Línia De Recerca, Que Per Ara És Molt Incipient

RevistaRevista d’Estudisd’Estudis AutonòmicsAutonòmics ii FederalsFederals JournalJournal ofof 30 Self-GovernmentSelf-Government Revista d’Estudis Autonòmics i Federals — Journal of Self-Government Revista d’Estudis Autonòmics i Federals — Journal

Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes 30 I Desembre 2019 December actuals de la justícia lingüística Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil 30 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística. El cas de Catalunya en el context de les democràcies avançades Albert Branchadell

Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics: aplicacions al cas de Catalunya F. Xavier Vila

NOTA: I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol? Antoni Milian i Massana

Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias para los entes descentralizados de los estados miembros Manuel Fondevila Marón 0 3 0 0 0 1 0 0 3 6 2 6 8 8 1 7 7 9 ISSN 1886-2632 Revista d’Estudis Autonòmics i Federals – Journal of Self-Government Núm. 30 I Desembre 2019 Revista semestral / Biannual journal

Per presentar manuscrits a la REAF–JSG consulteu al web de l’IEA: Guia per a autors i presentació d’originals Guía para autores y presentación de originales Guide for authors and submission of manuscripts

La REAF–JSG no s’identifica necessàriament amb el contingut dels articles ni se’n responsabilitza.

Disseny gràfic: Marquès Art Gràfic, SL i Addenda Maquetació: Entitat Autònoma del Diari Oficial i de Publicacions

ISSN 1886-2632 eISSN 2014-8658 Dipòsit legal: B 32644-2012

La REAF–JSG està indexada a Scopus, Academic Search Premier, Fuente Académica Plus, Directory of Open Access Journals, DIALNET; avaluada a CARHUS Plus+2018 (Dret: A; Sociologia i Política: C), DOAJ i LATINDEX (Catálogo); ICDS 9.6. Revista d’Estudis Autonòmics i Federals Journal of Self-Government

30 I Desembre 2019 December Revista d’Estudis Autonòmics i Federals Journal of Self-Government

Director Comitè Científic Ferran Requejo Eliseo Aja Fernández Catedràtic de Ciència Política de la Catedràtic de Dret Constitucional Universitat Pompeu Fabra i director de de la Universitat de Barcelona l’Institut d’Estudis de l’Autogovern Enoch Albertí Rovira Catedràtic de Dret Constitucional Secretària de la Universitat de Barcelona Mireia Grau Creus Miguel Ángel Aparicio Pérez Cap de l’Àrea de Recerca de l’Institut Catedràtic de Dret Constitucional d’Estudis de l’Autogovern de la Universitat de Barcelona Xavier Arbós Marín Comitè de Redacció Catedràtic de Dret Constitucional Núria Bosch de la Universitat de Barcelona Catedràtica d’Economia Aplicada de la Enric Argullol Murgadas Universitat de Barcelona Catedràtic de Dret Administratiu de Miguel Ángel Cabellos Espiérrez la Universitat Pompeu Fabra Catedràtic de Dret Constitucional Mercè Barceló Serramalera de la Universitat de Girona Catedwràtica de Dret Constitucional de Angustias Hombrado la Universitat Autònoma de Barcelona Professora ajudant doctora a la Facultat Antoni Bayona Rocamora de Ciències Polítiques i Sociologia de la Professor titular de Dret Administratiu de Universitat Nacional d’Educació a Distància la Universitat Pompeu Fabra i lletrat del Klaus-Jürgen Nagel Parlament de Catalunya Professor agregat de Ciències Polítiques Francesc de Carreras Serra de la Universitat Pompeu Fabra Catedràtic de Dret Constitucional de la Marc Sanjaume Calvet Universitat Autònoma de Barcelona Assessor de l’Àrea de Recerca de l’Institut Marc Carrillo d’Estudis de l’Autogovern en Matèria de Catedràtic de Dret Constitucional de la Polítiques Comparades d’Autogovern i Universitat Pompeu Fabra i conseller del professor associat de Ciència Política de la Consell de Garanties Estatutàries de la Universitat Autònoma de Barcelona Generalitat de Catalunya i de la Universitat Pompeu Fabra Manuel Cienfuegos Mateo Joan Vintró i Castells Catedràtic acreditat de Dret Internacional Catedràtic de Dret Constitucional de la Públic i Dret Comunitari de la Universitat Universitat de Barcelona Pompeu Fabra Carlos Closa Montero Guillem López Casasnovas Investigador de l’lnstituto de Políticas Catedràtic d’Economia Aplicada de la y Bienes Públicos del CSIC Universitat Pompeu Fabra Pedro Cruz Villalón Ramón Máiz Suárez Catedràtic de Dret Constitucional de la Catedràtic de Ciència Política de la Universitat Autònoma de Madrid Universitat de Santiago de Compostel·la Víctor Ferreres Comella Isidre Molas Batllori Catedràtic de Dret Constitucional Catedràtic de Dret Constitucional de la de la Universitat Pompeu Fabra Universitat Autònoma de Barcelona Joaquim Ferret Jacas Jordi Muñoz Catedràtic de Dret Administratiu de la Investigador Ramón y Cajal a la Universitat Universitat Autònoma de Barcelona de Barcelona Tomàs Font Llovet Cesáreo Rodríguez-Aguilera de Prat Catedràtic de Dret Administratiu de Catedràtic de Ciència Política de la la Universitat de Barcelona Universitat de Barcelona Enric Fossas Espadaler Eduard Roig Molés Catedràtic de Dret Constitucional de la Professor titular de Dret Constitucional Universitat Autònoma de Barcelona de la Universitat de Barcelona Alain-G. Gagnon Cheryl A. Saunders Professor titular al Departament de Professora emèrita de la Universitat de Ciència Política de la Universitat Melbourne del Quebec a Mont-real Joaquín Tornos Mas Alfredo Galán Galán Catedràtic de Dret Administratiu de la Catedràtic acreditat de Dret Administratiu Universitat de Barcelona de la Universitat de Barcelona Josep M. Vallès Casadevall Manuel Gerpe Landín Catedràtic de Ciència Política de la Catedràtic de Dret Constitucional de la Universitat Autònoma de Barcelona Universitat Autònoma de Barcelona Jaume Vernet Llobet Markus González Beilfuss Catedràtic de Dret Constitucional de la Professor titular de Dret Constitucional Universitat Rovira i Virgili i conseller del de la Universitat de Barcelona Consell de Garanties Estatutàries de la Tania Groppi Generalitat de Catalunya Catedràtica d’Institucions de Dret Públic Jacques Ziller de la Universitat de Siena Catedràtic de Dret de la Unió Europea de la Montserrat Guibernau Universitat de Pavia Investigadora afiliada al Departament de Sociologia, POLIS Universitat de Cambridge Coordinació editorial John Kincaid Jesús Solé-Farràs Director del Meyner Center for the Responsable de Comunicació, Publicacions Study of State and Local Government i Documentació de l’Institut d’Estudis de del Lafayette College de Filadèlfia l’Autogovern

Sumari

Presentation / Presentació Ferran Requejo ...... 9

1. Tema monogràfic: Llengües i autogovern

Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil ...... 25

Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística. El cas de Catalunya en el context de les democràcies avançades Albert Branchadell ...... 57

Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics: aplicacions al cas de Catalunya F. Xavier Vila ...... 97

NOTA: I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol? Antoni Milian i Massana...... 147

2. Altres temes

Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas ...... 173

Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias para los entes descentralizados de los estados miembros Manuel Fondevila Marón ...... 231

Presentation

Issue 30 of the Revista d’Estudis Autonòmics i Federals – Journal of Self-Govern- ment (REAF-JSG) contains six academic research contributions. The first four examine language rights and policies in contemporary democracies using different perspectives: theoretical ones related to the theories of “linguistic justice” that have been developed in Europe and North America in recent years, and comparative perspectives, with an analysis of cases in modern democracies. These four articles are a reworking of some of the research papers presented at the Workshop on “Languages and Self-Government” which took place at the Institute for Self-Government Studies (IEA) in June 2019. As for the other two articles, one examines self-government in Catalonia in relation to university policies and the other analyses the scope and limits of independence referendums in the European context. The article on Catalan university policies addresses a basic analytical question: whether the current political and regulatory framework of Spain’s state of autonomous communities enables the Government of Catalonia to define and implement its own policy choices. The article on independence referendums focusses on their limits and potential. It is based on the recent cases of referendums held in Scotland and Catalonia, and the Brexit referendum in the United Kingdom.

What can be considered as a “just linguistic policy?” The field of “linguistic justice” has been the focus of increasing attention in recent years, from re- searchers in political science and political and moral philosophy. The interac- tion between these two areas of knowledge and the field of sociolinguistics is now beginning to bear fruit. The article “Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística” (What are just language policies? The current paradigms of linguistic justice) by Sergi Morales and Elvira Riera examines some of the conceptual foundations of current analytical approaches to linguistic justice. In general terms, the authors highlight three basic components of this sphere of justice: the principles or criteria that guide decisions concerning linguistic justice in the field of liberal-democratic political theory, the sociolinguistic knowledge in contexts of linguistic diversity, and the case of multilevel governments in states formed

9 Presentation

on a territorial basis. This is obviously a complex issue, which requires in- teraction between several fields of research. The authors examine the usual liberal approaches, focusing on moral individualism and ethical pluralism. As a result, the analysis initially focuses on the moral and functional values that languages have for their speakers, and their equitable distribution in linguistically diverse societies. Languages’ functions of communication and expression of identity are also discussed. As they interact with each other, these two dimensions involve at least three different theoretical paths and analytical approaches: instrumentalism, territorialism and linguistic pluralism. The results and suitability of each of these approaches depend on the specific context in which language rights and policies operate. The article emphasises that each of the latter has advantages and disadvantages. Among the disadvantages, the authors mention a lack of attention to the relational dimension of languages, an impoverished dichotomous perspective of the relationship between identity and communication, and an underestimation of the impor- tance of specific empirical contexts, in both the analytical frameworks used and in their practical application. Finally, the authors consider the specific case of Catalonia, based on these analytical factors. The case of Spain is a model of shared powers involving various political and legal agents on two territorial levels (state and sub-state: governments, parliaments and courts). These agents also make decisions about two different languages depending on the territorial level of reference. A growing linguistic conflict, in the context of a burgeoning political conflict, especially in the wake of the Constitutional Court’s ruling on the Catalan Statute of Autonomy (2010), has led to an increasing intervention by state agents in order to limit the Government of Catalonia’s linguistic autonomy, to the detriment of the Catalan language in areas including education, institutions and economic activity. This situation encourages the institutions of the Government of Catalonia to promote defensive language policies when applying a model of linguistic pluralism. The authors highlight the desirability of enhanced self-government, with Catalan institutions having exclusive competences in the sphere of language, without any interference from the Spanish government. This situation would lead to less reactive measures on the part of the Catalan institutions, and a pluralisation of the country’s collective identity, recognising Spanish as a language of Catalonia.

Albert Branchadell’s review starts with an analytical overview of the comparative policy of the linguistic systems in European democracies, which, personally speaking, I must add is often unfortunately absent in “Hispanic”

10 Presentation

discussions on linguistic issues (and on political issues in general). In his article, “Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüísti- ca. El cas de Catalunya en el context de les democràcies avançades” (Choice of language regime, degree of self-government and sociolinguistic makeup. The case of Catalonia in the context of advanced democracies), he introduces the municipal level alongside the state and sub-state or regional levels, in an examination of language regimes in terms of the regulation of all official languages—the relationship between the public authorities and between those authorities and citizens. Different territorial levels may have different language regimes. The author notes that a territory’s language regime does not depend on its level of self-government. There are several examples of this lack of correlation in the empirical world of European democracies. He also shows how linguistically heterogeneous territories often have multilingual regimes, and vice versa. The Spanish case is an exception in Western Europe (as an officially monolingual regime at the state level) in a context of linguistic diversity. The case of Catalonia is consistent with the first aspect discussed, and is analysed independently of the level of self-government, in either the present or the future. Since this is a pluralist environment, a possible future monolingualism is ruled out on principle, but the possible application of this regime in homogeneous municipalities in the relations between citizens and local government is introduced, as occurs in some European democracies. The benchmarks for comparison used here are the Swiss and Finnish cases. According to the author, this is only one possibility, as another could be dual official status. This would therefore be a “hybrid regime that combines a- bi lingual regime in the ‘central’ institutions with a bilingual or monolingual regime in the municipalities”, which is based on the sociolinguistic compo- sition of the citizens and their preferences.

The contribution by F. Xavier Vila, entitled “Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics: aplicacions al cas de Catalunya” (Language policy models and their sociolinguistic conditioning factors: ap- plications to the case of Catalonia), starts with a critique of De Schutter’s classification of instrumental, territorial and pluralistic linguistic systems or regimes. The author articulates his criticism around five main points: it does not include many of the empirical cases, it mistakenly places instrumentalism and monolingualism on the same level, it presents the categories of territorialism and pluralism in sociolinguistically erroneous terms, it misinterprets some social functions of language, and it considers semantically connected concepts from the perspective of nation-states. This is an important critique,

11 Presentation

and the article considers each aspect in turn. As an alternative, the author proposes a classification that does not use the nation-state as its sole comparative framework, but instead distinguishes between simple and complex linguistic regimes, and within the latter category, between symmetrical and asymmetrical regimes, and between unitary and compound regimes. Vila then discusses some factors that explain instability in situations of linguistic diversity, such as parental languages and immigration. The article examines the case of Brussels, and notes that a symmetrical approach is in practice not a favourable alternative for the minority language, regardless of the constitutional and legal regulations on the subject. The city was originally Dutch-speaking, and it has experienced an increasing Frenchification since it became the capital of the new Belgian state in the early nineteenth century. Quite differently, the author also notes the social and linguistic recovery of the prestige of French in Quebec since 1960 (the Quiet Revolution) provides a counter example to the Brussels’ case. In spite of this apparent success, the author mentions some analysis that have highlighted the limited impact, outside the school environment, of Quebec’s Law 101 (1977), which is sometimes presented as successful legislation for a language which previously held minority status. A successful defence of a language is in any case due to other factors of a political and socio-economic nature. Finally, the author considers the results of the language regime in Catalonia. He characterises the Cata- lan language regime from four basic factors: its integrationist approach, the fact that two languages have official status, the asymmetry of rights and obligations in the constitutional regime of bilingualism in favour of Span- ish (Article 3.1 of the Constitution; Constitutional Court ruling 31/2010 on the Statute of Autonomy), and Catalan as the language of Catalonia. After describing their advantages in terms of the political situation of the Cata- lan language during the Spanish dictatorship, two serious limitations of the model are, nevertheless highlighted. First, there is “de facto lack of protection of the Catalan language”, bearing in mind the success or failure of other bilingual regimes (French in Quebec, Dutch in Brussels, Swedish in Finland). The Catalan language is in practice merely an option that is not supported in government and in the market. Second, the model is unable to linguistically integrate the immigrant adult population. The empirical conclusion is that the Catalan language can be ignored, meaning that in practice the linguistic regime in Catalonia is an asymmetric regulation in favour of Spanish.

The essay by Antoni Milian entitled “I,ara , quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?” differs from the previous articles, and not only

12 Presentation

in terms of its formal presentation as an essay. This political-legal study examines the Spanish Government’s neglect and lack interest in linguistic diversity issues, as well as the sometimes surprising lack of attention by Catalonia’s political institutions and stakeholders to the defence of the Catalan language in various territorial contexts. First, it mentions some limitations of the linguistic demands made by recent presidents of the Government of Catalonia during the recent “political process” in favour of Catalan independence. Sec- ond, it calls for an “unavoidable reform” of Article 3 of the Spanish Constitu- tion, and an initiative to amend it, as it makes the Catalan language mostly “useless” within Spain as a whole and “unnecessary” in Catalonia. Third, the author uses judicial decisions to examine the restrictive interpretation of Article 3 of the Spanish Constitution by the Constitutional Court. It reviews the most important rulings of the Constitutional Court on linguistic issues with Catalonia as the primary subject. The need to ensure compliance with the provisions of Article 3 of the Spanish Constitution regarding the protection of linguistic diversity in Spain as a whole is established. This stipulation is repeatedly honoured in the breach in Spanish legislation, and the weak and inadequate initiatives by the Catalan parliamentary groups aimed at reversing this situation are criticised. Finally, the author examines recognition of the Catalan language in the European Union (EU), at least as a language in EU treaties, as well as the regulations and directives that regulate European Union freedoms and harmonise the norms of the EU member states.

