Coordinado Por María Elisa Franco Agradecimientos

Recomendaciones de política pública para garantizar el ejercicio de la labor periodística y la defensa de los derechos humanos

Coordinado por María Elisa Franco Agradecimientos

Encontrar posibles alternativas, innovadoras y funcionales, que ofrezcan una respuesta a los grandes retos que enfrenta el país para garantizar el ejercicio seguro de la libertad de expresión y la defensa de derechos humanos es una tarea que solo se puede lograr en equipo, con una voz propositiva y constructiva.

A nombre de ProVoces, agradezco a todas las personas académicas y expertas que participaron para Diseño de portada y editorial: Donají Marcial enriquecer la lluvia de ideas en lenguaje de política pública. Tenemos en alto aprecio a las instituciones aliadas, el Tec de Monterrey y la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, por compartir una misión constructiva en favor de la libertad de expresión y la defensa de los derechos humanos. Reconocemos la labor imprescindible de Elisa Franco para coordinar y articular a tantas voces de este proyecto. No omito hacer una especial mención al equipo de ProVoces, siempre comprometidas para lograr que las cosas sucedan, sus esfuerzos fueron fundamentales para haber realizado esta publicación. Nuestro agradecimiento a USAID por su acompañamiento incondicional, mismo que nos permite materializar nuestros esfuerzos.

Esperemos que este documento sea de utilidad y logre tener un impacto positivo en la generación de políticas públicas que garanticen la protección efectiva de personas defensoras y periodistas en nuestro México.

Esta publicación fue posible gracias al apoyo del pueblo de los Estados Unidos, a través de la Agencia de los Estados Unidos Cecilia Real R. para el Desarrollo Internacional (USAID). El contenido de este Directora de ProVoces. documento es responsabilidad de las personas autoras, y no necesariamente refleja el punto de vista de USAID odel gobierno de los Estados Unidos. CONTENIDO

ALGO PUEDE CAMBIAR: ALTERNATIVAS LOCALES DE ATENCIÓN EL ESTADO COMO GARANTE Y PROTECCIÓN PARA PERIODISTAS DEL1 DERECHO A DEFENDER 2Y PERSONAS DEFENSORAS DE LOS INTRODUCCIÓN PREFACIO LOS DERECHOS HUMANOS DERECHOS HUMANOS

VI X Alexandra Loaiza y Luis Enrique Eguren María Alejandra Nuño Ruiz Velasco

1 25

PROTECCIÓN INTEGRAL PARA PERSONAS PROTECCIÓN, BUENAS PRÁCTICAS Y DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS AUTOPROTECCIÓN POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACCESO A LA FORTALECIMIENTO 3Y PERIODISTAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO. 4Y AUTOCUIDADO 5JUSTICIA PARA PERSONAS DEFENSORAS DE DEL6 PERIODISMO LOGROS, RETOS Y PERSPECTIVAS DE PERIODISTAS EN MÉXICO DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS INDEPENDIENTE

Paola Zavala Saeb Erik Ernesto Gutiérrez Muñoz Dr. Federico Lefranc Wegan Dr. Sergio Rodríguez Blanco

55 81 113 137

MUJERES QUE EJERCEN LA LIBERTAD PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DE EXPRESIÓN EN CONTEXTOS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. VULNERABILIDAD Y EXPLOTACIÓN VIOLENCIA EN MÉXICO. LINEAMIENTOS DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE LABORAL: LA CRISIS MIGRATORIA INTERNET Y 7PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA INTEGRAL 8PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE 9ENTRE EL DISCURSO HEGEMÓNICO 10LA LIBERTAD EN SALUD MENTAL Y EMOCIONAL GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS Y LA COBERTURA PERIODÍSTICA DE EXPRESIÓN

Verónica Caporal Pérez Zamir Andrés Fajardo Morales Mtro. Federico Mastrogiovanni Mtra. Aleida Calleja Gutiérrez

165 189 243 265 reduccionista la Declaración [de los Defensores de los Derechos Humanos] al ámbito nacional, mediante un enfoque restringido centrado en la seguridad pública y el riesgo individual (defensor como posible objeto de protección), dejando de lado los aspectos claves como la violencia estructural que subyacen a los ataques contra los DDHH”. INTRODUCCIÓN Hemos de partir del hecho de que el ejercicio de la libertad de expresión, así como la defensa de los derechos humanos no son únicamente actividades que las personas se han decidido a desempeñar. En muchos casos, la defensa de los derechos humanos es colocada circunstancialmente en el centro de la El momento actual y coyuntural por el que nuestro país transita en términos de violaciones a los dere- propia vida, porque se es víctima directa o indirecta del ejercicio autoritario del poder. chos humanos hace que Algo debe de Cambiar. Recomendaciones de política pública para garantizar el ejercicio de la labor periodística y la defensa de los derechos humanos sea una herramienta documental Aunado a lo anterior, es necesario insistir en que el ejercicio tanto del periodismo como de la defensa útil que nos permite considerar desde múltiples perspectivas de análisis y reflexión los mecanismos de de derechos humanos implica a su vez el ejercicio de derechos en sí mismos y, desde esta perspectiva, protección para quienes defienden los derechos humanos y para quienes hacen del conocimiento de la corresponde al Estado velar por su respeto, garantía y protección. En su artículo Alternativas de atención sociedad el ejercicio del poder del Estado a través de la actividad periodística. y protección en lo local para personas defensoras de derechos humanos y periodistas, Alejandra Nuño Ruiz Velasco, coincide con los organismos internacionales de protección de derechos humanos en que estas En mayo de 2019 ONU México, afirmó que: “En el marco del Mecanismo de Acciones Conjuntas para dos profesiones son de alto riesgo en el país: “Las amenazas, los hostigamientos y seguimientos, las contribuir a la protección de personas defensoras de derechos humanos en las Américas, la Comisión campañas de desprestigio, la criminalización, el acoso judicial, la vigilancia cibernética, los ataques a Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y las Oficinas del Alto Comisionado de las Naciones Unidas instalaciones u oficinas, la vigilancia a domicilios, los robos de información, las agresiones a sus seres para los Derechos Humanos (ONU Derechos Humanos) expresaban su preocupación por la continuidad queridos, las torturas, desapariciones y asesinatos, son algunas de las agresiones que comúnmente se de los actos de violencia e intimidación que han enfrentado quienes defienden los derechos humanos en documentan en el país, tanto para personas defensoras de derechos humanos como para periodistas”. las Américas en los primeros cuatro meses del año”1. ¿Suena paradójico? Lo es. Este Estado cuestionado, observado, al que se le exige justicia, es el mismo Por otra parte, de acuerdo con notas periodísticas, hasta marzo de 2019, 790 personas defensoras de Estado que debe garantizar, respetar, promover y proteger los derechos de las personas que lo cues- derechos humanos y periodistas estaban inscritas en el Mecanismo de Protección para Personas Defen- tionan, que lo enfrentan, que lo retan y que lo sacan a la luz. Desde nuestra perspectiva este es un eje soras de Derechos Humanos y Periodistas del Gobierno Federal de México. De este número, 498 son transversal y central del libro; evidenciar que no habrá justicia, no habrá política pública o cualquier otro personas defensoras de derechos humanos y 292, periodistas. instrumento de protección, mientras no sea reconocida la violencia estructural e institucional ejercida en contra de las personas que emprenden ambas actividades, es decir, mientras no dejen de ser criminaliza- Conforme con este reportaje, el Mecanismo de Protección, creado en 2012, no ha tenido impacto en la das tanto la defensa de los derechos humanos como ejercicio de la libertad de expresión. Para ello, es funda- 3 disminución de la violencia hacia periodistas y personas defensoras de derechos humanos y, aun cuando mental la identificación de las causas profundas y transhistóricas , que contribuyan a reducir las actuaciones las víctimas están registradas en el Mecanismo de Protección, al menos 209 de ellas afirman no haber de Estado a meras conductas reactivas y propias de un enfoque tradicional de la seguridad que se limita a hecho uso de los botones de pánico a los que tienen acceso por desconfiar de las autoridades responsa- proteger la integridad física de las personas y no considera el o los procesos de prevención. bles. Esta misma nota periodística destaca que el gobierno mexicano “admite que el Mecanismo presenta fallas tecnológicas y de coordinación entre las autoridades”.2 En este sentido, Erick Gutiérrez señala lo siguiente: “…la seguridad integral parte de un enfoque más amplio que la acepción tradicional de seguridad, resulta más útil plantear acciones de prevención, entre La obra que hoy nos ocupa, evidencia que no sólo son fallas tecnológicas o falta de coordinación entre las que se encuentran las medidas de autoprotección y autocuidado…la integridad física del individuo no autoridades; existen otras problemáticas como el diseño de políticas públicas limitado y limitante en lo es la única que debe considerarse al analizar la seguridad y protección de las personas que ejercen labo- que se refiere a la protección. El centro de las discusiones que conforman el texto se refiere a la impe- res de defensa de derechos humanos o el periodismo. [Al menos] deben considerarse tres dimensiones: riosa necesidad de diseñar políticas públicas integrales y amplias y que no se constriñan a una visión la seguridad física, la seguridad psicosocial y la seguridad digital”. reducida de la protección. Decíamos párrafos arriba, que el momento por el que pasa México es uno en el que la violencia lo empaña Sumado a ello, desde la perspectiva de algunas autoras y autores, debe trabajarse aún más la alineación todo. Para Federico Lefranc Wegan en Buenas prácticas y políticas públicas de acceso a la justicia para perso- entre los estándares internacionales y el marco normativo nacional. Así lo expresan, Alexandra Loaiza y nas defensoras de derechos humanos y periodistas, la importancia de contar con un diagnóstico sobre esta Luis Enrique Erugen, en su artículo, Algo puede cambiar: El Estado como garante del derecho a defender los situación es fundamental, pues a partir de ese conocimiento será posible realizar las recomendaciones derechos humanos, en el que afirman que: “Los actuales mecanismos de protección, trasladan de forma pertinentes de buenas prácticas: “Sin evidencia empírica y sin la identificación de un contexto, no puede hablarse claramente de buenas prácticas ni elaborarse un posible análisis de la corrección de las políticas 1 http://www.onu.org.mx/se-disparan-los-actos-de-violencia-contra-defensores-de-derechos-humanos-en-america-latina-en-2019-alertan-onu-y-cidh/ 3 Nos referimos a aquellas causas que tienen origen de larga data histórica. Encontramos sus raíces en tiempos anteriores 2 https://elpais.com/internacional/2019/03/25/mexico/1553537277_781957.html al actual y por ello, la violencia estructural e institucional reproducen el arraigo de las malas prácticas del uso del poder.

VI VII ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO públicas en un tema determinado. Las llamadas buenas prácticas y las políticas públicas en cualquier El texto se centra en dos líneas de interpretación que marcan la vivencia de las mujeres víctimas de la materia deben responder a un contexto específico, razonablemente bien caracterizado, de otra manera violencia en ese contexto, los efectos psicológicos y el comportamiento sociocultural desde la ciencia no pueden ser calificadas de buenas o acertadas”. El autor toma como una referencia el caso Colombia antropológica. Por ello, insiste en “la importancia y lo necesario de incorporar la perspectiva de género antes de los procesos de paz de ese país. en el análisis y en las acciones que estén dirigidas a prevenir y atender el problema del estrés y el trauma que genera la violencia y los r riesgos de ejercer la libertad de expresión” para las mujeres”. Dando un giro de tuerca y en otra dimensión de análisis de contexto que se revela en la obra, el texto de Federico Mastrogiovanni Vulnerabilidad y explotación laboral: la crisis migratoria entre discurso hegemónico Finalmente, Aleida Calleja Gutiérrez, nos invita a reflexionar sobre la relación entre libertad de expresión, y cobertura periodística, realiza un análisis sobre la situación de vulnerabilidad de las personas migrantes Internet y democracia para la preservación de derechos humanos como la privacidad, la protección de indocumentadas y la cobertura periodística que reproduce el discurso hegemónico centrado en la discri- datos personales, la diversidad lingüística y la libertad de expresión. minación, en la xenofobia y en el racismo. Frente al discurso dominante, podemos preguntarnos sobre el fenómeno de la movilidad humana: ¿Las personas migrantes son los que los medios de comunicación La Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México agradece el aporte académico y político nos dicen que son? ¿Cómo influye la construcción social mediática en lo que percibimos que es y porqué que este libro pone en nuestras manos, útil para reconocer e identificar los retos planteados en esta es la migración? publicación. El camino aún es largo y los avances democráticos en nuestro país todavía no alcanzan para cantar victoria. En ese sentido, Federico Mastrogiovanni, plantea la paradoja de si bien las economías más poderosas del mundo predisponen el rechazo hacia quienes migran a sus países, al mismo tiempo, buena parte de sus economías están sustentadas en esa mano de obra.

La cadena económica que genera el movimiento migratorio convierte a las personas migrantes en generadores de gran riqueza, así lo señala el autor: “...la ilegalidad [y la vulnerabilidad] permite el florecer de un mercado de la migración, un verdadero negocio, en los países expulsores, en los países de pasaje del flujo migratorio, en este caso México… y en los países receptores”. La migración es un gran negocio res- paldado y reproducido por la narrativa preponderante. Esta realidad es posible por su condición jurídica particular y de total desventaja.

A esta realidad terrible para un grupo humano cada vez más grande que se mueve en el territorio nacional se suma el aporte del discurso público de la clase política y replicado en los medios de comunicación. ¿Cuál es la responsabilidad de los medios de comunicación con respecto al discurso que promueve la discriminación? ¿Del periodismo que da cuenta de los abusos y violencias que se cometen en contra de los grupos que migran? “El desafío del periodismo, …es hacer un esfuerzo para salir de la retórica de la emergencia y de la crisis humanitaria, …para explicar a profundidad un tema extremadamente complejo”. Finalmente, el autor también reconoce que esto significaría una mayor exposición de los propios periodistas que verían limitada su libertad de expresión… [y lo expone] al acoso, la censura, la intimida- ción…”

Por su parte, con una mirada crítica y propositiva, Paola Zavala Saeb hace una revisión sobre las medidas que ha implementado el Gobierno de la Ciudad de México para garantizar el derecho a la libertad de expresión y proteger a las y los periodistas. En su texto, Protección integral para personas defensoras de derechos humanos y periodistas en la Cuidad de México, señala: “El objetivo de texto es analizar la for- mulación y la implementación de la legislación y acciones ejecutivas, especialmente el Mecanismo de Protección Integral para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas y con ello proponer recomendaciones que eficienten la protección integral”.

Verónica Caporal Pérez incorpora la perspectiva de género como categoría analítica necesaria no sólo para revisar sino para implementar las políticas públicas de protección de personas defensoras de derechos humanos y periodistas, pues la violencia nunca será vivida de la misma forma por mujeres que por hombres. Ese planteamiento es el tema central de su artículo, Mujeres que ejercen la libertad de expresión en contextos de violencia en México.

VIII IX ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO sores y 10 periodistas asesinados sólo en lo que va de diciembre de 2018 a mayo de 2019. Es decir, en los primeros seis meses de la nueva administración federal. Por su lado, Paola Zavala, apunta su trabajo “Protección integral para personas defensoras de derechos humanos y periodistas en la Ciudad de México. Logros, retos y perspectivas” al caso de la capital mexicana donde, aunque ha habido avances importantes PREFACIO en materia de legislación para garatizar el ejercicio de los derechos humanos y de libertad de expresión, aun queda mucho por hacer.

El trabajo del Dr. Federico Lefranc establece una comparación muy sugestiva sobre los casos de Colom- bia y México. Ambos países pioneros en su momento pues Colombia lo fue en la instauración del primer Las democracias latinoamericanas enfrentan un conjunto de desafíos. Sin embargo, el más importante, mecanismo de protección para defensores de derechos humanos y México en promulgar una ley que que engloba gran parte de estos retos, es el respeto y la defensa de los derechos humanos y, de forma institucionalizó la protección para periodistas y personas defensoras. Su lectura es iluminadora en ambos destacada dentro de estos, el ejercicio del periodismo. sentidos.

La antología de investigaciones y abordajes sobre esta problemática que aquí se presenta pone de mani- El Maestro Federico Mastrogiovanni inscribe sobre una de esas fuerzas que actúan en contra de los proce- fiesto que no es posible seguir ignorando que, como afirman Loaiza y Eguren en el primer trabajo “Algo sos naturales de ejercicio del derecho humano a buscar mejor calidad de vida. Existe el derecho a abando- puede cambiar: El Estado como garante del derecho a defender los derechos humanos”: “Defender los nar el propio país, pero no necesariamente a ingresar en otros y es ahí donde la xenofobia y la intolerancia derechos humanos es una de las labores más peligrosas del mundo…” y, acto seguido recapacitan que, basada en prejuicios racistas y clasistas limita el ejercicio de la libertad. según una declaración de la Organización de Estados Americanos (OEA), “la región americana continua siendo en 2019 una de las regiones más peligrosas en el mundo para la defensa de los derechos huma- Por último, la antropóloga Verónica Caporal aborda una problemática muy especial representada por las nos”; y aún más a detalle y de forma precisa, el caso de México dónde, se nos recuerda que “entre diciem- mujeres que ejercen el periodismo en México y su condición de vulnerabilidad por el sesgo de género bre de 2018 y mayo de 2019, 11 personas defensoras de derechos humanos y 10 periodistas han sido inherente a una cultura con fuerte presencia de violencia machista. La condición de temor derivada del asesinadas; entre estos, tres personas que estaban bajo el mecanismo de protección federal.” ejercicio del periodismo por parte de mujeres en ejercicio de su libertad de expresión acarrea consecuencias para su salud mental y emocional. Así, defender los derechos humanos es una cosa, defender a quienes defienden los derechos humanos es otra, concomitante pero distinta y con diferente problemática; y defender a las y los periodistas una El panorama que recorre esta antología puede ser simultáneamente desesperanzador y altamente esti- dimensión particular de esta defensa, pues en las personas periodistas es donde se encarnan los derechos mulante. En todos los trabajos se encuentra, al lado del diagnóstico, hojas de ruta para emprender una fundamentales para las democracias de informar, informarse y expresarse. real transformación. En todo caso, nos quedamos con la parte inicial que le da título al primer trabajo: Algo puede cambiar. El ejercicio del periodismo en México ha sido considerado como altamente riesgoso.1 Por una parte, por la violencia sistemática ejercida contra las y los periodistas y por otra por el empleo de enormes sumas de dinero para publicar propaganda del gobierno mexicano, que lo ha convertido en el cliente favorito e indispensable de la mayor parte de los medios obliterando la posibilidad de un ejercicio periodístico entendido Mtro. Aurelio Collado desde las mejores tradiciones democráticas2. Instituto Tecnologico y de Estudios Superiores de Monterrey.

El trabajo de Aleida Calleja sobre “Libertad de expresión e internet” aborda una compleja problemática derivada de la globalización: ¿qué está pasando con las plataformas de streaming que producen y reproducen contenidos en una transformación de lo que solía ser la “televisión”? La Maestra Calleja se pregunta por la extraterritorialidad de las plataformas (Video On Demand) y la pérdida de oportunidades para las industrias nacionales y enfatiza en la debilidad regulatoria del Estado mexicano en ese contexto.

El trabajo de Erik Gutiérrez, “Protección, autoprotección y autocuidado de periodistas en México” y de Alejandra Nuño, “Alternativas de atención y protección en lo local para personas defensoras de derechos humanos y periodistas” apuntan a la circunstancia muy delicada que guardan las personas defensoras de derechos humanos y periodistas en México donde, como ya se subrayó, se lleva una cuenta de 11 defen-

1 https://www.nytimes.com/2017/12/21/world/americas/journalist-killings-mexico.html?action=click&contentCollection=A- mericas&module=RelatedCoverage®ion=Marginalia&pgtype=article

2 https://www.nytimes.com/2017/12/25/world/americas/mexico-press-government-advertising.html

X XI ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO ALGO PUEDE CAMBIAR: 1EL ESTADO COMO GARANTE DEL DERECHO A DEFENDER LOS DERECHOS HUMANOS

Alexandra Loaiza y Luis Enrique Eguren Protection International

SUMARIO

Introducción 3

I. El derecho a defender los derechos humanos y la responsabilidad del Estado 3

II. La situación de los defensores de derechos humanos 6

III. La respuesta del Estado como principal portador del deber de protección y garantía 9

IV. La impunidad sobre crímenes cometidos contra defensores de derechos humanos 15

V. Aspectos que podrían considerarse para superar el actual enfoque restringido y estatocéntrico de la protección 16

VI. A modo de cierre 21

Fuentes y referencias 22

1 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO ALGO PUEDE CAMBIAR: EL ESTADO COMO GARANTE DEL DERECHO A DEFENDER LOS DERECHOS HUMANOS

RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN

El objetivo de este artículo es exponer, de manera The main goal of this article is to expose, in a simple En el marco de su mandato institucional, y a partir de la consta- sencilla, cómo las políticas públicas existentes han way, how the existing public policies have taken a tación de la cantidad y la gravedad de agresiones contra defenso- Los actuales mecanismos nacionales para dado un enfoque reduccionista sobre el concepto de reductionist approach to the concept of “protection” res de derechos humanos (DDH) en América Latina y el resto del la protección de las y los defensores no protección para defensores de derechos humanos of human rights defenders – HRD, even though mundo, Protection International1 ha realizado desde hace varios logran resultados adecuados porque tienen (DDH), aun cuando la ONU, la Corte y la Comisión the United Nations , the Court and the Inter-Ame- años un seguimiento permanente a la implementación de políticas carencias en varios niveles. Interamericana de Derechos Humanos reconocen rican Commission on Human Rights they positively públicas y mecanismos de protección a los DDH en el mundo. En positivamente el derecho y el deber de defender los recognize the right and duty to defend human su última publicación Es Tiempo Ya. Políticas públicas eficaces para el derecho a defender derechos humanos por parte de individuos y colec- rights by individuals and collectives. This restricted los derechos humanos ha intentado dar algunas pistas que permitan establecer qué está tividades. Esta concepción restringida del derecho conception of the law has led to the implemen- fallando con los mecanismos y programas nacionales que varios gobiernos de la región ha llevado a la implementación de programas y tation of highly costly protection programs and han puesto en marcha para proteger a los defensores de derechos humanos. mecanismos de protección altamente costosos y mechanisms with limited results when it comes to con limitados resultados a la hora de proteger a protecting defenders and guaranteeing the exercise Esta cuestión resulta fundamental porque decenas de personas defensoras son asesi- los defensores y garantizar el ejercicio del derecho. of the right. Contrary to expectations, there is a nadas cada año, y centenares de ellas sufren distintos tipos de agresiones, sin que a la Contrario a lo esperado, existe una sistemática systematic situation of aggression against HRDs, fecha se haya conseguido mejorar las condiciones de seguridad y los entornos en los situación de agresión contra las personas defensoras and the figures of murders, threats, criminaliza- que las personas, las organizaciones y las comunidades realizan esta defensa de sus de derechos humanos, y las cifras de asesinatos, tion, and all types of attacks are alarming. However, derechos. Adicionalmente, los niveles de impunidad sobre estos crímenes se mantie- amenazas, criminalización y todo tipo de ataques from Protection International, we believe that, with nen en cifras alarmantes, y cada vez son más diversas y sofisticadas las formas de agre- son alarmantes. Sin embargo, en Protection Interna- political will and through the advocacy and pressure dirles y limitarlos en el ejercicio del derecho a defender los derechos humanos. tional creemos que, con voluntad política y mediante of HRDs themselves, States can do more and better la incidencia y presión de las y los propios DDH y things to fulfill their obligation to guarantee and Nuestra conclusión es que los actuales mecanismos nacionales para la protección de sus redes, los Estados pueden hacer más y mejores protect the right to defend human rights and to las y los defensores no logran resultados adecuados porque tienen carencias en varios cosas para cumplir con su obligación de garantizar those who they exercise them. niveles. Por ejemplo, carencias en la traslación del marco normativo internacional al y proteger el derecho a defender los derechos nacional; en la cobertura de lo que realmente debería ser una política pública para humanos y a quienes lo ejercen. garantizar el derecho a defender los derechos humanos; en el abordaje reduccionista Keywords: Human rights, defenders, right to defend que plantean sobre este problema, limitándolo a las agresiones físicas e individuales; human rights, public policy, mechanisms, laws, en el enfoque de seguridad2 que se ha dado al tema; y en la enorme brecha que existe Palabras clave: Derechos humanos, defensores, insecurity, risk, direct violence, structural violence, entre la norma y su implementación, sobre todo, en escenarios locales y rurales. derecho a defender los DDH, política pública, meca- impunity, duty of protection and guarantee, State, nismos, leyes, inseguridad, riesgo, violencia direc- security, protection, safe environments, justice. Este documento, además de exponer los resultados de dicha investigación, intentará ta, violencia estructural, impunidad, deber de pro- esbozar algunos elementos que podrían resultar novedosos al momento de diseñar una tección y garantía, Estado, seguridad, protección, política pública de protección que responda al objetivo más amplio: el de crear entornos entornos seguros, justicia. seguros para garantizar el ejercicio del derecho a defender los derechos humanos (Pro- tection International y Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, 2017).

I. EL DERECHO A DEFENDER LOS DERECHOS HUMANOS Y LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO

La concepción y vigencia de los derechos humanos, más allá de ser un problema jurí- dico, es primordialmente un proceso de lucha social. Las aspiraciones universales a la

1 ONG especializada en proporcionar estrategias de protección y herramientas para gestionar la seguridad de defensores/as de derechos humanos que se enfrentan a situaciones de riesgo. Trabaja desde el año 2004, con socios locales en más de 30 países del mundo, apoyando a individuos, organizaciones, redes y comunidades, cuyo derecho a defender los derechos es vulnerado.

2 3 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO ALGO PUEDE CAMBIAR: EL ESTADO COMO GARANTE DEL DERECHO A DEFENDER LOS DERECHOS HUMANOS

vida, la integridad, la igualdad, la libertad, y la justicia han dejado de ser temas exclusi- así como sus obligaciones en materia de prevención, respeto y garantía (Oficina del vos de los Estados y la Comunidad Internacional, pues actualmente son considerados Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2016). para vincular y reconocer el compromiso, el esfuerzo y la lucha que diversos sectores de la sociedad han llevado a cabo con el objetivo de disfrutar los derechos ya consagrados El derecho a defender los derechos humanos es conceptualizado por Sauri como: en diversos instrumentos, o avanzar en el reconocimiento de otros, mismos que garanticen la dignidad humana en un entorno complejo que se transforma día a día. Muchos El derecho que tienen las personas para que en forma individual, grupal e institucional de los derechos humanos básicos que hoy damos por hecho son producto de años de desarrollen todo tipo de acciones para promover y proteger los derechos humanos y lucha y deliberación antes de ser aceptados. libertades fundamentales desde cualquier ámbito – ya sea de manera eventual, sistemá- tica, profesional o espontánea – mediante la vía pacífica, a menos que actúen en defensa Y es justamente esta lucha por la defensa, el reconocimiento y la garantía de derechos de su propia vida e integridad. (2015) la que convierte a las personas, organizaciones, comunidades y pueblos en defensores y defensoras de derechos humanos, pues como lo señala el relator especial sobre la La defensa de los derechos humanos no sólo es una labor legal y situación de defensores, sr. Michel Forst: legítima, sino que es en sí misma un derecho humano que se com- El derecho fundamental a la seguridad y a pone por un subconjunto de subderechos reconocidos en Pactos, ser protegido se refiere a establecer las con- Las medidas adoptadas por los Estados, si bien revisten importancia y pertinencia, no son Convenciones y Declaraciones como: la Declaración Universal de diciones sociales, políticas, económicas y de suficientes para hacer plenamente efectivos los derechos consagrados en la Declaración los Derechos Humanos; el Pacto Internacional de Derechos Civi- cualquier otra índole que garanticen el goce Universal. […] el cumplimiento de los derechos humanos, depende principalmente de la parti- les y Políticos; la Convención Americana sobre Derechos Humanos; efectivo de todos los derechos, prevenir su cipación de los pueblos del mundo en la causa de los derechos humanos y su compromiso entre otros, mismos que permiten que las acciones de defensa y vulneración y sancionar toda violación. con ella. […] Pese a que la Declaración [de defensores] es conocida comúnmente como protección de los derechos puedan ser desarrolladas, y son de obli- la Declaración sobre los Defensores de los Derechos Humanos, es importante recordar gatorio cumplimiento para los Estados (Sauri Suárez, 2015). que la expresión ‘defensor de los derechos humanos’ no aparece en el texto. Los derechos que figuran en ella corresponden a todos los seres humanos, a todos nosotros, no a una De acuerdo con la Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos élite o clase profesional privilegiada […] estos derechos corresponden a los individuos, los y las instituciones que promueven y protegen los derechos humanos (ONU, 1998), todas grupos y los movimientos sociales sin distinciones […] Todas las personas son defensoras las personas que defienden los derechos humanos (Oficina del Alto Comisionado de de los derechos humanos cuando toman las riendas del proyecto de derechos humanos Naciones Unidas para los Derechos Humanos, 2016) tienen derecho a: por medios pacíficos. (2018) —Ser protegidas. Debido a que los DDH denuncian los abusos y las viola- Asimismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señala que: ciones que los han sometido, ejercer su labor los expone constantemente a riesgos que pueden afectar su derecho a la vida y su integridad. En estas Existe consenso a nivel internacional, en cuanto a que el criterio para determinar si una situaciones, el deber de protección exige que los Estados adopten las medi- persona es o no defensora o defensor de derechos humanos descansa sobre la actividad das necesarias para prevenir de forma razonable las amenazas, los hosti- llevada adelante por esa persona. Personas defensoras pueden ser de cualquier género, edad, gamientos y las agresiones que puedan generarse en su contra. (Protection o proveniencia. Pueden estar luchando para obtener justicia por una causa personal o por un International y Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, 2017); objetivo profesional, sin importar que lo sea de manera temporal o permanente. (2017) —La libertad de reunión que incluye varias formas, las cuales van desde un Cuando se habla del tema de protección a personas defensoras de derechos humanos encuentro en la residencia particular, hasta reuniones y conferencias en (DDH), se corre el riesgo de pensar que se trata únicamente de preservar la vida y la lugares públicos, manifestaciones, vigilias, marchas y huelgas, siempre y integridad de las personas que adelantan alguna acción de defensa o reivindicación de cuando se realicen de manera pacífica; derechos, y que por ello están expuestas a ser perseguidas o asesinadas. Esta visión de la protección facilita que el Estado no observe todos los aspectos que forman parte —La libertad de asociación, que incluye el derecho de las personas a interac- del derecho a defender los derechos humanos y la multiplicidad de agresiones que tuar y organizarse entre sí para expresar, promover, perseguir y defender sufren quienes lo ejercen (Sauri Suárez, 2015). colectivamente sus intereses comunes;

Desde el punto de vista del Derecho Internacional de los Derechos Humanos, el plan- —Acceder y comunicarse con organismos internacionales. Esto se refiere a teamiento sobre el derecho fundamental a la seguridad y a ser protegido se refiere la posibilidad de dirigirse sin trabas a los organismos internacionales que a establecer las condiciones sociales, políticas, económicas y de cualquier otra índole tengan competencia general o espacial para recibir y examinar comunica- que garanticen el goce efectivo de todos los derechos, prevenir su vulneración y sanciones sobre cuestiones de derechos humanos y libertades fundamentales; cionar toda violación. Se debe recordar el papel del Estado como garante del derecho,

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—La libertad de opinión y expresión. Este es un derecho consustancial a la sobre los desafíos del desarrollo), y proceden de una pluralidad de actores (políticos, labor de defensa de los derechos humanos. La Corte Interamericana ha mani- económicos, religiosos, estatales o privados). (Forst, 2015) festado que la libertad de expresión “es un derecho fundamental en la sociedad democrática […]” (CIDH, 2001). Se conforma de, al menos, tres elementos: Y en su informe del 2018 destacó que: 1. El derecho a tener opiniones sin interferencia; En los 20 años transcurridos desde la aprobación de la Declaración sobre los Defensores de 2. El derecho a buscar y recibir información; los Derechos Humanos, las dificultades a que se enfrentan los que defienden los derechos humanos no se han mitigado […]. Según datos verificados por las Naciones Unidas, al menos 3. El derecho difundir informaciones e ideas de toda índole; 1.019 defensores de los derechos humanos, entre ellos 127 mujeres, fueron asesinados en 61 países de todo el mundo entre 2015 y 2017. Si bien estas cifras minimizan la magnitud de la —La protesta. La protección del derecho a la protesta conlleva obligaciones violencia que afrontan en todo el mundo, es inquietante comprobar que durante ese período tanto negativas como positivas. La obligación negativa de no interferir en era asesinada una persona al día mientras defendía los derechos de otras personas. (2018) las protestas pacíficas debe ir acompañada de la obligación positiva de proteger a los titulares del derecho en el ejercicio del mismo; Por su parte, el Mecanismo de acciones conjuntas para contribuir a la protección de personas defensoras de derechos humanos En su informe sobre la situación de DDH —Desarrollar y debatir nuevas ideas en materia de derechos humanos, pues en Las Américas,3 integrado por la Comisión Interamericana de en el mundo durante el 2018 Front Line resulta una disposición importante para garantizar el desarrollo continuo de derechos humanos y la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Defenders documentó los derechos humanos y proteger a los defensores que abogan por nuevas Unidas para los Derechos Humanos, ha advertido que la región visiones e ideas sobre estos; americana continúa siendo una de las regiones más peligrosas 321 muertes para ejercer la labor de derechos humanos en el mundo (OEA, de defensores en 27 países; y del total de —Un recurso efectivo que garantice sin demoras indebidas una investigación 2019). En su informe sobre la situación de DDH en el mundo estos asesinatos, el 54% ocurrieron tan sólo pronta e imparcial de las presuntas violaciones, el enjuiciamiento de los durante 2018, Front Line Defenders documentó 321 muertes de en Colombia y México. autores (independientemente de sus estatus), el otorgamiento de una repa- defensores en 27 países; y del total de estos asesinatos, el 54 % ración y la garantía de no repetición; ocurrieron tan sólo en Colombia y México.

—Acceder a recursos, pues los estados están obligados a permitir a los indivi- Pese a que el riesgo de agresión física fue particularmente alto, durante el año 2018 la duos y a las organizaciones solicitar, recibir y utilizar fondos para el desarro- criminalización fue, una vez más, la violación de derechos humanos más denunciada, llo de su labor como DDH. acompañada de campañas de estigmatización y el cuestionamiento y desconocimiento sistemático de las instituciones encargadas de temas de derechos humanos (Front Line En este marco, cuando hacemos alusión a la protección y garantía del derecho a defen- Defenders, 2019). der los derechos humanos, nos referimos a las obligaciones que tienen los Estados para posibilitar que cualquier persona, grupo, organización, movimiento o comunidad En Colombia, el año 2018 fue declarado, hasta la fecha, el año más pueda ejercer, sin restricciones, presiones o amenazas, la reivindicación, defensa y letal para la labor de defensa de derechos humanos. El Sistema Entre diciembre de 2018 y mayo de 2019, al protección de los derechos conforme a la Declaración de la ONU sobre Defensores. de Información sobre Agresiones contra personas Defensoras de menos 11 personas defensoras de derechos Derechos Humanos –SIADDHH– del Programa Somos Defensores, humanos y 10 periodistas han sido asesinados; II. LA SITUACIÓN DE LOS DEFENSORES DE DERECHOS HUMANOS registró un total de 805 agresiones, y dentro de ellas, 155 asesina- tres de ellos eran beneficiarios de medidas de tos (Programa Somos Defensores, 2018). Además, el informe Todos protección del actual Mecanismo Federal. Defender los derechos humanos es una de las labores más peligrosas del mundo. los nombres, todos los rostros, presentado por las organizaciones Cientos de personas que adelantan procesos de defensa de derechos, junto con sus sociales Indepaz y Marcha Patriótica en junio de 2019, señala que durante los primeros familias, organizaciones y comunidades, son amenazadas, atacadas, asesinadas, estig- cinco meses del año 88 defensoras/esas de derechos humanos han sido asesinados en matizadas, encarceladas, difamadas e intimidadas de diversas maneras cada año. El el país (El Espectador, 2019). Relator Especial de Naciones Unidas señaló sobre la situación de los defensores de derechos humanos en su informe del 30 de junio de 2015 que: 3 Durante una reunión celebrada en Panamá el 3 de diciembre de 2016, en el marco del 159º Período Ordinario de Sesiones de la CIDH, ambas entidades acordaron desarrollar un mecanismo de acciones conjuntas para contribuir a la protección de personas defensoras de derechos humanos en las Américas. Dicho mecanismo busca reforzar y sistema- Las amenazas de que son objeto los defensores son multiformes (físicas, psicológicas, tizar la cooperación existente en beneficio de las personas defensoras de derechos humanos. Estas iniciativas conjuntas económicas y sociales), responden a múltiples factores (mala gobernanza o ausencia de se desarrollan en línea con resoluciones del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas con el objetivo de mejorar la cooperación entre los mecanismos internacionales y regionales de derechos humanos. En: https://www.oas.org/ Estado de Derecho, aumento de las intolerancias y fundamentalismos religiosos, y tensiones es/cidh/docs/pdfs/2017/Mecanismo-Acciones-Conjuntas-Def.pdf.

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Algo semejante ocurre en México, donde organizaciones de la sociedad civil han denun- Como ya lo hemos mencionado, en el transcurso de su trabajo con DDH en diferentes ciado que, entre diciembre de 2018 y mayo de 2019, al menos 11 personas defensoras partes del mundo, PI ha documentado diversos tipos de conductas, sean estas violen- de derechos humanos y 10 periodistas han sido asesinados; tres de ellos eran benefi- tas o no, que constituyen un verdadero obstáculo para el ejercicio pleno del derecho ciarios de medidas de protección del actual Mecanismo Federal (CMDPDH, Comisión a defender los derechos humanos, y que aún no son registradas en los sistemas de Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, 2019). información ni oficiales, ni de la sociedad civil y, por lo tanto, no hacen parte de los problemas que la política pública de protección debería abordar (Protection International y Ya en su informe sobre la Situación de Derechos Humanos en México, aprobado en Pensamiento y Acción Social, 2017). diciembre de 2015, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos advertía: III. LA RESPUESTA DEL ESTADO Sobre los altos niveles de desapariciones, ataques contra la vida de personas defensoras COMO PRINCIPAL PORTADOR DEL DEBER DE PROTECCIÓN Y GARANTÍA de derechos humanos y periodistas, hostigamientos, amenazas, vigilancia, interceptación de comunicaciones, así como desafíos en la implementación del mecanismo de protección de Más allá de que se pueda objetar el valor vinculante o no de la Declaración sobre per- defensoras, defensores y periodistas. […] Destacó, asimismo, la situación de riesgo de líderes sonas defensoras, tanto la Asamblea General de Naciones Unidas como la Corte Inte- y personas defensoras en áreas rurales, incluyendo a quienes defienden el ambiente y se ramericana de Derechos Humanos han emitido numerosas resoluciones en las cuales oponen a proyectos […], así como procesos de criminalización. exhortan a los Estados a promover, aplicar y dar pleno efecto a la Declaración, y han reiterado “enérgicamente” el derecho de toda persona a defender, en forma individual En el informe relativo a su visita a México en enero de 2017, el Relator Especial sobre la y en colaboración con otras, los derechos humanos (Vogelfanger, 2016). situación de los defensores de los derechos humanos afirma que: Esto ha llevado a que, durante la última década, varios gobiernos del mundo Durante su visita, recibió numerosas denuncias y testimonios verosímiles de defensores (principalmente en América Latina) hayan realizado esfuerzos para que la legislación de los derechos humanos que indicaban que los actos de violencia y las violaciones de los nacional refleje la obligación del Estado en relación con la Declaración sobre defensores derechos humanos seguían siendo fenómenos generalizados. Durante los primeros diez y otras normas internacionales de derechos humanos. De acuerdo con la investigación meses de 2017, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos registró 285 ataques perpe- adelantada por PI, el primer mecanismo de protección que se implementó en el trados contra defensores de los derechos humanos, entre ellos casos de acoso, agresiones, continente americano fue el colombiano en 1997, y a la fecha es el de mayor tamaño robos y delitos cibernéticos. (Forst, 2018) y presupuesto. Fue creado por decreto presidencial y ha sufrido varias modificaciones y desarrollos mediante sucesivos decretos y resoluciones. El segundo mecanismo en Resulta importante señalar que los registros sobre agresiones y violaciones a los dere- antigüedad es el brasilero, que fue creado por decreto en el año 2004. chos humanos de las personas defensoras suelen documentar principalmente situaciones que afectan su vida, su integridad y su libertad, desde una perspectiva individual, En el año 2012, gracias a la presión de organizaciones nacionales desconociendo la dimensión colectiva del ejercicio de defensa y los demás aspectos que e internacionales, México se convirtió en el primer país de Las México se convirtió en el primer país de forman parte de este derecho (Sauri Suárez, 2015). Américas en promulgar una Ley para la protección de personas Las Américas en promulgar una Ley para defensoras de derechos humanos y periodistas, posteriormente la protección de personas defensoras de La violencia contra defensores y defensoras de derechos humanos es una constante de desarrollada por unos reglamentos y protocolos de medidas de derechos humanos y periodistas, los últimos tiempos, y no solamente a través de la violencia física (como amenazas, ase- protección y evaluación de riesgo (Protection International y Centro sinatos y desapariciones), sino también a través de otros mecanismos como la estigma- por la Justicia y el Derecho Internacional, 2017). tización, la criminalización, la cooptación y la corrupción de liderazgos. Esta situación es el marco para las políticas de dependencia que lesionan el tejido social y organizativo, y Entre 2015 y 2018, otros gobiernos como el hondureño, el guatemalteco y el peruano, complica los procesos administrativos que obstaculizan el trabajo de las organizaciones luego de años de presión por parte de la sociedad civil, han avanzado en la incorporación sociales, limitando su acceso a medios de vida y recursos, lo que les obliga a desplazarse de normas orientadas a proteger a las personas defensoras de derechos humanos de sus territorios y abandonar los procesos organizativos. (Protection International, 2017).

En este punto resulta clave recordar que el riesgo que enfrentan las personas dedi- Sin embargo, y a pesar del creciente interés en el tema, las elevadas cifras de agresiones cadas a realizar una labor de DDH o un periodista sobrepasa las afectaciones de contra los defensores en la región y en el mundo, la permanente creación de normas un contexto de violencia generalizado, pues el trabajo realizado por ellos repercu- nacionales que restringe este derecho y una serie de declaraciones de diversos gobiernos te en los intereses de diversos actores, casi siempre muy poderosos, por lo que que señalan a las y los defensores como una amenaza para la seguridad interna de los están expuestos a vivir situaciones específicas de violencia dirigidas a obstaculizar países, evidencian que no se han logrado avances en materia de protección, que las su labor, a silenciarles e inmovilizarles. políticas continúan siendo insuficientes e ineficaces, y que, contrario a lo esperado, hay un deterioro progresivo en el ejercicio de este derecho.

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Para Protection International las leyes y políticas de protección existentes no han logra- tituye un concepto de defensor racional y positivista que no corresponde a la realidad do bajar a tierra los principios generales contenidos en la Declaración, y presentan y, por lo tanto, han puesto en marcha programas reactivos que se centraron, sobre carencias claves como las descritas a continuación: todo, en la protección física y no incluyeron un conjunto mayor de actuaciones posibles y relacionales, dirigidas a garantizar el derecho a defender los derechos humanos en Insuficiencias en la traslación del marco normativo internacional contextos hostiles. a los marcos nacionales. Por otro lado, este enfoque desconoce la dimensión colectiva del trabajo de defensa Los actuales mecanismos de protección trasladan de forma reduccionista la Declara- de derechos humanos, pues las y los DDH suelen actuar en grupo, ya sea con su comu- ción al ámbito nacional, mediante un enfoque restringido y centrado en la seguridad nidad o través de redes, plataformas u organizaciones, por lo tanto, su protección no pública y el riesgo individual (la persona defensora como posible objeto de protección), debe limitarse a medidas de seguridad centradas en el individuo, pues esto podría ter- lo cual soslaya aspectos claves como la violencia estructural que subyacen a los ataques minar socavando los procesos organizativos (Protection International, 2018). contra las y los DDH. Diversos estudios han demostrado que, más allá del “riesgo físico”, existe una sistemáti- Esta lógica de la seguridad ofrece a los gobiernos al menos tres ventajas: ca vulneración de los diversos derechos consagrados en la Declaración, muchos de ellos de naturaleza colectiva, como el derecho a la asociación, la protesta o la movilización. —Les permite utilizar normas ya existentes, como los programas de protección de personalidades, víctimas o testigos, sin adoptar nuevas políticas; Por ello, la persistencia y sistematicidad de las agresiones contra DDH, vistas de manera integral, deberían informar y cualificar la búsqueda de estrategias para garantizar el —El programa se haría más aceptable a corto plazo porque permitiría presentar derecho a defender los derechos humanos. Por lo que resulta fundamental que la defi- resultados inmediatos, aunque sólo fuera en su ejecución; nición de los problemas incluya la sistematicidad y diversidad de las agresiones, así como aquellas situaciones en las que se anidan las agresiones contra DDH, como el —Se haría también posible una cierta despolitización del problema: el enfoque crimen organizado, los sectores de poder o cooptación y captura del Estado. Para esto, de seguridad permitiría pasar de abordar las profundas injusticias sociales y será también imprescindible abordar la violencia estructural que afecta a muchas per- violaciones de derechos humanos, que están en la raíz de las agresiones contra sonas defensoras, y volver a poner en la mira la figura e intereses del perpetrador, en las y los DDH, a abordar el síntoma, es decir, las agresiones mismas. especial de las y los autores intelectuales de las agresiones contra defensores.

Este enfoque permite construir sobre la marcha un discurso con vocación de reflejar Participación y gobernanza en las políticas públicas de protección. un estándar internacional, pero ignora aspectos esenciales para garantizar el derecho a defender los derechos humanos. Muchos expertos señalan que para gestionar una política que aborda un tema complejo (como lo es la protección de DDH), la gestión debe tener en cuenta la integración Por ello, es necesaria una revisión crítica de esta reducción en la traslación de la norma de los distintos actores involucrados. Es decir, se trata de reconocer la existencia de un internacional a marcos nacionales. Esta revisión puede hacerse a partir del creciente proceso en el cual se interrelacionan distintos sectores e instituciones, pero no necesa- número de estándares internacionales sobre la protección de DDH que permita sus- riamente de manera concertada ni en la misma dirección. tituir el actual enfoque de seguridad hacia la garantía del derecho, y tendría que ser iniciada por las personas DDH y por instituciones como la ONU o la CIDH. Las interrelaciones entre tantos actores son muy complejas y dan lugar a distintos modelos de gobernanza4 en las políticas de protección existentes: a) Política pública El abordaje del problema. centralizada (o dirigida de modo centralizado) desde el poder ejecutivo (gobierno); b) gobernanza colaborativa, en red o deliberativa; y c) modelo intermedio, combinado del Toda política pública ha de definir el problema a abordar, y esta centralismo con la participación en red de otros actores. definición está sujeta a los marcos de entendimiento y las relacio- Diversos estudios han demostrado que, más nes de poder entre quienes definen el problema. Por ello, se ha allá del “riesgo físico”, existe una sistemática Hemos podido concluir que los actuales mecanismos de protección han promovido la hecho necesario señalar que las políticas públicas de protección vulneración de los diversos derechos con- participación de las y los DDH y otros actores clave en el diseño de los mismos en línea de DDH han de definir el problema a abordar en el marco más sagrados en la Declaración, muchos de ellos con estándares regionales, y que, aunque con limitaciones, se ha observado una evo- amplio de la garantía del derecho a defender los derechos huma- de naturaleza colectiva, como el derecho a la lución de la gobernanza de los programas, ya que puede plasmarse en la existencia de nos, según la letra y el espíritu de la Declaración de la ONU. asociación, la protesta o la movilización. dos generaciones de políticas: una primera generación, con limitada participación de otros actores —aparte del Gobierno— en el diseño, pero sobre todo, en la gestión de No obstante, hemos concluido que los actuales mecanismos de protección han limitado la política (Colombia y Brasil); y una segunda generación (la actual), en la cual se han el problema a las agresiones física e individual hacia una o un defensor, lo que cons- estandarizado sistemas de gobernanza en red con la participación activa de personas

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defensoras d y de otros actores en dicha gobernanza (México y Honduras). podemos ver cotidianamente cuando la labor de las y los DDH señala las desigualdades en tenencia de la tierra, o a la explotación excluyente de recursos naturales por Particularmente en Colombia el programa de protección es fuertemente criticado por empresas transnacionales. Creemos que hay ciertos temas que muestran los límites de el limitado espacio de participación que se ha dado a las y los propios defensores en hasta dónde llegan las políticas de protección realmente, y dónde continúan las luchas la gestión del programa; mientras que el Consejo Consultivo y la Junta de Gobierno sociales por el derecho a defender los derechos humanos frente al Estado (y no de la previstos en la ley de protección de México constituyen un planteamiento avanzado en mano del mismo). este sentido. En conclusión, es fundamental reconocer que el problema de la seguridad de las y los Sin embargo, es importante resaltar que la participación no asegura por sí sola la inclu- DDH es complejo, profundo y transversal, y que a su vez es importante para proteger sión de los intereses y necesidades de distintos grupos de DDH existentes, sino que, el derecho a defender los derechos humanos. Un enfoque de estos programas basado más bien, abre una nueva vía de lucha social, ya no por la participación misma, sino por en la seguridad de las y los DDH ha de “abrir” el concepto de seguridad, reconociendo hacerla efectiva y real. que todas las actuaciones en seguridad son actuaciones políticas, examinando cómo se construyen las percepciones de seguridad en cada contexto y lugar por distintos Programas de protección y securitización de la defensa de derechos humanos. actores, y sin olvidar los problemas que quedan ocultos por los propios planteamientos de las políticas de protección. El abordaje del riesgo como principal eje de trabajo permite a los mecanismos centrar su atención en lo que presentan como una excepcionalidad (defensor/a “en riesgo”) A la luz de las mencionadas reducciones conceptuales, la incorporación de un enfoque frente a una normalidad difusa, excepcionalidad que además permite categorizar a las amplio y crítico de seguridad y derechos a las políticas públicas de protección ha de ser y los DDH en distintas poblaciones a lo largo de un único eje de riesgo. realizado por las instancias de gobierno (y promovido desde las y los DDH o desde otros sectores), mediante decisiones políticas, deliberaciones dentro del poder ejecutivo, con- Los programas actuales de protección responden, desde el punto de vista de segu- sultas y eventos, ejercicios de análisis compartido, cabildeo, movilizaciones, etcétera. La ridad humana y crítica, a una securitización del derecho a defender los derechos meta de estas actuaciones ha de ser la de entender al defensor como sujeto de derecho humanos, que es instrumental para un enfoque de seguridad pública centrado en el (defender los derechos humanos), y no solamente como objeto de protección. Estado. De este modo, el gobierno en cuestión sigue manteniendo sus prioridades en seguridad pública, con y a pesar de la labor de las y los DDH, y se desvía la Brechas en la implementación de las políticas públicas de protección. atención de las causas estructurales de las agresiones contra DDH, que en muchas ocasiones cuentan con la comisión de actores cercanos o vinculados al Estado, y Enfocados en el análisis de su implementación hemos planteado que los actuales meca- la inmensa mayoría de las veces cuentan con la omisión del deber de garantizar el nismos de protección presentan carencias en sus procedimientos de implementación, derecho a defender los derechos humanos. específicamente en lo que tiene que ver con el acceso efectivo de la población meta, los procedimientos y plazos, la aplicación del enfoque de riesgo, las medidas de protección De este modo, “La securitización en un cuadro como el descrito y la asignación de recursos. activa dispositivos de control para identificar riesgos, seleccionar La securitización en un cuadro como el descri- medidas de emergencias, objetivar al enemigo y aplicar medidas to activa dispositivos de control para identificar Aunque la población meta está definida de modo amplio e inclusivo, justificadas por encima del tratamiento político, permitiendo riesgos, seleccionar medidas de emergencias, siguiendo lo establecido por la Declaración de la ONU sobre personas A la luz de las mencionadas reducciones así al Estado recurrir a medios extraordinarios, en un marco de objetivar al enemigo y aplicar medidas justi- defensoras, no hay mecanismos de calidad que permitan determinar conceptuales, la incorporación de un enfo- legitimidad” (Salazar P., 2011). Desde esta perspectiva, por ejemplo, ficadas por encima del tratamiento político, qué partes de dicha población meta no están consiguiendo acceder a que amplio y crítico de seguridad y derechos las unidades del ejército tienen la responsabilidad de brindar permitiendo así al Estado recurrir a medios los mecanismos, ni qué sucede con las y los DDH a los que se deniega a las políticas públicas de protección ha de protección a DDH, pese a que en muchos países de la región existe extraordinarios, en un marco de legitimidad” asistencia por parte del Mecanismo. Los procedimientos y plazos son, ser realizado por las instancias de gobierno. una profunda desconfianza hacia esta institución, que se ha visto en el mejor de los casos, difusos y con frecuencia no se cumplen. directamente comprometida en violaciones a derechos humanos y ataques contra personas defensoras. La responsabilidad de la prevención y la protección se está En lo que respecta a la aplicación del enfoque de riesgo, hemos establecido la existencia delegando a quienes, incluso hoy, son agresores. de algunas buenas prácticas, como tener en cuenta a las personas cercanas al DDH, abrir vías para manifestar la inconformidad del DDH con el resultado de la evaluación, y otras. Pero hemos encontrado numerosas mejoras necesarias, especialmente la dis- tinción entre análisis de riesgo y determinación del nivel de riesgo, el ofrecer una mayor Podría considerarse utópico que los Estados protejan a ultranza a las y los DDH cuando transparencia de la evaluación (mediante el uso de técnicas cualitativas), el integrar estos denuncian temas que afectan directamente a los intereses del Estado, o por debidamente las (posibles) acciones del perpetrador, y el mejorar e incorporar plena- decirlo desde otro punto de vista, temas vinculados con alta violencia estructural. Lo mente el enfoque de género e interseccional en la evaluación de riesgo (que además de

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ser individual, también ha de ser colectiva). En la práctica los diferentes actores encargados de la ejecución de la política la interpretan según sus marcos propios de referencia, y según los contextos en que están En conjunto, los actuales mecanismos de protección seleccionan a su población objeti- inmersos, creando entornos de resistencia. Para el caso mexicano, la coordinadora vo (defensores “en riesgo”) mediante una herramienta (análisis de riesgo) que no resul- Ejecutiva del Mecanismo para el año 2016, Patricia Colchero, resaltó que uno de los ta adecuada para ello si ha de satisfacer, al mismo tiempo, los requisitos de calidad y de retos más significativos para el Mecanismo sigue siendo la coordinación con autoridades equidad en el acceso a políticas públicas. a nivel estatal. Desde la creación del Mecanismo, la coordinación insuficiente con la policía, los fiscales y otras autoridades locales ha limitado la capacidad del mismo para En cuanto a las medidas de protección, hemos podido comprobar que la inmensa evaluar y reaccionar adecuadamente cuando las personas defensoras y periodistas se mayoría de las medidas otorgadas por los actuales mecanismos consisten en medios encuentran bajo amenaza. (Wola, 2019). técnicos como rondines policiales, blindaje de oficinas, chaleco antibalas, medios de comunicación, y en último caso, escolta o protección armada. Quizá la conclusión Un enfoque crítico de las políticas de protección nos hace apuntar a la necesidad de más preocupante es que, por una parte, no hay estudios que muestren efectividad de transformar estas situaciones en espacios de implementación negociada, en los que se muchas de ellas (especialmente las tecnológicas, como el “botón de pánico”, o las pasi- creen significados conjuntos sobre la política. Para ello será fundamental conseguir que vas, como el chaleco antibalas); y, por otra parte, hay dudas razonables sobre la ade- funcionarios y defensores se conviertan en agentes reflexivos sobre su propia praxis. cuación de medidas duras como las escoltas armadas para la labor de las y los DDH. En todo caso se hace imprescindible dar el paso de diseñar planes de protección que Adicionalmente, siguiendo la aplicación de teoría de políticas, hemos visto que estos integren y contextualicen las distintas medidas acordes a la evaluación de riesgo de mecanismos son difícilmente evaluables y carecen de teorías de cambio explícitas, lo la persona defensora de derechos humanos DDH, y que abran espacio a las, todavía que dificulta cualquier aproximación desde el punto de vista de la evaluación. mal definidas, medidas colectivas de protección. IV. LA IMPUNIDAD SOBRE CRÍMENES COMETIDOS CONTRA DEFENSORES DE Siempre en relación con la implementación, tras describir y analizar DERECHOS HUMANOS los recursos presupuestarios asignados a los actuales mecanismos, Un enfoque crítico de las políticas de pro- hemos propuesto aplicar dos criterios para determinar la cuantía de tección nos hace apuntar a la necesidad de La Comisión IDH ha reiterado en diversos informes que: recursos necesarios para un Mecanismo (un criterio interno, refe- transformar estas situaciones en espacios rido a las actividades planeadas, y otro criterio externo, referido a de implementación negociada, en los que se El medio más eficaz para proteger a las defensoras y defensores de derechos humanos es la proporción de DDH en programa vs. el número de DDH asesina- creen significados conjuntos sobre la política. investigar eficazmente los actos de violencia en su contra y sancionar a los responsables. dos en el país). Sobre esta limitada conclusión se imponen otras En la región de las Américas, uno de los grandes problemas que afectan a las defensoras y dos conclusiones más estratégicas: por un lado, es necesario abordar las cifras de DDH defensores es la falta de investigación de los ataques de que son víctimas, lo que ha acentuado asesinados/as a la luz de la alta prevalencia de homicidios en la región, porque proba- la situación de vulnerabilidad en que se encuentran. Ello es particularmente relevante cuando blemente ambos fenómenos estén interrelacionados. Y, especialmente, la tendencia a se trata de proteger el derecho a la vida y a la integridad personal. (Comisión IDH, 2006) aumentar los recursos para incrementar la protección es un callejón sin salida o, más bien, abierto a un horizonte sin límite: aunque los recursos son necesarios, no van a Sin embargo, los actuales mecanismos de protección carecen de ser suficientes por sí solos para conseguir los resultados esperables de una política un enfoque que ponga fin a la impunidad, pues continúan ponien- Tanto en México como en Colombia, la pública de protección de DDH. Un ejemplo de ello nos lo da el caso colombiano que, do el foco en el defensor, y el perpetrador queda fuera de foco. impunidad sobre los delitos cometidos durante el año 2015, destinó aproximadamente 23 millones de dólares al mecanismo Los mecanismos ponen toda la responsabilidad de la protección contra DDH supera el de protección. Sin embargo, durante ese mismo año el sistema de información SIADD- en las y los propios defensores (lleve el chaleco, no se mueva sin 5 HH del Programa Somos Defensores registró 682 agresiones contra DDH, entre ellas: los escoltas, active el botón de pánico), que es instrumental a la 90%. 539 amenazas, 63 asesinatos, 35 atentados, 3 desapariciones forzadas, por mencionar protección y que desvía la atención de las causas estructurales de algunos casos (Programa Somos Defensores, 2016). las agresiones contra DDH.

Para terminar estas conclusiones sobre la implementación de los mecanismos Normalmente, los análisis de riesgos traen al primer plano las características de un planteamos que los actuales mecanismos de protección descansan en un entendimiento defensor (con capacidades y vulnerabilidades) para dibujar a un individuo aislado de su vertical de la ejecución de una política, y no tienen en cuenta el necesario análisis contexto, y sobre él se proyecta cierta capacidad de protegerse, con lo cual los meca- de las brechas o gaps de implementación, tan propio de las políticas públicas, ni la nismos ofrecen guías de autoprotección que recomiendan al defensor “caminar contra importancia de los contextos locales y las interpretaciones de “abajo-arriba” (bottom-up) vía en las calles” o “variar las rutinas”, y no se tienen en cuenta la capacidad de actuar para el Programa. La ambigüedad con que están redactados estos mecanismos y los del perpetrador, sus motivaciones y recursos, sobre todo considerando que, en muchos conflictos en torno a lo que en ellos se plantea puede dar lugar a una implementación casos, agentes del Estado son los responsables directos de las agresiones, lo que afecta casi simbólica de la política. aún más la independencia y la imparcialidad de las investigaciones.

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Los mecanismos de protección hoy no abordan la posible reducción de las amenazas, Para ello, PI ha planteado que las políticas públicas de protección deberían tener en ni sus causas estructurales. Tal como lo afirmó el Relator Especial de la ONU sobre la cuenta los elementos que se señalan a continuación, además de las recomendaciones situación de defensores de los derechos humanos tras su visita a México en 2017 “La que provienen de organismos como Naciones Unidas y la Comisión IDH, así como la incapacidad de investigar y sancionar a los responsables […] crea un entorno que favo- incorporación de estándares internacionales en la materia. rece las violaciones sistemáticas y socava las aspiraciones generales en el ámbito de los derechos humanos en México” (Wola, 2019). La definición del problema.

Pese a que no existen cifras concertadas sobre la tasa de inves- Como ya lo hemos señalado en párrafos anteriores, el problema que una política tigación y sanción de los responsables, sí puede afirmarse que, El tema debe ser abordado desde la pers- pública de protección debería tratar de resolver tiene que ver con las limitaciones al tanto en México como en Colombia, la impunidad sobre los delitos pectiva de política pública, entendida como ejercicio del derecho a defender los derechos humanos. La persistencia, la sistema- cometidos contra DDH supera el 90 %.5 Esta situación ha permiti- “un conjunto complejo de programas, ticidad y la diversidad de agresiones contra las y los DDH muestran que el problema do que los escenarios de violencia se enquisten y se escalonen, procedimiento y regulaciones hacia un es mucho más amplio: se trata de una transgresión a múltiples niveles del derecho a enviando un mensaje al perpetrador que le dice que no le pasará mismo objetivo” defender los derechos humanos, que en muchos escenarios apunta al crimen orga- nada por sus acciones. Además de la impunidad reinante, las con- nizado, a vínculos con sectores económicos poderosos y, más allá de la corrupción diciones de vulnerabilidad y violencia estructural que enfrentan los DDH hacen que el aislada, a una cooptación y captura del Estado en dichos escenarios. Por lo tanto, la perpetrador los perciba como una población subalterna contra la cual puede actuar definición del problema debe abordar las causas de fondo, en las que se arraigan las cuando se interpone a sus intereses sin correr riesgo alguno. agresiones contra las y los DDH. De no ser así, sólo se intentaría abordar los síntomas del problema, como hasta ahora ha sucedido. V. ASPECTOS QUE PODRÍAN CONSIDERARSE PARA SUPERAR EL ACTUAL ENFOQUE RESTRINGIDO Y ESTATOCÉNTRICO6 DE LA PROTECCIÓN El concepto de defensor.

Desde PI hemos planteado que las leyes y programas de protección a DDH en riesgo “Defensor” es un calificativo abstracto otorgado a un sujeto de serían sólo un componente, aunque importante, de un enfoque más amplio e integral derecho que es un ciudadano y, además, puede ser una mujer, “Defensor” es un calificativo abstracto de una política que busque garantizar el derecho a defender los derechos humanos. una campesina (con estudios o analfabeta, joven o mayor), quizá otorgado a un sujeto de derecho que es un viviendo en un lugar apartado o cerca de una ciudad, tal vez ciudadano y, además, puede ser una mujer, Consideramos que el tema debe ser abordado desde la perspectiva de política pública, con celular o sin acceso a señal telefónica alguna. De este modo una campesina (con estudios o analfabeta, entendida como “un conjunto complejo de programas, procedimiento y regulaciones podríamos ir desglosando las situaciones y realidades que condi- joven o mayor), quizá viviendo en un lugar hacia un mismo objetivo” (Velásquez, 2009), que propicie una participación activa, res- cionan a cada DDH. apartado o cerca de una ciudad, tal vez ponsable y coordinada de distintos actores e instituciones de gobierno, incluyendo la con celular o sin acceso a señal telefónica Fiscalía y el aparato de justicia; y que considere la asignación de recursos presupuesta- Es preciso que una política pública tenga en cuenta esta comple- alguna. De este modo podríamos ir des- les y humanos suficientes y la voluntad política (medida por el grado de compromiso de jidad del término “defensor”, y que, más allá del título que se le glosando las situaciones y realidades que quienes deciden una solución del problema) para una adecuada implementación. Una otorgue a la persona, se considere la labor que realiza, conside- condicionan a cada DDH. política pública que logre identificar cuáles son las barreras que enfrentan las personas rando aspectos como el género, la raza, la condición económica, para ejercer el derecho a defender los derechos humanos y busque superarlas (Protec- y la diversidad de identidades que pueda tener (sindicalista, campesino, indígena, tion International y Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, 2017). víctima, líder social) y que condicionan de manera particular su situación.

En este mismo sentido, la Comisión IDH En suma, una política pública de protección de DDH debe cuestionar cualquier cons- trucción reduccionista del concepto de DDH, apostando por sumar identidades y ase- […] desde su informe de 2006, y posteriormente en 2011, ha formulado el concepto de gurando la inclusión del defensor como sujeto de derecho, en constante construcción política global o integral de protección, el cual, como se ha indicado, tiene por sustento un e interacción con realidades diversas y complejas. reconocimiento del derecho a defender los derechos y la interrelación e interdependencia entre las obligaciones que el Estado debe observar para posibilitar el ejercicio del derecho a defender los derechos. (2017)

5 Citas entregadas durante el Seminario Internacional: Perspectiva, retos y buenas prácticas para la protección de personas defensoras de derechos humanos y periodistas, convocado por el Mecanismo de protección integral de personas defensoras de derechos humanos y periodistas del Distrito federal. Ciudad de México, 20 al 22 de noviembre de 2018.

6 El Estado como único actor significativo en el diseño e implementación de la política.

16 17 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO ALGO PUEDE CAMBIAR: EL ESTADO COMO GARANTE DEL DERECHO A DEFENDER LOS DERECHOS HUMANOS

La investigación exhaustiva y la sanción de los responsables intelectuales y materiales La inseguridad de las y los defensores: violencia física y violencia estructural. de estos delitos, así como la lucha contra la impunidad, serían avances en este sentido.

Como ya lo hemos señalado, las y los DDH suelen ser objeto Gobernanza en red. de amenazas y violencia física. Sin embargo, la mera mención No podemos olvidar que la violencia directa y la a la violencia directa no es suficiente para explicar el contexto violencia estructural se entrelazan y se sustentan Esta política pública debe promover e impulsar una participación activa y efectiva de los de inseguridad en que viven. Dicha inseguridad tiene raíces entre sí. Ambas se constituyen en un medio para defensores y otros actores en las diferentes fases de su desarrollo: en otra forma de violencia más abstracta: la violencia estruc- un fin, que es la dominación y exclusión usada tural que suele ser invisible o naturalizada y no siempre es por los actores poderosos para imponer sus inte- —Diseño (desde la definición de problema); reconocida como violencia por los propios DDH (quienes se reses y silenciar la labor de las y los DDH. ven subordinados a ella y condicionados por sus efectos), ni —Implementación (incluido el análisis y la evaluación del riesgo, así como la por otros actores sociales preocupados por las y los DDH. La violencia estructural, asignación de medidas o plan de protección); a diferencia de la física, no incluye la relación directa sujeto-objeto, sino que emana de las estructuras sociales, económicas y políticas sobre las que interactuarán las y —Seguimiento a la implementación; los DDH y las y los perpetradores, sean estos estatales o no. —Rendición de cuentas; No podemos olvidar que la violencia directa y la violencia estructural se entrelazan y se sustentan entre sí. Ambas se constituyen en un medio para un fin, que es la dominación —Evaluación para identificar los impactos de la política sobre la disminución y exclusión usada por los actores poderosos para imponer sus intereses y silenciar la de los riesgos y la garantía del derecho. labor de las y los DDH. Es a esto a lo que PI ha llamado una gobernanza colaborativa o en red, que puede A partir de la aceptación de esta premisa, toda política pública debería tener en cuenta la resultar más apropiada para la gestión de la política de protección. De este modo, la violencia estructural que afecta de distintas maneras la defensa de los derechos huma- política sigue estando bajo el liderazgo del gobierno, pero buscando cierto nivel de nos. Por ello, la política pública debería aplicar un enfoque interseccional que tenga en acuerdo y con un objetivo común, lo que permite una mejor adaptación e integra- cuenta estas asimetrías de poder y la discriminación histórica. Y, al mismo tiempo, esta ción de los actores involucrados, y el diseño de propuestas y políticas más integrales política debería evitar contribuir a profundizar dicha violencia estructural. de protección ajustadas a la realidad de las y los DDH.

El rol del perpetrador Reconocer el carácter colectivo de la labor de defensa de derechos.

Para entender mejor la inseguridad de las y los DDH es necesario entender la mirada Una de las reivindicaciones sostenidas por las personas defensoras es que se incluyan, y actuación del perpetrador. Puede decirse que las agresiones a las y los DDH son pro- más allá de las medidas materiales, medidas de protección de carácter colectivo, apli- ducto de, por lo menos, tres factores que interactúan: cables a la organización o comunidad en la que se desarrolla la labor de defensa de derechos humanos. —Concepción de acción violenta como una acción deseable y útil; En este sentido, las medidas colectivas deben apuntar a un resultado socioespacial —Existencia de un escenario favorable; integrado, con relación a un colectivo o una comunidad como tal. Por ello, la política pública tendría que atender a dos dimensiones centrales: —Recursos disponibles para la agresión. —La dimensión interacción–red: implica que el colectivo se construye a La política pública, además de tener en cuenta las lógicas de los potenciales partir de las interacciones de sus miembros entre sí y con su entorno. Desde perpetradores al momento de realizar el análisis y la evaluación del riesgo, debe intentar este punto de vista, las medidas colectivas tendrían que fortalecer y reforzar responder a la pregunta: ¿Cómo la activación de la política pública lograría disuadir al dichas interacciones y relaciones, tanto a nivel interno como externo; perpetrador para que no agreda a la persona defensora? Y no estamos hablando aquí de los actores materiales de los hechos, que en la mayoría de los casos son sicarios o —La dimensión espacio–territorio: tienen que ver con la vigilancia y el cuida- terceros contratados para agredir. Estamos hablando de la identificación de los actores do que se debe dar al territorio o espacio vinculado a la defensa de derechos. intelectuales, aquellos que sienten que las y los DDH son una molestia para sus intereses y por ello deciden sacarlos del camino.

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factores de riesgo existentes, teniendo en cuenta las capacidades y vulnerabilidades Explorar otras medidas de protección. de la persona y el colectivo. Para incorporar, como ya lo hemos mencionado, el componente de evaluación de riesgo que permite determinar la gravedad de la situación, La experiencia nos muestra que es necesario ampliar los catálo- partiendo de las amenazas identificadas e incluyendo analíticamente una mirada sobre gos existentes con otras medidas que puedan adecuarse mejor Por otro lado, la legitimidad de la labor para la la capacidad de actuación del perpetrador. Esto se plantea al menos en dos sentidos: a la naturaleza del trabajo de defensa de los derechos humanos, defensa de los derechos humanos, acompaña- 1) Reflexionar sobre por qué un perpetrador puede concebir una agresión como una y los contextos específicos en los que las personas, organizacio- da de discursos públicos y oficiales que dan un opción válida para silenciar a quien se interpone en sus intereses, y 2) Determinar cómo nes, movimientos o comunidades ejercen su labor, sin que estas espaldarazo a la labor de defensa de derechos es que finalmente puede llevarla a cabo y las capacidades con las que cuenta para ello. medidas adicionales supongan, necesariamente, un aumento humanos, contribuirán a generar entornos más en los costos de los programas. favorables para el desarrollo de su labor. El análisis de riesgo no debe concluir sólo con la asignación de algunas medidas de protección, sino con el diseño, implementación y seguimiento de un plan de protección, Por una parte, podríamos decir que una de las grandes fuentes de protección de las que debe tener objetivos, actividades, medios y evaluación: y los DDH es su capital social, entendido como la capacidad de un grupo para realizar trabajo conjunto, colaborar y llevar a cabo la acción colectiva. La pertenencia a redes El plan debe ser diseñado y concertado con la persona defensora de derechos permite a la persona o al grupo acceder a unos recursos y conocimientos a los que, en humanos, su organización o comunidad, y debe tener en cuenta los contextos ausencia de las mismas, no podría acercarse o le resultaría mucho más difícil (Buciega, de trabajo, así como las identidades de género, étnicas o sociales, y las prácticas 2013). Desde este punto de vista, sería necesario que la política pública considere medi- culturales y sociales del DDH y su colectivo; das que incidan positivamente en el fortalecimiento de las organizaciones y el trabajo en red de las y los DDH, entre las que incluya apoyar sus redes de comunicación, el Debe estar fundamentado en el análisis y la evaluación del riesgo; desarrollo de reuniones, intercambios y encuentros, y todo tipo de acciones que favo- rezcan su conectividad y su cohesión. Debe buscar garantizar la continuidad de la labor del defensor y el ejercicio pleno del derecho a defender los derechos humanos; Por otro lado, la legitimidad de la labor para la defensa de los derechos humanos, acom- pañada de discursos públicos y oficiales que dan un espaldarazo a la labor de defensa Tener en cuenta las características del trabajo en red y en colectivo; de derechos humanos, contribuirán a generar entornos más favorables para el desarrollo de su labor. Debe considerar la combinación de medidas materiales y políticas, y, de ser necesario, la implementación de medidas tanto individuales como colectivas. Y, por supuesto, avanzar en la investigación y sanción oportuna de los responsables de los delitos y agresiones cometidos contra las y los DDH constituye un factor estructural VI. A MODO DE CIERRE de la protección. Durante el desarrollo de este estudio han surgido debates que plantean si los gobiernos Otras recomendaciones generales. tienen la voluntad política de realmente proteger el derecho a defender los derechos humanos, o si más bien se limitan a “administrar los daños” que otras de sus políticas La política pública debe incluir, como ya lo hace el programa federal de México, al menos causan (por acción u omisión). Probablemente ambas afirmaciones tengan su parte de tres elementos: verdad, dado que los Gobiernos y Estados no son actores unitarios, sino sistemas complejos de actores, como los son también la sociedad civil o las empresas transnaciona- Acciones de prevención dirigidas a desactivar los riesgos y evitar que se concre- les, etcétera. Sin embargo, hemos preferido ir más allá de esta discusión y profundizar te el ataque contra un DDH, su organización o comunidad. El acceso a la justicia en cómo, a partir de las distintas situaciones existentes, los Estados pueden realmente y la lucha contra la impunidad y la legitimación social de la labor de DDH resul- cumplir con su obligación de garantizar y proteger el derecho a defender los derechos tan claves como medidas preventivas; humanos. Es ya tiempo, como lo afirma una defensora entrevistada por PI, de tener políticas públicas realmente eficaces para proteger y garantizar el derecho de todos los Acciones de protección y respuesta en emergencia; ciudadanos a defender los derechos humanos en entornos seguros, libres de miedo, presiones y amenazas (Protection International y Centro por la Justicia y el Derecho Acciones de mitigación del impacto, incluida la asistencia psicosocial. Internacional, 2017).

Resulta estratégico contar con personal suficientemente capacitado para el análisis de Para mayor profundización sobre el tema, los invitamos a leer la publicación completa riesgo y la definición de medidas de protección. En este punto, desde PI se recomienda Es tiempo YA: Políticas públicas eficaces para el derecho a defender los derechos humanos, trascender del ejercicio del análisis de riesgo, que implica ver cuáles son estos con los en https://www.protectioninternational.org/sites/default/files/es_tiempo_ya.pdf.

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22 23 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO ALTERNATIVAS LOCALES DE 2ATENCIÓN Y PROTECCIÓN PARA PERIODISTAS Y PERSONAS DEFENSORAS DE LOS DERECHOS HUMANOS

María Alejandra Nuño Ruiz Velasco Defensora de derechos humanos

SUMARIO I. Un contexto adverso para las personas defensoras de los derechos humanos y los periodistas 28 I. 1. La importancia de las personas defensoras de los derechos humanos para la paz, la igualdad, la justicia y la democracia: la inconsistencia entre la teoría y la realidad 28 I. 2. La situación de los periodistas en uno de los países más riesgosos del mundo 30 II. La valoración de las agresiones como elemento necesario para una atención y protección idóneas 32

II. 1. Los impactos según la labor, condición o tipos de personas defensoras 33

II. 2. Los impactos según el tipo de agresión y los agresores 36

II. 3. Los lugares donde se comete la agresión 37 III. Algunos de los componentes de la atención y la protección 38

III. 1. La atención 38

III. 2. La protección 39 IV. Breves valoraciones a partir del contexto mexicano 44 V. Conclusiones 49 Fuentes y referencias 50

25 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO ALTERNATIVAS LOCALES DE ATENCIÓN Y PROTECCIÓN PARA PERIODISTAS Y PERSONAS DEFENSORAS DE LOS DERECHOS HUMANOS

RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN

El 24 de octubre de 2018 fue asesinado Julián Carrillo, incansable defensor del territorio, Este artículo brinda un panorama general sobre This paper first gives a general overview of the situation en su comunidad Coloradas de la Virgen, ubicada en el estado de Chihuahua. El asesina- la situación de las personas defensoras de los of human rights defenders and journalists in Mexico, to de Julián —presidente de bienes comunales y beneficiario del Mecanismo de Protec- derechos humanos y periodistas en México, así as well as the typology of the attacks against them. ción para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas desde 2014— era, como la tipología de las agresiones en su contra. Secondly, it presents basic international standards on lamentablemente, una cuestión de tiempo. En febrero de 2016 fue asesinado su hijo En un segundo momento se sistematizan algunos protection and attention to both groups, and it shows Víctor, y Julián, junto con su esposa e hijas, había logrado salvarse milagrosamente. Su de los estándares internacionales en términos de the difference in the developments between the two situación ha sido documentada en el informe Entre balas y olvido. Ausencia de protección protección y atención para ambos sectores, lo que concepts. Whereas the protection has a clear core a personas defensoras del territorio en la Sierra Tarahumara (2019). hace evidente la gran producción en relación con el content, attention still needs to be worked on. Given its primero y el poco desarrollo respecto al segundo. relevance, attention is paid to protection mechanisms Gómez y Mayorga (2019) recuerdan que, además del asesinato de su hijo, de 2016 a En particular, por su relevancia y pertinencia, se and integral protection policies. Finally, a brief 2018 Julián había perdido a dos sobrinos y un yerno. En consecuencia, como afirmó abordan los desarrollos que han tenido los temas assessment is made between those standards and un comunicado emitido por varias organizaciones de derechos humanos en octubre relacionados con mecanismos de protección y de the Mexican context. pasado, “el riesgo en que se encontraba […] era muy alto y también conocido por el políticas integrales en la materia. Finalmente, se Mecanismo de Protección y la FGE [Fiscalía General del Estado de Chihuahua]. Por tanto, hace un breve análisis de esos estándares a la luz del su muerte pudo haber sido prevenida”. contexto mexicano. Keywords: Human rights defenders, journalists, protection, attention, Protection Mechanism for Luego de su asesinato, su familia nuclear tuvo que desplazarse forzadamente a un lugar Human Rights Defenders and Journalists, integral con clima áspero, donde no entienden la cultura, ni la lengua que se habla, donde están Palabras clave: Personas defensoras de derechos protection policies. encerrados en cuatro paredes y no pueden caminar bajo los pinos con los pies ligeros humanos, periodistas, protección, atención, Meca- que los caracterizan. Ahora viven en un lugar que les exacerba la añoranza de volver a nismo de Protección de Personas Defensoras de la tierra con la que guardan una relación tan especial y el deseo de estar con el patriarca Derechos Humanos y Periodistas, políticas integra- que ya no volverá. les de protección. Pero ese 24 de octubre no sólo fue una fecha trágica para la defensa de los derechos humanos en México: ese mismo día fue asesinado, en Guerrero, el locutor y jefe del Departamento Técnico de Producción de Radio y Televisión de Guerrero (RTG), Gabriel Soriano Kuri. Al día siguiente, Noel Castillo fue asesinado en el estado de Oaxaca, siendo el quinto integrante del Comité por la Defensa de los Derechos Indígenas —CODEDI— asesinado en 2018, como lo denunció Front Line Defenders.

En el comunicado de prensa emitido por Article 19, titulado El homicidio de Gabriel Soriano en Acapulco: ¿una nueva forma de violencia del narcotráfico contra el periodismo?, se menciona y problematiza la forma en que generalmente reaccionan las autoridades al no priorizar como línea de investigación la labor que hace una persona defensora o periodista. Incluso, la Fiscalía General del Estado de Guerrero señaló que el asesinato con arma de fuego se debió a un “incidente vial”, “[f]uentes expertas en la situación de orden público en Guerrero coinciden en que el homicidio tendría motivaciones políticas”.

Los casos de Julián, Gabriel y Noel no son únicos en nuestro continente. En primer lugar, América Latina es la región más peligrosa para defender los derechos ambien- tales, según lo ha documentado la organización internacional Global Witness. De acuerdo a ese documento, “[u]na gran mayoría de las 207 personas defensoras asesinadas el año pasado provenía de América Latina, que sigue siendo la región más peligrosa para las y los defensores, representando el 60 % de los asesinatos de 2017” (Global Witness, 2018).

