Villrein Og Vannkraft: Kan Regionale Planprosesser Gjøre En Forskjell? Audun Ruud Og Bjørn Petter Kaltenborn Vitenskapelig Bedømt (Refereed) Artikkel

Villrein og vannkraft: Kan regionale planprosesser gjøre en forskjell? Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn Vitenskapelig bedømt (refereed) artikkel

Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn: Wild Reindeer and hydropower: Can regional planning processes make a difference?

KART OG PLAN, Vol. 77, pp. 1–18, POB 5003, NO-1432 Ås, ISSN 0047-3278

Early hydropower concessions were awarded in times when less attention was paid to environmental impacts. However, legislative changes in 1992 allow for more frequent revisions of environmental conditionalities. This is also the case in the area called Setesdalsheiene, where the conditions for the Sira-Kvina hydropower company's 1963 concession are currently being assessed. Setesdalsheiene is also designated as a national wild reindeer area and «Heiplanen», a regional management plan, has been prepared and is now being implemented. With reference to the concept of environmental policy integration and focusing on political governance, this article discusses the regional planning process in Setesdal and assesses the extent to which the Heiplan has strengthened wild reindeer management in the region. We focus on the Sira-Kvina power company, where specific environmental objec- tives have been agreed upon with the host municipalities, which can also improve conditions for the wild reindeer population. However, the role of the Heiplan is weak, unclear and minimally linked to the ongoing revision of hydropower environmental conditions. We are discussing how regional planning processes for wild reindeer potentially can impact the environmental conditions that the hydropower production is required to fulfill, drawing on the example of the Sira-Kvina hydropower company.

Key words: hydropower, wild reindeer management, environmental conditions, environmental policy integration, regional planning processes, governmental and municipal government

Audun Ruud, Norsk Institutt for Naturforskning, Gaustadalléen 21, NO-0349 Oslo. E-mail: [email protected]

Bjørn Petter Kaltenborn, Norsk Institutt for Naturforskning, Vormstuguvegen 40, NO-2624 Lille- hammer. E-mail: [email protected]

Vannkraft og villrein ter raskere kan kreve revisjon av miljøvil- Vannkraft skaper store samfunnsmessige kår tilknyttet vassdragskonsesjoner (Knud- gevinster, den sikrer forsyningssikkerhet av sen et. al 2013) Et viktig spørsmål er hvilke strøm, og kan globalt fase ut bruken av fos- muligheter dette åpner for bedre forhold for sile energikilder som skaper klimagassut- villreinen. Norges Vassdrags- og energidi- slipp.1 Selv om klimagevinsten også kan rektorat (NVE) og Direktoratet for natur- være positiv i Norge (Rasmussen og Wahl- forvaltning (Miljødirektoratet fra 1.7 2013) quist 2014) til tross for at strømproduksjo- ble i 2012 bedt om å foreta en nasjonal gjen- nen stort sett er basert på fornybare kilder, nomgang av alle vassdragskonsesjoner som er de negative miljøvirkningene betydelige kan tas opp til revisjon innen 2022. I analy- (Angell og Brekke 2012, Abazaj et.al 2016).2 sen av snaut 400 konsesjoner ble nytten av I 1992 kom lovendringer slik at berørte par- miljøtiltak vurdert opp mot tap i kraftpro-

1. Dette er en argumentasjon som framføres bl.a. av Energi Norge: https://www.energinorge.no/fagomrader/fornybar-produksjon/vannkraft/ 2. Miljødirektoratet gir også en god innføring på miljøeffekter av vannkraft: http://www.miljodirektoratet.no/no/Tema/Energi/Vannkraft/Vannkraft-griper-inn-i-naturen/

KART OG PLAN x–20xx 1 Bedømt (refereed) artikkel Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn duksjon (NVE 2013). Fokuset er imidlertid av Sira-Kvina konsesjonen. På dette grunnlag mest på vassdragsøkologi og vannføring. drøfter vi hvordan regionale planer bedre kan Villrein og andre terrestriske utfordringer styrke villreinens rolle når det gjøres miljø- er i liten grad et tema. Dette kan delvis for- vurderinger av vannkraftkonsesjoner. klares ved at den nasjonale gjennomgang ble igangsatt samtidig som den norske regjering var innklaget til EFTAs overvå- Miljøpolitisk integrasjon i kingsorgan ESA for ikke tilfredsstillende å planprosesser håndtere forpliktelsene knyttet til EUs Nylig vedtok Stortinget i behandlingen av Vanndirektiv ved gjennomføring av vilkårs- handlingsplan for naturmangfold at det skal revisjoner (Ruud og Fjellstad 2015).3 Imid- utvikles nasjonale kvalitetsnormer for villrein lertid understreker Olje og Energideparte- (Meld. St. 14 (2015–2016)4. Dette skjer etter in- mentet (OED) at fokuset for vilkårsrevisjo- spirasjon fra den etablerte kvalitetsnorm for ner skal omfatte alle relevante miljøforhold villaks5 som også har skapt sterke føringer for (OED 2012). Skader og ulemper som er spe- vassdragsøkologiske tiltak tilknyttet vannkraft sielt viktige for friluftsliv, landskapsopple- (Egeland og Jacobsen. 2012). Kvalitetsnormen velse og naturmangfold skal prioriteres. er også en sentral referanse for pågående vil- Dette knyttes til utvalgte naturtyper, prio- kårsrevisjoner (Ruud og Fjeldstad 2015). Slikt riterte arter, ansvarsarter, truede og nært sett kan en kvalitetsnorm for villrein etablere truede arter eller naturtyper. Gitt interna- et grunnlag for styrket forvaltningspraksis av sjonale forpliktelser og det faktum at Norge villrein på tvers av ulike sektorinteresser. har de eneste villreinstammene i Europa, Et kjernepunkt i framtidas villreinforvalt- bør villrein være en sentral referanse for ning er behovet for å integrere miljøhensyn i vilkårsrevisjoner av vannkraft. ikke miljørelaterte sektormål, ettersom mil- Behovet for å sikre gode levevilkår for vill- jøsektoren ikke alene kan sikre måloppnåel- rein har motivert etablering av nye villreinre- se. Det kreves miljøpolitisk integrasjon der gioner. Regionale planer skal sikre bedre også andre sektorer som energi og vannkraft samordning på tvers av sektorinteresser og må sette miljømål i sin politiske styring. beslutningsnivå. Fylkestingene i Telemark, Miljøpolitisk integrasjon (MPI) ble formu- Aust-Agder, Vest-Agder og Rogaland har ved- lert som en del av arbeidet med å spesifisere tatt «Heiplanen» for Setesdal-Ryfylkeheiane måloppnåelse av bærekraftig utvikling og er og det er også utarbeidet et handlingspro- også henvist til i Brundtland-kommisjonens gram for 2015–2018. I denne artikkelen knyt- rapport (WCED 1987). Lenge var det få kon- ter vi politisk styring og planprosesser for vill- krete initiativ, og når tiltak ble formulert ble rein til vilkårsrevisjoner av vannkraft. Inter- de ofte håndtert på ulike måter med ulike po- essant nok finnes det minimalt med faglitte- litiske tilnærminger og tiltak. Etter inspira- ratur som diskuterer forholdet mellom vill- sjon av Collier (1997) formulerte Lafferty og rein- og vannkraftforvaltning i en bredere Hovden (2003) mer operative grep for å ana- samfunnsmessig sammenheng. Med utgangs- lysere graden av MPI i praktisk politikk. punkt i Heiplanen drøfter vi dagens villrein- Brundtland kommisjonen begrenset MPI til forvaltning og hvordan hensynet til villrein en analyse av hvordan miljøhensyn ble inte- reflekteres i pågående vilkårsrevisjoner av grert i økonomiske vurderinger, men både vannkraft i samme villreinregion. Vi spør i Rio deklarasjonen fra 1992 og FNs Hand- hvilken grad og hvordan Heiplanen som regi- lingsprogram for bærekraftig utvikling; onalt planinstrument har påvirket de miljø- Agenda 21 hadde et sterkere fokus på inte- vurderinger og eventuelle tiltak som foreslås i grasjon av miljøhensyn i alle sektorinteres- forbindelse med den pågående vilkårsrevisjon ser der man helt eksplisitt så på energi.6 Slik

3. Det er fremmet klager til ESA knyttet til norsk håndtering av EUs Vanndirektiv knyttet til gruvedrift, akvakul- tur og vannkraft: http://www.vannportalen.no/english/complaint/ 4. Lenke til Stortingsbehandlingen: https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Saker/Sak/?p=64248 5. Mer info om dette på: http://www.vitenskapsradet.no/ 6. Kapittel 7 i WCED (1987)

