Análisis de una eventual división de la V región de Valparaíso basado en una hipótesis de recorte territorial: implicancias políticas, jurídicas, económicas, sociales, demográficas y medio ambientales1.

La presente investigación, pretende ser una contribución con miras a dilucidar la viabilidad de una división de la actual V región de nuestro país. A objeto de lo señalado se efectuará una caracterización de la Región de Valparaíso y de sus Provincias, atendiendo factores históricos, políticos, económicos, geográficos y de población, entre otros.

1 Biblioteca del Congreso Nacional. Contacto: Rodrigo Obrador – Departamento de Estudios, Extensión y Publicaciones, BCN. E-Mail: [email protected], Anexo: 3115. 01-03-2012. Serie Estudios Nº 1-12. Participantes: David Vásquez, Rodrigo Obrador, Julio Vega, Felipe Rivera, María Teresa Corvera, Mauricio Amar, Edmundo Serani, Fernando Arrau, Marek Hohen y con la colaboración de Francisco Mardones (SIIT). i

Tabla de Contenido

I. INTRODUCCIÓN ...... 1

II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA QUINTA REGIÓN DE VALPARAÍSO COMO UNIDAD DE LA DIVISIÓN POLÍTICA ADMINISTRATIVA (DPA) DEL ESTADO...... 4

1. SIGLO XIX ...... 4

2. SIGLO XX...... 4

3. LA QUINTA REGIÓN Y LA REGIONALIZACIÓN...... 7

4. CONCLUSIONES...... 8

III. MARCO JURÍDICO CONSTITUCIONAL E INICIATIVAS RECIENTES...... 9

1. MARCO JURÍDICO CONSTITUCIONAL E INICIATIVAS RECIENTES...... 9

2. CONSIDERACIONES PARA CREAR UNA REGIÓN...... 11 Criterios para la creación de una nueva región:...... 11

3. CREACIÓN DE LA REGIÓN DE LOS RÍOS Y REGIÓN DE ARICA Y PARINACOTA...... 12

4. CREACIÓN DE LA PROVINCIA DE MARGA-MARGA...... 14

5. CONCLUSIONES...... 15

IV. SUB-DIVISIÓN DE V REGIÓN DE VALPARAÍSO: CONSIDERACIONES GENERALES Y ASPECTOS GEOGRÁFICOS ...... 16

1. CONSIDERACIONES GENERALES...... 16

2. LA QUINTA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 18

3. LA DIVISIÓN DE LA QUINTA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 19 Ordenamiento Territorial y Gestión Integrada de Cuenca...... 20 Corredor Interoceánico...... 21

4. CONCLUSIONES...... 22

V. UNA MIRADA SOCIODEMOGRÁFICA A LA CONFORMACIÓN DE UNA NUEVA REGIÓN EN LA REGIÓN DE VALPARAÍSO ...... 23

1. EL PROBLEMA DEL RECORTE TERRITORIAL...... 23

2. ALGUNOS INDICADORES SOCIODEMOGRÁFICOS BÁSICOS...... 27

3. INFORMACIÓN TERRITORIAL DE SERVICIOS PÚBLICOS...... 35

4. CONCLUSIONES...... 39

VI. UNA VISIÓN GLOBAL A LA REALIDAD ECONÓMICO PRODUCTIVA DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO ...... 40

1. ANTECEDENTES GENERALES...... 40 ii

2. ESTRUCTURA PRODUCTIVA REGIONAL Y SU EVOLUCIÓN EN LOS ÚLTIMOS AÑOS...... 40

3. EJES ESTRATÉGICOS PARA LA REGIÓN...... 43 Industria agroalimentaria ...... 44 Turismo...... 44 Industria del Conocimiento...... 44 Actividades de apoyo logístico...... 45

4. EXPORTACIONES REGIONALES...... 45

5. A MODO DE CONCLUSIÓN...... 46

IV. UNA VISIÓN A LA FUERZA DE TRABAJO Y EL EMPLEO EN LAS PROVINCIAS DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 48

1. EL EMPLEO EN LA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 48

2. PANORAMA GLOBAL DE LA FUERZA DE TRABAJO Y LA OCUPACIÓN EN LA REGIÓN...... 49

3. PANORAMA DE LA FUERZA DE TRABAJO Y LA OCUPACIÓN A NIVEL DE LAS PROVINCIAS ...... 50 Población y Fuerza de Trabajo...... 50 Desocupación...... 51 Empleo por tipo de actividad productiva...... 52 Ocupados según categoría de ocupación...... 53 Ocupados por tamaño del establecimiento donde trabajan...... 54 Ocupación de las provincias según edades...... 54

4. A MODO DE CONCLUSIÓN...... 56

V. INGRESOS MUNICIPALES DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 57

1. UNA REVISIÓN GENERAL A LA COMPOSICIÓN DE LOS INGRESOS MUNICIPALES...... 57

2. INGRESOS MUNICIPALES EN LA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 57

3. PARTICIPACIÓN EN TÉRMINOS DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES SENATORIALES...... 60

4. A MODO DE CONCLUSIÓN...... 62

VI. CARACTERÍSTICAS SOCIOCULTURALES DE LA QUINTA REGIÓN DE VALPARAÍSO....63

1. ANTECEDENTES GENERALES...... 63

2. EDUCACIÓN...... 63

3. EQUIDAD...... 65

4. CULTURA...... 66

5. ALGUNAS CONCLUSIONES...... 67

VII. VIABILIDAD DE DIVISIÓN REGIONAL SEGÚN ÁMBITOS POLÍTICO ADMINISTRATIVO Y DE SERVICIOS PÚBLICOS...... 68 iii

1. DIVISIÓN POLÍTICO ADMINISTRATIVA DE LA V REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 68

2. PRINCIPALES SERVICIOS PÚBLICOS Y OTRAS INSTITUCIONES DEL ESTADO Y PRIVADAS EN LA V REGIÓN ...... 69 Servicio Regional de Salud...... 69 Servicios de educación ...... 70 Servicio de Impuestos Internos ...... 72 Registro Civil e Identificación ...... 72 Carabineros de Chile ...... 73 Policía de Investigaciones de Chile ...... 73 Servicio Electoral...... 73

3. CONCLUSIONES...... 75

VIII. LOS PUERTOS DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO Y LA HIPÓTESIS DE DIVISIÓN...... 78

1. ANTECEDENTES GENERALES...... 78

2. A MODO DE CONCLUSIÓN: EFECTOS SOBRE LOS PUERTOS DE LA QUINTA REGIÓN EN LA HIPÓTESIS DE SU

DIVISIÓN EN DOS REGIONES...... 80

IX. IMPACTO POLÍTICO ELECTORAL DE UNA EVENTUAL DIVISIÓN ADMINISTRATIVA DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 82

1. ANTECEDENTES GENERALES...... 82

2. PRIMERA HIPÓTESIS: EL IMPACTO POLÍTICO-ELECTORAL INMEDIATO DE UNA EVENTUAL DIVISIÓN

ADMINISTRATIVA DE LA VA REGIÓN DE VALPARAÍSO ES NULO...... 82

3. SEGUNDA HIPÓTESIS: LA DEMANDA EMANADA DE ELECTORES DE LA CIRCUNSCRIPCIÓN V POR UNA

DIVISIÓN ADMINISTRATIVA DE LA REGIÓN NO SE ORIGINA EN UNA DISTRIBUCIÓN DESIGUAL DE LOS

RECURSOS REGIONALES EN DESMEDRO DE ESTA CIRCUNSCRIPCIÓN...... 86

4. A MODO DE CONCLUSIÓN...... 87

X. COMENTARIO FINAL A MODO DE CONCLUSIÓN...... 88 iv

Índice de Tablas

TABLA 1. PROVINCIAS DE ACONCAGUA Y SANTIAGO HACIA 1833...... 4

TABLA 2. PROVINCIAS DE ACONCAGUA, VALPARAÍSO Y SANTIAGO A FINES DEL S. XIX.. 4

TABLA 3. PROPUESTA DE CORFO 1950...... 5

TABLA 4. QUINTA REGIÓN DE VALPARAÍSO: ACTUALES PROVINCIAS Y COMUNAS...... 6

TABLA 5. PROVINCIAS, COMUNAS Y DISTRITOS ELECTORALES (2012)...... 25

TABLA 6. PROVINCIAS, DEPARTAMENTOS, COMUNA (1974) Y DISTRITOS SENATORIALES (2012)...... 25

TABLA 7. PRINCIPALES DESTINOS DE LAS EXPORTACIONES REGIONALES. AÑO 2011.....45

TABLA 8. INDICADORES SITUACIÓN OCUPACIONAL REGIÓN VALPARAÍSO. TRIMESTRE AGOSTO – OCTUBRE 2011...... 49

TABLA 9. OCUPACIÓN SEGÚN PROVINCIA Y TAMAÑO DE ESTABLECIMIENTO. TRIMESTRE MÓVIL AGOSTO – OCTUBRE 2011 (NÚMERO DE PERSONAS TRABAJANDO)..54

TABLA 10. OCUPACIÓN SEGÚN PROVINCIA Y RANGO DE EDAD. TRIMESTRE MÓVIL AGOSTO – OCTUBRE 2011...... 55

TABLA 11. COMPOSICIÓN DE LA FUERZA DE TRABAJO ENTRE LOS MAYORES DE 60 AÑOS. TRIMESTRE MÓVIL AGOSTO –OCTUBRE 2011 (%)...... 55

TABLA 12. INFORMACIÓN DE ACUERDO A LAS CIRCUNSCRIPCIONES SENATORIALES...60

TABLA 13. PORCENTAJE DE MATRICULADOS EN ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES QUINTA REGIÓN, POR PROVINCIA Y NIVEL...... 64

TABLA 14. PUNTAJES PROMEDIO 4° BÁSICO 2010 POR REGIÓN...... 64

TABLA 15. PUNTAJES PROMEDIO 2° MEDIO 2010 POR REGIÓN...... 65

TABLA 16. PUNTAJES PROMEDIO 3° MEDIO 2010 POR REGIÓN ...... 65

TABLA 17. QUINTA REGIÓN DE VALPARAÍSO: ACTUALES PROVINCIAS Y COMUNAS (2011)...... 69

TABLA 18. ESTABLECIMIENTOS HOSPITALARIOS REGIONALES DE ACUERDO CON SU GRADO DE COMPLEJIDAD...... 69

TABLA 19. ESTABLECIMIENTOS EDUCACIONALES Y MATRÍCULA EN LA V REGIÓN...... 71

TABLA 20. INSTITUCIONES DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN LA V REGIÓN...... 72 v

TABLA 21. JUNTAS INSCRIPTORAS DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 74

Índice de Gráficos

GRÁFICO 1. PESO RELATIVO POBLACIONAL DE LAS NUEVAS REGIONES EN EL TOTAL NACIONAL (2010)...... 28

GRÁFICO 2. PESO POBLACIONAL EN COMPARACIÓN CON LAS OTRAS REGIONES DEL PAÍS (2010)...... 29

GRÁFICO 3. PIRÁMIDE DE POBLACIÓN NUEVA REGIÓN ACONCAGUA POR GRUPOS QUINQUENALES (2010)...... 29

GRÁFICO 4. PIRÁMIDE DE POBLACIÓN NUEVA REGIÓN VALPARAÍSO POR GRUPOS QUINQUENALES (2010)...... 29

GRÁFICO 5. DISTRIBUCIÓN DE LOS NACIMIENTOS POR LAS NUEVAS REGIONES DE VALPARAÍSO Y ACONCAGUA (2010)...... 31

GRÁFICO 6. DISTRIBUCIÓN DE LAS DEFUNCIONES POR LAS NUEVAS REGIONES DE VALPARAÍSO Y ACONCAGUA (2010)...... 31

GRÁFICO 7. SUPERFICIE EN KILÓMETROS CUADRADOS (EN BASE AL CENSO 2002)...... 32

GRÁFICO 8. RURAL/URBANO (CENSO 2002)...... 33

GRÁFICO 9. URBANO/RURAL (CENSO 2002)...... 33

GRÁFICO 10. PARTICIPACIÓN DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO EN EL PIB TOTAL 2003– 2010. % DEL PIB A PRECIOS CORRIENTES...... 40

GRÁFICO 11. TASA DE VARIACIÓN PIB PROMEDIO ANUAL 1960 - 2008...... 41

GRÁFICO 12. TASA DE VARIACIÓN ANUAL EN EL PIB TOTAL Y REGIONAL. 2004–2010...... 42

GRÁFICO 13. PARTICIPACIÓN EN EL PIB REGIONAL POR CLASE DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA 2009 (PIB POR REGIÓN A PRECIOS CONSTANTES)...... 43

GRÁFICO 14. SECTORES PRIORITARIOS PARA LA ECONOMÍA REGIONAL...... 44

GRÁFICO 15. EXPORTACIONES REGIÓN DE VALPARAÍSO POR ACTIVIDAD ECONÓMICA 2006- 2010...... 46

GRÁFICO 16. TASA DE DESOCUPACIÓN REGIÓN DE VALPARAÍSO Y TOTAL PAÍS 2010 -2011...... 49 vi

GRÁFICO 17. PARTICIPACIÓN PROVINCIAL DE LA POBLACIÓN, FUERZA DE TRABAJO Y OCUPADOS DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO. TRIMESTRE AGOSTO – OCTUBRE 2011. (%) ...... 51

GRÁFICO 18. TASA DE DESOCUPACIÓN A NIVEL DE PROVINCIAS DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO. TRIMESTRE AGOSTO – OCTUBRE 2011. (%)...... 52

GRÁFICO 19. PERFIL DE LA OCUPACIÓN POR PROVINCIAS DE ACUERDO A ACTIVIDAD ECONÓMICA. TRIMESTRE AGOSTO – OCTUBRE 2011 (%)...... 52

GRÁFICO 20. PARTICIPACIÓN PROVINCIAL EN LA GENERACIÓN DE EMPLEOS POR ACTIVIDAD ECONÓMICA. TRIMESTRE MÓVIL AGOSTO – OCTUBRE 2011...... 53

GRÁFICO 21. OCUPADOS SEGÚN PROVINCIA Y CATEGORÍA OCUPACIONAL. TRIMESTRE MÓVIL AGOSTO – OCTUBRE 2011...... 54

GRÁFICO 22. COMPOSICIÓN DE LA FUERZA DE TRABAJO ENTRE 15 Y 24 AÑOS. TRIMESTRE MÓVIL AGOSTO –OCTUBRE 2011 (%)...... 55

GRÁFICO 23. PARTICIPACIÓN COMUNAL EN LOS INGRESOS MUNICIPALES TOTALES Y EN LOS INGRESOS PROPIOS, REGIÓN DE VALPARAÍSO (2010)...... 58

GRÁFICO 24. PARTICIPACIÓN EN INGRESOS PROVENIENTES DE PATENTES MUNICIPALES, 4º TRIMESTRE (2010) (%)...... 59

GRÁFICO 25. APROXIMACIÓN A LA IMPORTANCIA RELATIVA DE LA ACTIVIDAD ECONÓMICA EN LAS DIFERENTES COMUNAS DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 59

GRÁFICO 26. APROXIMACIÓN AL PESO ECONÓMICO DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES SENATORIALES (%)...... 61

GRÁFICO 27. DISPARIDAD DE LA POBLACIÓN PROYECTADA AL 2012...... 85

GRÁFICO 28. ASIGNACIONES TOTALES POR FNDR 2009 (EN MILES DE $)...... 86

Índice de Figuras

FIGURA 1. MAPA DE LA REGIÓN DE VALPARAÍSO...... 24

FIGURA 2. DIVISIÓN TERRITORIAL ELECTORAL (2012), EN UN CÍRCULO ROJO LAS COMUNAS DE PUCHUNCAVÍ Y QUINTERO EXCLUIDAS DEL RECORTE...... 27

FIGURA 3. CIUDADES Y PUEBLOS SEGÚN CENSO DE 2002...... 34

FIGURA 4. ÁREA JURISDICCIONAL DEL REGISTRO CIVIL E IDENTIFICACIÓN (2007)...... 35 vii

FIGURA 5. ÁREA JURISDICCIONAL DE CARABINEROS DE CHILE (2007)...... 36

FIGURA 6. ÁREA JURISDICCIONAL DE POLICÍA DE INVESTIGACIONES DE CHILE (2007). 36

FIGURA 7. ÁREA JURISDICCIONAL DEL SERVICIO DE IMPUESTOS INTERNOS (2007)...... 38

FIGURA 8. ÁREA JURISDICCIONAL DEL SERVICIO NACIONAL DE SALUD (2007)...... 39 1

I. Introducción El presente estudio, “Análisis de una eventual división de la V región de Valparaíso basado en una hipótesis de recorte territorial: implicancias políticas, jurídicas, económicas, sociales, demográficas y medio ambientales”, tiene por objetivo entregar información actualizada respecto de una serie de factores a tener en cuenta al momento de analizar modificaciones a la administración política del territorio nacional, en este caso específico, de la Quinta Región. El trabajo ha sido estructurado, a objeto de una mejor comprensión de las diversas aristas que lo conforman, en los siguientes capítulos:

- Antecedentes históricos de la Quinta Región de Valparaíso como unidad de la División Política Administrativa del Estado En este capitulo, se busca entregar una visión panorámica de la evolución de la división política administrativa de Chile en los siglos XIX y XX, con un particular énfasis en lo acaecido con la configuración de la V región a partir de la regionalización del país en 1976.

- Marco Jurídico Constitucional e iniciativas recientes En Agosto de 2005, se promulgó la reforma constitucional contenida en la Ley Nº 20.050, que modificó la Constitución Política de la República. Los actuales artículos 49 y 110 eliminaron el numeral referido a la cantidad de regiones y uniformaron el procedimiento para crearlas y suprimirlas, dejando entregado a una ley, de rango orgánico constitucional, lo relativo a la división política y administrativa del país. En este contexto se trata la normativa en virtud de la cual se crean la Región de Los Ríos y la Región de Arica y Parinacota. Adicionalmente se hará referencia a la ley N° 20.368 de 2009, que importó la creación de la provincia de Marga-Marga.

- Subdivisión de V Región de Valparaíso: consideraciones generales y aspectos geográficos En este acápite, se aborda el tema de la eventual división de la Quinta Región de Valparaíso en dos regiones, desde dos perspectivas, en primer lugar consideraciones generales relativas a criterios aplicables a la conformación de una subdivisión político-administrativa y luego se abordan aspectos relacionados con la geografía y geografía económica de la actual V Región.

- Una mirada sociodemográfica a la conformación de una nueva región en la región de Valparaíso El análisis de los factores sociodemográficos en la conformación de una nueva región —en lo que actualmente conforma la región de Valparaíso—, parte estableciendo cuales podrían ser las fronteras territoriales de dicha División Administrativa Mayor, pues de dicho recorte, se desprenderán los datos para hacer una descripción sociodemográfica de dicho territorio.

- Una visión global a la realidad económica y productiva de la Región de Valparaíso 2

A través de las últimas décadas la región de Valparaíso ha evidenciado una transformación productiva importante, acompañada de crecimiento y de la consolidación del sector terciario como el sector económico de mayor relevancia y dinamismo. Paulatinamente han ido adquiriendo importancia sectores poco tradicionales, con actividades que otorgan una ventaja comparativa en relación a otras regiones. Así, para los próximos años han sido priorizados ciertos ejes principales para el desarrollo productivo regional, entre ellos la industria agroalimentaria, el turismo, la industria del conocimiento y el sector logístico.

- Una visión a la Fuerza de Trabajo y el Empleo en las provincias de la Región de Valparaíso Se hace mención a la actividad productiva regional y a los ejes estratégicos para el desarrollo productivo en los próximos años. La población regional estimada al final del año 2011 alcanza a un millón 781 mil personas, de las cuales el 79% tienen 15 años o más. ¿Cuántos de ellos trabajan? ¿Cómo se distribuyen en el territorio regional? ¿Son similares las actividades que los ocupan en las diferentes provincias? Se entrega información que permite acercarse a las respuestas de estas preguntas.

- Ingresos Municipales en la Región de Valparaíso La gama de actividades productivas que se desarrolla en la región de Valparaíso es variada, como aparece rápidamente al revisar la realidad económica productiva de las diferentes provincias que la integran. Esta característica se intensifica aun más cuando la mirada se detiene al nivel comunal. Sin embargo, a pesar de ser una realidad bastante evidente, no ha sido posible obtener una fuente de información actualizada, con antecedentes económico-productivos que permitan valorizar la actividad económica que se genera a nivel de cada comuna. Debido a esto, y como una aproximación a lo anterior, en el capítulo se indaga respecto a los ingresos municipales percibidos por las diferentes comunas, en especial respecto a aquellos originados en el mismo territorio, en función de sus características y actividad propia. La información se mostrará agrupada en dos grandes bloques comunales, los que se identifican con las actuales circunscripciones senatoriales.

- Características socioculturales de la Quinta Región de Valparaíso Considerando la tradición cultural, su diversidad y capacidad productiva, el capitulo persigue dar cuenta de la situación de la quinta región de Valparaíso en algunos aspectos socioculturales de relevancia como la educación, la calidad de vida y la cultura

- Viabilidad de División Regional según Ámbitos Político Administrativo y de Servicios Públicos El análisis responde a la viabilidad de una división de la Región de Valparaíso en los ámbitos de su división político administrativa, que se describe considerando funciones y autoridades unipersonales y colegiadas, y la dotación de los principales servicios públicos mencionando educación, salud, impuestos internos, registro civil, carabineros, policía civil y servicio electoral, incluyendo entidades privadas que otorgan servicios educativos. Se mencionan, además, las modificaciones legales fundamentales a adoptar si se toma la opción de dividir la Región de Valparaíso en dos, iniciativa que constitucionalmente es atribución exclusiva del Presidente de la República. 3

- Los Puertos de la región de Valparaíso y la Hipótesis de división En este ámbito, se apunta a entregar una breve síntesis del desarrollo de los puertos de Valparaíso y de San Antonio, en especial de su administración, y antecedentes sobre los efectos que podría tener sobre ellos la segmentación de la Quinta Región, tomando en consideración la autonomía entregada a ellos por la Ley 19.542 que moderniza el sector Portuario Estatal.

- Impacto político electoral de una eventual división administrativa de la región de Valparaíso En el presente acápite se reflexiona en torno a dos hipótesis relacionadas con el impacto político- electoral de una eventual división administrativa de la Va Región de Valparaíso. La primera de ellas se refiere a algunos de los conceptos centrales en materia de los sistemas electorales: el tamaño y la distribución de las circunscripciones electorales y al principio de la representatividad, entendida como la relación similar entre el número de votantes por circunscripción y el tamaño de ésta. La segunda hipótesis no es de carácter propiamente electoral sino que se relaciona con el poder de decisión y de recursos a nivel regional. El estudio finaliza con una síntesis de reflexiones orientadas a dejar de manifiesto la complejidad del tema y de eventuales intervenciones político administrativas. 4

II. Antecedentes históricos de la Quinta Región de Valparaíso como unidad de la División Política Administrativa (DPA) del Estado

1. Siglo XIX Durante el siglo XIX, los consecutivos gobiernos —conservadores primero, y liberales después— fueron contribuyendo a la construcción del Estado propiamente tal, siendo la delimitación geográfica de éste uno de los últimos pilares en levantarse. De hecho la frontera norte del país no se consolidó sino hasta los años 30 del siglo XX. La economía del país se orientó preferentemente en la zona centro sur del país a la agricultura exportadora, y una vez incorporados los territorios del norte grande luego de la guerra del Pacífico, la economía exportadora de salitre se convirtió en el eje del desarrollo –eje privado eso sí, con el sostén del Estado- ciclo que culminaría con el fin del período llamado oligárquico-parlamentario hacia 1920. En cuanto a la administración territorial del país, la Constitución de 1833 señalaba que el país se subdividía en provincias (a cargo de un intendente), departamentos (a cargo de un gobernador), subdelegaciones y distritos. Las provincias —unidad político administrativa mayor— eran2 Coquimbo, Aconcagua, Santiago, Colchagua; Talca; Maule; Concepción; Valdivia y Chiloé. El detalle de la actual quinta región era:

Tabla 1. Provincias de Aconcagua y Santiago hacia 1833. Provincia Departamentos Aconcagua Departamentos de Petorca, La Ligua, San Felipe, Los Andes, Quillota, San Antonio

Santiago Departamentos de Santiago, Casablanca, Rancagua, Melipilla, Valparaíso Fuente: Elaboración propia, en base a INE 2001.

A fines del siglo, tenemos las provincias de Aconcagua, Valparaíso (creada en 1842) y Santiago conformadas como sigue:

Tabla 2. Provincias de Aconcagua, Valparaíso y Santiago a fines del s. XIX. Provincia Departamentos Aconcagua Departamentos de San Felipe, Petorca, La Ligua, Putaendo y Los Andes

Valparaíso Departamentos de Valparaíso, Quillota, Limache y Casablanca

Santiago Departamentos de Santiago, La Victoria y Melipilla (incluye costa de San Antonio)

Fuente: Elaboración propia, en base a INE 2001.

2. Siglo XX Al concluir el ciclo del salitre, para entrar al ciclo del cobre, también a cargo de capitales extranjeros, particularmente norteamericanos, la política y la institucionalidad entraban en crisis también. La antigua oligarquía se desplomaba como clase dirigente y entraba al escenario político una mesocracia ilustrada junto con sectores populares que también se convertían en actores sociales. La economía y la política se orientarían hacia un desarrollismo interno, para pasar en los 2 Nos detendremos únicamente en el detalle de las provincias que hoy conforman la Quinta Región y que históricamente constituían unidades separadas: las provincias de Aconcagua, Valparaíso y parcialmente Santiago. Información: INE, Historia de la división Político-Administrativa 1810-2000, Stgo., 2001, p.39 y ss. 5

años treinta paulatinamente a una economía sustitutiva de importaciones, generando todo un paradigma de desarrollo que se prolongaría hasta los años setenta y que tendría un correlato en la administración territorial del país, como la propuesta de Corfo de 1950. La iniciativa de la Corporación de Fomento (CORFO) en 1950 fue dividir el país en una serie de regiones o macrozonas que constituían unidades homogéneas superando la función meramente administrativa que tenía la División Política hasta entonces y que respondía al interés de Santiago por organizar el país en función de su centralidad política y económica. La propuesta de Corfo daba cuenta de un perfil que homogeneizaba factores geográficos y económicos dibujando seis regiones que contaban con condiciones similares en sus características físicas, económicas, demográficas y de recursos naturales que se relacionaban entre sí respetando las particularidades. Si bien esta propuesta no llegó a materializarse, hasta el día de hoy los nombres de estas macro zonas siguen utilizándose3:

Tabla 3. Propuesta de Corfo 1950. Regiones Provincias Norte Grande Tarapacá y Antofagasta

Norte Chico Atacama y Coquimbo Aconcagua, Valparaíso, Santiago, O`Higgins, Colchagua, Curicó, Talca, Núcleo Central Linares, Maule y Ñuble Concepción y La Frontera Concepción, Biobío, Malleco, Arauco y Cautín

Los Lagos Valdivia, Osorno y Llanquihue

Los Canales Chiloé, Aisén y Magallanes Fuente: Elaboración propia, en base a INE 2001.

