Revista D'estudis Autonòmics I Federals

RevistaRevista d’Estudisd’Estudis AutonòmicsAutonòmics 21 ii FederalsFederals Revista d’Estudis Autonòmics i Federals

CATALUNYA I ESPANYA: UNA RECERCA DE VIDA Núm. 21 - Abril 2015 D’EN MIQUEL CAMINAL. IN MEMORIAM Jaume Vernet i Llobet 1 LO STATO REGIONALE ITALIANO NEL XXI SECOLO, TRA 2 GLOBALIZZAZIONE E CRISI ECONOMICA Tania Groppi THE SCOTTISH INDEPENDENCE REFERENDUM AND AFTER Michael Keating ¿ES EL PARLAMENTO EUROPEO EL PRINCIPAL RESPONSABLE DEL DÉFICIT DEMOCRÁTICO COMUNITARIO? Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat ENTRE LO INTERNO Y LO EUROPEO: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LAS REGIONES EN LA UNIÓN EUROPEA Javier Sánchez Cano COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE ATENCIÓN Y PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA: ESTUDIO AL HILO DEL ARTÍCULO 166.3 DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA Isaac Ravetllat Ballesté MONOLINGÜISME OFICIAL EN ESTATS LINGÜÍSTICAMENT HETEROGENIS. EL CAS DE L’ESTAT CATALÀ INDEPENDENT Albert Branchadell NOTES SOBRE L’ORDENAMENT LINGÜÍSTIC D’UNA CATALUNYA SOBIRANA. QUIN MODEL? QUIN PROCÉS? Isidor Marí Revista d’Estudis Director Autonòmics i Federals Carles Viver Pi-Sunyer Catedràtic de Dret Constitucional Núm. 21 - Abril 2015 de la Universitat Pompeu Fabra i director de l’Institut d’Estudis Revista semestral Autonòmics Secretària © Generalitat de Catalunya. Institut d’Estudis Autonòmics Mercè Corretja i Torrens Cap de l’Àrea de Recerca de Baixada de Sant Miquel, 8 l’Institut d’Estudis Autonòmics 08002 Barcelona Tel. 933 429 800 Comitè de Redacció Fax 933 429 801 Miguel Ángel Cabellos Espiérrez Professor titular de Dret www.gencat.cat/iea Constitucional de la Universitat de Girona Subscripcions Alfons González Bondia [email protected] Professor titular de Dret Internacional Públic de la La REAF no s’identifica Universitat Rovira i Virgili necessàriament amb el contingut dels articles ni se’n responsabilitza. Mireia Grau Creus Responsable d’Investigació de En la web del IEA está disponible l’Institut d’Estudis Autonòmics la versión en castellano de los artículos publicados en catalán Klaus-Jürgen Nagel en este número. Professor agregat de Ciències Polítiques de la Universitat Pompeu Disseny gràfic Fabra Marquès Art Gràfic, S.L. Joan Vintró i Castells Catedràtic de Dret Constitucional Maquetació de la Universitat de Barcelona Entitat Autònoma del Diari Oficial i Publicacions Indexació Entre altres bases, la REAF està Impressió inclosa a DICE (CSIC-ANECA), Gràfiques Alzamora S.A. IN-RECJ, IN-RECS, Ulrich’s, CARHUS PLUS 2010, ISOC-Derecho (CSIC), Dipòsit legal: B 32644-2012 CIRC (CSIC) i MIAR. Es pot consultar la relació completa d’índexs en què apareix la REAF a la web de l’IEA. Revista d’Estudis Autonòmics i Federals

Núm. 21 - Abril 2015 ISSN 2014-8658 Comitè Científic

Eliseo Aja Fernández Manuel Cienfuegos Mateo Catedràtic de Dret Constitucional Professor titular de Dret de la Universitat de Barcelona Internacional Públic i Dret Comunitari de la Universitat Enoch Albertí Rovira Pompeu Fabra Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona Carlos Closa Montero Investigador de l’lnstituto de Miguel Ángel Aparicio Pérez Políticas y Bienes Públicos del CSIC Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat de Barcelona Pedro Cruz Villalón Catedràtic de Dret Constitucional Xavier Arbós Marín de la Universitat Autònoma Catedràtic de Dret Constitucional de Madrid de la Universitat de Barcelona Víctor Ferreres Comella Enric Argullol Murgadas Professor titular de Dret Catedràtic de Dret Administratiu Constitucional de la Universitat de la Universitat Pompeu Fabra Pompeu Fabra i membre de la Comissió Jurídica Assessora Joaquim Ferret Jacas Catedràtic de Dret Administratiu Mercè Barceló Serramalera de la Universitat Autònoma Catedràtica de Dret Constitucional de Barcelona de la Universitat Autònoma Tomàs Font Llovet de Barcelona Catedràtic de Dret Administratiu Antoni Bayona Rocamora de la Universitat de Barcelona i Professor titular de Dret membre de la Comissió Jurídica Administratiu de la Universitat Assessora Pompeu Fabra i lletrat del Enric Fossas Espadaler Parlament de Catalunya Catedràtic de Dret Constitucional Francesc de Carreras Serra de la Universitat Autònoma Catedràtic de Dret Constitucional de Barcelona de la Universitat Autònoma Alain-G. Gagnon de Barcelona Professor titular al Departament de Ciència Política de la Universitat del Marc Carrillo Quebec a Mont-real Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra i Alfredo Galán Galán conseller del Consell de Garanties Professor titular de Dret Estatutàries de la Generalitat de Administratiu de la Universitat Catalunya de Barcelona Manuel Gerpe Landín Ferran Requejo Coll Catedràtic de Dret Constitucional Catedràtic de Ciència Política de la Universitat Autònoma de la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat Markus González Beilfuss Catedràtic de Ciència Política de la Professor titular de Dret Universitat de Barcelona Constitucional de la Universitat de Barcelona Eduard Roig Molés Professor titular de Dret Tania Groppi Constitucional de la Universitat Catedràtica d’Institucions de Dret de Barcelona Públic de la Universitat de Siena Cheryl A. Saunders Montserrat Guibernau Centre for Comparative Professora de Ciència Política Constitutional Studies de la de la Universitat Queen Mary Universitat de Melbourne de Londres Joaquín Tornos Mas John Kincaid Catedràtic de Dret Administratiu Director del Meyner Center for de la Universitat de Barcelona the Study of State and Local Government del Lafayette College, Josep M. Vallès Casadevall de Filadèlfia Catedràtic de Ciència Política de la Universitat Autònoma de Barcelona Jesús Leguina Villa Catedràtic de Dret Administratiu de Jaume Vernet Llobet la Universitat d’Alcalá de Henares Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Rovira i Virgili i Guillem López Casasnovas conseller del Consell de Garanties Catedràtic d’Economia Aplicada Estatutàries de la Generalitat de de la Universitat Pompeu Fabra Catalunya

Ramón Máiz Suárez Jacques Ziller Catedràtic de Ciència Política Catedràtic de Dret Públic Comparat de la Universitat de Santiago a l’European University Institute de Compostel·la Coordinació editorial Isidre Molas Batllori Catedràtic de Dret Constitucional Jesús Solé Farràs de la Universitat Autònoma Responsable de Comunicació, de Barcelona Publicacions i Documentació de l’Institut d’Estudis Autonòmics

CATALUNYA I ESPANYA: UNA RECERCA Sumari DE VIDA D’EN MIQUEL CAMINAL. IN MEMORIAM Jaume Vernet i Llobet...... 11

LO STATO REGIONALE ITALIANO NEL XXI SECOLO, TRA GLOBALIZZAZIONE E CRISI ECONOMICA Tania Groppi...... 35

THE SCOTTISH INDEPENDENCE REFERENDUM AND AFTER Michael Keating...... 73

¿ES EL PARLAMENTO EUROPEO EL PRINCIPAL RESPONSABLE DEL DÉFICIT DEMOCRÁTICO COMUNITARIO? Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat . . . . 99

ENTRE LO INTERNO Y LO EUROPEO: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LAS REGIONES EN LA UNIÓN EUROPEA Javier Sánchez Cano...... 128

COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE ATENCIÓN Y PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA: ESTUDIO AL HILO DEL ARTÍCULO 166.3 DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA Isaac Ravetllat Ballesté...... 159

MONOLINGÜISME OFICIAL EN ESTATS LINGÜÍSTICAMENT HETEROGENIS. EL CAS DE L’ESTAT CATALÀ INDEPENDENT Albert Branchadell...... 202 NOTES SOBRE L’ORDENAMENT LINGÜÍSTIC D’UNA CATALUNYA SOBIRANA. QUIN MODEL? QUIN PROCÉS? Isidor Marí ...... 237

En la web del IEA (www.gencat.cat/iea) está disponible la versión en castellano de los artículos publicados en catalán en este número de la REAF. Autors Albert Branchadell Llicenciat en Filosofia (UAB) i doctor en Filologia Catalana (UAB) i en Ciències Polítiques (UPF), és professor agregat del Departament de Filologia Catalana de la Universitat Autònoma de Barcelona, adscrit a la Facultat de Traducció i d’Interpretació. És membre de la Societat Catalana de Sociolingüística (SOCS) i antic president de l’Organització pel Multilingüisme (OM). També és col·laborador ocasional dels diaris Ara, El País i El Periódico i del suplement Cultura/s de La Vanguardia.

Tania Groppi Professora titular de Dret Públic de la Universitat de Siena, on també ensenya justícia constitucional i dret comparat. Entre els seus llibres destaquen Canada (2006), Il federalismo (2004), Federalismo e costituzione. La revisione costituzionale negli stati decentrati (2001) i Le grandi decisioni della Corte costituzionale italiana (2010). Va editar, amb Marcello Flores d’Arcais i Riccardo Pisillo, Dizionario dei diritti umani (2007), i amb Marie- Claire Ponthoreau, Dizionario dei diritti umani (2007). Actualment treballa en el camp de la justícia constitucional, del federalisme, i de la transició constitucional.

Michael Keating Catedràtic de Ciència Política a la Universitat d’Aberdeen i director del Centre on Constitutional Change. Les seves publicacions més recents són The Independence of Scotland (2009), publicada en castellà com La independencia de Escocia; Rescaling the European State (2013), i Small Nations in a Big World (2014). Isidor Marí Membre de la Secció Filològica de l’Institut d’Estudis Catalans, que va presidir del 2010 al 2014, ha estat professor de la Universitat Oberta de Catalunya, on va dirigir els Estudis d’Humanitats i Filologia i la Càtedra de Multilingüisme Linguamón-UOC. Va coordinar el Consell Científic de la Declaració Universal de Drets Lingüístics (1996). També va treballar a la Direcció General de Política Lingüística de Catalunya.

Isaac Ravetllat Ballesté Professor de Dret Civil de la Facultat de Ciències Jurídiques i Socials de la Universidad de Talca (Xile), és vocal de l’Observatori de la Infància de la Generalitat de Catalunya, i secretari general de l’Associació per a la Defensa dels Drets de la Infància i l’Adolescència (ADDIA).

Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat Catedràtic de Ciència Política de la Universitat de Barcelona, és doctor en Dret i llicenciat en Història Contemporània. Ha publicat setze llibres sobre qüestions de política comparada i teoria política, així com més de cinquanta articles a revistes especialitzades i vint capítols en obres col·lectives. Ha investigat en centres acadèmics de Roma, Torí, Milà, Florència, París, Lió, Londres, Edimburg, Brussel·les i Mannheim. Les seves principals línies de recerca actuals se centren en els partits polítics i la integració europea. Javier Sánchez Cano Filòleg i politòleg, és responsable de Planificació, Seguiment i Avaluació a la Direcció General de Cooperació al Desenvolupament de la Generalitat de Catalunya. Ha estat professor de Relacions Internacionals a la Universitat Autònoma de Barcelona i al Cidob. En l’àmbit de l’acció exterior, ha estat secretari general del Centre Iberoamericà de Desenvolupament Estratègic Urbà, director de Polítiques de la UE a la Secretaria per la Unió Europea de la Generalitat de Catalunya i director del Centre Europeu de les Regions (EIPA-CER). Actualment és doctorand del programa de Ciència Política de la UAB, i investiga el paper de les regions, les ciutats i les seves xarxes en les relacions internacionals.

Jaume Vernet i Llobet Catedràtic de Dret Constitucional a la Universitat Rovira i Virgili, i conseller del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya. Ha estat membre de la Comissió Jurídica Assessora del Govern i del Consell Consultiu de la Generalitat. Té unes cent vuitanta publicacions en l’àmbit del dret públic, fonamentalment en dret lingüístic i també en relació amb l’articulació normativa i institucional dels estats compostos. En aquest darrer camp destaquen les obres Concepte i objecte de les lleis d’harmonització, El sistema federal austriaco i Estudio sobre la reforma de la Constitución Española (coord.). Així mateix, és membre del Consell Assessor de Revista Catalana de Dret Públic i vocal del Consell Científic deRevista d’Estudis Autonòmics i Federals. Miquel Caminal i Badia CATALUNYA I ESPANYA: UNA RECERCA DE VIDA D’EN MIQUEL CAMINAL. IN MEMORIAM

Jaume Vernet i Llobet Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Rovira i Virgili, i conseller del Consell de Garanties Estatutàries de Catalunya

SUMARI: I. Introducció. – II. El federalisme. – 1. El federalisme, el nacionalisme i la democràcia. – 2. El federalisme pluralista. – III. Catalunya i Espanya. – 1. Els pro· blemes d’encaix. – 2. La reforma estatutària. – 3. El federalisme com a alternativa constitucional. – 4. L’autodeterminació. – IV. Federalisme, representació política i llengua. – Bibliografia.

I. Introducció

El professor Miquel Caminal i Badia, catedràtic de ciència política de la Universitat de Barcelona,1 va dedicar gran part de la seva tasca investi· gadora2 a una de les seves passions vitals: el catalanisme, des d’una di· versitat de facetes.3 Ell mateix es referia a la seva identitat politicointel·

1. Va ser professor titular de ciència política a les universitats de Barcelona i Rovira i Virgili. 2. A més a més d’investigador, també ha realitzat tasques de gestió a la universitat, com ara vicerector (1986-1989 a la UB) o secretari general (1993-1995 a la URV), i s’ha implicat en la governació, especialment a través de dos càrrecs, un d’assessorament i l’altre de responsabilitat política, com a president de la Comissió Assessora per la Reforma de l’Au· togovern (2004-2006) i com a director del Memorial Democràtic (2008-2011). D’aquestes dues activitats, la primera té especial relació amb el que desenvolupem aquí. 3. Les publicacions principals de Miquel Caminal que tenen una relació més llunyana amb aquesta contribució se citaran fonamentalment en aquest peu de pàgina; la resta, en concordança amb el text. Així, podem destacar: Joan Comorera (3 vols.), Barcelona, Empúries, 1984 i 1985; Manual de ciència política, Madrid, Tecnos (1a ed. 1996), 2008, en català i castellà; “Pi y Margall. El federalismo como ideología”, i “Enric Prat de la Riba. El nacionalismo conservador”, ambdós en J. Anton i M. Caminal, Pensamiento político en la España contemporánea (1800-1950), Barcelona, Teide, 1992, p. 245-284 i 575-595, res· pectivament; “Nacionalismo y federalismo”, en J. Anton (comp.), Ideologías y movimien tos políticos contemporáneos, Madrid, Tecnos, 1998; Nacionalisme i partits nacionals a Catalunya, Barcelona, Empúries, 1998; El sistema polític de Catalunya, Barcelona, Tecnos / 11

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lectual i s’ubicava políticament com a catalanista d’esquerres, posició que al seu parer justificava d’una banda, el seu interès i capteniment ciutadà, i de l’altra, com a investigador, l’estudi del federalisme.4 De tots els aspectes relatius a l’estudi del catalanisme, la pers· pectiva que es fixava en la complexitat de l’articulació institucional de Catalunya a Espanya5 és la que es comentarà bàsicament en aquest tre· ball. Així, examinarem les seves aportacions bàsicament en els estudis publicats,6 en forma de monografies o d’articles, sobre aquest darrer tema. Així mateix, em detindré breument en les seves bases teòriques, fonamentalment en el federalisme com a solució a la dificultat de l’encaix de Catalunya a l’estat espanyol, tot defugint expressament les citacions doctrinals a altres autors, a fi de destacar més nítidament les seves contribucions específiques. En els seus treballs demostra un coneixement profund dels clàssics del pensament, especialment del nacionalista i federalista, que generalment cita i empra oportunament i de manera adequada. Naturalment, la meva procedència disciplinària condicionarà l’enfocament general d’aquest article. Per tant, demano excuses a l’avançada per la manca de coneixement d’aspectes de la seva obra que poden tenir un component predominantment politològic7 o d’his· tòria del pensament polític, que, des d’una perspectiva eminentment jurídica, se’m poden escapar. Em proposo comentar l’evolució del pensament de Caminal a tra· vés de les seves publicacions i de les seves paraules, com hem anunciat, respecte de la forma d’estructurar els estats plurinacionals, i particular·

Edicions de la UB / Publicacions de la UAB, 1998; Liberalisme polític i democràcies plurinacionals, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2009; Nacionalisme i partits nacionals a Catalunya, Barcelona, Empúries, 1998. 4. Caminal, “El federalismo pluralista. Diálogo con Joseba Arregui y Pablo Ródenas”, Revista Internacional de Filosofía Política, 21, 2003, p. 166. 5. No en va fou sotsdirector d’aquesta revista entre l’octubre del 2005 i el mateix mes del 2010. 6. Tanmateix, excepcionalment farem referència a algun esborrany o nota manuscrita no publicada. 7. Caminal defineix l’art de la política com aquell que “consisteix a defensar els propis interessos i objectius dins d’una correlació de forces determinada, sabent sumar el màxim nombre de complicitats, tenint en compte els poders de l’adversari i, alhora, els interessos dels tercers sectors”, d’acord amb la ponència presentada a la sessió del 3 d’octubre de 2013 dins del Cicle Horitzó 2020 sobre El projecte del catalanisme polític en l’horitzó de l’Europa del 2020, Centre d’Estudis Jordi Pujol, p. 22 (esborrany). D’una forma més àmplia, esbossa que és la ciència política al Manual de ciència política, del qual és editor, en el 12 capítol “La política i la ciència política”, Madrid, Tecnos, 3a ed., 2a reimpr., 2008, p. 27-32.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 11-34 Catalunya i Espanya: una recerca de vida d’en Miquel Caminal ment les relacions d’índole institucional entre Catalunya i Espanya. La majoria de la seva obra es dedica a l’estudi del federalisme, concretat en la fórmula del federalisme pluralista,8 tot i que en els darrers anys, davant la inviabilitat política d’aquesta solució, propugnava altres vies fora de l’espai polític espanyol. No dubto que la STC 31/2010 sobre l’Estatut d’autonomia de Catalunya va influir decisivament en aquest canvi, tot i que els efectes de la resolució judicial en el seu pensament no foren immediats.9 Finalment abordaré altres qüestions relaciona· des amb la forma d’Estat, en les quals l’element principal estudiat és perifèric, com ara la representació política o la llengua relacionades amb el federalisme, que tractarem al final d’aquest treball dedicat a la memòria d’un excel·lent professor i company, amb qui he tingut també el privilegi de compartir bones estones com a amic.

II. El federalisme

1. El federalisme, el nacionalisme i la democràcia

En els seus estudis interrelaciona els conceptes de federalisme, nacio· nalisme i democràcia, que també ha examinat per separat, tot inten· tant fer abstracció del cas espanyol a fi d’objectivar el debat obert sobre aquest cas. Aquesta opció es plasma de forma clara en el seu llibre El federalisme pluralista (2002), que comentarem detingudament més endavant. La seva preocupació ha estat per allò absent (en el seu parer)10 del debat científic i polític espanyol: la qüestió de les nacionalitats, així com la necessitat de comprendre el concepte de nació des de tres

8. Caminal, El federalismo pluralista, Barcelona, Paidós, 2002. 9. Aquesta hipòtesi es basa en els fonaments de les seves aportacions: el federalisme pluralista pretén la reforma federal de l’Estat autonòmic, el qual considera un sistema “obert”, que consent una reforma estatutària i constitucional. Vid. M. Caminal, “Diver· sidad, representación y proceso federal”, Anuario de la Facultad de Derecho de la Uni- versidad Autónoma de Madrid, 2004, p. 132 i 135 . El fet que el Tribunal Constitucional tanqués l’aprofundiment plurinacional de l’Estat autonòmic i la millora competencial amb la STC 31/2010 faria replantejar la viabilitat de les seves propostes. 10. Amb caràcter general, ja ho havia apuntat I. Berlin, quan es preguntava per la insufi· cient presència del nacionalisme en els textos doctrinals. Tanmateix, corregeix Caminal, a op. cit., “Diversidad, representación y...”, p. 122, el nacionalisme sí que és present a l’estat modern, en tant que inherent a l’estat nacional, la qual cosa nega la pluralitat nacional interna, que és l’absència que destaca Caminal. 13

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accepcions interdependents en la seva historicitat: la nació jurídica, la nació cultural i la nació política,11 En aquest sentit, és interessant la distinció que fa entre nació jurídica i política, segons la qual “no és el mateix estar vinculat ne· cessàriament a un estat nacional que estar-ho voluntàriament”. En el primer cas s’organitza un simple registre administratiu, en el segon són els ciutadans els que se senten vinculats amb l’estat.12 La nació jurídica compta i obliga els ciutadans, en canvi, la política els demana si volen formar part de la nació. De manera que “es pot formar part d’un estat nacional i no sentir-se’n partícip, és a dir, es pot formar part de la nació jurídica i no sentir-se membre de la nació política.”13 En democràcia ningú ha de ser sotmès contra la seva voluntat, sentencia.14 Una altra cosa diferent és la nació cultural. L’equiparació amb la nació política “és errònia, discriminatòria i excloent”, com exposa amb la seva característica contundència i claredat.15 Tanmateix, obtenir una definició acabada de nació16 no és un fet que hagi considerat necessari desenvolupar en algunes contribucions, i així ho ha manifestat, a fi de comprendre i relacionar el nacionalisme amb el federalisme. En qualsevol cas, l’autor, autodefinit com a catalanista, com he avançat, critica contundentment el nacionalisme, vingui d’on vingui.17 Per ell no és correcte establir una equivalència exclusiva entre el catala·

11. Caminal, Nacionalisme i partits nacionals..., p. 16-40. 12. Caminal, “Democràcia, federalisme i estats plurinacionals”, en F. Requejo i M. Cami· nal (eds.), Liberalisme polític i democràcies plurinacionals, Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics (2009), p. 424. 13. Caminal, “Democràcia, federalisme...”, p. 424. 14. Vegeu-ne la justificació a M. Caminal, “Trilogia federal, tres cartes d’un federalista català”, L’hora. El diari en línia de nou cicle, http://www.noucicle.org/lhora/?p=10110 (consultat l’octubre de 2013). 15. Caminal, “Democràcia, federalisme...”, 2009, p. 422 i 423. 16. Sobre els diversos intents de definir la nació, es pot consultar: Caminal, El federalismo pluralista, p. 178-188. Amb tot, el seu discurs retorna a una definició originària de nació basada en la idea que es tracta d’una comunitat o poble identificat pel lloc o per la pro· cedència historicocultural (p. 215). 17. En unes expressives frases afirma que: “El nacionalismo puede ser libertador cuando fija losfines de la autodeterminación, puede ser opresor cuando define elsujeto de la autodeterminación y casi siempre es conflictivo cuando señala el territorio objeto de la 14 autodeterminación”. Vid. Caminal, El federalismo pluralista, p. 177.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 11-34 Catalunya i Espanya: una recerca de vida d’en Miquel Caminal nisme i el nacionalisme català,18 perquè en la tradició catalanista19 s’hi han comptat regionalistes, federalistes i nacionalistes,20 i fins fa ben poc les opcions unionistes (autonomistes i federalistes) eren clarament majoritàries. D’aquesta manera, defensa la secularització nacionalista de l’estat i la separació entre estat i nació,21 emulant els postulats laics i l’aconfessionalitat de l’estat. En un pla més general, en la seva opinió, el nacionalisme és ca· duc, perquè també ho és l’estat nacional. El fonament i la legitimació de l’estat nacional es basa en tres fal·làcies: la sobirania indivisible; l’equivalència entre estat i nació i la uniformitat nacional.22 A més, hi ha una diferència profunda entre el nacionalisme i el federalisme, que rau en la concepció fortament territorial de cada noció: “El nacionalis· mo delimita un territorio nacional, el federalismo articula territorios federados”. 23 La seva obra sobre aquest tema ha estat contínuament reelaborada,24 partint d’uns criteris bàsics que ha anat polint i com· plementant al llarg dels anys, mitjançant les seves conferències i pu· blicacions.

18. Caminal, “Els catalanismes i l’Espanya plurinacional”, a El nou catalanisme, de N. Bilbeny i A. Pes (ed.), Barcelona, Ariel, 2001, p. 141, on diu que el mot catalanisme té una gran virtut i una possible trampa: s’afirma una identitat i una voluntat d’autogovern, sense fer ús del terme nacionalisme, sempre que, rebla, catalanisme i nacionalisme siguin conceptes realment diferents. 19. Una aproximació al catalanisme des de la perspectiva històrica la trobem en M. Cami· nal, “Catalanisme i autogovern”, a Caminal i Matas (ed.), El sistema polític..., Barcelona, 1998, p. 25-53. 20. Gràcies a l’ambigüitat del terme catalanisme, que concita una amplitud de coincidèn· cies polítiques, com apunta en M. Caminal, “Estado, autodeterminación y catalanismo”, en W. Safrán y R. Máiz (coord.), Identidad y autogobierno en sociedades multiculturales, Barcelona, Ariel, 2002, p. 156-157. 21. Caminal, “El federalismo pluralista. Diálogo...”, 2003, p. 173. 22. Caminal desenvolupa aquesta trilogia a l’op. cit. “Democràcia, federalisme...”, p. 402-439. 23. Caminal, El federalismo pluralista, 2002, p. 213. El territori és important tant per al nacionalisme com per al federalisme, tanmateix, si aquest darrer no se sotmet a la batuta nacional, té un caràcter obert, per contraposició al caràcter tancat del nacionalisme, a M. Caminal, “El federalismo pluralista: democracia, gobierno y territorio”, a F. Quesada (coord.), Plurinacionalismo y ciudadanía, Madrid, Biblioteca Nueva, 2004, p. 145. 24. Així ho expressa, per exemple, a la nota 1 de la p. 401 del seu treball intitulat i ja citat “Democràcia, federalisme i estats plurinacionals”. 15

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2. El federalisme pluralista

La qüestió central del seu treball així intitulat és, prenent-li els mots en préstec, si pot el federalisme ser una alternativa al nacionalisme i no solament el seu instrument.25 La seva obra se circumscriu a con· siderar la viabilitat del federalisme pluralista com a forma i procés de transformació interna dels estats nacionals, tot descartant l’estudi de l’estructuració d’unitats polítiques territorialment molt àmplies o d’àmbit continental, que podríem qualificar d’externa i objecte d’al· tres treballs. El federalisme ha permès construir la unitat nacional, tot com· patibilitzant-la amb mantenir la pluralitat de les parts integrants. No obstant això, la primacia de la unitat s’ha anat imposant a la realitat pluricultural. D’aquesta manera, s’ha desvirtuat el sentit originari del pacte federal, consistent a unir preservant la diversitat.26 El federalisme hauria de ser una via de superació dels conflictes nacionals i, particularment, el federalisme pluralista, que proposa en aquesta obra, pretén trencar la submissió federal al nacionalisme d’estat. De fet, l’autor pretén alliberar el federalisme del naciona· lisme. En el seu parer, la base del federalisme pluralista és la democrà· cia. A partir de la seva millora i aprofundiment podem arribar a un sistema federal en què predominin l’equitat i la diversitat. L’estat, diu, ha tingut “un origen al marge de tota decisió democràtica, fruit de les circumstàncies històriques i de la llei de la força”. No busca, però, deslegitimar-lo, ni tampoc passar pàgina. En tot cas, justifica que “tin· dran dret a la independència i l’autogovern aquells pobles sotmesos a dominació o opressió”.27 La comunitat política ha de dependre del que vulguin democràticament la majoria dels seus ciutadans. Per Caminal, el federalisme pluralista és el mitjà que permet la transformació dels estats nacionals en plurinacionals, superant l’estat mononacional mitjançant el pluralisme nacional.28 Per això, ha de so· brevolar tant el nacionalisme d’estat com el “nacionalisme d’oposició”

25. Caminal, “El federalismo pluralista. Diálogo...”, 2003, p. 167. 26. Caminal, “Nacionalismo, federalismo y democracia territorial”, Claves de Razón Prác- tica, 73, 1997, p. 13. 27. Caminal, “Democràcia, federalisme...”, 2009, p. 418. 16 28. Ibídem, p. 441.

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(en expressió de Breuilly, 1985)29 de les nacions sense estat. El canvi de mentalitat vindrà, d’una banda, de la laïcitat nacional dels poders públics, i de l’altra, de l’organització territorial d’aquests en esferes de govern interdependents, d’acord amb els principis federalistes bàsics.30 Tanmateix, el federalisme pluralista no és un model que es pro· posa exclusivament per als estats plurinacionals. Així, quan el carac· teritza, el descriu afirmant que l’estructura institucional ha de ser po· licèntrica, i el seu funcionament, asimètric, independentment de la seva composició plurinacional, ja que deriva directament de la mateixa concepció federal, la qual ha de mantenir un cert equilibri entre, d’una banda, la tendència a la centralització i a la simetria, i, de l’altra, la ga· rantia dels interessos dels estats federats, tot afavorint una diversitat territorial compatible amb la integració ciutadana.31 El seu federalisme comparteix bases teòriques amb el federalisme asimètric.32 però també se’n diferencia a la pràctica.33 En les pàgines preliminars que dedica a desenvolupar El federalismo pluralista (2002), insisteix en la submissió federal al món del nacionalisme i dels estats nacionals, tot exposant el que ha significat teòricament i històricament el nacionalisme en els estats federals,34 a partir del pensament federalista i d’experiències concretes, en els quals no ens detindrem i que estan sintetitzades en el llibre esmen· tat.35 Prèviament contraposa el federalisme, pluralista per definició, garantia de la convivència basada en la diversitat, amb el monopoli de la nació, de la qual es vol alliberar tot cercant una poliarquia

29. Caminal, “Catalanismo y autogobierno”, a Hernández Sánchez i J. Espinosa (coord.), Nacionalismo: pasado, presente y futuro, Cuenca, Ed. Univ. Castilla-La Mancha, 2000, p. 62. 30. Caminal, Democràcia, federalisme...”, 2009, p. 442. 31. Caminal, El federalismo pluralista, 2002, p. 229 i 230. 32. El situa i defineix a M. Caminal, “Federalisme asimètric”, Nous Horitzons, 142, 1996, p. 5-6, on destaca que és una fórmula específica per trobar un encaix de la situació singular del Quebec que no es pot generalitzar al Canadà. 33. El federalisme asimètric no s’ha obert camí dins dels models federals coneguts i vigents, més enllà del Canadà, en tant que d’alguna manera es qüestiona la unitat de l’estat nació i implica un cert greuge comparatiu, cosa que fa que difícilment qualli, segons Caminal, Nacionalisme i partits..., 1998, p. 44. Oimés, Caminal destaca la paradoxa de Ch. Tarlton, segons la qual en societats diverses i asimètriques no convé un sistema federal, sinó unitari, “El federalismo pluralista...”, 2004, p. 136. 34. Caminal, El federalismo pluralista, 2002, p. 51-152. 35. I en d’altres, com ara Caminal, “El federalismo pluralista...”, 2004, p. 137-140. 17

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territorial.36 La concepció del federalisme pluralista és al marge i per superar el marc teòric de la nació,37 que ho encapsula i ho contami· na tot, per la qual cosa cal crear nous conceptes “postnacionalistes” que expliquin les claus de la globalització i la regionalització, que es mouen per les transformacions de la comunicació, l’economia, la cultura i la política.38 Els estats nacionals transcorren sobrevolant i simultaniejant cinc etapes, d’acord amb els principis hobbesians de l’estat modern.39 La segona part del llibre El federalismo pluralista la dedica a desplegar els seus arguments, a través de tres línies que li serveixen de rúbrica dels diferents apartats: a) el que el federalisme ha estat, és i pot ser; b) la interdependència entre l’estat nacional i l’autode· terminació, i c) el federalisme pluralista i el procés de transformació de l’estat nacional, qüestions a les quals dedicarem la nostra atenció seguidament. a) Al que el federalisme ha estat, és i pot ser, subtitulat «federa· lisme i pluralisme», hi dedica unes pàgines40 en les quals, a partir de la definició de federalisme com a organització de Riker, hi va sumant les aportacions de Duchacek, de King i especialment d’Elazar, les quals fan imprescindible el desenvolupament del federalisme originari en una societat liberal i democràtica. El primer federalisme es basa a resoldre dues necessitats: la seguretat mútua d’uns ens autònoms i l’assoliment d’un espai econòmic i social. En aquest federalisme no és imprescindi· ble que l’estructura establerta sigui fidel a la llibertat i a la democrà· cia, que en la seva evolució futura, en el federalisme pluralista, serà essencial. El federalisme ideal “une amparando la diversidad”,41 de manera que el federalisme, que ell defensa, pot servir per acomodar

36. Caminal, El federalismo pluralista, 2002, p. 41-42. 37. En aquest afany d’alliberar les tècniques jurídiques d’organització federal del nacio· nalisme d’estat i construir el federalisme com a ideologia democràtica apunta el respecte de quatre principis: la conjunció i no confrontació entre la llibertat civil i la identitat cultural; la democràcia republicana i participativa; el principi territorial de subsidiarietat, i el federalisme asimètric, que desenvolupa en Caminal, “Nacionalismo, federalismo...”, 1997, p. 14-16. 38. Caminal, El federalismo pluralista, 2002, p. 47-48. 39. Ibídem, p. 49-50. 40. Ibídem, p. 157-174. 18 41. Ibídem, p. 167.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 11-34 Catalunya i Espanya: una recerca de vida d’en Miquel Caminal la diversitat cultural i nacional,42 qüestions que no es plantejaren en els inicis de la formulació del model federal, que resolia altres necessitats. b) La interdependència entre l’estat nacional i l’autodetermina· ció la tracta en una altra part de les seves reflexions. Caminal parteix del nucli de la definició del federalisme: l’existència d’un pacte, el qual precisa la voluntarietat43 per ser real i no només formal o nominal. El pacte federal ha de permetre la unió no obligatòria i conscient, així com la seva continuïtat. El pacte no és només originari, sinó també permanent. Igualment, subratlla de nou la incompatibilitat del federalisme amb el nacionalisme, a partir de la impossibilitat d’un “nacionalisme universal”, manllevant l’expressió de Levy.44 D’aquest incompatible binomi arriba a la idea que els concep· tes d’estat nacional i d’autodeterminació són interdependents45 i que cal qüestionar si es pot anteposar la nació a la ciutadania, cosa que nega d’arrel, sobre la base d’un argument cronològic: “La nación llegó antes que la democracia, y en este sentido el nacionalismo es predemocrático”.46 El pas següent és la distinció entre nacionalitat i ciutadania i la subsegüent diferenciació entre autodeterminació i autogovern,47 així com els drets als quals es refereixen. Per Caminal, la separació con· ceptual entre nació i estat comporta que la legitimació d’aquest no es basa en la nació sinó en la ciutadania. Aquesta desvinculació de la nació de l’estat possibilita superar els conflictes nacionals, de manera que diverses “formes nacionals” poden conviure dins un mateix estat, mitjançant una fórmula d’estructuració federal.48 Això no obstant, no constitueix una proposta de substitució del dogma d’un “estat mono· nacional”, per un “estat multinacional”,49 ja que la plurinacionalitat

42. Ibídem, p. 174. 43. Ibídem, p. 158. 44. Caminal, “Estado, autodeterminación y catalanismo”, 2002, p. 140. 45. Caminal, El federalismo pluralista, 2002, p. 192. 46. Ibídem, p. 198. 47. Ibídem, p. 201. 48. Ibídem, p. 203 i 205. 49. En aquest sentit, coincideix amb W. Kymlicka quan aquest afirma que s’ha de deixar de pensar en un món d’estats nació per pensar en un d’estats multinacionals. Vid. M. Caminal, “Nacionalismo liberal, federalismo pluralista y estados plurinacionales. Algunos argumentos en torno al diálogo entre el federalismo pluralista y el nacionalismo liberal”, 19

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és un fet contingent, no un dogma, igual que l’estat, que és fruit de l’acció humana i es pot canviar.50 c) El federalisme pluralista i el procés de transformació de l’es· tat nacional tanca la seva obra de referència. A mode de conclusi· ons, advoca perquè “una cultura federal es plural o no es federal”, 51 enllaçant l’evolució del federalisme cap a la llibertat i la democràcia territorial exposada anteriorment. D’aquesta manera podríem en· tendre que la seva proposta, el federalisme pluralista, és una reite· ració, ja que “sin pluralismo, el federalismo deriva en una estructura federal por fuera y uniforme por dentro. El pluralismo implica el reconocimiento de la diversidad social y cultural”.52 És més, afirma: no hi ha veritable federalisme si no és pluralista. Aquesta teoria del federalisme pluralista topa, en la pràctica, amb la realitat política i l’opinió contrària de la majoria de la població, espanyola i catalana. Per això qualifica el federalisme de pluralista, ja que d’acord amb les seves reflexions no caldria, atès que el pluralisme és intrínsec a la noció teòrica del federalisme. D’aquesta manera, pren sentit proposicional la rúbrica de l’obra que comentem, en què presenta el seu model federal –“El federa· lismo necesita del pluralismo para no perder de vista su razón de ser”– per assolir una societat més justa i lliure, de manera que pot ser la via organitzativa i de regulació de la plurinacionalitat i del multiculturalisme.53 Aquest objectiu serà possible si es comprèn la seva proposta dins de tres coordenades, apuntades prèviament: la delimitació, divisibilitat i “secularització” del demos; la separació en· tre ciutadania i nacionalitat, entre autogovern i autodeterminació, i l’organització institucional i funcional de les federacions a partir del policentrisme i de l’asimetria.54

a F. Fernández-Llebrez i A. Valencia, La teoría política frente a los problemas del siglo xxi, Granada, Universidad de Granada, 2005, p. 145. 50. Caminal, El federalismo pluralista, 2002, p. 224-225. 51. Ibídem, p. 207. 52. Ibídem, p. 208. 53. Ibídem, p. 208-209. 20 54. Ibídem, p. 209-238.

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III. Catalunya i Espanya

1. Els problemes d’encaix

Per a Caminal, el catalanisme sorgeix d’una societat moderna que es fa nació sobre el fracàs de la seva inserció en l’estat nació espanyol.55 Sense aturar-nos en aquest punt, el problema de l’encaix de Catalunya a Espanya ha estat argumentat i assenyalat pels clàssics del catalanis· me, cosa que ha recollit i ha fet seva en una diversitat d’articles sobre aquest corrent del pensament. Més recentment, en l’àmbit que més ens interessa, l’estat de les autonomies tenia, al començament, dues assignatures pendents res· pecte de l’Espanya plurinacional: una de superada, segons Caminal, que era l’establiment de l’autogovern de les nacionalitats i regions, és a dir, la descentralització territorial com a part substancial del sis· tema democràtic, i l’altra, per assolir, l’encaix de les nacionalitats i el reconeixement del fet plurinacional, el qual ha estat l’objectiu del 56 catalanisme al llarg del segle xx. Amb el significatiu títol de “Balanç de 30 anys. Catalunya i Es· panya no encaixen” conclou, el 2007, després d’aprovar la reforma de l’Estatut, que “Catalunya i Espanya conviuen, però no encaixen. Com a federalista em dol constatar-ho”.57 L’estat autonòmic el veu concebut com un estat descentralitzat administrativament amb algunes asimetries territorials, que és el mà· xim a què està disposat a arribar el nacionalisme espanyol majoritari, cosa que no resol els conflictes nacionals.58 El resultat és una autono· mia política de baixa qualitat generalitzada,59 sotmesa a la legislació unilateral de l’estat i a la interpretació variable del Tribunal Constitu·

55. Caminal, “Catalanismo y autogobierno”, 2000, p. 63. 56. Caminal, “Catalunya, Espanya i Europa”, a M. Caminal i J. Matas (ed.), El sistema po- lític de Catalunya, Barcelona, Tecnos / Edicions UB / Publicacions UAB, 1998, p. 406 i 422. 57. Caminal, “Balanç de 30 anys. Catalunya i Espanya no encaixen”, L’Avenç, 323, 2007, p. 46. 58. Caminal, “L’estat autonòmic espanyol: entre la resistència nacionalista i l’horitzó federal”, a Federalisme i plurinacionalitat. Teoria i anàlisi de casos, M. Caminal i F. Re· quejo (eds.), Barcelona, IEA, 2009, p. 528. Aquesta obra s’ha traduït a l’anglès en l’obra Federalism, plurinationality and democratic constitutionalism: theory and cases, London / New York / Barcelona, Routledge / IEA, 2012. 59. En paraules manllevades de l’expressió transparent de C. Viver, “La reforma de los Estatutos de autonomía”, La reforma de los Estatutos de autonomía, Madrid, CEPC, 2005. 21

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cional, es pot afegir. Per aquest motiu, el catalanisme ha de continuar compromès en l’ampliació de l’autonomia política i plenament implicat en la construcció política europea, encara que la Unió Europea doni un marge estret al fet regional i a les nacions sense Estat.60 Hi ha una certa normalitat democràtica i autonòmica, però no està tot fet.61 La democràcia (i el federalisme) evoluciona i és perfectible, i cal seguir aprofundint i millorant les tècniques democràtiques (i federals) per atansar-nos al seu ideal. En el tombant de segle, els partits catalanistes comparteixen uns principis amb relació a la nació i a l’autogovern catalans, de forma que participen de la idea que l’etapa de consolidació democràtica i de des· envolupament de l’Estatut de 1979 ja ha arribat a port, per la qual cosa cal passar a un estadi superior on es reconegui la singularitat nacional de Catalunya en el marc d’un estat plurinacional, tot diferenciant-la de les comunitats autònomes de base regional,62 que han arribat a un significatiu nivell de consolidació institucional.

2. La reforma estatutària

Amb la finalitat de millorar i aprofundir l’autonomia propiciada per la Constitució i l’Estatut d’autonomia de 1979, es va iniciar el procés de reforma estatutària. En aquest context, Caminal hi va apostar fort personalment, àdhuc presidint la Comissió Assessora per a la Reforma de l’Autogovern i mitjançant les seves contribucions acadèmiques. La seva prioritat va ser procurar que la negociació del “nou” Estatut fruc· tifiqués i fos manifestament millor que l’anterior, en aquell moment vigent. Per això, per a ell, en aquell moment, la qüestió era la millora substancial del marc, de les competències i els mitjans de l’exercici de

60. Caminal, “Catalunya, Espanya i Europa”, 1998, p. 417. Tanmateix, segueix més enda· vant, la construcció europea continua sent un ideal del catalanisme des de Pi i Margall i Almirall, p. 424, pels qui ha mostrat una gran admiració. Del primer va dir que “es difícil encontrar en el panorama político español del siglo xix una figura política de igual en· vergadura intelectual, de mayor coherencia política y honestidad personal”, a Caminal, “Pi y Margall. El federalismo...”, 1992, p. 245. 61. Caminal, “Catalanisme, democràcia i federalisme”, a M. Caminal i F. Vilanova (eds.), Federalisme, catalanisme, europeisme: corrents de pensament i pràctica política, Barce· lona, Fundació Carles Pi i Sunyer, 2003, p. 121 i 125. 62. Caminal, “Els partits nacionals i la sobirania política de Catalunya”, a E. Fossas (dir.), Les transformacions de la sobirania i el futur polític de Catalunya, Barcelona, Proa, 2000, 22 p. 321 i 325-327.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 11-34 Catalunya i Espanya: una recerca de vida d’en Miquel Caminal l’autonomia política. Consegüentment, centrar o condicionar l’abast de la reforma a la inclusió o no del terme “autodeterminació” al preàmbul o a l’articulat de la nova norma d’autogovern no era la qüestió, sense negar el dret que tota nació té a ser estat, si aquesta és la voluntat política de la ciutadania (i és factible o possible).63 El procés de reforma estatutària no serà un exemple a seguir des de la perspectiva política. Així, Caminal entén que es va fer “amb una forta dosi de confusió, d’imprudència partidista i de divisió ca· talanista”, no havent-hi “cultura d’unitat catalanista des del principi fins al final”.64 La valoració inicial de la reforma estatutària, al seu parer, tot i així, va ser positiva, en tant que la seva funció era consolidar l’auto· govern i corregir les disfuncions sorgides de la transició política.65 “El resultat agredolç de la reforma de l’Estatut [...] és el darrer exemple d’un vell desencontre, o bé d’un encontre forçat que fa de la neces· sitat virtut”.66 L’inici del procés de reforma estatutària catalana va provocar un efecte mimètic en altres comunitats autònomes, algunes de les quals ja havien fet prèviament altres reformes. Aquesta, però, tenia un caràc· ter general i més ambiciós que les anteriors. En paraules de Caminal, “la lògica i la coherència aconsellarien procedir primer a una reforma constitucional, però aquesta no està a la vista en el grau en què fóra necessària i desitjable. Per tant, no hi ha altre camí de millorament i desenvolupament de l’estat autonòmic que la reforma dels Estatuts”.67 Ara bé, també creu que les reformes estatutàries poden “anticipar i, alhora, crear les condicions polítiques perquè una futura i necessària reforma constitucional es faci en un context polític de menor risc o incertesa, i amb l’experiència de l’impacte polític i constitucional de

63. Caminal, “L’autodeterminació no és la qüestió”, Nous Horitzons, 175, 2004, p. 9, 11 i 12. 64. Caminal i J. Pich, “Federalisme i catalanisme (1868-2010)”, Activitat Parlamentària, 21, 2010, p. 14. 65. Caminal, “Por la reforma federal de la Constitución de 1978”, a La reforma de la Constitución a debate, J. Vernet (coord.), Palma, Institut d’Estudis Autonòmics, 2010, p. 191 i 193. 66. Caminal, “Balanç de 30 anys...”, 2007, p. 44. 67. Esborrany d’informe elaborat per M. Caminal, titulat “Anàlisi comparativa de les reformes estatutàries en curs”, de novembre de 2006, p. 6. 23

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l’aplicació dels nous Estatuts”,68 la qual prendrà forma sota el para· digma federal.69 Els nous estatuts coincideixen en el fet que són conseqüència de la mateixa construcció i funcionament de l’estat autonòmic, i que pretenen desenvolupar el màxim nivell d’autogovern dins dels límits de la Constitució; accentuen els trets identitaris i la història de cada comunitat; inclouen amb més o menys detall drets, deures i principis rectors; prenen l’Estat com a model institucional; autonomitzen el poder judicial i l’estructura territorial de l’Estat, i, a l’últim, proposen un model més definit de distribució competencial.70

3. El federalisme com a alternativa constitucional

En diversos escrits Caminal planteja la necessària reforma de la Consti· tució en sentit federal. Parteix de la idea que la reforma constitucional no era possible en el moment que es va iniciar la reforma de l’Estatut de 2006, però ha estat el seu incomplert desideràtum, en tant que solució politicoinstitucional a la qüestió territorial. La reforma estatutària fou “un gran avance en la letra” i calia que es concretés en la realitat política. Tanmateix, les fortes reacci· ons que va despertar el darrer procés estatutari, a diferència d’al· tres reformes simultànies en d’altres contrades, fa pensar que no hi haurà cap avenç per a l’autogovern “si no es mediante la reforma constitucional”.71 Aquesta reforma en determinades qüestions podria significar un pas qualitatiu en la consolidació de l’estat autonòmic, alhora que permetria la resolució dels conflictes nacionals existents a Espanya, obra inacabada durant el procés constituent de 1978.72

68. Ibídem, p. 6. 69. Ibídem, p. 22. 70. Ibídem, p. 7-13. 71. Caminal, “Por la reforma federal...”, 2010, p. 192-193. 72. M. Caminal, “Plurinacionalidad y federación: la división de la soberanía como con· dición para la construcción de uniones federales. Su aplicación en el caso del Estado español”, a F. Letamedia, I. Ahedo i M. Zelaia, Democracia, ciudadanía y territorialidad, Oñati, IVAP, 2008, p. 155-156 i 163. Entre les reformes que cal abordar destaca: el reconei· xement de la plurinacionalitat d’Espanya, la denominació de les comunitats autònomes a la Constitució i la igualtat entre les llengües oficials; l’eliminació de la província com a 24 instància perifèrica de l’Estat; l’actualització i revisió del títol VIII de la Constitució, i la

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En l’article “Por la reforma federal de la Constitución de 1978”, planteja quins són els canvis necessaris entorn del reconeixement de la plurinacionalitat en tots els títols de la Constitució73, que resumeix en quatre camps d’actuació federal (en l’àmbit lingüístic, institucio· nal, econòmic i competencial).74 Segons les seves paraules, la proposta que fa “no va más allá de proponer una adecuación o equiparación del Estado autonómico a las federaciones democráticas, con la vo· luntad de hacer posible un consenso mayoritario entre las fuerzas parlamentarias”.75 Tanmateix, la majoria, la que pot portar a terme la reforma constitucional, a hores d’ara a Espanya no pren aquest viarany.

4. L’autodeterminació

Per Caminal, l’estat és una categoria necessària en el món modern, però la seva concreció (o individualització) és contingent i no és eter· na.76 La seva posició contrària al nacionalisme, central o perifèric, fa que el pluralisme el derivi directament de la democràcia, de forma que l’acceptació de la divisibilitat del demos és una condició perquè el de· bat sobre la plurinacionalitat sigui efectivament lliure i entre iguals.77 Una concepció nacionalment homogènia del territori va contra el plu· ralisme i també contra el principi democràtic, segons el qual el poder de direcció correspon a les majories, que l’exerceixen tot respectant els drets de les minories. D’aquesta manera, afirma que “El derecho a la existencia y a su libre autodeterminación de las comunidades culturales y nacionales

representació i participació de les comunitats autònomes en l’Estat i la Unió Europea (p. 156-163). Uns anys abans a M. Caminal, “Federalismo y diversidad: la España plurinacional y la reforma constitucional”, a C. Valls-Llobet i M. Donaldson (coord.), Hacia una España plural, social y federal, Barcelona, Mediterrània, 2005, p. 181. 73. Caminal, “Por la reforma federal...”, 2010, p. 196-199. 74. Descrits a Caminal, “Por la reforma federal...”, 2010, p. 201-206. 75. Ibídem, p. 196-197. 76. Caminal, “El federalismo pluralista. Diálogo...”, 2003, p. 168. 77. Caminal, El federalismo pluralista, 2002, p. 220. El més important del demos, per Caminal i la seva visió del federalisme, és la seva divisibilitat, cosa que diferencia nacio· nalisme i federalisme. El primer posa l’accent en la unitat del demos, el segon en la seva divisibilitat, segons l’autor a “El federalismo pluralista...”, 2004, p. 147. 25

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debe ser garantizado por la democracia”.78 La idea del pacte federal, com he apuntat, inclou la possibilitat democràtica de sortida, com a garantia de l’efectiva llibertat en la seva decisió, de la mateixa manera que també conté la de formar part de la federació. El pacte federal parteix del reconeixement i del dret de decidir, tant d’ésser-hi com de sortir-ne.79 En aquest sentit, sosté que l’acostament entre la tradició liberal· democràtica i el patriotisme republicà hauria de conduir a donar una solució positiva al dret d’autodeterminació i regular-lo constitucional· ment. Per això, afirma que: “[C]om més democràtiques són les socie· tats, com més s’avança en la igualtat material, com més es reconeix la diversitat nacional més ens acostem a la cultura republicana i federal, perquè donem més la paraula a les nacions reals sense discriminació ni dominació internes i externes”.80 El problema per Caminal és que s’autodetermina qui pot i no solament qui vol. Històricament es demostra que l’autodeterminació d’una nació depèn extraordinàriament de factors externs. Les potèn· cies internacionals sobrepassen i instrumentalitzen el factor intern. Els exemples en el pla internacional són múltiples, com ara els processos autodeterminadors de 1918 o de 1989, constata.81 Tanmateix, el dret internacional, al seu parer, té poc a dir sobre la constitució de nous estats, “més enllà de constatar-ho. La secessió roman bàsicament com un fenomen no regulat pel dret internacional”.82

78. Caminal, “El federalismo pluralista. Diálogo...”, 2003, p. 170. Posteriorment, l’any 2004, havia llistat en set els punts necessaris de reforma estatutària i, en el seu cas, cons· titucional, a “Diversidad, representación y proceso federal”, 2004, p. 134. 79. Per això, la primera orientació federal de la reforma de la Constitució és el reconeixe· ment de la plurinacionalitat i, consegüentment, del dret dels pobles a l’autodeterminació. Caminal, “Por la reforma federal...”, 2010, p. 197, que també haurà de regular-se en el títol X CE de la reforma constitucional (p. 199), en el sentit d’incloure la possibilitat de separació en determinades condicions de participació i de majoria. 80. Caminal, “Una lectura republicana i federal de l’autodeterminació”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 5, 2007, p. 37. Això és així, deia en pàgines anteriors, perquè “tant l’autodeterminació com la unió federal formen part indispensable del republicanisme perquè els pobles (com els ciutadans) viuen inevitablement junts en la diferència” (p. 14-15). I afegia, en la mateixa obra, que el patriotisme republicà “no pot ser més que la identificació de tots i cadascun dels ciutadans amb la república o pàtria i la disposició a defensar-la” (p. 23), conseqüència que es produeix no per efecte d’accidents geogràfics, fets històrics o herència ètnica, sinó “pel consentiment de viure en comú” (p. 23). 81. Caminal, “Estado, autodeterminación y catalanismo”, 2002, p. 137-138. 26 82. Caminal, “Una lectura republicana...”, 2007, p. 31.

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A Espanya, es lamenta Miquel Caminal, “el federalisme és una utopia, millor dit una distopia per a la dreta i una part significativa de l’esquerra”.83 El nacionalisme espanyol no creu en l’autogovern, al qual ha arribat per resignació, fruit dels moments històrics en què estava afeblit. En l’actualitat, “lluny d’obrir [el nacionalisme espanyol] vies de diàleg, es mou entre l’autisme, l’insult i l’amenaça”. Consegüentment, en la societat catalana ha arrelat la fatiga i la desafecció, de manera que el temps del federalisme “està sent sobrepassat pels esdeveni· ments” i la unitat del catalanisme es produeix “al voltant de l’única opció defensable per exclusió de totes les altres: la independència”.84 L’esperança, concretada a Espanya, és que la voluntat d’autodetermi· nació de la majoria de la nació catalana “sigui respectada i no ofegada per la força”.85 D’aquesta manera, es dóna compliment a la darrera condició: “la secessió hauria de ser el darrer recurs quan totes les altres vies intermèdies no han estat possibles”.86 En les seves darreres contribucions públiques, creu que Catalu· nya necessita un estat propi, que no vol dir necessàriament un estat independent, i veu el catalanisme “avançant cap a un cul-de-sac”, per les dificultats de presentar-se units tots els catalanismes i perquè el nacionalisme espanyol només cedeix en situacions límit.87 Així mateix, considera que aquest nacionalisme uniformitzador és el primer “ac· tivador” dels separatismes perifèrics, i que la sentència del Tribunal Constitucional “contra” l’Estatut “tanca” tota expectativa de desen· volupament autonomista de la Constitució i confirma que la possibi· litat de resoldre el conflicte nacional a Espanya s’ha esvaït.88 Per això, recordant T. Payne, afirma que el sentit comú apunta que viure junts és l’opció millor, quan no hi ha greuges o arbitrarietats, “però quan

83. En les primeres línies de Caminal, “Trilogia federal...”, 2013. Les tres cartes tenen cadascuna un títol (i subtítol) distint i expressiu: “1. Del federalisme utòpic a l’indepen· dentisme científic (Quan el lògic hauria de ser el contrari)”; “2. Federalisme o barbàrie (La força de la raó o la raó de la força)” i “3. La secessió de Catalunya (Una opció inevitable i legítima quan el pacte federal és impossible)”. 84. Extret de diversos passatges de Caminal, “Trilogia federal...”, 2013. 85. Paraules finals de Caminal a “Trilogia federal...”, 2013. 86. Caminal, “Una lectura republicana...”, 2007, p. 34. 87. Ponència citada dins El projecte del catalanisme polític en l’horitzó de l’Europa del 2020, p. 22-24 (esborrany). 88. Caminal, “Sentit comú”, Revista de Temes Contemporanis, 33, 2010, p. 190. 27

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no és així el mateix sentit comú convida a considerar la sortida de la independència”.89

IV. Federalisme, representació política i llengua

Lligats de forma natural als estudis sobre federalisme, Caminal tracta altres temes específics que formen part del seu univers federal. El pri· mer d’aquests temes és el de la representació política, que exposarem seguidament. El segon, dedicat a la llengua, serà el darrer apartat amb què es clourà aquest treball.

A) Pel que fa a la representació política,90 la considera, juntament amb la participació, el pluralisme i la responsabilitat, un dels valors essencials d’una organització democràtica de la comunitat política es· tatal.91 Segons Caminal, el nacionalisme i l’estat nacional van de la mà, i no hi ha manera de representar la plurinacionalitat real sense “la renuncia previa del nacionalismo de estado o, lo que es lo mismo, de la identificación entre la nación culturalmente dominante y el estado”. Per això, és necessari canviar la cultura política i superar conceptes constitucionals obsolets com ara “sobirania”, “autodeterminació” i “es· tat nacional”.92 En aquest sentit, cal actualitzar els pilars de l’organitza· ció política estatal en les democràcies avançades, concretament la seva organització institucional. Si una democràcia, prossegueix Caminal, es fonamenta de forma efectiva en el poble, això és, en la ciutadania, “el interés general no puede nacer más que de la diversidad y el pluralismo. El pueblo como un concepto homogéneo y uniforme no existe, ni existirá. La diversidad es la característica general de las sociedades y sólo el pluralismo puede ser la vía legítima de su representacion en los poderes públicos”.93 Per a ell, el federalisme pluralista es basa en el fet que l’estructura institucional de la federació ha de ser policèntrica, i el

89. Caminal, “Sentit comú”, 2010, p. 191. 90. Sobre la representació en general, M. Caminal, “La representación y el Parlamento”, a M. Caminal (ed.), Manual de ciencia política, Madrid, Tecnos, 3a ed. 2008, p. 437-459. 91. Caminal, “Diversidad, representación...”, 2004, p. 127. 92. Ibídem, p. 127 i 128. 28 93. Ibídem, p. 130.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 11-34 Catalunya i Espanya: una recerca de vida d’en Miquel Caminal seu funcionament, asimètric.94 A més, la pluralitat institucional i com· petencial és la “piedra angular del federalismo”, la qual cosa comporta un pas més perquè el federalisme afronti amb èxit la regulació de la plurinacionalitat: “la necesidad de un reconocimiento institucional de las comunidades nacionales y/o culturales”.95 Per tant, no solament cal reconèixer, sinó que és necessari representar la diversitat. Aquestes asseveracions són conseqüència de la seva visió pluri· nacional dels estats i de la seva proposta política del federalisme plu· ralista, que es projecta també institucionalment. En conseqüència, de cara a realitzar un horitzó federal respectuós amb el pluralisme, caldria basar-lo en quatre principis: la multilateralitat; l’asimetria; el dualisme competencial, i la solidaritat i cohesió.96 Aquests principis impliquen reformes normatives a Espanya en relació amb la representació de la plurinacionalitat en les institucions generals de l’estat, particularment en la reforma del Senat com a cambra territorial de les nacionalitats i regions. En les jornades sobre la reforma del Senat espanyol organit· zades pels lletrats dels parlaments autonòmics, va fer una proposta de modificació constitucional de la segona cambra: “un Senado de las Nacionalidades y Regiones con igualdad de derechos respecto al Congreso de Diputados, con atribuciones perfectamente diferencia· das y con dos niveles de representación: las nacionalidades [...] y las regiones”.97 Aquest canvi d’orientació implica una modificació de la denominació del Senat, més lligat a l’article 2 CE, així com un canvi en l’elecció indirecta dels senadors, que provindrien d’una designació per part dels respectius parlaments (semblantment a Àustria), d’acord amb un repartiment proporcional segons la seva representació en aquells. Igualment, la representació de les comunitats nacionals i regionals no ha de ser paritària, i escull un sistema amb dos nivells, corregit en raó de la seva població. Finalment, proposa que el procediment d’adopció d’acords respecti la representativitat de les nacionalitats i regions i que

94. Caminal, “Nacionalismo liberal...”, 2005, p. 158-162. 95. Caminal, “Diversidad, representación...”, 2004, p. 132. 96. Aquests criteris els desenvolupa a Caminal, “Diversidad, representación...”, 2004, p. 133-134. 97. Caminal, “Representación, territorio y plurinacionalidad: una propuesta asimétrica para un Senado de las nacionalidades y regiones”, en F. Pau (coord.), El Senado, cámara de representación territorial, Madrid, Tecnos, 1998, p. 382-383. 29

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“cada grupo parlamentario territorial decida previamente el sentido de su voto”.98

B) Sobre el federalisme lingüístic

Com a conseqüència de la seva posició federalista es planteja també, tant en el pla teòric com pràctic, quines són les prescripcions que una constitució federal hauria de recollir, així com cap a on haurien de tendir les reformes en matèria de llengua a l’estat espanyol. Aquest plantejament el fa sobretot a l’article “La reforma dels estatuts i la llengua catalana”. de 2007.99 En aquesta contribució, a partir de la idea que “la llengua forma part de la identitat personal i col·lectiva, i és l’expressió d’una comunitat de cultura. Afecta directa· ment la dignitat de la persona”, entén que la Constitució ha d’assegu· rar la plena igualtat en els drets i deures lingüístics de les persones.100 La igualtat, per Caminal, és el principi que ha de permetre l’efectiva equitat entre les persones, per damunt de la seva identitat lingüística. Igualment, afirma que “[u]na societat és democràtica en els ini· cis del segle xxi en la mesura que es reconeix en la diversitat cultural i lingüística que la conforma realment”, criticant la imposició de l’artifici “França igual a francès” o “Espanya igual a espanyol”.101 El federalisme lingüístic no empara un únic model. N’hi ha tants com formes federals.102 Tanmateix, el federalisme lingüístic, a partir de l’existència d’un federalisme plurinacional, comporta almenys dues coses: d’una banda, la justificació nacional de la diversitat i l’establi· ment d’una estructura federal, i de l’altra, l’existència d’una pluralitat lingüística que es projecta en el repartiment de responsabilitats i de competències entre l’ens central i els subcentrals. Caminal afegeix una tercera conseqüència: la igualtat entre les llengües al conjunt de l’àm· bit estatal, sobre la qual tornarem més endavant.

98. Caminal, “Representación, territorio...”, 1998, p. 383-384. 99. Caminal, “La reforma dels Estatuts i la llengua catalana”, Revista de Llengua i Dret, 47, 2007, p. 227-245. 100. Caminal, “La reforma dels Estatuts...”, 2007, p. 227. 101. Ibídem, p. 229 i 227. 102. A J. Vernet (coord.), Dret lingüístic, Valls, Cossetània, 2003, p. 47 i 58-61, s’empra l’expressió per definir un determinat estatus legal de plurilingüisme per contraposició a 30 altres models.

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En relació amb la Constitució espanyola de 1978, creu que el le· gislador estatal hauria de desplegar una llei regida per la plena igual· tat de drets i deures entre les llengües espanyoles, cosa que matisa per raons de caràcter sociolingüístic, ja que la majoria dels espanyols no parla ni català, ni basc ni gallec.103 A banda de la promoció de la igualtat, critica exageradament l’expressió llengua pròpia pel fet que l’adjectiu identifica llengua i ter· ritori, atenent un determinat sentit estratègic i de política lingüística del terme. Al seu parer, seria millor emprar el qualificatiu decomuna , amb una noció, no obstant el canvi de denominació, equivalent a la de llengua pròpia. Caminal reconeix que l’expressió llengua pròpia ha col·laborat a reduir jurídicament la insuficiència i ambigüitat constitu· cional. Nogensmenys, per l’autor, llengua comuna “implica necessàri· ament el deure de conèixer-la i el dret a utilitzar-la”, com ocorre amb el castellà.104 Aquest deure, juntament amb el fet que sigui el català la llengua comuna, vehicular i preferent en l’educació i la llengua d’ús preferent en els mitjans de comunicació públics i privats, així com la llengua preferent d’ús social per part de la ciutadania, constitueixen les condicions perquè la llengua catalana sigui normalitzada.105 Aques· tes i altres mesures de redreçament que proposa Caminal no sempre estan vinculades a l’estructuració federal de l’Estat, sinó que tot sovint parteixen de les deficiències del model espanyol. En aquest article també es fa un repàs de les reformes estatu· tàries de la Comunitat Valenciana, de Catalunya i de les Illes Balears, tot i que fa crítiques i propostes relatives a tots els Països Catalans. La solució federal hauria d’haver conduït a una major igualtat entre els drets i deures lingüístics. Tanmateix, com que no s’ha avançat en aquest sentit federal, la reforma dels estatuts, tot i que valora que és positiva, “no convida a l’optimisme” i la considera insuficient. Entre altres coses, al seu parer, hi manca una institució independent dels poders públics i amb autoritat sobre els diferents territoris.106 Pel que fa al nou Estatut de la Comunitat Valenciana, sosté que es va fer amb la voluntat d’encavalcar-se a la reforma catalana i ai· gualir-la. Assenyala la incoherència que català i valencià siguin amb· dós llengua pròpia i no tinguin els mateixos efectes jurídics, i que, a

103. Caminal, “La reforma dels Estatuts...”, 2007, p. 230. 104. Ibídem, p. 231-232. 105. Ibídem, p. 232, 238 i 242. 106. Ibídem, p. 233 i 242. 31

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més, la llengua pròpia de la Comunitat no sigui pròpia en alguns dels territoris d’aquesta. Conclou que la reforma reflecteix una concepció tradicionalista de la nacionalitat i cau en la utilització de la història “a benefici d’un regionalisme conservador, tradicional i identitari”. 107 Respecte a Catalunya, la reforma no suposa grans canvis en el contingut, però sí en la forma, ja que eleva el rang de les disposicions que contenien prescripcions lingüístiques. Confia, en el moment de la publicació, que el Tribunal Constitucional aplicarà l’article 6 de l’EAC “en el sentit que hi hagi una igualtat efectiva entre el català i el cas· tellà”. Aquesta confiança no es compleix si atenem la STC 31/2010, on el Tribunal, a més de declarar inconstitucional el caràcter preferent de la llengua pròpia, desactiva altres mandats estatutaris, entre els quals hi ha la igualtat pel que fa al deure de conèixer el català i el castellà. Els avenços que plantejava la reforma estatutària en els articles 143, 34 i 50 EAC tampoc no reben el suport del Tribunal Constitucional, que els interpreta en un sentit contrari al desitjat per la norma. Tot i així, Caminal ja considerava que la reforma estatutària no resolia la promoció i la projecció del català fora del territori del Catalunya.108 Finalment, en relació amb la reforma de l’Estatut de les Illes Ba· lears, la considera “més concreta i de major compromís en la norma· lització de la llengua catalana”, tot i que no es fan tampoc els passos necessaris per assegurar la plena igualtat de drets i deures, especial· ment pel que fa al deure de conèixer la llengua catalana.109

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107. Ibídem, p. 234-236. 108. Ibídem, p. 237-240. 32 109. Ibídem, p. 240-241.

