Estudios Internacionales 158 (2007) - ISSN 0716-0240 • 179-212 Instituto de Estudios Internacionales - Universidad de Chile Argentina y Chile: el conflicto del gas, factores de política interna Argentina
Argentine domestic policy and the conflict over gas exports to Chile
Carlos Huneeus*
Resumen
El artículo examina la influencia de los factores políticos en la decisión del gobierno argentino del presidente Nestor Kirchner en 2004 de disminuir las exportaciones de gas natural a Chile y la política seguida por el gobierno de Chile para enfrentar esta dificil situación. En primer lugar, se presentan los factores políticos y económicos que llevaron a los gobiernos de Chile y Argentina a suscribir los acuerdos que hicieron posible las inversiones que permitieron exportar gas natural a Chile; se describe la industria del gas en ambos países, para luego examinar los factores de política interna que llevaron al gobierno argentino a decretar las restricciones en los envíos de gas natural y a aumentar sus precios a través a nuevos impuestos, se analiza la política seguida por el gobier- no chileno de los presidentes Ricardo Lagos y Michelle Bachelet para enfrentar esta situación y el impacto económico de la crisis del gas y sus repercusiones en la opinión pública chilena. El artículo muestra el fuerte
* Profesor asociado, Instituto de Estudios Internacionales, Universidad de Chile (corpcerc@ rdc.cl). Este artículo se ha preparado en el marco del proyecto Fondecyt Nr. 1050627. Agradezco a Rodrigo Cuevas, del CERC, en la recopilación de antecedentes y a Felipe Muñoz del Instituto de Estudios Internacionales por el análisis de las consecuencias eco- nómicas para Chile. Agradezco, asimismo, a las numerosas personas que entrevisté en Buenos Aires y Santiago, especialmente a Waldemar Coutts, Rodolfo Freyre y Jorge Ro- dríguez. La responsabilidad del artículo es del autor. Recibido el 7 de agosto de 2007 y aceptado el 13 de septiembre de 2007.
179 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile impacto de las decisiones presidenciales en la política exterior, hecho relevante para comprender la política interna y externa de Kirchner.
Palabras clave: Chile, Argentina, política energética, presidencialismo, conflicto.
Abstract
This article analyses the political factors that led the Argentinian go- vernment of president Nestor Kirchner to reduce exports of natural gas to Chile and increase its price through new export taxes. First, the political and economic preconditions that might explain these decisions are examined in detail, secondly the natural gas industry in Chile and Argentina is considered, to be followed by an analysis of policies pur- sued by the Chilean presidents Ricardo Lagos and Michelle Bachelet in order this problem, which has had significant economic impact upon the Chilean economy and its public opinion and which are considered in the final section of the article. The article shows the influence of national factors in decisions affecting foreign policy, which contributes to explain president’s Kirchner’s politics.
Keywords: Chile, Argentina, energy policy, presidentialism, conflict.
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El problema provocaron serios problemas al sector eléctrico, que era el principal consu- El artículo examina la influencia midor de gas1 y a las industrias que de los factores políticos que explican se habían reconvertido a este bien, en la decisión del gobierno argentino de especial a manufactureras de la región disponer la disminución de las expor- metropolitana2. Esto fue ampliamente taciones de gas natural a Chile y la po- difundido por los medios de comuni- lítica seguida por el gobierno de Chile cación, que llamaron la atención sobre para enfrentar esta compleja situación. el incumplimiento de compromisos in- Se organiza de la siguiente manera: pri- ternacionales por Argentina. En efecto, mero se presentan los intereses políticos ambos países habían suscrito acuerdos que llevaron a los gobiernos de Chile y internacionales que aseguraban la ex- Argentina a suscribir los acuerdos que portación de gas a Chile, desde 1997, hicieron posible las inversiones que per- mediante inversiones de gran enverga- mitieron la exportación de gas natural dura, incluida la construcción de un a Chile; a continuación, se describe la gasoducto en la zona central y dos en industria del gas en ambos países, para el norte del país. Además, permitió la luego examinar los factores de política instalación de una central eléctrica en interna que llevaron al gobierno argen- Salta, Argentina, completamente dedi- tino a decretar las restricciones en los cada a Chile a través de una nueva línea envíos de gas natural. Se analiza des- eléctrica. Hasta que comenzó la restric- pués la política seguida por el gobierno ción del envío de gas natural argentino chileno para enfrentar esta situación, el este había tenido un rol muy positivo impacto de la crisis del gas en la opinión en el desarrollo económico de Chile, pública y en la economía chilenas, para pues permitió ahorrar alrededor de 2 terminar con las conclusiones. mil millones de dólares por concepto La decisión argentina consistió no de costos entre 1998 y 2003 (Galetovic, solo en restringir los suministros desde Hinostroza y Muñoz, 2004). comienzos del 2004 hasta el momento Este escenario implicó un cambio en que se escriben estas páginas (abril de las reglas del juego establecidas en de 2007), sino que abarcó cortes en los envíos, que obligaron a las empresas 1 Un 94% del consumo de gas en la zona chilenas a asegurar su funcionamiento norte proviene del sector eléctrico y 66% utilizando otra fuente energética, es- en la zona central. Discurso del ministro pecialmente petróleo, además obligó a de economía, Jorge Rodríguez, en la Cá- mara de Diputados, sesión 85, 12 de mayo operar las plantas eléctricas a carbón y 2004. se establecieron nuevos impuestos a las 2 «Industriales arremeten contra Metrogas. exportaciones de gas natural, todo lo Piden que asuma los sobrecostos de la cual aumentó el costo económico para crisis que están generando los cortes de gas natural argentino», Diario Financiero, las empresas. En Chile, estas medidas 1 de junio de 2004, p. 3.
181 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile acuerdos internacionales suscritos por ha ejercido el presidente Néstor Kirch- ambos países, en virtud de los cuales se ner (PJ) (2003-2007). Contrariamente celebraron contratos entre empresas de a lo que se podría esperar a la luz de ambos países y alentó el nacionalismo la débil base electoral con que llegó latente en amplios sectores de la opinión a la Casa Rosada en mayo de 20033. pública chilena, dañando la imagen de Kirchner ha sido, desde un comienzo, Argentina ante los chilenos. un poderoso actor del sistema político Estos factores políticos se origina- argentino. Priorizó la consolidación de ron, en primer lugar, en las difíciles su autoridad y poder, sin considerar las condiciones que enfrentó Argentina y repercusiones internacionales, lo que que llevaron a una grave crisis econó- demostró en el conflicto con los acree- mica en diciembre del 2001 debido al dores internacionales que tensionaron fracaso de la política de la convertibili- las relaciones con países desarrollados dad del gobierno del presidente Carlos como Italia, al oponerse la construcción Menem (PJ, 1989-1999), que condujo de una planta de celulosa en Uruguay, a la renuncia del presidente Fernando próxima al territorio argentino, y en de la Rúa el 19 de diciembre (Mustapic el conflicto del gas con Chile. A juicio 2005), elegido dos años antes y a una de Kirchner, las repercusiones interna- situación de inestabilidad en que se cionales de sus decisiones de política sucedieron cuatro presidentes en me- interna eran costos inevitables para el nos de un mes. Finalmente, Eduardo éxito de su gestión. Duhalde (PJ, 2002-2003) pudo asumir Este conflicto fue muy lamentable el liderazgo que trajo consigo la estabi- porque la presencia de gobiernos lidad política y condujo al país al res- democráticos a ambos lados de la tablecimiento del orden político y eco- cordillera, restablecida la democracia nómico. La salida de la crisis involucró en Argentina en 1983 y en Chile en la conversión de las deudas en dólares 1990, había permitido impulsar una a pesos argentinos y la congelación de estrecha política bilateral en diversos las tarifas de diversos servicios públicos ámbitos, que incluyó solucionar du- por el gobierno de Duhalde. rante el gobierno de los presidentes Se explica, en segundo lugar, por Patricio Aylwin y Carlos Menem componentes institucionales del siste- (PJ,1989-1999) casi todos los proble- ma político argentino, entre los cuales se destaca la centralidad decisoria 3 del presidente, definida por las tener Apenas recibió un 23% de los votos, ex- plicable por la división del voto del parti- atribuciones explícitas que le han do peronista en tres candidaturas. No entregado la Constitución y las leyes, hubo segunda vuelta, que seguramente la por las facultades que asume en los habría ganado cómodamente, porque el espacios que le proporciona el sistema segundo candidato, Carlos Menem, renun- ció a ella para impedir una victoria de político y por el tipo de liderazgo que Kirchner que lo hubiera fortalecido.
182 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas... mas de límites pendientes. Hubo gran- les. No era imprescindible que Argen- des avances en los temas de defensa tina adoptara la decisión de cortar las nacional, que crearon nuevas bases exportaciones de gas, pero ello se hizo de confianza entre las instituciones porque el presidente Kirchner priorizó armadas de ambos países y superaron la satisfacción de las necesidades eco- el clima de antagonismo que había pre- nómicas y políticas internas y asumió dominado en el pasado, especialmente el costo de las repercusiones interna- con la amenaza de guerra en 1978. Se cionales de su decisión. Ella pone de impulsó una estrecha relación econó- relieve la necesidad de examinar el rol mica en comercio e inversiones, que del presidente en el sistema político no en los años noventa incluyó la activa solo teniendo en cuenta los recursos participación de empresarios chilenos institucionales que le proporciona el en la privatización de las empresas orden constitucional y legal5, la mag- eléctricas trasandinas. nitud del apoyo electoral con que fue Parlamentarios, dirigentes de los elegido, el respaldo con que cuenta en partidos de la oposición y expertos en el Congreso y el grado de control que temas de energía criticaron en duros tér- ejerce sobre su partido o los partidos minos al gobierno trasandino por haber que lo apoyan, como lo resaltan los roto un compromiso establecido en un estudios sobre el presidencialismo tratado internacional4. Personalidades (Shugart y Carey 2003; Cheibub 2007) de la oposición calificaron de débil la sino también el tipo de liderazgo que reacción de las autoridades nacionales, ejerce, que le permite utilizar de muy lo cual habría favorecido la postura distinta manera la variada y compleja trasandina. red de recursos institucionales y po- El análisis de las causas y el desa- líticos que le proporciona el sistema rrollo del problema del gas son muy político (Neustradt, 1990; Greenstein, interesantes para comprender la diver- 2002). Este poder se apoya en el con- sidad de causas de política interna que trol del partido del presidente, en su influyen en las decisiones nacionales, capacidad de negociar acuerdos con la que tienen repercusiones internaciona- oposición, o debilitar o neutralizar esta les, y la complejidad de los factores que si no lo consigue, y en sus iniciativas influyen en las decisiones presidencia- para mantener el control de la agenda, destacando acciones que tienen gran impacto en los medios de comunica- 4 Sebastián Bernstein, destacado experto en ción. Estos aspectos son poco analiza- temas de energía y ex secretario de la Comisión Nacional de Energía durante el dos en el estudio del presidencialismo régimen militar, sostuvo que Chile debía en América Latina realizado por es- exigir compensaciones económicas ante la justicia, «Los chilenos hemos sido rehe- 5 nes», El Mercurio, sábado 10 de abril de Usamos el concepto de poder presidencial 2004, p. B18. en el sentido que le da Neustadt (1990).