2 KART OG PLAN x–20xx Villrein og vannkraft: Kan regionale planprosesser gjøre en forskjell? sett kan man forstå MPI som et operativt – En langsiktig strategi for bærekraftig ut- styringsmessig grep for bedre å forene øko- vikling nomiske, sosiale og miljømessige interesser – Et sentralt politisk organ med mandat, (Lafferty og Hovden 2003). kapasitet og myndighet til å overvåke, ko- Ute Collier (1997) definerte 3 mål for MPI; ordinere og implementere miljøpolitisk in- 1.) å oppnå bærekraftig utvikling og hindre tegrasjon på tvers av sektorinteresser miljøskade, 2.) fjerne motsetninger innen og – Myndighet til å overprøve sektorpolitiske mellom ulike politikkområder samt 3.) skape prioriteringer felles gevinster og etablere gjensidig forster- – Tidsfrister og mål for miljøpolitisk inte- kende politiske tiltak. Lafferty og Hovden grasjon (2003) drøfter disse målsettingene og stiller – Bruk av konsekvensutredninger og strate- spørsmålet i hvilken grad og hvordan miljø giske miljøvurderinger på tvers av sektor- kan få politisk forrang og slikt sett «trumfe» interesser andre politiske hensyn og forpliktelser. Den – Rapportering på framdrift sentralt og politiske integrasjonsambisjonen kan deles i innen enkelte sektorer en horisontal og en vertikal utfordring. Ver- tikal miljøpolitisk integrasjon knyttes til I løpet av de siste 10–15 årene har det blitt hvordan en spesiell sektor anerkjenner mil- etablert et delvis nytt forvaltningsregime for jømål som en sentral del av sin politiske por- villreinen hvor mye av motivasjonen nettopp tefølje – og hvorvidt sektoraktiviteter blir har vært å utvikle en mer helhetlig forvalt- grønne. Lafferty og Hovden (2003) diskute- ningsmodell på tvers av sektorinteresser. Vi rer hvordan følgende tiltak kan legge et bruker derfor den analytiske tilnærmingen grunnlag for styrket vertikal miljøpolitisk til Lafferty og Hovden (2003) om MPI som integrasjon: rammeverk og referanse for generelt å forstå rollen og innretningen til de nye regionale – En kartlegging og spesifisering av de mest villreinplanene og spesielt hvordan miljøfor- sentrale miljøutfordringene i sektoren bedringer rent styringsmessig kan gjennom- – Formulering av en sektorspesifikk miljø- føres i etablerte vannkraftkonsesjoner. handlingsplan – Konsistent bruk av miljøkonsekvensana- lyser både strategisk og i spesifikke pro- Hvordan fremmes miljøforbedringer sjekt knyttet til vannkraft? – Tidsfrister for måloppnåelse av handlings- Norges villreinbestander har gjennom de sis- planer te hundre år blitt stadig mer fragmenterte – Rapportering (Panzacchi et al. 2013a). Samfunnsutviklin- gen med bygging av veier, jernbaner, kraft- God vertikal integrasjon krever koordine- linjer, hyttebyer og annen infrastruktur har i ring av beslutninger på ulike forvaltningsni- stor grad begrenset utbredelsen og bevegel- vå, samt politisk avklaring hos den respekti- sesmulighetene til villreinen (Panzacchi et ve sektormyndighet. Samtidig påpeker Laf- al. 2013b). Opprinnelig vandret dyrene langs ferty og Hovden (2003) at man også må styr- etablerte trekkruter mellom fjellområder i ke den horisontale miljøpolitiske integrasjon innlandet og kysten. I dag har Sør-Norge 23 på tvers av sektorinteresser. Dette inne- bestander i mer eller mindre avgrensede vill- bærer at regjering eller et annet sentralt ko- reinområder som i større eller mindre grad ordineringsorgan, utvikler en sektorovergri- er påvirket av vannkraftutbygging. De nega- pende strategi der det spesifiseres hvilket or- tive konsekvensene er bl.a. tap av areal og gan som får styringsretten overfor enkelte oppsplitting av leveområdene (ibid). sektorinteresser. På tilsvarende måte som Som et innspill til den nasjonale gjennom- for vertikal integrasjon, påpekte Lafferty og gangen av vassdragskonsesjoner (NVE 2013), Hovden (2003) følgende tiltak som grunnlag pekte Miljødirektoratet på at spesielt ned- for styrket horisontal miljøpolitisk integra- demming av arealer samt økt vintervannfø- sjon: ring med åpent vannløp kan ha stor negativ

KART OG PLAN x–20xx 3 Bedømt (refereed) artikkel Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn effekt på villrein (Miljødirektoratet 2013). ström og Ruud 2017). Bestemmelser om revi- Vannkraft-magasiner virker som barrierer sjon kom inn i vassdragsreguleringsloven og fordi villrein under beitetrekk i liten grad fri- industrikonsesjonsloven i 1959. Revisjonsti- villig legger på svøm over litt større vann. den ble satt til 50 år for tidsubegrensede Villrein unngår dessuten å krysse åpne elver konsesjoner. I 1992 ble revisjonsintervallet om vinteren noe som kan avskjære villreinen redusert til 30 år gjeldene for både tidsbe- fra å bruke arealer med vinterbeite. Dette er grensede og tidsubegrensede konsesjoner argument som i stor grad samsvarer med (Knudsen et al. 2013). hva som formidles på villreinportalen.7 Hovedformålet med revisjon av vilkår er å Det finnes omfattende dokumentasjon av bedre miljøtilstanden i regulerte vassdrag effekten av menneskelig aktivitet og hvor- ved å sette nye vilkår for å rette opp miljø- dan ulike typer infrastruktur påvirker mi- skader og ulemper som har oppstått som føl- grasjon og arealbruk til villrein (Vistnes et ge av reguleringen. Dette må avveies mot al 2004, Johnson og Russel 2014, Beauches- formålet med konsesjonen som er kraftpro- ne et al 2014). Det er også gjennomført stu- duksjon, men ikke alle miljøtiltak påvirker dier av vannkraft. I sin systematiske analy- produksjonen. En revisjon er direkte knyttet se fra Newfoundland, Canada dokumente- til miljøforbedringer av en eksisterende kon- rer Mahoney og Schaefer (2002) effekter sesjon i vassdrag. Det er ikke anledning til å både før, under og etter byggingen av et kreve at selve konsesjonen blir inndratt. Det vannkraftanlegg med nytt magasin. Dette er heller ikke anledning til å drøfte endring i gir interessant innsikt. Bay og Jordhøy vannstandsnivå (HRV og LRV9) for regule- (2004) gjorde en etterundersøkelse av til- ringsmagasin, men det kan pålegges ulike leggsreguleringen på Store Urevatn i Setes- produksjonsuavhengige tiltak gjerne knyttet dal-Ryfylkeheiane som ble ferdigstilt i 1999. til såkalte standard naturforvaltningsvilkår Her konstateres det imidlertid at villreinen i som kan knyttes til fisk og vilt. Dette kan liten grad brukte området mens etterunder- også pålegges fysiske tiltak, regler for ferdsel søkelsen ble gjennomført. Dette gjorde det på anleggsveier eller etablering av miljøfond. vanskelig å konkludere med hvilke følger re- En vilkårsrevisjon kan også knyttes til tap- guleringen av Store Urevatn får for reinens pemønster, magasinrestriksjoner og vannfø- trekkvaner (op.cit:61). Uansett skaper eta- ring som kan medføre produksjonstap. Slikt blerte magasin opplagte fysiske barrierer sett kan en vilkårsrevisjon utfordre det opp- som påvirker migrasjon og arealbruk. Nye rinnelig formålet med vannkraftprosjektet. tiltak bør gjennomføres, men det er begren- Med lovendringen i 1992 er omfanget av set med litteratur som drøfter hvordan mil- kommende vilkårsrevisjoner stort – noe som jøforbedringer rent forvaltningsmessig og også ble reflektert i den nasjonale gjennom- politisk skal gjennomføres for tiltak knyttet gangen (NVE 2013). OED foreslår et sett til vannkraftkonsesjoner. med saker som bør prioriteres når diverse Konsesjonene for alle regulerte vassdrag miljøkrav blir fremsatt av ulike interessen- kan åpnes for «jevnlig» revisjon, der vilkåre- ter der reguleringen er en betydelig årsak til ne skal ses på i lys av ny kunnskap. Revi- samlet negativ økologisk belastning. Dette sjonsadgangen er nedfelt i vassdragsregule- knyttes primært til nasjonale laksevassdrag ringslovens §10 som gir berørte interesser en samt andre fiskeinteresser. OED ønsker også rettighet til å stille krav om tiltak for å avbø- å prioritere saker der regulanten kan kombi- te skader og ulemper knyttet til virksomhe- nere miljøforbedringer med oppgradering ten etter et gitt antall år.8 De fleste av de og/eller utvidelse av eksisterende produk- større vannkraftanleggene ble bygget i en tid sjonsanlegg – såkalte O/U prosjekt. I tillegg da det var mer fokus på vannkraftens sam- skal vassdrag som prioriteres i forvaltnings- funnsmessige betydning enn på miljø og na- planer etter vannforskriften og Norges opp- turmangfold (Angell og Brekke 2012, Lind- følging av EUs Vanndirektiv vektlegges

7. Hjemmesiden Villrein.no har en egen side om vilkårsrevisjoner: https://www.villrein.no/kraftrevisjoner/ 8. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1917-12-14-17?q=vassdragsreguleringsloven 9. Høyeste eller Laveste Regulerte Vannstand – HRV eller LRV.

4 KART OG PLAN x–20xx Villrein og vannkraft: Kan regionale planprosesser gjøre en forskjell?

(OED 2012). Dessuten påpeker OED i sine med NVE. Innføring av standard naturfor- retningslinjer at revisjonssaker som er spesi- valtningsvilkår gir Miljødirektoratet og Fyl- elt viktige for naturmangfold og utvalgte pri- kesmannen mulighet til å fastsette mil- oriterte arter og ansvarsarter også skal prio- jøkrav så sant det ikke går utover kraftpro- riteres etter som det vanligvis er betydelige duksjonen, men OED (2012) understreker at allmenne interesser knyttet til slike vass- pålegg må skje innenfor de forutsetninger og drag. OED veilederen nevner villrein spesi- rammer som ligger i selve konsesjonen som elt (ibid). I den nasjonale gjennomgangen ble er hjemlet i sektorlovgivningen. Det er verdt det ikke gjort noen detaljerte vurderinger av å merke seg at selv om standard naturfor- mulige tiltak for å bedre forhold for villrein, valtningsvilkår ikke medfører krafttap, er men som det står: «Selv om det ikke er på- det pr. i dag kun anledning til å innføre eller pekt spesielle tiltak, vil hensynet til villrein justere disse som del av en vilkårsrevisjon være et aktuelt tema i revisjoner som berører der kun den sentrale energiforvaltningen viktige villreinområder» (NVE 2013:18). har beslutningsmyndighet. Ved en revisjon skal det foretas en avvei- ning mellom fordeler og ulemper ved nye el- Vilkårsrevisjon av Sira-Kvina ler endrede vilkår. Fordeler kan være fiske, konsesjonen enklere ferdsel eller positive landskapsvirk- Sira-Kvina kraftselskap (SKk) har en konse- ninger. Samfunnsmessige ulemper kan være sjon fra 1963. Med hjemmel i vassdragsre- tapt kraftproduksjon og svekket forsynings- guleringsloven kan berørte interessenter sikkerhet ved innføring av magasinrestrik- kreve en vilkårsrevisjon etter 50 års – dvs. i sjoner. Vurderingen ved en revisjon er ikke 2013, men allerede i 2010 sendte vertskom- den samme som ved en ny søknad der man munene Sirdal og Kvinesdal et felles krav til vurderer før-tilstanden. Ved revisjon av gam- NVE om å åpne en revisjon (Sirdal og Kvi- le vilkår skal det gjøres en sammenligning nesdal kommuner 2009). Kravsdokumentet av produksjonen fra det utbygde kraftanleg- påpeker at det nå finnes atskillig ny kunn- get inkludert tilhørende magasin, sett opp skap og at det har skjedd mange samfunns- mot foreslåtte miljøtiltak og de eventuelle messige endringer siden konsesjonen ble produksjonsbegrensninger de kan medføre gitt i 1963. Kommunene pekte på at referan- (OED 2012:24). Gjennom etablering av stan- ser til villrein nærmest var fraværende ved dard naturforvaltningsvilkår som følge av en tildeling av konsesjon, men henviser til se- vilkårsrevisjon, kan det gjennomføres miljø- nere forskning (Jordhøy et al. 1996) som ar- forbedringer uten at kraftproduksjonen re- gumenterte for at «Setesdal-Ryfylkeheiane duseres. har vært underlagt omfattende undersøkel- Gjeldende konsesjonsvilkår for eldre kon- ser i for- og etterkant av vasskraftutbyggin- sesjoner før 1973 inneholder i liten grad ger. Resultatet fra disse viser i hovedtrekk hjemler for å pålegge konsesjonæren kom- at dyras arealbruk i økende grad er styrt av penserende tiltak for skader på naturmiljø- de store vassdrags-reguleringene, etter et, og det finnes som regel ingen naturfor- hvert som disse har tatt form» (Sirdal og valtningsvilkår. Gjennom en vilkårsrevisjon Kvinesdal kommuner 2009:13). Basert på vil man kunne ajourføre de hensyn som ikke dette argumenterte kommunene at politiske ble vurdert da konsesjonen ble gitt. Innfø- målsettinger knyttet til vern av villrein ikke ring av standard naturforvaltningsvilkår gir kan realiseres uten betydelige avbøtende til- relevante fagetater fullmakt til å fastsette tak knyttet til de skader som kraftutbyggin- avbøtende tiltak som kan knyttes til ero- gene i området har påført bestanden. sjonssikring, terskelbygging eller biotopjus- NVE besluttet å åpne for vilkårsrevisjon teringer som NVE vil ha ansvaret for. Natur- høsten 2015. I forkant hadde regulanten faglige undersøkelser, fiskeutsetting, rogn- SKk gjennomført flere tiltak for å forbedre planting og fisketrapper håndteres av Miljø- miljøforhold både i Sira- og Kvina vassdrage- direktoratet i dialog med Fylkesmannen, ne primært knyttet til vassdragsøkologiske mens bidrag til kulturminnevern i vassdra- forhold og koblet til arbeidet med vannfor- get håndteres av Riksantikvaren i dialog skriften (Ruud og Fjellstad 2015). Det spesi-

