Bloco No Poder, Ascensão Das Empreiteiras E O Novo Mercado De Aeroportos No Brasil
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE ECONOMIA ANDREI DE MESQUITA ALMEIDA Trajetórias interrompidas: bloco no poder, ascensão das empreiteiras e o novo mercado de aeroportos no Brasil Campinas 2020 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE ECONOMIA ANDREI DE MESQUITA ALMEIDA Trajetórias interrompidas: bloco no poder, ascensão das empreiteiras e o novo mercado de aeroportos no Brasil Prof. Dr. Cláudio Schuller Maciel – orientador Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Econômico do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas para obtenção do título de Mestre em Desenvolvimento Econômico, área de Desenvolvimento Regional e Urbano. ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELO ALUNO ANDREI DE MESQUITA ALMEIDA, ORIENTADA PELO PROF. DR. CLÁUDIO SCHULLER MACIEL. Campinas 2020 Ficha catalográfica Universidade Estadual de Campinas Biblioteca do Instituto de Economia Luana Araujo de Lima - CRB 8/9706 Almeida, Andrei de Mesquita, 1980- Al64t AlmTrajetórias interrompidas : bloco no poder, ascensão das empreiteiras e o novo mercado de aeroportos no Brasil / Andrei de Mesquita Almeida. – Campinas, SP : [s.n.], 2020. AlmOrientador: Claudio Schuller Maciel. AlmDissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia. Alm1. Privatização. 2. Aeroportos. 3. Empreiteiros. 4. Corporativismo. I. Maciel, Claudio Schuller, 1951-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Economia. III. Título. Informações para Biblioteca Digital Título em outro idioma: Interrupted trajectories : power bloc, rise of contractors and the new airport market in Brazil Palavras-chave em inglês: Privatization Airports Contractors Corporate state Área de concentração: Desenvolvimento Regional e Urbano Titulação: Mestre em Desenvolvimento Econômico Banca examinadora: Claudio Schuller Maciel [Orientador] Marcos José Barbieri Ferreira Jorge Eduardo Leal Medeiros Data de defesa: 11-12-2020 Programa de Pós-Graduação: Desenvolvimento Econômico Identificação e informações acadêmicas do(a) aluno(a) - ORCID do autor: https://orcid.org/0000-0002-9362-7990 - Currículo Lattes do autor: http://lattes.cnpq.br/0083610171630673 UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE ECONOMIA ANDREI DE MESQUITA ALMEIDA Trajetórias interrompidas: bloco no poder, ascensão das empreiteiras e o novo mercado de aeroportos no Brasil Prof. Dr. Cláudio Schuller Maciel – orientador Defendida em 11/12/2020 COMISSÃO JULGADORA Prof. Dr. Cláudio Schuller Maciel - PRESIDENTE Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) Prof. Dr. Jorge Eduardo Leal Medeiros Universidade de São Paulo (USP) Prof. Dr. Marcos José Barbieri Ferreira Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) A Ata de Defesa, assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica do aluno. AGRADECIMENTOS Esta dissertação não teria sido possível sem o acompanhamento e leitura cuidadosa de meu orientador Cláudio Maciel, a quem sou grato pelas observações e melhorias sugeridas. Estendo minha gratidão aos membros da banca de qualificação e de defesa e, em sentido geral, aos professores do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Econômico e aos colegas do CEDE com quem convivi nestes anos de formulação, crítica e debate sobre o desenvolvimento (e seus bloqueios) em nosso país. No setor aéreo, que venho estudando desde 2006 e onde tenho atuado profissionalmente desde 2011 pude conhecer profissionais e instituições que reúnem o conhecimento técnico de alto nível do setor, com quem pude compartilhar as experiências práticas de desenvolver o transporte aéreo no Brasil nesse período, apesar das circunstâncias nem sempre favoráveis. A eles e aos colegas de consultorias de modelagem de concessão devo o aprendizado diário sobre como projetos que apoiamos em conhecimento técnico limitado são levados às mesas de decisão e se tornam planos de efeitos duradouros pelos que ocupam posições de poder. Por nunca me deixarem me iludir com esse estado de coisas, agradeço a meus pais, Alcione e Ana Célia, sempre presentes e atenciosos. E por me fazerem sonhar outros sonhos, sou grato e me sinto abençoado por compartilhar da vida com Carolina e Emiliano. RESUMO O interesse desta pesquisa de mestrado é contribuir com o entendimento da política pública de investimento em infraestrutura como parte do esforço explicativo do ciclo econômico da construção civil que se encerrou em 2014. Assume-se a hipótese de que houve um ciclo econômico de 2004 a 2014 que teria regrado a dinâmica dos setores do transporte aéreo e da construção civil na economia brasileira, com uma fase ascensional expansiva (2004-2008), e uma fase posterior à crise global de 2008 na qual se identifica uma política