183 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile pecialistas estadounidenses (Shugart y considerable influencia en el sistema Mainwaring, 2000), pero sí en estudios político6. llevados a cabo en algunos países de la El predominio de la energía hi- región, como Brasil (Lamounier, 2003) droeléctrica en Chile tenía el gran y Chile (Huneeus, 2005), que han de- inconveniente de su alta dependencia mostrado su importancia en las deci- de las condiciones climáticas que, en siones de política económica, como las condiciones de sequía, obliga a decretar privatizaciones (Llanos, 1999; Llanos racionamientos, con los consiguientes y Margherithis, 2001). perjuicios a los hogares y a las empre- sas. La sequía más reciente se produjo en 1997 y dificultó el suministro de Intereses políticos en el electricidad. En esa oportunidad que- acuerdo gasífero dó de manifiesto el poder que tenía Enersis en el sistema político, porque El problema del suministro de gas el gobierno tomó medidas que le favo- tuvo un fuerte impacto económico, recieron, al no decretar que asumiera porque obligó a las empresas generado- el costo de falla. Esto impidió que hu- ras a emplear petróleo, cuyo precio en biera incentivos para que las grandes el mercado internacional había subido empresas que consumen electricidad o fuertemente, y acarreó enormes costos las empresas eléctricas importaran ge- políticos en Chile, porque puso en tela neradoras para satisfacer la demanda, de juicio la viabilidad de la diversifica- pues ello habría perjudicado a Endesa, ción de la matriz energética impulsada la empresa generadora del grupo. Si se por los gobiernos democráticos de la hubiera implementado costo de falla, a Concertación de Partidos por la De- la propia Endesa le habría convenido mocracia de los presidentes Patricio traer plantas de emergencia para no Aylwin (PDC,1990-1994), Eduardo tener que pagarlo, o sea, para evitar el Frei Ruiz-Tagle (PDC,1994-2000) y racionamiento. El costo de falla es un Ricardo Lagos (PS/PPD, 2000-2006). precio de escasez que induce a evitar Esta diversificación se había propues- la escasez. to alcanzar dos objetivos diferentes, Diversificar la industria de la energía estrechamente vinculados entre sí: eléctrica con la entrada de nuevos ac- disminuir la dependencia de la energía tores era necesario por sólidas razones hidroeléctrica a través de la generación económicas, pues en el caso de Enersis térmica y romper la alta concentra- esta se apoyaba en la integración ver- ción de la industria en dos grupos, tical de la generación, transmisión y Enersis y Gener (antes Chilgener), (Jadresic, 2000) que le proporcionaba, 6 especialmente al primero, no solo un En 1995, ambas poseían el 77,7% de la capacidad instalada de generación del enorme poder económico sino también Sistema Interconectado Central (SIC).
184 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas... distribución con las empresas Endesa, interno, cifra muy superior a la del petró- Transelec y Chilectra, que en 1994 lle- leo, que alcanza al 38% y a la de la ener- varon al Fiscal Nacional Económico a gía hidroeléctrica y nuclear, que se eleva recurrir a la justicia reclamando por las al 12%. El peso del gas es aun mayor si limitaciones a la competencia que ello se considera la energía eléctrica, porque involucraba (Huneeus 2000). el 50% está constituida por la generación El gobierno de Aylwin había impul- térmica a gas, el 40% por la generación sado una política energética que incluyó hidroeléctrica y el 10% por la energía la privatización en 1993 de la empresa nuclear. A partir de los años ochenta en generadora Edelnor, que fue adquirida los hogares argentinos había aumentado por la empresa estadounidense Southern enormemente el consumo de gas natural Electric. La administración del presiden- comprimido estimándose que hacia 1996 te Frei Ruiz-Tagle había privatizado la un 67% de los hogares contaban con central generadora a carbón Tocopilla, gas, cifra que en las regiones más frías perteneciente a CODELCO, que con- (incluso la metropolitana) se elevaba a servó una minoría de la propiedad, la 80% y caía al 41% en las regiones más que fue adquirida por la empresa belga cálidas del noroeste (Galano 2000, 218). Tractebel. Ambas generadoras pertene- Un 8% del consumo de gas corresponde cen al Sistema Interconectado del Norte al que emplean los vehículos particulares Grande (SING). Además, el gobierno de y del transporte colectivo. Frei privatizó la generadora Colbún, que Las exportaciones de gas a Chile se estaba bajo el control de CORFO, que apoyaban, en primer lugar, en la firma fue adquirida por un consorcio formado por los presidentes Aylwin y Menem en por una empresa belga y una chilena 1991 del Acuerdo de Complementación perteneciente al grupo Matte, ubicada en Económica No. 16, cuyo Protocolo No. el Sistema Interconectado Central (SIC). 2 estableció las bases para la interco- En cada una de estas privatizaciones, las nexión gasífera entre ambos países, bases de la licitación establecieron que los para que Chile pudiera importar gas postulantes debían ser actores distintos de natural desde Argentina. De acuerdo los que existían en el país, precisamente con dicho Protocolo, los gasoductos para provocar la diversificación de los deberían operar bajo el sistema de actores del sector, requisito muy cuestio- acceso abierto, se fijaba en un máximo nado por el grupo Enersis, que hizo todo de 5 millones de metros cúbicos diarios lo posible por hacer fracasar la privatiza- la cantidad de gas que Argentina podía ción de Colbún (Huneeus, 2000). exportar a Chile, y se establecía que el El problema de las exportaciones de gas a exportar debía producirse en la gas a Chile también fue muy relevante cuenca neuquina7. Este Protocolo había para Argentina, porque el gas natural era una fuente de energía muy importante, 7 Para mayores detalles de este Protocolo ya que representaba el 50% del consumo original, ver Tabla 1.
185 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile sido apoyado por los altos personeros de la procedencia del gas a exportar a de las empresas públicas del sector, la Chile, permitiéndose que proviniera de ENAP (Empresa Nacional del Petróleo) cualquier cuenca, y la cuota máxima e YPF (Yacimientos Petrolíferos Fis- de gas exportable diariamente. Sin cales), que veían en la exportación de embargo, se agregó una cláusula que gas argentino a Chile una oportunidad estableció que los permisos de expor- de potenciar los negocios para ambas tación se otorgarían en la medida en empresas y abría nuevas oportunidades que no afectaran el abastecimiento in- para ampliar la cooperación en proyec- terno argentino, disposición vinculada tos de inversión en petróleo y gas en a otra que estableció el principio de otros países de América Latina. «no discriminación» en caso de fuerza La firma de este Protocolo impulsó mayor o caso fortuito que afectara la la realización de los primeros estudios infraestructura para la exportación o para abastecer a Chile de gas natural, consumo, a fin de no perjudicar a nin- entre los cuales cabe mencionar un guna de las dos partes. La seguridad del proyecto liderado por las empresas abastecimiento interno fue el argumen- chilenas Endesa y ENAP y la argentina to utilizado por las autoridades argenti- YPF, conocido como Gasoducto Tra- nas para justificar la disminución de las sandino y que era llevado adelante por exportaciones de gas a Chile, porque así el consorcio TransGas8. lo contemplaba el Protocolo de 1995. Desde un comienzo, el gobierno chi- En definitiva, la decisión argentina sig- leno aclaró que el Estado no asumiría nificó una discriminación contra Chile, la iniciativa en materia de construcción cuyas repercusiones el gobierno y las de gasoductos, pues ello debía corres- empresas privadas no supieron evaluar, ponder a los privados y que su rol se ya que permitía privilegiar la demanda limitaba a establecer un marco institu- interna a expensas de las exportaciones cional que incentivara la participación a Chile. de las empresas privadas. El negocio del gas natural provocó El acuerdo contenía limitaciones marcado optimismo en los actores que llevaron a modificarlo en junio de públicos y privados, apoyado en el 1995 debido a que incluía disposiciones hecho de que Argentina había estado que lo hacían menos atractivo para exportando diariamente 22 millones de los inversionistas chilenos (Gamboa y metros cúbicos, que representaban un Huneeus, 2007). La modificación del 20% del consumo de gas argentino. La Protocolo se concretó en 1995 y en exportación era principalmente a Chile virtud de ella se eliminaron la limitación y una pequeña proporción se enviaba al Uruguay y a Brasil. Sin embargo, tras 8 Para mayor información sobre la compo- el dinamismo de los primeros años de sición de este consorcio y de su competi- buen funcionamiento del acuerdo bi- dor, GasAndes, ver punto V de este artí- culo. nacional había ciertas debilidades que