The article by Roser Martí and Encarnació Grau on university policy in Cata- lonia focusses on a basic aspect of the quality of self-government in a political system: the relationship between political objectives aimed at defining public policy and the ability to achieve them using existing regulatory instruments. The analysis by Martí and Grau considers the extent to which the scope of self-government has been sufficient for the Government of Catalonia in terms of defining and implementing its own university policy since the 1980s. First, the authors provide an overview of the various milestones in university policy in Catalonia, the objectives set, the legislation passed (the Catalan Uni- versity Law (LUC) in particular), and the constant reaction in both legislative and jurisprudential terms (i.e., rulings by the Constitutional Court) by the Spanish institutions. The university policy in Catalonia has taken shape in this conflicting framework. Second, the article addresses the basic factors that have characterised university policy in Catalonia, which have been de- fined and implemented above all since 2003, when the Catalan University Law was passed. Two of these factors are highlighted: the introduction and

13 Presentation

development of Catalonia’s own contractual model for teaching staff, and the commitment to establishing its own system for assessing and guaranteeing the quality of universities by creating external agencies (AQU, AGAUR). In short, the article clarifies the tension between the political desire to exercise self-government involving the desire to define public policies in the university sphere, and the limitations imposed both by the initial competences and by the interpretations of the Constitutional Court.

Finally, issue 30 of the REAF-JSG includes an article by Professor Manuel Fondevila, who provides a comparative perspective on the cases of the independence referendums recently held in Scotland and Catalonia, and the Brexit referendum in the United Kingdom. The author analyses from a legal perspective the various criteria for legality of these referendums as well as the consequences of the latter in the states concerned, while framing this analysis within a theory or conception of law. In the three cases, he concludes that holding referendums about the issue of secession may be a “weak” instrument for participation, but one which has significant consequences for the legal systems involved. Fondevila therefore insists that although referendums could be institutional instruments for the improvement of representative democracies, they should not be confused with democracy itself, and neither can they be equated with “territorial plebiscites” to resolve the legal-political conflicts that are territorial in nature. The author is particularly critical of the consultation (2014) and the referendum (2017) held in Catalonia. He describes the consultation of 9 November 2014 and the referendum of 1 October 2017 as attempts at political change made with no legal basis, with no legal force, and of very limited political value. The author also contrasts the cases of Scot- land and Catalonia, and argues that “the conclusion that is most respectful of the constitutional State” is that it is not possible to hold a referendum on the issue of secession if this is not specifically provided for in the constitutional order. This type of procedure must be included in the legal framework of the state concerned, and it must meet international criteria and standards on the subject. In the case of Brexit, the consequences of the referendum for Scotland and Northern Ireland are examined, as there have been calls for further referenda in these countries so that they are not excluded from the European Union. Finally, the article examines whether an EU territory can legally remain within the Union after a secession, without having to go through the procedure stipulated in the EU Treaty (Article 49). He concludes that given the flexible nature of the Union, more rapid procedures may be considered when the separation has taken place through constitutional and

14 Presentation

legal channels. In cases where the secessions that have taken place by other means, he argues that the new state could not remain within the EU, and also considers the possibility that it would not even be recognised as a new state by the Union.

Barcelona, December 2019

Ferran Requejo Director of the Institute of Self-Government Studies

15 Presentació

En aquest número 30, la Revista d’Estudis Autonòmics i Federals – Journal of Self-Government (REAF-JSG) inclou un total de sis contribucions acadèmiques de recerca. Les quatre primeres estan relacionades amb l’anàlisi dels drets i de les polítiques lingüístiques en les democràcies actuals, tant des d’una perspectiva teòrica relacionada amb les teories de la “justícia lingüística” desenvolupades en els darrers anys a Europa i Nord-amèrica, com des d’una perspectiva comparada i d’anàlisi de casos a les democràcies actuals. Es tracta de la reelaboració de les recerques més destacades presentades en el workshop “Llengües i autogovern”, realitzat a la seu de l’Institut d’Estudis de l’Autogo- vern (juny 2019). Les dues darreres contribucions analitzen, respectivament, l’autogovern de Catalunya en relació amb les polítiques universitàries i els referèndums d’independència en el context europeu. La pregunta analítica bàsica de la primera contribució és si el marc polític i normatiu actual de l’Estat de les autonomies permet o no desenvolupar polítiques universitàries pròpies a les institucions de la Generalitat. D’altra banda, la darrera contri- bució d’aquest número de la REAF-JSG ofereix una anàlisi dels referèndums d’independència en el context europeu, dels seus límits i possibilitats, a partir dels casos recents de referèndums celebrats a Escòcia i Catalunya i del Brexit britànic.

Què es pot considerar una “política lingüística justa”? El camp de la “justícia lingüística” ha merescut en els darrers anys una creixent atenció per part dels investigadors de ciència política i de filosofia política i moral. Actualment, comença a donar fruits la interrelació entre aquests dos camps i el dels estudis de la sociolingüística. L’article “Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística”, de Sergi Morales i Elvira Riera, analitza algunes de les bases conceptuals dels actuals enfocaments analítics de la justícia lingüística. En termes generals, destaquen tres components fonamentals: els principis o criteris que guien les decisions sobre la justícia lin- güística en l’àmbit de la teoria política liberal democràtica, els coneixements de caràcter sociolingüístic en contextos de diversitat de llengües, i els governs multinivell dels estats territorialment compostos. Sembla obvi que aquest és

16 Presentació

un tema complex que necessita la interrelació de diferents camps de recerca. Els autors analitzen els plantejaments habituals de caràcter liberal centrats en l’individualisme moral i el pluralisme ètic. L’anàlisi se centra, així, en els valors morals i funcionals que tenen les llengües per als seus parlants i la seva distribució equitativa en societats de diversitat lingüística. D’altra banda, es destaquen tant les funcions de comunicació com d’expressió d’identitats que realitzen les llengües; dues dimensions que, en la seva interrelació, comporten com a mínim, diuen els autors, tres línies teòriques i enfocaments analítics diferents: l’instrumentalisme, el territorialisme i el pluralisme lingüístic. Els resultats i la conveniència de cadascuna d’aquestes línies dependrà del context concret on actuïn els drets i les polítiques lingüístiques. Cadascuna d’aquestes últimes, destaca l’article, presenten punts forts i punts dèbils. Entre les debi- litats, els autors assenyalen una manca d’atenció a la dimensió relacional de les llengües, una visió dicotòmica empobrida de la relació entre identitat i co- municació, així com la subestimació de la rellevància que tenen els contextos empírics concrets, tant pels marcs analítics emprats com per la seva aplicació pràctica. Finalment, els autors desenvolupen el cas concret de Catalunya a partir dels elements analítics anteriors. El cas de l’Estat espanyol presenta un model de competències compartides en què actuen diversos actors polítics i jurídics de dos nivells territorials (estatal i subestatal: governs, parlaments, tribunals). Aquests actors decideixen, a més, sobre dues llengües diferents segons el nivell territorial de referència. Un creixent conflicte lingüístic, en el context d’un creixent conflicte polític, especialment a partir de la sentència del Tribunal Constitucional sobre l’Estatut d’autonomia (2010), ha comportat una intervenció creixent d’actors estatals amb l’objectiu de posar límits a l’autonomia lingüística de la Generalitat de Catalunya, els quals han actuat en detriment de la llengua catalana en àmbits com l’educació, les institucions o l’activitat econòmica. Aquest context incentiva que des de les institucions de la Generalitat es promoguin polítiques lingüístiques defensives en l’aplicació d’un model de pluralisme lingüístic. Els autors assenyalen la conveniència d’una ampliació de l’autogovern en el qual les institucions catalanes disposin d’una competència exclusiva en matèria lingüística, sense interferències de l’Estat, situació que permetria actuacions menys reactives per part de les institucions catalanes, així com una pluralització de la identitat col·lectiva del país que reconegués el castellà com a llengua de Catalunya.

L’anàlisi d’Albert Branchadell parteix de la perspectiva analítica de la políti- ca comparada dels sistemes lingüístics de les democràcies europees, la qual, afegeixo personalment, es troba desafortunadament moltes vegades absent

17 Presentació

en les discussions “hispàniques” sobre qüestions lingüístiques (i sobre qües- tions polítiques en general). En el seu article, “Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística. El cas de Catalunya en el context de les democràcies avançades”, introdueix el nivell municipal, juntament amb els nivells estatal i subestatal o regional, en la consideració dels règims lin- güístics, entesos com la regulació del conjunt de les llengües oficials —relació entre els poders públics i entre aquests últims i els ciutadans—. Diferents nivells territorials poden disposar de règims lingüístics també diferents. L’autor constata que el règim lingüístic d’un territori no depèn del seu nivell d’autogovern. En el món empíric de les democràcies europees hi ha diversos exemples d’aquesta manca de correlació. També mostra com aquells territoris lingüísticament heterogenis solen tenir règims plurilingües. I viceversa. El cas espanyol representa una excepció a l’Europa occidental (règim oficialment monolingüe a nivell estatal) en un context de diversitat lingüística. En congruència amb el primer aspecte assenyalat, el cas de Catalunya s’analitza amb independència del grau d’autogovern, ja sigui l’actual o de futur. Així, en tractar-se d’un context de pluralisme es descarta prescriptivament una opció futura de monolingüisme, però s’introdueix la possible aplicació d’aquest règim en municipis homogenis en el cas de les relacions entre els ciutadans i l’administració municipal, tal com es fa en algunes democràcies europees. Les referències comparades són aquí els casos suís i finlandès. Es tracta, suggereix l’autor, només d’una possibilitat, ja que també podrien optar per la doble oficialitat. Seria, per tant, diu, un “règim híbrid que combina un règim bilingüe a les institucions ‘centrals’ amb un règim bilingüe o monolingüe als municipis” establert partint de la composició sociolingüística dels ciutadans i de les seves preferències.

La contribució de F. Xavier Vila, titulada “Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics: aplicacions al cas de Catalunya”, parteix d’una crítica a la tipologia de De Schutter de sistemes o règims lingüístics instrumentals, territorials i pluralistes, per diverses raons: no recull bona part dels casos empírics, equipara erròniament instrumentalisme i monolingüis- me, presenta en termes sociolingüísticament equívocs les categories de territorialisme i de pluralisme, mal interpreta algunes funcions socials de la llengua i pensa des de la referència dels estats nació uns conceptes semànticament connotats. Es tracta d’una crítica important que l’article desgrana aspecte per aspecte. Alternativament, l’autor proposa una tipologia que no pren l’estat nació com a únic marc comparatiu, distingeix entre règims lingüístics simples i complexos, i, en aquests últims, entre simètrics i asimètrics, així com entre

18 Presentació

unitaris i compostos. Posteriorment, Vila introdueix alguns elements que expliquen la inestabilitat que presenten les situacions de diversitat lingüística, tals com les llengües dels pares o la immigració. L’article es deté en l’anàlisi del cas de Brussel·les, tot constatant que un plantejament simètric no actua d’una manera favorable a la llengua minoritzada a la pràctica —independentment del que diguin les regulacions constitucionals i legals sobre la qüestió—. Es tracta d’una ciutat originalment de parla neerlandesa que experimenta una francesització creixent des que esdevé capital del nou Estat belga a la primera meitat del segle xix. Per contra, el cas de la recuperació social i de llengua de prestigi del francès al Quebec a partir del 1960 (revolució tranquil·la) seria un exemple contraposat a l’anterior, tot i que l’autor fa esment de les anàlisis que constaten la poca incidència, fora de l’escola, de la Llei 101 (1977), a vegades presentada com una regulació reeixida per la llengua prèviament minoritzada. L’èxit de la defensa de la llengua, en tot cas, es deu a altres factors de caràcter polític i socioeconòmic. Finalment, l’autor estableix un balanç dels resultats del règim lingüístic a Catalunya, tot caracteritzant-lo a partir de quatre elements fonamentals: plantejament integracionista, doble oficialitat, asimetria de drets i deures del règim constitucional de bilingüisme en favor del castellà (art 3.1 de la Constitució; Sentència del Tribunal Constitucional 31/2010 sobre l’Estatut d’autonomia), i el català com a llengua pròpia de Ca- talunya. Després de descriure els avantatges d’aquest règim en relació amb la situació política del català en l’etapa de la dictadura, es constaten tanmateix dues greus limitacions del model. En primer lloc, la “desprotecció de facto de la llengua catalana”, tot tenint present els casos d’èxit o fracàs d’altres règims bilingües (francès al Quebec, neerlandès a Brussel·les, suec a Finlàndia). La llengua catalana a la pràctica representa només una opció no assegurada en termes administratius i de mercat. En segon lloc, la incapacitat del model en el moment d’integrar lingüísticament la població adulta immigrant. La conclusió empírica és que la llengua catalana pot ser ignorada, de manera que a la pràctica el règim lingüístic a Catalunya resulta un cas de regulació asimètrica en favor del castellà.

La Nota escrita per Antoni Milian, “I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?”, té un caràcter diferent als articles anteriors, no només per la seva presentació formal en termes d’assaig. Es tracta d’una contribució de caràcter politicojurídic que analitza les omissions i la manca d’interès de l’Estat espanyol sobre temes de diversitat lingüística, així com una desatenció a vegades sorprenent per part de les institucions i dels actors polítics catalans en la defensa del català en diversos contextos territori-

19 Presentació

als. En primer lloc, s’assenyalen algunes limitacions de les reivindicacions presentades en matèria de llengua pels darrers presidents de la Generali- tat durant el recent “procés” polític actual. En segon lloc, es proposa una “inexcusable reforma” de l’article 3 de la Constitució espanyola (CE) i la iniciativa de promoure’n la modificació en convertir el català en una llengua força “inútil” dins de l’àmbit estatal i “innecessària” dins de l’àmbit de Catalunya. En tercer lloc, l’autor analitza a partir de les decisions judicials la interpretació restrictiva de l’article 3 (CE) realitzada pel Tribunal Constitucional (TC). En aquest sentit es repassen les principals sentències del TC sobre qüestions lingüístiques que tenen el cas de Catalunya com a principal protagonista. Així mateix, s’estableix la necessitat de vetllar pel compliment del que també estableix l’article 3 de la CE sobre la protecció estatal de la diversitat lingüística, un aspecte repetidament vulnerat en la legislació estatal, tot criticant les tímides i insuficients actuacions dels grups parlamentaris catalans en el moment de revertir aquesta situació. Finalment, l’autor analitza el reconeixement de la llengua catalana a la Unió Europea (UE), com a mínim com a llengua dels tractats comunitaris, així com dels reglaments i les directives que regulen llibertats comunitàries i harmonitzen les normes dels estats membres de la UE.

