ECROPA-PARIA\lESTET PARLAYESTO ECROPEO ECROPEES PARIEYENT EIROPIISCHES PARLAYEXT PARlEhIEST ECROPEES PARIAYESTO ELROPEC EYPRMKO Ii01SOBOT.\10 PAR1AYEST0 ECROPEO E1'ROOPAN PARlA1lEXTTI EI'ROPEAS PARlIA\IENT m EUROPAPAR1AYESTET
WORKING PAPER ABRIDGED MULTILINGUAL EDITION
VAPENEXPORTPOLITIKEN I MEDLEMSSTATERNA I EU - SAMMANFATTNING, SLUTSATS OCH REKOMR.1ENDATIONER - l
8 - 1999
This abridged edition is available in the following languages:
PT (original) and DA/DE/ELEN/ES/FR/IT/NL/FI/SV
The complete study (POLI 108) is available in PT (original), EN and FR.
The opinions expressed in this document are the sole responsibility of the author and do not necessarily represent the official position of the European Parliament.
Reproduction and translation for non-commercial purposes are authorized provided the source is acknowledged and the publisher is given prior notice and sent a copy.
Publisher: European Parliament L - 2929 Luxembourg
Author: Joiio-Paulo Costa and Paula Pereira, under the direction of bar0 de Vasconcelos, International Institute of Strategic Studies, Lisbon
Responsible: J. Javier Fernandez Femandez Directorate-General for Research Division for International and Institutional AfYairs Tel: (352) 4300-22758 Fax: (352) 43 40 71 E-mail: [email protected]
Manuscript completed in February 1999.
The policy of the Member States of the European Unron in the field of arms exports
&DICE Pagina
EU-MEDLEMSSTATERNES POLITIK PA V!LBENEKSPORTOMR~ET...... , , , . , , . . , . 5 Forord
Referat, konklusion og anbefalinger ...... , . . . , . . . , . . . . . 9
DIE POLITIK DER MITGLIEDSTAATEN DER EU
AUF DEM GEBLETDER R~STUNGSEXPORTE ...... , . 19 Gbnvort
Zusammenfassung, Fazit und Empfehlungen . . . , , ...... , , ...... , . . , . . , , 23
H IIOAITIKH TQN KPATQN MEAQN THX EYPQIIA~KHEENREHI; ETON TOMEATQNEZ'ATQ2TQNOlIAQN ...... 35 r7po/loyoa Cuvoyrrl,Cu~~pao~a.sa~cnCuorao&lo...... 39
THE POLICY OF THE MEMBER STATES OF THE EU
IN THE FIELD OF ARMS EXPORTS ...... , . . . , , . , . . . . . 53 Foreword
Summary, Conclusion and Recommendations ...... , . . , . , . . , , . . , 57
LA POLITICA DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE
EN EL AMBITO DE LA EXPORTACION DE ARMAMENTO ...... , . . , , , . . , . . . . 67 Prefacio
Resumen, Conclusion y Recomendaciones ...... , . . . , . 7 1
LA POLITIQUE DES ETATS MEMBRES DE L'UE
DANS LE DOMAINE DES EXPORTATIONS D'ARMES ...... , . . . , , , . , , . . , 83 Avant-propos
Resume, Conclusion et Recommandations ...... , . . , . . . 87
LA POLITICA DEGLI STAT1 MEMBRI DELL'UE
IN MATERIA D1 ESPORTAZIONE D1 ARMAMENT1 ...... , ...... , . 99 Premessa
Sintesi. Conclusione e Raccomandazioni ...... , ...... , , ...... IO3
HET BELEJD VAN DE LJDSTATEN VAN DE EU
OP HET GEBIED VAN WAPENEXPORT ...... , ...... 1 l5 Voonvoord
Samenvatting, Conclusie en Aanbevelingen . . . . . , ...... , ...... , . . . , . . , ...... , , . . 1 19
A POLITICA DOS ESTADOS MEMBROS DA UE NO DOM~IODA EXPORTACAO DE ARMAMENTO ...... 13 1 Prefacio
Sumario, Conclusgo e Recomendaqjes ...... , . . , , 135
EU JASENVALTIOIDEN ASEVIENTIPOLITIIKKA ...... , . , . . . 147 Esipuhe
Tiivistelma. paatelmia ja suosituksia ...... , ...... 15 1
VAPENEXPORTPOLITIKEN I MEDLEMSSTATERNA I EU . . , ...... , . . . . . 161 Forord
Sammanfattning. Slutsats och Rekommendationer , , ...... , . . , , , , . , ...... , . . . . . 165
PE 168.176
EU-MEDLEMSSTATERNES POLITIK PA VABENEKSPORTOMRADET
- Referat, Konklusion og Anbefalinger -
FORORD
/.Juropn-Parlnmentets Generaldirektorat for Forsktlirg har pd anmodning of IJdvalgsformandskonferetlcerl bestilt denne undersogelse med henblik pa at histn de forskellige yarlamentsudvalg, som besko$iger sig med bade medlemsstaternes og Den Europaiske Jnlot1.s yolitik pa vdbeneksportomradet. Undersogelsens primm-e formal er at fastslh, hvilke kriterier der dunner grundlag for medlemsstaternes vabeneksportpolitik, og hvorledes kriterierne arwndes I praksis, med henblikpa at gzve Europa-Parlamentet en bedre baggrund for at formulere forslag om politiske og lovgivningsmmsige instrumenter, der knn bidrage til at styrke samnrhejdet pa rustningsomradet i overensstemmelse med de muligheder, der hbnes med Amsterdam-traktntetl. Ilhdersogelsen indeholder fotgende hovedpunkter:
- en nnalyse af de ofJicielle kriterier for medlemsstaterrzes yolitik ph vflhetlek.s~~ortomrrrdetog qf kornvrgererde og divergerende aspekter af n~ed1emsstaterrle.spraksis;
- en nna&se af graden af gennemsigtighed og oflentligt tilsyrl nzed med1emsstatertle.spolitik og praksis pa vhbeneksportomradet;
- en analyse af de gddende EU-bestemmelsersfzmktion og mangler (artikel223 i trnktatetl om Oprettelse af De Europaiske Fadlesskaber);
- en vurdering af indvirkningenpa medlemsstaternes politik af de otte kriterier, der blell vedragtv pa Det Europaiske Rads moder i 1991 og 1992;
- en vurdering aJ; hvilke retsinstrumenter der er nadvendige for styrke samarbejdet mellem medlemsstaterne pa rustningsomradet og i serdeleshed aJI hvilke regler der skal itdfore.s,fix at sikre en ensartet gememforelse af vabeneksportpolitikken og disse reglers praktiske gennemfarlighed;
- en vurdering aj hvilke politiske og retlige instrumenter der er tiodvendige for at etablew c/ horirgssystem mellem medlemsstaterne med henblik pa at sikre en emartet gertnenlfurel.se;
- en vurdering ax hvilke politiske og retlige instrumenter der er nodvendige for at forbedre vdbeneksportyolitikkens gennemsigtighed og den parlamentariske kotltrol hermed, herrltder Ellropn-Pnrlanzentets rolle;
Hvis denne analyse knrr bidrage til at afllare og praxisere Elrropa-Pnr1an~entet.rsympnkter og fremme den igangvmende politiske og lol,givnitlgsm~ssigedebat om det her omhandlede emne, \Yl der1 have opfildt de mal, der er opstillet afden institutiort uder hvis Iedelse detl er udarbejdet.
E~-n-nre~lenrsstatet7~espolitik pii viibeneksportonwadet
RESUME
Formilet med denne analyse af EU-medlemsstaternes politik pi vibeneksportomridet er at underssge, hvorledes der kan etableres en falles vibeneksportpolitik, som pi samme tid tager hensyn til Unionens udenrigspolitiske milsatninger og behovet for at udvikle en europaisk forsvarspolitik og beskytte den europaiske forsvarsindustris kommercielle interesser. Milene for EU's udenrigspolitik er, som det er anfart i Amsterdam-traktaten, at udvikle og befaste de demokratiske vzrdier og respekten for menneskerettighederne, herunder at sikre sammenhangen mellem den fzlles handelspolitik og den fzlles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP). Pi vhbeneksportomridet er en shdan sammenhaeng langt fra sikret. Manglen pi en fzlles politik ph vibeneksportomridet udgsr et alvorligt problem for sammenhaengen i Unionens udenrigspolitik, som svzkker FUSP og fratager en europaeisk forsvarspolitik trovardighed. Som det klart fiemgik af konklusionerne fra Amsterdam, var udviklingen afen fdes forsvarspolitik kommet ind i et dsdvande, og pi den baggrund begyndte den ide at tage form, at der i den nuvzrende fase af det europaiske projekt mitte satses pi at gsre fremskndt pi den europaiske rustningsindustris omride. Dette problem, der ism har varet aktuelt siden begyndelsen af indevarende irti, rejser det afgarende spargsmhl om forbindelserne med vore allierede, navnlig med USA.
Vibeneksportpolitikken er selvsagt betinget af udviklingen i den europaiske og internationale strategiske situation. I koldkrigsperioden var der et klart mil for de vestlige landes kontrol med eksporten af viben, nemlig at forhindre eksport af hsjteknologisk materiel til lande i den tidligere Sovjetblok gennem multilaterale &der som COCOM', at hindre tredjelande i at udvikle programmer for fremstilling af massesdelaggelsesviben og at kontrollere vibenkaplsbet i visse egne af verden De to blokke bidrog imidlertid til at optrappe vibenkaplsbet som led i deres globale og regionale strid. Under disse forhold herskede der ingen tvivl med hensyn til modtagere og destinationer for vibeneksporten.
Den kolde kngs afslutning og den kommunistiske bloks sammenbrud havde en markant indvirkning pi den internationale vibenhandel. Pentagon vurderede i 1994, at den samlede vzrdi af den internationale vibenhandel i perioden 1991-2000 ville vzre omkring 50% lavere end i perioden 198 1 - 1 9902.Samtidig betsd afslutningen pi blokpolitikken, at en betydelig del af vibenoverfsrslen til lande uden for Europa ikke Iaengere var underlagt en strategisk bipolaritetslogik, og at prioriteterne i vibensalget i hujere grad var skonomisk end politisk betinget3. Den globale eflerspsrgsel zndrede karakter, idet den ikke lzngere var betinget af rivaliseringen mellem de to supermagter og deres respektive indflydelsessfzrer, men i stedet motiveret af konflikter af regional karakter og i mange tilfzlde afintern karakter, hvilket rejser alvorlige spsrgsmhl om beskyttelse af menneskerettighederne og demokratiet i forbindelse med politikken for vibeneksport. I den nye internationale situation anvendes mange af de eksporterede viben i interne konflikter, hvoraf nogle antager karakter af omfattende humanitzre tragedier som i Rwanda og det tidligere Jugoslavien. Selv om der kan
1 Som det fremgar af afsnit 11. blev COCOM oplost 1991 og efterfolgende aflost af Wassenaar-aftalen. son1 Den Russiske Foderation nu ogsa har tilsluttet sig. ' Den samlede vrerdi af vabenhandelen i perioden 1981-1990 belob sig til 625 mia.USD. Prognoserne for perioden 1991-2000 svinger mellem 291 og 330 mia.USD (i faste 1991-priser). US Department of Defense. "World-Wide Conventional Arms Trade (1991-2000): A Forecast and Analysis". december 1991. Dette punkt behandles ligeledes af Bernard Adam i C'nion Europeenne et e.uportntions d'nrvres. Les Dossiers du GRIP. GRIP. Brusellcs. 1995. S. 107-108.
9 PE 168.176 EU-ntedlenmtatermespolitik pd vdbeneksportornrdder konstateres en vasentlig nedgang i den globale vibenefierspmgsel, fortsztter mange lande, navnlig udviklingslande, med at indksbe store mangder viben pi de internationale markeder, hvor konkurrencen bliver stadig hirdere'. I dag er markedsfarringen af viben som naevnt ikke langere underlagt koldkrigslogikken, men er blevet af mere kompleks karakter, og der er en tendens til at inddele eksportkontrollen efter temaomrdder (f.eks. ikke-spredning af nukleare, kemiske og biologiske viben og personelminer) og efter endelig anvendelse eller endelig modtager af en given vare eller teknologi. I Europa g0r der sig det sarlige forhold galdende, at der er etableret en kontrolordning for konventionelle viben (CFE-traktaten).
Pi EU-plan, som er det mest relevante aspekt i denne underssgelse, ser man i nogle sektorer med bekymring pi vibeneksportsituationen i 1990'erne og pi scenariet for de europaiske forsvarsindustrier. Situationen for den europaiske forsvarsindustri er gradvist blevet forringet i de senere ir som fdge af den overskydende produktionskapacitet, nedgangen i efkersparrgslen, opsplitningen af det europaeiske marked, eksportproblemerne som farlge af de amerikanske virksomheders stigende konkurrencedygtighed og fremkomsten af nye producent- og eksportlande'
Et af de karakteristiske trak ved den europaiske sikkerhedssituation her ved udgangen af dette irhundrede er, at EU, navnlig mod syd, granser op til nogle af de mest ustabile og krisehargede omrider i verden. Den geostrategiske situation er siledes meget forskellig i USA og i EU - idet sidstnavnte er omgivet afet stort ustabilt og kriseharget omride, som straekker sig lige fra Maghreb- omridet, der i dag er praget afproblematikken med stigende udbredelse af islamisk fundamentalisme, over Mellemsten, hvor den arabisk-israelske konflikt endnu langt fra er lsst, Egaerhavet, hvor de grask-tyrkiske spandinger manifesterer sig, Balkanomridet, der er starkt praget af yderliggiende nationalisme og etnisk udrensning. Den forventede udvideise mod 0st vi1 bringe EU's granser naermere pd et andet - ibent eller latent - krise- og konfliktomride, som er opstiet i kslvandet pi Sovjetunionens oplarsning. Tyrkiets integrering i det europaiske rum vi1 bringe Unionen tattere pi Mellemmten og Den Persiske Golf (Tyrkiet har som bekendt granser til Syrien, Iran og Irak) og til Centralasien. Selv om Tyrkiet endnu ikke er blevet medlem af EU og sandsynligvis ikke bliver det i naer fremtid, har landet, ud over at vare medlem af NATO, gradvis styrket sine forbindelser med Unionen, dels gennem toldunionen, dels gennem dets status som associeret medlem af Den Vesteuropaiske Union (WEU). Der, hvor Det EuropEiske Fellesskab slutter (heri medregnet de nye demokratier, der nu er forbundet med EU gennem associeringsafialer), begynder kriseomriderne.
Presset kommer imidlertid ikke alene fra den naere sydlige granse, men ogsi fra det afrikanske kontinent, der er haerget af alvorlige kriser - som i Rwanda - med oplarsning af staterne og forbrydelser mod menneskeheden til farlge, som europaerne ikke kan forholde sig indifferente overfor. Desvarre mi man siledes regne med, at kriserne i Unionens periferi vi1 blive yderligere forvarret, nogle ud over gransen for det tilelige, og dermed kan gme intervention - ogsi af militar karakter - pikravet3.
' Luc Mampaey, Les tranderts d 'armements conventionnels: srtuation et tendances ri l 'aube de 1998. GRIP. G 1 jO2. januar 1998. GRIP WWW Homepage, (\wv.ib.be/grip/). ' Om den europaiske forsvarsindustris situation. se Benjamin Pallares. El Futuro de la Industria Europe0 de Seguridad.v Defensa. rapport fra modet om La Defensn de Europa. responsahiiidad de 10s europeos. I11 Reunion de Asociaciones de Eurodefense. Madrid. 30. december 1997, S.5. hare de Vasconcelos. .-lEuropa e as Crises Perfericrrs. Seminario Internacional Europa 1996. FundaGSo Calousle Gulbenkian. rnaj 1996. S. 101-102.
10 PE 168.176 EC'-n-medlenlsstatevespolitik p6 vdbeneksportonrrdtlt
Pi baggrund af disse udfordringer mi man realistisk regne med to situationer: Europa kan for det fsrste se sig nsdsaget til at intervenere militart og for det andet i visse situationer vaere nsdt til at eksportere viben for at skabe betingelser for, at lokale aktsrer selv kan I0se de pigaldende konflikter. Det er derfor nsdvendigt med en meget velgennemtankt vibeneksportpolitik med veldefinerede mil for at undgi situationer hvor, som det pipeges i Europa-Parlamentets beslutning fra januar 1995, "EU-styrker under de fire seneste udstationeringer i Rwanda, Bosnien, Somalia og Irak blev stillet over for konventionelle viben, som var leveret eller finansieret af medlemsstater i Den Europaeiske Union"'. Dette er et alvorligt problem, som det endnu ikke er lykkedes EU at finde tilfredsstillende lssninger pi, for si vidt som de 15 medlemslande har hver deres politik pi vibeneksportomridet.
Farst skal det praciseres, hvilke viben der refereres til, nir der i denne underssgelse tales om eksportpolitik. I overensstemmelse med den gangse terminologi' defineres konventionelle eller "klassiske" viben som en type viben, der ikke har massesdel2eggelseseffekter. Betegnelsen "klassiske" viben omfatter "tunge" konventionelle viben (f.eks. kamp~ogne)~og lette viben (f.eks. pistoler, maskingevaerer, hindgranater og personelminer). Ved massesdelaeggelsesviben forstis i almindelighed atomviben og enhver anden form for viben med tilsvarende effekter, sisom kemiske og biologiske viben.
Masseardelaeggelsesviben er omfattet af forskellige traktater og multilaterale aflaler om kontrol med spredningen, som har gjort det muligt at kodificere og begraense den internationale markedsfsring og overfsrsel af disse viben. Konventionelle viben har derimod ikke vaeret omfattet af multilaterale traktater eller reguleringer bortset fra CFE-traktaten, der tridte i kraft i 1992. PA dette omride har de nationale bestemmelser traditionelt vaeret de vigtigste, idet det er de eneste, der omhandler kontrol med eksport og import af klassiske viben.
Spredningen af konventionelle viben har optrappet og forlaenget talrige konflikter. Hundredtusindvis af civile er siledes darde som fdge af anvendelsen af lette viben, som desuden ogsi har betydelige destabiliserende virhnger'. Selv om disse viben normalt ikke er en direkte udlssende faktor, er det dem, som i en konfliktsituation bidrager til at optrappe volden, sprede konflikterne, hindre eller forlange lssningen afdem, og ofle har de ogsi en markant indvirkning pi lssningen af konflikterne. Pi trods af de negative sociale og politiske virkninger af spredningen af denne type viben ved man ikke ret meget om odanget afden internationale handel med dem. Pi dette omride er der ikke skabt gennemsigtighed, og der fsres kun begranset kontrol med fremstillingen, overfsrslen og handelen med lette viben, hvis marked udgsr en af de vigtigste forsyningskilder for terrorgrupper og den
' Europa-Parlamentets beslutning om behovet for EU-kontrol med eksport eller overforsel af vaben, 19. januar I995 EFT C 13. 22.2.95. S. 90. ' SIPRI Yearbook 1997. .4rnratnents, Disarmanlent and International Securitv. Odord University Press. 1997. I denne undersogelse anvendes ogsa betegnelsen "store konventionelle vaben" om tunge konventionelle vaben I overensstemmelse med den engelske betegnelse .\fajor Conventional Weapons. ' I det ovennmte dokument udwkker Europa-Parlamentet ligeledes bekymnng over dette problem: "Ca. 40 Inillioner mennesker. herd over 75% cit-ile. er dode og mange lemlsstede som folge af borgerkrig og internationale krigc u&xmpet med konventionelle vaben under den 15 ar lange kolde krig". Europa-Parlamentets beslutning ,?f 19,pnuar 1995. EFT C 13. 22.2.95. op. cit.. S. 90. Under konflikten i Rwanda blev Inellem 800.000 og 1 million mennesker drxbt af militsfolk og soldater. der var udsoret med lette vaben. Bernard Adam. op. cit. S. 108.
11 PE 168.176 EU-nredlemsstatenres politlk pp1 \,6benelisportomrfrcler
organiserede kriminalitet. Den naevnte terminologiske skelnen mellem forskellige vibenkategorier har vigtige strategiske konsekvenser for eksportpolitikken.
Det er i denne sammenhang, man skal se narvarende underssgelse, som omhandler de oficielle kriterier for EU-medlemsstaternes vibeneksportpolitik og den praktiske anvendelse af dem, og indeholder en vurdering af forskellige foranstaltninger, der vi1 kunne fremme det indbyrdes samarbejde inden for EU.
Undersergelsen bestir af tre hovedafsnit. Det farrste omhandler europaeiske og internationale mekanismer til kontrol med vibeneksport. Analysen omfatter en vurdering af den eksisterende europaiske lovgivning, navnlig EF-traktatens artikel 223, faellesskabsordningen for kontrol med eksport af varer med dobbelt anvendelse og de otte kriterier, der blev opstillet i 199 1 og 1992 og pi ny bekraeftet i den adfardskodeks, som Ridet for nylig har vedtaget. Den generelle samrnenhzng mellem faellesskabsssjlen og den mellemstatslige serjle i forbindelse med EU's optraeden udadtil er et centralt punkt, som tages op til narmere overvejelse'. Delingen af kompetenceomrider mellem medlemsstaterne og Fallesskabet er af afwrende betydning for spsrgsmilet om kontrol med eksport af viben og varer med dobbelt formil, idet handelen med vdben er holdt uden for Faellesskabets kompetenceomride. Implikationerne af den manglende sammenhang mellem den ferrste og den anden ssjle analyseres med henblik pi at vurdere muligheden for at etablere en europaeisk politik for vibeneksport i EU-regi. Det drsfles, hvilke instrumenter EU rider over til dette formil, navnlig inden for FUSP, med saerligt henblik pi udviklingen af de faelles strategier, der er ibnet mulighed for med Amsterdam-traktaten. Dette afsnit indeholder desuden en sammenfattende gennemgang af de multilaterale ordninger vedrsrende eksportkontrol og ikke-spredning af viben (konventionelle viben sivel som massesdelaggelsesviben), som stsrstedelen af EU-medlemsstaterne har tilsluttet sig, 02 af de europaiske samarbejdsorganer.
I andet afsnit analyseres EU-medlemslandenes teori og praksis pi vibeneksportomridet. De vigtigste spsrgsmil, der tages op, er fslgende: hvad er det karakteristiske ved de nationale vibeneksportpolitikker? Hvilke kriterier gaelder der for udstedelsen af eksportlicenser i de forskellige EU-lande, og hvordan hanger de sammen med medlemsstaternes praksis? Hvilke procedurer anvendes der i de respektive lande, og hvilke organer er ansvarlige for kontrol og overvigning af eksporten? Graden af gennemsigtighed og demokratisk kontrol, b1.a. med hensyn til offentligg~relse afoplysninger, offentlighedens mulighed for at overvdge situationen og de parlamentariske instansers rolle? Svarene pi disse sperrgsmil vi1 tilvejebringe relevante indikatorer for konvergerende og divergerende aspekter af EU-medlemsstaternes vibeneksportpolitik. Med henblik pi en besvarelse af disse sperrgsmil blev Unionens medlemslande inddelt i tre kategorier: de store viibeneksportlande, de ervrige EU-lande, som er medlem af NATO, og de neutrale lande. Et andet vigtigt aspekt af underssgelsen drejer sig om en sammenligning af EU-landenes praksis med de forhold, der g0r sig gaeldende i USA pi vibeneksport- og eksportkontrolomriidet.
' I artikel C i traktaten om Den Europziske Union er fastsat folgende: "Unionen har en frelles institutionel ramme. som sikrer sammenhxng og kontinuitet i de foranstaltninger. der ivzrkszttes for at nA malene. idet gaAdende frellesskabsret samtichg overholdes og udbygges. Unionen paser i srerdeleshed. at der er sammenhxng i hele Unionens optr'aien udadtil soln led i den fxlles politik for udenrigsanliggender. sikkerhed. okonomi og ud~.iklingssamarbejde Radet og Kommissionen har ansaret for at sikre denne snmmenhxng. De varetager inden for deres respektnr kompetenceomrader gennemforelsen afdisse politikker."
12 PE 168.176 EC"nredlemsstaten1es politik pd viibeneksportomriidet
I tredje afsnit vurderes implikationerne for den europaiske forsvarsindustri af den nuvzrende situation pi vibeneksportomridet, og det drerfies, hvad udviklingen af en europaisk politik vi1 betyde for denne. Her fokuseres der navnlig pi den registrerede udvikling pi dette omride og virkningen heraf for udviklingen af en europreisk forsvarspolitik.
KONKLUSION
Formilet med denne analyse af EU-medlemsstaternes politik pi vibeneksportomridet var at underserge, hvorledes der kan etableres en falles vibeneksportpolitik, som pi samme tid tager hensyn til Unionens udenrigspolitiske milsatninger, behovet for at udvikle en europreisk forsvarspolitik og beskytte den europreiske forsvarsindustris kommercielle interesser.
Vibeneksportpolitikken er staerkt betinget af udviklingen i den europaiske og internationale strategiske situation. I koldkrigsperioden var der et klart mil for de vestlige landes kontrol med eksporten af viben, nemlig at forhindre eksport af hajteknologisk materiel til lande i den tidligere Sovjetblok gennem multilaterale afialer som COCOM'. Den kolde krigs afslutning og den kommunistiske bloks sammenbrud havde en markant indvirkning pi den internationale vibenhandel Den globale efiersperrgsel andrede karakter, idet den ikke langere var betinget af rivaliseringen mellem de to supermagter og deres respektive indflydelsessfrerer, men i stedet motiveret af konfl ikter af regional karakter og i mange tilfrelde af intern karakter, hvilket rejser alvorlige sparrgsmil om beskyttelse af menneskerettighederne og demokratiet i forbindelse med udformningen af en vibeneksportpolitik.
Pi EU-plan ser man i nogle sektorer med bekymring pi vibeneksportsituationen i 1990'erne og pi scenariet for de europaeiske forsvarsindustrier. Situationen for den europaiske forsvarsindustri er gradvist blevet forringet i de senere ir som fdge af den overskydende produktionskapacitet, nedgangen i efierspargslen, opsplitningen af det europaiske marked, eksportproblemerne som fslge af de amerikanske virksomheders stigende konkurrencedygtighed og fremkomsten af nye producent- og eksportlande. I den forbindelse undersages det, hvorledes de overordnede kriterier for industripolitikken anvendes i praksis, og hvilke foranstaltninger der vi1 kunne fremme et samarbejde mellem EU-medlemsstaterne pi dette omride.
Med afslutningen af den kolde krig og fremfor alt med Golfirigen og virkeliggarelsen af det indre marked stod det klart, at samarbejde var nadvendigt, ikke alene inden for forsvarsindustrien, men ogsi med hensyn til eksportkontrol. Et sidant samarbejde er imidlertid underlagt EF-traktatens artikel 223, som fastslir staternes suveranitet pi dette omride. Hidtil har den lovgivning om vibeneksport, der galder for EU-landene, varet afledt af de otte kriterier, der blev vedtaget i 199 1 og 1992, og pi ny bekrrefiet i den nyligt vedtagne adfrerdskodeks, og af EF-forordningen om kontrol med eksport af varer og teknologier med dobbelt anvendelse, som blev vedtaget i 1994.
Adfardskodeksen udgerr et vigtigt skridt i det europreiske samarbejde. Med dette dokument forpligter medlemsstaterne sig til, med henblik pi at maksimere kodeksens effektivitet, at styrke samarbejdet
I Son1 det fremgar :if afsnit 11. blev COCOM oplost i l994 og efterfolgende aflost ;Ff Wasscnaar-aftalen. soln Dcn Russiske Foderation nu ogsa liar tilsluttet sig.
13 PE 168 176 EU-medlemsstaternes politik pci vcibeneksportomrhdet
inden for FUSP og at fremme indbyrdes konvergens med hensyn til eksport af konventionelle viben Adfzrdskodeksen er ikke bindende for Unionens medlemsstater, idet den giver et stort spillerum for fortolhng og denned for anvendelse. Men pi trods af alle de vanskeligheder, der er forbundet med anvendelsen afdenne kodeks, kan den vare et fsrste skridt pi vejen hen imod et styrket samarbejde pi vibeneksportomrhdet. Et shdant samarbejde vi1 pi mellemlang eller lang sigt kunne integreres i statemes praksis afhangigt afde samme staters politiske vilje. Adfzrdskodeksen er fsrst og fremmest et forssg pi at harmonisere de europzeiske politikker pi vibeneksportomridet, og den vi1 kunne give en vigtig impuls til at udvikle en falles politik.
Ved en vurdering af den praktiske gennemfsrelse af de falles kriterier, der blev vedtaget pi Det Europaiske Rid i Luxembourg og Lissabon, og som er grundlaget for den gzldende adfzrdskodeks, kan man konstatere, at nogle EU-stater fortsat eksporterer viben til lande, der overtrader menneskerettighedeme, til kodikthargede lande og til destinationer, som udgsr en potentiel trussel mod den regionale sikkerhed, og til stater, hvis vibenlagre ikke stir i et rimeligt forhold til deres sikkerhedsinteresser eller udgarr en alt for tung byrde i forhold til landets skonomiske og sociale behov.
I forbindelse med analysen af EU-landenes vibeneksport inddeltes staterne i tre kategorier efter forsvarsindustriens og eksportens betydning, holdningen til europaeisk forsvarspolitik og forholdet til Den Atlantiske Alliance.
Den fsrste gruppe bestir af de store vibenproducent- og eksportlande, som indtager en europzisk fixerstilling i denne sektor: Det Forenede Kongerige, Frankrig og Tyskland.
Den anden gruppe, som bestir af de andre EU-lande, der er medlemmer af NATO, inddeltes igen i to undergrupper af vibeneksporterende lande. Til den fsrste brer de NATO-medlemslande, som ikke indtager en fsrerstilling, men alligevel har en betydelig industrikapacitet hvad angir fremstilling af store konventionelle viben (Italien, Nederlandene, Spanien og Belgien). Til den anden undergruppe brer de 0vtige NATO-lande - Portugal, Grakenland, Danmark og Luxembourg - som - ud over at ikke har si stor en forsvarsindustri - spiller en mindre rolle i den internationale vibenhandel 02 desuden er mere afhangige af omverdenen pi dette omride. I nogle af disse lande har forsvarsindustrien dog alligevel en vis betydning, hvis man ud over tunge konventionelle viben medtager lette viben og den forsvarsrelaterede servicesektor.
Den tredje gruppe bestir af de EU-medlemslande, der betegnes som "neutrale", og som hverken er medlem af NATO eller WEU: 0strig, Finland, Irland og Sverige.
En analyse afvibeneksportpolitiken i EU devare ufiddstaendig uden en sammenligning med USA, der er den stsrste vibeneksportm pi verdensplan, og en vurdering af den europaiske forsvarsindustris situation. For at befaste sin fsrerstilling sarger USA sammenslutninger med europaiske virksomheder. EAer Sojetblokkens oplssning har Pentagon nedskiret sit forsvarsbudget, og forsvarsindustrierne satser i stigende grad pi eksport for at kompensere for den faldende ordretilgang pi hjemmemarkedet. Konkurrencen er siden da blevet hdrdere for de europaiske forsvarsindustrier, der er midt i en omstillingsproces i de fleste EU-medlemsstater, mens USA befinder sig i slutfasen af en siidan proces.
14 PE 168.176 EU-nledlenrsstaternes politik pci vcibeneksportonrrcidet
En falles europaisk politik pi vibenomridet er af afgsrende betydning for udviklingen af en europaisk forsvars- og sikkerhedspolitik. De mange forskellige politikker, der fares i EU’s medlemsstater pi vibeneksportomridet, er en af de stsrste hindringer for opbygningen af en falles forsvars- og sikkerhedspolitik. Manglen pi en harmoniseret kontrol med vibenhandelen udgsr desuden en vaesentlig risikofaktor for EU, som i sidste instans kan f~retil den paradoksale situation, at EU-medlemsstaterne i krisesituationer bliver stillet over for vabnede styrker, der er udrustet af deres egne industrier. Der mb grares en virkelig indsats for at harmonisere de nationale vibeneksportpolitikker med henblik pi at udvikle en falles vibeneksportpolitik. En sidan harmonisering er en forudsatning for at etablere en virkelig europaisk forsvarspolitik, og med henblik herpi er det nardvendigt at arbejde hen imod en revision af artikel 223, i henhold til hvilken omrider i tilknytning til fabrikation af og handel med viben falder uden for fallesskabsssjlen.
ANBEFALINGER
Den europaiske politik - EU-medlemsstaternes politik - pi vibeneksportomridet bsr vzre i overensstemmelse med de fire grundlaggende kriterier: at sikre sammenhangen i Unionens optraeden udadtil, styrke Unionens og medlemsstaternes sikkerhed, tilgodese de europaiske forsvarsindustriers behov og de udfordringer, de stir overfor, og bidrage til udviklingen af en falles forsvarspolitik.
For at shesammenhangen i Unionens optraden udadtil, navnlig mellem handelspolitikken og den falles udenrigs- og sikkerhedspolitik, mi vibeneksportpolitikken underordnes de falles holdninger, der er fastsat inden for FUSP. Endvidere mi eksportkontrolforanstaltningerne omsattes i praksis pi en sidan mide, at der sker en harmonisering afdisse inden for rammerne dengradvis overf~rselaf vibeneksportpolitikken til fsellesskabsssjlen, med udformningen af en europaisk vibenpolitik som det endelige mil.
EU’s indsats pi vibeneksportomridet bsr, si snart Amsterdam-traktaten trader i kraft, udmsntes i fastsattelsen af en falles strategi med veldefinerede mil og tidsfrister og p5 grundlag afen hensigtsmassig fordeling af opgaverne mellem Unionen og medlemsstaterne. En sidan falles strategi skal vzre forenelig med de generelle retningslinjer for FUSP, b1.a. pi menneskerettighedsomidet, samt med den af Kommissionen foresliede strategi for Europas forsvarsrelaterede industri. Den skal ligeledes vzre i overensstemmelse med den gzeldende fallesskabsret og -praksis og den i Amsterdam udtrykte vilje til at udvikle en fzlles forsvarspolitik.
En harmonisering af vibeneksportpolitikkerne er ogsi nsdvendig for at mindske truslerne mod EU’s sikkerhed i forbindelse med regionale spandinger i europziske og nordamerikanske strategiske sfarer og mindske muligheden for, at medlemsstaterne i en konfliktsituation bliver stillet over for vabnede styrker, der er udrustet af deres egne industrier. Der mi drages den hlde lare af erfaringerne fra Golfkrigen.
For at sikre de europaiske forsvarsindustriers overleven og konkurrenceevne er det ogsi pi dette omride nsdvendigt at skabe et indre marked.
l5 PE 168.176 EU-medlemsstatemes politik pd vdbeneksportomrdtet
6 Udviklingen afen falles europaeisk politik pi vibenomridet bsr betragtes som endnu et skridt hen imod en europaisk sikkerheds- og forsvarspolitik, hvilket er si meget mere presserende, som opbygningen af en falles forsvarspolitik, som det konstateredes i Amsterdam, er kommet ind i et dsdvande.
7 Der mi traffes foranstaltninger til at tilnarme politikker og praksis med hensyn til vdbeneksport og kontrollen med denne. Som forholdene er nu, gsr der sig mange forskelle gaeldende, b1.a. hvad angir de nationale lovgivninger, fremgangsmiderne ved udstedelse af eksportlicenser, de nationale organer med ansvar for vurdering og beslutningstagning vedrsrende eksport, opstillingen &lister over varer og definitionen af viben og de straffe, der pilagges lovovertraedere.
S Gennemsigtigheden og informationsudvekslingen vedrsrende eksporterede viben mi 0ges. En lssning, der kunne afhjalpe informationsunderskuddet, kunne vare at oprette et centraliseret system pi EU-plan med adgang for EU-medlemsstaternes toldmyndigheder, som indeholder oplysninger om de nationale regler og medlemsstaternes praksis (gennemfsrte transaktioner, afslag pd ansagning om eksporttilladelse, fastsatte og anvendte sanktioner). Oprettelsen af et europaisk system til kontrol med vdbeneksport har vaeret genstand for en rakke forslag fra Europa-Parlamentet og ikke-statslige organisationer.
9 Det er snskeligt, at hvidbogen om vibeneksport forelagges og offentliggsres i naer fremtid. Det vi1 give stsrre indsigt i EU’s stilling i den internationale vibenhandel og give mulighed for at vurdere, om de kontrolinstrumenter, Unionen rider over, er fyldestgsrende.
10 Pi baggrund af de europaeiske forsvarsindustriers behov og de udfordringer, de stir overfor, er det nsdvendigt med en effektiv gennemfarelse af den handlingsplan, som Kommissionen forelagde i november 1997, inden for rammerne af EU’s strategi vedrsrende de forsvarsrelaterede industrier. Denne plan skal tage hensyn til den samlede europaiske industris interesser og mi ikke gennemfsres pi bekostning af Unionens smi medlemslande.
11 Endvidere anbefales det at vedtage den falles holdning om udformningen af en europaisk vibenpolitik ( ligeledes foresliet af Kommissionen i november 1997) pi grundlag af artikel 5.2 i EU-traktaten - startende med omrider i tilknytning til faellesskabsoverfsrsler, offentlige kontrakter og, baseret pi en effektiv koordinering, den faelles toldordning.
12 Som et nsdvendigt skridt hen imod indfsrelsen af en sidan europaisk dimension af forsvarsindustrien og markedet for forsvarsmateriel, anbefales det at styrke samarbejdet inden for forskning og udvikling, byggende pi et velgennemtankt falles europaisk hndament. Det er isar vigtigt, at der foretages en harmonisering af de operationelle krav med hensyn til fister og indhold og en rationalisering af produktionssektoren medlemsstaterne imellem med henblik pi at underststte og modernisere deres industrielle kapacitet og forsvarsteknologi.
13 Gennemfsrelsen af projekter med en europaisk dimension vi1 kunne fremmes gennem oprettelsen af et europaisk vibenagentur som led i tilnarmelsen mellem EU og WEU. Pi grundlag af WEU-medlemsstaternes erklaring, der er vedfsjet Maastricht-traktaten, og WELT’S erklaring om WEU’ S rolle og organisationens forbindelser med EU, vedtaget den
16 PE 168.176 EU-medlemsstaterrm politik pd tbbeneksportomrhdet
22. juli 1997, anbefales det at styrke samarbejdet mellem de to organisationer pi vibenomridet, i overensstemmelse med hvad der udtrykkeligt er anfsrt i Amsterdam- traktaten. Alt vi1 blive enklere med WEU's integration i Den Europaiske Union.
14 Artikel 223 i traktaten om Den Europaiske Union, ifslge hvilken kompetencen pi vibeneksportomrddet alene henhsrer under medlemsstaterne, bsr revideres, sdledes at der indfarres en europaisk dimension. I mellemtiden bar medlemsstaterne give afiald pi at piberibe sig bestemmelserne i artikel223, bortset fra i ekstraordinare situationer, hvor det efter deres opfattelse er nsdvendigt at beskytte vasentlige sikkerhedsinteresser. Den europaiske politik, der skal fslges pi dette omride, mi arbejde hen imod en ophavelse af denne artikel under stadig hensyntagen til det grundlaggende princip om medlemsstaternes ligestilling.
15 Det anbefdes medlemsstaterne, at de styrker deres samarbejde inden for FUSP med henblik pi at maksimere effektiviteten af EU's adfiwdskodeks for vabeneksport, vedtaget af Det Europaiske Rid i Cardiff i juni 1998, idet de fremmer den indbyrdes konvergens af deres politikker pi omrddet eksport af konventionelle viben, som det udtrykkeligt er anf~rti navnte dokument.
16 Pi samme mide som staterne i henhold til adfardskodeksen skal begrunde et afslag pi eksport afet @vet militarprodukt til et bestemt land, skal en stat, sgfremt den godkender en licens til eksport af'militarmateriel, som er blevet afsliet i en anden medlemsstat inden for de tre seneste h,begrunde sin beslutning over for dle de andre EU-medlemsstater og ikke alene over for det eller de lande, der tidligere har givet afslag. Den drsberetning, der omtales i adfardskodeksen, bsr offentliggarres med henblik pi at 0ge gennemsigtigheden.
17 Adfardskodeksen bsr ikke betragtes som et mil i sig selv, men som et middel til at fremme en gradvis tilnarmelse mellem staterne. Det anbefales derfor, at medlemsstaterne fortolker kodeksen restriktivt, si vidt muligt i samklang med Unionens interesser. Sidelsbende med den kontinuerte ajourf~ring af listen over varer, der skal underlagges kontrol, b0r adfardskodeksen suppleres med en liste over forbudte destinationer, som larbende ajourfsres, med henblik pi at lette fortolkningen.
18 Det er nsdvendigt, at adfzrdskodeksen udvides til at galde for b1.a. de stater, som har undertegnet Wassenaar-aflalen. En si vidt mulig universe1 accept afde regler, der er indeholdt i adfardskodeksen, fremmer den praktiske gennemfarrelse af disse regler i medlemsstaternes egne adfardskodekser. Det er i den forbindelse af stsrste vigtighed, at der sker en samordning i forhold til USA, som er Europas stsrste konkurrent pi vibeneksportomridet. For at gsre gennemfsrelsen af adfardskodeksen endnu mere effektiv er det snskeligt, at Europa og USA farrer en falles politik.
19 Det anbefales, at der inden for FUSP vedtages en falles holdning om vibeneksport, hvori de strategiske begransninger for EU-medlemsstaternes vibeneksport fastsattes. Af sidanne begransninger kan navnes hensynet til Unionens sikkerhedsinteresser, modtagerlandets nationale forsvarsinteresser og problematikken vedrsrende regional balance. Den fzlles holdning mi hldt ud integrere adfardskodeksens acqtris.
17 PE 168.176 EU-nredlemsstatemes politik pii viibeneksportomrcidet
20 Den Europaeiske Union bsr, navnlig inden for FUSP, i forbindelse med vibensalg vme saerligt opmarksom pi situationen i modtagerlandet hvad angir demokrati og menneskerettigheder, og pi nladvendigheden af at undgi humanitme tragedier som i Rwanda.
21 Den menneskelige tragedie, der er forbundet med udbredelsen af personelminer, giver anledning til stor bekymring i Unionen. EU b0r grare alt, hvad der stir i dens magt, for at de lande, der endnu ikke har undertegnet Ottawa-konventionen, hurtigst muligt gsr det.
22 Europa-Parlamentet har altid spillet en yderst begranset rolle i kontrollen med vibeneksport og det samme gaelder for de nationale parlamenter i EU. Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter b0r inddrages i overvejelserne og om muligt i fastlaeggelsen af kriterier for godkendelse eller afisning af vibeneksport gennem et europaeisk forsvarsudvalg, bestiiende af EU-parlamentarikere og repraesentanter for de nationale parlamenters forsvarsudvalg.
23 Det anbefales, at der foretages en grundig undersragelse af anvendelsen af lette viiben under vabnede konflikter i betragtning af, at de fleste ofre d0r eller sires som f~lgeaf anvendelsen af denne type vbben.
24 Europa-Parlamentet b0r styrke det civile samhnds rolle pi dette omride og regelmaessigt foranstalte horinger af specialister fra ikke-statslige organisationer (ngo'er) og analyseinstitutter. En vigtig foranstaltning til at forbedre kontrollen med vibenhandel vi1 vme, at en ngo udarbejder en irlig rapport om vibeneksport, som forelagges Europa-Parlamentet
18 PE 168.176 DIE POLITIK DER MITGLIEDSTAATEN DER EU AUF DEM GEBIET DER RUSTUNGSEXPORTE
- Zusammenfassung, Fazit und Empfehlungen -
VORWORT
Die vorliegende Studie wurde von der Generaldirektion Wissenschaft des Europaischen Parlaments nrrf Ersuchen der Konjierenz des AusschuJvorsitzenden in Aujirag gegeben, um die verschiedenen parlamentarischen Ausschiisse bei der Arbeit ZI~Fragen der Politik sowohl der Mitgliedstaaten 01,s ouch der Europdischen IJnior1 auf dem Gebiet der Riistungsexporte zu unterstiitzen. Grundsatzlich sollte festgestellt werden, auf welche offiellen Kriterien die Mitgliedstaaten ihre diesbeziigliche Politik stiitzen und wie deren praktische Umsetzung erfolgt, so daJ das Europaische Parlament gezielte Vorschlage zum politischen und rechtlichen Instrumentarium unterbreiten kann, das notwendig ist, um in diesem Bereich entsprechend den Festlegungen des neuen Vertrag.9 wn Amsterdam eine engere Zusammennrbeit der Mitgliedstaaten zu erreichen. Im einzelnen umfaJt die Studie folgende Themenkomplexe:
- eine Ardyse der cfl$ziellen Kriterien der Politik der Riistrrngsexpork in den einzelnerr Mitgliedstaaten, ihre Genzeinsamkeiten und Unterschiede;
- eine Analyse des Grades an Transparenz und i?ffentlicher Uberpriiflarkeit der Politik der Mitgliedstaaten bei Riistzrngsexporten sowie deren Umsetzung:
- eine Analyse der Wirkungsweise und Unzulanglichkeiten der derzeit geltenden e~rropiii.vchen Rechtsvorschr!'ften (Artikel 223 des Vertrags iiber die Griindung der Europdischen Gemeimchafi;
- eine Bewertung der Auswirkungen der vom Europaischen Rat aufseinen Tagungen 1991 rrnd 1992 beschlossenen acht Kriterien aufdie Politik der Mitgliedstaaten in diesem Bereich;
- eine Bewertung der rechtlichen Mechanismen, derer esfiir den Ausbau der Zusanzmenarbeit auj'dem Gebiet der Riistungen ,wischen den Mitgliedstaaten bedar- sowie insbesondere der fiir eine weitgehend iibereinstimmende (Jmsetzung der Riistungsexportpolitik notwendigerr J brschrlften und des Umfangs ihrer Durchfiihrbarkeit;
- eine Bewertlrng der politischen bzw. rechtlichen Mechanismen, die erforderlich sind, rrnz zwischen den Mitgliedstaaten einen Koralrltationsproze~zur Sicherung einer mdglichst einheitlichen Unzsetzung zu gewdhrleisten:
- eine Bewertung des politischen b,w. rechtlichen I?lstnrmentarizrms,dessen es hednrfl rrm inr Hinblick auf die Politik der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet der Riistungsexporte eitl transparenteres und demokratischeres System zu schaflen, und der moglichen Rolle ties Europdischen Parlaments darin:
- SchllrJfolgerlrrlgerl rrnd Aztsga?lgsnzoglichkeiterl fiir die grundlegende Wahl, die dos Europaische Parlament im Zusammenhang mit dieser Problematik treffen mub.
Dos vorliegende Dokument hat die Vorgnben der Dienststelle, unter deren Agide es erstellt wrrr.de, et-fiillt, wenn es den? Europaischen Parlament bei der Erarbeitung eines Standpunkts ~IIdiesem L krfahren hilpeich ist und dam beitragt, die gegenw&"tiginnerhalb dieser Dienststelle .stat$ndende poiitische und rechtliche Diskussion zu diesent Thenta vorarnubringen.
Die Politik der Mitgliedstaaten der EU auf den1 Gebiet der Riistungsexporte
ZUSAMMENFASSUNG
Anliegen dieser Studie ist es, mit Hilfe einer Analyse der Politik der Mitgliedstaaten der Europaischen Union (EU) auf dem Gebiet der Rustungsexporte den Versuch zu unternehmen, Moglichkeiten fur die Entwicklung einer diesbeziiglich gemeinsamen Vorgehensweise aufmzeigen, die den aunenpolitischen Verpflichtungen der Union ebenso Rechnung tragt wie der Notwendigkeit der Festlegung einer europtiischen Verteidigungspolitik und der Wahrung der wirtschaftlichen Interessen der europaischen Verteidigungsindustrie. Wie es im Vertrag von Amsterdam heifit, ist das aunenpolitische Handeln der Union auf die Werte der Demokratie und den Schutz der Menschenrechte ausgerichtet und bedingt die Notwendigkeit einer Koharenz zwischen der gemeinschafllichen Handelspolitik und der Gemeinsamen Aufien- und Sicherheitspolitik (GASP). Im Zusammenhang mit Waffenexporten stellt die Koharenz ein mangebliches Problem dar, dessen Losung gegenwartig noch in weiter Ferne liegt. Der Umstand einer fehlenden Politik im Bereich der Rustungsexporte beeintrachtigt das einheitliche aunenpolitische Handeln der EU erheblich, wodurch die GASP geschwacht wird und die europaische Verteidigungspolitik an Glaubwiirdigkeit verliert Wie in der Schlunakte des Vertrags von Amsterdam deutlich zum Ausdruck kommt, befindet sich die Entwicklung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik in einer Sackgasse. Daraus entstand der Gedanke, dafi es moglich sein konnte, in dieser Phase der europaischen Entwicklung spurbare Fortschritte uber die Rustungsindustrie zu erzielen. Diese Problematik, die seit Beginn dieses Jahrzehnts an Scharfe gewonnen hat, ist mit einer wichtigen Frage verbunden - der Frage nach dem Verhaltnis zu unseren Verbundeten, namentlich den Vereinigten Staaten.
Die Politik der Rustungsexporte steht offensichtlich im Zusammenhang mit der Entwicklung der strategischen Rahmenbedingungen auf europaischer und internationaler Ebene. Wahrend des Kalten Krieges gab es fur die Kontrolle der Aushhren der westlichen Lander ein klares Ziel: den Export von Produkten der Hochtechnologie in die Lander des damaligen sowjetischen Blocks durch mehrseitige Vereinbarungen wie das COCOM' zu unterbinden, die Entwicklung von Programmen fir Massenvernichtungswaffen durch Drittstaaten zu verhindern und das Wettnisten in bestimmten Regionen in der Welt unter Kontrolle zu halten. Dessenungeachtet schurten beide Blocke in aller Regel den Rustungswettlauf im Zuge ihrer globalen und regionalen Auseinandersetzungen. Zu jener Zeit waren Bestimmungsorte und Empfanger fur geplante Rustungsexporte offenkundig.