186 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas... los actores no habían apreciado debi- y al comercio. Kirchner tampoco quiso damente. De partida, una merma de las hacerlo por las difíciles condiciones reservas de gas, que habían aumentado políticas en que asumió la presidencia. transitoriamente a partir de 1994 pero Los posteriores intentos de las empre- que luego alcanzaron niveles similares sas por aumentar las tarifas cuando se a los de la primera mitad de los años reactivó la economía fueron detenidos ochenta. En 1996 y 1997 se apreció mediante medidas cautelares ante la un fuerte descenso en la exploración justicia adoptadas por los particula- de yacimientos gasíferos, que cayó de res, en las que invocaron el argumento 165 pozos exploratorios en 1994 a 94 jurídico de que no se había concluido en 1997 debido a malas señales envia- la renegociación de los contratos. La das por la autoridad económica que reactivación económica provocó un frenaron las inversiones. De ahí que incremento de la demanda interna de las inversiones de YPF en exploración gas y la sustitución del consumo del cayeran un 40%, lo cual auguraba un petróleo y sus derivados –cuyos precios complejo escenario futuro (Galano, quedaron libres– por gas, que quedó 2000, 205) el cual no fue considerado con precio fijo, lo que llevó a que se por los empresarios chilenos, que con- redujeran las reservas gasíferas y creó fiaban en que el gobierno trasandino las condiciones que llevaron a los cortes respetaría sus compromisos. del suministro a Chile, en un escenario A comienzos de enero de 2002 Ar- más amplio de congelamiento de la gentina congeló las tarifas del gas (esta inversión en labores de exploración y es la verdadera razón del desaliento de explotación de yacimientos nuevos. las exportaciones de gas y del debilita- La decisión de congelar las tarifas miento de las reservas: a las empresas restó incentivos a las empresas para argentinas no les interesa descubrir aumentar las exploraciones de gas con nuevo gas), pues la ley que derogó la el fin de satisfacer el aumento de la de- convertibilidad (Ley Nº 25561-571, manda interna y cumplir los compromi- de emergencia pública, de 6 de enero sos con Chile y con la propia Argentina. de 2002), ordenó renegociar las con- Se necesitaban enormes inversiones en cesiones con las empresas en un plazo exploración y explotación de nuevos de seis meses, estableciendo que las yacimientos y era indispensable ampliar tarifas no podrían reajustarse mientras los gasoductos a Buenos Aires, construi- no concluyera el proceso de renegocia- dos en un pasado que no correspondía ción. Este no se llevó a cabo debido a a las necesidades de la principal zona que el gobierno de Duhalde no tuvo la de consumo del país. voluntad política de hacerlo, puesto Cabe señalar que ni las autoridades que ello habría implicado aumentar las de los gobiernos a ambos lados de la tarifas, medida impopular que habría cordillera ni los empresarios parecieron golpeado especialmente a los hogares inquietarse por posibles limitaciones
187 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile de la oferta de gas trasandino que plir buena parte de sus compromisos en pudieran producirse en el futuro y po- Chile. Hubo general optimismo frente a ner en peligro el cumplimiento de los una inversión que consideraron muy se- compromisos de exportación. Además, gura y exitosa, que no tendría mayores el Gpobierno argentino aseguró que no obstáculos para llevarse a la práctica y habría cortes en el suministro a Chile y que acarrearía considerables beneficios que la situación de escasez se superaría económicos a ambos países. mediante la aplicación de una escala de precios, lo que cumplió solo a medias, y que retornaría el mercado interno La industria del gas en Chile del gas a la normalidad. Pese a que en los años ochenta las exploraciones de La suscripción por Chile y Argentina gas natural no eran significativas, en del Protocolo de Integración Gasífera especial por las turbulencias económi- (II) proporcionó los incentivos para cas, los empresarios confiaban en que que las empresas privadas se interesa- la desregulación y la privatización de ran en invertir en la construcción del YPF, gran controladora de los yaci- gasoducto que traería el gas a Chile y mientos gasíferos, darían impulso a la en promover la reconversión de indus- exploración y explotación de nuevos trias y hogares al consumo de este bien. yacimientos que permitirían satisfacer Enersis y Gener buscaron participar de plenamente la demanda interna y cum- manera determinante en la importación plir con las obligaciones de exportar a del gas natural argentino para controlar Chile. la energía de generación térmica. Cada Los inversionistas chilenos que una de estas dos empresas participó en compitieron por la construcción del proyectos de inversión para construir gasoducto –Transgas y GasAndes– con- un gasoducto que transportara el gas fiaban en el éxito del negocio debido natural a Chile, originándose una in- a que tenían yacimientos en territorio tensa competencia, conocida como «la argentino. En el caso de TransGas, el guerra de los gasoductos», que en defi- suministro estaría asegurado porque nitiva fue ganada por Gener (Gamboa su socio argentino era YPF, principal y Huneeus, 2007). productor de gas natural argentino, que Dos fueron los principales consor- había sido privatizada y era controlada cios que se disputaron el transporte por la empresa española Repsol. Por su del gas argentino a Chile, GasAndes parte, la seguridad de GasAndes se ba- y Transgas. El primero estuvo inicial- saba en que Gener, una de las empresas mente formado por las empresas chile- del consorcio, tenía participación en la nas Gener y Metrogas, las argentinas propiedad de un importante yacimiento Techint y CGC (Compañía General de de gas natural en la provincia de Neu- Combustibles), a las cuales se sumó la quén, cuya producción le permitía cum- empresa canadiense Nova Gas Interna-
188 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas... tional, que contaba con la tecnología ascendería a 527 millones de dólares, y la experiencia necesarias en el trans- esto es, bastante inferior al del otro porte de este producto. La estructura proyecto. de la sociedad varió a medida que se TransGas estaba integrado por las desarrolló el proyecto y al inaugurarse empresas chilenas Enersis y Chilectra el gasoducto estaba integrada por (ambas empresas relacionadas y que cuatro socios, que se distribuyeron la tenían una participación de 35% en el propiedad de la siguiente forma: Nova proyecto), la empresa estatal Empresa (56,5%); Gener (15%), Metrogas Nacional de Petróleos (ENAP), con el (15%), y CGC (13,5%) (Figueroa/ 10%, la estadounidense Tenneco Gas Smith, 2002: 5)9. (25%), YPF (10%), y algunas petro- GasAndes proyectó la construcción leras argentinas más pequeñas, con de un gasoducto desde la denominada el 10%. El gasoducto propuesto se Estación La Mora en la provincia de extendería desde la localidad de Loma Neuquén, en Argentina, que cruzaría de la Lata en la provincia de Neuquén hacia Chile por el paso Maipú y de ahí (Argentina), para luego cruzar la cor- a Santiago. Tendría una longitud total dillera a la altura de Chillán y desde de 463 km y de acuerdo con la infor- ahí avanzar hasta Santiago por la zona mación proporcionada por la empresa, central chilena, estableciendo puntos en una primera etapa su costo inicial de entrega entre las Regiones Octava y sería de 284 millones de dólares. En Quinta. La extensión total del ducto, una segunda etapa, se agregaría a esta incluyendo todas las ramas propuestas suma una inversión de 143 millones de para atender la demanda en las regiones dólares por concepto de ampliación del del sur de Chile, era de 1.381 km. Se- ducto para ampliar el abastecimiento gún informó el consorcio, la inversión a otras regiones. En consecuencia, el ascendería aproximadamente a 600 costo total del proyecto GasAndes millones de dólares10, cifra que luego tendrían que corregir el alza y que 9 El consorcio está estructurado sobre la superaría los 800 millones de dólares base de la posición dominante de Nova, y que también debe considerarse con- cuya actividad principal es el transporte servadora. del gas. Los otros socios participaban en otras actividades, como la generación Para Gener, el gas natural argentino eléctrica a partir de gas (Gener) o la dis- era vital para crecer en el mercado de la tribución de gas (Metrogas). Esta coope- generación eléctrica mediante centrales ración de las empresas se extendió a otros de ciclo combinado, porque el hecho negocios estrechamente ligados al ga- soducto, como en la generación de energía de que Endesa controlara abundantes térmica. En el caso de la planta generado- derechos de agua que le daban amplio ra de ciclo combinado Nueva Renca, margen para crecer y le proporcionaban Gener poseía el 51%, Nova el 15% y CGE Chile (controladora de Metrogas) el 10% (Figueroa/Smith 2002: 153). 10 El Diario, 8 de junio de 1995.
