De Verantwoordingsmechanismen Van De Europese Centrale Bank Met Betrekking Tot De Mission-Creep Van Het Crisisbeleid
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Bachelorproject Democratic Governance: Accountability in Hierarchies, Markets and Networks De verantwoordingsmechanismen van de Europese Centrale Bank met betrekking tot de mission-creep van het crisisbeleid Een analyse van het bezoek van ECB-president Mario Draghi aan de Tweede Kamer Geschreven door Pieter-Paul Nota (10574190) Bachelor Politicologie, afstudeerrichting Internationale Betrekkingen Amsterdam, januari 2018 9431 woorden Begeleid door Benno Netelenbos Tweede gelezen door Robin Pistorius Abstract De onconventionele beleidsinstrumenten die door de ECB zijn toegepast om de economische groei te bevorderen hebben tot verschillende vormen van kritiek geleid. De kritiek die in deze paper onderzocht wordt is de toenemende vraag naar verantwoording voor de mission-creep van de prijsstabiliteit doelstelling. Door een informele vorm van verantwoording, namelijk het bezoek van ECB-president Mario Draghi aan de Tweede Kamer, te analyseren, wordt gekeken hoe de ECB omgaat met deze toenemende vraag naar verantwoording. Uit de analyse kunnen drie conclusies getrokken worden. Door de mission-creep staat de ECB-onafhankelijkheid onder druk. Ook neemt de ECB alleen verantwoording voor gevoerd beleid op Europees niveau en wendt macro-economische effecten van haar beleid af op nationale overheden. Ten slotte zal er ofwel een uitbreiding van verantwoordingsmechanismen van de ECB, ofwel een uitbreiding van de Europese fiscale integratie nodig zijn om de druk op ECB-onafhankelijkheid in de toekomst weg te kunnen nemen. De bevindingen van dit onderzoek geven nieuwe inzichten in de verantwoordingsrelaties van de ECB. 2 De Europese Centrale Bank (ECB) voert sinds de Eurocrisis van 2011 een beleid met onconventionele beleidsinstrumenten om economische groei te bevorderen. De laatste jaren is er groeiende kritiek op dit beleid. Een van de kernkritieken richt zich op het idee dat het crisisbeleid het mandaat van de ECB heeft opgerekt. Het crisisbeleid houdt rentes laag en koopt onder andere staatsschulden van lidstaten op om geld in omloop te houden. In de discussie rondom het opkopen van staatsschulden hebben Noordelijke en Zuidelijke Eurolanden tegenstrijdige belangen. Noord wil het gemiddeld hogere schuldrisico van Zuid niet delen (Fratzscher 2016: 80). Ook heeft Noord een hogere inflatie dan Zuid en ziet dus liever hogere rentes om deze inflatie te compenseren. Nederland behoort tot het benadeelde Noord, aangezien onze inflatie weer op peil is maar banken deze prijsstijging niet uitbetalen op spaartegoeden (Jonker 2017: 4). Uit de belangenstrijd tussen Noord en Zuid is de discussie over mission-creep ontsprongen. Mission-creep duidt volgens de Cambridge Dictionary op het uitbreiden van een mandaat voor een langere periode dan bedoeld (Cambridge University Press 2018). Deze zogenaamde mission-creep zet het vraagstuk van publieke en politieke verantwoording van de ECB nog verder onder druk. Zo hoeft de ECB als onafhankelijk agentschap geen formele politieke verantwoording af te leggen zoals een minister dit aan een parlement, of een parlement dit aan de kiezer doet (Jonker 2017: 4). Met de groeiende kritiek ontstaat een toenemende vraag naar verantwoording. Maar waarom is de ECB eigenlijk onafhankelijk van politieke verantwoording? Centrale banken worden geacht onafhankelijk te zijn van politieke grillen om een zo efficiënt en stabiel mogelijk monetair beleid te kunnen voeren. Monetair beleid is, in deze visie, een technocratische kwestie, gelegitimeerd op basis van expertise, waarover eenduidige consensus zou bestaan (Papadopoulos 2013: 242). Door deze consensus ontleent de ECB volgens Majone haar legitimiteit aan het gegeven dat er geen ander instituut effectiever monetair beleid zou kunnen voeren (2014: 1217). Het mandaat van prijsstabiliteit is vastgelegd in het Verdrag van Maastricht en wordt nageleefd onder toezien van het Europees Parlement. De ECB als instituut wordt bestuurd door een zestallige directie en alle voorzitters van de 19 centrale banken van de Eurozone, met de ECB-president aan het hoofd. De voorzitters van de Duitse en Nederlandse centrale bank (hierna DNB), Jens Weidmann en Klaas Knot, uiten openlijk kritiek op het opkoopbeleid (Speciale & Deen 2017). De technocratische consensus lijkt te veranderen in een discussie om het opkoopbeleid. Het gebrek aan consensus oefent door de politisering van het beleid een legitimatiedruk uit op de ECB. Deze politisering dreigt de onafhankelijkheid van de ECB te ondermijnen (Fratzscher 2016: 80). Wetenschappelijke discussies hebben geen invloed op monetair beleid, noch kan de ECB afgerekend worden door nationale parlementen of centrale banken. De ECB is in formele zin op nationaal niveau