UvA-DARE (Digital Academic Repository)

Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010

Velzing, E.-J.

Publication date 2013

Link to publication

Citation for published version (APA): Velzing, E-J. (2013). Innovatiepolitiek: Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. Eburon.

General rights It is not permitted to download or to forward/distribute the text or part of it without the consent of the author(s) and/or copyright holder(s), other than for strictly personal, individual use, unless the work is under an open content license (like Creative Commons).

Disclaimer/Complaints regulations If you believe that digital publication of certain material infringes any of your rights or (privacy) interests, please let the Library know, stating your reasons. In case of a legitimate complaint, the Library will make the material inaccessible and/or remove it from the website. Please Ask the Library: https://uba.uva.nl/en/contact, or a letter to: Library of the University of Amsterdam, Secretariat, Singel 425, 1012 WP Amsterdam, The Netherlands. You will be contacted as soon as possible.

UvA-DARE is a service provided by the library of the University of Amsterdam (https://dare.uva.nl)

Download date:30 Sep 2021

5 Kennis en samenwerking (1991-2002)

Inleiding Aan het eind van de jaren ‘80 stond de Nederlandse economie er in tegenstelling tot het begin van dat decennium goed voor.1 In de jaren ’90 bleef het leidende discours dat de overheid afstand moest houden ten opzichte van de markt. Toen in november 1989 de regeringscoalitie van CDA en PvdA (Lubbers III) haar werkzaamheden startte, veranderde het innovatiebeleid niet fundamenteel van koers. Met generiek technologiebeleid probeerde het ministerie van Economische Zaken (EZ) nog steeds voornamelijk R&D te stimuleren. Na in totaal bijna twaalf jaar werd de periode Lubbers opgevolgd door twee kabinetten Kok (‘Paars’), die regeerden tussen augustus 1994 en februari 2002. Dat betekende dat er voor het eerst sinds het bestaan van het CDA een regeringscoalitie was zonder die partij. Ook nu bleven de leidende thema’s ‘terugtredende overheid’ en ‘privatisering’. Op Europees niveau was het Verdrag van Maastricht dat in 1992 werd gesloten een belangrijke stap.2 Dit betekende de start van de Europese Unie en er werd bepaald dat er een monetaire unie zou komen met de euro als munteenheid. Ten behoeve van de stabiliteit van die munt moest er een gezamenlijk economisch beleid komen. Dat was terug te zien in afspraken over een Europese begrotingsdiscipline. Daarnaast werd verder gewerkt aan de Europese interne markt. In de praktijk zochten veel landen evenwel nog altijd naar de mogelijkheden om de eigen industrie te beschermen. In Nederland was hét sleutelmoment in deze periode het faillissement van Fokker. Dat betekende opnieuw een verdere inperking van de invloed van het nog altijd bestaande directoraat-generaal Industrie.

In paragraaf 5.1 beschrijf ik de beleidsnota’s uit deze tijd en welke maatregelen er tot stand kwamen. Naast voorwaardenscheppend beleid werd het stimuleren van samenwerking een belangrijk thema, zowel tussen bedrijven onderling als tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen. In paragraaf 5.2 en 5.3 ga ik in op de invloed die de interne en externe belanghebbenden hadden op de ontwikkeling van het innovatiebeleid in de jaren ’90. Ook in deze periode ging het gevecht tussen aanhangers van generiek en specifiek beleid door.

5.1 Rationele-actorperspectief De invloed van het (neo)liberale discours werd na 1990 nog groter dan in de jaren ‘80. Het kwam neer op het stimuleren van marktwerking, wat zich uitte in een algemeen voorwaardenscheppend beleid dat moest zorgen voor een ‘gezond’ ondernemingsklimaat.3 Daarnaast zagen de ministers

110 Innovatiepolitiek

van EZ technologiebeleid nog altijd als mogelijkheid om het toekomstige concurrentievermogen van de Nederlandse bedrijven te verbeteren. Toch nam het belang van technologiebeleid af. Zo presenteerde het Interdepartementaal Overleg Technologiebeleid (IOT) geen jaarlijkse beleidsoverzichten meer. Nieuw was dat samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen veel aandacht kreeg – ook bekend als clusterbeleid.4 Gaandeweg ging het meer over innovatiebeleid en de rol van kennisinstellingen daarbij. Een leidend punt van discussie was de mate waarin de overheid daarbij keuzes mocht en kon maken. In paragraaf 5.1.1 behandel ik wederom de belangrijkste beleidsnota’s. Daarna beschrijf ik in paragraaf 5.1.2 de discussie en verhouding tussen generieke en specifieke maatregelen. In paragraaf 5.1.3 ga ik in op het thema samenwerking, dat in deze periode steeds meer aandacht kreeg. De laatste paragraaf behandelt de verdere ontwikkeling van de uitvoeringsorganisatie Senter.

5.1.1 De beleidsnota’s Figuur 5-1 geeft een overzicht van de beleidsnota’s en adviezen die in de periode 1991 tot en met 2002 uitkwamen en laat zien wat de belangrijkste op innovatie gerichte maatregelen waren.

Figuur 5-1: EZ-innovatiebeleid in beleidsnota’s, adviezen en maatregelen (1991-2002).*

* IBO = Interdepartementaal Beleidsonderzoek Technologiebeleid; PBTS = Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering; BTS = Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten; TS = Technologische Samenwerking; FES = Fonds Economische Structuurversterking; ICES/KIS = Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking / Kennisinfrastructuur. Kennis en samenwerking (1991-2002) 111

De nota Economie met open grenzen uit 1990 en de Industriebrief uit 1999 waren tekenend voor de focus op algemeen voorwaardenscheppend beleid. Daarnaast probeerde EZ de administratieve lasten- en regeldruk te verminderen. Verder verschenen er nota’s over de rol van kennis en over samenwerking tussen bedrijven en de publieke kennisinfrastructuur. De belangrijkste daarvan was de nota Kennis in beweging van Hans Wijers (D’66) in 1995.

In 1990 besteedde EZ meer dan 1 miljard euro (prijzen van 2012) aan innovatiebeleid. Innovatiebeleid vormde evenwel niet de kern van de invloedrijke nota Economie met open grenzen die minister Koos Andriessen* (CDA) in september 1990 presenteerde.5 Het onderwerp kwam hierin wel aan bod, maar de nota was vooral een sterkte-zwakteanalyse vanuit een macro-economische invalshoek. 6 De vraag die daarbij centraal stond was of de positie van het Nederlandse bedrijfsleven sterk genoeg was om binnen Europa concurrerend te blijven. De nota bouwde voort op het werk van Michael Porter over de concurrentiekracht van landen,7 alhoewel het er met de gekozen macrobenadering geen volledig recht aan deed. Porter stelde namelijk dat innovatiebeleid moet voortbouwen op de sterke clusters van een land.8 De rol van de overheid is volgens hem om binnen sectoren de voorwaarden te creëren op basis waarvan bedrijven hun concurrentievermogen kunnen vergroten.9 Van het Studiecentrum voor Technologie en Beleid van TNO (TNO-STB)† verscheen tegelijkertijd een andere interpretatie van het werk van Porter waarin de analyse wel werd toegesneden op sectoren. Deze studie trok dan ook andere conclusies dan EZ deed en had gebaseerd op Porters boek een backing winners-beleid aanbevolen.10 In lijn met het advies van de WRR uit 1980 (zie paragraaf 3.1) hield deze benadering in dat innovatie primair in bewezen sterke sectoren gestimuleerd moest worden. De EZ-nota beschreef daarentegen vooral de voorwaarden voor een goed ondernemingsklimaat (zoals onderwijs, onderzoek, arbeidsmarkt en infrastructuur) en hoe die te verbeteren, zodat Nederland werd voorbereid op de Europese interne markt die geleidelijk vorm begon te krijgen.11 Een sectorspecifieke benadering achtte EZ niet zinvol en men ging in de nota dan ook vooral op zoek naar algemeen geldende determinanten,12 wat volgens de minister in lijn was met het advies dat de vervolgcommissie Dekker‡ in 1990 had gegeven.13 Een belangrijke overeenkomst was dat zowel TNO-STB als EZ de waarde die samenwerking heeft onderstreepten.

* Op 7 november 1989 werd Koos Andriessen voor de tweede keer minister van Economische Zaken, deze keer als vertegenwoordiger van een CDA/PvdA-coalitie. Vijfentwintig jaar eerder vertegenwoordigde hij als minister van EZ de Christelijk-Historische Unie in een coalitie met onder andere de VVD. In de tussentijd werkte Andriessen in het bedrijfsleven en vlak voor zijn ministerschap was hij nog voorzitter van de NCW. † Het is passend om hier te vermelden dat mijn promotor lange tijd werkzaam was bij TNO-STB en dat hij de hoofdauteur was van de genoemde publicatie. ‡ Officieel heette deze commissie de Vervolgcommissie Technologiebeleid (VCT). Deze commissie en dier voorganger stonden onder voorzitterschap van oud president-directeur van Philips Wisse Dekker, onder wiens naam ze dan ook beter bekend waren. In 1991 ging de Vervolgcommissie Technologiebeleid (VCT) samen met de RAWB en vormden ze de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (zie paragraaf 4.1).

112 Innovatiepolitiek

Het belang van samenwerking werd in deze tijd eveneens benadrukt met het concept Nationale Innovatiesystemen (zie kader). Dit paradigma bouwde voort op de evolutionair economische benadering die in de jaren ’70 werd gebruikt om het innovatiebeleid te legitimeren (zie paragraaf 4.1).

Innovatiesystemen of clusters Zoals ik in paragraaf 2.1.2 heb besproken introduceerden Freeman, Nelson en Lundvall eind jaren ’80 en begin jaren ’90 van de 20e eeuw de term ‘Nationale Innovatiesystemen’ (NIS).14 Daarmee werd het belang van instituties onderkend en wees men erop dat verschillende actoren een rol spelen in het innovatieproces en werden naast de actoren die direct betrokken zijn bij dit proces ook de andere elementen van de economie beschouwd. 15 Met het NIS-concept werd vooral op technologische ontwikkelingen gefocust,16 wat ook de aandacht verklaart voor technologie in de definitie van Freeman: “the network of institutions in the public and private sectors whose activities and interactions initiate, import, modify and diffuse new technologies”.17 Het concept doet daardoor geen recht aan niet-technische innovaties, maar paste goed in het discours over technologiebeleid van EZ in deze tijd. Freeman benadrukt voorts dat innovatiesystemen van elkaar verschillen.18 Ook Fagerberg c.s. onderkennen dat innovatieprocessen (1) afhankelijk zijn van internationale ontwikkelingen, (2) mede worden beïnvloed door aspecten buiten de betrokken instituties en (3) verschillen per sector.19 Volgens Porter hebben landen verschillende structuren en instituties en zijn bedrijven met een sterk concurrentievermogen onderdeel van een sterk cluster.20 Inzicht in de actoren en instituties die een rol spelen in het stimuleren en belemmeren van innovatieprocessen geeft een goede basis om succesvol innovatiebeleid te ontwikkelen. 21 Het maakt duidelijk welke aspecten van een innovatiesysteem of cluster kunnen worden versterkt om zo de voorwaarden te creëren voor een sterker innovatie- en concurrentievermogen van bedrijven. De invloed van dit denken was in de jaren ’90 terug te zien in de nadruk die in het innovatiebeleid kwam te liggen op strategische samenwerking en user-producer-interactie.22 Dat leidde tot beleidsmaatregelen als Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingprojecten (BTS), Toeleveren & Uitbesteden (T&U) en Bedrijfsgericht Technologisch Onderzoek door Collectiviteiten (BTOC) (zie paragraaf 5.1.3). Het stimuleren van samenwerking moest er voor zorgen dat clusters van bedrijven en/of kennisinstellingen sterker werden. Het ministerie van EZ gebruikte vanaf de jaren 2000 in het innovatiebeleid dit theoretische inzicht onder de term dynamisch innovatiesysteem en probeerde mogelijk systeemfalen op te lossen (zie paragraaf 6.1).23 Op basis hiervan legitimeerde het ministerie innovatiebeleid, wat met neoklassieke economische inzichten niet mogelijk was.