Como se aprecia hacia 1950 ya el país estaba configurado en torno a las 25 provincias que se fueron estableciendo a partir de las reformas constitucionales de 1925 y posteriores decretos que fueron creando provincias como Arauco, Linares o Llanquihue. El modelo de desarrollo sustitutivo de importaciones imperante durante estas décadas implicó un apoyo especial del Estado hacia las provincias con mayor población para su desarrollo industrial. Esto implicó con el tiempo movimientos migratorios de las zonas rurales hacia las grandes ciudades en busca de mejores oportunidades, potenciado por el crecimiento demográfico producto de la baja en las tasa de mortalidad. Los centros urbanos —Valparaíso, Santiago y Concepción particularmente—, en consecuencia, fueron acrecentando su importancia en desmedro del mundo rural y la actividad agrícola. La relativa homogeneidad en la distribución horizontal del ingreso del país se fracturó. “Y al mismo tiempo, en la ciudad se establece una división vertical en la distribución de los salarios que privilegió a las personas involucradas en la nueva industria y en las actividades urbanas que ella genera. En consecuencia, dentro del mismo país el ingreso de los residentes en las ciudades fue mayor que el ingreso de la población rural.”4 El país se distribuía en 25 provincias pero la inversión y el desarrollo se dirigían a algunos núcleos urbanos, los ya mencionados: Valparaíso, Santiago y Concepción. Para el caso que nos importa,

3 Arenas, Federico, Rodrigo Hidalgo, Arturo Orellana y Gastón Aliaga. Propuesta de nuevos criterios para redefinir unidades político administrativas regionales en Chile, Centro de Políticas Públicas UC, en: http://politicaspublicas.uc.cl/media/proyectos/material/480_Propuesta_de_nuevos_criterios_para_redefinir_unidades_politic o_administrativas_regionales_en_Chile_.pdf 4 Sánchez, Alfredo. Los nuevos espacios económicos y los desafíos para el ordenamiento del territorio. En: Ordenamiento del territorio en Chile, desafíos y urgencias para el tercer milenio. Federico Arenas y Gonzalo Cáceres (eds), Ediciones Universidad Católica de Chile, 2001, p.219 6

la provincia de Valparaíso desarrolló una importante industria de construcción naval, de material ferroviario a través de las maestranzas de FFCC del Estado y creció la instalación de industrias alimenticias, además de las faenas propias de un puerto de importancia mundial5. En consecuencia, el potenciamiento de las áreas metropolitanas como ejes de la economía del país, generó una dinámica centro periferia con las desigualdades e inequidades que ello conlleva. A mediados de los años setenta, el gobierno militar llevó a cabo dos procesos trascendentales para entender la actual realidad territorial de la DPA. La apertura de la economía al exterior y la regionalización del país en 12 regiones y un área metropolitana. La rápida inserción de la economía chilena a los mercados internacionales, terminando con todas las barreras proteccionistas levantadas durante décadas, tuvo un gran impacto a nivel provincial en los núcleos productivos de las metrópolis, como es el caso paradigmático de la industria textil del área de Concepción (Tomé en particular). El modelo de economía de mercado que ha imperado desde entonces determinó que la competencia y el factor precio determinarían los productores más eficientes, relevando ciertas áreas económicas exitosas hasta la actualidad como las exportaciones agrícolas y de recursos naturales como bosques, minerales y recursos pesqueros (sin mencionar el factor depredatorio) y desapareciendo industrias con valor agregado como textiles, calzados y manufacturas e industrias alimenticias que no pudieron resistir la entrada de productos a precios mucho menores. Todo ello con los consecuentes efectos en el empleo y en los ingresos6. La dinámica del nuevo modelo que ya lleva más de 3 décadas ha incidido en el desarrollo de las distintas regiones y unidades territoriales del país, pero debe tenerse presente que necesariamente se produce fricción entre las necesidades político administrativas del Estado de ordenar, organizar y planificar un cierto ordenamiento territorial en función de objetivos nacionales, colectivos, de eficiencia y eficacia, a la vez que de equidad y redistribución, y un modelo de desarrollo económico que no contempla la participación del Estado. No resulta fácil planificar el desarrollo territorial en una economía de mercado7. La regionalización del país llevada a cabo a través del Decreto Ley Nº 575 de 13 de julio de 1974 tenía por objeto —señalaba el decreto— descentralizar y desconcentrar administrativa, social, cultural y económicamente al país, permitiendo, a su vez, la participación de la comunidad en sus respectivos niveles territoriales, en el desarrollo del país.

Tabla 4. Quinta Región de Valparaíso: actuales provincias y comunas. Provincia Comunas Casablanca, Valparaíso, Juan Fernández, Concón, Viña del Mar, Valparaíso Puchuncaví, Quintero Isla de Pascua Isla de Pascua

Los Andes Los Andes, Calle Larga, Rinconada, San Esteban

Petorca La Ligua, Cabildo, Papudo, Petorca, Zapallar

Quillota Quillota, La Calera, Hijuelas, La Cruz, Nogales

San Antonio San Antonio, Algarrobo, Cartagena, El Quisco, El Tabo, Santo Domingo

San Felipe de Aconcagua San Felipe, Catemu, Llay-Llay, Panquehue, Putaendo, Santa María

5 Ibíd. p.220-221. 6 Hucke, Crav, Compañía Chilena de Tabacos, Pesquera Robinson Crusoe, Unión Lechera de Aconcagua, Textil Viña, entre otras. Cámara de Comercio de Valparaíso. 150 años de la Cámara Regional de Comercio de Valparaíso, Valparaíso, 2008, p 166. 7 Ver Silva, Jaime. Los desafíos futuros en materia de ordenamiento de los espacios urbano-regionales. En: ibid, p.257 y ss. 7

Marga-Marga (2009) Quilpué, Limache, Olmué, Villa Alemana Fuente: Elaboración propia, en base a INE 2010.

3. La Quinta Región y la regionalización Para el año 1975, la recién creada quinta región contaba con 1.124.535 habitantes, la mitad de los cuales tenía entre 0 y 24 años de edad. La actividad portuaria era liderada por Valparaíso con 1.570.000 toneladas seguido por San Antonio con 973.000 toneladas. En cuanto a pesca, la captura alcanzaba casi las 100 mil toneladas, lo que colocaba a la quinta región en un tercer lugar, detrás de la I y la VIII regiones. La industria contabilizaba por entonces 2.245 establecimientos industriales. Ya entonces, las autoridades a cargo de la implementación de la regionalización advertían que no se trataba de la “panacea” que resolvería todos los problemas de desarrollo y postergación que se advertían. El intendente de la época identificaba una pérdida de importancia de la región en el contexto nacional, así como disminución de la población y atrofia en la capacidad de mantener un crecimiento sostenido8. Diez años después, la Cámara de Comercio porteña, a través de su presidente, Víctor Brito, evaluaba la década de la región. Celebraba el dirigente la idea y la ley que dio origen a la regionalización, pero que a su juicio no fue bien implementada al subsistir asimetrías considerables, en particular con la región metropolitana. Sostenía Brito en la oportunidad: “Lamentablemente no existen incentivos para invertir en las regiones aprovechando las ventajas comparativas que presentan (…) Debiera haber una política gubernamental clara al respecto, porque la descentralización importa, necesariamente, medidas administrativas y jurídicas que actualmente escapan al campo propio del sector privado”9. Años después, el ex diputado Esteban Valenzuela sostenía en un texto escrito en 1999 acerca de la regionalización del país un interesante argumento acerca de la identidad de las regiones visibilizadas a través de números (IV región, XI región, etc.) opacando en la práctica los nombres de los territorios (Cuarta región de Coquimbo, Décimo primera región del general Carlos Ibáñez del Campo, etc.) y también advertía Valenzuela, sobre la persistencia latente de conflictos originados en rivalidades históricas y en sus consiguientes demandas de autonomía a lo largo del país: “…la demanda de autonomía de la provincia de Aconcagua, perteneciente a la Región de Valparaíso; la crisis existencial de la provincia de San Antonio, tironeada entre Valparaíso y Santiago”10. La crisis económica de 1982 y el terremoto de 1985 afectaron profundamente la economía regional y la actividad portuaria y exportadora, particularmente en el puerto de San Antonio. Sin embargo la llegada de los años noventa presenció cambios importantes en planes de desarrollo —importantes conexiones viales al interior de la región, por ejemplo— que venían de antes y con nuevas iniciativas para la región, principalmente destinados a los dañados puertos mencionados. Recordemos el Programa de Desarrollo para Valparaíso de 1995, bajo la administración del Presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle que sentó las bases de una integración regional con los países fronterizos a través de los corredores andino-portuarios para el comercio, los incentivos a la inversión privada a través de los parques industriales, entre otras iniciativas. El mencionado corredor bioceánico que implicaría la reactivación del ferrocarril trasandino entre otras obras, devela la nueva orientación hacia la integración internacional de la región, por cuyas carreteras e instalaciones circula un enorme flujo de recursos, bienes y servicios provenientes del comercio de los países del MERCOSUR11. La crisis asiática de 1997-98 afectó de manera importante la economía de la quinta región. Las exportaciones por los puertos de la región disminuyeron en cerca de 20%, particularmente el

8 Cámara de Comercio de Valparaíso. Op cit p. 162. 9 Ibíd. 10 El texto se titula “Alegato histórico regionalista”, Ediciones Sur, Stgo., 1999, citado en Cámara de Comercio, op cit, p.163. 11 Cámara de Comercio, op cit, p. 177. 8

sector agrícola, minero y toda la actividad portuaria relacionada. Las alzas en las tasas de interés encarecieron toda posible inversión con la consecuente depresión y efectos sociales relacionados (recuérdese el “puertazo” de 1999 de los trabajadores portuarios, afectados además por la privatización de los puertos). La actividad de la región acentuó su diversidad en la última década. La agricultura ha incorporado un alto componente industrial y tecnológico en los valles interiores regados por la cuenca del río Aconcagua: frutas frescas, enlatadas, semillas, paltas, vides, viticultura, etc. Son 50 mil ha de frutales cítricos, ciruelas, frutillas, hortalizas, proyectos de floricultura como en Quillota por ejemplo, entre otros. La minería aporta importantes recursos a través de yacimientos como Andina de Codelco, cerca de Los Andes e instalaciones privadas como la fundición Chagres de la compañía La Disputada. El turismo históricamente ha sido vital para la región con peak estacionales obviamente pero con importantes inversiones en el rubro de la construcción en ciudades importantes así como proyectos inmobiliarios (segunda residencia) en localidades costeras12.

4. Conclusiones De acuerdo a especialistas, la preocupación de las autoridades por la administración territorial del país ha estado marcada por decisiones centralizadas desconociendo en muchas ocasiones la sintonía necesaria que debe existir entre la población, el entorno geográfico, el desarrollo urbano, los potenciales económicos y las inevitables subjetividades y rivalidades territoriales. Desde los años setenta, dos factores han sido determinantes en los resultados de la regionalización. Por una parte, se encuentran las perspectivas geopolíticas “ancladas en la visión centralista de un Estado unitario que entiende la regionalización como una estrategia para fortalecer la soberanía y seguridad nacional, mantener un control político desde el nivel central y desconcentrar la gestión pública para alcanzar mayor eficiencia en la acción del Estado”. Por otra parte, la regionalización “ha sido la respuesta al hecho de ceder a la presión por mayor autonomía originada en soterradas rivalidades entre ciudades capitales provinciales, derivadas principalmente de la advertencia de desequilibrios originados en anteriores procesos de regionalización, lo que impulsó un discurso reivindicativo en algunas ciudades por liderar el reclamo para transformarse en región”. En consecuencia, la regionalización ha buscado establecer regiones desde una mirada administrativa y de política central con el objeto de ejercer el poder político y la gestión burocrática, más que identificar la existencia de unidades territoriales que comparten perspectiva histórica, identidad cultural y horizonte de desarrollo económico. En el caso de la quinta región, las provincias de Aconcagua y de Valparaíso mantuvieron siempre su perfil identitario y administrativo -la primera orientada al interior agrícola y la segunda mirando al océano- hasta la regionalización de 1974. Puede ser el momento de evaluar no sólo los resultados de la regionalización casi 40 años después —y para todo el país, por cierto—, en la perspectiva de potenciar las ventajas competitivas y los perfiles productivos de las provincias mencionadas, en virtud del impulso integrador que el comercio exterior vía Mercosur ha significado para la región, más que pensar en nuevas divisiones administrativas.

12 Ibíd. p. 190. 9

III. Marco Jurídico Constitucional e iniciativas recientes

1. Marco Jurídico Constitucional e iniciativas recientes La constitución Política de 1980, en el asunto en tratamiento, señala: Artículo 3º.- El Estado de Chile es unitario. La administración del Estado será funcional y territorialmente descentralizada, o desconcentrada en su caso, de conformidad a la ley. Los órganos del Estado promoverán el fortalecimiento de la regionalización del país y el desarrollo equitativo y solidario entre las regiones, provincias y comunas del territorio nacional. Luego bajo el titulo “Presidente de la República”, establece: Artículo 24.- El gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado. Su autoridad se extiende a todo cuanto tiene por objeto la conservación del orden público en el interior y la seguridad externa de la República, de acuerdo con la Constitución y las leyes. En el contexto de nuestro régimen de gobierno presidencial, el Presidente de la Republica posee amplias facultades en materia de Formación de la ley, expresión de lo señalado es que detenta la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley relacionados con la alteración de la división política o administrativa del país, lo que se encuentra claramente consignado en el articulo 65, bajo el titulo “Formación de la Ley”. “Artículo 65.-… Corresponderá al Presidente de la República la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos, y con las materias señaladas en los números 10 y 13 del artículo 63”. A propósito del tratamiento del “Gobierno y Administración Regional”, la Constitución señala: Artículo 111.- El gobierno de cada región reside en un intendente que será de la exclusiva confianza del Presidente de la República. El intendente ejercerá sus funciones con arreglo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del Presidente, de quien es su representante natural e inmediato en el territorio de su jurisdicción. La administración superior de cada región radicará en un gobierno regional que tendrá por objeto el desarrollo social, cultural y económico de la región. El gobierno regional estará constituido por el intendente y el consejo regional. Para el ejercicio de sus funciones, el gobierno regional gozará de personalidad jurídica de derecho público y tendrá patrimonio propio. El 26 de Agosto de 2005, se promulgó la reforma constitucional contenida en la Ley Nº 20.050, que modificó la Constitución Política de la República. Los actuales artículos 49 y 110 eliminaron el numeral referido a la cantidad de regiones y uniformaron el procedimiento para crearlas y suprimirlas, dejando entregado a una ley, de rango orgánico constitucional, lo relativo a la división política y administrativa del país. Desde entonces, resulta posible adecuar, si resulta necesario, la división territorial del país, de manera que ésta sea coherente con el proceso de descentralización que se desarrolla en el país, por ley, de rango orgánico constitucional. Se tratará mas adelante y de manera particular, la normativa en virtud de la cual se crean e la Región de Los Ríos y la Región de Arica y Parinacota. Adicionalmente se hará referencia a la ley 10

20.368 de 2009, que importó la creación de la provincia de Marga-Marga en la Región de Valparaíso. Recientemente, durante la administración del Presidente Sebastian Piñera, se han presentado dos proyectos de ley que impulsan una mayor descentralización en el país, transferir mayores competencias desde el nivel central y los servicios públicos a los Gobiernos Regionales y establecer la elección directa y de manera universal, de los Consejeros Regionales13. En primer lugar el proyecto que le transfiere competencias a los Gobiernos Regionales (Gore) busca, en primera instancia, fortalecer su gestión y autonomía, siendo lo más trascendente, la definición de distintos mecanismos para el traspaso de competencias, funciones, atribuciones y programas desde los ministerios y/o servicios públicos a uno o más Gore. Además, incorpora en ellos elementos de flexibilidad administrativa, posibilitando la creación de hasta tres nuevas divisiones en su estructura organizacional, según el nivel de actividad y ejercicio de nuevas funciones que les sean transferidas. Este proyecto, además, crea la figura de Administrador Regional, y junto con ello se establece que los cargos directivos de importancia serán seleccionados mediante el Sistema de Alta Dirección Pública. En materia financiera, el Gore será el responsable de aprobar el proyecto de presupuesto regional y el anteproyecto regional de inversiones. También se establece la obligatoriedad del cumplimiento de los convenios de programación tanto con los ministerios como con las municipalidades de la región. Por último, el Intendente ya no será quien presida el Consejo Regional, sino que será un consejero elegido entre sus pares con mayoría absoluta, el que asumirá esta importante labor. La segunda iniciativa, la de elección directa de los Consejeros Regionales, apunta a otorgar mayor legitimidad a las autoridades regionales. Esto porque se propone un sistema de representación proporcional, el mismo que se utiliza para la elección de concejales, lo que permitirá la existencia de listas de candidatos y cada una de ellas podrá ser representada por uno o más partidos políticos. El 16 de octubre de 2009 se promulgó la ley 20.390 que contenía una reforma constitucional en materia de Gobierno y Administración Regional, que entre otras reformas estableció la elección directa de los Consejeros Regionales. La implementación de la reforma importará según lo consignado en los antecedentes del proyecto14: Esta reforma significa, por una parte, una profundización de la descentralización, la que no sólo pasa por entregar mayores recursos a las regiones, sino que también dar a sus habitantes las herramientas para decidir de forma más directa su futuro y sus aspiraciones. En ese convencimiento, este proyecto de ley permite a todos los habitantes elegir sus representantes comunales y parlamentarios, y además a los consejeros regionales, quienes tienen un rol fundamental en el desarrollo de la región. En la actualidad los consejeros regionales son elegidos por los concejales, mediante un sistema indirecto, lo que en ocasiones desvincula la representatividad e identificación de estas autoridades con los habitantes de la región. Esta reforma va a permitir que los consejeros representen de forma más cercana las aspiraciones de los ciudadanos para sus regiones, permitiendo fortalecer la identidad regional y el compromiso por su desarrollo. Por otra parte, esta reforma permite fortalecer la democracia, al permitir a los ciudadanos elegir sus representantes en todos los niveles del quehacer público, incluyendo un ámbito tan relevante

13 SUBDERE, Santiago, lunes 12 de septiembre de 2011. Dos importantes proyectos de Ley, en materia de descentralización regional fueron firmados por el Presidente de la República, Sebastián Piñera. En: www.subdere.cl

14 Mensaje que Establece elección directa de los Consejeros Regionales. N° Boletín: 7923-06. Fecha de Ingreso: lunes 12 de septiembre, 2011. 11

como el de los gobiernos regionales. Con esta reforma esperamos que los gobiernos regionales se sientan respaldados por la ciudadanía de su región, y sean una fuente de reflexión, discusión y trabajo para fortalecer la identidad y el desarrollo de las regiones. Además la elección directa de consejeros va a crear una nueva fuente de liderazgos regionales, cercanos y validados directamente por la ciudadanía, lo que va a repercutir en una mejor calidad de la democracia y en un fortalecimiento de los gobiernos regionales.

2. Consideraciones para crear una región La SUBDERE encargó en el año 2003 a la Pontificia Universidad Católica de Chile (PUC) la generación de una propuesta metodológica para estandarizar la formulación de nuevas divisiones del territorio. De esta publicación conjunta se desprendieron algunas consideraciones de base o de entrada para estas iniciativas, las cuales son: capitalidad regional, consideraciones políticas, consideraciones político-administrativas, y finalmente equilibrio territorial15. - Capitalidad regional El concepto de capitalidad apunta a que específicamente se debe presentar una ciudad para que asuma la cabecera regional. Sin embargo, esta ciudad debe tener claramente una primacía dentro de del territorio regional propuesto, siendo manifiestamente más importante y mejor dotada de población, servicios, y además su propia conectividad con el resto de los centros poblados abarcados en el proyecto debe ser óptima. - Criterios técnicos y decisión política Es importante tener en consideración que la propuesta metodológica que se incluye en este estudio es la base para procesar y determinar si técnicamente corresponde modificar o mantener la DPA vigente, cada vez que se presente alguna solicitud de cambio, pero que la decisión final es legislativa y por tanto, tiene una componente política. En este mismo sentido, es importante considerar que la creación de una nueva región siempre tendrá un impacto sobre la estructura de los fondos públicos destinados al conjunto de regiones del país, es decir, sobre las regiones preexistentes, las que recibirán menos recursos, debido a que se tendrá que destinar parte de ellos a la nueva unidad creada - Consideraciones político-administrativas Las consideraciones político-administrativas apuntan principalmente al cumplimiento de la norma constitucional que indica que toda región debe estar constituida cuando menos por dos o más provincias, las cuales a su vez deben estar constituidas por al menos dos comunas. - Equilibrio territorial Respecto del equilibrio territorial, la creación de una región, en ninguna manera debe provocar la pérdida de competencia o perjudicar a la región de origen, de modo tal que los diferentes aspectos se mantengan armónicos y balanceados.

Criterios para la creación de una nueva región: Conforme el estudio de la PUC, la evaluación a realizar para generar una región se enmarca en, al menos, cuatro criterios o dimensiones: a) administrativo y servicios públicos, b) territorial, c) económico y productivo, d) sociocultural. El desglose de estos aspectos en una serie de

15 “Diagnóstico y propuesta metodológica para modificar la división político administrativa del país” SUBDERE – Pontificia Universidad Católica de Chile, 2003. 12

indicadores permite obtener un más completo y adecuado planteamiento de las necesidades y alcances en la generación de la nueva región. Dentro de la metodología planteada por la PUC, el conjunto de indicadores y la ponderación de cada uno de los criterios constituye la base para la construcción final del Índice de Evaluación de Creación de una Región (IECR), instrumento que permite evaluar las diferentes propuestas que se presenten en esta dirección. En la medida en que este índice sea más alto que el promedio de las otras regiones actualmente en ejercicio, se asegura que el proyecto contará con menos objeciones para ser llevado a cabo. A continuación se explican brevemente las dimensiones mencionadas, con sus respectivos indicadores16: - Administrativo y servicios públicos La presencia en un territorio de las instituciones públicas y sus respectivos servicios, son un aspecto central en las prestaciones que efectúa el Estado a los habitantes de la nación. Este criterio quedó conformado por dos indicadores: Dotación de Organismos y Servicios Públicos e Índice de Equipamiento de Salud Pública. - Territorial Las características de ocupación, accesibilidad, densidad de población y superficie productiva de un territorio, son indicadores básicos de la geografía de un espacio determinado, la cual es el sustento y ámbito de acción de la gestión pública en el nivel regional. Este criterio está compuesto por cuatro indicadores: Índice de Primacía, Índice Beta de Conectividad Vial, Densidad de Población, Superficie Productiva. - Económico y productivo La constatación de la presencia de determinada infraestructura en un espacio regional junto a la diversidad productiva, medida en términos de población económicamente activa, es un descriptor de primer orden para aproximarse al dinamismo de los distintos actores que se desenvuelven en un determinado territorio. Este criterio está conformado por cinco indicadores: Población no Pobre, Accesibilidad Vial, Concentración de Infraestructura Estratégica, Diversidad de Ocupados por Rama de Actividad Económica e Inversión Municipal. - Sociocultural Los recursos culturales presentes en un territorio, junto a las organizaciones sociales existentes, son aspectos centrales en el dinamismo de una sociedad regional, la que finalmente es el objetivo de la gestión del Estado en ese nivel. Este indicador está compuesto por cuatro indicadores: Organizaciones Sociales, Índice de Medios de Comunicación, Recursos Culturales y Matrículas de Educación Superior.

3. Creación de la Región de Los Ríos y Región de Arica y Parinacota Durante la tramitación para la creación de la Región de Los Ríos y Región de Arica y Parinacota, se señaló en sus respectivos Proyectos de Ley, que “la división regional de nuestro país se implementó en situaciones políticas e institucionales muy distintas del esquema constitucional vigente”. En el caso de Valdivia y de la provincia de Arica, ha existido frustración y reclamaciones por estimar que reunían los requisitos de regionalidad y capitalidad suficientes para constituirse en región por si mismas, basándose en fundamentos de carácter económico, demográfico, territorial, histórico e institucional.

16 “Antecedentes para la creación de nuevas regiones político-administrativas en Chile” Francisco Mardones y Gabriela Dazarola, Asesoría Técnica Parlamentaria BCN. [25.05.2010]. 13

Específicamente sobre los fundamentos para la creación de la Región de Los Ríos, se afirma que la configuración resuelta en su momento para la X Región de Los Lagos, al agrupar dos realidades geográfica y económicamente disímiles y con serios problemas de accesibilidad (distancia-tiempo) entre sus áreas limítrofes extremas (Provincias de Valdivia y Palena), ha impedido la consolidación e integración plena de la provincia de Valdivia en la región de que forma parte. Así en los antecedentes del proyecto de ley se establece17: Diversos estudios realizados desde 1978, en los que se analiza la estructura territorial de la X Región de Los Lagos, han reconocido implícita o explícitamente un desajuste original en la estructura de la región de Los Lagos, lo que motivó la aplicación de medidas de carácter económico presupuestario, institucionales y administrativas destinadas a resolver o atenuar los efectos derivados de la configuración territorial en comento. De ahí que la nueva región que se propone se estructurará sólo con el territorio de la provincia de Valdivia, cuya población alcanza a los 356.396 habitantes (Censo 2002), fijándose su capital en la ciudad de Valdivia. Esta cuenta con una clara identidad; posee una importante dotación de servicios tanto públicos (algunos de nivel regional) como en el ámbito financiero, y una adecuada estructura urbano-rural. No obstante lo señalado, las regiones, vistas en el contexto de la globalización, no deben constituirse como espacios ni comunidades de tipo autárquico sino que como instancias de vinculación y coordinación sistémica entre sí, esto es, con un enfoque supra o macroregional, lo que sólo puede traer como resultado su potenciación mutua tanto interna como hacia el exterior. En cuanto a la creación de la Región de Arica y Parinacota el proyecto de ley, entre otros aspectos contempla18: La actual división regional de nuestro territorio se implementó en situaciones políticas e institucionales muy distintas del esquema constitucional vigente. Respecto de la región de Tarapacá, hubo desde la fecha de su creación, frustración y reclamaciones de la comunidad de la provincia de Arica por estimar que reunía los requisitos de regionalidad y capitalidad suficientes para constituirse en región por si misma, basándose en fundamentos de carácter económico, demográfico, territorial, histórico e institucional. A este respecto, cabe señalar que los fundamentos de dichas demandas se sustentan, entre otras razones, en las especiales condiciones de este territorio y, por lo tanto, en el impacto de éstas en su comunidad, tales como: su condición internacional bifronteriza; la distancia a los centros de decisión política tanto regional como nacional y, el contar con una población mayoritariamente de distinto origen étnico-cultural, respecto al resto del territorio regional. La nueva región propuesta a la consideración de esa H. Cámara, se estructurará con las actuales provincias de Arica y Parinacota, sin modificación de carácter territorial alguna, las que tienen una población de 188.811 habitantes, fijándose su capital en la ciudad de Arica, que cuenta con una importante dotación de servicios y con una adecuada comunicación hacia el interior de la región, el exterior y con la región vecina. Se prevé que con la creación de la región y la instalación consiguiente de la institucionalidad correspondiente, como igualmente la asignación de recursos propios del nivel regional y la operatividad de instancias de participación y demás aspectos propios del nivel regional, se facilitará el diseño e implementación de estrategias tendientes a la obtención de soluciones específicas para las condiciones aludidas en el párrafo precedente y, lo más importante, generadas e impulsadas por su propia comunidad.