L’article de Roser Martí i Encarnació Grau sobre la política en matèria uni- versitària a Catalunya se centra en l’anàlisi d’un aspecte fonamental de la qualitat de l’autogovern en un sistema polític: la correspondència entre els objectius polítics adreçats a definir una política pública pròpia i la capacitat d’assolir-los a partir dels instruments normatius existents. L’anàlisi de Martí i Grau planteja la qüestió de fins a quin punt el marge d’autogovern ha estat suficient per poder definir i dur a terme una política universitària pròpia de la Generalitat de Catalunya des dels anys 1980 fins a l’actualitat. En aquest sentit, les autores proporcionen, en primer lloc, una visió dels diferents moments de la política universitària a Catalunya, els objectius establerts, la normativa aprovada —especialment la Llei d’universitats de Catalunya, LUC—, així com de la constant reacció tant legislativa com jurisprudencial —sentències del Tribunal Constitucional— per part de les institucions estatals. És en aquest marc conflictiu que la política en matèria d’universitats s’ha anat configurant a Catalunya. En segon lloc, l’article aborda els elements essencials que han caracteritzat la política universitària a Catalunya, definits i desenvolupats sobretot a partir del 2003 amb l’aprovació de la LUC. D’aquests elements en destaquen dos: la introducció i el desenvolupament d’un model contractual propi de professorat i l’aposta per establir un sistema també propi d’avaluació

20 Presentació

i de garantia de la qualitat universitària amb la creació d’agències externes (AQU, AGAUR). En resum, es tracta d’un article que permet dilucidar la tensió existent entre la voluntat política d’exercir un autogovern dotat de la voluntat de definir polítiques públiques pròpies en l’àmbit universitari i les limitacions imposades tant pel marge competencial de partida com per les interpretacions del Tribunal Constitucional.

Finalment, aquest número 30 de la REAF-JSG inclou l’article del professor Manuel Fondevila, el qual ofereix una perspectiva comparada dels casos de referèndums d’independència celebrats recentment a Escòcia i Catalunya, juntament amb el cas del Brexit britànic. L’autor fa una anàlisi crítica, des del punt de vista jurídic, dels diversos criteris de legalitat, així com de les con- seqüències d’aquestes consultes als estats respectius, tot emmarcant-la dins d’una teoria o concepció del dret. En els tres casos analitzats, conclou que la celebració de referèndums de secessió pot suposar un instrument de participa- ció “dèbil”, però amb conseqüències importants per als ordenaments jurídics respectius. Així, Fondevila insisteix que si bé els referèndums poden suposar instruments institucionals de millora de les democràcies representatives, no s’han de confondre amb la democràcia mateixa, ni poden ser equiparats a “plebiscits territorials” idonis per solucionar els conflictes juridicopolítics de caràcter territorial. L’autor és especialment crític en el cas de la consulta (2014) i del referèndum (2017) celebrats a Catalunya. Es qualifica la consulta del 9 de novembre de 2014 i el referèndum de l’1 d’octubre de 2017 d’intents de canvi polític fets sense una base legal, dotats d’un valor jurídic nul i d’un valor polític molt limitat. L’autor considera, a més, el contrast entre els casos d’Escòcia i de Catalunya, afirmant que “la conclusió més respectuosa amb l’Estat constitucional” és que no és possible celebrar un referèndum de secessió si no està expressament previst a l’ordenament constitucional. Cal que aquest tipus de procediment estigui regulat en el marc normatiu de l’estat afectat i que respongui als criteris i estàndards internacionals sobre la qüestió. En el cas del Brexit, s’analitzen les conseqüències del referèndum per als casos d’Escòcia i d’Irlanda del Nord, territoris en els quals s’incentiven nous referèndums per tal de no quedar exclosos de la Unió Europea. Final- ment, l’article analitza si és possible jurídicament que un territori de la UE que eventualment opti per la secessió pugui romandre dins de la Unió sense passar pel procediment establert en el Tractat de la UE (art. 49). Es conclou que donat el caràcter flexible de la Unió, es pot pensar en procediments més ràpids quan la separació s’ha produït a través de vies constitucionals i legals. En cas de secessions produïdes fora d’aquestes vies, s’afirma que el nou estat

21 Presentació

no podria romandre dins de la UE, i es considera també la possibilitat que ni tan sols sigui reconegut com a tal per la mateixa Unió.

Barcelona, desembre 2019

Ferran Requejo Director de l’Institut d’Estudis de l’Autogovern

22 1. Tema monogràfic: Llengües i autogovern

Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

Sergi Morales-Gálvez Investigador postdoctoral a l’Institut de Filosofia de la Universitat Catòlica de Lovaina (KU Leuven) Elvira Riera-Gil Grup de Recerca en Teoria Política de la Universitat Pompeu Fabra

What are just language policies? The current paradigms of linguistic justice abstract Within the framework of political theory and political philosophy, theories of linguistic justice aim at establishing universal principles in order to determine what are just language policies, and, at the same time, supply tools for the analysis and assessment of existing language policies according to the principles considered. These theories identify values and interests derived from languages and propose ways to fairly distribute interests. This article presents, firstly, the current paradigms of linguistic justice: their philosophical framework, the main contemporary theories (linguistic instrumentalism, territorialism and pluralism) and the patterns for organising linguistic diversity suggested by these theories. Secondly, it offers a critical analysis focused on three points identified as theoretical deficits, namely a lack of attention to the relational dimension of language, a dichotomist view of communication and identity as values associated with languages, and the underestimation of the relevance of empirical contexts in both the conception and application of theoretical frameworks. Finally, it proposes a contextual approach to the case of Catalonia, paying attention to the relationship between language policy and self-government. keywords political theory; language policy; linguistic justice; linguistic instrumentalism; linguistic territorialism; linguistic pluralism; self-government; Catalonia.

Resum En el marc de la teoria o la filosofia polítiques, les teories de la justícia lingüística s’ocupen d’establir principis amb vocació d’universalitat per determinar què són polítiques lingüístiques justes i, alhora, ofereixen eines per analitzar i avaluar l’adequació de les polí- tiques lingüístiques existents d’acord amb els principis considerats. D’una banda, aquestes

Article rebut el 30/09/2019; acceptat el 06/11/2019.

* Agraïm al professor Albert Bastardas les seves observacions a una versió embrionària d’aquest article elaborada com a document de partida per al seminari Llengües i Autogo- vern organitzat per l’Institut d’Estudis de l’Autogovern el 6 de juny de 2019, i als assistents al seminari les seves preguntes i reflexions.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 DOI: 10.2436/20.8080.01.38 25 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

teories identifiquen valors i interessos associats a les llengües i, de l’altra, proposen models per distribuir-los d’una manera justa. Aquest article presenta, en primer lloc, els paradigmes actuals de la justícia lingüística: el seu marc filosòfic, les principals teories contemporànies (l’instrumentalisme, el territorialisme i el pluralisme lingüístics) i els models d’organització de la diversitat lingüística que suggereixen. En segon lloc, en fa una anàlisi crítica centrada en tres punts identificats com a dèficits: la manca d’atenció a la dimensió relacional de la llengua, la visió dicotòmica de la comunicació i la identitat com a valors associats a les llengües, i la subestimació de la rellevància dels contextos empírics tant en la concepció com en l’aplica- ció dels marcs teòrics. Finalment, proposa una aproximació contextual al cas de Catalunya, tenint en compte la relació entre la política lingüística i l’evolució del sistema d’autogovern. paraules clau teoria política; política lingüística; justícia lingüística; instrumentalisme lingüístic; territorialisme lingüístic; pluralisme lingüístic; autogovern; Catalunya.

Introducció

Aquest article presenta una aproximació als principis que poden guiar les polítiques lingüístiques des de la perspectiva de la teoria o filosofia política normativa.1 La teoria política normativa és una disciplina que tracta, des d’un punt de vista eticomoral, els diversos dilemes polítics que afronten les nostres societats actuals. És a dir, en comptes de focalitzar-se en com són les societats existents, els filòsofs o teòrics polítics normatius es pregunten com haurien de ser aquestes societats, i quins principis haurien de regir-les i guiar les seves lleis i institucions perquè fossin justes (o èticament acceptables/desitjables).

L’article se centra en els marcs teòrics que aborden la relació entre grups lin- güístics nacionals que comparteixen un mateix estat. És a dir, no hi considerem la relació amb els grups lingüístics d’origen estranger (immigrants), tot i que reconeixem la importància creixent que té per a la gestió de les polítiques lingüístiques i la necessitat d’aprofundir en aquesta línia de recerca, que per ara és molt incipient.

Fonamentalment hi tractem aspectes de justícia (com haurien de ser unes polítiques lingüístiques justes) recollint les posicions més representatives dels teòrics polítics contemporanis especialistes en aquest àmbit. Els teòrics que

1. Durant tot l’article usarem els dos conceptes (teoria política i filosofia política) indistinta- ment. Tanmateix, és important fer palès que no tothom els entén de la mateixa manera. Per a alguns autors, la teoria política és més apropiada per analitzar casos empírics, mentre que la filosofia política té més a veure amb reflexions de tipus normatiu. En aquest article, però, per simplificar-ho, assumirem que ambdós conceptes tenen el mateix significat.

26 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

han reflexionat més a fons sobre la justícia lingüística treballen amb els pa- ràmetres d’una tradició de pensament que podem anomenar, en sentit ampli, liberalisme igualitari. Es tracta d’un enfocament predominant en la filosofia política contemporània. Per això l’adoptem com a punt de partida, d’acord amb els matisos i consideracions que plantegem en l’apartat 1 i sense excloure crítiques i referències o mencions a d’altres tradicions (vegeu l’apartat 4).

A l’hora de presentar els paradigmes actuals de la justícia lingüística n’expo- sem, en primer lloc, el marc filosòfic i les principals teories; i, en segon lloc, plantegem una anàlisi crítica d’alguns aspectes d’aquestes línies teòriques. Fi- nalment, fem una aproximació contextual al cas de Catalunya parant atenció a la relació entre la política lingüística i l’evolució del sistema d’autogovern. Per autogovern entenem, de manera molt bàsica, la capacitat d’una comunitat política per poder decidir sobre els seus afers col·lectius. Aquesta capacitat es pot mesurar gradualment, i pot anar des d’una capacitat mínima (per exemple, per decidir només sobre el manteniment i la neteja dels carrers d’una ciutat), fins a una de considerable (per exemple, la que té un estat independent).

El nostre objectiu general és oferir una base conceptual per a un debat sobre els pros i contres de possibles models de política lingüística per a Catalunya. Pretenem proporcionar un marc interpretatiu que, juntament amb el més habitual de la sociolingüística, contribueixi a situar el debat sobre la política lingüística i, més enllà d’aquí, a fer avançar la recerca i la reflexió en aquest camp.

Gràfic 1. Marc interpretatiu per a la política lingüística

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 27 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

L’article està organitzat en els apartats següents. L’apartat 1 ofereix una intro- ducció al marc filosòfic de la justícia lingüística, reflexiona sobre les premisses que l’inspiren i n’apunta les conseqüències per a la regulació de la vida en comú. L’apartat 2 analitza quins són els valors que tenen les llengües d’acord amb diferents perspectives teòriques. L’apartat 3 exposa les principals teories actuals i els models d’organització de la diversitat lingüística que suggereixen a partir dels seus principis de distribució dels valors i interessos que associen a les llengües. L’apartat 4 planteja una anàlisi crítica d’aquests enfocaments teòrics, centrada en tres punts identificats com a dèficits: la manca d’atenció a la dimensió relacional de la llengua, a causa d’un enfocament eminentment distributiu; la contraposició de la comunicació i la identitat com a valors associats a les llengües, a causa d’una visió quantitativa i excessivament simple de la comunicació; i la rellevància no sempre prou reconeguda dels contextos empírics tant en la concepció com en l’aplicació de les teories. Finalment, l’apartat 5 aporta reflexions sobre el cas de Catalunya, parant atenció a diferents escenaris d’autogovern.

1. Justícia lingüística: un marc filosòfic

Les democràcies occidentals, molt influïdes per diverses tradicions de pensament com el liberalisme, el republicanisme o el socialisme, solen assumir dues premisses filosòfiques que ens ajuden a ordenar la realitat social i política, és a dir, la vida en l’espai públic. Són dues premisses, en paraules de Cécile Laborde i John Maynor,2 de la nostra modernitat liberal.

La primera premissa és l’individualisme moral,3 segons el qual l’individu és l’única unitat amb valor intrínsec i, per tant, l’únic agent digne d’una preo- cupació moral inherent.4 És a dir, d’acord amb aquesta premissa només l’individu té agència moral: és l’únic amb capacitat per pensar què està bé i què està malament i viure en conseqüència. Per tant, són les tries i preferències dels individus les que tenen valor moral i ens ajuden a avaluar moralment les

2. Laborde, i Maynor, “The Republican Contribution to Contemporary Political Theory”, 1. 3. També anomenat individualisme normatiu. 4. Alguns filòsofs, entre d’altres que defensen aquesta postura, són: Barry, “Self-Government revisited”, 124; Tamir, Liberal Nationalism, 83-84; Rawls, A Theory of Justice, 233; i Pettit, “A Republican Law of Peoples”, 76.

28 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

coses. Per exemple, des d’aquesta perspectiva una llengua no tindria valor moral per ella mateixa, sinó que en tindria en tant que un individu la vol mantenir o parlar.

La segona premissa és el pluralisme ètic, segons el qual en qualsevol societat conviuen individus amb diferents concepcions del bé i, per tant, estils de vida diferents. D’acord amb el pluralisme ètic, aquestes societats (juntament amb les seves institucions) han de ser capaces de conjuminar aquestes concepcions diferents del bé i els estils de vida que les persones en deriven.

Val la pena fer alguns aclariments i precisions sobre la consideració d’aquestes premisses en els corrents del pensament filosòfic contemporani: a) En primer lloc, totes dues premisses han estat considerades històricament part de la tradició liberal en contraposició a posicions de caire comunitarista, que donen entitat moral al grup per sobre de l’individu (tot seguit hi apro- fundirem). Tanmateix, avui dia pensadors d’altres tradicions de pensament —des del republicanisme fins al feminisme— també les assumeixen com a pròpies. Per exemple, Philip Pettit, el pensador republicà contemporani per excel·lència, assumeix en bona mesura aquestes premisses a l’hora de construir el corpus teòric del republicanisme.5 Per tant, no es pot considerar que siguin exclusivament premisses liberals contraposades amb altres tradicions de pensament. b) Posar l’accent en la centralitat de l’individu no implica deixar de tractar la complexitat de les relacions entre individus i entre l’individu i el grup, incloent-hi els grups culturals o nacionals. De fet, en els últims trenta anys grans filòsofs liberals com Will Kymlicka o Philippe Van Parijs han posat en relleu la importància que té per a l’individu la pertinença a grups culturals o nacionals, sense abandonar els principis de l’individualisme moral i el pluralisme ètic.6 El grup és rellevant moralment, dirien, però ho és perquè ho consideren així els individus membres del grup. I aquesta és la diferència amb l’enfocament comunitarista.

5. Pettit, “A Republican Law of Peoples”, 76. 6. Vegeu: Kymlicka, Multicultural Citizenship; Kymlicka, Politics in the Vernacular; i Van Parijs, Linguistic Justice.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 29 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

La pregunta central és la següent: el grup té valor moral per ell mateix, o el té en la mesura que és un instrument desitjable per a l’individu? Els comunitaristes, grosso modo, defensarien la primera posició: el grup té valor moral intrínsec. La comunitat, en forma de “pràctiques socials, tradicions culturals i visions socials compartides”,7 té un valor fonamental i cal que sigui respectada i protegida.8 Al seu torn, els liberals defensarien la segona postura. c) Tanmateix, avui dia els límits entre les dues perspectives no són nítids. En general els pensadors contemporanis no solen oposar frontalment l’individu al grup, o els drets individuals als drets col·lectius. Més aviat intenten entendre’ls i considerar-los alhora.

