019, con base en los decretos de En el Ejecutivo se formó una coalición nombramientos del Poder Ejecutivo. CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 51

La estabilidad económica y la reforma fiscal no eliminan la Gráfico 1.19 vulnerabilidad del financiamiento de la política social Variación real anual de la inversión social pública (ISP) per cápitaa/, por rubro social, según criterio de acceso y peso relativo. La estabilidad sin reactivación econó- 2017-2018 mica y el desequilibrio no resuelto en las finanzas públicas abren otras áreas de riesgo para el desarrollo humano. Han Incentivos para estudiar Servicios municipales provocado que la desaceleración en el Peso (%) financiamiento de la inversión social Pensiones IVM−CCSS 5 Servicios de vivienda empiece a afectar áreas clave y se vuelva 10 más regresiva. Esta situación tiene con- Nutrición (CEN−Cinai) 15 secuencias potencialmente graves para Atención primaria las condiciones de vida y trabajo de la Atención curativa 20 población. Pensiones del Presupuesto Nacional

En 2018, la inversión social pública Formación profesional Criterio de acceso

(ISP) en colones corrientes ascendió a Rubro social Apoyo a grupos vulnerables Universal casi ocho billones de colones (poco más Selectivo Salud pública de 13.600 millones de dólares), lo que Restrictivo Pensiones no contributivas representa un aumento real del 2,9% con Contributivo respecto al 201710. Cuando se considera el Educación postsecundaria Educación general crecimiento de la población entre ambos Promedio años, la expansión real baja a 1,8%. Tal Suministro de agua como ha sucedido en períodos recientes, Servicios culturales y recreativos la variación interanual real de la ISP por −10 −8 −6 −4 −2 0 2 4 6 8 10 12 persona entre 2017 y 2018 muestra des- Variación anual igualdades en su distribución. a/ Cifras deflactadas con el índice de precios implícito del gasto de consumo del gobierno general. La línea El gráfico 1.19 resume la variación por vertical punteada representa la variación media de todos los sectores sociales. El tamaño de las esferas 11 rubros sociales y criterios de acceso , representa el peso relativo de cada rubro en la ISP y el color identifica el criterio de acceso. según peso relativo (esferas más gran- Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social 2019, a partir de Mata y Trejos, 2019, con des indican mayor porcentaje de la ISP). datos de la STAP. La mayor expansión real, por encima de la media nacional, parece asociarse de mayor ingreso). Por el contrario, la Mensaje 2 a aquellos egresos cuyo financiamiento inversión en educación es la más pro- no depende directamente del Presupuesto gresiva, pues casi la mitad llega a los dos Los rezagos estructurales se Nacional, como los servicios municipales quintiles más pobres (40% de hogares de exacerban en una coyuntura y las pensiones. Por el contrario, las mayo- menor ingreso). Considerando lo ante- crítica y hacen más complejo res contracciones ocurrieron en categorías rior, habrá que constatar en los próximos resolver los problemas del estilo relacionadas con educación (MEP) y ser- años si la tendencia de aumento en las de desarrollo vicios culturales y recreativos. pensiones y de reducción en temas edu- El segundo mensaje clave de este Estos resultados apuntan a una dis- cativos se consolida, o fue circunstancial Informe se basa en un enfoque de más tribución regresiva de la ISP en 2018, del 2018. En un contexto fiscal restric- largo plazo, pues los problemas coyuntu- pues las pensiones contributivas son el tivo, este comportamiento no se podría rales no son los únicos que inciden en la rubro que llega en mayor proporción a revertir solo con medidas de redistri- situación actual. En la edición anterior se los estratos de mayores ingresos, mientras bución de la inversión social, sino con señaló que el mal desempeño del país en que los recursos dirigidos a la educa- innovaciones que permitan mejorar la desarrollo humano sostenible responde, ción son más progresivos. Ya el Informe eficiencia de su gestión. también, a la acumulación de debilidades Estado de la Nación 2017 había señalado estructurales no resueltas en el estilo de que las pensiones son el programa social Más información sobre la inversión social desarrollo en el mediano y largo plazos. más regresivo, pues su distribución se puede encontrarse en la sección “El En ese sentido, debe reconocerse que la asigna de modo similar al ingreso total financiamiento de la equidad y la integración delicada coyuntura dificulta cada vez más de los hogares y reproduce la desigualdad social se desacelera, empieza a afectar áreas lograr avances sustantivos en equidad (índice de concentración de 0,52), lo cual claves del DHS y se vuelve más regresivo” social, en la generación de oportunidades implica que más de la mitad de esa ISP del “Balance de Equidad e integración social para la población y en la sostenibilidad llega al quintil más rico (20% de hogares 2019” en el sitio web www.estadonacion.or.cr ambiental. Además, la desaceleración 52 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

económica ha incrementado la vulnera- debilidades recuerdan que, incluso en se intensificó en años recientes, a medida bilidad del estilo de desarrollo debido a una situación compleja como la actual, que se fue agudizando la desaceleración. la exacerbación de sus “puntos ciegos” o la atención de los asuntos urgentes no Si se analizan las primeras dos décadas debilidades estructurales. puede concentrar, de modo exclusivo, las del siglo XXI (gráfico 1.20), en términos El concepto de “puntos ciegos” fue prioridades de la política pública. Como de crecimiento real el PIB y el empleo acuñado en la vigésima edición de este se señala en la segunda parte del capítulo, nunca estuvieron más cerca que en el Informe (2014) para referirse a los pro- es imperativo dar solución a las deficien- período 2001-2004. El boom económico blemas no resueltos en las grandes apues- cias estructurales para crear nuevas opor- de 2005-2007 generó un gran dinamis- tas de desarrollo de los años noventa, a tunidades de desarrollo humano. mo en el mercado laboral, pero la dife- saber: De acuerdo con estas consideraciones, rencia con respecto al crecimiento de la la formulación de este mensaje se organi- producción se amplió. Durante la crisis • La apertura comercial y la transfor- za en tres apartados, cada uno de los cua- de 2008-2009 ambos indicadores tuvie- mación económica fueron impulsadas les alude a un punto ciego: del desarrollo ron un comportamiento negativo, pero a como el medio para mejorar la compe- económico, del desarrollo social y de la partir de esos años la desconexión entre titividad y lograr aumentos generali- sostenibilidad ambiental. En cada caso, producción y empleo, especialmente el zados de los ingresos. No obstante, la se proporciona nueva información y aná- no calificado, se afianzó. Así, en 2008- falta de políticas de encadenamientos lisis que muestran cómo la desatención 2009, la expansión del empleo total fue productivos y laborales crearon una de estos problemas estructurales compli- inferior a la mitad de lo que registró la dualidad en el aparato productivo. ca el futuro del país. El punto ciego en el producción y la distancia en relación ámbito político tiene un tratamiento por con el empleo no calificado fue de casi • La expansión de la inversión social fue aparte en el siguiente mensaje clave. cuatro puntos porcentuales. Las brechas impulsada como el medio para lograr se ensancharon durante las fases de recu- mayor equidad y reducir la pobreza. La desarticulación estructural peración (2010-2013) y desaceleración Sin embargo, las políticas sociales no entre producción y empleo se (2014-2018), cuando las variables de pudieron evitar la ampliación de la des- atiende con mecanismos de empleo crecieron a una cuarta parte del igualdad social (aunque la atenuaron), coordinación ad hoc ritmo de la producción. ni disminuir la pobreza por ingresos. En respuesta a la crisis de los años En línea con lo anterior, en 2018 ochenta, Costa Rica asumió un estilo de se reportó una generación de empleo • El reforzamiento de la conservación desarrollo heterodoxo que, en materia modesta, muy inferior a los niveles logra- ambiental fue impulsado como medio económica, apostó a la promoción de dos en los años noventa y la primera para lograr la sostenibilidad del desa- exportaciones y la atracción de inver- década del siglo XXI. Los 8.807 puestos rrollo. No obstante, fuera de las zonas sión extranjera directa, con la expectativa de trabajo creados en 2018 no alcanzaron protegidas, el uso de los recursos natu- de aumentar la productividad, generar para cubrir la pérdida neta de más de rales sin criterios concretos para alcan- mayores oportunidades laborales y mejo- 30.000 empleos registrada en 2017. zar esa meta generó severos impactos rar los ingresos de la población (PEN, ambientales y mayores presiones sobre 2014). Esta apuesta no fue acompañada Más información sobre el desempeño del el patrimonio. por una modernización de la institu- mercado laboral puede encontrarse en las cionalidad dedicada al mercado interno secciones “Reducción en la generación de • La ampliación de los derechos políticos (Alonso, 2016), ni por políticas educati- oportunidades para grupos más vulnerables” de la población fue impulsada como vas y de empleo que estuvieran en línea del “Balance de Oportunidades, solvencia y medio para mejorar la calidad de la con la propuesta económica. Lo anterior estabilidad económicas 2019” y la sección democracia. Sin embargo, existe una generó un punto ciego a partir de la “Insuficientes empleos de calidad afianzan crisis de representación y una gran brecha entre la “nueva economía” y los brechas sociales” del “Balance de Equidad dificultad para avanzar en la imple- sectores más tradicionales (PEN, 2016b) e integración social 2019”, en el sitio www. mentación de una agenda de desarrollo Esta dualidad generó una desconexión estadonacion.or.cr humano. entre dinamismo económico y genera- ción de empleo, por la coexistencia, por Este mensaje se relaciona puntual- un lado, de sectores de alta productivi- Ante este panorama, la desaceleración mente con tres debilidades del estilo de dad, crecimiento y vinculación con los económica y el deterioro de la confian- desarrollo que, al interactuar con los pro- mercados internacionales, pero con un za de consumidores y empresarios ha blemas coyunturales, complican las pers- peso minoritario y segmentado en la otorgado especial relevancia al diseño y pectivas de progreso económico y social demanda laboral, y por otro, sectores ejecución de políticas para la reactivación en el mediano y largo plazos, aun cuando de baja productividad y crecimiento, de del aparato productivo. Esta prioridad, el país evite caer, en el futuro inmediato, los cuales depende el empleo de gran sin embargo, tropieza con una falencia en en una crisis económica y política. Estas parte de la población. Esta desconexión la organización de las entidades estatales CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 53

representantes de consejos especializados Gráfico 1.20 (de competitividad, de ciencia tecnología Tasa de crecimiento del PIB real, del empleo total y del empleo e innovación, entre otros), cuya exis- no calificado tencia y conformación varían según el gobierno. 6,4 La administración Alvarado Quesada no se apartó de esa tendencia. Tiene 5,2 un Consejo Económico y creó dos 4,4 ministerios sin cartera para impulsar 4,1 3,8 3,5 proyectos productivos: el Ministerio de 3,3 Coordinación Económica y el Ministerio de Coordinación con el Sector Privado. 1,9 1,8 Anunció un programa de reactivación 0,8 1,0 0,9 económica y encargó a ciertos ministros 0,1 y a la Primera Dama de la República la tarea de promover la reactivación econó- -0,6 mica en las regiones del país. El uso de esquemas ad hoc para aten- -2,0 der prioridades políticas de carácter 2001-2004 2005-2007 2008-2009 2010- 2013 2014-2018 estructural no es exclusivo del ámbito de fomento productivo. En el área de refor- PIB Empleo Empleo no caliﬁcado ma institucional puede documentarse cerca de treinta iniciativas provisionales Fuente: Elaboración propia, con datos del BCCR y de las encuestas de hogares del INEC. impulsadas por el Poder Ejecutivo con el fin de cambiar la arquitectura del Estado responsables del fomento productivo: la Esta situación contrasta con la orga- o reorientar sus políticas (PEN, 2016). fragmentación y duplicación de auto- nización institucional de los sectores a Por lo general, la fórmula empleada es la ridades y competencias institucionales cargo de las políticas monetaria, hacen- conformación de comisiones de notables, entre decenas de entes públicos de muy daria y de comercio exterior. En cada uno en las que se convoca a personalida- diversos tamaños y capacidades técnicas. de ellos existe una autoridad estipulada des de amplia experiencia y alto perfil En este ámbito tienen responsa- con claridad, una responsabilidad con- público, para que propongan al Ejecutivo bilidades directas el MEIC, el MAG, centrada de las funciones de conducción las reformas que se consideren urgen- Mideplán y sus entes desconcentrados, de la política y una organización relativa- tes. Como se ha reportado en Informes que son más de veinte. Los dos primeros mente simple. La autoridad monetaria la anteriores, en la práctica la aplicación de ministerios están entre los más pequeños ejerce el Banco Central, que además tiene las recomendaciones de estas instancias desde el punto de vista presupuestario. una tecnocracia especializada para dar ha sido muy baja, y en algunos casos Hace cerca de una década tenían más de seguimiento y evaluar la política moneta- ni siquiera han sido discutidas por el 150 programas de apoyo a sectores pro- ria y cambiaria. La autoridad hacendaria Ejecutivo o el Legislativo. ductivos, según un inventario realizado se localiza en el Ministerio de Hacienda El Gobierno actual siguió la tradición en esa época por el PEN. Pero, además y entidades desconcentradas. Por últi- de formar comisiones de notables. Al de los anteriores, entre los órganos que mo, la rectoría en materia de comercio inicio de su gestión formó dos: una para tienen funciones de fomento productivo exterior está a cargo de Comex, el cual analizar la reforma del Estado y otra para deben incluirse los bancos estatales, que ejerce la dirección política de Procomer y proponer ajustes en la administración gestionan el crédito para la producción, trabaja en coordinación con la agencia de pública, compuestas por veinte persona- el Sistema de Banca para el Desarrollo, atracción de inversiones (Cinde). lidades de distinta procedencia política e Infocoop, Incopesca, Inder y una serie La fragmentación de autoridades y institucional. Se les dio un plazo de dos de corporaciones creadas para la pro- competencias en el ámbito del fomento a cuatro años para cumplir su labor y se moción de actividades específicas, como productivo ocasiona una dispersión que, anunciaron informes periódicos de avan- Corbana, el Instituto del Café, Laica y tradicionalmente, se ha tratado de resol- ce del trabajo, así como la presentación Conarroz, entre otras. Todas estas insti- ver a través de mecanismos de coordina- de opiniones al Ejecutivo y al Legislativo tuciones están regidas por leyes y jerarcas ción ad hoc. Los más recurridos han sido sobre la conveniencia de determinadas propios, y muchas de ellas tienen juntas la creación de un consejo económico en iniciativas. Al cierre de esta edición no directivas en las que tienen asiento los la Presidencia de la República, integrado se conocían esos informes ni las comi- representantes de los productores (dia- por los ministros y jerarcas relacionados siones habían emitido públicamente sus grama 1.1). con la política económica, así como por opiniones. 54 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

Diagrama 1.1 Red de principales entidades públicasa/ con funciones de fomento productivo

Corbana Infocoop BCR

Sector público descentralizado Inder SBD BNCR Incopesca Laica

Icafe Conarroz UEPGSA Prodapen ONS Entidades públicas no estatales PDAZA INTA JFP CHN BP Corfoga CCPOGOL M AG SFE JFA CTAEEMAG CMR Coprocom UECZN Sepsa Sector público centralizado Senasa MEIC Conac

Mideplan CNC O R T Lacomet FPMIDEPLAN DEP Naturaleza jurídica Institución a/ Los nombres completos de los instituciones pueden consultarse en la sección “Siglas y acrónimos” de este Informe, Fuente: Durán Monge, 2019b, con base en Vargas Cullell y Durán Monge, 2016.

La atención de las desigualdades de los hogares proviene de los ingresos • La desigualdad de ingresos creció con- sociales se complica por cambios laborales. siderablemente en los últimos veinti- en las relaciones laborales cinco años. Hoy Costa Rica no solo Desde sus inicios, el Informe Estado de • Aproximadamente la mitad de la des- es un país más desigual, sino que per- la Nación ha dado seguimiento a las ten- igualdad de ingresos se explica por dió la ventaja que tenía como una dencias en la pobreza, las desigualdades factores asociados a la estructura pro- de las naciones más equitativas de sociales y territoriales, y el desempeño ductiva. Latinoamérica. de las políticas sociales. Este año no es la excepción. Gracias a ese trabajo se ha • Existen fuertes y persistentes asi- • La incidencia de la pobreza por ingreso logrado arribar a un conjunto de robus- metrías territoriales y de género en se ha mantenido sin cambios significa- tas conclusiones en la materia, que a muy materia de pobreza y desigualdad de tivos en los últimos veinticinco años, grandes rasgos se pueden resumir así: ingresos. En las últimas décadas ha en un 20% de los hogares. Sin embar- habido cierto progreso en disminuir go, la población afectada no es siempre • La pobreza y la desigualdad económica esas brechas, pero las diferencias intra- la misma: existe un constante flujo tienen su origen principal en el merca- rregionales han aumentado. de grupos que entran y salen de esta do de trabajo. El 80% de los ingresos condición, dependiendo de su situa- CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 55

ción laboral, pues cerca de un 13% de los hogares tiene ingresos que apenas Gráfico 1.21 sobrepasan la línea de pobreza. Evolución de la incidencia de la pobreza, por método

• La política social ha podido reducir, 40% cada vez con mayor fuerza, las des- 35% igualdades de ingreso provenientes del mercado laboral y complementar 30% los ingresos estancados de los hogares, pero no consigue revertir las tenden- 25% cias que surgen de la economía real. 20%

• El impacto positivo sobre la equidad 15% social se logra a partir de un amplio acervo de políticas sociales, de carácter 10% universal, contributivo y focalizado. 5% Sin embargo, no todas son progresivas: hay programas regresivos que de mane- 0% ra creciente consumen los recursos de 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 la inversión social. Pobreza extrema (por ingreso) Pobreza total (por ingreso) Pobreza multidimensional

• La gestión de la política social muestra, a/ Las líneas punteadas indican los intervalos de confianza de las estimaciones de la incidencia de pobreza en términos generales, una fragmenta- por ingreso (a un 95% de confianza). Esa información no está disponible para las encuestas de hogares ción institucional que provoca dupli- (Enaho) de 2010 y 2011. Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social, con datos de las encuestas de hogares, del caciones, conflictos entre entidades y INEC. rigideces establecidas por un amplio conjunto de leyes. A ello se une la falta de seguimiento y evaluación de resul- Central y Huetar Norte. Por el contrario, disminución de 0,6 puntos porcentuales tados. En años recientes se ha generado la tendencia ha sido volátil en las regio- reportada entre 2016 y 2017, pues el indi- nueva información que ha permitido nes Huetar Caribe, Brunca y Pacífico cador nuevamente se situó en 6,3%. En empezar a evaluar esas políticas. Central. En un contexto de mediano términos absolutos, se estima que 12.371 plazo, las brechas entre zonas y regio- hogares y 54.273 personas entraron a Estas constataciones enmarcan los nes se han reducido y tienden a conver- esta condición en 2018, para un total de análisis realizados en la presente edi- ger hacia el promedio nacional, lo cual 99.034 hogares y 360.783 personas que ción. Como es costumbre, se dio segui- refleja, sin embargo, un aumento en la subsisten con un ingreso inferior al costo miento a los indicadores de pobreza y desigualdad a lo interno de las regiones. de la canasta básica alimentaria. desigualdad de ingresos, así como a la Además, como se mencionó al inicio de Desde la perspectiva territorial, en la inversión social (esta última ya comenta- este capítulo, el estancamiento del indi- región Chorotega la pobreza aumentó da en páginas anteriores). Esto permitió cador se relaciona con el hecho de que los 3,6 puntos porcentuales, de 22,4% en documentar cómo, en la crítica coyun- ingresos de los hogares bajaron en casi 2017 a 26,0% en 2018, con lo cual se tura que hoy vive el país, persisten, y en todos los sectores a la vez. detuvo la tendencia a la baja del período algunos casos se profundizan, las ten- En el tema de pobreza el Informe da 2015-2017, que fue ampliamente reseña- dencias estructurales antes mencionadas, seguimiento a dos mediciones oficia- da en los Informes de 2017 y 2018. La con el agravante de que el desbalance en les: la línea de pobreza13 (o pobreza por única región que mostró un descenso en las finanzas públicas amenaza la sosteni- ingresos) y la pobreza multidimensio- 2018 fue la Pacifico Central, 4,2 pun- bilidad de la inversión social, el “dique nal14. Según el primer enfoque, en Costa tos porcentuales menos, para situarse de contención” en materia de equidad e Rica una quinta parte de los hogares es en 25,7%. Por regiones la pobreza mues- integración social. pobre (21,2% en 2018). El gráfico 1.21 tra variaciones interanuales difíciles de En el tema de desigualdad de ingre- muestra la evolución de este fenómeno explicar, pues sube y baja de un año a otro sos, según datos de la Enaho, en 2018 desde 2005. Se calcula que en 2018 afec- sin que se identifiquen motivos robustos, el coeficiente de Gini12 fue de 0,514, sin tó a 328.848 hogares y 1.142.069 perso- es decir, tiene mucha volatilidad. cambios con respecto al 2017, lo cual nas, para un aumento anual de 23.617 Entre los grupos más afectados, en significa que se mantiene muy elevado. hogares y 49.666 personas, variación especial por la extrema pobreza, con El comportamiento fue relativamente que es estadísticamente significativa. En porcentajes que casi duplican el prome- estable en las zonas urbanas y las regiones cuanto a la pobreza extrema, se revirtió la dio nacional, están las personas desem- 56 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

pleadas, los niños, niñas y adolescen- imponen retos en materia laboral. El y profundidad de la política pública aso- tes (menores de 18 años) y las personas mundo del trabajo cambia, y con él la ciada a la gestión ambiental. Como ha que cuentan con primaria incomple- necesidad de adaptaciones que el país reiterado este Informe en sus distintas ta o menos. La relación inversa entre no ha realizado para abordar los nuevos ediciones, un uso insostenible de esa mayor logro educativo y menor inciden- desafíos. Los avances productivos y tec- base material reducirá la capacidad de la cia de la pobreza es clara. Completar la nológicos inciden en la transformación sociedad costarricense para el progreso secundaria reduce a la mitad la probabili- de los mercados laborales y crean “zonas económico y el bienestar social. dad de ser pobre, y cursar dos o tres años grises” en las relaciones de trabajo, que En Costa Rica la gestión ambiental ha de universidad prácticamente garantiza aumentan el problema –ya analizado− tenido dos caras: fortalezas en el ámbito no ser pobre por ingresos. de falta de calidad y formalidad en el de la conservación, especialmente en las Según el enfoque multidimensional, empleo nacional. áreas protegidas, que conviven con patro- la pobreza mostró una reducción en los Una investigación efectuada para este nes insostenibles en el uso de los recursos primeros años del período para el cual se Informe encontró indicios de que, al y el territorio fuera de estas. En materia tienen estimaciones, y luego un estanca- igual que muchos otros países, Costa de conservación cabe indicar que, entre miento alrededor del 20% de los hogares. Rica vive una transformación del mundo 2017 y 2018, la red de áreas silvestres En 2005, un 38% de estos estaba afec- laboral. Cada vez hay más “zonas grises” protegidas mostró un leve aumento (de tado por esa condición, cifra que casi en las relaciones de trabajo autónomo, 2.777.173 a 2.784.765 hectáreas; Sinac- duplicaba la obtenida por el método de que son dependientes desde el punto de Minae, 2019), con la creación del Área ingresos. Luego del mínimo que mostró vista económico, pero que legal y juris- Marina de Manejo Bahía Santa Elena. en 2017 (18,8%), aumentó a 19,1%, varia- prudencialmente se encuentran despro- Esta modalidad ha tomado preponde- ción que no es estadísticamente significa- tegidas (cuadro 1.2). Tal es el caso de las rancia en la última década, aunque por- tiva. Esto equivale a 298.630 hogares y personas que brindan servicios mediante centualmente no alcanza para cumplir el 1.178.864 personas pobres. plataformas tecnológicas, o aquellas que compromiso internacional que asumió el Si bien las mediciones de pobreza por laboran para empresas ubicadas fuera país en las llamadas Metas de Aichi, que ingresos y multidimensional calculan las del país y que no están adscritas a la plantean la protección de un 10% del privaciones humanas, utilizan técnicas seguridad social ni pagan impuestos en territorio marino para el 2020 (la cober- distintas, por lo que los hogares consi- el territorio nacional. Esto significa que tura actual es de solo un 2,3%). derados como pobres en una estimación la normativa avanza a un ritmo más lento Como lo indicó el Vigésimo Informe no necesariamente lo son en la otra. Del que las transformaciones del mundo del (PEN 2014), es claro que la conserva- total de hogares del país, un 8,7% es cla- trabajo, lo cual podría deteriorar la cali- ción es una condición necesaria, pero sificado como pobre por ambos métodos, dad del empleo en los próximos años y insuficiente, para la sostenibilidad del un 12,3% es pobre solo por insuficien- generar una informalidad no necesaria- desarrollo humano. La apuesta por la cia de ingresos y un 10,4% lo es por el mente relacionada con pobreza, bajos conservación no evita la persistencia de enfoque multidimensional. Al primer ingresos o escasa calificación. un uso insostenible de recursos naturales grupo se le podría denominar “pobres estratégicos, con altos impactos ambien- crónicos”, pues están afectados simul- tales. Los patrones de uso del territorio táneamente por insuficientes ingresos y Más información sobre la investigación y los recursos potencian los riesgos, y la alta cantidad de privaciones. exploratoria acerca de las relaciones huella ecológica que generan no ha sido laborales puede encontrarse en la sección contenida por los esfuerzos de resguardo. “Transformación del mundo del trabajo Esta constatación, cada vez más evidente, genera “zonas grises” en las relaciones pone de manifiesto uno de los puntos Más información sobre la pobreza y la laborales” del capítulo 2, “Miradas en ciegos del estilo de desarrollo sobre el que desigualdad puede encontrarse en la profundidad en Equidad e integración social” urge actuar, aun cuando la coyuntura sección “Se agudiza vulnerabilidad de que también puede descargarse en el sitio crítica que atraviesa el país concentre la grupos de población cada vez más excluidos www.estadonacion.or.cr atención de los actores políticos y sociales de las oportunidades” del “Balance de en otros temas. Equidad e integración social 2019” en el sitio Es crucial no perder de vista la nece- www.estadonacion.or.cr La exclusión del criterio de sidad de atender estas debilidades pues, sostenibilidad ambiental en las ahí donde las políticas públicas no incor- políticas públicas debilita la base poran el criterio de la sostenibilidad, Si bien los problemas estructurales de material del desarrollo “se cosecha lo que se siembra”, es decir, la economía han entorpecido la gene- La sostenibilidad en el uso y protec- se generan impactos negativos sobre el ración de oportunidades, y con ello la ción de la base material del desarrollo ambiente, que afectan de manera persis- posibilidad de superar la pobreza, existen humano, el patrimonio de recursos natu- tente los medios de vida, la infraestruc- procesos de alcance global que también rales, depende directamente de la calidad tura y la salud y vida humanas, con altos CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 57

Cuadro 1.2 Tipología de relaciones laborales Complejidadb/ Laboralidada/ Simples Complejos Laboral Contratos laborales por ley Intermediario Generales (tiempo definido, indefinido, ocasionales) Grupos de interés económico Especiales (aprendizaje, por temporada o permanente de contratación discontinua, Subcontratación trabajo a domicilio, teletrabajo, trabajadores del mar, trabajo doméstico, mujeres y En el sector público menores de edad, empleo público, colectivos, trabajo a destajo) En el sector privado

Contratos laborales por jurisprudencia (conductores de taxi, contratos deportivos, corresponsales de medios de comunicación, distribución/agentes vendedores, carga y descarga de mercancías, centros de llamadas (call centers), profesionales liberales, altos ejecutivos)

Zona gris Plataformas tecnológicas (UberEats, Glovo, Uber) Empresas de trabajo temporal Pasantías Sociedades anónimas laborales Educación dual Contratos de arrendamiento de vehículos relaciona- Falso autónomo (contratos de obras, servicios profesionales, transporte) dos con el trabajo en plataformas de transporte Correduría (de bolsa, bienes raíces o seguros) No laboral Arrendamiento de servicios Cooperativas Trabajo penitenciario a/ La “laboralidad” determina si, de acuerdo con la ley o la jurisprudencia, una relación es laboral o no. Cuando no existe claridad o certeza legal para calificarla se le considera una “zona gris”. b/ La complejidad alude al número de partes que intervienen en el contrato y el tipo de responsabilidades laborales, directas o indirectas, que tienen o pueden llegar a tener. La relación es simple cuando es bilateral, entre contratante y contratado; es compleja cuando existe un nexo triangular (contratante, intermediario y contratado). Fuente: Tomado del capítulo 2, a partir de Castro et al., 2019. costos sociales y económicos. Esta edi- ción provee datos y análisis que alertan Gráfico 1.22 sobre las consecuencias de la inacción. Un primer ámbito que Costa Rica no Distribución del consumo de energía secundaria, por sector. 2018 resuelve, y sobre el cual no ha actuado de (porcentaje) manera efectiva en las últimas tres déca- das, es la creciente dependencia de los Transporte 61,1 hidrocarburos como fuente de energía. Ciertamente el consumo energético ha Industria 13,9 crecido con menor intensidad durante la presente década (a partir de 2010), una Residencial 11,4 noticia alentadora, pero la composición Servicios 4,1 de las fuentes sigue siendo insostenible. En 2018 la mayor parte de la demanda Público 3,2 se abasteció con derivados del petró- leo (73,5%), seguidos por la electricidad Comercial 3,0 (24,1%) y el coque (Sepse-Minae, 2019). Una vez más el consumo se concentró en Agropecuario 2,2 los sectores transporte, industria y residencial, que en conjunto emplearon más Otros 1,0 15 del 85% del total de energía secundaria (gráfico 1.22). Fuente: Tomado del Balance de Armonía con la naturaleza, con datos de Sepse-Minae, 2019. El uso intensivo de hidrocarburos está asociado al tamaño del parque vehicular, que creció un 3,4% entre 2017 y 2018, 58 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

al registrar 1.711.834 unidades (Sepse- Minae, 2019). Ello se debe sobre todo Mapa 1.1 al incremento en automóviles particulares y motocicletas. El país reproduce un Cultivos de piña y humedales. 2017 sistema general de movilidad altamente generador de emisiones contaminantes y congestionamientos viales, con elevados costos para el desarrollo humano. Este tema se analizó a fondo en el capítulo especial del Informe Estado de la Nación 2018 y se amplía con nuevos estudios en la sección “Miradas a profundidad” de la presente entrega. Un segundo ámbito no resuelto es la creciente presión que ejercen las actividades humanas sobre las áreas silvestres protegidas (ASP) y la vulnerabilidad de los ecosistemas ante ella. Para este Informe se estudiaron dos casos que documentan esa situación con evidencia muy precisa: el cultivo de la piña y la incidencia de una actividad ilícita, la siembra de marihuana. La expansión piñera en el país, que ha convertido esa actividad en una de las más dinámicas del sector exportador, ha estado relacionada, en ciertas zonas, Fuente: González, 2019b, con datos de Prias-Cenat et al., 2019. con invasión de riberas de ríos, zonas protegidas y ecosistemas sensibles. Un análisis espacial con la herramienta para Desde la perspectiva ambiental, la pre- encarga de la zona Caribe, donde está el monitoreo de cambio de uso en paisa- sencia de estos cultivos dentro de zonas el 70% de los cultivos registrados en el jes productivos (Mocupp) elaborado con de resguardo evidencia las limitaciones período. Esto refuerza la noción de que, imágenes satelitales al año 2017 (mapa en el cuido del patrimonio natural. El pese a que quizás el área cubierta por esta 1.1), encontró 3.824 hectáreas de culti- 25,2% de los cultivos erradicados entre actividad no es particularmente gran- vo de piña dentro de ASP y 16.385 en 2007 y 2018 se encontró en ASP (mapa de, hay serios problemas de cuido que humedales (González, 2019a). La preci- 1.2), con un total de 5.245.553 plantas pueden acrecentarse con el tiempo si la sión del estudio permite constatar que destruidas en 351.749 metros cuadra- presión aumenta. el problema es severo, aunque no gene- dos. Esto equivale aproximadamente a Un tercer ámbito de rezago es el mane- ralizable a toda la actividad. Ahora se 87 canchas de fútbol. Las plantaciones jo de los recursos hídricos. En esta mate- sabe exactamente dónde y cómo se está se agrupan en el sur de la vertiente del ria hay retos de gran magnitud, por las dando este conflicto con la conservación Caribe en ocho ASP, en especial en la debilidades de la administración públi- ambiental. Los datos no solo retratan Reserva Forestal Río Pacuare, la Zona ca que han sido señaladas por varios la situación, sino que pueden ser la base Protectora del Río Banano, la Reserva estudios (CGR, 2018, PEN, 2018), así para una acción concertada entre los Biológica Hitoy Cerere y, sobre todo, como por las desigualdades en acceso y sectores público y privado, tendiente a el Parque Internacional La Amistad consumo, y los riesgos futuros en torno remediar estas presiones. (PILA); este último concentra el 81% de a la disponibilidad y la calidad. Para Con respecto a las presiones origi- los cultivos eliminados dentro de ASP. estudiar tendencias de uso, este Informe nadas por el narcotráfico, González y Según Corrales (2019), la superfi- analizó datos del servicio domiciliario Muñoz (2019) analizaron la distribución cie total de las ASP involucradas es de del AyA (ente que cubre el 46,7% de la geográfica de las siembras de marihuana 415.174 hectáreas, para las cuales solo población total del país) y llevó a cabo (Cannabis spp) erradicadas por las auto- están asignados diez funcionarios del un examen del sector residencial a nivel ridades. Para ello utilizaron una base Sinac-Minae en las categorías de pro- de distritos16. Estos se distribuyeron en de datos georreferenciada del Instituto tección ambiental y manejo de áreas de diez conjuntos iguales (deciles), ordena- Costarricense sobre Drogas (ICD), que conservación. De las ocho áreas, seis no dos según su consumo. En 2017 el decil contiene información sobre este tema cuentan con personal, y en el PILA hay 10 de los distritos utilizó 121 veces más para el período 2007-2018. siete personas, de las cuales solo una se agua que el decil 1. CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 59

Sin duda, el desafío central en la Mapa 1.2 gestión de este recurso estratégico, desde Cultivos de cannabis erradicados por las autoridades y áreas la perspectiva ambiental, tiene que ver silvestres protegidas. 2007-2018 con las aguas residuales. El tanque sépti- co sigue predominando como la opción ! !!! más utilizada por la población para dar !! !! !!! ! Reserva Forestal Río Pacuare !! !! ! !!! tratamiento a las excretas: 75,4% de los !!! !!! ² ! hogares. El 22,9% descarga en alcantari- ! llas o cloacas (de las cuales solo un 14% recibe tratamiento), un 1,4% usa letrinas y un 0,3% evacúa a cielo abierto (Mora y

! !! Portuguez, 2019). ! ! ! ! !! !!

! !! !!! ! ! Zona protectora del Río Banano Más información acerca de las presiones

!! sobre las ASP y el uso del recurso hídrico puede encontrarse en las secciones “En el !! balance, se mantiene un uso insostenible ! ! ! ! !! ! ! !! ! ! ! !!! de los recursos estratégicos” y “La política ! ! ! ! !! !!!!!!! ! ! ! ! !!!!! ! ! ! ! ! ! !! pública es un factor decisivo en el tipo y ! !!! ! !! ! !!!!! ! !!! ! nivel de impacto ambiental” del “Balance de ! ! ! ! ! ! ! ! ! ! !!! ! ! ! Armonía con la Naturaleza 2019”, en el sitio Parque Internacional La Amistad !! !!!!! ! ! ! ! ! !!!! ! ! ! ! ! !! ! !! !! !!! ! ! ! !!! ! ! ! !!! ! ! ! ! !!! ! www.estadonacion.or.cr !! ! !! ! ! !!! !! ! !! ! ! ! !! !! ! !!!! !!! !!!!! !! !!! !! !!! ! !!!!!!!!! !!! !! !!!! ! !!!!!!!!!!! ! ! ! ! !!!!!!!! !! Reserva Biológica Hitoy Cerere ! !!!!!!! ! !!!! !!!! !! !!! !!! ! !!!!! !! ! !!!! ! ! !!!!!!!!!!! ! !!!! !!! !!! ! !! ! ! !! !! !!! ! ! ! ! !!!! !!! ! !! !!!! !! ! !!!!!! !!!!!!!!!!! ! !!! !!!!!!! ! !!!!!!!!! !!!! !!!!!! !! !!!!! !! !! ! !!!!!!!! !!!! !! !! ! !!!!!! ! !!!!!! !! ! !!!! !!! !!!! 0 8 16 kilometros Finalmente, un cuarto ámbito no !! !!!! !!! !!!!!! !! ! !! !! ! ! !! ! !! ! ! resuelto de la gestión ambiental es la Fuente: González y Muñoz, 2019, con! datos del ICD. falta de planificación y ordenamien- to territorial, tanto en la Gran Área Mapa 1.3 Metropolitana (GAM) como en las llamadas ciudades intermedias. El Informe Zonas de influencia de los condominios y apartamentos analizados ha dado seguimiento a este tema en sus en la GAM, según aumento en tiempos de viaje. 2015-2019 últimas tres ediciones, con datos y aná- lisis que documentan los patrones des- ordenados de crecimiento de los centros urbanos. Ha indicado que la ubicación de áreas residenciales y centros de trabajo no ha seguido una lógica que considere la sostenibilidad, ni mucho menos los problemas de transporte y movilidad que ello implica para la población (PEN, 2017 y 2018). En la presente edición se efectuaron estudios específicos sobre la GAM que generaron nuevo conocimiento sobre esta problemática. La información reciente permite identificar un cambio paulatino hacia un crecimiento urbano que enfati- za más en la construcción vertical y, en general, en una mayor densidad (sobre todo condominios, apartamentos y urbanizaciones). Aunque esta densificación puede considerarse positiva, se ha constatado que Fuente. Sánchez, 2019. en las cercanías de los lugares donde 60 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

se concentran las construcciones más lo que plantea nuevas dificultades para la Esta evolución ha reducido sustancial- densas, paralelamente se registran gran- gobernanza. mente la reserva de legitimidad demo- des aumentos en los tiempos de viaje. Ciertamente, en términos compara- crática que tenía Costa Rica para sortear Un trabajo realizado para esta edición tivos Costa Rica tiene una democracia episodios críticos de inestabilidad inter- georreferenció de manera directa 215 madura, una economía de ingreso medio na y externa, y que le permitió enfrentar condominios en los 25 distritos que agru- y una sociedad con un nivel alto de desa- las agudas crisis económicas y políticas de paron el 90% de las construcciones de rrollo humano, que se encuentra en un los años ochenta del siglo XX. La pérdida este tipo durante el período 2013-2018. sendero de lento crecimiento económico de apoyo aumenta la vulnerabilidad de A cada condominio se le definió un y social (PEN, 2015). A la vez, enfrenta la democracia nacional en un momento área de influencia de dos kilómetros por crecientes problemas de sostenibilidad histórico cargado de riesgos y amenazas. carretera y se estimó cuánto crecieron los de su régimen de bienestar, un pilar de En el capítulo 5 de este Informe se realiza tiempos de traslado en el tramo demarca- su estabilidad social y política (PEN, una exploración novedosa sobre la com- do, en los últimos cinco años. 2017 y 2018). En Centroamérica, aun- posición, la naturaleza y los cambios a lo En promedio, los tiempos de viaje en que es evidente que ha sido sobrepasada largo del tiempo en el respaldo ciudada- estas áreas aumentaron en un 31,6% por Panamá en materia de crecimiento no a la democracia, cuyos resultados más (mapa 1.3 en página 59). No se puede económico, conforma con esa nación un generales se resumen en este apartado. afirmar que existe una relación causal, espacio binacional de gobernanza demo- Para la investigación se utilizaron los pero sí hay evidencia de que ambos facto- crática, en medio de una región que datos de las encuestas del Barómetro res se presentan de manera simultánea y muestra serias regresiones y conflictos de las Américas, de la Universidad de ello permite hacer dos afirmaciones: que políticos (PEN, 2016). Vanderbilt en Estados Unidos, corres- la densificación del desarrollo urbano No obstante, fuertes amenazas, tanto pondientes al período 1973-2018, alguno está aliviando el problema del trans- internas como externas, ponen a prueba nas de las cuales no estaban disponibles porte y la movilidad en la GAM, y que la resiliencia histórica de la democracia de previo y fueron analizadas especiales urgente planificar estos procesos de costarricense. El análisis que se presenta mente para este trabajo. El procedimien- forma paralela. en los siguientes apartados permite visua- to empleado tuvo tres pasos. El primero lizar la necesidad de evitar un deterioro fue seleccionar las variables clave para el de la calidad de la democracia, sobre todo estudio. Se adoptó el esquema desarrolla- Más información acerca del análisis en el complejo escenario descrito en este do por el profesor Mitchell Seligson, el sobre los problemas de movilidad y la capítulo. En la exposición de este mensaje cual se centra en dos variables: el apoyo densificación urbana puede encontrarse en se examinan varios aspectos de la evolu- al sistema y la tolerancia política. la sección “Densificación de la GAM no está ción reciente en este ámbito, en particular El segundo paso fue la identificación aliviando los problemas de movilidad” del desde la perspectiva del apoyo ciudadano. y clasificación de los perfiles extremos capítulo 4 de este Informe. La investigación de apoyo o rechazo a la democracia. Por de base también puede descargarse del sitio Creciente escepticismo un lado, están los individuos que respal- www.estadonacion.or.cr ciudadano hacia la democracia dan con fuerza el sistema y la tolerancia reduce los márgenes de política, a los que se denominó maniobra del sistema político y demócra- constituye una amenaza latente tas liberales, y en el lado opuesto están para la estabilidad los antidemócratas o autoritarios, que Mensaje 3 expresan opiniones contrarias y prefieren En los últimos cuarenta años en Costa un régimen dictatorial. El tercer paso La resiliencia de la democracia Rica se han erosionado los niveles pro- fue determinar todas las combinaciones costarricense está bajo asedio, medio de apoyo ciudadano a la demo- posibles entre el apoyo al sistema y la por factores internos y externos cracia. Esta tendencia se expresa en cam- tolerancia, pues el respaldo a la democra- que presionan la estabilidad política bios desfavorables en los indicadores de cia no tiene un comportamiento binario, respaldo (o rechazo) al sistema. Hasta es decir, no es un asunto de apoyo total El cuarto “punto ciego” o debilidad 1999 la sociedad costarricense estaba o rechazo total, sino que hay diversas estructural del estilo de desarrollo del compuesta mayoritariamente por grupos intensidades. Lo mismo ocurre con la país, que en esta coyuntura amerita una que tenían una firme creencia en la supe- tolerancia política. Con esta considera- atención aparte, son los serios problemas rioridad normativa del régimen demo- ción, se efectuó una tipología de perfiles de representación y funcionamiento polí- crático, aunque con grados variables de de apoyo (o rechazo) al sistema. tico de la democracia costarricense a lo tolerancia política. Sin embargo, en las De veinticinco perfiles posibles crea- largo del siglo XXI, y que han sido docu- dos primeras décadas del presente siglo, dos con la combinación de apoyo al sis- mentados en diversas ediciones de este la comunidad se tornó más escéptica y tema y nivel de tolerancia, se seleccionó Informe. En una coyuntura crítica como empezó a mostrar actitudes contradicto- un conjunto más reducido de perfiles la actual, estos problemas se intensifican, rias, ambivalentes, hacia la democracia. de interés, a partir del cumplimiento de CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 61

dos condiciones. Desde el punto de vista cualitativo, que la combinación específi- Cuadro 1.3 ca de estos elementos expresara una acti- Arquetipos de democracia seleccionados tud política claramente discernible en términos de un sistema de pensamiento Arquetipo Apoyo al sistema Tolerancia relevante para el análisis de la democra- Demócratas liberales (DL) Alto Alta cia. Desde el punto de vista cuantitativo, un criterio subsidiario, se valoró que la Demócratas semiliberales (DSL) Alto Media cantidad de personas que mostraran cada Demócratas “iliberales” (Dilib) Alto Baja perfil de apoyo (o rechazo) a la democra- Liberales semidemócratas (LSD) Medio Alta cia fuera distinta a cero en la mayoría de Ambivalentes (AMB) Medio Media las mediciones disponibles. Anarquistas (ANAR) Bajo Alta Una vez aplicados estos criterios, se identificaron cinco perfiles adicionales Autoritarios (AUT) Bajo Baja con intensidades intermedias de apoyo a la democracia, los que se agregaron a los dos perfiles extremos antes mencionados (cuadro 1.3). Entre ellos destacan los ambivalentes, que muestran niveles al sistema por sobre la tolerancia, los comunidad en la que destacan los ambi- intermedios de apoyo al sistema y de autoritarios y los anarquistas reúnen, en valentes y los demócratas semiliberales, tolerancia política; los demócratas “ ili- conjunto, tan solo el 4% de la ciudadanía. con una gran variedad de otros perfiles berales”, con alto apoyo al sistema y baja Hace cuarenta años, la situación era relativamente pequeños. tolerancia; los anarquistas, que tienen muy distinta. En 1978, cuatro de cada En la actualidad, la base social de bajo apoyo al sistema y alta tolerancia, diez costarricenses eran demócratas los perfiles de apoyo a la democracia es y los demócratas semiliberales, con alto semiliberales y uno de cada cuatro era heterogénea, es decir, los individuos que apoyo al sistema pero niveles intermedios demócrata liberal. Esto significa que estos adhieren a una forma de pensar sobre el de tolerancia política. perfiles, los dos más favorables para la sistema no pertenecen mayoritariamente Con base en este abordaje analítico se democracia, aglutinaban a dos terceras a un grupo o clase social en particular. estudió la evolución del apoyo a la demo- partes de la ciudadanía (66%). El tercer Sin embargo, hay algunos rasgos dis- cracia en Costa Rica a lo largo de cuatro segmento de relevancia era el de los ambi- tintivos. Entre los demócratas liberales décadas (de 1978 a 2018). El principal valentes, pero con un lejano 10% de la las características dominantes son ser de hallazgo es un cambio fuerte y negativo población. Por su parte, los liberales semi- sexo masculino, mayor de 55 años, con en las preferencias ciudadanas. demócratas y los demócratas “iliberales” educación universitaria y residente de Para comprender la magnitud de este concentraban un 9%. Finalmente, en esa zonas urbanas. En 1983 en este grupo cambio es necesario describir primero el época ninguna persona se identificaba predominaban mujeres y menores de 34 panorama actual. En 2018, poco menos como autoritaria o anarquista. años. Su ideología es de centro-derecha, de un tercio de la ciudadanía era ambi- En cuatro décadas, pues, la distribu- pero en 1978 estaba mucho más a la valente (28%), el perfil que conformaba ción de los demócratas y antidemócratas derecha (73 versus un puntaje actual de el grupo más grande. Se trata de perso- experimentó cambios de gran magnitud 58 en una escala de 0 a 100). Su partici- nas que tienen actitudes contradictorias y calado (gráfico 1.23). En una primera pación electoral más allá del voto se ha sobre la democracia liberal. Uno de cada etapa, que va desde finales de los años reducido y su evaluación del gobierno se cinco costarricenses es demócrata semili- setenta, los ochenta y hasta finales de ha deteriorado. beral (18%), lo cual significa que combina siglo, la sociedad costarricense estaba Entre los ambivalentes sobresalen, en un alto apoyo al sistema con una toleran- compuesta mayoritariamente por demó- 2018, las mujeres, jóvenes, personas con cia media de las diferencias de opinión. cratas semiliberales y demócratas libe- instrucción primaria o secundaria y los Le siguen los liberales semidemócratas rales. Por esta razón, cualquier factor ubicados a la izquierda del espectro polí- (14%), que privilegian la tolerancia sobre exógeno que en ese período pusiera en tico. En cambio, en 1983 este grupo esta- el apoyo al sistema. Los demócratas libe- riesgo la estabilidad democrática (crisis ba compuesto principalmente por hom- rales (12%), los demócratas ideales en tér- económica de los ochenta y guerras en bres y personas con ideología de derecha. minos normativos, son el cuarto grupo Centroamérica) se enfrentaba con un sis- Su participación electoral ha declinado, en importancia. tema político que poseía una fuerte reser- pero su evaluación de la gestión guber- Por otra parte, los grupos que más va de legitimidad en la ciudadanía. Sin namental no ha cambiado (gráfico 1.24). cuestionan la democracia son relativa- embargo, en las dos primeras décadas del Así pues, la actual distribución de las mente pequeños. Los demócratas “ ilibe- presente siglo la sociedad ha transitado, actitudes ante la democracia entraña ries- rales”, entre quienes prevalece el apoyo gradual pero progresivamente, hacia una gos políticos, en la medida en que se ha 62 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

Gráfico 1.23 Distribución de los principales perfiles de apoyo (rechazo) a la democracia. 1978-2018

Liberales Demócratas Demócratas Autoritarios Ambivalentes semidemócratas semiliberales liberales

1978 10% 40% 26% proporción de 1980 ambivalentes en 1978 1983

1985 36% proporción de 1987 demócratas liberales 1990 en 1985 1995 1999 2002 Año 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

2018 1% 28% 18% 14% 12%

bajo apoyo a la democracia + tolerancia → alto

Fuente: Tomado del capítulo 5, con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, de Lapop. erosionado la reserva de legitimidad del Por último, una noticia aun peor sería Tendencias internacionales sistema. Sin embargo, por ahora se trata de que los ambivalentes y otros grupos con profundizan los problemas riesgos latentes. En primer lugar, la inten- actitudes antisistema estuvieran activa- políticos de la democracia y el sidad del apoyo en cada uno de los perfiles dos y movilizados políticamente, con Estado costarricenses (intensidad intraperfil) no ha variado a lo el objetivo de debilitar la democracia. La erosión en la legitimidad del sistema largo de tres o cuatro décadas. En otras En este sentido, la información recaba- político costarricense no ha cambiado, palabras, los demócratas liberales o semi- da demuestra que el activismo de estos hasta el momento, un dato fundamental: liberales no han disminuido la intensidad arquetipos no es mayor que el registrado en términos comparativos, el sistema ha de su preferencia. En segundo lugar, una por los perfiles que más apoyan la demo- mostrado una notable resiliencia. Ha señal preocupante sería que, incluso en los cracia, lo cual quiere decir que estos, logrado mantener la estabilidad econó- perfiles de mayor afinidad con la demo- aunque debilitados, siguen teniendo el mica y política, pese al fuerte crecimien- cracia, se identificaran caídas drásticas en “juego democrático” bajo control. to de la desigualdad social, las adversas la validez que las personas atribuyen a los condiciones de gobernanza, un lustro de tres mitos fundacionales de la comunidad bajo y decreciente dinamismo económico nacional: Costa Rica vista como un país con poca generación de empleo formal y, libre y democrático, pacífico y protector Más información sobre el apoyo a la en época reciente, los efectos de un seve- de la naturaleza (PEN, 2017). La eviden- democracia puede encontrarse en el ro desequilibrio fiscal. Además, como cia corrobora que entre los demócratas capítulo 5, “Miradas en profundidad en se documentó en páginas anteriores, ha liberales y los demócratas semiliberales la Fortalecimiento de la democracia”, en el producido respuestas de política pública creencia en los pilares de la sociedad polí- sitio www.estadonacion.or.cr que evitaron (pero no han eliminado el tica sigue siendo robusta y no parece estar peligro de) una crisis económica y tam- en peligro. poco ha experimentado graves episodios CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 63

Gráfico 1.24 Comparación de las características sociales y actitudes políticas de los arquetipos de demócratas

Demócratas liberales Liberales semidemócratas

Mujer Hombre Mujer Hombre

18 años 34 años +55 años 100 años 18 años 34 años 100 años

Sin Universitario Universitaria Sin Universitario Universitaria educación educación

Izquierda Derecha Izquierda Derecha

Sólo vota Vota Sólo vota Vota y participa y participa

Muy mal Muy buen Muy mal Muy buen gobierno gobierno gobierno gobierno

Mínima Máxima Mínima Máxima 1983 2018 1983 2018

Demócratas semiliberales Ambivalentes

Mujer Hombre Mujer Hombre

18 años +55 años 100 años 18 años -34 años 100 años

Secundaria Sin Primaria Universitaria Sin Primaria Universitaria educación educación

Izquierda Derecha Izquierda Derecha

Sólo vota Vota Sólo vota Vota y participa y participa

Muy mal Muy buen Muy mal Muy buen gobierno gobierno gobierno gobierno

Mínima Máxima Mínima Máxima

1983 2018 1983 2018

Fuente: Tomado del capítulo 5, con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, de Lapop. 64 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

de inestabilidad política. A diferencia de otras democracias, fuerzas populistas o Gráfico 1.25 abiertamente autoritarias no han tomado Cambios en el índice de democracia liberal en países que el control del gobierno y, salvo brotes ais- experimentaron modificaciones significativas. 1972-2018 lados de xenofobia, la convivencia demo- crática se caracteriza por el pluralismo y 80 la tolerancia hacia las minorías. No obstante, el contexto internacional 70 en que navega la democracia es hoy más complejo que a inicios de siglo. Para 60 empezar, el deterioro del apoyo al sis- 50 tema no es exclusivo de Costa Rica. En buena parte del mundo se vive una etapa 40 de debilitamiento de los pilares de esta 30 forma de convivencia. Incluso se habla de que la democracia está “arrincona- 20 da” y bajo fuertes presiones, aun en los países más avanzados (Lapop, 2017). El 10 malestar ciudadano, las noticias falsas, el 0 populismo y las desigualdades socioeco- 1972 1975 1978 1981 1984 1987 1990 1993 1996 1999 2002 2005 2008 2011 2014 2017 nómicas, han deteriorado severamente el Países en proceso de democratización Países en proceso de autocratización respaldo popular al sistema, sus valores e instituciones (Vargas Cullell, 2019). En los últimos años, según el reporte sobre Fuente: V-Dem Institute, 2019. indicadores de la democracia Varieties of Democracy (V-Dem), son más las nacio- crucial en el concierto de las naciones, en otras latitudes. Una vez más la demo- nes que han experimentado retrocesos al contrarrestar los ímpetus y derivas cracia costarricense está a prueba. El democráticos (24) que las que registran antidemocráticas que tenían lugar en tiempo dirá si los actores políticos fueron avances (21), una situación muy distinta no pocas sociedades. No fue sino hasta capaces de diseñar y aplicar mecanismos a la prevaleciente en décadas anteriores mediados de la presente década que el para aumentar la legitimidad perdida. (gráfico 1.25). panorama cambió de manera radical. Este Informe da cuenta de que, contrario Luego de un esperanzador proceso de Además, los retrocesos en sistemas polí- a lo que se preveía, el sistema político democratización que abarcó a un amplio ticos que se creían camino a su consolida- reaccionó a tiempo para evitar una crisis. grupo de países, sobre todo latinoameri- ción democrática se han visto, paradóji- Si lo hizo en las peores circunstancias canos, se vislumbraba un futuro promi- camente, acompañados por preocupantes posibles, podría aprovecharse ese impul- sorio. En esas sociedades fue posible no regresiones en las democracias maduras. so para atacar los fundamentos sobre los solo alcanzar un conjunto de condiciones La combinación inédita de estos dos que se construyó ese escenario. mínimas para garantizar elecciones lim- factores tiene profundas repercusiones En otro orden de ideas, habida cuenta pias, libres y periódicas, sino que también para la estabilidad política local y global, de la distribución actual de las preferen- se avanzó en materia de separación de pues han proliferado sistemas que no cias por la democracia en Costa Rica, poderes, Estado de derecho y liberta- son democracias en su versión clásica, cabe preguntarse ¿es muy distinta a la de des para un ejercicio pleno de la libre pero tampoco pueden catalogarse como otros países del continente? Una de las opinión. Si bien esos logros no garan- regímenes autoritarios (Schedler, 2002 y virtudes de la tipología creada para esta tizaban en todos los casos la existencia 2013; Diamond, 2002; Levitsky y Wan, contribución es su carácter comparativo. de democracias maduras, sí constituían 2002 y 2010). Los criterios utilizados para clasificar a pasos en la dirección correcta. Asimismo, Costa Rica no escapa a esta ola debili- los individuos en los perfiles de apoyo las democracias consolidadas no daban tadora de la democracia de alcance global ciudadano a la democracia son aplicables señales de deterioro o signos preocupan- y enfrenta, en este sentido, un entorno a cualquiera de los países incluidos en la tes. cada vez más hostil. Hoy son escasas las encuesta Barómetro de las Américas. El Lamentablemente, tres décadas más buenas experiencias internacionales para principal hallazgo de este ejercicio es que, tarde se observa un escenario no deseado: resolver crisis de representación política hoy en día, la democracia costarricense múltiples retrocesos políticos en dece- como la que aqueja al país, por lo que será no es excepcional en materia de legitimi- nas de países sobrepasan los progresos necesario encontrar respuestas innovado- dad del sistema político. en otros. Hasta hace poco tiempo las ras a este problema sin recurrir a la adap- Al aplicar la metodología para la cons- democracias consolidadas jugaban un rol tación de fórmulas que han sido exitosas trucción de los perfiles de apoyo en todas CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 65

las naciones de las Américas, sobresalen dos resultados. En este caso el análisis Gráfico 1.26 recae en dos grupos: los ambivalentes y la Perfiles de apoyo ciudadano en los países de las Américas: peso de suma de demócratas liberales y semilibe- los demócratas liberales y semiliberales y de los ambivalentesa/. rales, que son las personas más compro- 2016-2017 metidas con la democracia. En primer lugar, los ambivalentes son bastante más 60 numerosos en casi todos los países del continente y en las Antillas Mayores. Su 50 presencia se observa sobre todo en Perú, 40 Panamá, Guatemala y Bolivia. Costa Rica pertenece a un pequeño conjunto de 30 naciones en las que la ciudadanía afín al 20 sistema es claramente mayor que el porcentaje de escépticos, una situación simi- 10 lar a la de Uruguay, pero a una amplia Porcentaje de la ciudadanía distancia de Canadá, donde la ciudada- 0

nía apoya con más fuerza la democracia. Perú Haití Chile Brasil Bolivia México Canadá Panamá En segundo lugar, en varios países la pro- Ecuador Uruguay Jamaica Colombia Paraguay Honduras Argentina Nicaragua Venezuela Costa Rica Guatemala porción de los individuos que respaldan El Salvador

el sistema no llega siquiera al 20% de la Estados Unidos población (gráfico 1.26). Tómese nota

de que este análisis es un tanto diferente República Dominicana al presentado en el capítulo 5, debido a la Demócratas liberales y semiliberales Ambivalentes decisión de unir a los demócratas liberales y semiliberales en un solo grupo. a/ No se incluyeron los países de las Antillas Menores. Desde la óptica de los intereses nacio- Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, de Lapop. nales, la situación prevaleciente en la región latinoamericana, y en el entorno proporción cuando requiere ser activado: de la región, lo que refuerza su resilien- más inmediato, el centroamericano, es la legitimidad que la ciudadanía le atri- cia frente a los problemas económicos y desfavorable. Por una parte, en tres o cua- buye al sistema, una reserva que ayuda a sociales. No obstante, como se ha visto, tro décadas los procesos de democratiza- los gobiernos democráticos a sortear los la reserva de legitimidad se ha erosionado ción no produjeron mayorías ciudadanas problemas. de manera significativa en las últimas con fuertes creencias en la legitimidad En teoría, una sociedad con una larga cuatro décadas. del sistema. En otras palabras, la demo- trayectoria democrática acumula una cracia no trajo consigo más demócratas. reserva mayor que un régimen más joven Por otra parte, en las sociedades con o que a lo largo de su historia ha sido Más información acerca del análisis sobre el mayor presencia de grupos afines al siste- inestable. Sin embargo, esa reserva de apoyo a la democracia puede encontrarse ma, como en Costa Rica, los fieles demó- legitimidad no es indeterminada ni infi- en el capítulo 5, “Miradas en profundidad cratas migran hacia el escepticismo y la nita. Llegado el momento de activar- en Fortalecimiento a la democracia”, el cual ambivalencia, mas no necesariamente, la, es la ciudadanía, con sus actitudes además puede descargarse en el sitio www. al menos por ahora, al eje de la antide- y comportamientos, la que materializa estadonacion.or.cr mocracia. o no este recurso estratégico. En otras Se sabe que toda democracia, como palabras, las sociedades pueden “navegar cualquier sistema político, está expues- las crisis” siempre y cuando su acervo de ta a shocks, unos originados en crisis legitimidad se los permita. Si la reser- Oportunidades para la acción: económicas, otros causados por factores va es sólida, las democracias salen for- márgenes son reducidos, pero políticos como escándalos de corrupción talecidas y, en circunstancias adversas, existen y la desconfianza hacia los gobernantes; pueden recurrir a ella para aminorar la otros tienen causas externas difíciles de turbulencia política. Si la reserva es insu- Esta segunda sección del capítulo pre- anticipar y esquivar. Sin embargo, algu- ficiente, losshocks pueden impactar con senta un conjunto de oportunidades de nos sistemas son más vulnerables que fuerza la estabilidad del sistema. Desde acción para enfrentar la coyuntura crítica otros, debido sobre todo a la presencia esta perspectiva, Costa Rica sigue mante- que atraviesa el país, en aquellos temas en –o no− de un recurso estratégico que niendo una situación relativamente más los que el Programa Estado de la Nación no siempre está disponible en la misma favorable que la mayoría de los países (PEN) ha reunido información sustan- 66 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

cial y novedosa, suficiente para alimentar enfrenten los riesgos y amenazas y uti- Por otra parte, el conocimiento gene- nuevas estrategias. Estas oportunidades licen al máximo la evidencia científi- rado durante la preparación de este están asociadas a asuntos que, de aten- ca como guía. Asimismo, identifica una Informe indica que es posible mejorar la derse, generarían mejoras importantes en oportunidad de trabajo en la Asamblea calidad de la gestión pública sin expandir el desarrollo humano y en la calidad de la Legislativa, poco vista hasta el momento el gasto y la inversión. Este tema se abor- democracia. Dada la situación actual, es debido a la falta de estudios previos, para da en dos ámbitos de la política pública. indispensable aprovechar herramientas aprobar prioridades de política pública En el de la política social se demuestra como las que aquí se presentan, para sobre la base de acuerdos multipartidis- que la inteligencia de datos aplicada a evitar escenarios traumáticos como los tas. nuevas fuentes de información permite experimentados durante la crisis econó- Al igual que en la sección previa, esta diseñar intervenciones más eficientes y mica de inicios de los años ochenta el se organiza a partir de los mensajes clave diferenciadas. En efecto, mediante ejerci- siglo pasado. que sintetizan las consideraciones ante- cios incipientes en esta línea, se constató Esta sección tiene un carácter más riores. Cada mensaje tiene un apartado la posibilidad de crear esquemas más propositivo, basado en un enfoque de propio, en el cual se expone la evidencia flexibles y articulados entre el Gobierno investigación aplicada, cuyo propósito que le da sustento. Central y las municipalidades, que brin- es alimentar la deliberación pública y la den mayor eficacia y se adapten a las res- toma de decisiones sobre asuntos relevan- tricciones que impone un escaso margen tes para el desarrollo humano. El alcance Mensaje 4 fiscal, sin desatender las necesidades de de esta perspectiva es acotado pues, como la población más pobre y vulnerable. se indicó en la sección introductoria, Atacar las brechas territoriales Ello contribuiría a enfrentar el riesgo, no en todos los temas los estudios han y sectoriales que parten al país documentado en este Informe, de que podido avanzar a tal punto que permi- es central para potenciar el la inversión social se haga más regresiva. tan ofrecer insumos para diseñar inicia- desarrollo humano En el ámbito de la gestión territorial tivas ciudadanas y de política pública. El manejo de una coyuntura crítica hay nuevas herramientas para identificar Además, el Informe no hace recomenda- implica, además de sortear los riesgos focos de acción urgente en materia de ciones específicas acerca de los cambios inmediatos, la creación de condiciones movilidad y transporte en la Gran Área requeridos. El PEN aporta herramientas, que en forma paralela permitan atender Metropolitana, y de ordenamiento terri- pero entiende que las medidas concretas las debilidades de fondo del estilo de torial por parte de los gobiernos locales. deben ser acordadas por medio de los desarrollo. Este esfuerzo es indispensable Con base en las consideraciones ante- mecanismos democráticos para la acción para evitar “ciclos perversos” de alivio riores, el desarrollo del cuarto mensaje política. y agravamiento de problemas que, sin clave se organiza en tres apartados. El En esta oportunidad, la sección propo- necesariamente precipitar una crisis eco- primero presenta los hallazgos de las sitiva se concentra en dos grandes áreas, a nómica, impidan avances sustantivos en investigaciones sobre fomento producti- cada una de los cuales el Informe dedica la productividad y la equidad social del vo. El segundo profundiza en el poten- un mensaje clave. El primero es de índole país. cial de las municipalidades para generar estructural: aborda ámbitos descuidados A partir de nuevas fuentes de informa- mayor desarrollo humano. Y el tercero del desarrollo humano, pero de gran ción y análisis, un conjunto de investiga- plantea dos aportes concretos que ayu- relevancia para, en una coyuntura críti- ciones realizadas para esta edición pro- dan a perfilar respuestas públicas distin- ca, crear nuevas oportunidades laborales porciona elementos de juicio para pensar tas a problemas concretos, a partir de la y empresariales mediante políticas de estrategias distintas que ayuden a remo- inteligencia de datos. fomento productivo con enfoque regio- ver obstáculos y lograr que Costa Rica nal y sectorial, y propiciar una mejor cali- recupere una senda de rápido progreso Las diferencias en los tejidos dad y pertinencia de la política pública en (y mayor sostenibilidad) en su desarro- productivos regionales y temas de importancia estratégica. llo humano. Esos estudios sugieren que, sectoriales obligan a respuestas El segundo mensaje alude a un asunto actualmente, la prioridad de política específicas de fomento productivo más coyuntural. A partir de los resulta- pública no es solo reactivar la econo- dos de investigaciones realizadas en el mía, sino ejecutar políticas de fomento El estilo de desarrollo del país, implan- ámbito del fortalecimiento de la demo- productivo con perspectiva regional y tado tras la crisis de los años ochenta, creó cracia, el Informe advierte a los actores sectorial, y aplicar nuevas herramientas una estructura dual, compuesta por una políticos sobre la necesidad de asumir para apoyar la iniciativa empresarial. Sin “nueva economía” y una “vieja economía” ciertas reglas de comportamiento para duda la reactivación es central, pero por escasamente vinculadas entre sí, como ha manejar los inevitables disensos sobre las sí misma no resuelve la desconexión entre sido documentado por Informes ante- prioridades actuales de la acción pública, crecimiento y empleo propia de la estruc- riores y señalado en el segundo mensaje tratando con cuidado la frágil situación tura productiva del país, ni las brechas de clave de esta edición. Esta importante política y abriendo paso a decisiones que productividad entre sectores y regiones. constatación motivó al PEN, hace ya CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 67

varios años, a solicitar la implementación de políticas de fomento que promuevan Recuadro 1.1 los encadenamientos productivos y labo- Un nuevo insumo para el análisis: el Registro de Variables rales entre ambos sectores, como una Económicas (Revec) del Banco Central manera de cerrar las brechas existentes en la economía nacional. Esta recomendación no ha perdido El Registro de Variables Económicas (Revec) El parque empresarial contabilizado en el validez con el paso del tiempo. De hecho, es un inventario efectuado por el Banco Revec representa poco menos de la mitad adquiere una relevancia aun mayor en Central que recoge datos sobre las empre- de las empresas registradas en la base la actual coyuntura de desaceleración sas formales del país. En la actualidad da de datos del Observatorio de Mipymes económica e insuficiente generación de cuenta de 75.830 unidades productivas17 (Omipymes), de la UNED, que también empleo. No obstante, su aplicación ha (BCCR, 2019c) y proporciona la información incluye los negocios semiformales, y sido afectada, entre otros factores, por la más completa sobre la actividad económica ha sido ampliamente utilizada por este falta de datos específicos que contribu- en el nivel “micro”. Abarca el período 2005- Informe en diversas ediciones. Las empre- yan al diseño de intervenciones ajustadas 2017. sas que conforman el Revec generan alre- a las necesidades de los territorios. Por dedor del 60% del empleo nacional repor- ejemplo, en sus análisis sobre la estruc- El procesamiento de datos efectuado para tado en la Encuesta Continua de Empleo tura productiva, el PEN ha corroborado esta edición se realizó en el mismo Banco (ECE) del INEC. el bajo dinamismo de la actividad agro- Central, bajo las condiciones de seguridad pecuaria orientada al consumo interno, tecnológica necesarias para garantizar la Para obtener más detalles sobre el Revec pero no se ha contado con información integridad y confidencialidad de la informa- y el análisis realizado, véase el capítulo 3 y sistemática sobre la distribución territo- ción. el Anexo Metodológico de este Informe. rial de este sector, que permita identificar las zonas más perjudicadas por esa tendencia. Tampoco ha sido posible modelar los efectos de las políticas de fomento de información es el Registro de Variables con el ciclo del PIB18, por lo que se puede la “nueva economía” sobre las regiones Económicas (Revec) del BCCR, que per- considerar que el primero es un reflejo de fuera del Valle Central, ni entender, con mite la desagregación subnacional de la la economía costarricense. base en evidencia robusta, las oportuni- actividad económica a partir de datos Cabe aclarar, además, que el estudio dades que tienen esas zonas para “engan- del parque empresarial para el período efectuado para este Informe excluye a las charse” al segmento más dinámico de la 2005-2017 (recuadro 1.1). Pese a que los empresas que no registran ubicación geo- economía nacional, según las caracterís- estudios del PEN en este campo apenas gráfica ni actividad económica. Tampoco ticas de sus estructuras productivas. inician, los resultados obtenidos arrojan se consideraron las empresas estatales, los La importancia de contar con infor- conclusiones importantes, tanto descrip- servicios de administración, educación mación subnacional para el diseño de tivas como propositivas, sobre la manera y salud pública, y las organizaciones sin políticas públicas es, pues, ampliamente desigual en que la dualidad de la estruc- fines de lucro. reconocida. Se requieren datos sobre las tura productiva costarricense se desplie- Una primera constatación descriptiva características de las estructuras produc- ga a lo largo del territorio. confirma la evidente concentración de tivas con el máximo nivel desagregación Para este análisis se subdividió la la actividad económica en una peque- posible, para entender y dar seguimiento región Central en dos grupos: cantones ña parte del territorio, la Gran Área al contexto inmediato en que operan de la Gran Área Metropolitana (Central- Metropolitana (GAM), que representa el las empresas, el cual, para muchas de GAM) y periféricos (Central-Periferia), 3,8% de la superficie del país. Este hecho ellas, constituye el entorno clave para la dado que tienen dinámicas y estructuras es ampliamente conocido; el aporte de contratación de mano de obra y la gene- productivas significativamente distin- esta edición es presentar una primera ración de ventas. Sin embargo, no hay tas. Para aproximar esas estructuras se medida de esa concentración. De acuer- estadísticas oficiales con ese enfoque. empleó la variable “ingreso por concepto do con el Revec (BCCR, 2019), la región Como una primera respuesta a ese de ventas”, medición que por cierto no es Central-GAM agrupa la mayor parte del vacío, el presente Informe inaugura una equiparable al “valor agregado” del PIB, parque empresarial formal (65%) y de las nueva línea de investigación sobre la diná- dado que en este último se descuentan ventas (82%), muy por encima del peso mica económica con perspectiva terri- los costos intermedios (ONU, 2008). poblacional de la GAM (gráfico 1.27). torial, que toma como principal unidad En 2017, el monto total reportado por En concreto, nueve cantones concentran de análisis las regiones de planificación concepto de ventas en el Revec fue equi- casi la mitad de las empresas. Destaca de Mideplán, pero también desciende, valente a un 139% del PIB nominal. Sin San José con el mayor número de nego- cuando ello es posible, al plano cantonal embargo, el comportamiento histórico de cios, 12.990. En las demás regiones la e, incluso, de las empresas. La fuente de las ventas está estrechamente relacionado cantidad es inferior a 6.500en cada una. 68 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

El desempeño de la región Central- Gráfico 1.27 GAM marca, pues, el comportamiento Tamaño de la actividad productivaa/ por región. 2017 de la economía nacional y es determinan- (porcentajes) te para la generación de oportunidades, pues las demás regiones tan solo generan entre el 2% y el 5% de la actividad económica cada una. Juntas representan apenas un 18% del total de ingresos de las empresas formales del país por concepto de ventas. No obstante, fuera de la región Central vive el 38% de la pobla- ción (INEC, 2019). El estudio permitió arribar a una segunda conclusión relevante: la desace- leración económica que vive el país ha tenido intensidades distintas en las regiones. Aunque el Revec no tiene informa- ción actualizada que permita conocer la situación en 2018 y 2019, sí aporta datos sobre lo que ocurrió en 2016 y 2017, cuando ya se estaba registrando una mar- cada disminución en el dinamismo de la economía nacional. Central-GAM Huetar Caribe Constatar la intensidad diferenciada Brunca Huetar Norte de la desaceleración económica en las regiones ayuda a establecer prioridades Central-Periferia Pacíﬁco Central para la política pública, tanto económica Chorotega como social, pues identifica los lugares a/ Se aproxima según el ingreso por concepto de ventas. críticos en materia de pérdida de empleo Fuente: Tomado del capítulo 3, con datos del BCCR. y dinamismo económico. El hecho de que la información disponible tenga dos años de retraso limita su uso como guía para Gráfico 1.28 la acción sobre la base del corto plazo (no Crecimiento reala/ del ingreso por concepto de ventas, por región se sabe, por ejemplo, si hoy el ritmo de y crecimiento del PIB la desaceleración ha tendido a converger (porcentajes) entre las regiones o no), pero pese a ello el ejercicio es útil, ya que introduce un tema 11,9 poco analizado en la deliberación pública 10,8 y alerta sobre la necesidad de desarrollar sistemas de información que lleven el puso económico de los territorios, de 7,6 7,0 manera ágil y oportuna. 6,2 Así pues, se pudo constatar que en 5,3 5,2 5,1 2016 y 2017 hubo marcadas diferen- 4,2 cias subnacionales en la intensidad de la desaceleración. En las regiones Huetar 2,5 1,9 Caribe y Brunca fue más leve o inexis- 1,5 19 0,9 tente ; el crecimiento real de la actividad 0,6 económica se mantuvo por encima del promedio nacional (gráfico 1.28). Sin Huetar Brunca Central Central Chorotega Paciﬁco Huetar Caribe Periferia GAM Central Norte embargo, ambas localidades, en conjunto solo representan un 5% de la economía. 2016 2017 Crecimiento promedio en 2017 En las dos regiones centrales (GAM- Central y Central-Periferia), así como en a/ Ingreso por concepto de ventas deflactado con el IPC de junio de 2017. Fuente: Tomado del capítulo 3, con datos del BCCR. la Chorotega, la desaceleración fue más CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 69

intensa, pues en 2017 perdieron más de Siempre utilizando el ingreso por con- fico 1.29c). Allí la principal actividad la mitad del crecimiento del año previo. cepto de ventas reportado en el Revec económica, luego del comercio, es la agri- A pesar de ello, lograron mantener su (BCCR, 2019c), para investigar este cultura centrada en los monocultivos de dinamismo en un rango de entre 1,5% tema se clasificaron las regiones en cua- exportación. En la Huetar Norte la piña y 2,5%, por debajo del promedio nacio- tro grupos según las diferencias en sus representa el 68% del sector agrícola, nal, pero aún en un terreno claramente estructuras productivas, como una forma mientras que en el Caribe el banano sig- positivo. Estas tres regiones comprenden de aproximar la distribución de la pro- nifica el 86%. La concentración de la pro- el grueso de la economía costarricense ducción a nivel territorial. Es importante ducción en cultivos de extensión genera (89% de las ventas). indicar que, aunque en todas las regiones fuertes impactos ambientales (véase el Otro grupo corresponde a las regio- (menos la Brunca) el comercio es la acti- “Balance de Armonía con la naturaleza” nes más afectadas por la desaceleración vidad principal, hay disparidades signifi- en el portal web del PEN) y un desem- económica: la Huetar Norte y la Pacífico cativas en cuanto a su peso relativo, desde peño irregular debido a factores clima- Central. En ellas la caída no solo fue más un mínimo de 24% en la Chorotega, tológicos (PEN, 2018). Además, estos severa −el crecimiento en 2017 se desplo- hasta un máximo de 43% en la Central- productos son vulnerables al comporta- mó a una pequeña fracción del registrado Periferia. miento de los mercados internacionales. el año anterior−, sino que llevó al estan- La región Central-GAM, el centro de Por ejemplo, recientemente la sobrepro- camiento de la producción, con un dina- gravedad de la economía nacional, tiene ducción mundial de piña ha generado mismo inferior al 1%. Desde el punto una configuración claramente distinta presiones a la baja en los precios (BCCR, de vista de las intervenciones de política al resto de los territorios (gráfico 1.29a). 2019b). pública, estas dos regiones tendrían que En ella la industria manufacturera, espe- Estas dos regiones están muy enlazadas haber tenido una alta prioridad, pues cialmente de alto y medio contenido tec- entre sí por una infraestructura de trans- en ellas eran previsibles impactos más nológico, el comercio y los servicios pro- porte relativamente desarrollada y carac- agudos sobre las condiciones de vida y fesionales e inmobiliarios tiene un fuerte terísticas agroecológicas similares. Es trabajo de la población. peso20. Concentra toda la producción importante señalar que la agroindustria Como se ha visto, las regiones concen- de instrumentos médicos y dentales del tiene particular relevancia en la Huetar tran diversas proporciones de la actividad país, que aportan una quinta parte de la Caribe, mientras que en la Huetar Norte económica, y han sufrido la desacelera- manufactura en esa zona. Otra actividad los servicios profesionales tienen un peso ción reciente de maneras distintas. Pero industrial de relevancia es la elaboración mayor que en cualquier otra zona fuera el hallazgo más relevante del análisis de carnes y embutidos, que representa un del Valle Central, en línea con lo hallado efectuado fue comprobar que existen 20% del sector. En ninguna otra región en los estudios del PEN sobre la aglo- notables diferencias en las estructuras los servicios profesionales y financieros meración territorial de profesionales en productivas de las regiones, pese a ser tienen la importancia que poseen en la áreas de ciencia, tecnología e innovación Costa Rica un país pequeño, y tener la región Central-GAM (19%). Estas carac- realizados por la plataforma Hipatia (la capacidad de describir esas particulari- terísticas sugieren que esta zona no solo cual puede ser consultada en www.hipa- dades con precisión territorial y sectorial. concentra la actividad económica del tia.cr). En esta última también las activi- Conocer la estructura productiva de una país, sino que es el asiento de la industria dades relacionadas con el turismo tienen región es de gran valor, pues su com- y los servicios más sofisticados. mayor peso que en la Huetar Caribe. posición define las oportunidades para Un segundo tipo de estructura es el de El cuarto y último grupo lo forman las el desarrollo de la zona y los incentivos las regiones Central-Periferia y Brunca regiones más estrechamente vinculadas que son pertinentes en ese contexto. La (gráfico1.29b). En ellas más del 60% de al turismo: la Chorotega y la Pacífico constatación de esas diferencias subraya la producción está dedicado al comercio y Central. En ellas el sector de alojamiento la importancia de no diseñar interven- la industria manufacturera. Sin embargo, y restaurantes representa un 20% y un ciones genéricas basadas en promedios las actividades industriales son muy dis- 15%, respectivamente, de la actividad nacionales. Por ejemplo, es bien sabido tintas a las de la región Central-GAM. económica (gráfico 1.29d). Estos resulta- que en las últimas tres décadas el país Se trata, en este caso, de la elaboración de dos coinciden con el desarrollo hotelero experimentó una profunda transforma- productos tradicionales, de corte agroin- en esas zonas, ya que, de acuerdo con el ción productiva (PEN, 2014), caracte- dustrial, entre los que destacan los vin- ICT (2018), el 56% de la oferta de habi- rizada por una baja en la participación culados al café, que representan el 28% taciones está concentrado en Puntarenas del sector agropecuario y la ampliación de la industria en Central-Periferia. Para y Guanacaste. Además, en estas regiones y diversificación del sector servicios; sin estas regiones, una política de fomento destacan diversas actividades agrícolas, embargo, debido a las particularidades de productivo centrada en la agroindustria como la cría de ganado vacuno, el cul- su configuración productiva, no en todas tiene un amplio potencial de generar tivo de melón y la siembra de arroz en las regiones el agro perdió relevancia réditos importantes. la Chorotega, y el cultivo de banano, con la misma intensidad, ni los servicios Las regiones Huetar Norte y Huetar la pesca y la acuicultura en la Pacífico lograron la misma preeminencia. Caribe componen el tercer grupo (grá- Central. Allí mismo se realiza la indus- 70 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