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Tania Groppi Professore ordinario di Diritto Pubblico nell’Università di Siena

SOMMARIO: Premessa. – I. Origini ed evoluzione dello Stato regionale. – 1. Le ragioni e le fasi del decentramento: flussi e riflussi. – 2. Lo Stato regionale secondo la Costituzione del 1948 e la sua inattuazione (1948-1970). – 3. L’istituzione delle regioni ordinarie, tra spinte autonomistiche e nuovo centralismo (1970-1990) – 4. Tra riforme legislative e costituzionali: l’Italia verso il federalismo? (1990-2001) – II. Lo Stato regionale nel xxi secolo. – 1. Dopo la riforma costituzionale del 2001: lo Stato centrale come garante del principio unitario e lo svuotamento della potestà legislativa regionale. – 2. Lo Stato regionale nella crisi economico-finanziaria: i vestiti nuovi dell’Imperatore. – III. Verso una nuova revisione costituzionale: uno Stato regionale alla ricerca di identità e di senso. – Resum – Resumen – Abstract.

Premessa

Uno dei non pochi aspetti innovativi della Costituzione italiana del 1948 – che fa parte del ciclo costituzionale del Secondo dopoguerra, un’epoca nella quale il “mercato del diritto comparato” aveva molto meno da offrire di quella attuale – era costituito dalla previsione di una forma di Stato regionale, ovvero un assetto territoriale del potere politico “intermedio” tra lo Stato federale e lo Stato unitario.

Manoscritto ricevuto il 22/09/2014; accettato il 09/11/2014.

Il testo è stato presentato nel I° congresso di diritto pubblico comparato Brasile-Italia: “Federalismo e regionalismo: Italia e Brasile a confronto”, Universidade Mackenzie, São Paulo, 26-27 maggio 2014. 35

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Scopo di questo articolo è ripercorrere, sul piano giuridico, le vicende dello Stato regionale italiano, nella consapevolezza, peraltro, che per comprenderle pienamente occorrerebbe ampia dovizia di dati geografici ed economico-statistici, nonché di elementi culturali, socio- logici e politologici, tutti profili che non sarà qui possibile trattare e che dovranno essere dati per noti. Il lavoro si suddivide in tre parti: farò prima alcune considerazioni sulle origini storiche e sull’evoluzione giuridica dello Stato regionale italiano dal 1948 al 2001 (parte I), per soffermarmi poi più specificamente sulla situazione successiva alla entrata in vigore, nel 2001, di una importante revisione costituzionale che ha riscritto in senso “quasi- federale” le norme costituzionali sulle autonomie territoriali (parte II)1. Seguiranno alcune considerazioni conclusive (parte III), che mi permetto di anticipare in sintesi. Negli anni più recenti due fattori hanno fatto venire in luce la strutturale debolezza del regionalismo italiano e impongono all’attenzione degli studiosi, dei politici, dell’opinione pubblica, la necessità di un suo ripensamento. La dissoluzione, a partire dal 1992, del sistema dei partiti che aveva guidato i primi decenni repubblicani e la difficoltà di affermazione di un nuovo assetto hanno determinato fenomeni di personalismo, corruzione, decadimento della rappresentanza politica, minando la fiducia dei cittadini nelle istituzioni. Questo discorso vale per tutti i livelli di governo, ma quello regionale è forse il più colpito, per il suo scarso radicamento nella società e per la sproporzione tra apparati – burocratici e rappresentativi – e rendimento istituzionale, in riferimento alla quantità e qualità delle funzioni svolte. La crisi economica che colpisce l’Europa dal 2008, ma in modo molto più deciso dal 2011 – rendendo impossibile il ricorso a un ulteriore incremento del debito pubblico e diminuendo il gettito tributario – ha imposto rilevanti tagli alla spesa pubblica. Questi si sono concretati in molti casi nella imposizione da parte dello Stato di precisi vincoli agli enti autonomi, regioni comprese, determinando un complessivo riaccentramento di competenze. In sostanza, l’effettività dello Stato regionale italiano è oggi ancor più che in passato distante dal testo costituzionale scritto.

1. Le prime due parti riprendono, con qualche modifica, quanto già avevo scritto in T. Groppi, L’evoluzione della forma di Stato in Italia : uno Stato regionale senz’anima?, in 36 www.federalismi.it, 21 febbraio 2007.

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Questo vero e proprio baratro che separa costituzione scritta e costituzione vivente impone un ripensamento. Semplificando molto, due sembrerebbero le principali, possibili linee di sviluppo: o un passo indietro, verso un regionalismo prevalentemente amministrativo, che comporterebbe una riduzione non solo delle competenze legislative, ma anche degli apparati e dei bilanci delle regioni; oppure un passo avanti, in direzione del federalismo, con la necessità di introdurre una seconda camera rappresentativa delle regioni e di attribuire alle regioni ulteriori competenze in materia di governo locale, affrontando così i principali nodi irrisolti del “quasi- federalismo all’italiana” del 2001. Come si capisce, questa scelta non è isolata dal contesto istituzionale generale: essa implica, a monte, una decisione su almeno due temi strettamente legati allo Stato regionale, ovvero come risolvere il problema del cattivo funzionamento dell’amministrazione pubblica nel suo complesso (ivi compresa quella statale) e come cercare di ricostruire la democrazia rappresentativa in un contesto caratterizzato dal rigetto per la politica e da una crescente sfiducia dei cittadini.

I. Origini ed evoluzione dello Stato regionale

1. Le ragioni e le fasi del decentramento: flussi e riflussi

Dalla proclamazione del Regno d’Italia, nel 1861, fino ad oggi, l’e- voluzione della forma di Stato (quanto al rapporto tra sovranità e territorio) si è sviluppata secondo un processo “centrifugo”, ovvero attraverso un decentramento di competenze dallo Stato centrale ad enti esponenziali di comunità locali. Nato come Stato unitario accentrato – attraverso la conquista della penisola da parte di un piccolo regno insediato in una zona di frontiera e fortemente influenzato dalla tradizione giuridica e amministrativa francese, il Regno di Sardegna, basato in realtà in Piemon- te (Torino fu la prima capitale) – l’Italia è oggi una Repubblica che “riconosce e promuove le autonomie locali” (art. 5), è “costituita dai comuni, dalle province, dalle citta metropolitane, dalle regioni e dallo Stato” (art. 114.1 Cost.), ove “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle regioni” (art. 117.1 Cost.): essa può essere a pieno titolo 37

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annoverata tra gli Stati decentrati (non federali)2: solitamente si parla dello Stato italiano come di uno “Stato regionale”. Al centro di tale trasformazione si colloca la Costituzione del 1948: il paradigma della “rottura” rispetto all’ordinamento prefascista si attaglia pienamente alla scelta della forma di Stato e si esplica attraverso il riconoscimento costituzionale del principio di autonomia locale e lo scardinamento dell’unicità della funzione legislativa. Tale processo non rappresenta un unicum nel panorama comparato. Uno dei caratteri principali nell’evoluzione degli Stati democratici, tanto di antica tradizione che di recente consolidamento, è la ricerca di un sempre più marcato riconoscimento dell’autonomia delle collettività locali. Questa tendenza appare pienamente comprensibile quando si consideri, da un lato, lo stretto nesso che lega l’autonomia delle comunità locali al principio democratico (nel duplice senso della natura strumentale della prima per la realizzazione della seconda e di requisito indispensabile della seconda per la stessa sopravvivenza della prima); dall’altro lato, la sempre più chiara difficoltà del principio monistico del potere pubblico a sorreggere l’evoluzione in senso pluralistico della forma di Stato. Sotto questo secondo profilo, la fine del monopolio statale del diritto consente l’emergere, accanto allo Stato apparato, di una molteplicità di istituzioni distinte, espressive di variegate realtà sottostanti, tra le quali vengono a collocarsi anche le comunità locali: il pluralismo istituzionale, in altri termini, si configura quale una delle manifestazioni, articolata sulla base dell’elemento territoriale, di quel pluralismo sociale che connota lo Stato democratico contemporaneo3.

2. Così Corte cost., sentenza 365/2007, secondo la quale “è ben noto che il dibattito costituente, che pure introdusse per la prima volta l’autonomia regionale nel nostro ordinamento dopo lunghi e vivaci confronti, fu assolutamente fermo nell’escludere concezioni che potessero anche solo apparire latamente riconducibili a modelli di tipo federalistico o addirittura di tipo confederale. Questa scelta riguardò la stessa speciale autonomia delle regioni a regime differenziato, malgrado i particolari contesti sociali, economici e anche internazionali allora esistenti almeno in alcuni territori regionali… Né tra le pur rilevanti modifiche introdotte dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della parte seconda della Costituzione) può essere individuata una innovazione tale da equiparare pienamente tra loro i diversi soggetti istituzionali che pure tutti compongono l’ordinamento repubblicano, così da rendere omogenea la stessa condizione giuridica di fondo dello Stato, delle Regioni e degli enti territoriali” (corsivi nostri). 3. Sulla nozione di autonomia costituzionale delle comunità locali, in un’ottica volta a evidenziare la connessione con il principio pluralistico, v. in particolare G. Rolla, L’autonomia costituzionale delle comunità territoriali. Tendenze e problemi, in T. Groppi (a 38 cura di), Principio di autonomia e forma dello Stato, Torino, Giappichelli, 1998, p. 15 ss.

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In Italia l’opzione a favore di una forma di Stato decentrato non è stata guidata – se si escludono alcune esperienze, in zone periferiche del paese – dall’esigenza di far convivere, in un’unica struttura statua- le, comunità caratterizzate da elementi di tipo identitario, in qualche modo riconducibili all’idea di “nazione-etnos”; esigenza che, invece, caratterizza la maggior parte dei federalizing process che si mettono in atto in Stati unitari accentrati4. La scelta in favore del decentramento è stata legata in Italia soprattutto a due elementi che sono riconducibili alle parole-chiave dell’efficienza (amministrativa) e della democrazia (quest’ultima intesa nelle accezioni di responsabilità, partecipazione e separazione dei poteri), che hanno ispirato le tre fasi attraverso le quali può essere narrata l’evoluzione della forma di Stato italiana in epoca repubblicana. Esse sono scandite dall’adozione di apposite norme giuridiche: la Costituzione, le leggi ordinarie di attuazione relative alle regioni ordinarie, le riforme costituzionali del 1999 e del 2001. Alla descrizione dei caratteri di queste fasi di decentramento, ciascuna delle quali è stata seguita da un periodo di “riflusso”, è dedicata la prima parte di questo testo.

2. Lo Stato regionale secondo la Costituzione del 1948 e la sua inattuazione (1948-1970)

Nell’Italia repubblicana, la prima tappa del processo di decentramento coincide con la Costituzione del 1948. L’Assemblea costituente, negli anni 1946-47, fece una scelta in favore dello Stato decentrato, che si concretizza in due tipi di previsioni costituzionali: innanzitutto l’art. 5, che inserisce autonomia e decentramento tra i principi fondamentali della Costituzione; inoltre, il Titolo V della parte II, che prevede per la

Con riferimento alla Costituzione italiana, riconduce l’autonomia delle comunità locali nell’ambito del più vasto quadro delle formazioni sociali A. Barbera, Commento all’art. 2, in Commentario della Costituzione, diretto da G. Branca, A. Pizzorusso, Bologna-Roma, Zanichelli S.E. Foro Italiano, 1975, p. 109 ss. 4. La scelta di assetti organizzativi federali o quasi-federali appare sempre più, nella nostra epoca, come una soluzione istituzionale attraverso la quale rispondere a spinte centrifughe esistenti nell’ambito di Stati unitari, al fine di valorizzare le identità culturali di gruppi di area vasta. Si tratta, in altri termini, di una tendenza a “decentrare per uni- re”, come testimoniano – ad esempio – la federalizzazione del Belgio e del Sudafrica, la devolution di poteri a Scozia, Galles e Irlanda del Nord in Gran Bretagna, l’ampliamento dell’autonomia della Corsica in Francia, la stessa regionalizzazione spagnola (v. T. Groppi, Il federalismo, Bari, Laterza, 2004, passim). 39

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prima volta le regioni, come enti dotati di potestà legislativa e riconosce l’autonomia dei comuni e delle province. Si tratta non solo di una novità nella storia d’Italia, ma anche di un interessante esperimento a livello di diritto comparato, trovando il suo antecedente soltanto nella breve esperienza della repubblica spagnola del 1931. Il modello costituzionale di Stato decentrato si fondava su un regionalismo differenziato, obbligatorio, esteso all’intero territorio. La Costituzione prevedeva due tipi di regioni, quelle a statuto speciale (Sicilia, Sardegna, Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige, Friuli-Venezia Giulia) e quelle a statuto ordinario, occupandosi direttamente soltan- to delle competenze di queste ultime. Per le regioni speciali – il cui trattamento differenziato trovava spiegazione in peculiarità di ordine geografico (insularità) o etnico-linguistico – la definizione delle competenze era affidata ad apposite leggi costituzionali. Per le regioni ordinarie – quindici, direttamente individuate dalla Costituzione nell’art. 131, con riferimento a preesistenti suddivisioni previste a fini statistici – le condizioni di autonomia erano definite direttamente dalle norme contenute nel Titolo V della parte II della Costituzione. Questa disciplina è stata letta dai commentatori come “deludente” rispetto alla solenne affermazione dell’art. 55. Il riparto di competenze era definito nell’art. 117 attraverso una lista alquanto circoscritta di materie affidate alla potestà legislativa regionale. Tale potestà era comunque unicamente di tipo concorrente, nel senso che la legge statale era chiamata a dettare norme di principio, vincolanti per la legislazione regionale. Le funzioni amministrative, sulla base del principio del parallelismo, seguivano quelle legislative, mentre alle regioni erano precluse le funzioni giurisdizionali. Erano previsti controlli preventivi di legittimità e di merito tanto sugli atti legislativi che amministrativi delle regioni. La risoluzione dei conflitti di competenza era affidata al giudice costituzionale. Le regioni erano dotate di autonomia statutaria, ma lo statuto, pur deliberato dall’assemblea legislativa regionale (il Consiglio), doveva essere approvato poi dal parlamento nazionale. Gli enti locali godevano anch’essi di autonomia costituzionalmente garantita, che doveva esplicarsi nell’ambito dei principi definiti dalle leggi dello Stato, venendosi a creare una sorta di separazione rispetto alle regioni e un

5. Segnalano la discrasia già i primi commentatori dell’art. 5: C. Esposito, Autonomia locale e decentramento amministrativo nell’art. 5 della Costituzione, ora in Id., La Co- stituzione italiana, Padova, Cedam, 1954, p. 67 ss. A livello bibliografico, sulle posizioni assunte dai primi commentatori in tema di autonomie locali, si veda E. Rotelli (a cura di), 40 Dal regionalismo alla regione, Milano, Giuffré, 1973, p. 343 ss.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... rapporto privilegiato con il centro. Infine, assai limitati erano i raccordi degli enti territoriali con lo Stato e le forme di partecipazione delle regioni alle funzioni statali: in particolare, la legislazione ordinaria fin all’inizio non si preoccupò della previsione secondo la quale “il Senato è eletto su base regionale” (art. 57 Cost.), circoscrivendone la portata alla definizione delle circoscrizioni elettorali. Le ragioni della scelta in favore dello Stato regionale si rintrac- ciano nella volontà, che guidò, in tutti i campi, i costituenti, di creare uno Stato nuovo, non solo rispetto a quello fascista, ma anche a quello liberale prefascista, cui l’ascesa del fascismo era imputata6. La Costituzione italiana non è una costituzione negoziata tra vincitori e vinti, come accade nelle più recenti transizioni costituzionali, ma una costituzione dei vincitori (e quindi negoziata tra questi), che rompe con il passato e anche le previsioni sugli enti territoriali rispecchiano tale volontà. Quasi tutti i programmi con i quali i partiti antifascisti si presen- tarono alle elezioni del 1946 per l’Assemblea costituente facevano riferimento alla necessità di dar vita ad uno Stato decentrato, al fine di avvicinare il potere ai cittadini e di rendere più salde le istituzioni democratiche, e la stessa impostazione emerge in Assemblea costituente. Le obiezioni, che pure continuarono ad essere presenti, specie nei partiti della sinistra, comunista e socialista, riguardavano il principio di uguaglianza ed esprimono il timore che una frammentazione del potere in molteplici centri decisionali renda impossibili le riforme economico-sociali ritenute necessarie per porre rimedio alle disugua- glianze economiche, anche di tipo territoriale: esse, come è noto, ven- nero abbandonate nella fase finale dei lavori della Costituente, come scelta tattica, a fronte di una situazione politica che faceva prevedere una sconfitta elettorale della sinistra nelle prime, e ormai prossime, elezioni legislative (ciò che effettivamente avvenne il 18 aprile del 1948). Se vogliamo sintetizzare le ragioni della scelta in favore dello Stato regionale, ci pare di poter dire che si trattò, allora, soprattutto di una scelta “per la democrazia”, nel doppio senso della partecipazione e della separazione dei poteri di madisoniana memoria7. La fase di riflusso – avviatasi dopo le prime elezioni per il Parla- mento repubblicano, il 18 aprile 1948 – è pesante: nel clima della guerra

6. V. E. Rotelli, L’avvento della regione in Italia. Dalla caduta del regime fascista alla Costituzione repubblicana (1943-1947), prefazione di F. Benvenuti, Milano, Giuffrè,1967. 7. V. Federalist, n. 73: la divisione dei poteri tra due diversi sistemi costituzionali, nella repubblica federale, rappresenta, secondo Madison, una “doppia garanzia di libertà”. 41

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fredda, come in molti campi della vita costituzionale, anche riguardo alle autonomie territoriali prevalse la continuità con il passato8. Qualsiasi istituto che potesse contribuire a limitare il potere politico del centro era guardato con sospetto (come accadde per la Corte costituzionale, il Consiglio superiore della magistratura o il referendum) e ciò vale ancor più per le istituzioni locali, tenuto conto che in vaste aree del paese erano prevalenti forze politiche chiaramente ostili all’alleanza occiden- tale e vicine al blocco sovietico (si tratta soprattutto della questione del radicamento del Partito comunista nell’Italia centrale). Riguardo alle regioni, se si escludono quelle speciali, che godevano di regimi di “pre-autonomia” (Sicilia, Sardegna, Trentino-Alto Adige, Valle d’Aosta) e delle quali già l’Assemblea costituente approvò statuti speciali che prevedevano ampie competenze legislative e una accentuata autonomia finanziaria (ad esse si affiancherà in un momento successivo la regione Friuli-Venezia Giulia, prevista dalla Costituzione ma istituita nel 1963), le altre per decenni rimasero sulla carta. Peraltro, l’unica legge di attuazione della Costituzione adottata in tale periodo, la legge n. 62 del 1953 (“Costituzione e funzionamento degli organi regionali”), mostra la tendenza a leggere la regione quale grande “ente locale”, circoscrivendone l’autonomia entro la sfera amministrativa. Da parte loro, gli enti locali continuarono a funzionare, se si esclude il ripristino dell’elettività degli organi, in un quadro normativo rimasto pressoché immutato rispetto a quello dello Stato liberale e fascista (e questo stato di cose si protrarrà addirittura fino al 1990). L’inattuazione del dettato costituzionale nel periodo 1948-1970 ha conseguenze rilevanti che si proiettano fino ai nostri giorni. Si determina, infatti, il radicamento di un assetto istituzionale e di un sistema politico-partitico di stampo accentrato che si rivelerà assai arduo da smantellare anche quando il mutato clima internazionale consentirà infine l’attuazione del disegno regionale.

3. L’istituzione delle regioni ordinarie, tra spinte autonomistiche e nuovo centralismo (1970-1990)

La seconda tappa si mette in moto alla fine degli anni sessanta (legge n. 108 del 1968 per l’elezione dei consigli regionali) e ha il suo nucleo centrale nell’istituzione delle 15 regioni ancora mancanti, resa

8. V. P. Calamandrei, La Costituzione e le leggi per attuarla, in AA.VV., Dieci anni dopo 42 (1945-1955), Bari, Laterza, 1955, p. 227 ss.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... possibile dall’approvazione di una serie di leggi statali (già previste, a suo tempo, dalla VIII e IX delle disposizioni transitorie e finali della Costituzione) per il trasferimento delle funzioni amministrative e delle risorse finanziarie e umane necessarie per il funzionamento delle regioni. La ragione che consente, sul piano politico, la creazione delle regioni è l’attenuazione dei profili interni della guerra fredda, e quindi la progressiva incorporazione entro il sistema del partito socialista e comunista (partiti destinati a governare alcune delle nuove regioni, in virtù della loro predominanza in tutta la parte centrale del paese)9. La spinta diretta è però l’esigenza di riforma amministrativa: lo slogan che guida questa fase, che dura per tutti gli anni Settanta, è “le regioni per la riforma dello Stato”10: il trasferimento di funzioni alle regioni e agli enti locali avrebbe dovuto essere la via per una riforma, in termini di efficienza, dell’amministrazione pubblica. Inoltre, le esigenze di partecipazione che, a seguito dei movimenti culturali della fine degli anni Sessanta erano forti anche in Italia, avrebbero potuto trovare uno sbocco nel livello regionale e nella rinnovata valorizzazione degli enti locali. Molto ci sarebbe da dire sulla fase di istituzione delle regioni, sulla redazione degli statuti da parte dei consigli regionali neoeletti, sull’avvio dell’esercizio della potestà legislativa regionale, sui rapporti che si instaurano tra i nuovi enti territoriali e quelli già esistenti, i comuni e le province. Tuttavia, superata una breve stagione di entu- siasmo per i nuovi enti (che si potrebbe considerare coincidente con la I legislatura regionale, 1970-1975), la fase dell’attuazione della Costi- tuzione si intreccia strettamente, quasi dall’inizio, con quella che può essere qualificata, ancora una volta, come “fase di riflusso”. In effetti, l’azione congiunta del legislatore statale e della giurisprudenza costituzionale ha contribuito a dar vita a uno Stato regionale dotato di una autonomia legislativa regionale alquanto circoscritta, mentre si affermava la tendenza delle regioni a caratterizzarsi prevalentemente come enti di amministrazione. L’attuazione della Co- stituzione, negli anni Settanta e Ottanta, ha mostrato l’impossibilità di realizzare il modello “euclideo” di ripartizione delle competenze previsto dai costituenti. La debolezza delle regioni e la mancanza di meccanismi di partecipazione alle funzioni statali hanno però impedito

9. L. Paladin, Diritto regionale, Padova, Cedam, 1992. 10. AA.VV., Le regioni per la riforma dello Stato, Il Mulino, Bologna, 1976. Su questa fase v. anche A. Barbera, F. Bassanini (a cura di), I nuovi poteri delle regioni e degli enti locali: commentario al decreto n. 616 di attuazione della legge 382, Bologna, Il Mulino, 1979. 43

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la nascita di un compiuto modello cooperativo, dando luogo invece a un sistema a netta prevalenza dello Stato centrale. Vari sono stati gli strumenti utilizzati11: la definizione delle materie è avvenuta sulla base delle funzioni amministrative trasferite alle regioni, secondo un “parallelismo all’inverso” che ne ha comportato la sostanziale decostituzionalizzazione; l’interesse nazionale, previsto nella Costituzione come limite esterno alle competenze regionali, è stato utilizzato come titolo giustificativo di interventi statali di dettaglio nelle materie regionali, che hanno portato alla espropriazione di interi settori di competenza; il sistema leggi statali di principio-leggi regionali di dettaglio è stato superato nella prassi, riconoscendo si la possibilità di rintracciare i principi fondamentali anche nel complesso delle leggi statali già in vigore e consentendo al legislatore statale di dettare una disciplina di dettaglio cedevole nelle materie regionali. Il sistema preventivo di impugnativa delle leggi regionali da parte dello Stato, sommandosi con i ritardi accumulati dalla Corte costituzionale, ha paralizzato per anni le leggi regionali oggetto di ricorso governativo, dando luogo ad una anomala contrattazione legislativa previa, finalizzata, da parte delle regioni, a evitare ricorsi che si sarebbero tradotti in un “congelamento” dell’attività legislativa, nelle more della decisione della Corte. La finanza regionale si è configurata come essenzialmente derivata, potendo disporre le regioni di limitate risorse proprie. A fini di riequilibrio, anche sotto l’impulso della giurisprudenza costituzionale12, si sono sviluppati meccanismi di collaborazione tra lo Stato e le regioni, culminati nella creazione di un organo misto, la Conferenza Stato-regioni, che riunisce i rappresentanti del governo centrale e di quelli regionali. Tuttavia, l’assenza di previsioni costituzionali al riguardo ha impedito alla Conferenza, e in generale al principio di leale collaborazione, di estendere i propri effetti alla funzione legislativa. In definitiva, la fase di riflusso che è seguita all’istituzione delle regioni ordinarie rivela due principali aspetti. Da un lato, il fallimen- to della riforma amministrativa: non soltanto le regioni non sono state un veicolo per la riforma dello Stato, ma hanno dato vita a un

11. E. Cheli, Lo “Stato regionale” nella giurisprudenza costituzionale, in Id., Il giudice delle leggi. La corte costituzionale nella dinamica dei poteri, Bologna, Il Mulino, 1996, p. 83 ss. 12. Su questa giurisprudenza v. ad es. S. Bartole, La corte costituzionale e la ricerca di un contemperamento tra supremazia e collaborazione nei rapporti tra Stato e regioni, in Le regioni, 1988, p. 563 ss.; P. Carrozza, Principio di collaborazione e sistema delle garanzie 44 procedurali (la via italiana al regionalismo cooperativo), in Le regioni, 1989, p. 116 ss.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... terzo livello di burocrazia, che si sovrappone ai due (statale e locale, quest’ultimo a sua volta articolato nei due livelli dei comuni e delle province) già esistenti. Dall’altro, il fallimento del regionalismo politico: le regioni non si dimostrano in grado di perseguire proprie politiche, anche per una serie di cause: a) le limitate competenze legislative loro riconosciute dalla Costituzione; b) l’invadenza dello Stato centrale, che pretende di intervenire in ogni campo in nome dell’interesse nazionale; c) la giurisprudenza costituzionale che giu- stifica la legislazione statale appoggiandosi proprio sulla clausola costituzionale dell’interesse nazionale. Nel complesso, in tutta questa decisiva fase, il sistema politico non è riuscito a riarticolarsi su base regionale e ha dato una lettura del regionalismo strumentale alle esigenze tattiche del momento, secondo una prassi che affonda le sue radici già nell’epoca costituente. Se ci si sposta ad osservare il livello regionale, ci si potrebbe interrogare sulla adeguatezza della classe politica locale, sulle sue capacità progettuali e sul livello di innovazione che le regioni, nel loro complesso, sono state in grado di esprimere, essendo tutti loro aspetti che vanno a toccare il cruciale tema del radicamento, culturale ed identitario, del nuovo livello di governo. A questo proposito le considerazioni dovrebbero necessariamente essere differenziate, non apparendo possibile dare una medesima valutazione del rendimento istituzionale dei nuovi enti: così, alcune regioni del Nord e del Centro si caratterizzano per un certo livello di innovazione e per una buona gestione delle risorse e delle competenze, mentre assai più negative sono le conclusioni alle quali si giunge per la maggior parte delle regioni meridionali (benché sia alquanto difficile reperire adeguati indicatori e le valutazioni si basino il più delle volte su mere “impressioni” dei commentatori). Il tema del regionalismo, in definitiva, si scontra ancora con quello che, fin dall’unità d’Italia, è il principale cleavage italiano, ovvero il dualismo Nord/Sud, in termini di sviluppo economico e di capitale sociale13.

13. Resta ancor oggi fondamentale lo studio di R. Putnam (con R. Leonardi e R. Nanetti), La tradizione civica delle regioni italiane, Milano, Mondadori, 1993. Più recentemente v. R. Cartocci, Mappe del tesoro. Atlante del capitale sociale in Italia, Bologna, Il Mulino, 2007. 45

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4. Tra riforme legislative e costituzionali: l’Italia verso il federalismo? (1990-2001)

La terza tappa del decentramento copre tutti gli anni Novanta: potremmo idealmente farla iniziare nel 1990, con l’approvazione della nuova legislazione statale sui comuni e le province (la prima di epoca repubblicana) e terminare con la riforma costituzionale del 2001 (la più ampia e profonda che abbia investito, fino ad oggi, la Costituzione italiana). La spinta viene soprattutto dall’efficienza: la necessità di fornirsi di apparati istituzionali che consentano all’Italia di acquistare com- petitività in ambito internazionale ed europeo, in un contesto caratterizzato dalla crisi economica mondiale del 1992 e dalla prospettiva della moneta unica a livello europeo14. In questa ottica sono trasferite a regioni ed enti locali, con leggi, molteplici funzioni amministrative in precedenza svolte dallo Stato centrale (secondo il principio di sus- sidiarietà, di derivazione comunitaria) e viene modificata la forma di governo locale, con l’introduzione dell’elezione diretta dei sindaci e dei presidenti delle province. Non manca però anche una esigenza in termini di democrazia, soprattutto nel senso di un’accresciuta “respon- sabilità” degli eletti, che si concretizza principalmente nell’elezione diretta dei vertici degli esecutivi (in qualche modo funzionale rispetto all’efficienza), mentre perde rilievo l’aspetto della partecipazione (con una progressiva emarginazione dei consigli regionali e locali e degli istituti di democrazia diretta). In questa fase, peraltro, per la prima volta nella storia italiana, sembra emergere anche una diversa spinta alla riforma: quella della richiesta, dal basso, di più ampi spazi di autogoverno da parte di comunità locali, testimoniata dal successo elettorale, nel corso degli anni Novanta, della Lega Nord, una formazione politica, radicata nel Nord del paese, che faceva del federalismo e della secessione le sue parole d’ordine. Non è stato possibile misurare la “spinta federalista” effettivamente presente nella società attraverso modalità diverse da quelle delle elezioni politiche, ad esempio per mezzo di referendum15, per cui il successo elettorale della Lega Nord costituisce, insieme ai

14. Una sintesi di questa fase è in F. Pizzetti (a cura di), Federalismo, regionalismo e riforma dello Stato, Torino, Giappichelli, 1998. 15. Benché a un certo punto tale via sia stata tentata: la Corte costituzionale ha infatti bloccato i tentativi portati avanti negli anni dalle “regioni del Nord” (Lombardia e Ve- 46 neto) di sottoporre a referendum regionale consultivo disegni di legge costituzionale di

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... risultati di alcuni sondaggi, il principale indicatore di questo “desi- derio” di maggiore autonomia delle regioni del Nord16. La questione regionale è stata in tal modo sottoposta all’attenzione dell’opinione pubblica ed è entrata stabilmente a far parte dei programmi politici della maggior parte dei partiti e dei governi, di ogni orientamento, che si sono succeduti dal 199417. L’elemento di “pluralismo” territoriale che chiede una risposta giuridico-istituzionale è quindi l’irrisolto dualismo economico italiano18. A questa spinta possono imputarsi alcuni degli aspetti qualificanti la riforma costituzionale del 2001, di matrice più tipicamente federale, in primis la valorizzazione della potestà legislativa regionale. Molte importanti riforme sono state realizzate attraverso la legislazione ordinaria, come il trasferimento di nuove funzioni amministrative, la riduzione dei controlli sugli atti amministrativi, l’individuazione di un ruolo delle regioni nella formazione delle politiche comunitarie e nell’attuazione del diritto comunitario, la riforma dell’ordinamen- to locale, l’introduzione di un nuovo sistema elettorale per i consigli regionali, l’eliminazione di tutti i finanziamenti vincolati e la loro trasformazione in compartecipazioni ai tributi erariali. Soltanto alla fine degli anni Novanta si è posto mano alla riforma costituzionale, non senza difficoltà ed in mezzo ad uno scontro politico che ha assunto toni sempre più aspri, al punto che, nel 2001, la riforma più importante è stata approvata dalla sola maggioranza di governo (di centro-sinistra), con il voto contrario dell’opposizione di centro-destra, ivi comprese le sue componenti più esplicitamente autonomiste (la Lega Nord), benché i suoi contenuti fossero il prodotto di una negoziazione portata avanti per anni, fin dalla Commissione

iniziativa regionale volti a modificare in senso federalista la Carta costituzionale (sentenze 470/1992, 496/2000). 16. Nelle elezioni politiche del 1996 la Lega Nord ha ottenuto il 10,41% dei voti per il Senato a livello nazionale; questo rappresenta il suo migliore risultato nelle elezioni politiche. Nelle medesime elezioni, ha conseguito il 18,22% in Piemonte, il 25,53% in Lombardia, il 29,27% in Veneto. Nelle elezioni regionali, il miglior risultato è quello ottenuto nel 2010 in Veneto, con il 35,15%. 17. La Lega Nord medesima ha fatto parte diverse volte della coalizione di governo: nei governi Berlusconi I (XII legislatura), Berlusconi II e III (XIV legislatura) e Berlusconi IV (XVI legislatura). 18. Illuminanti quanto al permanere di questo dualismo, che non è solo economico ma anche di civicness, e stringenti nella critica all’imprudenza della scelta di allentare i legami tra centro e periferia sono le considerazioni di R. Cartocci, Mappe del tesoro. Atlante del capitale sociale in Italia, cit., in particolare p. 112. 47

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parlamentare per le riforme istituzionali istituita con la legge cost. n. 1 del 1997 (la c.d. “Commissione D’Alema”)19. La revisione del Titolo V della Parte II è avvenuta in due tappe, con le leggi cost. n. 1 del 1999 e n. 3 del 200120. Nella prima tappa è stata riconosciuta alle regioni piena autonomia statutaria, anche per quanto attiene la forma di governo, attraverso la sottrazione degli statuti regionali ordinari all’approvazione parlamentare. In via transitoria, e in assenza di contraria decisione regionale, è stata introdotta l’elezione diretta del presidente della regione. Nella seconda tappa sono state oggetto di modifica tutte le ri- manenti norme, a partire dal riparto delle competenze legislative. Benché sia stata tenuta ferma l’impostazione fondata sull’elencazione delle materie, il criterio risulta ribaltato rispetto al passato: è stato introdotto un elenco di materie di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2) mentre sono state affidate alle regioni le competenze residue (art. 117, comma 4). È scomparso altresì qualsiasi riferimento all’interesse nazionale, che si era rivelato il principale veicolo di flessibilizzazione del riparto delle competenze. L’elenco di materie statali, peraltro, è molto ampio, comprendendo il diritto penale, il diritto civile, la tutela dell’ambiente, la tutela della concorrenza, la garanzia dei livelli essenziali dei diritti civili e sociali. Tra le materie di competenza residuale delle regioni, nondimeno, possono essere annoverate agricoltura, industria, commercio, turismo, urbanistica, assistenza sociale… Esiste poi un elenco di materie di competenza concorrente (art. 117, comma 3), nelle quali lo Stato detta i principi e le regioni la disciplina di dettaglio. Il controllo preventivo sulle leggi regionali è scomparso, e contro di esse è possibile solo il ricorso successivo alla Corte costituzionale. Le funzioni amministrative, sulla base del principio di sussidiarietà, sono attribuite in primo luogo ai

19. Il voto contrario del centro-destra alla revisione costituzionale del 2001, motivato con il riferimento al carattere troppo timido della riforma, si spiega con la crescente contrapposizione tra i due blocchi, quello di centro-sinistra, allora al governo (governo D’Alema II fino all’aprile 2000, quindi Amato II) e quello di centro-destra, rafforzatosi dopo le elezioni regionali dell’aprile del 2000: così G. Rizzoni, La riforma del sistema delle autonomie nella XIII legislatura, in T. Groppi, M. Olivetti (a cura di), La repubblica delle autonomie, Giappichelli, 2001, p. 23 ss. Su tali vicende v. B. Caravita, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V, Torino, Giappichelli, 2002, p. 19 ss. 20. Per un commento v. T. Groppi, M. Olivetti (a cura di), La repubblica delle autonomie, cit.; B. Caravita, Lineamenti di diritto costituzionale federale e regionale, Torino, Giap- 48 pichelli, 2009, p. 73 ss.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... comuni, che continuano ad avere un ruolo importante nello Stato decentrato italiano. L’autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali risulta potenziata, ma dipende completamente dalla concreta attuazione legislativa. Continuano invece a mancare i raccordi tra lo Stato e le regioni, essendo naufragata ogni previsione di riforma della seconda camera e non essendo stata costituzionalizzata la Conferenza Stato-regioni, che peraltro mostra di giocare un ruolo crescente nel concreto funzionamento dello Stato regionale italiano. Volendo dare un giudizio, sulla carta, della riforma del 2001, si potrebbe dire che le regioni hanno acquisito maggiori competenze (soprattutto legislative) e una forte presenza istituzionale, anche in conseguenza all’elezione diretta dei loro presidenti. Restano comunque presenti alcuni tratti caratteristici del modello italiano, come la mancanza di una seconda camera delle Regioni e l’importante posizione costituzionale degli enti locali (valorizzata soprattutto dagli artt. 114 e 118 Cost.), che contri- buisce a dar vita, piuttosto che al sistema a due livelli caratteristico degli Stati federali classici, a un sistema policentrico fondato, quanto alla distribuzione delle funzioni amministrative, sul principio di sussi- diarietà che esalta soprattutto il ruolo dei comuni.

II. Lo Stato regionale nel XXI secolo

1. Dopo la riforma costituzionale del 2001: lo Stato centrale come garante del principio unitario e lo svuotamento della potestà legislativa regionale

L’entrata in vigore della riforma costituzionale del 2001 (che fu sottoposta, per la prima volta nella storia repubblicana, a un referendum costituzionale ai sensi dell’art. 138 Cost.)21 è stata seguita da una ulteriore fase di riflusso. Sei anni dopo, potevamo già scrivere che la costituzione vivente, che risulta, oltre che dalle norme costituzionali scritte, anche dalla legislazione, statale e regionale, e dalla giurisprudenza costituzionale, era profondamente diversa dal testo del 2001: “La potestà legislativa non è ripartita sulla base degli elenchi dell’art. 117; le funzioni amministrative non sono state conferite secondo il principio dell’art. 118; le risorse finanziarie non sono distribuite sulla

21. Nel referendum costituzionale del 7 ottobre 2001 ha partecipato al voto il 34,1% degli aventi diritto, ed il sì si è affermato con il 64,2% dei voti: v. B. Caravita, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V, cit., p. 25 ss. 49

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base dell’art. 119; lo statuto non può scegliere la forma di governo, a differenza di quanto stabilito dall’art. 123” 22. Ha prevalso la continuità con l’assetto del regionalismo italiano precedente alla riforma del 2001: in particolare è stata riaffermata una concezione del principio unitario incentrata sul ruolo di garanzia dello Stato, che gli rende lecito intervenire in ogni materia, indipen- dentemente dagli elenchi dell’art. 11723. In parte ciò può trovare una spiegazione in termini politici: l’attuazione della riforma del 2001, approvata allo scadere della XIII legislatura, è stata gestita, nella XIV, da una maggioranza politica diversa da quella che l’aveva sostenuta e che ha portato avanti un suo progetto di riforma, noto con il nome, di sicura presa mediatica ma privo di qualsiasi collegamento con il suo contenuto, di “devolution”24, che, dopo essere stato approvato dalle Camere a maggioranza assoluta nel 2005 è stato bocciato nel referendum popolare del 25 e 26 giugno 200625. Tuttavia le modalità attraverso le quali è avvenuto lo svuotamento delle novità principali del testo del 2001 non sono nuove. Esse ricordano molto quelle che erano state poste in essere già negli anni Settanta e Ottanta, nei confronti del testo originario della Costituzio- ne, la cui portata autonomistica era stata notevolmente ridotta in fase di attuazione: si tratta infatti, ancora una volta, dell’azione congiunta del legislatore statale e della Corte costituzionale. Il legislatore statale ha agito attraverso tre principali modalità: a) continuando a legiferare a tutto tondo, quasi che la riforma non esistesse, nonostante l’introduzione di una apposita sede procedimen-

22. T. Groppi, Il Titolo V, 5 anni dopo : ovvero, la Costituzione di carta, in Le regioni, 2007, p. 421 ss. V. anche, tra gli altri, F. Merloni, Il paradosso italiano: “federalismo” ostentato e centralismo rafforzato, in Le regioni, 2005, p. 469 ss.; S. Mangiameli, I processi di riforma in itinere. Considerazioni sul riflusso della riforma federale in Italia, in www.forumcostituzionale.it, 5 ottobre 2006. 23. Per una possibile, diversa configurazione del principio unitario, costruito dal basso, nel rapporto tra istituzioni e società, v. V. Antonelli, Amministrazione pubblica e unità della Repubblica, in A. Pioggia, L. Vandelli (a cura di), La Repubblica delle autonomie nella giurisprudenza costituzionale, Bologna, Il Mulino, 2007, p. 49 ss. e autori ivi richiamati. 24. L. Vandelli, Devolution e altre storie, Bologna, Il Mulino, 2002. 25. Il referendum, che ha visto partecipare al voto il 52,3% degli aventi diritto, ha determinato l’affermazione del no, con il 61,3%. Per una sintesi sui caratteri della riforma bocciata nel referendum, relativamente alle autonomie territoriali, si rinvia a T. Groppi, La devolution e il nuovo Titolo V, in T. Groppi, P. Petrillo (a cura di), Cittadini, governo, autonomie. Quali riforme per la Costituzione, Milano, Giuffré, 2005, p. 43 ss. Su queste contingenze politiche delle riforme, v. V. Lippolis, Le riforme costituzionali: trent’anni di 50 sterili tentativi parlamentari, in Rassegna parlamentare, 2014, p. 87 ss

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... tale – la commissione affari costituzionali di ogni Camera – nella quale deve essere espresso un parere sulla riconducibilità dei disegni di legge statale alle materie di competenza dello Stato26; b) approvando una legge generale di attuazione delle riforma costituzionale (c. d. “legge La Loggia”, dal nome dell’allora ministro degli affari regionali, legge n. 131 del 2003) che, oltre ad apparire di dubbio fondamento costituzionale, ha contribuito ad una lettura riduttiva della riforma (specie riguardo alla potestà legislativa concorrente)27; c) omettendo di ap- provare norme necessarie per l’attuazione della riforma, soprattutto in tema di autonomia finanziaria e di riordino delle funzioni amministrative in coerenza con il principio di sussidiarietà. A ciò si aggiungano le impugnative, da parte del governo, delle leggi regionali ritenute esorbitare dalle competenze delle regioni, che sono state in numero assai superiore al passato28. Da parte sua, la Corte costituzionale, come ha detto il suo presidente nella prima conferenza stampa annuale nella quale è stato possibile analizzare la giurisprudenza sulla riforma del 2001 (quella del 2003)29, “è stata chiamata a una funzione di supplenza non richiesta e non gradita”, trovandosi ad affrontare un numero senza precedenti di ricorsi in via principale30. Volendo tentare di sintetizzare i principali

26. Su tale attività, v. C. Di Andrea, L’attuazione del nuovo Titolo V in Parlamento. La ve- rifica della “competenza legislativa” nel procedimento di approvazione delle leggi statali, in Le regioni, 2002, p. 249 ss. In linea generale, ci pare di poter dire che, in Parlamento, un titolo competenziale “non si nega a nessuno”. Basti pensare all’adozione di una legge statale sull’agriturismo, legge 20 febbraio 2006, n. 96: quando sia agricoltura che turismo sono materie di competenza residuale delle regioni, legge che è stata in molte sue parti dichiarata incostituzionale con la sentenza 339/2007. La Corte ha peraltro ribadito, in tale occasione, che “la legge impugnata prescrive una disciplina generale per l’attività agrituristica, attività che, seppure in via immediata, rientra nelle materie agricoltura e turismo, di competenza residuale delle regioni, interferisce tuttavia con altre materie, attribuite alla competenza, o esclusiva o concorrente, dello Stato”. 27. V. ad es. P. Cavaleri, E. Lamarque (a cura di), L’attuazione del nuovo Titolo V, Parte II, della Costituzione, Torino, Giappichelli, 2004. In parte ha posto rimedio a tale impostazione la Corte costituzionale, con la sentenza 280/2004. 28. Sul contenzioso di fronte alla Corte costituzionale v. A. Pioggia, L. Vandelli (a cura di), La Repubblica delle autonomie nella giurisprudenza costituzionale, cit. 29. Vedi la conferenza stampa del Presidente della Corte costituzionale, prof. Gustavo Zagrebelsky, sulla giurisprudenza costituzionale nel 2003, 2 aprile 2004, in www.cortecostituzionale.it. 30. Nel 2003, l’anno nel quale la Corte ha affrontato appieno le nuove questioni, il 15% delle decisioni è stato emesso nel giudizio in via principale (contro il 2% del 2002) e delle 136 sentenze il 36% risolve questioni sollevate nel giudizio principale (a fronte del 40% di sentenze pronunciate nel giudizio incidentale). Nel 2004, quasi il 22% delle decisioni è emesso nel giudizio principale, mentre delle 167 sentenze, il 37,72% risolve questioni 51

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strumenti utilizzati dalla Corte per giustificare gli interventi statali, riconducendoli alla tutela del principio unitario, essi potrebbero essere schematizzati come segue31. a) In primo luogo, il principio di sussidiarietà verticale, cui la Corte costituzionale ha fatto ricorso per introdurre un meccanismo, assente nel testo costituzionale, finalizzato a rendere flessibile il riparto delle competenze legislative, secondo un modello non dissimile dalla konkurrierende Gesetzgebung dell’art. 72 del Grundgesetz. La Corte, con una decisione che, a detta di molti commentatori, ha “riscritto il Titolo V”, ha affermato che, qualora in nome del principio di sussidiarietà (espressamente codificato nell’art. 118 Cost. riguardo alle funzioni amministrative) lo Stato conservi alcune funzioni amministrative, perché ritenute di interesse unitario, ciò avrà anche conseguenze sulla competenza legislativa, che resterà statale (sentenza 303/2003)32.

incidentali (63 in totale) e il 48,5% (81 in valore assoluto) ricorsi promossi in via principale. Per la prima volta nella cinquantennale storia della Corte costituzionale italiana, il numero delle sentenze rese nel giudizio principale supera quello delle sentenze emesse nel giudizio incidentale. Dati analoghi si riscontrano anche nel 2005: nel giudizio principale è stato emesso il 20,95% delle decisioni, mentre 85 sentenze sono state rese in tale tipo di giudizio (42,93%), a fronte delle 80 del giudizio incidentale (40,40%). La tendenza continua (e si rafforza) anche nel 2006: il 24,41% delle decisioni è emesso nel giudizio principale, al quale vanno ascritte 82 sentenze, pari al 43,85% (contro le 70 del giudizio incidentale, pari al 37,43%). Una momentanea inversione di tendenza è riscontrabile nel 2007: solo il 16% delle decisioni riguarda il giudizio principale, per un totale di 58 sentenze (contro le 65 rese nel giudizio incidentale). I dati tornano a mutare negli anni successivi, con una continua crescita del giudizio principale, fino ad arrivare al 2013, anno nel quale la Corte ha emesso 149 decisioni nel giudizio principale (di esse 120 sentenze) e 145 nel giudizio incidentale (delle quali 73 sentenze). V. N. Viceconte (a cura di), La giustizia costituzionale e il ‘nuovo regionalismo’, Milano, Giuffrè, 2013. 31. V. amplius T. Groppi, Giustizia costituzionale e Stati decentrati: la Corte italiana dopo la revisione del 2001, in Amministrare, 2005, p. 5 ss. e in Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 2005, p. 11 ss.; una lettura problematica di questa giurisprudenza è data anche da A.Ruggeri, Riforma del Titolo V ed esperienze di normazione, attraverso il prisma della giurisprudenza costituzionale: profili processuali e sostanziali, tra continuo e discontinuo, in www.federalismi.it, 6 ottobre 2005 e da S. Mangiameli, , I processi di riforma in itinere. Considerazioni sul riflusso della riforma federale in Italia, cit., che parla di “disarticola- zione” del riparto di competenze. 32. La possibilità, per lo Stato, di disciplinare, in nome delle esigenze unitarie, aspetti di dettaglio delle materie di competenza concorrente (o di intervenire nelle materie di competenza residuale: sentenza 6/2004) è tuttavia temperata nella sentenza 303/2003 dall’affermazione che “i principî di sussidiarietà e di adeguatezza convivono con il nor- male riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità, e sia oggetto di un accordo stipu- 52 lato con la regione interessata”.

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b) Un aspetto altamente problematico è rimasto quello della definizione delle materie33. Qui, nonostante il ribaltamento della enu- merazione delle competenze, la Corte si è attestata su posizioni par- ticolarmente penalizzanti per l’autonomia regionale, sotto vari punti di vista. Innanzitutto, ha circoscritto le competenze regionali residuali dell’art. 117, comma 4, riportandole ad ambiti “interstiziali”. Essa ha affermato fin dall’inizio “l’impossibilità di ricondurre un determinato oggetto di disciplina normativa all’ambito di applicazione affidato alla legislazione residuale delle regioni ai sensi del comma quarto del medesimo art. 117, per il solo fatto che tale oggetto non sia immediatamente riferibile ad una delle materie elencate nei commi secondo e terzo dell’art. 117 della Costituzione” (sentenza 370/2003) 34. Inoltre, la Corte ha continuato a utilizzare, al fine di ricondurre un determinato oggetto entro una materia, il criterio legislativo- evolutivo. Con la conseguenza che un cambiamento nella legislazione ordinaria di settore può comportare lo spostamento della collocazio- ne di un oggetto nel riparto materiale delle competenze legislative dell’art. 117 Cost.35 Gli atti statali di trasferimento delle funzioni am-

33. V. al riguardo F. Benelli, La “smaterializzazione” delle materie, Milano, Giuffré, 2006. 34. Ad esempio, i lavori pubblici, di cui pure l’art. 117 non parla, costituiscono “ambiti di legislazione che non integrano una vera e propria materia, ma si qualificano a seconda dell’oggetto al quale afferiscono e pertanto possono essere ascritti di volta in volta a potestà legislative esclusive dello Stato ovvero a potestà legislative concorrenti” (sentenza 303/2003). Materie innominate, come l’edilizia e l’urbanistica, sono a loro volta ricondotte dalla Corte entro la competenza concorrente del “governo del territorio” (sentenza 362/2003); l’edilizia residenziale pubblica è ricostruita addirittura su tre livelli. Il primo riguarda la determinazione dell’offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In tale determinazione – che, qualora esercitata, rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. – si inserisce la fissazione di principi che valgano a garantire l’uniformità dei criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla sentenza 486/1995. Il secondo livello normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia «governo del territorio», ai sensi del terzo comma dell’art. 117 Cost., come precisato con la sentenza 451/2006. Il terzo livello normativo, rientrante nel quarto comma dell’art. 117 Cost., riguarda la gestione del pa- trimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione regionale (sentenza 94/2007). Lo stesso si può dire dello “sviluppo economico”, che, secondo la Corte, “costituisce una espressione di sintesi, meramente descrittiva, che comprende e rinvia ad una pluralità di materie” (sentenze 430/ 2007 e 165/ 2007). 35. Così, ad esempio, a seguito della evoluzione legislativa, la disciplina degli asili nido viene ricondotta entro la materia dell’istruzione e, per alcuni profili, entro quella della “tutela del lavoro” (sentenza 370/2003); la disciplina delle fondazioni di origine bancaria è ritenuta estranea, a seguito degli sviluppi legislativi, alla materia concorrente “casse 53

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ministrative, benché precedenti alla riforma costituzionale del 2001, hanno continuato a mantenere la medesima valenza interpretativa del passato ai fini della definizione delle materie36. In sostanza, questa impostazione comporta un permanere della decostituzionalizzazione del riparto delle competenze, a favore di una definizione offerta, in via unilaterale, dal legislatore statale. In terzo luogo, molte delle materie di competenza statale dell’art. 117, comma 2, sono state lette dalla Corte non come materie, ma come “clausole trasversali”, che legittimano un intervento della potestà legislativa statale, anche con norme di dettaglio, e finanche della potestà regolamentare del governo (sentenza 401/2007), capace di intersecare tutte le materie di competenza regionale, con il solo limite della proporzionalità e dell’adeguatezza rispetto all’obbiettivo perseguito37. Ma è soprattutto dal 2005 che la Corte ha introdotto un pervasi- vo strumento in mano allo Stato centrale. Infatti, in caso di interferen- za tra norme rientranti in materie di competenza esclusiva, spettanti alcune allo Stato ed altre alle regioni, (ipotesi che la Corte, a partire dalla sentenza 50/2005, definisce “concorrenza di competenze”)38, la Corte ritiene di poter far ricorso, “qualora appaia evidente l’appartenenza del nucleo essenziale di un complesso normativo ad una materia piuttosto che ad altre”, al non meglio specificato “criterio della prevalenza”, che ha giocato, nei casi in cui è venuto in rilievo, a

di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale”, per essere ricondotta invece a quella, statale, dell’ordinamento civile (sentenza 300/2003). 36. Vedi sentenze 9 e 26/2004, sui beni culturali, oppure 287/2004, sui servizi sociali. 37. In particolare, si è fatto ricorso a tale tecnica interpretativa per le materie statali più strettamente legate ai diritti fondamentali: la tutela dell’ambiente (sentenze 407/2002 e 536/2002), l’ordinamento civile (sentenza 359/2003), i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che debbono essere garantiti in ogni parte del territorio nazionale (sentenze 282/2002 e 88/2003). Le esigenze unitarie sottese a tali competenze statali sono a più riprese esplicitate dalla Corte. Come clausola trasversale è stata letta anche la tutela della concorrenza (sentenze 430 e 401/2007 e sentenza 14/2004). 38. Di “concorrenza di competenze” si inizia a parlare a partire dalla sentenza 50/2005 (v. anche sentenze 51 e 62/2005). La Corte afferma che “per le ipotesi in cui ricorra una “concorrenza di competenze”, la Costituzione non prevede espressamente un criterio di composizione delle interferenze. In tal caso – ove, come nella specie, non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un complesso normativo rispetto ad altri, che renda dominante la relativa competenza legislativa – si deve ricorrere al canone della “leale collaborazione”, che impone alla legge statale di predisporre adeguati strumenti di coinvolgimento delle 54 Regioni, a salvaguardia delle loro competenze” (così sentenza 219/2005).

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... favore della competenza statale39. Questo criterio, solitamente affermato dalla Corte in modo apodittico, in sentenze sprovviste di una reale motivazione, è andato negli anni imponendosi come il principale criterio interpretativo utilizzato per giustificare la normativa statale in materia regionale e ha preso il posto del principio di sussidiarietà verticale, determinando lo svuotamento della competenza regionale residuale40. c) Altro aspetto controverso è stato quello della definizione dei principi fondamentali, benché non si tratti del profilo sul quale si è determinato il contenzioso più nutrito41. Anche qui, in molte occasioni, si è assistito a uno svuotamento delle competenze regionali, attraverso decisioni che hanno, a vario titolo, ritenuti legittimi interventi statali che esauriscono l’intera disciplina della materia. Basti pensare al caso in cui la Corte individua nella legislazione statale un principio fondamentale che impone la riserva allo Stato della disciplina di una parte della materia42. In altri casi, ha definito come principio fondamentale l’intera disciplina statale di una materia, in quanto essa realizza un corretto equilibrio tra valori costituzionali43. Tale avocazione di competenza allo Stato, attraverso la qualificazione come principi fondamentali di disposizioni statali che espropriano del tutto le regioni della materia, in alcuni casi è stata ricondotta all’esigenza di garantire l’uguaglianza dei diritti. Ciò è evidente laddove la Corte definisce principi fonda-

39. Oltre alla sentenza 50/2005, si può richiamare la sentenza 234/2005: entrambe fanno “prevalere” la competenza statale in materia di “ordinamento civile” su competenze regionali residuali. Nella sentenza 430/2007 si fa prevalere la competenza concorrente sulla tutela della salute rispetto a quella residuale in materia di commercio quanto all’attività economica di rivendita dei farmaci. 40. Segnala criticamente questo mutamento della giurisprudenza costituzionale, che avrebbe abbandonato la sentenza 303/2003 e il principio di leale collaborazione, in favore del criterio della prevalenza R. Bin, Il governo delle politiche pubbliche tra Costituzione e interpretazione del giudice costituzionale, in Le regioni, 2013, p. 518. L’autore ricollega questo diverso orientamento anche alla mutata composizione della Corte costituzionale. V. anche S. Parisi, La competenza residuale, in Le regioni, 2011, p. 341 ss. 41. Vedi al riguardo R. Zaccaria, Un Senato delle autonomie richiede autonomie forti, in Osservatorio sulle fonti, 2/2014. 42. Ad esempio, essa ha qualificato come principio fondamentale quello “secondo cui l’individuazione delle figure professionali, con i relativi profili ed ordinamenti didattici, debba essere riservata allo Stato” (sentenza 353/2003). 43. In tal modo, la legislazione statale in materia di vivisezione ha acquisito “in blocco” lo status del principio fondamentale, poiché esprime “il punto di equilibrio della sperimentazione”, bilanciando il rispetto verso gli animali con l’interesse collettivo alla sperimentazione (sentenza 166/2004). 55

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mentali previsioni contenute in una legge statale che debbono essere “necessariamente uniformi” su tutto il territorio nazionale44. d) Il ruolo centrale del principio unitario emerge anche nell’interpretazione che la Corte ha dato dei poteri statali repressivi e sosti- tutivi previsti dagli artt. 127 e 120, comma 2, Cost. Circa l’art. 127, la Corte ha affermato che lo Stato può impugnare le leggi regionali per qualsiasi tipo di vizio proprio perché “allo Stato è pur sempre riservata, nell’ordinamento generale della Repubblica, una posizione peculiare desumibile non solo dalla proclamazione di principio di cui all’art. 5 della Costituzione, ma anche dalla ripetuta evocazione di un’istanza unitaria” (sentenza 274/2003). Quanto all’art. 120, comma 2, e al potere sostitutivo là previsto, la Corte ne ha sottolineato il carattere di rimedio straordinario, a garanzia del principio unitario45. L’intervento del governo finalizzato a garantire gli interessi essenziali indicati nel medesimo comma prescinde dal riparto delle competenze amministrative, come attuato dalle leggi statali e regionali nelle diverse materie (e, dovremo aggiungere, da quello delle competenze legislative, in quanto, benché le clausole dell’art. 120, comma 2, siano riconducibili alle riserve statali dell’art. 117, comma 2, esse non si riferiscono a “materie”, ma a quelle che la stessa Corte ha definito “competenze idonee ad investire tutte le materie”: sentenza 282/2002).

44. La sentenza 361/2003, sul c.d. “fumo passivo”, afferma la natura di principi fondamentali delle disposizioni statali che prevedono varie fattispecie di illecito amministrativo al fine della tutela della salute. Il carattere di principi fondamentali, necessariamente uniformi, si ricava dalla “loro finalità di protezione di un bene, quale la salute della persona, ugualmente pregiudicato dall’esposizione al fumo passivo su tutto il territorio della Re- pubblica: bene che per sua natura non si presterebbe a essere protetto diversamente alla stregua di valutazioni differenziate, rimesse alla discrezionalità dei legislatori regionali. La natura di principi fondamentali delle norme in questione si comprende non appena si consideri l’impossibilità di concepire ragioni per le quali, una volta assunta la nocività per la salute dell’esposizione al fumo passivo, la rilevanza come illecito dell’attività del fumatore attivo possa variare da un luogo a un altro del territorio nazionale”. 45. La Corte ha precisato (sentenza 43/2004) che “la nuova norma deriva palesemente dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle attribuzio- ni amministrative, taluni interessi essenziali – il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, la salvaguardia dell’incolumità e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato ”. Essa ha aggiunto che “quanto all’ ‘unità giuridica’ e all’ ‘unità economica’, quale che ne sia il significato… si tratta all’evidenza del richiamo ad interessi ‘naturalmente’ facenti capo allo Stato, come ultimo responsabile del mantenimento della unità e indivisibilità della 56 Repubblica garantita dall’art. 5 della Costituzione”.

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Il giudizio che si è dato di questa giurisprudenza è controverso: in una fase iniziale essa è stata salutata con favore da molti commentatori, come un gravoso compito cui la Corte costituzionale non si è sottratta allo scopo di ricondurre a coerenza un testo che ne era privo, pur riconoscendo l’anomalia insita nel fatto che un organo giurisdizio- nale abbia “riscritto la Costituzione”46. In tal modo, si sarebbe da un lato sopperito all’assenza nel nuovo Titolo V di sufficienti strumenti unificanti nelle mani dello Stato, assenza enfatizzata dalla scomparsa nel testo costituzionale di ogni riferimento all’interesse nazionale47; dall’altro, il modello di regionalismo duale disegnato in modo ”inge- nuo” dal legislatore costituzionale del 2001 sarebbe stato ricondotto dalla Corte entro l’alveo delle esperienze più evolute degli Stati regionali e federali, improntate al modello collaborativo48. Tuttavia, nella fase successiva, sono aumentate le voci critiche, che hanno fatio rilevare che in tal modo si è determinato lo svuotamento della potestà legislativa regionale, specie allorquando si è atte- nuata l’attenzione per il principio di leale collaborazione ed è andata affermandosi la giurisprudenza sulla “prevalenza” della competenza statale49.

46. In questo senso v. gli scritti raccolti in E. Bettinelli, F. Rigano (a cura di), La riforma del Titolo V della Costituzione e la giurisprudenza costituzionale, Torino, Giappichelli, 2004, e in Le regioni, 2-3/2004. Tra questi in particolare G. Falcon, Le Regioni e l’unità nelle politiche pubbliche, p. 305 ss.; M. Luciani, L’autonomia legislativa, p. 355 ss.; P. Ca- retti, La Corte e la tutela delle esigenze unitarie: dall’interesse nazionale al principio di sussidiarietà, p. 381 ss. Su queste posizioni è anche A. D’Atena, Giustizia costituzionale e autonomie regionali. In tema di applicazione del nuovo titolo V, in www.issirfa.it, 24 maggio 2006, nonché L. Vandelli, La Repubblica delle autonomie nella giurisprudenza costituzionale, in A. Pioggia, L. Vandelli (a cura di), La Repubblica delle autonomie nella giurisprudenza costituzionale, cit., p. 47, secondo il quale la Corte si è fatta carico della tenuta complessiva del sistema. 47. Tale scomparsa è stata confermata a più riprese dalla Corte costituzionale, che ha re- spinto l’ipotesi, affacciata da una parte della dottrina, di ricondurre l’interesse nazionale entro i “limiti impliciti” alla legislazione regionale (sentenza 370/2003). 48. Che si tratti di un modello duale è affermato, ad esempio, da A. Anzon, I poteri delle regioni dopo la riforma costituzionale, Torino, Giappichelli, 2002, p. 209, mentre rileva che è venuto meno ogni potere unificante della legge statale F. Pizzetti, Le nuove esigenze di governance in un sistema policentrico “esploso”, in Le regioni, 2001, p. 1171. Parla di “dimenticanza” del legislatore costituzionale F. Benelli, La smaterializzazione delle materie, cit., p. 23. 49. V. specialmente R. Bin, Il governo delle politiche pubbliche, cit., 509 ss. Sulla parabo- la discendente del principio di leale collaborazione, v. M. Mancini, La resistibile ascesa, l’inesorabile declino e l’auspicabile rilancio del principio di leale collaborazione, in Le regioni, 2013, p. 948 ss. 57

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Le difficoltà incontrate dalla Corte sono ben testimoniate dal suo Presidente che, parlando nel 2005, ha detto: “ci siamo trovati e ci troviamo di fronte ad una contraddizione, fra un disegno costituzionale innovativo e ambizioso, e una realtà effettiva, di metodi e contenuti della legislazione governativa e parlamentare, e talora anche regionale, di organizzazione, di capacità di gestione delle rispettive competenze e delle forme di collaborazione, restata largamente ferma ai caratteri del passato. Si sono individuati degli obiettivi, più o meno condivisibili che siano, ma non si sono individuati con sufficiente preci- sione e realismo i percorsi necessari e possibili per passare dall’assetto preesistente a quello nuovo prefigurato. Questa contraddizione ha posto e pone la Corte di fronte al difficile compito di risolvere le con- troversie cercando di dare soluzioni che non contraddicano la lettera e lo spirito del nuovo Titolo V, ma che tengano conto della realtà di un ordinamento che non può conoscere interruzioni e vuoti, anzitut- to nella tutela dei diritti delle persone e nella stessa continuità degli apparati e dell’azione amministrativa”50. Parole dalle quali traspare un notevole scetticismo sulla capa- cità delle regioni di gestire le nuove competenze e una concezione del principio di uguaglianza che vede nello Stato il garante dei diritti delle persone e della stessa continuità degli apparati e dell’azione amministrativa.

2. Lo Stato regionale nella crisi economico-finanziaria: i vestiti nuovi dell’Imperatore

In sostanza, quello che fin qui si è cercato di evidenziare è che “ben prima della totale centralizzazione di politiche e determinazioni ge- nerata dall’azione di contenimento della crisi (2008-2012) era stato posto in essere un riaccentramento dei processi decisionali riguardanti i sistemi locali” 51. In pratica, le decisioni politiche per il contenimento della spesa pubblica, adottate in risposta a sollecitazioni europee e internazionali

50. Vedi la conferenza stampa del Presidente della Corte costituzionale, prof. Valerio Onida, sulla giurisprudenza costituzionale nel 2004, 20 gennaio 2005 www.cortecostituzionale.it. 51. M. Cammelli, Regioni e regionalismo: la doppia impasse, in Le regioni, 2012, p. 673 58 ss., specie p. 683.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... che hanno assunto la forma di veri e propri obblighi52, hanno reso ancora più manifesto lo scostamento dal modello costituzionale, eviden- ziando la riduzione della potestà legislativa regionale a una modesta potestà regolamentare e determinando l’impossibilità per le regioni di portare avanti alcun tipo di politiche pubbliche53. La Corte costituzionale ha in generale avallato questa impostazione, contenuta in numerose disposizioni della legge di stabilità o in decreti-legge in materia economica, attraverso una lettura pervasiva della competenza statale dell’art. 117.2 lett. e), relativa a “moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie” e soprattutto dei “principi armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, competenza concorrente di cui all’art. 117, comma 354. Pertanto, nonostante la solenne affermazione di principio presente nelle prime decisioni sulle misure statali anticrisi, nel senso che lo Stato non può appellarsi alla crisi per invocare una sorta di “stato di eccezione”, derogando al riparto costituzionale delle competenze55, la conseguenza di questa giurisprudenza è stata un ulteriore svuotamento della competenza regionale concorrente e residuale in tutte le materie in cui lo Stato abbia ritenuto necessario intervenire con finalità di contenimento della spesa pubblica56.