D’una banda, el comunitarisme, en algunes de les seves evolucions ideolò- giques, ha anat assumint aquestes dues premisses liberals, encara que sigui parcialment. De l’altra, el liberalisme ha debatut en profunditat des dels anys noranta del segle xx sobre les relacions entre l’individu i el grup. Will Kymlicka és l’exemple més citat de com les teories dels drets de grup (o co- munals) poden encaixar dins el marc liberal.9 Dins l’àmbit acadèmic català, en aquesta mateixa línia podem situar Neus Torbisco i la seva defensa que existeixen drets individuals (com els lingüístics) que no es poden exercir sense la comunitat, sense el grup.10

Finalment, constatem que les ideologies predominants en el món occidental solen combinar totes dues perspectives. Per exemple, com demostra Daniel Cetrà a partir de l’anàlisi dels discursos sobre política lingüística a Flandes i Catalunya,11 en tots dos casos les filosofies públiques dominants —independentment de la seva orientació ideològica favorable o no a la protecció de les llengües locals o minoritàries— prenen elements tant del liberalisme com

7. Kymlicka, Contemporary Political Philosophy, 209; la traducció és nostra. 8. El comunitarisme és molt més complex que la caracterització que hem exposat aquí. Per a informació genèrica podeu llegir: Kymlicka, Contemporary Political Philosophy, capítol 6. Per a informació més concreta, vegeu diversos autors que solen ser catalogats com a comunitaristes: Sandel, Liberalism and the Limits of Justice; Walzer, Spheres of Justice; MacIntyre, After Virtue; i Taylor, Philosophy and the Human Sciences. Val a dir que no tots ells se senten còmodes amb aquesta etiqueta, i que alguns han anat evolucionant cap a posicions més liberals o republi- canes amb el pas del temps. 9. Kymlicka, Multicultural Citizenship. 10. Torbisco, Group Rights as Human Rights. 11. Cetrà, Nationalism, Liberalism and Language in Catalonia and Flanders.

30 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

del nacionalisme (una ideologia que, en un sentit ampli, sol ser considerada com a comunitarista).

Una de les principals conseqüències de considerar conjuntament les premisses de l’individualisme moral i el pluralisme ètic és que condueixen a aplicar un principi d’igualtat o equitat.12 Qualsevol teoria de la justícia que accepti aquestes dues premisses ha d’assumir, per ser coherent, una idea profundament igualitària: tots els interessos i concepcions del bé dels individus han de ser considerats igual quan regulem la vida en comú.13 És a dir, si considerem que (1) els individus som agents morals amb capacitat de decisió sobre com volem viure i que (2) les nostres societats són plurals i hem de deixar que les persones desenvolupin els seus plans de vida, podem entreveure un rerefons igualitari molt clar: els interessos i concepcions de vida de les persones han de tenir una consideració igual.

I la missió de les institucions polítiques comunes és fer-ho possible, sense jutjar d’entrada el valor moral de les diverses opcions de vida. Per exemple, les institucions no han de considerar de manera diferent si una persona vol fer una vida contemplativa i centrada en la lectura o si prefereix fer una vida molt social, centrada en l’activisme polític i la transformació del seu entorn. Les institucions han de ser simplement neutrals davant aquestes opcions de vida; han de considerar-les de manera igual. No fer-ho voldria dir que privilegien les preferències d’unes persones per sobre de les altres. Podrien vulnerar el principi d’igual consideració, ja que no tractarien de la mateixa manera la seva autonomia moral. O, encara més, imposarien les preferències o maneres de viure d’algunes persones a les altres.

El mateix passa amb les preferències polítiques i ideològiques. És a dir, aquelles que tenen a veure amb com ordenem les nostres societats, per exemple en el cas dels drets i deures lingüístics. A priori, tothom té la capacitat i agència moral de discernir quins béns i interessos són importants socialment i polí- ticament, i quins principis han de guiar la implementació de tals interessos. Per tant, hi ha una pluralitat de visions en tota societat. La pluralitat ètica

12. En aquest text utilitzem aquests dos termes com a sinònims, d’acord amb el concepte que desenvolupem a continuació. 13. Òbviament, aquest principi té límits morals, com els que estableix la consideració dels drets fonamentals (dret a la vida, a la dignitat humana, etc.). Per exemple, en quedarien excloses concepcions del bé que cerquessin l’eliminació física del diferent (com el nazisme).

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 31 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

i política, com no pot ser d’altra manera, causa conflicte, perquè algunes preferències i principis xoquen amb d’altres. I cal establir mecanismes per decidir com es gestionen els desacords i els conflictes.

La filosofia política ens ofereix eines per fer-ho. D’una banda, per establir principis sobre quins interessos i drets són requerits o permissibles per assolir una societat justa. De l’altra, per avaluar les polítiques existents segons uns determinats estàndards de justícia (i determinar si són justes o injustes i per què). Per tant, dins el marc de la filosofia política qualsevol teoria de la justícia ha d’identificar, en primer lloc, quins són els béns i interessos que les persones valoren i, en segon lloc, els ha de distribuir de manera equitativa d’acord amb uns principis determinats. D’aquesta distribució sorgeixen els drets i deures amb què es regula la vida en comú. Com veurem en l’apartat 4, les caracterís- tiques empíriques de cada cas influeixen enormement tant en la identificació dels interessos com en les possibilitats de distribuir-los equitativament.

En aquest marc bàsic, el debat sobre la justícia lingüística respon a dues preguntes fonamentals:

(1) Què fa que les llengües siguin importants en termes de justícia o, dit d’una altra manera, quins valors tenen les llengües dels quals deriven interessos (i per tant drets) per a les persones?

(2) Un cop hem determinat quins són aquests valors, com els distribuïm de manera igualitària? Quins principis han de guiar les polítiques relacionades amb allò que hem determinat com a important de les llengües?

En els dos apartats següents analitzem aquests aspectes i la manera com els tracten les principals línies teòriques actuals.

2. El valor de les llengües

D’acord amb l’enfocament anterior, les llengües no tenen un valor intrínsec sinó instrumental: tenen valor en tant que en tenen per als individus.14 Els

14. Aquesta perspectiva s’allunya de la sociolingüística, que sol assumir el valor intrínsec de la diversitat lingüística.

32 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

éssers humans tenen, com hem dit, agència moral i, per tant, són els únics que tenen valor moral per ells mateixos i capacitat de donar valor moral a les altres coses. Per això les llengües tenen valor només si hi ha individus que els confereixen tal valor. Si acceptéssim que les llengües (totes) tenen un valor moral intrínsec, és a dir, independent del que els conferim els éssers humans, tindríem l’obligació moral de fer el que poguéssim perquè continu- essin existint, és a dir, perquè tinguessin parlants. Això implicaria obligar-ne l’aprenentatge, fins i tot l’ús, encara que cap persona cregués que té valor fer- ho. Pot haver-hi raons per obligar les persones a aprendre llengües, però cal que siguin bones raons, fonamentades en valors i interessos que les persones puguem derivar de les llengües. Aquestes consideracions s’apliquen, sobretot, als parlants de cada llengua.15

A grans trets, els valors i interessos associats amb les llengües poden estar relacionats amb dos aspectes: la comunicació, entesa com a intercanvi efectiu d’informació; i la identitat, entesa sobretot com a sentit de pertinença a un grup.

Tots els teòrics estan d’acord que les llengües són importants per a les persones com a instruments de comunicació que fan possible la transmissió d’infor- mació complexa. Entre els interessos individuals vinculats a les possibilitats de comunicació, els teòrics polítics solen destacar: (1) l’accés a la deliberació democràtica, és a dir, que tothom pugui participar (comunicar-se i fer-se entendre) en el debat sobre els afers comuns d’una determinada col·lectivitat democràtica; (2) la mobilitat dins un estat (o més enllà) o, dit d’una altra manera, que el màxim nombre de persones pugui moure’s dins d’un determinat espai territorial sense que la llengua sigui una limitació; (3) la millora de les

15. Ara bé, les persones que poden donar valor a una llengua no són exclusivament els seus parlants. Així, un ciutadà de Catalunya no catalanoparlant pot donar valor al català i creure que existeixen bones raons per promoure’n el coneixement i l’ús (perquè és bo per a la con- vivència, o perquè pot ajudar a disminuir desigualtats socials...) i, per tant, estar disposat a perdre part dels seus privilegis com a parlant, per exemple, d’una llengua majoritària (com el castellà) en benefici d’atorgar més espais d’ús al català. El fet de compartir aquests valors permet, per exemple, legitimar el model lingüístic del sistema educatiu, amb el català com a llengua d’ús preferent. Alhora, però, això té importància quan aquestes persones estan afectades per les polítiques d’aquesta llengua, com seria el cas d’un ciutadà de Catalunya parlant d’amazic. Seria estrany dir que hi ha un deure de promoure la llengua amaziga entre els seus parlants perquè els catalans hi tenim un interès encara que els seus mateixos parlants no n’hi vegin i no la vulguin continuar usant. Per ampliar informació sobre tipus de raons per justificar principis, vegeu: Patten,Equal Recognition, 18-21.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 33 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

oportunitats socioeconòmiques i que, per tant, la llengua no sigui un problema a l’hora de garantir el màxim nombre d’oportunitats a les persones de progressar al llarg de la seva vida (sobretot la laboral); i (4) l’eficiència, és a dir, que els costos de gestió de la diversitat lingüística siguin els menors possibles.16 Per tant, hi ha un consens general sobre el fet que tenir competència comunicativa en les llengües compartides entre els ciutadans d’un estat, i també en llengües de comunicació internacional, és beneficiós per a les persones, i que val la pena fer polítiques lingüístiques per afavorir-ho.

Filòsofs com Thomas Pogge, Brian Barry o Daniel Weinstock han defensat que els principals valors que una persona pot deduir de la llengua estan vinculats a la comunicació, sobretot per algunes de les quatre raons exposades.17 Weinstock defensa que, perquè un sistema democràtic pugui funcionar, tothom ha de ser capaç de comunicar-se amb fluïdesa en una llengua compartida. Les persones han de ser capaces de conèixer i entendre les lleis, allò que el govern els demana i requereix i, sobretot, han de ser capaces de debatre col·lectivament amb els seus conciutadans. En una línia similar, Brian Barry concep la llengua com a eina per millorar la mobilitat i les oportunitats so- cioeconòmiques de les persones. Aquests interessos se solen associar amb la comunicació en les llengües més esteses, igual com l’eficiència, amb la idea que utilitzar una sola llengua per comunicar-se amb molta gent és més rendible que utilitzar-ne diverses.

A més a més, diversos autors remarquen que les llengües tenen valors vinculats a la identitat de les persones: especialment, l’autonomia (associada a la pertinença cultural) i la dignitat (associada al respecte i l’autoestima).

En primer lloc, les persones podem derivar de la llengua el valor de l’autonomia, entès com la capacitat de triar entre opcions amb sentit per a un individu. Will Kymlicka fou el primer a teoritzar d’una manera nítida aquesta

16. A més a més, s’acostumen a relacionar amb la comunicació alguns interessos socials com la solidaritat, la cohesió i la convivència, tot i que diversos autors també els relacionen amb la identitat que hi ha implícita en l’ús d’una llengua o una altra. Per exemple: Patten i Kymlicka, “Introduction. Language Rights and Political Theory”, 3; Réaume, “Beyond Personality”, 283; i Van Parijs, “Cultural Diversity against Economic Solidarity”. 17. Vegeu: Barry, Culture and Equality; Pogge, “Accommodation Rights for Hispanics in the U.S.”; o Weinstock, “The Antinomy of Language Policy”.

34 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

idea.18 Basant-se en les idees del filòsof alemany Johann Gottfried Herder, Kymlicka dona a entendre que són les cultures (o cultures societàries, com ell les anomena) les que ofereixen contextos de tria a les persones, és a dir, que les persones no trien les opcions culturals que tenen a l’abast. Les persones no naixem en el buit. Creixem i som educades en contextos culturals concrets que, per defecte, ens ofereixen un ventall d’opcions de tria que tenen sentit per a nosaltres, és a dir, que ens permeten escollir entre coses que hem après a valorar. Per tant, per a Kymlicka la protecció de les cultures té valor instrumental perquè fa possible el valor de l’autonomia individual, el valor de poder triar en llibertat entre diverses concepcions del bé i modes de vida. Les llengües formen part d’aquests contextos culturals. Com diu Kymlicka, venen a ser les claus que ens permeten l’accés a contextos de tria valuosos per a nosaltres.

En segon lloc, les persones podem associar a la llengua el valor de la dignitat, perquè ens podem sentir identificades amb la nostra llengua (o les nostres llengües), sentir-les part del que som com a persones. Per tant, l’estatus que altres persones (o les institucions) confereixin a aquestes llengües d’identifi- cació el relacionarem amb l’estatus que ens atorguen a nosaltres mateixes com a persones. Per exemple, un ciutadà finès de llengua sueca podria argumentar que la seva dignitat ha estat atacada si, de cop, les institucions fineses decidis- sin que el suec deixa de ser llengua oficial amb la mateixa consideració que el finès. Podria interpretar que les seves preferències lingüístiques com a ciutadà no estan sent ateses en igualtat i que, per tant, se l’està tractant indignament. Aquesta aproximació al debat va ser inicialment teoritzada per Philippe Van Parijs,19 que va desenvolupar la seva idea de la justícia lingüística com a paritat d’estima o igual respecte. Van Parijs usa els termes estima, respecte i dignitat de manera intercanviable.

Així com els valors relacionats amb la comunicació se solen associar amb l’ús de les llengües més esteses, els valors relacionats amb la identitat s’associen amb l’ús de llengües minoritàries o minoritzades en un determinat context, i acostumen a ser els únics que s’addueixen per justificar la protecció dels parlants d’aquestes llengües. Per això, sovint trobem en les obres teòriques

18. Kymlicka, Liberalism, Community and Culture, Multicultural Citizenship, Politics in the Vernacular. 19. Van Parijs, “The Ground Floor of the World”;Linguistic Justice.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 35 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

una aproximació dicotòmica que pressuposa que les llengües més esteses són les millors eines per a la comunicació, mentre que les menys esteses, en tot cas, poden ser defensades per raons d’identitat. Es considera, doncs, que les primeres són valuoses com a instruments de comunicació (i no necessàriament d’identitat), i que les segones poden ser valuoses com a instruments d’identitat (i no necessàriament de comunicació). Dit d’una altra manera, les llengües més esteses són vistes com a instruments de justícia socioeconòmica, mentre que les menys esteses s’associen únicament a la justícia nacional i cultural. Tradicionalment aquesta dicotomia s’ha entès en el marc dels estats, entre les llengües de les majories nacionals i les de les minories nacionals, però en els debats cada vegada és més present el paper de les llengües globals, especialment l’anglès. Les llengües de la immigració són considerades per ara en un segon pla.20

Veurem més endavant que aquesta aproximació està basada en una concep- ció simplista i purament quantitativa de la comunicació, fet que serà objecte d’una de les crítiques que plantejarem als enfocaments teòrics actuals de la justícia lingüística.

3. Teories actuals: principis i models d’organització de la diversitat lingüística

Com hem exposat abans, tota teoria de la justícia lingüística ha d’identificar, en primer lloc, quins són els valors i interessos associats a les llengües i, en segon lloc, ha de suggerir-ne una distribució equitativa d’acord amb uns principis determinats.

Actualment podem distingir tres línies teòriques principals, que difereixen en aquests dos aspectes i per tant proposen diferents models d’organització de la diversitat lingüística. La taula 1 les representa esquemàticament:21

20. Per a debats i crítiques sobre els valors de les llengües, vegeu: Kymlicka i Patten (eds.), Language Rights and Political Theory; May, “Language Rights”; Morales-Gálvez, “Why Should We Prevent a Global Anglo-American Life-World?”; Ricento, ed. Language Policy and Political Economy; Riera-Gil, “The Communicative Value of Local Languages”; Robichaud i De Schut- ter, “Language is Just a Tool!”. 21. Basem aquesta classificació en diversos treballs de De Schutter i, pel que fa a la terminologia, adoptem la seva proposta més actual. Vegeu: De Schutter, Linguistic Pluralism.

