División de Contratación Administrativa
Al contestar refiérase al oficio No. 08024
21 de junio, 2016 DCA-1604
Señor Guillermo Santana Barboza Presidente Ejecutivo Instituto Costarricense de Ferrocarriles Fax: 2222-3458
Estimado señor:
Asunto: Se otorga autorización al Instituto Costarricense de Ferrocarriles para contratar en forma directa, los servicios de logística de las rutas del Tren Urbano Cartago-San José y San José-Heredia y Pavas-Curridabat, la cual incluye la ruta San José -Belén, todas con la empresa Transfeco y Cía. Sociedad Anónima, por un plazo de un año y por un monto mensual de ¢37.800.000 (treinta y siete millones ochocientos mil colones exactos de colones).
Nos referimos a su oficio No. P.E.428-2016, de fecha 19 de mayo de 2016, recibido en esta Contraloría el día 20 del mismo mes y año, mediante el cual solicita a este órgano contralor la autorización descrita en el asunto.
Mediante oficio No. P.E.494-2016 de fecha 07 de junio de 2016, recibido en esta Contraloría General de la República en esa misma fecha, se remitió información adicional, atendiendo requerimientos realizados por esta División mediante oficio 06907 (DCA-1378) del 30 de mayo del 2016.
I.-Antecedentes y justificación de la solicitud.
Como antecedentes y justificaciones que brinda el Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER) para la procedencia de la autorización pretendida, destacan los siguientes:
1. Que la solicitud de contratación se basa en la necesidad de dotar los servicios de emisión, promoción y venta de tiquetes, así como vigilancia, limpieza de coches, aplicación de las normas de seguridad y supervisión para los pasajeros en el tren que se prestan para los recorridos del tren entre las ciudades de San José-Cartago, San José-Heredia y el Tren Urbano Pavas- Curridabat (incluye San José-Belén), de lunes a viernes, en los horarios que INCOFER ha establecido al efecto. División de Contratación Administrativa
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2. Que el Instituto pretende iniciar, implementar y consolidar un servicio de logística de mejor calidad, con una mejora sustancial respecto de los servicios de logística actuales y por el que los usuarios se verían altamente beneficiados.
3. Que el Contrato N°003-L-2015 suscrito del 30 de Enero de 2015 entre el INCOFER y TRANSFECO Y CIA para los servicios de logística de la operación de las rutas del tren y su correspondiente ampliación en aplicación del artículo 200 del Reglamento a la Ley de la Contratación Administrativa, vencen el 15 de junio de 2016.
4. Que de acuerdo con la autorización de Contraloría DCA-0268 del 30 de enero de 2015, (01543) el INCOFER debía licitar los servicios de logística, a fin de contar efectivamente con un contrato que pueda iniciar su ejecución, una vez llegado el vencimiento de las contrataciones que se autorizaron, no obstante aunque dicho proceso fue puesto en marcha para aprobación cartelaria por el Consejo Directivo, se detuvo desde noviembre 2015, para dar paso a la preparación de un Fideicomiso para atender esta necesidad.
5. Que la Administración considera que mediante la figura del Fideicomiso se pueden lograr soluciones integrales y con un mayor nivel de eficiencia ante los retos de mejora que afrontan los servicios, considerando el escaso personal con que cuenta el INCOFER, que sí le permitiría conformar un equipo profesional técnico de contraparte institucional, al poder contratar una Unidad de Administración del Proyecto (UAP), con la debida fiscalización por parte de la unidad fiscalizadora del fideicomiso, trabajando en seguimiento a un proyecto mucho más estructurado y con objetivos concretos verificables en el tiempo.
6. Que la propuesta de fideicomiso permitirá atender los siguientes temas: -Confinar las estaciones y paradas del servicio de tren de pasajeros actual. -Se debe conformar un equipo de trabajo que ejecute de manera coordinada la creación de un programa en que se determinen el diseño de un perfil del proyecto, las etapas de las obras de confinamiento, una proyección de los costos de estas obras y su posible fuente de financiamiento. -Las obras de confinamiento permitirán, además, crear espacios de mayor comodidad para los usuarios del servicio de tren, por lo anterior se recomienda que en el proceso de diseño de las obras se contemplen las previstas que permitan la instalación de espacios comerciales y publicitarios generadores de ingresos adicionales.
7. Que por estas razones, mientras se concluye con la negociación y formalización del contrato de fideicomiso que se realizaría para este propósito, solicita se autorice la continuidad de los servicios actuales por un plazo de un año.