Das Ende des Kalten Krieges und der Zerfall des kommunistischen Blocks brachten spurbare Auswirkungen fir den internationalen Waffenhandel mit sich. Nach Schatzungen des Pentagon (von 1994) durfte das Umsatzvolumen des weltweiten Waffenhandel im Zeitraum 1991-2000 etwa 50 YO niedriger ausfallen als in den Jahren 1981-19902, Gleichzeitig gab es fur einen Gronteil der Rustungstransfer durch das Ende der Bipolaritat und infolge der strategischen Entglobalisierung keine strategische Begrundung mehr, wodurch die Prioritaten des Waffenhandels einen eher okonomischen
' Wie in Kapitel I1 dargelegt, wdedas COCOM 1991 aufgelost. An seine Stelle trat das Abkomnen von Wassenaar. dem gegenwartig auch die Russische Foderation angehort. ' Der Gesamtumsatz des WafTenhandels zwischen 1981 und 1990 betrug 625 Mrd.USD. Die Schatzungen fur den Zeitraum1991-2000 liegen bei 291 - 330 Mrd. USD (zu Festpreisen von 199 1). US Department of Defense. 'World- Wide Conventional Arms Trade (1991-2000): A Forecast and Analysis'. Dezember 1991.
23 PE 168.176 Die Polrtik der Mitgliecistaaten der EL‘ aufclenl Gebiet der Rlistungsexporte denn politischen Charakter erlangten’. Das Wesen der weltweiten Nachfrage hat sich verandert. An die Stelle der Rivalitat zweier Supermachte und ihrer Verbiindeten sind regionale oder haufig innere (innerstaatliche) Konflikte getreten, woraus sich im Zusammenhang mit Riistungsexporten schwenviegende Fragen in bezug auf den Schutz der Menschenrechte und der Demokratie ergeben. Vor dem veraderten Hintergrund internationaler Konfliktfelder kommen exportierte Waffen oft bei inneren Auseinandersetzungen mm Einsatz, von denen einige in humanitare Tragodien gewaltigen Ausmanes umschlagen, wie dies in Ruanda oder im ehemaligen Jugoslawien geschehen ist. Auch wenn die globale Nachfrage nach Riistungsgutern spiirbar gesunken ist, so gibt es doch viele Lander, insbesondere Entwicklungslander, die weiterhin gronen Mengen Waffen auf den internationalen, zunehmend miteinander konkurrierenden Markten kaufen’. Die Vermarktung von Riistungsgiitern hat mittlerweile den durch den Kalten Krieg gegebenen Zweck verloren. Es besteht eine gronere Komplexitat sowie die Tendenz, die Aushhrkontrolle auf bestimmte Themenbereiche (etwa auf die Nichtverbreitung von nuklearen, chemischen oder biologischen Waffen oder auf Antipersonenminen) und auf die endgiiltige Verwendung oder den endgiiltigen Empfanger einer bestimmten Ware oder Technologie auszurichten. In Europa kommen spezielle Gesichtspunkte zum Tragen, da es mit dem Vertrag iiber Konventionelle Streitkrafie in Europa (KSE-Vertrag) eine Kontrollregelung fur konventionelle Riistungen gibt.
Auf EU-Ebene, dem wichtigsten Aspekt dieser Studie, geben die Waffenausfhhrpolitiken der 90er Jahre und der Stand in den europaischen Verteidigungsindustrien in einigen Bereichen in gewisser Weise Anla zur Sorge. So hat sich die Lage der europaischen Verteidigungsindustrie in den letzten Jahren infolge der iiberschiissigen Produktionskapazitat, der gesunkenen Nachfrage, der starken Fragmentiemng der europaischen Marktes, der Exportschwierigkeiten angesichts der gewachsenen Wettbewerbsfahigkeit amerikanischer Unternehmen und des Auftretens neuer Lander ais Produzenten und Exporteure standig ver~chlechtert~.
Die Frage der Sicherheit in Europa mm Ende dieses Jahrhunderts ist unter anderem mit der Tatsache verkniipfl, dan die EU speziell im Suden an Gebiete grenzt, die weltweit am starksten durch Instabilitat und Krisen gepragt sind. Dies ist im ubrigen ein mangeblicher Unterschied zur geostrategischen Lage der USA: Die Union ist weithin umgeben von einer Zone der Instabilitat und Krisen, die von Maghreb, WO die Problematik des radikalen Islamismus heute eine dominierende Rolle spielt, uber den Nahen Osten mit dem noch immer ungelosten israelisch-arabischen Konflikt iiber die Agais, WO griechisch-turkische Spannungen zum Ausbruch kommen, bis zum Balkan reicht, WO extremer Nationalismus und ethnische Sauberungen in grol3em Umfang zu beobachten sind. Mit den geplanten Ostenveiterungen verschieben sich die Grenzen der EU in Richtung eines weiteren, im Ergebnis der Auflosung der Sowjetunion entstandenen Krisengebiets voller verborgener oder offener Konfliktpotentiale heran. Zum anderen riicken mit der Integration der Tiirkei in den europaischen Raum der Nahe Osten, der Persische Golf (da die Tiirkei an Syrien, Iran und Irak grenzt) und
I Daraufbezieht sich auch Bernard Adam. CJnlon Europeenne et exportations d’armes. Les Dossiers du GRIP. GRIP. Briissel. 1995. S. 107-108. Luc Mampaey. Les transferts d’armements conventionnels: .situation et tenclances ci I ‘aube de 1998. GRIP. G 1592. Januar 1998. GRIP WWW Homepage. (ww.ib.be/grip/). Zur diesbeziiglichen Situation in Europa siehe Benjamin Pallares. El Futuro de la Industria Europea de Segwrtiatl L‘ Defmscr, Informe de la reunion La Defensn de Ewopn. responsabilidad de 10s europeos. I11 Reunion de Asociaciones de Eurodefense. Madrid. 30. Dezember 1997. S.5.
24 PE 168.176 Die Politik der hlitglieclstaaten tier EL' auf den1 Geblet der Riistungsexporte
Zentralasien naher an die Union. Zwar ist der Antrag der Turkei auf EU-Mitgliedschaf? bisher noch nicht angenommen worden, und damit auch ist fir die nachste Zukunfi nicht zu rechnen, doch hat dieses Land neben seiner Zugehorigkeit zur NATO auch die Beziehungen zur EU immer weiter vertiefi, sei es durch die Zollunion, sei es durch seinen Status als assoziiertes Mitglied der Westeuropaischen Union (WEU). WO die Gemeinschaft Europa (eingeschlossen die durch Assoziierungsabkommen rnit der EU angeschlossenen Lander) endet, beginnen die Krisengebiete.
Doch der Druck und die Forderung nach einer Intervention Europas gehen nicht nur von der nahegelegenen sudlichen Grenze aus, sondern auch vom afhkanischen Kontinent, der von schwersten Krisen, der Auflosung von Staaten und Verbrechen gegen die Menschlichkeit, wie z.B. in Ruanda, heimgesucht wird, denen die Europaer nicht gleichgultig gegenuberstehen konnen und durfen. Leider laufi alles auf die Annahme hinaus, daR sich die Krisen im Umkreis der EU weiter verscharfen werden, in einigen Fallen unannehmbare AusmaRe erreichen und daher ein Eingreifen auch militarischer Art verlangen.'
Aus diesen Anforderungen envachst eine zweifache Problemstellung: Zum einen mu0 Europa militarisch eingreifen, zum anderen muR es unter bestimmten Umstanden Rustung exportieren, urn die Voraussetzungen zur Konfliktlosung durch lokale Akteure zu schaffen. Diese zweifache Notwendigkeit verpflichtet dazu, bei den Riistungsexporten sorgfaltig abzuwagen, um Situationen zu vermeiden, in denen wie q Zunachst gilt es vor allem darum m kliiren, von welcher Art Rustung wir im Zusammenhang mit der Ausfbhrpolitik auf dieser Ebene sprechen? Nach der allgemein ublichen Terminologie3 gilt als konventionelle oder ,,klassische" Riistung die Riistung, die keine massenvernichtende Wirkung hat. Die Bezeichnung ,,klassische" Riistung umfaRt die ,,schwere" konventionelle Rustung (z.B. Kampfi~agen)~und leichte Waffen (2.B. Pistolen, Maschinengewehre, Handgranaten und Antipersonenminen). Unter Massenvernichtungswaffen werden gemeinhin Kernwaffen bzw. alle sonstigen Waffen mit ahnlichen Wirkungen vestanden, beispielsweise chemische oder biologische WaEen. Massenvernichtungswaffen sind Gegenstand verschiedener mehrseitiger Vertrage und Abkommen, dank derer es nunmehr moglich ist, ihre internationale Vermarktung und Weitergabe zu kodifizieren und begrenzen und damit ihre Verbreitung zu kontrollieren. Fur die konventionelle Bewaffnung ' kvaro de Vasconcelos. .-f Europa e as Crises Perlfericas, Internationales Seminar Europa 1996. Stiftung Calouste Gulbenkian. Mai 1996, S. 101 - 102. Entschliehng des Europaischen Parlaments zur Notwendigkeit europaischer Kontrollen der Aushhr und des Transfers von WafTen. 19. Januar 1995. JOCE. No C13. 22.2.95. S. 90. SIPRI Yearbook 1997. .-frmaments, Disarnlament and International Securrp. Oxford University Press. 1997. ' In der vorliegenden Arbeit wird auch der Begriff Grofle Kom~entronelleHiisrung nu Bezeichnung der schveren konventionellen Rustung \.envendet. der sich \'on deln englischen Begriff .,Major Conventional Weapons" ablelrer. 25 PE 168 176 Die Politik der Mitgliedstaaten der EU auf dern Gebiet der Riistungsexporte hngegen bestehen praktisch keine multilateralen Vertrage oder umfassenden Regelungen, sieht man einmal vom KSE-Vertrag ab, der seit 1992 in Krafi ist. Traditionell besitzen nationale Regelungen das grol3te Gewicht, da sie die einzigen sind, die es zur Kontrolle der Ein- und Aushhr klassischer Rustungsguter gibt . Die Verbreitung konventioneller Waen hat zahlreiche Konflikte genahrt. Leichte Waffen haben zum Beispiel den Tod von hunderttausenden Zivilisten verursacht und hatten betrachtliche destabilisierende Auswirkungen’. Wenn sie auch nicht direkt bewmete Konflikte auslosen, so tragen sie doch dazu bei, Gewalt zu schuren, Konflikte ausufern zu lassen bzw. deren Losung zu verhindern oder zu verzogem, und uben gelegentlich einen nicht unbedeutenden Einflun auf die Konfliktlosung aus. Ungeachtet der sozialen und politischen Auswirkungen der Verbreitung dieser Waffen ist wenig uber den Umfmg des weltweiten Handels mit ihnen bekannt. Es besteht keine Transparenz und nur eine begrenzte Kontrolle uber die Herstellung und Weitergabe dieser Waffen und den Handel mit ihnen. Dieser Markt ist eine der wichtigsten Quellen fur terroristische Gruppen und das organisierte Verbrechen. Diese terminologische Unterscheidung nach Rustungskategorien erlaubt Ruckschlusse auf strategisch wichtige Details, die sich auf die Exportpolitik auswirken. Dies ist der Kontext der vorliegenden Studie, die sich mit der Politik der Mitgliedstaaten der Europaischen Union auf dem Gebiet der Rustungsexporte befassen, die praktische Umsetzung der richtunggebenden Kriterien dieser Politik ermitteln und mogliche Mahahmen fur eine bessere Zusammenarbeit der Staaten innerhalb der EU in diesem Bereich priifen wird. Die Studie ist in drei Hauptteile unterghedert: Im Mittelpunkt des ersten Teils stehen europaische und internationale Mechanismen zur Kontrolle der Rustungsexporte. Im Zuge der Analyse erfolgt eine Bewertung der aktuellen europiiischen Gesetzgebung, insbesondere von Artikel223 EG-Vertrag, der vorhandenen gemeinschafilichen Kontrollregelungen fur die Aushhr von Gutern mit doppeltem Venvendungsmeck sowie der acht Kriterien, die 1991 und 1992 vereinbart und im kurzlich vom Rat der EU angenommenen Verhaltenskodex bestatigt wurden, worauf besonders Bezug genommen wird. Ein spezieller Akzent wird auf der allgemeinen Koharenz zwischen der Saule der Politik der Gemeinschafi und der Saule der Politik der Regierungen der Mitgliedstaaten bei der Vertretung der EU nach aunen liegen’. Die Frage der Aufieilung der Kompetenzen zwischen den Mitgliedstaaten und der Gemeinschafl ist zutiefst kennzeichnend fur die Problematik der Ausfbhrkontrolle bei Waffen und Gutern mit doppeltem Venvendungszweck. Hier besteht eine Trennung, denn der Waffenhandel fah Im bereits genannten Dokument au8ert das Europaische Parlament auch seine Besorgnis dariiber. daB ccet\va 40 Millionen Menschen, davon mehr als 75% Zivilisten. in den 15 Jahren des Kalten Krieges durch mit konventionellen Waffen gefiihrte Biirgerkriege und Kriege zwischen Nationen ihr Leben verloren und viele weitere verstummelt kvurden. EntschlieBung des Europaischen Parlaments, 19. Januar 1995. JOCE. W C13, 22.2.95. op. cit..S. 90. Beim Konflik~in Ruanda starben zwischen 800 000 und 1 Million Menschen durch Milizen und Soldaten. die mit leichten Waffen ausgeriistet waren. Bernard Adam, a.a.0. S. 108. In Artikel C des Vertrags iiber die Europaische Union ist folgendes festgelegt: {(DieUnion verfiigt iiber einen einheitlichen institutionellen Rahmen. der die Koharenz und Kontinuitat der MaBnahmen zur Erreichung ihrer Ziele unter gleichzeitiger Wahrung und Weiterentwicklung des gemeinschaftlichen Besitzstands sicherstellt.Die Union achtet insbesondere aufdie Koh2renz aller von ilu ergnfFenen adenpolitischen MaBnahmen im Rahmen ihrer Aden-. Sicherheits-. Wirtschafts- und Entwicklungspolitik. Der Rat und die Kommission sind fix diese Kohiirenz \.erantn.ortlich Der Rat und die Kommission stellen jeweils in ihrem Zustandigkeitsbereich die Durchfuhrung der betreffenden Politiken sicher.” 26 PE 168.376 Die Politik der Mitgliedstaaten der EL' aufdem Gebret der Riistungsexporte nicht in die gemeinschafiliche Kompetenz. Die Folgen dieses Mangels an allgemeiner Koharenz zwischen den Mitgliedstaaten und der EU werden bei der Bewertung moglicher Entwicklungen einer europaischen Politik im Bereich der Riistungsexporte im Rahmen der EU beriicksichtigt. Weiterhin werden Instrumentarien aufgefbhrt, die der EU hier besonders im Rahmen der GASP zur Verfbgung stehen, wobei an erster Stelle die kiirzlich in den Vertrag von Amsterdam aufgenommenen gemeinsamen Strategien zu nennen sind. Ferner werden in diesem Abschnitt auch mehrseitige Kontrollmaflnahmen zur Ausfbhr und Nichtverbreitung von Riistungsgiitern (konventionelle oder Massenvernichtungswaffen) gestreifi, an denen sich die Mehrzahl der EU-Mitgliedstaaten beteiligt, und die bestehenden Einrichtungen einer europaischen Zusammenarbeit genannt. In einem zweiten Teil wird der gegenwartige Stand der Riistungsexporte in den Mitgliedstaaten der EU analysiert. Hierbei geht es insbesondere um folgende Fragen: Wodurch ist die jeweilige nationale Waffenexportpolitik gekennzeichnet? Nach welchen Kriterien werden in den einzelnen EU-Landern Exportlizenzen gewahrt und inwieweit besteht eine Ubereinstimmung mit der Praxis in den anderen Mitgliedstaaten? Wie wird in den einzelnen Landern verfahren und welche Stellen sind fur die Kontrolle und Ubenvachung der Ausfbhren zustandig? Wie transparent und demokratisch sind bestehende Kontrollformen, besonders wenn es um die Information der Offentlichkeit, den Einflun der offentlichen Meinung und die Rolle parlamentarischer Instanzen geht? Die Beantwortung dieser Fragen wird wichtige Hinweise darauf liefern, in welcher Weise die Politiken der EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Rustungsexporte iibereinstimmen oder voneinander abweichen. Zu diesem Zweck wurden die EU-Lader in drei Kategorien unterteilt: die groflen Waffenexporteure; die ubrigen, der NATO angehorenden EU-Lander; und die neutralen Lander. Ein weiterer wichtiger Gesichtspunkt ist der Vergleich zwischen der von den EU-Landern geiibten Praxis und den Erfahrungen der Vereinigten Staaten auf dem Gebiet der Waffenexporte und der Kontrolle dariiber. In einem dritten Teil schlienlich erfolgt eine Bewertung der aus dem aktuellen Stand der Riistungsexporte resultierenden Auswirkungen auf die europGsche Verteidigungsindustrie. Es werden die Anforderungen beleuchtet, vor denen die Industrie durch die Entwicklung einer diesbezuglichen europaischen Politik steht. Besonderes Augenmerk gilt der bisherigen Entwicklung in diesem Sektor und deren Auswirkungen auf die Herausbildung einer europaischen Verteidigungspolitik. FAZIT Anliegen dieser Studie war es, die Politik der Mitgliedstaaten der Europaischen Union (EU) auf dem Gebiet der Rustungsexporte zu analysieren und den Versuch zu unternehmen, Moglichkeiten fur die Entwicklung einer diesbeniglich gemeinsamen Politik aufzuzeigen, die den aunenpolitischen Verpflichtungen der EU ebenso Rechnung tragt wie der Notwendigkeit der Festlegung einer europ&schen Verteidigungspolitik und der Wahrung der wirtschafilichen Interessen der europaischen Verteidigungsindustrie. Die Politik der Riistungsexporte steht weitgehend im Zusammenhang mit der Entwicklung der strategischen Rahmenbedingung auf europaischer und internationaler Ebene. Wahrend des Kalten Kneges gabe es fur die Kontroll der Auskhren der westlichen Lander ein klares Ziel: den Export von Produkten der Hochtechnologie in die Lander des damaligen sowjetischen Blocks durch mehrseitige Vereinbarungen wie das COCOM zu unterbinden. Das Ende des Kalten Krieges und der Zerfall des 21 PE 168.176 Die Politik der Mitgliedstaaten der ELTauf dern Gebiet der Rustungsexporte kommunistischen Blocks brachten erhebliche Auswirkungen fUr den internationalen Waffenhandel nit sich. Das Wesen der weltweiten Nachfrage hat sich verandert. An die Stelle der Rivalitat zweier Supermachte und ihrer Verbundeten sind regionale oder haufig innere (innerstaatliche) Konflikte getreten, woraus sich im Zusammenhang mit Rustungsexporten schwenviegende Fragen in bezug auf den Schutz der Menschenrechte und der Demokratie ergeben. Auf EU-Ebene, dem wichtigsten Aspekt dieser Studie, geben die Waffenaushhrpolitiken der 90er Jahre und der Stand in den europiiischen Verteidigungsindustrien in einigen Bereichen Anlan zu einer gewissen Sorge. So hat sich die Lage der europaischen Verteidigungsindustrie in den letzten Jahren infolge der uberschussigen Produktionskapazitaten, der gesunkenen Nachfrage, der starken Fragmentierung des europaischen Markts, der Exportschwierigkeiten angesichts der gewachsenen Wettbewerbsfahlgkeit amerikanischer Unternehmen und des Auftretens neuer Lander als Produzenten und Exporteure fortlaufend verschlechter. Im Rahmen der vorliegenden Studie wurde versucht festzustellen, wie die richtunggebenden Kriterien diese Politik in der Praxis zur Anwendung kommen, und mogliche Mahahmen fir eine starkere Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten der Europaischen Union in diesem Sektor zu bewerten. Mit dem Ende des Kalten Krieges und insbesondere nach dem Golfkrieg und der Offhung des Binnenmarktes befanden die Mitgliedstaaten, dan eine Zusammenarbeit nicht nur in der Verteidigungsindustrie, sondern auch bei der Kontrolle der Rustungsexporte geboten sei. Nun unterliegen derartige Mahahmen jedoch Artikel223 des EG-Vertrages, in dem die Souveranitat der Staaten auf diesem Gebiet festgeschrieben ist. Bisher stutzt sich die fir die EU-Lander geltende Gesetzgebung zu Waffenexporten auf die 1991 und 1992 angenommenen acht Kriterien, die im letzten Verhaltenskodex erneut bestatigt wurden, und die 1994 angenommene Verordnung uber eine Gemeinschaftsregelung der Aushhrkontrolle von Gutern und Technologien mit doppeltem Venvendungszweck. Der Verhaltenskodex ist ein wichtiger Schritt nach vorn auf dem Weg zu einer europaischen Zusammenarbeit. In diesem Dokument verpflichten sich die Staaten, 4hre Zusammenarbeit im Rahmen der GASP zu verstarken und die gegenseitige Konvergenz auf dem Gebiet des Exports konventioneller Waffen zu fordern)), um so die Wirksamkeit des Kodex zu steigern. Der Verhaltenskodex ist fir die Mitgliedstaaten der Union nicht bindend und lant ihnen einen breiten Interpretations- und damit Anwendungsspielraum. Ungeachtet aller bei seiner Anwendung aufiretenden Schwierigkeiten kann er doch ein erster Schritt der EU-Mitgliedstaaten in einer ersten Phase in Richtung einer hndierten Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Rustungsexporte. In einer zweiten Phase wird diese Zusammenarbeit, je nach der entsprechenden Bereitschaft der Staaten, mittel- oder langhstig Eingang in die von ihnen geubte Praxis finden und kann immer breiter gestaltet werden. Der Verhaltenskodex stellt in erster Linie den Versuch dar, die europaischen Politiken im Bereich der Rustungsexporte zu harmonisieren, kann jedoch auch wichtige Impulse fur eine gemeinsame Politik in diesem Bereich vermitteln. Wollte man die Anwendung der vom Europaischen Rat in Luxemburg und in Lissabon angenommenen gemeinsamen Kriterien, die dem jetzigen Verhaltenskodex zugrunde liegen, bewerten, so ware zum Beispiel festzustellen, dan einige EU-Staaten fortgesetzt Rustungsguter exportiert haben, und zwar sowohl in Lader, in denen die Menschenrechte kaum geachtet werden, als auch in Lander, in denen ein Konflikt ausgetragen wird, in Gegenden, WO leicht die regionale Sicherheit auf 28 PE 168.176 Die Politik der Mitgliedstaaten der EU auf dem Gebiet der Riistungsexporte dem Spiel stehen kann oder auch in Staaten, deren Rustungsausgaben in keinem Verhaltnis zu ihrem Verteidigungsbedarf stehen oder im Vergleich zu den okonomischen und sozialen Bedurfnissen des Landes iibermafiig hoch ausfallen. Bei der Untersuchung des aktuellen Standes der Waffenaushhren in den EU-Landern konnten die Mitgliedstaaten - je nach der Bedeutung ihrer Verteidigungsindustrie, dem Exportvolumen und ihrer Haltung zur europaischen Verteidigungspolitik und zum Atlantischen Bundnis - in drei Kategorien unterteilt werden. Zur ersten Landergruppe gehoren die gronen Waffenproduzenten und -exporteure, die auf diesem Sektor in Europa an der Spitze stehen: das Vereinigte Konigreich, Frankreich und Deutschland. In die zweite Kategorie fallen die ubrigen, der NATO angehorenden EU-Lander, die sich wiederum in zwei Teilgruppen riistungsexportierender Liinder untergliedern lassen. Die erste umfaBt diejenigen NATO-Mitgbedstaaten, die zwar keine khrende Position einnehmen, aber doch uber ein bedeutendes industrielles Verteidigungspotential im Sinne der grofien konventionellen Rustung vefigen (Italien, Holland, Spanien und Belgien). In der zweiten Teilguppe fanden mit Portugal, Griechenland, Danemark und Luxemburg die anderen NATO-Mitgliedstaaten Beriicksichtigung, die neben einer weniger bedeutenden Verteidigungsindustrie auch ein geringeres Gewicht im internationalen Rustungshandel haben und zugleich auf diesem Gebiet starker vom Ausland abhangen. Trotzdem spielt die Verteidigungsindustrie in einigen dieser Lander eine wichtige Rolle, bezieht man neben der ,,schweren" konventionellen Rustung auch die leichte Rustung und den Sektor der verteidigungsbezogenen Dienstleistungen mit ein. In der dritten Kategorie sind mit Osterreich, Finnland, Irland und Schweden die EU-Mitglieder zu finden, die als ,,neutral" eingestuft werden und weder der NATO noch der WEU angehoren. Die Analyse der EU-Waffenausfbhrpolitik ware unvollstandig, Wrde man sie nicht der der USA als derzeit weltgronten Rustungsexporteur gegenuberstellen und auch die Lage der europaischen Verteidigungsindustrie beriicksichtigen. Um ihre fihrende Rolle zu behaupten, versuchen die USA, Fusionen mit europaischen Gesellschaften voranzutreiben. Nach der Auflosung des Sowjetblocks kurzte das Pentagon seinen Verteidigungsetat, so dal3 sich die Verteidigungsindustrie zunehmend auf den Export verlegte, um den Aufiragsriickgang auf dem nordamerikanischen Binnenmarkt auszugleichen. Dies hatte fur die europaischen Verteidigungsindustrien eine Verscharfung des Wettbewerbs zur Folge. Zudem zeigte sich, dan die Verteidigungsindustrie der meisten Landern der Europtiischen Union derzeit eine Umbruchphase durchlebt, die in den Vereinigten Staaten von ihrem Abschlun steht. Der Herausbildung einer gemeinsamen europaischen Rustungspoiitik spielt bei der Gestaltung einer europaischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine mangebliche Rolle. Ein wesentliches Hindernis auf diesem Weg ist der Umstand, daB die EU-Mitgliedstaaten im Bereich der Rustungsexporte stiindig eine unterschiedliche Politik betreiben. Besonders das Fehlen einer strengen und abgestimmten Kontrolle im Waffenhandel stellt einen erheblichen Risikofaktor fir die EU dar Es konnte zu regionalen Spannungen und sogar Krisensituationen kommen, bei denen die Mitgliedstaaten Streitkraften gegenuberstehen, die von ihren eigenen Industrien ausgeriistet worden sind. Daher mul3 alles Erdenkliche unternommen werden, um die einzelstaatlichen 29 PE 168,176 Die Politik der Mitgliedstaaten der EU auf dem Gebiet der Rustungsexporte Waffenaushhrpolitiken im Sinne einer gemeinsamen Politik bei den Riistungsexporten zu harmonisieren. Die Durchfkhrung dieser Phase ist von grundlegender Bedeutung fur die Venvirklichung einer wahrhafi europaischen Verteidigungspolitik. Dazu konnte es mittelfristig notwendig sein, eine Uberpriifung von Artikel 223 vorzunehmen, mit dem der Gemeinschafl Kompetenzen im Bereich der Produktion und Ausfuhr von Rustungsgutern entzogen werden. EMPFEHLUNGEN Die europaische Politik - der Mitglieder der Europaischen Union - auf dem Gebiet der Riistungsexporte mul3 vier wesentliche Kriterien erfbllen: Erstens ist die Koharenz der aunenpolitischen Mahahmen der Europaischen Union zu sichern; zweitens mull die Sicherheit der EU und ihrer Mitgliedstaaten garantiert sein; drittens ist dem Bedarf und den Aufgabenstellungen der Verteidigungsindustrie der europaischen Lander Rechnung zu tragen; und viertens mull ein Beitrag zur Entwicklung einer gemeinsamen Verteidigungspolitik geleistet werden. Zur Sicherung der Koharenz der aunenpolitischen Mafinahmen der Europaischen Union, namentlich der Handelspolitik und der gemeinsamen Aunen- und Sicherheitspolitik, mun sich die Politik auf dem Gebiet der Riistungsexporte den in der GASP festgelegten gemeinsamen Standpunkten unterordnen. Gleichzeitig ist es erforderlich, fir diese Aushhren moglichst einheitliche Kontrollmahahmen in die Praxis umzusetzen. Mit anderen Worten mun die Harmonisierung und schnttweise Vereinheitlichung der Kontrollmahahmen bei Riistungsexporten im Rahmen einer progressiven Vergemeinschaftung der Riistungsexportpolitiken erfolgen und dabei auf die Formulierung einer europaischen Riistungspolitik abstellen. Sobald der Vertrag von Amsterdam in Krafi getreten ist, sollte die EU im Bereich der Waffenexporte darangehen, eine gemeinsame Strategie mit genau festgelegten Zielen und Fristen im Wege einer tatsachlichen Aufgabenteilung zwischen der EU und ihren Mitgliedstaaten zu definieren. Diese gemeinsame Strategie muf3 mit den allgemeinen GASP-Leitlinien, besonders zu den Menschenrechten, sowie mit der von der Kommission vorgeschlagenen Strategie fir die Verteidigungsindustrie in Einklang stehen. Ebenfalls zu beriicksichtigen ist der gesamte gemeinschaftliche acquis und das in Amsterdam zum Ausdruck gebrachte Bestreben, eine gemeinsame Verteidigungspolitik festzulegen. Die Politik der Waffenexporte bedarf auch deshalb einer Harmonisierung, damit es gelingt, die Sicherheitsrisiken fur die Europaische Union zu vermindern, die durch regionale Spannungen im Umkreis Europas und Nordamerikas hervorgerufen werden, und die Moglichkeit einer Konfrontation der Mitgliedstaaten in einer eventuellen Konfliktsituation mit Streitkrafien, die von ihrer eigenen Industrie ausgeriistet worden sind, so weit wie moglich auszuschalten. Zu diesem Zweck ist es notwendig, die Erfahrungen aus dem Golfirieg eingehend zu untersuchen. Um die Wettbewerbsfahigkeit oder gar das Uberleben der europaischen Verteidigungsindustrien zu sichern, mun der europaische Markt auch hier vereinheitlicht werden. 30 PE 168 176 Die Poiitik der Mitgliedstaaten der ELI auf den1 Gebiet der Riistungsexporte 6. Die Erarbeitung einer gemeinsamen europaischen Politik im Bereich der Riistungsexporte ist als ein weiterer Schritt auf dem Wege zu einer europaischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik zu verstehen. Dies ist um so dringlicher, als der Entwicklungsprozen der gemeinsamen Verteidigungspolitik in Amsterdam ins Stocken geraten ist. 7. Es sind Mafinahmen zur Vereinheitlichung der Waffenausfbhrpolitik und der Vorgehensweise bei der Exportkontrolle zu ergreifen. Gegenwartig existieren vielfaltige Unterschiede, vor allem bei der nationalen Gesetzgebung, den Verfahren zur Vergabe von Exportlizenzen, den fbr Evaluierungen und Entscheidungen uber Exporte zustandigen nationalen Stellen, den Warenlisten und der Definition von Rustungsgutern, aber auch in bezug auf die im Falle einer Verletzung von geltendem Recht anzuwendenden Sanktionen. 8. Insbesondere gilt es, die Transparenz und den Informationsaustausch zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf durchgefbhrte Exporte zu verstarken. Zur Behebung des diesbezuglichen Informationsdefizits konnte ein zentrales europaisches System geschaffen werden, zu dem die Zolldienststellen der EU-Mitglieder Zugang haben und das sowohl nationale Regelungen als auch die von den einzelnen Staaten ergriffenen Mafinahmen (durchgefuhrte Handlungen, Exportvenveigerungen durch die Behorden, geplante und verhangte Sanktionen) umfant. Die Einrichtung eines europaischen Kontrollsystems fur Rustungsexporte war Gegenstand verschiedener Vorschlage sowohl des Europaischen Parlaments als auch von Nichtregierungsorganisationen. 9. Wiinschenswert ist die kurzfristige Vorlage und Verbreitung des Weinbuchs iiber Waffenausfbhren, anhand dessen sich besser beurteilen liefie, welche Position die Europaische Union im weltweiten Weltwaffenhandel einnimmt und ob das der Union zur Verkgung stehende Instrumentarium ausreichend ist, den Waffenhandel zu kontrollieren und transparent zu machen. 10 In Anbetracht der Bedurfnisse, Probleme und Herausforderungen, vor denen die europaischen Verteidigungsindustrien stehen, ist es notwendig, den von der Kommission im November 1997 vorgeschlagenen Aktionsplan im Rahmen der EU-Strategie fbr die mit der Verteidigung verbundenen Industrien in die Tat umzusetzen. Dieser Plan mull den Interessen der europaischen Verteidigungsindustrie insgesamt Rechnung tragen und darf den kleinen Mitgliedstaaten nicht zum Nachteil gereichen. l1 Dariiber hinaus wird die Annahme eines gemeinsamen Standpunkts (ebenfalls im November 1997 von der Europiiischen Kommission vorgeschlagen) geman ArtikelJ.2 des Unionsvertrages zur Erarbeitung einer europaischen Rustungspolitik empfohlen. Dabei sollten zunachst Fragen gemeinschaftlicher Ubertragungen, offentlicher Auftrage sowie, im Wege einer engen Koordinierung, einer gemeinsamen Zollregelung im Mittelpunkt stehen. 12 Damit die Verteidigungsindustrie und der dazugehorige Markt eine solche europaische Dimension erlangen kann, wird empfohlen, insbesondere die Zusammenarbeit in Forschung und Entwicklung auf der Basis eines gemeinsamen europaischen Verstandnisses auszubauen. Vor allem kommt es darauf an, zwischen den Mitgliedstaaten eine Harmonisierung der operativen Voraussetzungen, d.h. der Fristen und Inhalte, sowie eine Rationalisierung der Produktion zu 31 PE 168.176 Die Politik der Mitglietlstaaten der EL: auf dem Gebiet der Riistungsexporte erreichen, um das industrielle und technologische Verteidigungspotential zu erhalten und zu modernisieren. 13 Die Europiiische Riistungsagentur kmdie Durchfuhrung europaweiter Projekte anregen, deren Verwirklichung im Wege der Annaherung von EU und WEU erfolgen wiirde. In diesem Sinne sowie auf der Grundlage der Erklarung der WEU-Mitgliedstaaten in der Schlunakte des Maastrichter Vertrages und der jiingsten, am 22. Juli 1997 angenommenen Erklarung der WEU iiber die Roue der WEU und ihre Beziehungen zur EU wird die Vertiefimg der Zusammenarbeit zwischen beiden Organisationen im Riistungssektor geman den ausdnicklich im Vertrag von Amsterdam hervorgehobenen Absichten empfohlen. Eine Integration der WUin die EU wurde den gesamten Prozen vereinfachen. 14 hike1223 des EU-Vertrages, nach dem Riistungsexporte ausschlienlich auf nationalstaatlicher Eben zu regeln sind, muB mit Blick auf die Einbeziehung einer europaischen Dimension iiberpriifi werden. Vorerst konnen sich die Mitgliedstaaten nur dann auf den genannten Artikel berufen, wenn Ausnahmesituationen vorliegen, in denen sie von einer Bedrohung ihrer Sicherheitsinteressen ausgehen. Ziel der gesamten europaischen Politik auf diesem Gebiet mu0 die Streichung dieses Artikels sein, ohne dabei jemals das vorrangige Prinzip der Gleichheit der Mitgliedstaaten aus dem Auge zu verlieren. 15 Den Mitgliedstaaten wird empfohlen, ihre Zusammenarbeit im Rahmen der GASP zu verstarken, um auf diese Weise dem vom Europaischen Rat im Juni 1998 in Cardiff angenommenen Verhaltenskodex der Europaischen Union im Zusammenhang mit dem Wafenexport eine hohere Durchsetzungskrafi zu verleihen und die gegenseitige Annaherung ihrer Politiken hinsichtlich des Exports konventioneller Rustungen zu ermoglichen, wie es im Dokument selbst ausdriicklich gefordert wird. 16 Im Verhaltenskodex ist nicht vor vorgesehen, dal3 die Staaten die Exportvenveigerung fir ein militarisches Produkt in ein bestimmtes Land begninden miissen. Erteilt ein Staat eine Exportlizenz fir militarisches Material erteilt, dessen Aushhr in den letzten drei Jahren durch ein anderes Mitgliedsland venveigert wurde, mull der exportierende Staat auch alle anderen Staaten der Union, nicht nur den oder die Urheber der vorangegangenen Verweigerung, iiber die Grunde informieren, die zu seiner Entscheidung gefihrt haben. Der im Mannahmeplan des Verhaltenskodex vorgesehene Jahresbericht muB veroffentlicht werden, um so die Transparenz zu erhohen. 17 Der Verhaltenskodex ist nicht als Selbstzweck anzusehen, sondern als Hilfe zur schrittweisen Annaherung zwischen den Staaten. Daher wird empfohlen, dan die Staaten den Kodex eng und moglichst im Einklang mit den Interessen der Europaischen Union auslegen. Um diese Auslegung zu erleichtern, miinte der Verhaltenskodex - parallel zur Liste der Waren, die der Kontrolle unterliegen sollten - um eine standig laufend gehaltene Liste mit geachteten Bestimmungsorten erweitert werden. 18. Die Anwendung des Verhaltenskodex mun besonders auf die Staaten ausgedehnt werden, die bereits das Abkommen von Wassenaar unterzeichnet haben. Die moglichst breite Anerkennung der im Kodex enthaltenen Regeln fordert seine praktische Umsetzung in den EU-Mitgliedstaaten. 32 PE 168.176 Die Politik der .bfitgliedstaaten der ED’ auf den1 Gebiet der Riistungsexporte In diesem Zusammenhang kommt der Abstimmung der Positionen mit den USA, dem Hauptkonkurrenten Europas bei den Rustungsexporten, eine besondere Bedeutung zu. Um die Anwendung des Verhaltenskodex noch wirksamer gestalten zu konnen, ware auch eine gemeinsame Politik mit den USA auf diesem Gebiet wiinschenswert. 19 Im Rahmen der GASP macht es sich erforderlich, bei den Riistungsexporten zu einem gemeinsamen Standpunkt zu gelangen, in dem die strategischen Zwange im Riistungsexport der EU-Mitgliedstaaten zu definieren waren. Dazu zahlen die Sicherheit der EU, die nationalen Verteidigungsinteressen des Empfangerlandes und das Problem des regionalen Gleichgewichts. Der gemeinsame Standpunkt mun den acquis des Verhaltenskodex vollstandig integrieren. 20 Die Europaische Union mul3 speziell im Rahmen der GASP ihr Augenmerk vor allem auf die Verkaufe von Rustungsgutern richten. Es gilt, die im Empfagerland herrschende Lage in puncto Demokratie und Menschenrechte zu beriicksichtigen und humanitare Tragodien wie in Ruanda zu verhindern. 21 Die Union ist zutiefst besorgt angesichts des menschlichen Leids, das durch die Verbreitung von Antipersonenminen hervorgerufen wird. Die Europiische Union muf3 sich mit gamer Kraft dakr einsetzen, dan Staaten, die die Ottawa-Konvention noch nicht unterzeichnet haben, dies in kurzester Frist tun. 22. Das Europiischen Parlament hat bei der Kontrolle der Wflenexporte immer eine untergeordnete Rolle gespielt, was auch auf die Parlamente der Mitgliedstaaten der Europaischen Union zutrif3. Das Europaische Parlament und die nationalen Parlamente sollten an Uberlegungen und moglichst auch an der Ausarbeitung von Kriterien beteiligt sein, die eine Genehmigung oder Venveigerung von Waffenexporten durch einen Europaischen Verteidigungsausschun ermoglichen, dem Vertreter des Europaischen Parlaments wie der Verteidigungsausschisse der einzelstaatlichen Parlamente angehoren wiirden. 23. Empfohlen wird eine griindliche Untersuchung des Einsatzes von leichten Waffen bei Konflikten, da diese im Falle von Auseinandersetzungen kr die Mehrzahl der Toten und Verletzten verantwortlich sind. 24. Das Europiiische Parlament muB die Rolle der Zivilgesellschafi auf diesem Gebiet bewerten und regelmanig Sachverstandige aus Nichtregierungsorganisationen NO) und Forschungseinrichtungen anhoren. Ein wichtiges Hilfsmittel zur Kontrolle des Rustungshandels ware die Ausarbeitung eines Jahresberichts uber Waffenexporte durch eine NRO, der dem Europaischen Parlament zuzuleiten ist. 33 PE 168.176 H IIOAITIKH TSlN KPATS2N MEKSlN THC EYPOnAIKHX 'ENOXHE ETON TOR'fEA TS2N EEATS2TON 'OIIAON ITPOAOI-oz ZYNOYH 39 PE 168.176 SOU 1991). us Department ofkfense, 'World-Wide Conventional Amls Trade (1994-2000): A Forecast and Analysis', A~xSpfipto~ 1994 40 PE 168.176 41 PE 168.176 9L1’891 3d Zt 43 PE 168.176 XYMIIEPAZMATA 44 PE 168.176 PE 168.176 46 PE 168.176 PE 168.176 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10 18 PE 168.176 11. 12. 13. 14. 15. 16 17 18. 19. 20. 21. 50 PE 168.176 51 PE 168.176 THE POLICY OF THE MEMBER STATES OF THE EU IN THE FIELD OF ARMS EXPORTS - Summary, Conclusion and Recommendations - FORE WORD With a view to assisting the various parliamentary committees when dealing with the policy of both the Member States and the European Union in thejeld of arms exports, the European Parliament's Directorate General for Research commissioned this stucty at the request of the Conference of Commitee Chairmen. Its purpose is basically to determine the official criteria of the policy of the Member States in thejeld of arms exports as well as to determine how they are applied in practice, so that the European Parliament may present specrjic proposals on political and legal instruments necessary for establishing a closer cooperation between them in the field of armaments, as provided for in the new Amsterdam Treaty. In particular, the study includes the following issues: - an analysis of the oflicial criteria of the policy of arms exports within the dflerent Member States, as well as the convergences and divergences among them in practice; - an analysis of the degree of transparency and public scrutiny of the policy qf the Member. States on arms exports and their practice: - an analysis of thejimctioning and the irzeficiencies of the current European regulation (Article 223 of the Treaty establishing the European Community); - an assessment of the impact of the eight criteria agreed by the European Council meetings of 1991 and 1992 on the policies of the Member States in this respect; - an assessment of the legal mechanisms needed to establish increased cooperation in the freld of armaments between the Member States, and in particular of the rules needed to have a similar implementation regarding arms export policy as well as their degree offeasibility; - an assessment of the political or legal mechanisms needed to set up constrltntion between Member States to ensure similar implementation among them; - an assessment of the political and legal instruments necessary for establishing a more trarqarent addemocratic system topme the policy of the Member States in the jeld of arms exports, and the possible role of the European Parliament; - conclusions and basic options on the fundamental choice to be made by the European Parliamertt on this issue. If it makes some contribution to setting out the European Parliament's points of view on the procedure and fostering the political and legislative debate on the topic currently under way within the Institution, this document will have fulJlled the objectives of the Institution under whose patronage it has been prepared. DIRECTORA TE GENERAL FOR KESEARC;Y Luxembourg, February 1999 The policy of the Member States of the EU in the.field of arms exports SUMMARY In analysing the policy of the Member States of the European Union (EU) in the field of arms exports this study seeks to understand how a common arms exports policy can be framed, bearing in mind both the EU's foreign policy imperatives and the need to formulate a European defence policy and protect the commercial interests of the European defence industry. As stated in the Treaty of Amsterdam, the external activities of the European Union are grounded on the values of democracy and the defence of human rights and this means the Community's trade policy and the Common Foreign and Defence Policy (CFSP) must be harmonised. As far as arms exports are concerned, the question of consistency is a vital problem which is far from being resolved. The absence of an arms export policy raises serious questions about the consistency of the Union's external actions, and undermines the CFSP and the credibility of a European defence policy. The lack of progress in framing a common defence policy - which is clearly evident in the conclusions of the Amsterdam Treaty - has given rise to the idea that substantial progress can be made at this stage of European construction by means of the arms industry. This issue which has become very acute since the beginning of this decade raises an important point: namely, relations with our allies, and above all the United States. The framing of an arms export policy is obviously determined by the development of the European and international strategic context. During the Cold War, the West had a clear objective in controlling exports which was to prevent exports of high-technology products to countries of the former Soviet bloc through multilateral agreements such as COCOM', while at the same time preventing third countries from developing programmes for weapons of mass destruction and checking arms races in certain parts of the globe. However, as a rule, the two blocs fhelled the arms race as part of their global and regional rivalry. At that time the rules were clear about possible recipients and destinations of arms exports. The end of the Cold War and the collapse of the Communist bloc had a substantive impact on the international arms trade. Pentagon estimates from 1994 calculated that the volume of the world arms trade for the 1991 to 2000 period would be some 50% less than the totals between 1981 and 1990.' Furthermore, with the end of the rivalry between the two blocs and global strategic thinking, the priorities for much of arms transfers outside Europe have become economic rather than political3. The nature of global demand has changed: instead of rivalry between two super-powers and their client states, demand is now determined by regional conflicts or, very often, internal conflicts within a given state, which raises serious questions about the protection of human rights and democracy in the field of arms exports. In the new environment of international conflict, a large proportion of the arms exported is being - or will be - used in internal conflicts, including full-blown humanitarian disasters, such as in Rwanda or the former Yugoslavia. Although there has been a substantial decline in global arms demand, a number of countries, in particular developing countries, are still acquiring substantial 1 As we shall see in Chapter 11, COCOM was dissolved in 1994 and gave rise to the Wassenaar Arrangement which includes the Russian Federation among the signatory states. 'The world anns trade behveen 198 1 and 1990 was worth a total of $US 625 bn. The protection for the 199 1 to 2000 period varies between $US 29 1 and 330 bn (at 1991 prices). US Department of Defence. 'World-Wide Con\rentional Arms Trade ( 1994-2000): A Forecast and Analysis'. December 1991. Th~spoint is also made by Bentvd Adam. I,i7ion E~~ropeenneet exportations cl'nrtnes. Les Dossiers du GRIP. GRIP. Brussels 1995. pages 107 to 108. 57 PE 168.176 The policy of the Member States of the EU in the freld of arms exports quantities of arms on the international arms markets where competition is increasingly strong. Today the arms trade is no longer determined by Cold War thinking: the situation is more complex and there is a tendency towards focusing controls on arms exports by thematic area (for example, the non- .proliferation of nuclear, chemical or biological arms or anti-personnel mines) and in respect of the final use or user of a given product or technology. In Europe, the situation is special owing to the existence of an instrument for controlling conventional arms, namely the Treaty on Conventional Forces in Europe (CFE). At EU level, which is after all the focus of this study, the arms export policy (policies) in the 1990s and the state of the European defence industries are viewed in some sectors with some trepidation. The situation of the European defence industry, for example, has been progressively deteriorating over the last few years owing to the excess productive capacity, the decline in demand, the excessive fiagmentation of the European market, export difficultiesresulting from the growing competitivity of American companies and the emergence of new arms-producing and exporting countries'. One of the defining features of European security at the end of the century is the fact that the southern flank of the EU borders on some of the most unstable and crisis-ridden parts of the globe. This is the key difference between the geostrategic situation of the US compared to that of the EU: the latter borders on a large area of instability and crisis which includes the Maghreb, which is today dominated by the problem of radical Islamism, the Middle East, where the Israelo-Arab conflict persists, the Aegean Sea, where tension between Greece and Turkey runs high and the Balkans, which are blighted by extremist nationalism and the scourge of ethnic cleansing. The enlargement of the Community eastwards ullll bring the borders of the EU closer to another area of crisis and latent or open conflict resulting from the disintegration of the Soviet Union. The integration of Turkey in the European area, for its part, wdl give the Union a border with the Middle East and the Persian Gulf (Turkey, of course, has borders with Syria, Iran and Iraq) and Central Asia. Whde its candidacy for accession to the EU has not so far been accepted and it is unlikely that it will be in the near hture, Turkey not only belongs to NATO, but is progressively tightening its links with the Union, both through the Customs Union and through its status as associate member of the Western European Union (WEU). The crisis areas begin where the European Community (including the new democracies already linked by association agreements to the EU) ends. However, pressure for European intervention comes not only from its immediate southern borders, but also from the fican Continent, owing to the very serious crises caused by the disintegration of states and crimes against humanity, as in Rwanda, to which Europeans are not - and cannot be - indflerent. There is, unfortunately, every indication that the crises on the borders of the Union are tending to get worse - some of them have already become intolerable - and require immediate intervention, including military intervention3. ' Luc Mampaey, Les transferts d'arnlements conventionnels: situation et tendances a I'aube de 1998. GRIP. G1592. January 1998. GRIP WWW Homepage. (www.ib.be/grip/). On the European situation in this sector. see Benjamin Pallares. El Futuro de la Industria Europea de Segurrdad.v Defensa. Informe de la reunion La Defensa de Europa. responsabilidad de 10s europeos, I11 Reunion de Asociaciones de Eurodefense. Madrid. 30 December 1997. page 5. 3'Alvaro de Vasconcelos. .A Europa e as Crises Perflericas, Seminario Internacional Europa 1996. FundaGiio Calouste Gulbenkian. May 1996. pp. 101-102. 58 PE 168.176 The policy of the Member States of the EU in the field of arms exports These challenges raise two questions: Will Europe have to intervene militarily? And, will it have to export arms under some circumstances to allow these conflicts to be resolved by local players. A very carefd arms export policy with well-defined objectives is therefore needed in order to avoid scenarios such as those described by the European Parliament resolution of January 1995, 'during four recent deployments of European Union troops - in Rwanda, Bosnia, Somalia and Iraq - armed forces faced conventional weapons that had been provided or financed by Member States of the European Union". This raises serious problems for the European Union which has so far been unable to come up with fidly satisfactory solutions, since it currently has 15 separate arms export policies. Firstly, we should perhaps establish exactly what type of arms we are referring to in the context of export policies at this level. In accordance with the terminology normally used2, conventional or 'traditional' arms are defined as a type of anns which does not have any mass destructive effects. The designation 'traditional' arms includes 'heavy' conventional arms (for example, tanks)3 and light arms (for example, pistols, machine-guns, hand-grenades and anti-personnel mines). The term arms of mass destruction generally designates nuclear arms or any other arms capable of producing comparable effects, such as chemical or biological weapons. Arms of mass destruction are covered by various treaties and multilateral agreements which have codified and restricted the international trade in and transfers of these weapons and controlled their proliferation. Conventional weapons, on the other hand, have almost never been covered by multilateral agreements or comprehensive rules: there is, however, one exception: the CFE Treaty which entered into force in 1992. Traditionally, national rules have played a key role here since they are the only form of legislation controlling exports and imports of conventional weapons. The proliferation of conventional weapons has fbelled a number of conflcts. Light arms, for example, have been responsible for the death of hundreds of thousands of civilians and have had a notably destabilising effect4. Although they are not directly responsible for triggering armed conflicts, they exacerbate violence, lead to a spread of the conflicts, prevent or put off a resolution to these conflicts and sometimes significantly affect the outcome. Despite the social and political impact of the proliferation of anns of this type, little is known about the size of the global market in these products, There is no transparency in this matter, and controls are limited as regards the production, the transfer and the trade in light arms, which is one of the main sources of weapons for terrorist groups and organised crime. This terminological distinction between categories of arms raises important strategic issues which have an impact on export policies. This is the background for the present study which sets out to analyse the arms export policies of the Member States of the European Union, to assess how the criteria for these policies are implemented ' EP resolution on European controls on the export or transfer of arms, 19 January 1995, p. 90. ' SIPRI Yearbook 1997. ilrmaments, Disarmament and International Security, Oxford University Press, 1997. This study also uses the designation 'major conventional weapons' to designate heavy conventional weapons, which is the English term. .l In the document referred to above. the European Parliament also voices its concern about this matter: 'Whereas approximately 40 million people. 