36 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

Taula 1. Línies teòriques de la justícia lingüística

Aplicació del Proposta Valor de la llengua Principal referent Línia teòrica principi d’igualtat normativa empíric Comunicació Identitat de tracte (solució justa) Instrumentalisme Sí No Maximització de Monolingüisme Estat mononacional lingüístic les oportunitats de institucional en tot comunicació el territori (conver- gència lingüística uniforme) Territorialisme Sí Sí Maximització de Monolingüisme Estat amb grups lingüístic les oportunitats de institucional en el lingüístics comunicació territori de cada nacionals molt + grup (convergència territorialitzats Reconeixement de lingüística territo- les identitats rialitzada) Pluralisme lingüístic Sí Sí Plurilingüisme Estat amb grups institucional lingüístics nacionals barrejats

Una primera línia teòrica, que podem anomenar instrumentalisme lingüístic, considera que la identitat pertany exclusivament a l’esfera privada i que l’únic valor que s’ha de considerar quan parlem de llengua és el de la comunica- ció. Per això els defensors d’aquesta línia teòrica consideren que un tracte igualitari s’aconsegueix maximitzant les oportunitats de comunicació dels individus en l’esfera pública. Per als instrumentalistes lingüístics només el valor comunicatiu és una bona raó per promoure les llengües. No neguen que les llengües no puguin generar interessos d’identitat, però no creuen que la identitat sigui una bona raó per promoure les llengües, perquè sostenen que ha de mantenir-se en l’esfera privada. En canvi, consideren que els valors associats a la comunicació —millorar la mobilitat de les persones, l’eficiència, la deliberació democràtica compartida, o les oportunitats socioeconòmiques— sí que proporcionen bones raons per promoure algunes llengües. El rerefons que sustenta aquest pensament és la defensa de la justícia socioeconòmica (no es tenen en compte els aspectes de justícia nacional i cultural). Així, autors com Thomas Pogge o Brian Barry, defensors de societats igualitàries, es pregunten com la llengua pot influir, en termes socioeconòmics, en l’assoliment d’una societat més justa, que maximitzi les oportunitats de les persones (per exemple en termes d’accés a opcions laborals en igualtat de condicions).22

22. Barry, Culture and Equality; Pogge, “Accommodation Rights for the Hispanics in the U.S.”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 37 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

L’instrumentalisme lingüístic, a grans trets, afavoreix règims monolingües i uniformes en la llengua del grup nacional majoritari d’un estat, i no veu l’assimilació lingüística dels grups minoritaris com un problema de justícia, sinó fins i tot com un avantatge per als seus membres.23 En línia amb el que John Stuart Mill defensava al seu llibre Considerations on Representative Go- vernment,24 l’instrumentalisme es basa en la idea que els grups minoritaris podran accedir a tot un món d’oportunitats en la llengua majoritària que tindrien tancat si simplement fossin parlants d’una llengua poc parlada. I així com Mill, el 1861, no preveia la possibilitat d’una bilingüització massiva i sostenible (poc imaginable en societats amb grans dèficits d’alfabetització), els instrumentalistes actuals simplement consideren que no té cap valor, dins un estat, per a la maximització de les oportunitats de comunicació.

En canvi, la segona i la tercera línies teòriques exposades a la taula 1 consideren que la identitat també s’ha de distribuir en l’esfera pública i que s’han de tractar igualitàriament els interessos de comunicació i d’identitat dels ciutadans. Per als autors que les defensen, com Kymlicka, Van Parijs, Patten, De Schutter o Réaume,25 els instrumentalistes s’equivoquen quan diuen que no s’han de considerar els interessos relacionats amb la identitat que podem inferir de la llengua. D’una banda, perquè hi ha interessos rellevants, com els d’autonomia i dignitat, que cal tenir presents. De l’altra, perquè per molt que s’intenti utilitzar només valors relacionats amb la comunicació per justificar una política lingüística, sempre es distribueixen valors relacionats amb la identitat, encara que sigui inintencionadament. Per exemple, es pot promoure l’anglès al País de Gal·les adduint criteris exclusivament comunicatius, però és fals que no hi hagi valors d’identitat en joc. Els anglòfons de la zona veuran acomplerts els seus interessos d’identitat (ja que, indirectament, la política de promoció de l’anglès els estarà acontentant), mentre que els parlants de gal·lès no. No hi hauria, en aquest cas, un tracte igualitari dels interessos d’identitat d’aquests dos grups de parlants. No és cert, com diuen els instrumentalistes, que les institucions poden ser indiferents a la identitat. Malgrat que ho in- tentin justificar amb raons comunicatives, sempre promouran els interessos

23. Vegeu-ne una defensa a: Barry, Culture and Equality. 24. Mill, Considerations on the Representative Government, capítol 16. 25. De Schutter, Linguistic Pluralism; Kymlicka, Politics in the Vernacular; Patten, Equal Re- cognition; Réaume, “Beyond Personality”; i Van Parijs, Linguistic Justice.

38 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

identitaris dels parlants d’una llengua (en aquest cas l’anglès), mentre que no faran el mateix amb els dels parlants de l’altra llengua (el gal·lès).

Malgrat que tant la segona com la tercera línies teòriques exposades a la taula 1 consideren que la identitat pot ser una bona raó per reconèixer i promoure una llengua, es distingeixen entre elles perquè proposen models diferents d’organització de la diversitat lingüística, que parteixen de percepcions diferents sobre la distribució territorial d’aquesta diversitat en les comunitats polítiques.26

La segona línia, que anomenarem territorialisme lingüístic, parteix d’una per- cepció territorialitzada de la diversitat lingüística, que permet identificar un grup lingüístic nacional àmpliament majoritari en cada territori.27 Suggereix que la llengua d’aquest grup ha de predominar clarament en l’esfera pública, per facilitar la igualtat de tracte tant en les oportunitats de comunicació com en el reconeixement de la identitat dels membres de cada grup. Per als defensors d’aquest model, com Will Kymlicka i Philippe Van Parijs,28 cal que cada territori tingui una llengua clarament dominant, amb un paper molt rellevant en l’esfera pública. D’aquesta manera es reconeix la diversitat lingüística en termes d’identitat (en el cas d’estats plurilingües cada subestat reconeix una llengua, i així en el conjunt es reconeix la pluralitat), i a més a més s’aconsegueix que dins de cada territori la llengua reconeguda tingui un paper preponderant en termes comunicatius: és la que garanteix una delibe- ració democràtica compartida, la igualtat d’oportunitats socioeconòmiques, la mobilitat i l’eficiència.

El territorialisme lingüístic afavoreix règims monolingües territorialitzats, que són compatibles amb el plurilingüisme en estats descentralitzats: cada subestat té un règim lingüístic relativament monolingüe, però les instituci-

26. Diem que parteixen de percepcions diferents perquè, com veurem tot seguit, els autors que les defensen construeixen el seu model influïts per casos empírics que responen a diferents distribucions territorials de la diversitat lingüística. No obstant això, també es podria considerar que aquests autors simplement prefereixen un model sobre l’altre perquè els sembla millor per aconseguir uns determinats resultats. 27. Per grup lingüístic entenem, a grans trets, un conjunt de persones que comparteix una mateixa llengua inicial o d’identificació. Per a una anàlisi aprofundida dels factors que permeten acotar un grup lingüístic, vegeu Riera-Gil, Justícia lingüística i societats mixtes. 28. Kymlicka, Politics in the Vernacular; i Van Parijs, Linguistic Justice.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 39 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

ons comunes estatals són plurilingües. Els models empírics més representa- tius d’aquesta línia teòrica són Bèlgica o Suïssa. Els casos que se solen citar habitualment són els de les regions monolingües belgues (Flandes i Valònia) i suïsses (la majoria dels cantons). Tanmateix, la realitat és complexa i amb molts matisos, per la qual cosa hi ha maneres més flexibles d’entendre aquesta línia teòrica. Així, es pot materialitzar amb la preponderància d’una llengua territorial que no exclou el reconeixement d’altres llengües, com en el cas del Quebec.

La tercera línia, que anomenarem pluralisme lingüístic, parteix d’una percepció menys territorialitzada de la diversitat lingüística, en què els grups lingüístics nacionals no són fàcils de delimitar territorialment, sinó que viuen més aviat barrejats. Suggereix que les llengües d’aquests grups han de ser presents en l’esfera pública per facilitar la igualtat de tracte tant en les oportunitats de comunicació com en el reconeixement de la identitat dels membres de cada grup. A diferència del model anterior, els pluralistes no creuen que els drets lingüístics hagin d’estar delimitats territorialment dins d’un estat (o un subestat), sinó que segueixen els individus siguin on siguin. Els principals defensors d’aquesta postura, com Helder De Schutter i Alan Patten,29 creuen que la territorialització estricta dels interessos i drets vinculats a la identitat vulnera el principi d’igual dignitat dels parlants i redueix els contextos de tria, atès que en cada territori només es reconeix una llengua. El reconeixement de les llengües per raons d’identitat, diuen els pluralistes, ha de ser igualitari, per la qual cosa tant a nivell subestatal com a nivell estatal diverses llengües mereixen reconeixement.

Aquesta darrera línia teòrica afavoreix règims plurilingües, en què els ciutadans tenen un marge de tria lingüística, tant en el nivell estatal com en el subestatal.30 Els models empírics que encaixen millor amb aquesta línia teòrica són els de Luxemburg o de la regió de Brussel·les a Bèlgica, on grosso modo els individus poden triar com exercir els seus drets lingüístics en l’esfera pública.

29. De Schutter, “The Linguistic Territoriality Principle”, “Testing for Linguistic Injustice”, Linguistic Pluralism; Patten, “Political Theory and Language Policy”, “Liberal Neutrality and Language Policy”, Equal Recognition. 30. Per a una proposta pluralista que intenta anar més enllà del territorialisme i el pluralisme lingüístics exposats aquí, vegeu: Morales-Gálvez, “Living Together as Equals”.

40 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

Totes aquestes teories, com qualsevol teoria de la justícia, intenten establir uns mínims requeriments de justícia i delimitar un marge més o menys ampli de polítiques permissibles en el marc de la democràcia. Per exemple, el filòsof quebequès Daniel Weinstock (2003), defensor de l’instrumentalisme lingüístic, argumenta que tota teoria de la justícia lingüística hauria de requerir sempre una llengua comuna entre els ciutadans d’una comunitat política per tal de fer possible una democràcia compartida. Per a ell, tota democràcia requereix la possibilitat de deliberar a l’esfera pública, i aquesta deliberació necessita que tothom pugui comunicar-se i entendre’s. Per tant, des del seu punt de vista una llengua comuna esdevé un requisit mínim de justícia. Un cop arribats a aquest mínim, hi ha tot un ventall de possibilitats permissibles, com reconèixer i promoure altres llengües que no siguin la comuna. Les línies teòriques (i els autors que les han desenvolupat) difereixen sobre quins són els mínims requisits de justícia i sobre què és permissible (o no) un cop has establert aquests mínims. El de Weinstock és només un exemple.

El que fan, doncs, aquestes línies teòriques és establir punts de partida conceptuals que poden admetre molts matisos i que sempre requereixen adaptacions contextuals segons les circumstàncies de cada cas. Així, les tres línies teòriques exposades tenen punts forts i punts febles i plantegen dilemes com els que recull la taula 2 en referència a estats plurinacionals i plurilingüístics:

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 41 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

Taula 2. Punts forts i punts febles de les teories de la justícia lingüística

Línia teòrica Punts forts Punts febles

Instrumentalisme lingüístic • Pot facilitar la igualtat d’accés • No és igualitària amb les Aplicació bàsica: al món laboral, la mobilitat, una preferències lingüístiques dels • Una única llengua nacional i deliberació democràtica com- ciutadans. comuna a l’estat. partida, i l’eficiència dels serveis • Pot provocar desigualtats entre la • Aquesta és la llengua única de les públics. població que s’expressaria millor institucions, de l’ensenyament i en les altres llengües. de l’activitat socioeconòmica a • Condueix a l’assimilació lingüís- tot l’estat. tica dels parlants de llengües restringides a l’esfera privada. Territorialisme lingüístic • És igualitari amb les preferències • Genera menys incentius perquè Aplicació bàsica: lingüístiques dels individus en el existeixin llengües compartides • Reprodueix el model anterior en marc estatal i els dona marge de en el nivell estatal. Si els individus el nivell subestatal. tria en aquest nivell. no són bilingües o poliglots, pot • Les institucions estatals són • L’ús públic d’una única llengua dificultar la mobilitat i la deli- plurilingües (diverses llengües en el territori de cada grup pot beració democràtica compartida nacionals, no hi ha una única facilitar els mateixos aspectes que en el conjunt de l’estat, i fer més llengua comuna). el model anterior. complexa la gestió de les institucions comunes estatals. • En el territori de cada grup, pot tenir els mateixos punts febles del model anterior si hi ha minories lingüístiques amb menys reconeixement. Pluralisme lingüístic • És igualitari amb les preferències • Genera menys incentius perquè Aplicació bàsica: lingüístiques dels individus i els existeixin llengües compartides • Les institucions estatals i subes- dona marge de tria en el nivell en el nivell estatal i subestatal. tatals són plurilingües (diverses estatal i en el subestatal. Si els individus no són bilingües llengües nacionals, no hi ha una o poliglots, pot afavorir la única llengua comuna). segregació lingüística i dificultar • Es fa un ús públic de les llengües la igualtat d’oportunitats, la mo- segons diferents criteris (pro- bilitat territorial o la deliberació porcionals a la mida del grup o democràtica compartida. compensatoris). • Fa més complexa la gestió de les institucions estatals i subestatals.

La taula 2 ens mostra no només com tota teoria té punts forts (segons els seus mateixos estàndards de justícia) i punts dèbils (segons les crítiques que plantegen altres teories), sinó també com les teories ens ofereixen elements conceptuals bàsics per analitzar i avaluar normativament la realitat. Ara bé: les teories no són la realitat. La realitat sempre és molt més complexa que qualsevol teoria que s’hi vulgui aproximar.

42 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

4. Anàlisi crítica del marc teòric de la justícia lingüística: tres dèficits

Precisament a causa de la complexitat que té el món real —complexitat que en el cas de les llengües ha crescut significativament en el darrer segle—, qualsevol de les teories exposades pot ser objecte de crítica. En aquest article en volem plantejar, bàsicament, tres, que afecten les tres línies teòriques des- crites. La primera es refereix a la necessitat d’aplicar un enfocament menys distributiu i més relacional quan tractem temes de llengua. La segona, a la falsa dicotomia que es presenta entre comunicació i identitat. I la tercera, a la importància —sovint subestimada— que té el context empíric tant a l’hora de formular una teoria com a l’hora d’aplicar-la.

Al nostre entendre, totes tres representen dèficits de les teories actuals que convindria abordar des d’una perspectiva interdisciplinària, especialment amb l’ajuda de la sociolingüística, però també d’altres disciplines, com ara l’economia.

4.1. La necessitat d’un enfocament relacional

En primer lloc, entendre la llengua (i els valors que se’n poden derivar) com un bé eminentment distributiu, tal com fan les principals línies teòriques de la justícia lingüística, enfosqueix la dimensió inherentment relacional de la llengua. És a dir, els valors i interessos associats a l’ús d’una llengua —des de la igualtat d’oportunitats socioeconòmiques a la dignitat— no es poden simplement distribuir des de les institucions sense considerar com es donen les relacions lingüístiques diàries entre les persones. Per exemple, les institucions poden distribuir igualitàriament el reconeixement a diverses llengües, oferint el mateix grau d’oficialitat, d’ús en el sistema educatiu o de recursos econòmics per promocionar-les. Tanmateix, fins i tot en aquesta situació, poden continuar existint relacions desiguals entre individus des del punt de vista lingüístic.