In Economie met open grenzen constateerde minister Andriessen dat de concurrentiepositie van de Nederlandse economie sinds de tweede helft van de jaren ‘80 sterker was geworden.24 Vervolgens kwam aan de orde via welke drie ‘wegen’ dat concurrentievoordeel verder verbeterd kon worden: (1) ondernemingsklimaat, (2) concurrentie en samenwerking en (3) voortdurend vernieuwen.25 Met name de eerste illustreert de invloed van het (neo)liberale discours uit deze tijd: de voorwaarden scheppen waarbinnen marktwerking goed kan gedijen. De tweede en derde

Kennis en samenwerking (1991-2002) 113 determinant gaven ruimte voor innovatiebeleid. Daarop ga ik in de paragrafen 5.1.2 en 5.1.3 nader in. Ook de volgende ministers van EZ namen algemeen voorwaardenscheppend beleid als uitgangspunt.26 In de zomer van 1995 had minister Wijers het in zijn nota Kennis in beweging over: “betere basiscondities voor innovatie, betere afstemming van vraag naar en aanbod van kennis en […] maatregelen om meer profijt te hebben van kansen die opkomende technologieën bieden”.27 In de vier jaar later door minister Jorritsma (VVD) gepubliceerde Industriebrief ging het nauwelijks over de industrie,28 maar vooral over gunstige voorwaarden op het gebied van infrastructuur, onderwijs, het fiscale klimaat en mededinging.29 Het AWT-advies Technologiebeleid en Economische Structuur ondersteunde deze generieke invalshoek.30 Een ander terugkomend punt was het verminderen van de administratieve lasten- en regeldruk. In 1994 werd hiertoe de operatie Marktwerking Deregulering en Wetgevingskwaliteit (MDW) in het leven geroepen. 31 Dit was geen sinecure, de gestelde doelen bleken minder eenvoudig te bereiken dan gedacht. De door de Kamer gewenste 25 procent vermindering van regeldruk was dan ook niet zomaar haalbaar.32 In 1998 stelde minister Jorritsma met het zelfde doel de Commissie Administratieve Lasten (commissie Slechte) in, waarna in 2000 zelfs een speciaal Adviescollege Toetsing Administratieve Lasten (Actal) in het leven werd geroepen. Met betrekking tot het innovatiebeleid zien we verder dat men het steeds meer had over kennis, zoals blijkt uit de (onder)titels en doelstellingen van de beleidsnota’s in deze periode (zie tabel 5-1 en figuur 5-1). De voorgestelde maatregelen moesten leiden tot een hogere kennisintensiteit van de economie.33

Tabel 5-1: de belangrijkste EZ-nota’s over innovatie in de jaren ’90 van de 20e eeuw.

EZ-beleidsnota jaar doelstelling

Economie met open grenzen 1990 De voorwaarden scheppen voor een voorspoedige economische ontwikkeling in de jaren ’90. Concurreren met kennis* 1993 Verhogen van de kennisintensiteit van de economische bedrijvigheid. Kennis in beweging 1995 Het bereiken van een hogere kennisintensiteit van de economie.

Clusterbrief 1997 Intensiveren van het clusterbeleid ten behoeve van een beter concurrentievermogen van het bedrijfsleven. Industriebrief 1999 Het maken van een excellent en stimulerend klimaat voor een innovatieve en duurzame economische ontwikkeling.

* De bedoeling was dat de nota Concurreren met kennis het jaarlijkse Beleidsoverzicht technologie (BOT) ging opvolgen en tweejaarlijks zou verschijnen. Het bleef evenwel bij één uitgave.

114 Innovatiepolitiek

5.1.2 Kiezen binnen een generiek discours Ondanks het (neo)liberale discours in deze periode bleef men ruimte zien voor innovatiebeleid. De beste legitimaties hiervoor waren volgens Van Dijk en Van Hulst (1) matching van vergelijkbaar beleid van andere landen en (2) het verhelpen van marktfalen.34 EZ wilde niet op voorhand kiezen voor bepaalde technologieën of specifieke sectoren. Toch maakten de ministers in de praktijk de nodige keuzen en voerde men naast generiek ook specifiek beleid. Dat gebeurde met beleidsmaatregelen die in principe voor alle typen bedrijven toegankelijk waren, maar waarbij in de praktijk specifieke keuzes werden gemaakt. De belangrijkste maatregelen waren dezelfde als of vergelijkbaar met die in de jaren ’80. De Innovatiestimuleringsregeling (INSTIR) werd vervangen door de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) en de Programmatisch Bedrijfsgerichte Technologiestimulering (PBTS) bleef tot de tweede helft van de jaren ’90 bestaan, waarna ze werd omgevormd tot de regeling Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS). Een belangrijk verschil was de toenemende aandacht voor samenwerking tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen – zie paragraaf 5.1.3. Hiermee probeerde EZ de vraaggerichtheid van onderzoeksinstellingen te vergroten en de aansluiting tussen publieke kennisinstellingen en het bedrijfsleven te verbeteren. 35 Ondanks deze inspanningen bleef het verbeteren van deze aansluiting volgens achtereenvolgens de RAWB en de AWT lastig te realiseren.36 Een ander thema dat meer aandacht kreeg was innovatie bij kleine en middelgrote ondernemingen. Er kwamen de nodige initiatieven en organisaties voor advies en informatievoorziening aan het MKB.37 Het netwerk van 18 Innovatiecentra fuseerde in 1998 met 12 regionale Instituten voor het Midden- en Kleinbedrijf (IMK’s) tot Syntens, dat vanaf dan 15 regionale kantoren kende.38 Syntens functioneerde net als de Innovatiecentra goed.39 Het nadeel van de fusie was evenwel dat deze centra hun naamsbekendheid opnieuw moesten opbouwen. Voorts bestond er een TNO-programma dat MKB adviseerde over technologie en marktpositionering. 40 Andere regelingen * probeerden met bijvoorbeeld subsidies voor het in dienst nemen van pas afgestuurde hoger opgeleiden of haalbaarheidsstudies de diffusie van technologische kennis naar het MKB te verbeteren. 41 In 1996 waren er in totaal bijna 100 innovatieregelingen bij het rijk42 en de Algemene Rekenkamer telde tussen 1995 en 2000 zelfs 180 maatregelen van de rijksoverheid die van kracht waren voor het MKB.43 Meta-evaluaties waren kritisch over het nut van dit woud van regelingen, maar niemand kon iets zeggen over hun daadwerkelijke effect. Zo concludeerde de Algemene Rekenkamer in 2001 dat er geen uitspraken over de effectiviteit gedaan konden worden. 44 In 2002 stelden de auteurs van het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid vast dat de coördinatie onvoldoende was en de daadwerkelijke effecten slecht te beoordelen waren (zie ook paragraaf 6.1).45

* Bekende voorbeelden zijn de subsidieregelingen Kennisdragers in het MKB (KIM), de Haalbaarheidsprojecten MKB (HMKB) en de Subsidieregeling Branchecentra voor Technologie (SBT). Vanaf 2001 werden deze regelingen samengevoegd in een tweetal subsidies voor kennisoverdracht naar het MKB. Dit waren de Subsidieregeling Kennisoverdracht Ondernemers MKB (SKO) en de Subsidieregeling Kennisoverdracht Brancheorganisaties MKB (SKB).

Kennis en samenwerking (1991-2002) 115

Figuur 5-2 laat voor de periode 1991 tot en met 2002 de verhouding zien tussen de uitgaven aan generiek en specifiek innovatiebeleid. Voor wat betreft het specifieke beleid voerde EZ nog steeds de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s) en de PBTS uit. Daarnaast bestonden er programma’s op het vlak van ICT en milieu.* De figuur laat de middelen die vanuit de Europese Kaderprogramma’s in Nederland terecht kwamen en de uitgaven van EZ voor publieke onderzoeksinstellingen buiten beschouwing. Van de middelen van EZ voor onderzoeksinstellingen kwam in deze periode tweederde tot driekwart ten goede aan onderzoek op het gebied van lucht- en ruimtevaart (Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium (NLR)) en energie (Energieonderzoek Centrum Nederland (ECN)) en 15 tot 20 procent aan TNO en de Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW). TNO werd daarnaast ook door andere ministeries gefinancierd en STW ontving tweederde van haar subsidie van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W).

€ 500 Generiek innovatiebeleid

€ 450 Specifiek innovatiebeleid en € 400 generiek innovatiebeleid met een specifieke uitwerking € 350

€ 300

€ 250

€ 200

€ 150

€ 100

Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) (gerekend naar Bedrag in miljoen € 50

€0

Figuur 5-2: generiek versus specifiek innovatiebeleid (1991-2002).†

Generieke regelingen hadden grotendeels tot doel om R&D te stimuleren. Ondanks het feit dat EZ benadrukte dat het stimuleren van R&D niet meer dan een beperkt deel van het innovatiebeleid uitmaakte, werden andere aspecten nauwelijks uitgewerkt.46 Met deze generieke

* Bijvoorbeeld het Informaticastimuleringsplan, de Telematica Gids Projecten (TGP) en het programma Economie, Ecologie en Technologie (EET). † Eigen berekeningen op basis van begrotingen van het ministerie van Economische Zaken. Generieke beleidsmaatregelen zijn: TOK en WBSO. Specifieke beleidsmaatregelen zijn: IOP, TTI en PBTS. Generieke beleidsmaatregelen met een specifieke uitwerking zijn: BTS-regeling, TS-regeling, IS-regeling, ICES/KIS-1 en ICES/KIS-2 (voor wat betreft de regelingen op basis van de aardgasbaten gaat het alleen om uitgaven die via de begroting van EZ liepen).

116 Innovatiepolitiek aanpak mengde de overheid zich zo weinig mogelijk in de ‘vrije’ markt. Volgens het heersende (neo)liberale denken beschikte de overheid daartoe niet over de benodigde kennis. Het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) bleef een belangrijk instrument (zie paragraaf 3.1). In 1990 zei minister Andriessen in zijn nota Economie met open grenzen dat de grotere bedrijven te weinig in aanmerking kwamen voor dergelijke R&D-instrumenten.47 In de jaren daarop daalde het aandeel van het MKB in de toegekende kredietsom van het TOK, maar in het verloop van het decennium groeide het MKB-aandeel weer.48 De tweede belangrijke maatregel was nog enige tijd de INSTIR, een subsidie op de loonkosten van R&D-personeel (zie paragraaf 4.1). In 1993, twee jaar na de afschaffing van deze regeling, bleef nog maar een derde van het budget voor investeringen in het vernieuwingsvermogen van het bedrijfsleven over (zie figuur 5-2). Ondanks het feit dat EZ het belang van wetenschap en technologie benadrukte, daalden in tegenstelling tot de ons omringende landen de investeringen hierin.49 In plaats van de INSTIR kwam er evenwel vrij snel een regeling voor aftrek van de loonbelasting van Doelstelling WBSO werknemers, de Wet Bevordering Speur- en R&D stimuleren bij Nederlandse bedrijven. Ontwikkelingswerk (WBSO, zie kader). De generieke investering in R&D kreeg daarmee Legitimatie opnieuw een impuls en groeide gestaag. Rond de De maatschappelijke opbrengsten van millenniumwisseling waren de uitgaven hieraan R&D zijn hoger dan de private. weer op het niveau van 1990.

De Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (1994-2010) Minister Andriessen schafte in oktober 1991 de INSTIR af. Het was dezelfde minister die goed twee jaar later de opvolger ervan presenteerde. Eind 1993 stuurde hij de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) naar de Tweede Kamer en vanaf 1994 ging de WBSO in.50 Het doel was bedrijven te stimuleren meer R&D uit te voeren.51 Dit gebeurde net als bij de INSTIR door de R&D-loonkosten te verlagen. Het verschil was dat het bij de WBSO niet om een directe subsidie ging, maar om een afdrachtvermindering op de loonbelasting. EZ liet de stimulering ingrijpen op de loonbelasting omdat op die manier bedrijven die (nog) geen winst maakten ook voor de regeling in aanmerking kwamen. Dit was een andere benadering dan in de meeste landen waar soortgelijke maatregelen bestonden.52 Net als bij de INSTIR ontvingen bedrijven het geld pas nadat de uitgaven waren gedaan. Vanuit het marktfalenperspectief was de legitimatie van een dergelijke regeling dat de maatschappelijke opbrengsten van R&D hoger zijn dan de private. Daarnaast moest de WBSO bijdragen aan het oplossen van problemen die in een internationale context als kenmerkend werden gezien voor Nederland:53 o De R&D-investeringen waren lager dan die van technologisch vooroplopende landen. o Er was vooral veel fundamenteel onderzoek en weinig toegepast onderzoek. o Private R&D was sterk geconcentreerd bij grote, multinationale bedrijven. o De overheidssteun voor R&D was in Nederland relatief gering en extra investeringen waren vaak incidenteel. o Bedrijven kampten met relatief hoge loonkosten voor R&D-medewerkers.