17 Proyecto de ley, en materia de división política y administrativa del país, que tenía por finalidad crear la XIV Región de Los Ríos. 18 Proyecto de ley, en materia de división política y administrativa del país, que tenía por finalidad crear la Región de Arica y Parinacota. 14

Además de los antecedentes expuestos, los proyectos de ley contemplaron algunas materias relacionadas con la institucionalidad regional, para lo que se faculta al Presidente de la República para que mediante uno o más decretos con Fuerza de Ley, efectúe las adecuaciones pertinentes (Gobierno Interior, administración regional descentralizada, administración pública desconcentrada, servicios públicos descentralizados). Por otra parte, debido a lo establecido en la Constitución, la creación de estas nuevas regiones, implicaba necesariamente la existencia de por lo menos una segunda provincia, por lo que tanto en la región de Los Ríos como de Arica y Parinacota, se crean la provincia de Ranco y de Tamarugal respectivamente, con el establecimiento de su institucionalidad correspondiente. En vista de lo expuesto, se podría indicar que la experiencia de las dos regiones recientemente creadas apuntó a la resolución de al menos tres conflictos evidentes: dificultades de conectividad a la capital regional, ya sea por distancia o por insuficiencia en la infraestructura de transporte; identidad sociocultural clara y contrastante con el panorama regional de la época; y en tercer lugar, una necesidad de reactivar el desarrollo económico y territorial, ya sea porque se trataba de una zona extrema, o debido a las pronunciadas desigualdades socioeconómicas y productivas que debía enfrentar la región madre.

4. Creación de la Provincia de Marga-Marga La Provincia de Marga-Marga fue creada por la Ley Nº 20.368 tomando de base a las comunas de Quilpué, y Villa Alemana que pertenecían a la Provincia de Valparaíso, y las de Limache y Olmué, que pertenecían a la Provincia de Quillota. Su capital es la ciudad de Quilpué. En el mensaje del proyecto, en su parte de los antecedentes se señala19: “La iniciativa propuesta se vincula, en términos generales, a la conveniencia de adecuar periódicamente la estructura territorial del país al dinamismo demográfico, a los requerimientos de crecimiento de la actividad económica y a la necesidad de satisfacer en forma más eficaz las demandas de la comunidad, armonizando tales factores con criterios técnicos que aseguren la viabilidad de la nueva unidad territorial. Concretamente, para la modificación específica que se propone, se han considerado las particulares características productivas presentes en los territorio de las comunas de Quilpué, Villa Alemana, Olmué y Limache, distintas de las que poseen las demás comunas que conforman las provincias en las que actualmente se insertan las mencionadas. Asimismo, se han constatado amplias y sólidas vinculaciones entre las cuatro comunas mencionadas, tanto por sus características productivas comunes, como por su situación geográfica”. Luego en cuanto al contenido del proyecto contempla: 1. Configuración de la provincia. La provincia que se propone, se configura a partir de la agregación de las comunas de Quilpué, Villa Alemana, Olmué y Limache, pertenecientes hoy, las dos primeras, a la provincia de Valparaíso, y a la provincia de Quillota las dos últimas. La capital provincial será Quilpué. La nueva provincia de Marga-Marga, tendrá una superficie de 1179,4 Kmts2, con una población de 277.525 habitantes. Además de lo indicado, esta nueva provincia coincidirá, íntegramente, con el territorio correspondiente al Distrito Electoral Nº 12. 2. Instalación de la Gobernación de Marga-Marga .

19 Mensaje N° 85-355 de 2007, proyecto de ley, que tiene por objeto modificar la división política y administrativa en la V Región de Valparaíso, creando en su territorio la nueva provincia de Marga-Marga. 15

Para los efectos de la instalación de la nueva Gobernación, el proyecto contempla la creación del cargo de Gobernador, asignándole un grado equivalente al de sus pares. El Gobernador deberá ser nombrado a partir del primer día hábil del sexto mes siguiente al de la publicación de la ley, fecha en que ésta entrará en vigencia. Asimismo, para efectos de dotar de personal a la Gobernación, el artículo primero transitorio autoriza al Presidente de la República para que, mediante decreto con fuerza de ley, aumente hasta en once cupos la dotación máxima de personal del Servicio de Gobierno Interior, no pudiendo exceder el mayor gasto que se derive de este aumento, considerando su efecto año completo, de la cantidad de $156.546.000. 3. Instalación de organismos de nivel nacional en la provincia de Marga-Marga. Para los efectos de establecer en la nueva provincia aquellos servicios y organismos de nivel nacional que sean necesarios, se faculta al Presidente de la República para dentro del plazo de 6 meses contado desde la publicación de la ley, mediante uno o más decretos con fuerza de ley, modifique la planta de personal de dichos organismos, pudiendo crear empleos en la planta de personal de directivos correspondiente, fijar sus grados de ubicación, y transformar cargos existentes, así como aumentar la dotación máxima de personal en igual número al de empleos que se creen. 4. Consejeros regionales y consejo económico y social provincial de de Marga-Marga. El artículo tercero transitorio dispone que, hasta la próxima elección del Consejo Regional, se entenderá que los consejeros regionales electos en representación de las provincias de Valparaíso y Quillota representan también a la Provincia de Marga-Marga. Así la ley 20.368 que crea la provincia de Marga-Marga y modifica el territorio de las provincias de Valparaíso y Quillota, en la quinta Región de Valparaíso, en su artículo 1° consagra: "Artículo 1°.- Modificase la división provincial de la V Región, de Valparaíso, en la siguiente forma: 1. Exclúyese del territorio de la provincia de Quillota, cuyos límites se encuentran establecidos por el número 4 del artículo 5° del decreto con fuerza de ley N° 2-18.715, de 1989, del Ministerio del Interior, las comunas de Limache y Olmué. 2. Exclúyese del territorio de la provincia de Valparaíso, cuyos límites se encuentran establecidos por el número 5 del artículo 5° del decreto con fuerza de ley N° 2-18.715, de 1989, del Ministerio del Interior, las comunas de Quilpué y Villa Alemana. 3. Créase la provincia de Marga-Marga, capital Quilpué, que comprende las actuales comunas de Quilpué y Villa Alemana, de la provincia de Valparaíso, y las actuales comunas de Limache y Olmué, de la provincia de Quillota”.

5. Conclusiones Como hemos señalado, en Agosto de 2005, se promulgó la reforma constitucional contenida en la Ley Nº 20.050, que modificó la Constitución Política de la República. Los actuales artículos 49 y 110 eliminaron el numeral referido a la cantidad de regiones y uniformaron el procedimiento para crearlas y suprimirlas, dejando entregado a una ley, de rango orgánico constitucional, lo relativo a la división política y administrativa del país. La experiencia chilena posterior a esta reforma se configura por la creación de la Región de Los Ríos, la Región de Arica y Parinacota y adicionalmente, en virtud de la ley 20.368 de 2009, la creación de la provincia de Marga-Marga. Es posible sostener que la creación de las dos regiones apuntó a la resolución de al menos tres conflictos evidentes: dificultades de conectividad a la capital regional, ya sea por distancia o por 16

insuficiencia en la infraestructura de transporte; identidad sociocultural clara y contrastante con el panorama regional de la época; y en tercer lugar, una necesidad de reactivar el desarrollo económico y territorial, ya sea porque se trataba de una zona extrema, o debido a las pronunciadas desigualdades socioeconómicas y productivas que debía enfrentar la región original. Corresponde constatar que en la región de Valparaíso se ha producido una intervención reciente en su división político administrativa con la creación de la Provincia de Marga-Marga, tomando de base a las comunas de Quilpué y Villa Alemana que pertenecían a la Provincia de Valparaíso, y las de Limache y Olmué, que pertenecían a la Provincia de Quillota. Su capital es la ciudad de Quilpué. En el mensaje del proyecto, en su parte de los antecedentes se señalaba: “La iniciativa propuesta se vincula, en términos generales, a la conveniencia de adecuar periódicamente la estructura territorial del país al dinamismo demográfico, a los requerimientos de crecimiento de la actividad económica y a la necesidad de satisfacer en forma más eficaz las demandas de la comunidad, armonizando tales factores con criterios técnicos que aseguren la viabilidad de la nueva unidad territorial”. Así, en el contexto de esta reciente intervención, pudiese resultar cuestionable desde el punto de vista de la oportunidad, proceder con una reestructuración mayor sin una profunda evaluación previa, de los impactos de la creación de la nueva provincia.

IV. Sub-división de V Región de Valparaíso: consideraciones generales y aspectos geográficos

1. Consideraciones generales Al analizar la conformación de las regiones, o unidades político-administrativas de un país, sin duda se deben tener presentes elementos “duros” como la geografía física, económica y humana, los elementos histórico-políticos, y también razones o intereses localistas y de corto plazo, como las redes políticas y económicas locales y regionales y la existencia de caudillismos establecidos, o incluso razones de prestigio local o regional. Consecuentemente con los datos “duros” la estructuración político-administrativa del país debe buscar armonizar el uso del espacio territorial, de sus recursos (naturales y otros) y de su población, tomando en consideración las relaciones con el todo y con los territorios vecinos, y con 17

la preservación del medioambiente. Este conjunto de variables se agrupan en el concepto conocido como ordenamiento territorial. Sin duda un objetivo buscado debe ser encontrar el equilibrio óptimo que favorezca una mejor gestión y gobernanza del país y de sus diferentes regiones, buscando reforzar la descentralización real de esta gestión. Cada modelo económico y, más globalmente, cada modelo de sociedad (con su escala de valores, sus pautas económicas, políticas y culturales), marca su espacio, organizándolo, produciéndolo y diferenciándolo. 20 Chile tiene actualmente 15 regiones divididas a su vez en provincias y comunas. Las últimas modificaciones realizadas a la estructura político administrativa de Chile se realizaron el año 2007 con la Ley Nº 20.174 (2 de octubre de 2007) que segregó la nueva Región de Los Ríos desde la antigua Región de Los Lagos, y la Ley Nº 20.175 (8 de octubre de 2007), que creó la Región de Arica y Parinacota separándola de la antigua Región de Tarapacá. La historia que ha conducido a la actual construcción administrativa responde a una multiplicidad de circunstancias que incluyen, entre otras, la incorporación al Estado chileno de provincias conquistadas en la Guerra del Pacífico, zonas llamadas de colonización que existieron en Llanquihue y Magallanes, y otros territorios incorporados por diferentes vías, como la Isla de Pascua. No existe actualmente, en el Estado chileno, un responsable directo del tema territorial. En realidad lo que tenemos son responsabilidades parciales, normalmente articuladas por la vía de la estructuración de comisiones, buscando involucrar a todos los sectores incumbentes, intentando por esa vía una solución a los problemas. Los criterios de ordenamiento territorial recién comienzan a abrirse paso en la reflexión teórica chilena sobre el tema de la ocupación del espacio. Políticas como el manejo integrado de cuencas hidrográficas están en un nivel muy primario y, en general no forman parte de la reflexión política abierta a la opinión pública21. El concepto de ordenamiento territorial se ha consolidado sobre todo al aplicar la óptica del desarrollo sustentable. La creación de las últimas regiones mencionadas más arriba se han visto más bien como resultado de rivalidades locales (unas ciudades contra otras, una capital contra otra) más que como respuesta a criterios de gestión territorial de regiones con características diferentes. Pocos rasgos diferenciadores objetivos se puede encontrar entre las regiones de Los Lagos y Los Ríos, o entre Arica-Parinacota y Tarapacá. Por otra parte, un tema central al analizar la eventual división (o fusión) de regiones existentes debe ser la búsqueda de un mejor equilibrio entre el poder central y el de las regiones de modo de favorecer la descentralización. Podríamos llamar a esto la búsqueda de un tamaño mínimo funcional. La “jibarización” de las regiones en Chile talvez han contribuido a la centralización excesiva de nuestro país. Regiones más grandes y de mayor peso económico relativo podrían representar un mayor contrapeso al poder central del Estado. Esto más allá de otra discusión, de un tema complementario a éste, como es la conveniencia de generar sus autoridades por votación directa. Sin pretender entrar en propuestas acabadas, y solo como ejercicio de reflexión, cabría pensar que la existencia de 6 a 8 regiones más gravitantes, con mayor poder económico y con una mayor población y diversidad de recursos podrían ejercer una resistencia mayor al excesivo centralismo chileno y favorecer una real descentralización y desconcentración de las decisiones políticas y de las asignaciones de recursos.

20 “Ordenamiento del Territorio en Chile”, Federico Arenas- Gonzalo Cáceres, Pontificia Universidad Católica de Chile, Facultad de Historia, Geografía y Ciencia Política. 21 El país tiene una deuda en cuanto a investigación sobre este tema. (“Ordenamiento del Territorio en Chile”) 18

Como una manera de ilustrar este argumento, y solo a título de ejemplo, estas regiones podrían ser: • Norte Grande (Tarapacá, Antofagasta y parte de Atacama), • Norte Chico (parte de Atacama, Coquimbo y parte norte de la V Región, Petorca y La Ligua), • Región Central (parte sur de la V Región, toda la parte de la RM exterior al Gran Santiago, más la Sexta y Séptima), • Región Gran Santiago (incluiría las comunas del Gran Santiago), • Araucanía (actual Biobío, Araucanía, Los Ríos y Los Lagos) • Patagonia (Chiloé Aysén, Magallanes y Antártica chilena). Finalmente cuando analizamos problemas como por ejemplo la eficiencia y capacidad para enfrentar catástrofes naturales u otras, se podría pensar que una mayor asignación de recursos (equipos de personas, maquinarias, etc.) para cada una de estas nuevas grandes regiones sería más eficiente y más rápida en su acción. La división de las unidades administrativas no permite dotarlas de recursos en cantidad y calidad suficiente, con lo cual solo pueden ser auxiliadas por el gobierno central.

2. La Quinta Región de Valparaíso La V Región de Valparaíso tiene una superficie de 16.396,1 km², representando el 2,16% de la superficie del país. La población regional (al año 2002) 22 era de 1.539.852 habitantes, equivalente al 10,2% de la población nacional y su densidad alcanzaba a 93.9 hab./km², la segunda más alta de Chile. La población rural es de 129.950 personas, lo que representa el 8.4% de la población regional total. 23 La capital de la región es la ciudad-puerto de Valparaíso. La Región se sitúa entre los 32º 02' y 33º 57' de latitud sur, y entre los meridianos 70° y 72° Oeste y está dividida administrativamente en 7 provincias y 38 comunas. Las provincias que la integran son: • Isla de Pascua, capital Hanga Roa, • Los Andes, capital Los Andes, • Marga-Marga, capital Quilpué, • Petorca, capital La Ligua, • Quillota, capital, Quillota, • San Antonio, capital San Antonio, • San Felipe, capital San Felipe, • Valparaíso, capital Valparaíso. El relieve de la Región esta conformado por:

22 “Población y Sociedad aspectos demográficos”, INE a partir de Censos 1907-2002, 23 http://www.gorevalparaiso.cl/ 19

La Cordillera de los Andes, que la recorre de Norte a Sur por su lado oriental y que le sirve de límite con la República Argentina, con cumbres que van desde los 5.000 hasta los 6.000 msnm24 como el cerro Juncal 6.110 msnm. La Depresión Intermedia: en este relieve se encuentran los últimos valles transversales, que corresponden a las cuencas de los ríos de Petorca, La Ligua y Aconcagua que, al sur de Angostura de Paine en la Región Metropolitana (RM), se transforma definitivamente en el valle longitudinal. El cordón transversal Chacabuco marca el límite entre la región de Valparaíso y la región Metropolitana. La cuenca del Mapocho-Maipo en la actual RM, representa los últimos valles transversales. La Cordillera de la Costa. Al sur del río Aconcagua ambas cordilleras se diferencian claramente, separadas por la depresión intermedia y el valle longitudinal más al sur. En el lado norte de la Región la Cordillera de los Andes y la de La Costa forman una sola unidad, unidas por los cordones transversales. La Cordillera de la Costa alcanza gran altura en la parte meridional de la región; ejemplo de esto es el cerro la Campana. Aproximadamente en el paralelo 33º, la cordillera se divide en dos ramas, la occidental, que pertenece a la Región de Valparaíso y la oriental, que pertenece a la región Metropolitana. Las Planicies Litorales o Litoral Central: las planicies litorales se ubican entre la cordillera de la costa y el océano Pacífico. Estas se van ampliando desde la desembocadura del río Aconcagua hacia el sur, variando su ancho desde los 100 m hasta 15 km. Las planicies litorales presentan en algunos sectores colinas o cerros, tal es el caso de Valparaíso (farellón costero), que está construida principalmente sobre cerros, La llegada de las planicies litorales al mar puede ser gradual o abrupta como ocurre entre Papudo y Horcón o entre Algarrobo y Valparaíso. Las planicies litorales suelen estar interrumpidas por cursos de agua, que se originan en la Cordillera de la Costa, como el estero Marga-Marga. Son frecuentes las dunas costeras como en Concón y Longotoma. Así mismo, está sembrada de humedales costeros que conforman ecosistemas de una gran biodiversidad y que acogen la migración regular de gran variedad de aves. Numerosos cursos de agua componen la red hidrográfica regional. Los ríos más importantes son el Petorca, el La Ligua y el Aconcagua. El sistema hidrográfico más relevante de la región es el correspondiente al río Aconcagua, en el sector central de la región, con una hoya de 7.640 km² y una longitud de 190 Km, características que han favorecido el desarrollo de actividades económicas ligadas a la agricultura, comercio, industria y minería. En el sector norte de la región se desarrollan los sistemas hidrográficos del río Petorca, de régimen nivopluvial y del río La Ligua, de régimen exclusivamente nival. En el sur de la región, los cursos de agua más relevantes están constituidos por el curso inferior del río Maipo y la desembocadura del río Rapel. Es importante llamar la atención que la Región de Valparaíso incluye el curso inferior del río Maipo. Esto de alguna manera contradice los criterios de gestión integrada de cuencas. Según este criterio se debería privilegiar la existencia de una sola unidad político-administrativa para cada cuenca hidrográfica. Esto es especialmente válido para las cuencas hidrográficas chilenas por sus dimensiones limitadas debido a la cercanía de la cordillera, donde nace el río, y del océano donde desemboca.

3. La división de la Quinta Región de Valparaíso Además de los criterios de tamaño mínimo funcional para ajustar la división político-administrativa del país, existen dos aspectos de la geografía de la Región que merecerían una mirada más detenida al momento de analizar la eventual división de la Región:

24 Metros sobre el nivel del mar. 20

• El Río Aconcagua y su cuenca hidrográfica que conforman la espina dorsal del desarrollo humano y económico de la Región. • La calidad de Corredor Interoceánico que se ha dado al paso que va desde el Paso Los Libertadores hasta los puertos de Valparaíso y San Antonio.

Ordenamiento Territorial y Gestión Integrada de Cuenca El Ordenamiento Territorial constituye uno de esos temas emergentes destinados a transformarse en sujeto de preocupación permanente en una sociedad, y a formar parte del lenguaje habitual en contribuciones y comunicaciones en congresos y reuniones especializadas. Lo esencial del tema, tomando cualquiera de las definiciones más recurrentes compartidas por todos o casi todos, apunta a definir los usos posibles, compatibles y complementarios, para un territorio, ya sea: el país como un todo, o una división administrativa del mismo. El Ordenamiento del Territorio es un tema transversal emergente, pero además es un tema que reviste una gran complejidad. Cuando hablamos de territorio estamos hablando de una infinidad de cosas y nos estamos moviendo desde la forma de organización de los asentamientos en un determinado espacio, el grado de urbanización, la estructura, pasando por las limitaciones que el territorio ofrece según sea el tipo de recursos naturales que tiene y el tipo de actividades que la población desarrolla, las características geoeconómicas de los distintos mercados presentes, pasando por el grado de transformación del medio físico y el tipo de cadenas estructurantes del punto de vista productivo, entre otras. Ahora bien, si hablamos de espacios territoriales, sin duda las cuencas hidrográficas constituyen unidades que deben ser analizadas y tratadas de manera integrada pues, es en estos espacios donde se han desarrollado los asentamientos humanos y donde confluyen de manera conflictiva y colaborativa las diferentes actividades humanas La Gestión Integrada de Cuencas en consecuencia busca armonizar los intereses, competencias y potenciales conflictos entre todos estos actores, públicos y privados. Es un enfoque más amplio que la sola gestión racional del recurso agua dulce de la cuenca. Esta última visión, más limitada, implica el control de la contaminación del agua y una adecuada asignación de derechos de aguas de modo de asegurar el agua potable de la población junto con permitir el desarrollo de la agricultura y la industria locales. Se reconoce que en Chile existen las instituciones, leyes y reglamentos necesarios para a gestión de los recursos hídricos en calidad y cantidad. Existe así la percepción que los diferentes aspectos relacionados con la gestión de los recursos hídricos están actualmente cubiertos por la institucionalidad existente. Esta apreciación no se basa en un estudio efectuado si no solo en expresiones de personas involucradas en el tema. No obstante lo anterior, existe una demanda efectiva por parte de todos los actores, tanto públicos como privados, por un mejoramiento o aumento de la coordinación entre las instituciones públicas y privadas que intervienen en una misma cuenca. Se trataría de una mejora en la información sobre las acciones que los diferentes organismos están realizando o que tienen programadas en sus planes de trabajo, unido a un aumento en la participación en las actividades. Se espera así mejorar la calidad de las acciones y generar mayores beneficios, ya que los potenciales problemas alcanzarían a ser evitados o mitigados con antelación. 25 En Anexo reproducimos un cuadro desarrollado por A. Dourojeanni26 sobre los diferentes problemas que dificultan la gestión de una cuenca, en este caso se trata de la cuenca del Mapocho. Hemos destacado en negrita y cursiva todos aquellos elementos que tienen directa relación con la existencia de una autoridad político-administrativa de la región.

25 “Sobre la gestión integrada del agua por cuenca en Chile”, Axel C. Dourojeanni, Fundación Chile, Agosto 2011. 26 Axel Dourojeanni es uno de los más destacados expertos en Chile en el tema de la Gestión Integrada de Cuencas. 21

La gestión integrada de cuencas incluye otros elementos tan variados como por ejemplo el buen uso de las riberas (turismo, paisaje), la regulación en la extracción de áridos, la construcción y mantenimiento de las obras de protección y defensa contra las crecidas, la conservación de ecosistemas como humedales, el control de las descargas al mar en la zona de la desembocadura, la protección de glaciares que alimentan la cuenca, la construcción de tranques y represas de regulación anual y plurianual, etc. La gestión integrada de cuencas incluye también las aguas subterráneas que tienen relaciones complejas y equilibrios muy frágiles con las aguas superficiales. La V Región de Valparaíso incluye, tal como describimos más arriba, las cuencas de los ríos Aconcagua, Petorca, La Ligua, Marga-Marga y la desembocadura del río Maipo. Los actores de la cuenca del Aconcagua han sido algunos de los pioneros en el desarrollo de iniciativas que permitan armonizar sus esfuerzos para asegurar la conservación del río a través de la gestión integrada de la cuenca. Diversos seminarios se han reunido para analizar el tema. En estos eventos han participado junto con especialistas, las asociaciones de regantes, junto con las universidades regionales, la empresa sanitaria local (ESVAL), las organizaciones gremiales empresariales y autoridades regionales y comunales. Si bien en estos eventos no se ha analizado la eventual división de la Quinta Región, todos los esfuerzos han apuntado a la creación de una autoridad de cuenca, con jurisdicción en toda la cuenca del río, desde su nacimiento a su desembocadura.

Corredor Interoceánico La actividad portuaria de esta región es la más importante del país. Cuenta con tres grandes puertos: Valparaíso, San Antonio y Quintero-Ventanas, y 22 caletas de pescadores. Al pie de la Cordillera de los Andes, junto al Paso Los Libertadores, que comunica la zona central de Chile con Argentina, se encuentra un puerto terrestre. Las facilidades portuarias explican la creciente instalación de industrias de una extensa gama de rubros destinados al abastecimiento de los mercados doméstico y externo. En los años ’90 se comenzó a desarrollar la idea de valorizar la especial posición geográfica de Chile (y de Valparaíso en particular), en América del Sur para trasformar al país en un verdadero corredor de actividades comerciales que permitan a los países de la vertiente atlántica una salida expedita de su producción con destino a los mercados emergentes de lejano oriente. La iniciativa denominada proyecto Corredor Bioceánico, es un integrador multimodal entre el Océano Atlántico y el Pacífico que incluye un túnel ferroviario a baja altura de 52 kilómetros de extensión, el tercero más largo del mundo, entre Los Andes y Mendoza. El Corredor cruzará el continente, cubriendo un 50% de su población y un 52% del PIB. Su área de influencia alcanza a Uruguay y el sur de Brasil, potenciando la integración física y comercial del Cono Sur de América y su conexión a las economías del Asia. El señor Ginés González García, embajador de la República de Argentina en Chile ha enunciado la idea de que "con el corredor bioceánico Valparaíso volverá a ser lo que era antes del Canal de Panamá". 27 El corredor es una unidad funcional que va desde la instalación aduanera en el límite con Argentina hasta el, o los puertos de embarque. No parece adecuado que esta compleja funcionalidad tenga una doble dependencia político-administrativa.

27 http://www.mundomaritimo.cl/noticias/con-el-corredor-bioceanico-valparaiso-volvera-a-ser-lo-que-era-antes-del-canal-de- panama 22

4. Conclusiones Tanto mirado desde criterios generales de gobernanza equilibrada de las regiones en relación con el gobierno central, sobre todo en un país de sesgos centralizados tan pronunciados, como de gobernanza regional de modo de lograr la mejor gestión del territorio, no parece recomendable llevar a cabo una división de la actual Quinta Región de Valparaíso. 23

V. Una mirada sociodemográfica a la conformación de una nueva región en la región de Valparaíso

1. El problema del recorte territorial Antes de comenzar el análisis de los factores sociodemográficos en la conformación de una nueva región —en lo que actualmente conforma la región de Valparaíso—, es imprescindible establecer cuales podrían ser las fronteras territoriales de dicha División Administrativa Mayor28, pues de dicho recorte, se desprenderán los datos para hacer una descripción sociodemográfica de dicho territorio. A este respecto, lo primero es establecer cuales son los límites actuales de la región de Valparaíso, desde las cuales se propondrán posibilidades de recorte territorial, las cuales tomarán en cuenta la estructura de la división administrativa actual, histórica y consideraciones de orden electoral (entendida como la división actual de las circunscripciones electorales). Como se aprecia en la figura 1, la región de Valparaíso esta conformada por 8 provincias, que se estructuran en base a la agrupación de 38 comunas. Desde una perspectiva electoral, estas comunas y provincias conforman seis circunscripciones electorales de diputados para la elección de 12 representantes, dichos distritos se agrupan, en el caso de los senadores, en dos circunscripciones Senatoriales (5ª y 6ª circunscripciones), que permiten la elección de 4 representantes (ver tabla 5): Resalta del análisis de la tabla 5, que la distribución de las comunas de las provincias no se condice bis a bis con la conformación de los distritos electorales. El caso específico es el de la Provincia de Valparaíso, la cual “cede” una comuna al distrito Nº 15 (Casablanca) y “cede” dos comunas al distrito Nº 10 (Puchuncaví y Quintero). En este último caso, se complejiza el recorte territorial, pues la “cesión” de las comunas de Puchuncaví y Quintero pasan a la 5ª circunscripción senatorial (V Cordillera), que si se respetara el mismo recorte senatorial implicaría un división administrativa de la actual provincia de Valparaíso. Esto plantea un primer problema, que es la inconsistencia entre la estructura de provincias y los distritos senatoriales.