Gráficos 1.29 Tipología de las estructuras productivas regionales, según distribución de los ingresos por concepto de ventas y sector económico. 2017 (porcentajes)

a) Central-GAM: asiento de la industria y los servicios más sofisticados del país Central - GAM

Sector Comercio Industria Profesionale y administrativos Comercio Otros servicios Industria Agro Financiero e inmobiliario Otros secundario Transporte Agro Hoteles y restaurantes

b) Central-Periferia y Brunca: fuerte peso de la agroindustria

Central - Periferia Brunca

Agro Otros

Comercio Industria Industria Comercio

Agro

c) Huetar Norte y Huetar Caribe: regiones agropecuarias

Huetar - Norte Huetar - Caribe

Otros Transporte secundario Industria

Comercio Agro Comercio Agro

Industria Otros

d) Chorotega y Pacífico Central: regiones con un peso significativo de las actividades relacionadas con el turismo

Chorotega Paciﬁco Central

Otros secundario Agro Agro Transporte

Otros servicios Hoteles y Comercio Hoteles y Comercio restaurantes restaurantes

Industria Industria

Fuente: Tomado del capítulo 3, con datos del BCCR. CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 71

trialización de varios de estos productos: en la región Pacífico Central el procesa- Cuadro 1.4 miento de pescados representa un 12% Desempeño en el crecimiento de las ventas en el 2017a/, según de la actividad manufacturera, mientras región y sectores económicos seleccionadosb/ que en la Chorotega los beneficios de arroz contribuyen en un 11%. En esta Hoteles última región otro sector relevante es el Regiones Comercio Industria Agro y restaurantes que se denomina "Otros secundario", que Central-GAM aporta un 15% de la producción total y corresponde principalmente a la cons- Brunca trucción de edificios y el suministro de Huetar Norte energía eléctrica, gas y vapor. Central-Periferia El avance en el conocimiento de las Huetar Caribe estructuras productivas regionales per- Chorotega mitió abordar otros temas de interés para eventuales intervenciones públicas. Pacífico Central Si, por un lado, existen diferencias en la configuración de las actividades produc- Tipo de resultado Aumenta Se mantiene Baja tivas y, por el otro, la desaceleración eco- a/ Este indicador se valora con una prueba de hipótesis de medias, para determinar si la tasa de creci- nómica tuvo intensidades distintas en los miento es mayor, igual, o menor al promedio del período 2015-2016. territorios: ¿en cuáles sectores, y dentro b/ Los sectores económicos seleccionados para cada región representan, en conjunto, más del 60% de las de qué regiones, esa desaceleración fue ventas registradas en 2017. mayor? Esta interrogante llevó a la iden- Fuente: Tomado del capítulo 3, con datos del BCCR. tificación de disparidades en el desempe- ño de los segmentos económicos según el lugar donde están asentados. Esto es nacional, pérdidas de dinamismo simi- servicios de alojamiento y comidas dismi- importante para la política sectorial ya lares. No obstante, en el caso del agro nuyó. Sin embargo, la caída no impactó a que, por ejemplo, aunque el agro ha teni- hay matices cuando se aplica un enfoque todas las regiones por igual. Afectó prin- do una evolución negativa en los últimos territorial: la desaceleración fue mayor cipalmente a la Chorotega y la Pacífico años, no se debería asumir que en todas en las regiones Huetar Norte y Central- Central, cuya actividad productiva – las regiones su situación empeoró. Periferia (en esta última la agricultura como se ha visto− depende del turismo El cuadro 1.4 presenta el balance del incluso se contrajo). En cambio, en la en mucho mayor medida que en el resto crecimiento de las ventas en 2017 con Chorotega el agro tuvo una modesta del país: entre 2016 y 2017, el dinamismo respecto al promedio de los dos años recuperación con respecto el año ante- de estos servicios bajó de 10% a 1% en previos, en cada región y para los princi- rior, aunque mantuvo un crecimiento la Chorotega, y en la Pacífico Central se pales sectores productivos. En párrafos inferior al promedio. Este magro desem- contrajo de 12% a -1%. anteriores se constató que la desacelera- peño estuvo relacionado con el huracán El comercio (el sector con mayor volu- ción golpeó con especial fuerza las regio- Otto y la tormenta Nate, que generaron men de ventas en la economía) también nes Pacífico Central y Chorotega. Este pérdidas en los cultivos y daños en la redujo su crecimiento promedio nacional análisis corrobora, con mayor detalle, infraestructura de la zona (PEN, 2018). entre 2016 y 2017. La desaceleración ocu- ese hallazgo: estas regiones son las que En el sector manufacturero también rrió con mayor fuerza en cuatro regiones: muestran los contextos más adversos, hubo significativas variaciones regiona- la Central-Periferia, la Central-GAM, pues en ellas convergió la mayor cantidad les: su ritmo de crecimiento mejoró en la Pacífico Central y la Brunca; en todas de resultados negativos en materia de la Brunca y se desaceleró en la Huetar ellas las tasas cayeron por debajo de 1,5%. crecimiento económico. Sin embargo, Caribe y la Central-GAM, aunque en Aunque la investigación del PEN sobre como puede verse, ello no significa que estas últimas la expansión siguió estando las economías regionales está todavía en todos los sectores en estas zonas se des- por encima del promedio. En cambio, en sus etapas iniciales, las diferencias de aceleraron con la misma intensidad: por la Huetar Norte y la Pacífico Central el desempeño de un mismo sector según la ejemplo, las ventas de las empresas agro- descenso fue más profundo, por debajo región donde se asienta ya entregan ele- pecuarias en la Pacífico Central tuvieron del promedio nacional. mentos de juicio valiosos para el diseño un repunte en 2017. El mismo análisis se puede aplicar a de intervenciones públicas. El princi- Si el examen se realiza desde la perspec- otros sectores de gran importancia para pal, por ahora, es el reconocimiento de tiva sectorial, se obtienen nuevas pistas. la economía: el turismo y el comercio. que las políticas sectoriales y regionales Se sabe que en 2017 el sector agrícola En el primer caso entre 2014 y 2017 el deben ser pensadas y ejecutadas como y la industria tuvieron, en el promedio crecimiento promedio nacional de los dos caras de una misma moneda y no 72 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

como en la actualidad, que, cuando existen, son formuladas con independencia Mapa 1.4 unas de otras. Costa Rica: distribución de los grupos económicosa/, según cantón Finalmente, la investigación sobre las economías regionales permitió arribar a otra constatación relevante. Desde el punto de vista de una estrategia de desarrollo, una región no puede asu- mirse como una unidad homogénea. Este Informe corroboró la existencia de grandes diferencias intrarregionales en la generación de oportunidades laborales y el dinamismo económico. Para llegar a esta conclusión fue necesario afinar el análisis para considerar unidades territoriales más desagregadas: con base en el Revec se logró llevar el estudio a nivel de cantones, la unidad de gobierno local. Para esta edición, el análisis cantonal se basó en las siguientes variables: porcentaje de empresas exportadoras, proporción de negocios extranjeros, generación de puestos de trabajo, ingreso promedio por concepto de ventas, productividad labo- ral21 y porcentaje de empresas grandes, para el período 2005-2017 (para más detalles véase el capítulo 3 y el Anexo Metodológico). A partir de esta infor- mación se conformaron tres grupos de Alto desempeño cantones según su desempeño−alto, pro- Bajo desempeño medio y bajo− y se examinó su distribu- Promedio ción territorial. Entre los hallazgos resalta que la impor- a/Los criterios de clasificación empleados son: porcentaje de empresas exportadoras, proporción de ne- tancia de las compañías exportadoras gocios extranjeros, generación de puestos de trabajo, ingreso promedio por concepto de ventas, produc- dentro del parque empresarial puede ser tividad laboral y porcentaje de empresas grandes, para el período 2005-2017. A partir de estas variables, cincuenta veces mayor en unos cantones se tipificaron los cantones en tres grupos según su desempeño: alto, promedio y bajo. que en otros; hay diferencias sustanciales, Fuente: Tomado del capítulo 3, con datos del BCCR. de varios múltiplos, en la generación de puestos de trabajo y de ingresos de los (69%) del país. Además, se caracterizan San Ramón, Grecia, La Unión, Liberia, negocios. La única variable en que las por tener niveles de ventas, producti- Santa Cruz, Puntarenas, Aguirre, Limón distancias son modestas es la productivi- vidad laboral y empleo por encima del y Pococí. Estos cantones se comportan de dad laboral: la brecha promedio entre los promedio. Asimismo, reportan propor- manera similar al promedio del país en cantones de mejor y peor desempeño es ciones de empresas grandes, extranjeras cuanto a ventas, empleo y características de apenas un 20%, en el contexto de una y exportadoras bastante por encima del de las empresas. Además confirman, por economía nacional con fuertes rezagos promedio. Este hallazgo está en línea con una parte, que aun dentro de la GAM- en ese campo. lo reportado páginas atrás sobre la pri- Central existen importantes diferencias El primer grupo, de alto desempeño, macía de la región Central-GAM en la en materia productiva, y por otra, que el está compuesto por trece municipios economía nacional. El caso de San Carlos desarrollo de esta región puede haberse que, con excepción de San Carlos, per- confirma que la región Huetar-Norte propagado hacia zonas aledañas de la tenecen a la GAM: San José, Escazú, tiene una interesante plataforma para el región Central-Periferia. Goicochea, Santa Ana, Tibás, Montes desarrollo regional con la que no cuenta El tercer grupo, de bajo desempeño, de Oca, Curridabat, Alajuela, Cartago, ninguno de los otros territorios fuera del lo integra el resto de los cantones (56), Heredia, Santo Domingo y Belén (mapa Valle Central. que da cuenta del 14% de la producción 1.4). Estos cantones concentran la mayor El segundo grupo lo conforman y el 16% del empleo. Estas localidades parte de las ventas (76%) y el empleo Desamparados, Moravia, Pérez Zeledón, registran niveles de ventas, generación CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 73

de puestos de trabajo y proporción de base en una nueva fuente de informa- de empleo y, en su conjunto, refuerzan empresas grandes, exportadoras y extran- ción, se pudo constatar la heterogeneidad la dualidad estructural de la economía. jeras, muy inferiores al promedio nacio- de este sector, que muestra diferencias También plantean desafíos poco conoci- nal. Representan la mayor parte del terri- internas en las actividades que lo compo- dos para las políticas de fomento empre- torio nacional y es ahí donde ocurre el nen y disparidades en la distribución de sarial, que se analizan en esta sección. menor desarrollo económico. Estas son los beneficios entre trabajadores y capital. También en este caso el Revec del las zonas que imponen mayores desafíos Este tema se desarrolla en el capítulo 3 de BCCR aporta información inédita para a la política pública de fomento produc- este Informe y se resume en el recuadro comprender las características de las tivo. 1.2. empresas nacionales y su relación con la Las diferencias regionales comentadas De acuerdo con el BCCR, en 2016 los creación de empleo y el impulso al creci- deberían considerarse como un factor gastos promedio de un turista extran- miento económico. Debe recordarse que central en el diseño e implementación jero (no residente) y uno interno eran esta fuente de información no incluye los de una política de fomento productivo de 626.646 y 160.149 colones, respec- emprendimientos informales, que gene- con enfoque territorial. Si las acciones tivamente (Meneses et al., 2019). En ran aproximadamente el 40% del empleo para reactivar la economía se basan en otras palabras, un extranjero genera casi del país. los indicadores nacionales, difícilmente cuatro veces más ingresos que un turista El análisis realizado permite no solo tendrán un impacto fuera de la GAM. nacional. Pese a ello, el gasto del primero confirmar tendencias encontradas en Por ejemplo, como se indicó antes, el tiene un efecto derrame menor que el del otros países del mundo acerca de la super- sector de dispositivos médicos, que se segundo. En 2016, por cada aumento de vivencia de las empresas, sino identificar caracteriza por tener mayor sofisticación 1.000 colones en la demanda final del un problema clave para una economía productiva y alto contenido tecnológico denominado turismo receptor (el de los de mercado como la costarricense: el (Cinde, 2019), está concentrado en su extranjeros no residentes) se generaron “raquitismo crónico” de la mayoría de los totalidad en la región Central-GAM, de 1.540 colones adicionales, mientras que negocios formales, un hecho que limita modo que las oportunidades laborales para el turismo interno (nacionales y sus posibilidades de generar empleo y, que se generen en esa actividad estarán extranjeros residentes) el efecto fue de probablemente, mejorar su productivi- limitadas en gran medida a esa zona 1.630 colones. El mayor efecto de este dad, un asunto aún pendiente de inves- específica, sin mayores efectos sobre el último se explica por los altos multiplica- tigar. En otras palabras, la mayoría de las resto del país. Por su parte, un estímulo dores que tienen las salidas familiares, los empresas privadas del sector formal son al turismo tendría un impacto mucho paseos y el turismo individual . micro y pequeños emprendimientos y, si más fuerte en la región Chorotega que en Costa Rica tiene tres grandes desafíos sobreviven, seguirán siéndolo por mucho la Brunca. Estas constataciones subrayan para el diseño de su estrategia en este tiempo. Muy pocos logran crecer y dar que la política sectorial tiene siempre, de ámbito: reorientar la demanda del turis- el “salto” a otras escalas de producción manera inevitable, impactos territoriales mo estadounidense hacia actividades y ventas. diferenciados que deben ser incluidos en con mayores encadenamientos produc- Ahora bien, pese a esa característica, la el diseño mismo de las intervenciones, a tivos, fomentar las visitas de ciudadanos mayor parte del empleo lo generan unas fin de calibrar sus efectos. europeos, que tienen un gasto promedio pocas empresas grandes, hallazgo que con- alto y demandan productos locales, y firma lo que otras fuentes, como el INEC, aumentar el gasto promedio del turis- han señalado como un rasgo distintivo mo interno. Además se debe mejorar la del parque empresarial de Costa Rica. El Más información sobre las estructuras infraestructura vial y la seguridad para gráfico 1.30 muestra la distribución de productivas regionales puede encontrarse los visitantes, factores decisivos para el las empresas privadas y sus trabajadores en la sección “Dinámica y estructura crecimiento del sector. según las categorías de sus ingresos por productiva regional” del capítulo 3, concepto de ventas en 2017. El 10% de las “Miradas en profundidad en Oportunidades, El “raquitismo crónico” de compañías, que son las de mayor volumen estabilidad y solvencia económicas”. La la mayoría de las empresas de ventas, proveen el 75% de los puestos de investigación base y el capítulo también demanda estrategias distintas de trabajo formales del país. pueden descargarse del sitio www. desarrollo empresarial Para llegar a esta constatación se usó estadonacion.or.cr Así como el tejido productivo nacio- el siguiente procedimiento: las empresas nal requiere estrategias diferenciadas de se ordenaron de menor a mayor según política pública, el parque empresarial sus ingresos por concepto de ventas y se A partir de las consideraciones anterio- también muestra profundas disimilitu- clasificaron en diez grupos de igual tama- res, se realizó un estudio de caso sobre el des territoriales y sectoriales que tie- ño, o deciles. En 2017 cada decil estaba turismo, un eje fundamental en la estruc- nen implicaciones para el diseño de una conformado por alrededor de 6.220 uni- tura productiva del país, dados sus múlti- estrategia de desarrollo. Esas diferencias dades productivas. Luego, las empresas ples encadenamientos productivos. Con afectan la generación de oportunidades se agruparon en tres categorías según 74 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

Recuadro 1.2 Primer MIP turística identifica las características del sector

El análisis del turismo es especialmente realizan personas nacionales o extranjeras decir, la magnitud del “efecto derrame” relevante puesto que, por naturaleza, no se durante sus viajes y estancias en lugares dis- sobre la economía que tiene el aumento trata de una sola actividad, sino que abarca tintos al de su entorno habitual, por un perío- de una unidad monetaria destinada a este diversos bienes y servicios de los sectores do consecutivo inferior a un año, con fines sector. primario, secundario y terciario. En Costa de ocio y negocios, principalmente. En otras Rica no se conocía en detalle la estructura palabras, el turismo consiste en todos los bie- De acuerdo con el BCCR, en 2016 los gas- productiva de este sector, hasta que en nes y servicios que consumen turistas extran- tos promedio de un turista extranjero (no 2018 el Banco Central publicó, por primera jeros no residentes y nacionales en el país; residente) y uno interno eran de 626.646 vez, la matriz-insumo producto, año base esto incluye frutas, carne, agua, electricidad y 160.149 colones, respectivamente 2012 (MIP turística) y las estimaciones de y alojamiento. Así definido, una de sus princi- (Meneses et al., 2019). En otras palabras, la Cuenta Satélite en Turismo para el perío- pales ventajas es que, como ya se mencionó, un extranjero genera casi cuatro veces más do 2012-2016. Estas herramientas permi- abarca diferentes productos de los sectores ingresos que un turista nacional. Pese a ten conocer a fondo la dinámica entre las primario, secundario y terciario. Es, por tanto, ello, el gasto del primero tiene un efecto actividades vinculadas al turismo. A partir una actividad muy encadenada dentro de la derrame menor que el del segundo. En de esas fuentes, y de una serie de entrevis- estructura productiva nacional. 2016, por cada aumento de 1.000 colo- tas a actores estratégicos, el capítulo 3 de nes en la demanda final del denominado este Informe analiza la estructura produc- En efecto, el análisis que se presenta en turismo receptor (el de los extranjeros no tiva del sector, con base en el estudio de el capítulo 3 confirma el potencial de esta residentes) se generaron 1.540 colones Meneses et al., 2019. industria, dado que el 71% de su producción adicionales, mientras que para el turismo (86 actividades económicas) tiene algún nivel interno (nacionales y extranjeros residen- Existen claros lineamientos en la formu- de encadenamiento (estratégico, impulsor o tes)23 el efecto fue de 1.630 colones. El lación de la política pública y acciones clave) y una cuarta parte se elabora de forma mayor efecto de este último se explica por privadas que, de forma sostenida, buscan aislada en 50 sectores independientes. Hay los altos multiplicadores que tienen las el posicionamiento internacional de la diferencias según la actividad. Las ramas salidas familiares, los paseos24 y el turismo industria turística de Costa Rica. Gracias a asociadas al turismo que no tienen mayores individual25. ello, entre otros aspectos, el turismo inter- vínculos con su tejido productivo corres- nacional es una de las principales fuentes ponden sobre todo a los sectores primario y Costa Rica tiene tres grandes desafíos para generadoras de divisas del país. En 2016 secundario. el diseño de su estrategia en este ámbito: generó 3.631 millones de dólares22. En pro- reorientar la demanda del turismo esta- medio, el turismo equivale a casi la mitad Otro aspecto relevante es el impacto que tie- dounidense hacia actividades con mayores de las exportaciones de servicios (51%) y a nen los diferentes tipos de demanda turística encadenamientos productivos, fomentar una tercera parte de las ventas externas de sobre la dinámica económica. El efecto puede las visitas de ciudadanos europeos, que bienes (37%). ser leve, si el gasto en este rubro −aun siendo tienen un gasto promedio alto y demandan alto− aporta poco a la producción, o por el productos locales, y aumentar el gasto pro- De acuerdo con la Organización Mundial contrario, puede generar beneficios modera- medio del turismo interno. Además se debe del Turismo (OMT, 1993), el sector está dos o altos, que sería el escenario deseable. mejorar la infraestructura vial y la seguri- compuesto por todas las actividades que El impacto se mide a través de la capacidad dad para los visitantes, factores decisivos de multiplicación del gasto en turismo, es para el crecimiento del sector.

su volumen de ventas: i) las “bajas”, que nen ingresos muy superiores a la media. ingresos tienen una presencia importante conforman los deciles primero a sexto y La principal concentración de empre- en el comercio; también destacan el peso tienen ingresos por ventas por debajo de sas “altas” se encuentra en el sector secun- del sector de hoteles y restaurantes (que la media, ii) las “medias”, que incluyen dario (mayormente industrial: 25%), brinda una aproximación al comporta- del séptimo al noveno decil, pues se ubi- seguido de “otros servicios” (como trans- miento del turismo) y la menor propor- can por encima de la media y hasta dos porte, financieros, inmobiliarios, comu- ción −respecto de las empresas “altas” y desviaciones estándar, y iii) las “altas”, nicaciones, entre otros: 23%) y los ser- “medias”− de las actividades profesiona- que corresponden al décimo decil y tie- vicios profesionales (21%). Las de bajos les y administrativas. CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 75

mencionado en párrafos anteriores: el Gráfico 1.30 “raquitismo crónico” de la mayoría de las Distribución de empresas privadas y trabajadores formales, empresas, su incapacidad para expandir- según categoría de ingresos por ventasa/. 2017 se a lo largo del tiempo. En Costa Rica hay un proceso perma- Bajas (60%) Medias (30%) Altas (10%) Bajas (8%) Medias (17%) Altas (75%) nente de creación y destrucción de empresas, como es de esperar en una economía de mercado. En un país que no ha experimentado, durante el siglo XXI, crisis agudas, el balance neto de ese proceso es positivo: se crean más empresas y empleos, de los que se pierden. Asimismo, como también es de esperar, las empresas más pequeñas y no orientadas a la exportación tienen niveles de supervivencia muy inferiores que las más grandes y las que tienen vocación exportadora. Empresas Trabajadores Se estima que entre 2006 y 2016 se crearon 46.389 empresas formales y cerraron 19.203, una proporción de 2,5 a 1. En promedio, pues, en el país dejan de existir 1.746 negocios cada año. Si bien algunos de ellos no generaban actividades productivas26 y otros son sustituidos por nuevos emprendimientos27, su desaparición implica pérdida de pues- 1 cuadro = 1% 1 cuadro = 1% tos de trabajo y afectación de los sectores encadenados. Ese promedio anual a/ Las categorías se construyeron a partir de diez grupos (deciles) de igual tamaño, ordenados de menor representa poco más del 2% del parque a mayor ingreso por concepto de ventas. Las empresas "bajas" agrupan los deciles primero a sexto, las "medias" del séptimo al noveno y las "altas" corresponden al décimo decil. empresarial reportado en el Revec. En el Fuente: Tomado del capítulo 2, con datos del BCCR. mismo período se generó un acumulado de 96.241 empleos y se perdieron 33.492, Además de estar concentrado en pocas para un saldo neto de 62.749 puestos tra- empresas de ingresos altos, el empleo Más información sobre la generación bajo y un promedio anual neto de 5.704. también muestra un comportamiento de empleo en las empresas privadas Esta modesta cifra sugiere un bajo dina- dispar desde el punto de vista regional. puede encontrarse en la sección “Parque mismo laboral, un tema analizado en En concordancia con la distribución del empresarial privado está altamente esta y en anteriores ediciones del Informe parque empresarial reportada en la sec- concentrado en ingresos, empleo y Estado de la Nación. Sin embargo, debi- ción anterior, la región Central-GAM territorio” del capítulo 2, “Miradas en do a las limitaciones para realizar una aglutina el 77% de los puestos de trabajo. profundidad en Equidad e integración comparación directa entre el Revec y los En todos los territorios, las compañías social”, que también pueden descargarse datos de empleo del INEC, el resultado de altos ingresos generaron al menos la del sitio www.estadonacion.or.cr debe tomarse como ilustrativo. Este es mitad del empleo, pues fluctuaron entre un tema sobre el que se profundizará en 53% en la Pacífico Central y 79% en la El Revec también permite aproximarse años venideros. Brunca. En segundo lugar, las empresas a un tema crucial para la generación de de bajo ingreso tienen mayor impor- oportunidades económicas y, en general, Más información sobre la creación tancia en las regiones Pacífico Central para el desarrollo del país: los problemas y destrucción de empresas puede (17%), Chorotega (14%) y Huetar Norte que enfrentan las empresas para sobre- encontrarse en la sección “Parque (13%), lo que en muchos casos correspon- vivir y crecer. En este sentido, la nueva empresarial privado está altamente de a la actividad de hoteles y restaurantes información no solo confirma hallazgos concentrado en ingresos, empleo y (turismo). En estas localidades también reportados por la literatura nacional e territorio” del capítulo 2, “Miradas en son relevantes las empresas de ingresos internacional, en particular en lo que con- profundidad en Equidad e integración medios. cierne a la sobrevivencia de las empresas, social”, que también pueden descargarse sino que identifica un serio desafío, del sitio www.estadonacion.or.cr poco visualizado hasta el momento y ya 76 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

Por otra parte, un análisis de sobrevi- del negocio29: mientras las microempre- babilidad de morir es alta30.Los gráficos vencia28 del parque empresarial para el sas (10 trabajadores o menos) tienen una 1.31 muestran esas probabilidades según período 2005-2017 permitió dimensio- probabilidad de 61% de seguir “vivas” diversas características. nar las dificultades que tienen las empre- a los cinco años, para las medianas y Junto con la información sobre la super- sas más pequeñas para sobrevivir, un grandes este indicador supera el 88%. El vivencia de las empresas, las investigaciones hecho aceptado y corroborado por diver- panorama para las microempresas es aun permitieron analizar su crecimiento a lo largo sos estudios en varias partes del mundo. más desfavorable en el largo plazo: solo del tiempo. La situación ideal sería que una El aporte del Informe, en este caso, es la mitad de ellas alcanza los diez años de proporción significativa de las micro y peque- precisar las magnitudes, pues estima que, existencia, en tanto que para el resto de ñas empresas que logran sobrevivir, puedan en promedio, la probabilidad de que una empresas la expectativa es del 80%. En convertirse en medianas y grandes y, de esta empresa costarricense opere por al menos otras palabras, si en menos de diez años manera, generar más empleo y producción. un año es del 90%, pero al llegar a los las microempresas no logran crecer y dar Por el contrario, si la mayoría de los nego- cinco el indicador disminuye a 63%, con el salto para convertirse como mínimo en cios tiene dificultades para crecer, reactivar diferencias importantes según el tamaño pequeñas (11 a 35 trabajadores), su pro- la economía será aun más difícil.

Gráficos 1.31 Probabilidad de sobrevivencia de las empresas, según características (porcentajes) a) Tipo de empresa b) Tamaño de la empresaa/ 100 100 90 80 80 70

60 60 50

40 40 30 20 20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Años Años Empresa nacional Empresa extranjera Micro Pequeña Mediana Grande c) Condición de exportación d) Sectores con probabilidades de sobrevivencia más bajas

Para profundizar en este tema se analizaron las trayectorias de los emprendi- Gráfico 1.32 mientos que existían en 2005 y seguían Matriz de transición del tamañoa/ de las empresas costarricenses operando en 2017, mediante la construc- entre 2005 y 2017 ción de un “panel puro”, que excluyó, además de los negocios que no sobrevivieron, a las nuevas empresas que surgieron durante el período de estudio. A partir de esa información se elaboró una “matriz de transición” que dio seguimiento a las empresas para conocer si, al finalizar el período, mantenían su tamaño o habían evolucionado hacia otra categoría. El gráfico 1.32 muestra la transición para un panel de 21.290 empresas, entre 2005 y 2017. La conclusión más relevante es que la mayoría de los negocios tiene dificultades para crecer. Así, del total de microempresas existentes en 2005, nueve de cada diez (88,5%)de las que no murieron tenía el mismo tamaño doce años después. De las empresas que eran peque- ñas en 2005 (entre 11 y 35 empleados), a/ La matriz se construyó a partir de un panel de 21.290 registradas entre 2005 y 2017. Se excluyeron los un 31,5% se redujo a micro, un 48% se negocios que nacieron y murieron durante el período de estudio. El tamaño de la empresa se definió según mantuvo y solo un 20% logró expandirse. la clasificación del MEIC, a partir del número de trabajadores reportados cada año, de la siguiente forma: Este hallazgo se sintetiza en la expre- micro entre 1 y 10, pequeña entre 11 y 35, mediana entre 36 y 100, y grande 101 o más. sión introducida en párrafos anteriores: Fuente: Tomado del capítulo 3, con datos del BCCR. el parque empresarial costarricense pade- ce “raquitismo crónico”, una condición perjudicial para el desarrollo humano, El principal hallazgo, que no sorpren- minó que existen tres tipos de regiones, pues indica que la mayoría de los emprende dados los análisis previos, es que los según la sobrevivencia de las empresas al dimientos tiene persistentes dificulta- negocios de las regiones Central-GAM, quinto año de vida. En el primer grupo des para generar empleo y para adoptar Huetar Norte y Huetar Caribe tienen la mayoría de los cantones tiene bajas innovaciones productivas y tecnológicas. las probabilidades más altas de sobre- probabilidades de sobrevivir. Así suce- Desde el punto de vista de la política vida, con niveles superiores a 63% a los de en las regiones Chorotega y Pacífico pública, esto tiene una implicación muy cinco años. Lo contrario sucede con los Central, donde la mayoría de los canto- concreta: las intervenciones orientadas demás territorios, donde la probabilidad nes se encuentran en los quintiles más al fomento productivo no solo deben de sobrevivir a los cinco años es inferior bajos, y en la Brunca, con solo un cantón concentrarse en la creación de empresas; a ese porcentaje, e incluso cercano al en el límite de quintiles altos. también es crucial desarrollar servicios 50%. Ello sugiere que en estas zonas El segundo grupo lo componen las de apoyo y acompañamiento para las las empresas enfrentan condiciones más regiones Central-GAM, Huetar Caribe empresas existentes, a fin de incentivar el adversas para desarrollarse. Las diferen- y Central-Periferia, que muestran una escalamiento de sus actividades. cias podrían ser un reflejo de las brechas gran heterogeneidad interna en el desem- Para terminar, el análisis de perfiles regionales en el acceso a servicios, la peño de las empresas: en ellas coexisten de sobrevivencia empresarial presentado plataforma institucional, la tecnología y cantones que están en el quintil de muy al inicio de esta sección se complementó la calidad de la infraestructura, asuntos alta probabilidad de sobrevivencia, con con una estimación de sus diferencias sobre los que conviene profundizar en el otros de bajas o incluso muy bajas expec- regionales. La importancia de este estu- futuro (Berumen, 2007). tativas de vida. Finalmente, la región dio radica en que es una primera (y pre- Con el propósito de afinar aun más Huetar Norte destaca por un comporta- liminar) aproximación al “clima de nego- el análisis territorial, se ordenaron los miento cantonal homogéneo, con nive- cios” imperante en las distintas regiones cantones en cinco grupos de igual tama- les de sobrevida altos y muy altos, un del país, asumiendo que las brechas de ño (quintiles), de acuerdo con el nivel hallazgo que puede alentar los esfuerzos sobrevivencia entre empresas de similar de sobrevida de sus emprendimientos de una alianza público-privada como la tamaño están relacionadas directamente (mapa 1.5; más detalles en el capítulo Agencia de Desarrollo de la Zona Norte con las características del entorno. 3 y el Anexo Metodológico) y se deter- (ADZN). 78 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

En un contexto de restricción Mapa 1.5 fiscal, es de gran valor aprovechar el potencial de las Costa Rica: probabilidad de sobrevivencia de las empresas municipalidades para impulsar el al quinto año de vidaa/, según cantón desarrollo humano En la primera sección de este capítulo se documentaron las restricciones que ha impuesto el desbalance de las finanzas públicas sobre el gasto y la inver- sión. Esas limitaciones se mantendrán en los próximos años, a menos que el país logre encadenar varios períodos de rápi- do crecimiento económico, un escenario poco probable según las estimaciones del BCCR. En un contexto en que el Gobierno Central tiene serias dificultades para financiar programas de gran calado, que ataquen las brechas territoriales de desarrollo humano, es de suma importancia localizar nuevos actores y recursos públicos capaces de complementar las acciones de la institucionalidad del nivel central. Teniendo en cuenta estas consideraciones, este año el Informe profundizó su mirada sobre los gobiernos locales, en los que reconoce un potencial históri- camente desaprovechado para impulsar el desarrollo humano con un enfoque Quintiles de probabilidad de sobrevivencia territorial. En esta edición se demuestra Muy alta Baja la utilidad de ese potencial a partir del Alta Muy baja análisis del papel que desempeñan las Media municipalidades en dos áreas de interés: la inversión social municipal (ISM) y la a/ La sobrevivencia de las empresas al quinto año de vida por cantón oscila en un rango de 26% a 81%. gestión de ordenamiento territorial. La Los cantones se dividieron en cinco grupos según la sobrevivencia, de la siguiente forma: 54,7% o menos, ISM no solo puede contener los efectos 54,9%-58,97%, 59,03%-63,94%, 64,83%-67,59% y 67,72% o más. de la desaceleración económica, com- Fuente: Tomado del capítulo 3, con datos del BCCR. plementando el financiamiento de los programas sociales, sino generar mejores el impulso a las exportaciones, requie- condiciones para la actividad productiva Más información sobre el estudio de re el complemento de una política de de los cantones. Por su parte, la gestión la sobrevivencia empresarial puede fomento para los sectores tradicionales, ordenada de los territorios contribuye a encontrarse en la sección “Análisis especialmente los ubicados fuera del área disminuir los conflictos por el uso de los de sobrevivencia de las empresas metropolitana, con el fin de revertir las recursos y los impactos ambientales, y costarricenses” del capítulo 3, “Miradas en crecientes brechas territoriales y de pro- puede incidir sobre el clima de negocios profundidad en Oportunidades, estabilidad y ductividad que debilitan la economía. de una zona. solvencia económicas”, que también pueden El bajo dinamismo que muestra la pro- En el caso de la ISM, los ayuntamien- descargarse del sitio www.estadonacion.or.cr ducción en años recientes plantea un tos cuentan con un marco jurídico que escenario adverso para el crecimiento de los habilita para actuar en este ámbito, las empresas, lo cual resalta la importan- con la ventaja de que pueden tener un En resumen, las dificultades para hacer cia de que esas políticas se enfoquen en enfoque territorial más preciso. Además, negocios en Costa Rica no afectan de la expansión de los negocios existentes, y manejan un volumen importante de la misma forma a todas las empresas. no solo en la creación de nuevos empren- recursos: en 2018 la ISM representó el La apuesta económica del país, centrada dimientos. 32,6% de la inversión social focaliza- en la atracción de inversión extranjera y da del Gobierno Central, aquella más CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 79

relacionada con el combate a la pobreza, tenecen, se observa que la mayoría de la Garabito (69.229), San José (67.665) y y un 2,3% de la inversión social total, ISM está concentrada en pocos sectores. Abangares (65.872). En el otro extre- incluyendo los programas universales. Los servicios comunitarios y de vivienda mo, con los montos más bajos figuran De ahí la relevancia de conocer en detalle (por ejemplo acueductos, alcantarilla- Guatuso (4.345), Sarapiquí (5.717), la inversión que los municipios han veni- dos, recolección de basura) absorben más Siquirres (7.235), Guácimo (7.393) y do realizando en materia social, pues ello de dos terceras partes de la inversión Buenos Aires (7.982). permitirá identificar oportunidades de municipal. Entre 2006 y 2018 creció el El gráfico 1.34muestra, en términos articulación con las políticas nacionales peso relativo de los servicios de protec- reales, la ISM por persona entre 2006 y en ese mismo campo. ción social −en especial los programas 2018. Únicamente ocho municipalida- Villalta (2019) realizó una sistema- relacionados con la Red de Cuido y la des superaron el promedio durante los tización depurada de la información atención de personas adultas mayores− y 13 años de ese período (esferas azules del de la ISM31 para el período 2006-2018, las iniciativas de orden público y seguri- gráfico), por lo que se califican en el nivel incluyendo los siguientes rubros: servi- dad, mientras perdieron importancia los “alto”; otras ocho lo hicieron de 10 a 12 cios comunitarios y de vivienda; deporte, servicios comunitarios y los programas años. En un rango “medio” se clasifican cultura, recreación y religión; seguridad de educación y salud. Los gráficos 1.33 once cantones. Sin embargo, el grupo comunitaria y atención de emergencias; muestran la evolución en términos reales más numeroso fue el de nivel “muy bajo”, protección social; educación y salud. para cada rubro. con 33 municipios que durante todo el En el período de análisis, la ISM osciló Las cifras agregadas ocultan diferen- período exhibieron montos de ISM por entre un 33% y un 37% del gasto total cias importantes según municipalidad. debajo del promedio (esferas rojas). Los de las municipalidades, con una leve La mayoría invierte por debajo del pro- restantes 21 cantones rebasaron el pro- reducción en los últimos tres años. La medio y evidencia poca diversidad en medio solo entre 1 y 4 años, por lo que se inversión está atomizada en una gran su oferta social. En 2018 los municipios consideran de nivel “bajo”. variedad de programas y actividades, una destinaron un promedio de 27.708 colo- Estas constataciones sugieren que, para característica que no facilita el diseño de nes por persona a programas sociales. aprovechar mejor la ISM en función estrategias para mejorar su pertinencia. Los cinco que más invirtieron en este del desarrollo humano, hay que remover Sin embargo, cuando se clasifican las rubro, en términos per cápita, fueron algunos obstáculos. Entre ellos destaca iniciativas por la función a la que per- Belén (91.850 colones), Escazú (80.429), una estructura rígida pero a la vez atomi-

Gráficos 1.33 Evolución de la inversión social municipal (ISM), por rubro social (en millones de colones del año 2012)a/

SeServiciosrvicios comunitarioscomunitarios SeServiciosrvicios recreativos,recreativos, deportivos,deportivos, PProtecciónrotección social y de vivienda culturales y religiosos

90.000 15.000 15.000

80.000 12.000 10.000

70.000 9.000 5.000 60.000 6.000

50.000 0

OOrdenrden públicopúblico y seguridad Educación y saludsalud ISM totaltotal

10.000 12.500 150.000 a/ Deflactados con el índice de precios Millones de colones reales 10.000 125.000 implícito del gasto de 8.000 consumo del gobierno general. 7.500 100.000 Fuente: Tomado del 6.000 Balance de Equidad 5.000 75.000 e integración social 2019, a partir de Villal- 2.500 4.000 ta, 2019, con datos de

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 la CGR. 80 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

Gráfico 1.34 Inversión social municipal por persona, según población y nivela/ (en colones del año 2012)b/

100.000 Promedio: 17.320

Belén

80.000 Escazú Población 2018

100.000 Garabito San José 200.000

Santa Ana 60.000 300.000

Cartago

Año 2018 Turrubares Nivel ISM Hojancha Alajuela (2006−2018) Santo Domingo 40.000 Alto Mora Medio alto Montes de Oca Promedio: 27.708 Medio Bajo

20.000 San Pablo Muy bajo

Barva

Sarapiquí Guatuso 0 0 20.000 40.000 60.000 80.000 100.000 Año 2006 a/ El nivel se valoró a partir de la comparación de la ISM por persona de cada municipalidad con el promedio del país, para cada año, durante el período 2006- 2018. Un nivel “alto” corresponde a los 13 años por encima del promedio, “medio alto” entre 10 y 12 años, “medio” entre 5 y 9 años, “bajo” entre 1 y 4 años y “muy bajo” a ningún año. b/ Deflactados con el índice de precios implícito del gasto de consumo del gobierno general. Se divide entre la población total de cada cantón. Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social 2019, a partir de Villalta, 2019, con datos de la CGR.

zada de los gastos, con escasos cambios A diferencia de otros ámbitos dela polí- en la última década, poca focalización y Más información sobre la inversión social tica pública, que suelen manejarse de enormes disparidades en presupuestos y municipal puede encontrarse en la sección manera muy centralizada, en los cam- capacidades de ejecución entre cantones, “Inversión social municipal emerge como pos ambiental y territorial los gobiernos que dificultanla reducción de las brechas. una oportunidad de financiamiento, difícil locales tienen amplias y relevantes com- Superar algunas de estas barreras implica de aprovechar” del “Balance de Equidad e petencias. establecer canales de diálogo entre los integración social 2019”, en el sitio www. En materia de ordenamiento del terri- niveles central y municipal, para explo- estadonacion.or.cr torio, aspecto reiterado por este Informe rar las posibilidades de articulación de como una deuda clave en la gestión programas en diversos territorios. En las ambiental del país, el plan regulador can- condiciones actuales, la rigidez y frag- Como se mencionó, otro ejemplo del tonal (PRC) es la herramienta con la cual mentación del gasto conspiran contra potencial desaprovechado de las muni- los ayuntamientos, en conjunto con las ese fin. cipalidades para impulsar el desarrollo comunidades, definen los usos presentes humano es la gestión del territorio y las y futuros del suelo, a fin de mejorar el limitadas herramientas con que se ejerce. desarrollo de la población en un marco CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 81

de armonía con la naturaleza, equidad social y eficiencia económica. Esta herra- Gráfico 1.35 mienta no existe en la mayoría de los Cantidad de municipalidadesa/ que tienen reglamentos cantones. Según Sánchez (2019a) solo seleccionadosb/. 2019 40 de los 82 cantones cuentan con PRC. En muchos casos (19) se trata de planes Reglamento de desarrollo sosteniblec/ parciales; solo 21 contemplan toda la Reglamento sobre contaminación sónica superficie del cantón. Viabilidad ambiental aprobada por Setena Este Informe analizó un conjunto de Reglamento de espacios públicos, viabilidad y elementos que permiten la gestión terri- transporte torial, y que deberían acompañar los Reglamento de la publicidad exterior procesos de toma de decisiones loca- Reglamento de renovación urbana les. Para ello se realizó una consulta mediante el envío de un cuestionario a Reglamento de infraestructura urbana todas las municipalidades del país. Se Reglamento sobre fraccionamientos obtuvo respuesta de 63 de ellas (Chacón Reglamento de viabilidad et al., 2019; más detalles en el Anexo Reglamento de disposiciones generales Metodológico). El principal hallazgo es Reglamento de construcciones, urbanizaciones y que la mayoría carece de las herramientas fraccionamientos mínimas y obligatorias para la gestión Reglamento de zoniﬁcación ambiental. También son pocos los muni- 0 10 20 30 40 50 60 cipios que cuentan con instrumentos de Sí No regulación territorial y del crecimiento a/ Con base en 63 municipalidades que respondieron la consulta del PEN. urbano, la construcción o la movilidad b/Incluye a todas las municipalidades, tengan o no plan regulador aprobado. (gráfico 1.35). c/ Que incluya los índices de fragilidad ambiental. Se realizó un ejercicio de clasificación Fuente: Tomado del Balance de Armonía con la naturaleza 2019, con datos de la consulta municipal del de las 63 municipalidades que brindaron PEN, 2019. información, combinando las respuestas a los 58 ítems del cuestionario en tres Mapa 1.6 dimensiones: herramientas, capacidades e iniciativa y acción32. Se construyó una Clasificación de las municipalidades según desempeño en gestión escala estandarizada de entre 0 y 100 ambiental. 2019 puntos, en la que cero es la peor situa- ción y 100 la óptima. A partir de estos puntajes se hizo una agrupación según el desempeño en gestión ambiental. Se obtuvo una división natural en tres conglomerados. La mejor calificación recayó en un conjunto de 16 gobiernos locales. Un grupo mayoritario, integrado por33 municipios, registró un puntaje medio y marcadamente más bajo el primer segmento. Por su parte, el conglomerado de bajo desempeño lo conforman 14 casos (mapa 1.6). El análisis de las tres dimensiones reve- ló grandes diferencias entre los ayuntamientos, un hallazgo que confirma lo señalado en otros campos de la ges- tión municipal por el mismo PEN, así como por la Contraloría General de la República. Por ejemplo, Curridabat, que no aparece en los diez primeros puestos en materia de herramientas o capacida- Fuente: Tomado del Balance de Armonía con la naturaleza 2019, con datos de la Consulta Municipal del des, ocupa el primer lugar en iniciativas PEN, 2019. 82 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

y acción, y en el puntaje general. Eso evi- de su municipio y plantear discusio- de congestionamiento y los niveles de dencia que emprende muchas iniciativas nes en el marco de ese proceso. Esta saturación33 con respecto a la interacción y dedica recursos a metas ambientales. aplicación estará disponible en el sitio de tres variables: el grado de atasco deri- En el lado opuesto, Acosta no figura www.dcifra.cr vado del flujo vehicular según la hora, el entre los últimos diez en materia de sentido del recorrido en que se produce y herramientas y de capacidades, pero es la La inteligencia de datos es la presión que generan las personas que municipalidad más rezagada en iniciativa una herramienta valiosa para se trasladan a sus lugares de trabajo y y acción. Esto puede indicar que, si bien atacar problemas complejos del residencia. Se analizaron dos momentos desarrollo humano ha hecho esfuerzos por establecer ins- de uso intensivo: las horas “pico” de la trumentos legales, no emprende muchas En la crítica coyuntura actual es impe- mañana (entre 5 y 7 am) y de la tarde acciones concretas. rativo elevar la calidad de la política (entre 4 y 6 pm), de lunes a viernes. pública, pero en especial, hacer más y Los resultados muestran altos grados mejor con los mismos recursos, e incluso de saturación en gran parte de la ruta, Más información sobre la gestión territorial con menos. Una de las estrategias para con dos patrones principales. El primero de los municipios puede encontrarse en la ello es el uso de la inteligencia de datos, tiene pocos segmentos de elevado conges- sección “Falta de inversión en capacidades la localización y procesamiento de fuen- tionamiento cercanos a rotondas, inter- debilita gestión ambiental a nivel local” tes de información masiva (big data) secciones y pasos a desnivel, sectores por del “Balance de Armonía con la naturaleza para diseñar intervenciones sustentadas los que ingresan o salen los usuarios al 2019”, en el sitio www.estadonacion.or.cr en evidencia científica. En esta sección centro de la capital. El segundo presenta se describen dos áreas en las que, gra- valores altos e intermedios de saturación, cias a nuevas bases de datos, se pueden pero en series consecutivas de segmen- construir herramientas para la toma de tos, que se concatenan en secciones más Los estudios sobre la ISM y la gestión decisiones en aspectos centrales para el extensas de atascos y generan un efecto del territorio confirman el gran potencial desarrollo humano: el transporte y la de retraso en cadena, por varios cientos de las municipalidades para impulsar el movilidad en la GAM, el centro neurál- de metros. desarrollo humano. Al mismo tiempo, gico de la economía y la sociedad costa- Los mapas 1.7 muestran los resultados sin embargo, han detectado áreas en las rricenses, y la Red de Cuido, un ámbito por segmento en las horas “pico” de la que es preciso adecuarlas acciones a las de la política social de gran importancia tarde, que configuran un panorama más necesidades locales. Las investigaciones para eliminar las barreras que dificul- grave en ambos sentidos de circulación. identificaron municipios que destinan tan el acceso de las mujeres al mercado El grosor de la línea representa el retraso importantes inversiones a programas laboral. promedio ocasionado cuando hay atasco sociales y, además, cuentan con múlti- En relación con el transporte y la en cada sector. El color permite visualizar ples herramientas de gestión territorial movilidad, en2018 y 2019 el PEN y el el grado de saturación, de mayor (rojo) a y ambiental. En estos casos es posible Colaboratorio Nacional de Computación menor (azul). El retraso promedio en promover, a corto plazo, un diálogo fruc- Avanzada del CeNAT-Conare (CNCA) dirección este-oeste es de 9 minutos por tífero entre las instituciones del nivel desarrollaron una metodología para cada segmento, 4 más que en la mañana. central y los gobiernos locales, para poner modelar con gran detalle la satura- También se identifican series de seg- en marcha una ISM bien planificada y ción de la red vial del país, a partir mentos consecutivos con altos valores de dirigida, y aprovechar mejor las herra- de datos sobre atascos de la aplicación saturación, en ambos extremos de la ruta. mientas de ordenamiento territorial de móvil Waze y con más de 52 millones La intersección con la autopista General que disponen, sin que necesariamente se de registros capturados durante el año Cañas destaca por presentar los valores requieran esfuerzos onerosos y complejos 2018 (Cubero et al., 2019). El trabajo se más extremos de congestionamiento para desde la política pública de dimensión efectuó gracias a una alianza institucio- los momentos y dirección estudiados. En nacional. nal con el Departamento de Informática el sentido oeste-este el retraso promedio Por último, dado que el presente del MOPT, responsable de la descarga de por segmento es menor y cercano a 6 Informe se publica poco antes de las elec- datos de Waze para Costa Rica. minutos, pero siempre superior al de la ciones municipales de febrero de 2020, El estudio demostró la potencia de la mañana. También se observan secciones el espacio es propicio para anunciar una base de datos de Waze al pensar y diseñar de alta saturación en segmentos sucesivos nueva iniciativa del PEN, desarrollada intervenciones de política pública. Para en ambos extremos del anillo: desde la con el objetivo de fomentar la partici- esta edición se logró caracterizar una intersección con la autopista General pación informada de la ciudadanía. Se vía estratégica de la GAM: la ruta 39 o Cañas hasta el inicio de Hatillo, y entre trata de la aplicación web DCifra tu carretera de circunvalación, con un grado San Pedro, Zapote y el paso a desnivel de cantón, que tendrá un conjunto de datos, de detalle de tramos de 100 metros (en la Y Griega. algunos inéditos, para que las personas total, 145 segmentos).Se pudieron deter- puedan conocer la situación particular minar −por primera vez− los patrones CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 83

Mapas 1.7 Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la tardea/. 2018

Dirección este-oeste Dirección oeste-este

a/ El grosor de la línea representa el nivel de retraso promedio en el punto, y el color es el grado de saturación. En el primer caso (retraso promedio), las escalas entre los gráficos de la mañana y la tarde no son comparables, pues varía por la mayor cantidad de atascos de la tarde. Fuente: Cubero et al., 2019, con datos de la aplicación Waze.

En ambos mapas es posible ver zonas de alto atasco (engrosamientos de la Mapa 1.8 cadena), pero con colores distintos. En Sectores de la ruta 39 según presión poblacional estimada azul están los tramos en los que pueden ocurrir importantes retrasos cuando hay atascos, pero la frecuencia de estos es más ocasional. En rojo están los tramos en los que los atascos son crónicos. Como complemento del análisis a partir de Waze, que corresponde a vehículos particulares, se estimó el desplazamiento de población entre cantones para llegar a los centros de trabajo34. En Costa Rica un 33,1% de las personas ocupadas debe trasladarse a otros cantones para laborar. En el caso de la GAM la proporción asciende al 45,8%35. Para analizar los posibles flujos vinculados con la ruta 39, se consideraron, como un primer ejercicio, las personas que se mueven desde otros cantones hacia el cantón de San José y desde San José hacia otros cantones. Este grupo representa el 90% de la población que realiza esos despla- Fuente: Durán Monge, 2019, con datos del Lanamme-UCR. zamientos. Con este insumo se dividió la carretera de circunvalación en cuatro El mapa 1.8 muestra las estimaciones de acceso confluyen importantes tras- sectores de igual longitud y se calculó de la presión en cada sector. El de mayor lados desde y hacia Alajuela, Escazú, el número de personas que ingresan por intensidad corresponde al noroeste de Heredia, Santa Ana y Belén, entre otros cada uno de ellos, a fin de medir la pre- la carretera, con un valor que supera las cantones. Estos resultados coinciden sión que generan. 64.000 personas. A través de seis puntos con los del análisis sobre los grados de 84 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

saturación antes expuestos, pues los nive- Estado (Sinirube), que permite conocer de cada tres beneficiarios actuales de la les más altos de congestionamiento ocu- con gran precisión el perfil de la pobla- Redcudi pertenecen a hogares pobres o rren justo en la misma zona. Le sigue ción receptora de los programas socia- pobres extremos, y adicionalmente, un el sector este de la ruta, con un valor les. Se realizó un análisis sobre la Red 13,3% son vulnerables; es decir, ocho de estimado de 60.000 personas. Los prin- Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil cada diez beneficiarios viven en pobreza cipales cantones vinculados a estos flujos (Redcudi) y sus potenciales usuarios, o en riesgo de caer en ella. son Goicoechea, Vázquez de Coronado, para generar insumos que permitan asig- El Sinirube registra 1.811.339 personas Montes de Oca, Moravia, La Unión, nar y priorizar la política social focaliza- que cumplen el criterio de pertenecer a Curridabat y Cartago, entre otros. En da. En años venideros, la investigación una familia conformada por al menos tercer lugar, en el sector sureste hay una a partir del Sinirube será una línea de un miembro menor de 12 años, sea este presión de poco más de 52.000 per- trabajo en el PEN. beneficiario o no de la Redcudi. El grá- sonas, asociada en gran medida a los Las intervenciones en la primera infan- fico 1.36 muestra algunas características traslados desde y hacia Desamparados, cia generan altos retornos, que se mate- seleccionadas de los niños y niñas inclui- Curridabat, Cartago y La Unión. rializan en un mejor desarrollo cogni- dos en los programas de la Red (43.058) Finalmente, Hatillo registra los valores tivo, social y académico, así como en el y de los potenciales usuarios no cubiertos más bajos, ya que son menores los volú- bienestar físico y la productividad de las actualmente (278.264). Entre los bene- menes de personas que ingresan por este personas en el futuro. Además, repre- ficiarios del IMAS y el PANI las zonas sector, y que se relacionan sobre todo con senta una oportunidad para romper los urbanas están sobrerrepresentadas (en dos cantones: Alajuelita y Aserrí. ciclos de reproducción de la pobreza y relación con su presencia en la distribu- Todos los resultados muestran la la desigualdad (Denboba, et al., 2014). ción de la población meta en el país). En grave saturación que experimentan los La Redcudi forma parte del sistema de cambio, en los CEN-Cinai y entre los usuarios de una de las rutas estratégicas protección social de Costa Rica, en el menores no cubiertos las zonas rurales para la movilidad en el centro del país componente de atención a ese grupo eta- tienen un peso importante. Esto denota y evidencian las repercusiones de la pre- rio. Los servicios son suministrados por la falta de opciones de cuido en zonas sión demográfica y el uso del automóvil diversas instituciones públicas: IMAS, alejadas de las ciudades. particular como principal apuesta para CEN-Cinai (Ministerio de Salud) y Un segundo hallazgo del estudio sobre el transporte dentro de la GAM. La PANI. la Redcudi es que, con los recursos actua- inteligencia de datos con la aplicación La situación actual de la Redcudi les, no es posible expandir su cobertura. Waze ofrece insumos de gran utilidad denota, al menos, dos retos importantes. Dadas las restricciones fiscales, es clara la para diseñar política pública, y en este El primero está asociado a la necesidad urgencia de explorar opciones para esta- caso, entender que los requerimientos no de lograr mayores coberturas. Según la blecer vínculos entre el sector público, el están esencialmente en la capacidad de la Ley 9220, la población meta del pro- mercado, las comunidades y las familias. infraestructura para absorber la presión, grama son todos los niños y niñas de Además se debe tener en cuenta que esto sino en la forma en que se moviliza la 0 a 6 años del país (con posibilidad de ocurre en un contexto de baja partici- gran cantidad de población que emplea extenderse hasta los 12, según disponibi- pación laboral femenina −con respecto la ruta, en gran medida por medio del lidad presupuestaria), con énfasis en los al resto del mundo− que tiene un gran transporte individual. infantes de 6 meses a 4 años y 3 meses, potencial de crecimiento, lo cual impone particularmente aquellos que viven en nuevos desafíos en materia de desarrollo condiciones de pobreza o en situaciones humano. Más información acerca del análisis sobre de riesgo social. Se calcula que en 2019 ¿Cuántos recursos se necesitan para movilidad urbana puede encontrarse en la población de 0 a 6 años asciende a ampliar significativamente la cobertura la sección “Avances en información para 518.548 personas, y la de 7 a 12 años de la Redcudi? Gracias a los datos de entender la crisis vial: el caso de la ruta 39” a 446.114 (Pacheco y Elizondo, 2019). Sinirube se pudieron estimar distintos del capítulo 4, “Miradas en profundidad en Según las proyecciones del INEC para el escenarios para avanzar hacia la cober- Armonía con la naturaleza”. El documento de 2034, este segmento poblacional experi- tura universal y el costo que ello tendría base puede descargarse en el sitio mentará una reducción, especialmente en para las arcas públicas. Cubrir a “toda www.estadonacion.or.cr el grupo de menor edad. la población” de 0 a 12 años (se asume De acuerdo con el Sinirube, la tasa que el 10% no asistiría a la red pública) de cobertura de la población meta total implica un esfuerzo enorme, por lo que El área social es otro ámbito en que las alcanza el 6,6% y es mayor entre la pobla- una opción más realista es enfocarse en nuevas fuentes de información pueden ción de 0 a 6 años (8,3%). Si solo se la población base (0 a 6 años)36, por contribuir en el diseño de políticas más considera a las personas en condición cuanto los mayores asisten a la educación eficaces. Para esta edición se obtuvo accede pobreza, las coberturas se estiman en primaria. El gráfico 1.37 muestra el cre- so al Sistema Nacional de Información 14,6% entre los menores de 0 a 6 años cimiento medio anual que se requeriría y Registro Único de Beneficiarios del y 8,8% en el grupo de 7 a 12 años. Dos para alcanzar la universalidad en la aten- CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 85

Gráfico 1.36 Perfil de la niñez de 0 a 6 años beneficiarios de la Redcudi y potenciales no cubiertos. Sinirube 2019

IMAS CEN−Cinai PANI Sin cobertura (25.318 menores) (15.145 menores) (2.595 menores) (278.264 menores)

Hombre 52% 51% 53% 51% Sexo Mujer 48% 49% 47% 49%

Pobre extremo 36% 29% 28% 29%

Pobre no extremo 36% 28% 30% 25%

Vulnerable 13% 14% 15% 12% Pobreza No pobre 10% 23% 20% 25%

Urbana 86% 66% 91% 61% Zona Rural 14% 34% 9% 39%

Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integración social 2019, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, con datos de Sinirube. ción de este grupo en el año 2034, según Gráfico 1.37 varias metas de cobertura. Crecimiento medio anual de menores beneficiarios de 0 a 6 años La inversión adicional por año que y recursos adicionales requeridos por año para universalizar la se necesita para ampliar la cobertura al a/ 75% de la población de 0 a 6 años ronda Redcudi en 15 años, según metas de cobertura . 2019-2034 los cuarenta millones de dólares en 2019 (0,07% del PIB). En principio no es un monto muy elevado, pero sí difícil de 0,09% obtener enteramente de las arcas públi- cas, debido a las actuales condiciones de restricción fiscal. Aun así, con una mayor 0,07% flexibilidad en la asignación de los recursos del Fodesaf, por ejemplo, sería posible cubrir una parte de esta demanda. Sin embargo, como se dijo antes, es proba- 0,04% ble que se requiera pensar en estrategias complementarias de financiamiento, en las que se involucren otros sectores de la 0,02% vida social y económica del país. a/ Asume una cobertura privada del 10%. Para los Al igual que la base de datos de la apli- cálculos financieros se utilizó un costo por bene- cación Waze, el Sinirube representa una ficiario por mes de 120.254 colones, equivalente 10.972 nueva veta de información para la inves- 24.814 17.893 4.050 al promedio de los CEN-Cinai (108.765), el IMAS (131.500) y el PANI (120.496). tigación académica. En el Informe Estado Cobertura Cobertura Cobertura Cobertura Fuente: Tomado del Balance de Equidad e integra- de la Nación 2018 se planteó como una 100% del 75% del 50% del 25% ción social 2019, con base en Pacheco y Elizondo, de las medidas urgentes en favor del Beneﬁciarios Recursos (%PIB) 2019, con datos del INEC. 86 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

desarrollo humano, aprovechar mejor los del apoyo ciudadano a la democracia, rrieron experiencias ejemplarizantes de sistemas de información modernos para visto en la primera sección del capítulo, y manejos políticos con costos sociales que dirigir las políticas públicas. Los dos la mayor posibilidad de que fuerzas anti- pagan −o pueden terminar pagando− los casos aquí presentados son un paso en democráticas aprovechen el descontento sectores más vulnerables de la pobla- dirección a esa meta. creado por las demandas sociales insatis- ción, y que propician un desgaste de fechas, como está sucediendo en varios los actores políticos, tanto de gobierno países del mundo. En esas condiciones, como de oposición. Entre ellos pueden los actores políticos pueden, por acción u mencionarse los siguientes: la promesa Más información sobre la Red de Cuido omisión, contribuir a complicar aun más de debilitar el sistema interamericano de puede encontrarse en la sección “Atención de el panorama. derechos humanos, formulada durante la primera infancia demanda más inversión, A partir de las investigaciones realiza- la campaña electoral, tal como reportó con enfoque universal y de calidad” del das por el PEN, esta sección identifica el Informe Estado de la Nación 2018; “Balance de Equidad e integración social oportunidades que en el corto plazo pue- la decisión gubernamental de estable- 2019”, en el sitio www.estadonacion.or.cr den generar respuestas políticas distintas, cer mesas multisectoriales de diálogo, en que por un lado eviten costos sociales julio de 2019, ante protestas de diversas que terminan pagando los sectores más organizaciones gremiales y sociales. Esta vulnerables y, por otro, aprovechen el medida dio lugar a contradicciones den- Mensaje 5 máximo los espacios para crear acuerdos tro del Ejecutivo, dudas sobre la repre- sobre prioridades de acción pública. sentatividad de los delegados y hasta el Hay oportunidades para la En consonancia con las consideracio- momento de redactarse esta publicación acción concertada, pero su nes anteriores, el quinto mensaje clave se desconocían sus resultados. El tema aprovechamiento exige el de este Informe se organiza en dos apar- será analizado con detenimiento en la máximo cuidado y precisión por tados. El primero es un aporte del PEN próxima edición de este Informe. parte de los actores del sistema acerca del impacto de la conflictividad El PEN aún no realiza estudios que de político social sobre la población. El segundo manera sistemática documenten los casos El último mensaje clave de este Informe describe una oportunidad política exis- en que un conflicto social genera impac- es de carácter político. Refiere a los cui- tente en la Asamblea Legislativa, que tos negativos sobre amplios segmentos dados que, en una coyuntura crítica, son hasta ahora no había sido claramente de la población. Ningún partido, orga- necesarios para enfrentar las divergen- visualizada. nización social, empresarial o sindical, cias. Debe recordarse que la democracia independientemente de la base social que moderna es un sistema para gestionar Un acuerdo político con reglas represente y sus objetivos, está exenta de conflictos que se basa en la conformación básicas sobre el manejo de los llevar a cabo acciones colectivas que, por de mayorías ciudadanas para el gobierno desacuerdos satisfacer intereses sectoriales, terminen de la sociedad, con respeto a las liberta- Un buen manejo de corto plazo del afectando a la colectividad. Lo mismo des, derechos y dignidad de la población, conflicto, en una época de riesgos, es vital puede decirse del Gobierno. Avanzar una especialmente las minorías. Si ese régi- para evitar altos costos en términos de línea de investigaciones en esta dirección men pierde su capacidad de gestión y su desarrollo humano. Existen diferencias es una tarea pendiente. habilidad para formar mayorías estables, legítimas entre los distintos grupos socia- Un buen ejemplo de lo anterior lo se vuelve disfuncional; una democracia les y políticos sobre las agendas públicas, brinda la huelga contra la reforma fiscal que no respeta los derechos cesa de serlo. y en una democracia esas discrepancias que protagonizaron distintos sectores, En un contexto en que la democracia cos- son necesarias e inevitables. Asimismo, principalmente sindicales, y que parali- tarricense comienza a estar bajo asedio, es normal que estos grupos procuren zó, entre otros, los servicios educativos como se comentó al inicio del capítulo, movilizar los recursos disponibles para durante 89 días, entre el 10 de septiembre es de especial importancia que los actores lograr sus cometidos. Sin embargo, en y el 7 de diciembre de 2018. El último políticos procesen sus diferencias apli- una situación de creciente escepticismo mes de protestas transcurrió después de cando las reglas del juego democrático. ciudadano y de advenimiento de popu- que la Asamblea Legislativa había apro- Hay una tensión inherente en la rela- lismos de diverso signo, o de gobiernos bado la Ley de fortalecimiento de las ción entre mayorías y minorías, que se abiertamente autoritarios en América finanzas públicas, nº 9635, de modo que atenúa en períodos de crecimiento eco- Latina, es conveniente que en Costa era evidente que no se había logrado nómico y redistribución progresiva de los Rica los actores adopten reglas sobre el el objetivo político. Cabe indicar que beneficios del desarrollo. Sin embargo, procesamiento de sus desacuerdos, para durante varias semanas estuvo abierto un en períodos de mal desempeño, como el impedir un desbordamiento de los con- proceso de negociación entre el Ejecutivo que atraviesa Costa Rica, esa tensión se flictos que pueda vulnerar la estabilidad y organizaciones sociales, que no logró exacerba y se generan riesgos para la esta- e imponer elevados costos a la sociedad. acuerdo alguno. bilidad del sistema, por el debilitamiento Durante el período bajo análisis ocu- Ciertamente, durante el período bajo CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 87

análisis este no fue el único caso en conflicto para evitar un escalamiento de tardanza del Legislativo en la aprobación que un conflicto terminó teniendo efec- costos y tensiones que afecte el desem- de leyes y nombramientos de magistrados tos sobre el desarrollo humano. Podría peño del país en desarrollo humano. Sin de la Corte Suprema de Justicia. A partir pensarse que las presiones, a la postre perjuicio de otras reglas que puedan con- de estas tendencias se ha señalado, en exitosas, que impidieron una reforma cebirse, los estudios realizados sugieren línea con la literatura especializada, la más amplia del impuesto de renta en la dos normas básicas: incapacidad de los diputados para lograr Ley 9635, ejercidas por diversos sectores No afectar a terceros como estrate- consensos políticos. productivos y de profesionales libera- gia para el logro de objetivos políticos. No obstante, esta conclusión se ha les, afectarán los ingresos del Gobierno Esta recomendación surge de la consta- modificado parcialmente en vista de los Central y su capacidad para financiar la tación de los costos sociales que generó inesperados hallazgos de un estudio a política pública. Sin embargo, por el tipo la prolongada huelga educativa para los profundidad realizado para esta entrega. de repertorio de lucha que se empleó, estudiantes provenientes de los hogares Se efectuó un análisis sobre la manera en basado en el lobby, ese caso es más difícil más pobres, pero es aplicable a cualquier que votaron las y los legisladores entre de rastrear y documentar. En este sentido acción colectiva que un actor social o 2016 y 2018, dos años de intenso enfren- la huelga dejó una huella más tangible. político planee realizar. Existe un amplio tamiento político en el Congreso. La Como se indicó en la primera sección repertorio de lucha que partidos políti- fuente de información fue el registro de de este capítulo, la prolongada parali- cos, cámaras empresariales, sindicatos, sus votos nominales en 340 votaciones zación de servicios redujo de manera cooperativas y asociaciones de vecinos (en total 20.049 registros) ocurridas en significativa el crecimiento económico pueden utilizar, sin causar daño a la dos legislaturas: mayo de 2016 a abril que el país pudo haber tenido en 2018. población en general. de 2017, y mayo de 2017 a abril de 2018. Por su parte, el Séptimo Informe Estado Crear espacios estructurados para Esas votaciones se compararon con las de de la Educación (PEN, 2019), con base el diálogo social, con el fin de dirimir dos figuras relevantes: la jefatura de cada en una encuesta aplicada a una muestra los desacuerdos sobre temas de política fracción y la Presidencia del Congreso. representativa de la población, reportó pública. Esta recomendación surge de la Ambos indicadores miden la disciplina: que la huelga tuvo efectos severos y espe- futilidad de los mecanismos informales el primero dentro de la bancada parcialmente negativos para los hogares más creados por el Ejecutivo durante la huel- lamentaria y el segundo con respecto vulnerables, que no tienen más opción ga de 2018 y las protestas de 2019, así a la máxima autoridad de la Asamblea educativa para sus hijos e hijas que el como de las contradicciones y la descon- Legislativa. En caso de que la persona que sistema público. fianza que generaron, tanto dentro del ocupa este cargo pertenezca a la fracción Las escuelas y colegios privados siguie- Gobierno como en las organizaciones de oficialista, ello evidencia además la afini- ron prestando servicios, de modo que los la sociedad civil, y en general en la pobla- dad o lejanía con el Poder Ejecutivo. estudiantes de hogares de mayores ingre- ción, por la falta de claridad en cuanto El estudioencontró una fuerte asocia- sos continuaron recibiendo su educación. a las reglas de representación, agenda ción entre los votos de las jefaturas de Pero en el caso del sistema público, al pre- y seguimiento de eventuales acuerdos. fracción y los de los congresistas, inde- guntar a los padres y madres de familia si La rápida implementación del Consejo pendientemente del partido político, y tenían recursos para enviar a sus hijos a Económico y Social (CES) puede ser pese al contexto de elevada fragmen- centros privados, casi nueve de cada diez una opción que ayude a procesar algunas tación política. En efecto, en los años respondieron que no. Una proporción disputas, en un espacio con condiciones analizados, la mayoría de las votaciones similar no invirtió en tutorías durante bien definidas de representación y par- se decidió por amplios acuerdos. Este el período en que no hubo clases. Esto ticipación. patrón se replicó incluso en diputados sugiere que la gran mayoría de alumnos que son percibidos, por los medios de no tuvo oportunidad de repasar la mate- Dinámica legislativa más comunicación o la ciudadanía, como disi- ria, ni mucho menos de avanzar en el reciente abre oportunidades para dentes dentro de sus fracciones o férreos aprendizaje, durante el tiempo en que no procesar reformas oponentes del Ejecutivo. Esta dinámica hubo lecciones. Además, se interrumpie- En el escenario legislativo, la capa- sugiere que, con una apropiada gestión ron programas de equidad social como cidad de impulsar acuerdos relevantes de la agenda parlamentaria, la Asamblea los comedores escolares y las becas para para el desarrollo humano es central. tiene capacidad de ser más productiva cientos de miles de estudiantes. Desde 1994 ningún partido político ha en la aprobación de leyes relevantes para A partir de este ejemplo, que no es alcanzado mayoría parlamentaria. En el país. el único pero sí uno importante y que ausencia de mayorías estables, la crecien- Una posible explicación de este com- ha podido ser documentado, el Informe te fragmentación del Congreso ha tenido portamiento es que el momento de votar considera indispensable sugerir a los profundas implicaciones. Anteriores edi- una ley constituye el eslabón final de actores políticos, partidos, organizacio- ciones de este Informe han documentado una larga cadena de decisiones y nego- nes sociales, empresariales y sindicales, la las dificultades del Poder Ejecutivo para ciaciones, cuyos resultados y desenlaces adopción de ciertas reglas de manejo del gestionar sus prioridades, y la progresiva no son fielmente capturados en los datos 88 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

examinados. En este sentido, se debe tener presente que las votaciones estu- Cuadro 1.5 diadas son las que tienen lugar en el Coincidencia y disidencia de congresistas en votaciones de Plenario, no en las comisiones, donde es proyectos de ley, con respecto a sus jefaturas de fracción. más probable que se manifieste la disi- 2016-2017 dencia. A pesar de esta clara limitación (porcentajes) analítica, no deja de llamar la atención que en un Congreso dividido los diputa- Disidencia dos y diputadas voten muy unidos. Diputado Coincidencia Jefe a favor Diputado a favor El cuadro 1.5 presenta la lista de los diez congresistas con menores niveles Carmen Quesada Santamaría 74,5 2,0 23,5 de coincidencia en las dos legislaturas Ligia Fallas Rodríguez 75,6 24,4 examinadas. Allí se comprueba que Humberto Vargas Corrales 87,5 12,5 aun las dos diputadas más disidentes Ottón Solís Fallas 90,7 9,3 (Carmen Quesada, quien se separó del José Alberto Alfaro Jiménez 88,5 11,5 Movimiento Libertario, y Ligia Fallas, Gonzalo Ramírez Zamora 93,2 2,3 4,6 quien se distanció del Frente Amplio) Carlos Enrique Hernández Álvarez 92,8 7,2 votaron 3 de cada 4 leyes igual que sus Sandra Piszk Feinzilber 92,2 7,8 jefes de fracción en 2016-2017, y el por- Danny Hayling Carcache 94,6 5,4 centaje fue incluso mayor en 2017-2018. En síntesis, a la hora de votar, quienes Fuente: Guzmán Castillo, 2019, con datos de la base de datos de voto nominal del PEN y del Departamento figuran como opositores adoptan un de Servicios Parlamentarios de la Asamblea Legislativa. patrón de “apoyo blando” que permite, a fin de cuentas, aprobar la legislación. aumentó la disidencia en las fracciones, cubrió un período previo al gobierno Podría ser, sin embargo, que los prome- con la excepción de los bloques del Frente Alvarado Quesada, antes de que se con- dios oculten comportamientos distintos Amplio y el partido oficialista, Acción formara la coalición multipartidista que según el tipo de legislación. Pueden darse Ciudadana. En futuras ediciones de este produjo la cosecha de leyes sustantivas votos diferentes según la percepción que Informe se estudiará si estas conductas más grande para el primer año de una se tenga sobre la importancia del proyec- son parte de una tendencia sostenida en administración desde los años noventa to que se discute. Una posibilidad es que el tiempo, o si son atribuibles a aspectos del siglo XX. cuanto mayor sea la relevancia percibida, coyunturales. La evidencia sugiere que es posible menor sea la libertad para distanciarse llegar a acuerdos sobre prioridades de del criterio partidario, mientras que en política pública. Sin embargo, es aún las iniciativas de menor trascendencia se muy temprano para saber si el comporta- opta más por apartarse de las jefaturas. miento visto en las legislaturas2016-2017 Esto fue, precisamente, lo observado en Más información sobre la dinámica y 2017-2018 fue excepcional o es parte de el estudio: cuando se trata de leyes sus- legislativa puede encontrarse en la sección una tendencia de la dinámica parlamen- tantivas las fracciones cierran filas y se “Nuevas áreas de investigación” del “Balance taria. Lamentablemente, no es posible cohesionan; cuando se trata de normas de Fortalecimiento de la democracia 2019”, retroceder en el tiempo, pues no se tiene menos relevantes los diputados se ale- en el sitio www.estadonacion.or.cr esa fuente de información. En cualquier jan más de sus líderes. En la legislatura caso, los acuerdos en la Asamblea legis- 2016-2017 las fracciones más disidentes lativa dependen en buena medida de fueron las de Liberación Nacional y el la pericia del Ejecutivo el manejo de Movimiento Libertario, y en la 2017- la agenda parlamentaria. El Gobierno 2018 las del Frente Amplio, Acción El análisis de esta nueva fuente de deberá tener especial cuidado a la hora Ciudadana y el Movimiento Libertario. información modifica en parte, como se de construir, junto con actores sociales También se analizó si el comporta- dijo al inicio, la idea de que el Congreso y partidarios, una agenda relevante, que miento está asociado al ciclo electoral, está irremediablemente paralizado. En aborde temas que, sin ese apoyo, no tie- concretamente, si la disidencia crece con- otras palabras, hay posibilidades de llegar nen viabilidad política. Cuenta con una forme se acerca la fecha de las elecciones a acuerdos sobre legislación sustantiva, condición propicia, antes no revelada nacionales, es decir, en la última legislatu- pues los diputados y diputadas tienen por los estudios políticos: la disciplina ra, cuando congresistas sin posibilidad de patrones de votación bastante homogé- partidaria en el Congreso, un hallazgo reelección inmediata tienen más libertad neos, con poca disidencia intrapartida- sorprendente habida cuenta de la frag- para actuar. Contrario a lo esperado, se ria. Debe tenerse en cuenta que el estu- mentación del sistema político y la debi- encontró que en la cuarta legislatura no dio que da sustento a estas afirmaciones lidad de las organizaciones partidarias. CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 89

Mensaje de cierre: una si no se atienden las tendencias que han orientadas a superar las dificultades más responsabilidad histórica prevalecido a lo largo del siglo XXI y los urgentes, no es viable como estrategia La información reunida para esta edi- hechos más recientes de la coyuntura. de mediano y largo plazo, pues los pro- ción indica que en los próximos años Lo que sí es evitable son los traumas blemas de fondo, identificados en las Costa Rica afrontará, de manera con- de una crisis económica y política, que el secciones previas de este capítulo y en tinua, eventos y decisiones con un alto país ha logrado sortear hasta ahora, lo que ediciones anteriores del Informe, siguen potencial conflictivo y disruptivo. La ha creado una oportunidad para impedir sin resolverse. reactivación económica, la transforma- su acaecimiento. También es evitable que Frente al difícil panorama que aquí se ción productiva, los ajustes fiscales, las la democracia sucumba ante los emba- documenta, los actores políticos tienen reformas a los sistemas de pensiones y de tes de fuerzas populistas o abiertamen- una responsabilidad aun mayor que en empleo público, la mejora en la gestión te antidemocráticas, como ha ocurrido tiempos ordinarios. Las consecuencias de de la política social y ambiental, la modi- en otros países. Evadir estos escenarios una mala praxis, debido a una cadena de ficación de los sistemas de transporte y depende en buena medida del compor- traspiés o decisiones erradas, agudizarán movilidad y la entrada en vigencia de tamiento de los actores del sistema polí- las condiciones actuales y harán realidad nuevos derechos sexuales y reproduc- tico: Gobierno, partidos, organizaciones las serias amenazas que este Informe ha tivos, entre otros, provocarán intensos gremiales, empresariales y ciudadanas. Y reportado. Como sociedad Costa Rica enfrentamientos entre fuerzas sociales si bien las respuestas de ese sistema ante no tiene margen de error en estos años y políticas con visiones distintas sobre la apremiante situación han logrado, no inmediatos al cierre de la presente década las prioridades y respuestas que deben sin fuertes tensiones, prolongar la esta- e inicio de la siguiente. Hay que manejarse darse. Además, las soluciones que final- bilidad y “comprar tiempo” para actuar con extremo cuidado, una reflexión que, mente se implementen tendrán costos sobre los principales disparadores de la precisamente, se ha querido dejar patente y podrían traer consigo resultados no coyuntura crítica, este sendero, impulsa- en la portada de la presente entrega. deseados. Este panorama es inevitable do por intervenciones de alcance táctico 90 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

