Dokumentet I Pdf-Format
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
St.meld. nr. 57 (2001) I ytringsfrihetens tjeneste Mål og virkemidler i mediepolitikken Tilråding fra Kulturdepartementet av 28. september 2001, godkjent i statsråd samme dag. Ordet Kva hjelp det å syngje som elv i det aude? Kva hjelp det å kyngje med klokker for daude? Kva hjelp det å skapa all venleik i verda, når Ordet lyt tapa for svolten og sverda? Slik undrast og spør vi i modlause stunder. Men hugse det bør vi: Eit ord er eit under. Dei gløymest dei gjæve, og alt det dei gjorde. Men livet er æve. Og evig er Ordet. Tor Jonsson Diktet «Ordet» er hentet fra Tor Jonssons beste, Det Norske Samlaget, Oslo 1993 Kapittel 1 St.meld. nr. 57 3 I ytringsfrihetens tjeneste 1 Innledning og sammendrag 1.1 Prinsipielt utgangspunkt Ytringsfrihet er en grunnleggende forutsetning for en demokratisk styreform og en vesentlig basis for kulturell utvikling i samfunnet. Et fungerende demo- krati krever en befolkning som kan delta fritt i meningsutveksling om politikk og andre samfunnsspørsmål. Forutsetningen for aktiv og informert deltakelse i samfunnsdebatten er fri tilgang på et mangfold av informasjon og synspunk- ter fra ulike politiske partier, interessegrupper og lignende. Mediene utgjør i denne sammenheng et institusjonalisert system for infor- masjonsformidling og samfunnsdebatt. Medienes betydning for ytringsfrihet og demokrati er allment anerkjent og blir ofte understreket av mediene selv. Således heter det i pressens etiske regelverk «Vær Varsom»-plakaten pkt 1.1: «Ytringsfrihet, informasjonsfrihet og trykkefrihet er grunnelementer i et demokrati. En fri uavhengig presse er blant de viktigste institusjoner i demo- kratiske samfunn.» Mediene har også en funksjon i forhold til å utøve kontroll med offentlig og privat maktutøvelse i samfunnet. Dette uttrykkes bl.a. i «Vær Varsom»-pla- katens pkt. 1.4 og 1.5: «Det er pressens rett å informere om det som skjer i samfunnet og avdekke kritikkverdige forhold.» Mediene er imidlertid i denne sammenheng først og fremst formidlere av informasjon og kritikk. Ytringsfri- hetskommisjonen understreker i sin utredning NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted» at det først og fremst er «offentligheten», dvs. den informerte og samfunnsengasjerte borgeren, som er det egentlige kontrollorganet. Samtidig er det utvilsomt at mediene også selv har makt. I moderne sam- funn er massemediene de viktigste kanalene for formidling av informasjon og meninger. Dette betyr at mediene – og da først og fremst redaktørene – gjen- nom sin utvelgelse, redigering og vinkling av informasjon har stor makt i for- hold til å påvirke samfunnsdebatten. Dette omtales ofte som pressens funk- sjon som «dagsordensetter». Som dagsordensetter har mediene betydning både for utvikling av borgernes syn på samfunnet og seg selv, og for språket som mennesker benytter til å forstå og bli forstått av omverdenen. Mediene har derfor stor definisjonsmakt, både over vårt eget selvbilde og over vårt bilde av verden omkring oss. Som all annen makt kan denne makten misbru- kes. Samtidig er det viktig å ta i betraktning at mediene også er næringsvirk- somhet som skal gi fortjeneste til sine eiere. Her står NRK, som lisensfinan- siert allmennkringkaster, i en særstilling blant norske medier, selv om NRK samtidig konkurrerer på en del av de samme markedene som de kommersi- elle kringkasterne. Men – NRKs formål er ikke å skaffe staten som eier størst mulig økonomisk avkastning, men å gi befolkningen avkastning i form av et best mulig allmennkringkastingstilbud. Kapittel 1 St.meld. nr. 57 4 I ytringsfrihetens tjeneste 1.2 Bakgrunnen for meldingen Ytringsfrihetskommisjonen har i sin utredning, NOU 1999: 27 «Ytringsfrihed bør finde Sted», foretatt en grunnleggende drøfting av ytringsfrihetens stilling i vårt samfunn og satt målet om ytringsfrihet inn i en ideologisk og historisk kontekst. Flere av dagens mediepolitiske virkemidler ble utformet med utgangs- punkt i en helt annen medievirkelighet enn den vi ser i dag. Særlig med hen- syn til teknologi, mediemangfold og globalisering har vi sett en dramatisk utvikling de siste årene. Spredning av informasjon i stor målestokk har tradisjonelt fordret at infor- masjonen enten måtte være lagret på et fysisk medium (avis) eller organisert av én avsender (radio, TV). Mediet og informasjonen har vært en samlet enhet som ikke lett kan skilles ad. Som en naturlig følge av dette har de konkrete målsetningene og virkemidlene på medieområdet i hovedsak vært knyttet til de konkrete fysiske mediene. Den nye informasjonsteknologien er nå i ferd med å bryte bindingen mellom informasjon og en bestemt fysisk bærer. F.eks. kan tekst nå formidles ikke bare i aviser og bøker, men også over fjernsyn, mobiltelefon, Internett, WAP, DAB-radio osv. Den teknologiske