KART OG PLAN x–20xx 5 Bedømt (refereed) artikkel Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn elle er imidlertid at dette har blitt fremmet dette kan gjennomføres i praksis, men her uten direkte styring og pålegg fra sentrale finner vi få analyser av vannkraft og villre- myndigheter. Gjennom en dialog med verts- inforvaltningen. kommunene har man oppnådd felles enighet Behovet for en mer overgripende forvalt- om mål for enkelte vassdragsutsnitt med til- ning av villreinen bidro til forsknings- og hørende tiltak for å nå målsetningene, og utviklingsprosjektet «Villrein og Samfunn» den 31. august 2016 signerte SKk totalt 3 av- (VISA) (Andersen og Hustad 2004). Sentrale taler med de fem vertskommunene.10 Avtale- konklusjoner i VISA var at den tradisjonelle ne med Sirdal og Kvinesdal kommuner har bestandsforvaltningen av villrein ikke var til- også formulert mål knyttet til fjellområder strekkelig til å sikre arten på sikt, leveområ- med flerårsmagasin med direkte relevans for dene måtte også sikres. Med dette fulgte flere villrein.11 Avtalene er nå sendt inn til NVE utfordringer; villreinforvaltningen måtte del- samtidig som høringen knyttet til vilkårsre- vis underlegges et arealforvaltningsregime, visjonen er avsluttet. Saken avventer videre og forvaltningen måtte utvide sitt perspektiv behandling i NVE og endelig vedtak i OED. på målsettinger i villreinforvaltningen. Det siste ble formulert som et behov for å bevege seg fra «menighet» til «samfunn», og fra å bli Hva er status for dagens oppfattet som en «bremsekloss» for utvikling villreinforvaltning? til å være en kilde for bærekraftig verdiskap- Dagens villreinforvaltning er delt i to for- ning i levende lokalsamfunn (Andersen og valtningssystemer – bestands- og arealfor- Hustad 2004, Hongslo og Lundberg 2012). Et valtning. Bakgrunnen er blant annet en til- vesentlig poeng i VISA rapporten var nødven- tagende bekymring over villreinens miljøbe- digheten av å bremse bit-for-bit utbyggingen i tingelser og bestandsstatus på grunn av den dagens fjellområder og fastsette grenser for økende utbyggingen i fjellområdene. Forsk- nasjonale villreinområder gjennom regionale ningen har levert mye kunnskap på frag- planprosesser. mentering og forstyrrelser av villreinens le- VISA prosjektet var en omfattende pro- veområder (Vistnes et al. 2004, Panzacchi et sess over flere år i form av en rekke arbeids- al. 2013a og 2013b). Villreinforskningen har møter hvor de aller fleste aktørgrupper med fokusert på effekter av fragmentering av ha- en eller annen form for tilknytning til vill- bitat, utbygging av hytter og turistbedrifter, rein, var representert. Den endelige rappor- menneskelig ferdsel og ulike former for in- ten som inngående drøftet utfordringer og frastruktur (Nellemann et al. 2003). Energi- balansen mellom bruk og vern, ga støtet til sektoren har i liten grad vært gjenstand for en mer formell politisk prosess. Det er imid- denne type forskning, og det som er gjort er lertid verdt å merke seg at VISA rapporten primært knyttet til kraftledninger (Reimers la stor vekt på å finne en konsensus-, kom- og Coleman 2009, Flydal et al. 2009). Svært promiss-, og mulighetsorientert framstilling. lite forskning er knyttet direkte til vann- Til tross for til dels krevende diskusjoner og kraft. Studier er gjennomført i Nord-Ameri- betydelig uenighet om temaer som villrei- ka (se f.eks. Mahoney og Schaefer 2002), nens sårbarhet under arbeidsmøtene, be- men i norske studier – slik tilfellet var for et- skriver ikke VISA rapporten maktforhold og terundersøkelsen knyttet til reguleringen institusjonelle ansvarsområder mellom ak- av Store Urar, ble få effekter dokumentert tører eller potensielle politiske konflikter. (Bay og Jordhøy 2004). Gitt store barriereef- Rapporten nevner så vidt vannkraft som ek- fekter av vannkraftutbygging som skaper sempel på studier av forstyrrelseseffekter fragmentering av leveområder, neddem- (Andersen og Hustad 2004: 40). Imidlertid ming av beitearealer/trekk samt ferdsel, er gjøres det få refleksjoner rundt politiske sty- det viktig å knytte miljøtiltak i vannkraft- ringsutfordringer på tvers av ulike sektorin- prosjekt til villrein. Samtidig er det etter teresser og beslutningsnivå. Det er ingen re- vårt skjønn spesielt viktig å drøfte hvordan feranse til miljøpolitisk integrasjon slik vi

10. Signeringene ble omtalt av Fedrelandsvennen 1.9 og Lokalavisen Agder 2.9 2016 11. Omtalt i medieoppslag. Avtalen med Flekkefjord, Sokndal og Lund kommuner har ingen referanser til villrein

6 KART OG PLAN x–20xx Villrein og vannkraft: Kan regionale planprosesser gjøre en forskjell? anlegger i denne artikkel, og det blir heller regionalt fokus og lengre tidshorisont har ikke gjort noen analyse av foreslåtte plan- konkludert med store effekter av menneske- prosesser og vannkraft. lig aktivitet på grunn av fortrengning over Anbefalingene fra VISA-arbeidet ble uan- tid fra viktige beite- og kalvingsområder (e.g. sett fulgt opp i Stortingsmelding 21 (2004– Vistnes og Nellemann 2008). 2005). I St.meld.nr 26 (2006–2007) bekreftet Parallelt med dette økte den politiske opp- regjeringen videre at den ville sikre villrei- merksomheten rundt næringsutvikling i ut- nens sentrale plass i norsk fjellfauna gjen- mark. Den såkalte «Fjellteksten» i revidert nom regionale planer og etablering av euro- nasjonalbudsjett i 2003 (Miljøverndeparte- peiske og nasjonale villreinområder. Målset- mentet 2003), ikke bare legitimerte, men di- tingen var å utforme en mer helhetlig for- rekte stimulerte til mer kommersiell utnyt- valtning av større villreinområder på tvers telse av ressurser i verneområder og annen av kommune og fylkesgrenser. I 2007 initier- utmark. Dette var et politikk skifte i forvalt- te derfor Miljøverndepartementet en over- ningen av de store nasjonalparkene ved at gripende planprosess for å utarbeide regio- det ble åpnet for lokal verdiskapning og rei- nale planer for 10 villreinområder i Sør-Nor- selivsvirksomhet i de store verneområdene. ge. Disse omfattende planprosessene koordi- Skjeggedal et al. (2013) har bemerket at det nert av fylkeskommunen, skulle involvere omfattende systemskiftet i forvaltningen «lå kommuner, fylkesmenn, villreinnemder og inneklemt i en budsjettproposisjon om til- frivillige organisasjoner. leggsbevilgninger i statsbudsjettet». Regionale planer er i utgangspunktet vei- Den raskt fremskridende bruk og vern- ledende og ikke juridisk bindene. Gjennom diskursen på første halvdel av 2000-tallet dette pålegget ga Miljøverndepartementet preger rammene og anbefalingene i VISA en instruks til det fylkeskommunale og kom- rapporten. Hovedmålsettingen er at de regi- munale nivået at de regionale planene skulle onale planene skal både verne om villreinens utfylle naturvernet med planer etter plan- og levekår og nytte villreinen til økonomisk ver- bygningsloven. Planleggingen fikk med det- diskapning i distriktene. Politikken er imid- te den krevende oppgaven å forene den poli- lertid mindre tydelig på hvordan dette skal tisk styrte arealforvaltningen med den tradi- oppnås – noe som også kan synliggjøres i den sjonelt faglig orienterte villreinforvaltningen foreslåtte strategiske satsingen på villrein- (Falleth og Hovik 2013). fjellet som ressurs for reiselivet som direkte Vi tolker det slik at VISA prosessen var et trekker på anbefalingene fra VISA. (Bråtå resultat av flere strømninger i tiden. 2015). Her ble det foreslått et verdiskapings- Forskningen de siste par tiår hadde tydelig program knyttet til etableringen av to euro- kommunisert at villreinen var utsatt og sår- peiske villreinregioner i Norge, men hvordan bar for utviklingen i fjellområdene. Det ble dette konkret skal håndteres politisk og for- også gjort studier knyttet til energiprosjekt – valtningsmessig på tvers av ulike sektorin- spesielt nettutvikling (Reimers og Coleman teresser og hensyn er fortsatt uklart, utover 2009, Flydal et al. 2009) og den internasjona- at bruk og vern skal samordnes gjennom le oppmerksomheten rundt Norges ansvar gode lokale løsninger. Heller ikke VISA rap- for arten økte. Det var uenighet innad i fag- porten eller Stortingsmeldingene 21 og 26 miljøene rundt hvilke forstyrrelsesfaktorer foreskriver hvordan man skal finne denne som var signifikante, men i senere år har det balansen. blitt tydeligere at mye av uenighetene bun- Vi konstaterer at det ikke gjøres avklarin- ner i at man har studert effekter på ulike ni- ger rundt hvilke interesser eller behov som våer fra det lokale og stedspesifikke til regi- skal prioriteres ved uenighet og konflikter. onal skala (Skarin og Åhman 2014). Kort Det er heller ingen avklaring i hvordan hen- sagt har studier på direkte effekter av synet til villrein skal integreres i andre poli- menneskelig aktivitet innenfor begrenset tikkområder. Håndtering av politiske uenig- tidsrom og mindre områder konkludert med heter og tilknyttede styringsutfordringer lig- små effekter (e.g. Bay og Jordhøy 2004, Rei- ger som innebygde, latente utfordringer i mers og Coleman 2009), mens studier med et VISA prosessen, de påfølgende regionale pla-