75 per cent of them civilians. died as a result of civil and international uars fought with conventional weapons during the 45 years of the cold war and many more were injured'. EP resolution of 19 January 1995. OJ C 43, 22.2.1995. op. cit., p. 90. In the conflict in Rwanda. between 800 000 and 1 million persons were killed by militias and soldiers equipped with light arms. Bernard Adam. op. cit.. p. 108. 59 PE 168.176 The policy of the Member States of the EU in theJieId of arms exports in practice and to consider possible measures to improve cooperation between them in this field within the framework of the EU. This survey will be divided into three main parts: the first part will focus on European and international mechanisms for controlling arms exports. The analysis will concentrate on current European legislation, and notably Article 223 of the EC Treaty, existing Community rules on controlling exports of dual-use goods and the eight criteria agreed on in 1991 and 1992 and reaffirmed in the recent code of conduct adopted by the EU Council to which special reference shall be made. The general consistency between the Community pillar and the intergovernmental pillar in the EU's external policy activities is a key issue to be addressed'. The division of responsibilities between the Member States and the Community is of profound importance for controls on exports of arms and dual-use products: these spheres have remained separate as the arms trade has remained outside the Community's remit. The implications of this overall lack of consistency between the first and second pillar of the EU will be considered in order to assess the possible development of a European anns export policy within the framework of the Union. Reference will also be made to the instruments available to the EU to act in this field, notably within the framework of the CFSP, with special importance being attached to the common strategies which have recently been introduced in the Amsterdam Treaty. This part will also include a summary analysis of the rules governing multilateral arms export controls and non-proliferation (both conventional arms and weapons of mass-destruction) which most Member States of the. EU adhere to and the existing European cooperation bodies. The second part will be devoted to an analysis of the present arms exports situation in EU Member States. The main questions to be asked are as follows: How are the national arms export policies to be characterised? What are the criteria for granting export licences in the various EU countries and what links exist between the practice of individual Member States in this sector? What procedures are adopted in the various countries and which organisations are responsible for controlling and monitoring exports? To what extent do transparency and democratic controls exist, notably as regards the publication of information to inform, public opinion and the role of parliamentary bodies? The answers given to these questions will provide useh1 information on the convergent and divergent aspects of the policies pursued by the Member States of the European Union in the field of arms exports, To this end, the countries of the Union have been divided into three categories: major arms exporters; the remaining countries of the Union which are members of NATO; and neutral countries. A hrther important issue will be to compare the practice of the EU Member States with that of the United States in the field of arms exports and controls on such exports. Finally, the third part will be devoted to analysing the implications for the European defence industry arising from the present arms export situation and the requirements of the defence industry in view I Article C of the EU Treaty provides the following: 'The Union shall be served by a single institutional framework whch shall ensure the consistency and the continuity of the activities carried out in order to attain its objectives while respecting and building upon the acquis cornmunautaire. The Union shall in particular ensure the consistency of its external activities as a whole in the context of its external relations. security. economic and development policies. The Council and the Commission shall be responsible for ensuring such consistency. They shall ensure the implementation of these policies. each in accordance with its respective powers.' 60 PE 168.176 The policy of the Member States of the EU in the field of arms exports of developments of European policy in this area. Special attention shall be paid to the development of ths sector and its impact on the formulation of a European defence policy. CONCLUSION The objective of this study is to analyse the policy of Member States of the European Union (EU) in the field of arms exports and to consider how to formulate a common arms export policy, bearing in mind the imperatives of the Union's external policy and the need to frame a European defence policy and to protect the commercial interests of the European defence industry. The arms export policy has been largely determined by the development of the European and international strategic context. During the Cold War arms export controls by the West had a clear objective: to avoid exporting high technology products to former Soviet bloc countries through multilateral agreements such as COCOM. The end of the Cold War and the collapse of the Communist bloc had a substantial impact on the international arms trade. The nature of global demand has changed: it is no longer based on rivalry between the two superpowers and their clients but by regional conflicts or, in many cases, internal (intra-state) conflicts, which raises serious questions about the defence of human rights and democracy in the arms export sector. At EU level, the arms export situation in the 1990s and the state of the European defence industries are viewed with concern in some sectors. The situation of the European defence industry, for example, has been progressively deteriorating over the last few years owing to excess production capacity, the decline in demand, the excessive fiagmentation of the European market, export difficulties owing to the increasing competitiveness of US companies and the emergence of new arms- producing and exporting countries. This study seeks to establish how the criteria for this policy are implemented in practice and to consider possible measures to improve cooperation between the Member States of the European Union in this field. With the end of the Cold War, and particularly the Gulf War, and the opening of the single market, the Member States agreed on the need to cooperate, not only in the defence industry sector, but also as regards export controls. However, action in this area is governed by Article 223 of the EC Treaty which safeguards the sovereignty of the Member States in this field. Hitherto, legislation on arms exports in the EU countries has been based on the eight criteria adopted in 199 1 and 1992 which have been reaffirmed in the recent Code of Conduct and the Community regulation on controls on exports of dual-use products and technology adopted in 1994. The Code of Conduct constitutes an important stage in European cooperation. In this document the Member States undertake, with a view to makmg the Code as effective as possible, to strengthen their cooperation within the framework of the CFSP and promote reciprocal convergence in the field of conventional arms exports. The Code of Conduct has no binding power over the Member States of the Union and leaves them very substantial freedom of interpretation and hence of implementation. At all events, despite all the difficulties in implementing the Code of Conduct, this may constitute the first step taken by the Member States of the European Union in the initial phase on the road towards genuine cooperation over arms exports. In a second phase this cooperation will be implemented by the Member States in the medium or long-term, depending on the will of these States, and its scope 61 PE 168.176 The policy of the Member States of the EU in the field of arms exports may then be broadened. The Code of Conduct is above all an attempt to harmonise European arms export policies, but it may also provide a simcant impetus for the development of a common policy in this sector. An assessment of the implementation of the common criteria adopted by the Council of Europe meeting in Luxembourg and Lisbon which constitute the basis of the present Code of Conduct shows that, for example, a number of EU Member States have continued to export arms both to countries which show scant respect for human rights and to countries engaged in conflicts and which even pose a potential threat to regional security and states whose arms spending is out of proportion to their defence requirements or represents an excessive burden compared with their economic and social requirements. If we examine the present arms export situation in the EU Member States, we find that the Member States can be divided into three categories, depending on the size of their defence industry, the volume of their exports and the position adopted in respect of Europe's defence policy and in relation to the Atlantic Alliance. The first group of countries includes the major arms producers and exporters in Europe: the United Kingdom, France and Germany. The second category includes the remaining EU countries which are members of NATO, and here we can identi@ two subgroups of arms exporting countries. The first includes NATO countries which though not in a leading position, have a significant industrial defence capacity in terms of major conventional weapons (Italy, the Netherlands, Spain and Belgium). The second subgroup consisting of the other NATO members - Portugal, Greece, Denmark and Luxembourg - which have a less substantial arms industry and play a smaller role in the international arms trade: they are at the same time more dependent on external sources. However, some of these are quite important for the defence industry if we consider light arms and defence-related services, and not only conventional 'heavy' arms. The third category includes those Member States of the EU which are 'neutral' and are neither members of NATO or the WEU: these are Austria, Finland, Ireland and Sweden. An analysis of the EU's arms export policy would be incomplete without a comparison with the United States, which is currently the world's premier arms exporter, and an assessment of the European defence industry. In order to consolidate its dominant position, the United States is seeking to promote mergers with European companies. After the dismantling of the Soviet bloc, the Pentagon reduced its defence budgets and the defence industries were thus forced to concentrate on exports in order to compensate for the decline in orders in the domestic North American market. The European defence industries henceforth faced increased competition. Moreover, in most Member States of the European Union the defence industries are in the midst of restructuring, while in the United States they have reached the final phase of this process. The formulation of a common European arms policy is essential for the development of a European security and defence policy. The persistence of a variety of arms export policies in the Member States of the Union constitutes one of the major obstacles to the formulation of such a common policy. The 62 PE 168.176 The policy of the Member States of the EU in the field of arms exports absence of rigorous and harmonised controls on the arms trade poses significant risks for the EU. Its could exacerbate regional tensions and even trigger crises in which the Member States are confronted with forces equipped by their own industries. Every effort must therefore be made to harmonise national arms export policies with a view to adopting a common arms export policy, This is essential if a fully-fledged European defence policy is to be realised: to this end it is necessary, if possible in the medium-term, to revise Article 223 which sets responsibilities relating to the production and export of arms outside the remit of the Community pillar. RECOMMENDATIONS 1 The European policy - i.e. the policy of Members of the European Union - in the field of arms exports must meet four basic criteria: firstly, it must ensure the consistency of the Union's external actions; secondly, it must satisfj,the security requirements of the Union and its Member States; thirdly, it must meet the requirements and challenges of the European defence industries; and, fourthly, it must contribute to the framing of a common defence policy. 2 In order to ensure the consistency of the Union's external actions, and notably the consistency of trade policy and the Common Foreign and Security Policy, the arms export policy must be based on common positions set out in the framework of CFSP. It is also necessary to implement - as uniformly as possible - measures to control arms exports. This means that the harmonisation and gradual uniformisation of arms export control measures must be carried out within the framework of a progressive communitarisation of arms export policies leading to the formulation of a European arms policy. 3 As soon as the Treaty of Amsterdam enters into force, EU action in the field of arms exports must be based on the formulation of a joint strategy with well-defined objectives and time- limits through an effective division of responsibilities between the Union and the Member States. This common strategy must be compatible with the general guidelines of the CFSP, notably in the field of human rights, and with the Commission's strategy for defence-related industries. It wall also have to take into account the acquis communautaire and the determination expressed at Amsterdam to formulate a common defence policy. 4 A harmonisation of arms export policies is also necessary in order to reduce the security risks facing the European Union arising from regional tension on the strategic borders of Europe and the US and sigmficantly to reduce the chance of Member States finding themselves in a conflict with armed forces equipped by their own industries. The lessons of the Gulf War should be thoroughly studied. 5. In order to guarantee the competitiveness - and even the survival - of Europe's defence industries, the European market must be unified in this field too. 6. The development of a common European arms policy should be viewed as a further step towards a European security and defence policy, a matter which is all the more pressing in view of the impasse reached in Amsterdam in the process of constructing a common defence policy. 63 PE 168.176 The policy of the Member States of the EU in the field of arms exports ~ 7. Measures must be taken to harmonise arms exporting policies and practices followed to control these exports. At present there are considerable differences, especially as regards existing national legislations, the procedures for granting export licences, the national organisations responsible for evaluating arms exports and the decisions taken, the lists of goods covered and the definition of arms and the sanctions imposed in case of violations. 8. In particular greater transparency is needed and measures must be taken to improve the circulation of information between Member States on arms exports that have been undertaken. One solution to overcome the lack of information in this field might be to set up a centralised system at European level which is accessible to the customs services of the Member States of the Union which would contain information on national rules and the practices adopted by the various States (operations undertaken, refusals of authorisation for arms exports and the punishments provided for and actually applied). The creation of a European arms export control system has been the subject of a number of proposals both by the European Parliament and non- governmental organisations. 9. A WtePaper on arms exports should be unveiled and published within a short period of time, This instrument would make it easier to gauge the position of the European Union in the world arms trade and assess whether the instruments available to the Union to control the trade in arms and to make it transparent are adequate. 10. Bearing in mind the requirements, problems and challenges facing the European defence industries, the action plan put forward by the Commission in November 1997 as part of the EU strategy in the field of defence-related industries must be effectively implemented. This plan should consider the interests of European industry in general and should not be implemented at the expense of the small countries of the Union. 11. The common position (also put forward by the Commission in November 1997) should also be adopted: this is based on Article 5.2 of the Treaty on European Union and concerns the formulation of a European arms policy, and covers fields relating to Community transfers, public contracts and the common customs arrangements based on sound coordination. 12. As an essential step towards establishing this European dimension of the defence industry and the market concerned, cooperation must be stepped up in the field of research and development, based on a sufficiently large common European fund. Above all it is necessary to harmonise the operational requirements in terms of deadlines and contents and to rationalise the production sector among the Member States so as to allow them to maintain and modernise their industria] and technological defence capability. 13. The realisation of European level projects may be promoted by the European armaments agency to be set up by forging close links between the EU and the WEU. On the basis of the declaration made by the WEU member states which is annexed to the Maastricht Treaty and, more recently, the WEU declaration on the role of the WEU and its relations with the EU, adopted on 22 July 1997, cooperation should be intensified between the two organisations in the arms sector, in line with the proposals highhghted in the Treaty of Amsterdam. All this would be made much easier if the WEU was integrated in the European Union. 61 PE 168.176 The policy of the Member States of the EU in theJield of arms exports 14 Article 223 of the Treaty on European Union which makes arms exports policies a matter to be dealt with exclusively at national level must be amended in order to incorporate a European dimension. Moreover, the Member States should refrain from invoking this Article except under exceptional circumstances in which they consider that their vital interests are at risk. The hture abrogation of this Article must be the guiding objective of the EUs entire policy in this sphere, although the vital principle of equality between Member States must not be neglected. 15 The Member States are advised to strengthen their cooperation within the framework of the CFSP in order to make the Code of Conduct of the European Union on Arms Exports adopted by the European Council in Cardiff in June 1998 as effective as possible, by promoting the reciprocal convergence of its policies in the field of conventional arms exports, as this document specifically suggests. 16 The Code of Conduct provides not only that Member States must justifjr a rebsal to export a military product to a given country, but that, where a Member State grants an export licence for military equipment which has been the subject of a rehsal by another Member State in the three previous years, the exporting state shall be obliged to submit a reasoned statement to all the other Member States on its decision, and not merely the Member State or States that previously rejected the export application. The annual report provided for in the Code of Conduct must be published in order to increase transparency. 17 The Code of Conduct should not be seen as an end in itself but as a means to achieve the progressive approximation of the positions of the Member States. The Member States are therefore recommended to interpret the Code in a restrictive fashion, wherever possible in line with the interests of the EU. In addition to the lists of goods liable to controls, the Code of Conduct should be supplemented by a list of prohibited destinations which is regularly updated in order to facilitate this interpretation. 18. The sphere of application of the Code of Conduct must be extended, notably to include those States which have already signed the Wassenaar agreement. The acceptance - which should be as widespread as possible - of the type of rules contained in the Code of Conduct will make it easier for the members of the Union to implement their own Code of Conduct in practice. In this field it is particularly important to coordinate positions with the United States, which is Europe's main competitor in anns exports. In order to make the implementation of the Code of Conduct even more effective, a common policy with the United States in this field would be desirable. 19. In the field of CFSP a common position must be adopted on arms exports. This position should set out the strategic constraints on arms exports by Member States of the Union. These strategic constraints should include the security of the Union itself, the national defence interests of the recipient country and the problem of regional equilibrium. The common position must include the full ncqzris of the Code of Conduct. 20. The European Union must pay particular attention, notably within the CFSP, to arms sales, taking into account the situation of the recipient country as far as democracy and human rights are concerned, and the need to prevent humanitarian disasters, as in Rwanda. 65 PE 168.176 The policy of the Member States of the EU in the field of arms exports 21. The human tragedy caused by the proliferation of anti-personnel mines is a matter of great concern for the Union. It must do everythmg within its power to ensure that the countries which have not yet signed the Ottawa Convention do so as rapidly as possible. 22. Like the national parliaments of members of the European Union, the European Parliament has always played a minor role in controlling arms exports. The European Parliament and the national parliaments should be involved in considering, and if possible in drawing up, criteria for the authorisation or refusal of arms exports through a European defence committee composed of Members of the European Parliament and representatives of the national parliaments' defence committees. 23. An in-depth study should be commissioned on the use of light arms in conflicts, bearing in mind that this type of arms is one of the main causes of death and injury in conflicts. 24. The European Parliament should upgrade the role of civil society in this area and hold regular hearings involving experts from non-governmental organisations and research institutes. An important instrument for controlling arms exports would be to commission a non-governmental organisation to produce an annual report on arms exports to be presented to the European Parliament. 66 PE 168.176 LA POLITICA DE LOS ESTADOS MIEMBROS DE LA UE EN EL AMBITO DE LA EXPORTACION DE ARMAMENTO - Resumen, Conclusion y Recomendaciones - PREFACIO A peticion de la Conjerencia de Presidentes de Comision, la Direccion General de Estudios del Parlamento Europeo encargo este estudio con el fin de asistir a las diversas comisiones parlamentarias en sus trabajos relativos a la politica en materia de exportacidn de armamento, tanto de 10s Estados miembros como de la Union Europea. Sujnalidad consiste fundamentalmente en determinar 10s criterios oficiales de la politica de 10s Estados miembros en e1 ambito de la exportacidn de armamento, asi como determinar la manera en que se aplican en la practica, de forma que e1 Parlamento Europea pueda presentar propuestas concretas sobre 10s instrumentos politicos y juridicos necesarios para establecer una cooperacion mas estrecha entre ellos en dicho cimbito, como 10 contempla e1 nuevo Tratado de Amsterdam. En particular, el estudio comprende las siguientes cuestiones: - un analisis de 10s criterios oficiales de la politica de exportacidn de armamento dentro de 10s dferentes Estados miembros, asi como las convergencias y divergencias entre kstos en la prcictica; - un aruilisis del grdo de transparencia y controlpublico de la politica de 10s Estados miembros en materia de exportacidn de armamento y su practica; - un ancilisis del funcionamiento y de las deficiencias de la actual normativa europea (articulo 223 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea); - una evaluacidn de 10s mecanismos legales necesarios para establecer una mayor cooperacion en e1 ambito del armamento entre 10s Estados miembros y, en particular, de las normas necesarias para obtener una aplicacion similar por 10 que se refiere a la politica de exportacion de armamento, asi como su grado de viabilidad; - una evaluacion de 10s mecanismos politicos o legales necesarios para establecer un sistema de consulta entre 10s Estados miembros afin de garantizar una aplicacion similar entre ellos; - una evaluacidn de 10s instrumentospoliticos y legales necesarios para establecer un sistema mcis transparente y democratico en el cimbito de la politica de 10s Estados miernhros en el cirnbito de la exportacidn de armamento y e1 posible papel del Parlamento Europeo; - conclusionesy opciones basicas sobre la eleccidnfzmdamental que debe hacer e1 Parlamento Europeo en torno a esta cuestion. Si el presente estudio contribuye a establecer 10s puntos de vista del Parlamento Europeo sobre el procedimiento y la promocidn del debate politico y legislativo en torno a esta cuestidn que actualmente tiene lugar dentro de la Institucion, este documento habra cumplido 10s objetivos de la Institucion bajo cuyo patrocinio ha sido elaborado. DIRECCION GENERAL DE ESTUDIOS Luxemburgo,febrero de 1999 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en e1 ambito de la exportacion de armamento RESUMEN El objetivo que se propone e1 presente estudio consiste en analizar la politica de 10s Estados miembros de la Union Europea (UE) en e1 ambito de la exportacion de armamento e intentar determinar la forma de desarrollar una politica comun de exportacion de armas, teniendo en consideracion 10s imperativos de la politica exterior de la Union, la necesidad de construir una politica europea de defensa y preservar 10s intereses comerciales de la industria europea de defensa. La accion exterior de la UE se orienta por 10s valores de la democracia y la defensa de 10s derechos humanos, segun establece e1 Tratado de Amsterdam, e implica la necesidad de coherencia entra la politica comercial comunitaria y la Politica Exterior y de Seguridad Comun (PESC). En e1 ambito de la exportacion de armamento, la cuestion de la coherencia constituye un problema crucial que actualmente aun esta lejos de haber sido resuelto. La ausencia de una politica de exportacion de armamento es un problema grave de coherencia de la accion exterior de la Union, que fragiliza la PESC y reduce la credibilidad de una politica europea de defensa. En vista del punto muerto a1 que ha llegado e1 desarrollo de una politica comun de defensa, que ha quedado patente en las conclusiones de Amsterdam, comenzo a surgir la idea de que a traves de la industria del armamento podrian producirse avances considerables en esta esta etapa de la construccion europea. Este problema, que se ha sentido con mayor viveza desde comienzos de la decada, plantea una cuestion importante, la de las relaciones con nuestros aliados, en particular, con Estados Unidos. La politica de exportacion de armamento esta condicionada, evidentemente, por la evolucion del contexto estrategico europeo e internacional. Durante la Guerra Fria, e1 control de las exportaciones por parte de 10s paises occidentales tenia un objetivo claro, que era evitar la exportacion de material de alta tecnologia a 10s paises del antiguo bloque sovietico, mediante acuerdos multilaterales como e1 COCOM', a1 tiempo que se intentaba impedir que Estados terceros desarrollasen programas de armamento de destruccion masiva y controlar las carreras armamentistas en determinadas regiones del mundo. Sin embargo, por regla general, 10s dos bloques alimentaban una carrera armamentista como parte de su lucha global y regional. En ese moment0 estaban claros 10s destinos y 10s destinatarios para 10s cuales se pretendian realizar las exportaciones de armas. El final de la Guerra Fria y e1 desmoronamiento del bloque comunista tuvo un impact0 significativo sobre e1 comercio internacional de armas. De acuerdo con las estimaciones del Pentagono (1 994), la proyeccion del volumen del comercio mundial de armas previsto para e1 periodo 199 1-2000 es casi un 50% inferior a 10s totales alcanzados entre 198 1-19902. AI mismo tiempo desaparecio la logica estrategica de una parte considerable de la transferencia de armamentos a1 exterior de Europa, fruto del final de la bipolaridad y de la desglobalizacion estrategica, con 10 que las prioridades de la comerciahzacion de armas pasaron a ser mas economicas que politicas3. El caracter de la venta global pas6 de un contexto de rivalidad entre las dos superpotencias y sus clientes asociados a estar motivada por conflictos de tip0 regional 0, en numerosos casos, de caracter interno (intraestatal), 10 1 Como se vera en e1 capitulo 11, e1 COCOM fue desarrollado en 1994, dando lugar posteriormente a1 Acuerdo de Wassenaar, que incluye actualmente entre sus miembros a la Federacion Rusa. ' Los valores totales del volumen de comecio de annas entre 1981 y 1990 fueron de 625 billones de USD. La prevision para e1 periodo 1991-2000 varia entre 291 y 330 billones de USD (a parecios constantes de 1991). US Department of Defense. 'World-Wide Conventional Arms Trade (199+2000): A Forecast and Analysis'. diciembre de 1991. Bernard Adam aborda tambien este punto. Union Europeenne et exportations d 'armes. Les Dossiers du GRIP. GRIP. Bruselas. 1995. pp, 107-108. 71 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en el ambito de la exportacion de armamento que plantea serias preguntas relativas a la defensa de 10s derechos humanos y la democracia en e1 hbito de la exportacion de armamento. En e1 nuevo context0 de conflictividad internacional, muchas de las armas exportadas son o serh utilizadas en conflictos internos, algunos de 10s cuales adquieren la dimension de tragedias humanas de grandes proporciones, como en Ruanda o en la antigua Yugoslavia. Si bien se ha producido una disminucion importante de la venta global de armamento, numerosos paises, en particular 10s que esth en vias de desarrollo, continuan adquiriendo cantidades importantes de armas en 10s mercados internacionales, que son cada vez mas competitivos'. Hoy en dia, la comercializacion del armamento ha perdido la racionalidad de la Guerra Fria, resulta mas compleja y presenta una tendencia a acentuar 10s controles de las exportaciones por areas tematicas (por ejemplo, la no proliferacion de armas nucleares, quimicas o biologicas o las minas antipersonales). y por la utilizacion final o e1 destinatario final de una mercancia o tecnologia determinadas. En Europa, la situacion adquiere aspectos especificos debido a que existe un regimen de control de 10s armamentos convencionales que es e1 Tratado sobre las Fuerzas Convencionales en Europa (Tratado CFE). En cuanto a la UE, que es 10 que mas interesa en este estudio, la situacion de la(s) politica(s) de exportacion de armas en 10s aAos noventa, asi como e1 escenario de las industrias europeas de defensa, son objeto de cierta preocupacion en algunos sectores. La situacion de la industria europea de defensa, por ejemplo, se ha deteriorado progresivamente en 10s ultimos aAos debido al exceso de capacidad productiva, a la caida de las ventas, a la gran fragmentacion del mercado europeo, a las dificultades de exportacion derivadas de la creciente competitividad de las empresas norteamericanas y a la aparicion de nuevos paises productores y exportadores2. Uno de 10s rasgos caracteristicos de la seguridad europea en este final de siglo es, como podremos comprobar, que la frontera de la UE, en particular en su periferia meridional, es contigua a las zonas del mundo de mayor inestabilidad y crisis. Esta es ademas una diferencia importante de la situacion geoestrategica de Estados Unidos en comparacion con la UE, que esta rodeada de una amplia zona de inestabilidad y crisis que va desde e1 Magreb, dominado actualmente por la problematica del islamismo radical, a1 Medio Oriento, donde todavia persiste e1 conflict0 arabe-israeli, a1 Mar Egeo, donde se manifiestan las tenciones greco-turcas, hasta 10s Balcanes, hertemente marcados por e1 nacionalismo extremista y la limpieza etnica. La ampliacion prevista hacia e1 este aproximara la frontera de la UE a otra zona de crisis y conflictividad latente o abierta, resultante de la desintegracion de la Union Sovietica. La integracion de Turquia en el espacio europeo aproxima, por su parte, a la Union al Medio Oriente y a1 Golfo Persico (recuerdese que Turquia tiene frontera con Siria, Iran e Irak) y a Asia Central. A pesar de que su candidatura a1 ingreso en la UE no ha sido aceptada hasta ahora y no es probable que 10 sea proximamente, Turquia, por e1 hecho de pertenecer a la OTAN, ha venido estrechando progresivamente sus lazos con la Union, bien sea a traves de la union aduanera, bien gracias a su estatuto de miembro asociado de la Union de Europa Occidental (UEO). Donde termina la comunidad Ezrropa (incluyendo en ella a las nuevas democracias que ya cuentan con acuerdos de asociacion con la UE), comienzan las zonas de crisis. ' Luc Mampaey. Les transferts d 'armements conventionnels: situation et tendances Ij I 'aube de 1998. GRIP. G1592. enero de 1998. GRIP WWW Homepage, (wvw.ib.be/grip/). Sobre la situacion europea en este sector, vease Benjamin Pallares. El Futuro de la Industria Europea de Seguridad v Definsa, Informe de la reunion La Defensa de Europa, respnsabrlrdad de 10s europeos. I11 Reunion de Asociaciones de Eurodefense. Madrid. 30 de diciernbre de 1997. p.5. 72 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en e1 ambito de la exportacion de armamento Sin embargo, la presion y la exigencia de intervencion europea no proceden unicamente de la frontera meridional proxima, sino tambien del continente africano, que atraviesa gravisimas crisis de desintegracion de Estados, crimenes contra la Humanidad, como en Ruanda, ante las cuales 10s europeos no han permanecido ni pueden permanecer indiferentes. Desgraciadamente, todo indica que las crisis en la periferia de la Union tienden a agravarse, algunas hasta extremos intolerables, y a exigir por dicha razon una intervencion, incluso militar’. Estos desafios plantean una doble cuestion: Europa necesitara intervenir militarmente y, por otra parte, en algunas circunstancias necesitara exportar armamento a fin de crear las condiciones para la solucion de estos conflictos por parte de 10s protagonistas locales. Esta doble necesidad obliga a una politica de exportacion de armamentos muy cauta, con objetivos bien definidos, a fin de evitar situaciones en las que, como recuerda la Resolucion del Parlamento Europeo de enero de 1995, ((durantelas cuatro ultimas intervenciones de las tropas de la Union Europea - en Ruanda, Bosnia, Somalia e Irak - las herzas armadas se enfrentaron a armas convencionales suministradas o financiadas por Estados miembros de la Union Europea))2.Este es un problema que plantea serias cuestiones en la UE, que hasta e1 moment0 no ha encontrado soluciones plenamente satisfactorias en este ambito, debido a que aplica quince politicas en materia de exportacion de armamento. Antes que nada hay que destacar a que tip0 de armamento nos referimos a1 hablar de politicas de exportacion en este ambito, De acuerdo con la terminologia comunmente utilizada3, e1 armamento convencional o “clasico” se define como un tip0 de armamento que no posee efectos de destruccion masiva. El termino ‘armamento clasico’ incluye e1 armamento convencional ‘pesado’ (por ejemplo, carros de ~ombate)~y las armas ligeras (p.ej.: pistolas, ametralladoras, granadas de man0 y minas antipersonales). Generalmente se consideran armas de destruccion masiva las armas nucleares o cualquier otra arma capaz de producir efectos comparables, como es e1 cas0 de las armas quimicas o biologicas. El armamento de destruccion masiva es objeto de diversos tratados y acuerdos multilaterales que han permitido codificar y limitar su comercializacion y transferencia internacional, controlando asi su proliferacion. El armamento convencional, sin embargo, practicamente nunca ha sido objeto de tratados multilaterales o de una reglamentacion vinculante en esta materia, si exceptuamos e1 cas0 del Tratado CFE, en vigor desde 1992. Tradicionalmente, las normativas nacionales son las mas importantes, ya que son las unicas que existen sobre e1 control de las exportaciones e importaciones de armamento clasico. La proliferacion de armas convencionales ha alimentado numerosos conflictos. Las armas ligeras, por ejemplo, han sido responsables de la muerete de centenares de millares de civiles, con notables efectos 1 hvaro de Vasconcelos. A Europa e as Crises Per@ricas. Seminario Intemacional Europa 1996. Funda@o Calouste Gulbenkian. may0 de 1996, pp. 101-102. Resolucion del Parlamento Europeo sobre la necesidad de instituir controles sobre la exportacion y transferencia de armamento a escala europea. 19 de enero de 1995.DOCE. W C43, 22.2.95. p. 90. 3 SIPRI Yearbook 1997, Armaments, Disarmament and International Securi?. Oxford University Press, 1997. En e1 presente trabajo utilizaremos tambien e1 termino ‘gran armamento convencional’ para designar e1 armamento convencional pesado. por analogia con e1 termino ingles ‘Major Conventional Weapons’. 73 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en e1 ambito de la exportacion de armamento desestabilizadores.’. Si bien no son directamente responsables de la precipitacion de 10s conflictos armados, son estas armas las que exacerban la violencia, hacen que 10s conflictos se propaguen, impiden o prolongan su solucion y, en ocasiones, tienen una influencia significativa sobre la solucion del contlicto. A pesar del impact0 social y politico de la proliferacion de este tip0 de armas, poco se sabe de la dimension de su comercio global. No existe transparencia y e1 control es muy reducido por 10 que se refiere a la produccion, las transferencias y e1 comercio de armas ligeras, cuyo mercado constituye una de las principales fbentes de grupos terroristas y del crimen organizado. De esta distincion terminologica y clasificacion del armamento cabe extraer importantes conclusiones desde e1 punto de vista estrategico, que inciden en las politicas de exportacion, El presente estudio se situa precisamente en este contexto, y aborda la politica de exportacion de armamento de 10s Estados miembros de la Union Europea, comprueba la forma en que se aplican en la practica 10s criterios que orientan dicha politica y evalua posibles medidas para una mayor cooperacion entre ellos en este ambito, dentro del marco de la UE. Esta investigacion se divide en tres partes principales: la primera parte se centra en 10s mecanismos europeos e internacionales de control de las exportaciones de armamento. El analisis incide en la evaluacion de la actual legislacion europea, en particular e1 articulo 223 del Tratado CE, e1 regimen comunitario vigente de control de las exportaciones de bienes de doble us0 y 10s ocho criterios acordados en 1991 y 1992 y reafirmados en e1 reciente codigo de conducta adoptado por e1 Conejo de la UE, al cud se hace especial referencia. La coherencia general entre e1 pilar comunitario y e1 pilar intergubernamental en la accion exterior de la UE constituye un punto central que aqui se aborda’. La division de competencias entre 10s Estados miembros y la Comunidad marca profbndamente la cuestion del control de la exportacion de armas y de 10s bienes de doble uso, ambitos que mantienen separados, por 10 que e1 comercio de armas escapa a la competencia comunitaria. Se consideran las implicaciones de esta falta de coherencia general entre e1 primer pilar y e1 segundo pilar de la UE para evaluar e1 posible desarrollo de una politica europea de exportacion de armas en e1 marco de la Union. Tambien se hace referencia a 10s instrumentas de que dispone la UE para actuar en este ambito, en particular en e1 marco de la PESC, destacando sobre todo las estrategias comunes, recientemente introducidas en e1 Tratado de Amsterdam. En esta parte se abordan asimismo de forma sintetica 10s regimenes multilaterales de control de exportaciones y de no proliferacion de armamento (convencional o de destruccion masiva), en 10s cuales participan la mayoria de 10s Estados miembros y 10s organismos existentes de cooperacion europea. 1 En e1 document0 antes mencionado, e1 Parlamento Europeo manifiesta asimismo su preocupacion en esta materia: “Aproximadamente 40 millones de personas, mas del 75% de las cuales eran civiles, han muerto como resultado de las guerras civiles e internacionales en las que se utilizaron armas convencionales durante 10s 45 aiios de la Guerra Fria. y muchas m& quedaron invdidas),.Resolucion del Parlamento Europeo de 19 de enero de 1995. DOCE, No C43. 22.2.95. op. cit.. p. 90. En e1 conflict0 de Ruanda murieron entre 800.000 y un millon de personas a manos de milicias soldados equipados con annas ligeras, op. cit. p. 108. ‘El articulo C del Tratado de la Union Europea estabelece 10 siguiente: ((LaUnion tendra un marco institucional unico que garantid la coherencia y la continuidad de las acciones llevadas a cab0 para alcanzar sus objetivos. dentro del respeto y del desarrollo del acewo comunitario. La Union veld. en particular. por mantener la coherencia del conjunto de su accion ehTerior en e1 marco de sus politicas en materia de relaciones exteriores, de seguridad. de economia y de desarrollo. El Consejo y la Comision tendrin la responsabilidad de garantizar dicha coherencia y aseguraran. cada cual conforme a sus competencias. la realizacion de tales politicas.)) 74 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en e1 ambito de la exportacion de armamento En una segunda parte se analiza la situacion actual de las exportaciones de armamento en 10s paises miembros de la UE. Los principales interrogantes que se plantean son 10s siguientes: LComo se caracterizan las politicas nacionales de exportacion de armas? LCuales son 10s criterios que rigen la atribucion de las licencias de exportacion en 10s distintos paises de la UE y que correspondencia existe con la practica de 10s Estados miembros en este sector? LCuales son 10s procedimientos adoptados en 10s respectivos paises y 10s organismos responsables del control y seguimiento de las exportaciones? cud es e1 grado de transparencia y de control democratico existentes, en particular, la divulgacion publica de la informacion, e1 seguimiento por parte de la opinion publica y e1 papel de las instancias parlamentarias? La respuesta a esta serie de preguntas proporcionara indicadores importantes sobre aspectos convergentes y divergentes de las politicas de 10s Estados miembros de la UE relativas a la exportacion de armamento. A este fin se dividieron 10s paises de la Union en tres categorias: 10s grandes exportadores de armas, 10s demas paises de la Union que tambien son miembros de la OTAN y 10s paises neutrales. Otro aspect0 importante que tambien cabe destacar sera la comparacion de la practica seguida en 10s paises de la UE con la experiencia de Estados Unidos en materia de exportacion de armas y de control de estas exportaciones. Por ultimo se evaluan, en la tercera parte, las implicaciones que tiene para la industria europea de defensa la situacion actual de las exportaciones de armamento y cuales son las necesidades que plantea a la industria la evolucion de la politica europea en este ambito. Se prestara especial atencion a la evolucion registrada en esta area y a su impacto en e1 desarrollo de una politica europea de defensa. CONCLUSION El objetivo de este estudio consistia en analizar la politica de 10s Estados miembros de la Union Europea (UE) en e1 ambito de la exportacion de armamento e intentar determinar la forma de desarrollar una politica comun de exportacion de armas a la luz de 10s imperativos de la politica exterior de la Union, la necesidad de construir una politica europea de defensa y de preservar 10s intereses comerciales de la industria europea de defensa. En gran parte, la politica de exportacion de armamento ha estado condicionada por la evolucion del contexto estrategico europeo e internacional. Durante la Guerra Fria, e1 control de las exportaciones por parte de 10s paises occidentales tenia un objetivo claro: evitar la exportacion de material de alta tecnologia a 10s paises del antiguo bloque sovietico mediante acuerdos multilaterales como e1 COCOM. El final de la Guerra Fria y e1 desmoronamiento del bloque sovietico tuvo un impacto significativo sobre e1 comercio internacional de armas. El caracter de la venta mundial pas6 de un contexto de rivalidad entre las dos superpotencias y sus clientes asociados a estar motivada por conflictos de tip0 regional 0, en numerosos casos, de caracter interno (intraestatal), 10 que plantea serios interrogantes sobre la defensa de 10s derechos humanos y la democracia en e1 ambito de la exportacion de armamento. En la UE, la situacion de la(s) politica(s) de exportacion de armas en 10s aiios noventa, asi como e1 escenario de las industrias europeas de defensa, son objeto de cierta preocupacion en algunos sectores. La situacion de la industria europea de defensa, por ejemplo, se ha deteriorado progresivamente en 10s ultimos afios debido a1 exceso de capacidad productiva, a la reduccion de las 75 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en el ambito de la exportacion de armamento ventas, a la gran fiagmentacion del mercado europeo, a las dificultades de exportacion derivadas de la creciente competitividad de las empresas norteamericanas y de la aparicion de nuevos paises productores y exportadores. En e1 marco del presente estudio se ha intentado comprobar como se aplican en la practica 10s criterios quie orientan dicha politica y evaluar las posibles medidas para llegar a una mayor cooperacion entre 10s Estados miembros de la Union Europea en este ambito. Con e1 final de la Guerra Fria y sobre todo con la Guerra del Golf0 y la apertura del mercado interior, 10s Estados miembros llegaron a la conclusion de que era necesario cooperar, no solo en e1 sector de las industrias de defensa, sino tambien en e1 control de las exportaciones. No obstante, esta accion esta condicionada por e1 articulo 223 del Tratado CE que protege la soberania de 10s Estados en dicho imbito. Hasta ahora, la legislacion vigente sobre exportaciones de armas para 10s paises de la UE se deriva de 10s ocho criterios adoptados en 199 1 y 1992, reafirmados en e1 reciente Codigo de Conducta, y e1 Reglamento comunitario sobre e1 control de las exportaciones de bienes y tecnologia de doble uso, adoptado en 1994. El Codigo de Conducta constituye una importante evolucion en e1 marco de la cooperacion europea. En este documento, 10s Estados se comprometen a ‘‘reform su cooperacion en e1 ambito de la PESC y a promover una convergencia reciproca en e1 imbito de las exportaciones de armas convencionales” a fin de maximizar la eficacia del codigo. El Codigo de Conducta no tiene caracter vinculante sobre 10s Estados miembros de la Union, dandoles un amplio margen de interpretacion y, por ende, de aplicacion. De cualquier modo, a pesar de todas las dificultades que surgen para aplicar e1 Codigo de Conducta, es posible que este constituya e1 primer paso de 10s Estados miembros de la UE, en una primera fase, en direccion a una cooperacion solida en e1 marco de las exportaciones de armamento. En una segunda fase, dicha cooperacion entrara en la practica de 10s Estados, a medio o largo plazo, en fbncion de la voluntad de 10s propios Estados, y podra ampliarse. El Codigo de Conducta es, antes que nada, una tentativa de armonizacion de las politicas europeas en materia de exportacion de armas, per0 puede dar un importante impulso hacia una politica comun en este ambito. Si quisieramos hacer una evaluacion de la aplicacion de 10s criterios comunes adoptados por 10s Consejos Europeos de Luxemburgo y Lisboa, que sirven de base a1 actual Codigo de Conducta, se observa, por ejemplo, que determinados Estados de la UE han continuado exportando armamento a paises que no respetan 10s derechos humanos, a paises en conflico, incluso a destinos que pueden poner en riesgo la seguridad regional o a Estados cuyos gastos en armamento no son proporcionados a sus necesidades de defensa o bien representan un peso excesivo en comparacion con las necesidades economicas y sociales del pais. El andisis de la situacion actual de las exportaciones de armas en 10s paises de la UE permite agrupar a 10s Estados miembros en tres categorias, de acuerdo con la importancia que representan sus industrias de defensa, su volumen de exportaciones y la posicion adoptada en materia de politica europea de defensa y en relacion con la Alianza Atlantica. En un primer grupo de paises encontramos a 10s grandes productores y exportadores de armas que ocupan e1 liderazgo europeo en este sector: e1 Reino Unido, Francia y Alemania. En una segunda categoria, que abarca a 10s demas paises de la UE que son miembros de la OTAN, identificamos dos grupos de paises exportadores de armamento. En e1 primer0 incluimos a aquellos 76 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en e1 ambito de la exportacion de armamento paises miembros de la OTAN que sin ocupar un lugar de primera fila, poseen no obstante una importante capacidad industrial de defensa en terminos de gran armamento convencional (Italia, Holanda, Espaiia y Belgica). En e1 segundo subgrupo se incluyen a 10s demas miembros de la OTAN -Portugal, Grecia, Dinamarca y Luxemburgo- que, a1 poseer una industria de defensa menos significativa, tienen un peso menor en e1 comercio internacional de armamento y, a1 mismo tiempo, dependen mas del exterior en dicho sector. Sin embargo, en algunos de ellos, la industria de defensa tiene cierta importancia si incluimos, aparte del armamento convencional ‘pesado’, e1 armamento ligero y e1 sector de 10s servicios relacionados con la defensa. En una tercera categoria se agrupan 10s miembros de la UE que se denominan ‘neutrales’, que no son miembros de la OTAN ni de la UEO: Asutria, Finlandia, Irlanda y Suecia. El andisis de la politica de exportacion de armas en la UE quedaria incompleto sin una comparacion con Estados Unidos, acutalmente e1 principal exportador mundial de armamento, asi como sin una evaluacion de la situacion de la industria europea de defensa. Para afirmar su liderazgo, Estados Unidos intentan promover fbsiones con sociedades europeas. Despues del desmantelamiento del bloque sovietico, e1 Pentagono redujo sus presupuestos de defensa, 10 que obligo a las industrias de defensa a concentrar sus esfuerzos en las exportaciones a fin de compensar la reduccion de 10s pedidos del mercado interno norteamericano. A partir de entonces, las industrias europeas de defensa tuvieron que hacer frente a una creciente competencia. Se observa asimismo que las industrias de defensa se encuentran en plena reestructuracion en la mayor parte de 10s Estados miembros de la Union Europea, mientras que Estados Unidos se hallan en la fase final de dicho proceso. La construccion de una politica comun en e1 ambito del armamento es un element0 esencial para e1 desarrollo de una politica europea de seguridad y defensa. La continua adopcion de politicas distintas en materia de exportacion de armamento por parte de 10s Estados miembros de la Union constituye uno de 10s principales obstaculos a la construccion de dicha politica comun. La ausencia de un control riguroso y armonizado del comercio de armas es un importante factor de riesgo para la UE, 10 que podria exacerbar tensiones regionales e incluso conducir a situaciones de crisis en las que 10s Estados miembros se vieran e&entados a herzas armadas equipadas por sus propias industrias. Por ell0 seran necesarios todos 10s esfuerzos de armonizacion de las politicas de exportacion de armas con e1 fin de adoptar una politica comun de exportacion de armamento. La culminacion de esta etapa es hndamental para concretar una autentica politica europea de defensa, para 10 cual es necesario, quiza a medio plazo, revisar e1 articulo 223, que sustrae del pilar comunitario las competencias relacionadas con la produccion y exportacion de armamento. RECOMENDACIONES 1. La politica europea -de 10s miembros de la Union Europea- en e1 ambito de las exportaciones de armamento debe corresponder a cuatro criterios fhdamentales: primero, asegurar la coherencia de la accion exterior de la Union; segundo, responder a1 imperativo de la seguridad de la Union y de sus Estados miembros; tercero, atender a las necesidades y desafios de la industria europea de defensa y, cuarto, contribuir al desarrollo de una politica de defensa comun. 