Este capítulo fue preparado por Jorge Vargas Campos; Miradas a profundidad en Armonía Acciones colectivas 1990-2019, de Melissa Cerdas Cullell, Leonardo Merino Trejos, Natalia Morales con la Naturaleza, de Esteban Durán Monge y Piedra y Steffan Gómez Campos; Rotación del Aguilar, Pamela Jiménez Fontana, Karen Chacón Leonardo Sánchez Hernández; Patrones de cre- gabinete 1978-2018, de María Estelí Jarquín Solís; Araya, Ronald Alfaro Redondo, Steffan Gómez cimiento urbano y sus impactos sobre la movili- Análisis de las leyes aprobadas 2018-2019, de Campos y Rafael Segura Carmona. dad, de Leonardo Sánchez Hernández; Presión Mario Herrera Rodríguez; Relaciones exteriores poblacional y sus efectos en la saturación vial de de Costa Rica, 2017-2019: un periodo de incer- Insumos: Miradas a profundidad en Equidad e la Ruta 39, de Esteban Durán Monge; Balance tidumbres y vaivenes, de Carlos Murillo Zamora; Integración Social, de Natalia Morales Aguilar, de Armonía con la Naturaleza 2019, de Leonardo Experiencia legislativa en la producción de leyes, José Francisco Pacheco Jiménez, Mauricio Merino Trejos, Karen Chacón Araya, Alice Brenes de Yansy Vargas Solís. Castro Méndez, Rafael Segura Carmona, Hazel Maykall, Jorge Cabrera Medaglia, Lenin Corrales Elizondo Barboza, Karen Carvajal Loaiza y Chaves, Pascal Girot Pignot, Vladimir González Contribuciones especiales: Inversión social Esteban Chacón Rojas, Indicador de calidad del Gamboa, Jorge Herrera Murillo, Rudy Muñoz municipal 2006-2018: base de datos, cuadros y empleo, de José Francisco Pacheco Jiménez y Jiménez, Leonardo Sánchez Hernández, Rafael gráficos, de Ana Patricia Villalta Castro; Reforma Hazel Elizondo Barboza; Estudio exploratorio Segura Carmona, Silvia Soto Córdoba, Néstor Veas del empleo público en la Ley 9635 Fortalecimiento del empleo y la desigualdad con datos del par- Ayala y María José Ventura Chavarría; Gestión del de las Finanzas Públicas: discusión y conflictos que empresarial, de Natalia Morales Aguilar y riesgo y cambio climático en Costa Rica, de Alice de interpretación, de José Mario Achoy Sánchez; Rafael Segura Carmona; Tipología de relaciones Brenes Maykall (UNA) y Pascal Girot Pignot (UCR); y Reforma fiscal: Cambios efectivos y propuestas de trabajo, de Mauricio Castro Méndez, Karen Normativa e institucionalidad ambiental en Costa de la reforma, de Daniel Ortiz Álvarez y Natalia Carvajal Loaiza y Esteban Chacón Rojas; Balance Rica, de Jorge Cabrera Medaglia (UCR); Agricultura Carvajal Sancho. de Equidad e Integración Social 2019, de Natalia y sostenibilidad ambiental en Costa Rica, de Karen Morales Aguilar, Catherine Mata Hidalgo, Juan Chacón Araya (PEN); Gestión y capacidades de Las reuniones del Consejo Consultivo en que se Diego Trejos Solórzano, José Francisco Pacheco los gobiernos locales en materia ambiental, de discutió y aprobó el abordaje general de investi- Jiménez, Hazel Elizondo Barboza; Inversión social Karen Chacón Araya, Leonardo Merino Trejos y gación y este capítulo se realizaron el 6 de marzo pública y programas sociales focalizados al 2018, Rafael Segura Carmona (PEN); Uso, conservación y el 18 de septiembre de 2019, con la participa- de Catherine Mata Hidalgo y Juan Diego Trejos y gestión de la biodiversidad y los recursos fores- ción de Rodrigo Aguilar, Ronald Alfaro, Mónica Solórzano; Alternativas para universalizar la Red tales, de Lenin Corrales Chaves (Catie); Análisis Araya, Margarita Bolaños, Diana Camacho, Rafael de Cuido Infantil y Situación actual y perspec- espacial de las incautaciones de Cannabis Spp Carrillo, Mauricio Castro, Karen Chacón, Helio tivas del mercado de trabajo costarricense, de en Costa Rica, 2007-2018, de Vladimir González Fallas, Eugenia Fernández, Pascal Girot, Steffan José Francisco Pacheco Jiménez y Hazel Elizondo Gamboa y Rudy Muñoz Jiménez (PEN); Patrones Gómez, Vladimir González, Miguel Gutiérrez, Barboza; Situación de la pobreza, desigualdad e impacto del uso del agua y la energía en Costa Jesús Guzmán, Pamela Jiménez, Gabriel del ingreso y mercado laboral, de Natalia Morales Rica, de Jorge Herrera Murillo (UNA); Gestión de Macaya, Natalia Morales, Guillermo Pastrana, Aguilar; Miradas a profundidad en Oportunidades, los residuos sólidos en Costa Rica, de Silvia Soto Ciska Raventós, Pablo Sauma, Eduardo Ulibarri, Estabilidad y Solvencia Económicas, de Pamela Córdoba (ITCR); Sostenibilidad en los patrones de Jorge Vargas, Evelyn Villarreal, Saúl Weisleder, Jiménez Fontana, Rafael Segura Carmona, Karla uso y gestión del agua potable de uso domiciliar Fernando Zumbado y Joyce Zurcher. Meneses Bucheli, Gabriela Córdova Montero, y en Costa Rica, de Néstor Veas Ayala (consultor); Katherine Oleas Nieto; Aporte del sector turístico Situación actual de las organizaciones comuna- Edición de textos y corrección: Alexandra como eje estratégico de encadenamientos produc- les prestadoras de servicios de agua potable y Steinmetz. tivos, de Karla Meneses (UDLA-Ecuador), Gabriela saneamiento y Patrones de crecimiento urbano Córdova (UDLA-Ecuador), Katherine Oleas (UDLA- y sus impactos sobre la movilidad, de Leonardo Revisión y corrección de cifras: Natalia Morales Ecuador); Estructura productiva regional en Costa Sánchez Hernández; Buenas prácticas ambien- Aguilar, Pamela Jiménez Fontana, Karen Chacón Rica y Análisis de sobrevivencia de las empresas tales y su potencial de réplica en Costa Rica, de Araya y Ronald Alfaro Redondo. costarricenses, ambos de Pamela Jiménez Fontana María José Ventura Chavarría (Costa Rica Limpia); y Rafael Segura; Balance de Oportunidades, Miradas a profundidad en Fortalecimiento de la Todas las personas e instituciones que colabo- Estabilidad y Solvencia Económicas 2019, de Democracia, de Ronald Alfaro Redondo y Jorge raron con aportes específicos y revisiones en la Pamela Jiménez Fontana, Karla Meneses Bucheli, Vargas Cullell; Balance de Fortalecimiento de la elaboración de los insumos arriba mencionados, Gabriela Córdova Montero, Manfred Esquivel Democracia, de Ronald Alfaro Redondo, Sharon están reconocidas de manera individual, tanto en Monge, y Valerie Lankester Campos; Crecimiento, Camacho Sánchez, Melissa Cerdas Piedra, Steffan la Parte II de este Informe como en los Balances empleo y sector externo en Costa Rica, de Karla Gómez Campos, Jesús Guzmán Castillo, Mario disponibles en el sitio www.estadonacion.or.cr. Meneses Bucheli (UDLA-Ecuador) y Gabriela Herrera Rodríguez, María Estelí Jarquín Solís, Córdova Montero (UDLA-Ecuador); y Seguimiento Carlos Murillo Zamora y Yansy Vargas Solís; Se agradece a Jaime Odio, del BCCR, por la cola- de las finanzas públicas y gestión de la deuda, Comportamiento electoral-espacial entre primera boración y el análisis de datos fiscales utilizados de Manfred Esquivel Monge y Valerie Lankester y segunda ronda, de Sharon Camacho Sánchez; en este capítulo. CAPÍTULO 1 | SINOPSIS ESTADO DE LA NACIÓN 91

Notas

1 Para efectos del análisis se excluye la rama de minas 10Este crecimiento real es similar al observado en se le asigna un peso del 20%. Además, cada dimensión y canteras, así como otras actividades, que en conjunto los datos sin depurar de la Secretaría Técnica de la se compone de cuatro indicadores. En consecuencia, representan un 3% del PIB. Autoridad Presupuestaria (2,8%) y en las estimaciones se calcula cuántas personas y hogares tienen privacio- de la Contraloría General de la República circunscritas nes en cada uno de los veinte indicadores. Se suman 2 Entre 2017 y 2018 el crecimiento de la economía al gobierno general (2,4%; Mata y Trejos, 2019). los porcentajes de privación y un hogar se considera mundial pasó de 3,8% a 3,6%. pobre multidimensional cuando totaliza 20% o más. 11Los programas universales cubren a todos los habi- Para más detalles metodológicos, véase Fernández y 3 La última ECE disponible al momento de editarse tantes, como la educación pública y los servicios de Del Valle, 2017. este Informe era la del segundo trimestre de 2019. salud. Los programas contributivos requieren aportes de las personas adscritas a ellos, quienes de este 15 Se denomina energía secundaria a los productos 4 Las personas desalentadas se definen como aquellas modo adquieren el derecho a disfrutar de sus benefi- energéticos que se obtienen mediante la transforma- que tienen interés en trabajar, pero que por alguna cios en el futuro (como las pensiones). Los programas ción de fuentes de origen primario o secundario o de razón no buscaron empleo (por ejemplo porque no restrictivos son aquellos a los que se accede previo otras fuentes secundarias (Olade, 2011). tienen dinero, se cansaron de buscar, no hay trabajo en cumplimiento de ciertos requisitos (como la educación esa época del año, entre otras). superior o la formación profesional), o que tienen 16 Para ello, se definieron intervalos de confianza a restricciones de oferta (como los servicios culturales partir de los promedios de uso (el 95% se ubicó entre 5 Las “otras transferencias” incluyen los ingresos y recreativos). Por último, los programas selectivos se los límites superior e inferior) y se clasificó los distritos que recibe uno o varios miembros de un hogar de dirigen a grupos en situaciones de pobreza, vulnerabi- de la siguiente manera: i) muy alto consumo, los que forma periódica o regular, por concepto de pensión lidad o exclusión social. tienen valores sobre el límite superior, ii) alto consumo, alimentaria, pensión nacional, pensión del extranjero, aquellos con valores entre el promedio y el límite supe- aguinaldos de pensión, así como transferencias desde 12 El coeficiente de Gini es una medida empleada para rior, iii) bajo consumo, los que están entre el promedio dentro o fuera del país. Además se contemplan los cuantificar la desigualdad en la distribución del ingre- y el límite inferior y iv) muy bajo consumo, los que ingresos recibidos en especie de manera directa en el so. Toma valores de entre 0 y 1, donde 0 corresponde están bajo el límite inferior. hogar (pago de recibos, alquiler, compra de alimentos, a la perfecta igualdad (todas las personas tienen los etc.; INEC, 2018). mismos ingresos) y 1 a la perfecta desigualdad (una 17 Para mayor detalle de la construcción de la base persona tiene todos los ingresos y las demás ninguno). Revec, véase el "Anexo F", en Alfaro Ureña et al., 2019. 6 Entre las transferencias obligatorias más importan- La metodología usada para estimarlo en Costa Rica es tes están los mandatos legales de asignar el 8% del la siguiente: con la variable “ingreso neto per cápita 18 El coeficiente de correlación entre ambas variables PIB a la educación pública, el 6% de los ingresos ordi- del hogar”, con ajustes para mantener la consistencia fue de 0,89. narios al Poder Judicial, el 7% de la recaudación del con la pobreza, se ordenan las personas y se acumula impuesto sobre la renta al PANI y transferir al Fodesaf el ingreso. Es importante señalar que la fuente de 19 Para estimar el crecimiento real de la actividad el equivalente a 593.000 salarios base. información de este análisis son las encuestas de económica regional se deflactó el ingreso por concepto hogares, y que estas no captan adecuadamente los de ventas con el índice de precios al consumidor (IPC) 7 La regla fiscal define los criterios para el crecimiento ingresos de los hogares más ricos, lo cual significa que de junio cada año. del gasto corriente del Gobierno Central, el cual estará los ingresos promedio de los hogares del décimo decil sujeto a una proporción promedio del crecimiento están subestimados. 20 Incluye actividades financieras e inmobiliarias del PIB nominal para los últimos cuatro años y a la según grandes grupos CIIU. relación de deuda del Gobierno Central con respecto 13 La línea de pobreza representa el monto mínimo al PIB. También establece los rangos de deuda que se requerido para que una persona pueda satisfacer sus 21 Se estima como el promedio de las empresas por deben considerar para determinar el crecimiento del necesidades alimentarias y no alimentarias. Se con- cantón de la relación entre las ventas totales y la canti- gasto, así como los casos en que se aplicarán medidas sidera que un hogar es pobre cuando su ingreso per dad de trabajadores. extraordinarias. cápita es menor o igual a la línea de pobreza de la zona respectiva (urbana o rural). La pobreza extrema com- 22 Este monto corresponde al gasto turístico receptor 8 Con el aumento de la TPM, se espera que la moneda para el ingreso per cápita con el costo de la canasta de visitantes de la Cuenta Satélite en Turismo. nacional sea más atractiva que la extranjera, con lo básica alimentaria (CBA). cual se busca reducir las presiones del tipo de cambio. 23 La demanda de turismo interno se compone princi- 14 El método multidimensional se basa en la premisa palmente de salidas individuales, salidas familiares y 9 El congelamiento de plazas se aplicó en el Gobierno de que, además de la falta de ingresos, los hogares paseos en Costa Rica. Central, con excepción de los servicios esenciales en pobres son afectados por otras carencias en áreas educación y salud. –o dimensiones– como educación, salud, vivienda, 24 Viaje no rutinario que se realiza fuera del entorno trabajo y protección social. En el caso de Costa Rica se habitual y que no contempla pasar la noche fuera del utilizan esas cinco dimensiones, y a cada una de ellas hogar. 92 ESTADO DE LA NACIÓN SINOPSIS | CAPÍTULO 1

25 Actividades realizadas por un solo miembro del 31 Los datos se procesaron a partir de las cifras del 34 Los datos de origen y destino son los recopilados en núcleo familiar por motivo de vacaciones, negocios u Sistema de Información sobre Planes y Presupuestos el Censo de Población de 2011 (que registra el movi- otros. (SIPP), de la Contraloría General de la República (CGR). miento entre el lugar de residencia y el de trabajo). Cada gasto ejecutado se clasificó según función, sub- Los valores se ajustaron al 2019 utilizando las pro- 26 Este tipo de negocios se conocen en la literatura función y categoría. Según dispone la CGR, las munici- yecciones distritales de población del CCP-UCR, bajo como “empresas zombis”. palidades y los consejos municipales de distrito deben el supuesto de que las proporciones de movimientos incluir en el SIPP la información de presupuestos, entre cantones se han mantenido constantes. 27 La sobrevivencia de las empresas se define como según una estructura previamente establecida. la diferencia entre el año en que se tiene el primer 35 Estos valores se estimaron al 2019 a partir de los reporte del negocio en el Revec (tiempo de inicio 32 En la dimensión de herramientas se consideró si datos del Censo de Población de 2011 del INEC, y bajo o nacimiento) y el momento en que ya no se tiene existe PRC, completo o parcial, y si hay reglamentos el supuesto de que la distribución de los lugares de información (tiempo final o muerte; para más detalles de zonificación y de construcciones. En la dimensión trabajo de los ocupados a nivel cantonal se mantiene véase el Anexo Metodológico). de capacidades se indagó si hay oficina ambiental con constante a través del tiempo. recursos y presupuesto, características del personal 28 Esta metodología, que se utiliza sobre todo en (número, especialización y capacitación, atención de 36 Existen 901.000 menores no cubiertos por la Biología para estudiar la probabilidad de muerte de denuncias) y si existe la comisión ambiental estable- Redcudi. Esta cifra no considera a los que se encuen- los organismos, puede ser aplicada en las Ciencias cida por el Código Municipal. Y en el eje de iniciativa tran inscritos en centros privados. De ellos, 475.490 Sociales para analizar la probabilidad de que una y acción se tomó en cuenta si hay programas de edu- son menores de 7 años y 425.872 tienen entre 7 y empresa cierre operaciones. cación ambiental institucionalizados, si se destinan 12 años. Si se asume que un 10% de esta población recursos y se realizan acciones para diversas metas podría asistir a centros privados y, por lo tanto, no 29 El tamaño de la empresa se definió según la clasi- en este campo, si se han tomado acuerdos municipa- presionaría el sistema público, se calcula que en 2019 ficación del MEIC, a partir del número de trabajadores les relacionados con el tema, si se han incorporado las poblaciones meta, en los dos rangos etarios antes reportados cada año, de la siguiente forma: micro, las políticas y estrategias nacionales de ambiente en citados, ascienden a 427.940 y 383.284 niños y niñas. entre 1 y 10; pequeña, entre 11 y 35; mediana, entre el quehacer municipal, y si se contemplan criterios 36 y 100, y grande, 101 o más. ambientales para dar permisos o adquirir bienes y servicios. 30 La tasa de mortalidad promedio de las empresas en los países de la OCDE se ubica en un rango de entre 33 En este trabajo se denomina saturación a un cálculo 8% y 13%. que combina tres indicadores: el tiempo promedio de retraso generado por el congestionamiento, la cantidad de atascos reportados y la variabilidad del retraso (con este último es posible diferenciar entre segmentos saturados o no saturados de manera constante o esporádica). MIRADAS A PROFUNDIDAD | ESTADO DE LA NACIÓN 93

2PARTE Miradas a profundidad 94 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 95

/// MIRADAS A PROFUNDIDAD ///

Introducción

La segunda parte del Informe Estado de la Nación 2019 completa la remodelación conceptual y estructural ya comentada en el Prólogo de esta vigesimoquinta edición. En el capítulo previo se presentó una lectura integrada del desempeño nacional en desarrollo humano, a partir de la síntesis de múltiples insumos, unos de seguimiento, otros de mayor profundidad explicativa y metodológica.

Estos últimos son producto del enfo- central, seleccionado a partir del cumpli- que más propositivo que el Informe ha miento de varias condiciones: son asun- venido incorporando en años recientes, y tos trascendentales para el desarrollo que marca la evolución desde los estudios humano en cada área, sobre los que diagnósticos hacia las investigaciones existe un diagnóstico previo suficiente, aplicadas. En eso consisten las “miradas y para el cual se aportan herramientas a profundidad” que se exponen en los que pueden alimentar la política y el capítulos de esta sección. debate públicos. El capítulo 2 presenta En las páginas siguientes se presenta nuevos conocimientos sobre el mercado un conjunto de estudios organizado de de trabajo, a partir del análisis del parque acuerdo con las cuatro grandes áreas empresarial, la calidad del empleo y la del desarrollo humano que tradicional- transformación de las relaciones labora- mente el Informe ha cubierto: equidad e les derivada del cambio tecnológico y de integración social; oportunidades, esta- las más recientes estrategias productivas. bilidad y solvencia económicas; armonía En el capítulo 3 se estudia la estructura con la naturaleza y fortalecimiento de la productiva del país, con información democracia. Para cada uno, se exponen inédita acerca de su expresión territorial, los resultados de varios análisis a fondo, datos relacionados con la supervivencia sobre temas que son claves para enfren- de las empresas y una investigación sobre tar riesgos actuales y ensayar respuestas las características del sector turismo y distintas en la atención de las debilidades su rol en la economía nacional, desde estructurales del estilo de desarrollo del la perspectiva de los encadenamientos país. La finalidad es construir nuevos productivos. datos y explicaciones, con base en meto- El capítulo 4 ofrece nuevas herramien- dologías y fuentes novedosas, que deriven tas para examinar el tema de la movilidad en instrumentos pertinentes y útiles para y sus vínculos con el desarrollo urbano, para la deliberación pública y la toma de con información sobre la densificación decisiones. reciente de la Gran Área Metropolitana En cada capítulo, las investigacio- (GAM) y los cambios en los tiempos nes reseñadas giran en torno a un tema de viaje. También se presenta un nuevo 96 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

estudio realizado con la base de datos de la democracia en el largo plazo y los ries- la aplicación móvil Waze, que permite gos que genera. Hace una tipificación de conocer con gran precisión el congestio- los perfiles de respaldo al sistema político namiento vial en rutas estratégicas. costarricense y describe su evolución a lo Por último, el capítulo 5 muestra el largo de cuatro décadas. comportamiento del apoyo ciudadano a CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 97

CAPÍTULO MIRADAS A PROFUNDIDAD EN 2 Equidad e integración social

HALLAZGOS RELEVANTES NUEVOS APORTES PARA LA TOMA DE DECISIONES

• Las empresas privadas están altamente concentradas: unas • Se ofrecen herramientas que ayudan a entender los desafíos pocas aglutinan la mayoría de los ingresos por concepto de ven- más recientes del mercado laboral y pueden facilitar el diseño tas, mientras una enorme cantidad tiene bajos ingresos. Además, e implementación de intervenciones públicas pertinentes y el 77,6% se ubica en la Gran Área Metropolitana (GAM). oportunas, a fin de aumentar las oportunidades laborales y reducir el desempleo. • El empleo formal que genera la empresa privada también muestra una alta concentración: el décimo decil (10% de mayor ingre- • Datos inéditos recogidos por el Banco Central sobre el parque so) genera tres cuartas partes de los puestos formales del país. empresarial del país, abren una veta de investigación que per- Además, este grupo es el que más creció en términos de empleo mite identificar con detalle las posibles áreas de intervención entre 2005 y 2017: 23.620 personas en promedio anual, aun- pública para el fomento productivo y la generación de empleo que se ha desacelerado en los últimos cinco años. El otro 90% con enfoque regional y sectorial, a partir de la evolución y aglutina la cuarta parte del empleo restante y creó, en promedio, características de la demanda laboral del sector privado en 6.250 puestos por año. la última década. Este es uno de los sectores más formales de la economía, fundamental para el crecimiento económico • Un análisis de sobrevida de las empresas mostró que en el y el financiamiento del régimen de bienestar social. Además, período 2006-2016 se crearon 46.389 empresas privadas, pero se precisa la generación de puestos según tamaño y nivel de cerraron 19.203. Esto produjo un saldo neto de 62.749 nuevos ingreso de las empresas, lo cual lleva a plantear nuevos retos puestos de trabajo, para un promedio anual de 5.704. Estos nue- para el impulso a las pequeñas empresas, de manera que ten- vos empleos se concentraron en la GAM y en las microempresas. gan mayor capacidad para crear empleos.

• Un índice de calidad del empleo calculado para este Informe • Se diseñó y aplicó una nueva herramienta para medir y compa- identificó niveles altos para las personas asalariadas institucio- rar la calidad de los empleos desde la perspectiva de la oferta nales, tanto hombres como mujeres, especialmente en empresas laboral, información útil para promover la calidad en sectores medianas y grandes, así como en el sector público. En niveles específicos y según carencias y debilidades concretas. Con ello medios se ubican los trabajadores por cuenta propia y los ser- se busca contribuir a la reducción de las brechas sociales, el vidores domésticos. Las zonas rurales, las microempresas, las mejoramiento de la cohesión social y la sostenibilidad financie- mujeres y las personas pobres sufren los mayores problemas de ra del sistema de seguridad social. calidad. • Al estudiar las relaciones laborales que están reguladas por la • En muchas de las relaciones laborales se ha desdibujado la sub- ley o la jurisprudencia en Costa Rica, se identificaron “zonas ordinación clásica entre trabajador y empleador. Cada vez hay grises” –específicamente en el trabajo autónomo− en las que más “zonas grises” en el trabajo autónomo, que es dependiente se requiere regular o hacer cumplir la normativa, de modo que desde el punto de vista económico, pero se encuentra legal y se produzca una adecuación sustantiva a los cambios en el jurisprudencialmente desprotegido. Son los casos, por ejemplo, mundo del trabajo actual y futuro, y se brinde protección a la de las personas que dan servicios mediante plataformas tecno- población trabajadora. lógicas, o aquellas que trabajan para empresas ubicadas fuera del país y que no están adscritas a la seguridad social ni pagan impuestos en Costa Rica. 98 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2 CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 99

CAPÍTULO EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL

/ Nuevos conocimientos para entender lo que sucede en el mercado de 2 trabajo

INDICE Introducción

Hallazgos relevantes 97 En las últimas ediciones de este Informe, el capítulo “Equidad Nuevos aportes para la toma e integración social” ha remarcado el papel medular que tiene el de decisiones 97 Introducción desempeño del mercado laboral en el estancamiento de la pobreza Parque empresarial privado está por ingresos y el ensanchamiento de las desigualdades sociales y altamente concentrado en ingresos, territoriales en Costa Rica. empleo y territorio 99 El 10% de empresas más grandes en ingresos genera el 75% de los empleos Ese desempeño, además, ejerce mayo- los nuevos puestos, así como desarrollar formales 100 res presiones sobre la política social −que eventuales asociaciones público-privadas Cada año se crean, sobre todo, empresas debe contener los efectos negativos que para acometer varios desafíos aquí men- micro y pequeñas, que generan poco suponen estas tendencias− y erosiona cionados. empleo 104 la sostenibilidad del financiamiento del El presente capítulo expone esa mira- régimen de bienestar social. da en profundidad por medio de tres Empleos de baja calidad nutren El capítulo ha mostrado que la insufi- secciones. La primera utiliza datos del y reproducen las brechas sociales 105 ciente creación de empleos, que no logra Banco Central de Costa Rica (BCCR) Empleos de alta calidad son relevantes cubrir el aumento de la fuerza de trabajo, para explorar un ámbito poco conocido para el bienestar presente y futuro es un factor importante para la alta y en el país: la demanda laboral por parte de la población 106 creciente tasa de desempleo. Además, del sector privado. Si bien esto apunta Grupos con mala o regular calidad del los escasos puestos se generan en áreas a una parte del mercado de trabajo, el empleo están entre los de mayor especialmente afectadas por mala cali- sector formal, el conocimiento de su crecimiento en el mercado laboral 108 dad, mientras que se crea poco trabajo en dinámica es de gran importancia, pues "Ingresos suficientes" y "jornadas las áreas de mejor calidad y en el sector precisamente se trata del empleo que, en laborales adecuadas" son las dimensiones formal. A ello se une la falta de avances principio, está mejor remunerado y goza con mayor incumplimiento 110 en la constante violación de una de las de las mayores garantías laborales. garantías laborales básicas: el incumpli- En la segunda sección se presenta un Transformación del mundo del trabajo miento del pago del salario mínimo, que nuevo índice, que se diseñó y calculó con genera “zonas grises” en las afecta a cerca de una tercera parte de las el objetivo de medir y comparar las áreas relaciones laborales 111 personas que debieran recibir esa remu- de mejor y menor calidad del empleo en Criterios tradicionales y desfasados neración legal. el país. Para ello se usaron microdatos para regular un contrato de trabajo 112 Todas estas constataciones subrayan obtenidos por las encuestas de hogares Insuficiente normativa para regular la importancia de dar una mirada en del INEC, mediante los cuales se aproxi- cada vez más “zonas grises” 116 profundidad al mercado de trabajo, para ma la oferta laboral. Este índice aborda entender mejor lo que allí está ocurrien- un eje de especial relevancia para el desa- Conclusiones 119 do. El propósito es ofrecer elementos rrollo humano: la calidad del trabajo o el de juicio precisos, que ayuden a diseñar trabajo decente. e implementar intervenciones públicas La tercera sección también se adentra más pertinentes y oportunas para reducir en un tema novedoso, al menos en las el desempleo y aumentar la calidad de investigaciones sobre el mercado laboral 100 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

en Costa Rica. Con el fin de determinar La estructura productiva del país se ana- sectores secundario (industria y cons- si el mal desempeño de ese mercado lizó a partir del “Registro de variables trucción) y agropecuario, e incluso este obedece solo a la desconexión entre pro- económicas” (Revec) del Banco Central último nunca se recuperó. Además, entre ducción y empleo, o si hay incidencia de de Costa Rica2 (BCCR), el cual contiene 2013 y 2015 se estancaron los sectores otros factores, como las transformacio- el detalle del parque empresarial privado terciario (servicios) −especialmente el nes productivas o las innovaciones tec- para el período 2005-2017. Con las varia- comercio y los hoteles y restaurantes− y nológicas, se comisionó un estudio sobre bles “ingresos por concepto de ventas” secundario. Las únicas actividades que las nuevas formas de vinculación laboral y “cantidad de trabajadores” para cada crecieron durante todo el período fueron que están emergiendo en el país. empresa registrada, junto con la ubica- las profesionales y administrativas y los ción territorial y la actividad económica, “otros servicios”. Parque empresarial privado Morales y Segura (2019) estimaron indi- está altamente concentrado en cadores de deciles de empresas, índices de El 10% de empresas más ingresos, empleo y territorio Gini y creación y pérdida de puestos de grandes en ingresos genera el Esta primera sección ofrece una mira- trabajo según el enfoque de sobreviven- 75% de los empleos formales da distinta del mercado de trabajo, con cia empresarial. Si se ordenan las empresas de menor a información inédita del parque empre- El Informe Estado de la Nación 2018, mayor según sus ingresos por concepto sarial privado de Costa Rica. Este sector, en su capítulo “Oportunidades, estabili- de ventas, es posible distribuirlas en diez junto con el público, es el más formal de dad y solvencia económicas”, estudió los grupos de igual tamaño, denominados la economía y resulta fundamental para vínculos entre la estructura productiva deciles. En 2017 cada decil estaba confor- el desarrollo del país, así como para el y las brechas de ingresos de los traba- mado por alrededor de 6.220 compañías, financiamiento de su régimen de bienes- jadores, y reportó que la mitad de la pero con grandes diferencias en sus ingre- tar social. Además, según las encuestas desigualdad se explicaba por diferencias sos y en la cantidad de trabajadores. Para de empleo, los puestos que brinda este estructurales entre las distintas activida- facilitar el análisis, se agruparon en tres sector están entre los mejor remunerados des, no por los atributos de las personas. categorías de empresas: i) las “bajas”, que y cumplen con las garantías laborales. Además, en su capítulo 3 este Informe conforman los deciles primero a sexto y El panorama que emerge del análisis reseña los hallazgos de la investigación tienen ingresos por ventas inferiores a la confirma que los problemas en la gene- “Estructura productiva regional y per- media, ii) las “medias”, que incluyen del ración de oportunidades de empleo y las files en la sobrevivencia empresarial”, séptimo al noveno decil, pues se ubican amplias disparidades de su distribución realizado por Jiménez Fontana y Segura por encima de la media y hasta dos des- territorial y sectorial, no son un rasgo (2019), el cual complementa este análisis. viaciones estándar, y iii) las “altas”, que exclusivo del sector informal. El parque El recuadro 2.1 explica qué es el Revec, corresponden al décimo decil y tienen empresarial privado está altamente con- cuál fue la población objetivo selecciona- ingresos muy superiores a la media. centrado: unas pocas empresas agluti- da para en el estudio y las limitaciones El gráfico 2.2 muestra la distribución nan la mayoría de los puestos de trabajo de la información registrada (para más de las empresas privadas y sus trabaja- formales y los ingresos por concepto de detalles véase el Anexo Metodológico). dores según estas categorías. Es evidente ventas, mientras una enorme cantidad En 2005, primer año para el que se que existe una gran disparidad entre las de emprendimientos tiene bajos ingresos dispone de información, se registraron “empresas altas” del décimo decil (10% de y poco empleo. El décimo decil (10% de 33.671 empresas privadas, que contra- mayor ingreso), que generan tres cuartas empresas de mayor ingreso) produce tres taron a 586.150 personas. Doce años partes del empleo privado formal, y las cuartas partes de los puestos formales después, en 2017, se consignaron 62.186 empresas “bajas” y “medias”, que con- del país y, al mismo tiempo, es el grupo emprendimientos y 944.598 empleos. forman el 90% restante (deciles primero en el que más creció el empleo durante Durante ese período, el crecimiento a noveno) y representan la otra cuarta el período 2005-2017, aunque se ha des- promedio anual fue de 2.376 empresas parte de los puestos de trabajo. Además, acelerado en los últimos años. La concen- y 29.871 trabajadores. No obstante, la se constata que los emprendimientos tración también es evidente en las esti- variación se ha desacelerado en el último micro y pequeños constituyen la mayor maciones del coeficiente de Gini1, cuyos lustro, a un nivel de 1.054 empresas y parte del parque empresarial del país, resultados están por encima de 0,89. 20.563 nuevos puestos por año. pero tienen un peso relativamente bajo Además, un análisis de sobrevivencia Los gráficos 2.1 muestran la evolu- en el empleo total. Es decir, la mayoría de empresarial mostró que entre 2006 y ción según actividad durante el período, los puestos creados por el parque privado 2016 se crearon 46.389 empresas priva- tanto en la cantidad de empresas como corresponde a empresas de altos ingresos das, pero se cerraron 19.203, lo cual signi- en el empleo. En todos los segmentos se por concepto de ventas. ficó un saldo neto de 62.749 nuevos pues- observa una tendencia creciente en los Los datos muestran un descenso en la tos de trabajo, para un promedio anual primeros años, que se interrumpió por participación de las empresas de bajos de 5.704. Estos empleos se concentraron la crisis económica de 2008-2009. Esa ingresos en el total del empleo priva- en la GAM y en las microempresas. situación afectó en gran medida a los do: en 2005 era de 9,9%; debido a la CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 101

Recuadro 2.1 Descripción del Registro de variables económicas (Revec) y análisis realizados con sus datos

El “Registro de variables económicas” registro administrativo, el cual no siempre Hogares (Enaho) 2017, del INEC. La tasa (Revec)3 del Banco Central de Costa Rica coincide con el lugar donde se realiza la acti- de variación interanual de las personas (BCCR) es una base de datos del parque vidad económica. La segunda es que no se registradas en el Revec tiene un comporta- empresarial, que permite aproximar la incluyen las empresas informales. miento similar al observado en las Enaho. estructura productiva del país. Cubre el período 2005-2017. En su análisis, Jiménez Fontana y Segura En otro trabajo de investigación con esta (2019) excluyeron las siguientes catego- fuente de datos, Morales y Segura (2019) Jiménez Fontana y Segura (2019) utilizaron rías: instituciones públicas, servicios de indagaron acerca del empleo y la desigual- la variable “ingresos por concepto de ven- administración, educación y salud pública y dad. Para ello, seleccionaron únicamente tas” para estimar la estructura productiva organizaciones sin fines de lucro. Además se los casos en que se reportaban "ingresos por regiones. El concepto de ventas no es omitieron las empresas que no tenían registro por concepto de ventas" y "número de equivalente al de “valor agregado” utilizado geográfico ni actividad económica. El estudio trabajadores". De esta forma, para 2017 para calcular la producción interna bruta se realizó para siete regiones: Central −des- la estimación del parque empresarial se (PIB) en Cuentas Nacionales, pues en esta agregada a su vez en Central-GAM y Central- redujo a 62.186 firmas y la de personas última se descuentan los costos interme- Periferia−, Brunca, Huetar Caribe, Huetar trabajadoras a 944.598. dios (ONU, 2008). Para 2017, el monto total Norte, Chorotega y Pacífico Central. reportado por concepto de ventas en el Los procesamientos requeridos para estas Revec fue equivalente a un 133% del PIB De acuerdo con el Revec, en 2017 el parque investigaciones se realizaron en el mismo de ese año. No obstante, la evolución de la empresarial costarricense estaba compues- BCCR, bajo las condiciones de seguridad variable de “ingreso por ventas” durante to por 75.830 compañías, de las cuales el tecnológica necesarias para garantizar la el período 2005-2017 fue muy similar4 a la 76% eran microempresas y solo un 2% eran integridad y confidencialidad de la infor- del ciclo de la economía costarricense. grandes. Con respecto a los trabajadores, se mación. Esta fuente de información tiene dos limi- registraron 984.357 personas en el sector taciones. La primera es que la ubicación formal privado, lo cual significa un 60%5 del geográfica de la empresa corresponde al empleo reportado en la Encuesta Nacional de Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019.

Gráficos 2.1 Número de empresas privadas y cantidad de trabajadores formales, por actividad económicaa/

Empresas Trabajadores

15.000 200.000

150.000 10.000

100.000

5.000 50.000

a/ El sector secundario incluye las actividades de 2017 2017 2007 2013 2007 2013 2008 2010 2011 2012 2014 2015 2008 2010 2011 2012 2014 2015 2005 2005 2009 2016 2009 2016 2006 2006 industria manufacturera y construcción. Profesionales y administrativas Comercio Hoteles y restaurantes Fuente: Morales y Segura, 2019, con datos del Sector secundario Sector agropecuario Otros servicios BCCR. 102 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

crisis económica, en 2010 cayó a 9,6% y Gráfico 2.2 mantuvo su tendencia decreciente por Distribución de empresas privadas y trabajadores formales, el resto del período, hasta llegar a 8,4% según categoría de ingresos por ventasa/. 2017 en 2017. Una situación similar ocurrió con las empresas de ingresos medios, que Bajas (60%) Medias (30%) Altas (10%) Bajas (8%) Medias (17%) Altas (75%) pasaron de 18,5% en 2005, a 17,2% en 2017. Esto significó un aumento en la proporción de empleos de las empresas de altos ingresos, de 71,6% a 74,6%, en los mismos años. El décimo decil es el grupo que más creció en cantidad de empleos durante el período 2005-2017: 23.620 personas en promedio anual, versus 6.250 del 90% de empresas restantes. En los últimos cinco años (2013-2017) se ha desacelerado el crecimiento promedio anual de puestos Empresas Trabajadores de trabajo: en el décimo decil bajó a 17.816 personas, y en los otros deciles lo hizo a 2.747. El gráfico 2.3 muestra la distribución del empleo formal privado en seis ramas de actividad económica. Allí se observa una concentración en las empresas de alto ingreso, mientras que en las de ingresos medios hay un reparto más equilibrado 1 cuadro = 1% 1 cuadro = 1% entre las cuatro primeras actividades. Las de bajos ingresos tienen una presencia a/ Las categorías se construyeron a partir de diez grupos (deciles) de igual tamaño, ordenados de menor a mayor ingreso por concepto de ventas. Las empresas "bajas" agrupan los deciles primero a sexto, las importante en el comercio; también des- "medias" del séptimo al noveno y las "altas" corresponden al décimo decil. tacan el peso del sector de hoteles y res- Fuente: Morales y Segura, 2019, con datos del BCCR. taurantes (que brinda una aproximación

Gráfico 2.3 Distribución porcentual de trabajadores formales por actividad económicaa/, según categoría de ingresos de las empresas privadasb/. 2017

Altas Medias Bajas (10% empresas) (30% empresas) (60% empresas)

Sector secundario 25% 21% 17%

Otros servicios 23% 22% 23%

Profesionales y 22% 19% 15% administrativas

Comercio 14% 23% 27% Actividad económica Sector agropecuario 11% 7% 8%

Hoteles y 5% 7% 9% restaurantes a/ El sector secundario incluye las actividades de industria manufacturera y construcción. b/ Las categorías se construyeron a partir de diez grupos (deciles) de igual tamaño, ordenados de menor a mayor ingreso por concepto de ventas. Las empresas "bajas" agrupan los deciles primero a sexto, las "medias" del séptimo al noveno y las "altas" corresponden al décimo decil. Fuente: Morales y Segura, 2019, con datos del BCCR. CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 103

al comportamiento del turismo) y la menor proporción −respecto de los otros Gráfico 2.4 dos grupos de empresas− de las activida- Cantidad de trabajadores formales por región, des profesionales y administrativas. según categoría de ingresos de las empresas privadasa/. 2017 Por su parte, los gráficos 2.4 permiten visualizar la desagregación del empleo reportado en 2017 por el parque empre- Central- sarial privado según regiones, ordenadas GAM de izquierda a derecha, de mayor a menor cantidad de trabajadores. La Central- Central- GAM6 aglutina el 77% de los puestos, Periferia seguida por la Central-Periferia (5%), la Brunca, la Chorotega y la Huetar Brunca Caribe (4% cada una) y, por último, la Huetar Norte y la Pacífico Central (3% cada una). El primer hallazgo es que, en Chorotega todas las regiones, las empresas de altos ingresos generaron al menos la mitad del Huetar empleo, pues fluctuaron entre 53% en la Caribe Pacífico Central y 79% en la Brunca. En segundo lugar, las empresas de bajo ingre- Huetar so tienen mayor importancia en las regio- Norte nes Pacífico Central (17%), Chorotega (14%) y Huetar Norte (13%), lo que en Pacíﬁco muchos casos corresponde a la actividad Central de hoteles y restaurantes (turismo). En 0 100.00 200.000 300.000 400.000 500.000 estas localidades también son relevantes las empresas de ingresos medios. Categoría de empresas El análisis del empleo en las tres prin- Altas Medias Bajas cipales actividades económicas para cada región, durante el período 2005-2017, a/ Las categorías se construyeron a partir de diez grupos (deciles) de igual tamaño, ordenados de menor a mayor ingreso por concepto de ventas. Las empresas "bajas" agrupan los deciles primero a sexto, las arrojó varios resultados interesantes: "medias" del séptimo al noveno y las "altas" corresponden al décimo decil. Fuente: Morales y Segura, 2019, con datos del BCCR. • La estructura de los puestos de trabajo formales del sector privado para todo el país es muy similar a la de la región Central-GAM, debido al peso • Hoteles y restaurantes es la activi- Un indicador útil para medir la con- significativo de esta última, como ya se dad más importante en las regiones centración de los ingresos por concepto comentó. En las seis regiones restantes Chorotega y Pacífico Central. En el de ventas entre las empresas es el coefi- la distribución es distinta. resto de los territorios es una de las más ciente de Gini. Cuanto más se acerca a bajas en términos de empleo. 1, más desigual es la distribución, lo cual • El sector “Otros servicios” es relevante significa que pocas empresas concentran en seis de las siete regiones, con excep- • El sector agropecuario es primero en la mayoría de los ingresos. ción de la Huetar Norte. las regiones Huetar Caribe y Huetar Tal como se ha venido analizando, Norte; además, solo en esas localidades existen amplias disparidades en los mon- • El comercio también está entre las tres aparece entre las tres actividades prin- tos de ingresos, pues unas pocas empresas actividades principales en cinco de las cipales. concentran la mayoría de los ingresos y siete regiones, exceptuando la Central- empleos existentes, mientras una enor- GAM y la Chorotega. • Los puestos de trabajo están más con- me cantidad tiene bajos ingresos y poco centrados en una sola actividad en las empleo. Esta situación también se veri- • El sector secundario (industria y cons- regiones Brunca y Huetar (Caribe y fica con las estimaciones del coeficien- trucción) es alto en cinco de las siete Norte). La primera más que duplica los te de Gini, que se ubican por encima regiones, con excepción de la Huetar resultados de las segundas. de 0,89, sin grandes variaciones entre Caribe y la Pacífico Central. 2005 y 2017. Por regiones, la Central- GAM tiene el índice más alto (0,90) y 104 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

la Pacífico Central el más bajo (0,80). El resto fluctúa en ese rango, con tendencias Gráfico 2.5 estables en todo el período. Coeficiente de Gini calculado con el ingreso por concepto de El gráfico 2.5 muestra el coeficiente de ventas de las empresas privadas, según tamañoa/ Gini calculado por tamaño de las empresas según la cantidad de trabajadores. Las pequeñas y medianas son más equi- 0,711 tativas entre sí, con indicadores de 0,577 0,695 y 0,583 para 2017, y con una tendencia decreciente durante el período de estu- 0,673 dio. En el otro extremo están las grandes 0,666 empresas, con un valor de 0,695 para el último año, seguidas por las microem- 0,618 presas, con 0,666 y un leve aumento en 2016-2017. No se observaron diferencias significativas en los indicadores según 0,577 nacionalidad de la firma o condición de exportación.

Cada año se crean, sobre todo, 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 empresas micro y pequeñas, que generan poco empleo Microempresas Pequeñas Medianas Grandes El último tema que se explora con a/ El tamaño se determinó según la cantidad de puestos. Las microempresas corresponden a 9 trabaja- información del Revec es la pérdida y dores o menos, las pequeñas van de 10 a 35, las medianas de 36 a 100 y las grandes tienen 101 o más creación de puestos de trabajo del par- empleados. que empresarial privado, mediante un Fuente: Morales y Segura, 2019, con datos del BCCR. estudio tipo panel7. Jiménez Fontana y Segura (2019) realizaron un análisis de sobrevivencia de las empresas, en el cual aplicaron algoritmos para determinar, por un lado, si en algún año una empresa Gráfico 2.6 dejó de reportar datos, lo que se interpre- tó como su cierre8, y por otro, el año a Creación y pérdida de puestos de trabajo formales reportados partir del cual una empresa apareció por por las empresas privadas que nacen y mueren primera vez en los registros, lo que se asu- mió como su fecha de nacimiento. Una vez identificadas las empresas que nacie- 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 ron y murieron, se estimó la cantidad de 11.252 puestos de trabajo asociados a ellas, a los 10.334 10.015 8.813 9.084 que se denominó “creados” y “perdidos”. 8.561 8.177 7.778 7.669 Las estimaciones indican que durante 7.234 7.361 el período 2006-2016 cerraron 19.203 empresas, pero se crearon 46.389. Esto significó la pérdida de 33.492 puestos de trabajo y la generación de 96.241, para un saldo neto de 62.749, lo que represen- -107 -1.244 -1.394 tó un promedio anual de 5.704 nuevos -2.480 empleos (gráfico 2.6). -3.320 -4.025 -3.790 -4.076 -3.944 -4.361 El gráfico 2.7 resume el flujo neto de -4.751 puestos de trabajo, calculado como el número de empleos reportados por las Pérdida Creación nuevas empresas, menos la cantidad que se perdió por las que cesaron actividades. Para efectos ilustrativos, se agrupó el período 2008-2016 en trienios y se Fuente: Morales y Segura, 2019, con datos del BCCR. CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 105

desagregó por regiones, actividades el bienestar de las personas y sus hogares, económicas y tamaño de la empresa. PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE así como para el desarrollo económico, Destacan tres hallazgos. Primero, hubo EMPLEO Y DESIGUALDAD EN EL la productividad nacional y la integra- pocos cambios en la estructura del flujo ción social. Además, un buen empleo PARQUE EMPRESARIAL neto entre los subperíodos. Los años contribuye al financiamiento de la segu- véase Morales y Segura, 2019, en 2011-2013 mostraron la menor cantidad ridad social y le garantiza al trabajador de nuevos puestos (4.489 por año), por www.estadonacion.or.cr una futura pensión contributiva, aspecto debajo de los 5.257 de 2014-2016 y los relevante en un país que vive una transi- 5.650 de 2008-2010. De hecho, los pri- ción demográfica avanzada, es decir, que meros tres años, durante la crisis econó- Empleos de baja calidad nu- se encamina hacia el envejecimiento de mica, fueron los de mayor cantidad neta tren y reproducen las brechas su población. de nuevos empleos. Segundo, las tenden- sociales Los resultados confirman varias ten- cias en este ámbito están determinadas Esta segunda sección se enfoca en las dencias ya identificadas por este Informe por lo que sucede en la GAM y en las condiciones laborales de la población en otras ediciones: las personas que microempresas. Tercero, por actividad ocupada, para identificar los grupos con laboran en microempresas y las mujeres económica, las más dinámicas han sido mejor calidad y los que presentan mayo- que trabajan en servicio doméstico o el sector secundario (industria y cons- res carencias. La importancia de este aná- por cuenta propia están entre los grupos trucción), los “otros servicios” y las acti- lisis radica en el hecho de que el mercado más afectados por la mala calidad del vidades profesionales y administrativas. de trabajo es un factor determinante para empleo, con el agravante de que estas son,

Gráficos 2.7 Flujo neto de puestos de trabajoa/ formales, por características del parque empresarial privado, según períodos

2008−2010 2011−2013 2014−2016 Central−GAM Central−Periferia Brunca Chorotega Huetar Caribe Huetar Norte Pacíﬁco Central Sector agropecuario Sector secundario Comercio Hoteles y restaurantes Profesionales Características de las empresas Otros servicios Microempresas Pequeñas Medianas Grandes 0 0 0 2.000 4.000 6.000 8.000 2.000 4.000 6.000 8.000 2.000 4.000 6.000 8.000 10.000 10.000 10.000 Promedio anual

a/ Se calcula como el saldo neto de los puestos de trabajo reportados por las nuevas empresas, menos los que se perdieron por cese de actividades. Las líneas punteadas indican el promedio anual de todo el período (2.714). Fuente: Morales y Segura, 2019, con datos del BCCR. 106 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

precisamente, las ocupaciones que han transformar a las personas en términos través de plataformas electrónicas, entre crecido en cantidad de personas en los de su calidad de vida, productividad y ellas, por ejemplo, Uber y Airbnb. La trimestres más recientes. Esto configura cohesión social. Sin embargo, no todos existencia de esta modalidad ha gene- un escenario que mantiene y reproduce los empleos tienen esa capacidad, pues rado una serie de debates legales, que las brechas sociales: de género, de edad, existen condiciones que la reducen. Es el abarcan desde el pago de impuestos y la territoriales y socioeconómicas. Además, caso, por ejemplo, del trabajo de tiempo competencia desleal, hasta las responsa- podría incidir en que se deteriore la cali- parcial, efectuado principalmente por las bilidades laborales y el estatus legal de los dad del empleo en los próximos años. mujeres y asociado con habilidades poco trabajadores implicados (CIPD, 2017a). Este apartado se basa en el estudio pre- calificadas. Sobre estos aspectos se profundizará más parado por Pacheco y Elizondo (2019) Otra de las razones para estudiar este adelante en este capítulo. para este Informe. Ellos construyeron tema es la incidencia directa que tienen El recuadro 2.2 presenta una síntesis un índice con las siguientes dimensiones: los cambios de la estructura productiva del concepto de calidad del empleo y 1) ingresos suficientes, 2) cumplimiento sobre la calidad del empleo. El Banco su medición, con base en la revisión de la protección social básica, 3) jorna- Mundial, en el capítulo 5 de su informe de literatura especializada que realizadas laborales y balance vida-trabajo, y 4) Jobs, de 20139, expone un amplio marco ron Pacheco y Elizondo (2019). Para un estabilidad y satisfacción laboral. Para de referencia para determinar cómo el análisis más exhaustivo, se recomienda seleccionarlas, efectuaron una revisión de trabajo afecta los ingresos, la producti- consultar el estudio completo en el sitio literatura sobre definiciones conceptua- vidad, el bienestar común y la cohesión www.estadonacion.or.cr. les y métodos de análisis implementados social, entre otros elementos. Ese infor- Las cuatro dimensiones usadas por tanto a nivel nacional como internacio- me reconoce que, además de la capacidad Pacheco y Elizondo (2019) para la cons- nal. A continuación se expone una breve de transformar positivamente la vida de trucción del índice se miden con un total síntesis de esa revisión, la metodología las personas, el empleo puede afectarla. de ocho indicadores. En su selección aplicada por los autores y los principales Con el surgimiento de la internet y la se consideró tanto la experiencia inter- resultados obtenidos. cuarta revolución industrial se ha gene- nacional, como la disponibilidad de la rado una tendencia a la automatización información en la Encuesta Nacional de Empleos de alta calidad son de las tareas y la flexibilización del tra- Hogares (Enaho) 2018, del INEC. El relevantes para el bienestar bajo. Frey y Osborne (2013), citados en índice se calculó para personas ocupadas presente y futuro de la CIPD (2017a), advierten que, en Estados asalariadas, desagregadas entre institucio- población Unidos, el 47% de los empleos está en nes (o empresas) públicas o privadas y los Desde la óptica de la política pública, alto riesgo de ser automatizado en los hogares (es decir, el servicio doméstico), el interés en la calidad de los trabajos próximos veinte años. por un lado, y las que trabajan por cuenta ha ganado protagonismo en los últimos Estas consideraciones se vinculan con propia, por el otro. En 2018 estas cate- años. En Estados Unidos y en muchos el concepto de trabajo precario, en el cual gorías representaron el 95% del total de países de Europa y de la Organización se incluyen actividades no tradicionales ocupados. El cuadro 2.1 detalla la estruc- para la Cooperación y el Desarrollo como los servicios que se gestionan a tura general del índice y sus indicadores. Económicos (OCDE) se han puesto en marcha políticas para promover el Cuadro 2.1 empleo de calidad, como vía para atacar problemas sociales y económicos. De Dimensiones e indicadores del índice de calidad del empleo acuerdo con Findlay et al. (2013), hoy Dimensión Indicador los hacedores de política reconocen que la calidad del empleo, y no solo su can- Ingresos suficientes Ingreso superior al salario mínimo legal por hora. tidad, es relevante para mejorar el bien- Cumplimiento de la protección social Afiliación directa al seguro de salud. estar individual y la ventaja competitiva básica Afiliación a un régimen de pensiones. nacional. Como ya se mencionó, la importancia Jornadas laborales y balance vida- No sobrejornada: horas trabajadas en empleo principal de la calidad del empleo radica en los trabajo por debajo de 49. efectos que tiene en los trabajadores y, por No subcontratación: horas trabajadas en empleo principal mayor ende, en la economía. Según el Instituto a 39. Colegiado para Profesionales en Gestión Disfrute de vacaciones pagasa/. de Recursos Humanos (CIPD) el trabajo Estabilidad y satisfacción laboral No desea cambiar de trabajo. remunerado afecta las actitudes, el com- Tiene estabilidad laboral. portamiento y los resultados individuales, organizacionales y nacionales (CIPD, a/ Este indicador está disponible únicamente para las personas ocupadas asalariadas, por lo que no se incluye en el cálculo del índice para trabajadores por cuenta propia. 2017a). Además, tiene la capacidad de Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019. CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 107

Recuadro 2.2 Concepto de calidad del empleo a nivel internacional y mediciones nacionales

En un estudio preparado para este La Organización Internacional del Trabajo dos de los independientes. Los resultados Informe, Pacheco y Elizondo (2019) revi- (OIT) realizó uno de los mayores esfuerzos a arrojaron un valor promedio de 0,73 para el saron literatura en torno al concepto y nivel internacional para la conceptualización período 1990-1997. Destaca que las muje- medición de la calidad del trabajo, como y medición de la calidad del trabajo. En 1999 res que trabajaban en forma independiente sustento para la construcción de un índice declaró que la finalidad primordial de esa eran las más afectadas por la mala calidad. aplicado a Costa Rica. A nivel internacio- organización es “promover oportunidades El indicador se calculó por zona, región, nal hay consenso en el efecto directo que para que los hombres y las mujeres puedan rama de actividad, sector institucional y tienen los buenos empleos en el bienestar conseguir un trabajo decente y productivo en tamaño del establecimiento. de las personas ocupadas, así como en el condiciones de libertad, equidad, seguridad tratamiento multidimensional que se debe y dignidad humana” (OIT, 1999). Asimismo, Otra iniciativa es la que impulsa el INEC, a dar a su medición. en 2008 adoptó oficialmente un marco de través de la Encuesta Continua de Empleo indicadores de trabajo decente (OIT, 2018 y (ECE), en la cual se recopila información De acuerdo con la Comisión de las 2012). sobre varios indicadores relacionados con Naciones Unidas para Europa (Unece, la calidad, como cobertura del seguro de 2015), el concepto de calidad del empleo Por su parte, la OCDE ha desarrollado un trabajo, horas efectivas trabajadas, esta- puede tener tres enfoques. Desde una enfoque de calidad basado en el bienestar bilidad laboral y empleos informales, entre perspectiva social, un trabajo es de alta del trabajador en los siguientes aspectos: otros. calidad cuando se adecua a las capacida- ingresos, ambiente de trabajo y seguridad del des de la fuerza laboral, eleva la producti- mercado laboral. Este abordaje tiene dos par- Por último, en 2015 el Ministerio de Trabajo vidad y mejora la cohesión social. Desde el ticularidades. La primera es que se centra en y Seguridad Social publicó el índice de punto de vista corporativo, se asocia con los resultados de cada trabajador individual calidad del empleo (INCE) para el perío- una fuerza laboral calificada y eficiente. (estimación con microdatos). La segunda es do 2010-2014, con datos de la Encuesta Por último, desde la óptica del trabajador que se compone principalmente de carac- Nacional de Hogares (Enaho). El INCE inclu- hace alusión al cumplimiento de ciertas terísticas objetivas, con el fin de asegurar la ye nueve indicadores, en tres temas que condiciones, como contar con seguridad, comparabilidad de las mediciones. A pesar de denomina salud, socioeconómicos y per- tener un buen ambiente laboral y recibir ello, también toma en cuenta algunas varia- cepción, con ponderaciones diferenciadas. una remuneración justa. bles que implican algún grado de subjetividad Se elaboró una escala con cinco categorías (Cazes et al., 2015). de empleo: precario, deficiente, bueno, Diversos estudios asocian la alta cali- muy bueno y excelente, según rangos de dad del trabajo con mayores niveles de En cuanto a las mediciones nacionales, se puntaje del INCE (a mayor puntaje, mejor satisfacción laboral, compromiso, salud y identificaron tres esfuerzos. El primero se calificación). En términos globales, se clasi- bienestar psicológico, así como con el uso realizó para el Cuarto Informe Estado de la ficó el empleo en Costa Rica como bueno y y desarrollo de habilidades. A su vez, el tra- Nación (1997). Se trató de un estudio que muy bueno, aunque con una leve tendencia bajo de mala calidad se relaciona con sala- incluyó la conceptualización y el cálculo de a la baja en los últimos años. rios bajos, subutilización de habilidades, un indicador, cuyos valores fluctuaban entre inseguridad laboral y malas condiciones 0 (la calidad más baja) y 1 (la más alta). La físicas y mentales (Findlay et al., 2013). medición separó a los trabajadores asalaria- Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019. 108 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

El único indicador que no fue posible El gráfico 2.8 ilustra los puntajes obte- medir en el caso de los trabajadores por nidos en el índice de calidad del empleo Recuadro 2.3 cuenta propia es el disfrute de las vaca- por característica individual o condición Cálculo e interpretación del ciones pagas, por tratarse de un dato socioeconómica. Los valores en color azul índice de calidad del empleo que no está disponible en la encuesta. El corresponden a calidades altas (por ejem- recuadro 2.3 explica la forma del cálculo plo, mujeres asalariadas institucionales) del índice y su interpretación (para más y los rojos denotan baja calidad (pobres El índice de calidad del empleo evalúa el detalles, véase el Anexo Metodológico). extremos). Las personas que trabajan en cumplimiento de cuatro dimensiones: 1) zonas urbanas, no pobres, residentes de la ingresos suficientes, 2) cumplimiento de Grupos con mala o regular región Central y sin discapacidad tienen la protección social básica, 3) jornadas calidad del empleo están entre mejores niveles que sus contrapartes. Hay laborales y balance vida-trabajo y, 4) los de mayor crecimiento en el dos excepciones: las mujeres asalariadas estabilidad y satisfacción laboral. Para mercado laboral institucionales y las personas migran- ello se seleccionaron ocho indicadores La Enaho 2018 reporta 2.023.652 per- tes externas que laboran en los hogares, (cuadro 2.1), de formato dicotómico, sonas ocupadas con información cono- ambas con niveles de calidad mejores es decir, que asumen valores de 0 y 1, cida en todos los indicadores utiliza- que los hombres y los no migrantes. donde 0 representa la carencia y 1 el dos para estimar el índice de calidad de Las brechas entre personas pobres y no cumplimiento. empleo. El 72,3% de ellas son asalariadas pobres son las mayores en el espectro de Los resultados se interpretan desde dos institucionales (en los sectores público características contempladas. perspectivas metodológicas. La primera y privado), un 19,5% trabaja por cuenta Los gráficos 2.9 muestran los resul- es mediante un cálculo porcentual del propia y el restante 8,2% son asalariadas tados según el enfoque de grupos de cumplimiento de los ocho indicadores. de los hogares (es decir, se desempeñan en calidad (descrito en el recuadro 2.3). Los En este caso, se suman todos los puntos el servicio doméstico remunerado). Esta trabajadores por cuenta propia presentan que obtuvo la persona “i” y su valor se estructura es muy similar a la composi- las condiciones más desfavorables, con divide entre 8. De esta forma, si la suma- ción del mercado laboral que ofrece toda un 16,3% en empleos de baja calidad toria da 5, el nivel de cumplimiento es la encuesta. y solo un 25,9% en alta. En servicio del 62,5%. Para los asalariados institucionales, el doméstico predominan los empleos de cálculo del índice arrojó un valor promedia calidad (79%) y muy pocos son La distribución de las valoraciones favo- medio de 6,6 puntos de un máximo de de nivel alto (16,6%). Por el contrario, rables (iguales a 1) se categorizaron en 8 posibles. Entre los asalariados de los los asalariados institucionales tienen las cuatro grupos en el caso de las personas hogares el puntaje fue de 5, mientras que mejores condiciones laborales, como ya asalariadas, a saber: i) calidad baja, entre los trabajadores por cuenta propia se comentó. trabajadores con 2 o menos indicadores fue de 4,7 de 7 posibles10. En una esca- Por sector, más del 90% del empleo positivos, ii) calidad media-baja, de 3 a la de base 100, estas cifras equivalen a público se ubica en el grupo de alta 4 indicadores, iii) calidad media-alta, 5 o 82,5% para las personas asalariadas insti- calidad, muy distante del 38% del sec- 6, y iv) alta calidad, 7 u 8. Para las per- tucionales, 62,3% para las asalariadas del tor privado. En este último, el 8% de sonas que trabajan por cuenta propia la hogar y 67,0% para los trabajadores por los ocupados tiene empleos de baja clasificación se dividió en tres grupos: i) cuenta propia. calidad. Además, es una categoría muy calidad baja, con rangos de 1 a 3 indicadores positivos, ii) calidad media, de 4 a 5, y iii) calidad alta, de 6 a 7 cumplidos. Cuadro 2.2 La segunda perspectiva de análisis utiliza Distribución de pesos del índice de calidad del empleo, el enfoque de carencias en cada dimen- por categoría sión. Para determinar una “carencia”, la persona recibe un cero si al menos un indicador “falla”. Dimensión Peso asignado Todos los indicadores tienen asignado Dimensión 1: Ingresos suficientes 12,5 el mismo peso (1/8), de manera que la Dimensión 2: Cumplimiento de la protección social básica 25,0 ponderación de cada dimensión depende Dimensión 3: Jornadas laborales y balance vida-trabajo 37,5 del número de indicadores que posea. Dimensión 4: Estabilidad y satisfacción laboral 12,5 El cuadro 2.2 resume la distribución de pesos.

Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019. Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019. CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 109

Gráfico 2.8 Niveles globales en el índice de calidad del empleo, por categoríasa/ (porcentajes) Servicio Asalariado Cuenta propia doméstico público y privado Total Hombres Mujeres Zona urbana Zona rural No pobre Pobre no extremo Pobre extremo Región Central Región Chorotega Región Pacíﬁco Central Categorías Región Brunca Región Huetar Caribe Región Huetar Norte No migrante Migrante interno Migrante externo Sin discapacidad Con discapacidad 5 60 70 80 90 50 60 70 80 90 50 60 70 80 90 Índice de calidad del empleo Bajo Medio Alto

a/ La línea punteada representa los umbrales para definir un empleo como de calidad baja (menos de 50%), media (entre 50% y 75%) o alta (75% y más). Fuente: Elaboración propia, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, y datos de la Enaho 2018, del INEC.

Gráficos 2.9 heterogénea: solo el 1,9% de los asalariados institucionales está en el grupo Calidad del empleo, por tipo de ocupado y tamaño de la empresa de baja calidad, proporción que sube al privadaa/ 16,2% entre los trabajadores por cuenta (porcentajes) propia. En el segmento de alta calidad la situación es similar: 56% versus 25,9%, a) Tipo de ocupado b) Tamaño de la empresa privada respectivamente. El índice también se calculó según el 12,4 Baja 1,5 Baja Media-baja 32,5 tamaño de la empresa en el sector pri- 11 Media-baja 10,8 Media-alta 41,6 vado . Entre las microempresas, poco Media-alta 24,0 Alta 13,5 más del 12% de los trabajadores se ubica Microempresa

Asalariado Alta 63,7 Baja 6,1 en el grupo más bajo; entre las grandes público y privado Media-baja 10,5 prácticamente no hay ese tipo de casos Media-alta 29,8 Baja 4,4 y, por el contrario, más del 75% tiene Pequeña Alta 53,6 Media-baja 33,6 alta calidad. Estos hallazgos reflejan una Baja 1,3 Media-alta 45,4 Media-baja 5,3 relación directa y positiva entre tamaño Servicio doméstico Alta 16,6 Media-alta 24,3 y calidad. Las brechas son tan amplias Mediana Alta 69,1 que, por ejemplo, mientras un 4,5% del Baja 16,3 Baja 0,5 empleo en microempresas tuvo califica- b/ Media-baja 3,1 Media 57,8 Media-alta 20,5 ción perfecta, en las grandes firmas lo Cuenta propia Grande Alta 25,9 Alta 75,9 obtuvo un 44,8%. Por rama de actividad, los sectores a/ El tamaño de la empresa se determinó según la cantidad de puestos: microempresas, de 1 a 5 trabaja- con mayor proporción de ocupados en dores; pequeñas, de 6 a 30; medianas, de 31 a 100 y grandes con más de 100 empleados. empleos de baja calidad son construc- b/ Para los trabajadores por cuenta propia la calidad del empleo se clasificó en tres grupos, debido a que el índice se calculó con siete indicadores. ción, comercio, alojamiento y comidas, Fuente: Elaboración propia, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, y datos de la Enaho 2018, del INEC. 110 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

y otras actividades de servicios, todas En la primera dimensión se determinó mínimo, proporción que decrece de con más de 9,5%. En el otro extremo, los que los ingresos por hora de un 69,2% de manera importante conforme aumenta sectores productivos con mayores nive- los ocupados están por encima del salario el tamaño de las empresas (gráfico 2.11). les de cumplimiento son electricidad, mínimo establecido por el Ministerio de Además, estos trabajadores son los que administración pública, información y Trabajo. El gráfico 2.10 muestra que el perciben los ingresos promedio más comunicación, y actividades financieras, grupo más afectado por incumplimiento bajos. En las empresas medianas y gran- todos con más del 80%. es el de los trabajadores por cuenta pro- des, quienes ven incumplido este derecho pia (51,5%), seguido por los asalariados suelen ser personas cuyas jornadas sema- “Ingresos suficientes” y de los hogares (36,7%) y los asalariados nales superan las 48 horas establecidas “jornadas laborales adecuadas” institucionales (24,5%). por ley (57 en promedio), pese a que sus son las dimensiones con mayor Además, al desagregar por sexo y zona ingresos mensuales están alrededor del incumplimiento de residencia se encontró que quienes salario mínimo. El análisis por dimensiones se desa- laboran por cuenta propia, ya sean muje- La segunda dimensión analiza el cum- rrolló con un enfoque de cumplimiento res o residentes en zonas rurales, sufren plimiento de la protección social básica. (y carencias). Las dimensiones 1, ingre- las mayores carencias en esta dimensión Los datos de la Enaho 2018 señalan que sos suficientes, y 3, jornadas laborales y (por encima del 50%). Un dato inte- un 64,0% de las personas ocupadas no balance vida-trabajo, son inferiores al resante es que el porcentaje de mujeres tiene carencias en este ámbito. El cumpli- 70%, y las dos restantes se ubicaron por asalariadas institucionales afectadas por miento es muy bajo entre los servidores encima del 80% (gráfico 2.10). La cifra ingresos insuficientes es menor que el de domésticos (16,2%) y los trabajadores por ponderada de cumplimiento es de 65,3%, los hombres (18% versus 27%). cuenta propia (35%) (gráfico 2.10). La y es afectada sobre todo por el indicador Casi la mitad de los ocupados en carencia más frecuente (97%) es la falta de jornadas de trabajo. microempresas no alcanza el ingreso de seguro de salud (asegurado directo).

Gráfico 2.10 Porcentaje de cumplimiento del índice de calidad del empleo en las personas ocupadas, por tipo de empleo, según dimensión

Total Hombres Mujeres Zona urbana Asalariado

público y privado Zona rural

Total Hombres Mujeres Zona urbana Cuenta propia Zona rural

Total Hombres Mujeres Servicio doméstico Zona urbana Zona rural 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 0 20 40 60 80 Cumplimiento Bajo Medio Alto

Fuente: Elaboración propia, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, y datos de la Enaho 2018, del INEC. CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 111

institucionales y 68% en trabajadores Gráfico 2.11 por cuenta propia. Sufren carencias 1 de Porcentaje de personas con carencias que trabajan en el sector cada 8 empleados públicos, 1 de cada 3 privado, por tamaño de la empresaa/, según dimensión del índice empleados de microempresas, 1 de cada 4 en pequeños emprendimientos y 1 de de calidad del empleo cada 5 en las firmas medianas y grandes. 76,8 Como se vio en el gráfico 2.10, hay una relativa cercanía entre todos los grupos. 63,4

50,2 46,5 40,2 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE 35,3 31,2 CALIDAD DEL EMPLEO 25,3 26,3 véase Pacheco y Elizondo, 2019, en 22,5 22,7 21,1 15,0 www.estadonacion.or.cr 12,7 11,8 5,7

Dimensión 1: Dimensión 1: Dimensión 3: Dimensión 4: Ingresos Cumplimiento Jornadas laborales Estabilidad Transformación del mundo del suﬁcientes de la protección y balance de y satisfacción laboral trabajo genera “zonas grises” social básica vida-trabajo en las relaciones laborales Microempresa Pequeña empresa Mediana empresa Grandes empresas Con el propósito de determinar si el mal desempeño del mercado de trabajo a/ El tamaño de la empresa se determinó según la cantidad de puestos: microempresas, de 1 a 5 trabaja- costarricense obedece solo a la desco- dores; pequeñas, de 6 a 30; medianas, de 31 a 100, y grandes con más de 100 empleados. nexión entre producción y empleo, o si Fuente: Elaboración propia, con base en Pacheco y Elizondo, 2019, y datos de la Enaho 2018, del INEC. también inciden otros factores, como los cambios en la estructura productiva o las innovaciones tecnológicas, este Informe En las microempresas están en esa con- En esta dimensión se observa un comisionó un estudio sobre las nuevas dición dos de cada tres trabajadores, en aumento de las carencias en el empleo formas de vinculación laboral que están contraste con bajísimos porcentajes en el público, aunque se mantienen por debajo emergiendo en el país. Se encontró evi- sector público (1%) y las grandes compa- de las del sector privado. En el Gobierno dencia de que, al igual que en el resto del ñías (6%). Central, un 20% de los ocupados trabaja mundo, en Costa Rica hay una transfor- De nuevo, las mujeres y los residentes menos de 40 horas, lo cual se explica mación del mercado laboral. Cada vez de zonas rurales tienen menor cumpli- principalmente por el régimen laboral hay más “zonas grises” en las relaciones miento en materia de protección social docente y su mecanismo de contratación de trabajo autónomo, que son depen- básica, con algunos matices. Las personas (lecciones). Del total de funcionarios dientes en términos económicos, pero se asalariadas institucionales, sean muje- públicos en estas condiciones, el 72% está encuentran desprotegidas desde el punto res o habitantes de zonas urbanas, son empleado en el sistema educativo. En el de vista legal y jurisprudencial. Tal es el los dos grupos con mayores porcentajes, resto del sector público el incumplimien- caso de las personas que brindan servi- pero las mujeres que laboran por cuenta to de las jornadas completas baja a 14%. cios mediante plataformas tecnológicas, propia registran el valor más bajo (20%). En el sector privado, un 28% de los asa- o las que trabajan para empresas ubicadas La tercera dimensión valora las jorna- lariados no disfruta de vacaciones pagas; fuera del país y que no están adscritas a la das laborales y el balance vida-trabajo. las cifras fluctúan entre 7,1% en grandes seguridad social ni pagan impuestos en el Incluye tres indicadores para asalariados compañías y 61% en microempresas. A territorio nacional. Esto significa que la y dos para trabajadores por cuenta pro- esta condición se suma un 29,1% que está normativa avanza a un ritmo más lento pia. Entre los primeros, el 48,8% no tiene subcontratado y un 25,8% que trabaja que la evolución del mercado de trabajo, carencias, cifra que baja a 23,1% entre jornadas extensas. lo cual podría deteriorar la calidad del los segundos. Las condiciones laborales La última dimensión mide la estabili- empleo en los próximos años y generar del empleo doméstico son considerable- dad y la satisfacción laboral. Un 71,3% de una informalidad que no necesariamente mente precarias: solo un 31,5% accede a las personas ocupadas tiene un cumpli- esté relacionada con pobreza, ingresos vacaciones pagas y el 75% labora jornadas miento total. Si bien persisten diferencias insuficientes o baja calificación. parciales. Los trabajadores por cuenta entre los distintos grupos, son menores La típica relación de trabajo se estable- propia muestran jornadas promedio de que en las otras dimensiones: 64% en ce mediante la suscripción de un contra- 33 horas semanales. servicio doméstico, 73% en asalariados to entre un patrono y un trabajador, en 112 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

el cual se acuerda la prestación directa programas de seguridad social. El finan- Criterios tradicionales y de un servicio a cambio de una remune- ciamiento de ese sistema se basa en rela- desfasados para regular un ración. Sin embargo, las transformacio- ciones “convencionales” entre empleado- contrato de trabajo nes recientes en las formas de produc- res y trabajadores, por lo que las nuevas La legislación, la jurisprudencia y la ción, el desarrollo de nuevas tecnologías, formas de contratación quedan al mar- doctrina han reconocido que los elemen- el creciente desplazamiento de la manu- gen y podrían generar una contracción tos determinantes de la relación laboral, factura y los vínculos comerciales a nivel en los recursos contributivos dirigidos a los cuales se precisan en un contrato, global, entre otros factores, han impac- ese rubro. son: i) prestación personal del servicio, ii) tado profundamente el modo en que Esta sección tiene como insumo prin- remuneración y iii) subordinación jurídi- se organiza la producción de bienes y cipal el estudio de Castro et al. (2019), ca. En Costa Rica, este vínculo y sus efec- servicios y, con ello, han surgido enor- quienes, con el propósito de identificar tos o consecuencias son regulados princi- mes desafíos para el Derecho Laboral. las relaciones laborales clásicas reguladas palmente por el Código de Trabajo. Esto significa, en términos generales, que por la ley o la jurisprudencia y sus caracte- El recuadro 2.4 resume las definiciones cada vez menos las empresas optan por rísticas, así como las nuevas modalidades legales para determinar qué es y qué con- contratar personal dentro de sus planillas, que han estado emergiendo, diseñaron tiene un contrato de trabajo. De todos los e incrementan la búsqueda de sus fines una tipología centrada en dos dimensio- elementos, jurisprudencial y doctrinaria- productivos por medio de la combinación nes (cuadro 2.3): mente (Raso, 2009) se ha señalado que o coordinación de aportaciones parciales la subordinación jurídica es el principal llevadas a cabo por empresas auxiliares o • “Laboralidad”: determina si, de criterio de distinción de las relaciones colaboradores externos (Plá, 2000). acuerdo con la ley o la jurisprudencia, laborales, frente a cualquier otro tipo de También denominada tercerización o una relación es laboral o no. Cuando contrataciones. La prestación personal y externalización, esta estrategia se aplica de no existe claridad o certeza legal para la remuneración pueden estar presentes diversas formas, lo que produce relaciones calificarla se le considera una “zona en otros tipos de relaciones contractuales. laborales complejas, en las que intervie- gris”. Muchas de las relaciones laborales nen ya no solo empleadores y trabajadores, actuales no se enmarcan en la relación dando origen a lo que se conoce como rela- • Complejidad: alude al número de partes típica obrero-empleador y generan diver- ciones laborales triangulares. que intervienen en el contrato y el tipo sas modalidades de contratación. La El problema surge porque la normativa de responsabilidades laborales, directas o subordinación clásica se ha desdibujado, actual resulta insuficiente, y en muchos indirectas, que tienen o pueden llegar a en muchos casos por la utilización de casos omisa, para regular estas nuevas tener. La relación es simple cuando es bila- nuevas tecnologías. Ante este fenómeno modalidades de contratación. Por ejem- teral, entre contratante y contratado; es se ha optado, jurisprudencial y doctri- plo, cuando los trabajadores prestan ser- compleja cuando existe un nexo triangu- nariamente (Arias, 2014) por flexibilizar vicios que se gestionan a través de plata- lar (contratante, intermediario y contrata- el concepto de subordinación y los res- formas digitales (tipo Uber) se crea una do. En todos los casos, las jornadas pueden tantes criterios usados para analizar la anomia para determinar el tipo de rela- ser completas o parciales, y tener carácter “laboralidad” de las relaciones de trabajo, ción laboral existente. Asimismo, la digi- nacional o internacional, es decir, pueden en procura de adaptarlos a esas nuevas talización tiene un impacto directo en el ser contrataciones para la prestación de realidades. Esto ha permitido evidenciar proceso de trabajo, en la relación laboral, servicios en un país distinto a Costa Rica. la subordinación de diversas maneras, así como en la flexibilidad y ubicuidad del desarrollo del contrato (Elizondo, 2006; Gutiérrez, 2016). Cuadro 2.3 Estos fenómenos están poco regulados Características de las relaciones laborales, según complejidad en Costa Rica y han sido atendidos solo de modo parcial por la jurisprudencia. Complejidad Así pues, se torna necesario, en primer Laboralidad Simple Compleja lugar, abordar los supuestos que claramente indican la existencia de una rela- Laboral Contrato bilateral legal o jurisprudencial- Contrato "triangular" legal o jurisprudencial- ción de trabajo. Una vez identificados, mente establecido mente establecido es posible aplicarlos a modalidades más Zona gris Relación bilateral no establecida en las Falta de claridad sobre la naturaleza de la recientes de vinculación laboral, que no normas o la jurisprudencia laboral relación laboral entre varias partes están contempladas en la ley y ocasionan No laboral Contrato de servicios sin elementos conflictos a los trabajadores y a la institu- laborales cionalidad pública. Además, la situación descrita tiene un impacto en el Estado de bienestar y sus Fuente: Elaboración propia a partir de Castro et al.,2019. CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 113

…existen formas de trabajo autónomo Recuadro 2.4 continuo que se caracterizan por el hecho Definiciones legales para determinar los contratos de trabajo de que el trabajador quiere autono- mía en la ejecución de la prestación de trabajo y es contractualmente débil en el momento constitutivo de contrato, El contrato típico de trabajo debe ser • Remuneración: por el servicio brindado, pero que es, a la vez, económicamente entendido como un vínculo de voluntades el trabajador recibe una contrapresta- dependiente. Tal contrato, por tanto, claramente identificadas, que convienen en ción denominada salario. siendo calificable de trabajo autónomo, prestaciones, contraprestaciones, derechos es digno de protección y debe ser incluido y deberes del trabajador y el empleador, es • Subordinación: el trabajador queda en en el derecho del trabajo, porque reúne estado de dependencia ante el patrono decir, que acuerdan la prestación de servi- o sus representantes, y está sujeto al las señas de dependencia económica y cios en una relación de dependencia y por poder de mando y dirección que este de la debilidad contractual del colabo- cuenta ajena (Alimenti, 2017). o estos ejerzan en el desempeño de rador autónomo. Es obvio que, en este sus labores (artículo 71 del Código de caso, el problema principal es clarificar El Código de Trabajo define el contrato Trabajo). la noción de dependencia económica laboral como la relación entre patrono y (Arias, 2014). trabajador, entendiendo al primero como cualquier persona física, jurídica, particular Complementariamente, hay dos elementos Así pues, se plantea la conveniencia de o de Derecho Público, que emplee servicios secundarios que ayudan a determinar la otorgar más peso al criterio de depende otra u otras, y al segundo como toda “laboralidad” o no de los vínculos en las dencia económica, para determinar la persona física que presta a otra u otras, situaciones que se conocen como "zonas presencia de una relación laboral. sean personas físicas o jurídicas, sus ser- grises" o "casos frontera". Esos elementos vicios materiales, intelectuales o de ambos son: Normativa incluye géneros, en virtud de un contrato de trabajo, principalmente modalidades expreso o implícito, verbal o escrito, indivi- • Ajenidad: el trabajo se realiza por cuen- tradicionales de empleo dual o colectivo. ta ajena, en el entendido de que la per- Una vez descritos los elementos que sona que presta el servicio o ejecuta la deben estar presentes en una contrata- función no es dueña de los frutos de ese La relación laboral se perfecciona con un ción de naturaleza laboral, es necesario trabajo, sino que le traslada a un tercero contrato (verbal o escrito), por medio del los beneficios y riesgos de la explotación conocer los tipos de contratos reconoci- cual una de las partes se obliga a prestar del negocio. dos en Costa Rica, tanto a nivel normati- a otra sus servicios o a ejecutar una obra, vo como jurisprudencial. bajo la dependencia permanente y dirección • Dependencia económica: se refiere al El Código de Trabajo clasifica los con- inmediata o delegada de esta, y por una peso del salario en el ingreso del traba- tratos de acuerdo con su duración. Los remuneración de cualquier clase o forma . jador. Se vincula con la exclusividad y contratos por tiempo definido acuer- la continuidad en la prestación de ser- dan el momento de inicio y de término Los elementos del contrato de trabajo típico vicios, así como con la titularidad de la de la relación y se utilizan en actividades son los siguientes: clientela. de naturaleza temporal u ocasional. Los contratos por obra determinada son • Prestación personal del servicio: el tra- pactados para realizar una obra especí- bajador presta el servicio contratado de fica; una vez concluida esta, finaliza el forma personal, no a través de terceros. Fuente: Elaboración propia a partir de Castro contrato. No se permiten sustitutos. et al., 2019 El contrato por tiempo indefinido se suscribe para que el trabajador realice labores permanentes en la empresa y no define la fecha de terminación. Este incluso en ausencia de la supervisión ciones se enmarcan en las denominadas caso contempla la figura del preaviso directa en el centro de trabajo por parte “zonas grises”, sobre cuya protección, sea para extinguir el contrato, así como la del patrono, tal como sucede, por ejem- jurisprudencial o legal, no existe certeza. indemnización por despido injustifica- plo, en el teletrabajo. Por ello, a nivel doctrinario se discute do (auxilio de cesantía), rubros que no Más allá de estos criterios, hay una la necesidad de extender el concepto de están presentes en el contrato por tiempo serie de relaciones de trabajo autónomo, subordinación jurídica para que cubra las definido. Este último puede convertirse que son dependientes desde el punto de relaciones derivadas de las actuales trans- en indefinido por la permanencia de la vista económico, pero que jurídicamente formaciones productivas. Por ejemplo, se necesidad de la función contratada. se encuentran desprotegidas. Estas rela- ha señalado que: El Código de Trabajo también 114 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

permite el contrato ocasional de una relaciones laborales complejas entre más de varias sociedades mercantiles, bajo tarea específica que no requiere continui- de dos partes. Estas son relaciones trian- la dirección de una sociedad que ejerce dad (artículo 69). Jurisprudencialmente gulares en las que existe un trabajador, el control, dominio y dirección unitaria esta modalidad ha sido definida como un empleador formal que lo remunera sobre sus filiales (Castro et al., 2007). contrataciones para tareas o labores tran- y una empresa que es la destinataria del El reconocimiento del grupo de interés sitorias, de tipo eventual, accidental u servicio o producto y que se suele deno- económico está íntimamente relaciona- ocasional, o por un aumento extraordi- minar usuaria o principal (Sanguinetti, do con el principio de primacía de la nario en las actividades de una empresa, 2013). Castro et al. (2019) estudiaron realidad, que da mayor importancia a pero siempre de índole pasajera. El cua- tres casos: la figura del intermediario, el las relaciones reales entre trabajadores y dro 2.4 resume otros contratos especiales grupo de interés económico y la subcon- empresas, más allá de lo que estipule el contemplados en la legislación laboral tratación. contrato, o las formas jurídicas adopta- costarricense. El Código de Trabajo contempla la das por el empleador. Lo relevante es la La jurisprudencia ha reconocido algu- figura del intermediario, que define determinación de un interés económico nos contratos como relaciones laborales, como aquella persona que contrata los común que une a las empresas que for- aun cuando no están expresamente regu- servicios de otra para que ejecute un malmente aparecen como sociedades dis- lados en la ley. Al efecto los tribunales trabajo en beneficio del empleador, y tintas, y que se concreta en la existencia han resuelto a partir de los elementos que será solidariamente responsable por de un fondo económico con capacidad o criterios definitorios antes señalados la gestión de aquel para los efectos lega- suficiente para atender los derechos de (prestación personal del servicio, remu- les del contrato (artículo 3). La distin- los trabajadores. neración, subordinación, ajenidad y ción entre intermediario y empleador El tercer ejemplo de relación laboral dependencia). Algunos ejemplos de con- se centra en el hecho de que el primero compleja es la subcontratación, que no tratos laborales por jurisprudencia son: no realiza la contratación con recursos está regulada en el Código de Trabajo, conductores de taxi, contratos deportivos propios, sino que únicamente contrata pero ha sido definida doctrinariamente (entrenadores, jugadores, preparadores los servicios para que otra persona labore como una forma de organizar la produc- físicos y árbitros del fútbol nacional, o en beneficio del segundo. En la medida ción por medio de la cual una empresa entrenadores deportivos en comités can- en que use sus propios recursos o capital principal externaliza tareas a través de tonales de deportes y recreación), corres- deja de ser intermediario y se convierte cualquier mecanismo jurídico con otro ponsales de medios de comunicación, en empleador. empresario, al que se denomina subcon- contratos de distribución/agentes ven- La intermediación es, entonces, una tratista, quien ejecuta de manera directa dedores, trabajadores de carga y descarga modalidad de descentralización de la la tarea encomendada (Kahale, 2011). de mercancías (conocidos como cham- mano de obra, que consiste en que la Esta modalidad puede darse tanto en beros, estibadores o coleteros), centros empresa o persona intermediaria se limi- el sector público como en el privado, de llamadas (call centers), profesionales ta a contratar personal, y lo pone a dis- por medio de una relación contractual liberales, altos ejecutivos y relaciones de posición de la empresa principal. Sin entre una empresa principal o contratan- conveniencia o simbióticas (viviendas embargo, no existen normas que regulen te de una empresa auxiliar, que ejecuta prestadas). El cuadro 2.5 sistematiza la la relación entre el patrono o empresa una obra o un servicio por medios pro- tipología antes descrita. La descripción contratante y el intermediario, lo que pios, sin ninguna relación de subordina- detallada de cada contrato puede consul- deja abierta la posibilidad de que se pacte ción con la firma principal. La empresa tarse en Castro et al. (2019). entre ellos una relación tanto laboral auxiliar asume la responsabilidad por el Hasta este punto se han desarrollado como comercial. resultado, aporta la dirección técnica, así los contratos de relaciones laborales sim- Dada la falta de regulación sobre las como los materiales y equipos para reali- ples, es decir, bilaterales entre empleador modalidades de intermediación, es por zar la función contratada, de manera que y trabajador, que son los más tradicio- vía jurisprudencial que se ha hecho refe- sus trabajadores son contratados por esta nales y frecuentemente utilizados en el rencia a las agencias de colocación y las y tienen con ella una relación laboral, y mercado de trabajo costarricense. En el empresas de trabajo temporal, sin que se ningún vínculo con la empresa principal siguiente apartado el análisis se centra haya dado un abordaje claro de los alcan- (Pasco, 2003). en las relaciones complejas, en las cuales ces de esas relaciones13. En el sector público las subcontratacio- intervienen más de dos partes. La segunda figura que ilustra las rela- nes se realizan por medio de concesiones ciones laborales complejas son los gru- y licitaciones, las cuales están reguladas Cambios tecnológicos y nuevas pos de interés económico, que han en la Ley de concesión de obra pública estrategias productivas originan sido reconocidos por el ordenamiento con servicios públicos, n° 7762, y su relaciones laborales complejas jurídico costarricense en diversos ámbi- Reglamento (decreto 27098-MOPT)14, La tercerización o externalización es tos del Derecho: tributario, bancario, así como en la Ley de Contratación una estrategia productiva cada vez más comercial, del consumidor y laboral. Se Administrativa, n° 7494, y su Reglamento común en las empresas, y ha generado definen como una forma de organización (decreto ejecutivo 33411). A pesar de no CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 115

Cuadro 2.4 Contratos laborales especiales regulados legal o jurisprudencialmente en Costa Rica

Tipo de contrato Descripción

Aprendizaje Regulado por la Ley de Aprendizaje, n° 4903. Existe una relación laboral entre los aprendices y las empresas, con una remune- ración representativa en los dos primeros años y el 100% del salario mínimo en el tercero (artículo 5).