26 27 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO ALTERNATIVAS LOCALES DE ATENCIÓN Y PROTECCIÓN PARA PERIODISTAS Y PERSONAS DEFENSORAS DE LOS DERECHOS HUMANOS

En segundo término, las cifras más conservadoras proporcionadas por la Organización En sintonía con lo anterior, en su informe sobre Criminaliza- de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) han documen- ción de defensoras y defensores de derechos humanos, la Comi- “[t]oda persona tiene derecho, individual o tado que, de 1993 a la fecha, ha habido 1327 periodistas asesinados en el mundo, y que sión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) también ha colectivamente, a promover y procurar la pro- América Latina es la tercera región con más muertes, después de los países árabes y Asia/ reconocido la consolidación del reconocimiento del derecho a tección y realización de los derechos humanos Pacífico. De los 297 periodistas asesinados en América Latina, 106 han muerto en México. defender derechos humanos, el cual “se ha solidificado a nivel y las libertades fundamentales en los planos internacional en los sistemas europeo, africano y americano”. nacional e internacional”. Es justo afirmar que, en México, el periodismo y la defensa de derechos humanos son pro- En Las Américas, este derecho no sólo ha sido reconocido por fesiones de alto riesgo. Las amenazas, los hostigamientos y seguimientos, las campañas la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), sino por la de desprestigio, la criminalización, el acoso judicial, la vigilancia cibernética, los ataques a CIDH y la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH, 2015, párr. 24 a 27). instalaciones u oficinas, la vigilancia en domicilios, los robos de información, las agresiones a seres queridos, las torturas, las desapariciones y los asesinatos son algunas de las El artículo 1º de la Declaración sobre Personas Defensoras de Derechos Humanos agresiones que comúnmente se documentan en el país, tanto para personas defensoras plantea una definición amplia sobre la persona defensora al reconocer que “[t]oda de derechos humanos como para periodistas. Esos ataques —que usualmente se man- persona tiene derecho, individual o colectivamente, a promover y procurar la pro- tienen en la impunidad— tienen un impacto mayor y diferenciado en algunos sectores. tección y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales en los planos nacional e internacional”. A partir de ese contexto, se ha generado una serie de pronunciamientos, diagnósticos, informes y documentos que no sólo dan cuenta de la situación actual, sino que pre- Por su parte, el artículo 2º de la Ley para la Protección de Personas Defensoras de tenden hacer recomendaciones y propuestas para un adecuado y oportuno abordaje Derechos Humanos y Periodistas (LPPDDHP) define al primer sector como “[l]as perso- de la situación. Empero, el problema subyace en la existencia de una tensión entre los nas físicas que actúen individualmente o como integrantes de un grupo, organización estándares desarrollados y su aplicación práctica. o movimiento social, así como personas morales, grupos, organizaciones o movimientos sociales cuya finalidad sea la promoción o defensa de los derechos humanos”. Por ello, este artículo tiene como objetivo identificar los componentes de una política integral de atención y protección para las personas defensoras de derechos humanos La CIDH ha explicado que: y periodistas. Ello se hará, en un primer apartado, a partir de la revisión de los están- dares desarrollados por distintas instancias internacionales de protección de derechos Las defensoras y defensores de derechos humanos son personas que promueven o procuran humanos. Posteriormente, se analizará la incorporación de esos criterios en la realidad de cualquier forma la realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales mexicana. Finalmente, el documento formulará las conclusiones correspondientes. reconocidos a nivel nacional o internacional. El criterio identificador para saber quién debe ser considerado defensora o defensor de derechos humanos es la actividad desarrollada por la I. UN CONTEXTO ADVERSO PARA LAS PERSONAS DEFENSORAS DE LOS DERE- persona y no otros factores, como el hecho de recibir remuneración por su labor, o el pertenecer CHOS HUMANOS Y PERIODISTAS a una organización civil o no […].[Resaltado fuera del original] (CIDH, 2015, párr. 19)

Las personas defensoras de derechos humanos hacen un innegable y significativo aporte Según Amnistía Internacional, el compromiso de las personas defensoras de dere- a la democracia, la paz y la justicia en el mundo. Teniendo ello en mente, en este aparta- chos humanos “se ha demostrado fundamental para visibilizar situaciones de injusticia do se hará un recuento sobre los riesgos que viven las personas defensoras de derechos social, combatir la impunidad e impulsar los procesos democráticos en todo el mundo”. humanos y periodistas, especialmente en México. Posteriormente, se presentará una siste- matización de los estándares relacionados con su atención y protección, para terminar con No obstante sus contribuciones para avanzar hacia la concreción de un mundo con un análisis sobre algunas de las acciones y políticas implementadas en México y su eficacia. derechos —y precisamente por ellas—, las personas defensoras de derechos humanos —junto con sus familiares, en muchas ocasiones— sufren serios riesgos en su vida, inte- I. 1. La importancia de las personas defensoras de derechos humanos para la paz, gridad, libertad y en otros derechos. El Relator Especial sobre la Situación de los Defen- la igualdad, la justicia y la democracia: la inconsistencia entre la teoría y la realidad sores de los Derechos Humanos ha sistematizado lo anterior de la siguiente manera:

Desde hace más de veinte años, los países del mundo reconocieron la relevancia de […] la situación de los defensores de los derechos humanos en todo el mundo es motivo de las personas defensoras de derechos humanos a partir de la aprobación de la Declara- profunda preocupación. Las amenazas de que son objeto los defensores son multiformes ción sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover (físicas, psicológicas, económicas y sociales) y pueden ser el resultado de la interacción de y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente reconoci- múltiples factores, como mala gobernanza o ausencia de estado de derecho, auge de las dos (“Declaración sobre Personas Defensoras de Derechos Humanos”). A partir de ese intolerancias y fundamentalismos religiosos, y tensiones por problemas de desarrollo. En instrumento internacional, se reconocieron derechos específicos para este sector, así las violaciones de los derechos de los defensores pueden participar, por acción u omisión, como las correspondientes obligaciones estatales para hacer efectivos esos derechos. numerosos actores (políticos, económicos, religiosos, estatales y no estatales). La situación

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se ha vuelto todavía más precaria por la proliferación de leyes y reglamentos represivos que El ejercicio del periodismo es parte del derecho a la libertad de expresión previsto en el tienen por objeto deslegitimar y criminalizar las actividades de derechos humanos de los artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Sobre el particular, defensores, por ejemplo restringiendo su financiación u obstruyendo sus actividades con la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido en su pacífica jurispru- engorrosos trámites burocráticos. Diversas políticas antiterroristas y de seguridad introduci- dencia lo siguiente: das por los Estados han planteado problemas adicionales para los defensores, como nuevas restricciones a sus libertades personales y un aumento de los riesgos a los que se enfrentan La libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrá- […]. (Forst, 2016a, párr. 25) tica. Es indispensable para la formación de la opinión pública. Es también conditio sine qua non para que los partidos políticos, los sindicatos, las sociedades científicas y culturales, y en general, quienes deseen influir sobre la colectividad puedan desarrollarse plenamente. Es, en fin, condición De manera reciente, las instancias internacionales de derechos humanos del Sistema para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada. Por Interamericano y el Sistema de Naciones Unidas expresaron su preocupación sobre ende, es posible afirmar que una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre. las agresiones a personas defensoras de derechos humanos en varios países del con- (Corte IDH, 1985, párr. 70) tinente, entre los cuales se encontraba México. De acuerdo con el comunicado de prensa conjunto No. 132/19: De igual manera, se han reconocido las dimensiones individual y colectiva de este derecho, así como los aportes a sociedades democráticas: La CIDH y la ONU Derechos Humanos expresan su preocupación por el aumento de asesinatos a personas defensoras de derechos humanos en México durante los primeros El periodismo, en el contexto de una sociedad democrática, representa una de las manifes- cuatro meses del año, en comparación con años anteriores. De acuerdo con información taciones más importantes de la libertad de expresión e información. Las labores periodísticas al alcance de ambos organismos, al menos 10 personas defensoras de derechos humanos y las actividades de la prensa son elementos fundamentales para el funcionamiento de las fueron asesinadas durante este periodo, 9 hombres y una mujer, una cifra cercana a los democracias, ya que son los periodistas y los medios de comunicación quienes mantienen al menos 13 casos documentados durante todo el año 2018, lo cual supone un significa- informada a la sociedad sobre lo que ocurre y sus distintas interpretaciones, condición tivo aumento de la violencia. Preocupa especialmente que 8 de las personas defensoras necesaria para que el debate público sea fuerte, informado y vigoroso […]. También es asesinadas sean indígenas. (CIDH y OACNUDH, 2019) evidente que una prensa libre, independiente y crítica es un elemento fundamental para la vigencia de las demás libertades que integran el sistema democrático […]. (Relatoría Especial Tan solo durante la administración federal pasada (2012-2018), la Red de Organismos para la Libertad de Expresión, 2017, párr. 15) Civiles “Todos los Derechos para Todas y Todos” (Red TDT) documentó el asesinato de 161 personas defensoras de derechos humanos en México en el informe titulado Por lo anterior, el impacto que tienen las agresiones para periodistas y quienes realizan Desde la memoria… la esperanza. La Red TDT identificó los siguientes patrones: más labores de comunicación social es devastador. De acuerdo con la misma fuente: del 26 % pertenecían a un pueblo indígena; el 40 % eran personas defensoras comunitarias; y los tres estados “más peligrosos para defender los derechos humanos eran El asesinato de periodistas y comunicadores sociales por motivos relacionados con su trabajo Guerrero (28 % de los casos), Oaxaca (20 %) y Chihuahua (11 %)” (Red TDT, 2018). periodístico constituye la más grave violación del derecho a la libertad de expresión. Los actos de violencia cometidos contra periodistas y trabajadores de medios de comunicación no solo Al haber analizado cifras como las anteriores, afirmó que existe una “tendencia según la vulneran en forma grave su derecho a la vida, sino que apuntan a suprimir en forma radical cual México podría acabar siendo el lugar más peligroso del mundo para los defensores de su derecho a expresarse libremente y generan un efecto de autocensura entre los demás los derechos humanos”. En su opinión, “El Gobierno de México debería demostrar voluntad trabajadores de los medios de comunicación social. Los actos de violencia cometidos en política y reunir a todos los actores pertinentes en una cumbre nacional dedicada a la pro- razón de la labor que desempeñan los periodistas también afectan gravemente la dimensión tección y el empoderamiento de los defensores de los derechos humanos. La protección de social y colectiva del derecho a la libertad de expresión, dado que vulneran el derecho de los defensores debería considerarse una prioridad nacional” (Forst, 2018, párr. 113). las sociedades y de sus ciudadanos y ciudadanas a buscar y recibir informaciones e ideas de toda índole […]. (Ídem., párr. 1) I. 2. La situación de las y los periodistas en uno de los países más riesgosos del mundo México es el segundo lugar con mayor número de periodistas asesinados en el mundo, La definición empleada para periodistas en la legislación mexicana se refiere a: sólo superado por Afganistán (ONU, Noticias México, 2018). Adicionalmente a la infor- mación plasmada por el Observatorio de Periodistas Asesinados de la UNESCO (que [l]as personas físicas, así como medios de comunicación y difusión públicos, comunitarios, da cuenta de 106 asesinatos de 1993 a la fecha), la organización Article 19 ha docu- privados, independientes, universitarios, experimentales, o de cualquier otra índole, cuyo mentado 126 asesinatos de 2000 a la fecha, de los cuales nueve son cometidos contra trabajo consiste en recabar, generar, procesar, editar, comentar, opinar, difundir, publicar o mujeres y 117 contra hombres. proveer información, a través de cualquier medio de difusión y comunicación que puede ser impreso, radioeléctrico, digital o imagen. (LPPDDH, art. 2º)

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A ello habrá que sumar los más de veinte periodistas que se encuentran desaparecidos en los últimos 15 años: de acuerdo con Article 19, de 2003 a 2018 el número II. 1. Los impactos según la labor, condición o tipos de personas defensoras ascendía a 24, mientras que Reporteros Sin Fronteras indica en el mismo periodo 21 casos (Article 19, 2018; Reporteros Sin Fronteras, 2018). La vasta literatura y los diagnósticos relacionados con agresiones a personas defensoras de derechos humanos revelan que los impactos sufridos pueden potenciarse si esa La situación en algunas partes del país es tan delicada, que la CIDH las ha incluido en persona o colectivo se encuentran en una condición de vulnerabilidad o riesgo. un informe sobre zonas silenciadas, es decir, aquellas comunidades que “están siendo desinformadas y silenciadas por efecto de la violencia desatada por el crimen organi- En lo concerniente a las personas defensoras de derechos humanos que se encuentran zado para asegurar sus fines ilícitos, en algunos casos, actuando en complicidad con en esa situación, el Segundo informe sobre la situación de las defensoras y defensores de autoridades locales o regionales infiltradas por las ramificaciones de estos grupos” derechos humanos en Las Américas de la CIDH ha incluido dentro de esos grupos: (Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, 2017, párr. 12). —Líderes y lideresas sociales; De manera similar, “[e]l Relator Especial [para personas defensoras] escuchó testimonios verosímiles de diversas comunidades acerca de la violencia ejercida por grupos armados, —Defensoras de derechos humanos. Dada la relevancia de este sector y los que actúan en connivencia con las autoridades locales y las empresas” (Forst, 2018, párr. 67). ataques relacionados con su rol, la Resolución 68/181 de la Asamblea Gene- ral de las Naciones Unidas ha emitido una resolución sobre la protección de Al igual que con las personas defensoras de derechos humanos, la Relatoría Especial las defensoras de los derechos humanos y los defensores de los derechos de para la Libertad de Expresión de la CIDH recuerda que la violencia contra periodistas la mujer en la cual: tiene un efecto múltiple. En el segundo de los casos, estas agresiones: Expresa especial preocupación por la discriminación y la violencia sistémicas y estructu- —Vulneran el derecho de las víctimas a expresar y difundir sus ideas, opiniones rales a que se enfrentan las defensoras de los derechos humanos y los defensores de los e información; derechos de la mujer de todas las edades, y exhorta a los Estados a que adopten todas las medidas necesarias para asegurar su protección y a que integren la perspectiva de género en —Generan un efecto amedrentador y de silenciamiento en sus pares; sus iniciativas con el fin de crear un entorno seguro y propicio para la defensa de los derechos humanos. (A/RES/68/181, 2014, párr. 5) —Violan los derechos de las personas y las sociedades a buscar y recibir infor- mación e ideas de cualquier tipo. Adicionalmente, la relatoría especial ha dedicado uno de sus informes para hablar de la situación de quienes defienden los derechos de las mujeres, y ha sido una Por todo lo anterior, resulta necesario analizar los avances en materia de atención y práctica de las personas expertas en este mandato para visibilizar de manera trans- protección para que, tanto personas defensoras como periodistas, sigan realizando su versal (Sekaggya, 2010); labor con seguridad y libertad. Para ello, es importante entender algunos factores que son necesarios para que las medidas y políticas adoptadas sean idóneas y eficaces, —Líderes y lideresas campesinos y comunitarios; como se detalla a continuación. —Líderes y lideresas indígenas y afrodescendientes; II. LA VALORACIÓN DE LAS AGRESIONES COMO ELEMENTO NECESARIO PARA UNA ATENCIÓN Y PROTECCIÓN IDÓNEAS —Defensoras y defensores del derecho a un medio ambiente sano. La preocupa- ción en la que se encuentran las personas defensoras del medio ambiente se Si bien existe una obligación de cualquier Estado de garantizar entornos favorables ve reflejada en los diferentes pronunciamientos emitidos por la Relatoría Espe- para la defensa de los derechos humanos, resulta evidente que los Estados deberán cial de Naciones Unidas. Basta recordar el informe especial sobre este tema, adoptar medidas adicionales en casos donde las personas defensoras de derechos en el cual se identificaron como las causas fundamentales que generan esas humanos y periodistas se encuentran en una mayor situación de vulnerabilidad. violaciones de derechos humanos las siguientes: 1) exclusión y desequilibrio de poder; 2) comercialización y financiación del medio ambiente; y 3) corrupción Las relatorías de libertad de expresión y personas defensoras han afirmado en sus e impunidad. Adicionalmente, se enlistan como los grupos que corren mayor informes especiales y en sus visitas a México que las agresiones pueden tener mayo- riesgo a las defensoras del medio ambiente y las personas indígenas (Forst, res o menores impactos, dependiendo del tipo de personas defensora de derechos 2016b, párr. 53-56); humanos, el lugar donde realiza su labor o el tipo de agresión sufrida. Si no se identifican estas diferencias, la atención y la protección (así como las estrategias de preven- —Defensores y defensoras de las personas lesbianas, gays, trans, bisexuales e ción correspondientes) serán ineficaces.

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intersexo (LGBTI). En su informe de visita a México, Michel Forst se pronunció Asimismo, y sumados a la lista anterior, la instancia especializada de las Naciones Unidas sobre la situación en que se encuentra este grupo, así como sobre los aspectos sobre la cuestión de las personas defensoras de derechos humanos ha identificado sec- que los hacen vulnerables: tores adicionales y emergentes que deben visibilizarse:

Los defensores de los derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales, transgénero e —Las y los periodistas (Forst, 2018, párr. 59-60); intersexuales también han sido objeto de campañas concebidas para estigmatizarlas, lo que exacerba el clima de temor en el que viven muchas de ellas. Las agresiones a activistas —Las y los académicos (Forst, 2018, párr. 63); que defienden los derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales, transgénero e intersexuales suelen estar relacionadas con actividades destinadas a promover el reconocimiento —Las y los familiares de personas desaparecidas. En su informe de visita a de sus derechos. Los prejuicios por motivos de orientación sexual e identidad de género que México, el Relator Especial sobre la Situación de las Personas Defensoras de tienen los agentes de policía y los fiscales merman la eficacia de las investigaciones sobre Derechos Humanos confesó: las agresiones a estos activistas. Los asesinatos de estos activistas no se investigan como delitos motivados por prejuicios, ni se suele tener en cuenta el activismo de las víctimas en [haber] qued[ado] conmovido por los testimonios de valientes madres, padres, hermanos, defensa de los derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales, transgénero e inter- hermanas, hijos e hijas que se han convertido en defensores de los derechos humanos sexuales. Además, a menudo las autoridades denigran a las víctimas en un intento de triviali- por necesidad. Del mismo modo, también merecen reconocimiento los defensores de los zar las agresiones. Los defensores de los derechos de las personas transgénero se enfrentan derechos humanos que llevan décadas —desde la Guerra Sucia— buscando a sus familiares con frecuencia a un riesgo aún mayor debido a los niveles más elevados de violencia sexual desaparecidos. Sus actividades deberían ser reconocidas como un elemento más de la labor ejercida contra personas transgénero, que a veces incluso son asesinadas, como fue el caso general de defensa de los derechos humanos. Las brigadas nacionales de búsqueda de de la activista transgénero Jennifer López en Ometepec, en el estado de Guerrero. En muchos personas desaparecidas y el movimiento más amplio de familias de los desaparecidos han estados, los defensores de los derechos de las personas lesbianas, gays, bisexuales, transgé- ayudado a evitar muchas desapariciones. (Forst, 2018, párr. 71); nero e intersexuales tienen problemas cuando intentan organizarse, utilizar espacios públicos o acceder a recursos y son ignorados por las autoridades locales y estatales. Asimismo, se —Las personas denunciantes de irregularidades (Forst, 2018, párr. 72); sienten aislados de la comunidad de defensores de los derechos humanos en general. (Forst, 2018, párr. 75); —Las y los defensores de los derechos de los jóvenes y los estudiantes (Sekag- gya, 2012, párr. 93 y ss). —Defensoras y defensores de los trabajadores migratorios y sus familias. Para el caso mexicano, el Relator Especial ha expresado su preocupación: Cada uno de estos sectores tiene un impacto adicional cuando es víctima de alguna agresión. Debemos enfatizar que, de no tomarse en cuenta los factores que les […] por los riesgos que corren los defensores que se ocupan de los derechos de los migrantes. ponen en situación de vulnerabilidad a partir de un enfoque diferenciado con pers- Dado que México es un país de origen, tránsito, destino y retorno de migrantes y sus familias, pectiva de género, no solo será ineficaz e inapropiada una protección, sino que la labor de los defensores de los derechos humanos ha cobrado cada vez más importancia en podría ser contraproducente. lo que respecta a la protección de esas poblaciones. Los defensores que prestan asistencia humanitaria a los migrantes y los activistas que desempeñan su labor a lo largo de la ruta del Por ejemplo, un dispositivo de comunicación como el botón tren “La Bestia” se enfrentan a riesgos particulares, principalmente debido a las actividades de asistencia (también conocido como “botón de pánico”) no Un dispositivo de comunicación como el botón de grupos armados, de traficantes y de delincuencia organizada, que dirigen sus ataques, tendría utilidad para quienes defienden el medio ambiente, o de asistencia (también conocido como “botón incluidos actos de extorsión, violación, secuestros y asesinatos, contra los migrantes y los para familiares de personas desaparecidas que generalmente de pánico”) no tendría utilidad para quienes defensores. La defensa de los derechos de los migrantes entraña problemas adicionales residen o hacen su labor en lugares de poca o nula cobertura defienden el medio ambiente, o para familiares relacionados con el acceso a la información y la participación de los familiares sobrevivientes de redes celulares. Igualmente, una medida tan intrusiva como de personas desaparecidas que generalmente en las investigaciones. Los funcionarios de migración y las empresas de seguridad privadas una escolta podría no servir para periodistas o defensores/as residen o hacen su labor en lugares de poca o tienen fama de acosar a los activistas que ayudan a los migrantes y deslegitimar su labor […]. que denuncian abusos policiales: ello sólo generaría un distan- nula cobertura de redes celulares (Forst, 2018, párr. 74) ciamiento con las fuentes o las personas a quienes acompañan, que sentirían incomodidad al relacionar o encontrar similitud entre quienes les prote- Cabe aclarar que el listado anterior puede ser encontrado en el Capítulo titulado gen y quienes les agreden. “Grupos de defensoras y defensores en especial situación de riesgo”. Se puede afirmar, por tanto, que la palabra clave de esta categorización es la situación especial de riesgo. A mayor abundamiento, un médico o psicólogo, así como un escolta masculino que Es decir, todas las personas defensoras están en riesgo al recibir un ataque; no obstan- acompañen o protejan a una mujer víctima de violencia sexual y a sus hijas, proba- te, el peligro se incrementa exponencialmente, según una condición especial o el entor- blemente generaría el rechazo de las beneficiarias de la medida correspondiente. no en el que se desenvuelve la defensora determinada (CIDH, 2011, Cap. III). O imagínese el escenario en el que el jefe o jefa del ejecutivo de cualquier nivel de

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gobierno (municipal, estatal o federal) encabece un acto de reconocimiento de la Adicionalmente, como lo han recomendado Forst (2018), los labor de defensa o de la importancia del periodismo cuando es la misma persona relatores sobre libertad de expresión de la ONU y la CIDH (2018) Es fundamental incluir en cualquier análisis que encabeza las campañas de desprestigio en contra de quienes supuestamente y el Comentario a la Declaración sobre Personas Defensoras de el tipo de agresor (el cual debe incluir tanto a quiere reconocer. Derechos Humanos, es fundamental incluir en cualquier análisis actores estatales como no estatales), y de ello el tipo de agresor (el cual debe incluir tanto a actores estatales dependerá, en gran medida, tanto la capacidad Si bien se ha reconocido que las personas periodistas en muchas ocasiones son defen- como no estatales), y de ello dependerá, en gran medida, tanto de generar un daño como la gravedad del mismo. soras de derechos humanos, también es cierto que en algunas ocasiones podrían exis- la capacidad de generar un daño como la gravedad del mismo. tir divergencias entre ambos sectores. Por ejemplo, en las capacidades que surgen a Dependiendo de esa información, es que la atención puede y debe adecuarse. Es decir, partir de la experiencia laboral (confrontación, negociación, trabajo en equipo, forma de el abordaje en relación con actores estatales (v.g. fuerzas de seguridad u operadores acercamiento con autoridades), las redes de apoyo, las formas de resiliencia o afronta- de justicia) será claramente distinto a cuando los actores son no estatales (v.g. grupos miento a esas agresiones y, por supuesto, los impactos en las agresiones. Por ende, ese religiosos, crimen organizado, empresas). enfoque diferenciado debe reflejarse en la atención y protección. Al igual que lo que se ha mencionado en el apartado anterior, para garantizar un Finalmente, es fundamental tener una mirada interseccional o diferenciada respecto acompañamiento adecuado y eficaz en términos de atención y protección, es impor- al tema de las personas a quienes se quiere brindar atención o protección. A manera tante entender los impactos que una persona o colectivo puede sufrir, y ello sólo de recordatorio: puede hacerse a partir de una valoración casuística de esas consecuencias. En este sentido, es recomendable un abordaje interdisciplinario para poder analizar este El concepto de interseccionalidad fue acuñado por Kimberlé Williams Crenshaw en 1995, aspecto y, por tanto, adoptar las medidas correspondientes. en el marco de su visión sobre la violencia generada contra las mujeres afrodescendientes en Estados Unidos, y lo define como un “sistema complejo de estructuras de opresión que Por ejemplo, diversas visiones desde la psicología (para valorar los impactos emociona- son múltiples y simultáneas” (Muñoz Cabrera, 2011). La categoría, en términos generales, se les), la antropología (que podría dar importantes insumos sobre los daños colectivos), presenta como un modelo de análisis de las diferencias sociales que aborda el fenómeno de el trabajo social (para dar insumos sobre la situación económica), u otras disciplinas lo que se llama desempoderamiento, el cual se produce cuando se cruzan, en una misma que incluyan la perspectiva de género, son fundamentales para entender a cabalidad la persona, diferentes modalidades y formas de discriminación, analizando particularmente situación en que se encuentra la persona o el colectivo concreto. la relación entre la discriminación racial y sexual/género (Hernández, 2011). (UNFPA et al., 2012: 27-28) II. 3. Los lugares donde se comete la agresión

Si quisiéramos ejemplificar lo anterior, podemos concluir que el acompañamiento de Como ha sido mencionado, existen lugares más inseguros o riesgosos para que las per- una persona defensora se vuelve complejo cuando se trata de una mujer indígena sonas defensoras de derechos humanos y periodistas puedan realizar su labor en con- que reside en una comunidad alejada y que defiende el derecho al medio ambiente, o diciones de seguridad y libertad. cuando tenemos a un estudiante perteneciente de la comunidad LGBT y defiende los derechos de las personas migrantes en contextos de intolerancia. Algo similar puede La seguridad del entorno tiene que ver, entre otros factores, con suceder con mujeres que pertenecen a una radio comunitaria indígena. la prevalencia de las violaciones de derechos humanos hacia La cosmovisión indígena sobre el valor de su personas defensoras de derechos humanos o periodistas (como territorio ancestral puede incrementar el impacto II. 2. Los impactos según el tipo de agresión y los agresores puede ser la focalización en algunas entidades de la República y complejizar las formas de atención. Mexicana), con la situación geográfica (lejanía de servicios y auto- Es indudable que todas las agresiones y los ataques que sufren las personas defensoras ridades; áreas rurales o urbanas), o con los lugares en donde se cometen las agresiones de los derechos humanos y periodistas tienen impactos en su vida privada, familiar, (oficinas, lugares de asambleas o reuniones colectivas, casas, o durante traslados). social y, por supuesto, laboral. Pero el lugar también puede tener un significado adicional en algunos defensores y En su informe sobre criminalización de personas defensoras de derechos humanos, la defensoras, como los pueblos indígenas o quienes reivindican el derecho a un medio CIDH identificaba, sólo para ese tipo de agresión, los siguientes impactos: 1) secuelas ambiente sano, que pueden sufrir más en tanto las agresiones se dan en el espacio en el físicas y en la integridad personal; 2) efectos en la vida familiar; 3) impactos sociales; 4) que realizan su labor de defensa de derechos humanos. La cosmovisión indígena sobre efectos a largo plazo en la defensa de los derechos humanos y otras secuelas; y 5) efec- el valor de su territorio ancestral puede incrementar el impacto y complejizar las formas tos económicos (CIDH, 2015, Cap. 4). Se podría afirmar que, en mayor o menor medida, de atención en tanto será más difícil desplazar a esas personas a otros lugares en donde esos impactos son los que viven las personas defensoras de derechos humanos y perio- no tienen esa especial relación con la tierra. distas con otros tipos de ataques a su labor.

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Por lo anterior, este es un tercer factor que se debe tomar en cuenta cuando se piensa autoridades tengan conocimiento del delito o de la violación de derechos. Las medi- en la atención y protección de las personas. El entorno (lugares, agresores) y la tipología das de ayuda provisional se brindarán garantizando siempre un enfoque transversal de las agresiones deben ser considerados de manera equilibrada en cualquier interven- de género y diferencial, y durante el tiempo que sea necesario para garantizar que la ción. De ello dependerá la idoneidad y eficacia de la misma. víctima supere las condiciones de necesidad inmediata.

III. ALGUNOS DE LOS COMPONENTES DE LA ATENCIÓN Y LA PROTECCIÓN Las víctimas de delitos o de violaciones de derechos que atenten contra la vida, contra la libertad o la integridad, así como de desplazamiento interno, recibirán ayuda médica El marco jurídico que reconoce el derecho a defender los derechos humanos no es está- y psicológica especializada de emergencia en los términos de la presente Ley. tico y evolucionará conforme pase el tiempo y surjan nuevas tipologías de agresiones o vulnerabilidades. Esta perspectiva es la que ha retomado el tribunal interamericano en […] su jurisprudencia, teniendo en cuenta el principio pro personae: Las víctimas podrán requerir que las medidas materia de esta Ley le sean proporcionadas por una institución distinta a aquélla o aquéllas que hayan estado involucradas en el […] la Corte ha reiteradamente señalado que los tratados de derechos humanos son instru- hecho victimizante, ya sea de carácter público o privado, a fin de evitar un nuevo proceso mentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las de victimización. condiciones de vida actuales […]. Tal interpretación evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretación dispuestas en el artículo 29 de la Convención Americana, así La Comisión Ejecutiva, así como las Comisiones de víctimas de las entidades federativas, como las establecidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados […]. deberán otorgar, con cargo a sus Recursos de Ayuda que corresponda, medidas de ayuda provi- (Corte IDH, 2017, párr. 58) sional, ayuda, asistencia, atención y rehabilitación que requiera la víctima para garantizar que supere las condiciones de necesidad que tengan relación directa con el hecho victimizante. Tomando en cuenta lo anterior, en los siguientes apartados se brindará un panorama lo más completo posible, pero debemos reconocer que la gran producción en esta mate- En casos urgentes, de extrema necesidad o aquellos en que las instituciones de carácter ria hace imposible poder sistematizar la totalidad de estándares sobre la temática. público no cuenten con la capacidad de brindar la atención que requiere, la Comisión Ejecutiva o Comisiones de víctimas podrán autorizar que la víctima acuda a una insti- III. 1. La Atención tución de carácter privado con cargo al Fondo o al Fondo Estatal, según corresponda. […] La LPPDDHP no hace referencia alguna a las medidas de atención que se deban dar a los colectivos bajo su protección. La propia Declaración sobre el derecho y el deber de los Dependiendo de la situación concreta, las disposiciones citadas podrían ser aplicables aná- individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y logamente a personas defensoras y periodistas. Ello, dado que cuando se dan los ataques las libertades fundamentales universalmente reconocidos (1999) no prevé expresamente en la mayoría de los casos los sectores mencionados requieren, por ejemplo, atención el término. Tampoco lo han desarrollado los mecanismos nacionales e internacionales médica y psicológica; apoyos económicos o becas cuando tienen que dejar su trabajo de que estudian el tema. manera temporal; atención a las familias respectivas; y, en casos de personas desplazadas forzadamente, todas las medidas tendientes a paliar las consecuencias sufridas en los A diferencia de la protección (que se activa cuando existe un riesgo), la atención puede ámbitos laboral, económico, de vivienda, educación (para ellos/as y sus hijos/as) y social. ser variada y aplicarse en diferentes momentos para personas defensoras de derechos humanos. Ello nos obliga a tener una reflexión inicial sobre lo que entendemos por No obstante la propuesta anterior, la ausencia de mayor información y estándares vin- atención para las personas defensoras de derechos humanos y periodistas, para luego culados a la atención para personas debería ser, per se, una circunstancia que invite a la entender en qué momento aplica y quiénes la deben brindar. reflexión para valorar si es necesario avanzar en el desarrollo de estándares que iden- tifiquen el contenido mínimo de la obligación estatal de brindar atención a personas Ahora bien, si relacionamos estrictamente la atención durante la etapa de riesgo de defensoras y periodistas. una persona o colectivo, podríamos aludir a lo establecido por la Ley General de Víctimas (2013), que prevé los derechos de ayuda, asistencia y atención. En lo pertinente, su III. 2. La Protección artículo 8º establece lo siguiente: A diferencia de la atención, existe un robusto marco normativo y de estándares relaciona- Las víctimas recibirán ayuda provisional, oportuna y rápida […] para atender y garanti- dos con la protección. Ello encuentra asidero en la cantidad de ataques que se registran zar la satisfacción de sus necesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abas- en el mundo en contra de personas defensoras de derechos humanos y periodistas. tecimientos, atención médica y psicológica de emergencia, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas y seguras, a partir del momento de la De acuerdo con el Comentario a la Declaración sobre Personas Defensoras de Derechos comisión del delito o de la violación de los derechos o en el momento en el que las Humanos (2011), el derecho a ser protegida/o conlleva obligaciones positivas y negativas

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de los Estados, abarcando a actores estatales y no estatales (Comentario acerca de la mente los mecanismos internacionales y regionales de derechos humanos a la hora Declaración sobre defensoras y defensores de los derechos humanos, 2011: 19-23). de denunciar violaciones de los derechos humanos y solicitar protección y repara- ción” (2018, párr. 110); La protección debe hacerse sin discriminación e incluye, entre otros, los siguientes elementos: —Hacer reconocimientos para las y los defensores y periodistas más expuestos a las agresiones, así como legitimar su labor absteniéndose de estigmatizar la —Garantizar un entorno seguro y propicio (Sekaggya, 2013a, Cap. IV), a partir labor de las personas defensoras y periodistas (Comentario acerca de la Declara- de la adopción de acciones concretas en casos específicos y de la implemen- ción sobre defensoras y defensores de los derechos humanos: 34). tación de medidas institucionales que trasciendan a los mismos. Respecto de las medidas institucionales, diversas instancias internacionales de protec- En relación con las primeras (acciones concretas) se pueden mencionar las siguientes: ción de derechos humanos han enlistado las siguientes:

—Luchar contra la impunidad y garantizar el acceso a la justicia por las viola- —Un marco jurídico, institucional y administrativo propicio. Ello incluye la ciones contra personas defensoras [y periodistas] a partir de la actuación armonización de los marcos jurídicos nacionales con la Declaración y la dero- “con diligencia debida para prevenir, investigar y sancionar toda violación gación de “disposiciones legales o administrativas que obstaculicen la labor de los derechos consagrados en la Declaración”, con el fin de erradicar la y las actividades de los defensores y las defensoras” (Comentario acerca de la impunidad, que potencia el riesgo y posibilita la repetición de las agresio- Declaración sobre defensoras y defensores de los derechos humanos: 23); nes (Comentario acerca de la Declaración sobre defensoras y defensores de los derechos humanos: 20); —Contar con instituciones nacionales de derechos humanos sólidas, independientes y eficaces, y otros actores (como las universidades) que “tienen la —Prestar especial atención a los riesgos y desafíos que afrontan las periodistas obligación de garantizar un entorno propicio en el que todas las personas o las defensoras y los activistas que promueven los derechos de la mujer o las puedan promover los derechos humanos” (Forst, 2018, párr. 63 in fine). cuestiones de género. Al respecto, existe una valiosa producción de comunicados e informes sobre la importancia de tener una visión diferenciada para En relación con las primeras, la entonces Relatora Especial dedicó un informe especial para las periodistas y defensoras de derechos humanos (CIMAC, 2018, 2016, 2014, hablar de las distintas herramientas que tienen las oficinas del Ombudsman en el acompaña- 2012; Iniciativa Mesoamericana de Mujeres Defensoras de Derechos Huma- miento a personas defensoras de derechos humanos: i) al contar con “mecanismos formales nos, 2015; Naciones Unidas, 2018a; Relatoría Especial para la Libertad de de denuncia y programas de protección; ii) al realizar una promoción positiva a favor de Expresión, 2018); un entorno de trabajo propicio para las personas defensoras de derechos humanos; iii) al garantizar una adecuada “interacción con mecanismos internacionales y regionales”; iv) al —Tener el respeto y apoyo de los actores no estatales a la labor de las personas brindar un apoyo público en los casos de violaciones cometidas contra personas defensoras defensoras y periodistas. Como ha sido mencionado en el contexto, las per- de derechos humanos; v) al llevar a cabo visitas “a prisiones y centros de detención y sonas defensoras y periodistas son agredidas tanto por funcionarios/as públi- prestación de asistencia jurídica”; vi) al realizar una adecuada mediación en conflictos; y cos como por otros actores y es, por tanto, la obligación del Estado adoptar vii) al fortalecer la capacidad de las personas defensoras de derechos humanos. (Sekaggya, las medidas necesarias para abordar ambos ámbitos; 2013b, apartado IV);

—Asegurar un acceso confiable y sin trabas a la Organizaciones de Naciones —Contar con una comunidad de defensores de los derechos humanos sólida, Unidas y los órganos internacionales de derechos humanos. En caso de dinámica y diversa. Forst (2018) ha reconocido que: haberse adoptado, se deben consensuar con la persona beneficiaria y, en su caso, con su representante (como parte de la práctica común de la CIDH y Las redes formales e informales que conectan entre sí a los defensores de los derechos la Corte Interamericana) e implementar de manera adecuada y oportuna las humanos y a sus simpatizantes constituyen un elemento clave de la protección […]. Esas medidas de protección internacionales (como las medidas cautelares adop- redes permiten a los defensores intercambiar información, coordinar acciones, expresar su tadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos o las medidas solidaridad, compartir recursos y proporcionar apoyo psicosocial. La existencia de relaciones provisionales otorgadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos estrechas permite movilizarse rápidamente en tiempos de crisis y mitigar los riesgos de (Comentario acerca de la Declaración sobre defensoras y defensores de los amenazas y ataques. (2018, párr. 107). derechos humanos: 20, 25 y 37). Dadas las similitudes entre ambos sectores, podríamos afirmar que ese mismo criterio A mayor abundamiento, en su informe de visita a México, Michel Forst señaló que podría aplicarse a las personas periodistas. “es esencial que los defensores de los derechos humanos sigan utilizando plena-

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—Un entorno propicio incluye la adecuada coordinación entre instituciones de —La prevención como parte de la protección: “Es fundamental que los progra- todos los niveles, con independencia de la estructura política de los Estados. mas de protección incluyan “un sistema de alerta temprana con el fin de anti- En casos como el mexicano, “[l]os Gobiernos federales, por lo tanto, deben cipar y desencadenar la puesta en marcha de medidas de protección. Dicho tomar todas las medidas necesarias para garantizar la eficaz transferencia a sistema debería ser gestionado de forma centralizada y las evaluaciones de los Estados de la jurisdicción aplicable para procesar y juzgar a los autores de riesgos deberían participar diversos grupos de defensores y defensoras de violaciones de los derechos humanos cometidas contra los defensores y las los derechos humanos” (Comentario acerca de la Declaración sobre defensoras defensoras” (Comentario acerca de la Declaración sobre defensoras y defensores y defensores de los derechos humanos: 35); de los derechos humanos: 23); —“La formación específica sobre derechos humanos, cuestiones de género —No se puede avanzar en la garantía de un entorno favorable sin tener un y sobre la Declaración sobre los Defensores de los Derechos Humanos enfoque estructural a partir de analizar “las causas profundas” que siguen deberían ser una condición previa para la selección de los funcionarios generando el riesgo (Forst, 2018, párr. 109); de policía y otros agentes de la autoridad que participen en el programa” (Comentario acerca de la Declaración sobre defensoras y defensores de los —Diseñar e implementar políticas y mecanismos eficaces de protección, inclui- derechos humanos: 35). do el apoyo público a la labor de los defensores. Por otra parte, en contextos como el mexicano, un mecanismo de protección nunca Dado que el último punto tiene que ver con una visión holística de la protección, a será suficiente aun cuando fuera completamente exitoso. Por ello, resulta imposter- partir del monitoreo de la situación en que se encuentran las personas defensoras de gable la adopción de políticas integrales que trasciendan las medidas y programas derechos humanos en el continente, la ex relatora Margaret Sekaggya y la Comisión de protección. De acuerdo con el documento interpretativo de la Declaración sobre Interamericana (CIDH, 2017, Cap. IV, apartado C.1) han desarrollado criterios para los Personas Defensoras: mecanismos de protección, a saber: Mientras que un conjunto de mecanismos de protección se debe poner en acción para evitar —Un marco legal sólido que lo soporte; violaciones contra los defensores y las defensoras de los derechos humanos, se ha destacado que tales medidas sólo pueden conllevar una protección temporal de un peligro inminente. —Recursos financieros y humanos necesarios y sostenibles. A esto debe aña- Una protección adecuada requiere de una política integral y transversal por parte de los dirse lo sugerido por la Sra. Sekaggya: “La protección física de los defenso- Gobiernos para establecer un entorno apropiado donde se respete la legitimidad de la labor res y las defensoras no debería ser subcontratada a terceros, a menos que de los defensores y las defensoras de los derechos humanos, así como que el marco jurídico estén debidamente capacitados. La selección y contratación de éstos debe- esté en consonancia con las disposiciones de la Declaración y que los que hayan tomado ría hacerse en consulta con las y los defensores de los derechos humanos” acciones adversas contra las y los defensores sean procesados. (Comentario acerca de la (Comentario acerca de la Declaración sobre defensoras y defensores de los dere- Declaración sobre defensoras y defensores de los derechos humanos: in fine) chos humanos: 36); Según lo ha elaborado la CIDH en su informe sobre Políticas integrales de protección —Colaboración con otras agencias, departamentos e instituciones del Estado; de personas defensoras (2017), una política integral debe centrarse en cuatro pilares: la obligación de respetar, la obligación de prevenir, la obligación de proteger frente a —Independencia y autonomía de la institución que otorga las medidas; situaciones de riesgo y la obligación de erradicar la impunidad a partir de la investiga- ción, juzgamiento y sanción correspondientes (CIDH, 2017, Cap. 4). —Activación del deber de protección; Finalmente, un aspecto fundamental en términos de la atención y protección tiene —Análisis de riesgo flexible e individualizado; que ver con la evaluación de las políticas a partir de indicadores claros y precisos. Es usual que haya discordancia entre la valoración que tienen los titulares de derechos —Participación de las personas beneficiarias; (personas defensoras o periodistas) y los sujetos obligados (autoridades) respecto de la idoneidad, oportunidad y eficacia en las medidas o políticas de atención y pro- —Idoneidad y efectividad de las medidas de protección, de acuerdo a lo men- tección implementadas. cionado arriba y en lo sugerido por Margaret Sekaggya: “Los programas y medidas de protección deben abordar las características específicas del perfil Al respecto, la OACNUDH ha propuesto la medición de políticas de derechos humanos de los defensores y las defensoras en cuanto a su género, origen étnico, posi- con base en tres tipos de indicadores: estructurales, de proceso y de resultado (OAC- ción de liderazgo y lugar de residencia” (Comentario acerca de la Declaración NUDH, 2012, Cap. II,), los cuales deben reunir ciertas características: sobre defensoras y defensores de los derechos humanos: 36);

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Aunque existen varias consideraciones estadísticas deseables en la selección tes de protección (art. 2, y capítulos VII y VIII de la LPPDDHP). de indicadores […], en general los indicadores destinados a las evaluaciones de derechos humanos deben ser: No obstante, la legislación mencionada tiene algunos elementos ausentes o que debe- rían modificarse. Es una legislación que se centra en la protección y no establece un • Simples, oportunos y en número reducido; marco para el diseño e implementación de políticas públicas integrales; aunque su nombre no lo indica, se centra particularmente en las obligaciones de dependencias • Fiables; federales; y sería fundamental sacar del mandato de la segunda unidad el seguimiento de las medidas, delegándolo a una unidad diferente. • Basados en una metodología trasparente y verificable; En términos de implementación efectiva, existen múltiples publicaciones que dan • Conformes con las normas de derechos humanos y las normas de estadís- cuenta de las falencias del Mecanismo. Entre ellas, destacan: la carencia de personal tica internacionales, y suficiente, con condiciones laborales dignas; un personal que no es especializado para realizar sus funciones; la deficiencia en la oportunidad y calidad de los análisis de riesgo; • Susceptibles de desglose por motivos de discriminación prohibidos y por la ausencia de un protagonismo eficaz, especialmente de las cuatro dependencias fede- grupo de población vulnerable o marginado a nivel local. (Ídem: 56 y 57). rales que conforman el Mecanismo para adoptar medidas específicas y estructurales que trasciendan la mera representación y votación en esa instancia colegiada, así como IV. BREVES VALORACIONES A PARTIR DEL CONTEXTO MEXICANO la falta de coordinación adecuada entre instituciones de los tres niveles de gobierno aun cuando se han celebrado convenios de cooperación entre la federación y las enti- Los estándares desarrollados, tanto por instancias de Naciones Unidas como del Sis- dades federativas, los cuales han derivado en el establecimiento de Unidades Estatales tema Interamericano, descritos en el apartado anterior distan de ser implementados de Protección (UEP). en México. A continuación, desarrollaremos esa afirmación a partir de la selección de algunos de los temas más relevantes para el contexto mexicano. La falta de coordinación adecuada ha sido reconocida por el propio Mecanismo:

Un marco legal adecuado y un mecanismo de protección eficaz. La protección desde las entidades federativas y fuerzas de seguridad pública, en coordi- nación con la federación, así como la investigación de los hechos para la detención de los México fue el primer país en el continente en implementar una legislación específica culpables, es indispensable para enfrentar los retos de la debida protección de pueblos origi- para la protección de personas defensoras y periodistas. La LPPDDHP y el reglamen- narios, colectivos y comunidades de difícil acceso. (Mecanismo de Protección para Personas to de la misma crean una institucionalidad de protección: un Mecanismo de Protec- Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, 2018) ción para Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, con una respectiva coordinación ejecutiva nacional (arts. 17 y 18, LPPDDHP), la cual cuenta, a su De acuerdo con el tercer informe del Espacio_OSC (2017), el actuar del Mecanismo vez, con tres unidades: de recepción de casos y reacción rápida (“primera unidad”); permite identificar ocho tendencias: i) no se abordan todos los tipos de violencias; ii) de evaluación de riesgos (“segunda unidad”) y la de prevención, seguimiento y aná- no se abordan todos los impactos de las personas beneficiarias; iii) no se implementan lisis (“tercera unidad”). las medidas para la totalidad de sujetos afectados; iv) no se incorpora efectivamente la perspectiva de género; v) “no existe una efectiva coordinación del Mecanismo de Pro- La Ley se prevé la participación de la sociedad civil a partir de un consejo consultivo tección con las entidades federativas”; vi) el Mecanismo ha privilegiado “una lógica poli- (arts. 9 a 16), el cual siempre se ha caracterizado por ser muy activo en todas las activi- cial de intervención reactiva, casuística y puntual (únicamente se ha dado una respuesta dades del Mecanismo. a casos específicos en los que la persona a proteger ha sufrido previamente algún tipo de ataque)”; y vii) no se identifican resultados concretos en el trabajo de la 3ª unidad; viii) La LPPDDHP también se considera como instancia que decide a nivel multisectorial “hay una importante ausencia de medidas que permitan atacar las fuentes y causas de a una junta de gobierno, cuyos votos se dividen entre instituciones federales, la la violencia” (Espacio_OSC, 2017:12- 14). CNDH y cuatro integrantes del consejo consultivo (art. 4 a 8, LPPDDHP). Asimismo, incluye como invitados con derecho de voz, pero sin voto a: i) la Oficina en México Adicionalmente, ha sido muy criticada la participación de la empresa RCU que imple- del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos; ii) la Con- menta las medidas de protección ordenadas en los correspondientes planes de protec- ferencia Nacional de Gobernadores; iii) el Poder Judicial de la Federación; y iv) las ción adoptados por la junta de gobierno del Mecanismo. Según Amnistía Internacional: presidencias de las Comisiones de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados y del Senado de la República (art. 6). Amnistía Internacional ha recuperado otros retos que han sido reconocidos por la Secretaría de Gobernación, en su calidad de coordinadora ejecutiva nacional del Mecanismo: “la Finalmente, la Ley establece medidas de prevención, preventivas, de protección y urgen- generación de un catálogo de medidas de prevención y protección ante agresiones digitales,

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la interacción con las organizaciones de sociedad civil, la elaboración de un esquema de nismo —y se han invertido recursos y esfuerzos para capacitaciones y elaboración de comunicación estratégica que difunda el Mecanismo y el fortalecimiento de la coordinación matrices de evaluación de riesgo con ese enfoque—, lo cierto es que sigue existiendo con las Unidades Estatales de Protección. (2018: 9) un importante desafío para identificar oportunamente las ocasiones en las cuales son fundamentales esos enfoques.

En términos del abordaje de las causas estructurales que generan el riesgo, se ha afir- La capacidad técnica y la fuerza del mecanismo. mado que: Es sabido que uno de los principales retos que tiene el Mecanismo es garantizar la […] el enfoque mayoritario del Mecanismo al momento de brindar protección a quienes se permanencia de un personal que sea técnicamente capaz y que se conjugue con una encuentran en riesgo es muy restringido, pues éste está limitado a un catálogo de medidas necesaria empatía y sensibilidad. Por el tipo de trabajo que desempeñan, deben tener que poseen un enfoque policial y reactivo, en vez de buscar medidas estructurales que no sólo condiciones adecuadas de seguridad y de salario, sino de autocuidado, y eso aborden las causas subyacentes de la violencia contra defensores y periodistas. (Amnistía Inter- es algo en lo que debe seguir trabajando el Mecanismo. nacional, 2018, p. 9) Aunado a lo anterior, la eficacia del Mecanismo depende, en En definitiva, la ineficacia en la protección ha tenido, al menos, dos consecuencias nega- gran medida, del interés que se le preste al interior (en la Coor- En México, el tivas. La primera, es que las organizaciones de la sociedad civil han buscado financia- dinación Ejecutiva Nacional y en la Subsecretaría de Derechos miento y otras alianzas para implementar mecanismos civiles de protección. La segunda Humanos, Migración y Población) como dentro de los propios 99.13 % y más lamentable, es que varias personas protegidas en esos momentos o previamente integrantes de la Junta de Gobierno (tanto autoridades como la de agresiones a periodistas se mantiene impune por el Mecanismo han sido asesinadas. Entre ellos se encuentran: Julián Carrillo (Nacio- CNDH y el consejo consultivo). nes Unidas, 2018b; CNDH y ONU-DH 2018), así como Noé Jiménez Pablo y Murúa Man- ríquez. (OACNUDH México, 2019). El apoyo político, así como el interés y voluntad política de quienes tienen la responsabilidad de dirigir el Mecanismo y coordinar sus acciones, será trascendental para lograr La participación de la sociedad civil en general y de las personas beneficiarias en éxito en sus tareas. general en la definición de las políticas integrales y en acciones más puntuales de asistencia y protección. La impunidad sigue siendo la regla en las agresiones a personas defensoras de derechos humanos y periodistas. En lo tocante a la participación de la sociedad civil y de las personas beneficiarias en los análisis de riesgo derivados de la incor- Tal vez el mayor éxito en la participación de Una similitud compartida entre agresiones a personas defensoras y periodistas es la poración en el Mecanismo de Protección, en la práctica, muchas políticas integrales de protección radica en la impunidad en que se mantienen las mismas. En México, el 99.13 % de agresiones a veces es de manera formal y se centra en la posibilidad de inci- presencia permanente y muy activa de los nueve periodistas se mantiene impune (Article 19, 2019). De acuerdo con los expertos en liber- dencia respecto del plan de protección del análisis de riesgo de integrantes del Consejo Consultivo. tad de expresión de Naciones Unidas y de la CIDH: una persona beneficiaria que se esté discutiendo en una de las mesas de revisión de casos de la sesión de la Junta de Gobierno. […] México ha realizado escasos avances —si es que efectivamente ha logrado progresar— en la erradicación de la impunidad desde 2010. La impunidad por los asesinatos y otros ataques De igual manera, es usual que funcionarios/as que están a cargo del Mecanismo tengan contra periodistas ha sido documentada por instituciones gubernamentales y organizacio- interlocución con la sociedad civil y se pueden hacer diversas propuestas, pero no siem- nes de la sociedad civil, y estos datos sugieren que al menos el 99,6 % de estos delitos pre significa que se retoman e implementan las mismas. aún no han sido esclarecidos. Es inadmisible que el Gobierno mexicano siga sin investigar exhaustivamente estos delitos y sin juzgar a los responsables. Durante la visita, los Relatores Tal vez el mayor éxito en la participación de políticas integrales de protección radica en Especiales escucharon varias historias que revelan los altos niveles de temor y autocensura la presencia permanente y muy activa de los nueve integrantes del Consejo Consultivo. que causaron entre los periodistas y sus comunidades la impunidad y la profunda descon- Ese grupo es uno de los que más presencia tiene dentro del actuar del Mecanismo de fianza en que las autoridades públicas logren justicia y protejan el Estado de derecho. (Lanza, Protección y continuamente encuentran apoyo en otros observadores, como la Oficina Edison; Kaye, David, 2018, párr. 43) en México del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. En el caso de las personas defensoras de derechos humanos en México: Enfoque de género y multidisciplinario. Lamentablemente, la impunidad se ha convertido en causa y efecto de la inseguridad general Si bien se ha tenido mucho interés institucional en garantizar la incorporación de la de los defensores de los derechos humanos en México. La impunidad alimenta la criminali- perspectiva de género o enfoques multiculturales por parte del personal del Meca- zación de actividades legítimas en el ámbito de los derechos humanos, lo que a su vez incita

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a la comisión de ataques contra los defensores y siembra el miedo entre la sociedad civil en general. Al disuadir a los defensores de los derechos humanos de presentar denuncias y a los V. CONCLUSIONES sobrevivientes de violaciones de solicitar el apoyo de los defensores, la impunidad socava el estado de derecho en el país y fomenta nuevas violaciones. (Forst, 2018, párr. 50) Las personas defensoras de derechos humanos y periodistas brindan importantes aportes para la libertad de expresión e información, así como para la igualdad, la justicia y la paz. El comentario a la Declaración sobre Personas Defensoras de Derechos Humanos tam- bién retoma esta preocupación: La Declaración sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales universalmente La titular del mandato está preocupada por la escasez de iniciativas prácticas para proteger reconocidos de 1998 nos recuerda tanto los derechos de este sector como las obliga- físicamente, de manera efectiva, a los defensores y las defensoras de los derechos humanos. ciones de los Estados para garantizar que puedan realizar su labor en condiciones Sólo unos pocos países han aprobado leyes o adoptado medidas eficaces para poner fin a dignas, pero también de seguridad y libertad. los numerosos y violentos ataques en su contra. La impunidad sigue prevaleciendo y aún no se han creado mecanismos de indemnización específicos para las violaciones de derechos No obstante, es evidente que la defensa de los derechos huma- humanos cometidas contra defensores y defensoras de derechos humanos […]. Abordar la nos y el periodismo en México siguen siendo profesiones de Es urgente que México incorpore una política inte- cuestión de la impunidad, de conformidad con el artículo 12 de la Declaración, es un paso altísimo riesgo, con el agravante de que prácticamente todos gral para atender y proteger a personas defensoras clave para garantizar un ambiente seguro para los defensores y las defensoras. El grado de los casos de agresiones se encuentran en la impunidad. De no de derechos humanos, que vaya acompañada de seguridad que tengan los defensores y las defensoras de derechos humanos determinará la adoptarse medidas adecuadas, eficaces y oportunas, el país indicadores precisos que puedan dar cuenta del capacidad de exponer violaciones de los derechos humanos y buscar reparaciones para las puede convertirse en el lugar más peligroso para las personas avance, retroceso o estancamiento de una manera víctimas de tales violaciones […]. defensoras y periodistas. objetiva y con una visión de derechos humanos.

La erradicación de la impunidad tiene un triple componente en relación con quienes Existe un sinnúmero de estándares desarrollados por las relatorías especializadas en han sido víctimas: por una parte, atiende a la situación que vive una persona defensora libertad de expresión y personas defensoras de derechos humanos, tanto de las Nacio- de derechos humanos o periodistas; por la otra, es una medida de protección funda- nes Unidas como del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos. mental en tanto se elimina la causa que genera el riesgo; y, finalmente, es una de las Esos estándares se han centrado de manera principal en la protección de ambos secto- medidas más importantes en términos de prevención y de reparación (en su modali- res y han apostado a ir más allá de los mecanismos de protección. dad de garantía de no repetición), ya que, al ser sancionado el ataque, quien agrede se abstendrá de realizar una futura agresión porque sabe que ello tendrá consecuencias Los estándares sistematizados en este artículo son herramientas fundamentales en directas en su contra. la exigencia de medidas que generen entornos favorables para personas defensoras y periodistas. Empero, México todavía tiene el importante desafío de implementarlas La ausencia de una política integral de protección. adecuadamente. Ese es un trabajo de las autoridades, pero en el que toda la sociedad y otros actores no estatales debemos sumarnos. Como último comentario, y que deriva lógicamente de las deficiencias arriba mencionadas, es claro que en México no existe una política integral de protección para personas Es urgente que México incorpore una política integral para atender y proteger a perso- defensoras de derechos humanos, que urge implementar. Una política en la que estén nas defensoras de derechos humanos, que vaya acompañada de indicadores precisos involucrados los tres poderes del Estado y los tres niveles de gobierno, que sea coordi- que puedan dar cuenta del avance, retroceso o estancamiento de una manera objetiva nada, que tenga presupuesto suficiente, que trascienda los cambios de gobierno, en la y con una visión de derechos humanos. que participen las personas defensoras de derechos humanos, tanto en el diseño como en la implementación y evaluación. En definitiva, una política que incorpore los cuatro No podemos seguir lamentándonos de las vidas tan valiosas que se han perdido. Esta- elementos identificados por la CIDH (respeto, prevención, protección y justicia). mos a tiempo de lograr un entorno favorable en el que todas las personas puedan vivir con tranquilidad y en libertad, lo cual es particularmente para quienes todos los días piensan que un mundo de acceso a la información, justicia, paz e igualdad es posible. El legado de las personas defensoras de derechos humanos debe enorgullecernos a todos y todas. Es por ello que su protección y atención oportunas y adecuadas deberían ser temas del mayor interés especialmente para las autoridades del Estado, que están obligadas a velar por que ello se cumpla.

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52 53 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PROTECCIÓN INTEGRAL PARA PERSONAS 3DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO. LOGROS, RETOS Y PERSPECTIVAS

Paola Zavala Saeb Articulista en Animal Político

SUMARIO Introducción 57 I. Estándares de derechos 58 II. Análisis del cumplimiento de las obligaciones del Estado 61 III. Buenas Prácticas Identificadas 72 IV. Retos 73 V. Conclusiones 75 Fuentes y referencias 77

55 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PROTECCIÓN INTEGRAL PARA PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO. LOGROS, RETOS Y PERSPECTIVAS

RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN

La Ciudad de México ha realizado esfuerzos impor- Mexico City has done important efforts to guarantee, Generar sociedades desinformadas y amedrentadas es la tantes para asegurar, tanto en la legislación como en both in legislation and in public policy, the integral apuesta de quienes han cometido delitos en contra de las per- La crisis de seguridad y libertad de expresión la política pública, la protección integral a personas protection of human rights and journalists advocates, sonas defensoras de derechos humanos y periodistas. Pueden que enfrenta la Ciudad de México (CDMX) no es defensoras de derechos humanos y periodistas, así as well as the full exercise of the right to free speech. silenciarlas porque saben que los delitos en México, en su gran muy distinta a la que se vive en el resto del país: como el ejercicio pleno del derecho a la libertad However, these efforts have become insufficient mayoría, quedan impunes. presencia de la delincuencia organizada, debilita- de expresión. Sin embargo, estos esfuerzos han in a context of generalized violence that threatens miento del Estado de Derecho y altos niveles de resultado insuficientes en el contexto de violencia and hinders human rights and free speech activists Los asesinatos y otros ataques contra periodistas y personas corrupción e impunidad. generalizada que amenaza y limita a quienes ejercen and promoters. The goal of this essay is to analyze defensoras han sido documentados por instituciones guber- el derecho a defender los derechos humanos y la the formulation and implementation such laws and namentales y organizaciones de la sociedad civil. Los datos del informe conjunto libertad de expresión. El objetivo de este texto es executive actions, especially the Mechanism for the sobre México emitido por el Relator Especial de la CIDH y el Relator Especial de la analizar la formulación y la implementación de la Integral Protection of Human Rights Advocates and ONU (2018) indican que al menos el 99.6 % de estos delitos todavía no han sido legislación y acciones ejecutivas, especialmente el Journalists, in order to advance some recommen- esclarecidos (p.4). Mecanismo de Protección Integral para Personas dations to foster the integral protection of human Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, rights advocates and journalists. La crisis de seguridad y libertad de expresión que enfrenta la Ciudad de México (CDMX) con el fin de proponer recomendaciones para hacer no es muy distinta a la que se vive en el resto del país: presencia de la delincuencia orga- eficiente la protección integral a personas defensoras nizada, debilitamiento del Estado de Derecho y altos niveles de corrupción e impunidad. de derechos humanos y periodistas. Keywords: violence, free speech, protection mechanisms, journalists, human rights defenders. Sin embargo, la Ciudad de México concentra una gran cantidad de medios de comuni- cación, organizaciones de la sociedad civil, personas defensoras de derechos humanos Palabras clave: violencia, libertad de expresión, y periodistas por ser la capital. De igual manera, es la sede de los Poderes de la Unión y, mecanismos de protección, periodistas, personas en consecuencia, el centro de muchas de las decisiones políticas, así como un lugar que defensoras de derechos humanos. concentra la mayor cantidad de marchas y manifestaciones, la mayoría provenientes del interior de la República.

Todo ello impone un reto mayor para garantizar la libertad de expresión y el derecho a defender los derechos humanos fundamentales para la vida democrática, no sólo de la Ciudad, sino del país. Los Relatores Especiales de la ONU y la CIDH respecto a Libertad de Expresión señalan que:

A menudo los hechos de violencia se han dirigido a quienes son más indispensables para dar a conocer la situación de conflicto e inseguridad, corrupción y criminalidad: los periodistas. Se trata de violencia que busca sofocar el debate público y la participación cívica, que constituye un ataque general a la esencia de la vida democrática en México a nivel local, estatal y nacional. (2018: 3).

Si la Ciudad quiere ser un referente de derechos, debe generar las condiciones para recibir a las personas defensoras de derechos humanos y periodistas que viven y transitan en y por ella, así como a las y los que han sido desplazados por la violencia en sus lugares de origen y buscan un refugio seguro para ellos y sus familias.

En este texto se analizan las medidas que ha tomado el Gobierno de la Ciudad para garantizar el derecho a la libertad de expresión y proteger a quienes día a día la ejercen.

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—A conocer, recabar, obtener, recibir y poseer información sobre todos los I. ESTÁNDARES DE DERECHOS derechos humanos y las libertades fundamentales, con inclusión del acceso a la información sobre los medios por los que se da efecto a tales derechos y Garantizar los derechos de las personas defensoras de derechos humanos implica, al libertades en los sistemas legislativo, judicial y administrativo internos; menos, garantizar los siguientes derechos reconocidos internacionalmente: —A publicar, impartir o difundir libremente a terceros opiniones, informa- —Derecho a la libertad de expresión y opinión; ciones y conocimientos relativos a todos los derechos humanos y las libertades fundamentales; —Derecho a la libertad de reunión; —A estudiar y debatir si esos derechos y libertades fundamentales se obser- —Derecho a la libertad de asociación; van, tanto en la ley como en la práctica, y a formarse y mantener una opinión al respecto, así como a señalar a la atención del público esas cuestiones por —Derecho a la protesta; conducto de esos medios y de otros medios adecuados;

—Derecho a la protección; —A desarrollar y debatir ideas y principios nuevos relacionados con los derechos humanos; —Derecho al acceso a la justicia; —A tener la oportunidad efectiva, sobre una base no discriminatoria, de partici- —Derecho a desarrollar y debatir nuevas ideas sobre derechos humanos. par en el gobierno de su país y en la gestión de los asuntos públicos;

Cada uno de estos derechos se traduce en obligaciones que el Estado mexicano ha —A disponer de recursos eficaces y a ser protegida en caso de violación de adoptado a través de diversos tratados internacionales y que marcan los estándares esos derechos; más altos de protección de derechos humanos. —A solicitar, recibir y utilizar recursos con el objeto expreso de promover y prote- A) Marco normativo internacional ger, por medios pacíficos, los derechos humanos y las libertades fundamentales.

El marco de protección de los derechos de las personas defen- Además de estos instrumentos, el Estado mexicano ha recibido diversas recomenda- soras de derechos humanos y periodistas se encuentra prin- La Declaración de los Defensores de Derechos ciones de mecanismos internacionales relacionadas con la necesidad de brindar una cipalmente contenido en el Pacto Internacional de Derechos Humanos de la Organización de las Naciones adecuada protección a periodistas, así como a las y los defensores de derechos huma- Civiles y Políticos (1966)1 y en la Convención Americana sobre Unidas (1999) establece que toda persona tiene nos que por su labor enfrentan un riesgo extraordinario. A efecto de que el presente Derechos Humanos (1969)2. derecho, individual o colectivamente, a promover y análisis parta de la información más actualizada disponible se tomará como referencia procurar la protección y realización de los derechos el Informe Especial sobre la Situación de la Libertad de Expresión en México que reali- La Declaración de los Defensores de Derechos Humanos de humanos y las libertades fundamentales en los zaron conjuntamente el Relator especial para la libertad de expresión de la Comisión la Organización de las Naciones Unidas (1999) establece que planos nacional e internacional Interamericana de Derechos Humanos y el Relator especial de Naciones Unidas sobre toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión, publicado promover y procurar la protección y realización de los derechos humanos y las en junio de 2018. libertades fundamentales en los planos nacional e internacional. Además, establece que los Estados adoptarán las medidas legislativas, administrativas y de Para el desarrollo del presente documento se destacan las siguientes recomendaciones otra índole que sean necesarias para asegurar el ejercicio de los siguientes dere- contenidas en el Informe en tanto —cómo se detallará más adelante— son aplicables al chos individuales y colectivos: Gobierno de la Ciudad de México:

Recopilar y publicar estadísticas detalladas y desglosadas de ataques contra 1 Garantiza el derecho de toda persona a no ser molestada por sus opiniones y protege el derecho de las personas de periodistas y defensores de derechos humanos, incluidos datos relativos al buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, y por cualquier medio. enjuiciamiento penal de estos delitos; 2 Garantiza la libertad de expresión, incluido el derecho a la información, y dispone que el ejercicio de la libertad de expresión no puede estar sujeto a previa censura, sino a responsabilidades ulteriores, mismas que deben (previstas por Seguir reconociendo, en las más altas esferas del Estado, la legitimidad y el valor la ley) perseguir un fin legítimo y ser necesarias y proporcionadas para alcanzar ese objetivo. Además, estipula que no se del trabajo de los periodistas, y repudiar en todo momento los delitos perpetra- puede restringir el derecho de expresión por vías o medios indirectos encaminados a impedir la comunicación y la circula- ción de ideas y opiniones. dos contra ellos;

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Seguir brindando capacitación adecuada sobre la seguridad de los periodistas, incluida la formación que tome en cuenta factores de género y culturales; B) Marco normativo local

Garantizar que todos sus manuales y pautas de actuación cumplan con los La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1917)3 establece el pacto estándares internacionales de derechos humanos sobre libertad de expresión; federal, y de sus artículos 6, 116 y 122 se desprende la facultad que tienen las entidades federativas de crear su propio marco legislativo y administrativo en materia de libertad Asegurar la elaboración e implementación de planes de contingencia; de expresión y protección de los derechos humanos. En este sentido, la Constitución Política de la Ciudad de México, publicada el 5 de febrero de 2017, establece en su artí- Adoptar medidas para evitar que se repitan delitos contra periodistas; culo 6 el derecho a defender los derechos humanos como sigue:

Seguir fortaleciendo el Mecanismo de Protección para Personas Defensoras de Toda persona tiene derecho, individual o colectivamente, a promover y procurar la protección Derechos Humanos y Periodistas y asegurar la efectiva aplicación de sus deci- y realización de los derechos humanos y las libertades fundamentales; de forma eventual o siones y medidas; permanente. Las autoridades facilitarán los medios necesarios para el desarrollo de sus actividades, establecerán mecanismos de protección frente a amenazas y situaciones de riesgo, se Prever sanciones administrativas para los funcionarios públicos que se desen- abstendrán de imponer obstáculos de cualquier índole a la realización de su labor e investigarán tiendan de sus obligaciones; seria y eficazmente las violaciones cometidas en su contra.

Brindar al Mecanismo los recursos humanos y materiales necesarios para des- En cuanto a las y los periodistas, la Constitución de la CDMX en su artículo 7 señala que: empañar su mandato; Las personas profesionales de la información tienen derecho a desempeñarse de manera Reforzar la capacidad del Mecanismo Federal de dar seguimiento a la situación libre y a mantener el secreto profesional, que salvaguarda a periodistas y colaboradores de los periodistas que sean beneficiarios de medidas de protección y evaluar en periodísticos en cumplimiento de sus funciones, así como a no ser obligados a revelar forma crítica su eficacia; sus fuentes de información. En su desempeño se respetará, como eje fundamental, la cláusula de conciencia para salvaguarda de su dignidad personal y profesional e indepen- Adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la transparencia del dencia. Se garantizará la seguridad de las personas que ejerzan el periodismo; así como mecanismo federal de protección, a fin de asegurar que se supervise su eficacia las condiciones para que quienes sean perseguidos arbitrariamente en el ejercicio de y se favorezca la confianza entre beneficiarios y otros actores interesados; dicha actividad profesional puedan vivir y trabajar en la Ciudad.

Brindar capacitación adecuada sobre seguridad y autoprotección a sus Finalmente, reconoce que la protesta social es un derecho individual y colectivo que se empleados, tanto aquellos permanentes como a los colaboradores indepen- ejercerá de manera pacífica sin afectar derechos de terceros. Asimismo, señala que las dientes, brindándoles equipos de seguridad, condiciones de trabajo adecua- autoridades adoptarán protocolos de actuación en manifestaciones conforme a pará- das y seguro de vida; metros internacionales dirigidos a la protección de las personas en el ejercicio de este derecho, sin vulnerar otros derechos; y que queda prohibida la criminalización de la Asegurar que todas las investigaciones de delitos contra periodistas a nivel local protesta social y la manifestación pública. se lleven a cabo de manera oportuna, independiente, imparcial y transparente por agentes especializados en la aplicación de la ley que han recibido formación II. ANÁLISIS DEL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO adecuada en los principios y estándares del derecho internacional de los derechos humanos. El estándar de derechos establecido en los tratados internacionales y en la Constitución impone obligaciones al gobierno de la Ciudad de México. A continuación, se analizan las

3 Además, la CPEUM reconoce las obligaciones internacionales de derechos humanos asumidas por el país (artículo 1 y 133). También establece que el derecho a la información será garantizado por el Estado y que toda persona tiene derecho al libre acceso a la información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión (artículo 6). También establece que ninguna ley, ni autoridad puede establecer la previa censura y que es inviolable la libertad de difundir opiniones, información e ideas, a través de cualquier medio (artículo 7). Finalmente, en cuanto a la protección a periodistas, la CPEUM refiere que las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común cuando éstos tengan conexión con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta (artículo 73).

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medidas legislativas y de política pública que se han adoptado en la CDMX para avanzar Entre las principales obligaciones que se establecen en la Ley para las autoridades de la en el cumplimiento de dichas obligaciones: Ciudad de México se destacan:

A) Ley para la Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y —Tomar todas las medidas necesarias para garantizar el ejercicio del derecho a Periodistas del Distrito Federal la libertad de expresión en todas sus manifestaciones: periodística, artística, académica, entre otras; Después de un extenso y participativo proceso de creación, en agosto de 2015 se publicó y entró en vigor la Ley. En su artí- Colaboradora o colaborador periodístico: toda —Armonizar la legislación con los estándares internacionales y asegurar su culo 2, la Ley crea el Mecanismo de Protección Integral para persona que hace del ejercicio de las libertades de adecuada aplicación; Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas de expresión y/o información su actividad principal o la Ciudad de México (MPI-CDMX) como un organismo públi- complementaria, ya sea de manera esporádica o —Asegurar que existan las condiciones para el ejercicio adecuado del periodismo; co descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio regular, sin que se requiera registro gremial, remu- propio, así como autonomía técnica y de gestión. neración o acreditación alguna para su ejercicio. —Prevenir e investigar agresiones al ejercicio del derecho a la libertad de expre- sión y asegurar una reparación integral a quienes las sufrieron; Por otro lado, la Ley establece protección amplia al incorporar la figura de “colaboradores periodísticos” como sigue: “Colaboradora o colaborador periodístico: toda persona —Evitar cualquier acto que implique censura previa, salvo para la clasificación a que hace del ejercicio de las libertades de expresión y/o información su actividad prin- efectos de “protección” de determinados sectores de la población; cipal o complementaria, ya sea de manera esporádica o regular, sin que se requiera registro gremial, remuneración o acreditación alguna para su ejercicio” (artículo 5, fr. III). —Establecer criterios equitativos en la asignación de la publicidad oficial;

Los objetivos que se señalan en la Ley, según el artículo 1, son los siguientes: —Brindar las condiciones para que exista pluralidad informativa, no sólo en los medios públicos, sino también en los privados y comunitarios. 1. Reconocer el ejercicio de la promoción y defensa de los derechos humanos y del periodismo como actividades de interés público y, por lo tanto, Además, la Ley establece que el Mecanismo debe implementar las medidas necesarias el Estado debe de promover, respetar, proteger y garantizar los dere- para promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de las personas que chos humanos vinculados a ello. viven y transitan en la Ciudad de México y que se encuentran en situación de riesgo como consecuencia de la promoción y/o defensa de los derechos humanos y/o del ejercicio de 2. Garantizar los derechos a la vida, la integridad física, psicológica, moral la libertad de expresión y del periodismo (artículos 1, 3, 40 y 46). Las Medidas de Carácter y económica, libertad y seguridad de las personas defensoras de dere- Social incluyen apoyos para hospedaje, vivienda, alimentación, gestiones ante la autoridad chos humanos, periodistas y colaboradoras periodísticas en el Distrito educativa, sanitaria y laboral correspondiente, a fin de que las personas que se refugien en Federal, cuando se encuentran en riesgo con motivo del ejercicio de su la CDMX, y sus familias en su caso, puedan vivir en condiciones dignas y continuar con actividad, con la finalidad de garantizar las condiciones para continuar el ejercicio de su labor, y otras que se consideren pertinentes (artículo 50). ejerciéndola; así como salvaguardar los mismos derechos y bienes de los familiares o personas vinculadas a los periodistas, colaboradores perio- B) Protocolo de actuación policial de la Secretaría de Seguridad Pública para la dísticos o defensores de derechos humanos. protección de personas en el contexto de manifestaciones o reuniones

3. Garantizar a las personas defensoras de derechos humanos, periodistas y El protocolo, publicado en marzo de 2017, dejó de enfocarse en “el control de multi- colaboradoras periodísticas que se encuentran fuera de su lugar de origen tudes” para centrarse en la protección de personas en el contexto de manifestacio- (a consecuencia de la violencia de la que fueron o podrían ser potenciales vícti- nes o reuniones, dedicando especial atención a periodistas y personas defensoras mas) condiciones de vida digna para continuar ejerciendo su labor en la CDMX. de derechos humanos.

4. Establecer la responsabilidad de los Entes Públicos de la CDMX para imple- En este sentido, prohíbe a los agentes de policía capitalinos “usar mentar y operar las Medidas Preventivas, Medidas de Protección, Medidas teléfonos celulares o cualquier otro dispositivo móvil de uso per- Las y los policías se abstendrán de generar de Protección Urgente y Medidas de Carácter Social de las personas que se sonal para grabar o fotografiar” a manifestantes (artículo 7.3). cualquier tipo de interlocución con las personas encuentran en situación de riesgo, como consecuencia de la defensa o pro- Tampoco podrán “desapoderar” a periodistas, ciudadanos o defensoras de derechos humanos, periodistas y moción de los derechos humanos y del ejercicio de la libertad de expresión defensores de derechos humanos de su “material y herramien- colaboradores periodísticos”, y “no deberán emitir y el periodismo. tas de trabajo”; y, explícitamente, se prohíbe “la destrucción, ningún tipo de opinión personal respecto del con- alteración o desaparición deliberada de notas o material foto- texto de manifestación o reunión” (artículo 7.6).

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gráfico, de grabación sonora o audiovisual” (artículo 7.4). D) Lineamientos de Acción Social. Medidas de Protección del Mecanismo de Pro- Incluso ordena que “las y los policías se abstendrán de generar cualquier tipo de interlo- tección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas de la cución con las personas defensoras de derechos humanos, periodistas y colaboradores Ciudad de México para el ejercicio fiscal 2019 periodísticos”, y “no deberán emitir ningún tipo de opinión personal respecto del contexto de manifestación o reunión” (artículo 7.6). Esta Acción Social se fundamenta en el Fondo para la Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, previsto en la Ley para la Protección C) Protocolo de Actuación de la Secretaría de Gobierno ante Manifestaciones o Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Distrito Fede- Reuniones que se desarrollen en la Ciudad de México ral, con el fin de implementar Medidas Preventivas, de Protección, de Protección Urgen- te y de Carácter Social (artículos 46, 47, 48, 49 y 50 de la Ley). Publicado el 20 de septiembre de 2017, el Protocolo tiene como objetivo facilitar, mediante la intervención y concertación políti- El objetivo establecido en el apartado II de los El objetivo establecido en el apartado II de los lineamientos es garantizar los derechos ca, el ejercicio de los derechos humanos de todas las personas lineamientos es garantizar los derechos a la vida, a la vida, integridad física, psicológica, moral, económica, libertad y seguridad de las que intervengan en un contexto de expresiones públicas: las y integridad física, psicológica, moral, económica, personas defensoras de derechos humanos, periodistas y colaboradoras periodísticas, los participantes, las y los transeúntes, las y los observadores y libertad y seguridad de las personas defensoras así́ como de los familiares o personas vinculadas, que habitan y transitan en la Ciudad las autoridades. de derechos humanos, periodistas y colabora- de México cuando se encuentran en riesgo debido al ejercicio de su actividad, así como doras periodísticas, así́ como de los familiares o implementar las siguientes acciones: En este sentido, el protocolo establece una serie de acciones personas vinculadas de previsión y plan de acción para el desarrollo pacífico de las —Instructivos impresos y digitales; manifestaciones, y de manera relevante se establece un capítulo específico dirigido al respeto y la protección de personas defensoras de derechos humanos en el contexto de —Manuales impresos y digitales; manifestaciones, pues señala en su artículo 5.1: —Cursos de autoprotección individuales y colectivos; Las personas servidoras públicas de la Secretaría de Gobierno que se encuentren involucradas o participen directamente en alguna manifestación —Reubicación temporal de las personas beneficiarias y, de ser necesario, de o reunión deberán: sus familias o personas con vínculos cercanos;

a. Respetar los derechos de las personas defensoras de derechos humanos, —Diseño de protocolos de seguridad individuales y colectivos, incluidos los de periodistas, colaboradores periodísticos y en general, de toda persona que manejo de la información y seguridad cibernética; ejerza su labor, incluyendo la observación y, en su caso, el registro y docu- mentación de la actuación de las autoridades. —Instalación de cámaras, puertas, cerraduras, luces, detectores de metales u otras medidas de seguridad en las instalaciones de un grupo o casa de una persona; b. Coordinar con las dependencias participantes para que las personas defensoras de derechos humanos, periodistas y colaboradores periodísticos que —Atención médica y psicosocial individual y colectiva; participen en las manifestaciones o reuniones no sean limitadas en cualquiera de sus derechos, con motivo del desempeño de su labor o trabajo. —Apoyos para hospedaje temporal, arrendamiento de inmueble para habitar, alimentación, vestido y transporte; c. Abstenerse de generar cualquier tipo de comunicación y emitir opiniones personales sobre las manifestaciones o reuniones en comento con perio- —Apoyos para gastos de servicio de luz, agua, teléfono, internet y gas; distas y colaboradores periodísticos. —Todas aquellas acciones que se consideren pertinentes para que las perso- El personal de la Secretaría de Gobierno que concerte manifestaciones o reuniones no nas beneficiarias, y en su caso sus familias o personas con vínculos cerca- deberá por ningún motivo despojar de su material y herramientas de trabajo a las per- nos, puedan reintegrarse en un corto o mediano plazo, de forma ordinaria sonas defensoras de derechos humanos, periodistas y colaboradores periodísticos. De y segura al ejercicio libre de su actividad como promotoras o defensoras de igual manera no deberá destruir, alterar o desaparecer deliberadamente notas o mate- derechos humanos, periodistas, o colaboradoras periodísticas. rial fotográfico, de grabación sonora o audiovisual. Queda prohibida la estigmatización de las manifestaciones o reuniones. De manera relevante, en el apartado IV los lineamientos señalan como meta que se beneficiara como mínimo a 30 personas defensoras de derechos humanos, periodistas

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o colaboradoras periodísticas que viven o habitan en la Ciudad de México y que con motivo de sus actividades se enfrentan a grandes riesgos que ponen en peligro su vida, E) Protocolo de Coordinación Interinstitucional para el Uso de Información Espe- integridad física, moral, psicológica, social y económica. cializada para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas de la CDMX Para ello, el apartado V señala que se tiene una programación presupuestal de 2,000,000 (Dos millones de pesos 00/100 M.N.), la cual fue aprobada por la Junta de Gobierno el 22 El objetivo del protocolo es contar con un mecanismo de intercambio de informa- de marzo de 2019. Los beneficiarios podrán recibir la acción social hasta por seis meses, ción que permita agilizar las solicitudes de información y su recepción por la Direc- misma que se encuentra sujeta a la suficiencia presupuestal del ejercicio fiscal 2019. ción General del Mecanismo.

Como Mecanismo de exigibilidad, los lineamientos prevén en su apartado XIV que las El protocolo establece la información requerida, el área o institución responsable de personas peticionarias afectadas por la acción u omisión por los actos relacionados con aportar la información, así como las etapas del proceso sustantivo en las que se reque- la operación de la Acción Social podrán interponer una queja por escrito ante el Meca- rirá la información que puede ser respecto de: nismo. Sin embargo, no se establecen plazos ni criterios de respuesta. —La persona peticionaria; Finalmente, en el apartado XVIII los lineamientos prevén indicadores de su implemen- tación que medirán: —La actividad de la persona peticionaria;

—Variación porcentual de personas beneficiadas respecto al total de personas —La probable persona agresora; beneficiadas en los dos años anteriores; —Las relaciones del probable agresor; —Porcentaje de personas defensoras, periodistas y colaboradoras periodísti- cas en situación de desplazamiento que obtienen beneficios de esta acción —El contexto en que se dan los hechos y en el que se desarrollan las Medidas social, respecto del total de personas defensoras, periodistas y colaborado- de Protección; ras periodísticas que obtienen beneficios de esta acción social; —La implementación y seguimiento del cumplimiento de las Medidas; —Porcentaje de personas defensoras, periodistas y colaboradoras periodísticas, que obtienen medidas de seguridad preventiva, respecto del total de personas —La evaluación de la efectividad de las Medidas; defensoras, periodistas y colaboradoras periodísticas que obtienen medidas; —La vinculación interinstitucional para la capacitación y para las Medidas de —Porcentaje de personas defensoras, periodistas y colaboradoras periodísti- Prevención. cas que se benefician de estas medidas, respecto del total de personas defensoras, periodistas y colaboradoras periodísticas que obtienen medidas; Asimismo, establece que se creará una Plataforma Electrónica de Comunicación para la Atención de Requerimientos Inmedia- Entre 2017–2018 del MPI- CDMX, —Porcentaje de otorgamiento de medidas respecto al total de solicitudes; tos de Información, la cual será creada por el Mecanismo con el el Mecanismo conoció apoyo de la Secretaría de Gobierno para favorecer la oportuni- —Porcentaje de medidas relacionadas a esta acción social, respecto el total de dad e inmediatez de la información. 81 casos, medidas implementadas. 44 de ellos vinculados a la defensa de derechos Además, el Protocolo establece la Junta Interinstitucional de humanos y 37 vinculados a la libertad de expresión. Es importante hacer mención que los lineamientos de “Acción Social 2018” contempla- Reacción Inmediata, que es un órgano colegiado cuya función Esos 81 casos representaron un universo de 229 ban un meta de 60 personas beneficiarias en contraste con los lineamientos de “Acción es remitir información especializada al Mecanismo, para que personas atendidas, de ellas 101 acudieron directa- Social 2019” que contemplan sólo 30 personas beneficiarias como meta. Es decir, en los éste realice los Estudios de Evaluación de Acción Inmediata y de mente al Mecanismo local y 128 fueron remitidas al lineamientos de este año se observa una reducción del 50 % en la meta fijada. Análisis de Riesgo y determine las medidas de protección con la Mecanismo Federal mínima motivación necesaria.