Kennis en samenwerking (1991-2002) 117

De vestiging Zwolle van de uitvoeringsorganisatie Senter voerde de WBSO uit. Dit was feitelijk hetzelfde bureau dat voorheen verantwoordelijk was voor het uitvoeren van de INSTIR, de Dienst Investeringsrekening (DIR). De fiscale afwikkeling werd vervolgens uitgevoerd door de Belastingdienst. Senter moest het instrument promoten en toetsen of de werkzaamheden voldeden aan de definitie van R&D.54 Steekproefsgewijs werden de projecten door Senter gecontroleerd.55 Aanvankelijk was de WBSO vooral gericht op het stimuleren van technologische onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten. Wel werd de definitie na 2005 verruimd zodat ook technische procesinnovaties en programmatuurontwikkeling in aanmerking kwamen voor de subsidie.56 Bij de uitvoering werd Senter ‘geholpen’ door subsidieadviesbureaus die voor bedrijven regelden dat ze in aanmerking kwamen voor de WBSO.57 Dit fenomeen van bureaus die bedrijven hielpen om subsidies aan te vragen stamt uit het begin van de jaren ’80 en ontwikkelde zich verder in de jaren ’90. De gehanteerde no cure no pay-methode nam voor bedrijven een belangrijke toetredingsdrempel weg. Als een aanvraag niet succesvol bleek, zouden er namelijk geen kosten aan verbonden zijn. Het nadeel was dat het honorarium van 10 à 15 procent dat de subsidieadviesbureaus bij succes hanteerden indirect de uitvoeringskosten vergrootten. Het aantal aanvragen dat via subsidieadviesbureaus werd gedaan steeg. 58 In 2010 werd 77 procent van de bedrijven die gebruik maakten van de WBSO bij de aanvraag geholpen door een extern bureau.59 Hierdoor werden waarschijnlijk meer kleine bedrijven bereikt.

Bedrijven konden jaarlijks twee keer een aanvraag indienen. Het maximum bedrag waarop een bedrijf in aanmerking kon komen steeg van 4,5 miljoen euro in 1994 naar 7,9 miljoen euro in 2001 en 14 miljoen euro in 2009.60 Er was sprake van een tweeschijvensysteem: onder de 45.378 euro aan loonkosten hoefde een bedrijf 25 procent minder werkgeverslasten af te dragen en boven dat bedrag 12,5 procent minder. Door de jaren heen werden deze kortingspercentages verschillende malen bijgesteld. Vanaf 2004 waren ze 42 procent voor de eerste 110.000 euro aan loonkosten en 14 procent voor de loonkosten boven dat bedrag. Het hogere kortingspercentage voor de eerste schijf had tot gevolg dat kleinere ondernemingen relatief meer van de regeling profiteerden. Een verschil met de tweede tranche van de INSTIR was evenwel dat de WBSO niet meer alleen voor kleinere bedrijven bedoeld was, maar voor alle typen bedrijven die R&D uitvoerden. In 2001 breidde EZ de WBSO uit met een startersfaciliteit, die tot doel had R&D bij nieuwe bedrijven extra te stimuleren.61 Deze ‘technostarters’ kwamen voor de eerste schijf in aanmerking voor een korting van 60 procent.

Gebruik en evaluatie Vanaf 1994 tot en met 2010 werd in het kader van de WBSO ruim 7,6 miljard euro (in lopende prijzen) uitgekeerd.62 In figuur 5-3 is te zien hoe de jaarlijkse uitgaven zich ontwikkelden. Vanaf 2008 stegen de uitgaven sterk als gevolg van een crisismaatregel. Daartoe kwam meer budget beschikbaar en verhoogde de minister tussen 2009 en 2011 de eerste schijf tot 220.000 euro en de kortingspercentages tot respectievelijk 50 en 18 procent.63 In 2012 werd dit weer teruggebracht tot het niveau van 2004.64 Daarnaast breidde het toenmalig kabinet vanaf dat jaar het fiscale pakket met de Octrooibox verder uit. De Nederlandse situatie kenmerkt zich ten opzichte van andere landen dan ook door het relatief grote aandeel fiscale R&D-stimuleringsmaatregelen.65 Door de jaren heen werden steeds meer subsidies toegekend aan kleinere bedrijven. De deelname van de groep kleiner dan 50 werknemers is van 1995 tot 2004 met 11 procentpunt gestegen tot 78 procent en was in 2010 toegenomen naar 83 procent. Het aan hen toegekende bedrag

118 Innovatiepolitiek

steeg van 8 naar 22 procent van de totale uitgaven. Voor bedrijven tot 250 werknemers steeg het toegekende bedrag van 48 procent in 1995 naar 69 procent in 2004.66

€ 1.100

€ 1.000

€ 900

€ 800

€ 700

€ 600

€ 500

€ 400

€ 300

Bedrag in miljoen (lopende prijzen) € 200

€ 100

Figuur 5-3: WBSO-uitgaven (1994-2010).67

Ondanks diverse evaluatieonderzoeken kunnen er slechts in beperkte mate uitspraken gedaan worden over de effecten van de WBSO. De belangrijkste reden hiervoor is het causaliteitsprobleem tussen de verstrekte subsidie en het uitvoeren van R&D.68 Dit houdt in dat het niet zeker is of de subsidie ook leidt tot meer investeringen in R&D. In de WBSO-evaluatie van 2012 zou de causaliteit beter moeten zijn gewaarborgd,69 maar de commissie Theeuwes die een uitgebreide analyse maakte van evaluatiemethoden voor innovatiebeleid gaf aan dat het causaliteitsprobleem niet voldoende ondervangen werd en dat evalueren van generieke regelingen als de WBSO sowieso erg lastig is.70 In de evaluatierapporten worden de nadelen van de gehanteerde methoden overigens onderkend. In tegenstelling tot evaluatie van veel andere instrumenten gaven evaluaties van de WBSO wel cijfers over het effect van de subsidie (of afdrachtsvermindering) op de extra uitgaven aan loonkosten.71 De gehanteerde methoden waren echter steeds verschillend en bovendien zijn ze zoals gezegd door veel onzekerheden omgeven. Over de periode 1996-1998 werd vastgesteld dat een bedrijf voor elke euro aan ontvangen korting zelf 0,01 à 0,02 € extra investeerde in R&D.72 In de periode 2001-2004 investeerden bedrijven gemiddeld 0,27 € extra73 en in de periode 2006-2010 investeerden bedrijven voor elke euro ontvangen WBSO-korting gemiddeld 0,77 € extra in R&D.74 Met deze cijfers werd door EZ beargumenteerd dat de WBSO heeft gezorgd voor een investering in onderzoek en ontwikkeling. Wat daarbij minder naar voren kwam is dat de administratieve lasten voor bedrijven 0,08 € bedroegen 75 en veel bedrijven gebruik maken van subsidieadviesbureaus, waardoor de totale investering die ten goede komt aan R&D lager uitviel. Ook over de additionaliteit van die investeringen bestaat de nodige twijfel, aangezien veel van deze R&D ook zonder de WBSO zou zijn uitgevoerd. Dat geldt zeker waar subsidieadviesbureaus boekhouding napluizen op zoek naar subsidieerbare items. Uit de evaluatie van 2012 komt naar voren dat dit voor niet minder dan 55 procent van de bedrijven het geval is. Voor kleine bedrijven geldt dat 31 procent de R&D ook zonder stimulering zou hebben uitgevoerd, voor grote bedrijven is dit percentage zelfs 65 procent!

Kennis en samenwerking (1991-2002) 119

Typerend voor het specifieke beleid was vooral de grotere aandacht voor samenwerking. In paragraaf 5.1.3 ga ik daar nader op in. Daarnaast kwamen er regelingen die in principe voor iedereen toegankelijk waren (generiek), maar waarmee EZ in de praktijk in specifieke thema’s of projecten investeerde. Zo stelde EZ geen nationale technologiegebieden meer vast, maar beoordeelden externe adviescommissies voorstellen van het gehele bedrijfsleven. Een duidelijk voorbeeld was het Fonds Economische Structuurversterking (FES, zie kader). Vijf procent van deze ‘aardgasbaten’ gingen vanaf 1993 naar onderzoeksprojecten, een programma dat bekend stond als de investeringen in de kennisinfrastructuur van de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES/KIS). 76 In principe was dit een generieke regeling, maar in de praktijk werden thema’s gekozen die aansloten bij de werkgebieden van de verschillende ministeries. Van 1994 tot en met 2003 werd via ICES/KIS-1 en ICES/KIS-2 bijna 370 miljoen euro (lopende prijzen) in ‘kennisprojecten’ geïnvesteerd (zie paragraaf 6.1).

Kennisinvesteringen uit het Fonds Economische Structuurversterking In 1959 ontdekte de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) aardgas nabij het Groningse Slochteren. Een aanzienlijk deel van de winst die de NAM maakte met de verkoop van dat aardgas werd afgedragen aan de overheid, die het vervolgens gebruikte voor het financieren van haar beleid. De harde infrastructuur profiteerde van deze middelen, maar het kwam ook ten goede aan ander beleid. Zo kon met dit geld het groeiende aantal werkloosheidsuitkeringen in de jaren ‘70 worden gefinancierd, werden de zorgkosten gefinancierd en konden grote industriële bedrijven profiteren van een lage energieprijs. 77 Van dit laatste werd in de jaren ‘70 evenwel duidelijk dat het geen voldoende voorwaarde was om bedrijven concurrerend te houden (zie paragraaf 3.1). Men zag steeds meer in dat hiervoor veranderingen van de economische structuur vereist waren. De winsten uit het aardgas werden evenwel nog niet gebruikt voor investeringen in de kennisinfrastructuur, dat gebeurde pas vanaf begin jaren ‘90. In 1993 presenteerde het kabinet een fonds om extra investeringen te kunnen doen.78 Dat betekende dat het niet om structurele bijdragen ging, noch dat er reguliere begrotingszaken mee werden gefinancierd. 79 De middelen uit het fonds werden dan ook ‘afgeschermd’ van andere begrotingen. In de loop van 1993 besloot men om dit Aardgasbatenfonds om te dopen in het Fonds Economische Structuurversterking (FES), omdat het niet meer alleen ging om baten uit de verkoop van aardgas.80 Er kwam ook geld uit andere bronnen, zoals uit de verkoop van staatsbedrijven zoals de PTT. De verandering ging niet zonder slag of stoot, waardoor het FES pas in 1995 officieel in werking trad.81 Dat gebeurde evenwel met terugwerkende kracht per januari 1993, omdat het geld reeds verdeeld was en projecten al waren gestart. Het fonds werd gezamenlijk beheerd door de ministers van EZ en Financiën.82 De eerste had hierbij evenwel de leiding. Dat bleek ook uit het feit dat de secretaris-generaal van EZ voorzitter was van de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES), de ambtelijke commissie die de besluiten van de ministerraad voorbereidde. 83 De subcommissie Kennisinfrastructuur (KIS) van de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES) was verantwoordelijk voor investeringsimpulsen die waren gericht op verschillende delen van de kennisinfrastructuur. Dat ging om 5 procent van de totale investeringen uit de FES. In paragraaf 6.1 ga ik verder in op de ICES/KIS-regeling.

120 Innovatiepolitiek

Tabel 5-2 geeft een overzicht van de thema’s waarop de instrumenten in deze periode waren gericht. Ten behoeve van de vergelijking met de vorige en volgende periode is de indeling in hoofdaandachtsgebieden van de vervolgcommissie Wagner in de eerste kolom weergegeven. In de bijlagen van hoofdstuk 5 staat een specificatie van de tabel. Uit tabel 5-2 blijkt dat er in het innovatiebeleid feitelijk wel de nodige keuzes werden gemaakt. De thema’s waarop nieuwe regelingen als de Technologische Topinstituten (TTI’s, zie paragraaf 5.1.3) inspeelden waren veelal dezelfde als waar de PBTS en IOP’s zich eerder op hadden gericht. Net als de voorgaande tien jaar waren dit informatietechnologie, biotechnologie, nieuwe materialen, chemie en milieu. Voor wat betreft de ICES/KIS werden de projecten verdeeld over de werkgebieden van verschillende departementen (zie verder paragraaf 5.2.2). Daarnaast bleef de nodige aandacht uitgaan naar energie, lucht- en ruimtevaart en defensie.