189 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile una poderosa barrera en ingreso de un recurso que tenía enorme impor- competidores que pudieran poner en tancia en los costos de producción. La peligro su posición dominante, consti- situación fue aún más competitiva que tuía una gran ventaja. Además, Endesa en el caso de la región metropolitana, veía en el gas trasandino la posibilidad porque tres proyectos distintos se de diversificar su propia estructura de disputaron los grandes contratos de generación para disminuir su dependen- suministro de energía eléctrica por las cia de los avatares climáticos mediante empresas mineras y también se enfren- construcción de plantas de generación taron Enersis y Gener. El gasoducto térmica, lo cual fortalecía aún más su Gas Atacama, cuyos socios principales poder económico y político. Esta ambi- eran Endesa y CMS de Estados Unidos, ciosa aspiración de Enersis era impulsa- que participaría como operadora de un da por José Yuraszeck, empresario que ducto que se construiría desde Salta en había logrado encabezar el crecimiento Argentina hasta la ciudad de Mejillones del grupo en Chile y en América Latina en Chile; el Gasoducto Norandino, participando en la privatización de em- que tenía como socios a la empresa presas eléctricas en Argentina, Brasil y Tractebel, propietaria de la central To- Colombia. copilla, (posteriormente Electroandina) Ambos proyectos realizaron una y a Southern Electric, controladora de intensa labor para ganar la licitación, Edelnor; y el proyecto Interandes, a que incluyó una intensa campaña en los cargo de Gener, que construiría una medios de comunicación para obtener línea de transmisión desde Salta hacia el apoyo de la opinión pública. Chile, para interconectar ambos países. En definitiva, GasAndes ganó la En definitiva, se llevaron a cabo los tres disputa porque ofreció tarifas más bajas proyectos, con el cual se produjo el ab- que Transgas, que incluso le permitie- surdo de que hubiera dos gasoductos, ron celebrar contratos de suministro que produjeron una sobreoferta de con las generadoras Colbún y Endesa, energía que benefició a las empresas esta última vinculada al proyecto de mineras debido a originó una fuerte Transgas, además de sus empresas Ge- caída de los precios de la electricidad ner y Metrogas, que formaban parte pero que fue un mal negocio para las del consorcio (Gamboa y Huneeus, empresas eléctricas. 2007). El gas natural argentino también despertó el interés de las empresas Las condiciones políticas chilenas del norte pertenecientes al Sis- internas en Argentina tema Interconectado del Norte Grande (SING) por abastecer de electricidad a Decíamos que el conflicto del gas las grandes empresas mineras, lo que tiene que entenderse en el contexto de- aseguraba un importante consumo de cisorio del sistema político argentino, ca-
190 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas... racterizado por la centralidad decisoria biernos o a través de su dependencia del presidente y por el tipo de liderazgo económica del presupuesto nacional. ejercido por el presidente Kirchner, que (Serrafero, 2005). Los gobiernos pro- priorizaba los objetivos de política inter- vinciales no disponen de un orden na, sin considerar sus repercusiones para institucional que les proporcione la las relaciones bilaterales. Esta centraliza- autonomía económica respecto del go- ción es bastante más marcada que la del bierno central que les corresponde de primer mandatario chileno. En efecto, acuerdo con la estructura federal, sino además de las atribuciones constitucio- que se encuentran en un considerable nales que definen la presidencia con las grado de subordinación respecto del dos funciones de jefe de Estado y jefe de presidente. Por esta razón, las disputas Gobierno, el sistema político argentino políticas en las provincias se conviertan le proporciona al primer mandatario en una oportunidad para debilitar al mayores recursos de poder e influencia presidente, como ocurrió con la derrota debido al menor grado de instituciona- del oficialismo en Misiones, que frenó lización, que debilita la modernización el proyecto del gobernador de permitir del aparato estatal y deja amplio mar- la reelección ilimitada12. gen para decisiones patrimonialistas y El presidente puede intervenir en clientelísticas (Waisman, 2003). Esta ámbitos decisorios propios del Congre- situación también se refleja en la me- so mediante la delegación de facultades, nor autonomía (Huntington, 1968) de especialmente las leyes de emergencia otras instituciones, como el Congreso, económica, con las cuales han actuado los gobiernos provinciales y la Corte los ministros de economía prácticamen- Suprema11. Por ejemplo, los ministros te desde que asumió el presidente Carlos de la Corte Suprema son elegidos por Menem en 1989 (Llanos y Margheritis, el senado y el presidente tiene enorme 2003). Esta ley le permitió al gobierno poder en su designación debido a la llevar adelante un ambicioso programa influencia que ejerce en los legisladores de transformación económica, en la de su partido, como lo hicieron los pre- definición de Kloten (1991), es decir, de sidentes Menem y Kirchner (Quiroga, profundo cambio de las relaciones entre 2005). La menor institucionalización el estado y la economía, que abarcó también se traduce en un menor grado la desregulación y la privatización de de modernización empresas públicas. La autonomía de las provincias se También interviene en el ámbito del ha visto severamente limitada por la parlamento a través de los decretos de intervención del presidente en sus go- 12 «Las Misiones, la oposición avanza contra Felipe Solá», La Nación, 31 de octubre de 11 Editorial, «La integración de la Corte Su- 2006, p.1; «La oposición siente que surge prema», La Nación, 5 de noviembre de un nuevo escenario político», La Nación, 2006. 31 de octubre de 2006, p.5.
191 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile necesidad y urgencia (DNU), que han propios, en un sistema político al- sido ampliamente utilizados por los tamente flexible y con instituciones presidentes Menem (Ferreira Rubio y sujetas a decisiones discrecionales Goretti, 1996), de la Rúa y Kirchner y del presidente, provoca una enorme les han permitido ejercer gran influencia dependencia de los demás actores en la dirección económica. Con estos políticos y económicos respecto del recursos constitucionales, el gobierno presidente. Los empresarios se encuen- puede decretar nuevos tributos que le tran en un escenario político de gran permiten contar con recursos económi- incertidumbre, con la constante ame- cos adicionales en fondos fiduciarios naza de que se modifiquen las normas que le permiten impulsar sus programas institucionales en que deben actuar, y que administra sin el consentimiento que les obligan a adaptarse a condi- del Congreso. ciones nuevas que plantean nuevas El presidente goza de un considerable exigencias, tales como la congelación mayor margen de libertad para adoptar de las tarifas de los servicios básicos, decisiones que en un sistema político en nuevos impuestos a las exportaciones que las instituciones tienen roles diferen- o importaciones y revisión de los con- ciados y gozan de un considerable grado tratos suscritos con el Estado. Esta de autonomía (Huntington, 1968). Su incertidumbre se da especialmente en círculo más íntimo de colaboradores el caso de las empresas de servicios está formado por familiares -su esposa, públicos de electricidad, teléfonos, la senadora Cristina Frenández, y su her- agua potable y alcantarillado, que mana Alicia, ministra de Desarrollo So- fueron privatizadas durante el gobier- cial-, colaboradores de gran confianza, no de Menem y que son controladas que lo acompañaron en su gestión como por empresas europeas, especialmente gobernador en Santa Cruz (1991-2003) francesas y españoles. El desempeño –el secretario legal y técnico de la presi- de estas es frecuentemente evaluado dencia, Carlos Zannini y el ministro de por los dirigentes políticos y algunas Planificación, Julio de Vido– y el jefe de de ellas han sido criticadas por el gabinete, Alberto Fernández, que no es presidente Kirchner, que las acusó de peronista y que trabajó con Domingo entregar un mal servicio a los usuarios Cavallo cuando durante un breve tiempo y de no cumplir los contratos de conce- fue ministro de economía del presidente sión. Por ejemplo, la prensa argentina de la Rúa. Con ellos, Kirchner ejerce una dio amplia cobertura a las críticas del dirección del gobierno altamente cen- gobierno a los servicios proporciona- tralizada y personal, en que los demás dos por la empresa privatizada Aguas ministros tienen bajo protagonismo y Argentina, controlada por el grupo no son consultados por él respecto de francés Suez, que culminaron en la decisiones que afectan su cartera. rescisión del contrato de concesión y Esta enorme cantidad de recursos su posterior renacionalización, pese al
192 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas... rechazo que provocó en el gobierno las obligó a ser muy prudentes al mo- francés13. mento de decidir cómo reaccionar ante En este escenario institucional y el nuevo escenario de las exportaciones político, la seguridad jurídica propia de gas natural a Chile. de un orden político moderno se ve severamente limitada, obligando a las empresas a buscar mecanismos de segu- Kirchner y la política ridad en el propio sistema que pueden internacional aumentar sus componentes patrimo- nialistas y clientelísticos o buscar el Kirchner ha demostrado que sus respaldo de sus respectivos gobiernos, decisiones se guían por los objetivos que persuaden o presionan a las auto- de la política interna y no por los de la ridades para defender los intereses que política exterior. Esta orientación tiene se ven amenazados. una larga tradición en el peronismo, Entre las empresas eléctricas chi- en su momento matizada por Carlos lenas presentes en Argentina cabe Menem, pero recogida por él, lo que mencionar Colbún, perteneciente al se ha traducido en declaraciones de grupo Matte, que tiene importantes independencia frente a los gobiernos inversiones en la industria de la celulosa de los países desarrollados, incluso a través de la Compañía Manufacturera Estados Unidos. Algunas de sus actua- de Papeles y Cartones (CMPC), con ciones frente a gobernantes o grandes una planta –Bosques del Plata S.A.– en empresarios son trivializadas por los la provincia de Catamarca;.13 Endesa, observadores, que las describen como con importante participación a través manifestaciones de falta de cortesía o de las filiales de la empresa española en fallas protocolares, aunque en verdad la generación y distribución; mientras se trata de decisiones que concuerdan que Gener también está presente en la con su estilo orientado a imponer un generación eléctrica.14 Esto las pone liderazgo autónomo y decidido en la en situación de dependencia de las de- política nacional15. cisiones de las autoridades argentinas y Contrariamente a lo que cabría esperar, el hecho de que su madre sea 13 Memoria CMPC, 2006. chilena no ha influido en su postura 14 Endesa tiene las empresas filiales Endesa hacia Chile. Su relación con ella ha sido Costanera S.A., con un 64,26% de la pro- piedad. Hidroeléctrica El Chocón S.A., con compleja y se desconoce si mantienen el 47,44%, Endesa Argentina, 99%, e Hi- algún tipo de relación16. droinvest S.A. 69,92%. En empresas coliga- das, tiene participación, de 45% en Comer- 15 cializadora de Energía del MERCOSUR S.A. En una oportunidad hizo esperar durante (CEMSA). Compañía de Transmisión del 45 minutos a la presidenta de la empresa Mercosur S.A, (37,65%) y Transportadora Hewlett Packard. de Energía S.A, (37,65%). Memorias Endesa 16 Carla Fiorina, quien se retiró irritada de (Chile), 2006. la Casa Rosada sin ver a Kirchner. En otra
193 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile
Kirchner ha demostrado ser muy extendido a lo largo de dos gobiernos autónomo para enfrentar las críticas del país, el del presidente Jorge Battle, de los gobiernos europeos que cues- del partido Colorado, y el del Frente tionan sus decisiones. Esto también ha Amplio del Dr.Tabaré Vásquez, que quedado demostrado con sus colegas encabeza una administración de centro latinoamericanos, y de manera muy izquierda. visible con el prolongado conflicto El presidente Kirchner tampoco ha con el gobierno del Uruguay por la variado de posición ante las pésimas construcción por una empresa de Fin- consecuencias que este conflicto está landia de una planta de celulosa en produciendo al Mercosur, que pierde la ribera del río Paraná. El incidente legitimidad ante su incapacidad de ha sido muy grave para el Uruguay, resolver un conflicto entre dos países porque se trata de un proyecto de gran miembros18. Su firme posición es reco- envergadura que, al ponerse en marcha nocida por el presidente del Brasil, Lula, tendrá importantes repercusiones para quien se ha mantenido al margen del su economía y le permitirá diversificar conflicto de Argentina con el Uruguay, sus exportaciones, que hasta ahora han porque no quiere tener dificultades con girado principalmente en torno a los su colega. productos de la agricultura. Sería la Su esposa, Cristina, mantiene re- mayor inversión privada en la historia laciones con dirigentes del PS y del del Uruguay y le significaría aumentar PPD chilenos, pero ellas no modifican su PIB en un 1.6%17. El conflicto se ha el estilo de autonomía y firmeza que Kichner mantuvo con el presidente oportunidad, no apareció en una gala en Lagos. Este estilo era también una el teatro Colón organizada por el gobier- manera de romper con el desarrollado no holandés con motivo de la visita a por Menem con los presidentes Aylwin Buenos Aires de la reina. Es conocido que y Frei Ruiz-Tagle, con los cuales mostró llegó bastante atrasado al desayuno con presidentes en la Cumbre Iberoamericana, una cercanía que el líder de Santa Cruz en Bolivia. Véase, «La impuntualidad del ha evitado con Lagos, así como con los Presidente es casi un problema de Estado», demás presidentes de la región. La Nacion, 29 de julio de 2004, p.8. No se le ha visto junto a Kirchner, no ha sido invitada a participar en eventos oficiales y se especula sobre un posible quiebre entre ellos desde su adolescencia (Curia, 2006). 17 El 15 de febrero de 2005 el presidente del Uruguay autorizó la construcción de una inversión del sector privado industrial de segunda planta de celulosa a la ribera del Finlandia en el exterior
194 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas...