Finalmente, el protocolo detalla los procedimientos sustantivos del Mecanismo y la metodología de análisis de riesgo que se detallan más adelante en el apartado H) de este documento.

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diata entregarán la información correspondiente en el término de 24 horas. F) Acciones Implementadas por el Mecanismo 5. La Subdirección de Prevención y Procedimiento Extraordinario elabora el Del Informe de Gestión de Mecanismo (2017-2018) se desprenden los siguientes datos Estudio de Evaluación de Acción Inmediata, con la información recibida y la relevantes: entrevista realizada.

Personas atendidas 6. La Jefatura de Unidad Departamental de Evaluación da seguimiento de las Medidas Urgentes. Entre 2017–2018 del MPI- CDMX, el Mecanismo conoció 81 casos, 44 de ellos vinculados a la defensa de derechos humanos y 37 vinculados a la libertad de expresión. Esos 81 7. Si el riesgo de la persona beneficiaria no ha disminuido, se realiza una casos representaron un universo de 229 personas atendidas, de ellas 101 acudieron Actualización de Evaluación de Acción Inmediata, para lo cual se solicitará la directamente al Mecanismo local y 128 fueron remitidas al Mecanismo Federal. entrega de información actualizada.

En cuanto a la prevalencia de género, el informe reporta haber atendido a más mujeres 8. La Jefatura de Unidad Departamental de Evaluación da seguimiento de las que hombres en una proporción de 63 % mujeres y 37 % hombres. Medidas; si de dicho seguimiento se desprenden incidentes o incidencias de seguridad, se solicitará la entrega de información actualizada Metodología para determinar los niveles de riesgo Los demás casos se atenderán a través del Procedimiento Ordinario en el que se realiza un En el Protocolo de Coordinación Interinstitucional (2019) se establece una metodología Estudio de Evaluación y Análisis de Riesgo. Este instrumento incluye un análisis histórico de necesaria para determinar los niveles de Riesgo. Para ello se utilizan dos instrumentos, las agresiones recibidas a causa del ejercicio de la defensa, promoción y protección de los de conformidad con el artículo 41 de la Ley: derechos humanos y la libertad de expresión, que tiene la finalidad de establecer con certeza el origen de las mismas y la probable identificación del agente agresor. 1. Si la persona peticionaria declara que su vida, su integridad o su libertad se encuentran en peligro inminente, se realiza un Estudio de Evaluación Modelo de Atención en el Procedimiento Ordinario: de Acción Inmediata, instrumento cuyo objetivo es la detección de agresiones que permiten elaborar estrategias de disminución o neutralización de 1. La Dirección General del MPI-CDMX recibe la solicitud de incorporación de daños. En este estudio se identifican los derechos que han sido o pueden la persona peticionaria, familiar, tercera persona, organización o autoridad. ser vulnerados, se genera un análisis de contexto de la actividad de la persona peticionaria y/o beneficiaria y el impacto en su región de trabajo o acti- 2. La Dirección General y la Coordinación de Evaluación e Implementación de vidad en el ejercicio de la defensa, promoción y protección de los derechos Medidas de Protección realizan el Diagnóstico de Competencia y determi- humanos y la libertad de expresión. Asimismo, se identifican los recursos nan el tipo de procedimiento. de la persona peticionaria y/o beneficiaria, con el objetivo de incentivarlos en el proceso de atención y con ello promover la resiliencia de la persona o 3. La Dirección General solicita a la Jefatura de Gobierno la convocatoria para colectivo beneficiario. la Junta Interinstitucional de Reacción Inmediata.

Modelo de Atención en el Procedimiento Extraordinario: 4. Las Dependencias integrantes de la Junta Interinstitucional de Reacción Inme- diata entregarán la información correspondiente en el término de 48 horas. 1. La Dirección General del MPI-CDMX recibe la solicitud de incorporación de la persona peticionaria, familiar, tercera persona, organización o autoridad. 5. La Subdirección del Plan de Protección elabora el Estudio de Evaluación y Análisis de Riesgo y, con la información recibida y la entrevista realizada, 2. La Dirección General y la Coordinación de Evaluación e Implementación de elabora la propuesta de Plan de Protección. Medidas de Protección realizan el Diagnóstico de Competencia y determinan el tipo de procedimiento. 6. La Dirección General presenta el caso y el Plan de Protección al Consejo de Evaluación de Medidas. 3. La Dirección General solicita a la Jefatura de Gobierno la convocatoria para la Junta Interinstitucional de Reacción Inmediata. 7. Una vez aprobado el Plan de Protección acordado con la persona Beneficia- ria, se solicita la implementación de Medidas. 4. Las Dependencias integrantes de la Junta Interinstitucional de Reacción Inme-

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8. La Jefatura de Unidad Departamental de Implementación y Seguimiento al Por otro lado, el personal del MPI-CDMX ha sido capacitado en las siguientes temáticas: Plan de Protección da seguimiento de las Medidas Urgentes. —Diplomado de acompañamiento a víctimas de violencia y catástrofes; 9. Si el riesgo de la persona beneficiaria no ha disminuido se realiza una Actua- lización del Estudio de Evaluación y Análisis de Riesgo, para lo cual se solici- —Seminario: Mejores prácticas internacionales para la protección, defensa y tará la entrega de información actualizada. ejercicio del derecho a defender derechos humanos;

10. La Jefatura de Unidad Departamental de Implementación y Seguimiento al —Capacitación en materia de libertad de expresión, medidas de protección y Plan de Protección da seguimiento de las Medidas, si de dicho seguimiento análisis de riesgos; se desprenden incidentes o incidencias de seguridad. —Curso de reforma constitucional en materia de derechos humanos. Además de las medidas de seguridad que se determinen, el plan de protección habrá de incluir: Es importante señalar que el informe de gestión no señala específicamente cuántos servidores públicos del MPI-CDMX fueron capacitados en cada uno de los cursos ante- —Atención Médica; riormente señalados.

—Atención Psicológica; Presupuesto

—Atención Legal; Del Programa Operativo Anual del 2019 se desprende el presupuesto asignado al MPI-CDMX para ese mismo año, que es de $12,906,153.00 (doce millones novecien- —Gestión de Medidas Psicosociales. tos seis mil ciento cincuenta y tres pesos 00/100 M.N.). Además, hay un fondo de $2,000,000.00 (dos millones de pesos 00/100 M.N.) establecido para medidas de pro- Capacitaciones tección y dirigido a personas defensoras de derechos humanos y periodistas, el cual se encuentra asignado a la Secretaría de Gobierno. A continuación, se detalla el desglose Del Informe de Gestión 2017-2018 se desprende que el Mecanismo ha impartido los del Programa Operativo Anual del 2019 por capítulo de gasto: siguientes talleres dirigidos a personas defensoras y/o periodistas:

Cap. Denominación del capítulo de gasto Presupuesto 1000 Servicios personales $ 8,171,649.00

2017 2000 Materiales y suministros $ 328,792.00 TEMA MUJERES HOMBRES TOTAL 3000 Servicios generales $ 3,040,348.00 Taller de autoprotección 16 14 30 4000 Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas $ 485,364.00 5000 Bienes muebles, inmuebles e intangibles $ 880,000.00 Seminario: Mejores prácticas para la pro- tección, defensa y ejercicio del derecho a 90 72 162 defender derechos humanos Por otro lado, el presupuesto asignado al MPI-CDMX para el año 2018 fue de $15,606,129.00 (quince millones seiscientos seis mil ciento veintinueve pesos 00/100 M.N.), desglosado de la siguiente forma:

Clave Denominación del capítulo de gasto Presupuesto 2018 1000 Servicios personales $ 8,875,014.00 Taller de autoprotección 12 1 13 2000 Materiales y suministros $ 421,595.00 3000 Servicios generales $ 2,217,020.00 4000 Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas. $ 2,060,000.00 5000 Bienes muebles, inmuebles e intangibles $ 2,032,500.00

70 71 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PROTECCIÓN INTEGRAL PARA PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO. LOGROS, RETOS Y PERSPECTIVAS

El presupuesto asignado para este año al MPI-CDMX suma $14,906,153.00 (catorce Los dos protocolos publicados para respetar y hacer respetar la libertad de millones novecientos seis mil ciento cincuenta y tres pesos 00/100 M.N.), incluyendo los expresión y el derecho a la información en el contexto de marchas y manifesta- recursos destinados al Fondo para Medidas de Protección. Sin embargo, se observa una ciones públicas, dirigidos a policías y concertadores políticos, fueron igualmente reducción del 5 % respecto al año anterior. realizados con la participación de organizaciones de la sociedad civil y la Comi- sión de Derechos Humanos de la Ciudad de México, lo que favorece la construc- Es importante indicar que en el Informe de Gestión 2017-2018 se menciona que el ción de confianza con la ciudadanía. MPI-CDMX había erogado $2,880,315.00 (dos millones ochocientos ochenta mil tres- cientos quince pesos 00/100 M.N.) para medidas de protección. En este sentido, el Infor- Ambos protocolos establecen parámetros de actuación para la Secretaría me sugiere que para 2019 se deberían tener asegurados $3,000,000.00 (tres millones de de Seguridad Pública y la Secretaría de Gobierno, apegados a los estándares pesos 00/100 M.N.) para este objetivo. Sin embargo, el presupuesto asignado al Fondo internacionales de derechos humanos, al tiempo que dan cumplimiento a de Protección para este año asciende apenas a $2,000,000.00 (dos millones de pesos las recomendaciones 7/2013, 9/2015, 10/2015 y 11/2015 de la CDHDF como 00/100 M.N.), lo que representa 33 % menos del estimado. garantía de no repetición.

Finalmente, hay que mencionar que el Informe de Gestión señala que es pertinente Los “Lineamientos de Acción Social (2018)” describen la metodología para medir un presupuesto de $3,790,920.00 (tres millones setecientos noventa mil novecientos el nivel de riesgo, así como los protocolos de actuación e indicadores que permi- veinte pesos 00/100 M.N.) para el Refugio de Alta Seguridad. Asimismo, se proyectaron tirán medir el grado de cumplimiento de intervención interinstitucional. $2,765,270.00 (dos millones setecientos sesenta y cinco mil doscientos setenta pesos 00/100 M.N.) como costo operativo anual del refugio. Sin embargo, ninguno de estos El “Protocolo de Coordinación Interinstitucional para el Uso de Información (2019)” rubros fue incorporado en el presupuesto 2019. es una base para solicitar y recibir de manera inmediata información con la que cuentan diferentes áreas e instituciones del Gobierno de la Ciudad de México. III. BUENAS PRÁCTICAS IDENTIFICADAS IV. RETOS La publicación de la Ley para la Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Distrito Federal y la creación del Mecanis- Tanto la Secretaría de Gobierno como la Secretaría de Seguridad Pública mo es un logro para la Ciudad. Había sido una exigencia no sólo de organismos tienen el reto de implementar los protocolos que les atañen para proteger internacionales, sino también de la sociedad civil, periodistas y personas defen- la libertad de expresión y la información en marchas y manifestaciones que se soras que la pedían desde hace tiempo. En este sentido es preciso reconocer realicen en la CDMX. que hubo participación activa de estos sectores en la redacción de la Ley. El Mecanismo tiene los siguiente órganos colegiados de órganos de gobierno: La Ley contempla protección amplia, pone en el centro a las personas en riesgo, e incluye (además de las personas periodistas o personas defenso- —Junta de Gobierno; ras de derechos humanos), a la figura de “colaboradores periodísticos”. Esta definición incluye a toda persona que hace del ejercicio de las libertades de —Junta de Evaluación de medidas; expresión y/o información su actividad principal o complementaria, ya sea de manera esporádica o regular, sin que se requiera registro gremial, remunera- —Junta Interinstitucional de Reacción Inmediata. ción o acreditación alguna para su ejercicio. La convocatoria a estos órganos colegiados para la toma de decisiones puede entorpe- El MPI-CDMX cuenta con un marco legal, una estructura orgánica, un modelo cer el proceso y diseminar responsabilidades en una emergencia. El MPI-CDMX tiene el de atención, protocolos, el presupuesto asignado para fondo de reparación y reto de hacer eficientes sus órganos colegiados, sin descuidar la transversalidad, inte- Junta Directiva, Consejo de Evaluación de Medidas y Consejo Consultivo insta- rinstitucionalidad y rendición de cuentas. lados. En este sentido, aunque perfectible, la Ciudad de México cuenta ya con capacidad legal, institucional y presupuestal, para dar protección a personas Aunque el “Informe de Gestión del MPI-CDMX 2017- 2018” da cuenta de que la defensoras de derechos humanos y periodistas. prevalencia de personas atendidas son, en su mayoría, mujeres, no se reportan medidas de protección específicas con enfoque de género. Además, los mode- El enfoque del Mecanismo, como su nombre lo indica, es integral, es decir que los de atención no incorporan perspectiva de género, ni tampoco las capacita- va más allá de las medidas de seguridad, pues incorpora atención médica, jurí- ciones de autodefensa que se imparten a personas peticionarias. El MPI-CDMX dica, legal, económica y social. tiene el reto de incorporar la perspectiva de género en su actuar, tal como lo establece la Ley en su artículo 7.

72 73 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PROTECCIÓN INTEGRAL PARA PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO. LOGROS, RETOS Y PERSPECTIVAS

La meta de 30 personas beneficiarias establecidas en los “Lineamientos de Acción Social 2019” es baja si se considera que entre 2017 y 2018 el MPI V. CONCLUSIONES atendió a 209 personas. Si bien no todas las personas atendidas necesitan la erogación que se establece en la acción social, la meta proyectada de 30 Recomendaciones personas representa apenas el 14.35 % de las personas que ha atendido el MPI-CDMX. Asegurar el derecho a la libertad de expresión e información en marchas y manifestaciones públicas. Asimismo, del presupuesto asignado para el Mecanismo en el ejercicio 2019, no se desprende que se contemple erogación para el Refugio de Alta Seguridad. Tanto la Secretaría de Seguridad Pública como la Secretaría de Gobierno deben Contar con presupuesto suficiente para ello es, sin duda, uno de los retos más implementar los protocolos establecidos para garantizar la libertad de expre- relevantes para el Mecanismo. sión y manifestación en marchas y manifestaciones. Asimismo, en apego a la rendición de cuentas, deben informar periódicamente sobre la implementación Los Lineamientos de Acción Social 2019 establecen, como mecanismo de exi- de los mismos con indicadores claros de cumplimiento. gibilidad, que los peticionaros interpongan una queja. Sin embargo, el procedimiento resulta ineficaz y no protege los derechos de las personas peticionarias. Fortalecer la capacidad institucional del Mecanismo. Lo anterior se explica en virtud de que no se establecen plazos ni criterios de respuesta, lo cual es fundamental en una situación de emergencia. Además, Diseñar y poner en operación la “Plataforma Electrónica de Comunicación para se prevé que la queja se realice ante la misma autoridad que emitió el acto, lo la Atención de Requerimientos Inmediatos de Información”, ya que el tiempo cual no asegura la imparcialidad de la respuesta. En este sentido, el MPI-CDMX de respuesta que el Mecanismo dé a peticiones urgentes es fundamental para tiene el reto de implementar un procedimiento en el que tenga la obligación de salvaguardar la vida e integridad de personas defensoras y periodistas. fundar y motivar la respuesta que se le dé al peticionario y establecer plazos que den certeza al procedimiento. El Mecanismo debe contar con presupuesto suficiente para poner en operación el Refugio de Alta Seguridad. En los modelos de atención se establecen requisitos que pueden retardar la acción gubernamental en un caso urgente. Por ejemplo, se establece que la Aplicar los Protocolos, modelos de atención y acciones sociales y evaluar su Dirección General debe solicitar a la Jefatura de Gobierno la convocatoria para implementación con indicadores claros y la participación de defensores y perio- la Junta Interinstitucional de Reacción Inmediata. La Dirección del Mecanismo distas para realizar recomendaciones precisas. tiene el reto de simplificar sus procedimientos para brindar atención con la mayor oportunidad posible. Publicar los resultados de las recomendaciones y, conforme a ello, ampliar el presupuesto y modificar los planes y medidas de protección a fin de que sean Uno de los retos más importantes del Mecanismo es implementar el Protocolo más eficaces para atender las amenazas que viven las personas defensoras y de coordinación interinstitucional para el uso de información especializada para la periodistas en el contexto actual. protección de personas defensoras de derechos humanos y periodistas de la CDMX, mismo que hasta el momento no se ha implementado. Mantener actualizada la página de internet con minutas de Sesiones de la Junta de Gobierno y del Consejo Consultivo, así como con datos sobre el ejercicio del Aunque se reportan capacitaciones en materia de derechos humanos para poli- presupuesto y las recomendaciones obtenidas de la implementación de los pro- cías y ministerios públicos, no se abordan de manera particular capacitaciones tocolos, modelos de atención y acciones sociales. sobre los derechos de las personas defensoras y periodistas, y tampoco existe información sobre las evaluaciones obtenidas. El Mecanismo tiene como reto Incorporar la perspectiva de género en las Medidas Preventivas, Medidas de implementar estas capacitaciones para que el ministerio público integre ade- Protección y Medidas de Protección Urgente implementadas. cuadamente las averiguaciones previas y siga las líneas de investigación sobre conductas probablemente constitutivas de delitos en contra de personas defen- Para hacer eficiente el cumplimiento de las responsabilidades del Mecanis- soras de derechos humanos y periodistas. mo, se recomienda que las atribuciones de todos los órganos colegiados del Mecanismo integrados por instituciones de gobierno se concentren en un sólo Finalmente, el Mecanismo tiene el reto de asegurarse de que su personal conoz- órgano en sesión permanente, y que se reúna al menos una vez a la semana. ca el marco normativo y esté capacitado para implementar los protocolos, linea- Para ello, cada institución deberá designar a un mismo servidor público con el mientos y modelos de atención de manera eficiente. poder de decisión para ser el vínculo entre el mecanismo y su institución.

74 75 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PROTECCIÓN INTEGRAL PARA PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO. LOGROS, RETOS Y PERSPECTIVAS

Realizar el monitoreo local de las agresiones con el objeto de recopilar, sistematizar y analizar la información desagregada en una base de datos y elaborar Fuentes y referencias reportes mensuales para realizar acciones preventivas y fortalecer los esquemas de protección. Asamblea Constituyente. (2017). Constitución Política de la Ciudad de México. Recuperado el 5 de junio de 2019 de: http:// www.infodf.org.mx/documentospdf/constitucion_cdmx/Constitucion_%20Politica_CDMX.pdf. Capacitar y evaluar al personal sobre el marco normativo y la implementación eficiente de los protocolos, lineamientos y modelos de atención. Asamblea Legislativa del Distrito Federal, VI Legislatura. (2015). Ley para la Protección Integral de las Personas Defenso- ras y Periodistas del Distrito Federal. Recuperado el 6 de junio de 2019 de: http://aldf.gob.mx/archivo-74ea2ed80b1e8b- Fortalecer las capacidades de las y los ministerios públicos. 8607ca0e3c8e566ac8.pdf.

Contar con especialistas en derecho penal e investigación criminal a fin de que Cámara de Diputados. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. (1917). Recuperado el 5 de junio de 2019 de: diseñen una metodología específica para sensibilizar, capacitar y evaluar a policías, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/1_060619.pdf. ministerios públicos y jueces, pues de este modo ellos podrían contar con herramientas para seguir eficazmente líneas de investigación sobre libertad de expre- Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y Organización de las Naciones Unidas. (2018). Informe conjunto sión y delitos cometidos en contra de personas defensoras y periodistas, y tam- del Relator Especial para la libertad de expresión de la CIDH y el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la promoción y bién consignar a probables responsables de manera eficaz. Asimismo, debe haber protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión sobre su misión a México. Recuperado el 5 de junio de 2019 de: seguimiento para los servidores públicos que no aprueben satisfactoriamente las https://www.oas.org/es/cidh/expresion/docs/2018_06_18%20CIDHUN_FINAL_MX_report_SPA.PDF. capacitaciones y consecuencias en caso de que esto ocurra recurrentemente. Mecanismo de Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas de la Ciudad de México. Publicar datos semestralmente sobre el porcentaje de averiguaciones previas (2019). Lineamientos de Acción Social. Medidas de Protección del Mecanismo de Protección Integral de Personas Defensoras de que resulten en consignaciones ante el Tribunal Superior de Justicia. Derechos Humanos y Periodistas de la Ciudad de México para el ejercicio fiscal. Recuperado el 5 de junio de 2019 de: https:// www.mpi.cdmx.gob.mx/storage/app/media/Juridico/lineamientos-de-accion-social.pdf. Publicar datos semestralmente sobre las consignaciones que obtengan sentencia y el sentido de las mismas. Mecanismo de Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas de la Ciudad de México. (2019). Protocolo de Coordinación Interinstitucional para el Uso de Información Especializada para la Protección de Personas Acciones preventivas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. Recuperado el 5 de junio de 2019 de: https://www.mpi.cdmx.gob.mx/storage/app/media/Juridico/Protocolo%20Uso%20de%20Inteligencia.pdf Fortalecer en el discurso público la independencia y pluralidad del trabajo perio- dístico, así como la importancia de defender los derechos humanos y repudiar Mecanismo de Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas de la Ciudad de México. públicamente los delitos perpetrados contra ellos y ellas. (2017-2018). Informe de Gestión del Mecanismo de Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Perio- distas de la Ciudad de México. Recuperado el 5 de junio de 2019 de: https://www.mpi.cdmx.gob.mx/storage/app/uploads/ Si bien la Ciudad de México no es responsable de las capacidades estatales public/5c5/0e9/769/5c50e97693e92870452886.pdf. para proteger a periodistas y defensores, puede facilitar estos procesos y ayudar a evitar el desplazamiento forzoso, lo cual promueve la replicabilidad de Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas Para los Derechos Humanos. (1966). Pacto Internacional de Derechos sus buenas prácticas. Civiles y Políticos. Recuperado el 5 de junio de 2019 de: https://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx.

Capacitar a un mayor número de personas defensores y periodistas en riesgo Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas Para los Derechos Humanos. (1999). Declaración de los Defensores de con talleres de autoprotección que incorporen el enfoque de género. Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas. Recuperado el 5 de junio de 2019 de: https://www.ohchr.org/ Documents/Issues/Defenders/Declaration/declaration_sp.pdf.

Organización de los Estados Americanos (1969). Convención Americana sobre Derechos Humanos. Recuperado el 5 de junio de 2019 de: https://www.oas.org/dil/esp/tratados_B32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos.htm.

76 77 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PROTECCIÓN INTEGRAL PARA PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS EN LA CIUDAD DE MÉXICO. LOGROS, RETOS Y PERSPECTIVAS

Secretaría de Gobierno de la Ciudad de México. (2017). Protocolo de Actuación de la Secretaría de Gobierno ante Manifesta- ciones o Reuniones que se Desarrollen en la Ciudad de México. Gaceta Oficial de la Ciudad de México, vigésima época, N. 159 de 20 de septiembre de 2017. Recuperado el 7 de junio 2019 de:

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Secretaría de Gobierno de la Ciudad de México. (2018). Lineamientos de Acción Social. Medidas de Protección del Mecanismo de Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas de la Ciudad de México para el ejercicio fiscal. Gaceta Oficial de la Ciudad de México, vigésima época, N. 342 de 13 de junio de 2018. Recuperado el 7 de junio 2019 de: https://www.mpi.cdmx.gob.mx/storage/app/uploads/public/5b2/1a5/1fe/5b21a51fe152b545490225.pdf.

Secretaría de Seguridad Pública de la Ciudad de México. (2017). Protocolo de actuación policial de la Secretaría de Seguridad Pública para la protección de personas en el contexto de manifestaciones o reuniones. Gaceta Oficial de la Ciudad de México, vigésima época, N. 37 de 27 de marzo de 2017. Recuperado el 7 de junio 2019 de:

http://data.ssp.cdmx.gob.mx/documentos/difusion/convocatorias/MANIFESTACIONES_O_REUNIONES.pdf.

78 79 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PROTECCIÓN, 4AUTOPROTECCIÓN Y AUTOCUIDADO DE PERIODISTAS EN MÉXICO

Erik Ernesto Gutiérrez Muñoz

SUMARIO I. El problema público: la violencia contra la prensa en México 83 II. Los ejes rectores para atender el problema público: la prevención y la seguridad integral 85 III. Primera propuesta de acción 87 IV. Segunda propuesta de acción 91 V. Tercera propuesta de acción 94 VI. Cuarta propuesta de acción 100 VII. Quinta propuesta de acción 103 VIII. Conclusiones 107 Fuentes y referencias 109

81 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PROTECCIÓN, AUTOPROTECCIÓN Y AUTOCUIDADO DE PERIODISTAS EN MÉXICO

RESUMEN ABSTRACT I. EL PROBLEMA PÚBLICO: LA VIOLENCIA CONTRA LA PRENSA EN MÉXICO

Frente al problema público de la violencia contra la Facing the public problem of violence against Durante los primeros seis meses de 2019 México ha sido el país en el que se ha registrado prensa en México, la presente investigación tiene the press in Mexico, this research aims to identify la mayor cantidad de asesinatos de periodistas, no sólo en el hemisferio occidental, sino como objetivo identificar necesidades concretas y specific needs and areas of opportunity that can be en el mundo entero (CPJ, 2019a). En efecto, al 20 de junio de 2019 los registros del Com- áreas de oportunidad que puedan ser atendidas con addressed with public policy actions on prevention, mittee to Protect Journalists (en adelante, CPJ) señalan el asesinato de 16 periodistas acciones de política pública en materia de prevención, self-care and self-protection, under the holistic y colaboradores periodísticos en el mundo, 7 de los cuales han ocurrido en México. El autocuidado y autoprotección, guiadas bajo una security scope. último de estos casos fue el de la periodista Norma Sarabia Garduza, quien fue privada óptica de seguridad integral. Estas propuestas de These public policy proposals consider the interac- de la vida el 11 de junio del 2019 en el Estado de Tabasco. política pública consideran la interacción que deben tions that the protection and prevention actions must mantener las acciones de protección y prevención, maintain, as well as the best international practices Es preciso señalar que la violencia letal contra la prensa en así como las buenas prácticas internacionales que that were identified in Colombia, Guatemala and México no se compone de casos aislados: conforme a datos de Durante los primeros seis meses de 2019 México pudieron ser identificadas en Colombia, Guatemala Honduras. CPJ (2019b), entre enero de 2006 y junio de 2019, 98 periodis- ha sido el país en el que se ha registrado la mayor y Honduras. Dentro de dichas propuestas se plantea These proposals include the participation of different tas y colaboradores han sido asesinados. Por su parte, la Oficina cantidad de asesinatos de periodistas, no sólo en la participación de distintas instituciones del sector institutions of the public sector and also bring into para México y Centroamérica de Article 19 (2019b) (en adelante, el hemisferio occidental, sino en el mundo entero. público, pero también se incorpora un principio de the table a principle of co-responsibility, in which the Article 19) documentó el asesinato de 47 periodistas únicamente corresponsabilidad, en el que las y los propietarios owners of the media must undertake strong actions durante el sexenio de Enrique Peña Nieto.1 de los medios de comunicación deben emprender to improve the working conditions of the journalists, acciones contundentes para mejorar las condiciones as well as adopt measures to promote self-protec- Ahora bien, la violencia contra la prensa no solamente se tradu- laborales de las y los periodistas, así como adoptar tion and self-care. ce en asesinatos, sino que adquiere diversas expresiones, entre Por su parte, la Oficina para México y medidas para propiciar su autoprotección y autocuidado. las que incluso se encuentran acciones de espionaje. Al respec- Centroamérica de Article 19 documentó el to, distintas organizaciones documentaron que integrantes del asesinato de Keywords: violence against the press, prevention equipo de Aristegui Noticias, así como el periodista Carlos Loret Palabras clave: violencia contra la prensa, política policy, self-protection and self-care of journalists, de Mola, recibieron ataques que buscaban infectar sus dispositi- 47 periodistas de prevención, autoprotección y autocuidado de holistic security, protection mechanism, co-respon- vos móviles con el software espía “Pegasus” entre enero de 2015 únicamente durante el sexenio periodistas, seguridad integral, mecanismo de sibility of the media. y julio de 2016. Dicho malware es desarrollado por la firma NSO de Enrique Peña Nieto. protección, corresponsabilidad de los medios de Group y es comercializado únicamente a los gobiernos (R3D, comunicación. Social TIC y Article 19, 2017). Es importante destacar que estos ataques también se diri- gieron al hijo de Carmen Aristegui, quien era menor de edad.

Por otro lado, durante 2018 Article 19 (2019a) registró un total de 544 agresiones hacia la prensa en México, siendo las más comunes la intimidación y el hostigamiento (162 casos), las amenazas (133 casos) y el bloqueo, alteración o remoción de información (72 casos). En el 44.2 % de estos casos el presunto perpetrador fue un funcionario público.

Conforme a los registros de dicha organización, también es posible observar que el número de agresiones se ha mantenido en aumento desde 2014.

1 Es preciso señalar que el CPJ y Article 19 México y Centroamérica tienen metodologías distintas de registro y clasifica- ción de casos, por lo que el número de periodistas asesinados que cada organización señale en sus bases de datos puede ser distinto.

82 83 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PROTECCIÓN, AUTOPROTECCIÓN Y AUTOCUIDADO DE PERIODISTAS EN MÉXICO

Número de Número de II. LOS EJES RECTORES PARA ATENDER EL PROBLEMA PÚBLICO: Año agresiones contra la prensa periodistas asesinados LA PREVENCIÓN Y LA SEGURIDAD INTEGRAL 2013 330 4 2014 326 5 Las acciones que el Estado mexicano ha emprendido hasta el momento para atender el problema de la violencia contra la prensa se han concentrado en el ámbito reactivo y se 2015 397 7 han enfocado en una visión tradicional de la seguridad —esto es, aquella en la que se 2016 426 11 privilegia proteger la integridad física del individuo con medidas de carácter policial—, dejando de lado la prevención. 2017 507 12

2018 544 9 Lo anterior puede observarse en el tipo de medidas más comunes que fueron otorga- TOTAL 2,530 48 das a las periodistas beneficiarias del Mecanismo de Protección de Personas Defenso- ras de Derechos Humanos y Periodistas durante 2018 (CIMAC, 2018): Fuente: Elaboración propia con datos del Informe Anual 2018 de la Oficina para México y Centroamérica de Article 19 —La asignación de un botón de asistencia;

De igual forma, Comunicación e Información de la Mujer A.C. (2019) registró un total —La asignación de un directorio con números de emergencia para que las y los de 4222 agresiones en contra de mujeres periodistas entre 2012 y 2018. A estos datos periodistas puedan llamar en caso de ser necesario; se suman los generados por Reporteros Sin Fronteras (2019), que ubican a México en el lugar 144 de 180 en la Clasificación Mundial de la Libertad de Prensa 2019 y los —La instalación de cámaras y sensores de vigilancia en el domicilio de la persona; registros del CPJ (2019b), los cuales muestran que México presenta la mayor cantidad de periodistas desaparecidos a nivel mundial, con 14 casos registrados entre los años —La programación de patrullajes. de 2005 y 2017. Sin embargo, para atender de forma integral el problema es imprescindible que el Todos estos elementos nos permiten aproximarnos a la gravedad y la magnitud del pro- Estado amplíe el espectro de sus acciones en materia de prevención y ajuste el enfo- blema, pues independientemente de las metodologías de análisis, clasificación y registro que de las medidas adoptadas incorporando una perspectiva de seguridad integral. que sean empleadas por las fuentes, los esfuerzos no gubernamentales dan cuenta de la En consecuencia, las propuestas de política pública que se desarrollan en el presente misma tendencia: la violencia contra la prensa se ejerce de forma cotidiana en México y documento giran en torno a estos dos elementos. genera un alto grado de letalidad. Adoptar la prevención y la seguridad integral como ejes cardinales en la elaboración de La violencia en contra de las y los periodistas en México es, por las propuestas de política pública brinda diversas ventajas. Por ejemplo, profundizar las tanto, un problema público que trasciende sexenios y que debe La violencia en contra de las y los periodistas acciones de prevención le permitirá al Estado hacer uso de un abanico más amplio de ser atendido por el Estado mexicano, en cumplimiento de sus en México es, por tanto, un problema público herramientas, estrategias e instituciones, a la par que cumplir sus obligaciones respecto obligaciones, tanto de brindar seguridad y protección a las per- que trasciende sexenios y que debe ser aten- a los casos en los que se han consumado las agresiones. En efecto, la Corte Interameri- sonas que habitan y transitan su territorio como de asegurar las dido por el Estado mexicano, en cumplimiento cana de Derechos Humanos ha señalado que: condiciones necesarias para el ejercicio efectivo de los derechos de sus obligaciones humanos, entre los que se encuentran los derechos a la vida, la El deber de prevención abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, adminis- integridad personal, la seguridad jurídica y, por supuesto, la libertad de expresión. trativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los derechos humanos y que aseguren que su eventual vulneración sea efectivamente considerada y tratada como un hecho ilícito Es preciso señalar que el ejercicio efectivo de la libertad de prensa —y del derecho más susceptible de acarrear sanciones para quien las cometa, así como la obligación de indemnizar amplio a la libertad de expresión— es un pilar de toda sociedad democrática, puesto a las víctimas por sus consecuencias perjudiciales. (Citado en CIDH, 2009, pág. 17) que permite a las personas acceder de forma cotidiana a información relevante sobre el acontecer local, nacional e internacional, así como también somete las actuaciones y También es importante señalar que existen experiencias internacionales novedosas omisiones del Estado al escrutinio público y abre el espacio al debate público. respecto a la adopción de un modelo enfocado en la prevención que coexista con las medidas de protección tradicionales. En efecto, durante 2018, el Ministerio del Interior del Gobierno de Colombia publicó el Plan de Acción Oportuna, el cual tiene como eje la identificación y prevención de las situaciones de riesgo que enfrentan las personas defensoras de derechos humanos, los líderes sociales, comunales y periodistas, cuyo

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objetivo final es la adopción de una política pública integral para la garantía de la defen- mentan la vulnerabilidad de las y los periodistas. sa de los derechos humanos (Ministerio del Interior, 2018). Para el desarrollo de estas propuestas se ha buscado identificar una serie de buenas prác- Ahora bien, puesto que la seguridad integral parte de un enfo- ticas en materia de protección, prevención, autoprotección y autocuidado de periodistas que más amplio que la acepción tradicional de la seguridad, Considerar a la seguridad como una esfera en Colombia, Guatemala y Honduras4 que puedan ser susceptibles de adaptarse y repro- resulta más útil al plantear acciones de prevención, entre las que compuesta por tres dimensiones. ducirse en el contexto específico mexicano. Para tal efecto, se realizaron entrevistas con las se encuentran las medidas de autoprotección y autocuidado. y los directores de la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP), Grupo Sociedad Civil y la Al respecto, es preciso señalar que la seguridad integral es una La seguridad física Unidad de Protección a Defensoras y Defensoras de Derechos Humanos–Guatemala. aproximación cuyo planteamiento señala a la integridad física del individuo no como la única considerable al analizar la seguri- La seguridad psicosocial III. PRIMERA PROPUESTA DE ACCIÓN dad y protección de las personas que ejercen labores de defensa de derechos humanos o el periodismo (Smith, et al, 2016). En La seguridad digital Promover el fortalecimiento institucional de la Unidad de Prevención, Seguimien- efecto, este concepto propone considerar a la seguridad como to y Análisis del Mecanismo de Protección de Personas Defensoras de Derechos una esfera compuesta por tres dimensiones3 que mantienen una estrecha relación Humanos y Periodistas entre sí: En estricto sentido, el Estado mexicano ya cuenta con un marco legal e institucional que —La seguridad física. Se refiere a la integridad personal del individuo y a los le permite proponer, implementar y operar medidas de prevención, así como con una factores externos que la protegen o la vulneran; unidad especializada que genere estas medidas y evalúe su eficacia.

—La seguridad psicosocial. Se refiere tanto a los efectos que se generan en En efecto, conforme a la Ley para la Protección de Personas salud mental del individuo cuando se ve expuesto a situaciones adversas, como Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, el Mecanismo la Tercera Unidad del Mecanismo Federal aún a las capacidades o vulnerabilidades que tiene para afrontarlos; de Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y no está realizando a cabalidad las funciones Periodistas (en adelante, el Mecanismo Federal) tiene la facultad que le establece la Ley, lo que genera un vacío —La seguridad digital. Se refiere a las comunicaciones, equipos, aplicaciones y de implementar y operar medidas de prevención, a las cuales institucional que incide negativamente en la plataformas que la persona emplea en el ámbito digital, así como a los factores define en su artículo 2º como el “conjunto de acciones y medios eficacia de las labores de dicho Mecanismo. que la fortalecen o la vulneran. encaminados a desarrollar políticas públicas y programas con el objetivo de reducir los factores de riesgo que favorecen las agresiones contra Personas La relación entre estas dimensiones se expresa, por ejemplo, en que la falta de concien- Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, así como para combatir las causas que cia de los aspectos emocionales y psicosociales de la seguridad a menudo impide iden- las producen y generar garantías de no repetición”. tificar y valorar correctamente las amenazas potenciales, como podrían ser los efectos que el estrés crónico puede generar en la salud de las y los periodistas y las personas A la par, el artículo 23 de dicha Ley establece la Unidad de Prevención, Seguimiento y defensoras (Smith, et al, 2016). Como puede inferirse en este caso, la falta de atención Análisis como la tercera unidad auxiliar de la Coordinación Ejecutiva Nacional del Meca- a estos elementos generará, a su vez, afectaciones en el bienestar físico de la persona o nismo Federal5, la cual tiene entre sus atribuciones: interferirá con su capacidad para tomar decisiones esenciales para su seguridad. —Proponer medidas de prevención; Por otro lado, contemplar medidas de seguridad digital implicará que las y los periodistas cobren mayor conciencia sobre su presencia en el mundo digital y los efectos que —Identificar los patrones de agresiones a periodistas y personas defensoras de ésta puede tener sobre su seguridad física y psicosocial, por ejemplo, en el caso de ser derechos humanos y elaborar mapas de riesgos; objeto de amenazas u hostigamiento en redes sociales. —Evaluar la eficacia de las medidas preventivas, medidas de protección y medi- Así pues, las propuestas que se presentarán a continuación parten de un enfoque de das urgentes de protección implementadas por el Mecanismo Federal; seguridad integral y tienen una vocación de prevención, la cual se expresa tanto en la promoción de acciones de autoprotección y autocuidado, como en el fortalecimiento de las capacidades institucionales y la transformación de los factores de riesgo que incre- 4 Estos Estados han sido seleccionados debido a que han enfrentado contextos relativamente similares al mexicano en lo que respecta a violencia contra la prensa dentro de su territorio.

3 Por su parte, el Instituto Mexicano de Derechos Humanos y Democracia, A.C. y Periodistas de a Pie, A.C. apuntan en un 5 La Coordinación Ejecutiva Nacional es el órgano responsable de coordinar con las entidades federativas, las dependencias sentido similar al considerar seis dimensiones de la seguridad: física, legal, emocional, profesional y política. Puesto que de la administración pública federal y con organismos autónomos el funcionamiento del Mecanismo Federal. estas seis dimensiones se subsumen también en las tres dimensiones de la seguridad integral, se ha optado por hacer uso Las tres Unidades Auxiliares son: la Unidad de Recepción de Casos y Reacción Rápida; la Unidad de Evaluación de Riesgos de este concepto. y, por último, la Unidad de Prevención, Seguimiento y Análisis.

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—Elaborar las propuestas de modificación a las leyes y demás disposiciones esta Unidad se dejan de implementar procesos de suma relevancia para la seguridad que rigen al Mecanismo con el fin de dar mayor eficiencia a su funcionamiento. de periodistas y defensores.

Sin embargo, en los hechos, la Tercera Unidad del Mecanismo Federal aún no está rea- Por otro lado, es preciso señalar que la Tercera Unidad ha desa- lizando a cabalidad las funciones que le establece la Ley, lo que genera un vacío institu- rrollado dos planes de contingencia: uno dirigido al Estado de Incorpore una perspectiva de seguridad integral, cional que incide negativamente en la eficacia de las labores de dicho Mecanismo. En Veracruz —el cual no llegó a implementarse— y otro al Estado en la que las medidas de prevención contemplen este punto es preciso resaltar que las otras dos unidades auxiliares también presen- de Chihuahua. Éste último fue publicado en 2017 y consta de 52 acciones de autoprotección y autocuidado diri- tan deficiencias en su operación, las cuales se atenderán en propuestas posteriores. acciones divididas en cinco ejes7 (Mecanismo Federal, 2017). El gidas tanto a la seguridad física de las personas proceso de elaboración de este Plan inició a solicitud de organi- como a su seguridad digital y psicosocial; Ahora bien, de acuerdo con la experiencia de organizaciones de la sociedad civil que zaciones de la sociedad civil, las cuales también participaron en componen la coalición denominada Espacio OSC,6 los problemas de la Unidad de Pre- las mesas de trabajo para definir sus contenidos. vención se remontan a la creación del Mecanismo Federal, en el año de 2012, puesto que en ese momento solamente se crearon las dos primeras unidades auxiliares. Tres De igual forma, se presentan reportes trimestrales sobre su implementación, dentro de años después, tanto el Espacio OSC como distintos organismos internacionales, seguían los cuales es posible identificar avances importantes como la derogación de los artícu- haciendo llamados para la creación de la Tercera Unidad (Espacio OSC, 2015). los 2828 y 3339 del Código penal del Estado de Chihuahua. Estos artículos criminalizaban el ejercicio de la libertad de expresión (Mecanismo de Protección, 2018). Sin embargo, A partir de estos señalamientos, es posible afirmar que la integración tardía de la Terce- los reportes se detienen en agosto de 2018, por lo que no es posible darles seguimiento ra Unidad generó, por lo menos, dos problemas. El primero es que, durante los tres pri- mediante la información disponible. meros años de existencia del Mecanismo Federal, la Unidad responsable de evaluar la eficacia de las medidas implementadas no existía, lo que implica de inicio un desfase de A partir de todo lo anterior, es posible afirmar que la Tercer Unidad no está realizando tres años en la actualización de las mismas. El segundo es que la ausencia de la Tercera a cabalidad las atribuciones que le señala la Ley. En este punto es preciso señalar que, Unidad implicó un vacío de tres años en el análisis que permitiera diseñar e implemen- conforme al testimonio de una persona servidora pública adscrita al Mecanismo Fede- tar acciones de prevención coordinadas desde el Mecanismo Federal. ral, al analizar el desempeño de la Tercera Unidad es necesario considerar la falta de personal que la aqueja. Ahora bien, conforme al testimonio de Verónica Rodríguez (defensora de derechos humanos que participó activamente en el proceso de creación del Mecanismo Federal), una vez Por lo tanto, es preciso que el Estado lleve a cabo todas las gestiones necesarias para asegu- que la Tercera Unidad estuvo conformada, inició trabajos de monitoreo de medios de rar el pleno funcionamiento de la Unidad de Prevención, Seguimiento y Análisis, dotándola comunicación. A partir de dicho monitoreo, la Tercera Unidad gestionaba el acercamiento del personal y los recursos necesarios para desarrollar a cabalidad todas sus funciones. del Mecanismo hacia periodistas y personas defensoras que fueran víctimas de agresiones o amenazas reportadas en los medios (Rodríguez, entrevista telefónica, 20 de junio de 2019).

Si bien estas acciones proactivas podrían ser sumamente valiosas, Rodríguez señaló que la efectividad de las mismas no pudo ser claramente evaluada en su momento, debido a que se implementaron en un clima de falta de confianza respecto a las acciones gubernamentales de protección y prevención.

En un sentido similar, durante 2017 el Espacio OSC señaló que, aunque la Tercera Unidad se había creado, aún no era posible identificar resultados concretos de su trabajo (Espacio OSC, 2017). A juicio de Itzia Miravete, Coordinadora de Documentación y Seguimiento de Casos de Article 19, esta situación prevalece todavía en 2019 y constituye uno de los principales problemas del Mecanismo Federal (Miravete, entrevista 7 Los cinco ejes del Plan de Contingencia de Chihuahua son: 1) Estrategias transversales a los escenarios de riesgo iden- presencial, 15 de mayo de 2019). tificados; 2) Feminicidios, situación de vulnerabilidad de personas migrantes, grupos de la diversidad sexual, violencia de género y trabajadoras de las maquilas; 3) Medio ambiente; 4) Situación de la Sierra Tarahumara y 5) Violaciones a la libertad En efecto, Miravete precisó que, aunque la Unidad de Prevención existe, no hay claridad de expresión y derechos de los periodistas. sobre las labores que está realizando actualmente. Y resaltó que sin la actuación de 8 Este artículo establecía el delito de ultrajes a la autoridad.

6 El Espacio OSC está compuesto por diversas organizaciones de la sociedad civil, nacionales e internacionales, que acom- 9 Este artículo le imponía de uno a tres años de prisión y de cincuenta a mil días de multa a la persona que, “para obtener pañan y representan legalmente a periodistas y personas defensoras, quienes buscan o reciben medidas por parte del un beneficio o causar un daño, indebidamente produjera o editara, por cualquier medio técnico, imágenes, textos o voces, Mecanismo Federal. total o parcialmente falsos o verdaderos”.

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En cumplimiento de sus atribuciones, la Coordinación Ejecutiva Nacional deberá: Propuestas puntuales Proponer a la Junta de Gobierno los ajustes presupuestales necesarios para En el ejercicio de sus atribuciones, es necesario que la Unidad de Prevención, Segui- dotar a la Unidad de Prevención, Seguimiento y Análisis de los recursos finan- miento y Análisis: cieros necesarios para realizar a cabalidad sus atribuciones;

Incorpore una perspectiva de seguridad integral, en la que las medidas de pre- Realizar las gestiones pertinentes con el objetivo de asignar a la Unidad de Pre- vención contemplen acciones de autoprotección y autocuidado dirigidas tanto a vención, Seguimiento y Análisis el personal necesario para cumplir con todas las la seguridad física de las personas como a su seguridad digital y psicosocial; atribuciones que le confiere la Ley. En el cálculo de asignación del personal, la Coordinación Ejecutiva deberá considerar: Involucre a personas funcionarias públicas de instituciones que puedan proponer, implementar y fortalecer las medidas de prevención, brindándoles • El desfase existente en el trabajo de la Unidad. una perspectiva de amplio espectro que trascienda el enfoque tradicional de la seguridad física; • La gravedad de la violencia contra la prensa en México y la necesidad de hacerle frente con la mayor diligencia posible. Involucre a las organizaciones de la sociedad civil que acompañan y representan casos frente al Mecanismo Federal, así como a especialistas de la academia, • La cantidad de atribuciones que corresponden a la Unidad y que actual- en la evaluación de las medidas existentes y en los procesos para la adopción mente sean ejercidas por personal de otras unidades. de nuevas medidas; —Solicitar a la Secretaría de Gobernación que proponga a las autoridades Desarrolle las propuestas necesarias para que las y los servidores públicos correspondientes la adopción de las modificaciones administrativas y legisla- que integran el Mecanismo Federal accedan a espacios de acompañamiento y tivas que sean necesarias para agilizar el desarrollo e implementación de los contención. En este proceso es preciso considerar que estas personas también planes de contingencia y sistemas de alerta temprana. enfrentan impactos psicosociales en el ejercicio de su labor, por lo que es necesario que accedan también a espacios de contención y acompañamiento; IV. SEGUNDA PROPUESTA DE ACCIÓN

Coordine la elaboración de planes de contingencia y alerta temprana con mayor Agilizar el proceso de asignación de medidas urgentes de protección agilidad y determine los mecanismos apropiados para dar seguimiento y evaluar su implementación; Una de las principales problemáticas señaladas durante las entrevistas sostenidas, tanto con personas defensoras de derechos humanos de México y Centroamérica Analice y proponga las modificaciones necesarias a la normatividad vigente, con como con una persona funcionaria pública adscrita al Mecanismo Federal, fue las difi- el fin de agilizar el desarrollo e implementación de planes de contingencia y sis- cultades para implementar medidas urgentes de protección. Si bien esta problemática temas de alerta temprana. En este proceso deberá: se aleja de la temática de autoprotección y autocuidado, se mantiene dentro de la lógica de prevención, pues agilizar el proceso de asignación de estas medidas incidirá positi- • Proponer el establecimiento de responsables claros en los tres niveles vamente en prevenir que se concreten amenazas declaradas, o bien que las agresiones de gobierno.10 consumadas escalen en sus efectos.

• Contar con la participación de la sociedad civil, la academia, organismos Dicho lo anterior, es posible señalar que, conforme a los testimonios recabados,11 los internacionales y representantes de los tres niveles de gobierno. principales factores que dificultan la asignación de medidas urgentes son los trámites administrativos que se necesitan previos a su implementación. La complejidad que • Contemplar la posible responsabilidad administrativa de las y los funciona- entraña la coordinación entre las autoridades de los distintos niveles de gobierno y los rios públicos que incumplan con sus obligaciones en la materia. retos geográficos para alcanzar a las personas beneficiarias también es factor.

Es preciso señalar que, en el caso de México, las medidas urgentes deben aplicarse 10 Actualmente, el artículo 69 del Reglamento de la Ley del Mecanismo de Protección de Personas Defensoras de Dere- dentro del plazo de nueve horas que establece la Ley para la Protección de Personas chos Humanos y Periodistas establece que “el diseño y la aplicación de las medidas de prevención corresponden a las autoridades federales y a las entidades federativas, en el ámbito de sus competencias”. Es decir, no se establece la obliga- ción de designar unidades administrativas responsables, y no se contemplan obligaciones del nivel municipal de gobierno 11 Dentro de estos testimonios se incluye la entrevista realizada con una persona funcionaria pública adscrita al Mecanis- en la implementación y diseño de las medidas de prevención. mo Federal, quien solicitó permanecer anónima.

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Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas (en adelante, la Ley del Mecanismo). Solicitar a la Unidad de Recepción de Casos y Reacción Rápida, también deno- Sin embargo, esto no necesariamente ocurre así, puesto que, como se señaló anterior- minada como “Primer Unidad”, toda la información que le sea necesaria para mente, el proceso administrativo previo es considerablemente complejo. realizar su análisis y desarrollar sus propuestas;

En efecto, una vez que la Unidad de Recepción de Casos y Reacción Rápida tiene cono- Contar con la participación de la sociedad civil, la academia, los organismos cimiento de una amenaza o agresión, debe realizar una evaluación preliminar en la internacionales y los representantes de los tres niveles de gobierno; que determinará si peligra la vida, integridad o libertad de una persona de forma inminente. Hecho esto, el Reglamento de la Ley del Mecanismo establece que el titular de Considerar la pertinencia de que las y los integrantes de la Primera Unidad dicha Unidad es quien debe tomar la decisión sobre si se tratará de un procedimiento puedan determinar por sí mismos los casos en los que deban implementarse ordinario o extraordinario, lo que presupone que la persona titular de la Unidad siem- medidas urgentes. La Unidad de Prevención, Seguimiento y Análisis deberá con- pre estará disponible para tomar dicha decisión en el menor tiempo posible. Aprobado siderar las medidas de fortalecimiento institucional necesarias para que las y los el procedimiento extraordinario, la Unidad debe realizar un “estudio de evaluación de integrantes de la Primera Unidad tomen de manera óptima dichas decisiones; acción inmediata”. Conforme al Reglamento de la Ley del Mecanismo, todo este proceso debe realizarse dentro de un plazo de tres horas. Las medidas urgentes que se deter- Analizar la pertinencia de que las medidas urgentes sean asignadas mediante minen en dicho estudio deberán implementarse en un plazo máximo de nueve horas. un proceso distinto al de la incorporación al Mecanismo Federal. En este punto, deberá evaluar la pertinencia de que las medidas urgentes se apliquen en todos los Incluso si los plazos antes previstos se cumplieran a cabalidad, un lapso de 12 horas es casos en los que medie una solicitud y se encuentre en peligro la vida, integridad o sumamente amplio cuando la vida de una persona corre un peligro inminente. Por lo libertad de un periodista o persona defensora de derechos humanos, relegando a tanto, es necesario que el Estado mexicano tome las medidas necesarias para agilizar el un segundo momento el análisis a profundidad del caso y el proceso administrativo proceso de aprobación e implementación de medidas urgentes. referente a la incorporación por proceso ordinario o extraordinario;

Propuestas puntuales Considerar la pertinencia de que el estudio de evaluación de acción inmediata se abrevie en los casos en los que peligre la vida, integridad o libertad de un Conforme a sus atribuciones, la Unidad de Prevención, Seguimiento y Análisis, deberá periodista o persona defensora de Derechos Humanos. Dicho proceso manten- considerar y proponer las modificaciones necesarias a la normatividad vigente, con el dría como base la información requerida en el artículo 84 del Reglamento de la fin de agilizar el otorgamiento e implementación de medidas. Ley del Mecanismo,13 salvo el primer numeral, referente a los antecedentes, de tal manera que la cadena de procesos sería la siguiente: En este proceso deberá: Primer contacto y evaluación rápida. Proponer el establecimiento de responsabilidades claras a las instituciones de los tres niveles de gobierno que sean pertinentes, así como contemplar la Determinación de riesgo inminente conforme a la declaración de la perso- posible responsabilidad penal de las y los funcionarios públicos que incumplan na afectada o un tercero, quienes para tal efecto deberán señalar: con sus obligaciones en la implementación de medidas u obstaculicen su imple- mentación, especialmente cuando se trate de medidas urgentes. Para realizar • Que su vida, integridad o libertad se encuentra en riesgo inminente. propuestas en este rubro, sería deseable que la Tercera Unidad analice los artí- • Que ejerce la labor periodística o se auto adscribe como persona defensora culos 56 y 57 de la Ley de Protección de las y los Defensores de Derechos Huma- de derechos humanos. nos, Periodistas, Comunicadores Sociales y Operadores de Justicia,12 emitida por • El lugar donde se encuentra y el Poder Legislativo de la República de Honduras; • La posible causa de la agresión. • En caso de que la solicitud provenga de una tercera persona: la relación que 12 A la letra, los artículos de la legislación señalada establecen lo siguiente: guarda con la persona que se encuentra en riesgo. ART. 56.- DE LA RESPONSABILIDAD DE LAS Y LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS.- Las resoluciones y recomendaciones emitidas en el marco de la presente Ley son de cumplimiento obligatorio. Los funcionarios que, mediante negativa o negligencia impidan la aplicación de las medidas de protección para garantizar la vida, la integridad y la seguridad de las personas sujetas a la presente Ley, incurren en el delito de violación de los deberes de los funcionarios y otros que según el caso sean aplicables, diligencias que deben ser iniciadas de oficio por el Ministerio Público. Ello sin perjuicio de las responsabilidades civiles y administrativas que correspondan. ART. 57.- DE LA REMISIÓN AL MINISTERIO PÚBLICO.- La Secretaría de Estado en los Despachos de Derechos Humanos, 13 El artículo 84 del Reglamento de la Ley del Mecanismo establece cinco elementos que deben de tomarse en cuenta en Justicia, Gobernación y Descentralización a través de la Dirección General del Sistema de Protección debe remitir de oficio el estudio de evaluación inmediata: I. Los antecedentes; II. Los hechos que conforman la agresión; III. La actividad de el o la al Ministerio Público y de manera inmediata la denuncia en aquellos casos en que se constate el incumplimiento de las potencial beneficiaria o peticionaria, sea como defensor/a de derechos humanos o periodista; IV. El lugar de ejercicio de la obligaciones generadas por la presente Ley por parte de las y los funcionarios y empleados públicos y toda autoridad civil y actividad de el o la potencial beneficiaria o peticionaria y V. El contexto en el que se desarrollan los hechos que conforman militar concernida en alcance de la presente Ley, a efecto que se proceda a ejercitar la acción penal que corresponda. la agresión.

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que sean partícipes de las acciones de prevención de agresiones y, en el caso de que Determinación de asignación de medidas urgentes pertinentes por parte se concreten, del acompañamiento. de la o el integrante de la Primera Unidad que sostiene la interlocución con la persona afectada o algún tercero. Es importante señalar que en diciembre de 2017 se registraron avances en este aspecto, pues 39 medios de comunicación locales y nacionales publicaron el denominado “Pacto Orden de implementación de medidas urgentes. de Solidaridad”,14 en el cual señalaron que, como parte de su responsabilidad, debían emprender acciones específicas para proteger a las y los periodistas (León, 2017). Sin Una vez que la persona afectada se encuentre a salvo, se podrá realizar una embargo, los avances en el cumplimiento de los compromisos señalados en dicho pacto evaluación más detallada en la que se podrá profundizar en la información soli- no se han concretado hasta la fecha y no son del dominio público. Por lo tanto, el Estado citada durante la evaluación rápida y se valorará la pertinencia de incorporar a mexicano puede buscar la forma de retomar las declaraciones y acuerdos señalados en la persona al Mecanismo Federal. este Pacto para impulsar las siguientes propuestas:

Analizar y proponer a las instancias competentes que se adopten los medios 1. Diseñar y adoptar protocolos internos de prevención (con enfoque de autopro- necesarios (grabaciones, registros digitales, entre otras) que agilicen el proce- tección y autocuidado) y de reacción por parte de los medios de comunicación. dimiento de evaluación rápida y asignación de medidas urgentes, y brinden un respaldo al procedimiento abreviado de la asignación de medidas urgentes 2. Promover la generación de redes entre periodistas. para permitir la rendición de cuentas; 3. Generar espacios de empleo temporal para periodistas desplazados. Considerar que este proceso abreviado invariablemente arrojará falsos positivos, por lo que deberá ponderar los beneficios y costos de adoptar este proce- En todas estas propuestas se plantea que la entidad adecuada para coordinar la cons- dimiento y, a la par, proponer vías de acción para los casos en los que éstos se trucción de acuerdos es la Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal, debido a presenten. Dentro de este análisis, la Tercera Unidad deberá prestar especial tres factores principales: atención, como mínimo, a los siguientes elementos: —Durante 2018, en 230 casos de agresiones contra la prensa registrados en • Asegurar que, bajo ninguna circunstancia, la existencia de un falso positivo México por Article 19 (2019a), el presunto perpetrador fue un funcionario previo se utilice para condicionar o restringir de alguna manera el acceso público. Esta cifra corresponde al 44.2 % del total. De estas agresiones, 95 de una misma persona a las medidas que ofrece el Mecanismo Federal, en fueron presuntamente cometidas por autoridades estatales, 92 por autori- caso de que ésta realice una solicitud posterior. dades municipales y 43 por autoridades federales;

• Asegurar que sus propuestas de vía de acción en caso de falsos positivos no —Es posible identificar casos en los que, en el ámbito estatal y municipal, los puedan ser utilizadas para criminalizar a periodistas o personas defensoras. medios de comunicación son propiedad de personas funcionarias públicas del ámbito local (IMDH, et al, 2014); Por su parte, la Coordinación Ejecutiva Nacional deberá: —Los recursos de publicidad oficial también pueden ser otorgados por las Solicitar a la Secretaría de Gobernación que proponga a las autoridades corres- administraciones públicas locales. pondientes la adopción de las modificaciones administrativas y legislativas que sean necesarias para agilizar la implementación de medidas urgentes. A partir de lo anterior es posible sugerir que, si la construcción de acuerdos se dejara únicamente en el terreno de los gobiernos estatales o municipales, podrían generar- V. TERCERA PROPUESTA DE ACCIÓN se vicios en el proceso, puesto que podría darse el caso de que en la construcción de los acuerdos participen autoridades que presuntamente han perpetrado agresiones Generar acuerdos con las y los propietarios de los medios de comunicación para contra la prensa, o bien, que incurran en algún conflicto de interés al ser dueñas de un que estos adopten medidas que promuevan la autoprotección y autocuidado de medio de comunicación local. Por lo tanto, es preferible que estas acciones se impulsen las y los periodistas desde el ámbito federal.

El Estado es, indiscutiblemente, el último responsable de garantizar la seguridad de las personas que habitan y transitan en su territorio. Sin restarle esta responsabilidad, en el caso concreto de la protección de las y los periodistas, es importante

hacer corresponsables a las y los propietarios de los medios de comunicación para 14 Se profundizará más en el contenido de dicho Pacto en la cuarta propuesta de acción del presente documento.

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a) Diseñar y adoptar protocolos internos de prevención (con enfoque de autopro- b) Promover la generación de redes entre periodistas tección y autocuidado) y de reacción por parte de los medios de comunicación Una buena práctica que se ha destacado en materia de preven- El ejercicio de la labor periodística entraña en sí mismo un riesgo para quienes lo ción y autocuidado en México es la creación de redes entre las La Comisión Interamericana de Derechos ejercen, el cual se incrementa dependiendo del tipo de cobertura y del contexto y los periodistas. Un caso concreto es la Red #RompeElMiedo, Humanos, reconocieron el valor de las redes en el cual se realice.15 Si se consideran también los niveles de la violencia contra la que tuvo su origen en 2012 en la Ciudad de México. A partir de colectivas de autoprotección, y advirtieron que prensa que se ejercen en México, se incrementa la importancia de que los medios ese momento, el modelo de la Red #RompeElMiedo ha logrado en muchos casos la intervención de “grupos de comunicación cuenten, como mínimo, con protocolos de prevención y reacción replicarse con éxito, tanto a nivel estatal en Puebla y Veracruz informales de periodistas permitió que colegas en casos de emergencia. como a nivel nacional en el contexto del proceso electoral de que estaban en riesgo conocieran las distintas 2018 (Article 19, et al, 2018). posibilidades de protección y justicia” Propuestas concretas Conforme a la información pública disponible (Gutiérrez, 2018), en términos llanos, el La Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal impulsará la construcción de los funcionamiento de la Red #RompeElMiedo es el siguiente: las y los periodistas se organi- acuerdos necesarios con las y los propietarios de los medios de comunicación para: zan libremente en grupos de su confianza, con los cuales comparten información sobre focos de riesgo durante una cobertura determinada. Estos grupos designan un enlace Incentivar la adopción de protocolos de prevención en las redacciones de los con las organizaciones y personas defensoras que coordinan la Red. Dicho enlace será medios de comunicación. Estos protocolos deberán contemplar previsiones de el responsable de notificarles si una persona de su grupo o algún otro periodista es víc- autoprotección y autocuidado, tanto para la seguridad física de las personas tima de alguna agresión. En estos casos, las organizaciones y personas defensoras les como para su seguridad digital y psicosocial; brindarán apoyo y acompañamiento en la medida de sus posibilidades.

Incentivar que las redacciones de los medios de comunicación adopten proto- Por su parte, tanto el Relator Especial de las Naciones Unidas colos de reacción frente a amenazas o agresiones. Estos protocolos deberán para la Libertad de Expresión, como su par de la Comisión Asegurar la total libertad de las y los periodis- contemplar previsiones, tanto para la seguridad física de las personas como Interamericana de Derechos Humanos, reconocieron el valor tas para construir y participar en estas redes, para su seguridad digital y psicosocial; de las redes colectivas de autoprotección, y advirtieron que independientemente de la línea editorial que en muchos casos la intervención de “grupos informales de sigan los distintos medios de comunicación Incentivar que estos protocolos se diseñen y adopten, independientemente de periodistas permitió que colegas que estaban en riesgo cono- que participen en ellas. si el medio o sus periodistas y colaboradores han recibido amenazas o han sido cieran las distintas posibilidades de protección y justicia” sujetos que han recibido agresiones; (OACNUDH, 2018: 56), por lo que señalaron la importancia de que las autoridades pertinentes contribuyan al fortalecimiento de dichas estructuras colectivas. Fomentar que en el diseño de estos protocolos participe la mayor cantidad posible de personas que laboren en el medio; Propuestas concretas

Asegurar que la Unidad de Prevención, Seguimiento y Análisis del Mecanismo La Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal, coordinará los trabajos para construir Federal, en el cumplimiento de sus atribuciones, ponga a disposición de los los acuerdos necesarios con las y los propietarios de los medios de comunicación para: periodistas y medios que así lo requieran cursos, instructivos y manuales16 que faciliten el proceso de creación de sus propios protocolos; Incentivar la creación de redes orgánicas entre las y los periodistas que laboran en los distintos medios de comunicación; Facilitar que las y los periodistas que así lo deseen se acerquen a organizaciones de la sociedad civil expertas en el acompañamiento y representación de casos Asegurar la total libertad de las y los periodistas para construir y participar en de periodistas agredidos para participar libremente en los cursos y talleres que estas redes, independientemente de la línea editorial que sigan los distintos en ellas se impartan. medios de comunicación que participen en ellas;

15 Por ejemplo, tanto Article 19 (2019a) y CIMAC (2018) en México, como la Unidad de Protección a Defensoras y Defensoras Asegurar que existan mecanismos internos de articulación entre las redes de de Derechos Humanos-Guatemala (Santos, entrevista telefónica, junio 14 de 2019) han registrado incrementos en las agresiones a la prensa en contextos electorales. periodistas y los protocolos de prevención y reacción propios de cada medio de comunicación; 16 La Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, establece en su artículo 34 que “las Medidas Preventivas incluyen: I) Instructivos, II) Manuales, III) Cursos de autoprotección, tanto individuales como colectivos, IV) Acompañamiento de observadores de derechos humanos y periodistas; y VI) Las demás que se requieran”. Incentivar que las redes de periodistas cuenten con puntos de contacto claros,

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tanto con autoridades gubernamentales (como podrían ser las secretarías de refugio y, a la par, la Unidad de Prevención debería diseñar los planes de retorno. Sin seguridad pública y los Mecanismos de Protección a nivel Estatal o Federal) embargo, conforme al testimonio de la defensora esto no ocurre así, por lo que la per- como con organizaciones de la sociedad civil expertas en el acompañamiento sona beneficiaria podría ser objeto de nuevas agresiones una vez que vuelva a la zona de periodistas en riesgo. de la que fue extraída.

c) Generar espacios de empleo temporal para periodistas desplazados Como es posible observar a partir de esta información, es preciso que el Estado mexicano brinde mayor atención a los casos de periodistas desplazados y a sus familias, y que Los Relatores Especiales para la libertad de expresión de las Naciones Unidas y de la diseñe medidas que partan de una perspectiva de seguridad integral. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, a partir de la visita conjunta que realizaron a México en 2017, señalaron que el desplazamiento interno de periodistas se Propuestas concretas ha convertido en una característica predominante de la situación en el país, indicando además, que muchos periodistas desplazados se ven obligados a dejar a sus familias y La Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal generará los acuerdos necesarios no pueden encontrar trabajo (OACNUDH, 2018). con las y los propietarios de los medios de comunicación para:

Comunicación e Información de la Mujer A.C. (2018) (en ade- Propiciar que las y los periodistas que se vean obligados a salir de la localidad en lante, CIMAC), ha señalado que los efectos del desplazamiento El desplazamiento interno de periodistas se ha la que viven y/o ejercen su labor, por causa de amenazas o agresiones, puedan de las y los periodistas incluyen la ruptura de lazos familiares, convertido en una característica predominante acceder a programas de empleo temporal en el ámbito periodístico. Dentro de sociales y culturales; la interrupción del ejercicio periodístico de de la situación en el país. estas medidas deberán considerarse tanto aquellos periodistas que decidieron la víctima, y conllevan limitaciones en el ejercicio efectivo de los desplazarse voluntariamente como aquellos que debieron ser extraídos por el derechos a la alimentación, vivienda y la salud. CIMAC también indica que, si bien estos Estado como medida de protección urgente; efectos son comunes tanto para los hombres como para las mujeres, es preciso enten- derlos a partir de un enfoque diferenciado. Al respecto, Jessica Sánchez, directora eje- Facilitar que, una vez que las y los periodistas desplazados vuelvan a su locali- cutiva de Grupo Sociedad Civil y consejera del Mecanismo de Protección de Honduras, dad de origen o de trabajo, puedan reincorporarse a los medios de comunica- señaló que en casos de desplazamiento las mujeres defensoras de derechos humanos ción en los cuales colaboraban antes de desplazarse o de ser extraídos; y periodistas rara vez se separan de sus hijas e hijos, por lo que cualquier medida que se dirija hacia ellas debe de considerar esta situación (Sánchez, entrevista telefónica, 18 Explorar y generar los incentivos fiscales pertinentes, a fin de que las y los pro- de junio de 2019). pietarios de los medios se sumen a estas medidas.

Respecto a los efectos generados por el desplazamiento, la Por su parte, la Unidad de Prevención, Seguimiento y Análisis deberá: información proporcionada por Article 19 apunta en el mismo “No hay una estrategia integral que proteja a los sentido: es común que en aquellos casos en los que un perio- periodistas desplazados, ni mucho menos una Diseñar y proponer medidas que contemplen la salud física y mental, tanto de dista se encuentre desplazado de su zona de origen o trabajo, estrategia para que puedan regresar en forma las y los periodistas desplazados como de sus familias. En este proceso deberá éste experimente afectaciones psicosociales derivadas tanto de segura o ser reubicados adecuadamente” considerar los posibles efectos psicosociales, ya sea de las amenazas o agre- la situación de amenaza que motivó su extracción como de la siones, o del mismo desplazamiento, de forma diferenciada y partiendo de un abrupta interrupción de su vida cotidiana, y de la inactividad física que la persona expe- enfoque de género; rimenta al verse separada de su fuente de trabajo (Miravete, entrevista presencial, 15 de mayo de 2019). Diseñar y proponer medidas que contemplen las necesidades educativas de las hijas e hijos de periodistas desplazados; Ahora bien, los Relatores Especiales para la Libertad de Expresión también indicaron que “no hay una estrategia integral que proteja a los periodistas desplazados, ni mucho Diseñar y proponer medidas preventivas que reduzcan los factores de riesgo en menos una estrategia para que puedan regresar en forma segura o ser reubicados adela zona en la que ocurrió el desplazamiento. En este proceso, la Tercera Unidad cuadamente” (OACNUDH, 2018: 52), situación que empeora debido a la falta de coordi- deberá analizar los patrones de las agresiones, el contexto social y político, los nación de las autoridades y la poca efectividad de las medidas que le son otorgadas a índices de criminalidad y todos aquellos elementos que puedan guardar rela- las y los periodistas desplazados. ción causal con el desplazamiento forzado interno.

Lo anterior concuerda con el testimonio de Itzia Miravete, quien señaló que, idealmen- te, en los casos en los que sea necesario extraer a un o una periodista de una zona de riesgo, la Unidad de Recepción de Casos y Reacción Rápida implementaría los planes de

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son sus jefes y los dueños de los medios de comunicación” (Brambila, 2018: 26). VI. CUARTA PROPUESTA DE ACCIÓN Por lo tanto, es indispensable que el Estado mexicano incida para proteger los Promover condiciones laborales dignas para el ejercicio de la labor periodística derechos laborales de las y los periodistas y promueva la corresponsabilidad de los medios de comunicación en el caso de que sus periodistas y colaboradores sean De acuerdo con organizaciones de la sociedad civil ubicadas objeto de amenazas o agresiones. tanto en México como en Colombia, Guatemala y Honduras, La ausencia de condiciones laborales mínimas una de las principales causas de la vulnerabilidad en la que se incide en que los periodistas acepten correr Para tales efectos, el Estado mexicano podría retomar el “Pacto de Solidaridad”, el cual encuentran las y los periodistas en la región es la ausencia de mayores riesgos para cubrir una nota. ya fue mencionado brevemente en la tercera propuesta de acción del presente docu- condiciones laborales dignas para el ejercicio de su labor. mento. A fin de no repetir información previamente señalada, en este punto nos con- centraremos en el segundo párrafo de dicho documento,18 en el cual los 39 medios La ausencia de condiciones laborales mínimas incide en que las y los periodistas acep- de comunicación firmantes no solamente señalaron que debían emprender acciones ten correr mayores riesgos para cubrir una nota. Por ejemplo, en los casos en los que específicas para proteger a las y los periodistas; sino que también indicaron que las necesiten cumplir con un mínimo de asignaciones por día —lo que puede afectar su malas condiciones laborales y la escasa capacitación eran en sí mismos factores graves seguridad psicosocial al exponerlos al síndrome de burn out17— o aquellos en los que se de riesgo en el ejercicio del periodismo, por lo que las empresas del sector deberían les exija cubrir un hecho violento que se desarrolle en tiempo real —lo cual incrementa- brindar esquemas de capacitación, seguridad social, salarios adecuados y seguros de rá el riesgo de su seguridad física. vida, especialmente para las y los periodistas que desempeñen coberturas que entra- ñen evidente peligro (León, 2017). Sobre este último punto, Jorge Santos, director ejecutivo de la Unidad de Protección a Defensoras y Defensoras de Derechos Humanos–Guatemala, señaló un caso en el que Propuestas concretas un fotoperiodista que cubría una manifestación en la que se registraron enfrentamientos recibió una pedrada en la frente y cayó en coma. A partir de este hecho, se inició una El Poder Ejecutivo, mediante las instancias que éste determine, deberá: discusión entre periodistas y sociedad civil respecto a la necesidad de que los medios de comunicación les brindaran cascos y otros instrumentos de protección al momento Generar una propuesta de una modificación al marco normativo que regula de realizar este tipo de coberturas. Conforme al testimonio de Santos, esta práctica no la asignación de publicidad oficial, a fin de que se establezca claramente un ha sido adoptada por los medios de comunicación en Guatemala (Santos, entrevista vínculo entre los montos de publicidad oficial a la que pueda acceder un medio telefónica, 14 de junio de 2019). de comunicación y las condiciones laborales en las que las y los periodistas y colaboradores del mismo ejercen su labor. Ahora bien, no solamente se trata de asegurar que se cumpla a cabalidad con los requerimientos que establezcan las leyes en materia laboral, sino también de asegurar el Como mínimo, el diseño y cálculo de dicho vínculo deberá considerar los acompañamiento y respaldo de los medios de comunicación en los casos en los que el siguientes elementos: o la periodista es objeto de amenazas o agresiones. Si las y los periodistas y colaboradores del medio: En efecto, tanto Article 19 en México (Miravete, Entrevista pre- • Cuentan con un contrato que cumpla con lo establecido en la legisla- sencial, 15 de mayo de 2019) como la Fundación para la Libertad Es indispensable que el Estado mexicano incida ción laboral. de Prensa en Colombia (Vaca, Entrevista presencial, 16 de mayo para proteger los derechos laborales de las y los • Tienen acceso a sistemas de salud pública o privada en los que se conde 2019) han identificado casos en los que los medios de comu- periodistas y promueva la corresponsabilidad de temple también la salud mental. nicación niegan su relación con las y los periodistas, o bien ter- los medios de comunicación • Reciben alguna clase de seguro cuando realizan coberturas de riesgo. minan su relación laboral con ellos una vez que reciben amenazas o agresiones. Por su parte, el Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia 18 A la letra, el segundo párrafo del desplegado señala lo siguiente: “2. Consideramos que los medios de comunicación debemos asumir como parte de nuestra responsabilidad acciones específicas en el ámbito de nuestras atribuciones y capa- ha identificado que en México “salvo en contadas excepciones, los primeros en desen- cidades, recogiendo la experiencia acumulada en nuestro país y también por parte de la industria y el gremio periodísticos tenderse de ellos [las y los periodistas que han sido objeto de agresiones o amenazas] en naciones tales como Estados Unidos, Colombia, Brasil o Argentina. Nos corresponde hacer nuestro propio aporte para proteger a periodistas y empresas y dar un mayor seguimiento a los casos afectados por la impunidad, especialmente los 17 El síndrome de burn out o “síndrome de desgaste ocupacional” fue incorporado por la Organización Mundial de la Salud más emblemáticos. (OMS) a la Clasificación Internacional de Enfermedades en mayo de 2019. Conforme a la descripción de la OMS, es “un Los mismos planteamientos que describen las obligaciones de los Estados en la protección de los informadores llaman a las síndrome conceptualizado como resultado del estrés crónico en el lugar de trabajo que no se ha manejado con éxito. Se empresas del sector a dotar a los periodistas de esquemas de capacitación, seguridad social, salarios adecuados y seguros caracteriza por tres dimensiones: 1) sentimientos de falta de energía o agotamiento; 2) aumento de la distancia mental con de vida, especialmente en aquellos casos en los que estén desempeñando coberturas que entrañen evidente peligro. Es respecto al trabajo, o sentimientos negativos o cínicos con respecto al trabajo; y 3) eficacia profesional reducida. El síndrome ineludible mencionar también la urgencia de fortalecer los estándares éticos y mecanismos institucionales en el ejercicio del de desgaste ocupacional se refiere específicamente a los fenómenos en el contexto laboral y no debe aplicarse para describir periodismo en amplios sectores de nuestra realidad empresarial y gremial. Malas condicione laborales, escasa capacitación experiencias en otras áreas de la vida.” y deterioro ético de la profesión son en sí mismos factores graves de riesgo”.

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• Reciben equipo y capacitación por parte del medio. VII. QUINTA PROPUESTA DE ACCIÓN Si el medio cuenta con protocolos para la autoprotección y autocuidado de su personal, así como con protocolos de reacción en caso de que se concrete Generar acuerdos con los distintos niveles de gobierno, las y los propietarios de los alguna agresión. medios de comunicación y con organizaciones de la sociedad civil, para emprender acciones conjuntas que eleven el costo político de las agresiones hacia la prensa y Dentro del desarrollo de su propuesta, deberá considerar las complejidades y generen un efecto disuasorio en sus perpetradores vacíos que pueden generarse dependiendo de los distintos esquemas de con- tratación que contempla la legislación laboral vigente. A partir de estos factores, La presente propuesta retoma una buena práctica identificada en Colombia, la cual inci- por ejemplo, un medio de comunicación podría señalar que todo su personal de dió positivamente en el descenso de la letalidad de las agresiones hacia la prensa. A planta cuenta con contratos y acceso a sistemas de salud pública o privada, omi- modo de contexto, es preciso señalar que la Fundación para la Libertad de Prensa (FLIP) tiendo que el grueso de sus periodistas podrían encontrarse bajo un esquema indicó en su informe anual 2018 que, aunque las agresiones hacia la prensa en Colom- de subcontratación. En este caso se generaría un vacío, debido a que en estricto bia han reducido su letalidad, éstas han incrementado en número. sentido las y los periodistas subcontratados no guardarían relación laboral con el medio en cuestión, sino con la empresa subcontratada; En efecto, dicha organización registró 477 agresiones en 2018. De acuerdo con la FLIP, esta cifra representa un incremento del 53 % con relación al 2017 y del 120 % con rela- Considerar que los Relatores Especiales para la Libertad de Expresión, tanto ción al año anterior (FLIP, 2018). En lo que respecta a los asesinatos, entre los años de del Sistema Universal como del Sistema Interamericano, han señalado que la 1977 y 2018, 158 periodistas fueron asesinados en Colombia por casusas asociadas a su legislación vigente en materia de publicidad oficial no cumple con los principios oficio. Durante 2018, la FLIP registró tres de estos casos (FLIP, 2018). básicos ni con las recomendaciones de organismos internacionales o expertos en derechos humanos OACNUDH, 2018). Por lo tanto, la reforma al marco nor- A partir de estos datos, cobra mucha mayor relevancia conocer mativo no podrá, bajo ninguna circunstancia, limitarse únicamente a la materia el proceso que derivó en la reducción de la letalidad de las agre- La mayor cantidad de agresiones contra la prensa que se expone en la presente propuesta; siones en Colombia. Al respecto, Pedro Vaca Villareal, director en México son cometidas presuntamente por ejecutivo de la FLIP, señaló en entrevista que este fenómeno personas funcionarias públicas. Considerar los principios rectores en materia de publicidad oficial19 publicados obedece a muchos factores —entre los que invariablemente se por la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interame- encuentran la creación de un mecanismo de protección y el avance en los procesos de ricana de Derechos Humanos (2012). En lo relativo a la propuesta que aquí se paz— pero destacó la construcción de una serie de acuerdos entre las organizaciones genera, el Poder Ejecutivo deberá prestar particular atención tanto al primer de la sociedad civil afines a la defensa de la libertad de expresión, la presidencia de principio, relativo al establecimiento de leyes especiales, claras y precisas que Colombia y las y los propietarios de los medios de comunicación (Vaca, entrevista pre- regulen la adjudicación de la publicidad oficial; como al tercero, referente al sencial, 16 de mayo de 2019). establecimiento de criterios de distribución de la pauta estatal; El sentido de dichos acuerdos giraba en torno a generar una postura común de condena Retomar las posturas y acuerdos planteados voluntariamente por 39 medios a la violencia contra la prensa en la que, por un lado, los medios de comunicación dieran de comunicación en el denominado “Pacto de Solidaridad”. Esto le permitirá al amplia cobertura a los casos de asesinato o secuestro de periodistas y, por el otro, la presi- Gobierno Federal acercarse primero a los medios firmantes de dicho Pacto y dencia de Colombia se posicionara de forma clara y contundente frente a estos crímenes. partir de una posición más ventajosa para construir los consensos pertinentes Conforme a la valoración de Pedro Vaca, el efecto de estas acciones contribuyó a elevar con el grueso de los medios a nivel nacional; el costo político de este tipo de agresiones, lo que a su vez incidió positivamente en la disuasión de los posibles agresores y la disminución de la letalidad de las agresiones. Analizar la pertinencia de que las modificaciones legislativas que resulten del proceso descrito estén contenidas en una iniciativa de ley generada desde el Al respecto, es preciso señalar que todas las personas que fueron entrevistadas para la Poder Ejecutivo, o bien, que ésta sea presentada por el Poder Legislativo. elaboración del presente documento concordaron en que esta clase de medidas polí- ticas pueden tener un mayor efecto disuasorio que las medidas de protección duras de corte policial, como lo serían la asignación de escoltas y/o chalecos antibalas. Por lo tanto, es relevante explorar la replicabilidad de esta estrategia en el contexto mexicano. 19 En 2012, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos señaló ocho principios rectores en materia de publicidad oficial: 1. El establecimiento de leyes especiales, claras y precisas; 2. Los Ahora bien, el impacto y alcance de las declaraciones se erosionará rápidamente si no objetivos legítimos de la publicidad oficial; 3. Establecimiento de criterios de distribución de la pauta estatal; 4. Planificación están acompañadas de resultados concretos que puedan ser comunicados a la pobla- adecuada; 5. Mecanismos de contratación; 6. Transparencia y acceso a la información; 7. Control externo de la asignación publicitaria y 8. Pluralismo informativo y publicidad oficial. ción; por lo tanto, la estrategia tendrá que ir acompañada de resultados en el combate

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a la impunidad que, en el caso de los delitos contra la prensa o sean asesinadas. Esta acción permitirá visibilizar ampliamente los casos, gene- en México, se ubica en 99.13 % (Article 19, 2019c). Puesto que Este caso también permite apreciar con mayor rar conciencia sobre la gravedad de estos hechos y romper la normalización de ya se ha señalado que la mayor cantidad de agresiones contra detalle la inconcebible normalización de la viola violencia hacia la prensa; la prensa en México son cometidas presuntamente por perso- lencia contra la prensa en México, donde ningún nas funcionarias públicas, también es pertinente concentrar la funcionario público ha presentado su renuncia a Generar protocolos especiales que permitan al Estado Mexicano reaccionar primera parte de la propuesta en incrementar el costo político pesar del asesinato de siete periodistas en 2019 rápidamente para identificar a las y los periodistas y medios de comunicación hacia esta población. que podrían enfrentar una situación especial de riesgo al brindar cobertura al caso. Estos protocolos deberán considerar la adopción de medidas extraordi- Por lo tanto, es indispensable que las declaraciones políticas a las que se ha hecho refe- narias dirigidas a estos periodistas y medios, el tiempo en el que éstas se imple- rencia no se realicen en el vacío, sino que se acompañen de un contexto en el que haya mentarán, la autoridad responsable de implementarlas y las circunstancias en consecuencias para las personas funcionarias públicas involucradas en los hechos de las cuales se retirarán las medidas impuestas; violencia contra la prensa, independientemente de que hayan avances en los procesos judiciales respectivos. Estas consecuencias pueden ser de tipo político o asumir la forma Asegurar que el Estado mexicano, por conducto del presidente de la República, de sanciones administrativas. condenará públicamente los hechos siempre que se tenga noticia de casos en los que personas que ejerzan el periodismo sean privadas ilegalmente de su En lo que respecta a las sanciones administrativas, estas podrían incluso conllevar libertad o sean asesinadas. De esta forma se enviará un contundente mensaje la suspensión, despido o destitución de personas funcionarias públicas que, por político, tanto de la gravedad y la trascendencia de los hechos como de la deter- inacción o aquiescencia, guardaran relación con los casos de agresiones hacia la minación del Estado, para esclarecerlos y erradicarlos; prensa, independientemente de las responsabilidades penales en las que hubieran podido incurrir. Asegurar que, en dichas declaraciones, el presidente de la República girará instrucciones a las instituciones pertinentes, para que colaboren diligentemente Respecto a las consecuencias políticas, es posible tomar como con la Fiscalía General de la República en el esclarecimiento de los hechos. De ejemplo el caso de la dimisión del primer ministro de Eslovaquia, esta forma se enviará un claro mensaje de combate a la impunidad; Robert Fico, a raíz de la presión política que se generó después Generar protocolos especiales que permitan al del asesinato del reportero Jan Kuciak, quien había informado Estado Mexicano reaccionar rápidamente para Asegurar que el o la gobernadora del Estado en el que hayan ocurrido los sobre supuestos vínculos entre el crimen organizado y algunos identificar a las y los periodistas y medios de hechos también se sumarán a la condena y girarán las instrucciones pertinentes integrantes del parlamento eslovaco (El País, 2018). Este caso comunicación que podrían enfrentar una situación para esclarecer el caso; también permite apreciar con mayor detalle la inconcebible especial de riesgo al brindar cobertura al caso. normalización de la violencia contra la prensa en México, donde Promover un acuerdo político dentro de la Conferencia Nacional de Gobernado- ningún funcionario público ha presentado su renuncia a pesar del asesinato de siete res, a fin de que en todo el país se ejerciten sanciones administrativas en contra periodistas en 2019. de las personas funcionarias públicas que, por inacción o aquiescencia, hayan permitido la consumación de agresiones o amenazas en contra de periodistas. Propuestas concretas Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de los procesos penales que puedan haberse Propiciar que el presidente de los Estados Unidos Mexicanos gire públicamente las ins- iniciado y bajo ninguna circunstancia se limitarán únicamente a personal operativo, sino trucciones a la Titular de la Secretaría de Gobernación,20 para que ésta genere acuerdos que también deberán ser aplicables a personal con altos encargos en la administración con los distintos niveles de gobierno, las y los propietarios de los medios de comunica- pública o con puestos de mando policial o militar, según sea el caso. ción y con organizaciones de la sociedad civil, para: De igual forma, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Consejería Jurídica deberá: Fomentar que los medios de comunicación den cobertura a los casos en los que las personas que ejerzan el periodismo sean privadas ilegalmente de su libertad Analizar el marco jurídico nacional, con el objetivo de identificar las disposiciones legales que permitan aplicar actos de autoridad21 a personas funcionarias públicas 20 Se propone que la unidad ejecutora sea la Secretaría de Gobernación en atención a las atribuciones específicas que la que, por inacción o aquiescencia, hayan permitido o promovido la consumación de Ley Orgánica de la Administración Pública Federal le otorga en su artículo 27. Dicho artículo establece que: “A la Secretaría agresiones o amenazas en contra de periodistas. Estos actos de autoridad deberán de Gobernación corresponde el despacho de los siguientes asuntos: (…) VIII. Conducir, siempre que no esté conferida esta facultad a otra Secretaría, las relaciones del Poder Ejecutivo con los demás Poderes de la Unión, con los órganos constitucio- poder realizarse sin perjuicio de los procesos penales que puedan seguirse; nales autónomos, con los gobiernos de las entidades federativas y de los municipios y con las demás autoridades federales y locales, así como rendir las informaciones oficiales del Ejecutivo Federal. Asimismo, conducir, en el ámbito de su competencia, las relaciones políticas del Poder Ejecutivo con los partidos y agrupaciones políticas nacionales, con las organizaciones 21 Es decir, no se limitarán únicamente a las acciones penales y a las sanciones administrativas pecuniarias, sino que explo- sociales, con las asociaciones religiosas y demás instituciones sociales”. rarán vías más amplias como, por ejemplo, citar a la persona funcionaria a comparecer frente al Poder Legislativo.

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—Informar a la Presidencia de la República y a la Secretaría de Gobernación de las disposiciones legales que haya identificado, a fin de que se genere una VIII. CONCLUSIONES estrategia para implementar estas acciones e incrementar la presión política en torno a la inacción o aquiescencia frente a la violencia contra la prensa. La violencia contra la prensa está profundamente extendida en México y adquiere distintas expresiones más allá de la violen- Es indispensable que los medios mantengan en De igual forma, la Secretaría de Gobernación deberá: cia física; por lo tanto, las respuestas del Estado también tienen la agenda pública el problema de la violencia que plantearse en distintos niveles y bajo una óptica más amplia contra la prensa, a fin de romper la normalización Analizar la información que le haga llegar la Consejería Jurídica; que la de la seguridad física y las medidas de carácter policial. Es que se ha construido a su alrededor por esta razón que las propuestas de política pública que fueron Generar una estrategia para implementar estas acciones e incrementar la planteadas en este documento parten de la lógica de la prevención, la autoprotección y presión política en torno a la inacción o aquiescencia frente a la violencia el autocuidado, desde una perspectiva de seguridad integral. contra la prensa; En este sentido, adoptar medidas de prevención que convivan con las medidas reactivas Proponer la adopción de dicha estrategia a la Conferencia Nacional de de protección le permitirá al Estado hacer un mejor uso de todos los recursos que tiene Gobernadores. a su disposición, ya que no solamente contará con las capacidades instaladas de las instituciones de seguridad, sino que podrá aprovechar las atribuciones y capacidades La generación de estos acuerdos necesariamente requerirá de todas las instituciones públicas para incidir efectivamente, tanto en la erradicación de un cambio esencial en la postura de la administración fede- Adoptar medidas de prevención que convivan de la violencia contra la prensa como en la disminución de sus efectos en las personas ral en turno, en un aspecto clave: transformar radicalmente con las medidas reactivas de protección le permi- que la han padecido. la relación que el Ejecutivo Federal mantiene con la prensa, tirá al Estado hacer un mejor uso de todos los debiendo pasar de las declaraciones estigmatizantes en el recursos que tiene a su disposición A la par, es recomendable que el Gobierno de México identifique las buenas prácti- discurso público al reconocimiento de la labor periodística. cas internacionales en la materia. En particular, es importante que el Estado mexicano genere los mecanismos necesarios para solicitar información al Gobierno de Colombia Es preciso señalar que tanto periodistas como organizaciones de la sociedad civil han respecto a la implementación y resultados del Plan de Acción Oportuna. El análisis de solicitado en reiteradas ocasiones que el presidente de la República se abstenga de estos datos puede arrojar elementos valiosos para el diseño de acciones de prevención emitir este tipo de declaraciones. La más reciente de estas exigencias se realizó el 15 de la violencia contra periodistas y personas defensoras de derechos humanos. de mayo de 2019, en el marco del aniversario del asesinato del periodista Javier Valdez, mediante un pronunciamiento firmado por 11 medios de comunicación, 39 periodis- Ahora bien, la Federación no puede ser la única responsable de hacerle frente a este tas y 20 organizaciones de la sociedad civil (Redacción Aristegui Noticias, 2019). problema. Los gobiernos locales y municipales tienen que hacer su parte y sumarse activamente a la implementación de acciones de prevención y protección, en el marco De igual forma, es importante señalar que tanto la Federación como las Entidades Fede- de sus propias atribuciones. rativas ya cuentan con la obligación22 de promover el reconocimiento público y social de la labor de las y los periodistas, así como de condenar públicamente las agresiones de Por su parte, las y los propietarios de los medios de comunicación las que sean objeto. deben retomar las declaraciones y compromisos que expresaron No hay incentivo más grande para atreverse a en el Pacto de Solidaridad y tomar acciones contundentes para silenciar la voz de una o un periodista que la mejorar las condiciones laborales de las y los periodistas, así como certeza de la ausencia de castigo. adoptar medidas para propiciar su autoprotección y autocuidado.

De igual forma, es indispensable que los medios mantengan en la agenda pública el problema de la violencia contra la prensa, a fin de romper la normalización que se ha construido a su alrededor. Como señala la Ley de Protección de las y los Defensores de Derechos Humanos, Periodistas, Comunicadores Sociales y Operadores de Justicia de Honduras, los medios de comunicación también pueden ser actores de la prevención.

Es preciso señalar que comprender las causas, las expresiones y los efectos de la violen- 22 La Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, establece en su artículo 44 que cia contra la prensa sigue siendo, aún en 2019, uno de los principales retos del Estado “La Federación y las Entidades Federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias promoverán el reconocimiento Mexicano. Lo anterior se expresa con claridad en la ausencia de información pública público y social de la importante labor de las Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, para la consolida- ción del Estado Democrático de Derecho, y condenarán, investigarán y sancionarán las agresiones de las que sean objeto.” respecto a los casos de las y los periodistas desplazados por el efecto de agresiones o

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amenazas. Si no cuenta con información al respecto, el Estado no contará con elementos que le permitan analizar, diseñar e implementar acciones efectivas para atender FUENTES Y REFERENCIAS el problema. Como ejemplo, basta señalar que, conforme a los testimonios recabados por los Relatores Especiales para la Libertad de Expresión en 2017, las respuestas del Agencias. El presidente eslovaco acepta la dimisión del primer ministro, Robert Fico. (2018, 15 de marzo). El País. Recuperado Estado mexicano al desplazamiento interno de periodistas no han estado a la altura de: https://elpais.com/internacional/2018/03/14/actualidad/1521052190_362296.html. de las circunstancias. Article 19 Oficina para México y Centroamérica. (2019a). Ante el silencio, ni borrón ni cuenta nueva. Informe anual 2018. Ciudad En el mismo sentido, es necesario que el Estado adopte un enfoque diferenciado, tanto de México, México. en el análisis de las agresiones, como en la evaluación de los riesgos y en el diseño e implementación de sus medidas de protección y prevención. Es preciso recordar que la ______(2019b). Periodistas asesinados en México, en relación con su labor informativa. [fecha de consulta: 17 de mayo de violencia contra las mujeres periodistas adquiere expresiones distintas y genera impac- 2019]. Recuperado de: https://articulo19.org/periodistasasesinados/. tos diversos a la violencia ejercida contra los hombres periodistas. ______(2019c). Protocolo de impunidad en delitos contra periodistas. Análisis de investigaciones sobre delitos contra la libertad de Por último, es indispensable que el Estado mexicano acabe con la impunidad que expresión. Ciudad de México, México. impera en los casos de violencia contra la prensa. Además de los procesos judiciales en contra de los perpetradores, las agresiones contra la prensa deben generar conse- ______19 Oficina para México y Centroamérica, Red en Defensa de los Derechos Digitales y Data Cívica. (2018). Red #Rompe- cuencias administrativas y costos políticos para las y los funcionarios públicos que, por ElMiedo. Elecciones 2018. Ciudad de México, México. inacción o aquiescencia, permitieron que éstas se consumaran. Brambila Ramírez, J. A., a solicitud del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, CASEDE. (2018). Informe 2018. No hay incentivo más grande para atreverse a silenciar la voz de una o un periodista que la Avances y tareas pendientes para el fortalecimiento de la libertad de expresión en México. Ciudad de México, México. certeza de la ausencia de castigo. Es responsabilidad ineludible del Estado mexicano tomar todas las medidas necesarias para impedir que la sociedad pierda una sola voz más. Comunicación e Información de la Mujer A.C. (CIMAC). (2018). Herencia de un sexenio: simulación y desplazamiento. Violencia contra mujeres periodistas 2012–2018. Ciudad de México, México.

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Además de las entrevistas señaladas, el autor se reunió con dos personas defensoras de derechos humanos y con una persona funcionaria pública adscrita al Mecanismo de Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, quienes acep- taron celebrar entrevistas con el autor a condición de mantenerse anónimas.

110 111 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO BUENAS PRÁCTICAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACCESO A LA 5JUSTICIA PARA PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS

Dr. Federico Lefranc Wegan INFOTEC

SUMARIO Introducción 115 I. El diagnóstico 117 II. Síntesis metodológica 118 III. Escenario que se proyecta a corto plazo 119 IV. Selección de conceptos 119 V. Objetivos 120

V.1. Detectar carencias y necesidades institucionales 120

V.2. Identificación de buenas prácticas 120

V.3. Recomendaciones y propuesta de acciones 120 VI. Conclusiones 129 Anexo 131 Fuentes y referencias 133

113 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO BUENAS PRÁCTICAS Y POLÍTICAS PÚBLICAS DE ACCESO A LA JUSTICIA PARA PERSONAS DEFENSORAS DE DERECHOS HUMANOS Y PERIODISTAS

RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN

El presente trabajo reconoce la necesidad de entender The present work acknowledges the need to Sin evidencia empírica y sin la identificación de un contexto no el contexto de violencia donde se desenvuelven las understand the context of violence in Mexico’s se puede hablar claramente de buenas prácticas, ni elaborarse Por ello, en materia de personas periodistas y personas defensoras de derechos humanos y perio- armed conflict in order to diagnose and recommend un posible análisis de la corrección de las políticas públicas en un defensoras de derechos humanos, el primer distas en México con el fin de realizar un diagnóstico actions towards improving the conditions of security tema determinado. Lo que se denomina como buenas prácticas paso consistiría en caracterizar el contexto, y ello y las recomendaciones pertinentes que mejoren las among human rights defenders and journalists. By y las políticas públicas en cualquier materia deben de responder puede significar el hecho de determinar si México condiciones de seguridad de este grupo vulnerable. defining it as an asymmetric conflict, we compare a un contexto específico, razonablemente bien caracterizado, se encuentra o no viviendo en medio de un esce- Al definir el conflicto armado como un conflicto Mexico’s situation to Colombia’s, previous to its pues de otra manera no pueden ser calificadas de buenas o de nario permanente de conflicto armado asimétrico se realiza un análisis comparativo con peace process, presenting also a series of good acertadas.1 la situación de Colombia previo al proceso de paz, practices that can either be applied or adjusted to de modo que se expongan buenas prácticas que the Mexican case. This, with the purpose of recom- Por ello, en materia de personas periodistas y defensoras de derechos humanos, el podrían aplicar o ajustarse al caso mexicano. Esto se mending specific actions to improve Fiscalía Especial primer paso consistiría en caracterizar el contexto, y ello puede significar el hecho de lleva a cabo con el fin de emitir acciones de cambio para la Atención de Delitos contra la Libertad de determinar si México se encuentra o no viviendo en medio de un escenario permanente dirigidas a la Fiscalía Especial para la Atención de Expresión (FEADLE)’s attention towards human de conflicto armado —por el número de muertes violentas y por las causas de las muer- Delitos contra la Libertad de Expresión (FEADLE) rights defenders and journalists, as well as securing tes, entre otros factores—, ya que, de ser así, las buenas prácticas y las políticas públicas que mejoren la atención a las y los defensores de justice in crimes committed against them. en esa materia deben adquirir características muy particulares. derechos humanos y periodistas, así como la procu- ración de justicia en delitos cometidos en su contra. Considerando el número de muertes violentas en los últimos dos sexenios, y que las Keywords: Thought-action, integral access to justice, causas de muerte se deben en 70 % al uso de armas de fuego,2 entonces se puede criminal procedure, legality control, investigation afirmar que, cuando menos en algunas entidades, México se encuentra inmerso en Palabras clave: Pensamiento-acción, procuración de and evidence, formulation of accusation, preca- un escenario de guerra. Por ejemplo, así lo califica desde el año 2014 el Heidelberger justicia desde la atención integral, proceso penal, tory measures, protection measures, projection of Institut für Internationale Konfliktforschung (HIIK) en su Conflict barometer I 2014, que control de legalidad, investigación y prueba de los future scenarios, impact assessment. clasifica la llamada guerra contra los cárteles de la droga en el grado 5, es decir, como hechos, formulación de la imputación, medidas un estado de guerra.3 cautelares, mecanismo de protección, proyección de escenarios, evaluaciones de impacto. Esta dura caracterización es especialmente relevante cuando se piensa en términos de protección a periodistas o a personas Desde el año 2014 el Heidelberger Institut für defensoras de derechos humanos, porque se trata del contexto Internationale Konfliktforschung (HIIK) en su en el que deben realizar sus actividades. Como se afirmó ante- Conflict barometer I 2014, que clasifica la lla- riormente, las llamadas buenas prácticas, las políticas públicas y, mada guerra contra los cárteles de la droga en el en general, la respuesta de las autoridades, se deben ajustar con grado 5, es decir, como un estado de guerra. suficiente precisión al contexto descrito. Ahora bien, este esce-

1 El párrafo siguiente refleja la relación entre las buenas prácticas y el contexto: “Una buena práctica es aquella inter- vención exitosa, que ha sido monitoreada y evaluada de manera adecuada para medir su efectividad (en algunos casos también su eficiencia), permitiendo su adaptación y replicabilidad en otros contextos” (FAO, 2015; USAID, 2013). “Estas intervenciones sirven de ejemplo para el diseño, implementación y evaluación de políticas que buscan atender el mismo problema público en condiciones similares. Cabe destacar que cada contexto posee sus propias particularidades (políticas, sociales, económicas, culturales) y existen diversos factores que pueden influir sobre el desarrollo de las intervenciones. Por lo tanto, las buenas prácticas no son una receta que se debe cumplir al pie de la letra, sino una guía para el diseño de nuevas acciones, las cuales deben basarse en evidencia empírica que demuestre su efectividad”. BANCO DE PRÁCTICAS SOBRE PREVENCIÓN DEL DELITO Y LA VIOLENCIA, México, México Evalúa, 2017, en: http://mexicoevalua.org/prevencion/ wp-content/uploads/2017/06/Propuesta-de-trabajo-Banco-de-Buenas-Pra%CC%81cticas.pdf, consulta de enero 11 de 2019.

2 “En 2015, 5 de cada 10 personas fueron asesinadas a disparos; de enero a septiembre de 2018, siete de cada 10 homicidios se cometieron de esa forma”, en: https://www. animalpolitico.com/2018/10/homicidios-atentados-armas-fuego/, enero 7 de 2019, el hecho de que se trate mayoritariamente de victimarios particulares vuelve incluso más complejo el análisis.

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nario de conflicto armado en nuestro país es sui generis: armado interno bajo los cánones del Derecho Internacional.5

Se inscribe dentro de los llamados conflictos asimétricos,4 cuya irregularidad se expresa mediante los siguientes rasgos característicos: Además del contexto nacional ya referido, debe considerarse la situación específica de las personas que ejercen el periodismo y defienden derechos humanos en México, así —Privatización de la violencia (Resa, 2003: 10); como de las autoridades que se encargan de la materia. En ese sentido es que coinciden los informes de las principales Organizaciones No Gubernamentales con los que ofrece —Consolidación de zonas al margen del poder estatal (Rodríguez y Nieto, 2011: 89); la academia, y con las entrevistas que se realizaron ex profeso para la elaboración del presente documento. —Empleo de tácticas insurrectas en tanto forma violenta de combatir al Estado que se vale de diferentes medios (Jordán, 2012: 123-124); I. EL DIAGNÓSTICO

—Reforzamiento de herramientas propagandísticas como ‘Narcomantas’ En 2018, cuando se habla de crímenes contra la libertad de (Resa, 2005: 5); expresión, resulta un lugar común poner el acento en lo que se En 2018, cuando se habla de crímenes contra percibe como un fracaso casi absoluto respecto a la procuración la libertad de expresión, resulta un lugar común —Adaptación a nuevas estructuras organizativas que proporcionan un alto de justicia en el Estado mexicano. La falta de investigación, las poner el acento en lo que se percibe como un grado de ultraestabilidad a cárteles mexicanos (Zúñiga, 2009: 132-133). fallas en los mecanismos de protección, los errores en los pro- fracaso casi absoluto respecto a la procuración cesos judiciales y las violaciones a los derechos humanos son las de justicia en el Estado mexicano Para alguna corriente doctrinal, esta nueva modalidad de combate “erosiona los pará- constantes que se traducen en una casi total impunidad de los metros tradicionales del ius in bello que distinguen entre actores legítimos e ilegítimos, responsables de estos crímenes.6 Las causas van desde el desconocimiento del sistema Estados y actores no estatales, soldados y civiles, conflictos armados internos y con- legal por parte de las personas que lo operan, en los más diversos niveles, hasta el flictos armados internacionales” (López-Jacoiste, 2015: 4). De igual modo, la compleji- abierto rechazo de los temas relacionados con los derechos humanos.7 dad de este nuevo fenómeno no encaja en las estructuras y mecanismos actuales del Derecho Internacional que rige el uso de la fuerza y el Derecho Internacional Humani- Han sido cuestiones de educación profesional que tienen que ver con la lentitud con tario (en adelante, DIH). la que la mayoría de las escuelas superiores de derecho han incorporado las reformas constitucionales, de 2008 en materia de procuración e impartición de justicia, de En muchas ocasiones las leyes y costumbres de la guerra resultan inaplicables a conflic- 2011 en materia de Derechos Humanos, y de 2012 de derecho ordinario en materia de tos asimétricos, pues no constituyen una categoría jurídica per se, sino más bien “supo- atención a víctimas, de modo que al frente de las investigaciones, se encuentran per- nen una nueva forma de hacer la guerra, en el sentido del vocablo inglés, que establece sonas cuya formación obedece a una perspectiva completamente distinta de concebir la diferencia entre dos conceptos: war (guerra) y warfare (la manera de hacer la guerra)” el derecho y las instituciones encargadas de protegerlo, que les dificulta comprender (López-Jacoiste, 2015: 5). Incluso el propio Comité Internacional de la Cruz Roja admite e interiorizar estas importantes reformas. Hay que considerar, además, la inhumana que la aplicabilidad del DIH es restringida en aquel tipo de beligerancias, pues “la falta sobrecarga de trabajo que ejecuta el personal de las procuradurías y las frecuentes de disciplina de algunos contendientes, el armamento de la población civil como conse- violaciones a sus derechos como trabajadoras y trabajadores, situaciones que contri- cuencia de la proliferación de armas, la cada vez más confusa distinción entre comba- buyen muy poco a que su trabajo sea eficaz.8 Todo ello justifica la tarea de investigar tientes y no combatientes hacen que, a menudo, los enfrentamientos tengan un cariz de extrema brutalidad con muy poca cabida para la legislación internacional” (CICR, 5 Por ejemplo, el Barómetro de Conflictos 2014, elaborado por la Universidad de Heidelberg, evaluó la intensidad del 2007: 18). Diversos indicadores han sido utilizados como evidencia para sostener que la escenario mexicano en grado 5: guerra. En esa dirección, según el Índice de Paz Global 2015, publicado por el Instituto de Economía y Paz, durante los últimos diez años México ha experimentado un descenso significativo en la medición. Entre situación vivida durante el sexenio de Felipe Calderón podría calificarse como conflicto 2005 y 2010, el país registró un nivel de paz “medio”, mientras que de 2011 a 2015 fue evaluado como “muy bajo” por el Índice, situación que ha llevado a clasificarlo como el segundo país menos pacífico de Latinoamérica, ocupando el puesto 144 entre 162 a escala mundial.[3] http://www.seguridadinternacional.es/revista/?q=content/%C2%BFexiste-un-conflic- to-armado-interno-en-m%C3%A9xico-seg%C3%BAn-el-derecho-internacional-los-convenios, enero 7, 2019.

4 De acuerdo a un reporte elaborado por Stratfor titulado ‘Mexico: The Third War’, la ‘Guerra contra el narcotráfico’ en 6 “La impunidad cotidiana de las graves violaciones de los derechos humanos, incluidas las cometidas en contra de las y México debe concebirse como tres conflictos confluyentes: El primero es la batalla entre los cárteles por las plazas. El los periodistas, demuestra la ausencia de garantías para el libre ejercicio de las libertades fundamentales en México, en segundo es la batalla entre los cárteles y el Estado mexicano (representado por las fuerzas federales que buscan restaurar especial la libertad de expresión”. Acosta, Mariclaire, prólogo a la antología, El estado actual de la protección a la libertad de el orden, contener la actividad criminal y llevar a los criminales ante la justicia). El tercero se refiere a los ataques perpe- expresión en México, México, CNDH/Freedom House, 2015. trados por grupos criminales contra la población civil, y que son traducidos en actos de violencia simbólica e intimidación para limitar su cooperación con el gobierno. De ese modo, conjuntamente, estas tres trincheras representarían una guerra 7 Véase, Recomendación General N. 24, CNDH. Sobre el ejercicio de la libertad de expresión en México, 2016. civil virtual. Aunque la dimensión de los ataques fluctúe y el conflicto ciertamente diste de una insurrección, el resultado es un alto grado de inestabilidad, mientras que la batalla por el predominio de un cártel por sobre los demás continúa propa- 8 Para una perspectiva amplia de los problemas aquí expuestos, véase, Azaola, Elena y Miguel Ángel Ruiz, Investigadores de gándose agresivamente (Burton & Stewart, 2009). papel. Poder y derechos humanos entre la Policía Judicial de la Ciudad de México, México, Fontamara, 2009.

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acerca de las políticas y las acciones de transforma- Obedeciendo a la multidiversidad de miradas sugerida por la Teoría de Cambio, ción en materia de sensibilización y profesionalización “una formación específica sobre derechos en el momento de recabar evidencia empírica se contó con la colaboración de una específicas que permitan disminuir paulatinamente humanos, cuestiones de género y la Declaración Doctoranda en Ciencias Penales y de un Maestrante en Victimología, quien también el déficit descrito y aproximarse a proporcionar una sobre los derechos de las y los defensores de los es reportero.13 atención puntual de las necesidades de las víctimas. derechos humanos deberían ser una condición En este caso se optó por incorporar evidencia empí- previa para la selección de los funcionarios Así pues, el tema-problema que se analiza a partir de la identificación de recomenda- rica a partir de entrevistas directas a las y los acto- de policía y otros agentes de la autoridad que ciones en espacios parecidos, como el estado colombiano previo al proceso de paz y de res principales del fenómeno. Estas entrevistas no participen en el programa” desarme, así como las buenas prácticas identificadas en otros espacios, se circunscribe arrojan datos que no fueran conocidos, sino que en este caso al ámbito fáctico concreto de actuación de los integrantes de la FEADLE, corroboran los informes que tratan sobre la protección de las personas periodistas y en el desempeño de los deberes que les corresponden en materia legal, constitucional defensoras de derechos humanos en México, que desde hace años vienen rindiendo y de protección de los derechos humanos de quienes ejercen la libertad de expresión y organizaciones de la sociedad civil como Freedom House,9 o Article 19.10 de quienes defienden los derechos humanos

La conclusión más importante, y que desde este momento se anticipa, es que las III. ESCENARIO QUE SE PROYECTA A CORTO PLAZO autoridades responsables deben de comprender puntualmente el contexto nacional, y no únicamente conocerlo superficialmente. Además, comprender a profun- Si se realizan las acciones adecuadas se podría proyectar a corto plazo un escenario didad las actividades de quien ejerce el periodismo y la defensa de los derechos en el que, a través de procesos de pensamiento-acción, sean superados la mayoría humanos, al igual que los riesgos a los que están sometidas dichas personas en ese de los aspectos identificados como problemáticos, a partir de las entrevistas que contexto. Se asume que deben de contar con la formación específica que les permi- atañen a las y los diversos operadores de la FEADLE para que encuentren posibilite ejercer un área especializada.11 dades reales de brindar una procuración de justicia integral en materia de delitos cometidos contra personas que ejercen la libertad de expresión o la defensa de los Tal como lo señala la Relatora Especial sobre la situación de las personas defensoras de los derechos humanos. Este es el escenario que podría ser revisado periódicamente a derechos humanos, entre las especificidades que se deben requerir al contratar personal través de evaluaciones de impacto. de seguridad y justicia se encuentran: “una formación específica sobre derechos humanos, cuestiones de género y la Declaración sobre los derechos de las y los defensores de los En caso de adoptarse las recomendaciones finales, la realización del proyecto deberá derechos humanos deberían ser una condición previa para la selección de los funcionarios tener un doble impacto práctico: de policía y otros agentes de la autoridad que participen en el programa”.12 1) En el mejoramiento de las condiciones de seguridad de personas defensoras II. SÍNTESIS METODOLÓGICA y periodistas, así como en la atención que reciben por parte de la FEADLE, y

Las acciones que se proponen más adelante se identificaron a partir de la realización de 2) En la resolución de los casos que se atienden, es decir, en la reducción de la dos grupos diferenciados de entrevistas abiertas aplicadas a: 1) periodistas o personas impunidad. que ejercen la libertad de expresión y que son víctimas de la censura y los delitos contra ésta, y 2) operadores de procuración de justicia de la propia Fiscalía que tienen contacto IV. SELECCIÓN DE CONCEPTOS directo con el fenómeno, así como postulantes que litigan directamente ante ellos. Los conceptos se abordarán desde la perspectiva pensamiento-acción, es decir, que 9 Véase Acosta, Mariclaire, Prólogo a la Antología, El estado actual de la protección a la libertad de expresión en México, deberán encontrarse implicados en las recomendaciones con las que se concluye. Por México, CNDH/Freedom House, 2015. ejemplo, la procuración de justicia desde la perspectiva de la atención integral, el pro- 10 Article19, Disentir en silencio: violencia contra la prensa y criminalización de la protesta, México, México, 2014. ceso penal como práctica, el control de la legalidad, la investigación y prueba de los hechos, la formulación de la imputación, las medidas cautelares, los mecanismos de 11 Como bagaje previo nos referimos a una formación que comprenda los siguientes aspectos: “se propuso como objeti- protección, la proyección de escenarios y las evaluaciones de impacto forman parte de vos primordiales garantizar el desarrollo de un modelo de formación que asegure la comprensión de las responsabilidades políticas, jurídicas, sociales y éticas en relación a la actuación como profesionales del Derecho, en todos los campos en esta terminología. los que se desempeñen los graduados como operadores jurídicos. Asimismo, la formación que se propone es buscar la obtención de una formación académica rigurosa sobre la base de un currículum que promueva, entre otras cosas, el análi- sis jurídico y la incorporación de técnicas de resolución de problemas, de negociación y resolución de conflictos”. Lezcano, José María, Herramientas para la formación de operadores jurídicos. Apostillas a la reforma del Plan de Estudios de la FCJyS de la UNLP, en: http://www.gecsi.unlp.edu.ar/documentos/ponencia-Teoria-del-Conflicto-y-mediacion.pdf, consulta de enero 12 de 2019. 13 Véase Retolaza, Iñigo, Teoría de cambio. Un enfoque de pensamiento-acción para navegar en la complejidad de los procesos 12 Informe de la Sra. Margaret Sekaggya, Relatora Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos, 2009. de cambio social. Guatemala, PNUD/Hlvos, 2010.

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V. OBJETIVOS a) Carencias y Necesidades a. 1. Casos México y Colombia: Entre los objetivos que se persiguen para aproximarnos a este escenario se encuentran los siguientes: México. Evidencia empírica recopilada directamente en Colombia. Recomendaciones y propuestas de las 2018 a partir de entrevistas a periodistas que han sido des- ONG en el periodo previo al proceso de paz. V. 1. Detectar carencias y necesidades institucionales, confrontándolas con reco- plazados forzadamente a causa de su actividad: mendaciones de espacios afines, con el objetivo de poder elaborar recomendacio- En 2009 “las organizaciones proponen medidas enca- nes específicas en la atención a delitos cometidos contra la libertad de expresión a.1. Las personas entrevistadas que son periodistas y minadas a revisar aspectos del programa de protec- compartieron sus testimonios coinciden en la necesidad ción, concertadas con las organizaciones defensoras, Una vez caracterizado someramente el contexto, el primer paso para lanzar la propues- de intervenir sobre los siguientes aspectos: por ejemplo: ta de una posible intervención consistió en identificar los aspectos en los que ésta fuera necesaria y se diera en las condiciones necesarias para concretarse. Para contrastar las a.1.1. Que la FEADLE ejerza la facultad de atracción de los —Que el Ministerio del Interior y de Justicia cree una necesidades detectadas con las recomendaciones, el ejercicio tuvo que focalizarse en casos del fuero común, porque las fiscalías estatales no unidad especial para coordinar los esquemas de segu- espacios cuyo contexto tuviera, cuando menos, algún parecido con el que desde hace tienen la infraestructura para una investigación científica, ridad, cuyo diseño debe ser concertado con las perso- unos años y hasta la fecha viven las personas periodistas y defensoras de derechos ni al personal capacitado para ello. nas defensoras. humanos en el Estado mexicano, y en este caso se trata de Colombia en el periodo previo al proceso de paz, pues responde a un contexto similar. Como se expuso previa- a.1.2. Que las investigaciones se realicen de manera expe- —Que se cree un mecanismo para garantizar que las mente, para conseguir evidencia empírica significativa se optó por abordar, mediante dita, ya que el nivel de impunidad que existe en el país en y los escoltas o conductores asignados no tengan ni entrevistas abiertas, a dos grupos de personas: periodistas en condición de víctimas y casos de agresiones a periodistas es superior a 90 %, de hayan tenido vínculos con grupos armados ilegales y algunos operadores del sistema directamente relacionados con la Fiscalía. acuerdo a un informe de la CNDH, y ello estimula las accio- que no realicen labores de inteligencia sobre las perso- nes de los perpetradores de crímenes contra la libertad nas que protegen. V. 2. Identificación de buenas prácticas para proponer acciones concretas que, de de expresión. ser implementadas, contribuyan a obtener mejores resultados de la Fiscalía, trans- —Que en los estudios de riesgo y la aplicación del pro- formando la atención a los delitos cometidos contra la libertad de expresión a.1.3. La FEADLE debe formar parte de la estructura de grama se tengan en cuenta los perfiles de liderazgo, los una subprocuraduría, ya que depender de la oficina del oficios o trabajos de acompañamiento que adelantan las Aquí conviene puntualizar que la búsqueda de estudios o de informes que pudieran Procurador General de la República le resta autonomía y personas amenazadas, y los informes que elaboran enti- ser caracterizados como buenas prácticas se centró en el análisis de espacios reconoci- está sujeta a vaivenes políticos y a disminución de su pre- dades como el Sistema de Alertas Tempranas de la Defen- dos por el alto grado de articulación en las políticas públicas de protección a personas supuesto. soría del Pueblo, la Comisión Interamericana de Derechos defensoras de derechos humanos. Humanos, las organizaciones sociales, y otras. a.1.4. La PGR, con la supervisión de la Secretaría de la Fun- V. 3. Recomendaciones y propuesta de acciones necesarias al interior de la FEADLE ción Pública y la observación de organismos civiles nacio- —Que el Ministerio del Interior y de Justicia brinde pro- para mejorar la eficiencia de sus resultados en términos de procuración de justicia nales e internacionales, debe realizar una auditoría a la tección temporal e inmediata (a partir de las 48 horas y atención integral a personas defensoras de derechos humanos y periodistas, víc- FEADLE sobre los aspectos siguientes: de recibir la solicitud) a la persona/organización que lo timas de los delitos contra la libertad de expresión solicite, mientras es evaluada la situación de riesgo. Los criterios técnico-jurídicos y administrativos que ha uti- Una vez identificadas las buenas prácticas, se desarrollan propuestas centradas en la lizado para desarrollar su trabajo. —Que la protección de las personas en riesgo no se sensibilización y profesionalización de las y los operadores jurídicos. realice a través de empresas de seguridad privada. Los mecanismos de evaluación internos de sus resultados. —Que el Programa de protección del Ministerio del Del manejo de los recursos públicos que ha ejercido. Interior y de Justicia, una vez sea ajustado y revisado, cuente con los recursos financieros suficientes que Lo anterior se plantea con la finalidad de diseñar, ya sea garanticen la efectiva ejecución de las medidas asigna- un nuevo tipo de fiscalía especial que esté acorde con las das para la protección de personas defensoras.14 necesidades de acceso a justicia por parte de periodistas y personas defensoras de derechos humanos, o reestruc- turar la existente a partir de una procuración de justicia orientada a la atención a víctimas.

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A partir de esta comparación, se encuentran algunas similitudes entre la propuesta de a. 2. 3. De cada uno de los tipos penales debe tener un manejo riguroso sobre las organizaciones colombianas y las de las personas que ejercen la libertad de expre- los elementos subjetivos, objetivos y normativos, para efecto de encaminar su sión en México. Las más importantes consisten en la propuesta de creación de una investigación asertivamente. unidad especializada, que en nuestro caso corresponde a la FEADLE, el desarrollo de los mecanismos de evaluación de riesgo, la resolución inmediata sobre las medidas de a. 2. 4. Se debe arrancar de raíz con las antiguas prácticas de investigación que protección, actividades que ya se llevan a cabo en nuestro país.14 se desarrollaban durante la averiguación previa, pues como es conocido, las investigaciones se integraban a formatos que no tenían eficacia para el éxito de Acerca de las singularidades de la propuesta colombiana, pondría de relieve dos de ellas: la investigación misma y dilataban su desarrollo.17 la creación de un mecanismo para garantizar que los escoltas o conductores asignados no hayan tenido vínculos con grupos armados ilegales, en nuestro caso serían grupos En el apartado c) se desarrollan las recomendaciones y propuestas para atender las criminales, para evitar que realicen labores de inteligencia sobre las personas protegi- situaciones problemáticas detectadas a partir de estas entrevistas. das; y que la protección de las personas en riesgo no se realice a través de empresas privadas de seguridad.15 b) Buenas prácticas

a. 2. Operadores jurídicos Las personas que contribuyen a que se haga justicia (personal que trabaja como magistrados, policías, abogados y otros agentes) a menudo deben desempeñar una función especial y Se decidió entrevistar directamente a algunos operadores jurídicos, cuya labor profe- pueden ser objeto de fuertes presiones para que adopten decisiones favorables al Estado u sional se refiere a la protección de personas que ejercen la libertad de expresión, con otros intereses poderosos, por ejemplo, los jefes de organizaciones delictivas. Cuando esas la finalidad de tener una radiografía, así sea compacta, de lo que se vive en la Fiscalía personas realizan un esfuerzo especial en un proceso para que se imparta justicia de manera Especial. El modelo de abogado que necesitamos en la región —dice Zaffaroni (2015) —, independiente e imparcial y garantizar así los derechos de las víctimas, puede decirse que “es un modelo de abogado consciente de esta realidad, consciente de nuestra historia, actúan como personas defensoras de los derechos humanos.18 consciente de las bases filosóficas de lo que está trabajando, y consciente de que está haciendo política, porque al interpretar la ley estamos haciendo política”.16

En cuanto a las entrevistas realizadas a las y los operadores jurídicos que desarrollan sus labores en la FEADLE, los siguientes son los supuestos que se consideran necesarios para mejorar el desempeño de los fiscales.

a. 2. 1. El fiscal a cargo debe conocer sólidamente los elementos de cada uno de los tipos penales que caracterizan los delitos cometidos contra la libertad de expresión, entre los cuales están: amenazas, abuso de autoridad, lesiones, robo, homicidio, privación ilegal de la libertad, daño en propiedad ajena, acceso ilícito a sistemas, secuestro, delincuencia organizada, intimidación, contra el honor y la extorsión.

a. 2. 2. Es indispensable, que quien actúa como fiscal identifique en primer tér- mino el listado de los tipos penales con los que trabajará durante su desempe- ño como adscrito a la FEADLE.

14 https://www.protectioninternational.org/wp-content/uploads/2012/04/rtu_proteccion_defensores_web.pdf, consulta de enero 8 de 2019.

15 Sabemos que la privatización de la seguridad es una tendencia a nivel mundial. Véase García, Alicia, La gobernanza del miedo, España, Proteus, 2013. 17 Este resultado corrobora lo afirmado extensamente por Azaola en la bibliografía referida, Azaola, Elena y Miguel Ángel 16 Zaffaroni, Eugenio. Conferencia: “Abogados para el siglo XXI” en el marco del “Foro por una nueva Universidad”, de Ruiz, Investigadores de papel. Poder y derechos humanos entre la Policía Judicial de la Ciudad de México, México, Fontamara, la Facultad de Derecho de la UBA. 8 de junio de 2015. Disponible en: http://www.pensamientopenal.org.ar/la-forma- 2009. cion-de-abogadospara-el-siglo-xxi-conferencia-de-raul-zaffaroni/. Citado por Lezcano, José María,Herramientas para la formación de operadores jurídicos. Apostillas a la reforma del Plan de Estudios de la FCJyS de la UNLP, http://www.gecsi.unlp. 18 Los Defensores de los Derechos Humanos: Protección del Derecho a Defender los Derechos Humanos, Folleto informativo Nº edu.ar/documentos/ponencia-Teoria-del-Conflicto-y-mediacion.pdf, consulta de enero 12 de 2019. 29, ONU, 2004, p. 9.

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b. 1. El tema de la protección de defensores en Europa 19 c) Recomendaciones y propuestas de acción La Unión Europea y la protección de personas defensoras Las entrevistas realizadas corroboran empíricamente la investigación documental Europa aborda la protección de personas defensoras dentro del mandato más amplio del Comi- previa acerca del contexto que se vive en México respecto a las personas que ejercen sionado Europeo para Derechos Humanos. En 2008 se emite la Declaración del Consejo de la libertad de expresión y la defensa de los derechos humanos y su atención por las Europa sobre defensores, en la que el Consejo refuerza la dedicación del Comisionado hacia las y autoridades. los defensores, hace un repaso de los principales obstáculos para el trabajo de los mismos, incluido todo lo concerniente a su protección, y recomienda una serie de medidas a los estados miem- c.1. Recomendaciones hacia las Fiscalías bros. Entre estas medidas hay algunas especialmente relevantes para este manual, como la de dar competencias a comisiones independientes, ombuds persons o instituciones nacionales de derechos Quien ejerce la función de fiscal, al conocer los elementos de los tipos penales cometi- humanos para recibir quejas o hacer recomendaciones sobre violaciones de los derechos de las per- dos contra la libertad de expresión, podría empezar a proyectar su investigación de tal sonas defensoras (medida 10), asegurar que las legislaciones nacionales estén en conformidad con manera que resultara objetiva y exitosa a partir de actividades que pueden ser fácil- los instrumentos internacionales de derechos humanos (medida 11), y promover que los gobiernos mente evaluadas, tales como: consulten con la sociedad civil sobre temas de derechos humanos (medida 17). También recomienda el construir relaciones con “otros mecanismos regionales, tales como los existentes dentro de Enlista las diligencias que tiene que practicar para acreditar cada uno de los la Comisión Africana y la Comisión Interamericana” (medida 26). En el 2004 el Consejo de la Unión elementos en comento; Europea emite las Directrices de la Unión Europea sobre Defensores de los Derechos Humanos, las cuales pueden ser estudiadas y analizadas a través de diversas guías y manuales. Mediante Establece una temporalidad para la integración de la investigación, incluyendo estas directrices se ha logrado constituir a las embajadas de los países de la Unión Europea como fortalezas y debilidades, con el fin de que tenga un dominio completo de los potenciales instancias importantes en materia de protección, sujetas a desarrollos pendientes y a hechos que se están investigando; evaluaciones en cuanto a su funcionamiento e impacto. En 2006 se publica el primer examen de la aplicación de las directrices de la UE sobre defensores de los derechos humanos. El análisis y Elimina la mala práctica de elaborar las diligencias ministeriales conforme se las recomendaciones se basan en información aportada por diversos asociados, en las respuestas a van practicando —pasito a pasito—, advertimos que no hay un arranque sólido un cuestionario presentadas por las y los Jefes de Misión de la UE en 79 países y en ejemplos concre- cuando se inician las carpetas de investigación, sino que se arranca con las dili- tos de buenas prácticas que en ellas se recogen. Se apoyan en las provechosas lecciones aportadas gencias que a su parecer se tienen que practicar sin un previo análisis y estruc- por la Campaña de libertad de expresión de la segunda mitad de 2005, que incluyen los aspectos de tura formal para la integración. la sensibilización, la visibilidad y el tipo de acción e incorporan la experiencia local, la de las ONG y la de quienes defienden los derechos humanos. Reflejan, asimismo, las recomendaciones formuladas A partir de un análisis previo y la consecuente estructura dogmática penal de los en el seminario sobre personas defensoras de los derechos humanos que se efectuó en el Séptimo hechos que se investigan, se le da celeridad a la investigación, y ésta tiende a resul- Foro Anual de Derechos Humanos de las ONG de la UE (Londres, diciembre de 2005) y las aporta- tar objetiva y exitosa. ciones de ONG internacionales y de personas defensoras locales de los derechos humanos. Por último, el examen toma en cuenta las recomendaciones presentadas por la Representante Especial Otros supuestos necesarios para mejorar el desempeño de las y los fiscales son: sobre defensores de los derechos humanos en sus informes. A partir de este examen se emiten las Conclusiones del Consejo sobre las Directrices de la UE sobre defensores de los derechos —La y el fiscal deben dominar —no únicamente conocer— la integración de la humanos, que a su vez constituyeron la base de una revisión de las mismas en 2006, junto con otra carpeta de investigación; revisión efectuada, tras nuevas aportaciones, en 2008.19 —Deben conocer las cuestiones administrativas que tienen que desempeñar para integrar la carpeta de investigación, es decir, el sistema computarizado con el que trabajan en coordinación con diferentes dependencias gubernamentales; Lo que se puede observar es que la protección se ofrece en distintos niveles y espacios con un alto grado de articulación, en el que quedan englobadas las distintas institu- —Deben poner en el mismo nivel de prioridades tanto las diligencias que se ciones que se hacen cargo del tema, sustentada además en una publicación periódica llevarán a cabo para la búsqueda, identificación y probable participación del de los resultados. inculpado en los hechos que se investigan, como aquellas diligencias que le corresponden a la víctima para su atención, acompañamiento y protección;

—Las y los fiscales deben asumir la importancia tanto de la víctima como de la 19 https://www.protectioninternational.org/wp-content/uploads/2012/04/rtu_proteccion_defensores_web.pdf, consulta de enero 8, 2019. persona que se inculpa, y no únicamente de esta última. Por ejemplo, es inacep-

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table que por falta de experticia ministerial la o el Juez de Control de Medidas la complejidad de un contexto de conflicto armado como el descrito en este Cautelares niegue una solicitud de intervención de comunicaciones por falta documento. de argumentación [necesidad de la solicitud], o en su defecto desconozca el procedimiento que se tiene que llevar a cabo para solicitar una intervención de c. 2. 2. Cada elemento de la Fiscalía deberá recibir una formación que le permi- comunicaciones, en caso de ser hechos constitutivos de homicidio, secuestro, ta identificar las características específicas del contexto en los diversos niveles: o extorsión; nacional, regional, estatal y municipal.

—La y el fiscal deben hacer su proyecto de investigación con dos rubros indis- c. 2. 3. La Fiscalía deberá contar con personal que haya recibido capacitación pensables para tener éxito: el primero es el correspondiente a la persona incul- especializada en la gestión de riesgos. pada y el segundo al de la víctima. c. 2. 4. Dicho personal deberá tener, como mínimo, entrenamiento y formación 1. Deben dominar —de inicio a fin—, el proceso de solicitud e implementación específica para identificar puntualmente los riesgos relacionados con el contex- de medidas cautelares con el objeto de garantizar eficazmente los derechos to en los niveles ya mencionados, que son cursos como: humanos de las víctimas. Del catálogo de estas medidas, dependiendo el caso en concreto, identificar la más conveniente para la protección de la • GJS Hostile Enviroments Training & Support (https://www.gjs-security.com/). misma, atendiendo a los hechos que se investigan, pues es inaceptable que • Objective Travel Safety Training (www.objectivetravelsafety.com/hostile-en- por la ineficacia de la medida cautelar se cometa un delito más grave, o en vironment-safety-courses). su defecto, se consume el delito que se estaba previendo. c. 2. 5. Considerando el contexto de conflicto, el personal de la Fiscalía debe 2. La y el fiscal, con el fin de integrar exitosamente su investigación en caso poder identificar las circunstancias que rodean a una persona periodista o de delitos de secuestro, extorsión y privación ilegal de la libertad —entre defensora de derechos cuando se está viendo amenazada por el ejercicio de otros—, deben conocer el proceso para solicitar una intervención de comu- su actividad. nicaciones en sus diferentes modalidades (extracción de información de aparatos telefónicos, ratificación de datos, intervención de líneas telefóni- c. 2. 6. Dicho personal deberá conocer y describir a detalle las formas de reacción cas, etcétera), y asimismo deben dominar la fundamentación y motivación apropiadas, así como las estrategias que les permitan disminuir tales riesgos. que determinan solicitar tal medida cautelar, y no aumentar el índice de solicitudes negadas a falta de motivación. c. 2. 7. Deberá también poder comprender la situación desde la perspectiva de las y los periodistas o de las personas en riesgo. Para ello es indispensable capacitar integralmente a la o el fiscal, a las y los agentes del ministerio público y al personal asesor de las víctimas, en cada uno de los rubros men- c. 2. 8. La Fiscalía deberá contar con un grupo de especialistas en ope- cionados, y así cumplir con el objetivo del proceso penal. En ese sentido se sugiere abor- raciones de campo con capacidades que van desde el diseño y la elabo- dar el tema de protección de las personas periodistas y defensoras de derechos huma- ración de entrevistas a las personas afectadas, privilegiando siempre la nos como un tema de protección de los derechos humanos y no únicamente como seguridad de las mismas, hasta establecer contacto con organizaciones uno de derecho penal. La aclaración es especialmente importante porque en México se reconocidas de apoyo. consideran dos áreas de derecho separadas, incluso antagónicas, en lugar de abordar- se como una misma acción. c. 2. 9. Todas las personas que integran la Fiscalía deberán recibir formación permanente y realizar ejercicios específicos relacionados con escenarios de Aunado a lo anterior, es fundamental que las y los operadores jurídicos adquieran alto riesgo. herramientas metodológicas y analíticas sobre el contexto de violencia con un enfoque de cultura de paz. c. 2. 10. El personal de la Fiscalía debe ser capaz de identificar y seleccionar adecuadamente equipos de trabajo para acciones específicas, incluyendo inter- c. 2. Obligación del Estado mexicano de proteger a personas periodistas y defen- venciones de emergencia. soras de derechos humanos c. 2. 11. Todas las personas que integran la Fiscalía deberán estar en posición En contextos de conflicto armado se sugiere lo siguiente: de identificar un conjunto de acciones no deseables en el contexto descrito y explicar los motivos para evitarlas. c. 2. 1. Para la aplicación eficaz de los mecanismos de protección consideramos que todo el personal de la FEADLE debe adquirir un conocimiento profundo de c. 2. 12. Sobre todo, se debe estar preparado para no producir daño por desco-

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nocimiento o por falta de conocimiento, y para no agravar por ningún motivo sis de audiovisuales, películas o documentales con cuadros comparativos entre los la situación. elementos reconocidos en el conflicto armado y las realidades presentadas.

c. 3. Propuestas de acción con enfoque pedagógico a corto y largo plazo c. 3. 2. 2. Estudios de caso con historias de vida de personas periodistas y defensoras violentadas. Si bien se ha establecido como contexto para la atención y protección de personas periodistas y defensoras de derechos humanos en México el escenario de conflicto c. 3. 2. 3. Técnicas y dinámicas de grupo orientadas a trabajar la empatía y sensi- armado, es entonces necesario que durante los procesos de sensibilización y profe- bilización con la condición de víctimas en razón del ejercicio periodístico, como sionalización de todas las personas involucradas se consideren los siguientes ejes: son: juegos de roles, conversatorios con periodistas, obras de teatro. primero, a) el enfoque de derechos humanos, y posteriormente b) el de cultura de la paz como orientadora para trascender las implicaciones y secuelas de los escenarios Las anteriores acciones y propuestas deben tener como obje- de conflicto armado. Ello en razón de que el marco que rige a la FEADLE tiene como tivos que las y los operadores jurídicos puedan reconocer en sí Como se puede observar las prácticas y políticas obligación las líneas de acción de Derechos Humanos y la protección a la libertad mismos las posibilidades de la experiencia de ser víctimas, y a deficientes en materia de atención a personas de expresión, y porque el enfoque de cultura de la paz reconoce que ésta no es partir de ello, generar una empatía que les permita aproximarse defensoras de derechos humanos y periodistas únicamente la ausencia de la guerra, sino es una forma de interpretar las relaciones a la experiencia de la persona a quien deben proteger, para que se concentran, en buena parte, en problemas de sociales y de resolver los conflictos que la misma diversidad presente en la sociedad de esta forma puedan desarrollar su trabajo profesionalmente sensibilización y formación de las y los operado- produce como inevitables y permanentes.20 y de manera humana, más allá de las carencias y/o limitaciones res institucionales en todos los niveles que las instituciones presentan. c. 3. 1. A corto plazo se sugiere: VI. CONCLUSIONES Abordar las recomendaciones de los apartados c.1. y c.2. en cuanto a la forma- ción profesional con contenidos de Derechos Humanos, Derecho penal, asisten- En materia de procuración de justicia, en los aspectos que obligan a la FEADLE, cada cia a víctimas y protección a periodistas. una de las acciones recomendadas debería tener un impacto cualitativo en dos aspectos significativos: Cursos sugeridos: a) la atención, acompañamiento y protección de las víctimas de los delitos contra Hostile Environments Training and Support; la libertad de expresión.

Hostile Environment Training, Foreign Travel Courses, Safety Training, Overseas b) la intervención eficaz en el procedimiento penal, y con ello, la disminución de la Travel Advice. impunidad en materia de estos delitos.

c. 3. 2. A largo plazo se sugiere: Como se puede observar las prácticas y políticas deficientes en materia de atención a personas defensoras de derechos humanos y periodistas se concentran, en buena Abordar el eje de cultura de la paz, ya que aún con los conocimientos necesa- parte, en problemas de sensibilización y formación de las y los operadores instituciona- rios, la ausencia de empatía en muchas y muchos de los operadores jurídicos les en todos los niveles. En estos espacios en materia de atención a quienes ejercen el hacia personas que ejercen el periodismo en posibles riesgos genera una rela- periodismo y la defensa de los derechos humanos tendrían cabida las buenas prácticas ción conflictiva en la que las vivencias de las víctimas les son ajenas, locual relacionadas con la educación. En ese aspecto la UNESCO considera lo siguiente: requiere no sólo de una sólida formación respecto a los derechos humanos, sino ejercicios permanentes de sensibilización. De acuerdo con la comunidad internacional, la UNESCO, en el marco de su programa MOST1 (Management of Social Tranformations), ha especificado cuáles Algunas opciones y acciones de capacitación práctica son: son los atributos del concepto, los rasgos que lo caracterizan. En términos generales, una Buena Práctica ha de ser: c. 3. 2. 1. Estrategias didácticas orientadas a reconocer los elementos de los escenarios de conflicto armado en casos concretos de México y sus implicacio- • Innovadora, pues desarrolla soluciones nuevas o creativas; nes para los seres humanos que se encuentran en estos espacios. Ejemplos: análi- • Efectiva, pues demuestra un impacto positivo y tangible sobre la mejora; • Sostenible, porque sus exigencias sociales, económicas y medio ambienta- les pueden mantenerse en el tiempo y producir efectos duraderos; 20 https://www.oei.es/historico/valores2/palos1.htm consulta: 28 de febrero 2019. • Replicable, pues sirve como modelo para desarrollar políticas, iniciativas y

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actuaciones en otros lugares. ANEXO En educación, una buena práctica es una iniciativa, una política o un modelo de actuación exitoso que mejora, a la postre, los procesos escolares y los resultados educativos de quienes estudian. Entrevistas a periodistas o personas que ejercen la libertad de expresión y que son El carácter innovador de una buena práctica se completa con su efectividad. En este contexto, víctimas de delitos contra ésta la innovación educativa va mucho más allá de la mera producción de novedad; debe demostrar su eficacia y replicabilidad. Sólo en tales condiciones una “práctica buena” se convierte en una Resumen de entrevistas y testimonios de periodistas que han sufrido agresiones y de “buena práctica”, es decir, en la expresión de un conocimiento profesional o experto, empírica- cuyos casos ha tenido conocimiento la FEADLE. mente válido, formulado de modo que sea transferible y, por tanto, de potencial utilidad para la correspondiente comunidad. En el gremio periodístico mexicano se tiene a la Fiscalía Especial de Atención a Delitos cometidos contra la Libertad de Expresión (FEADLE) como una institución de procura- Se recomienda que los mecanismos de aprendizaje, monitoreo y rendición de cuentas ción de justicia que ha tenido deficiencias en la encomienda constitucional de atraer —que se pueden traducir en evaluación de impacto— sean los propuestos por Retolaza: casos de agresiones contra la libertad de expresión del fuero común al fuero federal para abatir la impunidad. El enfoque de aprendizaje en la Teoría de Cambio se nutre del ciclo de aprendizaje de adultos planteado por Kolb (1984). Según este enfoque, el ciclo de aprendizaje pasa por 4 fases: la Es conocido el caso de un periodista asesinado en el estado de Veracruz, y que en todo experiencia concreta (la experiencia adquirida a partir de nuestra práctica concreta), la observa- momento la FEADLE se ha negado a esclarecer, pues incluso bajo el ordenamiento de ción reflexiva (el análisis derivado de la aplicación de determinadas preguntas y lentes analíticas un juez federal no asumió dicho fallo judicial bajo el argumento de que no tiene facul- sobre nuestra experiencia concreta), la conceptualización abstracta (la síntesis teórica y la actua- tades para ello. lización de supuestos que hacemos a raíz de nuestra observación reflexiva), la aplicación práctica (la acción directa que hacemos sobre el campo de realidad en base a lo que reflexionamos y De Veracruz también es el caso de otro periodista que ha recibido diversas agresiones, aprendemos como resultado de nuestra experiencia). (Retolaza, 2010: 27). entre ellas agresiones físicas, intimidaciones y amenazas de muerte desde la adminis- tración del gobernador Fidel Herrera Beltrán, que se incrementaron durante el gobier- Para implementar las recomendaciones detalladas anteriormente, quedaría pendien- no de Javier Duarte de Ochoa. La mayoría de estas agresiones se fueron agregando a te la elaboración de los instrumentos que permitieran el desarrollo de las dinámicas una averiguación previa, sin que se avanzara en las investigaciones. de aprendizaje experiencial de personas adultas, técnicas y dinámicas grupales, así como recoger puntualmente las experiencias concretas que las personas interesadas Ante la insistencia del periodista para que las investigaciones avanzaran, sólo recibió vivan durante los procesos de capacitación-formación, y la manera de experimentar las como respuesta el silencio de parte de la FEADLE. De manera extraoficial se le comunicó nuevas formas de operación que sean consecuencia de ello, para posteriormente estar al periodista que su caso ya había sido turnado a la Fiscalía Estatal de Veracruz, porque en posibilidad de llevar a cabo los ciclos de observación reflexiva, conceptualización la FEADLE no tenía jurisdicción en el asunto. Cuando el interesado acudió a pedir infor- abstracta y la aplicación práctica en donde se reflejen el impacto y los resultados que mación a la Fiscalía de Veracruz le dijeron que su caso no lo conocían. permitan concretar el escenario proyectado. Meses antes, cuando el periodista afectado y su abogado revisaron la averiguación Se recomienda analizar de forma crítica durante el proceso de formación documentos previa en la sede de la FEADLE, se percataron de que los avances eran casi nulos, pues como los siguientes: había sólo oficios y más oficios, pero sin trabajo de investigación.

Protocolo de coordinación nacional para la protección de personas defensoras de Otro periodista tuvo que salir de Tamaulipas con toda su familia y refugiarse en otro derechos humanos y periodistas, México, 2017. estado, luego de que presuntos integrantes de un grupo delincuencial lo amenazaron de muerte y lo vincularon a un integrante de su familia para señalarlo como vocero de Conflict sensitive journalism: best practices and recommendations, “Supporting un grupo contrario. Ya muy lejos de Tamaulipas, la FEADLE tomó conocimiento del caso, Conflict-Sensitive Journalism in Ukraine” implemented by the OSCE Project Coordi- inició la carpeta de investigación respectiva y empezó a investigar. nator in Ukraine with the financial support of the British Embassy in Kyiv, Kyiv 2016. El periodista y su familia requieren que la FEADLE aclare quiénes son los autores de las Safety of journalists-Recommendations by Reporters Without Borders, amenazas, consigne ante un juez a los presuntos responsables, y que sean procesa- March 31, 2015. dos conforme a la ley. También es necesario que existan condiciones de seguridad en Tamaulipas para poder regresar, pero a casi dos años del desplazamiento y de que la FEADLE inició las investigaciones, los avances han sido parciales, no se han identificados a los presuntos responsables y, por lo tanto, el periodista no puede regresar y sigue

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viviendo lejos de su casa, de su familia y de sus fuentes de trabajo. FUENTES Y REFERENCIAS Un periodista que labora en el estado de Nuevo León para medios de comunicación tanto nacionales como internacionales ha sido objeto de agresiones físicas, detenciones Acosta, M. (2015). El estado actual de la protección a la libertad de expresión en México. México: CNDH/Freedom House. arbitrarias, amenazas de muerte y hostigamiento en su contra y de su familia. Ha presentado denuncias en contra de las personas que materialmente han sido las actoras, Article 19. (2014). Disentir en silencio: violencia contra la prensa y criminalización de la protesta en México. México. al menos de las agresiones físicas y de las detenciones arbitrarias, pero la FEADLE se ha negado a continuar con las investigaciones y, en el mejor de los casos, envía la carpeta Azaola, E. & Miquel Á. R. (2009). Investigadores de papel. Poder y derechos humanos entre la Policía Judicial de la Ciudad de México. de investigación a la fiscalía estatal, donde se queda inactiva. México: Fontamara.

A lo largo de su testimonio explica que sus investigaciones periodísticas han afecta- British Embassy in Kyiv. (2016). Supporting Conflict-Sensitive Journalism in Ukraine implemented by the OSCE Project Coordinator do intereses de grupos políticos y empresariales, quienes en colusión con propietarios in Ukraine with the financial support of the British Embassy in Kyiv, Kyiv. y directivos de medios de comunicación, les han ido cerrando la puerta para ejercer el periodismo, mientras que la FEADLE le pone múltiples excusas para avanzar en las CNDH. (2016). Recomendación General N. 24, Sobre el ejercicio de la libertad de expresión en México. investigaciones sobre las agresiones en su contra. García, A. (2013). La gobernanza del miedo. España: Proteus. Cuando fue detenido arbitrariamente por policías municipales de Apodaca, Nuevo León, la FEADLE determinó que no había elementos para configurar un delito en contra Heidelberger Institut für Internationale Konfliktforschung (HIIK). (2014) CONFLICT BAROMETER I 2014, en:https://www.uni-hei - de la libertad de expresión, y determinó cerrar la investigación, a pesar de que hay un delberg.de/md/journal/2015/04/conflictbarometer_2014.pdf, p. 97, consulta de enero 7 de 2019. expediente integrado por la Comisión Estatal de Derechos Humanos y la decisión de un juez federal que le ordenó a la Policía Municipal liberarlo, porque su detención fue Lezcano, J. M. (2019). HERRAMIENTAS PARA LA FORMACIÓN DE OPERADORES JURIDICOS. Apostillas a la reforma del Plan de Estudios ilegal, además, de que estaba siendo torturado psicológicamente para que revelara sus de la FCJyS de la UNLP, http://www.gecsi.unlp.edu.ar/documentos/ponencia-Teoria-del-Conflicto-y-mediacion.pdf, enero 12 de fuentes de información. 2019.

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El plazo de 60 días con prórroga de 30 días de las medidas de protección contemplado ______A/HRC/13/22/Add.3. (2009). Informe de la Sra. Margaret Sekaggya, Relatora Especial sobre la situación de los defen- en el artículo 139 del Código Nacional de Procedimientos Penales es insuficiente. sores de los derechos humanos.

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http://www.seguridadinternacional.es/revista/?q=content/%C2%BFexiste-un-conflicto-armado-interno-en-m%C3%A9xico-se- g%C3%BAn-el-derecho-internacional-los-convenios, consulta de enero 7 de 2019.

134 135 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO FORTALECIMIENTO 6DEL PERIODISMO INDEPENDIENTE

Dr. Sergio Rodríguez Blanco Universidad Iberoamericana

SUMARIO Introducción 139 I. Metodología 140 II. Análisis de buenas prácticas en el periodismo independiente 142

II. 1. Calidad de la información 143

II. 2. Interés público 144 II. 3. Independencia 147

II. 4. Periodismo directo/investigación 150

II. 5. Narrativas 152

II. 6. Ética 154 II. 7. Violencia contra periodistas 157

III. Conclusiones: Apuntalando políticas públicas para el fortalecimiento del periodismo independiente 159 Fuentes y referencias 162

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RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN

A partir de la concepción del periodismo como From the conception of journalism as a service for La reflexión sobre la forma en que ejerce y percibe su profesión la o el periodista inde- un servicio para la ciudadanía regido por el interés the citizens, governed by the public interest, this pendiente o freelancer —que cada vez desempeña una función más destacada en el público, la presente investigación buscó identificar research sought to identify elements of the journalis- ejercicio periodístico, tanto en México como internacionalmente— es fundamental los elementos presentes en la práctica periodística de tic practice of a select group of freelancers recognized para salvaguardar lo que en este trabajo denominaré el deber ser del periodismo, en el un grupo selecto de freelancers reconocidos nacional nationally and internationally for the quality of their entendido de que, como parte intrínseca de la democracia, el periodismo debe fungir e internacionalmente por la calidad de su trabajo en work in Mexico. A questionnaire of seven categories de manera libre y responsable en tanto que es un servicio a la sociedad centrado en México. Se elaboró un cuestionario de siete categorías (quality of information, public interest, independence, comprender la realidad, sostenido en la defensa del interés público (Bilbeny, 2012: 109) y (calidad de información, interés público, indepen- direct journalism / investigation, narratives, ethics and cuyo objetivo es proporcionar a los ciudadanos información libre, veraz y justa para que dencia, periodismo directo/investigación, narrativas, violence against journalists) was developed and applied ellos, a su vez, tengan herramientas con las que comprender el mundo y su posición ética y violencia contra periodistas) y se aplicó en la in the semi-directed in-depth interview mode with the dentro de él (Richardson, 2007: 7). Para lograrlo, el periodismo deberá poner su objetivo modalidad de entrevista a profundidad semidirigida objective of empirically identifying the characteristics en reflejar las problemáticas globales de una época, satisfacer demandas sociales con- con el objetivo de identificar empíricamente las carac- and challenges of independent journalism in Mexico, cretas e interpretar dinámicamente la creatividad potencial del hombre y la sociedad, terísticas y los retos del periodismo independiente in order to take them as a basis for enunciating apelando a un bagaje de información, un tono, un estilo y un enfoque acorde a la mate- en México. La identificación de estas características public policies that contribute to strengthening it for ria abordada y a las características del público elegido (Rivera, 2000: 11). A sabiendas sirve como base para enunciar políticas públicas que the benefit of society, since journalism is considered de que no todo el periodismo que encontramos en los medios mexicanos cumple nece- coadyuven al fortalecimiento del mismo en beneficio as a fundamental element of the democratic gear. sariamente con las características anteriormente mencionadas, de la sociedad, pues se considera al periodismo como The public policies suggested based on the infor- en este trabajo apostamos por la defensa del que es mejor, es Como parte intrínseca de la democracia, el un elemento fundamental del engranaje democráti- mation collected contemplate promoting access to decir, aquel que, regido por el interés público, pone énfasis en lo periodismo debe fungir de manera libre y respon- co. Las políticas públicas sugeridas a partir de la infor- information and guaranteeing an effective Transpa- que una comunidad, lo desee o no, tiene que saber porque es su sable en tanto que es un servicio a la sociedad mación recabada contemplan fomentar el acceso a rency Law, regulating official advertising in a trans- derecho y porque la constituye como público. Esto implica que centrado en comprender la realidad, sostenido en la información y garantizar una ley de transparencia parent, equitable and clear-cut manner, guarantee- el ejercicio periodístico, más allá de concentrarse en satisfacer el la defensa del interés público (Bilbeny, 2012: 109) eficaz, así como regular la publicidad oficial de forma ing a decent remuneration for journalists, combating interés del público —que no es lo mismo que el interés público— y cuyo objetivo es proporcionar a los ciudadanos transparente, equitativa y con parámetros claros, precariousness, find ways to solve the climate of debe rendirse siempre y en última instancia al bien público (Starr, información libre, veraz y justa para que ellos, a su garantizar una remuneración digna para las y los perio- violence against journalists and policies that dignify 2009: 131), una misión que busca facilitarle a la ciudadanía la vez, tengan herramientas con las que comprender distas, combatir la precariedad laboral, encontrar vías journalism and the work of the journalist as a funda- toma de decisiones. Desde esta concepción del periodismo al el mundo y su posición dentro de él. de solución al clima de violencia contra periodistas y mental part of democracy. servicio de la ciudadanía, de forma separada e independiente de políticas que dignifiquen el periodismo y la labor del los tres poderes democráticos, considero que las políticas públicas deberían garantizar periodista como parte fundamental de la democracia. su libre ejercicio para que tanto la profesión periodística en general como los profesio- Keywords: Independent journalism, freelancer, vio- nales que particularmente lo ejercen de forma independiente puedan cumplir con esta lence, transparency, democracy. alta misión como parte de su función en la democracia. Palabras clave: Periodismo independiente, freelancer, violencia, transparencia, democracia. A partir de esta concepción del periodismo como un servicio a la sociedad orientado al interés público, la presente investigación buscó identificar elementos de la práctica periodística de un grupo selecto de freelancers reconocidos nacional e internacionalmente por la calidad de su trabajo en México, de modo que sus experiencias y percepciones permitan identificar futuras políticas públicas en México que puedan conducir hacia un fortalecimiento del periodismo en beneficio de la sociedad, un fortalecimiento que alcance a todo el gremio, incluyendo por supuesto en él, a los periodistas independientes o freelancer, es decir, los que no forman parte de la planta de un medio de comunicación, pero que nutren los medios con su trabajo y son remunerados por los mismos, sin que esto implique una relación laboral con el medio, o bien, que encabezan proyectos financiados de forma independiente o con recursos propios.

Para ello se diseñó un instrumento metodológico que se aplicó con el fin de realizar entrevistas a profundidad entre abril y mayo de 2019 a cinco periodistas independien-

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tes de primer nivel en modalidad semidirigida. Todos los profesionales entrevistados han sido reconocidos por su prestigio, han encabezado proyectos de investigación periodística en equipo o han editado a otros. Todos ellos (o sus piezas periodísticas) han 1. CALIDAD DE LA INFORMACIÓN recibido algún tipo de premio, reconocimiento nacional o internacional por la calidad de su trabajo periodístico. a) ¿Cuáles son las principales fuentes de información a las que recurres para realizar un reportaje? b) ¿A qué estrategias recurres para verificar la información que te proporcionan las fuentes? I. METODOLOGÍA c) ¿Incorporas información proveniente de fuentes oficiales? ¿Cómo la verificas y la citas?

Esta investigación es de carácter empírico y está basada en la metodología de entre- 2. INTERÉS PÚBLICO vista cualitativa que describen Taylor y Bogdan (1987). Para los autores, este método, al que denominan entrevista a profundidad, se basa en un tipo de entrevista flexible a a) ¿Cuáles consideras que son las funciones más importantes que debe cumplir el periodismo? fin de conocer las perspectivas de los entrevistados sobre una situación o experiencia b) Cuando realizas un reportaje, ¿Cuáles son los aspectos más importantes en los que te enfocas? ¿Qué en concreto. Particularmente, para esta investigación estoy contemplando la modali- objetivos persigues? dad de entrevista a profundidad que se dirige “al aprendizaje sobre acontecimientos y c) ¿Qué lugar ocupa la denuncia en los reportajes que escribes o editas? ¿Consideras que es uno de sus actividades que no se pueden observar directamente” (Taylor & Bogdan, 1987: 103). En aspectos centrales? esta modalidad, los entrevistados tienen un rol de informantes sobre el campo que se está estudiando, y las descripciones que proporcionan ayudan al entendimiento de un 3. INDEPENDENCIA fenómeno determinado. a) En tu experiencia, ¿Consideras que la presión económica que ejercen los anunciantes, El número de cinco entrevistados, si bien reducido, es altamente relevante y está soste- incluida la publicidad oficial, influye en lo que publica un medio? nido en que “[…] en la investigación cualitativa, un ‘grupo de uno’ puede ser tan esclare- b) ¿Cuáles consideras son los aspectos externos que más pueden afectar o condicionar una investigación? cedor como una muestra grande (y con mucha frecuencia lo es más)” (Taylor & Bogdan, c) ¿Te has enfrentado a situaciones en las que un factor externo haya condicionado una investigación 1987: 105). Entre las ventajas de este método figuran las siguientes: 1) permite estudiar escrita o editada por ti? una amplia gama de situaciones que, si se abordaran de otra manera, analizarlas impli- caría un tiempo mucho mayor, 2) proporciona datos precisos sobre acontecimientos 4. PERIODISMO DIRECTO E INVESTIGACIÓN que ya pasaron y a los que es imposible acceder de otra manera. A fin de abordar diferentes categorías de análisis con cada informante, los autores sugieren el empleo a) ¿De dónde surgen los temas para un trabajo periodístico de investigación? ¿Qué criterios consideran de una guía para garantizar que cada categoría de la investigación sea explorada con para su selección? los diferentes entrevistados, haciendo énfasis en las experiencias de las personas y la b) En una investigación tuya o de tu equipo, ¿Qué porcentaje proviene de trabajo de campo y qué porcen- interpretación que ellas mismas hacen. taje de trabajo de escritorio y recursos digitales? c) En recientes investigaciones, ¿Han recurrido al periodismo de datos? ¿Qué ventajas les han proporciona- A partir de estos postulados metodológicos se elaboró un cuestionario que abarcó siete do estas nuevas herramientas de investigación? categorías: calidad de información, interés público, independencia, periodismo directo/ investigación, narrativas, ética y violencia contra periodistas. Las seis primeras corres- 5. NARRATIVAS ponden a los parámetros básicos del deber ser de las buenas prácticas en el periodismo a partir de mi experiencia como periodista, como académico-investigador de Periodismo a) ¿Qué tan importante es dotar a una investigación periodística de dimensión humana? en la Universidad Iberoamericana y de la consulta de diversos manuales de redacción, b) En tus investigaciones o las de tu equipo, ¿A qué estrategias recurres para dotar sus reportajes de una ética y deontología profesional (Bonete, 1995; Williams, 2006; Bilbeny, 2012; Richard- dimensión humana? son, 2007; Grijelmo, 2017). La séptima categoría (violencia contra periodistas) no corres- c) ¿De qué forma se consigue dar un tratamiento profundo a una determinada problemática y alejarse de ponde al deber ser del periodismo, pero se agregó porque refleja el contexto específico una visión superficial? de México para ejercerlo, pues respecto a él es urgente elaborar políticas públicas que d) ¿Cómo se genera la empatía y la comprensión con el otro, con las personas involucradas en la investigación? reviertan y combatan las agresiones cometidas contra periodistas, mismas que han colocado al país como uno de los más peligrosos del mundo para ejercer el periodismo. 6. ÉTICA

Se elaboró un cuestionario para así poder tener una guía con la cual realizar las entrevistas a) ¿Cuál consideras que debe ser el objetivo principal de un trabajo periodístico de a profundidad. El objetivo fue identificar empíricamente las características y los retos del investigación? ¿Qué criterios deben cumplir estas investigaciones para que presten un periodismo independiente en México, y tomarlas como base para enunciar políticas públi- servicio real a la sociedad? cas que coadyuven al fortalecimiento del mismo. El cuestionario fue el siguiente:

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b) ¿Qué lugar tiene la opinión del periodista en una investigación de esta índole? ¿Es posible interpretar la realidad para los lectores sin ofrecer abiertamente opiniones? II. 1. CALIDAD DE LA INFORMACIÓN ¿Consideras que los prejuicios pueden llegar a influir en el tratamiento de la informa- ción dentro de una investigación periodística? Los periodistas entrevistados expresan que en su práctica profe- c) En el proceso de verificación de fuentes, ¿Qué tratamiento debe darse a las fuentes anónimas? ¿Cómo se sional recurren a todo tipo de fuentes; unos parten de los docu- La verificación o fact checking debe ser la quin- corrobora esta información para no comprometer la credibilidad de la investigación? mentos y de ahí se dirigen a fuentes humanas, mientras que taesencia del periodismo y, por lo tanto, de la otros parten de los testimonios y van a verificar a los documen- práctica freelancer. 7. VIOLENCIA CONTRA PERIODISTAS tos. En realidad, coinciden en que la multiplicidad de fuentes, sin bien no garantiza la veracidad al cien por ciento, sí permite tener a) ¿Cómo el clima de violencia ha incido en tu práctica periodística? amplitud de punto de vista. b) ¿El riesgo que implica la realización de una determinada investigación ha llegado a influir en la forma en que decides abordarla? La verificación o fact checking debe ser la quintaesencia del periodismo y, por lo tanto, c) ¿Qué estrategias has establecido para protegerte o proteger a tu equipo en el caso de investigaciones de la práctica freelancer. La información proveniente de documentos públicos sirve que afectan ciertos intereses? como punto de partida en muchas ocasiones, pero consideran que debe ser verificada de distintos modos, por ejemplo: desde la comprobación de las cifras hasta la consulta Los cinco periodistas entrevistados fueron tres mujeres y dos hombres de entre de protocolos institucionales. 35 y 48 años. A los/las entrevistados/as se les explicó que la entrevista tenía como objetivo formar parte de un paper académico y que se garantizaría su anonimato. Nunca hay que creer lo que dice la información pública, sí hay que buscarla y conseguir Para ello, todas las entrevistas fueron grabadas y transcritas. A cada periodista se le documentos, también tenemos que aprender del hecho de que no es ni cien por ciento asignó una letra (A, B, C, D, E). Se eliminaron de las entrevistas los identificadores de fiable y ni cien por ciento verídica, sino que hay que reportearla. Mucho de la transa, de la género, y los medios, empresas y piezas periodísticas mencionadas se sustituyeron corrupción o de los engaños está en los papeles, en mentir, entonces sí es consultar, bueno, por letras y números. depende del caso, pero si (un documento) dice que ocurrió y que se hizo una construcción, tienes que ir a ver que está la construcción. Un mal periodismo sería nada más quedarte con A los periodistas entrevistados no se les compartieron las características del deber ser los papeles. (Periodista A). del periodismo que originaron el cuestionario, con el fin de no incidir en sus respuestas. La mayoría contestó ampliamente todas las preguntas. Aunque, en algunos casos cier- No sólo los documentos se verifican, pues también es importan- tos periodistas decidieron no responder, lo cual se respetó. te verificar los testimonios, aunque no siempre es sencillo. Por No sólo los documentos se verifican, pues ejemplo, en casos de tortura, cuando la verificación no siempre también es importante verificar los testimonios, Una vez realizadas las entrevistas se procedió a analizarlas. Finalmente, el análi- permite comprobar los hechos, por lo que se hace fundamental aunque no siempre es sencillo. sis derivó en una propuesta de políticas públicas que buscan el fortalecimiento del el contraste con otras fuentes para poder publicar. periodismo independiente, mismas que se enuncian en el apartado de conclusiones de esta investigación. Lo que es complicado es hacer fact checking a la experiencia de la tortura por varias cosas: una, porque el proceso mismo de entrevista sobre tortura es violento, entonces está complicado II. ANÁLISIS DE BUENAS PRÁCTICAS EN EL PERIODISMO INDEPENDIENTE hacerlo; dos, porque una de las consecuencias de la tortura es quebrar y alterar la memoria, entonces puede ser que la persona diga varias versiones del proceso de tortura o algunos En este apartado se analizaron las respuestas que se obtuvieron de los cinco entrevistados. datos cambien, por ejemplo, fueron cinco o tres personas que la torturaron; tres, no hay En el análisis se hizo hincapié en los elementos que coincidieron respecto a cada una de fuentes oficiales para confirmar la tortura, si la policía tortura probablemente no vaya a haber las siete categorías, ya que se busca reflexionar sobre las posibles políticas públicas que fuentes; cuatro, una forma de que sí se podría comprobar es a través de los protocolos de podrían derivarse de las dinámicas detalladas en las entrevistas. El análisis se organizó en campo, en el caso de que no hallen la denuncia. (Periodista B). las mismas siete categorías del cuestionario, y en la redacción se seleccionaron algunos testimonios que ofrecen ejemplos y detalles de las dinámicas identificadas. Las fuentes oficiales para las y los periodistasfreelancer no suponen una cantera confiable particularmente en México, debido a la “mala calidad” de la información, e incluso a la tradición de consultar información falseada. Sin embargo, las solicitudes de informa- ción que se piden a las instancias oficiales, a través de Transparencia o por otros medios, parecen formar parte de las prácticas de todas y todos los periodistas, aunque es sólo una “pieza del rompecabezas” que debe ser verificada y contrastada con otras fuentes.