Tabel 5-2: van aandachtgebieden van Wagner naar het kiezen van thema’s in de kennisinfrastructuur.84

Vervolgcommissie 1993 1996 1999 Wagner (1983) Transito (inclusief verkeer en - Verkeer en Vervoer Verkeer en Vervoer vervoer) o ICES/KIS o ICES/KIS Agrarische en Biotechnologie Biotechnologie Biotechnologie Voedingsmiddelenindustrie (technologiegebied) (technologiegebied) o TTI o PBTS o PBTS en ICES/KIS

Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij Landbouw en Visserij o Ministerie van L&V o Ministerie van L&V o Ministerie van L&V en ICES/KIS en ICES/KIS (Water)bouw, infrastructuur Energie(besparing) Energie(besparing) Energie(besparing) en energie o ECN o ECN o ECN

Bouwen Bouwen o ICES/KIS o ICES/KIS Offshore - Maritiem - o ICES/KIS Veredelingschemie Materiaaltechnologie Materiaaltechnologie Materiaaltechnologie (technologiegebied) (technologiegebied) o TTI o PBTS en IOP’s o PBTS en IOP’s

Chemie Chemie Chemie o IOP’s o IOP’s o TTI Kantoorsystemen - -- Telecommunicatie en media Informatietechnologie Informatietechnologie Informatietechnologie (technologiegebied) (technologiegebied) o KREDO, TTI en o PBTS-IT en o PBTS-IT, KREDO ICES/KIS Telematica Gids en ICES/KIS Projecten Transportmiddelen - Transportmiddelen - o ICES/KIS

Kennis en samenwerking (1991-2002) 121

... vervolg tabel 5-2 ...

Vervolgcommissie 1993 1996 1999 Wagner (1983) Medische technologie - -- Productiebesturingssystemen - -- (Consumenten)elektronica o Stimulering van o Stimulering van o Stimulering van micro-elektronica micro-elektronica micro-elektronica Milieu Milieutechnologie Milieutechnologie Milieutechnologie (technologiegebied) (technologiegebied) o IOP, EET en o PBTS en IOP o PBTS ICES/KIS Defensie-uitrusting Defensie Defensie Defensie o Ministerie van o Ministerie van o Ministerie van Defensie Defensie Defensie Ruimtevaart Ruimtevaart Ruimtevaart o Ondersteuning o Ondersteuning o Ondersteuning (inter)nationale (inter)nationale (inter)nationale instituten instituten instituten

5.1.3 Samenwerking Vanwege de aandacht voor kennis kwamen er in het innovatiebeleid de nodige initiatieven om meer kennis te genereren en die beter te verspreiden. In principe was de aanpak generiek, maar zoals te zien in tabel 5-2 waren maatregelen ook in te delen naar specifieke gebieden. Daarnaast kwam er in het verlengde van de clusteraanpak van Michael Porter meer aandacht voor samenwerking, een ontwikkeling die ook internationaal was terug te zien. 85 In de studie De economische kracht van Nederland had TNO-STB in lijn met de genoemde studie van Porter betoogd dat sterke clusters van sectoren van belang zijn voor de economie.86 Vanwege de afkeer van specifiek industriebeleid interpreteerde EZ de clusteraanpak evenwel niet als backing winners, maar als het generiek stimuleren van nieuwe clusters. Het leek daarmee meer op picking winners, omdat het beleid niet voortbouwde op in economisch en/of wetenschappelijk opzicht bewezen sterke sectoren. Met dit clusterbeleid beoogde EZ de samenwerking tussen bedrijven en tussen bedrijven en kennisinstellingen te verbeteren. 87 EZ implementeerde hiertoe de maatregel Doelstelling BTS Stimulering Strategische Samenwerking, 88 Bedrijven via samenwerking onderling en met beter bekend als de clusterprojecten. Het kennisinstellingen meer laten investeren in R&D ging bij dit initiatief om samenwerking en het rendement van deze investeringen vergroten. tussen veelal grote bedrijven en kennisinstellingen.89 Deze regeling startte in Legitimatie 1994, toen ook voor de PBTS (1) De maatschappelijke opbrengsten van R&D samenwerking hoger gewaardeerd ging zijn hoger dan de private. (2) Het publieke worden. De nadruk op samenwerking werd onderzoek sluit onvoldoende aan op de behoeften helemaal duidelijk toen beide regelingen van het bedrijfsleven. vanaf 1997 met een aantal andere werden

122 Innovatiepolitiek samengevoegd tot het besluit subsidies Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS, zie kader).90 Met de BTS wilde EZ samenwerking ondersteunen in technisch innovatieve projecten die tot economische meerwaarde zouden leiden. Het instrument was in principe voor alle bedrijven toegankelijk. Er werden dan ook geen technologieprogramma’s meer vastgesteld.

Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (1997-2001) Het besluit subsidies Bedrijfsgerichte Technologische Samenwerkingsprojecten (BTS) werd in de jaren ’90 hét instrument om onderzoeks- en samenwerkingsprojecten te stimuleren. De BTS bouwde voort op eerdere regelingen, met name de ROAG en de PBTS (zie paragraaf 4.1). Naast de PBTS gingen ook de clusterprojecten en andere regelingen* op in de BTS.91 In het kader van de BTS gaf EZ van 1997 tot en met 2000 ruim 226 miljoen euro uit aan 833 projecten (zie figuur 5-4).

€ 70 Aantal gehonoreerde projecten 180 160 € 60 EZ-bijdrage aan BTS-projecten 140 € 50 120 Aantal projecten

€ 40 100

€ 30 80 60 € 20 40 € 10 20 Bedrag in miljoen (lopende prijzen) €0 0 1997 1998 1999 2000 Figuur 5-4: jaarlijkse bijdrage EZ aan BTS en aantal goedgekeurde BTS-projecten (1997-2000).92

Het doel van de BTS was om via het stimuleren van samenwerking tussen bedrijven onderling en tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen de R&D-inspanningen en het rendement daarvan te verhogen.93 De subsidie werd alleen toegekend als sprake was van samenwerking tussen minstens twee partijen. Het verschil met de PBTS was verder gering. Het subsidiepercentage bleef 37,5 procent met een maximum van ruim 2,2 miljoen euro per project.94 Om in aanmerking te komen voor de BTS waren er jaarlijks drie tenderprocedures, waarin een externe adviescommissie de projectvoorstellen beoordeelde. Daarbij hanteerde ze dezelfde drie criteria als vanaf 1994 bij de PBTS golden: technologische innovativiteit, kwaliteit van de samenwerking en economisch perspectief.95 Figuur 5-5 laat zien hoe de toegekende projecten feitelijk waren verdeeld over de industriële sectoren. Er waren geen vooraf vastgestelde bedragen per sector. De voorstellen werden beoordeeld op basis van kwaliteit.

* Dit waren de PBTS, het besluit subsidies informatietechnologie (oftewel PBTS-IT), de regeling Toeleveren & Uitbesteden (T&U) en de regeling Bedrijfsgericht Technologisch Onderzoek door Collectiviteiten (BTOC).

Kennis en samenwerking (1991-2002) 123

landbouw 30% voedings- en genotmiddelen chemie, rubber en kunststof 25% metaal en machinebouw elektronica 20% medische apparten

15%

10%

5%

0% 1997 1998 1999 2000

Figuur 5-5: relatief aantal gehonoreerde projecten per sector (1997-2000).96

Bij de BTS-projecten was spraken van relatief kleine netwerken. Gemiddeld waren er ongeveer drie partijen per project. Zoals bij veel andere regelingen ging het merendeel van de middelen naar een beperkt aantal organisaties. Senter stelde zowel in 2000 als in 2002 vast dat de honderd grootste bedrijven en kennisinstellingen 68 procent van het geld ontvingen van de BTS en het TOK.97 Het MKB profiteerde beperkt, alhoewel het bereik van deze groep door de jaren heen toenam. Vanaf mei 2001 werden in het kader van de stroomlijning van het beleid nog een aantal andere regelingen * ondergebracht bij de BTS, dat toen verder ging als de regeling Technologische Samenwerking (TS).98 Met de TS-regeling financierde EZ 25 procent van de projectkosten. Wanneer het onderzoek fundamenteel van aard was bedroeg de subsidie 50 procent van de projectkosten.99 Voor MKB’ers en kennisinstellingen was de subsidie 10 procent hoger. Per januari 2004 werd de TS- regeling beëindigd en kwam de Innovatiesubsidie Samenwerkingsprojecten (IS-regeling) er voor in de plaats (zie paragraaf 6.1).

Samenwerkingsregelingen zoals de BTS probeerden de participatie van publieke kennisinstellingen te bevorderen, maar verplichtten bedrijven daartoe niet. Ze lieten evenwel zien dat er in dit decennium in toenemende mate aandacht kwam voor dergelijke verbanden. Doelstelling TTI Voor zowel minister Andriessen als zijn Een bijdrage leveren aan het verstevigen van het opvolger Wijers was samenwerking met innovatievermogen en de concurrentiekracht publieke kennisinstellingen het middel om de van het Nederlandse bedrijfsleven. dynamiek en het rendement van de kennisinfrastructuur te vergroten. 100 Een Legitimatie voornaam initiatief om deze samenwerking te Het publieke onderzoek sluit onvoldoende aan bevorderen waren de Technologische op het bedrijfsleven.

* Dit waren de Bedrijfsgerichte Internationale Technologieprogramma’s (BIT) en het besluit Subsidies Maritiem Onderzoek.

124 Innovatiepolitiek

Topinstituten (TTI’s, zie kader).101 Voor verschillende gebieden werden TTI’s opgericht waarin bedrijven en kennisinstellingen gezamenlijk onderzoek uitvoerden. De bedrijven hadden hierin de leidende rol. In 1997 werden de eerste vier TTI’s opgericht; begin 1998 gingen ze van start.102

De Technologische Topinstituten (1997-2005) In 1995 kondigde minister Wijers in de nota Kennis in beweging aan om voor een “aantal thema’s van potentieel internationale allure” Technologische Topinstituten (TTI’s) op te richten.103 De selectie van deze TTI’s moest worden gebaseerd op het economisch-technologische belang en de wetenschappelijke kwaliteit van het gebied. Een speciale werkgroep onder leiding van oud WRR- voorzitter Theo Quené moest er voor zorgen dat er voorstellen voor TTI’s zouden komen. In de werkgroep zaten ambtenaren van de ministeries van EZ, OC&W en LNV en vertegenwoordigers van zowel VNO-NCW als NWO.104 Zes van de negentien consortia die een voorstel indienden kregen de kans een bedrijfsplan te schrijven. Daarna vielen transport & logistiek en duurzame energie af. Begin 1998 gingen de vier TTI’s die wel goedgekeurd werden van start: o het Dutch Polymere Institute (DPI). o het Netherlands Institute for Metals Research (NIMR) (vanaf 2009 Materials innovation institute (M2i)). o het Telematica Instituut (vanaf 2009 Novay). o het Wageningen Centre for Food Sciences (WCFS) (vanaf 2006 Top Institute Food & Nutrition (TIFN)).

Het hoofddoel van de TTI’s was om “[e]en bijdrage [te] leveren aan het verstevigen van het innovatievermogen en de concurrentiekracht van het Nederlandse bedrijfsleven”, door onderzoek te verrichten dat tegelijk wetenschappelijk van hoogwaardige kwaliteit en relevant was voor het Nederlandse bedrijfsleven.105 TTI’s waren voor een groot deel virtuele instituten, wat inhield dat het instituut onderzoek coördineerde en betaalde dat in bestaande laboratoria werd uitgevoerd. De verdeling van het budget was 50-25-25: EZ gaf voor de helft van het budget een subsidie. De betrokken kennisinstellingen en bedrijven moesten dit bedrag evenredig matchen, zodat het totale budget het dubbele van de subsidie zou zijn.

Gebruik en evaluatie In figuur 5-6 staat aangegeven wat het budget was voor de TTI’s. Jaarlijks ging het in totaal om een vergelijkbaar bedrag als de investeringen via de PBTS en (B)TS. Van 1996 tot en met 2005 bedroeg het totale budget bijna 480 miljoen euro (in lopende prijzen). EZ gaf in die tijd iets meer dan 200 miljoen euro uit aan de instituten. De rest kwam van de betrokken bedrijven, universiteiten en onderzoeksinstellingen.

EZ liet de TTI’s tweemaal extern evalueren.106 Daaruit kwam naar voren dat het moeilijk is harde uitspraken te doen over het daadwerkelijke effect op het concurrentievermogen van de participerende bedrijven.107 Bovendien hielp de gebrekkige monitoring door de instituten niet om de voorwaarden te scheppen voor een goede evaluatie.108 Tot 2005 was het volgens de evaluatie die Technopolis in 2005 uitvoerde ook geen ervan gelukt om internationaal toonaangevend te worden.109 Toch was het beeld over het onderzoek van de TTI´s positief en werd ook de kennisbasis van bedrijven verbreed. 110 Er ging wel enige tijd overheen voordat de betrokken bedrijven en kennisinstellingen programma’s vaststelden die bij beiden aansloten. Het bleek moeilijk om een balans te vinden tussen onderzoek dat relevant is voor kennisinstellingen en projecten die relevant

Kennis en samenwerking (1991-2002) 125

zijn voor bedrijven. Lange tijd waren het vooral grote bedrijven die hierbij betrokken waren.111 Een gevaar was dan ook dat de TTI´s closed shops werden: kleine en nieuw opkomende bedrijven konden door hun geringe omvang niet evenredig investeren, waardoor het voor hen moeilijk was om mee te doen. Daarnaast kan het een beperking zijn dat bedrijven terughoudend zijn om in projecten te participeren wanneer ook potentiële concurrenten daaraan meedoen.