Dins la teoria política normativa hi ha un corrent de pensament, l’igualitarisme relacional, que intenta anar més enllà del paradigma distributiu per abordar aquesta problemàtica. Mentre que per a alguns teòrics polítics la justícia es refereix eminentment a la distribució de béns materials (recursos,

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 43 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

ingressos, capacitats, benestar) i posicions socials (llocs de feina, per exemple),31 per als defensors de l’igualitarisme relacional32 la justícia “requereix l’establiment d’una societat d’iguals, una societat els membres de la qual es relacionin els uns amb els altres en peu d’igualtat”.33 En aquest enfocament els béns no estrictament materials (com el respecte o la dignitat) són centrals. És a dir, per a aquests autors estar en peu d’igualtat no només té a veure amb com distribuïm els recursos, sinó sobretot amb com establim relacions entre iguals que es poden mirar als ulls i que, com diuen els filòsofs republicans, no viuen dominats.34 Tenir en compte la dimensió relacional de la igualtat implica, per exemple, no només pensar en com s’han de distribuir els valors que un pot derivar d’una llengua (per exemple, oferir quantitats equitatives de recursos a dos grups per promocionar els drets lingüístics dels seus membres), sinó en com aquests parlants es relacionen entre ells (per exemple, que no existeixin normes socials històricament establertes i àmpliament acceptades que facin que parlar una llengua minoritària, o minoritzada, generi rebuig per part dels parlants d’una llengua majoritària i, de retruc, fomenti un sentiment de vergonya en aquells que la voldrien usar).

Sobta que, tot i que les llengües són eminentment instruments relacionals —potser els instruments de relació humana per excel·lència—, aquesta di- mensió no s’ha aplicat sistemàticament al camp de les relacions lingüístiques. Per tant, l’igualitarisme relacional ens ofereix una nova perspectiva de recerca per aprofundir en la complexitat de la justícia lingüística.

31. Vegeu: Arneson, “Liberalism, Distributive Subjectivism”, “Rawls, Responsibility, and Distributive Justice”; Cohen, “On the Currency of Egalitarian Justice”; Dworkin, “What is Equality? Part 1: Equality of Welfare”, “What is Equality? Part 2: Equality of Resources”; i Parfit, “Equality and Priority”. 32. Vegeu: Anderson, “What is the Point of Equality?”; Miller, “Equality and Justice”; Sc- heffler, “What is Egalitarianism?”, “The Practice of Equality”; Schemmel, “Distributive and Relational Equality”; Wolff, “Fairness, Respect, and the Egalitarian Ethos”; Young,Justice and the Politics of Difference. 33. Scheffler, “The Practice of Equality”, 21; la traducció és nostra. 34. Pettit, On the People’s Terms.

44 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

4.2. El fals dilema entre comunicació i identitat

La segona crítica apel·la especialment a la necessitat d’anar més enllà dels debats entre teòrics polítics i tenir en compte les aportacions d’altres disciplines rellevants a l’hora d’analitzar l’ús de les llengües, com la sociolingüística i l’economia. Totes dues són pertinents per aproximar-se a la relació entre co- municació i identitat i posar en relleu que la visió dicotòmica que en solen plantejar els teòrics polítics és reduccionista i esbiaixada.

Com dèiem en l’apartat 2, en general els teòrics polítics assumeixen que els millors instruments de comunicació són les llengües més esteses, mentre que les llengües menys esteses, si tenen algun valor, és en termes d’identitat. Aquesta associació es basa en una valoració quantitativa de la comunicació (el valor d’una llengua augmenta amb el nombre d’interaccions potencials que permet) més que qualitativa (no es considera l’efectivitat comunicativa en termes dels resultats obtinguts amb la interacció).

Ara bé: des de la perspectiva econòmica, autors com Michele Gazzola i Fran- çois Grin35 remarquen la importància d’aquesta dimensió qualitativa, fent notar que (1) el benefici que s’espera d’una interacció és precisament l’efectivitat comunicativa, i que (2) la comunicació ha de ser entesa no només com una transferència d’informació, sinó també com a cooperació entre els parlants i exercici estratègic de poder. Aquests autors destaquen, per exemple, que la possibilitat que els parlants usin la seva llengua inicial és un element clau, perquè els permet aconseguir nivells més alts de confort i seguretat en la comunicació, que alhora impacten en l’efectivitat comunicativa.

Quan els teòrics polítics vinculen el benefici de la comunicació a les llengües majoritàries subestimen aquest vessant qualitatiu: prioritzen una noció limitada de comunicació, purament referencial o denotativa, que es refereix al simple intercanvi o transferència d’informació, i deixen de banda altres elements que influeixen en l’èxit comunicatiu. Però, a la pràctica, els parlants tenen interès no només a intercanviar informació amb un gran nombre de persones indeterminades, sinó sobretot a mantenir una comunicació efectiva amb persones concretes, persones rellevants per a ells en contextos determi-

35. Vegeu: Gazzola i Grin, “Assessing Efficiency and Fairness in Multilingual Communica- tion”; i Gazzola, The Evaluation of Language Regimes.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 45 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

nats on s’esdevenen les oportunitats per al progrés socioeconòmic o per a la participació política.36

Sovint en la teoria política es planteja un dilema entre comunicació i identitat, com si aquests dos elements actuessin separadament en les interaccions humanes. Ara bé, en realitat, la identitat és indestriable de la comunicació perquè en forma part, i l’efectivitat comunicativa té molt a veure amb les identitats dels parlants. Des de la sociolingüística, autores com Gal, Irvine i Woolard posen en relleu que la llengua té una funció indexatòria que és clau per entendre els efectes del seu ús.37 La funció indexatòria de la llengua, que està mediada per les ideologies lingüístiques dels parlants, classifica les persones segons els seus usos lingüístics i les categoritza d’acord amb factors socials i polítics, com la classe social i el poder, que afecten la seva legitimació com a agents de comunicació i les seves possibilitats de cooperació. Woolard, per exemple, crida l’atenció sobre dues ideologies que confereixen autoritat lingüística als parlants: d’una banda, la ideologia de l’anonimitat, vinculada a l’ús de les llengües majoritàries, universals (anònimes); d’altra banda, la ideologia de l’autenticitat, vinculada a l’ús de les llengües minoritàries, locals (autèntiques).38 Aquestes ideologies afavoreixen una indexació social positiva de les persones que parlen les llengües universals, en el primer cas, i les llengües locals, en el segon. Per tant, allà on l’autoritat lingüística és mesurada per l’autenticitat, fer servir les llengües autèntiques locals adequades en comptes de llengües anònimes universals és clarament útil en termes instrumentals. En aquests contextos, la tria de la llengua local pot afavorir l’efectivitat comunicativa.

Remarquem, per tant, la necessitat d’una perspectiva interdisciplinària que permeti considerar millor la dimensió qualitativa de la comunicació i les seves conseqüències per a la justícia lingüística.

36. Certament, alguns autors presten atenció a aquest fet. És el cas de: May, “Misconceiving Minority Language Rights”, 137-138; Robichaud i De Schutter, “Language is Just a Tool”, 128. Tots aquests autors fan notar explícitament que la llengua més efectiva per a la comunicació no és sempre la més estesa, sinó la més convenient per als propòsits dels parlants. 37. Gal, “Multiplicity and Contestation”; Irvine, “When Talk Isn’t Cheap”; Gal i Irvine, “The Boundaries of Languages and Disciplines”; Woolard, “Introduction: Language Ideology as a Field of Inquiry”. 38. Woolard, “Language and Identity Choice in Catalonia”, 2.

46 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

4.3. La importància, no sempre prou reconeguda, del context empíric

Finalment, fem un apunt sobre un aspecte que, si bé sol aparèixer en l’apartat de conclusions de moltes obres de referència —i al qual alguns teòrics polítics, com Joseph Carens,39 han dedicat una atenció especial—, sovint no és prou reconegut: la importància dels contextos empírics, tant a l’hora de formular principis teòrics com a l’hora d’aplicar-los.

D’una banda, pel que fa a la formulació de principis, cal assumir que les teories es conceben i es desenvolupen en contextos lingüístics determinats que incentiven unes determinades maneres de conceptualitzar els valors, els interessos i els principis de justícia. Per exemple, el context en què Mill va teoritzar, l’any 1861, la importància de posseir una única llengua comuna per al funcionament de la democràcia, i els contextos en què aquesta idea s’ha refermat (estats nació amb projectes monolingües) han estat determinants per associar els valors comunicatius amb les llengües majoritàries. Igualment, la influència del cas del Quebec dins el Canadà en la filosofia política de les últimes dècades del segle xx ha afavorit que les teories de la justícia lingüística hagin tendit a assumir una concepció territorialitzada de les llengües.

D’altra banda, pel que fa a l’aplicació de les teories, cal tenir present que els factors que influeixen en les tries lingüístiques són múltiples i complexos. Alguns autors, com Patten, suggereixen que és clau per a la justícia lingüís- tica que les condicions contextuals de tria siguin equitatives.40 Ara bé: com avaluem l’equitat d’aquestes condicions contextuals per a la tria lingüística? Les tries lingüístiques estan relacionades amb incentius i restriccions de molts tipus: directes o indirectes; explícits o implícits; conscients o inconscients; socials, econòmics i polítics; locals, estatals, globals. Es fa difícil arribar a tenir-ne una visió conjunta que permeti avaluar la justícia de les polítiques lingüístiques en un lloc i moment donats. En tot cas, arribar-hi sempre requereix un exercici profund de contextualització que tingui en compte aquestes múltiples dimensions. I aquest exercici s’ha de fer amb una perspectiva no només interdisciplinària (per exemple des de la sociologia, la sociolingüís-

39. Carens, “A Contextual Approach to Political Theory”. 40. Patten, Equal Recogntion.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 47 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

tica, l’economia i el dret), sinó també transdisciplinària (implicant-hi actors polítics i socials amb experiències i punts de vista diversos).

Finalment, remarquem que tota proposta teòrica necessita adaptacions contextuals. No sempre es tracta d’aplicar les teories existents a un cas concret; sovint el que cal és reformular-les a partir de la realitat que es considera. Aquesta afirmació ens convida a fer una reflexió sobre el cas de Catalunya, que presentem en l’apartat següent.

5. Aplicacions a un cas empíric: Catalunya en diferents escenaris d’autogovern

La teoria política normativa és útil per intentar establir principis de justícia amb vocació d’universalitat (els ideals teòrics) i per fer anàlisi i avaluació normativa de casos empírics (adequació de les polítiques al que seria desitjable d’acord amb els principis considerats). En l’apartat anterior hem presentat principis de justícia i models teòrics de gestió política dels grups lingüístics en el marc de les democràcies liberals, que ens permeten aplicar alguns elements d’anàlisi i avaluació normativa al cas de Catalunya. En aquest apartat farem aquest exercici, posant en relleu la relació que hi ha entre la implementació de les polítiques lingüístiques i diferents escenaris d’autogovern.

Els models que hem identificat —instrumentalisme, territorialisme i pluralisme— i les seves propostes d’organització territorial de la diversitat lin- güística es distingeixen per la consideració de diferents valors i principis de distribució i perquè prenen com a referents empírics patrons diferents de distribució dels grups lingüístics.

El context importa. I, quan ens situem en el nivell empíric i específicament analitzem el cas de Catalunya, resulta obvi que és necessària una reflexió sobre les possibles aplicacions al context actual del marc conceptual que hem presentat.

El model lingüístic de l’Estat espanyol no es correspon amb cap dels tres enfocaments teòrics descrits. Es tracta d’un model que —seguint una tipologia proposada per Kraus—41 podem anomenar d’autonomia lingüística. Els

41. Kraus, A Union of Diversity, 94-97.

48 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

estats amb règims d’autonomia lingüística tenen un projecte monolingüe de construcció nacional de la nació majoritària i alhora permeten règims plu- rilingües (sovint vinculats a projectes competitius de construcció nacional) en els (o alguns) subestats. D’acord amb aquest model, l’estat promou una única llengua comuna (la de la nació majoritària) mentre que els subestats promouen addicionalment altres llengües (les de les nacions minoritàries), de manera que quan totes dues polítiques de promoció són exitoses les poblacions d’aquests subestats tendeixen a ser bilingües. A la pràctica, aquesta forma d’organització lingüística representa el model oposat al federalisme lingüístic (amb un règim plurilingüe en el nivell federal i sovint règims mo- nolingües en les subunitats). I els seus resultats, en termes sociolingüístics, són també oposats: mentre que el model de federalisme lingüístic reforça la territorialització lingüística (i per tant el domini d’un determinat grup lingüístic en cada subunitat), el model d’autonomia lingüística afavoreix la mescla lingüística.

En altres paraules, el model d’autonomia lingüística se sosté en un patró d’or- ganització territorial de la diversitat lingüística que té efectes assimilatoris sobre les minories lingüístiques si no és que aquests efectes són contrares- tats per unes polítiques lingüístiques subestatals actives. I aquest és el cas de Catalunya, en què el manteniment de polítiques lingüístiques de defensa i protecció de la llengua catalana al llarg dels darrers quaranta anys ha acon- seguit uns nivells molt elevats de bilingüització de la població, malgrat la pressió assimilatòria estatal i malgrat l’elevat creixement demogràfic causat per l’arribada de contingents molt importants d’immigració internacional. Aquests mateixos factors, juntament amb l’enfocament inclusiu de les po- lítiques socials i educatives a Catalunya, han afavorit la mescla lingüística i l’existència d’identificacions lingüístiques diverses entre la població. Les dades de la darrera Enquesta d’usos lingüístics de la població (2018) així ho indiquen, com es mostra al gràfic 2:

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 49 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

Gràfic 2. Llengua inicial, d’identificació i habitual. Catalunya 2018

Llengua inicial 31,5 % 2,8 % 52,7 % 10,8 %

0,9 % Llengua d’identiﬁcació 36,3 % 6,9 % 46,6 % 8,2 %

1,5 %

Llengua habitual 36,1 % 7,4 % 48,6 % 4,4 % 3,0 %

0% 10% 20% 30% 40%50% 60% 70% 80% 90% 100%

Català Català i castellà Castellà Altres llengües Altres combinacions de llengües

Font: Enquesta d’usos lingüístics de la població (2018). Direcció General de Política Lingüística. Ins- titut d’Estadística de Catalunya. Generalitat de Catalunya.

Com s’hauria de gestionar aquesta diversitat lingüística d’acord amb les teories de la justícia lingüística exposades?

Donada la situació demolingüística, el pluralisme lingüístic sembla l’enfocament teòric més adequat com a punt de partida. L’instrumentalisme, que deixa de banda els interessos d’identitat, no resulta un enfocament adequat d’acord amb el que hem exposat en l’apartat 3. I precisament la consideració dels interessos d’identitat porta a plantejaments pluralistes en una societat on existeixen grups importants de població amb identificacions lingüístiques diferents. De fet, des del 1979 les polítiques lingüístiques de la Catalunya autonòmica s’han basat en plantejaments pluralistes, i han tingut com a objectius la justícia socioeconòmica i la justícia nacional i cultural per a tots els ciutadans, independentment de les seves identificacions lingüístiques. El model lingüístic no segregat del sistema educatiu és un bon exemple de la combinació d’aquests dos tipus de justícia per a les persones que tenen com a llengua inicial el català i per a les que tenen com a llengua inicial el castellà.

Ara bé, les maneres d’implementar polítiques lingüístiques pluralistes poden variar significativament segons l’evolució dels nivells i sistemes d’autogovern de Catalunya. I cal considerar la possibilitat de diversos escenaris d’autogo-

50 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

vern a mitjà termini. Així, Catalunya podria mantenir un nivell d’autogovern similar a l’actual com a comunitat autònoma de l’Estat espanyol, augmentar-lo per un procés de federalització de l’Estat o bé convertir-se en estat independent.