II.-Criterio de la División. División de Contratación Administrativa
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Como regla general establecida en nuestra Constitución Política, todas las compras realizadas con fondos públicos, deben observar el procedimiento ordinario de licitación que corresponda aplicar de acuerdo al monto.
No obstante, preponderando el interés público de los habitantes sobre los formalismos que pretenden garantizar ese interés, el legislador moldeó en los artículos 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa y el 138 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, la facultad de la Contraloría General para autorizar de forma excepcional la contratación directa o el uso de procedimientos sustitutivos a los ordinarios cuando existan razones suficientes para considerar que es la mejor o la única forma de satisfacer el interés general o de evitar daños o lesiones a los intereses públicos.
Desde esta óptica, el artículo 138 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, permite a la Contraloría General autorizar la aplicación de procedimientos de excepción cuando existan circunstancias y razones que impliquen que el procedimiento ordinario que corresponde no resulta conveniente de cara a la satisfacción del interés público, lo cual debe ser analizado por esta División a partir de lo solicitado por la Administración, a fin de determinar la procedencia o no de lo pretendido.
En el caso concreto, ha de observarse en primer término que por Oficio 01543 (DCA- 0268) del 30 de enero de 2015, esta División autorizó al INCOFER a contratar directamente con la empresa Transfeco y Cía. Sociedad Anónima, los servicios de logística de las rutas Tren Urbano Pavas-Curridabat, Cartago-San José y San José-Heredia, con el fin de que ambas rutas se unificaran a la ruta del Tren Urbano Pavas-Curridabat, por un plazo adicional de 11 meses, a partir del 31 de enero de 2015.
Dicha autorización indicó expresamente, que la Administración debía desplegar todas las acciones tendientes para promover la Licitación Pública que le permitiera contar con los referidos contratos oportunamente, y lograr satisfacer así la necesidad que se tiene en los términos pretendidos por la Administración, a fin de contar efectivamente con un contrato que pueda iniciar su ejecución, una vez llegado el vencimiento de las contrataciones que se autorizaban.
Ahora bien, de la información remitida, se tiene que la Administración suscribió el contrato No. 003-L-2015 producto de la autorización otorgada al INCOFER por el oficio indicado, con la empresa Transfeco y Cía. Sociedad Anónima para Tren Urbano Pavas- Curridabat, Cartago-San José y San José-Heredia, con una vigencia del 01 de febrero hasta el 31 de diciembre, ambos del 2015. Posteriormente suscribió la adenda No. 035-L-2015 con una vigencia del 01 de enero y hasta el 15 de junio de 2016.
Ante ese escenario, fenecida la vigencia del Contrato No. 003-L-2015, así como del Addenda No. 035-L-2015 a partir del 15 de junio de 2016 y al no contar con el procedimiento de Licitación Pública que se pretendía para unificar los servicios de logística de las diferentes División de Contratación Administrativa
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rutas, ni con la culminación del Fideicomiso que pretende suscribir con el Banco de Costa Rica, las referidas rutas quedarían sin servicios de logística.
Así las cosas, el INCOFER solicita autorización ante este órgano contralor, para contratar de manera directa a la empresa Transfeco y Cía. Sociedad Anónima, por un plazo adicional de un año conforme lo expuesto, para que el Instituto pueda finiquitar el fideicomiso que le permita brindar el servicio con soluciones integrales y con un mayor nivel de eficiencia ante los retos de mejora que afrontan los servicios.
Por otra parte, de la información adicional aportada por la Administración, se determina la intención de formalizar el Fideicomiso de Modernización STP/ Incofer 2016, el cual entraría en vigencia a partir del 31 de enero de 2017, según el cronograma aportado, lo cual conlleva a alcanzar la debida satisfacción del interés público por los beneficios de tipo operativo, administrativo y otros, así como el interés público inmerso en relación con el traslado oportuno y en las condiciones adecuadas de los pasajeros que utilizan las rutas del tren.
En este orden de ideas según el cronograma aportado, el Fideicomiso se encuentra en la etapa de aprobación del borrador del contrato por parte de Incofer e iniciaría la etapa de elaboración de matriz de riesgo a partir del 24 de junio del presente año. Por lo tanto, actualmente no se cuenta con un procedimiento en trámite ni con contrataciones que amparen el servicio a partir del 16 de junio de 2016.
