REPOBLIKAN’IMADAGASIKARA Fitiavana - Tanindrazana – Fandrosoana

- École nationale d’administration de -

PROJET DE FIN D’ÉTUDES POUR L’OBTENTION DU DIPLÔME DE L’ÉCOLE NATIONALE D’ADMINISTRATION DE MADAGASCAR SECTION : Ingénieur des services topographiques

AMÉLIORATION DU PLOF DE LA COMMUNE D’AMBATOLAMPY-TSIMAHAFOTSY, POUR UNE OPTIMISATION DES ÉCHANGES ENTRE LA CIRCONSCRIPTION FONCIÈRE D’ ET LE GUICHET FONCIER DE LA COMMUNE

Présenté par : RAKOTOZAFY Rojo Mandavololona

PROMOTION ILAINA : 2014-2016

RAPPORTEUR : Monsieur RAMAROJOHN Landry Juriste Membre du comité de révision des textes fonciers

PRESIDENT : Monsieur RAOELSON Harilanto Consultant-Formateur en Management Public et Gestion de Projet Enseignant permanent à l’ENAM

EXAMINATEUR : Monsieur RAVELOMANANTSOA Zo Consultant Responsable de la décentralisation foncière au niveau de la Cellule de coordination de la réforme foncière

Janvier 2016

Androhibe Ecole Nationale d’Administration de Madagascar Site web : www.enam.mg 101 Etablissement Public à caractère Administratif e-mail : [email protected] BP 1163 Placé sous tutelle du Ministère de la Fonction Publique [email protected] 020 24 553 79 Du Travail et des Lois Sociales et du Ministère des Finances et du Budget tél: 020 24 553 86

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REMERCIEMENTS

L’élaboration de cet ouvrage n’a pu être achevée qu’avec l’aide et la collaboration de plusieurs participants que nous tenons à remercier, particulièrement : o Le Dieu tout puissant o Le Directeur Général de l’ENAM, Monsieur IBE Hanitrarivo Julino ; o Le Directeur de la Formation Initiale, Madame RAZAFINDRANGODONA Haingoarinoro ; o Le chef de Service de la Formation Initiale, Madame RANDRIANIRINARILANTO Fanja ; o Notre encadreur pédagogique, Monsieur RAOELISON Harilanto ; o Tout le personnel administratif et enseignant au sein de l’ENAM ; o Le Directeur Général des Services Fonciers, Monsieur RASOLOMAMPIONONA Hasimpirenena ; o Le Directeur des Services Topographiques, Monsieur ANTONIN Jean ; o Notre encadreur professionnel, Monsieur RAMAROJOHN Landry ; o Le Responsable de la composante modernisation à la Cellule de Coordination de la Réforme Foncière, Monsieur RAZAFINDRAKOTOHARY Tiana ; o Le chef du Service d’Appui au PLOF ou Plan Local d’Occupation Foncière (SAPLOF), Monsieur ANDRIANASOLONIHERY Tianarison Parfait ; o Le chef de la circonscription topographique d’Ambohidratrimo-, Monsieur RANDRIAMAHAFALY Léon ; o Le Chef de la Circonscription Topographique d’Antananarivo Atsimondrano, Madame RAZAFIARINIVO Mamy ; o Le chef de la circonscription topographique d’Arivonimamo, Monsieur RANDRIATSIFERANA Sylvestre o Le chef du Service d’Appui à la Gestion foncière Décentralisée, Madame HAINGONAVALONA Danielle o Les Agents des guichets fonciers d’Ambatolampy-Tsimahafotsy, d’Ambatomirahavavy, et d’-Firaisana o La famille et les amis o …

Nous adressons nos vifs et sincères remerciements à tous ceux qui ont contribué à l’établissement de ce mémoire de fin d’étude.

Un grand merci à tous

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SOMMAIRE

REMERCIEMENTS ...... iii SOMMAIRE ...... iv LISTE DES TABLEAUX ...... vi LISTE DES ILLUSTRATIONS ...... vi LISTE DES ANNEXES ...... vi LISTE DES ABREVIATIONS ...... vii GLOSSAIRE ...... ix INTRODUCTION ...... 1 Partie I. Analyse descriptive ...... 3

Chapitre I. Le foncier à Madagascar ...... 3 Section 1. Historique ...... 3 Section 2. Cadrage juridique et institutionnel ...... 8

Chapitre II. Le Guichet foncier d’Ambatolampy-Tsimahafotsy...... 14 Section 1. La circonscription foncière d’Ambohidratrimo ...... 14 Section 2. La commune, le guichet foncier et le PLOF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy...... 15 Conclusion partielle ...... 18 Partie II. Analyse diagnostique ...... 19

Chapitre I. Analyse des facteurs internes ...... 19 Section 1. Les forces ...... 19 Section 2. Les faiblesses ...... 22

Chapitre II. Analyse des facteurs externes ...... 26 Section 1. Les opportunités ...... 26 Section 2. Les menaces ...... 27 Conclusion partielle ...... 30 Partie III. Analyse prospective ...... 31

Chapitre I. Perspectives et recommandations ...... 31 Section 1. Les perspectives d’amélioration du PLOF ...... 31 Section 2. Recommandation pour l’amélioration du PLOF ...... 34

Chapitre II. Cadrage du projet et stratégies de mise en œuvre ...... 38 Section 1. Description et cadrage du projet ...... 38 Section 2. Stratégies de mise en œuvre...... 46

Chapitre III. Programmation des activités, mise en œuvre et suivi ...... 48 Section 1. Programmation des activités ...... 48 Section 2. Mise en œuvre et suivi ...... 55

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Conclusion partielle ...... 61 CONCLUSION GÉNÉRALE ...... 62 ANNEXES ...... I BIBLIOGRAPHIE ...... XV RÉSUMÉ ...... XVIII TABLE DES MATIERES ...... XIX

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LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1 : Les guichets fonciers des districts d’Ambohidratrimo et d’Ankazobe ...... 14 Tableau 2: Logique en cascade ...... 39 Tableau 3: Matrice du Cadre Logique, MCL ...... 42 Tableau 4: Plan d’actions ...... 51 Tableau 5: Tableau comparatifs des 3 plans : muet, introuvable, illisible ...... 55 Tableau 6 : Tableau des activités ...... 55

LISTE DES ILLUSTRATIONS

Figure 1: Délai et Coût moyen de certification entre 2007 et 2013 ...... 6 Figure 2: Montage institutionnel de la mise en œuvre de la réforme ...... 10 Figure 3: Cadre institutionnel de la réforme foncière ...... 12 Figure 4 : Situation géographique de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy ...... 16 Figure 5 : Relations de causes à effets ...... 34 Figure 6: Relations moyens-fins ...... 35 Figure 7: Diagramme PERT ...... 57 Figure 8 : Organisation des tâches ...... 58 Figure 9: Planning d’exécution du projet ...... 59

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE 1. Litiges fonciers au TPI d’Antananarivo entre 2005 et 2011 ...... I ANNEXE 2. Certificat Foncier CF ...... II ANNEXE 3. Organigramme du MEPATE ...... V ANNEXE 4. Tableau des ministères de rattachements...... VII ANNEXE 5. Fiche d’inventaire ...... IX ANNEXE 6. Exemplaire de rapport mensuel d’activités RMA ...... X ANNEXE 7. Nouvelle démarche pour la fiabilisation du PLOF ...... XII ANNEXE 8. Graphe indiquant l’évolution des nombres de guichets fonciers, de demandes de certificats et de certificats délivrés ...... XII ANNEXE 9. Situation des guichets fonciers dans tout Madagascar-2013 ...... XIII ANNEXE 10. PLOF de la commune Ambatolampy-Tsimahafotsy ...... XIV

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LISTE DES ABREVIATIONS AGF : Agents des Guichets Fonciers AMVR : Aire de Mise en Valeur Rurale BD : Base de Données C-CAP : Consortium Amateur Paysan CCRF : Cellule de Coordination de la Réforme Foncière CF : Certificat Foncier CIRDOMA : Circonscription Domaniale CIRTOPO : Circonscription Topographique CRAT : Commune Rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy CRIF : Centre de Ressources et d’Informations Foncières CRL : Commission de Reconnaissance Locale CSJ : Certificat de Situation Juridique CTD : Collectivités Territoriales Décentralisées DAGFD : Direction d’Appui à la Gestion Foncière Décentralisée DDPF : Direction des Domaines et de la Propriété Foncière DGAT : Directeur (-tion) Général (e) de l’Aménagement du Territoire DGSF : Direction Générale des Services Fonciers DST : Direction des Services Topographiques FNF : Fond National Foncier FTM : Foibe Taosaritanin’i Madagasikara GE : Géomètre Expert GF : Guichet Foncier GFI : Guichet Foncier Intercommunal IFPB : Impôts Fonciers sur les Propriétés Bâties IFT : Impôts Fonciers sur les Terrains IOV : Indicateurs Objectivement Vérifiables LPF : Lettre de politique Foncière MAEP : Ministères de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche MCA : Millenium Challenge Account MEIEAT : Ministère d’État en charge des Infrastructures, de l’Équipement et de l’Aménagement du Territoire

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MEPATE : Ministère d’État en charge des Projets présidentiels, de l’Aménagement du Territoire et de l’Équipement OF : Observatoire du Foncier OPCI : Organisme Public de Coopération Intercommunale PGDI : Projet de Gouvernance et de Développement Institutionnel PGE : Politique Générale de l’Etat PLOF : Plan Local d’Occupation Foncière PN2D : Politique Nationale de la Déconcentration et de la Décentralisation PNUD : Programme des Nations Unis pour le Développement PRM : Président (-ence) de la République de Madagascar PTF : Partenaires Techniques et Financiers RMA : Rapport Mensuel d’Activités RPI : Ressources Propres Internes SAPLOF : Service d’Appui au PLOF SF : Service(s) Foncier(s) SG : Secrétariat (-tariat) Général SRD : Service Régional des Domaines SRT : Service Régional Topographique TF : Titre Foncier TPI : Tribunal de Première Instance UN.Habitat : United Nations for Habitat USD : United States Dollar (Dollar américain)

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GLOSSAIRE BS : ou Bureau Spécialisé est un organisme composé d’agents de l’Etat (binôme appelé BS Topo et BS domaine), qui seront les responsables des Guichets Fonciers Décentralisés au niveau de chaque Circonscription Domaniale et Topographique. Les deux agents sont affectés à la Direction d’Appui à la Gestion Foncière Décentralisée ou DAGFD et seront donc en relation permanente avec la DAGFD. « Le Bureau spécialisé est créé au niveau de chaque Circonscription Domaniale et Topographique au même titre que les sections et les sous sections au sein du service. Il occupe principalement les tâches énumérées ci-dessous : a. entité d’information ; b. entité de suivi et de contrôle ; c. entité d’appui conseil ; d. entité d’interlocuteur entre guichet foncier et service foncier ; e. représentant de l’état ». 1

CF : certificat foncier La procédure de certification foncière, une nouveauté très importante apportée par la réforme foncière, est une autre procédure de sécurisation foncière au niveau locale. Cette certification est confiée aux communes ayant créé un service appelé guichet foncier. La procédure de certification peut être développée en cinq étapes : - Dépôt de la demande au guichet foncier ; - Affichage au guichet foncier, à la Mairie et au Fokontany pendant 15 jours. L’affichage étant effectué, le maire signe et délivre le certificat d’affichage ; - Descente sur le terrain de la Commission de Reconnaissance Locale (CRL) ; - Délai de dépôt d’opposition : 15 jours à compter du procès-verbal de reconnaissance locale ; - Edition et délivrance du certificat foncier.

1 Termes de référence sur la mise en place d’un bureau spécialisé dans les services fonciers : responsable des guichets fonciers décentralisés, VPDAT/SG/DGDSF/DRGFD, Janvier 2013

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CIRTOPO : La Circonscription Topographique, toujours alliée avec la Circonscription Domaniale (CIRDOMA), est le service déconcentré des services topographiques. Dans tout Madagascar, après la création de la circonscription d’, 39 districts sont dotés de ce service foncier déconcentré, selon les statistiques de l’OF, en Octobre 2015.

DAGFD : La Direction d’Appui à la Gestion Foncière Décentralisée, est une direction sous la hiérarchie directe de la Direction Générale des Services Fonciers (voir annexe : organigramme du MEPATE). De son nom initial DRGFD, ou Direction de la Réforme et de la Gestion Foncière Décentralisée, plusieurs activités du deuxième axe de la réforme foncière sont sous sa responsabilité ; à savoir l’appui des guichets fonciers, d’équipements, de suivi périodique, …

Guichet foncier : « Conformément au principe de décentralisation de la gestion foncière, édicté par la loi de cadrage n° 2005-019 du 17 octobre 2005, fixant les principes régissant les différents statuts des terres à Madagascar, il appartient aux Collectivités Décentralisées de base (communes), de mettre en place des Services appelés ‘Guichets Fonciers’, au sein de leur Administration, pour gérer le régime des propriétés foncières non titrées ». Loi n° 2006-031 du 24 novembre 2006, fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée. Les documents et conditions nécessaires pour la bonne marche de ce service communal sont : le registre chronologique des demandes, le registre parcellaire, et le Plan Local d’occupation Foncière. Ses attributions pratiques sont en rapport avec la tenue journalière de ces documents et toutes les activités y afférentes2. Le guichet foncier est donc en charge de la procédure de certification foncière. Il appartient aux GFs de sensibiliser la population sur la possibilité de transformation du Certificat Foncier en Titre Foncier, de recevoir la demande de transformation, et de la transférer à la circonscription foncière.

L’OF ou Observatoire du foncier est rattaché au secrétariat général du MEPATE. Il est notamment chargé de : - Analyser les modes de gestion foncière et formuler des observations y afférentes ; - Evaluer les impacts de la réforme foncière au niveau des différents secteurs ayant un rapport avec le foncier ; - Constituer une base de données en matière foncière ;

2 Articles 7 et 8 du décret n° 2007-1109 portant application de la loi n°2006-031 du 24 Novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée.

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- Tenir des statistiques mises à jour relatives à la gestion foncière à Madagascar ; - Elaborer des notes d’aides à la décision pour une meilleure orientation de la gestion foncière3

PLOF : « Le plan local d’occupation foncière est un outil d’informations cartographiques, - délimitant chaque statut de terres - précisant les parcelles susceptibles de relever de la compétence du service administratif de la Collectivité Décentralisée de base - permettant de suivre l’évolution des situations domaniales et foncières des parcelles, affectées d’un identifiant spécifique, situées sur le territoire de la collectivité décentralisée de base ».4 Plus concrètement, le PLOF est une carte communale des statuts juridiques de la terre à grande échelle. Les informations sont calées à partir d’une image de télédétection, satellitaire ou prise de vue aérienne, à très haute résolution, géoréférencée dans le système de projection Laborde Madagascar. C’est une base de données géographiques associée à une base de données alphanumérique, fournissant pour chaque parcelle, des informations sur les ayant-droits. Le PLOF est utilisé au niveau des Services Fonciers Déconcentrés de l’Etat comme plan de repérage numérique. Au niveau des communes, il permet de déterminer les espaces de compétence du guichet foncier communal (les terrains relevant de la propriété privée non titrée) et de tracer les nouvelles parcelles faisant l’objet d’un certificat foncier5. L’élaboration du PLOF est l’une des conditions exigées pour l’ouverture d’un guichet foncier. « De manière plus pratique, le PLOF est une carte des statuts juridiques de la terre, qui détermine les espaces de compétence du guichet foncier communal :  c’est un plan évolutif ;  c’est un plan à grande échelle (à partir de 1/5.000), géoréférencé suivant le système de projection Laborde Madagascar ;  c’est une base de données géographique associée à une base de données alphanumérique, fournissant une information sur les ayant-droits. »6

3 Art 16 du décret n° 2015-084, du 10 Février 2015 fixant les attributions du MEPATE ainsi que l’organisation générale de son ministère 4 Art 4 de la loi n°2006-031 du 24 Novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée 5 THINON, Pascal. RAZAFINDRAKOTOHARY, Tiana. RANAIVOARISON, Rija. « Titre : Enjeux de production et d’utilisation de l’information géographique dans le cadre de la réforme foncière à Madagascar ». Lieu d’édition : Québec, Canada, 2007 6 « Termes de référence, Modernisation et décentralisation des Services fonciers / Opération Foncière Régionale 1 (Vakinankaratra, Amoron’i Mania, Menabe) ». Lieu d’édition : Antananarivo, 2007

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Une illustration globale du PLOF de la commune Ambatolampy-Tsimahafotsy est présentée en annexes, sous format carte A3.

SAPLOF : Le Service d’Appui aux PLOF, instauré en 2014 au sein de la direction centrale des services topographiques, va appuyer les circonscriptions topographiques dans l’amélioration de leurs PLOF. Ces PLOF améliorés seront ensuite rassemblés au SAPLOF même pour former le PLOF de tout Madagascar. L’intervention du SAPLOF dépend du protocole d’accord qu’il a établi avec le PTF et la commune. Mais en général, comme appui, il assure : - avant l’élaboration du PLOF, la formation des agents de la CIRTOPO, incluant le BS et les opérateurs - pendant l’élaboration du PLOF, le suivi externe à travers des descentes dans la CIRTOPO (au moins 3 fois durant cette période d’établissement de PLOF) - après que le PLOF soit établi, le contrôle sur l’utilisation du PLOF, ainsi que sa mise à jour.