28 Entiéndase por División Administrativa Mayor (DAM) a Regiones, Estados o las anteriores Provincias en el caso chileno antes de la regionalización. Por el contrario, las Divisiones Administrativas Menores (DAME) hacen alusión a las Comunas, Municipios, etc. 24

Figura 1. Mapa de la región de Valparaíso.

Fuente: INE, “Anuario estadístico regional región de Valparaíso 2011”. 25

Tabla 5. Provincias, comunas y distritos electorales (2012). Circunscripción Electoral Provincia Comunas Diputados Senadores San Antonio Algarrobo Provincia de San Antonio, Cartagena Capital San Antonio. El Quisco Distrito Nº 15 El Tabo Santo Domingo Casablanca 6ª Circunscripción Provincia de Valparaíso, Valparaíso Senatorial (V Costa) Juan Fernández Provincia de Isla de Distrito Nº 13 Pascua, Capital Isla de Pascua Hanga-Roa. Concón Distrito Nº 14 Viña del Mar Capital Valparaíso. Puchuncaví Quintero Quillota La Calera Provincia de Quillota. Hijuelas Capital Quillota. La Cruz Distrito Nº 10 Nogales La Ligua Cabildo Provincia de Petorca, Papudo Capital La Ligua. Petorca Zapallar Los Andes 5ª Circunscripción Provincia de Los Andes, Calle Larga Senatorial (V Cordillera) Capital Los Andes. Rinconada San Esteban San Felipe Distrito Nº 11 Catemu Provincia de San Felipe Llay-Llay de Aconcagua, Capital Panquehue San Felipe. Putaendo Santa María Quilpué Provincia de Marga- Limache Distrito Nº 12 Marga, Capital Quilpué. Olmué Villa Alemana Fuente: Elaboración propia.

Desde un punto de vista histórico, se introduce una nueva variable que complejiza aún más el recorte territorial de la actual región de Valparaíso. Hasta 1974, la División Administrativa Mayor del país se estructuraba en Provincias (que sería el equivalente a las actuales regiones), las que se subdividían en Departamentos (homologables a las Provincias de hoy día), donde la actual región de Valparaíso estaba conformada por la Provincia de Valparaíso y la Provincia del Aconcagua. En este caso (tabla 6), las incongruencias entre las Provincias de 1974 y los distritos senatoriales de 2012, son aún mayores que con la actual división administrativa. Pues tanto el Departamento de Quillota como cuatro comunas del Departamento de Valparaíso se encuentran actualmente en la circunscripción senatorial de la V región Cordillera.

Tabla 6. Provincias, Departamentos, Comuna (1974) y distritos senatoriales (2012) 26

Circunscripción Provincia Departamento Comuna Senatorial Isla de Pascua Isla de Pascua Valparaíso Viña del Mar V Región Costa Casablanca Algarrobo Valparaíso El Quisco Limache Olmué Villa Alemana Provincia de Valparaíso Quilpué Quillota Puchuncaví Quintero Nogales Quillota Hijuela Llay-Llay La Calera La Cruz La Ligua V Región Cordillera Petorca Petorca Cabildo Zapallar Papudo San Felipe Panquehue Provincia del Aconcagua San Felipe Catemu Putaendo Santa María Los Andes Calle Larga Los Andes San Esteban Rinconada Fuente: Elaboración propia.

Esto plantea la pregunta de cuál sería el recorte territorial de la actual región de Valparaíso más idóneo, tomando en consideración las implicancias administrativas, políticas y electorales. A este respecto, el presente trabajo se plantea el escenario de respetar mayormente las circunscripciones electorales senatoriales. Debido a ello, el recorte del actual territorio respondería a la división senatorial actualmente imperante, pero con una salvedad, excluye a las comunas de Puchuncaví y Quintero como parte del territorio de la hipotética nueva región. 27

Figura 2. División territorial electoral (2012), en un círculo rojo las comunas de Puchuncaví y Quintero excluidas del recorte

Fuente: INE, “División político, administrativa y censal 2007: Región de Valparaíso”. INE, Valparaíso, 2007.

Esta decisión se sustenta en que la nueva región —que tentativamente llamaremos del Aconcagua— respetaría en gran medida la actual división administrativa del territorio regional y mantendría casi íntegramente las actuales circunscripciones electorales senatoriales y de diputados (perderían dos comunas tanto el distrito Nº 10 como la 5ª circunscripción senatorial V Cordillera).

2. Algunos indicadores sociodemográficos básicos Según las proyecciones efectuadas por el Instituto Nacional de Estadística (INE) al año 2010 — basado en el último Censo de Población y Vivienda del año 2002—, se estima para la Región de Valparaíso una población de 1.779.167 habitantes (886.401 hombres y 892.766 mujeres). Esto representa una densidad de 107,3 habitantes por kilómetro cuadrado. Desde la óptica planteada en el capítulo anterior de dividir tentativamente la región en dos, quedando una región conformada por las provincias de Valparaíso, Isla de Pascua y San Antonio (Nueva Región de Valparaíso) y otra conformada por las provincias de Quillota, Petorca, Los 28

Andes, San Felipe y Marga-Marga (Nueva Región de Aconcagua), la distribución poblacional quedaría en partes iguales, de aproximadamente un 50% cada una (gráfico 1), lo que habla de una relativa homogeneidad en la división en términos de peso poblacional.

Gráfico 1. Peso relativo poblacional de las nuevas regiones en el total nacional29 (2010)

Fuente: Elaboración propia en base a INE, “Anuario estadístico regional región de Valparaíso 2011”

A nivel nacional, cada una representaría aproximadamente un 5% de la poblacional nacional, lo que implicaría la pérdida de importancia en términos de peso poblacional dentro del total nacional, lo que las haría comparables en términos de habitantes a las regiones de O’Higgins, Maule y Los Lagos, alejándose de la Región del Bio-Bío, que se presenta como la segunda en importancia desde el punto de vista de concentración de población (gráfico 2). Otro elemento que habría de considerar, es que la creación de dos nuevas regiones acentuaría el desbalance en términos de concentración de población que ostenta la Región Metropolitana (gráfico 2).

29 La Provincia de Valparaíso incorpora a la Isla de Pascua. 29

Gráfico 2. Peso poblacional en comparación con las otras regiones del país (2010)

45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 a o o s le io a s a a á ta b a s n u í o s n ic c s m u í i -B n i o e t n a a a im g a g a o a R g s r ita p g c u a r ig M i c a y tá l ra a ta q c a l B u s L A n o a f A o n lp 'H e l a lo s p to o a d e r o e A o T n e C c O d A e d la tr e d e A V e n d L n e d A d e d ió n la n e ó y e n n d g ió e d i s M n d ió n ió n e g ió g e n ió g ió g n ió e d g n e ó g n e g ió g R n e ió R n i e ó e g e II R ó R g I la g i R e R e II i l e R g II R R V I g V e X a R I e I a R I V e I R g R IV v a V R X a I e v X M I u e X N u I e d N n ió g e R II X

Fuente: Elaboración propia en base a: INE. “Compendio estadístico 2011”, (2011).

Desde el punto de vista de la estructura de edad de las poblaciones en las nuevas regiones (pirámide poblacional en grupos quinquenales), estas mostrarían —al igual que el país— una transición demográfica avanzada, es decir, una población que se caracterizada por una natalidad y mortalidad baja, lo que se traduce en un crecimiento natural bajo, del orden del 1% (gráficos 3 y 4). La pirámide de población ha evolucionado consecuentemente desde un perfil piramidal (mucha población joven y poca población vieja) a un perfil campaniforme con su base más estrecha, lo que significa un incremento notable de la población adulta con una media de edad por sobre los 30 años.

Gráfico 3. Pirámide de Población nueva región Aconcagua por grupos quinquenales (2010)

80+ 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4

-50.000 -40.000 -30.000 -20.000 -10.000 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000

Total Mujeres Total Hombres

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE (2011), disponible en línea en: http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/demografia_y_vitales/demo_y_vita.php Gráfico 4. Pirámide de Población nueva región Valparaíso por grupos quinquenales (2010) 30

80+ 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0- 4

-50.000 -40.000 -30.000 -20.000 -10.000 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000

Total Mujeres Total Hombres

Fuente: Elaboración propia en base a datos del INE (2011), disponible en línea en: http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/demografia_y_vitales/demo_y_vita.php

Como se observa (gráficos 3 y 4), ambas nuevas regiones tendrían una estructura similar, siendo especialmente interesante la mayor concentración de adultos mayores mujeres en ambas regiones. Desde el punto de vista de las particularidades, no obstante sutiles, se aprecia que en la nueva región de Valparaíso se observa una mayor concentración de niños y adolescentes (0 a 19 años), en detrimento de la región de Aconcagua, lo que se ve acrecentado en que en el primer grupo quinquenal (0 a 4 años) en la nueva región de Valparaíso muestra un aumento de los nacimientos en contraste con la cohorte anterior (5 a 9 años), lo que representa un comportamiento contrario al resto del país, donde los nacimientos han tendido a disminuir —insistiendo en que son diferencias mínimas—. Por otra parte, también se aprecia —en términos sutiles—, que la nueva región de Valparaíso mostraría una menor población joven (20 a 34 años) en comparación con Aconcagua, la que recuperaría en el grupo de adultos (35 a 64 años) y volvería a perder en los adultos mayores mujeres. Este desbalance en el mayor número de niños, se observa en el mayor número de nacimientos en la nueva región de Valparaíso, lo cual queda graficado en el número de niños nacidos vivos durante el año 2010 (gráfico 5). Sobre este punto, el INE señala que los datos se obtuvieron del Registro Civil e Identificación, por lo que las ciudades de Valparaíso y Viña del Mar puede alterar la cifra agregada, en tanto tiene mayor cantidad de servicios hospitalarios y centros de referencia hospitalaria regional, siendo probable que este mayor número de nacimientos se deba a que son registrados los niños en la comuna donde se ubica el hospital. 31

Gráfico 5. Distribución de los nacimientos por las nuevas regiones de Valparaíso y Aconcagua (2010)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% V Región

Nueva Región Valparaíso Nueva Región Aconcagua

Fuente: Elaboración propia en base a: INE, “Anuario estadístico regional región de Valparaíso 2011”

En el caso de las defunciones (gráfico 6), también la nueva región de Valparaíso muestra un mayor número de defunciones durante el 2010. Esto puede explicarse nuevamente, al igual que en el caso de los nacimientos, por que las cifras son obtenidas del Registro Civil e Identificación, donde el peso de la mayor concentración de servicios hospitalarios puede distorsionar las cifras agregadas.

Gráfico 6. Distribución de las defunciones por las nuevas regiones de Valparaíso y Aconcagua (2010)

100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% V Región

Nueva Región Valparaíso Nueva Región Aconcagua

Fuente: Elaboración propia en base a: INE, “Anuario estadístico regional región de Valparaíso 2011”

Otro aspecto a considerar, por su importancia en la gestión territorial, es la superficie que concentraría cada una de las nuevas regiones. A este respecto, se observa (gráfico 7) que la nueva región de Aconcagua concentraría un 77% del territorio que actualmente conforma la V 32

Región de Valparaíso. Esto representa una asimetría y desbalance considerable, pues la nueva región de Valparaíso se transformaría en la más pequeña del país con 3.821,8 km2, y la nueva región de Aconcagua en la segunda más pequeña, con 12.574,3 km2. Ambas estarían muy por debajo de la tercera más pequeña, que es la VI Región de O’Higgins con 16.387,0 km2 de superficie.

Gráfico 7. Superficie en kilómetros cuadrados (en base al Censo 2002)

Superfie Km2

23%

77%

Nueva Región del Aconcagua Nueva Región de Valparaíso

Fuente: INE, “División político, administrativa y censal 2007: Región de Valparaíso”. INE, Valparaíso, 2007

Desde el punto de vista de la población urbana y rural, se aprecia una diferencia relevante entre ambas nuevas regiones. A este respecto, la nueva región de Aconcagua mostraría una mayor concentración de población rural que la nueva región de Valparaíso (gráfico 8). No obstante, la población rural en ambos casos representa una cifra menor comparada con la población urbana. El punto anterior que mejor graficado cuando se comparan las composiciones de la población urbana y rural en función de la división de la región (gráfico 9). Así, la población urbana se distribuye relativamente en partes equivalentes, con un mayor peso de la nueva región de Valparaíso. Pero si se aprecia la composición de la población rural, el predominio de la nueva región de Aconcagua es indiscutido. 33

Gráfico 8. Rural/Urbano (Censo 2002)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% Nueva Región del Aconcagua Nueva Región de Valparaíso

Urbana Rural

Fuente: INE, “División político, administrativa y censal 2007: Región de Valparaíso”. INE, Valparaíso, 2007

Gráfico 9. Urbano/Rural (Censo 2002)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0% Urbana Rural

Nueva Región del Aconcagua Nueva Región de Valparaíso

Fuente: INE, “División político, administrativa y censal 2007: Región de Valparaíso”. INE, Valparaíso, 2007

Se puede colegir de los gráficos anteriores, que la importancia de la población urbana en las nuevas regiones es central, por ello es importante analizar como es la estructura de ciudades y pueblos que conformarían las nuevas regiones. La concentración en centros urbanos (figura 3), corresponde al 91,5% en la actual V Región de Valparaíso, y se localiza en 10 ciudades de más de 20.000 habitantes. La mayor de éstas es Viña del Mar, seguida por Valparaíso, Quilpué y Villa Alemana, con poblaciones estimadas para 2010 de 291.602, 272.543, 158.193 y 128.520 habitantes respectivamente. Estas ciudades conforman el Gran Valparaíso, una de las tres metrópolis más pobladas del país. El problema que aparece en el análisis de una hipotética división de la región, es que tanto Quilpué como Villa Alemana son parte de la nueva Provincia de Marga-Marga, la cual quedaría en 34

la nueva región de Aconcagua (figura 3). Esto representa un problema importante, pues la gestión del Gran Valparaíso quedaría en manos de dos Intendencias, lo que va en contra de toda recomendación internacional para la gestión de grandes centros urbanos.

Figura 3. Ciudades y pueblos según Censo de 2002

Fuente: INE. “Chile: Ciudades, pueblos, aldeas y caseríos”. INE, Santiago de Chile, 2005. 35

Respecto de los otros centros urbanos relevantes, cabe destacar en la nueva región de Valparaíso a San Antonio y su expansión costera hasta Las Cruces y Santo Domingo. En el caso de la nueva región del Aconcagua, destaca la integración entre las ciudades de La Calera, Hijuelas, La Cruz y Quillota, que representa en segundo aglomerado más importante de la actual V Región de Valparaíso, pero inferior en peso poblacional que lo que representa Quilpué-Villa Alemana dentro del gran Valparaíso. Destacan también como centros urbanos relevantes en la nueva región de Aconcagua, las ciudades de San Felipe, Los Andes, Limache y Olmué. Esta situación da pábulo para plantear que la nueva región de Aconcagua es mucho más descentralizada en términos de aglomerados urbanos que la nueva región de Valparaíso, pero carece de un centro neurálgico como lo es el Gran Valparaíso.

3. Información territorial de servicios públicos En gran medida un recorte territorial debe tener en consideración algunas divisiones administrativas de los servicios públicos ante una eventual división regional. El primero de los servicios analizados es el área jurisdiccional del Registro Civil e Identificación (figura 4). Por el alto nivel de descentralización de este servicio, una hipotética división de la región no le afectaría mayormente en términos administrativos, pues tiene una inserción territorial a escala de comunas.

Figura 4. Área jurisdiccional del Registro Civil e Identificación (2007)

Fuente: INE, “División político, administrativa y censal 2007: Región de Valparaíso”. INE, Valparaíso, 2007. En el segundo caso se analizó el área jurisdiccional de Carabineros de Chile (figura 5). El principal inconveniente para una división de la V Región de Valparaíso radica en la Prefectura de Viña del 36

Mar, pues esta comprende a las provincias de Quillota y Marga-Marga, que se suman a las comunas de la Provincia de Valparaíso como son Viña del Mar, Con-Con, Quintero y Puchuncaví. Una división de la región implicaría, necesariamente, una restructuración de la Prefectura de Valparaíso.

Figura 5. Área jurisdiccional de Carabineros de Chile (2007)

Fuente: INE, “División político, administrativa y censal 2007: Región de Valparaíso”. INE, Valparaíso, 2007.

En el caso del área jurisdiccional de la Policía de Investigaciones de Chile (figura 6), sucede una situación homóloga a la de Carabineros de Chile, pues la Prefectura de Viña del Mar contiene a las provincias de Quillota y Marga-Marga dentro de su jurisdicción, por lo que implicaría un reestructuración ante una eventual división de la V Región de Valparaíso.

Figura 6. Área jurisdiccional de Policía de Investigaciones de Chile (2007) 37

Fuente: INE, “División político, administrativa y censal 2007: Región de Valparaíso”. INE, Valparaíso, 2007.

Otro servicio de mucha relevancia es el de Impuestos Internos (figura 7). Desde el punto de vista de su área jurisdiccional, se aprecia una alta descentralización que coincide en términos relativos con la división administrativa a nivel de provincias, con la excepción de la Provincia de Valparaíso que está dividida en dos (Dirección Regional Valparaíso y Unidad Viña del Mar). Ello permite colegir que ante una eventual división de la V Región de Valparaíso no habría mayores problemas administrativos, exceptuando la conformación de una nueva dirección regional. 38

Figura 7. Área jurisdiccional del Servicio de Impuestos Internos (2007)

Fuente: INE, “División político, administrativa y censal 2007: Región de Valparaíso”. INE, Valparaíso, 2007.

Otro de los servicios públicos clave es el relativo al Servicios Nacional de Salud. Analizando el área jurisdiccional del Servicio Nacional de Salud (figura 8) se aprecia que la conformación de tres zonas de salud no se condice con la división a nivel de comunas o provincias, lo que implicaría una restructuración mayor. El principal problema lo tendría la actual Zona de SALUD Viña Del Mar-Quillota, que integra las provincias de Quillota, Petorca, Marga-Marga (nueva región de Aconcagua) y las comunas de la Provincia de Valparaíso de Viña del Mar, Con-Con, Quintero y Puchuncaví. 39

Figura 8. Área jurisdiccional del Servicio Nacional de Salud (2007)

Fuente: INE, “División político, administrativa y censal 2007: Región de Valparaíso”. INE, Valparaíso, 2007.

4. Conclusiones Al ser este un trabajo descriptivo, basado en una hipótesis de recorte territorial, los datos quedan sujetos a que se cambie dicho recorte, lo que afectaría las cifras y los indicadores (ya sea por que se agregan o restan comunas). Ello permite plantear que cualquiera de las cifras aquí contenidas son tentativas, por lo que cualquier afirmación, debe entenderse en función de dicho recorte. Planteada la nota de cautela, es importante consignar que la división de la V Región de Valparaíso aparece como factible en términos de los pesos poblacionales, de indicadores rurales-urbanos, de nacimientos y defunciones (con la advertencia de la sobre representación de Valparaíso). No obstante ello, hay ciertos elementos que plantean un nivel de complejidad mayor, que pareciera no ser viable una división de la región bajo los criterios aquí empleados de recorte territorial, como es el caso de la conformación del Gran Valparaíso como conurbación bi-regional, la asimetría de superficie que concentraría la nueva región de Aconcagua (con el agravante de que se transformarían en las regiones más pequeñas del país en términos de superficie), el problema de la gestión del corredor bi-oceánico y los cambios en la estructura administrativa de los servicios públicos (salud, Carabineros e Investigaciones). 40

VI. Una visión global a la realidad económico productiva de la Región de Valparaíso

1. Antecedentes generales La Región de Valparaíso es variada y heterogénea, tanto en relación a su territorio como a su población, historia y costumbres. Vive en ella alrededor del 10% de la población total del país, proporción algo mayor a su participación en el producto interno, que en los últimos años se ha movido en torno al 8%. Reconociendo una estructura productiva diversificada y potencialidades relacionadas con su capital natural y con el patrimonio cultural regional, la Estrategia de Desarrollo de la Región de Valparaíso al 2020 presenta una visión de desarrollo productivo conformada por “una comunidad integrada, que privilegia la puesta en valor de sus recursos humanos y naturales con una estrategia de desarrollo basada en la innovación y el aprovechamiento de las ventajas de su localización, siendo reconocida como la Región Portal para el Intercambio y la Innovación en el Pacífico Sur”30.

2. Estructura productiva regional y su evolución en los últimos años El aporte de la Región de Valparaíso al producto total del país se ha movido en torno al 8% en los últimos años, con una leve tendencia a la baja considerando hasta el año 2010.

Gráfico 10. Participación de la Región de Valparaíso en el PIB total 2003–2010. % del PIB a precios corrientes

Fuente: Elaboración propia con información del Banco Central.

Si se extiende el período de análisis, es posible apreciar una tendencia decreciente, de pérdida de la posición relativa de la región en el conjunto. En efecto, al tomar la serie para el período 1990- 2008, se ve que la tasa de variación promedio anual para la región fue de 4,2% muy por debajo de la tasa nacional que alcanzó al 4,8% en el mismo período. Más aun, si la mirada cubre un periodo mayor, vemos que la relación del PIB per cápita de la región respecto al país en su conjunto disminuyó desde 1,35 en el año 1960 a sólo 0,89 al año 200831. Por lo tanto, si bien es innegable que la región ha experimentado un crecimiento importante, paulatinamente, en términos relativos, la actividad productiva de la Quinta Región ha ido quedando atrás.

30 http://www.ardpvalparaiso.cl 31 Ver Pincheira, Pablo, “Región de Valparaíso en Perspectiva. Mayo 2009. 41

Gráfico 11. Tasa de variación PIB promedio anual 1960 - 2008

Fuente: Banco Central. Ver en línea en: http://www.bcentral.cl/conferencias-seminarios/encuentros- regionales/2009/pdf/ppincheira15052009.pdf

No obstante lo anterior, y de acuerdo a las últimas cifras provisionales entregadas por el Banco Central, la tasa de variación porcentual anual de la región para el año 2010, sobre valores a precios constantes, sería de 5,9% mientras que a nivel nacional alcanzaría a 5,2%. Podría ser un indicador de un cambio en la tendencia de muchos años. 42

Gráfico 12. Tasa de variación anual en el PIB total y regional. 2004–2010

Fuente: Elaboración propia con información del Banco Central.

El crecimiento experimentado en la región no se ha dado en forma uniforme, mostrando a través de los años no sólo los vaivenes reflejados a nivel nacional, sino además movimientos más particulares. Así por ejemplo en el período 2004 – 2010 vemos que el producto regional experimentó variaciones anuales que van desde un incremento de casi 6%, hasta una caída de 1,7% el año 2009. Como se observa en el gráfico anterior, se trata de una evolución relativamente similar al comportamiento experimentado a nivel nacional, exceptuado el año 2007 cuando la región tuvo un crecimiento casi nulo al momento que a nivel nacional el PIB aumentaba en 4,6 puntos. La gama de actividades productivas que se desarrolla en la región de Valparaíso es variada, modificándose con el tiempo la importancia relativa de ellas. Aun cuando en la actualidad el sector industria es el que mantiene la mayor participación (27%), en el proceso de reestructuración que ha experimentado la región la actividad industrial ha disminuido su aporte, ya que en la década de los sesenta representaba más del 40% del PIB regional. En cambio, los rubros comercio, restaurantes, hoteles y servicios financieros han aumentado notablemente en las últimas décadas, así como también lo ha hecho transportes y telecomunicaciones. La estructura regional del PIB al año 2009 muestra que la industria manufacturera participa con el 27% del PIB regional, seguido de servicios personales (12,2%), transporte y comunicaciones (11,4%), servicios financieros y empresariales (10,8%) y construcción (9,2%). 43

Gráfico 13. Participación en el PIB regional por clase de la actividad económica 2009 (PIB por Región a Precios Constantes)

Fuente: Elaboración propia con información del Banco Central.

3. Ejes estratégicos para la región32 La Agenda Regional de Desarrollo Productivo aprobada para la Región de Valparaíso y actualmente vigente, establece en lo medular como ejes principales para el desarrollo productivo regional, cuatro prioridades: la industria agroalimentaria, el turismo, la industria del conocimiento y el sector logístico. De acuerdo a los datos entregados en la Agenda, el impacto de estas actividades es significativo en términos del producto, pero mucho más lo es respecto a los empleos que en ellas se generan (29,3% y 42,4% respectivamente).

32 La información utilizada en esta sección fue tomada de “Agenda Estratégica Regional de Desarrollo Productivo” (Actualización 2009). 44

Gráfico 14. Sectores prioritarios para la economía regional

Fuente: http://www.ardpvalparaiso.cl/wp-content/uploads/2009/03/agenda_actualizada_2009.pdf

Industria agroalimentaria Aquí se coordinan dos procesos productivos: el agrícola y el industrial, incorporando valor a los productos de origen agropecuario, pesca y forestal. Participa de un 5,1% del PIB regional, y en términos del valor de las exportaciones que se generan en la agroindustria, representaba al 2008 el 22% de las exportaciones de la región. La fruticultura es el principal subsector (64%), con exportaciones de casi 800 millones de dólares para ese mismo año. En términos de empleo este eje genera ocupación para el 9,6% de los ocupados de la región, 64 mil personas en el trimestre móvil noviembre 2008 – enero 2009.

Turismo Como se mencionaba más arriba, la región presenta activos variados tanto humanos, como patrimoniales, culturales y climáticos. Al año 2008 ingresaron a la región más de medio millón de turistas que dejaron 500 millones de dólares, ingresos equivalentes a cerca del 9% de las exportaciones de la región. El turismo participa de más del 6% sobre el PIB regional, y un aspecto importante de esta actividad es que ella se concentra en gran medida en la participación de micro y pequeñas empresas, lo que también impacta en el tipo y cantidad de los empleos generados. En este aspecto la participación de esta actividad es aun mayor, con más del 21% del total de ocupados de la región, 143 mil personas en el trimestre noviembre 2008 – enero 2009.

Industria del Conocimiento Bajo este eje se consideran dos sectores muy importantes de la actividad regional: el sistema universitario, principal sector generador de conocimiento, y el sector de empresas tecnológicas, encargado de la aplicación de tal conocimiento. Para dimensionar la importancia de la oferta universitaria regional, sólo algunos antecedentes: la región es la segunda en términos de presencia de instituciones de Educación Superior; en ella se encuentran cerca de 40 instituciones de educación superior entre universidades Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica, los que en conjunto representan el 12% de la matrícula en Educación Superior del país. 45

Los ingresos generados a través de esta actividad que se estima representan el 6% del PIB de la región, se han calculado en US$ 500 millones, de los cuales cerca de la mitad son aranceles y matrícula y el resto corresponde al gasto que realizan los estudiantes en la región. Sin embargo el aporte de esta actividad en término de empleos directos es modesto, estimándose en el 1,3% de los ocupados de la región.