77 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en e1 ambito de la exportacion de armamento 2 A fin de asegurar la coherencia de la accion exterior de la Union, en particular entre la politica comercial y la politica exterior y de seguridad comun, la politica de exportacion de armamentos debe subordinarse a las posiciones comunes definidas en la PESC. Es necesario igualmente poner en practica, de una manera 10 mas uniforme posible, las medidas de control de dichas exportaciones. Es decir, la armonizacion y gradual uniformizacion de las medidas de control de la exportacion de armamentos debe llevarse a cab0 en e1 marco de una progresiva comunitarizacion de las politicas de exportacion de armamento, tendente a formular una politica europea de armamento. 3 Apenas entre en vigor e1 Tratado de Amsterdam, la actuacion de la UE en e1 ambito de la exportacion de armas deberia pasar por la definicion de una estrategia comun, con objetivos y plazos bien definidos, mediante un eficaz reparto de tareas entre la Union y 10s Estados miembros. Esta estrategia comun debera ser compatible con las orientaciones generales de la PESC, en particular en e1 ambito de 10s derechos humanos, asi como con una estrategia propuesta por la Cornision para e1 sector de las industrias relacionadas con la defensa. Asimismo debera tener en cuenta todo e1 acervo comunitario y la voluntad expresada en Amsterdam de definir una politica de defensa comun. 4 La armonizacion de las politicas de exportacion de armas es igualmente necesaria a fin de reducir 10s riesgos de seguridad de la Union Europea provocados por las tensiones regionales en 10s contomos estrategicos europeos y norteamericanos y de reducir significativamente la posibilidad de que 10s Estados miembros se vieran enfrentados, en una eventual situacion de conflicto, a herzas armadas equipadas por sus propias industrias. La lecciones de la Guerra del Golfo deben estudiarse a fondo a este respecto. 5. Para garantizar la competitividad e incluso la supervivencia de las industrias europeas de defensa es necesario unificar e1 mercado europeo tambien en este sector. 6. El desarrollo de una politica europea comun en e1 ambito del armamento debe entenderse como un paso mas hacia una politica europea de seguridad y defensa, cuestion que e1 punto muerto al que se llego en Amsterdam en e1 proceso de construccion de una politica de defensa comun hace aun mas apremiante. 7. Deben tomarse medidas de uniformizacion de las politicas de exportacion de armas y de las practicas seguidas para controlar dichas exportaciones. Actualmente se observan multiples aspectos divergentes, en particular por 10 que se refiere a las legislaciones nacionales vigentes; a 10s procedimientos seguidos para la concesion de licencias de exportacion; a 10s organismos nacionales responsables de las evaluaciones y decisiones relativas a las exportaciones; a las listas de bienes y a la definicion del armamento, y a las penas aplicadas a 10s infractores de la legislacion vigente. 8. En particular, debe incrementarse la transparencia y la circulacion de informacion entre 10s Estados rniembros sobre las exportaciones efectuadas. Una solucion para e1 deficit de informacion en este ambito podria ser la creacion de un sistema centralizado a escala europea, accesible a 10s servicios aduaneros de 10s miembros de la Union, que contenga las normas nacionales, asi como las practicas adoptadas por 10s distintos Estados (operaciones realizadas, 78 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en e1 ambito de la exportacion de armamento denegaciones de autorizaciones de exportacion, sanciones previstas y aplicadas). La creacion de un sistema europeo de control de las exportaciones de armamento ha sido objeto de varias propuestas, tanto del Parlamento Europe0 como de organizaciones no gubernamentales. 9. La presentacion y divulgacion a corto plazo del Libro Blanco sobre la exportacion de armas, es una medida deseable. Dicho instrument0 permitira observar mejor la posicion de la Union Europea en e1 comercio mundial de armas y evaluar si 10s instrumentos de que dispone la Union para controlar e1 comercio de armas y para imprimirle transparencia son 10s adecuados. 10 Si se tienen en cuenta las necesidades, 10s problemas y 10s desafios a que hacen frente las industrias europeas de defensa, es necesario dar cumplimiento efectivo a1 plan de accion propuesto por la Comision en noviembre de 1997, en e1 marco de la estrategia de la UE en e1 ambito de las industrias relacionadas con la defensa. Este plan debera considerar 10s intereses de la industria europea en general y no ejecutarse en perjuicio de 10s paises pequeiios de la Union. 11 A1 mismo tiempo se recomienda la adopcion de la posicion comun (propuesta asimismo en noviembre de 1997 por la Comision Europea) basada en e1 articulo 5.2 del Tratado de la Union, relativa a la elaboracion de una politica europea de armamento, empezando por 10s ambitos relativos a lastransferencias comunitarias, a las licitaciones y, sobre la base de una coordinacion solida, a1 regimen aduanero comun. 12. Como paso esencial para establecer dicha dimension europea de la industria de defensa y de su mercado, se recomienda reforzar la cooperacion en e1 ambito de la investigacion y e1 desarrollo, sobre la base de un sensato fondo comun europeo. Es sumamente importante que se consiga una armonizacion de 10s requisitos operativos en terminos de plazos y contenidos y una racionalizacion del sector de la produccion entre 10s Estados que permitan sustentar y modernizar su capacidad industrial y tecnologica de defensa. 13 La realizacion de proyectos de dimension europea podra impulsarse a traves de la Agencia Europea de Armamento, que debera concretarse a1 amparo de la aproximacion entre la UE y la UEO. En este sentido, y sobre la base de la Declaracion de 10s paises miembros de la UEO adjunta a1 Tratado de Maastricht y, mas recientemente, de la Declaracion de la UEO sobre e1 papel de la UEO y sus relaciones con la UE, adoptada e1 22 de julio de 1997, se recomienda intensificar la cooperacion entre ambas organizaciones en e1 sector del armamento, respondiendo a 10s propositos expresamente subrayados en e1 Tratado de Amsterdam. Todo ello se simplificaria con la integracion de la UEO en la Union Europea. 14. El articulo 223 del Tratado de la Union Europea, que remite exclusivamente a1 nivel nacional las politicas de exportacion de armamento, debera revisarse a fin de incorporar una dimension europea. Entretanto, 10s Estados miembros deben abstenerse de invocar dicho articulo 223, salvo en circunstancias excepcionales, en las que consideren que estan en riesgo sus interese vitales. La htura abolicion de este articulo es e1 objetivo que debe orientar toda la politica europea que es precis0 seguir en este ambito, sin perder nunca de vista e1 principio primordial de la igualdad entre 10s Estados miembros. 79 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en e1 ambito de la exportacion de armamento Se recomienda que 10s Estados miembros rehercen su cooperacion en e1 seno de la PESC, en e1 sentido de maximizar la eficacia del Codigo de Conducta de la Union Europea relativo a la exportacion de armas, adoptado por e1 Consejo Europe0 de Cardiff en junio de 1998, mediante la promocion de la convergencia reciproca de sus politicas en e1 ambito de las exportaciones de armas convencionales, como propone explicitamente este documento. De la misma manera que e1 Codigo de Conducta preve que 10s Estados miembros deberan justificar la denegacion del permiso de exportacion de un product0 militar a un pais determinado, en cas0 de que un Estado conceda una licencia de exportacion de material militar que haya sido objeto de denegacion por parte de otro Estado miembro en 10s ultimos tres aiios, e1 Estado exportador debera comunicar su decision, de forma motivada, a todos 10s demas Estados de la Union, y no solo a1 autor o autores de la denegacion anterior. El informe anual, previsto en e1 articulado del Codigo de Conducta, debera hacerse publico a fin de reforzar la transparencia. El Codigo de Conducta no debe ser considerado un fin en si mismo, sino un medio de aproximacion progresiva entre 10s Estados. En este sentido se recomienda que 10s Estados hagan una interpretacion restrictiva del codigo, siempre que ello resulte posible en consonancia con 10s intereses de la Union. Ademas de la lista de bienes sujetos a control, e1 codigo de conducta deberia complementarse con una lista de destinos prohibidos, permanentemente actualizada, a fin de facilitar dicha interpretacion. Es necesario ampliar la aplicacion del Codigo de Conducta, en particular a 10s Estados que ya han firmado e1 Acuerdo de Wassenaar. La aceptacion, tan amplia como sea posible, del tip0 de normas contenidas en e1 Codigo de Conducta facilita su aplicacion practica por parte de 10s miembros de la Union en sus propios codigos de conducta. En este ambito, es especialmente importante concertar posiciones con Estados Unidos, principal competidor de Europa en e1 capitulo de las exportaciones de armamento. Para que la aplicacion del Codigo de Conducta resulte todavia mas eficaz, seria tambien deseable que existiese una politica comun con Estados Unidos en esta materia. En e1 ambito de la PESC es necesario adoptar una posicion comun sobre la exportacion de armamentos. En dicha posicion comun deben definirse las limitaciones estrategicas de la exportacion de armamentos por parte de 10s Estados miembros de la Union. Entre estas limitaciones estrategicas debe inciuirse la seguridad de la propia Union, 10s intereses nacionales de defensa del pais receptor y la problematica del equilibrio regional. La posicion comun debe integrar plenamente e1 acervo del Codigo de Conducta. La Union Europea debe prestar especial atencion, en particular en e1 seno de la PESC, a las ventas de armamento, teniendo en cuenta la situacion del pais receptor en terminos de democracia y derechos humanos, y a la necesidad de impedir tragedias humanitarias como la de Ruanda. El drama humano provocado por la proliferacion de minas antipersonales es un motivo de gran preocupacion para la Union. La Union Europea debe hacer todo 10 posible para que 10s paises que no sean signatarios del Convenio de Ottawa, 10 suscriban la antes posible. 80 PE 168.176 La politica de 10s Estados miembros de la Union Europea en e1 ambito de la exportacion de armamento 22. El papel del Parlamento Europeo en e1 control de las exportaciones de armas siempre ha sido muy reducido, como sucede con e1 resto de 10s parlamentos nacionales de 10s Estados miembros de la Union Europea. El Parlamento Europeo y 10s parlamentos nacionales deberian participar en esta reflexion y, a ser posible, en la elaboracion de 10s criterios de autorizacion o denegacion de permisos de exportacion de armas a traves de una Comision Europea de Defensa, formada por parlamentarios europeos y representantes de las comisiones de defensa de 10s parlamentos nacionales. 23. Se recomienda que se proceda a un estudio en prohndidad sobre la utilizacion de las armas ligeras en 10s conflictos, teniendo en cuenta que este tip0 de armamento constituye una de las principales causas de las muertes y heridas en 10s conflictos. 24. El Parlamento Europeo debe potenciar e1 papel de la sociedad civil en esta materia y escuchar en audiencias periodicas a especialistas de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y de institutos de investigacion. Un instrument0 importante para e1 control del comercio de armamento seria la realizacion, por parte de una ONG, de un informe anual sobre las exportaciones de armas, para su presentacion a1 Parlamento Europeo. 81 PE 168.176 LA POLITIQUE DES ETATS MEMBRES DE L’UE DANS LE DOMAINE DES EXPORTATIONS D’ARMES - Resume, Conclusion et Recommandations - A VANT-PROPOS Dans le souci d’apporter son appui aux diverses commissions parlementaires S ’occupant de la politique des Etats membres et de I’Union europeenne dans le domaine des exportaitons d’armes, In Direction generale des etudes du Parlement europeen a commandite cette etude a la demande de la Conference des presidents de commission. Elle a fondamentalement pour objectlf de determiner les criteres oficiels orientant la politique des Etats membres dans le domaines des exportations d’armes de mime que de determiner la maniere dont elles sont appliquees dans la pratique en sorte que le Parlement europeen puisse presenter des propositions speclfiques concernant les instruments politiques et juridiques necessaires pour instaurer une collaboration pl1ls etroite entre eux sur le plan des armements, comme le prevoit le nouveau traite d ‘Amsterdam. L ’etude aborde en particulier les aspects suivants: - analyse des criteres officiels orientant la politique darn le domaine des exportations d’arrnes nu sein des divers Etats membres, de mBme que des convergences et divergences existant entre eux dam la pratique; - analyse du degre de transparence et de contrde public exerce sur la politique des Ems membres en matiere d’exportations d’armes et sur leurs pratiques; - analyse du fonctionnement et des ineflcacites de la reglementation europeenne actuelle (article 223 du traite instituant la Commzmaute europeenne); - evaluation de l’impact des huit criteres convenus lors des reunions du Conseil europeen de 1991 et 1992 sur les politiques des Etats membres a cet egard; - evaluation des mecanismes juridiques necessaires pour renforcer la cooperation entre Etats membres sur le plan des armements et, en particulier, des regles a mettre en place pour aboutir a une mise en mesimilaire de la politique en matiere d ’exportationsd ’armesde mBme que de leur de@ de faisabilite; - evaluation des mecanimes politiques et juridiques necessaires pour instaurer une consultation entre Etats membres afin de garantir une mise en ctiuvre identique de la politique en matiire d ’exportationsd’armes; - evaluation des instruments politiques et juridiques necessaires pour l ‘instaurationd ’unsysteme plus transparent et democratique en ce qui concerne lapolitique des Etats membres sur le plan des exportations d ‘armeset le rde possible du Parlement europeen; - conclusions et options de base concernant les choix fona’amentaux que doit operer le Parlement europeen sur cette question. Si ce document contribue a aider le Parlement europeen a prendre position sur la procedure et ri favoriser le debat politique et Iegislatlf sur un sujet actuellement au cctiur des preoccupations de cette Institution, il aura atteint les objectlfs de I’Institution sous la responsabilite de laquelle il a ktt‘ rt‘digt‘. DIRECTION GENERALE DES ETUDES Luxembourg,fkvrier 1999 La politique des Etats membres de l ’UE dans le domaine des exportations d ‘armes RkSUME La presente analyse de la politique des Etats membres de 1’Union europeenne (UE) dans le domaine des exportations d’armes, a pour objectif de determiner comment mettre en Oeuvre une politique commune en matiere d’exportations d’armes, tout en tenant compte des imperatifs lies a la politique exterieure de l’union, a la necessite de construire une politique europeenne de defense et de preserver les inter& commerciaux de l’industrie de defense europeenne. Comme l’indique le traite d’ Amsterdam, l’action exterieure de 1’UE est orientee par les valeurs de la democratie et de la protection des droits de l’homme; elle implique donc la necessite de coherence entre la politique commerciale communautaire et la politique exterieure et de securite commune (PESC). Dans le domaine des exportations d’armes, la question de la coherence est un probleme crucial ; or il est actuellement loin d’itre resolu. L’absence de politique en matiere d’exportations d’armes traduit un probleme grave au niveau de la coherence de l’action exterieure de l’Union, qui fragilise la PESC et 6te toute credibilite a une politique europeenne de defense. Etant donne l’impasse dans laquelle se trouve le developpement d’une politique de defense commune, telle qu’elle ressort clairement des conclusions d’hsterdam, l’idee s’est fait jour que c’est par le biais de l’industrie de l’armement que des progres sensibles pourraient etre accomplis au cours de cette etape de la construction europeenne. Ce probleme, qui s’est fait sentir avec plus d’acuite depuis le debut de cette decennie, pose une question importante, a savoir celle des relations que nous entretenons avec nos allies, en particulier avec les ktats-Unis. La politique en matiere d’exportations d’armes est naturellement tributaire de l’evolution du contexte strategique europeen et international. Durant la Guerre froide, un objectif evident du contrale des exportations exerce par les pays occidentaux etait d’eviter I’exportation de materiel de haute technologie a destination de pays de l’ex-bloc sovietique, par le biais d’accords multilateraux tels que le COCOM’. Aussi fallait-il empecher que des Etats tiers ne developpent des programmes d’armement de destruction massive et contraler la course a I’armement dans certaines regions du globe. Pourtant, en regle generale, les deux blocs se livraient a une course aux armements dans le cadre de leur hostilite globale et regionale. A ce stade, la destination et les destinataires des exportations d’armes apparaissaient clairement. La fin de la Guerre fioide et le demantelement du bloc communiste ont eu un impact considerable sur le commerce international des armes. Selon les estimations du Pentagone (de 1994), les previsions du volume du commerce mondial d’armes pour la periode de 199 1 a 2000 sont inferieures d’environ 50 % aux chifies atteints entre 198 1 et 19902. Dam le meme temps, les observateurs ont pu constater une perte de logique strategique pour une partie considerable des transferts d’armes hors d’Europe, resultant de la fin de la bipolarite et de la deglobalisation strategique, les priorites de la commercialisation d’armes acquerant un caractere plus economique que politique3.La nature de la 1 Comme nous le verrons au chapitre 11, le COCOM a ete dissout en 1994, debouchant sur I’accord de Wassenaar qui compte actuellement parmi ses signataires la Federation de Russie. * La valeur totale du volume du commerce des annes entre 1981 et 1990 etait de 625 milliards de dollars americains. La projection pour la pinode de 1991 a 2000 oscille entre 291 et 330 milliards de dollars (a pris constants de 199 1). US Department of Defense, “World-Wide Conventional Arms Trade (1994-2000): A Forecast and Analysis”. decembre 1994. Ce point est egalement aborde par Bernard Adam. Union Europeenne er exporfafionsd ’armes. Les Dossiers du GRIP. GRIP. Bruselles. 1995, pp. 107-108. 87 PE 168.176 La politique des Etats membres de l ’UEdans le domaine des exportations d ’armes demande globale s’est modifiee, passant d’un contexte de rivalite entre les deux superpuissances et leurs clients, a un contexte duence par des conflits de nature regionale ou, tres souvent, a caractere interne (intra-etat), ce qui n’est pas sans soulever une serie de questions en rapport avec la defense des droits de I’homme et des valeurs de la democratie dans le domaine des exportations d’armes. Dans le nouveau contexte international, bon nombre d’armes exportees sont ou seront utilisees dans le cadre de conflits internes, dont certains se traduisent par des tragedies humaines de grande ampleur, comme au Rwanda ou en ex-Yougoslavie. Malgre le declin important de la demande globale d’armes, de nombreux pays, en particulier parmi ceux en voie de developpement, continuent a acquerir de grandes quantites d’armes sur des marches internationaux toujours plus concurrentiels’. Desormais, la commercialisation d’armes a perdu la rationalite que lui conferait la Guerre fioide; 1’0n constate une plus grande complexification et une certaine tendance au redorcement du contrale des exportations dans certains domaines thematiques (par exemple, la non proliferation des armes nucleaires, chimiques ou biologiques, ou celle des mines antipersonnel) et sur l’utilisation finale ou le destinataire final d’un produit ou d’une technologie specifique. En Europe, la situation rev6t des caracteristiques specifiques car il existe un regime de contrijle des annes conventionnelles, a savoir le traite sur reduction des forces armees conventionnelles en Europe (Traite CFE). Au niveau de I’UE, objet particulier de cette etude, la situation de la (des) politique(s) d’exportation d’armes au cours des annees ‘90, de meme que celle des industries de defense europeenne, sont envisagees avec quelque inquietude dans certains secteurs. La situation de l’industrie europeenne de defense, par exemple, s’est progressivement deterioree ces dernieres annees, en raison d’une capacite de production excedentaire, de la baisse de la demande, de la grande fragmentation du marche europeen, des dificultes d’exportation resultant de la competitivite croissante des entreprises americaines et de l’emergence de nouveaux pays producteurs et exportateurs2. L’un des traits caracteristiques de la securite europeenne en cette fin de siecle, est la contigui’te des frontieres de I’UE, notamment dans la peripherie sud, avec les regions du monde connaissant une situation de crise et d’instabilite majeures. Du reste, sur le plan geostrategique, il existe une difference majeure entre la situation des Etats-Unis et celle de 1’Union europeenne, entouree d’une vaste zone d’instabilite et de crise s’etendant du Maghreb, aujourd’hui plonge dans la problematique de l’islamisme radical, au Moyen-Orient, ou perdure le conflit israelo-arabe, en passant par la Mer Egee, ou s’expriment les tensions entre la Grece et la Turquie et les Balkans, fortement marques par les nationalismes extremistes et I’epuration ethmque. L’elargissement prevu a 1’Est rapprochera la fiontiere de I’UE d’une autre zone de crise et de conflits latents ou declares, fruit de la desintegration de 1’Union sovietique. Quant a l’integration de la Turquie dans l’espace europeen, elle rapproche 1’Union du Moyen-Orient et du Golfe persique (n’oublions pas que la Turquie a des frontieres communes avec la Syrie, 1’Iran et 1’Iraq) de m2me que de 1’Asie centrale. Bien que sa candidature a 1’UE n’ait pas ete acceptee a ce jour et qu’il y ait peu de chances qu’elle le soit dans un avenir proche, la Turquie, outre sa participation a I’OTAN, a progressivement renforce ses liens avec l’Union, que ce soit par le biais de l’union douaniere ou par son statut de membre associe de 1’Union de 1’Europe ’ Luc Mampaey, Les transferts d’armementsconventionnels: situation et tendances a I ’aube de 1998. GRIP, G1592. janvier 1998, page d’accueil du GRIP sur Internet, (w.ib.be/grip/). ’Concernant la situation europeenne dans ce secteur, voir Benjamin Pallares. El Futuro de la Industria Europe0 de Seguridady Defensa, rapport de la reunion La Defensa de Europa, responsabilidad de 10s europeos, I11 Reunion de Asociaciones de Eurodefense, Madrid, 30 decembre 1997. p.5. 88 PE 168.176 La politique des Etats membres de l ‘UE dans le domaine des exportations d ’armes occidentale (UEO). La ou se termine la communaute europeenne (en ce comprises les nouvelles democraties deja liees par des accords d’association a l’UE), cornmencent les zones de crise. Toutefois, la pression et l’exigence d’une intervention europeenne n’emanent pas uniquement de la frontiere meridionale toute proche; elles viennent egalement du continent af-hcain, secoue par des crises d’une gravite extrsme qui desintegrent les Etats, et dechire par les crimes contre I’humanite, comme au Rwanda, auxquels les Europeens ne peuvent pas rester et ne restent pas indifferents. Tout porte a croire, malheureusement, que les crises qui se deroulent a la peripherie de 1’Union ont tendance a s’aggraver pour atteindre des extrsmes intolerables qui requierent une intervention, le cas echeant, militaire’. Ces defis soulevent une double question: d’une part, 1’Europe devra intervenir militairement et, d’autre part, elle devra, dans certains cas, exporter des armes afin de creer des conditions favorables a la resolution de ces contlits par des acteurs locaux. Cette double necessite force a mettre en Oeuvre une politique d’exportation des armes tres prudente, avec des objectifs bien definis, afin d’eviter des situations ou, cornme le rappelle la resolution du Parlement europeen du mois de janvier 1995, ((a l’occasion de quatre deploiements recents de troupes de 1’Union europeenne (au Rwanda, en Bosnie, en Somalie et en Irak), les forces armees ont dO faire face a des armements conventionnels qui avaient ete fournis ou finances par les Etats membres de 1’Union europeenne))2.Ce probleme suscite pour 1’UE une sene de questions, restees a ce jour sans reponse satisfaisante, du fait qu’elle possede quinze politiques d’exportation d’armes. Commenqons par souligner qu’il convient de savoir a quelles armes nous faisons reference lorsque nous parlons des politiques d’exportation a ce niveau. Selon la terminologie communement utilisee3, les armes dites conventionnelles ou ((classiques))se definissent come ne visant pas a avoir des effets de destruction massive. Font ainsi partie de la categorie des armes dites (‘ classiques))les armes conventionnelles dourdes))(par exemple, les chars d’a~saut)~et les armes legeres (par exemple, les pistolets, mitrailleuses, grenades et autres mines antipersonnel). En revanche, sont generalement designees cornme armes de destruction massive les armes nucleaires ou autres armes capables de produire des effets comparables, telles les armes chimiques et biologiques. Les annes de destruction massive font l’objet de divers traites et accords multilateraux qui ont permis de codifier et de limiter leur commercialisation et leur transfert international, par le contrale de leur proliferation. En revanche, les armes conventionnelles n’ont pratiquement jamais fait I’objet de traites muitilateraux ni meme d’une reglementation parapluie en la matiere, hormis le cas du traite CFE, entre en vigueur en 1992. Traditionnellement, ce sont les reglementations nationales qui sont les plus importantes puisque ce sont les seules qui existent concernant les exportations et importations d’armes classiques. hvaro de Vasconcelos. A Europa e as Crises Perfericas. Seminario Intemacional Europa 1996. Fundacso Calouste Gulbenkian. mai 1996, pp. 101-102. ’Resolution du Parlement euroen sur la nicesite des contrdes. au niveau europeen, des exportations et des transferts d‘ armes. 19 janvier 1995. JOCE. W C43, 22.2.95, p. 90. SIPRI Yearbook 1997, Armaments, Disarmament and International SecuriQ. Oxford University Press. 1997. Dam le cadre de cette etude, nous utiliserons egalement la formulet( grandes armes conventionnelles,)pour designer les annes conventionnelles lourdes, now inspirant en cela de la terminologie anglaise < 89 PE 168.176 La politique des Etats membres de l ’UE dans le domaine des exportations d brmes La proliferation des annes conventionnelles a alimente de nombreux conflits. Les armes legeres ont, par exemple, ete responsables de la mort de centaines de milliers de civils, avec des effets destabilisants notoires’. Meme si elles ne sont pas directement responsables de la precipitation des conflits armes, ce sont ces armes qui exacerbent la violence, contribuent a la propagation des conflits, empGchent ou prolongent leur resolution et, parf‘ois, ont une influence considerable sur I’issue du contlit. En depit de l’impact social et politique de la proliferation de ce type d’armes, on sait peu de chose de la dimension de leur commerce global. I1 n’existe aucune transparence dans ce domaine et les moyens de contrale sont limites en ce qui concerne la production, les transferts et le commerce des arrnes legeres dont le marche constitue l’une des principales ressources pour les groupes terroristes et le crime organise. I1 convient de tirer certains enseignements importants, sur le plan strategique, de cette distinction terminologique entre categories d’armes, qui ne sont pas sans incidence sur les politiques d’exportation. C’est dans ce contexte que s’inscrit la presente etude qui se propose d’aborder la politique des Etats membres de 1’Union europeenne en matiere d’exportations d’armes, de verifier quelfe est l’application pratique des criteres d’orientation de cette politique et d’envisager des mesures de cooperation plus etroite entre les pays membres de 1’Union europeenne. Cette etude sera divisee en trois grandes parties: la premiere partie sera consacree aux mecanismes europeens et internationaux de contr6le des exportations d’armes. L’analyse permettra de forrnuler une appreciation sur la legislation europeenne actuelle, notamment, sur l’article 223 du traite CE, sur le regime communautaire existant en matiere de contrale des exportations de biens a usage mixte, et sur les huit criteres convenus en 1991 et 1992 et reaffirmes dans le code de conduite recemment adopte par le Conseil de I’UE que nous evoquerons specialement. La coherence generale entre le pilier communautaire et le pilier intergouvernemental dans I’activite externe de I’UE constitue un point essentiel a aborde?. La repartition des competences entre les Etats membres et la Communaute a une profonde incidence sur le contrdle des exportations d’armes et de biens a usage mixte, deux domaines maintenus separes puisque le commerce des armes ne releve pas de la competence communautaire. Les implications de ce manque de coherence generale entre le premier et le second pilier de 1’UE seront analysks au moment d’envisager les perspectives possibles d’une politique sur les exportations d’arrnes dans le cadre de 1’Union. Nous enumererons en outre les instruments a la disposition de 1’UE pour agir dans ce domaine, notamment dans le cadre de la PESC, en nous attardant en particulier sur les strategies communes recemment introduites dans le traite d’hsterdam. Nous aborderons egalement de faGon synthetique, dans cette partie, les regimes Dans le document pnkite, le Parlement europien exprime egalement sa preoccupation dam ce domaine : L’article C du Traite sur 1’Union europkenne stipule ce qui suit : (c L’Union dispose d’un cadre institutionnel unique qui assure la coherence et la continuite des actions mentes en vue d’atteindre ses objectifs. tout en respectant et en developpant I‘acquis communautaire. L’Union veille. en particulier. a la coherence de l’ensemble de son action esterieure dans le cadre de ses politiques en matiere de relations esterieures, de securite, d’economie et de developpement. Le Conseil et la Commission ont la responsabilite d’assurer cette coherence. 11s assurent. chacun selon ses competences, la mise en axvre de ces politiques.13 90 PE 168.176 La politique des Etats membres de 1 ‘UE dans le domaine des exportations d’armes multilateraux de contr6le des exportations et de la non proliferation d’armes (conventionnelles ou de destruction massive), dans lesquels s’inscrivent l’ensemble des Etats membres de I’UE, et les organismes de cooperation europeenne existants. La seconde partie analyse la situation actuelle des exportations d’armes dans les pays membres de I’UE. Les principales questions que nous nous posons sont les suivantes : quelles sont les caracteristiques des politiques nationales d’exportation d’armes ? Quels sont les criteres qui president a I’attribution des licences d’exportation dans les differents pays de 1’UE et existe-t-il une correspondance entre les pratiques des Etats membres dans ce secteur ? Quelles sont, dans les differents pays, les procedures adoptees et les organismes responsables du contrde et du suivi des exportations ? Que1 est le degre de transparence et de contr6le democratique sur le plan de la diffusion publique de l’information, du respect de l’opinion publique et du r6le des instances parlementaires ? Les reponses a ces questions fourniront des indicateurs pertinents sur les points de convergence et de divergence des politiques des Etats membres de I’UE dans le domaine des exportations d’armes. Dans cette optique, nous avons classe les pays de 1’Union en trois categories: les grands exportateurs d’armes, les autres pays de 1’Union membres de I’OTAN et les pays neutres. Autre aspect important, nous procedons egalement a la comparaison entre les pratiques adoptees par les pays de I’UE et l’experience des Etats-Unis en matiere d’exportation d’armes et de contr6le des exportations. Enfin, dans un troisieme temps, nous analysons les implications des exportations actuelles sur le secteur europeen de la defense et les imperatifs decoulant du developpement de la politique europeenne dans ce domaine pour ce secteur. Nous analysons tout particulierement l’evolution observee a cet egard et son impact sur le developpement d’une politique europeenne de defense. CONCLUSION L’objectif de cette etude est d’analyser la politique des Etats membres de 1’Union europeenne dans le domaine des exportations d’armes, et de tenter de determiner dans quelle mesure il est possible de mettre sur pied une politique commune d’exportation d’armes, compte tenu des imperatifs de la politique exterieure de I’Union, de la necessite de construire une politique europeenne de defense et de preserver les interets commerciaux de I’industrie de defense europeenne. La politique en matiere d’exportations d’armes a ete largement conditionnee par l’evolution du contexte strategique europeen et international. Durant la Guerre froide, un objectif evident du contr6le des exportations exerce par les pays occidentaux etait d’eviter l’exportation de materiel de haute technologie a destination de pays de l’ex-bloc sovietique, par le biais d’accords multilateraux tels que le COCOM. La fin de la Guerre froide et le demantelement du bloc communiste ont eu un impact considerable sur le commerce international des armes. La nature de la demande globale s’est modifiee, passant d’un contexte de rivalite entre les deux superpuissances et leurs clients, a un contexte influence par des codits de nature regionale ou, tres souvent, a caractere interne (intra- etat), ce qui n’est pas sans soulever une serie de questions en rapport avec la defense des droits de l’homme et des valeurs de la democratie dans le domaine des exportations d’armes. 91 PE 168.176 La politique des Etats membres de 1’UEdans le domaine des exportations d’armes Au niveau de l’UE, la situation de la (des) politique(s) d’exportation d’armes au cours des annees ‘90, de m6me que celle des industries de defense europeenne, sont envisagees avec quelque inquietude dans certains secteurs. La situation de l’industrie europeenne de defense, par exemple, s’est progressivement deterioree ces derrieres annees, en raison de la capacite de production excedentaire, de la baisse de la demande, de la grande fragmentation du marche europeen, des dificultes d’exportation resultant de la competitivite croissante des entreprises americaines et de l’emergence de nouveaux pays producteurs et exportateurs. Dans le cadre de cette etude, nous avons tente de verifier quelle etait l’application pratique des criteres d’orientation de cette politique et d’envisager des mesures de cooperation plus etroite entre les pays membres de 1’Union europeenne. Avec la fin de la Guerre froide et l’ouverture du marche interieur, les Etats membres ont ete confrontes a la necessite de cooperer, non seulement dans le secteur de la defense, mais aussi au niveau du contr6le des exportations. En toute occurrence, cette action est conditionnee par l’article 223 du Traite sur 1’Union europeenne, qui sauvegarde la souverainete des Etats membres dans ce domaine. Jusqu’a present, la legislation en matiere d”exportations d’armes en vigueur dans les pays de l’UE decoule de huit criteres adoptes en 1991 et 1992, rt%irmes dans le recent Code de conduite, et du Reglement communautaire sur le contr6le des exportations de biens et de technologie a usage mixte adopte en 1994. Le Code de conduite constitue une evolution importante dans le cadre de la cooperation europeenne. Dans ce document, les Etats s’engagent, en vue de maximiser l’eficacite du code, a renforcer leur cooperation sur le plan de la politique etrangere et de securite commune et a promouvoir la convergence reciproque dans le domaine des exportations d’armes conventionnelles)).Le Code de conduite n’est pas contraignant pour les Etats membres de l’Union, leur conferant une grande liberte d’interpretation et, partant, d’application. Quoi qu’il en soit, malgre toutes les dificultes que pose l’application du Code de conduite, celui-ci constituerait, dans un premier temps, pour les Etats membres de I’UE, une evolution dans le sens d’une cooperation solide en matiere d’exportation d’armement. Dans un deuxieme temps, cette cooperation deviendrait effective au sein des Etats membres, a moyen ou long terme, selon la volonte de ces derniers, et pourrait &re elargie. Si le Code de conduite est, avant tout, une tentative d’harmonisation des politiques europeennes en matiere d’exportation d’armes, il pourrait egalement &e le moteur de l’elaboration d’une politique commune dans ce domaine. L’evaluation de l’application des criteres communs adoptes par le Conseil europeen de Luxembourg et de Lisbonne, sur lesquels repose le Code de conduite, permet de constater, par exemple, que certains Etats de 1’UE continuent a exporter des armes vers des pays peu respectueux des droits de l’homme, des pays en codit ou des destinations susceptibles de compromettre la securite regionale, voire vers celle des Etats dont les depenses en armement ne sont pas proportionnelles a leurs besoins en termes de defense ou ont un poids excessif au regard des necessites economiques et sociales du Pays. Suite a l’analyse de la situation actuelle des exportations d’annes dans les pays UE, nous avons classe les Etats membres en trois categories, en fonction de l’importance de leur industrie de defense, du volume de leurs exportations et de leur optique en matiere de politique de defense europeenne dans le cadre de 1’Alliance Atlantique. 92 PE 168.176 La politique des Etats membres de l ’UE dans le domaine des exportations d’armes La premiere categorie de pays rassemble les grands producteurs et exportateurs d’armes qui viennent en tete au niveau de 1’Union : le Royaume-Uni, la France et 1’Allemagne. La deuxieme categorie reunit les autres pays de I’UE membres de I’OTAN et peut etre a son tour subdivisee en deux sous-groupes de pays exportateurs d’armements. Dans le premier, figurent les Etats membres de I’OTAN qui, sans occuper une place importante, possedent neanmoins une capacite industrielle de defense en termes d’armement lourd conventionnel importante (Italie, Hollande, Espagne et Belgique). Dans le deuxieme sous-groupe, figurent les autres pays membres de I’OTAN (Portugal, Grece, Danemark et Luxembourg) qui possedent une industrie d’armement moins importante, ont un poids inferieur dans le commerce international d’armes et dependent, par consequent, de l’etranger dans ce secteur. Neanmoins, pour certains d’entre eux, le secteur de la defense revst un certain poids si l’on inclut, outre l’armement conventionnel lourd )),l’armement leger et le secteur des services lies a la defense. Dans une troisieme categorie figurent les membres de 1’UE dits (( neutres qui ne sont pas membres de I’OTAN ni de l’UE0, a savoir l’Autriche, la Finlande, 1’Irlande et la Suede. L’analyse de la politique d’exportation d’armes dans 1’UE serait incomplete a defaut d’une comparaison avec les Etats-Unis, actuellement premier exportateur d’armes au monde, et d’une evaluation de la situation de l’industrie de defense europeenne. Pour affirmer leur suprematie en la matiere, les Etats-Unis encouragent les fbsions avec les societes europeennes. Apres le demantelement du bloc sovietique, le Pentagone a reduit son budget de defense, les industries de defense concentrant desormais leurs efforts sur les exportations, afin de compenser la diminution des commandes du marche interieur nord-americain. Depuis lors, les industries europeennes de defense ont dQ faire face a une concurrence accrue. On a egalement constate que les industries de defense etaient en pleine restructuration dans la plupart des Etats de ]’Union europeenne, tandis que les Etats- Unis traversent la phase finale de ce meme processus. L’elaboration d’une politique europeenne commune dans le domaine de l’armement est essentielle au developpement d’une politique europeenne de securite et de defense. L’adoption de differentes politiques en matiere d’exportation d’armes par les Etats membres de 1’Union est l’une des principales entraves a la construction de cette politique commune. L’absence de contrde rigoureux et harmonise du commerce d’armes constitue un facteur de risque important pour I’UE, susceptible d’exacerber les tensions regionales voire de conduire a des situations de crise dans lesquelles les Etats membres se dotent de forces armees equipees par leurs propres industries. C’est la raison pour laquelle il est necessaire de consentir de serieux efforts a I’harmonisation des politiques nationales d’exportation d’armes afin d’adopter une politique commune d’exportation d’armes. La realisation de cette etape est fondamentale pour la concretisation d’une veritable politique europeenne de defense. Or, pour ce faire, il serait necessaire, de revoir, peut-etre a moyen terme, ]’article 223, qui soustrait du pilier communautaire les competences liees a la fabrication et a I’exportation d’armes. 93 PE 168.176 La politique des Etats membres de l ‘UEdans le domaine des exportations d’armes RECOMMANDATIONS La politique europeenne (celle des membres de I’Union europeenne), dans le domaine des exportations d’armes doit repondre a quatre criteres essentiels : premierement, elle doit garantir la coherence de l’action exterieure de ]’Union ; deuxiemement, elle doit repondre a l’imperatif de securite de 1’Union et de ses Etats membres ; troisiemement, elle doit repondre aux necessites et relever les defis des industries europeennes de defense; quatriemement, elle doit contribuer au developpement d’une politique de defense commune. Pour garantir la coherence de l’action exterieure de l’Union, notamment sur le plan de la politique commerciale et de la politique exterieure et de securite commune, la politique d’exportation d’armes doit Gtre subordonnee aux positions communes definies dans le cadre de la PESC. I1 est necessaire, par ailleurs, de mettre en pratique, aussi uniformement que possible, les mesures de contrale de ces exportations. En d’autres termes, l’harmonisation et l’uniformisation progressives des mesures de contrale des exportations d’armes doivent s’inscrire dans le cadre d’une communautarisation progressive des politiques d’exportation d’armes, allant dans le sens de la formulation d’une politique europeenne d’armement. L’action de 1’UE dans le domaine des exportations d’armes devrait, des l’entree en vigueur du Traite d’hsterdam, passer par la definition d’une strategie commune, aux objectifs et aux delais bien definis, et par un partage efficace de competences entre 1’Union et les Etats membres. Cette strategie commune devra &re compatible avec les orientations generales de la PESC, notamment dans le domaine des droits de l’homme, et avec la strategie proposee par la Commission pour le secteur des industries en rapport avec la defense. Elle devra aussi tenir compte de tout I’acquis communautaire et de la volonte de definir une politique de defense commune exprimee a Amsterdam. L’harmonisation des politiques d’exportation d’armes est aussi necessaire pour reduire les risques lies a la securite de 1’Union decoulant de tensions regionales aux frontieres strategiques de 1’Europe et de I’Amerique du Nord et de reduire considerablement le risque que les Etats membres se dotent eventuellement, dans une situation de codlit, de forces armees equipees par leurs propres industries. I1 faut tirer les enseignements de la guerre du Golfe. Afh de garantir la competitivite et la survie des industries europeennes de defense, il est necessaire d’unifier le marche europeen dans ce domaine. Le developpement d’une politique europeenne commune dans le domaine de l’armement doit Gtre considere comme une etape supplementaire vers une politique europeenne de securite et de defense, dont l’urgence est renforcee par I’impasse d’hsterdam dans le processus de construction d’une politique de defense commune. PE 168.176 La politique des Etats membres de 1 ’UE dans le domaine des exportations d hrmes 7. I1 convient de prendre des mesures d’uniformisation des politiques d’exportation d’armes et des pratiques suivies pour le contr6le de ces exportations. On peut constater, actuellement, de nombreux aspects divergents, notamment en ce qui concerne les legislations nationales actuelles, les procedures d’octroi de licences d’exportation, les organismes nationaux responsables des evaluations et des decisions relatives aux exportations, les listes de biens et la definition de la notion d’arme, mais aussi les sanctions imposees a ceux qui se rendent coupables d’infractions de la loi en vigueur. 8. I1 faut accroitre, en particulier, la transparence et la circulation des informations entre Etats membres sur les exportations realisees. Une solution au manque d’informations dans ce domaine pourrait etre la creation d’un systeme centralise au niveau europeen, accessible aux services douaniers des pays membres de I’Union, qui contienne les regles nationales et les pratiques adoptees par les divers Etats (operations realisees, rehs d’autorisation d’exportation, sanctions prevues et appliquees). La creation d’un systeme europeen de contrale des exportations d’armes a fait l’objet de nombreuses propositions, du Parlement europeen et d’organisations non gouvernementales. 9. La presentation et la dfision, a court terme, du Livre blanc sur les exportations d’armes est une mesure souhaitable. Cet instrument permettra de mieux situer la position de 1’Union europeenne dans le commerce mondial d’armes et d’evaluer si les outils dont dispose I’Union europeenne pour contr6ler le commerce d’armes et lui imprimer une certaine transparence sont adequats. 10 Compte tenu des necessites, problemes et defis auxquels sont conffontes les industries europeennes de defense, il est necessaire de mettre en Oeuvre efficacement le plan d’action propose par la Commission en novembre 1997, dans le cadre de la strategie de 1’UE dans le domaine des industries en rapport avec la defense. Ce plan devra tenir compte de I’inter6t de l’industrie europeenne en general, sans que cela se fasse aux depens des petits pays de 1’Union. 11 I1 est egalement recommande d’adopter la position commune (egalement proposee en novembre 1997 par la Commission europeenne), fondee sur I’article J.2 du Traite sur 1’Union europeenne, relative a l’elaboration d’une politique europeenne des armements, a commencer par les domaines relatifs aux transferts communautaires, aux contrats publics et, en s’appuyant sur une solide coordination, au regime douanier commun. 12. Dans le cadre de l’etablissement de cette dimension europeenne de I’industrie de defense et du marche qui lui est propre, il est recommande de renforcer la cooperation dans le domaine de la recherche et du developpement par le biais d’un fonds commun europeen approprie. I1 importe surtout d’harmoniser les conditions operationnelles requises en termes de delais et de contenus et de rationaliser le secteur de la production entre Etats membres, afin de soutenir et moderniser sa capacite industrielle et technologique de defense. 