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Pues, mira, es que hay un problema, el tema del registro en México está muy complejo, no El interés público, el servicio hacia la población, creo que hemos fallado en esa parte, de tenemos un buen registro de información a diferencia de otros países, […] realmente los mejorar la calidad de vida de los ciudadanos o de garantizar que tengan mejores servicios. registros en México, tanto oficiales como no oficiales, son muy limitados; fuera del INEGI No sé, en general, en Estados Unidos existe esta categoría que es servicio a la comunidad, y de la información económica, es difícil que haya de otras cosas registro. Sí hay muchas aquí no, aquí estamos enamorados de los políticos, no estamos aún enfocados en esa parte. encuestas, encuestas de percepción y eso, pero si tú cruzas una con la otra, si tú registras los Sí están los casos de corrupción, etc. pero siempre terminamos con los políticos, y cómo datos de pobreza del CONEVAL y los cruzas con los de CONAPO de marginación te vuelves hicieron la transa y no tanto cómo la transa dañó o afectó la calidad de vida de las personas loco porque son datos distintos, basados en la misma encuesta del INEGI. La metodología y creo que eso es una gran falla que tenemos. Dos, responsabilidad con las historias en el de la construcción es muy distinta y lo mismo pasa con los indicadores de homicidios, tú sentido de que el periodismo histórico es también importante. (Periodista A). tratas de establecer indicadores confiables o entender indicadores confiables para conseguir los datos de las tasas de homicidios por municipio y es una locura, e igual con el caso de los Yo creo que una de las funciones es la denuncia de hechos que son contrarios a la ley y a la feminicidios, lo hemos intentado atar con las investigaciones de feminicidios en la Ciudad de dignidad de las personas. Yo creo que, últimamente, en el país el periodismo tiene también México, tratar de verlos por día, por zona, generalmente en una y otra, también en sociedad una función, que eso no lo habría respondido hace 10 años, pero ahorita sí, yo creo que el civil. Tú compara el número de periodistas asesinados que reporta Artículo 19, CPJ, CIMAC, periodismo tiene una función en este contexto de aportar pruebas que puedan servir en un y ahora Reporteras en Guardia, y van desde los 5 hasta los 13, entonces tampoco es que futuro para una eventual comisión de la verdad, como una especie de recopilación de hechos sociedad civil nos esté dando los registros puntuales porque generalmente de la información y testimonios que claramente son una denuncia en el momento en que se publica, pero que pública, que es el origen, está muy fallido, no se registra bien, entonces siempre trato de en algún momento también podrían tener una función que es ésa: ayudar a procesos de cruzarlo con otro que se parezca, y siempre trato de explicar esto que te digo, si en CONEVAL verdad. (Periodista B). es de una forma y en CONAPO de la otra, tratar de explicarlo. (Periodista C). Creo que ese debe ser el tema central, sobre todo en países como México, donde si hubiera Sabemos de sobra que el Estado muchas veces no es un actor que ofrezca información cierta un indicador de cuántos derechos se cumplen, políticos, civiles, éste sería muy bajo; nos todo el tiempo. Si seguimos con el caso de los militares, sabemos perfectamente que hay muchos preocupamos por los derechos más básicos, que son comer y tener vivienda y esas cosas, y casos en los que la Secretaría de la Defensa ha mentido, yo en primera no voy a darle credibilidad difícilmente se miden estos otros derechos que tienen que ver con poder tomar decisiones a a una institución que sé que ha mentido anteriormente y que no se ha retractado de las mentiras partir de información útil. (Periodista C). que ha dicho, sino que simplemente las ha dejado pasar o las ha presentado como si fuera un fallo humano y no una actitud alevosa. (Periodista D). Yo creo que el principal objetivo nuestro es visibilizar problemas que no se ven porque no llegan a los medios de comunicación o no han llegado ante los medios de comunicación. El punto de partida es sospechar de la información oficial y utilizar estrategias como la Y, dos, visibilizar problemas que, aunque han llegado a los medios de comunicación son verificación o el contraste con otras fuentes, incluso las hemerográficas. Siempre hay ninguneados por el poder político. Y, tres, asumir que muchas veces va a haber temas que que citar de dónde se obtuvo la información. por inercia, tanto el poder político como el mediático, van a dejar de lado, como es el caso del tema de los desplazados internos que tiene México y que son más de 300 mil a la fecha Creo que la posición debe ser ésa: una credibilidad, si no absoluta, sí suficiente como para desde hace 10 años, desde que empezó la llamada guerra contra el narco. Es un tema que pensar que lo que te están diciendo es probable que no sea verdad, y asumir que hay que lejos de convertirse en una crisis humanitaria, se ha asimilado, se ha normalizado, se ha encontrar otras fuentes a partir del contraste. (Periodista B). convertido en una de las caras de este país. (Periodista D).

II. 2. INTERÉS PÚBLICO Puede ser información utilitaria, puede ser información que revele cosas, como watchdog journalism, pero creo que el objetivo del periodismo es y debe seguir siendo, siempre, En general, los periodistas independientes coinciden en postular un ejercicio del perio- informar de la manera más veraz posible, de la manera más objetiva posible. (Periodista E). dismo que funja como un servicio a la sociedad, un periodismo que sea de utilidad pública para permitir la toma de decisiones, para la mejora de los derechos y la visibi- Aunque los objetivos varían de un periodista a otro, hay muchos puntos coincidentes a lización de injusticias. Esto incluye, según los entrevistados, denunciar hechos que son la hora de nombrar los aspectos y objetivos de un trabajo periodístico: la revelación de contrarios a la ley, pero también proporcionar pruebas fehacientes para facilitar pro- algo que estaba oculto, tratando de evitar construcciones binarias de buenos y malos; cesos de verdad, presentes o futuros, utilizando métodos que garanticen la veracidad. la denuncia, pero de forma que permita plantear experiencias que puedan ser útiles a Esta visibilización de problemas alcanza también a los sujetos que son invisibilizados la sociedad, tomando en cuenta que para proporcionar información útil es necesario por intereses políticos o mediáticos, por lo que al periodista le toca no sólo investigar y ejercer un trabajo de mediación, de traducción, concentrarse no sólo en el qué, sino en hacer su trabajo, sino ejercer una labor de convencimiento en los medios para colocar el cómo. La perspectiva o el contexto de un tema son también elementos que los entre- los temas en la agenda mediática y encontrar plataformas donde pueda publicarlos. vistados consideran importantes: si bien algunos periodistas hablan de la utilización de un filtro de derechos humanos en su trabajo (y la necesidad de garantizar los derechos

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básicos), coinciden en que el periodismo debe evitar posturas que victimizan y subrayar de economía, de política, yo siempre les digo: ‘A ver, eso en qué le afecta a mi mamá’ para incumplimiento de las garantías mínimas que supuestamente establece la ley. hacer una cosa que sea sensible a la gente, porque si no nos quedamos en el discurso, ya sea en derechos humanos, en economía, en medio ambiente o en temas de género, pero Trabajar con los anteojos de los derechos humanos permite ubicar los problemas, sobre todo que de pronto ya pensamos que toda la gente va en nuestro mismo canal y entonces tú los temas de poblaciones vulnerables o de víctimas, no a partir de la bondad de los periodis- hablas mil veces de que no se debe revictimizar a la gente, y luego, cinco años después, tas, de vamos a ocuparnos de ellos porque somos buena onda, sino a partir de un principio tu propia familia te dice: ‘Oye, ¿pero qué es revictimizar?’, o qué es capital variable, qué es básico que es el derecho. Nadie puede estar debajo de la línea de los derechos más básicos desarrollo sostenible, o cualquier término que nosotros pensamos que todo el mundo lo porque eso es lo que establece para empezar la Constitución de este país. (Periodista B). sabe porque nosotros nos hemos ido especializando […]. Siempre tratamos de ir más allá de la mera denuncia para ver patrones, para entender un sistema, para explicarnos ese tipo de Esto implica no sólo el modo de contar las historias, sino más en general, un verdadero cosas, nos afecten o no. Es eso, tratar de mostrar distintos aspectos para que la gente pueda cambio de narrativa de crisis: varios entrevistados coinciden en no hacer un periodismo tomar decisiones. (Periodista C). que se concentre en mostrar la tragedia o la corrupción, sino que mire panorámicamen- te y coadyuve al empoderamiento de las personas. Al final la denuncia puede ser la narración de cómo es buscar el cuerpo de un familiar, que Que sea una información que le sirva a la gente, para eso necesitamos hacer un trabajo de es una de las actividades de los familiares de los desaparecidos, que me parecía que había traducción de lo que dijo un especialista, sea oficial, no oficial, un gobernador, un político, que denunciar que había mamás, papás, hermanos, hermanas, primos, tíos, etc. que estaban un ambientalista, a un lenguaje que pueda ser entendible y fácil para todos. (Periodista B). buscando a sus familiares desaparecidos ellos mismos, que no había un centro de protección, que debería estar encarnado por el Estado, que son los que deberían aportan la logística Hay situaciones en las que el objetivo es dar luz a los matices que al final componen la situación humana y material para llevar a cabo ese tipo de trabajos, pero que por la falta de intención, y que la situación se da por supuesta. Cuando yo empecé a reportear sobre temas de violencia, primero, y la falta de medios, después, hace que este sitio no exista y fueran ellos mismos yo recuerdo muchas notas, sobre todo en la prensa regional o estatal, que daban por supuesto quienes se encargaran de esto y a mí eso me parecía que esto era una nota que debía hacerse, muchas cosas, como ya llegaron los sabuesos de Iguala a Veracruz y ya van a llegar a excavar las pero también hay denuncias como el asunto de las ejecuciones extrajudiciales en el municipio fosas, […]. El objetivo era dar luz al cómo, no al qué. (Periodista D). “A”. La Secretaría de la Defensa dio información, que nosotros descubrimos que era falsa, respecto a un enfrentamiento que no terminó como ellos dijeron, sino con la muerte de todos Poner ese tipo de matices es lo que hace el buen periodismo, que no sea tan simple, de los civiles con los que se habían enfrentado, es una denuncia de otro tipo, que tiene que ver con blanco y negro. (Periodista A). el desmantelamiento del discurso oficial y que de alguna forma ayuda de la misma manera que lo otro a desterrar narrativas que no tienen que ver con la realidad. (Periodista D). La denuncia ocupa un rol importante en las piezas periodísticas, pero, a pregunta expresa, ninguno de los periodistas entrevis- La denuncia ocupa un rol importante en las No consiste el periodismo, según los entrevistados, en denunciar por denunciar, sino tados habla de ella como un rasgo fundamental y primario, ni piezas periodísticas en construir un abordaje que explore cuáles son las consecuencias y se las explique a único de su trabajo. Se menciona un periodismo de denuncia un público general de forma no especializada, es decir, que no aleje sino que acerque. que no caiga en el amarillismo, la victimización y la revictimización; no concentrado en La denuncia debe ser, sobre todo, pertinente, y el periodista debe plantearse a quién le la tragedia, sino en las omisiones, responsabilidades e incumplimientos. Planteado de va a servir lo que se va a publicar. El periodismo es un espacio también para ejercer una otra forma, corre el riesgo de desviar la atención sólo hacia los afectados, lo que en el “denuncia de otro tipo”, que tiene que ver con el desmantelamiento del discurso oficial, fondo oculta la raíz de los problemas y beneficia a las instituciones. es decir, ése que tergiversa la realidad para beneficiar sólo a los que están en el poder. No todos los buenos reportajes, por último, son de denuncia. El periodismo en sí mismo, si está bien hecho y escrito, es un ataque y una defensa al mismo tiempo; un ataque en el sentido de estar señalando lo que se necesita y las acusaciones o las II. 3. INDEPENDENCIA omisiones que cometió el sistema o los políticos, lo que al mismo tiempo protege, pues los estás arropando. Me gusta más ese sentido, que nada más estar señalando. (Periodista A). En general, los periodistas freelancer entrevistados no han tenido de forma directa experiencias que los hayan colocado en una situación de presión debido a intereses [México] es un país que está sobrediagnosticado, nos sabemos de memoria que es el país gubernamentales o comerciales. Sin embargo, reconocen que existen, y mencionan más peligroso para ser periodista, que tiene el 98 % de impunidad, tanto se han repetido que conocen casos en medios donde, sin haber coerciones de forma directa, sí se dan que pierde sentido; nosotros lo que tratamos de reflexionar es eso, hacia dónde caminamos presiones gubernamentales, patrocinios privados que no terminan por quedar claros a para salir, qué alternativas, sí hay, quiénes están trabajando con esta organización de los los lectores, autocensuras debidas a conflictos de interés con grandes anunciantes del desaparecidos […]. Entonces nosotros tratamos de que la nota no sea la denuncia sola, sino sector privado o a relaciones interpersonales entre los directivos del medio y políticos la denuncia con el siguiente paso, que puede ser cuál es la salida, pues en algunos casos o anunciantes. hay, o cuáles son los efectos en la vida cotidiana, si hay inflación o del tema que quieras,

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proyecto, o la posibilidad de acceso a ciertas fuentes. Me refiero, hay muchas fuentes documen- Estamos muy enfocados sobre todo a gobierno y a publicidad oficial, pero creo que nunca tales por las que tienes que pagar para acceder, o acceso a fuentes en el sentido de poder hacer hemos reporteado bien la parte de publicidad privada, es la parte que nos falta reportear, (…) viajes para ir a consultar las fuentes directas. (Periodista B). pero sí, un medio sí está sujeto a la presión de la publicidad oficial, a la privada y también, seamos honestos, a las relaciones interpersonales de sus mismos directivos, editores, reporteros, con lo político, siempre va a ser de que resulta que el director pues es ‘compa’ de Son varios, uno son obviamente las presiones políticas y creo que eso se da ahorita muchísimo este hombre o mujer porque lleva conociéndolo desde hace 20, 30 años y muchas veces es más en los estados y en los municipios, mientras más pequeño es el lugar, más fuerte son las inevitable no tener simpatías o coincidencias o algo con gente con la que llevas viéndote la presiones de los políticos, sobre todo porque en muchos lugares de este país los dueños de cara desde hace décadas. (Periodista A). los medios son los políticos locales, con todo lo que nos podemos quejar de la Presidencia […]. La presión de los poderes económicos también es fuerte, pero no sé si de ese mismo Creo que la presión económica en nuestro caso influye en la incapacidad que tenemos nivel, tan directo. Lo supongo, no tengo mucha claridad, porque hay empresarios como el para dedicarle tiempo y recursos a hacer un reportaje y presiona también en la precarie- del medio F que tiene otros 20 mil negocios y esto genera un enorme conflicto de interés dad laboral, sabemos que son cosas que se tienen que publicar, por ejemplo, la caravana si quieres hacer un reportaje de hospitales privados en el ese medio, lo supongo. Y recien- migrante el año pasado, pero no había recursos para hacerlo, entonces hicimos un esfuerzo temente todos los grupos criminales que se convirtieron en la última década en agentes de por publicar, aunque no hubiera recursos, a costa de puede ser o la salida o la precariedad presión muy fuertes para publicar o no publicar ciertas informaciones. […] Lo que juega más laboral. (Periodista B). en contra del periodismo son los dueños de los medios. (Periodista C).

Hoy, justamente, estaba viendo hace un rato, en el medio “E” una información financiada por Yo creo que la propia idiotez, al final, muchas veces, los periodistas no profundizamos más Phillip Morris, del Día Mundial del Tabaco, y estaba generando ahí una polémica en Twitter por desidia, por falta de apoyo por parte de los editores, lo digo en general, no es que sea mi porque no le habían puesto que era una información patrocinada. (Periodista C). caso, pero vamos, cuando no se trata un tema es por falta de convicción, si uno está seguro de que el tema vale la pena. [Periodista D]. Depende de muchísimas variables, una será, primero, de qué medio estás hablando, otra, de esos anunciantes, creo que la publicidad oficial es necesaria, tal vez sí hay en algunos casos La complicación para tener acceso a cierta información, aunque tenemos una medianamente una relación perversa entre el gobierno y el medio, estas cosas funcionan de manera muy decente Ley de Transparencia, a veces es muy complicado llegar a ciertas cosas, los perio- sutil, pero muy sutil, en la mayoría de los medios, el presidente no te habla, el secretario de distas han tenido que ser súper especializados […]. Hay una frase que a mí me gusta mucho, gobernación no te habla para decirte si te deja publicar eso y en cada medio funciona de que suena feo y que viene del periodismo estadounidense, que es alimentar a la bestia, uno distinta manera. (Periodista E). tiene que estar trabajando todos los días para sacar adelante un portal o un noticiero de tele, de radio o un periódico, te queda poco tiempo, al menos, son cada vez menos perio- Entre los aspectos externos que más pueden afectar o condicionar una investigación, distas, equipos de investigación porque es caro, los medios lo primero con lo que acaban los periodistas mencionan que no siempre es sencillo mantener la independencia como es con eso, son muy pocos los medios que tienen un equipo de investigación, es muy caro periodista, debido a presiones que pueden ir variando de un trabajo periodístico a otro. porque hay muchas cosas, hay que viajar, hay que pagar peticiones de transparencia, hay que Otros aspectos que afectan una investigación son los recursos económicos disponibles dedicarle tiempo, pagar sueldos de reporteros que deberían ganar bien porque son reporteros para investigar; los intereses de los dueños de los medios, ya sean intereses políticos especializados en cierto tema, entonces creo que el factor económico, recursos, es el primer (sobre todo en los estados de la República) o intereses comerciales (más en los medios problema al que nos enfrentamos, después de eso vendrán otros y esos sí variarán en la capitalinos); la dificultad para acceder a la información pública; la propia desidia del mayoría o en todos los casos, habrá algunos en los que no haya otras barreras y habrá temas periodista por no profundizar lo suficiente en un tema, o bien, la inercia de la informa- en los que un periodista se encuentre con que en lo que está investigando, por ejemplo, un ción que debe publicarse: “alimentar a la bestia” hace que no haya tiempo para investi- acto de corrupción, está involucrado el cuñado del dueño del periódico, eso es muy variable. gar con profundidad, pero justo el periodismo freelancer puede ocuparse de ello. Sólo Ahora una vez que se publica te enfrentas a otros problemas, a ciertas reacciones, a veces uno de los periodistas entrevistados cita la falta de seguridad como principal afectación también nos enfrentamos a fuentes que no quieren hablar, a fuentes oficiales que te niegan de su trabajo. la información o la entrevista. (Periodista E).

Estamos sujetos a muchas presiones, pero no todo es una llamada del gobierno para que En general, todos los periodistas entrevistados se han enfrentado a presiones y condi- paren el reportaje o algo así, se vuelve más difícil cada vez, la independencia es algo que se cionamientos en algunos trabajos periodísticos. Por ejemplo, que un medio prohíba que practica todos los días. (Periodista A). salga publicado cierto tema, o la petición de que se elimine a cierta persona que sale mencionada y que tiene relación con el medio, e incluso, la no publicación de un tema La seguridad y los recursos, los recursos entiendo recursos humanos, recursos profesionales, o sin especificar claramente las causas. No consideran que estas presiones sean una prác- sea, me refiero a la capacitación o a las capacidades periodísticas de quien hace el trabajo, y tica clara o que siempre sucedan, pero en general, todos las conocen y las han experi- recursos económicos, que tienen que ver también con el tiempo que le puedes dedicar a un mentado. Estas presiones van generando también autocensura en el propio periodista.

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Lo primero, hay que leer mucha prensa y mucho contenido informativo consumido de la Hay una parte de un texto que escribió William Burroughs de los beatniks, que después manera que sea, por radio, televisión, etcétera. Normalmente hasta hace un tiempo leía […] retoma David Byrne en el libro Diario de bicicleta, que habla de la policía interior, la censura todos los días un periódico de cabo a rabo, más otros dos, tres, cuatro por internet y luego de y el sistema político y el sistema social es tan fuerte y tan penetrante que va infiltrándose los temas que me interesan, a veces tenía alertas Google por palabra clave, o a veces me iba en el individuo, creando una policía interior y es el individuo que ya de manera inconsciente a buscar a la hemeroteca del medio C. (Periodista D). se está autocensurando porque está claro de que ciertas cosas, ciertas palabras, ciertos comportamientos no están bien vistos y entonces los elimina de facto, en automático, como ¿Por qué lo decidimos? Porque tenga pertinencia periodística y pública, porque modifique tu sistema de “No hagas eso” y esa censura interior es todavía más grave. (Periodista A). el statu quo o porque sorprenda, porque sea sorprendente, porque rompa los parámetros de lo normal y lo posible o porque sea un acto público, pero además de relevancia periodística. He tenido ciertas complicaciones, en el medio J era un lío publicar cosas del/de la candidato/a, (Periodista E). cuando estaba esta persona en cierta instancia gubernamental, pero vamos, jamás se detuvo una investigación, jamás se detuvo un reportaje (Periodista C). Los periodistas independientes consideran que, tanto el trabajo de campo como el de escritorio, son igualmente necesarios, aunque su proporción varía de un texto a No es que me dijeran ‘No, eso no lo puedes investigar’, es que yo llego con mi trabajo y yo otro. La búsqueda de temas, en muchas ocasiones (la mayoría), surge de revisiones trabajaba para una sección, en la parte de televisión, y sobre la web y sobre papel mandaban de escritorio, pero también puede surgir de la observación directa de un fenómeno. otros, me dijeron que todo el trabajo que había hecho no iba ni web ni a papel, entonces por ahí va la cosa. (Periodista D). Yo creo que mitad y mitad, sí hacemos mucho trabajo de escritorio, sobre todo para el pre-reporteo, para buscar información previa, pero siempre vamos a campo, es muy difícil Es muy fácil con los medios digitales que las cosas suban y bajen y desaparezcan, ya no que publiquemos algo sin ir a ver, o sea, ir, ver, tocar, preguntar y confirmar que los que nos es como cuando publicabas en un periódico, cuando publicabas ya estaba, ahora pueden dieron los documentos existe y también del otro lado si se clavan en las historias y en las pedir que lo bajen o que le cambies la cabeza o que le quites un párrafo, que lo suavices. anécdotas sin tener información documental, pues no. (Periodista C). (Periodista E). Todos los periodistas freelancers entrevistados han utilizado las herramientas del perio- II. 4. PERIODISMO DIRECTO E INVESTIGACIÓN dismo de datos en mayor o menor medida. Algunos han hecho de estas herramientas el motor principal de sus coberturas, mientras otros las utilizan como un soporte para Los periodistas freelancer entrevistados buscan temas de formas muy variadas, pero sus investigaciones. Todos coinciden en que requiere de especialización y de manejo en general tratan de trabajar de modo alternativo a la agenda diaria: desde la curio- de herramientas que no necesariamente conocen, pero valoran la posibilidad de haber sidad, el interés personal y la pasión por un tema no tratado hasta el desarrollo trabajado o poder trabajar en equipo. En muchas ocasiones las instituciones no propor- de la agenda propia; la búsqueda de problemáticas no coyunturales para generar cionan datos, o si lo hacen, no los entregan en formatos reutilizables, sino en cientos reflexión; la consulta de hemerografía seleccionando hechos que llamen la atención; o incluso miles de fotocopias. Si bien el llamado periodismo de datos no es un tipo de la observación de patrones; el hallazgo de conductas o hechos que sorprendan y periodismo, sino una herramienta para el periodismo, es fundamental contar con los que tengan relevancia periodística. datos categorizados para poder trabajar con ellos.

Yo funciono así, estar cuestionándome lo que veo a diario, vas caminando y, de repente, Yo necesitaba un padrón, me lo negaron por transparencia, con el recurso de revisión iba donde había una casa ves un nuevo edificio enorme o una nueva plaza comercial y te a tardar un chingo de tiempo y es un padrón como de 6, 7 millones de personas y copiarlo preguntas por qué y parte del problema es que asumimos que las cosas son porque son así y o estar haciendo copy paste, un dato mal y me iba a tardar años, le dije a este compa ‘oye. ya, en vez de decir voy a ver por qué hay ahora un centro comercial en ese lugar que era una échale un ojo a ver si se puede descargar’, se puso a revisar, me dijo ‘se va a tardar dos días” reserva de bosque y qué pasó, entonces a partir de ahí, es estarte cuestionando hasta lo más y a los dos días me mandó un we transfer, me dijo ‘Ahí está’, lo descargó, no hizo nada ilegal, simple y lo que nos rodea y no asumir las cosas […]. Así funciona, hay gente que es un poco simplemente con código dijo a ver cómo se puede descargar esto. (Periodista A). más metódica, yo la verdad soy un poquito más salvaje. (Periodista A). Hicimos un reportaje en el que a través de datos intentamos mostrar cómo hay un montón Mostrar patrones, por ejemplo, van cinco casos de mujeres que han sido torturadas por de violencia feminicida que sufrimos las mujeres antes del feminicidio y que es ignorada. el ejército y en la tortura han intervenido mujeres enfermeras soldado, entonces eso nos También se hicieron los de otro reportaje en el que a través de datos se pudo demostrar podría estar revelando el patrón de algo, también otra cosa que determina es la importancia cómo en los últimos sexenios se han dado cantidades tremendas de concesiones mineras a que creemos que tiene el mostrar ejemplos de ejercicios de organización y de resistencia los empresarios más ricos del país. (Periodista B). en contra de algo, concretamente en contra de proyectos extractivistas. También hay cosas que no son ni coyunturales ni muestran patrones, pero creemos que pueden convocar a una reflexión de algo. (Periodista B).

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Es una herramienta, para mí todo lo que me puedan decir tanto de transparencia como de Alguien me contaba de la técnica de trabajo […] de que si vas a publicar 20 páginas, tienes datos. Son herramientas para contar una historia, creo que es un error quitarle el peso que que tener escritas 200 y tener la capacidad de resumirlas en un 10 %, esa técnica creo que tiene lo básico en la investigación, la investigación tradicional del periodismo y tratar de es muy buena, creo que es más fácil corregir un texto que tiene información, pero que quizá resolverlo todo con solicitudes de información y datos, funcionan, sirven y son muy útiles esté fallando en su narrativa, pero creo que es imposible corregir un texto que falló desde su para resolver cosas que antes nos tardábamos mucho tiempo más, entonces son muy buenas, reporteo porque es una falla de origen. (Periodista A). pero son herramientas. (Periodista C). En general, los entrevistados coinciden en hablar de un ejercicio periodístico que trate Creo que se necesita muchísima especialización todavía. Creo que los periodistas jóvenes de combinar una buena investigación, que es la base del periodismo, con una adecuada tendrían que especializarse en eso, el periodismo de datos es una herramienta del periodismo, forma narrativa que huya de lo árido, sin que ambos aspectos —investigación y narra- así como es la grabadora, el periodismo de datos no es un tipo de periodismo, es sólo una ción— estén peleados, aprovechando las posibilidades técnicas que brindan los medios herramienta del periodismo, no olvidemos eso. (Periodista E). digitales. Para ello no hay que caer en la dictadura del trabajo a contrarreloj y dedicar el tiempo necesario a las entrevistas, con respeto hacia los entrevistados, pero también a II. 5. NARRATIVAS los periodistas que cubren la nota diaria y tienen menos tiempo, ya que ellos cumplen también con una labor fundamental que permite que puedan llegar otros periodistas La dimensión humana es fundamental, y pasa por buscar un con más tiempo y recursos para “dar un paso atrás” y reflexionar. Estar tranquilo con equilibrio entre forma y fondo para evitar el gran error de Hay que utilizar ciertas estrategias que permitan uno mismo y no dejar que el estado de ánimo influya en la cobertura también aleja de muchos trabajos periodísticos: aburrir al público. Para ello, humanizar las coberturas, transformándolas en una visión superficial. hay que utilizar ciertas estrategias que permitan humanizar historias, o explorando su lado afectivo. las coberturas, transformándolas en historias, o explorando Lo que necesitamos es hacer un periodismo que tenga una utilidad, […], eso que llamábamos su lado afectivo. periodismo cívico y que tiene esta apuesta pedagógica de que el periodismo tenga también una utilidad y una posibilidad de que la gente pueda cambiar ciertas cosas de su vida a partir Pareciera que son como dos bandos que se están peleando, los investigadores que señalan de la información que tiene, no nada más indignarte porque indignarte de que Duarte es a los cronistas de ‘Tú no sabes reportear, no manejas un número ni en defensa propia’ y los corrupto, sí, nos indignamos ¿y luego? Necesitamos dar elementos para que la gente pueda cronistas señalando a los investigadores de ‘Tú, mucho dato, pero está bien aburrido tu texto’, cambiar cosas y tomar decisiones y para eso necesitamos hacérselo accesible, que la gente cuando en realidad a lo que deberíamos aspirar es a un hijo de esos dos monstruos, que tuviera entienda en qué le impacta y cómo puede modificar eso en su vida. (Periodista C). las dos cosas, bien escrito y bien investigado o bien presentado, que puede ser en un video, o en una visualización, o en radio o en tv, no sólo en la escritura, sino que esté bien contado en la Sentarte a hablar y escuchar, tan fácil como eso, con mucho respeto, siendo consciente del plataforma que sea. (Periodista A). lugar que ocupas y de que tu posición no debe darse por sentada, sino que tu posición y la del reportero de alguna forma irrumpen en un espacio-tiempo al que no perteneces y eso genera Hay un profesor mío […] que decía que cualquier historia periodística tenía que tener un consecuencias en la actitud de las personas que están hablando contigo. (Periodista D). componente de diversión, otro componente de lágrimas y otro componente de dinero, tenían que tener variantes que convirtieran la historia que uno leía, escuchaba o veía en algo Para generar empatía y comprensión con el otro es necesario cultivar el respeto al entre- atractivo, y esto no implica o no quiere decir que el periodismo sea espectáculo, sino que la vistado, generar un trato cercano, humano y desprejuiciado con él, dedicándole el tiempo vida debe ser reflejada tal cual es en el trabajo periodístico, la vida al final tiene que ver con necesario; escuchar y tratar de comprender que la persona no es sólo lo que le sucedió o las risas, el llanto y la avaricia, entonces es absurdo enajenarla de esas cosas. (Periodista D). lo que hizo, sino que tiene un antes y un después; no ser frío con los entrevistados y, manteniendo la distancia, mostrar interés y respeto, pero sin ser condescendientes. Los periodistas entrevistados coinciden en que la información, por muy bien reportea- da que esté, debe entenderse para que el público pueda encontrarle una utilidad y Cuando vas a entrevistar a alguien, no tienes que ir a juzgarlo, no puedes ir de manera sugieren encontrar historias (verificadas y verdaderas) que permitan darle una dimen- agresiva (…). Lo vemos en televisión: está la mamá de la víctima y los reporteros metiendo el sión humana a la información. El uso de recursos narrativos y el cuidado del lengua- micrófono de “Cuénteme, qué le pasó”. Qué esperas, que te cuenten ahí su dolor, que abran je también son fundamentales. Consideran que el periodismo debe tener elementos su corazón, pues no, no lo van a hacer, pero quizás si vas 15 días después, cuando pasó el atractivos para generar interés en el público, de forma que sí se detiene a revisar el breaking news y te apersonas en la casa de la señora de manera amable, no hipócrita, con contenido periodístico en un mundo donde cada vez hay menos tiempo para leer perio- una intención clara, soy periodista, estoy aquí de manera honesta y quiero hablar con usted dismo, pueda confiar en que la calidad genera lectores. Pero la calidad debe aglutinar y conocer toda su historia. (Periodista A). una investigación profunda, el cuidado de la forma y, sobre todo, la honestidad a la hora de crear y difundir el trabajo periodístico. Primero con una escucha honesta y genuina, que te preocupa no solamente tener una cita de la persona y el dolor, sino también tener un relato que te permita entender más cómo la

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persona entiende lo que le sucedió, lo que le hicieron y también cómo ha podido reaccionar cia y la afectación de publicar cierta foto o cierta información, someter esa decisión a ante ello, partiendo de que una persona no es sólo la violencia que sufrió, sino que es una una discusión que permita tomar una decisión con base en los criterios que se conside- persona viva antes y después de eso y tiene capacidad de decidir cómo enfrentarlo, cómo ren más adecuados para una situación concreta. afrontarlo. (Periodista B). La ética es una brújula, es lo que te va guiando, pero luego es una cosa que va variando, que se va modificando, yo no me atrevería a hacer como un catálogo más que de cosas muy Lo central que ellos tienen que saber es que sí te interesa el tema y yo creo que la gente se básicas, como lo que no te genera un conflicto de interés, sí puede haber unas reglas básicas, da cuenta cuando tienes un interés real por entender y por ayudar. Si tú vas y les pones la pero también en situaciones tan extremas como las que hemos tenido que vivir, hay cosas grabadora o el micrófono de entrada, te metes a la cocina sin siquiera mirarlos, obviamente que dependen mucho del entorno, nosotros teníamos esta idea de no publicar fotos que te no vas a tener ningún tipo de empatía. (Periodista C). muestren estas masacres o que pueda hacer daño a quien está viendo o a la familia, pero en algún momento, en algún taller, un colega de Guerrero tenía un medio muy pequeñito Es tiempo e interés, ¿cómo hablas con un niño pequeño? Tomo el ejemplo del niño pequeño y nos contaba que él tomaba fotos muy cerquita de los muertos porque era a lo mejor el no en aras de infantilizar a las personas que he entrevistado, sino al final me permite simpli- único registro que quedaba de que sí había estado muerto porque luego los desaparecían y ficar el esquema de relación, los niños pequeños lo bueno que tienen es que no esconden las no había forma de que la gente o sus familiares pudieran identificarlos más que a partir de cosas. (Periodista D). las fotos en los periódicos y entonces eso nos modificó a nosotros toda la idea de lo que creíamos que tiene que ser porque ahí hay un servicio social porque después los desapa- Cada quien tiene sus formas, sus métodos y sus reglas. Pero, a ver, si es un niño, al niño recían y ya no había forma de encontrarlos. Ése era el argumento que tenían los familiares se le trata como si fuera tu hijo, se le cuida hasta de él mismo, por ejemplo, pero también para llegar y decir ‘Sí, aquí estaba’, no me pueden decir que no porque aquí está la foto sin condescendencia, ésa sí es una regla que a lo mejor yo me he puesto. Yo veo de pronto […] Recuerdo que una vez mi jefe me habló y me dijo ‘Tú que cubres temas de derecho de mucha condescendencia de los periodistas hacia las víctimas. O sea, lo más humanamente infancia, ¿publicarías esta foto?’ Era la foto de un niño de 14 años que le encontraron un posible y sin condescendencia. (Periodista E). arsenal en Estados Unidos y era una foto que estaba en internet en todos lados, yo le dije ‘Yo no’, pues en principio no publico fotos de niños que tengan un arsenal en su casa y los II. 6. ÉTICA discutimos porque el tema estaba en internet, a mí no me importa que esté en 200 medios, yo no lo publicaría, al final lo publicó, pero para mí lo importante era que lo pudiéramos El periodismo de investigación, según los entrevistados, tiene discutir, al final no hay una fórmula, uno toma la mejor decisión de lo que cree, pero lo que sí que ver con revelar lo oculto y con generar entendimiento sobre El periodismo de investigación, según los es imperdonable es publicarlo sin tener esa discusión. (Periodista C). lo que no se comprende. Parece haber cierta creencia general entrevistados, tiene que ver con revelar lo de que el periodismo de investigación sólo puede practicarse oculto y con generar entendimiento sobre lo Los entrevistados coinciden en que el periodismo no es el espacio para la opinión del para abarcar la corrupción o la política, pero los entrevistados que no se comprende. periodista. Creen en los muchos filtros internos del proceso periodístico para garanti- coinciden en que puede extenderse a todos los ámbitos. El ser- zar un abordaje que haya sido lo más revisado posible: trabajo de edición, trabajo en vicio a la sociedad tiene que ver también con revelar el método de investigación para equipo, ir puliendo y compartiendo responsabilidad. Consideran necesario dignificar la que otros periodistas puedan replicarlo en otras estructuras, saltando de la política al labor de edición y comprender que editar no es censurar, sino mejorar el trabajo. deporte o al espectáculo. Necesitamos más trabajar en equipo y editar y que los reporteros también aprendan que No somos transparentes en nuestra metodología, entonces es ‘Créanos’, en cambio editar no es censura. (Periodista A). deberíamos ser más transparentes de decir aquí está el andamiaje, de cómo se hizo y si quieres lo puedes replicar para que veas que no estoy mintiendo, aquí están los documentos, Algunos consideran inevitable partir de una posición política, pero sin plantear prejui- aquí está cómo lo obtuve, aquí está la solicitud de información, puedes checar en el portal de cios y estando dispuestos a la honestidad intelectual suficiente para que la propia inves- transparencia, aquí está el audio de la persona. En eso hemos fallado muchísimo, uno, hacia tigación revele la realidad, aunque ésta no tenga que ver exactamente, o incluso sea el público porque es de ‘Créanos’, cuando deberíamos ser transparentes los periodistas en opuesta, a lo que el periodista creía que iba a encontrar. nuestras propias prácticas, y dos, porque es también difundir un poco el conocimiento entre los propios periodistas, de ‘mira, así lo hice, puedes tomar estas técnicas, en esto puedes No se puede ser puro como por esencia y me parece que es deseable que no existan prejuicios, encontrar cosas’, y la gente así aprende, porque en el periodismo sí aprendemos mucho en la sí es deseable, pero creo que es inevitable que exista o que se refleje una posición política escuela, leyendo, etcétera, pero también tiene mucho que ver con el periodismo de codo a en una investigación periodística, no me parece que sea malo y, además, es inevitable como codo, de compartir experiencias. (Periodista A). posición política. Ahora, de ahí a plantear prejuicios, pues eso creo que sí tendría que evitarse. (Periodista B). Es difícil crear un manual de ética periodística que sea infalible en todos los casos, porque el periodismo tiene que ver con casuística. Lo importante es discutir la relevan-

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Si la investigación al final de cuentas no es lo que tú esperabas o lo que tú querías pues ni El anonimato de la fuente que lo requiere impide la comprensión del lector o del oyente o modo, eso es una cosa que tiene uno que asumir y lo que no es aceptable es que ocultes del televidente. (Periodista D). información porque no conviene a lo que tú pensabas o que difundas una información equivocada porque eso va a ayudar a la causa, eso es inaceptable. (Periodista C). Si tú me dices yo estuve en la mesa donde Juan se puso de acuerdo con Pedro para hacer esta transa, entonces yo no sólo eso, buscaré a alguien más que haya estado ahí y luego buscaré a Hay que tener cuidado con las interpretaciones previas, las los involucrados, entonces cruzando información, duplicando, triplicando fuertes, buscando narrativas preconstruidas que muchas veces se convierten en Los entrevistados coinciden en que el periodismo las pruebas documentales. (Periodista E). puntos de partida para los periodistas y que, en realidad, son no es el espacio para la opinión del periodista. también cuestionables, sobre todo si la interpretación de la rea- II. 7. VIOLENCIA CONTRA PERIODISTAS lidad la proporciona el gobierno. Muchas veces los prejuicios provienen de la asunción de narrativas hegemónicas. Los periodistas coinciden en que el clima de violencia les ha afectado, pero la mayo- ría señala que no tiene únicamente que ver con los asesinatos a periodistas, o lo que Se me hace mucho más interesante criticar o exponer las interpretaciones que se han dado podríamos llamar violencia directa. La violencia está en otras prácticas de intimidación, de realidades que nosotros hemos asumido por años como ciertas, es decir, desde hace por ejemplo, en despidos disfrazados, en el espionaje a periodistas, en la duda sobre mucho tiempo el gobierno de México, primero con Calderón y después con Peña, hizo creer si publicar o no una investigación debido a la falta de certidumbre, de si la pieza perio- que todos los muertos que iban apareciendo en México, asesinados producto de la violencia, dística servirá para visibilizar una problemática o en el fondo abonará a una narrativa que poco a poco fue carcomiendo este país, era porque todos estaban metidos en algo y eso gubernamental, o a los intereses de un grupo de poder. La violencia también tiene que es mentira. (Periodista D). ver con el modo en que la ciudadanía responsabiliza, a veces, al periodista mismo, ya sea directa o veladamente, acerca de la forma en que se informa en México, como si no Los periodistas entrevistados coinciden en que el anonimato de hubiera un contexto particular que afecta definitivamente a su trabajo. las fuentes le resta credibilidad a la pieza periodística y al perio- Los periodistas entrevistados coinciden en que el dista mismo. Sólo en casos estrictamente necesarios se utilizan anonimato de las fuentes le resta credibilidad a Los que se la están rifando y que en verdad están en riesgo es la gente que está en el interior las fuentes anónimas, pero esto obliga a fortalecer mucho más la pieza periodística y al periodista mismo. Sólo de la República que cubre nota roja, que cubre narco, que cubre política. Ellos son los que la verificación de datos y el contraste de informaciones. Las en casos estrictamente necesarios se utilizan las están en riesgo de verdad. Sin embargo, también pensamos que la violencia tiene diferentes acusaciones sin fuente identificable perjudican a los acusados fuentes anónimas, pero esto obliga a fortalecer manifestaciones, no sólo es la violencia física, la vida, sino también puede ser desde la y deben evitarse. Otro caso son las personas que pueden correr mucho más la verificación de datos y el contraste violencia psicológica, el despido, la presión, el acoso en redes, son distintas manifestaciones peligro al ser identificadas, a las que hay que proteger, pero a la de informaciones. de violencia, lo que a nosotros nos pasó cuando nos despidieron del medio H fue censura vez logrando una pieza veraz y verificable. El anonimato, al fin y desde el gobierno a través de la empresa, y lo quisieron hacer ver como un conflicto comercial. al cabo, perjudica el proceso de comprensión por parte del público. Si sabes un poco de México, sabes que en México lo comercial es político, sobre todo si es en medios, entonces el despedir un equipo, quitarles el micrófono, dejarlos sin trabajo, dejarnos Un mal periodismo es el que abusa de las fuentes anónimas, yo creo que es un recurso que fuera del aire, ésa también es violencia, es también silenciar al periodista. No tiene que ver es tu extintor. […] Pensemos que por supuesto también las fuentes tienen sus intereses. con matarnos, por supuesto, no estoy comparando. O el espionaje, eso también es violencia (Periodista A). e intimidación, mi teléfono estuvo intervenido con y quién sabe la cantidad de información que debe tener el gobierno de mí. (Periodista A). Una fuente anónima no puede ser un dato por sí mismo, yo creo que cualquier dato anónimo o que cualquier dato que tú publiques de manera anónima, pero que tú tengas certeza de Yo creo que la violencia ha inhibido algunas investigaciones por seguridad, por un lado, por dónde viene, tiene que corroborarse primero. (Periodista B). otro lado creo que la complejidad de la realidad que vivimos, en donde no sólo es el Estado y los tribunales, sino que hay muchos niveles cruzados que tienen que ver con empresarios, El testimonio puede ser anónimo, siempre y cuando todo lo demás que tengas investigado, con proyectos extractivistas, con autodenfensas, con paramilitarismo. (Periodista B). el documento, la reconstrucción, la cronología o lo que tú tengas alrededor, no se base en el testimonio anónimo, sino que se base en todos los otros elementos. El anonimato a veces es Es paradójico, yo creo que, superados algunos momentos de mucha crisis y dolor, porque necesario cuando la persona puede estar en riesgo, pero todo lo demás debe ser lo suficien- la violencia nos ha afectado mucho la vida a los que cubrimos temas relacionados con la temente sólido para que te soporte ese anonimato. (Periodista C). violencia, pero también a los que no. Sin embargo, también ha permitido que emerja un periodismo de más calidad, Javier Darío Restrepo lo dice más o menos así, dice que en tiempos de crisis surge el mejor periodismo, en lugares donde no pasa nada, el periodismo no cuenta nada. (Periodista C).

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Hace unos días leía una crónica que escribió María Teresa Ronderos ya hace 8 años para III: CONCLUSIONES: APUNTALANDO POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL Gatopardo, se llamaba La soledad de El Diario de Juárez, que hablaba un poco de lo difícil FORTALECIMIENTO DEL PERIODISMO INDEPENDIENTE que estaba siendo para los compañeros en Ciudad Juárez, sobre todo los que trabajaban en el diario, informar sobre temas que tenían que ver con la violencia, porque: uno, habían Los periodistas independientes entrevistados insisten en que la matado y asesinado a varios compañeros, y dos, en la deriva criminal de la ciudad no había información periodística es materia prima para las decisiones y Al periodismo no le corresponde hacer justicia, sido gradual, sino que había venido de sopetón. Ella decía que se habla mucho de que se la libertad de la ciudadanía: fortalece la confianza, fomenta la sino contribuir a los procesos de justicia, a la normaliza la violencia y que los compañeros periodistas normalizan la violencia, en realidad, transparencia, da credibilidad y vincula a los lectores con su rea- reconciliación y a la no repetición de los delitos es que todo vino de sopetón. Te ponía el ejemplo de María Teresa porque muchas veces lidad social. Por este motivo, el hecho de que, según los entre- creo que de manera punitiva se acusa veladamente y conscientemente quizá al gremio o a vistados, las instituciones mexicanas no sean confiables perjudica gravemente no sólo parte del gremio de haber caído en la normatividad de lo que ocurre, de la forma en cómo al ejercicio del periodismo, sino a la democracia misma. Para ello, se sugieren polí- se escribe, en la incorporación de términos y no sólo términos, sino formas sintácticas, ticas públicas que fomenten, sobre todo, el acceso a la información y garanticen semánticas, etcétera. y muchas veces es injusto porque muchos compañeros recibieron esta una ley de Transparencia eficaz. Para ello, es necesario y urgente la mejora de los nueva realidad a golpetazos, fue un tsunami y no es fácil surfearlo, nadarlo, uno sobrevive registros de todo tipo (desapariciones, feminicidios, delitos, censos) a través de pro- como puede, entonces afecta, claro que afecta, y nos afecta de forma que todavía no tocolos unificados y metodologías claras. Además, se sugieren políticas para que las pensamos, afecta asumiendo o confundiendo realidad con interpretación, afecta incorpo- dependencias públicas tengan una responsabilidad de que la información ofrecida rando términos que no son nuestros y que de alguna forma validan otros discursos, ya sea sea verídica. La ley debería penalizar a las instituciones y a los funcionarios públicos perversos, todavía no creo que estemos preparados para contestar esa pregunta, lo que está que ofrezcan información falsa o falseada, sobre todo en documentos oficiales, pero claro es que nos afecta. (Periodista D). también en declaraciones a título oficial.

Ninguno ha sufrido un daño físico directo, pero la mayoría ha sufrido distintos tipos de Los entrevistados indicaron que las piezas basadas en datos (obtenidos, por ejemplo, intimidaciones, desde la instalación de malware en su celular hasta llegar a poner en desde las técnicas del llamado periodismo de datos) deberían materializar y comple- riesgo a los entrevistados, pasando por la imposibilidad de profundizar más en cierto mentar estos datos con el reporteo directo e in situ. Sin embargo, el acceso público a tema debido al riesgo que entraña escarbar ahí. los datos implica también que sean fácilmente consultables, dado que los formatos en los que los mecanismos públicos de Transparencia proporcionan la información no Todos los entrevistados tienen concientizada la importancia de establecer protocolos de siempre permiten procesar los datos digitalmente. Se sugieren políticas públicas que, protección, tanto de su propia persona en primer lugar (publicaciones en redes sociales, como parte del fortalecimiento de la Ley de Transparencia, obliguen a las instituciones a información sobre su vida privada, contactos de emergencia) como de la protección de no sólo a proporcionar sus datos, sino a hacerlo en formatos digitales reutilizables, por la información que están investigando, para que no llegue a manos malintencionadas ejemplo, las hojas de cálculo. en segundo lugar, como de la propia cobertura periodística en tercer lugar (conocimien- to del terreno antes de cubrirlo para evitar riesgos, etcétera.). Al periodismo no le corresponde hacer justicia, sino contribuir a los procesos de justicia, a la reconciliación y a la no repetición Se debe privilegiar, antes que nada, el derecho Por ejemplo, si estoy comiendo en un restaurante y voy a hacer una foto de comida, de de los delitos. Por un lado, los periodistas entrevistados insisten de los lectores a conocer la verdad sin filtros de qué rico estuvo, lo hago después de que me fui o lo hago ya después, nunca de que ‘En sobre la función tradicional del periodismo como cuarto poder intereses particulares. este momento estoy en tal cine o en tal restaurante comiendo’ porque está muy cabrón, es o perro guardián, pero resaltan que el trabajo se realiza en un decirle a la gente ‘Ey, aquí estoy, vengan por mi cabeza’. (Periodista A). contexto de impunidad y corrupción donde, según los entrevistados, la percepción es que las instituciones no investigan las denuncias ciudadanas —o lo hacen en casos con- Van desde estrategias de seguridad digital, física, monitoreo, cuando se va a las zonas de tados—, ni garantizan los derechos mínimos, por lo que el periodismo parece estar reporteo, estrategias de cuidado emocional, porque si estás muy espantado no puedes cumpliendo con una función de recopilación de pruebas que, si bien forma parte del tomar decisiones inteligentes, también colaboración con otras disciplinas para el análisis de trabajo periodístico, también debería corresponderle a las instituciones. En este con- la información, pero no sólo la información que se va a publicar, sino también los riesgos texto de impunidad y falta de acceso a la información pública, el periodismo se convier- legales que pudiera haber de ello. (Periodista B). te, además, en un repositorio de pruebas para futuras comisiones de verdad, o refleja cómo la sociedad civil está sustituyendo al Estado en sus funciones. En este caso, las Tenemos distintos protocolos de distintas cosas, tanto para investigación como para publi- políticas públicas sugeridas específicamente para el ejercicio periodístico serían, de cación, dependiendo del trabajo. A veces la investigación no implica un riesgo mayor, pero nuevo, la garantía del derecho al acceso a la información y el fortalecimiento de la Ley publicarlo sí, y a veces la publicación no implica tanto riesgo como realizarlo. (Periodista C). de Transparencia, además de políticas mucho más amplias para garantizar procesos de investigación confiables e instituciones eficaces para todos los ciudadanos, no sólo para las y los periodistas.

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Los entrevistados coinciden en que el trabajo del periodista debe cuidar sus principios Por último, las respuestas al cuestionario revelan que sí hay una afectación directa y su integridad profesional, por lo cual la pieza periodística no debe tener como obje- del clima de violencia no sólo en el trabajo periodístico, sino en la vida privada de los tivo favorecer a intereses políticos o económicos. Se debe privilegiar, antes que nada, profesionales. El contexto general de impunidad en México y la falta de respuesta el derecho de los lectores a conocer la verdad sin filtros de intereses particulares. Los por parte de las autoridades ante los delitos de agresión, intimidación y asesinato de entrevistados enumeraron diversas formas de presión a su trabajo, particularmente periodistas provocan que estas prácticas se multipliquen y se normalicen. Esto tiene económica, política y comercial. El hecho de que muchos medios de comunicación en como consecuencia que uno de los problemas más graves en México sea el clima México dependan del financiamiento público a través de la publicidad hace que se de violencia contra el ejercicio periodístico y la libertad de expresión. Los asesina- genere una dependencia que, en ciertos casos, llega a convertirse en chantaje, y que tos son el punto más grave de la situación, pero son sólo una parte del problema, definitivamente atenta contra la libertad de expresión. Sería importante reglamentar puesto que las agresiones suceden cada día y de distintos modos, como indicaron con claridad el financiamiento público de los medios para encontrar una vía que per- los entrevistados: desde la intimidación al espionaje. mitiera la independencia y el ejercicio de la libertad de expresión en los medios, y no los dejara, como sucede actualmente, a la deriva de los intereses políticos. Se sugieren Desde la perspectiva de las políticas públicas conducentes a encontrar vías de solución políticas públicas que regulen la publicidad oficial de forma transparente, equitativa y a este clima de violencia contra periodistas, sería necesario llevar a cabo investigacio- con parámetros claros (el número de lectores, la zona de cobertura) y alejada, sobre nes efectivas e independientes (sin intromisión política por parte de la Procuraduría todo, del clientelismo o criterios ideológicos. General de la República o los ministerios públicos), de forma que los crímenes y ataques pudieran ser esclarecidos y juzgados. El clima permisivo ante estas agresiones Se sugieren también legislaciones para garantizar una remuneración digna para las y impunes hace que aumente la preocupación y la inseguridad en el gremio periodístico, los periodistas y combatir la precariedad laboral, que también alcanza a periodistas en un contexto en el que el alto perfil y la visibilidad de los profesionales ya no es independientes, quienes muchas veces no cuentan ni siquiera con el respaldo jurídico garantía de su seguridad. Prueba de ello fue el asesinato de Javier Valdez y de Miros- del medio en el que publican. lava Breach. Todo ello evidencia la falta de acciones eficaces por parte de todos los niveles de gobierno y del poder judicial. A pesar de las declaraciones aisladas conde- Para los entrevistados, el periodismo debe demostrar ser un ejercicio de inmersión en nando estos delitos o de la creación de fiscalías y procuradurías que han demostrado una problemática social y política, inmersión que implica un compromiso radical con el su ineficacia, en el fondo se revela una simulación burocrática y una falta de voluntad otro, es decir, con sus fuentes y con los actores retratados. Esto hace esencial los princi- política para esclarecer las verdaderas causas y razones de las agresiones: la participa- pios de respeto, igualdad y libertad, así como el compromiso por la verdad, el servicio a ción u omisión irresponsable de la propia clase política en gran parte de los casos de la sociedad y la garantía de justicia y libertad. Se sugieren políticas públicas que garanti- violencia contra periodistas. cen el secreto profesional para proteger la labor del periodista y sus fuentes.

Asimismo, se sugieren políticas públicas que dignifiquen el periodismo y la labor del periodista como parte fundamental de Se sugieren políticas públicas que dignifiquen el la democracia, con el fin de generar un clima real de protección periodismo y la labor del periodista como parte generalizado de la profesión. El periodismo es un servicio a la fundamental de la democracia, con el fin de sociedad no sólo para dotarla de información relevante, oportu- generar un clima real de protección generalizado na y documentada, sino también para tratar de contrapesar los de la profesión posibles abusos de los poderes hegemónicos (político, económi- co, empresarial, cultural) en favor de una ciudadanía que pueda tomar sus decisiones y formarse sus opiniones de forma más libre, crítica e informada. Si por parte de las propias autoridades se sigue denigrando, insultando, minimizando y despreciando a las y los periodistas y a su trabajo, lo único que se genera es que se perpetúe un clima irres- petuoso, incluso de odio, que favorece la impunidad y, consecuentemente, la violencia.

Políticas que introduzcan en la educación pública materias de análisis de contenidos periodísticos o materias de alfabetización digital que permitan a los ciudadanos distinguir entre el ruido y la información, entre el periodismo serio y contrastado y las informaciones tendenciosas y no verificadas, o entre la información y la opinión, entre informaciones patrocinadas e informaciones periodísticas que pueden coad- yuvar también a este propósito.

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FUENTES Y REFERENCIAS

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Verónica Caporal Pérez Antropóloga Social

SUMARIO Introducción 167 I. Libertad de expresión y violencia en México 167 I. 1. Exposición del problema 168

I. 2. Marco teórico-metodológico 170

I. 3. Experimentar el riesgo: mujeres periodistas y defensoras de derechos humanos 171 II. Viviendo el miedo 175

III. Consecuencias e impactos 178

III. 1. ¿Qué se ha hecho? Buenas prácticas internacionales y nacionales 179

IV. Políticas públicas en México. Marco Normativo e Instituciones gubernamentales 181 IV. 1. ¿Qué hacer? Hacia una política pública con perspectiva de género y enfocada en los derechos humanos 183

V. Conclusiones 186 Fuentes y referencias 187

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RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN

Las periodistas y las personas defensoras de derechos Women journalists and human rights defenders El ejercicio de la libertad de expresión en nuestro país es una profesión y una actividad humanos en México están expuestas a contextos de in Mexico are exposed to contexts of high risk and de alto riesgo.1 En el último informe de Reporteros sin Fronteras se afirmó que México alto riesgo y violencia de forma constante y sistemá- violence in a constant and systematic manner, which se encuentra entre los países más peligrosos para ejercer el periodismo, comparándolo tica, lo cual tiene consecuencias en su salud mental has consequences on their mental and emotional con países que actualmente se encuentran en guerra (Siria, por ejemplo). Son los orga- y emocional. La violencia que las periodistas y las health. The violence that women journalists and nismos internacionales en coadyuvancia con organizaciones de la sociedad civil mexi- defensoras enfrentan no es la misma que la vivida defenders face is not the same as that experienced canas quienes han realizado informes diagnósticos que dan cuenta de la situación de por hombres, debido al sesgo de género que la by men because of the gender bias that composes violencia, riesgo, impunidad y falta de acceso a la justicia para quienes ejercen el perio- compone, y porque es el resultado del orden social it, a result of the social and cultural order that has dismo y defienden los derechos humanos en el país. y cultural mexicano que ha colocado a las mujeres placed women in Mexico in unequal conditions. The en condiciones desiguales. La violencia y el miedo violence and fear experienced by women journalists Para llevar a cabo el informe Ampliando el espacio democrático2 se realizaron visitas que viven las mujeres periodistas y las defensoras en and defenders in Mexico is not only a security issue in situ3 en cinco estados de la república, con el fin de recoger información de manera este país no es solamente un problema de seguridad, but also one of freedom of expression and of the right directa a través de las periodistas y personas defensoras.4 En dicho informe se reconoce sino también de libertad de expresión y del derecho of a society to be well informed. This policy paper la necesidad de generar un entorno seguro y propicio que tome en cuenta: un marco que tiene una sociedad a estar bien informada. Este describes how women journalists and defenders jurídico e institucional adecuado; el acceso a la justicia; una institución nacional de dere- policy paper describe cómo las mujeres periodistas experience risk, what consequences violence has in a chos humanos sólida e independiente; las políticas y los mecanismos de protección y las defensoras experimentan el riesgo en el que se body cultured by gender, and what are the emotions eficaces destinados específicamente a grupos en situación de riesgo, y con un enfoque encuentran, qué consecuencias tiene la violencia en that result from being victims of aggressions for que tenga en cuenta las cuestiones de género; los agentes no estatales que respeten y un cuerpo culturizado por la condición de género, y exercising freedom of expression. The document apoyen la labor de las y los defensores de derechos humanos; y una comunidad sólida cuáles son las emociones que resultan de ser víctimas specifically analyzes fear as a response mechanism y dinámica de defensores de los derechos humanos. Nuevamente se recomienda al de agresiones por ejercer la libertad de expresión. El to a risk situation. Finally, the policy paper proposes Estado mexicano incorporar la perspectiva de género a la protección y la procuración documento analiza concretamente el miedo como guidelines for the development of a comprehensive de justicia para personas defensoras y periodistas. un mecanismo de respuesta ante una situación de public policy with a gender perspective aimed at the riesgo. Finalmente, propone lineamientos para el mental and emotional health care for women who I. LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y VIOLENCIA EN MÉXICO desarrollo de una política pública integral con pers- practice journalism and the defense of human rights pectiva de género, que esté dirigida a la atención de la and prevention of aggression against them. La situación de violencia y riesgo, en general, es peligrosa. Mujeres y hombres han sido salud mental y emocional de las mujeres que ejercen víctimas de ataques, amenazas y agresiones por igual, pues la finalidad es la misma el periodismo y a la defensa de derechos humanos y para ambos casos: “amedrentar, callar y, finalmente, silenciar su voz” para disminuir y/o la prevención de agresiones en su contra. Keywords: Freedom of Expression, women, violence, nulificar el derecho a informar. Citando a Anabel Hernández (Cumbre de Libertad de risk, stress, trauma, mental health, public politics, Expresión, 2019) “cuando se mata a periodistas se vulnera el derecho a informar, pero gender perspective. sobre todo se vulnera el derecho de la sociedad a ser informada”. Esto es más grave de Palabras clave: Libertad de expresión, mujeres, vio- 1 En el gobierno de Vicente Fox se asesinaron a 36 periodistas; con Felipe Calderón fueron 47; con Enrique Peña Nieto hay lencia, riesgo, estrés, trauma, salud mental, políti- cifras de 47 a 66 asesinados, y en el actual gobierno van 7. El subsecretario de derechos humanos, población y migración cas públicas, perspectiva de género. refiere que son 10 profesionales del periodismo los que han sido asesinados, según lo dicho en su participación en la Cumbre de Libertad de Prensa, el18 de junio de 2019.

2 Se presentaron los informes sobre México, derivados de la misión oficial del Relator Especial de la ONU respecto a la situación de los defensores de derechos humanos, Sr. Michel Forst, y de la misión oficial conjunta del Relator Especial de la ONU sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y expresión, Sr. David Kaye, y del Relator Espe- cial y del Relator Especial de la CIDH para la libertad de expresión, Sr. Edison Lanza, en 2017.

3 Para obtener la información se realizó una visita de campo de nueve días.

4 En Ciudad de México, Tamaulipas, Guerrero, Sinaloa y Veracruz se reunieron con 244 periodistas y personas defensoras (91 mujeres y 153 hombres), 29 instituciones gubernamentales, 25 periodistas y sociedad civil y dos familias de víctimas. Con respecto a la situación de las y los defensores de derechos humanos, visitaron cinco estados: Ciudad de México, Estado de México, Chihuahua, Guerrero y Oaxaca, donde se reunieron con más de 800 personas defensoras, de las cuales el 60 % fueron mujeres, asistiendo también a un centro penitenciario, dos comunidades del EdoMex y a la Normal Rural de Ayotzinapa. Se puede observar que en estas visitas de los relatores se da una mirada diferencial y se profundiza al identificar realidades diversas y demandas específicas de periodistas y personas defensoras.

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lo que se lee o se escucha, ya que no tener información o gene- les que surgen cuando se tiene una exposición sistemática a ella, rarla de ciertas maneras coloca a una sociedad en la ignorancia, “Cuando se mata a periodistas se vulnera el o cuando se es víctima de ella. La violencia no es innata, por lo tanto, es una la hace vulnerable y reafirma la desigualdad entre los que mane- derecho a informar, pero sobre todo se vulnera el acción cultural que sirve para imponer, dominar, jan la información y aquéllos que no pueden acceder a ella. derecho de la sociedad a ser informada”. La violencia es una agresividad alterada, principalmente, por la subordinar y hacer sentir miedo ante su ejecución acción de factores socioculturales que le quitan el carácter auto- sobre otras/os, o hacia uno/a misma. Ejercer el derecho a informar y a tener información debe considerarse como un dere- mático y la vuelven una conducta intencional y dañina (Sanmar- cho básico de la sociedad. Bajo esta premisa las personas periodistas y defensoras se tín, 2000; 2002; 2006). mantienen ejerciendo su libertad de expresión, a pesar del contexto de violencia y de los altos costos que esto representa a nivel personal y colectivo. La violencia no es innata, por lo tanto, es una acción cultural que sirve para imponer, dominar, subordinar y hacer sentir miedo ante su ejecución sobre otras/os, o hacia Las consecuencias de la violencia no son las mismas para las mujeres que para los uno/a misma. El miedo ha sido objeto de análisis de la antropología y la psicología; lo hombres. La vivencia de esa violencia tiene un sesgo de género, porque histórica y cul- podemos identificar desde su dimensión sociocultural y sus efectos en la psique de turalmente, y a través del orden social de género, se ha colocado a las mujeres en con- las personas. diciones y situaciones de desigualdad, empezando por el tardío acceso a la educación y el poco o nulo acceso a los derechos humanos básicos. Las emociones se plasman en las prácticas culturales que les posibilitan su contex- to sociocultural, porque “son fenómenos psíquicos que involucran la dimensión del Tener una exposición a riesgos físicos, a contextos de alto riesgo cuerpo, son pensamientos corporeizados, hechos semióticos, significativos, comunica- y a la violencia de forma constante y sistemática tiene conse- Ejercer el derecho a informar y a tener infor- tivos, dotados de sentido y de sentimiento” (Bourdin, 2016). El entorno y la interacción cuencias en la salud física, mental y emocional. Esto represen- mación debe considerarse como un derecho colectiva permiten interiorizar y reproducir las experiencias y las emociones a través del ta un problema grave para México y sus instituciones, como el básico de la sociedad. cuerpo culturalizado, o sea que los significados de importancia para una sociedad serán Mecanismo de Protección para Periodistas y Personas Defen- reproducidos por sus integrantes conforme a cada situación y contexto. soras de Derechos Humanos (Mecanismo de Protección) y la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos en contra de la Libertad de Expresión (FEADLE) dedicadas a la pro- En este sentido, una de las emociones que surge de la acción real o imaginaria del ejercicio tección de periodistas y personas defensoras y a la sanción de delitos contra la libertad de la violencia es el miedo, que entre los seres humanos adquiere dimensiones y matices de expresión. mucho más amplios, intensos y dramáticos que los del simple miedo animal. Los miedos humanos echan fuertes raíces en la memoria, se expanden y ramifican al ritmo exuberante Es necesario y urgente reconocer el problema del estrés y el trauma secundario que de la voz que crea y transmite el rumor (Fernández & Pedrosa, 2008: 09). resulta cuando una persona está expuesta sistemáticamente a la violencia y el riesgo, y tomar en cuenta el sesgo de género en la prevención y atención de casos en las institu- El miedo como emoción resultante de las agresiones, amenazas y la violencia sistemáti- ciones antes mencionadas. Por ello, es necesario contar con una política pública integral ca tiene un fuerte impacto en las personas, pues no desaparece, sino que se mantiene en salud mental y emocional para periodistas y defensoras de derechos humanos. en la memoria y desarrolla una conducta cultural, así como también tiene consecuencias graves en la salud física y emocional. Esta vivencia se da en un cuerpo culturizado Buscando contribuir a ello, este documento tiene el objetivo de describir cómo experi- por su condición de género. mentan el riesgo las mujeres periodistas y/o defensoras y las consecuencias que tiene la violencia en el cuerpo culturizado por la condición de género, así como las emocio- La antropología de género nos da elementos conceptuales para nes que resultan de trabajar continuamente con la violencia y/o el hecho de ser vícti- profundizar en el entramado de las relaciones sociales de y Pero, desgraciadamente, en México predomina mas de agresiones por ejercer la libertad de expresión. Concretamente analizaremos el entre géneros. Analiza el orden social de género que opera a una cultura machista que considera que las miedo como mecanismo de respuesta ante una situación de riesgo, con la finalidad de través del sistema sexo-género, donde se reproducen la identi- mujeres son responsables de la violencia que se desarrollar lineamientos para una política pública integral con perspectiva de género, dad genérica, los roles y estereotipos tradicionales de lo femeni- ejerce contra ellas. y dirigida a la prevención y atención de la salud mental y emocional de las mujeres que no y masculino en ámbitos como: la familia, la escuela, el trabajo ejercen el periodismo y/o defienden los derechos humanos en México. y la comunidad; espacios donde se ejerce el poder, se ejercen violencias y se reproducen desigualdades. I. 1. EXPOSICIÓN DEL PROBLEMA Desde el análisis antropológico de la cultura, es importante reconocer que todas las cul- La vivencia de la violencia y los impactos que causa en las mujeres que ejercen la liber- turas elaboran cosmovisiones sobre los géneros y que no se busca universalizar la des- tad de expresión tiene dos líneas de interpretación: los efectos psicológicos y el compor- igualdad y la opresión de las mujeres. Pero, desgraciadamente, en México predomina tamiento sociocultural que ello genera. Desde la ciencia antropológica, la antropología de la violencia ha profundizado en la descripción de la violencia y las conductas cultura-

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una cultura machista5 que considera que las mujeres son responsables de la violencia La etnografía feminista8 se refiere a la descripción orientada teóricamente por un anda- que se ejerce contra ellas. miaje conceptual feminista en el que la experiencia de las mujeres, junto con la deve- lación de lo femenino, están en el centro de la reflexión que conduce la observación En sociedades patriarcales6 y machistas, la antropología de género facilita: (Castañeda, 2012: 221).

—Evidenciar la ideología androcéntrica de las investigaciones antropológicas Desde esta perspectiva teórica y metodológica se realizaron las siguientes actividades: (Martin, 2006:19); —Revisión bibliográfica especializada; —Identificar cómo influye la condición/posición de género sobre el método, los conceptos, la teoría y la forma de hacer investigación; —Informes y estudios cuantitativos y cualitativos;

—Identificar cómo las disciplinas científicas reproducen los estigmas y los pre- —Monitoreo de medios en seguimiento a las agresiones y homicidios de perio- juicios culturales que hay de un género sobre otro; distas y/o defensoras;

—Remediar la escasez de datos etnográficos sobre la realidad de las mujeres —Observación participante; (Martin, 2006:20). —Entrevistas dirigidas a profundidad en las que participaron cuatro periodis- Estas propuestas serán retomadas más adelante para el diseño de lineamientos de una tas, tres defensoras, una especialista en salud mental y una representante de política pública integral con perspectiva de género. Las situaciones de violencia a las que un organismo internacional. ha sobrevivido la sociedad mexicana, si consideramos la existencia de la representación de la sociedad en el Estado (Gómez, 2004), han tenido consecuencias e impactos que Las entrevistas directas a periodistas y/o defensoras nos dieron la posibilidad lingüística dejan huellas de violencia en la estructura familiar, laboral y social de las periodistas y/o y somática para desarrollar el contenido de este trabajo, pues nos proporcionaron su las defensoras de derechos, y no son sólo responsabilidad de ellas, sino también del experiencia cultural, su noción social del riesgo, la violencia y el miedo, y las alternativas Estado y de la sociedad en conjunto. de atención y prevención para seguir ejerciendo su derecho a la libertad de expresión en condiciones más seguras y saludables. I. 2. MARCO TEÓRICO-METODOLÓGICO I. 3. EXPERIMENTAR EL RIESGO. MUJERES PERIODISTAS Y DEFENSORAS DE El enfoque cualitativo, desde el abordaje disciplinar de la DERECHOS HUMANOS antropología, remite al empleo del método etnográfico, el La etnografía feminista se refiere a la descrip- cual permite realizar una “descripción escrita de la organiza- ción orientada teóricamente por un andamiaje En México existe un clima de violencia generalizado, pero para el ción social de las actividades, los recursos simbólicos y mate- conceptual feminista en el que la experiencia periodismo y los derechos humanos la situación de violencia es Los estados de Guerrero, Tamaulipas, Sinaloa, Vera- riales, y las prácticas interpretativas que caracterizan a un de las mujeres, junto con la develación de lo grave. En el informe Ampliando el Espacio Democrático (Comisión cruz y la Ciudad de México son considerados los más grupo particular de individuos” (Duranti, en Peralta, 2009: 46). femenino, están en el centro de la reflexión Interamericana de Derechos Humanos. Relatoría Especial para peligrosos para ejercer la libertad de expresión En su acepción contemporánea, la etnografía es la descrip- que conduce la observación la Libertad de Expresión & Alto Comisionado para los Derechos ción densa7 (Castañeda, 2012: 220); y en este trabajo busco Humanos, 2018) se menciona que los estados de Guerrero, Tamaulipas, Sinaloa, Veracruz y integrar esa acepción clásica de la etnografía, pero considerada desde una perspectiva la Ciudad de México son considerados los más peligrosos para ejercer la libertad de expre- contemporánea que añade también el análisis de la antropología de género. sión. Después de realizar una revisión diaria de noticias (de enero de 2018 a febrero de 2019), se observó cómo se fue trasladando la violencia de estos estados hacia ciudades 5 Nueve mujeres son asesinadas cada día en México y seis de cada diez han padecido violencia, denunció ONU Muje- del sureste, y que se han registrado homicidios de periodistas en Quintana Roo, Chiapas res México. Recuperado de: https://www.excelsior.com.mx/nacional/en-mexico-diario-asesinan-a-9-mujeres-denun- y, recientemente, en Tabasco.9 Los estados con mayor índice de violencia contra perso- cia-la-onu/1280023. nas defensoras son: Puebla, Oaxaca, Guerrero y Chihuahua, especialmente, para quienes 6 El patriarcado es un tipo de organización social, cuya autoridad y poder están configurados en el varón con mayor auto- defienden cuestiones del medio ambiente, el territorio y los recursos naturales. ridad de la familia o grupo social, a quien se le llama patriarca. De allí que el patriarcado establezca el dominio masculino sobre la figura femenina y los demás miembros de un grupo familiar y/o social. En este sentido, el patriarcado impone una 8 El feminismo surge en los siglos XVII y XVIII y se desarrolla en el marco de la Revolución Francesa. Tiene dos momentos distribución desigual del poder y de los derechos entre mujeres y hombres. fundamentales. Primero como un movimiento político, ideológico y ético; y luego como una teoría crítica feminista con meto- dología y un marco conceptual propios, cuya apuesta es el reconocimiento y el ejercicio de: a) los Derechos Humanos de las Mujeres; b) la ciudadanía, c) la igualdad de las mujeres y d) la libertad. 7 La acepción de descripción densa fue retomada por Clifford Geertz para referirse al proceso de identificación de estructuras significativas, expresadas a manera de categorías culturales y de estructuras conceptuales complejas que deben ser consideradas por quien hace etnografía para explicar e interpretar. 9 El último homicidio registrado fue el de la periodista Norma Sarabia, ocurrido en Tabasco el 11 de junio de 2019.

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Global Witness (2018) presentó el informe A qué precio. Negocios irresponsables y el ase- La Red Nacional de Defensoras de Derechos Humanos en México (2017) observó un sinato de personas defensoras del medio ambiente, el cual señala que durante ese año incremento de un 366 % de las amenazas entre 2012 y 2016, por lo que concluyó que hubo un aumento de la violencia contra los defensores de la tierra y el medioambiente hay una crisis de derechos humanos causada por la presencia de poderes fácticos que en México, que se convirtió en el cuarto país con más muertes de activistas. Al menos 15 persiguen, violentan y asesinan a periodistas y defensoras. Las cifras aumentaron, a líderes medioambientales fueron asesinados en 2017, cinco veces más que los 3 regis- pesar de que en 2012 se promulgó la Ley para la Protección de Personas Defensoras de trados en 2016, los cuales se concentraron, principalmente, en los estados de Oaxaca, los Derechos Humanos y Periodistas, y con ello, la creación del Mecanismo de Protec- Chihuahua y Puebla, lugares donde se han desarrollado proyectos energéticos. ción de Personas Defensoras de los Derechos Humanos y Periodistas.

Este panorama de violencia, a lo largo y ancho del país, ha propiciado un incremento de Comunicación e Información de la Mujer (CIMAC) es la organi- las llamadas “zonas silenciadas”,10 categoría que describe el contexto geográfico donde zación pionera en México que documenta y visibiliza la violen- En ambos se hace evidente el incremento de la los medios de comunicación, las periodistas y las personas defensoras ejercen la liber- cia y los riesgos que viven las periodistas, tarea que también ha violencia por razón de género y de los riesgos tan tad de expresión. hecho con algunas defensoras de derechos humanos. En CIMAC altos a los que están expuestas las periodistas, se han elaborado dos informes: El Poder del Cacicazgo. Violencia lo cual confirma que no están a salvo en tres La violencia se ejerce en contra de la integridad física, psicológica, sexual, económica contra Mujeres Periodistas (2014-2015) y Herencia de un Sexenio. cuartas partes del país y patrimonial de las periodistas y las personas defensoras a causa de las estructuras Simulación y Desplazamiento. Violencia contra Mujeres Periodis- criminales que prevalecen incluso en presencia del Estado. tas (2012-2018). En ambos se hace evidente el incremento de la violencia por razón de género y de los riesgos tan altos a los que están expuestas las periodistas, lo cual con- En las zonas silenciadas la violencia se expresa a través de los homicidios, los secues- firma que no están a salvo en tres cuartas partes del país. tros, las amenazas físicas y psicológicas (con el objetivo de dañar a la persona, después a su familia y/o dañar bienes materiales), la desaparición forzada, las detenciones arbi- Recientemente, en el marco del Día Internacional de la Mujer, se presentó el infor- trarias con violencia, las campañas de desprestigio, el robo de equipo y el allanamiento me temático Mujeres Periodistas y Libertad de Expresión. Discriminación y violencia del domicilio y/u oficinas. basada en el género contra las mujeres periodistas por el ejercicio de su profesión (2018), elaborado por la Organización de los Estados Americanos (OEA) y la Relato- Bajo este panorama de violencia, ser periodista y/o defensora de los derechos humanos ría Especial para la Libertad de Expresión (CIDH), y en el que también colaboraron es una actividad riesgosa y peligrosa, pues se trata de realizar la profesión y la vida per- periodistas y personas expertas de la sociedad civil. sonal en una situación grave, insegura y de malestar. 20 años después este informe vuelve a plantear cómo la condición de género de las Es necesario documentar y contabilizar la violencia desde un enfoque diferencial, con periodistas y/o defensoras las hace más vulnerables a la violencia, justo por el hecho de el objetivo de tomar en cuenta las diferencias que cada grupo o persona tienen para ser mujeres y por ejercer su derecho a la libertad de expresión. promover la inclusión, la igualdad y la no discriminación. Por ello, la Relatoría Especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (1999) emitió el informe Mujer Dichos informes no confirman que los riesgos y violencias y Libertad de Expresión, en el cual se analizó por primera vez el porqué la condición de sean específicos y busquen dañar a las periodistas y defenso- Culturalmente reproducimos un sistema machis- género incide en el ejercicio de la libertad de expresión, enfatizando que los estereoti- ras en su integridad física, sexual y emocional por el hecho de ta y patriarcal que devalúa la condición de las pos y roles de género conducen a “la falta de oportunidades en la educación, la violencia que han desafiado el orden social de género, los estereotipos mujeres, que sobrevalora lo masculino y le otorga y a una menor participación política de la mujer”, y conducen a la desigualdad y la dis- y el poder machista que sanciona la participación de las muje- poderes de dominio, mismos que son utilizados criminación de las mujeres. res en la vida pública. para agredir y violentar a quienes transgreden esos mandatos masculinos A partir de este informe se ha buscado desarrollar estrategias que garanticen la no vio- Culturalmente reproducimos un sistema machista y patriarcal que lencia hacia las periodistas y/o defensoras. Sin embargo, actualmente la situación no ha devalúa la condición de las mujeres, que sobrevalora lo masculino y le otorga poderes de mejorado, pues las cifras y los datos recabados muestran que continúa el alto índice de dominio, mismos que son utilizados para agredir y violentar a quienes transgreden esos violencia ejercida contra ellas debido al ejercicio de la libertad de expresión. mandatos masculinos.

Es importante mencionar que México es considerado un país con altos índices de vio- 10 La Fundación MEPI realizó una investigación sobre las “zonas silenciadas” en 11 ciudades del país durante la primera lencia contra las mujeres. Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geogra- mitad del 2010 y encontró que “en la mayoría de las ciudades estudiadas, la población se entera [a través de los medios] de sólo uno de cada diez sucesos relacionados con el narcotráfico”. En Ciudad Juárez, en ese periodo ocurrieron (en pro- fía (INEGI), 30.7 millones de mujeres (66.1 %) han vivido algún tipo de violencia por su medio) 300 asesinatos por mes, pero el periódico El Norte sólo publicó información sobre 30 de ellos en el mismo lapso. género, y sólo 9.4 % denunció los hechos, mientras que 2.2 % pidió ayuda. Esa publicación cerró sus puertas semanas después del asesinato de la periodista Miroslava Breach Velducea, el 23 de marzo de 2017.

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La violencia contra las mujeres es un indicador de que el sistema patriarcal perma- Las periodistas y defensoras de derechos tam- nece y sostiene que “los hombres tienen derecho y poder sobre el cuerpo y la vida bién enfrentan discriminación en los medios de “Las mujeres periodistas vivimos una serie de de las mujeres”. Desde este pensamiento se ejerce, se justifica y se naturaliza la comunicación, porque aún persisten los este- violencias y discriminación, empezando en los violencia contra las mujeres en todas sus formas.11 reotipos que consideran que el periodismo es medios en donde ejercemos el periodismo, y una profesión para hombres y que los riesgos a posteriormente para los grupos políticos, y ahora Cuando la violencia se hace cotidiana, entonces no hay límites que la detengan y, por los que están expuestas son responsabilidad de también por el crimen organizado” lo tanto, se aprende a vivir con ella como una práctica culturalmente justificada y acep- ellas, simplemente por “andar donde no debe”, tada. Por ello es de suma importancia visibilizarla, documentarla y, sobre todo, sancio- “por andar de lengua larga”, “por chismosa”, “por no estar en su casa cuidando a su narla. Actualmente, ser mujer en México se considera una condición de riesgo, pero ser familia”, frases que expresan estereotipos de género. Lo anterior limita o frena las opor- periodista y/o defensora implica un doble riesgo por la condición de género y por el tunidades de desarrollo en puestos de liderazgo y toma de decisiones para que las ejercicio de la libertad de expresión. mujeres puedan acceder a mejores condiciones económicas, laborales y profesionales.

La violencia a periodistas y/o defensoras se ejerce como acoso y hostigamiento sexual, Para Marcela Turati: “Las mujeres periodistas vivimos una serie de violencias y discrimi- violencia sexual y feminicida, amenazas basadas en la condición de género, intimida- nación, empezando en los medios en donde ejercemos el periodismo, y posteriormente ción, abuso de poder, difamación y campañas de desprestigio, y como fin último, el para los grupos políticos, y ahora también por el crimen organizado”. homicidio y/o feminicidio.12 Actualmente existe un incremento de periodistas y/o defensoras que trabajan por su

11 De acuerdo con la Ley General de Acceso a una Vida Libre de Violencia los tipos de violencia son: cuenta y son llamadas freelancers, con salarios muy bajos, sin viáticos para realizar sus 1. Violencia Psicológica. Es cualquier acto u omisión que dañe la estabilidad psicológica, que puede consistir en: negligen- investigaciones, sin prestaciones laborales, sin seguros de vida y médicos para ellas y cia, abandono, descuido reiterado, celotipia, insultos, humillaciones, devaluación, marginación, indiferencia, infidelidad, sus familias. Estas circunstancias incrementan los riesgos a los que se enfrentan al no comparaciones destructivas, rechazo, restricción a la autodeterminación y amenazas, que conllevan a la víctima a la depre- tener una plataforma institucional y condiciones laborales justas y seguras para preve- sión, al aislamiento, a la devaluación de su autoestima e, incluso, al suicidio; 2. Violencia Física. Es cualquier acto que inflige daño no accidental, usando la fuerza física o algún tipo de arma u objeto nir y responder frente a lo adverso. que pueda provocar o no lesiones, ya sean internas, externas, o ambas; 3. Violencia Patrimonial. Es cualquier acto u omisión que afecta la supervivencia de la víctima. Se manifiesta en: la transfor- En estas condiciones cubren e investigan temáticas consideradas de alto impacto y mación, sustracción, destrucción, retención o distracción de objetos, documentos personales, bienes y valores, derechos patrimoniales o recursos económicos destinados a satisfacer sus necesidades, y puede abarcar los daños a los bienes riesgo, por ejemplo: la desaparición de personas, el feminicidio, la trata de mujeres con comunes o propios de la víctima; fines de explotación sexual, la violencia contra las mujeres, la migración, el desplaza- 4. Violencia Económica. Es toda acción u omisión del Agresor que afecta la supervivencia económica de la víctima. Se miento interno forzado, la delincuencia organizada, la política y las elecciones, entre otros. manifiesta a través de las limitaciones encaminadas a controlar el ingreso de sus percepciones económicas, así como la percepción de un salario menor por igual trabajo, dentro de un mismo centro laboral; 5. Violencia Sexual. Es cualquier acto que degrada o daña el cuerpo y/o la sexualidad de la Víctima, y que, por tanto, atenta Después de describir el contexto de violencia que prevalece contra las periodistas y/o contra su libertad, dignidad e integridad física. Es una expresión de abuso de poder que implica la supremacía masculina defensoras, llegamos a la conclusión de que el género, los estereotipos machistas, la sobre la mujer, al denigrarla y concebirla como objeto; violencia hacia las mujeres, la discriminación en los medios para acceder a puestos de 6. Cualesquiera otras formas análogas que lesionen o sean susceptibles de dañar la dignidad, integridad o libertad de las mujeres. MODALIDADES DE VIOLENCIA toma de decisiones, la falta de oportunidades para el desarrollo, el clima generalizado de • Violencia familiar: Es el acto abusivo de poder u omisión intencional, dirigido a dominar, someter, controlar, o agredir violencia en el país, las desfavorables condiciones laborales y los temas de alto impacto de manera física, verbal, psicológica, patrimonial, económica y sexual a las mujeres, dentro o fuera del domicilio familiar, que se reportan son elementos que definen el ejercicio de la libertad de expresión para cuyo Agresor tenga o haya tenido relación de parentesco por consanguinidad o afinidad, de matrimonio, concubinato, o mantengan o hayan mantenido una relación de hecho. las mujeres como altamente riesgoso debido a su condición de género relacionada con • Violencia Laboral y Docente: Se ejerce desde las personas que tienen un vínculo laboral, docente o análogo con la víctima, impactos físicos, sexuales, emocionales y económicos que afectan su ámbito personal y independientemente de la relación jerárquica, consistente en un acto o una omisión en abuso de poder que daña la auto- profesional. Las consecuencias de esta situación son graves en ambos ámbitos porque estima, salud, integridad, libertad y seguridad de la víctima, e impide su desarrollo y atenta contra la igualdad. • Violencia en la Comunidad: Son los actos individuales o colectivos que transgreden derechos fundamentales de las muje- merman la posibilidad de una vida placentera y vulneran el derecho de las mujeres a res y propician su denigración, discriminación, marginación o exclusión en el ámbito público. ejercer el periodismo y los derechos humanos. • Violencia Institucional: Son los actos u omisiones de las y los servidores públicos de cualquier orden de gobierno que discriminen o tengan como fin dilatar, obstaculizar o impedir el goce y ejercicio de los derechos humanos de las mujeres, así como su acceso al disfrute de políticas públicas destinadas a prevenir, atender, investigar, sancionar y erradicar los II. VIVIENDO EL MIEDO diferentes tipos de violencia. • Violencia Feminicida: Es la forma extrema de violencia de género contra las mujeres, producto de la violación de sus En el 2017 le quitaron la vida a la periodista Miroslava Brech; en 2018 a la bloguera derechos humanos, en los ámbitos público y privado, conformada por el conjunto de conductas misóginas que pueden Pamela Montenegro, “Nana Pelucas”, a la periodista Alicia Díaz y a la fotógrafa María del conllevar impunidad social y del Estado, y puede culminar en homicidio y otras formas de muerte violenta de mujeres. De igual forma, contempla la figura denominada: Sol Cruz Jarquín; y en este 2019 a la periodista Norma Sarabia. Alerta de violencia de género: Es el conjunto de acciones gubernamentales de emergencia para enfrentar y erradicar la violencia feminicida en un territorio determinado, ya sea ejercida por individuos o por la propia comunidad. Por otra parte, las defensoras de derechos humanos que perdieron la vida entre

12 Conclusión obtenida de la revisión diaria de noticias (de enero de 2018 a febrero de 2019). 2018 y 2019 fueron: Guadalupe Campanur Tapia, defensora de la tierra; la activista

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contra la violencia de género María Luisa Ortiz Arenas; la defensora de la comunidad Otro caso fue el de la periodista Monserrat Díaz, quien fue amenazada vía Twitter por LGBTTI, María Guadalupe Hernández Flores (Kleo); Nancy López, Guadalupe Sosa, denunciar a un sujeto que ejerce violencia contra las mujeres. Estelina López, Eulolia Díaz y Otilia Martínez, quienes estaban vinculadas a la defensa del ambiente y las comunidades.