Actividades de apoyo logístico El cuarto eje, de actividades relacionadas al apoyo logístico, se basa en la ubicación geográfica de la región en el país y en el mundo, la que facilita la localización de actividades productivas que ocupan insumos o elaboran productos con destino a mercados externos. Por ello este eje sectorial se relaciona con el objetivo planteado para la región de ser “puerta de acceso y facilitadora del vínculo del Cono Sur con un mercado más amplio formado por las naciones que se sitúan en la Cuenca del Pacífico. Esto significa potenciar “servicios especializados en transporte y transferencia portuaria, servicios conexos a la actividad y también la posibilidad de incorporar valor, por medio de transformaciones productivas, a los bienes que se trasladan por el corredor bioceánico, apoyados por tecnología, mano de obra y capitales concurrentes”33. La participación de esta actividad se estima de 11,4% del PIB regional, y está en constante aumento. En términos de empleo se estima que los ocupados en el trimestre móvil noviembre 2008 – Enero 2009 alcanzaron a 68.440 personas, el 10,2 del total de ocupados de la región. Se agrega finalmente un quinto eje de prioridad: Investigación + Desarrollo + Innovación, en este caso un eje de tipo transversal, en el entendido que “el conocimiento y la innovación son la verdadera esencia de la competitividad y el motor del desarrollo a largo plazo, incluso para aquellos sectores basados en la explotación de recursos naturales”.

4. Exportaciones regionales El valor de las exportaciones regionales para el año 2011 alcanzó a 5 mil 522 millones de dólares, un 8% más que al año 2010. Entre los años 1990-1992 el promedio de las exportaciones regionales alcanzó una participación del 10,2%, mientras que entre los años 2003-2006 el promedio de los envíos regionales significó el 10,1% de participación en los envíos totales de Chile al exterior34. En la actualidad tal participación ha perdido importancia relativa, a pesar de que el valor de los envíos ha aumentado significativamente. Así en 2011 las exportaciones nacionales alcanzaron un valor de 80.586 millones de dólares, mientras que los envíos desde la región de Valparaíso llegaron a 5.522,2 millones de dólares, lo que representa el 6,8% del total35. Destino importante para la Región de Valparaíso es China, pero también Japón, Corea Del Sur, Brasil y Estados Unidos, ocupan lugares destacados. De acuerdo a lo anterior, en el año 2011 estos cinco destinos representaron más de la mitad de los envíos regionales al exterior.

Tabla 7. Principales destinos de las exportaciones regionales. Año 2011 Destino Valor (MMUS$) Participación China 1.019,4 18,5 Brasil 746,8 13,5 Estados Unidos 494,5 9,0 Corea del Sur 302,1 5,5

33 Agenda Estratégica Regional De Desarrollo Productivo. Actualización 2009, pág. 12. 34 Fuente: Banco Central, Región de Valparaíso en perspectiva. 35 Fuente: Servicio Nacional de Aduanas. 46

Japón 208,5 3,8 Total Parcial 2.771,3 50,2 Total Región 5.522,2 100,0 Fuente: Servicio Nacional de Aduanas. En línea en: http://www.aduana.cl/prontus_aduana/site/artic/20070416/asocfile/20070416170042/2011_12_com_exportaci ones_regionales_por_paises_y_bloques.xls

Siendo la fruta fresca el principal producto de exportación agrícola, es sin duda la minería, el cobre específicamente, quien ha aportado mayor valor en estos años.

Gráfico 15. Exportaciones Región de Valparaíso por Actividad Económica 2006- 2010

Fuente: INE, Anuario Estadístico Comercio Exterior 2010. Disponible en: http://www.inevalparaiso.cl/archivos/files/pdf/ComercioExterior/Anual/Anuario_CE2010.pdf

5. A modo de Conclusión En la Región de Valparaíso vive alrededor del 10% de la población total del país, proporción algo mayor a su participación en el producto interno, que en los últimos años se ha movido en torno al 8%. Si se extiende el período de análisis, es posible apreciar una tendencia decreciente, de pérdida de la posición relativa de la región en el conjunto. Así por ejemplo, al considerar el período 1990 - 2008, se ve que la tasa de variación promedio anual para la región fue de 4,2%, muy por debajo de la tasa nacional que alcanzó al 4,8% en ese mismo período. Si nos remontamos al año 1960 es posible apreciar que la relación del PIB per cápita de la región respecto al país en su conjunto disminuyó desde 1,35 en el año 1960 a sólo 0,89 al año 2008. Por lo tanto, si bien es innegable que la región ha experimentado un crecimiento importante, paulatinamente, la actividad productiva de la Quinta Región pareciera ha ido quedando atrás. No obstante lo anterior, y de acuerdo a las últimas cifras provisionales entregadas por el Banco Central, la tasa de variación porcentual anual de la región para el año 2010, sobre valores a precios constantes, sería de 5,9% mientras que a nivel nacional alcanzaría a 5,2%. Podría ser un indicador de un cambio en la tendencia de muchos años. Se trata de una región variada y heterogénea, tanto en relación a su territorio como a su población, historia y costumbres. Lo anterior también se refleja en la variada gama de actividades productivas que se desarrolla en la región de Valparaíso, modificándose con el tiempo la importancia relativa de ellas. Aun cuando en la actualidad el sector industria es el que mantiene la mayor participación, en el proceso de reestructuración productiva ha disminuido su aporte, ya que en la década de los sesenta representaba más del 40% del PIB regional. En cambio, los rubros comercio, restaurantes, hoteles y servicios financieros han aumentado notablemente su importancia en las últimas décadas, así como también lo ha hecho transportes y telecomunicaciones. 47

Reconociendo una estructura productiva diversificada y potencialidades relacionadas con su capital natural y con el patrimonio cultural regional, la Estrategia de Desarrollo de la Región de Valparaíso al 2020 prioriza cinco ejes principales para el desarrollo productivo regional: la industria agroalimentaria, el turismo, la industria del conocimiento y finalmente Investigación + Desarrollo + Innovación, un eje de tipo transversal, en el entendido que “el conocimiento y la innovación son la verdadera esencia de la competitividad y el motor del desarrollo a largo plazo, incluso para aquellos sectores basados en la explotación de recursos naturales”. 48

IV. Una visión a la Fuerza de Trabajo y el Empleo en las provincias de la Región de Valparaíso

1. El empleo en la Región de Valparaíso La Fuerza de Trabajo regional se estima del orden de las 830 mil personas, de las cuales al trimestre agosto – octubre de 2011, 770 mil contaban con un empleo (453 mil hombres y 317 mil mujeres). La diferencia, algo más de 60 mil personas, son personas desocupadas. En términos generales se trata de ocupados con cierto nivel de educación, ya que el 20% tiene estudios básicos, el 50% estudios secundarios y el 30% estudios superiores. Entre los ocupados, 530 mil personas son asalariados, de los cuales el 85% cuenta con un contrato escrito (70,5% con contrato indefinido y 29,5% con contrato definido.). También los ocupados por cuenta propia son importantes ya que en total suman casi 150 mil personas. Así, en una aproximación en términos de categorías ocupacionales, los ocupados de la región se dividen en 70% asalariados (60% empleados particulares y 10% públicos), 20% trabajadores por cuenta propia, 5% empleadores y 5% trabajadores de casa particular. Es el comercio la actividad económica que genera mayor cantidad de empleos, alrededor del 23% del total, seguido por industria (9,5%), transporte y comunicaciones, y construcción cada uno con alrededor del 8,6%. Actividades importantes para la generación de empleos son todas aquellas ligadas a servicios sociales, comunitarios y personales, entre ellas también las relacionadas con enseñanza y servicio doméstico, cada una con cerca del 7,5% de los ocupados al trimestre de agosto – octubre de 2011. Finalmente, en términos del tamaño del establecimiento donde laboran los trabajadores de la región, vemos que los ocupados se concentran en los extremos, puesto que el 34% lo hace en empresas de máximo 5 trabajadores, mientras el 31% lo hace en empresas de más de 200 trabajadores. La diferencia, es decir el 35% restante, trabaja en empresas de más de 5 y menos de 200 trabajadores. En relación a la desocupación, en el trimestre móvil Agosto – Octubre de 2011 los desocupados superaron las 63 mil personas, con una tasa de desocupación de 7,6%, superior a la tasa nacional que alcanzó a 7,2% en el mismo período. No se trata ésta de una situación especial, ya que en la región ha sido habitual que se presenten tasas de desocupación por encima del promedio nacional. Más bien, como lo muestra el gráfico siguiente, las brechas han disminuido en los últimos meses. 49

Gráfico 16. Tasa de Desocupación Región de Valparaíso y Total País 2010 -2011

Fuente: Elaboración propia con información del INE.

Es interesante consignar finalmente que tanto la tasa de participación, es decir el número de personas en la fuerza de trabajo expresado como porcentaje de la población en edad de trabajar, como la tasa de ocupación, el número de personas ocupadas como porcentaje de la población en edad de trabajar como, ambas indicadores complementarios para una visión acerca del mercado laboral, son en la Región de Valparaíso menores al promedio nacional.

2. Panorama global de la Fuerza de Trabajo y la Ocupación en la región En el trimestre móvil Agosto – Octubre de 2011, la Fuerza de Trabajo36 regional alcanzó a 831 mil personas, de las cuales se encontraban ocupadas 768 mil. Para ese mismo período los desocupados superaron las 63 mil personas, con una tasa de desocupación de 7,6%, superior a la tasa nacional que alcanzó a 7,2% en el mismo período.

Tabla 8. Indicadores situación ocupacional Región Valparaíso. Trimestre Agosto – Octubre 2011 Categoría Población Población Total 1.780.848 Población mayor o igual a 15 años 1.410.881 Fuerza de Trabajo 831.748 Ocupados 768.493 Desocupados 63.255 Fuente: BCN con información INE

Es el comercio la actividad económica que genera mayor cantidad de empleos, y entre los ocupados, 530 mil personas son asalariados, de los cuales el 85% cuenta con un contrato escrito. También es significativa la cantidad de ocupados por cuenta propia, los que en total suman casi 150 mil personas. Así, en una aproximación en términos de categorías ocupacionales, los ocupados de la región se dividen en 70% asalariados (60% empleados particulares y 10% públicos), 20% trabajadores por cuenta propia, 5% empleadores y 5% trabajadores de casa particular. Pero, más allá de las cifras globales, es interesante conocer como se distribuye en el territorio la población ocupada, y cuales son sus principales actividades económicas.

36 Se entiende por Fuerza de Trabajo al conjunto de personas en edad de trabajar, de 15 años o más, que cumplen los requisitos para ser incluidas en la categoría de ocupados o desocupados. 50

3. Panorama de la Fuerza de Trabajo y la Ocupación a nivel de las provincias Utilizando las bases de datos INE - procesadas por el Área Sistema de Información Territorial y Estadísticas de la Biblioteca del Congreso - se presenta una visión de la situación de los ocupados de la región, haciendo distinción a nivel de las diferentes provincias. Se intenta así indagar respecto a las posibles diferencias que se presentan en la región de acuerdo a la diversidad y la especificidad económica productiva de los distintos territorios comprendidos en la actual Región de Valparaíso. En todo el documento se hace referencia al trimestre móvil agosto – octubre de 2011, salvo cuando se indique lo contrario37.

Población y Fuerza de Trabajo La población total de la región no se distribuye en forma homogénea entre las provincias, abarcando Valparaíso (39,3%) y Marga-Marga (20%), el 60% de la población total. En el otro extremo se encuentran Petorca (4,6%) y Los Andes (6,3%) con el 11% de la población total regional. Una primer aspecto a investigar se refiere a si la ocupación a nivel de las provincias tiene equivalencia con la población que ellas albergan. Como se desprende del siguiente cuadro, existe bastante correspondencia entre población, fuerza de trabajo y ocupación. Esto quiere decir que por ejemplo la provincia de Petorca alberga al 4,6% de la población regional, al 4,5% de la fuerza de trabajo, y al 4,6% del total de personas ocupadas en la región. Sin que existan grandes desbalances respecto a este punto, son las provincias de Valparaíso y de San Felipe las que presentan una proporción algo mayor de personas ocupadas en relación a la población de esas provincias.

37 Para el análisis de las cifras es necesario tener presente que el comportamiento del mercado laboral no es parejo a través del año, con períodos variables en función de la estacionalidad de la actividad económica. 51

Gráfico 17. Participación provincial de la población, fuerza de trabajo y ocupados de la Región de Valparaíso. Trimestre Agosto – Octubre 2011. (%)

Fuente: BCN con información INE

Es en la provincia de Valparaíso donde se genera la mayor cantidad de empleos, ya que en ella se desempeña el 41% del total de personas ocupadas de la región (314 mil). Le sigue la nueva provincia de Marga-Marga, donde trabajan 150 mil personas, la mitad de quienes lo hacen en la provincia de Valparaíso. Luego, las provincias de Quillota, San Antonio y San Felipe tienen una participación en torno al 10% de los ocupados en cada caso38. Finalmente las provincias de Los Andes y Petorca aportan en conjunto con casi 80 mil empleos, cercano al 10% de las personas ocupadas en toda la región.

Desocupación En el trimestre analizado el total de desocupados alcanzó a 63 mil personas, equivalente a una tasa de desocupación regional de 7,6 %. Como se muestra en la siguiente tabla, sólo las provincias de Quillota y Valparaíso tienen una tasa de desocupación menor, mientras que en el otro extremo vemos las provincias de Los Andes y Petorca con tasas muy por encima de los nueve puntos. Como referencia, para el mismo trimestre analizado, la tasa de desocupación promedio a nivel nacional fue de 7,2%.

38 82 mil, 72 mil y 70 mil respectivamente. 52

Gráfico 18. Tasa de desocupación a nivel de provincias de la Región de Valparaíso. Trimestre Agosto – Octubre 2011. (%)

Fuente: BCN con información INE

Empleo por tipo de actividad productiva Con la información revisada ya es posible visualizar las diferencias existentes entre provincias, tanto respecto a su peso relativo como al dinamismo en el empleo. El perfil de las actividades productivas también difiere bastante a nivel provincial, aunque en todas ellas comercio y servicios son las actividades principales. Del siguiente gráfico, que presenta la importancia relativa de las distintas actividades económicas en términos de la ocupación que generan, es posible desprender los distintos perfiles ocupacionales de cada provincia. Al mismo tiempo se pueden apreciar las principales diferencias respecto a la región en su totalidad.

Gráfico 19. Perfil de la ocupación por provincias de acuerdo a actividad económica. Trimestre Agosto – Octubre 2011 (%)

Fuente: BCN con información INE 53

Tan evidente como la importancia que tienen en todas las provincias de la Quinta Región los empleos generados en torno a las actividades terciarias, es decir comercio y servicios, son también las diferencias en cuanto al empleo generado por las actividades primarias y secundarias. Destacan San Felipe y Quillota en cuanto al total de ocupados en agricultura, y también la importancia del transporte, almacenamiento y comunicaciones en la provincia de San Antonio, donde se desempeña casi el 20% de los trabajadores de esa provincia. Una visión complementaria a la anterior, pero ahora mostrando el aporte de las provincias en los empleos generados en cada una de las actividades económicas, se desprende del gráfico siguiente. En el se muestra por ejemplo que respecto a la actividad minera, Los Andes genera el 28% de la ocupación, Quillota el 23% y Petorca el 18%. En el caso de la industria en cambio, entre Valparaíso y Marga-Marga se cubre el 64% de los empleos sectoriales de la región.

Gráfico 20. Participación provincial en la generación de empleos por actividad económica. Trimestre móvil Agosto – Octubre 2011

Fuente: BCN con información INE

En el gráfico se evidencia la importancia de la provincia de Valparaíso para la ocupación en todas las actividades, con la excepción de agricultura y minería, donde las provincias de Quillota y San Felipe en el primer caso y de Los Andes, Petorca y Quillota en minería, juegan el rol principal.

Ocupados según categoría de ocupación En la provincia de Petorca la proporción de asalariados es bastante menor al promedio regional, que alcanza al 69% del total de ocupados. Inversamente, es en esta provincia donde el empleo autogenerado (ocupación por cuenta propia) es mas significativo, seguida de cerca por Quillota, en ambos casos en torno al 23% del total de ocupados. También destaca la cantidad de empleadores en Petorca, explicado posiblemente por la gran cantidad de microempresas de tejidos existente en esa localidad. 54

Gráfico 21. Ocupados según provincia y categoría ocupacional. Trimestre móvil Agosto – Octubre 2011

Fuente: BCN con información INE

Ocupados por tamaño del establecimiento donde trabajan En relación al tamaño del establecimiento, los ocupados de la Región de Valparaíso se dividen en tres tercios: un tercio lo hace en microempresas, establecimientos de menos de 5 trabajadores. Aproximadamente otro tercio lo hace en grandes empresas, establecimientos donde laboran más de 200 trabajadores, y el tercio restante lo hace en empresas que van desde 5 hasta 200 trabajadores. En el caso de Petorca la microempresa tiene gran relevancia, acogiendo al 41% del total de ocupados. En cambio, en Valparaíso y Quillota la gran empresa adquiere especial significación en términos de los empleos que genera, ya que en ambas provincias se desempeña casi el 35% de la población ocupada. En cambio en Petorca y San Felipe la gran empresa tiene un peso bastante menor.

Tabla 9. Ocupación según provincia y tamaño de establecimiento. Trimestre móvil Agosto – Octubre 2011 (número de personas trabajando) Provincias Menos de 5 5 a 10 11 y 49 50 y 199 200 y más Total Valparaíso 32,8 9,1 11,0 12,7 34,4 100,0 Los Andes 32,1 9,5 14,0 12,1 32,4 100,0 Petorca 41,3 7,8 19,9 13,9 17,2 100,0 Quillota 35,7 6,9 14,8 7,8 34,8 100,0 San Antonio 37,3 10,3 9,7 14,4 28,3 100,0 San Felipe 33,1 7,9 20,4 16,2 22,4 100,0 Marga-Marga 34,3 6,1 19,6 11,3 28,8 100,0 Total Región 34,2 8,2 14,4 12,4 30,8 100,0 Fuente: BCN con información INE

Ocupación de las provincias según edades El 12% de los ocupados en la Región de Valparaíso tiene menos de 25 años. El mismo porcentaje tiene más de 60 años. Sin embargo no se presenta la misma relación a nivel provincial. En San Felipe y Marga-Marga existe una proporción de jóvenes trabajadores menores de 25 años superior al 13%, mientras que en San Antonio menos del 10% de los ocupados pertenece a este rango de edad. Respecto a los trabajadores mayores, en Quillota más del 14% pertenece a este tramo de edad mientras que en San Antonio sólo el 7% de los ocupados es mayor de 60 años. 55

Tabla 10. Ocupación según provincia y rango de edad. Trimestre móvil Agosto – Octubre 2011 Provincias Menos de 25 años 25 a 59 años 60 años y más Valparaíso 12,2 75,3 12,5 Los Andes 12,1 77,0 10,9 Petorca 7,6 80,1 12,3 Quillota 11,7 74,1 14,3 San Antonio 9,6 83,1 7,3 San Felipe de Aconcagua 13,1 75,2 11,7 Marga-Marga 13,1 76,9 9,9 Total Región 12,0 76,5 11,5 Fuente: BCN con información INE

Si se revisa la proporción de jóvenes incorporados a la Fuerza de Trabajo la región en su conjunto muestra que 37,8% de los jóvenes entre 15 y 24 años pertenecen a ella, de los cuales 30,5% tiene un empleo y el 7,3% está sin ocupación. La incorporación más temprana de las personas a la vida laboral se da en San Felipe, San Antonio y Marga-Marga.

Gráfico 22. Composición de la Fuerza de Trabajo entre 15 y 24 años. Trimestre móvil agosto –octubre 2011 (%)

Fuente: BCN con información INE

En San Felipe más del 35% de los jóvenes en este rango de edad se encuentra ocupado, mientras que en el caso de Petorca esta participación baja a sólo el 20%. También es Petorca donde el porcentaje de jóvenes entre 15 y 24 años que quiere trabajar y no encuentra un empleo es más alto. Finalmente, indagando respecto al retiro más tardío, en el límite superior, es decir entre los mayores de 60 años, vemos que el 28% se encuentra ocupado en la región en su conjunto, con variaciones que van desde sólo el 15,5% en San Antonio, hasta un 35,6% para el caso de San Felipe.

Tabla 11. Composición de la Fuerza de Trabajo entre los mayores de 60 años. Trimestre móvil agosto – octubre 2011 (%) Población 60 Fuerza de ocupados / Provincia Ocupados Desocupados años y más Trabajo población Valparaíso 123.207 40.069 39.117 952 31,7 Los Andes 19.064 5.261 5.032 229 26,4 Petorca 12.262 4.423 4.197 226 34,2 Quillota 37.139 12.144 11.791 353 31,7 San Antonio 33.725 6.181 5.243 938 15,5 56

San Felipe de Aconcagua 22.917 8.440 8.158 282 35,6 Marga-Marga 67.029 16.395 14.859 1.536 22,2 Total Región 315.341 92.914 88.397 4.516 28,0 Fuente: BCN con información INE

4. A modo de conclusión La población total de la región no se distribuye en forma homogénea entre las provincias, abarcando Valparaíso (39,3%) y Marga-Marga (20%), el 60% de la población total, mientras en el otro extremo se encuentran Petorca (4,6%) y Los Andes (6,3%) con el 11% de la población total regional. Los empleos generados a nivel de la Quinta Región —que en el trimestre móvil agosto-octubre de 2011 alcanzaron a 768 mil— presentan una distribución territorial en términos de las provincias, bastante relacionada con la población que alberga cada una de ellas, siendo posible observar una correspondencia entre población, fuerza de trabajo y ocupación. Esto quiere decir que por ejemplo la provincia de Petorca alberga al 4,6% de la población regional, al 4,5% de la fuerza de trabajo, y al 4,6% del total de personas ocupadas en la región. Sin que existan grandes desbalances respecto a este punto, son las provincias de Valparaíso y de San Felipe las que presentan una proporción algo mayor de personas ocupadas en relación a su población. En efecto, en la provincia de Valparaíso se desempeña el 41% del total de personas ocupadas de la región (314 mil), algo por encima de su población. Le sigue la nueva provincia de Marga-Marga, donde trabajan 150 mil personas, la mitad de quienes lo hacen en la provincia de Valparaíso. Luego, las provincias de Quillota, San Antonio y San Felipe tienen una participación en torno al 10% de los ocupados en cada caso, y finalmente las provincias de Los Andes y Petorca aportan en conjunto con casi 80 mil empleos, cercano al 10% de las personas ocupadas en toda la región. El perfil productivo a nivel provincial difiere bastante, aunque en todas ellas comercio y servicios son las actividades principales. Tan evidente como la importancia que tienen en todas las provincias de la Quinta Región los empleos generados en torno a estas actividades terciarias, son también las diferencias en cuanto al empleo generado por las actividades primarias y secundarias. Destacan San Felipe y Quillota en cuanto al total de ocupados en agricultura, y también la importancia del transporte, almacenamiento y comunicaciones en la provincia de San Antonio, donde se desempeña casi el 20% de los trabajadores de esa provincia. 57

V. Ingresos municipales de la región de Valparaíso

1. Una revisión general a la composición de los ingresos municipales El total de recursos percibidos por el municipio durante el periodo fiscal, resume los ingresos con los que contará para la realización de sus actividades propias. Este monto, a grandes rasgos, consta de tres componentes básicos: los ingresos propios que se originan en cada territorio; aportes que reciben a través del Fondo Común Municipal, y finalmente transferencias de recursos recibidas desde otros organismos del Estado. 1. Ingresos Propios Permanentes (IPP): Son aquellos ingresos generados como producto de la gestión municipal en el ámbito local. Entre sus principales componentes se encuentran: a. El excedente del impuesto territorial recaudado una vez descontado el aporte al Fondo Común Municipal (FCM). b. El 37,5% de lo recaudado por permisos de circulación. c. Ingresos por recaudación de patentes municipales de beneficio directo. d. Rentas de la propiedad municipal. También forman parte de los IPP los ingresos provenientes de patentes mineras y acuícolas; de licencias de conducir y similares; por concesiones; del impuesto a las sociedades operadoras de casino; por multas de beneficio directo y sanciones pecuniarias y por derechos de aseo y derechos varios39. 2. Aportes provenientes del Fondo Común Municipal (FCM): Son aquellos que el Municipio percibe como producto de la redistribución solidaria de ingresos de contribuciones de bienes raíces, permisos de circulación, patentes municipales y trasferencias de vehículos, de todas las comunas del país incluyendo los aportes que realiza el Estado a este Fondo40. 3. Ingresos provenientes de las Transferencias, son aquellos ingresos generados para el financiamiento de proyectos o programas específicos aportados por otros organismos del Estado. A los tres anteriores se agrega un ítem “Otros”, que agrupa ingresos provenientes de donaciones municipales, de la gestión propia municipal o sencillamente de endeudamiento41.

2. Ingresos municipales en la Región de Valparaíso Como primera aproximación a la actividad económica que se genera al interior de cada comuna se utilizan los ingresos municipales totales percibidos por cada comuna y los ingresos propios permanentes. Como paso inicial se pretende investigar si existe algún tipo de relación entre estos montos y la actividad económica regional. Cabe mencionar que toda la información utilizada proviene del ejercicio presupuestario municipal 2010 y se encuentra en la base de datos del Sistema Nacional de Información Municipal (SINIM) que mantiene la SUBDERE.

39 Se les denomina Ingresos Propios Permanentes, a diferencia de los Ingresos Propios que suman a los anteriores el Aporte proveniente del FCM. 40 El 77% de los municipios del país, tiene una dependencia de este Fondo de más de un 60% de sus ingresos propios. En el caso de la Región de Valparaíso, Viña del Mar es su principal contribuyente. El 66% del aporte neto al Fondo Común Municipal es realizado por cuatro comunas: Las Condes, Providencia, Vitacura y Santiago. Al agregar a las comunas de Lo Barnechea, Viña del Mar y Concepción el aporte neto de estas ocho comunas alcanza a casi el 80% de dicho aporte. 41 Para el año 2009 la composición del ingreso municipal correspondió a 42% IPP; 31% FCM; 18% Otros y 9% Transferencias. 58

Sabemos que la participación del PIB de la Región de Valparaíso se ha movido en los últimos años en torno al 8%. Por otra parte, en términos de la Región en su conjunto, los ingresos municipales totales percibidos por la región, representan el 9,9% de los ingresos municipales a nivel país, es decir, relativamente similar, aunque levemente por encima de su aporte al PIB nacional. El gráfico siguiente es muy interesante en términos de evidenciar las grandes diferencias que se producen a nivel comunal, con Viña del Mar escapándose absolutamente del resto. En efecto, sólo esta comuna representó el 25% de este total regional durante el año 2010. Si se agregan las comunas de Valparaíso (11,1%), Quilpué (5,4%), San Antonio (5,1%), Villa Alemana (4,4%) y Quillota (3,6%), tenemos que entre estas seis comunas se llega a la mitad de los recursos municipales de la región. En síntesis, respecto a este primer indicador, tenemos que aunque la participación de los ingresos municipales totales de la región es algo mayor a la que tiene en el PIB regional, permite al menos en una primera aproximación, distinguir aquellas comunas que probablemente presentan un mayor movimiento económico.