KART OG PLAN x–20xx 7 Bedømt (refereed) artikkel Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn nene og nå sist i forslaget fra Bråtå-utvalget aktører som ble mest aktivt involvert. (ibid). I realiteten har arbeidsgrupper og ut- Heiplanen slår fast at det i første rekke er valg skjøvet sentrale utfordringer foran seg hensynet til villreinen som er behandlet, og med henvisning til at de skal løses gjennom at øvrige arealhensyn som natur, kulturmin- mer konkrete handlingsplaner med sterk lo- ner, friluftsliv og landskap ikke er avklart. kal forankring. Den grunnleggende antakel- Planens viktigste virkemiddel er fire såkalte sen er at de lokale vet bedre hvordan «skoen hensynssoner som er politisk vedtatte areal- trykker» og hva som bør gjennomføres. Erfa- kategorier etter plan- og bygningsloven. I so- ringene så langt viser da også at statlige mil- nen «nasjonalt villreinområde» skal villrei- jømyndigheter og kommunal forvaltning nens interesser tillegges stor vekt. Nye fri- oppfatter de regionale planenes status og tidsboliger skal ikke tillates, men landbruk, funksjon ganske ulikt. næringsutvikling og friluftsliv kan fortsette og videreutvikles innen gitte rammer. I sone «villrein» kan det tillates noe mer menneske- Hva skjer med villreinplanlegging i lig aktivitet. I sone «trekkområder» skal det Setesdal og Ryfylkeheiane? tas spesielle hensyn til villreinens bevegel- Heiplanen illustrerer en del av utfordringene sesmønster og disse sonene overlapper delvis med å skape et større regionalt planinstru- med andre sonekategorier. I sone «bygdeut- ment som skal integrere miljøhensyn med vikling» kan det videreutvikles og tilretteleg- næringsutvikling i en kontekst hvor det ikke ges for boliger, hytter, reiselivsanlegg og an- er prioritert tydelig mellom målsettingene, nen næringsvirksomhet. og hvor det heller ikke eksisterer statlig Hva skjer med villreinplanleggingen i Se- sanksjonsmyndighet. Heiplanen ble gjen- tesdal og Ryfylkeheiane? I hvilken grad har nomført med en relativt stram tidsramme. Heiplanen i tråd med vårt analytiske ram- Arbeidet startet opp i 2007, planprogrammet meverk (Lafferty og Hovden 2003) fulgt opp ble vedtatt 2010 og planen ble vedtatt at fyl- VISA anbefalingene om bedre politisk koor- kestingene i 2012. Planen ble først godkjent dinering mellom nasjonale, regionale og lo- av daværende Miljødepartementet i 2014 da kale nivåer (vertikalt) og mellom ulike sek- det ikke var likelydende vedtak i de fem be- torinteresser (horisontalt). For å kunne sva- rørte Fylkestingene. En styringsgruppe be- re på dette er det sentralt å se både på hvilke stående av ordførerne fra kommunene og fyl- tiltak som er drøftet og hvordan de er fore- keskommune ledet arbeidet med støtte fra et slått gjennomført. arbeidsutvalg og et planfaglig nettverk be- I forhold til vertikal koordinering er det stående av planleggere fra fylkesmenn, fyl- nødvendig å avklare hvordan Heiplanen for- keskommuner, kommuner og villreinnemda. tolker de grunnleggende spørsmålene knyt- Fylkesplanleggerne fungerte som sekretari- tet til villreinens interesser. Planen kartleg- at, og en prosjektleder ble ansatt i perioden ger og drøfter i liten grad de mest sentrale 2009–2012. En opprinnelig partssammensatt utfordringene for villreinforvaltningen og referansegruppe ble ikke aktivert, og man villreinens levekår generelt, men refererer avholdt i stedet direkte møter med berørte in- til VISA prosessen for en problemdefinisjon teresser (Falleth og Hovik 2013). Arbeidet av de sentrale utfordringene. Det er verdt å med Heiplanen hadde dessuten fordelen av å merke seg at i Heiplanen omtales dette på et kunne støtte seg på mye av arbeidet som var generelt nivå og planen skjærer klar av belagt ned tidligere under utarbeidelsen av For- skrivelser av mulige konflikter mellom for- valtningsplanen for landskapsvernområdet valtningsnivåer og uenigheter om kunn- Setesdal-Vesthei-Ryfylkeheiane (SVR) fra skapsgrunnlaget. 2006.12 Den stramme tidsrammen førte til I og med at Heiplanen ble avgrenset til å forenkling av planarbeidet, og planen ble te- gjelde villreinforvaltning og lokal utvikling, matisk avgrenset til villrein og lokal utvik- er det en rekke sektorer, utfordringer og opp- ling. Dette hadde også betydning for hvilke gaver som ikke drøftes nærmere i planen.

12. Flere detaljer om SVR: http://www.nasjonalparkstyre.no/svr/

8 KART OG PLAN x–20xx Villrein og vannkraft: Kan regionale planprosesser gjøre en forskjell?

Samtidig slår handlingsprogrammet for pe- praksis. Det gjør det vanskelig å etterprøve rioden 2015–2018 fast at det er kommunene konklusjonene. som har hovedansvaret for å legge til rette Konsekvensvurderingene er gjort på et for bygde- og næringsutvikling i kommune- overordnet nivå, men det kan diskuteres i planleggingen. Videre vil ikke planen legge hvilken grad det gjøres mer strategiske vur- hindringer i veien for næringsutvikling i ut- deringer. Heiplanen etterlater uansett et marka når kommunen dokumenterer at det- kunnskapsbehov når det gjelder konkrete te ikke er i konflikt med arealbruken til vill- konsekvenser av spesifikke tiltak og reinen og retningslinjene til hensynsonene. endringer innenfor planområdet. Formo- Det mest konkrete tiltaket i handlingspro- dentlig er intensjonen at dette skal vurderes grammet, som også kan sies å ha betydning i forhandlinger som oppstår når handlings- for samtlige arealbruksinteresser, er GPS planen skal implementeres, men styrings- prosjektet i perioden 2013–2017 som mer systemet rundt dette spesifiseres ikke. For- systematisk kartlegger trekkruter til villrei- ventet «retning» i konkrete saker blir derfor nen.13 Dette vil øke kunnskapen om villrei- lite forutsigbart. nens arealbruk og gi et bedre grunnlag for å Handlingsprogrammet har definert fem vurdere avveininger mellom villrein interes- satsingsområder: helhetlig arealforvaltning, ser og andre sektorers arealbruk, inkludert kommunal planoppfølging, bygde- og næ- vannkraft. ringsutvikling, kunnskapsbasert planleg- Heiplanen har gjennomført en kortfattet ging og prosjekt og varslingsrutiner. For de konsekvensanalyse med henvisning til KU- to første områdene er det beskrevet enkelte forskriften etter som planen berører et stort overordnete mål med økonomiske rammer. område og en rekke samfunnsmessige og For temaet bygde- og næringsutvikling har miljømessige forhold der folk bor og virker. Heiplanen ingen mål eller strategier. Under Analysen gir en skjønnsmessig beskrivelse temaet kunnskapsbasert planlegging og ut- av hvordan man antar planen vil virke på vikling, viser Heiplanen til GPS prosjektet områdene; villrein, verneområder, inngreps- og oppfølgingen av GPS merking 2006–2010 frie naturområder, biologisk mangfold, land- der energi og vannkraft er en viktig referan- skap, samfunn, hytteutvikling, landbruk, se. Flere regulanter er involvert – inkludert energi, motorferdsel, kulturminner og kul- SKk. Under temaet varslingsrutiner er det turmiljø og friluftsliv. Interessant nok er definert et mål om å unngå konflikter mel- energifokuset mer på nye installasjoner enn lom ferdsel og villrein gjennom mer etablerte mot eksisterende vannkraftanlegg og regule- rutiner for varsling i forhold til løypekjøring. ringsmagasin. At det eksisterende «energi En vesentlig svakhet ved handlingsplanen landskapet» ikke drøftes i planen, men kun er mangelen på definerte tidsfrister for må- nevnes overfladisk, er overraskende når loppnåelse og rapporteringsrutiner, noe også man tar i betraktning at kraftutbyggingen i Lafferty og Hovden (2003) henviste til som Setesdal og Ryfylke har endret fjellandska- en viktig faktor for styrket vertikal miljøpo- pet og betingelsene for villreinen langt mer litisk integrasjon. Handlingsprogrammet be- enn andre former for menneskelig virksom- skriver hvilke aktører som har hovedansvar het. Forhold knyttet til andre temaer enn for tiltak, men det finnes ingen presise fris- villrein er i minimal grad belagt med faglige ter for gjennomføring (kun årstall). Rappor- referanser og det gjøres ingen drøfting av teringsrutiner, ansvar og form er heller ikke lovverk og forvaltningspraksis innen og mel- beskrevet i planen. I en planfaglig sammen- lom relevante sektorer – altså ingen referan- heng må dette sees som betydelige svakheter se til miljøpolitisk integrasjon. Det er uklart som gjør det vanskelig, om ikke umulig å hva slags metodikk som er brukt i konse- evaluere i hvilken grad planen fører til effek- kvensanalysen og hvordan vurderingen av tiv vertikal integrasjon mellom nasjonale, verdier, konflikter og avveininger er gjort i regionale og lokale forvaltningsnivåer.