52. Tra tali misure si segnala la legge costituzionale n. 1/2012 che, oltre ad introdurre il principio dell’equilibrio di bilancio nella Costituzione, ha determinato anche una revisione dell’art. 119 Cost., sull’autonomia finanziaria delle regioni e degli enti locali. 53. Si vedano, oltre al citato articolo di Cammelli, i numerosi interventi contenuti nel medesimo fascicolo n. 4/2012 della rivista Le regioni. 54. Vedi T. Groppi, I. Spigno, N. Vizioli, The Constitutional Consequences of the Financial Crisis in Italy, in X. Contiades (a cura di), Global Financial Crisis and the Constitution. A Comparative Analysis, Ashgate, 2013, p. 89 ss. 55. Con le parole utilizzate dal Presidente della Corte costituzionale, prof. Franco Gallo, nella conferenza stampa sulla giurisprudenza costituzionale del 2012, svoltasi il 12 aprile 2013, www.cortecostituzionale.it, “nell’esaminare le numerose questioni prospettate al riguardo, la Corte, pur riconoscendo l’indubbia gravità della crisi finanziaria, ha negato che questa possa integrare una sorta di “stato di eccezione”, tale da giustificare la sospen- sione e, tanto meno, la deroga delle regole costituzionali di riparto delle competenze fra Stato e Regioni (sentenze n. 40, n. 136, n. 148, n. 151 e n. 294 del 2012)”, e, al contrario, ha “sottolineato che, per affrontare la crisi, il legislatore statale può utilizzare solo gli strumenti e i rimedi previsti dalla Costituzione”. 56. Al riguardo I. Ciolli, La “supremacy clause all’italiana”. Regioni e strumenti finanziari derivati davanti alla Corte costituzionale, in Rivista AIC 1/2011; G. Carboni, Lo Stato regionale al tempo del rigore finanziario, in Rivista AIC 2/2014. 59

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È significativo richiamare direttamente le parole utilizzate dal Presidente della Corte nella conferenza stampa sulla giurisprudenza costituzionale del 2013: “uno dei punti critici venuti in rilievo negli ultimi anni è la notevole forza centripeta derivante dalla necessità delle istituzioni politiche centrali (Parlamento e Governo innanzitut- to) di fronteggiare la grave crisi della finanza pubblica dell’attuale momento storico, con riduzione progressiva dei margini di autonomia finanziaria delle regioni e degli altri enti autonomi territoriali. La Cor- te non è rimasta insensibile al contesto economico-finanziario: si sono moltiplicate pertanto, anche nel 2013, le decisioni giustificatrici di interventi incisivi dello Stato sulle leggi di spesa delle regioni; decisioni fondate sul parametro, contenuto nel terzo comma dell’art. 117 Cost., costituito dai princìpi fondamentali di ‘coordinamento della finanza pubblica’. Per l’anno 2013 è paradigmatica in proposito la sentenza n. 236. Con una serie nutrita di pronunce, la Corte ha dichiarato non fondate questioni di legittimità costituzionale sollevate da regioni e province autonome, anche quando le norme statali incidevano su competenze legislative regionali: gli esempi più rilevanti sono le misure previste da leggi dello Stato volte al contenimento della spesa regionale sanitaria o per il personale, nonché l’attenuazione del rigore del divieto di vincolo di destinazione delle risorse statali in materie di competenza regionale, quando ciò si riveli necessario per l’uniforme soddisfacimento su tutto il territorio nazionale di fondamentali diritti sociali, in una situazione di accentuata diminuzione di risorse disponibili” 57. Senza poter esaminare qui tutta questa abbondante giurisprudenza, è sufficiente riportare alcune osservazioni della dottrina, che ha messo in evidenza che “in sede di controllo di costituzionalità appare dominante una cultura costituzionale che, a tratti, sente il regionalismo estraneo alle logiche di buona amministrazione e talvolta, persino in controtendenza con la stessa. Di conseguenza, gli interventi cassato- ri lasciano trasparire una sorta di insofferenza per la realtà regionale”. E, ancora, è stato sottolineato come “spesso, siano altre considerazioni che inducono la Corte a decidere a chi spetti la competenza; talora prevale un atteggiamento repressivo di scelte regionali obiettivamen- te fuori luogo; talora, nel dubbio, si dà spazio allo Stato, che gode,

57. Conferenza stampa del Presidente della Corte costituzionale, prof. Gaetano Silvestri, 60 sulla giurisprudenza costituzionale nel 2013, 27 febbraio 2014, www.cortecostituzionale.it.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... si potrebbe dire, di una presunzione di maggiore affidabilità, talora ancora si punta sulla cooperazione”58. Ma c’è un aspetto sul quale la crisi non si è limitata a portare avanti processi già da tempo avviati. Se fino a un certo momento il fatto che il quadro di riferimento costituzionale fosse disatteso e de- legittimato è rimasto oggetto d’interesse unicamente degli specialisti della materia (basti pensare che la politica continuava nel frattempo a discutere del cosiddetto “federalismo fiscale”)59, la crisi ha contribuito a rendere insostenibile il divario venutosi a creare tra modello istituzionale e rendimento dell’ente regione, mettendo sotto gli occhi dell’opinione pubblica, anche in conseguenza di una serie di scandali per corruzione che hanno investito, tra le altre, due delle più popolose regioni italiane, Lazio e Lombardia, i costi di questo livello di governo, rispetto alla pochezza dello spazio di decisione politica ad esso affidato60. A fronte di questa situazione, un po’ come nella fiaba “I vestiti nuovi dell’Imperatore”, dopo aver lungamente magnificato le bellis- sime (inesistenti) vesti del “federalismo all’italiana”, pian piano si è cominciato a mormorare, prima sommessamente, poi sempre più forte, la fino ad allora inesprimibile realtà, finché qualcuno ha gridato che l’Imperatore non ha alcuna splendida veste, ma che è, inesorabilmente, “nudo”. Con questa metafora si vuol dire - pur comprendendo bene la difficoltà di considerare le regioni (se mai delle povere Cenerentole!) alla stregua di un Imperatore - che a seguito della crisi economico- finanziaria, non è stato più possibile nascondere l’evidenza e che anche i più convinti regionalisti61 hanno cominciato ad interrogarsi sul

58. Entrambe le citazioni sono tratte da L. Violini, A. Rovagnati, Rileggendo la giurisprudenza sui rapporti tra Stato e regioni del 2012, in Le regioni, 2012, p. 957 ss., specie pp. 988-989. 59. Si tratta di una legge che avrebbe dovuto dare attuazione all’art. 119 della Costitu- zione: legge 5 maggio 2009, n. 42 “Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione”. 60. Vedi S. Mangiameli, Crisi economica e distribuzione territoriale del potere politico, in Rivista AIC 4/2013, p. 29; G. Falcon, A che servono le regioni?, in Le regioni, 2012, p. 767 ss., in particolare p. 769. 61. Si vedano ad esempio gli interventi contenuti nel fascicolo n. 4/2012 della rivista Le regioni, oppure la relazione del direttore dell’Istituto di studi sulle regioni, Stelio Mangiameli, al XXVIII convegno annuale dei costituzionalisti (2013), Crisi economica e distribuzione territoriale del potere politico, cit. Per una sintesi di questa letteratura, e anche delle posizioni della stampa, E. Gianfrancesco, Il regionalismo italiano: crisi ciclica o crisi strutturale? Alcune riflessioni con particolare riferimento alla potestà legislativa, in http://www.issirfa.cnr.it/, febbraio 2014. 61

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significato che ha, oggi, in Italia, l’autonomia politica delle regioni, chiamando in causa i temi del radicamento e della identità62.

III. Verso una nuova revisione costituzionale: uno Stato regionale alla ricerca di identità e di senso

Il macroscopico scostamento tra costituzione scritta e costituzione vigente, divenuto, come si è appena detto, insostenibile nell’epoca della crisi economica e finanziaria, rende urgente individuare una via di uscita: in caso contrario il sistema sembra destinato alla conflittualità e all’inefficienza. Tuttavia, nella ricerca di soluzioni, occorre partire da un’adeguata analisi delle cause che si ritengano essere all’origine dello scostamento: a tal fine pare possibile distinguere cause definibili, a vario titolo, contingenti, oppure cause strutturali o “di sistema”63. Tra le cause di tipo contingente si possono inserire, oltre a quelle più specificamente legate alle circostanze politiche dell’epoca64, anche quelle che si incentrano sulle lacune della riforma del 2001, come l’assenza di norme transitorie o la mancata costituzionalizzazione di meccanismi di raccordo e collaborazione (dei quali esisteva un embrio- ne, mai attuato, rappresentato dalla integrazione della commissione parlamentare per le questioni regionali con rappresentanti regionali e degli enti locali). Da questo punto di vista, sarebbe sufficiente com- pletare la riforma del 2001 con la riforma della seconda camera o con la costituzionalizzazione di idonei meccanismi di raccordo e collaborazione per poter avviare la costruzione di uno Stato delle autonomie funzionante ed effettivo: compito arduo, ma non tale da rimettere in discussione il complesso della forma di Stato disegnata nel 200165.

62. Sulla necessità di approfondire lo studio del della dimensione identitaria regionale si vedano già in precedenza S. Mabellini, Identità culturale e dimensione territoriale delle regioni in Europa, Milano, Giuffrè, 2008; E. A. Imparato, Identità culturale e territorio tra Costituzione e politiche regionali, Milano, Giuffrè, 2010. 63. Scrivevamo di questo scostamento e della necessità di trovarne le cause, prima di poter prospettare soluzioni, già in T. Groppi, L’evoluzione della forma di Stato in Italia: uno Stato regionale senz’anima?, cit.; Id., L’évolution de la forme de l’État en Italie: un État régional sans âme? in Revue belge de droit constitutionnel, 2007 p. 85 ss.; Id., La evolución de la forma de estado en Italia: ¿un estado regional sin alma?, in E. Alvarez Conde (a cura di), El futuro del modelo de estado, Madrid, 2007. 64. Sulle quali v. supra nel testo e nota 25. 65. Così, ad esempio, L. Vandelli, Dopo il referendum del giugno 2006: quali riforme? in 62 www.astrid-online.eu , 2006.

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Anche la crisi economico-finanziaria o quella della politica par- rebbero, per alcuni, rientrare in questo tipo di contingenze: in sostanza occorrerebbe giungere a una nuova concezione dell’interesse unitario, da tutelare sempre, ma in particolare a fronte di fenomeni indotti dalla globalizzazione, nel senso che esso, anziché formarsi a livello di Stato centrale, dovrebbe essere il prodotto della interazione tra i diversi livelli della Repubblica, così come espresso nell’art. 114, comma 1, nel testo del 2001. A tal fine, sarebbe decisiva la riforma della seconda camera, che verrebbe anche ad ovviare ai problemi creati dalla mancata costituzionalizzazione del sistema delle conferenze e, indirettamente, alla necessità di una composizione della Corte costituzionale che rifletta le istanze delle regioni66. Qualora invece si ritenga trattarsi di cause strutturali o “di sistema”, il problema si fa più complesso. Parlando di cause “di sistema” ci si riferisce al fatto che il testo costituzionale, che contiene previsioni, specie in materia di potestà legislativa, assai vicine a quelle caratteristiche degli Stati federali67, non sia adeguato alle esigenze che emergono dal corpo sociale. In questa prospettiva occorre interrogarsi sulle ragioni che stanno a fondamento di una differenziazione su base territoriale68. E, in primis, sulle ragioni che giustificano l’attribuzione di scelte politiche di rango legislativo (ovvero immediatamente infracostituzionale) ad assemblee esponenziali di collettività locali: in effetti è il problema della pote- stà legislativa, come disegnata dall’art. 117, quello che sembra oggi in Italia configurare il più grave scostamento tra testo ed effettività costituzionale. Guardando al diritto comparato, questo modo di articolare le decisioni politiche è solitamente collegato a forti esigenze di differenziazione territoriale, per ragioni di tipo “nazionale” o storico: ma tale spiegazione non si addice all’Italia, un paese ove mancano pul- sioni regionali a sfondo nazionalistico (se si escludono i territori su cui

66. Mi pare di poter inserire in questa ultima prospettiva gli interventi di Bin, Caretti, De Siervo, Falcon, Tarli Barbieri, Onida e con qualche distinguo Merloni contenuti nel già citato fascicolo n. 4/2012 della rivista Le regioni. 67. Così, ad esempio, M. Olivetti, Le funzioni legislative regionali, in T. Groppi, M. Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie, cit., p. 85 ss.; B. Caravita, La Costituzione dopo la riforma del Titolo V, cit., passim. 68. Su questa linea si collocano A. Barbera, Il Titolo V tra attuazione e riforma, in www. forumcostituzionale.it, 11 dicembre 2006 e S. Mangiameli, I processi di riforma in itinere. Considerazioni sul riflusso della riforma federale in Italia, cit. 63

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insistono alcune delle regioni speciali)69, dove non esiste neppure una richiesta di autonomia a livello regionale su base storica, in cui il senso di uguaglianza e di una comune appartenenza è profondo e il tasso di differenziazione tollerato dal sistema è minimo70, specie quando vengono in discussione le scelte politiche di fondo, ad esempio quelle che attengono al godimento dei diritti71. Sembra pertanto che, dietro alla difficoltà di funzionamento del Titolo V ci sia una ragione “di sistema”: il disallineamento tra la scelta “quasi-federale” del 200172, da un lato e, dall’altro, la mancanza

69. A meno di non voler intraprendere la strada della costruzione di identità regionali ar- tificiali, basate su “tradizioni” inventate, alla stregua dei casi esaminati in E.J. Hobsbawm, T. Ranger, L’invenzione della tradizione, Einaudi, Torino, 2002. Questo ci sembra sia quan- to si è tentato di fare con la Padania da parte della Lega Nord. 70. Sul carattere fondamentalmente unitario dell’ordinamento italiano, che risponde- rebbe ad elementi profondi del modo di essere delle istituzioni, anche regionali, della società civile, e perfino della psicologia delle singole persone, v. G. Falcon, La riforma costituzionale e la legislazione regionale, in Le regioni, 2005, p. 707 ss., a commento di un’analisi che ha mostrato, in molti settori materiali, la omogeneità della legislazione regionale. V. anche Fondazione per la Sussidiarietà, Sussidiarietà riforme istituzionali, Milano, Mondadori, 2008, da cui risulta che circa il 70% degli italiani non sono soddisfatti del “terzo decentramento”. Afferma L. Vandelli, Riflessioni a dieci anni dalla riforma del Titolo V: quali prospettive per il regionalismo italiano?, in Le regioni, 2011, pp. 590-591, che una diversa percezione del principio di uguaglianza avrebbe potuto (o potrebbe) determinare una differente interpretazione del grado di differenziazione ammissibile. 71. Il che non vuol dire che esista una “nazione”, concetto che richiama piuttosto la te- matica dei doveri, cioè delle obbligazioni dei singoli verso gli altri e verso la comunità: v. R. Cartocci, Magge del Tesoro, cit., p. 122, ove cit. S. Rokkan. 72. Parlano di “quasi-federalismo” in riferimento alla revisione costituzionale del 2001, tra gli altri, G. Rolla, L’autonomia delle comunità territoriali. Profili costituzionali, Milano, Giuffrè, 2008, p. 6 e p. 129 ss.; B. Caravita, Italy: Toward a Federal State?, in Special Triple Issue: Themes of the International Conference on Federalism, 2002, 25-26, in www.forumfed.org; F. Palermo, J. Woelk, Italy Takes the Slow Boat to Federalism, in Federations, 2007, 7 (1) http://www.forumfed.org; E. Ahmad, G. Brosio, Introduction: fiscal federalism – a review of developments in the literature and policy, in E. Ahmad, G. Brosio (a cura di), Handbook of Fiscal Federalism, Cheltenham, Edward Elgar, 2006, 1. Con questo termine si vuole indicare unicamente un assetto dei poteri che si avvicina a quello proprio degli Stati federali, ma manca di alcuni elementi caratteristici di questi ultimi. Non si intende fare alcun richiamo alle classificazioni diffuse nella lettura di lingua inglese che, a partire dal saggio di K. Wheare, Federal Government (1963), trad. it. Del governo federale, Bologna, Il Mulino, 1997, utilizza questa espressione prevalentemente per indicare una divisione territoriale del potere in Stati non pienamente democratici (con qualche distinguo: ad esempio il medesimo Wheare qualifica come quasi-federale, in virtù del potere di disallo- wance federale, anche il Canada subito dopo l’entrata in vigore del British North America Act): v. A. Benz, J. Broschek, Federal Dynamics. Continuity, Change and the Varieties of 64 Federalism, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 28.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... di una volontà delle comunità regionali di compiere scelte politiche significativamente divergenti73. Tuttavia, ciò non toglie che si siano sviluppate, anche in virtù di più di quaranta anni di regionalismo, identità regionali caratterizzate da diversificate esigenze economiche e sociali, che si possano rispec- chiare nel corrispondente livello istituzionale74, per cui non sembra realistico ipotizzare una “soppressione” del livello regionale75. Al contrario, pare ormai, in un momento in cui la complessità delle relazioni - interne ed esterne allo Stato - si moltiplica, di non poter prescindere da una scelta in favore del decentramento (regionale e locale), soprattutto a scopo di good governance76. Ritornando alle ragioni addotte a favore di uno Stato decentra- to su base regionale in Assemblea costituente, e, poi, nelle diverse fasi di attuazione della Costituzione, potremmo parlare oggi dell’esigenza di un regionalismo in nome dell’efficienza, intesa quale “adeguatezza”: è ben possibile che, dato un quadro comune di scelte politiche di fondo, certi territori possano gestire alcune funzioni in modo migliore di quanto potrebbe fare lo Stato centrale con una politica uniforme, perché più adeguato alle loro specifiche caratteristiche77. Accanto all’efficienza, il decentramento può favorire la responsabilità

73. Almeno, non da porte di tutte le comunità regionali; si inserisce qui il delicato discorso del regionalismo differenziato o asimmetrico, nel senso del conferimento di competenze diverse alle diverse regioni, sulla base di loro specifiche richieste: nel 2001, in nome di tale necessità, è stato introdotto il meccanismo previsto dall’art. 116, comma 3, Cost., che consente alle regioni che ne facciano richiesta di ottenere, con il consenso dello Stato, maggiori competenze in una serie di materie, meccanismo che non è stato però mai utilizzato, nonostante il tentativo in tale direzione compiuto da Toscana, Piemonte, Lombardia e Veneto. V. L. Violini, Le proposte di attuazione dell’art. 116, III comma, in Le regioni, 2007, p. 199 ss. 74. Sottolinea A. Ferrara, Forma e contenuti degli statuti regionali adottati dopo le riforme, in www.federalismi.it, 20 giugno 2012, come “ad essere debole non sia tanto l’identità culturale delle regioni e dei territori locali in genere, ma l’interesse della politica nei confronti della loro vera o presunta identità storico-culturale”. 75. In questo senso A. D’Aloia, Possiamo rinunciare alle regioni? in Confronti costituzionali, 30 dicembre 2013 www.confronticostituzionali.eu. 76. V. ad esempio la definizione che viene data dall’ONU, in UNDP-MDGD,Decentrali - zed Governance Programme: Strengthening Capacity for People-Centred Development, disponibile su www.undp.org: «Decentralization … relates to the role of, and the relationship between, central and sub-national institutions, whether they are public, private or civic. Although experience suggests that decentralizing in itself is not guarantee of good governance, many believe that decentralized governance … is more conducing to good governance». 77. Così F. Merloni, Alla ricerca di un nuovo senso per un regionalismo in crisi, in Le regioni, 2012, p. 783 ss. 65

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delle classi politiche, quale punto di snodo tra efficienza e democrazia, favorendo il controllo da parte dei cittadini sull’operato delle istituzioni. Senza considerare che acquista particolare attualità, a favore di uno Stato decentrato, anche l’elemento partecipativo, in un momento in cui il sistema politico nazionale appare in seria difficoltà nel rapportarsi con la società civile. Nella direzione di un adeguamento della Costituzione scritta alle esigenze di un corpo sociale che non pare interessato a differen- ziazioni su base territoriale, ma piuttosto all’uguaglianza dei diritti e all’efficienza dell’amministrazione pubblica nel suo complesso, sembra avviato a riarticolarsi lo Stato regionale italiano, nel progetto di riforma costituzionale che ha iniziato il suo iter legislativo nella XVII legislatura per iniziativa del governo78. Il testo si incentra infatti, per quanto riguarda il Titolo V, proprio sulla ripartizione della potestà legislativa e sull’art. 117, lasciando sullo sfondo un’altra serie di questioni non prive di rilievo, come il principio di sussidiarietà nell’attribuzione delle funzioni amministrative, il tema dei controlli, il ruolo degli enti locali nell’ambito della Repubblica delle autonomie. Il progetto prevede una significativa espansione delle competenze esclusive dello Stato, al quale vengono affidate molte delle materie che precedentemente erano di competenza concorrente (questo tipo di competenza viene eliminato nel nuovo testo dell’art. 117), nonché materie che da una interpretazione letterale dell’art. 117, nel testo del 2001, sembravano ricadere nella competenza regionale, ma che la Cor- te costituzionale con la sua giurisprudenza aveva da tempo provveduto a riassegnare allo Stato79. Inoltre, viene introdotta una clausola di flessibilizzazione del riparto di competenze in favore della legge statale, che può intervenire in qualsiasi materia in nome della tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, o dell’interesse nazionale. Le

78. Si tratta del ddl. A. S. n. 1429, XVII legislatura, di iniziativa del Governo, presentato al Senato l’8 aprile 2014. Il testo è stato approvato dal Senato l’8 agosto ed è nel momento in cui scriviamo (12 settembre 2014) all’attenzione della Camera dei deputati (A.C. n. 2613), per la prima deliberazione. Il procedimento dell’art. 138 della Costituzione italiana prevede che il testo debba essere approvato dalle due Camere con due successive delibe- razioni ad intervallo non minore di tre mesi, e che nella seconda votazione occorra come minimo il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nella seconda votazione. In tal caso può essere richiesto un referendum costituzionale, che invece non è previsto quando nella seconda votazione la maggioranza conseguita sia dei due terzi in entrambe le Camere. 79. V. U. De Siervo, La necessità di un severo impegno progettuale, in Le regioni, 2013, 66 p. 679 ss.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... competenze regionali, che vengono indicate espressamente, sia pure attraverso un elenco meramente esemplificativo e non esaustivo, non appaiono molto diverse da quelle previste dall’art. 117 Cost. nel testo originario, anteriore alle revisione costituzionale del 2001. Lo stesso interesse nazionale era, come si è visto, un concetto ben noto nella giurisprudenza costituzionale sviluppatasi sulla base di quel testo80. Un elemento di apparente contraddizione rispetto a questo “ri- torno alle origini”, che sembra riportare il testo costituzionale nella direzione già scelta dai Costituenti, eliminando ogni pulsione federale, è rappresentato dalla riforma del bicameralismo, che costituisce l’altro aspetto portante del disegno di legge. Infatti, proprio nel momento in cui si depotenzia la potestà legislativa regionale, si sostiene di voler valorizzare, in modo quasi compensativo, l’apporto delle regioni alla legislazione statale, inserendo nel circuito decisionale che porta all’a- dozione della legge statale una camera, il Senato, che, nella sua nuova composizione, è formata da rappresentanti scelti dai consigli regionali nel proprio seno, cioè tra i consiglieri regionali (con l’eccezione della presenza di alcuni sindaci, anch’essi scelti dai consigli regionali). Ora, resta da chiarire il disegno sottostante ad una simile opera- zione. Sembrerebbe infatti che le seconde camere territoriali abbiano un senso in Stati con entità territoriali forti, dotate di rilevante autonomia (anche legislativa) e significative competenze: le seconde camere sarebbero in tale contesto camere di compensazione, volte a smorzare i conflitti, consentendo agli enti territoriali di far sentire la loro voce prima che siano adottate decisioni statali che possono incidere sulle competenze degli enti autonomi. Tuttavia, se si va meglio a verificare le competenze del Senato, il disegno si fa più chiaro, nel senso che non è prevista una sistematica codecisione nelle materie di interesse regionale: le uniche leggi bica- merali che toccano interessi regionali sono, oltre alle leggi costituzionali, quelle che intervengono sull’ordinamento degli enti locali di cui all’art. 117, comma 2, lettera p) e la legge sulle elezioni regionali di cui all’art. 122, comma 181, nonché quelle in materia di minoranze linguisti-

80. Così V. Cerulli Irelli, Sulla riforma costituzionale in corso di approvazione in Italia, in www.astrid-online.eu, settembre 2014. 81. Così il nuovo art. 70, comma 1, Cost.; “La funzione legislativa è esercitata colletti- vamente dalle due Camere per le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali, per le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali in materia di tutela delle minoranze linguistiche, di referendum popolare, per le leggi che danno attuazione all’articolo 117, secondo comma, lettera p), per la legge di cui all’articolo 122, primo comma, e negli altri casi previsti dalla Costituzione”. 67

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che e quelle di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali in materia di Unione Europea82. Per alcune altre leggi di interesse regionale il Senato può proporre modificazioni che la Camera dei deputati potrà disattendere deliberando a maggioranza assoluta83; per tutte le altre leggi il Senato ha il potere di proporre modificazioni sulle quali la Camera si pronuncia in via definitiva a maggioranza semplice84. Sembra pertanto che le due scelte – riforma del Titolo V che riaccentra le competenze e apparente riforma del bicameralismo che valorizza le regioni –, di per sé alquanto contraddittorie, non siano così strettamente connesse come potrebbe apparire a prima vista, e che la trasformazione della seconda camera in una camera delle autonomie85 costituisca la soluzione più agevole e “presentabile” per ottenere quella che parrebbe la vera soluzione politicamente desiderata, cioè il voto favorevole del Senato ad un progetto che va nel senso di un deciso depotenziamento della seconda camera, facendo un passo verso un “quasi-monocameralismo”. In definitiva, per quanto riguarda l’assetto territoriale, la riforma mostra di andare in una precisa direzione, che è quella di un riaccentramento delle competenze legislative nelle mani dello Stato e di uno svuotamento della potestà legislativa regionale, ridotta entro spazi assai circoscritti. Così facendo, si prende atto di una importante pulsione unitaria presente nella società italiana e si modifica la Costituzione in modo consequenziale. In tal modo, lo Stato regionale italiano sembra muovere un passo nella direzione del regionalismo prevalentemente

82. Ai sensi del nuovo art. 80 Cost. 83. Secondo il nuovo art. 70, comma 4, Cost., “Per i disegni di legge che dispongono nelle materie di cui agli articoli 114, terzo comma, 117, commi secondo, lettera u), quarto, quinto e nono, 118, quarto comma, 119, terzo, quarto, limitatamente agli indicatori di riferimento, quinto e sesto comma, 120, secondo comma, e 132, secondo comma, nonché per la legge di cui all’articolo 81, sesto comma, e per la legge che stabilisce le forme e i termini per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’U- nione europea la Camera dei deputati può non conformarsi alle modificazioni proposte dal Senato della Repubblica solo pronunciandosi nella votazione finale a maggioranza assoluta dei suoi componenti”. 84. Così il nuovo art. 70, comma 3, Cost. “Ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva”. 85. Benché il nome, presente nel disegno di legge del governo, che si riferiva al “Senato della autonomie”, sia scomparso nel testo approvato dal Senato che mantiene la dizione 68 “Senato della Repubblica”.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 Lo Stato regionale italiano nel xxi secolo, tra globalizzazione... amministrativo86 che va affermandosi negli ultimi venti anni in Europa – con l’eccezione degli Stati in cui sono presenti spinte nazionalistiche in parti del territorio – principalmente attraverso processi di decen- tralizzazione di Stati unitari: una sorta di “neoregionalismo”87 che ha trovato notevole impulso nelle politiche dell’Unione europea88 e al quale l’Italia sembra avvicinarsi pur provenendo da una esperienza alquanto diversa. Non si può però tacere che questa considerazione risulta in parte inficiata dal fatto che rimane un’oasi di differenziazione e di “quasi- federalismo”, non del tutto provvista di adeguata giustificazione sul piano economico-sociale ed identitario: le regioni speciali, infatti, non sono toccate dalla revisione costituzionale, quasi che le esigenze unitarie alle quali si è fatto cenno non riguardassero questi territori, che, al contrario, in conseguenza della inapplicabilità ad esse della riforma, acquistano uno status ulteriormente differenziato89. Restano poi molti nodi irrisolti, che non sono affrontati dalla revisione costituzionale, in primo luogo quello del rapporto tra regioni ed enti-locali90 e, conseguentemente, quello della titolarità e dell’e- sercizio delle funzioni amministrative.

86. Per una definizione di regionalismo a livello europeo, orientata verso un regionalismo prevalentemente amministrativo, v. Council of Europe, Reference Framework for Regional Democracy (2009), https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=MCL16(2009)11&Language=lanE nglish&Ver=original&Site=DG1-CDLR&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=F DC864&BackColorLogged=FDC864. 87. Con questo termine intendiamo riferirci a una nuova fase del regionalismo che, dopo quella incentrata sulla valorizzazione della potestà legislativa regionale (sulla quale v. ad es. F. Domínguez Gracia, Las regiones con competencias legislativas, Valencia, Tirant Lo Blanch, 2005), mette piuttosto l’accento sul ruolo di coordinamento e sviluppo economico delle regioni, anche nell’ottica delle politiche europee: v. ad es. M. Keating, The New Regionalism in Western Europe: Territorial Restructuring and Political Change, London, Edward Elgar Publishing, 2000. Non si intende fare riferimento al c.d. “new regionalism” di cui dibattono internazionalisti ed economisti, intendendo con tale espressione la tendenza all’individuazione di aree geografiche omogenee, anche a livello sovranazionale, nell’ambito dell’economia globale: v. ad es. A. Warleigh-Lack, N. Robinson, B. Rosamond (a cura di), New Regionalism and European Union, London-New York, Routledge, 2011. Per un esame di diversi significati del “new regionalism”, v. J. Agnew, The ‘New Regionalism’ and the Politics of the Regional Question, in Routledge Handbook of Regionalism and Federalism, London-New York, Routledge, 2013, p. 130 ss. 88. V. ad es. L. Malo, Autonomie locale et Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2010. 89. In questo senso va l’art. 38, comma 11 del ddl. n. 1429, approvato dal Senato l’8 agosto 2014. 90. Al riguardo, oltre all’eliminazione dalla Costituzione delle province (a ratifica di un processo avviato da anni dalla legislazione ordinaria), va segnalato che la competenza sull’ordinamento locale viene riportata nell’ambito della potestà legislativa statale, men- 69

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Un silenzio che non pare trascurabile, in quanto è essenzialmente su questo piano, cioè quello dell’efficienza dell’amministrazione pub- blica91, che occorre verificare la capacità del “neoregionalismo italiano” di rispondere al bisogno di maggiore competitività del paese e, in definitiva, l’adeguatezza della forma di Stato ai bisogni della società italiana e alle nuove sfide imposte dalla scena globale.

tre l’autonomia regolamentare dei comuni risulta fortemente circoscritta: v i nuovi art. 117, comma 2, lettera p), e 117, comma 6. 91. In questo senso G. Scaccia, L’ente regionale fra mitologia federale e realtà costitu- 70 zionale, in Rivista AIC, n. 1/2014.

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RESUM

L’article tracta de l’evolució del regionalisme a Itàlia, des de la seva creació mitjançant l’Assemblea constituent de l’any 1947 fins a la recent reforma constitucional, aprovada pel Senat el 8 d’agost de 2014. Es posa en relleu l’existència de tres fases de descentralització, cadascuna de les quals ha anat seguida d’una fase en sentit invers. Tot i que l’any 2001 es va adoptar un model “quasi federal”, des d’aleshores aquest model institucional s’ha anat buidant pel legislador estatal i per la jurisprudència constitucional, i s’ha anat derivant cap a un procés de recentralització, especialment agreujat a partir del 2008, en què va esclatar la crisi econòmica. Aquest procés ha fet palès que la revisió constitucional de 2001 havia dissenyat un sistema de govern quasifederal que no era adequat per a la societat italiana, que, en lloc de més autonomia regional, només demanava una bona governança a tots els nivells de govern. La reforma de 2014 sembla anar en aquesta direcció, vers un “neoregionalisme” consistent principalment en una descentralització administrativa regional.

Paraules clau: regionalisme; federalisme; Itàlia.

RESUMEN

El artículo examina la evolución del regionalismo italiano, desde su creación mediante la Asamblea constituyente de 1947, hasta el reciente proyecto de reforma constitucional, aprobada por el Senado el 8 de agosto de 2014. Se pone de relieve la existencia de tres fases de descentralización, seguidas, cada una de ellas, de una fase en sentido inverso. Aunque en el año 2001 se adoptó un modelo “casi federal” el legislador estatal y la jurisprudencia constitucional lo han ido vaciando desde entonces, lo que ha derivado en un proceso de recentralización, especialmente agravado a partir de 2008 por el estallido de la crisis económica. Este proceso ha puesto de relieve que la revisión constitucional de 2001 diseñó un sistema de gobierno casi-federal que que no era el adecuado para la sociedad italiana, que en vez de más autonomía regional solo pedía una buena gobernanza en todos los niveles de gobierno. La reforma de 2014 parece ir en esta dirección, hacia un “neoregionalismo” basado principalmente en una descentralización administrativa regional.

Palabras clave: regionalismo; federalismo; Italia. 71

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ABSTRACT

This article deals with the evolution of the Italian regional system, since its establishment in 1947 up to the recent constitutional reform passed by the Senate in August 2014. The article indicates that there were three waves of decentralization between these dates, each of them followed by one reverse wave. In 2001, a quasi-federal model was adopted. However, since then this institutional settlement has been voided by the national legislature and the constitutional court, determining a re-centralization process, especially after 2008, when the economic crisis begun. This recent development showed that the quasi-federal system established in 2001 was not in tune with the Ital- ian society which was asking for good governance at any level, rather than for more regional autonomy. The constitutional reform proposed in 2014 is aimed at responding to these needs, moving towards a “new regionalism” mainly focussed on regional administrative government.

Keywords: regionalism; federalism; Italy.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 35-72 THE SCOTTISH INDEPENDENCE REFERENDUM AND AFTER

Michael Keating Professor of Politics at the University of Aberdeen, and director of the Centre on Constitutional Change

SUMMARY: The Scottish Dilemma. – Constitutional Traditions in Scotland. – The Na- tionalists in Government. – The Battle Ground. – Economy and Finance. – Welfare. – Defence and Security. – Europe. – The Campaign. – The Outcome. – The Aftermath. – The Smith Report. – EVEL and Barnett. – The European Context. – The Future of the State. – Abstract – Resum – Resumen.

The Scottish Dilemma

The Scottish independence referendum on 18 September 2014 was a highly unusual event, an agreed popular vote on secession in an advanced industrial democracy. The result, with 45 per cent for independence and 55 per cent against, might seem to have settled the question decisively. Yet, paradoxically, it is the losing side that has emerged in better shape and more optimistic, while the winners have been plunged into difficulties. In order to understand what has happened, we need to examine the referendum in light of the evolution of the United Kingdom and the changing place of Scotland within it. Scotland should be seen as a case of the kind of spatial rescaling that is taking place more generally across Europe, as new forms of statehood and of sovereignty evolve. Scottish public opinion favours more self-government but no longer recognizes the traditional nation-state model presented in the referendum question.

Article received 12/12/2014; approved 12/12/2014. 73

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 Michael Keating

Constitutional Traditions in Scotland

Since the late nineteenth century union, there have been three main constitutional traditions in Scotland. The first is unionism, a distinctly British doctrine developed after the union of Scotland and England in 1707.1 Unionists are strongly committed to the maintenance of the United Kingdom and historically favoured a unitary parliament at Westminster, with no concession of political power to the nations of Ireland, Scotland or Wales. Yet unionists are not Jacobins in the continental sense and have always recognized the reality of national diversity within the state. So they have no problem with the vocabulary of nation to describe Scotland, nor with the symbols of nationality or the existence of a distinct civil society. They accepted the perpetuation of distinct Scottish institutions, including the criminal and civil law and the education system, which never unified across the United Kingdom. It is precisely because they accept that Scotland is a nation, however, that they historically refused to countenance autonomy, arguing that the combination of nationality and self-government would inevitably lead to separation.2 During the twentieth century, the Labour Party added another element to the unionist argument, that the unitary state was essential in order to secure social welfare. The second tradition is that of Home Rule or, as it was called from the mid-twentieth century, devolution. This favours Scottish self- government within a reformed United Kingdom and was first formu- lated in the late nineteenth century following demands for Irish home rule. As adapted by the Liberal Party, it took the form of a federal reform, starting with Ireland and Scotland but eventually intended to lead to Home Rule All Round. The idea had significant support in the Labour Party and some support even within the Conservative Party. Although it has consistently been the preferred choice of a majority of Scottish electors (in surveys since the 1960s and when it has been presented at elections), the main parties subordinated it to their unionist preferences until the late twentieth century. The third tradition is the independentist one, seeking a separate nation state. This was insignificant before the 1930s, when the first independence-seeking parties emerged and was not a serious option before the 1970s when the Scottish National Party (SNP) began

1. Colin Kidd, Union and Unionisms, Cambridge: Cambridge University Press, 2008. 74 2. Michael Keating, The Independence of Scotland, Oxford: Oxford University Press, 2009.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 The Scottish Independence Referendum and After to make electoral progress. Usually, independence has been placed within a broader framework, such as the Commonwealth or, in recent decades, the European Union, rather than being presented as radical separatism. As a result, the lines between advanced home rulers and moderate independentists have been blurred. Within the SNP there was a division between the ‘fundamentalists’ who wanted complete independence immediately, and the ‘gradualists’, who were happy to proceed first with devolution. After a failed attempt in the 1970s, devolution finally came about in 1999, after Labour had returned to power with a large majority. It was the experience of being governed for eighteen years by a Conservative Party for which Scots had not voted that proved the decisive factor and the 1997 referendum providing for devolution was carried by a majority of three to one. Unionists accepted the verdict so that the unionist and home rule traditions appeared to converge. For their part, the fundamentalists and gradualists in the SNP put aside their differences on the grounds that they could travel together in the next stage, towards independence. It was not long, however, before a new ‘middle ground’ emerged in the form of demands for further devolution, sometimes known as ‘devolution-max’ or ‘devo-max’. The Scottish Parliament established in 1999 has extensive and exclusive powers over wide areas of domestic policy but lacks substantial fiscal powers and powers over redistributive welfare payments and these are the core of further devolution demands.

The Nationalists in Government

The Scottish Parliament is elected according to the added-member system of proportional representation, which makes it difficult for any one party to gain a majority of seats. After the elections of 1999 and 2003, coalition governments of Labour and the Liberal Democrats were formed. In 2007, the SNP came ahead by one seat and formed a minority government. They had promised to hold an independence referendum but were unable to gain the necessary parliamentary support. The unionist parties (Conservative, Labour and Liberal Democrat),3 on the other hand, established their own commission (the

3. Unionist is a term historically used for the Conservative Party, and refers to its support for the union with Ireland and its merger with the old Liberal Unionists who split from Gladstone over Irish home rule. In Scotland, the term Unionist was used instead of 75

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Calman Commission) and pushed through a modest extension of fiscal powers for Scotland, as their response to the SNP threat. In 2011, the SNP achieved the difficult feat of gaining an abso- lute majority and pressed ahead with their independence plans. It is important to note that this victory was not the result of an increase in Scottish identity among the population, or even in support for independence. It has long been the case that most Scots, whether nationalist or unionist, feel more Scottish than British but this number was actually falling both in 2007 and in 2011 (according to the Scottish Social Attitudes Survey) 4. Support for independence had historically run at around 20 per cent but during the 1990s it had increased to around 30 per cent, in reaction to the domination of British politics by the Conservatives, who had steadily lost support in Scotland (and lost all their remaining seats there in 1997). In 2007 and again 2011 independence support was falling,5 one reason apparently being that voters thought that the SNP were doing a good job making devolution work. The SNP victory was, rather, due to the perception that they were a competent government, which was able to take decisions on its own, without looking to Westminster as Labour had seemed to do. The 2011 victory did, however, give the SNP a mandate to proceed with an independence referendum, although this is a matter reserved constitutionally to Westminster. It was the confidence that there was no majority support for independence that prompted the unionist parties accept the SNP challenge and agree to a referendum as a means of settling the question. The 2012 Edinburgh Agreement provided that power be given to the Scottish Parliament (under section 30 of the Scotland Act) to hold a referendum but on conditions. The power was temporary, expiring after 2014. There would be only one question, on independence, and the question should be a clear one, which would specify the choice of independence or union, with no second option for enhanced devolution. This was significant because opinion polls indicated that such a ‘devo-max’ option was the one supported by the largest number of

Conservative until 1965. Its adoption by the Labour Party is recent and perhaps surprising in view of its historic connotations. The Liberal Democrats are usually now described as unionist although they themselves insist on their Gladstonian roots and call themselves federalists. 4. http://www.natcen.ac.uk/our-research/research/scottish-social-attitudes/ 5. Scottish Social Attitudes Survey http://www.natcen.ac.uk/our-research/research/scot- 76 tish-social-attitudes/

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 The Scottish Independence Referendum and After voters and the second preference of most others. The SNP had indicated that, while devo-max was not its policy, it would have allowed it on the ballot paper. The table shows the distribution of preferences in 2012. The first option is equivalent to independence, although not using that term has raised support above the normal level for the times. The second option corresponds to most definitions of devo-max, while the third option is the status quo.

Constitutional Options 2012 Per Cent Scottish Parliament make all decisions 35 UK Government decide defence and foreign affairs, Scottish Parliament the rest 32 UK Government decide taxes, benefits and defence and foreign affairs 24 UK Government decide everything 6 Source: Scottish Social Attitudes Survey.

The ensuing referendum question was devised by the Scottish Government and put before the independent Electoral Commission, which made some minor changes and there was rapid agreement between the two sides on ‘Should Scotland be an independent country? Yes/No.’ This is certainly a clear question as far as the words go. The meaning, however, is less clear. Independence is a difficult concept in the modern world and the choice of ‘country’ rather than ‘state’ might be questioned (although the Electoral Commission tested it with the public, who seemed to have little difficulty).

The Battle Ground

The Edinburgh Agreement resolved the legal and constitutional issue from the outset, so that this hardly featured in the debate, except in regard to Europe. Another remarkable feature of this referendum campaign was the lack of distance between the two sides in the vision of Scotland they presented. This in large part explains the fact that the independence question did not provoke a deep social division within Scotland but rather disagreements on how to get to the same place. This is, to an extent, true even on the constitutional issue itself. The ‘third way’ option of devo-max had been ruled out by the unionists and was not the policy of the nationalists but, knowing that this is 77

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where public opinion clustered, both sides sought to get as close to this position as possible. On the Yes side, the SNP and the Scottish Government presented a rather attenuated form of independence, which retained much of the infrastructure of the union. Critically, Scotland would retain the Pound Sterling in monetary union with the rest of the United Kingdom (rUK) although this would entail surrendering control of monetary policy and entering into a fiscal pact with rUK, similar to arrangements in the Euro zone. For their part, the unionist parties abandoned their defence of the status quo and set up commissions to produce plans for further devolution. The most far-reaching were those of the Liberal Demo- crats, who have a long commitment to a federal United Kingdom and who proposed to devolve all income tax and various other taxes. The Conservatives also proposed devolution of income tax, while Labour was the least adventurous, agreeing only to devolve a quarter of income tax (in addition to the half that is already due to be devolved in 2016 under the Calman proposals). All of these proposals were short of devo-max as defined in the table above, but they did represent a move towards the centre. Two crucial discursive elements featured throughout the campaign. The first was that of Scotland and which side incarnates it better. This is natural ground for the nationalists but there is a strong element of national distinctiveness in Scottish unionism, which has never denied that Scotland is a national reality with its own culture and traditions but argues that these can be preserved better in the union. Most unionists feel strongly Scottish, except for a small minority (well under 10 per cent of the voters) who feel only British. Faced with the SNP challenge, however, the unionists have lost their instinctive sense of Scottishness and tended to stress Britishness as somehow the superior identity, incarnating fundamental values such as democracy, fairness and solidarity, apparently reducing Scottishness to a mere cultural variation. This was particularly the case with the Labour Party, who insisted that values of fairness and solidarity were somehow essentially British.6 The Conservatives, for their part, had lost the ability to talk the language of Scottish patriotism which they possessed a generation ago and had, partly as a result, been reduced to a minor-

6. The best exposition of this Labour view of Britishness and of welfare unionism is in 78 Gordon Brown, My Scotland, Our Britain, London: Simon and Schuster, 2014.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 The Scottish Independence Referendum and After ity party widely seen as not quite Scottish. The Yes side, for its part, projected a modern, civic notion of Scottish identity shorn of ethnic particularism, embracing immigration and multiculturalism and sustained by groups such as Africans for an Independent Scotland, Asian Scots for Independence or Scots Asians for Yes. The second field is union, natural territory for the unionists, but they have in recent years lost their understanding of what unionism means in the United Kingdom. Unionism historically succeeded in the United Kingdom by taking different forms in different parts of the kingdom, resting upon different social alliances. Any effort to unify and essentialize it is doomed to fail, as did the ‘Britishness’ campaigns of the New Labour Government (1997-2010). First Minister and SNP leader Alex Salmond captured the old unionist spirit much better, and was able to make the historical and literary allusions to sustain it. He even famously declared that Scotland was currently part of six unions – political, monarchical, monetary, defence, European and social – and that the nationalists proposed to withdraw only from the political union, retaining the other five. The monarchical union is not problematic as it stems from an event in 1603 when the king of Scot- land ascended to the throne of England (not the other way round). The British monarch is also head of state of some fifteen independent countries in the Commonwealth. The social union was not clearly defined, and might cover anything from the fact that families would still retain links across the border, to the idea of common social rights. The other ones are discussed below. All of this allowed the Yes side to shrug off accusations of separatism and bring reassurance to voters. Because the issue of the right to self-determination had been resolved (at least on a temporary basis) by the Edinburgh Agreement, the campaign focused on the social, economic and security implications of independence and union.

Economy and Finance

The most important questions revolved around the economic consequences of independence. Scotland is neither a rich nor a poor part of the United Kingdom; its Gross Domestic Product per capita has in recent years been around 97 per cent of the average, lower than London and the South East but higher than other regions. The SNP has long argued that, with independence, it could join the ‘arc of prosperity’ of small, successful states in north-western Europe, which at one time 79

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included the Nordic countries and Ireland. After the economic crisis of 2008 and the crash in Ireland and Iceland, unionists lampooned this as the ‘arc of insolvency’, an equally misleading expression, since the other Nordic states came through the crisis rather well. In fact, the experiences of small northern European states have been rather different from each other, with both positive and negative lessons for Scotland but this was not explored in great detail.7 There were references in the Scottish Government’s independence white paper8 to social investment and partnership but these were not well developed. Unionists laid great stress on the risks of independence. They insisted that an independent Scotland would not have been able to bail out its banks in 2008 and that two of the largest banks, Royal Bank of Scotland and Bank of Scotland are both officially Scottish-based. In fact, both have most of their operations in England and, since the crash, are largely owned by the UK Government; in addition Bank of Scotland is part of the larger Lloyds conglomerate. The SNP remained vulnerable on the point, however, since it had supported the over-ex- pansion of the banks since the 1990s and was not prepared to say that the banks should be allowed to fail. The arguments about the risks of independence reached a peak in the last week of the campaign, when the No side encouraged a stream of banks and businesses to issue dire warnings about relocating and disinvesting – some supermarket chains even warned that they would put up prices if Scotland voted Yes. There was an extensive argument about public finances. For historic reasons, Scottish levels of public expenditure have been higher than the UK average at least since the 1960s. In the late 1970s, in anticipation of devolution (which did not happen at that time) a formula was introduced (the Barnett Formula) providing that most Scottish expenditure would take the form of a single block, which would vary according to increases or decreases in English expenditure on the same functions.9 So future changes in expenditure would be proportional to population but the historic base would remain. Over time, this should have produced convergence in expenditure levels but in practice Scottish expenditures remain significantly higher, leading to some

7. It is analysed in Michael Keating and Malcolm Harvey, Small Nations in a Big World. What Scotland Can Learn, Edinburgh: Luath, 2014. 8. Scottish Government, Scotland’s Future. Your Guide to an Independent Scotland, Ed- inburgh: Scottish Government, 2013. 9. Michael Keating. The Government of Scotland. Public Policy after Devolution, 2nd edn., 80 Edinburgh: Edinburgh University Press, 2010.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 The Scottish Independence Referendum and After grievance elsewhere in the UK. After devolution, Barnett continued in the form of a block grant to the Scottish Parliament, accounting for almost all its revenues. Unionists argued that, without Barnett, Scotland could not pay for its own public services. Effectively, they said that Scotland got more than its share of spending and that, after a No vote, this would continue. This is not an argument that plays well in England or in Wales (which does badly out of Barnett) and this caused problems for the UK parties there. The Labour Party also argued that Barnett distributes revenue according to need, which is in fact not the case.10 The Yes side responded that, taking North Sea oil revenues into account, Scotland has generally paid its own way and that its public finances, while notionally in deficit since the crisis of 200811, would not be as bad as those of the United Kingdom. Oil has featured in the independence debate since the 1990s. It is generally accepted that some 90 per cent of the oil reserves are in Scottish waters, a proportion that might even increase as new discoveries are exploited west of the Shetland Islands. The weakness in this argument is that the Scottish Government also planned to set up an oil fund like that in Norway, to use the oil revenues to even out economic fluctuations, and to build long-term reserves. They could not simultaneously be used to cover current expenditure needs. In principle, an independent Scotland could have three currency options: to adopt its own currency; to enter the Euro; and to share the Pound Sterling with rUK. The SNP (and hence the Scottish Govern- ment) adopted the last of these, although the Greens and the left of the independence movement did not. By the time of the Edinburgh Agreement, experience in the Euro zone had shown that monetary union is very difficult without a measure of fiscal union, at least in the form of controls over deficits and debt. Fiscal union in turn is difficult without political union. The Scottish Government accepted much of this reasoning but proposed a monetary union in which Scotland would share the currency, with a role in the management of monetary

10. Scottish Labour Party, Powers for a Purpose. Strengthening Accountability and Em- powering People, Glasgow: Scottish Labour Party, 2013, p.37, ‘An equitable system of grant distribution – to Scotland, and indeed Wales and Northern Ireland – is a key aspect in the UK’s social union.’ 11. There is not an actual deficit since Scotland must balance its budget. These are notion- al figures calculated by independent civil servants in the series Government Revenues and Expenditures in Scotland, which adds up all public expenditure and revenue in Scotland. 81

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policy. The UK parties, which otherwise tended to avoid saying what they would do in the event of a Yes vote, made an exception here and declared that they would not countenance a monetary union under any circumstances. The SNP insisted that this was a bluff and that rUK would realise that it was in its own interest to have such a union. While SNP leaders refused to say what their ‘Plan B’ was in the event that rUK did refuse a monetary union, it was tacitly accepted that in that case they would use the Pound unilaterally. This might have been possible but it would have left Scotland with no influence at all over its monetary policy.

Welfare

Another central issue in the campaign was welfare. This is natural territory for the Labour Party, but has a broad appeal across Scot- land, where most of the political parties (Labour, SNP, Liberal Demo- crats, Greens and the leftist Scottish Socialist Party) are in the social democratic fold. The UK Government has been undertaking a radical reform of welfare, which has become increasingly controversial. The SNP combines a commitment to social democracy with a pro-business stance in a way that has caused some tensions in the past. During the referendum campaign, however, it staked its ground on defending the post-war British welfare settlement, accusing Labour of not being able to stand up for Scotland or for the poor. Again, the Nordic states, combining economic prosperity with social cohesion, were the inspiration. For its part, the Labour Party insisted that welfare was inherently British, as the UK state was needed to equalize conditions and provide against asymmetrical shocks and that affective solidarity was at the level of the British nation.12 The focus on welfare allowed the Yes side to extend the independence coalition well beyond the core nationalist constituency to embrace most of the non-Labour left, sections of the Labour Party itself, part of the trade union movement and a large swathe of the voluntary sector. There was a contradiction in the SNP position, since it also favoured cuts to corporation tax (to attract in- ward investment) and air transport taxation and promised not to increase other taxes, putting its ‘Nordic’ credentials into question.

82 12. Again, this is articulated in Gordon Brown, My Scotland, Our Britain.

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Labour tried to exploit this contradiction but at the risk of raising questions about whether it would find the tax income to finance a social democratic welfare state if it were in power. Other elements of the Yes coalition were less inhibited, as its left-wing components rejected corporation tax cuts. This included the Green Party but also civil society groups like the Common Weal (the campaigning arm of the think tank The Jimmy Reid Foundation) and the Radical Independence Collective.

Defence and Security

Defence is a sensitive issue within the SNP, which has a significant paci- fist and, especially, anti-nuclear tradition dating from the 1960s. In- deed, many activists had left the Labour Party and joined the SNP over precisely this issue. Before the referendum, the party had changed its historic opposition to NATO membership, and thus gained credibility for its independence project by providing assurances about security and reducing risk. This, however, provoked one of the few open divi- sions in the party in recent years and three of its parliamentarians left the party to sit as independents. Even more sensitive is the question of nuclear weapons. The UK’s nuclear deterrent (Trident) is based entirely in Scotland and a decision is imminent on whether and how to renew it. SNP policy is that Scotland should be nuclear-free, meaning that the Trident system would have to be withdrawn. Since there is no obvi- ous place elsewhere in the UK to put the base, this could have caused real problems. There were suggestions that Trident could be traded off against keeping the Pound but the sensitivity of the nuclear issue within the SNP made this difficult and the unionist parties seemed determined not to compromise on the currency. The Scottish Government’s white paper proposed that Scot- land would have military forces based on existing UK assets. There would be a naval base on the west coast, using the current Trident facilities. Scotland would meet its NATO commitments and look after home defence. Other analysts, however, proposed a more radical reformulation of defence policy, based on a limited set of strategic goals including protection of the oil fields (moving the naval base to the east coast), filling the gap in NATO surveillance left by the UK’s decision to withdraw its Nimrod aircraft, and not sustaining an expeditionary capacity. These issues did not, in practice, feature prominently in the campaign. 83

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Europe

One issue that did keep on coming back was whether, and how, Scot- land could be a member of the European Union. After opposing UK membership of the (then) European Economic Community in the early 1970s, the SNP changed tack in the late 1980s and has since used Eu- rope as an essential external support for an independent Scotland. By the time of the referendum, the SNP was the most strongly pro- European party in the United Kingdom. There were some early suggestions that an independent Scotland would automatically remain within the EU but by the time of Edinburgh Agreement the Scottish Government recognized that rUK would remain as the member state and Scotland would have to accede. Two mechanisms were suggested. Scotland could apply to join as a new member state using article 49 of the Treaty of European Union. Alternatively, given that the territory and people of Scotland are already in the Union, article 48 could be used to effect a treaty change recognising Scotland as the 29th member state. The position of the No side was less clear. They did not explicitly say that Scotland would be excluded from the EU but came as close to this as possible. There were warnings that either procedure would require the assent of all existing member states and that some states might exercise a veto. It was usually implied that this would be Spain, fearing for the implications for Catalonia and the Basque Country. In fact the Spanish government was very worried indeed about the contagion of independence but never said that they would veto Scot- land’s membership of the EU. This would have been to admit that it was a precedent for Catalonia, something they were at pains to deny, pointing out the UK law allowed Scotland to vote for independence while Spanish law has no equivalent. At other times, unionists suggested that Scotland would have to leave the EU for a time and then might be readmitted. Finally, they argued that, even if Scotland were allowed in, it would have to join the Euro and the Schengen travel area and would lose the various UK opt-outs. When challenged about the prospect of Scotland being excluded from the EU, unionists always retreated, but then shortly afterwards would return to the same point. There are good reasons for thinking that Scotland would be in the EU. The first is a matter of democratic principle and European practice. An independent Scotland would be recognized by its former host state, the United Kingdom so there is 84 no reason for any other European country withholding recognition

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(there is certainly no precedent for this). As an independent, recognized democracy compliant with the Copenhagen entry criteria and the acquis communautaire, Scotland could hardly be excluded just because it had exercised a democratic, legal and constitutional right. In a continent where nationality claims have proved so difficult to resolve, it would give a very bad signal to refuse the case of a nation that had addressed its national question in such an eminently peaceful and democratic way. The second reason for Scotland being allowed in is a matter of mutual convenience. Creating a gap in the single market and other European structures would be against the interests of rUK, other member states, business and citizens. It would be particularly absurd to spend time and effort disentangling Scotland from the EU, only to spend more time and effort getting back in again. The Yes side had another argument to deploy, in the promise by the Conservative Party to have a referendum in 2017 on whether the UK should withdraw from the EU. Independence supporters argued that Scotland risked being dragged out of Europe against its will if, in such a referendum England voted to come out and Scotland to stay in. Opinion polls suggested that this was a real possibility. There is less visceral Euroscepticism in Scotland, the United Kingdom Inde- pendence Part (UKIP) is a minor presence and there is a shared commitment across Scottish civil society to the European project. Being pro-European does not carry the political penalty it does in England, something that the SNP has exploited to the full.

The Campaign

The campaign was conducted according to agreed rules, which recognized two official bodies, Yes, Scotland (including the SNP, the Greens and Scottish Socialists) for independence and Better Together (including the Conservative, Labour and Liberal Democrat parties) for the union. There were spending limits for each side and for the political parties and other campaign groups. It had been expected that spending would favour the No side, as they had support of business and wealthy backers but the fortuitous circumstance that an independence-supporting couple from Ayrshire won £161 million in the Euromil- lions lottery levelled the field. They provided some 80 per cent of the finance for Yes Scotland. What was not anticipated at the beginning of the process was the high degree of public engagement that developed. This was less 85

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the work of the official campaigns and the parties than of groups within civil society. Indeed, the campaign operated at two distinct levels. There was the ‘air war’ by the official Yes and No campaigns, marked by a mass of statistical evidence and carried on through the printed and broadcast media. There were two debates between Alex Salmond and Alistair Darling (former Labour minister and leader of the No campaign). Darling was adjudged the winner of the first and Salmond of the second. At another level was the ‘ground war’ fought in communities and through social media, which largely escaped the control of the two official campaigns. This was marked by an extraordinary level of engagement – it was estimated that some ten per cent of the population had participated in public meetings. Here Yes supporters, including those outside the SNP, were omnipresent and the No campaign strangely absent. The result was a public debate about the future of the country going well beyond narrow constitutional questions and which reflected the lack of trust in conventional politics found right across Europe these days. The Yes side was much more present and visible in this ground war, while the No side concentrated on the official campaign. Generally speaking, the business community favoured a No vote but organized business was less clear. The main employers’ body, the Confederation of British Industry (Scotland) (CBI) registered as No supporters but this was met with a spate of resignations from public bodies (including the BBC and universities), which are not allowed to take political positions, as well as some independence-supporting business people. It then turned out that the CBI had not registered properly in any case, and the incident did it no credit. A smaller group, Business for Scotland supported Yes. Research on business attitudes indicated that, while business was generally against independence, those firms that depended on UK markets (as opposed to Scottish or global ones) were particularly concerned.13 The trade unions were divided, leading most of them to adopt a position of neutrality. Some trade unionists supported Labour for Yes, a group of Labour Party dissidents in favour of independence. University academics were mostly neutral but there were organized groups on each side, Academics for Yes and Academics Together. Smaller groups were active in other professions. There was

13. David Bell and M. McGoldrick, Scottish Independence: Analysing Views from the Oil and Gas Sectors, www.futureukandscotland.ac.uk, 214. Brad Mackay., The Scottish Inde- 86 pendence Debate: Evidence from Business, www.futureukandscotland.ac.uk

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 The Scottish Independence Referendum and After widespread support for Yes in the voluntary sector, although most groups did not take sides officially. Much of the detailed argumentation came not from the two campaign groups but from the two governments, which were able to use their civil servants to prepare their positions. This raised some delicate constitutional issues, given the convention that civil servants are politically neutral and must serve successive governments of different persuasions. On the other hand, there is the convention that they must serve the agenda of ministers. Both governments took the view that it was right for their civil servants to follow their agenda, although there was more explicit political support for this in the case of the UK, as the issue of Scottish independence is hardly controversial at Westminster as it is in Scotland. The Scottish Government produced a 649-page white paper setting out the case for independence14, while the UK Treasury issued a series of Scotland Analysis papers.15 The most notable feature of the campaign was the trend in opinion polls, with a twenty-point advantage for the No side at the beginning of the campaign disappearing by the last week, when the two sides appeared evenly balanced.16 Clearly, the Yes side had won the campaigning if not the final vote. In the last weekend, there were even polls showing a small lead for Yes (albeit within the margin of error), which caused panic in the No side. Business at Westminster was suspended to allow MPs to decamp to Scotland and former Prime Minister Gordon Brown intervened to persuade the leaders of the three unionist parties to make a ‘vow’ that, if No won, then substantial additional powers would be delivered to Scotland in advance of the next UK General Election in May 2015. Precisely, the promised to produce agreement on a package by 30 November (St Andrew’s Day), a firm programme by 25 January (Burns Night) and a bill before the UK General Election in May 2015. This represented a major shift since the unionist side, having refused a second question on additional powers (or devo-max) in the referendum, now seemed to changing the meaning of No to mean exactly this – after 20 per cent of the electors had already voted by post.

14. Scottish Government, Scotland’s Future. 15. https://www.gov.uk/government/collections/scotland-analysis 16. The trends can be followed in What Scotland Thinks, http://whatscotlandthinks.org/ 87

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The Outcome

The final vote was 45 per cent in favour and 55 per cent against independence. This represents a clear victory for No but by a much narrower margin than originally anticipated. Indeed we might won- der whether the unionist parties would have accepted the Edinburgh Agreement if they had known that the polls would narrow so much. Support for Yes and No was spread across all social categories and regions but with some significant differences. Pending the results of the referendum study, we must rely here largely on opinion polls during the campaign. The biggest difference is between those born in Scotland and those born elsewhere in the United Kingdom. Native-born Scots were about twice as likely as the latter to vote Yes (which still means that about a quarter of the English-born support independence). Those born outside the UK (mostly Commonwealth and EU citizens) voted more like the native Scots. Men register about ten per cent more support for independence than women, a finding that has been consistent for a long time. Lower income people and those living in deprived neighbourhoods are more likely to vote Yes than are the more affluent. Both of these findings are related to risk aversion, women being more risk-averse than men (for reasons we do not yet understand) and lower income people having less to lose. There is an age gradient, with people over 65 voting massively No, although the very youngest (between 16 and 18) do not seem to be strongly pro-Yes.

The Aftermath

The result was a clear victory for No, which appeared to settle the issue for a generation. Politically, however, it appeared more of a victory for Yes, who looked in better form afterwards. Indeed the curious spectacle is that the losing side behaved like winners while the winners behaved like losers. Membership of the SNP increased more than fourfold within a few weeks, while the pro-independence Greens also massively expanded. The leader of the Scottish Labour Party, on the other hand, resigned, accusing the UK Labour party of treating the Scottish one like a branch office. Some No campaigners, unwilling to accept responsibility for losing their massive lead, suggested, as they had during the campaign, that they had been subjected to intimidation by Yes supporters. Academics for Yes had suggested that intimi- 88 dation had even been practised within universities. The only evidence

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 The Scottish Independence Referendum and After for this was an incident in which an SNP minister had complained about a professor who ran a neutral forum on the referendum also appearing on a No platform. The worse atrocity of the campaign was an egg thrown at Labour politician Jim Murphy. The intimidation story was, rather, an effort to create a narrative about foul play in order to sustain unionist morale. It was also a response to the fundamental change the referendum produced in Scottish politics. In the days before devolution, Scotland was run by an enlightened bureaucracy in the Scottish Of- fice, under the aegis of the Secretary of State for Scotland, a Cabinet minister of the ruling party. Their role was to apply UK policy in Scot- land, making whatever adjustments were necessary to sell it; and to lobby for Scotland within the UK Government. There was a democratic deficit in that parliamentarians at Westminster paid little attention to Scottish affairs and would vote through policies for Scotland, even when they might rebel on equivalent English matters. Scottish ministers were not in Scotland for most of the week, so that ministerial control was weak. Scotland did quite well in the distribution of public spending, for historic reasons and because of the role of the Secretary of State in the UK Cabinet, while regional policy diverted significant investments to Scotland. Until the 1970s, local government, increasingly dominated by the Labour Party, distributed patronage in the form of publicly-owned houses and jobs. This all ensured that Scotland was rather a depoliticised space, especially when Labour was in power. During the eighteen years of Conservative government between 1979 and 1997, a sense of political alienation grew as Scotland was faced with radical policies for which it had not voted, and the Conservatives steadily lost support and in 1997 won no seats at all in Scotland. The Scottish Parliament did restore legitimacy for government in Scotland and reduced alienation, but was not noted for bold policy innovation and the UK parties remained dominant. The referendum campaign changed all this, repoliticizing the country to an extraordinary degree and shaking the old political and administrative classes. It is this that explains their reaction to the campaign, even it they won the vote. The constitution may not have changed but the political system did. Since the 1980s, Labour has been the only party with a substantial presence and able to win victories in all parts of Great Britain.17

17. Great Britain consists of England, Scotland and Wales. The United Kingdom extends to Northern Ireland, which has its own party system. 89

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It has thus played a key role in keeping the political system together. Now it faces a serious challenge from the SNP, on both the ideological flank, as another social democratic party, and on the territorial flank, as the party standing up for Scotland. Labour is particularly discom- forted since it knows that over a third of its voters opted for Yes and it lost traditional working class industrial strongholds like Dundee, Glasgow and North Lanarkshire, all of which voted Yes. As the political centre ground has shifted in the direction of support for more Scottish self-government, the Labour Party still finds itself on the defensive, unable to take leadership of the issue. The SNP, for its part, is positioning itself not just as a party for independence but as an actor in UK politics. Alex Salmond resigned as leader after the referendum and subsequently announced plans to return as a Westminster MP in the General Election of 2005. He also indicated that the SNP would be open to cooperation with other parties at Westminster, excluding only coalition with the Conservatives. This recalls the strategies of the Basque Nationalist Party and the Catalan Convergència i Unió in the past, of negotiating concessions in Madrid in return for parliamentary support, although in the case of the SNP it is only the Labour Party that would be available. In this respect, it has a precedent in the strategy of the Irish Party in the late nineteenth and early twentieth centuries, keeping alive home rule hopes in Ireland while assisting the British Liberal Party. At UK level, Labour might be open to deals with the SNP but it could pose problems for Labour in Scotland, which remains in fierce competition with the SNP for essentially the same share of the electorate.