Gráfico 23. Participación comunal en los Ingresos Municipales Totales y en los Ingresos Propios, Región de Valparaíso (2010)

Fuente: Elaboración propia con información SINIM

Una segunda alternativa —que también se refleja en el gráfico anterior— es la revisión de los Ingresos Propios Permanentes, entendiendo por ellos aquellos generados autónomamente por la comuna. Es posible pensar que al concentrar la atención exclusivamente en estos ingresos, se permite una mejor aproximación a la actividad económica comunal. En este caso vemos que la región participa casi con el 12% de los ingresos propios permanentes percibidos por los municipios a nivel nacional. Los datos muestran nuevamente la importancia de Viña del Mar y de Valparaíso, mayor que en el caso anterior, representando ahora el 40% y el 13% respectivamente de los ingresos comunales propios permanentes en la región. Es bastante evidente en este caso que Viña del Mar introduce alguna distorsión en el conjunto, la que se explica en parte debido a los ingresos provenientes del funcionamiento del Casino de esa ciudad. Una tercera aproximación surge de revisar aquella parte de los IPP que se supone se relaciona más estrechamente con el funcionamiento económico de la comuna, eliminando aquella parte que 59

no necesariamente se vincula a él. En este sentido un indicador que puede ser algo más cercano al propósito buscado son los ingresos percibidos por el municipio por concepto de patentes ligadas a la actividad económica42. En función de lo anterior consideraremos ahora sólo los ingresos provenientes del pago de patentes municipales de beneficio directo, ligadas a la actividad industrial, comercial y profesional que ocurre en la comuna. Dado que lo que importa en este caso es la importancia relativa de las diferentes comunas de la región y no los montos absolutos, se utilizan participaciones, estimadas de acuerdo a la información correspondiente al último trimestre de 2010.

Gráfico 24. Participación en Ingresos provenientes de Patentes Municipales, 4º trimestre (2010) (%)

Fuente: Elaboración propia con información SINIM

Respecto al pago de patentes, Viña, Valparaíso, Santo Domingo, San Antonio y Zapallar, son las únicas comunas que participan con el 5% o más. En el tramo inferior, 21 de las 38 comunas representan un valor igual o inferior al uno por ciento de este indicador. Si se acepta este último indicador como una aproximación al peso económico de las distintas comunas de la Región de Valparaíso, el siguiente cuadro grafica la importancia relativa de cada una de las comunas que la conforman.

Gráfico 25. Aproximación a la importancia relativa de la actividad económica en las diferentes comunas de la región de Valparaíso

42 Inicialmente se pensó incorporar también los ingresos originados en los impuestos territoriales, de los cuales los municipios reciben el 40% del total recaudado, idea que se desechó posteriormente debido a las distorsiones producto del valor de propiedades en comunas de uso estacional. 60

Fuente: Elaboración propia con información SINIM

3. Participación en términos de las Circunscripciones Senatoriales La región de Valparaíso está conformada, administrativamente, por siete provincias (además de Isla de Pascua), que a su vez son integradas por 38 comunas. Ahora, desde el punto de vista electoral, la región se compone de seis distritos agrupados en dos circunscripciones senatoriales: Valparaíso Costa, integrada por los distritos 10, 11 y 12, y la circunscripción Valparaíso Costa, con los distritos 13, 14 y 15. Ordenando las comunas de acuerdo al criterio de las circunscripciones senatoriales, el cuadro siguiente refleja la importancia relativa de estos dos conglomerados, de acuerdo a los indicadores ya revisados.

Tabla 12. Información de acuerdo a las circunscripciones senatoriales 61

-

n s s 4 o s s ó ) e o o d i

e s i t ) s s t c s e % e b n s n l e e ( a n i o d

l e r e r i ó a s

e c l s t ) i l s i b g g r 0 p e p n a a $ c a i t s o o e n n 1 o t a m n p i i p c a n d r M

p ( p 0 i i o i

u

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e t i ó ó i i % s a e c ( ( ) i i o

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m C n 1 s o e a a a

u r a a s s e 0 e c º M l p p p p o c e

( r i p i i o e 2 ) r l b i i s N t i p c c c g a i c i i o p e n % i t t t t n C r ( t I o r P r r e o r r t g t a a a a a p n P P P I P P Cordillera 26 68,4 934 53,1 99.117 45,0 32.709 30,7 8.843 40,4

Costa 12 31,6 825 46,9 121.064 55,0 73.705 69,3 13.068 59,6 100,0 Región 38 1.759 100,0 220.181 100,0 106.414 100,0 21.911 100,0 Fuente: Elaboración propia con información SINIM

La Circunscripción Cordillera - que reúne 26 comunas en las cuales vive el 53% de la población regional - presenta en todos los indicadores revisados una participación proporcional por debajo a su población. Por supuesto, con la Circunscripción Costa ocurre lo contrario. Asumiendo que el indicador referido a los ingresos municipales originados en las patentes es una buena aproximación de la actividad económica, el gráfico siguiente muestra su relación con la población.

Gráfico 26. Aproximación al peso económico de las circunscripciones senatoriales (%)

60 53,1 49,6 50 46,9 40,4 40

30

20

10

0 Participación Población Participación Patentes

Cordillera Costa

Fuente: Elaboración propia con información SINIM

En síntesis, en base a los supuestos utilizados, se puede afirmar que la participación económica de las distintas circunscripciones no dice relación con la población que ellas albergan, y que el peso relativo en lo económico de la Circunscripción Costa es bastante mayor. La razón de lo anterior es bastante evidente. Como hemos visto, a este grupo de comunas pertenecen tanto Viña del Mar como Valparaíso, justamente aquellas dos comunas que de acuerdo a los diferentes indicadores utilizados, escapan completamente al perfil de resto. 62

4. A modo de conclusión La gama de actividades productivas que se desarrolla en la región de Valparaíso es variada, como aparece rápidamente al revisar la realidad económica productiva de las diferentes provincias que la integran. Esta característica se intensifica aun más cuando la mirada se detiene al nivel comunal. El total de recursos percibidos por el municipio durante el periodo fiscal, resume los ingresos con los que contará para la realización de sus actividades propias. Este monto, a grandes rasgos, consta de tres componentes básicos: los ingresos propios que se originan en cada territorio; aportes que reciben a través del Fondo Común Municipal, y finalmente transferencias de recursos recibidas desde otros organismos del Estado. En síntesis, en base a los supuestos utilizados, se puede afirmar que la participación económica de las distintas circunscripciones no dice relación con la población que ellas albergan, y que el peso relativo en lo económico de la Circunscripción Costa es bastante mayor. La razón de lo anterior es bastante evidente. Como hemos visto, a este grupo de comunas pertenecen tanto Viña del Mar como Valparaíso, justamente aquellas dos comunas que de acuerdo a los diferentes indicadores utilizados, escapan completamente al perfil de resto. 63

VI. Características socioculturales de la Quinta Región de Valparaíso

1. Antecedentes generales La región de Valparaíso, con sus 1.795.765 habitantes43 es una macro-región fundamental del país44 que presenta, por tanto, una gran heterogeneidad cultural, social y económica exacerbada por la extensión territorial de la región que abarca la zona cordillerana, la depresión intermedia, la cordillera de la Costa, la planicie costera y parte del Chile Insular (Isla de Pascua y Archipiélago Juan Fernández). Cada una de estas zonas geográficas ha recibido influencias culturales diversas y reproducen modos de vida singulares que han de tenerse en cuenta para la comprensión de la situación histórica y actual de la región. Esta enorme heterogeneidad hacen de la región un motor cultural y productivo del país (minería metálica y cementera; actividad silvoagropecuaria; pesca; actividad forestal; industria y comercio) lo que implica que la concepción de un plan de desarrollo regional debe partir de la multiplicidad como sustento. Así como la región es un núcleo de grandes virtudes para el desarrollo del país, al mismo tiempo, su propia heterogeneidad interna da cuenta de problemas estructurales de desarrollo que no han sido atendidas con la fuerza necesaria. Como plantean Fuenzalida y Moreno “El estado actual de la región ha evidenciado una presencia de conflictos latentes en el interior del sistema regional, materializados en segregación y acceso desigual a las oportunidades-beneficios del desarrollo (infraestructuras y servicios) en cada uno de los asentamientos poblados en la región”45. La desigualdad se acrecienta si consideramos que pese a su gran capacidad productiva y a las diferentes ramas de actividad económica desarrolladas, Valparaíso muestra una alta tasa de desempleo en comparación con el resto del país, y aquella es una situación que se ha mantenido constante en las últimas décadas46. Cabe mencionar, asimismo, que la Quinta Región alberga al Congreso Nacional en su ciudad más importante, Valparaíso, lo que la eleva a una categoría política fundamental, sobre la cuál se generan, evidentemente, expectativas de desarrollo y de participación política y social. Considerando la tradición cultural, su diversidad y capacidad productiva, el presente informe da cuenta de la situación de la quinta región de Valparaíso en algunos aspectos socioculturales de relevancia como la educación, la calidad de vida y la cultura de sus habitantes.

2. Educación La Quinta región cuenta con una importante infraestructura educacional. Si consideramos todas las formas de dependencia administrativa de los establecimientos, la Quinta Región cuenta con 1.190, de los cuáles la gran mayoría, 983, se encuentran en área urbana, acorde con la distribución de la población ampliamente urbana. Las 39 municipalidades de la región se hacen cargo de 474 escuelas y liceos, mientras que los colegios particulares subvencionados son 582 y los particulares

43 Proyección poblacional a 2012 en base al Censo Nacional de 2002, Instituto Nacional de Estadísticas. URL disponible en (Consultado el 5 de enero de 2012): http://www.ine.cl/canales/chile_estadistico/demografia_y_vitales/proyecciones/DatProv/SalProvUsuarios-T05OK.xls 44 Ver Fuenzalida Díaz, M. y Moreno Jiménez, A., “Desigualdades intra-regionales en el desarrollo de la región de Valparaíso, Chile: una propuesta de análisis espacio-temporal”, en Revista GeoFocus, n° 9, 2009, p. 1-27. 45 Ibídem. 46 Si bien en el último año hubo un descenso del desempleo regional, algunas provincias siguen teniendo altos niveles de desempleo. Según los datos Instituto Nacional de Estadísticas, para el período agosto-octubre de 2011 Los Andes tenía un 9,6% de desempleo, seguido por Petorca con 9,3; San Felipe de Aconcagua con 8,1%; San Antonio con 8,0; Marga-Marga con 7,8%; Valparaíso con 7,4% y Quillota con 5,3%. La región tenía un 7,6% de desocupación, 0,4 puntos más que el total nacional. Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas. Disponible en (Consultado el 5 de enero de 2012): http://www.inevalparaiso.cl/archivos/files/pdf/Empleo/2011/Resumen%20Ejecutivo%20Ago-Oct2011.pdf 64

pagados llegan a 12847. Las matrículas escolares en la región representan el 10,4% del total nacional y son 486.365 de las cuales 249.581 corresponden a hombres y 236.784 a mujeres48. Respecto a los establecimientos de educación prebásica la quinta región cuenta con 303 (incluidos los dependientes de JUNJI e Integra). Un dato relevante respecto a la escolarización de la región, es que un 44% ha alcanzado a cursar sólo educación media. Aún así, después de la región Metropolitana, la Quinta Región tiene la mayor cantidad de personas que ha accedido a educación superior con un 12,1% y es la segunda región con mayor formación técnica (9,2%). Además, en esta región se encuentra el mayor porcentaje de personas que ha recibido instrucción especial o diferencial, un 0,5%49. La cobertura educacional, considerando todos los niveles, alcanza un 74,9%, levemente superior al promedio nacional (74,1%), con una cobertura pre escolar de 42,4% y de 42,6% en la educación superior50. La región presenta una distribución escolar bastante similar en todas sus provincias como lo detalla la siguiente tabla. En ella podemos apreciar que el grueso de la población se encuentra en educación básica.

Tabla 13. Porcentaje de matriculados en establecimientos educacionales Quinta región, por provincia y nivel

a e a o i s g o d u r

e n s a a c í a t e d o c s a t o r p n . M r l a i n - l l o a i A A P t a e A

p u

e l g s F e

r n P a Q . o d a a

V L n . I S M S Parvularia (0-4 años) 6,5 9,0 7,1 8,6 7,4 7,0 7,5 6,6 Básica (5-14 años) 13,2 16,6 15,4 16,3 15,4 14,5 15,8 14,1 Media (15-19 años) 8,6 6,6 9,0 8,5 8,5 8,0 8,5 8,7 Superior (20-24 años) 9,1 8,0 8,6 8,3 8,5 8,2 8,5 8,4 Fuente: INE, 2011.

La prueba SIMCE que se utiliza a nivel nacional para medir el aprendizaje en diferentes niveles de la educación escolar, muestra que la región obtiene resultados similares a los de las otras regiones más populosas del país. En la prueba SIMCE 2010, rendida por los 4° básicos, si comparamos a la V región con la Región Metropolitana y la VIII Región del BioBío, vemos que el único ámbito que se encuentra más bajo es Comprensión del medio social y cultural. En los tres ámbitos la región ha mantenido puntajes de años anteriores.

Tabla 14. Puntajes promedio 4° Básico 2010 por región 4° Básico Lectura Matemática Medio social y cultural V Región 268 259 243 RM 253 257 258 VIII Región 270 252 254 Fuente: MINEDUC, 2010.

47 Fuente: Ministerio de Educación, Gobierno de Chile. Datos a 2008. 48 Fuente: Educarchile. URL disponible en (Consultado el 5 de enero de 2012): http://www.educarchile.cl/Portal.Base/Web/VerContenido.aspx?ID=130263 49 Ibídem. 50 Fuente: Ministerio de Salud. URL disponible en (Consultado el 5 de enero de 2012: http:// www.equidad.cl/biblioteca/fichas_regionales/valparaiso.pdf 65

En el caso de las pruebas SIMCE rendidas por los 2° medios en 2010, la V Región muestra resultados similares a los de la VIII región (incluso levemente superiores), pero se produce una brecha mayor respecto a la Región Metropolitana. También en este caso, la región muestra una estabilidad en sus resultados respecto a la última medición.

Tabla 15. Puntajes promedio 2° medio 2010 por región 2° Medio Lectura Matemática V Región 259 255 RM 264 264 VIII Región 256 252 Fuente: MINEDUC, 2010.

Finalmente, en lo que respecta al SIMCE rendido por los 3° medios en la que se mide comprensión auditiva y comprensión lectora, vemos que la región presenta puntajes similares a los de la Región Metropolitana y superiores a los de la VIII Región. Cabe decir que en esta prueba específica, sólo la V Región, la Región Metropolitana y la XII Región se ubican por sobre los 100 puntos.

Tabla 16. Puntajes promedio 3° medio 2010 por región 3° Medio Comprensión auditiva Comprensión de lectura Total prueba V Región 49 53 102 RM 50 53 103 VIII Región 46 49 95 Fuente: MINEDUC, 2010.

En base a los datos recopilados, la V Región cuenta con una infraestructura educacional coherente con su número de habitantes y proporcional con la Región Metropolitana y la VIII Región, después de las cuáles es la más populosa. Por otra parte las personas acceden a la educación en todas sus etapas de manera homogénea al interior de la región y los resultados obtenidos en las pruebas de medición son similares a los de las regiones más habitadas del país. Ahora, respecto a las variaciones en la prueba SIMCE al interior de las provincias, debemos decir que los datos del Ministerio de Educación disponibles, de 2008, muestran que la principal brecha entre los alumnos no se da en la pertenencia a una determinada provincia, sino en la situación socioeconómica del alumno. Tanto en las pruebas SIMCE de 2008 como de 2007, los establecimientos calificados como pertenecientes a grupos socioeconómicos bajo y medio bajo obtienen puntajes homogéneos menores a los obtenidos por los sectores medios y medio alto y alto, los que muestran también una alta homogeneidad interna51.

3. Equidad Es necesario constatar que según el Informe de Desarrollo Humano, presentado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 2004, todas las regiones de Chile presentan un nivel de desarrollo ‘muy alto’, estimado por el Índice de Desarrollo Humano (IDH) que mide Salud (esperanza de vida), Educación (tasa de alfabetización; tasa bruta combinada de matriculación en educación primaria, secundaria y superior; años de duración de la educación obligatoria), y riqueza (PIB per cápita PPA en dólares internacionales). La Quinta Región no es la excepción, ubicándose en el quinto lugar a nivel nacional (con un índice de 0,864), después de las Regiones Metropolitana

51 Para poder realizar el cruce de variables con los datos de las pruebas SIMCE de todos los años: URL disponible en (Consultado el 6 de enero de 2012): http://herramientadeanalisis.simce.cl 66

(0,921), Magallanes (0,905), Antofagasta (0,900) y Tarapacá (0,895). De acuerdo a los datos del PNUD en la región no todas las comunas que la componen tienen un desarrollo humano homogéneo. Las comunas pertenecientes al distrito Quinta Cordillera tienen, en general índices de desarrollo humano más bajo que la llamada Quinta Costa. Comunas como Catemu, Cabildo, Quillota, Putaendo, LlaiLlay, Rinconada, Petorca, San Felipe, Hijuelas, Nogales, Panquehue y Santa María presenta IDH inferior a 0,700, la mayoría de las comunas pertenecientes al distrito Quinta Costa presentan un IDH superior a esta cifra, ubicándose como comunas con alto nivel de desarrollo humano. Esto implica que la relación entre los dos distritos electorales está marcada por una desigualdad en la calidad de vida a la que pueden acceder sus habitantes. Mientras la Quinta Costa parece beneficiarse de estándares de vida altos, la situación no se replica en la Quinta Cordillera. En este sentido, habría que tener en cuenta, también, la diferencia en los modos de vida, dado que la ruralidad está más presente en las provincias que conforman la Quinta Cordillera, mientras que los principales centros urbanos se ubican en la Quinta Costa. Aquello es relevante sobre todo para la posibilidad de acceder a bienes y servicios.

4. Cultura La región de Valparaíso es inmensamente rica por su tradición cultural, producto de la recepción de migración mundial durante los siglos XIX y XX. La ciudad de Valparaíso contribuyó enormemente a este proceso dado su carácter de puerto principal. Desde la segunda mitad del siglo XIX, Valparaíso se convirtió en un gran punto de entrada de la inmigración, atrayendo población de diversos orígenes: ingleses, alemanes, franceses, italianos, yugoslavos y norteamericanos, que se establecieron en la ciudad aportando una nueva particularidad a su crecimiento pues eran comerciantes y profesionales liberales52. Pero esta no es una particularidad tan sólo de Valparaíso, pues baste recordar que en la zona Quinta Cordillera, también ha llegado un importante número de migrantes árabes que se ubican de manera relevante en San Felipe y Calera. Ahora bien, la identidad cultural de la región es heterogénea, y la división entre Quinta Costa y Quinta Cordillera no tiene total correlación con una supuesta separación identitaria, toda vez que la propia Quinta Cordillera abarca parte importante de la costa de la Quinta Región y reúne en sí misma gran parte de la diversidad cultural, salvo la presencia de la industria y la urbanización que representan Valparaíso y San Antonio, ambas distritadas en la Quinta Costa. Sin embargo, podemos decir que pese a esta heterogeneidad, podemos encontrar algunos elementos que podrían permitir una identificación identitaria en base a las actividades económicas, el patrimonio arquitectónico y el modo de vida de sus habitantes. En términos culturales y patrimoniales, se puede decir que una parte de la Quinta Cordillera, aquella que representan San Felipe de Aconcagua, Los Andes, Petorca y Quillota, se identifican con una cultura urbana marcada fuertemente por elementos rurales, en las que se emplazan ciudades con arquitecturas coloniales. Estas provincias cuentan con centros urbanos relativamente importantes en cuanto a cantidad de habitantes, como San Felipe (71.559 habitantes), Quillota (84.646 habitantes) y Los Andes (70.198 habitantes). La situación de estas ciudades es de una interesante descentralización en la que pequeños centros urbanos reciben a una población periférica. La cercanía de las ciudades con distintas zonas rurales hace que la identidad de estas provincias se aglutine en torno al pequeño comercio y el turismo rural. Esta realidad contrasta con Valparaíso (270.242 habitantes), Viña del Mar (324.580 habitantes) y San Antonio (87.205 habitantes) que representan algunos de los centros urbanos más importantes del país. La periferia, en este caso, está representada por importantes centros balnearios con muy poca densidad poblacional y cuyo referente comercial y administrativo se encuentra en las ya

52 Ver Sánchez, A. et.al., “Valparaíso: su geografía, su historia y su identidad como Patrimonio de la Humanidad”, Estudios Geográficos, Vol. LXX, 266, Enero-junio 2009, pp. 269-293. 67

mencionadas grandes ciudades. En términos patrimoniales, lo colonial, por ejemplo en Valparaíso juega un rol menor frente a la alta industrialización del siglo XIX que ya se ha convertido en patrimonio y la propia arquitectura tradicional de la ciudad que por sus características tan particulares ha sido declarada Patrimonio de la Humanidad por UNESCO. En este sentido, Valparaíso evidencia una gran diferenciación respecto a las demás ciudades de su región y su heterogeneidad interna hace que no pueda ser incluida sin más dentro de un todo homogéneo. Asimismo, la conurbación Valparaíso-Viña del Mar concentra la mayor cantidad de población dentro del Gran Valparaíso, de las cuales dependen económica y administrativamente las restantes ciudades (Placilla de Peñuelas, Concón, Quilpué y Villa Alemana).

5. Algunas conclusiones Podría efectivamente llevarse, de una manera un tanto forzada, una separación entre los distritos Quinta Costa y Quinta Cordillera, en términos socioculturales, pero, por cierto la heterogeneidad propia de la región no es tan diferente a la que mantienen otras regiones con centros urbanos importantes. Los datos estadísticos como el Índice de Desarrollo Humano pueden servir para evidenciar que más que una diferencia sociocultural lo que se da es una desigualdad socioeconómica derivada de la situación geográfica y la relación diferencial que se establece en las provincias entre el centro urbano y las periferias. 68

VII. Viabilidad de División Regional según Ámbitos Político Administrativo y de Servicios Públicos

1. División político administrativa de la V Región de Valparaíso La Región de Valparaíso limita al norte con la Región de Coquimbo, al sureste con la Región Metropolitana, al sur con la Región de O`Higgins, al este con la República Argentina y al oeste con el Océano Pacífico. Su superficie es de 16.396,1 km cuadrados incluidos los territorios insulares (Isla de Pascua, Archipiélago Juan Fernández y otras islas). Su población, proyectada por el INE al 2011 sería de 1.777.470 personas53. La máxima autoridad de la región es el intendente, funcionario de la exclusiva confianza del Presidente de la República (art. 111 inciso primero de la Constitución Política [CP]), en quien reside el gobierno interior de la región. La administración superior de la Región radica en un gobierno regional cuyo objeto es el desarrollo social, cultural y económico de la región (art. 111 inciso segundo de la CP). Integran el gobierno regional el intendente y el consejo regional. La intendencia posee personalidad jurídica y patrimonio propio (art. 111 inciso tercero de la CP). El intendente preside el consejo regional y le corresponde la coordinación, supervigilancia o fiscalización de los servicios públicos para el cumplimiento de las funciones administrativas (art.112 inciso primero de la CP). El consejo regional es un órgano de carácter normativo, resolutivo y fiscalizador, encargado de hacer efectiva la participación de la ciudadanía regional y ejercer las atribuciones que la ley orgánica constitucional respectiva le encomiende (art. 113 inciso primero de la CP). Le corresponde aprobar los planes de desarrollo de la región y el proyecto de presupuesto del gobierno regional. Asimismo, resuelve la inversión de los recursos consultados para la región en el fondo nacional de desarrollo regional, sobre la base de la propuesta que formule el intendente (art. 113 inciso segundo de la CP). La región está constituida por provincias, las que son órganos territorialmente desconcentrados del intendente. Están a cargo de un gobernador, quien es nombrado y removido libremente por el Presidente de la República (art. 116 inciso primero de la CP). Corresponde al gobernador, de acuerdo a las instrucciones del intendente, la supervigilancia de los servicios públicos de la provincia (art. 116 inciso segundo de la CP). En cada provincia existe un consejo económico y social provincial de carácter consultivo (art. 116 inciso tercero de la CP). Las provincias están divididas en comunas, cuya administración local está a cargo de una municipalidad; su máxima autoridad es el alcalde que gobierna con un concejo (art. 118 inciso primero de la CP). Las comunas son corporaciones autónomas de derecho público, con personalidad jurídica y patrimonio propio cuya finalidad es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de la comuna (art. 118 inciso cuarto de la CP). El concejo está integrado por concejales elegidos por sufragio universal (art. 119 inciso primero de la CP). El consejo es el órgano encargado de hacer efectiva la participación de la comunidad local y ejerce funciones normativas, resolutivas y fiscalizadoras y otras que determine la ley (art. 119 inciso segundo de la CP). Los servicios públicos deben coordinarse con el municipio cuando desarrollen su labor en el territorio comunal (art.118 inciso ocho de la CP). A su vez, los Ministerios se desconcentran territorialmente mediante Secretarías Regionales Ministeriales a cargo de un secretario regional ministerial (SEREMI) (Ley N° 18.575 orgánica

53 INE: Síntesis geográfica nacional. Documento electrónico PDF. En http://www.ine.cl Revisión enero de 2012. 69

constitucional de bases generales de la administración del Estado art. 26). Se exceptúan los ministerios del Interior, de Relaciones Internacionales, de Defensa y la Secretaría General de Gobierno. La V Región de Valparaíso está integrada por ocho provincias y treinta y ocho comunas distribuidas de la siguiente manera:

Tabla 17. Quinta Región de Valparaíso: actuales provincias y comunas (2011). Provincia Comunas Casablanca, Valparaíso, Juan Fernández, Concón, Viña del Mar, Valparaíso Puchuncaví, Quintero Isla de Pascua Isla de Pascua

Los Andes Los Andes, Calle Larga, Rinconada, San Esteban

Petorca La Ligua, Cabildo, Papudo, Petorca, Zapallar

Quillota Quillota, La Calera, Hijuelas, La Cruz, Nogales

San Antonio San Antonio, Algarrobo, Cartagena, El Quisco, El Tabo, Santo Domingo

San Felipe de Aconcagua San Felipe, Catemu, Llay-Llay, Panquehue, Putaendo, Santa María

Marga-Marga (2009) Quilpué, Limache, Olmué, Villa Alemana Fuente: Elaboración propia, en base a INE 2010.

2. Principales servicios públicos y otras instituciones del Estado y privadas en la V Región Los servicios públicos son órganos administrativos encargados de satisfacer necesidades colectivas, de manera regular y continua. Están sometidos a la dependencia o supervigilancia del Presidente de la República a través de sus respectivos ministerios, cuyas políticas, planes y programas le corresponderá aplicar (art. 28 de la Ley N° 18.575 orgánica constitucional de bases generales de la Administración del Estado). Los servicios públicos son centralizados o descentralizados (art. 29 de la Ley N° 18.575). Servicios de la V Región: Institución es un organismo establecido con fines de interés público o de interés nacional; son diversa índole. En este capítulo se incluyen universidades del Estado y privadas.