13. Prosjektet som koordineres av NINA følger opp tidligere forskning på feltet (Strand et al. 2011)..

KART OG PLAN x–20xx 9 Bedømt (refereed) artikkel Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn

Likeledes er horisontal miljøpolitisk inte- synsonene», spesielt den som er knyttet til grasjon mer eller mindre avhengig av ulike bygdeutvikling. Det er da også et åpent tiltak. Sentralt her er i hvilken grad planen spørsmål slik vi ser det, om det i det hele tatt formulerer en strategi for bærekraftig for- ligger noe føringer som kan styrke villrein- valtning av villrein. Begrepet strategi kan i forvaltningen i denne sonen. denne sammenhengen forstås på ulike må- I Setesdal-Ryfylke valgte den politiske ter. Planen inneholder strategiske elementer styringsgruppen å ikke ta i bruk regionale i form av en rekke delmål som omtaler skjæ- planbestemmelser. Tvert imot har Heipla- ringsflaten mellom villreininteresser og annen kun en veiledende funksjon og forutset- dre sektorer, men disse er formulert i ytterst ter at konkrete tiltak og tilpasninger skal generelle ordelag. Vi kan ikke se at planen gjøres med hjemmel i plan- og bygningslo- har noen bærekraftstrategi knyttet til balan- ven på kommunalt nivå. Hongslo og Lund- sering av økonomiske, sosiale og miljømessi- berg (2012) diskuterer hvordan politikere- ge interesser. Begrepet er heller ikke proble- og administrasjon dels er uenige om i hvil- matisert i planen, og det mangler i stor grad ken grad planen skal styre beslutninger som beskrivelse av virkemidler for å nå målene. berører andre sektorer enn villrein og kon- Dette har betydning for forståelse og gjen- kluderer med at planen er «eierløs». Kom- nomføring av vertikal så vel som horisontal munene vil ikke la seg styre. De vektla nær- miljøpolitisk integrasjon. het til utfordringer og at de bedre vet «hvor Avgjørende i forhold til horisontal integre- skoen trykker» og benyttet anledning ved ring er også spørsmålet om et sentralt poli- utarbeidelse av Heiplanen til å beholde et tisk organ som har mandat, kapasitet og selvstyre til tross for nasjonale villreinhen- myndighet til å implementere planen på syn. Denne mangel på begrensning i kom- tvers av sektorinteresser, samt myndighet til munal selvbestemmelse preger Heiplanen. å overprøve sektorinteresser. Det er åpen- Her ser vi et klart skille fra vannkraft der de bart at dette er en av Heiplanens største ut- fleste beslutninger er sentralt koordinerte i fordringer, all den tid planen (og de øvrige re- tråd med nasjonale føringer og det sektorba- gionale planene) ikke er juridisk bindende. serte lovverket. Dette kan sammenlignes med vannforvalt- Fastsetting av mål og tidsfrister for inte- ningsplanene slik de nå er utformet etter grasjon mellom sektorer, utarbeidelse av EUs Vanndirektiv, der myndighetene klart konsekvensanalyser av mål og tiltak og klare påpeker at konkrete vedtak om miljøforbe- rutiner og mekanismer for rapportering av dringer knyttet til vannkraft må forankres i framdrift, er også sentrale elementer i hori- sektorlovgivningen (Ruud og Aas 2017).14 sontal miljøpolitisk integrasjon. Vår vurde- Falleth og Hovik (2013) rapporterer at ring er at Heiplanen i all hovedsak mangler Heiplanen kan oppfattes som «retningsgi- disse tiltakene, i det minste på et evaluer- vende» og ikke «styrende» for videre planleg- bart nivå. Planen inneholder generelle mål- ging, i og med at planen slår fast at «Rettslig setninger om å balansere vern av villrein bindende arealbruk for områdene blir først med utvikling av andre interesser, men pla- fastlagt gjennom revisjon og vedtak av kom- nen avklarer ingen andre arealbruksinteres- muneplanen i den enkelte kommune» (Hei- ser enn villreinen. Når det gjelder spørsmå- planen 2013:12). Falleth og Hovik (ibid) hev- lene om konsekvensanalyse og rapportering der at dette kan tolkes som et forhandlings- innen de ulike sektorer, er forholdet omlag rom som kan fravikes, men her formidler det samme som i vurderingene av vertikal Fylkesmannen et annet syn. Heiplanen bør integrasjon mellom forvaltningsnivåer. være førende for lokal arealplanlegging. Sannsynligheten for at den vedtatte Heipla- Uenighetene mellom lokalt og statlig nivå nen kan skape en bedre miljøpolitisk koordi- har blant annet vist seg gjennom ulike opp- nering er derfor svært liten.15 fatninger av hva som leggers i begrepet «hen-

14. Flere detaljer om vannforskriften og de godkjente vannforvaltningsplanene: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/kjempeloft-for-bedre-vannmiljo/id2506703/ 15. Flere detaljer om Heiplanen finnes her: https://www.villrein.no/setesdalsheiene

10 KART OG PLAN x–20xx Villrein og vannkraft: Kan regionale planprosesser gjøre en forskjell?

Har VISA skapt en bedre miljøpolitisk De mange uavklarte sidene ved Heiplanen koordinering? i forhold til energisektoren illustreres godt Med referanse til vårt analytiske ramme- gjennom søknaden om etablering av et vind- verk, tolker vi det slik at mye av intensjonen kraftanlegg i Bygland kommune. Anlegget med VISA prosessen var å utvikle en mer hel- som nylig har fått konsesjon fra NVE,16 vil hetlig villreinforvaltning gjennom bedre ver- ligge i hensynsone nasjonalt villreinområde, tikal og horisontal integrasjon av miljøpoli- hvor det ifølge Heiplanen ikke skal tillates tikken med andre arealbruksinteresser i fjel- noen nye former for anlegg eller infrastruk- let. Det kan virke som en opplagt forutset- tur. Stridens kjerne er hvorvidt et stort vind- ning at en syntese mellom to forvaltnings- kraftanlegg kan bygges uten «vesentlig ne- systemer, (bestands- og arealforvaltning) gativ betydning» for villreinen. Saken illus- krever avklaring både av det vertikale sty- trerer en del av problemene som dukker opp ringssystemet og de ulike sektorers relative når planen skal anvendes på konkrete areal- interesser og innflytelse. I realiteten er dette bruksspørsmål. Når Heiplanen ikke er bin- en meget kompleks oppgave, ikke minst sidene kan det kommunale nivået trumfe den den en regional forvaltning på tvers av flere regionale planen for å sikre lokal økonomisk sektorer involverer en rekke ulike myndig- utvikling. Heiplanen inneholder ingen om- hetsområder, regelverk og mer eller mindre forent strategi for å styre mot en felles bære- avklarte institusjonelle mandater. Dette er kraftig utvikling, og den avklarer ikke for- ikke tilfelle for vilkårsrevisjoner av vann- holdet verken mellom de enkelte kommuner kraft der vassdragsreguleringsloven er ene- som dekkes av planområdet eller mellom rådende (OED 2012). Dette påvirker regiona- sektorer som berøres av planen – utover hen- le planprosesser. Spørsmålet er derfor hvor- synet til «bygdeutvikling». Så lenge planar- vidt nye planinstrumenter som Heiplanen beidet ikke har rangert målsettinger, og der- har tatt opp i seg de intensjonene og anbefa- med verdiprioriteringer, kan heller ikke den lingene som ble foreslått i VISA-prosjektet. regionale planen fungere som et legitimt sty- VISA prosessen var motivert av bekym- ringsredskap i forhold til konkrete dilemma- ring for villreinens levekår og tiltagende er og konflikter knyttet til villrein kontra an- konflikter mellom villreininteresser og ulike dre interesser. Når i tillegg den vertikale po- kommersielle interesser. Til tross for at litiske integrasjonen har vesentlige mangler, kraftutbygging har vært en av de viktigste vil de fleste utbyggingssaker ende opp som driverne bak arealbruksendringer og infra- forhandlinger på uklare premisser. Utfallet struktur utvikling i fjellområdene, ikke blir da uforutsigbart slik tilfellet er i vind- minst i Setesdalsområdet, har kraft og ener- kraftsaken i Bygland. I dette tilfellet valgte gi fått liten oppmerksomhet i Heiplanen. kommunens politikere å gå imot anbefalin- Hongslo og Lundberg (2012) mener planen gene fra sin egen administrasjon om ikke å holder bakdøra åpen for kraftutbygging støtte søknaden. Administrasjonen i Byg- gjennom vage og generelle retningslinjer. land forankret sin anbefaling om å avvise Nye anlegg eller utvidelser av eksisterende prosjektet med henvisning til Heiplanen, anlegg «bør unngås», men unntak kan gjøres men dette ble ikke hensyntatt i den politiske for tiltak som ikke innebærer vesentlig nega- behandlingen. NVE konstaterte at Bygland tiv betydning for villreinen. Hongslo og kommune var positive til prosjektet og Aust- Lundberg (ibid.) påpeker videre at planen Agder fylkeskommune mener det må legges ikke sier noe om vindkraft. Dette er i seg selv stor vekt på Bygland kommunes syn i saken. påfallende ettersom utvikling av ny fornybar I praksis har både det lokale og regionale po- energi etter alt og dømme vil prege store ut- litiske nivået satt Heiplanen til side til tross marksområder i årene som kommer (Rosen- for at de sammen vedtok planen. Fylkesman- berg et al. 2013). nen i Aust-Agder har fremmet innsigelse til prosjektet hovedsakelig på grunn av virknin-

16. Etter NVEs vurdering er de samlede fordelene ved etablering av Hovatn Aust vindkraftverk med tilhørende net- tilknytning større enn ulempene tiltaket medfører. Flere detaljer om vedtaket fra NVE: https://www.nve.no/konsesjonssaker/konsesjonssak?id=220&type=A-1,A-6