The Smith Report

Following the referendum, the unionist parties sought to keep their promise for more powers, appointing a facilitator, Lord Smith, to bro- ker an agreement in the agreed timetable. This was widely criticized as an effort by the Westminster parties to agree a deal among themselves, with no time for public input or indeed a mature consideration of how their proposals might work. As the independence issue had been debated as such length while more devolution had been excluded from the Edinburgh Agreement, this was interpreted as a return of the ‘old style’ politics. The SNP proposal asked for more or less all powers over domestic policy, while declaring that it would ac- 90 cept whatever it was offered, even if fell short of its full demands. It

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 The Scottish Independence Referendum and After did not, therefore, put forward a realistic set of proposals that might have allowed it to meet the unionists half way. The three unionist parties put forward the proposals they had broached in their own internal commissions, ruling out a more fundamental consideration of matters like the best allocation of taxation and welfare powers. Smith reported on 28 November 2014.18 Its main recommenda- tion was that the Scottish Parliament should collect all income tax on salaries in Scotland, with discretion over the rates but not the base nor the threshold at which tax would be paid. Income taxes on divi- dends and saving would still accrue to the United Kingdom, as would tax on inheritance and capital gains; national insurance, also levied in incomes, would also be retained. Half of Value Added Tax in Scot- land would be assigned to the Scottish Parliament, which would also be able to vary air passenger taxation. There would be some limited devolution of welfare benefits but the main benefits, which are being consolidated into a new Universal Credit, would be reserved for the centre. These proposals were welcomed by the business community but criticized by trade unions and the voluntary sector as not giving Scotland the power to promote social and economic equality or to look at taxes benefits and labour markets together. They are a long way from devo-max as that is normally understood. In January 2015, the Smith proposals were published as draft legislative clauses in a document with the optimistic subtitle ‘An Enduring Settlement’. A widespread view in Scotland was that these, too, had been drawn up in haste and would probably not be accepted by the next UK Parlia- ment after the elections of May 2015, so that the issue remains live.

EVEL and Barnett

The Scottish referendum debate had, meanwhile, sparked a reaction in England. English opinion had hitherto been rather tolerant in respect of Scotland, accepting devolution and, to some degree, even relaxed about the prospect of independence. The campaign saw a hardening of English opinion, not so much about Scottish self-government but about the role of Scotland within UK politics, focusing on two issues. The first is the West Lothian Question, or the fact that Scottish MPs at Westminster can vote on purely English matters while the equivalent

18. The Smith Commission, https://www.smith-commission.scot/ 91

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 Michael Keating

matters in Scotland are the competence of the Scottish Parliament. The Conservative Party is sympathetic to the West Lothian complaint, since it has only one Scottish MP, and has proposed to address it though English Votes for English Laws (EVEL). This would mean that only Eng- lish MPs would vote on laws that only affect England. Some unionists have long opposed this on the grounds that it would create two classes of MP and rupture the unity of Parliament. Arguably, however, there are already two classes of MPs, since English MPs cannot vote on matters that have been devolved to the Scottish Parliament. Labour is vehemently opposed to any attempt to curtail the voting rights of Scottish MPs, which is not surprising because most of these are Labour. The same issue had tormented William Ewart Gladstone, when he had proposed home rule for Ireland in the nineteenth century and it was never resolved at that time. The Conservative-Liberal Democrat coalition had established a commission to look at these proposals under Sir William Mackay.19 Its report recommended that English-only bills be considered by a parliamentary committee consisting of only English MPs (or English and Welsh ones where it was an England and Wales matter). The final vote, however, would be taken in the whole House of Commons, which could reverse any changes made in the committee. In January 2015, Conservative minister William Hague unveiled stronger proposals, wich would give English MPs an effective veto over legislation affecting only England. There is an argument about how much difference any of this would make, since it has been rare for a government enjoying a majority in the House of Commons not also to have a majority among English MPs.20 The issue has, however become important for English Conserva- tives, who think that too many concessions have been made to Scot- land and insisted that this be a condition for implementing the Smith proposals. Although the Hage proposals are not officialy linked to implementation of the Smith report, in the minds of Conservative MPs, the link has been made. The second issue is the distribution of funding among the nations and regions of the United Kingdom. As none of the three devolved territories so far has had significant tax-raising powers, all depend on transfers from Westminster. These are determined by the Barnett

19. https://www.gov.uk/government/organisations/mckay-commission 20. In the post-war period it has happened only in the short parliaments of 1964-66 and 92 February-October 1974.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 The Scottish Independence Referendum and After

Formula, which was introduced in the 1970s in anticipation of the devolution that never happened and retained afterwards to set most spending for Scotland, Wales and Northern Ireland, then governed by the respective Offices. Barnett takes existing expenditures as the base and then distributes any increases or decreases according to population, based on the equivalent increases or decreases in England. His- torically, Scotland had higher spending levels than England or Wales for a variety of reasons. There were traces of an earlier population- based formula (the Goschen Formula) while spending had not been cut to reflect Scotland’s falling relative population. Because of Scotland’s strategic political position, successive Secretaries of State had been able to bargain in Cabinet and with the Treasury for extra spending, without cuts elsewhere in the allocation. The application of Barnett should over time have eliminated this advantage, since the population- based element would have become larger in relation to the historic element. In practice, this did not happen fully,21 so that Scotland’s expenditure differential survived to the present. There are two ways of looking at this. One could say that Scotland gets more than its ‘fair share’ of expenditure. On the other hand, if one counts North Sea oil receipts, Scotland over the medium term covers its expenditures, so that Scotland is subsidizing the poorer parts of the United Kingdom. Politically there seems to be an unspoken understanding that, as long as North Sea oil revenues cover the differential spending for Scotland, things will be left alone. Whatever its real effects, Barnett has become short-hand for the complaint that Scotland gets more than its fair share of funding. During the referendum campaign, unionist parties had created a trap for themselves in arguing, in Scotland, that Scots get more than their fair share and that this would continue while arguing elsewhere that funding is distributed according to need. The latter claim, articulated by Labour, is patently untrue since needs do not, and never have, featured in the Barnett calculations. Both causes were taken up by Conservative MPs already uneasy over Europe and the Barnett question was also pursued in Wales. At a time of public expenditure retrenchment, this has become a zero-sum game. The unionist parties, in their ‘vow’ and in the Smith report, indicated that Barnett will continue to govern that part of Scotland’s expenditure not covered by

21. It is not clear why this is so, but there appears to be a failure fully to adjust for population, together with some ‘formula by-pass’ as Secretaries of State were still able to make a special case. 93

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devolved taxation but it is not at all clear what this means in practice or how Barnett will be recalculated. There are currently no proposals for a needs-based formula to replace it.

The European Context

One effect of the referendum campaign was to cement the image of Scotland as a pro-European country. Neither side questioned the desira- bility of membership of the European Union, only whether it could best be secured through independence or union. Following the referendum, the Scottish Government has emphasised the need to secure a stronger position for Scotland in European negotiations and in paradiplomacy in general. Like some other sub-state governments in Europe, the Scot- tish Government is able to participate in meetings of the Council of the European Union as part of the state delegation, by invitation of the UK Government on condition that it support a common bargaining position. The Scottish Government has called for ‘direct’ representation, but this is not possible for bodies other than member states; in practice it seems to mean guaranteed representation in the UK delegation. More difficult, perhaps, is securing a Scottish influence in European constitutional negotiate, at a time when the UK parties are committed to changing the UK relationship with Europe.22 Whether it will be possible for the UK to re-negotiate its relationship is an open question but to the extent that it does, Scotland may not want to go along with this. Successive Scottish governments have had a positive view on migration, which goes against the UK parties’ desire to restrict it. Yet the devolved governments have only been consulted on the ‘review of competences’ that has been seeking a UK position; they do not have a guaranteed say in the matter or a veto over changes. The Conservative Party is committed to repealing the UK Human Rights Act, which incorporates the European Convention on Human Rights (ECHR, part of the Council of Europe) into UK law. This would create the anomalous position that the ECHR would be directly appli- cable in Scotland to devolved matters (since it is incorporated under the act setting up the Scottish Parliament) but not in reserved matters. If some Conservatives have their way and the UK repudiates the

22. The Conservatives are committed to a broad renegotiation while even Labour and the Liberal Democrats appear to accept changes in migration policies that could entail 94 treaty change.

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ECHR altogether, then matters would be even more difficult. Yet the Conservative proposals so far on the Human Rights Act have totally ignored the difficulties in Scotland (and Northern Ireland). 23 The Conservative Party further propose that, after negotiations with other member states, they would have a referendum in 2017 about whether the UK should stay in or withdraw from the European Union. Surveys have shown that voters in Scotland are not strongly pro-European but they are less anti-European than those in England. This is not because they have made the connection between Europe and Scottish independence that the SNP make. SNP voters are not more pro-European than others; if anything it is Labour voters in Scotland who support Europe.24 There is not, however, the depth of anti-European feeling found in some other parts of the UK and no significant anti-European party.25 Scottish civil society is strongly pro- European. There is therefore a realistic prospect that the UK could vote to come out of the EU but Scotland to stay in. The new First Minister Nicola Sturgeon has suggested that withdrawal from the EU should require the consent of all four nations in the United Kingdom; more realistically, such a scenario could re-open the question of Scot- tish independence to another referendum. This time, presumably, European institutional representatives would be less hostile to the Scottish case but it would still set an important precedent for other European cases.

The Future of the State

The referendum may have buried the issue of Scottish independence for the time being but it has radically altered the internal politics of Scotland and the relationship of Scotland to the United Kingdom. Scotland has experienced its own form of protest against established parties and institutions – although paradoxically the SNP is itself a party of government and the Scottish Parliament an established in-

23. The Conservatives, Protecting Human Rights in the UK, London: Conservative Party, 2014. 24. Michael Keating, The Independence of Scotland, Oxford: Oxford University Press, 2009. 25. In the 2014 European elections, the United Kingdom Independence Party (UKIP) won in the UK as a whole, with 27 per cent of the vote. In Scotland it came fourth, with 10 per cent, winning one seat. 95

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stitution. Society has been repoliticized and new social movements have emerged; whether these can be sustained during more normal political times, without the spur of a referendum, remains to be seen. The constitutional issue can be seen as one of failed secession but one that has left the prospect of independence looking like a cred- ible and realistic one. Alternatively, it can be presented as an instance of state rescaling, in which old ideas of the nation-state are giving way to a new and complex order of multiple layers of authority and policy-making.26 It also represents an instance of a broader European phenomenon of repoliticization of the public space in the face of a dominant ‘neo-liberal’ ideology that has sought to put certain issues beyond public debate and contestation. This is not an issue that will go away any time soon.

96 26. Michael Keating, Rescaling the European State, Oxford: Oxford University Press, 2013.

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ABSTRACT

The Scottish independence referendum on 18 September 2014 produced an apparently decisive result, with 45 per cent for independence and 55 per cent against. Yet, it has not settled the constitutional issue. There was a huge public engagement in the campaign, which has left a legacy for Scot- tish and UK politics. Scotland has been reinforced as a political community. The losing Yes side has emerged in better shape and more optimistic, while the winners have struggled to formulate the better autonomy package they had promised. Public opinion continues to favour maximum devolution short of independence. Scotland is a case of the kind of spatial rescaling that is taking place more generally across Europe, as new forms of statehood and of sovereignty evolve. Scottish public opinion favours more self-government but no longer recognizes the traditional nation-state model presented in the referendum question.

Keywords: Scottish Referendum; independence; devolution; spatial rescaling.

RESUM

Aparentment, el resultat obtingut pel referèndum per a la independència d’Escòcia del 18 de setembre de 2014 ha estat concloent: un 45 per cent a favor de la independència i un 55 en contra. Tanmateix, la qüestió constitucional no ha quedat resolta. Durant la campanya s’ha generat un immens compromís públic que ha deixat un llegat per a les relacions polítiques entre Escòcia i el Regne Unit. Escòcia n’ha sortit reforçada com a comunitat polí- tica. Els perdedors, partidaris del sí, han quedat reforçats i encaren el futur amb optimisme, mentre que els guanyadors han de lluitar per complir la promesa de millorar l’autonomia escocesa. L’opinió pública segueix estant a favor d’una “devolució” màxima, propera a la independència. Escòcia és un cas particular dins de la tendència que s’està desenvolupant a Europa de reformular el concepte d’estat amb l’aparició de noves formes d’estat i d’evolució de la sobirania. L’opinió pública escocesa estava a favor de més autogovern però no va voler acceptar el tradicional model d’estat nació que la pregunta del referèndum li va oferir.

Paraules clau: referèndum escocès; independència; devolució; noves formes d’estat.

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RESUMEN

Aparentmente, el resultado obtenido por el referéndum para la independencia de Escocia del 18 de septiembre de 2014 ha sido concluyente: un 45 por ciento a favor de la independencia y un 55 en contra. Sin embargo, la cuestión constitucional no ha quedado resuelta. Durante la campaña se ha generado un inmenso compromiso público que ha dejado un legado para las relaciones políticas entre Escocia y el Reino Unido. Escocia ha quedado refor- zada como comunidad política. Los perdedores, partidarios del sí, han salido reforzados y encaran el futuro con optimismo, mientras que los ganadores tendrán que esforzarse para poder cumplir la promesa de mejorar la autono- mía escocesa. La opinión pública sigue estando a favor de una “devolución” máxima, cercana a la independencia. Escocia es un caso particular dentro de la tendencia que, de forma más general, se está desarrollando en Europa de reformular el concepto de estado con la aparición de nuevas formas de estado y de evolución de la soberanía. La opinión pública escocesa estaba a favor de más autogobierno pero no quiso aceptar el tradicional modelo de estado-nación que le ofrecía la pregunta del referéndum.

Palabras clave: referéndum escocés; independencia; devolución; nuevas formas de estado.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 73-98 ¿ES EL PARLAMENTO EUROPEO EL PRINCIPAL RESPONSABLE DEL DÉFICIT DEMOCRÁTICO COMUNITARIO?

Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat Catedrático de Ciencia Política de la Universidad de Barcelona

SUMARIO: 1. Un Parlamento sui géneris. – 2. Los límites institucionales. – 3. La democracia europea y los partidos. – 4. El Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales. – 5. Una nota conclusiva. – Bibliografía citada. – Resumen – Resum – Abstract.

1. Un Parlamento sui géneris.

No es fácil definir qué tipo de Parlamento es el PE (Parlamento Eu- ropeo), ya que desafía las categorizaciones usuales que toman como referencia los modelos de los Estados nacionales. Como entidad supranacional, la UE (Unión Europea) tiene su principal punto débil en el PE, y ello a pesar de que es la única institución comunitaria que encarna directamente el principio democrático de la representación popular. Esto es así por la asimetría fáctica entre las instituciones comunitarias, que otorgan un indiscutible peso decisional último a los dos Consejos, que responden, sobre todo, a la lógica y los intereses intergubernamentales.1 Además, el PE está en el centro de las reflexiones sobre el denominado “déficit democrático” de la UE precisamente porque los parlamentos están en la base de la lógica

Artículo recibido el 27/10/2014; aceptado el 21/01/2015.

1. A. Føllesdal y S. Hix, “Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Ma- jone and Moravcsik”, Journal of Common Market Studies, 44(2), 2006, p. 548. R. Corbett, F. Jacobs y M. Shackleton, The European Parliament, Londres, John Harper Publishing, 2011, p. 2. 99

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democrática, de ahí que haya generado tanta literatura sobre las reformas pendientes de aquel a fin de corregir sus límites2. De entrada, debe recordarse que la existencia del PE no deja de ser algo controvertido, tanto históricamente, por la minoritaria opo- sición a transformar la antigua Asamblea de las CCEE (Comunidades Europeas), como en tiempos más recientes, por el ascenso de formaciones políticas euroescépticas y, sobre todo, eurófobas. Como todo Parlamento aspira, en primer lugar, a representar, en el caso del PE no hay una respuesta inequívoca: ¿representa a un eventual pueblo europeo, separadamente a sus diversos pueblos nacionales, o a los ciudadanos individualmente considerados? El Tratado de Lisboa señala la última dimensión formal, pero a partir de ahí no queda claro qué tipo de relaciones han de mantener los eurodiputados con sus territorios y sus electores. En realidad, el sistema representativo de la UE tiene poco en común con el de los Estados nacionales: si ya en estos los parlamentos tienen cada vez más dificultades para representar a los ciudadanos, el fenómeno se agrava en el PE, donde los eurodiputados en la práctica están mucho más pendientes de sus partidos nacionales y sus electores domésticos que del interés comunitario.3 El principio representativo comunitario intenta articular a la vez a los Estados y los ciudadanos, pero ambos no están en el mismo plano de equidad por el muy superior peso de aquellos, que desequilibran tal relación. En todo caso, ha sido extraordinariamente positivo que el PE se haya

2. No es este el lugar para tratar el debate teórico sobre el déficit democrático de la UE, que ha generado una abundante producción académica, de la que cabe destacar: S. S. Anderssen y K. A. Eliassen (eds.), The European Union: How Democratic Is It?, Londres, Sage, 1996. D. N. Chryssochoou, Democracy in the European Union, Londres, Tauris, 1998. E. O. Eriksen, The Unfinished Democratization of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2009. A. Føllesdal y P. Koslowski (eds.), Democracy and the European Union, Berlín, Springer-Verlag, 1998. C. Hoskyns y M. Newman, Democratizing the European Union. Issues for the twenty-first century, Manchester, Manchester University Press, 2000. Ch. Lord, Democracy in the European Union, Sheffield, Sheffield Academic Press, 1998. V. A. Schmidt, La démocratie en Europe. L’Union européenne et les politiques nationales, París, La Découverte, 2010. P. C. Schmitter, How to Democratize the European Union... and Why Bother? Lanham (MD) Rowman & Littlefield Publishers, 2000. L. Siedentop, Democracy in Europe, Londres, Allen Lane / The Penguin Press, 2000. A. Warleigh, Democracy and the European Union. Theory, Practice, and Reform, Londres, Sage, 2003. 3. K. Midgaard, “The Problem of Autonomy and Democracy in a Complex Polity: the Eu- ropean Union” en Føllesdal y Koslovski, Democracy..., 1998, p. 197. H. Abromeit, “Accoun- tability and democracy” en S. Gustavsson, Ch. Karlsson y Th. Persson (eds.), The Illusion of Accountability in the European Union, Londres, Routledge, 2009, p. 33. S. Kaniovski y Mueller, “How representative is the European Union Parliament?”, European Journal of 100 Political Economy, 27, 2011, p. 73.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit...? estructurado internamente de acuerdo con líneas ideológicas y no con criterios de agrupación nacional. El PE presenta numerosas peculiaridades, algunas formales y otras de fondo [estas se analizan en la siguiente sección], que lo dis- tinguen de los parlamentos nacionales. Desde el primer punto de vista, es insólito (además de disfuncional y costoso) que disponga nada menos que de tres sedes (dos relevantes en Estrasburgo y Bruselas y la secretaría general en Luxemburgo, algo que el PE no ha podido modi- ficar por la oposición de algunos Estados); tampoco es nada habitual su extraordinaria pluralidad lingüística (24 lenguas oficiales), y, por último, es una cámara excesivamente numerosa y de difícil manejo (751 eurodiputados), por no dejar de mencionar el tan elevado número de partidos nacionales presentes en el mismo (unos 170, si bien agrupados en siete formaciones parlamentarias). La Asamblea de las CCEE tuvo una importancia francamente se- cundaria hasta que en 1979 se introdujo la elección popular directa de los eurodiputados. Esto reforzó su legitimidad y contribuyó a la progresiva ampliación de sus funciones, aunque nunca se convirtiera en la institución comunitaria central. En efecto, de facultades meramente consultivas se pasó a incorporarle procedimientos de cooperación que convirtieron al PE en una especie de cámara de segunda lectura, útil para renegociar y perfeccionar las normas. La clave fue la introducción de la codecisión (junto con el Consejo), que se ha acabado generali- zando y que ha dotado de relevancia al PE. Por tanto, se ha ido pro- duciendo una doble evolución: de un lado, el PE ha pasado de ser una institución meramente consultiva y prácticamente irrelevante a otra codecisora, y de otro, se han desarrollado ciertas relaciones protopar- lamentarias con relación a la Comisión (que no a los Consejos).4 Este último factor es potencialmente el más interesante para convertir al PE en una verdadera institución de control político: aunque todavía no funciona el modelo del party-government, ya que en su seno no rige la lógica mayoría de gobierno / minoría de oposición (institucionalizada), sí hay embriones que van en esa dirección: la mo- ción de censura a la Comisión Santer en 1999, la crisis con la Comisión Durão Barroso en 2004 por el affaire Buttiglione, el rechazo en 2009 de la comisaria Jeleva y en 2014 de Bratusek. Esta vía (refuerzo de los poderes de control) se está demostrando más eficaz que la de

4. Corbett, Jacobs, y Shackleton, The European Parliament, 2011, p. 3-4. N. Brack, L’Euroscepticisme au sein du Parlement Européen. Stratégies d’une opposition anti- systéme au coeur des institutions, Windhof (Bélgica), Promoculture Larcier, 2014, p. 42. 101

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ampliar sus competencias normativas, aunque resulta prematuro concluir afirmando que estos desarrollos probarían que la UE se estaría federalizando, lo que no es el caso por diversas causas estructurales que le impiden ser la institución comunitaria central. En este sentido, siguen pendientes numerosas reformas para corregir las limitaciones del PE pese a todos los cambios introducidos, estando la clave más en las dinámicas políticas y electorales que en criterios estrictamente normativos. Uno de los principales problemas radica en el hecho de que el PE sigue siendo una institución escasamente visible para la opinión pública al no haber conseguido una buena identificación con los ciudadanos y estar habitualmente alejada de los mass media. Ahora bien, el PE ha generado la aparición de una élite político-parlamentaria europea relativamente homogénea y un tanto autónoma de sus Es- tados que se compone de políticos profesionales que viven de y para Europa, aunque no reflejen bien lo que es la sociedad europea. Unos eurodiputados que, aunque solo sea por razones corporativas, son bastante más eurófilos que la media de la ciudadanía europea. Por tanto, de un lado, el PE no ha conseguido resolver el gap entre las preferencias de los electores y el comportamiento de los eurodiputados al ser abundantes las discordancias y escasas las relaciones. De otro, los eurodiputados buscan prioritariamente su reelección, de ahí que estén pendientes de sus partidos nacionales y de sus votantes asimismo nacionales. Con todo, siendo cierto que los eurodiputados están al servicio de sus organizaciones por encima de los intereses colectivos de cada europartido y/o eurogrupo parlamentario, es un dato contrastado el constante aumento de la disciplina de voto, que se acerca a una media del 70%.5

2. Los límites institucionales

El carácter híbrido de las instituciones comunitarias se constata en tres cuestiones clave: la iniciativa legislativa, la aprobación de las normas y las facultades de control. En los Estados, la iniciativa corresponde al Gobierno y al Parlamento, en la UE solo a la Comisión; en aquellos, la legislación formal corresponde exclusivamente al Parlamento, en la UE,

5. S. Hix, A. G. Noury y G. Roland, Democratic Politics in The European Parliament, Cam- bridge, Cambridge University Press, 2007, p. 95-104. Brack, L’Euroscepticisme..., 2014, p. 102 47, 49, 52 y 66.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit...? al PE y al Consejo (y la primera institución en ámbitos tasados, aunque se hayan expandido). En los Estados la moción de censura se dirige contra el Gobierno, en la UE, no contra el verdadero gobierno fáctico en última instancia (los dos Consejos), sino contra la Comisión, que es tan solo el ejecutivo instrumental de aquellos a efectos prácticos.6 Como la UE no se basa en el principio clásico de separación de poderes, debe ser analizada de otro modo, ya que en su seno coexisten tres lógicas diferentes: la supranacional favorece a la Comisión, la intergu- bernamental a los Consejos y la democrática al PE, pero adviértase que ninguno de sus cuatro presidentes aparece como un eventual centro de poder de aquella.7 Aunque todas las instituciones de la UE padecen un déficit de legitimidad, no puede negarse que disponen en parte de la misma: el PE tiene legitimidad directa basada en las elecciones y el Consejo tiene legitimidad derivada de los gobiernos nacionales representativos, siendo la Comisión la peor vinculada a los ciudadanos, algo que ha compensado hasta cierto punto con numerosos contactos con organizaciones de la sociedad civil. La legitimidad institucional de la UE es débil porque el Consejo no responde directamente ante los electores europeos y porque el PE carece de iniciativa legislativa (aunque pueda “instar” a la Comisión a presentar propuestas) y competencias universales. En otras palabras, está ausente un fuerte poder parlamentario y un gobierno de origen parlamentario dada la singular arquitectura institucional comunita-

6. M. Shackleton, “Democratic Deficit” en D. Dinan (ed.), Encyclopedia of the European Union, Londres, Macmillan, 1998, p. 133. I. Sánchez-Cuenca, “El déficit democrático de la Unión Europea” en I. Llamazares y F. Reinares (eds.), Aspectos políticos y sociales de la integración europea, Valencia, Tirant lo Blanch, 1999, p. 95. R. Bellamy y D. Castiglione, “The uses of democracy. Reflections on the European democratic deficit” en E. O. Eriksen y J. E. Fossum (eds.), Democracy in the European Union. Integration through deliberation? Londres, Routledge, 2000, p. 69. F. Decker, “Governance beyond the nation-state. Reflec- tions on the democratic deficit of the European Union”, Journal of European Public Policy, 9 (2), 2002, p. 266. P. Mair y J. Thomassen, “Political representation and government in the European Union”, Journal of European Public Policy, 17 (1), 2010, p. 26. K. D. Azman, “The Problem of ‘Democratic Deficit’ in the European Union”, International Journal of Humanities and Social Science, 1(5), 2011, p. 245. O. Costa y N. Brack, Le fonctionnement de l’Union européenne, Bruselas, Editions de l’Université de Bruxelles, 2011, p. 15. 7. C. Harlow, Accountability in the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2002, p. 172. M. Goodhart, “Europe’s Democratic Deficits through the Looking Glass: The European Union as a Challenge for Democracy”, Perspectives on Politics, 5(3), 2007, p. 575. O. Costa, “La responsabilité politique dans l’UE: une logique féderaliste?” en F. Esposito y N. Levrat (eds.), Europe: de l’integration à la Féderation, Louvain-la-Neuve, Academie Bruylant-Université de Genéve, 2010, p. 135. N. Levrat, La construction européenne est- elle démocratique?, París, La Documentation Française, 2012, p. 76-79. 103

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ria.8 En la UE funciona un sistema triangular basado en la negociación permanente que no favorece el proceso de responsabilización de los dirigentes ante los ciudadanos, además de carecer de buena visibilidad y comprensión. Casi todos los analistas institucionalistas ponen de relieve las deficiencias democráticas de la UE en estos ámbitos y, a partir de esta constatación general, son múltiples las sugerencias para superarlas.9 Desde esta perspectiva analítica, el grueso de los investigadores se centró en el PE como la institución potencialmente clave para entender la causa última del déficit democrático de la UE y como su posible solución. Esta institución no deja de tener una naturaleza ambigua, ya que, aspirando formalmente a representar a la “ciudadanía europea” (de hecho, a los ciudadanos de cada país, sin que la suma dé lugar a un “pueblo europeo”), es percibido como un Parlamento no del todo real. En rigor, la principal tarea del PE no es la de representar a un inexistente pueblo europeo, y ni siquiera a los pueblos de los Estados, sino la de colaborar con la Comisión y el Consejo y –en el mejor de los casos– vigilar para impedir que se vulneren derechos fundamentales de los ciudadanos de los Estados miembros. Puesto que el PE no es en absoluto equiparable a los parlamentos nacionales, su carácter representativo es rudimentario y sus poderes limitados, pese al constante aumento de sus competencias. El PE no tiene poderes últimos de control político sobre los verdaderos órganos de gobierno de la UE y, en este sentido, se trata de un caso singular de separación entre el principio representativo (y el PE lo tiene, no sin algunas peculiaridades) y el gobierno (que se le escapa). En este sentido, el PE se aparta de la tradición estatal europea al tener una representación desconecta-

8. A. Føllesdal, “Democracy and the European Union: Challenges” en Føllesdal y Koslows- ki, Democracy..., 1998, p. 6. Warleigh, Democracy and the European Union..., 2003, p. 9-10. C. Rodríguez-Aguilera, “¿Existe un ‘demos’ europeo?: una propuesta normativa”, Revista de Estudios Políticos, 125, 2004, p. 173. A. M. Sbragia, “La democrazia post-nazionale: una sfida per la scienza politica”, XXXIV (1), 2004, p. 45. B. Rittberger, Building Europe’s Parliament. Democratic Representation beyond the Nation-State, Oxford, Oxford Uni- versity Press, 2005, p. 4. Th. Benedikter, Più democrazia per l’Europa. La nuova iniziativa dei cittadini europei e proposte per un’Unione europea più democratica, Bolzano, Arca edizioni, 2010, p. 39-40. B. Kohler-Koch, “Civil Society and EU democracy: ‘astroturf’ representation?”, Journal of European Public Policy, 17 (1), 2010, p. 108. 9. Chryssochoou, Democracy..., 1998, p. 24-25. D. Jano, “Understanding the ‘EU democratic deficit? A two dimension concept on a three level-of-analysis”, Politikon: the IAPSS Journal of Political Science, 14 (1), 2008, p. 59-60. F. Esposito, “Les votes européens: catalyseur de la Féderation démocratique européenne?” en Esposito y Levrat, Europe..., 2010, p. 198. L. Sementilli, “A ‘Democratic Deficit’ in the EU? The reality behind the myth”, 104 Bruselas, University of Brussels, 2012, p. 12.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit...? da del gobierno. Hoy lo habitual es el gobierno representativo en la forma de party-government, de ahí que la democracia representativa opere como democracia de partidos: estos representan a los ciudadanos y crean/controlan al gobierno, uniendo las dos funciones. Pues bien, esto es justamente lo que no se da a nivel europeo.10 Los poderes del PE difieren (y son inferiores) de los de los parlamentos nacionales, son en su mayoría de carácter “técnico”, no son universales, pues se le escapan muchas materias típicamente intergubernamentales y no determinan la agenda política. Las únicas compen- saciones radican en el hecho de que el PE es libre para autoorganizarse y no depende de un gobierno que le fije la agenda, pero ello dista de asegurarle una amplia autonomía. Es decir, aunque el PE es la única institución comunitaria directamente elegida por los ciudadanos, carece de suficientes poderes básicos para compensar los desequilibrios sistémicos de la UE. Además, el PE es menos accountable que los parlamentos nacionales, los eurodiputados no son premiados/castigados por lo hecho durante la legislatura, y el funcionamiento interno está muy restringido a comités de especialistas conectados a diversos grupos de interés.11 Las carencias estructurales del PE son de relieve: 1) no tiene poder constituyente en sentido material estricto ya que no es una ins- titución soberana que pueda votar en exclusiva la ley en nombre del pueblo y su papel en la reforma de los tratados es irrelevante a efectos prácticos, aunque pueda presentar propuestas de modificación; 2) no tiene derecho de iniciativa legislativa, que es monopolio formal de la Comisión, ni significativas funciones de indirizzo político; 3) es

10. A. Pliakos, “L’Union européenne et le Parlement européen: y a-t-il vraiment un déficit démocratique?” en L. le Hardÿ de Beaulieu (dir.), Du déficit démocratique à l’Europe des citoyens / From democratic deficit to an Europe for citizens, Namur, Presses Universitaires de Namur, 1995, p. 166-168. N. Levrat, “La vie démocratique de l’Union” en M. Dony y E. Bribosia (eds.), Commentaire de la Constitution de l’Union Européenne, Bruselas, IEE / Editions de l’Université de Bruxelles, 2005, p. 90. J. Neyer, “Justice, Not Democracy: Legitimacy in the European Union”, Journal of Common Market Studies, 48 (4), 2010, p. 913. Mair y Thomassen, “Political representation...”, 2010, p. 23. S. Kröger y D. Friedrich, “Democratic representation in the EU: two kinds of subjectivity” en Kröger y Friedrich (eds.), “The representative turn in EU Studies”. Special Issue, Journal of European Public Policy, 20 (2), 2013. P. Vilanova, “The Fragmentation of Political Science and ‘Methodolo- gical Pluralism’: Regionalism and Geopolitics”, Geopolítica(s), 4 (1), 2013, p. 26. 11. Lord, Democracy..., 1998, p. 66 y 72. J. Lambert y C. Hoskyns, “How democratic is the European Parliament?”, en Hoskyns y Newman, Democratizing the European Union..., 2000, p. 94 y 109. S. Hug, Voices of Europe. Citizens, Referendums, and European Integra- tion, Lanham (MD), Rowman & Littlefield Publishers, 2002, p. 11. Sbragia, “La democrazia post-nazionale...”, 2004, p. 45. Kaniovski y Mueller, “How representative...”, 2011, p. 72. 105

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cámara colegisladora con competencias tasadas. En efecto, al PE se le escapan por completo muchas áreas y políticas y sus poderes son fundamentalmente de tipo negativo, de control, no de iniciativa. En los procedimientos de consulta el PE no puede enmendar o bloquear, y en los de codecisión –que ya son la gran mayoría– eventualmente el Consejo podría rechazar por unanimidad sus decisiones. Además, el PE tiene poderes presupuestarios limitados (si bien puede vetar la aprobación de los presupuestos), no controla la política fiscal o la regulación de los mercados, no interviene en la negociación de acuer- dos internacionales y es irrelevante en la PESC/PESD (Política Exterior y de Seguridad Común / Política Europea de Seguridad y Defensa).12 En otras palabras, el PE no hace realidad la clásica máxima liberal no taxation without representation al carecer de poder impositivo. Si se acepta que la institución legislativa comunitaria es bicameral, tal estructura estaría del todo desequilibrada en favor del Consejo (supuesta “cámara alta”), algo bien inusual; 4) no funciona la dialéctica mayoría/oposición ya que, como no hay que crear/controlar a gobierno alguno, no hay programa que vigilar. La presencia de una suerte de doble ejecutivo comunitario (Comisión/Consejo) hace ineficaz el control parlamentario, y es que el PE, con sus estructuras y procedimientos, no favorece la institucionalización de una oposición. El hiperconsen- sualismo, la difuminación de responsabilidades y la ausencia de esfera pública europea hacen inaplicable la concreción de un modelo similar al estatal. En efecto, el PE funciona como una especie de gran coalición supermayoritaria del “bloque central” que reduce (o incluso anula) las alternativas. Es cierto que la investidura y la censura a la Comisión han introducido algunos elementos protoparlamentarios en el PE, pero se está lejos de un sistema homologable al de los Estados;13 5) sus poderes

12. J. Lodge, “Legitimidad democrática y el Parlamento Europeo”, Revista de Estudios Políticos, 90, 1995, p. 232. Sbragia, “La democrazia post-nazionale...”, 2004, p. 46. Føllesdal e Hix, “Why There is a Democratic Deficit...”, 2006, p. 535. M. Campbell, “The Democratic Deficit in the European Union”, Claremont-UC Undergraduate Research Conference on the European Union, vol. 2009, art. 5, 2009, p. 28-29. Costa y Brack, Le fonctionnement..., 2011, p. 115. T. Hüller, “On Infeasibilities of Cosmopolitan Democracy – Lessons from the European Union”, Swiss Political Science Review, 18 (2), 2012, p. 258. I. Sánchez-Cuenca, La impotencia democrática. Sobre la crisis política de España, Madrid, La Catarata, 2014, p. 174. 13. Lodge, “Legitimidad democrática...”, 1995, p. 229. Pliakos, “L’Union européenne...”, 1995, p. 170. Lord, Democracy..., 1998, p. 73-74. K. Neunreither, “Governance without Opposition: The Case of European Union”, Government and Opposition, 33 (4), 1998, p. 433, 434 y 438. D. Varela Pedreira, Gobierno de la Unión Europea, La Coruña, Netbiblo, 106 2007, p. 190. Decker, “Governance beyond...”, 2002, p. 260.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit...? de control son limitados y el papel de sus comisiones no es como el de los parlamentos nacionales. El PE no tiene mecanismos de exigencia de responsabilidades a los dos Consejos, e incluso sus competencias de supervisión sobre los comisarios son muy imperfectas (puede censurar en bloque a la Comisión, pero no a un comisario en particular); 6) el PE es resultado fáctico de elecciones de segundo orden (con muy alta abstención) y son muy escasos los vínculos entre los eurodiputados y los ciudadanos. Las elecciones europeas no sirven para premiar/castigar al legislador comunitario y los europartidos son virtuales. Por lo demás, los sistemas electorales diferenciados por países no ayudan a clarificar el panorama político resultante y salta a la vista la ausencia de un marco electoral europeo;14 7) la legitimidad popular derivada de la elección directa resulta ser notoriamente baja, ya que el PE es una institución alejada de los ciudadanos. De un lado, es alta la invisibili- dad mediática del mismo, y de otro, grande el desconocimiento de su labor por parte de la opinión pública. Las élites políticas no parecen tener mucho interés en aumentar la legitimidad intrínseca del PE y además no resultan claramente conectadas las preferencias electorales con las decisiones de esta institución. En suma, el PE descansa más en la expertise que en la legitimidad popular, y es que no ha resuelto la contradicción fáctica entre eficientismo tecnocrático y participación democrática.15 De un lado, no es fluida ni sólida la cooperación entre el PE y los parlamentos nacionales, y de otro, su influencia sobre las principales políticas comunitarias es más bien baja. La principal paradoja de esta institución es que contra más competencias recibe, menos confianza popular despierta, ya que los ciudadanos siguen evaluando crítica- mente al PE y no perciben que aumente la calidad democrática de la UE. Aunque el PE es la asamblea parlamentaria más poderosa de las organizaciones internacionales existentes, las constantes reformas para ampliar sus poderes no han servido para corregir el déficit democrático

14. Lodge, “Legitimidad democrática...”, 1995, p. 230 y 232. Th. Jensen; “The Democratic Deficit of the European Union”, Living Reviews in Democracy, 1, 2009, p. 1. M. Van de Steeg, “Public Accountability in the European Union: Is the European Parliament able to hold the European Council accountable?”, European Integration Online Papers, 13 (3), 2009, p. 3. Hüller, “On Infeasibilities...”, 2012, p. 258. Kröger y Friedrich, “Democratic representation in the EU...”, 2013, p. 178. 15. Lodge, “Legitimidad democrática...”, 1995, p. 229. Shackleton, “Democratic Deficit”, 1998, p. 132. Warleigh, Democracy and the European Union..., 2003, p. 85 y 87-88. S. B. Hobolt, “Citizen Satisfaction with Democracy in the European Union”, Journal of Common Market Studies, 50 (1), 2012, p. 70. Brack, L’Euroscepticisme..., 2014, p. 58-61. 107

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de todo el conjunto. Mientras tantos ciudadanos estén convencidos de la irrelevancia práctica del PE, será imposible superar el déficit de- mocrático de la UE.16 Una consideración especial merece el capítulo electoral del PE ya que, en un sistema multinivel como el de la UE, los mecanismos representativos directos juegan un papel limitado y ello, sumado a la baja participación, lo ha configurado académicamente (desde la ya célebre aportación de Reif y Schmidt) como elecciones de segundo grado. El principio representativo solo funciona a medias, más como delegación que como rendición de cuentas, aunque algunos autores no hacen una evaluación tan crítica.17 Ni los actores políticos ni los ciudadanos conceden a las elecciones europeas una especial relevancia ya que, de un lado, son incapaces de reflejar una suerte de interés paneuropeo común, y de otro, operan exclusivamente como elecciones nacionales. En efecto, no sirven para configurar el verdadero poder europeo y son usadas a nivel doméstico como “primarias” o “segundas vueltas” de elecciones nacionales internas importantes. Las elecciones europeas no ofrecen una buena conexión entre las instituciones comunitarias y los ciudadanos y a menudo fallan a la hora de reflejar los deseos sociales reales sobre el proceso integracionista.18 Desde las primeras elecciones directas, en 1979, el PE no ha conseguido frenar la continua caída de la participación electoral, algo confirmado en las elecciones de 2014,

16. Lodge, “Legitimidad democrática...”, 1995, p. 230 y 238. L. Bardi y P. Ignazi, Il Parla- mento Europeo, Bolonia, Il Mulino, 2004, p. 9-10 y 129-130. Rittberger, Building..., 2005, p. 208. P. Magnette, Le régime politique de l’Union européenne, París, Presses de Sciences Po, 2006, p. 245. S. Savrugger, “Interest Groups and Democracy in the European Union”, West European Politics, 31 (6), 2008, p. 1278. Levrat, la construction européenne..., 2012, p. 27 y 30. V. Paskalev, Portrait of the EU as a Rational Man: Collective reason and democratic deficit, European University Institute, S. Domenico di Fiesole, 2012, p. 12. 17. Para Mair y Thomassen, “Political representation...”, 2010, p. 27, la separación entre elecciones, de un lado, y partidos y gobiernos, de otro, haría paradójicamente más representativa a la democracia europea; una conclusión insatisfactoria porque no aclara cuál sería tal supuesta ventaja carente de incidencia en el gobierno. J. Blondel, R. Sinnot y P. Svensson, People and Parliament in the European Union. Participation, Democracy, and Legitimacy, Oxford, Clarendon Press, 1998, p. 13. P. Magnette, “European Governance and Civic Participation: Beyond Elitist Citizenship?”, Political Studies, 51 (1), 2003, p. 144. Cos- ta, “La responsabilité...”, 2010, p. 128. S. Piattoni, “Representation as delegation: a basis for EU democracy?” en Kröger y Friedrich, The representative turn..., 2013a, p. 238-239. 18. P. D. Marquardt, “Deficit reduction: democracy, technocracy, and constitutionalism in the European Union”, Duke Journal of Comparative & International Law, 4, 1994, p. 277. Pliakos, “L’Union européenne...”, 1995, p. 172. Blondel, Sinnot y Svensson, People and Parliament..., 1998, p. 15-16. E. Sigalas y J. Pollak, “Political Parties at the European Level: Do They Satisfy the Condition of Programmatic Convergence?”, en Kröger y Friedrich, 108 The Challenge..., 2012a, p. 28.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit...? en las que tan solo participó el 42,5% de los ciudadanos, en compara- ción con el ya tan bajo porcentaje de las anteriores, en 2009, del 43%. Esto no quita que el PE sea, de entrada, la institución más legítima de la UE, precisamente por ser la única de elección popular directa. Esto hace que algunos autores relativicen el carácter de “segundo grado” siempre atribuido a las elecciones europeas: desde este punto de vista, estarían asegurados en lo esencial los principios de representatividad y accountability y se supondría que el PE reflejaría bien los deseos del elector mediano, toda vez que los poderes de la UE en las vidas coti- dianas de los ciudadanos no son tan relevantes como los de los Esta- dos.19 Sin embargo, los críticos indican que las elecciones europeas no sirven para castigar/premiar a las autoridades comunitarias ni permiten escoger entre programas rivales. El voto no determina cambios en la gobernanza y en las políticas y el PE no decide sobre la agenda comunitaria. En otras palabras, falta una verdadera competencia política, pues no hay incentivos al respecto ya que las elecciones europeas no tienen las mismas funciones que las elecciones nacionales.20 Por último, cabe mencionar que, entre los que relativizan las críticas al PE por sus deficiencias estructurales, algunos han forzado una comparación con el Congreso nacional de los EUA (Estados Unidos de América) para intentar demostrar que aquella es una cámara más poderosa de lo que suele reputarse. Es cierto que ambas instituciones presentan ciertos elementos similares: 1) no pueden ser disueltas an- ticipadamente, lo que les da gran libertad interna de acción y autoor- ganización, 2) no hay gobierno que dependa del apoyo parlamentario mayoritario permanente y, por tanto, no han de someterse al orden del día fijado por aquel, y 3) son independientes de los partidos. Sin embargo, son más y muy profundas las diferencias: 1) en los EUA existe un poderoso gobierno federal central –algo completamente ausente

19. Blondel, Sinnot y Svensson, People and Parliament..., 1998, p. 2 y 11. Føllesdal e Hix, “Why There...”, 2006, p. 541. B. Kohler-Koch y B. Rittberger, “Charting Crowded Territory: Debating the Democratic Legitimacy of the European Union” en ídem (eds.), Debating the Democratic Legitimacy of the European Union, Lanham (MD), Rowman & Littlefield Publishers, 2007, p. 5. Mair y Thomassen, “Political representation...”, 2010, p. 30. J. I. Torreblanca, ¿Quién gobierna en Europa? Reconstruir la democracia, recuperar a la ciu- dadanía, Madrid, La Catarata, 2014, p. 141. 20. Andersen y Burns, “The European Union...”, 1996, p. 227. Neunreither, “Governan- ce...”, 1998, p. 439. Føllesdal e Hix, “Why There...”, 2006, p. 535-536. C. Offe y U. K. Preuss, “The Problem of Legitimacy in the European Polity. Is democratization the answer?”, Constitutionalism Webpapers, ConWEB 6, 2006, p. 7. Kaniovski y Mueller, “How representative...” 2011, p. 62. S. Hix y B. Høyland, Sistema Político de la Unión Europea, Madrid, McGraw Hill, 2012, p. 160. 109

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en la UE– que sí puede determinar en gran medida de hecho la agenda legislativa (la Comisión europea no puede compararse en absoluto), 2) el PE carece de iniciativa legislativa, al revés de lo que ocurre en el Congreso de los EUA, 3) las competencias del PE no son universales (es- tán tasadas y excluyen ámbitos políticos muy relevantes), a diferencia del Congreso, 4) el PE carece de mecanismos como el procedimiento de urgencia o el voto bloqueado que sí funcionan en los EUA y 5) los europartidos son mucho más débiles que los partidos de los EUA, pese al tópico habitual sobre la laxitud de los últimos.21

3. La democracia europea y los partidos

No es fácil precisar qué tipo de democracia tiene la UE, ya que ni es de tipo internacional (un modelo, por lo demás, teórico) ni estrictamente cívico, o sea que su limitado nivel democrático (que, con todo, existe) tiene un status intermedio ambiguo. La UE podría ser caracte- rizada en consecuencia como un ejemplo de democracia cosmopolita imperfecta, reflejo de una estructura de gobernanza híbrida.22 Sus limitaciones responderían a la voluntad de los Estados y a la acepta- ción tradicional de los ciudadanos, con lo que el resultado final sería el de que la democracia europea sería inferior a la de la suma de sus partes (los Estados). El tipo de gobernanza europea no encaja asimismo en los modelos nacionales de democracia representativa por el predominio de los mecanismos intergubernamentales, la comitología y la tecnocracia.23

21. S. Fabbrini, “L’Unione Europea come democrazia composita?”, Rivista Italiana di Scien- za Politica, XXXV (1), 2004, pp. 25-26. Kaniowski y Mueller, “How representative...”, 2011, p. 63. 22. J. J. Weiler, V. R. Haltern y F. C. Mayor, “European Democracy and Its Critique”, West European Politics, 18 (3), 1995, p. 24. F. Attinà, “Integrazione e democrazia: un’analisi evoluzionista dell’Unione Europea”, Rivista Italiana di Scienza Politica, XXX (2), 2000, p. 229. Schmitter, How to Democratize..., 2000, p. 4 y 6. Hüller, “On Infeasibilities...”, 2012, p. 251. 23. G. Pasquino, Capire l’Europa, L’Aquila, SSGRR, 1999, p. 77. K. Nicolaïdis, “Our European Demoi-Cracy. Is this Constitution a Third Way for Europe?” en K. Nicolaïdis y S. Weatherill (dirs.), Whose Europe? National Models and the Constitution of the European Union, Oxford, European Studies at Oxford, 2003, p. 140. Eriksen, The Unfinished..., 2009, p. 230. T. A. Börzel, “Experimentalist governance in the EU: The emperor’s new clothes?”, Regu- lation and Governance, 6, 2012, p. 381-382. R. Bellamy y D. Castiglione, “Three models of democracy, political community and representation in the EU” en Kröger y Friedrich, 110 The representative turn..., 2013a, p. 216.

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Los tratados europeos afirman basarse en la democracia representativa (art. 10.1 del TUE, Tratado de la Unión Europea), a través del PE y del Consejo (art. 10.2) y de los partidos europeos (art. 10.4), pero en su modesto despliegue práctico la que funciona –en todo caso– es la de resultados, que es muy desigual y circunstancial.24 Una democracia que carece de una oposición institucional porque la UE es una entidad que deliberadamente descansa en la “despolitización” y en la que se rehúye la confrontación entre alternativas. Esto no significa que no existan distintos tipos de oposiciones en la UE, pero no tienen nada que ver con los modelos existentes en los regímenes democráticos nacionales: se trata de la vasta y heterogénea gama de opositores, que abarcan euroescépticos, eurófobos y eurocríticos, pero no responden al esquema del juego institucional comunitario.25 Sin embargo, sí hay un mayor potencial democrático en la UE, ya que sucesivas reformas parciales y algunas prácticas parlamentarias han corregido un tanto ciertas disfunciones institucionales y, en menor medida, procedimentales.26 Probablemente una de las dimensiones clave del déficit democrá- tico de la UE radique en la cuestión de los partidos políticos, tanto a nivel nacional como europeo, aún tratándose de arenas separadas. En efecto, el proceso electoral europeo no involucra decisivamente a los partidos desde un punto de vista supranacional, con lo que –aún siendo internamente representativos– carecen de funciones de gobierno en la UE. Es cierto que ha avanzado la “europeización” de los partidos

24. M. Bovens, D. Curtin y P. Hart, “The Quest for Legitimacy and Accountability in EU Governance” en ídem (eds.), The Real World of EU Accountability. What Deficit?, Oxford, Oxford University Press, 2010, p. 20-22. Mair y Thomassen, “Political representation...”, 2010, p. 22. S. Aloisio, G. Grimaldi, V. Morelli y A. Padoa-Schioppa, “The European Citizen’s Initiative: Challenges and Perspectives” en R. Matarazzo (ed.), Democracy in the EU after the Lisbon Treaty, Roma, Edizioni Nuova Cultura, 2011, p. 65-66. Levrat, La construction européenne..., 2012, p. 132. R. Bellamy y S. Kröger, “Representation Deficits and Surpluses in EU Policy-making”, European Integration, 35 (5), 2013, p. 486. 25. Neunreither, “Governance without...”, 1998, p. 421, 429 y 430. F. Foret, “La dimension élitaire dans la légitimation de l’Union européenne” en O. Costa y P. Magnette (eds.), Une Europe des élites? Reflexions sur la fracture démocratique de l’Union européenne, Bruselas, IEE / Eds. de l’Université de Bruxelles, 2007, p. 205. P. Mair, “Political Opposition and the European Union”, Government and Opposition, 42 (1), 2007, p. 78. Sobre la trilo- gía opositora a la actual UE remito a mi libro, C. Rodríguez-Aguilera, Euroescepticismo, eurofobia y eurocriticismo. Los partidos radicales de la derecha y la izquierda ante la Unión Europea, Huygens, Barcelona, 2012. 26. Ch. Lord, A Democratic Audit of the European Union, Basingstoke, Palgrave, 2004, p. 45. Eriksen, The Unfinished..., 2009, p. 216. Costa, “La responsabilité...”, p. 131. Costa y Brack, Le fonctionnement..., 2011, p. 27-28. Hüller, “On Infeasibilities...”, 2012, p. 265. 111

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nacionales ya que, de un lado, han tenido que adaptarse a la UE, y de otro, han innovado al mejorar sus instrumentos de cooperación, y este fenómeno es perceptible en el conjunto de los países europeos, incluyendo a los PECO (Países de Europa Central y Oriental).27 Desde este punto de vista, parecería que el remedio para corregir el déficit democrático de la UE sería aplicar la misma receta que funciona en las democracias nacionales: dar libre juego competitivo a partidos alter- nantes. Lo cierto es, sin embargo, que los partidos han ido perdiendo cada vez más su capacidad efectiva de representación democrática a escala nacional y han sido capturados por el aparato estatal (el conocido fenómeno de la cartelización señalado por Katz y Mair), y esto es lo que suscita dudas sobre tal fórmula extrapolada a toda la UE. En otras palabras, si surgieran potentes redes cívicas paneuropeas ello contribuiría a debilitar la opacidad de los Estados: en teoría, los partidos podrían cumplir tal función, pero hace tiempo que han dejado de ser buenos mediadores sociales por el fenómeno antes citado de su “estatalización”.28 Con todo, no deja de ser un factor de gran interés la aparición de los “europartidos” en el PE, embriones a los que les falta mucho desarrollo, pero que apuntan en la dirección de politizar progresivamente la UE.29 De momento, son entidades virtuales, con pros y contras, pero con potencial de futuro: es constatable una progresiva convergencia de las principales familias de partidos europeos (estabilizados en siete eurogrupos en la VII legislatura, inaugurada en 2014 y con la novedad de la presentación por parte de los principales europartidos de candidatos a presidir la Comisión) y una tendencia a alinearse dentro

27. Mair y Thomassen, “Political representation...”, 2010, p. 24. D. Caramani, “The Eu- ropeization of electoral politics: An analysis of converging voting distributions in 30 European party systems, 1970-2008”, Party Politics, 18 (6), 2012, p. 813 y 815. F. Sozzi, National parties, political processes and the EU democratic deficit: The problem of Euro- parties institutionalization, S. Domenico di Fiesole, European University Institute (RSCAS) / EUDO, 2013, p. 9-13. 28. N. Fligstein, Euroclash. The EU, European Identity and the Future of Europe, Oxford, Oxford University Press, 2008, p. 240. Mair y Thomassen, “Political representation...”, 2010, p. 21 y 25. 29. M. N. Pedersen, “Euro-parties and European Parties: New Arenas, New Challenges and New Strategies” en S. S. Andersen y K. A. Eliassen (eds.), The European Union: How Democratic Is It? Londres, Sage, 1996, p. 15-39. J. Priestley, “European Political Parties: The Missing Link” en Matarazzo, Democracy in the EU..., 2011, p. 16 y 17. E. Sigalas y J. Pollak, “Political Parties at the European Level: Do They Satisfy the Condition of Programmatic Convergence?”, en S. Kröger y D. Friedrich (eds.), The Challenge of Democratic Represen- 112 tation in the European Union, Basingstoke, Palgrave, 2012, p. 27.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit...? del clásico continuum derecha/centro/izquierda más allá de las perte- nencias nacionales. Con ello, se está reduciendo la fragmentación del PE, aumenta la cohesión de los europarlamentarios y se refuerza la integración. En consecuencia, los europartidos elaboran manifiestos (genéricos), intercambian informaciones, celebran conferencias, disponen de reglamentos internos, reciben financiación europea, gozan de reconocimiento normativo comunitario y hasta tienen alguna influencia en los nombramientos de altos cargos.30 Sin embargo, los europartidos son –de momento– laxas organizaciones instrumentales indirectas con muy reducida organización (de coordinación, apenas de decisión), liderazgos múltiples, alta descentra- lización, prácticas no ejecutivas, procedimientos consensuales, presencia mediática irrelevante, recursos financieros limitados y ausencia de militantes. En suma, los europartidos no son asimilables a los partidos nacionales porque no seleccionan a las élites políticas europeas, no controlan a los partidos nacionales, no tienen a un demos europeo detrás y no comparecen a las elecciones como tales.31 Los europartidos han sido incapaces hasta el momento de generar una dinámica de confrontación sobre programas políticos alternativos, y esto ocurre por la búsqueda compulsiva (y estructural) de consensos y compromisos constantes. La ausencia de un verdadero sistema competitivo de partidos en la UE desincentiva la participación popular, y la ausencia generalizada de específicos asuntos europeos en las elecciones al PE ahonda el problema.32 Por tanto, aunque el primer paso ya se ha dado (su formalización), los europartidos (aún) no funcionan como un fuerte elemento de representación paneuropeo. Añádase a esto

30. Sbragia, “La democrazia post-nazionale...”, 2004, p. 46. K. M. Johansson, “The Emer- gence of Political parties at European level: Integration Unaccomplished” en G. Gusta- vsson, Ch. Karlsson y Th. Persson (eds.), The Illusion of Accountability in the European Union, Londres, Routledge, 2009, p. 163. Priestley, “European Political...”, 2011, p. 25 y 26. Caramani, “The Europeanization...”, 2012, p. 813. Sozzi, National parties..., 2013, p. 15-16, 18 y 26. M. Zalewska y O. J.Gstrein, National Parliaments and their Role in European Integration: The EU’s Democratic Deficit in Times of Economic Hardship and Political Insecurity, Brujas, Bruges Political Research Papers, 28, 2013, p. 6. 31. C. Rodríguez-Aguilera, “Hacia ‘Europartidos?’”, Sistema, 228, 2012b, p. 121. F. Che- neval y F. Schimmelfennig, “The Case for Demoicracy in the European Union”, Journal of Common Market Studies, 51 (2), 2013, p. 337. 32. Sánchez-Cuenca, “El déficit democrático...”, 1999, p. 98. Mair, “Political Opposition...”, 2007, p. 14. Mair y Thomassen, “Political representation...”, 2010, p. 21. V. A. Schmidt, “The problems of identity and legitimacy in the European Union. Is more politics the answer?” en S. Lucarelli, F. Cerutti y V. A. Schmidt (eds.), Debating Political Identity and Legitimacy in the European Union, Londres, Routledge, 2010, p. 29. Bellamy y Kröger, “Represen- tation Deficits...”, 2013, p. 487. Torreblanca, ¿Quién gobierna en Europa?..., 2014, p. 136. 113

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la habitual vaguedad programática de los europartidos, ya que han de acomodar intereses nacionales a veces divergentes aún dentro de una misma familia ideológica, aunque los Verdes están consiguiendo un notable grado de coherencia interna al respecto. El otro problema es precisamente el de la disciplina parlamentaria cuando se suscita un conflicto entre el europartido y el “interés nacional” de alguno de sus miembros en determinadas cuestiones fundamentales. Aunque ha mejorado apreciablemente la disciplina parlamentaria de los europartidos (la media de la VI legislatura, 2009-2014, se situó en un 75% de las votaciones), la clave no es tanto cuantitativa (en asuntos “menores” puede ser más fácil coincidir) cuanto cualitativa (cuando entran en juego los irrenunciables “intereses nacionales” precisamente).33 En cualquier caso, no se pueden negar dificultades objetivas para el pleno desarrollo de los europartidos, ya que la UE no es un sistema demasiado idóneo para los mismos puesto que aquellos tienen escasas oportunidades de establecer relaciones directas con sus instituciones, salvo con el PE, su espacio “natural”. La UE es un ámbito ideal para los lobbies, pero no para los partidos, ya que no hay ni un gobierno europeo que crear/criticar ni un demos europeo al que representar. Los propios límites del PE –pese al aumento constante de sus competencias– dificultan la consolidación de fuertes partidos europeos que, al tener un modesto papel en el sistema, no cumplen con las funciones de control que sí ejercen en los Estados. Esta frustración explica la creciente popularidad de los políticos que pretenden renacionalizar competencias cedidas a la UE.34 En definitiva, pese a sus limitaciones y problemas, los europartidos tienen potencial integracionista y pueden mejorar la democra- tización de la UE si se refuerzan como tales. La clásica función de mediación social –por limitada que esté hoy– sigue ofreciendo a los partidos una de sus principales justificaciones existenciales. Aunque, de momento, los europartidos no sean actores especialmente relevantes –ya que la “Europa de los partidos” aún no existe–, un mayor

33. E. Sigalas y J. Pollak, “Political Parties at the European Level: Do They Satisfy the Condition of Programmatic Convergence?” en Kröger y Friedrich, The Challenge..., 2012, p. 23-24, 28-29, 32 y 38-39. 34. S. S. Andersen y K. A. Eliassen, “Introduction: Dilemmas, Contradictions and the Fu- ture of European Democracy” en ídem, The European Union..., 1996a, p. 7. Hug, Voices of Europe..., 2002, p. 14. Costa, “La responsabilité politique...”, 2010, p. 141. R. Bellamy y S. Kröger, “Domesticating the Democratic Deficit? The Role of National Parliaments 114 and Parties in the EU’s System of Governance”, Parliamentary Affairs, agosto 2012, p. 9.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit...? protagonismo de los mismos ayudaría considerablemente a corregir el déficit democrático de la UE.35

4. El Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales

La UE está en una fase en la que debe atreverse a asumir una mayor politización abierta en su seno, ya que la ausencia de la dialéctica gobierno/oposición está en la raíz de su déficit democrático. Por tanto, haría falta dar cauce y visibilidad a diferentes opciones posibles y con un mayor perfil ideológico en vez del tecnocrático hoy dominante. En efecto, la competencia política es un factor fundamental para la for- mación de la opinión pública y solo el debate abierto permite clarificar las diferentes opciones. Sin tales debates, los ciudadanos no pueden formar bien sus preferencias en asuntos complejos, y es esta falta de contestación lo que limita el alcance de la democracia europea. Algunos analistas consideran que esta receta subvalora el problema de la gran pluralidad de pueblos e intereses que coexisten en la UE, al margen de su gran tamaño. No obstante, ni la heterogeneidad ni las dimensiones son obstáculos insuperables, como prueba, por ejemplo, la India como Estado viable.36 Esta politización de la UE exigiría un fuerte sistema de partidos europeos competitivos, algo que, por cierto, podría contribuir a reequilibrar el desproporcionado poder de determinados grupos de interés privados en aquella. En una democracia nacional, los grupos rivales tienen incentivos para desarrollar y promover políticas alternativas, y esto es lo que no ocurre en la UE, porque no está institucionalizada la contestación democrática. Una democracia europea de calidad implicaría tener la oportunidad de poder elegir entre candidatos rivales para ocupar los principales cargos ejecutivos en la UE (un embrión muy limitado se ha dado en las elecciones de 2014 con los candidatos a presidir la Comisión) y para

35. La expresión “Europa de los partidos” es de D. Marquand, “Towards a Europe of the Parties”, Political Quarterly, 49 (4), 1978, p. 25. Pliakos, “L’Union européenne...”, 1995, p. 179. Ch. Ridge, “The Public, Political Parties and the European Union (1994 and 2004). Who Cares About the Democratic Deficit?”, Chicago, MPSA, abril 2008, p. 22. Johanson, “The Emergence...”, 2009, p. 157 y 173-174. Sozzi, National parties..., 2013, p. 27. 36. Magnette, “European Governance...”, p. 151-153 y 156. Føllesdal e Hix, “Why There...”, 2006, p. 551 y 555. Offe y Preuss, “The Problem of Legitimacy...”, 2006, p. 9. Schmidt, La démocratie..., 2010a, p. 331. Cheneval y Schimmelfennig, “The Case for...”, 2013, p. 338. 115

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poder elegir entre políticas alternativas y agendas diferentes (lo que, en rigor, no ha sido el caso en 2014).37 La ausencia de una oposición parlamentaria en la UE no permite la institucionalización de la disidencia, lo que tiene consecuencias negativas: favorece a los populistas, limita el debate y concentra las decisiones en una reducida élite consociativa. Un PE que eligiera a un verdadero Gobierno europeo corregiría en gran medida el déficit democrático de la UE, aumentaría el interés popular por las elecciones europeas y reforzaría notablemente a los europartidos. La competencia política favorecería la innovación política y ayudaría a una mayor conexión con la ciudadanía, aunque el problema es que la UE actual no está preparada para la política electoral de masas competitiva. Si se diera es seguro que cambiaría la percepción cívica, ya que la politi- zación de la UE cambiaría su naturaleza.38 Como el PE es la única institución comunitaria directamente elegida por los ciudadanos, no es casual que se haya centrado en ella el debate que no se cierra pese al constante aumento de sus competencias. En efecto, cada reforma de los tratados aumenta los poderes normativos, de control, presupuestarios y de nombramientos del PE y, sin embargo, todo ello no consigue cerrar el debate sobre el déficit democrático de la UE. Por tanto, esta clásica estrategia correctora no parece dar ya mucho más de sí, sobre todo porque la ciudadanía no cree que el PE sea un verdadero Parlamento, de ahí que se desentien- da del mismo y se abstenga mayoritariamente.39 Históricamente, la estrategia de conferir la mayor centralidad institucional al PE no ha dado los resultados esperados, de tal suerte que siguen sin resolverse los problemas de legitimidad y el déficit de participación en la UE. Sin embargo, tampoco pueden negarse avances, ya que, en sí mismo,

37. Føllesdal e Hix, “Why There...”, 2006, p. 549, 552 y 557. 38. Offe y Preuss, “The Problem of Legitimacy...”, 2006, p. 11. S. Hix, What’s Wrong with the European Union and How to Fix It, Cambridge, Polity Press, 2008, p. 109 y 185. Decker, “Governance beyond...”, 2002, p. 262. 39. Blondel, Sinnot y Svensson, People and Parliament..., 1998, p. 4. P. Magnette, L’Europe, l’État et la démocratie. Le Souverain apprivoisé, Bruselas, Complexe, 2000, p. 258. G. Majone, “Regulatory Legitimacy in the United States and the European Union” en K. Nicolaïdis y R. Howse (eds.), The Federal Vision. Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2001, p. 261. J. A. Caporaso, “Si può parlare di democrazia per l’Unione Europea?”, Rivista Italiana di Scienza Politica, XXXV (1), 2004, p. 81, 82 y 87-88. Levrat, “La vie démocratique...” 2005, p. 83. Costa y Magnette, Une Europe des élites?..., 2007, p. 3. Fligstein, Euroclash..., 2008, p. 125. Ridge, “The Public...”, 2008, p. 2 y 7. Campbell, “The Democratic Deficit...”, 2009, 116 p. 30. Eriksen, The Unfinished..., 2009, p. 26, 135 y 139.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit...? es positivo el aumento de los poderes del PE y, sobre todo, se han ido desarrollando ciertas relaciones de tipo protoparlamentario entre este y la Comisión.40 Por tanto, el PE sí tiene potencial corrector del déficit democrático de la UE, pero por sí solo no podrá resolverlo: de un lado, el refuerzo de los poderes del PE suscita el interrogante de si se quiere ir hacia una democracia parlamentaria, y de otro, la gran pregunta sobre sus problemas es la de saber si podrá ganarse una só- lida representatividad social hoy débil. Las sucesivas reformas del PE han mejorado la institución desde el punto de vista cuantitativo (más competencias), pero sigue sin resolverse el punto de vista cualitativo dado su déficit de legitimidad.41 Aunque el Tratado de Lisboa prevé la mayor colaboración entre el PE y los parlamentos nacionales y entre estos y la Comisión, en la práctica son limitados los contactos. Además, las instituciones comunitarias ejecutivas se están entrometiendo cada vez más en políticas internas de los Estados que reducen el papel de los parlamentos nacionales, y lo sorprendente es que este asunto haya tenido un tratamiento marginal en los debates sobre el déficit democrático de la UE. Los parlamentos nacionales –con raras excepciones (Dinamarca, por ejemplo)– controlan cada vez menos las políticas europeas y, sin embargo, tienen potencial corrector poco explorado.42 Es cierto que la naturaleza y el papel de los parlamentos nacionales y del PE son diferentes, pero la marginación de los primeros ha agravado el déficit democrático en los Estados y en la UE: un ejemplo espectacular es el del poder presupuestario nacional, hoy limitado ya que (en el área euro) tiene que ajustarse a las directrices comunitarias (en particular, de la Comisión: el Six Pack de medidas legislativas).43

40. Pliakos, “L’Union européenne...”, 1995, p. 174 y 176. A. Moravcsik, “In Defence of the ‘Democratic Deficit’: Reassessing Legitimacy in the European Union”, Journal of Com- mon Market Studies, 40 (4), 2002, p. 612. Warleigh, Democracy..., 2003, p. 2. Sbragia, “La democrazia post-nazionale...”, 2004, p. 57. Rittberger, Building..., 2005, p. 199. G. Majone, “Transaction-cost efficiency and the democratic deficit”, Journal of European Public Policy, 17 (2), 2010, p. 151 y 152. A. Wille, “The politicization and the dynamics of executive selection”, International Review of Administrative Sciences, 78 (3), 2012, p. 399. 41. Blondel, Sinnot y Svensson, People and Parliament..., 1998, p. 4. Attinà, “Integrazio- ne...”, 2000, p. 237. Fabbrini, “L’Unione europea...”, 2004, p. 37. Rittberger, Building..., 2005, p. 197-198. 42. Ph. Norton, “Conclusion: Addressing the Democratic Deficit”, Journal of Legislative Studies, 1(3), 1995, p. 182. Matarazzo, “National Parliaments...”, 2011, p. 45 y 60. Bellamy y Kröger, “Domesticating...”, 2012, p. 2. 43. Levrat, La construction..., 2012, p. 58. Zalewska y Gstrein, National Parliaments..., 2013, p. 22. L. Moreno, Europa sin Estados. Unión política en el (des)orden global, 2014, p. 84. 117

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Si bien han aumentado formalmente los canales de comunicación y consulta entre el PE y los parlamentos nacionales, la incidencia prác- tica de estos sigue siendo reducida. Por otra parte, una mayor inter- vención de estos también plantearía problemas, ya que un exceso de interferencias nacionales en un órgano intrínsecamente supranacional podrían ser disfuncionales. Los parlamentos nacionales dependen de sus gobiernos, de ahí que un mayor protagonismo de aquellos en el PE podría producir efectos renacionalizadores, contrarios a la mayor integración supranacional.44 Algunos instrumentos concretos de cola- boración han dado resultados muy poco estimulantes; es el caso del mecanismo de “alerta temprana” del Tratado de Lisboa, que no ha servido en la práctica para reducir el déficit democrático. Por tanto, es- tán pendientes otras fórmulas más efectivas de acomodo mutuamente beneficioso para dar paso a una UE más democrática como tal, aunque no parece haber suficiente voluntad política para ello.45

5. Una nota conclusiva

Son muchas las aproximaciones académicas a la cuestión del déficit democrático de la UE y, en lo esencial, se han focalizado en tres ámbi- tos: las instituciones, los procedimientos decisionales y la legitimidad social. En el primero, el PE ha sido la institución más estudiada ya que se le atribuyen las causas fundamentales del fenómeno, a la vez que se le reconoce un alto potencial corrector por ser la única institución comunitaria de elección popular directa. En estos análisis debe evitarse el enfoque estatalista, ya que el PE no es en absoluto asimilable a un Parlamento nacional, ni por su naturaleza supranacional ni por sus funciones, que son diferentes y más reducidas. En el debate sobre cuál debería ser la mejor fórmula para convertir al PE en la institución central correctora del déficit democrático de la UE, parece confirmarse que el incrementalismo de sus competencias normativas es insuficiente. Es una estrategia cuantitativa que no debe abandonarse, pero que no consigue revertir

44. Norton, “Conclusion”, 1995, p. 183 y 186. P. De Wilde, “Why the Early Warning Me- chanism does not Alleviate the Democratic Deficit”, OPAL Online Paper, 6, 2012, p. 3 y 5. Bellamy y Kröger, “Representation Deficits...”, 2013, p. 480. 45. Norton, “Conclusion”, 1995, p. 1995, p. 186. A. Benz, “Accountable Multilevel Gover- nance by the Open Method of Coordination?”, European Law Journal, 13 (4), 2007, p. 515- 118 516. De Wilde, “Why the Early...”, 2012, p. 18. Hix/Høyland, Sistema Político..., 2012, p. 160.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ¿Es el Parlamento Europeo el principal responsable del déficit...? la cuestión, que se debe mucho más a la ausencia de una verdadera dialéctica mayoría de gobierno / minoría de oposición y a su débil legitimidad social que no a la panoplia formal de sus competencias legislativas. El PE no se basa en el clásico principio de la separación de poderes típica de los Estados nacionales democráticos y presenta notorias diferencias estructurales con relación a los parlamentos nacionales que, en realidad, hacen imposible que pueda ser la institución comunitaria clave. Aunque el PE dispone de unas pocas ventajas objetivas con relación a los parlamentos nacionales, son muchos más los inconvenientes normativos, presupuestarios y de control político que presenta. Por todo ello, parece que una de las claves para re- vigorizarlo está en los partidos políticos. Es sabido que la UE no es un terreno especialmente propicio para los mismos –a diferencia de lo que ocurre con los lobbies–, pero el embrión que representan los europartidos podría ir en la dirección de fortalecer el desarrollo de una lógica cada vez más próxima a la de un régimen parlamentario. Aunque los europartidos están muy lejos de poder asimilarse a los partidos nacionales, están contribuyendo a mejorar la disciplina parlamentaria y, sobre todo, introducen una dimensión que la UE siempre ha querido evitar: la de la confrontación abierta de proyectos alternativos. En efecto, el “método comunitario” –probablemente inevitable en una primera fase– ha llegado a su agotamiento estratégico, ya que la UE está adoptando cada vez más decisiones políticas que se entrometen en los asuntos internos de los Estados con muy escasos mecanismos reales de responsiveness y accountability. La búsqueda de hiperconsensos basados en el mínimo común denominador hace que las políticas de la UE sean siempre muy poco ambiciosas, de ahí la necesidad de politizar mucho más el conjunto. En este sentido, el PE es la institución clave precisamente para visibi- lizar el debate abierto de la competencia política sobre alternativas de élites, estrategias, proyectos programáticos y agendas. Un fuerte sistema de partidos competitivos en el PE resultaría muy clarificador para la opinión pública y, de rebote, incrementaría la legitimidad de la UE en su conjunto. Por tanto, la conclusión es que el PE no es el principal responsable del déficit democrático comunitario, sino los Estados nacionales, que –hoy por hoy– no desean ir más allá en la cesión de soberanía política en tal institución, la más representativa de la UE.

