Thailand National Discussion Paper Benefit Sharing Options for Hydropower on Mekong Tributaries
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Mekong River Commission Secretariat MRC Initiative for Sustainable Hydropower Thailand National Discussion Paper Benefit Sharing Options for Hydropower on Mekong Tributaries Thailand National Mekong Committee Secretariat (TNMCS) National Discussion Paper Activity ISH13 “Benefit sharing options for hydropower on Mekong Tributaries evaluated by 2013 Supported by the MRC Initiative on Sustainable Hydropower (ISH) August 2013 สรุปผลรายงาน กิจกรรมการประเมินทางเลือกการแบงปนผลประโยชนของโรงไฟฟาพลังน้ําของ ลําน้ําสาขาแมน้ําโขง ไดกําหนดไวในยุทธศาสตรการพัฒนาลุมน้ําของคณะกรรมาธิการแมน้ําโขง และรับรองโดยคณะมนตรีแมน้ําโขง ในเดือนมกราคม 2554 โครงการ ISH13 เปนการทํางานอยางมีขั้นตอน และเปนการทํางานรวมกันของคณะกรรมาธิการแมน้ําโขงระดับชาติ 4 ชาติ และไดรับการสนับสนุนจากโครงการความคิดริเริ่มไฟฟาพลังน้ําอยางยั่งยืน (ISH) โครงการ ISH13 เปนสวนหนึ่งของกลุมกิจกรรมโปรแกรมและความคิดริเริ่มของคณะกรรมาธิการแม น้ําโขง ผลการศึกษาจะนํามาสนับสนุนการประชุมหารืออยางตอเนื่องภายใตกรอบคณะกร รมาธิการแมน้ําโขงเพื่อดําเนินตามยุทธศาสตรการพัฒนาลุมน้ํา (BDS) และนําไปใชตามขอตกลงแมน้ําโขงป 2554 ความเปนมา การแบงปนผลประโยชนเกี่ยวกับการผลิตไฟฟาพลังน้ําและการจัดการอยางยั่งยืน ของทรัพยากรน้ํา ไดมีการอภิปราย ถกเถียงระดับนานาชาติและระดับชาติมานานหลายทศวรรษ ทุกวันนี้ การแบงปนผลประโยชน เปนเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพ และมีวิธีการปฏิบัติที่เหมาะสม เพื่อกระจายผลประโยชนจากการใชทรัพยากร ทั้งเศรษฐกิจ การกระตุนการเจริญเติบโตในวงกวาง และสนับสนุนนโยบายความเทาเทียมทางสังคม ศักยภาพการแบงปนผลประโยชนไดนํามาใชเพื่อความยั่งยืนของการพัฒนาไฟฟา พลังน้ําอยางและการจัดการ และเพื่อชวยดําเนินการใหเปนไปตามขอตกลงแมน้ําโขงป 2538 เปนที่ยอมรับอยางชัดเจนในชุดโครงการของคณะกรรมาธิการแมน้ําโขง และกลยุทธการพัฒนาลุมน้ําของคณะกรรมาธิการแมน้ําโขง กลไกการแบงปนผลประโยชน (BSM) มีรูปแบบการแบงปนผลประโยชนระดับชาติไปสูระดับทองถิ่น ประกอบดวยกลุมของมาตรการที่ใชอยางเปนระบบ แนนอน และโปรงใส สําหรับโรงไฟฟาพลังน้ําที่มีอยูแลว และโรงไฟฟาที่อยูระหวางการขออนุญาต โดยมีจุดประสงคเพื่อ: a (i) แบงปนผลประโยชนในรูปตัวเงินจากโรงไฟฟาพลังน้ําอยางเทาเทียมกัน และอยางมีเหตุมีผล ทั้งระดับชาติ ระดับจังหวัด ระดับทองถิ่นและระดับชุมชน; (ii) เพิ่มประสิทธิภาพผลประโยชนที่ไมใชรูปตัวเงิน โดยเฉพาะอยางยิ่งการเขาถึงทรัพยากรธรรมชาติของคนที่อาศัยอยูในพื้ นที่โครงการ และชุมชนในลุมน้ําสาขา เพื่อการชดเชยการเปลี่ยนแปลงทรัพยากรเนื่องจากโรงไฟฟาพลังน้ํา; (iii) ใหเขาถึงการบริการไฟฟาอยางเปนธรรมในพื้นที่ลุมน้ําสาขา ซึ่งโครงการไฟฟาพลังน้ําที่ตั้งอยู; และ (iv) เสริมสรางและเพิ่มประสิทธิภาพของสิทธิประโยชนเพิ่มเติมตางๆ ที่อาจจะมาจากการลงทุนผลิตไฟฟาพลังน้ํา และการลงทุนโครงสรางพื้นฐานที่เกี่ยวของของประชาชนในลุมน้ํา ประเทศไทยมีลําน้ําสาขาสามระบบที่ไหลลงสูแมน้ําโขง (ลําน้ําเคี่ยม ลําน้ําก่ํา และลําน้ํามูล) มีโครงการไฟฟาพลังน้ํา 7 โครงการ สามารถทําการผลิตไดรวม 700 เมกะวัตต โดยโครงการสูบน้ําลําตะคองอยูดานบนแมน้ํามูลมีความสามารถผลิต 500 เมกะวัตต ไปจนถึง โครงการเขื่อนหวยน้ําก่ํามีความสามารถการผลิต 1.2 เมกะวัตตในลําน้ําสาขาของแมน้ําพรหม การดําเนินกิจกรรมของ ISH13 สําหรับ ป 2556 โครงการ ISH13 ดําเนินกิจกรรมเพื่อตอบสนองตอการคําขอของประเทศสมาชิกคณะกรรมาธิการแ มน้ําโขง เพื่อการศึกษาหัวขอ "ทางเลือกการแบงปนผลประโยชน สําหรับโรงไฟฟาพลังน้ําของลําน้ําสาขาโดยวิธีการประเมินและจัดทํารายงาน" โดยมีวัตถุประสงค: § การปรับปรุงการรับรู และความเขาใจ ทางเลือกและกลยุทธของการแบงปนผลประโยชน ระดับชาติสูระดับทองถิ่น และศึกษาบทเรียนจากประสบการณระหวางประเทศ; และ § ทําใหประเทศสมาชิกเตรียมความพรอมสําหรับการอภิปรายเกี่ยวกับการแบ งปนผลประโยชนที่ไดมีการพิจารณา ตามกรอบคณะกรรมาธิการแมน้ําโขง ตามที่กําหนดไวในยุทธศาสตรการพัฒนาลุมน้ํา b ภายใตโครงการ ISH13 ประกอบดวย 3 กิจกรรมหลัก/ความคาดหวังผลลัพย คือ (1) การเตรียมเอกสารเกี่ยวกับทางเลือกการแบงปนผลประโยชนระดับชาติสําหรับระบ บลําน้ําสาขาของแมโขง คณะกรรมการแมโขงระดับชาติเปนผูดําเนินการหลัก (2) จัดการประชุมเชิงปฏิบัติการในแตละประเทศ ระยะเวลา 2 วัน เพื่อไดรับขอเสนอแนะจากผูมีสวนไดเสีย สําหรับรางรายงานทางเลือกการแบงปนผลประโยชนระดับชาติ และ (3) การเตรียมรายงานสังเคราะหระดับภูมิภาค จากการสังเคราะหจากผลรายงานทั้ง 4 ประเทศ ดําเนินการโดยคณะกรรมาธิการแมน้ําโขง รางรายงานจะสงไปยังผูมีสวนไดสวนเสียที่เขารวมประชุมเชิงปฏิบัติการ หลังจากนั้นรางรายงานดังกลาวจะทําการปรับปรุง โดยการใชขอคิดเห็นตางๆ และการอภิปรายจากที่ประชุม รางรายงานดังกลาวมีการเสนอวิธีการประเมินเบื้องตนแบบหลายเกณฑ (multi- criteria analysis) เพื่อแสดงสถานการณของนโยบายทางเลือกของโครงการโรงไฟฟาพลังน้ําในลุม น้ําสาขาแมโขงในประเทศไทย ทั้งนี้ไมไดพิจารณากลไกเฉพาะเจาะจงของโครงการผลิตไฟฟาพลังน้ําที่ใดที่หนี่ง แนวทางการประเมินผลทางเลือก การประเมินผลเบื้องตน แสดงใหเห็นวา ขอบเขตในการพิจารณาทางเลือกตางๆสําหรับกลไกการแบงปนผลประโยชน โรงไฟฟาไฟฟาพลังน้ําลําน้ําสาขาของแมโขงในระเทศไทย ประกอบดวย: ประเภทระดับชาติไปสูระดับทองถิ่น (NTL): • รูปแบบ ที่ 1: แบงปนผลประโยชนรูปตัวเงิน- ประเมิน 7 ทางเลือก • รูปแบบ ที่ 2: อํานวยความสะดวกในผลประโยชนที่ไมใชตัวเงิน- ประเมิน 8 ทางเลือก • รูปแบบ ที่ 3: การเขาถึงการใหบริการโครงการอยางเปนธรรม– ประเมิน 7 ทางเลือก • รูปแบบ ที่ 4: การเพิ่มประสิทธิภาพและประโยชนทางออมเพิ่มเติม – ประเมิน 7 ทางเลือก คณะทํางานของคณะกรรมการแมโขงประเทศไทย ตัดสินใจไมทําการประเมิน ทางเลือกการแบงปนผลประโยชนประเภทขามพรมแดน (Transboundary dimension: TB) ตามแนวทางคูมือ หรือการพิจารณาแบบตัดตรง (cross-cutting considerations) c ผลรวมตัวเลือกนโยบายรวม 29 ตัวเลือก ไดทําการใหคะแนนเชิงเปรียบเทียบดานคุณภาพและทําการจัดอันดับ โดย คณะทํางาน โดยพิจารณาคะแนน 2 มิติ คือ คะแนนมูลคา (Value) และคะแนนความพึงพอใจ (Preference) และไดใชเกณฑยอยที่อธิบายไวในรายงานฉบับนี้ § มิติมูลคา มี 5 เกณฑยอย ที่เกี่ยวของกับความอยางยั่งยืน (สิ่งแวดลอม เศรษฐกิจ สังคม การปรับตัวอยูตลอดเวลา และการปฏิบัติไดจริง) § มิติความพึงพอใจ วัดจากความพึงพอใจของผูมีสวนไดสวนเสียจากองคกรตางๆ (เชน องคกรภาคสิ่งแวดลอม องคกรภาคพลังงาน หนวยงานลุมน้ํา ตัวแทนภาคประชาสังคม ตัวแทนภาคเอกชน และอื่น ๆ) หลังจากเสร็จสิ้นการใหคะแนน และจัดอันดับของตัวเลือกแตละตัวเลือก ทางเลือกนโยบายทั้งหมดที่ไดรับคะแนนระดับปานกลางถึงคะแนนสูง จะถูกจัดกลุมเปน สอง ประเภท คือ (i) ตัวเลือกที่แนะนําสําหรับนโยบายการแบงปนผลประโยชน และ (ii) ตัวเลือกที่จะตองทําการศึกษาเพิ่มเติม เพื่อตัดสินใจวาจะตองพิจารณาการปรับปรุงนโยบายในอนาคต ผลการศึกษาทั่วไปของการประเมินนโยบายทางเลือกของ ISH13 บทที่ 4 นําเสนอความเห็น เกี่ยวกับผลการศึกษาหลักของการประเมินผลเบื้องตนของกลไกการแบงปนผลประ โยชน ภาคผนวกแสดงรายละเอียดของการใหคะแนนของแตละนโยบายทางเลือก (ภาคผนวกที่ 3) รวมทั้งขอมูลอื่น ๆ และดูเพิ่มเติมภาคผนวก 2 สําหรับคําอธิบายสรุปของตัวเลือกแตละประเภท ผลการศึกษา ทําใหทราบวาทางเลือกการแบงปนผลประโยชนไมสามารถกําหนดใชนโยบายทา งเลือกเดียว แตเปนกลุมนโยบาย หรือกลุมมาตรการ ที่สนับสนุนและสงเสริมกันและกัน - หรือ "ชุด (package)" ของมาตรการ เพื่อนําไปใชอยางเปนระบบสําหรับการจัดการอยางยั่งยืน ในพื้นที่โครงการและลุมน้ําสาขาของแมน้ําโขง ประเทศไทยมีกลไกทางกฎหมายเพื่อการแบงปนผลประโยชนทางรูปตัวเงิน จากโครงการผลิตไฟฟาในประเทศในรูปแบบของ กองทุนพัฒนาไฟฟา (Power Development Fund: PDF) d ซึ่งกําหนดโดยพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน (พ.ศ. 2550) และระเบียบกองทุนพัฒนาไฟฟา (ออกในปพ.ศ. 2553) ไดกําหนดใหทุกโรงไฟฟาที่มีอยู และโรงไฟฟาที่จะเปดดําเนินการ ตองจัดตั้งโครงการพัฒนาชุมชนอยางถาวร "เพื่อการพัฒนา หรือฟนฟูทองถิ่นไดรับผลกระทบจากการดําเนินงานของโรงไฟฟา" กองทุนพัฒนาไฟฟา เปนกองทุนไดรับการสนับสนุนจากรายไดของโรงไฟฟา ขอกําหนดนี้ใชกับโรงไฟฟาทุกประเภทในประเทศไทย รวมทั้งโครงการโรงไฟฟาจากความรอน (เชนกาซธรรมชาติ ถานหิน และน้ํามันเชื้อเพลิง) และโรงไฟฟาจากแหลงพลังงานหมุนเวียน เชน พลังงานน้ํา และพลังงานลม และพลังงานแสงอาทิตย กองทุนพัฒนาไฟฟา หรือ โครงการกองทุนพัฒนาไฟฟาระดับชุมชน (มักจะเรียกวา กองทุนพัฒนาทองถิ่นในประเทศอื่น ๆ) จัดการโดยคณะกรรมการพัฒนาชุมชน คณะกรรมการไดรับอํานาจ และไดรับงบประมาณจากสํานักงานภูมิภาคของคณะกรรมการกํากับดูแลการไฟฟ า (OERC) การใชจาย กองทุนพัฒนาไฟฟาเปนไปตามระเบียบ การใชจายงบประมาณ ระเบียบกองทุนพัฒนาไฟฟา ป พ.