13. La realisation de projets de dimension europeenne pourrait Stre encouragee par I’agence europeenne de I’armement et concretisee par un rapprochement entre 1’UE et I’UEO. Dans ce sens et sur la base de la declaration des pays membres de I’UEO annexee au Traite de Maastricht et, plus recemment, de la declaration de I’UEO sur son r6le aupres de I’UE et ses relations avec cette derniere, adoptee le 22 juillet 1997, on recommande l’intensification de la cooperation 95 PE 168.176 La politique des Etats membres de l ’UEdans le domaine des exportations d’armes entre les deux organisations dans le secteur des armemements, dans le droit fil des termes exposes dans le Traite d’hsterdam. Tout serait simplifie par l’integration de I’UEO au sein de 1’Union europeenne. 14. L’article 223 du Traite sur I’Union europeenne, qui confine au niveau national les politiques d’exportation d’armes, devra faire l’objet d’une revision, de sorte a incorporer une dimension europeenne. Entre-temps, les Etats membres devront s’abstenir d’invoquer I’article 223, sauf circonstances exceptionnelles ou ils considerent que leurs inter& sont en danger. L’objectif qui devra orienter l’ensemble de la politique europeenne dans ce domaine est I’abolition future de l’article sans jamais perdre de vue le principe essentiel d’egalite entre Etats membres. 15. I1 est recommande que les Etats membres renforcent leur cooperation au sein de la PESC pour maximiser l’efficacite du Code de conduite de 1’Union europeenne relatif a l’exportation d’armes, adopte par le Conseil europeen de Cardiff, en juin 1998, promouvant la convergence reciproque de leurs politiques dans le domaine des exportations d’armes conventionnelles, comme le suggere expressement le document. 16. Le code de conduite prevoit que les Etats justifient le refis d’exportation d’un produit militaire vers un pays determine. En contrepartie, dans l’hypothese ou un Etat concederait une licence d’exportation militaire refbsee dans les trois dernieres annees pour un autre Etat membre, 1’Etat exportateur devra informer de maniere opportune les autres Etats de 1’Union de sa decision et non seulement l’auteur (ou les auteurs) du ref% anterieur. Le rapport annuel prevu dans le dispositif du code de conduite devra 6tre rendu public afin de renforcer la coherence. 17. Le code de conduite ne doit pas Stre considere comme un but en soi, mais comme un moyen de rapprochement progressif entre Etats. Dans ce sens, il est recommande que les Etats fassent, autant que possible, une interpretation restrictive du code, dans le respect des inter& de 1’Union. Parallelement a la liste des biens susceptibles de contrijle, une liste de destinations bannies devrait figurer dans le code de conduite, actualisee en permanence afin de faciliter cette interpretation. 18. I1 est necessaire d’etendre l’application du code de conduite aux Etats signataires de l’accord de Wassenaar. L’acceptation, aussi universelle que possible, du type de regles contenues dans le code de conduite, facilite son application pratique, par les membres de 1’Union a travers leur propre code de conduite. Dans ce domaine, il est particulierement important de se concerter avec les Etats-Unis, principal concurrent europeen dans le domaine des exportations d’armes. Afin de renforcer l’efficacite de l’application du code de conduite, il serait souhaitable d’adopter une politique commune avec les Etats-Unis en la matiere. 19. Dans le domaine de la PESC, il est necessaire d’adopter une position commune sur l’exportation d’armes. Cette position doit definir les contraintes strategiques grevant les exportation d’armes par les Etats membres de 1’Union. Parmi ces contraintes strategiques, doivent figurer la securite de l’union, les inter& de defense nationale du pays recepteur et la problematique de l’equilibre regional. La position commune doit pleinement integrer l’acquis du code de conduite. 96 PE 168.176 La politique des Etats membres de l ’UE dans le domaine des exportations d hrmes 20. L’Union europeenne doit accorder une attention toute particuliere, dans le cadre de la PESC, a la situation du pays destinataire des armes sur le plan de la democratie et du respect des droits de l’homme, de m8me qu’a la necessite d’empkher des tragedies humanitaires comme celle qui s’est produite au Rwanda. 2 1. Le drame humain provoque par la proliferation de mines antipersonnel est une source de grande preoccupation au sein de 1’Union. Aussi cette derniere doit-elle tout mettre en ceuvre pour que les pays non signataires de la Convention d’Ottawa y souscrivent dans les plus brefs delais. 22. Le r61e du Parlement europeen dans le contrale des exportations d’armes a toujours ete tres limite, comme celui des parlements des Etats membres de 1’Union europeenne. Le Parlement europeen et les parlements nationaux devraient prendre part a la reflexion en la matiere et, si possible, a I’elaboration des criteres permettant l’autorisation ou le rehs d’exportations d’armes par le biais d’une Commission europeenne de defense, composee de deputes europeens et de representants des commissions de defense des parlements nationaux. 23. I1 est recommande de proceder a une etude approfondie de l’utilisation des armes legeres dans les conflits, en tenant compte du fait que ce type d’armement est I’une des principales causes de morts et de blessures. 24. Le Parlement europeen doit mettre en valeur le r6le de la societe civile en la matiere et s’entretenir regulierement avec des specialistes d’organisations non gouvernementales (ONG) et autres instituts de recherche. Un instrument important pour le contr6le du commerce des armes serait I’elaboration, par une ONG, d’un rapport annuel sur les exportations d’armes, a remettre au Parlement europeen. 97 PE 168.176 LA POLITICA DEGLI STAT1 MEMBRI DELL’UE IN MATERIA D1 ESPORTAZIONE DEGLI ARMAMENT1 - Sintesi, Conclusione e Raccomandazioni - PREMESSA Su richiesta della Conferenza dei presidenti di commissione, la Direzione Generale degli Studi del Parlamento europeo ha commissionato questo studio, con l'intento di assistere le diverse commissioni parlamentari nella trattazione delle politiche, sia degli Stati membri che dell'Unione eztropea, in materia di esportazione di armi. Lo studio si propone sostanzialmente di definire criteri uflciali per la politica degli Stati membri in materia di esportazione di armi, nonche di individuare le vie per una lor0 applicazione pratica. Di conseguenza, il Parlamento europeo potra presentare proposte speclJiche in merito agli strumenti politici e gruridici necessari per stabilire una piu stretta cooperazione tra gli Stati membri ne1 settore degli armamenti, come stabilito dal nuovo trattato di Amsterdam. In particolare, lo studio verte sui seguenti argomenti: - un'analisi dei criteri uficiali riguarhnti la politica in materia di esportazione di armi dei vari Stati membri, nonche una presentazione delle convergenze e delle divergenze che in pratica distinguono le legislazioni nazionali; - urz 'analisi del livello di trasparenza e di pubblico controllo in merito alla politica degli Stati membri in materia di esportazione di armi e alla sua attuazione; - un'analisi del funzionamento e delle inefficienze dell'attuale regolamentazione europea (Articolo 223, ora articolo 296, del trattato che istituisce la Comunita europea); - una valutazione dell'impatto degli otto criteri stabiliti dalle riunioni del Consiglio europeo del I99 I e I992 sulla politica degli Stati membri in materia; - una valutazione dei meccanismi gruridici necessari per rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri ne1 settore degli armamenti, e in particolare dei prowedimenti atti ad ottenere pari attuazione comune delle politiche per l'esportazione di armi, nonche uno studio di fattibilitk riguardo a tali prowedimenti; - una valutazione dei meccanismi politici o giuridici necessari per awiare la conslrltazione tra Stati membri alfine di garantire pari attuazione della regolamentazione; - una valutazione degli strumenti politici e giuridici necessari per instaurare un sistema piir trasparente e democratic0 in materia di politiche del settore dell'esportazione di armi degli Stati membri, e di un possibile ruolo del Parlamento europeo; - conclusioni e principali opzioni riguardo alla scelta fondamentale che si presenta ai Parlamento europeo in merito a questo argomento. Se lo studio contribuira in qualche maniera ad awiare l'esposizione dei punti di vista del Parlamento europeo sulla procedura e ad accelerare il dibattito politico e legislativo in materia, che a1 momento P gia in discussione all'interno dell'lstituzione, il presente documento avrk raggiunto gli obiettivi dell'organo che ne ha patrocinato la stesura. DIREZIONE GENERALE DEGLI STIJDI Lussemburgo, febbraio I999 La politica degli Stati membri dell 'UE in materia di esportazione degli armamenti SINTESI L'obiettivo che questo studio si propone, attraverso l'analisi della politica degli Stati membri dellVnione europea (UE) in materia di esportazione di armamenti, e tentare di capire in quale modo sia possibile sviluppare una politica comune di esportazione di armi che tenga conto degli imperativi di politica estera dell'unione, della necessita di costruzione di una politica europea di difesa e che salvaguardi gh interessi commerciali dell'industria della difesa europea. Come riporta anche il trattato di Amsterdam, l'azione esterna dell'UE si ispira ai valori della democrazia e della difesa dei diritti umani ed implica coerenza tra la politica commerciale comunitaria e la politica estera e di sicurezza comune (PESC). In materia di esportazione di ami la questione della coerenza e un problema cruciale ben lungi dall'essere risolto. L'assenza di una politica di esportazione degli armamenti rappresenta un grave problema di coerenza dell'azione esterna dell'unione, che indebolisce la PESC e compromette la credibilita della politica europea di difesa. Visto l'impasse in cui si trova lo sviluppo di una politica comune di difesa, ben evidente nelle conclusioni di Amsterdam, ha cominciato a farsi strada l'idea che e attraverso l'industria de& armamenti che possono aver luogo progressi sensibili in questa fase della costruzione europea. Questo problema, fattosi sentire con maggiore acutezza a partire dall'inizio di questa decade, solleva una questione importante, owero quella delle relazioni con i nostri alleati, soprattutto con gli Stati Uniti. La politica di esportazione de& armamenti e senza dubbio condizionata dall'evoluzione del contesto strategic0 europeo e internazionale. Durante la guerra fiedda il controllo delle esportazioni da parte dei paesi occidentali aveva un obiettivo chiaro, vale a dire evitare, attraverso accordi multilaterali come il COCOM', I'esportazione di materiale ad alto contenuto tecnologico nei paesi dell'ex blocco sovietico e, a1 tempo stesso, cercare di impedire che paesi terzi portassero avanti programmi di armamento di distruzione massiccia e di controllare la corsa agli armamenti in determinate aree del pianeta. Ne1 contempo, come regola generale, i due blocchi alimentavano la corsa agli armamenti in quanto parte della loro disputa a livello globale e regionale. In que1 periodo era chiaro verso quali mete e destinatari si intendevano esportare le armi. La fine della guerra fredda e il crollo del blocco comunista hanno avuto un impatto significativo SUI comrnercio internazionale di armi. In sintonia con le stime del Pentagono (del 1994), la proiezione del volume del comrnercio mondiale di armi previsto per il periodo 1991-2000 e inferiore del 50% circa ai valori registrati tra il 198 1 e il 19902.Contemporaneamente si e verificata una perdita di logica strategica in una parte considerevole dei trasferimenti di armamenti verso paesi extraeuropei, htto della fine del bipolarismo e della deglobalizzazione strategica, che ha fatto si che le priorita di commercialuzmone delle anni assumessero un aspetto piu economico che politico3. La natura della domanda globale si e modificata, passando da un contesto di rivalita tra le due superpotenze ed i clienti alleati ad una situazione caratterizzata da conflitti di natura regionale 0, in molti casi, di natura interna (intrastatale), circostanza questa che solleva seri problemi relativi alla difesa dei diritti umani Come vedremo ne1 capitol0 11, il COCOM venne disciolto ne1 1994 e sostituito dall'accordo Wassenaar. che attualmente annovera tra i suoi membri la Federazione russa. I valori totali del volume del commercio di ami tra il 1981 e il 1990 erano di 625 miliardi di dollari. La proiezione per il periodo 1991-2000 varia tra i 291 e i 330 miliardi di dollari (ai prezzi del 1991). US Department of Defense. 'World-Wide Conventional Arms Trade (1994-2000): A Forecast and Analysis'. dicembre 1994. Questo punto viene focalivato anche da Bernard Adam, Union Europeenne et exportations d'armes. Le Dossiers du GRIP, GRIP. Bruyelles, 1995. pagg. 107-108. 103 PE 168.176 La politica degli Stati membri dell 'UE in materia di esportazione degli armamenti e della democrazia in materia di esportazione di armamenti. In questa nuova situazione di conflittualita internazionale molte delle armi esportate Sono o saranno utilizzate in lotte intestine, alcune delle quali assumeranno la dimensione di tragedie umane di proporzioni gigantesche, come in Ruanda o nella ex Iugoslavia. Sebbene la domanda globale di armamenti abbia subito un notevole calo, numerosi paesi, in particolare quelli in via di sviluppo, continuano ad acquistare ingenti quantita di armi sui mercati internazionali, i quali diventano sempre piu concorrenziali'. Oggigiorno la commerciahazione de& armamenti ha perso la razionalita che aveva durante la guerra fredda. C'e una maggiore complessita ed una tendenza all'accentuazione dei controlli sulle esportazioni per aree tematiche (ad esempio la non proliferazione delle armi nucleari, chimiche o biologiche, o delle mine antiuomo) e nei confronti dell'utilizzo o del destinatario finale di un dato bene o di una determinata tecnologia. In Europa la situazione assume aspetti specifici, in quanto esiste un regime di controllo degli armamenti convenzionali, il cosiddetto Trattato sulle forze armate convenzionali in Europa (Trattato CFE). A livello di UE - aspetto oltremodo rilevante di questo studio - alcuni settori osservano con una certa preoccupazione la situazione della politica (delle politiche) di esportazione di armi degli anni '90 e lo scenario dell'industria della difesa europea. La condizione in cui versa quest'ultima, ad esempio, negli ultimi anni si e progressivamente deteriorata a causa dell'eccesso di capacita produttiva, della riduzione della domanda, della grande fi-ammentazione del mercato europeo, delle difficolta di esportazione dovute alla crescente competitivita delle imprese americane e alla comparsa di nuovi paesi produttori ed esportatori2. Uno dei tratti caratteristici della sicurezza europea in questa fine secolo e la constatazione che la fiontiera dell'UE, in particolare in corrispondenza della sua periferia meridionale, e contigua ad alcune delle aree di maggior instabilita e crisi del mondo. Questa e, tra l'altro, una differenza rilevante se si confronta la situazione geostrategica degli Stati Uniti con quella dell'UE, che e circondata da una vasta zona di instabilita e di crisi che va dal Magreb, dominato attualmente dal problema del fondamentahmo islamico, al Medio Oriente, dove ancora persiste il conflitto arabo-israeliano, a1 mar Egeo, teatro delle tensioni tra la Turchia e la Grecia, ai Balcani, fortemente segnati dal nazionalismo estremista e dalla pulizia etnica. I1 previsto allargamento ad est ridurra le distanze tra la fiontiera dell'UE e un'altra area di crisi e di latente o aperta conflittualita, quella risultante dalla disgregazione dell'Unione Sovietica. L'assorbimento della Turchia all'interno dello spazio europeo awicina, dal canto suo, IVnione del Medio Oriente e del Golf0 Persico (non ci si dimentichi che la Turchia confina con la Siria, 1'Iran e 1'Iraq) e dell'Asia centrale. Sebbene la sua adesione all'UE fino ad oggi non sia stata accettata, ed e probabile che non lo sia in tempi brevi, la Turchia, oltre ad appartenere alla NATO, sta progressivamente rafforzando i legami con I'Unione, tramite l'unione doganale, o lo status di membro associato dell'Unione europea occidentale (UEO). Laddove finisce la comunita Europa (a1 cui interno vanno annoverate le nuove democrazie gia legate da accordi di associazione all'UE) cominciano le zone di crisi. ' Luc Mampaey, Les transferts d'armaments conventionnels: srtuation et tendances a l'aube de 1998. GNP. G1592. Fennaio 1998. GRIP WWW Homepage, (www.ib.be/grip/). - Sulla situavone europea in questo settore vedi Benjamin Pallares. El futuro de la Industria de Seguridad,v Defensa. Informe de la reunion La defensa de Europa, responsabilidad de 10s europeos, I11 Reunion de Asociaciones de Eurodefense, Madrid. 30 dicernbre 1997. pag. 5. 104 PE 168.176 La politica degli Stati membri dell 'UE in materra di esportazione degli armamenti Ma la pressione e I'esigenza di un intervento europeo non vengono soltanto dalla vicina frontiera meridionale, bensi anche dal continente afncano, attraversato da gravissime crisi di disgregazione dei suoi Stati e da crimini contro l'umanita, come in Ruanda, dinanzi ai quali gli europei non restano e non possono restare indifferenti. Tutto porta a credere, purtroppo, che le crisi alla periferia dell'Unione tenderanno ad aggravarsi - alcune delle quali a livelli intollerabili - ed a richiedere pertanto anche un intervento militare'. Queste sfide pongono una duplice questione: se da un lato I'Europa dovra intervenire militarmente, dall'altro avra bisogno, in alcune circostanze, di esportare armamenti affinche si creino condizioni tali da permettere la risoluzione di tali conflitti ad opera dei protagonisti locali. Questa duplice esigenza costringe a portare avanti una politica di esportazione degli armamenti molto attenta e con obiettivi ben definiti, per evitare che si verifichino casi come quelli evocati dalla risoluzione del Parlamento europeo del gennaio 1995, vale a dire che "in occasione di quattro recenti interventi di truppe dell'Unione europea - in Ruanda, Bosnia, Somalia e Iraq - le forze armate si Sono trovate di fronte ad armi convenzionali fornite da Stati membri dell'unione europea'". Si tratta di un problema che pone questioni sene all'UE, la quale fino a questo momento, a causa dell'esistenza di quindici diverse politiche di esportazione degli armamenti, non ha trovato soluzioni pienamente soddisfacenti in materia. Un aspetto da evidenziare in fase preliminare e il fatto di sapere a quali armamenti ci si riferisce quando si parla di politiche di esportazione a questo livello. Secondo la terminologia comunemente usata3, si definiscono armi convenzionali o 'classiche' quelle che non possiedono un effetto di distruzione massiccia. I1 concetto di armamento 'classico' comprende le armi convenzionali 'pesanti' (es.: cani da ~ombattimento)~e le armi leggere (es.: pistole, mitragliatrici, bombe a mano e mine antiuomo). Generalmente tra le armi di distruzione massiccia si annoverano le armi nucleari e qualsiasi altra arma capace di produrre effetti simili, come e il cas0 delle armi chimiche e biologiche. Le armi di distruzione massiccia Sono state oggetto di numerosi trattati ed accordi multilaterali che hanno consentito di codificarne e limitarne la commercializzazione e il trasferimento a livello internazionale e di controllarne la proliferazione. Le armi convenzionali, per contro, non Sono praticamente mai state oggetto di trattati multilaterali o di una regolamentazione globale su tale materia, se si eccettua il cas0 del Trattato CFE, in vigore dal 1992. Le normative nazionali rimangono, per tradizione, le piu importanti, dal momento che Sono le uniche esistenti in materia di controllo delle esportazioni e delle importazioni di armi convenzionali. La proliferazione di ami convenzionali ha alimentato numerosi conflitti. Le armi leggere, per esempio, Sono state la causa della morte di centinaia di migliaia di civili, con notevoli effetti ' Alvaro de Vasconcelos, A Europa e as crises Peruericas, Seminkio Internacional Europa 1996, FundaC%oCalouste Gulbenkian, maggio 1996, pagg. 101-102. 'Risoluzione del Parlamento europeo sulla necessiti di introdurre controlli europei sull'esportazione e il trasferimento di armi. 19 gennaio 1995. GU C 43 del 20.2.95, pag.89. SIPRI Yearbook 1997. Armaments, Disarmament and International Securip. Oxford University Press. 1997. .l Ne1 presente lavoro utilizzeremo anche la definizione di 'Grandi armi convenzionali' per designare le ami convenzionali pesanti. derivante dall'espressione inglese 'Major Conventional Weapons'. 105 PE 168.176 La politica degli Stati membri dell 'UE in materia di esportazione degli armamenti destabilizzanti'. Pur non essendo direttamente responsabili del precipitare dei conflitti armati, Sono comunque tali ami ad inasprire la violenza, a propagare i conflitti, a impedirne o a prolungarne la risoluzione, esercitando a volte un'influenza significativa a1 loro interno. Malgrado l'impatto sociale e politico della proliferazione di questo tip0 di armi, poco si sa delle dimensioni assunte dal lor0 commercio globale. Non esiste trasparenza ed il controllo si limita alla produzione, ai trasferimenti ed al commercio di armi leggere, il cui mercato costituisce una delle principali fonti di guadagno per gruppi terroristici e per il crimine organizzato. Da questa distinzione terminologica e categoriale in fatto di armamenti si possono ricavare particolari importanti dal punto di vista strategico, in grado di incidere nelle politiche di esportazione. E' in questo contest0 che si situa il presente studio, ne1 quale si affrontera la politica di esportazione degli armamenti de@ Stati membri dellvnione europea, si verificheranno le modalita di applicazione pratica dei criteri orientativi relativi a tale politica e si valuteranno possibili misure atte a promuovere nell'ambito dell'UE una maggior cooperazione in tale materia. Questa ricerca sara suddivisa in tre parti principali: la prima parte dello studio sara incentrata sui meccanismi europei ed internazionali di controllo delle esportazioni di armamenti. L'analisi si riflettera sulla valutazione dell'attuale legislazione europea, in particolare dell'articolo 223, ora articolo 296, del trattato CE, del regime comunitario esistente in materia di controllo delle esportazioni di beni a duplice uso, e degli otto criteri fissati ne1 1991 e ne1 1992 e riaffermati ne1 recente codice di condotta adottato dal Consiglio dell'UE, a1 quale verra fatto specific0 riferimento. La coerenza generale tra il pilastro comunitario e quello intergovernativo nell'attuazione esterna dell'UE costituisce un punto cruciale da afTrontare2. La divisione delle competenze tra gli Stati membri e la Comunita segna profondamente la questione del controllo delle esportazioni di armi e beni a duplice uso, settori che si mantengono separati, non essendo il commercio di ami di competenza comunitaria. Le implicazioni di tale mancanza generale di coerenza tra il primo ed il secondo pilastro dell'UE verranno prese in considerazione nella valutazione dei possibili sviluppi di una politica europea di esportazione di armi nell'ambito dellTJnione. Saranno inoltre riportati gli strumenti che I'UE ha a disposizione per operare in tale settore, in particolare nell'ambito della PESC, dando uno speciale risalto alle strategie comuni introdotte di recente ne1 trattato di Amsterdam. In questa parte si tentera un approccio sintetico ai regimi multilaterali di controllo delle esportazioni e di non proliferazione degli armamenti (convenzionali o di distruzione massiccia), all'interno dei quali si inserisce la generalita degli Stati membri dell'UE, ed agli organismi europei di cooperazione esistenti. Ne1 documento cui si fa riferimento alla nota 7, il Parlamento europeo manifesta anche preoccupazione su quests materia: "circa 40 milioni di persone, piu del 75% delle quali civili, Sono decedute a causa di guerre civili e intemazionali combattute con armi convenzionali nei 45 anni della guerra fredda e che un numero molto piu numeroso di persone e rimasto menomato". Risoluzione del Parlamento europeo. 19 gennaio 1995, GU C 43 del 20.2.95. op. cit. pag. 89. Ne1 coditto del Ruanda sono morte tra 800.000 e 1.000.000 di persone per mano di milizie e SoIdati equipaggiati con ami leggere. Bernard Adam, op. cit. pag. 180. L'articolo C, ora articolo 3, del trattato dell'unione europea stabilisce quanto segue: "L'Unione dispone di un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e la continuita delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi. rispettando e sviluppando ne1 contempo I'acquis comunitario. L'Unione assicura in particolare la coerenza globale della sua azione esterna nell'ambito delle politiche in materia di relazioni esterne. di sicurezza. di economia e di sviluppo. I1 Consiglio e la Commissione hanno la responsabilita di garantire tale coerenza e cooperano a tal fine. Essi prowedono. nell'ambito delle rispettive competenze. ad attuare dette politiche." 106 PE 168.176 La politica degli Stati membri dell'UE in materia di esportazione degli armamenti Nella seconda parte verra analizzata la situazione attuale delle esportazioni di armamenti nei paesi membri dell'UE. I principali interrogativi che qui si pongono Sono i seguenti: che cosa caratterizza le politiche nazionali di esportazione di ami? Quali Sono i criteri che presiedono all'attribuzione delle licenze di esportazione nei diversi paesi dell'UE e che relazione esiste con la prassi degli Stati membri in questo settore? Quali Sono i procedimenti adottati nei rispettivi paesi e gli organismi responsabili del controllo e della vigilanza sulle esportazioni? Qual e il grado di trasparenza e di controllo democratic0 esistente, in particolare a livello di informazione pubblica e di vigilanza da parte dell'opinione pubblica e ne1 ruolo svolto dagli organi parlamentari? La risposta a questa serie di quesiti fornira indicazioni importanti sugli aspetti convergenti e divergenti nelle politiche degli Stati membri dell'UE in materia di esportazione di armamenti. A tal fine i paesi dell'unione Sono stati suddivisi in tre categorie: grandi esportatori di armi; restanti paesi dell'Unione appartenenti alla NATO; paesi neutri. Un altro aspetto importante da evidenziare sara il confronto tra la prassi seguita dai paesi dellWE e l'esperienza degli Stati Uniti in materia di esportazione di armi e di controllo di tali esportazioni. Infine, nella terza parte, saranno valutate le implicazioni risultanti dalla situazione attuale delle esportazioni di armamenti per l'industria della difesa europea e le necessita che gli sviluppi della politica europea in tale settore pongono all'industria. Sara focalizzata in special modo l'evoluzione registrata in quest'area ed il suo impatto nello sviluppo di una politica europea di difesa. CONCLUSIONE L'obiettivo proposto ne1 presente studio e quello di analizzare la politica degli Stati membri dellvnione europea (UE) in materia di esportazione di armamenti e tentare di capire in quale modo sia possibile sviluppare una politica comune di esportazione di armi che tenga conto degli imperativi di politica estera dell'Unione, della necessita di costruzione di una politica europea di difesa e che salvaguardi gli interessi commerciali dell'industria della difesa europea. La politica di esportazione degli armamenti e stata fortemente condizionata dall'evoluzione del contesto strategic0 europeo e internazionale. Durante la guerra fredda il controllo delle esportazioni da parte dei paesi occidentali aveva un obiettivo chiaro, vale a dire evitare, attraverso accordi multilaterali come il COCOM, I'esportazione di materiale ad alto contenuto tecnologico nei paesi dell'ex blocco sovietico. La fine della guerra fredda e il crollo del blocco comunista hanno avuto un impatto significativo sul comrnercio internazionale di armi. La natura della domanda globale si e modificata, passando da un contesto di rivalita tra le due superpotenze e i clienti alleati ad una situazione caratterizzata da conflitti di natura regionale 0, in molti casi, di natura interna (intrastatale), circostanza questa che solleva seri problemi relativi alla difesa dei diritti umani e della democrazia in materia di esportazione di armamenti. A livello di UE, alcuni settori osservano con una certa preoccupazione la situazione della politica (delle politiche) di esportazione di armi de& anni '90 e lo scenario dell'industria della difesa europea. La condizione in cui versa quest'ultima, ad esempio, negli ultimi anni si e progressivamente deteriorata a causa dell'eccesso di capacita produttiva, della riduzione della domanda, della grande frammentazione del mercato europeo, delle difficolta di esportazione dovute alla crescente competitivita delle imprese americane ed alla comparsa di nuovi paesi produttori ed esportatori. 107 PE 168.176 La politica degli Stati membri dell 'UE in materia di esportazione degli armamenti Nell'ambito di questo studio si e cercato di verificare le modalita di applicazione pratica dei criteri orientativi in merito a tale politica e di valutare possibili misure atte a promuovere nell'ambito dell'UE una maggior cooperazione in tale materia. Con la fine della guerra fiedda, e soprattutto in seguito alla guerra del Golf0 e all'apertura del mercato interno, gli Stati membri Sono giunti alla conclusione che e necessario cooperare, non solo ne1 settore dell'industria della difesa, ma anche ne1 controllo delle esportazioni. Per il momento, tale azione e condizionata dall'articolo 223, ora articolo 296, del trattato CE, che salvaguarda la sovranita degli Stati in tale campo. Fino ad oggi la legislazione sulle esportazioni di armi in vigore nei paesi dell'UE si basava sugli Otto criteri adottati ne1 199 1 e ne1 1992, riaffermati ne1 recente Codice di condotta, e sul regolamento comunitario in materia di controllo delle esportazioni di beni e tecnologia a duplice uso, adottato ne1 1994. I1 Codice di condotta rappresenta un'evoluzione importante ne1 quadro della cooperazione europea. In tale documento gli Stati si impegnano, a1 fine di massimizzare l'efficacia del codice, a "rinforzare la loro cooperazione, nell'ambito della PESC, ed a promuovere la convergenza reciproca in materia di esportazioni di armi convenzionali". I1 Codice di condotta non ha potere vincolante sugli Stati membri dellvnione e lascia lor0 grande liberta di interpretazione e, di conseguenza, di applicazione. Ad ogni modo, malgrado tutte le difficolta che sorgono nell'applicazione del Codice di condotta, quest'ultimo potra costituire, in una fase iniziale, il primo passo degli Stati membri dell'UE in direzione di una solida cooperazione nell'ambito delle esportazioni di armamenti. In una seconda fase, tale cooperazione entrera a far parte a medio o a lungo termine, secondo quanto deciso dagli Stati stessi, della prassi da loro adottata e potra subire ulteriori ampliamenti. I1 Codice di condotta e, innanzitutto, un tentativo di armonizzazione delle politiche europee in materia di esportazione di armi, ma potra anche dare un importante impulso in direzione di una politica comune in tale settore. Volendo dare una valutazione sulle modalita di applicazione dei criteri comuni adottati dal Consiglio europeo di Lussemburgo e di Lisbona, che stanno alla base dell'attuale Codice di condotta, possiamo constatare, ad esempio, che certi Stati dell'UE hanno continuato ad esportare armamenti sia verso paesi poco rispettosi dei diritti umani, che verso paesi in guerra, sia verso destinatari capaci di mettere in pericolo la sicurezza regionale che verso Stati le cui spese per gli armamenti non Sono proporzionate alle loro necessita di difesa, o rappresentano un peso eccessivo se comparate con le esigenze economiche e sociali del paese. Analizzando la situazione attuale delle esportazioni di armi nei paesi dell'UE e stato possibile raggruppare gli Stati membri in tre categorie, a seconda dell'importanza dell'industria della difesa, del volume di esportazioni e della posizione adottata in materia di politica europea di difesa e nei confronti dell'Alleanza atlantica. In un primo gruppo di paesi troviamo i grandi produttori ed esportatori di armi, detentori della leadership europea ne1 settore: Regno Unito, Francia e Germania. In una seconda categoria, riferita ai restanti paesi dell'UE membri della NATO, distinguiamo due sottogruppi di paesi esportatori di armamenti. Ne1 primo includiamo quei paesi membri della NATO che, pur non occupando posizioni di preminenza, possiedono tuttavia una capacita industriale significativa ne1 settore della difesa in termini di grandi armi convenzionali (Italia, Olanda, Spagna, 108 PE 168.176 La politica degli Stati membri dell 'UE in materia di esportazione degli armamenti Belgio). Ne1 secondo sottogruppo Sono stati presi in considerazione i restanti paesi membri della NATO - Portogallo, Grecia, Danimarca e Lussemburgo - che, oltre ad avere un'industria della difesa meno importante, hanno un peso minore ne1 commercio internazionale degli armamenti e, a1 contempo, dipendono maggiormente dall'estero in questo settore. Tuttavia, per alcuni di essi, l'industria della difesa assume un certo significato se si considerano, oltre alle armi convenzionali 'pesanti', le armi leggere ed il settore dei servizi legati alla difesa. In una terza categoria Sono stati raggruppati i paesi membri dell'UE cosiddetti 'neutral?, che non Sono membri della NATO ne dell'UE0: Austria, Finlandia, Irlanda e Svezia. L'analisi della politica di esportazione di armi all'interno dell'UE risulterebbe incompleta senza un confront0 con gli Stati Uniti, attualmente il maggiore esportatore mondiale di armamenti, nonche senza una disamina della situazione dell'industria della difesa europea. Gli Stati Uniti, a1 fine di affermare la lor0 posizione di comando, tentano di promuovere hsioni con societa europee. Dopo lo smantellamento del blocco sovietico il Pentagono ha ridotto il bilancio per la difesa, costringendo I'industria a concentrare i propri sforzi nelle esportazioni, in modo da compensare il calo delle commesse provenienti dal mercato interno nordamericano. Le industrie europee della difesa, a partire da que1 momento, hanno dovuto far fronte ad una crescente concorrenza. A cio si aggiunge il fatto che I'industria della difesa nella maggior parte degli Stati dell'Unione europea e in piena fase di ristrutturazione, mentre negli Stati Uniti tale process0 sta per volgere a1 termine. La costruzione di una politica europea comune in materia di armamenti e un elemento essenziale per lo sviluppo di una politica europea di sicurezza e di difesa. La continua adozione di politiche differenti in materia di esportazione di armamenti da parte degli Stati membri dell'Unione rappresenta uno dei principali ostacoli alla costruzione di tale politica comune. L'assenza di un controllo rigoroso e armonizzato del commercio di armi e un importante fattore di rischio per I'UE. Cio potra condurre all'inasprimento delle tensioni regionali e persino a situazioni di crisi nelle quali agli Stati membri potrebbe accadere di trovarsi di fronte a forze armate equipaggiate dalle proprie industrie. E' necessario, pertanto, fare qualsiasi sforzo per armonizzare le politiche nazionali in materia di esportazione di armi, vale a dire per adottare una politica comune in tale settore. La realizzazione di questa tappa e fondamentale per la concretizzazione di una vera politica europea di difesa, e a tal fine e necessario, magari a medio termine, rivedere I'articolo 223, che sottrae a1 pilastro comunitario competenze relative alla produzione e all'esportazione di armamenti. RACCOMANDAZIONI 1. La politica europea - owero dei membri dell'Unione europea - in materia di esportazioni di armamenti deve sottostare a quattro criteri essenziali: primo, garantire coerenza all'azione esterna dell'llnione; secondo, rispondere alle esigenze di sicurezza dell'Unione e dei suoi Stati membri; terzo, tener conto delle necessita e delle sfide delle industrie europee della difesa; quarto e ultimo, contribuire allo sviluppo di una politica di difesa comune. 2. Per garantire coerenza all'azione esterna dell'unione, in particolare tra la politica commerciale e la politica estera e di sicurezza comune, la politica di esportazione degli armamenti deve essere subordinata alle posizioni comuni definite nella PESC. E' necessario, parimenti, mettere in 109 PE 168.176 La politica degli Stati rnernbri dell 'UE in materia di esportazione degli armamenti ~ pratica, ne1 modo piu uniforme possibile, le misure di controllo su tali esportazioni. Vale a dire che l'armonizzazione e la graduale uniformazione delle misure di controllo devono essere portate a buon fine ne1 quadro di una progressiva comunitarizzazione delle politiche di esportazione degli armamenti, che tenda alla formulazione di una politica europea degli armamenti. 3. L'attuazione dell'UE in materia di esportazione di armi dovrebbe passare - non appena entrera in vigore il trattato di Amsterdam - attraverso la definizione di una strategia comune, con obiettivi e scadenze ben definiti, mediante un'efficace ripartizione di compiti tra I'Unione e gli Stati membri. Tale strategia comune dovra essere compatibile con gli orientamenti generali della PESC, in particolare in materia di diritti umani, nonche con la strategia proposta dalla Commissione per il settore delle industrie legate alla difesa. Dovra anche tener conto di tutto l'acquis comunitario e della volonta, espressa ad Amsterdam, di definire una politica di difesa comune. 4. L'armonizzazione delle politiche di esportazione di armi e altresi necessaria a1 fine di limitare i rischi per la sicurezza dell'Unione europea provocati da tensioni regionali nelle aree strategiche attorno all'Europa e all'America del nord e di ridurre in misura significativa la possibilita che gli Stati membri si trovino di fionte, in un'eventuale situazione di conflitto, a forze armate equipaggiate dalle lor0 stesse industrie. La lezione della guerra del Golf0 deve essere qui studiata in ogni suo aspetto. 5 Per garantire la competitivita, nonche la soprawivenza, delle industrie europee di difesa e necessario unificare anche in tale campo il mercato europeo. 6. Lo sviluppo di una politica europea comune in materia di armamenti deve essere intesa come un passo avanti verso una politica di sicurezza e di difesa europea, questione resa ancora piu urgente dall'impasse verificatasi ad Amsterdam ne1 process0 di costruzione di una politica di difesa comune. 7. Si devono adottare misure per rendere uniformi le politiche di esportazione di armi e la prassi seguita per il controllo di tali esportazioni. Vi Sono a1 momento molteplici aspetti divergenti, in particolare per quanto attiene a1 livello di legislazioni nazionali vigenti, alle procedure per la concessione delle licenze di esportazione, agli organismi nazionali responsabili delle valutazioni e delle decisioni relative alle esportazioni, alle liste di beni e alla definizione degli armamenti, nonche alle sanzioni applicate a chi infiange la legge vigente. 8. Si devono incrementare soprattutto la trasparenza e la circolazione dell'informazione tra gli Stati membri relativa alle esportazioni effettuate. Una soluzione alla carenza di informazione in questo settore potrebbe venire dalla creazione, a livello europeo, di un sistema centralizzato accessibile alle autorita doganali dei paesi membri dell'Unione, contenente le regole nazionali e la prassi adottata dai vari Stati (operazioni effettuate, divieti di esportazione, sanzioni previste e applicate). La creazione di un sistema europeo di controllo delle esportazioni di armamenti e stato oggetto di varie proposte, sia del Parlamento europeo che di organizzazioni non governative. 110 PE 168.176 La politica degli Stati membri dell 'UE in materia di esportazione degli armamenti 9. La presentazione e la divulgazione, a breve termine, del Libro bianco sull'esportazione di armi e una misura auspicabile. Questo strumento permettera di osservare meglio la posizione dellTJnione europea riguardo al commercio mondiale di ami e di valutare se gli strumenti di cui essa dispone per controllarlo e imprimergli trasparenza Sono adeguati. 10. Tenendo conto delle necessita, dei problemi e delle sfide che devono affrontare le industrie europee di difesa, e necessario attuare in modo efficace il piano di azione proposto dalla Commissione ne1 novembre 1997, ne1 quadro della strategia dell'UE per il settore delle industrie legate alla difesa. Tale piano dovra tenere in considerazione gli interessi dell'industria europea in generale, owero essere mess0 in atto senza pregiudizio degli Stati di piccole dimensioni dell'UE. 11. Si raccomanda contemporaneamente l'adozione della posizione comune relativa all'elaborazione di una politica europea degli armamenti (anch'essa proposta dalla Commissione europea ne1 novembre 1997) fondata sull'articolo 5.2 (ora articolo 12) del trattato sull'Unione, cominciando dai settori relativi ai trasferimenti comunitari, ai contratti pubblici e, sulla base di un solido coordinamento, a1 regime doganale comune. 12. Quale passo fondamentale per l'affermazione di tale dimensione europea dell'industria della difesa e del rispettivo mercato, si raccomanda uno sforzo di cooperazione ne1 settore della ricerca e dello sviluppo, basato su un adeguato fondo comune europeo. E' importante, soprattutto, ottenere un'armonizzazione dei requisiti operativi, in termini di scadenze e contenuti, ed una razionalizzazione all'interno del settore produttivo degli Stati membri, tali da permettere di sostenere e modernizzare la capacita industriale e tecnologica di difesa di questi ultimi. 13. La realizzazione di progetti di dimensione europea potra essere stimolata attraverso 1'Agenzia europea degli armamenti, da attuarsi grazie all'awicinamento tra 1'UE e I'UEO. In tal senso, e con nferimento alla Dichiarazione dei paesi membri dell'UEO allegata a1 trattato di Maastricht e, piu recentemente, alla Dichiarazione dell'UEO SUI m010 dell'UEO e sulle sue relazioni con I'UE, adottata il 22 luglio 1997, si raccomanda il rafforzamento della cooperazione tra le due organizzazioni ne1 settore degli armamenti, in quanto cio risponderebbe ai propositi sottolineati espressamente ne1 trattato di Amsterdam. Tutto questo verrebbe semplificato attraverso I'integrazione dell'UEO nell'UE. 14. L'articolo 223 del trattato sull'Unione europea, che demanda a livello esclusivamente nazionale le politiche di esportazione degli armamenti, dovra essere rivisto, in modo da introdurre una dimensione europea. Ne1 fiattempo, gli Stati membri dovranno astenersi dall'invocare il citato articolo 223, salvo in circostanze eccezionali, nelle quali ritengono che siano in pericolo i loro interessi vitali. La htura abolizione dell'articolo e I'obiettivo su cui dovra orientarsi in seguito la politica europea in tale materia, senza mai perdere di vista il principio primario dell'uguaglianza tra gli Stati membri. 15. Si raccomanda agli Stati membri di rafforzare la cooperazione in sen0 alla PESC, ne1 senso di massimizzare I'eficacia del Codice di condotta dell'Unione europea in materia di esportazione di armi, adottato dal Consiglio europeo a Cardiff ne1 giugno 1998, e di promuovere la 111 PE 168.176 La politica degli Stati membri dell 'UE in materia di esportazione degli armamenti convergenza reciproca tra le lor0 politiche in materia di esportazioni di armi convenzionali, cosi come suggerito espressamente ne1 documento stesso. 16 Dal momento che il codice di condotta prevede che gli Stati debbano motivare il divieto di esportazione di un prodotto militare verso un determinato paese, anche ne1 cas0 in cui uno stat0 conceda una licenza per l'esportazione di materiale militare che sia stato oggetto di divieto da parte di un altro Stato membro nei tre anni precedenti, lo Stato esportatore dovra informare tutti gli Stati dell'Unione della sua decisione, illustrandone la fondatezza, e non solo I'autore 0 gli autori del precedente divieto. I1 rapport0 annuale previsto dal dispositivo del Codice di condotta dovra venir reso pubblico, a1 fine di rafforzarne la trasparenza. 17 I1 codice di condotta non va considerato come fine a se stesso, bensi come un mezzo dj rawicinamento progressivo tra gli Stati. In tal senso si raccomanda a questi ultimi di interpretarlo in modo restrittivo, sempre che cio sia in sintonia con gli interessi dell'unione. Parallelamente alla lista dei beni suscettibili di controllo, il codice di condotta dovra essere accompagnato dall'elenco delle destinazioni vietate e venire costantemente aggiornato, in modo da facilitare tale interpretazione. 18. E' necessario estendere l'applicazione del codice di condotta, in particolare, a quegli Stati che hanno gia sottoscritto l'accordo Wassenaar. L'accettazione, quanto piu universale possibile, del tip0 di regole contenute ne1 codice di condotta facilitera ai membri dell'unione l'applicazione pratica del proprio codice di condotta. In tale ambito e particolarmente importante che vi sia una concertazione delle posizioni con gli Stati Uniti, principale concorrente dell'Europa ne1 capitol0 delle esportazioni di armamenti. Per rendere ancora piu efficace l'applicazione del codice di condotta, sarebbe auspicabile anche l'esistenza di una politica comune con gli Stati Uniti in tale materia. 19. E' necessario adottare, nell'ambito della PESC, una posizione comune sull'esportazione di armamenti. All'interno di tale posizione comune devono essere definiti gli obblighi strategici dell'esportazione di armamenti per gh Stati membri dell'Unione. Tra tali obblighi strategici vanno collocati la sicurezza dell'Unione stessa, gli interessi della difesa nazionale del paese ricevente e la problematica dell'equilibrio regionale. La posizione comune deve integrarsi pienamente nell'acquis del codice di condotta. 20. L'Unione europea deve prestare particolare attenzione, soprattutto in sen0 alla PESC, alle vendite di armamenti, tenendo conto della situazione dei paesi riceventi in termini di democrazia e diritti umani, e della necessita di impedire tragedie umane come quella del Ruanda. 21. I1 dramma umano causato dalla proliferazione di mine antiuomo e motivo di forte preoccupazione per 1Wnione. L'Unione europea deve fare di tutto affinche i paesi che non ancora hanno siglato la Convenzione di Ottawa, la sottoscrivano ne1 piu breve tempo possibile. 22. I1 ruolo del Parlamento europeo ne1 controllo delle esportazioni di armi e costantemente diminuito, fatto che del resto si sta verificando anche ai parlamenti nazionali dei paesi membri dell'Unione europea. I1 Parlamento europeo e i parlamenti nazionali dovrebbero partecipare alla riflessione e, se possibile, all'elaborazione di criteri per I'autorizzazione o il divieto alle 112 PE 168.176 La politica degli Stati membri dell 'UE in materia di esportazione degli armamenti esportazioni di armi attraverso una commissione europea per la difesa formata da parlamentari europei e rappresentanti delle commissioni per la difesa dei parlamenti nazionali. Si raccomanda di procedere ad uno studio approfondito sull'utilizzo delle ami leggere durante i conflitti, tenendo conto del fatto che questo tip0 di armamenti rappresenta in tale contesto una delle principali cause di morte e di ferimento. 11 Parlamento europeo deve valorizzare il ruolo della societa cide in tale contesto e dare udienza a scadenze regolari agli specialisti delle organizzazioni non governative (ONG) e degli istituti di ricerca. Uno strumento importante per il controllo del commercio di armamenti potrebbe essere la stesura, da parte di una ONG, di una relazione annuale sulle esportazioni di armi da presentare a1 Parlamento europeo. 