A domicilio Según el artículo 109 del Código de Trabajo, corresponde a trabajadores que elaboran artículos en su hogar u otro sitio elegido libremente por ellos, sin la vigilancia o la dirección inmediata del patrono o su representante, pero que utilizan materiales de este último. La remuneración se paga contra la entrega del producto en razón de un precio por pieza o a destajo.

Teletrabajo Nueva modalidad de ejecución de las funciones, principalmente en el sector público (Decreto 39225-MP-MTSS-MICITT). Se caracteriza por el uso de tecnologías y la ejecución de las tareas fuera de la empresa o centro de trabajo, aunque respeta las condiciones y las normas sobre horarios establecidas en la relación laboral (artículo 7). Un principio de esta modalidad es su voluntariedad, de manera que se puede finalizar sin que se extinga la relación laboral (MTSS, 2016).

Trabajo de mar Corresponde a los servicios que se prestan a bordo de una nave acuática, a cambio de remuneración económica y alimentación y en las vías navegables (artículos 118-132 del Código de Trabajo). Regula algunas particularidades sobre permisos que, por la naturaleza de la función, deben cumplir los trabajadores y patronos (documento de identidad para navegantes, permiso de zarpe, registro permanente de navíos de pesca). Trabajo de mujeres Regulado en el capítulo VII del Código de Trabajo. Contiene algunas particularidades sobre las labores por realizar (insalubres, y menores de edad peligrosas) y algunas normas especiales sobre horarios y jornadasa/. En este tipo de contratos se establece la prohibición de despedir a una mujer en estado de embarazo o período de lactancia y la respectiva licencia de maternidad.

Trabajo doméstico El Código de Trabajo, reformado por la Ley 8726, del 2 de julio del 2009, regula el trabajo doméstico remunerado y lo define remunerado como servicios de limpieza prestados a una persona que no genera lucro con el servicio. Este contrato establece la posibilidad de que se pacte alojamiento y alimentación, lo cual constituye parte del salario (salario en especie), así como las jornadas, incapacidades y terminación del contrato. Empleo público Las contrataciones pueden ser de dos tipos: servidores cubiertos por el derecho común, cuando sean contratados para empresas del Estado, y servidores regulados por normas especiales de empleo público (por ejemplo, el Estatuto de Servicio Civil). Ambos casos son relaciones laborales, pero en atención al principio de legalidad existen diversas normas que no se aplican o que deben ser interpretadas de distintas maneras en su aplicación (Castro, 2012 y 2016).

Colectivos Son contratos que suscriben uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, mediante el cual los primeros se comprometen a que algunos o todos sus miembros ejecuten labores determinadas a cambio de una remuneración. Aunque está regulada en la norma, esta figura no se ha aplicado en Costa Rica.

Trabajo a destajo Aunque no existe como categoría en la regulación, el artículo 164 del Código de Trabajo establece que la remuneración puede pagarse por unidad de tiempo, por pieza, por tarea o a destajo. Esta última modalidad es una práctica extendida en muchas plantaciones agrícolas y entre los estibadores, lo que en la práctica ha llevado a calificar a estos trabajadores como contratados a destajo, y con ello, a no aplicar algunas normas relacionadas con las condiciones generales de trabajo, como la limitación de jornada. Estas consideraciones resultan de particular importancia, ya que la doctrina ha empezado a señalar que su pago es análogo a ciertas modalidades de empleo en empresas que utilizan plataformas tecnológicas (Arias y Váquez,2017). Por temporadas o permanentes Son contratos de tiempo indefinido según la jurisprudenciab/, pues se interpreta que la sucesión de contratos convierte la rela- de contratación discontinua ción en permanente. El trabajo de temporada se cumple en determinados períodos del año, previstos anticipadamente en la producción.

a/ Pese a que la regulación vigente señala la posibilidad de emplear menores de edad a partir de los 12 años, el Código de Niñez y Adolescencia, Ley 7739, tiene una derogatoria tácita de las normas que regulan el trabajo de menores de 15 años, el cual está prohibido según esta norma especial. En este sentido, el Convenio 138 de la OIT, ratificado por Costa Rica, establece los 15 años como edad mínima para trabajar. b/ Criterio DAJAE-556-2006, que los define como “aquellos trabajos que sólo duran cierta parte del año y que se repiten periódicamente todos los años en la misma época” (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencias 2013-000642 del 14 de junio de 2013, 2014-000145 del 12 de febrero de 2014 y 2014-001160 de26 de noviembre de 2014). Fuente: Elaboración propia a partir de Castro et al., 2019. 116 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

Cuadro 2.5 Tipología de relaciones laborales

Complejidad Laboralidad Simples Complejos

Laboral Contratos laborales por ley Intermediario Generales (tiempo definido, indefinido, ocasionales) Grupos de interés económico Especiales (aprendizaje, por temporada o permanente de contratación disconti- Subcontratación nua, trabajo a domicilio, teletrabajo, trabajadores del mar, trabajo doméstico, mujeres y En el sector público menores de edad, empleo público, colectivos, trabajo a destajo) En el sector privado

No laboral Arrendamiento de servicios Cooperativas Trabajo penitenciario

Fuente: Elaboración propia a partir de Castro et al., 2019. existir una relación laboral entre los tra- mismos han sido encubiertos por la enti- Además ha indicado que el análisis debe bajadores de la empresa subcontratada dad patronal, pretendiendo confundirla orientarse hacia un sistema de indicios, y la entidad pública contratante, sí hay con una subcontratación de servicios, a a “buscar señales” que evidencien una obligaciones específicas de supervisión y cargo de un tercero contratista. situación de subordinación15. Ante tal control para la Administración Pública dificultad, existen dos criterios que con respecto al cumplimiento de los Insuficiente normativa para tienden a privilegiar la existencia de un derechos laborales en ese tipo de subcon- regular cada vez más “zonas contrato de trabajo, en beneficio del tra- tratación, establecidos en el Convenio 94 grises” bajador: la teoría del contrato realidad de la OIT (ratificado por Ley 2561), el Las “zonas grises” del Derecho Laboral y la determinación única del elemento decreto ejecutivo 11430 del 30 de abril son aquellas en las que es difícil distin- subordinación. En caso de duda sobre de 1980 y la directriz 34 del 8 de febrero guir la existencia o no de una relación de la normativa aplicable, el juez de trabajo de 2002). trabajo. La dificultad para determinar si estará obligado a aplicar el principio pro- La subcontratación en el sector privado se está en presencia de un contrato labo- tector denominado in dubio pro operario. también ha sido abordada por la jurispru- ral o de un contrato de servicios, respecto A partir de lo anterior, esta sección ana- dencia a través del principio de primacía de los sujetos que pueden trabajar como liza varios ejemplos de estas “zonas grises”, de la realidad. Con base en este princi- asalariados o en forma independiente, es las cuales pueden corresponder a relaciones pio, independientemente de la forma de un problema cada día más común. simples o complejas. Entre las primeras se contratación, los tribunales plantean que La Sala Segunda de la Corte Suprema encuentran los servicios brindados a través se debe determinar la presencia de los de Justicia, al referirse a las nuevas moda- de plataformas tecnológicas, las pasantías, elementos fundamentales de la relación lidades de trabajo derivadas de las inno- la educación dual, el falso autónomo y la laboral en atención a la realidad de los vaciones tecnológicas, ha señalado que correduría. Entre los casos complejos están hechos. Al hacerlo, en reiterados casos estas a menudo hacen dudar de la eficacia las empresas de trabajo temporal, las socie- han sido acreditados esos elementos en de conceptos como dependencia y subor- dades anónimas laborales y los contratos de la relación subyacente entre el trabajador dinación, para calificar el grado de “labo- arrendamiento de vehículos vinculados al y la empresa demandada, aun cuando los ralidad” en determinadas relaciones. trabajo en plataformas de transporte. CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 117

Los trabajos que se prestan a través de daderos autónomos (Sánchez, 2019). Los trabajadores autónomos, que por plataformas digitales se suelen enmar- Otro caso de zona gris son las pasan- definición no se encuentran en una rela- car en la denominada economía cola- tías, sobre las cuales en Costa Rica no ción laboral, constituyen otra zona gris. borativa, que es un fenómeno reciente y existen normas que aclaren su natura- Sin embargo, hay casos en los que, bajo la que, como señala el Grupo de Políticas leza y alcances, así como los derechos y figura del trabajador autónomo, se encu- Públicas y Regulación del Colegio de obligaciones de las partes. No obstante, bre una relación laboral (Gutiérrez-Solar, Ingenieros de Telecomunicación de el Código de Trabajo señala que, para 2003). Los falsos autónomos son traba- España (2016), permite una interco- efectos de aseguramiento por riesgos del jadores que desde un punto de vista jurí- nexión creciente del ciudadano digital15 trabajo, se consideran trabajadores los dico están claramente en una posición de por medio de las nuevas tecnologías de aprendices y otras personas semejantes, subordinados. Por ejemplo, los denomi- información y comunicación, facilitando aunque en razón de su falta de pericia no nados "contratos a honorarios" pretenden enormemente la realización de este tipo reciban salario cuando están aprendien- someter a las reglas civiles o mercantiles de transacciones. do una ocupación (artículo 200). Las un conjunto de prestaciones de servicios Si bien la jurisprudencia costarricense pasantías tienen la finalidad de ofrecer personales que, en los hechos, se ejecutan aún no se ha pronunciado sobre estos una oportunidad de aprendizaje a un bajo verdadera subordinación, a fin de casos en términos de relaciones laborales, estudiante, por lo que deben observarse evadir el cumplimiento de la normativa se espera que lo haga en poco tiempo. No los mismos criterios señalados en el con- laboral y la seguridad social. Contratos obstante, en otros países sí existen fallos trato de aprendizaje. El pasante no debe de obras, prestación de servicios profe- sobre el tema (Francia e Inglaterra, por realizar funciones propias de la empresa, sionales, transporte, entre otros, pueden ejemplo) y la doctrina ha profundizado sino recibir un entrenamiento en una convertirse o utilizarse como falsos autó- en el fenómeno. relación de aprendizaje. Si el pasante nomos (Caamaño, 2005). Hay tantas modalidades de trabajo se incorpora a la actividad productiva Los contratos de correduría de bolsa, de plataformas como aplicaciones infor- de la empresa o institución de manera de bienes raíces o de seguros, conllevan máticas que continuamente se generan. ordinaria, el convenio se convierte, por características que en principio ubican la Entre los casos más destacados están el principio de realidad, en una relación discusión en la zona gris. La jurispruden- transporte de bienes (UberEats, Glovo) y laboral (Solórzano, 2017). cia ha analizado estos casos y ha logrado personas (Uber). En este último caso, la Otra modalidad que podría generar establecer la presencia de una relación doctrina ha determinado que la relación dudas sobre la presencia de elementos típi- laboral tras constatar ciertos supuestos, entre la persona conductora y la empre- cos de una relación laboral es la educación tales como la prestación personalísima sa Uber es de índole laboral, siempre dual, un modelo de enseñanza de tipo del servicio, ajenidad, tareas efectuadas y cuando se demuestre el elemento de voluntario y opcional, en el que el apren- bajo instrucciones y control de otra per- dependencia económica, en la medida dizaje se lleva a cabo de forma directa en sona, existencia de un lugar de trabajo y en que los trabajadores están subordina- los lugares de trabajo y, además, se prevé el suministro de materiales y maquinaria, dos al poder de dirección de la empresa, acceso a becas y a reconocimiento econó- remuneración periódica y realización de que es la que decide cómo funciona la mico para los estudiantes. Esta modalidad actos bursátiles que constituyen el obje- plataforma virtual, la prestación del ser- fue aprobada por la Asamblea Legislativa to y actividad principal y cotidiana de vicio, la relación entre chofer y usuario, en agosto de 2019 (expediente legislativo un puesto de bolsa. Por otra parte, los el precio por cobrar e incluso la forma de 20786). Se originó en Alemania y ha sido casos en que no se determinó el carácter pago17 (Arias y Váquez, 2017). replicada por otros países, como España, laboral de la relación fueron aquellos en En las plataformas de mensajería México y Chile. Su finalidad es combi- los que existía libertad en el manejo de (UberEats, Deliveroo, Glovo, entre otras) nar el aprendizaje teórico y práctico, con la cartera de clientes. Ello sucede, por ha sido más contundente la caracteriza- la realización de actividades laborales en ejemplo, si se comprueba que la persona ción de la “laboralidad” a partir de la sub- una empresa. En principio se trata de una corredora puede ser trasladada a otro ordinación del empleado y el poder disci- relación triangular entre una institución puesto de bolsa que se ajuste mejor a sus plinario del empleador. En este sentido, educativa, el aprendiz y una empresa for- necesidades, de manera que el servicio recientemente el Parlamento Europeo madora. La ley promulgada señala que solicitado por los inversionistas sean sus aprobó una directriz que reconoce una la empresa deberá pagar una póliza de propias operaciones y no el puesto de serie de derechos laborales mínimos de seguro por riesgos de trabajo para cubrir bolsa en sí mismo18. Si esa cartera de los trabajadores sujetos a contratos de al aprendiz, lo cual pone en duda la no clientes corresponde a la compañía, sería muy corta duración o a tiempo parcial, existencia de una relación laboral entre indicio de “laboralidad”. lo que incluye a este tipo de plataformas. ambas partes, tal como aduce la misma ley. Como se mencionó anteriormente, Sin embargo, para muchos operadores También establece que las partes firmarán también hay zonas grises en relaciones jurídicos aún está pendiente determinar dos convenios, uno entre el centro educa- complejas. Un ejemplo son las empre- el núcleo del conflicto, es decir, si estos tivo y el estudiante, y otro entre el centro sas de trabajo temporal, que no están son trabajadores por cuenta ajena o ver- educativo y la empresa. reguladas en Costa Rica. Este caso se 118 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

presenta cuando una empresa contrata estas sociedades representa posibles zonas Un segundo caso son las cooperati- trabajadores para ponerlos a disposición grises, por su uso como grupos de interés vas, una asociación autónoma de perso- de otro usuario que requiere mano de económico, ya que la empresa o institu- nas, unidas voluntariamente para hacer obra, quien, por la dinámica de la rela- ción a la cual la sociedad anónima laboral frente a sus necesidades y aspiraciones ción, es quien ejerce el poder de dirección le presta sus servicios, puede ser dueña económicas y sociales, por medio de una sobre las personas. En esta modalidad no del capital de esta última. En tal caso, el empresa de propiedad conjunta, sin fines están claras las obligaciones, responsa- Tribunal Contencioso Administrativo de lucro. En Costa Rica esta modalidad bilidades y derechos de cada una de las ha resuelto que, para efectos del régimen de organización está regulada por la Ley partes, por lo que puede ser dudoso quién de empleo, debe entenderse que entre de Asociaciones Cooperativas, n° 4179. ostenta la condición de empleadora. ambas empresas, o bien entre la institu- Para los efectos de este análisis inte- Hay criterios doctrinarios según los ción pública y la sociedad, opera un vín- resan las cooperativas de autogestión, cuales las empresas de trabajo temporal culo sui generis que podría caracterizarse conformadas por personas trabajadoras son intermediarias, en una relación de como un grupo empresarial con intereses organizadas para la producción de bienes descentralización de mano de obra en la económicos comunes. La Sala Segunda y servicios (artículo 99). Los integrantes que únicamente suministran el personal ha señalado que no está permitido a de estas asociaciones dirigen las labores, para la empresa principal, que lo utiliza los patronos desnaturalizar los contratos participan de la distribución de los recur- bajo su control y dirección (Calvo, 2009). laborales o de servicio público, para dis- sos, son propietarios de los medios de Sin embargo, muchas de estas firmas minuir la protección al trabajador. producción y aportan de modo directo operan con capital propio, por lo que Por último, aunque las empresas de su fuerza de trabajo, con el fin primor- no pueden considerarse intermediarias. plataformas de transporte constituyen dial de realizar actividades productivas y Su giro comercial es la contratación de típicamente una modalidad contractual recibir, en proporción a su aporte laboral, personal para ponerlo a disposición de de carácter bilateral simple, también la beneficios de tipo económico y social. La un tercero. Ejemplos de esta modalidad complejidad de las relaciones triangula- relación es de socio-trabajador, enten- se dan en los servicios de vigilancia y res ha comenzado a vislumbrarse a par- diendo a este último como una persona seguridad, limpieza de oficinas, man- tir del surgimiento de un mercado de que trabaja de manera autónoma o inde- tenimiento y similares. Se ha señalado terceros, donde distintos actores econó- pendiente, y que necesariamente asume que en la relación triangular existe, por micos delegan la prestación del servicio dos papeles: asociada o dueña (y muchas una parte, una relación comercial o civil mediante el arrendamiento de vehículos. veces dirigente) y trabajadora. Las coope- entre la empresa que solicita la mano de Es así como propietarios ofrecen a los rativas de autogestión pueden contratar obra y la empresa intermediaria (contrato conductores sus automóviles, para que personal asalariado no socio, relación de puesta a disposición) y, por otra, una sean utilizados en el servicio de trans- que sí es laboral, pero que solo es posible relación laboral entre los trabajadores y la porte a cambio del pago de un monto en casos excepcionales. empresa intermediaria. Adicionalmente, fijo. Aunque es un fenómeno incipiente, El tercer caso de relación no laboral es al realizarse el trabajo en las instalaciones resulta de interés como estrategia para el trabajo penitenciario. La pena pri- de la firma contratante, es posible que se “deslaboralizar” vínculos. vativa de libertad se concibe como una genere un vínculo laboral entre esta y el Por último, existe una serie de contra- sanción que tiene como finalidad la reha- personal puesto a su disposición (Pasco, tos que por lo general se consideran no bilitación de las personas que delinquen 2003). laborales, por carecer de los elementos y su reincorporación a la sociedad. Bajo Otra modalidad que se considera en básicos de una relación de ese tipo. Un esa premisa se ha regulado el trabajo den- zona gris son las sociedades anónimas caso son los contratos de servicios, o tro de los centros penitenciarios y se ha laborales, que en Costa Rica se encuen- los trabajadores por cuenta ajena, una desdibujado lo que en general se entiende tran reguladas por medio de Ley 7407. figura comúnmente utilizada por profe- como contrato de trabajo. Esta las define como sociedades cuyo sionales liberales en Medicina, Derecho Tanto a nivel normativo como juris- capital social pertenece por lo menos e Ingeniería, entre otras áreas. La pres- prudencial, el trabajo penitenciario es en un 51% a sus propios trabajadores; tación de servicios profesionales emana una relación no laboral entre el Estado los servicios de estos se retribuyen, en como una forma de contratación del o las empresas privadas y las personas forma directa y personal, en una relación Derecho Civil, que se basa en la ausencia privadas de libertad. Esta actividad está laboral por tiempo indefinido, como trade subordinación jurídica y la descen- regulada mediante el artículo 55 del bajadores socios, con la limitación de tralización productiva (actividades inde- Código Penal (Ley 4573), en el cual se que ningún socio podrá tener más del pendientes de la empresa). Al desarro- establece la posibilidad de que las perso- 25% del capital. Las sociedades anónimas llarse en un régimen sin subordinación, nas privadas de libertad, en condición de laborales fueron creadas para prestar ser- constituye un ejemplo de abandono del condenadas o indiciadas, abonen tiempo vicios auxiliares al Estado. contrato típico de trabajo y un aleja- a la multa o pena de prisión por medio A nivel jurisprudencial se advierte que miento de las regulaciones propias del del trabajo en favor de la Administración la contratación realizada por medio de Derecho Laboral. Pública, de las instituciones autónomas CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 119

del Estado o de empresas privadas. Para zonas grises y vínculos complejos. Esto sector informal. La producción y la gene- tal efecto, un día de trabajo ordinario requiere estudios complementarios ración de trabajos en las empresas priva- equivale a un día multa y cada dos días multidisciplinarios. das están altamente concentradas: unas de trabajo ordinario equivalen a un día pocas aglutinan la mayoría de los ingre- de prisión que se rebaja o computa de la sos por ventas y los puestos de trabajo condena. formales, mientras una enorme cantidad El estudio de Castro et al. (2019) abre tiene bajos ingresos y poco empleo. una agenda de investigación sobre los PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE El 10% de empresas de mayor ingreso efectos de la transformación productiva RELACIONES LABORALES produce tres cuartas partes de los puestos y tecnológica en el mundo del trabajo. A véase Castro et al., 2019, en de trabajo formales del país y, al mismo continuación se presentan algunas ideas: www.estadonacion.or.cr tiempo, es el grupo en el que más creció el empleo durante el período 2005-2017. Sin • Cadenas de valor. Tanto la OIT como embargo, ese dinamismo se ha desacelera- países de la OCDE han planteado la do en los últimos años. Esto permite con- necesidad de abordar el proceso de cluir que los empleos en el sector formal producción de bienes y servicios a par- Conclusiones dependen de una porción muy reducida tir de la comprensión de las cadenas de En este capítulo se presentaron tres del parque empresarial. Adicionalmente, valor. Esto permite reflexionar sobre estudios en profundidad que aportan un análisis tipo panel de sobrevida de las las implicaciones que los procesos de insumos para el diseño e implementación empresas mostró que una alta proporción descentralización productiva y exter- de intervenciones públicas más pertinen- de los emprendimientos pequeños que se nalización tienen sobre las personas tes y oportunas, que ayuden a reducir crean en el país tiene una vida corta, y que trabajadoras y la institucionalidad el desempleo y mejorar las condiciones el empleo que generan los nuevos empren- pública. laborales de las personas que hoy tienen dimientos tiene una alta concentración empleos de mala calidad. Esto a su vez territorial en la GAM, lo cual acentúa las • Análisis comparado. Son muchas incidiría en la disminución de las brechas brechas regionales. las naciones que han abordado nor- sociales y, por ende, de la pobreza y la Por otra parte, el análisis del com- mativamente asuntos como los aquí desigualdad de ingresos. portamiento empresarial proporciona planteados. Un análisis compara- Los hallazgos presentados permiten indicios que corroboran lo que otras do permitiría identificar similitudes identificar con más precisión algunos fuentes, como el INEC, reportan para el entre países, y comprender las razones retos que impiden avances en el merca- conjunto de la fuerza de trabajo: pese al por las cuales un mismo fenómeno es do laboral, tales como su concentración dinamismo en el empleo de las empresas valorado de forma distinta en diversos sectorial y territorial, la dependencia de formales, estas no tienen la capacidad tipos o modelos de relaciones laborales pocas empresas para la generación de para absorber la totalidad del crecimien- (Castro, 2019). puestos formales, la mala calidad del to de la fuerza laboral, lo que tiende a empleo en algunos sectores donde se presionar la tasa de desempleo y el cre- • Observación y análisis de campo. ubica gran parte de la población traba- cimiento en el sector informal. Entre Este tipo de estudios es esencial para jadora, y los cambios de fondo que están 2006 y 2016 se crearon 46.389 empresas profundizar en las zonas grises o viviendo las relaciones laborales, al mar- privadas, pero cerraron 19.203, lo cual relaciones complejas, de manera que gen de la protección legal. significó un saldo neto de 62.749 nuevos se pueda conocer la forma en que se El primer estudio exploró un ámbito puestos de trabajo, para un promedio manifiestan y funcionan en la realidad. poco conocido en Costa Rica: la deman- anual de 5.704. Este volumen de nue- da laboral por parte del sector privado, vos empleos por parte de las empresas • Integración social o fragmentación. fundamental para el crecimiento econó- emergentes es relativamente pequeño en Las decisiones de política púbica que mico y el financiamiento del régimen de relación con la magnitud del crecimiento se tomen −o no− con respecto a las bienestar social. Con datos registrados de la fuerza de trabajo. cadenas de valor y las distintas for- por el BCCR, se indagó acerca de los En línea con lo que señala el capítulo mas de prestación de servicios tendrán puestos de trabajo que se crean (o elimi- 3 de este Informe, estos resultados mues- impactos en la integración social, así nan), según la magnitud de los ingresos tran la importancia de implementar polí- como en el financiamiento de la seguri- por concepto de ventas de las empresas, la ticas que no solo fomenten el desarrollo dad social. Por ello, el reconocimiento actividad económica y la ubicación regio- de nuevas empresas, sino que también de derechos que se realice en torno a nal. El panorama que emerge del análisis tengan como objetivo la supervivencia de estas relaciones debe enmarcarse en confirma que los problemas para crear las ya existentes, sobre todo de las micro y una discusión nacional, más allá del oportunidades de empleo y las amplias pequeñas, para que con el tiempo crezcan análisis técnico-jurídico o de la pugna disparidades territoriales y sectoriales en en ingresos y en empleo. entre interpretaciones opuestas sobre su distribución, no son exclusivos del En la segunda sección del capítulo se 120 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

desarrolló una nueva herramienta para La tercera sección se adentró en un Este enfoque permite identificar áreas estudiar un aspecto central del desempe- tema novedoso en las investigaciones clave que la legislación laboral debería ño del mercado de trabajo: la calidad. Se sobre el mercado laboral en Costa Rica. regular o normas cuyo cumplimiento trata de un índice de calidad de empleo, Con el propósito de determinar si el se debería reforzar, de manera que se diseñado con el objetivo de medir y com- mal desempeño de ese mercado obedece impulse una adecuación sustantiva a los parar las áreas de mayor y menor calidad. solo a la desconexión entre producción cambios en el mundo del trabajo actual y Los resultados de este primer ejercicio y empleo, o si también inciden otros futuro, a la vez que se protege a la pobla- confirman varias tendencias identifica- factores como el cambio productivo o las ción trabajadora. das en otros análisis: las personas que innovaciones tecnológicas, este Informe La desaceleración económica actual trabajan en microempresas, las mujeres comisionó un estudio sobre las nuevas encuentra un país que enfrenta retos fun- que se dedican al servicio doméstico o a formas de relacionamiento laboral que damentales reiterados por este Informe: laborar por cuenta propia están entre los están emergiendo en el país. Se encontró articular mejor la estructura productiva grupos con peores empleos. Estos secto- evidencia de que, al igual que en el resto y el régimen de bienestar, implementar res son precisamente los que han crecido del mundo, en Costa Rica hay una trans- una política de empleo con enfoque terri- en cantidad de ocupados en los trimes- formación del mercado laboral. Cada vez torial y de género, incrementar la califi- tres más recientes, según las encuestas de hay más “zonas grises” en las relaciones cación de la fuerza de trabajo, regular y empleo (ECE) del INEC. Es decir, los de trabajo autónomo, que son depen- proteger las nuevas relaciones laborales problemas del mercado recaen en las per- dientes desde el punto de vista económi- que surgen del cambio tecnológico, y sonas que se ubican en actividades que co, pero que legal y jurisprudencialmente adaptar la política social para garantizar no cumplen con las garantías y requeri- se encuentran desprotegidas, pues la nor- una adecuada atención de la transición mientos de un empleo de calidad, a lo que mativa actual regula sobre todo modali- demográfica y el envejecimiento de la se suman los altos niveles históricos de dades tradicionales de empleo, en tanto población. Los aportes aquí presentados desempleo y baja calificación de la fuerza que los ajustes requeridos avanzan a un pretenden apoyar tanto el debate público de trabajo. ¿Qué aporta este índice? Una ritmo más lento del necesario. En ese como la generación de esfuerzos de polí- herramienta no solo para examinar de estado de desprotección se encuentran, tica para abordar estos desafíos. manera integrada al mercado de trabajo, por ejemplo, las personas que brindan sino para entender sus variaciones en servicios mediante plataformas tecnoló- un aspecto conceptualmente relacionado gicas, o las que trabajan para empresas con el desarrollo humano: la calidad del ubicadas fuera del país y que no están trabajo o el trabajo decente. adscritas a la seguridad social ni pagan impuestos en el territorio nacional. CAPÍTULO 2 | EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL ESTADO DE LA NACIÓN 121

Investigadores principales: Natalia Morales Revisión y corrección de cifras: Natalia Morales Aguilar, José Francisco Pacheco Jiménez, Aguilar. Mauricio Castro Méndez, Rafael Segura Carmona, Hazel Elizondo Barboza, Karen Carvajal Loaiza y Corrección de estilo y edición de textos: Esteban Chacón Rojas. Alexandra Steinmetz Quirós.

Insumos: Indicador de calidad del empleo, de Diseño y diagramación: Erick Valdelomar/ José Francisco Pacheco Jiménez y Hazel Elizondo Insignia Ng. Barboza; Estudio exploratorio del empleo y la desigualdad con datos del parque empresarial, de Un agradecimiento especial al INEC y el BCCR, por Natalia Morales Aguilar y Rafael Segura Carmona; el acceso a sus bases de datos. A Alonso Alfaro, Tipología de relaciones de trabajo, de Mauricio Rodrigo Cubero y Evelyn Muñoz, por su colabo- Castro Méndez, Karen Carvajal Loaiza y Esteban ración para llevar a cabo el análisis del parque Chacón Rojas. empresarial en Costa Rica y a Pilar Ramos (INEC) y Esmeralda Benavides (MTSS), por los aportes Coordinación: Natalia Morales Aguilar. de información.

Borrador del capítulo: Natalia Morales Aguilar. Los talleres de consulta se realizaron los días 7 de junio y 20 de agosto de 2019, con la participa- Edición técnica: Natalia Morales Aguilar. ción de: Juan Luis Bermúdez, Edrei Cabezas, Juan Castillo, Mauricio Corrales, Francisco Delgado, Asesoría metodológica: Jorge Vargas Cullell y Juan Carlos Durán, Hazel Elizondo, Verónica Steffan Gómez Campos. Gamboa, Miguel Gutiérrez, Greivin Hernández, Laura Queralt, Amparo Pacheco, José Francisco Lectores críticos: Steffan Gómez Campos, Pacheco, Ciska Raventós, José Manuel Salazar, Vladimir González Gamboa, Pamela Jiménez Juan Diego Trejos, Andrés Valenciano, Marisol Fontana, Leonardo Merino Trejos, Rafael Segura Víquez. Carmona y Jorge Vargas Cullell.

Visualización de datos complejos: Natalia Morales Aguilar y Steffan Gómez Campos. 122 ESTADO DE LA NACIÓN EQUIDAD E INTEGRACIÓN SOCIAL | CAPÍTULO 2

Notas

1 El coeficiente de Gini es una medida empleada para 10 Los puntajes promedio corresponden a la división cuantificar la desigualdad en la distribución del ingre- de la sumatoria de puntos obtenidos por el trabajador so. En este caso se aplicó al ingreso por concepto de “j” entre el total posible si cumpliera con todos los ventas reportado por las empresas. Toma valores de indicadores, es decir, 8. Entre las personas que tra- entre 0 y 1, donde 0 corresponde a la perfecta igualdad bajan por cuenta propia el valor máximo es 7, por no (todas las empresas tienen los mismos ingresos) y 1 a considerarse la variable de vacaciones pagas. la perfecta desigualdad (una empresa tiene todos los ingresos y las demás ninguno). 11 La clasificación de empresas por tamaño consideró las siguientes condiciones, según parámetros de la 2 El procesamiento de la información para generar CCSS: microempresas, de 1 a 5 trabajadores; peque- los resultados que aquí se presentan se realizó en el ñas, de 6 a 30; medianas, de 31 a 100 y grandes con BCCR, bajo las condiciones de seguridad tecnológica más de 100 empleados. necesarias para garantizar la integridad y confidencialidad de los datos. 12 En Derecho Laboral existe una presunción según la cual, en casos de duda, se presume la existencia de 3 Para efectos de este estudio, la base de datos que se un contrato laboral entre el trabajador que presta sus utilizó se encontraba anonimizada. servicios y la persona que los recibe (artículo 18 del Código de Trabajo). 4 El coeficiente de correlación entre ambas variables fue de 0,89. 13 La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha señalado que no existe norma expresa que regu- 5 La Enaho 2017 registró 1.637.178 personas ocupa- le o prohíba esta modalidad de contratación (Sala das, cifra que excluye las actividades de administra- Segunda, sentencia2004-0830, del 1 de octubre de ción pública y hogares como empleadores (servicio 2004). doméstico), así como el sector público. 14 Sobre las limitaciones del Estado para dar en 6 Para efectos de este análisis, la región Central se concesión o licitación determinados servicios u desagregó en dos segmentos: Central-GAM y Central- obras, véase las sentencias 108-2013 del Tribunal Periferia. Contencioso Administrativo y 2319-98 de la Sala Constitucional. 7 Un estudio de panel o longitudinal observa al mismo grupo de individuos de manera repetida a lo largo de 15 Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sen- un período (años). En este caso se dio seguimiento a tencia 2004-0330, del 5 de mayo de 2004. las empresas privadas entre 2005 y 2017, según los datos del Revec. 16 Se denomina “ciudadano digital” a la persona que tiene acceso y realiza un uso masivo de las nuevas 8 Existe la posibilidad de que una empresa, sin haber tecnologías de información y comunicación (TIC), las cerrado, no reportara actividades al Ministerio de cuales abarcan diversos dispositivos y todos los servi- Hacienda o la CCSS. Sin embargo, dado que tal situa- cios relacionados con ellos, tales como redes sociales, ción es imposible de verificar, estos casos se asumie- blogs, foros, aplicaciones, etc. ron como cierres. 17 Aún cuando la empresa Uber señala que el usuario 9 Ese informe indaga acerca de las políticas relacio- realiza el pago a nombre del conductor, este no tiene nadas con el empleo, incluyendo todos los tipos de la capacidad de determinar cuál será su compensación trabajo y considerando esta actividad como un motor económica. La estipulación del pago es determinada del desarrollo. Está disponible en el enlace https:// por la empresa de manera unilateral (Arias Espinoza y openknowledge.worldbank.org/handle/10986/11843 Váquez Carrillo, 2017).

18 Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencia 0767-2014 del 1 de agosto de 2014. CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 123

CAPÍTULO MIRADAS A PROFUNDIDAD EN Oportunidades, estabilidad 3 y solvencia económicas

HALLAZGOS RELEVANTES NUEVOS APORTES PARA LA TOMA DE DECISIONES

• Entre 2016 y 2017, el crecimiento promedio de la economía cos- • A partir de una nueva fuente de información (el Registro de tarricense se redujo de 4,2% a 3,4%. Esta desaceleración no se variables económicas −Revec− del BCCR), este capítulo cons- manifiesta con la misma intensidad en todo el país; las regiones truye la primera aproximación a la estructura productiva cos- más afectadas fueron la Huetar Norte y la Pacífico Central. tarricense con perspectiva territorial, la cual puede servir de insumo para una política de fomento productivo con enfoque • La región Central-GAM concentra el 65% del parque empresarial regional y sectorial. de Costa Rica y explica aproximadamente el 82% de la estructura productiva, la cual está dedicada principalmente al comercio y • Con datos del parque empresarial formal, se realizó un análi- la industria manufacturera. sis de sobrevivencia de los emprendimientos a nivel regional, cantonal, según tamaño de los negocios y sector, entre otros. • En las regiones Brunca y Central-Periferia la mayor parte de la Los resultados son clave para la implementación de políticas producción se dedica al comercio y la agroindustria. A su vez, la específicas en materia productiva, cuyo objetivo sea aumentar Huetar Norte y la Huetar Caribe destacan por la mayor propor- de forma sostenida el crecimiento económico. ción de su actividad económica concentrada en el agro, especialmente en el cultivo de piña y banano. En la Chorotega y la • Con información de la matriz-insumo producto en turismo del Pacífico Central los servicios de hoteles y restaurantes tienen un BCCR, se analizó a profundidad la estructura productiva de ese peso importante. sector. Se identificaron con detalle los encadenamientos de las actividades turísticas, información que se puede usar como • La facilidad de hacer negocios varía significativamente entre base para establecer acciones específicas que mejoren el cre- empresas: mientras las grandes tienen una probabilidad del cimiento de los bienes y servicios vinculados al turismo. 95% de seguir operando al cumplir cinco años de vida, para las microempresas ese indicador de sobrevivencia es de 61%.

• La mayoría de los negocios tiene dificultades para crecer. Así, del total de microempresas existentes en 2005, el 88,5% de las que no murieron tenía el mismo tamaño doce años después.

• Las empresas de las regiones Central-GAM, Huetar Norte y Huetar Caribe tienen las probabilidades más altas de sobrevida, con niveles superiores a 63% a los cinco años. Lo contrario sucede en el resto de las regiones, donde ese indicador está por debajo de 61%.

• Entre 2012 y 2016, el peso relativo del turismo en la economía aumentó, del 4,4% al 6,3% del PIB.

• El 71% de la producción turística tiene algún nivel de encadenamiento. En tal sentido destacan los servicios de comida y bebidas, el alojamiento, los servicios inmobiliarios, el comercio, los operadores turísticos y el transporte marítimo, aéreo y de carga.

• En 2016, por cada aumento de 1.000 colones en la demanda final del turismo receptor (el realizado por extranjeros no residentes en el país) se generaron 1.540 colones adicionales. Para el turismo interno el efecto fue de 1.630 colones 124 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 125

CAPÍTULO OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS

/ Análisis de la estructura productiva 3 de Costa Rica

INDICE Introducción

Hallazgos relevantes 123 Desde que se recuperó de la crisis económica de 2008-2009, Nuevos aportes para la toma de decisiones 123 Costa Rica ha tenido serias dificultades para lograr un crecimiento Introducción 125 sostenido y robusto por encima del promedio de largo plazo. Además, Dinámica y estructura productiva desde 2016 se observa una tendencia a la desaceleración, que limita regional 126 aun más la generación de oportunidades laborales. Las regiones Chorotega, Pacífico Central y Huetar Norte registraron la mayor desaceleración económica entre 2016 Esta baja en el dinamismo económico aceleración en los diversos territorios y 2017 126 coexiste con una desconexión estructu- del país. Además, se hace una primera Sectores económicos tienen diferente ral entre producción y empleo, lo cual aproximación a la estructura productiva peso y dinamismo a nivel regional 128 presiona el mercado laboral y deteriora el en cada una de las regiones, con lo cual se El desempeño de los sectores económicos ingreso de los hogares. aporta información que es fundamental varía según regiones 130 En sus últimas ediciones, el Informe para reactivar las zonas más deprimidas. Asimetrías económicas dentro de las Estado de la Nación ha documentado las También se desagregan las regiones a regiones 132 dificultades que tiene la economía para nivel cantonal, para evidenciar la exis- generar encadenamientos productivos tencia de asimetrías intrarregionales y, Análisis de sobrevivencia de las y multiplicar el empleo, especialmente de nuevo, proveer insumos para el diseño empresas costarricenses 133 en el mercado interno. Estos resultados de políticas más precisas y eficaces. Microempresas nacionales y no evidencian que el problema va más allá La segunda investigación analiza los exportadoras tienen mayores dificultades de simplemente reactivar la economía; perfiles de sobrevivencia de las empresas. para sobrevivir 134 es necesario poner en marcha una polí- A partir de un panel que recoge los datos Empresas fuera del área metropolitana tica de fomento productivo que no solo de los negocios existentes entre 2005 tienen menores probabilidades de logre aumentar el crecimiento de forma y 2017, se examinan los cambios en el sobrevivencia 136 sostenida, sino que también mejore la tamaño de los emprendimientos en ese capacidad de los sectores para encadenar- período. Además, se incluyen las brechas Turismo es eje un fundamental en la se y crear oportunidades laborales. Un regionales y cantonales en la mortalidad estructura productiva 138 aspecto que se debe considerar es que las de los negocios, lo cual permite identi- Recursos naturales son claves en el acciones que se implementen deben tener ficar las zonas donde existen mayores posicionamiento internacional de Costa Rica un enfoque territorial y sectorial, dado dificultades para emprender. como destino turístico 138 que la desaceleración no afecta a todas las El tercer trabajo es el desarrollo de un El turismo es una importante fuente regiones y actividades por igual. caso de estudio con perspectiva sectorial, de encadenamientos productivos 140 Este capítulo expone los hallazgos de centrado en el turismo. Esta actividad Turismo receptor tiene alto gasto promedio, tres estudios a profundidad que pue- tiene la ventaja de que agrupa diversos pero bajo efecto multiplicador 142 den servir como insumos para el diseño bienes y servicios de los sectores prima- Disparidades en los beneficios del de una política de fomento producti- rio, secundario y terciario, por lo que su turismo entre trabajadores y capital 146 vo. El primero se enfoca en las brechas crecimiento y desempeño no dependen regionales en la dinámica económica, de un solo bien o servicio de la econo- Conclusiones 146 y determina cómo se manifiesta la des- mía. Se analiza en detalle la estructura 126 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

productiva de la industria turística, se insumo para políticas de fomento pro- los hogares. No obstante, tanto la inten- estiman los encadenamientos que genera ductivo asociadas a las particularidades sidad de esa desconexión como la mag- y se identifica la distribución de sus bene- de cada una de las regiones del país. En nitud de la desaceleración varían según ficios entre trabajadores y capital. próximas ediciones se desarrollará con la región, pues cada una de ellas tiene, más detalle varios temas desde esta pers- como se verá, importantes diferencias Dinámica y estructura pectiva, tales como el análisis del valor productivas y de dinamismo económico. productiva regional agregado del comercio y el dinamismo Por ello, el país necesita implementar Como respuesta a la crisis de los años de los subsectores; las brechas en la pro- políticas de fomento que incluyan la pers- ochenta, Costa Rica asumió un estilo de ductividad laboral por región y sector; pectiva territorial, con intervenciones desarrollo heterodoxo que, en materia el empate entre la oferta académica de basadas en un mejor entendimiento de económica, apostó a la promoción de técnicos y la economía, los perfiles de la la configuración de las economías locales. exportaciones y la atracción de inver- concentración empresarial por sector y Un punto de partida para el análisis es sión extranjera directa, con la expectativa región y la reconstrucción de las redes el conocimiento de las características del de aumentar la productividad, generar productivas locales. parque empresarial según región, puesto mayores oportunidades laborales y mejo- La presente sección del capítulo que el sector privado es el principal res- rar los ingresos de la población (PEN, "Miradas en profundidad en materia de ponsable del crecimiento económico y la 2014). Esta apuesta no fue acompañada Oportunidades, Estabilidad y Solvencia creación de empleo en el país. por una modernización de la institu- Económicas" se divide en cuatro par- De acuerdo con el Revec (BCCR, cionalidad dedicada al mercado interno tes. La primera examina el dinamismo 2019), el parque empresarial costarricen- (Alonso, 2016), ni por políticas educati- económico y la generación de empleo se está compuesto por 75.830 unidades vas y de empleo que estuvieran en línea por regiones, con el fin de conocer la productivas1, en su mayoría estableci- con la propuesta económica. Lo anterior manera diferenciada en que la desacele- mientos en propiedad de personas físi- generó una brecha entre la “nueva eco- ración analizada en el capítulo 1 de este cas o jurídicas nacionales (97,5%) y con nomía” y los sectores más tradicionales Informe se manifiesta en los diversos menos de once trabajadores (76%). Es (PEN, 2016). territorios del país. El segundo adopta importante indicar, sin embargo, que Sin duda, la apertura al mercado inter- una perspectiva más estructural: interesa una de las limitaciones de esta fuente de nacional y el crecimiento de nuevos sec- aquí explorar las estructuras producti- información, que es la que se empleará tores generó una transformación pro- vas de cada región, un dato clave para a lo largo del capítulo, es que solo con- ductiva. Sin embargo, todavía hoy el cualquier política que procure reactivar sidera empresas formales de las que el Banco Central de Costa Rica (BCCR) las zonas más deprimidas y con menores BCCR tiene registro. Dada esta situa- no cuenta con estadísticas oficiales de la oportunidades de inversión y empleo. ción, el Observatorio de Mipymes de economía con enfoque territorial, una El tercer apartado detalla el desempeño la UNED aproxima el tamaño del par- carencia que limita las capacidades de de los principales sectores económicos que empresarial a partir de la cantidad los gobiernos para establecer políticas en cada una de las regiones. La última de patentes comerciales que otorgan las focalizadas según las necesidades de una parte desagrega las regiones en unidades municipalidades. Desde esa perspectiva región en particular. Como una prime- geoespaciales más pequeñas, pues utiliza se identifican más de 150.000 empresas. ra respuesta a ese vacío, este apartado al cantón o municipio como unidad de Estos resultados sugieren que aproxima- hace una aproximación de la estructu- análisis, para mostrar la existencia de, y damente la mitad del parque empresarial ra productiva a nivel regional, a partir importancia que tiene conocer, las asime- es semiformal (recuadro 3.1). de la investigación de Jiménez Fontana trías productivas intrarregionales, una Para el análisis territorial con la fuen- y Segura (2019b). La fuente de datos consideración que permitiría el diseño de te Revec se utiliza como base la divi- es el Registro de Variables Económicas políticas de fomento más precisas. sión de regiones socioeconómicas de (Revec) 2005-2017 del BCCR, cuya Mideplan, la cual está conformada por detallada información permite la des- Las regiones Chorotega, seis zonas: Central, Chorotega, Huetar agregación subnacional de la actividad Pacífico Central y Huetar Norte, Huetar Caribe, Pacífico Central económica. El procesamiento requerido Norte registraron la mayor y Brunca (Mideplan, 2019). Para efectos para esta investigación se realizó en el desaceleración económica entre de este estudio, se subdividió la región 2016 y 2017 mismo Banco, bajo las condiciones de Central en dos grupos: cantones de la seguridad tecnológica necesarias para Como se demostró en el capítulo 1, Gran Área Metropolitana (Central- garantizar la integridad y confidenciali- Costa Rica enfrenta un panorama eco- GAM) y periféricos (Central-Periferia), dad de la información. nómico negativo. La desconexión entre dado que, como se evidenciará más ade- A partir de este estudio, este Informe estructura productiva y empleo converge lante, tienen dinámicas y estructuras inicia una nueva línea de investigación con una desaceleración en el crecimiento, productivas significativamente distintas. de la dinámica económica con perspec- lo que deteriora aun más la generación de La región Central-Periferia está com- tiva territorial, que tiene potencial como oportunidades laborales y el ingreso de puesta por catorce cantones, entre los que CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 127

Recuadro 3.1 Gráfico 3.1 Desaceleración económica Estructura productivaa/ por región. 2017 se refleja en disminución (porcentajes) en el número de patentes municipales

Desde 2015, el Observatorio de Mipymes de la UNED da seguimiento a la cantidad de patentes que otorgan las municipalidades, como forma de aproximar el tamaño del parque empresarial en Costa Rica. Esta metodología permite incluir negocios semiformales que no se encuentran inscritos en la CCSS o en el Ministerio de Hacienda, pero que sí deben tener permisos de los gobiernos locales para operar. El número de patronos inscritos en la CCSS es de poco menos de la mitad del registro de patentes, lo cual sugiere que cerca de la mitad del parque empresarial es semiformal. Central-GAM Huetar Caribe Entre 2016 y 2017, el crecimiento pro- Brunca Huetar Norte medio de las patentes fue de 0,66%. No Central-Periferia Pacíﬁco Central obstante, en 2018 se registró una con- tracción de -0,8%, lo cual podría ser un Chorotega reflejo de la desaceleración económica, que ha generado el cierre de negocios u a/ Se aproxima según el ingreso por concepto de ventas. operaciones de distintos comercios. Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR.

Fuente: Brenes Bonilla et al., 2019. 2019), la región Central-GAM agrupa cuatro puntos porcentuales en relación la mayor parte del parque empresarial con 2016, pero aun así fue casi el doble (65%) y de las ventas (82%) del país (grá- que el promedio del país. Por su parte, la fico 3.1). Específicamente, nueve canto- Brunca más bien experimentó un notable destacan Turrialba, San Ramón, Grecia, nes del área metropolitana concentran incremento, de 4,2% a 5,3% en el mismo Acosta, Tarrazú y Palmares (más detalles casi la mitad de las empresas. Destaca período. El problema es que, como se en el Anexo Metodológico). San José, con la mayor cantidad de nego- mostró en el gráfico 3.1, estas dos regio- La estructura de cada una de las regio- cios registrados (12.990). En las demás nes solo pesan en conjunto un 5% dentro nes se aproxima a partir de la variable regiones la cantidad es inferior a 6.500 de la actividad económica nacional. “ingreso por concepto de ventas”. Es en cada una. Un segundo grupo lo componen las importante indicar que esta medición El desempeño de las empresas a nivel regiones del Valle Central y la Chorotega. no es equiparable al “valor agregado” del regional es determinante en la genera- Todas ellas sufrieron una fuerte desacele- PIB, dado que en este último se descuen- ción de oportunidades. En promedio, ración entre 2016 y 2017: en el último tan los costos intermedios (ONU, 2008). entre 2016 y 2017 la tasa de crecimiento año experimentaron un “frenazo” en el En 2017, el monto total reportado por de la economía se redujo de 4,2% a 3,4%, que perdieron más de la mitad del cre- concepto de ventas en el Revec fue equi- pero esta desaceleración no se manifestó cimiento del año anterior. A pesar de valente a un 139% del PIB nominal. Sin con la misma intensidad en todo el país. ello, lograron mantener un cierto nivel embargo, el comportamiento histórico En las regiones Huetar Caribe y Brunca de dinamismo, en un rango de entre el de las ventas está estrechamente relacio- fue más leve o inexistente y el dinamis- 1,5% y el 2,5%, por debajo del promedio nado con el ciclo del PIB2, por lo que se mo3 de la actividad económica se man- nacional pero aún en el terreno positivo. puede considerar que el primero es un tuvo por encima del promedio nacional Estas tres regiones comprenden el grueso reflejo de la economía costarricense. (gráfico 3.2). Así, en la primera de ellas, de la economía costarricense (89% de las De acuerdo con el Revec (BCCR, en 2017 el crecimiento real disminuyó ventas). 128 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

mación productiva (PEN, 2014). Según Gráfico 3.2 las estadísticas de Cuentas Nacionales Crecimiento reala/ del ingreso por concepto de ventas, por región del BCCR, entre 1991 y 2012 la partici- y crecimiento del PIB pación del sector agropecuario en el PIB se redujo del 13% al 6%, al tiempo que se (porcentajes) fortalecieron los servicios, que pasaron 11,9 de representar un 28% a un 40%. Estas 10,8 tendencias muestran la fotografía de la economía a nivel nacional. Pese a ello, debido a las particularidades de su con- 7,6 7,0 figuración productiva, no en todas las 6,2 regiones el agro perdió relevancia con la 5,3 5,2 5,1 misma intensidad, ni el sector servicios 4,2 logró la misma preeminencia. Siempre utilizando el ingreso por con- 2,5 cepto de ventas reportado en el Revec 1,9 1,5 0,9 (BCCR, 2019), Jiménez Fontana y 0,6 Segura (2019b) clasificaron las regiones en cuatro grupos según las diferencias en Huetar Brunca Central Central Chorotega Paciﬁco Huetar Caribe Periferia GAM Central Norte sus estructuras productivas, como una forma de aproximar la distribución de 2016 2017 Crecimiento promedio en 2017 la producción a nivel territorial (grá- ficos 3.3). Es importante indicar que, aunque en todas las regiones (menos en a/ Ingreso por concepto de ventas deflactado con el IPC de junio de 2017. la Brunca) el comercio es la principal Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR. actividad económica, hay disparidades significativas en cuanto a su peso relativo, desde un mínimo de 24% en la Un tercer grupo corresponde a las diferencias regionales en el tamaño de Chorotega, hasta un máximo de 43% en regiones más afectadas por la desacele- la actividad productiva, en la intensi- la Central-Periferia. ración económica: en la Huetar Norte y dad de la desaceleración y en el nivel En el primer grupo de regiones está la Pacífico Central la caída no solo fue la de dinamismo económico, evidencian la la Central-GAM, el centro de gravedad más severa de todo el país −el crecimien- importancia de que las autoridades polí- de la economía nacional, cuya configu- to en 2017 se desplomó a una pequeña ticas y las organizaciones empresariales ración es claramente distinta al resto de fracción del registrado el año anterior− y sociales incorporen dentro de su aná- los territorios (gráfico 3.3a). En ella la sino que llevó al estancamiento de la pro- lisis una perspectiva territorial. Dicho actividad productiva está dedicada prin- ducción, con aumentos inferiores al 1%. en forma simple, el principal hallazgo es cipalmente a la industria manufacture- Un tema que debe explorarse con más que la desaceleración no fue la misma en ra, el comercio, servicios profesionales e atención en futuras ediciones de este todos los lugares, ni tampoco los niveles inmobiliarios (78%)4. Una de las prin- Informe es la existencia −o no− de una de crecimiento resultantes. Obviamente, cipales características de esta región es asociación entre la intensidad de la des- la tendencia la marca la región Central que concentra toda la producción de ins- aceleración productiva que experimen- GAM, que representa el 82% de la eco- trumentos médicos y dentales del país, ta una región y la conflictividad social nomía nacional, un indicador −por lo que aportan una quinta parte de toda la registrada en los dos años previos, de demás− de la alta centralización del país. manufactura en esa zona. Otra actividad acuerdo con la base de datos de acciones Una implicación de este análisis es que industrial de relevancia es la elaboración colectivas del PEN. Hay indicios de que, una política de fomento productivo que de carnes y embutidos, que representa un al menos en 2019, esa conflictividad fue se diseñe a partir de la dinámica del 20% del sector. mayor fuera del Valle Central, especial- GAM, difícilmente tendrá impacto en El segundo tipo de estructura es el de mente en la ola de protestas que se des- las regiones con mayores necesidades. las regiones Central-Periferia y Brunca plegó durante el mes de junio e inicios (gráficos 3.3b). En ellas más del 60% de de julio. Sin embargo, está pendiente Sectores económicos tienen la producción está dedicado al comercio y abordar esta línea de investigación de diferente peso y dinamismo a la industria manufacturera. Sin embargo, manera sistemática. nivel regional las actividades industriales que se desa- En todo caso, la información presen- En las últimas tres décadas el país rrollan en ella son muy distintas a las de tada en este apartado, sobre las grandes experimentó una importante transfor- la región Central-GAM. Se trata, en este CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 129

Gráfico 3.3 Tipología de las estructuras productivas regionales, según distribución de los ingresos por concepto de ventas y sector económico. 2017 (porcentajes) a) Central-GAM: asiento de la industria y los servicios más sofisticados del país

Central-GAM

Comercio Profesionales y Otros 31 administrativos 13

Industria Financiero e Transporte 29 inmobiliario 4 6

Agro 3 Otros secundario 5 b) Central-Periferia y Brunca: fuerte peso de la agroindustria Central-Periferia Brunca

Comercio Agro Otros Industria Otros 43 9 42 servicios 7

Otros Agro 4 Otros

Comercio Industria 29 25 Hoteles y restaurantes

Transporte 4 c) Huetar Norte y Huetar Caribe: regiones agropecuarias Huetar Norte Huetar Caribe

Comercio Otros Industria Comercio Industria Otros 34 8 32 17 secundario

Hoteles y Agro restau- 30 rantes Transporte Agro 9 21

Otros d) Chorotega y Pacífico Central: regiones con un peso significativo de las actividades relacionadas con el turismo Chorotega Pacíﬁco Central

Comercio Industria Otros Comercio Industria Agro Hoteles y restaurantes 24 17 secundario 35 13 9 Agro 15 Transporte Otros secundario Financiero e inmobiliario Otros servicios

Transporte Otros Profesionales y administrativos 8 Industria Hoteles y restaurantes Agro Otros Comercio 20 8

Hoteles y restaurantes 15 Otros servicios 7 Profesionales y Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, administrativo s Transporte con datos del BCCR. 130 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

caso, de la elaboración de productos tra- última región, otro sector relevante es (BCCR, 2019), se valora el crecimiento dicionales, de corte agroindustrial, entre el que se denomina "Otros secundarios", de los principales sectores en cada una los que destacan los vinculados al café, que aporta un 15% de la producción de las regiones entre 2016 y 2017, con que representan el 28% de la industria en total y corresponde principalmente a la respecto al promedio nacional. Central-Periferia. construcción de edificios y el suministro Este es un tema importante: cuando se Las regiones Huetar Norte y Huetar de energía eléctrica, gas y vapor. dice, por ejemplo, que en 2017 el comer- Caribe componen el tercer grupo de Las diferencias existentes en las estruc- cio experimentó un crecimiento prome- estructuras productivas (gráfico 3.3c). turas productivas de las regiones –tal dio del 3% a nivel nacional, ¿significa que Allí la principal actividad económica, como han sido mostradas en este aparta- todas las regiones del país tuvieron un luego del comercio, es la agricultura cen- do− deberían considerarse como un fac- comportamiento similar?, ¿hubo algunas trada en los monocultivos de exporta- tor central en el diseño e implementación en las que el comercio fue más dinámi- ción. En la Huetar Norte la piña repre- de una política de fomento productivo co?, ¿otras en la que este fue menor? En senta el 68% del sector agrícola, mientras con enfoque territorial. Si las acciones la medida en que el sector comercio −al que en el Caribe el banano significa el para reactivar la economía se basan en igual que los demás segmentos econó- 86%. La concentración de la producción los indicadores nacionales, difícilmente micos− comprende un conjunto amplio en cultivos de extensión genera fuertes tendrán un impacto fuera de la Gran de actividades que están distribuidas de impactos ambientales por la erosión de Área Metropolitana. Por ejemplo, como modo dispar en el territorio, es de esperar suelos, el alto uso de agroquímicos y se indicó antes, el sector de dispositivos que haya diferencias regionales en el des- la contaminación de fuentes de agua médicos, que se caracteriza por tener empeño intrasectorial. Si el comercio de (Merino et al., 2019). Además, el desem- mayor sofisticación productiva y con- insumos agropecuarios es más importan- peño de las actividades es muy irregu- tenido tecnológico (Cinde, 2019), está te en la región Brunca que en la Central- lar, pues se ve afectado por fenómenos concentrado en su totalidad en la región GAM, es previsible que una pérdida de climatológicos como sequías, plagas y Central-GAM, de modo que las opor- dinamismo de esa actividad golpee más a tormentas (PEN, 2018). Otro aspecto tunidades laborales que se generen en la primera región que a la segunda. importante es la vulnerabilidad que tie- esa actividad estarán limitadas en gran De acuerdo con las estadísticas del nen estos productos en los merados inter- medida a esa zona específica. En cambio, BCCR, entre 2016 y 2017 el sector nacionales. Por ejemplo, la sobreproduc- el resto de la industria manufacturera comercio, el de mayor volumen de ventas ción de piña a nivel mundial ha generado se dedica a la agroindustria y la elabo- en la economía, redujo su crecimiento presiones a la baja en los precios, lo cual ración de productos tradicionales, un de 4,2% a 3%. Sin embargo, esa desace- obviamente perjudica la rentabilidad del tema particularmente relevante para las leración ocurrió con mayor fuerza en sector (BCCR, 2019). zonas Brunca y Central-Periferia. Por su cuatro regiones: la Central-Periferia, la El cuarto y último grupo lo forman las parte, un estímulo al turismo tendría un Central-GAM, la Pacífico Central y la regiones más estrechamente vinculadas impacto mucho más fuerte en la región Brunca; en todas ellas las tasas cayeron al turismo: la Chorotega y la Pacífico Chorotega que en la Brunca. Estas cons- por debajo de 1,5% (gráfico 3.4). En Central; en ellas, el sector de alojamiento tataciones subrayan que la política secto- cambio, en la Chorotega el descenso no y restaurantes representa un 20% y un rial tiene siempre, de manera inevitable, se dio, y más bien se observó una mejora 15%, respectivamente, de la actividad impactos territoriales diferenciados que del 5%, por encima del promedio nacio- económica (gráficos 3.3d). Estos resulta- deben ser incluidos en el diseño mismo nal. En las demás regiones el comercio se dos coinciden con el desarrollo hotelero de las intervenciones, a fin de calibrar sus desaceleró, pero en magnitudes distintas. en esas zonas, ya que, de acuerdo con el efectos estimados. Como puede verse, hay diferencias de ICT (2018), el 56% de la oferta de habi- más de diez veces entre el mejor y el peor taciones está concentrado en Puntarenas El desempeño de los sectores desempeño del comercio en 2017: 5,3% y Guanacaste. Además, en estas regiones económicos varía según de crecimiento en la Huetar Caribe, en destacan diversas actividades agrícolas, regiones contraste con solo 0,3% en la Brunca. como la cría de ganado vacuno, el cul- Como se ha visto, la desaceleración que Nótese que en la Central-GAM, el ancla tivo de melón y la siembra de arroz en experimenta la economía costarricense de la economía nacional, la situación del la Chorotega, y el cultivo de banano, no se manifiesta de modo uniforme en comercio fue cercana al estancamiento. la pesca y la acuicultura en la Pacífico todas las regiones y sectores, por las dife- Por su parte, la manufactura redujo Central. Allí mismo se realiza la indus- rencias en las estructuras productivas y la su crecimiento de 4,5% a 3,3% (BCCR, trialización de varios de estos productos: especialización en productos específicos. 2019). No obstante, al igual que en el en la región Pacífico Central el procesa- En este apartado se da un paso adicional comercio, la baja en el dinamismo no miento de pescados representa un 12% en el análisis, al abordar, precisamen- se produjo en todas las regiones (grá- de la actividad manufacturera, mientras te, las diferencias territoriales del dina- fico 3.5). Mientras en la Brunca mejo- que en la Chorotega los beneficios de mismo dentro de una misma actividad ró significativamente el desempeño de arroz contribuyen en un 11%. En esta económica. A partir de la base Revec la industria, en la Huetar Caribe y la CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 131

Gráfico 3.4 Gráfico 3.6 Tasa de crecimiento de las ventas en comercio, según región Tasa de crecimiento de las (porcentajes) ventas en el agro, según región 10,3 (porcentajes)

8,3 10,9 9,6 8,0 8,2 6,1 6,4 4,4 5,3 5,0 5,1 2,5 4,6 4,5 3,2 3,5 -0,3

1,2 0,9 0,9 -4,2 0,3 -6,4

Huetar Chorotega Huetar Central Central Pacíﬁco Brunca Huetar Pacíﬁco Huetar Chorotega Central Caribe Central Norte Periferia Caribe Norte -Periferia -GAM Central

2016 2017 Total en 2017 2016 2017 Crecimiento promedio en 2017 Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR.

Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR. Gráfico 3.5 Tasa de crecimiento de las ventas en la industria manufacturera, los grandes sectores de la economía para según región determinar su composición específica (porcentajes) dentro de cada región. 10,2 10,5 El sector agrícola tuvo un compor- 7,6 8,1 tamiento similar al de la industria: su 6,4 crecimiento promedio se redujo de 5,2% 5,4 5,2 a 3,7% en el período analizado. A nivel 3,9 regional la desaceleración fue mayor en 2,1 1,8 1,6 Huetar Norte y Central-Periferia; en esta última la agricultura incluso se contrajo (gráfico 3.6). A su vez, en 2017 la -1,3 Chorotega se recuperó de la contracción que había experimentado el año anterior, -3,9 aunque mantuvo un crecimiento por debajo del promedio. El magro desempe- -6,8 ño del agro en estas regiones está relacio- Brunca Huetar Central Central Chorotega Huetar Pacíﬁco Caribe -Periferia -GAM Norte Central nado con el impacto del huracán Otto y la tormenta Nate, que generó pérdidas en 2016 2017 Crecimiento promedio en 2017 los cultivos y daños en la infraestructura de la zona (PEN, 2018). Por otra parte, Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR. en Huetar Caribe y Pacífico Central el dinamismo de la agricultura fue mayor e Central-GAM la actividad se desacele- en la última región mencionada, donde incluso superó el promedio nacional. Así ró, aunque mantuvo un crecimiento por se observó una contracción. En este caso pues, no en todos los casos se puede afir- encima del promedio. En cambio, en la hay una diferencia de catorce puntos mar que el sector agrícola se desaceleró o Huetar Norte y la Pacífico Central el porcentuales entre las zonas con mejor entró en una fase recesiva. descenso de la industria manufacturera y peor desempeño (Brunca y Pacífico Otro sector que ha perdido dina- entre 2016 y 2017 fue más profundo, por Central). Este resultado indudablemente mismo es el turismo. Entre 2014 y debajo del promedio nacional, sobre todo confirma la necesidad de “desempacar” 2017 el crecimiento de los servicios de 132 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

alojamiento y comidas se redujo de 9% a 1% en el promedio nacional. Tampoco Cuadro 3.1 esta caída impactó a todas las regiones Desempeño en el crecimiento de las ventas en el 2017a/, según por igual; afectó principalmente a la región y sectores económicos seleccionadosb/ Chorotega y la Pacífico Central, cuya actividad productiva depende del turis- Hoteles mo en mucho mayor medida que en el Regiones Comercio Industria Agro y restaurantes resto del país. Así, entre 2016 y 2017, Central-GAM el dinamismo de estos servicios bajó de 10% a 1% en Chorotega, mientras que Brunca en Pacífico Central se contrajo de 12% a Huetar Norte -1%. Un aspecto por considerar es que, de Central-Periferia acuerdo con las estadísticas de Cuentas Huetar Caribe Nacionales del BCCR, el sector turismo Chorotega tuvo una recuperación en 2018, tema que se estudiará con mayor profundidad en Pacífico Central próximas ediciones de este Informe. Para sintetizar los hallazgos de este Tipo de resultado Aumenta Se mantiene Baja estudio, el cuadro 3. 1 presenta el balan- a/ Este indicador se valora con una prueba de hipótesis de medias, para determinar si la tasa de creci- ce en el crecimiento de las ventas en miento es mayor, igual, o menor al promedio del período 2015-2016. 2017 con respecto al promedio de los b/ Los sectores económicos seleccionados para cada región representan, en conjunto, más del 60% de las últimos dos años en cada región y para ventas registradas en 2017. los principales sectores. Las regiones Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR. Pacífico Central y Chorotega muestran los contextos más adversos, pues en ellas convergió la mayor cantidad de resulta- en tres grupos según su desempeño: alto, caracteriza por tener niveles de ventas, dos negativos en materia de crecimiento promedio y bajo. productividad laboral y empleo por enci- económico. Esto demuestra, de nuevo, Establecer esta tipología es una tarea ma del promedio (gráfico 3.7). Asimismo, que es fundamental dotar a las políti- necesaria, pues las divergencias cantona- reportan proporciones de empresas gran- cas de fomento productivo de un enfo- les en estos temas son realmente grandes des, extranjeras y exportadoras bastante que territorial, que permita atender las (gráficos 3.7): la importancia de las compor encima del promedio. necesidades o limitaciones que dificultan pañías exportadoras dentro del parque El segundo grupo de cantones está un mayor dinamismo y generación de empresarial puede ser cincuenta veces compuesto por Desamparados, Moravia, empleo en las distintas zonas del país. mayor en unos cantones que en otros; Pérez Zeledón, San Ramón, Grecia, La hay diferencias sustanciales, de varios Unión, Liberia, Santa Cruz, Puntarenas, Asimetrías económicas dentro múltiplos, en la generación de puestos de Aguirre, Limón y Pococí. Estos se com- de las regiones trabajo y de ingreso de los negocios. La portan de manera similar al promedio del Las políticas de fomento productivo única variable en que las distancias son país en cuanto a ventas, empleo y carac- con enfoque territorial deben considerar modestas es la productividad laboral: la terísticas de las empresas. Finalmente, que, incluso dentro de las propias regio- brecha promedio entre los cantones de el tercer grupo, de bajo desempeño, lo nes, existen importantes diferencias en la mejor y peor desempeño es de apenas conforma el resto de los cantones (56), generación de oportunidades laborales y un 20%, un dato preocupante dado que que representan el 14% de la producción el dinamismo económico. Con el fin de ocurre en el contexto de una econo- y el 16% del empleo. Estos registran identificar los lugares con mayor rezago mía nacional con fuertes rezagos en ese niveles de ventas, generación de empleo y en estas materias, Jiménez Fontana y campo. proporción de empresas grandes, expor- Segura (2019b) realizaron un análisis de El primer grupo, de alto desempeño, tadoras y extranjeras, muy inferiores al grupos a nivel cantonal según porcentaje está compuesto por trece municipios promedio nacional. de empresas exportadoras, proporción que, con excepción de San Carlos, per- Quedan así en evidencia las brechas de negocios extranjeros, generación de tenecen a la GAM: San José, Escazú, que existen dentro de las regiones. En la puestos de trabajo, ingreso promedio por Goicochea, Santa Ana, Tibás, Montes Huetar Norte se observa la mayor hete- concepto de ventas, productividad labo- de Oca, Curridabat, Alajuela, Cartago, rogeneidad: mientras San Carlos clasifica ral5 y porcentaje de empresas grandes, Heredia, Santo Domingo y Belén (mapa como de alto desempeño, los demás can- para el período 2005-2017 (más detalles 3.1). Estos cantones concentran la mayor tones se ubican en el extremo opuesto. La en el Anexo Metodológico). A partir de parte de las ventas (76%) y el empleo Central-GAM también tiene las mayores estas variables, tipificaron los cantones (69%) del país. Además, este grupo se brechas a lo interno, con doce municipios CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 133

de valores altos, tres promedios y dieci- Gráfico 3.7 séis de bajo desempeño. En el resto de Promedioa/ cantonal de variables seleccionadasb/, según grupos las regiones, los cantones son similares al económicos promedio nacional o de bajo desempeño. La principal implicación de este aná- lisis desagregado es que las fuertes asi- a) Empresas extranjeras b) Puestos de trabajo metrías intrarregionales impiden tratar (porcentajes) (porcentajes) a las regiones como si fueran unidades homogéneas. En algunos casos lo son, 12,9 5.839 especialmente en la región Brunca, pero aun ahí hay diferencias notables entre Pérez Zeledón y el resto de los territorios. Por tanto, es deseable que las políticas de fomento productivo entiendan estas 1,8 1.317 disparidades, para no impulsar interven- 0,4 337 ciones que, más bien, profundicen las asimetrías internas. Alto Promedio Bajo Alto Promedio Bajo desempeño desempeño desempeño desempeño a) Empresas exportadoras b) Productividad laboral PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE (porcentajes) (ventas por trabajador) ESTRUCTURA PRODUCTIVA REGIONAL 16 71 véase Jiménez Fontana y Segura,2019b, 56 58 en www.estadonacion.or.cr

3 1 Análisis de sobrevivencia de las empresas costarricenses Alto Promedio Bajo Alto Promedio Bajo Para enfrentar el contexto actual de desempeño desempeño desempeño desempeño desaceleración económica, la capacidad que tengan las empresas para superar los a) Empresas grandes b) Ingreso promedio por concepto desafíos y atender los requerimientos del (porcentajes) de ventas mercado resulta crucial. La sobrevivencia de los negocios depende de su habili- (miles de colones) dad de innovar, de adaptarse a nuevas 2,6 296.131 demandas y a la competencia. De acuerdo con Phillips y Kirchhoff (1989), el desempeño de los emprendimientos no 1,1 1,0 solo es necesario para garantizar su permanencia, sino que también determina la 42.683 evolución de la economía en su conjunto. 13.796 El bajo dinamismo de la producción costarricense plantea un escenario adver- Alto Promedio Bajo Alto Promedio Bajo desempeño desempeño so para el crecimiento de las empresas, lo cual resalta la importancia de que las políticas de fomento productivo se enfo- a/Jiménez Fontana y Segura (2019b) realizan un análisis de grupos a nivel cantonal, según el porcentaje quen en la expansión de los negocios exis- de empresas exportadoras, proporción de negocios extranjeros, generación de puestos de trabajo, ingreso tentes, y no solo en la creación de nuevos promedio por concepto de ventas, productividad laboral, y porcentaje de empresas grandes, para el pe- emprendimientos. Con datos de la CCSS ríodo 2005-2017. A partir de estas variables, tipificaron los cantones en tres grupos según su desempeño: y Procomer para el período 1998-2009, el alto, promedio y bajo. Decimosexto Informe Estado de la Nación b/ La línea negra refleja el promedio para todos los cantones del país. reportó que las micro y pequeñas empre- Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR. sas exportadoras tenían mayores tasas de 134 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

Microempresas nacionales y no Mapa 3.1 exportadoras tienen mayores dificultades para sobrevivir Costa Rica: distribución de los grupos económicosa/, según cantón Entre 2005 y 2017, alrededor de 19.203 empresas cesaron operaciones, lo cual significa que, en promedio, anualmente en el país se cierran 1.746 negocios (BCCR, 2019). Si bien algunos de ellos no generaban actividades productivas7 y otras son sustituidos por nuevos emprendimien- tos8, su desaparición implica una pérdida de puestos de trabajo y una afectación a los sectores encadenados. Solo para tener una idea sobre el impacto del cierre de empresas, ese promedio anual de 1.746 representa poco más del 2% del parque empresarial reportado en el Revec para 2017. Jiménez Fontana y Segura (2019a) estiman que, en promedio, la probabilidad de una empresa costarricense de operar por al menos un año es del 90%, pero al llegar a los cinco el indicador disminuye a 63%. Hay diferencias importantes en la probabilidad de sobrevivir según el tamaño9 del negocio: mientras las microempresas (diez trabajadores o menos) tienen una probabilidad de 61% Alto desempeño de seguir “vivas” a los cinco años, para Bajo desempeño las medianas y grandes este indicador Promedio supera el 88%. El panorama para las a/Jiménez Fontana y Segura (2019b) realizan un análisis de grupos a nivel cantonal, según el porcentaje microempresas es aun más desfavorable de empresas exportadoras, proporción de negocios extranjeros, generación de puestos de trabajo, ingreso en el largo plazo: solo la mitad de ellas promedio por concepto de ventas, productividad laboral, y porcentaje de empresas grandes, para el pe- (52%) alcanza los diez años de existencia, ríodo 2005-2017. A partir de estas variables, tipificaron los cantones en tres grupos según su desempeño: en tanto que para el resto de empresas la alto, promedio y bajo. expectativa es del 80% (gráficos 3.8). En Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR. otras palabras, si en menos de diez años las microempresas no logran crecer y dar el salto para convertirse como mínimo mortalidad que las compañías grandes. Económicas (Revec) del BCCR para el en pequeñas (11 a 35 trabajadores), su A su vez, Monge-González y Torres- período 2005-2017. Esta sección se divi- probabilidad de morir es alta10. Carballo (2015) analizaron información de en dos apartados. El primero describe Las empresas nacionales también de la CCSS sobre la dinámica de las los perfiles de sobrevivencia según tipos enfrentan mayores dificultades para empresas entre 2001 y 2012, e identi- de empresas. Además presenta un aná- mantenerse. Un negocio costarricense ficaron que, aunque las microempresas lisis de la transición en el tamaño de las tiene una probabilidad de 63% de alcan- concentran la mayor parte del parque empresas, cuyos hallazgos podrían servir zar cinco años de funcionamiento, en empresarial en Costa Rica, son la más de insumo para una política que busque contraste con 86% para uno extranjero, grandes las que tienen las mayores proba- mejorar el crecimiento de los negocios. y la brecha entre ambos aumenta en el bilidades de sobrevivir por más tiempo. El segundo apartado pretende evidenciar tiempo. En el caso de las firmas exporta- Para esta edición se realizó un aná- las brechas territoriales en la mortalidad doras, las probabilidades de sobreviven- lisis de la sobrevivencia6 del parque empresarial, con el fin de identificar las cia se mantuvieron por encima del 88% empresarial costarricense, a partir de regiones con mayores dificultades para a lo largo de todo el período estudiado, la investigación de Jiménez Fontana y emprender. mientras que para las que no venden Segura (2019a). La principal fuente de fuera del país el indicador llegó apenas información es el Registro de Variables al 49%. Dicho a la inversa, de cada 100 CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 135

Gráfico 3.8 Probabilidad de sobrevivencia de las empresas, según características (porcentajes) a) Tipo de empresa b) Tamaño de la empresaa/ 100 100 90 80 80 70

60 60 50

100 100 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 Años Años No exporta Si exporta Otros secundario Hoteles y restaurantes Otros a/ El tamaño de la empresa se definió según la clasificación del MEIC, a partir del número de trabajadores reportados cada año, de la siguiente forma: micro entre 1 y 10, pequeña entre 11 y 35, mediana entre 36 y 100, y grande 101 o más. Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019a, con datos del BCCR. empresas no exportadoras, 51 “mueren” diversos factores, cuya incidencia deberá que sobrevivieron hasta 2017, mediante antes de los doce años, en tanto que el ser estudiada en futuras investigaciones: la construcción de un “panel puro”, que indicador es de 11 para las que sí venden brechas en innovación, productividad, excluye los negocios que no sobrevivieron en el mercado internacional. capital humano y apoyo institucional, así y a nuevas empresas que surgieron duran- Según sector económico también se como las estructuras de mercado. te el período de análisis. A partir de esta observan disparidades significativas: las Se dijo al inicio que el crecimiento información, se elaboró lo que se conoce empresas del grupo “Otros secundario11”, de la economía depende del desempeño como “matriz de transición”, la cual da que está conformado en gran medida de los emprendimientos. Si la mayoría seguimiento a estos emprendimientos por las actividades asociadas a la cons- de empresas tiene dificultades para cre- para conocer si, al finalizar el período, trucción, enfrentan el panorama más cer, reactivar la economía será aun más seguían o no manteniendo su tamaño adverso, con una probabilidad de 32% de difícil. Para profundizar en este tema inicial o habían evolucionado hacia otra alcanzar los diez años de funcionamien- se efectuó un análisis de las trayectorias categoría. El gráfico 3.9 muestra esa tran- to. Estas diferencias podrían ser reflejo de de las empresas que existían en 2005 y sición para un panel de 21.290 empresas, 136 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

entre 2005 y 2017. La conclusión más relevante es que la mayoría de los nego- Gráfico 3.9 cios tiene dificultades para crecer. Así, Matriz de transición del tamañoa/ de las empresas costarricenses del total de microempresas existentes en entre 2005 y 2017 2005, el 88,5% de las que no murieron tenía el mismo tamaño doce años des- pués. Respecto a las que eran pequeñas (entre 11 y 35 empleados) en 2005, un 31,5% se redujo a micro, un 48% se mantuvo y solo un 20% logró expandirse. Estos resultados confirman los hallazgos, antes mencionados, de Monge González y Torres Carballo (2015), lo cual refuerza la importancia de que Costa Rica imple- mente políticas que no solo se concentren en incrementar el número de emprendimientos, sino que también logren mejorar el crecimiento de las empresas.