KART OG PLAN x–20xx 11 Bedømt (refereed) artikkel Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn ger for villrein. Saken er samtidig påklaget. I et al. 2011) forsvant imidlertid mye av de re- oktober 2016 oversendte NVE innsigelsen gionale diskusjonene rundt reinens sårbar- sammen med klagene til OED for endelig be- het og kommunene gikk tilbake til å argu- handling og eventuell godkjenning. mentere for sine lokale interesser, særlig i Det finnes neppe noe entydig svar på forhold til hyttebygging. En mer målrettet spørsmålet om i hvilken grad VISA intensjo- bruk av Heiplanen kan om ikke annet bidra nene blir reflektert i de regionale villreinpla- til bevissthet og dialog rundt de større spørs- nene. Det er fristende å konkludere med at målene knyttet til bruk kontra vern av natur planene ikke skaper mer helhetlig arealfor- og sette spesifikke saker og konfliktområder valtning all den tid planene er basert på mer inn i en større sammenheng. Men skal dette eller mindre frivillige og konsensus-orienter- fungere på en forutsigbar måte i fremtiden, te løsninger. Planene inneholder ikke for- må det bygges inn konkrete virkemidler og pliktende mekanismer for møter og kommu- instrukser i planene for møteprosedyrer, re- nikasjon mellom aktører, rapporteringsruti- presentasjon, rapportering og evaluering av ner og evaluering. Det er i hvert fall hevet tiltak. over tvil at både den vertikale og horisontale Samlet sett er vårt inntrykk at VISA pro- miljøpolitiske integrasjonen inneholder be- sessen har ført til få endringer av betydning tydelige svakheter og direkte mangler. Den- i dagens villreinforvaltning i Setesdal-Ryfyl- ne oppfatningen støttes også av andre studi- keheiane. Heiplanen rører i realiteten lite er (Falleth og Hovik 2013, Hongslo og Lund- ved det bestående systemet, institusjonelle berg 2012, Singsaas 2014). Uten et mer for- posisjoner og maktforhold. Bestandsforvalt- pliktende samspill mellom de mange aktøre- ningen utføres fortsatt av villreinutvalg og ne som har interesser i villreinområder, er nemder med begrenset kontakt mot arealfor- det åpenbart at en helhetlig og langsiktig valtningen som gjennomføres på det kommu- arealforvaltning er komplisert, om ikke nale nivået gjennom plan- og bygningsloven. uoppnåelig. Det er også et helt åpent spørs- Villreinnemda for Setesdal var da heller ikke mål om Heiplanen vil føre til mer lokal ver- aktivt involvert i utviklingen av Heiplanen. diskapning og næringsutvikling ettersom Planen verken drøfter eller avklarer de ulike planen ikke inneholder konkrete virkemid- arealinteressers institusjonelle status, regel- ler eller evaluerbare målsettinger på dette verk og myndighetsområde. Det er også et området og nærmest har definert denne si- åpent spørsmål hvordan interaksjonen mel- den av VISA anbefalingene ut av planen. På lom interesser og sektorer skal organiseres den annen side fører utvilsomt Heiplanen og for å oppnå en mer helhetlig forvaltning – de andre regionale planene til delvis ny og noe som jo var mye av motivasjonen for å eta- annerledes kontakt og dialog mellom in- blere regionale villreinplaner. Videre drøfter teressegrupper og sektorer. Som en overbyg- planen i minimal grad hvilke drivkrefter og ning på dagens kommunale plansystem ska- aktører som påvirker villreinen og dens ha- per Heiplanen en ramme for diskusjoner og bitat. Dette kompliserer diskusjonen rundt forhandlinger som i hvert fall i noen grad har den relative betydningen av ulike påvirk- referanser til regionale og nasjonale hensyn, ningsfaktorer for villreinens kår. I sum blir men vi vil argumentere for at selv på dette dette ganske ullent og da er faren også stor felt så foreligger det store forbedringsmulig- for at man risikerer å rette krav om kompen- heter. serende tiltak mot feil aktør. Vannkraft har Per i dag kan man til en viss grad hevde at skapt utfordringer for villreinen, men det er Heiplanen har gitt et bidrag til å bringe vill- også andre påvirkningsfaktorer knyttet til reinen «fra menighet til samfunn». Erfarin- friluftsliv, jakt og annen ferdsel, hytter, stier gene med GPS merkeprosjektet viser for ek- og veier i fjellet. sempel hvor viktig det er å ha en felles arena VISA argumenterte for viktigheten av på tvers av kommunegrenser som skaper bred representasjon av aktører i implemen- møteplasser og legitimitet rundt kunnskaps- teringen av planene, men Heiplanen har ført grunnlaget. Da første runde av GPS prosjek- til en økt politisering av forvaltningen ved at tet ble avsluttet for Setesdal Austhei (Strand mange føringer og avgjørelser legges av loka-

12 KART OG PLAN x–20xx Villrein og vannkraft: Kan regionale planprosesser gjøre en forskjell? le politikere i prosesser hvor villreineksper- noterer at SKk uttrykker et ønske om å være tise og andre arealbruksinteresser har mye en konstruktiv og proaktiv medspiller ved å svakere tilgang, eller ikke er representert i gjøre de negative miljøvirkningene av regu- det hele tatt (Falleth og Hovik 2013). Vår leringsanleggene så små som mulig (Sira- foreløpige konklusjon er at den foreliggende Kvina kraftselskap 2015). Det kan gi nye Heiplanen i liten grad legger et effektivt muligheter for villrein. grunnlag for å styrke levekårene for villrei- Våren 2015 ble det gjennomført et møte nen i Setesdal og Ryfylkeheiane. hos Fylkesmannen i Vest-Agder med ønske om å få åpnet en revisjon så raskt om mulig for SKk konsesjonen, dernest bl.a. å avklare Hva skjer med villrein og vannkraft? om en frivillig avtale mellom berørte parter I retningslinjene for revisjon av vassdragsre- kan bidra til framdrift i denne revisjonssa- guleringer understreker OED betydningen av ken som da fortsatt ikke var åpnet. NVE var å anlegge et helhetlig perspektiv der ulike positive til tilnærmingen, men påpekte at hensyn skal legges til grunn (OED 2012). Det frivillige avtaler ikke kan erstatte revisjo- gjorde man også i VISA-prosjektet som i Hei- nen.19 Revisjonen ble senere åpnet og i janu- planen. Til forskjell fra villreinforvaltningen ar 2016 inviterte NVE berørte parter til hø- sitter energimyndighetene med full beslut- ring basert på felles krav fra kommunene ningsmyndighet og er derfor i stand til å gjen- samt revisjonsdokumentet som SKk har ut- nomføre den miljøpolitiske integrasjon de me- arbeidet. Dette resulterte i totalt 52 hørings- ner er nødvendig ut fra hensynet til vann- uttalelser med flere konkrete forslag til til- kraftproduksjon. Dette til tross har man så tak knyttet til villrein.20 La oss kort presen- langt i de seks gjennomførte vilkårsrevisjone- tere noen refleksjoner og krav som grovt sett ne i liten grad knyttet konkrete tiltak for vill- har fokus på å styrke overvåking og forvalt- rein mot de miljøforbedringer som regulanter ning av villreinstammen, eller å redusere ne- er pålagt å giennomføre.17 Heiplanen legger gative effekter av utbygging. For flere av inn- få føringer for den pågående vilkårsrevisjo- spillene er det betydelig sammenfall blant nen for Sira-Kvina. Fokus her er snarere på sentrale aktører som fylkesmannen, fylkes- nye energianlegg der man har hatt liten inn- kommunen, Statskog, villreinlag og villrein- flytelse slik tilfellet er for vindkraftprosjektet nemd. Foreslåtte tiltak omfatter; fjerning av i Bygland, men villrein er likevel satt på dags- hytter i områder som er spesielt utsatte eller orden i vilkårsrevisjonen av Sira-Kvina. sårbare i forhold til villreinens arealbehov og Vanlig prosedyre i vilkårsrevisjoner er at trekkruter, fjerning eller omlegging av tu- NVE ber regulanten/konsesjonæren kom- ristløyper, konstruksjon av nye viltpassasjer, mentere krav om vilkårsrevisjon og det gjor- vegetasjonskartlegging og overvåking ved de da også SKk i 2010.18 Selskapet henviste bruk av satellitt teknologi, videreføring av her til flere frivillige tiltak og stilte spørsmå- GPS merkeprosjekt og generelt økt økono- let ved om det var et reelt grunnlag for å misk tilskudd til villreinforvaltningen. åpne revisjonen gitt de mange pågående og Villreinnemda for Setesdal21 påpeker be- planlagte tiltak i Sira- og Kvina vassdrage- hovet for å ta utgangspunkt i hele villreinens ne. Dette var spesielt knyttet til kravene om leveområde, ikke bare kraftregulantens kon- minstevannføring, men de henviser også til sesjonsområde. Videre påpeker de at de sam- GPS merkingen av villrein for å øke kunn- lede negative konsekvenser må vurderes og skap om villreinens vandringer og eventuelle ikke bare tiltak som er knyttet direkte til negative effekter av vassdragsanleggene. Vi energisektorens inngrep. Villreinnemda ar-

17. Pr. oktober 2017 er det totalt gjennomført seks vilkårsrevisjoner og i disse finner vi ingen konkrete pålegg i ved- takene som kan knyttes til villrein. Mer info under ferdig behandlede vilkårsrevisjon for vannkraft på: https://www.nve.no/konsesjonssaker/ 18. Informasjon hentet fra NVEs hjemmeside om SKKs vilkårsrevisjon: https://www.nve.no/konsesjonssaker/konsesjonssak?id=6021&type=V-1 19. Forfatter var selv til stede på møtet, men uttalelsen er senere bekreftet av NVE. 20. En oversikt over alle høringsuttalelsene finnes her: https://www.nve.no/konsesjonssaker/konsesjonssak?id=6021&type=V-1 21. Dette ble konkret behandlet på møtet 6.4: https://www.villrein.no/setesdal-nemnd