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REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat

RESUMEN

El Parlamento Europeo presenta características específicas que lo diferen- cian por su naturaleza y funciones de los parlamentos nacionales. Al ser la única institución directamente elegida por los ciudadanos, ha estado en el centro de los debates sobre el denominado “déficit democrático” de la Unión Europea, ya que, pese al constante aumento de sus competencias, la percepción social sigue siendo crítica sobre tal fenómeno negativo. El Parla- mento Europeo presenta singularidades representativas, normativas, presu- puestarias y de control político que le impiden ser el centro decisional clave en el entramado comunitario. Una de las posibles claves para superar sus deficiencias sería la de politizar más las opciones comunitarias y atribuir un papel protagonista a los europartidos, hoy virtuales, pero con potencial de futuro. Son la competencia política y la institucionalización de una oposición los factores que revitalizarían al Parlamento Europeo y podrían contribuir a corregir el déficit democrático.

Palabras clave: Parlamento Europeo; déficit democrático de la Unión Euro- pea; europartidos; reformas políticas comunitarias.

RESUM

El Parlament Europeu presenta característiques específiques que el dife- rencien per la seva naturalesa i funcions dels parlaments nacionals. En ser l’única institució directament elegida pels ciutadans, ha estat en el centre dels debats sobre el denominat “dèficit democràtic” de la Unió Europea, atès que, tot i el constant augment de les seves competències, la percepció social segueix sent crítica amb aquest fenomen negatiu. El Parlament Eu- ropeu presenta singularitats representatives, normatives, pressupostàries i de control polític que li impedeixen ser el centre decisional clau en l’entra- mat comunitari. Una de les possibles claus per superar les deficiències seria polititzar més les opcions comunitàries i atribuir un paper protagonista als europartits, avui virtuals, però amb potencial de futur. Són la competència política i la institucionalització d’una oposició els factors que revitalitzarien el Parlament Europeu i podrien contribuir a corregir el dèficit democràtic.

Paraules clau: Parlament Europeu; dèficit democràtic de la Unió Europea; europartits; reformes polítiques comunitàries.

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ABSTRACT

The European Parliament shows specific features that differentiate it from national parliaments because of its nature and functions. As it is the only European institution directly elected by citizens, has been in the centre of the debates on the “democratic deficit” of the European Union. In fact, even though its powers have increased over the years, the social perception continues to be negative. The European Parliament has some representative, normative, fiscal and accountable peculiarities which prevent it from being the key decision-maker in the European Union system. One of the possible solutions to overcome its deficiencies would be to foster the politicization of the European Union options by means of giving a protagonist role to Euro- parties – currently virtual but with potential future. The political competition and the institutionalization of the role of an opposition can be the factors that could not only revitalize the European Parliament but also contribute correcting its democratic deficit.

Keywords: European Parliament; democratic deficit of the European Union; Euro-parties; political reforms of the European Union.

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REAF núm. 21, abril 2015, p. 99-127 ENTRE LO INTERNO Y LO EUROPEO: LA ACCIÓN EXTERIOR DE LAS REGIONES EN LA UNIÓN EUROPEA

Javier Sánchez Cano Técnico de la Secretaría de Asuntos Exteriores y de la Unión Europea de la Generalitat de Cataluña y doctorando de Ciencia Política por la Universidad Autónoma de Barcelona

SUMARIO: 1. Introducción. – 2. De Maastricht a Lisboa: los resultados de la moviliza- ción regional. – 3. Los debates en torno a la gobernanza multinivel. – 4. Reenfocando las regiones y la UE desde las relaciones internacionales. – 5. Análisis. – 5.1. 1992-2007: ampliación y crisis económica. – 5.2. Tres hipótesis explicativas. – 6. Conclusiones. – Referencias. – Resumen – Resum – Abstract.

1. Introducción

La noción de Europa de las regiones funcionó como metáfora que sintetizaba la pujanza de lo regional y la importancia creciente de los asuntos relacionados con sus políticas, en múltiples dimensiones. El regional era un nivel de gobierno emergente, favorecido por las tendencias descentralizadoras y por las demandas de proximidad de los ciudadanos. En un contexto de crisis del Estado-nación, amenazado por procesos y actores transnacionales, las regiones constituían polos de cohesión social e identificación cultural. El territorio era redescu- bierto como factor de competitividad y especificidad en el entorno de la globalización y las regiones aparecían como una unidad relevante para la identificación y organización de las capacidades endógenas, y para su alineamiento estratégico hacia la innovación y la competitividad, capaces de mantener e impulsar la creación de riqueza y bienestar

128 Artículo recibido el 02/07/2014; aceptado el 02/12/2014.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... frente a un estado en retirada y un contexto internacional exigente. La Europa de las regiones era la marca de un regionalismo ambicioso, en términos de análisis y de programa político: una ambición que cre- ció rápidamente en el terreno fértil de la posguerra fría, para entrar también rápidamente en crisis.1 En 2008, la revista Regional and Federal Studies dedicó un nú- mero monográfico a analizar esa crisis, ese malestar en el capítulo regional de la construcción europea.2 La sensación era ciertamente paradójica. Lo regional no decrecía en importancia: se mantenían y aumentaban las representaciones regionales en Bruselas, no se dete- nía la actividad del Comité de las Regiones ni la proliferación de redes regionales, y la política europea de cohesión continuaba confiando la programación y gestión de grandes volúmenes de gasto a las autoridades regionales. Las regiones entendían el sistema de oportunidades e incentivos de la UE, desplegaban un lobby efectivo para su manteni- miento y expansión y se movilizaban a fin de perseguir sus intereses y defender sus prerrogativas.3 La proliferación de operaciones entre la Unión Europea (UE) y las regiones, piedra angular de la retórica sobre la Europa de las regiones iniciada en los tiempos en que Delors presidía la Comisión Europea, seguía viva.4 Pero algo fallaba: la Europa de las regiones no era solo actividad, sino también un programa político, la verificación y el progreso hacia un reconocimiento y un estatus legal donde los poderes democráticos subestatales gozasen de unas posibilidades de representación y participación en los asuntos europeos a la altura de sus capacidades institucionales. El propósito de este artículo es considerar y analizar la Europa de las regiones en su dimensión de proyecto orientado a la articulación y cons- trucción de un nuevo sujeto político en el sistema de la UE: el gobierno regional. Un proyecto que se organiza y se despliega en el tiempo, vin- culándose de forma estrecha al proceso de integración europea, y donde

1. Henrik Halkier e Iwona Sagan, “Introduction: regional contestations” en Regionalism Contested: Institutions, Society and Governance, Londres, Ashgate, 2004, p. 1-5. 2. Vol. 18, n.º 5. 3. Usamos aquí el concepto de subnational mobilization, propuesto por Liesbet Hooghe en 1995 para referirse a esta implicación regional creciente (en su “Subnational mobilization in the European Union”, West European Politics, 18, 3), y al cual volveremos más adelante. 4. Anwen Elias, “Introduction: Whatever happened to the Europe of the regions? Re- visiting the regional dimension of European politics”, Regional & Federal Studies, 18, 5, 2008, p. 483-484, y Peter John, “The europeanisation of sub-national governance”, Urban Studies, 37, 5-6, 2000, p. 882. 129

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las regiones van a intentar ser no solo actores políticos (con capacidad de influencia), sino sujetos (con capacidad de decisión, cuando menos par- cial). Después de identificar la agenda regional tal como se proyecta en los debates intergubernamentales europeos, examinaremos la medida en que los acercamientos al uso de la ciencia política ayudan a entender ese intento de creación de subjetividad, y propondremos y aplicaremos una pauta de análisis vinculada al estudio de nuevos actores internacionales. Enlazamos así con un proyecto de investigación, más amplio y en curso, sobre gobiernos no centrales (GNC) y acción exterior. Esperamos de este modo hacer un nuevo balance y extraer conclusiones, desde otra perspectiva, del recorrido de la Europa de las regiones como programa político. Somos plenamente conscientes de que no se trata de un programa unánime, o compartido en su integridad. Desde estas mismas páginas, Cesáreo R. Aguilera de Prat5 nos había acercado al debate y advertido de las limitaciones y debilidades de la Europa de las regiones como noción organizadora de visiones muy diferentes, que iban desde la creación de un “tercer nivel” –un espacio de representación política subestatal de poder comparable al de los niveles estatal y comunitario– hasta una simple racionalización administrativa de una Unión que empezaba a tener problemas de eficacia en la implementación de sus políticas. Tras una vanguardia en la que estaban presentes regiones históricas, partidos nacionalistas subestatales y estados federados, se identificaba una enorme fragmentación en el mundo regional (formas jurídicas, intereses), así como culturas políticas estatales más o menos proclives a la entrada del nivel regional en el juego político europeo. Autores como Eve Hepburn llevaron el análisis al nivel de los partidos políticos subestatales para ilustrar cómo estos abrazaban la retórica de la Europa de las regiones a fin de legitimar y fortalecer una variedad de proyectos territoriales, con diferentes objetivos: constitucionales (vinculados al federalismo, la devolution y la independencia), socioeconómicos (acceso a la financiación estructural) y proteccionistas (defensa frente a la invasión competencial comunitaria). En el discurso político regional, Europa podía ser presentada como un conjunto de oportunidades e incentivos o como una amenaza al ejercicio de las competencias e intereses territoriales, en función de tácticas variables y discontinuas.6

5. Cesáreo R. Aguilera de Prat, “De la ‘Europa de las regiones’ a la ‘Europa con las regiones’”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 3, 2006, p. 53-54. 6. Eve Hepburn, “The rise and fall of a ‘Europe of the Regions’: the territorial strategies of substate political parties 1979-2006”, European Union Studies Association (EUSA) Annual 130 Conference (Montreal, 17-19 mayo, 2007), p. 13.

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Sin duda, esa fragmentación en los intereses y visiones ayuda a entender lo limitado de los logros de la agenda política regional: va por delante y volveremos a ello. No obstante, consideramos tam- bién que, entre la firma de los tratados de Maastricht (1992) y Lisboa (2007) transcurre década y media de movilización, articulación, posicionamiento y negociación colectivos, en pos de un marco institucional europeo que acoja mejor la diversidad territorial de la Unión y, sobre todo, ofrezca al gobierno regional mayores posibilidades de inserción y participación.

2. De Maastricht a Lisboa: los resultados de la movilización regional

La cuestión de las regiones y la UE ha sido objeto de análisis desde diversas perspectivas, y los estudios jurídicos nos ofrecen un excelente punto de partida, por haber abordado el tema con un ánimo no solo descriptivo, sino interesado en profundizar en las dificultades, objetivas, de esta problemática. Unas dificultades que se relacionan con la comunitarización de las competencias constitucionales regionales, la conjunción del proceso de integración europea y de descentralización político-administrativa en sus EEMM (estados miembros), el carácter crecientemente interno del derecho de la UE, y los conocidos déficits de participación, por parte de regiones y municipios, en la adopción de una legislación europea que después habrán de “desarrollar normati- vamente (regiones legislativas) y ejecutar administrativamente (regiones y entes locales)”.7 De hecho, cuanto mayores son las atribuciones legales de las regiones y su especificidad política, mayor es el reto de la inserción exitosa y responsable en el sistema de la UE. En las últimas décadas, la búsqueda de una fórmula institucionalmente adecuada de relación con Europa ha sido, especialmente para las regiones con mayores competencias –con capacidad legislativa, o “especiales”–, un proceso continuo, si bien jalonado por las conferencias intergubernamentales (CIG) de revisión de los tratados europeos. La CIG sobre la Unión Política, que abocó en 1992 al Tratado de Maastricht (TUE), fue la primera en la que el movimiento regional logró alcanzar impactos substantivos, que sorprendieron a los observadores y marcaron

7. José Manuel Sobrino y Marta Sobrido, “Las relaciones de las Comunidades Autónomas con la Unión Europea”, Revista Jurídica de Castilla y León. Número extraordinario: “La reforma de los estatutos de autonomía”, 2004, pp. 435-474. 131

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el punto de partida de la irrupción regional en la agenda de la UE. En el ámbito institucional, se creaba el Comité de las Regiones (CdR) como órgano asesor del Consejo y de la Comisión, de consulta obliga- da en los procesos legislativos de interés territorial (política regional, medio ambiente, educación y transporte): por primera vez la UE se dotaba de una instancia específica de representación subestatal. En el ámbito normativo y de principios, se incorporaba al TUE el principio de subsidiariedad, aunque de una forma ciertamente ambigua8 y sin referencias explícitas al nivel regional y local. Con relación a los EEMM, Maastricht abría la posibilidad de que representantes regionales participasen en la delegación estatal en el Consejo de la UE, incluso presidiéndola, una posibilidad que la normativa interna de cada Estado debería concretar. La movilización regional pre-Maastricht no se repetiría con intensidad y éxito comparables en las CIG previas a las revisiones de los tratados de Ámsterdam (1997) y Niza (2000). Sin embargo, en el año 2001 tuvieron lugar dos acontecimientos de importancia. Por una parte, los debates y aportaciones provocados por el Libro Blanco de la gobernanza europea, en los que los entes locales y regionales, y especialmente sus redes y asociaciones, participaron de forma activa y estructurada.9 Por otra, la Declaración de Laeken sobre el futuro de la UE, que hace mención explícita de la división de poderes entre la UE y sus miembros, y cataliza la voluntad de las autoridades subestatales de influir en los trabajos de la Convención Europea que, entre 2002 y 2003, elaboraría el proyecto de Constitución. Las regiones no contaban con representantes entre los miembros de la Convención, si bien las delegaciones de Alemania, Bélgica y Austria coordinaron sus posturas con las de sus Länder y regiones. El CdR pudo estar presente como observador, nombrando para ello a seis representantes, cinco de ellos presidentes de regiones legislativas. El grueso de la participación regional tuvo lugar a través del Grupo de trabajo sobre el principio de subsidiariedad y el Grupo de contacto de las autoridades regionales y

8. Véase, sobre la discusión entre las definiciones sustantiva y procedimental del término, Steven van Hecke, “The principle of subsidiarity: ten years of application in the European Union,” Regional & Federal Studies,13, 1, 2003, p. 55-57. 9. La Comunicación de la Comisión de 25 de julio de 2001, “La gobernanza europea - Un Libro Blanco” [COM (2001) 428 final], es una referencia importante en la asunción por la UE, en aras de un buen funcionamiento de sus políticas, de la necesidad de mejorar la conexión con los niveles territoriales. Incorpora ideas como las consultas previas a las autoridades regionales y locales, y fórmulas como los contratos tripartitos por objetivos 132 (Comisión, EM, autoridades territoriales).

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... locales, y por medio de asociaciones de autoridades territoriales. Las posiciones de los actores regionales son bien conocidas, por haber sido objeto de amplio análisis,10 y constatan la existencia de una vanguardia en el movimiento regional, integrada por las regiones con capacidad legislativa agrupadas en REGLEG, una plataforma de coordinación, informal y sin secretariado, abierta desde 2001 a 73 regiones de 8 EEMM (Bélgica, Alemania, Austria, España, el Reino Unido, Italia, Portugal y Finlandia).11 Su actividad se había iniciado alrededor de la CIG de 2000 (Niza), para recibir un gran impulso con la presidencia belga del segundo semestre de 2001: la gran complicidad con el primer ministro y presidente de turno, Guy Verhofstadt, se evidencia en la mención directa que hace la declaración de Laeken de las regiones con competencias legislativas. El programa máximo de esta vanguardia regional incluía importantes elementos de relación directa con la Unión: 1) delimitación más clara de responsabilidades en la UE que también tuviese en cuenta el nivel regional, con sus competencias exclusivas y compartidas con los gobiernos centrales; 2) reconocimiento de su especificidad a través de un estatus especial (“regiones socias de la Unión”) en los tratados, al cual se vincularían, en función de las competencias internas, diferentes derechos; 3) procedimiento reforzado y obligatorio de consultas legislativas a escala regional; mayor implicación de los parlamentos nacionales y regionales en asuntos europeos y relaciones más estrechas entre estos y el Parlamento Europeo; 4) legitimación activa de las regiones legislativas ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE); 5) respeto de las identidades de los estados miembros incluyendo las identidades regionales, la diversidad cultural y el respeto a las lenguas cooficiales, y 6) un papel reforzado para el CdR. El propio CdR tenía las ideas claras sobre cuál debía ser tal papel: 1) pasar de órgano consultivo a institución de la UE; 2) posibilidad

10. Facilitados por la claridad y accesibilidad de las fuentes y el largo periodo de posicionamiento y declaraciones. Véase, por ejemplo, Peter Lynch, “Euro-commentary: regions and the Convention on the Future of Europe: a dialogue with the deaf?”, European Urban and Regional Studies, 11, 2004; Michael Bauer, “The German Länder and the European Constitutional Treaty: heading for a differentiated theory of regional elite preferences for European integration”, Regional & Federal Studies, 16, 1, 2006; Francesc Morata, “El proyecto de Tratado Constitucional: la participación regional en el control de subsidiariedad”. Bellaterra, UAB, 2005, y especialmente Rafael Ribó y Eduard Roig, “Las regiones ‘especiales’ en el proceso de reforma de los tratados de la Unión Europea”. Barcelona, ICPS, WP no. 239, 2005. 11. La Conferencia de las Asambleas Legislativas Regionales de la Unión Europea (CALRE) es una asociación análoga, también sin secretariado aunque algo más formalizada, que desde 1997 vincula a los parlamentos de esas mismas regiones. 133

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de recurso al TJUE, tanto para garantizar la aplicación efectiva del principio de subsidiariedad como en defensa de sus prerrogativas; 3) extensión del mandato de sus miembros de 4 a 5 años. Sobre todo, mejora de su posición y capacidades en el procedimiento legislativo: 4) generalización del procedimiento de codecisión, y mención expresa en este del CdR en relación con materias como el desarrollo territorial o la cooperación transfronteriza; 5) extensión de los ámbitos de consulta obligatoria al CdR a todos aquellos asuntos relacionados con las competencias de las colectividades territoriales; 6) obligación de las instituciones de la UE de motivar el no seguimiento de sus opiniones, y derecho del CdR a imponer un veto suspensivo del procedimiento legislativo si no se cumple adecuadamente lo anterior; 7) derecho a participar en el diálogo entre el Consejo, la Comisión y el Parlamento Europeo en el marco de la codecisión; 8) derecho a dirigir preguntas escritas y orales a la Comisión Europea. Por último, el CdR hacía su- yas las peticiones de las regiones legislativas: en su contribución a la Convención, el Comité apoyaba la titularidad de estas regiones de competencias exclusivas y compartidas, la referencia directa a ellas en el nuevo Tratado, y su acceso directo al TJUE.12 Las agendas del CdR y de las regiones legislativas se refuerzan mutuamente. Interesa destacar además la legitimación democrática en que basan las autoridades regionales, y el propio CdR, su propuesta: proximidad como factor de transparencia, responsabilidad y rendición de cuentas, y respeto a la autonomía regional y local. Las demandas de esta vanguardia regional y del CdR constituyen la expresión más política y acotada de lo que consideramos el intento de construcción de una subjetividad regional en la UE. Tras esa vanguardia, otros actores territoriales ponen mayor énfasis en los principios (respeto a la identidad y a la distribución de competencias interna; democracia y autonomía local; cohesión territorial como objetivo de la UE, y sobre todo subsidiariedad).13 En conjunto, las agendas funda- mentan en argumentos democráticos demandas de reconocimiento, participación y consulta directas, protección competencial y recurso legal, a la vez que llevan mucho más allá los poderes del órgano representativo del nivel territorial, que mejora y refuerza su estatus en el sistema de la UE.

12. CONV 195/02, de 8 de julio de 2002. 13. Actores agrupados en plataformas y asociaciones como la Asamblea de Regiones de Europa (ARE), organización generalista creada en 1985 y con secretariado permanente 134 en Estrasburgo.

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Es bien sabido que los resultados de Lisboa, tratado que cierra de forma más o menos definitiva el debate institucional, quedaron lejos de esas pretensiones. No se darán ni un reconocimiento explícito de las regiones con mayor capacidad, ni indicaciones a los EEMM sobre cómo organizar su propia diversidad interna. La participación reglada en el policy-making comunitario tendrá lugar a través del propio Estado, especialmente a través de consultas el marco de la subsidiariedad. Este principio sí sale claramente reforzado: un nuevo mecanismo de alerta temprana, incorporado a un protocolo específico sobre subsidiariedad y proporcionalidad, permitirá a los parlamentos regionales participar en su control ex ante, y existirá posibilidad de recurso ex post por parte del CdR y de los estados miembros contra un acto legislativo europeo por violación de ese principio (ni parlamentos estatales, ni ejecutivos ni parlamentos regionales disponen de legitimación activa ante el TJUE). Si bien estos avances facilitan un nuevo y valioso papel de los parlamentos subestatales,14 el conjunto del sistema va a depender del desarrollo de procedimientos internos, y se descarta una participación reglada y directa por parte de los ejecutivos regionales. Por su parte, el CdR no mejora de forma significativa ni su estatus institucional ni su participación en el procedimiento legislativo comunitario. En todo caso, la visión final es más defensiva de las propias competencias de regiones y estados, a la vez que menos comprometida con la cons- trucción europea.15 Si bien Lisboa consolida el principio de autonomía institucional, el cual garantiza la competencia exclusiva del Estado para determinar su propia organización territorial, con ello no se resuelve la necesidad de seguridad jurídica en la aplicación del derecho de la UE, con relación a los niveles de gobierno no centrales. A partir de Lisboa se van a abrir nuevos mecanismos, de corte más jurídico, que pueden permitir a la agenda regional progresar por otros caminos: claramente el rendimiento de los mecanismos de control de la subsidiariedad, pero también las formas en que las propias instituciones europeas, y

14. Véase Gracia Vara Arribas and Delphine Bourdin, The Role of Regional Parliaments in the Process of Subsidiarity Analysis within the Early Warning System of the Lisbon Treaty, Bruselas, Comité de las Regiones, 2011, p. 141-154. 15. No abundamos en otros avances, como los relativos a principios y objetivos de la UE (autonomía local, cohesión territorial, diversidad cultural y lingüística) y de delimitación competencial. Véase por ejemplo Susana Beltrán, “La inclusión de los principios de auto- nomía regional y local en el Tratado de Lisboa” en Andreu Olesti (coord.), La incidencia del Tratado de Lisboa en el ejercicio de las competencias autonómicas. Barcelona, Institut d’Estudis Autonòmics, 2010. 135

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especialmente el TJUE, velen por el buen funcionamiento del derecho europeo.16 En cada Estado, la cooperación política y administrativa a la que obliga ese buen funcionamiento debería ser amplia y garantista, y en todo caso no limitarse a trasladar los costes a la administración autonómica supuestamente responsable del incumplimiento.17

3. Los debates en torno a la gobernanza multinivel

Desde una perspectiva politológica, el estudio de las regiones sigue la tendencia general de la Unión Europea, la cual desde hace varias décadas no es analizada tanto como una organización multilateral que negocia con los estados que la han creado, dando lugar a espacios supranacionales de decisión y alterando la distribución del poder (óptica de las relaciones internacionales), sino como un sistema polí- tico (ciencia política). La gobernanza multinivel (GMN) es una noción clave en ese esfuerzo por entender el funcionamiento de la UE, a la vez que el enfoque predominante en el análisis politológico de la participación de las regiones en él. Ya en el primer trabajo en el que Gary Marks propuso el término afirmaba nada menos que “the debate between intergovernmentalism and neofunctionalism is sterile because it cannot come to grips with the most salient and novel characte- ristic of that case, the mobilization and empowerment of subnational governments”.18 Fue evidente el atractivo de una noción que parecía capturar la complejidad y fluidez del proceso político de la Unión. En palabras de Francesc Morata, “la GMN presupone la existencia muchos

16. Laura Huici hace una lectura en esa clave del principio de autonomía institucional: “si la organización territorial del Estado contempla la existencia de Gobiernos locales o regionales, dotados de autonomía y competencias propias, el pleno respeto del principio de autonomía institucional requeriría de la elaboración de normas internas que definan, para cada nivel de gobierno, cuáles son sus responsabilidades y medios de acción, a la vez que se articulen mecanismos de relación y diálogo para una aplicación eficaz del Derecho de la Unión”. “Los gobiernos locales en la Unión Europea: del principio de au- tonomía institucional al principio de autonomía local”, Anuario del Gobierno Local, 1, 2010, p. 528. Véanse también los comentarios de esta autora en Andreu Olesti (coord.), La incidencia..., 2010, p. 123. 17. Véase Paz Andrés Sáenz de Santamaría, “Comunidades Autónomas y repercusión económica ad intra de las sanciones pecuniarias en el recurso por incumplimiento ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea”, Revista Catalana de Dret Públic, 47, 2013, pp. 40-60. 18. Gary Marks, “Structural Policy and Multilevel Governance in the European Communi- ty”, en Alan Cafrany y Glenda Rosenthal (comp.), The State of the European Community, 136 Boulder, Lynne Rienner, 1993), p. 407.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... actores interdependientes portadores de intereses y recursos diversos […] [y] requiere capacidades para coordinar y gestionar una doble interacción: vertical, entre niveles de gobierno, desde el local hasta el europeo, y horizontal: no solo varias administraciones o instituciones de varios niveles participan en la definición de los problemas y la elaboración de soluciones, sino también actores no públicos, privados y sociales. Desde este punto de vista, la GMN expresa la interdepen- dencia y la complementariedad entre la esfera pública y los distintos ámbitos de la sociedad”.19 Trabajos subsiguientes de Marks y de este con Liesbet Hooghe profundizaron en la elaboración conceptual de la GMN, transformando progresiva y radicalmente su alcance: de la descripción de las dinámicas europeas a la teorización de la integra- ción. El concepto se expande, pasando a formar parte del lenguaje político e institucional: en 2009, el Comité de las Regiones impulsa un Libro Blanco sobre GMN, donde el término tiene un significado claro: contribuir a la eficacia de las políticas de la Unión.20 La GMN es incorporada también, como se verá, a los estudios internacionales más allá del ámbito europeo, a fin de dar cuenta de la participación e implicación de los diversos niveles de gobierno en la gestión de los asuntos globales. La GMN crece, pero no sin costes y críticas. El número citado de Regional and Federal Studies hizo explícito un sentir compartido por buena parte de la comunidad académica, ya desde mitad de la década pasada: existía una conexión entre la crisis disciplinar de la GMN, que no estaba cumpliendo las expectativas que muchos habían depositado en ella, y la programática de la Europa de las Regiones. Y es que, en términos de política comparada clásica,21 tras la GMN sub- yacía la hipótesis de que la existencia de una determinada actividad multinivel para la elaboración de políticas (policy) llevaría a la europei- zación progresiva de los discursos y posiciones políticas, a la toma de postura partidista y a la formación de una opinión pública (politics),

19. Francesc Morata, “Gobernanza multinivel: entre democracia y eficacia”, Jornadas “Gobernanza global multinivel: rol internacional de ciudades y regiones”, Zaragoza, Uni- versidad de Zaragoza, 2010. 20. CDR 89/2009 fin. 21. Así lo analiza Simona Piattoni, quien ha elaborado algunos de los trabajos que más han puesto a prueba la utilidad de la GMN para comprender mejor la gobernanza europea. Véase su “Multi-level governance in the EU. Does it work?,” en Globalization and Politics: a conference in honor of Suzanne Berger, 2009, y especialmente The theory of multi-level governance: conceptual, empirical, and normative challenges, Oxford, Oxford University Press, 2010. 137

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a la vez que obligaría a una restructuración institucional, judicial y administrativa, a fin de hacer posible la participación adecuada de esos diversos niveles de gobierno –también el regional– en el juego multinivel (polity). Tendría lugar una convergencia de los sistemas de organización territorial de cada EM, creciendo los espacios de diálogo entre la Comisión y los actores regionales, al margen del control del ejecutivo central.22 De esta hipótesis son las asunciones sobre el Estado, sobre su papel y relevancia, las más refutadas por la evolución real de la integración europea, a partir de dos constataciones fundamentales. La primera, relevante para el análisis de la dinámica regional-europea, es que la integración tiene impactos muy desiguales en cada EM, en función de su organización territorial y de otros factores endógenos. Para entender esos impactos es necesario prestar atención a las estructuras y recursos internos, legales y materiales, a la cultura política y a las condiciones de adaptación administrativa: hay que tener en cuenta el interior del Estado.23 La segunda constatación, importante para analizar la transformación del sistema, es que la interacción de políticas a través de los diferentes niveles y la implicación de nuevos actores no modifican sustancialmente el rol de los ejecutivos centrales, y que los estados no se vacían de poder (por arriba hacia la UE, y por abajo hacia las regiones). Esta vigencia de la centralidad del Estado ha sido defendida por autores como Andrew Moravscik, quien describió una serie de funciones inalienables, nucleares para los gobiernos centrales, que estos no van a ceder pese a la intensidad de las interacciones y la movilización de actores internos. Una de ellas es la función de gatekeeper, de guardián de la frontera: el poder de definir lo que es interno y lo que es internacional.24 El Estado, pese a sus transformaciones,

22. En función de que usen una u otra vía (directa o a través del Estado) las regiones serían actores internacionales “primarios” o “mediadores”, según la tipología propuesta por Michael Keating en 1985, y ampliamente aceptada (y reelaborada). Regions in the European Community, Oxford, Clarendon Press. 23. Se trata del debate entre la GMN y el institucionalismo. Véase Michael Keating, “Thir- ty years of territorial politics”, West European Politics, 31, 2008, p. 75; Michael Bauer y Tanja Börzel, “Regions and the European Union”, en Henrik Enderlein (comp.) (et al.) Handbook on Multi-Level Governance, Cheltenham, Edward Elgar, 2010, p. 257. Para el caso español, véase John Etherington, “Las Comunidades Autónomas y la UE desde una perspectiva teórica: ¿superando los enfoques existentes?”, Revista CIDOB d’Afers Inter- nacionals, 99, 2012, p. 87-88. 24. Se trata del debate entre la GMN y el intergubernamentalismo, explícito en el texto de Hooghe y Marks “European Union?”, West European Politics, 31, 2008, p. 112. De Moravcsik véase por ejemplo “Preferences and power in the European Community: a 138 liberal intergovernmentalist approach,” Journal of Common Market Studies, 31, 4, 1993.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... retiene la capacidad de señalar dónde empieza la política exterior, reclamando a partir de ahí su prerrogativa de actuar como único re- presentante legítimo de los intereses internos, públicos y privados. Un planteamiento que se combina bien con el análisis de la globalización que, desde perspectivas teóricas distintas, hace Saskia Sassen, y que constituye el marco teórico y metateórico desde el que se escribe este artículo. Para Sassen, la globalización no implica nuevas instituciones “globales”, sino una restructuración de las relaciones y las funciones de los actores internacionales (y especialmente los estados), la cual lleva a la creación de nuevos “órdenes especializados”, nuevos ámbitos, globa- lizados y poco jerárquicos. En ellos, los estados no pierden poder sino que se transforman: sus gobiernos centrales se “privatizan”, alineando sus intereses con los de actores globales, especialmente corporativos y financieros, y creando pautas de orden y regulación necesarias para el funcionamiento de una economía capitalista global.25

4. Reenfocando las regiones y la UE desde las relaciones internacionales

Nuestra propuesta es examinar ese esfuerzo de las regiones europeas a la luz de una tendencia más amplia: la de la emergencia de nuevos actores como rasgo definitorio de la reestructuración de las relaciones internacionales. Una reestructuración en curso desde el fin de la guerra fría, vinculada a la globalización y a la proliferación de estructuras y actores heterogéneos, con nuevas pautas de conflictividad y de cooperación entre estos actores, y nuevas formas de gobernanza internacional. La condición de actor26 es aquí un concepto clave que va más allá de la necesaria pero no suficiente acción exterior subestatal, y se refiere a sus resultados: la capacidad de proyectar influencia, de participar de forma efectiva y significativa en los esquemas institucionales y operativos de gobernanza, y de obtener reconocimiento.

25. En su Territory, Authority, Rights. From Medieval to Global Assemblages, Princeton, Princeton UP, 2006. 26. Optamos por traducir de este modo la actorness elaborada por autores como Brian Hocking, “Patrolling the ‘frontier’: globalization, localization and the ‘actorness’ of non- central governments,” en Ignacio Aldecoa y Michael Keating (comp.), The foreign relations of subnational governments, Londres, Frank Cass, 1999, traducido al castellano como Paradiplomacia: las relaciones internacionales de las regiones, Madrid, Marcial Pons, 2001. 139

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El análisis de la manera en que los GNC y sus redes construyen y consolidan su condición de actor político en un entorno global o de integración regional es para nosotros un proyecto de investigación en curso, que se ha beneficiado de una literatura sobre nuevos actores internacionales creciente. Por una parte, los estudios sobre la acción exterior subestatal, la paradiplomacia, una noción desarrollada a finales de los años setenta para referirse a las dinámicas de partici- pación en la acción exterior de los diferentes niveles de gobierno en los estados compuestos,27 y que se ha consolidado como actividad que no debe analizarse a partir de los supuestos, la terminología y los instrumentos de la política exterior del Estado, sino ser entendida a la luz de la fragmentación de la acción exterior, la entrada de actores nuevos y discontinuos, y el impacto de los nuevos contextos globa- lizados. Por otra parte, las transnational advocacy networks o redes transnacionales, que nos han servido de marco interpretativo para, a partir de las especificidades de la práctica paradiplomática, estudiar la vinculación entre las organizaciones internacionales y la articula- ción de intereses de los gobiernos territoriales.28 Las redes medioambientales aportan una visión aún más sugerente, al incorporar la gobernanza multinivel al análisis del funcionamiento del sistema; para las políticas reguladas globalmente –como la medioambiental–, y dadas las competencias y capacidades de las autoriades subestatales en esa materia y especialmente la existencia de la Agenda 21 local como elemento de vinculación local-global, los GNC pueden ser no solo copartícipes necesarios en la implementación de las políticas, sino disponer de “cierto grado de capacitad de actuación –agen- cia o agency– independiente” que les permita organizarse para, en

27. Son referencias clásicas John Kincaid, “The American Governors in International affairs”. Publius: The Journal of Federalism, 14, 4, 1984; Ivo Duchacek, “The international dimension of subnational government”, Publius: The Journal of Federalism, 14, 3, 1984; Panayotis Soldatos, “An explanatory framework for the study of federated states as foreign-policy actors”, en Hans Michelmann y Panayotis Soldatos (comp.), Federalism and international relations, Oxford, Clarendon Press, 1990. 28. En concreto, entre el sistema de las NNUU (especialmente ONU-Hábitat) y la creación de una organización mundial de autoridades locales unificada (CGLU, Ciudades y Gobier- nos Locales Unidos). Mónica Salomón y Javier Sánchez Cano, “The role of the UN system in the process of political articulation of local authorities as a global actor”. Brazilian Political Science Review, 2, 1, 2008. Una comparación entre los procesos de articulación territorial e impacto institucional, en los respectivos esquemas de integración, se halla en “Redes subestatales e integración regional en la Unión Europea y América Latina”. Anuario de La Cooperación Descentralizada 2007. Montevideo, Observatorio de la Coo- 140 peración Descentralizada UE/AL, 2008.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... ocasiones, dejar de lado o superar al Estado.29 Un análisis multinivel que aplicamos a las redes de autoridades locales en el sistema internacional de cooperación para el desarrollo.30 Lo importante es que estas investigaciones previas nos permiten observar la continuidad, pese a variaciones en el contexto político y jurídico, de ciertas pautas de comportamiento entre los diferentes actores (GNC, estados, organizaciones internacionales). Estas pautas, que van a orientar las tres hipótesis en las que basamos nuestro análisis de las regiones en la UE, se refieren a tres planos. El primero es el de la propia acción exterior, que se puede desplegar de forma individual o colectiva (en red), y en un clima de mayor o menor cooperación con el propio gobierno central. Aquí, así como las autoridades locales muestran un comportamiento estable (intereses políticos y agendas compartidos, baja conflictividad con el gobierno central, capacidades diplomáticas instaladas relativamente débiles, y articulación muy frecuente en red), el comportamiento de las regiones muestra, por una parte, mayor pluralidad en sus intereses y capacidades –dada la gran diversidad constitucional entre ellas–, y por otra una vinculación mucho mayor al propio Estado. En general, las regiones tienden a canalizar internamente sus intereses internacionales, en lugar de hacerlo a través de la acción multilateral de la red o asociación,31 al considerar esta la vía más eficaz. Sin embargo, ello no es siempre

29. Los trabajos de Michele Betsill y Harriet Bulkeley han contribuido a consolidar el uso de la GMN para el estudio la participación de los diferentes niveles político-administrativos en el funcionamiento de los regímenes medioambientales. La cita es de su “Cities and the multilevel governance of global climate change”. Global Governance: A review of multilateralism and international organizations, 12, 2, 2006, p. 150. 30. Rafael Grasa y Javier Sánchez Cano, “Acción internacional y en red de los gobiernos locales: el caso de la ayuda para el desarrollo”. Revista CIDOB d’Afers Internacionals, 104, 2013. 31. Diversos estudios así lo demuestran; por ejemplo el de Happaerts, Van Den Brande y Bruyninckx, “Governance for sustainable development at the inter- subnational level: the case of the Network of Regional Governments for Sustainable Development (NRG4SD)”, Regional & Federal Studies, 20, 1, 2010. Los autores analizan la utilidad de la red de coo- peración regional medioambiental NRG4SD para el acceso a los foros multilaterales por parte de tres regiones europeas (Flandes, País Vaco y Renania del Norte-Westfalia). En el caso de Flandes (dotada de unas capacidades competenciales excepcionales en materia de representación exterior), pero también de Renania del Norte-Westfalia, la participación en el ámbito multilateral se producirá preferentemente a través de la delegación del gobierno central, que facilitará la acreditación de los representantes subestatales. No es así en el caso del País Vasco, que deberá usar la vía de la red, al no hallar posibilidades adecuadas de participación a través del Estado. 141

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posible; la conflictividad con la acción exterior del gobierno central puede dificultar la “normalización” de la del gobierno regional.32 El segundo plano es el de los contenidos y la interacción entre los GNC y las instituciones de la OIG, donde identificamos también diná- micas recurrentes. La OIG es permeable a la participación de los actores territoriales, especialmente cuando se puedan incorporar a la gestión multinivel de esa política, por poseer capacidades y competencias que convenga asociar a su diseño, ejecución y despliegue. Aquí, y siguiendo la caracterización de Hocking, ciudades y regiones son “actores mixtos”: parcialmente libres y parcialmente vinculados por los rasgos propios de la soberanía y sus diversas implicaciones. Como tales, estos actores pueden optar por actuar únicamente donde les interesa (a diferencia de los Estados, que deben ejercer la protección consular, la represen- tación diplomática…) y hacerlo combinando acciones, instrumentos y alianzas propias del mundo gubernamental y del no gubernamental.33 En el caso estudiado de la organización mundial de ciudades, se vio cómo esta utilizó recursos propios de actores estatales (legitimidad de- mocrática, racionalización administrativa) e instrumentos más propios de los actores no estatales (provisión de datos e información, alianzas con ONG y con las burocracias internacionales).34 Ahora bien, cuando los GNC hagan valer únicamente su legitimación democrática y persigan el

32. En palabras de Noé Cornago, “The internationalization of cities, for instance, can hardly be considered a challenge to the integrity –neither territorially nor simply symbolica- lly– of the state’s sovereignty. In contrast, diplomatic efforts deployed by territorial units or regional governments are generally submitted to more careful political monitoring, by both central or federal governments as well as the diplomatic system, precisely because of suspicions regarding that possibility. “On the normalization of sub-State diplomacy”, The Hague Journal of Diplomacy, 5, 2010, p. 14. 33. Hocking reelabora la conocida distinción de Rosenau entre actores “sovereignity- bound” y “sovereignity-free”, y propone a los GNC como “actores mixtos”, que alternan instrumentos de carácter más o menos gubernamental en función de los objetivos. Véa- se su “Regionalism: an International Relations perspective”, en Michael Keating y John Loughlin (comp.), The political economy of regionalism, Londres, Frank Cass, 1997, p. 97. 34. “The cooperative stance of the Secretariat explains a good deal of the advances achieved in relation to the objectives of local authorities within the UN system, both in institutional and normative terms. [...] Another ability which is typically associated with non-state actors –and the main power resource of transnational advocacy networks– is the use of the power of ideas and expert legitimisation as ‘soft power’, a use which may sometimes modify power relations that are initially unfavourable. [...] Local authorities, acting as transnational norms entrepreneurs, used as instruments to support their claims, on the one hand, their own technical knowledge of urban questions, and on the other, a series of studies carried out by independent experts which endorsed –and granted supplementary legitimacy to– the contents of their demands” (Salomón y Sánchez Cano, 142 “The role of the UN system...”, 2008, p. 8.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... reconocimiento formal y el impacto sobre la organización, la represen- tación y las normas de la OIG, la posición del resto de actores –estados e instituciones de las OIG– va a ser mucho más refractaria. El tercer plano se refiere al impacto y a la capacidad ordena- dora que sobre la actividad exterior subestatal tiene la respuesta de la OIG, especialmente a sus demandas de representación. Si bien los procedimientos intergubernamentales son reglados –con bases legales claras, mandatos y objetivos políticos, instituciones formalizadas, representantes acreditados–, el activismo internacional de los GNC es todo lo contrario: informal, voluntario y voluntarista, discontinuo, y a menudo carente de base legal. La movilización subestatal es un esfuerzo que necesita presentar resultados, y el impacto institucional es –junto con la obtención de recursos económicos– uno de los más claros. Hemos podido comprobar cómo, en relación con la articula- ción de los gobiernos regionales y de la proyección de su interés co- lectivo, la organización internacional tiene un efecto constituyente:35 el reconocimiento por parte de la OIG y la creación de algún tipo de acomodo institucional es clave para que el movimiento de los gobiernos no centrales adquiera forma. Al brindarle un espacio de representación, la OIG lo ordena y le aporta coherencia: selecciona las redes territoriales más eficaces (las que se considera que han conseguido ese impacto), hace que los objetivos políticos sean más comprensibles y traducibles al lenguaje doméstico, y facilita liderazgos entre las regiones.

5. Análisis

A partir de estas tendencias y conclusiones, planteamos a continuación tres hipótesis explicativas que nos sirven para organizar y conectar los datos empíricos –algunos de ellos bien conocidos– relativos a la proyec- ción de la agenda política regional. Previamente, y dado que este no es un objeto de estudio estático, es necesario referirse al contexto en que se desarrolla la integración europea y se plantean las demandas regionales.

35. En palabras de Thomas Risse, “The legal framework provided by states and international institutions has, thus, constitutive effects on transnational actors and relations. The international refugee regime, for example, defines refugees and their rights in the first place”. “Transnational actors and world politics”, en Walter Carlsnaes (comp.) et( al.), Handbook of International Relations, Londres, Sage, 2002, p. 259. 143

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5.1. 1992-2007: ampliación y crisis económica

Dos factores son imprescindibles para entender los acontecimientos y los cambios de estrategia y de percepción, especialmente entre los actores regionales. La UE pasa entre los tratados de Maastricht y Lis- boa, esto es entre 1992 y 2007, de 12 a 27 EEMM (28 en 2014). La am- pliación altera la fisonomía y el carácter de la Unión, al incorporar –en la mayoría de los casos– a estados con una tradición de autogobierno regional mucho menor que los miembros más históricos, y con gobiernos centrales poco dados a la descentralización y el autogobierno.36 Además, y pese a la aplicación de fondos de pre-adhesión para el for- talecimiento administrativo, la Comisión consideró en sus revisiones de la programación estructural de 1998 y 2005 que las regiones de los nuevos miembros no poseían aún capacidades suficientes para asegurar una buena ejecución de los fondos europeos. Optó en consecuencia por confiar su gestión al gobierno central, en la confianza de que los niveles de absorción y la seguridad jurídica serían mayores. Los miembros del CdR pasan de los 189 iniciales a 334, y aumenta igualmente la fragmentación de sus intereses, a la vez que la vanguardia legislativa se hace más pequeña, en términos relativos. Eso no es todo: el acceso de pequeños estados a la UE reaviva el atractivo de la estatalidad, especialmente para “naciones sin estado” que esperaban que la UE crease un espacio político donde la soberanía clásica perdiera valor. No está siendo así, como lo evidencia el caso de Cataluña: cuando España accede a la UE (1986), solo tres EEMM eran más pequeños –en términos de población– que esta comunidad autónoma: Luxemburgo, Dinamar- ca e Irlanda. En 2007 y con 27 miembros, la lista se alarga hasta doce: doce estados miembros de pleno derecho de la Unión, con asiento en el Consejo y posibilidad de participación política de primer nivel. Si en un futuro la Unión se amplía a la totalidad de estados candidatos y pre-candidatos en 2014, Cataluña sería la bisagra entre los 18 mayores y los 18 más pequeños: un Estado medio. La crisis económica es el telón de fondo de nuestro marco tempo- ral, y combinada con la ampliación explica las posiciones de algunos actores regionales, especialmente los Länder, y de los gobiernos centrales. La combinación del acceso de regiones más pobres, la preocupación por el impacto económico de la expansión legislativa de la UE y una tem-

36. Carolyn Moore, “A Europe of the regions vs. the regions in Europe: reflections on 144 regional engagement in Brussels”, Regional & Federal Studies, 18, 5, 2008, p. 524.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... poralización diferente de la crisis –que en Alemania tuvo sus años más duros mucho antes que en el resto de Europa– van a llevar, primero, a los Länder a aliarse con su gobierno federal frente a la invasión competencial y el aumento de gasto de origen europeo,37 y más tarde al conjunto de estados a emprender medidas de contención presupuestaria. Unas medidas negociadas en Bruselas y administradas por los ejecutivos centrales, que van a reducir el margen de maniobra de los gobiernos regionales y locales e influir en sus percepciones y prioridades políticas.

5.2. Tres hipótesis explicativas

Primera hipótesis: si bien las regiones pueden canalizar sus intereses europeos directamente hacia la UE o a través del propio Estado, esta vía interna va a ser, si no la preferida, sí la decisiva cuando se trate de intereses constitucionales. En la CIG pre-Maastricht, los Länder alemanes elaboran las bases políticas de la Europa de las regiones: la creación de una federación europea de tres niveles (instituciones de la UE, estados, regiones), estructurada en torno a los principios básicos de su propio sistema político: el federalismo y la subsidiariedad. Cuatro objetivos debían hacerla posible, como mínimo en una primera fase: la incorporación del principio de subsidiariedad en el Tratado; el acceso regional al Consejo; la creación del Comité de las Regiones, y acceso al TJUE. Si Maastricht acordó un 75% de estas demandas fue porque los Länder impulsaron esta agenda de forma directa (con otras regiones, y sobre todo a través de la ARE) y, de forma más decisiva, con el propio Gobierno federal, y usando su poder de veto de la ratificación del futuro TUE como argumento convincente.38 Previo a Lisboa, cuando los Länder cambian de estrategia –vista entre otras cosas la ineficacia del CdR con relación a sus prioridades– y optan por la defensa de sus propias prerrogativas frente a la UE,39 de nuevo la alianza federal hace

37. Lo que lleva a una contracción del regionalismo europeísta de ese país, y resta sin duda vigor a la Europa de las regiones. Véase Charlie Jeffery, “A regional rescue of the nation-state: changing regional perspectives on Europe”, European Union Studies Asso- ciation (EUSA) Biennial Conference 2007, p. 2. 38. Véase Charlie Jeffery, “The ‘Europe of the Regions’ from Maastricht to Nice”, Queen’s Paper on Europeanization, 7, 2002, p. 3. 39. Lo que el mismo Jeffery ha llamado leave us alone, en lugar del previo let us in. “Regions and the EU: letting them in and leaving them alone”, The Federal Trust Online Paper XX/04, Londres, 2004. 145

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que la agenda alemana llegue al Tratado, en forma de medidas protectoras, a través de un principio y un mecanismo de subsidiariedad reforzados y extendidos donde, por primera vez, se prevé la consulta a los niveles regional y local.40 Estos dos elementos –cultura política federal y poder negociador real– son fundamentales para entender en qué condiciones un estado hace suya y proyecta la agenda subestatal. Durante la Convención se evidencia que las representaciones de estados federales (Alemania, Austria, y especialmente Bélgica) son portavoces eficaces de la agenda regional –eso sí, limitada a su propio país. En España, las demandas de las comunidades autónomas (CCAA) avanzan sobre todo cuando el gobierno central necesita del apoyo de un partido de base regional (así el Partido Popular y Convergència i Unió en 1996), y este fuerza acuer- dos de los que, lógicamente, se beneficia el conjunto de regiones.41 La comparación entre Alemania y España es reveladora: la primera intenta proyectar hacia la UE su propia lógica interna, federal; en la segunda el gobierno central usa Europa para evitar su contracción. La adhesión a la UE coincide con la despliegue del Estado autonómico español, y el ejecutivo va a usar la interlocución exclusiva con las instituciones de la UE como argumento para mantener y aumentar su tamaño y actividad, incluso en políticas de competencia exclusiva de las CCAA.42 Así, la función de gatekeeper, la calificación de un asunto como de política exterior, no solo permite al gobierno central asegurarse la primacía en la representación y la negociación, sino dotarse de nuevas funciones y capacidades institucionales, que se renovarán con los cambios y el progreso de la integración, y que lo protegen frente a otros niveles de gobierno del propio Estado. Resolver internamente

40. Un repaso histórico del caso alemán, más allá de los temas relacionados con la UE, se halla en Klaus-Jürgen Nagel, “Política exterior: el cas dels Länder alemanys”, en Ferran Requejo (comp.) (et al.), La política exterior dels ens subestatals a principis del segle. Barcelona, IEA, 2010. 41. En este caso: la creación de una nueva conferencia sectorial para temas relacionados con la UE, la presencia de consejeros autonómicos en la Representación permanente (REPER) ante la UE, y la participación de las CCAA en algunas formaciones del Consejo. Francesc Morata, “Spain: modernization through europeanization”, en Simon Bulmer y Christian Lequesne (comp.), The Member States of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2012, p. 146. Sobre el histórico de las negociaciones, véase Juan Manuel Sobrino y Marta Sobrido, “Las relaciones...”, 2004, pp. 456-457. 42. Alemania y España son los dos casos clásicos que, analizados por Tanja Börzel en 2002, sirvieron a esta autora para acuñar dos expresiones de éxito: “federalismo cooperativo” y “regionalismo competitivo”. States and regions in the European Union: institutional 146 adaptation in Germany and Spain. Cambridge, Cambridge UP, 2002.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... la participación en asuntos europeos de las unidades subestatales es el resultado de una negociación entre esos niveles, donde la situación de partida beneficia netamente al central. Segunda hipótesis: la agenda política de las regiones se basa en la obtención de reconocimiento de su estatus democrático, pero la operación del sistema multinivel, que está especializada sectorialmen- te, busca más bien la eficacia, abriendo el juego a los actores (incluidas las autoridades regionales) en función de su capacidad de articular intereses y contribuir a la acción política de la UE. Las autoridades regionales, conscientes del impacto que la legislación europea tiene sobre la gobernación territorial, prefieren considerar los asuntos europeos no como asuntos exteriores, ni sectoriales, sino como un nivel más en el esquema normativo, simplemente superior al nivel estatal. Esa conexión normal con el nivel comunitario debería disponer de formas adecuadas de cooperación política y relación administrativa. Por lo mismo, su condición de autoridades políticas las lleva a rechazar una relación con Europa únicamente informal, basada en los contactos, la influencia y ellobby –que tienen a mano los intereses privados en el juego multinivel–, y a buscar una mejora de su posición institucional en el sistema político y legal de la UE que les permita ejercer responsablemente los poderes que tienen democráticamente asignados. Las regiones esperan que esa mejora del estatus institucional las ayude a beneficiarse del esquema, ciertamente amplio y complejo, de incentivos y oportunidades europeas.43 Para las instituciones de la UE, esa relación no es simétrica. Los estados (Consejo), más allá de la respuesta descrita a la capacidad negociadora regional, se van a considerar en los foros internacionales representantes del conjunto de su diversidad política interna. Serán así poco sensibles a la dimensión democrática de las reivindicaciones territoriales, y tenderán a convertir el diálogo político con las autoridades subestatales en una discusión técnica, sectorial, liderada por instituciones ejecutivas (Comisión), y donde toda pretensión de reconocimiento está, simplemente, fuera de lugar. Es la política regional o de cohesión la que organiza ese diálogo especializado entre la Comisión y las regiones, presentando un gran

43. Esas dos necesidades –inserción adecuada en el sistema político-legal, y buen apro- vechamiento de las oportunidades– son las claves del posicionamiento y la formulación de estrategias regionales con relación a la Unión Europea. Véase Michael Keating, “The invention of regions: political restructuring and territorial government in Western Euro- pe”, Environment and Planning, 15, 1997, 394-395. 147

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esquema de oportunidades para las administraciones territoriales, que supone para estas un reto de gestión y adaptación: programación plurianual, gestión por objetivos, partenariados público-privados, cofi- nanciación... Si bien participar en esta política no aumenta los poderes de las regiones, desplegarla eficazmente sí centra las preocupacio- nes de la Comisión.44 Tal eficacia tiene un doble sentido: que exista seguridad jurídica en la aplicación del derecho europeo, y que las políticas comunitarias tengan efecto material. Su búsqueda orienta la posición de la Comisión en el debate constitucional y con relación a las regiones: ante la Convención (febrero de 2003), el comisario de política regional deja claros sus elementos: cuando se vean afectadas sus competencias, las regiones habrán de ser consultadas, a través de las asociaciones representativas, en la fase prelegislativa, y habrán de asociarse a la implementación de las iniciativas comunitarias. El control de la subsidiariedad corresponde al CdR, quien tendrá derecho a plantear recurso ante el TJUE. Las regiones podrán instar el recurso ante el CdR, o de los gobiernos centrales de sus estados. El comisario rechaza la posibilidad de que la UE garantice un procedimiento de participación regional común y específico, dada la diversidad de las organizaciones constitucionales de cada EM.45 Como vemos, la posición de la Comisión prefigura el resultado de Lisboa, con la excepción de que las consultas se organizarán no a través de las asociaciones regionales, sino del procedimiento de control ex ante de la subsidiariedad. Un procedimiento que no cabe entender como un reforzamiento de las capacidades regionales, sino a lo sumo como una garantía de que los objetivos de las iniciativas de la Comisión pueden alcanzarse mejor en el nivel de la Unión, y no pueden realizarse suficientemente por los EEMM. De nuevo, “la finalidad que fundamenta y da sentido al principio de subsidiariedad es la máxima eficacia del nivel de poder que actúe, con los límites y atribuciones establecidas legalmente”.46

44. Lo que explica que la Comisión prefiera trabajar con los gobiernos centrales y no con las regiones de los nuevos EEMM para el despliegue de la política regional, como hemos visto. Sobre el aumento de poder regional, véanse los trabajos de Ian Bache, por ejemplo con Rachel Jones, “Has EU Regional Policy empowered the regions? A study of Spain and the United Kingdom”, Regional & Federal Studies, 10, 3, 2000. 45. Se trata de Michel Barnier, como nos explica Francesc Morata (con Ricard Ramon) en Regiones y Constitución Europea, Bellaterra, IUEE, 2003, p. 19-20. 46. Miquel Palomares, “La participación del Parlamento de Cataluña en la aplicación y el control del principio de subsidiariedad”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, 148 38, 2011, p. 28.

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Tercera hipótesis: ni el tratamiento del hecho regional en la UE ni las respuestas, incluidas las institucionales, a sus demandas políticas han tenido un efecto constituyente sobre el movimiento regional. Las regiones no han alcanzado un estatus sustantivo y autónomo en el sistema de la Unión Europea, de forma independiente al EM del que formen parte y de la estructura de la que este se dote. Por una parte, el adjetivo “regional” no se refiere a una unidad política subestatal específica, ni siquiera a propósito de la política regional, que es para todos los territorios europeos y afecta a todas sus administraciones.47 Naciones sin estado y divisiones administrativas recientes caen, todas ellas y de forma indistinta, en el epígrafe 1 de la “nomenclatura de las unidades territoriales estadísticas” (NUTS), según la clasificación estandarizada desarrollada por la propia UE para referirse a las colectividades territoriales y organizarlas.48 Por otra parte, y aún más importante, la creación de un organismo de representación regional y local –el Comité de las Regiones– no ha constituido tampoco una respuesta institucional adecuada al reto de la creación de subjetividad regional en la UE, por diferentes motivos. El primero es que el CdR es, a la postre, un órgano de base estatal: el Tratado asigna a cada EM tanto un número de representantes como la responsabilidad de su designación, de modo que la propia UE no garantiza un asiento en el Comité a ningún gobierno no central europeo, por el simple hecho de serlo.49 Los EEMM designan a estos miembros a partir de criterios diversos, lo que resulta en una composición fragmentada, que hace que en el CdR operen múltiples lógicas (nacional, norte/sur, local/regional, izquierda/derecha), a la vez que impide que surjan liderazgos capaces de aglutinar a una mayoría significativa de los miembros. Justamente, esta idea del liderazgo es un segundo factor importante en esa falta de capacidad constitutiva, por

47. Por el contrario, las regiones se incluyen en el gran paquete de “autoridades locales” en políticas como la cooperación al desarrollo. Esta aparente contradicción muestra, en realidad, que en la UE local y regional no son términos fuertes, con referentes y signifi- cados claros. 48. Eurostat define las NUTS-1 (las más parecidas al nivel regional) como “regiones so- cioeconómicas principales”. Las NUTS-2 y NUTS-3 son también “regiones”: las primeras, regiones básicas para la aplicación de políticas comunitarias; las segundas, pequeñas regiones para diagnósticos específicos. Los números son rotundos: 97 NUTS-1, 270 NUTS- 2 y 1.294 NUTS-3. 49. La UE sí establece requisitos para la condición de miembro del CdR; estos (y sus su- plentes) deberán, bien ser titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, bien tener responsabilidad política ante una asamblea elegida (art. 300.3 del Tratado de funcionamiento de la UE). 149

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parte del CdR, y es que la composición y funciones de este organismo no responden al diseño que perseguía el actor que más decisivo fue en su creación: los Länder alemanes. A diferencia de otros entornos, donde el resultado, el espacio de reconocimiento institucional premia al actor subestatal y a las redes más eficaces, resolviendo la competencia entre estas y orientando el funcionamiento futuro, el CdR nace ya como un órgano mixto, que reproduce en su interior el debate regional/local que ya se hiciera evidente en su mismo proceso de creación (posiciones ARE / Consejo de Municipios y Regiones de Europa, CMRE). El argumento democrático, que proponía la creación de una cámara de lectura territorial vinculada a las capacidades institucionales y políticas reales –y desiguales– de las regiones europeas, con una ambición de extensión del federalismo en el conjunto de la UE, se vio igualado a otros como la representación territorial en el sentido más amplio, o la consulta técnica. Las regiones legislativas no van a disponer de una voz diferente de la de cualquier otra agrupación territorial; los Länder, defraudados por los poderes limitados y la composición mixta, y poco hábiles para trabar una agenda política compartida con el nivel local, descuentan rápidamente el CdR y dan prioridad a la vía del gobierno federal. El liderazgo regional natural quedaba inutilizado. El CdR es, por último, un órgano más técnico que político, ya que prevalió el criterio inicial de la Comisión, que lo veía como un foro donde experimentar la aplicación de la política de cohesión comunitaria –de hecho, en el entorno de la UE la creación del Comité se vinculaba a priori con la formulación y gestión de la política regional. Sin embargo, su papel únicamente consultivo, y la posibilidad de rea- lizar dictámenes y otros trabajos de iniciativa –es decir, por voluntad del propio CdR–, han hecho que los miembros busquen posicionarse sobre todas y cada una de las cuestiones de la agenda europea, lo que ha impedido al CdR consolidar, con el tiempo, capacidades y presti- gio técnicos distintivos. El resultado es no solo una cierta irrelevancia del CdR en el policy making de la Unión, sino –más importante para nuestro análisis– la imposibilidad de que su actividad contribuya a la creación de polities regionales europeas. Para el presidente regional que elabora un informe de iniciativa es arduo comunicar en casa, a sus ciudadanos, la conexión entre ese trabajo y el programa político local y sus prioridades de gestión. Si se añade el valor meramente consultivo, y la complejidad real del procedimiento de codecisión, la dificultad es aún mayor. En el mejor de los casos, el mensaje será que el presidente defiende un objetivo conocido “en Bruselas”. El discurso regional 150 no llega así a ir más allá de lo genérico, de las grandes adhesiones o

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... grandes dudas sobre el proyecto europeo; sus electos no hablan de Europa, de sus prioridades y sus programas, en primera persona.