ศ. 2550 กําหนดสิทธิการไดรับเงินทุนจากกองทุนพัฒนาไฟฟา คือ "พื้นที่ประกาศ" ซึ่งเปนพื้นที่รอบโรงไฟฟา ในรัศมีทั้ง 5 กม. 3 กม. หรือ 1 กม. จากโรงไฟฟา และขึ้นอยูกับ ขนาดการผลิตไฟฟา (กิกะวัตตชั่วโมงตอป) § ปจจุบันอัตราการเก็บเงินเขากองทุนพัฒนาไฟฟา (โครงการชุมชนใน "พื้นที่ประกาศ") เทากับ 2.0 สตางค ตอ หนวยกิโลวัตตชั่วโมง สําหรับโรงไฟฟาความรอน และโรงไฟฟาพลังน้ํา โดยไมคํานึงถึงขนาดของโรงไฟฟา § อัตราการเก็บเงินเทากับประมาณ รอยละ 1.0 ของธรรมเนียมการผลิตไฟฟาของประเทศไทย หรือประมาณรอยละ 0.7 ของคาธรรมเนียมผูบริโภค ทั้งนี้ เมื่อเร็ว ๆ นี้ไดมีการเพิ่มคาไฟฟา เทากับ 3.02 บาทตอกิโลวัตตชั่วโมง (หรือ เทากับ 9.7 เซนตตอกิโลวัตตชั่วโมง) § ตามอัตรานี้กองทุนพัฒนาไฟฟาจะไดรับงบประมาณ 18 ลานบาทตอป (600,000 ดอลลารตอป) สําหรับโครงการพัฒนาชุมชนรอบโรงไฟฟา สําหรับ 7 โรงไฟฟาพลังน้ําในลําน้ําสาขาแมโขง § ดังที่ระบุไวในบทที่ 5 จํานวนเงินสําหรับกองทุนพัฒนาไฟฟาที่ไดรับแตละโรงไฟฟาแตกตางกัน เชน e ไดรับจากโรงไฟฟาลําตะคอง เทากับ 8,01 ลานบาทตอป (258,400 ดอลลารตอป) ซึ่งผลิตไฟฟาได 500 เมกะวัตต จากโครงการผลิตไฟฟาแบบสูบกลับ สําหรับ โรงไฟฟาพลังน้ําหวยกุม จัดเก็บเงินเขากองทุนพัฒนาไฟฟา เทากับ 0.04 ลานบาท ตอ ป (1,300 ดอลลารตอป) จากการผลิต 1.2 เมกะวัตต การดําเนินการของโครงการพัฒนาชุมชน ดวยกองทุนพัฒนาไฟฟา ยังอยูระหวางการดําเนินการของบประมาณ เนื่องจาก ขั้นตอนของกองทุนพัฒนาไฟฟายังใหม ทั้งนี้ ตนแบบของกองทุนพัฒนาไฟฟา คือ กองทุนพัฒนาชุมชน (CDFs) ซึ่งไดมีการดําเนินการ สําหรับโรงไฟฟาพลังงานความรอนตั้งแตป พ.ศ. 2550 กองทุนพัฒนาไฟฟาในประเทศไทย เปน กลไกการแบงปนผลประโยชน ประเภทที่ 1 คือ ระดับชาติถึงระดับทองถิ่น จากการประเมินผลของ ISH13 พบวา มีความเกี่ยวของกับ นโยบายทางเลือกจาก กลไกการแบงปนผลประโยชน ประเภทที่ 2 3 และ 4 ในการดําเนินการของโรงไฟฟาในลุมน้ําสาขาแมโขง (ดู บทที่ 4) ซึ่งตัวอยางรวมถึง: § เพิ่มการระดับเขาถึงและการใหบริการไฟฟา (ที่นาเชื่อถือ) ในพื้นที่ประกาศ โดยเฉพาะครัวเรือนมีรายไดนอย โดยมีมาตรการสนับสนุนตาง ๆ ทั้งดานความปลอดภัย การมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล § เพิ่มประสิทธิภาพการเขาถึงทรัพยากรธรรมชาติในพื้นที่โครงการ และพื้นที่ริมแมน้ําที่ไดรับผลกระทบ เมื่อมีโอกาสและมีความพึงพอใจของทองถิ่น § เพื่อใหมั่นใจวาผลประโยชนทางเศรษฐกิจทองถิ่นเพิ่มขึ้นจากโครงการ และมีการกระจายสูชาวบานในพื้นที่ประกาศอยางเปนธรรมตามเกณฑที่มีก ารตกลงกัน คณะกรรมการพัฒนาชุมชน ของ กองทุนพัฒนาไฟฟา สามารถตัดสินใจหลักเกณฑ และจัดลําดับความสําคัญมาตรการดังกลาวทั้งหมด โดยความเห็นชอบจาก