Fins ara, la política lingüística s’ha desenvolupat en un marc de competències compartides amb l’Estat, en què dos governs (estatal i subestatal) fan política alhora sobre el mateix territori i les mateixes persones. L’autogovern actual en aquesta matèria està determinat per l’Estatut d’autonomia de Catalunya de 2006, segons el qual (art. 143) la Generalitat té competència exclusiva en matèria de llengua pròpia, i pot determinar l’abast, els usos i els efectes jurídics de l’oficialitat del català, i també la normalització lingüística del català.42 Es- trictament, se’n dedueix que l’Estat és qui té competència sobre la política lingüística del castellà i altres llengües. I, de fet, en els darrers anys l’augment del conflicte polític entre els governs català i espanyol s’ha traduït en un increment de la intervenció de l’Estat per posar límits a l’ús del català en relació amb el castellà (p. ex. en les institucions públiques, en l’educació i en l’activitat socioeconòmica).

Per tant, l’escenari autonòmic, marcat pels processos conflictius de construc- ció nacional entre Catalunya i l’Estat espanyol, obliga el Govern català a fer polítiques lingüístiques defensives i centrades en la identitat, amb una legi- timació de caire monista per protegir el català com a llengua pròpia. En un context en què dos agents —l’estat i el subestat— fan simultàniament política lingüística, cadascun amb objectius diferents, l’enfocament monista del subestat és fonamentalment una estratègia compensatòria davant de les polítiques estatals. És, per tant, un instrument per sostenir la pluralitat lingüística, en el sentit que intenta proporcionar un context equilibrat de tria lingüística entre català i castellà davant d’un estat monolingüe en castellà. Des del punt de vista de la justícia lingüística, la continuïtat del marc autonòmic —especialment si es té en compte l’augment dels nivells de conflicte experimentat en els darrers anys— empeny el Govern de Catalunya a mantenir les polítiques defensives tradicionals.

Suggerim, en canvi, que un augment del nivell d’autogovern, que donés a la Generalitat competències plenes o exclusives sobre la política lingüística

42. I de l’occità (aranès) a l’Aran, conjuntament amb el Consell d’Aran.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 51 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

entesa en el seu conjunt —pel que fa al català, al castellà, l’occità aranès, l’anglès, les llengües inicials de la població immigrada, etc. —, permetria a la Generalitat fer polítiques menys defensives del català davant el castellà (menys reactives a les actuacions de l’Estat espanyol). Alhora, aquest augment d’autogovern, que implicaria més capacitat de gestió dels contextos de tria lingüística dels catalans, també donaria a la Generalitat més responsabilitat sobre els drets i deures lingüístics de tota la població.

En un escenari de plena sobirania o augment substancial de l’autogovern, en què el Govern català fos l’únic o el principal agent responsable de protegir els interessos dels ciutadans com a membres de diferents grups lingüístics, aquest Govern hauria d’assumir la pluralitat tant en termes d’implementa- ció —d’acord amb la línia seguida en les darreres dècades— com en termes de legitimació. És a dir, l’èmfasi en la condició de llengua pròpia del català —necessària mentre es mantinguin posicions defensives— es podria substituir progressivament per una pluralització de la identitat col·lectiva que reconegués també el castellà com a llengua de Catalunya. La progressivitat d’aquesta pluralització estaria marcada per l’evolució, d’una banda, dels nivells de conflicte amb l’Estat espanyol i, de l’altra, d’un conjunt complex de factors sociolingüístics.

Acabem amb una reflexió aplicable a la implementació de qualsevol enfocament teòric: les solucions polítiques finals s’han d’acordar i posar en pràctica en un marc democràtic, en el qual són crucials les preferències lingüístiques expressades pels ciutadans. Per això, com hem sostingut en treballs anteriors,43 un dels reptes de les polítiques lingüístiques d’una societat com la catalana, en què les preferències lingüístiques tendeixen a ser dúctils i canviants, és capacitar els ciutadans per fer tries reflexives, és a dir, tries conscients que no només tinguin en compte els propis interessos individuals de comunicació i d’identitat, sinó també els dels altres —els del conjunt de la societat.

És el marc democràtic el que permet mantenir un debat obert sobre els valors, interessos i principis de distribució que suggereixen les teories de la justícia lingüística i el que, alhora, obre tot un ventall d’opcions polítiques possibles.

43. Riera-Gil, Justícia lingüística i societats mixtes.

52 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

Referències

Anderson, Elizabeth. “What Is the Point of Equality”. Ethics 109, n. 2 (1999): 287-337. Arneson, Richard. “Rawls, Responsibility, and Distributive Justice”. A: Marc Fleurbaey, Maurice Salles, i John A. Weymark (eds.). Justice, Political Liberalism, and Utilitarianism: Themes from Harsanyi. Cambridge: Cam- bridge University Press, 2008, 80-107. . “Liberalism, Distributive Subjectivism, Equal Opportunity for Wel- fare”. Philosophy & Public Affairs 19, n. 2 (1990): 158-194. Barry, Brian. Culture and Equality: An Egalitarian Critique of Multiculturalism. Cambridge, MA: Harvard University Press, 2001. . “Self-Government Revisited”. A: David Miller, i Larry Siedentop (eds.). The Nature of Political Theory. Oxford: Clarendon Press, 1983, 121-154. Carens, Joseph H. “A Contextual Approach to Political Theory”.Ethical Theory and Moral Practice 7, n. 2 (2004): 117-132. Cetrà, Daniel. Nationalism, Liberalism and Language in Catalonia and Flanders. Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2019. Cohen, Gerald Allan. “On the Currency of Egalitarian Justice”. Ethics 4 (1989): 906-944. De Schutter, Helder. Linguistic Pluralism. Oxford: Oxford University Press, Forthcoming 2020. . “Testing for Linguistic Injustice: Territoriality and Pluralism”. Na- tionalities Papers 42, n. 6 (2014): 1034-1052. . “The Linguistic Territoriality Principle – A Critique”. Journal of Applied Philosophy 25, n. 2 (2008): 105-120. Dworkin, Ronald. “What Is Equality? Part 2: Equality of Resources”. Philo- sophy & Public Affairs 10, n. 4 (1981): 283-345. . “What Is Equality? Part 1: Equality of Welfare”. Philosophy & Public Affairs 10, n. 3 (1981): 185-246. Gal, Susan. “Multiplicity and Contestation among Linguistic Ideologies”. Bambi B. Schieffelin, Kathryn A. Woolard, i Paul V. Kroskrity (eds.). Language Ideologies: Practice and Theory. Oxford: Oxford University Press, 1998, 317-331. Gal, Susan, i Judith T. Irvine. “The Boundaries of Languages and Disciplines: How Ideologies Construct Difference”.Social Research 62, n. 4 (1995): 967-1001.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 53 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

Gazzola, Michele. The Evaluation of Language Regimes: Theory and Application to Multilingual Patent Organisations. Amsterdam: John Benjamins, 2014. Gazzola, Michele, i François Grin. “Assessing Efficiency and Fairness in Mul- tilingual Communication: Towards a General Analytical Framework”. Association Internationale de Linguistique Appliquée Review 20 (2007): 87-105. Irvine, Judith T. “When Talk Isn’t Cheap: Language and Political Economy”. American Ethnologist 16, n. 2 (1989): 248-267. Kraus, Peter. A Union of Diversity: Language, Identity and Polity-Building in Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 2008. Kymlicka, Will. Contemporary Political Philosophy. An Introduction. Oxford: Oxford University Press, 2002 (segona edició). . Politics in the Vernacular. Nationalism, Multiculturalism, and Citizenship. Oxford: Oxford University Press, 2001. . Multicultural Citizenship. A Liberal Theory of Minority Rights. Oxford: Oxford University Press, 1995. Kymlicka, Will, i Alan Patten (eds.). Language Rights and Political Theory. Ox- ford: Oxford University Press, 2003. Laborde, Cécile, i John Maynor. “The Republican Contribution to Contempo- rary Political Theory”. A: Cécile Laborde, i John Maynor (eds.). Republi- canism and Political Theory. Singapore: Blackwell Publishing, 2008, 1-28. MacIntyre, Alasdair. After Virtue. Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1984. May, Stephen. “Language Rights: Moving the Debate Forward”. Journal of Sociolinguistics 9, n. 3 (2005): 319-347. . “Misconceiving Minority Language Rights: Implications for Liberal Political Theory”. A: Will Kymlicka, i Alan Patten (eds.).Language Rights and Political Theory. Oxford: Oxford University Press, 2003, 123-152. Mill, John Stuart. Considerations on Representative Government. New York: Harper, 1998 [1861]. Miller, David. “Equality and Justice”. Ratio 3 (1997): 222-237. Morales-Gálvez, Sergi. “Living Together as Equals: Linguistic Justice and Sharing the Public Sphere in Multilingual Settings”. Ethnicities 17, n. 5 (2017): 646-666. . “Why Should We Prevent a Global Anglo-American Life-World? A Democratic-Deliberative Answer”. Acta Univ. Sapientiae, European and Regional Studies 9 (2016): 15-22. Parfit, Derek. “Equality and Priority”.Ratio 10, n. 3 (1997): 202-221.

54 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Què són polítiques lingüístiques justes? Els paradigmes actuals de la justícia lingüística

Patten, Alan. Equal Recognition. The Moral Foundations of Minority Rights. Prin- ceton: Princeton University Press, 2014. . “Liberal Neutrality and Language Policy”. Philosophy & Public Affairs 31, n. 4 (2003): 356-386. . “Political Theory and Language Policy”.Political Theory 29, n. 5 (2001): 691-715. Patten, Alan, i Will Kymlicka. “Introduction. Language Rights and Political Theory: Context, Issues and Approaches”. A: Will Kymlicka, i Alan Patten (eds.). Language Rights and Political Theory. Oxford: Oxford Uni- versity Press, 2003, 1-51. Pettit, Philip. On the People’s Terms. A Republican Theory and Model of Demo- cracy. Cambridge: Cambridge University Press, 2012. . “A Republican Law of Peoples”. European Journal of Political Theory 9, n. 1 (2010): 70-94. Pogge, Thomas. “Accommodation Rights for Hispanics in the U.S.” A: Will Kymlicka, i Alan Patten (eds.). Language Rights and Political Theory. Ox- ford: Oxford University Press, 2003, 105-122. Rawls, John. A Theory of Justice. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1999. Réaume, Denise. “Beyond Personality: The Territorial and Personal Principles of Language Policy Reconsidered”. A: Will Kymlicka, i Alan Patten (eds.). Language Rights and Political Theory. Oxford: Oxford University Press, 2003, 271-295. Ricento, Thomas, ed.Language Policy and Political Economy: English in a Global Context. Oxford: Oxford University Press, 2015. Riera-Gil, Elvira. “The Communicative Value of Local Languages: An Unde- restimated Interest in Theories of Linguistic Justice”.Ethnicities 19, n. 1 (2019): 174-199. . Justícia lingüística i societats mixtes: una defensa de la pluralitat. Barce- lona: Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2017. Robichaud, David, i Helder De Schutter. “Language Is Just a Tool! On the Instrumentalist Approach to Language”. A: Bernard Spolsky, ed. The Cambridge Handbook of Language Policy. Cambridge: Cambridge Uni- versity Press, 2012, 124-145. Sandel, Michael J. Liberalism and the Limits of Justice. Cambridge: Cambridge University Press, 1982. Scheffler, Samuel. “The Practice of Equality”. A: Carina Fourie, Fabian- Sc huppert, i Ivo Wallimann-Helmer (eds.). Social Equality: On What It Means to Be Equals. Oxford: Oxford University Press, 2015, 21-44.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 55 Sergi Morales-Gálvez, Elvira Riera-Gil

. “What Is Egalitarianism?” Philosophy & Public Affairs 31.1 (2003): 5-39. Schemmel, Christian. “Distributive and Relational Equality.” Politics, Philo- sophy & Economics 11, n. 2 (2011): 123-148. Tamir, Yael. Liberal Nationalism. Princeton: Princeton University Press, 1993. Taylor, Charles. Philosophy and the Human Sciences: Philosophical Papers 2. Cam- bridge: Cambridge University Press, 1985. Torbisco Casals, Neus. Group Rights as Human Rights: A Liberal Approach to Multiculturalism. Berlín: Springer, 2006. Van Parijs, Philippe. Linguistic Justice for Europe and for the World. Oxford: Oxford University Press, 2011. . “Cultural Diversity against Economic Solidarity”. A: Philippe Van Parijs, ed. Cultural Diversity versus Economic Solidarity. Proceedings of the Seventh Francqui Colloquium. Brussels: De Boeck, 2004, 371-395. . “The Ground Floor of the World: On the Socio-Economic Consequen- ces of Linguistic Globalization”. International Political Science Review 21, n. 2 (2000): 217-233. Walzer, Michael. Spheres of Justice. A Defence of Pluralism and Equality. Oxford: Blackwell Publishers, 1983. Weinstock, Daniel. “The Antinomy of Language Policy”. A: Will Kymlicka, i Alan Patten (eds.). Language Rights and Political Theory. Oxford: Oxford University Press, 2003, 250-270. Wolff, Jonathan. “Fairness, Respect, and the Egalitarian Ethos”.Philosophy & Public Affairs 27, n. 2 (1998): 97-122. Woolard, Kathryn A. “Language and Identity Choice in Catalonia: The Inter- play of Contrasting Ideologies of Linguistic Authority”. Article based on a presentation to the International Colloquium on Regulations of societal multilingualism in linguistic policies. Berlín: Ibero-Amerika- nisches Institut Preußischer Kulturbesitz, juny 2005. . “Introduction: Language Ideology as a Field of Inquiry”. A: Bambi B. Schieffelin, Kathryn A. Woolard, i Paul V. Kroskrity (eds.).Language Ideologies: Practice and Theory. Oxford: Oxford University Press, 1998. 3-50. Young, Iris Marion. Justice and the Politics of Difference. Princeton: Princeton University Press, 1990.

56 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 25-56 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística. El cas de Catalunya en el context de les democràcies avançades

Albert Branchadell Professor agregat del Departament de Filologia Catalana i degà de la Facultat de Traducció i d’Interpretació de la Universitat Autònoma de Barcelona

Choice of language regime, degree of self-government and sociolinguistic makeup. The case of Catalonia in the context of advanced democracies abstract The goal of this paper is to make a proposal on the most suitable language regime for Catalonia in the light of the comparable cases of European multilingual democracies. First of all, we present the notion of language regime as a set of official languages and put it in relation to three administrative levels (state, regional and municipal). Secondly, we defend the postulate according to which the language regime of a territory is independent of its degree of self-government: in Europe there are monolingual and multilingual autonomous regions and federated units in the same way that there are monolingual and multilingual states. Thirdly, we defend the postulate according to which the linguistically heterogeneous territories tend to have multilingual regimes, and also illustrate it with examples of the European context. Fourthly, we address the language regime of municipalities and explore how the choice of language regime at municipal level is produced. And finally we formulate a proposal on the Catalan language regime, regardless of the political status of Catalonia (autonomous region, federated unit or independent state). This proposal discards monolingualism at the “central” level but introduces the possibility of implementing it in linguistically homogeneous municipalities, in line with what advanced democracies of the European continent do. keywords language regime; language policy; official language; monolingualism; bilin- gualis; self-government; sociolinguistics. resum El propòsit d’aquest article és fer una proposta sobre el règim lingüístic per a Ca- talunya més adient amb els casos comparables de les democràcies multilingües europees. En primer lloc, presentem la noció de règim lingüístic com a conjunt de llengües oficials i la posem en relació amb tres nivells administratius (estatal, regional i municipal). En segon

Article rebut el 10/10/2019; acceptat el 04/11/2019.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 DOI: 10.2436/20.8080.01.39 57 Albert Branchadell

lloc, defensem el postulat segons el qual el règim lingüístic d’un territori és independent del seu nivell d’autogovern: a Europa hi ha regions autònomes i unitats federades monolingües i plurilingües de la mateixa manera que hi ha estats monolingües i plurilingües. En tercer lloc, defensem el postulat segons el qual els territoris lingüísticament heterogenis tendeixen a tenir règims plurilingües, i també l’il·lustrem amb exemples del context europeu. En quart lloc, abordem el règim lingüístic dels municipis i explorem com es produeix la tria de règim lingüístic a escala municipal. I finalment formulem una proposta sobre el règim lingüístic de Catalunya, sigui quin sigui l’estatus polític de Catalunya (regió autònoma, unitat federada o estat independent). Aquesta proposta descarta el monolingüisme al nivell “central” però introdueix la possibilitat d’implantar-lo en municipis lingüísticament homogenis, en la línia del que fan democràcies avançades del continent europeu. paraules clau règim lingüístic; política lingüística; llengua oficial; monolingüisme; multilingüisme; autogovern; sociolingüística.