6. Conclusiones

Hemos podido constatar cómo, en el sistema de la UE, el reconocimiento de la especificidad interna y del autogobierno regional tiene lugar únicamente cuando es promovido por los propios EEMM; se trata más de un objetivo de Estado impulsado por sus regiones que de un objetivo de las regiones frente al Estado. Los límites de la Europa de las regiones como programa político se refieren así, sobre todo, a la acción colectiva, y se hace evidente la dificultad de crear una plataforma que permita a las regiones, a partir de la articulación horizontal de sus intereses, proyectar suficiente influencia. La lógica sectorial y especializada del funcionamiento de la UE hace que la obtención de un reconocimiento institucional general sea aún más improbable. La estrategia de las regiones especiales –que rompen la unidad de acción con otras regiones y con los actores no-estatales para perseguir una agenda propia– se revela infructuosa: la misma idea de vanguardia regional entra en crisis, al desvanecerse la relevancia de la capacidad de autogobierno y la utilidad de su articulación colectiva. La Europa de las regiones era uno de los programas posibles para algunas regiones (las de sistemas de “federalismo cooperativo”), que cuentan también con su Estado para organizar internamente una par- ticipación regional adecuada. Al mismo tiempo, constituía un objetivo mucho más estratégico para aquellas otras (las de sistemas de “regionalismo competitivo”) donde esta vía interna no es posible. Aquí, tras Lisboa y evaporada la plataforma política regional colectiva, la UE exacerba, no suaviza, las tensiones existentes, reabriendo el debate sobre las soberanías y el acceso a la estatalidad, por un doble motivo. Primero, porque no se han materializado formas de subjetividad polí- tica que habrían permitido a las regiones adherirse más directamente a la Unión, como proyecto superador de las identidades estatales. Segundo, porque los estados miembros –muchos de los cuales son comparables en tamaño a las grandes regiones europeas– quedan reforzados como “señores de los tratados” y actores principales de la integración. Se constata también cómo la falta de consideración hacia los mandatos políticos y constitucionales subestatales aboca a las regiones a un sistema –bien descrito por la gobernanza multinivel– refracta- 151

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rio a la legitimación democrática, que no solo permite que intereses privados se presenten como públicos, sino que a menudo obliga a los defensores de intereses regionales generales a presentarlos y negociar- los como si fueran particulares.50 La dimensión institucional –el CdR–, por su parte, no contribuye significativamente a que los ciudadanos de los territorios entiendan mejor las materias en discusión en la UE y su impacto, ni a politizar en clave europea las posiciones partidistas. Pese a la proliferación de interacciones entre la UE y las regiones, la participación regional en asuntos europeos es confusa, y lo que falta no son únicamente espacios de participación política decisiva, sino más en general fórmulas que permitan la creación de polities, y un encaje y un funcionamiento simplemente responsables y democráticos. Si bien las autoridades regionales pueden alternar estrategias de negociación e influencia propias de los actores estatales y no estatales, la agenda constitucional las obliga a posicionarse nítidamente como sujetos políticos y a basar sus demandas, de forma prácticamente exclusiva, en su condición de gobiernos democráticos. La alianza con las instituciones más técnicas –como la Comisión– se hace así menos viable. Si bien en este aspecto la UE no es diferente de otras OIG, la gran densidad de sus impactos sobre las unidades políticas subestatales y el autogobierno de estas genera una responsabilidad especial para los EEMM y sus ejecutivos. Si estos no organizan de forma adecuada la participación –en el sentido más amplio– de estas unidades en los asuntos europeos, trasladan los costes hacia abajo y hacia arriba: hacia la calidad del autogobierno regional, que no estará en condiciones de asegurar responsablemente el ejercicio de sus competencias demo- cráticas, y hacia la propia Unión Europea, que se verá desprovista de un ámbito próximo de creación de relato político, de debate público y compromiso ciudadano. Al abstenerse las instituciones europeas de implicarse en la organización estatal interna, estos déficits solo pueden ser entendidos y enfocados desde los propios estados miembros. Al igual que otras ideas que competían por el espacio teórico en la posguerra fría, la GMN era optimista con relación al impacto de la cooperación internacional y de la low politics en la creación de instituciones de gobernanza y de orden internacional, a la emergencia de nuevos actores, y a la retirada del Estado. Hoy apreciamos con mayor claridad cómo este ha sabido reestructurar sus funciones frente a los imperativos de la gobernanza global, las dinámicas de la integración

152 50. Véase Piattoni, “Multi-level governance...”, 2009, p. 38.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 Entre lo interno y lo europeo: la acción exterior de las regiones... regional y las demandas de los gobiernos de proximidad. Al organizar los asuntos europeos como parte de su política exterior, los estados salvaguardan su carácter de único interlocutor ante la UE, reforzando a la vez las estructuras políticas y administrativas centrales. Operando en ese espacio extranjerizado por el gobierno central, las autoridades regionales se mueven entre lo interno y lo europeo. Para ellas, la UE no es solo un sistema político y legal, sino también un entorno para- diplomático en el que intentan defender sus intereses y mejorar sus prerrogativas, de forma continua y cambiante y a través de instrumentos reglados y, en la mayoría de los casos, no reglados. Por ello resulta adecuado examinar este entorno, como hemos intentado hacer, desde una perspectiva de Relaciones Internacionales.

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RESUMEN

El propósito del artículo es considerar y analizar la Europa de las regiones en su dimensión de proyecto orientado a la articulación y construcción de un nuevo sujeto político en el sistema de la UE: el gobierno regional. Un proyec- to donde las regiones van a intentar ser no solo actores (con capacidad de influencia), sino sujetos (con capacidad de decisión). Después de identificar la agenda política regional tal como se impulsa en los debates intergubernamentales europeos, se discute la gobernanza multinivel –el acercamiento que ha dominado el panorama politológico– y su visión del papel del Estado en la dinámica regional-europea. El artículo propone a continuación una pauta de análisis vinculada al estudio de los gobiernos no centrales como nuevos actores internacionales. Las conclusiones muestran la utilidad explicativa de esa propuesta, y ayudan a entender las limitaciones en el progreso hacia un mayor reconocimiento de las regiones en la estructura legal e institucional europea. Al mismo tiempo, y dadas las carencias en el desarrollo de sistemas internos de cooperación política en temas de la UE que permitan la participación adecuada del nivel regional, parece adecuado considerar las relaciones de las regiones con la UE como la expresión de una polítíca exterior subestatal.

Palabras clave: paradiplomacia; gobernanza multinivel; conferencia inter- gubernamental; Tratado de Lisboa; gobiernos no centrales; Comité de las Regiones; regiones; Unión Europea; redes transnacionales.

RESUM

El propòsit de l’article és considerar i analitzar l’Europa de les regions en la seva dimensió de projecte orientat a l’articulació i construcció d’un nou subjecte polític en el sistema de la UE: el govern regional. Un projecte on les regions intentaran ser no només actors (amb capacitat d’influència), sinó subjectes (amb capacitat de decisió). Després d’identificar l’agenda políti- ca regional tal com és impulsada en els debats intergovernamentals europeus, es discuteix la governança multinivell –l’acostament que ha dominat el panorama politològic– i la seva visió del paper de l’Estat en la dinàmica europea-regional. L’article proposa a continuació una pauta d’anàlisi vinculada a l’estudi dels governs no centrals com a nous actors internacionals. Les conclusions mostren la utilitat explicativa de la proposta, i ajuden a entendre les limitacions del progrés del reconeixement de les regions en l’estructura legal i institucional europea. Alhora, i ateses les mancances en el desenvo- 157

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lupament de sistemes interns de cooperació política en temes de la UE que permetin la participació adequada del nivell regional, sembla adequat considerar les relacions de les regions amb la UE com l’expressió d’una política exterior subestatal.

Paraules clau: paradiplomàcia; governança multinivell; conferència intergo- vernamental; Tractat de Lisboa; governs no centrals; Comitè de les Regions; regions; Unió Europea; xarxes transnacionals.

ABSTRACT

This article analyzes the “Europe of the Regions” as a project that aims at building up regions as (new) political subjects within the European Union (EU) system. Regions have attempted to become not only political actors with capacity to have an influence but subjects with decision-making power. The article, after describing the evolution of the regional agenda from Maastricht to the Lisbon Intergovernmental Conference (1992-2007), turns to assess first of all the multi-level governance (MLG), the political science dominant approach on the analysis of EU-sub-state relations, and secondly the Intergovernmental Relations approach (IR). The article argues that the IR approach can cast new light over the issue. The conclusions show that the IR approach has an explanatory capacity, and clarify the obstacles that the EU regions have to face in their strategy for a structural and legal recognition of their role within the EU. Similarly and given that the governments of the member-state do not provide for domestic mechanisms that project the regional interests into the EU spheres, it seems appropriate to examine some of the regional activities towards the EU as subnational foreign policies.

Keywords: para-diplomacy; multi-level governance; intergovernmental con- ferences; Lisbon Treaty; subnational governments; Committee of the Regions; regions; European Union; transnational networks.

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REAF núm. 21, abril 2015, p. 128-158 COMPETENCIAS AUTONÓMICAS EN MATERIA DE ATENCIÓN Y PROTECCIÓN A LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA: ESTUDIO AL HILO DEL ARTÍCULO 166.3 DEL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE CATALUÑA

Isaac Ravetllat Ballesté Profesor de Derecho Civil de la Universidad de Talca

SUMARIO: 1. Introducción. – 2. Los diversos modelos de recepción de la competencia exclusiva en materia de protección de menores por parte de los Estatutos de Auto- nomía. – 2.1. Estatutos que no articularon mención expresa alguna a la competencia específica sobre “protección de menores”. – 2.2. Estatutos que optaron por la calificada como perspectiva descriptiva o secuencial. – 2.3. Estatutos que incorporaron una mención específica a la “atención y protección de la infancia y la adolescencia”. – 3. El sistema catalán: del Estatuto de Autonomía de 1979 al marco normativo estatutario actual. – 3.1. El artículo 9.28 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979. Génesis e interpretación del precepto. – 3.2. El Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. La transformación y adaptación del régimen estatutario: de lo genérico a lo espe- cífico. – 4. La nueva distribución competencial en materia de atención y protección de menores contenida en el artículo 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. – 4.1. A modo de idea general. – 4.2. Servicios sociales (artículo 166.1 del EAC) – 4.3. Personas menores de edad (artículo 166.3, apartado a), del EAC). – 4.3.1. Estructura interna del precepto. – 4.3.2. Ámbito de extensión de la cláusula general “protección de menores”. – 4.3.3. Protección v. reforma, a vueltas con el debate. – 4.3.4. Promoción, protección y ¿por qué no participación? – 4.3.5. Desaparición de la polémica cláusula “respeto, en todo caso, a la legislación civil, penal y penitenciaria”. – 5. A modo de conclusión. – Bibliografía. – Resumen – Resum – Abstract.

Artículo recibido el 08/07/2014; aceptado el 18/09/2014. 159

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Isaac Ravetllat Ballesté

1. Introducción

Tradicionalmente los diversos Estatutos de Autonomía han abordado la temática de la atención y protección a la infancia y la adolescencia desde perspectivas dispares, que responden, a su vez, a títulos competenciales de igual modo diversos. Así, mientras un buen número de comunidades autónomas han regulado esta materia, con carácter general, amparándose en las atribuciones reconocidas por el artícu- lo 148.1.20 de la Constitución española (CE), relativo a la “asistencia social”,1 tan solo un grupo reducido de ellas lo ha hecho, además, con carácter particular y de forma más excepcional, en virtud de las competencias asumidas específicamente en materia de “protección de menores”. Precisamente, a este último grupo de normas estatutarias, caracterizado por incorporar una mención expresa al área de “la protección a la infancia y la adolescencia”, es al que pertenece el actual Estatuto de Autonomía de Cataluña (EAC). Efectivamente, el artículo 166.3, apartado a), del EAC estipula que corresponde a la Generalitat, en materia de menores: “la competencia exclusiva en materia de protección de menores, que incluye, en todo caso, la regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores desamparados, en situación de riesgo y de los menores infractores, respetando en este último caso la legislación penal”. Como cuestión previa, y antes de proceder al análisis pormenorizado del mentado precepto estatutario, el presente estudio principia, para contextualizar con ello el sistema proseguido por el estatuyente catalán, con una aproximación a las diversas fórmulas y mecanismos de recepción y desarrollo de las facultades normativas propias en este sector del ordenamiento jurídico utilizadas por las distintas comunidades autónomas. Ello debiera mostrarnos, como una de las singularidades estructurales básicas e identificativas de la metodología utilizada para efectuar tal asunción de responsabilidades, la manifiesta falta de uniformidad existente en el modo de operarse tal transposición,2

1. Para autores como Juan Carlos Gavara de Cara, el ámbito de la asistencia o servicios sociales es en el que en mayor medida se plasma, desde un punto de vista constitucional, la concreción del Estado social a través de mandatos dirigidos a todos los poderes públicos para la integración social de los diversos colectivos con mayores necesidades de protec- ción y la estructuración de medidas frente a necesidades básicas. Juan Carlos Gavara de Cara, La dimensión objetiva de los derechos sociales, Barcelona, Bosch, 2010, pp. 96-97. 2. Esa ausencia de homogeneidad también queda patente en los instrumentos de tras- 160 paso de servicios del Estado a las Comunidades Autónomas. Así, el título al amparo del

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... así como en la terminología empleada a estos efectos por los distintos parlamentos autonómicos.3 A continuación, y centrándonos ya definitivamente en el contex- to catalán de referencia, abordaremos el íter histórico que ha seguido la asunción por parte de la Generalitat de Cataluña de la competencia exclusiva en materia de protección a las personas menores de edad. Sin el conocimiento de esa evolución, entendemos, resultará de gran dificultad llegar a comprender cuál es con exactitud el estado actual de la cuestión. En particular, el tenor literal del artículo 166.3, apartado a), del vigente EAC, solo puede llegar a entenderse en toda su extensión y complejidad como resultado de un largo proceso evolutivo que, partiendo de una fase inicial de recepción, operada a través de una cláu- sula general, confusa y poco operativa contenida en el artículo 9.28 del EAC de 1979, evolucionó, a posteriori, hacia un modelo partidario

cual se efectuaron esas transferencias fue en unos casos la competencia sobre “asistencia social”, “bienestar social” o “política infantil y juvenil” y, en otros, la atribución en materia de “protección y tutela de menores” o “instituciones públicas de protección y tutela de menores”. En concreto, el Real Decreto 1292/1981, de 5 de junio, sobre traspaso a la Gene- ralitat de Cataluña de los servicios del Estado en materia de protección de menores, y el Real Decreto 1775/1985, de 1 de agosto, para la Comunidad Foral de Navarra, se dictaron bajo los auspicios de la competencia sobre “instituciones públicas de protección y tutela de menores”. En cambio, el Decreto 1109/1984, de 29 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad de La Rioja en materia de protección de menores, se adoptó de acuerdo con la competencia sobre “asistencia y bienestar social, incluida la política juvenil”“, mientras que en el Real Decreto 2051/1985, de 9 de octubre, sobre traspaso de idénticas funciones y servicios estatales a la Comunidad de Aragón, se invoca la competencia sobre “asistencia, bienestar social, desarrollo comunitario y juventud”, y, por último, los Reales Decretos 1108/1984, de 29 de febrero, y 1054/1985, de 5 de junio, para Galicia, acuden a la competencia en materia de “asistencia social”. 3. Mª. Victoria Mayor del Hoyo identifica esta misma heterogeneidad en la redacción de los distintos Estatutos de Autonomía. Mª. Victoria Mayor del Hoyo, La regulación auto- nómica de la guarda administrativa de menores, Barcelona, Cedecs, 2000, p. 33. También se hace eco de esta falta de uniformidad Leopoldo Tolivar Alas, quien manifiesta que la recepción por los Estatutos de las concretas facultades de protección de menores fue ciertamente distinta. Leopoldo Tolivar Alas, “Aspectos jurídico-administrativos de la pro- tección de menores”, Revista de Administración Pública, 124, 1991, p. 51. En igual línea se pronuncia Pedro de Pablo Contreras al poner de relieve la diversidad en la enunciación de estas competencias. Pedro de Pablo Contreras, “Comentarios al artículo 172 del Código civil –Ley 21/1987, de 11 de noviembre”, en Rodrigo Bercovitz Rodríguez-Cano (coord.), Comentarios a las reformas del Código civil. Desde la Ley 30/1991, de 20 de diciembre, Madrid, Tecnos, 1993, p. 63. También apuntan esta misma tendencia: José María Alonso Seco y Bernardo Gonzalo González, La asistencia social y los servicios sociales en España, Madrid, Boletín Oficial del Estado, 1997, p. 88, y Fernando de Vicente Pachés, Asistencia social y servicios sociales, régimen de distribución de competencias, Madrid, Secretaría General del Senado. Dirección de Estudios y Documentación. Departamento de Publica- ciones, 2003, p. 133. 161

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de reducir al máximo la incertidumbre o imprecisión de sus mandatos. Esta es, pues, la filosofía que impregna la nueva redacción del EAC de 2006, a la que no escapa, como no podría ser de otra forma, la redac- ción definitiva del precepto objeto de nuestra atención.

2. Los diversos modelos de recepción de la competencia exclusiva en materia de protección de menores por parte de los Estatutos de Autonomía

Partiendo de la base que, por regla general, los textos estatutarios han fundamentado su capacidad y aptitud normativa en aspectos de infancia y adolescencia en el artículo 148.1.20 de la Constitución española, se procede a continuación al estudio detallado de cuáles han sido los distintos métodos o fórmulas empleados por los diferentes Estatutos de Autonomía para asumir para sí las competencias dimanantes del mentado precepto constitucional. La simple dicción literal del artículo 148.1.20 de la CE evidencia bien a las claras la falta de una mención expresa, entre las materias susceptibles de ser incluidas en los Estatutos de Autonomía, de la voz “protección de menores” –o de un calificativo equivalente–, si bien es cierto, en cambio, que sí atribuye a los entes territoriales autonómicos competencia exclusiva en aspectos de “asistencia social”.4 En este sentido, y haciendo uso de este título habilitador,5 en un buen número de disposiciones estatutarias se optó inicialmente, a pe-

4. Tal y como pone de manifiesto Fernando de Vicente Pachés, la mayoría de las Comuni- dades Autónomas en sus Estatutos originarios utilizaron el mismo concepto constitucional de “asistencia social”, sin vincularlo a ningún otro –Cataluña, Galicia, Madrid, Navarra, País Vasco, Comunidad Valenciana–; otras usaron el mismo término pero asociándolo, en relación de coordinación, con el de “servicios sociales” –Canarias, Castilla-La Mancha, Castilla y León–, “bienestar social” –Extremadura– o “beneficencia social” –Baleares–; algunas emplearon el vocablo “asistencia”, unido al de “servicios sociales” –Andalucía– o al de “bienestar social” –Aragón, Asturias, Cantabria, La Rioja–; incluso se da el caso de una que ni siquiera utiliza la expresión “asistencia social”, usando el de “bienestar y servicios sociales” –Murcia. Vicente Pachés, Asistencia social..., 2003, pp. 133-134. 5. Para una definición del concepto de “asistencia social” resulta de utilidad acudir a la Carta Social Europea, de 18 de octubre de 1961, ratificada por el Estado español el 19 de abril de 1980, en la que la asistencia social se caracteriza por comprender prestaciones individualizadas para la cobertura de las necesidades básicas de personas sin recursos, mientras que los “servicios sociales” englobarían prestaciones técnicas ofrecidas colec- tivamente, es decir, no personalizadas. Además, otra nota configuradora de la noción y contenido de la “asistencia social” consistiría en que sus prestaciones se llevan a cabo al margen del régimen contributivo de la Seguridad Social. Asimismo, el Convenio Europeo 162 de Asistencia Social y Médica, de 11 de diciembre de 1953, ratificado por el Estado espa-

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... sar de que la Constitución española no ofrezca un sentido unívoco de la expresión “asistencia social”,6 por contemplar el ámbito de la aten- ción pública y de la tutela de la infancia no de una forma particular e individualizada, sino que, por el contrario, se decidieron por inserirlo dentro del sector normativo propio de los “servicios sociales”,7 como una proyección de los mismos. Efectivamente, la recepción y el desarrollo efectuado del artí- culo 148.1.20 del texto constitucional por los diferentes parlamentos autonómicos nos lleva a distinguir tres grandes subgrupos de leyes institucionales básicas, a tenor de cuál haya sido la técnica legislativa empleada para asumir, desarrollar y hacer efectivas las prerrogativas en este ámbito material.8

ñol el 29 de noviembre de 1982, define “asistencia social” –art. 2 a).i.– como el derecho “tendente a conceder a personas sin recursos suficientes los medios de subsistencia y los cuidados que su estado requiera, excepción hecha de las prestaciones no contributivas y de las prestaciones a las víctimas de guerra o de la ocupación extranjera”. Se sigue en este punto la interpretación que del texto de la Carta Social Europea efectúan Luis Casado Carrasco y Mª. Eugenia Zabarte Martínez de Aguirre, “Reflexiones en torno al diseño de una política de bienestar social”, Revista de Seguridad Social, 19, 1983, p. 147. 6. La Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1986, de 9 de junio –F.J. 6–, declara que “la noción de asistencia social no está precisada en el texto constitucional, por lo que ha de entenderse remitida a conceptos elaborados en el plano de la legislación general, que no han dejado de ser tenidos en cuenta por el constituyente; de la legislación vigente se deduce la existencia de una asistencia social externa al Sistema de Seguridad Social, y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha la remisión contenida en el artí- culo 148.1.20 de la Constitución. Esta asistencia social aparece como un mecanismo por grupos de población a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social. En el momento actual –con independencia que la evolución del sistema de la Seguridad Social pueda ir en la misma dirección– es característica de la asistencia social su sostenimiento al margen de toda obligación con- tributiva o previa colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios”. Vid., en esta misma línea argumental, las Sentencias del Tribunal Constitucional 146/1986, de 25 de noviembre –F.J. 2–; 13/1992, de 6 de febrero –F.J. 14–; 171/1998, de 23 de julio –F.J. 3–, y 239/2002, de 11 de diciembre. 7. Vid. Ángeles de Palma del Teso, Administraciones públicas y protección de la infancia. En especial, estudio de la tutela administrativa de los menores desamparados, Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública, 2006, p. 50. 8. Vid. Esther Giménez-Salinas Colomer, “Protección de menores. Comentarios al artí- culo 9.28 del Estatuto de Autonomía de Cataluña”, en Comentarios sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, vol. 2., Barcelona, Instituto de Estudios Autonómicos, 1990, pp. 188-189. Esa misma clasificación es adoptada por Juan Luis Beltrán Aguirre, “La capacidad del menor de edad en el ámbito de la salud: dimensión jurídica”, Revista de Derecho y Salud, 14, 2006, p. 128. También Isaac Tena Piazuelo se hace eco de esa asunción de competencias por parte de las comunidades autónomas en diverso grado de intensidad. Isaac Tena Piazuelo, “Panorama de la guarda administrativa de menores tras la Ley de protección jurídica de 1996”, Revista Jurídica de Navarra, 24, 1997, pp. 260-261. 163

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2.1. Estatutos que no articularon mención expresa alguna a la competencia específica sobre “protección de menores”

Una primera categoría englobaría aquellos textos estatutarios que no incorporan alusión específica alguna al tema de las “instituciones pú- blicas de protección y tutela de menores”, es decir, no contienen un tí- tulo competencial particular que habilite a la comunidad autónoma en cuestión para el despliegue de la normativa de atención a la infancia y la adolescencia. Por el contrario, se vienen a emplear indistintamente los conceptos jurídicos indeterminados de “asistencia”, “bienestar y servicios sociales”, “asistencia social” y “desarrollo comunitario”. Se infiere, pues, de su redacción que la variable o el vector de “niñez” cae dentro de las políticas globales de asistencia y bienestar social.9 Esta vicisitud trajo como consecuencia la promulgación de una primera generación de normas territoriales sobre servicios sociales, que tuvo como horizonte fijar un sistema basado en los principios de concentración en la planificación y descentralización en la gestión, a los que rápidamente se ligaron los parámetros de integralidad, coordi- nación y universalidad. Esta política transversal de acción comunitaria se dirigió a colectivos profunda y materialmente heterogéneos entre sí, tales como menores, tercera edad, minorías étnicas, personas sin recursos económicos e inmigrantes. En este subgrupo se encuadraron originariamente los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autó- nomas de La Rioja, Cantabria, Asturias, Murcia, Aragón, Extremadura, Madrid, Castilla-León y Galicia.

9. Andrés Navarro Munuera pone de relieve la compleja tarea de acuñar un concepto unívoco de asistencia social que sea perfectamente diferenciable de otros conceptos con los cuales guarda una indudable afinidad, y que a la postre podrían causar una enorme confusión, impidiendo la necesaria claridad, certeza y seguridad en la estructura del reparto de atribuciones sobre esta materia. Andrés Navarro Munuera, “Servicios sociales. Comentarios al artículo 9.25 y 26 del Estatuto de Autonomía de Cataluña”, en Comenta- rios sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, vol. 2, Barcelona, Instituto de Estudios Autonómicos, 1990, pp. 157-158. Un claro ejemplo de esas dificultades es el descrito por Fernando de Vicente Pachés, quien tras constatar que no figuran expresamente en el artículo 148 de la Constitución española los “servicios sociales” como competencia de las Comunidades Autónomas, ofrece dos posibles mecanismos de resolución del problema. Los “servicios sociales” podrán ser competencia de las comunidades autónomas, bien realizando una interpretación amplia del artículo 148.1.20 –cuando se refiere a la “asistencia social”, extensible a los “servicios sociales”–, o bien puede ser asumido por los Estatutos de Autonomía en virtud del artículo 149.3 de la Constitución española, esto es, las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias exclusivas en esta materia porque constitucionalmente no la tiene atribuida el Estado. Vicente Pachés, Asistencia 164 social..., 2003, pp. 164-165.

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De todas ellas, actualmente tan solo Galicia mantiene sin des- membrar ese tronco común y presuntuosamente omnicomprensivo de la acción social.10 El resto de autonomías, superando ya la conocida como primera generación de disposiciones administrativas sobre bienestar comunitario, ha introducido, a través de sendas modificaciones de sus preceptos estatutarios, referencias explícitas al ámbito de la protección a la infancia, que vienen a fragmentar o a disgregar el paradigma tradicional del enfoque global que había impregnado toda la legislación social hasta esos momentos.

2.2. Estatutos que optaron por la calificada como perspectiva descriptiva o secuencial

Un segundo conjunto normativo sería el integrado por la acción legislativa de aquellos parlamentos autonómicos que han planteado la cuestión desde una perspectiva o visión que podríamos calificar como descriptiva o secuencial. En ellos, junto con el reconocimiento de un título habilitador en materia de servicios sociales –característica compartida con el anterior sistema descrito–, se reúnen, bajo una única asignación competencial autónoma, una pluralidad de conceptos e instituciones que identifican los ámbitos más representativos de la actuación de las administraciones públicas en el sector de las políticas sociales. Este sería, sin ir más lejos, el modelo seguido por las comunidades valenciana y castellano-manchega, donde sus leyes de organización básica compilan, en un mismo epígrafe, una enumeración de materias que, con mayor o menor grado de afinidad, responden a diversos criterios socio-jurídicos de ordenación estructural de los derechos sociales de los ciudadanos y de los grupos o colectivos en que estos se integran, tales como instituciones públicas de protección y ayuda de menores, jóvenes, emigrantes, tercera edad, disminuidos y demás

10. En opinión de Ángel Garcés Sanagustín, el intento de aglutinar en un texto normativo el conjunto de medidas o actuaciones propias del sistema de acción social y, por lo tanto, de articular una política unitaria con independencia de los sectores o colectivos afectados estaba destinado al fracaso. Por ello, añade este autor, a finales de los ochenta y a inicios de los noventa se produjo una segunda generación de leyes que se caracterizaron por dirigirse a colectivos específicos, y en consecuencia, por fragmentar, por disgregar esa idea de política global, de sistema unitario que había impregnado el esfuerzo legislativo de los años anteriores. Ángel Garcés Sanagustín, “Acción social”, en Antonio Embid Irujo (dir.), Derecho público aragonés, Madrid, Dykinson, 2000, pp. 498-499. 165

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sectores poblacionales que requieran de una especial atención, incluida la creación de centros de protección, reinserción y rehabilitación. Este mismo espíritu de catalogación o tratamiento sistemático al que hacíamos referencia sigue manteniéndose, por lo que al caso valenciano se refiere, tras la reforma operada en su Estatuto de Au- tonomía por Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril.11 En el nuevo documento estatutario, fiel heredero y valedor de la tradición iniciada con el texto de 1982, se afirma, tanto en su preámbulo como en su artículo 10.3, que “por Ley de Cortes se elaborará la Carta de Derechos Sociales de la Comunidad Valenciana,12 en la que se contemplarán los derechos de la defensa integral de la familia; la protección específica y tutela social del menor; la no discriminación y derechos de las personas con discapacidad y de sus familias; el derecho a la participación de la juventud; la participación y protección de las personas mayores y de los dependientes; la atención integral a las personas que sufran marginación, pobreza o exclusión y discriminación social; la igualdad de hombres y mujeres en todos los ámbitos; la protección social contra la violencia de género y actos terroristas; y, por último, los derechos y la atención social de los inmigrantes”.13 Deben añadirse, en igual medida, las previsiones contenidas en su artículo 49.1.27, que siguen reconociendo como competencia exclusiva de las Cortes valencianas todo lo relativo a “instituciones públicas de protección y ayuda de menores, jóvenes, emigrantes, tercera edad, personas con discapacidad y otros grupos o sectores necesitados de

11. Boletín Oficial del Estado, 86, de 11 de abril de 2006. 12. En el artículo 16 del Estatuto de Autonomía de las Illes Balears, Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, se contiene la misma remisión, referida en este caso a la aprobación por una Ley del Parlamento (balear) de la Carta de Derechos Sociales de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears. 13. Un análisis más detallado del modelo social valenciano a raíz de la aprobación de su nuevo Estatuto de Autonomía de 2006 lo encontramos en María Elena Cobas Cobiella, “El modelo social de la Comunidad Valenciana. Una visión desde el derecho”, Revista de Derecho Civil Valenciano, núm. 1, 2007, pp. 1-7. Sobre esta materia también se pronuncia Francisco Javier Orduña Moreno, quien considera que la reforma estatutaria revela un notable esfuerzo a la hora de concretar o diseñar el modelo social en relación a los grupos o sectores preferentes de atención. Francisco Javier Orduña Moreno, “El modelo social de la Comunidad Valenciana: criterios y líneas de competencia”, Revista Valenciana de Estudios Autonómicos, 49-50, 2005, pp. 145-15. Finalmente, Alexandre H. Català i Bas enumera tanto las que considera como las principales notas positivas de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, como los errores o incorrecciones en los que se incurre. Alexandre H. Català i Bas, “La inclusión de una Carta de Derechos en los Estatutos de Autonomía”, 166 Revista Española de la Función Consultiva, 4, 2005, pp. 201-204.

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2.3. Estatutos que incorporaron una mención específica a la “atención y protección de la infancia y la adolescencia”

Por último, tres son las leyes orgánicas estatutarias que desde esta perspectiva “ius-publicista” inherente al artículo 148.1.20 de la CE asu- mieron competencias específicas en materia de atención y protección a la infancia y la adolescencia, y lo hicieron de una manera autónoma y pormenorizada bajo la polémica rúbrica de “instituciones públicas de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legis- lación civil, penal y penitenciaria”. Se trata del País Vasco, Cataluña y Andalucía. También se ha dado cabida en este apartado al Amejoramiento Foral navarro, por cuanto se atribuyen a Navarra potestades exclusivas en materia de “instituciones y establecimientos públicos de protec- ción y tutela de menores y de reinserción social” –artículo 44.23–, diferenciándose de sus homólogas por el tipo de fórmula limitativa o constrictiva que incorpora. Así, en lugar de circunscribirlo al respeto de la “legislación civil, penal y penitenciaria”, se vale de una pauta más abstracta y de difícil concreción, cual es la de “conforme a la legislación general del Estado”. Esta situación inicialmente descrita tan solo se mantiene intacta, a día de hoy, en el Estatuto vasco de Guernica, único de los tres textos enunciados que no ha sufrido modificación alguna. En el resto de supuestos, sendas reformas de sus documentos originarios han tratado de clarificar o dar respuesta a los problemas que reiteradamente se suscitaron en la identificación de los contenidos materiales correspondientes a tan controvertida expresión. En Andalucía, por ejemplo, la ambigua y equívoca redacción propuesta por el artículo 13.23 del ya derogado Estatuto andaluz de 1981, en el que se otorgaba a la asamblea legislativa andaluza la competencia exclusiva en “instalaciones públicas de protección y tutela de menores, respetando la legislación civil, penal y penitenciaria”, unida a la análoga incertidumbre que desprendían los

14. Por su parte, la competencia exclusiva en materia de “servicios sociales” aparece reconocida en el artículo 49.1.24 del Estatuto valenciano de 2006. 167

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conceptos jurídicos comprendidos en el punto 22 del propio artículo 13, relativo a la “asistencia y servicios sociales”, ocasionaron en la práctica graves dificultades para deslindar el verdadero substrato material y el real ámbito de aplicación de las referidas facultades de actuación. A tal disyuntiva vino a dar respuesta el vigente Estatuto de Au- tonomía andaluz, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo.15 Esta norma no tan solo ha alterado sustancialmente la redacción de las citadas disposiciones competenciales, dando entrada al actual artículo 61 –que viene a transformar y a refundir los apartados 22 y 23 del antiguo artículo 13–, sino que además ha servido para añadir ciertas previsiones inéditas al respecto.16 Efectivamente, el vigente artículo 61 del Estatuto de Autonomía de Andalucía asume, en primer lugar, una competencia material general sobre “servicios sociales”, que acto seguido es complementada con tres títulos específicos: “voluntariado, menores y familias”.17 Pare- ce pues, tal y como avanzábamos, que el sistema andaluz ha optado por obrar una paulatina e inexorable aproximación al criterio de recepción de responsabilidades autonómicas que está imponiéndose mayoritariamente a principios del siglo xxi en este sector material del conocimiento, que no es otro que el identificado como descriptivo o secuencial. Una vez detallado el proceso de transformación operado por el modelo andaluz, nos detendremos en el análisis pormenorizado de cuáles han sido las vicisitudes de la secuencia evolutiva proseguida por el EAC de 2006, documento paradigmático del sistema de ordenación

15. Boletín Oficial del Estado, 68, de 20 de marzo de 2007. 16. Francisco José Gutiérrez Rodríguez destaca como una de las grandes novedades apor- tadas por el Estatuto andaluz de 2007 la inclusión en su texto de un catálogo de derechos. Francisco José Gutiérrez Rodríguez, “Andalucía. Crónica sobre el actual proceso de reforma del Estatuto de Autonomía”, Revista General de Derecho Constitucional, 1, 2006, p. 9. Asimismo, María Luisa Balaguer Callejón apunta que frente a la urgencia competencial y financiera que presidió hasta fechas muy recientes la relación entre el Estado y las Co- munidades Autónomas, en los nuevos Estatutos y en los que actualmente se encuentran en proceso de elaboración se plasma un conjunto de derechos de similar contenido y naturaleza. María Luisa Balaguer Callejón, “Reformas estatutarias y reconocimiento de derechos”, Revista General de Derecho Constitucional, 3, 2007, p. 2. 17. María del Carmen Ortiz de Tena considera que los cambios introducidos por el nuevo Estatuto son más bien de tipo formal: modificaciones de denominación y desglose de materias en títulos y competencias más concretas. María del Carmen Ortiz de Tena, “Competencias sobre servicios sociales, voluntariado, menores y familia (Comentario al artículo 61)”, en Santiago Muñoz Machado y Manuel Rebollo Puig (ed.): Comentarios al 168 Estatuto de Autonomía para Andalucía, Pamplona, Thomson Civitas, 2008, p. 598.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... constitucional español en este ámbito material e indiscutible precur- sor y pionero de una renovada generación de normas institucionales básicas.

3. El sistema catalán: del Estatuto de Autonomía de 1979 al marco normativo estatutario actual

En Cataluña, al igual que aconteciere en Andalucía, partiendo también de unas reglas estatutarias tildadas de poco transparentes, vacilantes e inciertas, generadoras de no pocas polémicas y discusiones, que presidieron e informaron toda la actividad legislativa del Parlament durante un vasto período de tiempo –lapso de vigencia del Estatuto de 1979–, se ha procedido en la actualidad, coincidiendo con la apro- bación del Estatuto de 2006, a un intento de transformación y mejora de ese caduco y cuestionado sistema de distribución competencial. Este cambio de paradigma, acérrimo defensor de una nueva filosofía de actuación, deudor de un innovador método de asunción de responsabilidades normativas por parte de la Generalitat de Cataluña, se significa, sin lugar a dudas, por priorizar por encima de cualquier otro criterio los anhelados y reivindicados principios de concreción, claridad y transparencia. De acuerdo con esta apuntada línea de transformación, el presente apartado principia con un análisis detallado de las características que informaron la inicial asunción por parte de la Comunidad Autóno- ma de Cataluña de la competencia exclusiva en materia de protección a la infancia y la adolescencia. La cuestionada redacción del artículo 9.28 del Estatuto de Sau de 1979, fuente de pasados e innumerables debates doctrinales acerca del verdadero sentido de sus palabras, debe ahora ceder el testigo a la propuesta que alberga el artículo 166 del EAC de 2006. Es por ello que, una vez examinadas las prescripciones contenidas en el Estatuto de 1979, procedemos a un estudio metódi- co y desglosado del artículo 166 del EAC de 2006, texto que asume, en primer lugar, una competencia material sobre “servicios sociales”, complementada de inmediato con tres títulos específicos: “voluntariado, menores y familias”. Una atribución, pues, de alcance general, acompañada de otras prescripciones de naturaleza más concreta: dos de ellas referidas a determinados colectivos de individuos –menores y familias–, grupos específicos destinatarios potenciales de los servicios sociales, y una tercera, “voluntariado”, de nuevo cuño legal en Cataluña. 169

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3.1. El artículo 9.28 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1979. Génesis e interpretación del precepto

Originariamente, y a tenor de lo preceptuado por el artículo 9.28 del EAC de 1979, la Generalitat ostentaba competencia exclusiva en todo lo referente a “instituciones públicas de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria”. Esta misma afirmación se encontraba reiterada en el acuerdo de la Comisión Mixta Administración del Estado – Generalitat de Cataluña relativo al traspaso de servicios del Estado al Gobierno autonómico en materia de protección de menores, publicado por el Real Decreto 1.292/1981, de 5 de junio.18 Así, en su apartado B), 2, se establecía que “la Generalitat de Cataluña se ajustará, en cualquier caso, a la legis- lación civil, penal y penitenciaria vigente en cada momento en todo aquello que incida sobre las funciones de protección de menores que estén a su cargo”. También en este mismo sentido se pronunciaba el artículo 1 de la Ley del Parlamento de Cataluña 11/1985, de 13 de junio, de protección de menores.19 Debemos subrayar, en primer lugar, un aspecto de la composi- ción inicial del derogado artículo 9.28 del EAC que no pasó desaper- cibido para el conjunto de la doctrina jurídica catalana. El mandato en cuestión parecía situar a un mismo nivel el derecho civil –sobre el que la Generalitat ostenta la competencia exclusiva, a excepción de lo previsto en el artículo 149.1.8 de la CE– con el derecho penal –sobre el que no tiene ningún tipo de responsabilidad– y con el derecho peni- tenciario –del que la Generalitat tan solo podía ejecutar la legislación del Estado, de acuerdo con lo fijado en el artículo 11.1 del EAC de 1979. La interpretación del citado precepto se complicaba aún más si su dicción literal se ponía en estrecha correlación con el contenido del apartado segundo del propio artículo 9 del EAC de 1979, que reconocía a la Generalitat la competencia exclusiva en materia civil. Así, de una lectura preliminar y poco minuciosa de la norma en cuestión, podía llegar a inferirse la errónea creencia de que dicho enunciado tan solo hacía mención, única y exclusivamente, al ámbito de intervención de la Generalitat en todo lo concerniente a las instituciones –centros pú-

18. Boletín Oficial del Estado, 158, de 3 de julio de 1981. 19. El artículo 1 de la Ley 11/1985, de 13 de junio, de protección de menores –vigente hasta el 16 de enero de 2002– establecía que la “Generalitat ejercerá la protección de aquellos menores que se hallen en situación de necesitarla, de acuerdo con lo dispuesto 170 en la presente Ley, respetando en todo caso la legislación civil, penal y penitenciaria”.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... blicos, delegados y colaboradores– de protección y tutela, dejando al margen –como resultas de tan exigua alusión– el contenido y régimen de funcionamiento de la figura de la tutela en sí misma considerada, todo ello reforzado, a su vez, por la expresión final “respetando en todo caso la legislación civil”; la realidad, no obstante, se encargó de demostrar que su capacidad y ámbito de extensión era mucho más amplio que el inicialmente apuntado. No puede obviarse la importancia e influencia del contexto socio-histórico que circunscribió el momento exacto en el tiempo en que se operó el traspaso a Cataluña de las competencias en materia de protección de menores. Solo de esta forma se alcanza a comprender el verdadero significado de la asignación a la Generalitat de la exclusividad en torno a las “instituciones públicas de protección y tutela de menores, respetando en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria”.20 Haciendo una breve exégesis a ese entorno, debe apuntarse que la protección de menores en el Estado español tradicionalmente se asignó a dos organismos de dispar naturaleza jurídica: los tribunales tutelares de menores y las juntas provinciales de protección. Ambas instituciones, sin embargo, quedaban adscritas a una misma entidad: la Obra de Protección de Menores, cuyo órgano superior era el Con- sejo Superior de Protección de Menores –dependiente, a su vez, del Ministerio de Justicia.21 Esta pendencia orgánica, unida a una distribución competencial difusa y equívoca, con arrogación poco clara de actuaciones y, sobre todo, a una falta de delimitación entre lo que eran las funciones jurisdiccionales con las meramente asistenciales, generó un desconcierto generalizado y permanente entre ambas figuras legales.22 Esta situa-

20. Siguiendo esta opinión, Giménez-Salinas Colomer, “Protección de menores...”, 1990, p. 185. En este mismo sentido, Ferran Badosa Coll, “La potestat del pare i de la mare”, en Alfonso Hernández-Moreno y Carlos Villagrasa Alcaide (coords.), El Codi de Família i la Llei d’u’nions estables de parella. Aproximaciones doctrinales a las leyes 9/1998 y 10/1998, del Parlament de Catalunya, Barcelona, Cedecs, 2000, pp. 312-313. 21. El Texto Refundido de la legislación sobre protección de menores, aprobado por Decreto de 2 de julio de 1948, establecía que la Obra de Protección de Menores era una institución de inspección, vigilancia, promoción, fomento y coordinación de organismos y servicios protectores. A tenor de su artículo 5 se le asignaron diversas funciones, que fueron desde unas puramente sanitarias y asistenciales hasta la corrección y protección de los menores de dieciséis años, competencia atribuida a los tribunales tutelares de menores, que también formaban parte de la organización de la Obra. 22. Las juntas provinciales de protección de menores eran unos entes administrativos que actuaban a favor del menor, pero precisaban siempre del consentimiento de los 171

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ción, de la que no pudieron abstraerse los relatores del proyecto de Estatuto de 1979, provocó un efecto reflexivo que obligó a tenerla muy presente durante los debates que rodearon la aprobación del conocido como texto de Sau.23 La redacción originaria del borrador del anteproyecto de Esta- tuto presentada ante el Parlamento de Cataluña se limitaba a atribuir a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de “tutela de menores” –apartado 27 del artículo 9 del anteproyecto. Frente a esta proposición se presentaron dos enmiendas, una del Grupo Parlamen- tario Socialista de Cataluña y otra del Grupo Parlamentario de Unión de Centro de Cataluña (UCD-UCC).24 La primera de ellas proponía añadir la mención “protección” a la literalidad originaria del precepto, en la que, recordémoslo, solo se contenía la expresión “tutela de menores”. Las motivaciones que sus- tentaron tal sugerencia de cambio se centraron, fundamentalmente, en la diferencia legal existente entre las nociones de “protección” y de “tutela” utilizadas en la legislación estatal por el entonces vigente Decreto de 2 de julio de 1948, del Texto Refundido sobre protección de menores. En consecuencia, si el Estatuto hacía referencia única- mente a la “tutela de menores”, ello significaría aplicar un criterio más restrictivo o limitado al marcado por la norma de 1948, que entendía que la “tutela” estaba comprendida dentro del capítulo más general de la “protección”. Además, las entidades públicas encargadas del cuidado y de la tutela de los niños, niñas y adolescentes dependían económicamente de la Obra de Protección de Menores, organismo oficial incluido dentro del ámbito de la protección a la infancia.

progenitores para poder intervenir. Cuestión diferente era el caso de los niños, niñas y adolescentes dependientes de los tribunales tutelares de menores, a quienes no se podía incluir en los términos de los servicios sociales o asistencia social, ya que objetivamente no se encontraban en el mismo supuesto. 23. Unos años antes, el Decreto 414/1976, de 26 de febrero –Boletín Oficial del Estado, 60, de 10 de marzo de 1976–, por el que se modificaron determinados artículos de los decretos de 2 de julio y 11 de junio de 1948, trató de aclarar la confusa naturaleza del Consejo Superior de Protección de Menores, las juntas de protección y los tribunales tutelares, englobándolos en la Obra de Protección de Menores. Esta norma también trató de destacar la independencia de los tribunales tutelares al dar una nueva redacción al artículo 59, que pasó a establecer que “los Tribunales Tutelares de Menores, colegiados o unipersonales, en el ejercicio de su función jurisdiccional, solamente estarán sometidos al ordenamiento jurídico, respetando en todo caso la jerarquía de las normas”. 24. Ello aparece documentado en el acta oficial de la sesión del Pleno de Parlamentarios de Cataluña celebrada en el salón de la Reina Regente del Ayuntamiento de Barcelona el 4 de diciembre de 1978, con aprobación de parte del artículo 9 y de los artículos 10 y 172 11 del proyecto de Estatuto de Autonomía de Cataluña.

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La enmienda del Grupo Parlamentario de Unión de Centro de Cataluña (UCD-UCC), por su parte, apostaba por incorporar al texto de referencia una alusión a las “instituciones públicas –incluyendo el Tribunal Tutelar de Menores y la Junta de Protección de Menores– de tutela de menores”. El vocablo “instituciones” tiene ciertamente un carácter polisémico y un significado ambiguo. No obstante, según el lenguaje jurídico en el que se expresan las leyes, la palabra “institu- ción” describe, en este contexto, a la persona jurídica de naturaleza pública que, opuesta a la entidad territorial –Estado, provincia, muni- cipio, que cumplen fines totales–, puede reconocerse o identificarse de acuerdo con los objetivos concretos y específicos que se le han atribuido y frente a los que responde. Efectivamente, es en este último sentido en el que ha de clasifi- carse la Obra de Protección de Menores como organismo nacido de la voluntad del Estado, en cuanto recurso técnico dirigido a atender la satisfacción de un fin de interés general, creando una persona pública a la que se atribuyen los poderes necesarios para dar cumplimiento a los propósitos debidamente asignados. Por consiguiente, debía interpretarse que el término de “instituciones públicas de protección y tutela de menores” estaba referido a todas aquellas funciones que en relación con los menores de edad desempeñaba la Obra de Protección de Menores en el territorio del Estado español. La cuestión quedó resuelta por unanimidad, con la utilización de una fórmula de consenso que combinó los elementos esenciales de ambas enmiendas, y que finalmente fue la incorporada en la versión definitiva del anteproyecto. Esta prescripción rezaba del siguiente te- nor: “Instituciones públicas de protección y tutela de menores”.25 Por tanto, tal y como puede constatarse, la controvertida reserva de cierre contenida en el artículo 9.28 del EAC de 1979, relativa al “respeto a la legislación civil, penal y penitenciaria” por parte del legislador catalán, no figuraba en el proyecto de Estatuto de Autono- mía26 aprobado por el Pleno del Parlamento de Cataluña y que acto

25. Se consideró, de esta forma, que el texto era más amplio y que daba cobijo a todas las posibilidades, en particular a dos órganos administrativos: los tribunales tutelares de menores y las juntas de protección. Un seguimiento pormenorizado de estos debates lo encontramos en Jaume Sobrequés i Callicó y Sebastià Riera i Viader, L’Estatut d’Autonomia de Catalunya 1979: bases documentals per a l’estudi del procés polític d’elaboració de l’Estatut, vol. 3, Barcelona, Edicions 62, 1982, pp. 807-809. 26. El artículo 9.29 del proyecto recogía la mención “instituciones públicas de protección y tutela de menores”. El texto completo de este documento puede encontrarse en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 12 de junio de 1979. 173

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seguido fue remitido al Congreso de los Diputados.27 Fue en el trámite de aprobación del proyecto de Estatuto por parte de la Comisión Cons- titucional del Congreso de los Diputados y de la delegación catalana de la Asamblea de Parlamentarios donde apareció el artículo en su formulación definitiva –introducido en el seno de la ponencia conjunta de la mencionada Comisión, sin que conste justificación alguna sobre este punto.28 Así, una vez adoptada la versión definitiva del artículo en cues- tión, parte de la tradición jurídica catalana defendió que la referencia “al respeto de la legislación civil” comprendida en el mismo estaba falta de todo tipo de justificación y demostraría, una vez más, el riesgo de acudir a la técnica de la reproducción de prescripciones contenidas en otros textos normativos, recurso este que mal utilizado puede conducir a desajustes y a malas interpretaciones, como la examinada. Así, estos autores consideran que en realidad, tras lo establecido en el artículo 9.28 del EAC, se oculta simple y llanamente una reiteración o copia de las previsiones estipuladas en el Estatuto de Guernica, y atribuyen justamente a esa descontextualización legal las dificultades de comprensión generadas por la norma catalana.29 Además, resta fuera de toda lógica entender que, a pesar de que una exégesis literal del redactado del artículo 9.28 del EAC 1979 pareciera abocarnos irremediablemente al resultado de considerar que la Generalitat de Cataluña, aun habiendo asumido toda posible competencia en materia civil –artículo 9.2 del Estatuto de 1979–, respetando, eso sí, los límites contenidos en el artículo 149.1.8 del texto constitucional, después se viera autolimitada en todo aquello que fuera propio del ejercicio de esta competencia y que afectara a cuestiones relativas a “instituciones públicas de protección y tutela de menores”. Tampoco parece albergar excesivo sentido que aquella expresión se traduzca entendiendo que la Generalitat, en el uso de su competencia de protección y tutela de menores, tuviera que respetar

27. Documentado en Jaume Sobrequés i Callicó y Sebastià Riera i Viader, L’Estatut d’Autonomia de Catalunya..., 1982, p. 1213. También puede consultarse en Juan San- tamaría Pastor, Estatuto de Autonomía de Cataluña. Trabajos parlamentarios, Madrid, Cortes Generales, 1985, pp. 6 y 64. 28. Este informe está disponible en el Boletín Oficial de las Cortes Generales de 11 de agosto de 1979. 29. Vid. Joan Egea y Fernández, “La tutela de menores en la Ley catalana 11/1985, de 13 de junio, de protección de menores. El acogimiento. Comentario al Título VI”, Revista 174 Jurídica de Cataluña, 1987, p. 303.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... su propio derecho civil –ya que sería como admitir la existencia de compartimentos totalmente estancos e incomunicados entre sí–, más aún en este sector en el que la especialidad de la materia desarrollada hace que una misma disposición pueda contener, entre otras, normas de carácter civil, administrativo o procesal. Otra posible interpretación, que tampoco nos resulta satisfactoria, sería defender la idea de que a partir de predicar el carácter adjetivo del derecho regulador de la protección de menores, este tuviera que estar en plena consonancia con el resto de la legislación –derecho sustantivo–, sea estatal o bien autonómica.30 En definitiva, la solución que se impuso a esta cuestión en la práctica jurídica catalana, a la que nos adscribimos plenamente por considerarla la mejor alternativa posible para salvar y dotar de coherencia interna a la redacción de la cláusula estatutaria examinada, partió de dotar de primacía al artículo 9.2 del EAC de 1979, relativo al ámbito sobre el que el Parlamento de Cataluña ostentaba competencias en materia civil, y que, por tanto, el respeto que “en el ejercicio de la competencia en materia de instituciones públicas de tutela y protección de menores” debía tenerse a la legislación civil –además de a la penal y penitenciaria– debía serlo única y exclusivamente a aquella que, de acuerdo con los artículos 9.2 del EAC de 1979 y 149.1.8 de la CE, fuera asunto reservado a la competencia exclusiva del Estado, es decir: “las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurí- dicas, relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos, bases de las obli- gaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes del Derecho, con respeto en este último caso, a las normas de derecho foral o especial”.31 Lo anterior lleva a reafirmarnos, además, con más fuerza si cabe, en la consideración de que la referencia que incorporaba el artículo 9.28 del EAC de 1979 era del todo innecesaria y prescindible,32 ya que,

30. Ibídem, pp. 305-307. 31. Jesús Delgado Echeverría defiende que el Estatuto ha de interpretarse, de acuerdo con la Constitución, como norma subordinada a la misma. Así, para la interpretación del apartado 2 del artículo 9 del EAC hay que partir del artículo 149.1.8 de la Constitución, que le sirve de fundamento, y cuyos límites no han podido ser sobrepasados por el Es- tatuto. Jesús Delgado Echeverría, “La potestad legislativa de la Generalitat de Cataluña sobre el Derecho civil catalán”, en Jornadas sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña, Barcelona, Academia de Jurisprudencia y Legislación de Cataluña, 1980, p. 42. 32. De esta misma opinión es Esther Giménez-Salinas Colomer, que considera que tal coletilla era absolutamente innecesaria, ya que el artículo 149.6 de la CE deja muy clara 175

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lejos de aportar cualquier tipo de aclaración o matiz justificativo, nos situaba simple y llanamente ante una mera remisión de las conside- radas como impropias o declarativas.33 O sea, en buena técnica legislativa, la plasmación mediante la remisión del principio por el que el legislador autonómico, en este caso, debe respetar aquellas materias sobre las que no tiene atribuciones no parece ser la más acertada.34 Así, no ostentando la Generalitat de Cataluña competencia alguna, ni exclusiva ni compartida, en materia penal ni penitenciaria –dado que se limita tan solo a algunos aspectos de la ejecución–, ni tampoco en los puntos señalados como excluidos en el ámbito civil, aún sin el previo aviso del artículo 9.28 del EAC, su ejercicio hubiera resultado de igual modo considerado como extralimitado, al estar invadiendo competencias estatales exclusivas.

3.2. El Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006. La transformación y adaptación del régimen estatutario: de lo genérico a lo específico

Con el ferviente propósito de superar la manifiesta falta de claridad y nitidez de la que vino haciendo gala el sistema de distribución competencial catalán, característica intrínseca y consustancial del superado Estatuto de 1979, el constituyente estatutario reconsideró seriamente

la competencia exclusiva del Estado en materia penal y penitenciaria. En el ámbito civil, prosigue esta autora, sería bastante más discutible la legalidad de esa reserva, ya que la propia CE en su artículo 149.1.8 otorga al Estado la competencia exclusiva sobre la legislación civil sin perjuicio “de la conservación, modificación y desarrollo de los derechos civiles, forales o especiales, allá donde existan” y el EAC en su artículo 9.2 fija como competencia exclusiva de la Generalitat la conservación, modificación y desarrollo del derecho civil catalán. Giménez-Salinas Colomer, “Protección de menores...”, 1990, p. 193. 33. Esta categorización de las remisiones se opone a las llamadas propias o constitutivas, que se dan cuando el objeto de remisión se aplica al caso, precisa y exclusivamente, por efecto de la misma. En este mismo sentido se pronuncia Pablo Salvador Coderch, “Las remisiones” en Grupo de Estudios de Técnica Legislativa, La forma de las leyes: 10 estudios de técnica legislativa, Barcelona: Bosch, 1986, pp. 224-225. 34. En principio, tal y como apunta Pablo Salvador Coderch, las remisiones debieran evitarse en la medida de lo posible. Sólo tendrían que usarse cuando simplifiquen el texto, pero siempre que no perjudiquen la comprensibilidad de la ley reduciendo su claridad. Por tanto, ante la duda, sería preferible repetir que remitir. En definitiva, este autor aboga por el principio general del uso económico del mecanismo de la remisión. Pablo Salvador Coderch, ibídem, p. 239. Idénticos planteamientos había utilizado unos años antes el mismo autor refiriéndose a la Compilación de Derecho Civil de Cataluña. 176 Salvador Coderch, “La Disposición Final Tercera...”, 1984, p. 1006.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... la técnica de atribución de responsabilidades empleada y se decantó, en el cuerpo de la norma institucional básica del año 2006, por una nueva alternativa que le permitiera definir y precisar de manera más pormenorizada el alcance y el contenido de cada uno de los títulos sustantivos afectos.35 Se pretende, con ello, huir del viejo axioma preeminente en la redacción del articulado del Estatuto de 1979, representado por cláu- sulas competenciales que respondían a enunciados formulados en términos absolutamente genéricos y, a sensu contrario, aproximarse a un inédito modelo disyuntivo, portador de normas más detalladas que desarrollen con un nivel de precisión suficiente las proyecciones inherentes o derivadas de cada una de las estipulaciones de asignación material en él contenidas.36

35. Tal y como ponen de manifiesto Mercè Corretja i Torrens y Carles Viver i Pi-Sunyer, refiriéndose al Estatuto de 1979, si bien es cierto que la Generalitat disponía de una amplia y variada gama de materias sobre las que ejercer sus competencias, también lo es que su profundidad se ha visto ampliamente mermada por la existencia de importantes condicionantes y límites derivados de competencias estatales que han repercutido en una fragmentación de las competencias autonómicas. Mercè Corretja i Torrens y Carles Viver i Pi-Sunyer, “La reforma del Estatuto de Autonomía y las competencias de la Generalitat”, Actividad Parlamentaria, 7, 2005, p. 25. 36. Miguel Ángel Cabellos Espiérrez es de la opinión que la finalidad que inspira todo el título relativo a las competencias es la de intentar poner límites al proceso de erosión de las competencias de la Generalitat que se ha derivado fundamentalmente del uso por el legislador estatal de sus títulos horizontales –artículo 149.1.1, 13 y 18–; de la extensión del ámbito de las bases que han llegado a contenerse incluso en normas de rango infralegal pese a los tímidos intentos del Tribunal Constitucional de demandar, desde 1988, el uso preferente de la ley, o del recurso al interés supraautonómico y al interés general. Ello se intenta esencialmente a través de dos fórmulas: la primera, la definición de los tipos de competencias de la Generalitat, lo que implica definir en negativo las posibilidades competenciales del Estado. La segunda, detalle de en cada materia de las principales submaterias en que la misma se descompone y que habrán de corresponder a la Gene- ralitat. Miguel Ángel Cabellos Espiérrez, “Cataluña. Crónica sobre el actual proceso de reforma del Estatuto de Autonomía”, Revista General de Derecho Constitucional, 1, 2006, p. 11. A pesar de ello, Francesc de Carreras Serra sostiene que aunque se mantiene en el Estatuto catalán de 2006 la larguísima lista de artículos que otorgan competencias a la Generalitat, se han purgado los aspectos más contrarios a la jurisprudencia constitucional que figuraban en el texto aprobado por el Parlamento catalán. En concreto, de los sesenta y tres artículos que regulan las competencias solo uno no ha sido modificado por el Congreso. Francesc de Carreras Serra, “El proyecto de nuevo Estatuto de Cataluña” en Vicente Garrido Mayol (dir.), Modelo de Estado y reforma de los Estatutos, Valencia, Fun- dación Profesor Manuel Broseta, 2007, p. 283. Finalmente, Mercè Corretja Torrens asocia esa precisión con un objetivo de evitar dudas e inseguridades sobre el contenido real de cada materia y, especialmente, de prevenir la concurrencia competencial, de manera que una misma materia pueda formar parte indistintamente de otras más genéricas. Mercè Corretja Torrens,”La reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña” en Luis Ortega Álvarez (dir.), La reforma del Estado Autonómico, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, p. 123. 177

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Este nuevo planteamiento teórico ha convertido al texto del EAC de 2006 en un documento inusualmente minucioso y específico con vocación de concreción máxima, particularmente en la presentación de las diferentes competencias asumidas, fragmentadas estas, a su vez, en diferentes submaterias y funciones, lo que llega incluso, en ocasiones, a conferirle un aspecto de norma reglamentaria.37 En consecuencia, el patrón de conducta al que finalmente se ha adscrito el Estatuto catalán de 2006 trata de combinar equilibrada- mente las rúbricas de carácter general –al estilo de las prescritas por el derogado Estatuto de 1979– con la novedad de adicionarles indicado- res que precisen, en cualquier caso y a título meramente descriptivo, es decir, no tasado, los aspectos concretos que la norma decida delimitar directamente. En otras palabras, se incluyen, junto a los tradicionales enunciados de tipo universal, listados de submaterias o perfiles competenciales que los precisan o detallan. Es pues en este nuevo contexto estructural en el que se enmarca, a día de hoy, la asunción por parte de la Generalitat de Cataluña de competencias exclusivas en el ámbito de la protección a la infancia y la adolescencia. Inicialmente, esta nueva filosofía legal se ha materializado o conformado en la recepción y desarrollo por parte del Estatuto de

37. Vid. Antonio Monreal Ferrer, “La reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña”, en Vicente Garrido Mayol (dir.), Modelo de Estado y reforma de los Estatutos, Valen- cia: Fundación Profesor Manuel Broseta, 2007, p. 296. Ratifica esta visión Carles Viver Pi-Sunyer al sostener que los preceptos que tienen como objeto la distribución de las competencias entre entes territoriales, en la medida que esta función debe realizarse desde una posición suprapartes, deben evitar al máximo que esta regulación quede a la libre disposición de alguno de los entes implicados en el reparto competencial, llegando a la conclusión de que estos preceptos pueden e incluso deben ser más detallados y, si se quiere, más reglamentistas. Carles Viver Pi-Sunyer, “En defensa de los Estatutos de Autonomía como normas jurídicas delimitadoras de competencias. Contribución a una polémica jurídico-constitucional”, en Gerardo Ruiz-Rico Ruiz (coord.), La reforma de los Estatutos de Autonomía. Actas del IV Congreso Nacional de la Asociación de Constitu- cionalistas de España, Valencia, Tirant lo Blanch, 2006, pp. 70-71. Por su parte, Hèctor López Bofill nos recuerda que a tenor de la STC 31/2010, sobre el Estatuto catalán, se ha consolidado el modelo en virtud del cual solo el Tribunal Constitucional puede, a través de su jurisprudencia, delimitar el alcance del conjunto de potestades que integran cada categoría competencial. Hèctor López Bofill, “Distribución de competencias y reformas estatutarias. Un estudio comparado del sistema de distribución de competencias en los Estatutos reformados y los efectos de la STC 31/2010, de 28 de junio”, Revista de Estudios Autonómicos y Federales, 14, 2011, p. 191. Finalmente, Enoch Albertí i Rovira sostiene que uno de los objetivos básicos que persigue la reforma estatutaria en el ámbito competencial consiste en blindar las competencias autonómicas. Con ello se quieren asegurar las competencias de la Comunidad frente a frecuentes injerencias y laminaciones estatales. Enoch Albertí i Rovira, “El proceso de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña” en Vicente Garrido Mayol (dir.), Modelo de Estado y reforma de los Estatutos, Valencia, 178 Fundación Profesor Manuel Broseta, 2007, pp. 267-268.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... un conjunto de reglas abstractas de naturaleza transversal, elaboradas desde la perspectiva de los grandes principios de intervención, que se reportan o traducen en meros enunciados programáticos informado- res de la totalidad del sistema –incluidos todos ellos en el calificado como catálogo de derechos de los ciudadanos–;38 para, a continuación, al abordar la atribución de competencias materiales, obrar un giro copernicano y presentar un mayor nivel de precisión y minuciosidad.

4. La nueva distribución competencial en materia de atención y protección de menores contenida en el artículo 166 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006

4.1. A modo de idea general

Antes de iniciar el tratamiento sobre cómo quedan reguladas las competencias asumidas por la Generalitat de Cataluña en materia de protección de menores tras la entrada en vigor del Estatuto de Au- tonomía de 2006, conviene recordar que nos encontramos ante una materia –acción social, asistencia social, servicios sociales– cuyos límites o contornos se presentan siempre difusos y difíciles de precisar con cierto rigor. La asunción de competencias en materia social, entendida esta ahora desde una perspectiva amplia, no deja de ser una consecuencia lógica de la proclamación de España como Estado social y de los compromisos asumidos por los poderes públicos en orden a su realización efectiva. En este sentido, las competencias detalladas en el artículo 166 del EAC se encuentran en consonancia con los nuevos retos y objetivos establecidos por vía estatutaria en relación con las políticas sociales, y, en concreto, con la enunciación de derechos civiles y sociales –capítu- lo I–, así como de los principios rectores de las políticas comunitarias –capítulo V–, descritos ambos en el título I del vigente Estatuto de Autonomía de Cataluña. Lo anterior, unido al axioma de que la máxima manifestación del autogobierno de una Comunidad Autónoma reside en la titularidad de competencias exclusivas, cuyo ejercicio permita definir políticas pro-

38. Vid. Mercè Barceló i Serramalera, “Los efectos de la Sentencia 31/2010 en el catálogo de derechos, deberes y principios del Estatuto de Autonomía de Cataluña: una desacti- vación más aparente que real”, Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, 12, 2011, p. 67. 179

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pias en ámbitos significativos de las relaciones sociales y económicas de la colectividad a la que sirven,39 han llevado a la norma de normas catalana de 2006 a definir como exclusiva y a singularizar minuciosa- mente, en su artículo 166, la competencia que ostenta la Generalitat de Cataluña en materia de “servicios sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias”. Agrupar en un mismo precepto disciplinas tan dispares como las aludidas parece responder a un intento del constituyente de or- denar, desde parámetros más bien propios del derecho público, todo un conjunto de materias que inciden en el sector de la acción social comunitaria, así como poner de manifiesto y resaltar los nexos de conexión existentes entre ellas. Desgranamos pues, a continuación, las claves esenciales que deben servir para identificar los criterios de aplicación e interpretación circunscritos al precepto de referencia.

4.2. Servicios sociales (artículo 166.1 del EAC)

El punto primero del artículo 166 del EAC, al precisar que “corresponde a la Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales”,40 no está sino recurriendo al uso de la técnica de los conceptos jurídicos indeterminados, para así dar forma a todo lo que deba entenderse como subsumido tras ese ámbito de actuación. Esta expresión, “servicios sociales”, se desgrana y concreta, acto seguido, en una serie de atribuciones de carácter funcional y material. El objetivo de este modus operandi obedece a un claro intento de tratar de asegurar al Parlament un núcleo mínimo de atribuciones en este sector del ordenamiento jurídico y proceder así al llamado “blindaje” competencial. De esta forma, el contenido básico en que se materializa la competencia exclusiva de la Generalitat en materia de servicios sociales,

39. Tal y como afirman José Julio Fernández Rodríguez y Vicente Sanjurjo Rivó: “el hablar de la distribución de competencias no es otra cosa que referirse a distribución de poder”. José Julio Fernández Rodríguez y Vicente Sanjurjo Rivó, “La ampliación de las competencias autonómicas: una visión desde Galicia” en Gerardo Ruiz-Rico Ruiz, La reforma de los Estatutos de Autonomía. Actas del IV Congreso Nacional de la Asociación de Constitu- cionalistas de España, Valencia, Tirant lo Blanch, 2006, p. 467. 40. Mientras que el artículo 9.25 del EAC de 1979 atribuía a la Generalitat competencia en materia de “asistencia social”, el actual Estatuto se refiere en cambio a la materia de 180 “servicios sociales”.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... teniendo siempre en mente que nos encontramos ante una atribución que comprende tanto la potestad normativa –legislativa y reglamentaria– como la ejecutiva o de gestión, incluirá en todo caso los siguientes elementos: a) la regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública; b) la regulación y la ordenación de las entidades, los servicios y los establecimientos públicos y privados que prestan servicios sociales; c) la regulación y la aprobación de planes y programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o necesidad social, y d) la intervención y el control de los sistemas de protección social complementaria privados. Tal y como queda patente, el Estatuto menciona en ese precepto funciones de muy diversa índole y naturaleza dispar; normativas – como son la regulación y la ordenación de la actividad de los servicios sociales–, programáticas y planeadoras, y por último, ejecutivas de carácter prestacional.41

4.3. Personas menores de edad (artículo 166.3, apartado a), del EAC)

En esa misma norma –artículo 166–, en su punto tercero, apartado a), se atribuye a la Generalitat “la competencia exclusiva en materia de protección de menores, que incluye, en todo caso, la regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores desamparados, en situación de riesgo y de los menores infractores, respetando en este último caso la legislación penal”. Procedamos pues al desglose del precepto en cuestión.

41. En definitiva, para dar respuesta a las previsiones formuladas en el ámbito de los servicios sociales por el EAC, así como para dotar de contenido a su artículo 166 y ade- cuar la organización de los servicios sociales a la nueva estructura territorial prevista en la propia norma estatutaria –nuevas funciones asumidas por los ayuntamientos, con la incorporación de las veguerías–, se aprobó por el Parlamento de Cataluña la Ley 12/2007, de 11 de octubre, de servicios sociales. Para un estudio más detallado de dicha norma vid. Vicenç Aguado i Cudolà, “La Ley catalana de servicios sociales: ¿nuevos derechos de ciudadanía en el Estado autonómico?”, Revista de Estudios Autonómicos y Federales, 7, 2008, pp. 196-235. 181

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4.3.1. Estructura interna del precepto

La estructura adoptada en este precepto sigue de un modo fidedigno el método de ordenación interno impuesto por el Estatuto al tratar la competencia relativa a los servicios sociales. Es decir, el legislador nuevamente se inclina por desglosar la materia o concepto genérico objeto de consideración, en el presente caso la “protección de menores”, en una pluralidad de componentes de alcance más reducido y de- limitado, identificados comúnmente con el calificativo de submaterias, procediendo inmediatamente a enumerar, desde este segundo nivel de especificación, de manera más concisa, un ámbito más detallado de intervención, cual es “la regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores desamparados, en situación de riesgo y de los menores infractores, respetando en este último caso la legislación penal”. Además, la utilización como nexo de unión o conexión entre los distintos estratos de delimitación competencial de la cláusula “en todo caso” está llamada a corregir o limitar los posibles riesgos de petrifi- cación –fruto o consecuencia de la técnica jurídica empleada– de los conceptos utilizados en su redacción.42 Este enlace o vínculo nos indica ineludiblemente que la lista de submaterias es abierta, con un valor meramente indicativo, no tasado, y en un futuro podría incorporar los nuevos elementos o factores que pudieran ir surgiendo.43 No nos encontramos, en definitiva, ante un numerus clausus, sino todo lo contrario, evitándose de este modo la necesidad de tener que estipular un listado excesivamente extenso y prolijo de submaterias, con los riesgos que ello comportaría. Tal y como se ha encargado de recordarnos el Tribunal Constitucional en su Sentencia 31/2010, de 28 de junio, sobre el EAC, la mención “en todo caso”, reiterada en el Estatut respecto de diversos ámbitos competenciales autonómicos, no presenta otra

42. Vid. Viver Pi-Sunyer, “En defensa de los Estatutos...”, 2006, pp. 72-73. 43. Vid. Mercè Corretja Torrens, “La reforma del Estatuto...”, 2005, p. 124. También, Mercè Corretja i Torrens y Carles Viver i Pi-Sunyer, “La reforma del Estatuto de Autonomía y las competencias de la Generalitat”, Actividad Parlamentaria, 7, 2005, p. 27. En igual sentido, Carles Viver i Pi-Sunyer, “Las competencias de la Generalitat en el Estatuto de 2006: objetivos, técnicas empleadas, criterios de interpretación y comparación con los otros Estatutos reformados”, en Carles Viver i Pi-Sunyer, et al., La distribución de competencias en el nuevo Estatuto: Seminario, Barcelona, 4 de octubre de 2006, Barcelona, Instituto 182 de Estudios Autonómicos, 2007, pp. 29-30.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... virtualidad que la meramente descriptiva, y no impide por sí sola el pleno y efectivo ejercicio de las funciones estatales (FJ 60).44

4.3.2. Ámbito de extensión de la cláusula general “protección de menores”

Centrando ahora nuestro análisis en el estudio detallado de las carac- terísticas más relevantes del apartado a) del artículo 166.3 del EAC, destacar inicialmente dos aspectos directamente vinculados con el listado de submaterias enumerado por este precepto, que vienen a clarificar o a dar respuesta a ciertos interrogantes suscitados por la ambigua e imprecisa redacción de su precedente inmediato, el derogado artículo 9.28 del Estatuto de 1979. En primer lugar, y partiendo de la citada atribución general sobre “protección de menores” que se contempla a favor de la Generalitat de Cataluña en este artículo, e incidiendo una vez más en uno de sus caracteres más sintomáticos, cual es el de desglosar la materia objeto de regulación en dos grandes subapartados: uno relativo a la regulación del régimen de protección en sí mismo considerado, y otro referente a las instituciones públicas de protección y tutela de menores, puede afirmarse categóricamente que la presente propuesta legal disipa cualquier atisbo de duda acerca del verdadero ámbito de extensión de las prerrogativas que ostenta el Parlamento de Cataluña en este sector del ordenamiento jurídico. En definitiva, se da por superada la errónea creencia –provo- cada por una lectura poco rigurosa de la expresión “instituciones públicas de protección y tutela de menores” contenida en el ar-

44. En opinión de Marc Carrillo López, la cláusula “en todo caso” que desglosa las submaterias que integran la materia principal no pasa de ser una concreción material sin fuerza vinculante para el legislador estatal, el cual, en función del tipo de la materia competencial de que se trate, en todo caso siempre podrá incidir en ella. Marc Carrillo López, “La doctrina del Tribunal sobre la definición de las competencias. Las competencias exclusivas, las compartidas y las ejecutivas”, en Joan Vintró, Xavier Bernardí y Mercè Barceló (coords.), Revista Catalana de Dret Públic. Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, Barcelo- na, Escola d’Administració Pública de Catalunya de la Generalitat de Catalunya, 2010, p. 273. Idéntico posicionamiento mantiene Ramon Riu Fortuny, “Las categorías funcionales de competencias en el Estatuto de Autonomía de Cataluña”, en Joan Vintró, Xavier Bernardí y Mercè Barceló (coords.), Revista Catalana de Dret Públic. Especial Sentencia 31/2010 del Tribunal Constitucional, sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, Barcelona, Escola d’Administració Pública de Catalunya de la Generalitat de Ca- talunya, 2010, p. 286. 183

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tículo 9.28 del antiguo EAC de 1979– tendente a considerar que el ámbito de intervención de la Administración pública catalana se reducía única y exclusivamente a lo concerniente a las instituciones –centros públicos, delegados y colaboradores– de protección y tutela de menores, dejando al margen el régimen ordinario de funcionamiento del sistema de atención y asistencia pública de los niños, niñas y adolescentes. La vigente dicción literal del artículo 166.3.a) del EAC no deja margen a equívocas interpretaciones, e incluye dentro de sus previsiones cualquier referencia a la estructura, organigrama, mecanismos e instituciones jurídicas vinculadas con el amparo y el cuidado a la infancia y la adolescencia irrogados desde los poderes públicos –tutela ex lege, guarda administrativa y acogimientos en sus distintas modalidades. La competencia alcanza, de manera indiscutible, a la completa regulación de los instrumentos legales imprescindibles para hacer efectivo el derecho subjetivo a la protección pública que ostentan las personas menores de edad, con independencia de cuál sea la figura legal de aplicación al caso concreto. Debe, no obstante, subrayarse que, al introducirse la referencia al carácter “público” que debe acompañar a tales instituciones, las Comunidades Autónomas, al amparo de esta prerrogativa, tan solo podrán normar la vertiente administrativa de las mismas, dejando al margen los aspectos propios del derecho privado. En otro orden de cosas, también puede enfatizarse que el precepto en cuestión, al valerse de la locución “protección de menores”, lo hace en un sentido más amplio que el empleado por la normativa catalana que le antecede. Así, el Estatuto de Autonomía, consciente de los trabajos preparatorios de la nueva Ley de infancia de Cataluña –la que a la postre terminó siendo la Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia–, y con el firme propósito de adaptar su redacción al enfoque proyectado desde esta innovadora disposición catalana, resume y agrupa en tres las situaciones de hecho que restan adscritas a esta noción: “menores desamparados, en situación de riesgo e infractores”. Esta terna de conceptos, a pesar de congregar en su seno diversos supuestos fácticos perfectamente recognoscibles y relacionados entre sí, mantiene intacta la autonomía propia inherente de cada uno de ellos. Se constata, pues, que el Estatuto se hace eco y acoge finalmente el nuevo modelo de atención a la infancia y la adolescencia 184 imperante desde mediados de los años noventa en el sistema jurídico

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... español –introducido por la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor–45 y que con posterioridad fue paulati- namente extendiéndose e incorporándose a la práctica totalidad de los ordenamientos autonómicos, a excepción del catalán. Este innovador modus operandi, caracterizado fundamentalmente por el hecho de perder la resolución administrativa de desamparo el monopolio y la exclusividad de ser considerada como el único título habilitador al alcance de los poderes públicos para proceder a una intervención de índole protectora, no irrumpió definitivamente en la escena jurídica catalana hasta la aprobación del artículo 166.3.a) del EAC de 2006, precepto este que vino a distinguir por vez primera en nuestro derecho positivo entre las declaraciones de desamparo y de riesgo. Esta nueva metodología de la intervención pública ha venido a ser ratificada y desplegada, en nuestro contexto material de actua- ción, por la subsiguiente Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia. Desde la entrada en vigor de esta norma catalana, la declaración de desamparo ha quedado reservada única y exclusivamente para aquellos supuestos o circunstancias en las que los equipos técnicos consideren que sea imprescindible apartar, definitiva o temporalmente, al niño, niña o adolescente de su núcleo familiar o, dicho de otro modo, para los casos más graves o extremos de desatención, mientras que, por el contrario, las situaciones de riesgo se caracterizan por la existencia de un perjuicio para la persona menor de edad, provocado por cualquier circunstancia personal, social o familiar, que no alcance la entidad suficiente como para justificar la separación de su ámbito doméstico.

4.3.3. Protección v. reforma, a vueltas con el debate

Una vez descifradas las dos cuestiones preliminares que planteábamos al iniciar el estudio de las prescripciones comprendidas en el punto a) del artículo 166.3 del EAC, y constatando que los resultados obteni- dos son sumamente positivos –se delimita, por un lado, el ámbito de extensión de la competencia en materia de protección a la infancia y la adolescencia y se concreta, de otro, el verdadero significado de

45. Su propia exposición de motivos calificaba de innovadora la distinción, dentro de las situaciones de desprotección social del menor, entre situaciones de riesgo y de desamparo, que dan lugar a un grado distinto de intervención de la entidad pública. 185

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la mención relativa a la protección a la infancia–, debemos retomar el análisis del mentado precepto estatutario incidiendo en un nuevo aspecto que, lejos de ser aplaudido, provoca, por el contrario, un cierto grado de desasosiego por las implicaciones teóricas que pudiere llegar a suscitar. La incorporación en el punto a) del artículo 166.3 del EAC, jun- to con las ya comentadas referencias a los menores en situación de desamparo y de riesgo, de una tercera categoría conceptual que hace mención expresa a los menores infractores, que, a priori, pudiere parecer no alterar en exceso la significación atribuida al valorado precepto, infiere, a nuestro modo de entender, una cierta cuota de opacidad a la lógica que el mismo está llamado a garantizar. La reseña en disputa parece albergar una más que evidente con- tradicción in terminis, al prever, entre las facultades protectoras atribuidas con exclusividad a la Generalitat de Cataluña, una evocación explícita a aspectos de carácter reformador, ámbito más bien propio del derecho penal juvenil, alejado por consiguiente de las reglas, mecanismos e instituciones que identifican y singularizan las prescripciones aplicables a la protección de las personas menores de edad. Tal imprecisión terminológica lleva a cuestionarnos la posibilidad de que se haya producido, de una manera totalmente inconsciente e involuntaria, una cierta involución en la tradición jurídica catalana arbitrada en este sector del ordenamiento jurídico. Este presunto re- troceso, llevado a una interpretación extrema, podría incluso llegar a traducirse, y entendemos que en modo alguno sea esta la verdadera intención del constituyente catalán, en un intento de recuperación de ciertas categorías dogmáticas ya superadas desde finales del siglo pasado.46 De esta forma, una indiscriminada o poco escrupulosa utiliza- ción de la locución “protección”, al albergar en su seno aspectos relativos al ámbito propio de la reforma de menores, sobre los que la Generalitat ostenta limitadas responsabilidades –concretamente en

46. La Ley catalana 37/1991, de 30 de diciembre, sobre medidas de protección de los menores desamparados y de la adopción, segregó definitivamente, dentro de la protección de menores, la potestad propiamente protectora –la actuación en caso de que el menor se encontrase en situación de desamparo– de la potestad reformadora –propia de los menores infractores–. De esta forma, siguiendo los pasos iniciados por la Ley 21/1987, de 11 de noviembre, de reforma del Código civil, la normativa catalana del año 1991 reguló la función tutelar de la protección de menores como una materia específicamente civil, desvinculada de los otros ámbitos que, tradicionalmente, han integrado el derecho de- 186 nominado de reforma de menores.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... aspectos relacionados con la ejecución de las medidas adoptadas por los juzgados de menores en el marco de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores–, se asemejaría peligrosamente al sentido atribuido a esta alusión por el preámbulo de la Ley del Parlamento de Cataluña 11/1985, de 13 de junio, de protección de menores,47 que apuntaba a que la Ley partía de una visión restringida del término “protección de menores”, que comprendía tanto la prevención y el tratamiento de la delincuencia infantil y juvenil como la tutela de menores por defecto o por inadecuado ejercicio de la patria potestad o de la guarda.48 Se reglamenta- ba, pues, de una manera conjunta y uniforme la faceta protectora y la dimensión reformadora del Estado, si bien es cierto que empezaba a constatarse una incipiente tendencia proclive a tratar de delimitar fehacientemente el ámbito de intervención de una y otra. La eterna confusión existente entre las funciones de protección y las actividades de reforma de menores, inherente a esas primeras normas catalanas y principio rector de la estructura administrativa originaria adoptada por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en este ámbito material de actuación,49 encuentra su origen o razón de ser en la legislación estatal vigente en el preciso instante –año 1981– en que se operó el definitivo traspaso de la titularidad de los servicios de protección de menores de la Administración del Estado al poder autonómico. En esos momentos estaba vigente a nivel estatal el Decreto de 11 de junio de 1948, en virtud del cual se aprobaba el Texto Refun- dido sobre tribunales tutelares de menores, que, siguiendo los pasos

47. Boletín Oficial del Estado, 185, de 3 de agosto de 1985. 48. Ello se reiteraba en el artículo segundo de la referida Ley 11/1985, de 13 de junio, al establecer que “la protección de menores, en el ámbito de la presente Ley, comprende: a) el tratamiento de la delincuencia infantil y juvenil; b) la prevención de la delincuencia infantil y juvenil, y c) la tutela de menores por defecto o por inadecuado ejercicio de la patria potestad o del derecho de guarda y educación”. Este mismo aspecto es resaltado por Joan Mayoral Simón, El sistema de protección a la infancia y la adolescencia en la Ley 14/2010, de 27 de mayo, de derechos y oportunidades en la infancia y la adolescencia, Bar- celona, Dirección General de Atención a la Infancia y la Adolescencia del Departamento de Bienestar y Familia de la Generalitat de Cataluña, 2011, p. 12. 49. Todos los servicios traspasados por el Estado a la Generalitat de Cataluña en virtud del Real Decreto 1292/1981, de 5 de junio, que comprendía las funciones que la Obra de Protección de Menores ejercía en el ámbito jurisdiccional catalán, según resultaba del texto refundido de la legislación sobre protección de menores aprobado por el Decreto de 2 de julio de 1948, fueron asignados al Departamento de Justicia, concretamente a la Dirección General de Protección y Tutela de Menores, por el Decreto 168/1981, de 8 de julio, y el Decreto 401/1981, de 30 de octubre. 187

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marcados por la reglamentación precedente, atribuía a estos órganos jurisdiccionales especiales un doble cometido: la función protectora de los menores de edad abandonados o en situación de desprotección y la tarea reformadora de los menores de dieciséis años autores de hechos delictivos.50 De esta forma, la ejecución de las medidas de protección y reforma acordadas por los tribunales tutelares, que hasta entonces había correspondido a las antiguas juntas provinciales de protección de menores, a partir del preciso momento en que se confirmaron los traspasos al ámbito territorial de Cataluña pasaron a depender de la Generalitat de Cataluña.51 Esta situación también fue, recordémoslo, una de las principales causas que determinaron e influyeron en la redacción definitiva del artículo 9.28 del Estatuto de 1979. A ello obedece justamente que bajo un mismo título competencial, el relativo a “instituciones públicas de protección y tutela de menores, respetando en todo caso la legislación civil, penal y penitenciaria”, se colocara a un mismo nivel la legislación civil, la penal y la penitenciaria, ámbitos normativos, por cierto, sobre los que la Generalitat ostentaba y sigue manteniendo diversos grados de competencia. En definitiva, el Estatuto de 2006 parece incurrir en el mismo error sistemático que su precedente de 1979, y hereda, en gran medida, buen número de las críticas que por tal circunstancia se vertieron sobre aquel, perdiéndose además con ello una extraordinaria oportunidad de culminar la política iniciada a mediados de los años ochenta por el Parlamento de Cataluña tendente a tratar de deslindar con meridiana precisión las funciones protectora y reformadora del Estado, máxime cuando en la propia propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía aprobada por el pleno del Parlament de Cataluña, el 30 de septiembre de 2005,52 sí se contenía una clara delimitación entre ambos sectores normativos. Pareciera, pues, mucho más acertada la redacción ofrecida por el proyectado artículo 166.3, que al definir cuáles eran las diferen-

50. Ese mismo año también se aprobó, el 2 de julio de 1948, el Texto Refundido sobre protección de menores, que asignaba a los tribunales tutelares de menores la función de “corrección” de los menores infractores y también los prostituidos y calificados como vagos o vagabundos y la “protección” de los menores en caso de indigno ejercicio por parte de los padres o tutores del derecho de guarda y educación. 51. Vid. José Luis Escudero Lucas, La tuición del menor abandonado (artículo 172 del Código civil), Murcia, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Murcia, 1995, p. 126. 188 52. Boletín Oficial del Parlamento de Cataluña, 224, de 3 de octubre de 2005, p. 40.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... tes competencias que correspondían a la Generalitat en materia de menores trazaba una incuestionable y evidente línea divisoria –re- presentada gráficamente por su disposición en dos apartados distintos– entre: la atribución exclusiva en materia de protección de menores, que incluía, en todo caso, la regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores desamparados y en situación de riesgo, y la competencia ejecutiva de la legislación estatal en materia de responsabilidad penal de menores. Otra posible interpretación, a nuestro entender un tanto for- zada, que pudiera dársele al texto definitivo del artículo 166.3.a) del Estatuto de 2006, para tratar de salvar la latente discordancia e incoherencia que significa ubicar, como una más de las facultades protectoras atribuidas con exclusividad a la Generalitat de Cataluña, la relativa a los aspectos de carácter reformador, derivaría de entender que, en realidad, al evocarse como una de las submaterias propias de la protección a la infancia y la adolescencia, la concerniente a los menores infractores, esta no estaría haciendo alusión a la ejecución de las medidas adoptadas por los jueces de menores en el marco de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, como a priori pudiera desprenderse, sino que, por el contrario, se estaría refiriendo al régimen jurídico aplicable a los menores de catorce años que hubieren cometido al- gún hecho delictivo tipificado como tal en el Código Penal.53 Esta previsión encontraría su desarrollo en los artículos 153 a 155 de la Ley catalana 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia, disposiciones estas que por primera vez regularon en Cataluña las actuaciones de protección en

53. Deben ponerse en relación los artículos 1º y 3º de la Ley Orgánica 5/2000, de 12 enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores. El primero de ellos establece que “esta Ley se aplicará para exigir la responsabilidad de las personas mayores de catorce años y menores de dieciocho por la comisión de hechos tipificados como delitos o faltas en el Código Penal o las leyes penales especiales”, mientras que el segundo se refiere a que “cuando el autor de los hechos mencionados en los artículos anteriores sea menor de catorce años, no se le exigirá responsabilidad con arreglo a la presente Ley, sino que se le aplicará lo dispuesto en las normas sobre protección de menores prevista en el Có- digo civil y demás disposiciones vigentes. El Ministerio Fiscal deberá remitir a la Entidad Pública de protección de menores testimonio de los particulares que considere precisos respecto al menor, a fin de valorar su situación, y dicha Entidad habrá de promover las medidas de protección adecuadas a las circunstancias de aquel conforme a lo dispuesto en la Ley Orgánica 1/1996, de 15 enero”. 189

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los supuestos de aplicación de la legislación reguladora de la responsabilidad penal de los menores.

4.3.4. Promoción, protección y ¿por qué no participación?

Un segundo elemento formal que reclama nuestra atención, y que en cierta medida se halla vinculado al desorden gramatical propio del EAC cuando se refiere a las personas menores de edad, deriva de la confrontación de los artículos 166.3.a) y 142, ambos del Estatuto de 2006. En efecto, al comparar el título competencial atributivo a la Generalitat de Cataluña de las competencias exclusivas en materia de juventud –artículo 142– con el concerniente a la protección de menores –artículo 166.3.a)– se constata que, mientras que en aquel se evoca expresamente la “promoción del asociacionismo juvenil y de las iniciativas de participación de la gente joven”, este, en cambio, parece ofrecernos, en sus apartados tres y cuatro, una visión más limitada, que se circunscribe a los tradicionales derechos de protección y supervivencia de la infancia y la adolescencia –derechos pasivos. El riesgo de acabar reproduciendo, una vez más, el viejo axioma de contemplar al niño, niña o adolescente exclusivamente como un ser indefenso, desasistido y carente de facultades planea sobre el espíritu del citado precepto. Para evitar tal circunstancia hubiera resultado más aconsejable que el legislador, junto con las llamadas a la “pro- tección” y a la “promoción”, hubiera incluido una tercera opción relativa a la “participación” –derechos activos–, dando entrada con ello, de una manera patente y plausible, a una nueva línea de pensamiento o filosofía social –ya instalada en nuestro ordenamiento jurídico tras la aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño del año 1989–, que identifica al niño, niña y adolescente como verdadero sujeto de derechos, como ciudadano de presente y actor protagonista de su propia existencia. Esta carencia, probablemente más conceptual y simbólica que de real trascendencia jurídica, se hace, si cabe, aún más evidente en el momento en que la Ley catalana 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia –norma fundamentada precisamente en el artículo 166.3 y 4 del Estatuto–, propone y esboza en su propio preámbulo una definición de las nociones de promoción, protección y participación de las personas menores de 190 edad, demostrando así encontrarse ante tres categorías conceptuales,

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... si bien interrelacionadas, totalmente autónomas e independientes entre sí.

4.3.5. Desaparición de la polémica cláusula “respeto, en todo caso, a la legislación civil, penal y penitenciaria”

Dejando al margen los aspectos formales y prosiguiendo con el aná- lisis del contenido del artículo 166.3.a) del EAC, destacamos, a con- tinuación, la desaparición de la cláusula de autolimitación que en el antiguo Estatuto se imponía en esta materia al exigirse el “respeto, en todo caso, a la legislación civil, penal y penitenciaria” –artículo 9.28 del EAC de 1979. La polémica expresión se desvanece del nuevo documento estatutario y es sustituida por una nueva fórmula de cierre que presenta un ámbito de extensión mucho más reducido que el de su predecesora, restringiéndose únicamente al ámbito de los menores infractores, materia en la que, a tenor del artículo 166.3.a) in fine, “deberá respetarse la legislación penal”. Esta circunstancia provocó que el art. 166.3, apartado a), del EAC fuera recurrido en inconstitucionalidad por el Grupo Parlamentario Po- pular alegando que el precepto en cuestión calificaba la competencia en materia de “protección de menores” como exclusiva de la Generali- tat de Cataluña, desconociendo por completo las facultades reservadas al Estado en este sector del ordenamiento jurídico, ex artículo 149.1.1, 2, 5, 6 y 8 de la CE. En otras palabras, se acusaba a la norma institucional básica catalana de configurar una nueva materia, la “protección de menores”,54 sin incluir expresa referencia a las potestades estatales sobre la legislación civil, penal y penitenciaria, como venía sucediendo en el antiguo artículo 9.28 del Estatuto de Sau. Ante tales alegaciones el Tribunal Constitucional se pronunció desestimando tal impugnación. El alto órgano constitucional funda- mentó su fallo argumentando que el simple hecho de reconocer como exclusiva de la Generalitat la competencia en materia de protección de menores no significaba, en modo alguno, enervar de manera au- tomática las diferentes responsabilidades estatales que pudieran verse afectadas. E incidía, a continuación, en que no era necesaria la presencia de una estipulación de salvaguarda de las atribuciones constitucionalmente diferidas al Estado por el artículo 149.1 de la CE, puesto

54. Que no aparecía como tal reconocida en el artículo 9.28 del EAC de 1979. 191

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que tales limitaciones se erigían o constituían por sí solas en cortapisas infranqueables a los enunciados estatutarios.55 En síntesis, de las motivaciones esgrimidas por el máximo intér- prete constitucional se determina que la simple ausencia del axioma restrictivo “respeto, en todo caso, a la legislación civil, penal y penitenciaria” –característica del antiguo texto del Estatuto de 1979–, no significa que en el actual documento estatutario se contradigan las competencias estatales sobre legislación civil y procesal –ya que se mantienen las correspondientes al sector penal–, o que de su regula- ción pueda inferirse una incompatibilidad entre el ejercicio de estas y las prevenidas en el precepto estatutario. De acuerdo con lo anterior, podemos concluir afirmando que el mandato legal “respetando” no contiene habilitación indirecta alguna, en cuya virtud el Estado central pueda asumir para sí responsabilidades sobre esta submateria que se considera integrada en la competencia exclusiva autonómica de protección de menores, sino que lo único que se preceptúa es que la comunidad autónoma, en el ejercicio de sus responsabilidades, deba acatar aquello que ha establecido el Estado en el ejercicio y desarrollo de una facultad o prerrogativa propia, que, si bien distinta, no deja de estar intrínsecamente relacionada con la de exclusividad autonómica. A diferencia de lo acaecido con la cláusula “sin perjuicio” –contenida en algunos Estatutos de Autonomía–, la estipulación “respetando” no pone en tela de juicio la titularidad de las competencias sino que se limita a incidir sobre su puesta en acción y funcionamiento.56 Aplicando esta teoría o regla general de apreciación a la prerrogativa sobre la “regulación del régimen de la protección y de las instituciones públicas de protección y tutela de los menores infractores”, que el Estatuto de Autonomía asume en régimen de monopolio, puede extraerse que la mención al “respeto a la legislación penal”

55. Vid. fundamento jurídico 104 de la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio. En un sentido similar ya se había manifestado el Tribunal Constitucional con anterioridad en los fundamentos jurídicos 3 y 4 de la Sentencia 234/2004, de 2 de diciembre. 56. Carles Viver i Pi-Sunyer señala que, en rigor, nos encontramos ante una excepción a los preceptos constitucionales y estatutarios que establecen que las disposiciones dictadas por las Comunidades Autónomas en ejercicio de sus competencias exclusivas prevalecen en caso de conflicto: en las competencias exclusivas de las Comunidades Autónomas en las cuales figura la expresión “respetando” prima aquello establecido por el Estado en otras materias adyacentes o relacionadas. Viver i Pi-Sunyer, “Las competencias de la 192 Generalitat...”, 2007, pp. 20-21.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... en ella contenida no faculta al Estado para regular desde el derecho penal –artículo 149.1.6 de la CE– aspectos concernientes al régimen jurídico aplicable a los menores de catorce años que cometan hechos delictivos, ni a efectuar previsión alguna relacionada con la ejecución de las medidas socioeducativas impuestas por el juez de menores – atendiendo a la interpretación que quiera dársele a esta disposición–; por el contrario, tan solo exhorta a la Generalitat de Cataluña para que al legislar sobre la cuestión respete, en todo caso, las prevenciones efectuadas por el Estado desde su ámbito competencial –limítrofe o adyacente– penal. En definitiva, podría llegar a considerarse que la apuntada reserva –a la legislación penal–, en buena técnica jurídica, resulta del todo innecesaria, puesto que las competencias constitucionales, ya sean asignadas al Estado o a las Comunidades Autónomas, no dependen de salvedades o cláusulas de salvaguarda, sino de su verdadera y real formulación en la norma suprema.

5. A modo de conclusión

Tal y como hemos puesto de relieve en el presente artículo, la dic- ción literal del artículo 166.3, apartado a), del EAC de 2006, en virtud del cual la Generalitat de Cataluña asume competencias exclusivas en materia de “protección de menores”, no es producto de la ocasional inspiración del legislador constituyente, sino que por el contrario esconde tras sus líneas un largo, a la par que incesante, proceso de transformación. Este íter evolutivo que principió con la asunción por parte del Gobierno catalán de las competencias en materia de “pro- tección de menores”, a tenor de lo preceptuado en el artículo 9.28 del EAC de 1979, ha culminado, con la aprobación del EAC de 2006, con la redacción del precepto objeto de nuestro estudio. Efectivamente, de entre los distintos modelos autonómicos de recepción de las atribuciones exclusivas en materia de “protección de menores”, el EAC de 1979 optó por albergar, en su artículo 9.28, una mención expresa sobre la cuestión, utilizando para ello la polémica y confusa fórmula de “instituciones públicas de protección y tutela de menores, respetando, en todo caso, la legislación civil, penal y penitenciaria”. El desafortunado método de expresión empleado por el derogado artículo 9.28 EAC de 1979 se erigió en el epicentro de múltiples debates y controversias acerca de cuál era su verdadero significado. Así, 193

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de una lectura preliminar y poco minuciosa de la norma en cuestión podía llegar a inferirse la errónea creencia de que dicho enunciado tan solo hacía mención, única y exclusivamente, al ámbito de intervención de la Generalitat en todo lo concerniente a las instituciones –centros públicos, delegados y colaboradores– de protección y tutela, dejando al margen el contenido y régimen de funcionamiento de la tutela en sí misma considerada. Asimismo, la cláusula final “respetando en todo caso la legisla- ción civil”, que literalmente pareciera limitar la competencia autonó- mica en materia civil, se interpretó mayoritariamente en relación con lo dispuesto en el apartado segundo del propio artículo 9, en el que se reconocía a la Generalitat de Cataluña la competencia exclusiva en la conservación, modificación y desarrollo del derecho civil catalán, de tal manera que la alusión al respeto, en todo caso, a la legislación civil, no podía entenderse si no es a la luz de la citada referencia. Precisamente en respuesta a esos problemas, la vigente dicción literal del artículo 166.3.a) del EAC de 2006 no deja margen a equí- vocas interpretaciones, e incluye dentro de sus previsiones cualquier referencia a la estructura, organigrama, mecanismos e instituciones jurídicas vinculadas con el amparo y el cuidado a la infancia y la adolescencia irrogados desde los poderes públicos –tutela ex lege, guarda administrativa y acogimientos en sus distintas modalidades. La competencia alcanza, de manera indiscutible, a la completa regulación de los instrumentos legales imprescindibles para hacer efectivo el derecho subjetivo a la protección pública que ostentan las personas menores de edad, con independencia de cuál sea la figura legal de aplicación al caso concreto. En otro orden de cosas, también puede enfatizarse que el precepto en cuestión, al valerse de la locución “protección de menores” lo hace en un sentido más amplio que el empleado por la normativa catalana que le antecede. Así, el Estatuto de Autonomía, consciente de los trabajos preparatorios de la nueva Ley de infancia de Cataluña –la que a la postre terminó siendo la Ley 14/2010, de 27 de mayo, de los derechos y las oportunidades en la infancia y la adolescencia–, y con el firme propósito de adaptar su redacción al enfoque proyectado desde esta innovadora disposición catalana, resume y agrupa en tres las situaciones de hecho que restan adscritas a esta noción: “menores desamparados, en situación de riesgo e infractores”. Ahora bien, una vez constatado que el artículo 166.3.a) del EAC de 2006, en líneas generales, delimita y clarifica las dudas gene- 194 radas por su inmediato antecesor, el artículo 9.28 del EAC de 1979,

REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 Competencias autonómicas en materia de atención y protección... retomamos en nuestro estudio el análisis del mentado precepto estatutario para incidir en algunos aspectos que nos provocan cierto grado de desasosiego por las implicaciones teóricas que pudieren llegar a alcanzar. En primer término, la incorporación en el punto a) del artículo 166.3 del EAC de 2006, junto a las referencias a los menores en situa- ción de desamparo y de riesgo, de una tercera categoría conceptual que hace mención expresa de los menores infractores, infiere, a nuestro modo de entender, una cierta cuota de opacidad a la lógica que el precepto está llamado a garantizar. La reseña en disputa parece albergar una más que evidente con- tradicción in terminis, al prever entre las facultades protectoras atribuidas con exclusividad a la Generalitat de Cataluña una evocación explícita a aspectos de carácter reformador, ámbito más bien propio del derecho penal juvenil, alejado por ende de las reglas, mecanismos e instituciones que identifican y singularizan las prescripciones propias de la protección de menores. En este sentido, el Estatuto de 2006 parece incurrir en el mismo error sistemático que su precedente de 1979, y hereda, en gran medida, buen número de las críticas que por tal circunstancia se vertieron sobre aquel, perdiéndose además con ello una extraordinaria oportunidad de culminar la política iniciada a mediados de los años ochenta por el Parlamento de Cataluña tendente a tratar de deslindar con meridiana precisión las funciones protectora y reformadora del Esta- do, máxime cuando en la propia propuesta de reforma del Estatuto de Autonomía aprobada por el pleno del Parlament de Cataluña, el 30 de septiembre de 2005, sí se contenía una clara delimitación entre ambos sectores normativos.

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RESUMEN

El presente estudio tiene como objetivo el análisis exhaustivo del artículo 166.3, apartado a), del EAC de 2006, en virtud del cual la Generalitat de Cataluña asume competencias exclusivas en materia de “protección de menores”. Este precepto, que a primera vista pareciere no presentar excesivos problemas de interpretación, encierra, en realidad, un rico debate doctrinal acerca de la verdadera extensión y significación de sus palabras. La misma expresión “protección de menores” o la cláusula de cierre “respetando en este último caso la legislación penal”, así como la inquietante referencia a los “menores infractores”, todas ellas contenidas en la disposición objeto de nuestro análisis, muestran bien a las claras la necesidad de una reflexión pausada y profunda que, tomando en consideración los antecedentes inme- diatos del artículo en cuestión –artículo 9.28 del EAC de 1979–, nos facilite la comprensión, a la vez que resuelva nuestras dudas, sobre el contenido real de este título competencial.

Palabras clave: protección de menores; servicios sociales; infancia y adolescencia; competencias de la Generalitat; Estatuto de Autonomía.

RESUM

El present estudi té com a objectiu l’anàlisi de l’article 166.3, apartat a), de l’EAC de 2006, en virtut del qual la Generalitat de Catalunya assumeix les competències exclusives en matèria de “protecció de menors”. Aquest precepte, que aparentment semblaria no presentar excessius problemes d’interpretació, amaga, en realitat, un ric debat doctrinal sobre la veritable extensió i significació de les seves paraules. La mateixa expressió “protecció de menors” o la clàusula de tancament “respectant en aquest últim cas la legislació penal”, així com la inquietant referència als “menors infractors”, totes elles contingudes en la disposició objecte del nostre estudi, mostren amb claredat la necessitat d’una reflexió pausada i profunda que, prenent en consideració els antecedents immediats de l’article en qüestió –article 9.28 de l’EAC de 1979–, ens faciliti la comprensió, alhora que resolgui els nostres dubtes, al voltant del contingut real d’aquest títol competencial.

Paraules clau: protecció de menors; serveis socials; infància i adolescència; competències de la Generalitat; Estatut d’autonomia.

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ABSTRACT

The aim of this article is to analyze the section of the 2006 Statute of Au- tonomy of Catalonia which attributes the Catalan Government exclusive powers on the matter of protection of minors (Section 166.3, a)). At a first sight, such section does not seem to contain many interpretative problems. However, there is a rich doctrinal debate on the extension and significance of the wording and concepts of this section. In this sense, the concept itself of “the protection of minors”, the meaning of the final clause of the section “in compliance with the criminal law”, and the disturbing reference to “young offenders”, all of them clearly show the need to have an in-depth reconsideration of the issue which, also in the light of the 1979 Statute of Autonomy of Catalonia, could solve most of the questions about the significance and meaning of this section.

Keywords: protection of minors; social care; childhood and adolescence; powers of the Catalan Government; Statute of Autonomy of Catalonia.

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REAF núm. 21, abril 2015, p. 159-201 MONOLINGÜISME OFICIAL EN ESTATS LINGÜÍSTICAMENT HETEROGENIS. EL CAS DE L’ESTAT CATALÀ INDEPENDENT

Albert Branchadell Professor agregat de Filologia Catalana de la Universitat Autònoma de Barcelona

SUMARI: 1. El règim lingüístic dels estats lingüísticament heterogenis. – 1.1 Els estats que han abandonat el monolingüisme. – 1.2 Els aparents contraexemples d’Estònia i Letònia. – 2. El règim lingüístic d’un estat català independent. – 2.1 El suport al bilingüisme oficial en un estat català independent. – 2.2 La polarització sobre el bi- lingüisme oficial en diversos estats. – 2.3 El suport continuat al bilingüisme oficial a la Catalunya autònoma. – 3. Conclusions. – Bibliografia. – Resum – Resumen – Abstract.

1. El règim lingüístic dels estats lingüísticament heterogenis

D’acord amb la definició clàssica de Gellner, el nacionalisme és el principi polític que manté que les unitats nacionals i les unitats polítiques han de ser congruents (dit curt, a cada nació li ha de correspondre un estat). Aquí distingirem una aplicació lingüística d’aquest principi, segons la qual cada unitat nacional té una llengua titular1 i aquesta llengua ha de ser l’única llengua oficial de la unitat política congru- ent amb aquesta unitat nacional (dit ràpid, cada estat nacional ha de tenir una sola llengua oficial). De seguida veurem l’èxit o no d’aquest principi lingüístic en un seguit de casos rellevants.

Article rebut el 03/10/2014; acceptat el 20/01/2015.

1. Com és sabut, la legislació catalana parla de llengua “pròpia”. Altres adjectius que s’han utilitzat (v. Marí 2013) són “constitutiva, territorial o nacional (patrimonial, històri- 202 ca, fundacional, hereditària...)”. Antoni Milian ha fet servir també el terme “originària”.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis

Entre 1991 i 2008 a Europa van aparèixer divuit nous estats, resultat de la desintegració de la Unió de Repúbliques Socialistes So- viètiques (nou, sense comptar la Federació Russa), la República Federal Socialista de Iugoslàvia (set, comptant Kosovo) i la República Socialista Txecoslovaca (dos). Si adoptem el criteri de Lijphart (1984), segons el qual un estat és lingüísticament homogeni si el 80 per cent o més de la població parla la mateixa llengua, tenim deu estats homogenis2 (x > 80) i vuit estats heterogenis3 (x < 80).4A la taula 1 presentem les dades demolingüísti- ques rellevants d’aquests vuit estats heterogenis.

Taula 1. Composició lingüística dels estats heterogenis

Any de l’últim Percentatge de Percentatges Pregunta cens i població la llengua titular d’altres llengües Bielorússia (2009) 9.503.807 На каком языке Bielorús 23,4 Rus 70,2 Вы обычно разговариваете дома? Llengua parlada habitualment a casa Bòsnia i (1991) 4.377.033 Pertinença Musulmà 43,5 Serbi 31,2 Hercegovina4 nacional Croat 17,4 Estònia (2011) 1.294.236 Emakeel Estonià 68,5 Rus 29,6 Llengua materna Letònia (2011) 2.070.371 Mājās pārsvarā Letó 56,3 Rus 33,8 lietotā valoda Llengua parlada més sovint a casa Macedònia (2002) 2.022.547 мајчин јазик Macedoni 66,5 Albanès 25,1 Llengua materna Turc 3,5 Romaní 1,9 Serbi 1,2

2. Armènia, Azerbaidjan, Croàcia, Eslovàquia, Eslovènia, Geòrgia, Kosovo, Lituània, Re- pública Txeca i Sèrbia. 3. Bielorússia, Bòsnia i Hercegovina, Estònia, Letònia, Macedònia, Moldàvia, Montenegro i Ucraïna. Incloem Montenegro en aquest grup sota la consideració (controvertible) que “montenegrí” i “serbi” són llengües diferents. Amb una concepció més restrictiva de l’homogeneïtat, caldria afegir Eslovàquia a la llista d’estats heterogenis. 4. La recollida de dades del primer cens de Bòsnia i Hercegovina després de la guerra (que inclou una pregunta sobre la llengua materna) es va acabar el 16 d’octubre de 2013. En el moment de redactar aquest escrit encara no se’n coneixia cap dada lingüística. 203

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Albert Branchadell

Any de l’últim Percentatge de Percentatges Pregunta cens i població la llengua titular d’altres llengües Moldàvia5 (2004) 3.383.332 Limba maternă Moldau 60,0 Romanès 16,5 Llengua materna Rus 11,3 Ucraïnès 5,5 Gagaús 4,1 Búlgar 1,6 Limba, în care Moldau 58,8 Romanès 16,4 vorbeşte de obicei Rus 16,0 Llengua en la qual Ucraïnès 3,8 parla habitualment Gagaús 3,1 Montenegro (2011) 620.029 Maternji jezik Montenegrí 36,976 Serbi 42,88 Матерњи језик Bosníac 5,33 Llengua materna Albanès 5,27 Ucraïna (2001) 48.457.000 Рідна мова Ucraïnès 67,5 Rus 29,6 Llengua nativa Font: Elaboració pròpia.5

Entre aquests vuit estats, sis van començar la seva singladura amb un règim de monolingüisme oficial6 (Bielorússia, Estònia, Letò- nia, Macedònia, Moldàvia i Ucraïna),7 en aplicació del principi que cada estat nacional ha de tenir una sola llengua oficial. D’aquests sis estats originalment monolingües, quatre han deixat de ser-ho o han assumit aquest horitzó (Bielorússia, Macedònia, Moldàvia i Ucraïna), i als altres dos (Estònia i Letònia) el monolingüisme oficial és objecte de contestació i no es poden descartar canvis en el futur. Sobre Estònia i Letònia cal dir que no són dos casos idèntics, encara que es tendeixi a tractar-los igual. Segons la Constitució estoniana (art. 6), la llengua de l’estat és l’estonià, sens dubte, però la mateixa Constitució reconeix la possibilitat d’usar llengües diferents de l’esto- nià com a llengua de treball intern als governs locals:

5. Sense Transnístria. 6. Incloem Montenegro en aquest grup sota la consideració que “serbi” i “montenegrí” són llengües diferents. Si no fos així, caldria situar Montenegro entre els estats homogenis. 7. És a dir, tots els estats excepte Bòsnia i Hercegovina i Montenegro. En el cas d’Estònia, després recordarem la clàusula constitucional que permetria l’ús oficial al nivell local de llengües altres que l’estonià. Bòsnia i Hercegovina va reforçar posteriorment el seu mul- tilingüisme congènit al nivell de les dues entitats en què es divideix el país, com veurem 204 al text.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis

Article 52. In localities where the language of the majority of the residents is not Estonian, local governments may, to the extent and pursuant to procedure provided by law, use the language of the majority of the permanent residents of the locality as an internal working language.

Per Rannut (2004: 47), aquest article de la Constitució estoniana “enables the existence of the official bilingual language regime in an officially monolingual state”. Segons la Constitució letona, la llengua letona és la llengua oficial de la República de Letònia, però a diferència d’Estònia no es preveu cap tipus de règim bilingüe al nivell local. El cas letó no obstant, la generalització empírica que es pot fer a partir d’aquests casos és que el monolingüisme oficial no és un règim lingüístic sostenible en estats lingüísticament heterogenis.

Taula 2. Canvis de règim lingüístic als estats heterogenis

Monolingüisme Multilingüisme ABANS Bielorússia, Estònia, Letònia, Macedònia, Bòsnia i Hercegovina i Montenegro (N=2) Moldàvia i Ucraïna (N=6) ARA Estònia i Letònia (N=2) Bielorússia, Bòsnia i Hercegovina, Macedònia, Moldàvia, Montenegro i Ucraïna (N=6)

1.1. Els estats que han abandonat el monolingüisme

Tot seguit farem un repàs del règim lingüístic dels quatre estats que han canviat de règim lingüístic des de la seva creació, als quals cal afegir les dues entitats que formen Bòsnia i Hercegovina. En tots els casos, el canvi de règim ha consistit a oficialitzar una llengua “no titular” (dues en el cas de Bòsnia i Hercegovina-República Srpska). Aquí no els presentarem alfabèticament, sinó ordenats de més a menys reconeixement de la llengua o llengües no titulars, d’acord amb el rànquing següent:

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Taula 3. Rànquing de protecció de llengües no titulars als estats lingüísticament heterogenis8

NO HA CANVIAT HA CANVIAT 1 Oficialitat igualitària Bòsnia i Hercegovina Bielorússia Bòsnia i Hercegovina – Federació de Bòsnia i Hercegovina República Srpska 2 Oficialitat asimètrica Macedònia 3 Ús oficial Montenegro 4 Oficialitat regional (amb possible ús Moldàvia oficial en funcions estatals) Ucraïna 5 Oficialitat local Estònia 6 Cap tipus d’oficialitat Letònia 8

Bielorússia Originalment la Constitució de Bielorússia (1994) no- més reconeixia l’oficialitat del bielorús (“The official language of the Republic of Belarus shall be Belarusian”). L’any 1995 es va celebrar un referèndum on la població havia de dir si estava d’acord a donar al rus i al bielorús “el mateix” estatus.9 La majoria dels votants va triar la resposta afirmativa. Actualment (des de 1996), l’article 17 de la Cons- titució reconeix l’oficialitat del bielorús i del rus: “The Belarusian and Russian languages shall be the official languages of the Republic of Belarus”. Contràriament al que se sol creure (la pressió de Rússia), el principal factor d’aquest canvi és intern. Com diu Titarenko (2007), la debilitat de la llengua bielorussa no permet que pugui ser el factor central en la construcció d’una nova identitat nacional cívica (de la mateixa manera que ho ha estat, per exemple, el txec a la República Txeca). En aquest cas, l’oficialització del rus ha reforçat els lligams amb Rússia però ha debilitat encara més el bielorús.

Bòsnia i Hercegovina La constitució de Bòsnia i Hercegovina no estableix explícitament cap règim lingüístic. Sí que ho fan les consti- tucions de les dues entitats que formen Bòsnia i Hercegovina: la Re-

8. Com veurem després, l’aplicació efectiva a Letònia del Conveni marc per a la protecció de les minories nacionals equivaldria pràcticament a un cert règim d’oficialitat local. 9. La pregunta literal que es va fer als ciutadans era aquesta (en rus i en bielorús, respectivament): Согласны ли вы с приданием русскому языку равного статуса с белорусским? 206 / Ці згодны Вы з наданнем рускай мове аднолькавага статусу з беларускай?

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis pública Srpska i la Federació de Bòsnia i Hercegovina. Originalment, l’article 7 de la Constitució de la República Srpska només reconeixia l’oficialitat del serbi. Aquest article va ser declarat inconstitucional10 i es va esmenar la Constitució perquè inclogués també l’oficialitat del bosnià i el croat: “The official languages of the Republika Srpska are: the language of the Serb people, the language of the Bosniak people and the language of the Croat people. The official scripts are Cyrillic and Latin”. (Noteu que la Constitució de la República Srpska evita esmentar les llengües de BiH pel nom.) Pel que fa la a la Federació de Bòsnia i Hercegovina, originalment l’article 6 de la Constitució només reconeixia l’oficialitat del bosnià i del croat i de l’alfabet llatí (“The official languages of the Federation shall be the Bosniac language and the Croatian language. The official script will be the Latin alphabet”). Aquest article va ser declarat inconstitucional en la mateixa sentència esmentada i es va esmenar la Constitució perquè inclogués també l’oficialitat del serbi i de l’alfabet ciríl·lic: “The official languages of the Federation of Bosnia and Herzegovina shall be: Bosnian language, Croatian language and Serbian language. The official scripts shall be Latin and Cyrillic”. (Noteu el canvi del “bosníac” del text original per “bosnià”.) En aquest cas, el canvi s’explica per factors interns (el recurs va ser promogut pel membre bosníac de la presidència, Alija Izetbegović) i externs (el paper dels jutges internacionals al Tribunal Constitucional va ser decisiu, sense oblidar les pressions directes de l’Alt Representant).11 Tot i que des d’un punt de vista pràctic la situació anterior no generava problemes (per la proximitat entre les tres llengües de Bòsnia i Her- cegovina), en un pla simbòlic la nova situació desetnifica les entitats i reforça la precària unitat de l’estat.

Macedònia Quan va ser aprovada l’any 1991 (amb el boicot dels parlamentaris albanesos), la Constitució de Macedònia només reconeixia l’oficialitat del macedoni (“The Macedonian language, written

10. Sentència U 5/98-IV (19 agost de 2000), publicada al Službeni glasnik BiH 36/00. V. http://www.ustavnisud.ba/eng. 11. No es pot perdre de vista la composició del tribunal, una institució encara tutelada per la comunitat internacional: dos jutges són designats per la República Srpska i quatre, per la Federació de Bòsnia i Hercegovina (dos de croats i dos de musulmans), però també hi ha tres jutges internacionals designats pel president del Tribunal Europeu de Drets Humans. Això impedeix que els jutges “nacionals” tinguin capacitat de bloqueig; en aquest cas la sentència no va ser aprovada precisament per unanimitat: cinc vots a favor (els dos jutges bosníacs i els tres internacionals) i quatre en contra (els jutges serbis i croats). 207

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using its Cyrillic alphabet, is the official language in the Republic of Macedonia”) i preveia la possible oficialitat d’altres llengües en unitats d’autogovern on “la majoria” o “un nombre considerable” d’habitants parlés aquestes altres llengües. La Constitució va ser esmenada l’any 2001 després de l’acord marc signat al llac Ohrid, on es va atènyer un compromís sobre la qüestió lingüística gràcies a la mediació internacional. Ara la Constitució continua reconeixent l’oficialitat del macedoni, però estableix que qualsevol altra llengua parlada almenys pel 20 per cent de la població (requisit que només satisfà l’albanès) “també és una llengua oficial”: “The Macedonian language, written using its Cyrillic alphabet, is the official language throughout the Republic of Macedonia and in the international relations of the Republic of Macedonia. Any other language spoken by at least 20 percent of the population is also an official language, written using its alphabet, as specified below”. Que no és simplement una oficialitat regional ho demostra el fet que, d’acord amb aquestes especificacions, “in the organs of the Republic of Macedonia, any official language other than Macedonian may be used in accordance with the law”. Els comenta- ristes de l’acord marc d’Ohrid no tenen cap dubte sobre la dimensió supralocal de l’oficialitat de l’albanès: segons Popetrevski i Latifi (2002: 53), “under the terms of the agreement, [Albanian] can be used for personal documents, civil and criminal proceedings, by institutions of local self-government and in communication between citizens and central government” (la cursiva és nostra). D’altra banda, “the agreed legislative package also permitted MPs of Albanian ethnic origin to speak in their mother tongue in parliament, and in meetings of the parliamentary bodies, or commissions”. En aquest cas, el canvi es deu a una combinació de factors interns (les demandes albaneses) i externs (la pressió exercida pels mediadors europeu i nord-americà a Ohrid). L’oficialització de l’al- banès forma part d’un paquet de mesures que van salvar el país de la desintegració.

Montenegro Aquest apartat es refereix a l’estat independent de Montenegro, proclamat l’any 2006. D’acord amb la Constitució de 1992, l’estat iugoslau de Montenegro tenia el serbi com a llengua oficial. Segons la Constitució del nou estat independent (2007), en canvi, la llengua oficial de Montenegro és el montenegrí, i la mateixa Constitució estableix que el serbi, l’albanès, el bosníac i el croat també 208 són “u službenoj upotrebi” (“en ús oficial”).

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La Llei sobre drets i llibertats de les minories regula el dret a usar les llengües de les minories també en l’esfera oficial: Article 11 1. Minorities and persons belonging to them shall have the right to use their language and alphabet. 2. In the local self-government units in which persons belonging to minorities make majority or considerable part of the population, pursuant to results of the last census, the language of that minority shall be in official use. 3. The official use of the language of minorities, for the purpose of paragraph 2 of this article, shall particularly imply the following: use of language in administrative and court proceedings and in conducting administrative and court proceedings, issuance of public documents and keeping official records, ballot papers and other electoral material as well as in the work of representative bodies. 4. On the territory of the local self-government units as of paragraph 2 of this Article the names of public bodies, name of the local self-government unit, settlements, squares and streets, institutions, businesses and other entities and the topographical indications shall also be written in the language and alphabet of the minority.

A Montenegro hi ha quatre municipis on l’albanès és “in official use”. Són Ulcinj, Podgorica, Plav i Tuzi. En aquest afer, la posició del serbi, el bosníac i el croat és particular. No hi ha cap municipi on alguna d’aquestes llengües hagi estat formalment reconeguda com a llengua “in official use”. També cal dir que segons l’instrument de ratificació de la Carta Europea les llengües a les quals Montenegro preveu aplicar les disposicions de la Carta són només l’albanès i el romaní. L’argument pragmàtic de Montenegro per excloure el serbi, el bosníac i el croat de la protecció que dispensa la Carta és que són “related and almost identical languages”. Convé recordar que segons la Constitució l’alfabet ciríl·lic i el llatí són igualment vàlids. En segon lloc, l’ús oficial de les llengües altres que el montene- grí no es redueix a l’àmbit local sinó que s’estén als “representative bodies” d’abast estatal. Una institució estatal com el Parlament de Montenegro permet l’ús d’aquestes altres llengües en els termes pre- vistos pel seu reglament: Article 52 A member of the Parliament whose language is not the official language of Montenegro shall be entitled to use his language at the sittings of the Parli- ament, provided that he informs the Secretary General of the Parliament of 209

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the intention to use this right on timely basis, so that Secretary General would be able to provide translation to the official language.

Moldàvia La Constitució de Moldàvia estableix al primer parà- graf de l’article 13 que “limba de stat a Republicii Moldova este limba moldovenească” (“La llengua estatal de la República de Moldàvia és la llengua moldava”). Com en el cas ucraïnès, la Constitució moldava tam- bé reconeix el rus (segon paràgraf de l’article 13): “Statul recunoaşte şi protejează dreptul la păstrarea, la dezvoltarea şi la funcţionarea limbii ruse şi a altor limbi vorbite pe teritoriul ţării” (“L’estat reconeix i protegeix el dret a conservar, desenvolupar i utilitzar l’idioma rus i altres idiomes que es parlen al país.”) El rus és oficial a la Unitat Territorial Autònoma de Gagaúsia (juntament amb el gagaús i el moldau) i també a Transnístria (juntament amb l’ucraïnès i el moldau).12 Respecte a Transnístria, la legislació molda- va13 té un caràcter més aviat virtual, atès que l’estat moldau no controla aquest territori. En tot cas, aquesta llei introdueix l’ús del rus en funcions que van més enllà del territori de Transnístria: “În Transnistria, lucrările de secretariat şi corespondenţa cu autorităţile publice ale Republicii Moldova, cu întreprinderile, cu organizaţiile şi cu instituţiile situate în afara Transnistriei se ţin în limba moldovenească, în baza grafiei latine, şi în limba rusă” (“A Transnístria, la documentació administrativa i la correspondència amb les autoritats públiques de la República de Mol- dàvia, amb les empreses, amb les organitzacions i amb les institucions situades fora de Transnístria té lloc en llengua moldava, amb grafia llatina, i en llengua russa”). A més d’això, la legislació moldava també preveu l’ús del rus en funcions estatals.14 Vegem aquí la llei que estableix el reglament del Parlament: Article 47 8. The draft legislative act is presented in Moldovan language with translation into Russian.

12. Curiosament, la Constitució secessionista de Transnístria preveu per a aquest territori el mateix règim que la legislació moldava: segons l’article 12, “status of official language on an equal basis is given to the Moldavian, Russian, and Ukrainian languages”. 13. LEGE Nr. 173 din 22.07.2005 Publicat: 29.07.2005 în Monitorul Oficial Nr. 101-103 art Nr: 478, Legea cu privire la prevederile de bază ale statutului juridic special al localităţilor din stînga Nistrului. 14. LEGE pentru adoptarea Regulamentului Parlamentului nr. 797-XIII din 02.04.1996 210 Republicat: Monitorul Oficial, nr.50/237 din 07.04.2007.

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10. The draft laws and legislative proposals submitted by the deputies in Moldovan or Russian. Parliament Secretariat provides translation into that language. En aquest cas cal consignar una proposta de reforma constitucional de 37 diputats del Parlament que pretenien introduir l’oficialitat del rus al costat de la del moldau. Segons el Tribunal Constitucional de Moldàvia, la proposta de reforma no va ser admesa a tràmit per raons formals.15

Ucraïna La Constitució d’Ucraïna (art. 10) estableix que “the Sta- te language of Ukraine shall be the Ukrainian language”. (El mateix article garanteix el “free development, use, and protection of Russian and other languages of national minorities of Ukraine”.) Després de diferents especulacions sobre la introducció del rus com a segona llengua estatal (una promesa feta per diferents candi- dats presidencials, l’últim dels quals Víktor Ianukóvitx), l’any 2012 el Parlament d’Ucraïna va aprovar la Llei sobre els principis de política lingüística de l’Estat.16 Aquesta Llei reitera que l’ucraïnès és la (única) llengua estatal i pretén fer compatible aquesta condició amb la possibilitat d’usar les llengües regionals o minoritàries en els territoris on els seus parlants (definits d’acord amb la pregunta sobre la “llengua nativa” del cens) constitueixin almenys el 10 per cent de la població, però també introdueix la possibilitat d’usar aquestes llengües en determinades funcions estatals. Article 9 1. Sessions of the Verkhovna Rada of Ukraine, as well its committees and commissions, are held in the official language. The speaker can use a different language. The executive staff of the Verkhovna Rada of Ukraine shall provide for translation of the speaker’s report into the official language, if necessary. Article 11 1. [...] This regional language(s) can be used in the correspondence of these bodies [local bodies of state power and local self-government] with the state power bodies of a higher level.

15. Decizie asupra initiativei de revizuire a Constitutiei din 04.03.2002 Monitorul Oficial al R. Moldova nr. 36-38/6 din 14.03.2002. És interessant constatar que el text de la sentència va ser publicat en moldau i en rus. 16. Закон Украины “Об основах государственной языковой политики” № 5029-VI от 3 июля 2012. Голос України, 10 серпня 2012 року, № 146 (5396), ст. ст. 3 - 5. 211

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En virtut d’aquesta llei, un bon nombre de corporacions locals i regionals, des d’Odessa fins a Lugansk, van aprovar el reconeixement del rus com a segona llengua oficial dels seus àmbits territorials respectius. (Pel que fa a les funcions estatals, aquí convé afegir que el rus és una de les tres llengües en què es pot accedir al web del Parlament d’Ucraïna, i que tota la legislació ucraïnesa està disponible en aquesta llengua.) El 23 de febrer de 2014, en una controvertida votació poc després de la destitució de Víktor Ianukóvitx, el Parlament d’Ucraïna va aprovar una llei que anul·lava la Llei sobre els principis de política lingüística de l’Estat.17 Conscient de la gravetat d’aquesta decisió, el president en funcions, Aleksandr Turxínov, va anunciar que no signaria aquesta llei fins que el Parlament no tingués a punt una nova llei de política lingüística que substituís la de 2012. Poc després, el primer ministre Arseni Iatseniuk, en una al·locució adreçada als ciutadans de les regions de l’est i del sud del país, va insistir que la Llei de principis seguia en vigor.18 Per si no eren prou clares les conseqüències d’aquesta Llei, Iatseniuk va manifestar que “under this law, the Russian language has de-jure regional status and is in effect an official language and has the same capabilities and rights as the Ukrainian language in all regions where Russian-speaking people are predominate” (la cursiva és nostra). Significativament, l’aleshores precandidata presidencial Iú- lia Timoixenko va reblar el clau al cap de pocs dies: “I think that the Law on Regional Languages, passed by the previous authorities, is the balance between the western and eastern parts of the country that has been achieved and must be maintained”.19 En el discurs del Dia de la Victòria, el primer ministre Iatseniuk va dir que “when con- sidering amendments to the constitution, I will propose a provision according to which, while maintaining the status of Ukrainian as the sole state language, local councils will have the right to grant official status to Russian and other languages. The unity of the country cannot be achieved unless we learn to listen to each other and reach a compromise”.20 I tot això amb el benentès que “we leave in force the

17. Per 232 vots a favor i 37 en contra. 18. “Yatseniuk says no one is prohibiting people from freely using Russian language in Ukraine”. http://en.interfax.com.ua. 19. “Russian language must retain regional language status – Tymoshenko”. http://en. interfax.com.ua. 20. “Yatseniuk to propose writing in constitution that local councils can grant official 212 status to Russian language”. http://en.interfax.com.ua.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis language law of Kivalov-Kolesnichenko [la Llei de principis]. In the regions where most people speak Russian it has the legal status of a regional language. In fact, its rights and opportunities are actually the same as those of Ukrainian”. El nou president d’Ucraïna, Petró Poroixenko, no s’ha desviat gaire d’aquesta línia. En el seu discurs d’investidura (8 de juny de 2014), Poroixenko es va adreçar específicament als seus “compatriotes” de les regions de Donetsk i Lugansk i els va prometre un projecte de descentralització i la garantia del lliure ús del rus a les seves regions. En una al·locució del 21 de juny de 2014 Poroixenko va exposar el seu pla de pau per a l’est d’Ucraïna, en el qual atorgava un paper clau al projecte de descentralització. En aquest marc, va insistir que “local communities of Donbas will have a right to freely use Russian language along with the state language”. A partir d’aquest moment caldrà veure quina forma jurídica s’adopta a llarg termini per a garantir l’oficialitat regional del rus (el manteniment de la Llei de principis o una nova llei del Parlament, acompanyada o no d’una esmena que constituciona- litzi aquesta oficialitat regional), i sobretot caldrà veure sobretot si políticament parlant l’oficialitat exclusivament regional del rus és una mesura suficient per mantenir la unitat del país. La darrera novetat sobre aquesta qüestió de la qual teníem constància mentre escrivíem això és la llei aprovada pel Parlament d’Ucraïna arran de l’alto el foc amb els rebels prorussos de Donetsk i Lugansk. Segons aquesta llei (n. 5081, de 16 de setembre de 2014), la Llei de principis manté tota la seva vigència en aquestes dues províncies com a garantia del “право мовного самовизначення” (“dret d’autodeterminació lingüística”) dels seus ciutadans. En aquest cas, també es pot parlar de factors interns (la debilitat de l’ucraïnès i els interessos de la població russòfona expressats po- líticament, tant de manera pacífica com violenta) i externs (l’evident pressió diplomàtica i últimament també militar de Rússia). A la taula següent fem un resum dels principals factors que expliquen els canvis de règim lingüístic (en el sentit de més reconeixement de les llengües no titulars) en els països que hem revisat aquí.