KART OG PLAN x–20xx 13 Bedømt (refereed) artikkel Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn gumenterer også for at erfaringene med villreinens leveområde. Revisjonene skal ta GPS-prosjektet tilsier at man bør vurdere utgangspunkt i dagens situasjon og det er jaktfrie soner. At man i vurderingene av lite aktuelt å eliminere de mange regule- kompenserende tiltak rådes til å ta et helhet- ringsmagasin som finnes i området. Likevel lig perspektiv på arealutvikling utover er det mye som kan gjøres politisk for å sikre «energilandskapet» som også omfatter andre habitat og levekår for villrein. Her er det for- inngreps- og forstyrrelses faktorer som jakt, ventet at de regionale planene skulle spille vil være helt avgjørende for å oppnå en mer en rolle. Vår analyse viser at Heiplanen er integrert arealforvaltning og et bedre sam- lite treffsikker, men det kan kanskje endres? spill mellom sektormyndigheter i vurderingen av konsekvenser og avbøtende tiltak. Villreinnemda for Setesdal er på mange Hvordan kan regionale planer bli mer måter ombudsmannen for villrein og søker treffsikre for villrein? en langsiktig bærekraftig strategi for for- Den regionale forvaltningsmodellen som valtning av villreininteresser. Villreinnemda kombinerer bestands- og arealforvaltning er det regionale organet som burde ha man- inneholder en rekke uløste problemer, og kan dat og kapasitet til å overvåke, koordinere og neppe sies å ha funnet sin endelige form. implementere miljøpolitisk integrasjon. De Handlingsprogrammet til Heiplanen for rapporterer på framdrift knyttet til villrein- 2015–2018 viser dette med all tydelighet. forvaltningen, men de mangler myndighet til Det råder et tomrom som hindrer vertikal så- å foreta beslutninger knyttet til vannkraft. vel som horisontal miljøpolitiske integrasjon Kanskje mer oppsiktsvekkende er det fak- fordi den regionale planen kun er retningsgi- tum at de fikk en helt marginal rolle i utar- vende uten konkrete mekanismer og tiltak beidelsen av Heiplanen til tross for at mange for å avklare interessekonflikter. Samtidig av de samme kommunene som er represen- viser erfaringer fra andre regionale planpro- tert i Villreinnemda, var aktivt involverte. sesser som i Nordfjella at fokuset kan styr- Årsaken er uklar, men i motsetning til hva kes hva gjelder vilkårsrevisjoner av vann- som var tilfellet for den regionale planpro- kraft. sess for Nordfjella satt ikke Villreinnemda i Slik vi vurderer det fra kildematerialet styringsgruppen for Heiplanen.22 Villrein- hos NVE, er villreininteresser så langt over- nemda har ingen besluttende myndighet i sett i gjennomførte vilkårsrevisjoner, men energisaker, men sammen med andre inter- det betyr ikke at sentrale energimyndigheter essenter setter de villreininteresser på saks- systematisk har satt villreininteresser til si- kartet i den pågående vilkårsrevisjonen for de. Kanskje det rett og slett er et resultat av Sira-Kvina, og da hadde det vært fornuftig at få revisjonskrav så langt har vært knyttet om villreinens ombudsmann også var aktivt til villrein. Den sentrale energiforvaltningen involvert i denne regionale planprosessen har maktmidler til å fremme miljøpolitisk in- som generelt skal sikre bedre levevilkår for tegrasjon. Mange vil nærmest på prinsipielt villrein og som kunne være en aktiv referan- grunnlag mene at villreininteresser bør ha se for revisjonen av vannkraftkonsesjonen. større innflytelse, men dagens forvaltnings- Regional plan for Nordfjella har en klarere praksis og lovhjemlene er klare. Derfor må fokus på vilkårsrevisjoner og det er et kon- villreininteresser i større grad forsøke å eta- kret tiltak i handlingsprogrammet.23 blere prosedyrer overfor energimyndighete- Mange innspill er fremmet under hørings- ne som mer systematisk og treffsikkert kan prosessen til vilkårsrevisjonen for SKk revi- adressere konkrete villreininteresser når ef- sjonen som også kan påvirke forholdene til fekter av vannkraft og konkrete tiltak skal villrein. Samtidig er det viktig å huske at vurderes slik tilfellet er når vilkårsrevisjo- SKk sin konsesjon er innenfor et avgrenset ner gjennomføres. Det er i denne sammen- geografisk område som er langt mindre enn heng vi etterlyser rollen til Heiplanens

22. Mer informasjon om planprosessen i Nordfjella: http://www.regionalplan-nordfjella.no/ 23. Handlingsprogrammet kan leses her: http://www.regionalplan-nordfjella.no/uploads/Handlingspro- gram%202015-2018_vedtatt%202015-2016.pdf

14 KART OG PLAN x–20xx Villrein og vannkraft: Kan regionale planprosesser gjøre en forskjell? handlingsprogram som en klarere og mer nasjonale forpliktelser. Derfor er det et para- operativ referanse til hva regionale aktører doks at de til tross for den nasjonal betyd- som Villreinnemda aktivt kunne bruke i på- ning er underlagt helt forskjellige plan- og gående prosesser slik tilfellet er for SKk re- forvaltningssystemer. All den tid villreinens visjonen. Samtidig vil det ofte være i regu- leveområder skal sikres over større områder lantens interesse å komme fram til gode mil- og ha avgjørende innflytelse på andre former jøløsninger både for å håndtere konflikter og for arealbruk, må man stille spørsmålet om skape større samfunnsaksept og slikt sett ikke villreinforvaltningen bør styres sterke- sikre effektiv framdrift i lokale utbyggings- re fra statlig nivå. Her kan forslaget til en prosjekter. Eksemplet med vilkårsrevisjonen kvalitetsnorm for villrein bli viktig. i Sira Kvina viser at frivillige avtaler kan Dersom villreininteresser skal ha større fungere positivt for alle parter i form av bed- styringskraft i forhold til andre sektorin- re kontakt, informasjonsutveksling og kon- teresser, må det defineres kvalitetskrav til solidering av et kunnskapsgrunnlag som så bestander, og det må defineres klarere juri- legges til grunn for beslutninger hos ener- diske føringer for hva slags inngang villrein- gimyndighetene. interesser skal ha i større planprosesser. På mange måter utfordrer SKk og verts- Med andre ord, skal man være i stand til å kommunene tradisjonell forvaltningspraksis vurdere den miljøpolitiske integrasjonen, gjennom de frivillige avtalene, men det er trenger man standarder, eller «benchmarks» uansett energiforvaltningen som beslutter for villreinbestandene. Det kan også skape konkrete utfall for vannkraft. Vi vil argu- nye, relevante referanser for utforming av mentere for at det er mot denne praksis at naturforvaltningsvilkår knyttet til vann- regionale villreinplaner som Heiplanen kun- kraft. Så langt har disse stort sett vært knyt- ne spille en mer konstruktiv rolle. Målsettin- tet til vassdragsøkologiske og akvatiske for- gen med regionale planene er at de både skal hold. verne om villreinens levekår samtidig som Med innføring av kvalitetsnormer for vill- man ønsker å bruke villreinen til økonomisk rein vil man i tråd med faktorer som kan verdiskapning i distriktene. Hvordan dette styrke miljøpolitisk integrasjon, kunne for- gjøres er uklart noe som også synliggjøres i vente at det etableres mer konsistent bruk den foreslåtte strategiske satsing på villrein- av konsekvensanalyser både strategisk og fjellet som ressurs for reiselivet (Bråtå knyttet til spesifikke prosjekt. Dette må un- 2015). Det ble foreslått et verdiskapingspro- derlegges konkrete tidsfrister og knyttes til gram knyttet til etableringen av to europeis- spesifikke rapporteringsrutiner slik Lafferty ke villreinregioner i Norge som ble åpnet i og Hovden (2003) påpekte. Dette skjer allere- september 2017,24 men i realiteten skjer det de på villaks. Slikt sett kan den vertikale allerede omfattende verdiskaping i villrein- miljøpolitiske integrasjonen innen miljøfor- regionene knyttet til vannkraft. Dette er ver- valtningen styrkes, men kvalitetsnormen for diskaping som også tilfaller vertkommune- villaks har også vist at den kan påvirke be- ne. Villreinen derimot er fortsatt lite tilgode- slutninger langt utenfor miljøsektoren ved sett. konkret å påvirke vannkraftpolitiske beslut- Det kan naturligvis argumenteres for at ninger knyttet til pålegg om minstevannfø- energiforsyning er langt viktigere rent sam- ring for vannkraftkonsesjoner. funnsmessig enn om vi bevarer en viltart Med enklere innføring av standard natur- med marginal økonomisk og materiell betyd- forvaltningsvilkår,25 kan det bli lettere å ning, men både energiforsyning og villrein er knytte tiltak som stenging og/eller omleg- definert som nasjonale interesser. Samtidig ging av veier, stier og løyper, flytting av hyt- er begge politikkområder påvirket av inter- ter, konstruksjon av viltpassasjer, samt mål-

24. Flere detaljer om verdiskapingsprogrammet: http://www.miljodirektoratet.no/no/Nyheter/Nyheter/2017/Juni- 2017/Nytt-verdiskapingsprogram-for-nasjonale-villreinomrader/ 25. Enklere innføring av standard naturforvaltningsvilkår ble på forsommeren 2016 omtalt både i Stortingets behandling av Handlingsplan for naturmangfold (Meld.St. 14 (2015–2016)) så vel som Energimeldingen (Meld.St. 25 (2015–2016)).