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INTRODUCTION La nation est définie comme un ensemble constitué par le territoire, la population et le gouvernement7, un ensemble nécessitant actuellement la reconnaissance internationale. La bonne gestion du territoire reste alors un facteur important dans le processus qui mène au progrès de la nation8, sans oublier la valeur attribuée à la terre pour le cas de Madagascar. C’est éventuellement ainsi que le foncier, base du système de gestion du territoire, est classé comme un des « leviers du développement » d’un pays. Dans le même objectif de développement, et aussi pour mieux harmoniser la gestion du territoire avec celle de la population, les gouvernements malgaches qui se succèdent retiennent toujours dans leurs politiques, le système de gestion du territoire se basant sur la décentralisation. C’est une notion qui associe transfert de ressources et de compétences vers les collectivités territoriales décentralisées (CTD). La décentralisation a toujours été conçue comme un moyen d’assurer un service public de proximité efficace et stable. Dans cette perspective, la réforme foncière malgache de 2005, dans son 2ème axe, prescrit l’amélioration et la décentralisation de la gestion foncière9. L’objet de cet axe étant « La mise en œuvre d’un dispositif juridique et institutionnel local, renforçant les capacités des collectivités décentralisées, afin de répondre à la forte demande en documents garantissant la sécurité foncière de leurs détenteurs »10. A cet effet, des Guichets Fonciers (GF) communaux sont installés dans le but de faciliter les procédures de sécurisation foncière, surtout dans les communes rurales où les services déconcentrés des domaines sont absents. Comme le premier axe de la même réforme consiste en la restructuration, la modernisation et l’informatisation des conservations foncière et topographique, l’élaboration d’un plan local d’occupation foncière (PLOF) propre à la commune a été imposée comme condition d’ouverture d’un guichet foncier. Malheureusement, comme dans la majorité des guichets fonciers créés dans toute l’île, le PLOF de la commune d’ nécessite des améliorations pour rendre pérennes et coordonnés ses échanges de données avec la Circonscription Topographique (CirTopo) d’Ambohidratrimo-Ankazobe. Ces échanges qui permettront une mise à jour efficace du PLOF, aident ainsi à diminuer peu à peu les risques d’empiètement entre certificats fonciers

7 Selon la définition de Max WEBER 8 Qu’on peut encore définir par « Gestion de l’espace par rapport au temps » 9 Lettre de politique foncière (LPF) (Version validée par le Gouvernement malgache le 3 mai 2005) 10 Ibid., p. 08

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(CF) délivrés par le guichet, et titres fonciers (TF) délivrés par le service foncier. Il est alors urgent d’améliorer le PLOF et d’en assurer la mise à jour permanente. Notre objectif global vise à trouver une méthode efficace permettant d’obtenir un PLOF bien opérationnel qui servira d’outil commun et unique pour l’administration foncière. Mais quelle serait la méthodologie la plus appropriée pour assurer des échanges efficaces entre le guichet et le service fonciers, compte tenu des conditions et des autres facteurs pouvant influencer l’exécution de ces échanges ? Le présent travail essaye d’y répondre, en mettant au point une étude sur l’ « AMÉLIORATION DU PLOF DE LA COMMUNE D’AMBATOLAMPY-TSIMAHAFOTSY, POUR UNE OPTIMISATION DES ÉCHANGES ENTRE LA CIRCONSCRIPTION FONCIÈRE D’AMBOHIDRATRIMO ET LE GUICHET FONCIER DE LA COMMUNE ». Une méthodologie de recherche appropriée devrait être suivie pour une bonne démarche de la rédaction. Alors, nous avons commencé, pendant la phase d’investigation, à rechercher tous les documents pouvant être en rapport avec le thème traité. Nous avons fait des recherches sur internet, dans la bibliothèque de l’ENAM, chez des personnes pouvant détenir des dossiers intéressants le thème et concernant le foncier, …. Les recherches sur internet ont été les plus abondantes. Néanmoins, nous avons poursuivi par des enquêtes et des discussions avec des responsables et spécialistes pouvant être concernés par le projet. Quelques visites ont renforcé ces différentes étapes. Cette méthodologie nous permet de subdiviser cet ouvrage en 3 parties : la première partie intitulée analyse descriptive donnera un état des lieux de la gestion foncière à Madagascar, suivi d’une historique du guichet foncier de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy. C’est à partir de cette analyse que ressortira le diagnostic de la situation, dans la deuxième partie ; pour pouvoir proposer, en troisième partie et après une analyse prospective, des propositions de méthodologies pour des échanges efficaces entre le guichet et le service fonciers.

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Partie I. Analyse descriptive Un projet constitue une solution à un ou plusieurs problèmes. Un problème peut être considéré comme le résultat d’une succession de faits dont les facteurs n’ont pas été maitrisés. Parmi ces facteurs, nous pouvons citer l’évolution d’une situation dans un contexte donné. Alors, pour mieux appréhender la situation, la reconnaissance de l’état des lieux doit se faire, un état des lieux qui ressortira le contexte dans lequel est géré le foncier à Madagascar, ainsi que la situation actuelle de cette gestion foncière dans la commune et la circonscription foncière en cause.

Chapitre I. Le foncier à Madagascar Le foncier est un des leviers du développement d’un pays. Bien approfondir la situation du foncier à Madagascar est donc une phase incontournable dans toute étude qui recherche une solution efficace d’amélioration de la gestion foncière dans le pays. C’est ainsi qu’une historique du foncier à Madagascar constituera la première section de ce chapitre, avant d’entamer en deuxième section les cadrages juridique et institutionnel du système foncier malgache.

Section 1. Historique « L’administration foncière est chargée de garantir la propriété privée titrée par le biais de ses Services Fonciers régionaux, tandis que les communes se voient désormais confier la responsabilité de la gestion de la propriété privée non titrée, par le biais de guichets fonciers communaux ou intercommunaux compétents pour délivrer des certificats fonciers. Le transfert d’une partie de la compétence foncière, des Services Fonciers régionaux vers les guichets fonciers communaux, nécessite un partage d’informations entre les deux niveaux de gestion foncière. Le Plan Local d’Occupation Foncière est conçu pour devenir l’outil qui permettra la mise en cohérence des deux niveaux de gestion foncière. »11 La connaissance de toutes ces institutions concernées et aussi des outils qui assurent les échanges, est alors essentielle, surtout concernant leur histoire et leur état actuelle.

Paragraphe 1. La gestion foncière à Madagascar A. Généralités L’histoire du foncier à Madagascar a été marquée par les grands changements politiques survenus depuis le 19ème siècle. Pour chaque gouvernement, il est toujours important de reconsidérer le système avec lequel le territoire va être géré. La politique de décentralisation

11 « Termes de référence, Modernisation et décentralisation des Services fonciers / Opération Foncière Régionale 1 (Vakinankaratra, Amoron’i Mania, Menabe) ». Lieu d’édition : Antananarivo, 2007

-4- est le résultat de plusieurs administrations qui se sont succédées. Mais c’est la 2ème République qui a le plus avancé dans la définition de la décentralisation, du moins la théorisation du concept. Selon un enseignant chercheur : la décentralisation doit être comprise comme le transfert de compétences et de ressources par l’Etat à des structures autres que le gouvernement central et ses démembrements, à savoir les CTD et les établissements publics12. Depuis, le concept n’a cessé d’évoluer, et a toujours créé des discussions et polémiques à Madagascar13. Jusque-là on se pose toujours la question : quelle serait la meilleure politique de décentralisation pour un pays dont le régime ne cesse d’aboutir à des crises. Néanmoins, le concept est utilisé dans les différentes réformes administratives, plusieurs organismes espèrent un apport important de cette notion. C’est le cas du secteur foncier dans sa politique foncière de 2005 qui lui accorde une grande importance en adoptant comme 2ème axe : « amélioration et décentralisation de la gestion foncière ». B. La crise foncière en 2005 et la réforme foncière Des constats dans le secteur foncier d’avant 2005 ont été établis, conduisant à une décision de réforme : Les procédures de sécurisation foncière proposées par les services fonciers sont basées sur l’immatriculation et le cadastrage. Celles-ci se sont avérées, longues, complexes, couteux, et de façon générale, hors de portée de la majorité de la population, surtout les paysans. Les conséquences ont été néfastes. La lettre de politique foncière de 2005 en énumère quelques exemples dans sa première partie : les usagers se plaignent de cette difficulté d’appropriation d’acte attestant leur droit sur leur terre, moins d’un quinzième de la superficie totale du territoire seulement est titré, les litiges fonciers encombrent les tribunaux. En effet, le service public rendu par les circonscriptions déconcentrées de l’administration foncière (Services Fonciers), est jugé très insatisfaisant par les usagers, notamment les longs délais, le coût élevé et la procédure complexe pour l’obtention des documents fonciers, tels que les certificats de situation juridiques. La principale cause était les conditions de travail des agents : l’état des bâtiments qui ne garantissait plus la bonne conservation des documents, la détérioration des plans et registres a désormais atteint un niveau élevé estimée irréversible. Les Services Fonciers était démunis et saturés, leurs effectifs ont diminué, ainsi que les budgets qui leurs sont alloués. L’effet le plus flagrant de ce disfonctionnement était la prolifération de la corruption dans le service foncier. Le gouvernement lance alors le Programme National Foncier. La lettre de politique foncière, guidant le processus de réforme et étudiée par le PNF, est validée par le

12 Monsieur RAJAONESY Gabhy dans l’article « Quelle décentralisation pour Madagascar ? », 2010 13 La question d’autonomie financière des CTD serait le blocage évident et persistant pour une décentralisation effective

-5- gouvernement malgache en Mai 2005. En 2007, l’Etat malgache renforce la réforme dans sa politique générale en matière foncière, dans l’engagement 04 « développement rural », défi 01 « sécuriser la propriété foncière »14. La réforme foncière vise l’amélioration de la gestion foncière dans tous ces états, surtout la facilitation de l’accès à la sécurisation foncière, un accès qui était auparavant, limité par une longue procédure complexe. L’objectif du gouvernement étant de satisfaire les usagers, d’inciter les investissements en leur facilitant l’accès à la terre, et de contribuer au développement socio-économique du pays. Mise au point par la lettre de politique foncière, la réforme repose sur 4 axes : - la restructuration, la modernisation et l’informatisation des conservations foncière et topographique ; - l’amélioration et la décentralisation de la gestion foncière ; - la rénovation de la réglementation foncière et domaniale ; - un programme national de formation aux métiers du foncier. Ces axes reflètent un engagement vers la modernisation du service foncier, l’avancée technologique oblige. Mais en même temps, la modernisation ne peut pas se détacher de la politique de décentralisation

Paragraphe 2. La gestion foncière décentralisée, GFD A. Notion de décentralisation La loi n° 94-005 du 26 Janvier 1994 portant orientation générale de la politique de décentralisation, définit la politique de décentralisation comme un plan d’action délibéré et coordonné en vue du développement équilibré et harmonieuse du territoire de la république. A ce titre, elle vise à donner à l'espace géographique national une organisation rationnelle du territoire pour servir de cadre institutionnel de participation effective des citoyens à la gestion des affaires publiques et de pôles de croissance économique. 15 La décentralisation est donc conçue comme la répartition ou le transfert de pouvoir de décision, par le gouvernement central vers les autorités locales décentralisées. Les collectivités locales peuvent doivent disposer une autonomie de gestion, et être dirigées par un élu de sa population. La structure actuelle de décentralisation est organisée en collectivités territoriales décentralisées de deux niveaux : les régions et les communes.

14 MAP : Madagascar Action Plan 2007-2012. Dans ce défi, l’Etat confirme les orientations de la réforme foncière en posant comme objectif la sécurisation de 75% des ménages par titre ou certificats fonciers de 2007 en 2012 15 Article 2 de la loi n° 94-005 du 26 Janvier 1994

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La décentralisation foncière a considéré les communes pour pouvoir atteindre le niveau le plus proche de la population, et ainsi assure la sécurisation foncière à grande échelle, et a niveau local. Néanmoins, la décentralisation ne dessaisit pas complètement l’Etata de toutes ses compétences en matière de gestion foncière. B. La décentralisation dans le foncier L’importance de la décentralisation de la gestion foncière est alors évidente. En général, le concept est défini comme un transfert de compétences et de ressources de l’Etat vers la commune en créant le guichet foncier communal qui délivre le certificat foncier, et en lui dotant les ressources indispensables. Rappelons que l’outil principal de ce guichet est le PLOF. D’après un bilan effectué par l’observatoire du foncier en Juillet 2014, la GFD a reçu un financement atteignant les 25 millions de dollars. 93% des guichets fonciers ont reçu un financement extérieur des communes, tandis que 5 à 7% sont issus de financement direct ou RPI. D’après les enquêtes de l’OF, jusqu’en 2014 :  33 % des GF sont fonctionnels  56 % à améliorer  11 % des GF ont cessé de fonctionner - Environ 200.000 demandes et plus de 106.000 CF inscrits dont 20 % sont inscrits au nom des femmes, et dont le coût moyen est de 15 USD16 - 40 Bureaux Spécialisés pour l’appui aux GF Après une nouvelle enquête effectuée dernièrement en Juillet 2015 auprès des guichets fonciers, ces nombres ont évolué. 502 communes sont désormais dotées de guichets fonciers dans tout le pays, le nombre de demandes de CF atteint les 219 200, avec 118 868 CF délivrés.

Figure 1: Délai et Coût moyen de certification entre 2007 et 2013

Source : Direction de l’Observatoire du foncier, « Etat des lieux de la mise en œuvre de la politique foncière » – Juin 2014

16 ANDRIANIRINA RATSIALONANA Rivo, Directeur de l’Observatoire du foncier, « Etat des lieux de la mise en œuvre de la politique foncière initiée en 2005» – Juin 2014

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Les coûts et délais de délivrance de certificats fonciers sont à priori adaptés aux capacités des populations vulnérables. La valeur accordée au certificat foncier témoigne d’une réponse positive des collectivités à l’égard de la décentralisation de la gestion foncière. Cependant, des constats négatifs concernant la décentralisation de la gestion foncière ont été avancés :  Accès facilité mais le prix est encore limitant pour la classe de population la plus défavorisée  Lien entre CF – crédit – investissement pas encore établi de manière évidente remet en question la valeur attribuée au CF  Faible formalisation des mutations des CF  Superposition des TF et des CF  Les litiges fonciers ne cessent d’augmenter 17 Cet état des lieux insatisfaisant du secteur foncier pourrait bien être le résultat d’un cadrage mal étudié ou inadapté à la situation et au contexte socio-économique de Madagascar. Mais un projet de consolidation de la réforme est déjà en cours d’étude, en vue de faire ressortir une nouvelle LPF qui servira de cadrage pour les 15 ans à venir. Cela nous emmène à définir dans la prochaine section de l’ouvrage, le cadrage juridique et institutionnel. C. Elaboration de PLOF et ouverture des GF La création des guichets fonciers a commencé en 2006. Sa procédure de création est définie dans la circulaire n° 621-10/MATD/SG/DGSF, une procédure comprenant 13 étapes, allant de l’intention de création jusqu’à la notification du visa d’ouverture accordé à la commune par le SRD. L’élaboration d’un PLOF, ou Plan Local d’Occupation Foncière, est l’une des conditions de l’ouverture d’un guichet foncier dans une commune. Alors des manuels d’élaboration et d’utilisation de PLOF ont été établis18. Le MCA, entant que partenaire de la réforme, a financé une grande partie du projet d’ouverture de GF dans toute l’île. La totalité des PLOF était élaborés par des prestataires privés. Mais les résultats n’ont pas été satisfaisants, le service foncier accuse les PLOF d’incomplétude et d’imprécision. Alors :

17 Un rapport d’analyse sur les litiges fonciers traités au niveau des Tribunaux de première instance, indique que les litiges fonciers détiennent toujours le record avec un pourcentage qui n’a cessé d’augmenter, passant de 19,4% des affaires civiles en 2005 à 27,4% en 2011, pour le cas du Tribunal de Première Instance d’Antananarivo. Voir extrait du rapport dans les annexes 18 Manuel de l’Administrateur et Manuel Utilisateur, création d’un système d’informations foncières : développement d’une application informatique pour la gestion des PLOF, Contrat n° 030/07/MCA/CTR, Janvier 2007

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- après une réunion entre la DGSF, la DRGFD, la DDPF, la DST, et le PNF, le 13 Juillet 2012, à Antananarivo - et un atelier PLOF réunissant ces mêmes acteurs, le 28 et le 29 Avril 2014, à Fenerive- Est ; Une nouvelle méthodologie d’élaboration de PLOF a été validée par la DST, et sera conduite à l’échelle nationale. C’est une méthodologie qui se base sur l’internalisation de toute la procédure d’élaboration de PLOF, et qui n’engage aucun appel aux prestataires privés.

Section 2. Cadrage juridique et institutionnel Le cadrage est indispensable pour que le projet aboutisse, pour qu’il ne sort pas du contexte et atteint l’objectif de sécurisation foncière massive imposée par la réforme.

Paragraphe 1. Cadre juridique Depuis cette fameuse réforme de 2005, le cadre juridique de la gestion foncière a été vigoureusement rénové. La présomption de domanialité 19 a été supprimée au profit d’une présomption de propriété privée20 par la loi de cadrage n° 2005-019. Dans son article n°2, cette loi répartit les terrains sur le territoire malgache dans 3 classements, pour bien distinguer les domaines de compétences des services fonciers de ceux des CTD : - Terrains dépendant des Domaines de l’Etat, des collectivités décentralisées et des autres personnes morales de droit public ; - Terrains des personnes privées ; - Terrains constitutifs des aires soumises à un régime juridique de protection spécifique Cette loi cadre a été affermie par des lois d’application : - la loi n° 2006-31 du 24 Novembre 2006, sur le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée (PPNT), et qui fixe les modalités de la gestion foncière décentralisée ; - la loi n° 2008-013 du 23 Juillet 2008, sur le domaine public ; - la loi n° 2008-014 du 23 Juillet 2008, sur le domaine privé de l’État, des Collectivités Décentralisées et des personnes morales de Droit public. Les décrets d’application de ces lois sont déjà promulgués : - Décret n°2007-1109 du 18 Décembre 2007, portant application de la loi n°2006-031 du 24 novembre 2006, fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée ;

19 « Toutes les terres appartiennent à l’Etat » et seule l’Administration Foncière peut reconnaître les droits de propriété, selon son rythme 20 « Les occupants sont présumés propriétaires » et les droits fonciers sont formalisés localement par les Guichet Fonciers communaux

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- Décret n°2008-1141 du 01 Décembre 2008, Portant application de la loi n°2008-013 du 23 juillet 2008 sur le Domaine public ; - Décret n°2010-233 du 20 Avril 2010, fixant les modalités d’application de la loi n°2008- 014 du 23 juillet 2008 sur le Domaine privé de l’Etat, des Collectivités Décentralisées et des personnes morales de Droit public. La gestion foncière décentralisée dépend surtout des activités des GF. Les étapes de la mise en place d’un GF sont détaillées dans la circulaire n° 621-10 / MATD / SG / DGSF du 14 Décembre 2010 « Instruction concernant la procédure à suivre en matière d’ouverture des Guichets Fonciers Communaux ou Intercommunaux ». L’intention de mise en place d’un GF vient du maire ou d’un groupement de maires. Selon l’arrêté n° 7542/2005 fixant les modalités d’application du décret n°2003-908 du 02 Septembre 2003 portant sur l’application de la loi n°2003-029, modifiant certaines dispositions de l’Ordonnance n° 60-146 du 03 octobre 1960, relative au régime foncier de l’immatriculation, le guichet foncier est conçu comme un service communal ou intercommunal qui se charge de l’immatriculation par la procédure de certification foncière. Ce qui permet la coexistence de deux systèmes de gestion foncière à Madagascar : celui du titre foncier géré par les services fonciers déconcentrés, et celui du certificat foncier géré par les guichets fonciers communaux qui constituent une innovation majeure. Cette précision ainsi que la relation entre ces 2 entités seront mises en évidence dans le paragraphe qui suit.