Empresas fuera del área metropolitana tienen menores probabilidades de sobrevivencia Como complemento del estudio sobre a/ La matriz se construyó a partir de un panel de 21.290 registradas entre 2005 y 2017. Se excluyeron los las estructuras productivas y la dinámica negocios que nacieron y murieron durante el período de estudio. El tamaño de la empresa se definió según económica de las regiones del país −que la clasificación del MEIC, a partir del número de trabajadores reportados cada año, de la siguiente forma: se presentó en una sección anterior−, micro entre 1 y 10, pequeña entre 11 y 35, mediana entre 36 y 100, y grande 101 o más. Jiménez Fontana y Segura (2019a) esti- Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019a, con datos del BCCR. maron las diferencias en los perfiles de sobrevivencia de las empresas desde el punto de vista regional. La importancia Gráfico 3.10 de este análisis radica en que ofrece infor- Probabilidades de sobrevida de la empresas, según regiones mación adicional para entender el “clima (porcentajes) productivo” que enfrentan las empresas en cada uno de los territorios. 92 El estudio permitió identificar que los Central-GAM 66 negocios de la región Central-GAM, la 54 Huetar Norte y la Huetar Caribe tienen 93 las probabilidades más altas de sobrevida, Huetar Norte 68 con niveles superiores a 63% a los cinco años (gráfico 3.10). Lo contrario sucede 94 con las demás regiones, donde la proba- Huetar Caribe 64 50 bilidad de sobrevivir a los cinco años es inferior a 66%. Ello sugiere que en estas 82 Central-Periferia 57 zonas las empresas enfrentan condicio- 46 nes más adversas para desarrollarse. Las 9090 diferencias entre los distintos territorios Brunca 60 podrían ser un reflejo de las brechas 4646 regionales en el acceso a servicios, la 86 plataforma institucional, la tecnología y Chorotega 5757 la calidad de la infraestructura, asuntos 4343 sobre los que conviene profundizar en el 8686 futuro (Berumen, 2007). Pacíﬁco Central 5454 4141 Jiménez Fontana y Segura (2019a) dieron un paso adicional para identi- Año 1 Año 5 Año 10 ficar asimetrías intrarregionales en la Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019a, con datos del BCCR. CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 137

sobrevivencia de las empresas, que pudie- ran dar lugar a intervenciones de fomento Mapa 3.2 productivo más granulares. Clasificaron Costa Rica: probabilidad de sobrevivencia de las empresas los cantones en cinco grupos de igual al quinto año de vidaa/, según cantón tamaño (quintiles) de acuerdo con el nivel de sobrevida de sus emprendimientos: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto (mapa 3.2; más detalles en el Anexo Metodológico). A partir de este análisis, determinaron que existen tres tipos de regiones, según el comportamiento cantonal. En el primer grupo la mayoría de los cantones tiene bajas probabilidades de sobrevivencia. Así sucede en las regiones Chorotega y Pacífico Central, donde la mayoría de los cantones se encuentran en los quintiles más bajos, y en la Brunca, con solo un cantón en el límite de quintiles altos. El segundo tipo lo componen las regiones Central-GAM, Huetar Caribe y Central-Periferia, que muestran una gran heterogeneidad interna en el desempeño de las empresas: en ellas coexisten cantones que están en el quintil de muy alta probabilidad de sobrevivencia, con otros de bajas o incluso muy bajas expectativas de vida. Finalmente, la región Huetar Norte destaca por un comportamiento cantonal homogéneo, Quintiles de probabilidad de sobrevivencia con niveles de sobrevida altos y muy Muy alta Baja altos, un hallazgo que puede alentar los Alta Muy baja esfuerzos de una alianza público-privada Media como la Agencia de Desarrollo de la Zona Norte (ADZN). a/ La sobrevivencia de las empresas al quinto año de vida por cantón oscila en un rango de 26% a 81%. En resumen, las dificultades para hacer Los cantones se dividieron en cinco grupos según la sobrevivencia, de la siguiente forma: 54,7% o menos, negocios en Costa Rica no afectan en la 54,9%-58,97%, 59,03%-63,94%, 64,83%-67,59% y 67,72% o más. misma forma a todas las empresas. Los Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019a, con datos del BCCR. pequeños emprendimientos, las compa- ñías nacionales que dedican sus ventas al mercado nacional, los sectores construc- dos del estudio de Jiménez Fontana y en las estadísticas nacionales tiene un ción y hotelero, y las regiones Chorotega Segura (2019b) reportados en el apartado comportamiento distinto entre y dentro y Pacífico Central son las que enfrentan anterior, acerca de la importancia de con- de las regiones; estas se distinguen de las mayores adversidades para mantener- siderar las brechas territoriales en materia acuerdo con el “clima” que ofrecen para se en funcionamiento. La apuesta eco- económica. Asimismo, permite ver desde que los emprendimientos puedan sobre- nómica del país, centrada en la atracción una perspectiva diferente el principal vivir. Esto último es crucial: las pocas de inversión extranjera y el impulso a las hallazgo de la relación entre desigualdad oportunidades laborales que ha generado exportaciones, requiere el complemen- y estructura productiva, que se analizó en el moderado desempeño de la economía to de una política de fomento para los el Informe Estado de la Nación 2018 y en en los últimos años no son incluyentes sectores tradicionales, especialmente los el cual se evidenció que aproximadamen- desde el punto de vista territorial; su ubicados fuera del área metropolitana, te la mitad de la desigualdad de ingresos concentración en unas zonas no solo con el fin de revertir las crecientes bre- entre las personas ocupadas se explica por puede generar descontento ciudadano en chas territoriales y de productividad que factores relacionados con la estructura las áreas postergadas (Alfaro, 2019), sino debilitan la economía. productiva (Meneses y Córdova, 2018). que también refuerza las brechas sociales Esta conclusión confirma los resulta- El crecimiento económico que se reporta entre las regiones. 138 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

(MIP turística) y las estimaciones de la Existen claros lineamientos en la for- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE Cuenta Satélite en Turismo para el perío- mulación de la política pública y acciones SOBREVIVENCIA DE LAS EMPRESAS do 2012-2016, las cuales permiten cono- privadas que, de forma sostenida, buscan véase Jiménez Fontana y Segura,2019a, cer a fondo la dinámica entre las activi- el posicionamiento internacional de la en www.estadonacion.or.cr dades vinculadas al turismo. A partir de industria turística de Costa Rica. En el estas fuentes y de una serie de entrevistas Plan Nacional de Turismo (2017-2021), a actores estratégicos, esta sección analiza se plantea el desarrollo del sector a partir la estructura productiva del sector, con de la sinergia entre sostenibilidad, inno- base en el estudio de Meneses et al., 2019. vación e inclusión, para crear e impul- Turismo es eje un fundamental La primera parte ofrece información sar productos turísticos diferenciados y en la estructura productiva de contexto para dimensionar la impor- competitivos (ICT, 2017). El modelo Las dos secciones anteriores de este tancia del turismo en la economía cos- se acompaña de estrategias y campañas capítulo se enfocaron en la perspectiva tarricense, mediante la descripción del publicitarias dirigidas a turistas intere- territorial de las estructuras productivas, posicionamiento del sector en el mercado sados en la naturaleza, el ecoturismo, su dinamismo y los “climas de sobre- internacional, las divisas que genera y la actividades de aventura, el descanso y la vivencia” de las empresas en sus entor- importancia de las áreas silvestres prote- playa, entre otros (ICT, 2017). nos regionales. En esta última sección gidas en la atracción de visitantes. Según el índice de competitividad de el énfasis se traslada al ámbito sectorial, En la segunda parte se entra en materia viajes y turismo del Foro Económico para abordar un tema recurrente en pasa- y se explora la estructura turística del país Mundial (FEM), Costa Rica es uno de das ediciones del Informe Estado de la y la capacidad de encadenamiento entre los principales destinos turísticos de Nación, a saber, la capacidad de la econo- las distintas actividades económicas del América Latina, y es un referente a nivel mía costarricense para generar encadena- sector. El análisis permite identificar los mundial. Sin embargo, de acuerdo con mientos productivos (PEN, 2016, 2017 y bienes y servicios que tienen mayor capa- este indicador, entre 2007 y 2017 el país 2018). Se trata de miradas complementa- cidad de demandar y ofrecer insumos a perdió competitividad en este campo, rias: la aproximación desde el punto de otros sectores. aunque todavía se sitúa en los niveles vista regional brinda información por- La tercera parte estima los impactos más altos en el mundo (posición 38 de menorizada para diseñar intervenciones económicos que genera el aumento en la 136 países; FEM, 2018). En la región según la configuración productiva en demanda de visitantes estadounidenses, latinoamericana se mantiene en un lugar una región o parte de ella, y el estudio en europeos y locales (turismo interno) para destacado, junto con Panamá y Brasil, profundidad de un sector facilita el desa- identificar las diferencias en el efecto solo superado por México (gráfico 3.11). rrollo de políticas de fomento acordes multiplicador según los distintos perfiles Entre los factores determinantes de la con la complejidad y las interrelaciones de turistas. Finalmente, en el último competitividad turística de Costa Rica específicas de un segmento económico. apartado se calcula la distribución del se encuentran los recursos naturales y Ambas perspectivas ayudan a superar la valor agregado entre ganancias de capital la apertura al turismo y los visitantes visión de políticas basadas en promedios y remuneraciones, como un primer paso extranjeros (FEM, 2018). Durante la nacionales. para aproximar la distribución de los década analizada (2007-2017) mejoró la El análisis de los encadenamientos beneficios del turismo entre trabajadores calificación de las variables de infraes- productivos en el turismo es un caso de y empresas. tructura turística, seguridad y protec- estudio especialmente relevante puesto ción, y prioridades de viajes y turismo en que, por naturaleza, no se trata de una Recursos naturales son la política pública12. Por el contrario, los sola actividad, sino que abarca diversos claves en el posicionamiento factores que restan competitividad y no bienes y servicios de los sectores prima- internacional de Costa Rica mostraron progreso son la infraestructu- rio, secundario y terciario, por lo que su como destino turístico ra aérea y terrestre, los recursos culturales crecimiento no depende del desempeño Hacia finales de la década de los ochen- y el recurso humano. de uno solo producto. Además, en gran ta y principios de los noventa, Costa Uno de los principales atractivos turís- medida el turismo está determinado por Rica había logrado posicionarse como ticos del país son los recursos naturales, el entorno internacional. un reconocido destino turístico a nivel hecho que se refleja en un aumento en El desempeño de este sector usualmen- mundial (ICT, 2015). Diversas campañas las visitas a las áreas silvestres protegidas te se ha analizado con registros adminis- publicitarias y estrategias de promoción (ASP), cuyo número pasó de 720.514 a trativos de visitas y con aproximaciones internacional, en conjunto con el aprove- 2.142.580 entre 2000 y 2018. Aunque en de cuentas nacionales; sin embargo, hasta chamiento de los recursos naturales, han Costa Rica existen más de cuarenta ASP, ahora no se conocía en detalle su estruc- hecho que, en la actualidad, la industria diez concentran el 84% de las visitas tura productiva. En 2018, el BCCR turística sea una de las principales fuen- (gráfico 3.12). En los últimos veinte años, publicó por primera vez la matriz-insu- tes de divisas y servicios de exportación el parque nacional Manuel Antonio se mo producto en turismo, año base 2012 del país. ha mantenido como el destino líder y el CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 139

lugar más visitado en Costa Rica, con el Gráfico 3.11 24%. Por su parte, el volcán Poás pasó del Evolución del posicionamientoa/ de Costa Rica en el índice de segundo lugar en 2010 a la décima posi- competitividad de viajes ción, con el 2%. Este cambio se debe a los cierres temporales que debieron imple- 10 mentarse por seguridad, en atención a una serie de eventos vulcanológicos; 9 recientemente se habilitó el acceso, pero 8 con restricciones. Esto último podría 7 explicar el fuerte incremento en las visi- 6 tas a los volcanes Irazú y Tenorio entre 2010 y 2018. Otras ASP que son gran- 5 des atracciones turísticas son los parques 4 Marino Ballena, Tortuguero, Cahuita y 3 Corcovado. Estos resultados muestran la preferen- 2 cia por los volcanes y las playas del Caribe 1 y el Pacífico Sur. Las riquezas naturales 0 son la base de la atracción turística en México Brasil Costa Rica Panamá Argentina Chile Perú Colombia Ecuador Jamaica Costa Rica, lo cual también genera desa- 2007 2017 fíos en materia de conservación y en el manejo del impacto de esta actividad a/ Para hacer comparable la evolución del país en este indicador, y considerando el cambio en el número sobre los recursos naturales (recuadro de países involucrados y la escala de medición, se estimaron deciles del valor del índice más reciente y se 3.2). procedió a ubicar a los países de acuerdo con los rangos definidos en cada decil. Otro indicador del dinamismo de la Fuente: Meneses et al., 2019, con datos del FEM. actividad turística es la cantidad de turistas extranjeros que visitan el país cada año. Entre 1990 y 2018 el número de Gráfico 3.12 visitantes14 aumentó de 0,4 a 3 millones (gráfico 3.13), con una tendencia cre- Visitas en las principalesa/ áreas silvestres protegidas (ASP) ciente e ininterrumpida para casi todo el (porcentajes del total de cada año) período analizado y con una participa- ción predominante de norteamericanos 21 Manuel Antonio 24 (42% en 2018; ICT, 2018). Los turistas 18 extranjeros que llegaron a Costa Rica Volcán Poás 2 por vía aérea (76,7% en 2018) lo hicie- 10 Volcán Irazú ron principalmente para disfrutar de sus 20 vacaciones (ICT, 2018). Sin embargo, 9 Marino Ballena 8 hay diferencias importantes según país 7 de origen; más del 70% de los visitantes Cahuita 6 provenientes de Europa y Norteamérica 5 Arenal tienen como principal motivo el disfrute 5 de sus vacaciones, mientras que las perso- 4 Tortuguero 6 nas de América Latina y el Caribe viajan 4 por asuntos de negocios. Rincón de La Vieja 5 Como se dijo al principio de esta sec- 3 ción, el turismo internacional es una de Corcovado 3 1 las principales fuentes generadoras de Volcán Tenorio 5 divisas del país. En 2016 generó 3.631 millones de dólares15. En promedio, el 2010 2018 turismo equivale a casi la mitad de las exportaciones de servicios (51%) y a una tercera parte de las ventas externas de a/ Se presentan las diez ASP con mayor visitación en 2018. bienes (37%). Fuente: Jiménez Fontana, 2019 con datos del Sinac. 140 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

Recuadro 3.2 Desafíos ambientales para el turismo

El modelo de turismo sustentable tiene dentro de estas zonas (Potrero, Manzanillo, De acuerdo con actores estratégicos entre- como supuesto básico una planificación Tamarindo, Brasilito) y el diseño de proyectos vistados para este Informe, el manejo de integral que sea capaz de hacer que esta que buscan mayor flexibilidad en las regula- las áreas silvestres protegidas (ASP) es actividad sea compatible con la conser- ciones y el control. un punto de común preocupación y, para vación de los recursos naturales, y que muchos, un aspecto vulnerable y que vincule al sector con los sistemas produc- En el tercer eje de conflicto, el desarrollo enfrenta riesgos potenciales en materia de tivos locales, a fin de mejorar la calidad inmobiliario y el turismo residencial han conservación. La saturación de la demanda de vida de las comunidades (Lepe, 2008; generado daños en el paisaje y los recursos es un desafío potencial: si bien los actores Hernández, 2011; Bartels, 2012). naturales. Lepe (2008), Hernández (2011) y coinciden en que no es un problema actual Si bien la industria turística genera bene- Bartels (2012) documentaron conflictos en para la mayoría de las ASP, sí puede serlo ficios para el crecimiento económico y Guanacaste y Puntarenas por deforestación, en el futuro cercano. Algunos sugieren la estabilidad externa, existen desafíos desarrollo inmobiliario, segmentación entre aplicar medidas de mayor precaución de asociados a la gestión de su impacto espacios utilizados por habitantes locales y los efectos negativos en los cambios de ambiental, lo cual se evidencia en diversos turistas, explotación de mantos acuíferos, hábitos de algunas especies en algunas problemas socioambientales reportados deterioro de manglares e irregularidades en el áreas, y revisar las políticas en cuanto a en los últimos años. El Informe Estado de la uso de zonas costeras. control de visitas, uso de senderos, educa- Nación ha documentado en distintas edi- ción ambiental y manejo de vida silvestre. ciones (PEN, 2008, 2010 y 2013) al menos El desafío en la planificación y estrategia del Otra propuesta es estimular el desvío de la tres ejes de conflicto: el uso y explotación desarrollo turístico debe evitar que se gene- demanda hacia centros menos saturados, del recurso hídrico, el manejo de las zonas ren impactos como los mencionados, no solo generar condiciones de infraestructura, marítimo-terrestres y el desarrollo inmo- por el perjuicio que sufren las comunidades, educar a los operadores turísticos para que biliario. sino también porque los recursos naturales promuevan esas nuevas opciones y crear son justamente el factor que determina la en ellas una gestión participativa entre En el primer aspecto hay problemas de atracción del turismo internacional. Sumado el Sinac y las comunidades. Se plantea abastecimiento, extracción ilegal e inexis- a lo anterior, en la gestión del desarrollo valorar planes de inversión en proyectos tente o inadecuado tratamiento de aguas de esta actividad se deberían considerar en áreas no esenciales (estacionamientos, servidas en varios de los principales cen- acciones para mitigar los efectos del cambio alimentación, ventas de artesanía) dentro tros turísticos costeros, como Jacó, Quepos climático. Schatan et al. (2010) señalan que de las ASP, que puedan ser concesionados y las playas del Coco, Hermosa, Tamarindo el turismo de ocio, que se realiza en gran a la comunidad, como mecanismo para una y Manzanillo, que incluso han llevado al medida en playas, es el más expuesto a los mayor apropiación de beneficios, identidad cierre de establecimientos. En cuanto al efectos del cambio climático. El aumento de turística y toma de conciencia sobre la manejo de las zonas marítimo-terrestres, la temperatura, la reducción de las lluvias y importancia de la conservación. en Guanacaste y la región Pacífico Central los consecuentes efectos en la biodiversidad se ha reportado la ausencia de planes y la salud podrían tener impactos negativos reguladores en centros turísticos, el otor- en el sector, sobre todo en las zonas de gamiento de permisos de construcción Guanacaste y el sur del Pacífico13. Fuente: Meneses et al., 2019.

El turismo es una importante dinámica, y aunque en los últimos años estancias en lugares distintos al de su fuente de encadenamientos se desaceleró levemente, tiene tasas de entorno habitual, por un período con- productivos crecimiento más altas que la economía secutivo inferior a un año, con fines de total, cuyo crecimiento promedio en el ocio y negocios, principalmente. En otras Durante el último quinquenio el turis- mismo período fue de 3,4%. palabras, el turismo consiste en todos los mo aportó, en promedio, el 5% del PIB. De acuerdo con la Organización bienes y servicios que consumen turistas Además, su importancia ha tendido a Mundial del Turismo (OMT, 1993), el extranjeros no residentes y nacionales en aumentar a lo largo del tiempo: pasó de turismo está compuesto por todas las el país; esto incluye frutas, carne, agua, representar el 4,4% en 2012, a 6,3% en actividades que realizan personas nacio- electricidad y alojamiento. Así definido, 2016. Ello significa que es una actividad nales o extranjeras durante sus viajes y una de las principales ventajas del turismo CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 141

Gráfico 3.13 Gráfico 3.14 Evolución del número de Distribución de las principalesa/ ramas de actividad del PIB turistas extranjeros turístico. 2016 (millones de personas) (porcentajes)

3,0 Alojamiento 12,9

2,5 Servicio de comida y bebidas 12,6 2,0 Salud 8,4 1,5 Arte y entretenimiento 4,6 1,0 Alquiler de activos no ﬁnancieros 4,6 0,5 0,0 Comercio 4,4 Actividades inmobiliarias 4,4 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 Agencias de viajes 3,7

Fuente: Meneses et al., 2019, con datos del ICT. Transporte terrestre excepto taxis 3,4

Transporte en taxi 3,3 es que abarca diferentes productos de los Transporte marítimo, aéreo y de carga 2,7 sectores primario, secundario y terciario. Energía eléctrica y gas 2,4 La actividad turística está conformada por 136 ramas productivas vincula- Reﬁnación de petróleo 2,2 das con el agro y la extracción (32), la Enseñanza 2,0 manufactura (49) y los servicios (55). En Intermediación monetaria 1,9 términos del valor agregado el 86% de la producción corresponde a servicios, de los cuales siete concentran el 50%, a/ Estos sectores representan el 73,5% del PIB turístico. específicamente: servicio de comida y Fuente: Jiménez Fontana, 2019 con datos del Sinac. bebidas, alojamiento, transporte, servicios inmobiliarios, comercio, actividades artísticas y de entretenimiento y alquiler Cuadro 3.2 y arrendamiento (gráfico 3.14). Clasificación de los sectores productivos, según nivel Los encadenamientos productivos se de encadenamiento con el turismo estiman como la capacidad que tienen los sectores de demandar y ofrecer insumos Sectores Detalle para la producción, lo cual también se Claves Tienen capacidad de encadenar la producción hacia adelante y hacia atrás, dado conoce como encadenar “hacia atrás” y que demandan insumos intermedios de otros sectores y sirven como insumo inter- “hacia adelante”, respectivamente (PEN, medio para la elaboración de bienes finales. Un aumento en la producción de estos 2016). A partir de la matriz insumo- sectores genera un crecimiento de todos los sectores relacionados con él. producto (MIP) turística, Meneses et al. (2019) estimaron los vínculos del sector Estratégicos Sirven de insumo intermedio para la producción de bienes finales, es decir, “empu- en la economía y clasificaron los distin- jan” la economía. tos bienes y servicios según sus niveles de encadenamiento, en cuatro grupos: Impulsores Demandan insumos intermedios de otras industrias para la elaboración de bienes claves, estratégicos, impulsores e inde- finales, dado que tienen una fuerte capacidad de arrastre o de encadenamiento pendientes (cuadro 3.2; para más detalles hacia atrás. véase el Anexo Metodológico). Independientes Tienen una reducida capacidad de generar encadenamientos. Para la producción En este análisis se confirma el poten- de bienes finales no tienen una alta demanda de insumos de otros sectores, ni cial de la industria, dado que el 71% de tampoco son un insumo fundamental para la elaboración de bienes finales de otras su producción (86 actividades económi- ramas de producción local. Se considera producción aislada, sin efectos de arrastre cas) tiene algún nivel de encadenamiento o empuje significativos. (estratégico, impulsor o clave), mientras que una cuarta parte se elabora de forma Fuente: PEN, 2016. 142 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

aislada en 50 sectores independientes (gráfico 3.15). Hay diferencias según la Gráfico 3.15 actividad. Las ramas asociadas al turis- Estructura productiva del turismo, por grandes sectores, mo que producen sin mayores vínculos según tipo de encadenamiento con su tejido productivo corresponden (porcentaje del PIB turístico total) principalmente a los sectores primario y secundario. Sector Tipo de encadenamiento La figura 3.1 muestra con mayor deta- Independiente 1,2 lle la distribución de la producción turís- Estratégico 0,3 tica según actividades, tipo de encadena- Primario miento y sector. Los servicios de comida Impulsor 0,4 y bebidas representan un 12,6% de la Clave 0,8 producción y destacan como uno de los Independiente 4,5 segmentos con alta capacidad de gene- Estratégico 1,6 rar encadenamientos. El potencial del Secundario turismo para propiciar el crecimiento Impulsor 4,3 económico puede aprovecharse median- Clave 1,2 te políticas orientadas hacia los sectores Independiente 23,3 considerados claves según este enfoque, Estratégico 27,7 de modo que las empresas locales se Terciario integren a la cadena de suministro de Impulsor 17,5 insumos y aprovechen el dinamismo Clave 17,2 del sector. Al mismo tiempo, es funda- Independiente 28,9 mental elevar la productividad del país Estratégico 29,7 con mayores avances en innovación y Total tecnología, lo cual permitiría mejorar Impulsor 22,2 aun más el desempeño de las actividades Clave 19,2 turísticas. El comercio, los servicios inmobilia- Fuente: Jiménez Fontana, 2019, con datos dee Meneses et al., 2019, y el BCCR. rios16 y el transporte (marítimo, aéreo y de carga) tienen gran relevancia como oferentes de insumos para otros sectores; terrestre de pasajeros y la atención de la se mide a través de la capacidad de mul- es decir, “empujan” la economía turística salud humana. tiplicación del gasto en turismo, es decir, (cuadro 3.3). En conjunto, estas tres acti- Los resultados de este estudio podrían la magnitud del “efecto derrame” sobre vidades representan el 11,5% de la pro- servir como insumo para una política de la economía que tiene el aumento de una ducción del sector. En cuanto a los enca- fomento turístico. No obstante, también unidad monetaria destinada a este sector. denamientos impulsores, que generan es necesario analizar la distribución de El efecto multiplicador del turismo no una significativa demanda de insumos las ganancias del sector y su impacto solo puede ser distinto al de otras activi- locales, destacan el alojamiento (12,9%), económico según los distintos perfiles dades económicas; también puede variar las agencias de viajes (3,7%), la elabora- del turista, temas que se desarrollan en según su proveniencia, es decir, según los ción de comidas preparadas (0,9%) y de las siguientes secciones. niveles de desarrollo y costo de vida del bebidas no alcohólicas (0,9%). Los víncu- país de origen del visitante. Para aproxi- los de los servicios de alojamiento se aso- Turismo receptor tiene alto mar este tema, en este apartado se utili- cian con el hecho de que este sector des- gasto promedio, pero bajo zan los indicadores del gasto promedio tina más de una cuarta parte de su gasto efecto multiplicador en turismo y su impacto multiplicador a la compra de insumos como energía Un aspecto muy relevante para el aná- según la fuente, a partir del análisis de eléctrica, gas, vapor y aire acondicionado, lisis de los encadenamientos productivos Meneses et al., 2019 (más detalles en el comercio y actividades especializadas de en el turismo es la precisión del impacto Anexo Metodológico). la construcción. que tienen los diferentes tipos de deman- De acuerdo con el BCCR, en 2016 los Finalmente, las actividades con pocos da sobre la dinámica económica. Ese gastos promedio de un turista extran- encadenamientos hacia atrás y hacia ade- efecto puede ser leve, si el gasto en este jero (no residente) y uno interno eran lante (independientes) aportan alrededor rubro −aun siendo alto− aporta poco a de 626.646 y 160.149 colones, respec- del 29% de la producción turística. Entre la producción, o por el contrario, puede tivamente (Meneses et al., 2019). En ellas sobresalen los servicios de entre- generar beneficios moderados o altos, que otras palabras, un extranjero genera casi tenimiento y recreación, el transporte sería el escenario deseable. El impacto cuatro veces más ingresos que un turista CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 143

Figura 3.1 Clasificación de las principales actividades turísticas, según tamaño de la producción, tipo de encadenamiento y sector económico. 2016

Tipo de encadenamiento

Sector Clave Estratégico Impulsor Independiente

Cultivo de piña

Primario

Cultivo de café Cría de ganado vacuno

Elaboración de bebidas no alcohólicas

Secundario

Elaboración de lácteos Elaboración de bebidas preparadas

Transporte marítimo, aéreo Inmobiliarios y de carga

Comercio Operadores Actividades Alojamiento turísticos de atención Terciario de la salud Comidas y bebidas Alquiler Entretenimiento y recreación

Fuente: Jiménez Fontana, 2019, con datos de Meneses et al., 2019, y el BCCR. nacional. Pese a ello, el gasto del primero Dentro del turismo receptor, los cen- que visitan. Sumado a lo anterior, en los tiene un efecto derrame menor que el del troamericanos y los estadounidenses tie- últimos años se ha realizado un esfuerzo segundo. nen los multiplicadores más bajos, de institucional por mejorar la conectividad En 2016, por cada aumento de 1.000 1.510 y 1.520 colones respectivamente, con aerolíneas europeas e incentivar la colones en la demanda final del denomi- mientras que los europeos, con 1.580, oferta del turismo rural comunitario. nado turismo receptor (el de los extran- están un poco más próximos al efecto del Dada la importancia del turismo de jeros no residentes) se generaron 1.540 turismo nacional. Este comportamien- residentes, en 2012 el ICT lanzó la cam- colones adicionales, mientras que para to diferenciado se asocia con distintos paña “Vamos a turistear”, que contó con el turismo interno (nacionales y extran- perfiles de la demanda. Con base en el apoyo de las cámaras y asociaciones jeros residentes)17 el efecto fue de 1.630 información recopilada en una serie de privadas de turismo (Arias, 2017). Sin colones (gráfico 3.16). El mayor efecto entrevistas a actores clave, Meneses et embargo, no existen informes que eva- derrame de este último se explica por los al. (2019), determinaron que los turistas lúen el impacto de esta y otras iniciativas altos multiplicadores que tienen las sali- locales y europeos se desplazan más en publicitarias de alto costo (Meneses et das familiares, los paseos18 y el turismo el territorio y se interesan por tener un al., 2019). Sí cabe señalar que, entre 2012 individual19. contacto cercano con las comunidades y 2016, el peso relativo del gasto del 144 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

Cuadro 3.3 Clasificación de los sectores productivos, según nivel de encadenamiento con el turismo

Tipo de Número encadenamiento de ramas Ramas de actividad Claves 18 Servicios de comida y bebidas; publicidad y estudios de mercado; telecomunicaciones; actividades especializadas de la construcción; cría de ganado vacuno; actividades auxiliares de servicios financieros, seguros y fondos de pensiones; elabo- ración y conservación de carne y embutidos de aves; actividades jurídicas.

Estratégicos 25 Transporte por vía marítima, aérea y de carga por carretera; actividades inmobiliarias; comercio; alquiler y arrendamiento de activos tangibles e intangibles no financieros; suministro de energía eléctrica, gas, vapor y aire acondicionado; inter- mediación monetaria; mantenimiento y reparación de vehículos automotores; actividades administrativas y de apoyo de oficina y otras actividades de apoyo a las empresas; actividades de seguridad e investigación.

Impulsores 43 Alojamiento; actividades de agencias de viajes, operadores turísticos, servicios de reservas y actividades conexas; elabo- ración de bebidas de malta, bebidas no alcohólicas, aguas minerales y otras aguas embotelladas; elaboración de comidas, platos preparados y otros productos alimenticios; elaboración de aceites y grasas de origen vegetal y animal; actividad de seguros, reaseguros y fondos de pensiones, excepto los planes de seguridad social de afiliación obligatoria; elaboración y conservación de carne y embutidos de ganado vacuno y porcino y otros tipos de carne.

Independientes 50 Actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas; transporte terrestre de pasajeros excepto taxis; transporte de pasajeros por taxi; atención de la salud humana y asistencia social; enseñanza; otras industrias manufactureras; fabrica- ción de los productos de la refinación del petróleo y de coque; suministro de agua potable y evacuación de aguas residuales; impresión, edición y reproducción de grabaciones excepto de programas informáticos.

Fuente: Meneses et al., 2019, con datos del BCCR.

Gráfico 3.16 turismo interno no se incrementó significativamente. Gasto promedio y multiplicadores de la demanda final turística, Los efectos multiplicadores no son está- según tipo de turismo ticos; varían a lo largo del tiempo. Entre 2012 y 2016 el multiplicador del turismo 800 1.800 de Estados Unidos y Centroamérica se redujo, mientras que aumentó el de los 700 1.600 visitantes europeos. Estas variaciones se 600 1.400 pueden asociar con incrementos o dismi- 1.200 500 nuciones en la demanda de actividades 1.000 con mayores o menores encadenamientos 400 productivos. En efecto, Meneses et al. 800 (colones) Multiplicador Gasto promedio 300 (2019) determinaron que la demanda (miles de colones) 600 del turismo receptor estadounidense y 200 400 centroamericano redujo la participación 100 200 de sectores con algún tipo de encadenamiento (claves, estratégicos e impulsores) 0 0 Estados Unidos Europa Total Centroamérica Total y aumentó la demanda de actividades receptor interno poco relacionadas con el resto de la eco- Gasto promedio Multiplicador en el 2016 nomía (independientes; gráfico 3.17). Específicamente, entre 2012 y 2016 en Fuente: Meneses et al., 2019, con datos del BCCR y el ICT. ambos casos se registró un aumento en los servicios de atención de la salud humana, refinación de petróleo y ense- ñanza, los cuales generan pocos encadenamientos productivos (independientes), CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 145

al tiempo que se redujo el peso relativo del transporte por vía marítima, aérea y Gráfico 3.17 de carga por carretera (estratégico), los Cambios en la estructura de encadenamientos del turismo servicios de comida y bebidas (clave) y receptor de Estados Unidos, Centroamérica y Europa. 2012-2016 el alojamiento (impulsor). Sumado a lo (porcentajes) anterior, llama la atención que también disminuyó el peso relativo de la demanda 10,7 estadounidense por servicios de agencias 9,7 de viajes y operadores turísticos (impulsores), los cuales podrían estar siendo 6,8 sustituidos por servicios digitales ofrecidos desde ese país. El aumento en el multiplicador de 2,4 turismo receptor europeo está asociado a incrementos en la demanda de alojamiento (impulsor), servicios de comida y -1,7 -1,7 bebidas (clave) y servicios de agencias de -2,0 -2,3 viaje y operadores turísticos (impulsor). -3,8 Al mismo tiempo, disminuyó el peso -5,4 -6,3 -6,3 relativo en la demanda de servicios de Centroamérica Estados Unidos Europa enseñanza (independiente) y transporte por vía marítima, aérea y de carga Independientes Estratégicos Impulsores Claves por carretera (estratégico). Una situación similar se observa en el turismo prove- Fuente: Jiménez Fontana, 2019, con datos de Meneses et al., 2019, el BCCR y el ICT. niente de Canadá y el resto del mundo. Este análisis excluye los cruceros20, porque su estructura de gasto es distinta a las sector no es un tema resuelto, ni en los llamaron a atención sobre el modesto otras modalidades de turismo, dado que, planes de turismo, ni entre las personas uso que se hace de los incentivos al turis- por naturaleza, las visitas no incluyen y empresas involucradas. En las opinio- mo rural comunitario que ofrece la ley la estadía de noches en territorio naciones recogidas no se observa un punto que sustenta su desarrollo. Por el lado nal. No obstante, con la información de consenso sobre el papel y la mane- institucional se sugiere una mayor sen- de las encuestas que realiza el ICT se ra de promover esta modalidad. Para sibilización de los funcionarios y definir puede identificar el margen de acción algunos la oferta apunta a un mercado estándares de medición de calidad de para ampliar el contacto de estos turistas muy específico y pequeño. Para otros, estos servicios. Por el lado del sector no con las comunidades, mediante la mejo- estas iniciativas son la clave para gene- hay esfuerzos organizativos para aprove- ra de la oferta turística local. Según la rar encadenamientos y conseguir que las char la oferta de capacitación, el gremio encuesta de cruceros para la temporada comunidades receptoras se apropien de tiene debilidades de autogestión y orga- 2017-2018, en los puertos de Limón y los beneficios de la actividad turística; al nización, y hay debilidad en la formación Puntarenas más de la mitad de los cruce- mismo tiempo, se propicia un cambio en de recurso humano para diseñar y merca- ristas no compra tours locales, no visita la visión del empresariado, en el sentido dear la oferta. por cuenta propia otros lugares del país, de que el impulso al turismo demanda Los hallazgos aquí presentados evi- tiene una estadía promedio en tierra de esfuerzos que van más allá del aumento dencian la importancia de analizar la no más de tres horas y las principales de la planta hotelera. La mayoría de los demanda que se recibe del mercado inter- razones de insatisfacción de su visita consultados coincide en que hay que nacional, la oferta que promueve el país son suciedad, pobreza, infraestructura modificar la forma de atender al turismo en el exterior y la dinámica del turismo vial, transporte y una oferta limitada de interno y verlo como un actor estratégi- interno. Es recomendable que la política tiendas, actividades y restaurantes (ICT co, no como “la demanda que sostiene pública en esta materia genere un balan- 2019). la temporada baja”. Consecuentemente, ce: no se puede apostar únicamente al Actores estratégicos entrevistados para sugieren replantear las estrategias de turismo de alto gasto promedio, que está este trabajo (Meneses et al., 2019) seña- atracción para incentivar una mayor visi- concentrado en pocas actividades econó- lan que, si bien el cambio en el per- tación durante todo el año. Si bien es una micas y tiene un bajo “efecto derrame”, fil de la demanda requiere una oferta demanda de menos días, esto puede ser pero tampoco se puede concentrar la que abra las puertas al desarrollo del compensado por la posibilidad de indu- estrategia en el turismo que tiene altos turismo rural comunitario, la estrategia cir una mayor frecuencia de visitación. multiplicadores, pero representa una baja de fomento e involucramiento de este Las personas entrevistadas también proporción de las divisas. 146 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

Dado este contexto, Costa Rica tiene forma: i) muy baja (0%-20%), ii) baja Conclusiones tres grandes desafíos para el diseño de (20%-40%), iii) media (40%-60%), iv) su estrategia en este ámbito: reorientar alta (60%-80%), y v) muy alta (80%- En este capítulo se presentaron tres la demanda del turismo estadounidense 100%). Entre las principales actividades estudios a profundidad que se enfocan hacia actividades con mayores encadena- turísticas se identifica que los servicios en generar insumos para el diseño de mientos productivos; fomentar las visitas de salud y alojamiento tienen los niveles políticas de fomento productivo. Los de ciudadanos europeos, que tienen un más elevados de apropiación, superiores principales hallazgos son, primero, que gasto promedio alto y demandan produc- al 60%; los servicios de comida y bebidas, la desaceleración económica se manifiestos locales, y aumentar el gasto promedio el comercio y las agencias de viajes tienen ta de diferentes formas en el territorio, del turismo interno. Además se debe un nivel medio, mientras que el transpor- dadas las brechas en las estructuras de mejorar la infraestructura vial y la seguri- te, la elaboración de comidas preparadas producción a nivel sectorial y regional, y dad para los visitantes, factores decisivos y los servicios inmobiliarios tienen nive- segundo, que las empresas tienen dificul- del crecimiento del sector. les bajos o muy bajos. tades para crecer y propiciar la reactiva- Este análisis permite identificar los ción. Esto demuestra la importancia de Disparidades en los beneficios sectores cuyo crecimiento puede generar superar el análisis basado en promedios del turismo entre trabajadores y una mejor distribución de los beneficios nacionales, que oculta las diferencias capital de la producción turística. Sin embar- territoriales y las necesidades específicas El análisis del impacto del turismo y go, no necesariamente esas actividades de las actividades económicas. la distribución de sus beneficios entre los tienen una alta capacidad de encadenar A partir de una nueva fuente de infor- actores ha sido un tema de seguimiento la economía. La figura 3.2 muestra la mación (el Registro de variables econó- en varias ediciones del Informe Estado de relación entre el tipo de encadenamiento micas −Revec− del BCCR), el primer la Nación. A partir de distintas metodo- y el nivel de apropiación de las ganancias estudio analizó el dinamismo y estruc- logías, se ha documentado la trayectoria por parte de los trabajadores, para cada tura de la economía con enfoque terri- del sector, los distintos tipos de turis- una de las actividades turísticas según el torial, aproximando la producción con mo y su potencial impacto distributivo tamaño de la producción. Allí se puede los registros de ventas de las empresas. Se (PEN, 2007 y 2015). Se ha señalado que observar, por ejemplo, que los servicios constató que la desaceleración no afecta el desarrollo y posicionamiento mun- de salud que consumen los turistas tie- con la misma intensidad ni al mismo dial del sector turístico costarricense es nen baja capacidad de generar encade- ritmo a las distintas regiones del país. resultado de una activa participación de namientos, pero también elevados nive- En 2017, la Huetar Norte y la Pacífico actores públicos (ICT, Sinac) y priva- les de apropiación. En cambio, el sector Central fueron las más afectadas, con un dos (como las cámaras empresariales), transporte por vía aérea y marítima, que crecimiento muy inferior al promedio del los cuales permitieron consolidar y posi- tiene alta capacidad de empuje de la país. En cambio, la Huetar Caribe y la cionar una marca, entendida como “la economía con encadenamientos de tipo Brunca mantuvieron un dinamismo muy imagen que las autoridades públicas y los estratégico, registra un nivel bajo en la por encima del crecimiento nacional. operadores privados proyectan en el resto apropiación de ganancias. También se Parte de estas diferencias se explica del mundo, con el fin de promocionar a identifican actividades que tienen altos por la configuración de las estructuras Costa Rica como destino turístico mun- niveles de encadenamientos y una dis- productivas en cada uno de estos terri- dial” (PEN, 2007). tribución equitativa entre trabajadores y torios. La región Central-GAM, donde En esta edición se analiza la distribu- capital, tales como: los servicios de comi- se concentran el 82% de las ventas y el ción de los beneficios de la producción da y bebidas, el comercio, las agencias de 65% del parque empresarial, dedica una turística en tres grandes grupos: i) bene- viajes y el alojamiento, las cuales, en con- gran parte de su producción a la indus- ficios para las empresas (excedente bruto junto, representan un 34% del PIB turís- tria manufacturera (29%), sobre todo de explotación e ingresos mixtos21), ii) tico. Así pues, las políticas de fomento de bienes no tradicionales. Por ejemplo, remuneraciones que reciben los traba- turístico deben considerar que el impulso esta región es la única del país en la que jadores y iii) impuestos a la producción a sectores con alto nivel de encadena- se elaboran dispositivos médicos. Por netos de subvenciones que le quedan al miento no necesariamente genera altos el contrario, en la Central-Periferia y Estado. De acuerdo con el estudio de beneficios para los trabajadores. la Brunca, aunque el 25% y el 42% de Meneses et al. (2019), la distribución las ventas, respectivamente, también se promedio es relativamente equitativa dedican a la manufactura, hay un énfa- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE entre empresas y trabajadores, con 50% sis en actividades tradicionales, como la y 46%, en cada caso. No obstante, hay ENCADENAMIENTOS PRODUCTIVOS agroindustria. En las regiones Huetar diferencias sustanciales entre segmentos DEL TURISMO Caribe y Huetar Norte más del 20% de económicos. La apropiación que tienen véase Meneses et al., 2019 en las ventas corresponde a la agricultura, los trabajadores en las ganancias del valor www.estadonacion.or.cr en especial los monocultivos de banano agregado se puede clasificar de la siguiente y piña, respectivamente. En esta inves- CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 147

Figura 3.2 Distribución del tamaño de las actividades económicas según el tipo de encadenamiento y el nivel de apropiación de las ganancias de los trabajadoresa/. 2016

Tipo de encadenamiento Ganancia de los trabajadores Clave Estratégico Impulsor Independiente

Muy altas

Salud

Altas Alojamiento

Agencias de viajes

Medias Comida y bebidas Comercio Transporte terrestre de pasajeros, excluye taxis Transporte Elaboración de marítimo, aéreo comidas preparadas y de carga Bajas Actividades de entretenimiento Inmobiliarios

Muy bajas

Transporte en taxis

Sector Primario Secundario Terciario a/ La apropiación de las ganancias del valor agregado por parte de los trabajadores se clasifican de la siguiente forma: i) muy baja (0%-20%), ii) baja (20%-40%), iii) media (40%-60%), iv) alta (60%-80%) y v) muy alta (80%-100%). Fuente: Jiménez Fontana, 2019 con datos de Meneses et al., 2019, y del BCCR. tigación se logró llevar el análisis a nivel costarricense de operar por al menos dos la Pacífico Central son las que enfrentan cantonal, lo cual permite identificar dife- años es del 90%, pero al llegar a los cinco las mayores adversidades. Estos resulta- rencias significativas dentro de las mis- este indicador disminuye a 68%. Sin dos muestran la importancia de imple- mas regiones. Es importante, entonces, embargo, hay diferencias según el perfil mentar políticas que no solo fomenten el que las políticas de fomento productivo del emprendimiento; las microempresas desarrollo de nuevas empresas, sino que consideren estas particularidades para no tienen una probabilidad de 66% de no también tengan como objetivo el creci- impulsar intervenciones que, más bien, morir a los cinco años, pero para las miento y la supervivencia de las ya exis- profundicen las asimetrías entre y dentro medianas y grandes este indicador supera tentes, en especial las ubicadas fuera del de las regiones. el 90%. A partir de un “panel puro” de área metropolitana, con el fin de revertir En la segunda sección del capítulo se empresas se pudo conocer que el 88,5% las crecientes brechas territoriales. examinaron los perfiles de sobrevivencia de los microemprendimientos que ope- El último estudio exploró en detalle de los negocios del país y se constataron raban en 2005 tenían el mismo tamaño la industria turística. La investigación las dificultades que tienen las empresas doce años después. Otro hallazgo rele- confirmó el potencial de este sector para para crecer. Se encontró que, en pro- vante es que los perfiles de mortalidad generar encadenamientos productivos y, medio, la probabilidad de una empresa varían entre las regiones; la Chorotega y al mismo tiempo, la necesidad de afinar 148 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3

la mirada sobre esos nexos, pues no todas de “empuje” de la producción, pero des- mucho mayor que el que realizan los las actividades ligadas al turismo tienen tina la mayor parte de sus ganancias al residentes en Costa Rica. No obstante, el el mismo potencial multiplicador en tér- capital. Lo contrario ocurre con los ser- “efecto derrame” del primero es inferior. minos de producción y empleo. El 75% vicios de salud que utilizan los turistas, En una situación intermedia se encuen- de los bienes y servicios vinculados al que poseen una baja capacidad de generar tran los visitantes europeos, quienes tie- turismo tiene algún nivel de encadena- nexos productivos, pero generan una alta nen un gasto diario promedio alto y miento. Destacan los servicios de comi- apropiación de las ganancias por parte un efecto multiplicador significativo. La da y bebidas, el comercio, los servicios de los trabajadores. Con base en estas política pública en este ámbito debe pro- inmobiliarios, el transporte (marítimo, constataciones, la investigación concluye curar un balance, dado que no se puede aéreo y de carga), el alojamiento, las que las políticas no solo deben tener en apostar únicamente por la atracción de agencias de viajes y la elaboración de cuenta la capacidad de los sectores vincu- turismo de alto gasto promedio, concen- comidas preparadas. Ahora bien, uno lados al turismo en materia productiva, trado en pocos sectores y con un efecto de los temas que se debe considerar es sino también los potenciales beneficios derrame menor, pero tampoco la estra- que no necesariamente las actividades para los trabajadores. tegia puede restringirse al turismo local, con mayores encadenamientos generan El estudio sobre esta industria tam- que tiene altos multiplicadores pero un mayores beneficios para sus trabajadores. bién analizó las brechas en la demanda gasto promedio bajo. Un ejemplo es el transporte por vía aérea según origen, y determinó que el turista y marítima, que tiene una alta capacidad estadounidense tiene un gasto promedio

Investigadores principales: Pamela Jiménez Asistente de investigación: Guillermo Pastrana Un agradecimiento especial a: el INEC, el ICT, Fontana, Rafael Segura Carmona, Karla Meneses Torres. y el BCCR, por el acceso a sus bases de datos. A Bucheli, Gabriela Córdova Montero, y Katherine Alonso Alfaro, Rodrigo Cubero, y Evelyn Muñoz, Oleas Nieto. Actualización y procesamientos de datos: por su colaboración para llevar a cabo el análisis Pamela Jiménez Fontana, Rafael Segura Carmona, del parque empresarial y estructura productiva Insumos: Aporte del sector turístico como eje y Guillermo Pastrana. regional en Costa Rica. estratégico de encadenamientos productivos, de Karla Meneses (UDLA-Ecuador), Gabriela Visualización de datos y gráficos: Pamela Los talleres de consulta se realizaron los días 26 Córdova (UDLA-Ecuador), Katherine Oleas (UDLA- Jiménez Fontana. de junio y 30 de julio de 2019, con la participa- Ecuador); Estructura productiva regional en Costa ción de: Diego Agüero, Alonso Alfaro, Ruth Alfaro, Rica y Análisis de sobrevivencia de las empre- Revisión y corrección de cifras: Pamela Jiménez Eduardo Alonso, Rafael Arias, María Artavia, Shirley sas costarricenses, ambos de Pamela Jiménez Fontana. Benavides, Margarita Bolaños, Shirley Calvo, Fontana y Rafael Segura. Yorlenny Fontana, Velia Govaere, Milena Grillo, Lectores críticos: Ronald Alfaro, Eduardo Alonso, Miguel Gutiérrez, Gloriana Ivankovich, Pamela Borrador del capítulo: Pamela Jiménez Fontana. José Luis Arce, Vladimir González, Jennyfer León, Jiménez, Valerie Lankester, Fernando Madrigal, Karla Meneses, Leonardo Merino, Ricardo Monge, Leonardo Merino, Luis Mesalles, Ricardo Monge, Coordinación: Pamela Jiménez Fontana. Dagoberto Murillo, Susan Rodríguez, María Santos, Amílkar Mora, Evelyn Muñoz, Guillermo Pastrana, Jorge Vargas y Pablo Villamichel. Alejandra Ramírez, Hernán Ramírez, Adolfo Edición técnica: Pamela Jiménez Fontana y Rodríguez, Gabriela Saborío, Adriana Sandí, María Jorge Vargas Cullell. Santos, Rafael Segura, Jorge Vargas, Jacqueline Zamora, Sandro Zolezzi y Norberto Zúñiga. CAPÍTULO 3 |OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS ESTADO DE LA NACIÓN 149

Notas

1 El estudio excluye a las empresas que no tienen 8 La sobrevivencia de las empresas se define como 14 Corresponde a llegadas de visitantes internacio- registro geográfico ni actividad económica. Tampoco la diferencia entre el año en que se tiene el primer nales. se consideran las empresas estatales, los servicios de reporte del negocio en la Revec (tiempo de inicio administración, educación y salud pública, y las orga- o nacimiento) y el momento en que ya no se tiene 15 Este monto corresponde al gasto turístico receptor nizaciones sin fines de lucro. El BCCR agrupa registros información (tiempo final o muerte; para más detalles de visitantes de la Cuenta Satélite en Turismo. de cuando los negocios actúan como un solo grupo véase el Anexo Metodológico). empresarial o corporativo. Para mayor detalle de la 16 Los servicios inmobiliarios que consumen turistas construcción de la base Revec, véase el "Anexo F", en 9 El tamaño de la empresa se definió según la clasifi- corresponden al alquiler de viviendas y edificios. Alfaro-Ureña et al., 2019. cación del MEIC, a partir del número de trabajadores reportados cada año, de la siguiente forma: micro 17 La demanda de turismo interno se compone princi- 2 El coeficiente de correlación entre ambas variables entre 1 y 10, pequeña entre 11 y 35, mediana entre 36 palmente de salidas individuales, salidas familiares y fue de 0,89. y 100, y grande 101 o más. paseos en Costa Rica.

3 Para estimar el crecimiento real de la actividad eco- 10 La tasa de mortalidad promedio de las empresas 18 Viaje no rutinario que se realiza fuera del entorno nómica regional se deflactó el ingreso por concepto de en los países de la OCDE se ubica en un rango de entre habitual y que no contempla pasar la noche fuera del ventas con el IPC de junio cada año. 8% y 13%. hogar.

4 Incluye actividades financieras e inmobiliarias según 11 Incluye suministro de electricidad, gas, agua, 19 Actividades realizadas por un solo miembro del grandes grupos CIIU. evacuación de aguas y desechos, construcción, minas núcleo familiar por motivo de vacaciones, negocios u y canteras. otros. 5 Se estima como el promedio de las empresas por cantón de la relación entre las ventas totales y la canti- 12 Esta variable se mide a partir de la disponibilidad 20 En promedio (2011-2018) representan el 9,9% del dad de trabajadores. de fondos públicos para el desarrollo del sector. turismo no residente.

6 Esta metodología, que se utiliza sobre todo en 13 Se estima que para 2100 Guanacaste experimenta- 21 Se refiere a los ingresos de las empresas que no Biología para estudiar la probabilidad de muerte de rá incrementos de su temperatura de hasta 3,8 grados están constituidas en sociedad. Se llaman mixtos por- los organismos, puede ser aplicada en las Ciencias centígrados y una reducción de las lluvias del 63%. En que una parte corresponde a las ganancias del capital Sociales para analizar la probabilidad de que una la zona sur, en especial la ciudad de Puntarenas sufri- y otra a las del trabajo. empresa cierre operaciones. ría una inundación del 60% de la zona residencial en 2100, como resultado del aumento del nivel del mar en 7 Este tipo de negocios se conocen en la literatura 0,3 metros (Schatan et al., 2010). como “empresas zombis”. 150 ESTADO DE LA NACIÓN OPORTUNIDADES, ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS | CAPÍTULO 3 CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 151

CAPÍTULO MIRADAS A PROFUNDIDAD EN Armonía 4 con la naturaleza

HALLAZGOS RELEVANTES NUEVOS APORTES PARA LA TOMA DE DECISIONES

• Costa Rica tiende a una creciente densificación urbana y a una • Con nuevas fuentes (Waze, Google Maps), este capítulo gene- mayor presencia de construcción vertical. Del total de edifica- ra herramientas para el análisis detallado del transporte y ciones residenciales construidas entre 2010 y 2018, el 79% son la movilidad, y su relación con el ordenamiento territorial, el apartamentos. crecimiento urbano, los cambios demográficos y los impactos económicos, sociales y ambientales derivados de esos proce- • Alajuela, Santa Ana y Heredia concentran los mayores porcen- sos. tajes de área construida en la GAM entre 2010 y 2018: 14%, 10% y 9,9%, respectivamente. • Se ofrece una serie de aportes en torno al vínculo necesario entre las tendencias recientes del crecimiento urbano y las • Entre 2015 y 2019, en todos los cantones de la GAM aumenta- soluciones de transporte y movilidad. El capítulo presenta un ron los tiempos de viaje en horas “pico”. En San José, Montes análisis inédito sobre los cambios en los tiempos de viaje en de Oca, Heredia, Escazú y Tibás el incremento fue superior al zonas donde se han construido residencias de tipos más den- 40%. sos, como condominios y apartamentos.

• En 2018, el costo para la población trabajadora por el tiempo • Con la base de datos de la aplicación Waze, se logró un nivel perdido en congestionamientos en la GAM representó, en pro- muy preciso de detalle en la caracterización de los conges- medio, 2.869 dólares por persona. tionamientos viales, hasta tramos de 100 metros. Un primer ejercicio analizó las condiciones de la ruta 39 en tiempos • En las calles que rodean 215 nuevos condominios y apartamen- de retraso, cantidad de atascos y saturación de los tramos. tos, los tiempos de viaje en hora “pico” aumentaron en más de También se estudiaron las características del movimiento de 31,6% entre 2015 y 2019. la población trabajadora, cómo genera presión sobre esa ruta y en qué puntos, como insumo para el diseño de la política • En la ruta 39, en dirección este-oeste, el atasco en hora “pico” pública. genera en promedio un retraso de 9 minutos por cada tramo de 100 metros.

• Las 246.704 personas que ingresan y salen diariamente del cantón central de San José imponen una alta presión al congestionamiento en la ruta 39, ya sea al cruzarla de forma trans- versal o al usar tramos de ella. A esto se suma que 374.599 personas llegan hacia o salen desde cantones vecinos a la ruta. 152 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 153

CAPÍTULO ARMONÍA CON LA NATURALEZA

/ Nuevas herramientas para analizar la movilidad y sus vínculos con el 4 desarrollo urbano

INDICE Introducción

Hallazgos relevantes 151 En varias de sus ediciones, este Informe ha estudiado los problemas Productos esperados 151 ambientales, económicos y sociales derivados de la ausencia de Introducción 153 herramientas integradas y efectivas de ordenamiento territorial. Densificación de la GAM no está También ha profundizado en la relación entre los patrones de aliviando los problemas de movilidad 154 crecimiento urbano (tanto en la Gran Área Metropolitana como Aumenta apuesta por construcciones residenciales más densas 154 en ciudades intermedias) y la situación caótica del transporte y la Construcciones más densas coinciden movilidad. con aumentos en tiempos de viaje 158

Avances en información para entender La información recabada en estos años en el patrón de crecimiento urbano, que la crisis vial: el caso de la ruta 39 162 ha permitido entender la naturaleza ahora tiende más a la densificación. Por Nuevas herramientas permiten detallar multicausal que tienen los principales lo anterior, este Informe indaga cuál es el saturación vial en ruta 39 163 problemas territoriales, pero también la nexo entre las formas recientes del creci- Población presiona de varias formas necesidad de que, al realizar los procesos miento urbano y la situación de la movi- la saturación de vía estratégica 165 de gestión del suelo, construcción de lidad, en especial si la densificación que infraestructura, inversión y planificación se observa en la GAM está resolviendo, Conclusión 170 del desarrollo, se utilicen criterios basa- como se espera de procesos de este tipo, dos en evidencia que den sostenibilidad los impactos negativos del transporte a sus efectos y minimicen los impactos sobre el desarrollo humano. negativos en la calidad de vida, la conta- Este capítulo presenta dos estudios minación, la competitividad y el desarro- que generaron no solo datos, sino herra- llo humano en general. mientas que pueden ser útiles para ela- Según la información recogida para borar política pública. Particularmente, esta entrega, ese vínculo no es la tóni- al examinar las tendencias más recientes ca de la política pública costarricense del crecimiento urbano, no se encontró en materia territorial y de movilidad. evidencia de que los procesos seguidos Además de los efectos ya reportados en reflejen un compromiso con la solución varias ediciones (PEN, 2015 y 2018), del tema del transporte; en consecuencia, cada vez es más notoria la creciente com- incluso patrones más positivos (como plejidad implícita en la solución de pro- una mayor densificación) no contribu- blemas como congestionamientos viales, yen a mejorar la situación de la movili- saturación de vehículos particulares, mal dad de las personas. En segundo lugar, se diseño del sistema de transporte público, profundizó en el uso de una nueva fuen- insuficiencia de la infraestructura, conte de información, la base de datos de la taminación, pérdidas económicas y de aplicación Waze, con un nivel de detalle tiempo, entre otros. En la última década que ayuda a identificar las necesidades de a esta situación se ha sumado un cambio intervención pública en rutas saturadas, 154 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4

y explicar mejor las presiones que gene- transporte y movilidad. En la política que las zonas en que se llevó a cabo la ra la distribución de las personas y los pública no ha existido un vínculo claro y expansión en décadas pasadas. empleos sobre las condiciones para movi- planificado entre estos dos fenómenos, y Este cambio de patrones ha mejorado lizarse, tal como se analizó en la edición ello ha generado un caldo de cultivo que relativamente las densidades; luego de anterior (PEN, 2018). Ambos estudios empeora los elementos críticos señalados varias décadas de crecimiento disperso, muestran cómo el descuido de la política en la edición anterior. Aunque no es fácil la GAM está volviendo a una tenden- pública y las dinámicas de sectores priva- establecer una relación causal, lo cierto cia más compacta y densa. Pese a ello, dos (temas documentados en PEN, 2015 es que la coexistencia de trabas serias de siguen siendo mayoritarios los patrones y 2018) producen resultados negativos movilidad allí donde se está construyen- expansivos de vivienda individual y cre- para el desarrollo humano, pero también do con una lógica más densa, demuestra cimiento horizontal. Es decir, el cambio dan insumos para alimentar la discusión la inexistencia de lo que hoy se expresa observado es paulatino. Al oeste de la y la toma de decisiones, que no están en el concepto de desarrollo orientado ciudad, en especial en los cantones de tanto en la construcción y mejora de la al transporte1, o que se pueda identificar Alajuela, Escazú y Santa Ana, todavía infraestructura, sino en el cambio a una como un desarrollo urbano con criterios imperan las modalidades de expansión movilidad centrada, mayoritariamente de movilidad y sostenibilidad. lineal de décadas anteriores, sobre todo en el transporte público masivo e inter- en el sector montañoso de menor apti- conectado. Aumenta apuesta por tud urbana. Esto provoca una mayor construcciones residenciales dispersión de gran parte de la población Densificación de la GAM no más densas que antes se concentraba en los centros está aliviando los problemas La GAM sigue creciendo, aunque a un de Alajuela, Heredia y San José. El fenó- de movilidad ritmo más lento y con patrones de densi- meno no es muy diferente hacia el este; dad distintos a los que caracterizaron los por ejemplo, en el cantón de La Unión la Durante cuatro décadas, la Gran Área decenios anteriores. Esta zona tiene una mancha urbana ha llegado a rebasar los Metropolitana (GAM) exhibió un cre- extensión territorial de 196.700 hectá- bordes de crecimiento establecidos, y en cimiento urbano horizontal, lineal, dis- reas, que equivalen al 3,8% del territorio Oreamuno, Alvarado y Paraíso existe un perso y desconectado, que llevó a una nacional, y está conformada por 31 can- crecimiento disperso fuera del anillo de ciudad poco densa, con serios problemas tones y 164 distritos. La población pasó contención. para movilizar a las personas entre sus de 66,3 habitantes por hectárea urbana No obstante su crecimiento, en teoría zonas de residencia y centros de traba- en 1986, a 75,9 en 2019. El mapa 4.1 la GAM aún tiene una capacidad impor- jo o estudio, entre otras dificultades. actualiza la mancha urbana de la GAM tante para absorber población, pero la En ausencia de herramientas efectivas al 2019, y diferencia las zonas que han dispersión actual empeoraría si la expande ordenamiento territorial, esta expan- experimentado más desarrollo en las últi- sión se enfoca en los terrenos disponibles sión generó profundos impactos en el mas tres décadas. En el año analizado, el y no en densificar más. Cerca de un desarrollo humano, que han sido ana- área total urbanizada o construida fue 17,3% de esta área tiene algún poten- lizados reiteradamente por el Informe de 34.818 hectáreas, con un crecimiento cial para desarrollo urbano (alrededor de Estado de la Nación, en particular en un absoluto de 5,2% con respecto al 2010 9.200 hectáreas, 0,7 puntos porcentuales capítulo especial dedicado a esta zona (33.088 hectáreas). La mancha urbana menos que en 2018). Sin embargo, las (PEN, 2015), así como en otro enfocado se expande a una tasa cada vez menor en deficiencias en infraestructura y proble- en el transporte y la movilidad (PEN, relación con períodos previos, lo cual se mas de accesibilidad lo limitan. Las zonas 2018). Fuera de la GAM se han regis- explica, posiblemente, por la búsqueda con más terrenos se ubican sobre todo en trado patrones muy parecidos a los que de usos más eficientes del suelo, que se los extremos de la GAM, específicamente llevaron al caos actual, como se demostró traduce en un incremento de proyectos en las zonas oeste y este. Distritos como también con el estudio de varias ciudades residenciales verticales o más compactos La Guácima, El Coyol y Turrúcares en intermedias del país (PEN, 2017). (Sánchez, 2019). Este crecimiento ocurre el cantón de Alajuela, así como, en el En esta oportunidad el Informe en los bordes de las áreas construidas otro extremo, El Guarco en Cartago, son emplea nueva información para analizar existentes, o mediante el aprovechamien- los que presentan mejores condiciones. dos aspectos centrales de los patrones to de espacios vacíos en las orillas o den- Según las tendencias actuales de compo- urbanos más recientes en la GAM: por tro de áreas urbanas consolidadas, y no sición sectorial de la construcción, es pro- un lado, el cambio paulatino hacia un a través de la dispersión de iniciativas de bable que estos terrenos se distribuyan tipo de crecimiento con mayor énfasis desarrollo urbano lejanas del área cons- en un 60% para vivienda y un 40% para en la construcción vertical y, en gene- truida existente. Esto quizás refleje que industria, comercio y otras obras públi- ral, de mayor densidad (condominios, hoy es más factible construir de modo cas. Considerando la población, la GAM apartamentos y urbanizaciones, en espe- más concentrado y no en los espacios está cercana a 2,6 millones de habitantes. cial); por el otro, la combinación de este disponibles alejados de la GAM, que no Suponiendo el mismo comportamiento proceso con problemas no atendidos de tienen el mismo potencial urbanístico de la densidad actual (75 habitantes por CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 155

Mapa 4.1 Crecimiento de la mancha urbana en la GAM. 1986 y 2019

Fuente: Sánchez, 2019 con datos de Sánchez, varios años y Pérez y Pujol, 2012. hectárea) y tomando en cuenta el área disponible de 9.200 hectáreas2, se esti- Cuadro 4.1 mó cuánta población adicional podría Población adicional según escenariosa/ de uso de área ingresar a futuro, en varios escenarios, tal con potencial urbanizable en la GAM como muestra el cuadro 4.1. Dependiendo del porcentaje de uso que se le asigne al área disponible (de 50% a 100%), la GAM podría recibir Escenario Supuesto Población estimada entre 345.000 y 690.000 personas más. Las proyecciones distritales de población 1 Se usa el 100% del área con potencial urbanizable 690.000 del INEC para esta zona muestran que 2 Se usa el 90% del área con potencial urbanizable 621.000 entre 2018 y 2050 la cantidad de habitan- 3 Se usa el 80% del área con potencial urbanizable 552.000 tes crecerá en 403.287. En otras palabras, 4 Se usa el 70% del área con potencial urbanizable 483.000 es posible absorber ese crecimiento con 5 Se usa el 60% del área con potencial urbanizable 414.000 el área disponible si se mejoran las condi- 6 Se usa el 50% del área con potencial urbanizable 345.000 ciones urbanas. Si se impulsan políticas de densificación en zonas ya desarro- a/ Las estimaciones suponen que se mantiene la densidad actual de 75 habitantes por hectárea. lladas y la expansión de condominios Fuente: Sánchez, 2019. verticales, elementos que aumentan las densidades, se podría albergar parte del crecimiento futuro de la población sin 156 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4

tener que agotar los terrenos disponibles en la actualidad. Esto, además, deberá Gráfico 4.1 realizarse con criterios de planificación Construccionesa/ residenciales en la GAM, según cantón. 2010-2018 adecuados, que atenúen los problemas (metros cuadrados) de movilidad, que no serían resueltos si el crecimiento se concentra, de nuevo, en Alajuela las zonas más alejadas. Además, las 9.200 Santa Ana hectáreas con potencial urbanizable, de Escazú Heredia seguir la tendencia promedio del desarro- Cartago llo urbano en la GAM del período 1986- San José 2019, se agotarían en 22 años (en 54 si se La Unión Curridabat sigue el patrón 2010-2019). San Rafael Las consideraciones anteriores refuer- Montes de Oca zan la idea de que la densificación es un San Pablo cambio deseable para aprovechar mejor Santo Domingo Alajuelita el terreno, y el análisis de las tendencias Desamparados generales que se presenta a continuación Paraíso evidencia que ese proceso se está dando. Barva Goicoechea Entre 2010 y 2018 en Costa Rica se Mora construyeron cerca de 26,7 millones de San Isidro metros cuadrados, el 59,4% de ellos den- Tibás Oreamuno tro de la GAM. En 2018 el área creció un El Guarco 15% menos que en 2017 (INEC, 2019), Atenas de modo tal que las construcciones fuera Moravia de esa zona alcanzaron la mayoría (51%) Flores Santa Bárbara del total edificado ese año. Dentro de la Poás GAM, los proyectos se concentran en Belén pocos cantones. Alajuela es el municipio Aserrí Vázquez de Coronado con mayor área construida en los últimos Alvarado nueve años; agrupa cerca del 14% de las 0 200.000 400.000 600.000 800.000 1.000.000 1.200.000 nuevas estructuras en dicha zona y el 8,3% con respecto al total del país. a/ Corresponde al valor acumulado para el período 2010-2018. De todas las construcciones reportadas Fuente: Sánchez, 2019 con datos del INEC. entre 2010 y 2018, el 68,4% es residencial; este valor es de 65,7% en la GAM. El y Heredia agregaron alrededor de 2,4 toda el área construida en el país con ese incremento del sector residencial en esta millones de metros cuadrados en residen- fin. El cantón central de San José ocupa zona ha sido menor que en años previos: cias, lo que representa el 23% de la GAM el primer puesto en este sentido, una ten- en 2018 se construyó un 21% menos que y el 13% del país. Cartago, San José y La dencia que podría revertir la dinámica en 2017. Lo anterior contrasta con el Unión son el tercer grupo de cantones de salida de población que mostró este 6,1% de crecimiento del mismo sector con mayor volumen de nuevas residen- municipio entre los dos últimos censos. fuera de la GAM, dato que ilustra un cias en la GAM, con cerca del 20%. Por Durante el período de análisis, la cuarta fenómeno ya analizado por el Programa último, Atenas, Moravia, Flores, Santa parte del área en esta modalidad se locali- Estado de la Nación (PEN, 2017): en las Bárbara, Poás, Belén, Aserrí, Vázquez de zó allí; a nivel nacional, su magnitud fue ciudades intermedias la mancha urbana Coronado y Alvarado registran la menor equivalente al 20% de todos los nuevos está creciendo a un ritmo superior al de construcción residencial dentro de la apartamentos. Luego hay un grupo de la GAM actual. GAM (menos del 10% del área total). diez cantones que agrupan el 43% de las Por cantones, la distribución del área de Para el análisis de este capítulo son edificaciones de este tipo dentro de la residencias construidas sigue un patrón relevantes los datos relacionados con el GAM. Se trata, en orden de importancia, muy similar al expuesto en párrafos ante- desarrollo de apartamentos, condomi- de Escazú, Heredia, Curridabat, Montes riores para el total edificado (gráfico 4.1). nios y urbanizaciones. En el primer caso, de Oca, Santa Ana, Alajuela, La Unión, Alajuela tiene el mayor espacio cons- se percibe una concentración en el centro Cartago, Tibás y Goicoechea. Los restan- truido en los últimos nueve años (2010- de la GAM. Durante el período 2010- tes veinte municipios solo concentran el 2018), cerca del 10% de los proyectos 2018 se edificaron cerca de 2.925.262 16% de los apartamentos construidos en realizados dentro de la GAM y el 6,2% metros cuadrados destinados a aparta- los últimos nueve años (mapa 4.2). del total nacional. Santa Ana, Escazú mentos. Esto representa cerca del 79% de CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 157

En la modalidad de condominios el Mapa 4.2 crecimiento también abarca algunos can- Nuevas construccionesa/ de apartamentos en la GAM, según cantón. tones fuera del centro (mapa 4.3). En 2010-2018 total se construyeron en la GAM cerca de 6.314.582 metros cuadrados entre (metros cuadrados) 2010 y 2018, lo que representa cerca del 70% de todos los condominios edificados en el país. El cantón central de Alajuela se ubica a la cabeza a nivel nacional y durante el período de estudio albergó el 21% de las nuevas construcciones de este tipo dentro de la GAM. El 50% se ubica en seis cantones: San José, Santa Ana, Heredia, Curridabat, Cartago y Escazú. Luego hay un grupo de ocho cantones que agrupa un 20%: La Unión, Montes de Oca, San Pablo, Goicoechea, El Guarco, Santo Domingo, Alajuelita y San Rafael. Los restantes catorce cantones suman menos del 9% del área de nuevos condominios. Por su parte, el desarrollo de urbanizaciones en la GAM ha presentado claros patrones de concentración en pocos cantones. Como muestra el mapa a/ Corresponde al valor acumulado en el período 2010-2018. 4.4, durante el período 2010-2018 se Fuente: Sánchez, 2019, con datos del CFIA, 2019. llevaron a cabo proyectos que abarcaron cerca de 955.484 metros cuadrados. Esto representa alrededor del 43% del área Mapa 4.3 construida en el país con este destino. Nuevas construccionesa/ de condominios en la GAM, según cantón. De nuevo, el cantón central de Alajuela 2010-2018 ocupa el primer lugar: 1 de cada 4 metros (metros cuadrados) cuadrados se localizó allí. A nivel nacional, el 11% de las nuevas urbanizaciones se ubicó en este municipio. En Cartago, El Guarco y San Pablo se concentró el 30% construido en la GAM. Los cantones de Heredia, Paraíso, Santa Ana, San Isidro, Goicoechea, Curridabat, Montes de Oca, La Unión, Alajuelita y Escazú agruparon el otro 30%, mientras que los restantes quince cantones, en conjunto, solo acumularon el 11% del área. Como un rasgo muy particular de las tendencias actuales, en la construcción de viviendas de interés social se observa una contradicción entre los proyectos desarrollados y las necesidades de la población. Durante el período 2010- 2018 en el país se edificaron con ese pro- pósito cerca de 4.432.821 metros cuadrados. De ellos, tan solo un 16,8% se ubicó dentro de la GAM. Esto llama la aten- ción si se considera que, según la última a/ Corresponde al valor acumulado en el período 2010-2018. Fuente: Sánchez, 2019, con datos del CFIA, 2019. Encuesta Nacional de Hogares (2018), 158 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4

el desarrollo inmobiliario con el trans- Mapa 4.4 porte, de un modo que permita reducir Nuevas construccionesa/ de urbanizaciones dentro de la GAM, el uso del vehículo privado, agilizar la según cantón. 2010-2018 movilidad, hacerla más limpia desde la perspectiva ambiental y, por tanto, apro- (metros cuadrados) vechar de manera correcta el impulso de una mayor densificación. Para este Informe Sánchez (2019) rea- lizó un ejercicio que estimó, por una parte, el aumento en tiempos de viaje en congestionamiento en los cantones de la GAM entre 2015 y 2019, y por otra, cuál ha sido ese cambio en zonas específicas que rodean las construcciones de condominios y apartamentos, a partir del aná- lisis del crecimiento residencial expuesto en la sección anterior. La metodología general consistió en calcular el cambio porcentual en el tiempo de viaje a lo interno de cada uno de los 31 cantones de la GAM, en horas de congestionamiento vial o “pico”. Para ello, en cada municipio se estimó el tiempo que toma trasladarse de cada distrito hacia el distrito central, a partir de los datos de la base de infor- mación histórica por días y horas de la a/ Corresponde al valor acumulado en el período 2010-2018. herramienta Google Maps (más detalles Fuente: Sánchez, 2019, con datos del CFIA, 2019. en el Anexo Metodológico). Los resultados generales se presentan en el mapa 4.5. Los cantones de la GAM donde más se en la región Central vive el 49% de las estilo distinto de ciudad (compacta y han incrementado los tiempos de viaje en personas pobres del país y el 41% de las conectada), se perderá la oportunidad de horas “pico” son San José, Montes de Oca, que se encuentran en extrema pobreza. resolver problemáticas urbanas de fondo, Heredia, Escazú, Tibás, Goicoechea, Asimismo, en esta región se ubica el 41% en particular en materia de transporte y Desamparados, Santo Domingo, Belén, de las viviendas en mal estado, el 41% movilidad. Curridabat, Moravia y Santa Ana. Estos de las calificadas como inhabitables y el Se ha podido constatar que en las casos presentan un crecimiento mayor 43% de las catalogadas como ineficientes áreas cercanas a los lugares donde se con- al 40% en solo cinco años. Aunque no (Sánchez, 2019). centran las construcciones más densas todos se destacan por la cantidad de (apartamentos, condominios y urbani- construcciones recientes, son localidades Construcciones más densas zaciones) se registran marcados aumen- que presentan altos flujos vehiculares y coinciden con aumentos en tos en los tiempos de viaje. No es fácil sirven de conexión con otros cantones. tiempos de viaje determinar si el tipo de construcción es De hecho, en ellas se ubican ocho de las El cambio hacia una mayor densifi- el causante directo o único de ese proble- diez zonas del país con mayor número de cación del crecimiento urbano se puede ma, pero sí hay evidencia de que ambos congestionamientos viales, aspecto que considerar positivo, pues de forma recu- factores se presentan de manera simultá- coincide con áreas altamente urbaniza- rrente este Informe ha señalado que el nea. Esto señala la urgencia de entender das desde hace años, donde ampliar la tipo de ciudad dispersa y desconectada los procesos de forma paralela, para que infraestructura vial ya es difícil, por lo que se desarrolló en la GAM (y hoy nuevas construcciones de ese tipo no que resulta crucial atender el proble- se reproduce en ciudades intermedias) generen mayor presión sobre la movili- ma del tránsito, en especial mediante el genera serios impactos en la calidad de dad, en zonas ya de por sí complejas en transporte público (recuadro 4.1). En la vida, la contaminación y la economía del términos de congestionamientos viales, situación actual, el aporte marginal de país. Sin embargo, si el nuevo patrón no que fueron ampliamente estudiadas en cada nuevo vehículo que se integra al sis- responde a una visión territorial inte- el capítulo especial del Informe Estado de tema vial dentro de estos cantones tiene grada, planificada, con la consideración la Nación 2018. Por todo lo anterior, el un impacto mucho mayor en los atascos de todos los elementos que implica un análisis recuerda la necesidad de empatar que en otros municipios de la GAM. CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 159