KART OG PLAN x–20xx 15 Bedømt (refereed) artikkel Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn rettet informasjon til turister, jegere og andre ner vi at villreinnemda som en sentral for- friluftslivsgrupper mer direkte til enkelte re- valter av den regionale planen, kan spille en levante konsesjoner. Dette vil normalt med- langt mer sentral rolle enn tilfellet har vært føre langt mindre kostnader og gripe mindre så langt i Setesdal-Ryfylkeheiane. inn i kjernevirksomheten til vannkraftsekto- Mange søker nå løsninger gjennom vil- ren all den tid produksjonsvolum og kraftfor- kårsrevisjoner og forventningene er høye. syning ikke vil bli påvirket. De aller fleste Vannkraftprodusenter må ta sin del av an- tiltak rettet mot villrein knyttet til vann- svaret for å styrke levevilkårene for villrein, kraft innebærer økonomiske utlegg for regu- men regulantenes ansvar er tross alt begren- lanten, men dette kan være en relativt rime- set til konsesjonens geografiske område. An- lig investering for å etablere en bredere sam- dre lokale aktører må derfor også få tildelt funnsaksept av en virksomhet som fortsatt den rolle og det ansvar de trenger dersom vi er preget av omfattende konflikt. De frivilli- skal styrke villreinens situasjon. I denne ge avtalene som SKk har inngått med verts- sammenheng vil vi argumentere for å se kommunene viser en vilje til nytenkning, nærmere på rollen til villreinnemdene som men dette må settes inn i en bredere sam- en mer aktiv forvalter av regionale planer og menheng som bedre og bredere håndterer re- handlingsprogram. Samtidig kan det være gionale hensyn slik vinnreinforvaltningen relevant å drøfte begrensninger i det kom- krever. munale selvstyret i saker av nasjonal in- Samfunnet har i dag ingen overordnet teresse. Det gjelder for vannkraft, men hvor- strategi for bærekraftig utvikling. Det er for ikke også for villrein? snarere referanser til bærekraftig økono- misk forvaltning, bærekraftig omsorgs- systemer eller bærekraftig bestandsforvalt- Referanser ning. En kvalitetsnorm for villrein vil ikke Abazaj, J., Moen, Ø. og A. Ruud. 2016. Striking the skape en ny myndighet for å overprøve sek- Balance between Renewable Energy Genera- torpolitiske prioriteringer innen energi og tion and Water Status Protection: Hydropower vannkraft, men den kan i tråd med tiltak for in the context of the European Renewable Ener- styrket horisontal miljøpolitiske integrasjon, gy Directive and Water Framework Directive», i også bidra til å stille tydeligere krav til hva Environmental Policy and Governance, volume som må inkluderes når vilkårsrevisjoner av 26, issue 5, pp 409–421. vannkraft gjennomføres. Historisk sett har Andersen, R. og H. Hustad (red). 2004. Villrein & vannkraftutbygging og konkrete regule- Samfunn. En veiledning til bevaring og bruk av ringsmagasin formet fjellandskapet, men Europas siste villreinfjell. NINA Temahefte villreinens levekår påvirkes også av andre 278. drivkrefter som jakt, friluftsliv, turisme, hyt- Angell, S.I. og O. Brekke. 2012. Frå kraft versus tebygging og samferdsel. Det er forståelse av natur til miljøvenleg energi? Norsk vasskraft- summen av disse virkninger som er viktige. politikk i eit hundreårsperspektiv. Rapport 3, Det er gjennomført interessante biologiske Bergen: Uni Research – Rokkan. studier (Beauchesne et al. 2014), men skal vi Bay, L.A. og P. Jordhøy. 2004. Store Urevatn – vill- utvikle en mer bærekraftig villreinforvalt- rein. Etterundersøkelse i forbindelse med til- ning må styrket miljøpolitiske integrasjon leggsregulering av Store Urevatn, NINA Opp- være løsningen. Selv om enkelte mener regu- dragsmelding 798. lanter av vannkraftskonsesjoner bør ta an- Beauchesne, D., Jaeger, J.A.G. og M-H St-Laurent. svar for det meste av relevante tiltak, burde 2014. Tresholds in the capacity of boreal cari- det videreutvikles en regional plan der det er bou to cope with cumulative distrurbances: Evi- mulig å vurdere relevante revisjonstiltak dence from space use patterns, i Biological Con- opp mot andre tiltak som påvirker levekår servation, vol 172; 190–199. for villrein. En mer målrettet regional plan Bråtå, H.O. (red). 2015. Europeiske villreinregio- knyttet opp mot etterprøvbare kvalitetsnor- ner – en strategisk satsing på villreinfjellet som mer for villrein, kan da også legge et bedre ressurs for reiselivet, Rapport 05, Østlandsforsk- grunnlag for lokale dialogprosesser. Her me- ning.

16 KART OG PLAN x–20xx Villrein og vannkraft: Kan regionale planprosesser gjøre en forskjell?

Collier, U. 1997. Energy and Environment in the caribou, i Biological Conservation, vol 107: 147– European Union. Aldershot: Ashgate. 153. Egeland. H. og G. B. Jacobsen. 2012. Kampen om Meld. St.14. (2015–2016). 2016. Natur for livet – kunnskapsgrunnlaget. En analyse av prosessen Norsk handlingsplan for naturmangfold, Klima knyttet til endring av manøvreringsreglemen- – og Miljødepartementet. tet for Suldalslågen. Rapport TR A7222 SIN- Meld. St.25. (2015–2016). 2016. Kraft til endring – TEF Energi. Energipolitikken mot 2030. Olje og Energide- Falleth, E. og S. Hovik. 2013. Regional planlegging partementet. i villreinens rike i Setesdalsheiene. Utmark, Miljødirektoratet. 2013– Villrein og effekter av http://www.utmark.org | Nummer 2 2013. vannkraftkonsesjoner – generelt faglig grunn- Flydal, K., Korslund,L., Reimers, E., Johansen, F., lag for effektvurderinger og avbøtende tiltak. og J.E. Colman,. 2009. Effects of Power Lines on Miljødirektoratet. Notat av 1.6. Area Use and Behaviour of Semi-Domestic Nellemann, C., Vistnes, I., Jordhøy, P. & Strand, O. Reindeer in Enclosures. International Journal 2003. Progressive Impact of Piecemeal Infra- of Ecology, article ID 340953, structure Development on Wild Reindeer. Biolo- doi:10.1155/2009/340953 gical Conservation, 113, 307–317. Heiplanen 2013. Regional plan for Setesdal Vest- NVE. 2013. Vannkraftkonsesjoner som kan revi- hei, Ryfylkeheiane og Setesdal Austhei med deres innen 2022. Nasjonale gjennomgang og handlingsprogram. forslag til prioritering. Oslo: Rapport 49. Hongslo, E. og A. K. Lundberg, A.K. 2012. Regio- OED. 2012. Retningslinjer for revisjon av konse- nal planlegging i villreinområder – arealplan- sjonsvilkår for vassdragsreguleringer. legging som nytt virkemiddel? Kart og Plan 4, Panzacchi, M., Van Moorter, B., Jordhøy, P. og 255–265. Strand, O. 2013a. Learning from the past to Hovik, S. og E. Falleth. 2003. Vern av Seterdal, predict the future: Using archeological findings Vesthei – Ryfylkeheiene landskapsvernområde. and GPS data to quantify reindeer sensitivity to Holdninger til vern og forvaltning blant lokal- anthropogenic disturbance in Norway. Lands- politikere og lokale organisasjoner. NIBR cape Ecology 28, 847–859. notat:126. Panzacchi, M., Van Moorter, B. & O. Strand. Johnson, C.J. og D.E Russel. 2014. Long-term dis- 2013b. A road in the middle of one of the last tribution responses of a migratory caribou herd wild reindeer migration routes in Norway: cros- to human disturbance, i Biological Conservati- sing behaviour and threats to conservation, i on, col 177; 52–63. Rangifer vol. 33, special issue no. 21: 15–26. Jordhøy, P., Strand, O, Skogland, T, Gaare, E. og F. Rasmussen, I. og H Walhquist. 2013. Verdsetting Homstrøm. 1996. Oppsummeringsrapport, over- av norsk vannkraft i et klima og miljøperspek- våkingsprogram for hjortevilt – villreindelen. tiv. Vista Analyse rapport 20. 1991–1995. NINA fagrapport 22. Reimers, E. og J. E. Coleman. 2009. Reindeer and Knudsen, J., Egeland, H., Jacobsen, G. og A. Ruud. Caribou Rangifer tarandus Response Towards 2013. Norsk Vannkraft og «den doble miljøut- Human Activities. Rangifer 262: 55–71. fordringen» i Kart og Plan nr. 5, 2013, vol. 73; Rosenberg, E., Lind, A., og K.A. Espegren. 2013. 345–354. The impact of future energy demand on renew- Lafferty, W.M. og E. Hovden. 2003. Environmental able energy production – Case of Norway. Ener- Policy Integration: Towards an analytical frame- gy 61; 419–431. work i Environmental Politics, Vol 12. No. 2; 1–22. Ruud, A. og H.P. Fjellstad. 2015. «Vannforskriften Lindström, A. og A. Ruud. 2017. «Whose Hydropow- og norsk vannkraftproduksjon. Kan miljøde- er? From Conflictual Management into an Era of sign og funksjonsmål gi bedre planprosesser?» i Reconciling Environmental Concerns; A Retake Vann # 2, 2015; 152–162. of Hydropower Governance towards Win-Win Ruud, A. og Ø. Aas. 2017. Vannforvaltningspla- Solutions?» i et spesialnummer av Sustainability ner i Norge – opp som en løve, ned som en på Hydropower, vol 9, open access: skinnfell? En dokumentanalyse av planproses- http://www.mdpi.com/2071-1050/9/7/1262. sen i regulerte vassdrag som følge av regjerin- Mahoney, S.P og J.A.Schaefer. 2002. Hydroelectric gens godkjenninger i 2016. NINA-Rapport development and the disruption of migration in 1351

KART OG PLAN x–20xx 17 Bedømt (refereed) artikkel Audun Ruud og Bjørn Petter Kaltenborn

Singsaas, M. 2014. «Villrein i politiske landskap. St.meld. nr. 26 (2006–2007). Regjeringens miljøpo- Regional planlegging i Rondane» i Kart og Plan, litikk og rikets miljøtilstand. Klima og miljøde- vol 74, sidene 247–265. partementet, Oslo. Sira-Kvina kraftselskap. 2015. Revisjonsdoku- St.prp. nr. 65 (2002–2003). Tilleggsbevilgninger og ment. Tilgjengelig på NVEs hjemmeside om omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet Sira-Kvina revisjonen: https://www.nve.no/kon- folketrygden 2003. sesjonssaker/konsesjonssak?id=6021&type=V-1. Strand O., Panzacchi, M., Van Moorter, B., Ander- Sirdal og Kvinesdal kommuner. 2009. Krav om sen, R. Og L.A. Bay. 2011. Villreinens bruk av revisjon. Tilgjengelig på NVEs hjemmeside om Setesdalsheiene. Sluttrapport fra GPS-merke- Sira-Kvina revisjonen: https://www.nve.no/kon- prosjektet 2006–2010. NINA Rapport 694, s. sesjonssaker/konsesjonssak?id=6021&type=V-1. Trondheim. Skarin, A. og Åhman, B. 2014. Do human activity Vistnes, I. og Nellemann, C. 2008. The matter of and the infrastructure disturb domesticated spatial and temporal scales: A review of reinde- reindeer? The need for the reindeer’s perspecti- er and caribou response to human activity. ve. Polar Biology, 37: 1041–1054. Polar Biology 31, 399–407. Skjeggedal, T., Overvåg, K., Flogenfeldt, T. og T. Vistnes, I., Nellemann, C., Jordhøy, P. og O. Ringholm. 2013. Ti år med «fjellteksten»» Strand. 2004. Effects of infratructure on migra- Utmark, 1, 2013, http://www.utmark.org | tion and range use of wild reindeer, i Journal of Nummer 1 2013. Wildlife Management, vol. 68 (1); 101–108. St.meld. nr.21 (2004–2005). Regjeringens miljø- WCED. 1987. Our Common Future. Oxford Uni- vernpolitikk og rikets miljøtilstand. Miljøvern- versity Press. departementet, Oslo.

18 KART OG PLAN x–20xx