113 PE 168.176 HET BELEID VAN DE LIDSTATEN VAN DE EU OP HET GEBIED VAN WAPENEXPORT - Samenvatting, Conclusie en Aanbevelingen - VOORWOORD Teneinde de verschillende parlementaire commissies bij te staan wanneer zij zich bezighouden met het wapenevortbeleid van zowel de lidstaten als de Europese Unie, heeft het Directoraat-generaal studies van het Europees Parlement op verzoek van de Conferentie van commissievoorzitters ophacht gegeven tot dit onderzoek. Het onderzoek heeft voornamelijk tot doe1 de ofJiciele criteria vast te stellen van het wapenexportbeleid van de lidstaten alsmede na te guan hoe deze criteria in de praktijk worden toegepast, opdat het Europees Parlement specrJieke voorstellen kan indienen over beleids- en wetsinstrumenten die noodzakelijk zijn voor een nauwere samemverking tussen de lidstaten op het gebied van wapens, zoals bepaald in het nieuwe Verdrag van Amsterdam. Het onderzoek heeft hoofdzakelijk betrekkrng op de volgende onderwerpen: - een analyse van de officiele criteria van het wapenexportbeleid in de verschillende lidstaten, alsrnede van de punter! van overeenkomst en verschil in de praktijk; - een analyse van de mate van doorzichtigheid en parlementaire controle van het wapenexportbeleid van de liditaten en de uitvoering ervan in de praktijk; - een analyse van de werlnng en de tebrtkomingen van de huidige Europese regelgeving (artikel 223 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap); - een beoordeling van het effect van de acht criteria van het beleid van de lidstaten dienaangaande waarover de Europese Raad tijdens zijn bijeenkomsten in 1991 en 1992 overeenstemming heeft bereikt; - een beoordeling van de noodzakelijke wetgeving voor meer samemverking tussen de lidstaten op het gebied van wapens, en met name van de noodzakelijke regels voor een analoge uitvoering van het wapenexportbeleid en van de mate van haalbaarheid van deze regels; - een beoordeling van de beleids- en wetsinstrumenten die noodzakelijk zijn voor overleg tussen de lidstaten ter garantie van een analoge uitvoering; - een beoordeling van de beleids- en wetsinstrumenten die nodakelijk zijn voor het opzetten van een doorzichtiger en democratischer systeem voor het wapenexportbeleid van de lidstaten, en de mogelijke rol van het Europees Parlement; - conclusies en belangrijkste mogelijkheden opdat het Europees Parlement dienaangaande een fundarnentele keuze kan maken. Indien dit document in enigerlei mate kan bijdragen aan de standpuntbepaling van het Europees Parlement ten aanzien van de te volgen procedure en kan aanzetten tot een debat over het beleid en de wetgeving met betrekkrng tot het onderwerp dat momenteel binnen de Instelling aan de orde is, zal het document hebben voldaan aan de doelstellingen van de Instelling onder wier bescherming het is opgesteld. DIRECTORAA T-GENERAAL ONDERZOEK Luxemburg,februari I999 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport SAMENVATTING Door middel van een analyse van het wapenexportbeleid van de lidstaten van de Europese Unie (EU) stelt dit onderzoek zich tot doel inzicht te krijgen in de vraag hoe een gemeenschappelijk wapenexportbeleid kan worden ontwikkeld met inachtneming van de voonvaarden van het externe beleid van de Unie, de noodzaak van ontwikkeling van een Europees defensiebeleid en behoud van de handelsbelangen van de Europese defensie-industrie. Zoals aangegeven in het Verdrag van Amsterdam baseert het externe optreden van de EU zich op de democratische waarden en eerbiediging van de rechten van de mens en de noodzaak van samenhang tussen het gemeenschappelijk handelsbeleid en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB). Tot op heden is deze samenhang op het gebied van wapenexport een cruciaal probleem dat nog verre van opgelost is. Het ontbreken van een coherent wapenexportbeleid vormt een ernstig probleem voor het externe optreden van de Unie. Het leidt tot een verzwakking van het GBVB en een verminderde geloofivaardigheid van een Europees defensiebeleid. Gezien de impasse in de ontwikkeling van een gemeenschappelijk defensiebeleid, hetgeen duidelijk naar voren komt in de conclusies van Amsterdam, begon het idee te ontstaan dat via de wapenindustrie aanzienlijke voortgang kan worden geboekt in deze fase van de opbouw van Europa. Dit probleem dat sinds het begin van dit decennium ernstiger is geworden, roept een belangrijke vraag op, namelijk hoe is het gesteld met de betrekkingen met onze bondgenoten, met name de Verenigde Staten. Het wapenexportbeleid wordt duidelijk bepaald door de manier waarop de Europese en internationale strategie zich ontwikkelt. Tijdens de Koude Oorlog bestond er een duidelijk doel in de controle van de export door de Westerse landen: het voorkomen van de export van in technologisch opzicht hoogwaardig materieel naar landen van het voormalige sovjetblok door middel van multilaterale verdragen zoals het COCOM'. Tegelijkertijd werd getracht te voorkomen dat derde landen programma's ontwikkelden voor massale vernietigingswapens, en de bewapeningswedloop in bepaalde regio's van de wereld te beheersen. In het algemeen hielden de twee blokken de bewapeningswedloop echter in stand als onderdeel van hun internationale en regionale geschillen. Het was duidelijk voor wie en wat de wapenexport was bestemd. Het einde van de Koude Oorlog en het uiteenvallen van het communistisch blok heefi grote gevolgen gehad voor de internationale wapenhandel. De omvang van de internationale wapenhandel is volgens schattingen van het Pentagon (1994) in de periode 1991-2000 ongeveer 50% lager dan de totale omvang in de periode 198 1-19902. Tegelijkertijd was er bij een aanzienlijk deel van de wapenoverdracht buiten Europa sprake van een afname van de strategische logica, hetgeen te wijten was aan het einde van de Oost-West-polarisatie en de strategische deglobalisering, waarbij het accent van de wapenhandel werd verschoven van het politieke naar het economische vlak3. De aard van de vraag naar wapens veranderde daardoor. De vraag naar wapens werd niet meer ingegeven door rivaliteit tussen de twee supermachten en hun bondgenoten maar door conflicten van regionale of, ' In hoofdstuk I1 zullen we zien dat het COCOM in 1994 werd ontbonden. Daarvoor in de plaats is het Verdrag van Wassenaar gekomen, waarvan op dit moment onder meer de Russische Federatie deel uitmaakt. De totale omvang van de wapenhandel tussen 1981-1990 bedroeg 625 miljard dollar. De schatting voor de periode 1991-2000 varieert tussen 29 1-330 miljard dollar (in constante prijzen van 1991). US Department of Defense, "World- Wide Conventional Arms Trade (1994-2000): A Forecast and Analysis", december 1994. Dit punt wordt ook belicht door Bernard Adam, Union Europeenne et exportations d'arnles. Les Dossiers du GRIP. GRIP. Bruselles. 1995. blz. 107-108. 119 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport in veel gevallen, binnenlandse aard, hetgeen ernstige problemen veroorzaakt met betrekking tot de eerbiediging van de mensenrechten en de democratie waar het gaat om de export van wapens. In deze nieuwe internationale conflictsituatie worden veel geexporteerde wapens gebruikt - of zullen worden gebruikt - bij interne conflicten. Sommige conflicten zijn ontaard in grote menselijke drama's, zoals in Rwanda en voormalig Joegoslavie. Hoewel de totale vraag naar wapens in aanzienlijke mate is afgenomen, verkrijgt een groot aantal met name ontwikkelingslanden nog steeds aanzienlijke hoeveelheden wapens via de internationale wapenmarkten die worden gekenmerkt door een groeiende concurrentie'. De ratio achter de wapenhandel is niet langer het gedachtegoed van de Koude Oorlog, de situatie is complexer geworden en men is nu geneigd de nadruk te leggen op de controle van de wapenexport per thema (bijvoorbeeld, non-proliferatie van nucleaire, chemische of biologische wapens of antipersoonsmijnen) en op het eindgebruik of de eindbestemming van een bepaald goed of een bepaalde technologie. In Europa is sprake van een specifieke situatie vanwege de voorhanden zijnde controleregeling voor conventionele wapens, het zogenaamde Verdrag inzake Conventionele Strijdkrachten in Europa (CFE-Verdrag). Op het niveau van de EU, het belangrijkste aspect van dit onderzoek, kijken sommige sectoren met enige bezorgdheid naar het wapenexportbeleid in de jaren negentig alsmede naar het beleid van de Europese defensie-industrie. 20 is de stand van zaken in de Europese defensie-industrie de afgelopen jaren geleidelijk verslechterd als gevolg van een overdaad aan productiecapaciteit, afhame van de vraag, grote versnippering van de Europese markt, exportproblemen vanwege de toenemende concurrentie van Amerikaanse bedrijven en de opkomst van nieuwe producerende en exporterende landen2. Aan het einde van deze eeuw wordt de Europese veiligheidssituatie onder meer gekenmerkt door het feit dat de EU, met name in het zuiden, grenst aan gebieden in de wereld waar sprake is van een zeer grote instabiliteit en crisis. Dit is overigens een belangrijk verschil met de geografische en strategische ligging van de Verenigde Staten. De EU is omringd door een uitgestrekt gebied waarin crisis en instabiliteit de boventoon voeren. Het gebied strekt zich uit van de Maghreb, op dit moment beheerst door de problematiek van het islamitisch fundamentalisme, tot het Midden-Oosten, met het nog steeds voortdurende Israelisch-Arabische conflict; van de Egei'sche zee, met het Grieks-Turkse spanningsveld, tot de Balkan, sterk getekend door extreem nationalisme en etnische zuivering. Door de toekomstige uitbreiding naar het oosten zal de EU-grens verschuiven naar gebieden waar als gevolg van het uiteenvallen van de Sovjet-Unie sprake is van latente of openlijke crisissituaties en conflicten. Door de toetreding van Turkije tot de Europese Unie verschuift de grens van de Unie naar het Midden-Oosten, de Perzische Golf (Turkije grenst aan Syrie, Iran en Irak) en Centraal-hie. Hoewel de kandidatuur van Turkije voor de EU tot dusver niet is goedgekeurd en het waarschijnlijk is dat dit ook niet op korte termijn zal gebeuren, is Turkije, dat deel uitmaakt van de NAVO, zijn banden geleidelijk aan het aanhalen met de Unie, hetzij via de douane-unie, hetzij via het lidmaatschap van de West-Europese Unie (WEU). Daar waar de Europese Gemeenschap ophoudt (met inbegrip ' Luc Mampaey, Les transferts d'armements conventionnels: situation et tendances a I'aube de 1998. GRIP. Gl592. januari 1998, GRIP WWW Homepage, (m.ib.be/grip/). ' Over de Europese situatie in deze sector, zie Benjamin Pallarcs. El Futuro de la Industria Europea de Seguridady Defensa. Informe de la reunion La Defensa de Europa, responsabilidad de 10s europeos, I11 Reunion de Asociaciones de Eurodefense. Madrid. 30 december 1997, blz.5. 120 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport van middels associatie-overeenkomsten reeds bij de EU aangesloten nieuwe democratieen), beginnen de crisisgebieden. De druk en noodzaak tot Europese interventie is echter niet alleen afkomstig van de nabijgelegen grens in het zuiden, maar ook van het Afrikaanse continent dat wordt geteisterd door zeer ernstige crises door het uiteenvallen van staten en misdrijven tegen de mensheid, zoals in Rwanda, waartegenover Europa niet onverschillig blijft of kan blijven. Helaas wijst alles erop dat de crisissituaties in de periferie van de Unie verergeren. Soms leidt dit zelfs tot ontoelaatbare situaties die het noodzakelijk maken tot (militair) ingrijpen over te gaan'. Bovenstaande uitdagingen roepen een tweeledig vraagstuk op: Europa dient enerzijds militair in te grijpen en anderzijds in bepaalde omstandigheden wapens te exporteren om voonvaarden te creeren zodat lokale actoren deze conflicten kunnen oplossen. Deze tweeledige noodzaak verplicht tot een zeer voorzichtige aanpak van het wapenexportbeleid met duidelijk gedefinieerde doelstellingen, dit om situaties te voorkomen zoals beschreven in de resolutie van het Europees Parlement van januari 1995: "in vier gevallen waarin onlangs EU-troepen werden ingezet - namelijk in Rwanda, Bosnie, Somalie en Irak - moesten deze manschappen het opnemen tegen conventionele wapens die door lidstaten van de Europese Unie geleverd of gefinancierd waren"2. Dit roept voor de EU serieuze vragen op waarvoor tot op heden geen bevredigende oplossing is gevonden omdat de vijftien lidstaten ieder een eigen wapenexportbeleid kennen. Het is belangrijk voorafduidelijkheid te verschafTen over de vraag over welke wapens we het hebben als we praten over het Europese exportbeleid. Overeenkomstig de in het algemeen gebezigde termin~logie~,worden conventionele of 'klassieke' wapens gedefinieerd als wapens die niet in staat zijn tot massale vernietiging. Onder de noemer 'klassieke' wapens vallen ook zware conventionele wapens (bv. tanks)4en lichte wapens (bv. pistolen, mitrailleurs, handgranaten en antipersoonsmijnen). Nucleaire wapens of andere wapens met vergelijkbare uitwerkingen, zoals chemische en biologische wapens, worden in het algemeen aangeduid als massale vernietigingswapens. Massale vemietigingswapens zijn ondenverp van diverse multilaterale verdragen en overeenkomsten waardoor het mogelijk is geworden om de internationale handel en overdracht van deze wapens te codificeren en te beperken en toe te zien op de verspreiding ervan. Uitgezonderd het in 1992 in werking getreden CFE-Verdrag zijn er bijna geen multilaterale verdragen gesloten of regelingen opgesteld omtrent conventionele bewapening. Traditioneel gezien zijn de regelgevingen op nationaal niveau de belangrijkste, omdat deze de enige zijn op het gebied van export- en importcontrole op klassieke wapens. De proliferatie van conventionele wapens heeft bijgedragen tot vele conflicten. 20 hebben lichte wapens de dood van honderdduizenden burgers veroorzaakt, met aanzienlijke destabiliserende hvaro de Vasconcelos, A Europa e as Crises Perij2rica.s. Internationaal seminar Europa 1996, FundaCilo Calouste Gulbenkian, mei 1996, blz. 101-102. ' Resolutie van het Europs Parlement van 19 januari 1995 over controle op Europees niveau op de export van en de handel in wapens. PB C43, 22.2.95, blz. 90. SIPFU Yearbook 1997. ilrnzanzents, Disarmament and International SecuriQ, Oxford University Press, 1997. 1 Op grond van de Engelse term "Major Conventional Weapons" wordt in dit document ook de term "grote conventionele wapens" gebezigd ter aanduiding van zware wapens. 121 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport gevolgen'. Hoewel dit type wapen niet direct verantwoordelijk is voor het ontstaan van gewapende conflicten, wordt door deze wapens het geweld aangewakkerd, breiden de conflicten zich uit, wordt de oplossing van het conflict belemmerd of uitgesteld. Soms hebben deze wapens een aanzienlijke invloed op de oplossing van het conflict. Ondanks de sociale en politieke gevolgen van de verspreiding van dit type wapen, is er weinig bekend over de omvang van de totale handel. Er bestaat geen doorzichtigheid en er is beperkt toezicht op de productie en overdracht van en de handel in lichte wapens. Terroristische groeperingen en de georganiseerde misdaad putten met name uit deze markt van lichte wapens. Uit dit onderscheid in terminologie en soorten wapens kunnen vanuit strategisch oogpunt ten aanzien van het exportbeleid interessante details worden gehaald. Tegen deze achtergrond wordt dit onderzoek uitgevoerd, waarin het wapenexportbeleid van de lidstaten van de Europese Unie wordt behandeld. Er wordt nagegaan hoe de beleidsrichtsnoeren in de praktijk worden toegepast en er wordt gekeken naar eventuele maatregelen voor een nauwere communautaire samenwerking tussen lidstaten op dit gebied. Het onderzoek bestaat uit drie delen. Het eerste deel richt zich op de Europese en internationale mechanismen voor de controle op de wapenexport. In de analyse wordt met name de huidige Europese wetgeving beoordeeld, in het bijzonder artikel 223 van het EG-Verdrag, de bestaande communautaire regeling dede controle op de uitvoer van goederen voor tweeerlei gebruik en de acht criteria waarover men in 1991 en 1992 overeenstemming heeft bereikt en die zijn herbevestigd in de onlangs door de Europese Raad aangenomen gedragscode, waaraan in het bijzonder aandacht zal worden besteed. De algehele samenhang tussen de gemeenschappelijke en intergouvernementele pijler in het externe optreden van de EU is een essentieel punt dat aan de orde moet worden gesteld2. De verdeling van bevoegdheden tussen de lidstaten en de Gemeenschap heeft een zeer grote invloed op het vraagstuk van de controle op de uitvoer van wapens en goederen voor tweeerlei gebruik. Doordat deze gebieden nog steeds gescheiden zijn, valt de wapenhandel buiten de communautaire bevoegdheid. De gevolgen van het ontbreken van een algehele samenhang tussen de eerste en tweede pijler van de EU worden meegenomen in de evaluatie van eventuele ontvvlkkelingen van een Europees wapenexportbeleid in het kader van de Unie. Ook wordt verwezen naar de instrumenten die de EU ter beschikking staan om op dit gebied te handelen, met name in het kader van het GBVB, en wordt in het bijzonder aandacht besteed aan de onlangs in het Verdrag van Amsterdam opgenomen gemeenschappelijke strategie. In dit deel wordt tevens een samenvatting gegeven van de multilaterale regelingen ter controle op de uitvoer en non-proliferatie van wapens (conventionele of massale In bovengenoemd document spreekt het Europees Parlement ook zijn verontrusting uit over deze materie: "in de 45 jaar &e de Koude Oorlog duurde zijn circa 40 miljoen mensen, van wie 75% burgers, omgekomen als gevolg van met conventionele wapens uitgevochten burger- en internationale oorlogen en zijn er nog veel meer verminkt geraakt". Resolutie van het Europees Parlement van 19 januari 1995. PB C43. 22.2.95, op. cit.. blz. 90. In het conflict van Rwanda zijn tussen de 800.000 en 1 miljoen mensen omgebracht door milities en soldaten die waren uitgerust met lichte wapens. Bernard Adam, op. cit.. biz. 108. ' Artikel C van het Verdrag betreffende de Europese Unie bepaalt het volgende: "De Unie beschikt over een institutioneel kader dat de samenhang en de continuiteit van het optreden gericht op het verwezenlijken van de doelstellingen van de Unie vemkert, en tegelijk het acquis communautaire in acht neemt en ontwikkelt. De Unie zorgt in het bijzonder voor de samenhang van haar gehele externe optreden in het kader van haar beleid op het gebied van externe betrekkingen veiligheid anomie en onturlkkeling. De Raad en de Commissie zijn verantwoordelijk voor het verzekeren van deze samenhang. Zij dragen, overeenkomstig hun onderscheiden bevoegdheden, zorg voor de tenuitvoerlegging van dat beleid." 122 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport vernietigingswapens), waarbij de meeste EU-lidstaten zich hebben aangesloten, alsmede van de bestaande instellingen op het gebied van Europese samenwerking. In het tweede deel wordt de huidige stand van zaken betreffende de wapenexport in de EU-lidstaten geanalyseerd. De belangrijkste vragen die hier aan de orde komen zijn: hoe ziet het wapenexportbeleid van de verschillende lidstaten emit? Welke criteria liggen in de diverse EU-landen ten grondslag aan het toekennen van exportvergunningen en welke wisselwerking bestaat er met de praktijk van de lidstaten in deze sector? Welke procedures hanteren de betreffende landen en de instellingen die zijn belast met de controle op en begeleiding van de uitvoer? In hoeverre is er sprake van doorzichtigheid en democratische controle, met name wat betreft de informatievoorziening naar het publiek, het begeleiden van de publieke opinie en de rol van de parlementaire instellingen? De antwoorden op deze reeks vragen geven relevante indicatoren over overeenkomsten en verschillen in het wapenexportbeleid van de lidstaten van de EU. Te dien einde werden de landen van de Unie in drie categorieen ingedeeld: de grote wapenexporterende landen; de overige landen die lid zijn van de NAVO, en de neutrale landen. Een ander belangrijk aspect is de vergelijking van het door de landen van de EU gevolgde beleid met de ervaringen van de Verenigde Staten op het gebied van wapenexport en de controle hierop. Tot slot wordt in het derde deel gekeken naar de gevolgen voor de Europese defensie-industrie van de huidige stand van zaken betreffende de wapenexport en welke eisen er door de ontwikkelingen van het Europees beleid op dit gebied worden gesteld aan de industrie. Met name wordt aandacht geschonken aan de ontwikkelingen die zich op dit terrein hebben voorgedaan en de gevolgen ervan voor de ontwikkeling van een Europees defensie-beleid. CONCLUSIE Door middel van een analyse van het wapenexportbeleid van de lidstaten van de Europese Unie (EU) stelde dit onderzoek zich tot doel inzicht krijgen in de vraag hoe een gemeenschappelijk wapenexportbeleid kan worden ontwikkeld met inachtneming van de voonvaarden van het externe EU-beleid, de noodzaak van ontwikkeling van een Europees defensiebeleid en behoud van de handelsbelangen van de Europese defensie-industrie. Het wapenexportbeleid wordt voornamelijk bepaald door de manier waarop de Europese en internationale strategie zich ontwlkkelt. Tijdens de Koude Oorlog bestond er een duidelijk doel in de controle van de export door de Westerse landen: het voorkomen van de export van in technologisch opzicht hoogwaardig materieel naar landen van het voormalige sovjetblok door middel van multilaterale verdragen zoals het COCOM. Het einde van de Koude Oorlog en het uiteenvallen van het communistisch blok heeft grote gevolgen gehad voor de internationale wapenhandel. De aard van de vraag naar wapens veranderde daardoor. De vraag naar wapens werd niet meer ingegeven door rivaliteit tussen de twee supermachten en hun bondgenoten maar door conflicten van regionale of, in veel gevallen, binnenlandse aard, hetgeen ernstige problemen veroorzaakt met betrekking tot de eerbiediging van de mensenrechten en de democratie waar het gaat om de export van wapens. Op het niveau van de EU kijken sommige sectoren met enige bezorgdheid naar het wapenexportbeleid in de jaren negentig alsmede naar het beleid van de Europese defensie-industrie. 123 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport Zo is de stand van zaken in de Europese defensie-industrie de afgelopen jaren geleidelijk verslechterd als gevolg van een overdaad aan productiecapaciteit, afname van de vraag, grote versnippering van de Europese markt, exportmoeilijkheden vanwege de toenemende concurrentie van Amerikaanse bedrijven en de opkomst van nieuwe producerende en exporterende landen. In het kader van dit onderzoek werd getracht na te gaan hoe de beleidsrichtsnoeren in de praktijk worden toegepast en werd gekeken naar eventuele maatregelen voor een nauwere samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie op dit gebied. Met het einde van de Koude Oorlog, en met name de Golfoorlog, en de openstelling van de interne markt, zullen de lidstaten uiteindelijk de noodzaak tot samenwerking inzien, niet alleen in de defensie- industriesector, maar ook in de controle op de wapenexport. Een dergelijk optreden wordt echter geregeld door artikel 223 van het EG-Verdrag dat de soevereiniteit van de lidstaten op dit gebied waarborgt. Tot op heden is de geldende wetgeving inzake wapenexport voor de landen van de EU afgeleid van de acht in 1991 en 1992 vastgestelde criteria die onlangs opnieuw zijn bevestigd in de gedragscode, alsmede van de in 1994 vastgestelde communautaire verordening inzake exportcontrole op goederen en technologie voor tweeerlei gebruik. De gedragscode is een belangrijke ontwikkeling binnen de Europese samenwerking. De lidstaten zeggen hierin toe om 'lin het kader van het GBVB de samenwerking te vergroten en de onderlinge overeenstemming op het gebied van uitvoer van conventionele wapens te bevorderen", teneinde de doelmatigheid van de code te optimaliseren. De gedragscode is niet bindend voor de lidstaten van de Unie en laat veel ruimte voor interpretatie en dus voor toepassing. Ondanks alle te venvachten moeilijkheden bij de toepassing van de gedragscode, kan het in een beginfase een eerste stap zijn van de lidstaten van de EU in de richting van een nauwe samenwerking op het gebied van wapenexport. Afhankelijk van de bereidheid van de lidstaten zal op middellange of lange termijn in een tweede fase de gedragscode in de praktijk worden toegepast en eventueel worden uitgebreid. De gedragscode is in de eerste plaats een poging tot harmonisatie van het Europees wapenexportbeleid, maar kan een belangrijke impuls zijn in de richting van een gemeenschappelijk beleid op dit gebied. Bij het evalueren van de toepassing van de door de Europese Raad van Luxemburg en van Lissabon vastgestelde gemeenschappelijke criteria waarop de huidige gedragscode is gebaseerd, zien we bijvoorbeeld dat bepaalde lidstaten van de EU nog steeds wapens uitvoeren naar hetzij landen die het niet zo nauw nemen met de mensenrechten, hetzij landen die zich in een conflictsituatie bevinden, hetzij bestemmingen waardoor de veiligheid op regionaal niveau gevaar kan lopen, of landen waarvan de bewapeningsuitgaven niet in verhouding staan tot hun defensiebehoefien, of buitensporig hoog zijn in vergelijking met de economische en sociale behoefien van het land. Door het analyseren van de huidige stand van denvan de wapenexport in de landen van de EU, kon op basis van het belang van hun defensie-industrie, de omvang van de export en het ingenomen standpunt inzake het Europees defensiebeleid en inzake het Atlantisch Bondgenootschap, een indeling worden gemaakt in drie categorieen. De eerste categorie landen omvat de leiders op de Europese markt van wapenproducerende en - exporterende landen: het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland. 121 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport In de tweede categorie, waartoe de overige landen van de EU behoren die lid zijn van de NAVO, onderscheiden we twee subgroepen van wapenexporterende landen. De eerste groep omvat de NAVO-leden die geen leiderspositie hebben, maar we1 een aanzienlijke defensie-industriecapaciteit op het gebied van grote conventionele wapens (Italie, Nederland, Spanje en Belgie). Onder de tweede subgroep vallen de overige NAVO-leden (Portugal, Griekenland, Denemarken en Luxemburg) die, naast het feit dat zij over een minder grote defensie-industrie beschikken, van minder belang zijn in de internationale wapenhandel en tegelijkertijd op dit gebied afhankelijker zijn van het buitenland. In sommige van deze landen is de defensie-industrie echter van enige betekenis als we, naast de 'zware' conventionele wapens, ook de lichte wapens en de met defensie verbonden dienstensector meetellen. Tot de derde categorie behoren de zogenaamde 'neutrale' lidstaten van de EU, die noch lid van de NAVO, noch van de WEU zijn: Oostenrijk, Finland, Ierland en Zweden. Een analyse van het wapenexportbeleid in de EU zou niet volledig zijn zonder een vergelijking te maken met de Verenigde Staten - momenteel de grootste wapenexporteur in de wereld - en zonder de stand van zaken in de Europese wapenindustrie te evalueren. Om hun leiderspositie te behouden, proberen de Verenigde Staten fbsies aan te gaan met Europese maatschappijen. Na het uiteenvallen van het sovjetblok, heeft het Pentagon zijn defensiebegroting verlaagd en is de defensie-industrie zich gaan concentreren op de export ter compensatie van de afhame van de bestellingen op de binnenlandse Noord-Amerikaanse markt. Vanaf dat moment moesten de Europese industrieen het opnemen tegen een grotere concurrentie. Bovendien bevindt de defensie-industrie in de meeste lidstaten van de Europese Unie zich in een compleet hervormingsproces, tenvijl de Verenigde Staten zich in de laatste fase van dit proces bevonden. De opbouw van een gemeenschappelijk Europees bewapeningsbeleid is essentieel voor de ontwikkeling van een Europees veiligheids- en defensiebeleid. Een van de belangrijkste belemmeringen bij de opbouw van dit gemeenschappelijke beleid, is dat de diverse lidstaten van de Unie er voortdurend een ander wapenexportbeleid op nahouden. Het ontbreken van een rigoureuze en geharmoniseerde controle op de wapenhandel vormt een belangrijke risicofactor voor de EU. Regionale spanningen kunnen hierdoor toenemen en zelfs leiden tot crisissituaties waarin de lidstaten geconfi-onteerd kunnen worden met strijdkrachten die zijn uitgerust door hun eigen industrieen. Het is daarom nodig alle krachten aan te wenden om het wapenexportbeleid van de verschillende lidstaten op een lijn te brengen en een gemeenschappelijk wapenexportbeleid vast te stellen. De verwezenlijking van deze etappe is van essentieel belang voor de concretisering van een waarlijk Europees defensiebeleid. Wellicht is het daarom noodzakelijk om op middellange termijn artikel 223 te herzien, omdat door dit artikel bevoegdheden gerelateerd aan de wapenproductie en -export worden onttrokken aan de communautaire pijler. AANBEVELINGEN 1. Het Europees wapenexportbeleid - van de lidstaten van de Europese Unie - dient aan vier hoofdcriteria te voldoen: 1. een coherent extern optreden van de Unie waarborgen; 2. voldoen aan de veiligheidsvoorwaarde van de Unie en haar lidstaten; 3. tegemoetkomen aan de behoeften en uitdagingen waarvoor de Europese defensie-industrieen zich geplaatst zien; 4.een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van een gemeenschappelijk defensiebeleid. 125 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport 2. Om de samenhang in het externe optreden van de Unie te waarborgen, met name tussen het handelsbeleid en het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, dient het wapenexportbeleid afhankelijk te worden gesteld van de gemeenschappelijke standpunten zoals vastgesteld in het GBVB. Het is tevens noodzakelijk om de controlemaatregelen op deze export zo eenduidig mogelijk in de praktijk te brengen. Met andere woorden, de harmonisatie en geleidelijke uniformering van de controlemaatregelen op de wapenexport dient bewerkstelligd te worden binnen een geleidelijk te ontwikkelen gemeenschappelijk wapenexportbeleid, gericht op de formulering van een Europees bewapeningsbeleid. 3. Het optreden van de EU op het gebied van wapenexport dient bij de inwerkingtreding van het Verdrag van Amsterdam te worden getoetst aan de definitie van een gemeenschappelijke strategie, met duidelijk geformuleerde doelstellingen en termijnen en middels een doeltreffende verdeling van taken tussen de Unie en de lidstaten. Deze gemeenschappelijke strategie dient verenigbaar te zijn met de algemene richtsnoeren van het GBVB, met name op het gebied van de mensenrechten, alsmede met de door de Commissie voorgestelde strategie voor de defensie- industrie. Ook dient er rekening te worden gehouden met het acquis communautaire als zodanig en de in Amsterdam geuite wens om te komen tot een gemeenschappelijk defensiebeleid. 4. De harmonisatie van het wapenexportbeleid is tevens noodzakelijk om de veiligheidsrisico's in de Europese Unie als gevolg van regionale spanningen in de strategische Europese en Noord- Amerikaanse ruimte, te verminderen, en om in aanzienlijke mate de mogelijkheid te verminderen dat de lidstaten in een eventuele conflictsituatie worden geconfronteerd met strijdkrachten die zijn uitgerust door hun eigen industrieen. Er dient ruimschoots lering te worden getrokken uit de lessen van de Golfoorlog. 5. Om het concurrentievermogen, of zelfs het voortbestaan van de Europese defensie-industrie veilig te stellen, dient ook op dit terrein de Europese markt te worden eengemaakt. 6. De ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees bewapeningsbeleid dient te worden gezien als een verdere stap in de richting van een Europees veiligheids- en defensiebeleid. Deze kwestie is nog urgenter geworden vanwege de in Amsterdam vastgestelde impasse in het proces van de opbouw van een gemeenschappelijk defensiebeleid. 7. In verband met de controle op de wapenexport, dienen er maatregelen te worden genomen om tot harmonisatie van het wapenexportbeleid en de praktijk van de diverse lidstaten te komen. Op dit moment is er sprake van talloze verschillen, met name in de bestaande nationale wetgevingen, de gevolgde procedures voor de toekenning van exportvergunningen, de nationale instellingen die verantwoordelijk zijn voor evaluaties en besluiten inzake wapenexport, de lijsten van goederen en de definitie van bewapening, de straffen die worden toegepast op de overtreders van de geldende wetgeving. 8. Wat de export betreft, is het met name van belang om de doorzichtigheid en informatievoorzieningtussen de lidstaten te vergroten. Het gebrek aan informatie op dit gebied kan worden opgelost door de invoering van een gecentraliseerd systeem op Europees niveau dat toegankelijk is voor de douanediensten van de lidstaten van de Unie. Dit systeem bevat dan de nationale regelgeving van en de gehanteerde praktijk in de verschillende lidstaten (uitgevoerde 126 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport acties, weigeringen van exportvergunningen, voorziene en toegepaste sancties). De invoering van een dergelijk Europees systeem voor de controle op de wapenexport was het onderwerp van verschillende voorstellen, zowel van het Europees Parlement als van niet-gouvernementele organisaties. 9. Het is wenselijk om op korte termijn het Witboek over wapenexport te presenteren en te verspreiden. Hierdoor is het mogelijk om de positie van de Europese Unie in de internationale wapenhandel beter te bestuderen en om te beoordelen of de instrumenten waarover de Unie beschtkt voor het toezicht op de wapenhandel en het bevorderen van doorzichtigheid, toereikend zij n . 10 Gelet op de behoefien, problemen en uitdagingen waarvoor de Europese defensie-industrie zich geplaatst ziet, is het binnen de strategie van de EU inzake de defensie-industrie nodig er zorg voor te dragen dat het door de Commissie in november 1997 voorgestelde actieplan op doelmatige wijze wordt nageleefd. In dit plan dient rekening te worden gehouden met het algehele belang van de Europese industrie, en de uitvoering mag geen nadelige gevolgen hebben voor de kleine lidstaten. 11 Aanbevolen wordt tegelijkertijd een gemeenschappelijk standpunt in te nemen uit hoofde van artikel 5.2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (zoals ook is voorgesteld door de Europese Commissie in november 1997) inzake het uitwerken van een Europees bewapeningsbeleid, te beginnen met de intracommunautaire overdrachten, de overheidsopdrachten en, op basis van een gedegen coordinatie, de gemeenschappelijke douaneregeling. 12 Als een wezenlijke stap in de richting van de instelling van een Europese dimensie van de defensie-industrie en de betreffende markt, wordt aanbevolen de samenwerking op het gebied van onderzoek en ontwikkeling te versterken en dit vast te leggen in een betrouwbaar gemeenschappelijk Europees fonds. Het is vooral van belang dat men slaagt in een harmonisatie van de operationele vereisten inzake termijnen en onderwerpen en in een rationalisering van de productiesector tussen de lidstaten, zodat deze in staat zijn hun industrieel en technologisch defensievermogen in stand te houden en te moderniseren. 13. De verwezenlijking van projecten met een Europese dimensie kan in beweging worden gezet via het Europese Bewapeningsagentschap, hetgeen geconcretiseerd kan worden middels een toenadering tussen de EU en de WEU. Daarom, en op basis van de bij het Verdrag van Maastricht gevoegde Verklaring van de bij de WEU aangesloten landen, en meer recentelijk, van de op 22 juli 1997 opgestelde Verklaring van de WEU over haar rol en haar betrekkingen met de EU, wordt een intensievere samenwerking tussen de beide organisaties in de wapensector aanbevolen, overeenkomstig de uitdrukkelijk genoemde voornemens in het Verdrag van Amsterdam. Door de integratie van de WEU in de Europese Unie zal alles veel eenvoudiger worden. 14. Artikel 223 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, dat uitsluitend refereert aan het nationale wapenexportbeleid van de lidstaten, dient te worden herzien om er een Europese dimensie in op te nemen. In de tussentijd dienen de lidstaten zich niet te beroepen op genoemd 127 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport artikel, behalve in uitzonderlijke omstandigheden waarin zij van mening zijn dat er voor hen vitale belangen in het geding zijn. De bedoeling is om het artikel te schrappen om zodoende het te volgen Europees beleid op dit gebied richting te geven, zonder het belangrijke beginsel van gelijkheid tussen de lidstaten uit het oog te verliezen. 15. Aanbevolen wordt de samenwerking van de lidstaten binnen het GBVB te versterken om de doelmatigheid van de Gedragscode van de Europese Unie voor de wapenexport (vastgesteld door de Europese Raad in Cardiff in juni 1998) te optimaliseren, dit ter bevordering van de onderlinge overeenstemming van hun beleid op het gebied van export van conventionele wapens, zoals uitdrukkelijk wordt voorgesteld in de gedragscode. 16. De gedragscode bepaalt dat de lidstaten verantwoording dienen af te leggen in geval van weigering om militair materieel naar een bepaald land uit te voeren. Indien een lidstaat een exportvergunning afgeefi voor militair materieel, tenvijl een dergelijke vergunning gedurende de laatste drie jaar is geweigerd door een andere lidstaat, dient deze lidstaat alle andere lidstaten (dus niet alleen het land dat geweigerd heefi een vergunning af te geven) met gegronde redenen te informeren over zijn beslissing. Het jaarverslag, zoals voorzien in de bepaling van de gedragscode, dient ter bevordering van de doorzichtigheid openbaar te worden gemaakt. 17. De gedragscode dient niet te worden beschouwd als een op zichzelf staand doel, maar als een middel voor een geleidelijke harmonisatie tussen de lidstaten. Daarom wordt aanbevolen dat de lidstaten de gedragscode op een restrictieve wijze interpreteren, indien mogelijk in overeenstemming met de belangen van de Unie. Samen met de Iijst van voor controle in aanmerking komende goederen, dient de gedragscode te worden uitgebreid met een bijgewerkte lijst van verboden bestemmingen, ter vereenvoudiging van die interpretatie. 18. Het is nodig de werkingssfeer van de gedragscode uit te breiden, met name naar de landen die reeds het Verdrag van Wassenaar hebben ondertekend. Door een zo algemeen mogelijke aanvaarding van de regels in de gedragscode, wordt de praktische toepassing door de lidstaten van hun eigen gedragscode vereenvoudigd. Hierbij is het vooral van belang om tot overeenstemming te komen met de Verenigde Staten, de grootste concurrent van Europa op het gebied van wapenexport. Voor een nog grotere doelmatigheid van de toepassing van de gedragscode, is het zelfs gewenst om dienaangaande een gemeenschappelijk beleid met de Verenigde Staten te formuleren. 19. Op het terrein van het GBVB is het noodzakelijk een gemeenschappelijk standpunt in te nemen over de wapenexport. In dit gemeenschappelijk standpunt dienen de strategische beperkingen van wapenexport door de lidstaten van de Unie te worden vastgesteld. De veiligheid in de Unie zelf, de belangen van de nationale defensie van het ontvangende land en de problematiek van het regionaal evenwicht dienen deel uit te maken van deze strategische beperkingen. In het gemeenschappelijk standpunt dient het acquis van de gedragscode volledig te worden opgenomen. 20. Binnen het GBVB dient de Europese Unie met name speciale aandacht te schenken aan de wapenverkoop met inachtneming van de situatie in het ontvangend land wat betreft democratie en mensenrechten, en de noodzaak om humanitaire drama's, zoals in Rwanda, te voorkomen. 128 PE 168.176 Het beleid van de lidstaten van de EU op het gebied van wapenexport Het menselijk drama als gevolg van de verspreiding van antipersoonsmijnen is een grote bron van bezorgdheid voor de Unie. De Europese Unie dient er alles aan te doen om de landen die de Overeenkomst van Ottawa niet hebben ondertekend binnen de kortst mogelijke termijn te laten ondertekenen. De rol van het Europees Parlement inzake de controle op de wapenexport is altijd onbeduidend geweest, hetgeen overigens ook geldt voor de nationale parlementen van de lidstaten van de Europese Unie. Het Europees Parlement en de nationale parlementen dienen gezamenlijk deel te nemen aan het nadenken over en, zo mogelijk, opstellen van criteria die het mogelijk maken wapenexporten via een Europese Defensiecommissie toe te staan of te verbieden. Deze Commissie dient te bestaan uit Europese parlementsleden en vertegenwoordigers van de defensiecommissies van de nationale parlementen. Aanbevolen wordt een diepgaand onderzoek in te stellen naar het gebruik van lichte wapens bij conflicten. Hierbij dient rekening te worden gehouden met het feit dat deze wapens een van de belangrijkste veroorzakers zijn van doden en gewonden bij conflicten. Het Europees Parlement dient de rol van de burgermaatschappij op dit gebied op waarde te schatten en regelmatig zittingen te organiseren waarin specialisten van niet-gouvernementele organisaties (NGO's) en onderzoeksinstituten worden gehoord. Een belangrijk instrument voor de controle op de wapenhandel zou een aan het Europees Parlement te overleggen en door een NGO opgesteld jaarverslag over wapenexport zijn. 129 PE 168.176 A POL~TICAD OS ESTADOS MEMBROS DA UE NO DOMhIO DA EXPORTACAO DE ARMAMENTO - Sumario, Conclusao e RecomendaqGes - PREFACZO A pedido da ConferBncia dos Presidentes das Comissdes, a Direc@o-Gerai de Estudos do Parlamento Europeu encomendou o presente estudo a Jim de ajudar as diversas comissdes pariamentares quando estm siio chamadas a pronunciar-se sobre a poiitica dos Estados-Membros e da Uniiio Europeia no dominio da exportagiio de armas. 0 objectivo do estudo consiste essenciaimente em determinar os criterios oficiais que presidem a politica adoptada pelos Estados-Membros no domini0 da exporta@o de armas e verlficar de que forma estes criterios siio apiicados nu pratica, para que o Parlamento Europeu possa apresentar propostas especiJcas reiativamente aos instrumentos politicos e juridicos necessarios ao estabeiecimento de uma cooperaqiio mais estreita entre os Estados-Membros no dominio do armamento, tal como previsto no novo Tratado de AmesteraEo. 0 estudo aborda, em particular, as seguintes questdes: - urna anaiise dos criterios ofrciais que presidem a politica de exporta@o de armas adoptadn pelos diversos Estados-Membros, bem como das converggncias e diverggncias rm sua apiica@o pratica; - uma anaiise do grau de transparincia e controio publico da poiitica e da pratica dos Estados-Membros em materia de exporta@o de armas; - uma amilise dofuncionamento e dus insuficiincias da reguiamentaqiio europeia actualmente em vigor (artigo 223" do Tratado que institui a Comunidude Europeia); - uma avaiiaqiio ab impact0 dos oito criterios acordados no bmbito dos Conseihos Europeus de 1991 e 1992 para as politicas dos Estados-Membros neste dominio; - uma avalia@o dos mecanismos juridicos necessarios para estabeiecer uma cooperaqb acrescida no dominio do armamento entre os Estados-Membros e, em particular, das regras necessarias para assegurar uma impiementaqiio semeihante da poiitica de exporta@o de armas, bem como do seu grau de exequibiiidade; - uma avaiia@o dos mecanismos politicos e juridicos necessarios para estabelecer um process0 de consulta entre os Estados-Membros visando assegurar uma impiementaqiio semelhante das respectivas politicas; - uma avaiiagiio dos instrumentos politicos e juridicos necessarios ao estabelecimento de um sistema mais transparente e democratico no ambito da poiitica de exportapio de armas dos Estados-Membros, bem como do papei que o Pariamento Europeu podera desempenhar; - conciusdes e opcdes basicas para a posi@o do Pariamento Europeu nesta materia; Se de aigum modo contribuir para a defni@o dos pontos de vista do Pariamento Europeu sobre oprocesso e apromoqiio do debate politico e iegislativo sobre esta materia, actuaimente em curso no seio da Instituigiio, o presente documento tera cumprido os objectivos da Instituipto sob cuja igide foi eiaborado. DIRECcA"O-GERAL DE ESTUDOS Luxemhlrrgo, Fevereiro de 1999 A politica dos Estados membros da UE no dominio da exportapio de armamento SUMARIO 0 objectivo a que este estudo se propde, ao analisar a politica dos Estados membros da Unigo Europeia (UE) no dominio da exportaqgo de armamento, e tentar perceber como e possivel desenvolver uma politica comum de exportaqiio de armas tendo em consideraqiio os imperativos de politica externa da Uniiio, a necessidade de construqiio de uma politica europeia de defesa e de preservar os interesses comerciais da industria de defesa europeia. A acqiio externa da UE e, como indica o Tratado de Amsterdiio, orientada pelos valores da democracia e da defesa dos direitos humanos, e implica a necessidade de coerhcia entre a politica comercial comunitaria e a Politica Externa e de Seguranp Comum (PESC). No dominio da exportaqiio de armas a questiio da coerhcia e um problema crucial que esta hoje longe de estar resolvido. A ausencia de uma politica de exportaqiio de armamento e um problema grave de coerencia da a@o externa da Unigo, que fragiliza a PESC e tira a credibilidade de uma politica europeia de defesa. Dad0 o impasse no desenvolvimento de uma politica de defesa comum, bem patente nas conclusdes de Amsterdiio, comeqou a surgir a ideia que e pela via da industria de armamento que progressos sensiveis podem ter lugar nesta etapa da construqiio europeia. Este problema, que se tem sentido com mais acuidade desde o inicio desta decada, coloca uma questiio importante, que e a das relaqdes com os nossos aliados, sobretudo com os Estados Unidos. A politica de exportaqiio de armamento e evidentemente condicionada pela evoluqiio do contexto estrategico europeu e internacional. Durante a Guerra Fria, havia um objectivo claro no controlo das exportaqdes por parte dos paises ocidentais, que era evitar a exportaqgo de material de alta tecnologia para paises do antigo bloco sovietico, atraves de acordos multilaterais como o COCOM', ao mesmo tempo que se procurava impedir que Estados terceiros desenvolvessem programas de armamento de destruiqiio macip e controlar corridas ao armamento em certas regides do globo. No entanto, regra geral, os dois blocos alimentavam a corrida aos armamentos como parte da sua disputa global e regional. Nessa altura eram claros os destinos e os destinatarios para os quais se pretendiam efectuar as exportaqdes de armas. 0 fim da Guerra Fria e o desmoronamento do bloco comunista teve um impact0 significativo sobre o comercio internacional de armas. De acordo com as estimativas do Pentagono (de 1994), a projecqiio do volume do comercio mundial de armas previsto para o periodo 1991-2000 e cerca de 50% inferior aos totais obtidos entre 1981-19902.Verificou -se simultaneamente uma perda de logica estrategica numa parte consideravel da transferhcia de armamentos fora da Europa hto do fim da bipolaridade e da desglobalizaqiio estrategica, passando as prioridades da comercializaqiio de armas a ser mais economicas do que politicas3. A natureza da procura global modificou-se, de um contexto de rivalidade entre as duas superpothcias e seus clientes associados, passou a ser motivada por conflitos de natureza regional ou, em muitos casos, de natureza interna (intra-estatal), o que levanta 1 Como veremos no capitulo 11, o COCOM foi dissolvido em 1994, dando posteriormente lugar ao Acordo de Wassenaar, que inclui actualmente entre os seus membros a FederaCB0 Russa. 'Os valores totais do volume de comercio de armas entre 1981-1990 foram de 625 biliks de Dolares americanos. A projecC5o para o periodo 1991-2000 varia entre 29 1-330 bili6es de Dolares (a precos constantes de 199 1). US Department of Defense, ' World-Wide Conventional Arms Trade (1994-2000): A Forecast and Analysis'. Dezembro de 1994. 3 Este ponto e tambim focado por &rnard Adam, Union Europeenne et exportations d 'ormes. Les Dossiers du GRIP. GRIP. Bruselles. 1995, pp. 107-108. 135 PE 168.176 A politica dos Estados membros da UE no dominio da exportapio de armamento serias questdes relativas a defesa dos direitos humanos e democracia no dominio da exportaqiio de armamento. Na nova circunsthcia da conflitualidade internacional, muitas das armas exportadas siio ou sergo utilizadas em conflitos intemos, alguns deles tomando a dimensiio de tragedias humanitarias de larga proporqgo, como no Ruanda ou na antiga Jugoslavia. Embora tenha havido um declinio importante na procura global de armamento, numerosos paises, particularmente aqueles em via de desenvolvimento, continuam a adquirir quantidades substanciais de armas nos mercados internacionais que siio cada vez mais concorrenciais'. Hoje em dia a comercializaqiio de armamento perdeu a racionalidade da Guerra Fria, ha uma maior complexificaqiio e uma tendhcia para acentuar os controlos das exportaqdes por areas tematicas (por exemplo, a niio proliferaqiio de armas nucleares, quimicas ou biologicas, ou as minas anti-pessoal) e para a utilizaqiio final ou o destinatario final de um dado bem ou tecnologia. Na Europa, a situaqgo assume aspectos especificos porque existe um regime de control0 dos armamentos convencionais, que e o Tratado sobre as Forqas Convencionais na Europa (Tratado CFE). Ao nivel da UE, aspect0 mais relevante neste estudo, a situaqgo da(s) politica(s) de exportaqiio de armas nos anos 90, assim como o cenirio das industrias de defesa europeia, siio encarados em alguns sectores com alguma preocupago. A situaqiio da industria europeia de defesa, por exemplo, tem-se deteriorado progressivamente nos ultimos anos em consequhcia do excess0 de capacidade produtiva, da reduqiio da procura, da grande fragmentaqiio do mercado europeu, das dificuldades de exportago em virtude da crescente competitividade das empresas americanas e do aparecimento de novos paises produtores e exportadores2. Um dos traqos caracteristicos da seguranqa europeia neste final de seculo, e o podermos constatar que a fronteira da UE, nomeadamente na sua periferia sul, e contigua as areas do mundo de maior instabilidade e crise. Esta e alias uma diferenqa importante na situaqiio geostrategica dos Estados Unidos quando comparada com a da UE - rodeada esta por uma larga zona de instabilidade e crise, que vai desde o Magrebe, dominado hoje pela problematica do islamismo radical, ao Medio Oriente, onde ainda persiste o conflito israelo-arabe, ao Mar Egeu, onde se manifestam as tensdes greco- turcas, aos Balcgs, fortemente marcados pel0 nacionalismo extremista e pela depuraqgo etnica. Os alargamentos previstos a leste aproximargo a fionteira da UE de uma outra area de crise e conflitualidade latente ou aberta, resultante da desintegraqiio da Uniiio Sovietica. A integraqiio da Turquia no espaqo europeu aproxima, por seu lado, a Unigo do Medio Oriente e do Golfo Persico (lembremos que a Turquia tem fronteira com a Siria, o Irgo e o Iraque) e da Asia central. Apesar de a sua candidatura a UE niio ter sido aceite ate hoje, e niio e provavel que o venha a ser proximamente, a Turquia, para alem de pertencer a NATO, tem vindo progressivamente a estreitar os seus laqos com a Unigo, seja por intermedio da uniiio aduaneira, ou pelo seu estatuto de membro associado da Unigo da Europa Ocidental (UEO). Onde acaba a comunidade Europa (incluindo nela as novas democracias ligadas ja por acordos de associaqgo a UE), comeqam as zonas de crise. Mas a pressgo e a exighcia de intervenqgo europeia ngo vem so da fionteira meridional proxima, vem tambem do continente afiicano, atravessado por gravissimas crises de desintegraqiio de Estados, ' LUCMampaey, Les transferts d 'armements conventionnels: situation et tendances a I 'aube de 1998, GRP. G 1592. Janeiro de 1998. GRIP WWW Homepage, (ww.ib.be/grip/). 2 Sobre a situaC2o europeia neste sector. ver Benjamin Pallares. El Futuro de la Industria Europea de Seguridad ,v Defensa. Informe de la reunion La Defensa de Europa, responsabilidad de 10s europeos, I11 Reunion de Asociaciones de Eurodefense. Madrid. 30 de Dezembro de 1997. p.5. 136 PE 168.176 A politica dos Estados membros da UE no dominio da exportapio de armamento crimes contra a humanidade, como no Ruanda, a que os europeus niio ficam nem podem ficar indiferentes. Tudo leva a crer, infelizmente, que as crises na periferia da Uniiio tendem a agravar-se, algumas a extremos intoleraveis, e a exigir por isso uma intervenqiio inclusivamente militar’. Esses desafios colocam uma dupla questiio: a Europa necessitara de intervir militarmente e, por outro lado, necessitara em algumas circunstincias de exportar armamento para criar condiq6es para a resoluqiio destes conflitos por actores locais. Esta dupla necessidade obriga a urna politica de exportaqiio de armamento muito cuidada, com objectivos bem definidos, para evitar situaqdes em que, como lembra a resoluqiio do Parlamento Europeu de Janeiro de 1995, <(duranteas quatro mais recentes intervenqdes das tropas da Uniiio Europeia - no Ruanda, na Bosnia, na Somalia, e no Iraque, as forqas armadas enfrentaram armas convencionais que tinham sido fornecidas ou financiadas por Estados membros da UniGo Europeia))’. Isto e urn problema que levanta serias questdes a UE, que ate ao moment0 niio encontrou soluqdes plenamente satisfatorias neste dominio, em virtude de possuir quinze politicas de exportaqiio de armamento. Um aspect0 a realqar previamente e o de saber a que armamento nos referimos ao falar das politicas de exportaqiio a este nivel? De acordo com a terminologia comummente utilizada3, armamento convencional ou ‘classico’ define-se como um tip0 de armamento que n8o possui efeitos de destruiqiio maciqa. A designaq8o armamento ‘classico’ inclui o armamento convencional ‘pesado’ (ex.: carros de ~ombate)~e as armas ligeiras (ex. : pistolas, metralhadoras, granadas de miio e minas anti-pessoal). Designam-se geralmente por armas de destruiqiio maciqa as armas nucleares ou quaisquer outras armas capazes de produzir efeitos comparaveis, como e o cas0 das armas quimicas e biologicas. 