La centralidad decisoria alta. Esto ha sido el resultado de refor- del presidente en Chile mas constitucionales que han ampliado sus competencias en la designación de La capacidad decisoria del presi- altos funcionarios del Estado, en especial dente chileno es menos centralizada la de 2005 (Pfeffer, 2006). Mientras que que la de su colega argentino porque el en Argentina hay un presidencialismo sistema político, que tiene mayor grado fuerte con un Congreso débil, en Chile de institucionalización, le impide actuar este es menos marcado y hay un Con- con discrecionalidad. Desde luego, no greso fuerte, especialmente el Senado, cuenta con la institución de los decre- lo que reafirma su función como im- tos de emergencia del presidencialismo portante escenario de debate nacional argentino y brasileño (Negretto, 2001; y su influencia en múltiples esferas de la 2002) y desde el restablecimiento de la política nacional, tales como la política democracia no se ha hecho uso de la exterior, que es el ámbito más claro de delegación de facultades del Congreso la autoridad presidencial20. en el Ejecutivo. El presidente tiene En la Constitución de 1980, el Sena- limitadas atribuciones en materia de do solo nombraba a los consejeros del política monetaria y fiscal debido a que Banco Central. En 1989, poco antes del el Banco Central goza de autonomía fin del régimen militar, se le entregó la legal y económica consagrada en la facultad de elegir a los diez miembros Constitución (artículos 108 y 109).19 del Consejo Nacional de Televisión, or- El sistema político ha evolucionado ganismo encargado de velar por el fun- desde 1990 hacia una mayor interde- cionamiento de la televisión en el país, pendencia entre el poder ejecutivo y el que serían propuestos por el Presidente legislativo, especialmente con el Senado, de la República. También participa en lo cual ha disminuido la autoridad del la designación de los seis miembros del presidente y ha fortalecido a la cámara Consejo de Televisión Nacional (TVN) que es el canal público. Durante el gobierno del Presiden- 19 Es dirigido por un Consejo de cinco miem- te Frei Ruiz-Tagle, en el marco de la bros, elegidos por el Senado a propuesta reforma judicial se facultó al Senado del presidente, que son profesionales de reconocido prestigio, aunque su elección a designar a los ministros de la Corte toma en cuenta las posiciones de los par- Suprema, que son propuestos por el tidos de gobierno y oposición (Nacrur, Presidente a partir de una quina en- 2001). La acción del Banco Central no ha sido siempre acertada. Reaccionó en for- ma muy drástica frente a la crisis asiática 20 Por ejemplo, en el envío de tropas chilenas que se presentó con fuerza desde 1997, a Haití en el marco de las operaciones de subiendo fuertemente las tasas de interés, paz de las Naciones Unidas, que deben ser lo que perjudicó a muchas empresas y autorizadas anualmente por el Congreso, provocó un considerable aumento de la que obliga al Ejecutivo a una labor de cesantía. persuasión con los parlamentarios.
195 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile tregada por el más alto tribunal de la la Unión Europea y con los Estados República. El Senado también nombra Unidos. No esperaba tener una disputa al Fiscal Nacional, autoridad creada económica con las autoridades trasan- por la reforma procesal penal, y que dinas, pero tampoco podía seguir una tiene como función dirigir el ministerio política de confrontación, que habría público. empeorado la situación. A raíz del acuerdo suscrito entre el El gobierno de Kirchner tropezaba gobierno del presidente Lagos y la opo- con dificultades de abastecimiento para sición en 2003 en temas de la moderni- satisfacer la demanda interna que le zación del Estado y de probidad se creó planteaba altos riesgos políticos debido el Consejo de la Alta Dirección Pública, a la importancia del gas natural para el con la facultad de designar a altos fun- consumo residencial. A fin de asegurar cionarios de la administración pública el consumo interno debió importar gas integrados al Sistema de Alta Dirección de Bolivia, que el gobierno del país alti- Pública. El Consejo se compone de cua- plánico negoció a condición de que no tro personas nombradas por el Senado sirviera para satisfacer las necesidades a propuesta del Presidente y es dirigido de Chile (sin exportar «ni una molécu- por otra, designada por el Presidente. la» a Chile) y a un mayor precio que el Su función es nombrar a quienes deban que se cobraba a las empresas chilenas. ocupar los cargos superiores de la admi- Argentina cubrió el mayor costo del nistración pública que son de exclusiva gas natural boliviano aumentando los confianza del Presidente y cautelar el impuestos que gravaban la exportación profesionalismo e imparcialidad de de gas natural a Chile («derechos de los procesos de selección de los altos retención»), lo que implicó un costo funcionarios21. adicional para las empresas chilenas que lo estaban importando, especial- mente Metrogas y las eléctricas. Desde La política del gobierno julio de 2004 hasta marzo de 2007 chileno ante la crisis del gas las empresas chilenos debieron pagar un total de 309 millones de dólares El problema del gas argentino fue un por este concepto (cuadro 1) De país balde de agua fría para el Gobierno del exportador, Argentina se convirtió en presidente Lagos, que había obtenido importador de gas. enormes avances en las relaciones eco- La estrategia de Chile fue quitar nómicas internacionales, con la firma tensión al conflicto con Argentina me- de los tratados de libre comercio con diante una estrategia amplia, impulsada especialmente desde el ministerio de 21 Estos cambios institucionales que han economía cuyo titular era el economista fortalecido al Senado se analizan en Hu- Jorge Rodríguez (PDC), que tenía am- neeus y Berríos (2004; 2005) y en Hu- neeus, Berríos y Cordero (2006). plio conocimiento del sector eléctrico
196 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas...