utviklingen med digitalisering og konvergens gjør det derfor stadig viktigere å finne medi- euavhengige løsninger for regulering og offentlig politikk for øvrig. I Konvergensutvalgets innstilling (NOU 1999: 26) kartlegges og analyse- res hvordan de elektroniske informasjonstjenestene utvikler seg. Utvalgets forslag til tilpasning av mediereguleringen følges nå opp av Kulturdeparte- mentet. Departementet viser til nærmere omtale under pkt. 4.4.2. Da pressestøtten ble etablert i 1969 hadde avisene sammen med NRK en total dominans i all nyhetsformidling i Norge. Siden den gang er det vokst frem et mangfold av riksdekkende radio- og fjernsynskanaler, lokalkringkas- ting og i de siste årene nye elektroniske medier. Vi står i dag overfor et helt annet mangfold i informasjonsformidling og ytringsmuligheter enn vi gjorde for tretti år siden. Samtidig med de teknologiske endringene og det økende mediemangfol- det ser vi også endringer i befolkningens bruk av medier. Bl.a. kan man nå se en markert nedgang i avislesning blant de yngre aldersgruppene. Andre utvi- klingstrekk på mediemarkedet er økende konkurranse, konsernorganisering, kommersialisering, eierkonsentrasjon og globalisering. Oppsummert kan vi si at det er i ferd med å skje vesentlige strukturelle endringer på mediemarkedet. På denne bakgrunn anser Kulturdepartementet det nå som nødvendig å foreta en prinsipiell gjennomgang av mål og virkemid- ler på mediesektoren. Dette er utgangspunktet og bakgrunnen for den mel- dingen som her legges fram. 1.3 Avgrensning Stortingsmeldingen tar utgangspunkt i det overordnede mediepolitiske målet om å «sikre ytringsfriheten som en forutsetning for et levende folkestyre». 1) 1) St.prp.nr. 1 (2000–2001), pkt 4.2 Kapittel 1 St.meld. nr. 57 5 I ytringsfrihetens tjeneste Med dette som utgangspunkt gjennomgås de konkrete målene og virkemid- lene i mediepolitikken. Hovedfokus legges på medienes betydning for meningsutveksling og inn- henting av informasjon om politikk og samfunnsspørsmål i vid forstand, uav- hengig av hvilket fysisk medium som brukes. Visse medier spiller imidlertid en viktigere rolle enn andre i de demokratiske prosessene i samfunnet. Medier som blant annet kjennetegnes ved at deres innhold er gjenstand for redaksjonell bearbeiding – såkalte meningsbærende medier – er i denne sam- menhengen særlig viktige. Dagspresse og kringkasting har tradisjonelt hatt de sentrale plassene blant meningsbærende medier. Stortingsmeldingen omhandler derfor mål og virkemidler i pressepolitik- ken. Virkemidlene inkluderer den direkte pressestøtten, regelverket for stats- annonsering og merverdiavgiftsfritaket for aviser. Området er nylig blitt gjen- nomgått av Dagspresseutvalget i NOU 2000: 15 «Pressepolitikk ved et tusen- årsskifte», som ble avgitt 25. mai 2000. Det vises til nærmere omtale av utval- gets konklusjoner og forslag under pkt. 4.2.2. På kringkastingsområdet berører meldingen spørsmål om allmennkring- kasting, herunder NRKs rolle i en digital medieverden, jf pkt. 4.3. Gjennom- gangen ses også i sammenheng med enkelte allerede pågående prosjekter, bl.a. oppfølging av konvergensutredningen. Spørsmålet om eierskap i mediene tas også opp, jf pkt. 4.4.1. Å hindre eier- skapskonsentrasjon på mediemarkedet er ansett som et viktig virkemiddel for å opprettholde mangfold og ytringsfrihet i samfunnet. Globaliseringen av mediemarkedet, med bl.a. større konkurranse og etablering av større enheter som konsekvens, reiser nye spørsmål i forhold til eiermangfold i mediene. Meldingen berører ikke spørsmål som gjelder de ytre grensene for ytringsfriheten (f.eks. innholdsregulering, sensur og kontrollordninger). Dette er områder som for en stor del vil måtte vurderes i etterkant av Stortin- gets behandling av fremlagte forslag til ny § 100 om ytringsfrihet i Grunnlo- ven. 2) Meldingen går heller ikke inn på rent opphavsrettslige problemstillin- ger. 1.4 Sammendrag Hovedkonklusjonene i meldingen er følgende: 1. Generelt – Det må være et statlig ansvar å legge til rette for ytringsfrihet og offentlig debatt i samfunnet, bl.a. gjennom tiltak som pressestøtte, allmennkring- kastingskrav og regulering av eierskap i mediene. 1. Pressestøtten – Produksjonstilskuddet til dagsaviser bør opprettholdes og økes. Tilskud- det foreslås i noe større grad rettet inn mot de minste lokalavisene, som anses særlig viktige for lokaldemokratiet. For øvrig opprettholdes inntil videre prinsippene for tildeling av produksjonstilskudd. 2) St.meld.nr. 42 (1999–2000) Om endring av Grunnloven § 100 Kapittel 1 St.meld. nr. 57 6 I ytringsfrihetens tjeneste – Det innføres en ordning med tilskudd til etablering av aviser. Behovet for mangfold i mediene tilsier dette. – Mediebedriftenes Landsforenings (MBL; tidligere NAL) prosjekt «Avis i skolen» støttes. I tillegg økes tilskuddet til Institutt for Journalistikks fors-