Paragraphe 2. Cadre institutionnel Lors du début de la mise en œuvre de la réforme, le premier responsable est le CCPNF. Mais plusieurs acteurs sont aussi impliqués. La figure ci-après donne un schéma global de la relation entre tous les acteurs de la réforme lors de sa mise en œuvre.

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Figure 2: Montage institutionnel de la mise en œuvre de la réforme

Source : Direction de l’Observatoire du foncier « Etat des lieux de la mise en œuvre de la politique foncière » – Juin 2014 La direction en charge de la décentralisation foncière, décentralisation qui fait l’objet du 2ème axe de la réforme foncière, est la DRGFD, actuellement dénommée DAGFD. Notons que la décentralisation ne va pas s’arrêter là malgré les difficultés qu’elle a rencontrées, puisque la nouvelle LPF la reconsidère dans son orientation n°4 : « Améliorer et mettre en synergie la décentralisation et la déconcentration de la gestion foncière ». Pour assurer les échanges entre le service et le guichet fonciers, mais aussi dans le cadre de l’application de la PN2D, conformément aux rôles d’appui aux communes par les services déconcentrés, le BS rattaché directement à la DAGFD aura pour mission principale l’appui, le suivi et le contrôle des GF. Il sera le pilier de l’efficacité des échanges entre les 2 services. Le BS sera : - Une entité d’information, qui devra être informé sur la situation des guichets fonciers de sa zone d’intervention - Une entité de suivi et de contrôle - Une entité d’appui et de conseil - Une entité d’interlocuteur entre SF et GF La gestion foncière dans les CTD, c’est-à-dire au niveau des communes, est assurée par les GF. Leurs principaux rôles sont : - Information et conseil sur les différentes modalités de sécurisation foncière - délivrance des certificats fonciers par la commune

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- enregistrement des transactions et mutations foncières - mise à jour des registres de demande et parcellaire - actualisation du PLOF avec le BS qui représente la circonscription foncière - conservation des documents fonciers communaux - suivi et portage des dossiers fonciers - fourniture de documents cartographiques et informatiques pour faciliter le recouvrement des impôts fonciers Les 3 critères de création du GF sont : - le recrutement et/ou à la nomination des agents du Guichet Foncier dans les conditions de recrutement des agents de la Collectivité décentralisée de base ou Commune - la disposition des 2 registres : le registre chronologique des demandes (pour l’enregistrement de tous les demandes) et le registre parcellaire (pour l’enregistrement des CF et l’inscription de tous les opérations subséquentes jusqu’à la procédure de transformation du CF en TF) - l’élaboration d’un PLOF initial validé par le SF Il existe 3 types de dispositifs de guichets fonciers, selon les contextes de chaque commune : - le guichet foncier standard, pour les communes urbaines ou rurales de première catégorie qui dispose d’électricité - le guichet foncier « papier » + CRIF, pour les communes rurales non électrifiées. - le guichet foncier mobile + CRIF, pour les communes rurales isolées. Ce type de GF est mieux adapté en mode intercommunalité Depuis la mise en œuvre de la réforme, des bilans ont été effectués entrainant quelques changements dans l’organisation et les relations des acteurs. Le CCRF, institué à la place de la CCPNF a été rattaché directement au SG du ministère en 2014, pour marquer l’implication du gouvernement dans la poursuite de la réforme.

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Figure 3: Cadre institutionnel de la réforme foncière

Source : DAGFD / Etat des lieux et bilan des réalisations de la LPF, 2014

SAPLOF : Dans le même but de sécurisation foncière au niveau locale, le SAPLOF institué en 2013, joue aussi un rôle important, que ce soit dans l’élaboration de PLOF, mais aussi dans l’appui, la formation et le suivi des activités des guichets fonciers, et des services fonciers déconcentrés. Ce service d’appui au PLOF a déjà effectué les activités d’élaboration ou de fiabilisation de PLOF de quelques communes, dont principalement :  03 communes du district de SOALALA (avec CPM)  10 communes du district de Tsiroanomandidy (avec le Projet VAHATRA)  13 communes du district d’Ankazobe (avec l’ONG RAVINTSARA)  05 communes du district d’Antsirabe II (avec l’ONG MATOY)  16 communes du district d’Ambositra II (avec l’ONG MATOY)  05 communes du district de Fandriana (avec l’ONG MATOY)  05 communes du district de Miandrivazo (avec l’ONG MATOY)  Sans oublier les autres interventions qui ne se basent pas dans les communes mais pouvant être en collaboration avec les services fonciers régionaux, ou avec le Ministère d’Etat dans le cas d’étude des projets présidentiels. Le Service d’Appui au PLOF poursuit encore ses activités d’appui dans quelques-unes de ces communes, en effectuant le contrôle de l’évolution du PLOF, en vérifiant sont utilisation, sa mise à jour, et en octroyant si nécessaire des formations aux agents des guichets fonciers. 21

21 D’après le chef du Service d’appui au PLOF, ou SAPLOF

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OF : Dans les organigrammes de fonctionnement de la réforme, l’observatoire du foncier, OF, aussi joue un rôle important dans la bonne marche de la mise en œuvre de cette réforme. Son statut d’organisme d’analyse lui confère des attributions importantes dans la gestion foncière. Les décisions d’amélioration de la démarche ou de recherche de nouvelle méthodologie de mise en œuvre de la réforme en matière de gestion foncière dépendent des résultats fournis par l’OF. En effet, l’OF effectue une enquête annuelle.

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Chapitre II. Le Guichet foncier d’Ambatolampy-Tsimahafotsy La mise en place des dispositifs de décentralisation foncière, les guichets fonciers, est l’une des solutions proposées en 2005, pour dénouer les problèmes liés à la crise foncière. L’objectif fixé par la politique foncière étant la sécurisation foncière massive, dans le plus bref délai et avec un coût ajusté au contexte économique. La commune d’Ambatolamy-Tsimahafotsy est l’une des communes qui ont pu ouvrir son GF et bénéficie donc, de cette opportunité de sécurisation foncière au niveau locale Ambatolampy-Tsimahafotsy est une commune rurale du District d’Ambohidratrimo, dans la région d’. La gestion foncière dans la commune est assurée par les 2 services respectifs : le GF standard qui y a été créé en 2013, et le guichet unique rassemblant la circonscription domaniale et la circonscription topographique d’Ambohidratrimo.

Section 1. La circonscription foncière d’Ambohidratrimo C’est la circonscription foncière du district d’appartenance de la commune d’Ambatolampy- Tsimahafotsy. Alors, son identification est indispensable. Le district d’Ambohidratrimo compte 33 200 titres fonciers. Tandis que le district d’Ankazobe qui est lié à Ambohidratrimo compte 1200 titres. Les 2 circonscriptions, domaniale et topographique, réunies dans le guichet unique, ont été créées en 2012. Parmi les communes qui composent le district d’Ambohidratrimo, 6 communes sont munies de Guichets Fonciers (celui d’Ivato Firaisana et d’Ivato Aéroport sont récemment réunis).

Tableau 1 : Les guichets fonciers des districts d’Ambohidratrimo et d’Ankazobe N° District Commune CRIF de Appui financier Etat Mise en rattachement service 88 Ambohidratrimo Ambatolampy- IVATO UNHABITAT/PNUD Ouvert janv-08 Tsimahafotsy AEROPORT 89 Ambohidratrimo Ambohibao GF Ressource interne de Ouvert avr-12 informatisé la commune 90 Ambohidratrimo GF Ressource interne de Ouvert juin-10 STANDARD la commune 91 Ambohidratrimo Ivato aéroport IVATO UNHABITAT/PNUD Ouvert janv-08 AEROPORT 92 Ambohidratrimo GF Ressource interne de Ouvert oct-10 STANDARD la commune

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101 Ankazobe Ambohitromby GF SAHA IMERINA Ouvert nov-09 STANDARD 102 Ankazobe Ambolotarakely ANKAZOBE SAHA IMERINA Ouvert nov-09 103 Ankazobe Ankazobe GF SAHA IMERINA Ouvert nov-09 STANDARD 104 Ankazobe ANKAZOBE SAHA IMERINA Ouvert mars-10 105 Ankazobe GF SAHA IMERINA Ouvert nov-09 STANDARD 106 Ankazobe Fiadanana ANKAZOBE SAHA IMERINA Ouvert nov-09 107 Ankazobe GF SAHA IMERINA Ouvert mars-10 STANDARD 108 Ankazobe GF SAHA IMERINA Ouvert nov-09 STANDARD 109 Ankazobe Mahavelona GF SAHA IMERINA Ouvert nov-09 STANDARD 110 Ankazobe Marondry GF SAHA IMERINA Ouvert mars-10 STANDARD 111 Ankazobe GF SAHA IMERINA Ouvert mars-10 STANDARD 112 Ankazobe Talata angavo GF SAHA IMERINA Ouvert mars-10 STANDARD 113 Ankazobe GF SAHA IMERINA Ouvert nov-09 STANDARD Source : PNF, 2013

Section 2. La commune, le guichet foncier et le PLOF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy La CRAT ou commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy est située dans le Sud-Est du district d’Ambohidratrimo, sur la limitrophe entre le district et celui d’Antananarivo- Avaradarano. C’est l’une des communes du district qui ont pu ouvrir un guichet foncier.

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Figure 4 : Situation géographique de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy

Source : BD-FTM, Etude personnelle, Octobre 2015

En ce qui concerne la situation foncière de la commune, une petite statistique permet d’en avoir une vision nette : - Depuis 2009, la gestion foncière de la commune a été intégrée dans le CRIF de l’OPCI/MAMA (Organisme public de coopération intercommunale Marovatana Mandroso) comprenant les communes : Ivato Firaisana, Ivato Aéroport, et Ambatolampy- Tsimahafotsy. Le guichet foncier intercommunal, GFI, de l’OPCI/MAMA a été créée selon l’arrêté n°03-2012/CR/IVF/BIF. Puis la commune se retire de l’OPCI et crée un GF standard

-17- en 2013, après une étude qui a permis de constater l’augmentation des demandes et la possibilité d’indépendance ; - L’ouverture a été financée par le PNUD et l’UNHabitat, surtout l’élaboration du PLOF. Un financement qui a atteint les 15 000 dollars américains. C’est un prestataire dénommé C- CAP qui a été en charge de cette élaboration de PLOF ; - Actuellement, le GF est géré par 2 agents dont l’un est une topographe sortant du lycée technique de Topographie de . Lors du retrait de l’OPCI MAMA, la commune a recruté les 2 AGF. La procédure de recrutement était faite sur appel à candidature. Ils ont signé des contrats bien définis avec la commune en Janvier 2014. L’un des AGF a déjà été stagiaire auprès du CRIF de l’OPCI MAMA pendant 6 mois, avant son recrutement. La seule formation qu’ils ont suivie jusqu’ici était la formation des AGF, en 2014. C’était une formation organisée par la DAGFD pour tous les AGF qui ont été réunis à Ambohipo Antananarivo. Les AGF affirment ne pas avoir rencontrés de problèmes graves avec la commune, que ce soit du point de vue rémunération, ou bien du point de vue procédure de certification. Les AGF se plaignent surtout du manque de matériels qui entraine des impacts sur leurs tâches ; - Comme matériels de travail, le GF possède 1 ordinateur pour la manipulation du PLOF, et l’élaboration des CF, une imprimante pour les imprimer, une clé USB pour assurer les échanges de données avec la circonscription d’Ambohidratrimo, un ruban de 50m pour les descentes. La commune ne possède aucun appareil topographiques, et doit toujours emprunter le GPS ou le théodolite de la commune d’Ivato lors des descentes ; - La durée moyenne de la procédure de certification dans le GF de la Commune rurale d’Ambatolampy Tsimahafotsy est de 2 mois, depuis l’instruction de la demande jusqu’à la délivrance du certificat. Il faut quand même noter que c’est un délai très variable qui dépend surtout du nombre de dossiers traités, et pouvant atteindre les 5 mois. C’est assez rapide par rapport à la durée moyenne de certification dans tout Madagascar, qui est de 228 jours (moyenne calculée depuis 2007, si pendant l’année 2015, cette moyenne est de 237) d’après les données de l’OF ; - Le coût moyen d’un CF dans ce GF est de 127 000 Ariary : o Demande : 2 000 Ar o Délimitation : 50 000 Ar o Descente de la CRL : 30 000 Ar o Prix du CF : allant de 45 000 Ar. 22

22 Le coût moyen de la procédure de certification dans tout Madagascar étant 30115 Ariary, selon l’OF. Le prix élevé dans la commune est surtout dû à l’emprunt de matériels que doit effectuer le GF auprès du GF d’Ivato.

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- Depuis la création du GF, les demandes enregistrées sont au nombre de 1052, tandis que on compte 477 CF édités. 06 demandes ont été annulées jusqu’en 2015. 14 oppositions de demande de certification et 1 opposition de transformation en TF, ont été enregistrées depuis l’indépendance du GF. On remarque que le plus grand nombre de demandes en instance a été déposé avant la suspension, une grande diminution de délivrance de CF est alors constatée à cause de la suspension.23 - Concernant la méthode de travail des AGF, ils reçoivent les usagers du Lundi au vendredi. Ils effectuent en général les descentes le jeudi. Les échanges entre AGF et BS se font mensuellement, mais durant la période de suspension de certification qui a duré un an, les échanges ont été moins fréquents, et c’est en général les AGF qui viennent au bureau de la Circonscription foncière pour remettre leur rapport mensuel et échanger des données relatives au PLOF avec le BS Topo.

Chaque circonscription, ainsi que chaque commune possède leur propre méthodologie de travail en ce qui concerne la gestion foncière. Ces quelques énumérations nous ont donné un éclaircissement sur le type de relation qu’entretient la circonscription foncière d’Ambohidratrimo avec le guichet foncier de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy ; et nous a aussi permis d’avoir une idée sur la gestion du guichet foncier de la commune, le volume de dossiers traités, la volonté des usagers à sécuriser leurs terres …

Conclusion partielle Une analyse de la situation actuelle concernant la gestion foncière à Madagascar a été présentée avec quelques approfondissements sur la réforme foncière de 2005. En particulier, la décentralisation foncière qui constitue le deuxième axe de cette réforme a rencontré quelques difficultés, telles que le manque de suivi et d’appui envers les guichets fonciers, ainsi que les échanges inefficaces entre services déconcentrés et décentralisés de l’administration foncière. Le cas de la CRAT, avec la circonscription d’Ambohidratrimo a été spécialement étudié. Mais après ces 10 années de réforme, après des améliorations considérables des cadres juridique et institutionnel, quel diagnostic peut-on faire ? Et particulièrement, qu’en-est-t-il du cas du GF de la commune ?

23 Selon inventaire effectué par les AGF de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy en Septembre 2015

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Partie II. Analyse diagnostique La première partie nous a montré une facette sur la différence qui existe entre les 2 services s’occupant du foncier, celui déconcentré et celui décentralisé. Le service décentralisé, qui est un service de la commune, représenté par le guichet foncier, était créé à partir de la politique de décentralisation foncière édictée par la mise en œuvre de la réforme foncière en 2005. Pour la CRAT, il a créé son GF standard en 2013, après 4 ans d’intégration de sa gestion foncière dans le CRIF de l’OPCI-MAMA. A partir de 2013, des étapes ont été franchies par la commune, des difficultés ont été rencontrées. Cette partie permet alors d’analyser les différents facteurs, internes et externes, qui doivent être considérés dans le but de dénouer les problèmes, de comprendre les causes, et d’améliorer la méthode de travail du guichet foncier. Le présent projet recherche une de ces améliorations en se penchant particulièrement sur la rénovation du PLOF.

Chapitre I. Analyse des facteurs internes Les forces et les faiblesses qui constituent les caractéristiques internes des institutions concernées par le projet d’amélioration du PLOF de la CRAT, seront entamées avant de faire l’analyse externe qui fera ressortir les opportunités et les menaces qui pourront se présenter.