Servicio Regional de Salud Depende del Ministerio de Salud. La región de Valparaíso está dividida, para la atención en salud, en tres zonas con sus respectivos servicios: Zona de Salud de Aconcagua, Zona de Salud de Valparaíso-San Antonio y Zona de Salud de Viña del Mar-Quillota. Cada una de estas Zonas abarca la atención de varias comunas, cubriendo todas las comunas de la Región. En cuanto a los establecimientos hospitalarios, estos tienen en la zona tres niveles de complejidad, según la gravedad de las patologías que corresponda atender; tales establecimientos se encuentran interconectados para recibir pacientes de la región según su gravedad. Los hospitales y su capacidad de camas son los siguientes:

Tabla 18. Establecimientos hospitalarios regionales de acuerdo con su grado de complejidad 70

Establecimiento Establecimiento Establecimiento Baja Cantidad camas Servicio de Salud Mayor Complejidad Media Complejidad Complejidad (2009) Valparaíso-Sn. Antonio 3 1 1 989 Viña del Mar-Quillota 3 0 8 1.254 Aconcagua 2 1 2 939 Fuente: Biblioteca del Congreso Nacional. Contacto Francisco Mardones, Asesoría Técnica Parlamentaria. Caracterización Territorial de la Región de Valparaíso. Información obtenida de la Base de datos DEIS, MINSAL (2011). Disponible en http:// http://webdeis.minsal.cl

Los territorios insulares son atendidos por el Servicio de Salud Metropolitano Oriente por razones de índole logísticas (transporte aéreo). La atención primaria en salud está a cargo de consultorios ubicados en cada comuna, los que dependen de la respectiva municipalidad. A su vez, existen las postas, también para atención sencilla, las que se ubican en zonas rurales y algunas en las zonas urbanas. Respecto a FONASA54 (Fondo Nacional de Salud), organismo público encargado de otorgar cobertura de atención tanto a las personas que cotizan el 7% de sus ingresos mensuales en FONASA, como a aquellas que, por carecer de recursos propios financia el Estado a través de un aporte fiscal directo, tiene una estructura orgánica y funcional a través del país. Cuenta con Direcciones Regionales, las que son instancias desconcentradas del FONASA a las que le corresponden asegurar el acceso y la disponibilidad de las prestaciones del Plan de Salud, que se definan en el marco de la misión, objetivos y metas corporativas de la institución, a los beneficiarios del Sistema Público de Salud, en la jurisdicción asignada. Para la gestión en regiones, FONASA cuenta con la Dirección Regional Norte, Dirección Regional Centro Norte, Dirección Regional Metropolitana y VI Región, Dirección Regional Centro Sur y Dirección Regional Sur. A la Región de Valparaíso le corresponde la Dirección Regional Centro Norte. La Dirección Regional cuenta con una organización que comprende subdepartamentos, unidades asesoras, secciones, centros de atención y sucursales. Estas dependen del Director y se relacionan con él a través del Departamento de Gestión Territorial. Para mejorar su cobertura, la Dirección Regional Centro Norte suscribió un convenio con el Instituto de Previsión Social (IPS), lo que permite a los afiliados a FONASA comprar bonos y obtener otros servicios en las sucursales del IPS. Servicios de educación El Ministerio de Educación está desconcentrado funcional y territorialmente en Secretarías Regionales Ministeriales. Hay una Secretaría Regional Ministerial en cada una de las 15 regiones en que se divide administrativamente el país, a cargo de un Secretario Regional Ministerial, quien es el representante del Ministerio en la región y actúa como colaborador directo del respectivo Intendente Regional. Le corresponde a las Secretarías Regionales Ministeriales, planificar y supervisar el desarrollo del proceso educativo en los establecimientos ubicados en su territorio jurisdiccional, cautelando el cumplimiento de los objetivos y políticas educacionales y su correcta adecuación a las necesidades e intereses regionales. Las Secretarías Regionales Ministeriales están compuestas por los Departamentos de Educación; Cultura; Planificación; Jurídico; y de Administración. La cobertura de establecimientos educacionales la región de Valparaíso es proporcional a la cantidad de menores en edad de estudiar; por ello la mayoría se concentra en los centros urbanos más poblados. La mayoría de tales centros educacionales son administrados por las municipalidades.

54 http://www.fonasa.cl 71

Disponibilidad de establecimientos educacionales y matrícula en la Región de Valparaíso.

Tabla 19. Establecimientos educacionales y matrícula en la V Región Provincia Matrícula 2010 Total establecimientos Valparaíso 208.124 651 Isla de Pascua 1.319 5 Los Andes 23.875 69 Petorca 16.456 90 Quillota 54.865 191 San Antonio 32.272 126 San Felipe de Aconcagua 33.284 121 Fuente: Biblioteca del Congreso Nacional. Contacto Francisco Mardones, ATP. Datos del MINEDUC (2010) disponibles en http://www.fonide.cl/. Los datos incluyen Marga-Marga dentro de sus provincias originales 72

En la V Región existe una amplia oferta de Universidades, la mayoría concentradas en las comunas de Valparaíso y Viña del Mar, con pocas sedes en otras comunas.

Tabla 20. Instituciones de educación superior en la V Región Tipo Nombre Ubicación Universidad de Valparaíso Valparaíso Estatal Universidad de Playa Ancha de Ciencias de la Educación Valparaíso y San Felipe Privada Pontificia Universidad Católica de Valparaíso Valparaíso Tradicional Universidad Técnica Federico Santa María Valparaíso La Ligua, Los Andes, Petorca, Universidad de Aconcagua Quilpué y San Felipe de Aconcagua Universidad Nacional Andrés Bello Valparaíso Privada no Universidad de Viña del Mar Valparaíso y San Felipe Tradicional Universidad Adolfo Ibáñez Viña del Mar Universidad del Mar Valparaíso Universidad Marítima de Chile Valparaíso Universidad de Las Américas (UDLA) Viña del Mar DuocUC Universidad Católica Valparaíso Fuente: Consejo Nacional de Rectores (2012).

Servicio de Impuestos Internos La misión del Servicio de Impuestos Internos es “fiscalizar y proveer servicios, orientados a la correcta aplicación de los impuestos internos; de manera eficiente, equitativa y transparente, a fin de disminuir la evasión y proveer a los contribuyentes servicios de excelencia, para maximizar y facilitar el cumplimiento tributario voluntario. Realizado por funcionarios competentes y comprometidos con los resultados de la Institución”55. El Servicio de Impuestos Internos, como en cada una de las regiones del país, cuenta con una Dirección Regional de Valparaíso, de la cual dependen unidades de impuestos internos que están ubicadas Los Andes, San Felipe, La Ligua, Quillota, San Antonio, Villa Alemana y Viña del Mar. Tales unidades atienden las 38 comunas de la región.

Registro Civil e Identificación El Servicio de Registro Civil es un servicio público funcionalmente descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sometido a la supervigilancia del Presidente de la República a través del Ministerio de Justicia, encargado de velar por la constitución legal de la familia56. La Dirección Superior está a cargo de un Director Nacional de quien dependen las Subdirecciones de Operaciones, de Estudios y Desarrollo, de Administración y Finanzas, y Jurídica, además de la Contraloría Interna y 15 Direcciones Regionales. Las Direcciones Regionales están a cargo de un Director Regional a quien le corresponde organizar y dirigir el Servicio en la Región, de acuerdo con las políticas fijadas por la Dirección Nacional. La Dirección Regional cuenta con oficinas en cada comuna y en localidades por razones de cantidad de población o de lejanía de centros urbanos. Por ejemplo, en la Región de Valparaíso existen 40 oficinas del Registro Civil, una de las cuales, está en Catapilco, perteneciente a la comuna de Zapallar, y tiene dos oficinas en Quillota, cada una con su respectivo oficial de registro civil. El Registro Civil tiene oficinas móviles para llegar a centros aislados. También cuenta con una oficina Internet que facilita la obtención de certificaciones.

55 http://sii.cl 56 http://www.registrocivil.cl 73

Carabineros de Chile En la Región existe una Jefatura de Zona que cuenta con 4 prefecturas. En cada Región se ha creado una Jefatura de Zona, la que tiene autoridad sobre las prefecturas de carabineros. A su vez, cada prefectura cuenta con comisarías, las que en la Región de Valparaíso son 21. Estas, a su vez, tienen retenes según las necesidades policiales de cada localidad.

Policía de Investigaciones de Chile Al igual que Carabineros de Chile, en la Región de Valparaíso, como en cada región, existe una Jefatura de Zona. Tal Jefatura cuenta con cuatro prefecturas provinciales: Los Andes, San Antonio, Valparaíso y Viña del Mar; estas, a su vez, tiene comisarías y unidades menores.

Servicio Electoral Corresponde al Servicio Electoral “velar por la mantención del Archivo Electoral General; así como la eficaz realización de los procesos electorales que periódicamente determina el ordenamiento jurídico nacional y la ejecución de las acciones que le competen al Estado en el ordenamiento constitucional sobre partidos políticos”57. Existe una Dirección Regional del Servicio Electoral en cada región. La Región de Valparaíso tiene dos circunscripciones senatoriales denominadas V Costa y V Cordillera, las que eligen cuatro senadores, y seis distritos electorales que eligen doce diputados. Es necesario considerar que los distritos electorales no corresponden a la división territorial de comunas.

57 http://www.servel.cl 74

Tabla 21. Juntas inscriptoras de la región de Valparaíso Comuna Junta Inscriptora Dirección Algarrobo Algarrobo Avda. Peñablanca Nº 250, Edificio Consistorial. Cabildo Cabildo Calle Ignacio Carrera Pinto S/Nº. La Calera La Calera Calle José Joaquín Pérez Nº95, 2° Piso, Calera Calle Larga Calle Larga Calle Larga S/Nº, Edif. Municipal, Calle Larga Cartagena Cartagena Almirante Latorre N° 245. Casablanca Casablanca Calle Constitución Nº 63. Catemu Catemu Calle Prat Nº 105, Local 4. Concón Concón Calle Maroto Nº 1030. El Quisco El Quisco Avda. Francia Nº 044. El Tabo El Tabo Calle Norte Nº 401. Hijuelas Hijuelas Calle Manuel Rodríguez Nº 1605, Local 2. Isla de Pascua Isla de Pascua Calle Policarpo Toro S/Nº, Centro Cultural Tongariki. Juan Fernández Juan Fernández El Castillo S/Nº. La Cruz La Cruz Avda. 21 de Mayo Nº 3593. La Ligua La Ligua Calle Portales Nº 555, Edificio Municipal, La Ligua. Limache Limache Avda. Palmira Romano Sur Nº 340, Edificio Consistorial. Alto Aconcagua Grupo Escala S/Nº, Sede Comunitaria, Río Blanco. Los Andes Los Andes Calle Las Heras Nº 380, Sede Comunitaria. Llay Llay Llay Llay Edwards Nº 118, Llay Llay. Nogales Calle J. del Carmen Godoy Nº 200. Nogales El Melón José Regis S/Nº, esquina de Calle Ramón Freire, El Melón. Olmué Olmué Calle Arturo Prat Nº 12, Edif. Municipal. Panquehue Panquehue Calle Troncal Nº 1166. Papudo Papudo Fernández Concha Nº 255. Chincolco Calle Pedro Montt S/Nº, Local ex Aduana, Chincolco. Petorca Petorca Calle Cuartel Nº 225, esquina Silva, Dependencia Municipal. Puchuncaví Puchuncaví J. J. Mena S/Nº. Putaendo Putaendo Calle Camus Nº 34. Quilpué Calle Vicuña Mackenna Nº 818. Quilpué El Belloto Calle El Alba Nº 902, El Belloto. Quillota Calle Merced Nº 145. Quillota San Pedro Avenida Dueñas Nº 16, Delegación Municipal de San Pedro. Quintero Quintero Calle Luis Orione Nº 225. Rinconada Rinconada Calle Perfecto de La Fuente Nº 24, Of. 3. Cuncumén Camino Principal S/Nº, Posta Rural, Cuncumén. San Antonio San Antonio Calle Barros Luco S/Nº, Ex local Gobernación Provincial. San Esteban San Esteban Avda. Alessandri Nº 95. San Felipe San Felipe Calle Santo Domingo Nº 157. Santa María Santa María Irarrázabal Nº 140, Edificio Municipal. Santo Domingo Santo Domingo Plaza El Cabildo S/Nº. Valparaíso Barón Avda. Argentina Nº 747. El Puerto Calle Aldunate Nº 1656. Placilla de Peñuelas Calle Octava esq. Av. Central, Placilla de Peñuelas. Playa Ancha Avenida Porvenir Nº 215, Playa Ancha. Laguna Verde Calle Los Aromos S/Nº sector La Playa, localidad Laguna Verde. Viña del Mar Agua Santa Arlegui 615, Hall Central de Edificio Consistorial Forestal Arlegui 615, Hall Central de Edificio Consistorial Miraflores Calle 5 Oriente Nº 720, esquina 8 Norte. Sausalito 5 Oriente Nº 720 esquina 8 Norte. Villa Alemana Villa Alemana Calle Buenos Aires Nº 663, local 9, 1° piso de la Galería Cristal. Zapallar Catapilco Calle San Alfonso S/Nº, Catapilco. Zapallar Calle Moisés Chacón Nº 368. Fuente: www.servel.cl 75

3. Conclusiones La actual división política administrativa de la V Región proviene de las reformas de 1976, cuyo carácter es más de desconcentración en el marco de un Poder Ejecutivo altamente centralizador. Leyes posteriores y modificaciones constitucionales (como la Ley N° 20.050 de agosto de 2005 que reformó la Constitución Política.) permitieron crear instancias de participación de las comunidades y la modificación político administrativa del país; entre ellas, la creación de dos nuevas regiones, Arica y Parinacota y la Región de Los Lagos. No obstante, se mantiene como iniciativa de ley exclusiva del Presidente de la República la “alteración de la división política o administrativa del país” (art. 65 inciso tercero de la CP). En la V Región se creó el 2009 una nueva provincia, la de Marga-Marga, que incorpora las comunas de Quilpué, Villa Alemana, Limache y Olmué, las que anteriormente pertenecían a las provincias de Valparaíso, las dos primeras, y de Quillota las dos últimas. Desde el punto de vista de la división político administrativa, la Región tiene las autoridades unipersonales y colegiadas establecidas por la Constitución Política y las leyes, es decir, intendente, gobernadores, alcaldes, seremis, consejo regional, consejos económicos y sociales provinciales, concejos municipales y otros. Una división de la V Región en dos regiones con sus respectivas provincias y comunas, cualquiera sean los límites por los que se opte, significaría crear nuevas entidades y autoridades político administrativas, a saber: una Intendencia y un intendente con el respectivo consejo regional y seremis que en la nueva Región respondan a los ministerios respectivos. Es obvio que las provincias y las comunas permanecerían inalterables. Sería necesario definir cual sería la capital regional conforme a los criterios establecidos por la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE), es decir, primacía entre las ciudades de una futura región por su población, servicios y conectividad . Desde el punto de vista de la dotación de servicios públicos bajo la responsabilidad del Estado, más los servicios que otorgan entidades privadas, éstos han considerado los núcleos poblacionales existentes en cada una de las ocho comunas que actualmente integran la Región, concentrando sus capacidades de atención en las comunas de Valparaíso y Viña del Mar, que son las tiene mayor número de habitantes. De crearse una nueva Región, varios servicios y entidades que pertenecen al Estado tendrían que modificar sus actuales estructuras orgánicas y funcionales adicionando nuevas unidades administrativas con sus correspondientes autoridades. La Ley N° 18.575 de Bases Generales de la Administración del Estado en su art. 32 inciso primero resuelve que “…La organización interna de los servicios públicos que se creen para desarrollar su actividad en todo o parte de una región, podrá considerar solamente los niveles de Dirección, Departamento, Subdepartamento, Sección y Oficina”. A modo de ejemplo:

- Servicio de Impuesto Internos: Tendría que crearse una Dirección Regional correspondiente a la nueva Región junto con la infraestructura y dotación de personal necesaria en los términos que dispone el art. 32 de la Ley N° 18.575 antes transcripto. Asimismo, se le asignarían las unidades de impuestos internos que actualmente dependen de la Dirección Regional de Valparaíso y otras que puedan considerarse necesarias.

- Registro Civil e Identificación: 76

Su estructura funcional tiene previsto Direcciones Regionales, por lo que sería necesario crear la Dirección de la nueva Región y asignarle, al menos, las oficinas ya previstas en las comunas y otras localidades que dejarían de pertenecer a la actual Dirección Regional de Valparaíso, además de los dispuesto por la Ley N° 18.575.

- El Servicio Electoral: Igualmente tiene prevista Direcciones Regionales, por lo que habría que crear una nueva Dirección y su estructura con supervisión sobre las juntas inscriptoras que le correspondan.

- Carabineros de Chile: Sería necesario crear una nueva Jefatura de Zona para la nueva región con autoridad sobre las prefecturas, comisarías y retenes que actualmente dependen de la Jefatura de la Zona de Valparaíso.

- Policía de Investigaciones: Al igual que Carabineros, debería crearse una Jefatura de Zona para la nueva Región, a la que se le asignarían las prefecturas provinciales que de esta nueva Región dependan con sus respectivas comisarías y unidades menores.

- SEREMIS: Habría que crear los SEREMIS Regionales de los ministerios representados en la región.

- Aduanas: Puede ser necesario elevar la Administración de Aduanas de Los Andes a la jerarquía de Dirección Regional de Aduanas de Los Andes con tuición directa sobre el paso Los Libertadores en la frontera con la República Argentina.

Otras unidades desconcentradas del Estado deberían crearse en la eventualidad de dividir la actual Región de Valparaíso, entre ellas, la Contraloría Regional, la Dirección Regional de la JUNAEB, la Dirección Regional de la DIBAM, del SERNAM, etc. Por consiguiente, la subdivisión político administrativa de la V Región obligaría a modificar la legislación vigente para crear nuevas instituciones y sus correspondientes autoridades a través de una ley orgánica constitucional cuya iniciativa, como ya se ha mencionado, es atribución exclusiva del Presidente de la República. Todo ello tendría cierto impacto en el gasto fiscal para la adquisición o alquiler de bienes inmuebles para su funcionamiento, remuneraciones del personal, mobiliario de oficina, dotación de tecnologías de la información y de las comunicaciones, etc. Las entidades provinciales y comunales pueden continuar siendo las mismas, con sus respectivas instalaciones, autoridades y personal de apoyo. No obstante, habría que tener presente el art. 37 de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado (N° 18575) que textualmente dispone que “Los servicios públicos podrán encomendar la ejecución de acciones y entregar la administración de establecimientos o bienes de su propiedad a las Municipalidades o entidades de derecho privado, previa autorización entregada por ley y mediante la celebración de contratos” En cuanto a la representación parlamentaria, no es necesario alterar las actuales dos circunscripciones senatoriales denominadas V Costa y V Cordillera, las que eligen cuatro 77

senadores, y los seis distritos electorales de la Región que eligen en total doce diputados. Incluso pareciera que la división de la Región en circunscripciones senatoriales sería un criterio a considerar de adoptarse tal decisión. Desde el punto de vista de la eficiencia y eficacia de la administración pública, puede que la división político administrativa de la Región, por tener un ámbito territorial y poblacional más pequeño y concentrado, se vean mejoradas. Pero no es necesaria una división de la Región para incrementar la eficiencia y la eficacia de las entidades públicas y estimular un mejor desarrollo económico y social; ello puede lograrse a través de políticas públicas y proyectos de desarrollo económico, social, cultural, medio ambiental y otros orientados con énfasis hacia las comunas con menor desarrollo, además de modernizar los servicios perfeccionando sus procesos internos, capacitando a su personal e incorporando modernas tecnologías. Sin embargo, un tema fundamental a la hora de abordar la modificación de la regionalización del país, es repensar la relación entre el Estado altamente centralizado y las regiones que plantean mayor autonomía. La Constitución de 1980 creó estructuras de poder burocrático radicado en autoridades unipersonales poderosas en comparación a las instancias colegiadas que en lo fundamental continúan existiendo no obstante las reformas constitucionales y legales que se han hecho. Es así que las atribuciones del Presidente de la República son superiores a las que tiene el Congreso Nacional. Las atribuciones de los intendentes son superiores a la de los Consejos Regionales y la de los alcaldes superiores a las que detentan los Concejos Comunales. La descentralización de las regiones pasa por crear instituciones más democráticas en la generación de sus autoridades y por tener mayor autonomía para adoptar decisiones regionales, sea para elegir sus autoridades como para administrar sus propios recursos fiscales y formular políticas públicas regionales en el marco de las macro políticas estatales y con apoyo del Estado. Sobre esta materia existen dos proyectos de ley, enviados recientemente por el Ejecutivo al Congreso Nacional, que proponen aumentar la autonomía de las regiones concediéndoles mayores atribuciones a los Gobiernos Regionales y creando el cargo de Administrador Regional. 78

VIII. Los Puertos de la región de Valparaíso y la Hipótesis de división

1. Antecedentes generales Valparaíso, llamada “ciudad nunca fundada”, nació como puerto con el arribo del “Santiaguillo”, nave que apoyaba la expedición de Don Diego de Almagro, en el invierno de 1536. Los Changos, indígenas labradores y pescadores, habitaban la vasta ensenada que llamaban Quintil. Utilizaban para la pesca balsas hechas con cuero de lobo y tablillas de madera. En 1822 recaló el primer buque a vapor, el “Rising Star”, y ese mismo año se produjo un terremoto que destruyó gran parte de la ciudad, dejando 78 muertos y 2.110 heridos. Después de aquel sismo se iniciaron los trabajos de relleno de explanadas para ganarle terreno al mar. Hasta ese momento sólo existía una calle longitudinal que, trazada al pie de los cerros, unía a las aldeas del Puerto y del Almendral. De este modo, donde antes fondeaban naves, se levantaron casas y se trazaron calles. Entre 1910 y 1930 se logró gran parte de la actual infraestructura del puerto. Era muy necesaria, pues antes de la inauguración del Canal de Panamá (1914), la totalidad de los barcos alcanzaban sus costas después de cruzar ambos océanos a través del agitado Estrecho de Magallanes. Estos fueron los años de mayor apogeo del puerto. El 7 de septiembre de 1910 se aprobó la Ley Nº 2.390 que asignó fondos para la construcción de los puertos de Valparaíso y de San Antonio, además de disponer de la recién creada Comisión de Puertos. El puerto de San Antonio se inició como un terminal granelero, es decir, con barcos que transportaban carga a granel. Luego incorporó la transferencia de carga general y contenedores. A mediados de la década de los noventa logra constituirse en puerto principal al incrementar fuertemente el movimiento de contenedores. Con sus cuatro terminales muy bien equipados, entre sus ventajas, destaca su ubicación, su capacidad de expansión y las excelentes vías de acceso por carretera y red ferroviaria. Sólo 100 kilómetros separan a San Antonio de Santiago a través de la Autopista del Sol, carretera de alta velocidad y de doble vía. A través del Camino de la Fruta se conecta con la zona centro-sur del país. Asimismo, cuenta con rutas que lo comunican con las ciudades circundantes a la provincia argentina de Mendoza (a 458 Km). El puerto San Antonio posee además una estación intermodal ferroviaria. Las líneas que dan servicio de transporte pertenecen a la Empresa de Ferrocarriles del Estado (EFE), cuya extensión ferroviaria une Santiago con San Antonio y es de uso exclusivo para carga. Su red hace posible que el ferrocarril llegue a todos los terminales del Puerto San Antonio. Durante un largo período, la administración de ambos puertos estuvo a cargo de diversos organismos del Estado, hasta que el DFL 290, del 6 de abril de 1960 creó la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), entidad fiscal que asumió la explotación y la administración de los puertos fiscales: Arica, Iquique, Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, San Antonio, Talcahuano, Puerto Montt, Puerto Chacabuco y Punta Arenas. También se incluía Valdivia, pero este fue destruido por el terremoto de 1960. Antes del DFL de 1960 eran administrados por el Servicio de Explotación de Puertos del Servicio Nacional de Aduanas. El crecimiento del comercio exterior chileno y la evolución tecnológica del transporte marítimo, plantearon la necesidad de invertir en infraestructura y equipamiento. Por esto, el Gobierno del 79

presidente Eduardo Frei Ruiz-Tagle impulsó la Ley Nº 19.542 de Modernización Portuaria, mediante la cual los diez puertos estatales a cargo de EMPORCHI pasaron a constituirse en empresas autónomas, encargadas de incentivar la eficiencia e inversión, a través de la concesión portuaria a privados58. El mensaje del Ejecutivo para esta ley justificaba esta transformación en el entendido que “el mundo se ha convertido en un gran mercado, en el cual el Océano Pacífico ha venido alcanzando cada vez una mayor relevancia, como consecuencia del crecimiento explosivo que han experimentado las economías de países ribereños, como Malasia, Indonesia, Tailandia, China, además de otros ya desarrollados, que se ubican en el sector, tales como Japón, Taiwán y Estados Unidos ”59. El mensaje no intenta predecir la evolución en el tiempo de la demanda, sin embargo, afirma que “Chile, por contar con puertos a lo largo de su extensa costa frente al Pacífico y con un sistema portuario eficiente con una tradición que lo destaca y por tener una sana economía abierta al mundo, tiene la posibilidad, hoy más que nunca, de adquirir un papel importante como Puerta del Cono Sur”. Esta potencialidad hacía necesaria la implementación de una política nacional portuaria más activa que la existente, de tal forma que las capacidades señaladas se transformaran en un aumento de la presencia internacional del país en un ambiente de cooperación y trabajo conjunto con los países de la región. Se había tomado conciencia que el origen de los principales problemas de los puertos estatales, a pesar de los esfuerzos realizados, radicaba principalmente en la dificultad que tuvo la empresa administradora para atraer recursos que incidieran en aumentos sostenidos de sus índices de eficiencia. Ante la necesidad de realizar una reforma para abrir mayores espacios a la inversión privada y generar nuevos aumentos de eficiencia, una de las alternativas era la privatización total de los puertos, como el modelo inglés, otra era el concesionar frentes de atraque, como se había hecho en muchas otras experiencias exitosas de cooperación privado-estatal y también a causa de las llamadas “imperfecciones competitivas propias del caso chileno”, manifiestas en considerables barreras de entrada por la escasez de bahías abrigadas, importantes externalidades y otras fuentes de poder monopólico. Lo anterior implicó la necesidad de modernizar la administración de los puertos estatales existente, pasando a un esquema de empresas portuarias estatales descentralizadas y autónomas, regidas por las normas de las sociedades anónimas abiertas. Como se ha dicho, por la Ley N° 19.542 del 30 de abril de 1998, EMPORCHI fue disuelta y fueron creadas como sucesoras de ella empresas estatales en cada uno de los puertos que administraba. Puerto Valparaíso es administrado por Empresa Portuaria Valparaíso (EPV)60, entidad creada por Ley Nº 19.542 el 19 de diciembre de 1997 y de conformidad a dicha norma es continuadora legal de la Empresa Portuaria de Chile, con todas sus atribuciones, derechos, obligaciones y bienes. En tanto, se constituyó legalmente el 31 de enero de 1998. La Empresa Portuaria San Antonio (EPSA)61 es una empresa autónoma del Estado, creada por ley en diciembre de 1997, cuyo objeto es la administración, conservación y desarrollo de la actividad

58 Dirección Nacional de Obras Portuarias. El sistema portuario de Chile. Disponible en: http://www.mop.cl/CentrodeDocumentacion/Documents/Puertos%20y %20Aeropuertos/El_Sistema_Portuario_de_Chile_2005.pdf 59 Historia de la Ley N° 19542, de Modernización Portuaria. Disponible en: http://www.bcn.cl/histley/lfs/hdl-19542/HL19542.pdf

60 Empresa Portuaria Valparaíso (EPV). Disponible en http://www.epv.cl 61 Empresa Portuaria San Antonio (EPSA). Disponible en http//www.sanantonioport.cc.cl 80

marítimo-portuaria del Puerto San Antonio. La propiedad de la empresa es 100% estatal y no participa en la propiedad de otras empresas filiales ni coligadas. Su política de financiamiento se sustenta con recursos propios. La empresa inició sus actividades el 31 de enero de 1998. Su tarea inicial fue la licitación de dos terminales al interior del Puerto, con el objeto de promover e incorporar inversión y gestión privada. Es así como en el año 2000, tras una exitosa licitación, el terminal Molo Sur fue entregado en concesión a la empresa San Antonio Terminal Internacional S.A. (STI) y el Terminal Norte, a la empresa Puerto Panul S.A., ambas concesiones bajo el esquema monoperado, de administración y operación exclusiva de la terminal, incorporando además la responsabilidad por la mantención y desarrollo del frente concesionado. En los 5 sitios restantes se mantuvo y sigue en vigencia el esquema multioperado, que data de 1981, en el que numerosas empresas privadas de muellaje tienen acceso al puerto para prestar servicios de movilización de carga. La administración de dichos sitios corresponde al Terminal Multioperado (TEM), una unidad de la Empresa Portuaria San Antonio.