Estos casos nos permiten identificar claramente que las mujeres están en riesgo de perder la vida o de ser víctimas de amenazas y agresiones por dedicarse a defender los derechos de las propias mujeres, a documentar/denunciar/investigar la trata de mujeres con fines de explotación sexual, el feminicidio, la migración, la desaparición yel desplazamiento forzado interno. Dichas temáticas son, en realidad, delitos cometidos por quienes reproducen el sistema patriarcal, el pensamiento machista y el ejercicio de poder para amedrentar y generar miedo con la finalidad de silenciar la voz de las periodistas y/o defensoras, y así evitar que ejerzan su derecho a la libertad de expresión.

Es importante mencionar que cuando se ejerce el periodismo y/o se defienden los derechos humanos en un contexto de violencia, la exposición a la violencia se entiende en dos sentidos: al cubrir la nota y durante el proceso de la investigación se está expuesto13 recurrente y sistemáticamente a la violencia que se ejerce sobre las y los otros. Se es víctima de amenazas, agresiones y violencias por el hecho de ejercer el periodismo y/o defender los derechos humanos.

Ejemplos:

El caso de la activista Frida Guerrera (quien documenta y denuncia los feminicidios en México). “Eres un feminicidio pedido a gritos”.14 Es agredida y amenazada por documentar la violencia feminicida y defender los derechos de las víctimas indirectas.

Como podemos ver, la violencia y las agresiones surgen debido a su trabajo periodísti- co y la defensa de los derechos humanos, pero en ambos casos esa violencia reproduce un pensamiento machista que las devalúa por ser mujeres y por atreverse a cuestionar y denunciar el orden social de género que promueve y naturaliza la desigualdad, la opresión y la violencia contra las mujeres.

13 Este contacto puede ser visualizado por los relatos de las víctimas, lectura de casos y/o historias, visitas y/o recorridos de campo, lectura de informes, estadísticas, etcétera.

14 Barrera, J. M. (2018, 3 julio). “Eres un feminicidio pedido a gritos”. Amenazan a Frida Guerrera. El Universal. Recuperado de: https://www.eluniversal.com.mx/metropoli/edomex/eres-un-feminicidio-pedido-gritos-amenazan-frida-guerrera.

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Periodistas como Marcela Turati, Anabel Hernández, Lydia Cacho, Patricia Mayorga, Mónica González y Daniela han sido “Hubiera preferido que me mataran a mí (en lugar III. 1. ¿QUÉ SE HA HECHO? BUENAS PRÁCTICAS INTERNACIONALES Y NACIONALES agredidas, acosadas, amenazadas y violentadas. Algunas de de a Miroslava), porque sería ella la que viviría ellas han sido o están siendo desplazadas, y han experimentado tanto dolor por la ausencia de su amiga. Llegué El problema del estrés y el trauma que se han identificado como consecuencia de la el miedo, el dolor, el enojo de perder a una compañera periodis- con el alma quebrada y con una lápida dolorosa violencia y los riesgos que implica ser periodista en el mundo ha dado lugar a que se ta, que también era amiga. y cuestionada porque Miroslava estaba muerta, la desarrollen programas internacionales de intervención, mismos que están considera- angustia es profunda y pulveriza el cuerpo” dos por los propios periodistas como buenas prácticas de prevención y atención para la Patricia Mayorga 15expresa: “Hubiera preferido que me mataran protección en respuesta a los problemas de seguridad. Aquí se proporciona una lista de a mí (en lugar de a Miroslava), porque sería ella la que viviría tanto dolor por la ausen- algunas iniciativas que se dedican a solventar estas consecuencias y daños. cia de su amiga. Llegué con el alma quebrada y con una lápida dolorosa y cuestionada porque Miroslava estaba muerta, la angustia es profunda y pulveriza el cuerpo”. Dart Center17

Estar documentando la violencia o ser víctima de la violencia coloca a las mujeres en For Journalism and Trauma, proporciona a periodistas de todo el mundo los recursos riesgos innegables. En ambos casos estas situaciones generan estrés y tienen efec- necesarios para enfrentar el desafío, basándose en una red global e interdisciplinaria de tos traumáticos, lo que pone en peligro la salud mental y emocional de quien vive periodistas, salud mental, educación e investigación. Uno de los mayores desafíos que esto cotidianamente. identifican es tener la capacitación y formación adecuada para atender las crisis que pueden experimentar las personas periodistas. III. CONSECUENCIAS E IMPACTOS Realizan un curso de capacitación a periodistas y reporteros para trabajar en situacio- En entrevista con el Dr. Rogelio Flores Morales,16 uno de los autores del Estudio Estrés nes de desastres naturales, tales como terremotos, huracanes y tsunamis. Buscan evitar Traumático Secundario (ETS) en periodistas, atendemos estas declaraciones: secuestros y que se encuentren en situaciones de peligro como en los fuegos cruzados. Este curso les enseñará a evitar peligros a partir de adquirir las habilidades para: […] el ETS ocurre cuando una persona está en contacto sistemático y continuo con una persona que ha pasado por una experiencia de violencia directa. Ellos están siendo contagia- • Evaluación de riesgos: tomar las decisiones correctas antes y durante una dos […] dado que trabajan de manera sistemática y conocen sus historias de dolor, desespe- tarea, establecer límites, prácticas sanas en medio de disturbios, francotira- ración, y cómo han sido impactados. Toda la energía no puede ser canalizada para ayudar a dores, minas, disparos, bloqueos de carreteras, infiltrados y caos general. la víctima, sino que hay una serie de estresores adicionales que les impiden trabajar de forma eficaz con ellos. Los periodistas que trabajan más de 40 horas a la semana tienen una mayor • Seguridad digital: salvaguardar los datos informáticos confidenciales y presencia de ETS debido a que no permiten que su cerebro piense en otra cosa que no sea comunicarse con otros de manera segura. Se enseñan habilidades de codi- violencia […] los bajos salarios, los periodistas mexicanos reciben poco o ningún seguro de ficación, encriptación y computación en la nube. salud o seguro de vida […] las cosas no les van mejor a los periodistas independientes, que se les paga sólo por el trabajo que se publica. • Primeros auxilios de emergencia: torniquetes, triaje, fracturas y heridas de bala.

Los signos que frecuentemente se presentan por este trauma son: el estrés postrau- • Conciencia de trauma: cuidado personal y emocional mientras se cubren mático, la depresión, la irritabilidad, las pesadillas y, a veces, el temor de salir a la calle historias preocupantes. o el hecho de sentirse perseguidos o vigilados todo el tiempo, en estado de alerta permanente, miedo y tristeza. Algunos han recurrido al alcohol para enfrentar la situación • Prevención de violación/asalto sexual: establecer límites, tácticas dilatorias, vivida. El miedo que experimentan tiene la función de controlar sus actividades y evitar autodefensa básica y sanación. que realicen el ejercicio de la libertad de expresión. Acos Alliance18 A manera de cierre de este apartado, diremos que es prioritario realizar estudios que reflejen la realidad de las mujeres y el impacto que genera en sus vínculos familiares la La Alianza ACOS trabaja para integrar una cultura de seguridad en las salas de redacción experiencia de vivir con miedo y enfrentarse a la violencia. y entre periodistas independientes y locales de todo el mundo. Tienen el compromiso de encontrar e implementar iniciativas prácticas y efectivas que permitan a las salas de 15 Frase expresada en el Discurso de Patricia Mayorga en la entrega del Premio Internacional a la Libertad de Prensa redacción y a los profesionales independientes acceder a los recursos que necesitan 2017 del CPJ minuto 2:01-2:12. Recuperado en https://vimeo.com/243331220. 17 Tomado del link https://dartcenter.org/. Consultado el 02 de mayo de 2019. 16 https://fundaciongabo.org/es/blog/periodismosalud/salud-mental-un-area-donde-los-periodistas-necesitan-mayor-formacion. 18 Tomado del link https://www.acosalliance.org/. Consultado el 02 de mayo de 2019.

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para cumplir con los estándares de seguridad básicos descritos en los principios. atención tiene como eje la corriente de la psicología social de la liberación de Martín Baró, el enfoque psicosocial que lleva a las y los sujetos a construir estrategias políticas Esta Alianza se considera una buena práctica de capacitación, formación y articulación y sociales para la resistencia, la autonomía, y como fin último, la liberación de las rela- para las y los periodistas independientes que se encuentran en zonas de conflicto y de ciones que impliquen opresión, violencia e injusticia. peligro que incrementan los riesgos físicos y emocionales. Actualmente Aluna es considerada por muchas periodistas y/o defensoras de la Ciudad Rory Peck19 de México como la única alternativa para resolver problemas de salud emocional.

Reconocen el valor y la importancia de la capacitación en entornos hostiles cuando se El fin de la intervención de Aluna con periodistas y personas defensoras es: trabaja en situaciones peligrosas y potencialmente peligrosas. A través de un Fondo de Capacitación Rory Peck se han otorgado cientos de becas a periodistas, fotógrafos, El acompañamiento psicosocial que permitirá a sujetos y grupos contar con un espacio de camarógrafos y cineastas independientes, lo que les permite adquirir las habilidades y diálogo, apoyo y escucha para reflexionar sobre el contexto sociopolítico, el devenir colectivo, conocimientos vitales y necesarios para trabajar en entornos hostiles. y la propia historia de vida para identificar las formas de afrontamiento que han desarrollado, a nivel personal y colectivo ante la violencia estructural y sociopolítica, el poder, la Se les enseña a evaluar el riesgo y a detectar el peligro, manejar una crisis, apoyar a impunidad y el riesgo. (Aluna, 2019:11). otros y brindar primeros auxilios vitales. Una de sus premisas es: “el entrenamiento correcto puede, literalmente, salvar vidas”. En el prólogo del libro Modelo de Acompañamiento Psicosocial Aluna, Marcela Turati escribe: “cuando la oscuridad parecía invadirlo todo Correa y Beristáin aplicaban Estos organismos han trabajado con periodistas de todo el mundo a través de la técnicas para que a esa oscuridad comenzara a entrarle luz […] pasar de la confusión capacitación/formación y con un fondo de apoyo para periodistas independientes a la complejidad”. que no cuentan con seguridad laboral y social. Es importante mencionar que no integran una perspectiva de género, pues su narrativa está dirigida a hombres que ejer- Esta experiencia en la Ciudad de México es considerada como una buena práctica cen el periodismo y tienen identificado el problema de la salud mental y emocional porque posibilita a quienes participan en el proceso de acompañamiento “mirar la que resulta de ser periodista. experiencia traumática sufrida, los impactos, las pérdidas y puntos críticos, que han derivado en la crisis personal y colectiva, pero que también permiten repasar lo vivido” International Women’s Media Foundation20 (Aluna, 2017: 11).

Esta organización estableció un fondo de emergencia de IWMF en 2013 para brindarles Con Aluna se busca “desprivatizar el dolor y las pérdidas” en palabras de Marcela Turati. a las periodistas una línea de apoyo en tiempos de crisis. Proporciona a las mujeres periodistas pequeñas donaciones para atención médica y psicológica en caso de inci- IV. POLÍTICAS PÚBLICAS EN MÉXICO. MARCO NORMATIVO E INSTITUCIONES dentes directamente relacionados con amenazas y crisis causadas por el trabajo como GUBERNAMENTALES periodista. También ofrece: Los Estados tienen la obligación de proteger a quienes están —Tres meses de asistencia de reubicación temporal en caso de crisis o amenaza; expuestos a un riesgo especial respecto a sus derechos funda- Observamos que en ninguna de las medidas se mentales. Cuenta con acciones de prevención, atención y san- atiende la salud física, mental y/o emocional —Asistencia legal para contrarrestar amenazas de encarcelamiento o censura; ción de casos relacionados con agresiones a periodistas y per- de la víctima. sonas defensoras, para lo cual México ha adoptado Estándares —Asistencia no financiera en forma de información sobre acceso adicional Internacionales de Derechos Humanos y Libertad de expresión. a recursos. Se promulga la Ley para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos En el caso de México está la Aluna, una asociación civil fundada en 2013 que tiene como y Periodistas, y como resultado de ésta se publica en el Diario Oficial de la Federación objetivo hacer acompañamiento psicosocial para personas y organizaciones que han (DOF) el 25 de junio de 2012 la creación del Mecanismo para la Protección de Personas sido impactadas por la violencia sociopolítica. Su fundadora es la psicóloga Clementi- Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, mismo que responde a una recomen- na Correa, colombiana y con una amplia experiencia en violencia. Su perspectiva de la dación internacional de los relatores especiales de la CIDH y la ONU tras su visita al país efectuada en agosto de 2010. 19 Tomado del link https://rorypecktrust.org/freelance-assistance/Rory-Peck-Training-Fund. Consultado 02 de mayo de 2019. El Mecanismo de Protección tiene como misión proteger a personas defensoras de 20 Tomado del link https://www.iwmf.org/programs/emergency-fund/ Consultado 02 de mayo de 2019. derechos humanos y periodistas que estén en riesgo por motivo de su labor. Sus obje-

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tivos institucionales van dirigidos a promover, respetar y garantizar los derechos huma- nes gubernamentales diseñadas para la prevención, atención y procuración de justi- nos por medio de la cooperación entre la federación y las entidades federativas, a fin de cia de periodistas y/o defensoras. Pero, como resultado de las entrevistas realizadas otorgar las medidas de protección urgentes, preventivas y de prevención que garanti- a periodistas y defensoras, se concluyó que se trata de instituciones de gobierno que cen la vida, la libertad, la integridad y la seguridad de las personas.21 requieren de una mayor capacitación y formación, así como tener mecanismos más efectivos de coordinación interinstitucional y contar con programas especializados que Tiene una estructura compleja, y para fines de este texto sólo haremos mención de las atiendan las consecuencias y los impactos de la violencia en el trabajo, la familia y en las medidas de protección que ofrece el Mecanismo de Protección, mismas que se clasifi- propias personas afectadas. can en: Urgentes (evacuación, reubicación temporal, escoltas, protección de inmuebles) para salvaguardar la vida, integridad y libertad de las y los beneficiarios; de Protección Concluimos que es urgente atender el problema del estrés y el trauma secundario que (celular, radio o telefonía satelital, botones de asistencia, aplicaciones de localización: resultan de la exposición sistemática de la violencia y el riesgo, sin olvidar la perspectiva celular, radio y telefonía satelital, cámaras, cerraduras, luces, cercas electrificadas, cha- de género en las instituciones antes mencionadas. lecos antibalas, detector de metales y autos blindados); y las Preventivas, donde se elaboran manuales y cursos de autoprotección, acompañamiento y campañas. Por lo anterior, y después de la exposición de este análisis que describe el contexto de violencia y riesgo en el que viven y ejercen la libertad de expresión las mujeres periodis- Observamos que en ninguna de las medidas se atiende la salud física, mental y/o emo- tas y/o defensoras de los derechos, las consecuencias de esta vivencia en el cuerpo cul- cional de la víctima. turizado por la condición de género y las emociones que resultan de ello, consideramos pertinente desarrollar algunos lineamientos para una política pública integral con pers- Como parte de otra de sus políticas públicas para atender y procurar justicia a las per- pectiva de género dirigida a la prevención y atención de la salud mental y emocional de sonas defensoras de derechos humanos y periodistas, y ante el aumento de agresio- las mujeres que ejercen el periodismo y/o defienden los derechos humanos en el país. nes a periodistas, el Estado mexicano creó en 2006 la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos contra Periodistas (FEADP). Dadas las circunstancias históricas IV. 1 ¿QUÉ HACER? HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA CON PERSPECTIVA DE y políticas del país, y con muchas críticas a esta institución, se crea en 2010 la Fiscalía GÉNERO Y ENFOCADA EN LOS DERECHOS HUMANOS Especial para la Atención de Delitos cometidos contra Periodistas (FEADLE)22 con la finalidad de investigar los delitos cometidos contra la libertad de expresión. Es impor- Sobre las mujeres que ejercen la libertad de expresión como sujetas de políticas públi- tante mencionar que en esta fiscalía no se llevan casos de personas defensoras de cas, Edith Kauffer señala que dichas políticas públicas implican el “conjunto de decisio- derechos humanos, por lo cual se hace necesario integrarlos esta institución o generar nes cuyo objeto es la distribución de determinados bienes o recursos […] Una política una instancia que sí los atienda. pública no es una acción aislada”, por ello “en este proceso se encuentran en juego bienes o recursos que pueden afectar o privilegiar a determinadas personas y grupos” La Ley General de Víctimas, publicada en el DOF el 09 de enero de 2013, indica que una (Pérez Duarte, 2012: 08-09). de sus finalidades es la creación del Sistema Nacional de Atención a Víctimas, el cual contará con una Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas (CEAV),23 decreto publicado Es necesario tener claridad de “el para qué” y “el cómo” para evitar realizar acciones que en el DOF el 08 de enero de 2014, y que reconocerá a las víctimas u ofendidos por deli- no incidan en la problemática expuesta, o sólo impliquen malgastar recursos, personas tos y violaciones a los derechos humanos, así como también dará protección y atención e instituciones, y sobre todo, se trata de no “dañar” a quienes buscamos beneficiar. para garantizar la integridad física y psicológica, y la reparación del daño de las víctimas directas e indirectas de los hechos delictivos. Las políticas públicas requieren ser elaboradas y diseñadas por personas e instituciones que tengan experiencia y sean especialistas, que manejen la metodología para el diseño y cuen- La CEAV atiende a víctimas de todos los delitos, sin tener una especialización para la ten con el respaldo de las instituciones del Estado que serán las encargadas de su ejecución. atención de personas defensoras y periodistas. Y otro inconveniente es que, para acceder a este servicio, es necesario tener una carpeta de investigación o una sentencia que Los pasos que se sugieren para el diseño de una política pública son: solicite la atención a las víctimas y/o la reparación del daño. El problema y la evaluación-identificación de las necesidades y las áreas donde Como podemos ver, el Estado Mexicano cuenta con un marco jurídico y con institucio- se debe actuar;

21 Información tomada de la presentación hecha en Power Point para el proyecto ProVoces, elaborada por Katia Chávez, Establecer objetivos y soluciones para atender la problemática (acciones de pre- líder del componente de protección. vención y monitorearlas); 22 https://www.animalpolitico.com/altoparlante/la-feadle-deuda-la-libertad-expresion/ Consultado el 21 de junio de 2019. Ofrecer una metodología que facilite la evaluación del proceso de implementa- 23 https://www.gob.mx/ceav/documentos/antecedentes-comision-ejecutiva-de-atencion-a-victimas Consultada 21 de junio de 2019. ción de políticas preventivas;

182 183 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO MUJERES QUE EJERCEN LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN CONTEXTOS DE VIOLENCIA EN MÉXICO. LINEAMIENTOS PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA INTEGRAL EN SALUD MENTAL Y EMOCIONAL

Saber en qué consiste una evaluación de resultados de impacto, y cuándo y en salud mental y emocional de las periodistas y/o defensoras?; qué contexto es conveniente usarla. —¿Cuál crees que debe ser el rol de las OSC?; Además de los pasos anteriores, es necesario tener una teoría clara y que sea guía conceptual, ética y metodológica para nuestra política. —¿Cuál crees que debe ser tu rol?;

A lo largo del texto se ha planteado la importancia y lo necesario de incorporar la pers- —¿Qué capacidades consideras que son necesarias para prevenir riesgos?; pectiva de género en el análisis y en las acciones que estén dirigidas a prevenir y atender el problema del estrés y el trauma que genera la violencia y los riesgos de ejercer la —¿Qué propones para atender a las periodistas y/o defensoras que tienen afec- libertad de expresión. taciones en su salud física, mental y emocional?

Una propuesta de política pública integral con perspectiva de A partir de un diagnóstico situacional que recoja esta información de la propia voz de género implica trabajar con el fin de erradicar la subordinación Se propone desarrollar un “Programa de las mujeres, entonces se podrán hacer lineamientos que den guía a la política pública de las mujeres, la discriminación y la violencia en todos sus tipos Prevención y Atención de la Salud Mental y encargada de prevenir y atender esta problemática. También será necesario contar con y ámbitos. Apuntar por el enfoque diferencial, la interculturali- Emocional para Mujeres que ejercen la libertad el monitoreo del programa y su evaluación a través de un sistema de indicadores que dad y la diversidad en la construcción de programas y acciones de expresión en contextos de violencia”. sean sensibles al género y que permitan medir si la política pública está disminuyendo que lleven a las y los sujetos a la igualdad de oportunidades. Ver los impactos de la violencia o no. a las y los beneficiarios de la política pública de forma integral y tomando en cuenta su vida privada en relación a su vida pública. Se propone desarrollar un “Programa de Preven- ción y Atención de la Salud Mental y Emocional para Mujeres que ejercen la libertad de expresión en contextos de violencia”.

El programa tiene como objetivo prevenir el estrés y el trauma por la sobre exposi- ción de las mujeres a la violencia. En un segundo momento, también dar atención integral y especializa a las periodistas y/o defensoras que presenten síntomas y tengan necesidades específicas debido a su sexo, género, edad, orientación sexual, condición étnica, estado de salud, situación económica, entre otros factores que surjan durante la implementación del programa. Previo al diseño del programa es requisito realizar un diagnóstico situacional que indague sobre las siguientes áreas:

—¿Qué significado le dan al periodismo y/o defensa de derechos humanos?;

—¿Hacer periodismo y/o defensa es una profesión/actividad de riesgo?, ¿por qué?;

—¿Cuáles son los riesgos y violencias que se viven en el periodismo y/o defensa de los derechos humanos por ser mujer?;

—¿Cuáles son los contextos geográficos, los temas o las coberturas más peligrosas y por qué?;

—¿Cuál ha sido tu respuesta ante los riesgos y la violencia?:

—¿Qué consecuencias has tenido en tu vida (privada y pública) por la violencia ejercida contra ti y los riesgos que eso implica desde tu condición de género?;

—¿Cuáles han sido tus emociones y qué has hecho para enfrentarlas?;

—¿Cuál crees que debe ser el rol del Estado para atender el problema de la

184 185 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO MUJERES QUE EJERCEN LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN EN CONTEXTOS DE VIOLENCIA EN MÉXICO. LINEAMIENTOS PARA UNA POLÍTICA PÚBLICA INTEGRAL EN SALUD MENTAL Y EMOCIONAL

V. CONCLUSIONES FUENTES Y REFERENCIAS

La descripción, el análisis y la interpretación de los datos, cifras y la propia voz de las Aluna, C., Espinosa, L., & Bermúdez, D. (2017). Modelo de acompañamiento psicosocial ALUNA (2ª ed.). México: OAK Foundation. mujeres periodistas y/o defensoras que se prestaron a dar su testimonio a través de las entrevistas (aunque por motivos de seguridad, y a petición de algunas de ellas, no Aluna, C., Papasergio, L., & Grasso, S. (2019). Si no somos nosotras, ¿Quiénes?, si no es ahora, ¿Cuándo? México: Pan para el Mundo. se utilizaron sus nombres, sus lugares de origen, o el lugar en el que trabajan) forman parte de esta experiencia de estudio, por lo que las vivencias y solicitudes quedaron Álvarez, R., & Pérez Duarte, A. (2012). Aplicación práctica de los modelos de prevención, atención y sanción de la violencia contra plasmadas en el desarrollo del texto. las mujeres. Protocolos de Actuación (3ª ed.). México, México: Universidad Nacional Autónoma de México, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. La situación que vive México es grave y significa un alto riesgo para estas personas y sus familias. El modo en el que hoy operan las instituciones que se dedican a atenderlas Barrera, J. M. (2018, 3 julio). “Eres un feminicidio pedido a gritos” Amenazan a Frida Guerrera. El Universal. Recuperado de: no les resulta funcional, y para algunas de ellas ha representado un problema más en https://www.eluniversal.com.mx/metropoli/edomex/eres-un-feminicidio-pedido-gritos-amenazan-frida-guerrera. lugar de una solución. Las condiciones laborales en sus medios u organizaciones son precarias y con poca seguridad social. Para las que trabajan por su cuenta, las condicio- Bourdin, L. (2016). Antropología de las emociones: conceptos y tendencias. México: Instituto de Investigaciones Antropológicas. nes de vulnerabilidad aumentan y las colocan en mayores riesgos, pues el orden social UNAM. N. 67, septiembre-diciembre, Sistema de Información Científica / Red de Revistas Científicas de América Latina y el de género propicia la discriminación y la sanción sociocultural por condición de género: Caribe, España y Portugal. ellas reconocen que hay un desconocimiento de los síntomas del estrés y el trauma, y hay propensión a utilizar alcohol y otras sustancias para lidiar con estados de miedo, Castañeda, P. (2012). Etnografía Feminista. En N. Blanquez, F. Flores, & M. Ríos (Eds.), Investigación Feminista. Epistemología, angustia, dolor, enojo, rabia y tristeza; no aceptan las terapias tradicionales, aunque se metodología y representaciones sociales (pp. 217–238). México: UNAM. debe intervenir. Hay una sensación de soledad generalizada, y también proponen acciones que las lleven al bienestar, la felicidad, la compañía y la sororidad en un país donde Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión, & Alto Comisionado para ejercer la libertad de expresión es más peligroso que en países en los países donde hay los Derechos Humanos. (2018). Ampliando el Espacio Democrático. Recuperado de: http://hchr.org.mx/images/doc_pub/Infor- guerra declarada. meDDH_LibEx_WEB.pdf.

Ellas, las periodistas y/o defensoras, desde su voz, nos dan las directrices para diseñar Fernández, G., & Pedrosa, J. (2008). Antropologías del miedo (Ed. rev.). Alcalá, España: Calambur. políticas públicas integrales con perspectiva de género. Flores, R., Reyes, V., & Reidl, L. (2012, junio). Síntomas de estrés postraumático (EPT) en periodistas mexicanos que cubren la guerra contra el narcotráfico. Suma Psicológica, 19(1), 7–17.

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186 187 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA8 DE DERECHOS Zamir Andrés Fajardo Morales 1

SUMARIO

Introducción 191

I. Las políticas públicas como garantías para los derechos humanos 192

II. La violencia contra periodistas en México como un problema público 194

III. El desplazamiento forzado de periodistas en México como un problema público 199

III. 1. Cifras generales sobre desplazamiento forzado 200

III. 2. Cifras sobre desplazamiento forzado de periodistas 201 IV. La estructuración del desplazamiento forzado de periodistas en México como un problema público 202

IV.1. El enfoque de derechos humanos para las políticas públicas 203

IV.1.1. Diagnóstico para una adecuada estructuración del problema público 203

IV.1.2. Estadísticas e indicadores como soporte y condición necesaria 205

IV.2. El enfoque de derechos humanos para las políticas públicas. Los derechos involucrados 208

IV.3. El enfoque de derechos humanos para las políticas públicas. Las obligaciones de las autoridades 212

IV.4. El enfoque de derechos humanos para las políticas públicas. Las garantías 213 V. Conclusiones y recomendaciones. Hacia una política pública que permita a los periodistas desplazados una solución duradera 216

FUENTES Y REFERENCIAS 219

ANEXOS 223

189 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN

A partir del ciclo de vida de las políticas públicas, Based on the life cycle of public policies, this paper Uno de los ejes generales del actual Plan Nacional de Desarrollo (PND) es el denomi- el presente artículo plantea que, si bien en México argues that, although in Mexico forced displacement nado Justicia y Estado de Derecho, en el marco del cual se plantea el objetivo 1.3.1 que el desplazamiento forzado de periodistas es un of journalists is a public agenda problem (paragraphs trata de “promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, individua- problema de agenda pública (apartados II y III), su II and III) dealt by the policy agenda, its structure les y colectivos”. Al respecto, el PND parte de reconocer que la situación de derechos estructuración ha sido deficiente, dado que se ha has been poor since it has been carried out without humanos en México sólo puede ser caracterizada como grave, al señalar “los homicidios realizado sin un enfoque de derechos humanos a human rights approach (paragraph IV). Such an de periodistas y defensores de derechos humanos” como uno de los datos críticos del (apartado IV). En dicho enfoque se deberían approach should consider the causes and conse- ambiente de inseguridad y violencia que vive el país. Para alcanzar este objetivo el PND considerar las causas y consecuencias del problema, quences of the problem, thereby making explicit the postula, entre otras cosas, la siguiente estrategia: “ Implementar una política efectiva pues de esta forma se harían explícitos los derechos human rights at stake, the State’s obligations and para la promoción, protección, defensa y garantía de los derechos humanos, que ase- humanos que están en juego, las obligaciones the necessary guarantees. The paper acknowledges gure su adecuada atención, con énfasis en las víctimas de delito y de violaciones a dere- del Estado y las garantías necesarias. El artículo (paragraph I and V) that the current context may be chos humanos, que permita garantizar su derecho a la memoria, la verdad, la justicia, la reconoce (apartados I y V) que el contexto actual conducive to discuss of a public policy that surpasses reparación integral y la no repetición”. puede ser propicio para discutir el alcance de una an exclusively “protective” sight and seeks the política pública que supere una mirada exclusiva- effective guarantee of the human rights of journa- El presente artículo busca visibilizar la relevancia de la referida estrategia del PND para mente “protectora” y que transite a la búsqueda lists displaced, as well as their families and of society que ésta conduzca a una mejora real de la situación que vive un grupo vulnerable, cuya de la garantía efectiva de los derechos humanos de as a whole, in the framework of the national Program situación requiere especial protección en materia de derechos humanos: periodistas periodistas desplazados, así como de sus familiares of human rights which is currently under discussion desplazados en México. Así, dado que la estrategia 1.3.1 del PND que se acaba de trans- y de la sociedad en su conjunto, en el marco del within the framework of the National Program of cribir es parte del eje general denominado “Justicia y Estado de Derecho” y, al considerar Programa nacional de derechos humanos que se Human Rights that is currently being reviewed. que dicho eje recoge como objetivo las obligaciones generales explícitamente estableci- está discutiendo actualmente. das en el tercer párrafo del artículo 1° de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que están a cargo de todas las autoridades del país en el ámbito de sus Keywords: Public agenda, human rights-based competencias, debe hacerse notar que el eje general del PND debe implementarse con Palabras clave: Agenda pública, enfoque de dere- approach, life cycle of public policies, forced displa- un enfoque de derechos humanos. chos humanos, ciclo de vida de las políticas públi- cement, statistics, indicators, displaced journalists, cas, desplazamiento forzado, estadística, indica- gender perspective, effective guarantee policies of Asimismo, de conformidad con el artículo 22 de la Ley de Planeación,2 dentro de los dores, periodistas desplazados, perspectiva de human rights, protection policies, public policies, programas que derivaran del PND, se encuentra el Programa Nacional de Derechos género, políticas de garantía efectiva de derechos, violence against journalists. Humanos (PNDH), mismo que en su versión 2019-2024 se encuentra en su etapa de políticas de protección, políticas públicas, violencia diseño, según reporta la Secretaría de Gobernación.3 El presente artículo busca consti- contra periodistas. tuirse como una modesta contribución en este contexto.4

El presente documento aboga por un necesario tránsito hacia un modelo integral5 que aborde el problema público ya referido; sin embargo, este enfoque no implica deses-

2 Ley de Planeación (DOF 05 enero 1983) art. 22.

3 Ver, SEGOB (2019). Boletín No. 138/2019. Disponible en: https://www.gob.mx/segob/prensa/inicia-gobierno-de-mexico-di-

1 seno-del-programa-nacional-de-derechos-humanos-2019-2024-204284 (consultado el 26 de julio de 2019).

4 En el PNDH 2014-2018 se aborda el problema público aquí analizado al acotar a las medidas de protección. Es especialmente preocupante que en dicho PNDH se omitió toda referencia al desplazamiento forzado en el país y, en consecuencia, no existió política o programa alguno para garantizar los derechos humanos de las víctimas de desplazamiento forzado en nuestro país. Esta situación no puede repetirse.

5 CEJIL y Protection International han puesto de presente que “los mecanismos abordan el problema de modo 1 A la fecha de consolidación del presente documento, el autor es el Tercer visitador general de la Comisión de reduccionista, mediante un enfoque restringido y centrado solo en la seguridad y en el riesgo (defensor como posible Derechos Humanos de la Ciudad de México. La difusión de información y opiniones que aquí se realiza compromete a objeto de protección), dejando de lado aspectos clave como la violencia estructural y la figura del perpetrador de las su autor y no pretende representar la postura de la institución con la que actualmente trabaja. El autor agradece muy agresiones, y construyendo un concepto de defensor racional y positivista que no corresponde a la complejidad de especialmente a Nicole Stefani Jaimes Morán y a Mariana Mascorro Osorio por su apoyo fundamental para realizar y su realidad.” Ver, CEJIL (2017). Es tiempo ya: Políticas públicas eficaces para el derecho a defender los derechos humanos. consolidar esta investigación. Costa Rica: Hermanos Segura , p. 9.

190 191 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

timar la importancia de mejorar, fortalecer y consolidar las políticas de protección de Los dos primeros procesos del ciclo de vida de las políticas públicas son determi- periodistas con las que actualmente se cuenta en México. Como se señaló antes, las nantes. En este sentido, no sobra precisar que reconocer una problemática como obligaciones generales en materia de derechos humanos del objetivo 1.3 del PND y el pública,11 pasa por diversos filtros,12 aunque en lo que se refiere al tema puntual de artículo 1° de la Constitución Política son las de promover, respetar, proteger y garanti- la violencia contra periodistas, hay claramente un reconocimiento nacional e inter- zar los derechos humanos. Así, debe entenderse que en materia de derechos humanos nacional puesto que estamos ante un problema público que exige soluciones desde de periodistas desplazados las obligaciones del Estado mexicano no se agotan en los diversos frentes. En los apartados II y III de este artículo se ofrecen diversas razones mecanismos de protección, sino que incluyen otro tipo de medidas efectivas de promo- para demostrar esta premisa. ción, respeto y garantía6 de todos sus derechos humanos. Por lo pronto, sirva reiterar que el propio PND reconoció en la Bajo esta premisa, el presente artículo no debe entenderse violencia contra periodistas uno de los datos críticos que carac- En México la estructuración adecuada de este como una propuesta alternativa a los mecanismos de protec- “Implementar una política efectiva para la terizan el ambiente de inseguridad y violencia que vive nuestro problema público no se ha realizado y para ello ción de periodistas, sino más bien como una propuesta inter- promoción, protección, defensa y garantía de los país. En nuestro criterio, está fuera de discusión que entre en es fundamental implementar un enfoque de dependiente con dicho mecanismo (susceptible de ser mejora- derechos humanos, que asegure su adecuada la agenda pública el problema de la violencia contra periodis- derechos humanos, en el que se consideren do), que permitiría al Estado mexicano cumplir con todas sus atención, con énfasis en las víctimas de delito y tas y el desplazamiento forzado que dicha violencia provoca en todas las obligaciones del Estado, todos los dere- obligaciones en materia de derechos humanos hacia periodistas de violaciones a derechos humanos, que permita muchos casos. chos implicados y todas las garantías necesarias. víctimas de desplazamiento forzado. De esta manera, se aborda garantizar su derecho a la memoria, la verdad, la con un modelo integral que, en lo esencial, corresponde a un justicia, la reparación integral y la no repetición “ Sin embargo, en México la estructuración adecuada de este problema público no se ha enfoque de derechos humanos en el que se consideran todas realizado y para ello es fundamental implementar un enfoque de derechos humanos, las obligaciones de las autoridades, todos los derechos involucrados y todas las garan- en el que se consideren todas las obligaciones del Estado, todos los derechos implica- tías necesarias para asegurar el efectivo ejercicio de tales derechos y el cumplimiento dos y todas las garantías necesarias. Asimismo, la adecuada estructuración de un pro- de las obligaciones correspondientes. blema público requiere de la consideración y atención de sus causas y consecuencias, además de incorporar una perspectiva de género.13 I. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO GARANTÍAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS En nuestro criterio, las políticas públicas deben ser entendidas jurídicamente, como Hablar de políticas públicas presupone hacer una aproximación al concepto de lo públi- garantías para los derechos humanos; de esta manera, el Estado mexicano se asegu- co.7 En una de sus acepciones, lo público “comprende aquella dimensión de la activi- ra de que todas las personas puedan ejercer de manera plena y libre sus derechos dad humana que se cree que requiere la regulación o la intervención gubernamental o humanos. Por ello, cuando se tiene la evidencia de que una problemática que implica social, o por lo menos la adopción de medidas comunes”.8 Así, la política pública tiene violaciones a éstos obtiene el estatus de problema público, y consecuentemente es una por objetivo encarar y resolver un problema público de forma racional a través de un proceso de acciones gubernamentales.9

Un análisis operativo de esta temática nos lleva a hablar del ciclo de vida de las políticas 11 Un problema público es una construcción social, y una serie de mecanismos intervienen en su definición y en el paso públicas. Dicho ciclo está conformado por siete procesos10: 1) entrada del problema a de “condición” a “problema”. Ver; Boussaguet, L., Jacquot, S. y Ravinet P. (2016). Diccionario de Políticas Públicas. (2a ed.). la agenda pública; 2) estructuración del problema; 3) diseño de las soluciones posibles; Colombia: Universidad Externado de Colombia, pp. 700-709. 4) análisis de los puntos a favor y en contra; 5) toma de decisión; 6) implementación; y 12 La problematización va de la mano con otro proceso, el cual recibe el nombre de publicitación y consta en el movi- 7) evaluación. miento del problema de la esfera privada a la pública, bien sea por su consideración en la agenda pública o su recogida por algún actor institucional con base en su marco competencial. Dicho de otro modo, para ser publicitado, un problema tiene que apelar a las competencias de las autoridades, así como a un debate público. Este movimiento acarrea una serie de 6 Existen diversos tipos de garantías, tales como las políticas administrativas, jurisdiccionales y ciudadanas. Ver, Aparicio consecuencias, entre ellas se encuentran: la legitimación del problema, un marco legal que sustente las acciones institucio- M. y Pisarello G. Los derechos humanos y sus garantías: nociones básicas. Fundación para la Universitat Oberta de Catalun- nales y un marco de responsabilidad al cual deben de responder los actores institucionales. Ver, Boussaguet, L., Jacquot, S. ya-Fundación Henry Dunant, P07/73049/02232, pp. 1-31. y Ravinet P. (2016) Op. cit, pp. 700-709.

7 Las críticas feministas a la conceptualización de lo público han reprobado la manera en que las políticas públicas se limi- 13 En este sentido, la Asamblea General de las Naciones Unidas solicitó a los Estados Miembros que afronten los desafíos tan a lo que los hombres consideraban como perteneciente a la esfera pública.. Ver: Pateman, C. (1983). Feminist Critiques de los desplazamientos mediante la adopción y aplicación de políticas que tengan en cuenta las cuestiones de género, of the Public/Private Dichotomy. ver, ONU, AG (19 enero 2018) Protección y asistencia para los desplazados internos. UN Doc A/RES/72/182, p. 6, párr. 8. De esta manera, debe reconocerse que las políticas públicas y el género estructuran una intersección de estudio vasta. “La 8 Parsons, W. (2007). Políticas Públicas: Una introducción a la teoría y la práctica del análisis de políticas públicas. FLACSO, p.37. inclusión de la perspectiva de género en las políticas públicas ha permitido integrar en el análisis actores y áreas que frecuentemente quedan fuera de la reflexión”. En el proceso de problematización es importante incluir este eslabón, ya que, 9 Ver: Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos –OACNUDH- et al. (2010). Politicas la configuración de una política pública debe seguir lineamientos transversales como lo es la teoría de género. Vale acotar Públicas y Presupuestos con Perspectiva de Derechos Humanos. México: OACNUDH, pág. 13. que el género, como concepto y herramienta del conocimiento, posee un particular valor heurístico, ya que, posibilita un estudio integral de la acción pública. Ver, Boussaguet, L., Jacquot, S. y Ravinet P. (2016). Diccionario de Políticas Públicas… Op. 10 Tipología tomada de OACNUDH et al. (2010). Politicas públicas y presupuestos… op. cit, pp. 13-16. cit, pp. 617-626.

192 193 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

obligación jurídica del Estado14 desarrollar una política pública para resolverlo, se adop- pinas, Pakistán, Somalia, Afganistán y Colombia.21 tan las previsiones presupuestarias15 necesarias. Por su parte, el Comité para la Protección de Periodistas (CPJ Así, más allá de la voluntad política,16 el tema que nos ocupa es la forma como el Estado por sus siglas en inglés) ha registrado 54 periodistas asesina- en México, desde 1992 hasta la fecha, han sido mexicano cumple con sus obligaciones17 de respetar, proteger, promover y garantizar dos en México por ejercer su profesión entre 1992 y 2019.22 Al asesinados por lo menos los derechos humanos de un grupo con especial protección y alta vulnerabilidad, dado contrastar el listado de los nombres de periodistas asesinados que en nuestro país la actividad periodística es muy riesgosa. del Observatorio de la UNESCO vis-a-viscon el listado provisto 135 periodistas; por el CPJ se encuentra una diferencia de 27 personas. Por ello y la cifra real seguramente es mayor II. LA VIOLENCIA CONTRA PERIODISTAS EN MÉXICO COMO UN PROBLEMA concluimos que, en México, desde 1992 hasta la fecha, han sido PÚBLICO asesinados por lo menos 135 periodistas;23 y la cifra real seguramente es mayor. La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión (RELE-CIDH) de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha mani- México es el país más peligroso en las Américas En este sentido, de acuerdo con cifras presentadas por la CNDH, entre el 1 de enero de festado desde el año 2010 que México es el país más peligroso para ejercer el periodismo. 2000 y el 13 de diciembre de 2018, han ocurrido 141 asesinatos de periodistas en Méxi- en las Américas para ejercer el periodismo;18 la misma CIDH ha co.24 Por su parte, una reputada organización de la Sociedad Civil (Article 19) ha conta- reconocido la existencia de una situación de riesgo especial en la que resulta extremada- bilizado desde el año 2000 el asesinato de 130 periodistas en México (120 hombres y 10 mente difícil que las y los periodistas hagan investigaciones y publicaciones sobre temas mujeres), muertes posiblemente relacionadas con su labor estigmatizada.25 como el crimen organizado, la corrupción, la seguridad pública y asuntos similares.19 Más allá de determinar cuál es la cifra exacta, el panorama no podría ser peor: México De acuerdo con el Observatorio de periodistas asesinados de la Organización de las es el país más mortífero de las Américas y el segundo del mundo para ejercer el perio- Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO, por sus siglas en dismo y la situación no parece mejorar.26 En este contexto, la percepción con respecto inglés), desde 1993 se tiene registro de al menos 1348 periodistas asesinados en el a la libertad de expresión es pésima. Bajo el título Violencia y Miedos cotidianos, Repor- mundo. De este total, 108 (8 %) ocurrieron en México, reportándose el homicidio de 15 teros sin Fronteras27 ha caracterizado la situación de nuestro país (que ocupa el lugar mujeres y 93 hombres; y sólo 2.9 % de dichos casos ha sido resuelto.20

A partir de las cifras de la UNESCO, México es el segundo país 21 UNESCO (2019). Observatory of killed journalists. (Consultado el 26 de julio de 2019) más mortífero del mundo para periodistas (sólo superado por México es el segundo país más mortífero para 22 CPJ (2019). Journalists Attacked in Mexico. Disponible en: https://cpj.org/data/location/?cc_fips=MX&start_ ejercer el periodismo. Irak, en donde se han reportado 196 asesinatos de periodistas). year=1992&end_year=2019&report-builder-type=year&motiveConfirmed%5B%5D=Confirmed&status%5B%5D=Missing La situación de México es peor que la de países como Siria, Fili- (Consultado el 26 de Julio de 2019).

23 Es importante precisar que esta conclusión representa un cálculo conservador, ya que no se han incluido a los periodistas que el CPJ reporta como asesinado s sin motivos específicos. En este último grupo, el CPJ reporta 62 perio- 14 Este esquema de acción pública sería además coherente con el principio de progreso que rige en materia de derechos distas asesinados siendo que, de dicho listado, 19 de las 62 personas tampoco están incluidas en los listados presentados humanos. por la UNESCO; lo anterior podría llevar la cifra de hasta 157 periodistas asesinadas en México en el periodo ya señalado.

15 En idéntico sentido, Ver: OACNUDH et al. (2010). Op. cit, p. 17. 24 CNDH (31 diciembre 2018). “Recomendación no. 91/2018. Sobre el caso de violación al derecho de acceso a la justicia en su modalidad de procuración de justicia, así como omisiones que afectan la libertad de expresión de V, y a no ser 16 Sobre el alcance de este concepto, ver: CEJIL (2017). Op. cit. pp. 42-44. víctima de desplazamiento forzado, en el estado de Baja California Sur”, p. 28, párr. 114.

17 Ver, OACNUDH et al. (2010). Op. cit, pp. 20-26. 25 Artículo19 (2018). Periodistas asesinados en México, en relación con su labor informativa. Disponible en: https://articulo19.org/periodistasasesinados/ (consultada el 08 de agosto de 2019). 18 RELE-CIDH (07 marzo 2011). Informe Especial sobre la Libertad de Expresión en México 2010. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 5, párr. 12; y RELE-CIDH (15 marzo 2017). Zonas Silenciadas: Regiones de alta peligrosidad para ejercer la libertad de expresión. OEA/ 26 RELE-CIDH (17 marzo 2019). Informe anual de la relatoría especial para la libertad de expresión. OEA/SER.L/V/II, Doc. 30, pp. 29-31. Ser.L/V/II CIDH/RELE/INF.16/17 párr. 39. Ver también, CIDH (31 diciembre 2015). Situación de los Derechos Humanos en México. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44/15, párr. 374. Otras fuentes informan que entre 2012 y 2016 se reportaron 125 asesina- 27 Reporteros sin Fronteras (2019). Clasificación mundial de la libertad de prensa 2019. Disponible en: https://rsf.org/ tos de periodistas en la región, de los cuales aproximadamente el 30 % (37 asesinatos) ocurrieron en México. Ver, ONU, es/clasificacion# (Consultado el 26 de julio de 2019). Los temas abordados en el cuestionario que sustenta el ranking son: UNESCO (2018) World Trends in Freedom of Expression and Media Development: Regional Overview Latin America and the Carib- el pluralismo, la independencia de los medios de comunicación, el ambiente en el que los periodistas llevan a cabo su bean 2017/2018. Paris: UNESCO, pp. 34 y 37. trabajo y la autocensura, el marco legal, la transparencia y la calidad de la infraestructura con que se cuenta para producir la información. La puntuación final se define con una escala que va del 0 al 100, en donde 0 representa la mejor nota y 100 19 RELE-CIDH (15 marzo 2017). Zonas Silenciadas… Op. cit, párr. 22. También, CIDH (31 diciembre 2013). Informe Anual la peor. Siguiendo dicha puntuación, se considera que un Estado puede poseer una buena situación (0 a 15 puntos); una 2013. Capítulo III: Violencia contra periodistas y trabajadores de medios: estándares interamericanos y prácticas nacionales sobre situación más bien buena (15.01 a 25 puntos); problemas significativos (25.01 a 35 puntos); una situación difícil (35.01 a 55 prevención, protección y procuración de la justicia. OEA/Ser.L/V/II.149. Doc. 50. párr. 23. puntos); y una situación muy grave (55.01 a 100 puntos). México está en una situación difícil con 46.78 puntos. Ver, Repor- teros sin Fronteras. Metodología detallada. Disponible en: 20 UNESCO (2019). Observatory of killed journalists. (Consultado el 26 de julio de 2019). https://rsf.org/es/metodologia-detallada.

194 195 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

144/180 del ranking mundial de la libertad de prensa 2019)28 de la siguiente manera: Las víctimas de violencia son principalmente periodistas que han denunciado o han informado sobre temas de notable interés público, tales como la corrupción administra- Patria de los cárteles de la droga, México sigue siendo uno de los países más mortíferos tiva en el ámbito local, el narcotráfico, la delincuencia organizada, la seguridad pública del mundo para los medios de comunicación. Si los periodistas cubren temas relaciona- y asuntos relacionados. Asimismo, los estados con mayor número de homicidios de dos con la corrupción de las autoridades (sobre todo los gobiernos locales) o con el crimen periodistas son Veracruz, Tamaulipas, Guerrero, Chihuahua y Oaxaca [también Sina- organizado, entonces padecen intimidaciones, agresiones, pueden ser asesinados a sangre loa].35 En el periodo comprendido entre 2000 y agosto de 2015, casi seis de cada diez fría. Numerosos periodistas han desaparecido en el país; muchos otros se han visto obligados homicidios habrían sucedido en esas cinco entidades federativas.36 De los casos regis- a exiliarse para ponerse a salvo. La impunidad, que se explica por la corrupción generalizada trados, más de 50 % han sido atribuibles a funcionarios públicos.37 que reina en el país, alcanza niveles récord y alimenta el círculo vicioso de la violencia. En el ámbito económico, el paisaje audiovisual mexicano se caracteriza por una extrema concen- Las cifras presentadas por la CNDH muestran que entre 2000 y 2015 se agregaron 1049 tración: dos grupos poseen casi todos los canales de televisión.29 expedientes de queja al Programa de Agravios a Periodistas y Defensores Civiles de Derechos Humanos de la CNDH por presuntas violaciones. Asimismo, ha resaltado que Respecto a la clasificación mundial de la libertad de prensa las agresiones por parte de las autoridades y la ineficacia en el desarrollo de las investi- 2019, al realizarse una subclasificación en grupos de 10 de los se han reportado gaciones ministeriales resultan ser una constante.38 180 países, México está en el mismo grupo (8 de 10) con países como Zimbabue, Colombia, Camerún, Emiratos Árabes Unidos, 2,258 agresiones El Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Filipinas, Palestina, Sudan del Sur, India, Argelia, Paquistán y a periodistas entre 2009 y 2016 Periodistas indicó que desde su creación en 2012 hasta 2019 se han presentado 464 Camboya, por citar algunos. solicitudes de incorporación por parte de periodistas, de las cuales 399 fueron admi- tidas (86%). En cuanto a las y periodistas beneficiarios reconocidos por el Mecanismo, Pero la violencia contra periodistas no se agota en la dramática situación de asesinatos durante el mismo periodo de tiempo, se tiene registro de 492 periodistas: 139 son muje- ya referida. En México hay al menos 21 periodistas desaparecidos,30 entre el 10 de julio res y 353 son hombres.39 de 2003 y el 21 de enero de 2018;31 desde 2010 se han reportado por lo menos 44 inten- tos de asesinato contra periodistas.32 Por otro lado, la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos contra la Libertad de Expre- sión reportó 104 homicidios contra periodistas entre el año 2000 y 2018, registrando 32 Por otro lado, se han reportado 2,258 agresiones a periodistas entre 2009 y 2016. indagatorias vinculadas con los mismos. Asimismo, indicó la existencia de 808 carpetas Más de la mitad (51 %) ocurrieron entre 2014 y 2016.33 Estas agresiones comprenden de investigación por delitos cometidos contra periodistas.40 amenazas, ataques a medios de comunicación, ataques físicos o materiales, hostigamiento y acoso, intimidaciones, intervención de comunicaciones, intrusiones no Con información de la PGR, Article 19 afirma que 99.13 % de los crímenes contra perio- deseadas, privación ilegal de la libertad, violencia institucional, desaparición forza- distas permanecen impunes en México.41 La impunidad genera, como lo ha estable- da, desplazamiento forzado.34 35 Ver Anexo IV.

36 CIDH (31 diciembre 2015). Situación de los derechos humanos en México, Op. cit., párr. 376.

28 Se observa una mejora de tres posiciones respecto de los años 2017 y 2018, en los que México ocupó el lugar 147/180. 37 En este sentido, ver CNDH (2018). Estudios sobre el cumplimiento e impacto… Op. cit., p. 16.

29 Reporteros sin Fronteras. México. Disponible en: https://rsf.org/es/mexico. 38 Asimismo, la CNDH indicó que de 2001 a 2005 hubo 208 quejas sobre agresiones a periodistas, es decir, un promedio de 41.6 por año; de 2006 a 2010 se registraron 390 quejas, dando un promedio anual de 78 quejas y un aumento del 87.5 30 La RELE-CIDH reporta que, desde 2010, 12 periodistas han sido desaparecidos en México. Ver, RELE-CIDH (junio 2018). % respecto al lustro anterior; y de 2011 a 2015 se generaron 439 quejas, un 12.5 % más, con un promedio de 87.8 por año. Informe Especial sobre la Situación de la Libertad de Expresión en México, párr. 20. En este sentido, el CPJ tiene un registro de Entre el año 2000 a 2013, se publicaron 29 recomendaciones en las que se evidenciaron casos de violaciones a derechos 14 periodistas desaparecidos en México de 1992 a 2019, ver, CPJ (2019). Journalists Attacked in Mexico Disponible en: https:// humanos, tales como a la vida, a la integridad y seguridad personal, a la seguridad jurídica, libertad de expresión, así como cpj.org/data/location/?cc_fips=MX&start_year=1992&end_year=2019&report-builder-type=year&motiveConfirmed%5B%5D=- al trabajo, en agravio de periodistas o medios de comunicación. De igual manera, de 2010 a 2015, la Comisión solicitó la Confirmed&status%5B%5D=Missing. (Consultado el 26 de Julio de 2019). implementación de medidas precautorias en 47 ocasiones; mientras que de 2005 a 2013, se solicitaron medidas cautelares en 74 ocasiones y tan sólo en 2015 se solicitaron 16. Ver, CNDH (15 agosto 2013). Recomendación General no. 20. Sobre 31 Reporteros sin fronteras (30 agosto 2018). Periodistas desaparecidos: el trágico récord mexicano. Disponible en: https:// agravios a periodistas en México y la impunidad imperante, párrs. 17 y 26; y CNDH (08 febrero 2016). Recomendación General rsf.org/es/informes/periodistas-desaparecidos-el-tragico-record-mexicano. No. 24. Sobre el ejercicio de la libertad de expresión en México, p. 7, párrs. 19, 36 y 37.

32 Ver, RELE-CIDH (junio 2018). Informe Especial… Op. cit., párr. 20. 39 Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas (2019). Informe estadístico. Marzo 2019, pp. 3 y 5. 33 CNDH (2018). Estudios sobre el cumplimiento e impacto de las recomendaciones generales, informes especiales y pronunciamientos de la CNDH, 2001-2017, tomo IV, p. 17. 40 Fiscalía Especial para la atención de Delitos contra la Libertad de Expresión (junio 2018). Informe estadístico de la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Cometidos contra la Libertad de Expresión, pp. 2, 4 y 16. 34 RELE-CIDH (junio 2018). Informe Especial… Op. cit., pp. 6-7, párr. 19; CNDH (2018). Estudios sobre el cumplimiento e impacto… Op. cit., p. 16. 41 Article 19 (2019). Ante el silencio, ni borrón ni cuenta nueva: Informe anual 2018. México: Article 19, p. 22.

196 197 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

cido reiteradamente la Corte IDH, la repetición crónica de las violaciones a derechos humanos.42 La falta de sanción efectiva Asimismo, indicó la existencia de III. EL DESPLAZAMIENTO FORZADO DE PERIODISTAS EN MÉXICO COMO UN de los crímenes contra periodistas pone al Estado mexicano en PROBLEMA PÚBLICO una situación de complicidad43 con respecto a dichos crímenes, 808 carpetas puesto que el permitir la impunidad conlleva a afianzar el men- de investigación por delitos cometidos A nivel mundial, la existencia de datos de calidad y análisis que incluyan el número de saje de que no pasa nada si se asesina, desaparece, agrede o contra periodistas personas desplazadas, desglosado por edad, sexo, ubicación y diversidad, necesida- maltrata a periodistas. des, intenciones y capacidades de las víctimas de desplazamiento interno es escasa. Lo anterior impide una comprensión total del fenómeno e inhibe el diseño de políticas Así, coincidimos con el diagnóstico que realiza el PND: la situa- y respuestas efectivas a nivel local y nacional.46 ción de derechos humanos en México es grave, también es En nuestro país la libertad de prensa se mata posible afirmar que uno de los datos críticos del ambiente de cada día Este fenómeno internacional es un problema público en México, tal como se ha docu- inseguridad y violencia que vive el país está en los homicidios mentado en diversos pronunciamientos de organismos nacionales e internacionales de periodistas. Las diversas agresiones44 y formas de violencia contra periodistas como el Representante del Secretario General de Naciones Unidas sobre los despla- están contempladas dentro de las problemáticas de la agenda pública internacional, zados internos,47 la CIDH,48 la CNDH,49 así como organismos locales50 y organizaciones tal como se puede advertir de la existencia misma de organismos especializados como de la sociedad civil,51 quienes han manifestado la falta de un diagnóstico oficial, de las Relatorías de la ONU y la CIDH sobre libertad de expresión, así como de diversas información especializada y de un registro de personas desplazadas. decisiones judiciales, recomendaciones e instrumentos internacionales especializados que se producen de manera permanente en el marco del Derecho Internacional de Asimismo, la declaración de México sobre desplazamiento forzado reconoció que en los Derechos Humanos. A nivel interno, la existencia de normas, instituciones y pro- México existe una fuerte invisibilización de este fenómeno desde diferentes ámbitos, cedimientos encaminados a la protección de periodistas, en conjunto con los diver- como la sociedad, la opinión pública y el propio Estado.52 En su reciente informe sobre sos pronunciamientos dados en dicha materia por diversos organismos de derechos la situación de la libertad de expresión en nuestro país, la RELE-CIDH señaló que no humanos, públicos y privados, hace evidente que éste es un tema que envuelve lo hay datos que indiquen la cantidad de periodistas desplazados en México.53 público y que el Estado45 debe resolver. A continuación, se presentan algunas cifras que le dan contexto fáctico al problema En nuestro país la libertad de prensa se mata cada día; todos los días en México las y los público del desplazamiento forzado de periodistas en México. periodistas sufren amenazas, ataques a los medios de comunicación en los que laboran, agresiones físicas, hostigamiento y acoso, intimidaciones, intervención de comunicaciones, intrusiones, privación ilegal de la libertad, violencia institucional y verbal de servidores públicos de alto nivel, desaparición forzada y desplazamiento forzado.

46 ONU, CDH (12 junio 2019). Global and national activities under the twentieth anniversary of the Guiding Principles on Inter- nal Displacement Report of the Special Rapporteur on the human rights of internally displaced persons. UN Doc A/HRC/41/40/ Add.1, p. 7, párr. 18.

47 ONU, CDH (10 enero 2003). Informe del Representante del Secretario General sobre los desplazados internos, Sr. Francis M. 42 Corte IDH, ver, inter alia, Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México. Fondo, Reparaciones y Costas, Sentencia de 28 de Deng, presentado de conformidad con la resolución 2002/56 de la Comisión de Derechos Humanos. UN Doc E/CN.4/2003/86/ noviembre de 2018, Serie C No. 370, párr. 302. Add.3, pp. 9-10, párr. 9.

43 Al respecto, la Relatora Especial sobre violencia contra la mujer ha referido que el Estado que no toma medidas para 48 OEA, CIDH (31 diciembre 2015). Situación de los derechos humanos en México, Op. cit., párr. 287. reprimir actos de violencia es tan culpable como sus autores. Ver: CDH (22 noviembre 1994). Informe preliminar presentado por el Relator Especial sobre la violencia contra la mujer, con inclusión de sus causas y consecuencias. UN Doc E/CN.4/1995/42, 49 CNDH (mayo 2016). Informe especial sobre desplazamiento forzado interno (DFI) en México, párr. 428 y 545; Velázquez, A. párr. 72. L. (2017). Desplazamiento interno por violencia en México. Causas, consecuencias y responsabilidades del Estado. México: CNDH, Es importante resaltar que de los 157 periodistas asesinados que se tienen contabilizadas en el presente artículo, 18 son p. 61. mujeres. 50 CDHDF. Recomendación 13/2018. Desplazamiento forzado de personas derivado del sismo del 19 de septiembre 2017. p. 24. 44 Por lo que concierne a las agresiones contra periodistas, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH, de igual manera, estableció que en México no existe sólo un sistema que obtenga y recopile datos sobre agresiones contra 51 Comisión Mexicana de Defensa y Protección de los Derechos Humanos –CMDPDH- (2019). Episodios de desplazamien- periodistas, y que los criterios y la metodología para obtener tales datos difieren entre las instituciones federales y estata- to interno forzado masivo en México. Informe 2018. México: Comisión Mexicana de Defensa y Protección de Derechos les, ver: RELE-CIDH (junio 2018). Informe Especial… Op. cit., párr. 20. Humanos, p. 9.

45 Este posicionamiento no busca excluir otras formas de responsabilidad y corresponsabilidad de actores privados 52 Declaración de México sobre desplazamiento forzado interno (18 septiembre 2017), p. 1. (nacionales e internacionales) que pudieran complementar un esquema de atención integral de las diversas problemáticas vividas por los periodistas cotidianamente agredidos en México. 53 RELE-CIDH (junio 2018). Informe Especial… Op. cit., párr. 22.

198 199 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

en 2018, 6,156 (53.6 %) lo hicieron debido a la violencia generada por grupos armados III. 1. Cifras generales sobre desplazamiento forzado organizados. Asimismo, 20 % de los episodios fueron causados por violencia política, conflictividad social y/o conflictos territoriales. Del total de 11,491 personas desplaza- En 1982 se estimaban alrededor de 1.2 millones de personas das en 2018, 5,335 (46.4 %) lo hicieron a causa de la violencia política, la conflictividad desplazadas;54 en 1998 la cifra superaba los 20 millones de per- En 2014 se estimaba la existencia de al menos social y los conflictos territoriales.62 sonas; en 2004 se estimaban 25 millones;55 para finales de 2017 281,400 personas desplazadas; para 2018 la se calculó que la cifra mundial de personas desplazadas debido cifra supera los III.2 Cifras sobre desplazamiento forzado de periodistas a conflictos armados, violencia generalizada o violaciones de derechos humanos había ascendido hasta 40 millones.56 Actual- 338,000 En 2018 el relator especial para la libertad de expresión de la CIDH declaró que “el mente dicha cifra se estima en 41.3 millones en 55 países.57 desplazamientos forzados en México. desplazamiento interno de periodistas se ha convertido en una característica predominante de la situación en México”.63 Al respecto, se ha reconocido que la violencia contra Con respecto al caso de México, el desplazamiento interno comenzó a tener mucha periodistas es la principal causa de desplazamiento forzado64 (Ver capítulo II de este mayor presencia en los años noventa, con la creciente inseguridad y los conflictos en artículo). En este sentido, la CNDH ha manifestado que cuando un periodista se ve obli- los que intervinieron el ejército mexicano y las policías locales.58 En 2014 se estimaba gado a abandonar su lugar de residencia de manera forzada, detrás de esto existe un la existencia de al menos 281,400 personas desplazadas;59 para 2018 la cifra supera los completo abandono o indiferencia de la autoridad para actuar en consecuencia.65 338,000 desplazamientos forzados en México.60 En 2016 el Programa de agravio a periodistas y defensores civiles de derechos humanos La CMDPDH ha documentado que las entidades en donde se de la CNDH tenía conocimiento de al menos seis periodistas que habían sido desplaza- registraron más episodios de desplazamiento forzado masivo Del total de 11,491 personas dos de sus lugares de residencia por causas asociadas a la violencia que se concretan fueron Guerrero, con 13 casos, y Sinaloa, con 6. El primero regis- desplazadas en 2018, en amenazas, delitos en su contra y homicidios de familiares. Adicionalmente, la CNDH tró 5,056 personas desplazadas, lo que corresponde aproxima- tenía conocimiento de tres periodistas más que habían sido forzados a desplazarse por damente a 44 % del total de la población internamente despla- 6,156 (53.6 %) causas de violencia en el país.66 zada en México durante 2018. En segundo lugar, se encuentra el lo hicieron debido a la violencia generada por estado de Chiapas, con 5,035 personas desplazadas, represen- grupos armados organizados. Adicionalmente, a través de una solicitud de información dirigida al Mecanismo para la tando 43.82 % de dicho total. Juntos, los estados de Guerrero y Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y periodistas (reali- Chiapas concentran 87.82 % del total de las víctimas de desplazamiento interno forzado zada para la investigación que sustenta este artículo), se tiene información de que entre masivo correspondientes al 2018. El estado de Sinaloa se encuentra en el tercer lugar, el 1 de enero al 10 de abril de 2019 se han entrevistado a un total de 6 periodistas que con 860 víctimas.61 se encuentran fuera de su lugar de origen, desplazados de manera forzosa y que viven en la Ciudad de México, de los cuales cinco son hombres y una es mujer.67 De igual Tanto la CNDH como la Comisión Mexicana de Defensa y Protección de Derechos manera, a través de una solicitud de información dirigida al ya mencionado Mecanismo, Humanos han reconocido entre las causas que originan el desplazamiento forzado la se informó que existen 19 periodistas en reubicación temporal o en resguardo.68 De una presencia y/o el uso directo de la violencia. Del total de 11,491 personas desplazadas comparación entre las cifras proporcionadas, se puede concluir que 31.5 % de periodistas desplazados en el territorio mexicano se encuentran en la Ciudad de México. 54 Aragón Á., et al. (2017). Los derechos sociales desde una perspectiva filosófica. Hacia un equilibrio reflexivo entre el horizonte normativo y las experiencias ciudadanas de justicia. México: Tirant Lo Blanch, p. 379.

55 ONU, CDH (11 abril 2018). Informe de la Relatora Especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos. UN Doc 62 Ver, CNDH (mayo 2016). Informe especial sobre desplazamiento… Op. cit., párr. 9; Ver, CMDPDH (2019). Episodios de A/HRC/38/39, p 6-7, párr. 17. desplazamiento interno… Op. cit., pp. 20 y 22.

56 ONU, ACNUR (20 junio 2018). Tendencias globales: desplazamiento forzado en 2017, p. 33. 63 RELE-CIDH (junio 2018). Informe Especial… Op. cit., párr. 22.

57 Internal Displacement Monitoring Centre (2019.). Global report on internal displacement 2019. France: Internal Displace- 64 CNDH (31 diciembre 2018). Recomendación no. 91/2018… Op. cit., p. 68, párr. 240; CNDH (mayo 2016). Informe especial ment Monitoring Centre, pp. 5-6 y 48. sobre desplazamiento… Op. cit., párr. 172; Declaración sobre desplazamiento forzado de periodistas (18 abril 2018).

58 Velázquez, A. L. (2017). Desplazamiento interno… Op. cit., pp. 29-30. 65 CNDH (mayo 2016). Informe especial sobre desplazamiento… Op. cit., párr. 179.

59 OEA, CIDH (31 diciembre 2015). Situación de los derechos humanos en México, Op. cit., párr. 287. 66 CNDH (mayo 2016). Informe especial sobre desplazamiento… Op. cit., párrs. 173 y 176.

60 International Displacement Monitoring Centre (2018). Global internal displacement database: 2018 internal displacement 67 Mecanismo Integral para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas (25 junio 2019). figures by country. (Consultado el 26 de julio de 2019). Ver también, CMDPDH (2019). Episodios de desplazamiento interno… Solicitud de acceso a información. DG/MPICDMX/490/2019. Op. cit., pp. 11 y 15. 68 Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas (25 de junio 2019). Solici- 61 Ver, CMDPDH (2019). Episodios de desplazamiento interno… Op. cit., p. 13. tud de acceso a información. UPSA/202/2019.

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Por ello, estamos convencidos de que, dadas las particularidades del contexto que vive el estrategia 1.3.1) da el soporte necesario para esta política pública, misma que, junto a país, existe un registro de periodistas desplazados que implica que su consideración debie- las disposiciones presupuestales71 correspondientes, debe desarrollarse con claridad y ra ser un elemento esencial para la adecuada estructuración de dicho problema público. suficiencia en el Programa nacional de derechos humanos actualmente en discusión.

IV. LA ESTRUCTURACIÓN DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO DE PERIODISTAS IV.1 El enfoque de derechos humanos para las políticas públicas EN MÉXICO COMO UN PROBLEMA PÚBLICO Para lograr la adecuada estructuración del desplazamiento forzado de periodistas en La violencia que se vive en el país en contra de periodistas tiene México como un problema público es fundamental aplicar un enfoque de derechos dentro de sus consecuencias más dramáticas el desplazamiento La violencia que se vive en el país en contra de humanos y una perspectiva de género.72 Así, la estructuración del problema que se pre- forzado de dichas personas. De esta manera, no podría entender- periodistas tiene dentro de sus consecuencias tenda resolver a partir de una política pública focalizada deberá partir de un adecuado se que el fenómeno de la violencia contra las personas periodistas más dramáticas el desplazamiento forzado de diagnóstico que involucre de manera técnica y permanente estadísticas e indicadores involucre un problema público aislado del desplazamiento forza- dichas personas que sean útiles para todo el ciclo de vida de dichas políticas públicas. do que afecta a dicho grupo, por el contrario, debe enfatizarse que son las agresiones contra periodistas las que les obligan a abandonar sus lugares de resi- IV.1.1. Diagnóstico para una adecuada estructuración del problema público dencia habitual y, en muchos casos, a alejarse de sus familias, bienes y proyectos de vida. Tal como se plantea en la Metodología general de identificación, preparación y evaluación Así, la atención por parte del Estado al problema público que de proyectos de inversión pública (CEPAL, 2005)73 para actuar de manera acertada frente se vive actualmente en México respecto a la violencia contra Una política pública integral basada en la garantía a un problema [público] periodistas debe involucrar tanto el combate a sus causas (obli- efectiva de todos los derechos humanos de los gaciones de prevención, promoción y protección de derechos periodistas víctimas de violencia implica, ineludi- […] no es posible guiarse sólo por capacidades intuitivas o simples experiencias, sino que debe a la vida, la integridad, la libertad de expresión, etcétera) como blemente, una línea de acción pública específica haber un dominio en la problemática pertinente y apoyarse en una metodología adecuada. la atención adecuada a sus consecuencias (garantía efectiva de para la garantía efectiva de sus derechos, tanto Para asegurar un buen análisis es necesario, en primer lugar, conocer el problema […] En derechos como la vivienda, la educación, la justicia, el debido de ellos como de sus familias segundo lugar, para proponer soluciones hay que tener en cuenta la importancia de una buena proceso, la verdad, la reparación integral, la integridad personal, identificación, conocer sus causas y efectos, fijar los fines que se persiguen con la solución del la protección a la familia, el nivel de vida adecuado, el trabajo, la seguridad social y los problema y cuáles serán los medios a utilizar”; […]no se puede llegar a la solución satisfactoria derechos en tanto víctimas de violaciones a derechos humanos y/o de algún delito). de un problema si no se hace primero el esfuerzo por conocerlo razonablemente.74 Por ello, la política pública basada prioritariamente en los mecanismos de protección resulta insuficiente, dado que la falta de atención adecuada, efectiva e integral de las Así, la primera cuestión a resolver en el análisis es la identificación del problema central, consecuencias de dicha violencia, hace que el Estado mexicano incumpla parte de las lo que implica, entre otras cosas, ordenar y priorizar los problemas. De modo que la obligaciones que tiene como garante de los derechos humanos, y que por tanto tampoco satisfaga los derechos de periodistas desplazados (y sus familias) que, en tanto 71 Coincidimos con la OACNUDH en el sentido de que las obligaciones de los Estados relacionadas con la asignación de desplazados, deben ser considerados con el estatus jurídico de víctimas de violaciones recursos públicos (y la racionalización en la toma de decisiones y su ejecución) se ubican en el contexto de la obligación a derechos humanos,69 lo que implica que el Estado debe respetar y garantizar dicho de cumplir y/o garantizar los derechos humanos. Esta idea se complementa a partir de la enunciación de los siguientes estatus legal, constitucional y convencional.70 principios: a) los recursos presupuestarios deben de asignarse de tal manera que aseguren la satisfacción de por lo menos los niveles esenciales de cada uno de los derechos. Es decir, dentro del presupuesto nacional deben de contemplarse la garantía de los derechos humanos en una expresión mínima y equitativa; b) deben destinarse el máximo uso de recursos La atención del problema público de la violencia que se vive en México contra periodis- disponibles. La insuficiencia de recursos no exime al gobierno de su obligación de asegurar el disfrute más amplio posible tas implica que también se atiendan sus consecuencias. Una política pública integral de estos derechos, ya que este principio contempla la priorización de los recursos públicos para atender a los grupos en situación de mayor desventaja de una determinada sociedad. c) realización progresiva de los derechos y no retroceso; basada en la garantía efectiva de todos los derechos humanos de los periodistas vícti- d) no discriminación e igualdad (atendiendo a ciertos grupos de protección particular); e) transversalidad e integralidad mas de violencia implica, ineludiblemente, una línea de acción pública específica para la (considerar los derechos humanos como universales, indivisibles e interdependientes); y f) transparencia y rendición de garantía efectiva de sus derechos, tanto de ellos como de sus familias (más aún cuando cuentas. Ver, OACNUDH et al. (2010). Politicas Públicas y Presupuestos… Op. cit., pp. 22-25. son víctimas de desplazamiento forzado). En nuestro criterio, el PND (en principio la 72 Sobre este punto se recomienda considerar el aporte de Mercedes Barquet en el que analiza cómo se ha abordado la dinámica de exclusión-inclusión en el campo específico de las políticas públicas, teniendo como referente el espacio 69 Lo anterior sin perjuicio de considerar que el hecho, situación o contexto generador del desplazamiento forzado académico feminista. Mercedes B. Sobre el género en las políticas públicas: actores y contexto, en Urrutia E. (coord.) (2002). podría, además, ser constitutivo de delito. Lo cual, de ser el caso, también podría actualizar el estatus de víctima del delito Estudios sobre las mujeres y las relaciones de género en México. México: Colegio de México. Disponible en: https://www.jstor. a la persona periodista desplazada. org/stable/pdf/j.ctvhn0b7g.14.pdf.

70 Aunado a lo anterior, debe considerarse que además del estatus de víctimas de desplazamiento forzado, los periodis- 73 Ortegón, E., Pacheco, F. y Roura, H. (2005). Metodologia general de identificacion, preparacion y evaluacion de proyectos de tas están amparados por el contenido universal de los derechos humanos y de las consecuentes obligaciones generales inversion publica. Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacion Economica y Social. que les corresponden a las autoridades; de manera que, por la mera condición de seres humanos, el Estado tiene que reconocer, respetar y garantizar sus derechos. 74 Ortegón E., Pacheco F. y Roura H. (2005), op. cit, p. 9-10.

202 203 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

estructuración implica contar con la visión de quienes serán afectados por el proyecto.75 res y estadísticas de manera sistemática es una condición necesaria77 para la adecuada En este sentido, la Asamblea de las Naciones Unidas ha reconocido “la importancia de estructuración de un problema público. que los Gobiernos y otras instancias pertinentes, de conformidad con sus mandatos específicos, se comuniquen con los desplazados internos […] y celebren consultas con IV.1.2. Estadísticas e indicadores como soporte y condición necesaria ellos durante todas las fases del desplazamiento, y de que los desplazados internos participen, cuando corresponda, en las políticas, los programas y las actividades que les La falta de datos en relación con el fenómeno de desplazamien- atañen, teniendo en cuenta la responsabilidad primordial de los Estados de proteger y to forzado en México, especialmente, respecto al desplazamien- El deber del Estado de generar datos y estadísti- prestar asistencia a los desplazados internos dentro de su jurisdicción.”76 to forzado de periodistas, sólo genera más vulnerabilidad para cas ha sido reconocido en las distintas recomen- estas personas y sus familias. Tal como lo ha establecido la daciones realizadas a México por los órganos de En nuestro criterio, de estos lineamientos generales planteados desde la CEPAL, vale CIDH, el hecho de que el desplazamiento forzado y las agresio- derechos humanos de Naciones Unidas. la pena rescatar la importancia de identificar las causas y consecuencias del problema nes contra periodistas permanezcan sin cuantificarse favorece que se busca afrontar y contar de manera fundamental con la visión de las personas a su invisibilidad.78 quienes iría dirigida la acción pública. El deber del Estado de generar datos y estadísticas ha sido reconocido en las distintas Más allá de la herramienta metodológica por emplear, consideramos fundamental recomendaciones realizadas a México por los órganos de derechos humanos de Nacio- dejar asentado que la delimitación del problema central y de sus causas y consecuen- nes Unidas.79 Asimismo, en 2018, la Asamblea General de las Naciones Unidas recono- cias exige involucrar los derechos, obligaciones y garantías. ció “la necesidad de reunir datos fidedignos, oportunos, longitudinales y desglosados por sexo, edad, discapacidad y lugar sobre los desplazados internos y el efecto de los De manera genérica debemos señalar que el problema público del desplazamiento for- desplazamientos prolongados en las comunidades de acogida, a fin de mejorar la forzado de periodistas en México admite ser planteado como un incumplimiento grave por mulación de políticas, la programación, las medidas de prevención de los desplazamien- parte del Estado sobre su obligación de garantizar los derechos humanos de periodistas tos internos y la respuesta cuando se produzcan, así como promover el logro de solu- víctimas de desplazamiento forzado. Asimismo, se debería considerar que las causas de ciones duraderas.”80 En específico, se ha establecido la existencia de esta obligación con este problema público están relacionadas con el incumplimiento de otras obligaciones del Estado, como el prevenir el desplazamiento forzado de periodistas, así como el no investigar y sancionar a los responsables de dicho desplazamiento, ni otorgar repara- ción alguna a las y los periodistas víctimas del desplazamiento forzado, por los hechos violentos que lo generan.

Por su parte, la determinación de las consecuencias del ya referido problema se debería 77 El diseño y mantenimiento actualizado de estadísticas e indicadores confiables sobre los diferentes factores que traducir en un análisis específico, detallado y exhaustivo de todos los derechos huma- propician hechos violentos o delictivos constituye una herramienta insustituible para la implementación de un adecua- nos que las y los periodistas víctimas de desplazamiento forzado no pueden ejercer de do proceso de planificación estratégica, que representa una pieza clave de cualquier política pública. Ver, RELE-CIDH (15 marzo 2017). Zonas Silenciadas… op. cit, párr. 167. Ver también CIDH (31 diciembre 2009). Informe sobre seguridad ciudadana manera efectiva. y derechos humanos. OEA/Ser.L/V/II Doc. 57, párr. 187. Los gobiernos nacionales necesitan información cuantitativa y precisa sobre el desplazamiento interno con el fin de confir- Así, el enfoque de derechos humanos debería aplicarse para determinar el contenido mar su responsabilidad soberana de proteger a sus ciudadanos. Más allá de esta obligación fundamental, las estadísticas sobre desplazamiento interno son necesarias para la prestación de asistencia y para la planificación del desarrollo: las y alcance de todas las dimensiones del problema. Sin embargo, éste no debe ser visto poblaciones desplazadas deben ser contabilizadas, pues no hacerlo puede llevar a una inestabilidad a largo plazo e impe- de manera principal como un análisis normativo, pues se requiere de la documentación dir ganancias de desarrollo. Ver, Expert Group on Refugee and Internally Displaced Persons Statistics -EGRIDPS- (2018). generada por la falta de ejercicio efectivo respecto a los derechos, y además se debe Technical report on statistics of internally displaced persons: current practice and recommendations for improvement. Luxembur- go: Imprimerie Centrale, p. 29. contar con la participación de las víctimas. Por lo anterior, la generación de indicado- 78 OEA, CIDH (31 diciembre 2015). Situación de los derechos humanos en México, op. cit, párr. 287.

79 ONU, CDPD (27 octubre 2014). Observaciones finales sobre el informe inicial de México. UN Doc CRPD/C/MEX/CO/1, p. 3, párr. 14; ONU, CDH (18 abril 2011). Informe de la Relatora Especial sobre la independencia de los magistrados y abogados Adición Misión a México. UN Doc A/HRC/17/30/Add.3, p. 20, párr. 94; ONU, CERD (11 diciembre 1997). Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. México. UN Doc CERD/C/304/Add.30, p. 4, párr. 22; ONU, CDESC (09 junio 2006). Observaciones finales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. México. UN Doc E/C.12/MEX/CO/4, p. 7, párr. 42; ONU, CTM (13 septiembre 2017). Observaciones finales sobre el tercer informe periódico de México. UN Doc CMW/C/MEX/CO/3, p. 3, párr. 16; ONU, CDH (28 junio 2018) Informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas sobre su visita a México. UN Doc A/HRC/39/17/Add.2, p. 19, párr. 123; ONU, CEDAW (25 julio 2018). Observaciones 75 Ortegón E., Pacheco F. y Roura H. (2005), op. cit, p. 12. finales sobre el noveno informe periódico de México. UN Doc CEDAW/C/MEX/CO/9, p. 6, párr. 16.

76 ONU, AG (19 enero 2018). UN Doc A/RES/72/182, Op. cit., p. 8, párr. 18. 80 ONU, AG (19 enero 2018). UN Doc A/RES/72/182, Op. cit., p. 11, párr. 36.