dus geen verantwoording verschuldigd. In informele zin heeft de ECB-president wel een bezoek gebracht aan de Tweede Kamer om zijn beleid toe te lichten (Kuppeveld 2017: 1, Speciale 3 & Deen 2017). Dit bezoek aan een Noord Europees parlement laat zien dat de ECB zich bewust is van de politieke belangentegenstelling in de Eurozone. Interessant is het nu om te onderzoeken of de ECB in deze informele verantwoording de mission-creep erkent en hoe Draghi hierop reageert. Aangezien de vermeende uitbreiding van het mandaat vragen oproept over een uitbreiding van verantwoording, is het ook interessant om te onderzoeken hoe Draghi reageert op vragen omtrent verantwoording. De hoofdvraag van deze paper is dan ook hoe de ECB zich verantwoordt voor de mission-creep van het crisisbeleid. Om deze vraag te kunnen beantwoorden zal het bezoek van Draghi aan de Tweede Kamer worden geanalyseerd. Gekozen is voor deze informele verantwoordingsrelatie, omdat een formele verantwoordingsrelatie zoals die met het Europees Parlement lastig te onderzoeken is. Wanneer een vergaderagenda al openbaar is betreft dit een secundaire databron welke onderhevig is aan subjectieve beeldvorming. Het is bovendien om vertrouwenskwesties onwaarschijnlijk dat de mission-creep en verantwoordingsuitbreiding in formele verantwoordingsrelaties bediscussieerd worden. In dit onderzoek wordt daarom een kwalitatieve analyse uitgevoerd op de filmopname van het bezoek van Mario Draghi aan de Tweede Kamer. Voorafgaand aan de analyse zal er een historische en theoretische achtergrond geschetst worden. Beginnend met het historisch perspectief dat het onafhankelijkheidsbeginsel van centrale banken uiteenzet. Vervolgens zal door middel van de uiteenzetting van het onderscheid tussen conventionele en onconventionele beleidsmiddelen het ‘mission-creep’ debat ingeleid worden. Hier worden de kampen onderscheiden door een verschillende interpretatie van monetaire financiering. Wanneer de mission-creep vastgesteld is kan er gekeken worden naar de vragen over verantwoording die dit oproept. De formele en informele verantwoordingsrelaties van de ECB zullen uiteengezet worden naar het typenmodel van Bovens. Ook in de verantwoordingsliteratuur heerst er een theoretisch debat waarbij de kampen onderscheiden kunnen worden in verantwoordingsoptimisten als Fritsche en Tarassow (2015) en verantwoordingscritici als Weber en Forschner (2014). Uit de analyse worden drie conclusies getrokken. Ten eerste dat het gevoerde crisisbeleid en de hieruit volgende mission-creep de onafhankelijkheid van de ECB onder druk zet. Het bezoek aan de Tweede Kamer geeft, als voorbeeld van een uitbreiding van informele verantwoording, blijk dat Draghi zich bewust is van deze verantwoordingsdruk. Ten tweede wordt gesteld dat de ECB zich beroept op het oorspronkelijke prijsstabiliteitsmandaat voor de gehele Eurozone om geen verantwoording voor macro-economische effecten af te hoeven leggen. Ten derde zal er ofwel een revisie van de verantwoordingsmechanismen van de ECB, ofwel een uitbreiding van de Europese fiscale integratie noodzakelijk zijn om de verantwoordingskwestie op te lossen. Tot slot zullen er twee ideeën voor nader wetenschappelijk onderzoek en verdere discussie gepresenteerd worden. 4 Historisch perspectief Om de complexiteit van de verantwoordingsmechanismen van de ECB bloot te leggen zal er eerst een historisch perspectief worden geschetst. Vervolgens zullen de verschillende verantwoordingsrelaties van de ECB besproken worden. In het historisch perspectief zal het technocratisch argument uiteengezet worden dat ten grondslag ligt aan de onafhankelijkheid van de ECB. De kritieken op dit onafhankelijkheidsbeginsel worden gesteund door de toenemende vraag naar verantwoording. Deze vraag is ontstaan door de politisering van het beleid welke leidt tot het debat over mission-creep. Nadat het onafhankelijkheidsargument uiteengezet is zal in het mission- creep debat aan bod komen. Hier vormt het verschil tussen conventionele en onconventionele de basis van het debat. Wanneer de mission-creep vastgesteld is zal er vervolgens gekeken worden naar de formele en informele typen verantwoordingsrelaties van de ECB. Te beginnen met het historisch perspectief is met de komst van de Europese Monetaire Unie (hierna EMU) in 1999 ook de Europese Centrale Bank ontstaan (Braun & Hoffmann-Axtheim 2017: 8). De ECB is de instantie die de Europese muntunie reguleert en is in het integratieproces de laatste stap in het volmaken van de Europese gemeenschappelijke markt (Bickerton et al. 2014: 3-10). De doelstelling van de ECB is sinds het begin prijsstabiliteit op de middellange termijn geweest. In de praktijk betekent dit het nastreven van een inflatieniveau van net onder de 2%, voorspeld voor over drie jaar (ECB 2014). Het inflatieniveau wordt geduid als de procentuele jaarlijkse geldontwaarding of ook