0 armamento de destruiqiio maciqa e objecto de diversos tratados e acordos multilaterais que t2m permitido codificar e limitar a sua comercializaqiio e transferhcia internacional, controlando a sua proliferaqiio. 0 armamento convencional, no entanto, praticamente nunca constituiu objecto de tratados multilaterais ou de uma regulamentaqiio abrangente nesta materia, se exceptuarmos o cas0 do Tratado CFE, em vigor desde 1992. Tradicionalmente as regulamentaqdes nacionais siio as mais importantes pois siio as unicas que existem sobre o controlo das exportaq6es e importaqdes de armamento classico. A proliferaqiio de armas convencionais tem alimentado numerosos coditos. As armas ligeiras, por exemplo, ti2m sido responsaveis pela morte de centenas de milhar de civis, com efeitos desestabilizadores notaveis5. Embora niio sejam directamente responsaveis pela precipitaqiio dos kvaro de Vasconcelos, A Europa e m Crises Perifericas, Seminario Internacional Europa 1996, Fundacso Calouste Gulbenkian, Maio de 1996. pp. 101-102. Resolu@o do Parlamento Europeu sobre a necessidade de instituir controlos a exporta@o e transferhcia de armamento a nivel europeu, 19 de Janeiro de 1995. JOCE. W C43, 22.2.95. p. 90. SIPRI Yearbook 1997. Armaments, Disarmament and International SecuriQ, Oxford University Press. 1997. ‘Neste trabalho utilizaremos tambem a designacso ‘Grande Armamento Convencional’ para designar o armamento convencional pesado, com base na designacso inglesa ‘Major Conventional Weapons’. No document0 acima referido, o Parlamento Europeu manifesta tambkm preocupacso sobre esta materia: [(Aproxirnadamente40 milh6es de pessoas, mais de 75% das quais civis, morreram em resultado das guerras civis e internacionais onde foram utilizadas armas convencionais durante os 45 anos da Guerra Fria, e rnuitas mais ficaram invalidass). Resolu@o do Parlamento Europeu. 19 de Janeiro de 1995. JOCE. No C43, 22.2.95, op. cit.. p. 90. No conflito do Ruanda morreram entre 800.000 e 1 milhso de pessoas por milicias e soldados equipados corn armas 137 PE 168.176 A politica dos Estados membros da UE no dominio da exportapio de armamento conflitos armados, siio estas armas que exacerbam a violhcia, fazem propagar os conflitos, impedem ou prolongam a sua resoluqiio e por vezes tem uma influcncia significativa na resoluqgo do conflito. Apesar do impact0 social e politico da proliferaqiio deste tip0 de armas, pouco se sabe sobre a dimensiio do seu comercio global. Ngo existe transparencia e o controlo e reduzido no que respeita a produggo, As transferencia e comercio de armas ligeiras, cujo mercado constitui urna das principais fontes para gmpos terroristas e crime organizado. Desta distinqiio terminologica e de categorias de armamento, ha pormenores importantes a retirar do ponto de vista estrategico, com incidCncia nas politicas de exportaqiio. E neste context0 que se situa o presente estudo, que ira abordar a politica de exportaqiio de armamento dos Estados membros da Uniiio Europeia, verificar como s80 aplicados na pratica os criterios orientadores dessa politica e avaliar possiveis medidas para uma maior cooperaqiio entre eles neste dominio, no quadro da UE. Esta pesquisa sera dividida em tres partes principais: a primeira parte deste estudo ira focar os mecanismos europeus e internacionais de controlo das exportaqdes de armamento. A analise incidira na avaliaqiio da actual legislaqiio europeia, designadamente o artigo 223" do Tratado CE, o regime comunithrio existente de controlo dm exportaqaes de bens de duplo USO, e os oito criterios acordados em 1991 e 1992 e rehados no recente codigo de conduta adoptado pel0 Conselho da UE, sobre o qual sera feita especial refer6ncia. A coerhcia geral entre o pilar comunitario e o pilar intergovernamental na actuaqgo externa da UE constitui um ponto fulcra1 a ser abordado'. A diviszo de compethcias entre os Estados membros e a Comunidade marca profbndamente a questgo do controlo da exportaqgo de armas e dos bens de duplo uso, dominios que se mantem separados, escapando o comercio de armas da compethcia comunithria. As implicaqaes desta falta de coercncia geral entre o primeiro e o segundo pilar da UE sera0 consideradas para a avaliaqgo dos desenvolvimentos possiveis de uma politica europeia de exportaqiio de armas no quadro da Uniiio. Seriio ainda referidos os instrumentos que estiio ao dispor da UE para actuar neste dominio, nomeadamente no quadro da PESC, com especial destaque para as estrategias comuns, recentemente introduzidas no Tratado de Amsterdiio. Nesta parte sera ainda feita uma abordagem sintetica aos regimes multilaterais de controlo de exportaqaes e de ngo-proliferaqiio de armamento (convencional ou de destruiqiio maciqa), onde a generalidade dos Estados membros da UE se inserem, e aos organismos existentes de cooperaqiio europeia. Numa segunda parte, sera analisada a situaqiio actual das exportag6es de armamento nos paises membros da UE. As principais questaes que aqui se colocam siio as seguintes: como se caracterizam as politicas nacionais de exportaqiio de armas? Quais os criterios que presidem a atribuiqiio de licenqas de exportaqiio nos diferentes paises da UE e que correspondsncia existe com a pratica dos Estados membros neste sector? Quais os procedimentos adoptados nos respectivos paises e os organismos responsaveis pelo controlo e acompanhamento das exportaqdes? Qual o grau de ligeiras. Bernard Adam, op. cit. p. 108. 0 bgoC do Tratado da Uniiio Europeia estabelece o seguinte: [(AUniilo dq6e de um quadro institucional unico. que assegura a coertncia e a continuidade das acc8es empreendidas para atingir os seus objectivos. respeitando e desenvolvendo o seu acervo comunitario. A UniFio assegurara. em especial. a coertncia do conjunto da sua acc3o esterna no imbito das politicas por si adoptadas em materia de relaG6es externas, de seguranca. de economia e de desenvolvimento. Cabe ao Conselho e a ComissFio a responsabilidade de assegurar essa coertncia. 0 Conselho e a Comissfio assegurarfio a execucao dessas politicas de acordo corn as respectivas atribuiC&es.>) 138 PE 168.176 A poliiica dos Estados membros da UE no dominio da exporiaqdo de armamento transparhcia e de controlo democratic0 existente, designadamente na divulgaqgo publica da informaqgo, no acompanhamento pela opinigo publica e no papel das instiincias parlamentares? A resposta a esta serie de questdes fornecera indicadores relevantes sobre aspectos convergentes e divergentes nas politicas dos Estados membros da UE relativas a exportaqgo de armamento. Para este objectivo, os paises da Uni50 foram divididos em tr2s categorias: os grandes exportadores de armas; os restantes paises da Uniiio membros da NATO; e os paises neutros. Um aspect0 tambem importante a realqar sera comparar a pratica seguida pelos paises da UE com a experihcia dos Estados Unidos em materia de exportaqgo de armas e no controlo dessas exportaqdes. Finalmente, sergo avaliadas, numa terceira parte, as implicaqdes para a industria de defesa europeia resultantes da situaqgo actual das exportaqdes de armamento e quais as necessidades que colocam a industria os desenvolvimentos da politica europeia neste dominio. Sera especialmente focada a evoluqgo registada nesta area e o seu impacto no desenvolvimento de uma politica europeia de defesa. CONCLUSAO 0 objectivo proposto neste estudo foi o de analisar a politica dos Estados membros da Unigo Europeia (UE) no dominio da exportaqgo de armamento, e de tentar perceber como e possivel desenvolver urna politica comum de exportaqgo de armas tendo em consideraqgo os imperativos de politica externa da Unigo, a necessidade de construqiio de uma politica europeia de defesa e de preservar os interesses comerciais da industria de defesa europeia. A politica de exportaqgo de armamento tem sido grandemente condicionada pela evoluqgo do contexto estrategico europeu e internacional. Durante a Guerra Fria, havia um objectivo claro no controlo das exportaqaes por parte dos paises ocidentais, que era evitar a exportaqgo de material de alta tecnologia para paises do antigo bloco sovietico, atraves de acordos multilaterais como o COCOM. 0 fim da Guerra Fria e o desmoronamento do bloco comunista teve um impacto significativo sobre o comercio internacional de armas. A natureza da procura global modificou-se, passando do contexto de rivalidade entre as duas superpot2ncias e seus clientes associados a ser motivada por conflitos de natureza regional ou, em muitos casos, de natureza interna (intra-estatal), o que levanta serias questdes relativas a defesa dos direitos humanos e democracia no dominio da exporta@o de armamento. Ao nivel da UE, a situaqgo da(s) politica(s) de exportaqgo de armas nos anos 90, assim como o cenario das industrias de defesa europeia, S~Oencarados em alguns sectores com alguma preocupaqgo. A situaqgo da industria europeia de defesa, por exemplo, tem-se deteriorado progressivamente nos ultimos anos em consequ6ncia do excess0 de capacidade produtiva, da reduqgo da procura, da grande fiagmentaeo do mercado europeu, das dificuldades de exportaqgo em virtude da crescente competitividade das empresas americanas e do aparecimento de novos paises produtores e exportadores. No quadro deste estudo procurou-se verificar como Go aplicados na pratica os criterios orientadores dessa politica e avaliar possiveis medidas para uma maior cooperaqgo entre os Estados membros da Unigo Europeia neste dominio. 139 PE 168.176 A politica dos Estados membros da WE no dominio da exportaqdo de armamento Com o final da Guerra Fria, e sobretudo com a Guerra do Golfo e a abertura do mercado interno, os Estados membros concluiram pela necessidade de cooperarem, niio apenas no sector das industrias de defesa, mas tambem no controlo das exportaqdes. No entanto, essa acqiio esta condicionada pelo artigo 223' do Tratado CE, que salvaguarda a soberania dos Estados neste dominio. Ate ao momento, a legislaqiio sobre exportagdes de armas vigente para os paises da UE deriva dos oito criterios adoptados em 1991 e 1992, reafirmados no recente Codigo de Conduta, e do Regulamento comunitiuio sobre o controlo das exportafles de bens e tecnologia de duplo uso, adoptado em 1994. 0 Codigo de Conduta constitui uma importante evoluqiio no quadro da cooperaqiio europeia. Neste documento, os Estados comprometem-se, a fim de maximizar a eficacia do codigo, a {{reforqara sua cooperaqiio, no bbito da PESC, e a promover a convergzncia reciproca no dominio das exportaq6es de armas convencionais)).0 Codigo de Conduta niio tem poder vinculativo sobre os Estados membros da Uniiio, deixando-lhes uma grande liberdade de interpretaqiio e, por consequencia, de aplicaqiio. De qualquer modo, apesar de todas as dificuldades que surgem na aplicaqiio do Codigo de Conduta, este podera constituir o primeiro passo dos Estados membros da UE, numa primeira fase, no sentido de uma cooperaqiio solida no quadro das exportaqdes de armamento. Numa segunda fase, essa cooperaqiio entrara na pratica dos Estados, a medio ou longo prazo, dependendo da vontade desses mesmos Estados, e podera tornar-se mais alargada. 0 Codigo de Conduta e, antes de tudo, uma tentativa de harmonizaqiio das politicas europeias em materia de exportaqiio de armas, mas podera dar um importante impulso no sentido de uma politica comum neste dominio. Se quisermos fazer urna avaliaqiio da aplicagiio que tem sido feita dos criterios comuns adoptados pelo Conselho Europeu do Luxemburgo e de Lisboa, que hndamentam o actual Codigo de Conduta, constatamos, por exemplo, que certos Estados da UE continuaram a exportar armamento quer para paises pouco respeitadores dos direitos humanos, quer para paises em conflito, quer ainda para destinos susceptiveis de par em risco a seguranqa regional ou para Estados cujas despesas em armamento niio estiio em proporqiio com as suas necessidades de defesa, ou representam um peso excessivo quando comparadas com as necessidades economicas e sociais do pais. Analisando a situaqiio actual das exportaqaes de armas nos paises da UE, foi possivel agrupar os Estados membros em tres categorias, de acordo com a importhcia que representam as suas industrias de defesa, o seu volume de exportaqdes, e o posicionamento adoptado em materia de politica de defesa europeia e em relaqiio a Alianqa Atl2ntica. Num primeiro grupo de paises, temos os grandes produtores e exportadores de armas que ocupam a lideranqa europeia neste sector: o Reino Unido, a Franqa e a Alemanha. Numa segunda categoria, referente aos restantes paises da UE membros da NATO, identificamos dois subgrupos de paises exportadores de armamento. No primeiro, incluimos aqueles paises membros da NATO que, niio ocupando o lugar de lideranqa, possuem contudo uma capacidade industrial de defesa significativa em termos de grande armamento convencional (Italia, Holanda, Espanha e Belgica). No segundo subgrupo, foram considerados os restantes paises membros da NATO - Portugal, Grecia, Dinamarca e Luxemburgo - que, alem de possuirem uma industria de defesa menos significativa, tem um peso menor no comercio internacional de armamento, e siio simultaneamente mais dependentes do exterior neste sector. No entanto, entre alguns destes, a industria de defesa tem 140 PE 168.176 A politica dos Estados membros da UE no dominio da exportapio de armamento algum significado se incluirmos, alem do armamento convencional ‘pesado’, o armamento ligeiro e o sector dos serviqos ligados a defesa. Numa terceira categoria foram agrupados os membros da UE caracterizados como ‘neutros’, que niio siio membros da NATO nem da UEO: Austria, Finlindia, Irlanda e Suecia. A andise da politica de exportaGo de armas na UE ficaria incompleta sem uma comparaqiio com os Estados Unidos, actualmente o maior exportador mundial de armamento, assim como uma avaliaqiio da situaqiio da industria de defesa europeia. Os Estados Unidos, para afirmarem a sua lideranqa, tentam promover hsdes com sociedades europeias. Apos o desmantelamento do bloco sovietico, o Pentagono reduziu os seus orqamentos de defesa, tendo as industrias de defesa passado a concentrar os seus esforqos nas exportaqdes, de forma a compensarem o decrescimo das encomendas do mercado interno norte-americano. As industrias europeias de defesa tiveram, a partir de entgo, de fazer face a uma concorrhcia acrescida. Verificou-se tambem que as industrias de defesa estiio em plena reestruturaqiio na maior parte dos Estados da Uniiio Europeia, enquanto que os Estados Unidos estiio na fase final desse mesmo processo. A construqiio de uma politica europeia comum no dominio do armamento e um elemento essencial para o desenvolvimento de uma politica europeia de seguranqa e defesa. A adopqiio continuada de diferentes politicas por parte dos Estados membros da Uniiio em materia de exportaqiio de armamento constitui um dos principais entraves a construqiio dessa politica comum. A auszncia de um controlo rigoroso e harmonizado no comercio de armas e um importante factor de risco para a UE. Isso podera exacerbar tensdes regionais e, ate, conduzir a situaq6es de crise em que os Estados membros se deparem com forqas armadas equipadas pelas suas proprias industrias. Dai serem necessarios todos os esforqos de harmonizaqgo das politicas nacionais de exportaqiio de armas no sentido de se adoptar urna politica comum de exportaqiio de armamento. A realizaqiio desta etapa e findamental para a concretizaqiio de uma verdadeira politica europeia de defesa, para isso e necessirio, talvez a medio prazo, rever o artigo 223, que subtrai do pilar comunitario compethcias relacionadas com a produqiio e a exportaqiio de armamento. 1. A politica europeia - dos membros da UniZo Europeia - no dominio das exportaqdes de armamento deve corresponder a quatro criterios essenciais: primeiro, assegurar a coerZncia da acqiio externa da Uniiio; segundo, corresponder ao imperativo da seguranqa da Uniiio e dos seus Estados membros; terceiro, atender as necessidades e aos desafios das industrias europeias de defesa e, quarto, contribuir para o desenvolvimento de uma politica de defesa comum. 2. Para assegurar a coerCncia da acqiio externa da Uniiio, nomeadamente entre a politica comercial e a politica externa e de seguranqa comum, a politica de exportaqiio de armamentos deve subordinar-se as posiqdes comuns definidas na PESC. E necessario, igualmente, p6r em pratica, de modo tanto quanto possivel uniforme, as medidas de controlo dessas exportaqdes. Ou seja, a harmonizaqiio e gradual uniformizaqiio das medidas de controlo da exportaqiio de armamentos deve ser levada a cab0 no quadro de uma progressiva comunitarizaqiio das politicas de exportaGgo de armamento, tendente a formulaqiio de uma politica europeia de armamento. 14 1 PE 168.176 A politica dos Estados membros da UE no domini0 da exportapio de armamento 3. A actuaqiio da UE no dominio da exportaqiio de armas deveria, assim que o Tratado de Amsterdiio entre em vigor, passar pela definiqiio de uma estrategia comum, com objectivos e prazos bem definidos, atraves de uma eficaz partilha de tarefas entre a Uniiio e os Estados Membros. Esta estrategia comum devera ser compativel com as orientaqdes gerais da PESC, nomeadamente no dominio dos direitos do homem, assim como com a estrategia proposta pela Comissiio para o sector das industrias relacionadas com a defesa. Devera ter igualmente em conta todo o acquis comunitario e a vontade expressa em Amsterdiio de definiqiio de uma politica de defesa comum. 4. A harmonizaqiio das politicas de exportaqiio de armas e igualmente necessaria a fim de reduzir os riscos de seguranqa da UniSo Europeia provocados por tensdes regionais nos contornos estrategicos europeus e norte-americanos e reduzir significativamente a possibilidade dos Estados membros se depararem, eventualmente numa situaqiio de conflito, com forqas armadas equipadas pelas suas proprias industrias. As liqdes da Guerra do Golfo devem ser aqui plenamente estudadas. 5. Para garantir a competitividade, e mesmo a sobrevivencia, das industrias europeias de defesa, e necessario unificar, tambem neste campo, o mercado europeu. 6. 0 desenvolvimento de uma politica europeia comum no dominio do armamento deve ser entendido como mais um passo no sentido de uma politica europeia de seguranqa e defesa, questiio que o impasse verificado em Amsterdiio no process0 de construqiio de uma politica de defesa comum torna ainda mais premente. 7. Devem ser tomadas medidas de uniformizaqiio das politicas de exportaqiio de armas e das praticas seguidas para o controlo dessas exportaqdes. Verificam-se actualmente multiplos aspectos divergentes, designadamente no que se refere as legislaq6es nacionais existentes; aos procedimentos seguidos para a concesstio de licenqas de exportaqdes; aos organismos nacionais responsaveis pelas avaliaq6es e pelas decisdes relativas as exportaqdes; as listas de bens e a definiqiio do armamento; e as penas aplicadas aos infractores da lei vigente. 8. Em particular, deve ser incrementada a transparhcia e a circulaqiio de informaqiio entre os Estados membros sobre as exportaqdes realizadas. Uma soluqiio para o deficit de informaqiio neste dominio poderia ser a criaqgo de um sistema centralizado a nivel europeu, acessivel aos serviqos alfandegarios dos membros da Uniiio, contendo as regras nacionais assim como as praticas adoptadas pelos varios Estados (operaqdes realizadas, recusas de autorizaqdes de exportaqiio, sanqdes previstas e aplicadas). A criaqiio de um sistema europeu de controlo das exportaqdes de armamento foi object0 de varias propostas, quer do Parlamento Europeu quer de organizaqdes niio governamentais. 9. A apresentaqiio e divulgaqiio, no curto prazo, do Livro Branco sobre a exportaqiio de armas e uma medida desejavel. Este instrument0 permitira observar melhor o posicionamento da Uniiio Europeia no comercio mundial de armas e avaliar se os instrumentos de que dispde a Uniiio para controlar o comercio de armas e para lhe imprimir transparhcia siio adequados. 142 PE 168.176 A politica dos Estados membros da UE no dominio da exportap3o de armamento 10 Tendo em conta as necessidades, os problemas e desafios com que se deparam as industrias europeias de defesa, e necessario o cumprimento eficaz do plano de acqgo proposto pela Comissiio em Novembro de 1997, no quadro da estrategia da UE no dominio das industrias relacionadas com a defesa. Este plano devera considerar o interesse da industria europeia em geral, ngo devendo ser executado em prejuizo dos pequenos paises da Uniao. 11. Recomenda-se simultaneamente a adopgo da posiqiio comum (proposta tambem em Novembro de 1997 pela Comissiio Europeia), com base no artigo 5.2 do Tratado da Uniiio, relativa a elaboraqiio de uma politica europeia de armamento, comeqando pelos dominios relativos as transferhcias comunitirias, aos contratos publicos e, assentando numa solida coordenaqiio, ao regime aduaneiro comum. 12. Como passo essencial para o estabelecimento dessa dimensgo europeia da industria de defesa e do respectivo mercado, recomenda-se um reforqo da cooperaqiio no dominio da investigaqiio e desenvolvimento, assente num criterioso hndo comum europeu. Importa, sobretudo, que se consiga uma harmoniza@o dos requisitos operacionais em termos de prazos e conteudos e uma racionalizaqgo no sector da produqiio entre os Estados membros, que permitam sustentar e modernizar a sua capacidade industrial e tecnologica de defesa. 13. A realizaqiio de projectos de dimensgo europeia podera ser impulsionada atraves da Aghcia Europeia do Annamento, a concretizar atraves da aproximaqgo entre a UE e UEO. Neste sentido, e com base na Declaraqiio dos paises membros da UEO anexada ao Tratado de Maastricht e, mais recentemente, na Declaraqiio da UEO sobre o papel da UEO e as suas relaqdes com a UE, adoptada em 22 de Julho de 1997, recomenda-se a intensificaqiio da coopera@o entre as duas organizaqdes no sector do armamento, correspondendo aos propositos expressamente sublinhados no Tratado de Amsterdgo. Tudo seria simplificado pela integraqiio da UEO na Uniiio Europeia. 14. 0 artigo 223 do Tratado da Unitio Europeia, que remete exclusivamente para o nivel nacional as politicas de exportaqgo de armamento, devera ser revisto, de modo a incorporar uma dimensgo europeia. Entretanto, os Estados membros devem abster-se de invocar o citado artigo 223, salvo em circunsthcias excepcionais, em que considerem que os seus interesses vitais est20 em risco. A htura aboliqiio do artigo e o objectivo que devera nortear toda a politica europeia a seguir neste dominio, sem nunca perder de vista o principio primordial da igualdade entre os Estados membros. 15. Recomenda-se aos Estados membros que reforcem a sua cooperaqiio no seio da PESC, no sentido de maximizar a eficacia do Codigo de Conduta da Unigo Europeia Relativo a Exportaqiio de has, adoptado pelo Conselho Europeu em Cardiff, em Junho de 1998, promovendo a convergtncia reciproca das suas politicas no dominio das exportaqdes de armas convencionais, tal como o proprio documento expressamente sugere. 16. Da mesma forma que o codigo de conduta prev8 que os Estados devergo justificar a recusa de exportar um produto militar para um determinado pais, no cas0 em que um Estado conceda uma licenqa de exportaqiio de material militar que tenha sido object0 de recusa por parte de outro Estado membro nos tr6s ultimos anos, o Estado exportador devera informar, de modo 113 PE 168.176 A politica dos Estados membros da UE no domini0 da exportaqiio de armamento hndamentado, todos os outros Estados da Uniiio sobre a sua decisiio, e niio apenas o autor ou autores da recusa anterior. 0 relatorio anual, previsto no dispositivo do Codigo de Conduta, devera ser tornado publico, de forma a reforqar a transparencia. 17 0 codigo de conduta nBo deve ser encarado como um fim em si mesmo, mas como um meio para uma aproximaqiio progressiva entre os Estados. Nesse sentido recomenda-se que os Estados faqam uma interpretago restritiva do codigo, sempre que possivel em consoniincia com os interesses da UniBo. Paralelamente a lista de bens susceptiveis de controlo, o codigo de conduta deveria ser enriquecido com uma lista de destinos proscritos, permanentemente actualizada, de modo a facilitar essa interpretaqiio. 18 E necessario alargar a aplicaqiio do codigo de conduta, designadamente aos Estados que jit tenham assinado o Acordo de Wassenaar. A aceitaqiio, tiio universal quanto possivel, do tip0 de regras contidas no codigo de conduta facilita a sua aplicaqiio pratica pelos membros da Uniiio do seu proprio codigo de conduta. Neste dominio, e particularmente importante a concertaqgo de posiq6es com os Estados Unidos, principal concorrente da Europa no capitulo das exportaqaes de armamento. De modo a tornar a aplicaqiio do codigo de conduta ainda mais eficaz, sera mesmo desejavel a existencia de uma politica comum com os Estados Unidos nesta materia. 19 No dominio da PESC e necessario adoptar uma posiqBo comum sobre a exportaqiio de armamentos. Nesta posiqiio comum devem ser definidos os constrangimentos estrategicos da exportaqgo de armamentos pelos Estados membros da UniBo. Entre esses constrangimentos estrategicos deve estar a seguranqa da propria UniBo, os interesses de defesa nacional do pais receptor e a problematica do equilibrio regional. A posiqBo comum deve integrar plenamente o acquis do codigo de conduta. 20 A Uniiio Europeia deve dar particular atenqiio, designadamente no seio da PESC, as vendas de armamento tendo em conta a situaqiio do pais receptor em termos de democracia e direitos humanos, e a necessidade de impedir tragedias humanitarias, como sucedeu no Ruanda. 21. 0 drama humano provocado pela proliferaqiio de minas anti-pessoal e um forte motivo de preocupaqiio da Uniiio. A Uniiio Europeia tudo deve fazer para que os paises que niio siio signatarios da Conven$io de Ottawa, a subscrevam no prazo mais curto possivel. 22. 0 papel do Parlamento Europeu no controlo das exportaqaes de armas sempre foi diminuto, tal como acontece de resto com os parlamentos nacionais dos membros da Uniiio Europeia. 0 Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais deveriam participar na reflexiio e se possivel na elaboragiio de criterios permitindo a autorizaqiio ou a recusa de exportaqaes de armas atraves de uma Comiss30 Europeia de Defesa, formada por parlamentares europeus e representantes das comiss6es de defesa dos parlamentos nacionais. 23. Recomenda-se que se proceda a um estudo aprohndado sobre a utilizaqiio de armasligeirasem conflitos, tomando em consideraqiio que este tip0 de armamento constitui uma das principais causas de mortos e feridos nos conflitos. 144 PE 168.176 A politica dos Estados nrembros da UE no domini0 da exportap7o de armamento 24. 0 Parlamento Europeu deve valorizar o papel da sociedade civil nesta materia e ouvir em audiincias regulares especialistas das Organizagdes n5o Governamentais (ONGs) e institutos de pesquisa. Urn instrumento importante para o control0 do comercio de armamento seria a realizagiio, por parte de uma ONG, de urn relatorio anual sobre exportagdes de armas, a ser entregue ao Parlamento Europeu. 145 PE 168.176 EUROOPAN UNIONIN JASENVALTIOIDEN ASEVIENTIPOLITIIKKA - Tiivistelma, Paatelmia ja Suosituksia - ESIPUHE Tutkimuksesta vastaava Euroopan pariamentin paaosasto tiiasi taman tutkrmuksen vaiiokuntien puheenjohtajien konferenssin pmnosta avustaakseen pariamentin eri vaiiokuntia Euroopan unionin ja sen jasenvaitioiden asevientipoiitiikan tarkasteiussa. Tuthmuksen paatarkoitus on maariteiia jasenvaitioiden asevientipoiitiikan muodoiliset erityispiirteet seka tarkasteiia niiden toteutumista kaytannossa, jotta Euroopan pariamentti voi tehda seiiaisia tasmaiiisia poiiittisia ja saadosehdotuksia, joita tawitaan asevientia koskevan jasenvaltioiden vaiisen yhteistyon tiivistamiseksi uuden Amsterdamin sopimuksen mukaisesti. Tutkimus sisaitaa muun muassa seuraavat osat: - selvitys jasenvaitioiden asevientipoiitiikan muodoiiisista erityispiirteista seka niiden yhtaiaigyksista ja eroista kaytannossa - selvitys jasenvaitioiden asevientipolitiikan avoimuuden ja vaitionvaivonnan tasosta ja sen toteutumisesta kaytannossa - selvitys voimassa oievan yhteison saanteiyn (Euroopan yhteison perustamissopimuksen 223 artikianj toiminnasta ja saanteiya koskevista puutteista - arvio vuosina 1991 ja 1992 jarjestetyissa Eurooppa-neuvoston kokouksissa sovitttqen, jasenvaitioiden poiitiikkaa talla alaila koskevien kahdeksan kriteerin vaikutuksista - awio oikeusjirjesteimista, joita tarvitaan asevarusteiua koskevan jasenvaitioiden yhteistyon tiivistamiseen ja etenkin saannoista, joita tawitaan asevientipolitiikan taytantoonpanon yhtenaistamiseksi, seka niiden toteutettavuudesta - arvio poliittisista tai oikeusjarjesteimista,joita tawitaan jasenvaltioiden vaiisen kuuiemisen aioittamiseksi naiden jarjesteimien tdytantoonpanon yhdenmukaistamista varten - arvio poliittisista toimenpiteista ja saadoksista, jotka ovat tarpeen jasenvaitioiden asevientipoiitiikanjarjesteimien muuttamiseksi avoimemmiksi ja demokraattisemmiksi seka Euroopan parlamentin mahdoilisesta tehtdvasta - johtopaatokset ja perusvaihtoehdot,joiden perusteeiia Euroopan pariamentti paattaa asiaa koskevasta peruslinjastaan. Jos talla asiahrjaiia miitaan osin tuetaan Euroopan pariamentin asiaa koskevan nakokuiman esiiietuioa ja edistetaan pariamentissa aiheesta talla hetkeiia kaytavaa poliittista Ja iainsaahnnoiiista keskustelua, se on tayttanyt ne tavoitteet, jonka asiakirjan iaatimista tukenut toimielin on siiie asettanut. TUTKIMUKSEN PAAOSASTO Luxemburgissa heimikuussa 1999 EU jasenvaltioiden asevientipolitiikku TIIVISTELMA T&& tutkimuksen tavoitteena on pyrkia Euroopan unionin (EU) jasenvaltioiden asevientipolitiikkaa tarkastelemalla selvittamaan, miten olisi mahdollista kehittaa yhteinen asevientipolitiikka, jossa otettaisiin huomioon unionin ulkopolitiikan vaatimukset, Euroopan yhteisen puolustuspolitiikan valttamaton kehittaminen seka Euroopan puolustusteollisuuden taloudelliset etunakokohdat. Amsterdamin sopimuksen mukaisesti EU:n ulkoisella toiminnalla pyritaan demokratian arvojen ja ihmisoikeuksien puolustamiseen, ja tama toiminta edellyttaa johdonmukaisuutta yhteison yhteisen kauppapolitiikan ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan (YUTP) valilla. Aseviennissa johdonmukaisuus on ratkaisevan tarkea kysymys, jota ei viela ole laheskaan ratkaistu. Asevientipolitikan puuttuminen aiheuttaa unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuudelle vakavia ongelmia, jotka heikentavat YUTP:aa ja vievat Euroopan puolustuspolitiikalta uskottavuutta. Koska yhteisen puolustuspolitiikan kehittamisessa ollaan jouduttu umpikujaan, mika kay selvasti ilmi Amsterdamin Eurooppa-neuvoston paatelmista, on alkanut syntya ajatus, jonka mukaan tassa Euroopan rakentamisen vaheessa edistysta voitaisiin saavuttaa etenkin aseteollisuuden avulla. Tahan taman vuosikymmenen alusta entista ajankohtaisemmaksi tulleeseen ongelmaan liittyy niin ikaan tarkea kysymys unionin suhteista sen liittolaisiin, erityisesti Yhdysvaltoihin. Euroopan ja koko maailman strateginen kehitys vaikuttavat luonnollisesti asevientipolitiikkaan. Kylman sodan aikana lansimaiden selkeana tavoitteena oli valvoa asevientia COCOMin' (viennin valvonnan monenvalisen yhteensovittamiskomitean)tapaisin kansainvalisin jarjestelyin ja estaa nain huipputekniikan vienti entisiin itaryhman maihin. Samoin pyrittiin estamaan se, etta kehitysmaat kehittgsivat joukkotuhoaseita kasittavia varusteluohjelmia, seka valvomaan asevarustelua joissakin osissa maailmaa. Yleensa ita ja lansi pitivat asevarustelua ylla maailmanlaajuisten ja alueellisten kiistojensa tueksi. Tuolloin aseviennin tavoitteista ja vastaanottajista ei ollut epaselvyytta. Kylman sodan paattyminen ja itaryhman hajoaminen vaikutti kansainvaliseen asekauppaan huomattavasti. Pentagonissa (vuonna 1994) laaditun arvion mukaan maailman asekaupan arvo vuosina 1991 - 2000 on noin puolet vuosien 1981 - 1990 arvioidusta kokonaisarvosta2. Samaan aikaan suuresta osasta Euroopan ulkopuolelle suuntautuvaa asevientia vaistyi strateginen painotus, mihin olivat syina kahtiajakautumisen ja strategisen eriytymisen paattyminen seka se, etta taloudellisista eduista tuli asekaupassa poliittisia etuja tarkeam~ia.~Maailmanlaajuisia asetoimituksia alkoivat ohjailla kahden supervallan ja niiden kanssa liittoutuneiden kohdemaiden sijasta alueelliset ja usein (valtioiden) sisaiset konfliktit, mika nosti ihmisoikeuksien puolustamista ja demokratiaa koskevat vakavat kysymykset aseviennin alalla esiin. Uudessa kansainvalisten konfliktien ymparistossa suurta osaa viedyista aseista kaytetaan joko jo nyt tai tulevaisuudessa sisaisissa konflikteissa, joista esimerkiksi Ruandan ja entisen Jugoslavian tapauksissa on kasvanut laajamittaisia inhimillisia murhenaytelmia. Vaikka asevarustelu kansainvalisesti tarkasteltuna onkin vahentynyt huomattavasti, Kuten luvussa I1 todetaan, COCOM lakkasi vuonna 1994, minka jalkeen tehtiin Wassenaarin jarjestely, jossa nykyaan on mukana myos Venajan federaatio. Asekaupan kokonaisarvo vuosina 1981 - 1990 oli 625 rniljardia Yhdysvaltain dollaria. Vuosina 1991 - 2000 amon ennustetaan olevan 29 1 - 330 miljardia dollaria (vuoden 1991 kiintein hinnoin). US Department of Defense. World- Jl'icle Conventional ilrnzs Trade (1991 - 2000): A Forecast and Anafvsis,joulukuu 1994. Katso myos Adam.B., Union Europeenne et exportations d'arnws, Les Dossiers du GRIP. GRIP, Bruxelles, 1995, S. 107 - 108. 151 PE 168.176 EU.jasenvaltioiden asevientipolitiikka monet maat ja erityisesti kehitysmaat hankkivat yha huomattavia asemaaria kansainvalisilta markkinoilta, joilla kilpailu on yha tiukempaa.' Nykyaan asekauppa ei enaa ole yhta harkittua kuin kylmiin sodan &m:ala on kaynyt mutkikkaammaksi, ja havaittavissa on pyrkimys tietamyksen tai tekniikan viennin valvontaan joko aihepiirikohtaisesti (esimerkiksi ydinaseiden, kemiallisten tai biologisten aseiden leviamisen estaminen taikka henkilomiinojen kieltaminen) tai lopullisen kayttotarkoituksen taikka kayttajan perusteella. Euroopan tilanteeseen liittyy erityisnakokohtia tavanomaisten aseiden valvontajarjestelman eli Euroopan tavanomaisten aseiden rajoittamista koskevan sopimuksen (TAE-sopimuksen) vuoksi. Tiimiin tutkunuksen kannalta keskeisempi nakokohta eli EU:n asevientipolitiikan tila 1990-luvulla ja Euroopan puolustusteollisuuden nakymat antavat jollakin aloilla aihetta huoleen. Esimerkiksi Euroopan puolustusteollisuuden asema on viime vuosina heikentynyt tuotannon ylikapasiteetin, kysynnan vahentymisen, Euroopan markkinoiden huomattavan hajanaisuuden, yhdysvaltalaisten yritysten lisaantyneesta kilpailukyvysta johtuvien vientivaikeuksien seka uusien tuottaja- ja viejamaiden markkmoilletulon vuoksi.' Yksi Euroopan turvallisuuden havaittavissa oleva ominaispiirre vuosisadan paattyessa on, etta eraat maailman epavakaimmista kriisialueista sijaitsevat EU:n etelarajan lahella. Tama seikka erottaa Yhdysvaltojen ja Euroopan unionin geostrategiset sijainnit selvasti toisistaan - EU:ta ymparoi laaja epavakaa kriisialue, johon kuuluvat Pohjois-Man mat, joissa &-islamilaisuus aiheuttaa ongelmia, Lahi-ita, jossa israelilaisten ja arabien valiset konfliktit jatkuvat, Egeanmeri, jolle ovat ominaisia kreikkalais- ja turkkilaisvaeston valiset jannitteet ja lopulta Balkan, jota luonnehtivat aarinationalismi ja etniset puhdistukset. EU:n laajentuminen lahentaa unionin rajaa Neuvostoliiton hajottua syntyneeseen alueeseen, jolla on avoimia tai piilevia kriiseja ja konflikteja. Turkin yhdentyminen Euroopan alueeseen taas tuo Lahi-idan ja Persianlahden (Turkilla on raja Syyrian, Iranin ja Irakin kanssa) seka Keski-Aasian lahemmaksi unionia. Turkki on jattanyt jasenyyshakemuksensa unioniin liittymiseksi, mutta Turkkia ei ole viela hyvaksytty jaseneksi eika todennakoisesti lahitulevaisuudessa hyvaksytakaan. Turkki, joka on lisaksi Naton jasen, on kuitenkin pyrkinyt tiivistamaan siteitaan unioniin joko tulliliiton tai Lansi-Euroopan unionin (WEU) liitannaisjasenasemansa kautta. Kriisialueet alkavat siita, missa Euroopan yhteison (ia siis yhteisoon jo assosiaatiosopimuksin liittyneiden uusien demokratioiden) alue loppuu. Euroopan unionin valiintuloa vaativat ja edellyttavat tekijat eivat kuitenkaan ole peraisin ainoastaan unionin etelarajan laheisyydesta vaan myos Afiikasta, jota koettelevat erittain vakavat valtioiden hajoamiseen liittyvat kriisit ja ihmiskuntaa vastaan tehdyt rikokset esimerkiksi Ruandassa. Euroopan kansalaiset eivat voi kaantaa naille selkaansa. Valitettavasti kaikki viittaa siihen, etta kriisit unionin ulkopuolisilla alueilla pahenevat joissakin tapauksissa sietamattomiksi, mika saattaa edellyttaa sotilaallistakin ~aliintuloa.~ 1 Mampaey, L., Les transferts d'armements conventionnels: situation et tendances a I 'aube de 1998. GRIP, G 1592. tammikuu 1998, GRIPin kotisivu Internetissti (www.ib.be/grip/). 2 Taman alan tilanteesta Euroopassa ks. Pallares, B.. El Futuro de la Industria Europea de Seguridad y Defensn, Informe de la reunion La Defensa de Europa, responsabilidad de 10s europeos. 111 Reunion de Asociaciones de Eurodefense. Madrid. 30. joulukuuta 1997, S. 5. 3 De Vasconcelos, A.. "1 Europa e as Crises Pergerrcas, kansainvalinen seminaari Europa 1996. FundaqBo Calouste Gulbenkian, toukokuu 1996. S. 101 - 102. 152 PE 168.176 EU iasenvaltioiden asevientiDolitiikka Nama haasteet tuovat mukanaan kaksitahoisen ongelman: Euroopan sotilaallinen valiintulo on valttamatonta, mutta toisaalta sen on joissakin tapauksissa vietava aseita, jotta paikalliset toimijat pysmsivat ratkaisemaan nhakonfliktit omin voimin. Tallainen kahtalainen tame edellyttaa tarkkaan harkittua asevientipolitiikkaa, jonka tavoitteet on maaritelty selkeasti, jotta voidaan valttaa Euroopan parlamentin vuoden 1995 tammikuussa antamassa paatoslauselmassa’ kuvattu tilanne. Tassa piiiitoslauselmassa todetaan, etta ”neljiin viimeisen Euroopan unionin joukkojen valiintulon yhteydessa - Ruandassa, Bosniassa, Somaliassa seka Irakissa - aseistautuneilla joukoilla oli vastassaan tavanomaisia aseita, jotka Euroopan unionin jasenvaltiot olivat toimittaneet tai rahoittaneet”. Ongelma nostaa esiin vakavia kysymyksia EU:ssa, joka ei viela tahan mennessa ole loytanyt taysin tyydyttavaa ratkaisua tahan ongelmaan viidentoista toisistaan eroavan asevientipolitiikan vuoksi. Ensiksllun on korostettava sit% mita aseita tiimiin tason asevientipolitiikasta puhuttaessa tarkoitetaan. Yleisesti kaytetyn termiston2mukaisesti tavanomainen tai perinteinen ase maaritellaan aseeksi, jolla ei ole joukkotuhovaikutuksia. Perinteisiin aseisiin luetaan tavanomaiset raskaat aseet (kuten pan~sarivaunut)~ja kevyet aseet (kuten pistoolit, konepistoolit, kasikranaatit ja henkilomiinat). Joukkotuhoaseina pidetaan yleensa ydinaseita tai muita aseita, joilla voidaan saada aikaan niita vastaava vaikutus, kuten kemiallisia ja biologisia aseita. Joukkotuhoaseita kasitellaan useissa kansainvalisissa ja monenvalisissa sopimuksissa, joiden avulla niiden kansainvahsta kauppaa ja vientia on voitu Wells ja rajoittaa ja nain valvoa niiden leviamista. Monenvalisissa sopimuksissa tai kattavassa tata alaa koskevassa saantelyssa ei sen sijaan ole otettu miltei koskaan huomioon tavanomaisia aseita vuodesta 1992 voimassa ollutta TAE-sopimusta lukuun ottamatta. Perinteisesti tarkein sija on ollut kansallisella saantelylla, koska perinteisten aseiden viennista ja tuonnista ei ole voimassa muuta saantelya. Tavanomaisten aseiden lisiiilntyminen on kiihdyttanyt monien konfliktien syntya. Esimerkiksi kevyilla aseilla on tapettu satoja tuhansia siviileja ja aiheutettu paljon epa~akautta.~Vaikka nama aseet eivat olisikaan valiton syy aseellisten konfliktien pahenemiseen, juuri nama aseet lietsovat vakivaltaa, aiheuttavat konfliktien leviiimista, estavat tai viivastyttavat niiden ratkaisemista ja joskus vaikuttavat merkittavalla tavalla konfliktin ratkaisuun. Tamantyyppisten aseiden lisaantymisen sosiaalisista ja poliittisista vaikutuksista huolimatta niiden maailmankaupan laajuudesta tiedetaan viela varsin vahan. Kevyiden aseiden tuotanto, vienti ja kauppa ei ole avointa, ja sen valvonta on vahaista. Terroristiryhmien ja jarjestaytyneen rikollisuuden aseista osa on peraisin kevyiden aseiden kaupasta. Tallaiseen termiston ja asetyyppien erotteluun liittyy merkittavia strategisia yksityiskohtia, jotka lisaksi vaikuttavat vientipolitiikkaan. ’ Euroopan parlamentin paatoslauselma tarpeesta valvoa aseiden vientia ja valitysta Euroopassa. 19. tammikuuta 1995, EYVL C 43, 22.2.1995. S. 90. ’ Armaments, Disarmament and International Security, SZPRI Yearbook 1997, Oxford University Press. 1997. Tassa tutkimuksessa kaytetaan termia ’suuri tavanomainen ase’ myos raskaista tavanomaisista aseista. Kaytannon taustalla on englannin termi ’major conventional weapon’. ‘l Edella mainitussa asiakijassa Euroopan parlamentti toi esiin huolensa myos taltsl osin: ”---noin 40 miljoonaa ihmist&joista yli 75 prosenttia siviilejil, kuoli siG4llissodissa tai kansainvalisissa sodissa, joissa kaytettiin tavanomaisia aseita kylman sodan neljankymmenenviiden vuoden aikana, ja viela useammat haavoittuivat vakavasti.” Euroopan parlamentin paatoslauselma 19. tamrmkuuta 1995. EYVL C 13. 22.2.1995, S. 90. Kevyin asein varustautuneet miliisit ja sotilaat tappoivat Ruandan knisissa 800 000 - 1 miljoonaa henkiloa (Adam, B.. mts, S. 108). 153 PE 168.176 EU.jasenvaltioiden asevientipolitiikka Tassa tutkimuksessa kasitellaan tata taustaa vasten Euroopan unionin jasenvaltioiden asevientipolitiikkaa. Lisaksi tarkistetaan, miten taman politiikan suuntaviivoja kaytannossa sovelletaan, seka arvioidaan, millaisin toimenpitein jasenvaltioiden valista taman alan yhteistyota voitaisiin EU:ssa tiivistaa. Tutkimuksessa on kolme osaa: ensirnm&sessi3osassa tarkastellaan asevientia koskevia eurooppalaisia ja kansainvalisia valvontajarjestelmia. Selvityksen lopuksi tarkastellaan Euroopan unionin voimassa olevaa 1ainsMdiintoa eli EY:n perustamissopimuksen 223 artiklaa seka arvioidaan yhteison voimassa olevaa kaksikayttotuotteiden vientivalvontajarjestelmaa seka vuosina 199 1 ja 1992 paatettyja seka EU:n neuvoston hiljattain vahvistamia menettelysaantoja; naita saantoja kasitellaan myos erikseen. Erityisesti tarkastelun kohteena on yhteison ja hallitusten valisen pilarin valinen yleinen johdonmukaisuus EU:n ulkoisessa toiminnassa.’ Toimivallan jakaminen jasenvaltioiden ja yhteison vahlla on keskeinen tekija aseiden ja kaksikayttotuotteiden viennin valvonnassa. Nama kaksi alaa on pidetty erillaan, eika yhteisolla ole toimivaltaa asekaupassa. Vaikutukset, joita on yleisen johdonmukaisuuden puuttumisella EU:n ensimmaisen ja toisen pilarin valilta, tarkastellaan sen arvioimiseksi, miten Euroopan asevientipolitiikkaa voitaisiin kehittaa unionissa. Lisaksi viitataan YUTP:n keinoihq joita EU:lla on talla alalla kaytettavissaan, seka erityisesti askettain Amsterdamin sopimuksella kayttoon otettuun yhteiseen strategiaan. Osassa tehdaan lisaksi yhteenveto monenvalisista aseiden vientia ja (tavanomaisten tai joukkotuhoaseiden) leviamisen estamista koskevista valvontajarjestelmistil, joihin useimmat EU:n jasenvaltiot ovat liittyneet, seka toiminnassa olevista eurooppalaisista yhteistyoelimista. Seuraavassa osassa kiisitelliiiin EU:n jasenvaltioiden aseviennin nykytilaa. Tarkeimmat osassa esitetyt kysymykset ovat: Millaista asevientipolitiikkaa jasenvaltiot harjoittavat? Millaisin edellytyksin EU:n jasenvaltioissa myonnetm vientilisensseja ja millaisia vastaavuuksia jasenvaltioiden kaytannoissa talla alalla on? Millaisia menettelyja viennin valvonnasta ja seurannasta vastaavat maat ja elimet ovat ottaneet kayttoon? Mika on avoimuuden ja voimassa olevan demokraattisen valvonnan taso erityisesti tiedottamisessa vaestolle, yleisen mielipiteen seurannassa seka parlamentaaristen elinten toiminnassa? Naihin kysymyksiin vastaaminen osoittaa merkityksellisesti EU:n jasenvaltioiden asevientipolitiikan yhtalaisyydet ja erot. Tavoitteen saavuttamiseksi unionin jasenvaltiot jaetaan kolmeen luokkaan: merkittaviin aseviejiin, Naton muihin jasenmaihin seka puolueettomiin maihin. Nakokohta, jota niin ikaan on tarpeen korostaa, on EU:n jasenvaltioiden noudattamien kaytantojen vertaaminen Yhdysvaltojen toimintaan aseviennissa ja sen valvonnassa. Lopuksi kolmannessa osassa arvioidaan aseviennin nykytilan vaikutusta Euroopan puolustusteollisuuteen seka sita, millaisia tarpeita unionin taman alan politiikan kehittyminen puolustusteollisuudelle asettaa. Erityisesti tarkastellaan talla alalla havaittua kehitysta seka sen vaikutuksia Euroopan puolustuspolitiikan kehittymiseen. ’ Euroopan unionista tehdyn sopimuksen C artiklassa murataan: ”Unionilla on yhteinen toimielinjarjestelma. joka turvaa unionin tavoitteiden saavuttamiseksi suoritettavien toimien johdonmukaisuuden ja jatkuvuuden yhteison saannostoa noudattaen ja kehittaen. Unioni huolehtii erityisesti kalken ulkoisen toimintansa johdonmukaisuudesta ulkosuhde-, hwallisuus-, talous- ja kehityspolitilkassaan. Neuvosto ja komissio vastaavat tman johdonmukaisuuden varmistamisesta. Ne turvaavat, kumprlun toimivaltansa mukaisesti, tallaisen politilkan toteuttamisen.” 154 PE 168.176 EU iasenvaltioiden asevientiuolitiikka PMTELMAT Taman tutkimuksen tavoitteena oli selvittaa Euroopan unionin (EU) jasenvaltioiden asevientipolitiikkaaja pyrkia selvittmaim, miten voitaisiin kehittaa yhteista asevientipolitiikkaa ottaen huomioon unionin ulkoisen toiminnan vaatimukset, tarve laatia yhteinen eurooppalainen puolustuspolitiikka seka tarve sailyttiii Euroopan puolustusteollisuuden taloudelliset etunakokohdat. Euroopan ja koko maailman strategiset muutokset ovat viime aikoina vaikuttaneet asevientipolitiikkaan huomattavasti. Kylman sodan aikana Iansimaiden selkeana tavoitteena oli COCOMin tapaisin monenvalisin jiirjestelyin estaa huipputekniikan vienti entisiin itaryhman maihin. Kylmiin sodan paattyminen ja itaryhmiin hajoaminen vaikutti kansainvaliseen asekauppaan suuresti. Aseiden kysyntaa maailmassa alkoivat ohjailla kahden supervallan ja niiden liittolaisten kilpailun sijasta alueelliset ja usein (valtioiden) sisiiiset konfliktit, rmka nosti aseviennin yhteydessa esiin vakavia ihmisoikeuksien puolustamista ja demokratiaa koskevia kysymyksia. EU:n asevientipolitikan tila 1990-luvulla ja Euroopan puolustusteollisuuden nakymat antavat jollakin aloilla aihetta huoleen. Esimerkiksi Euroopan puolustusteollisuuden asema on viime vuosina heikentynyt tuotannon yhkapasiteetin, kysynniin vahentyrmsen, Euroopan marklunoiden huomattavan hajanaisuuden, yhdysvaltalaisten yritysten kilpailukyvyn lisaantymisen aiheuttamien vientivaikeuksien seka uusien tuottaja- ja viejamaiden markkinoilletulon vuoksi. Tassa tutkimuksessa pyrittiin tarkistamaan, miten taman politiikan ohjeellisia kriteereja sovelletaan kaytannossa seka arvioimaan, millaisin toimenpitein jasenvaltioiden valista tman alan yhteistyota voitaisiin EU:ssa tehostaa. Kylman sodan ja erityisesti Persianlahden sodan paatyttya seka sisamarkkinoiden avauduttua jasenvaltiot piiityivat kannattamaan tarvetta yhteistyohon paitsi puolustusteollisuudessa myos viennin V~~VOM~SS~.Tata toimintaa Well%in kuitenkin EY:n perustamissopimuksen 223 artiklassa, jonka mukaisesti jasenvaltioilla on talla alalla itsemaaraamisoikeus. Tahan asti EU:n jasenvaltioiden asevientia koskeva lainsiiidiinto on kaittiinyt vuosina 1991 ja 1992 laaditut kahdeksan kriteeria, jotka vahvistettiin askettiiin laadituissa menettelysiiimoissa, seka kaksikayttotuotteiden viennin valvonnasta vuonna 1994 annetun yhteison asetukseen. Menettelysaannot ovat tarkea edistysaskel Euroopan laajuisessa yhteistyossa. Naissa saannoissa jasenvaltiot sitoutuvat "lujittamaan yhteistyotaan YUTP:ssa seka edistamaan keskinaista lahentyrmstm tavanomaisten aseiden viennissa" smtojen mahdollisimman tehokkaan toimeenpanon varmistamiseksi. Menettelysaannot eivat velvoita jasenvaltioita, vaan jasenvaltioilla on huomattava vapaus niiden tulkinnassa ja soveltamisessa. Menettelysaantojen tulkinnassa ilmenevista vaikeuksista huolimatta ne voivat ensi vaiheessa olla EU:n jasenvaltioiden ensi askel kohti kestavaa yhteistyota aseviennin alalla. Toisessa vaiheessa - keskipitkalla tai pitkalla aikavalilla - jasenvaltiot soveltavat tata yhteistyota halukkuutensa mukaan kaytiinnossa, jolloin yhteistyo saattaa laajeta. Ensi sijassa menettelysiiiimoilla pyritm yhdenmukaistamaan EU:n eri jasenvaltioiden asevientipolitiikkaa; lisaksi niilla voidaan antaa tarkea sysays tata alaa koskevan yhteisen politiikan syntymiselle. Arvioitaessa sita, miten jasenvaltiot ovat noudattaneet Eurooppa-neuvoston Luxemburgin ja Lissabonin kokouksissa laadittuja yhteisia kriteereja, joihin nykyiset menettelysaannot perustuvat, voidaan muun muassa todeta, etta jotkin EU:n jasenvaltiot jatkavat aseiden vientia ihmisoikeuksia loukkaaviin tai konfliktin koettelemiin maihin, kohteisiin, jotka saattavat vaarantaa alueellisen 155 PE 168.176 EUjasenvaltioiden asevientipolitiikku turvallisuuden taikka valtioihin, joiden asevarustelumenot ovat joko kohtuuttoman suuret niiden puolustustarpeeseen verrattuna taikka sitten kuormittavat maata liikaa sosioekonomisten tarpeiden kustannuksella. EU:n jasenvaltioiden aseviennin nykytilaa selvitettaessa maat jaettiin kolmeen luokkaan puolustusteollisuuden merkittavyyden ja viennin arvon seka sen perusteella, millaisen kannan maa on ottanut suhteissaan Euroopan puolustuspolitiikkaan ja Pohjois-Atlantin puolustusliittoon. Ensimaisessa ryhmassa ovat taman alan suuret tuottajat ja viejat, joilla on taman alan johtoasema Euroopassa: Yhdistynyt kuningaskunta, Ranska ja Saksa. Toisessa ryhmassa ovat EU:n muut jasenvaltiot, jotka ovat Naton jasenmaita. Naiden aseviejien ryhmassa on kaksi alaryhmaa. Ensimmaiseen ryhmaan kuuluvilla Naton jasenmailla (Italialla, Alankomailla, Espanjalla ja Belgialla) on huomattava teollinen asiantuntemus suurissa tavanomaisissa aseissa, mutta niilla ei tasta huolimatta ole johtoasemaa. Toiseen alaryhmaan kuuluvat muut Naton jasenmaat (Portugali, Kreikka, Tanska ja Luxemburg), joilla on merkitykseltaan vahaisen puolustusteollisuutensa lisaksi ainoastaan vahan painoarvoa kansainvalisessa asekaupassa ja jotka tm&n vuoksi ovat riippuvaisempia muista maista talla alalla. Joidenkin maiden puolustusteollisuudella on kuitenkin merkitysta, jos huomioon otetaan tavanomaisten raskaiden aseiden lisaksi kevyet aseet seka puolustukseen liittyvat palvelut. Kolmanteen ryhmaan kuuluvat puolueettomat EU:n jasenvaltiot, jotka eivat ole Naton eivatka WEU:n jasenia; naita ovat Irlanti, Itavalta, Ruotsi ja Suomi. EU:n aseviennin poliittinen selvitys ei ole taydellinen ilman vertailua Yhdysvaltoihin, joka on talla hetkella maailman johtaja aseiden vieja, eika ilman Euroopan puolustusteollisuuden tilan arviointia. Yhdysvallat pyrkii johtoasemansa vahvistamiseksi edistamaan liittoutumista Euroopan valtioiden kanssa. Neuvostoliiton ja itaryhman hajoamisen jalkeen Pentagon pienensi puolustusmaararahojaan ja puolustusteollisuudessa keskityttiin viennin edistamiseen Yhdysvaltojen sisaisen kaupan tulojen heikentymisen tasapainottamiseksi. Sen jalkeen Euroopan puolustusteollisuuden on pitanyt pyrkia vastaamaan tiukentuneen kilpailun haasteisiin. Lisaksi useimmissa Euroopan unionin jasenvaltioissa puolustusteollisuudessa kaydaan parhaillaan lapi rakennemuutosta, kun taas Yhdysvalloissa tama muutos alkaa olla jo takanapain. Euroopan yhteisen asevientipolitiikan rakentaminen on olennainen osa Euroopan turvallisuus- ja puolustuspolitiikan kehittamista. Se, etta Euroopan unionin jasenvaltioissa harjoitetaan yha erilaista asevientipolitiikkaa, on yksi taman alan yhteisen politiikan rakentamisen suurimmista esteista. Asekauppaa koskevan tiukan ja yhdenmukaisen valvonnan puuttuminen on EU:n kannalta merkittava vaaratekija, joka saattaa lisata alueiden valisia jannitteita ja johtaa jopa kriisitilanteisiin, joissa jasenvaltiot joutuvat kohtaamaan asevoimia, joille ne itse ovat toimittaneet aseita. Jasenvaltioiden asevientipolitiikan yhdenmukaistamiseen tahtaavat kattavat toimenpiteet ovatkin tarpeen yhteisen asevientipolitiikan aikaan saamiseksi. Taman edistyksen saavuttaminen on ratkaisevan tarkeaa todellisen eurooppalaisen puolustuspolitiikan toteuttamisen kannalta. Keskipitkalla aikavalilla tassa yhteydessa olisi ehka syyta tarkistaa EY:n perustamissopimuksen 223 artiklaa, jonka mukaan asevientiin ja -tuotantoon liittyva toimivalta ei kuulu yhteisopilariin. 