Existe un segundo grupo que tam- Mapa 4.5 bién presenta un fuerte incremento en Aumento promedio en tiempos de viaje en horas de los tiempos de viaje durante los últi- congestionamiento en la GAM, según cantón. 2015-2019 mos cinco años (entre 30% y 40%), a saber: Aserrí, Vázquez de Coronado, Alajuela, San Pablo, La Unión y Flores. Probablemente, el hecho de que la mayo- ría de estos cantones tiene zonas rurales y menores flujos vehiculares en algunas rutas que conectan con los distritos cabe- cera, hace que el aumento promedio no sea tan alto como en el primer segmento (Sánchez, 2019). Un tercer grupo está compuesto por los cantones de Alajuelita, Santa Bárbara, Cartago, Oreamuno, San Isidro, Paraíso y Atenas. En estas zonas el incremento en los tiempos de viaje en horas de congestionamiento oscila entre 25% y 30%. Por último, Mora, El Guarco, Alvarado, Poás, San Rafael y Barva son los municipios que reportan los menores creci- mientos, aunque en promedio se trata de un 21%, lo cual muestra que, en rea- Fuente: Sánchez, 2019, con datos de Google Maps. lidad, toda la GAM registra aumentos

Recuadro 4.1 Los peores puntos de congestionamiento están en zonas críticas para la movilidad en la GAM

Para su Informe de 2018, el Programa por diversas vías a la vez. Son puntos neu- urbanizada, y la mayoría de distritos invo- Estado de la Nación (PEN, 2018) elaboró rálgicos de la red, en su mayoría en centros lucrados tiene más del 80% (PEN, 2018; un capítulo especial sobre el tema del urbanos de San José centro, San Pedro, Sánchez, 2018a y 2018b). Es decir, pensar transporte y la movilidad, utilizando una Alajuela centro, Zapote, Guadalupe, Heredia en grandes cambios de infraestructura vial novedosa fuente de información: la base de centro y Curridabat, y también algunos pun- en estas zonas es casi imposible. datos de la aplicación móvil Waze, gracias tos de paso que son entrada a esas zonas, a la colaboración con el Departamento de como Barrio México/Cinco Esquinas de Tibás, Si se sabe que por estos diez puntos Informática del MOPT. Posteriormente, rotonda Juan Pablo II/entrada a la autopista seguirán transitando cientos de miles de esta base ha permitido al PEN ampliar sus General Cañas y Paseo Colón/Sabana este. personas cada día, y que no es posible investigaciones en la materia. Así por ejem- ampliar significativamente las carreteras, plo, por primera vez con datos empíricos Lo más relevante de este hallazgo es enten- la apuesta que este Informe ha plantea- se pudo identificar en cuáles zonas del país der por qué la solución del problema no está do es generar condiciones para sacar a hay más congestionamientos viales y, ade- en la infraestructura. Estas zonas están en las personas del automóvil, favorecer la más, hacer un ranking de las situaciones cantones densamente poblados, y aunque el movilidad no motorizada y, ante todo, crear más graves. Se trata de áreas de cerca de punto específico no lo esté (el centro de San alternativas de transporte público masivo, un kilómetro de diámetro, donde se con- José, por ejemplo), lo cierto es que son rutas interconectado y eficiente. De este modo centran no una sino varias vías con atascos de paso para una gran cantidad de población no solo bajarían los tiempos de viaje, sino frecuentes, a partir de los datos recopilados que se moviliza cada día desde su municipio las emisiones contaminantes, los altos cos- en un año entero de registros (2017). para trabajar en la GAM. Solo en los cantones tos económicos y la tensión que se vive en centrales de San José, Heredia y Alajuela, así la actualidad. Los mapas 4.6 muestran las diez zonas con como en Curridabat y Montes de Oca, casi mayores congestionamientos reportados, 350.000 personas trabajan fuera de donde ubicadas según la cantidad de atascos y viven y pasan, probablemente, por estos pun- con los puntos más severos resaltados en tos. Pero también se trata de áreas con muy Fuente: Durán Monge y Merino, 2018, con datos rojo. Como se ve, no se trata de hechos altos porcentajes de construcciones. El centro de Durán Monge y León, 2018; PEN, 2018 y aislados, sino de áreas que se congestionan de San José tiene el 98% de su superficie ya Sánchez, 2018a y 2018b. 160 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4

Mapas 4.6 Puntos de la GAM con mayor número de congestionamientos viales. 2017

1 Centro de San José 2 Centro de San Pedro 3 Centro de Alajuela

4 Centro de Zapote 5 Centro de Guadalupe 6 Centro de Heredia

7 Barrio México - Cinco Esquinas 8 General Cañas - Rotonda Juan Pablo II 9 Curridabat

10 Paseo Colón - Sabana

Nivel de congestionamiento Bajo Alto

Fuente: Durán Monge y Merino, 2018.

importantes en los tiempos de viaje y, con minios y apartamentos y el crecimiento estructuras de este tipo en la GAM (de ello, en las externalidades económicas, en esos tiempos, no en términos estric- 5,2% en 1990 a 25,2% en 2017). Para el sociales y ambientales (recuadro 4.2). tamente causales, sino para observar si análisis, se tomaron los datos de las obras Una vez establecido que los tiempos de presentan una lógica de desarrollo que que estaban en construcción durante el viaje están aumentando, y por tanto que considere paralelamente la mejora del período 2013-2018, es decir, que hoy ha empeorado el problema general del transporte y la movilidad. El Informe estarían terminadas o a punto de serlo. transporte y la movilidad, se estudió la Estado de la Nación 2018 mostró un Con el fin de determinar cómo coe- relación entre la construcción de condo- aumento en la proporción de nuevas xisten la proliferación de condominios CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 161

Recuadro 4.2 Mapa 4.7 Tiempo perdido en Costo anual per cápita derivado del congestionamiento en la GAM, congestionamientos tiene para personas que no trabajan en el cantón donde viven, según costos para la población municipio trabajadora

En esta edición se actualiza el análisis efectuado en 2018, sobre los costos que implica para la población trabajadora trasladarse de un cantón a otro a laborar, a partir de un perfil ocupacional e ingresos promedio diferenciados, con datos de la Encuesta Nacional de Hogares del INEC (véase Anexo Metodológico en PEN, 2018). La estimación se basa en una premisa: se asigna al tiempo de viaje un valor monetario igual al que se recibe por el trabajo realizado. Con la información actualizada, se reporta que alrededor de 476.000 personas se movilizan todos los días de un cantón a otro dentro de la GAM para trabajar. Con los incrementos de los tiempos de viaje (traslado de la casa al trabajo y viceversa) producto del congestionamiento vial, se estima que el costo económico que ello representa es, Fuente: Sánchez, 2019, con datos del INEC. en promedio, de 2.869 dólares anuales por persona. y apartamentos dentro de la GAM y el incremento en los tiempos de viaje, se PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE Como es de esperar, los mayores costos georreferenciaron de manera directa 215 PATRONES DE CRECIMIENTO totales los presentan quienes viven en condominios dentro de los 25 distritos URBANO los cantones con la mayor fuerza laboral que agruparon el 90% de las construccio- véase Sánchez, 2019 absoluta, con altos porcentajes de per- nes de este tipo durante el período 2013- en www.estadonacion.or.cr sonas trabajadoras que se desplazan a 2018 (los detalles y la localización espe- otros cantones a laborar y con una canti- cífica pueden consultarse en Sánchez, dad relevante de puestos de calificación 2019). Posteriormente, a cada condomi- media y alta (San José, Desamparados, nio se le definió un área de influencia de Los resultados del análisis indican Alajuela, Heredia, Goicoechea, Cartago, dos kilómetros por carretera. El objetivo que, en promedio, los tiempos de viaje La Unión, Vázquez de Coronado y era calcular cuánto han crecido los tiem- en estas áreas aumentaron en un 31,6% Moravia). En términos per cápita (mapa pos de traslado en los últimos cinco años (gráfico 4.2). Los mayores incrementos 4.7), los mayores costos los tiene la en el tramo demarcado, utilizando la se registraron en las zonas de influen- población trabajadora de Barva, Vázquez misma metodología de la sección ante- cia de los condominios y apartamen- de Coronado, Moravia, San Pablo, Aserrí, rior en el uso de Google Maps. En este tos de los distritos central de Heredia, San Isidro, Montes de Oca, Goicoechea, caso se estimaron los valores en hora San Pedro de Montes de Oca, Ulloa en La Unión, Heredia, Curridabat y Mora. En “pico” y en hora “no pico” del período Heredia, La Uruca en San José, Sánchez estos cantones el dato ronda entre 3.000 2015-20193. Para cada día se selecciona- en Curridabat y Pozos en Santa Ana. En y 5.000 dólares al año por persona. ron las horas de congestionamiento (6 a promedio, en estos lugares el aumento 8am y 5 a 7pm); en el caso de las horas en horas “pico” superó el 40% en los “no pico” se tomaron las 10 y 11am, 1 y últimos cinco años y el 30% en horas Fuente: Sánchez, 2019. 2pm. Una vez que se obtuvieron los datos “no pico”. En los condominios ubica- se promediaron por hora, día, mes, año y dos en San Rafael (Escazú), Santa Ana, distrito. Granadilla (Curridabat), Mata Redonda 162 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4

(San José), San Antonio (Escazú), San Gráfico 4.2 Miguel (Escazú) y Piedades (Santa Aumento promedio en los tiempos de viaje en las zonas de influencia Ana) los valores rondaron entre 30% de los condominios y apartamentos en la GAM. 2015-2019 y 40% en horas “pico” y entre 20% y 30% en horas “no pico”. Por último, los (porcentaje) condominios de los distritos de San San Nicolás (Cartago) Juan (La Unión), Brasil (Santa Ana), Ciudad Colón (Mora) Pavas (San José), Hatillo (San José), Guácima (Alajuela) San Rafael (Alajuela) San Antonio (Alajuela), Alajuelita, San Alajuelita Rafael (Alajuela), Guácima (Alajuela), San Antonio (Alajuela) Hatillo (San José) Ciudad Colón (Mora) y San Nicolás Pavas (San José) (Cartago) experimentaron un crecimien- Brasil (Santa Ana) to del 20% al 30%. El mapa 4.8 mues- San Juan (La Unión) Piedades (Santa Ana) tra cada una de las zonas de influencia San Miguel (Escazú) estudiadas, según el crecimiento en los San Antonio (Escazú) tiempos de viaje. Mata Redonda (San José) Granadilla (Curridabat) De este modo, el estudio muestra que Santa Ana los procesos paralelos que van configuran- San Rafael (Escazú) Pozos (Santa Ana) do el desarrollo urbano del país, unidos a Sánchez (Curridabat) las serias deficiencias de planificación La Uruca (San José) en materia de transporte y movilidad, Ulloa (Heredia) San Pedro (Montes de Oca) generan grandes presiones sobre la cali- Heredia dad de vida de las ciudades. Las solu- 40 30 20 10 0 10 20 30 40 50 ciones individuales (en especial el vehí- Hora “pico” Hora “no pico” culo privado) tienen fuertes y negativos impactos económicos para el conjunto Fuente: Sánchez, 2019. de la sociedad si se miden en costo de tiempo. Por lo tanto, el reto es cambiar el patrón de crecimiento espacial de la Mapa 4.8 GAM y, a la vez, impulsar una transfor- Zonas de influencia de los condominios y apartamentos analizados mación hacia una movilidad jerarqui- en la GAM, según aumento en tiempos de viaje. 2015-2019 zada, sobre todo a partir de transporte público masivo, interconectado, limpio y seguro. Para ello se deben crear instrumentos de ordenamiento territorial que incorporen la preservación de tierras ambientalmente valiosas, como parques regionales y zonas de protección de recursos naturales, generen espacios públicos y consideren la movilidad como criterio central de la planificación. El vínculo entre las nuevas construcciones y el congestionamiento vial es un reflejo claro de la ausencia de herramientas robustas de ordenamiento territorial, y puede impedir que se aproveche de manera adecuada la tendencia a un crecimiento más denso.

Avances en información para entender la crisis vial: el caso de la ruta 39

En la sección anterior se demostró que no existe un vínculo planificado entre el desarrollo residencial urbano y la Fuente. Sánchez, 2019. CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 163

situación del transporte y la movilidad. de modo importante los tiempos de tras- de estudios previos: horas “pico” de la Tampoco la forma en que el país asienta lado. También llevan a entender que los mañana, entre 5 y 7 am, y horas “pico” de su población y establece sus fuentes de requerimientos de intervención públi- la tarde, entre 4 y 6 pm, de lunes a vier- trabajo, infraestructura y medios para ca no solo están en la capacidad de la nes. A partir de los tres indicadores de movilizar a las personas ha respondido a infraestructura para absorber la presión, saturación antes mencionados, se realizó procesos basados en evidencia y objetivos sino en la forma de movilidad de una un análisis de conglomerados que permi- enmarcados en una visión clara de orde- gran cantidad de población que utiliza la tió clasificar cada uno de los segmentos namiento del territorio. En este marco, el ruta, en gran medida con el uso de vehí- de la ruta según cuatro niveles de conges- Informe de 2018 exploró nuevas fuentes culos particulares. tionamiento. de información para estudiar una de las Los resultados muestran altos grados consecuencias de lo anterior: la satura- Nuevas herramientas permiten de saturación en gran parte de las seccio- ción de la red vial y sus efectos sobre la detallar saturación vial en ruta nes de la ruta, con dos patrones principa- movilidad, desde la perspectiva del desa- 39 les. El primero presenta pocos segmentos rrollo humano. Durante el 2019, el PEN y el de elevado congestionamiento cercanos Entre estas fuentes, los reportes de Colaboratorio Nacional de Computación a rotondas, intersecciones y pasos a des- congestionamiento vial registrados en Avanzada (CNCA) del CeNAT-Conare nivel, sectores por los que ingresan los la base de datos de la aplicación móvil desarrollaron una nueva metodología usuarios. El segundo tiene valores altos Waze hicieron posible parte del análisis para modelar con gran detalle la satu- e intermedios de saturación, pero en del capítulo especial de aquella edición ración de la red vial del país, a partir de series consecutivas de segmentos, que se (PEN, 2018). Se identificaron distri- datos sobre atascos de la aplicación Waze concatenan en secciones más extensas de tos, zonas específicas, franjas horarias, (Cubero et al., 2019). El trabajo se efec- atascos y generan un efecto de retraso en conglomerados y características de los tuó gracias a una alianza institucional cadena, por varios cientos de metros. embotellamientos en la GAM. Esto puso con el Departamento de Informática del Los mapas 4.9 ilustran el congestiona- de manifiesto el potencial de esta herra- MOPT, el ente encargado de realizar la miento por segmento en las horas “pico” mienta para conocer de manera precisa descarga de los datos para Costa Rica. de la mañana para los dos sentidos posi- la ubicación, magnitud y dinámica tem- Utilizando más de 52 millones de bles de circulación. El grosor de la línea poral de los atascos, entender la realidad registros de atascos capturados durante representa el nivel de retraso promedio actual en esta materia y medir sus impac- todo el año 2018, se logró estimar la ocasionado por el atasco en cada sec- tos, pero además para apoyar el diseño de saturación de la red vial en segmentos de tor. El color permite visualizar el grado política pública basada en evidencia. Este carretera de cien metros de longitud. En de saturación, de mayor (rojo) a menor instrumento puede alimentar la toma de este trabajo se denomina saturación a (azul). Al observar los datos en la direc- decisiones sobre intervenciones públi- un cálculo que combina tres indicadores: ción este-oeste, los primeros puntos crí- cas, planificación del desarrollo urbano el tiempo promedio de retraso generado ticos se concentran en pocas secciones, y medición de los impactos ambientales, por el congestionamiento, la cantidad de sobre todo en los alrededores del paso a económicos y sociales de la situación vial. atascos reportados y la variabilidad del desnivel de la fuente de La Hispanidad, Este apartado presenta un nuevo ejerci- retraso (con este último es posible dife- la rotonda de las Garantías Sociales y cio, que describe en detalle la dinámica renciar entre segmentos saturados o no el paso a desnivel de la Y Griega. A de una ruta clave para la zona central del saturados de manera constante o espo- partir de Hatillo, el patrón cambia y se país (la ruta 39, también conocida como rádica). Además, la metodología permite observa una larga serie de segmentos carretera de circunvalación), y trata de realizar análisis por horas, días, meses consecutivos de alto congestionamiento, explicar los factores que la generan. y hasta años. Este es un avance para el pasando por la intersección con la ruta El análisis realizado permitió deter- estudio en profundidad de rutas deter- 27 hasta llegar a la intersección con la minar, por primera vez, los patrones de minadas, para ubicar sectores críticos de autopista General Cañas. En contraste, los congestionamientos con respecto a saturación e identificar patrones espacia- en la dirección oeste-este los valores más la interacción de tres variables: el grado les según momentos específicos del día o elevados están en la intersección con la de atasco derivado del flujo vehicular la semana. autopista General Cañas. Sin embargo, según la hora, el sentido del recorrido en Dado que los distritos con problemas cerca de Zapote y hasta Guadalupe de que se produce y la presión que generan más graves de atascos se localizan en la nuevo los atascos ocurren a lo largo de un las personas que se trasladan en zonas zona central de la GAM (PEN, 2018), importante número de tramos sucesivos. de influencia de la carretera para llegar Cubero et al. (2019) analizaron en deta- El retraso promedio por segmento (cada a sus lugares de trabajo y residencia. lle uno de los trayectos estratégicos para uno de 100 metros) durante las horas Los hallazgos permiten identificar en la movilidad en esa área: la ruta 39, “pico” en la mañana es de aproximada- qué puntos específicos está la satura- desagregada en 145 segmentos. El estu- mente 5 minutos en ambas direcciones. ción generada por estos tres elementos dio se enfocó en dos momentos de uso Por su parte, los mapas 4.10 permiten y muestran que cada uno de ellos altera intensivo de la ruta según los hallazgos visualizar el escenario de las horas “pico” 164 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4

Mapas 4.9 Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la mañanaa/. 2018

Dirección este-oeste Dirección oeste-este

Mapas 4.10 Congestionamiento en la ruta 39 durante las horas “pico” de la tardea/. 2018

Dirección este-oeste Dirección oeste-este

de la tarde, para ambos sentidos de circu- algunos de los factores que explican la Con información del Censo 2011 del lación. En ese lapso el panorama es más saturación en la ruta 39. INEC, actualizada con las proyeccio- grave. El retraso promedio en dirección En diversas investigaciones y en la nes distritales de población al 2019 del este-oeste es de 9 minutos, 4 más que edición anterior de este Informe se ha Centro Centroamericano de Población en la mañana. También se identifican planteado que el congestionamiento vial (CCP) de la UCR, se determinó que la series de segmentos consecutivos con es producto de una combinación de fac- presión generada por las localidades más altos valores de saturación, pero ahora tores. Exceso de vehículos particulares, cercanas a la ruta es más elevada en los en ambos extremos de la ruta. La inter- deficiencias en el sistema de transporte sectores sur y oeste. Los datos evidencian sección con la autopista General Cañas público y rezagos en infraestructura, en la cercanía de la ruta 39 a algunos de los destaca por presentar los valores más un marco de crecimiento urbano sin centros más poblados a nivel nacional. El extremos de congestionamiento para este herramientas robustas de ordenamiento mapa 4.11 muestra la cantidad de habi- momento y dirección. territorial, tienen implicaciones negati- tantes en los distritos ubicados dentro En la dirección oeste-este el retraso vas sobre los niveles de saturación de la del anillo, aquellos sobre los cuales pasa promedio por segmento es menor y cer- red vial y los tiempos de traslado (PEN, la ruta y los distritos vecinos en pri- cano a 6 minutos, pero siempre superior 2018). Pero hay otro elemento relevante mer grado. Cuatro de los más poblados al de la mañana. Al igual que en el que ha sido menos explorado en los estu- del país (Pavas, Hatillo, San Sebastián y sentido contrario, se observan secciones dios previos de este Informe: la presión La Uruca), albergan casi la totalidad de de alto congestionamiento en segmentos generada por las personas al utilizar las las secciones sur y oeste de la carretera. sucesivos en ambos extremos del anillo: vías, según sus destinos y requerimientos Otros con gran número de habitantes, desde la intersección con la autopista de movilidad. como San Felipe, Desamparados, Purral, General Cañas hasta el inicio de Hatillo, Durán Monge (2019) realizó una apro- Ulloa y Curridabat, no son recorridos y entre San Pedro, Zapote y el paso a ximación a este tema en el caso de la por la “circunvalación”, pero colindan desnivel de la Y Griega. ruta 39. Para ello estudió dos factores: con distritos que funcionan como puntos Esta herramienta de análisis permite el contexto demográfico en que se ubica de acceso al anillo. visualizar algunos patrones. Por ejemplo, la carretera y el desplazamiento de per- Asimismo, varios de los distritos con en ambos escenarios de la mañana y la sonas para llegar a sus lugares de trabajo. mayor densidad poblacional por kilóme- tarde, la intersección con la autopista El primero pretende medir la presión tro cuadrado a nivel nacional contienen General Cañas es un sector de alta satu- generada por las poblaciones más cerca- parte de la carretera de circunvalación, ración en las dos direcciones; sin embar- nas a la llamada “circunvalación”, pues o colindan con otros que la albergan. go, en las tardes se une con otros segmen- sus habitantes representan potenciales Nuevamente se identifica un grupo tos cercanos para formar secciones más usuarios debido al desarrollo de sus acti- importante de localidades con valores largas de atascos. Otros tramos, como vidades diarias. El segundo factor busca altos en este indicador cercanos a los sec- las cercanías de Hatillo, parecen tener estimar la presión ocasionada por los tores sur y oeste de la ruta (mapa 4.12). su momento crítico durante la mañana y movimientos de población desde y hacia Se observa también otra concentración en la dirección este-oeste. En el siguiente zonas que podrían implicar atravesar o de valores altos hacia el norte, en el sec- apartado se verá cómo el uso de estos recorrer la carretera. En conjunto, estos tor no concluido del anillo. Esto indica datos posibilita la realización de nuevos son dos eslabones fundamentales para que la carretera está situada en distritos análisis para entender las condiciones y explicar la saturación vial observada en que mueven cantidades muy grandes de necesidades de la ruta. los segmentos de la ruta. población en un espacio territorial limi- La mayor parte del anillo de circunva- tado, lo cual en horas “pico” representa Población presiona de varias lación se ubica en el cantón de San José. una presión particular para las calles de formas la saturación de vía Únicamente una sección pequeña en el acceso. estratégica noreste se encuentra en Goicoechea y Otro asunto de interés es la presión que Aparte de evidenciar los problemas Montes de Oca. Los cantones vecinos en genera la población más joven al despla- que experimentan diariamente los usua- primer grado, es decir, los que colindan zarse a sus centros de estudio. Para anali- rios de la red vial, los datos recogidos con cantones por los cuales pasa la ruta, zar este aspecto se utilizó la edad de los por la aplicación Waze permiten pro- son 124. En el cantón de San José hay habitantes de cada distrito, como indica- fundizar en el análisis e integrar otras 5 distritos dentro del anillo: Merced, dor que pretende aproximar esa presión. fuentes de información que contribuyan El Carmen, Catedral, Hospital y San Los valores más elevados se encuentran a exponer lo que hay detrás de esta rea- Francisco. Además, la ruta recorre 11 en el noroeste de la carretera, en Pavas lidad de alto congestionamiento en la distritos más5 y los distritos vecinos en y La Uruca. En este último distrito, GAM. Tomando como punto de partida primer grado ascienden a 25. Estos can- cerca de un 40% de la población tiene los resultados de Cubero et al. (2019), tones y distritos constituyen la región de edad para asistir a centros educativos. una investigación realizada por Durán influencia para estudiar el primer factor Sin embargo, en el sur de la ruta también Monge (2019) para este Informe exploró de presión. se identificaron casos, como Hatillo o 166 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4

San Sebastián, con valores relativamente Mapa 4.11 altos y cercanos a un 30%. Carretera de circunvalación y cantidad de habitantes, Para entender la presión generada según distrito. 2019 por el movimiento de los usuarios en la ruta, se analizó el desplazamiento de población entre cantones para llegar a los centros de trabajo. Si bien los últi- mos datos disponibles corresponden a los recopilados en el Censo de Población de 2011 (que registra el movimiento entre el lugar de residencia y el de trabajo), los valores se ajustaron al 2019 utilizando las proyecciones distritales de población del CCP, bajo el supuesto de que las proporciones de movimientos entre cantones se han mantenido constantes.

PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE CONGESTIONAMIENTOS EN LA RUTA 39 véase Durán Monge, 2019, en www.estadonacion.or.cr Fuente: Durán Monge, 2019, con datos del INEC y el CCP.

En Costa Rica, en general, un 33,1% de Mapa 4.12 las personas ocupadas debe desplazarse Carretera de circunvalación y densidad de población por kilómetro a otros cantones para llegar a su lugar cuadrado, según distritoa/. 2019 de trabajo (gráfico 4.3). En el caso de la GAM la proporción asciende al 45,8% . Para analizar los posibles flujos vinculados con la ruta 39, se consideraron tanto estas personas como las que permane- cen en el municipio donde residen, pues implican algún tipo de traslado que suma cierta presión sobre la red vial, aunque sea en tramos más cortos. A partir de las estimaciones de la población que se des- plaza para trabajar, y considerando que la mayor parte de la circunvalación se ubica dentro del cantón de San José, la presión sobre la ruta se observa en cuatro tipos de movimiento, a saber: i) desde otros cantones hacia el cantón de San José, ii) desde San José hacia otros cantones, iii) entre cantones distintos de San José que podrían utilizar o atravesar el anillo de circunvalación y iv) el de las personas que viven y trabajan en San José, es decir, que se mueven dentro del cantón. a/ El distrito de León XIII, en Tibás, presenta un valor extremo muy elevado; por tal motivo, para efectos El mapa 4.13 muestra la red de desde esta visualización se le asignó el mismo valor de Hatillo, segundo distrito con mayor densidad poblacio- plazamiento de población hacia el can- nal. Fuente: Durán Monge, 2019, con datos del INEC y el CCP. tón de San José, es decir, los resultados CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 167

del primer tipo de movimiento. Cada Gráfico 4.3 nodo es un cantón, la línea representa Porcentaje de personas según ubicación del lugar de trabajo en la el flujo del respectivo cantón hacia San GAMa/ José y su grosor la cantidad de personas que se trasladan. Más de 200.000 hacen este recorrido. La circulación más Otro Cantón Mismo cantón Misma 45,8 40,6 vivienda fuerte ocurre desde Desamparados, con 9,2 más de 28.000 personas, cerca del 14,2% del desplazamiento estimado. Le siguen, con grandes diferencias, Goicoechea, Heredia, Alajuela, Alajuelita, La Unión, Tibás, Cartago, Curridabat y Aserrí. Estos diez cantones explican el 61,4% del flujo y dan cuenta de ingresos hacia San José desde muy diversas direcciones, pero también en distintas medidas. En gran Varios cantones parte, se trata de población que cruza 4,2 o recorre la ruta por varios medios de transporte, aunque sea de manera trans- versal en algún punto. El segundo movimiento, es decir, desde a/ El color negro de la esquina inferior derecha corresponde a la categoría “Otro país” y su valor es de 0,3%. San José (considerando solo la población Fuente: Durán Monge, 2019 con datos del INEC y CCP. que vive en el cantón, no la que transita por ahí) hacia otros cantones, tiene un volumen menor. Representa poco menos de una cuarta parte del número de personas estimadas en el primer tipo de movimiento. Como se observa en el mapa Mapa 4.13 4.14, los flujos más relevantes se diri- Movimiento tipo 1: red de desplazamiento de población hacia el gen a Escazú, Heredia, Montes de Oca, Alajuela, Santa Ana, Belén, Goicoechea, cantón de San José Desamparados, Curridabat y Tibás. En conjunto, este grupo de destinos concentra el 83,1% de los traslados. Aunque los desplazamientos ocurren en distintas direcciones, el más fuerte se dirige hacia el oeste, y también requiere en muchos casos pasar por la ruta 39. A nivel nacional, los traslados entre cantones distintos a San José son efec- tuados por cerca de 384.000 personas. Además, son muy diversos: se registran 4.310 combinaciones. Los mayores flujos ocurren entre Alajuela y Belén, Alajuela y Heredia, San Rafael y Heredia, Barva y Heredia, entre otros (mapa 4.15). Sin embargo, ninguno de estos supera el 2% del total de movimientos. Aunque en este ámbito resulta más complicado estimar los traslados que realmente utilizan la carretera de circunvalación, se hizo una primera aproximación a partir de los desplazamientos relacionados con los cantones vecinos a la ruta, realizados Fuente: Durán-Monge, 2019 con datos del INEC y CCP. por 374.599 personas. Un 42,1% de los 168 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4

movimientos se da desde esos canto- Mapa 4.14 nes hacia otros distintos a San José. Movimiento tipo 2: red de desplazamiento de población desde el Desamparados y Goicoechea son los principales puntos de origen. Por su cantón de San José parte, el 55,1% se dirige hacia estas localidades vecinas a la ruta 39. En este caso Heredia, Montes de Oca, Belén y Escazú encabezan la lista. El cuarto tipo de movimiento corresponde a personas cuyo lugar de trabajo está en el mismo cantón donde residen. Esto implica un desplazamiento interno que también presiona la saturación vial, aunque no es posible registrarlo en forma de red, por el nivel de detalle que implican los datos sobre esos traslados. San José es uno de los cantones de la GAM con el porcentaje más elevado de habitantes que trabajan allí mismo. Cerca de 80.000 personas, es decir, el 63,5% de la población ocupada labora en el municipio. El 74,1% de quienes viven y trabajan en el cantón de San José proviene de cinco distritos del sur y el oeste de la ruta 39: Pavas, Hatillo, San Sebastián, La Uruca y San Francisco de Dos Ríos. Fuente: Durán Monge, 2019, con datos del INEC y el CCP. Una vez analizados los flujos de pobla- ción entre cantones que ocurren como resultado del desplazamiento a centros de trabajo, se realizó una primera estima- Mapa 4.15 ción de la presión que generan algunos Movimiento tipo 3: red de desplazamiento de población entre de estos movimientos sobre la ruta 39. cantones distintos a San José Para esto se dividió la carretera en cuatro sectores de igual longitud y se midió la presión en términos del número de personas que ingresan por cada uno de ellos. En este primer ejercicio se consideraron únicamente los dos primeros tipos de desplazamientos, es decir, desde y hacia el cantón de San José. En ambos casos las estimaciones utilizaron los movimientos más importantes, en concreto los que acumulan el 90% del total de personas. Para asignar los flujos según sector y cuantificar la presión, se identificaron y georreferenciaron los puntos de mayor acceso y salida de la ruta. Para esto se usó como referencia el trabajo de campo realizado por la Unidad de Gestión y Evaluación de la Red Vial Nacional, del Lanamme-UCR. El mapa 4.16 ilustra el resultado de esta división y los sitios identificados. En total se contabilizaron 41 puntos de entrada y salida a lo largo de Fuente: Durán Monge, 2019, con datos del INEC y el CCP. los casi 15 kilómetros de la carretera de CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 169

circunvalación. Sin embargo, para efec- Mapa 4.16 tos del análisis solo se consideraron los 22 Sectores de la ruta 39 y principales puntos de acceso y salida que están conectados a vías principales. La presión es más intensa en los sectores noroeste, este y sureste de la ruta. El mapa 4.17 muestra las estimaciones para cada sector. El de mayor presión corresponde al noroeste de la carretera, con un valor que supera las 64.000 personas. A través de seis puntos de acceso confluyen importantes traslados desde y hacia cantones como Alajuela, Escazú, Heredia, Santa Ana y Belén, entre otros. Estos resultados coinciden con los del análisis sobre los grados de saturación presentados al inicio del capítulo, pues los niveles más altos de congestionamien- to ocurren justo en la misma zona, por la demanda de ingreso y salida de vehículos derivada del movimiento poblacional. Con niveles muy elevados de presión le sigue el sector este de la carretera, con un valor estimado cercano a 60.000 personas. Los principales cantones relacionados con estos flujos son Goicoechea, Vázquez de Coronado, Montes de Fuente: Durán Monge, 2019, con datos del Lanamme-UCR. Oca, Moravia, La Unión, Curridabat y Cartago, entre otros. Nuevamente, las estimaciones corresponden a los valores altos de saturación de la ruta 39 en esta Mapa 4.17 zona. Sectores de la ruta 39 según presión poblacional estimada En tercer lugar, en el sector sureste del anillo hay una presión estimada de poco más de 52.000 personas, que se relaciona en gran medida con los flujos de los cantones de Desamparados, Curridabat, Cartago y La Unión. Finalmente, llama la atención que Hatillo aparece con los valores más bajos. Esto se explica por los menores flujos de personas que ingresan a través de este sector, que se relaciona principalmente con dos cantones: Alajuelita y Aserrí. Todos los resultados muestran la grave saturación que experimentan los usuarios de una de las rutas estratégicas para la movilidad en el centro del país y evidencian los distintos factores que dan lugar a los elevados niveles de congestionamiento que fueron descritos con los datos de la aplicación Waze y que, en el fondo, reflejan las repercusiones de la presión demográfica y del uso del automóvil particular como gran apuesta Fuente: Durán Monge, 2019, con datos del Lanamme-UCR. para el transporte dentro de la GAM. 170 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4

Ante esta realidad, y en un contexto que herramienta que sirvió de base a estos al aumento de esos valores), sí es claro parece apuntar hacia la intensificación estudios brinda sustento para pensar, que la densificación y la ubicación de de gran parte de estas fuentes de presión, diseñar y ejecutar política pública apo- nuevas viviendas en esas modalidades no queda claro que, mientras no existan for- yada en evidencia, tanto en aspectos está resolviendo el problema, y más bien mas alternativas de movilidad que permi- puntuales −intervenciones directas sobre puede empeorarlo. Esto refleja la urgen- tan prescindir del vehículo privado, será la infraestructura−, como en elemen- cia de pensar en otro sistema de transpor- difícil cambiar la situación actual y esta tos más estructurales –la elaboración y te, público, masivo, interconectado, que más bien se agravará. puesta en marcha de instrumentos robus- permita sacar provecho de la incipiente Las herramientas presentadas pueden tos de ordenamiento territorial−, que densificación. ser un insumo para muchas investigacio- comiencen a incorporar el transporte en El segundo estudio demostró la poten- nes, que por ejemplo estimen los valores la planificación del desarrollo urbano. cia de la base de datos de la aplicación de la contaminación que genera la satura- Los hallazgos de los dos ejercicios pre- Waze como fuente para el análisis de los ción vial, en puntos tan específicos como sentados evidencian que en Costa Rica fenómenos de movilidad, en particular tramos de cien metros. También pueden no existe una visión cercana al concepto los congestionamientos. Se logró caracte- permitir cálculos de costos económicos desarrollo orientado al transporte. Lo que rizar una ruta por tramos de cien metros derivados del tiempo perdido, para el es lo mismo, se mostró con claridad que, y determinar cuántos atascos ocurren a transporte de personas y mercancías y, al hacer crecer la ciudad, al ubicar a la lo largo de un año, a qué horas, en qué sobre todo, servir de base para procesos población o al impulsar la generación direcciones y cuánto tiempo de atra- de ordenamiento del territorio y planifi- de empleos y zonas residenciales, no se so generan. Esta herramienta tiene el cación urbana basados en evidencia, que ha tenido en cuenta, simultáneamen- potencial de facilitar la identificación ayuden a transformar el descuido con te, la atención de los requerimientos de de intervenciones públicas en cualquier que tanto los proyectos de infraestruc- transporte y movilidad que esos proce- zona del país que se examine. El ejercicio tura como la ubicación de ciertos usos sos implican. Los efectos negativos de con la ruta 39 se complementó con el del suelo han sumado presiones al caos esta situación, a nivel económico, social estudio de la presión poblacional, lo que vial, con altos impactos para el desarrollo y ambiental, se analizaron en el capítulo ayuda a entender cómo los movimientos humano. especial del Informe de 2018, y en esta de personas saturan la vía y dónde están entrega en su sección “Balance ambiental”. los cuellos de botella. Igual que el primer Conclusión El primer estudio constató que el país estudio, esto lleva a comprender la urgen- ha aumentado su apuesta por construc- cia de cambiar la lógica del transporte, Este capítulo aportó nuevos instru- ciones más densas en la GAM, un avance en especial la apuesta por el vehículo mentos para el análisis a profundidad positivo que, sin embargo, no ha sido privado. También permite estimar costos de los fenómenos relacionados con el acompañado por cambios en los patrones económicos, sociales y ambientales de transporte y la movilidad. En esta oca- de movilidad. En consecuencia, la densi- cada zona. sión se utilizaron con dos enfoques. En ficación no está aliviando los problemas En suma, esta mirada a profundidad primer lugar, se exploró la relación entre del transporte y sus consecuencias nega- reforzó, con evidencia, la noción de que esos fenómenos y las tendencias recientes tivas. La GAM muestra un crecimiento el país no ha considerado el transpor- de construcción residencial, que sigue significativo en los tiempos de viaje, y te y la movilidad en la forma en que patrones un tanto distintos a los impe- en 215 puntos que se consideran zonas ha planteado su crecimiento urbano, el rantes en décadas previas. Y en segundo de influencia de nuevos condominios y cual responde a criterios de mercado, sin lugar se indagó acerca de las presiones apartamentos, esos tiempos se han incre- ordenamiento del territorio, planifica- que genera la población sobre la red vial mentado a niveles muy altos (a veces más ción de largo plazo y consideración de su y los consecuentes atascos, que hoy se de 40%) en solo cinco años. Aunque no sostenibilidad. pueden examinar con un grado de detalle es fácil encontrar una relación causal inédito, hasta tramos de cien metros. La (no necesariamente la construcción lleva CAPÍTULO 4 | ARMONÍA CON LA NATURALEZA ESTADO DE LA NACIÓN 171

Investigadores principales: Esteban Durán Actualización y procesamientos de datos: Diseño y diagramación: Erick Valdelomar/ Monge y Leonardo Sánchez Hernández. Esteban Durán Monge y Leonardo Sánchez Insignia Ng. Hernández. Insumos: Patrones de crecimiento urbano y Un agradecimiento especial a Steffan Gómez- sus impactos sobre la movilidad, de Leonardo Visualización de datos: Esteban Durán Monge y Campos, que coordinó el proceso para el uso de Sánchez Hernández y Presión poblacional y sus Leonardo Sánchez Hernández. la base de datos de Waze en el PEN, e impulsó y efectos en la saturación vial de la Ruta 39, de asesoró el diseño y elaboración de varios de los Esteban Durán Monge. Elaboración de mapas: Esteban Durán Monge y insumos presentados en este capítulo. A Rafael Leonardo Sánchez Hernández. Segura, Esteban Durán-Monge, Mariana Cubero, Borrador del capítulo: Leonardo Merino Trejos y Esteban Meneses y Warner Díaz por la colabo- Karen Chacón Araya. Lectores críticos: Marcela Román Forastelli ración en las estimaciones estadísticas, la ela- (consultora), quien fungió como lectora crítica boración de mapas, el procesamiento y análisis Coordinación: Leonardo Merino Trejos y Karen del borrador, así como Manuel Alfaro, Guido de datos. Chacón Araya. Barrientos, Rosibel Cerdas, Steffan Gómez- Campos, Vladimir González, Miguel Gutiérrez Los talleres de consulta se realizaron los días Edición técnica: Leonardo Merino y Karen Saxe, Alberto Mora, Natalia Morales y Jorge 3 de junio y 30 de julio de 2019, con la par- Chacón, con el apoyo de Jorge Vargas Cullell. Vargas Cullell (PEN). ticipación de Rosario Alfaro, Mauricio Bayona, Margarita Bolaños, Vicky Cajiao, Rosibel Cerdas, Asistente de investigación: Diana Camacho Revisión y corrección de cifras: Karen Chacón. Juan Corrales, Helio Fallas, Carolina Flores, Cedeño. María Luisa Fournier, Orlando Gómez, Melania Corrección de estilo y edición de textos: Guerra, Marielos Gutiérrez, Miguel Gutiérrez, Asesoría metodológica: Leonardo Merino Trejos, Alexandra Steinmetz. Pedro León, Kenneth López, Daniel Navarro, Karen Chacón Araya, Esteban Durán Monge, Carolina Rodríguez, Marcela Román, María Sibaja, Steffan Gómez Campos, Leonardo Sánchez Sebastián Urbina, José Manuel Valverde, Olman Hernández. Vargas y Federico Villalobos.

Notas

1 Según el ITDP (2014) el desarrollo orientado al 3 En total se analizaron los meses de enero, marzo, 5 La Uruca, Pavas, Mata Redonda, Hatillo, San transporte es una estrategia probada para integrar la mayo, julio, septiembre y noviembre de 2015, 2016, Sebastián, San Francisco de Dos Ríos, Zapote, San planificación del uso del suelo y el transporte sosteni- 2017 y 2018, así como los meses de febrero, marzo y Pedro de Montes de Oca, Mercedes, Guadalupe y Calle ble, en beneficio de un transporte público eficiente y abril de 2019. En cada mes se seleccionaron las sema- Blancos. la integración de soluciones de transporte, la protec- nas dos y cuatro. Para efectos del estudio, las semanas ción del medio ambiente y el desarrollo de espacios estaban compuestas por cinco días (lunes a viernes). urbanos. 4 Belén, Heredia, Santo Domingo, Tibás, Moravia, 2 Esta área no considera la renovación urbana. Bajo Vázquez de Coronado, Cartago, Curridabat, La Unión, los diferentes escenarios se supone que contará con la Desamparados, Alajuelita y Escazú. infraestructura, servicios básicos y permisos correspondientes para el desarrollo residencial. 172 ESTADO DE LA NACIÓN ARMONÍA CON LA NATURALEZA | CAPÍTULO 4 CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 173

CAPÍTULO MIRADAS A PROFUNDIDAD EN Fortalecimiento 5 de la democracia

HALLAZGOS RELEVANTES NUEVOS APORTES PARA LA TOMA DE DECISIONES

• La erosión del apoyo al sistema político produjo un fuerte rea- • El estudio del cambio de largo plazo en los perfiles de apoyo comodo en los perfiles de apoyo ciudadano a la democracia en ciudadano a la democracia, basado en un reprocesamiento de las últimas cuatro décadas. la serie de datos de la encuesta Barómetro de las Américas, de la Universidad de Vanderbilt (Estados Unidos), permitió • Entre 1978 y 1999 el espectro político estaba dominado por conocer los riesgos para la estabilidad democrática por el demócratas liberales y semiliberales. En el presente siglo eventual fortalecimiento de grupos con inclinaciones antilibe- la sociedad costarricense transitó gradualmente hacia una rales y antidemocráticas. comunidad en la que predominan individuos ambivalentes, que sobresalen por tener actitudes contradictorias hacia la • La correlación entre los perfiles de apoyo ciudadano a la democracia. democracia y la adscripción a los “mitos fundacionales” que definen la identidad política en Costa Rica, brinda la base para • Si bien la composición de los perfiles de apoyo ciudadano a la una reflexión sobre la resiliencia de la democracia y su super- democracia varió significativamente, la intensidad del apoyo o vivencia. rechazo al sistema político no experimentó cambios entre 1978 y 2018.

• Los atributos sociales y las actitudes políticas de los demó- cratas también se han modificado con el paso del tiempo. Las transformaciones más pronunciadas ocurrieron entre los ambivalentes.

• Ciudadanos con mayor afinidad democrática puntúan más alto en la aceptación de los “mitos políticos” que tradicionalmente han cohesionado la identidad cívica de las y los costarricenses.

• El análisis de los perfiles de los demócratas en el continente americano evidencia el fin de la excepcionalidad costarricense en materia de apoyo al sistema político. 174 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5 CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 175

CAPÍTULO FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA

/ Cambios en el apoyo a la democracia crean riesgos políticos. Una mirada de largo plazo 5 1978 - 2018

INDICE Introducción

Hallazgos 173 El fin del siglo XX y el principio del siglo XXI fue una época Nuevos aportes para la toma de profundos cambios en Costa Rica, que ha sido ampliamente de decisiones 173 Introducción 173 estudiada (Jiménez y Palmer, 2005; Alvarenga, 2005; Solís, 2006; Pérez y Baires, 2001; Rovira, 2001; PEN, 2018). La economía se Democracia y sus demócratas: diversificó y la apertura a los mercados internacionales reemplazó a una mirada de largo plazo 173 los monocultivos en los que se basaba el modelo agroexportador. Aportes y limitaciones de la literatura sobre apoyo a la democracia Esas modificaciones en la matriz pro- de la ciudadanía redujo los niveles de en Costa Rica 177 ductiva y en la inserción internacional participación en los comicios, aumentó fueron acompañadas por grandes cam- la volatilidad del voto y debilitó a las Conceptos, fuentes y métodos 179 bios sociodemográficos: un rápido pro- organizaciones partidarias, especialmen- ceso de urbanización transformó la vieja te a los partidos tradicionales ligados Arquetipos: una taxonomía de los sociedad rural en una altamente urbani- con la división originada por los conflic- demócratas comparable en el tiempo 179 zada, con un acentuada metropolización tos políticos de mediados del siglo XX. Concepto de perfiles de apoyo del Valle Central; la estructura demográ- Este desalineamiento estuvo aparejado a la democracia 180 fica se modificó sustancialmente y cada a una importante transformación en el Actitudes políticas seleccionadas vez más la pirámide poblacional se ase- sistema: el bipartidismo, que dominó la para medir perfiles de apoyo 181 meja al perfil envejecido de los países más política costarricense en las últimas dos desarrollados; la sociedad se volvió más décadas del siglo anterior, dio paso a Cambiaron los perfiles de apoyo desigual en términos de la distribución un multipartidismo fragmentado, com- a la democracia en un período de ingresos y la inseguridad ciudadana puesto por pequeñas y medianas agru- de cuatro décadas 182 creció. paciones. En el ámbito político, la instituciona- Fue en este período que Costa Rica Bases sociales y actitudes políticas lidad pública se amplió (Alfaro, 2005 y empezó a mostrar una tendencia de largo de los demócratas 186 2006; Vargas Cullell y Durán, 2016) y se plazo en la disminución del apoyo ciu- diversificó para atender nuevos mandatos dadano a la democracia. En efecto, hoy Arquetipos con mayor afinidad constitucionales y legales aprobados por los niveles de respaldo en este ámbito emocrática puntúan más alto en mitos el Congreso, que expandieron significa- son más bajos que en la década de los políticos 186 tivamente los derechos ciudadanos y las ochenta del siglo XX, época en la cual obligaciones del Estado con la población. el país experimentó una severa crisis Fin de la excepcionalidad tica: perfiles Al mismo tiempo, debió atender las nue- económica y estaba siendo impactado de demócratas en las américas 188 vas demandas del desarrollo nacional, por los conflictos político-militares de surgidas de las grandes transformaciones Centroamérica. Estos más bajos niveles Conclusiones 189 económicas y sociales en marcha. de apoyo a la democracia convergen con El sistema político también experi- un descontento ciudadano particular- mentó profundos cambios. Un crecien- mente intenso y complejo (PEN, 2016 te desalineamiento electoral y político y 2017). 176 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5

Todas estas transformaciones eco- ral y coyuntural, cobra gran pertinencia La combinación de estas dos tenden- nómicas, sociales y políticas han sido, para responder a una pregunta estratégi- cias −fuerte caída en el apoyo a través del como se dijo al inicio, abundantemen- ca: ¿crea la composición actual de distin- tiempo, pero altos niveles en términos te estudiadas. Sin embargo, los análisis tos tipos de demócratas riesgos latentes comparativos− da a Costa Rica un esta- políticos aún no han profundizado en para la estabilidad del sistema político tus de “laboratorio”, idóneo para estudiar el impacto que ha tenido la caída en el costarricense? los factores que subyacen a esta evolu- apoyo ciudadano a la democracia sobre A partir de esa pregunta, este capítulo ción. El esfuerzo por analizar con pers- la estabilidad del sistema. Se conoce la efectúa una exploración novedosa sobre pectiva de largo plazo los cambios en los magnitud del descenso en los niveles de la composición, la naturaleza y los cam- perfiles ciudadanos de apoyo a la demo- respaldo, pero no las realidades políticas bios a lo largo del tiempo de una tipolo- cracia, implicó reconstruir los hallazgos detrás de la caída de largo plazo: ¿será que gía de perfiles de apoyo a la democracia, de las primeras mediciones de cultura esta refleja la emergencia de importantes tanto aquellos favorables a ella, como los política de los años setenta y ochenta, grupos que favorecen la sustitución de la que la adversan. Para ello, se utilizaron como punto de partida para el examen democracia por un régimen autoritario? los datos de encuestas de cultura política de las grandes transformaciones a lo largo En otras palabras, ¿será cierto que cada correspondientes al período 1973-2018, del tiempo. Sin embargo, aunque está vez más personas rechazan la democracia algunas de los cuales no estaban dis- sección está basada en las investigaciones como la “única opción posible”? Si así ponibles de previo y fueron analizadas publicadas sobre este tema, no sigue la fuera, ¿cuál es el perfil de estos grupos? especialmente para este trabajo. tradicional modalidad de construir series Por el contrario, podría ser que la caída El capítulo se organiza en siete sec- de datos. en el apoyo ciudadano sea expresión de ciones, incluida esta introducción. La En contraste, el capítulo utiliza una cambios más complejos en la cultura segunda expone de manera sintética las perspectiva distinta: se centra en la cons- política y, a la vez, menos definidos, que fuentes y métodos empleados en la inves- trucción de perfiles o tipos de apoyo o requieren un esfuerzo especial de investi- tigación. En la tercera se analizan los rechazo a la democracia en Costa Rica y gación para determinar con claridad sus aportes y limitaciones de la literatura da seguimiento a su evolución, así como implicaciones. sobre el apoyo a la democracia. En la el cambiante peso de su arraigo entre la El estudio de los perfiles de apoyo a cuarta se presenta una taxonomía de los población. En ese sentido, un objetivo la democracia que subyacen a cambios demócratas comparable en el tiempo. medular es comprender cómo son los en el nivel de respaldo al sistema remi- La quinta sección describe los perfiles demócratas y los antidemócratas en 2018 te a un asunto de interés teórico: ¿qué sociodemográficos y sociopolíticos de los y cómo eran a principios de este siglo, tan distinto piensan y viven la demo- demócratas. En la sexta se compara el en los años noventa, en los ochenta y a cracia los ciudadanos de hoy, en com- apego a los mitos fundacionales de los finales de 1970. paración con los de hace cuarenta años? demócratas en Costa Rica. Finalmente, ¿Por qué es importante estudiar la exis- Este tema fue abordado hace casi veinte el séptimo apartado se dedica a las con- tencia de estos perfiles en la coyuntura años por la Auditoría ciudadana sobre clusiones e implicaciones políticas de los política actual? Aunque se sabe que el la calidad de la democracia (PEN, 2001) hallazgos obtenidos. apoyo a la democracia se ha erosionado, y luego fue retomado por el capítulo de persisten dudas acerca de cuáles indivi- “Fortalecimiento de la democracia” en Democracia y sus demócratas: duos o grupos sociales han experimen- diversas ediciones de este Informe, en las una mirada de largo plazo tado los mayores cambios y quiénes son que los análisis se enfocaron en la demo- los menos afectados. Este capítulo aporta cracia como convivencia ciudadana. El deterioro del apoyo ciudadano a la evidencia para comprender quiénes res- En esta edición se ha considerado rele- democracia no es exclusivo de Costa Rica. paldan la democracia representativa en vante analizar el fenómeno no solo desde En buena parte del mundo las sociedades 2018, los demócratas liberales, y cómo la perspectiva estructural mencionada, viven una etapa de debilitamiento de los eran antes; o por ejemplo, cómo son, sino también desde un enfoque coyun- pilares de la convivencia democrática. recientemente y en el pasado cercano, tural, es decir, indagar si el descontento Incluso se habla de que la democracia quienes apoyan a la democracia mayori- ciudadano se debe al funcionamiento está “arrinconada” y bajo fuertes presio- taria (en la que gobierna la mayoría) pero de la democracia o si, por el contrario, es nes (Lapop, 2017). Más aun, pese a la tienen poco apego a la tolerancia política, un malestar con la democracia misma. Si caída en el respaldo ciudadano, cuando los aquí denominados demócratas “ ilibe- se trata de lo primero, el sistema puede se examina la situación nacional desde rales”. encontrar mecanismos para recompo- una perspectiva comparada, Costa Rica Un escenario en el que la firme creencia ner factores clave que ayuden a reducir sigue teniendo el nivel más alto nivel de en la democracia es sustituida por valo- la insatisfacción. Pero, si se trata de lo todos los países estudiados en la encuesta res y actitudes antidemocráticas, puede segundo, los riesgos para la inestabilidad Barómetro de las Américas, en un conti- generar condiciones para que determi- política son de mucho mayor calado. La nente donde prevalecen bajos grados de nadas fuerzas políticas capitalicen ese combinación de estas miradas, estructu- apoyo a la democracia. desarraigo e impulsen intentos popu- CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 177

listas o abiertamente antidemocráticos, comunidad política más amplia, plural, producto de la acumulación de casi para hacerse con el gobierno, como ha diversa y democrática, con capacidad medio siglo (45 años) de estudios. Hasta ocurrido en otras naciones del mundo. para movilizarse electoralmente en con- ahora, una parte importante de esas Se trata, pues, de una situación y un tra de los individuos antisistema. Todas investigaciones, que cubre los primeros momento idóneos para analizar los cam- estas consideraciones subrayan la impor- años de la serie, no estaba disponible para bios y repercusiones de la composición tancia de conocer en profundidad los análisis. Afortunadamente, el profesor de los demócratas en la sociedad costarri- perfiles de apoyo ciudadano que subya- Seligson y su equipo de trabajo en el cense y realizar una mirada retrospectiva cen a los niveles promedio de respaldo a Proyecto de Opinión Pública de América a lo largo de cuatro décadas. Como se la democracia. Latina (Lapop, por sus siglas en inglés), verá más adelante, cualquier país del de la Universidad de Vanderbilt, facilita- continente podría ejecutar un esfuerzo Aportes y limitaciones de la ron las bases de datos y los cuestionarios equiparable a este. literatura sobre apoyo a la originales, lo que permitió estudiar la En un contexto de debilitamiento de democracia en Costa Rica evolución de la cultura política costarri- los partidos, descrédito de la política, Distintas iniciativas han analizado cense en cuatro décadas y media. descenso de la participación electoral y los valores, actitudes, preocupaciones y Entre los investigadores que han gene- aumento de la protesta social como el que expectativas de las y los costarricenses. rado todos los aportes en esta mate- se vive hoy en Costa Rica, existe el riesgo Algunos de esos esfuerzos lograron tras- ria, hay un amplio consenso de que “un de que ese escenario sea caldo de cultivo cender y consolidarse como estudios de cambio profundo y de largo plazo está para la desestabilización del sistema. Para opinión que examinan, a través de varias en curso” (Seligson, 2001) en la cultura que ello suceda, los cambios en los perfiles mediciones, distintos aspectos de la vida política costarricense. En esta sección de cultura política de los costarricenses cotidiana, percepciones sobre la insti- se sintetizan los resultados de algunos deben cumplir tres requisitos. En primer tucionalidad y el sistema de gobierno. de esos esfuerzos, se discute una de las lugar, debe haber evidencia empírica de Por su parte, el Programa Estado de principales limitaciones de la literatura un crecimiento significativo de fuerzas la Nación (PEN) ha estudiado en pro- sobre el tema y se expone cómo esta con- o grupos antidemocráticos, es decir, de fundidad la cultura política nacional en tribución pretende subsanarla. aquellos que profesan valores antisistema varias oportunidades y desde diversas El primer estudio de cultura políti- o contrarios a la democracia. En segundo perspectivas (PEN, 2001 y 2016; Rosero ca en Costa Rica fue conducido por el lugar, esos grupos deben tener un “relato” Bixby y Vargas Cullell, 2004 y 2006; profesor Mitchell Seligson a finales de que resulte atractivo para amplios secto- Alfaro et al., 2010; Alfaro, 2014 y 2016). 1972 e inicios de 19731, y se aplicó a una res sociales. Desde este punto de vista, los Esos trabajos han permitido dar segui- muestra de campesinos (hombres) en 66 grupos antidemocráticos no solo tienen miento a las características y la evolución comunidades rurales de las siete provin- que ser numerosos, sino que deben apelar de las opiniones, preferencias y actitudes cias del país, un grupo de baja escola- a segmentos de la sociedad que se sienten políticas de la ciudadanía a lo largo de ridad que, para la época y la estructura víctimas de un sistema que no llena sus más cuatro décadas. productiva de la economía, constituía un expectativas y estar mayoritariamente de A inicios de la década de los seten- conjunto social numeroso e influyente. acuerdo acerca de cuál factor produce ta, los esfuerzos pioneros del profesor Al analizar las dos modalidades de par- esa insatisfacción, es decir, tienen que Mitchell Seligson, apoyados por el esta- ticipación, la institucionalizada (voto o identificar a “un culpable”. La delicada dístico Miguel Gómez, derivaron en un campañas electorales), por un lado, y la coyuntura por la que atraviesa el país, y estudio regional de cultura política que movilización (marchas o protestas), por los riesgos de un empeoramiento a corto comenzó en Costa Rica, se extendió el otro, se determinó que la primera está plazo de la situación económica y social luego a Centroamérica y desde 2004 vinculada con un sentido de eficacia polí- ofrecen, en ese sentido, un escenario pro- abarca prácticamente la totalidad del tica, mientras que la segunda se relaciona picio para explotar el malestar ciudada- continente americano. Ese proyecto se con una percepción de desconfianza con no. En tercer lugar, una fuerza contraria conoce hoy como la encuesta Barómetro las autoridades (Seligson, 1980). a la democracia representativa, del signo de las Américas, y sobresale como una de En un artículo posterior Seligson y que sea, debe ser capaz de movilizar las pocas iniciativas internacionales en Mueller (1987) trataron de responder a política y electoralmente a quienes no se esta materia. En años posteriores, otros una pregunta sustantiva: ¿qué hace que sienten representados bajo las condicio- esfuerzos locales han complementado y las democracias no sucumban ante los nes existentes. enriquecido los hallazgos en temas varia- efectos negativos de las crisis económi- Ahora bien, es posible que, aun tenien- dos de la opinión pública. cas? Los autores concluyeron que una do un relato y bases sociales, los anti- Dado que el Barómetro de las Américas democracia como la costarricense puede demócratas no se conviertan en una inició en Costa Rica, este país es, entre las mantenerse estable al afrontar un shock amenaza para la democracia, siempre naciones incluidas en la encuesta, el que económico severo, siempre y cuando lo que exista una reserva de ciudadanos posee la serie temporal de datos de cul- haga en circunstancias en las que su legi- que confíen en la pertenencia a una tura política más larga de las Américas, timidad sea sólida. En otras palabras, 178 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5

las democracias maduras son resilientes la población por los partidos políticos, esa fecha y continuó de modo progresivo y resistentes incluso a profundas crisis los sindicatos y los políticos. La política hasta 1999 (Seligson, 2001). Hoy se sabe económicas. Estos sistemas acumulan genera desilusiones aun cuando el siste- que la disminución no se ha revertido y una reserva de apoyo que pueden llegar ma político como tal no recibe cuestio- parece poco probable que ello ocurra. En a necesitar en momentos de gran adversi- namientos” (Carazo, 1998). síntesis, los estudios apuntan a que la ero- dad. Si las reservas son suficientes, la esta- En una encuesta de 1996 cuya muestra sión del apoyo al sistema ha drenado la bilidad política no estará en juego; pero, era representativa del Área Metropolitana reserva de legitimidad que la democracia en el peor escenario, si las reservas son (mitad telefónica y mitad domiciliaria), costarricense tuvo en el pasado (Seligson, escasas, la desestabilización puede, even- se concluyó que las opiniones estaban 2001). tualmente, ocurrir. Estos mismos hallaz- divididas entre los que se declaraban Las implicaciones de este fenómeno gos fueron corroborados por otro estudio satisfechos con el sistema político y los son múltiples y variadas. Una de las más sobre este tema publicado el mismo año que no lo estaban. Incluso se señaló que conocidas es el efecto en la participación (Seligson y Gómez, 1987). predominaba un claro sentimiento de electoral. La reducción en el apoyo al Costa Rica es un buen ejemplo de una que las democracias no funcionan bien, sistema político coincidió con la caída comunidad que construyó una reserva que existen conflictos y que su principal en la asistencia a las urnas que ha sido de legitimidad política para sortear epi- falencia es la dificultad para tomar deci- ampliamente analizada (Fournier et al., sodios críticos de inestabilidad interna y siones y mantener el orden social. A pesar 1999; Raventós et al., 2005 y Alfaro externa. Por ejemplo, distintas investiga- de esa visión negativa, holgadas mayorías Redondo, 2019b). Los expertos que han ciones han apuntado que, a finales de la consideraban que la democracia es la relacionado ambas reducciones, la de la década de los noventa, los habitantes del mejor forma de gobierno. Ese estudio legitimidad y la del sufragio, argumen- país mantenían una muy alta preferencia resumió las actitudes de los costarricense tan que en Costa Rica, cuando el apoyo por su régimen democrático, superior señalando que “aunque inconforme con es alto o intermedio, la mayoría de los a la de cualquier nación de América el funcionamiento de nuestra democra- ciudadanos vota, pero cuando es bajo la Latina (Latinobarómetro, Rodríguez y cia en diferentes áreas, la población está abstención aumenta (Seligson, 2001). Espinosa, 1998). Además, una de las bastante satisfecha con su vida; tiene Dos trabajos poco referenciados por principales conclusiones del estudio que una actitud positiva pero realista frente la literatura sobre Costa Rica, pero aquí se expone comprueba lo señala- al cambio, el cual quiere que sea gradual relevantes para el presente estudio, son do por Garita (1995), en el sentido de y que resguarde ciertos valores consi- el Informe La democracia en América que los costarricenses “tienen actitudes derados esenciales; es intolerante, con Latina: hacia una democracia de ciuda- democráticas porque viven en una demo- tendencias individualistas y bastante des- danas y ciudadanos (PNUD, 2004) y cracia”. Tanto es así que a inicios del pre- confiada de los demás, lo cual, podría la investigación de Vargas Cullell sobre sente siglo se afirmaba que la legitimidad conjeturarse, hace que tenga una visión el apoyo a la democracia en Costa Rica del sistema no estaba en crisis (Rovira, negativa de la política y una gran reticen- (2005). Ambos utilizan un aborda- 2001). cia a participar activamente en asociacio- je parecido, aunque se nutren de dos De igual modo, uno de los estudios de nes y acciones colectivas, excepto cuando fuentes distintas: el PNUD emplea el opinión pública más longevos, el proyec- están muy claros los beneficios directos Latinobarómetro 2002 y Vargas Cullell to Estructuras de Opinión Pública de la que podría obtener de ellas” (Gómez, la medición de Lapop 2004, comple- Universidad de Costa Rica (que abarcó 1998). mentada por las series de Unimer y el el período 1988-2011, con excepción del La medición del Barómetro de las Latinobarómetro. Aunque los resultados 2010) señalaba que, a mediados de los Américas permitió capturar los cambios no son estrictamente comparables, usan años noventa, la democracia “a la tica” se a lo largo del tiempo. El índice de apoyo baterías similares de preguntas, por lo caracterizaba por la ausencia de disenso y al sistema consta de cinco ítems. En que trabajan con conjuntos semejantes de un enorme vacío de inconformidad. Los 1985, todos ellos alcanzaron el valor más actitudes políticas. expertos denominaron a este fenómeno alto que se tiene registrado. No obstante, En el plano conceptual, ambos traba- “la democracia de los conformes o el “a partir de 1987 el apoyo decae en dos jos coinciden en afirmar que el apoyo al consenso del conformismo”. de esas variables; a partir de 1990 en tres; sistema va más allá de una preferencia Ya para finales del siglo XX, distin- en 1995 ya son cuatro, y finalmente en abstracta por la democracia, y que invo- tos trabajos empezaron a identificar un 1999 las cinco variables conjuntamente lucra un complejo multidimensional de paulatino pero preocupante deterioro de experimentaron un declive en relación actitudes relacionadas con el respaldo a la legitimidad política. En un reporte con sus valores de 1978” (Rovira, 2001). esta, frente a opciones provenientes de descriptivo de datos de opinión pública Esto significa que, contrario a lo que se ámbitos normativos distintos. Así pues, del período 1988-1997 se habla de un piensa, el deterioro en el respaldo a la el apoyo a un sistema político puede descenso en la credibilidad institucional. democracia no comenzó en el período involucrar actitudes contradictorias y Asimismo, se indica que “la situación se 1994-1999, sino a partir de 1987, pues múltiples variantes. Los autores citados torna crítica al observar el desencanto de la caída en los indicadores se inició en proponen el concepto de “orientaciones CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 179

hacia la democracia”, para denotar los período de cuatro décadas como el que posicionan a mitad del espectro y los que patrones de actitudes que revelan posi- propone este capítulo, es que fueron una se localizan en el otro extremo, es decir ciones distintivas de apoyo o rechazo “fotografía” de la situación imperante a aquellos que muestran las más radicales al sistema. El PNUD habla de “demó- principios del siglo XXI. La medición conductas antisistema. cratas”, “ambivalentes” y “autoritarios”; de las orientaciones hacia la democracia Para la construcción de la taxonomía Vargas Cullell distingue a “apoyadores”, basada en las actitudes políticas selec- de personas demócratas se utilizó la téc- “delegativistas” y “no apoyadores”. A par- cionadas por esos trabajos no ha sido nica de Fuzzy Sets y dos variables que tir de este abordaje, los dos estudios reali- replicada posteriormente y, por tanto, miden pilares fundamentales de la convi- zan un análisis comparado sobre el apoyo tiene que ser descartada como punto de vencia política: el apoyo a la democracia a la democracia en América Latina, pro- partida empírico para este análisis. y la tolerancia. Ambas se codificaron en curando determinar el arraigo de estas En resumen, si bien los estudios una escala de 0 a 100, en la que, a mayor orientaciones en las ciudadanías de cada comentados han contribuido a entender valor, mayor apoyo o tolerancia. Se usa- país y su asociación con las características los grandes cambios en la cultura política ron las encuestas del Barómetro de las sociodemográficas, las modalidades de local en las últimas décadas, ninguno ha Américas del período 1978-2018. participación en los asuntos públicos así respondido un conjunto de interrogantes Para definir quién es un individuo como otras actitudes y creencias políticas. fundamentales: ¿cuál ha sido el impacto con niveles altos en las dos variables se Cabe señalar que el concepto de orien- de la reducción en el apoyo al sistema emplearon dos criterios excluyentes. En taciones a la democracia es similar al político en los demócratas costarricen- el caso del apoyo al sistema, el primer de “perfiles de apoyo” utilizado en este ses?, ¿la cantidad de antidemócratas, ha criterio fue que la persona obtuviera 25 capítulo: ambos refieren a patrones mul- ampliado la merma en la legitimidad puntos o más, de 35 posibles, en los cinco tidimensionales de actitudes de apoyo o política?, y ¿el respaldo de los demócratas ítems que miden esta variable (b1, b2, rechazo, y admiten que entre los polos al sistema, es igual ahora que en las últi- b3, b4 y b6), cuya escala original varía opuestos existe una diversidad de posi- mas cuatro décadas? Para contestar estas de 1 (menor apoyo) a 7 (mayor apoyo). ciones intermedias, con distintos nive- preguntas se construyó una innovadora El segundo criterio es que el individuo les y tipos de contradicciones con la taxonomía, que se describe en el siguien- registrara valores altos (como mínimo democracia. La importancia teórica de te apartado. 5) en cuatro de los cinco ítems, aunque estas orientaciones ambivalentes provie- el puntaje del ítem restante (cualquiera ne de la formulación clásica de Juan Linz, Conceptos, fuentes y métodos de ellos) fuese menor. En otras palabras, sobre la caída de las democracias (1978): pudo haber recibido una calificación baja Linz planteaba que una democracia entra La investigación que sirvió de base al en un único ítem de los cinco posibles. en serios problemas cuando la oposición presente capítulo desarrolló un análisis Los individuos que cumplieron el pri- desleal −empíricamente aproximada por no tradicional de los estudios de opinión. mer criterio, 25 puntos como mínimo, PNUD y Vargas Cullell como la orienta- En lugar de construir series de tiempo, pero no el segundo, es decir, tuvieron ción “autoritaria” o “no apoyadora” − es la técnica se parece más a un “trabajo menos de cuatro ítems con un valor de capaz de sumar a sus filas a la oposición arqueológico” con las encuestas. En con- 5 puntos en la escala de 1 a 7, fueron cla- semileal −aproximada por la orientación creto, se elaboraron perfiles o tipos idea- sificados como de apoyo medio alto. Por “ambivalente” o “delegativa”−. En este les (arquetipos) de apoyo a la democracia, otro lado, quienes alcanzaron menos de sentido, ambas investigaciones constitu- comparables a lo largo del tiempo. El 25 puntos pero más de 10, se codificaron yen un valioso antecedente. objetivo de esta metodología fue lograr como de apoyo intermedio. Asimismo, Desde el punto de vista empírico, estos una mejor “radiografía” de distintos tipos los que obtuvieron un máximo de 10 estudios hicieron dos aportes impor- de ciudadanos en la actualidad, la forma puntos en los cinco ítems, y cuatro de tantes. Por una parte demostraron que, en que piensan y viven la democracia, y las cinco preguntas con valores máximos detrás de un nivel promedio de apoyo a comparar los grupos en el transcurso de de 2 puntos, se consideraron de apoyo la democracia en un país, puede haber cuatro décadas. medio bajo. Finalmente, los individuos distintas distribuciones de esa prefe- cuyas respuestas a los cinco ítems alcan- rencia (Vargas Cullell, 2005). Por otra, Arquetipos: una taxonomía de zaron como máximo 10 puntos y en cua- revelaron que entre 2002 y 2004, según los demócratas comparable en tro de ellas sus puntajes fueron inferiores la fuente de información empleada, las el tiempo a 2, se catalogaron como de apoyo bajo. poblaciones con actitudes contradicto- En el ámbito de la tolerancia política rias hacia la democracia (los “ambivalen- En este apartado se examina la natura- se aplicó un procedimiento similar, aun- tes” o “delegativistas”) estaban bastante leza, la evolución y las transformaciones que con algunas particularidades pro- extendidas, tanto en América Latina en el tiempo de una novedosa tipolo- pias de este índice de variables (d1, d2, como en Costa Rica. gía, que clasifica a los individuos en un d3 y d4). Específicamente, un individuo La gran limitación de estas investiga- continuum que va desde los más fieles considerado como de alta tolerancia es ciones para los efectos del estudio de un creyentes en la democracia, los que se aquel que obtuvo 28 puntos o más de 180 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5

40 posibles en los cuatro ítems, según el primer criterio, y puntajes mayores a 7 en Cuadro 5.1 una escala de 0 a 10 en tres de los cuatro Criterios para la clasificación de los individuos en la taxonomía ítems, utilizando el segundo criterio. Los de personas demócratas que recibieron 28 puntos o más, pero no alcanzaron puntuaciones mayores a 7 en Dimensión y nivel Primer criterio Segundo criterio tres de los cuatro ítems, se consideraron de tolerancia media alta. Por otra parte, Apoyo al sistema los que consiguieron entre 12 y menos de Alto 25 puntos 4 de 5 ítems con puntajes mayores a 5 28 puntos se clasificaron como de tole- Medio alto 25 puntos Menos de 4 ítems con puntajes mayores a 5 rancia intermedia. Los que tuvieron un Intermedio Más de 10, pero menos de 25 puntos máximo de 12 puntos de 40 posibles en Medio bajo 10 puntos 4 de 5 ítems con puntajes menores a 2 los cuatro ítems mencionados y menos de tres de esas variables con valores menores Bajo Menos de 10 Menos de 4 ítems con puntajes menores a 2 a 3 puntos, se catalogaron como de apoyo Tolerancia medio bajo. Por último, los individuos Alto 28 puntos 3 de 4 ítems con puntajes mayores a 7 cuyas respuestas a los cuatro ítems alcan- Medio alto 28 puntos Menos de 3 ítems con puntajes mayores a 7 zaron valores menores a 12 puntos se Intermedio Más de 12, pero menos de 28 puntos consideraron de baja tolerancia. El cua- 12 puntos 3 de 4 ítems con puntajes menores a 3 dro 5.1 resume los criterios usados para Medio bajo la clasificación. Bajo Menos de 12 Menos de 3 ítems con puntajes menores a 3