Section 1. Les forces Plusieurs institutions, évoquées dans la première partie de cet ouvrage, seront concernées par la mise en œuvre du projet d’amélioration du PLOF de la CRAT, puisque le but étant l’optimisation des échanges entre le GF et la CirTopo. Quelles seront alors les atouts et les fragilités de ces institutions vis-à-vis de l’objectif d’échanges efficaces ? Les recherches et les enquêtes effectuées nous ont permis d’établir quelques analyses sur le point : - Les finalités et utilités du PLOF seront les premières forces que le projet possède :  « le PLOF est une carte des statuts juridiques de la terre qui détermine les espaces de compétence du guichet foncier communal.  le PLOF correspond au nouveau plan de repérage, géré et utilisé à terme à la fois par les services topographiques (gestion des titres) et par les guichets fonciers communaux (gestion des certificats fonciers).  le PLOF constitue un plan de base pour différents usages : fiscalité locale, aménagement du territoire, adressage,…

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 le PLOF met en évidence les droits fonciers écrits tels qu’ils sont conservés par l’administration foncière et domaniale : titres fonciers, terrains à statut spécifique,… Il représente également les dépendances du domaine public. »24

- La décentralisation de la gestion foncière, c’est-à-dire l’existence d’un guichet foncier au niveau de la commune, assure une facilité d’accès à la sécurisation foncière formelle de proximité : surtout pour les paysans dans les communes rurales. La mise en place des GF communaux rapproche la gestion foncière à la population, et lui donne l’opportunité d’obtenir une garantie de propriété moins chère et moins longue à obtenir. Beaucoup moins coûteuse par rapport à l’immatriculation foncière dans les services fonciers déconcentrés, car la procédure de certification est estimée à environ 10 €, et moins longue car elle dure six mois environ25. Elle dure 228 jours en moyenne d’après l’OF, après l’enquête qu’elle a effectuée en Juillet 2015. Ainsi, par rapport au nombre de TF délivrés, le nombre de CF délivrés est très élevé, on peut affirmer que l’objectif de sécurisation massive est presque atteint26. La superficie de terrains certifiés a atteint 248 778 ha dans tout Madagascar, et 629 ha dans le district d’Ambohidratrimo. 27 - Le premier objectif de la réforme est la sécurisation foncière massive, dans des conditions plus efficaces par rapport au coût. Il faut alors des institutions disposant à la fois d’une légalité et d’une légitimité sociale. La création des GF forme une solution très intéressante - La relation entre les BS et la DAGFD, permet à cette dernière d’effectuer une capitalisation de données et de poursuivre l’évolution de la situation et des activités des services fonciers décentralisés. En effet, d’un côté les BS envoient des rapports mensuels vers la DAGFD, et d’un autre côté, la DAGFD octroie des formations annuelles aux BS. Jusqu’ici, les formations sont appuyées par des PTF, comme le PGDI en 2014 - Le mode de reconnaissance du droit de propriété est plus authentique. En effet, la commission de reconnaissance locale, lors d’une procédure de certification, est constituée par

24 « Termes de référence, Modernisation et décentralisation des Services fonciers / Opération Foncière Régionale 1 (Vakinankaratra, Amoron’i Mania, Menabe) ». Lieu d’édition : Antananarivo, 2007 25 TEYSSIER André, Décentraliser la gestion foncière ? L’expérience de Madagascar, Perspective Foncier, CIRAD, n°4, Juin 2010 26 Presque, car un grand nombre de procédure ont dû être arrêtées durant la suspension des activités des guichets fonciers ; une suspension qui a duré une année : de Juillet 2014 jusqu’en Juin 2015 27 Selon la statistique établie par l’OF, après les résultats de l’enquête effectuée en Juillet 2015, auprès des 502 guichets fonciers de tout le territoire

-21- le maire, le chef du fokontany, et 2 Raiamandreny choisis sur une liste proposée par la population locale28. La reconnaissance est ainsi plus légitime et légale en même temps - La GFD permet aussi un transfert de compétences, pour permettre de résoudre les problèmes des services fonciers déconcentrés vers le niveau local (les dossiers en attente dans les services fonciers déconcentrés deviennent de plus en plus nombreux, alors qu’aucun système d’apurement efficace n’est mise en place). Depuis la mise en place des GF, les usagers ont la possibilité d’obtenir un certificat plus facilement mais en toute légalité, ce qui permet dans un premier temps d’alléger les contraintes des services fonciers. - Pour les SF : l’opérationnalisation du logiciel LISOM est un grand atout pour l’effectivité du premier axe de la réforme, axe qui consiste à la restructuration, la modernisation et l’informatisation des conservations foncière et topographique. Comme le logiciel MLM utilisé depuis 2010 ne satisfait pas tous les acteurs du service foncier, surtout le service topographique, un autre logiciel, LISOM, a pu être mis au point. Cela va contribuer à la mise en place d’échanges plus efficaces entre services déconcentrés et services décentralisés. - Le District d’Ambohidratrimo, spécialement possède des plans AMVR ou Aire de Mise en Valeur Rurale, élaborés pendant le rattachement du foncier au MAEP ou Ministères de l’Agriculture, de l’Elevage et de la Pêche, c’est-à-dire entre 2002 et 2005. Avec les plans cadastraux et les plans de repérage, ces plans sont d’une grande aide dans la vérification d’existence d’attestation de propriété dans le district. Ils sont importants dans le projet d’amélioration du PLOF, car les informations qui y sont inscrites seront-elles aussi introduites dans le PLOF. - Une idée de création et d’entretien d’un FNF ou fonds national foncier est apparue après que les bailleurs ont quitté le pays lors de la crise de 2009. Un départ qui a chamboulé la poursuite de la réforme foncière. C’est un fond qui va être entretenu par le service foncier même et qui va permettre à ce secteur de devenir un jour complètement indépendant. C’est déjà une belle initiative pour le foncier, et une fois créé, le fond donnera un nouveau souffle au foncier - L’existence de sites touristiques connus, est aussi un grand atout pour la commune. La recherche de financement du projet de fiabilisation de son PLOF pourrait en être facilitée. - Pour le bon fonctionnement des activités du GF de la CRAT, avoir un technicien sortant de l’école de topographie de Mantasoa entant qu’AGF est un grand atout.

28 Loi N° 2006-031 du 24 novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée / article 11, alinéa b

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Section 2. Les faiblesses Dans l’ensemble, l’effectivité de la décentralisation foncière est loin d’être atteinte. Les GF mis en place rencontrent des difficultés dans l’exécution de leurs activités. Elles sont évoquées à titre indicatif comme suit : - L’insuffisance de moyens financiers dans l’accomplissement des attributions de chaque organisme : les ressources financières octroyées à la DAGFD, premier responsable de la décentralisation foncière, semblent être très limitées. La DAGFD ne pourra pas ainsi poursuivre périodiquement ses appuis à tous les GF. Le seul moyen pour cette direction d’avoir un aperçu sur l’état des GF est le rapport mensuel envoyé par le BS. Les activités effectuées par les GF sont seulement restituées dans les rapports des BS, avoir une idée précise de l’état d’un GF est ainsi très difficile. Ainsi, la pérennisation de la réforme foncière, mais surtout la poursuite des activités concernant la décentralisation de la gestion foncière, restent incertaines - Le niveau d’étude des AGF, jugé insuffisant dans la plupart des GF. Un grand nombre d’AGF sont des bacheliers et ne possèdent aucune notion sur le foncier. Ainsi, leur capacité d’analyse de la situation, et aussi leur compétence pendant les descentes sur terrains nécessiteront des remises en questions - Le manque de contrôle, surtout technique, dans les GF, à cause de l’inexistence d’un système de suivi et d’évaluation efficace venant des services fonciers et de la DAGFD qui est une direction d’appui à la réforme - Jusque-là, les CF délivrés par les GF ne garantissent pas encore la sécurisation foncière totale. Leur valeur a une limite. Par exemple, ils ne permettent pas encore d’obtenir une reconnaissance surtout au niveau des instances financières qui n’acceptent que les TF Le PLOF élaboré durant ces 10 ans de réforme présente le plus de lacunes : - L’outil essentiel de fonctionnement d’un guichet est le PLOF, mais il importe de remarquer que sa confection pose jusqu’ici de nombreux problèmes. L’image utilisée manque de précision ; il en est de même du plan de repérage qui a été vectorisé et inséré dans le PLOF. A la demande du Ministre en charge des Domaines, plusieurs états des lieux ont été réalisés par les Services Fonciers et par des bureaux d’études afin d’évaluer la dégradation des documents fonciers et topographiques. La situation s’avère critique, en raison d’un nombre important de registres fonciers disparus ou inutilisables. Les documents topographiques souffrent de la même vétusté

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- Contrairement aux attentes initiales des opérations foncières régionales, le calage des plans « au bureau » (plans de repérage, plans cadastraux et plans individuels) ne donnent que des résultats médiocres, tant en termes de la précision géométrique obtenue de calage qu’en termes de complétude de l’information. Les plans de repérage sont par exemple largement incomplets et ne sont pas toujours mis à jour, leur échelle est trop petite (entre 10000ème et 50000ème) et ne permet pas la vectorisation des parcelles titrées. les plans cadastraux sont eux aussi incomplets à cause des plans disparus ou des feuilles en très mauvais état. Leur ancienneté aussi peut provoquer des incohérences, la plupart datent de 1930, et ces plans ne permettent pas de se renseigner sur la situation actuelle d’une parcelle qui y est inscrite. - Après ces quelques années d’utilisation, les limites du logiciel PLOF apparaissent peu à peu. Nous pouvons citer l’incompatibilité du logiciel avec des systèmes d’exploitation autres que le windows XP, une installation assez compliquée puisque 3 autres logiciels devront d’abord être installés avant de pouvoir installer le vrai logiciel PLOF…. Des améliorations sont indispensables pour que toutes les communes puissent utiliser sans difficultés le logiciel, et pour que les AGF eux-mêmes sachent le manipuler dans le cas d’obligation de réinstallation - L’une des faiblesses du service foncier, c’est l’insuffisance des effectifs. C’est un problème lié au manque de moyens financiers et techniques, surtout au niveau des CirTopo, entraînant l’insuffisance des suivis, contrôles, et appuis technique des GF communaux - Le problème sur l’organisation institutionnelle vient aggraver la situation de la décentralisation de la gestion foncière. Il y a une incohérence sur l’affectation des BS, entre les circonscriptions foncières au niveau déconcentré, et la DAGFD. Les BS sont en principe affecté au niveau de la DAGFD. C’est bien le cas de tous les BS domaines. Par contre, jusqu’ici, une part des BS Topo y sont affectés - La promptitude et la complétude des données dans les services fonciers ne sont pas toujours satisfaisantes. Il est ainsi difficile d’avoir une idée précise et en temps réels, de l’Etat des efforts de sécurisation foncière dans toute l’ile. La faible utilisation de moyens de communication modernes tels que l’internet, pourra constituer la première cause de cette défaillance en matière de capitalisation de données. Par ailleurs, les Circonscriptions administratives présentent elles aussi des faiblesses : - Le service foncier n’est pas présent dans tout le territoire malgache : les services déconcentrés sont au nombre de 40, et ils doivent recouvrir les 119 districts de Madagascar. Alors, en général, les travaux dont s’occupent ces circonscriptions foncières déconcentrées dépassent leur capacité. Malgré la décentralisation foncière, les services fonciers semblent encore débordés

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- Des problèmes d’ordre organisationnel et institutionnel pourront être la cause de cette défaillance. L’axe numéro 1 de la réforme de 2005, qui consiste en la restructuration, la modernisation et l’informatisation des conservations foncière et topographique, n’a pas atteint ses objectifs, entrainant ainsi l’insatisfaction des usagers sur le délai, le coût et la qualité des services fournis laissent encore à désirer. En ce qui concerne le GF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy : - Le manque de matériels est un grand problème surtout lors de la descente. Le GF ne possède qu’un ruban de 50 m. Alors, il faut emprunter le GPS ou les appareils topographiques du GF d’Ivato à chaque descente. Cela a des répercussions sur le coût final de la procédure de certification dans le GF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy. D’autre part, le matériel informatique du GF ne permet pas d’obtenir un rendement satisfaisant. Les caractéristiques de l’ordinateur du GF ne correspondent pas à celles qu’on devrait exiger pour l’utilisation du logiciel PLOF. - Les frais de déplacements sont à la charge des AGF. Un fait qui a des conséquences sur la motivation des AGF à aller échanger des données vers la circonscription. Les échangent deviennent irréguliers et les retards de mise à jour des informations dans le PLOF s’accumulent. En effet, un éclaircissement sur le fonctionnement réel et le financement des échanges entre le BS et les AGF n’a jamais était entrepris. La nouvelle méthodologie d’élaboration de PLOF présente aussi quelques failles : - La complétude du PLOF est obligée. Tous les titres devront y être inscrits. La limite de la compétence du guichet foncier en dépend. Mais par manque de moyens, et surtout dans l’obligation de continuité des activités des GF, il serait préférable d’insérer une disposition transitoire dans la méthodologie de fiabilisation du PLOF. Durant le projet d’amélioration du PLOF, ou bien si aucun projet n’est encore à venir, les domaines de compétences des guichets fonciers devront être délimités par la CirTopo. Les terrains occupés seront à localisés sur le fond image appelé orthophoto, et dans cette zone, les terrains non titrés ni cadastrés ni faisant l’objet de demande seront délimités et notifiés aux GF. - La méthodologie prévoit une internalisation totale de la production de PLOF. Mais l’Etat ne peut pas être juge et partie en même temps. Une internalisation totale ne serait donc pas efficace dans l’Administration et du moins dans le service foncier. Cette internalisation préconise un seul acteur, qui fait tout, c’est le service foncier qui va faire la conception de la méthodologie, la production du PLOF, le contrôle, la validation …. Une semi-internalisation serait plus efficace, vu l’insuffisance en nombre du personnel dans l’administration, et cela

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aussi est justifié par la politique de désengagement de l’Etat pour la production, et permet d’éviter une dilution de responsabilités. Voici une proposition de semi-internalisation : . Inventaire et numérisation (scan) des plans : CIRTOPO et CIRDOMA (Administration, car c’est elle qui se charge de la conservation de ses documents et qui en sont les responsables, les prestataires privés ne devront en aucun cas avoir accès aux documents physiques dans les archives du service foncier) . Elaboration du PLOF : à partir des données numériques octroyées par l’Administration (inventaire, données scannées, fond cartographique) : le prestataire privé choisi à partir d’un appel d’offre, est tenu d’élaborer le PLOF en respectant toutes les indications dans le cahier des charges préétabli par l’administration . Contrôle et validation : CIRTOPO (suivant les données numériques qu’elle-même a fournies, et selon toujours le cahier des charges) - Nous avons aussi remarqué que quelques détails et précisions dans l’établissement du PLOF sont manquants dans la méthodologie (énumérés ci-dessous). Une guide de production détaillée est indispensable. Cela permettra la semi-internalisation de la production. Car c’est à partir de cette guide que le cahier des charges va être établi. Par ailleurs, cette standardisation dans toutes les communes, de toutes les étapes, les actions à entreprendre et les détails exigés pour les informations à inscrire, facilitera l’élaboration du PLOF national. L’établissement de la BD se fera sans difficultés. Des exemples de détails importants qu’on devrait mentionner dans le guide sont mentionnés ci-après : . La table attributaire devrait être uniforme pour toutes les communes : le nombre et le type d’attributs (par exemple, quelque-soit la commune et le PTF de la commune, la table devra comprendre : le numéro de la propriété, le nom, la surface, planche cadastrale, les noms de fokontany, de la commune, du district, de la région, …), les caractéristiques et propriétés de chaque attribut (longueur des caractères égal à 100 mais non pas 50, surface en ha, …) . Le contrôle de production du PLOF aussi devra suive des normes qu’on doit prédéfinir dans la méthodologie de fiabilisation du PLOF, à titre d’exemple, qui sera chargé de faire le suivi et le contrôle, comment contrôler la qualité d’un PLOF établi, selon quelle procédure, quels devront être les différents points à contrôler (l’emplacement de la parcelle devrait-il toujours correspondre à la forme du terrain, quelle précision sur la surface, combien de déférence tolérable, …) ?

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Chapitre II. Analyse des facteurs externes Les facteurs qui ne dépendent pas directement du contexte du projet doivent eux aussi être maitrisés. Ils constituent les opportunités et les menaces dans la réalisation et la mise en œuvre du projet. Ceux sont des facteurs qui peuvent être déterminants pour la réussite du projet. Une analyse de ces facteurs est ainsi indispensable.

Section 1. Les opportunités Pour les GF, les opportunités sont multiples et concourent à la bonne marche de leurs activités. Nous pouvons en énumérer quelques-unes : - L’institution en 2013 de bureaux spécialisés pour appuyer les guichets fonciers : Cette nouvelle structure composée d’un contrôleur des domaines et d’un technicien topographe ayant suivi une formation de la DAGFD, a été installée auprès dans chacue des 40 circonscriptions foncières. Cette structure institutionnellement rattachée à la DAGFD, est en charge d’assurer le suivi, l’appui sur le plan technique, et surtout le contrôle de légalité des procédures de certification. Mais elle est surtout la première responsable des échanges entre les 2 services, SF et GF, et elle assure la mise à jour des PLOF en collaboration avec les AGF - La continuité de la formation des BS et des agents des GF : Entant que direction d’appui, c’est la DAGFD qui assure cette formation, mais des formations peuvent être organisées selon l’accord et la méthodologie de travail adoptée par la circonscription avec la commune. Quelques AGF, comme ceux de la commune d’Ambatomirahavavy, affirment même suivre une formation annuelle avec la CirTopo et la CirDoma. Ils y reçoivent, tous les ans, les nouvelles directives concernant l’exécution de leurs activités Pour la commune et son GF, plusieurs opportunités aussi peuvent se présenter : - C’est une grande opportunité pour la commune d’avoir pu bénéficier du financement du PNUD et de l’UNHabitat lors de la création de son GF, en 2009, lorsque le GF était encore dans l’OPCI-MAMA - La gestion locale des impôts : IFT et IFPB, qui assurera l’amélioration des revenus de la commune : l’existence de la procédure de certification au niveau des communes leur permet de gérer plus efficacement les impôts. L’utilisation du PLOF facilitera les calculs et le processus d’imposition - Le projet présidentiel en cours d’étude, concernant la construction d’une autoroute passant par la commune et donnant accès direct à Ivato, constitue une grande

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opportunité dans la fiabilisation du PLOF de la commune. L’Etat accordera plus d’importance pour le financement de l’amélioration du PLOF, ainsi que pour l’établissement du SAC de la CRAT. En effet, la avoir possession de ces 2 outils est obligatoire avant de pouvoir entamer un projet de construction d’une telle envergure. Pour l’administration foncière : La décentralisation foncière permet d’acquérir une innovation juridique dans la reconnaissance des droits : depuis 2005, les droits fonciers sont formalisés localement par les guichets Fonciers communaux, et les occupants sont présumés propriétaires. Les acquis de la réforme en termes de modernisation et de restructuration des services fonciers sont assez nombreux, des acquis qui pourront constituer de bases pour la suite de l’opération de sécurisation foncière à Madagascar. Quelques Services Fonciers régionaux en ont bénéficié, comme la dotation de matériels informatiques, la réhabilitation de bâtiments, la formation des agents des services fonciers, …. On ne peut pas non plus ignorer la constitution d’une base de données foncière unique et numérique dans les circonscriptions foncières : le Plan Local d’Occupation Foncière (PLOF) qui est également utilisé dans les guichets fonciers communaux. La mise en place d’organismes de suivi et d’informations, tel que l’OF, constitue une très grande force pour la décentralisation foncière. L’OF, qu’on peut classer comme un système de contrôle de la gestion foncière, aide à avoir une idée sur l’évolution de l’état de sécurisation foncière dans tout le pays. Cet organisme procède à des descentes dans toutes les communes munies de GF pour y effectuer des enquêtes tous les 2 ans. Il publie alors les résultats des enquêtes. Le service foncier pourrait se référer à ces résultats pour améliorer son rendement et son service, pour réfléchir à une méthodologie plus efficace de gestion des terres, et surtout discerner les points à améliorer.