156 PE 168.176 EU iasenvaltioiden asevientiDolitiikka SUOSITUKSET 1. Euroopan - eli Euroopan unionin jasenvaltioiden - asevientipolitiikassa on noudatettava neljaa keskeista kriteeria, jotka ovat unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuuden varmistaminen, unionin ja sen jasenvaltioiden turvallisuusvaatimusten tayttaminen, Euroopan puolustusteollisuuden tarpeisiin ja haasteisiin vastaaminen seka yhteisen puolustuspolitiikan edistaminen. 2. Jotta unionin ulkoisen toiminnan johdonmukaisuus erityisesti yhteisen kauppapolitiikan ja yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan valilla voidaan varmistaa, asevientipolitiikkaa on saanneltava YUTP:ssa vahvistetuin yhteisin kannoin. Samoin asevientia koskevat valvontatoimenpiteet on toteutettava mahdollisimman yhdenmukaisesti. Asevientia koskevien valvontatoimenpiteiden vahittainen yhdenmukaistamisen ja yhtenaistamisen on toisin sanoen tapahduttava asevientipolitiikan vahlttiiisen yhteisollistamisen ymparistossa, jossa tavoitteena on eurooppalaisen asepolitiikan laatiminen. 3. Amsterdamin sopimuksen voimaantulon myota EU:n olisi toimittava aseviennin alalla siten, etta se rn&ttelee yhteisen strategian tarkasti maariteltyine tavoitteineen ja maaraaikoineen ja jakaa tehtavat tehokkaasti unionin ja jasenvaltioiden kesken. Tassa yhteisessa strategiassa on noudatettava erityisesti ihrmsoikeuksia koskevia YUTP:n yleisia suuntaviivoja seka Euroopan puolustukseen liittyvia teollisuudenaloja koskevaa komission ehdottamaa strategiaa. Lisaksi strategiassa on otettava huomioon yhteison koko saannosto seka Amsterdamin sopimuksessa ilmaistu selkea pyrkimys yhteisen puolustuspolitiikan maarittelyyn. 4. Asevientipolitiikan yhdenmukaistamista tarvitaan myos niiden Euroopan unioniin kohdistuvien turvallisuusriskien lieventamiseksi, joita Yhdysvallat seka Euroopan strategisilla rajoilla ilmenneet alueelliset jannitteet aiheuttavat. Lisaksi voidaan vahentaa sen tilanteen todennakoisyytta, etta jasenvaltiot joutuvat kodiktitilanteessa tekemisiin sellaisen armeijan kanssa, jonka samainen jasenvaltio on varustanut. Tassa yhteydessa Persianlahden sodan opetukset on syyta ottaa kokonaisuudessaan huomioon. 5. Puolustukseen liittyvan Euroopan teollisuuden kilpailukyvyn ja tulevaisuuden varmistamiseksi tamankin alan Euroopan markkinat on yhtenaistettava. 6. Yhteisen eurooppalaisen asevarustelupolitiikan kehittyminen on nahtava uutena vaiheena kehityksessa kohti eurooppalaista turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa; umpikuja, johon yhteisen puolustuspolitiikan kehittamisessa Amsterdamissa ajauduttiin, tekee tasta kysymyksesta entistakm kiireellisemman. 7. Asevientipolitirkkaa ja aseviennin valvonnassa noudatettavia menettelyja on yhdenmukaistettava. Talla hetkella on havaittavissa lukuisia eroja, jotka koskevat muun muassa voimassa olevaa kansallista lainsaadantoa, vientilisenssien myontamisessa noudatettavia menettelyja, viennin arvioinnista ja vientia koskevista pstoksista vastaavia kansallisia elimia, tuoteluetteloita ja aseiden rnihritelmia seka voimassa olevaa lainsaadantoa rikkoviin kohdistettavia rangaistuksia. 157 PE 168.176 EU jasenvaltioiden asevientipolitiikka 8. On lisattava avoimuutta jasenvaltioiden valilla ja ryhdyttava vaihtamaan asevientia koskevia tietoja. Yksi ratkaisu taman alan tietojen puutteen poistamiseksi voisi olla sellaisen Euroopan laajuisen keskitetyn jarjestelmtin perustaminen, jota kaikilla unionin tullitoimipaikoilla olisi mahdollisuus kayttaa ja joka sisaltaisi eri jasenvaltioiden kansalliset saannot seka vahvistamat kaytannot (toteutetut menettelyt, vientilisenssien epaamiset seka saadetyt ja sovelletut seuraamukset). Seka Euroopan parlamentti etta kansalaisjajestot ovat useaan otteeseen ehdottaneet Euroopan laajuisen asevientia koskevan valvontajarjestelman perustamista. 9. Asevientia koskevan valkoisen kirjan pikainen antaminen ja julkaiseminen on suotavaa. Taman asialurjan avulla Euroopan unionin asemaa aseiden maailmankaupassa voidaan tarkastella entista paremmin seka arvioida, ovatko keinot, joita unionilla on kaytettavissaan asekaupan valvomiseksi ja sen muuttamiseksi avoimemmaksi, asianmukaisia. 10. Euroopan puolustusteollisuuden kohtaamat tarpeet, ongelmat ja haasteet huomioon ottaen on tarpeen panna tehokkaasti taytantoon toimintasuunnitelma, jonka komissio esitti marraskuussa 1997 osana puolustukseen liittyvia teollisuudenaloja koskevaa EU:n strategiaa. Suunnitelmassa on otettava huomioon Euroopan teollisuuden yleinen etu, mutta sen toimeenpanosta ei saa aiheutua haittaa unionin pienille jasenvaltioille. 11. Samoin suositellaan, etta vahvistetaan Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 5.2 artiklaan perustuva yhteinen kanta eurooppalaisen asevarustelupolitiikan laatimisesta Qota Euroopan komissio ehdotti marraskuussa 1997). Tama politiikka ulottuisi yhteison sisaisista siirroista ja julkisista hankinnoista aina tiiviin koordinoinnin mahdollistamiin yhteisiin tullijarjestelyihin. 12. holustusteollisuuden ja vastaavien markktnoiden eurooppalaisen ulottuvuuden aikaansaamisessa keskeinen sija on tarkkaan punnitun, yhteiseen eurooppalaiseen perustaan nojaavan tutkimus- ja kehittamisyhteistyon tehostamisella. Erityisesti olisi pyrittava kayttoonottoa koskevien maaraaika- ja sisaltovaatimusten yhdenmukaistamiseen seka jasenvaltioiden tuotannon jarkiperaistamiseen, jonka ansiosta alan teollinen ja tekninen suorituskyky voidaan sailyttaa ja aiaa voidaan nykyaikaistaa. 13. Euroopan laajuisten hankkeiden toteuttamista voidaan edistaa EU:n ja WEU:n lahentymisen yhteydessa perustettavan Euroopan asehankintalaitoksen avulla. Maastrichtin sopimukseen liitetyssa WEU:n jasenmaiden julistuksessa seka 22. heinakuuta 1997 annetussa WEU:n julistuksessa WEU:n tehtavasta ja sen suhteista EU:hun suositellaan naiden kahden unionin yhteistyon lujittamista asevarustelun alalla Amsterdamin sopimuksessa nimenomaisesti korostettujen ehdotusten mukaisesti. WEU:n sulauttaminen Euroopan unioniin yksinkertaistaisi kaikkia ongelmia. 14. Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 223 artiklaa, jonka mukaisesti asevientipolitiikka kuuluu jasenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan, on tarkistettava Euroopan laajuisen ulottuvuuden huomioon ottamiseksi. Tata odotettaessa jasenvaltioiden on pitaydyttava vetoamasta mainittuun 223 artiklaan sellaisia poikkeuksellisia olosuhteita lukuun ottamatta, joissa ne katsovat niiden kannalta ratkaisevan tarkeiden etujen olevan vaarassa. Taman artiklan tulevan kumoamisen on ohjattava kaikkea yhteison taman alan politiikkaa jasenvaltioiden valisen yhdenvertaisuuden perusperiaatetta koskaan kuitenkaan unohtamatta. 158 PE 168.176 EU jasenvaltioiden asevientipolitiikku 15. Jasenvaltioita kehotetaan tiivistamaan yhteistyotaan YUTP:ssa, jotta Cardifin Eurooppa- neuvoston kokouksessa kesakuussa 1998 vahvistettujen Euroopan unionin asevientia koskevien menettelysaantojen mahdollisimman tehokas noudattaminen voidaan varmistaa. Mainituissa saannoissa ehdotetaan, etta jasenvaltioiden olisi pyrittava keskinaiseen lahentymiseen tavanomaisten aseiden vientia koskevassa politiikassaan. 16. Menettelysaannoissa saadetaan, etta jasenvaltioiden on perusteltava, miksi jonkin sotilaallisen tuotteen vienti tiettyyn maahan kielletaan. Jos jasenvaltio myontaa vientilisenssin sellaiselle sotilaalliselle tuotteelle, jonka viennin jokin toinen jasenvaltio on kieltanyt viimeisten kolmen vuoden aikana, viejamaan on ilmoitettava paatoksensa ja sen perustelut kaikille muille jasenvaltiolle eika ainoastaan vientilisenssin aiemmin evanneelle jasenvaltiolle tai -valtioille. Avoimuuden lisaamiseksi menettelysaannoissa mainitun vuosikertomuksen on oltava julkinen. 17. Menettelysaantoja ei tule itsessaan pitaa tavoitteena, vaan keinona edistaa jasenvaltioiden vahittaista lahentymista. Taman mukaisesti suositellaan, etta jasenvaltiot tulkitsisivat menettelysaantoja suppeasti ja mahdollisimman usein unionin etujen mukaisesti. Tulkinnan helpottamiseksi menettelysiiiintoihin olisi lisattava valvottavien tuotteiden luettelon lisaksi jatkuvasti paivitettava luettelo kielletyista vientikohteista. 18. MenettelyWtojen soveltamisalaa on tarpeen laajentaa erityisesti niihin valtioihin, jotka ovat jo mukana Wassenaarin jirjestelysa. Mahdollisimman laaja menettelysaantojen tapaisten saantojen hyvaksyminen helpottaa menettelysiiiintojen soveltamista kaytmossa myos jasenvaltioissa. Talla alalla on erittilin t&km neuvotella kannoista yhdessa Yhdysvaltojen kanssa, koska Yhdysvallat on Euroopan takein kilpailija aseviennisa. Menettelysmtojen soveltamisen tehostamiseksi olisi lisaksi pyrittava Yhdysvaltojen kanssa yhteiseen taman alan politiikkaan. 19. YUTP:ssa on tarpeen vahvistaa yhteinen kanta aseviennista. Tassa yhteisessa kannassa on maariteltava Euroopan unionin jasenvaltioiden aseviennin strategiset rajoitukset. Naiden strategisten rajoitusten on koskettava muun muassa unionin omaa turvallisuutta, aseviennin kohdemaan kansallisen puolustuksen etuja ja alueellisen tasapainon kysymyksia. Menettelysaannoissa vahvistettu saannosto on sisallytettava yhteiseen kantaan kokonaisuudessaan. 20. Euroopan unionin on kiinnitettava asekauppaan huomiota erityisesti YUTP:ssa ottamalla huomioon vastaanottavan maan demokratia- ja ihmisoikeustilanne seka tarve estaa Ruandan kaltaiset inhimilliset murhenaytelmat. 21. Unionin on syyta olla huolissaan henkilomiinojen aiheuttamista inhimillisista murhenaytelmista. Euroopan unionin on tehtava kaikkensa, jotta maat, jotka eivat ole allekijoittaneet Ottawan yleissopimusta, tekisivat sen mahdollisimman pian. 22. Euroopan parlamentin asema aseviennin valvonnassa on aina ollut vahainen; samanlainen on itse asiassa myos Euroopan unionin kansallisten parlamenttien asema. Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien olisi osallistuttava aseviennin sallimista tai kieltamista koskevien kriteerien pohdintaan seka mahdollisuuksien mukaan niiden laadintaan. Tata tarkoitusta varten 159 PE 168.176 EU.jasenvaltioiden asevientipolitiikka voitaisiin perustaa Euroopan puolustuskomissio, joka koostuisi Euroopan parlamentin jasenista ja kansallisten parlamenttien puolustusvaliokuntien edustajista. 23 Olisi laadittava perusteellinen tutkimus kevyiden aseiden kaytosta konflikteissa, koska naiden aseiden kaytto on yksi tarkeimmista syista konfliktien yhteydessa tapahtuviin kuolemiin ja haavoittumisiin. 24 Euroopan parlamentin on hyodynnettava talla alalla kansalaisyhteiskunnan voimavaroja ja kuultava kansalaisjarjestoja ja tutkimuslaitoksia saannollisin valiajoin. Tarkea keino asekaupan valvonnassa voisi olla jonkin kansalaisjarjeston laatima ja Euroopan parlamentille osoitettava vuosikertomus aseviennista. 160 PE 168.176 VAPENEXPORTPOLITIKEN I MEDLEMSSTATERNA I EUROPEISKA UNIONEN - Sammanfattning, Slutsats och Rekommendationer - FORORD Europaparlamentets generaldirektorat for forskning har genomfort denna utredning for att bista de olika parlamentsutskotten i arbetet med medlemsstaternas och Europeiska unionens vapenexportpolitik pa begaran av ordforandekonferensen. Syftet ar i forst hand att faststalla de officiella kriterierna for medlemsstaternas vapenexportpolitik, samt att undersoka hur dessa kriterier tillampas i praktiken, sa att Europaparlamentet kan presentera nodvandiga politiska forslag om politiska och juridiska instrument for att uppratta ett narmare samarbete mellan medlemsstaterna i vapenexportfagor, i enlighet med det nya Amsterdamfordraget. Utredningen innehaller i huvudrsak foljande: - En analys av medlemsstaternas officiella kriterier for vapenexportpolitiken, samt likheter och skillnader mellan medlemsstaterna. - En analys av graden av insyn i och offentlig granskning av medlemsstaternas vapenexportpolitik och dess praktiska tillampning. - En analys av funktionen och bristerna i nuvarande europeiska bestammelser (artikel223 i fordraget om Europeiska gemenskapens upprattande). - En bedomning av efSekten av de dtta kriterier som overenskommits vid europeiska radets moten I991 och I992 om medlemsstaternas politik i denna fraga. - En bedomning av den juridiska mekanism som kr&s for att skapa okat samarbete mellan medlemsstaterna inom vapenexporten ochframfor allt om de regler som behovsfor att fa ett likartat genomforande av vapenexportpolitiken samt moJligheternaatt genomfora politiken. - En bedomning av de politiska eller juridiska mekanismer som krms for att uppratta samrad mellan medlemsstaternafor att sakerstalla ett Iikurtat genomforande bland medlemsstaterna. - En bedomning av de politisku och juridiska instrument som kr&s for att uppratta ett mer overblickbart och mer demokratiskt system for medlemsstaternas vapenexportpolitik och Europaparlamentets eventuella roll. - Slutsatser och grundlaggande alternativ rorande det grundlaggande val Europaparlamentet skull gora i denna fiaga. Om detta dokument kan bi&a till att faststalla Europaparlamentets synpunkter pa forfarandet och friimja den politiska och lagstlfande debatt som for narvarande pagar inom institutionen i denna fraga, har den institution under vars ledning dokumentet beretts uppnatt sina mal. GENERALDIREKTORA TET FOR FORSKNING Luxembzrrg, februari 1999 Vapenexportpolitiken i medlemsstaterna i EC' SAMMANFATTNING De m& som satts upp for denna studie ar att genom analys av Europeiska unionens medlemsstaters vapenexportpolitik forsoka forstb hur en gemensam vapenexportpolitik skall kunna utvecklas, med hansyn till unionens utrikespolitiska mblsattning, nodvandigheten av att bygga upp en europeisk forsvarspolitik och tillvaratagandet av de kommersiella intressena inom den europeiska forsvarsindustrin. EU:s utrikesinsatser iir, vdket anges i Amsterddordraget, inriktade pi demokrati och forsvar av de manskliga rattigheterna, vilket innebar ett behov av enhetlighet mellan gemenskapens kommersiella politik och den gemensamma utrikes- och sakerhetspolitiken (GUSP). Vad galler vapenexporten iir ebgan om enhetlighet ett avgorande problem, som idag ligger Iingt ifrin en Iosning. Avsaknaden av en vapenexportpolitik ar ett svirt problem for enhetligheten i unionens utrikesinsatser, vilket forsvagar den gemensamma utrikes- och sakerhetspolitiken och undergraver trovardigheten i en europeisk forsvarspolitik. Pi grund av den troga utvecklingen av en gemensam forsvarspolitik, val markerad i slutsatserna frin Amsterdam, vacktes en ide om att det ar via vapenindustrin som avgorande framsteg kan goras i denna kansliga etapp av det europeiska byggandet. Detta problem, som kants allt storre sedan borjan av detta decennium, leder till en viktig friga, som beror forbindelserna med vdra allierade, framfor allt Forenta staterna. Vapenexportpolitiken styrs uppenbarligen av utvecklingen av den europeiska och internationella strategiska situationen. Under det kalla kriget fanns det en tydlig mdlsattning for vastlandernas exportkontroll, vilket var att undvika export av hogteknologisk materiel till lander i det tidigare sojetblocket, genom multilaterala avtal som t ex COCOM 'l, samtidigt som man forsokte forhindra att tredje land utvecklade program for massforstorelsevapen och kontrollera vapenrustningen i vissa omriden i vdrlden. Grundregeln var silledes att de tvb blocken framjade upprustningen sdsom en del i egna globala och regionala dispyter. Det stod db helt klart vilka destinationer och mottagare sorn fanns for vapenexporten. Slutet av det kalla kriget och upplosningen av kommunistblocket hade en betydande piverkan pi den internationella vapenhandeln. Enligt Pentagons bedomningar 1994 blir volymen av varldens vapenhandel under perioden 1991-2000 nastan 50 % mindre an volymen for bren 1981-1 990 l, Man kunde samtidigt bekrafla en forlust av den strategiska logiken i en betydande del av overforingen av vapen till platser utanfdr Europa, som en foljd av att den tydliga uppdelningen i tvi block upphorde och den strategiska avglobaliseringen, varigenom vapenhandelns prioriteringar blev mer ekonomiska iin politiska '. Den globala efierfrdgan forandrades fidn en rivalitet mellan de tvd supermakterna och deras associerade till att styras av konflikter av regional och i mdnga fall intern karaktar, vilket leder till allvarliga frigestallningar rorande forsvaret av de manskliga rattigheterna och demokratin inom vapenexportsektom. I de nya forhillandena med internationella konflikter har de exporterade vapnen anviints eller kommer att anviindas i interna konflikter, av vilka en del fatt dimensionen av humanitara Som vi kan se i kapitel Il upplostes COCOM 1994 och gav db plats fir Wassenaar-avtalet som for narvarande aven raknar Ryska federationen bland sina medlemsstater. ' Vapenhandeln uppgick under perioden 1981-1990 till totalt 625 miljarder amerikanska dollar. Prognosen for perioden 1991-2000 varierar mellan 291 och 330 miljarder dollar (enligt 1991 Ars priser). USA:s fdrsvarsdepartement. " World-Wide Conventional Arms Trade (1994-2000): A Forecast Analysis (ung. varldshandel for konventionella vapen (1994-2000): prognos och analys)", december 1994. Denna punkt fokuseras ocM av Bernard Adam, Union Europeenne et exportations d'armes. Les Dossiers du GRIP. GRIP. Bryssel, 1995. sidorna 107-108 165 PE 168.176 Vapenexportpolitiken i medlemsstaterna i EU strategier av stora mitt, som t ex i Rwanda och det fore detta Jugoslavien. Det har nu varit en betydande minskning pi den globala efterfiigan av vapen, andi fortsatter minga Iander, framfor allt bland utvecklingslanderna, att kopa vasentliga mangder av vapen pi den internationella marknaden som blir allt mer konkurrensutsatt'. Vapenhandelen har idag forlorat sin motivering i det kalla kriget, och det finns en storre komplexitet och en tendens att accentuera exportkontrollen inom olika omriden, t ex att inte sprida khvapen, kemiska eller biologiska vapen eller trampdynor, och kontroll av slutanvandning eller slutmottagare av en viss vara eller teknologi. I Europa tar situationen en specifik inriktning eftersom det finns ett system for kontroll av konventionella vapen, dvs. fordraget om begransning av konventionella vapen i Europa (CFE-fordraget). Pi unionsnivi, vilket ar en mer relevant aspekt pi denna utredning, har vapenexportpolitiken pi 90-talet och den europeiska forsvarsindustrin med en viss or0 inriktats pi vissa sektorer. Si har t ex situationen for den europeiska forsvarsindustrin forsamrats progressivt under senare ir, som en foljd av for hog produktionskapacitet, mindre efierfrigan, den omfattande fragmenteringen av den europeiska marknaden, exportsvirigheter som en foljd av okande konkurrens frin amerikanska foretag och uppkomsten av nya producent- och exportlande?. Ett av de utmarkande kannetecknen for den europeiska sakerheten nu i slutet av irhundradet ar att vi kan konstatera att Europeiska unionens grans, fiamfdr allt gransen i soder, ar en grans mot omriden med stor instabilitet och mhga kriser. Det rider allstii en stor skillnad i en jamforelse mellan Forenta staternas geostrategiska situation och Europeiska unionens - som gransar mot ett stort omride med instabilitet och kriser, anda fiin Magreb, som idag domineras av problematiken kring det radikala islam, till Mellanostern, dar konfilter mellan israeler och araber annu pigir, till Egeiska havet dar det finns spanningar mellan greker och turkar, till balkan, som kraftigt markeras av extremnationalismen och den etniska rensningen. Den forevarande utvidgningen mot oster kommer att flytta Europeiska unionens grtins mot ett annat krisomride med latenta eller oppna konflikter som foljt av Sojetunionens upplosning. Infdrlivandet av Turkiet i det europeiska omridet for i ena sidan unionen n&mare Mellanostern och Persiska viken (vi tanker pi att Turkiet gransar mot Syrien, Iran och Irak) och Centralasien. Trots att Turkiets ansokan iinnu inte godkants och sannolikt inte kommer att godkiinnas inom den ntimaste fiamtiden, aven om landet tillhor NATO, har landet andi starkt sina band med unionen, bide genom tullunionen och genom att man ar associerad medlem i Vasteuropeiska unionen (VEU). Dar europeiska gemenskapen slutar (och di inbegriper vi de nya demokratier som redan ar kopplade till unionen genom associeringsavtal), dar borjar knsomridet. Trycket och kravet pi europeiska insatser kommer inte bara fi-in det narmaste gransomridet, det kommer ocksi frin den afiikanska kontinenten, som genomsyras av mycket svira kriser rned upplosning av stater, brott mot manskligheten, som i Rwanda, som europeerna varken vi11 eller kan ' Luc Mampaey. Les transferts d'armements conventionnels: situation et tendances ci l'aube de 1998. GRLP. G 1592. januari 1998. GRIP Internetsida. (www.ib.be/grip/). ' Se Benjamin Pallares El Futuro de la Industria Europea de Seguridad y Defensa (ung. Framtiden for den europieska sakerhets- och forsvarsindustrin), rapporten frh sammantradet "La Defensa de Europa. responsabilidad de 10s europeos" (ung. Europas forsvar, europeernas ansvar), tredje sammantradet i forbundet Eurodefense, Madrid, 30 december 1997, sid. 5, om den europeiska situationen pA detta omrAde. 166 PE 168.176 Vapenexportpolitiken i medlemsstaterna i EU bortse frh. Allt pekar tyvarr pb att kriserna runt unionen tenderar att bli svbrare, nigra kommer att nb intolerabel nivi, och detta leder till att man ocksb kraver till och med militara insatser Dessa konflikter leder till ett tvdsidigt behov: Europa skulle dels behova intervenera militart, dels, under vissa omstiindigheter, exportera vapen for att skapa forutsattningar for att lokala aktorer skall kunna losa konflikterna. Detta dubbla behov kraver en mycket forsiktig vapenexportpolitik med val definierade m%, for att undvika situationer liknande den som beshvs i Europaparlamentets resolution frin januari 1995, dar de vapnade styrkorna under de senaste fLra insatserna med trupp frin Europeiska unionen - i Rwanda, Bosnien, Somaha och Irak - hade stallts idor konventionella vapen som hade levererats eller finansierats av medlemsstater i Europeiska unionen *. Detta ar ett problem som leder till svdra frbgor for EU, som fram till nu inte hittat helt tillfiedsstallande losningar inom detta omrbde, genom att man nu har femton olika vapenexportpolitiker. Den aspekt man bor titta pi forst ar kunskapen om vilken typ av vapen vi tanker pi nar vi talar om exportpolitiken pi denna nivi? I enlighet med den terminologi som vanligen anvands3, definieras konventionella eller klassiska vapen som en typ av vapen som inte ar avsedda for massforstorelse. Benamningen klassiska vapen inbegriper konventionella tunga vapen, t.ex. ~tridsvagnar~,och latta vapen, t.ex. pistoler, kulsprutor, handgranater och personminor. Med massforstorelsevapen avses i allmanhet khvapen eller andra vapen som ger lhande effekter, som t.ex. ar fallet med kemiska och biologiska vapen. Massforstorelsevapnen omfattas av diverse fordrag och multilaterala avtal, som gjort det mojligt att kodifiera och begransa marknadsforing och internationell forflyttning av dessa vapen genom spridningskontroll. De konventionella vapnen omfattas emellertid nastan aldrig av multilaterala fordrag eller begransande bestammelser i denna frdga, om vi undantar fallet med fordraget om begriinsning av konventionella vapen i Europa, som tradde i kr& 1992. De nationella bestammelserna iir traditionellt de viktigaste, eftersom de ar de enda som finns om kontroll av export och import av konventionella vapen. Spridningen av konventionella vapen har gett naring till en mangd konflikter. Latta vapen har t.ex. gett upphov till att hundratusentals civila dodats, med markbar destabilisering som foljd5.Aven om det nu inte tir dessa vapen som direkt ansvarar for utvecklingen av vapnade konflikter ger de naring it vbldet, stoder konflikterna, forhindrar eller senarelagger en losning och har ibland i en vasentlig piverkan pb konfliktlosningen. Trots den sociala och politiska pherkan spridningen av denna Alvaro de Vasconcelos A Europa e as Crises Per@ricas (ung. Europa och kringliggande kriser), internationellt seminarium Europa 1996, grundat av Calouste Gulbenkian, maj 1996, sidorna 101-102. * Europaparlamentets resolution om nodvhinlgheten av att inflora kontroller av vapenexport och vapenoverfdring pa europeisk nivH, 19 januari 1995, EGT C 43, 22.2.95, S. 90. SIPRI:s Hrsbok 1997, Armaments, Disarmament and International Security (ung. Upprustning, nedrustning och internationell ssikerhet), Oxford University Press, 1997. I detta arbete anvander vi ockd benwingen "stora konventionella vapen" for att beshva tunga konventionella vapen, grundat pi den engelska benBlmningen "Major Conventional Weapons". I ovan nAmnda dokument uttrycker Europaparlamentet ock.4 en or0 over denna friga: "Ungefir 40 miljoner personer. mer an 75 % av den civila befolkningen, dor som ett resultat av inbordeskrig och internationella krig dar konventionella vapen anvandes under det kalla krigets 45 h,och mAnga fler invalidiserades". Europaparlamentets resolution av den 19 januari 1995. EGT C 43, 22.2.95, citat prY sid. 90. I Rwanda-konflikten dog mellan 800 000 och 1 000 000 personer pi grund av milis och soldater utrustade med Iatta vapen. Bernard Adam. citat p3 sid. 108. 167 PE 168.176 Vapenexportpolitiken i medlemsstaterna i EU vapentyp har vet man mycket lite om omfattningen av den globala handeln. Det finns ingen insyn och kontrollen iir liten vad galler tillverkning, overlitelser och handel med latta vapen, dvs. den marknad som k en av de viktigaste forsojningskallorna for terroristgrupper och organiserad brottslighet. Med anledning av denna terminologidistinktion och dessa vapenkategorier finns det ett antal viktiga punkter att ta hiinsyn till utifiin en strategisk synvinkel, med inriktning pi exportpolitiken. Det k i detta sammanhang som denna utredning skall Iasas. Utredningen galler vapenexportpolitiken i medlemsstaterna i Europeiska unionen, och syflet ar att visa hur styrkriterierna i denna politik tilliimpas i praktiken och bedoma eventuella iitgarder for ett battre samarbete inom ramarna for EU inom detta omrbde. Denna utredning skall delas upp i tre huvuddelar. Den forsta delen i utredningen skall inrikta sig pi de europeiska och internationella kontrollmekanismerna for vapenexporten. Den aktuella europeiska lagstiftningen, huvudsakligen artikel 223 i EG-fordraget, befintliga gemenskapsbestammelser for kontroll av export av varor med flera anviindningsomriiden och de itta knterier som overenskommits mellan 1991 och 1992, och som nyligen iiterigen bekrafiats i den uppforandekod som antagits av europeiska unionens rid och som kommer att behandlas i ett sarskilt avsnitt, skall analyseras. Den allmanna samstammigheten mellan gemenskapspelaren och regeringspelaren rorande EU: S utrikespolitik utgor en khpunkt som skall behandlas'.Kunskapsfordelningen mellan medlemsstaterna och gemenskapen ger en tydlig markering av fiigan om vapenexportkontroll och kontroll av varor med flera anvandningsomriden, fiigor som hills separerade, vilket leder till att vapenhandeln faller utanfor gemenskapens befogenhetsomride. Foljderna av denna brist pi allman enhetlighet mellan EU:s forsta och andra pelare skall beaktas vid bedomningen av den tankbara utvecklingen av en europeisk vapenexportpolitik inom ramarna for unionen. Utredningen kommer ocksi att behandla de instrument som stk till EU:s forfogande for att kunna agera inom detta omride, huvudsakligen inom ramarna for den gemensamma utrikes- och sakerhetspolitiken, som sarskild grund for de gemensamma strategier som nyligen infiorts genom Amsterdamfdrdraget. I denna del kommer man ocksb att pb ett syntetiskt satt behandla de multilaterala systemen for kontroll av export och icke-spridning av vapen (konventionella eller massforstorelsevapen), dar medlemsstaterna i EU ofia spelar en roll, samt befintliga organ i det europeiska samarbetet. I den andra delen kommer vapenexportens aktuella situation i EU-medlemsstaterna att analyseras. De huvudfiiigor man hiir kommer att behandla ar foljande: Hur kan man karakterisera den nationella vapenexportpolitiken? Viakriterier tillmpas vid utdelning av exportlicenser i de olika EU-landerna och vilken korrespondens tillampas i medlemsstaterna inom denna sektor? Vilka tillvagagiingssatt anviinds i respektive land och vilka organ ansvarar for kontroll och tillsyn av exporten? Hur stor insyn och demokratisk kontroll hs,6dor allt vad galler den offentliga informationsspridningen, till den allmanna opinionen och de parlamentariska institutionerna? Svaren pb denna serie fiigestallningar kommer att ge relevanta indikationer pi konvergens- och divergensaspekter pi EU-medlemsstaternas vapenexportpolitik. Landerna i unionen har for detta andamil delats upp i tre kategorier: stora I delC i Fordraget om Europeiska unionen fastslls foljande: 'Vnionen skall ha en gemensam institutionell ram. som skall sakerstalla konsekvens och kontinuitet i verksamheten for att nl dessa ml1 samtidigt som gemenskapens regelverk foljs och byggs ut. Unionen skall arskilt sakerstalla att den genornglende handlar samstammigt i relationema med omvllden inom ramen for sin utrikes- och sakerhetspolitik, ekonomiska politik och bistlndspolitik. Ridet och kommissionen skall ansvara for &clan mghetoch samarbete i detta @e. De skall var och en inom ramen for sina befogenheter svara for att denna politik genomfdrs." 168 PE 168.176 Vapenexportpolitiken i rnedlemsstaterna i EU vapenexportorer, ovriga unionslander med medlemskap i NATO samt neutrala lander. En viktig aspekt att behandla ar en jamfdrelse mellan den praxis som foljs i de olika EU-landerna och erfarenheterna frin Forenta staterna pi vapenexportomridet och kontrollen av denna export. I den tredje delen bedoms slutligen hur den europeiska forsvarsindustrin piverkas av den nuvarande vapenexportsituationen och vilka behov som uppstir inom industrin som en foljd av att den europeiska politiken utvecklas inom detta omride. Man kommer sarskilt att inrikta sig pi den registrerade utvecklingen inom omridet och denna utvecklings piverkan pi utvecklingen av en europeisk forsvarspolitik. SLUTSATS De m3 som foreslis i denna utredning ar att analysera vapenexportpolitiken i Europeiska unionens medlemsstater och att forsoka hitta en vag att ta fram en gemensam vapenexportpolitik med hansyn till den politiska verkligheten utanfdr unionen, behovet av att utveckla en europeisk forsvarspolitik och att varna om den europeiska forsvarsindustrins kommersiella intressen. Vapenexportpolitiken har i mycket stor utstrackning styrts av den europeiska och internationella strategiska utvecklingen. Under det kalla kriget fanns det tydliga m3for vastlandernas exportkontroll, vilket var att undvika export av hogteknologiskt materiel till Iander i det fore detta sovjetblocket, genom multilateralt samarbete som t.ex. samarbetskommitten for kontroll av handel med strategiskt vlktiga varor (COCOM). Det kalla kngets slut och upplosningen av kommunistblocket fick betydande foljder for den internationella vapenhandeln. Den globala eflerfrigan tindrades till sin natur, slutade att bero pi rivaliteter mellan de tvi supermakterna och deras associerade kunder, till att motiveras av konDikter av regional eller, i mbga fall, av intern karaktiir, vilket leder till allvarliga frigor rorande forsvaret av de manskliga rattigheterna och demokratin inom vapenexporten. Pi EU-nivi har situationen for vapenexportpolitiken pi 90-talet och situationen for den europeiska forsvarsindustrin, inom vissa sektorer, varit foremil for en viss oro. Situationen for den europeiska forsvarsindustrin har t.ex. forsamrats progressivt under senare ir, som en foljd av overkapacitet, minskad efterfiigan, den stora uppdelningen av den europeiska marknaden, exportsvirigheterna som foljer av vaxande konkurrens frin amerikanska foretag samt uppkomsten av nya producent- och exportlander. Inom ramarna for denna utredning forsoker man bekrafta hur riktlinjerna for denna politik har tillampats och bedoma mojliga itgarder for ett battre samarbete mellan medlemsstaterna i Europeiska unionen inom detta omride. Med det kalla krigets slut och framfor allt med Gulfluiget och oppnandet av den inre marknaden staUdes medlemsstaterna i&or behovet av att samarbeta, inte bara inom forsvarsindustrisektorn utan ocksi vad gller exportkontrollen. Detta agerande k dock understallt artikel223 i EG-fordraget, som skyddar staternas suveranitet inom detta omride. Fram till nu har EU-landernas lagstiftning om vapenexport grundats pi kriterier antagna 1991 och 1992, som iterbekrafiats i den nya uppforandekoden och i gemenskapsforordningen om kontroll av export av varor och teknik med flera anvandningsomriden som antogs 1994. 169 PE 168.176 Vapenexportpolitiken i medlemsstaterna i EU Uppforandekoden k en viktig punkt i det europeiska samarbetet. I detta dokument itar sig staterna att for att maximera kodens effektivitet genom att "forstarka samarbetet inom den gemensamma forsvars- och utrikespolitiken och att fiiirnja den omsesidiga konvergensen vad galler export av konventionella vapenl'. Uppforandekoden ar inte tvingande for medlemsstaterna i unionen och de Iamnas stor tolkningsfrihet och foljaktligen tillampningsfrihet. Trots alla svdrigheter med tillmpningen av uppforandekoden kan denna andi utgora det fdrsta steget fir medlemsstaterna mot ett solitt samarbete inom vapenexportfrigan. I en andra fas skall detta samarbete inforas i staterna pi medelldng eller ling sikt, beroende pi staternas vilja och kan komma att bli fordrojd. Uppforandekoden ar framfor allt ett forsok att harmonisera den europeiska vapenexportpolitiken, men kan ge en viktig impuls mot en gemensam politik inom detta omride. Om vi vi11 gora en bedomning av tillampningen av de gemensamma kriterier som antagits av Europeiska rddet i Luxemburg och Europeiska ridet i Lissabon, som ar grunden for den nuvarande uppforandekoden, kan vi t.ex. konstatera att vissa stater i EU fortsatter att exportera vapen till lander som foga respekterar de miinskliga rattigheterna, till lander i konflikt, till platser som kan misstankas utgora en risk for den regionala sakerheten och till stater vilkas vapenutgifter inte stir i proportion till forsvarsbehoven eller som utgor en tung post jadort med landets ekonomiska och sociala behov. Vid en analys av den nuvarande vapenexportsituationen i EU-landerna kunde medlemsstaterna delas upp i tre kategorier, efter hur betydelsehll deras forsvarsindustri ar eller efter exportvolymerna och den stallning man antagit i fi-dgor rorande den europeiska forsvarspolitiken och Atlantpakten. I den forsta gruppen har vi stora vapenproducenter och vapenexportorer, med en ledande roll i Europa inom denna sektor: Forenade kungariket, Frankrike och Tyskland. I den andra kategorin finns ovriga EU-liinder som ocksi ar medlemmar i NATO, och dessa kan delas upp i tvi undergmpper av vapenexporterande lander. I den forsta av dessa inbegriper vi de medlemsliinder i NATO som inte ar Iedande pi omrbdet, men and&har en betydande kapacitet inom forsvarsindustrin vad galler omfattande konventionella vapen (Italien, Holland, Spanien och Belgien). I den andra undergruppen samlades ovriga medlemslander i NATO, dvs. Portugal, Grekland, Danmark och Luxemburg, som forutom att ha en mindre betydande forsvarsindustri ocksb har en mindre roll pi den internationella vapenmarknaden och samtidigt ar mer beroende av omvarlden i detta sammanhang. I vissa av dessa hder har forsvarsindustrin iindi en viss betydelse, om vi forutom de konventionella tunga vapnen ocksi inkluderar Iatta vapen och den tjanstesektor som ar kopplad till forsvaret. I den tredje kategorin hittar vi medlemmar i EU som karakteriseras som neutrala, och som inte ar medlemmar i varken NATO eller Vasteuropeiska unionen (VEU): Osterrike, Finland, Irland och Sverige. Analysen av vapenexportpolitiken inom EU skulle vara ohllstandig utan en jamforelse med Forenta statema, for niirvarande den storsta vapenexportoren i viirlden, samt en bedomning av den europeiska forsvarsindustrins situation. Forenta staterna forsoker, for att befasta sin ledande stallning, framja fixioner med europeiska samhallen. Efter upplosningen av sovjetblocket har Pentagon minskat sin forsvarsbudget, vilket lett till att forsvarsindustrin allt mer riktat sina anstrangningar mot export, for att kompensera for minskningen pi den interna nordamerikanska marknaden. Den europeiska forsvarsindustrin har sedan dess utsatts for en mer omfattande konkurrens. Man kan ocksi se att det 170 PE 168.176 Vapenexportpolitiken i medlemsstaterna I EU inom forsvarsindustrin pigir en omstrukturering i de flesta staterna i Europeiska unionen, eftersom Forenta staterna stir i slutet av samma process. En gemensam europeisk vapenpolitik ar vasentlig om vi skall utveckla en europeisk forsvars- och sakerhetspolitik. Det kontinuerliga infdrandet av olika vapenexportpolitik i medlemsstaterna utgor ett av huvudhindren for infdrandet av en siidan gemensam politik. Frdnvaron av noggrann och harmoniserad kontroll av vapenhandeln ar en betydande riskfaktor for EU. Detta kan ge upphov till regionala spinningar och till och med leda till krissituationer dar medlemsstaterna stalls idor vapnade styrkor utrustade av den egna industrin. Det ar darfor nodvandigt att pi alla satt arbeta for en harmonisering av den nationella vapenexportpolitiken och idorandet av en gemensam vapenexportpolitik. Genomforandet av denna etapp ar grundlaggande for en konkretisering av en verklig europeisk forsvarspolitik och det iir ddor nodvandigt att, kanske pi medelling sikt, revidera artikel223, som gett gemenskapspelaren befogenheter rorande vapenproduktion och vapenexport. REKOMMENDATIONER 1. Den europeiska politiken - som fors av medlemmarna i Europeiska unionen - rorande vapenexporten bor uppfLlla *a vasentliga knterier: for det forsta garantera ett enhetligt utrikesagerande inom unionen, for det andra anpassas till unionens och medlemsstaternas sakerhetsbehov, for det tredje anpassas till behov och brister inom den europeiska forsvarsindustrin och for det fjarde bidra till utvecklingen av en gemensam forsvarspolitik. 2. For att kunna garantera enhetlighet i unionens utrikesagerande, framfor allt mellan handelspoltiken och den gemensamma utrikes- och sakerhetspolitiken, bor vapenexportpolitiken underordnas de gemensamma stallningstaganden som definieras i den gemensamma utrikes- och sakerhetspolitiken. Det ar ocksi nodvandigt att, si ling det ar mojligt pi ett enhetligt satt, i praktiken Sera kontrollitgtirderna for denna export. Detta innebar att harmoniseringen och en gradvis uppbyggd enhetlighet av vapenexportkontrollen bor skapas inom ramarna for en progressiv samordning av vapenexportpolitiken, med hansyn till formuleringen av en europeisk vapenpolitik. 3. EU:s agerande inom vapenexportomridet borde, pi samma satt som Amsterdamfordragets ikrafitradande, definieras som en gemensam strategi, med val definierade mdl och tidsfrister, genom en effektiv uppdelning av uppgifterna mellan unionen och medlemsstaterna. En sidan gemensam strategi borde kunna jamforas med de allmanna riktlinjerna for den gemensamma utrikes- och sakerhetspolitiken, framfor allt vad galler de manskliga rattigheterna, och med den strategi kommissionen foreslir for forsvarsindustrin. Man bor ocksi ta hansyn till gemenskapens hela regelverk och den vilja som uttryckts i Amsterdam att definiera en gemensam forsvarspolitik. 4. Hmoniseringen av vapenexportpolitiken ar ocksd nodvandig for att minska sakerhetsriskerna for Europeiska unionen vid regionala spanningar i europeisk och nordamerikansk strategisk narhet och vasentligt minska risken for att medlemsstaterna i handelse av en eventuell konfliktsituation stalls infdr vapnade styrkor utrustade av den egna industrin. Man bor har analysera de tydliga parallellerna med Gulkiget. 171 PE 168.176 bapenexportpolitiken i medlemsstaterna i EU 5. For att kunna garantera konkurrenskraft och overlevnad for den europeiska forsvarsindustrin miste man ocksi inom detta omride ena den europeiska marknaden. 6. Utvecklingen av en gemensam europeisk vapenpolitik bor ses som ytterligare ett steg mot en europeisk forsvars- och sakerhetspolitlk, en fiiga som svirigheterna i Amsterdam, i arbetet med sammanstallningen av en gemensam forsvarspolitik, gor annu mer akut. 7. Man bor vidta itgarder for att gora vapenexportpolitiken och den praxis som foljs for kontroll av denna export mer enhetlig. Man km for nmarande bekrafta ett flertal divergerande aspekter, framfor allt vad galler befintlig nationell lagstiftning, forfarandena vid utfardande av exportlicenser, de nationella organ som ansvarar for bedomningen och besluten om exporten, varulistor och vapendefinition, samt de pifoljder brott mot gallande lag kan Ieda till. 8. Framfor allt bor oppenheten och informationsutbytet mellan medlemsstaterna om genomforda exporter okas. En losning pi problemet med bristande information inom detta omride skulle kunna vara att skapa ett centralt system pi europeisk nivi, tillgangligt for tullmyndigheterna i unionsstaterna, med iakttagande av bide nationella bestammelser och den praxis som tillampas av de olika staterna (genomfiorda forsaljningar, vagrade exporttillsthd, planerade och tillampade pifoljder). Ett europeiskt system for vapenexportkontroll har varit milet for olika forslag, antingen frhEuropaparlamentet eller icke-statliga organ. 9. Presentationen och offentliggorandet av vitboken om vapenexport ar, pi kort sikt, en onskvard itgard. Detta instrument gor det mojligt att battre folja Europeiska unionens position pi vapenrnarknaden viirlden over och bedoma de instrument unionen forfogar over for kontroll av vapenhandeln och att infora oppenhet ar tillrackliga. 10. Med hiinsyn till de behov, problem och brister som den europeiska forsvarsindustrin stir idor, &- det nodvandigt att pi ett effektivt satt folja den itgardsplan som i november 1997 foreslogs av kommissionen inom ramarna for EU:s strategi for forsvarsindustrin. Denna plan bor ta hansyn till den europeiska industrins intressen i allmanhet och inte genomfdras pi ett satt som drabbar de smi landerna i unionen. 11. Vi rekommenderar ett samtidigt inforande av en gemensam stindpunkt (ocksi foreslagen av europeiska kommissionen i november 1997), grundad pi artikel J.2 i unionsfordraget, avseende sammanstallningen av en europeisk vapenpolitik, med borjan med oveforing av gemenskapsdomiinerna, offentlig upphandling, genom faststallande av en solid samordning och ett gemensamt tullsystem. 12. Eftersom det iir viisentligt for idorandet av denna europeiska dimension i forsvarsindustrin och respektive marknad rekommenderas ett starkare samarbete vad galler utredning och utveckling, baserat pi en gemensam europeisk grund. Det iir siirskilt viktigt att man skapar en harmonisering av verksamhetskraven vad galler tidsfrister och innehill samt en rationalisering av produktionssektorn mellan medlemsstaterna, pi ett satt som medger framjande och modernisering av staternas industrikapacitet och forsvarsteknologi. 172 PE 168.176 Vapenexportpolitiken i medlemsstaterna i EU - 13 Ett genomfdrande av projekt med europeisk dimension kan piskyndas genom europeiska vapenagenturen och konkretiseras genom tillnarmningen mellan EU och VEU. I detta sammanhang och utili-h medlemsstaternas i WUdeklaration, bifogad Maastrichtfordraget, och den senare VEU-deklarationen om WU:sroll och dess forbindelse med EU, antagen den 22 juli 1997, rekommenderas en intensifiering av samarbetet inom vapensektorn mellan de tvi organisationerna, motsvarande det forslag som uttryckligen understrukits av Amsterdamfordraget. Allt skulle forenklas genom en integrering av VEU och Europeiska unionen. 14. Artikel 223 i fordraget om Europeiska unionen, som lamnar over vapenexportpolitiken till exklusiv nationell nivi, bor revideras pi ett satt som inbegriper en europeisk dimension. Medlemsstaterna bor alltsi avsti frin att hanvisa till artikel 223, utom under exceptionella omstandigheter och nar de anser att deras vasentliga intressen stir pi spel. Den framtida borttagningen av artikeln ar det mil all europeisk politik inom detta omride bor inriktas mot, utan att for den skull tappa bort den vasentliga principen om jamstalldhet mellan medlemsstaterna. 15. Medlemsstatema rekommenderas att intensifiera samarbetet inom den gemensamma utrikes- och sakerhetspolitiken i syfte att maximera effektiviteten i Europeiska unionens uppforandekod rorande vapenexport, antagen av Europeiska ridet i Cardiff i juni 1998, genom att framja den omsesidiga konvergensen mellan staternas politik rorande export av konventionella vapen, pi det satt som dokumentet uttryckligen efterlyser. 16. Pi samma satt som uppforandekoden forutsatter att staterna motiverar forbud att exportera en militiir produkt till ett visst land, bor en stat som utfardar en exportlicens for militar materiel for vilken exportforbud redan utfardats i annan medlemsstat under de tre senaste iren, pi ett valgrundat satt informera samtliga ovriga unionsstater om sitt beslut och inte enbart den eller de i den egna staten som fitt avslaget. Den irliga rapport som foresktlvs i uppforandekoden skall vara offentlig, i syfte att starka oppenheten. 17. Uppforandekoden Gr inte ses som ett mil i sig, utan som ett medel for att progressivt for medlemsstaterna narmare varandra. Vi rekommenderar darfdr att staterna gor en restriktiv tolkning av koden, och nar si ar rnojligt alltid i enlighet med unionens intressen. Parallellt med listan over varor sorn kan tankas omfattas av kontrollen, bor uppforandekoden utokas med en lista over forbjudna destinationer, under standig aktualisering, for att underlatta tolkningen. 18. Tillampningen av uppforandekoden miste forlangas, fiamfor allt for de stater som redan undertecknat Wassenaar-avtalet. Ett si generellt accepterande som mojligt av den typ av bestamrnelser som uppforandekoden innehiller underlattar medlemsstaternas praktiska tillampning av sin egen uppforandekod. Det ar i detta sammanhang sarskilt viktigt att faststalla Forenta staternas stallning, efiersom de ar Europas huvudkonkurrent vad galler vapenexport. For att gora tilliimpningen av uppforandekoden annu effektivare skulle det ocksi vara onskvart med en gemensam politik med Forenta staterna i denna friga. 19. Vad galler den gemensamma sakerhets- och utrikespolitiken ar det nodvandigt att folja en gemensam linje gentemot vapenexporten. I denna gemensamma linje bor vapenexportens 173 PE 168.176 Vapenexportpolitiken i medlemsstaterna i EU strategiska betydelse for medlemsstaterna i unionen defieras. Bland denna strategiska betydelse bor unionens egen sakerhet, mottagarlandets intresse av nationellt forsvar och problematiken kring den regionala balansen finnas. Den gemensamma linjen bor hllt ut inbegripa uppforandekodens regelverk. 20. Europeiska unionen bor rikta sarskild uppmarksamhet, framfdr allt inom ramarna for den gemensamma sakerhets- och utrikespolitiken, mot vapenforsaljningen, med hansyn till forhillandet i mottagarlandet vad galler demokrati och maskliga rattigheter och nodvandigheten av att forhindra humanitara tragedier, sddana som intraffade i Rwanda. 21. Det maskhga drama som orsakats av spridningen av personminor ar ett starkt skal for unionens oro. Hela Europeiska unionen bor verka for att de Iander som annu inte undertecknat Ottawa-konventionen gor det sd snart som mojligt. 22. Europaparlamentets roll inom vapenexportkontrollen har alltid varit minimal, vilket ocksd galler for medlemsstaternas nationella parlament. Europaparlamentet och de nationella parlamenten borde dela efiertanken och om mojligt utarbeta tillstdndskriterier eller kriterier for forbud mot vapenexport genom en europeisk forsvarskommissionen, bestiende av europeiska parlamentariker och representanter fidn de nationella parlamentens forsvarsutskott. 23. Vi rekommenderar en djupgdende utredning om anvandningen av latta vapen i kodikter, med hansyn till att denna vapentyp utgor en av de storsta orsakerna till dodsfall och skador i kodikter. 24. Europaparlamentet bor gora en bedomning av det civila samhallets roll i denna fidga och ha regelbundna specialaudienser med hvrlligorganisationer och fredsinstitut. Ett viktigt verktyg for kontrollen av vapenhandeln skulle vara att fivilligorganisationerna utarbetar en drlig rapport om vapenexporten och lamnar denna rapport till Europaparlamentet. 174 PE 168.176