La Concesión Minera En Colombia: Un Análisis Desde El Marco Normativo Y Regulatorio Frente a Los Principios De Seguridad Y Estabilidad Jurídica
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LA CONCESIÓN MINERA EN COLOMBIA: UN ANÁLISIS DESDE EL MARCO NORMATIVO Y REGULATORIO FRENTE A LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD Y ESTABILIDAD JURÍDICA NUBIA ELIZABETH GONZÁLEZ SALAZAR PRESENTADO PARA OPTAR AL TÍTULO DE MAGÍSTER EN DERECHO ADMINISTRATIVO DIRECTOR HUGO ALEJANDRO SÁNCHEZ HERNÁNDEZ UNIVERSIDAD COLEGIO MAYOR DE NUESTRA SEÑORA DEL ROSARIO FACULTAD DE JURISPRUDENCIA BOGOTÁ 2014 CONTENIDO Página INTRODUCCIÓN 1. MINERIA ANTE EL DERECHO…………………………………………......... 16 1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL DERECHO MINERO COLOMBIANO 17 1.1.1. Antecedentes mineros en España……………………........................................ 17 1.2. Antecedentes mineros en Colombia……………………………………………... 18 1.1.2.1. Constitución de Cúcuta Decreto del Libertador…………………………… 18 1.1.2.2 Etapa de la Colonia…………………………………………………………… 21 1.1.2.3 Confederación Granadilla y Constitución de Estados Unidos de Colombia… 22 1.1.2.4 Estado soberano de Antioquia……………………………………………….. 22 1.1.2.5 Estado soberano de Bolívar…………………………………………………... 23 1.1.2.6 Estado soberano de Boyacá…………………………….................................. 23 1.1.2.7 Estado soberano de Cauca……………………………………………………. 23 1.1.2.8 Estado soberano de Cundinamarca…………………………………………… 24 1.1.2.9 Estado soberano de Magdalena………………………..................................... 24 1.1.2.10 Estado soberano de Santander………………………………………………. 24 1.1.2.11 Estado soberano de Tolima……………………………………………........... 25 1.1.2.12 Constitución Política de 1886………………………………………………... 25 1.1.2.13 Constitución Política de 1991…………………………................................... 26 Conclusión…………………………………………………………………………….. 28 1.2 DESARROLLO NORMATIVO MINERO COLOMBIA EN LA ACTUALIDAD………………………………………………………………………. 30 1.2.1 Condiciones actuales……………………………………..................................... 30 1.2.1.1. El Decreto 2655 de 1988……………………………………………………... 32 1.2.2 La seguridad y estabilidad jurídica en el sistema jurídico minero Colombiano 35 1.2.2.1 Constitución Política Colombiana de 1991: El primer paso………................... 37 1.2.2.2 Expedición de la Ley 685 de 2001, confianza en el cambio.......................... 40 1.2.2.3 Estabilidad jurídica en la Ley 685 de 2001…………………………………... 44 1.2.3 El contrato de concesión minero colombiano………........................................... 45 1.2.3.1 Dominio público minero………………………………………………………. 47 1.2.3.2 Procedimiento concesional minero……………………………………………. 47 1.2.3.3 Derechos mineros……………………………………………………………... 47 1.2.3.4 Intervención administrativa minera…………………………………………… 47 1.2.3.5 Contrato de concesión y seguridad jurídica………………………...…............ 48 1.2.3.6 El contrato de concesión y sus desaciertos en la práctica….............................. 53 1.2.4 La Ley 1382 de 2010 y la declaración de inexequibilidad……............................ 55 1.2.4.1 La Ley 1382 de 2010………………………………………………………….. 55 1.2.4.2 El Flagelo minero de retención de áreas ……………………………………… 56 1.2.4.3 Roles del Estado, sector privado y comunidad………....................................... 57 1.2.4.4 Otras modificaciones del Código de Minas………………………………….... 60 1.2.4.5 Subcontratos de formalización minera……………...……………………….... 64 1.2.4.6 Declaratoria de inexequibilidad de Ley 1382 de 2010………………………... 66 1.2.4.7 El momento para iniciar la consulta previa sobre una Ley…………………… 68 1.2.4.8 Consulta previa en el proyecto minero………………………………………... 69 1.2.4.8.1 El poder de decisión en los proyectos mineros.……………………………... 71 1.2.4.8.2 Falta de definición normativa en el trámite de consulta previa…………….. 72 1.2.4.8.3. Impactos en la continuidad de los proyectos mineros……………………... 78 1.2.4.9 Elaboración de un proyecto de la Ley que modifica el Código de Minas…… 80 1.2.4.10 Proyecto modificatorio del Código de Minas y sus desaciertos……………. 83 Conclusión……………………………………………………………………………. 84 2 SEGURIDAD JURIDICA Y LA INDUSTRIA MINERA EN COLOMBIA 86 2.1 LA DECISIÓN DE INVERSIÓN EN EL SECTOR MINERO 87 COLOMBIANO FRENTE A LAS MEDIDAS ADOPTADAS POR EL GOBIERNO NACIONAL………………………………………………………….. 2.1.1 Industria minera colombiana……………………………..................................... 87 2.1.1.1 Definición……………………………………………………………………... 87 2.1.1.2 Características de la industria minera colombiana……………………………. 87 2.1.2 Marco comparativo latinoamericano…………………………………………..... 91 2.1.2.1 Industria minera en Suramérica situación actual y Perspectivas……………... 91 2.1.3 Políticas públicas en el sector minero Colombiano…………………………….. 93 2.1.3.1 Problemática del sector minero por la falta de políticas Públicas…………….. 95 2.1.3.2 Los Planes Nacionales de Desarrollo……………………................................. 96 2.1.3.3 Locomotora minera……………………………………………………………. 99 2.1.3.4 Estrategia de trabajo…………………………………………………………... 