Section 2. Les menaces Les menaces qui pourront se présenter sont rassemblées dans les facteurs externes qu’on ne doit pas négliger. Aussi appelés risques, elles devront être bien identifiées, pour pouvoir être évitées ou être surmontées. - Le changement du ministère de rattachement du service foncier29 Cela constitue une menace pour la gestion foncière, surtout lorsque le changement de rattachement reste une décision politique. Les programmes entretenus dans un ministère n’ont

29 Voir Annexe : Appellations portées par les services publics affectés à la gestion foncière et domaniale depuis 1919

-28- que peu de chance d’obtenir une continuité, lorsque le ministère de rattachement change, l’avenir du foncier est incertain. Mais récemment, le fait que le foncier est rattaché à un ministère d’Etat, constitue quand même une opportunité. Le foncier aura plus d’attention de la part des dirigeants du pays. Le DGAT, a annoncé : « Faire du foncier un levier du développement social et économique de Madagascar, tel est le nouveau crédo du MEIEAT », « Quelque part, il faut comprendre que sans planification, le foncier divise la société »30. Le président de la république a lui aussi accordé son intérêt pour le secteur foncier en affirmant que « La volonté politique est là. Il ne reste plus qu’à développer et à affiner les dispositifs pour la mise en œuvre de ce processus »31. Le nouveau Ministère d’Etat, MEPATE, dans son nouvel organigramme, rattache aussi la CCRF au SG du Ministère32. - L’absence de financement aussi constitue une menace permanente : lors de la crise politique de 2009 : seulement quelques communes ont pu continuer à bénéficier des financements du PGDI, lors du départ du MCA. L’interruption de la mise en œuvre de la réforme foncière était imminente. Alors, après des années de réforme foncière, les résultats obtenus sont loin d’être satisfaisants, et cette inexistence de financement stable pourrait perturber davantage la poursuite et la pérennisation des objectifs de sécurisation foncière massive. - Le mode de sélection d’une zone d’intervention, qui dépend des bailleurs, a entrainé une répartition assez inégale des guichets fonciers dans toute Madagascar33. En effet la création de guichet foncier est étroitement liée à l’intervention de projets de développement. La répartition des guichets est de ce fait, seulement très concentrée dans les zones sélectionnées par des projets - Le montant élevé pour la mise en place d’un guichet foncier constitue aussi l’une des limites de l’effectivité de la GFD : peu de communes ont pu supporter, par ses propres moyens ou avec l’aide de la région, le coût d’élaboration d’un PLOF, le coût d’aménagement d’un local, et de dotation de matériels. L’acquisition d’images satellitaires serait la plus coûteuse, puisque cela nécessite des matériels spécifiques performants. Sans oublier la longue procédure de

30 Entretien du DGAT Monsieur Tiana RANDRIANASOLOARIMINA avec la presse, le 15 Septembre 2014 / source : site web de l’OF, article intitulé : Le développement passe par une gestion rationnelle et organisée du territoire 31 Discours du PRM lors de la cérémonie officielle pour le lancement du processus de consolidation de la politique foncière malagasy, source : site web de l’OF, article intitulé : Politique foncière, Mise en marche du processus de consolidation publié le 20 Juillet 2014 32 Cellule de Coordination de la Réforme Foncière (Pour avoir plus de hauteur sur la conception des réformes). Voir annexe, organigramme du MEPATE 33 D’après une carte élaborée par l’OF, on aperçoit des régions où aucun guichet foncier n’est installé jusqu’en 2013, comme les régions Atsimo Andrefana, Melaky, Sofia. Voir annexe : SITUATION DES GUICHETS FONCIERS à MADAGASCAR

-29- traitement de ces images une fois obtenues, pour qu’elles soient ortho-rectifiées et répondent aux normes exigées pour l’élaboration du PLOF. Alors plusieurs prestataires, qui ont élaboré les PLOFs de quelques communes, ont même choisi l’option google-earth, entrainant des PLOFs inexploitables, et non validés par les circonscriptions topographiques. A cet effet, beaucoup de GF n’ont pas obtenu leur visa d’ouverture. - L’arrêté n° 24731-2014 du 31 Juillet 2014 fixant les mesures relatives à la gestion du domaine privé de l’Etat, adopté en Juillet 2014, suspend toute cession des terrains du domaine privé de l’Etat ainsi que l’octroi des CF. Le nombre de demande en instance est considérable vue que seulement 477 CF sont édités sur les 1052 demandes déposées avant la suspension. Alors, pendant la suspension, les usagers qui viennent pour entamer ou poursuivre une procédure de certification ne sont pas satisfaits. A la levée de la suspension, qui a été suivi de la passation de pouvoir entre les maires, les AGF sont plus que débordés, et la qualité de leur travail pourront encore être remise en cause. La reprise a été assez difficile, mais aucune disposition transitoire n’a été mise en place. - L’état des routes aussi pose problème. La commune est enclavée pendant la période des pluies. Alors les échanges deviennent trop espacés (voir même trimestriels) et des fois ils ne sont pas réguliers et peuvent être encore plus décalés. - Les transferts de données devant se faire sur clé USB, les risques de transmission de virus sont très élevés. Le manque d’utilisation de matériels et d’outils de communication modernes comme les mails, aggrave la situation, car un ordinateur qui doit recevoir un clé USB à chaque échange exige une mise à jour fréquente des logiciels antivirus, et donc a besoin d’une connexion internet. Ce qui n’existe pas encore dans la majorité des GF, des CirTopo et CirDoma - Nous avons constaté que le niveau d’utilisation de la nouvelle technologie est très faible dans toute l’administration foncière. Alors que la continuité de la réforme dépend beaucoup de l’évolution de la technologie. Particulièrement, la tenue du PLOF serait plus efficace si elle peut être effectuée à distance via les mails ou les autres outils socials, et des ordinateurs assez performants…

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Conclusion partielle En tenant compte de la situation ; les forces, les faiblesses, les opportunités et les menaces possibles dans la réalisation des objectifs, forment les fondements pour l’amélioration de la situation. Alors, si tels ont été les facteurs qui pourront avoir leur influence, comment la situation pourrait- t-elle évoluer ? Quelles seront les solutions possibles pour résoudre les problèmes de la décentralisation foncière à Madagascar ? Laquelle de ces solutions serait la plus plausible pour l’atteinte de l’objectif d’échanges efficaces entre les 2 services : déconcentré et décentralisé ? Tels seront les points à développer dans la prochaine partie.

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Partie III. Analyse prospective En se basant sur l’état des lieux évoqué dans la première partie, et en considérant les facteurs déterminants dans la réalisation du projet d’optimisation des échanges entre les 2 services en charge de la gestion foncière dans la commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy ; Cette troisième partie consiste en la proposition de solutions. Pour ce faire, les perspectives d’évolution de la situation, ainsi que les recommandations vont nous faire entrer dans le cadrage et les stratégies de mise en œuvre du projet. La programmation proprement dite des activités, avec leur mise en œuvre et la mise en place d’un suivi efficace, seront données dans le dernier chapitre.

Chapitre I. Perspectives et recommandations Les perspectives qui vont définir l’évolution probable de la situation vont nous conduire vers les recommandations pour éviter l’amplification des problèmes.

Section 1. Les perspectives d’amélioration du PLOF Cette section relatera les aspects positifs de la réalisation du projet, après une vue globale sur l’évolution probable de la situation du GF de la CRAT si rien n’est fait, c’est-à-dire après l’examen des aspects négatifs.

Paragraphe 1. Les aspects négatifs Quelle serait l’évolution probable de la situation si rien n’est fait ? Donner des réponses à cette question, tel est l’objet de ce premier paragraphe. D’après les analyses précédentes, le deuxième axe de la réforme foncière qui introduit la GFD, n’a pas atteint la réussite recherchée, malgré les 10 années passées de mise en œuvre de cette réforme. Une nouvelle LPF ou LPF consolidée a déjà été récemment validée, cette année 2015. Sa mise en œuvre devrait être bien étudiée, et bien remise en question avant d’entreprendre de nouvelles actions. La considération des contraintes et hypothèses qui jouent un rôle important dans le succès du programme, est essentielle. Autrement, cette LPF consolidée pourrait aussi finir en une nouvelle défaite. Le guichet foncier qui est le principal utilisateur du PLOF rencontre plusieurs problèmes liés à la non fiabilité du PLOF. Les risques de superposition entre CF et TF ont des effets sur la durée de la procédure de certification. Des demandes de renseignements vers la CirTopo devront être effectuées à chaque certification, et la situation pourrait s’aggraver si les activités de certification et de bornage continuent alors que la qualité du PLOF n’est pas encore améliorée.

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La mauvaise qualité du PLOF initial a engendré plusieurs problèmes dans l’administration foncière. Les plus grands problèmes du PLOF sont l’incomplétude et l’imprécision des données qui y sont inscrites. Les données de bases même, ou les plans de repérage qui ont servi de base d’élaboration du PLOF, ne sont ni complètes ni précises, ni mises à jour. Ces plans de repérage des SF ne sont pas actualisés, et leurs échelles trop petites, ce qui a entrainé un PLOF initial non fiable. Conçus au départ comme la carte foncière, commune aux services déconcentrés et aux services décentralisées, les PLOF subissent aussi un manque d’échanges d’informations. Les PLOF semblent surtout être utilisés actuellement par les GF pour délimiter, sur un fond constitué par l’orthophoto, les parcelles à certifier. La majorité des Circonscriptions foncières semblent ne pas vouloir se baser sur cette carte, non exploitable pour la plupart d’eux eux. Alors que l’amélioration de la qualité des PLOF ne constitue pas une priorité. Cela aggraverait le manque de coordination entre les activités des 2 services et accentuerait l’augmentation des conflits fonciers. L’objectif posé par le SAPLOF, consistant en l’établissement de PLOF national à partir des PLOF de chaque commune, restera une simple utopie, si aucune stratégie efficace n’est mise en œuvre pour l’établissement et l’amélioration de la qualité des PLOF de toutes les communes. Si la situation reste inchangée, l’objectif de sécurisation foncière massive ne cessera alors de rencontrer des problèmes qui se multiplieront et empêcheront l’effectivité de la réforme foncière. Alors, la réalisation du projet d’amélioration du PLOF est indispensable pour éviter que les dégradations ne s’aggravent, mais aussi pour pouvoir en tirer les avantages probables qui sont cités dans la section suivante.

Paragraphe 2. Les aspects positifs Le projet est défini brièvement comme une solution à un ou plusieurs problèmes. Les conséquences positives seront alors multiples : - Après l’amélioration du PLOF, la CirTopo bénéficiera d’un plan de repérage numérique, et de tous les avantages d’avoir en main des BD numériques. La conséquence la plus évidente serait la durée réduite de traitement des dossiers - Par ailleurs, si le GF fonctionne normalement, avec un PLOF amélioré, des échanges réguliers et des agents compétents, une partie des charges du service déconcentré lui sera libérée, et la qualité des services qu’il fournit sera améliorée

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- Le fait que la procédure de certification foncière au niveau du guichet foncier est plus légère par rapport à la procédure d’acquisition de titre foncier, la motivation de la population pour la règlementation de leur terre ne cessera surement pas de s’intensifier. Une des preuves constatées lors des quelques visites effectués, le nombre important de personnes qui viennent dans les guichets fonciers, pour demander si la suspension est déjà levée. En effet, la décision du gouvernement de suspendre les activités de certifications et d’attributions de terrains domaniaux, a débuté en Juillet 2014 et n’est pas encore levée jusqu’à maintenant. L’existence de guichet foncier au niveau communal, une administration foncière de proximité, constitue aussi un des facteurs de motivation de la population à certifier sa propriété - L’amélioration de la qualité du PLOF, sa mise à jour continue, ajoutés à l’existence de BD fiables, pourrait faire avancer l’administration foncière dans la procédure d’association des nouvelles technologies avec les activités foncières ; par exemple, la possibilité de consultation de CSJ sur internet - La consultation et la demande de CSJ pourrait se faire sur internet, si le PLOF et les BD dans le PLOF sont bien fiables et actualisés continuellement - L’établissement du certificat donne lieu à la perception de droits, par application d’un barème progressif variant selon la superficie du terrain occupé ou selon sa destination finale (terrain agricole ou à bâtir). Les droits sont versés dans le budget de la commune. A moyen terme, les communes devraient prendre en charge le fonctionnement de ces services fonciers, et assurer le renouvellement du matériel. En contrepartie, elles pourront instaurer une fiscalité locale plus juste, car basée sur des données cartographiques régulièrement mises à jour. L’indépendance de la commune et du GF viendra facilement - Du même point de vue, un PLOF fiable, c’est-à-dire complet et précis, facilite la mise en œuvre du logiciel FiPLOF qui traite la fiscalité à travers le PLOF. En effet, le logiciel permet d’améliorer le recouvrement, puisque jusque-là, on constate encore une faible participation des détenteurs de CF et TF, pour le cas de la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy, le recouvrement est estimé à environ 40%. Le développement local, qui sera marqué par l’augmentation des revenus de la commune à travers des IFT et IFPB bien régularisés, est donc fonction d’un PLOF fiable et mis à jour régulièrement. - Le PLOF amélioré sera d’une grande aide pour la réalisation d’un projet présidentiel, la construction d’une autoroute qui passera par la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy. C’est bien à cause de tous ces profits pour l’administration foncière au niveau de la commune et du district, que le projet d’amélioration du PLOF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy serait avantageux.

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Les perspectives développées précédemment vont permettre d’avancer quelques recommandations.

Section 2. Recommandation pour l’amélioration du PLOF Quelques analyses nous permettront d’évoquer des recommandations pour l’amélioration du PLOF de la commune et ainsi détecter une méthode efficace pour l’optimisation des échanges entre le GF et la Circonscription foncière.

Paragraphe 1. Analyse des problèmes Une analyse permet de mettre en évidence la relation de cause à effet, qui est schématisée par la figure ci- après :

Figure 5 : Relations de causes à effets

Source : Recherche personnelle, Février 2015

Les objectifs : L’analyse des objectifs permet de mettre en évidence, à partir de la relation causes à effets, les objectifs à décrire en passant par la relation moyens-fins :

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Figure 6: Relations moyens-fins

Source : Recherche personnelle, Février 2015 Ces différentes étapes nous conduisent vers la proposition de quelques recommandations pour améliorer la situation.

Paragraphe 2. Recommandations Des enquêtes effectuées auprès de quelques CirTopo et GF, des discussions avec quelques responsables dans le secteur foncier, ainsi que des réflexions personnelles se sont joints aux analyses précédentes, et nous ont permis de proposer les recommandations suivantes : - Les PLOF initiaux sont considérés comme non fiables. Alors, il est indispensables de ne plus refaire les mêmes erreurs dans l’opération d’amélioration de PLOF existants, ni dans l’élaboration d’un nouveau PLOF :  Aucun prestataire privé ne devrait avoir accès aux archives du service foncier. plusieurs circonscriptions accusent les privés d’avoir détruits un nombre assez élevé de plans dans leurs archives. C’est la principale cause de l’internalisation inscrite dans la nouvelle méthodologie d’élaboration de PLOF  Toutes les informations présentes au niveau des circonscriptions foncières devront être inscrites dans le PLOF. Certaines données dans les services des domaines n’ont pas pu être considérées dans la BD du PLOF  La complétude et la précision seront assurées par les recoupements sur terrains, les appels aux propriétaires et détenteurs de titres et certificats, par la réfection des plans muets et introuvables, …

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- L’accord des services fonciers pour l’utilisation du PLOF d’une commune est très important. La circonscription topographique devra s’impliquer dans l’amélioration du PLOF pour faciliter la validation du PLOF établi. D’ailleurs, la nouvelle méthodologie d’élaboration et de fiabilisation des PLOFs, a déjà été établie par la DST, et elle consiste en l’internalisation des activités, avec l’appui du SAPLOF ou Service d’Appui au PLOF institué en 2013 au sein de la DST même. Les premiers responsables seront donc les circonscriptions elles-mêmes. - Le PLOF ne devrait pas être considéré comme un objet figé, il est évolutif, et les nouvelles demandes qui surviendront serviront de base pour son amélioration ainsi que pour l’amélioration des plans topographiques. Les échanges devront être systématiques entre la circonscription foncière et le guichet foncier pour assurer la mise à jour du PLOF, et permettre une coordination de leurs activités - Il est à préciser que d’après quelques discussions avec des responsables, l’élaboration du PLOF n’aurait jamais dû être aussi couteuse. Outre le coût de l’image qui sert de fond, seule une bonne sensibilisation de la population locale d’apporter leurs plans individuels, ou tout autre dossier pouvant aider dans l’établissement du PLOF, aurait pu améliorer sa complétude. La sensibilisation de la population devra donc être renforcée dans la procédure d’amélioration de la qualité du PLOF. - Un bon équipement est toujours indispensable. Si les AGF ne disposent, en majorité, que de GPS, il est plus intéressant de les équiper d’appareils plus performants, pour plus de précision. Pourquoi ne pas les équiper d’appareils topographiques permettant d’obtenir plus de précision, tels que les théodolites ? Et ne pas oublier les conditions qui y vont avec, comme la formation des AGF sur l’utilisation de ces appareils, l’exigence d’’un niveau d’étude plus élevé lors des recrutements des AGF. - Il est ainsi important d’améliorer la déconcentration de l’Administration foncière, car l’insuffisance en nombre des circonscriptions foncières affaiblies et encombrées, avec le manque de ressources financières, entraine une insatisfaction des demandes massives de sécurisation foncière. Et en même temps, il faut améliorer les capacités des communes en adaptant, des outils déjà éprouvés. Pourquoi ne pas équiper les GF d’appareils topographiques qui permettent d’obtenir plus de précision dans le calcul de superficie, et dans la délimitation des terrains. Des conditions doivent être considérées, comme l’exigence de niveau plus élevé lors de recrutement des AGF, la formation initiale et continue de ces AGF surtout sur l’utilisation de ces appareils … .