Concepto de perfiles de apoyo a Fuente: Alfaro Redondo, 2019b. la democracia Tradicionalmente, los estudios de cultura política se han centrado en el análi- actitudes sobre la democracia (algunas a Para determinar la referencia normati- sis de series de tiempo de datos compa- favor y otras en contra), sino una aproxi- va del apoyo ciudadano a la democracia, rables en temas puntuales. El Barómetro mación a modos de pensar sobre ella que en este capítulo se entiende, específica- de las Américas, el Latinobarómetro y, concatenan una serie de actitudes polí- mente, que se está hablando de apoyo en Costa Rica, los estudios del Centro ticas y definen un tipo característico de a la democracia representativa liberal de Investigación y Estudios Políticos apoyo (o rechazo) al sistema político. En (Dahl, 1971 y 1989; Sartori, 1987). Este (CIEP-UCR), de las firmas encuestado- ese sentido, está emparentado con el con- es el tipo de sistema al que pertenecen ras Unimer (1993-2014), CID-Gallup cepto de orientaciones a la democracia las democracias modernas que surgie- (1978 a la fecha), Borge y Asociados o de empleado por el PNUD (2004) y Vargas ron durante los siglos XIX y XX, y que Garita y Poltronieri en los años noventa, Cullell (2005). No obstante, en este tra- también comparte la democracia costa- han contribuido al conocimiento de los bajo la manera de construir un perfil y rricense. Se trata de un régimen político principales rasgos de la opinión y las pre- las variables utilizadas son muy distintas. que combina dos características clave: ferencias de la ciudadanía. Sin embargo, Al definir sus posiciones acerca de la i) ciudadanías eligen a los gobernantes el énfasis de esos trabajos ha sido recabar democracia, las personas pueden tener en elecciones libres, limpias, reiteradas y evidencia empírica sobre los avances y actitudes muy diferentes. Algunas pue- decisivas, y quedan electos quienes logran retrocesos de la cultura política en gene- den adoptar invariablemente posiciones la mayor cantidad de votos (la mayoría o ral. Es decir, se conocen bien los síntomas de respaldo al sistema, tanto en un plano la primera minoría), y ii) las mayorías del fenómeno de apoyo a la democracia, general como en asuntos más particu- respetan los derechos de las minorías y pero se sabe muy poco sobre la evolución lares, como su defensa frente a intentos existe un entramado de normas e institu- en el tiempo de los perfiles de apoyo y sus de desestabilizarlo, el apoyo al Estado de ciones, el Estado democrático de derecho potenciales implicaciones para la estabili- derecho, a partidos democráticos, entre (O’Donnell, 2010), que se encarga de dad democrática. Este capítulo pretende otros aspectos. Otras, por el contrario, tutelar los derechos de todos, en especial ser un aporte para llenar ese vacío. pueden ser opositoras sistemáticas y de las minorías, y de asegurarse que los El punto de partida del estudio es el en todos los casos preferir un régimen gobernantes estén subordinados a la ley. concepto de perfil de apoyo a la demo- autoritario, fuerzas y valores políticos Una persona que apoya a un siste- cracia. Este último se entiende como un antidemocráticos. Sin embargo, muchos ma así, respalda de manera simultánea patrón específico de actitudes (o síndro- pueden no ubicarse en estas posiciones el mecanismo democrático para elegir me de actitudes) con respecto a la acep- extremas y evidenciar grados de contra- gobierno (apoya el sistema expresando su tación de la democracia como sistema de dicción, ya sea con la democracia o con confianza en él) y acepta que los demás, gobierno. Un perfil no es un listado de alternativas autoritarias. en especial los grupos minoritarios y CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 181

los individuos cuyo pensamiento más le disgusta, tienen derechos que deben ser Gráfico5.1 protegidos. Esto último, la tolerancia Esquema conceptual de los perfiles de apoyoa/ a la democracia política con respecto a quienes piensan liberal distinto, la ejercen no necesariamente como una virtud, sino por cálculo: puede ser que en un futuro ella, o las personas que piensan de modo similar, se encuen- tren en minoría y no desea que la mayoría las persiga (O’Donnell, 2004). Quien apoya la democracia representativa libe- DiLib DSL DL Alto ral, o democracia liberal a secas, apoya pues al sistema y ejerce la tolerancia política. Apoyo al Medio En la práctica, sin embargo, las perso- sistema AMB LSD nas pueden tener actitudes muy distintas. Si se piensa en las dos dimensiones comentadas, hay grupos de individuos que respaldan con fuerza el sistema y la AUT ANAR Bajo tolerancia política. Estos son los demó- cratas liberales, que se representan de manera ilustrativa en la esquina superior derecha del gráfico 5.1. En el otro extre- Tolerancia mo están las personas que rechazan tanto el sistema democrático como el ejercicio de la tolerancia, los autoritarios o anti- a/ DL: demócratas liberales; DSL: demócratas semiliberales; DiLib: demócratas “iliberales”; LSD: liberales demócratas (esquina inferior izquierda semidemócratas; AMB: ambivalentes; ANAR: anarquistas; AUT: autoritarios. del gráfico). A partir de estas posicio- Fuente: Alfaro et al., 2019. nes extremas puede haber toda suerte de combinaciones. El apoyo al sistema no tiene un comportamiento binario, indicar que esas agrupaciones deben Actitudes políticas es decir, no es un asunto de apoyo total estar políticamente ancladas, es decir, seleccionadas para medir o rechazo total, sino que tiene diversas deben ser capaces de reunir a las personas perfiles de apoyo intensidades. Lo mismo ocurre con la con ideas similares sobre la conveniencia La supervivencia de una democracia tolerancia política: no solo existen el o no de la democracia y separar a aquellas implica que se garanticen dos princi- tolerante perfecto y el perfecto intoleran- que tienen ideas distintas. pios fundamentales: por un lado, que te, sino que hay grados de (in)tolerancia. Con esta conceptualización senci- la convivencia es regulada por la plena Cuando se observan ambas dimensiones lla, pero teóricamente anclada, se logra aceptación de las reglas e instituciones de manera integrada, la cuestión de las observar y estudiar grupos que no habían del sistema, que es lo que se conoce intensidades crea todo tipo de combina- sido detectados anteriormente. En ese como legitimidad de la democracia; por ciones posibles. Ello se ha querido repre- sentido, gracias a este aporte conceptual, otro lado, que la comunidad política en sentar con las posiciones de los demó- hoy se cuenta con una mejor taxonomía su conjunto respete los derechos de los crata semiliberales: niveles intermedios de los individuos según sus actitudes demás, en particular los de aquellos con de apoyo al sistema y de tolerancia; los hacia la democracia a lo largo de cuatro los que no se está de acuerdo, es decir, que demócratas “iliberales”: alto apoyo al sis- décadas. Esta contribución además tiene exista tolerancia política (Lapop, 2017). tema y baja tolerancia, y los anarquistas: dos ventajas estratégicas. La primera es De este modo, la estabilidad en una bajo apoyo al sistema y alta tolerancia. que es un esfuerzo al que se le puede dar democracia depende de la combinación En principio, puede haber tantas com- continuidad, y la segunda es que puede de alta legitimidad y alta tolerancia o binaciones de grados de apoyo al sistema ser replicado en los demás países del de que, al menos, los dos principios no y tolerancia política como personas. No continente sin necesidad de adaptaciones se erosionen significativamente, pues el obstante, como se verá en el próximo locales o temporales, es decir, esta idea binomio baja legitimidad/baja tolerancia apartado, es posible aplicar métodos para puede viajar a otras democracias que dispone en riesgo la estabilidad del sistema. agrupar a las personas de acuerdo con pongan de los mismos datos. Dado que el apoyo al sistema y la patrones característicos de actitudes en tolerancia cumplen un rol central en la estas dos dimensiones. Por ahora baste cultura política, los perfiles de apoyo 182 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5

a la democracia construidos para este Informe se basan en dos índices desarro- Recuadro 5.1 llados hace varias décadas por el profesor Variables utilizadas en el estudio sobre perfiles de apoyo Mitchell Seligson y muy utilizados en la a la democracia investigación empírica sobre el tema. En el caso del apoyo al sistema, el índice se elabora a partir de cinco ítems que miden Para medir el respaldo de la ciudadanía a Ítems de tolerancia de manera muy confiable una misma la democracia y la tolerancia política se dimensión. Las preguntas están formu- utiliza un conjunto de variables incluidas Por su parte, los ítems utilizados para ladas para indagar el grado de orgullo en los estudios de opinión pública del medir la tolerancia política se ubican en y confianza de las personas en una serie Barómetro de las Américas. Los siguientes una escala que varía entre 1 (“desaprueba de instituciones. Se trata de una medida son los ítems empleados para estudiar cada firmemente”) y 10 (“aprueba firmemente”): indirecta del respaldo al sistema, que dimensión: evita la carga semántica implicada en las D1. Hay personas que siempre hablan mal consultas directas que emplean la palabra Ítems de apoyo a la democracia de la forma de gobierno de Costa Rica, “democracia”. En el caso de la tolerancia no solo del gobierno de turno, sino del política se utilizan cuatro ítems que inda- Los ítems adquieren valores en una escala sistema de gobierno, ¿con qué firmeza entre 1 (“nada”) y 7 (“mucho”). Estos son: gan sobre la aceptación del derecho de aprueba o desaprueba usted el derecho de votar de esas personas? expresarse o hablar mal del gobierno que B1. ¿Hasta qué punto cree usted que los tri- tienen las personas que piensan distinto bunales de justicia de Costa Rica garanti- D2. ¿Con qué firmeza aprueba o desaprue- (recuadro 5.1) zan un juicio justo? ba usted que estas personas puedan Esta selección de variables es conside- llevar a cabo manifestaciones pacíficas rablemente más robusta que la emplea- B2. ¿Hasta qué punto tiene usted respeto con el propósito de expresar sus puntos da por PNUD (2004) y Vargas Cullell por las instituciones políticas de Costa de vista? (2005), estudios que, como se ha dicho, Rica? constituyen los antecedentes más direc- D3. ¿Con qué firmeza aprueba o desaprue- tos en la investigación empírica de perfi- B3. ¿Hasta qué punto cree usted que los ba usted que estas personas puedan les sobre apoyo y rechazo a la democracia derechos básicos del ciudadano están postularse para cargos públicos? bien protegidos por el sistema político en América Latina. En esos trabajos, Costa Rica? D4. ¿Con qué firmeza aprueba o desaprue- algunas de las variables empleadas no ba usted que estas personas salgan en la alcanzaban niveles de confiabilidad sufi- B4. ¿Hasta qué punto se siente usted televisión para dar un discurso? cientes para medir en forma adecuada las orgulloso de vivir bajo el sistema político dimensiones requeridas. Costa Rica? En ambos casos, se crea un índice com- La fuente de información fueron las puesto que fluctúa entre 0 y 100, donde diecisiete encuestas del Barómetro de B6. ¿Hasta qué punto piensa usted que se los valores más bajos se refieren a menor las Américas, efectuadas en Costa Rica debe apoyar al sistema político Costa apoyo y menor tolerancia, y viceversa. entre 1973 y 2018, es decir, durante un Rica? período de 45 años. Todas ellas fue- Fuente: Encuesta “Barómetro de las Américas”, ron domiciliarias. Al inicio de la serie Lapop 2018. temporal las muestras de las encuestas representaban a distintos segmentos de la población (cuadro 5.2). El PEN tuvo acceso a las versiones originales de los diversidad, se construyó una taxonomía los demócratas semiliberales y los libera- cuestionarios y las bases de datos de cada de veinticinco perfiles de demócratas y les semidemócratas. Es precisamente esta uno de esos estudios de cultura política. antidemócratas. Esta es la primera vez combinación de perfiles tradicionales e que se emprende un esfuerzo de esta innovadores lo que le da una enorme Cambiaron los perfiles de naturaleza. La clasificación es lo suficien- riqueza a este aporte. A continuación se apoyo a la democracia en temente depurada como para observar describen los arquetipos y su evolución. cuatro décadas sutiles pero sustantivas diferencias entre Para simplificar la descripción y análi- Este apartado plantea que detrás de los grupos. sis de los resultados, se seleccionaron siete las tendencias globales de la preocu- En la taxonomía hay una rica combina- de los veinticinco perfiles creados (cua- pante erosión del apoyo ciudadano a ción de arquetipos clásicos, como los auto- dro 5.3), con base en dos criterios: en pri- la democracia y los puntajes promedio, ritarios, los anarquistas, los demócratas mer lugar, que la naturaleza de los grupos hay maneras muy distintas de pensar y liberales y otros segmentos que no han sea determinante para entender qué pien- de vivir la democracia. Para capturar esa sido examinados hasta ahora, tales como san los ciudadanos de la democracia; en CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 183

sistema y baja tolerancia es la peor com- Cuadro 5.2 binación posible para la estabilidad polí- Representatividad de las muestras en las encuestas tica. En el medio se ubican grupos cuyas Barómetro de las Américas actitudes privilegian más el sistema que la convivencia, o al revés. Enseguida se discuten los cambios experimentados por los demócratas en Costa Rica a lo largo Año de la encuesta Representatividad de la muestra Tamaño de la muestra de cuatro décadas y sus implicaciones. En 2018, un tercio de los ciudadanos 1973 Muestra de campesinos en 66 comunidades 531 costarricenses era ambivalente. Estas son rurales personas descontentas con la política y de 1978 Meseta Central 201 tolerancia intermedia; es decir, son una (San José, Heredia y Cartago) especie de “demócratas a medias”. Tienen 1980 Zonas urbanas del Valle Central 280 opiniones ambiguas, si no contradicto- (San José, Alajuela, Heredia y Cartago) rias, con respecto a la democracia y sus 1983, 1985, 1990 y 1995 Gran Área Metropolitana 1983: 501 opiniones son consistentes con concep- (San José, Alajuela, Heredia y Cartago) 1985: 506 ciones delegativas del sistema político, es 1990: 597 decir, afines a un régimen en el que los 1995: 505 ciudadanos participan como audiencias 1976, 1987 y 1999-2018 Nacional 1976: 1.707 pasivas (O´Donnell, 1994). Además, uno 1987: 927 de cada cinco costarricenses es demócrata 1999: 1.428 semiliberal, lo cual significa que combina 2002: 1.016 un alto apoyo al sistema con una tole- 2004-2010: 1.500 rancia media de las diferencias sociales. 2012: 1.498 Entre estos dos grupos concentran casi la 2014: 1.537 mitad de la población (46%). Les siguen 2016: 1.514 los liberales semidemócratas (14%), que 2018: 1.501 privilegian la tolerancia versus el apoyo al sistema, y los demócratas liberales (12%), Fuente: Encuesta “Barómetro de las Américas”, Lapop 2018. que como se ha dicho son los demócratas ideales. Por otra parte, los demócratas “ ilibera- Cuadro 5.3 les”, entre quienes prevalece el apoyo al Arquetipos de democracia seleccionados sistema más que la tolerancia, los autoritarios y los anarquistas reúnen, en con- Arquetipo Apoyo al sistema Tolerancia junto, tan solo el 4% de la ciudadanía. Los son personas que en Demócratas liberales (DL) Alto Alta autoritarios todos los asuntos consultados expresan Demócratas semiliberales (DSL) Alto Media opiniones contrarias a la democracia y Demócratas “iliberales” (Dilib) Alto Baja prefieren un régimen autoritario a uno Liberales semidemócratas (LSD) Medio Alta democrático. Ambivalentes (AMB) Medio Media Teniendo en cuenta los datos hasta Anarquistas (ANAR) Bajo Alta 2018, cabe preguntar: ¿constituye la dis- tribución de los demócratas y los anti- Autoritarios (AUT) Bajo Baja demócratas un riesgo para la estabilidad política? Una lectura simplista de esta Fuente: Alfaro Redondo, 2019b. información enciende las alertas debido a la baja proporción de demócratas liberales segundo lugar, que el tamaño de los gru- Son personas que, en todos los asuntos y la fuerte presencia de ambivalentes. Sin pos cubra una proporción significativa de consultados, dan respuestas favorables a embargo, esta conclusión es prematura si la totalidad de perfiles observados. la democracia. Si en una sociedad predo- no se examina la evolución histórica de Los demócratas liberales son lo que mina este grupo, la supervivencia de la estos perfiles. Bien podría ser que la pre- podrían considerarse “los demócratas democracia está fuertemente resguardada. valencia de ambivalentes haya sido una perfectos”, pues tienen los niveles más En el extremo opuesto se ubican los constante a lo largo del tiempo, y que la altos de tolerancia y de apoyo al sistema. autoritarios, cuya mezcla de bajo apoyo al disminución en el apoyo a la democracia 184 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5

sea producto de otros factores. En este No obstante, los dos aspectos men- radicales en la composición de los perfiles sentido, interesa saber no solo cómo han cionados pueden variar con el tiempo y y en las intensidades del apoyo-rechazo. cambiado estos grupos, sino también si la manifestarse de tres maneras. La primera Este contexto tiene el potencial para intensidad con la que respaldan o se opo- es si la proporción de demócratas dis- desestabilizar la convivencia democrática nen a la democracia ha sufrido modifica- minuye de modo considerable y el vacío y puede ser devastador para cualquier ciones significativas. En otras palabras, es llenado por fuerzas antisistema que régimen político. el énfasis está en la composición de los se fortalecen. En otro escenario, podría Entonces, la interrogante clave es: perfiles y sus variaciones, por un lado, y haber alteraciones en la forma en que los ¿cómo han evolucionado en las últimas en la forma en que los grupos apoyan el distintos grupos apoyan o se oponen a la cuatro décadas los grupos identificados? sistema político, por el otro. democracia, es decir, transformaciones En 1978, cuatro de cada diez costarri- Los cambios en la composición de los en la intensidad del apoyo o rechazo al censes eran demócratas semiliberales y demócratas y en la intensidad de sus sistema. Por ejemplo, si bien el grupo uno de cada cuatro era demócrata liberal. apoyos tienen profundas repercusiones. de autoritarios puede ser pequeño en Esto significa que estos dos arquetipos En un escenario ideal para la estabili- cantidad, su oposición a la democracia aglutinaban a dos terceras partes de la dad política, los demócratas son mucho puede haber aumentado con el tiempo. ciudadanía (66%). El tercer segmento de más que los antidemócratas y su apoyo También una reducción en el número de relevancia era el de los ambivalentes, pero el sistema es suficientemente alto para demócratas podría, eventualmente, ser con un lejano 10% de la población. Por soportar shocks o embates externos. En compensada por el hecho de que estos su parte, los liberales semidemócratas y los estas circunstancias, las fuerzas o grupos mismos actores incrementen o manten- demócratas “iliberales” concentraban un capaces de desestabilizar el sistema son gan la intensidad con que respaldan el 9%. Finalmente, en esa época ninguna de pequeña magnitud y su oposición a sistema. Por último, una tercera manifes- persona se identificaba como autoritaria la democracia se manifiesta en el plano tación de cambio es aquella en la que se o anarquista. social, pero se mantiene contenida. combinan, al mismo tiempo, variaciones Como se aprecia en el gráfico 5.2,

Gráfico 5.2 Evolución de los principales tipos de demócratas en Costa Rica. 1978-2018

(porcentajes) Liberales Demócratas Demócratas Autoritarios Ambivalentes semidemócratas semiliberales liberales

1978 10% 40% 26% proporción de 1980 ambivalentes en 1978 1983

1985 36% proporción de 1987 demócratas liberales 1990 en 1985 1995 1999 2002 Año 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016

2018 1% 28% 18% 14% 12%

bajo apoyo a la democracia + tolerancia → alto Fuente: Gómez Campos, 2019, con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, Lapop 2018. CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 185

en cuarenta años la composición de avance en los años ochenta, pero luego actitudes poco democráticas en relación los demócratas y antidemócratas expe- cayó a su nivel más bajo en 2018. Los dos con diversos temas sociales. rimentó cambios de gran magnitud y arquetipos restantes, los anarquistas y los La información recabada apunta a que, calado. El análisis de largo plazo apun- autoritarios, no han superado el 1% de la en los cuarenta años estudiados, hubo ta a que, a finales de los años setenta, distribución en cuatro décadas. variaciones marginales (disminuciones o durante los ochenta y hasta 1999, la En síntesis, lo que ocurrió en estos cua- incrementos leves) en los promedios de sociedad costarricense estaba compuesta renta años es que se desplazó el centro de apoyo a la democracia en cada uno los por grupos mayoritarios de demócratas gravedad de la composición de los demó- siete arquetipos analizados. Esto quiere semiliberales y demócratas liberales. Por cratas. A finales del siglo XX los perfiles decir que, independientemente de los esta razón, cualquier factor exógeno (cri- dominantes poseían como atributos un cambios en el tamaño de los grupos, sus sis económica de los ochenta y guerras alto apoyo al sistema y niveles intermedios grados de adhesión a la democracia han en Centroamérica) que en ese período de tolerancia política. Esa era sin duda sido constantes. Este hallazgo lleva a dos pusiera en riesgo la estabilidad demo- una combinación muy favorable para la conclusiones importantes. Por un lado, crática provocaba un aumento de la legi- democracia, pues ante amenazas externas el hecho de que el apoyo a la democracia timidad del sistema. Sin embargo, en la reserva de legitimidad se activaba, y no varíe de manera significativa con el las dos primeras décadas del presente fortalecía el respaldo de la población al paso de los años, es señal de que los cri- siglo la sociedad transitó, gradual pero sistema político. Sin embargo, al finalizar terios para clasificar a los individuos en progresivamente, hacia una comunidad la segunda década del siglo XXI, el perfil los grupos tienen la robustez suficiente de ambivalentes y demócratas semilibera- de los demócratas se ha movido desde y permiten la comparación. En segundo les, combinados con grupos de liberales los tradicionales niveles altos a valores lugar, a pesar de que algunos de estos semidemócratas y demócratas liberales de intermedios en la dimensión de apoyo al arquetipos difieren entre sí, en varios similares proporciones. sistema, pero ha mantenido los mismos casos sus niveles de legitimidad no son Así, la fuga de quienes en el pasado se grados de tolerancia (valores medios). En tan distintos. Es decir, las diferencias clasificaban como un tipo de demócrata otras palabras, la legitimidad de la demo- en las actitudes de algunos perfiles son distinto al que los define en la actualidad, cracia entre los costarricenses ha decrecido pequeñas y de poca relevancia y, en el hizo que estos pasaran a engrosar un de alta a media, al tiempo que la tolerancia caso de los ambivalentes, no se inclinan, sector del espectro que era menos domi- se mantiene en los niveles medios que han por el momento, hacia uno u otro lado nante anteriormente. Una descripción sido usuales. del espectro. A modo de ilustración, el de los cambios perfil por perfil ayuda a Sabiendo ya que algunos grupos de respaldo al sistema de los demócratas comprender la dirección y magnitud de demócratas se hicieron más pequeños y semiliberales y los liberales semidemó- las variaciones entre grupos. En términos otros crecieron, es momento de exami- cratas es muy similar. Los demócratas generales, los demócratas liberales hoy son nar si además de los cambios en la com- “iliberales” y los anarquistas están en menos que en el último cuarto del siglo posición hubo transformaciones en la situaciones parecidas (cuadro 5.4). De XX, período en el cual fueron el segun- intensidad del apoyo a la democracia. En este modo, es poco probable, aunque do grupo más importante. Cabe señalar otras palabras, interesa saber si además posible, que un individuo se desplace de que, según la evidencia recabada, este de cambios en los tamaños entre grupos, un extremo a otro. Es mayor la probabili- nunca ha sido el segmento más nume- hubo modificaciones a lo interno de cada dad de que los cambios se den entre per- roso de la población. Los demócratas perfil; concretamente, por ejemplo, si la files más cercanos entre sí. Hay evidencia semiliberales también son menos en la disminución reportada de la proporción de que algo así ha estado sucediendo en la actualidad y constituyen el grupo que de los demócratas liberales fue acompa- sociedad costarricense. sufrió la mayor pérdida de ciudadanos ñada por una reducción de su apoyo a la Lo anterior contradice la idea gene- entre los siete perfiles estudiados; pasa- democracia. ralizada de que en Costa Rica la demo- ron de ser el grupo de mayor adhesión Una primera mirada a las percepciones cracia es un asunto de grupos con posi- en 1978, al segundo en importancia en ciudadanas imperantes en 2018 indica ciones extremas (los demócratas versus 2018. A su vez, los liberales semidemó- que para el 83% de los demócratas libera- los antisistema). En realidad, uno de cratas muestran un comportamiento les la democracia es mejor que cualquier los hallazgos de este análisis es que no oscilante: a inicios de siglo tuvieron un otra forma de gobierno, en contraste con hay pocos arquetipos de demócratas, repunte, pero disminuyeron una década el 67% reportado por los ambivalentes. sino una amplia variedad de estos, cuyas después. El arquetipo ganador neto en En 2002 esos mismos indicadores eran manifestaciones y repercusiones también estas modificaciones es el de losambiva - de 87%y 71%, en cada caso. Ahora bien, difieren. En virtud de ello, cobra rele- lentes. Este grupo se multiplicó por tres esa preferencia −que dicho sea de paso no vancia saber cómo son los demócratas en cuatro décadas (pasó del 10% al 28%), ha tenido grandes variaciones− no nece- costarricenses desde el punto de vista debido a que absorbió las salidas de los sariamente implica un firme apoyo a la sociodemográfico y cuáles son sus acti- otros perfiles. Por otro lado, el grupo de democracia; muchas personas que dicen tudes políticas, tema del que se ocupa el los demócratas “iliberales” tuvo un ligero preferirla frente a otros regímenes tienen siguiente apartado. 186 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5

demócratas semiliberales de 1983 y 2018 Cuadro 5.4 son muy consistentes. En el primer grupo Niveles promedio de apoyo a la democracia entre perfiles predominan, en ambos momentos, per- de demócratas sonas de entre 34 y 54 años y quienes tienen formación universitaria. El único Arquetipo Promedio nivel de apoyo cambio reportado es una mayor propor- Escala de 0 a 100 ción de hombres en 2018. En el ámbito Demócratas liberales 85 político su ideología es de izquierda, se ha reducido su concurrencia a las urnas Demócratas semiliberales 66 y su involucramiento en campañas, pero Demócratas “iliberales” 47 su evaluación del gobierno no ha variado Liberales semidemócratas 68 sustancialmente. En cuanto a los demó- Ambivalentes 48 cratas semiliberales, sobresalen los ciu- Anarquistas 38 dadanos mayores de 55 años (en 1983), Autoritarios 6 los menores de 34 (en 2018) y los que tienen nivel educativo de primaria. Sus preferencias ideológicas son de derecha, Fuente: Alfaro Redondo, 2019a. aunque atenuadas en 2018, y sus opiniones sobre la gestión del gobierno no se Bases sociales y actitudes el pasado, habría evidencia de que, ade- han alterado. políticas de los demócratas más de una recomposición de los grupos Finalmente, entre los ambivalen- de la taxonomía, también ocurrió una tes dominaban los hombres en 1983, Sabiendo ahora que ha habido cambios transformación demográfica de los indi- pero en 2018 sobresalieron las mujeres. significativos en la composición de los viduos dentro de esos perfiles. Es decir, Asimismo, en 1983 y 2008, prevalecían demócratas o antidemócratas, mas no habría un cambio cuantitativo y cualita- lo menores de 34 años. Por su parte, en en sus niveles de apoyo o rechazo al sis- tivo de la democracia costarricense y de 1983 sobresalían los individuos con edu- tema, resulta pertinente indagar cuáles sus demócratas. cación primaria, mientras que en 2018 son los atributos sociodemográficos y las En términos generales, la base social los que poseen estudios secundarios. La actitudes políticas característicos de los de los perfiles es heterogénea, es decir, los ideología de estos individuos es de dere- distintos tipos de demócratas y, especial- individuos que exhiben un perfil deter- cha, aunque menos pronunciada en 2018 mente, sí esas características han variado minado no pertenecen mayoritariamente que en 1983. Su participación electoral con el tiempo. Para analizar las actitudes a un grupo o clase social. En particular, ha declinado, pero su evaluación de la políticas se crearon escalas de 0 a 100 en la composición social de los demócratas gestión gubernamental no ha cambiado. los ámbitos de ideología, participación muestra dos rasgos: i) el apoyo al sis- En el siguiente apartado se explora la electoral y evaluación del gobierno, en tema se arraiga de modo disparejo en relación entre los perfiles de los demó- las que los valores más altos se refieren a los distintos sectores sociales y, ii) esa cratas y los “mitos fundacionales” de la ideología de derecha, mayor concurren- composición ha tenido más variaciones democracia costarricense. cia a las urnas y una mejor valoración relacionadas con los cambios demográfi- gubernamental. cos que con grandes transformaciones de Arquetipos con mayor afinidad Si se produjeron cambios en la com- sus miembros. democrática puntúan más alto posición de los perfiles, es de esperar que En concreto, se observan las siguientes en mitos políticos estos se reflejen en sus características relaciones (gráfico 5.3). Entre losdemó - sociales y políticas. La gran interrogante cratas liberales las características domi- Tal como planteó la Auditoría ciuda- es: ¿qué tan diferentes, social y políti- nantes en 2018 son: hombres, mayores dana sobre la calidad de la democracia camente, son estos tipos de demócratas de 55 años, con educación universitaria hace casi veinte años (PEN, 2001), en su con el paso de los años? Si la respuesta y residentes de zonas urbanas. En 1983 inmensa mayoría, los habitantes del país es que no son tan distintos, se estaría este grupo lo conformaban predominan- no se conocen entre sí, viven en pueblos y en presencia de un reacomodo de los temente mujeres y menores de 34 años. ciudades asentados en diversas regiones, grupos de la tipología, pero no de los En lo que respecta al ámbito político, su tienen estilos de vida distintos y pertene- individuos que los componen. En otras ideología es más de derecha, aunque en cen a diferentes clases sociales y grupos palabras, sería fundamentalmente un 2018 un poco menos que en 1983 (73 étnicos. Sin embargo, los integrantes de cambio cuantitativo. Por el contrario, versus 58); su participación electoral más esta cada vez más compleja y diferenciada si se comprueba que los ciudadanos que allá del voto se ha reducido y la evalua- sociedad se siguen reconociendo como pertenecen a los perfiles examinados son ción del gobierno se ha deteriorado. “costarricenses”. Esta identidad nacional muy diferentes hoy en comparación con Los liberales semidemócratas y los supone que las personas son capaces de CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 187

Gráfico 5.3 Comparación de las características sociales y actitudes políticas de los arquetipos de demócratas

Demócratas liberales Liberales semidemócratas

Mujer Hombre Mujer Hombre

18 años 34 años +55 años 100 años 18 años 34 años 100 años

Sin Universitario Universitaria Sin Universitario Universitaria educación educación

Izquierda Derecha Izquierda Derecha

Sólo vota Vota Sólo vota Vota y participa y participa

Muy mal Muy buen Muy mal Muy buen gobierno gobierno gobierno gobierno

Mínima Máxima Mínima Máxima 1983 2018 1983 2018

Demócratas semiliberales Ambivalentes

Mujer Hombre Mujer Hombre

18 años +55 años 100 años 18 años -34 años 100 años

Secundaria Sin Primaria Universitaria Sin Primaria Universitaria educación educación

Izquierda Derecha Izquierda Derecha

Sólo vota Vota Sólo vota Vota y participa y participa

Muy mal Muy buen Muy mal Muy buen gobierno gobierno gobierno gobierno

Mínima Máxima Mínima Máxima

1983 2018 1983 2018

Fuente: Alfaro Redondo, 2019a, con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, Lapop 2018. 188 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5

Recuadro 5.2 Cuadro 5.5 Mitos políticos Promedio de aprobación de los mitos fundacionales, según arquetipos de demócratas

En el marco del capítulo especial sobre País protector descontento ciudadano del Informe Arquetipo País libre y democrático País pacífico de la naturaleza Estado de la Nación publicado en 2016, se indagó acerca de la adhesión a tres Demócratas liberales 8,0 7,2 7,5 creencias: la visión compartida por la Demócratas semiliberales 7,6 6,9 7,6 mayoría de la población de que, a pesar Liberales semidemócratas 6,1 5,9 6,6 de los serios problemas que enfren- Ambivalentes 5,8 5,7 6,7 ta, la sociedad costarricense es una comunidad libre y democrática, pacífica Fuente: Alfaro-Redondo, 2019a. y protectora del medio ambiente. En aquella oportunidad, se encontró que, en ausencia de esas creencias o mitos, o (Smith, 1984). En un sentido amplio, la la intensidad del apoyo o rechazo al sis- incluso en un escenario de debilitamiento nación es una comunidad sostenida por tema, o peor aún, el deterioro de ambos de estos, es de esperar que la insatisfac- creencias e ideas compartidas (Jiménez, indicadores, puede tener profundas ción ciudadana se profundice y emerjan 2005). Estas últimas se materializan en repercusiones en la convivencia demo- riesgos manifiestos para la estabilidad los “mitos”, definidos como creencias crática. Una forma de analizar este tema democrática. En este capítulo se mide la relación entre fuertemente arraigadas en el imaginario es indagar acerca del grado de adhesión los perfiles de demócratas y su adhesión colectivo respecto del tipo de sociedad en a los mitos fundacionales costarricenses a los mitos mediante la agrupación de que se convive. Los mitos se transfieren según los distintos tipos de demócratas. tres variables según las cuales el país es entre generaciones a través de la sociali- Con ese propósito se calcularon y se com- libre y democrático, pacífico y protector zación política y cívica, en la cual inter- pararon los niveles promedio de cada uno de la naturaleza. Todas ellas se miden en vienen familias e instituciones como las de los mitos en los cuatro arquetipos más una escala de 0 a 10, en la que los valo- escuelas. En ese imaginario, la sociedad relevantes y numerosos: los demócratas res iguales a 10 reflejan la mayor aproba- costarricense pasó a ser percibida como liberales, los demócratas semiliberales, los ción a los mitos, y los valores iguales a 0, un “paraíso democrático y una tierra de liberales semidemócratas y los ambiva- lo contrario. justicia social”. En la cristalización y difu- lentes. sión de esa imagen son claves las ideas de La hipótesis de este ejercicio fue que los homogeneidad racial, democracia rural de perfiles con mayor afinidad democrática identificar elementos que las unen como pequeños propietarios, pureza del sufragio exhiben un mayor grado de aprobación partes de una comunidad que está por y ausencia de conflictos y violencia. de los mitos fundacionales que los arque- encima de las diferencias locales, sociales, En la Costa Rica contemporánea hay tipos menos proclives a la democracia. Si políticas y étnicas. Sin esa identidad, por tres mitos fundamentales para entender este argumento es correcto, los demócra- abstracta que sea, el funcionamiento del la imagen que tiene la ciudadanía de su tas liberales deberían mostrar los valores país como un Estado nacional sería muy país y, sobre todo, su identidad política. promedio más altos en cada uno de los difícil, puesto que la población no conce- En general, los costarricenses imaginan mitos examinados, y los valores más bajos dería legitimidad a los gobernantes y las su sociedad como una “comunidad” de deberían corresponder a los ambivalen- instituciones públicas, y tendría dificul- libertades políticas, pacífica y defensora tes. Como se aprecia en el cuadro 5.5 este tades para aceptar su autoridad. de la naturaleza. Por la fuerza y la trascen- supuesto se cumple en la realidad. Como Toda sociedad tiene una imagen de dencia que tienen en el imaginario colec- ha quedado de manifiesto, pertenecer a sí misma, que moldea su identidad. La tivo, estas ideas constituyen los mitos un arquetipo más democrático, en con- identidad es relevante porque tiene un fundacionales de la identidad política traste con uno menos democrático, tiene efecto político concreto: hace que indivi- nacional. Aunque no constituyen una claras consecuencias políticas. duos desiguales asuman que tienen lazos descripción exhaustiva de esa identidad, que los unen y los hacen formar parte estos mitos sí representan un conjunto Fin de la excepcionalidad tica: de un colectivo común. Las personas amplio de las ideas que la conforman. perfiles de demócratas en las desarrollan una identidad colectiva como Sin importar cuán cerca o lejos estén de Américas nación, con sentimientos de pertenencia la realidad, su asunción ha tenido y sigue y lealtad al Estado que reclama, dentro de teniendo consecuencias significativas en ¿Es la composición actual de los demó- las fronteras territoriales, el monopolio el imaginario costarricense. cratas en Costa Rica muy distinta a la de de la autoridad. Ello plantea la existencia Como se ha señalado, los cambios en otros países del continente? o ¿han expe- de una “comunidad puramente política” la composición de los demócratas o en rimentado las demás naciones una evolu- CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 189

ción similar a la costarricense? Una de las porcentaje de demócratas liberales, aun- en dieciocho países de la región (PNUD). virtudes de la tipología creada especial- que ciertamente con una cifra similar Por subregiones se encontraron notorias mente para esta contribución es su carác- de ambivalentes ya para esa fecha (20% diferencias, que permitieron configu- ter comparativo. Los criterios utilizados versus 22%). rar tres escenarios. En Centroamérica y para clasificar a los individuos en los Lo anterior significa que, en materia México los demócratas eran casi la mitad distintos tipos de demócratas son aplica- de cultura política, en la región latinoa- de la población, superaban en más del bles a cualquiera de los países incluidos mericana se produjeron dos fenómenos doble a los no demócratas y tenían una en el Barómetro de las Américas. La desfavorables. Por una parte, los procesos amplia ventaja sobre los ambivalentes. tipología que se describe a continuación de democratización no expandieron, en En las naciones del Mercosur y Chile se construyó con los datos de las rondas tres o cuatro décadas, la cantidad de indi- la situación estaba polarizada, pues los de estudios 2008 y 2016-2017. viduos con fuertes creencias en la legi- perfiles dominantes eran los extremos: La experiencia histórica enseña que timidad del sistema. En otras palabras, demócratas y no demócratas, con dife- las democracias fueron derribadas por la democracia no trajo más demócratas. rencias estrechas. Por último, en la zona fuerzas políticas que contaban con el Por otra parte, este resultado permite andina había equilibrio entre los perfi- apoyo (o al menos la pasividad) de una plantear que en las sociedades con mayor les: la diferencia entre los demócratas y parte importante, y en ocasiones mayori- presencia de grupos afines a la demo- los ambivalentes era pequeña, y ningún taria, de la ciudadanía. Las democracias cracia, como en el caso de Costa Rica, grupo lograba una ventaja amplia sobre se tornan vulnerables cuando, entre otros los fieles demócratas migraron hacia el los no demócratas (cuadro 5.6). factores, las fuerzas autoritarias encuen- escepticismo y la ambivalencia, mas no tran en las actitudes ciudadanas terreno necesariamente, al menos por ahora, al Conclusiones fértil para actuar (PNUD, 2004). En ello eje de la antidemocracia. radica la importancia de conocer y anali- Cabe señalar que la composición Las democracias contemporáneas zar los niveles de apoyo con que cuenta la actual de los perfiles de los costarricense están bajo fuertes tensiones. El malestar democracia en las Américas. se asemeja bastante a las de Uruguay, ciudadano, las noticias falsas, el populis- El principal hallazgo de este ejercicio Nicaragua y, en alguna medida, Estados mo y las desigualdades socioeconómicas, es la evidencia del fin de la excepcionali- Unidos. Hace cuarenta años la tipología han deteriorado severamente el respaldo dad costarricense en materia de perfiles costarricense era, como se ha dicho, más popular al sistema, sus valores e institu- de demócratas y sus niveles de legitimi- afín a la democracia, es decir, más pareci- ciones (Vargas Cullell, 2019). Luego de dad del sistema político en la región lati- da a la canadiense de hoy. un esperanzador proceso de democrati- noamericana. Al aplicar la metodología En circunstancias tan desfavorables e zación que abarcó a un amplio grupo de para la construcción de los arquetipos inciertas para el futuro de la democracia naciones, sobre todo latinoamericanas, de demócratas en todos los países del como las actuales, poseer los perfiles de se vislumbraba un futuro promisorio. En continente en dos momentos diferen- demócratas que tiene la mayoría de los esas sociedades fue posible no solo alcan- tes, sobresalen dos resultados. En primer países del continente crea las condiciones zar un conjunto de condiciones mínimas lugar, en la medición del 2016-2017 pre- para un mayor asedio, como parte de para garantizar elecciones limpias, libres dominan los individuos ambivalentes, un proceso “desdemocratizador” (Vargas y periódicas, sino que también se avanzó con la excepción de tres países: Canadá, Cullell, 2019). Las múltiples regresiones en materia de separación de poderes, Guyana y San Cristóbal y Nieves. La vividas en la presente década son incues- Estado de derecho y libertades para un mayor presencia de este grupo se da en tionables y todo apunta a que, en lugar ejercicio pleno de la libre opinión. Si bien Perú, Panamá, Guatemala y Bolivia. de revertirse, se agudizarán. Si bien este esos logros no garantizaban en todos los Costa Rica está en el segmento con ejercicio no pretende presagiar o pre- casos la existencia de democracias madu- menor concentración de este tipo de per- decir rupturas de los sistemas políticos ras, sí constituían pasos en la dirección sonas. El segundo lugar en importancia, en la región, contribuye a entender las correcta. Asimismo, las democracias con- con pocas excepciones, lo ocupan los condiciones en las que una afrenta a la solidadas no daban señales de deterioro o demócratas semiliberales. En un amplio democracia podría encontrar a los países signos preocupantes. grupo de naciones la proporción de los con sus reservas democráticas disminui- Lamentablemente, tres décadas más individuos con mayor afinidad al sis- das y poner en riesgo la frágil estabilidad tarde se observa un escenario no deseado: tema, los demócratas liberales, no llega prevaleciente. múltiples retrocesos políticos en dece- siquiera al 10% de la población. Costa En un ejercicio similar a este, en el que nas de países sobrepasan a los progresos Rica, por ejemplo, reporta la quinta posi- se identificaron tres perfiles −ambiva- en otros. Hasta hace poco tiempo las ción entre todos los casos estudiados. En lentes, demócratas y no demócratas− se democracias consolidadas jugaban un rol 2008, una de las primeras mediciones determinó que en 2002 los demócratas crucial en el concierto de las naciones, comparables, el escenario era diferente, eran el perfil más extendido entre los lati- al contrarrestar los ímpetus y derivas pues Costa Rica encabezaba la lista de noamericanos, pero no alcanzaban a for- antidemocráticas que tenían lugar en países de América Latina con mayor mar una mayoría, pues sumaban un 43% no pocas sociedades. No fue sino hasta 190 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5

se y, particularmente, si esa afectación Cuadro 5.6 ha creado amenazas para la estabilidad Arquetipos de demócratas y ambivalentes en los países política. Ahondar en este tema es rele- de las Américas. 2008 y 2016 vante en virtud de que buena parte de las (porcentajes) personas que manifiestan su preferencia por la democracia tiene actitudes contra- Demócratas liberales Ambivalentes rias a algunas reglas básicas de este tipo régimen (PNUD, 2004). 2008 2016 2008 2016 Todas las democracias están expues- Canadá 35 36 13 20 tas a shocks, unos originados en crisis Costa Rica 20 14 22 26 económicas, otros causados por factores Uruguay 16 14 20 24 políticos como escándalos de corrupción Jamaica 15 10 23 28 y la desconfianza hacia los gobernantes; Estados Unidos 15 17 24 22 otros tienen causas externas difíciles de anticipar y esquivar. Algunos regímenes Venezuela 14 6 23 29 son más vulnerables a estos shocks, debi- México 14 7 23 35 do sobre todo a la presencia –o no− de República Dominicana 14 10 20 32 un recurso estratégico que en principio Argentina 13 6 17 31 todas las democracias deben poseer, pero Guyana 12 21 26 19 que no siempre está disponible en la misma proporción cuando requiere ser Guatemala 12 7 26 40 activado: la legitimidad que la ciudada- Nicaragua 11 14 20 24 nía le atribuye al sistema y que permite Colombia 11 4 25 37 sortear las crisis. En teoría, una socie- Brasil 9 3 25 33 dad con una larga trayectoria democrá- Chile 9 4 30 37 tica acumula una reserva mayor que una Panamá 9 8 35 41 democracia más reciente o que ha sido históricamente más inestable. Honduras 8 8 42 36 Esa reserva de legitimidad no es Bolivia 7 8 39 40 indeterminada ni infinita. Llegado el El Salvador 6 5 30 38 momento de activarla, son los ciuda- Perú 5 4 40 49 danos, con sus actitudes y comporta- Ecuador 5 8 36 39 mientos, quienes materializan o no este recurso estratégico. En otras palabras, Haití 4 10 40 28 las sociedades pueden navegar a través de Paraguay 3 7 15 36 las crisis siempre y cuando su acervo de legitimidad se los permita. Si la reserva Fuente: Alfaro Redondo, 2019a, con datos de la Encuesta “Barómetro de las Américas”, Lapop 2018. es sólida, las democracias pueden salir fortalecidas de los shocks y, en circunstancias desfavorables, pueden recurrir a ella mediados de la presente década que el Costa Rica no escapa a esta ola debi- para aminorar la turbulencia política. panorama cambió de manera radical. Los litadora de la democracia de alcance No obstante, si la reserva es insuficiente, retrocesos de democracias que se creían global. El país ha experimentado un las crisis pueden impactar con fuerza la camino a su consolidación se han visto, largo período de transformaciones polí- estabilidad del sistema. paradójicamente, acompañados por pre- ticas cuyas principales manifestaciones Si el apoyo de la ciudadanía es deter- ocupantes regresiones en las democra- han sido la disminución de la participa- minante para que la democracia subsista, cias maduras. La combinación inédita ción electoral, el descrédito de los par- resulta fundamental conocer mejor la de estos dos factores tiene profundas tidos, el derrumbe del bipartidismo y la reserva de legitimidad de que dispone repercusiones para la estabilidad políti- caída del apoyo ciudadano al sistema de Costa Rica en un momento crítico como ca local y global, pues han proliferado gobierno. Fue teniendo en cuenta esas el que atraviesa en la actualidad. sistemas que no son democracias en su circunstancias que este capítulo se dedicó La evidencia recopilada para este capí- versión clásica, pero tampoco pueden ser a indagar si la pérdida de legitimidad que tulo demuestra que la pérdida de apoyo catalogados como regímenes autoritarios ha sufrido el sistema desde hace cuatro ciudadano experimentada por la demo- (Schedler, 2002 y 2013; Diamond, 2002; décadas podría estar afectando las bases cracia costarricense en el largo plazo, Levitsky y Wan, 2002 y 2010). sociales de la democracia costarricen- produjo un fuerte reacomodo en las bases CAPÍTULO 5 | FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA ESTADO DE LA NACIÓN 191

sociales que respaldan el sistema. El aná- del sistema, el hecho de poseer los perfiles reacomodo de los demócratas en estos lisis depurado de distintos perfiles polí- de demócratas que tiene la mayoría de las cuarenta años no vino aparejado a una ticos evidencia que entre 1978 y 1999 naciones del continente crea las condicio- disminución del respaldo dentro de los dominaban el espectro los demócratas nes para un mayor asedio a la estabilidad distintos perfiles. liberales y los demócratas semiliberales. política, y puede crear un ambiente pro- En segundo lugar, una señal más preo- Esta composición era, sin duda, muy picio para las regresiones democráticas cupante que la reducción del tamaño de favorable para la supervivencia del régi- observadas en varios países de la región. los grupos sería que, incluso en los perfi- men, en virtud de que, ante cualquier Hoy en día, en la mayor parte del con- les de mayor afinidad con la democracia, riesgo, interno o externo, se movilizaban tinente, la existencia de una mayoría que se identificaran caídas drásticas en la las reservas de legitimidad y, por tanto, se respalde la democracia dependerá de la aprobación de los tres mitos fundacio- fortalecía la democracia. Sin embargo, en capacidad de los demócratas para atraer nales de la comunidad nacional: un país las dos primeras décadas de este siglo len- a sus posiciones a los ambivalentes, que se libre y democrático, pacífico y protector tamente se produjo una transición hacia han ido constituyendo en actores clave. de la naturaleza. La evidencia corrobora una comunidad en la que prevalecen per- En efecto, las preferencias contradicto- que entre los demócratas liberales y los files de ciudadanos más escépticos con el rias de este grupo, por lo general aso- demócratas semiliberales la creencia en los sistema. Así, la fuga de los seguidores más ciadas a un liderazgo de base democrá- pilares de la sociedad política sigue sien- fieles del régimen ha poblado un sector tica, pero con claros rasgos autoritarios, do robusta y no parece estar en peligro. que se caracteriza por un menor apego a podrían ser eventualmente capitalizadas Una noticia aun peor sería que los la democracia. En síntesis, se desplazó el por los adversarios de la democracia. ambivalentes y otros grupos con actitu- centro de gravedad de los fieles adeptos Es por ello que resulta crucial observar des antisistema estuvieran activados y a la democracia hacia individuos que a los ambivalentes, pues en la mayoría movilizados políticamente, con el obje- poseen actitudes contradictorias hacia de los países, incluida Costa Rica, los tivo de debilitar la democracia. En este ella. Estos cambios en el largo plazo cons- demócratas requieren su apoyo para for- sentido, la evidencia recabada demuestra tituyen, sin duda, una amenaza latente mar mayorías ciudadanas en favor de la que el activismo de estos arquetipos no para el sistema político. democracia. es mayor que el registrado por los demó- En perspectiva comparada, la situación Si bien es cierto que la actual composi- cratas convencidos, lo cual quiere decir antes descrita pone fin a la excepcionali- ción de los demócratas supone un riesgo que estos últimos, aunque debilitados, dad política costarricense en el continente para la estabilidad política, tres hallazgos siguen teniendo el “juego democrático” americano. Esta contribución plantea que de este trabajo permiten entender por bajo control. en las sociedades con mayor presencia de qué la amenaza de los ambivalentes sigue Finalmente, esta contribución permite grupos afines a la democracia, como Costa siendo latente y no se ha materializado valorar el balance actual de fuerzas y el Rica, los fieles demócratas migraron hacia aún. En primer lugar, la intensidad del potencial para crear amplias coaliciones el escepticismo y la ambivalencia, mas no apoyo a la democracia en los distintos ciudadanas en apoyo a la democracia, necesariamente, al menos por ahora, al eje arquetipos no es menor que hace tres o incluyendo a los sectores ambivalentes, de la antidemocracia. En estas circunstan- cuatro décadas y se ha mantenido cons- como un mecanismo para frenar la posi- cias de alta incertidumbre sobre el futuro tante, sin altibajos. En otras palabras, el ble vulnerabilidad del régimen político. 192 ESTADO DE LA NACIÓN FORTALECIMIENTO DE LA DEMOCRACIA | CAPÍTULO 5

Investigadores principales: Ronald Alfaro Leonardo Merino, Esteban Durán y Jorge Vargas Redondo y Jorge Vargas Cullell. Cullell.

Borrador del capítulo: Ronald Alfaro Redondo. Revisión y corrección de cifras: Jesús Guzmán Castillo. Coordinación: Ronald Alfaro Redondo. Por su revisión y comentarios se agradece a Edición técnica: Ronald Alfaro Redondo y Jorge Florisabel Rodríguez, quien fungió como lectora Vargas Cullell. crítica del borrador de este capítulo.

Asistente de investigación: Jesús Guzmán Un agradecimiento especial a Mitchell Seligson Castillo. por las bases de datos y los cuestionarios suministrados. Asesoría metodológica: Jorge Vargas Cullell, realizó la asesoría metodológica en el abordaje Los talleres de consulta se realizaron los de investigación, en la construcción de los crite- días 6 de junio y 12 de agosto de 2019, con la rios de los arquetipos, y en el procesamiento y el participación de Ileana Aguilar, Ronald Alfaro análisis de los datos. Redondo, Argentina Artavia, Kattia Benavides, Margarita Bolaños, Diego Brenes, Gilbert Brown, Actualización y procesamiento de datos: Sharon Camacho, María José Cascante, Juan Ronald Alfaro Redondo y Jesús Guzmán Castillo. Carlos Chavarría, Hazel Díaz, Héctor Fernández, Steffan Gómez Campos, Alejandra Gómez, Miguel Visualización de datos complejos: Ronald Gutiérrez, Jesús Guzmán, Gerardo Hernández, Alfaro Redondo, Steffan Gómez Campos (gráfico Mario Herrera, José Joaquín Meléndez, Leonardo 5.2) y Karen Pérez (gráfico 5.3). Merino, Alejandro Pacheco, Francisco Antonio Pacheco, Hugo Picado, Adrián Pignataro, Ciska Lectores críticos: Florisabel Rodríguez, Marisol Raventós, Edel Reales, Florisabel Rodríguez, Guzmán, Miguel Gutiérrez, Mario Herrera, Eduardo Ulibarri, Guillermo Vargas, Jorge Vargas Cullell y Saúl Weisleder.

Notas

1 Otras encuestas aplicadas en Costa Rica han tenido postelectoral (Centro de Investigación y Estudios diversos énfasis temáticos: corrupción (Poltronieri, Políticos, 2010), resultados a boca de urna (Escuela de 2006, 2009c y 2011), intención de voto (Escuela de Estadística, 2006), estimación del número de romeros Estadística, 2005), opinión de empresarios (Gonzalez, que caminan a la basílica de la Virgen de Los Ángeles 2010), seguridad social (Poltronieri, 1989; González y (Escuela de Estadística, 2012), opiniones sobre Poltronieri, 1990; Garita y Poltronieri, 1993), opinio- una manifestación a favor de la CCSS (Instituto de nes sobre el tratado de libre comercio entre Estados Investigaciones Psicológicas, 2012) y confianza de los Unidos y Centroamérica (Poltronieri, 2007b; Escuela consumidores (Escuela de Estadística, 2019). de Estadística, 2006b, 2007a y 2007b), la coyuntura CAPÍTULO 6 | ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 193

CAPÍTULO 6 Anexo metodológico

INDICE Introducción

Introducción 193 Uno de los principales objetivos del Informe Estado de la Nación es proveer al país información oportuna, que permita conocer el avance

Aportes metodológicos en materia en el logro de sus aspiraciones de desarrollo humano sostenible. de equidad e integración social 193 Índice de calidad del empleo 193 Con la intención de aumentar la pro- pos de viaje en congestionamientos en Aportes metodológicos en materia de fundidad con que se analizan los temas, los cantones de la GAM en el período oportunidades, estabilidad y solvencia cada año interviene una amplia red de 2015-2019, y iii) factores que explican los económicas 195 instituciones e investigadores, quienes niveles de saturación vial en la ruta 39. Dinámica y estructura productiva regional colaboran con el suministro de infor- Análisis de sobrevivencia de las mación actualizada, bases de datos y la Aportes metodológicos empresas costarricenses 195 aplicación de técnicas y mediciones nove- en materia de equidad e Encadenamientos y demanda dosas, que facilitan una comprensión integración social del sector turismo 195 más objetiva de la realidad nacional. Al incorporar distintos instrumentos meto- Índice de calidad del empleo Aportes metodológicos en materia dológicos se pretende dar una sólida base El capítulo 2 de este Informe analiza de armonía con la naturaleza 198 técnica a los hallazgos presentados en las condiciones laborales de la pobla- Consulta ambiental a los gobiernos cada capítulo. ción ocupada, para identificar los grupos locales 198 En este “Anexo Metodológico” se expo- con mejor calidad de empleo y los que Estimación de tiempos de viaje en nen los procedimientos técnicos seguidos presentan mayores carencias. Pacheco y congestionamientos en la GAM 198 para el abordaje de algunos temas inclui- Elizondo (2019) construyeron un índice dos en la sección “Miradas a profun- para hacer esa medición, a partir de cua- didad” de esta edición. En materia de tro dimensiones: 1) ingresos suficientes, equidad e integración social (capítulo 2) 2) cumplimiento de la protección social se describe el método de estimación del básica, 3) jornadas laborales y balance índice de calidad del empleo 2018. Tres vida-trabajo, y 4) estabilidad y satisfac- aportes corresponden al ámbito de opor- ción laboral, las cuales contienen un tunidades, estabilidad y solvencia econó- total de ocho indicadores (cuadro 6.1). micas (capítulo 3), a saber: i) estructura Para su selección se consideró tanto la productiva a nivel regional con base en experiencia internacional, como la dis- los registros del BCCR, ii) análisis de ponibilidad de la información en la sobrevivencia del parque empresarial, y Encuesta Nacional de Hogares (Enaho) iii) encadenamientos productivos del sec- 2018, del INEC. El índice se calculó tor turismo. En materia de armonía con para personas ocupadas asalariadas, des- la naturaleza (capítulo 4) se detallan tres agregadas entre instituciones (o empre- estudios: i) gestión y capacidades de los sas) públicas o privadas y los hogares (es gobiernos locales en materia ambiental, decir, el servicio doméstico), por un lado, ii) estimación del aumento en los tiem- y las que trabajan por cuenta propia, por 194 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO | CAPÍTULO 6

Nacional, etc.), se toma como cumpli- Cuadro 6.1 miento la afiliación a cualquiera de ellos, Dimensiones e indicadores del índice de calidad del empleo no solo al de la CCSS. La tercera dimensión analiza las horas Dimensión Indicador dedicadas al trabajo y lo que ello impli- Ingresos suficientes Ingreso superior al salario mínimo legal por hora. ca para el desarrollo personal en otras Cumplimiento de la protección social Afiliación directa al seguro de salud. actividades (ocio, deportes y recreación, entre otras). Se calcula con tres indicado- básica Afiliación a un régimen de pensiones. res: no sobrejornada, no subcontratación Jornadas laborales y balance vida- No sobrejornada: horas trabajadas en empleo principal (o no subempleo) y disfrute de vacaciones trabajo por debajo de 49. pagas. No subcontratación: horas trabajadas en empleo principal mayor En el caso de “no sobrejornada” se con- a 39. sidera si las horas laboradas en el empleo Disfrute de vacaciones pagasa/. principal están o no por encima de la jor- Estabilidad y satisfacción laboral No desea cambiar de trabajo. nada ordinaria (más de 48 horas semanales). Por subcontratación (o subempleo) Tiene estabilidad laboral. se entiende el caso de los asalariados que a/ Este indicador está disponible únicamente para las personas ocupadas asalariadas, por lo que no se laboran menos de 40 horas por semana. incluye en el cálculo del índice para trabajadores por cuenta propia. Finalmente, se valora si el trabajador dis- Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019. fruta o no de vacaciones pagas. La última dimensión contempla la estabilidad en el empleo (que en la lite- el otro. En 2018 estas categorías repre- principal”, las cuales se multiplicaron ratura también aproxima el concepto de sentaron el 95,5% del total de ocupados. por 4,33 para obtener un valor mensual y seguridad del trabajo) y la satisfacción La primera dimensión analiza el aspec- determinar el ingreso por hora. con el mismo. Los indicadores utilizados to remunerativo. Para su medición se uti- La segunda dimensión mide el cum- fueron las preguntas “C5A: desea cam- lizó el pago por hora que reciben las per- plimiento de la normativa en materia de biar de trabajo” y “estabilidad laboral”, sonas asalariadas y el ingreso laboral por protección social básica. Para tal efecto de la Enaho 2018. Con respecto al segun- hora de quienes trabajan por cuenta pro- se seleccionaron dos indicadores: i) condo indicador, las opciones son: empleo pia. Ambos se compararon con el salario dición de aseguramiento (seguro de salud permanente, no permanente de corta, mínimo establecido por el Ministerio de de la CCSS) y ii) afiliación a un régimen mediana o larga duración y actividad Trabajo y Seguridad Social. de pensiones. ocasional. Se considera “estable” solo si Para las personas asalariadas de los En cuanto a la afiliación al seguro de la persona tiene un empleo permanente. hogares el salario mínimo por hora resul- salud de la CCSS, el índice considera El índice de calidad del empleo con- tó de dividir el salario de la catego- como cumplimiento los casos de traba- vierte cada uno de los indicadores antes ría “servicio doméstico” (establecido en jadores que gozan de ese beneficio por descritos en variables dicotómicas (0, 1), 183.939,5 colones por mes en el 2018) su condición de asalariados. En otras donde cero representa la carencia del entre 26 días de trabajo y posteriormente palabras, el objetivo de este indicador aspecto evaluado. Luego se suman todos entre 8 horas de jornada regular. De es medir el cumplimiento por parte del los puntos que obtuvo la persona “i” y su esta forma, se considera incumplimiento empleador. Así, si la persona es asalariada valor se divide entre 8. De esta forma, por cuando el salario percibido por la perso- y asegurada directa, entonces el trabaja- ejemplo, si la sumatoria da 5, el nivel de na es menor a 884,3 colones por hora. dor cumple con esa garantía (obtiene un cumplimiento es del 62,5%. Para el resto de las personas ocupadas “1”). En caso de que el asalariado cuente La distribución de las valoraciones (asalariadas y por cuenta propia), el sala- con seguro, pero por medios indirectos favorables (iguales a 1) se categorizaron rio mínimo por hora se estimó tomando (por el Estado, familiar, etc.) se deduce en cuatro grupos en el caso de las perso- como referencia el salario por día del que no “goza del mismo porque su tra- nas asalariadas, a saber: i) calidad baja, “trabajador no calificado” (10.060,75 bajo no lo suple”. En esta categoría se trabajadores con 2 o menos indicadores colones), para luego dividirlo entre 8 incluye a quienes no están asegurados. positivos, ii) calidad media-baja, de 3 a 4 (jornada regular). El resultado es un sala- Para los trabajadores por cuenta propia indicadores, iii) calidad media-alta, 5 o 6, rio mínimo por hora de 1.257,6 colones. se consideran las siguientes categorías de y iv) alta calidad, 7 u 8. Para las personas El salario por hora de cada trabajador afiliación: asegurado voluntario, trabaja- que trabajan por cuenta propia la clasifi- se calculó a partir del “salario principal dor independiente o por “convenio”. cación se hizo en tres grupos: i) calidad mensual monetario bruto” reportado en En el ámbito de las pensiones, dada la baja, con rangos de 1 a 3 indicadores la Enaho, dividido entre el número de multiplicidad de regímenes existentes en positivos, ii) calidad media, de 4 a 5, y iii) “horas normales semanales del empleo el país (CCSS, Poder Judicial, Magisterio calidad alta, de 6 a 7 cumplidos. CAPÍTULO 6 | ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 195

Todos los indicadores tienen asignado el mismo peso (1/8), de manera que la Cuadro 6.2 ponderación de cada dimensión depende Distribución de pesos del índice de calidad del empleo, del número de indicadores que posea. por categoría El cuadro 6.2 resume la distribución de pesos. Dimensión Peso asignado

Dimensión 1: Ingresos suficientes 12,5 PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE Dimensión 2: Cumplimiento de la protección social básica 25,0 CALIDAD DEL EMPLEO Dimensión 3: Jornadas laborales y balance vida-trabajo 37,5 véase Pacheco y Elizondo, 2019 en Dimensión 4: Estabilidad y satisfacción laboral 12,5 www.estadonacion.or.cr Fuente: Pacheco y Elizondo, 2019.

Aportes metodológicos en del Revec es que no incluye a las empre- les asignó 1. De esta forma se agruparon materia de oportunidades, sas informales; además, no considera las los cantones en tres categorías según su estabilidad y solvencia “actividades de los hogares como emplea- desempeño: alto, promedio y bajo. económicas dores, actividades no diferenciadas de los Por último, con las variables “ingresos hogares como productores de bienes y por concepto de ventas” y “cantidad de Dinámica y estructura servicios para uso propio”. trabajadores” para cada empresa registra- productiva regional El Revec contiene información de cada da, junto con la ubicación territorial y la La investigación de Jiménez Fontana unidad empresarial por provincia, can- actividad económica, Morales y Segura y Segura (2019b) aproximó la estructu- tón y distrito. Con esos datos se procedió (2019) estimaron indicadores de deciles ra productiva a nivel regional a partir a codificar los registros geográficos y se de empresas e índices de Gini, cuyos del Registro de Variables Económicas construyó la variable “región” según las principales resultados se reportan en el (Revec) del Banco Central de Costa regiones de planificación definidas por capítulo 2 de este Informe. Rica (BCCR), el cual contiene el detalle Mideplán, con una variante: la región del parque empresarial para el período Central se subdividió en dos segmentos, 2005-2017. El procesamiento requerido a los que se denominó Central-GAM y para este trabajo se realizó en el mismo Central-Periferia. PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE Banco, bajo las condiciones de seguridad Cabe señalar que otra de las limitacio- PARQUE EMPRESARIAL CON tecnológica necesarias para garantizar la nes de la fuente de información utilizada ENFOQUE REGIONAL integridad y confidencialidad de la infor- es que consigna la ubicación de la empresa véase Jiménez Fontana y Segura, 2019b mación. Dado que el enfoque del estudio según su registro administrativo, el cual y Morales y Segura, 2019, en fue el análisis del parque empresarial no necesariamente corresponde al lugar www.estadonacion.or.cr privado, se excluyeron los registros de donde se realiza la actividad económica. actividad económica correspondientes a El cuadro 6.4 detalla la composición de la administración pública, empresas esta- las variables creadas para el estudio. tales y organizaciones sin fines de lucro. Para el análisis de grupos (clusters) se Análisis de sobrevivencia de las Se utilizó la variable “ingresos por con- utilizaron los siguientes indicadores a empresas costarricenses cepto de ventas”, que no debe confundir- nivel cantonal: proporción de empresas se con el concepto de producción que se micro, pequeñas, medianas y grandes; Con información del Revec, Jiménez usa para estimar el PIB, dado que no se suma del ingreso total por concepto de Fontana y Segura (2019a) realizaron descuentan los costos intermedios. En ventas; porcentaje de empresas extran- un análisis de sobrevivencia del parque otras palabras: el ingreso de las empresas jeras y proporción de empresas exporta- empresarial, aplicando una técnica esta- por concepto de ventas no equivale a doras. Todas las variables fueron estan- dística que permite estudiar el tiempo valor agregado. darizadas por año para y posteriormente que transcurre entre el inicio y el final de Con respecto a la clasificación de los fueron recodificadas según su compor- un hecho. Esto último se conoce como negocios según actividad económica, tamiento con respecto al promedio: a “falla”. La “falla” es la muerte de un indi- para efectos del estudio se efectuó una los cantones con un puntaje estándar viduo o la terminación de un evento, o reagrupación de la variable “sector eco- inferior al promedio se les asignó cero, y bien su recuperación; el concepto puede nómico” a partir de los registros CIIU a aquellos que en cada variable específica aplicarse a una persona que ha quedado (cuadro 6.3). Una de las limitaciones registraron valores por encima de cero se empleada o desempleada, a un primer 196 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO | CAPÍTULO 6

Cuadro 6.3 Clasificación de las actividades económicas

Código Actividad agrupada Actividad según el Revec 1 Agropecuario Agricultura, silvicultura y pesca 2 Industria manufacturera Manufactura 3 Otros secundario Suministro de electricidad y gas Suministro de agua, evacuación de aguas residuales y gestión de desechos Construcción Explotación de minas y canteras 4 Comercio Comercio al por mayor y al por menor 5 Financiera e inmobiliaria Actividades financieras Actividades inmobiliarias 6 Hoteles y restaurantes Actividades de alojamiento y servicio de comidas 7 Otros servicios Información y comunicación Enseñanza Actividades de atención de la salud humana y asistencia social Actividades artísticas, de entretenimiento y recreativas Otros servicios Actividades diplomáticas 8 Transporte y almacenamiento Transporte y almacenamiento 9 Profesionales y administrativos Actividades profesionales, científicas y técnicas Actividades de servicios administrativos y de apoyo

Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR. matrimonio o primer divorcio, el primer vida. Para efectos operativos, Jiménez currido entre el año de inicio y el año título universitario o la deserción de la Fontana y Segura aplicaron estos concep- final. También corresponde a los días universidad. tos de la siguiente forma: acumulados en que la empresa ha esta- El análisis de sobrevivencia es una téc- do expuesta a la aparición de la falla. nica que se ajusta a estudios longitudi- • Evento o falla: se considera que una nales. Por ello es necesario identificar empresa presentó la falla (muerte) si • Empresas censuradas: empresas que los casos en los que nunca se llega a no se tiene información antes del año llegaron “vivas” al 2017 y que no se presentar la falla –los individuos o ele- 2017, es decir, si no hay registros se puede determinar si murieron o no mentos analizados abandonan el estudio asume que cesó sus actividades y, por después de ese año. De igual forma se o simplemente desaparecen− y que se consiguiente, presentó la falla, lo que censuran todos los registros del año denominan “censuras”, pues es imposible permite catalogarla como “muerta”. 2005, debido a que no se conoce el determinar si presentaron o no la falla. El Esta determinación se mantiene aun momento exacto de inicio de la empresa. inicio es el momento en que el individuo si la empresa que tuvo ese comporta- entra al estudio, es decir, cuando se hace miento reaparece tiempo después. Con el análisis de sobrevida se pre- su primer registro de información, y el tende modelar una variable aleatoria T final es el momento en que se presenta la • Tiempo de inicio: año en que la empre- que resume el tiempo t en el cual se ha falla. Hay que aclarar que también existe sa tiene su primer reporte de datos; se presentado la falla. Para esto, mediante un tiempo de inicio y final del estudio, entiende como su “nacimiento”. la función de sobrevida S(t) se estima la que en el caso del Revec va del año 2005 probabilidad de que un individuo sobre- al 2017, pero una empresa puede haber • Tiempo final: año en que ya no se viva más allá del tiempo t. Es decir, iniciado su vida en 2010 y presentado tiene información de la empresa en el la probabilidad de sobrevivencia en el su falla o muerte en 2013. El lapso entre Revec. tiempo cero es igual a 1, pero esta tiende esos dos momentos es lo que se conoce a decrecer hasta cero conforme el tiempo como tiempo de falla o tiempo de sobre- • Tiempo de sobrevida: tiempo trans- tiende a infinito. CAPÍTULO 6 | ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 197

Cuadro 6.4 Variables creadas para el estudio de la estructura productiva regional

Variable Detalle

Región y cantón La variable “región” se compone de siete categorías: Central-GAM, Central-Periferia, Brunca, Pacífico Central, Huetar Norte, Chorotega, y Huetar Caribe. En la región Central se separaron los cantones que se encuentran dentro y fuera del área metropolitana, dadas las diferencias identificadas en sus estructuras productivas. La región Central-Periferia la integran Puriscal, Tarrazú, Acosta, Turrubares, Dota, León Cortés, San Ramón, Grecia, Naranjo, Palmares, Zarcero, Valverde Vega, Jiménez, y Turrialba. Para efectos del análisis regional y cantonal, se excluyeron las unidades empresariales que no contaban con registros geográficos. Empresa exportadora Se definió que una empresa es exportadora si en un año específico reportó un monto mayor a cero por concepto de exportaciones.

Tamaño de la empresa El tamaño de la empresa se definió según la clasificación del MEIC a partir del número de trabajadores reportados cada año, de la siguiente forma: micro: 10 trabajadores o menos, pequeña: entre 11 y 35, mediana: entre 36 y 100, grande: 101 o más empleados.

Número de empresas Para cada año, se contabilizaron las empresas que registraron ingresos por concepto de ventas mayores a cero o un número de trabajadores promedio de al menos 1. La suma de las empresas contabilizadas se registró como el número de empresas en cada año.

Salario real promedio anual Se definió el salario promedio de cada empresa como la razón entre el costo total reportado por concepto de salarios (en térmi- (millones de colones) nos reales) y la cantidad de trabajadores promedio contratados en ese mismo año. Para deflactar el salario se utilizó el IPC de junio de 2017.

Aproximación de la Esta variable consiste en la razón entre los ingresos anuales reportados por cada empresa por concepto de ventas, entre la productividad laboral cantidad de trabajadores contratados.

Fuente: Jiménez Fontana y Segura, 2019b, con datos del BCCR.

S(t)=P(T>t) Dado que el único dato de tiempo es el Encadenamientos y demanda año de registro, se decidió contabilizar el del sector turismo 1 tiempo en días para una mayor facilidad Meneses y Córdova (2019) estimaron S(t)= para t=0 { 0 para t=∞) de agregación posterior. Para esto se esta- los encadenamientos productivos del sec- bleció el tiempo de inicio el día primero tor turismo a partir del abordaje meto- de enero y el tiempo final el día 31 de dológico de Schuschny (2005). El con- Existen técnicas paramétricas y no diciembre del año respectivo. Los datos cepto de encadenamientos fue planteado paramétricas que facilitan el cálculo de no permiten conocer el día o mes exacto por Hirschman (1973), en función de la las probabilidades de sobrevida. En el en el cual se presenta la falla; el supuesto capacidad que tiene una actividad para primer grupo las más utilizadas son la es que la empresa, al final del año, ya estimular a otras a través de la interde- distribución exponencial, la de Weibull y había presentado la falla. pendencia productiva. Lognormal, que deben cumplir una serie La fuente de información es la matriz de supuestos para ser aplicadas. En el insumo producto turística (MIP turís- segundo caso las técnicas más empleadas tica; BCCR, 2016) la cual cuenta con son Kaplan Meier, Logrank y regresión registros de 136 actividades. A partir de Cox. Para esta investigación se aplicó de esta base de datos se estimaron los el estimador de sobrevida de Kaplan coeficientes técnicos de cada una de las Meier, dada su facilidad de cálculo e PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE actividades y posteriormente se calculó interpretación. Por otro lado, es acon- SOBREVIVENCIA DE LAS EMPRESAS la matriz inversa de Leontief, que refleja sejable usar una técnica no paramétrica véase Jiménez Fontana y Segura, 2019a, el nivel de encadenamientos productivos antes de suponer que los datos siguen en www.estadonacion.or.cr del sector. cierta distribución teórica, lo que puede Los encadenamientos “hacia atrás” se sentar las bases para luego aplicar técni- calculan como el efecto de un incre- cas de tipo paramétrico. mento de una unidad en la demanda 198 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO | CAPÍTULO 6

final neta de importaciones de un sector de Turismo, específicamente el número considera al menos veinte instrumen- j-ésimo, lo que genera un efecto en la de personas clasificadas como turistas tos, incluyendo leyes, votos de la Sala producción igual a la suma de la columna (visitantes que pernoctan) y la informa- Constitucional, reglamentos, políticas y j de la matriz inversa de Leontief. ción de la llegada de turistas internacio- códigos. Los encadenamientos permiten com- nales por área geográfica del ICT. Con A partir de ese inventario se construyó parar y ordenar a los sectores económi- estos datos se calculó el gasto turístico un cuestionario que consta de 5 secciones cos en función de su impacto, pero no promedio anual, como el resultado de la La recolección de información se llevó a indican si esos efectos se irradian a toda división del gasto de la demanda final de cabo entre el 7 de mayo y el 28 de junio la economía. Para realizar una compa- cada clasificación, para el número de visi- de 2019. En total se efectuaron 81 con- ración más detallada, Rasmussen (1963) tantes. El análisis de impacto se realizó sultas1 , pero solo se obtuvo respuesta de propone los índices de “poder de disper- para el conjunto del turismo receptor y 63 ayuntamientos. sión” y “sensibilidad de dispersión”, que para cada región, para lo cual se mul- Para valorar la gestión de los gobiernos se calculan a partir de los coeficientes tiplicó la matriz inversa por el nuevo locales, Chacón et al., 2019 construyeron de la matriz inversa de Leontief, como vector de demanda final (resultado del un ranking a partir de las respuestas que un encadenamiento normalizado. El pri- incremento de la demanda final). Para la se obtuvieron en 58 ítems del cuestio- mero se utiliza para medir los encadena- estimación del turismo interno también nario, las cuales se agruparon en tres mientos “hacia atrás” y el segundo estima se usaron los indicadores no monetarios dimensiones: i) herramientas, ii) capaci- los encadenamientos “hacia adelante”. de las Cuentas Satélite de Turismo. dades e iii) iniciativa y acción. Se constru- Con base en estas dos medidas se puede Por último, el impacto de los cambios yó una escala estandarizada de entre 0 y clasificar a los sectores económicos en de la demanda final en la producción per- 100 puntos, en la cual 0 corresponde a la cuatro tipos: clave, estratégicos, impul- mitió estimar los multiplicadores, tanto peor situación y 100 a la óptima. sores e independientes (para más detalles del turismo receptor como del inter- A partir de estos puntajes se clasificó a véase Meneses y Córdova, 2019, en el no. Estos multiplicadores se obtienen las municipalidades en tres grupos según sitio www.estadonacion.or.cr) de la división entre los resultados de los su desempeño: alto, medio y bajo. Se usó Para estimar los efectos de cambios efectos totales (directo e indirecto) del la técnica estadística análisis de clusters, en la demanda final turística, Meneses y aumento de la demanda final sobre los la cual aglutina de forma natural los Córdova (2019) multiplicaron la matriz efectos directos únicamente. elementos, buscando lograr la máxima inversa de Leontief por los diferentes homogeneidad en cada uno y la mayor vectores de la demanda final turística, de diferencia entre los grupos. forma que se cumple: PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE ENCADENAMIENTOS DEL SECTOR ∆X = B∆Y TURISMO PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE Donde: véase Meneses et al., 2019, en CONSULTA A LOS GOBIERNOS ∆X es el cambio en el vector de produc- www.estadonacion.or.cr LOCALES ción véase Chacón et al., 2019, en www.estadonacion.or.cr ∆Y es el cambio en la demanda final neta Aportes metodológicos en B es la matriz inversa de Leontief materia de armonía con la naturaleza Estimación de tiempos de viaje La estimación de los impactos se reali- en congestionamientos en la zó cuantificando en unidades monetarias Consulta ambiental a los GAM (colones de 2012) los componentes de la gobiernos locales Sánchez (2019) estimó el aumento en demanda final, a partir de lo cual se cal- Para conocer la viabilidad de que las los tiempos de viaje en períodos de con- cularon tasas de variación de los compo- municipalidades cumplan con las tareas gestionamiento vial, que se experimentó nentes (ponderados por su participación y obligaciones que les asigna la normati- entre 2015 y 2019 en los 31 cantones que en la demanda final), lo que facilitó la va nacional sobre medio ambiente, para conforman la Gran Área Metropolitana interpretación de los resultados. este Informe se llevó a cabo la consulta (GAM). Para ello utilizó la plataforma Para determinar los efectos en la eco- “Gestión y capacidades de los gobiernos digital Google Maps, una aplicación que, nomía de variaciones en la demanda final locales en materia ambiental”. por medio de los teléfonos celulares, guía del turismo receptor, se estimó el gasto Cabrera (2019) identificó las princi- a los usuarios en sus trayectos y regis- promedio anual de cada origen (región o pales normas de alcance nacional que tra información sobre sus movimientos. país), a partir de los datos de los indicado- confieren a los municipios responsabili- Con esta herramienta, y con el uso de sis- res no monetarios de las Cuentas Satélite dades directas en este campo. El análisis temas de información geográfica (SIG), CAPÍTULO 6 | ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 199

se construyó una base de datos sobre abril de 2019. En cada mes se selecciona- a saber: la base de datos de atascos de tramos recorridos, rutas usadas, horarios, ron las semanas 2 y 4 (de lunes a viernes). la aplicación móvil Waze (que incluye días, velocidades y cantones involucra- Los datos se promediaron por hora, día, más de 52 millones de registros captu- dos. mes y año. En total se monitorearon 51 rados durante el año 2018), el Censo Los tiempos de viaje estimados por meses, 204 semanas, 1.020 días y 4.080 Nacional de Población 2011 del INEC, Google Maps están compuestos por varios horas. Es importante señalar que, en los las proyecciones distritales de población factores, que dependen de los datos dis- casos en que se identificó más de una ruta al 2019 del Centro Centroamericano de ponibles para cada área particular. Estos que conecta un distrito con el central, se Población (CCP) de la UCR y los resul- incluyen los límites de velocidad oficiales tomó la que registró el menor tiempo de tados del trabajo de campo realizado en y recomendados, las velocidades basadas viaje. Adicionalmente se usó como punto la ruta 39 por la Unidad de Gestión y en el tipo de carretera, las velocidades de referencia el centroide geométrico del Evaluación de la Red Vial Nacional, del medias históricas en ciertos períodos (o distrito. Lanamme-UCR. momentos específicos del día), tiempos Para explorar los vínculos entre la El análisis se realizó en cuatro etapas. efectivos de viaje de otros usuarios e construcción de condominios y aparta- La primera consistió en clasificar los 145 información del tráfico en tiempo real. mentos y el aumento en los tiempos de segmentos de 100 metros de longitud que Todos estos elementos forman parte del viaje, Sánchez (2019) georreferenció de conforman la ruta 39 (conocida como algoritmo que utiliza Google para cal- manera directa 215 condominios dentro “carretera de circunvalación”) según la cular el tiempo de recorrido en diferen- de los 25 distritos que agruparon el 90% intensidad de la saturación, calculada tes tramos de una ruta. Google Maps de las edificaciones de este tipo entre mediante los datos de Waze. Para estimar gestiona el tráfico en vivo, comparando 2013 y 2018. Posteriormente, a cada con- la saturación se usaron las tres variables las predicciones con los tiempos reales, dominio se le definió un área de influen- planteadas por Cubero et al. (2019): i) para modificar sus algoritmos y fuentes cia de dos kilómetros por carretera. Se tiempo promedio de retraso en segundos de datos, y mejorar los pronósticos en estimaron los valores en horas “pico” y con respecto a la velocidad en vía libre, términos medios. “no pico” del período 2015-2019. Se ana- ii) cantidad de atascos reportados en Al combinar la velocidad de un usuario lizaron los meses de enero, marzo, mayo, un segmento como proporción del total con la de otros que circulan en la misma julio, septiembre y noviembre de 2015, de atascos registrados en la vía, y iii) carretera, cruzándola con la informa- 2016, 2017 y 2018, así como los meses variabilidad del retraso, medida por su ción de miles de teléfonos celulares que de febrero, marzo y abril de 2019. En desviación estándar (esto último permite se mueven por una ciudad a cualquier cada mes se seleccionaron las semanas 2 diferenciar entre segmentos saturados o hora, Google Maps puede conseguir un y 4. Para efectos del estudio, las semanas no, de manera constante o esporádica). esquema muy preciso, y en directo, de estaban compuestas por cinco días (lunes Se empleó la técnica de análisis multiva- las condiciones del tráfico. Es importan- a viernes). Para cada día se seleccionaron riado K-medias, con 10.000 iteraciones y te mencionar que esta información no las horas de congestionamiento (6 a 8am 50 repeticiones para determinar el núme- se encuentra disponible en una base de y 5 a 7pm); como horas “no pico” se con- ro de conglomerados, y con 1.000 itera- datos, lo cual implica que, en el ejercicio sideraron los lapsos de 10 a 11am y de 1 ciones y 50 repeticiones para seleccionar realizado para este Informe, para cada a 2pm. Los datos obtenidos se promedia- el algoritmo Lloyd. Como resultado fue tramo y ruta que conecta los cantones ron por hora, día, mes, año y distrito. posible categorizar cada segmento según de la GAM, en cada horario y día selec- cuatro niveles de saturación: muy alto, cionado, fue necesario obtenerla en el alto, medio y bajo. sitio https://www.google.es/maps, para En la segunda etapa se determinó en ir conformando la base de datos median- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE términos espaciales el área de influencia te el uso de SIG, tramo por tramo. TIEMPOS DE VIAJE EN LA GAM de la ruta 39, según la ubicación de los Una vez sistematizada la información, véase Sánchez, 2019, en cantones y distritos más cercanos a la vía. se procedió a estimar los tiempos de viaje www.estadonacion.or.cr Esto permitió identificar y delimitar las en momentos de flujo con congestión zonas: i) que están dentro del anillo de en 133 distritos. Se trata del tiempo “circunvalación”, ii) las que son cruzadas que toma trasladarse de cada distrito por la “circunvalación” y iii) las que no hacia el distrito central en cada cantón, son atravesadas por la ruta 39, pero colin- en dos períodos del día: diurno (6 a 8 Factores que explican la dan con otras que sí la traspasan. am) y nocturno (5 a 7 pm). Los datos saturación vial en la ruta 39 El tercer paso consistió en medir la analizados correspondieron a dos grupos Durán Monge (2019) analizó los prin- presión que generan las personas al uti- de observaciones: el primero incluyó los cipales factores que explican la saturación lizar las distintas vías, según sus desti- meses de enero, marzo, mayo, julio, sep- vial en la ruta 39, con base en los resulta- nos y necesidades de movilidad. Para tiembre y noviembre de 2015 a 2018, y dos del estudio de Cubero et al. (2019). aproximar este valor se consideraron dos el segundo los meses de febrero, marzo y Utilizó diversas fuentes de información, factores: el perfil demográfico de quienes 200 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO | CAPÍTULO 6

viven en las zonas cercanas a la ruta 39 y sus centros de trabajo, a saber: i) desde los movimientos de mayor volumen entre los desplazamientos que realizan para lle- otros cantones hacia el cantón central de cantones, que acumularon el 90% del gar a sus lugares de trabajo. En el primer San José, ii) desde el cantón central de total de las personas. Es importante men- caso, se consideraron tres indicadores San José hacia otros cantones, iii) entre cionar que, si bien se identificaron 41 para cada uno de los distritos que con- cantones distintos al cantón central de puntos de entrada y salida (a partir del forman la zona de influencia de la “cir- San José (los cuales podrían utilizar o trabajo realizado por Lanamme-UCR), cunvalación”: la cantidad de habitantes, atravesar el anillo de “circunvalación”) y solo se analizaron los 22 que conectan la densidad poblacional por kilómetro iv) el de las personas que viven y trabajan con las principales vías. En los casos en cuadrado y el porcentaje de población en el cantón central de San José, es decir, que se identificó que un movimiento en edad de asistir a centros educativos que se mueven dentro de este. Para efec- afectaba a más de un sector, el total (considerando un rango de entre 4 y 17 tos de la visualización se usaron grafos o de personas se dividió entre los secto- años). Para el segundo, se determinaron redes que muestran los movimientos y res involucrados en partes iguales. Los los desplazamientos entre cantones que su magnitud. Los nodos se ubican en los hallazgos de este estudio se detallan en el realizan las personas para ir a sus centros centros de ciudad del primer distrito de capítulo 4 de este Informe. de trabajo. En este ejercicio se utilizaron cada cantón. los datos del Censo de Población (INEC, Por último, para los dos primeros 2011), partiendo del supuesto de que las movimientos (hacia y desde el cantón proporciones de movimiento entre can- central de San José) se estimó la pre- tones se han mantenido constantes con sión que genera el desplazamiento de el paso del tiempo. las personas en el anillo de “circunvala- PARA MÁS INFORMACIÓN SOBRE Dado que la mayor parte de la ruta 39 ción”. Para esto se dividió la ruta 39 en SATURACIÓN VIAL EN LA RUTA se localiza en el cantón central de San cuatro sectores de igual longitud y se Véase Durán Monge, 2019, en José, se caracterizaron cuatro tipos de calculó la presión según el número de www.estadonacion.or.cr movimientos que se dan como resultado personas que ingresan o salen por cada del desplazamiento de las personas a sector. Específicamente se consideraron CAPÍTULO 6 | ANEXO METODOLÓGICO ESTADO DE LA NACIÓN 201