€ 70 DPI NIMR € 60 TI WCFS € 50 Totaal EZ-uitgaven aan TTI's

€ 40

€ 30

€ 20 Bedrag in miljoen (lopende prijzen)

€ 10

€0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Figuur 5-6: uitgaven van de Technologische Topinstituten (1996-2005).112

Vanaf 2006 ging het TTI-programma samen met de regeling voor Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s. Deze zogenaamde TTI/IOP-module werd een onderdeel van het sleutelgebiedenbeleid dat toen werd ontwikkeld. Na 2005 zijn er geen evaluaties meer geweest van de TTI’s. Wel zijn er zes nieuwe Technologische Topinstituten gestart (zie paragraaf 6.1).

5.1.4 Het groeiende Senter De uitvoeringsorganisatie StiPT (Stimulering Programma’s Technologie) was in 1988 opgericht en werd eind 1991 samengevoegd met de Dienst Investeringsrekening (DIR) tot Senter. Met Senter beschikte EZ over één uitvoeringsdienst met vestigingen in Zwolle en Den Haag. In 1994 kreeg Senter als één van de eerste rijksdiensten de vorm van een ‘agentschap’.113 Op deze manier wilde de rijksoverheid de bedrijfsvoering efficiënter en effectiever maken en bij bedrijven de herkenbaarheid van de uitvoeringsorganisaties vergroten. Tevens paste de instelling van dergelijke ‘agentschappen’ in het streven naar kleinere departementen.114 De volgende aspecten typeerden Senter:115 o Het voeren van een winst- en verliesrekening, in tegenstelling tot het reguliere kasstelsel waarmee andere overheidsorganisaties werkten. Op die manier kon men in de uitvoering meer bedrijfsmatig werken en was Senter bijvoorbeeld in staat om investeringen (zoals kredieten) over meerdere jaren af te schrijven.

126 Innovatiepolitiek

o Er moest aangetoond kunnen worden dat de uitvoering daadwerkelijk efficiënter geschiedde. o Herkenbaarheid als uitvoeringsorganisatie. Hiertoe was het zaak duidelijk te maken welke producten en diensten er werden geleverd. o Werken met een tariefstelsel. Hierbij moest worden bepaald wat het kostte om een maatregel uit te voeren. Op basis daarvan offreerde Senter aan EZ en andere departementen. o Het ‘agentschap’ viel weliswaar onder de ministeriële verantwoordelijkheid, maar via het op afstand plaatsen moest directe inmenging bij de uitvoering van instrumenten voorkomen worden.

Senter nam de taken van StiPT en DIR over en ging ook beleid van andere directoraten-generaal van EZ uitvoeren, onder andere op het vlak van exportfinanciering, energie en internationale samenwerking. Daarnaast nam het steeds meer opdrachten van andere ministeries aan. Van 1994 tot 2003 groeide de omzet van Senter dan ook van 8,6 naar 23,1 miljoen gulden.116 We zagen al dat met name het budget van de WBSO groeide, wat voor Senter het nodige werk met zich meebracht. Een andere oorzaak van de groei was dat de organisatie meer taken kreeg met betrekking tot internationale programma’s. Daarvoor werd nauw samengewerkt met het bureau EG-Liaison (EGL).117 In 1997 veranderde de organisatiestructuur van Senter. Hierdoor werden werknemers meer flexibel inzetbaar en kon Senter naar eigen zeggen beter inspelen op de ‘dynamiek’ van zijn opdrachtgevers. De nieuwe manier van werken valt grofweg aan de hand van twee typen procedures te beschrijven. Bij de ene beoordeelde een externe adviescommissie ingediende voorstellen op het moment dat de inschrijftermijn sloot. Dit had als nadeel dat er een groot aantal voorstellen konden komen, waardor de externe adviescommissie veel werk had. Bij de tweede was de procedure ‘wie het eerst komt, het eerst maalt’. Dat zorgde voor minder werk, want als het geld op was, werden er geen projecten meer beoordeeld. Het nadeel was dat als een bedrijf te laat met een goed project kwam, dit niet meer ondersteund kon worden. In beide gevallen gold dat het ambtelijk apparaat het voorwerk deed middels een eerste controle van de voorstellen.

5.2 Organisatiegedragperspectief In de paragrafen 3.2 en 4.2 zagen we dat het ‘traditionele’ industriebeleid in de jaren ’80 grotendeels werd vervangen door ‘technologiebeleid’. Ondanks de dreun van het RSV-debacle behielden de ambtenaren een budget voor deze nieuwe insteek. Een andere belangrijke reden voor het behoud van zijn bestaansrecht was dat EZ sterk had ingezet op het stimuleren van marktwerking, een onderwerp dat in de jaren ‘90 de wind in de zeilen had. EZ kon nog steeds worden getypeerd als een divisionalized firm. 118 De verschillende afdelingen van EZ probeerden in de praktijk hun eigen belangen naar voren te schuiven, hetgeen de ene beter afging dan de andere. Vanuit het organisatiegedragperspectief bespreek ik in deze paragraaf de voornaamste veranderingen die van invloed waren op het innovatiebeleid:

Kennis en samenwerking (1991-2002) 127

o Het DG Industrie dat verder in het gedrang kwam (paragraaf 5.2.1). o De discussie over een generieke versus een specifieke aanpak (paragraaf 5.2.2). o De verhouding tussen Senter en EZ (paragraaf 5.2.3).

Figuur 5-7: EZ en de directoraten-generaal in 1986 en 1993.

Voordat ik hier op inga bespreek ik hoe de organisatiestructuur van EZ in de jaren ‘90 veranderde. Figuur 5-7 vergelijkt de EZ-organisatie van 1986 met die van 1993. De belangrijkste verandering was dat het DG Diensten Midden- en Kleinbedrijf en Ordening (DG DMO) kwam te vervallen. De taken werden herverdeeld over de DG’s Industrie* en Economische Structuur (DG ES). Het DG Industrie ging de sectorale taken uitvoeren, het DG ES de horizontale thema’s.119 De directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) kwam in deze nieuwe indeling onder het DG ES te vallen,120 waar het voorheen direct onder de secretaris-generaal ressorteerde. Bij de reorganisatie van 1993 werden voorts de taken met betrekking tot ‘Europa’ herverdeeld. Om de communicatie tussen het DG BEB en andere DG’s te verbeteren kreeg ieder

* Het DG Industrie heette in 1986 formeel DG Industrie & Regionaal Beleid en na de reorganisatie van 1993 DG Industrie & Diensten. Net als in het vorige hoofdstuk spreek ik verder over het DG Industrie.

128 Innovatiepolitiek zijn eigen afdeling international affairs, een verantwoordelijkheid die voorheen uitsluitend bij het DG BEB lag.121 EZ-ambtenaren zouden zich zodoende meer bewust moeten worden van wat er op Europees niveau gebeurde. In de praktijk kwam dit evenwel niet van de grond. Bovendien kwam de decentralisatie van Europese verantwoordelijkheid niet ten goede aan de onderlinge afstemming; het versterkte zelfs de divisionalised form van EZ.122

5.2.1 Het DG Industrie verder in gedrang Aanvankelijk had het DG Industrie nog een prominente plek binnen de EZ-organisatie, maar in de jaren ‘90 kwam het DG Industrie verder onder druk te staan. 123 De voornaamste reden hiervoor bleef dat het RSV-debacle negatief afstraalde op het industriebeleid. Daarnaast richtte EZ zich steeds meer op generiek innovatiebeleid dan wel op generieke technologiegebieden. De structuur en het specialisme van het DG Industrie waren hier echter niet op ingericht.124 Het was nog altijd georganiseerd langs afdelingen voor industriële sectoren zoals de metaal- en chemische industrie, die algemene thema’s elk afzonderlijk aanpakten.125 Dat specifiek beleid onder druk stond bleek ook uit de maatregelen die onder het DG Industrie vielen. De themagerichte PBTS werd veralgemeend tot het generieke BTS en voor het clusterbeleid werden geen aandachtsgebieden gekozen.126 Daarenboven kreeg Senter steeds meer uitvoeringstaken, waardoor het contact van EZ met bedrijven voor een groot deel verloren ging.127 Dat had met name veel impact op het werk van de industrieambtenaren. Gedurende de jaren ‘90 verdween op die manier zowel de sectorspecifieke kennis van de Nederlandse industrie bij het DG (en dus bij EZ) als veel van het contact met bedrijven en dus het gevoel voor de praktijk. Dat werd nog versterkt door het roulatiesysteem voor leidinggevenden (DG’s en SG’s) dat in 1995 bij de rijksoverheid werd ingevoerd. Dit moest zorgen voor meer onderling begrip en een esprit de corps, maar het leidde onvermijdelijk ook tot meer generalisten met minder diepgaande kennis over specifieke beleidsterreinen.

Logischerwijs zochten de industrieambtenaren naar een uitweg om het bestaansrecht van hun DG te verdedigen. Die werd gevonden in beleid gericht op grote bedrijven,128 vrijwel het enige restant van het contact met bedrijven van voorheen. Deze benadering werd ook wel vertaald met beleid gericht op voor Nederland belangrijke clusters, waarin dergelijke bedrijven centraal stonden.129 De Algemene Rekenkamer constateerde hierover in 1996 dat EZ de potentie van mogelijke clusters in de praktijk onvoldoende in kaart bracht,130 dit in tegenstelling tot wat op grond van de nota’s verwacht mocht worden. Zoals we in vorige hoofdstukken zagen, waren de contacten tussen het grootbedrijf en het DG Industrie traditioneel goed. Bedrijven als Philips, DAF, Fokker en NedCar wisten deze relatie te benutten in de vorm van financiële ondersteuning (zie het kader hieronder en paragraaf 5.3.1).131 Het gevolg van de afnemende sectorkennis was evenwel dat het DG Industrie voor informatie over sterktes en zwaktes van sectoren steeds meer afhankelijk werd van externe partijen. Een belangrijke bron hiervan was het bedrijfsleven zelf, waardoor het risico dat men geen tegenwicht kon bieden aan lobby’s voortdurend op de loer lag.

Kennis en samenwerking (1991-2002) 129

Wel werd de bewegingsvrijheid om op deze vragen in te spelen radicaal ingeperkt. Acties moesten namelijk voldoen aan toekomstgerichte uitgangspunten. In de Kamerbrief Industriebeleid in de jaren negentig uit 1993 gaf minister Andriessen drie uitgangspunten voor het ondersteunen van bedrijven: (1) het belang van de onderneming in zijn cluster, (2) uitzicht op zelfstandige continuïteit en (3) medefinanciering door andere partijen (financiële instellingen of aandeelhouders).132 Om bedrijven te ondersteunen kende EZ financieringsfaciliteiten voor grote bedrijven en een borgstellingsregeling voor het MKB.133 Dit was volgens de minister evenwel niet voldoende en daarom ontwikkelde het DG Industrie de Industriefaciliteit, die in 1993 in werking trad. 134 De faciliteit werd ontwikkeld in samenwerking met de banken. De minister kon er risicodragend vermogen mee verstrekken aan middelgrote en grote ondernemingen die een belangrijke rol speelden in hun cluster. De uitgangspunten waren toekomstgericht, maar in de praktijk gaf de faciliteit de mogelijkheid om behoudend te reageren en het voortbestaan van in moeilijkheden geraakte individuele bedrijven te verzekeren. Een dergelijke reactie probeerde bedrijven in een aantal gevallen ook uit te lokken, zie paragraaf 5.3.1. Om te kunnen ingrijpen – en daarmee ook het eigen bestaansrecht te bewijzen – was in de praktijk de nodige creativiteit vereist. Industrieambtenaren probeerden zo de nationale belangen te verdedigen, met name ook ten opzichte van ‘Brussel’, dat individuele steunverlening niet meer toeliet. Oplossingen werden gezocht binnen bestaande instrumenten als het Technisch Ontwikkelingskrediet (TOK) of Clusterregelingen. Een voorbeeld van creativiteit waarbij bedrijven zelf een belangrijke rol speelden was de sale and lease back-constructie met de naam Technolease (zie paragraaf 5.3.1).135

Het DG Industrie had zijn positie dus goeddeels te danken aan de focus op het grootbedrijf en de creativiteit in het gebruik van regelingen. Toch was de directeur-generaal minder machtig dan voorheen. In tegenstelling tot zijn voorganger, ‘industriepaus’ Molkenboer, kon Van der Harst niet meer buiten wettelijke regelingen om geld vrijmaken om bedrijven te steunen. Door de focus op de nationale ‘paradepaardjes’ sprak zijn positie evenwel nog altijd tot de verbeelding. Vermeldenswaardig is overigens dat Van der Harst voorheen directeur van de directie Algemene Economische Politiek (AEP) was, een invloedrijke stafdirectie binnen EZ die werd getypeerd door zijn neoklassieke benadering van economische vraagstukken. In zijn nieuwe functie had hij blijkbaar een andere overtuiging, een illustratie van ‘wet van Miles’: “where you stand depends on where you sit” (zie paragraaf 2.2). De manier van werken en het budget van de industrieambtenaren stonden zoals gezegd evenwel onder druk, terwijl afdelingen als de directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) ruimte kregen om iets op te bouwen (zie paragraaf 4.2). Dat leidde ook nog steeds tot spanning tussen het DG Industrie en afdelingen die het innovatiebeleid vertegenwoordigden. 136 Het aanzien verminderde verder toen het DG Industrie in 1996 Fokker niet kon redden. Opnieuw werd duidelijk dat het DG de Nederlandse ‘paradepaardjes’ niet voor alle rampspoed kon behoeden (zie het kader hieronder). Uiteindelijk kwam in 2001 het DG Industrie zelfs te vervallen (zie paragraaf 6.2).