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Taula 4. Factors que expliquen els canvis de règim lingüístic als estats heterogenis

Tècnica Factors interns Factors externs BY Referèndum i esmena Debilitat bielorús Rússia constitucional BiH Esmena constitucional Preservar unitat Comunitat internacional (OHR) MK Esmena constitucional Debilitat macedoni + interès Comunitat internacional (UE) albanòfons + preservar unitat MD Llei estatal (Transnístria) Preservar unitat Rússia UA Llei estatal (>10) Debilitat ucraïnès + interès Rússia russòfons + preservar unitat

1.2. Els aparents contraexemples d’Estònia i Letònia

Per què Estònia i Letònia no han canviat de règim lingüístic? D’entrada hauríem de dir que sí que hi ha hagut canvis, encara que cap dels dos estats hagi reconegut l’oficialitat del rus. En el cas d’Estònia s’han fet diferents adaptacions de la legislació per superar les crítiques que ha rebut aquest país per no honorar els compromisos contrets amb la ratificació del Conveni marc per a la protecció de les minories nacionals.21 (Cal dir que Estònia s’ha alineat amb estats jacobins com França i Grècia en la seva decisió de no ratificar la Carta europea de llengües regionals o minoritàries –una decisió que ha estat objecte, al seu torn, de fortes crítiques internacionals.) En segon lloc, també cal dir que sota el règim d’estricte mono- lingüisme oficial hi ha un bilingüisme oficial de facto. L’any 2004 tot un cap del Servei d’Inspecció Lingüística reconeixia en una entrevista que el rus és una llengua de treball de molts ajuntaments estonians.22 Com evolucionarà el règim lingüístic d’Estònia? No es pot descartar que a mitjà termini Estònia també canviï de casella a la nostra taula 3. Més endavant ens referirem a un estudi de Martin Ehala sobre la possible oficialitat del rus a Estònia i a Lituània. Així com a Lituània sembla que hi ha condicions per arribar a un consens ampli sobre el paper del lituà com a única llengua oficial de l’estat (els joves són menys partidaris que els adults de l’oficialitat del rus), a Estònia

21. Branchadell (2011). 214 22. Branchadell (2011: 131).

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis no es detecta aquest canvi generacional. Ehala preveu dos possibles escenaris per a Estònia:

• Segregation: Russian as a regional semi-official language in East Estonia. • Societal bilingualism: reduction of ethnic tensions and acceptan- ce of Russian as the second official language.

En el cas de Letònia, podríem fer comentaris semblants. Sense detriment de possibles canvis legislatius en el futur, només complint el Conveni marc per a la protecció de les minories nacionals Letònia hauria d’implantar un cert règim de bilingüisme oficial en àrees com les relacions amb l’administració local, la documentació electoral, els topònims i la retolació.

2. El règim lingüístic d’un estat català independent

El monolingüisme oficial ha fracassat en quatre dels sis nous estats europeus lingüísticament heterogenis que el van implantar (Bielorússia, Macedònia, Moldàvia i Ucraïna), on ha estat substituït per algun tipus de multilingüisme, i als altres dos (Estònia i Letònia) la persistència del monolingüisme és qüestionada. Aquesta és una lliçó que cal tenir present a l’hora de dissenyar el règim lingüístic d’un possible estat català independent. Si comparem aquest possible estat català independent amb els casos estudiats, podríem dir d’entrada que el català no té la debilitat del bielorús o de l’ucraïnès; el català és una llengua plenament estandarditzada, implantada a tot el territori i amb un poder d’atracció que fa que moltes persones d’altres orígens lingüístics s’hi identifiquin i l’adoptin com a llengua habitual, i com a tal podria ser el factor central en la construcció d’una nova identitat nacional cívica. D’altra banda, a Catalunya no hi ha territoris de població compacta hispanòfona que puguin amenaçar amb la secessió (o consumar-la) com la República Srpska a Bòsnia i Hercegovina, la zona occidental de Macedònia (de majoria albanesa), la regió de Transnístria a Moldàvia o les províncies de l’est d’Ucraïna. Ara bé, un estat català independent sí que hauria d’afrontar dos factors que han estat molt rellevants per al canvi de règim lingüístic en altres casos. El primer és intern: són els interessos de la població hispanòfona i les preferències de la població en general. I el segon és extern: són les pressions del Regne d’Espanya, de la comunitat internacional o de tots dos actors. 215

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L’argument que desenvoluparem aquí és que el monolingüisme oficial no respon a les preferències de la població en general ni als interessos de la població hispanòfona en particular. (La consideració del segon factor la deixem per a una altra ocasió.) Més concretament, el que volem és oposar un principi democràtic al principi nacionalista radical “una (sola) llengua titular, una (sola) llengua oficial”. En aquest punt potser és oportú constatar la simetria entre la nostra argumentació i l’argumentació que envolta el dret a decidir. En el camp sobiranista és molt freqüent l’argumentació nacionalista (tota nació té dret a un estat), però possiblement l’argumentació més convincent des del punt de vista de la legitimació és la democràtica (el dret a decidir és un dret democràtic i el resultat d’exercir-lo és a priori obert: pot ser l’obtenció d’un estat però no és necessàriament l’obten- ció d’un estat). Aplicat a la política lingüística, el dret a decidir tampoc no predetermina el resultat; en un extrem, en el marc de la deliberació democràtica la societat pot triar qualsevol política lingüística. En el cas que ens ocupa, la societat catalana pot triar més concretament un model de bilingüisme oficial equilibrat (que és el model que postulen el PP i Ciutadans), un model de bilingüisme oficial asimètric amb el català com a llengua preferent (que és el que postulen CiU, ERC, PSC i ICV-EUiA) o un model de monolingüisme oficial estricte en català (que és el que postulava en solitari SI; la posició de la CUP és més difícil d’establir). (Evidentment, en el procés deliberatiu es poden utilitzar tot tipus d’arguments, incloent-hi els nacionalistes.) Doncs bé: tenim molta informació sobre les preferències políti- ques de les persones pel que fa a la relació entre Catalunya i Espanya, i aquesta informació la utilitzem per augurar que en el supòsit que hi hagués una consulta oficial la majoria dels votants es decantarien per la secessió. Però en tenim molta menys sobre el règim lingüístic que prefereixen les persones. El nostre propòsit ara és repassar la informació que tenim en aquest respecte amb la intenció també de projectar-la cap al futur.

2.1. El suport al bilingüisme oficial en un estat català independent

De manera molt ràpida voldríem presentar dos tipus d’evidències. En aquesta secció veurem que ja tenim algunes enquestes periodístiques –no perfectes, certament, però sí indicatives– on la majoria dels en- 216 trevistats es mostra favorable a l’oficialitat del castellà en un estat

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis català independent. Tenim si més no la del diari Ara del 22 de juliol de 2012, la del Racòmetre del 23 d’octubre del mateix any i la del diari El Periódico del mes de juny de 2013. (Malauradament, fins ara el Centre d’Estudis d’Opinió de la Generalitat no ha trobat interessant incorporar als seus baròmetres d’opinió la qüestió de l’estatus de les llengües en un estat català independent.) A la secció següent veurem els nombrosos testimonis de l’adhesió de la població catalana a l’actual règim de bilingüisme oficial. L’enquesta del diari Ara del 22 de juliol de 2012 va donar el resultat que es pot veure al gràfic 1a. A diferència d’altres enquestes, en el cas del diari Ara hi ha el matís que la meitat dels entrevistats es mostren favorables a aquesta oficialitat sempre que el català conservi el seu caràcter “preferent”:

Gràfic 1a. Acord o desacord amb l’oficialitat del castellà en una Catalunya independent

En una Catalunya independent, el castellà hauria de ser idioma oficial?

Sí (català preferent) 46,1

Sí 25,7

No 23,4

020406080 100

Font: elaboració pròpia amb les dades del diari Ara.

Si desglossem les respostes segons la llengua preferida per a fer l’entrevista, observem que tant els qui van triar el castellà com els qui van triar el català són majoritàriament partidaris de la doble oficialitat (el 84% entre els primers i el 63% entre els segons).

217

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Albert Branchadell

Gràfic 1b. Acord o desacord amb l’oficialitat del castellà en una Catalunya independent

En una Catalunya independent, el castellà hauria de ser idioma oficial?

TOTAL 46,1 Sí (català preferent) ES 35,7 CA 53,9,7

TOTAL 25,7 Sí ES 48,0 CA 9,3

TOTAL 23,4 No ES 8,9 CA 34,1

020406080 100

Font: elaboració pròpia amb les dades del diari Ara.

El Racòmetre del 23 d’octubre de 2012 va donar el resultat que es pot veure al gràfic 2a.

Gràfic 2a. Acord o desacord amb l’oficialitat del castellà en una Catalunya independent

El castellà també hauria de ser llengua cooficial en una Catalunya independent

Sí 85,6

No 13,6

0102030405060708090

218 Font: elaboració pròpia amb les dades del Racòmetre.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis

Si desglossem les respostes segons la llengua que parlen de manera habitual els entrevistats, observem el mateix patró que abans: tots són partidaris de la doble oficialitat i els de llengua habitual castellana ho són més intensament que els de llengua habitual catalana (el 91% entre els primers i el 75% entre els segons).

Gràfic 2b. Acord o desacord amb l’oficialitat del castellà en una Catalunya independent

El castellà també hauria de ser llengua cooficial en una Catalunya independent

TOTAL 85,6 Sí ES 90,5

CA 75,1

TOTAL 13,6 No ES 8,2 CA 23,9

0102030405060708090 100

Font: elaboració pròpia amb les dades del Racòmetre.

Finalment, el Baròmetre polític d’El Periódico del 6 de juny de 2013 va donar el resultat que es pot veure al gràfic 3a.

219

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Albert Branchadell

Gràfic 3a. Acord o desacord amb l’oficialitat del castellà en una Catalunya independent

Si Catalunya fos independent, quina creu que hauria de ser la llengua oficial?

El català i el castellà 69,3

Només el català 26,9

020406080 100

Font: elaboració pròpia amb les dades del diari El Periódico.

Si tornem a desglossar les respostes segons la llengua en què s’expressen habitualment els entrevistats, es repeteix l’esquema: tots són partidaris de la doble oficialitat i els de llengua habitual castellana ho són més intensament que els de llengua habitual catalana (el 81% entre els primers i el 59% entre els segons).

Gràfic 3b. Acord o desacord amb l’oficialitat del castellà en una Catalunya independent

Si Catalunya fos independent, quina creu que hauria de ser la llengua oficial?

TOTAL 69,3 El català i el castellà ES 80,6 CA 59,2

TOTAL 26,9 Només el català ES 14,8 CA 38,4

020406080 100

220 Font: elaboració pròpia amb les dades del diari El Periódico.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis

Com a resum d’aquestes enquestes podríem insistir en aquestes tres coses: en primer lloc, totes les enquestes indiquen que la majoria dels entrevistats són partidaris que el castellà (juntament amb el català) sigui oficial en un futur estat català independent; en segon lloc, totes les enquestes indiquen que el suport majoritari a la doble oficialitat és independent de la llengua habitual dels entrevistats; en tercer lloc, i en contra del que ha suggerit algun publicista, les enquestes mostren que els entrevistats de llengua habitual castellana són els més interessats en l’oficialitat del castellà. Aquest resultat no és gens sorprenent: com ja va suggerir el politòleg Jonathan Pool fa molt de temps (Pool 1990), si un ciutadà ha de triar entre dos règims lingüístics preferirà el règim en què la seva llengua sigui oficial. El nivell d’acord entre catalanoparlants i castellanoparlants pel que fa a l’oficialitat del castellà en un estat català independent singu- laritza Catalunya respecte a altres països o regions amb una situació lingüística comparable, en què la polarització és molt freqüent. Re- passem breument la situació en alguns dels països esmentats anteriorment.

2.2. La polarització sobre el bilingüisme oficial en diversos estats

A Macedònia hi ha actituds significativament molt diferents respecte a l’albanès en funció del grup ètnic. Tal com explica el Norwegian Helsinki Committee (2003), ja abans de l’aixecament albanès “Ma- cedonians generally rejected all Albanian demands” i existia un fort sentiment entre la majoria “that the country belongs to Macedonians and that the minority should adapt to Macedonian culture and language”. Després, durant la crisi, “the general opinion was that any recognition of Albanian demands would serve as an encouragement to further rebellion on the part of the Albanians. Such reforms would furthermore contribute to the disintegration of the fundamental prin- ciples upon which the state of Macedonia rests”. La clau de la qüestió la dóna Engström (2002:15): “the ethnic Macedonian position [...] is that the Republic of Macedonia can only have one official language, Macedonian, given that it is a Macedonian nation-state. Albanians in Macedonia are not recognised as a nation, and therefore, the Macedonians argue, do not have the right to de- mand that Albanian be declared a second official language of the Ma- cedonian state. [...] From an ethnic Albanian point of view, however, 221

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Albert Branchadell

the fact that the Albanian population in Macedonia constitutes such a significant portion of the entire population is grounds for deman- ding that the constitution be changed so as to make the Albanians a constituent nation, alongside the Macedonian, thereby recognising Albanian as an official language”. Per il·lustrar aquesta situació amb dades concretes podem re- córrer a una enquesta encarregada pel Center for Democracy and Re- conciliation in Southeast Europe de Salònica i administrada pel Center for Ethnic Relations de Skopje (v. Irwin 2002). Segons Nenad Sebek, director executiu del CDRSEE, “the most striking thing to come out of the survey [...] is an almost total lack of understanding between the two main ethnic communities”. Quan van ser preguntats per les raons de la manca de pau i estabilitat a Macedònia, el 80 per cent dels entrevistats albanesos van indicar com a factor molt significatiu (posició 1 de 24 enunciats) “discrimination against minority ethnic groups in employment, education and language rights”; entre els macedonis ètnics, només el 13 per cent (posició 23 de 24) va trobar molt significatiu aquest factor. En una segona pregunta els entrevistats havien d’assenyalar quines mesures es podrien prendre per assegurar la pau i l’estabilitat. Per al 78 per cent dels macedonis la mesura que l’estat macedoni creés una universitat en albanès era “inacceptable” (posi- ció 24 de 24 mesures); per al 85 per cent dels albanesos, en canvi, la mesura era “essencial” (posició 1 de 24). Pel que fa a la qüestió específica de l’oficialitat de l’albanès, les enquestes també revelen la polarització de la població. En una enquesta posterior (Early Warning Report 2003), el 69 per cent dels entrevistats macedonis va considerar “totalment inacceptable” o “no desitjable” la introducció de l’albanès com a segona llengua oficial en les àrees on el parla almenys el 20 per cent de la població; entre els entrevistats albanesos, el 52 per cent la va trobar “desitjable” o “acceptable”. Segons l’informe, sigui quin sigui el mètode que es faci servir per a mesurar la (in)compatibilitat de les preferències, aquest era el punt en què la incompatibilitat entre macedonis i albanesos era més pronunciada. Després de l’acord marc del llac Ohrid, encara hi ha divergències respecte a la interpretació mateixa de l’estatus constitucional de l’al- banès. Segons un informe de l’International Crisis Group publicat deu anys després (2011: 16), “while Albanians consider that constitutional amendments following the OFA make Albanian the second state language, Macedonians argue that this is so only for the self-government 222 units in which Albanians are at least 20 per cent of the population”.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis

Un altre cas molt clar de polarització ens l’ofereix Moldàvia. A l’etnobaròmetre de l’Institutul de Politici Publice (2006) es va pregun- tar als entrevistats quantes llengües oficials havia de tenir l’estat moldau. A la taula següent es pot veure que els entrevistats moldaus eren majoritàriament partidaris d’una sola llengua oficial, mentre que els entrevistats de totes les altres nacionalitats en preferien majoritària- ment dues.

Taula 5. Opinió sobre el nombre de llengües oficials que hi hauria d’haver a Moldàvia

moldaus russos ucraïnesos gagaüsos búlgars Una llengua oficial 72 16 18 16 23 Dues llengües oficials 20 70 62 50 64 Més de dues llengües oficials 3 9 13 21 10 No ho sap / No contesta 5 5 7 12 3 Font: Etnobaròmetre de l’Institutul de Politici Publice.

En la mateixa línia, també hi havia dissens entre els grups ètnics respecte a la pregunta de si tots els residents de Moldàvia havien de saber rus. Entre els moldaus aquest enunciat només va rebre l’acord d’un terç dels entrevistats; entre els entrevistats de tots els altres grups el suport es va situar a l’entorn dels dos terços.

Taula 6. Opinió sobre la conveniència que tots els residents de Moldàvia sàpiguen rus

moldaus russos ucraïnesos gagaüsos búlgars Totalment d’acord 15 33 37 33 25 Més aviat d’acord 20 31 30 30 30 Ni d’acord ni en desacord 25 15 16 11 18 Més aviat en desacord 21 8 8 11 16 Totalment en desacord 13 7 5 9 9 No ho sap / No contesta 5 7 5 6 2 Font: Etnobaròmetre de l’Institutul de Politici Publice.

En els dos països que mantenen el seu règim de monolingüisme oficial original trobem la mateixa incompatibilitat d’actituds. En l’estudi de Martin Ehala que esmentàvem abans els entrevistats havien de mostrar el seu acord o desacord amb l’enunciat “el rus hauria de ser la segona llengua oficial d’Estònia”. Els resultats mostren de manera ben gràfica les actituds oposades dels entrevistats estonians i dels russos. 223

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Albert Branchadell

Taula 7. Acord o desacord sobre l’oficialitat del rus a Estònia

Més aviat Més aviat en % D’acord En desacord N d’acord desacord Estonians 7 7 14 72 537 Russos 72 16 7 5 457 Font: Ehala (2010).

Aquest estudi en concret no cobreix Letònia, però n’hi ha d’altres que retraten una situació idèntica. Segons una enquesta del Baltic Institute of Social Sciences de 2004, “one issue in which there are the greatest differences in the views of Latvians and non- Latvians is the matter of the state language, and here we see a conflict of attitudes between Latvians and others. Most non-Latvi- ans support the idea that Russian should be made Latvia’s second official language (support for this is indicated by 87% of Russians and 75% of people of other nationalities, as opposed to just 19% of Latvians)”. A la taula següent es pot comprovar la gran semblança de les dades letones amb les estonianes.

Taula 8. Actituds sobre la introducció del rus com a segona llengua a Letònia

Més aviat Més aviat % Positiva Negativa N positiva negativa Letons 7 12 21 56 510 Russos 59 28 5 3 369 Font: Baltic Institute of Social Sciences (2005).

Els resultats del referèndum sobre l’oficialitat del rus celebrat el 18 de febrer de 2012 no deixen de ser una il·lustració més d’aquesta divisió ètnica. Com deia Ozoliņš dos mesos abans del referèndum, “the outcome is entirely predictable: some 700,000 votes [772.502 per ser exactes] are needed–half the total Latvian electorate–to vote in favour to approve this significant constitutional change, and that will not happen”. El 74,8 per cent dels votants (821.722) es va pronunciar en contra de l’oficialitat del rus, i el 24,88 per cent (273.347) ho va fer a favor. Aquest percentatge és molt proper al de la proporció de russos ètnics en el conjunt de la població, que és del 27 per cent. En aquest afer convé sempre tenir present que, segons les dades del cens de 224 2011, a Letònia encara hi ha 290.660 persones (el 14,1 per cent de la

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis població) que són “Latvijas nepilsoņi” (“no-ciutadanes de Letònia”) i com a tals no tenen drets polítics, com ara el dret de votar en els referèndums. Segons l’analista de World Elections, “unsurprisingly, the referendum showed a wide schism in Latvian society between ethnic Latvians and ethnic Russians. The result was almost a picture-perfect map of an ethnic vote. Latvian-speakers were almost unanimous in their rejecti- on of the proposals, with results in the few communities with barely any Russians often nearing 99% against. Russians were, on the other hand, slightly less overwhelming in their support, but I think we can still estimate their support of the proposals in the 90% range. Their votes, of course, were drowned by the heavy turnout and unanimous opposition of Latvians”.23 A la vista de les dades catalanes que hem presentat anteriorment, sembla que és assenyat proposar per a un possible futur estat català independent un règim molt semblant a l’actual bilingüisme oficial asimètric. Acabarem l’article amb els nombrosos testimonis que mostren d’una manera prou estable en el temps l’essencial conformitat de la població amb el règim de bilingüisme oficial existent.

2.3. El suport continuat al bilingüisme oficial a la Catalunya autònoma

A l’Enquesta de joventut de 1990 el monolingüisme dels papers oficials i els rètols públics és refusat tant si és català (menys) com si és castellà (més) i el bilingüisme és àmpliament acceptat.24

23. “Latvian language referendum”. http://welections.wordpress.com. 24. És interessant constatar que tot analitzant l’enquesta a la joventut de 1990 Joan Solé et al. van oblidar l’enunciat referit al bilingüisme. Segons aquests autors, a l’enquesta “es demana el grau d’acord amb dos (sic) enunciats independents: ‘Els papers oficials i els rètols públics haurien d’estar escrits...’ a) solament en català, el 46,8%; b) solament en castellà, el 10,7%” (p. 13). Cal dir que aquestes preguntes van desaparèixer a les edicions posteriors de l’enquesta (1998, 2002 i 2007). 225

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Albert Branchadell

Gràfic 4. Acord o desacord amb la retolació exclusiva en català

Els papers oficials i els rètols públics haurien d’estar escrits solament en català

Acord 46,8

Desacord 51,8

020406080 100

Font: Enquesta de joventut 1990.

Gràfic 5. Acord o desacord amb la retolació exclusiva en castellà

Els papers oficials i els rètols públics haurien d’estar escrits solament en castellà

Acord 10,7

Desacord 88

020406080 100

Font: Enquesta de joventut 1990. 226

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis

Gràfic 6. Acord o desacord amb la retolació bilingüe

Els papers oficials i els rètols públics haurien d’estar escrits sempre en dues llengües

Acord 74,6

Desacord 24,1

020406080 100

Font: Enquesta de joventut 1990.

A l’estudi d’opinió sobre la legislació en matèria de llengua a Catalunya de 1993 (Line Staff Consulting), la majoria d’entrevistats va mostrar el seu acord amb l’ús preferent del català (no exclusiu) per part de la Generalitat i amb el bilingüisme en la documentació.

Gràfic 7. Acord o desacord amb l’ús preferent del català

La Generalitat de Catalunya hauria d’utilitzar preferentment el català, a tots els nivells

Totalment d’acord 45,1

Més aviat d’acord 25,1

Ni acord ni desacord 10,9

Més aviat desacord 13,0

Totalment desacord 4,84,8

0 20 40 60 80 100 227 Font: Estudi d’opinió sobre la legislació en matèria de llengua a Catalunya.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Albert Branchadell

Gràfic 8. Acord o desacord amb l’ús de català i castellà a la documentació

La Generalitat hauria de fer tots els seus documents obligatòriament en català i en castellà alhora

Totalment d’acord 62,3

Més aviat d’acord 23,1

Ni acord ni desacord 4,9

Més aviat desacord 5,8

Totalment desacord 3,1

0 20 40 60 80 100

Font: Estudi d’opinió sobre la legislació en matèria de llengua a Catalunya.

En els estudis del CIS el bilingüisme en l’atenció al públic també recull un ampli suport. A banda dels estudis pròpiament lingüístics (el 2052 [1993] i el 2298 [1998]), tenim per exemple el 2228 (1996), on una majoria sòlida dels entrevistats es mostra d’acord amb els enunciats “En los servicios de atención al público de Cataluña deberían usar tan- to el catalán como el castellano” i “Los servicios públicos (Telefónica, Renfe, Iberia, etc.) en Cataluña deberían usar tanto el catalán como el castellano”. (El contrast entre tots dos enunciats ens fa pensar que el primer fa referència a tots els serveis, tant els perifèrics de l’estat com els autonòmics i locals.)

228

REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis

Gràfic 9. Acord o desacord amb l’ús de català i castellà als serveis d’atenció al públic de Catalunya

En los servicios de atención al público de Cataluña deberían usar tanto el catalán como el castellano

Muy de acuerdo 55,8

Mas bien de acuerdo 39,8

Ni de acuerdo ni en desacuerdo 1,3

Mas bien en desacuerdo 1,7

Muy en desacuerdo 0,7

0 20 40 60 80 100

Font: CIS 2228.

Gràfic 10. Acord o desacord amb l’ús de català i castellà als serveis públics a Catalunya

Los servicios públicos (Telefónica, Renfe, Iberia, etc.) en Cataluña deberían usar tanto el catalán como el castellano

Muy de acuerdo 56,8

Mas bien de acuerdo 39

Ni de acuerdo ni en desacuerdo 1,7

Mas bien en desacuerdo 1,3

Muy en desacuerdo 0,5

0 20 40 60 80 100

Font: CIS 2228. 229

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Malauradament, les grans enquestes sociolingüístiques catalanes del segle xxi (l’Estadística d’usos lingüístics a Catalunya, EULC 2003, i l’Enquesta d’usos lingüístics de la població, EULP 2008 i 2013) no inclouen cap pregunta de l’estil de les que hem vist. El més proper al que ens interessa és la pregunta de l’EULC 2003 en què els entrevistats han de mostrar el seu acord o desacord amb els enunciats “A Catalunya tothom hauria de saber català” i “A Catalunya tothom hauria de saber castellà”. Es detecta un acord general sobre la conveniència de saber totes dues llengües. Curiosament, aquests enunciats van desaparèixer a EULP 2008 i 2013.

Gràfic 11. Acord o desacord amb el coneixement del català

A Catalunya tothom hauria de saber català

Totalment d’acord 60,3

Més aviat d’acord 28,4

Més aviat desacord 8,1

Totalment desacord 3,2

0 20 40 60 80 100

Font: EULC 2003.

230

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Gràfic 12. Acord o desacord amb el coneixement del castellà

A Catalunya tothom hauria de saber castellà

Totalment d’acord 51,1

Més aviat d’acord 33,6

Més aviat desacord 10,9

Totalment desacord 4,4

0 20 40 60 80 100

Font: EULC 2003.

A l’Enquesta a la joventut de 1998 hi havia una pregunta molt semblant que també va recollir un ampli suport.

Gràfic 13. Acord o desacord amb el coneixement del català i del castellà

A Catalunya tothom hauria de saber català i castellà

Acord 78,4

Desacord 18,2

020406080 100

Font: Enquesta de Joventut 1998. 231

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3. Conclusions

A la primera part d’aquest article hem constatat el fracàs del mono- lingüisme oficial en la majoria d’estats lingüísticament heterogenis d’Europa que han assolit la seva independència després de la caiguda del Mur. Al marge de les possibles lliçons que cal extreure de la política comparada, a la segona part hem suggerit que l’opció més raonable per a un estat català independent és mantenir l’actual règim de bilin- güisme oficial. Les enquestes disponibles assenyalen un ampli suport ciutadà (més accentuat entre les persones de llengua habitual castellana) a l’oficialitat del castellà en un estat català independent, cosa que no fa sinó reiterar l’ampli suport de què és objecte el bilingüisme oficial (asimètric, això sí) en enquestes de tot tipus fetes des dels anys noranta del segle xx. A tall de cloenda podríem recordar les conclusions que fa poc més de vint anys van atènyer els autors de l’Estudi d’opinió sobre la legislació en matèria de llengua a Catalunya anteriorment esmentat: Qualsevol mesura o iniciativa [de regulació legal més avançada del català] que vingui formalment justificada per un garantiment (sic) / preservació de la coexistència de les dues llengües serà àmpliament acceptada per tots els segments, amb independència de la seva ascendència, de la població de Ca- talunya.

Possiblement, per fonamentar la seva pròpia legitimitat com a estat independent el que necessitaria l’estat català independent és precisament això: un règim lingüístic que fos àmpliament acceptat per tots els segments de la població de Catalunya, i molt especialment per la seva població de llengua habitual castellana. En altres paraules, un règim no gaire diferent del que ja té actualment la Catalunya autòno- ma. Tot i que ja no tenim espai per a desenvolupar aquest argument aquí, també és possible que l’opció pel bilingüisme oficial servís per a neutralitzar un dels elements de pressió que sens dubte utilitzarien sobre un nou estat català independent tant el Regne d’Espanya com la comunitat internacional.

Bibliografia

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RESUM

L’objectiu d’aquest article és doble. En primer lloc, volem donar una ullada al règim lingüístic dels estats lingüísticament heterogenis d’Europa que s’han independitzat des de la caiguda del Mur. Més concretament, es tracta de constatar el fracàs del monolingüisme oficial en la majoria d’aquests països, que tant per raons internes com externes han hagut d’adoptar polítiques lingüístiques més pluralistes. En segon lloc, i en part sobre aquesta base em- pírica, volem descartar el monolingüisme oficial com a règim lingüístic apro- piat per a un possible estat català independent lingüísticament heterogeni. Les dades d’enquesta disponibles mostren de manera unànime el suport de la població a la doble oficialitat del català i del castellà en aquest escenari polític. Aquestes dades són coherents amb totes les enquestes d’opinió anteriors en què hi ha preguntes sobre l’acord o el desacord amb el règim de bilingüisme oficial en vigor.

Paraules clau: política lingüística; monolingüisme oficial; bilingüisme oficial; estat lingüísticament heterogeni; estat català independent.

RESUMEN

El objetivo de este artículo es doble. En primer lugar, queremos dar una ojeada al régimen lingüístico de los estados lingüísticamente heterogéneos de Europa que se han independizado desde la caída del Muro. Más concretamente, se trata de constatar el fracaso del monolingüismo oficial en la mayoría de estos países, que tanto por razones internas como externas han tenido que adoptar políticas lingüísticas más pluralistas. En segundo lugar, y en parte sobre esta base empírica, queremos descartar el monolingüismo oficial como régimen lingüístico apropiado para un posible estado catalán independiente lingüísticamente heterogéneo. Los datos de encuesta disponibles muestran de manera unánime el apoyo de la población a la doble oficialidad del catalán y el castellano en este escenario político. Estos datos son coherentes con todas las encuestas de opinión anteriores en las que hay preguntas sobre el acuerdo o desacuerdo con el régimen de bilingüismo oficial en vigor.

Palabras clave: política lingüística; monolingüismo oficial; bilingüismo oficial; estado lingüísticamente heterogéneo; estado catalán independiente.

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ABSTRACT

The goal of this paper is twofold. Firstly we shall examine the languages policies in those European countries which have become independent states since the fall of the Berlin Wall and within which more than one language is widely spoken (linguistically heterogeneous state). In this sense, we have confirmed that in most countries, official monolingualism has failed and that, both for external and internal reasons, these countries have ended up adopting linguistic policies far more pluralist. Secondly, and partly drawing from this empirical basis, we argue that official monolingualism should be discarded as an appropriate language policy for a hypothetical Catalan independent state. All recent surveys show that Catalan population would largely support a language policy in which both Catalan and Spanish languages would share an official status in a hypothetically independent Catalonia. Data from these surveys are consistent with those of previous surveys that asked citizens about the degree of agreement regarding the currently in- force official bilingualism.

Keywords: language policy; official monolingualism; official bilingualism; linguistically heterogeneous state; independent Catalonia.

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REAF núm. 21, abril 2015, p. 202-236 NOTES SOBRE L’ORDENAMENT LINGÜÍSTIC D’UNA CATALUNYA SOBIRANA. QUIN MODEL? QUIN PROCÉS?

Isidor Marí Membre de la Secció Filològica de l’Institut d’Estudis Catalans

SUMARI: 1. Sobirania, llengua: decisions aïllades? – 2. El procés i les condicions de viabilitat del model idoni de plurilingüisme. – 2.1. La situació de partida. – 2.2. L’accés a la sobirania. – 2.3. La transició al nou marc constitucional de les llengües. – 3. Els conceptes jurídics del nou marc constitucional plurilingüe: implicacions pràctiques. – 3.1. El dilema: hi ha d’haver llengües oficials? Quines? – 3.2. L’oficialitat compartida amb el català. – 3.3. Una oficialitat reservada a les llengües originàries. – 4. El futur marc institucional i legislatiu de la política lingüística. – Referències. – Resum – Re- sumen – Abstract.

Al llarg dels darrers temps, el debat públic sobre el futur ordenament jurídic del plurilingüisme en una Catalunya sobirana ha estat clarament present.1

Article rebut el 22/10/2014; acceptat el 20/01/2015.

Aquest text parteix d’una intervenció en la taula rodona “Quin hauria de ser el règim lingüístic si Catalunya tingués un estat propi?”, que tingué lloc a l’Institut d’Estudis Au- tonòmics el 27 de novembre de 2013.

1. Es pot trobar una síntesi d’aquest debat en els apartats referents a la llengua del llibre col·lectiu Qüestions d’Estat. Reflexions per al país del futur. Barcelona: Institut d’Estudis Catalans / Òmnium Cultural, 2014. L’autor es declara deutor dels debats que van donar lloc a aquesta publicació, en els quals va intervenir com a coordinador. Una mostra molt completa dels debats que han tingut lloc a la premsa es pot trobar al blog de Montse Sendra (https://diaridecampsl.wordpress.com/category/les-llengues-i-la- independencia/), i més específicament als dos reculls titulats “Les llengües a la Catalunya independent: cronologia interactiva”, 1 i 2, consultables respectivament a les url següents: http://www.dipity.com/montsesendra/Cronologia-darticles-Llengua-i-independencia/ i http://www.dipity.com/montsesendra/Les-llengues-a-la-Catalunya-independent-cronologia-interactiva-2/ [Consulta: 19 de gener de 2015]. 237

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Molt sovint, però, l’atenció de les aportacions a aquest debat s’ha centrat més aviat en l’opció que cadascú considera idònia –en el resultat final que cal aconseguir. Més rarament es pensa que hi ha un procés que cal seguir abans d’arribar a cap situació idònia –un procés evidentment complex, tant en la dimensió social com en la política, i no sols en l’estrictament jurídica. En les nostres consideracions voldríem subratllar la necessitat de tenir en compte aquest procés, i de no fer abstracció de les condicions socials que permetran aconseguir un model satisfactori de pluralisme lingüístic. En termes ideals, pot resultar còmode imaginar o pressuposar que ja s’ha arribat a un estatus de sobirania, des del qual es pot decidir sense condicionaments, amb una majoria clara, quin ordenament lingüístic es vol establir. És possible també que aquest punt de vista s’adopti perquè permet expressar amb rotunditat quina és la posició personal o grupal que cadascú sosté: si la prioritat és deixar clar quin és el propi punt de vista, destacant, per exemple, que es vol un estatus màximament favorable per a la llengua catalana, resulta més simple prescindir dels condicionaments del procés. A vegades es fa evident que l’argumen- tació té sobretot la finalitat d’exhibir un punt de vista favorable al català sense cap concessió –amb independència que aquest punt de vista contribueixi o no a promoure una identificació social prou àmplia perquè l’ordenament lingüístic futur sigui el millor que es pot aconseguir. Hi ha posicions que tenen més interès per fer ostentació de les pròpies idees que per aconseguir que aquestes mateixes idees siguin socialment viables. En el nostre plantejament, encara que puguem compartir unes aspiracions semblants en pro del català, donem la màxima impor- tància a la gestió del procés que previsiblement conduirà a un marc de sobirania en què es pugui establir un ordenament satisfactori del plurilingüisme, partint de les condicions inicials i tenint en compte les etapes principals d’aquest procés. Per més que sembli una obvietat, convé subratllar que l’establiment d’un model propi i idoni de plurilingüisme exigeix la consecució prèvia d’un estatus de sobirania, com a resultat d’una decisió demo- cràtica majoritària de la societat catalana. En aquest cas, com en molts altres, a vegades es perd de vista que, en una societat democràtica, el canvi social és la condició prèvia d’un canvi jurídic: la llei és el resultat d’un procés polític, i no a l’inrevés (Corbeil, 1988). 238

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1. Sobirania, llengua: decisions aïllades?

En el mateix sentit, també cal recordar que les decisions personals referents al futur model de plurilingüisme no es prenen al marge de la resta de condicions futures de convivència. Les persones –en siguin plenament conscients o no–, quan s’identifiquen amb una (o unes) llengües, i adopten un determinat repertori de competències i hàbits lingüístics, ho fan en estreta relació amb moltes altres opcions que es van acumulant i definint progressivament en uns moments determinats de la seva trajectòria vital (Pujolar et al. 2010, Marí 2012). Un exemple recent pot ajudar a comprendre aquest conjunt d’identificacions que acompanyen les opcions lingüístiques. El 29 de setembre del 2013 hi hagué a les Balears la manifestació més gran de tota la història –més de cent mil persones, simultàniament a totes les illes– en defensa del model educatiu vigent, en què el català era la llengua vehicular predominant.2 Podem afirmar que va ser una manifestació en defensa de l’ensenyament en català, i és cert. Tanmateix, els participants en aquella mobilització no actuaven tan sols per la identificació amb la llengua catalana: manifestaven alhora –en proporcions diverses– la seva adhe- sió a un model educatiu de caràcter públic, que facilités la participació de les famílies en els consells escolars i la relació de confiança amb els equips docents, que proporcionés una educació satisfactòria en general als aprenents, que fos gestionada d’una manera autònoma i democràtica, sense ingerències autoritàries dels poders públics... Al- guns deien que era una exigència de respecte pel compromís entre els ensenyants i les famílies, una qüestió de dignitat, en el fons. Efectivament, les opcions lingüístiques de cadascú i dels diversos grups socials són decisions complexes, associades a molts altres factors. Els ciutadans no decidiran sobre la independència de Catalunya per un sol motiu –ni lingüístic, ni polític, ni social, ni econòmic... La decisió tin- drà en compte tots aquests factors, i d’altres (Querol & Strubell 2009). Ara bé: inversament, no es pot minimitzar la importància de la dimensió lingüística en els processos d’identificació. Les opcions lingüístiques tenen un paper central en la configuració dels sentits de pertinença a un grup o a una societat. Creure que la identificació amb un procés de sobirania es produirà tan sols per un altre factor,

2. Vegeu la informació sobre aquest procés de 2013 a la web de la Plataforma en Defensa de l’Escola Pública: https://plataformaendefensadelescolapublica.wordpress.com/tag/ crisi-setembre-2013/ [Consulta: 19 de gener de 2015]. 239

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aïllat de la llengua (l’econòmic, per exemple), és un reduccionisme igualment erroni. Les nostres consideracions, per tant, se centraran en la llengua, però cal tenir en compte aquest joc complex de les fases del procés i dels factors indestriables que acompanyen les decisions lingüístiques.

2. El procés i les condicions de viabilitat del model idoni de plurilingüisme

Les dimensions que més influiran en la viabilitat del futur model de plurilingüisme –i que tractarem a continuació– són previsiblement les següents: — La composició sociolingüística de la població, amb les ten- dències que s’hi observen i els factors que hi incideixen. El català és percebut encara com una llengua minoritària, quan més aviat cal considerar-la una llengua mitjana que tendeix a superar la minorització històrica que ha sofert. — La gestió equitativa de la diversitat i la superació de les desigualtats. La població de Catalunya ha rebut contingents de població importants d’orígens molt diversos, i la correcció de les desigualtats socials és la condició de la convivència general. — La idea de ciutadania que s’estableixi en el futur estat i la forma d’accedir-hi. El futur ordenament jurídic de Catalunya ha de superar la identificació abusiva que es fa actualment entre la ciutadania espanyola i la identitat nacional, amb implicacions culturals i lingüístiques hegemòniques per al castellà. — L’adopció d’un enfocament universalista i no particularista en la consideració de la diversitat.3 Els principis que legitimin l’ordenament lingüístic de Catalunya s’han de fonamentar en criteris de justícia universals (Van Parijs 2011).

Pel que fa a les etapes del procés, caldrà que tinguem presents: — La situació de partida. — La forma d’arribar a la declaració de sobirania i la negociació posterior. — El procés constituent que se segueixi a continuació. — El marc institucional i jurídic de la futura política lingüística.

3. La Declaració Universal dels Drets Lingüístics (Barcelona, 1996) pot ser un bon referent 240 en aquest sentit. El text és accessible en línia: http://www.linguistic-declaration.org/.

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2.1. La situació de partida

A grans trets, la situació sociolingüística inicial es caracteritza per uns trets determinats que cal tenir presents:

— El català és la llengua d’una comunitat de demografia mitjana (uns 10 milions de parlants). La població de Catalunya representa una proporció majoritària en el conjunt de la comunitat de llengua catalana: 7,5 milions sobre una població total de 13,6 milions, i 5,35 milions de parlants sobre el total d’uns 10 milions.4

Gràfic 7. Competències lingüístiques en català i població total a Catalunya. Període anys 1986-2011. Nombres absoluts.

7.500.000

6.250.000

5.000.000

3.750.000

2.500.000

1.250.000

0 1986 1991 1996 2001 2007 2011 Entendre 5.287.000 5.577.855 5.683.237 5,837.874 6.610.200 6.949.344 Parlar 3.748.000 4.065.841 4.506.512 4.602.611 5.331.000 5.345.484 Llegir 3.542.000 4.019.276 4.330.251 4.590.483 5.143.100 5.750.348 Escriure 1.844.000 2.376.201 2.743.326 3.077.044 3.967.500 4.069.219 Pobl. 2 i > anys 5.856.000 5.949.177 5.984.334 6.176.751 7.049.900 7.306.072

Font: Elaboració pròpia (Idescat, 2013; Reixach, 1985).

4. Xarxa CRUSCAT, VII Informe sobre la situació de la llengua catalana (2013), Barcelona: Observatori de la Llengua Catalana, 2014. Accessible en línia (octubre de 2014): http:// www.demolinguistica.cat/arxiu/web/informe/informe2013.pdf. 241

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Entre aquestes dades de coneixements lingüístics val la pena destacar que aproximadament tres quartes parts de la població declaren que saben parlar català, fet rellevant si es té en compte la proporció de població immigrada, de la qual tractem a continuació.

— La societat de l’àrea de llengua catalana ha rebut una immi- gració elevada i molt diversa durant les darreres dècades. En el cas de Catalunya,5 la població que arriba procedent de l’estranger només en la dècada 2003-2013 és de més de 700.000 habitants. L’any 2012, d’acord amb les dades de l’IDESCAT, hi havia a Catalunya un 17,7% de ciutadans nascuts a l’estranger, i un 19,1% de nascuts en altres llocs d’Espanya.

— El català, tanmateix, és una llengua que incorpora nous parlants.

La gent que considera que el català és la seva llengua d’identifi- cació personal representa un 7,5% més que la gent que el tenia com a llengua inicial.

— La llengua catalana està capacitada per a totes les funcions.

Malgrat les limitacions observables, en els darrers temps s’ha seguit un procés de desenvolupament creixent de les competències en llengua catalana i els mateixos recursos expressius i estilístics del català s’han expandit, tant en els llenguatges especialitzats com en la diversificació dels nous gèneres i registres de comunicació.

— Persisteix el predomini social del castellà.

Tot i això, encara ens trobem en un context de predomini social del castellà com a llengua inicial de la major part de la població, com a llengua intergrupal i com a llengua de mercat.

— Hi ha desigualtats socials al costat de la diversitat lingüística.

Hi ha desigualtats socials molt evidents entre els diferents grups lingüístics presents en la societat catalana. Això exigeix una política intercultural que abordi alhora el reconeixement de la diversitat i la

5. Els usos lingüístics de la població de Catalunya. Principals resultats de l’Enquesta d’usos 242 lingüístics de la població 2013. Barcelona, Generalitat de Catalunya, 2014.

REAF núm. 21, abril 2015, p. 237-253 Notes sobre l’ordenament lingüístic d’una Catalunya sobirana correcció de les desigualtats, a fi d’evitar que les diferències culturals siguin associables a les desigualtats de naturalesa social.

Si ens referim a la situació jurídica de partida, cal tenir en compte una sèrie de condicionaments: — Durant les darreres dècades s’ha establert un règim de doble oficialitat entre el català (llengua oficial pròpia) i el castellà (oficial a tot l’estat). Més recentment s’ha establert també l’oficialitat de l’occità aranès. — L’actuació dels poders estatals (i especialment la Sentència 31/2010 del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut de 2006) s’ha ca- racteritzat per una interposició constant, adversa a la primacia territorial del català com a llengua oficial pròpia, i fins i tot ha propiciat la subordinació del català en el seu propi àmbit territorial (el deure de coneixement no és predicable en termes equivalents per al català com per al castellà). — Com a conseqüència d’aquesta actuació adversa dels òrgans estatals, hi ha una part de la legislació catalana decisiva per a l’ús de les llengües que no s’ha arribat a implantar plenament: el codi de consum, la llei d’acollida, la llei del cinema... — Al mateix temps, no és perceptible l’existència d’un marc ju- rídic internacional que empari clarament els drets lingüístics i el dret d’autodeterminació, encara que aquest darrer sigui expressament proclamat per a tots els pobles a l’article 1 dels Pactes de 1966 de les Nacions Unides, ratificat per Espanya l’any 1977 (BOE núm. 103, de 30 d’abril de 1977, p. 9337 a 9343).

2.2. L’accés a la sobirania

En el moment de redactar aquest text no hi ha una perspectiva clara sobre el camí que pot obrir l’accés de Catalunya a la sobirania.6 — És pràcticament descartable la viabilitat d’una consulta acor- dada o consentida per les institucions estatals, i tampoc s’han concretat les alternatives que poden conduir a una declaració unilateral d’independència, un cop evidenciada la impossibilitat de negociar de- mocràticament una consulta. Unes eleccions amb caràcter plebiscitari,

6. Durant el procés d’edició d’aquest text ha aparegut una publicació cabdal sobre aquestes qüestions: Consell Assessor per a la Transició Nacional, Llibre blanc de la Transició Nacional de Catalunya: informes. Barcelona, Generalitat de Catalunya, 2014. 243

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potser acompanyades d’una adhesió majoritària dels ajuntaments, des- prés de les eleccions municipals del 2015 són possibilitats avui encara hipotètiques. — En qualsevol cas, en l’accés a la sobirania hi haurà dos factors clau contraposats: d’una banda, la manifestació evident i clara d’una voluntat democràtica majoritària de la societat catalana; de l’altra, la nul·la receptivitat manifestada fins ara per part dels poders estatals. Només la legitimació creixent del primer factor (favorable) enfront del segon (advers) pot generar un estat de coses que forci l’accés a la sobirania. La influència de la comunitat internacional en aquest dilema pot ser decisiva. — En un context així, la prefiguració del futur règim lingüístic pot tenir un paper significatiu en el decantament majoritari de la po- blació a favor de la sobirania de Catalunya (si bé la dimensió lingüística no hi tindrà un pes exclusiu, com ja hem dit). — Un factor important per a la identificació majoritària de la societat catalana amb les aspiracions de sobirania serà quin canvi re- presentarà la independència respecte a la situació lingüística actual (entre el conjunt de canvis que comportarà la modificació de l’estatus polític). La prefiguració de la futura situació lingüística pot ser un argument rellevant en el debat públic, sobretot en el moment que adquireixi imminència l’expectativa de la sobirania. És obvi que l’expectativa d’un futur plurilingüe més favorable tindrà una notable influència, sigui quina sigui la llengua d’identificació de cadascú. La sobirania serà més o menys atractiva segons l’estatus que es prefiguri per a la llengua personal d’uns i altres.

2.3. La transició al nou marc constitucional de les llengües

Evidentment, el nou règim lingüístic no apareixerà ex novo, sinó que serà percebut com una transició des del règim actual, en què hi ha tres llengües oficials amb estatus no simètrics (sense oblidar que la llengua de signes catalana –LSC–, usada per una comunitat de sords signants més nombrosa que l’occità aranès, ha estat objecte de reconeixement especial per llei del Parlament de Catalunya des del 2010). Es pot suposar (per més que no és del tot segur) que en una si- tuació inicial de sobirania, mentre no canviés el marc jurídic actual, el català passaria a ser de manera efectiva la llengua oficial preferent, com a llengua pròpia, i el castellà hi podria tenir una oficialitat que 244 implicaria els mateixos drets individuals que ara per als seus usua-

REAF núm. 21, abril 2015, p. 237-253 Notes sobre l’ordenament lingüístic d’una Catalunya sobirana ris. L’oficialitat de l’occità aranès, no regulada específicament encara, podria consolidar també la seva primacia a l’Aran i el seu ús en les institucions generals de Catalunya (legislatives, executives i judicials). En resum: la reinterpretació del marc jurídic actual sense modi- ficar-lo seria potser la primera expressió del procés de transició cap al nou marc,7 que tothom hauria de percebre com un guany i no com un retrocés, o sia que hauria d’implicar millores substantives, com ara: — El compromís institucional i social amb la plenitud d’ús de les llengües de les comunitats originàries o constitutives (català, occità aranès, LSC). — El reconeixement especial del castellà per la llarga i extensa implantació social que té a Catalunya. — La valoració positiva de totes les llengües presents en la societat catalana com a capital humà i com a recurs social. — L’acomodació de l’espai públic a la diversitat lingüística i intercultural. — El foment del plurilingüisme personal.

3. Els conceptes jurídics del nou marc constitucional plurilingüe: implicacions pràctiques8

Els conceptes jurídics en què es fonamenti el nou marc constitucional plurilingüe podrien ser relativament innovadors respecte als més usu- als en l’entorn europeu, i sobretot, no tenen per què ser estrictament continuistes respecte als del marc constitucional espanyol (que han estat interpretats forçadament a favor del castellà).

7. Aquest és substancialment el mateix punt de vista que sosté el Llibre blanc de la Transició Nacional de Catalunya a l’informe sobre El procés constituent (233-258), que també es refereix al règim provisional de l’ús de les llengües (apartat 3.7, 247-249). Aquest informe proposa que aquest règim lingüístic provisional s’inspiri en dos criteris: “d’una banda, atorgar al català la plenitud de reconeixement i ús en tots els àmbits; i d’una altra, mantenir la continuïtat d’usos del castellà”. (247). És interessant la proposta que fa de “recuperar la qualificació de preferència que atorgava l’Estatut de 2006 al català en els usos lingüístics de les administracions catalanes (art. 6.1) i que va ser anul·lada per Tribunal Constitucional” (248). I afegeix: “L’aplicació d’aquests criteris implicaria adoptar mesures adequades almenys en l’àmbit de les administracions públiques (accés a la funció pública i usos lingüístics), de l’Administració de justícia (especialment en matèria de provisió de places i de procediments judicials) i de l’ensenyament” (258). 8. És significatiu que el Llibre blanc de la Transició Nacional de Catalunya no apunti propostes concretes sobre el futur règim constitucional de les llengües, que considera matèria d’una etapa posterior a la transició nacional. 245

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En qualsevol cas, caldria que els nous conceptes en què es fonamenti el plurilingüisme siguin clars respecte a les implicacions pràc- tiques que se’n deriven. Com hem dit des del principi, els principis d’ordenació del plurilingüisme a Catalunya haurien de tenir una fo- namentació universalista, i no particularista: el règim que s’estableixi a Catalunya s’ha de basar en principis de justícia aplicables de manera anàloga a qualsevol altre context del món. En aquest sentit, la consideració especial del català com a llengua de Catalunya (s’anomeni o no llengua nacional) es justifica pel seu caràcter de llengua originària i patrimonial de la societat catalana, és a dir, la llengua específica de la comunitat constituïda en aquest lloc del món. Aquesta és la raó que justifica que se li assigni l’ús institucional general i la condició de llengua pública comuna del nou estat, amb un sentit de reparació històrica de la marginació que l’ha afectat. L’occità aranès és, anàlogament, la llengua d’una minoria nacional històrica, com a llengua originària de la comunitat de l’Aran. Aquest criteri justifica el seu ús en les institucions araneses i com a llengua comuna pública a l’Aran, a més del seu ús davant de les institucions generals de Catalunya, com ja hem apuntat (Parlament, executiu, òrgans judicials generals). La llengua de signes catalana ha de merèixer igualment un reconeixement similar, com a llengua originària i específica d’una minoria autòctona que mereix una protecció especial. El castellà, pel seu llarg arrelament i per la seva àmplia base social, és just que mantingui el tracte de disponibilitat (ús opcional) en la relació amb les entitats públiques i privades. Després veurem les consideracions que ha de merèixer el seu possible reconeixement oficial, que ha estat objecte de debats (Senz 2014). La nova constitució pot fer referència també a l’adopció per llei de mesures d’acomodació lingüística per a altres llengües especialment presents en determinats sectors o àmbits territorials (en el marc d’una política intercultural molt més àmplia, de la qual ara no podem tractar, per més que serà indispensable en el futur de Catalunya).9

9. Són il·lustratius en aquest sentit els treballs del jurista quebequès José Woehrling sobre l’estatus de les minories lingüístiques en un futur Quebec independent: “Els drets de les minories: la qüestió lingüística i l’eventual accés del Quebec a la sobirania” (Revista de Llengua i Dret, 18, desembre de 1992) i “Document complementari” (Revista de Llengua 246 i Dret, 37, setembre de 2002).

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3.1. El dilema: hi ha d’haver llengües oficials? Quines?

En els debats públics sobre el futur règim jurídic de les llengües, la qüestió de l’oficialitat ha originat els debats més vius. Mirarem d’analitzar-la tenint en compte els arguments principals que s’han expressat entorn d’aquest aspecte del futur marc plurilingüe. Com han apuntat alguns, seria possible prescindir en el futur marc constitucional de Catalunya del concepte de llengua oficial, però no podem ignorar que ara és vigent en el marc jurídic (cal valorar, doncs, com s’interpretaria que totes les llengües, o algunes, deixessin de ser oficials), i també és un concepte habitual en l’entorn polític europeu (en el règim de la mateixa Unió Europea, per exemple). Si es manté, doncs, la qualificació d’oficialitat, caldrà decidir quines llengües són oficials i en quines condicions (com dèiem més amunt, no totes les oficialitats tenen actualment les mateixes implicacions pràctiques a Catalunya, i el mateix es podria dir de les oficialitats a la UE). En el cas que hi hagi llengües oficials en el futur règim jurídic, sembla que el català i l’occità aranès haurien de mantenir l’oficialitat més plena, com a llengües originàries i patrimonials de Catalunya. La decisió que ha comportat i pot comportar més controvèrsia és la que es refereix a l’oficialitat futura del castellà: en quins termes es manté? Es considera que no ha de ser oficial? Entenem que cadascuna de les opcions comporta compromisos addicionals, que no es poden ignorar.

3.2. L’oficialitat compartida amb el català

La continuïtat de l’oficialitat del castellà és vista com una amenaça potencial per bona part dels sectors socials sobiranistes, que consideren que és una concessió deguda a l’interès electoral dels partits majoritaris, i sobretot que pot afavorir la perpetuació del castellà com a llengua socialment hegemònica. Consegüentment, els partidaris de mantenir algun grau d’oficialitat per al castellà en el futur règim lingüístic haurien d’estudiar i exposar clarament quines mesures s’adoptarien a fi d’assegurar que el català i l’occità aranès no es veurien desplaçats per l’hegemonia social o econòmica del castellà. Hi ha experiències diverses de països que, malgrat haver accedit a la independència, han vist retrocedir les respectives llengües autòctones enfront de les de l’Estat al qual abans estaven adscrits (Calvet 1974 i 20022). 247

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D’altra banda, no és fàcil justificar graus diferents d’oficialitat (s’ha parlat de cooficialitat o d’oficialitat asimètrica). Tanmateix, es pot concebre teòricament que hi hagi oficialitats no jerarquitzades, però que donin lloc a funcions socials o implicacions pràctiques diferents, per raó de l’origen i la naturalesa del mateix reconeixement d’oficialitat. En realitat és el que ara hauria de succeir (si no fos per la interposició estatal) entre el català com a llengua oficial pròpia (basada en el principi de territorialitat) i el castellà com a llengua oficial de l’Estat (interpretable en termes de drets personals). Els partidaris d’una oficialitat compartida d’aquest tipus argumenten que, sense la interposició d’un Estat advers, aquest règim representaria menys amenaces per al català o l’occità aranès. En qualsevol cas, caldria que aquesta visió optimista s’acompa- nyés amb una exposició detallada de mesures legislatives i de política sectorial que donessin garanties explícites d’aquesta interpretació favorable de les futures tendències sociolingüístiques. La mera suposició no és un argument prou convincent.

3.3. Una oficialitat reservada a les llengües originàries

L’experiència de les relacions històriques amb les institucions espanyoles fa pensar a bona part dels sectors partidaris de la independència que seria extremament arriscat que el castellà mantingués l’oficialitat: ho veuen com una espècie de cavall de Troia que comprometria la plena recuperació del català i de l’occità aranès. En conseqüència, aquests sectors es decanten, en el cas que hi hagi llengües oficials en el futur ordenament constitucional, per as- signar l’oficialitat únicament a les llengües originàries: català i occità (a part del reconeixement específic de la LSC). Ara bé, per molt comprensibles que siguin els seus arguments, cal valorar que una opció com aquesta podria introduir un factor d’incertesa en el debat sobre l’accés a la sobirania entre els sectors que tenen el castellà com a llengua d’identificació. Òbviament, una opció així podria ser fàcilment instrumentalitzable pels sectors adversos a la sobirania. Obrir aquest debat abans de la consecució de la sobirania, sobretot, pot resultar un factor de divisió altament problemàtic. Per tant, suposant que el castellà no mantingui l’oficialitat –en algun dels termes descrits anteriorment–, caldrà adoptar mesures informatives de gran abast perquè s’entengui que això no comporta 248 cap retrocés significatiu en l’ús personal del castellà, a fi que aquest

REAF núm. 21, abril 2015, p. 237-253 Notes sobre l’ordenament lingüístic d’una Catalunya sobirana no sigui un element de divisió en la consolidació d’una majoria social sobiranista. Evidentment, també cal tenir en compte el principi de reciproci- tat de tracte que seria exigible entre l’estatus del castellà en el futur estat català i l’estatus del català als territoris catalanoparlants que restessin dins d’Espanya. No tindria sentit que s’accentués la margina- ció del català en aquests territoris mentre a Catalunya es mantenia un estatus especialment favorable per al castellà. Per molt breu que hagi estat la nostra valoració d’aquest dilema, és fàcil deduir que es tracta d’una de les qüestions que reclamaran més prudència, no sols als polítics, sinó a tots els agents socials. Alguns estudis recents indiquen que hi ha correlacions significatives entre la llengua personal de cadascú i la seva identificació amb la indepen- dència de Catalunya.10

4. El futur marc institucional i legislatiu de la política lingüística

Hem dit a l’inici d’aquest text que els canvis en el marc jurídic eren la conseqüència –i no la causa– de canvis sociopolítics més amplis, dels quals formen part indestriable. No seria lògic, doncs, que ens limités- sim en les nostres consideracions als aspectes estrictament jurídics en el seu sentit més general. El marc constitucional del plurilingüisme serà forçosament es- quemàtic. I ja hem dit que seran molt importants els debats públics que acompanyin el procés social que obri el camí a la sobirania en cadascuna de les fases previsibles. Els principis legitimadors del futur règim lingüístic s’han d’anar definint i han de ser assumits socialment al llarg del procés, per mitjà de les mesures informatives i participatives adients. En el text de la futura Constitució, l’exposició de motius (o pre- àmbul) pot resumir els principis universalistes subjacents en l’articulat, i situar la gestió de la diversitat lingüística com a part d’un model de societat atractiu per a tothom, també per moltes altres raons: la gestió equitativa de la diversitat ha d’anar estretament lligada al compromís institucional i col·lectiu de superar les desigualtats socials.

10. Aquest era el resultat de l’estudi Llengua i independència que Albert Fabà i Joaquim Torres van presentar el mes de juny de 2014 en una sessió de la Societat Catalana de Sociolingüística. 249

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La Constitució, però, no pot detallar el règim lingüístic. Caldrà preveure lleis específiques que el despleguin sectorialment, per a les quals potser caldrà comptar amb un consens parlamentari qualificat, com a part que són del marc estable de convivència que volem aconseguir. I també serà important el marc institucional i organitzatiu de la futura política lingüística, que s’ha d’inscriure, com apuntàvem abans, en una política intercultural molt més àmplia. Caldria considerar, en aquest sentit, la creació d’algun organisme que fos el marc de concer- tació dels grans objectius entre els principals agents socials, com havia estat en els inicis el Consell Social de la Llengua Catalana. En efecte, el Consell Social de la Llengua Catalana, que posteriorment va esdevenir un consell assessor, havia estat concebut, en el moment que va ser creat per mitjà del Decret 28/1991, de 18 de febrer, com un òrgan d’implicació i de concertació dels objectius i les mesures principals de política lingüística, i comptava amb representacions dels agents socials més rellevants –institucions públiques, organitzacions econòmiques i sindicals, món educatiu, entitats associatives, etc. La seva intervenció en el procés de planificació estratègica que donà lloc al Pla General de Normalització Lingüística (1993) permetia abordar polítiques conjuntes en els diferents àmbits territorials i sectorials, amb un compromís que s’havia d’actualitzar gradualment en cicles de programació i avaluació compartits. La recuperació d’un sistema d’aquest tipus, àmpliament partici- patiu, permetria probablement avançar en la consolidació d’un model plurilingüe satisfactori per a una àmplia majoria de la societat. Confiem que aquestes notes hi podran contribuir d’alguna manera.

Referències

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Declaració Universal dels Drets Lingüístics. Barcelona, 1996. Accessible en línia: http://www.linguistic-declaration.org/ [Consulta: 22-10-2014]. Diversos autors. Qüestions d’Estat. Reflexions per al país del futur. Barcelona: Institut d’Estudis Catalans / Òmnium Cultural, 2014. Marí, Isidor. “Els usos lingüístics: tres consideracions sobre la delimitació conceptual, la consolidació i la modificabilitat”. Treballs de Sociolingüística Catalana, núm. 22, 2012. Els usos lingüístics de la població de Catalunya. Principals resultats de l’En- questa d’usos lingüístics de la població 2013. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 2014. Pujolar, Joan; González Balletbò, Isaac, & Martínez Sanmartí, Roger. Les mudes lingüístiques dels joves catalans. Barcelona: Generalitat de Catalunya, 2010. Querol, Ernest, & Strubell, Miquel. Llengua i reivindicacions nacionals a Cata- lunya. Evolució de les habilitats, dels usos i de la transmissió. Barcelona: Editorial UOC, 2009. Senz, Sílvia. “Imaginar el Estado: el debate sobre el estatus de las lenguas en la Cataluña independiente”, a Klaus Zimmermann (ed.),Prácticas y polí- ticas lingüísticas. Nuevas variedades, normas, actitudes y perspectivas. Madrid / Frankfurt: Iberoamericana / Vervuert, 2014. Van Parijs, Philippe. Linguistic Justice for Europe and for the World. Oxford / New York: Oxford University Press, 2011. Xarxa CRUSCAT. VII Informe sobre la situació de la llengua catalana (2013), Barcelona: Observatori de la Llengua Catalana, 2014. URL: http:// demolinguistica.cat/arxiu/web/informe/informe2013.pdf. [Consulta: 22-10-2014]

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RESUM

La definició del marc jurídic de les llengües en una futura Catalunya sobirana no és primordialment un exercici teòric o l’expressió d’una posició política en particular. La consecució d’un ordenament plurilingüe satisfactori per a Catalunya en un marc de sobirania ha de tenir en compte el procés polític i la legitimació social del futur règim lingüístic. La identificació majoritària de la societat amb el projecte polític de la sobirania depèn de factors lingüís- tics indestriables d’altres aspiracions col·lectives. En les etapes del procés (la situació de partida, l’accés a la sobirania, el procés constituent i el nou marc institucional i jurídic) hi ha factors que tenen una gran influència: la compo- sició sociolingüística de la població, la gestió equitativa de la diversitat, la idea de ciutadania, l’enfocament universalista del plurilingüisme. És a partir d’aquests factors que cal prefigurar l’eventual oficialitat de les llengües i el seu marc institucional i jurídic. Les decisions sobre l’oficialitat de les llengües impliquen responsabilitats sociopolítiques que no poden ser obviades si es vol assegurar alhora la identificació majoritària amb l’objectiu de la sobirania i la plenitud del català i l’occità aranès com a llengües patrimonials de Catalunya.

Paraules clau: plurilingüisme; política lingüística; llengües oficials; accés a la sobirania; gestió de la diversitat.

RESUMEN

La definición del marco jurídico de las lenguas en una futura Cataluña soberana no es primordialmente un ejercicio teórico o la expresión de una posi- ción política en particular. La consecución de un ordenamiento plurilingüe satisfactorio para Cataluña en un marco de soberanía debe tener en cuenta el proceso político y la legitimación social del futuro régimen lingüístico. La identificación mayoritaria de la sociedad con el proyecto político de la so- beranía depende de factores lingüísticos inseparables de otras aspiraciones colectivas. En las etapas del proceso (la situación de partida, el acceso a la soberanía, el proceso constituyente y el nuevo marco institucional y jurídico) hay factores que tienen una gran influencia: la composición sociolingüística de la población, la gestión equitativa de la diversidad, la idea de ciudadanía, el enfoque universalista del plurilingüismo. Es a partir de estos factores que hay que prefigurar la eventual oficialidad de las lenguas y su marco institucional y jurídico. Las decisiones sobre la oficialidad de las lenguas implican responsabilidades sociopolíticas que no pueden ser obviadas si se quiere 252 asegurar a la vez la identificación mayoritaria con el objetivo de la soberanía

REAF núm. 21, abril 2015, p. 237-253 Notes sobre l’ordenament lingüístic d’una Catalunya sobirana y la plenitud del catalán y el occitano aranés como lenguas patrimoniales de Cataluña.

Palabras clave: plurilingüismo; política lingüística; lenguas oficiales; acceso a la soberania; gestión de la diversidad.

ABSTRACT

The definition of the legal language framework in a hypothetical sovereign Catalonia is not primarily a theoretical exercise or the expression of a particular political position. In order to achieve a satisfactory arrangement for a multilingual Catalonia in a context of sovereignty, the political process and the social legitimation of this future linguistic regime should be taken into account. The identification of the majority of the society with the political project of sovereignty depends on linguistic factors which are inseparable from other collective aspirations. Along the different stages of the process (initial situation, access to sovereignty, constitutional process and the new institutional and legal framework), there is a number of factors that can have a great influence upon the process itself such as the sociolinguistic composition of the population, as the equitable management of diversity, as the idea of citizenship, and as a approach to multilingualism. It is from these factors that we must foresee the eventual official status of languages and its institutional and legal framework. Decisions on the official status which is attributed to languages involve socio-political responsibilities that cannot be overlooked if one aims to ensure both the identification of a majority with the aims pursued by sovereignty and the full recovery of Catalan and Aranese Occitan as heritage languages of Catalonia.

Keywords: plurilingualism; language policy; official languages; access to sovereignty; management of diversity.

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