anticíclica de sustentação da atividade econômica (2009- 2014), com um deliberado incentivo ao setor de construção. Argumenta-se que essa política decidida no segundo governo Lula (2007-2010) e primeiro governo Dilma (2011-2014) teria encontrado na política de concessão de aeroportos antes sob administração da estatal Infraero um espaço para a expansão da acumulação de capital de empreiteiras que se associaram ao bloco no poder naquele ciclo encerrado em 2014. O objeto de pesquisa foi definido nas 2a e 3a rodadas de leilões de concessão de aeroportos da ANAC ocorridas em 2012 e 2013, e enfocou a análise documental das peças de planejamento elaboradas pelo aparelho de Estado e contratadas com consultorias especializadas para a elaboração do “modelo brasileiro” de infraestrutura aeroportuária. O material de pesquisa foi complementado por entrevistas a profissionais chave no processo de elaboração do “modelo”, e por análise comparada com o “modelo espanhol” implantado na mesma época, e cujas características frontalmente distintas do “modelo brasileiro” indicaram a sobrevalência de questões de trajetória histórica na definição da participação privada em aeroportos, mais do que a existência de um modelo padrão de “catching up”. São reconstituídos os argumentos e ponderações que guiaram a formação de consensos e as tomadas de decisão que configuraram o “modelo brasileiro”, apontando o papel central da tradição corporativista do Estado brasileiro nessa etapa recente da “transição negociada” do setor aéreo desde a fundação da Nova República. ABSTRACT The interest of this master's research is to contribute to the understanding of public policy on investment in infrastructure as part of a broader explanatory effort regarding the civil construction economic cycle that ended in 2014. It is assumed that there was an economic cycle from 2004 to 2014 that would have regulated the dynamics of the sectors of air transport and civil construction in the Brazilian economy, with an expansive upward phase (2004-2008), followed by a phase after the global crisis of 2008 in which we find an anti-cyclical policy aimed at sustaining economic activity (2009- 2014), with a deliberate incentive to the construction sector. It is argued that this policy decided in Lula’s second term in office (2007-2010) and Dilma’s firsts (2011-2014) would have found in the airport concession policy, which were previously under the administration of the state company Infraero, room for the expansion of capital accumulation by contractors that joined the power bloc in that cycle that came to an end in 2014. The research object was defined in the 2nd and 3rd rounds of ANAC airport concession auctions held in 2012 and 2013, and focused on the documentary analysis of the planning pieces prepared by the state apparatus and contracted with specialized consultants for the elaboration of the “Brazilian model” of airport infrastructure. The research material was complemented with interviews with key professionals in the process of elaborating the “model”, and by a compared analysis with the “Spanish model” implemented at the same time, whose characteristics distinctly different from the “Brazilian model” indicated the prevalence of issues due to historical trajectory in the definition of private participation in airports, more than the existence of a standard model of “catching up”. The research reconstitutes the arguments and considerations that guided the formation of consensus and the decision making that configured the “Brazilian model”, pointing out the central role of the corporatist tradition of the Brazilian State in this recent stage of the “negotiated transition” of the aviation sector since the founding of the New Republic. SUMÁRIO Introdução...........................................................................................................................................9 O comportamento de longo prazo do setor da construção civil..............................................................15 Capítulo 1. Formação do setor de transporte aéreo.......................................................................35 Liberalização e expansão da Rede Aérea Nacional no pós-guerra........................................................36 Formação de infraestrutura “pioneira” e oligopolização.......................................................................39 Corporativismo e ditadura (1960-1970)...............................................................................................49 Infraestrutura aeroportuária estatizada................................................................................................59 “Desmilitarização” e liberalização pós-1990.........................................................................................66 Capítulo 2.