Bajo este escenario se tiene, que la prestación del servicio de tren interurbano requiere en este momento, de servicios adicionales asociados con el cobro de tiquetes, limpieza de los vagones, y atención al usuario, los cuales de suspenderse, prácticamente implicaría también, sino una suspensión, una desmejora sustancial en este tipo de transporte y como consecuencia de ello, una afectación a los usuarios del servicio.
De ahí que el servicio como tal no puede verse desligado de estos servicios conexos, ahora bien, tiene claro este Despacho que la Administración no ha ejercido una toma de decisiones célere en punto a la forma de atender este servicio, pues contando ya con una autorización emitida hace más de un año, es hasta ahora que manifiesta su intención de variar el esquema de contratación procurando la captación de estos servicios por medio de un fideicomiso apenas en sus etapas iniciales, por lo que se debe hacer un llamado de atención al Instituto, en torno a la oportunidad, eficiencia y celeridad con la que deben ser adoptadas las decisiones y mecanismos respectivos para dotar de este y otros servicios, de una debida ejecución, siendo que las dilaciones en estas impactan directamente en este.
Pese a lo anterior, queda claro para este Despacho que la Administración ya ha iniciado un proceso destinado a procurar un mecanismo definitivo para estos servicios, inclusive según se indica, bajo condiciones más modernas y eficientes, de ahí la necesidad de contar con los servicios actuales por un plazo adicional, mientras se concluye este proceso de División de Contratación Administrativa
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negociación, formalización y ejecución del Fideicomiso que según se indica se encuentra ya en trámite.
Teniendo el cuadro fáctico que se presenta, es claro que dentro de las garantías que debe brindar el INCOFER es la prestación del servicio público que está otorgando a través de las rutas del tren, por lo que se entiende que el INCOFER realice las acciones necesarias en busca de dar continuidad de los servicios.
Es indudable que la ausencia de los contratos de logística impactaría como se dijo, en la prestación final del servicio a los usuarios, con lo cual, además de afectar groseramente las competencias llamadas a desarrollar por ese instituto, se provoca por derivación una lesión a la eficiencia en la prestación de los servicios públicos, que la Administración se encuentra obligada a observar1.
Bajo este escenario, optar ante estas circunstancias por un procedimiento ordinario o incluso cualquier tipo de procedimiento concursal, al contemplar el cumplimiento de mayores formalidades, implicaría que no se cuente oportunamente con una contratación que ampare la prestación de los servicios de logística en las rutas mencionadas.
Lo anterior, por cuanto en la actualidad se carece de estos servicios, lo que repercutiría en serias deficiencias en el servicio o incluso la imposibilidad de brindar el servicio por el impacto de las labores que abarcan los servicios de logística y la ausencia de tren para todas las personas que diariamente lo utilizan y dependen del mismo para trasladarse a sus hogares, trabajos, y centros de estudio.
Ante tal situación, y el riesgo de dejar desprovisto el INCOFER de los referidos servicios, el impacto a nivel social y económico que la ausencia del servicio de tren en las rutas Tren Urbano Cartago-San José y San José-Heredia y Pavas-Curridabat, la cual incluye la ruta San José –Belén, puede generar y el consecuente quebranto al interés público, considera esta División que no es posible supeditar la prestación adecuada y en tiempo de un servicio de esta naturaleza al cumplimiento de los procedimientos ordinarios o de un procedimiento de excepción que implique concurso, ya que el tiempo que los mismos requieren inciden en la prestación adecuada de los servicios, y deviene en inconveniente e inoportuna.
Ahora bien, en punto a las razones de contratar a la empresa Transfeco y Cía. Sociedad Anónima, queda igualmente claro que esta posibilidad se deriva de la participación en los procedimientos anteriores, así como de experiencia en la prestación del servicio que ha brindado hasta la fecha la empresa, donde es evidente que existió una valoración previa de las
1 Así previsto en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública, al establecer que: “…La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.” División de Contratación Administrativa
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condiciones de sus atestados para suplir el servicio requerido, que justamente motivan a la Administración a solicitar su contratación.
En ese orden, tomando en consideración los antecedentes y justificaciones enunciadas, en aras de proteger al interés público, se procede a otorgar la autorización solicitada, siendo responsabilidad del INCOFER adoptar las medidas necesarias así como las de seguimiento y control, para que el servicio de logística que se adquiría por medio de dicho Fideicomiso, entre en operación en forma inmediata al vencimiento del plazo del año que se otorga por la presente autorización, ello sin perjuicio que una vez que pueda ejecutarse el contrato producto del Fideicomiso, se dará una finalización anticipada del contrato resultante de la autorización que se otorga, a fin de evitar duplicidad de contratos para satisfacer una misma necesidad. Lo anterior, debe ser debidamente advertido al contratista en el contrato que con él se llegue a suscribir.