Cuadro 1: Impuesto de retención a las exportaciones de gas natural a Chile
Volumen Impuesto Mes Año MMm3* MMUSD** Julio 2006 397 33 Agosto 2006 978 31 Septiembre 2006 406 34 Octubre 2006 469 39 Noviembre 2006 408 34 Diciembre 2006 445 37 Enero 2007 478 40 Febrero 2007 283 24 Marzo 2007 453 38 Total 3.717 309 Fuente: *ENARGAS, www.enargas.gov.ar **Colbún S.A porque había sido gerente general de del gas natural y tiene que ver con una importante generadora privada. Fue la designación del nuevo ministro de acompañado en esto por la Comisión relaciones exteriores de Chile, Ignacio Nacional de Energía, a cargo del aboga- Walker, que a fines de septiembre del do Luis Sánchez Castellón (PS). Ambos 2004 reemplazó a Soledad Alvear22. tenían experiencia política debido a que Kirchner se indignó por el nombra- habían sido militantes activos de sus miento de Walker cuando le informaron respectivos partidos, lo que les ayudó a que en una de sus columnas en un comprender las complejidades de la po- diario capitalino lo había criticado23 y lítica interna argentina e iniciar la puesta se había expresado en duros términos en marcha de una estrategia de mediano contra el peronismo24. Walker dio expli- y largo plazo que conduciría a reducir la dependencia de Chile de los envíos de gas 22 Alvear abandonó el gabinete para ser natural trasandino mediante la diversifi- candidata presidencial del PDC para los cación de la matriz energética. comicios del 2005. La participación del Ministerio de 23 Señaló que «a pesar de haber obtenido sólo Relaciones Exteriores fue marginal el 22% de la votación, se encuentra empe- ñado en cuidar su único verdadero capital porque se quiso que el problema fuera político: su popularidad». También se re- tratado como una cuestión sectorial, cordó que Andrés Velasco, ministro de de modo que no afectara las relaciones hacienda de Michelle Bachelet, habría es- bilaterales, cuyo cuidado es atención crito un artículo contra el peronismo, re- cordando sus rasgos fascistas, «Un ministro preferente de la Cancillería. chileno afirmó que el PJ tiene «rasgos fas- La marginación de la Cancillería en cistas», La Nación, 20 de marzo de 2006. las negociaciones bilaterales fue reafir- 24 En su columna, Walker sostuvo que «el mada por un hecho ajeno al incidente verdadero muro que se interpone entre Chile y la Argentina no es la cordillera de
197 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile caciones públicas de su escrito, aclaran- como se comprobó en el conflicto de do que había actuado en su calidad de las papeleras. académico25, mientras que el presidente El gobierno buscó «desargentinizar» Lagos señaló que al nombrarlo ministro el problema con una propuesta de largo no conocía el texto del artículo, con lo plazo que pusiera fin a la dependencia cual dio a entender que comprendía la de Chile respecto del gas natural tra- irritación trasandina. Kirchner manifes- sandino. La propuesta también buscaba tó su molestia, suspendiendo un viaje a expresar la voluntad política del gobier- Chile26, y dejó pasar el incidente, que no de avanzar hacia una cooperación le había permitido demostrar su auto- regional, que era poco visible por su nomía frente al presidente Lagos27 y de énfasis en suscribir tratados de libre paso impidió que el canciller chileno comercio con la Unión Europea y Esta- fuera un interlocutor relevante con su dos Unidos y la atención prestada a las homólogo argentino. relaciones comerciales con los países del Desde un comienzo se adoptó una Asia-Pacífico. Para asegurar el abaste- postura prudente, que evitara provocar cimiento de gas, Chile abrió una licita- irritaciones que empujaran a Kirchner ción internacional para la construcción a tomar medidas que complicaran de una planta de gas natural licuado aún más la situación de las empresas (GNL) en Quintero, con un consorcio chilenas. La prudencia se justificaba, de empresas en el cual participaba el además, para no irritar a Kirchner, estado a través de ENAP y la británica que es sensible a las críticas externas, British Gas. Este proyecto significa que debería disponerse de este gas el año 2010, con lo cual se dejaría de depender los Andes, sino el legado del peronismo y del gas natural argentino. su lógica perversa», caracterizándolo por sus «rasgos autoritarios, corporativos y El segundo objetivo se manifestó fascistoides».Walker, Ignacio, «Nuestros en la propuesta de construir un «anillo vecinos argentinos», El Mercurio, 6 de energético» para atender las necesidades mayo de 2004, p.2. de energía y aprovechar los recursos de 25 «Presidente Kirchner sigue furioso con el canciller Walker», La Segunda, 4 octubre los países del Cono Sur, que incluyera 2004, p. 13; Andrés Cisneros, «Walker y la cooperación de Perú, Bolivia, Argen- su equivocada visión del peronismo», La tina y Chile y que llevaría a construir Tercera, 6 octubre 2004, p. 3; Antonio un gasoducto que los comunique. La Cafiero, «Chile y un ingrato incidente», Clarín, 7 de octubre de 2004. iniciativa era de interés para ell gobier- 26 «Se abrió un nuevo conflicto con Chile», no argentino, al que la participación de La Nación, Buenos Aires, 4 de octubre Bolivia podría ayudarle a solucionar su de 2004; p.12, 2 de octubre de 2004. propio déficit de gas natural, impor- 27 Morales Solá, Joaquín, «El gobierno tándolo de ese país.. La inestabilidad archiva el conflicto con Chile», La política de Bolivia no era favorable para Nación, Buenos Aires, 7 de octubre incorporarlo a una solución regional y de 2004.
198 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas... su desconfianza hacia Chile constituía el gobierno chileno para la construcción un obstáculo demasiado importante de una planta de GNL de Quintero, pero para hacer posible la iniciativa. la perdió La propuesta del «anillo energético» En definitiva, si bien es cierto que se vio entrabada por la desconfianza la propuesta chilena de construir un hacia Chile en la opinión pública de los «anillo energético» no resultó, tuvo un países vecinos del norte. En el caso del efecto positivo para Argentina porque Perú, la prensa describió la iniciativa aumentó el interés de Bolivia por ven- como un proyecto que solo buscaba derle gas, lo cual era provechoso para beneficiar a Chile. El gobierno del pre- Chile porque habría más gas natural en sidente Alejandro Toledo no la apoyó, el mercado trasandinoy las empresas lo que se explica por el hecho de que podrían exportar parte de él a nuestro aplicó una política de distanciamiento de país. la administración del presidente Lagos, La otra medida trascendental que cuyo fundamento se encuentra en su adoptó el Gobierno de Lagos fue dictar debilitada base de apoyo político y en el una nueva ley eléctrica, la Ley corta II, escaso respaldo popular que obtenía en que impuso el sistema de licitaciones las encuestas. Este escenario favoreció la para abastecer a las compañías distri- acción de las posturas nacionalistas de buidoras por períodos de hasta 15 años, políticos y sectores de la intelectualidad permitiendo separar las decisiones de peruana, que impidieron un acercamien- inversión chilenas en plantas generado- to en el tema energético. ras del hecho de disponer o no de gas La iniciativa chilena también tropezó argentino. El proyecto de ley pertinente con los poderosos intereses de las empre- fue aprobado por unanimidad en el sas privadas del sector. La extracción y Congreso Nacional y se logró tramitar comercialización del gas estaba bajo el en apenas 6 semanas. Como fruto de control de una empresa española, Rep- esta ley, actualmente hay una carrera sol, que controla YPF luego de su priva- por invertir en centrales eléctricas. tización por el gobierno de Menem, que El cambio de gobierno en Chile con la representaba el 70% de la producción llegada de Michelle Bachelet a La Mone- argentina. Repsol también está presente da y la consiguiente modificación de los en Bolivia, donde tiene el 80% de la pro- equipos ministeriales provocó cambios en ducción de gas. Esta empresa no vio con la política respecto del problema del gas buenos ojos la fórmula chilena porque natural de Argentina. El tema energético su plan era aprovechar los derechos del fue sacado de la cartera de Economía, gas natural peruano28, que extraería para que pasó a estar integrado al ministerio licuarlo en México o los Estados Unidos. de Minería y Energía, bajo la dirección Se presentó a la licitación convocada por de Karen Poniatchik.La nueva ministra cambió el estilo de persuasión seguido 28 Los yacimientos de Camisea. por su antecesor e impulsó una política
199 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile más explícita frente a las autoridades ar- plio sector de la población. Argentina gentinas, con una mayor visibilidad ante es un país respecto del cual los chilenos los medios de comunicación, convencida tienen opiniones encontradas, positivas de que con ello podría lograr mejores en un sector, negativas en otros y con condiciones en el suministro de gas29. El una mayoría de la población sin postura nuevo estilo adoptado por la ministra definida debido a que los asuntos inter- permitió mantener la alta visibilidad nacionales no le interesan mayormente. del conflicto porque atrajo la atención Esto se explica por la historia de des- de la prensa, pero no tuvo resultados encuentros, con incidentes limítrofes, favorables para Chile porque 2006 fue que tuvieron gran cobertura de prensa el año en que Argentina exportó menos y en que el momento más delicado de cantidad de gas natural. las relaciones entre los dos países se Tampoco continuó la política de produjo por la amenaza de guerra por trabajar en estrecha colaboración con Argentina en diciembre de 1978, tras el secretario de la CNE, que ahora co- desconocer el laudo arbitral de la reina rrespondía al economista Pablo Serra, de Gran Bretaña en la controversia so- ni mantuvo la asesoría de los expertos bre las islas del canal de Beagle. argentinos que Rodríguez y Sánchez Un antecedente muy interesante Castellón habían contratado para apo- para conocer la percepción que tienen yar su trabajo, que ambos consideraron los chilenos de la Argentina son los muy útil para sus negociaciones con la resultados de una encuesta realizada en contraparte trasandina. Santiago por el Instituto de Sociología de la Universidad de Chile en 1957, que replicamos en una encuesta basada El impacto de la crisis del en una muestra nacional que se llevó a gas en la opinión pública cabo en agosto de 2006. La encuesta chilena indaga acerca de los países hacia los cuales los chilenos tienen más y menos Decíamos que la decisión argentina simpatía y formula dos preguntas muy de disminuir las exportaciones de gas a interesantes para conocer el clima Chile tuvo un fuerte impacto en la opi- subjetivo existente durante el conflicto nión pública chilena. El problema tuvo del gas. una alta visibilidad en los medios de La encuesta de 1957 se aplicó cuando comunicación, reactivando las visiones Argentina avanzaba hacia la democracia críticas hacia los argentinos en un am- después del derrocamiento del régimen del general Perón por acción de los 29 La ministra, periodista de profesión, con- militares, que concluiría al año siguiente cedió un gran número de entrevistas en con la elección del presidente Arturo los medios (42), en 35 de las cuales se Frondizzi. En esa oportunidad, Argen- refirió al tema de la energía y al problema del gas
200 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas...
Gráfico 1
Países latinoamericanos que gozan de más simpatías, 1957-2006
50
40
33 33
30 27 27
20
20
16 15
13
10
5
2 2 2
1 1
0
Argentina Bolivia Perú Brasil México Uruguay NS/NR
1957 2006
P. Entre los siguientes países de América Latina, ¿por cuál tiene Ud. más simpatía? Fuente: 1957: Girard, Alain y Samuel, Raúl Situación y perspectiva de Chile en Septiembre de 1957. Una investigación de opinión pública en Santiago. Santiago, Instituto de Sociología, Universidad de Chile, 1958, pag. 53. 2006: BARÓMETRO CERC, Agosto del 2006. porcentaje de opiniones positivas en el cia de Antofagasta y que recibía un si- grupo de naciones que fue considerado milar porcentaje de menciones. Ambos en el estudio, que incluía al Brasil, Perú, eran seguidos a considerable distancia Bolivia, Uruguay y México. En efecto, por Perú (13%) mientras que los otros un 30% de los chilenos respondía que tres países tenían un número insignifi- era el país hacia el cual tenía más sim- cante de menciones (gráfico 2). patía (30%), seguido a considerable Este perfil de opiniones es muy distancia por México, que obtenía un distinto del que se dio en la encuesta 23% de menciones. Brasil recibía un de 2006 cuando aplicamos las mismas porcentaje similar (21%), mientras que preguntas. Argentina dejaba de estar los otros tres países, especialmente Perú, en el primer lugar y se situaba en un recibían escasas menciones (gráfico 1). tercer lugar, cayendo 21 puntos para Sin embargo, Argentina también recibir apenas un 9% de menciones ocupaba el primer lugar como país como el país hacia el cual los chilenos que gozaba de menos simpatías (27%), tenían más simpatía. El primer lugar era posición compartida con Bolivia, con el ocupado por Brasil, que aumentó 17 cual Chile tiene una historia conflictiva puntos, alcanzando al 38%. México se por la guerra del Pacífico, que implicó mantuvo (24%), Perú descendió al 1% para el primero la pérdida de la provin- y Bolivia recibió un 3% de menciones.