130 Innovatiepolitiek

Fokker en het DG Industrie In de Kamerbrief Industriebeleid in de jaren negentig uit 1993 werden de voorwaarden uitgewerkt om bedrijven in moeilijkheden te ondersteunen.137 Zoals we zojuist zagen was het uitgangspunt hierbij in principe toekomstgericht en legde men de nadruk op het belang voor het hele cluster waarin een bedrijf functioneerde. In de praktijk was het evenwel de vraag in hoeverre het DG Industrie ook daadwerkelijk een gedegen objectieve en toekomstgerichte analyse uitvoerde, alvorens over te gaan tot steun. Met name het Fokker-geval was illustratief. ‘Paradepaardjes’ als Fokker waren de trots van Nederland. Het belang van deze bedrijven werd breed gedragen en wanneer een dergelijke groot bedrijf om ondersteuning vroeg werd binnen het DG Industrie direct een speciale werkgroep in het leven geroepen.138 Daarbij liepen bestuurders van een bedrijf als Fokker eenvoudig naar binnen bij EZ-topambtenaren en zelfs bij de minister.139 De eerste stap naar daadwerkelijke ondersteuning werd op deze manier telkens eenvoudig gezet. Met betrekking tot Fokker bestond er voorts een speciale uitvoeringsorganisatie, het Nederlands Instituut voor Vliegtuigontwikkeling en Ruimtevaart (NIVR). Het NIVR was verantwoordelijk voor overheidsgaranties en ontwikkelingskredieten die aan Fokker werden gegeven. In zekere zin vertegenwoordigde Fokker het bestaansrecht van het NIVR; in ruil daarvoor kreeg het bedrijf geld of garanties. De Algemene Rekenkamer stelde in 1996 vast dat de Tweede Kamer al had aangegeven dat het NIVR te dicht bij Fokker stond.140 Uit een onderzoek naar de betekenis van Fokker voor Nederland kwam desondanks naar voren dat de terugbetaling van kredieten naar behoren was.141 Over de clusteranalyse van EZ voor onder andere Fokker oordeelde de Algemene Rekenkamer ook vernietigend: “[d]e clusters rond de betreffende bedrijven bleken […] niet in kaart gebracht”.142 EZ schoot dus tekort in het analyseren van de sterktes en zwaktes. Er was sprake van een geheel eigen interpretatie van een SWOT-analyse, die valt samen te vatten als picking what you’re proud of. Pas later bleek uit een studie* van TNO-STB dat Fokker wel degelijk een voorname rol speelde in het Nederlandse luchtvaartcluster. Uit dezelfde studie kwam evenwel ook naar voren dat toeleveranciers nog slechts gedeeltelijk van het bedrijf afhankelijk waren en ook zonder Fokker zouden kunnen voortbestaan.143

De inspanningen van zowel EZ als Fokker zelf mochten niet baten. Op 15 maart 1996 werd het bedrijf failliet verklaard en een herstart zag EZ-minister Wijers niet zitten. 144 Alleen het bedrijfsonderdeel voor vliegtuigonderdelen en -reparatie werd overgenomen door Stork. Het faillissement van Fokker kostte de staat volgens minister Wijers 390 miljoen euro.145 Niet al deze uitgaven kwamen voor rekening van EZ. Gedurende de gehele historie van steun aan en ‘stimulering’ van Fokker gaf de Nederlandse staat 1,9 miljard euro uit, waarvan driekwart na 1983 was besteed.146 Dat waren voor een belangrijk deel ontwikkelingskredieten van de NIVR. Daarnaast ging het om een militair programma, een reddingsoperatie van EZ, garantstellingen van EZ, additionele middelen van EZ en de kosten voor de Technolease-constructie (zie paragraaf 5.3.1). Het is ook hier de vraag wat de opbrengsten van deze investeringen waren. In de grafiek in figuur 5-8 lijken dit soort beleidsacties op de laatste stuiptrekkingen van het defensieve beleid van het DG Industrie. In 1993 was dit een bijdrage aan Hoogovens. In 1996 ging het om kosten als gevolg van het faillissement van Fokker en een bijdrage aan NedCar; aan deze

* Het is passend om hier te vermelden dat mijn promotor projectleider was van deze studie.

Kennis en samenwerking (1991-2002) 131

laatste werd in 1999 opnieuw een bijdrage geleverd. Daarnaast was er nog altijd sprake van jaarlijkse steunverlening aan de scheepsbouwindustrie.

€ 800

€ 700 Defensief beleid

€ 600

€ 500

€ 400

€ 300

€ 200

€ 100 Bedrag in miljoen (gerekend naar 2012) Bedrag in miljoen (gerekend naar

€0 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Figuur 5-8: de laatste stuiptrekkingen van het defensieve EZ-beleid.147

5.2.2 Generieke versus specifieke aanpak Het gevecht over generiek versus specifiek innovatiebeleid bleef in deze periode voortduren.148 De stroeve verhoudingen waren niet alleen het gevolg van de spanning tussen ATB en DG Industrie. Het ging ook om verschillende visies op de rol van de overheid. Er was sprake van een tweestrijd die in sterke mate zwart-wit naar voren kwam en geen recht deed aan de theoretische achtergrond. Veelal leek het namelijk op een strijd tussen óf generiek óf specifiek. Beleidsadviezen van bijvoorbeeld de WRR, de commissie Wagner en TNO-STB bepleitten daarentegen meestal een beleidsmix van gericht innovatiebeleid als aanvulling op een goed generiek beleid. 149 Het generieke voorwaardenscheppend beleid zou volgens hen voor een substantieel deel aangevuld moeten worden met een weldoordachte stimulering van bewezen sterktes, die de potentie hebben internationaal concurrerend te zijn of te blijven (backing winners). Generiek innovatiebeleid werd in de praktijk echter steeds verder uitgebreid en was vanzelfsprekend, terwijl specifieke maatregelen vooral niet te dicht bij individuele sectoren mochten komen en zich constant moesten bewijzen.150 De generieke insteek werd ondersteund door bijvoorbeeld het Centraal Planbureau (CPB), dat zich vooral bezighield met analyses op macro-economisch vlak.151 Dat het discours meer in het verlengde bleef van generiek innovatiebeleid kan tevens worden verklaard door de positie van de directie Algemene Economische Politiek (AEP). Deze directie kenmerkte zich door zijn neoklassieke kijk op de economie – in lijn met de visie van secretaris-generaal Rutten (zie paragraaf 3.2 en 4.2). Rond 1990 leek het erop dat deze neoklassieke economen de macht in EZ hadden overgenomen. 152 Ex-AEP’ers kregen op verschillende plekken in het departement belangrijke posten, waardoor hun visie dat de overheid

132 Innovatiepolitiek de markt ‘vrij’ moest laten omdat die in principe goed werkte veel invloed had. Innovatiebeleid mocht alleen wanneer het generieke vormen van marktfalen adresseerde.153 Het merendeel van de innovatiegerichte maatregelen kwam uit de koker van de directie ATB, dat nu onder het DG ES viel.154 Er was evenwel sprake van accentverschillen. Zo kwam er steeds meer aandacht voor het belang van samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen, zodat clusters zich beter konden ontwikkelen. Om die insteek kracht bij te zetten kregen kennisinstellingen een belangrijkere rol. Dat was al te zien bij de IOP’s en kwam bij de TTI’s en de ICES/KIS nog sterker naar voren. Ook bij maatregelen die eerst vooral waren gericht op projecten van en later tussen bedrijven werd in toenemende mate het belang van samenwerking met kennisinstellingen benadrukt. Op deze manier probeerde EZ tevens te stimuleren dat kennisinstellingen in die programma’s zouden participeren. Dit beleid stond bekend als het EZ-clusterbeleid.155 Het was niet zozeer een duidelijk omschreven pakket aan maatregelen, als wel een vergaarbak van maatregelen waarbij samenwerking in één of andere vorm aan bod kwam. Uit een evaluatie uit 2002 van Technopolis bleek ook dat het clusterbeleid als integrale beleidsvisie niet van de grond kwam. 156 Op afzonderlijke projecten werden evenwel goede resultaten geboekt.

Argumenten voor specifiek innovatiebeleid in aanvulling op generiek beleid kwamen vooral uit de hoek waar men verantwoordelijk was voor meer gericht (innovatie)beleid, zoals het DG Industrie en de op specifieke technologiegebieden gerichte onderdelen van het DG ES.157 Er bestonden eigenlijk twee mechanismen: (1) verdeling van middelen over de verschillende departementen en (2) een bepalende rol voor ‘favoriete’ technologieën of (groepen van) gevestigde bedrijven. Van het eerste was de ICES/KIS een voorbeeld (zie verder de paragrafen 6.1 en 6.2). Bij de eerste twee rondes hiervan kregen alle departementen ruimte om met projectvoorstellen te komen en werd in onderling overleg besloten over de toekenning van projecten.158 Dit leidde tot diversiteit in de programma’s, maar het leidde er ook toe dat elk departement zijn eigen project wilde hebben en kreeg. 159 Deze ‘pondspondsgewijze verdeling over departementen’ werd vergemakkelijkt doordat niet aan alle criteria voldaan hoefde te worden. De ministeries konden zo in sterke mate zelf hun favorieten kiezen. Deze manier van werken veranderde geleidelijk aan toen vanaf 1998 een Commissie van Wijzen advies moest gaan uitbrengen over de ingediende projecten (zie verder paragraaf 6.1). Het tweede mechanisme was terug te zien bij de PBTS, BTS en het clusterbeleid. Daarvoor koos EZ technologiegebieden en stelde het vast welke clusters belangrijk waren. Voor het beoordelen van projecten was er wel een externe adviescommissie, maar zoals we zagen in paragraaf 5.2.1 kregen in de praktijk met name grotere bedrijven zelf veel ruimte om met voorstellen te komen. De procedure bij de TTI’s was meer objectief: consortia van bedrijven, onderzoeksinstellingen en universiteiten konden voorstellen indienen voor een samenwerkingsverband, waarna een commissie hierover advies gaf aan EZ. Er waren bij de uiteindelijk gekozen TTI’s evenwel ook vooral grote bedrijven betrokken (zie paragraaf 5.1.3). Vanwege het gebrek aan objectieve analyses van sectoren en clusters was het specifieke innovatiebeleid in de praktijk niet het steunen van bewezen sterken sectoren (backing winners). De aanpak was daarentegen veeleer te kenmerken als picking winners (stimuleren van sectoren of

Kennis en samenwerking (1991-2002) 133 thema’s die EZ in de toekomst graag zou zien floreren) dan wel backing lobbies: het ondersteunen van sectoren die hun belangen het beste wisten te bepleiten.