III.-Condiciones bajo las que se otorga la autorización.
La autorización se condiciona a lo siguiente:
1. Se otorga autorización al Instituto Costarricense de Ferrocarriles para contratar en forma directa los servicios de logística de las rutas del Tren Urbano Cartago-San José y San José-Heredia y Pavas-Curridabat, la cual incluye la ruta San José - Belén, con la empresa Transfeco y Cía. Sociedad Anónima, hasta por un plazo de un año meses, y por un monto mensual de ¢37.800.000 (treinta y siete millones ochocientos mil colones exactos).
2. El plazo del año indicado en el punto anterior, se computará a partir de la firma del contrato que se indica en el punto cuarto del presente apartado.
3. La Administración deberá contar con el contenido presupuestario suficiente y necesario para hacerle frente a las erogaciones producto de la presente autorización. De la misma forma se deja bajo su responsabilidad, la disponibilidad y procedencia de la partida respectiva. Para ese efecto se destaca que forma parte de los antecedentes de este oficio, certificación emitida por el Lic. Miguel Madrigal Gutiérrez, Director Financiero y la Licda. Elizabeth Briceño Jiménez, Gerente Administrativo, ambos funcionarias del INCOFER, que refieren que para la contratación que se autoriza, se cuenta con ¢250.000.000.00 colones, para el periodo presupuestario del 2016.
4. Para el servicio requerido, deberá suscribirse un contrato en el que se detallen con claridad los servicios a prestar y los detalles necesarios para la ejecución contractual, así como otros aspectos de interés que la Administración estime deban quedar plasmados en la formalización. El contrato que llegue a suscribirse deberá División de Contratación Administrativa
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contar con la aprobación interna según lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública.
5. Deberá levantarse un expediente administrativo en que consten la totalidad de las actuaciones relacionadas con la contratación que aquí se autoriza, el cual deberá encontrarse debidamente foliado y en orden cronológico para efectos de eventual fiscalización posterior.
6. Previo al inicio de la ejecución del contrato que se derive de la presente autorización, deberá la Administración establecer mecanismos de control necesarios a efectos de fiscalizar la contratación. Para ello deberá contar con el soporte necesario para determinar si los servicios se cumplen en la forma debida, en razón de las particularidades del objeto.
7. Es deber de la Administración, tanto al momento de la formalización contractual como durante la fase de ejecución, verificar que la contratista se encuentre al día en la cancelación de las contribuciones sociales derivadas del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, de forma tal que previo a cualquier pago, deberá corroborarse dicha situación.
8. De igual forma se deja bajo responsabilidad de la Administración, la verificación del cumplimiento de parte de los oferentes de las obligaciones previstas por el artículo 22 de la Ley No. 5662, en cuanto encontrarse al día con el pago de lo correspondiente al FODESAF.
9. La Administración deberá verificar que la eventual contratista se encuentre al día en el pago del impuesto a las personas jurídicas, de conformidad con la Ley 9024, si corresponde.
10. Corresponde a la Administración verificar que el contratista no se encuentre inhabilitado y cumplan con el régimen de prohibiciones contenido en los artículos 22 y 22 bis de la Ley de Contratación Administrativa
11. Quedan bajo responsabilidad absoluta de esa institución, las razones brindadas como justificaciones que motivaron a este órgano contralor, a otorgar la presente autorización en los términos que constan en el presente oficio.
12. Las modificaciones contractuales se regirán por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 200 del respectivo Reglamento.
13. Al ser un procedimiento excepcional autorizado sobre la base de las explicaciones acá brindadas, no es viable aplicar una nueva contratación al amparo del artículo 201 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. División de Contratación Administrativa
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Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes indicadas, será responsabilidad del Señor Guillermo Santana Barboza en su condición de Presidente Ejecutivo del Instituto Costarricense de Ferrocarriles o de la persona que ejerza este cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir o comunicar a la dependencia que corresponda, para ejercer el control sobre los condicionamientos señalados anteriormente.
Atentamente,
Edgar Herrera Loaiza Gerente Asociado
ASR/pus Ci: Archivo Central NI: 13659,15415,14598,15273,15280,15281,15377 G: 2014000676-4