201 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile
Gráfico 2
Países latinoamericanos que gozan de menos simpatías, 1957-2006
50
40
33 33
30 27 27
20
20
16 15
13
10
5
2 2 2
1 1
0
Argentina Bolivia Perú Brasil México Uruguay NS/NR
1957 2006
P. ¿Y por cuál tiene menos simpatía? Fuente: 1957: La misma del gráfico 1. 2006: Barómetro CERC.
Un porcentaje mayor y significativo de las Américas de Monterrey, México, (19%) no sabe o no responde. que fue respondida con energía por el La respuesta a la pregunta sobre presidente Lagos30. Le siguió Perú, a cuál que goza de menos simpatías, no bastante distancia, con 13%, y no hay varió de manera importante entre las menciones significativas de los otros mediciones de 1957 y de 2006. Argen- tres países, Uruguay, México y Brasil. tina continúa ubicándose en el primer Un 16% no sabe o no responde. lugar como el país que tiene menos Las opiniones críticas sobre Argen- simpatías, aunque esta vez lo comparte tina son relativamente constantes a con Bolivia, que aumenta seis puntos, través de los grupos sociales y políticos, al 33%, en comparación con la situa- y su tono es relativamente más marcado ción de hace medio siglo. Este cambio entre los entrevistados de 26 a 40 años se puede explicar por las diferencias (37) y los votantes del PDC (38%), que producidas durante la administración obtienen porcentajes superiores a la Lagos por la crisis política interna media. Bolivia, por su parte, tiene más de Bolivia tras la caída del presidente Sánchez de Losada en 2004, pues su 30 El discurso del presidente Mesa, así como sucesor, el presidente Mesa, adoptó la firme respuesta del primer mandatario una abierta postura contra Chile por chileno a la demanda de salida al mar de la demanda de salida al mar de su país, Bolivia, fueron difundidos por la televisión chilena y por diarios y radios, provocando que se manifestó incluso en la Cumbre enorme impacto en la opinión pública.
202 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas...
Cuadro 2 País latinoamericano por el que siente menos simpatía (Argentina y Bolivia únicamente)*
Argentina Bolivia Edad 18-24 36 28 25-40 31 32 41-60 37 34 61 y más 26 36 Género Hombre 34 33 Mujer 32 33 Ingreso subjetivo Alto 36 30 Medio alto 33 34 Medio bajo 35 29 Bajo 22 43 Intención de voto UDI 28 43 RN 33 38 PDC 38 26 PPD 37 26 PS 28 35 Educación Estudios primarios 34 35 Estudios Secundarios 34 32 Estudios Superiores 32 29 Total 33 33 Fuente: BARÓMETRO CERC, agosto de 2006. * Pregunta cerrada que incluyó: Argentina, Bolivia, Brasil, México, Perú y Uruguay. rechazo entre los más pobres («tienen resultados de las preguntas abiertas y grandes dificultades» (43%) y entre los cerradas que aplicamos. En la pregunta votantes de la UDI (43%). abierta ¿quién es el presidente más En la encuesta de agosto del 2006 amigo de Chile?, Kirchner obtuvo el preguntamos sobre los presidentes a menor porcentaje de menciones (4%), fin de conocer la opinión que tienen junto con el presidente de México, los chilenos del presidente Kichner. Vicente Fox, quien es poco conocido Este tiene una mala imagen entre los en Chile. El que recibió mayor por- chilenos, la que se confirma con los centaje de respuestas fue el presidente
203 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile del Brasil, Lula, con un 22%, seguido Un 5% no nombró a ninguno y un 16% a bastante distancia por el presidente no respondió la pregunta. Hugo Chávez de Venezuela, con un 8%. Las preguntas abiertas tienen el Un 5% de los encuestados mencionó inconveniente de que son respondidas al presidente Alan García, de Perú. Un por una parte de los entrevistados, que alto porcentaje de encuestados ( 25%) se caracterizan por ser más informados no mencionó a ningún presidente y y, por ende, saben quienes son los presi- 24% no respondió la pregunta. dentes de América Latina, cosa que no Este resultado fue confirmado con sucede con el resto de los entrevistados. la pregunta abierta sobre el presidente De ahí la necesidad de utilizar pre- menos amigo de Chile, ya que el mayor guntas cerradas, para permitir que un porcentaje de menciones lo obtuvo el porcentaje más amplio de la población de Bolivia, Evo Morales, con un 34%; dé a conocer sus opiniones. Pregunta- seguido a solo cuatro puntos de dis- mos la opinión sobre los presidentes tancia por su colega argentino, Nestor Kirchner, Evo Morales de Bolivia, Lula Kichner, con 30%. En tercer lugar y a de Brasil, Hugo Chávez de Venezuela y mucha distancia, se ubicaron el Jefe de Alan García del Perú. Estado del Perú, Alan García, con 7%, El presidente más amigo de Chile y Hugo Chavez de Venezuela, con 8%. es el de Brasil con 55% de menciones
Los presidentes latinoamericanos
60
47 50 46
41
40
34
33
32
30
30 26 26
22
21
19 19
20
14 14
13
11 11 11
10
9
10
5
4
1 1
0
Pdte. Argentina Pdte. Bolivia Pdte. Perú
Pdte. Brail Pdte. Venezuela
Muy amigo Poco amigo Nada amigo NS/NR Algo amigo
P. ¿Cuán amigo de Chile cree Ud. que es el presidente de Argentina, Nestor Krichner? ¿Diría Ud. que es… ¿Y el presidente Lula del Brasil? ¿Y el presidente Evo Morales de Bolivia? ¿Y el presidente Hugo Chávez de Venezuela? ¿Y el presidente Alan García del Perú? Fuente: BARÓMETRO CERC, Agosto del 2006.
204 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas...
(suma de «muy amigo» y «algo ami- por el contrario, reciben muy altas go»), seguido del de Venezuela, con menciones negativas, 79% y 77%, 27%. Los presidentes de Argentina y respectivamente, de respuestas «poco de Bolivia reciben cada uno de ellos amigo» y «nada amigo». un 12% de menciones («muy amigo» Estos resultados confirman los cos- y «algo amigo»). Kirchner y Morales, tos del conflicto del gas para Argentina
Cuadro 3 Grado de amistad hacia Chile de los presidentes de Argentina y Bolivia
Néstor Kirchner Evo Morales Muy Algo Poco Nada Muy Algo Poco Nada Edad 18-24 2 16 35 41 4 16 24 47 25-40 1 10 35 46 1 11 31 46 41-60 2 10 33 47 1 11 33 45 61 y más 1 8 28 52 -- 8 25 51 Género Hombre 2 11 32 50 1 10 33 51 Mujer 1 11 34 43 1 12 27 44 Ingreso Subjetivo Alto 1 11 32 51 3 11 29 52 Medio alto 1 11 34 50 1 11 31 50 Medio bajo 2 11 33 46 2 9 31 46 Bajo 1 11 22 44 1 11 24 43 Intención de voto UDI -- 7 23 64 1 5 23 62 RN 2 6 31 56 3 6 30 57 PDC -- 12 37 46 2 17 33 40 PPD -- 14 32 48 1 8 36 47 PS 4 13 35 45 1 14 31 46 Educación Estudios primarios 1 9 32 45 0 8 26 48 Estudios Secundarios 1 13 32 48 2 13 31 46 Estudios Superiores 1 12 35 48 3 13 33 47 Total 1 11 33 46 1 11 30 47 Fuente: BARÓMETRO CERC, Agosto de 2006.