5.2.3 EZ versus Senter De uitvoeringsorganisaties StiPT en de Dienst Investeringsrekening (DIR) fuseerden in 1992 tot het agentschap Senter (zie paragraaf 5.1.4). 160 Het aantal taken en de hoeveelheid personeel groeiden, waardoor het belang van deze organisatie in de jaren ’90 toenam. In 1988 was de personeelssterkte van DIR 73 en van StiPT 30 fte, in 1992 was dit bij Senter 125 en 308 in 2001.161 Als gevolg hiervan kreeg EZ zelf minder taken, met name van 1982 tot 1992 toen het aantal EZ-ambtenaren met een kwart afnam.162 Daarna stabiliseerde het aantal ambtenaren van de voor innovatiebeleid relevante afdelingen evenwel rond de 500 fte. Alleen in 1997 nam dit tijdelijk af, omdat een deel werd overgeplaatst naar de nieuw opgerichte Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa).163 De organisatiestructuur van het ministerie werd platter. 164 Uit interviews voor dit onderzoek kwam naar voren dat er een meer professionele sfeer ontstond, waarbinnen nota’s werden geschreven en beleidsmaatregelen tot stand kwamen die theoretisch goed in elkaar zaten. EZ zou daardoor meer een ‘club van professionals´ zijn geworden,165 die zich ook steeds meer ging richten op de mogelijkheid tot verantwoording van beleid – accountability. De praktijk zelf raakte evenwel verder uit het oog, omdat veel contacten met bedrijven nu verliepen via Senter. Senter van zijn kant focuste op objectieve uitvoering van beleid. Hiervoor zette de eerste directeur Chris Buijink op basis van het werk van zijn voorgangers bij DIR en StiPT een formele structuur op, waarmee per instrument elk afzonderlijk voorstel beoordeeld kon worden. Belangrijk was daarbij dat instrumenten zo werden ontworpen dat er niets fout kon gaan, wat in toenemende mate leidde tot ‘dichtgeregelde’ maatregelen. Senter viel zo al vanaf de start te typeren als een ‘goed geoliede machinebureaucratie’, die een compleet overzicht had van wat er waar gebeurde.166 Dat zegt overigens niets over de effectiviteit van de maatregelen zelf. Het Interdepartementale Beleidsonderzoek (IBO) Technologiebeleid constateerde in 2002 bijvoorbeeld dat daarover weinig te zeggen viel.167

Tussen de professionele organisaties EZ en Senter was lange tijd sprake van de nodige animositeit. Ten eerste zorgden de nieuwe werkprocedures ervoor dat het belang van Senter toenam ten nadele van EZ. Ten tweede was er soms sprake van wederzijdse kift, bij EZ omdat het contact met bedrijven verloren ging en bij Senter omdat zijn ambtenaren instrumenten niet konden verbeteren op basis van praktijkervaringen. EZ-ambtenaren zeiden dat dat hun taak was. Ook de communicatie tussen beide organisaties verliep lange tijd stroef. Een maatregel werd simpelweg ‘over de schutting gegooid’ naar Senter met als mededeling: “voeren jullie dat maar uit”.168 Voor terugkoppeling van ervaringen was weinig ruimte. Senter ging natuurlijk ook zijn eigen belangen verdedigen. Dat was bijvoorbeeld om zo veel mogelijk instrumenten te behouden, omdat men daarmee was verzekerd van werk. Hierbij moet wel worden gezegd dat de organisatie relatief flexibel was, omdat veel werk door uitzendkrachten werd verricht. Ongeveer 40 procent van het totaal aantal personeelsleden werd ingehuurd.169

134 Innovatiepolitiek

Toch had Senter in principe baat bij een goede beoordeling van het beleid dat ze uitvoerde. Daarbij paste ook dat men de beschikbare budgetten volledig benutte, omdat men anders dacht er op te worden afgerekend niet hard genoeg naar bedrijven of projecten te hebben gezocht.170

5.3 Politieke-actorperspectief Innovatiebeleid was in politiek opzicht nooit een heel belangrijk thema, maar er was altijd een positieve associatie met het onderwerp. Aangezien innovatie met (economische) vooruitgang geassocieerd wordt is het moeilijk om ertegen te zijn. Wel was er verschil van inzicht over welk type beleid innovatie het meest stimuleert. Net als in het vorige hoofdstuk bespreek ik hier vanuit het politieke-actorperspectief achtereenvolgens de invloed van het bedrijfsleven, de Tweede Kamer en de publieke kennisinstellingen. De meeste impact hadden grote bedrijven. In het bijzonder ging het om bedrijven die met behulp van EZ overeind probeerden te blijven. Daarnaast werden vanuit deze hoek ook meer algemene belangen verdedigd. Kennisinstellingen gingen in toenemende mate een rol spelen, omdat in dit decennium meer nadruk kwam te liggen op samenwerking daarmee. Hun rol in de beleidsvorming bleef evenwel relatief beperkt. De Tweede Kamer tot slot hield zich slechts incidenteel bezig met het innovatiebeleid.

5.3.1 Het bedrijfsleven Evenals in de jaren ’80 hadden grote bedrijven en hun belangenorganisaties ook in de jaren ’90 de meeste invloed op het innovatiebeleid van het ministerie van EZ.171 De belangrijkste redenen hiervoor waren hun individuele herkenbaarheid en aanspreekbaarheid, en het feit dat ze in staat waren mensen en geld vrij te maken om ‘mee te denken’ met het ministerie (zie paragraaf 4.3). Er was vaak sprake van afstemming van het ministerie met ‘het bedrijfsleven’ en zijn belangrijkste vertegenwoordigers. Het ging dan om specifieke belangen van individuele bedrijven en brancheorganisaties of om algemene belangen, waarbij met name de werkgeversorganisaties VNO en NCW een sleutelrol speelden.

De start van de jaren ‘90 was in economische zin dan wel voorspoedig, maar daarna nam de groei af.172 In 1993 waren er verschillende industriële bedrijven die volgens minister Andriessen in ernstige moeilijkheden verkeerden.173 Voor dergelijke bedrijven bleef de vraag welke bijdrage de overheid kon leveren. Deze reflex bestond ondanks de lessen uit de jaren ‘70 en begin jaren ‘80 en ondanks het offensief ingezette beleid en het discours waarbij de overheid afstand moest houden van de markt. De minister stond dan onder druk om te zoeken naar mogelijkheden om in moeilijkheden geraakte bedrijven ‘door te crisis heen te helpen’, met name als het ging om nationale ‘paradepaardjes’ zoals DAF, Fokker, NedCar en Philips.174 Deze bedrijven trokken de aandacht en zetten EZ er toe aan hen te (blijven) steunen.175 Men probeerde daarvoor over het algemeen meer toekomstgerichte argumenten te vinden. Zo benadrukte EZ het belang van het behoud en

Kennis en samenwerking (1991-2002) 135 de mogelijke nieuwe ontwikkeling van de technologische kennis van de ondersteunde bedrijven voor Nederland en in het bijzonder voor het cluster waarin dat bedrijf functioneerde. Bedrijven vroegen om steun omdat EZ mogelijkerwijs een oplossing kon bieden voor hun (financiële) problemen. Het ging dan niet alleen om de mogelijkheden die crisismaatregelen boden, maar ook om de mogelijkheid innovatiebeleid ‘creatief’ te gebruiken. Dit roept de vraag op in hoeverre de minister van EZ een defensieve reflex kon onderdrukken. Een bekend voorbeeld was Philips. In 1993 raakte dat bedrijf in de problemen en ging het op zoek naar extra financiële middelen. Het Technoleasedossier (zie kader) laat zien dat er het nodige werd gemobiliseerd om na te gaan op welke manier dergelijke constructies tot stand konden komen.176 NRC-journalisten rekenden uit dat Philips over een periode van zestien jaar meer subsidie had ontvangen dan het RSV-concern. 177 Ook Fokker kon profiteren van onder meer de Technoleaseconstructie.178 Hierover constateerde de Algemene Rekenkamer dat de kosten de baten overstegen. Bovendien stelde ze de vraag in hoeverre het daadwerkelijk om toekomstgerichte investeringen ging. 179 Zij bestempelde de financiële relaties met grote ondernemingen in veel gevallen als steun. Bezien vanuit de bedrijven betaalden hun lobbyactiviteiten zich op dergelijke momenten terug. Voor Fokker mocht het dan uiteindelijk niet baten, maar alvorens het failliet ging probeerde het eerst diverse malen een beroep te doen op het ministerie.

De Technolease-constructie De fiscale Technolease-constructie was een variant op wat heet een sale and lease back-constructie.180 In plaats van materiële zaken (zoals gebruikelijk) werden bij deze constructie immateriële zaken (technologie) verkocht aan banken en werden deze direct weer terug gehuurd. De waarde van deze technologie was meestal niet duidelijk, waardoor de waardering daarvan het nodige gepuzzel opleverde. In de praktijk sponnen beide partijen er garen bij. Op de korte termijn zorgde ze bij verkopende bedrijven voor meer vermogen, waarmee dreigende financiële problemen afgewend konden worden. Voor de kopende partij was de constructie interessant omdat men de ‘kosten’ kon afschrijven en zo minder winstbelasting hoefde te betalen. Twee voorbeelden sprongen er uit: Philips en Fokker. In december 1992 hadden Philips en de Rabobank de constructie bedacht.181 De belastingdienst had zijn bedenkingen, maar het kabinet besloot de constructie desondanks toe te staan.182 Philips stond er begin jaren ’90 financieel slecht voor. Met betrekking tot Fokker pakte de Rabobank in 1994 de Technolease-constructie wederom op als onderdeel van het reddingsplan.183 De belastingdienst adviseerde weer negatief, maar na een besloten overleg met de vaste Kamercommissie voor Economische Zaken keurde de staatssecretaris van Financiën de constructie toch goed.184 Met de Technolease-constructie werden de liquiditeitsproblemen van Philips en Fokker (deels) opgelost. Aanvankelijk was de Europese Commissie kritisch over de Technolease-constructie.185 Uiteindelijk oordeelde zij evenwel dat de constructie tussen de Rabobank en Philips legitiem was.186 Na het faillissement van Fokker was het voor de Europese Commissie niet meer relevant om een onderzoek uit te voeren naar de gang van zaken bij de voormalige vliegtuigfabrikant. Toch waren er geluiden dat de Technolease-constructie leidde tot gederfde belastinginkomsten. Bij Philips bedroegen de gederfde belastinginkomsten volgens schattingen om en nabij de 450 miljoen euro

136 Innovatiepolitiek

over een periode van 10 jaar.187 Het kabinet bestreed dit evenwel en stelde dat deze berekeningen gebaseerd waren op onjuiste aannames.188 Met betrekking tot Fokker was de Algemene Rekenkamer stelliger en berekende ze dat de gederfde belastinginkomsten het directe financiële voordeel ruimschoots overstegen.189 Bovendien behoede de impuls Fokker niet voor de ondergang.

Een groot deel van de invloed van bedrijven was dus gebaseerd op individuele belangen. Dit is echter maar een deel van het verhaal. Belangenorganisaties als VNO en NCW speelden namelijk ook een voorname rol bij de totstandkoming van beleid.190 Ze vormden een sterke lobby en werden ook vanuit EZ zelf geraadpleegd. Deze nauwe relatie wordt geïllustreerd doordat verschillende EZ-ambtenaren en -bewindslieden later bij lobbyorganisaties terecht kwamen, of andersom. De samenwerking tussen de verschillende werkgeversorganisaties werd steeds sterker en vanaf het midden van de jaren ’90 bestonden er nog maar twee overkoepelende werkgeversorganisaties.191 Ten eerste fuseerden VNO en NCW op 1 januari 1997.* Ten tweede ontstond in 1995 MKB-Nederland uit een fusie van de Koninklijke Nederlandse Ondernemersvereniging (KNOV) en de Nederlandse Christelijk Ondernemersvereniging (NCOV). Zoals ik al eerder vaststelde vertegenwoordigden deze organisaties doorgaans niet één bedrijf of sector, maar bedrijven en branches uit verschillende hoeken. Keuzes maken ligt om die reden niet in het belang van dit soort organisaties.192 Voor hen waren naast het promoten van generiek innovatiebeleid lagere vennootschapsbelasting en minder regeldruk belangrijke thema’s.193 Kijken we naar de algemene tendens in de jaren ‘90 dan voerden deze laatste twee thema’s onder de noemer marktwerking de boventoon.