Investigadores principales: Natalia Morales costarricenses, ambos de Pamela Jiménez Aguilar, Pamela Jiménez Fontana, Karen Chacón Fontana y Rafael Segura; Patrones de crecimiento Araya, Leonardo Merino Trejos y Rafael Segura urbano y sus impactos sobre la movilidad, de Carmona. Leonardo Sánchez Hernández; Presión poblacional y sus efectos en la saturación vial de la Ruta Insumos: Indicador de calidad del empleo, de 39, de Esteban Durán Monge; Gestión y capacida- José Francisco Pacheco Jiménez y Hazel Elizondo des de los gobiernos locales en materia ambiental, Barboza; Estudio exploratorio del empleo y la de Karen Chacón Araya, Leonardo Merino Trejos y desigualdad con datos del parque empresa- Rafael Segura Carmona (PEN). rial, de Natalia Morales Aguilar y Rafael Segura Carmona; Aporte del sector turístico como eje Edición de textos y corrección: estratégico de encadenamientos productivos, de Alexandra Steinmetz. Karla Meneses (UDLA-Ecuador), Gabriela Córdova (UDLA-Ecuador), Katherine Oleas (UDLAEcuador); Diseño y diagramación: Crecimiento, empleo y sector externo en Costa Erick Valdelomar/Insignia | Ng. Rica, de Karla Meneses Bucheli (UDLA-Ecuador) y Gabriela Córdova Montero (UDLA-Ecuador); Un agradecimiento especial al INEC y el BCCR, por Estructura productiva regional en Costa Rica el acceso a sus bases de datos. y Análisis de sobrevivencia de las empresas

Notas

1 Debido a su reciente creación, en marzo de 2017, el cantón de Río Cuarto aún no ha elegido a sus autoridades, ni ha tenido el tiempo suficiente para instalar sus oficinas, elaborar planes y reglamentos o realizar las acciones en materia de gestión ambiental que se evaluaron en esta consulta. Por tanto, habría sido incorrecto calificar su desempeño junto a los demás cantones. En próximas ediciones este nuevo municipio se irá incorporando en los análisis, a medida que vaya generando información. 202 ESTADO DE LA NACIÓN ANEXO METODOLÓGICO | CAPÍTULO 6 BIBLIOGRAFÍA ESTADO DE LA NACIÓN 203

Siglas y acrónimos

A AECO Asociación Ecologista Costarricense AELC Asociación Europea de Libre Cambio Área de Conservación Arenal ACA AGEF Auditoría General de Entidades Financieras Área de Conservación Arenal-Huetar Norte ACA-HN AIDA Asociación Internacional para la Defensa ACAI Asociación de Consultores del Ambiente y Asesores Internacionales Ailac Asociación Independiente de Latinoamérica y el ACAM Academia de Centroamérica Caribe ACA-T Área de Conservación Arenal-Tempisque AIOS Asociación Internacional de Organismos de ACCVC Área de Conservación Cordillera Volcánica Central Supervisión de Fondos de Pensiones Aseguramiento por cuenta del Estado ACE ALBA Alternativa Bolivariana para las Américas Área de Conservación Guanacaste ACG ALCA Acuerdo de Libre Comercio de las Américas Asociación Centroamericana para la Economía, la Acepesa Alides Alianza Centroamericana para el Desarrollo Salud y el Ambiente Sostenible Asociación Coordinadora Indígena y Campesina de Acicafoc AMC Alianza de Mujeres Costarricenses Agroforestería Comunitaria Centroamericana Amifotur Asociación de Microempresarios Turísticos Aciplast Asociación Costarricense de la Industria del Plástico de La Fortuna Área de Conservación La Amistad-Caribe ACLA-CA AMPR Área marina de pesca responsable Área de Conservación La Amistad-Huetar Norte ACLA-HN AMSJ Área Metropolitana de San José Área de Conservación La Amistad-Pacífico ACLA-P AMUM Áreas marinas de uso múltiple Área de Conservación Marina Isla del Coco Acmic ANDA Alianza Nacional para la Defensa del Agua Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Acnur ANDE Asociación Nacional de Educadores Refugiados ANEP Asociación Nacional de Empleados Públicos y Acopac Área de Conservación Pacífico Privados Asociación Costarricense de Productores Acope AOCR Asociación Ornitológica de Costa Rica de Energía Apaco Asociación de Productores Agrícolas y de Acopehel Asociación Costarricense de Productores y Comercializadores Exportadores de Helechos AP Alianza Patriótica Asociación Costarricense para Organizaciones de Acorde APEC Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico Desarrollo (sigla en inglés) Área de Conservación de la Península de Osa Acosa API AIDS Program Effort Index Países en vías de desarrollo de África, Caribe y ACP Apiagol Asociación de Productores Industriales y Artesanales Pacífico de Golfito Área de Conservación Tempisque ACT APICD Acuerdo sobre el Programa Internacional para la ACTo Área de Conservación Tortuguero Conservación de los Delfines Asociación Costarricense de Turismo Rural Actuar Apreflofas Asociación Preservacionista de Flora y Fauna Comunitario Silvestre Asociación de Apoyo al Pequeño Trabajador y Adapte Apromujer Asociación Nacional de Asesoría y Capacitación para Empresario la Mujer Alianza Demócrata Cristiana ADC APSE Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza Asociación de Desarrollo Forestal de la Zona Brunca Adefor ARAO Programa de Acreditación y Registro en Agricultura Adestra Asociación de Desarrollo Transformador y Apoyo a la Orgánica Pequeña y Mediana Empresa Arapac Asociación Regional Agroforestal del Pacífico Central Asociación de desarrollo integral indígena ADII Arcosa Complejo hidroeléctrico Arenal, Corobicí y Sandillal Acuerdo sobre derechos de propiedad intelectual Adpic Aresep Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos relacionados con el comercio Asada Asociación administradora de sistemas de AEC Asociación de Estados del Caribe acueductos y alcantarillados comunales Agencia Española de Cooperación Internacional para Aecid ASDI Agencia Sueca de Cooperación y Desarrollo el Desarrollo Internacional 204 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA

ASN Autoridad Sanitaria Nacional CCP Centro Centroamericano de Población (UCR) ASP Áreas silvestres protegidas CCPOGOL Comité Coordinador del Programa de Desarrollo ASVO Asociación de Voluntarios para el Servicio en las Rural Integrado Osa-Golfito Áreas Protegidas CCSS Caja Costarricense de Seguro Social ATN Asociación Terra Nostra CCT Centro Científico Tropical AyA Instituto Costarricense de Acueductos CCT Confederación Centroamericana de Trabajadores y Alcantarillados CDS Centro Democrático Social CE Comunidad Europea B CEA Centro de Educación Ambiental (UNED) Ceare Comisión de Eficiencia Administrativa Banhvi Banco Hipotecario de la Vivienda y Reforma del Estado BCAC Banco Crédito Agrícola de Cartago Cecade Centro de Capacitación y Desarrollo BCCR Banco Central de Costa Rica Cedal Centro de Estudios Democráticos para América BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica Latina BCR Banco de Costa Rica Cedarena Centro de Derecho Ambiental y Recursos Naturales BEM Bonos de estabilización monetaria Cedaw Convención sobre la eliminación de todas las formas BEN Balance Energético Nacional de discriminación contra la mujer (sigla en inglés) BFV Bono familiar de vivienda Cedsa Centro para el Desarrollo Sostenible en las Américas Bicsa Banco Internacional de Costa Rica CECC Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana BID Banco Interamericano de Desarrollo (SICA) Biomarcc Proyecto Biodiversidad Marino Costera en Costa Rica, Cecudi Centro de Cuido y Desarrollo Infantil Desarrollo de Capacidades y Adaptación Cegeca Centro de Gestión de Calidad al Cambio Climático (GIZ) Cegesti Centro de Gestión Tecnológica e Informática BIRF Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento Industrial (Banco Mundial) Cefemina Centro Feminista de Información y Acción BM Banco Mundial Cefof Centro Nacional de Formación de Formadores y de BNCR Banco Nacional de Costa Rica Personal Técnico para el Desarrollo Industrial BNFI Banco Nacional Sociedad Administradora de Fondos CEJA Centro de Estudios de Justicia de las Américas de Inversión S.A. Celac Comunidad de Estados Latinoamericanos BPA Buenas prácticas agrícolas y Caribeños BNV Bolsa Nacional de Valores Celade Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía BPDC Banco Popular y de Desarrollo Comunal (Cepal) BUN-CA Biomass Users Network-Centroamérica Cemede Centro Mesoamericano de Desarrollo Sostenible del Trópico Seco (UNA) C CEN-Cinai Centro de Educación y Nutrición-Centro Infantil de Nutrición y Atención Integral CAAR Comités administradores de acueductos rurales Cenac Centro Nacional de la Cultura Caatec Fundación Comisión Asesora de Alta Tecnología Cenadi Centro Nacional de Didáctica CACP Centro Agrícola Cantonal de Puntarenas Cenare Centro Nacional de Rehabilitación Cadexco Cámara de Exportadores Costarricenses CeNAT Centro Nacional de Alta Tecnología (Conare) CAF Certificado de abono forestal Cenat-Prias Centro Nacional de Alta Tecnología- Programa CAIS Centros de Atención Integral en Salud Nacional de Investigaciones Aerotransportadas y Camtic Cámara de Tecnologías de Información y Sensores Remotos Comunicación Cence Centro Nacional de Control de Energía (ICE) CAN Corporación Arrocera Nacional Cendeiss Centro de Desarrollo Estratégico e Información en Canaeco Cámara Nacional de Ecoturismo Salud y Seguridad Social Canapep Cámara Nacional de Productores y Exportadores de Ceniga Centro Nacional de Investigación Geoambiental Piña (Minae) Canara Cámara Nacional de Radio Cenpe Centro Nacional de Planificación Eléctrica Canatur Cámara Nacional de Turismo Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe Capel Centro de Asesoría y Promoción Electoral Cepredenac Centro de Coordinación para la Prevención de los Caprosoft Cámara de Productores de Software Desastres Naturales en América Central Caricom Comunidad del Caribe (sigla en inglés) Ceprona Fundación Centro de Productividad Nacional Cathalac Centro del Agua del Trópico Húmedo para América Cerca Centro de Recursos para el Desarrollo Sostenible de Latina y el Caribe los Asentamientos Humanos en Centroamérica Catie Centro Agronómico Tropical de Investigación y CFIA Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos Enseñanza CFS Comité de Seguridad Alimentaria Mundial (FAO, sigla Caturgua Cámara de Turismo de Guanacaste en inglés) CBA Canasta básica alimentaria CGN Corporación Ganadera Nacional CBI Iniciativa de la Cuenca del Caribe (sigla en inglés) CHN Corporación Hortícola Nacional CBM Corredor Biológico Mesoamericano CGR Contraloría General de la República CBT Canasta básica tributaria CIA Agencia Central de Inteligencia CBTPA Caribbean Basin Trade Promotion Act (Estados Unidos; sigla en inglés) CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo CIAT Comisión Interamericana del Atún Tropical CCC Cámara Costarricense de la Construcción CIBM Centro de Investigación en Biología Molecular y CCF Cámara Costarricense Forestal Celular (UCR) BIBLIOGRAFÍA ESTADO DE LA NACIÓN 205

CICA Centro de Investigación en Contaminación Ambiental Codeforsa Comisión de Desarrollo Forestal de San Carlos (UCR) Coforsa Comisión para el Fortalecimiento del Sector de Cicad Centro de Inteligencia Conjunta Antidrogas Acueductos Comunales Cicafé Centro de Investigaciones en Café (Icafé) Colupoa Comisión de Lucha contra la Pobreza en Alajuelita Cicap Centro de Investigación y Capacitación en Colypro Colegio de Licenciados y Profesores en Letras, Administración Pública Filosofía, Ciencias y Arte CICR Comité Internacional de la Cruz Roja Comcure Comisión de Ordenamiento y Manejo de la Cuenca CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos Alta del Río Reventazón CIEA Comisión Interuniversitaria de Educación Ambiental Comex Ministerio de Comercio Exterior (Conare) Conac Consejo Nacional de Áreas de Conservación Ciedes Centro de Investigaciones en Desarrollo Sostenible Conace Comisión Nacional de Conservación y Energía (UCR) Conacoop Consejo Nacional de Cooperativas CIEM Centro de Investigación en Estudios de la Mujer Conadeco Confederación Nacional de Desarrollo Comunal (UCR) Conagebio Comisión Nacional para la Gestión de la Biodiversidad Cientec Fundación para el Centro Nacional de la Ciencia y la (Minae) Tecnología Conai Comisión Nacional de Asuntos Indígenas CIEP Centro de Investigación y Estudios Políticos (UCR) Conamaj Comisión Nacional para el Mejoramiento de la CIET Centro de Investigación en Enfermedades Tropicales Administración de Justicia (UCR) Conamar Consejo Nacional del Mar CIF En el puerto de entrada (sigla en inglés) Conao Consejo Nacional de Organizaciones no CIIU Clasificación industrial internacional uniforme de Gubernamentales y Organizaciones Sociales todas las actividades económicas Conapam Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor CIJ Corte Internacional de Justicia Conape Comisión Nacional de Préstamos para Educación CIM Comisión Interamericana de Mujeres (OEA) Conare Consejo Nacional de Rectores CIMT Convenio Internacional de las Maderas Tropicales Conarroz Corporación Arrocera Nacional Cimar Centro de Investigación en Ciencias del Mar y Conasida Consejo Nacional de Atención Integral al VIH y Sida Limnología (UCR) Conassif Consejo Nacional de Supervisión del Sistema Cimat Comisión Interinstitucional de Marinas y Atracaderos Financiero Turísticos Conavi Consejo Nacional de Vialidad CINA Centro de Investigación en Nutrición Animal (UCR) Conea Comisión Nacional de Educación Ambiental Cinde Coalición Costarricense de Iniciativas de Desarrollo Coneléctricas Consorcio Nacional de Empresas de Electrificación Cindea Centro Integrado de Educación de Adultos de Costa Rica R.L. Cinpe Centro Internacional de Política Económica para el Conesup Consejo Nacional de Educación Superior Desarrollo Sostenible (UNA) Conicit Consejo Nacional para Investigaciones Científicas y CIPA Centro de Protección Ambiental (ITCR) Tecnológicas Cites Convención sobre el Comercio Internacional de Coocique Cooperativa de Ahorro y Préstamo de la Comunidad Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres de Ciudad Quesada (sigla en inglés) Coopeguanacaste Cooperativa de Electrificación Rural de Guanacaste CJC/CJC-SC Centro de Jurisprudencia Constitucional, de la Sala R.L. Constitucional Coopelesca Cooperativa de Electrificación Rural de San Carlos Claeh Centro Latinoamericano de Economía Humana R.L. CMCA Consejo Monetario Centroamericano Coopesantos Cooperativa de Electrificación Rural Los Santos R.L. CMNUCC Convención Marco de las Naciones Unidas contra el Coopesolidar Cooperativa Autogestionaria de Servicios Cambio Climático Profesionales para la Solidaridad Social R.L. CMR Comisión de Mejora Regulatoria Cooprena Consorcio Cooperativo Red Ecoturística Nacional Convención sobre la Conservación de las Especies CMS COP Conferencia de las Partes (CMNUCC; sigla en inglés) Migratorias de Animales Silvestres (sigla en inglés) Coprocom Comisión para Promover la Competencia CMTC Central del Movimiento de Trabajadores Corbana Corporación Bananera Nacional Costarricenses Corec Comisión Consultiva para la Reforma del Estado CNC Comisión Nacional del Consumidor Costarricense CNE Comisión Nacional de Prevención de Riesgos y Corfaga Corporación Ganadera Atención de Emergencias Corte IDH Corte Interamericana de Derechos Humanos CNFL Compañía Nacional de Fuerza y Luz S.A. Cosevi Consejo de Seguridad Vial CNP Consejo Nacional de Producción Coseforma Proyecto de Cooperación en los Sectores Forestal y CNPC China National Petroleum Corporation Maderero CNPJ Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Covirena Comités de Vigilancia de los Recursos Naturales Joven CPC Comisión de Promoción de la Competencia CNPL Centro Nacional de Producción más Limpia CPCA Comisión Permanente de Cooperativas de CNR Coalición de Países con Bosques Tropicales (sigla en Autogestión inglés) CPI Corte Penal Internacional CNREE Consejo Nacional de Rehabilitación y Educación Especial CPJ Consejo de la Persona Joven (MCJ) CNT Compañía Nacional de Teatro CRBio Sistema Costarricense de Información sobre Cobodes Proyecto de Conservación de Bosque y Desarrollo Biodiversidad Sostenible CPN Consejo Portuario Nacional Cocim Convenio Cooperativo Intermunicipal CRID Centro Regional de Información sobre Desastres COCR Clasificación de Ocupaciones de Costa Rica (INEC) 206 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA

CRRH Comité Regional de Recursos Hidráulicos del Istmo ECE Encuesta Continua de Empleo (INEC) Centroamericano Ecodes Estrategia de Conservación para el Desarrollo Crusa Fundación Costa Rica-Estados Unidos de América Sostenible para la Cooperación Ecosoc Consejo Económico Social de la Asamblea General de CSA Certificado de servicios ambientales las Naciones Unidas CSE Consejo Superior de Educación Ecosos Estrategia Costarricense por la Sostenibilidad CST Certificado de la Sostenibilidad Turística EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples (INEC) CSXXI Curridabat Siglo XXI EIRD Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres Corfaga Corporación Ganadera (ONU) CTAMS Consejo Técnico de Asistencia Médico Social Enaho Encuesta Nacional de Hogares (INEC) CTRN Central de Trabajadores Rerum Novarum ENCC Estrategia Nacional de Cambio Climático CTTM Centro de Transferencia y Transformación de Enigh Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Materiales (ITCR) Hogares (INEC) CU Coalición Unidad ENOS Fenómeno El Niño-Oscilación del Sur CUC Colegio Universitario de Cartago EPI Índice de desempeño ambiental (sigla en inglés) CUNA Colegio Universitario de Alajuela ESPH Empresa de Servicios Públicos de Heredia S.A. CUSC Coalición Unidos por San Carlos Etugam Estudio del Transporte Urbano de la Gran Área CYMA Programa Competitividad y Medio Ambiente Metropolitana F D FA Frente Amplio Daaci Dirección de Aplicación de Acuerdos Comerciales FAJ Fundación Acción Joven Internacionales (Comex) Fanal Fábrica Nacional de Licores DAAD Servicio Alemán de Intercambio Académico FAO Organización de las Naciones Unidas para la (sigla en alemán) Alimentación y la Agricultura (sigla en inglés) Danida Agencia Danesa para el Desarrollo FCPF Fondo Cooperativo para el Carbono de los Bosques DCC Dirección de Cambio Climático (Minae) (sigla en inglés) Decafor Programa de Desarrollo Campesino Forestal FD Partido Fuerza Democrática DEE Directorio de Establecimientos y Empresas (INEC) FDA Administración de Alimentos y Drogas Demuca Fundación para el Desarrollo Local y el (sigla en inglés) Fortalecimiento Municipal e Institucional de Fecon Federación Costarricense para la Conservación del Centroamérica y el Caribe Ambiente DEP Dirección de Educación Privada-MEP Fecop Federación Costarricense de Pesca Desaf Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones FED Sistema de Reserva Federal (Estados Unidos) Familiares (MTSS) Fedecatur Federación de Cámaras de Turismo de Centroamérica DGA Dirección General de Aduanas Fedecoop Federación de Cooperativas DGAC Dirección General de Aviación Civil FEES Fondo Especial de la Educación Superior DGEC Dirección General de Estadística y Censos FEM Foro Económico Mundial DGF Dirección General Forestal FF Fondo Forestal DGH Dirección General de Hacienda Fetral Federación de Trabajadores de Limón (Ministerio de Hacienda) Feucr Federación de Estudiantes de la Universidad de Costa DGM Dirección de Geología y Minas Rica DGSC Dirección General de Servicio Civil Feuna Federación de Estudiantes de la Universidad Nacional DGT Dirección General de Tributación FIS Ficha de información social (IMAS) DHR Defensoría de los Habitantes de la República Flacso Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales DHS Desarrollo humano sostenible FMI Fondo Monetario Internacional Digeca Dirección de Gestión de la Calidad Ambiental FNCA Fondo Nacional de Contingencias Agrícolas (Minaet) FNE Fondo Nacional de Emergencias Digepyme Dirección General de Apoyo de la Pequeña y Mediana FNA Fondo Nacional Ambiental Empresa (MEIC) FNP Fondo Nacional de Parques Nacionales DIN Instituto Alemán de Normalización (sigla en alemán) FOB En el puerto de salida (sigla en inglés) Dinadeco Dirección Nacional de Desarrollo de la Comunidad (Cepredenac-SICA) DIS Dirección de Inteligencia y Seguridad FOD Fundación Omar Dengo DNIT Dirección Nacional de Inspección de Trabajo Fodemipyme Fondo para el Desarrollo de las Micro, Pequeñas y DON Depósitos a un día plazo, overnight Medianas Empresas DRAT Distrito de Riego Arenal-Tempisque Fodesaf Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares DSE Dirección Sectorial de Energía (Desaf-MTSS) DSPP Dirección de Salud y Producción Pecuaria (MAG) Fomude Proyecto de Fortalecimiento Municipal y Descentralización E Fonabe Fondo Nacional de Becas Fonafifo Fondo Nacional de Financiamiento Forestal Earth Escuela de Agricultura de la Región Tropical Húmeda Fonavi Fondo Nacional de Vivienda Ebais Equipos básicos de atención integral en salud Fosuvi Fondo de Subsidios para la Vivienda ECA Ente Costarricense de Acreditación FPC Facilidad permanente de crédito ECCTI Estado de las Capacidades en Ciencia, Tecnología e FPMIDEPLAN Fondo de Preinversión-Mideplan Innovación (PEN) Fundatec Fundación Tecnológica de Costa Rica BIBLIOGRAFÍA ESTADO DE LA NACIÓN 207

Fundecooperación Fundación de Cooperación para el Desarrollo Ifpri Instituto Internacional de Investigación sobre Sostenible Políticas Alimentarias (sigla en inglés) Fundecor Fundación para el Desarrollo de la Cordillera IGI Índice de gestión institucional Volcánica Central IGM Índice de gestión municipal Fundemuca Fundación para el Desarrollo y el Fortalecimiento IGN Instituto Geográfico Nacional Municipal de Centroamérica IGV Impuesto general de ventas Fundes Fundación de Desarrollo Sostenible IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Fundevi Fundación de la Vicerrectoría de Investigación (UCR) Agricultura Funpadem Fundación para la Paz y la Democracia IICE Instituto de Investigaciones en Ciencias Económicas Fuprovi Fundación Promotora de Vivienda (UCR) FVS Fondo de Vida Silvestre IIDH Instituto Interamericano de Derechos Humanos IIP Instituto de Investigaciones Psicológicas (UCR) G IIS Instituto de Investigaciones Sociales (UCR) Ilanud Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas GAM Gran Área Metropolitana para la Prevención del Delito y el Tratamiento del GATS Acuerdo General sobre Servicios (sigla en inglés) Delincuente GATT Acuerdo general de aranceles aduaneros y comercio, IMAE Índice mensual de la actividad económica que se transformó en la Organización Internacional IMAS Instituto Mixto de Ayuda Social del Comercio (sigla en inglés) IMN Instituto Meteorológico Nacional (Minae) GEF Fondo para el Medio Ambiente Mundial (sigla en INA Instituto Nacional de Aprendizaje inglés) Inamu Instituto Nacional de las Mujeres GEI Gases de efecto invernadero INBio Instituto Nacional de Biodiversidad GEM Global Entrepreneurship Monitor Incae Instituto Centroamericano de Administración de GHI Índice global de hambre (sigla en inglés) Empresas GIZ Agencia Alemana de Cooperación Internacional Inciensa Instituto Costarricense de Investigación y Enseñanza (sigla en alemán) en Nutrición y Salud GICA-Justicia Sistema de Gestión Integral de Calidad y Acreditación Incofer Instituto Costarricense de Ferrocarriles para la Justicia (Poder Judicial) Incop Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico GLP Gas licuado de petróleo Incopesca Instituto Costarricense de Pesca y Acuicultura GNL Gas natural licuado IND Ingreso nacional disponible GPS Sistema de posicionamiento global (sigla en inglés) INDC Contribuciones previstas y determinadas a nivel Grulac Grupo Latinoamericano y el Caribe nacional (sigla en inglés) GWP Asociación Mundial del Agua (sigla en inglés) Inder/IDA Instituto Nacional de Desarrollo Rural. Hasta 2012, Instituto de Desarrollo Agrario H INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos Infocoop Instituto Nacional de Fomento Cooperativo HHI Índice Herfindahl-Hirschman (sigla en inglés) Inisa Instituto de Investigaciones en Salud (UCR) HNN Hospital Nacional de Niños Inisefor Instituto de Investigación y Servicios Forestales (UNA) I INP Índice de nacionalización partidaria INS Instituto Nacional de Seguros IAFA Instituto sobre Alcoholismo y Farmacodependencia INTA Instituto Nacional de Innovación y Transferencia de Ibergop Escuela Iberoamericana de Gobierno y Política Tecnología Agropecuaria Pública Inteco Instituto de Normas Técnicas de Costa Rica Icaes Instituto Centroamericano de Estudios Sociales (de la Intel Integrated Electronics Corporation CCT) INVU Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo Icafé Instituto del Café IPC Índice de precios al consumidor ICAP Instituto Centroamericano de Administración Pública IPCC Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático ICCC Instituto Costarricense contra el Cáncer (sigla en inglés) ICD Instituto Costarricense sobre Drogas IPEC Instituto Profesional de Educación Comunitaria ICE Instituto Costarricense de Electricidad IPIL Índice de potencia institucional legislativa Icefi Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales IPM Índice de pobreza multidimensional Icoder Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación IPS Instituto de Políticas para la Sostenibilidad ICT Instituto Costarricense de Turismo IRET Instituto Regional de Estudios en Sustancias Tóxicas IDA/Inder Instituto de Desarrollo Agrario. A partir de 2012, (UNA) Instituto de Desarrollo Rural ISBN International Standard Book Number IDEA Instituto Internacional para la Democracia y la ISI Índice subyacente de inflación Asistencia Electoral (sigla en inglés) ISP Inversión social pública IDH Índice de desarrollo humano Itcer Índice de tipo de cambio efectivo real IDS Índice de desarrollo social ITCO Instituto de Tierras y Colonización IED Inversión extranjera directa IVA Impuesto al valor agregado IFA Índice de fragilidad ambiental IVM Invalidez, vejez y muerte IFAM Instituto de Fomento y Asesoría Municipal IFED Instituto de Formación y Estudios en Democracia (TSE) 208 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA

J MTSS Ministerio de Trabajo y Seguridad Social

Japdeva Junta de Administración Portuaria de la Vertiente Atlántica N JAPRPMN Junta Administrativa del Parque Recreativo Playas de Manuel Antonio Nafta Tratado de Libre Comercio de Norteamérica, suscrito Jasec Junta Administrativa de Servicio Eléctrico Municipal de por Estados Unidos, Canadá y México (sigla en inglés) Cartago NAMA Acción de mitigación apropiada a nivel nacional (sigla JFA Junta de Fomento Avícola en inglés) JFP Junta de Fomento Porcino NBI Necesidades básicas insatisfechas (método de cálcu- JICA Agencia de Cooperación Internacional de Japón lo de la pobreza) (sigla en inglés) NEPp Número efectivo de partidos parlamentarios JPS Junta de Protección Social Judesur Junta de Desarrollo de la Zona Sur O

L Occefs Organización Centroamericana y del Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores LAA Laboratorio de Análisis Ambiental (UNA) OCDE/OECD Organización para la Cooperación y el Desarrollo Lacomet Laboratorio Costarricense de Metrología Económicos Laica Liga Agrícola Industrial de la Caña de Azúcar OCIC Oficina Costarricense de Implementación Conjunta Lanamme Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos OdD Observatorio del Desarrollo (UCR) Estructurales (UCR) OEA Organización de los Estados Americanos Lapop Proyecto de Opinión Pública de América Latina OET Organización de Estudios Tropicales Universidad de Vanderbilt, (sigla en inglés) OHI Ocean Health Index / índice de salud de los océanos Laqat Laboratorio de Química de la Atmósfera (UNA) OFIM Oficinas Municipales de la Mujer Larep Laboratorio de Análisis de Residuos de Plaguicidas OIEA Organismo Internacional de Energía Atómica (IRET-UNA) OIJ Organismo de Investigación Judicial LASA Asociación de Estudios Latinoamericanos (sigla en OIM Organización Internacional para las Migraciones inglés) OIT Organización Internacional del Trabajo LPG Gas licuado de petróleo (sigla en inglés) Olade Organización Latinoamericana de Energía Libor London Inter Bank Offering Rate OLaP Observatorio Laboral de Profesiones (Conare) LPG Gas licuado de petróleo (sigla en inglés) ONS Oficina Nacional de Semillas (MAG) LNA Laboratorio Nacional de Aguas OMC Organización Mundial del Comercio OMI Organización Marítima Internacional M Omipymes Observatorio de Mipymes (UNED) OMS Organización Mundial de la Salud MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería OMT Organización Mundial de Turismo Marea Programa regional “Manejo de recursos acuáticos y ONF Oficina Nacional Forestal alternativas económicas” (Usaid) ONG Organización no gubernamental / organizaciones MCCA Mercado Común Centroamericano no gubernamentales MCJ Ministerio de Cultura y Juventud ONU Organización de las Naciones Unidas MEIC Ministerio de Economía, Industria y Comercio Onusida Programa de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA MEP Ministerio de Educación Pública OPEP Organización de Países Exportadores de Petróleo Mercosur Mercado Común del Sur OPES Oficina de Planificación de la Educación Superior Mesicic Mecanismo de Seguimiento de la Implementación de (Conare) la Convención Interamericana contra la Corrupción OPHI Iniciativa para la Pobreza y el Desarrollo Humano (OEA) (Universidad de Oxford; sigla en inglés) Micit/Micitt Ministerio de Ciencia y Tecnología. A partir de 2013 OPS/PAHO Organización Panamericana de Salud es el Ministerio de Ciencia, Tecnología Orealc Oficina Regional de Educación para América Latina y y Telecomunicaciones el Caribe (Unesco) Mideplan Ministerio de Planificación Nacional y Política ORT Órgano de Reglamentación Técnica Económica Ovsicori Observatorio Vulcanológico y Sismológico de Costa Rica MIL Mercado integrado de liquidez (UNA) Minae Ministerio de Ambiente y Energía Minaet Ministerio de Ambiente, Energía y P Telecomunicaciones Minsa Ministerio de Salud PAC Partido Acción Ciudadana MIP Matriz de insumo producto (BCCR) PANI Patronato Nacional de la Infancia Mipyme Micro, pequeña y mediana empresa PAP Partido Alianza Patriótica Mivah Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos PBAE Programa Bandera Azul Ecológica ML Movimiento Libertario Pairca Programa de Apoyo a la Integración Regional MNC Mesa Nacional Campesina Centroamericana MNJ Movimiento Nacional de Juventudes Panea Programa de Alimentación y Nutrición del Escolar y Monex Mercado de Monedas Extranjeras (BCCR) del Adolescente (MEP) MOPT Ministerio de Obras Públicas y Transportes PANI Patronato Nacional de la Infancia MTC Movimiento de Trabajadores y Campesinos Parlacen Parlamento Centroamericano BIBLIOGRAFÍA ESTADO DE LA NACIÓN 209

PASA Programa de Ajuste Sectorial Agropecuario Promec-CR Programa de monitoreo ecológico de las áreas prote- PASE Partido Accesibilidad sin Exclusión gidas y corredores biológicos de Costa Rica PDAZA Proyecto de Desarrollo Agrícola de la Zona Atlántica Promece Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación PDS Partido del Sol Pronae Programa Nacional de Empleo (MTSS) PEA Población económicamente activa Pronamype Programa Nacional de Apoyo a la Microempresa y la PECAire-UNA Programa de Estudios de Calidad del Aire, Escuela de Movilidad Social (MTSS) Ciencias Ambientales (UNA) Propyme Programa de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa PEN Programa Estado de la Nación (Conare) (Micitt) PFT Pacientes en Fase Terminal (CCSS) PRSC Partido Republicano Social Cristiano PGR Procuraduría General de la República Prugam Proyecto de Planificación Regional y Urbana de la PIB Producto interno bruto Gran Área Metropolitana PIBE Partido Independiente Belemita PSA Pago por servicios ambientales PIEG Política para la Igualdad y Equidad de Género PTA Parque de Tecnología Ambiental PIN Partido Integración Nacional PUSC Partido Unidad Social Cristiana PISA Programa para la Evaluación Internacional de PYME Pequeña y mediana empresa Alumnos (OCDE, sigla en inglés) Planot Plan Nacional de Ordenamiento Territorial R PLN Partido Liberación Nacional Radiográfica Costarricense S.A. PMP Parque Marino del Pacífico Racsa Real Academia Española PNB Producto nacional bruto RAE Partido Renovación Costarricense PND Plan Nacional de Desarrollo RC Refinadora Costarricense de Petróleo PNDF Plan Nacional de Desarrollo Forestal Recope Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil PNDU Plan Nacional de Desarrollo Urbano Redcudi Reducción de Emisiones por Deforestación y PNG Partido Nueva Generación REDD Degradación del Bosque PNGIRH Plan Nacional para la Gestión Integrada de Recurso Hídrico Riteve Revisión integral técnica vehicular RMI Reservas monetarias internacionales PNOT Política Nacional de Ordenamiento Territorial RN Partido Restauración Nacional PNIP Plan Nacional de Integración Pública RNC Régimen no contributivo de pensiones PNMB Parque Nacional Marino Las Baulas RNCTM Red Nacional para la Conservación de las Tortugas Marinas PNMCACH Programa Nacional de Mejoramiento de la Calidad del RSN Red Sismológica Nacional (UCR/ICE) Agua para Consumo Humano RTV Revisión técnica vehicular PNMIRH Plan Nacional de Manejo Integral del Recurso Hídrico PNUD/UNDP Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo S Pnuma Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Sanebar Sanieamiento Básico Rural (Ministerio de Salud) Potgam Plan de Ordenamiento Territorial de la Gran Área SBD Sistema de Banca para el Desarrollo Metropolitana SCIJ Sistema Costarricense de Información Jurídica PPA Paridad del poder adquisitivo SCN Sistema de Cuentas Nacionales PPN Partido Patria Nueva SEC Sindicato de Trabajadoras y Trabajadores de la PR Presidencia de la República Educación Costarricense Partido Renovación Costarricense PRC SEM Seguro de enfermedad y maternidad Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Presanca Semec Sistema de Evaluación del Mejoramiento Continuo de Nutricional para Centroamérica la Calidad Programa Regional de Sistemas de Información en Presisan Senara Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Seguridad Alimentaria y Nutricion Avenamiento Prepac Plan Nacional de Pesca y Acuicultura Continental Senas Servicio Nacional de Aguas Subterráneas Presol Plan Nacional de Residuos Sólidos - Costa Rica Senasa Servicio Nacional de Salud Animal Pretoma Programa de Restauración de Tiburones Tortugas Sepsa Secretaría Ejecutiva de Planificación Sectorial Marinas Agropecuaria (MAG) Prias Programa de Investigaciones Aerotransportadas y Setena Secretaría Técnica Nacional Ambiental Sensores Remotos e in situ (CeNAT-Conare) SFE Servicio Fitosanitario del Estado (MAG) PRN Partido Restauración Nacional SFN Sistema Financiero Nacional Proagroin Programa de Desarrollo Agroindustrial de la Zona SFNV Sistema Financiero Nacional de la Vivienda Norte SGP Sistema Generalizado de Preferencias Procomer Promotora del Comercio Exterior de Costa Rica SIA Sistema de Información Aduanera Procumen Programa de Escuelas de Atención Prioritaria SICA Sistema de la Integración Centroamericana Prodapen Proyecto de Desarrollo Agrícola de la Península de Sicap Sistema Centroamericano de Áreas Protegidas Nicoya Sicoin Sistema de Constancias de Inspección (SFE-MAG) ProDUS Programa de Investigación en Desarrollo Urbano Sicere Sistema Centralizado de Recaudación Sostenible (UCR) Sida Síndrome de inmunodeficiencia adquirida Proebi Programa de Educación en Biodiversidad (INBio) Sieca Secretaría de Integración Económica Progai Programa Institucional de Gestión Ambiental Integral Centroaméricana (UCR) Siepac Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central 210 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA

SIEN Sistema de Información Energética Nacional U SIG Sistema de información geográfica Sigmar Sistema de información geográfica marina UACA Universidad Autónoma de Centroamérica SIL Sistema de Información Legislativa Uccaep Unión Costarricense de Cámaras y Asociaciones del Simed Sistema para el Mejoramiento de la Educación Sector Empresarial Privado Sinabi Sistema Nacional de Bibliotecas Ucimed Universidad de Ciencias Médicas SIN Sistema Interconectado Nacional UCR Universidad de Costa Rica Sinac Sistema Nacional de Áreas de Conservación (Minae) UE Unión Europea Sinades Sistema Nacional de Desarrollo Sostenible UECZN Unidad Ejecutora de Crédito y Desarrollo Agrícola de Sinaes Sistema Nacional de Acreditación de la Educación Pequeños Productores de la Zona Norte Superior Sinalevi Sistema Nacional de Legislación Vigente UEPGSA Unidad Ejecutora de Programa Ganadero de Salud Sinart Sistema Nacional de Radio y Televisión Animal Sindeu Sindicato de Empleados de la UCR UGM Unidad geoestadística mínima Sintrajap Sindicato de Trabajadores de Japdeva UICN Unión Internacional para la Conservación de la Sinpe Sistema Nacional de Pagos Electrónicos Naturaleza SIPO Sistema de Información de la Población Objetivo UN Unión Nacional (IMAS) UNA Universidad Nacional Sirefor Sistema de Información de Recursos Forestales Unctad Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio Sitada Sistema Integrado de Trámite y Atención de y Desarrollo (sigla en inglés) Denuncias Ambientales (Minae) Undeca Unión de Empleados de la Caja Costarricense de SNC Sistema Nacional para la Calidad Seguro Social SNP Sistema Nacional de Planificación UNED Universidad Estatal a Distancia SPNB Sector público no bancario Unesco Organización de las Naciones Unidas para la SNG Servicio Nacional de Guardacostas Educación, la Ciencia y la Cultura (sigla en inglés) STAP Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria UNFCCC United Nations Framework Convention on Climate (Ministerio de Hacienda) Change Sugef Superintendencia General de Entidades Financieras Unfpa Fondo de Población de las Naciones Unidas (sigla en Sugese Superintendencia General de Seguros inglés) Sugess Superintendencia General de Servicios de Salud UNGL Unión Nacional de Gobierno Locales Sugeval Superintendencia General de Valores Unicef Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (sigla SUM Sistema Urbano Metropolitano en inglés) Supen Superintendencia de Pensiones Unimer Unidad de Investigación y Mercadeo S.A. Sutel Superintendencia de Telecomunicaciones UNISDR Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del SWAT Soil & Water Assessment Riesgo de Desastres Upanacional Unión de Pequeños y Medianos Productores T UPAZ Universidad para la Paz UPOV Unión para la Protección de las Obtenciones TAA Tribunal Ambiental Administrativo Vegetales TAN Tribunal Aduanero Nacional Usaid Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo TAT Tribunal Administrativo de Transportes Internacional (sigla en inglés) TBP Tasa básica pasiva Usepa Oficina de Protección Ambiental de los Estados TCU Trabajo Comunal Universitario Unidos (sigla en inglés) TEC Tecnológico de Costa Rica USIS Sistema Informativo y Cultural de los Estados Unidos TFA Tribunal Fiscal Administrativo de América (sigla en inglés) TIC Tecnologías de información y comunicación UTN Universidad Técnica Nacional TLC Tratado de libre comercio TLC-CA Tratado de Libre Comercio entre Centroamérica, V Estados Unidos y República Dominicana TNC The Nature Conservancy VIH Virus de inmunodeficiencia humana TPA Autoridad de Promoción Comercial (sigla en inglés) TPCE Tratado de prohibición completa de ensayos nuclea- W res TPD Tránsito promedio diario WWF Fondo Mundial para la Naturaleza (sigla en inglés) TPM Tasa de política monetaria TSE Tribunal Supremo de Elecciones Z

ZEE Zona económica especial ZMT Zona marítimo-terrestre BIBLIOGRAFÍA ESTADO DE LA NACIÓN 211

Referencias bibliográficas

CAPÍTULO 1

SINOPSIS

Alfaro Redondo, R. 2018. Tres cambios debilitaron el ______. 2019b. Programa Macroeconómico Chacón, K. et al. 2019. Gestión y capacidades de los apoyo popular a la huelga. San José: 2019-2020. San José: Banco Central de gobiernos locales en materia ambiental. PEN. Costa Rica. Ponencia preparada para el Informe Estado de la Nación 2019. San José: ______. 2019. Visualización sobre comparación ______. 2019c. Registro de variables PEN. de las características sociales y económicas. San José: Banco Central de actitudes políticas de los arquetipos de Costa Rica. CIEP-UCR. Varios años. Encuestas de opinión pública demócratas. Contribución preparada CIEP. En < https://bit.ly/2oPCh8C> para el Informe Estado de la Nación Berumen, S. 2007. “El legado de Schumpeter al 2019. San José: PEN. estudio de la Administración de CIEP-UCR. 2018. Informe de resultados del estudio Empresas”, en Cuadernos de Difusión de opinión sociopolítica. Octubre 2018. Alfaro Redondo, R. y Vargas Cullell, J. 2019. Miradas 12 (22). San José: Centro de Investigación de a profundidad en Fortalecimiento de la Estudios Políticos Universidad de Costa Democracia. En: trabajo. Ponencia preparada para el Informe Estado de la Nación 2019. San Cinde. 2019. Proyección de IED en Costa Rica para Alfaro Redondo, R. et. al. 2019. Balance de José: PEN. 2019-2020. San José: Departamento de Fortalecimiento de la Democracia 2019. Investigación, Agencia de Promoción de En: Cepal. 2014. La inversión en infraestructura en Inversiones en Costa Rica. América Latina y el Caribe. Base de Alfaro Ureña, A. et al. 2019. “ The Effects of Joining datos de inversiones en infraestructura Corrales, L. 2019. Uso, conservación y gestión de la Multinational Supply Chains: New económica en América Latina y el biodiversidad y los recursos forestales. Evidence from Firm-to-Firm Linkages”. Caribe, 1980-2012. Santiago de Chile: Ponencia preparada para el Informe En: < https://bit.ly/2MqAuU6 >. Comisión Económica para América Estado de la Nación 2019. San José: Latina. PEN. Alonso, E. 2016. Políticas de fomento al desarrollo productivo en Costa Rica. Ponencia CGR. 2018. Informe de auditoría operativa acerca Cubero, M. et al. 2019. Modelling Road Saturation preparada para el Vigesimosegundo de la eficacia y eficiencia del Estado Dynamics on a Complex Transportation Informe Estado de la Nación. San José: en la prestación del servicio de agua Network Based on GPS Navigation PEN. en comunidades vulnerables (informe Software Data. Turrialba: Latin DFOE-AE-IF-00008-2018). San José: America High Performance Computing BCCR. 2018. Cuenta satélite de turismo. San José: Área de Fiscalización de Servicios Conference. Banco Central de Costa Rica. Ambientales y Energía, División de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Denboba, A. et al. 2014. Stepping up early childhood ______. 2019a. Comunicado de Política Contraloría General de la República. development: investing in young children Monetaria No 6-2019. San José: Banco for high returns. Washington, D.C: World Central de Costa Rica. Bank Group. 212 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA

Diamond, 2002. “Thinking About Hybrid Regimes”, en ______. 2019b. Mapa sobre clasificación de las Mata, C. y Trejos, J.D. 2019. Inversión social pública y Journal of Democracy 13 (2). municipalidades según desempeño en programas sociales focalizados al 2018. gestión ambiental. 2019. Contribución Ponencia preparada para el Informe Durán Monge, E. 2019a. Presión poblacional y sus realizada para el Informe Estado de la Estado de la Nación 2019. San José: PEN. efectos en la saturación vial de la Ruta Nación 2019. San José: PEN. 39. Ponencia preparada para el Informe Meneses, K., et al. 2018. Determinantes de la Estado de la Nación 2019. San José: Herrera, M. Análisis de las leyes aprobadas 2018-2019. estructura productiva que impactan PEN. Ponencia preparada para el Informe la desigualdad de ingresos. Ponencia Estado de la Nación 2019. San José: preparada para el Informe Estado de la Durán Monge, E. 2019a. Red sobre Red de principales PEN. Nación 2018. San José: PEN. entidades públicas con funciones de fomento productivo. Contribución ICT. 2018. 2018. Encuesta de Cruceros, temporada Meneses, K. y Córdova, G. 2019. Crecimiento, empleo y preparada para el Informe Estado de la 2017-2018. San José, Instituto sector externo en Costa Rica. Ponencia Nación 2017. San José. PEN. Costarricense de Turismo. preparada para el Informe Estado de la Nación 2019. San José: PEN.

Esquivel, M. y Lankester, V. 2019. Seguimiento de las INEC. Varios años. Encuesta Continua de Empleo finanzas públicas y gestión de la deuda. (ECE). San José: Instituto Nacional de Mora, D. y Portuguez, C. 2019. Agua para consumo Ponencia preparada para el Informe Estadísticas y Censos. humano por provincias y saneamiento Estado de la Nación 2019. San José: por regiones manejados en forma segura PEN. ______. Varios años. Encuesta Nacional de en zonas urbanas y rurales de costa Rica Hogares (Enaho). San José: Instituto al 2018. San José: Laboratorio Nacional Fernández, A. y Del Valle, R. 2017. Factores Nacional de Estadísticas y Censos. de Aguas, AyA. explicativos de la reducción de la pobreza por línea de ingreso y de la Jiménez Fontana, P. 2019. Estimación de distintos Morales, N. 2019. Situación de la pobreza, desigualdad pobreza multidimensional en Costa escenarios de gasto de capital y balance del ingreso y mercado laboral. Ponencia Rica del año 2015 al 2016: un estudio financiero en 2018. Contribución preparada para el Informe Estado de la de panel. Ponencia preparada para el especial realizada para el Informe Nación 2019. San José: PEN. Informe Estado de la Nación 2017. San Estado de la Nación 2019. San José: Morales, N. et al. 2019. Balance de Equidad e José. PEN PEN. Integración Social del Informe Estado de la Nación 2019. San José: PEN. FMI. 2019. World Economic Outlook, April 2019: Jiménez Fontana, P. et al. 2019. Balance de Growth Slowdown, Precarious Recovery. Oportunidades, Estabilidad y Morales, N. y Gómez Campos, S. 2019. Visualización Washington D.C.: Fondo Monetario Solvencia Económicas 2019. En: www. sobre Porcentaje de personas ocupadas Internacional. estadonacion.or.cr con cumplimiento, por tipo de empleo, según dimensión del índice de calidad del Gómez Campos, S. 2019. Visualización sobre evolución Jiménez Fontana, P. y Segura, R. 2019. Estructura empleo. Contribución especial realizada de los principales tipos de demócratas productiva regional en Costa Rica. para el Informe Estado de la Nación 2019. en Costa Rica. 1978-2018. Contribución Ponencia preparada para el Informe San José: PEN. realizada para el Informe Estado de la Estado de la Nación 2019. San José: Nación 2019. San José: PEN. PEN. Morales, N. y Segura, R. 2019. Estudio exploratorio del empleo y la desigualdad con datos del Gómez Campos y Cerdas, 2019. Acciones colectivas Lapop. Varios años. Encuesta del Barómetro de las parque empresarial. Ponencia preparada 1990-2019. Contribución realizada para Américas. Nashville TN: Proyecto de para el Informe Estado de la Nación 2019. el Informe Estado de la Nación 2017. Opinión Pública de América Latina, San José: PEN. San José: PEN Universidad de Vanderbilt. OCDE. 2018. Estudios Económicos OCDE: Costa Rica. González, V. y Muñoz, R. 2019. Análisis espacial de las Levitsky, S. y Way, L. 2002. “The rise of competitive París: Organización para la Cooperación incautaciones de Cannabis Spp en Costa authoritarianism”, en Journal of y el Desarrollo Económicos. Rica, 2007-2018. Ponencia preparada Democracy 13(2). para el Informe Estado de la Nación OMT. 1993. Recomendaciones internacionales para 2019. San José: PEN. ______. 2010. Competitive Authoritarianism: Hybrid estadísticas de turismo. Madrid: Regimes after the Cold War. Cambridge: Naciones Unidas. González, V. 2019a. La piña en Costa Rica: ubicando Cambridge University Press. conflictos ambientales en áreas ONU. 2008. “System of National Accounts 2008”. En: < silvestres protegidas y ecosistemas de Madrigal, J. 2019. La confianza de los consumidores. https://bit.ly/2E1Rtr5>. humedal. Contribución realizada para el San José: UCR. Informe Estado de la Nación 2019. San Ortiz, D. y Carvajal, N. 2019. Reforma fiscal: Cambios José: PEN. efectivos y propuestas de reforma. Contribución especial realizada para el Informe Estado de la Nación 2019. San José: PEN. BIBLIOGRAFÍA ESTADO DE LA NACIÓN 213

Pacheco, J. y Elizondo, H. 2019. Alternativas para Sinac-Minae. 2019. Sinac en números: Informe Banco Mundial. 2012. “World Development Report universalizar la Red de Cuido Infantil. Anual Estadísticas Semec 2018. San 2013: Jobs”. En: . Ponencia preparada para el Informe José: Sistema Nacional de Áreas de Estado de la Nación 2019. San José: Conservación, Ministerio de Ambiente Caamaño, E. 2005. “Las transformaciones del trabajo, PEN. y Energía. la crisis de la relación laboral normal y el desarrollo del empleo atípico”, en Revis- PEN. 2014. Vigésimo Informe Estado de la Nación en Uccaep. 2019. Encuesta Trimestral de Negocios ta de derecho (Valdivia) 18(1). Desarrollo Humano Sostenible. San José: “Pulso Empresarial”. San José: Programa Estado de la Nación. Unión Costarricense de Cámaras y Calvo, E. 2009. Empresas de Trabajo Temporal: un Asociaciones del Sector Empresarial. análisis desde la perspectiva del derecho ______. 2015. Vigesimoprimer Informe Estado laboral costarricense. Tesis para optar de la Nación en Desarrollo Humano Unimer. Varios años. Estudios políticos. En: Trabajo y Seguridad Social. San José: de la Nación. UNED. V-Dem Institute. 2019. Democracy Facing Global Castro, A. et al. 2007. Grupos de interés económi- ______. 2016a. Quinto Estado de la Región en Challenges. En: co. Abuso de las situaciones jurídicas Desarrollo Humano Sostenible. San José: y propuestas para su regulación. Tesis Programa Estado de la Nación. Vargas Cullell, J. 2019. Democratización y des- para optar por el grado de Licenciatura democratización: Estados, ciudadanías en Derecho. San José: Universidad de ______. 2016b. Vigesimosegundo Informe y las nuevas tecnologías del poder. Costa Rica. Estado de la Nación en Desarrollo Presentación realizada en el Foro Humano Sostenible. San José: Programa organizado en el Pregrado en Ciencias Castro, M. 2012. Derechos colectivos en el empleo Estado de la Nación. Políticas en la Universidad de Eafit, público según la Sala Constitucional: Giro Colombia, el 8 de agosto de 2019 jurisprudencial y selectividad interpreta- ______. 2017. Informe Estado de la Nación tiva. San José: UNED. 2017. San José: Programa Estado de la Vargas Cullell, J. y Durán Monge, E. 2016. “La Nación. Institucionalidad de los Estados en ______. 2016. “Derechos colectivos en el empleo Centroamérica y Panamá”. En Prat y público. Construcción de relatos en la ______. 2018. Informe Estado de la Nación Beverinotti (eds). justicia constitucional costarricense. 2018. San José: Programa Estado de la 1990-2015”, en Diálogos 17(2). Nación. Villalta, A. 2019. Inversión social municipal 2006-2018. ______. 2019. “Modelos de representación colec- Contribución especial preparado para el tiva. Comparación de varios países de ______. 2019. Séptimo Informe Estado de la Informe Estado de la Nación 2019. San Iberoamérica”, en Revista Derecho de las Educación. San José: Programa Estado José: PEN. Relaciones Laborales 4. de la Nación.

Castro, M., et al. 2019. Tipología de relaciones de Prat, J. y Beverinotti, J. (eds). 2016. Social Expenditure CAPÍTULO 2 trabajo. Ponencia preparada para el in Central America, Panama and the MIRADAS EN PROFUNDIDAD EN EQUIDAD Informe Estado de la Nación 2019. San Dominican Republic at a Glance: 2007- E INTEGRACIÓN SOCIAL José: PEN. 2013. San José: BID.

Cazes, S. et al. 2015. Measuring and Assessing Prias-Cenat. et al. 2019. Monitoreo de cambio de Alimenti, J. 2017. “La dependencia ante las nuevas real- Job Quality: The OECD Job Quality uso en paisajes productivos. San idades del mercado laboral y la contrat- Framework. París: OECD. José: Programa de Investigaciones ación del trabajo humano”. En: García, H. Aerotransportadas del Centro Nacional y Mugnolo, J. P. (eds.). CIPD. 2017. Understanding and measuring job quality. de Alta Tecnología, Centro Nacional de Reino Unido: Institute for employment Alta Tecnología, Instituto Geográfico Arias, M. E. 2014. El trabajador autónomo en Costa Rica: research. Nacional y Registro Nacional. análisis de las implicaciones del estado actual de su regulación y propuseta para Elizondo-Almeida, A. 2006. “El teletrabajo. Una Sánchez, L. 2019. Patrones de crecimiento urbano y sus una reforma. Tesis para optar por el aproximación conceptual”, en Revista impactos sobre la movilidad. Ponencia grado de Licenciatura en Derecho. San de la Sala Segunda de la Corte Suprema preparada para el Informe Estado de la José: UCR. de Justicia 11. Nación 2019. San José: PEN. Arias, L. y Vásquez, Y. 2017. Uber: ¿Existe relación laboral entre los conductores que brinda el Findlay, P. et al. 2013. “The challenge of job quality”, Schedler, 2002. “Elections without democracy: The servicio de Uber y la empresa Uber? Tesis en SAGE 66(4). menu of manipulation”, en Journal of para optar por el grado de Licenciatura Democracy 13(2). en Derecho. San José: UCR. Frey, C. y Osborne, M. 2013. The future or employment: how susceptible are jobs ______. 2013. The politics of uncertainty: to computerisation?. Oxford: Oxford Sustaining and subverting electoral authoritarianism. Oxford: Oxford University Press. 214 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA

Martin Programme on Technology and ______. 2012. Decent work indicators: guidelines CAPÍTULO 3 Employment. for producers and users of statistical MIRADAS EN PROFUNDIDAD DE OPRTUNIDADES, and legal framework indicators. Génova: ESTABILIDAD Y SOLVENCIA ECONÓMICAS Grupo de los miércoles. (ed). 2000. Cuarenta y dos estu- International Labour Office. dios sobre la descentralización empresarial y el derecho del trabajo. Montevi- ONU. 2008. “System of National Accounts 2008”. En: < Alfaro Ureña, A. et al. 2019. “ The Effects of Joining deo: Fundación de Cultura Universitaria. http://bit.ly/2VxpIhO >. Multinational Supply Chains: New Evidence from Firm-to-Firm Linkages”. Pacheco, J. y Elizondo, H. 2019a. Indicador de calidad En: < http://bit.ly/33yckwP>. del empleo. Ponencia preparada para el Grupo de Políticas Públicas y Regulación. 2016. Informe Estado de la Nación 2019. San Alonso, E. 2016. Políticas de fomento al desarrollo “Informe sobre la economía colaborati- José: PEN. productivo en Costa Rica. Ponencia va”. En: < http://bit.ly/2II9z3S >. preparada para el Vigesimosegundo Gutiérrez-Castillo, D. 2016. “Teletrabajo: una aprox- ______. 2019b. Situación actual y perspectivas Informe Estado de la Nación. San José: imación al tema y la experiencia en el del mercado de trabajo costarricense. PEN. Poder Judicial”, en Revista de la Sala Ponencia preparada para el Informe Segunda de la Corte Suprema de Jus- Estado de la Nación 2019. San José: Arias, N. 2017. CRC Pass: una oportunidad estratégica ticia 13. PEN. para el turismo. Tesis para optar por el grado de Máster en Gestión de la Gutiérrez-Solar, B. 2003. “El autónomo económica- Pasco, M. 2003. “Outsourcing, subcontratación e Innovación Tecnológica. Heredia: UNA. mente dependiente: problemática y intermediación laboral”, en Revista de método”, en Revista Aranzadi Social 18. la Sala Segunda de la Corte Suprema de Bartels, J. 2012. “Aportes del turismo según los Justicia 3. habitantes de las comunidades de INEC. Varios años. Encuesta Nacional de Hogares. San playas del Coco, Guanacaste y El Roble, José: Instituto Nacional de Estadísticas PEN. 1997. Cuarto Informe Estado de la Nación en Puntarenas”, en Diálogos 13(1). y Censos. Desarrollo Humano Sostenible. San José: Proyecto Estado de la Nación. BCCR. 2018. Cuentas Satélite de Turismo. San José: Jiménez Fontana, P. y Segura, R. 2019. Estructura Banco Central de Costa Rica. productiva regional y supervivencia de ______. 2018. Informe Estado de la Nación 2018 en las empresas costarricenses. Ponencia Desarrollo Humano Sostenible. San José: ______. 2019. Registro de variables económicas. preparada para el Informe Estado de la Programa Estado de la Nación. San José: Banco Central de Costa Rica. Nación 2019. San José: PEN.

Plá Rodríguez, A. 2000a. “La descentralización empre- Berumen, S. 2007. “El legado de Schumpeter al estudio Kahale, D. T. 2011. Descentralización productiva y sarial y el Derecho del Trabajo”. Grupo de de la Administración de Empresas”, en ordenamiento laboral. Un estudio sobre los miércoles (ed.) Cuadernos de Difusión 12 (22). la contratación externa de actividades descentralizadas. Madrid: Aranzadi. Raso Delgue, J. 2009. La contratación atípica del traba- Brenes Bonilla, L. et al. 2019. Análisis de la asociación jo. Montevideo: EDITOR. Morales, N. y Segura, R. 2019. Estudio exploratorio del entre indicadores cantonales relativos al desarrollo social, actividad empresarial empleo y la desigualdad con datos del Sánchez, L. 2019. “El Parlamento Europeo fija unos y emprendedora, gestión municipal parque empresarial. Ponencia preparada derechos laborales mínimos a traba- y participación electoral: ante las para el Informe Estado de la Nación 2019. jadores de plataformas digitales en una elecciones cantonales 2020 en Costa San José: PEN. Directiva”, en Confilegal. 17 de abril. Rica. San José: UNED. MTSS. 2016. Guía de implementación del teletrabajo en Sanguinetti, W. 2013. “Las transformaciones del empl- Costa Rica. San José: MTSS. eador y el futuro del derecho del traba- Foro Económico Mundial. 2017. “The travel & tourism jo”, en Revista de la Sala Segunda de la competitiveness report 2017”. En: OIT. 1999. Memoria del Director General: Trabajo Corte Suprema de Justicia 1. . decente. Presentación realizada en la Conferencia Internacional del Trabajo, Solórzano, L. 2017. “Pasantías en los centros de tra- Hernández, A. y Picón, J. 2011. “En la frontera del celebrada en Ginebra en junio. bajo” en El Empleo. San José: 29 de conflicto socio-ambiental: el modo de setiembre. vida rural y el desarrollo del turismo de ______. 2008. Medición del trabajo decente. sol y playa en Guanacaste, Costa Rica”, Unece. 2015. Handbook on Measuring Quality of Presentación realizada en la “Reunión en Revista de Ciencias Ambientales Employment: A Statistical Framework. tripartita de expertos sobre la medición 42(1). del trabajo decente”, celebrada en Nueva York y Geneva: Naciones Uni- das. Ginebra del 8 al 10 de setiembre. ICT. 2015. Impulso al crecimiento y desarrollo turístico en Costa Rica. Ponencia preparada para el Informe Estado de la Nación 2015. San José: PEN. BIBLIOGRAFÍA ESTADO DE LA NACIÓN 215

______. 2017. Plan nacional de desarrollo turístico de Costa Rica. San José, OMT. 1993. Recomendaciones internacionales para Entrevistas y comunicaciones personales Instituto Costarricense de Turismo. estadísticas de turismo. Madrid: Naciones Unidas. Arguedas, F. 2019. Coordinadora, Turismo, Sinac. ______. 2018. Encuesta de Cruceros, temporada 2017-2018. San José, Instituto ONU. 2008. “System of National Accounts 2008”. En: < Ayub, F. 2019. Directora ejecutiva, Cámara Costarricense de Turismo. https://bit.ly/2E1Rtr5>. Costarricense de Hoteles.

______. 2019. Anuario estadístico. San José: PEN. 2007. Decimotercer Informe Estado de la Nación Calvo, S. 2019. Directora ejecutiva, CANATUR. Instituto Costarricense de Turismo. en Desarrollo Humano Sostenible. San José: Programa Estado de la Nación. Cordero, H. 2019. Directora ejecutiva, ACOT. INEC. Varios años. Encuesta Nacional de Hogares. San José: Instituto Nacional de Estadísticas ______. 2008. Decimocuarto Informe Estado Coto, M. 2019. Director técnico, SINAC. y Censos. de la Nación en Desarrollo Humano Jiménez Fontana, P. 2019. Gráficos del capítulo. Sostenible. San José: Programa Estado Fontana, Y. 2019. Investigadora, UNED. Contribución especial realizada para el de la Nación. Informe Estado de la Nación 2019. San ______. 2010. Decimosexto Informe Estado García, J. 2019. Director de proyectos, Incae. José: PEN. de la Nación en Desarrollo Humano Sostenible. San José: Programa Estado Lizano, R. 2019. Director, ICT. Jiménez Fontana, P. y Segura, R. 2019a. Análisis de la Nación. de la sobrevivencia de las empresas López, A. 2019. Gerente, ICT. costarricenses. Ponencia preparada para ______. 2013. Decimonoveno Informe Estado el Informe Estado de la Nación 2019. de la Nación en Desarrollo Humano Méndez, G. 2019. Encargada, Turismo, Sinac. San José: PEN. Sostenible. San José: Programa Estado de la Nación. Ramírez, H. 2019. Junta directiva, Canturural. ______. 2019b. Estructura productiva regional en Costa Rica. Ponencia preparada para ______. 2014. Vigésimo Informe Estado de Rodríguez, C.M. 2019. Ministro, Minae. el Informe Estado de la Nación 2019. la Nación en Desarrollo Humano San José: PEN. Sostenible. San José: Programa Estado Sánchez, A. 2019. Encargado, Comunicación, Canatur. de la Nación. Lepe, I. y Pardellas de Blas, X. 2008. “Un modelo CAPÍTULO 4 de análisis de destinos turísticos: los ______. 2015. Vigesimoprimer Informe Estado cantones de Golfito y Limón en Costa de la Nación en Desarrollo Humano MIRADAS EN PROFUNDIDAD EN ARMONÍA Rica”, en Inter Sedes 9(16) Sostenible. San José: Programa Estado CON LA NATURALEZA de la Nación.

Meneses, K. et al. 2019. Aporte del sector CFIA. 2019. Estadísticas de la Construcción. San turístico como eje estratégico de ______. 2016. Vigesimosegundo Informe Estado José: Colegio Federado de Ingenieros y encadenamientos productivos. Ponencia de la Nación en Desarrollo Humano Arquitectos. preparada para el Informe Estado de la Sostenible. San José: Programa Estado

Nación 2019. San José: PEN. de la Nación. Cubero, M. et al. 2019. Modelling Road Saturation Dynamics on a Complex Transportation Meneses, K. y Córdova, G. 2018. Crecimiento ______. 2017. Informe Estado de la Nación 2017 Network Based on GPS Navigation económico, empleo y sector externo: en Desarrollo Humano Sostenible. San Software Data. Turrialba: Latin 2017. Ponencia preparada para el José: Programa Estado de la Nación. America High Performance Computing Informe Estado de la Nación 2018. San Conference. José: PEN. ______. 2018. Informe Estado de la Nación 2018

en Desarrollo Humano Sostenible. San Durán Monge, E. 2019. Presión poblacional y sus Merino, L. et al. 2019. Balance de Armonía con José: Programa Estado de la Nación. efectos en la saturación vial de la Ruta la Naturaleza 2019. En: Phillips, B. y Kirchhoff, B. 1989. “Formation, Growth Estado de la Nación 2019. San José: and Survival; Small Firm Dynamics in PEN. Mideplan. 2019. “Mapas Regionales”. En: < https://bit. the US Economy”, en Small Business

ly/2N8Tky1>. Economics 1. Durán Monge, E. y León, J. 2018. Análisis de las zonas de mayor congestión vial en el país, a Monge González, R. y Torres Carballo, F. 2015. “La Schatan, C. et al. 2010. Cambio climático y retos para partir de la base de datos de Waze 2017. dinámica de la iniciativa empresarial en el sector turismo de Centroamérica. Contribución especial realizada para el Costa Rica ¿Cuáles empresas crecen México D.F.: Cepal. Informe Estado de la Nación 2018. San más y cuáles generan más fuentes de José: PEN. empleo?”, en InvestigaTEC 23. Zolezzi, S. 2019. Proyección de IED en Costa Rica para 2019-2020. San José: Cinde. 216 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA

Durán Monge, E. y Merino, L. 2018. “Las diez peores ______. 2014. Cultura política de la democracia Dahl, R. 1971. Polyarchy. New Haven: Yale University trampas viales en Costa Rica y cómo en Costa Rica y en las Américas, 2014: Press. no resolverlas”. En: < https://bit. Gobernabilidad democrática a través de ly/2pMwmov>. 10 años del Barómetro de las Américas. ______. 1989. Democracy and Its critics. New San José: PEN. Haven: Yale University Press. INEC. 2019. Estadísticas de la Construcción. San José: Instituto Nacional de Estadística ______. 2016. Descontento Ciudadano en Costa Diamond, 2002. “Thinking About Hybrid Regimes”, en y Censos. Rica. Contribución para el Vigésimo Journal of Democracy 13(2). segundo Informe del Estado de la ITDP. 2014. Instrumentos para el desarrollo orientado Nación. San José: PEN. Escuela de Estadística-UCR. 2005. Encuesta Telefónica al transporte. En: . ______. 2019a. Divide y votarás: tensos Estadística-Universidad de Costa Rica. equilibrios en democracia. San José: PEN. 2015. Vigesimoprimer Informe Estado de la PEN. ______. 2006a. ¿Fallan las Encuestas? Nación. San José: Programa Estado de Resultados de un sondeo telefónico la Nación. ______. 2019b. Gráficos realizados para el desde la UCR el 5 de febrero del 2006. capítulo Miradas a profundidad de San José: Escuela de Estadística- ______. 2017. Informe Estado de la Nación 2017. Fortalecimiento de la Democracia. Universidad de Costa Rica. San José: Programa Estado de la Nación. Contribución realizada para el Informe ______. 2006b. TLC en época de elecciones. Estado de la Nación 2019. San José: San José: Escuela de Estadística- ______. 2018. Informe Estado de la Nación 2018. PEN. Universidad de Costa Rica. San José: Programa Estado de la Nación. Alfaro Redondo, R y Ramírez, A. 2006. Partidos ______. 2007. Referéndum y TLC: Opiniones del Pérez, E. y Pujol, R. 2012. Impacto de la planificación políticos y el diseño de la principal sostén económico del hogar. regional de la Gran Área Metropolitana Institucionalidad pública en Costa Rica. San José: Escuela de Estadística- sobre el urbano y el mercado Ponencia para el Undécimo Informe Universidad de Costa Rica. inmobiliario. Ponencia preparada para Estado de la Nación. San José: PEN. el Decimoctavo Informe Estado de la Nación. San José: Programa Estado de Alfaro Redondo, R. et al. 2010. Cultura política de ______. 2007b. Referendo y TLC: encuestas de la Nación. la democracia en Costa Rica, 2010 julio y setiembre del 2007. San José: Consolidación democrática en las Escuela de Estadística-Universidad de Sánchez, L. 2018a. Diagnóstico sobre la situación del Américas en tiempos difíciles. San José: Costa Rica. transporte y la movilidad en Costa Rica. PEN Ponencia preparada para el Informe ______. 2012. Estimación del número de Estado de la Nación 2018. San José: Alvarenga, P. 2005. “Los ciudadanos y el Estado de romeros en Costa Rica. San José: PEN. Bienestar: Costa Rica en la segunda Escuela de Estadística-Universidad de mitad del siglo XX”, en Cuadernos de Costa Rica. ______. 2018b. Situación del ordenamiento historia de las instituciones de Costa territorial en Costa Rica y caracterización Rica (14). Fournier, M. et al. Inédito. Informe final del proyecto del uso del territorio en la GAM. Ponencia “Elecciones 1998”. San José: UCR. preparada para el Informe Estado de la Carazo, C. 1998. ¿Quién define la agenda sobre la Nación 2018. San José: PEN. reforma del Estado? San José: PEN. Garita, N. 1995. “Evolución de las estructuras de la opinión pública en Costa Rica”. En: ______. 2019. Patrones de crecimiento urbano Ciep-UCR. 2010. Encuesta Telefónica Elecciones 2010. Garita y Poltronieri (eds). y sus impactos sobre la movilidad. Informe de Resultados. San José: Centro Ponencia preparada para el Informe de Investigación y Estudios Políticos- Garita, N. y Poltronieri, J. 1998. Algunos datos sobre Estado de la Nación 2019. San José: Universidad de Costa Rica. la opinión pública en Costa Rica 1988- PEN. 1997. San José: UCR. ______. 2018. Informe de resultados del estudio CAPÍTULO 5 de opinión sociopolítica. Octubre 2018. ______. 1993. Opinión Pública y Seguridad San José: Centro de Investigación y Social Informe presentado a la Caja MIRADAS EN PROFUNDUDAD EN FORTALECIMIEN- Estudios Políticos Universidad de Costa Costarricense de Seguridad Social. San TO DE LA DEMOCRACIA Rica. José: UCR.

Alfaro Redondo, R. 2005. Instituciones Estatales en ______. Varios años. Encuestas de opinión Gómez, M. 1998. “Resultados generales de la encuesta Costa Rica: Un balance del período pública CIEP. En < https://bit. sobre satisfacción con la vida y valores 1990-2003. Ponencia para el Décimo ly/2oPCh8C> básicos”. En: Carazo, C. Informe del Estado de la Nación. San José: PEN. BIBLIOGRAFÍA ESTADO DE LA NACIÓN 217

Gómez Campos, S. 2019. Visualización sobre evolución O´Donnell, G. et al. (eds). 2004. The quality of PNUD. 2004. La democracia en América. Hacia de los principales tipos de demócratas democracy. Indiana: Kellogg Institute una democracia de Ciudadanos y en Costa Rica. 1978-2018. Contribución Series on Democracy and Development. Ciudadanas. Buenos Aires: Programa de realizada para el Informe Estado de la Las Naciones Unidas para el Desarrollo. Nación 2019. San José: PEN. Pérez, H. y Baires, Y. 2001. “Costa Rica en el año 2000: Una crisis política en ciernes”. En: Prat, J. y Beverinott, J. 2016. Una mirada al gasto Gónzalez, G. 2010. Encuesta trimestral sobre opinión Rovira (ed). social en Centroamérica, Panamá y de empresarios: perspectiva para el III República Dominicana: 2007-2013. trimestre de 2010. San José: UCR. Poltronieri, J. y Piza, E. 1989. Estructura de Opinión Washington DC.: BID. Pública en Costa Rica. San José: González, J. y Poltronieri, J. 1990. Opinión Pública y Editorial de la Universidad de Costa Raventós, C. et al. 2005. Abstencionistas en Costa Seguridad Social Informe presentado Rica. Rica ¿Quiénes son y por qué no votan?. a la Caja Costarricense de Seguridad San José: Editorial de la Universidad de Social, San José: UCR. ______. 1989. Opinión Pública y Seguridad Costa Rica. Social Informe presentado a la Caja IIP-UCR. 2012. Encuesta telefónica sobre Costarricense de Seguridad Social. San Rodríguez, F. y Espinosa, R. 1998. El sentir manifestación a favor de la CCSS. San José: UCR. democrático: estudios sobre la cultura José: Instituto de Investigaciones política centroamericana. Heredia: Psicológicas-Universidad de Costa Rica. ______. 2007. Encuesta sobre el TLC con EEUU. Editorial Fundación UNA. Panorama global. San José: Escuela de Jiménez, I. y Palmer, S. 2005. Costa Rica del siglo XX Matemática, UCR. Rosero Bixby, L. y Vargas Cullell, J. 2004. La Cultura al XXI: historia de una sociedad. San Política de la Democracia en Costa Rica, José: Euned. ______. 2009. “Análisis de las estructuras 2004. San José: CCP-UCR. de opinión pública”, en Revista de ______. 2006. Cultura política de la democracia Lapop. Varios años. Encuesta del Barómetro de las Matemática: Teoría y Aplicaciones (3)2. en Costa Rica: 2006. San José: CCP- Américas. Nashville TN: Proyecto de UCR. Opinión Pública de América Latina, ______. Varios años. Encuesta sobre corrupción Universidad de Vanderbilt. en Costa Rica. Proyecto de Investigación Rovira, J. 2001a. Introducción: La democracia en Costa Estructuras de la opinión pública en Rica hoy. En: Rovira (ed). Levitsky y Way, 2002. “The rise of competitive Costa Rica. Escuela de Matemática, ______. 2001b. (ed) La democracia de Costa authoritarianism”, en Journal of UCR. Rica ante el siglo XXI. San José: Editorial Democracy 13(2). de la Universidad de Costa Rica. ______. Varios años. Encuesta de opinión ______. 2010. Competitive Authoritarianism: Hybrid pública. Panorama global. San José: Sartori, G. 1987. The theory of democracy revisited. Regimes after the Cold War. Cambridge: Escuela de Matemática, UCR. Chatham: Chatham House Publishers. Cambridge University Press. Poltronieri, J. y Garita, N. 1994. Evolución de las Schedler, 2002. “Elections without democracy: The Linz, J. 1978. “Crisis, breakdown & reequilibration”. estructuras de la opinión pública menu of manipulation”, en Journal of En: Linz y Stepanm (eds). en Costa Rica: ¿estabilidad o Democracy 13 (2). evolución? San José: Editorial de la Linz, J y Stepanm A. 1978. The breakdown of Universidad de Costa Rica. ______. 2013. The politics of uncertainty: Democratic Regimes. Baltimore: Johns Sustaining and subverting electoral Hopkins University Press. PEN. 2001. Auditoría ciudadana sobre la calidad de la authoritarianism. Oxford: Oxford democracia. San José: Proyecto Estado University Press. Madrigal, J. 2019. La confianza de los consumidores. de la Nación. San José: UCR. Seligson, M. 1980. “Trust, efficacy and modes of ______. 2016. Vigesimosegundo Informe Estado political participation: A study of Costa O’Donnell, G. 1994. “Delegative Democracy”, en de la Nación en Desarrollo Humano Rican peasants”, en British Journal of Journal of Democracy 5 (1). Sostenible. San José: Programa Estado Political Science 10(1) de la Nación. ______2004. “Human development, human rights, ______. 2001. “¿Problemas en el paraíso? La and democracy”. En: O´Donnell, et al. ______. 2017. Informe Estado de la Nación erosión en el apoyo al sistema político y (eds). 2017. San José: Programa Estado de la la centroamericanización de Costa Rica Nación. 1978-1999”. En: Rovira. (ed). ______. 2010. Democracia, agencia y estado: teoría con intención comparativa. ______. 2018. Informe Estado de la Nación Seligson, M., y Muller, E. 1987. “Democratic stability Buenos Aires: Prometeo libros. 2018. San José: Programa Estado de la and economic crisis: Costa Rica, Nación. 1978–1983”, en International Studies Quarterly 31(3). 218 ESTADO DE LA NACIÓN BIBLIOGRAFÍA

Seligson, M. y Gómez, M. 1987. “Ordinary Elections CAPÍTULO 6 ______. 2019b. Estructura productiva regional in Extraordinary Times”, en Booth, en Costa Rica. Ponencia preparada para ANEXO METODOLÓGICO J y Seligson, M. (ed.) Elections and el Informe Estado de la Nación 2019. democracy in Central America. Chapel San José: PEN. Hill: University of North Carolina Press. BCCR. 2018. Cuentas Satélite de Turismo. San José: Banco Central de Costa Rica. Meneses, K. y Córdova, G. 2018. Crecimiento Solís, M. 2006. La institucionalidad ajena. Los años económico, empleo y sector externo: cuarenta y el final de siglo. San José: Cabrera, J. 2019. Normativa e institucionalidad 2017. Ponencia preparada para el Editorial UCR. ambiental en Costa Rica. Ponencia Informe Estado de la Nación 2018. San preparada para el Informe Estado de la José: PEN. Smith, A. 1984. “Ethnic persistence and national Nación 2019. San José: PEN. transformation”, en The British Journal Morales, N. y Segura, R. 2019. Estudio exploratorio del of Sociology Vol XXXV (3). Chacón, K. et al. 2019. Gestión y capacidades de los empleo y la desigualdad con datos del gobiernos locales en materia ambiental. parque empresarial. Ponencia preparada V-Dem Institute. 2019. Democracy Facing Global Ponencia preparada para el Informe para el Informe Estado de la Nación 2019. Challenges. En: Estado de la Nación 2019. San José: San José: PEN. PEN. Vargas Cullell, J. 2005 Citizen support for democracy in Pacheco, J. y Elizondo, H. 2019. Indicador de calidad Costa Rica and Latin America. An Cubero, M. et al. 2019. Modelling Road Saturation del empleo. Ponencia preparada para el inquiry into the foundations, nature and Dynamics on a Complex Transportation Informe Estado de la Nación 2019. San consequences for political stability. Tesis Network Based on GPS Navigation José: PEN. para optar por el grado de doctorado en Software Data. Turrialba: Latin Ciencias Políticas. Indiana: Universidad America High Performance Computing Rasmussen, P. N. 1963. Relaciones intersectoriales. de Notre Dame. Conference. Madrid: Aguilar .

______. 2019. Democratización y des- Durán Monge, E. 2019a. Red sobre Red de principales Sánchez, L. 2019. Patrones de crecimiento urbano y sus democratización: Estados, ciudadanías entidades públicas con funciones de impactos sobre la movilidad. Ponencia y las nuevas tecnologías del poder. San fomento productivo. Contribución preparada para el Informe Estado de la José: PEN. preparada para el Informe Estado de la Nación 2019. San José: PEN. Nación 2017. San José. PEN. Vargas Cullell, J. Y Durán, E. 2016. “La Schuschny, A. 2005. Tópicos sobre el modelo de institucionalidad en los estados en insumo-producto: teoría y aplicaciones. Hirschman, A. 1973. La estrategia del desarrollo Centroamérica”. En: Prat y Beverinott Santiago de Chile : Cepal. económico. México: Fondo de Cultura (eds). Económica.

Jiménez Fontana, P. y Segura, R. 2019a. Análisis de la sobrevivencia de las empresas costarricenses. Ponencia preparada para el Informe Estado de la Nación 2019. San José: PEN.