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- Le système de traitement des demandes de certification de la commune d’Ambatolampy Antsirabe est très intéressant, vu l’incomplétude des PLOF initiaux. A chaque nouvelle demande de certification, le demandeur devra requérir un CSJ du terrain demandé à la CirTopo d’Ambatolampy. Si il est inscrit dans la procédure de certification, ce renvoi vers le repérage des services topographiques pourrait faire diminuer les risques d’empiètement, pour le moment (avant l’amélioration de la qualité du PLOF et jusqu’à la mise en marche d’un système efficace de mise à jour du PLOF commun). La limite de cette proposition serait le délai de délivrance du CSJ qui pourrait être longue, ou bien l’éloignement de la Circonscription foncière par rapport à la commune34. - Ou bien comme le cas du GF d’Ambatomirahavavy, les AGF rejoignent la CirTopo d’Arivonimamo, le lundi d’après, s’il y a nécessité de recherche de données ou de dossiers complémentaires, ou lorsque des problèmes surviennent durant la procédure de certification et font apparaitre des hésitations empêchant de poursuivre normalement la procédure (comme l’existence de bornes sur terrains, alors que le PLOF ne montre rien). - Une structure organisationnelle qui met en valeur le foncier, est indispensable. Le rattachement direct du CCRF au SG du Ministère en charge des domaines constitue déjà un premier pas dans l’effectivité de la réforme. L’implication de la direction générale de l’aménagement du territoire est très importante dans l’élaboration, l’amélioration et la tenue du PLOF, puisque ce dernier servira d’outil de base dans plusieurs activités de la direction générale (comme l’élaboration de PUDi, du SAC, du PNAT, …) - Le plus important c’est la mise en place d’une bonne communication entre tous les acteurs de la GFD. La coordination des activités entre les communes et la circonscription foncière est essentielle. Selon le contexte de chaque commune, le service déconcentré et le service décentralisé devront pouvoir trouver un terrain d’entente, pour pouvoir bénéficier de l’appui de la DAGFD, et tous les autres partenaires éventuels, et ainsi fournir un meilleur service envers les usagers. Si les ressources le permettent, la solution la plus favorable pour assurer une communication efficace et à temps, serait l’acquisition de serveur internet dans les 2 services. Ainsi, les nouvelles données pourront être envoyées périodiquement et systématiquement par mails.

Ces différentes recommandations vont nous conduire au cadrage du projet et à la proposition de stratégie de mise en œuvre.

34 Rappelons qu’il n’existe que 38 circonscriptions foncières sur les 119 districts de Madagascar

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Chapitre II. Cadrage du projet et stratégies de mise en œuvre Toutes les recommandations ne pouvant être exécutés en même temps, le projet nécessite alors un cadrage pour une bonne conception et préparation des stratégies de mise en œuvre du projet. Le cadrage du projet va composer la première section de ce chapitre, pour pouvoir entamer dans la deuxième section l’étude des stratégies qui permettront une bonne mise en œuvre du projet.

Section 1. Description et cadrage du projet Après une brève description du projet, cette section aura à affiner les objectifs, pour pouvoir ensuite résumer les activités. Le cadrage sera établi à partir d’une logique en cascade.

Paragraphe 1. Description du projet Le projet dénommé amélioration du PLOF de la commune rurale d’Ambatolampy- Tsimahafotsy, consiste en la recherche de complétude et de précision de toutes les informations inscrites dans le PLOF. Cette amélioration se fera suivant le manuel déjà établi et validé par le service topographique. La méthodologie consiste principalement en l’insertion de tous les plans individuels dans le PLOF. Ainsi, tous les dossiers existants dans la CIRTOPO et la CIRDOMA seront inventoriés. Les plans dans la CIRTOPO seront numérisés et vectorisés pour être insérés dans le PLOF. La commune s’assurera de demander à la population de ramener une copie de leur titre au bureau de la commune. Cela permettra au service foncier de compléter les informations manquantes, ou bien d’avoir des substitutions dans le cas de dossiers introuvables. Selon la méthodologie basée sur l’internalisation, le service topographique se chargera de l’élaboration du PLOF fiable. C’est la CIRTOPO d’Ambohidratrimo qui sera donc en charge de l’exécution du projet. Et entant que service d’appui, le SAPLOF intervient durant la phase élaboration, pour les travaux de suivi de contrôle qualité du PLOF. Et une fois le PLOF établi et validé par le SRT, sa mise à jour en continue est obligatoire. Concernant l’optimisation des échanges de données entre le service foncier et le guichet foncier, les obligations des 2 parties devront être définies préalablement dans un protocole d’accord entre les circonscriptions domaniale et topographique d’une part, et la commune d’autre part. L’échange consiste en un transfert de données. Le SF représenté par le BS, envoie au GF représenté par les AGF, ses données et vice-versa. Le protocole définira toutes les modalités d’exécution de ces échanges, en allant de la fréquence, jusqu’aux moyens de mise en œuvre. Notons que il appartiendra aussi au BS, de transmettre le PLOF à jour au SAPLOF.

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Paragraphe 2. Cadrage du projet Le paragraphe donnera une analyse des objectifs, à travers la logique en cascade, pour en établir la matrice des cadres logiques qui mettra en évidence une logique d’intervention durant la réalisation du projet. Tableau 2: Logique en cascade

MISSION PROGRAMME PROJET

Objectif global : Consolider la réforme foncière engagée en 2005 Objectifs spécifiques : Objectif global : - Moderniser et Poursuivre la modernisation des services restructurer les services fonciers pour pouvoir rendre effective la fonciers décentralisation de la gestion foncière - Décentraliser la gestion foncière Résultat attendus : Objectifs spécifiques : Objectif global : - Services fonciers - Créer et/ou redynamiser les GF Diminuer les superpositions entre TF et CF, pour pouvoir diminuer modernisés et - Réduire les empiètements entre TF et CF les litiges fonciers et ainsi contribuer à la sécurisation foncière restructurés - Coordonner les activités et les échanges de massive, en coordonnant les échanges entre Service Foncier et - Amélioration de la données du SF et du GF Guichet Foncier Gestion foncière décentralisée

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Activités : Résultat attendus : Objectifs spécifiques : - Numérisation des - Nombre de GF créés et redynamisés - Améliorer la qualité du PLOF documents fonciers - Diminution du nombre de litiges fonciers - Assurer des échanges fiables entre les 2 services - Création d’une direction - Actualisation du PLOF - Mettre au point un système de suivi efficace d’appui à la GFD - Renforcement de la cellule de coordination de la réforme Activités : Résultats attendus : - Mettre en place une autre procédure - PLOF amélioré et fiable d’immatriculation - Utilisation du PLOF comme outil unique dans les 2 services, - Créer des GF communaux comportant des bases de données crédibles - Actualisation du PLOF - Système actif d’appui, de suivi et de contrôle Activités : 1- Amélioration de la qualité - Recrutement d’opérateur PLOF - Inventaire de tous les plans - Sensibilisation des détenteurs de titres et ramassage de leurs plans - Insertion dans le PLOF (Vectorisation et calage des plans) - Complètement sur terrain - Insertion des données terrains - Récupération et insertion des autres données

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- Contrôle qualité, vérification et validation du PLOF 2- Echanges entre SF et GF - Exploitation du même PLOF par les 2 services - Renforcement de la communication entre les 2 services - Mise en œuvre d’échanges périodiques (Financement des modalités d’échanges, surtout les déplacements et les matériels de travail) - Actualisation continue du PLOF 3- Appui, suivi et contrôle - Renforcement des capacités des AGF - Dotation de matériels - Mise en place d’un système d’appui, de suivi, et de contrôle efficace Source : Etude personnelle

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Tableau 3: Matrice du Cadre Logique, MCL

INDICATEURS SOURCES DE LOGIQUE D’INTERVENTION HYPOTHESES VERIFIABLES VERIFICATION Diminuer les superpositions - Nombre de litiges Inventaire annuel - Volonté des 2 services, déconcentré et entre TF et CF, pour pouvoir causés par des décentralisé, pour l’accomplissement diminuer les litiges fonciers et empiètements entre CF de l’objectif de sécurisation massive à ainsi contribuer à la et TF, ou CF et grande échelle sécurisation foncière massive, réquisitions - Volonté et coopération de la en coordonnant les échanges - Superficie de terrains population OBJECTIF entre SF et GF certifiés dans la GLOBAL commune - Superficie de terrains titrés dans la commune - Nombre de transformation de CF en TF A. Améliorer la qualité du - Nombre de nouvelles - Rapports - Engagements de tous les acteurs dans PLOF demandes de mensuels le respect du protocole d’accord signé OBJECTIFS SPECIFIQUES certification foncière d’activités par la commune et le service foncier (RMA) des

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- Nombre de certificats Agents du GF, - Mise à disposition des AGF et du BS, fonciers délivrés envoyés au BS de tous les moyens nécessaires dans - Nombre - Rapports l’accomplissement de leurs activités, d’empiètements envoyés par le surtout les moyens de déplacement - Nombre de litiges BS au niveau de - Une explication détaillée des la DAGFD attributions et engagement de chacun, dans le protocole d’accord

B. Assurer des échanges - Fréquence d’échanges RMA envoyés par fiables entre les 2 de données les AGF au BS services - Nombre de venues des AGF au BS pour demander un appui ou des explications sur des certifications présentant des difficultés C. Mettre au point un - Nombre de descente du - PV de réunions - Volonté de coopération entre la système de suivi efficace BS vers la commune - Programme de CIRDOMA/CIRTOPO et la commune (pour formation, pour Travail Annuel, - Respect des engagements de chaque des explications, …) PTA du BS partie, surtout dans les dépenses et les financements des contrôles et appuis

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- Nombre de réunions indispensables (périodique ou en cas entre la commune et la de besoin) circonscription foncière - Mise à disposition des moyens déconcentrée indispensables a. PLOF amélioré et fiable - Diminution du nombre Inventaire annuel - Respect et suivi de la méthodologie de litiges élaborée par la DST, dans la - Augmentation du fiabilisation du PLOF pourcentage de CF - Validation du PLOF élaborée par le délivrés par rapport au SRT nombre de demandes - Existence de différents contrôles - Nombre de pendant le projet d’amélioration du transformations de CF PLOF (contrôle durant la production, RESULTATS en TF contrôle avant la validation, et contrôle ATTENDUS de l’effectivité des mises à jour du PLOF, après un temps d’utilisation ou contrôle continue) b. Utilisation du PLOF comme outil unique dans les 2 services, comportant des bases de données crédibles

-45- c. Système actif d’appui, de - Augmentation de la - Rapports de - Assiduité aux réunions de coordination suivi et de contrôle fréquence de descente formation - Mise à disposition des moyens des agents de la - Rapports de nécessaires circonscription vers la descentes commune - Rapport du BS - Accroissement du vers la DAGFD nombre de formation octroyée par la circonscription, ou par la DAGFD, ou par le SAPLOF Source : Etude personnelle, Octobre 2015

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Section 2. Stratégies de mise en œuvre Les stratégies énoncées dans la relation moyens-fins seront développés dans cette section.

Paragraphe 1. Elaboration d’un PLOF fiable Il est important de comprendre qu’un échange de données efficace entre le SF et le GF ne pourra se faire si les 2 services n’utilisent pas encore comme repérage unique commun, un PLOF fiable. En général, 3 propriétés manquantes, qui auraient dû assurer la qualité des PLOF initiaux, les ont empêchés d’être opérationnels : - La complétude de l’information, - La précision géométrique - L’actualisation des données attributaires Comme seulement un nombre minime de PLOF a pu être validé par les services fonciers déconcentrés, la composante « Modernisation » a conçu une nouvelle méthodologie pour l’élaboration des PLOF : Méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (méthodologie de repositionnement du titre).35 Les points essentiels de cette nouvelle méthode se résument par :  L’internalisation de l’élaboration du PLOF au niveau de la CirTopo, pour une meilleure appropriation des agents de la CirTopo  La mise en place d’un bureau spécialisé composé de 2 agents par circonscription, bureau qui sera en charge de tous les appuis conseils envers les guichets fonciers, des échanges d’information sur le PLOF et la mise en œuvre de la disposition transitoire pour les collectivités sans guichet foncier  L’utilisation des logiciels DAO et SIG. A défaut de personnel compétent, la CirTopo procède à un recrutement ou à une formation de ses agents  L’appel à tous les détenteurs de titre individuel pour compléter les titres manquants  Les recoupements sur terrain

35 Une nouvelle démarche pour la fiabilisation du PLOF a été dans la « Note sur la méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie de repositionnement du titre) ». Annexe : Nouvelle démarche pour la fiabilisation du PLOF

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Paragraphe 2. Une communication adéquate L’optimisation des échanges s’agit de trouver les bonnes modalités pour que d’une part les terrains certifiés puissent être portés à connaissance des services fonciers de l’Etat et que d’autre part les autres statuts fonciers des terrains soient portés à connaissance des GF. Et cela doit se faire au fur et à mesure de l’activité d’immatriculation des services fonciers de l’Etat, de délimitations de nouvelles aires à statut spécifique mais aussi au fur et à mesure de la production d’une information géographique de meilleure qualité concernant ces différents statuts. La mise en place d’une communication performante entre le SF et le GF assure la mise à jour permanente du PLOF. Pour cela il faut impliquer et motiver toutes les parties prenantes. Selon le schéma directeur initial, « Le PLOF sera mis à jour, à la fois par les services fonciers et les guichets fonciers. Il est par conséquent prévu des échanges périodiques de données entre ces deux institutions. Le PLOF est rendu évolutif par la transmission régulière d’informations entre le service foncier régional et le guichet foncier communal (ou guichet intercommunal). La transmission d’informations est régulière et s’effectue dans les deux sens : - information sur les nouvelles immatriculations du service foncier régional vers le guichet foncier communal ; - information sur les délivrances de certificats fonciers, du guichet foncier communal vers le service foncier régional. »36 Le PLOF devrait alors avoir un caractère évolutif vus l’évolution des délivrances de titres et de certificats fonciers. Des matériels performants seront mis à la disposition des opérateurs de PLOF, du BS et des AGF, pour leur permettre d’effectuer leurs activités dans les normes. Il est impératif de bien définir dans le protocole d’accord approuvé par la commune et la circonscription foncière. Des points importants seront à inscrire dans le protocole qui définira toutes les engagements des 2 parties : - La fréquence des échanges : tous les mois pour la circonscription d’Ambohidratrimo - La nature des échanges : les documents et informations que chaque partie devra remettre à l’autre partie - Les démarches lors d’une certification : à chaque instruction de la demande, et cela jusqu’à ce que la CirTopo confirme la complétude des informations introduites dans le PLOF, chaque demandeur de certification devra se procurer d’une CSJ auprès de la CirDoma

36 Schéma Directeur de restructuration et de modernisation des Services Fonciers - Version 23 janvier 2007 – paragraphe 3.1.5 Action 1E. Mise en œuvre des Plans Locaux d’Occupation Foncière (PLOF)

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Chapitre III. Programmation des activités, mise en œuvre et suivi Le projet d’amélioration du PLOF de la commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy sera détaillé dans ce dernier chapitre, chapitre qui va développer les activités à entreprendre ainsi que la nécessité d’un système de suivi et contrôle efficace.

Section 1. Programmation des activités

Paragraphe 1. Hypothèses et contraintes La définition des hypothèses, des contraintes et des indicateurs, nous permettent de planifier par la suite les activités et tâches qui constitueront l’exécution du projet d’optimisation des échanges de données entre la Circonscription foncière d’Ambohidratrimo-Ankazobe et le GF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy. Les hypothèses et les contraintes constituent les conditions : - Requises pour le succès du projet - Qui ne sont pas sous le contrôle de l’exécutif du projet - Qui font l’objet d’un suivi ; Tandis que les indicateurs permettent surtout de : - Evaluer les résultats pour progresser - Mesurer le degré de succès du projet - Caractériser la qualité et la quantité des résultats Ils seront étudiés selon la phase d’exécution du projet.

Stratégie 01 : améliorer le PLOF Le PLOF initial n’étant pas exploitable, les conditions de son élaboration seront alors à revoir et à améliorer. Hypothèses : - Les outils informatiques de la circonscription qui devront être renforcés, pour pouvoir suivre à la lettre les indications dans la « METHODOLOGIE D’AMELIORATION DE LA QUALITE DU PLOF » - Les réquisitions et titres auprès du service foncier avec les 478 Certificats déjà inscrits dans le PLOF actuel seront ajoutés par les titres qui rassemblés après sensibilisation de la population locale, pour pouvoir compléter le PLOF et recouvrir peu à peu les 35 km² constituant la commune d’Ambatolampy-Tsimahafotsy

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- Qualité de l’AGF, un technicien sortant du lycée technique de Mantasoa, qui pourra aider dans l’amélioration du PLOF, dans les descentes, dans la vectorisation des plans Contraintes : - Manque de coordination entre les 2 entités dans l’élaboration du PLOF - Manque de précision des données fournis par le GF, puisque les données recueillies jusqu’ici proviennent en majorité de simples levés par GPS - Le coût d’une orthophoto, alors que celle-ci constitue le fond même du PLOF. En effet, l’acquisition d’un fond image mis à jour coute cher, puisque c’est un fond qui devrait respecter plusieurs conditions techniques pour être exploitable, c’est une photo aérienne devant subir entre autre, une ortho rectification, avant de pouvoir être utilisée. Alors, l’image aperçue sur le PLOF ne reflète plus la réalité sur terrain - Nombre insuffisant de personnel dans la CirTopo Indicateurs : - Nombre de titres et de certificats ajoutés dans le PLOF amélioré (vérifications des nombres de parcelles dans la couche « titre » - Précisions dans le calage des plans scannés et vectorisés - Rapidité du délai des traitements des dossiers au service topographique, surtout pour la reproduction de plan et le repérage

Stratégie 02 : mettre en en œuvre des échanges efficaces Une meilleure communication entre les 2 administrations foncières serait réalisée dans les conditions suivantes : - Possession d’une moto par l’un des AGF de la commune, qui assure le déplacement - Le nombre des AGF, plus concrètement les 2 agents pourront se départager, l’un assurera les échanges tandis que l’autre pourra poursuivre les opérations de certification en cours Contraintes : - Le mauvais état de la route pendant la saison de pluie - Le manque de financement des déplacements Indicateurs : - Nombre de réunions de coordination qui déterminent la fréquence d’échanges de données, et à travers laquelle sera reflété l’état de la mise à jour du PLOF - Evolution du nombre de litiges

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Stratégie 03 : assurer un suivi, un appui et un contrôle efficace pour les GF Pour assurer la continuité des activités des GF, at ainsi rendre effective la décentralisation foncière, il faudrait doter ces GF de matériels appropriées. Pour avoir assez de précision dans les activités des AGF, la possession d’ordinateur performant, d’appareils topographiques nécessaires surtout pour les descentes, est indispensable. A part les moyens matériels, il faut aussi affecter au GF, les compétences et les moyens financiers suffisant. Assurer une formation annuelle pour des remises à niveau des AGF et du BS aussi. Indicateurs : - Fréquence de formation des AGF et des responsables du BS - Acquisition de nouvelles méthodologies de travail au fur et à mesure de l’avancement des activités de l’administration foncière

Paragraphe 2. Planification des actions Pour traduire les objectifs stratégiques en résultats concrets, - il faut planifier les actions, dans un plan de travail, - en déterminer le coût (dans un budget) et le financement, dans un plan de mobilisation des ressources - et de préciser qui les mettra en œuvre Les tâches sont alors regroupées globalement dans le tableau ci-dessous, avant de pouvoir déterminer le coût et de préciser acteurs.