101 2.1.3.5 Logros alcanzados…………………………………………………………….. 102 2.1.3.6 Estabilidad de reglas………………………………………............................... 107 2.1.4 Contratos de estabilidad jurídica en Colombia………………………………….. 108 2.1.4.1. Documento CONPES 3366…………………………………………………... 115 2.1.4.1.1. Decreto 950 de 2005………………………………………………………... 117 2.1.4.1.2. Ley 965 de 2005……………………………………………………………. 117 2.1.4.1 Derogatoria de la Ley 963 de 2005…………………………………………… 118 2.1.4.2 Los contratos de estabilidad jurídica en Perú…………………………............. 119 Conclusión…………………………………………………………………………….. 120 2.2 FACTORES QUE AFECTAN LA RELACIÓN CONTRACTUAL DE LA CONCESIÓN MINERA COLOMBIANA………………………………………… 121 2.2.1 Institucionalidad minera colombiana……………………………………………. 121 2.2.1.1 Cambio de las instituciones como factor de seguridad y estabilidad jurídica 121 2.2.1.1.1 Antecedentes de la institucionalidad minera colombiana………………..….. 123 2.2.1.1.2 Problemática de la institucionalidad minero colombiana…………………… 126 2.2.1.1.2.1 Actualidad institucional minera colombiana……………………………… 126 2.2.1.1.2.1.1. Integración del sector minero …………………………………………. 126 2.2.1.1.2.1.2. Visiones teóricas del paradigma de la gestión pública…………………. 131 2.2.1.1.3. Falta de un Sistema Catastro Minero Eficiente……………...………..……. 134 2.2.1.1.3.1. Poca inversión en investigación geológica……………………………….. 137 2.2.2 Protección ambiental…………………………………………………………..... 140 2.2.2.1 Zonas excluibles de la minera………………………………………………… 141 2.2.2.2 Desarrollo constitucional sobre la protección ambiental……………………… 142 2.2.2.3 Regulación internacional y nacional de áreas protegidas……………………... 145 2.2.2.4 Definición de áreas protegidas………………………………………………... 145 2.2.2.5 Sistema Nacional de Áreas Protegidas (SINAP)……………………………… 146 2.2.2.6 Proyectos minero páramo de Santurban………………………………............. 146 2.2.2.7 Posición del gobierno nacional frente a títulos mineros otorgados en zonas de páramo……………………………………………………………………... 149 2.2.2.8 Realidad minera en la Sabana de Bogotá, conflicto Cuenca Alta Río Bogotá 150 2.2.2.8.1 Problemática jurídica………………………………………………………... 153 2.2.2.8.2 Conclusión…………………………………………………………………... 155 2.2.2.9 Fuerte presente de ONG ambientalistas………………………………………. 156 2.2.3 Condiciones de estabilidad y seguridad jurídica el contrato de concesión minero Colombiano frente al proceso de legalización de minería de hecho….. 157 2.2.3.1 Distinción minería de hecho, ilegal y tradicional……………………………. 157 2.2.3.2 Ley 1382 de 2010 y el trámite de legalización de minería tradicional………... 160 2.2.3.3 Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 y la actividad minera ilegal ……… 162 2.2.3.4 Los procesos de legalización de minería de hecho en Colombia …………….. 164 2.2.3.5 Consecuencias de la explotación minera…………………………………...…. 167 2.2.4 Otros factores que inciden en la inversión en el sector minero Colombiano…… 168 2.3 Condiciones geográficas……………………………….......................................... 169 2.2.4.2 Infraestructura………………………………………………………………… 175 2.2.4.3 Regímenes especiales de comercio exterior……….......................................... 180 2.2.4.4 Capital humano……………………………………………………………….. 182 2.2.4.5 Régimen laboral………………………………………………………………. 183 2.2.4.6 Tributación generada por la explotación minera……………………………… 183 2.2.4.7 Responsabilidad social empresarial…………………………………………… 186 Conclusión…………………………………………………………………………… 189 3. PERSPECTIVA ACTUAL DEL SECTOR MINERO COLOMBIANO……. 191 3.1 Señalamiento reservas de recursos naturales de manera temporal como zonas de protección y desarrollo de los recursos naturales renovales o del ambiente………. 195 3.1.1 El movimiento de la política basada en la evidencia……………………............ 197 3.1.2 Principio de precaución…………………………………………………………. 201 3.1.2.1. Dificultades en la implementación del principio de precaución…………….. 201 3.1.3. Derechos adquiridos……………………………………………………………. 203 3.2 Unidades ambientales costeras (UAC), reglamentación de pastos marinos………. 204 3.3 Áreas de Reserva Especial………………………………………………………… 207 3.4 Planes de Ordenamiento Territorial……………………………………………….. 210 3.5 Minerales de interés estratégico…………………………………………………... 215 3.6 Sistema de radicación de Propuestas de Contrato de Concesión…………………. 216 3.7 La Ley establece en forma taxativa las causales de rechazo……………………… 217 3.8 Decreto 943 de 2013……………………………………………………………… 218 3.9 Ley de Restitución de Tierras y la Continuidad de los proyectos mineros ……… 220 Conclusión…………………………………………………………………………… 223 CONCLUSIONES………………………………………........................................ 224 RECOMENDACIONES………………………………………............................... 226 BIBLIOGRAFÍA………………………………………………................................ 228 GLOSARIO…………………………………………………………………….…….. 248 LISTA DE TABLAS Pág. Tabla 1. Legislación minera colombiana hasta 1909…..……………………….. 19 Tabla 2. Planes Nacionales de Desarrollo…………………………………….... 97 Tabla 3. Estrategias