P. ¿Cuán amigo de Chile cree Ud. que es el presidente de Argentina, Nestor Kirchner? ¿Diría Ud. que es... ¿Y el presidente Evo Morales de Bolivia? y el presidente Kirchner en la opinión conflicto bélico que mantiene su presen- pública de Chile, que se ubican en una cia latente en la sociedad chilena. situación similar a la de Bolivia, país con el cual Chile en el siglo XIX tuvo un
205 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile
Consecuencias económicas fue durante 2006 cuando se registra- para Chile de la crisis del gas ron los niveles más altos, superando el 50% de los requerimientos normales. Las restricciones e interrupciones en En el gráfico 3, se observa el porcenta- el envío de gas natural desde Argentina je que alcanzaron las restricciones de ha impactado la economía nacional, gas respecto de los niveles requeridos principalmente a través del aumento y se aprecia que hacia fines de 2006 del costo de la energía. Sin embargo, hubo recortes superiores al 80% de las cabe señalar que mucho más costoso ha necesidades nacionales. El impacto en resultado para la economía chilena el la economía nacional a causa de estas aumento de los precios internacionales restricciones ha mermado el potencial del petróleo y del carbón, que supera de crecimiento del país, reduciendo las con mucho las consecuencias econó- tasas de crecimientos de la industria y micas de la falta de gas argentino. Si el PIB. bien los cortes comenzaron en 2004, Las restricciones al envío de gas natu-
Gráfico 3 Restricciones de los envíos de gas desde Argentina, 2004 - 2007 (en porcentajes respecto de requerimientos normales)
Fuente: Comisión Nacional de Energía ral a Chile han tenido como consecuencia bargo, la prinmcipal fuente de mayores un aumento en el costo de la energía, en costos energéticos ha sido el aumento de particular de la energía eléctrica. Sin em- los costos del petróleo y del carbón a nivel
206 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas... internacional. Estas alzas se vinculan con 2006, y se comparó con el potencial otros aumentos de precios beneficiosas de crecimiento que hubiese tenido en para Chile, como es el caso de los precios condiciones «normales»34. del cobre y de la celulosa. aumento de su En 2006, la economía chilena en- valor se traduce en una disminución del frentó un escenario marcado por los ingreso disponible31. A nivel agregado, mayores costos de la energía por la esta disminución del ingreso disponible escalada internacional del precio del implica una disminución en el consumo petróleo35 y por las restricciones en la de bienes producidos interna y externa- entrega de gas natural proveniente de mente. En el caso del primero acarrea Argentina. Sus efectos se tradujeron una caída en el PIB. en variaciones anuales promedio de Una de las principales interrogantes 11.2% y 7.1% en los precios inter- planteadas por la crisis del gas ha sido nos de los combustibles derivados su impacto en la economía chilena. En del petróleo y la electricidad, respec- su informe de Política Monetaria de tivamente. Al respecto, no hay que septiembre de 2006, el Banco Central equivocarse respecto del origen de las recogía los efectos que estaban teniendo alzas de precios de los combustibles: las restricciones argentinas en la indus- desde comienzos de 2004 a la fecha, tria manufacturera, particularmente en los precios del petróleo y del carbón los márgenes de explotación32. han aumentado más de 100% a nivel El Informe de Política Monetaria mundial (el mismo período del desa- de enero de 2007 del Banco Central bastecimiento argentino). de Chile incluyó un estudio sobre los El principal sector perjudicado por efectos que ha tenido el mayor costo de esta situación ha sido la industria man- la energía en la producción industrial ufacturera, que ha experimentado un y el producto interno33. Para ello, se aumento de sus costos por concepto de analizó el crecimiento de la produc- energía, proveniente tanto de las restric- ción industrial y la economía el año ciones del suministro de gas argentino como del aumento internacional del precio del petróleo. 31 La reducción del ingreso disponible puede compensarse con créditos externos. 32 Ingresos de explotación menos costos de 34 El cálculo que realizó el Banco Central explotación. utilizó una estimación del crecimiento que 33 El costo de la energía es dado por el costo hubiese registrado cada rama industrial si del petróleo y el gas natural. Este informe en 2006 el precio de la energía hubiese presenta los resultados correspondientes sido el valor de referencia de 2005. La a los efectos que han tenido las restriccio- diferencia entre el valor estimado y el real nes en el suministro de gas natural en la correspondería a una estimación del efec- economía. Para ver los efectos que repre- to que tuvieron en el crecimiento industrial sentó el mayor valor del petróleo, ver las restricciones del gas argentino. Banco Central de Chile, Informe de Polí- 35 El petróleo promedió un máximo nominal tica Monetaria, Enero 2007, pp. 39-40. de 74.3 dólares por barril WTI en julio.
207 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile
Al analizar los márgenes de explo- tuvo la industria nos muestran que en tación de la industria se observa que en 2006 el PIB chileno debió crecer entre los últimos años estos han tenido una un 4.35% y un 4.51%, en vez del 4.2% caída importante, la que se vincularía real. Si bien esta diferencia puede con- al mayor costo de la energía. En el grá- siderarse pequeña, es significativa pues fico 2 podemos apreciar la evolución representa entre un 4% y un 7% del de dichos márgenes para la industria crecimiento anual del país. nacional en el período 1995–2005. Es importante tener presente que la De acuerdo con esta información, las crisis del gas se da en un contexto ad- empresas han estado absorbiendo una verso de la economía nacional por las parte de los mayores costos de produc- alzas de precio del petróleo, que agra- ción sin traspasarlos a sus clientes. van el impacto de la crisis del gas. Sin Por otra parte, la menor disponibili- embargo, el precio del cobre aumentó dad de energéticos y su mayor valor mucho ás que el del petróleo. Además, disminuyen la capacidad productiva no hemos perdido competitividad inter- de la industria. De acuerdo con las nacional, puesto que todo el mundo se estimaciones del Banco Central, la de ha visto afectado por las alzas de precio esta rama creció de un 1.27% a 2.56% del petróleo, del GNL y del carbón. menos a causa de las restricciones del suministro de gas argentino. Esto quiere decir que en Chile la actividad indus- Conclusiones trial debió haber crecido entre un 3.8% y un 5% en 2006, en vez del 2.53% que Las restricciones a los envíos de gas se registró en la realidad. natural argentino a Chile producidos Cuando se analizan los efectos de la desde el 2004 se explican por factores crisis del gas en la economía chilena a políticos internos de Argentina, que nivel agregado se aprecia que los que esta tuvieron que ver con las decisiones adop- generó en la industria no son los únicos. tadas por el gobierno para enfrentar la «Aunque resulta difícil precisar su efecto grave crisis económica del 2001 y el sobre el agregado de la economía, se difícil escenario posterior para conseguir presume que es mayor del que puede la consolidación del orden político y su- derivarse directamente de la producción perar las graves dificultades económicas. industrial y que implica alrededor de 0.2 La prioridad del gobierno trasandino del punto porcentual de menor crecimiento presidente Kirchner fue resolver los pro- del PIB en el 2006»36. blemas económicos internos sin atender Las estimaciones sobre el impacto mayormente a las repercusiones interna- de la crisis basadas en los efectos que cionales de sus decisiones. No se trató de una política contra Chile, sino de que optó por satisfacer las necesidades de la 36 Banco Central de Chile, Informe de Polí- tica Monetaria, enero de 2007. demanda interna, en la cual la demanda
208 Carlos Huneeus • Argentina y Chile: el conflicto del gas...
residencial, especialmente de Buenos Durante los siete años en que se Aires, era muy importante. Es probable exportó el gas natural en los volúme- que ante una disyuntiva similar –respetar nes acordados, la economía chilena se un acuerdo internacional- provocando vio beneficiada porque se produjo una el desabastecimiento de una mayoría caída de los precios de la energía, lo de la población, en Chile cualquier go- que demuestra que independiente del bierno habría optado por los intereses conflicto producido, la iniciativa fue internos, aunque seguramente lo habría exitosa. hecho de manera más transparente y sin El conflicto tuvo importantes conse- los costos adicionales de representaron cuencias para Chile respecto del futuro los impuestos aplicados a las empresas. de su matriz energética para disminuir La política trasandina dañó la imagen la dependencia del gas argentino, pues del país y del presidente Kirchner en junto con los proyectos hidroeléctrico la opinión pública chilena, que se ha se inició un importante proyecto para mostrado crítica de los políticos y de la usar gas natural licuado, se puso mayor realidad argentina. énfasis que antes en el papel del carbón, En un sistema político con insuficien- se adoptaron medidas para promover te grado de institucionalización, la alta diversas fuentes de energía, que se han centralización decisoria del presidente traducido en numerosas inversiones por argentino le permite adoptar estas deci- nuevos actores y hasta se ha planteado siones, que tienen elevados costos para la necesidad de estudiar el uso de la los países asociados. El gobierno del energía nuclear como alternativa de presidente Lagos adoptó una política de largo plazo. El conflicto del gas termi- prudencia para obtener seguridades de nará fortaleciendo la base energética del que se mantendrían los compromisos en- país, aunque a un costo que pudo haber tre los dos países y las empresas privadas sido menor si hubiera habido mayor y adoptó medidas de largo plazo para lo- previsión de parte de las autoridades grar la independencia del gas trasandino de gobierno y del sector privado invo- a través del gas natural licuado. lucrados en este negocio.
Cuadro 4 Gas natural exportado desde Argentina a través de Sistema de Transporte, 2004-2006 (miles de m3 de 9300 kcal)
Gasoductos Exportaciones Total Gas Andes Norandino EGS Methanex YPF Total Exportado por Chile Mes Año TGN TGN TGS TGS Argentina Enero 2004 234396 68693 0 0 303089 346352 Febrero 2004 227002 62535 0 0 289537 327227 Marzo 2004 266770 78497 0 0 345267 387757 Gasoductos Exportaciones
209 Estudios Internacionales 158 (2007) • Universidad de Chile
Gas Andes Norandino EGS Methanex YPF Total Total Exportado Mes Año TGN TGN TGS TGS Chile por Argentina Abril 2004 228531 71316 0 0 299847 340954 Mayo 2004 213186 61887 0 0 275073 298231 Junio 2004 226631 62205 0 0 288836 313469 Julio 2004 264159 64424 0 0 328583 340776 Agosto 2004 275568 52648 0 0 328216 339457 Septiembre 2004 232650 74322 0 0 306972 374334 Octubre 2004 216887 72618 0 0 289505 374075 Noviembre 2004 233893 61133 0 0 295026 383806 Diciembre 2004 240470 75702 0 0 316172 407306 Enero 2005 220104 80358 0 0 300462 384495 Febrero 2005 193012 69681 0 0 262693 306690 Marzo 2005 164835 77182 0 0 242017 259619 Abril 2005 116205 73753 0 0 189958 215079 Mayo 2005 164111 75976 16152 0 256239 260585 Junio 2005 172840 74493 24315 0 271648 278619 Julio 2005 147334 61823 27151 0 236308 244042 Agosto 2005 159520 60730 22771 0 243021 252167 Septiembre 2005 144966 76840 29053 0 250859 265038 Octubre 2005 161463 82680 31081 0 275224 357392 Noviembre 2005 154710 70109 30070 0 254889 320743 Diciembre 2005 174490 72912 29333 0 276735 359705 Enero 2006 197343 30976 30976 0 298153 378729 Febrero 2006 193638 26777 26777 0 279314 341572 Marzo 2006 212018 21193 21193 0 302548 382774 Abril 2006 180451 27010 27010 0 253033 284695 Mayo 2006 126542 31107 31107 0 210352 222263 Junio 2006 108988 29813 29813 0 175308 192970 Julio 2006 150950 15919 15919 47062 261797 278578 Agosto 2006 112683 29128 29128 55514 232648 244738 Septiembre 2006 135660 15908 15908 53752 248552 296684 Octubre 2006 137223 17960 17960 61215 275706 350648 Noviembre 2006 123254 11061 11061 48997 231208 305618 Diciembre 2006 167766 12400 12400 59281 287864 362983 Total 2004 2860143 805980 0 0 3666123 4233744 Total 2005 1973590 876537 209926 0 3060053 3504174 Total 2006 1846516 614893 269252 325821 3056482 3642253 Fuente: ENARGAS, www.enargas.gov.ar
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