204 205 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

respecto a los fenómenos de desplazamiento forzado y ataques contra periodistas.81 En 2016, la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas decidió establecer un grupo de expertos que tuviera como objetivo redactar un informe técnico respecto a la ela- Adicionalmente, en septiembre de 2017, a través de la Declaración de México sobre boración de normas internacionales comparables para las estadísticas sobre los des- desplazamiento forzado interno, organizaciones nacionales e internacionales de dere- plazados internos. En cumplimiento de dicho mandato, en 2018 el Grupo de expertos chos humanos, agencias de Naciones Unidas, órganos del Sistema Interamericano de sobre estadísticas de los refugiados y los desplazados internos publicó el Informe téc- Derechos Humanos, organizaciones de la sociedad civil y académicos reforzaron la exis- nico sobre estadísticas de personas desplazadas, el cual prevé recomendaciones pre- tencia de esta obligación al manifestar su compromiso de promover la elaboración de liminares en la materia.85Entre ellas, destacó que deben estandarizarse los conceptos estudios y diagnósticos sobre las causas del desplazamiento forzado, lugares de expul- y metodologías que son clave en la obtención de la información,86 y estableció que los sión y acogida, las características de la población desplazada y sus necesidades a efecto datos deben ser de calidad suficiente, concordes e interoperables para que puedan ser de ofrecer una respuesta adecuada.82 utilizados en la toma de decisiones.87

Además de ser instrumental al establecimiento de políticas públicas, la adecuada estruc- Durante la obtención de estadísticas debe mantenerse la confidencialidad de los datos turación del problema con un enfoque de derechos humanos, cuando éste se refiere a personales, ya que dicha información puede exponer a las personas desplazadas a un contexto de violaciones a ellos contra un grupo determinado, podría contribuir de mayor vulnerabilidad. Se debe buscar que los datos cubran a la población de la manera manera significativa a garantizar el derecho de las víctimas y de la sociedad en su con- más amplia posible y que sean representativos de la población total de desplazados junto, a conocer la verdad y a ser informados.83 internos, incluyendo sus subgrupos. Los datos deben estar actualizados, y contarán con difusión rápida y calidad garantizada. Asimismo, deben ser periódicos y permitir su La CIDH le ha recomendado explícitamente al Estado mexicano “elaborar estadísticas comparación en contextos y tiempos distintos. Finalmente, su recuperación deberá ser criminalísticas detalladas y desagregadas sobre la violencia contra periodistas y la per- imparcial, libre de toda influencia política, y transparente, para que genere la documen- secución penal de estos crímenes. La Relatoría Especial ha recomendado que las esta- tación adecuada de cómo se han recopilado y procesado los datos.88 dísticas incluyan: el tipo de delito cometido (homicidio, agresión, etcétera.); el nombre, género y empleador de la víctima; el lugar y la fecha de la agresión; la persona y/o grupo El Grupo de expertos reconoce como principales fuentes relacionadas con el desplaza- presuntamente responsable (cuando se sepa); la autoridad a cargo de la investigación miento los censos, encuestas generales, encuestas específicas sobre desplazamiento y el número o código de referencia de la investigación y el estado actual de la investiga- forzado, registro civil o de población general, un registro de personas desplazadas o ción y/o el proceso judicial.84 Sin lugar a dudas, estos elementos estadísticos apuntan a sistemas de seguimiento de movimientos poblacionales.89 la efectiva garantía de los derechos a la verdad y a la justicia de las víctimas y en alguna medida al derecho a la reparación integral. Propone ocho criterios que pueden ayudar en la determinación de las situaciones en las que se han alcanzado soluciones duraderas: 1) seguridad y libertad de movi- La generación de estadísticas está ligada a las obligaciones miento; 2) nivel de vida adecuado; 3) empleo y medios de vida; 4) vivienda, terreno y generales de respeto, garantía y adopción de medidas que esta- La generación de estadísticas está ligada a las propiedad; 5) documentación personal; 6) reunificación familiar; 7) participación en blecen los principales tratados internacionales en materia de obligaciones generales de respeto, garantía y asuntos públicos y 8) recursos efectivos.90 En nuestro criterio, este grupo de datos derechos humanos, de los que México es parte. Bajo esa racio- adopción de medidas que establecen los prin- puede permitir la generación de indicadores que trasciendan de un enfoque de pro- nalidad convencional, la generación de estadísticas relacionadas cipales tratados internacionales en materia de tección a otro de garantía efectiva de derechos. De esta manera, la política pública con el derecho a la reparación integral de periodistas víctimas derechos humanos, de los que México es parte. integral para la garantía efectiva de los derechos humanos de los periodistas desde desplazamiento forzado y de sus familias, y en general con el plazados debería incluir cada una de estas variables y generar indicadores en la estado que guarda el ejercicio efectivo de sus derechos humanos, deriva necesariamen- materia y una línea de base para su medición, como condición necesaria (más no te de las obligaciones generales del Estado mexicano respecto de este grupo de especial suficiente) que el Estado mexicano debe satisfacer. protección nacional e internacional. Finalmente, el Grupo de expertos indicó que hasta que se establezca un marco esta- 81 En relación con los ataques contra periodistas, la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la CIDH y la CNDH han reconocido que el Estado debe realizar diagnósticos sobre la situación de violencia en la que viven los periodistas, así 85 Ver, EGRIDPS (2018). Technical report… p. 11. como recopilar y publicar estadísticas detalladas y desglosadas de ataques dirigidos contra ellas y ellos. Ver, RELE-CIDH (junio 2018). Informe Especial… op. cit, párr. 67-68; y CNDH (31 diciembre 2018). Recomendación no. 91/2018… Op. cit., pp. 86 Ver, EGRIDPS (2018). Technical report… p. 25. 81-82; CNDH (08 febrero 2016). Recomendación General No. 24… Op. cit., párr. 49. 87 Ver, EGRIDPS (2018). Technical report… p. 45. 82 Declaración de México sobre desplazamiento forzado interno (18 septiembre 2017), p. 2. 88 Ver, EGRIDPS (2018). Technical report… pp. 32 y 69. 83 Sobre el derecho a la información y a la verdad, ver Corte IDH, Caso Contreras y otros vs. El Salvador, Fondo, Reparacio- nes y Costas, Sentencia de 31 de agosto de 2011, Serie C No. 232, párr. 173. 89 Ver, EGRIDPS (2018). Technical report… p. 42.

84 RELE-CIDH (15 marzo 2017). Zonas Silenciadas… Op. cit., párr. 168. 90 Ver, EGRIDPS (2018). Technical report… p. 49

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dístico más específico, los países deberán decidir individualmente qué criterios son los En México, el artículo 5 de la Ley General de Víctimas (LGV)98 reconoce la existencia de 91 más relevantes para medir la información, dependiendo de su contexto. grupos de población con mayor situación de vulnerabilidad, dentro de los que se incluye tanto a periodistas como a desplazados. Así, de acuerdo con la LGV, las y los periodis- IV.2. El enfoque de derechos humanos para las políticas públicas. Los derechos tas desplazados tienen una doble condición de vulnerabilidad legalmente establecida. involucrados Por su parte, el artículo 45 de la LGV impone a las autoridades el deber de contar con garantías especiales y medidas de protección a grupos expuestos a un mayor riesgo de En el presente apartado no pretendemos hacer un análisis violación a sus derechos humanos, tales como periodistas y desplazados.99 exhaustivo de los derechos humanos que se encuentran involu- En México, el artículo 5 de la Ley General de Víc- crados en el análisis del desplazamiento forzado de periodistas, timas (LGV) reconoce la existencia de grupos de En 1998 la Comisión de Derechos Humanos de la ONU publicó los Principios Rectores de sino dejar asentado que una adecuada estructuración del pro- población con mayor situación de vulnerabilidad, los Desplazamientos Internos,100 propuestos por el Sr. Francis M. Deng, entonces repre- blema público exige que se analicen de manera amplia todos dentro de los que se incluye tanto a periodistas sentante del Secretario General de las Naciones Unidas. Dichos principios contemplan los derechos humanos que se ven afectados como consecuencia como a desplazados. las necesidades específicas de los desplazados internos en todo el mundo, reconocen del desplazamiento forzado de periodistas, en referencia a sus sus derechos y las garantías para su protección y asistencia durante el desplazamien- derechos y los de sus familias y la sociedad en su conjunto. En este apartado considera- to, así como durante el retorno y reintegración. Asimismo, pretenden regir y dirigir los mos fundamental establecer que, tanto en el derecho mexicano como en el internacio- esfuerzos en materia de derechos humanos. En los principios, se entiende por despla- nal de protección a los derechos humanos, 92 los desplazados y periodistas gozan de un zadas internas a las personas o grupos de personas que se han visto forzadas u obliga- estatus de especial protección. das a escapar o huir de su hogar o de su lugar de residencia habitual, en particular como resultado o para evitar los efectos de un conflicto armado, de situaciones de violencia La relatora especial sobre los derechos humanos de los desplazados internos de las generalizada, de violaciones de los derechos humanos o de catástrofes naturales, o Naciones Unidas ha señalado que el desplazamiento interno no es sólo un desafío de provocadas por el ser humano, y que no han cruzado una frontera estatal internacio- unos países afectados por conflictos, violencia o desastres, ni una cuestión que atañe nalmente reconocida. exclusivamente a los asuntos internos de los mismos, sino que es un problema regional y, en última instancia, mundial.93 En los principios rectores se establece que cualesquiera que sean las circunstancias, las autoridades competentes proporcionarán a los desplazados internos, como mínimo, los Por otro lado, tanto la Asamblea general94 como el Consejo de seguridad95 y el Consejo siguientes suministros o se asegurarán de que disfruten del libre acceso a los mismos: de Derechos Humanos96 de las Naciones Unidas y la CIDH97 se han manifestado reiteradamente con respecto a la seguridad de las personas periodistas. — Alimentos esenciales y agua potable;

— Alojamiento y vivienda básicos;

91 Ver, EGRIDPS (2018). Technical report… p. 72. — Vestido adecuado; y

92 Véase Convenio de Ginebra relativo a la protección debida a civiles en tiempo de guerra (adopción 12 agosto 1949, 101 entrada en vigor 21 octubre 1950) 75 UNTS 287, art. 49; Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (adopción 17 — Servicios médicos y de saneamiento esenciales. julio 1998, entrada en vigor 01 julio 2002) 2187 UNTS 3, arts. 7(1)(d) y 8(2)(b)(viii); Protocolo I adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (adopción 08 junio 1977, El resto del contenido del documento en su sección V manifiesta una serie de principios entrada en vigor 07 diciembre 1978) 1125. UNTS 3, art. 79; y Henckaerts, J. M. y Doswald-Beck, L. (2007). El derecho internacional humanitario consuetudinario: Volumen I: Normas. Argentina: Comité Internacional de la Cruz Roja Centro de Apoyo relativos al regreso, el reasentamiento y la reintegración de las personas desplazadas. en Comunicación para América Latina y el Caribe, p. 129. Más allá de las razones y el contexto violento del cual huyen las personas periodistas, 93 ONU, CDH (11 abril 2018). UN Doc A/HRC/38/39, Op. cit., párr. 23. al desplazarse de manera forzosa quedan expuestos a otros tipos de violencia en su 94 ONU, AG (21 febrero 2014). Resolución 68/163. La seguridad de los periodistas y la cuestión de la impunidad. UN Doc A/ RES/68/163; ONU, AG (10 febrero 2016). Resolución 70/162. La seguridad de los periodistas y la cuestión de la impunidad. UN DocA/RES/70/162. 98 Ley General de Víctimas (DOF 09 enero 2013) art. 5.

95 ONU, CS (23 diciembre 2006). Resolución 1738 (2006). UN Doc S/RES/1738 (2006); ONU, CS (27 mayo 2015). Resolución 99 La situación especial de los periodistas ha sido reconocida también por la CNDH al establecer que, debido a la especial 2222 (2015). UN Doc S/RES/2222 (2015). situación de vulnerabilidad de periodistas, presentan necesidades específicas de protección y orientación. Véase CNDH (mayo 2016). Informe especial sobre desplazamiento… Op. cit., párr. 548; CNDH (15 agosto 2013). Recomendación General no. 96 ONU, CDH (2016). Resolución 33/2. Seguridad de los periodistas. UN Doc A/HRC/RES/33/2, p. 4. 20… Op. cit., párr. 88.

97 La CIDH ha señalado que “[l]os comunicadores tienen el derecho de recibir la protección del Estado frente a circunstancias 100 ONU, CDH (11 febrero 1998) Principios Rectores de los desplazamientos internos. UN Doc E/CN.4/1998/53/Add.2. que puedan amenazar su seguridad, su integridad personal o su vida por razón del ejercicio de su profesión”. RELE-CIDH (30 diciembre 2009). Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos 2009. Informe de la Relatoría Especial 101 ONU, CDH (11 febrero 1998) Principios Rectores… Op. cit., principio 18.2. para la Libertad de Expresión. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 51, p. 283, párr. 179.

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recorrido y corren el riesgo de sufrir problemas graves en materia de derechos humanos y de protección durante todas las etapas de su desplazamiento. Incluso después • Los desplazados internos que han alcanzado una solución duradera siguen estando del movimiento persisten preocupaciones en torno a la seguridad de las personas que amparados por las normas internacionales de derechos humanos y, cuando corresponda, el retornen, sobre el acceso a alimento, agua y medios de subsistencia, restitución de sus derecho internacional humanitario. bienes y la existencia de soluciones duraderas.102 Pregunta 3. ¿Cómo se debería organizar un proceso basado en los derechos que Según lo precisó103 el otrora Representante del Secretario General de las Naciones posibilite hallar una solución duradera? Unidas, sobre los derechos humanos de los desplazados internos, Sr. Walter Kälin, los Principios Rectores (principios 28 a 30) de manera conjunta articulan el derecho de las Las autoridades nacionales y locales y los agentes humanitarios y de desarrollo deben trabajar personas desplazadas a una solución duradera. El referido experto internacional en el juntos para dar un apoyo eficaz a los desplazados internos y crear un proceso basado en los informe que se acaba de citar responde a las siguientes cuatro preguntas, en torno a las derechos a fin de lograr lo siguiente: soluciones duraderas: — Que los desplazados internos estén en condiciones de adoptar una decisión fundamentada y voluntaria sobre la solución duradera que más les conviene; 1. ¿Qué solución duradera existe para los desplazados internos? — Que participen en la planificación y la gestión de la solución duradera de modo tal que se consideren sus necesidades y sus derechos en las estrategias de recuperación y desarrollo; [...] c) Que tengan un acceso seguro, sin obstáculos y oportuno a todos los agentes que respalden Una solución duradera se logra cuando los desplazados internos dejan de necesitar el logro de soluciones duraderas, entre otros, los agentes no gubernamentales, humanitarios asistencia o protección específicas vinculadas con su situación de desplazamiento y pueden o de desarrollo; disfrutar de sus derechos humanos sin ser discriminados por esa condición. La solución […] puede lograrse por los siguientes medios: —Los procesos destinados a apoyar una solución duradera deben ser inclusivos y, en pos de • La reintegración sostenible en el lugar de origen (en adelante, el “regreso”); una igualdad plena, comprender a toda la población desplazada, en particular a las mujeres, • La integración local sostenible en las zonas en que se hayan refugiado los desplazados los niños (según su edad y nivel de madurez), las personas con necesidades especiales y internos (integración local); aquellas que puedan llegar a ser marginadas. • La integración sostenible en cualquier otra parte del país (asentamiento en otra parte del país). Pregunta 4. ¿Qué criterios se aplican para determinar la medida en que se ha alcan- […] zado una solución duradera?

Pregunta 2. ¿Qué principios fundamentales deberían orientar la búsqueda de solu- Existen diversos criterios para determinar en qué medida se ha alcanzado una solución ciones duraderas? duradera. Los desplazados internos que hayan encontrado una solución duradera gozarán de los siguientes derechos, sin discriminación: • Las autoridades nacionales deben asumir la responsabilidad primaria de dar soluciones duraderas a los desplazados internos […]; — La seguridad y la libertad de circulación a largo plazo; • Las necesidades, los derechos y los intereses legítimos de los desplazados internos deben — Un nivel de vida adecuado,104 que incluya como mínimo el acceso a una alimentación ser las consideraciones primordiales que orienten todas las políticas y las decisiones relativas adecuada, agua, vivienda, atención de la salud y educación básica; a las soluciones duraderas; — El acceso al empleo y a los medios de subsistencia; — El acceso a mecanismos eficaces por los que se les restituya su vivienda, su tierra y sus • Todos los agentes involucrados deben respetar el derecho de los desplazados internos a bienes, o el ofrecimiento de una indemnización; adoptar una decisión fundamentada y voluntaria sobre la solución duradera que más les En diversos contextos, para que los desplazados internos sean beneficiarios, sin discrimina- conviene, y a participar en la planificación y la gestión de esas soluciones; ción, de una solución duradera, también será necesario: […] — El acceso y reemplazo de su documentación personal o de otra índole; • Los desplazados internos que busquen una solución duradera no deben ser víctimas de la — La reunificación voluntaria con los familiares de los que estuvieron separados durante la discriminación por razones vinculadas con su situación de desplazamiento; situación de desplazamiento; […] 104 Los desplazados internos que han alcanzado una solución duradera gozan, sin discriminación, de un nivel de vida adecuado, que incluye un alojamiento con los requisitos mínimos, atención de la salud, alimentos, agua y otros medios de 102 ONU, CDH (17 abril 2019). Los desplazamientos internos y la función de las instituciones nacionales de derechos humanos. subsistencia. Un nivel de vida adecuado requiere, como norma mínima básica, que los desplazados internos tengan acceso UN Doc A/HRC/41/40, p. 5, párr. 13. sostenible a los siguientes elementos: alimentos esenciales y agua potable, refugio o vivienda básicos, servicios médicos esenciales, que incluye la atención para el tratamiento de víctimas de agresiones sexuales y la atención de otros aspectos 103 ONU, CDH (09 febrero 2010). Informe del Representante del Secretario General sobre los derechos humanos de los de la salud reproductiva, saneamiento, por lo menos, educación escolar primaria. Ver, ONU, CDH (09 febrero 2010). UN desplazados internos, Walter Kälin. UN Doc A/HRC/13/21/Add.4, p. 6, párr. 1. Doc A/HRC/13/21/Add.4, Op. cit., párr. 65.

210 211 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

— La participación en los asuntos públicos en todos los niveles y en un plano de igualdad con los gobiernos de los países afectados por los desplazamientos internos, que tienen la la población residente; obligación y la responsabilidad primarias de dar protección y asistencia humanitaria a los — Recursos efectivos en caso de violación de derechos relacionada con la situación de despla- desplazados internos”;108 siendo asimismo fundamental hacer explícito que en los Principios zamiento; por ejemplo, acceso a la justicia, reparación e información sobre los motivos de la Rectores “se reconoce que las autoridades competentes tienen la obligación y la respon- violación de los derechos. sabilidad primarias de establecer las condiciones y proporcionar los medios que permitan el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos a su hogar o su lugar de Tal como lo ha enfatizado de manera reciente la actual relatora especial sobre los dere- residencia habitual, o su reasentamiento voluntario en otra parte del país.109 chos humanos de los desplazados, Sra. Cecilia Jiménez-Damary, las violaciones a derechos humanos en los casos de desplazamiento forzado pueden constituir tanto una Asimismo, el referido experto “hace especial hincapié en la obligación de ofrecer medios causa como una consecuencia de los mismos, ya que pueden ocurrir con anterioridad y alternativos de subsistencia a los desplazados internos que las autoridades reubican desencadenarlos, o pueden suceder durante o después del desplazamiento.105 por la fuerza a fin de alejarlos de zonas de alto riesgo”.110

Este criterio de la Relatora Especial está claramente relacionado con la premisa que ya Dentro de las obligaciones específicas del Estado, resulta fundamental poner énfasis en establecimos de que la estructuración adecuada del problema público del desplaza- las que se refieren a combatir la impunidad. Al respecto, la CIDH ha reconocido accio- miento forzado de periodistas debe considerar tanto las causas como las consecuen- nes puntuales descritas como un “deber de los Estados prevenir e investigar estos hechos cias de dicho problema, teniendo a la vista todos los derechos humanos en juego. [asesinato, secuestro, intimidación, amenaza a los comunicadores sociales, así como la destrucción material de los medios de comunicación], sancionar a sus autores y asegurar IV.3. El enfoque de derechos humanos para las políticas públicas. Las obligaciones a las víctimas una reparación adecuada”.111 de las autoridades IV.4. El enfoque de derechos humanos para las políticas públicas. Las garantías Actualmente en México existe un marco normativo que establece las obligaciones del Estado mexicano y de todas las auto- El artículo 1°. de la Constitución general del Las garantías pueden entenderse como los mecanismos y procedimientos (judiciales, ridades en materia de derechos humanos. El artículo 1°. de la país establece claramente las obligaciones de administrativos, o de otro carácter) creados por los Estados para asegurar a las perso- Constitución general del país establece claramente las obligacio- promover, proteger, respetar y garantizar los nas la posibilidad de gozar efectivamente de sus derechos. En palabras de Ferrajoli, la nes de promover, proteger, respetar y garantizar los derechos derechos humanos, y en el marco de esta última, palabra garantía “es una expresión del léxico jurídico con la que se designa cualquier humanos, y en el marco de esta última, las obligaciones de pre- las obligaciones de prevenir, investigar, sancionar técnica normativa de tutela de un derecho subjetivo”.112 venir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a derechos y reparar las violaciones a derechos humanos. humanos. Asimismo, respecto de las víctimas del delito o de vio- A pesar del reconocimiento que existe sobre la necesidad de protección reforzada laciones a derechos humanos, la Ley General de Víctimas establece, en su artículo 1. a las personas periodistas, los Estados se caracterizan por una ausencia de leyes o que dicha Ley “obliga, en sus respectivas competencias, a las autoridades de todos los políticas que aborden el problema específico del desplazamiento.113 De igual manera, ámbitos de gobierno, y de sus poderes constitucionales, así como a cualquiera de sus la escasa atención al problema del desplazamiento en México y la ausencia de polí- oficinas, dependencias, organismos o instituciones públicas o privadas que velen por la protección de las víctimas, a proporcionar ayuda, asistencia o reparación integral.”106 Otras legislaciones incorporan obligaciones específicas en materia de periodistas desplazados, como la Ley para la Protección Integral de personas defensoras de derechos humanos y periodistas del Distrito Federal [artículo 1.III], la cual incorpora la obligación de garantizar a los periodistas desplazados condiciones de vida digna para continuar ejerciendo su labor en la Ciudad de México.107 108 Ver, ONU, CDH (09 febrero 2010). UN Doc A/HRC/13/21/Add.4, Op. cit., párr. 7.

Resulta de especial relevancia dejar asentado que, tal como lo señaló el Representante 109 Ver, ONU, CDH (09 febrero 2010). UN Doc A/HRC/13/21/Add.4, Op. cit., párr. 6. del Secretario General sobre los derechos humanos de los desplazados: 110 Ver, ONU, CDH (09 febrero 2010). UN Doc A/HRC/13/21/Add.4, Op. cit., párr. 73.

111 OEA, CIDH, RELE (31 octubre 2018). Mujeres periodistas y libertad de expresión. OEA/SER.L/V/II, CIDH/RELE/INF.20/18, 105 ONU, CDH (17 abril 2019).UN Doc A/HRC/41/40, op. cit, párr. 12. pp. 39-66.

106 Ley General de Víctimas (09 enero 2013) art. 1. 112 L. Ferrajoli, “Garantías”, Jueces para la Democracia. Madrid, N. 38, julio de 2000, p. 39. Disponible en: http://www. juecesdemocracia.es/revista/jpd_num_38.pdf. Consultada el 25 de julio de 2019. 107 Ley para la Protección Integral de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas del Distrito Federal (GODF 10 agosto 2015) art. 1.III. 113 ONU, CDH (12 junio 2019). UN Doc A/HRC/41/40/Add.1, Op. cit., párr. 17.

212 213 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

121 ticas públicas114 hacen que los mecanismos existentes en México no sean suficientes emitió la Resolución AG/RES. 2277 (XXXVII-O/07) sobre los desplazamientos internos para abarcar la complejidad de las violaciones a derechos humanos que viven las en la que resuelve lo siguiente: personas periodistas.115 1. Insta a los Estados Miembros a que, cuando corresponda, incluyan en sus planes, políticas Para ilustrar esta situación, se hace referencia a la solicitud de información realizada en y programas sectoriales y las necesidades especiales de los desplazados internos, en el desarrollo de la investigación que sustenta el presente artículo, dirigida al Mecanismo particular, en la elaboración de programas de desarrollo y de combate a la pobreza. para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas en el que se cuestionó sobre la existencia de políticas públicas, programas o proyectos foca- 2. Insta a los Estados Miembros a que consideren utilizar los Principios Rectores de los lizados a personas periodistas víctimas de desplazamiento. El Mecanismo respondió Desplazamientos Internos elaborados por el Representante Especial del Secretario que “únicamente se encuentra facultado para implementar la medida de protección General de las Naciones Unidas sobre la cuestión de los desplazados internos, como consistente en reubicación temporal o resguardo del beneficiario (refugio temporal) y, base para sus planes, políticas y programas en apoyo a estas personas y, de acuerdo con en su caso, brindar los medios necesarios para su subsistencia durante la implementa- el derecho internacional, a las comunidades indígenas y afrodescendientes, entre otras, ción de dicha medida”.116 Lo que permite confirmar que en el diseño actual de la acción así́ como a las necesidades específicas que requieren los niños, las mujeres, los ancianos pública estatal se cuenta con un abordaje en el que las lógicas de protección “invisibi- y las personas con discapacidad. lizan” la necesidad de que se adopten políticas dirigidas a la efectiva garantía de todos los derechos que resultan afectados como consecuencia del desplazamiento forzado, y 3. Insta a los Estados Miembros a que consideren la adopción e implementación en su específicamente en los casos de personas periodistas, los efectos que esto tiene para la orden interno de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, los cuales frágil democracia mexicana. reflejan aspectos de la normativa internacional de derechos humanos y el derecho internacional humanitario. La situación actual de desplazamiento forzado de periodistas requiere que, a partir de la obtención de diagnósticos rigurosos y con enfoque de derechos humanos, el Estado 4. Alienta a los Estados Miembros a que, con el fin de evitar los desplazamientos internos, mexicano adopte políticas públicas [o programas] focalizadas que permitan la plena y atiendan sus causas y establezcan políticas de prevención, tales como la alerta temprana, efectiva garantía de los derechos humanos de las personas periodistas desplazadas. Lo teniendo en cuenta que el diálogo con todos los actores involucrados es esencial para anterior ha sido manifestado en términos similares por el Comité de derechos económi- alcanzar soluciones duraderas. cos, sociales y culturales de las Naciones Unidas,117 por el Relator Especial para la libertad de expresión de la CIDH, junto con el Relator Especial de las Naciones Unidas sobre la 5. Insta a los Estados Miembros a que, en atención a su responsabilidad frente a los despla- promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión,118 la CNDH,119 zados internos, a partir de estrategias integrales y desde una perspectiva de derechos y organizaciones de la sociedad civil.120 humanos, se comprometan a brindarles protección y asistencia durante el desplazamiento, a través de las instituciones nacionales competentes, así como invitarlos a que En el año 2007, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos asuman el compromiso de buscar soluciones duraderas, que incluyan el retorno seguro y voluntario de los desplazados internos, su reasentamiento y reintegración, ya sea en su lugar de origen o la comunidad receptora. [...]122 (Énfasis nuestro). 114 En este sentido, la CNDH ha reconocido en diversas ocasiones que la falta de políticas públicas en México en materia de desplazamientos forzados y protección a periodistas, fortalece y favorece el desarrollo del primero, mientras que, con respecto al segundo, la falta de políticas encaminadas a garantizar un periodismo libre de cualquier tipo de intimidación contribuyen Asimismo, debemos hacer evidente que desde su visita oficial a México en 2003, a hacer de México un país en el que el ejercicio del derecho humano a la libertad de expresión se ve vulnerado, afectando la el Representante del Secretario General de las Naciones Unidas sobre los desplaza- consolidación de una sociedad democrática. Ver, CNDH (mayo 2016). Informe especial sobre desplazamiento… Op. cit., párr. dos internos recomendó la adopción y aplicación de políticas por parte del Gobierno, 387; CNDH (31 diciembre 2018). Recomendación no. 91/2018… Op. cit., p. 25, párr. 104; CNDH (08 febrero 2016). Recomenda- ción General No. 24… Op. cit., párr. 4. Ver también, Díaz M. y Romo R. (2019). La violencia como causa de desplazamiento interno señalando que era sumamente urgente que las autoridades aceleraran el enunciado, forzado. Aproximaciones a su análisis en México. México: Consejo Nacional de Población, p. 108. adopción y aplicación de políticas sobre desplazados internos.123 Sin embargo, 16 años después, la situación del desplazamiento forzado, inclusive el de personas periodistas 115 En este sentido véase CEJIL (2017). Es tiempo ya… Op. cit., pp. 28-30. en México, sólo ha empeorado tanto en el carácter crónico de sus causas como en la 116 Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas (25 de junio 2019). Solici- amplitud y expansión descontrolada de sus consecuencias. tud de acceso a información. UPSA/202/2019.

117 ONU, CDESC, (17 abril 2018). Observaciones finales sobre los informes periódicos quinto y sexto combinados de México. 121 OEA, AG (05 junio 2007). Desplazados Internos. AG/RES. 2277 (XXXVII-O/07). Documento disponible en: http://www. UN Doc E/C.12/MEX/CO/5-6, p. 10, párr. 56. oas.org/es/sla/ddi/docs/AG-RES_2277_XXXVII-O-07_spa.pdf.

118 RELE-CIDH (junio 2018). Informe Especial… Op. cit., párr. 40. 122 OEA, AG (05 junio 2007). Desplazados Internos, op. cit.

119 CNDH (31 diciembre 2018). Recomendación no. 91/2018… Op. cit., p. 82; CNDH (mayo 2016). Informe especial sobre des- 123 ONU, CDH (10 enero 2003). UN Doc E/CN.4/2003/86/Add.3, op. cit, párr. 41. plazamiento… op. cit, p. 194; CNDH (15 agosto 2013). Recomendación General no. 20… op. cit, párr. 164.

120 214 Ver, CMDPDH (2019). Episodios de desplazamiento interno… Op. cit., pp. 55-56. 215 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

El Programa Nacional de Derechos Humanos 2019-2024 (que V. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES. HACIA UNA POLÍTICA PÚBLICA está actualmente en discusión124) debería responder de manera A partir de un enfoque de derechos humanos, QUE PERMITA A LAS PERSONAS PERIODISTAS DESPLAZADAS UNA SOLUCIÓN adecuada a la problemática del desplazamiento forzado, tanto se transite hacia un modelo integral de abordaje DURADERA en general como en específico respecto a los periodistas, incor- del desplazamiento forzado de periodistas como porando las metas que resulten necesarias para aquellos pro- problema público. El ciclo de vida de las políticas públicas está conformado gramas sectoriales que deban atender el problema, señalando básicamente por siete procesos: 1) entrada del problema a La estructuración adecuada de un problema también los objetivos, estrategias y líneas de acción que correspondan para atender de la agenda pública; 2) estructuración del problema; 3) set o público debe ser realizada aplicando un enfoque manera adecuada el multicitado problema público. diseño de las soluciones posibles; 4) análisis de los puntos a de derechos humanos. favor y en contra de las mismas; 5) toma de decisión; 6) imple- El presente documento aboga por que, a partir de un enfoque de derechos humanos, se mentación; y 7) evaluación. El presente artículo, no analiza los procesos 3) al 4); sin transite hacia un modelo integral de abordaje del desplazamiento forzado de periodistas perjuicio de lo cual se deja asentado en este punto que cada uno de esos proce- como problema público; sin embargo, este enfoque no busca desestimar la importancia sos debería ejecutarse a partir de un enfoque de derechos humanos que considere de mejorar, fortalecer y consolidar las programas/mecanismos de protección de perio- aquellos que están implicados, obligaciones, garantías, causas y consecuencias, en distas con los que actualmente se cuenta en México. permanente consulta con las víctimas, involucrando de manera técnica, sistemática y sostenida estadísticas e indicadores que sean útiles para todo el ciclo de vida de Uno de los ejes transversales para la estructuración del problema público lo constituye las políticas públicas, e ineludiblemente, incorporando una perspectiva de género. el estándar internacional que reconoce el derecho de las personas desplazadas a las soluciones duraderas. Bajo este paraguas, la política pública integral para la garantía Respecto al proceso 1), en nuestro criterio, está claro que la violencia contra personas efectiva de los derechos humanos de las personas periodistas desplazadas debería periodistas y el desplazamiento forzado que dicha violencia provoca son reconocidos incluir de manera completa cada uno de los elementos del derecho a las soluciones en los planos nacional e internacional como temas de agenda pública. Sin embargo, duraderas y generar indicadores en la materia y una línea de base para su medición. debe consolidarse tal reconocimiento en el Programa Nacional de Derechos Humanos, a partir de la estrategia 1.3.1 del Plan Nacional de Desarrollo. El Estado mexicano está en mora con las víctimas del desplazamiento forzado y en específico con las personas periodistas víctimas de este flagelo. Por ello, para empezar Respecto al proceso 2), la estructuración adecuada de un problema público debe a superar esta moratoria, se recomienda: ser realizada aplicando un enfoque de derechos humanos en los términos que ya se especificó. Asimismo, la adecuada estructuración del desplazamiento forzado de 1. Consolidar la inclusión formal del desplazamiento forzado [tanto en general, periodistas como un problema público y la necesaria generación de una política como el específico de periodistas], en la agenda pública nacional, asegurándo- pública [entendida jurídicamente, como una garantía para los derechos humanos], se de que el Programa Nacional de Derechos Humanos incluya un apartado encaminada a la atención y resolución de dicho problema público, implica asumir explícito en el que se haga un diagnóstico sobre el referido problema (inclu- sin ambages que cuando una persona periodista es víctima de violencia y se ve for- yendo causas y consecuencias), considerando los elementos del enfoque de zada a desplazarse, dicho desplazamiento es, per se, un daño grave a la dimensión derechos humanos y la perspectiva de género que fueron planteados en el social de la libertad de expresión, dado que las y los periodistas víctimas de violen- presente documento, especialmente las consideraciones y elementos técni- cia generalmente cumplen la función esencialísima de investigar e informar sobre cos relativos a las estadísticas e indicadores. temáticas de notable interés público. 2. Incorporar en el Programa Nacional de Derechos Humanos 2019-2024 las México, es el país más mortífero de América y el segundo del mundo para el ejercicio del metas específicas que resulten necesarias para aquellos programas sectoria- periodismo; por ello, la garantía efectiva de todos los derechos de las personas perio- les que deben atender el problema. Asimismo, deberán señalarse los objeti- distas víctimas del desplazamiento forzado y de sus familias, configura una garantía vos, estrategias y líneas de acción que correspondan para atender de manera estructural del derecho de la sociedad en su conjunto a la verdad, al acceso a la infor- adecuada el problema público del desplazamiento forzado de periodistas mación y en términos amplios de la libertad de expresión. desplazados, teniendo como objetivo central generar una política que permita alcanzar soluciones duraderas para las víctimas.

124 El presente artículo no desarrolla las potencialidades que tendrían las políticas públicas que se implementen en el ámbito de las entidades federativas. Sin perjuicio de lo cual se considera fundamental enfatizar la importancia y urgencia de que, en la Ciudad de México se le dé plena aplicación al artículo 1.III de la Ley para la Protección Integral de personas defensoras de derechos humanos y periodistas del Distrito Federal, visto que dicha disposición legal incorpora la obligación de garantizar, entre otras, a las personas periodistas desplazadas, condiciones de vida dignas para continuar ejerciendo su labor en la Ciudad de México. Bajo este paraguas un esquema coordinado de garantía de soluciones duraderas entre la Federación y la Ciudad de México podría impactar de manera muy positiva la atención del problema público acá analizado.

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3. Garantizar que para todo el ciclo de vida de esta política pública se aplique un enfoque de derechos humanos en el que se considere, por lo menos: derechos FUENTES Y REFERENCIAS humanos implicados, obligaciones del Estado respecto de dichos derechos, garantías necesaria para la protección de los derechos humanos implicados, causas y consecuencias del problema público a resolver, todo lo anterior, en permanente consulta con las víctimas, involucrando de manera técnica, siste- Doctrina mática y sostenida estadísticas e indicadores que sean útiles para todo el ciclo de vida de las políticas pública, e ineludiblemente incorporando una perspectiva Aparicio, M. & Pisarello, G. Los derechos humanos y sus garantías: nociones básicas. Fundación para la Universitat Oberta de de género. Catalunya-Fundación Henry Dunant.

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CNDH. (31 diciembre 2018). Recomendación no. 91/2018. México es uno de los países más peligrosos para ejercer el periodismo, situación que ha sido ampliamente señalada a nivel nacional126 e internacional y127 por diversas ONG internacionales de periodistas (Reporteros CNDH. (08 febrero 2016). Recomendación General No. 24. Sin Fronteras, RSF128 y el Comité para la Protección de los Periodistas, CPJ129), mismas que han hecho diversas indicaciones a las autoridades mexicanas. Es así que el incremento sostenido de la violencia en contra CNDH. (mayo 2016). Informe especial sobre desplazamiento forzado interno (DFI) en México. de la prensa y la falta de mecanismos gubernamentales eficaces para prevenir, proteger y brindar justicia ante agresiones a periodistas agravan el problema, tanto en cantidad como en intensidad y diversidad de CNDH. (15 agosto 2013). Recomendación General no. 20. las agresiones.

CDHDF. Recomendación 13/2018. Los casos de periodistas bajo desplazamiento forzado son un tema de especial trascendencia, así por el efecto silenciador a la prensa como por la ruptura drástica del proyecto de vida de periodistas bajo amena- Otros za; y que, no obstante su alto impacto, ha sido poco explorado respecto sus causas, modalidades, impactos y alternativas de atención integral. Por ello, la respuesta gubernamental ha sido evidentemente deficiente, Article 19. (2018). Periodistas asesinados en México, en relación con su labor informativa. Disponible en: https://articulo19.org/ y ha llegado al extremo de la falta de certeza respecto al documento o circunstancias que acrediten que periodistasasesinados/. una persona periodista sea considerada en desplazamiento forzado, a fin de ser beneficiaria de medidas integrales de atención, ayuda y reparación. CPJ. (2019). Journalists Attacked in Mexico. Disponible en: https://cpj.org/data/location/?cc_fips=MX&start_year=1992&end_ year=2019&report-builder-type=year&motiveConfirmed%5B%5D=Confirmed&status%5B%5D=Missing. 125 Iván Báez es un defensor de derechos humanos especialista en materia de libertad de expresión, con quien el autor de este artículo tuvo el gusto de coincidir durante el desarrollo de la investigación, y a quien agradecemos sus opiniones y International Displacement Monitoring Centre. (2018). Global Internal Displacement Database: 2018 internal displacement figures el interés de que sus reflexiones se incluyeran en el presente trabajo. En este Anexo I se incluye la síntesis de un documen- by country. Disponible en: http://www.internal-displacement.org/database/displacement-data. to inédito de Iván que seguramente contribuirá a las discusiones requeridas en México y que, esperamos, serán realizadas a la brevedad.

Mecanismo Integral para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. (25 junio 2019). Solicitud 126 CNDH (08 de febrero 2016). Recomendación General No. 24. Sobre el ejercicio de la libertad de expresión en México. de acceso a información. DG/MPICDMX/490/2019. 127 OEA, CIDH, RELE (junio 2018). Informe Especial sobre la Situación de la Libertad de Expresión en México.

Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas. (25 de junio 2019). Solicitud de 128 Reporteros Sin Fronteras (2 de mayo de 2019). Impunidad de los crímenes contra periodistas en México: RSF anuncia acceso a información. UPSA/202/2019. su comunicación oficial a la Corte Penal. Disponible en: https://rsf.org/es/noticias/impunidad-de-los-crimenes-contra-periodistas-en-mexico-rsf-anuncia-su-comunicacion-oficial-la-corte

Reporteros sin Fronteras. (2019). Clasificación mundial de la libertad de prensa 2019. Disponible en: https://rsf.org/es/clasificacion#. 129 CPJ (2019). Journalists killed in Mexico since 1992. Disponible en: https://cpj.org/americas/mexico/

222 223 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

2. Parcial. Donde existe la posibilidad de realizar otro tipo de cobertura acorde a la nueva situación I. Causas de desplazamiento como persona desplazada.

1. Ataque directo. 3. Nula. Con posibilidad de continuar con su labor sin cambio de temática.

2. Amenaza. VII. Impacto en el acceso a la información de la sociedad 1. Anulación absoluta de la fuente de información. 3. Similitud con periodistas que han recibido ataques o amenazas. 2. Vacío de información en la cobertura (temática) realizada por la persona desplazada.

II. Decisión del desplazamiento VIII. Necesidades en el traslado

1. Sin análisis de riesgo conforme una metodología. Que puede hacerse: a) de forma propia (personal, 1. Transporte de personas. del grupo de periodistas o del medio al que se pertenece); b) por recomendación de OSCs o; c) de orga- 2. Transporte de objetos. nismo públicos (Fiscalías; Mecanismos de protección; Organismos de derechos humanos; Secretarías 3. Plan de seguridad. de Seguridad). IX. Necesidades en situación de desplazamiento 2. Con análisis de riesgo conforme a una metodología. Que puede hacerse: a) de forma propia (personal, del grupo de periodistas o del medio al que se pertenece); b) por recomendación de OSCs o; 1. Vivienda. En cuanto a esta necesidad se toma en cuenta que los lugares de alojamiento se ajusten c) de organismo públicos (Fiscalías; Mecanismos de protección; Organismos de derechos humanos; a sus necesidades, en los cuales no dé hacinamiento, o que se les exponga a alguna vulnerabilidad. Secretarías de Seguridad). Entre las dificultades para rentar una vivienda adecuada se tienen las dificultades económicas y la dificultad de cumplir requisitos. III. Tipo de desplazamiento 2. Alimentación. La cual debe de cumplir con una dieta balanceada y que no diste del tipo de alimenta- 1. Provisional. ción que solían llevar, ya que un cambio abrupto puede agravar el trauma e, incluso, tener repercusio- 2. Indefinido. nes en el estado de salud.

IV. Cantidad de personas desplazadas o modalidad grupal 3. Salud (física y psicológica). Debe de ser atendida por medio de un diagnóstico adecuado, atención inmediata y tratamiento, ya que pueden contar con afectaciones de agresiones o amenazas que moti- 1. Individual. varon el desplazamiento. Y también lesiones que hayan sido ocasionadas durante el traslado o por la 2. Familiar. situación de desplazamiento. 3. Colectiva. 4. Artículos personales y documentación (educativos, laborales, de propiedad, de identidad). Los V. Nivel de seguridad en desplazamiento cuales suelen dejarse en el lugar de origen y que impactan en el trauma del desplazamiento, cobrando especial importancia los documentos vinculados a la acreditación de la identidad personal. 1. Alto. Con esquema de refugio y, por tanto, sin visibilización de la nueva ubicación, al haber analizado que las capacidades de la agresora pueden trascender el lugar del que se desplazan. Siendo, incluso, 5. Alternativas laborales. La pérdida de la fuente de ingresos y la imposibilidad de conseguir una alter- procedente considerar la reasignación de identidad. nativa laboral en desplazamiento es una de las situaciones que agravan el trauma, al tener un impacto adicional en materia psicológica donde se ve afectada la proyección de vida. Por lo que es indispensa- 2. Medio. Con medidas duras de seguridad (reforzamiento de infraestructura y con aditamentos de ble se desarrollen estrategias puntuales de apoyo. videovigilancia) y un protocolo de reacción inmediata e incluso evacuación. 6. Plan integral para familia y/o acompañantes. Deben adoptarse las medidas que garanticen la vida 3. Bajo. Con medidas básicas de alojamiento en zona segura y, consecuentemente, donde se haya detec- familiar, y de forma especial, el de garantizar mecanismos que impidan la ruptura familiar que gene- tado una nula incidencia de la agresora. ralmente ocurre en familias desplazadas.

VI. Impacto en la labor periodística de la desplazada X. Plan de ajuste al proyecto de vida del o la periodista en desplazamiento, así como de su familia 1. Absoluta. Que impacta en la imposibilidad de continuar con el ejercicio periodístico y, por tanto, en la pérdida de fuente ingresos.

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Ante lo cual cobra especial relevancia el Marco de Soluciones Duraderas para los Desplazados Internos atracción, así como la cantidad de víctimas directas e indirectas, los principales estados del Comité Permanente entre Organismos,130 donde sustancialmente se establece lo que se entiende emisores, tipo de delito y del perfil de las posibles imputadas, así como si la medida por una solución duradera. del desplazamiento fue establecido conforme las medidas de protección previstas en el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Federal de Procedimientos XI. Mecanismo de Protección para Personas Defensoras de Penales y/o la Ley Federal para la Protección a Personas que Intervienen en el Proce- Derechos Humanos y Periodistas dimiento Penal, de igual forma se desconoce la cantidad de casos concluidos y los que siguen abiertos. El mecanismo fue creado por Ley e instaurado en el año 2012. Desde su creación ha sufrido diversas adecuaciones a su metodología de evaluación de riesgo. Actualmente, XIII. Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas la metodología para el análisis de riesgo no es de fácil acceso conforme al estándar de transparencia proactiva de información. Respecto casos de personas desplazadas, no Desde el año 2017 cuenta con el “Fondo de apoyo a periodistas y defensores de derechos humanos”, así reportan información alguna de forma desagregada, de acuerdo con su informe esta- como con una Dirección de Área en la Asesoría Jurídica Federal especializada para la atención de casos de dístico de marzo de 2019. periodistas y personas defensoras de derechos humanos.

Se desconocen la cantidad de casos de periodistas en desplazamientos iniciados bajo Respecto a casos de periodistas en desplazamiento forzado, no existe información alguna en el Informe el procedimiento ordinario y/o extraordinario, así como la cantidad de personas bene- 2019 de la CEAV,131 no obstante que desde marzo de 2018 anunciaron “las Jornadas integrales de atención ficiarias, los principales estados emisores y de perpetradoras. También se desconoce si a periodistas”.132 Es la más opaca de las instancias federales que cuentan con un área especializada de el desplazamiento fue establecido como medida en el plan de reacción rápida (medidas atención a periodistas. urgentes de protección) o en el plan de seguridad (medidas de protección), o la cantidad de casos concluidos y los que siguen abiertos. Se desconoce información detallada de los lineamientos aplicables a dicha Dirección de Área, y tampoco existe información desagregada respecto a la cantidad de casos, víctimas (directas, indirectas o potencia- Entre las fallas del Mecanismo se encuentran: la metodología para llevar a cabo las les) bajo atención de dicha área, o si se trata de casos federales o de aquellos atraídos conforme el artículo evaluaciones de riesgo (sólo tomando en cuenta las vulnerabilidades en el lugar de reu- 88 bis de la Ley General de Víctimas, y menos aún ante qué instancia se lleva la representación legal. Inclu- bicación y sin tomar en cuenta las causas) y la falta de estrategias para dar soluciones so si ya se encuentran en la fase de reparación integral o si aún están en la etapa de medidas de atención duraderas ante el desplazamiento forzado. o en la de ayuda inmediata.

XII. Fiscalía Especial para la Atención de Delitos cometidos XIV. Análisis respecto a la iniciativa de la Ley general de desplazamiento interno contra la Libertad de Expresión forzado de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH)133

Creada en el año 2006 (con la limitación de ser únicamente para casos de periodistas La propuesta de la CNDH desarrolla de forma limitada lo relativo a la distribución de competencias, no y no enfocada a la labor), en el 2010 fue adecuada a efecto de avocarse a la investiga- obstante, que se trate de una ley general y que, en gran medida, es un aspecto esencial en este tipo ción especializada de delitos cometidos contra la libertad de expresión, aspecto que fue de cuerpos normativos. Aunque derivan la competencia para la emisión del artículo 11 Constitucional, al robustecido mediante la reforma constitucional y legal (2013), por la que se establece la no estar expresamente establecido en el artículo 73 la facultad del Congreso para legislar en materia de facultad de atracción; no se advierte que en el “Protocolo Homologado de Investigación desplazamientos, podría presentarse un problema de constitucionalidad, ya que para la emisión de una de Delitos cometidos contra la Libertad de Expresión”, ni en el “Manual de prevención ley general no es suficiente considerar si se trata de una facultad explícita, especialmente al considerar de delitos cometidos contra la libertad de expresión” exista un apartado especializado que impactan en atribuciones estatales que podrían ocasionar controversias constitucionales, e incluso respecto a casos de periodistas en desplazamiento. demandas de amparo de “soberanía”.

Respecto a casos de personas desplazadas, no reportan datos desagregados en su La iniciativa en comentario presenta varios problemas. Uno de ellos responde a la falta de armonía entre informe mensual de mayo de 2019, consignando únicamente 2 casos de reubicación los órdenes de gobierno y la falta de consolidación de un sistema nacional. El otro problema es que, al temporal y ninguno de reubicación en el rubro de medidas de protección, respecto al distribuir competencias, continúa separando entre obligaciones de los estados respecto de la federación periodo comprendido entre el 5 de julio de 2010 al 31 de mayo de 2019. 131 CEAV (2019). Informe de Atención a Víctimas. Disponible en: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/469017/ Se desconocen la cantidad de casos de periodistas en desplazamiento y si las investiga- Informe_Comisio_n_Ejecutiva_de_Atencio_n_a_Vi_ctimas_vfinal.pdf. ciones (carpetas de investigación) se encuentran radicadas en razón de la facultad de 132 Portal de gobierno de México (2018). Implementan CEAV Jornadas integrales de Atención a Periodistas. Disponible en: https://www.gob.mx/ceav/prensa/implementa-ceav-jornadas-integrales-de-atencion-a-periodistas?idiom=es.

130 ONU, CDH (9 de febrero de 2010). Adición 133 CNDH (2018). Propuesta general para solicitar se presente iniciativa de ley general sobre desplazamiento forzado interno. Marco de soluciones duraderas para los desplazados internos. UN Doc A/HRC/13/21/Add.4, p. 2. Disponible en: http://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/OtrosDocumentos/Doc_2018_063.pdf.

226 227 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

cuando, en casos como el desplazamiento, debería ser atendido de forma integral, es decir, de forma diná- mica con una visión integral o nacional y con reglas claras de colaboración. 9. Gabriel Soriano Hombre 24/10/2018 Acapulco, Guerrero

La propuesta que de inicio pareciera adecuada, no toma en cuenta que la misma CEAV presenta proble- 10. Mario Gómez Hombre 21/09/2018 Yajalón, Chiapas. mas en el registro de víctimas y realiza diversos reenvíos al sistema de dicha Comisión. La iniciativa es un avance, sin embargo, requiere mejoras significativas, así como que se integren las experiencias de las 11. Javier Rodríguez Valladares Hombre 29/08/2018 Cancún, Quintana Roo personas víctimas y expertas en el tema, a fin de facilitar un proceso donde se propongan mecanismos efectivos, eliminando por disposición legal todos aquellos obstáculos burocráticos y financieros, por lo que 12. Rubén Pat Cahuich Hombre 24/07/2018 Playa del Carmen, Quintana Roo debe contemplar la distribución de competencias de forma adecuada para lograr una auténtica atención integral y coordinada. 13. Luis Pérez García Hombre 09/07/2018 Ciudad de México VX. Falta de concordancia de la normatividad penal posiblemente aplicable respecto a los impactos ocasionados por el desplazamiento forzado. 14. José Guadalupe Chan Dzib Hombre 29/06/2018 Sabán, Quintana Roo

Una de las grandes dificultades que representa el desplazamiento forzado deriva de no encontrar una 15. Héctor González Antonio Hombre 29/05/2018 Ciudad Victoria, Tamaulipas protección efectiva en el sistema jurídico penal (no se tutela adecuadamente el bien jurídico afectado), no obstante el alto impacto de ese tipo de violencia. Es así que las principales conductas que se usan para 16. Alicia Díaz González Mujer 24/05/2018 Monterrey, Nuevo León lograr ese efecto silenciador, encuadran dentro de delitos con penas (privativas de libertad o multas) muy bajas, de esta forma tenemos que los delitos de amenazas, intimidación o similares son insuficientes, e 17. Juan Carlos Huerta Martínez Hombre 15/05/2018 Villahermosa, Tabasco incluso al contemplar penas tan bajas, llegan a representar un obstáculo para que se logre una estrategia de acuerdos reparatorios que atiendan debidamente los impactos del hecho victimizante, ya que desde la 18. Leobardo Vázquez Hombre 21/03/2018 Gutiérrez Zamora, Veracruz óptica de costo-beneficio de las personas imputadas no se encuentra un estímulo efectivo para que accedan a esa forma de terminación anticipada del proceso penal. 19. Pamela Montenegro Mujer 05/02/2018 Acapulco, Guerrero

Anexo II 20. Carlos Domínguez Rodríguez Hombre 13/01/2018 Nuevo Laredo, Tamaulipas

134 Periodistas asesinados de 1993 a 2019 según reporte de la UNESCO 21. Gumaro Pérez Aguilando Hombre 19/12/2017 Veracruz

Nombre Género Fecha Lugar 22. Edgar Daniel Esqueda Castro Hombre 06/10/2017 San Luis Potosí

1. Norma Sarabia Mujer 11/06/2019 Tabasco 23. Cándido Ríos Vázquez Hombre 22/08/2017 Hueyapan de Ocampo, Veracruz

2. Francisco Romero Hombre 16/05/2019 Playa del Carmen, Quintana Roo 24. Luciano Rivera Salgado Hombre 21/07/2017 Playas de Rosarito, Baja California

3. Telésforo Santiago Enríquez Hombre 02/05/2019 San Agustín Loxicha, Oaxaca. 25. Edwin Rivera Paz Hombre 09/07/2017 Acayucan, Veracruz

4. Omar Iván Camacho Mascareno Hombre 24/03/2019 Salvador Alvarado, Sinaloa 26. Salvador Adame Pardo Hombre 14/06/2017 Michoacán

5. Santiago Barroso Hombre 15/03/2019 San Luis Río Colorado, Sonora. 27. Héctor Jonathan Rodríguez Hombre 15/05/2017 Autlán de Navarro, Jalisco

6. Jesús Eugenio Ramos Hombre 09/02/2019 Tabasco 28. Javier Arturo Valdez Cárdenas Hombre 15/05/2017 Culiacán, Sinaloa

7. Rafael Murúa Manríquez Hombre 20/01/2019 Santa Rosalía, Baja California Sur 29. Filiberto Álvarez Landeros Hombre 29/04/2017 Tlaquiltenango, Morelos

8. Jesús Alejandro Márquez Jiménez Hombre 01/12/2018 Tepic, Nayarit 30. Maximino Rodríguez Palacios Hombre 14/04/2017 La Paz, Baja California Sur

31. Miroslava Breach Velducea Mujer 23/03/2017 Chihuahua 134 UNESCO (2019). Observatory of killed journalists. (Consultado el 26 de julio de 2019).

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32. Ricardo Monlui Cabrera Hombre 19/03/2017 Yanga, Veracruz 55. María de Rosario Fuentes Rubio Mujer 15/10/2014 Reynosa, Tamaulipas

33. Cecilio Pineda Birto Hombre 02/03/2017 Altamirano, Guerrero 56. Antonio Gamboa Urias Hombre 10/10/2014 Ahome, Sinaloa

34. Jesús Adrián Rodríguez Samaniego Hombre 10/12/2016 Chihuahua 57. Octavio Rojas Hernández Hombre 11/08/2014 Oaxaca

35. Aurelio Cabrera Campos Hombre 14/09/2016 Huauchinango, Puebla 58. Nolberto Herrera Rodríguez Hombre 29/07/2014 Guadalupe, Zacatecas

36. Agustín Pavia Pavia Hombre 13/09/2016 Oaxaca 59. Jorge Torres Palacios Hombre 02/06/2014 Acapulco, Guerrero

37. Pedro Tamayo Rosas Hombre 20/07/2016 Tierra Blanca, Veracruz 60. Gregorio Jiménez de la Cruz Hombre 11/02/2014 Las Choapas, Veracruz

38. Salvador Olmos García Hombre 26/06/2016 Huajuapan de León, Oaxaca 61. Alberto López Bello Hombre 17/07/2013 Trinidad de Viguera, Oaxaca

39. Zamira Esther Bautista Mujer 20/06/2016 Ciudad Victoria, Tamaulipas 62. Mario Ricardo Chávez Jorge Hombre 26/06/2013 Tamaulipas

40. Elidio Ramos Zárate Hombre 19/06/2016 Oaxaca 63. Jaime González Domínguez Hombre 03/03/2013 Ojinaga, Chihuahua

41. Manuel Santiago Torres González Hombre 14/05/2016 Poza Rica, Veracruz 64. Adrián Silva Moreno Hombre 14/11/2012 Tehuacán, Puebla

42. Francisco Pacheco Beltrán Hombre 25/04/2016 Taxco, Guerrero 65. Víctor Manuel Báez Chino Hombre 14/06/2012 Xalapa, Veracruz

43. Moisés Dagdug Lutzow Hombre 20/02/2016 Tabasco 66. Marco Antonio Ávila García Hombre 18/05/2012 Obregón, Sonora

44. Anabel Flores Salazar Mujer 08/02/2016 Puebla 67. Esteban Rodríguez Hombre 03/05/2012 Veracruz

45. Reinel Martínez Cerqueda Hombre 22/01/2016 Santiago Laollaga, Oaxaca 68. Gabriel Huge Córdova Hombre 03/05/2012 Boca del Rio, Veracruz

46. Marcos Hernández Bautista Hombre 21/01/2016 San Andrés Huaxpaltepec, Oaxaca 69. Guillermo Luna Varela Hombre 03/05/2012 Boca del Rio, Veracruz

47. Rubén Espinosa Hombre 01/08/2015 Ciudad de México 70. Regina Martínez Mujer 28/04/2012 Xalapa, Veracruz

48. Filadelfo Sánchez Sarmiento Hombre 02/07/2015 Oaxaca 71. María Elizabeth Macías Castro Mujer 24/09/2011 Nuevo Laredo, Tamaulipas

49. Juan Mendoza Delgado Hombre 30/06/2015 Veracruz 72. Humberto Millán Salazar Hombre 25/08/2011 Culiacán, Sinaloa

50. Gerardo Nieto Álvarez Hombre 26/06/2015 Guanajuato 73. Yolanda Ordaz de la Cruz Mujer 26/07/2011 Boca del Rio, Veracruz

51. Armando Saldaña Morales Hombre 04/05/2015 Oaxaca 74. Ángel Castillo Corona Hombre 04/07/2011 Ocuilan, Estado de México

52. Abel Manuel Bautista Raymundo Hombre 14/04/2015 Juxtlahuaca, Oaxaca 75. Miguel Ángel López Velasco Hombre 20/06/2011 Veracruz

53. Moisés Sánchez Cerezo Hombre 24/01/2015 Medellín de Bravo, Veracruz 76. Misael López Velasco Hombre 20/06/2011 Veracruz

54. Atilano Román Tirado Hombre 10/11/2014 Mazatlán, Sinaloa 77. Pablo Ruelas Barraza Hombre 13/06/2011 Huatabampo, Sonora

230 231 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

78. Ana María Yarce Viveros Mujer 09/01/2011 Ciudad de México 101. Misael Tamayo Hernández Hombre 10/11/2006 Ixtapa Zihuatanejo, Guerrero

79. Rocío González Trápaga Mujer 09/01/2011 Ciudad de México 102. Brad Will Hombre 27/10/2006 Oaxaca

80. Luis Carlos Santiago Orozco Hombre 16/09/2010 Chihuahua 103. Enrique Perea Quintanilla Hombre 09/08/2006 Chihuahua

81. Guillermo Alcaraz Trejo Hombre 10/07/2010 Chihuahua 104. Jaime Arturo Overa Bravo Hombre 14/03/2006 La Piedad, Michoacán

82. Marco Aurelio Martínez Tijerina Hombre 10/07/2010 Montemorelos, Nuevo León 105. Raúl Gibb Guerrero Hombre 08/04/2005 Veracruz

83. Hugo Alfredo Olivera Cartas Hombre 06/07/2010 Apatzingan, Michoacán 106. Francisco Javier Ortiz Franco Hombre 22/06/2004 Tijuana, Baja California

84. María Elvira Hernández Galeana Mujer 29/06/2010 Guerrero 107. Saúl Martínez Hombre 24/03/2001 Matamoros, Tamaulipas

85. Juan Francisco Rodríguez Ríos Hombre 28/06/2010 Guerrero 108. Leonicio Pintor García Hombre 02/06/1997 Guerrero

86. Evaristo Pacheco Solís Hombre 12/03/2010 Chilpancingo, Guerrero Anexo III.

87. Jorge Ochoa Martínez Hombre 29/01/2010 Guerrero Periodistas asesinados de 1992 a 2019 reportados por el Comité para la Protección de los Periodistas135 88. José Luis Romero Hombre 16/01/2010 Ahome, Sinaloa A. Periodistas asesinados con motivo confirmado136 89. José Emilio Galindo Robles Hombre 24/11/2009 Ciudad Guzmán, Jalisco

90. Vladimir Antuna García Hombre 02/11/2009 Durango Nombre Fecha

91. Fabián Ramírez López Hombre 11/10/2009 Mazatlán, Sinaloa 1. Norma Sarabia Garduza 11/06/2019

92. Ernesto Montañez Valdivia Hombre 14/07/2009 Chihuahua 2. Francisco Romero Díaz 16/05/2019

93. Eliseo Barrón Hernández Hombre 29/05/2009 Gómez Palacio, Durango 3. Rafael Murúa Manríquez 20/01/2019

94. Carlos Ortega Melo Samper Hombre 03/05/2009 Santa María del Oro, Durango 4. Mario Leonel Gómez Sánchez 21/09/2018

95. Jean Paul Ibarra Ramírez Hombre 13/02/2009 Guerrero 5. Leobardo Vázquez Atzin 21/03/2018

96. José Armando Rodríguez Carreón Hombre 13/11/2008 Ciudad Juárez, Chihuahua 6. Leslie Ann Pamela Montenegro del Real 05/02/2018

97. Alejandro Xenón Fonseca Estrada Hombre 23/09/2008 Villahermosa, Tabasco 7. Carlos Domínguez Rodríguez 13/01/2018

98. Felicitas Martínez Sánchez Mujer 07/04/2008 Oaxaca 8. Edgar Daniel Esqueda Castro 5 o 6 de octubre de 2017

99. Teresa Bautista Merino Mujer 07/04/2008 Oaxaca 135 CPJ (2019). Explore CPJ’s database of attacks on the press. Journalists Attacked in Mexico. (Consultado el 26 de Julio de 2019).

136 Los nombres resaltados son aquellos que no aparecen registrados en el Observatorio de la UNESCO, mientras que el 100. Amado Ramírez Hombre 08/04/2007 Acapulco, Guerrero resto corresponde a aquellos casos en los que existe identidad entre la información del Observatorio y el CPJ.

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9. Salvador Adame Pardo 01/06/2017 32. Norberto Miranda Madrid 23/09/2009

10. Javier Valdez Cárdenas 15/05/2017 33. Eliseo Barrón Hernández 25/05/2009

11. Maximino Rodríguez 14/04/2017 34. José Armando Rodríguez Carreón 13/11/2008

12. Miroslava Breach Velducea 23/03/2017 35. Alejandro Zenón Fonseca Estrada 24/09/2008

13. Cecilio Pineda Birto 02/03/2017 36. Agustín López Nolasco 08/10/2007

14. Elidio Ramos Zárate 19/06/2016 37. Flor Vásquez López 08/10/2007

15. Marcos Hernández Bautista 21/01/2016 38. Mateo Cortés Martínez 08/10/2007

16. Rubén Espinosa Becerril 31/07/2015 39. Amado Ramírez Dillanes 6/04/2007

17. Filadelfo Sánchez Sarmiento 02/07/2015 40. Rodolfo Rincón Taracena 20/01/2007

18. Armando Saldaña Morales 2,3 o 4 de mayo de 2015 41. Roberto Marcos García 21/11/2006

19. José Moisés Sánchez Cerezo 02/01/2015 42. Bradley Will 27/10/2006

20. Octavio Rojas Hernández 11/08/2014 43. Dolores Guadalupe García Escamilla 16/04/2005

21. Gregorio Jiménez de la Cruz --/02/2014 44. Gregorio Rodríguez Hernández 28/11/2004

22. Adrián Silva Moreno 14/11/2012 45. Francisco Arratia Saldierna 31/08/2004

23. Regina Martínez Pérez 28/04/2012 46. Francisco Javier Ortiz Franco 22/06/2004

24. Maria Elizabeth Macías Castro 24/09/2011 47. José Luis Ortega Mata 19/02/2001

25. Luis Emanuel Ruiz Carrillo 25/03/2011 48. Philip True 15/12/1998

26. Noel López Olguín Marzo 2011 49. Luis Mario García Rodríguez 12/02/1998

27. Rodolfo Ochoa Moreno 09/02/2011 50. Víctor Hernández Martínez 26/07/1997

28. Carlos Alberto Guajardo Romero 05/11/2010 51. Benjamín Flores González 15/07/1997

29. Luis Carlos Santiago 16/09/2010 52. Jesús Abel Bueno León 22/05/1997

30. Valentín Valdés Espinosa 08/01/2010 53. Ruperto Armenta Gerardo 05/02/1995

31. Bladimir Antuna García 02/11/2009 54. Jorge Martín Dorantes 06/06/1994

234 235 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

20. Anabel Flores Salazar 08 o 09 de febrero de 2016 B. Periodistas asesinados sin motivo confirmado137 21. Juan Mendoza Delgado 30 de junio o 1 de julio de 2015 29, 30, 31 de mayo o 1 o 2 de Nombre Fecha 22. Jorge Torres Palacios junio de 2014

1. Telésforo Santiago Enríquez 02/05/2019 23. Alberto López Bello 17/07/2013

2. Omar Iván Camacho Mascareño 24/03/2019 24. Daniel Alejandro Martínez Balzaldúa 23 o 24 de abril de 2013

3. Santiago Barroso Alfaro 15/03/2019 25. Jaime Guadalupe González Domínguez 03/03/2013

4. Jesús Eugenio Ramos Rodríguez 09/02/2019 26. Víctor Manuel Báez Chino 13 o 14 de junio de 2012

5. Jesús Alejandro Márquez Jiménez 30/11/2018 o 01/12/2018 27. Marco Antonio Ávila García 17 o 18 de mayo de 2012

6. Javier Enrique Rodríguez Valladares 29/08/2018 28. Guillermo Luna Varela 02 o 03 de mayo de 2012

7. Rubén Pat Cauich 24/07/2018 29. Gabriel Huge Córdova 02 o 03 de mayo de 2012

8. José Guadalupe Chan Dzib 29/06/2018 30. Humberto Millán Salazar 24 o 25 de agosto de 2011

9. Juan Carlos Huerta 15/05/2018 31. Misael López Solana 20/10/2011

10. Héctor González Antonio 28 o 29 de mayo de 2018 32. Yolanda Ordaz de la Cruz Julio 2011

11. Cándido Ríos Vázquez 22/08/2017 33. Miguel Ángel López Velasco 20/06/2011

12. Edwin Rivera Paz 09/07/2017 34. Marco Aurelio Martínez Tijerina 10/07/2010

13. Ricardo Monlui Cabrera 19/03/2017 35. Hugo Alfredo Olivera Cartas 06/07/2010

14. Jesús Adrián Rodríguez Samaniego 10/12/2016 36. Juan Francisco Rodríguez Ríos 28/06/2010

15. Aurelio Cabrera Campos 15/09/2016 37. María Elvira Hernández Galeana 28/06/2010

16. Pedro Tamayo Rosas 20/07/2016 38. Evaristo Pacheco Solís 12/03/2010

17. Manuel Santiago Torres González 14/05/2016 39. Jorge Ochoa Martínez 29/01/2010

18. Francisco Pacheco Beltrán 25/04/2016 40. José Luis Romero enero 2010

19. Moisés Dagdug Lutzow 20/02/2016 41. José Alberto Velázquez López 22/12/2009

137 Los nombres resaltados son aquellos que no aparecen registrados en el Observatorio de la UNESCO, mientras que el 42. José Emilio Galindo Robles 24/11/2009 resto corresponde a aquellos casos en los que existe identidad entre la información del Observatorio y el CPJ.

236 237 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

Anexo IV. 43. Juan Daniel Martínez Gil 28/07/2009 Estados en los que se reportan los asesinatos de 1993 a 2019, según UNESCO138 44. Carlos Ortega Samper 03/05/2009 Estado Número de periodistas asesinados 45. Jean Paul Ibarra Ramírez 13/02/2009

46. Miguel Angel Villagómez Valle 10/10/2008 Veracruz 19 Oaxaca 14 47. Felicitas Martínez Sánchez 07/04/2008 Guerrero 13 48. Teresa Bautista Merino 07/04/2008 Chihuahua 8 Sinaloa 7 49. Mauricio Estrada Zamora 12/02/2008 Tamaulipas 7 50. Gerardo Israel García Pimentel 08/12/2007 Tabasco 5

51. Saúl Noé Martínez Ortega Abril 2007 Ciudad de México 4 Quintana Roo 4 52. Adolfo Sánchez Guzmán 30/11/2006 Durango 3 53. José Manuel Nava Sánchez 16/11/2006 Michoacán 3

54. Misael Tamayo Hernández 10/11/2006 Puebla 3 Sonora 3 55. Enrique Perea Quintanilla 09/08/2006 Baja California 2 56. Raúl Gibb Guerrero 08/04/2005 Baja California Sur 2

57. Roberto Javier Mora García 19/03/2004 Nuevo León 2 Jalisco 2 58. José Ramírez Puente 28/04/2000 Chiapas 1 59. Pablo Pineda 09/04/2000 Estado de México 1 Guanajuato 60. Jaime Arturo Olvera Bravo 09/03/2006 1 Morelos 1 61. José Luis Rojas 11/07/1994 Nayarit 1 62. Enrique Peralta Torres 06/07/1994 San Luis Potosí 1 Zacatecas 1

138 UNESCO (2019). Observatory of killed journalists. (Consultado el 26 de julio de 2019).

238 239 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO PERIODISTAS VÍCTIMAS DE DESPLAZAMIENTO FORZADO EN MÉXICO. DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS DE PROTECCIÓN A LAS POLÍTICAS DE GARANTÍA EFECTIVA DE DERECHOS

Anexo V.

Periodistas desaparecidos en México desde 2003139

Nombre Fecha Lugar

1. Jesús Mejía Lechuga 10/07/2003 Veracruz

2. José Alfredo Jiménez Mota 02/04/2005 Sonora

3. Rafael Ortiz Martínez 08/07/2006 Coahuila

4. José Antonio García Apac 20/11/2006 Michoacán

5. Rodolfo Rincón Taracena 20/01/2007 Tabasco

6. Gerardo Paredes 10/05/2007 Nuevo León

7. Gamaliel López 10/05/2007 Nuevo León

8. Mauricio Estrada Zamora 12/02/2008 Michoacán

9. María Esther Aguilar Cansimbe 11/11/2009 Michoacán

10. Miguel Ángel Domínguez Zamora 01/03/2010 Tamaulipas

11. Ramón Ángeles Zalpa 06/04/2010 Michoacán

12. Evaristo Ortega Zarate 20/04/2010 Veracruz

13. Marco Antonio López 07/06/2011 Guerrero

14. Manuel Figueroa Fonseca Hernández 22/09/2011 Veracruz

15. Federico Manuel García 14/05/2012 San Luis Potosí

16. Zane Plemmons 21/06/2012 Tamaulipas

17. Miguel Morales Estrada 19/07/2012 Veracruz

18. Adela Jazmín Alcaraz López 26/10/2012 San Luis Potosí

19. Sergio Landa Rosado 22/01/2013 Veracruz

20. Mario Alberto Crespo Ayón 07/12/2014 Sinaloa

21. Agustín Silva Vázquez 21/01/2018 Oaxaca

139 Yuri Cortéz (2018). Periodistas desaparecidos: el trágico récord mexicano. Actualizado el 30 agosto 2018. Reporteros Sin Fronteras por la Libertad de Expresión.

240 241 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO DEBE CAMBIAR ALGO VULNERABILIDAD Y EXPLOTACIÓN LABORAL: LA CRISIS MIGRATORIA ENTRE EL 9DISCURSO HEGEMÓNICO Y LA COBERTURA PERIODÍSTICA

Mtro. Federico Mastrogiovanni Académico Titular en el Departamento de Comunicación de la Universidad Iberoamericana. Coordinador del Programa Prensa y Democracia (PRENDE)

SUMARIO Introducción 245 I. Consecuencias económicas de la vulnerabilidad 247 II. Consecuencias sociales de la vulnerabilidad 248 III. La responsabilidad institucional: cómo el Estado mexicano facilita prácticas criminales 248 IV. Del Plan Puebla-Panamá a la Iniciativa Mérida 249

V. El fenómeno de la migración en el marco de la globalización 252 VI. Propuestas de políticas públicas 257 VII. Reflexiones conclusivas 258 Fuentes y referencias 260

243 ALGO DEBE CAMBIAR ALGO VULNERABILIDAD Y EXPLOTACIÓN LABORAL: LA CRISIS MIGRATORIA ENTRE EL DISCURSO HEGEMÓNICO Y LA COBERTURA PERIODÍSTICA

RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN

Las políticas de cierre y de control de los flujos migra- The policies of closing and control of migratory flows El dispositivo jurídico de control de las migraciones es uno de los factores estructurales torios y la progresiva informalización del mercado and the progressive informalization of the labor que dibujan el contexto dentro del cual la migración se articula. laboral (sobre todo en sus partes menos cualifica- market, especially in its less qualified parts, through das) a través de la vulnerabilidad jurídica de las y los the legal vulnerability of migrants, together with the Hay una aparente paradoja en los sistemas occidentales “desarrollados” o del “centro migrantes, unidas al discurso hegemónico xenofóbico intolerant generalized hegemonic discourse of the global” que, por un lado, reivindican la necesidad de cerrar sus fronteras a los flujos e intolerante generalizado y difundido por los medios Mainstream media is apparently paradoxical, if one migratorios y, por el otro, estructuran sus economías con el provecho de la mano de de comunicación mainstream, son aparentemente observes the need of the Center countries for migrant obra migrante. paradójicas, sobre todo si se observa la necesidad de labor, when in reality it represents a functional mano de obra migrante por parte de los países del element for the economies of the central countries. La paradoja está reflejada en cierta impotencia de las polític- Centro, pues ésta representa un elemento funcional as públicas que se ocupan de migración, y en la regulación del La propia vulnerabilidad resulta favorecida y para las economías de los países centrales. fenómeno migratorio con una postura de explícito cierre. Otra propiciada por la difusión de un discurso público Keywords: Migration, vulnerability, labor market, aparente paradoja tiene que ver con el discurso público de raci- racista, xenófobo, denigrante y articulado por hegemonic discourse, journalism, xenophobia, smo, xenofobia e intolerancia que se asocia a la misma necesi- líderes políticos a través de las redes sociales y Palabras clave: Migración, vulnerabilidad, mercado racism, exploitation, Mexico, United States. dad de la mano de obra migrante. En realidad, las hipotéticas los grandes medios de comunicación. laboral, discurso hegemónico, periodismo, xenofo- paradojas se resuelven con otros tipos de reglamentaciones bia, racismo, explotación, México, Estados Unidos. activas y eficaces de control de las y los migrantes; formas que no buscan eliminar el número de los sujetos móviles, sino la reducción de su nivel de libertad de movimiento y la ulterior precarización del trabajo.

Este cierre tan radical no sólo parece no ser capaz de evitar el flujo de migrantes indocumentados, sino que provoca su aumento y una degradación del status jurídico y de los derechos.

De hecho, lo que se crea es una ciudadanía blindada que se pretende defender con el discurso público y las barreras físicas y simbólicas, no sólo y no tanto alrededor de fronteras físicas, sino alrededor de aquéllas jurídicas que crean nuevas territorialidades.

Entonces, entre las políticas de cierre y de control del status jurídico de las y los migrantes y la progresiva informalización del mercado laboral, sobre todo en sus partes menos cualificadas, se crea una soldadura estratégica que hace legítima la pregunta de si la migración de indocumentados es una forma de parasitismo social introducida en las mallas de los sistemas de control social, o si, al contrario, es un elemento funcional para las economías de los países centrales.

En este sentido, parece que el gobierno de los procesos migratorios y la gestión diferencial del status jurídico de las y los migrantes se han implementado a través de una forma de poder que tiene rasgos principalmente de policía.

El migrante indocumentado sería, entonces, víctima constante de una vulnerabilidad estructural y de una suspensión de garantías jurídicas vigentes en los Estados de derecho modernos. La “ilegalidad” pone automáticamente al migrante en una situación de vulnerabilidad de la que se aprovechan muchos actores. Esa misma vulnerabilidad es la característica principal que permite la expansión de un mercado de la migración, un verdadero negocio en los países expulsores y en los países de pasaje del flujo migratorio, que en este análisis corresponde a México, y en los países receptores, que en este

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caso se trata de Estados Unidos. I. CONSECUENCIAS ECONÓMICAS DE LA VULNERABILIDAD La propia vulnerabilidad resulta favorecida y propiciada por la difusión de un discurso público racista, xenófobo, denigrante y articulado por líderes políticos a través de las Es preciso preguntarnos cuáles son los beneficios económicos generados de una redes sociales y los grandes medios de comunicación. situación de vulnerabilidad experimentada por las y los migrantes centroamericanos y que tienen impacto en los actores que se aprovechan de la condición jurídica en la Parece necesario realizar un acercamiento más articulado alrededor del concepto de que ellos se encuentran. vulnerabilidad, pues representa el elemento determinante que causa la explotación y los abusos hacia las y los migrantes centroamericanos en su tránsito por México y al Un primer paso es identificar las actividades económicas relacionadas de manera llegar a los Estados Unidos. directa con las y los migrantes, las cuales, ya sean legales o ilegales, generan abusos debido a la condición jurídica desventajosa en la que se ven inmersos. Un primer punto que se puede derivar de la etimología de la palabra está relacionado con el aspecto de posibilidad y no de ser. Vulnerable es quien podría, potencialmente, La primera consecuencia de esta condición son los abusos que ser herido, no quien ciertamente lo es. algunos operadores económicos, identificados con los vendedo- En muchos casos, los funcionarios públicos, res de bienes y servicios, llevan a cabo en contra de las y los en lugar de defender los derechos de las Las causas de la vulnerabilidad y de sus componentes responden a una combinación migrantes. Se trata de los comerciantes que venden comida, personas migrantes que han sido violados, de múltiples factores geográficos, económicos, sociales, políticos y personales que con- agua, cobijas y bienes de primera necesidad, y que dan hospe- participan en las actividades ilícitas que se dicionan tanto la exposición al riesgo como la disponibilidad de capacidades de cada daje a las y los migrantes recién llegados de la frontera sur de desarrollan a su alrededor. familia e individuo en un contexto dado. México. Junto a los comerciantes hay que colocar a los chofe- res de colectivos, microbuses y taxis de la zona fronteriza. Aunque no se trata de la En este trabajo nos interesa enfocarnos en el aspecto de la vulnerabilidad derivada de totalidad de los casos, muchos operadores fronterizos, o que trabajan a lo largo de la una condición jurídica específica: la del migrante indocumentado. línea del ferrocarril utilizada por las y los migrantes centroamericanos para alcanzar los Estados Unidos, se aprovechan de la condición jurídica desventajosa de estas personas En el Informe Especial sobre el secuestro de Migrantes, elaborado por la Comisión indocumentadas y, actuando como un “cártel” económico, cambian sus precios para Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) el 22 de febrero de 2011, se lee: ofrecer a las personas migrantes tarifas más altas, pues saben que ellos no tienen una condición jurídica cabal que les permita quejarse. Como resultado de su especial situación de vulnerabilidad existe un bajo índice de denuncia entre la población migrante que ha sido víctima no sólo del delito, sino de violaciones a sus El abuso por parte de los vendedores de bienes y servicios es muy común en la zona derechos humanos en general. El número de quejas de las y los migrantes es mucho menor fronteriza, y es tan difundido que casi existen mercados paralelos con precios para los al de los casos de agravio cometidos en su perjuicio porque tienen clara su prioridad: llegar a mexicanos y precios para los transmigrantes. su lugar de destino sin ser detectados. En muchas zonas de la frontera sur de México hay “casas de seguridad” que ofrecen a Como se estableció en la Recomendación General número 13, Sobre la Práctica de Verifica- las y los migrantes indocumentados una colchoneta donde descansar, comida, agua, ciones Migratorias Ilegales, emitida por esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos, refrescos y, sobre todo, protección. Protección contra los grupos de asaltantes, contra la entre las razones por las que los extranjeros no denuncian pueden señalarse: su desconoci- policía y contra los agentes de migración. Este negocio redondo se paga caro, y el precio miento de los procedimientos, las autoridades y los organismos competentes para investigar (sin impuestos) no es negociable porque el cliente es vulnerable económicamente. y sancionar los abusos de que son víctimas, la carencia de información sobre los mecanismos y las instancias de tutela de sus derechos humanos, la falta de tiempo necesario para presentar Otra fuente de ganancia e ingresos relacionada con la vulnerabilidad de las y los migran- su queja o denuncia, así como el temor a ser expulsados o sufrir represalias. (CNDH, 2011). tes deriva de los secuestros y tráfico de personas por parte de grupos armados. Un importante factor de negocio es la trata de personas, la venta de hombres y mujeres Resulta pertinente hacer evidentes los elementos discursivos y administrativos que en los mercados de la prostitución o del trabajo sumergido, o el dinero de los rescates generan la vulnerabilidad de las y los migrantes indocumentados, lo que a su vez pedidos a las familias residentes en Estados Unidos o Centro América. representa el elemento central para la explotación económica y laboral de la población migrante, especialmente en el caso de los centroamericanos en tránsito por México. Paralelamente no se puede olvidar el papel de las fuerzas de seguridad: la policía (municipal, estatal y federal), el ejército y los funcionarios de las oficinas del Instituto Nacional de Migración y los empleados en el territorio mexicano en operaciones de control del flujo migratorio.

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En muchos casos (algunos de ellos documentados en los reportes anuales de la CNDH, La legislación relativa a la protección de las personas migrantes, sujetos vulnerables por de Amnistía Internacional y de otros centros de defensa de los derechos humanos), los su condición jurídica, existe tal como demuestran los abundantes datos de la CNDH.1 funcionarios públicos, en lugar de defender los derechos de las personas migrantes que han sido violados, participan en las actividades ilícitas que se desarrollan a su alrededor. El problema es la intención de las instituciones de aplicar las leyes. En el caso de México En ocasiones toman parte activamente en los robos, las violencias, la venta de migran- ha sido evidente, en el transcurso de los años, la falta de interés del Estado, que no tes, así como también asisten sin intervenir en las acciones de las y los ciudadanos parece haber tomado las medidas necesarias para castigar a los culpables de los princi- mexicanos, cobrando su “trabajo” con un porcentaje de las ganancias. pales delitos en contra de los derechos humanos de las y los migrantes, ni para detener los negocios que se desarrollan alrededor del proceso migratorio. La explotación económica de la migración indocumentada, derivada de la vulnerabilidad de las personas migrantes, resulta ser un negocio rotundo que deja altas ganancias La falta de políticas públicas en defensa de los transmigrantes no deriva de una falta de a los operadores del sector. conocimiento del problema, pues, en todo caso, es más bien y en sí misma una política pública, ya que este comportamiento de indiferencia genera grandes ganancias deriva- II. CONSECUENCIAS SOCIALES DE LA VULNERABILIDAD das de las actividades ilícitas que ya se han expuesto.