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Tableau 4: Plan d’actions Phases N° des Activités Acteurs Observations tâches 1- Amélioration de la qualité du PLOF 1.1. A Recrutement (au niveau de la DAGFD, SAPLOF, DST, CirTopo, Un seul opérateur à recruter pour le cas CirTopo) d’un opérateur INDDL d’Ambohidratrimo, pour aider le BS et les AGF. PLOF et formation de tous les BS, AGF, opérateur PLOF Les agents de la CirTopo aussi auront à suive la concernés sur la nouvelle formation pour pouvoir manipuler le PLOF qui méthodologie d'élaboration du servira de plan de repérage après son amélioration PLOF (surtout les agents de repérage) 1.2. B Inventaire de tous les plans BS, AGF, Responsable d’archive Classés en 5 types : plan normaux, plans existants dans la introuvables dans le service foncier mais peuvent circonscription (plans exister auprès des propriétaires, plans illisibles, individuels, plans cadastrales, plans muets37, dossiers en instance de bornage PLOF de la commune), ainsi Les CF aussi seront à inventorier que les CF 1.3. C Sensibilisation des détenteurs Commune, AGF, BS, opérateur PLOF Affichage auprès de la commune et des de titres, à ramener leurs fokontany, quelques jours de réception des dossiers à la commune pour dossiers, triage par les AGF (titres déjà inscrits et insertion dans le PLOF

37 Les différences sont présentées dans le Tableau comparatif des 3 plans : muets, introuvables, illisibles

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pas encore inscrits dans le PLOF), renvoi des non- inscrits à la circonscription d’Ambohidratrimo 1.4. D Elaboration du PLOF Opérateurs de numérisation de la La limite des plans sera vectorisée en polyligne proprement dit (scannage, géo CirTopo, opérateur PLOF, BS fermée ou polygone. référencement, vectorisation et Repositionnement des couches : conversion de format) « titre », « parcelles cadastrales » et « certificats fonciers » 1.5. E Complètement sur terrain Opérateur PLOF, BS, AGF, CRL Ces 3 types de plan nécessitent un traitement (pour les plans muets, les plans particulier définit dans la note de méthodologie introuvables) d’amélioration de la qualité du PLOF 1.6. F Insertion des données terrains Opérateur PLOF, BS 1.7. Récupération et insertion des AGF, BS, opérateurs (c’est une disposition transitoire pendant autres données l’amélioration du PLOF)

1.8. G Contrôle qualité, vérification Ingénieur des services topographiques PLOF actualisé = contenu du PLOF initial + et puis validation du PLOF puis un groupe composé de la DST, de terrains titrés non inscrit dans le PLOF initial mais 3 représentants des services inscrits après sensibilisation de la population + déconcentrés, d’un représentant de la terrains ayant fait l'objet d'un titre postérieur à DDPF, d’un représentant de la DAGFD, l'élaboration du PLOF initial + terrains ayant fait d’un représentant du CCRF, et du l'objet d'une délivrance de certificat foncier SAPLOF

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2- Optimisation des échanges entre Circonscription et GF 2.1. I Exploitation du même PLOF Chef CirTopo, tous les agents de la Le changement se fera sous la directive du chef par les 2 services CirTopo, BS CirTopo (remplacement du plan de repérage de la CirTopo par le PLOF)

2.2. J Renforcement de la BS, AGF communication entre les 2 services (surtout entre BS et AGF) 2.3. K Mise en œuvre d’échanges DAGFD (pour la mise en place et le (sous forme de réunions) mensuels (Financement des suivi), Commune, GF, BS modalités d’échanges, surtout les déplacements et les matériels de travail)

2.4. L Actualisation continue du BS, AGF Après réception du fichier « PLOF répertoire » PLOF (tous les mois, après venant de l’AGF, le BS fait la mise à jour du échanges) PLOF et donne le fichier à l’AGF

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3- Appui-suivi-contrôle 3.1. M Mise en œuvre d’une DAGFD – BS coopération de formations INDDL – AGF périodiques entre la commune et l’INDDL, ainsi que entre la DAGFD et la CirTopo 3.2. N Dotation de matériels CCRF, DAGFD Appareils topographiques et GPS performants pour les 2 services Ordinateur de processeur 3.3. O Mise en place d’un système de BS, CirTopo contrôle, suivi et appui techniques périodiques, descente du BS Sources : Note sur la méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF / recherches personnelles

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Tableau 5: Tableau comparatifs des 3 plans : muet, introuvable, illisible Désignation Plan « muet » Plan « introuvable » Plan « illisible »

Numéro de titre, Surface, Connus Connus Connus mais Propriétaires, nom de la peut-être propriété, Localisation inco Existant mais manque de Inexistant dans les services Existant dansnnu le service détails et donc nécessite un de domaine et topographiques mais en Plan physique complète- ment sur terrain topographique mais peut très mauvais état. Par avec la collaboration du exister auprès des conséquent, nécessite détenteur du titre propriétaires. Nécessite une identification sur l’appel au détenteur du titre terrain.

Identification Pendant le géo référencement Pendantet l’inventaire la Pendant l’inventaire Source : Note sur la méthodologie d’améliorationlocalisa de tionla qualité sur du PLOF (Méthodologie de terrainrepositionnement du titre) – Mars 2015

Section 2. Mise en œuvre et suivi

Paragraphe 1. Calendrier de réalisation Le calendrier de réalisation, ainsi que la durée du projet dépendront du chemin critique déterminé par le diagramme PERT.

Tableau 6 : Tableau des activités Codes Activités Durée Activités [semaines] antérieurs A Recrutement d’un opérateur PLOF et formation de 1 N tous les concernés sur la nouvelle méthodologie d'élaboration du PLOF B Inventaire de tous les plans existants dans la 3 A circonscription (plans individuels, plans cadastrales, PLOF de la commune) C Sensibilisation des détenteurs de titres, à ramener leurs 1 - dossiers à la commune pour insertion dans le PLOF D Elaboration du PLOF proprement dit (Numérisation 4 B,C des plans (scan), Géo référencement des plans, Vectorisation des plans géoreférencés, Saisie alphanumérique)

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E Complètement sur terrain : préparation et descente 2 D (pour les plans muets, les plans introuvables) F Insertion des données terrains 1 E G Récupération et insertion des autres données 1 F H Contrôle qualité, vérification et puis validation du 1 G PLOF I Exploitation du même PLOF par les 2 services 2 H (remplacement du plan de repérage de la CirTopo par le PLOF) J Renforcement de la communication entre les 2 services 1 H (surtout entre BS et AGF) K Mise en œuvre d’échanges périodiques (Financement 1 H des modalités d’échanges, surtout les déplacements et les matériels de travail) L Actualisation continue du PLOF - H M Mise en œuvre d’une coopération pour des formations 1 H périodiques, entre la commune et l’INDDL, ainsi que entre la DAGFD et la CirTopo N Dotation de matériels performants pour les 2 services 1 - O Mise en place d’un système de contrôle, suivi et 2 K appui techniques périodiques, descentes du BS Source : recherche personnelle, 2015 On remarque que l’activité L qui n’a pas de durée déterminée, devrait se faire en permanence pour garder la qualité du PLOF. Par ailleurs, les activités qui n’ont pas d’activités postérieures (qui ne sont pas mentionnées dans la colonne des activités antérieures), devront être effectuées continuellement, pas seulement pendant le projet, mais surtout après. Ceux sont les activités L, M, et O. En effet, même le PLOF étant déjà amélioré, les AGF pourront avoir à demander conseils auprès de son BS, lorsqu’ils rencontrent des problèmes au cours de l’exécution de leurs activités. Le projet va débuter par l’activité N, la dotation de matériels pour les agents de la CirTopo et du GF. C’est une étape importante et indispensable avant de pouvoir même commencer à octroyer des formations à ces agents.

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D’un autre côté, l’activité C, consistant en la sensibilisation des détenteurs de titres peut être entreprise juste au début du projet. Seule l’attente de financement pour les affichages et pour les matériels d’appel de la population, constitue la condition de démarrage de cette activité. Ceux sont les activités qui n’ont pas d’activités antérieures qui débutent le projet. Les liens entre les activités sont mis en évidence par les figures qui suivent :

Diagrammes PERT PERT ou Program Evaluation & Review Technique est traduit en français par la technique de contrôle et d’évaluation des programmes. En pratique, c’est le diagramme des responsabilités qui montre à la fois la durée et l’ordre de succession des tâches :

Figure 7: Diagramme PERT

Source : Etude personnelle, Septembre 2015

Le chemin critique qui est désigné par la durée la plus longue est le chemin NABDEFGHKO, tracé en rouge. La durée d’exécution sera alors de 17 semaines.

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Figure 8 : Organisation des tâches

Source : Etude personnelle, Septembre 2015

C’est à partir de cette étude sur l’organisation des tâches que nous pouvons établir le planning d’exécution du projet, avec l’aide du logiciel MS project.

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Figure 9: Planning d’exécution du projet

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Paragraphe 2. Mise au point d’un système de suivi et évaluation à partir de l’analyse des IOV (indicateurs objectivement vérifiables) Le contrôle efficace est l’un des outils qui assurent la pérennisation d’un projet. C’est à partir de contrôles et suivis qu’on mesure les défauts à améliorer, mais aussi les bonnes démarches à renforcer pour obtenir des résultats de plus en plus satisfaisants. Des contrôles seront entrepris - durant la réalisation même du projet : c’est-à-dire une évaluation à mi-parcours du projet, pour apprécier quelle direction l’amélioration du PLOF est entrain de suivre, est-ce que toute la méthodologie définie est bien dans l’ordre de l’exécution du projet, … - une fois le projet terminé, un contrôle doit pré la validation du PLOF - et périodiquement, pour le renforcement des méthodes d’utilisation et d’exploitation du PLOF amélioré. Ceux sont des suivis et des mises au point périodiques. Les BS sera le premier responsable de l’appui, du contrôle et du suivi des activités des guichets fonciers. Pour le cas de la CIRTOPO d’Ambohidratrimo, le BS topo occupe une double fonction, il est en même temps l’agent de repérage numérique. Cela pourrait constituer un atout pour le service si les PLOF de toutes les communes étaient complets, du fait que ces PLOF réunis constituent le plan de repérage du district. Mais du fait que le PLOF n’est pas encore complet, les attributions de l’agent sont trop nombreux pour assurer le repérage numérique, et en même temps le suivi des activités des guichets fonciers. Le nombre de guichets fonciers étant assez nombreux dans le district38, le recrutement ou la formation d’un autre agent dans la manipulation du repérage numérique, permettra au BS d’effectuer des suivis et contrôles plus efficaces. A part ces différents suivis et contrôles effectués par la CIRTOPO concernant la mise à jour du PLOF, d’autres systèmes de communication doivent être mis en place. Le protocole d’accord entre les 2 parties doit bien définir la fréquence d’échanges. C’est une activité mensuelle pour le cas d’Ambohidratrimo, et c’est dans l’obligation des agents des guichets fonciers de se ramener au service foncier. Nous proposons des réunions de coordination trimestrielles, organisées par la Circonscription avec les BS, tous les maires et tous les AGF des communes du district. Les réunions seront surtout consacrées à des appuis aux GF, surtout du point de vue technique. Les maires et les AGF pourront y présenter les problèmes rencontrés, ainsi que leurs souhaits ou leurs propositions pour une bonne coordination des activités des 2 services.

38 Rappelons que 5 guichets fonciers sont actuellement fonctionnels dans le district d’Ambohidratrimo : Ambatolampy, Antehiroka, Ampanotokana, Ivato, Mahitsy

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Les indicateurs qui nous permettent de suivre l’évolution de la situation des échanges sont étudiés dans cette analyse des IOV ou Indicateurs Objectivement Vérifiables. Un bilan annuel va estimer : - le nombre d’échanges effectués (et vérification des dates d’échanges pour observer si la période 1 mois a toujours été respectée durant l’année de service) - le nombre de rapports envoyés par les AGF (pour une estimation de la motivation des AGF et ainsi mesurer l’effectivité de la mise à jour des PLOF dans les 2 côtés) - à partir d’un inventaire, le nombre de demandes de CF, d’opposition, de CF délivrés, le nombre de TF délivrés, le nombre de transformation, le nombre de litiges d’empiètement. Cela permet d’effectuer une comparaison entre la satisfaction des usagers ainsi que le niveau de sécurisation foncière avant et après l’amélioration du PLOF - …

Conclusion partielle Les recommandations et les stratégies de mise en œuvre d’échanges efficaces entre les 2 services montrent que la fonction des guichets fonciers en parallèle avec les services fonciers ne doit pas constituer un obstacle. Au contraire, c’est un point fort pour la rénovation de l’image de la gestion foncière. Les échanges entre les 2 services seront coordonnés efficacement si quelques conditions sont respectées. L’une de ces conditions est l’amélioration de la qualité du PLOF, c’est-à-dire la fiabilisation du PLOF. Une amélioration qui, une fois effectuée, pourra permettre à la circonscription topographique de remplacer son plan de repérage en un plan numérique. Rappelons que la consultation numérique accélère la durée de traitement de dossiers. Par ailleurs la coordination des échangent dépend beaucoup de la mise en œuvre de stratégies de communication entre les 2 services, à savoir la dotation de matériels de transport et le financement des carburants des AGF et BS. Un protocole d’accord entre la commune et la circonscription foncière facilite l’avancée vers une bonne coordination des échanges sur le PLOF. Notons que le BS devra aussi assurer ses rôles d’appui et de contrôle envers les GF pour une bonne synchronisation des activités des 2 services. Le suivi et l’appui se baseront sur des bilans périodiques et des renforcements de capacité des agents des guichets fonciers, sans oublier le renforcement des moyens des services déconcentrés.

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CONCLUSION GÉNÉRALE

La sécurisation des données foncières, à travers des échanges réguliers des nouvelles informations foncières entre la circonscription foncière et le guichet foncier, tel a été le but de cette étude. Le guichet foncier apporte sa contribution pour assurer la tenue du PLOF. En effet, le PLOF étant un fichier accessible aux usagers dans les guichets fonciers, une mise à jour périodique s’avère être d’une grande importance, puisqu’ainsi, tout empiètement sera détecté dès la première consultation du PLOF, lors de l’instruction de la demande de certification. Par ailleurs, les plans de repérage des services fonciers se substitueront progressivement au PLOF, cela réaffirme l’obligation d’une bonne mise à jour. L’amélioration du PLOF, qui est aussi obligatoire, ne constitue que le point de départ.

Une étude sur la situation actuelle de la mise en œuvre de la réforme foncière a permis de faire ressortir les problématiques à dénouer pour aboutir à une gestion foncière plus performante.

La première partie de cet ouvrage a montré que la situation du foncier à Madagascar n’est pas assez satisfaisante malgré une dizaine d’années de mise en œuvre de la réforme. Concernant le deuxième axe consacré à la décentralisation foncière, son interruption est en grande partie causée par le retrait des bailleurs de fonds lors de la crise de 2009. La plupart des communes ne peuvent pas supporter par leur propre budget la création du guichet foncier, le nombre de création a ainsi beaucoup diminué, limitant le pourcentage de terrains certifiés dans tous Madagascar.

Cette problématique sur l’effectivité du ce 2ème axe de la réforme, a guidé la 4ème orientation de la nouvelle LPF validé en 2015. Une orientation qui va rechercher l’amélioration et la synergie entre la décentralisation et la déconcentration de la gestion foncière. En effet, ces 2 gestions sont dépendantes l’une de l’autre. Sans déconcentration efficace, aucune décentralisation ne va être effective. Cet objectif aura encore à affronter quelques défis : allant du problème de mauvaise qualité du PLOF, jusqu’au problème de financement, en passant par le manque de collaboration étroite entre les services décentralisés et les services déconcentrés du foncier.

La première stratégie mise en œuvre est alors l’amélioration de la qualité du PLOF. Une méthodologie d’amélioration de la qualité des PLOF a été établie par les Services topographiques et la DAGFD. Cette amélioration consiste à remettre en cause la complétude et

-63- la précision des données dans le PLOF. Le PLOF ainsi amélioré et fiabilisé sera la carte commune et unique utilisée dans la circonscription foncière et dans la commune. Une obligation de concertation entre ces 2 services s’impose, puisque le PLOF en question évolue au fur et à mesure, avec les nouvelles demandes de sécurisation : les nouveaux certificats et les nouveaux titres fonciers doivent y être inscrits.

En conséquence, un PLOF fiable ne serait pas suffisant. Une bonne coordination des échanges entre les circonscriptions et les guichets fonciers serait indispensable pour surmonter les différentes difficultés qui empêchent la pérennisation de cette décentralisation foncière. Et pour assurer des échanges efficaces, la mise à jour périodique du PLOF sera nécessaire, une mise à jour qui dépend à la fois de la fiabilité des données de la circonscription et du GF, et aussi de la fréquence d’échanges. Le BS instauré dans les circonscriptions foncières, assurera avec les agents des guichets fonciers, ces échanges de données et la mise à jour du PLOF. Tout en considérant l’objectif principal de la création de ce bureau, qui consiste à mettre à la disposition des guichets fonciers un service d’appui, de suivi et de conseil permanent, compétent et pérenne pour les accompagner et pour une harmonisation de la sécurisation foncière.