5.3.2 De Tweede Kamer In de Tweede Kamer was de aandacht voor het thema innovatiebeleid gering. 194 In de regeerakkoorden van de kabinetten Kok komt de term zelfs niet voor.195 Als het al over innovatie ging dan veelal ter illustratie en in algemeenheden, maar niet als belangrijk doel op zich of hoe dit het beste gestimuleerd kon worden.196 Innovatiebeleid werd wel omschreven als een hobby van bepaalde Kamerleden, waarmee niet viel te scoren. De meeste Kamerleden waren er weinig in geïnteresseerd en dit werd in de loop van de jaren '90 niet anders. Het is ook de vraag in hoeverre de Tweede Kamer met betrekking tot innovatiebeleid zijn macht durfde te gebruiken. Mocht de minister een motie bijvoorbeeld niet willen uitvoeren, dan is het gezien het relatief geringe belang maar de vraag of de Kamer echt aan haar punt vast zou hebben gehouden. Op specifieke momenten had de Kamer wel degelijk invloed,197 bijvoorbeeld op het beleid gericht op in moeilijkheden geraakte bedrijven zoals DAF en Fokker.198 Een illustratie was dat de

* De werkgeversvereniging die actief was op het vlak van arbeidszaken fuseerde eveneens in dit jaar. De Algemeene Werkgevers Vereniging (AWV) – die reeds nauwe contacten had met het VNO – ging samen met het Adviesbureau Arbeidszaken van het NCW onder de naam Algemene Werkgeversvereniging Nederland (AWVN).

Kennis en samenwerking (1991-2002) 137

Kamer ten behoeve van de Technolease-constructie (zie paragraaf 5.3.1) een besloten overleg hield met de relevante bewindslieden en ook lijkt er sprake van een reflex om nationale ‘paradepaardjes’ als Fokker en Philips zo nodig in stand te houden. Bedrijven anticipeerden hier op. Zo had Philips een soort van ‘ambassade’ in Den Haag, van waaruit bijeenkomsten werden georganiseerd met Kamerleden van de vaste Kamercommissie voor EZ en met politieke partijen. Daartegenover staat dat de Kamer in toenemende mate vroeg om verantwoording van het beleid. 199 Het ging daarbij evenwel vooral om verantwoording op korte termijn, 200 terwijl de doelstellingen van innovatiebeleid over de lange termijn gaan. Om hiertoe zijn accountability aan te tonen maakte EZ steeds meer gebruik van externe adviesbureaus. De vraag is echter wat het nut is van evaluaties wanneer ze alleen zijn gericht op de korte termijn. Bovendien zijn er veel methodische moeilijkheden om de effectiviteit van beleid op innovatie of economische groei vast te kunnen stellen.

Een ander voorbeeld waarin de invloed van het parlement naar voren kwam was de aandacht die het vroeg voor een sterkte-zwakteanalyse van de economie.201 Tijdens de behandeling van de EZ- begroting voor 1989 bespraken Kamerleden de vraag of het Nederlandse bedrijven met het oog op de verdere vorming van een Europese interne markt voldoende concurrerend waren. PvdA- Kamerlid Joop van den Berg diende daarop een motie in waarmee de minister werd gevraagd met een beleidsnota te komen die was gebaseerd op een sterkte-zwakteanalyse van het Nederlandse bedrijfsleven.202 Bij het tot stand komen van het regeerakkoord van Lubbers III kwam deze wens weer naar voren en werd door CDA en PvdA afgesproken met een dergelijke nota te komen.203 EZ-minister Koos Andriessen kwam met een nota over het onderwerp. Zijn door Michael Porters werk The competitive advantage of nations beïnvloede sterkte-zwakteanalyse van de Nederlandse economie presenteerde hij in 1990 aan de Kamer. Deze nota had evenwel vooral een generieke insteek (zie paragraaf 5.1.1). 204 Tezelfdertijd hadden een aantal TNO-STB- medewerkers Porters aanpak gebruikt om de Nederlandse sterktes op sectorniveau in kaart te brengen – dat de basis kon vormen voor backing winners-beleid. De publicatie daarvan werd voor aanvang van het debat over Andriessens nota Economie met open grenzen verspreid onder Kamerleden, die vervolgens meer in de benadering van TNO-STB zagen. De minister werd dan ook verzocht op de specifieke aanpak voort te bouwen.205 Dit was een goed voorbeeld van hoe de discussie generiek versus generiek én specifiek innovatiebeleid ook via de Tweede Kamer gevoerd werd. Naar aanleiding van dat debat kreeg TNO-STB wel de ruimte om sectorstudies uit te voeren. Het clusterbeleid dat EZ vervolgens ontwikkelde werd evenwel generiek vormgegeven, op basis waarvan EZ en het bedrijfsleven dat zichzelf goed wist te vertegenwoordigen veel ruimte kregen om te kiezen. Ik noemde dat al eerder picking winners of backing lobbies. Dat dit beleid op deze manier vorm kreeg interesseerde de Kamer al niet meer. Marktwerking voerde de boventoon en dat was ook het onderwerp waar minister Hans Wijers de focus op legde.206 Toch was de Porter-aanpak een belangrijke grondslag voor het clusterbeleid dat door EZ werd ontwikkeld.207 Hét voorbeeld hiervan waren de Technologische Topinstituten.

138 Innovatiepolitiek

5.3.3 Kennisinstellingen Betere samenwerking tussen bedrijven en kennisinstellingen zou volgens EZ moeten leiden tot (1) meer investeringen in R&D en een hoger rendement van die investeringen; en (2) tot een betere aansluiting tussen vraag en aanbod van kennis.208 Een belangrijk uitgangspunt was dat de invloed van het bedrijfsleven op de besteding van publiek onderzoek groter moest worden.209 EZ was de voortrekker bij veel initiatieven.210 Een verandering voor de publieke onderzoeksorganisaties was dat het budget van de Nederlandse organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) verder toenam, wat betekende dat de universiteiten zelf minder zeggenschap kregen.211 Instellingen die acteerden op het terrein van bedrijfssectoren die EZ ondersteunde konden eenvoudiger profiteren dan organisaties die dat niet deden. Voor de technische universiteiten en de universiteit Wageningen was het beleid in dat opzicht dan ook gunstiger dan voor andere universiteiten. Bij de EZ-beleidsontwikkeling was de invloed van universiteiten over het algemeen dan ook marginaal.212 Ze waren er vooral in geïnteresseerd dat hun subsidie gelijk bleef of toenam en daarvoor was het ministerie van Onderwijs, Cultuur & Wetenschappen (OC&W) de belangrijkste gesprekspartner. Organisaties als de Vereniging van Samenwerkende Nederlandse Universiteiten (VSNU) en NWO bemoeiden zich dan ook weinig met EZ. Wel werden afzonderlijke onderzoeksgroepen betrokken bij de concrete plannen van bijvoorbeeld TTI’s. Ook voor TNO gold dat ze het merendeel van de financiering via het ministerie van OC&W kreeg. De relatie van EZ met TNO was evenwel hechter dan die met andere kennisinstellingen, maar niet per se beter. TNO stond geregeld ter discussie, net als de andere Grote Technologische Instituten (GTI’s). 213 De RAWB en de AWT benadrukten dat deze onvoldoende ‘marktgericht’ waren (zie paragraaf 5.1.2 en paragraaf 4.3), te weinig aansloten bij de bedrijfspraktijk. De AWT beargumenteerde zelfs dat TNO eerlijk moest gaan concurreren met publieke en private organisaties. In 1994 werd de commissie Bedrijfsleven-TNO ingesteld onder voorzitterschap van oud-NCW-voorman Hans Blankert. 214 Op basis van haar advies implementeerde TNO in 1997 het systeem van cofinanciering: naast de overheid financierden bedrijven het onderzoek. Er waren verschillende verhoudingen mogelijk, waarbij een grotere bijdrage meer zeggenschap betekende. Toch was in 2004 ook de commissie Wijffels kritisch over de bijdrage van TNO aan de innovatiekracht van Nederland.215 Dat TNO in deze periode onder druk stond was ook te zien aan het verminderde aantal werknemers en de daling van het budget.216 Toch lijkt het erop dat TNO het eigen belang goed wist te verdedigen. Het deed mee aan veel van de innovatiebeleidsinitiatieven van EZ, waarmee het zich op een andere manier verzekerde van budget.

Conclusie Net als in de vorige periode werd het EZ-beleid in de jaren '90 beïnvloed door het (neo)liberale discours. Dat was terug te zien in de nadruk op generiek innovatiebeleid en marktwerking. Deze insteek werd met name ondersteund vanuit de centrale leiding van EZ en de directie Algemene Economische Politiek (AEP). Het paste ook bij het beleid dat de belangrijkste belangenbehartigers (VNO en NCW) voorstonden. Er valt daarom te concluderen dat de keuze

Kennis en samenwerking (1991-2002) 139 voor een beleidsoptie in deze periode het resultaat was van het krachtenspel tussen de interne en externe stakeholders. In het innovatiebeleid lag de nadruk op het generiek stimuleren van onderzoek en ontwikkeling, met de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO) als voornaamste instrument. Uit het organisatiegedragperspectief kwam verder naar voren dat de directie Algemeen Technologiebeleid (ATB) een belangrijker rol ging spelen. In de analyse vanuit zowel het organisatiegedrag- als het rationele-actorperspectief zagen we voorts dat samenwerking steeds meer aandacht kreeg. Bij dit zogenaamde clusterbeleid koos men eveneens voor een generieke aanpak, maar in de praktijk gaf dit ambtenaren ruimte voor een eigen, meer specifieke invulling. Er lag daarbij in de regel geen objectieve analyse ten grondslag aan waar Nederland sterk in was en internationaal het best op kon concurreren, waardoor er ruimte was voor picking winners-beleid. Het ontbreken van een omvattend beoordelingsheuristiek zoals voorgesteld door de commissie Wagner en TNO-STB (zie paragraaf 5.1.3 en 5.3.2) maakte bovendien dat de gemaakte keuzes sterk beïnvloed konden worden door voorkeuren voor (internationaal) favoriete technologieën. Ook hadden lobbygroepen die zich goed wisten te profileren bij het ministerie veel invloed – zie het politieke-actorperspectief. Zij wisten de door hen gewenste gebieden goed naar voren te brengen, waardoor de aanpak viel te kenmerken als backing lobbies (zie ook het volgende hoofdstuk). Bezien vanuit het rationele-actorperspectief was het doel van samenwerking om (1) bedrijven meer te laten investeren in R&D, (2) de marktgerichtheid van kennisinstellingen te verbeteren, (3) bedrijven en kennisinstellingen hun kennis beter te doen delen en (4) sterkere clusters of netwerken te laten ontstaan. In de vorige hoofdstukken zagen we dat dit al was geprobeerd met de Stichting voor de Technische Wetenschappen (STW) en de Innovatiegerichte Onderzoeksprogramma’s (IOP’s). Het belangrijkste voorbeeld in dit decennium waren de Technologische Topinstituten (TTI's), maar de aandacht voor samenwerking was ook terug te zien bij de regelingen (Bedrijfsgerichte) Technologische Samenwerking ((B)TS) en de ICES/KIS- programma’s. Een gevolg was dat kennisinstellingen een belangrijkere rol gingen spelen in het innovatiebeleid van het ministerie van EZ.

Het DG Industrie had als gevolg van de conclusies uit de RSV-enquête fors aan belang ingeboet. In deze periode probeerde het door te focussen op de grote Nederlandse industriële bedrijven zijn positie en zijn manier van werken overeind te houden. Met name op de momenten dat deze ‘paradepaardjes’ in moeilijkheden kwamen, zochten de industrieambtenaren naar mogelijkheden om de continuïteit ervan te verzekeren. Die mogelijkheden waren evenwel beperkt. Met toekomstgerichte argumenten was het DG Industrie wel in staat hiervoor innovatiemiddelen te mobiliseren. Het aanzien van bedrijven als DAF en Fokker was hierbij een belangrijke steun. De Technolease-constructie was een voorbeeld van de invloed die bedrijven zelf probeerden uit te oefenen. Dat Fokker toch failliet ging betekende uiteindelijk dat het aanzien van het DG Industrie verder onder druk kwam te staan. Na de reorganisatie van 2001 kende EZ zelfs geen DG Industrie meer (zie paragraaf 6.2). Bezien vanuit het organisatiegedragperspectief was een andere voorname verandering dat Senter een steeds grotere organisatie werd. EZ en Senter hadden elk een andere focus, waardoor er twee culturen ontstonden: beleidsvormers versus beleidsuitvoerders. De relatie en

140 Innovatiepolitiek communicatie tussen beide ‘professionele’ organisaties liep aanvankelijk niet van een leien dakje. Omdat Senter de uitvoering nu voor haar rekening nam werd EZ een ‘plattere’ organisatie. Ze focuste evenwel steeds meer op politieke verantwoording in plaats van op de daadwerkelijke praktijk.

In hoofdstuk 6 beschrijf ik de ontwikkeling van het innovatiebeleid voor de periode 2003 tot en met 2010. Daarin is de vraag in hoeverre EZ weer een meer specifiek beleid ging voeren.