2. A modo de conclusión: efectos sobre los puertos de la Quinta Región en la hipótesis de su división en dos Regiones Puede sostenerse que la autonomía entregada a los Puertos por la Ley 19.542, de 1997, excluye cualquier efecto sobre ellos como consecuencia de una segmentación de la Quinta Región de Valparaíso62. Esta exclusión se impone a través de la definición de la naturaleza de las Empresas Portuarias en el artículo 2° de la ley 19.54263: “Las empresas a que se refiere el artículo 1º son personas jurídicas de derecho público, constituyen una empresa del Estado con patrimonio propio, de duración indefinida y se relacionarán con el Gobierno por intermedio del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones”. De la finalidad de las empresas establecida por el artículo 4°: “Las empresas tendrán como objeto la administración, explotación, desarrollo y conservación de los puertos y terminales, así como de los bienes que posean a cualquier título, incluidas todas las actividades conexas inherentes al ámbito portuario indispensables para el debido cumplimiento de éste. Podrán, en consecuencia, efectuar todo tipo de estudios, proyectos y ejecución de obras de construcción, ampliación, mejoramiento, conservación, reparación y dragado en los puertos y terminales. Asimismo, podrán prestar servicios a terceros relacionados con su objeto”. Y del artículo 7° sobre las concesiones: “Las empresas podrán realizar su objeto directamente o a través de terceros. En este último caso, lo harán por medio del otorgamiento de concesiones portuarias, la celebración de contratos de arrendamiento o mediante la constitución con personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, de sociedades anónimas. Estas sociedades no podrán tener por objeto la administración o explotación de frentes de atraque, y, para todos los efectos legales posteriores a su constitución, se regirán por las normas aplicables a las sociedades anónimas abiertas. La participación de terceros en las sociedades que formen las empresas, la celebración de contratos de arrendamiento y el otorgamiento de concesiones portuarias deberán realizarse mediante licitación pública, en cuyas bases se establecerán clara y precisamente los elementos de la esencia del pacto social, del contrato o de la respectiva concesión portuaria, en conformidad al

62 Opinión del ex Presidente del Puerto de San Antonio don Patricio Francisco Arrau Pons. 63 Ley 19542, de 1997, sobre modernización del Sector Portuario Estatal. Disponible en: http://www.tdlc.cl/UserFiles/P0001/File/Leyes%20para%20/nornativa/Ley%20Modernizacion%20Sector%20Portuario %20Estatal.pdf 81

artículo 50. Durante la vigencia de la concesión, los derechos del concesionario sólo podrán afectarse o limitarse en la forma y condiciones que se hayan establecido en las bases respectivas. Dichas bases deberán establecer, además, las causales de caducidad de la concesión y determinar la forma en que ella se administrará en el evento que se incurra en alguna, y hasta que se llame a una nueva licitación”. 82

IX. Impacto político electoral de una eventual división administrativa de la región de Valparaíso

1. Antecedentes Generales En la presente Minuta argumentaremos en torno a dos hipótesis relacionadas con el impacto político-electoral de una eventual división administrativa de la Va Región de Valparaíso. La primera de ellas se refiere a algunos de los conceptos centrales en materia de los sistemas electorales: (1a) el tamaño y la distribución de las circunscripciones electorales64 y (1b) al principio de la representatividad, entendida como la relación similar entre el número de votantes por circunscripción y el tamaño de ésta (número de escaños que se disputan). Al respecto argumentaremos que una eventual división administrativa de la Va Región de Valparaíso no implica ni originará una redistritación electoral, es decir, no habrá cambios al tamaño ni a la distribución de las circunscripciones electorales en el contexto de una división administrativa. Respaldaremos, además, la hipótesis de que en la Va Región de Valparaíso no se observan grados satisfactorios de representatividad del sistema electoral, es decir, no se observa una igualdad de voto (relación votantes-escaños) entre las circunscripciones que la componen. La segunda hipótesis no es de carácter electoral sino se relaciona con el poder de decisión y de recursos a nivel regional. Partíamos de la hipótesis de que una desigual distribución de los recursos disponibles a nivel regional, en desmedro de las comunas que componen la Circunscripción Senatorial N° VI (llamada “Valparaíso Cordillera”), podrían haber originado en los electores de esta circunscripción la demanda por la división administrativa. Dicha hipótesis no pudo verificarse. Esgrimiremos argumentos en el sentido contrario y afirmaremos que, si bien se observa un desigual acceso a los recursos financieros regionales, esta se produce en desmedro de las comunas de la Circunscripción N° V (“Valparaíso Costa”). De haberse originado la propuesta de una división administrativa sobre la base de una queja por el difícil acceso a estos recursos por parte de la población de San Felipe y Los Andes, ésta es contraproducente por nos justificarse dichas quejas. De todas formas vale la pena ahondar en la temática de la descentralización de los procesos de toma de decisión y de asignación de recursos, pero este debate forma parte de otro acápite del presente informe.

2. Primera Hipótesis: El impacto político-electoral inmediato de una eventual división administrativa de la Va Región de Valparaíso es nulo Parafraseamos aquí al politólogo alemán, Dieter Nohlen, quien en su texto “Sistemas Electorales y Partidos Políticos”65 sostiene que los sistemas electorales establecen normas para 4 ámbitos: el tamaño y la distribución de las circunscripciones, las formas de candidatura, las formas de voto y las fórmulas de conversión de votos en escaños. En Chile, además, se han dado debates en torno a los siguientes puntos: inscripción automática/ voluntaria, voto voluntario/ obligatorio y el voto de los chilenos en el extranjero. Nos referiremos a continuación al primero y más esencial de estos ámbitos: a la definición de las circunscripciones electorales (su tamaño, es decir, el número de escaños a disputar, y su forma o distribución). La definición de las circunscripciones electorales es de importancia vital para las oportunidades de los partidos políticos y sus candidatos. Su impacto en los resultados electorales es mayor que el de

64 El concepto de las circunscripciones es utilizado en forma genérica y se refiere, en el caso chileno, tanto a las circunscripciones senatoriales como a los distritos electorales para Diputados así como a las comunas como distritos electorales para candidatos a Concejales y Alcaldes y a la circunscripción única nacional para la elección del Presidente de la República. 65 Nohlen, Dieter: “Sistemas Electorales y Partidos Políticos”, Fondo de Cultura Económica, México D.F. 1994. 83

cualquiera de los otros ámbitos mencionados. Podríamos afirmar que quien defina las circunscripciones electorales, define el resultado electoral. No es, por ende, casualidad que la distribución de las circunscripciones electorales representa una de las cuestiones políticas más debatidas al momento de elaborar, evaluar o reformar un sistema electoral. La crítica de la oposición política al sistema electoral se refiere a menudo a la definición de las circunscripciones. Las circunscripciones electorales para las elecciones parlamentarias chilenas fueron definidas con posterioridad al plebiscito del año 1988 y podemos fundamentar que su definición tomó en cuenta los resultados de esa votación y buscó disminuir el impacto del voto tendencialmente progresista, fenómeno comúnmente denominado Gerrymandering. Otra crítica a la presente distritación (definición de las circunscripciones electorales para las elecciones parlamentarias) es su deficitaria representatividad, debido a que sobrevaloran el voto rural de algunas regiones (tradicionalmente conservador) y disminuyen el impacto (tradicionalmente progresista) del voto urbano. Así por ejemplo, el distrito 29 (en la RM, el más poblado del país) tiene una población 8 veces mayor al distrito 59 (en la XI región, el menos poblado del país) y, sin embargo, se disputa en ellos el mismo número de escaños. De esta forma observamos que en algunas circunscripciones electorales alcanzan 23.913 votos para obtener un escaño mientras en otras se requiere de 116.871 votos para obtener un escaño66. En otras palabras, el voto rural de algunas regiones tiene mayor “valor” que el voto urbano. Esta desigualdad en el valor de los votos dice relación con las circunscripciones electorales de tamaño plurinominal uniforme (binominal), es decir, el número de escaños a disputar es de 2 en todas ellas y no varía de acuerdo a la cantidad de habitantes o electores de la circunscripción. No obstante lo anterior, existe un manifiesto consenso acerca de no redistritar (de no volver a definir las circunscripciones electorales). Al menos así quedó plasmado en el informe del Grupo de Trabajo sobre una Reforma al Sistema Electoral (Informe Boeninger) publicado el 8 de junio de 2006. Este grupo de trabajo, presidido por el Sr. Edgardo Boeninger, definió los criterios a considerar para una reforma electoral, en el entendido que se trataba de sustituir el sistema electoral vigente, los que fueron utilizados para evaluar las diversas propuestas formuladas que pudo conocer el Grupo de Trabajo. El Informe Boeninger explicita los criterios acordados de la siguiente forma: Se consideran relevantes cuatro principios para la configuración de un nuevo sistema electoral: (1) representatividad (igualdad del voto entre los ciudadanos), (2) la representación de todas la voluntades parciales de la ciudadanía, (3) competitividad (todas las voluntades parciales tienen posibilidad de obtener el apoyo mayoritario), y (4) gobernabilidad (generación de mayorías estables). Respecto del principio de la igualdad del voto sostiene “un buen sistema electoral establece un grado importante de concordancia entre la población y el número de escaños, igualando el valor del voto. La aplicación de este criterio implica evitar la sobre representación o sub representación de algunos territorios del país en el parlamento en desmedro de otros. La actual definición de las circunscripciones electorales para las elecciones parlamentarias impide acercarse a la igualdad deseada del valor del voto [...]”67. No obstante y paradojalmente, en los criterios adicionales definidos posteriormente opta por una “mínima disrupción posible al mapa electoral actual: La reforma electoral que se concuerde no puede ignorar que tal proyecto deberá ser aprobado en el Legislativo. Por ello parece conveniente reducir al mínimo la manipulación o modificación de las circunscripciones y distritos existentes, de modo de preservar los territorios y los electores de los incumbentes, para reducir el riesgo de rechazo o las transacciones entre parlamentarios que afecten la coherencia y sentido del proyecto.”68 De esta forma, estamos en condiciones de afirmar que una eventual división administrativa de la Va Región de Valparaíso no tendrá un impacto electoral inmediato, debido a que es muy probable que se imponga el consenso existente entre los sectores políticos de no cambiar la distritación

66 Idem., p. 49. 67 Informe de la Comisión Boeninger, junio 2006. 68 Idem. 84

electoral. La definición de las circunscripciones electorales es un tema muy sensible y hasta el momento no se visualiza que exista una mayoría a favor de la opción de cambiarla. No obstante lo anterior, hay una serie de argumentos de peso a favor de una redistritación, tanto en el ámbito de la distribución de las circunscripciones como en el ámbito de su tamaño (número de escaños). En primer lugar está la ya mencionada evidencia de una manipulación de la distribución de algunas circunscripciones electorales. Un segundo argumento es el de la representación o igualdad de voto. Ya hemos visto que la población (electoral) que abarcan algunas de las circunscripciones es muy mayor a la de otras, generándose una desigualdad en el “valor” del voto debido a la definición del plurinominal uniforme del tamaño de las circunscripciones electorales para las elecciones parlamentarias chilenas. Sólo en la Va Región de Valparaíso observamos una diferencia significativa en la población de las comunas que componen los 5 distritos electorales y las 2 circunscripciones senatoriales de la región. Así las comunas que componen el Distrito Electoral N° 15 suman 206.639 habitantes (población proyectada al 201269); las del Distrito Electoral 12 suman 361.234 habitantes. La diferencia es considerable y ascienda a 154.595 habitantes. El siguiente gráfico muestra la disparidad de la población proyectada al 2012 entre los distritos electorales 10 a 15.

69 Los datos provienen del Sistema Integrado de Información Territorial (SIIT) de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. 85

Gráfico 27. Disparidad de la población proyectada al 2012

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIIT de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

Una situación similar se observa entre las circunscripciones senatoriales V y VI. La circunscripción senatorial V (“Valparaíso Cordillera”) suma una población proyectada al 2012 de 960.450 habitantes. La circunscripción senatorial VI (“Valparaíso Costa”) solo de 835.315 habitantes. La diferencia es de 125.135 habitantes. Un tercer argumento se relaciona con esta gran particularidad del sistema electoral chileno: el tamaño de las circunscripciones electorales para las elecciones parlamentarias no es solo plurinominal uniforme sino, en particular, bi-nominal lo que provoca algunos problemas adicionales relacionados con la idea de que todas las corrientes de pensamiento puedan estar representadas políticamente. Así lo hace notar el Informe de la Comisión Boeninger cuando sostiene que su trabajo apuntó a “avanzar hacia un sistema más inclusivo que reduzca las barreras de entrada y la consiguiente distorsión en la representatividad así como la cantidad de votos inútiles. Es importante señalar que en el sistema binominal una lista que obtiene el 33% de los votos puede quedar sin representante alguno. Este principio es plenamente coherente desde el punto de vista de la legitimidad social y política del sistema electoral. Por lo demás, las fuerzas políticas con adhesión significativa que quedan excluidas del Parlamento, pueden ser estimuladas a largo plazo a conductas extra sistema, lo cual es negativo para la gobernabilidad y la cohesión social de un país. En este sentido, deben poder tener presencia en el parlamento, partidos o coaliciones políticas con adhesión nacional significativa.” No obstante, ya es sabido que la exclusión, particularmente la del Partido Comunista de Chile, fue superada sin la necesidad de recurrir a la redistritación. 86

3. Segunda Hipótesis: La demanda emanada de electores de la Circunscripción V por una división administrativa de la región no se origina en una distribución desigual de los recursos regionales en desmedro de esta circunscripción A partir del retorno a la democracia a principio de los noventa, uno de los principales desafíos que enfrentan los gobiernos en Chile tiene que ver con la excesiva concentración y centralización de la toma de decisiones y distribución de los recursos que hasta el día de hoy ostenta la administración central. El proceso de descentralización emerge como respuesta a este problema y básicamente se propone traspasar el poder de decisión y recursos desde el centro a los representantes e instituciones de la ciudadanía regional y comunal para la gestión del desarrollo económico, social y cultural de sus respectivos territorios. Desde la dimensión de la descentralización de los recursos, el principal instrumento que ha ejecutado el Estado se refiere a los recursos que forman parte de la Inversión de Decisión Regional (IDR). Según un estudio del Instituto Libertad70, esta Inversión de Decisión Regional debía contar con cuatro fondos: (1) Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), (2) el Fondo de Inversión Sectorial de Asignación Regional (ISAR), (3) los Convenios de Programación y (4) los fondos de Inversión Regional de Asignación Local (IRAL). Según el mencionado estudio, pese a que la descentralización presupuestaria emerge como uno de los principales desafíos para la reforma del Estado, en la Ley de Presupuesto 2008, no se consignan en las partidas presupuestarias los recursos que forman parte de la ISAR, IRAL y Convenio de Programación, y solo son conocidos los montos destinados al FNDR lo que no deja de tener importancia, si consideramos que corresponde al gobierno regional resolver la distribución del FNDR y del ISAR, como también aprobar los Convenios de Programación. En consecuencia, a la hora de resolver cuáles son los recursos que captan las distintas circunscripciones, es el FNDR el principal instrumento que permite captar cuales son los recursos a nivel de gobierno regional que capta cada circunscripción y los distritos que están al interior de él, como así también calcular los montos per capita que son entregados en este nivel de gobierno. Una de las razones que podría tener el electorado de la circunscripción senatorial V para demandar una división administrativa de la Va Región de Valparaíso es la evidente concentración de los servicios del Estado y la toma de decisiones en el eje Valparaíso-Viña del mar (correspondiente a la circunscripción senatorial VI). Asociada con ésta, podría sospecharse que la entrega y distribución de los recursos a nivel regional - que corresponde esencialmente al Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR) - tendería a seguir la misma lógica y por lo tanto a concentrarse principalmente en esta zona. No obstante, la evidencia indica lo contrario y son los habitantes de la circunscripción senatorial V (“Valparaíso Cordillera”), los más favorecidos con la entrega de estos recursos en este nivel regional. A partir del análisis de los FNDR que son asignados para cada circunscripción durante el período 2007-2008-2009, se puede afirmar que existe una tendencia claramente favorable en la entrega de los montos destinados para la circunscripción senatorial V en desmedro de la circunscripción senatorial VI. Durante el año 2007 se entregaron $11.992 millones para “Valparaíso Cordillera” y solo $7.204 millones para “Valparaíso Costa”. En 2008 se mantiene esta tendencia y durante 2009 la quinta circunscripción casi duplica a la sexta en la captación de recursos. El siguiente gráfico muestra la desigual asignación de recursos del FNDR, sostenida en el tiempo, entre las dos circunscripciones senatoriales que componen la región.

Gráfico 28. Asignaciones totales por FNDR 2009 (en miles de $)

70 Garcés, María Fernanda: “La Ley de Presupuestos 2008: ¿Y la descentralización cuando?”, Perspectivas, Año 11, N° 247, Instituto Libertad, Santiago 15 de octubre 2007. 87

Fuente: Elaboración propia en base a datos del SIIT de la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile.

De esta manera, un cálculo de la asignación per capita de recursos del FNDR no podía arrojar resultado distinto durante el período considerado. En 2009 la circunscripción senatorial V promedia cerca de $12.800 asignados por habitante. La circunscripción senatorial VI solo alcanza $9.500. En resumen, la demanda por una división administrativa de la Va Región de Valparaíso emanada del electorado de la circunscripción senatorial V no podría fundamentarse con una asignación de recursos regionales desigual en desmedro de su zona. Al contrario, una nueva organización regional sería contraproducente para la circunscripción senatorial V a la hora de captar los recursos que destina el gobierno regional en sus esfuerzos de descentralización.

4. A modo de conclusión Respecto de la primera hipótesis, el impacto político-electoral inmediato de una eventual división administrativa de la Va Región de Valparaíso es nulo debido a que es muy probable que se imponga el consenso existente entre los sectores políticos de no cambiar la distritación electoral. La definición de las circunscripciones electorales es un tema muy sensible y hasta el momento no se visualiza que exista una mayoría a favor de la opción de cambiarla. No obstante lo anterior, hay una serie de argumentos de peso a favor de una redistritación, tanto en el ámbito de la distribución de las circunscripciones como en el ámbito de su tamaño (número de escaños). Respecto de la segunda hipótesis, la eventual demanda emanada de electores de la Circunscripción V “cordillera” por una división administrativa de la región no se originaría en una distribución desigual de los recursos regionales en desmedro de esta circunscripción. Al contrario, una nueva organización regional sería contraproducente para la circunscripción senatorial V “cordillera” a la hora de captar los recursos que destina el gobierno regional en sus esfuerzos de descentralización. 88

X. Comentario final a modo de conclusión El abordaje del tema, como se señala en la introducción, parte desde diferentes disciplinas y miradas en un intento por describir la región de Valparaíso con información actualizada y evaluar las eventuales consecuencias de una división político administrativa de la quinta región. Se asumió, hipotéticamente, un recorte territorial que se condice con la división electoral de la región, es decir, las dos circunscripciones senatoriales llamadas comúnmente como quinta costa y quinta cordillera. De la misma manera, cabe señalar que cada capítulo conlleva sus conclusiones respectivas que permiten evaluar los puntos de vista desarrollados a la luz de los antecedentes proporcionados. Cabe señalar que el presente trabajo está elaborado bajo consideraciones fundamentalmente técnicas. No obstante, falta considerar la opinión ciudadana de la región sobre una eventual división y la opción política que corresponde a los parlamentarios, teniendo presente que sólo el Presidente de la República posee atribuciones constitucionales para modificar la división territorial del país. Estas últimas notas explicitan la vastedad de factores a tener en cuenta y la complejidad que implica la administración territorial del estado. Recorriendo los antecedentes del trabajo, es posible apreciar que hasta 1974 las provincias de Valparaíso y Aconcagua tenían sus perfiles productivos y culturales definidos, y desde la ley de regionalización de aquel año que comenzó paulatinamente a aplicarse en el país, conforman una sola región en que no parece evidenciarse mayores conflictos, aunque sí los pesos económicos son diferentes, y las asimetrías en desarrollo social entre la costa y el interior aparecen como relevantes. Sin embargo, una división no aparece como una solución para estos eventuales déficit de desarrollo, más bien, la evidencia empírica parece sugerir que una focalización de políticas públicas permitiría subsanar dichas diferencias, junto a un aumento en la dotación de servicios. Desde el punto de vista de la experiencia nacional reciente, en Agosto de 2005, se promulgó la reforma constitucional contenida en la Ley Nº 20.050, que modificó la Constitución Política de la República. Los actuales artículos 49 y 110 eliminaron el numeral referido a la cantidad de regiones y uniformaron el procedimiento para crearlas y suprimirlas, dejando entregado a una ley, de rango orgánico constitucional, lo relativo a la división política y administrativa del país. La experiencia chilena posterior a esta reforma se configura por la creación de la Región de Los Ríos, la Región de Arica y Parinacota y adicionalmente, en virtud de la ley 20.368 de 2009, que corresponde a la creación de la provincia de Marga-Marga. Se sostiene que la creación de las dos regiones mencionadas, apuntó a la resolución de al menos tres conflictos relevantes: dificultades de conectividad con la capital regional, ya sea por distancia o por insuficiencia en la infraestructura de transporte; identidad sociocultural clara y contrastante con el panorama regional de la época; y en tercer lugar, una necesidad de reactivar el desarrollo económico y territorial, ya sea porque se trataba de una zona extrema, o debido a las pronunciadas desigualdades socioeconómicas y productivas que debía enfrentar la región original. A su turno, corresponde constatar que en la región de Valparaíso se ha producido una intervención reciente en su división político administrativa con la creación de la Provincia de Marga-Marga. En el mensaje del proyecto, en su parte de los antecedentes se señalaba: “La iniciativa propuesta se vincula, en términos generales, a la conveniencia de adecuar periódicamente la estructura territorial del país al dinamismo demográfico, a los requerimientos de crecimiento de la actividad económica y a la necesidad de satisfacer en forma más eficaz las demandas de la comunidad, armonizando tales factores con criterios técnicos que aseguren la viabilidad de la nueva unidad territorial”. Así, en este contexto, pudiese resultar cuestionable desde el punto de vista de la oportunidad, proceder con una reestructuración mayor sin una profunda evaluación de los impactos de la creación de la nueva provincia. Asimismo, los criterios de ordenamiento territorial debieran considerar la mayor cuenca hidrográfica de la región, el río Aconcagua, como un eje primordial, así como la calidad de corredor bioceánico que la región presenta dada la interconexión entre el comercio trasandino proveniente de Mercosur y que desemboca en los puertos de San Antonio y Valparaíso, los cuales, al ser concesiones 89

privadas y con vocaciones exportadoras diferenciadas, no serían mayormente afectados por nuevas divisiones político administrativas en la región, según se deduce de la normativa portuaria actualmente vigente. El corredor es una unidad funcional que va desde la instalación aduanera en el límite con Argentina hasta el, o los puertos de embarque. No resultando del todo claro que sea adecuado que esta compleja funcionalidad tenga una doble dependencia político-administrativa. Tanto desde criterios generales de gobernanza equilibrada de las regiones en relación con el gobierno central, sobre todo en un país con historia de sesgos centralizados tan pronunciados, como de gobernanza regional de modo de lograr la mejor gestión del territorio, no parece recomendable llevar a cabo una división de la actual Quinta Región de Valparaíso. En la Región de Valparaíso vive alrededor del 10% de la población total del país, proporción algo mayor a su participación en el producto interno, que en los últimos años se ha movido en torno al 8%. Desde la perspectiva económica se advierte una tendencia decreciente, con una pérdida de protagonismo de la región en el largo tiempo, con una disminución en la posición relativa de la región en el conjunto nacional. Así, por ejemplo, al considerar el período 1990 - 2008, se ve que la tasa de variación promedio anual para la región fue de 4,2%, debajo de la tasa nacional que alcanzó al 4,8% en ese mismo período. No obstante lo anterior, y de acuerdo a las últimas cifras provisionales del Banco Central, la tasa de variación porcentual anual de la región para el año 2010, sobre valores a precios constantes, sería de 5,9% mientras que a nivel nacional alcanzaría a 5,2%. Podría ser un indicador de un cambio en la tendencia de muchos años. Como se advierte en el capítulo correspondiente, la gama de actividades productivas de la región es variada, lo que puede apreciarse revisando la realidad económica productiva de las diferentes provincias que la integran. Característica que se intensifica aun más cuando la mirada se detiene en el nivel comunal. En base a los supuestos utilizados, se puede afirmar que la participación económica de las 2 hipotéticas regiones, no dice relación con la población que ellas albergan, y que el peso relativo en lo económico de la Circunscripción Costa es bastante mayor. La razón de lo anterior es bastante evidente. Como se ha señalado, a este grupo de comunas pertenecen tanto Viña del Mar como Valparaíso, justamente aquellas dos comunas que de acuerdo a los diferentes indicadores utilizados, escapan completamente al perfil de resto. Un desequilibrio así no es una base sólida que justifique una división de la región. Del mismo modo, desde la mirada demográfica y sociocultural, una división generaría asimetrías y explicitaría más las diferencias que en términos de desarrollo y “riqueza” productiva tiene la “quinta costa” por sobre la “quinta cordillera”. Desde la perspectiva de lo administrativo y electoral, no se aprecia necesidad ni justificación para una división de la región, sólo duplicación de instituciones dando lugar a las unidades territoriales más pequeñas del país, y con nulo impacto desde la óptica de nuevas circunscripciones electorales. La administración política del territorio es uno de los temas más complejos para el Estado. Debe para ello necesariamente armonizarse realidades particulares, historias y subjetividades locales, horizontes de desarrollo con distintas vocaciones y potencialidades, con una mirada de la política de administración del país que atenúe lo más posible la pretensión centralista de destinar burocracia a las regiones para mantener el control político desde la capital. Resulta fundamental avanzar hacia una administración política del territorio que entregue mayores dosis de autonomía en las decisiones de inversión de los recursos –los propios y los que se reciben desde el gobierno central-, así como ampliar los escenarios de democracia y participación local, por ejemplo, en la elección de las autoridades regionales. También es imprescindible contar con una mayor flexibilidad en las decisiones de gastos locales. Estos criterios resultarían mucho más beneficiosos para cualquier región del país que aspire a un real desarrollo, sin la secular dependencia de la capital y de las decisiones que aquí se adoptan. Por ello es menester fortalecer la región a través de políticas públicas con enfoque territorial que le den mayor participación en la toma de decisiones para así facilitar un desarrollo económico y social equilibrado y equitativo hacia 90

su interior y lograr, estimulando sus potencialidades, mejorar su actividad económica y cerrar las brechas de desigualdad, lo que ayudaría al crecimiento y equidad tanto regional como nacional. En un par de años se cumplirán 40 años del decreto ley Nº 575 de 13 de julio de 1974 que dio origen a la actual división político administrativa conocida como Regionalización del país. Parece un buen momento para evaluar dicha política en virtud de actualizar la reflexión y el debate acerca de la mejor manera de armonizar el desarrollo y la democracia en todo el territorio nacional.