La vulnerabilidad también tiene consecuencias relevantes en el territorio mexicano a En el mejor de los casos, el Estado mexicano ha ignorado o ha permitido que se realicen nivel social. Sobre todo, nos interesa enfocarnos en la relación de poder que se esta- comportamientos criminales por parte de sus funcionarios a diferentes niveles. blece entre “víctimas” y “victimarios”. Muchos comportamientos antisociales derivan directamente de la diferencia jurídica que existe entre el migrante indocumentado y los IV. DEL PLAN PUEBLA-PANAMÁ A LA INICIATIVA MÉRIDA ciudadanos mexicanos que cruzan su camino. Si se observan las características del Plan Puebla Panamá (PPP), que nunca ha entrado No creemos que la fuente del racismo que está en la base de la en vigor formalmente y que ahora se conoce como Proyecto de Integración y Desarro- explotación y los abusos cometidos en contra de los migrantes La reducción de una persona o de un grupo llo de Mesoamérica, o más simplemente Proyecto Mesoamérica (PM), y de la Iniciativa tenga una raíz ideológica aislada. En particular, nos parece rele- de personas a un nivel menos que humano Mérida, es posible identificar algunos detalles que nos parece interesante subrayar. vante destacar cómo es que las comunidades enteras se orga- permite que la ciudadanía considere aceptable nizan para asaltar, robar y secuestrar a los migrantes de paso. abusar de ellos, pues de este modo constru- El PPP, según la misma declaración de los actores nacionales que lo pactaron, se pre- No se puede explicar un comportamiento social tan extremo y ye contextualmente las justificaciones de su sentaba como un espacio político de alto nivel que articularía esfuerzos de cooperación, desviado sin tomar en cuenta todas las facetas que lo generan. comportamiento. desarrollo e integración de diez países (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guate- mala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana), lo que facilitaría La vulnerabilidad “institucionalizada” del migrante tiene otra faceta: la impunidad hacia la gestión y ejecución de proyectos orientados a mejorar la calidad de vida de los habi- comportamientos desviados o criminales perpetrados y dirigidos hacia los sujetos vul- tantes de la región. nerables. La reducción de una persona o de un grupo de personas a un nivel menos que humano permite que la ciudadanía considere aceptable abusar de ellos, pues de este En el marco de este proyecto los diferentes gobiernos de la región intentaron organizar modo construye contextualmente las justificaciones de su comportamiento. políticas comunes para permitir el desarrollo y el crecimiento de algunas empresas y para facilitar la movilidad de mercancías y capitales. Al mismo tiempo, ha sido limitada Así es como se explican los asaltos en grupo por parte de simples campesinos o ciuda- la movilidad de las personas y de los flujos migratorios a través de un aumento del danos no relacionados directamente con grupos criminales, quienes hacen de la violen- control de los mercados laborales y de las rutas migratorias. Según el análisis de Juan cia y de los abusos su fuente de entrada, pero también su estilo de vida. Manuel Sandoval Palacios:

III. LA RESPONSABILIDAD INSTITUCIONAL: CÓMO EL ESTADO MEXICANO La regulación del mercado laboral en el nivel regional (América del Norte y Centroamérica) FACILITA PRÁCTICAS CRIMINALES 1 En materia de protección al migrante, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su Opinión Consultiva OC-18/03 del 17 de septiembre de 2003 (solicitada por México y apoyada por 30 países) sobre la condición jurídica y A los vulnerables les falta el acceso a los recursos económicos, pero también derechos humanos de los migrantes indocumentados, estableció la obligación de respetar y garantizar los derechos fun- el poder político necesario para obtener el mismo (ACNUR). damentales de los migrantes. Con ese propósito llamó a los Estados a adoptar medidas positivas, evitar tomar iniciativas que limiten o conculquen un derecho fundamental, así como a suprimir medidas y prácticas que restrinjan o vulneren sus derechos. Esta obligación vincula a los Estados, independientemente de cualquier circunstancia o consideración, inclusive En muchas ocasiones, más que de falta de protección para las y los migrantes, se debe- del estatus migratorio de las personas. En términos de lo dispuesto en el artículo 21, párrafo noveno, de la Constitución ría hablar de las políticas públicas que causan directamente la vulnerabilidad, como las Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el numeral 2 de la Ley General del Sistema Nacional de Segu- que dan lugar a la exclusión social, la persecución de minorías, las violaciones masivas ridad Pública, la seguridad pública es una facultad concurrente entre la Federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios (CNDH, 2011). de los derechos humanos y los abusos de cada tipo.

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requiere de una mano de obra barata, movible hacia Estados Unidos y Canadá, […] para ser El concepto de seguridad en Estados Unidos ha cambiado debido empleada principalmente en las industrias maquiladoras que se están extendiendo por estos a los actos terroristas de septiembre de 2001. En consecuencia, La Iniciativa Mérida, “un programa histórico de territorios. Pero esta regulación implica la incorporación de unos trabajadores y la exclusión también han cambiado las políticas de seguridad fronteriza en cooperación que reconoce las responsabilidades de otros al mercado laboral norteamericano (léase Estados Unidos y Canadá). Desde las relación con México, pues han aumentado las medidas de segu- compartidas de Estados Unidos y México de negociaciones del TLCAN, la migración laboral quedó excluida del mismo, bajo el supuesto de ridad en todos los principales cruces de la frontera. Además de luchar contra la violencia generada por las drogas que precisamente el libre comercio sería la solución a largo plazo de la migración mexicana, estas medidas generales, han sido varias las propuestas para que amenaza a los ciudadanos de ambos países”. por el flujo de inversiones que generarían empleo, el establecimiento de industrias maquila- intensificar de manera formal la seguridad entre los dos países. doras en todo el país, y los apoyos financieros internacionales para proyectos de desarrollo Entre las principales propuestas recordamos: la Iniciativa de la Sociedad para la Prospe- en las zonas expulsoras de migrantes. Este falso vínculo de libre comercio como solución a ridad en el año 2002, la Alianza para la Seguridad y Prosperidad en América del Norte la migración laboral es el modelo para excluir a ésta de todo tratado comercial bilateral o (ASPAN) en el 2005 y la Iniciativa Mérida en 2007. multilateral en el Continente Americano. De esta manera la mano de obra migrante queda sujeta a regulaciones específicas para mantener el carácter de ventaja comparativa regional La Iniciativa Mérida, la más contundente de estas iniciativas internacionales, y la que de por su bajo costo. Mediante diversos mecanismos, la mano de obra migrante mexicana se ha forma más clara y directa se pone como objetivo la seguridad y el combate a la violencia, ido incorporando a los mercados laborales estadounidense y canadiense, a cambio de que el se plantea como “un programa histórico de cooperación que reconoce las responsabili- gobierno mexicano estableciera controles estrictos en su frontera sur para excluir a la mano dades compartidas de Estados Unidos y México de luchar contra la violencia generada de obra centroamericana y de otros países. (Sandoval Palacios, 2001). por las drogas que amenaza a los ciudadanos de ambos países”.

Según la definición del gobierno mexicano, la Iniciativa Mérida (o Plan Mérida, o Plan Lo que se ha ido limitando cada vez más es la libertad de movimiento de las personas México) es un “esquema de cooperación bilateral entre México y Estados Unidos para migrantes a lo largo del territorio del Proyecto Mesoamérica, sobre todo en México. combatir más eficaz y exitosamente a la delincuencia organizada tradicional”.2 Esto ha sido resultado de un endurecimiento de las reglas migratorias que son dictadas por los grandes intereses, especialmente los de Estados Unidos. Desde que entró en El punto de fuerza y prioridad de este programa ha sido fortalecer las habilidades técni- vigor el Proyecto Mesoamérica se han cambiado de forma relevante los flujos migrato- cas de la policía y las fuerzas armadas, en una óptica de profesionalización y de asisten- rios y, sobre todo, el manejo que reciben por parte de las autoridades de los estados del cia por parte de Estados Unidos. Otros sectores de intervención son la reforma judicial, Proyecto Mesoamérica, en especial, de las de México. Se ha ido obstaculizando el paso la reforma penitenciaria, la seguridad fronteriza y el desarrollo de infraestructuras y a las y los migrantes centroamericanos para incorporarse a los mercados laborales de tecnologías. Estados Unidos, pero sin detener de ninguna forma los flujos migratorios; aunque sí se ha hecho más difícil el tránsito de las y los migrantes, razón por la que necesariamente Sin embargo, hay muchos puntos de sombra en un acuerdo que desde el 2008 ha cla- recurren al servicio de redes de traficantes de personas. sificado la migración dentro de un marco de “seguridad”, transformándola en un problema y criminalizando a los migrantes. Y justamente este tipo de confusión lleva a los Se puede así observar la importancia del Proyecto Mesoamérica en la construcción de decision makers a mover la atención de las instituciones hacia los migrantes, más que una nueva política migratoria, entendiendo la relevancia de la redefinición de las rela- hacia los que de la migración hacen un negocio. ciones de poder tanto en el istmo centroamericano como en el sur de México. Según un estudio del Colegio de la Frontera Norte (COLEF, 2011), el tema de la seguridad Con estos tratados, que no son sólo de libre comercio sino de inversiones y de derechos entre México y Estados Unidos, manejado por la Iniciativa Mérida, además de no haber de propiedad intelectual, México ha venido contribuyendo a crear un área completamente acabado con la violencia y con el narcotráfico, conlleva una serie de problemas relativos subordinada a la economía estadounidense que busca aprovecharse de las ventajas compa- a la vulnerabilidad de los migrantes y a su criminalización. Según José María Ramos: rativas de la mano de obra barata y los recursos naturales de la misma. Para ello el Plan Puebla-Panamá (PPP), propuesto por el presidente Vicente Fox con el propósito de integrar Se considera que la Iniciativa [Mérida] reproduce el paradigma vigente en términos de énfasis el sursudeste de México con Centroamérica, lo que trata es crear las condiciones para tener de la política de seguridad de parte de Estados Unidos y México y que tiende a criminalizar a acceso a los recursos energéticos y de biodiversidad que existen ahí y que las grandes corpo- los migrantes, con lo cual aumentan sus riesgos y vulnerabilidad. El paradigma tiene limita- raciones transnacionales estadounidenses buscan rentabilizar; así como regular los flujos ciones porque el aumento de la vigilancia fronteriza contradictoriamente no ha disminuido migratorios centroamericanos y del sursudeste de México, canalizándolos como mano de la inseguridad y la violencia, por el contrario, ambos problemas han aumentado, generando obra barata para las industrias maquiladoras, los grandes proyectos de infraestructura e condiciones para la victimización de los migrantes. hidrológicos, silvícolas y el sector servicios (turismo, comercio, etcétera) que se impulsarán en la región; además de crear un puente entre América del Norte y América del Sur para […] Otra cuestión que se plantea es si la Iniciativa podrá reducir el dinamismo de los distintos facilitar el desarrollo de ALCA. (Sandoval Palacios, 2001). 2 http://www.iniciativamerida.gob.mx/.

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grupos de narcotraficantes en la frontera, que en algunos casos han sustituido a los trafican- aumentando los costos y disminuyendo los beneficios de la migración indocumentada. tes de migrantes, situación que ha aumentado su vulnerabilidad. Este efecto es contrario a lo esperado por la Iniciativa, cuya prioridad es evitar que como resultado del aumento del También existe, y es muy relevante, un factor de atracción que acerca a los migrantes a control fronterizo se fortalezcan las prácticas de discriminación en contra de los migrantes. pesar de las dificultades que encuentran en el camino. Esta fuerza de atracción que con- (COLEF, 2011). sidera la previsión de mejores condiciones generales de vida, o la posibilidad de ganancias mayores que pueden constituir remesas importantes para ser enviadas a los países de origen, produce un flujo casi constante de migrantes dispuestos a entrar en Estados Si los principales convenios internacionales, que deberían por sus mismos estatutos Unidos ilegalmente. En estos términos, “reforzar” la frontera y transformarla en un impe- proteger a la ciudadanía en contra de la violencia y de los grupos criminales, hacen más dimento mayor, de facto, beneficia a los empleadores que utilizan mano de obra migrante, vulnerables a las y los migrantes, tanto a mexicanos como a centroamericanos, es nece- ya que pueden “hacer uso” de una fuerza de trabajo altamente vulnerable y, por lo tanto, sario replantear el tema migratorio para evitar que se concentre el poder en contra de mucho más competitiva, con lo que aumentan considerablemente las ganancias de las los actores más vulnerables, que son las personas migrantes. empresas al tener un cambio de fuerza de trabajo por otra más vulnerable, con gente indocumentada y básicamente sin derechos y que siempre está a disposición. Los programas intergubernamentales más importantes, como el Proyecto Mesoamérica y la Iniciativa Mérida, que disponen de financiamientos muy importantes y que se ponen Según los teóricos del sistema mundial, “la migración internacio- como objetivos el desarrollo de la economía y el aumento de la seguridad, en reali- nal es el resultado natural de las disrupciones y dislocamientos El incorporar las periferias en la economía dad, son instrumentos que aumentan la vulnerabilidad de los migrantes, y dejan campo que ocurren en el proceso de desarrollo capitalista. Es un fenó- capitalista equivale a generar flujos migratorios abierto a todos los actores, tanto a los grupos criminales como a los empresarios y sec- meno que resulta de relaciones económicas capitalistas en las enormes, el contrario del factor de equivalencia tores de las instituciones que quieren explotar económicamente esa vulnerabilidad. sociedades periféricas no capitalistas, que crean una población económica supuesto por la teoría neoclásica. móvil, propensa a la migración” (Massey et al., 1998). V. EL FENÓMENO DE LA MIGRACIÓN EN EL MARCO DE LA GLOBALIZACIÓN Ya André Gunder Frank planteaba que el capitalismo global (y la migración como una de La migración internacional, entendida como fenómeno mundial, sus manifestaciones) contribuyó al “desarrollo del subdesarrollo” (1969). La escuela de se ha convertido en los últimos años en un proceso masivo rela- André Gunder Frank planteaba que el capita- la dependencia ve a la migración no sólo como un elemento dañino para las economías cionado directamente con el desarrollo capitalista de la globa- lismo global (y la migración como una de sus de los países subdesarrollados, sino también como una de las causas principales del lización (Wallerstein, 1974). Y en la época de la globalización, el manifestaciones) contribuyó al “desarrollo del subdesarrollo mismo, más que como un camino hacia el desarrollo. fenómeno se encuentra articulado conforme las nuevas condi- subdesarrollo”. ciones socioeconómicas. De acuerdo con este enfoque teórico la migración arruinaría las estables sociedades campesinas, minando sus economías y desalojando su pueblo. El proceso migratorio masivo se articula con base en el concepto jurídico y social de vulnerabilidad, el cual genera una diferencia entre las y los migrantes indocumentados El incorporar las periferias en la economía capitalista equivale a generar flujos migrato- y los documentados, quienes gozan, al menos teóricamente, de la protección institu- rios enormes, el contrario del factor de equivalencia económica supuesto por la teoría cional de sus derechos humanos y políticos (de ciudadanía). En el caso de México, cabe neoclásica. En lugar de crear un flujo en la dirección opuesta al capital, como predecía destacar que ni la ciudadanía, ni los documentos migratorios por sí mismos garantizan la teoría neoclásica, lo que fluye va hacia donde va el capital, o sea, hacia los países que sean respetados los derechos humanos. Aquí se sostiene, sin embargo, que el ser del centro donde se ubica el trabajo. Así se explica la migración en el marco teórico indocumentado es un elemento que, a paridad de condiciones, resulta ser la discrimi- del sistema-mundo, como una consecuencia estructural del sistema capitalista global. nante más importante para determinar una vulnerabilidad total. Los flujos migratorios son parte de la estructura centro-periferia y no representan una excepción, sino un proceso inevitable. La política de reforzamiento de Estados Unidos no puede lograr ningún resultado. De hecho, facilita las actividades y los mercados ilícitos. Las personas migrantes no son actores individuales, sino que son colocados y explica- dos dentro de las dinámicas macrosociales. Esto no quiere decir que los individuos no Del lado de los beneficios, Estados Unidos buscó reducir el acceso al empleo, pues crimi- tomen decisiones o no tengan historias particulares, sino que se explican y encuentran nalizó la contratación de trabajadores indocumentados e impidió que las y los inmigran- sentido en procesos más amplios que las decisiones individuales. tes indocumentados (y algunas veces también los legales) tuvieran acceso a los servicios públicos. De lado de los costos, el gobierno contrató más agentes para reforzar la Patru- En esta óptica la migración responde a una demanda relativa sobre la generación del lla Fronteriza, aumentó sus recursos y le otorgó nuevos poderes para detener, perse- trabajo con bajos costos que el sistema capitalista satisface mediante los recursos guir y deportar a los extranjeros no autorizados. Las autoridades tenían la esperanza humanos disponibles en la periferia del mismo. Pero la producción de las periferias de disuadir a las y los migrantes en su afán por entrar y quedarse en Estados Unidos, puede obtenerse a través del estímulo de procesos migratorios y la inserción de nueva

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fuerza de trabajo dentro del mercado en las áreas céntricas, así como moviendo algu- temporáneas y ceñirla al estudio de las complejas economías políticas regionales. nas partes de los procesos productivos en zonas periféricas. Esto no quiere decir que en los procesos migratorios analizados dentro del presente marco sólo sean impor- El territorio no es una entidad preconstituida, ni el simple ambiente vital dentro del tantes los factores de atracción: también existen diferentes razones que explican fac- cual cierta comunidad se asienta. Al contrario, es siempre el fruto de un proceso de tores de expulsión. construcción social, un recurso de la sociedad que siempre define nuevas formas de identidad colectiva. La migración no sería el efecto de la exclusión de algunas áreas del planeta de los procesos económicos globales, sino la consecuencia de su inserción en condiciones La creación de una “población móvil” (Wallerstein, 1974) que desde la periferia es atraí- de subordinación político-económica. La geografía de las migraciones contemporá- da hacia el centro, a través de acciones típicas del sistema capitalista, es la premisa para neas enseña cómo un factor genérico de pobreza puede transformarse en una con- el desarrollo de flujos migratorios. creta ocasión de migración, sólo si existe una compleja serie de relaciones políticas, económicas y sociales capaces de constituir un puente, no sólo por la afluencia de La migración internacional es el resultado de una permanente demanda de trabajo capitales, informaciones y personal especializado desde el centro hacia la periferia, migrante inherente a la estructura económica de las naciones desarrolladas (Piore, sino también por un flujo migratorio en dirección opuesta, que se pone en marcha 1979). La inmigración no es causada por factores de empuje en los países expulsores, para explotar a la fuerza de trabajo. La misma explotación de la fuerza de trabajo, sino por los factores atrayentes en los países receptores. producto de las necesidades de la acumulación capitalista, genera redes que se van formando con el tiempo, como la del tráfico de personas. Los factores que empujan (la pobreza, la falta de trabajo, la falta de servicios, la violencia) son razones que hacen que las personas dejen su país, pero no son suficientes. A De acuerdo con Saskia Sassen (1999), en particular son tres las estos factores deben corresponder también elementos de atracción, un mercado del condiciones político-económicas capaces de crear un vínculo o La creación de una “población móvil” (Wallers- trabajo activo y las posibilidades concretas que constituyen razones atractivas y convin- un puente entre países de origen y países de destino. En primer tein, 1974) que desde la periferia es atraída hacia centes para migrar en una cierta área y no en otras. lugar, se encuentran los vínculos estimulados por el proceso de el centro, a través de acciones típicas del sistema internacionalización económica, los cuales crean una agricultura capitalista, es la premisa para el desarrollo de La migración toma sentido y es coherente con los procesos socioeconómicos del capita- orientada a las exportaciones o zonas productivas manufactu- flujos migratorios. lismo moderno, pues son parte integrante de sus procesos de reproducción. reras y devastan las estructuras económicas tradicionales, acti- vando un amplio proceso migratorio. Éste, al principio, toma la forma de una migración El mismo mercado laboral dicta sus necesidades y contribuye a construir las reglas de la interna, del campo hacia la ciudad, pero generalmente constituye el presupuesto para migración. Un ejemplo lo constituye el hecho de que muchas empresas estadouniden- intentar la aventura de las migraciones internacionales. Paralelamente, la alteración del ses se aprovechen de la gran disponibilidad de migrantes indocumentados para tener mercado de consumo en los países periféricos transforma el imaginario colectivo de una fila de trabajadores migrantes baratos, sin derechos, no sindicalizados, intercam- las clases medias, que pueden, eventualmente, intentar el camino de la migración para biables y siempre a disposición. poder acceder a formas de consumo más elevadas. A pesar de que la política pública de la migración, expresada en la solicitud y el otorga- Por lo general estos flujos migratorios se dirigen hacia los países desarrollados más miento de visas para Estados Unidos, no refleja la solicitud de fuerza de trabajo exter- próximos geográficamente, o que a lo largo del tiempo han hecho percibir el peso de na al sistema, la estructura económica propia de las economías desarrolladas necesita su hegemonía política, cultural y económica. Para los casos de México y los países de permanentemente mano de obra “importada”. Así se puede tener una visión macro del América Central, el país que desempeña este papel es seguramente Estados Unidos. proceso migratorio, ya no vinculada a la elección individual o familiar. El individuo no actúa según los principios de una supuesta elección racional (rational choice), que impli- Un segundo tipo de vínculo son las redes de reclutamiento de mano de obra, más o caría el conocimiento de todos los costos, beneficios y variables del “mercado”, sino que menos lícitas, y las redes familiares, de parentesco y comunitarias, que a menudo se es parte de procesos que lo incluyen, en los que él decide individualmente, pero como superponen entre ellas. Un elemento fundamental para que se creen estas redes de parte de un conjunto humano más grande y complejo. reclutamiento es la efectiva necesidad de mano de obra en los países desarrollados, meta de la migración. El concepto de “prestigio social”, asociado a las profesiones, es útil para seguir analizando esta situación. El tercer vínculo son las propias exportaciones de fuerza de trabajo organizadas desde los países en vías de desarrollo hacia los países desarrollados. Esta exportación puede Según la teoría económica clásica, la carencia de fuerza trabajo en algunos sectores tomar, incluso, rasgos de tráfico ilegal de seres humanos. debería hacer subir los salarios hasta que un número mayor de personas estén dispuestas a entrar en ese mercado, es decir, hasta que la oferta sea igual a la demanda. Hay que pensar de manera diferente la territorialidad específica de las migraciones con- Pero en el mercado internacional del trabajo no es así.

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Es más conveniente importar trabajadores migrantes desde otros países, que estén las mismas calificaciones. En este marco, el migrante se conforma como un individuo dispuestos a trabajar por un salario bajo en profesiones poco atractivas, que aumentar indispensable para la economía del país que recibe el flujo migratorio. los salarios para que incremente la oferta interna. Con la consolidación de las migraciones internacionales, las instituciones privadas y las Incluso las sociedades más desarrolladas necesitan trabajadores de baja especializa- organizaciones de voluntariado se han desarrollado para satisfacer las demandas que ción (albañiles, meseros, vigilantes, empleados de la limpieza), y frente a un creciente emergían del desequilibrio entre el alto número de personas que tratan de entrar en los número de “desempleados voluntarios”, que prefieren esperar una ocasión mejor para países desarrollados y la oferta limitada de visas y documentación concedidas por esos aprovechar de un nivel medio de estudios o de una más alta preparación profesional, países. Este desequilibrio favorece la formación de un mercado específico económico se necesita un sector de trabajadores que llene el hoyo formado por una “sociedad de de nicho, en muchos casos clandestino, que tiene como objetivo la explotación econó- clase media”, típica de Estados Unidos o de los países del norte. mica de los migrantes, a menudo, a través de actividades delictivas e ilegales.

Además, en una óptica que se enfoca en el prestigio social, Piore pone la atención en la De manera que, si la migración representa una necesidad para algunos sectores de doble función del salario, que por un lado tiene una función económica y, por el otro, los países desarrollados, esto no corresponde a un equivalente número de visas y una función social porque construye un estatus específico: permisos. Las puertas y los muros que cierran los migrantes del otro lado de la frontera, alimentan la creación de los mercados paralelos al flujo migratorio. Las hileras El salario, sin embargo, también desempeña una función social: status y prestigio. Como se de la migración, entonces, crean un sector de actividad extremadamente redituable supone muy frecuentemente que status y prestigio adhieren al trabajo al que está pegado por estar lucrando con la condición de vulnerabilidad de los migrantes, misma que el salario, la gente tiene ideas muy distintas acerca de lo que son las relaciones salariales produce a los indocumentados. adecuadas entre los diferentes tipos de trabajo. Esperan que la estructura salarial y la jerarquía de status y prestigio coincidan. La existencia de estas dos funciones distintas del salario, el Por esto, cada tentativa política de parar los flujos migratorios a través de leyes anti desarrollo económico y social, crea una variedad de problemas analíticos. (1979: 54). migración lleva a fortalecer el mercado ilícito de explotación de los migrantes.

En este punto entra en juego la relación con el país de origen. Una persona migrante Es justamente la denominación jurídica de los ciudadanos migrantes la discriminante estará dispuesta con más facilidad a aceptar un trabajo que le da bajo estatus eco- para entender las sucesivas relaciones de poder, explotación y violación que se pro- nómico y social en el país que lo recibe porque aumentará con respecto a su país de ducen contra ellos. origen, gracias a los ahorros y las remesas que mandará a su familia. El que tiene un bajo estatus social en el país receptor a causa de su trabajo puede tener uno alto en VI. PROPUESTAS DE POLÍTICAS PÚBLICAS el país de origen. Si no se otorgan documentos a los migrantes, llámese visa de El sector primario del mercado laboral o de la economía, basado en la producción migrante o visa humanitaria, para que puedan transitar libre- Es todavía más urgente reformular el análisis de capital intensivo, que emplea trabajadores calificados con una retribución alta, una mente por el país, se mantiene su vulnerabilidad y de ahí surge los procesos migratorios por parte del periodis- tutela sindical desarrollada y una cierta seguridad, se complementa con un sector la criminalización. Documentar a los migrantes es tan impor- mo, pues de este modo el discurso público no se secundario, formado por trabajadores de baja retribución, no calificados, sin tutela tante que este proceso daría lugar a profundas transformacio- queda centrado en la idea de emergencia y de sindical ni seguridad social o médica, que tiene una funcionalidad específica. nes, no sólo benéficas para esas personas (pues finalmente sus crisis humanitaria, y se puede abarcar de manera derechos humanos serían respetados), sino que se eliminarían, más estructurada. De esta distinción nace el mercado dual del trabajo: si por casi de inmediato, una gran cantidad de estructuras corruptas un lado los ciudadanos nativos tienen expectativas elevadas Por esto, cada tentativa política de parar los que son las que promueven las tragedias vividas por ellas. hacia el trabajo (en términos de rédito, condiciones de traba- flujos migratorios a través de leyes jo y, sobre todo, de estatus profesional), por otro lado, una anti-migración lleva a fortalecer el mercado Una primera consecuencia sería que las deportaciones ya no tendrían objeto, ya que las gran cantidad de los puestos que se ofrecen corresponde a ilícito de explotación de los migrantes. y los migrantes estarían legalmente en el país, pues es la falta de documentos lo que los trabajos pobres, mal pagados, insalubres, con horarios duros, criminaliza y por ello son realmente vulnerables. Aunque, como sabemos, la ilegalidad atípicos, precarios, sin protecciones y, a menudo, en un contexto de economía infor- es una buena estrategia de Estados Unidos para mantener a una población muy traba- mal o sumergida. Esta diferencia entre demanda de trabajo y oferta de trabajo es jadora, altamente productiva, que paga impuestos en beneficio de los jubilados nativos, satisfecha por la migración. Los migrantes van a ocupar los puestos desocupados en pero se mantiene en la indefensión. Pueden ejercer contra ellos todo tipo de abusos, una economía desequilibrada. que van desde la falta de pago de salarios contratados hasta despidos injustificados. Las deportaciones precarizan todavía más a los migrantes. Por supuesto, no son masi- No obstante, este hecho merece matizarse. En paridad de condiciones, el migrante vas, pues el país se paralizaría, pero sí lo suficientemente importantes para destrozar recibe siempre un salario por debajo del que percibiría o percibe un nativo, incluso con a aquellas familias que pasan por este trance y para ejercer presión sobre los que se

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quedan. Esto se explica en Estados Unidos, pero no en México, a menos que sean accio- parece, entonces, imprescindible para generar la vulnerabilidad de las y los migrantes y nes para tener contento al país vecino. transmigrantes, y a su vez, es funcional para explotarlos.

A raíz de los recientes acuerdos binacionales entre México y Estados Unidos (junio de La cobertura periodística de los procesos migratorios ha sido enfocada, en los últimos 2019) es todavía más urgente reformular el análisis de los procesos migratorios por diez años, en la retórica oficial de la amenaza a la seguridad nacional y territorial, y parte del periodismo, pues de este modo el discurso público no se queda centrado en la se ha relacionado con la criminalización de los migrantes y transmigrantes, descritos idea de emergencia y de crisis humanitaria, y se puede abarcar de manera más estruc- como posibles terroristas, violentos delincuentes, sujetos que amenazan los mercados turada. Esto contribuye a no avalar las políticas públicas de seguridad y de gestión de la laborales. emergencia. Sólo entendiendo la real magnitud y complejidad de los procesos migratorios se puede abrir un espacio de reflexión pública que se salga de las dicotomías entre Como enfoque alternativo se ha producido una narración perio- securitarismo y victimismo. dística que describe a los grupos migrantes como víctimas pasi- El desafío para el periodismo, que se quiere vas de violencias y abusos, en su gran mayoría ciertos y docu- presentar como responsable y una herramienta VII. REFLEXIONES CONCLUSIVAS mentados, pero sin ninguna capacidad de sujeción ni de acción. de entendimiento en el contexto democrático, Estas dos lecturas divergentes pero complementarias, han gene- es hacer un esfuerzo para salir de la retórica de La atención mediática de los últimos años sobre el tema de la rado una lectura tergiversada tanto de las razones como de las la emergencia y de la crisis humanitaria, para migración como “emergencia” confirma que es necesario dete- La cobertura periodística de los procesos migra- características de los procesos migratorios, en muchos casos abarcar enfoques teóricos que permitan explicar nerse y mirar, observar procesos que se han ido estructurando y torios ha sido enfocada, en los últimos diez años, banalizando y reduciendo la complejidad de fenómenos que más profundamente un tema extremadamente se han vuelto prácticas comunes y ya sólidas en la vida de miles en la retórica oficial de la amenaza a la seguridad deben ser analizados por el periodismo ampliamente para ofre- complejo en todas sus articulaciones de mexicanos y cientos de miles de migrantes. También la pre- nacional y territorial, y se ha relacionado con la cer una mirada completa. sencia siempre más fuerte en los temas de actualidad y en la criminalización de los migrantes y transmigran- agenda política, la presión nacional e internacional, han llevado tes, descritos como posibles terroristas, violentos El desafío para el periodismo, que se quiere presentar como responsable y una herra- hasta la Cámara de Diputados y el Senado de la República las delincuentes, sujetos que amenazan los merca- mienta de entendimiento en el contexto democrático, es hacer un esfuerzo para salir instancias y los problemas de estos ciudadanos sin derechos, dos laborales. de la retórica de la emergencia y de la crisis humanitaria, para abarcar enfoques teóri- obligando a la clase política a empezar a dar respuestas. cos que permitan explicar más profundamente un tema extremadamente complejo en todas sus articulaciones. Las leyes que “fabrican” migrantes indocumentados, o sea que no permiten a los cientos de miles de personas migrantes en tránsito tener una forma migratoria válida en su Sin embargo, esto implica también una mayor exposición de las y los propios periodis- viaje por México, son las que permiten de facto la discriminación de las y los migrantes, tas, que al revelar intereses geoestratégicos y transnacionales, ven limitada su libertad que, sin ninguna tutela por parte del Estado, se encuentran en el país a la merced de de expresión por parte de los medios de comunicación y de las instituciones. Denunciar una cantidad de actores diferentes, que se aprovechan de su vulnerabilidad. La ecua- los abusos sistemáticos de las fuerzas de seguridad, en un panorama de acuerdos bina- ción migrante=indocumentado=indefenso es la causa de tantos abusos. La percepción cionales y multilaterales como estrategia de explotación, expone al periodista al acoso, de la vulnerabilidad de las y los migrantes por parte de grupos criminales, funcionarios la censura y la intimidación por parte de las instituciones mismas. del Instituto Nacional de Migración, agentes de policía, soldados, gente común, es lo que permite la enorme cantidad de abusos y de explotación en todas las zonas de paso En este sentido es tan importante que las y los periodistas salgan de la retórica de la del flujo migratorio, y es lo que permite la proliferación de una serie de negocios, la crisis humanitaria y de la emergencia, como el hecho de garantizar la seguridad y la mayoría de los cuales son ilícitos y violentos, se desarrollan alrededor de la migración y protección de la libertad de información a través de la protección de los comunicadores. ven al migrante como la víctima principal. Entender las conexiones entre el sistema capitalista global, los flujos migratorios, la vul- La vulnerabilidad, entonces, representa el centro de nuestra lectura, que se conecta con nerabilidad, la explotación del trabajo y la construcción de un discurso hegemónico, per- las necesidades del mercado laboral receptor (el de Estados Unidos) y, al mismo tiempo, mite orientarse con más claridad en lo que es sólo aparentemente caótico y sin sentido. genera la violencia estructural a lo largo de México.

Para que esto suceda es necesario construir y fortalecer un discurso público de dis- criminación, basado en la difusión del miedo al extranjero, al diferente, al migrante; un discurso público de la clase política y replicado por los medios de comunicación y las redes sociales, que alimente la idea de la necesidad de respuestas de seguridad para hacer frente a una invasión que amenaza nuestras sociedades, nuestra seguridad, nuestra cultura y nuestro patrimonio. La reproducción de un discurso de seguridad

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Mtra. Aleida Calleja Gutiérrez Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A.C.

SUMARIO

Introducción 267

I. Internet y la libertad de expresión 268 II. Los servicios audiovisuales en Internet y sus efectos en la libertad de expresión, la diversidad, el pluralismo y en la competencia económica 270

III. Los desafíos regulatorios y de política pública 274

IV. La posición del regulador en México 275

V. Experiencias internacionales 276

VI. Hallazgos 278

VII. Recomendaciones 278

VIII. Conclusiones 280

Fuentes y referencias 281

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RESUMEN ABSTRACT INTRODUCCIÓN

El presente trabajo tiene como finalidad ser un The following work has the objective of encouraging En los albores de la era digital había un gran entusiasmo porque recurso para alentar la discusión sobre los desafíos a discussion on the challenges that the diversity and Internet finalmente se conformaba como un espacio libre para Las libertades de información y de expresión que actualmente representan para la libertad de plurality of available Over The Top (OTT) platforms la expresión de ideas de toda índole. Con una gran capacidad habían encontrado un sitio ideal para su ejerci- expresión, la diversidad y el pluralismo las platafor- –also known as Video on Demand (VOD)– currently para encontrar y subir información en la red, parecía que al fin cio en pos de la concreción de otros derechos mas de servicios audiovisuales denominadas Over represent for freedom of expression. They are, las libertades de información y de expresión habían encontrado humanos relacionados. The Top (OTT), mejor conocidas como Video On mostly, born and operated in the United States as un sitio ideal para su ejercicio en pos de la concreción de otros Demand (VOD), que en su mayoría nacen y operan part of the extraterritorial services that their services derechos humanos relacionados. en Estados Unidos como parte de los servicios extra- provide from the U.S.A. to a large portion of existing territoriales ofrecidos desde la Unión Americana countries. While they were initially an important alter- El crecimiento de la economía digital ha generado una serie de esfuerzos globales, cuyo hacia una buena parte de los países existentes en native for internet surfers given the wide catalogue objetivo es acordar una gobernanza que permita un mejor desarrollo de Internet en el planeta. Si bien, al principio, fueron una alterna- of audiovisual work offered at a low cost, with the temas tan diversos como complejos que implican el crecimiento económico, pero tam- tiva importante para los internautas porque ofrecían upside of visualization in multiple screens, as well as bién la preservación de derechos como la privacidad, la protección de datos personales, un catálogo amplio de obras audiovisuales a bajo finding different titles to those available through free la diversidad cultural y lingüística, la libertad de expresión, entre otros. costo que podía visualizarse en múltiples pantallas, or pay TV, nowadays, the lack of a clear regulation con la ventaja de poder encontrar títulos distintos a on the provision of its services and its progressively Uno de los temas que menos atención ha merecido en América Latina y en México es los ofrecidos en los sistemas de televisión de paga broader penetration through subscriptions has led el efecto que tienen sobre la diversidad y el pluralismo los servicios audiovisuales pres- y abierta. En la actualidad, la falta de reglas claras to a debate on regulatory asymmetries among the tados por las OTT como Netflix, Amazon, Apple, HBO, entre otras. En general, la discu- sobre la prestación de estos servicios audiovisuales different players in the audiovisual ecosystem, as sión se ha centrado en las asimetrías regulatorias que actualmente se aplican, pues los (y su cada vez más amplia penetración a través de well as for the development of national audiovisual operadores de telecomunicaciones que prestan el servicio de Internet y los operadores suscripciones) ha provocado un debate sobre las industries. In the face of these regulatory and public de televisión de paga y abierta tienen que cumplir con cargas de inversión, regulatorias asimetrías regulatorias entre los distintos actores policy challenges, some initial proposals have been e impositivas que no se aplican a las OTT, por lo que la tendencia de esta discusión se del ecosistema audiovisual, mismo que repercute outlined, aimed at States guaranteeing plurality in encamina hacia el hecho de exigir a los Estados una desregulación para todos. en el desarrollo de las condiciones de las industrias these types of services. In Mexico, the debate on the audiovisuales nacionales. Ante los desafíos regula- matter is still faint, however, certain players such as Sin embargo, en el 2017, y dentro del marco de la renegociación torios y las políticas públicas, se han comenzado a filmmakers have begun raising it. del Tratado de Libre Comercio con América del Norte (TLCAN), Se contabilizaron en México delinear propuestas encaminadas a que los Estados las y los cineastas nacionales pusieron en la mesa de discusión garanticen el pluralismo en este tipo de servicios. el impacto que está teniendo sobre la libertad de expresión, el 6.7 millones En México el debate al respecto es todavía débil. Keywords: Over The Top, OTT, Video On Demand, pluralismo y la diversidad el fenómeno de la prestación de servi- de suscriptores de OTT como Netflix, Claro Sin embargo, algunos actores que forman parte del VOD, audiovisual industry, regulatory asymmetries, cios de las OTT o Video On demand (VOD), así como los efectos Video, Blim, Amazon, HBO GO, CinépolisClick, ecosistema audiovisual, como las y los cineastas, extraterritorial services. negativos que ejercen sobre la economía de las industrias audio- Crackle, entre otros, cifra que equivalió a un han empezado a plantearlo. visuales nacionales, pues a través de la imposición de sus reglas crecimiento de sólo cumplen con las leyes de Estados Unidos, pero no con las de México. De hecho, la prevalencia de contenidos audiovisuales 39.6 % Palabras clave: Over The Top, OTT, Video On provenientes de aquel país vecino está muy por encima de los respecto al 2015. Demand, VOD, industria audiovisual, asimetrías nacionales, por lo que se repite el mismo fenómeno que en las regulatorias, servicios extraterritoriales. salas de exhibición de cines, televisión abierta y de paga.

De acuerdo con la firma de análisis en telecomunicaciones The CIU, a finales de 2016 se contabilizaron en México 6.7 millones de suscriptores de OTT como Netflix, Claro Video, Blim, Amazon, HBO GO, CinépolisClick, Crackle, entre otros, cifra que equivalió a un crecimiento de 39.6 % respecto al 2015. Se estima que la tendencia se aproximaría a alcanzar la base de hogares que consumen televisión abierta, que son 14.4 millones, e incluso en el largo plazo alcanzaría a los que cuentan con televisión restringida, que son 19.3 millones de consumidores. Entre los mayores consumidores de estos servicios se encuentran los millennials (que tienen de 20 a 31 años) y los babyboomers (mayores

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de 50 años), cuyo consumo se debe a la creciente adopción de esas fuentes y con la apertura de los medios de expresión para que diversas voces Internet entre los hogares (equivalente al 43.2 % de los hogares La libertad de expresión, la diversidad cultural puedan participar de ese debate. en México), lo que ha convertido a los servicios OTT en una alter- y el pluralismo de ideas, las diversas perspecti- nativa para los usuarios y un competidor directo de la televisión vas e informaciones, que son premisas básicas Tal como Vázquez (2007) afirma, la desigualdad en la información implica una desigual- abierta y de paga. Netflix es el líder de este segmento, con 57.5 para el ejercicio de los derechos humanos y la dad en la capacidad de influencia, que finalmente se concreta en una desigualdad del % del mercado.1 calidad democrática. poder político y de las capacidades para participar en dicho debate público.

Conforme la población tenga más acceso a la banda ancha e Internet, el alcance de los Tanto la libertad de expresión como el derecho a la información son condiciones para la servicios VOD irá creciendo cada vez más. De acuerdo con el Anuario Estadístico de transparencia, la rendición de cuentas y el conocimiento de opciones para la formación Cine Mexicano 2017,2 las plataformas digitales se están consolidando como ventanas de de opiniones libres que permitan una participación informada de la ciudadanía en los circulación de contenidos audiovisuales porque cuentan con un mayor número de sus- sistemas políticos y sociales. Por eso, se convierten en piedra angular para cualquier criptores, lo que refleja un cambio en la estructura económica nacional, principalmente proceso democrático y son elementos fundamentales que habilitan el ejercicio de otros debido al crecimiento de los servicios de redes inalámbricas, cuyo Producto Interno derechos humanos, como la diversidad cultural y lingüística, entre otros. Bruto (PIB) en el año 2016 representó el 68.8 % del total de medios audiovisuales. El PIB de Internet es similar a la mitad del alcanzado por la fabricación de partes para vehícu- Por ello es que los organismos internacionales protectores de la libertad de expresión, los automotores. como el Sistema Universal de Derechos Humanos (ONU) y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), a través de sus Relatorías de Libertad de Expresión y Opi- Ciertamente el carácter disruptivo de las OTT audiovisuales genera nuevas condiciones nión, han conminado de manera permanente a los Estados miembros a realizar medi- de mercado que hay que atender para la debida competencia y el cuidado de la eco- das efectivas para garantizar la diversidad y el pluralismo, y para ello debe prohibirse nomía nacional. No obstante, en su desarrollo también están implicadas ciertas condi- cualquier tipo de concentración indebida en la propiedad de los medios, por cuanto ciones que resultan problemáticas para la libertad de expresión, la diversidad cultural limitan la libertad de expresión y, por ende, el pluralismo. y el pluralismo de ideas, las diversas perspectivas e informaciones, que son premisas básicas para el ejercicio de los derechos humanos y la calidad democrática. Este fenómeno de concentración mediática valió que la Corte Interamericana de Dere- chos Humanos (CoIDH), en su Opinión Consultiva OC-5/85, estableciera que: I. INTERNET Y LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN […] la libertad de expresión se puede ver también afectada sin la intervención directa de la Existe una relación indivisible entre las democracias modernas acción estatal. Tal supuesto podría llegar a configurarse, por ejemplo, cuando por efecto de y la libertad de expresión, al grado de que el buen desarrollo Tanto la libertad de expresión como el derecho a la existencia de monopolios u oligopolios en la propiedad de los medios de comunicación, de esta relación es un indicador de la calidad democrática en la información son condiciones para la transparen- se establecen en la práctica medios encaminados a impedir la comunicación y la circulación una sociedad, en la medida en que facilita un debate público cia, la rendición de cuentas y el conocimiento de de ideas y opiniones. (CoIDH, 1985, párr. 230) fortalecido al respecto, y también permite la materialización de opciones para la formación de opiniones libres. otros derechos civiles y políticos como la libertad de asociación, Mientras diversos actores dieron duras batallas en lo que se el acceso a la información, la participación política y otras libertades, con el fin de que denominó la democratización de los medios, con el fin de que La posibilidad de que cualquier persona con las personas puedan decidir sobre los asuntos que competen a su vida. los Estados impusieran legislaciones para abrir posibilidades de acceso a la banda ancha e Internet pudiera acceso a otras frecuencias y fundar medios para otros sectores publicar libremente lo que quisiera en platafor- La libertad de expresión integrada en los derechos civiles es un instrumento idóneo de la población que no fueran los tradicionalmente beneficiados mas y redes sociales abrió una expectativa para para que todas las personas puedan manifestar sus ideas, sentimientos, intereses, etcé- (como los grupos empresariales o políticos), la Internet empezó pensar que, por fin, las libertades de expresión e tera. Por ello se encuentra como uno de los principios fundamentales que da sustento a a verse como la verdadera fuente con la que era posible ejercer información se habían liberado de las cadenas de la democracia: la igualdad, la dignidad de las personas para ejercer su autonomía moral de manera más amplia la libertad de expresión. De hecho, en los gobiernos censores. y también política (Salazar y Gutiérrez, 2008: 9 y 10). inicios de la era digital, John Perry Barlow, ciberactivista y cofun- dador de la organización Electronic Frontier Foundation (EFF), declaró que Internet trae- Con el fin de que existan las condiciones necesarias para un debate público en demo- ría consigo “un mundo en el que cualquier persona, en cualquier lugar podrá expresar cracia, es necesario contar con fuentes de información plurales, con el acceso libre a sus creencias, sin importar cuán singulares sean, sin temor a ser obligada a guardar silencio o a expresar conformidad” (Perry, 1996:1).3 1 Información disponible en: https://www.merca20.com/mexico-ya-6-7-millones-suscriptores-servicios-ott/ y https://www. merca20.com/mexico-es-el-mayor-consumidor-de-netflix/.

2 Información disponible en: https: //www.imcine.gob.mx/sites/536bfc0fa137610966000002/ content_entry56e33f9f9d- 3 John Perry Barlow, “Una declaración de independencia del ciberespacio”, 8 de febrero de 1996. En: https://nomadasyre- 72792dff003a13/5aa593629d727956c3000b61/files/ANUARIO_ESTADI_STICO_DE_CINE_MEXICANO_2017_PDF_HD_DEF.pdf. beldes.files.wordpress.com/2012/05/manifiesto_de_john_perry_barlow-1.pdf.

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La posibilidad de que cualquier persona con acceso a la banda ancha e Internet pudiera Entre los intermediarios más desarrollados, Google y Facebook publicar libremente lo que quisiera en plataformas y redes sociales abrió una expecta- se ubican como las OTT más potentes, tanto por el número de Google y Facebook se ubican como las OTT tiva para pensar que, por fin, las libertades de expresión e información se habían libe- usuarios que manejan como por las ganancias económicas que más potentes. rado de las cadenas de gobiernos censores, por un lado, y por otro, de los medios de obtienen. Respecto a los servicios audiovisuales, Netflix (video) y comunicación cerrados en sí mismos. Ante esta revolución tecnológica, en su Informe Spotify (música) son los líderes. frente al Consejo de Derechos Humanos del 2011, el Relator de Libertad de Expresión de la ONU afirmó: Spotify cuenta con 159 millones de usuarios en todo el mundo, de los cuales 71 millones pagan la suscripción mes con mes, mientras que Apple Music cuenta con poco más de Pocas apariciones de nuevas tecnologías de la información, por no decir ninguna, han tenido 36 millones de usuarios en total.4 México es el cuarto país con más usuarios en Spotify.5 un efecto tan revolucionario como la creación de Internet. A diferencia de cualquier otro medio de comunicación, como la radio, la televisión y la imprenta, todos ellos basados en En abril de 2018 Netflix reportó a la bolsa de valores de Wall una transmisión unidireccional de información [...] De hecho, con la llegada de los servicios Street que llegó a los 125 millones de usuarios en todo el Netflix. Web 2.0, integrados por plataformas de intermediación que facilitan el intercambio parti- mundo (de los cuales casi 8 millones son nuevos), y que sus cipativo de información y la colaboración en la creación de contenidos, los usuarios han ingresos fueron de 3.701 millones de dólares.6 El 60 % de su El 60 % dejado de ser receptores pasivos para convertirse en generadores activos de información. mercado está en Latinoamérica, en donde México es su prin- de su mercado está en Latinoamérica, en Estas plataformas son especialmente útiles en países donde no hay medios de comunicación cipal usuario, seguido por Brasil y Argentina.7 Siete de cada 10 donde México es su principal usuario. independientes, pues permiten a los usuarios intercambiarse opiniones críticas y encontrar mexicanos usuarios de internet poseen una cuenta de Netflix información objetiva. (ONU A/HRC/17/27: párr. 19) México,8 por lo que se trata de la OTT audiovisual con más penetración en el país. Otros proveedores similares que le siguen son: Amazon Video, Claro Video, HBO Go, y El primer informe temático sobre libertad de expresión en Internet lo hizo Frank La otros más que tienen menos participación en el mercado. Rue como Relator de Libertad de Expresión de la ONU en 2011. Si bien en aquella oca- sión el Relator se centró más en las tentaciones censoras de los distintos gobiernos en El alcance que están teniendo las OTT audiovisuales empieza a generar un debate global el mundo para limitar la circulación de ideas en la red, también empezó a delinear el sobre el impacto que tienen en las industrias culturales audiovisuales y cinematográfi- papel de los llamados intermediarios. Estos quedaron definidos como sociedades pri- cas, así como en los mercados de televisión abierta, de paga y en los servicios de tele- vadas que ofrecen servicios y plataformas para facilitar la comunicación en línea o las comunicaciones que son proveedores de Internet, tanto por la sustitución de servicios transacciones entre terceros, considerando el acceso, el alojamiento, la transmisión y como por la asimetría regulatoria y el carácter disruptivo de los nuevos servicios OTT. la indización en relación con los contenidos (ONU A/HRC/17/27: párr. 38), e incluyendo a las empresas proveedoras de servicios de Internet y a los motores de búsqueda, los Las OTT audiovisuales son servicios transfronterizos que no servicios de blogs a las plataformas de comunidades en línea (redes sociales), así como cumplen con ninguna carga regulatoria, ni de inversión. A dife- a las de servicios audiovisuales que en el argot del sector se conocen como las platafor- rencia de los operadores de telecomunicaciones, de televisión 7de cada 10 mas Over The Top (OTT). abierta y de paga, a quienes se les exigen coberturas específicas mexicanos usuarios de internet poseen una e inversiones en infraestructura para ofrecer sus servicios, no cuenta de Netflix México. Ya en el año 2017 la Relatoría de Libertad de Expresión de la CIDH emitió el informe tienen ninguna carga fiscal en términos de impuestos y de pago temático Estándares para una Internet libre, abierta e incluyente, donde describió los prin- de derechos, y tampoco cumplen con las leyes nacionales al no tener bases territoriales cipios rectores que debían de cumplirse para la protección de la libertad de expresión en los países donde opera su servicio. Además, en muchos casos se han convertido en en línea, enfatizando que la labor del Estado y la actuación de los particulares en el servicios sustitutivos, sobre todo, cuando los usuarios cancelan los servicios de televi- entorno digital deben adecuarse a unos principios orientadores que incluyen: el acceso sión de paga para quedarse sólo con los servicios de las OTT. en igualdad de condiciones, el pluralismo, la no discriminación y la privacidad, así como la neutralidad de la red y la gobernanza multisectorial como componentes transversa- Esto ha provocado una disputa entre las poderosas empresas de uno y otro lado, por les de estos principios (CIDH, 2017: párr. 6).

II. LOS SERVICIOS AUDIOVISUALES EN INTERNET Y SUS EFECTOS EN LA LIBER- TAD DE EXPRESIÓN, LA DIVERSIDAD, EL PLURALISMO Y EN LA COMPETENCIA ECONÓMICA 6 Información disponible en: https://vanguardia.com.mx/articulo/netflix-llego-los-125-millones-de-suscriptores-en-el-mundo. La capa de proveedores de servicios y contenidos está configurada por los intermediarios que cubren una gran cantidad de aplicaciones que permiten el acceso a la informa- 7 Información disponible en: https://elcapitalfinanciero.com/el-60-del-mercado-de-netflix-esta-en-latinoamerica/.

ción en la red, conocidos también como los servicios Over The Top (OTT). 8 Información disponible en: http://de10.com.mx/top-10/2018/07/13/10-cosas-que-no-sabias-sobre-netflix-en-mexico.

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lo que las televisoras han planteado como respuesta la desregulación para emparejar ventanas de circulación de contenidos audiovisuales con un mayor número de suscripto- el piso de la competencia. Sin embargo, el problema es más complejo que eso, ya que res, lo cual produce un cambio en la estructura económica nacional, principalmente, por el carácter disruptivo de las OTT plantea desafíos a la propia capacidad soberana de el crecimiento de los servicios de redes inalámbricas. Respecto al PIB de estos servicios, en los países para regular servicios que tienen una profunda relación con el ejercicio de la el año 2016 representó el 68.8 % del total de medios audiovisuales. El PIB de Internet es libertad de expresión, el derecho a la información, el pluralismo y la diversidad. similar a la mitad del alcanzado por la fabricación de partes para vehículos automotores.

Estas tensiones se vieron claramente reflejadas en el 2017 durante la renegociación del Los cambios en los consumos de los servicios audiovisuales marcados por el Anuario Tratado de Libre Comercio para América del Norte (TLCAN), donde un grupo de cineas- coinciden con los que plantea la Encuesta Nacional de Consumo de Contenidos Audiovi- tas congregado en la Academia Mexicana de Artes y Ciencias Cinematográficas( AMACC) suales 2016, realizada por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), la cual men- exigió al gobierno mexicano poner atención a los términos en los que se negociarían ciona que los usuarios de Internet acceden a contenidos audiovisuales cada vez más a las condiciones de mercado de las industrias culturales nacionales frente a los servicios través de esta vía, pues casi un 40 % ve películas a través de diferentes dispositivos: 70 audiovisuales en el marco de la convergencia tecnológica, pues podrían estar en riesgo % con el celular, 36 % con la computadora, 16 % con la tablet, y 16 % a través de televi- frente a las desventajosas condiciones bajo las cuales participan. siones inteligentes. La movilidad es un aspecto relevante para este tipo de plataforma, la cual es ya utilizada por el 26 % de la población. YouTube es la plataforma de video En un documento entregado a la Secretaría de Cultura, la Academia indicó que la pro- preferida en línea y es utilizada por el 90 % de las personas que ven contenido a través ducción cinematográfica en 2016 fue la más alta en la historia, lo cual ha sido posible, en de Internet. Es seguida por Netflix (22 %) y Facebook y Claro video (7 %). parte, gracias a una atinada política pública para financiar obras artísticas independientes a través de fondos públicos.9 Sin embargo, esta inversión estatal está ampliamente Por ello las y los cineastas plantean que estos servicios pueden representar una buena desaprovechada, ya que la mayor parte de las obras no tiene garantizados los meca- oportunidad para las industrias culturales, pero se requieren de reglas claras, equita- nismos de distribución, transmisión y exhibición en las diferentes plataformas posibles, tivas y no discriminatorias. Si bien algunos productores independientes han tenido incluyendo las nuevas plataformas digitales que dan el servicio de Video bajo demanda cabida en estas plataformas (la mayor parte de procedencia extranjera y con base (VOD), o las llamadas Over The Top (OTT). en Estados Unidos) para poder integrar sus obras en ellas a través de sus catálogos (mismas que no tuvieron acceso en las salas de cines o en la televisión nacional), tam- El análisis que han hecho las y los cineastas señala que la falta de bién es cierto que su entrada a estas plataformas se da de forma asimétrica, pues de espacios para que la población acceda a la producción artística acuerdo a sus reglas las y los creadores no poseen los derechos patrimoniales de sus y cultural del país ha puesto en crisis a las industrias culturales 40% obras, lo que los convierte en meros maquiladores. Por otra parte, tampoco se cum- audiovisuales con sus consecuentes daños económicos. ve películas a través de diferentes dispositivos: plen los derechos laborales de los trabajadores de la industria en las producciones, y no en pocas ocasiones sus obras se encuentran perdidas entre el gran número de De acuerdo con el Anuario Estadístico de Cine Mexicano 2017,10 70 % obras que manejan en sus catálogos. la producción cinematográfica alcanzó las 176 películas, supe- con el celular, rando a la del 2016, que ya era considerada la más alta en la Ante las condiciones tan desventajosas que propuso el gobierno historia del cine nacional, incluso contando la Época de Oro del 36 % de Estados Unidos para el sector, se demandó que este tipo de Estos servicios pueden representar una buena cine mexicano (Hinojosa, 2017). El Anuario registra 103 premios con la computadora, empresas cumplan con las leyes nacionales de los lugares donde oportunidad para las industrias culturales, pero a la cinematografía mexicana (lo que, a mi parecer, es un indi- llegan a operar. Por ello, también se trata de modificar la política se requieren de reglas claras, equitativas y no cador de éxito), y confirma que el comportamiento económico 16 % tributaria respecto a los ingresos culturales que genera esta acti- discriminatorias. del cine en 2016 fue cinco veces más dinámico que el conjunto con la tablet, y vidad económica que todavía no está gravada en México, país de la economía mexicana: el PIB de la cultura representó 3.3 % que es una importante fuente de ingresos, considerando que la regalía es un derecho del PIB nacional, y de este porcentaje se considera que el 37.7 % 16 % que atañe a las y los creadores, así como el cambio en la definición de las industrias cul- correspondió a las actividades agrupadas en el área de medios a través de televisiones inteligentes. turales, ya que sus bienes y servicios ahora pasan por nuevas plataformas tecnológicas audiovisuales, así que el gasto para adquirir bienes y servicios digitales que permiten un amplio y dinámico intercambio transfronterizo en el marco relacionados con la industria cinematográfica ascendió a 31,660 del Comercio Electrónico. Por ello es que México debería ser capaz de regular o gravar millones de pesos, lo que generó 28 mil empleos. los servicios de Internet que proporcionan obras audiovisuales u otras obras artísticas a los consumidores. El Anuario también confirma que las plataformas digitales se están consolidando como

10 Información disponible en: https://www.imcine.gob.mx/sites/ 536bfc0fa137610966000002/ contententry56e33f9f9d- 72792dff003a13/5aa593629d727956c3000b61/files/ANUARIO_ESTADI_STICO_DE_CINE_MEXICANO_2017_PDF_HD_DEF.pdf.

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del servicio público de radiodifusión. (Apartado IV. Derechos y obligaciones de las partes, III. LOS DESAFÍOS REGULATORIOS Y DE POLÍTICA PÚBLICA Artículo 6, incisos c y h)

La falta de cumplimiento de las leyes nacionales por parte de las OTT se debe al hecho de que son empresas extranjeras que no tienen base territorial en el país, así que la Por su parte, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos regulación que cumplen es la de su país de origen (en términos de provisión del servicio, (SIDH) reconoce que las normas de competencia no son suficien- Adoptar medidas para garantizar el ejercicio de la regulaciones tributarias, etcétera), por lo que la discusión a nivel global plantea cómo es tes para asegurar la diversidad cultural y el pluralismo informati- libertad de expresión, la pluralidad y la diversidad que los Estados consideran el trato legal con los servicios que traspasan fronteras, pero vo (CIDH, 2015). Por ello, además de la promoción de una diver- en el proceso de la transición digital a través de la que implican a sus propias industrias y, al mismo tiempo, ponen en tensión conceptos sidad de medios, los Estados también deberían considerar la promoción de la diversidad de la programación como el de soberanía nacional, territorialidad y la capacidad de los Estados para pro- posibilidad de adoptar políticas públicas activas para promover en los operadores y la descentralización geográfi- teger los derechos de sus ciudadanos. Se trata de un desafío regulatorio y de política la diversidad de contenidos audiovisuales, por lo que se requiere ca de la producción de contenidos. pública que es ya una preocupación global. impulsar la diversidad de contenidos mediante el fomento a la producción independiente, así como adoptar medidas para garantizar el ejercicio de la Al respecto, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ha libertad de expresión, la pluralidad y la diversidad en el proceso de la transición digital planteado que: a través de la promoción de la diversidad de la programación en los operadores y la descentralización geográfica de la producción de contenidos. […]Esta situación exige que los reguladores de telecomunicaciones y las autoridades de competencia avancen en reformas normativas con el fin de aplicar las mismas reglas si se En tanto los medios de comunicación son la plataforma para ejercer derechos (de están proporcionando servicios similares y, en todo caso, garantizar la neutralidad tecno- expresión e información), las políticas y regulaciones no pueden solamente observar el lógica; esto es que servicios similares deben operar bajo las mismas reglas y condiciones, ámbito económico, ya que el doble valor de la mercancía cultural (económico y simbóli- y que su aplicación plantea retos importantes para la mayoría de los marcos regulatorios co) obliga a sostener que las diversidades (culturales, políticas, entre otras) y el pluralis- actuales dado que los servicios de televisión tradicional se derivan de entornos diferentes y mo informativo también deberían ser considerados factores de calidad y eficiencia por los servicios OTT normalmente no son incluidos.11 parte de la acción estatal.

La ausencia de reglas equitativas para el acceso de las y los creadores en las OTT audio- En ese mismo sentido, organizaciones de la sociedad civil en la Reunión Preparatoria visuales también afecta al goce de derechos humanos fundamentales como son los para el Foro de Gobernanza de Internet de Latinoamérica 2017 (LACIGF 2017, organi- derechos culturales, con su correlativo derecho a la diversidad cultural, así como a la zada por la ONU en la Ciudad de Panamá) plantearon la necesidad de la promoción libertad de expresión y su relacionado derecho a la información, pues todo ello afecta el del contenido local como factor generador de riqueza en los países de la región, así acceso a los bienes culturales, que es un derecho ciudadano de acuerdo a la UNESCO, como el hecho de adecuar la regulación, ya que en la región latinoamericana tenemos así como también afecta el derecho de las personas para acceder a perspectivas e una regulación pensada para la liberalización del sector de las telecomunicaciones y no informaciones plurales y diversas, base esencial de cualquier sociedad democrática de está adaptada a los cambios, no refleja nuevos actores, ni la economía colaborativa, y acuerdo con la CIDH. esto genera asimetrías que hay que mejorar, pues los ingresos por los servicios se van al exterior sin que la riqueza permanezca en los países donde se genera, por lo que Según la Convención sobre la Protección y la Promoción de la Diversidad de las Expre- hay que encontrar alternativas que den beneficio al ciudadano y no menoscaben a los siones Culturales de la UNESCO, la diversidad cultural constituye uno de los principales negocios locales.12 motores del desarrollo sostenible de los pueblos y las naciones, determinando que las actividades, los bienes y los servicios culturales son de índole económica, pero también IV. LA POSICIÓN DEL REGULADOR EN MÉXICO social y cultural, porque son portadores de identidades, valores y significados y, por consiguiente, no deben tratarse como si sólo tuviesen un valor comercial. En el país la entidad reguladora en materia de competencia económica y servicios audiovisuales, incluyendo Internet, es el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), La misma Convención, en su artículo 7, plantea el Principio de acceso equitativo, que es quien ante los desafíos que implican los servicios de las OTT ha optado discursivamente el derecho de acceso a una gama rica y diversificada de expresiones culturales a través por asumir la postura de las grandes empresas de los operadores de radio y televisión de los medios de expresión y difusión, por lo que los Estados deben establecer: tradicionales para desregular por la existencia de “nuevos modelos de negocios que no

[…] medidas encaminadas a proporcionar a las industrias culturales independientes nacionales y las actividades del sector no estructurado un acceso efectivo a los medios de producción, difusión y distribución de bienes y servicios culturales; y medidas destinadas a 12 Información disponible en: http://www.observacom.org/brecha-digital-en-america-latina-se-mantiene-en-un-contex- promover la diversidad de los medios de comunicación social, comprendida la promoción to-de-fuerte-concentracion-en-telecomunicaciones-y-un-estado-debil-para-garantizar-acceso/#post_content.

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tienen las cargas regulatorias, tributarias y de publicidad de los medios tradicionales”.13 Si bien en América Latina el debate sobre la asimetría regulatoria también se está De acuerdo con el presidente de su Pleno, Gabriel Contreras, esta declaración fue hecha dando, las discusiones en los países se han centrado más en los temas tributarios y en una reunión llevada a cabo con la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la fiscales, sin tomar en cuenta una perspectiva de derechos informativos, y se refieren de Televisión en mayo de 2018, asegurando además que en materia de plataformas de manera genérica a las OTT (Whatsapp, Uber, Google, Facebook, entre otros) sin mucha Internet en el mundo no se está regulando. Nada más lejano de la realidad, pues tanto especificidad en los servicios audiovisuales. en Europa como en América Latina ya se están realizando propuestas regulatorias espe- cíficas para encarar los nuevos retos en el tema. En Argentina, tras la sanción de la reforma tributaria (Ley 27.430), se extendió la aplica- ción del impuesto al valor agregado (IVA) del 21 % a los proveedores OTT que ofrezcan V. EXPERIENCIAS INTERNACIONALES sus servicios fuera del país, y cuyos contenidos se consuman en ese territorio. En Uru- guay, la reforma fiscal también incluye el pago del IVA del 22 %, así como del impuesto La Unión Europea, lejos de aceptar la presión de las grandes del 12 % a las Rentas de los No Residentes. En Colombia, la Ley de Reforma Tributaria de empresas para desregular, ha armonizado la asimetría regu- Garantizar unas condiciones óptimas de compe- 2016 (Ley 1819/2016) estableció el incremento del IVA del 16 al 19 %, así como también latoria. En 2010, mediante la Directiva Europea sobre Servicios titividad y seguridad jurídica para las tecnologías extendió su aplicación a los servicios digitales.16 En Chile el nuevo gobierno de Piñera de Comunicación Audiovisual N°2010/13/UE que sustituyó a de la información y los servicios e industrias de anunció en agosto de 2018 que presentará una iniciativa de ley para que las empresas la Directiva sobre Radiodifusión Televisiva N°89/552/CEE — medios de comunicación en Europa, así como para digitales paguen impuestos por la prestación de servicios en el país, la cual incluye el comúnmente llamada Directiva de Televisión Sin Fronteras— el respeto de la diversidad cultural y lingüística” impuesto a la renta, al valor agregado (IVA) y a la importación.17 vigente desde el 3 de octubre de 1989, se actualizó el marco regulatorio de los servicios audiovisuales “a la luz de las nuevas tecnologías incorpora- Un caso distinto y excepcional en la región es el de Brasil, que desde el 2015 viene das a la transmisión de servicios de comunicación audiovisual”, debido “a los cambios desarrollando un debate intenso sobre una posible regulación a las OTT audiovisuales estructurales, la difusión de las tecnologías de la información y de las comunicaciones a través del Consejo Superior del Cine de la Agencia Nacional del Cine (ANCINE), organis- (TIC) y la evolución tecnológica en los modelos de negocio”, a fin de “garantizar unas mo independiente responsable de las políticas audiovisuales en Brasil. condiciones óptimas de competitividad y seguridad jurídica para las tecnologías de la información y los servicios e industrias de medios de comunicación en Europa, así En diciembre de 2015 el Consejo aprobó directrices para el servicio del VOD con el como para el respeto de la diversidad cultural y lingüística” (punto 4).14 propósito de garantizar la diversidad en la oferta de los contenidos audiovisuales, res- guardar la libertad de elección de los usuarios, garantizar la promoción de la cultura Dicha Directiva será reforzada ante el avance de las OTT en el mercado audiovisual, nacional, estimular el mercado audiovisual brasileño y garantizar la participación de por lo que el Parlamento y el Consejo llegaron a un acuerdo para extender la regu- profesionales brasileños en la ejecución de obras audiovisuales nacionales.18 lación hacia los servicios de video bajo demanda o VOD y las plataformas de intercambio de video y contenido (como Facebook y Youtube). Se prevé que la normativa Las directrices contemplaban que el catálogo de las OTT audiovisuales tuviera, al menos, sea aprobada en forma definitiva en la sesión plenaria del Parlamento Europeo en un 20 % del total de horas de contenido audiovisual brasileño, así que la mitad de esos septiembre de 2018, según reportó OBSERVACOM.15 contenidos deberán desarrollarse a través de una productora brasileña independiente. Y también se considera invertir directamente en la producción o licenciamiento de con- El acuerdo determina cuotas de pantalla en al menos 30 obras europeas, tanto en pro- tenidos audiovisuales hechos por los brasileños independientes, así como la iniciativa gramas de televisión como en los catálogos de los servicios VOD, que son mecanismos de que los proveedores de servicios VOD inviertan anualmente una parte de su ingreso para proteger los datos personales de los menores a fin de que no se procesen para bruto en la producción o adquisición de derechos de licenciamiento de obras audio- uso comercial, lo que incluye perfiles de publicidad y publicidad dirigida basada en el visuales brasileñas. La inversión sería en función de la facturación bruta anual de las comportamiento del usuario. empresas y de manera progresiva, además de garantizar la equidad en la divulgación de contenidos audiovisuales brasileños a través de una exposición visual equilibrada en la De esta manera la Unión Europea protege la producción audiovisual independiente interfaz del servicio, incluso en los casos en que se utilicen mecanismos de sugerencia y propia como mecanismo para garantizar el pluralismo y la diversidad, y otros dere- preferencial de obras, así como realizar aportes al fondo de Contribución al Desarrollo chos informativos, obligando a los servicios extraterritoriales a cumplir con las leyes de la Industria Cinematográfica (CONDECINE), tal como también realizan las empresas de los países europeos. 16 Información disponible en: http://www.observacom.org/presidente-del-ift-de-mexico-plantea-que-hay-que-desregu- 13 Información disponible en: https://www.dineroenimagen.com/economia/para-competir-contra-youtube-ift-analiza-eli- lar-a-los-medios-tradicionales-para-hacer-frente-a-las-plataformas-de-internet/#post_content. minar-impuestos-tv-y-radio/98774. 17 Información disponible en: http://www.observacom.org/reforma-tributaria-en-chile-incluira-impuesto-especial-pa- 14 Información disponible en:https://eurlex.europa.eu/legalcontent/ ES/TXT/HTML/ ?uri= CELEX:32010L0013&from=ES. ra-servicios-digitales/.

15 Información disponible en: http://www.observacom.org/europa-llega-a-un-acuerdo-para-regular-los-nuevos-servi- 18 Información disponible en: http://www.observacom.org/regulacion-de-vod-ancine-recomienda-obligaciones-de-inver- cios-audiovisuales-en-internet/. sion-en-contenidos-independientes-y-cuota-del-20-para-obras-brasileras/.

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de televisión abierta y paga, los cines y las empresas de telecomunicaciones. Esta obliga- Los desafíos implicados en esta situación obligan a desarrollar los debates públicos de ción incluiría tanto a los servicios VOD como a las plataformas de intercambio de video. manera multisectorial para encontrar respuestas, apuntar a las metas que ponemos respecto a las políticas públicas que buscan preservar derechos, y para fortalecer los Sin embargo, con la nueva gestión del presidente Michel Temer, esta propuesta regula- mercados internos en materia de competencia económica. toria que se acercaba más a las directrices de la Unión Europea fue ampliamente dilui- da a través del nuevo Ministerio de Cultura, que en 2018 presentó una propuesta de A continuación, expongo algunas claves de una regulación de los servicios OTT audio- regulación mínima centrada en el tema tributario, la cual no ha podido avanzar ante la visuales desde una perspectiva de protección y promoción de la libertad de expresión. resistencia de las y los productores audiovisuales independientes que reclaman funda- Han sido elaboradas por OBSERVACOM como puntos de partida para debatir una regu- mentalmente mecanismos de inversión directa en las producciones y prominencia de lación y las políticas públicas en el país: los contenidos brasileños y de los brasileños independientes.19 1. Los proveedores de servicios OTT deberían pagar impuestos si desarrollan VI. HALLAZGOS actividades comerciales, como cualquier otra empresa de carácter lucrati- vo. El principio de cobranza en los sitios de consumo y realización del ser- Los organismos de competencia económica como la OCDE, y los que se dedican a pro- vicio debería estar por encima del principio de cobranza en el país desde teger la libertad de expresión y la diversidad como la CIDH, la ONU y la UNESCO, consi- donde el servicio es prestado. Las medidas tributarias y otras relacionadas deran que es necesario implementar diseños regulatorios con el fin de que los Estados deberían atender las diferencias entre pequeñas y grandes empresas, entre puedan preservar derechos de sus ciudadanos, así como la debida competencia en los startups y empresas de servicios OTT consolidadas y de alcance global, entre mercados relacionados en materia de servicios audiovisuales. Sin embargo, los bienes proveedores de servicios OTT comerciales, o iniciativas sin fines de lucro o digitales y la economía digital muestran que los tradicionales entornos normativos educativas; esto se plantea como forma de promover la competencia, esti- pueden ser fácilmente rebasados por la dinámica transfronteriza que pone en tensión mular la innovación, y permitir el surgimiento y desarrollo de pequeños y conceptos como la soberanía nacional, los preceptos de competencia económica y el medianos emprendimientos nacionales. respeto a los derechos humanos, tales como la libertad de expresión, la diversidad y el pluralismo. 2. No hay forma de avanzar en el debate de tributación o de establecer mecanismos efectivos sobre los derechos de las personas sin resolver adecua- Las principales empresas de OTT audiovisuales repiten el mismo esquema en cuanto al damente este asunto que implica el respeto a las normas locales sobre ecosistema off line: la mayor parte de ellas son de origen estadounidense y su oferta de estos aspectos. Comenzando por el registro formal de la empresa en el país contenidos es preeminentemente de producciones de ese país, dando muy poca cabida donde ofrece sus servicios, las OTT deben de cumplir las leyes nacionales. a las producciones locales e independientes de los países en donde prestan sus servicios, por lo que la población en México puede acceder muy poco a la riqueza creadora 3. Los riesgos potenciales para el acceso, la diversidad y el pluralismo de de sus productores audiovisuales, misma que representa elementos de identidad y cul- ideas e informaciones se agravan notoriamente para las industrias cultu- tura, además de ofrecer más perspectivas sobre la realidad nacional. Este ecosistema rales nacionales si no se toman medidas afirmativas para el sector, por lo conlleva una restricción indirecta a la libertad de expresión como derecho individual de que deberían de establecerse cuotas mínimas en los catálogos de las OTT las y los creadores, ya que se limitan los espacios para contar sus relatos y perspectivas. junto con un cambio en la interfaz para acceder fácilmente a las produccio- De igual forma, se acota el derecho de acceso a la información plural y diversa para el nes independientes nacionales. Como parte de la promoción del sector, el goce de los derechos culturales por parte de la sociedad mexicana. impuesto que se cobre a los servicios VOD debería ir destinado a un fondo para apoyar la producción independiente. De acuerdo con los datos arrojados por las autoridades en materia de servicios audiovisuales, la penetración de las OTT irá en crecimiento y transformará los consumos y los 4. Las OTT deberían de cumplir con otras cargas regulatorias como la pro- mercados, en detrimento de las industrias culturales audiovisuales, como señalan las y tección de datos personales y la recopilación de datos de los usuarios que los cineastas, al tener que alienarse a las condiciones de las plataformas transnaciona- después son monetizados en la economía digital, así como las reglas de les que, en algunos casos, son contrarias a las leyes nacionales como los derechos de protección a las audiencias infantiles y adolescentes, estableciendo los con- autor. Las obras de las y los creadores y productores no son simples mercancías, sino troles parentales necesarios y la clara clasificación de contenidos. bienes digitales que deben protegerse en el nuevo entorno digital. Salvo en la parte tributaria que requiere de una participación del Congreso, el resto está VII. RECOMENDACIONES constituido por medidas regulatorias que pueden ser implementadas por el IFT, pues es la institución que tiene las facultades exclusivas de regulación en Internet y los servicios audiovisuales. Se trata de un tema de voluntad política. 19 Información disponible en: http://www.observacom.org/ancine-aprobaria-proyecto-de-regulacion-de-servicios-vod-a-fines-de-setiembre-productores-audiovisuales-y-radiodifusores-privados-criticos-con-propuesta-inicial/.

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VIII. CONCLUSIONES FUENTES Y REFERENCIAS

La ausencia de reglas claras y equitativas para las OTT permite el surgimiento de varias Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2015). “Estándares de libertad de expresión para la transición a una asimetrías regulatorias que están siendo aprovechadas por las grandes empresas de televisión digital abierta, diversa, plural e inclusiva”, en Informe Anual 2014 de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión telecomunicaciones y del medio audiovisual para propiciar la desregulación por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Washington. de los Estados, lo que deja todo a las fuerzas del mercado. Es inaceptable claudicar en los avances democráticos de la protección de derechos por esta dinámica, pues se Corte Interamericana de Derechos Humanos (CoIDH) (1985). Colegiación de Periodistas. Opinión Consultiva OC 5/85 del 13 de necesita revisar aquellos aspectos que hay que nivelar, tales como evitar que la riqueza noviembre. generada desde el país se vaya en su totalidad al extranjero, generar las condiciones necesarias para que la producción nacional independiente tenga mayores espacios de Departamento Nacional de Planeación (2016). “El futuro del sector audiovisual en Colombia: Necesidad de una política pública distribución y transmisión, tanto para proteger libertades y derechos como para que en el marco de la convergencia tecnológica y las tendencias del mercado”. Bogotá. siga aportando a la economía nacional, entre otros aspectos. Hinojosa Córdova, L. (2017). “La historia y la situación actual de México en cuanto al cine, la cultura y la propiedad intelectual La necesaria búsqueda de equilibrio regulatorio debe ser capaz de sostener los princi- en el TLCAN”. Ponencia en el Festival Internacional de Cine, Guanajuato. México. pios generales de protección del interés público con la flexibilidad para responder a los nuevos desafíos que nos presentan las OTT y sus nuevos modelos de negocio. Instituto Federal de Telecomunicaciones (2016). Encuesta Nacional de Consumo de Contenidos Audiovisuales 2016. Recuperado de: http://www.ift.org.mx/sites/default/files/encca2016_vf-compressed.pdf. La AMACC, en sus demandas al gobierno mexicano frente a la renegociación del TLCAN, puso el dedo en un punto central del mercado digital que implica temas mucho más allá Organización de Naciones Unidas (ONU) (2010). “Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho de la sola transacción de bienes y servicios. Sin embargo, en el texto del Tratado Méxi- a la libertad de opinión y de expresión de Naciones Unidas. III B”. Libertad de expresión de grupos que necesitan una atención co-Estados Unidos-Canadá (T-MEC) se asume que Internet es un espacio libre, inclu- específica, y lucha contra la discriminación (Consejo de Derechos Humanos, 14º período de sesiones, A/HRC/14/23 del 2010). yente y transparente en términos comerciales (T-MEC, 2019). 20 Lo anterior se aleja de principios internacionales que afirman la “universalidad de Internet”, un concepto que Parlamento Europeo y del Consejo (2010). Directiva 2010/13/UE. Recuperado de: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/ resalta los principios de libertad y derechos humanos (UNESCO, 2013). TXT/HTML/?uri=CELEX:32010L0013&from=ES.

Al mismo tiempo, el nuevo Congreso en funciones tiene la posibilidad de llamar a cuen- Salazar Ugarte, P. & Gutiérrez Rivas, R. (2008). El derecho a la libertad de expresión frente al derecho a la no discriminación. Tensio- tas al IFT para que asuma sus atribuciones regulatorias en la materia. La Constitución nes, relaciones e implicaciones. México: UNAM-Conapred. invistió al IFT con el cargo de ser un órgano autónomo y especializado, capaz de regular en el contexto más amplio posible. El hecho de que se dispusiera a ser el garante del Secretaría de Cultura, Instituto Mexicano de Cinematografía (2017). Anuario Estadístico De Cine Mexicano. Recuperado de: derecho a la información y la libertad de expresión en la radiodifusión y las telecomu- https://www.imcine.gob.mx/sites/536bfc0fa137610966000002/ content_entry56e33f9f9d72792dff003a13/5aa593629d- nicaciones implica que su función es también la de resolver y garantizar medidas regu- 727956c3000b61/files/ANUARIO_ESTADI_STICO_DE_CINE_MEXICANO_2017_PDF_HD_DEF.pdf. latorias sustantivas para el ejercicio vigoroso de estos derechos. Sin embargo, no ha asumido cabalmente esas facultades, sino que las ha evadido. Tratado México-Estados Unidos-Canadá (T-MEC) (2019). Recuperado de: https://www.gob.mx/t-mec/acciones-y-programas/ textos-finales-del-tratado-entre-mexico-estados-unidos-y-canada-t-mec-202730?state=published.

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NOTAS PERIODÍSTICAS

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ANCINE aprobaría proyecto de regulación de servicios VOD a fines de septiembre. Productores audiovisuales y radiodifusores privados críticos con propuesta inicial. Recuperado de: http://www.observacom.org/ancine-aprobaria-proyecto-de-regulacion-de-servicios-vod-a-fines-de-setiembre-productores-audiovisuales-y-radiodifusores-privados-criticos-con-propuesta-inicial/. 20 Pueden consultarse los artículos 19.10 y 19.11 para entender la concepción del uso de Internet en el T MEC: https:// www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/465801/19ESPComercioDigital.pdf.

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Brecha digital en América Latina se mantiene en un contexto de fuerte concentración en telecomunicaciones y un Estado débil para garantizar acceso. Recuperado de: http://www.observacom.org/brecha-digital-en-america-latina-se-mantiene-en-un-contexto-de-fuerte-concentracion-en-telecomunicaciones-y-un-estado-debil-para-garantizar-acceso/.

El 60 % del mercado de Netflix está en Latinoamérica, sepa cómo lo logró. Recuperado de: https://elcapitalfinanciero.com/ el-60-del-mercado-de-netflix-esta-en-latinoamerica/.

Europa llega a un acuerdo para regular los nuevos servicios audiovisuales en Internet. Recuperado de: http://www.observacom.org/europa-llega-a-un-acuerdo-para-regular-los-nuevos-servicios-audiovisuales-en-internet/.

Las cifras de Spotify dejan en ridículo a las de Apple Music. Recuperado de: https://www.unocero.com/entretenimiento/las- cifras-de-spotify-dejan-en-ridiculo-a-las-de-apple-music/.

México, cuarto país con más usuarios en Spotify. Recuperado de: https://www.dineroenimagen.com/2015-04-18/54172.

México ya tiene 6.7 millones de suscriptores de servicios OTT. Recuperado de: https://www.merca20.com/mexico-ya-6-7-millones-suscriptores-servicios-ott/.

Netflix llegó a los 125 millones de suscriptores en el mundo. Recuperado de:https://vanguardia.com.mx/articulo/netflix-llego- los-125-millones-de-suscriptores-en-el-mundo.

Para competir contra Youtube, IFT analiza eliminar impuestos a TV y Radio. Recuperado de: https://www.dineroenimagen.com/ economia/para-competir-contra-youtube-ift-analiza-eliminar-impuestos-tv-y-radio/98774.

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Presidente del IFT de México plantea que hay que desregular a los medios tradicionales para hacer frente a las plataformas de Internet. Recuperado de: http://www.observacom.org/presidente-del-ift-de-mexico-plantea-que-hay-que-desregular-a-los-medios-tradicionales-para-hacer-frente-a-las-plataformas-de-internet/#post_content.

Reforma tributaria en Chile incluirá impuesto especial para servicios digitales. Recuperado de: http://www.observacom.org/ reforma-tributaria-en-chile-incluira-impuesto-especial-para-servicios-digitales/.

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TLCAN: México y EEUU alcanzan acuerdo preliminar. Elimina obligaciones sobre productos digitales y establece reglas para remoción de contenidos por propiedad intelectual. Recuperado de: http://www.observacom.org/tlcan-mexico-y-eeuu-alcanzan-acuerdo-preliminar-elimina-obligaciones-sobre-productos-digitales-y-establece-reglas-para-remocion-de-contenidos-por- -propiedad-intelectual/#post_content.

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