Nous avons pu traiter le cas de la commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy. Mais l’amélioration du PLOF devrait-être généralisée pour pouvoir assurer la sincérité des informations foncières dans tout Madagascar, tout en considérant des difficultés différentes selon la commune. Si chaque commune réaliserait un PLOF fiable, l’ensemble qui devra être réuni au SAPLOF, constituera un repérage unique pour tout le territoire malgache. Mais cela ne pourrait être possible que si chaque circonscription accepte de valider les PLOF de leurs GF, son implication dans la fiabilisation de cet outil s’avère ainsi essentielle. C’est la base de la nouvelle méthodologie de production des PLOFs, une méthodologie élaborée par le service topographique qui exige une internalisation de toutes les activités. Après que le PLOF soit fiable, le contrôle et l’appui du service foncier envers les GF, surtout sur le plan technique, seront indispensables pour la continuité et la pérennisation de la décentralisation foncière en harmonie avec le renforcement de la déconcentration foncière. Pour assurer la permanence de cet appui, le bureau spécialisé devra être disponible pour toute demande d’appui venant des agents des guichets fonciers39. Dès l’ouverture d’un guichet foncier, le protocole d’accord entre la commune et la circonscription doit définir les différentes modalités de mise en marche des

39 Termes de référence sur la mise en place d’un bureau spécialisé dans les services fonciers : responsable des guichets fonciers décentralisés, VPDAT/SG/DGDSF/DRGFD, Janvier 2013

-64- activités du guichet foncier communal, surtout en matière d’échanges de données. Le renforcement simultané de capacité des 2 services fonciers, déconcentré et décentralisé, est inévitable.

Ayant constaté l’insuffisance en nombre de personnel du service topographique, et ne pouvant pas éliminer la réticence des bailleurs envers l’Etat, surtout envers l’administration foncière, nous nous demandons si l’internalisation de toutes les activités constitue vraiment une solution efficace dans la recherche de la fiabilité du PLOF. Pourquoi ne pas opter pour une semi- internalisation ?

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ANNEXES ANNEXE 1. Litiges fonciers au TPI d’Antananarivo entre 2005 et 2011

Source : Rapport d’Analyse des litiges fonciers au niveau des Tribunaux de Première Instance de Madagascar entre 2005 et 2010, établi par ANDRIANIRINA Ratsialonana Rivo, ANDRIANIRINA Nicole et RAMAROJOHN Landry en Septembre 2012

-II-

ANNEXE 2. Certificat Foncier CF

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Source : Guichet foncier d’Ambatolampy-Tsimahafotsy, Octobre 2015

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ANNEXE 3. Organigramme du MEPATE

Source : Site web du MEPATE, www.mepate.gov.mg , Février 2015

-VI-

Source : Site web du MEPATE, www.mepate.gov.mg , Octobre 2015

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ANNEXE 4. Tableau des ministères de rattachements Périodes Rattachements ministériels Appellation 1919 - 1960 Direction des Domaines, de la Propriété Foncière et du cadastre 1960 - 1965 Ministère de l’Economie Services d’Inspection des Affaires Domaniales et Foncières 1965 - 1970 Ministère de l’Agricultures et de l’Expansion Direction du Domaine et du Rurale (M.A.E.R) Service Topographique 1971 - 1972 Ministère de l’Agricultures et de l’Expansion Direction des Services Rurale (M.A.E.R) Fonciers 1972 Ministère de l’Economie et des Finances Direction des Services Fonciers et de l’Enregistrement 1973 - 1982 Ministère de l’Economie et des Finances/ Direction des Services Ministère des Finances/ Ministère auprès de la Fonciers présidence de la République chargé des Finances 1983 - 1989 Présidence de la République chargée de Direction du Patrimoine Finances et de l’Economie 1989 - 1992 Ministère de la Production Agricole et de la Direction des Patrimoines et Réforme Agraire de la Réforme Agraire 1993 - 1996 Ministère d’Etat à l’Agriculture et au Direction des Domaines et Développement Rural de la Réforme Agraire 1997 - 2002 Ministère de l’Aménagement du Territoire et Direction des Affaires de la Ville Domaniales et Foncières 2002 - 2005 Ministères de l’Agriculture, de l’Elevage et de Direction des Domaines et la Pêche du Service Foncier 2006 - 2009 Ministère de la Réforme Foncière, des Direction des Domaines et Domaines et de l’Aménagement du territoire du Service Foncier Direction d’Appui à la Réforme Foncière

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2009 - 2010 Ministère de l’Aménagement du territoire et Direction des Domaines et de la Décentralisation du Service Foncier Direction des Services Topographiques Direction de la Réforme et de la Gestion Foncière Décentralisée Janvier 2010 Ministère de l’Aménagement du territoire et Direction Générale du - de la Décentralisation Service Foncier Novembre 2011 Novembre Vice-Premier ministre chargé du Direction Générale du 2011 Développement et de l’Aménagement du Service Foncier - Territoire (V.P.D.A.T) Avril 2014 Avril 2014 Ministère d’Etat en charge des Infrastructures, Direction Générale du - de l’Equipement et de l’Aménagement du Service Foncier Janvier 2015 territoire (M.E.I.E.A.T) Depuis Ministère d’Etat chargé des Projets Direction Générale du Janvier 2015 présidentiels, de l’Aménagement du Territoire Service Foncier et de l’Equipement (M.E.P.A.T.E) Source : PNF, Le foncier à Madagascar : Direction des Domaines et des Services Fonciers ; recherches personnelles, 2015

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ANNEXE 5. Fiche d’inventaire (2) Exist Version (1) Contenan Dossiers ence Numéri Existe PLANS PLOF ce techniques d’au que du nce PI tre N PI Plan o PI n Ex No T R ist Re m Co r at en ma L de Ex T I Co D R o Q ta ce Ex rq de o ist D i n m is é u u ch ist ue c co en es t d m tr gi O v al é V en / pr al m D C ce ce r ic un ic o u In C P E é C Sta F it ec ce A Tr Ob op it m T o a Oz nt e e e t n d i co o C c al bi o é au te no an ser rié é un h c o m n ap SC e a m / m m / h A q ph r ur Su m sla vat tai e a a p ai s ha A ² N pl pl P el u u an m R r ali tio ion re o n o ne N Te o et et R le e e at G (d e n e n rr n S N xf, PL (p ai F d O df n w F ) g, sh p)

Source : Méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie de repositionnement du titre), 2015

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ANNEXE 6. Exemplaire de rapport mensuel d’activités RMA

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Source : BS domaine de la circonscription foncière d’Ambohidratrimo

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ANNEXE 7. Nouvelle démarche pour la fiabilisation du PLOF

Plan muets et plans introuvables nécessitant un appel aux détenteurs et des levés sur terrains Base de données géo référencées

Superposition avec les limites administratives et le fond Numérisation des plans à haute résolution

Inventaire et classement des plans par commune, par Fokontany

Inventaire et classement des propriétés titrés et des parcelles cadastrales par commune et par Fokontany

Source : Note sur la méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie de repositionnement du titre), 2014

ANNEXE 8. Graphe indiquant l’évolution des nombres de guichets fonciers, de demandes de certificats et de certificats délivrés

Source : Observatoire du Foncier, Septembre 2015

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ANNEXE 9. Situation des guichets fonciers dans tout Madagascar-2013

Source : Observatoire du foncier, 2015

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ANNEXE 10. PLOF sur A3 de la commune Ambatolampy-Tsimahafotsy Source : BIF Ambatolampy Tsimahafotsy - Juin 2015

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BIBLIOGRAPHIE

Ouvrages et rapports : ANDRIANIRINA RATSIALONANA, Rivo, Etat des lieux de la mise en œuvre de la politique foncière initiée en 2005, Antananarivo, 17 Juin 2014, 21 pages

BLANCHETTE, Jean-François, et BANAT-BERGER, Françoise, La « dématérialisation » du livre foncier d'Alsace-Moselle, Archivistique et preuve électronique, Lavoisier, 2004/2 Vol. 8, 11 pages

THINON, Pascal, RAKOTOARISON, Thierry, Etat des lieux de la réorganisation et de la modernisation des Services fonciers de l’Etat à Madagascar, Antananarivo, 12 novembre 2012, 103 pages

THINON, Pascal, ROCHEGUDE, Alain, HILHORST, Théa, Rencontres foncières Bujumbura, 28 – 30 mars 2011. Coopération suisse & Cardère éditeur, 2011, 64 pages

THINON, Pascal. RAZAFINDRAKOTOHARY, Tiana. RANAIVOARISON, Rija, Enjeux de production et d’utilisation de l’information géographique dans le cadre de la réforme foncière à Madagascar, Québec-Canada, 2007, 9 pages

Ouvrages spécifiques MINISTERE D’ETAT EN CHARGE DES PROJETS PRESIDENTIELS, DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’EQUIPEMENT, Nouvelle Lettre de Politique Foncière 2015 – 2030, Version finale Aout 2015, 18 pages

MEIEAT, DAGFD, Etat des lieux et bilan des réalisations de la lettre de la politique foncière de 2005, 2014, 17 slides

MEIEAT/SG/DGSF/DST, Méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie de repositionnement du titre), 2014, 20 pages

COMMUNE RURALE AMBATOLAMPY / DISTRICT AMBOHIDRATRIMO / REGION ANALAMANGA, Monographie de la commune rurale d’Ambatolampy-Tsimahafotsy, 2013, 30 pages

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MINISTERE DE L’AGRICULTURE, DE L’ELEVAGE ET DE LA PECHE / SECRETARIAT GENERAL, Schéma Directeur de restructuration et de modernisation des Services Fonciers, Version 23 janvier 2007, 48 pages

SECRETARIAT GENERAL du MINISTERE DE L’AGRICULTURE, DE L’ELEVAGE ET DE LA PECHE, Lettre de politique foncière (LPF), Version validée par le Gouvernement le 3 mai 2005, 12 pages

Autres documents - Termes de référence sur la mise en place d’un bureau spécialisé dans les services fonciers : responsable des guichets fonciers décentralisés, VPDAT/SG/DGDSF/DRGFD, Janvier 2013

- Termes de référence sur la Modernisation et décentralisation des Services fonciers / Opération Foncière Régionale 1 (Vakinankaratra, Amoron’i Mania, Menabe), MAEP/SG/PNF/ MCA/3.30/S/LT034/06, 2007

- Méthodologie d’amélioration de la qualité du PLOF (Méthodologie de repositionnement du titre), MEIEAT/SG/DGSF/DST, 2014

- Manuel de l’Administrateur et Manuel Utilisateur / Création d’un système d’informations foncières : développement d’une application informatique pour la gestion des PLOF, Contrat n° 030/07/MCA/CTR, Janvier 2007

Thèses et mémoires RANDRIAMALAZARIVO, Léo Elysé, Contribution du géomètre à la gestion foncière décentralisée. 164 pages. Mémoire de fin d’études en vue de l’obtention du diplôme d’Ingénieur Géomètre Topographe, Ecole Supérieur Polytechnique d’Antananarivo, 2007

Lois et textes règlementaires - Loi n° 2008-014 du 23 juillet 2008 sur le domaine privé de l’État - Loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006 fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée - Loi n° 2005-019 du 17 Octobre 2005 fixant les principes régissant les statuts des terres - Loi n° 94-005 du 26 Janvier 1994 portant orientation générale de la politique de décentralisation

- Ordonnance n° 60-146 du 03 octobre 1960 relative au régime foncier de l’immatriculation

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- Décret n° 2015-084 du 10 Février 2015 fixant les attributions du Ministre d’Etat chargé des Projets présidentiels, de l’Aménagement du Territoire et de l’Equipement ainsi que l’organisation de son Ministère

- Décret n° 2007-1109 portant application de la Loi n° 2006-031 du 24 Novembre 2006, fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée

- Arrêté n° 24731-2014 fixant les mesures relatives à la gestion du domaine privé de l’Etat

- Circulaire n° 621-10 / MATD / SG / DGSF du 14 Décembre 2010 « Instruction concernant la procédure à suivre en matière d’ouverture des Guichets Fonciers Communaux ou Intercommunaux »

Documents en ligne MAP : Madagascar Action Plan 2007-2012. [en ligne]. 2007. [consulté le 08 Mars 2015]. Disponible sur http://www.madagascar.gov.mg/MAP

RATSIALONANA, Rivo ; ANDRIANIRINA, Nicole ; et RAMAROJOHN, Landry. Analyse des litiges fonciers au niveau des Tribunaux de Première Instance de Madagascar entre 2005 et 2010. [en ligne]. Observatoire du Foncier. Septembre 2012. [Consulté le 20 Mars 2015]. Disponible sur www.observatoire-foncier.mg

Organigramme du « Ministère d’État en charge des Projets présidentiels, de l’Aménagement du Territoire et de l’Équipement » ou MEPATE. [en ligne]. MEPATE. Février 2015. [Consulté le 19 Octobre 2015]. Disponible sur www.mepate.gov.mg

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RÉSUMÉ Le présent travail intitulé « AMÉLIORATION DU PLOF DE LA COMMUNE D’AMBATOLAMPY-TSIMAHAFOTSY, POUR UNE OPTIMISATION DES ÉCHANGES ENTRE LA CIRCONSCRIPTION FONCIÈRE D’AMBOHIDRATRIMO ET LE GUICHET FONCIER DE LA COMMUNE », cherche à trouver une meilleure coordination entre les activités du guichet foncier et celles du service foncier. En effet, les échanges existent déjà entre ces deux services, mais une optimisation s’impose, vu les risques d’empiètements entre titres fonciers et certificats fonciers, ainsi que les problèmes rencontrés par la décentralisation de la gestion foncière. Aussi, dans l’optique d’une élaboration d’un Plan Local d’Occupation Foncière ou PLOF unique pour tout Madagascar, l’amélioration des PLOF de chaque commune est indispensable. Leur mise à jour, qui dépend entièrement des échanges efficaces de données entre les deux services, doit être effective. De même, une fois améliorés, les PLOF pourront servir de plans de repérage numériques pour les Circonscriptions topographiques. Tout au long de l’étude, nous avons cherché à répondre à la question : comment optimiser les échanges entre les deux services, déconcentré et décentralisé, en se basant sur la situation actuelle de la décentralisation foncière et les contraintes pouvant se présenter ? Les échanges dépendent entièrement de la qualité du PLOF, une bonne qualité assurera la bonne utilisation et la facilitation de la mise à jour. L’importance de son amélioration est incontournable. Par la suite, il est à noter que le PLOF devra être considéré comme un élément évolutif. Les nouveaux certificats et titres fonciers devront au fur et à mesure y être insérés. C’est là que des échanges efficaces sont à mettre en œuvre. La fiabilité du PLOF dépend alors de la fréquence des échanges, de la complétude et de la précision des informations sauvegardées et échangées par les deux entités concernées. Une fois des échanges efficaces établis, la mise en place d’un système efficace de suivi et d’appui des services fonciers décentralisés, permettra de poursuivre le raffermissement de la décentralisation foncière.

Mots clés : Guichet Foncier, PLOF, GFD, CirTopo, BS, échanges de données, mise à jour.

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TABLE DES MATIERES

REMERCIEMENTS ...... iii SOMMAIRE ...... iv LISTE DES TABLEAUX ...... vi LISTE DES ILLUSTRATIONS ...... vi LISTE DES ANNEXES ...... vi LISTE DES ABREVIATIONS ...... vii GLOSSAIRE ...... ix INTRODUCTION ...... 1 Partie I. Analyse descriptive ...... 3

Chapitre I. Le foncier à Madagascar ...... 3 Section 1. Historique ...... 3 Paragraphe 1. La gestion foncière à Madagascar ...... 3 A. Généralités ...... 3 B. La crise foncière en 2005 et la réforme foncière ...... 4 Paragraphe 2. La gestion foncière décentralisée, GFD ...... 5 A. Notion de décentralisation ...... 5 B. La décentralisation dans le foncier ...... 6 C. Elaboration de PLOF et ouverture des GF ...... 7 Section 2. Cadrage juridique et institutionnel ...... 8 Paragraphe 1. Cadre juridique...... 8 Paragraphe 2. Cadre institutionnel ...... 9

Chapitre II. Le Guichet foncier d’Ambatolampy-Tsimahafotsy...... 14 Section 1. La circonscription foncière d’Ambohidratrimo ...... 14 Section 2. La commune, le guichet foncier et le PLOF d’Ambatolampy-Tsimahafotsy...... 15 Conclusion partielle ...... 18 Partie II. Analyse diagnostique ...... 19

Chapitre I. Analyse des facteurs internes ...... 19 Section 1. Les forces ...... 19 Section 2. Les faiblesses ...... 22

Chapitre II. Analyse des facteurs externes ...... 26 Section 1. Les opportunités ...... 26 Section 2. Les menaces ...... 27 Conclusion partielle ...... 30

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Partie III. Analyse prospective ...... 31

Chapitre I. Perspectives et recommandations ...... 31 Section 1. Les perspectives d’amélioration du PLOF ...... 31 Paragraphe 1. Les aspects négatifs ...... 31 Paragraphe 2. Les aspects positifs ...... 32 Section 2. Recommandation pour l’amélioration du PLOF ...... 34 Paragraphe 1. Analyse des problèmes ...... 34 Paragraphe 2. Recommandations ...... 35

Chapitre II. Cadrage du projet et stratégies de mise en œuvre ...... 38 Section 1. Description et cadrage du projet ...... 38 Paragraphe 1. Description du projet ...... 38 Paragraphe 2. Cadrage du projet ...... 39 Section 2. Stratégies de mise en œuvre...... 46 Paragraphe 1. Elaboration d’un PLOF fiable ...... 46 Paragraphe 2. Une communication adéquate ...... 47

Chapitre III. Programmation des activités, mise en œuvre et suivi ...... 48 Section 1. Programmation des activités ...... 48 Paragraphe 1. Hypothèses et contraintes ...... 48 Paragraphe 2. Planification des actions ...... 50 Section 2. Mise en œuvre et suivi ...... 55 Paragraphe 1. Calendrier de réalisation ...... 55 Paragraphe 2. Mise au point d’un système de suivi et évaluation à partir de l’analyse des IOV (indicateurs objectivement vérifiables) ...... 60 Conclusion partielle ...... 61 CONCLUSION GÉNÉRALE ...... 62 ANNEXES ...... I BIBLIOGRAPHIE ...... XV RÉSUMÉ ...... XVIII TABLE DES MATIERES ...... XIX