Introducció

El propòsit d’aquest article és fer una proposta sobre el règim lingüístic per a Catalunya més adient amb els precedents europeus rellevants. Per contrast amb altres contribucions d’aquest volum, aquest article no pretén fer consideracions estrictament normatives (quin és el règim lingüístic més “just” en funció de diferents perspectives filosòfiques) ni vol fer consideracions socio- lingüístiques (quin règim lingüístic escau més a diferents concepcions de la llengua com a fenomen social). Tampoc és una contribució jurídica en el sentit professional i, per descomptat, tampoc vol fer una aportació militant des de la perspectiva de l’activisme lingüístic. La intenció de l’article és reflexionar sobre el règim lingüístic de Catalunya en termes principalment politològics, fent servir la política comparada d’una banda (quin règim lingüístic hi ha en casos mínimament comparables en les democràcies avançades d’Europa, tot fent atenció al tipus d’autogovern existent) i les actituds i els comportaments polítics de l’altra (quin règim lingüístic prefereixen els ciutadans).1 En una democràcia, finalment, la política és l’art de traduir les preferències de la majoria de ciutadans en decisions públiques que afecten tota la societat. Defensar el contrari —que el règim lingüístic es desprèn inexorablement de la perspectiva filosòfica que hom adopti, sigui “territorialista” o “pluralista”,2 i que no necessita la legitimació ciutadana— no és una perspectiva pròpiament democràtica. D’altra banda, convé avisar que en aquest article utilitzem el

1. Pool, “The Official Language Problem”; Stilz, “Civic Nationalism”. 2. Vegeu Riera i Morales, aquest volum.

58 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

terme “règim lingüístic” en un sentit restringit. Dels tres àmbits assenyalats per Riera i Morales (les institucions públiques, l’educació i l’activitat soci- oeconòmica), aquí ens limitem al primer i encara a una sola dimensió. Per nosaltres, un “règim lingüístic” és un conjunt de llengües oficials. Si recordem la definició de llengua oficial que suggereix el Tribunal Constitucional espanyol en la seva Sentència 82/1986 (“es oficial una lengua [...] cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados”), aquí només ens volem fixar en l’ús de les llengües oficials en les relacions dels ciutadans amb els poders públics i deixem de banda l’ús d’aquestes en el si dels poders públics o entre els poders públics.

1. Règims lingüístics i nivells administratius

Per començar la nostra discussió partirem d’una distinció elemental. Un rè- gim lingüístic pot ser monolingüe (si conté una sola llengua oficial i, per tant, els ciutadans es comuniquen en aquesta única llengua amb els poders públics) o plurilingüe (si conté més d’una llengua oficial i, per tant, els ciutadans i els poders públics es poden comunicar en aquest conjunt de llengües). Quan el règim lingüístic és plurilingüe, pot passar que les n llengües tinguin els mateixos atributs i siguin igual d’oficials (és el que, per a règims de dues llengües, Jacques Leclerc anomena “bilingüisme igualitari”) o que no siguin igual d’oficials (per a règims de dues llengües, correspon al “bilingüisme desequilibrat”).3 Això vol dir que al darrere de la distinció elemental entre “mo- nolingüe” i “plurilingüe” s’amaga una certa complexitat. El monolingüisme adopta una sola forma però el plurilingüisme s’expressa de diverses maneres.

En segon lloc, en un estat de la mena apropiada (principalment si és confederal, federal o autonòmic) cada nivell administratiu pot tenir el seu propi règim lingüístic: com a mínim convé distingir el nivell estatal, el nivell “regional” i el nivell local o municipal, sens perjudici de possibles nivells administratius addicionals. Com veurem de seguida, hi ha estats que són monolingües al nivell estatal i contenen regions plurilingües. Fent servir els termes de Riera i Morales, trobem casos de “plurilingüisme institucional” dins d’estats que practiquen el “monolingüisme institucional”. (La tipologia de Riera i Morales

3. Vegeu el lloc web L’aménagement linguistique dans le monde.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 59 Albert Branchadell

no acaba de preveure aquest escenari, mentre que sí que preveu l’invers: hi ha regions monolingües que formen part d’estats plurilingües.) El tercer nivell administratiu —el municipal— no fa sinó afegir una mica més de complexitat al panorama, i en aquest article hi entrarem amb una certa profunditat.

En tercer lloc, no s’ha de fer atenció només als nivells administratius sinó també a les diferències entre institucions. En el mateix nivell administratiu, diferents institucions poden tenir règims lingüístics diferents. Aquesta és una distinció que per raons d’espai no explorarem aquí i deixarem simplement apuntada.

Tal com han estat definits per Riera i Morales a partir dels conceptes originals formulats per De Schutter,4 l’anomenat “instrumentalisme” defensa el monolingüisme en tots els nivells administratius; el “territorialisme” defensa el plurilingüisme al nivell estatal i el monolingüisme al nivell regional i municipal; i el “pluralisme” —com a pol oposat de l’instrumentalisme— defensa el plurilingüisme a tots els nivells administratius.

Aquesta caracterització abstracta es pot il·lustrar amb casos empírics. Espanya és un estat que té un règim monolingüe al nivell estatal i un règim plurilingüe al nivell regional (i municipal). Amb alguna petita matisació, perquè hi ha institucions estatals —el Senat— amb les quals els ciutadans poden comunicar-se en català, i també hi ha institucions —el BOE— que es comuniquen en català amb els ciutadans.

En una Espanya futura que alterés els actuals límits competencials i les garanties del bloc de la constitucionalitat (Constitució espanyola i estatuts d’autonomia) i cedís a l’instrumentalisme, l’estat seguiria instal·lat en el mo- nolingüisme i els nivells regional i municipal bascularien del plurilingüisme al monolingüisme. No és exactament política ficció: alguns elements dels programes electorals de partits espanyols (Cs, PP i VOX) assenyalen en aquesta direcció.

En una Espanya futura que abracés el pluralisme, en canvi, l’estat oscil·laria del monolingüisme al plurilingüisme i els nivells regional i municipal hi se- guirien instal·lats. Han circulat propostes d’aquest estil en cercles propers

4. De Schutter, Linguistic pluralism.

60 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

al Partit Socialista i a Catalunya en Comú, i temps enrere també a Esquerra Republicana de Catalunya.5

En una Espanya futura que optés pel territorialisme s’obtindria la imatge invertida del règim actual. L’estat oscil·laria del monolingüisme al plurilin- güisme i els nivells regional i municipal oscil·larien del plurilingüisme al monolingüisme.6

En el cas de Catalunya també podem fer especulacions sobre els règims lin- güístics possibles en un escenari autonòmic, en un escenari federal o en un escenari d’independència. Quin és el règim més adient amb els precedents europeus, sigui quin sigui l’estatus polític de Catalunya, és sobre el que ens proposem reflexionar aquí.

2. Règims lingüístics i nivell d’autogovern

En aquesta secció volem saber què està passant en casos mínimament comparables del context europeu per poder fer un pronòstic sobre Catalunya en diferents escenaris d’autogovern, amb el benentès que no hi ha dos casos iguals i que les solucions existents no són simplement exportables d’un context a un altre. Per organitzar la discussió ens agradaria defensar dos postulats que es desprenen de la política comparada.

El primer postulat diu que el nivell de protecció d’una llengua en general (i el règim lingüístic en particular) és independent del nivell d’autogovern del territori on es parla.

2.1. El cas de les regions autònomes

Si ens fixem en les regions autònomes d’Europa, hi ha casos de monolingüisme i hi ha casos de plurilingüisme.

5. Branchadell, “Reconocer el plurilingüismo”. 6. Aquest és el plantejament pioner de Ninyoles, Bases per a una política lingüística.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 61 Albert Branchadell

A Åland, l’Estatut d’autonomia preveu un règim monolingüe a tots els nivells administratius:

36. The official language of Åland shall be Swedish. The language used in State administration, Åland administration and municipal administration shall be Swedish.

La possibilitat d’utilitzar el finès es limita a afers personals davant tribunals i altres funcionaris estatals:

37. In a matter concerning himself a citizen of Finland shall have the right to use Finnish before a court and with other State officials in Åland.

El cas més recent de regió autònoma monolingüe és Groenlàndia. Fins al juny de 2009 el groenlandès (kalaallisut) compartia l’estatus de llengua oficial de Groenlàndia amb el danès. En aquella data el groenlandès va esdevenir l’única llengua oficial de Groenlàndia. El que desconcerta una mica, en aquest context, és el paràgraf 3 de l’article 3 de la Llei 7 del parlament groenlandès de 19 maig de 2010 sobre la política lingüística:

Article 3

1. El groenlandès és la llengua oficial de Groenlàndia i s’utilitza amb finalitats oficials. [...] 3. El danès es pot utilitzar amb finalitats oficials. 4. L’anglès i altres llengües es poden utilitzar en la mesura que calgui.

Certament, cal ser conscients de les particularitats d’aquestes dues autonomies. L’autonomia d’Åland té el seu origen en una decisió de la Societat de Nacions de 1921 com a resposta a la “crisi d’Åland”, que va confirmar la sobirania finesa sobre les illes però va establir garanties internacionals sobre l’abast de la seva autonomia. En el cas de Groenlàndia, forma una “mancomu- nitat” (Rigsfællesskabet) amb el territori metropolità de Dinamarca i disposa d’un estatus a mig camí entre l’autonomia i la plena sobirania. (Entre altres particularitats, Groenlàndia va deixar la Comunitat Econòmia Europea i actualment es considera que el seu territori no forma part de la Unió tot i que els seus ciutadans són ciutadans de la Unió.)

62 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

Pel que fa al plurilingüisme, trobem regions autònomes amb un règim “desequilibrat” com Catalunya o “igualitari” com el Tirol del Sud.

El caràcter “igualitari” o “desequilibrat” es pot copsar en la mateixa redacció estatutària.

L’article 99 de l’Estatut d’autonomia del Trentino-Alto Adige (1972) estableix l’equiparació entre l’alemany i l’italià:

In the Region the German language is made equal to the Italian language, which is the official language of the State.

L’article 100.4 esmenta l’ús “conjunt” de totes dues llengües en els actes “destinats a la generalitat dels ciutadans”:

Except in cases expressly provided for — and except for the regulation through executive measures of cases of joint use of the two languages in documents intended for public use and in documents intended for more than one office — the right to use one or other of the two languages shall be recognised. The requirement to use only the Italian language in organisations of a military nature shall remain unchanged.

En el cas de Catalunya, l’Estatut d’autonomia no “equipara” el català amb el castellà com a llengua oficial sinó que singularitza el català i li atorga un determinat plus jurídic. Aquest plus jurídic es concreta en una certa asimetria en l’ús de les llengües en les relacions entre els poders públics i els ciutadans plasmades per la legislació. (Per raons d’espai aquí descartem les possibles consideracions sobre la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional espanyol, que darrerament ha adoptat diverses decisions d’incidència directa en la interpretació d’aquest concepte i que en limiten significativament l’abast.)

El Decret 107/1987, de 13 de març (DOGC núm. 827, de 10 d’abril), pel qual es regula l’ús de les llengües oficials per part de l’Administració de la Genera- litat de Catalunya, ofereix uns quants exemples d’aquesta asimetria. L’article 9 preveu que les comunicacions i notificacions dirigides a persones físiques o jurídiques es facin per defecte en català; per a rebre-les en castellà cal demanar-ho expressament. L’article 11 preveu que els impresos siguin oferts en la seva versió catalana; dels impresos en castellà només es diu que “seran

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 63 Albert Branchadell

a disposició dels interessats”. (Certament, una altra cosa és el compliment d’aquesta disposició.) L’article 12 diu que els impresos bilingües “per a ús dins l’àmbit territorial de Catalunya” tindran caràcter excepcional. I l’article 19 estableix que els avisos, anuncis públics i publicitat de tota mena que proce- deixi de la Generalitat i dels organismes que en depenen es faran en català a Catalunya. Només “si escau” es reproduiran en castellà, amb el benentès que en general caldrà evitar la doble versió simultània del mateix text. Des de la perspectiva sud-tirolesa, i si deixem de banda la publicació de les lleis, la normativa catalana no preveu l’ús “conjunt” de les llengües oficials en els actes “destinats a la generalitat dels ciutadans”.

(Més endavant veurem casos de bilingüisme “desequilibrat” o “igualitari” a escala municipal.)

2.2. El cas de les federacions

Si ens fixem en les federacions, també hi ha casos de monolingüisme (Flandes, Valònia, 22 cantons de Suïssa) i hi ha casos de plurilingüisme (Brussel·les, quatre cantons de Suïssa).

A Suïssa, on la Constitució federal atribueix competència als cantons per a definir el seu propi règim lingüístic, 22 dels 26 cantons tenen un règim mo- nolingüe. Un exemple és la república i cantó del Jura, el darrer cantó sorgit en el si de la federació (1979). L’article 3 de la Constitució estableix que el francès és la llengua nacional i oficial de la República i Cantó del Jura.

La Llei sobre l’ús de la llengua francesa del 17 de novembre de 2010 estableix clarament l’ús del francès en les relacions dels administrats amb les autoritats:

1. Sigui quin sigui el mètode que s’utilitza, les autoritats es comuniquen en francès amb els administrats, entre elles i en el seu si.

2. Els administrats es comuniquen amb les autoritats en francès.

Els quatre cantons plurilingües de Suïssa són Berna, Friburg, el Valais i els Grisons.

64 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

L’article 6 de la Constitució del cantó de Berna estableix que el francès i l’alemany són les llengües nacionals i oficials del cantó de Berna.

L’article 6 de la constitució del cantó de Friburg estableix que el francès i l’alemany són les llengües oficials del cantó.

L’article 12 de la constitució del cantó del Valais evita el terme “llengua oficial”:

La llengua francesa i la llengua alemanya són declarades nacionals.

La igualtat de tracte entre totes dues llengües s’ha d’observar en la legislació i en l’administració.

El cantó dels Grisons és l’únic cantó suís —i un dels pocs territoris europeus— que té un règim de tres llengües oficials. Segons l’article 3 de la cons- titució, l’alemany, el romanx i l’italià són les llengües cantonals i oficials equivalents dels Grisons.

El concepte “igualtat de tracte” de la constitució del Valais o l’adjectiu “equivalent” que utilitza la constitució del cantó dels Grisons expressen la voluntat d’establir un règim de bi- o trilingüisme “igualitari” al nivell cantonal, que és compatible amb règims lingüístics monolingües o bilingües dels municipis, una qüestió que abordarem després.

En tot cas, el fet que un cantó sigui bilingüe o trilingüe vol dir, com diu la constitució de Berna, que tota persona pot adreçar-se en la llengua oficial de la seva elecció a les autoritats competents per al conjunt del cantó.

En altres paraules, en els municipis monolingües de regions bilingües les persones queden subjectes a dos règims lingüístics diferents. Sense moure’s de casa, només es poden comunicar amb els poders públics municipals en la llengua oficial del municipi, però poden triar la llengua de relació amb els poders públics regionals (i estatals, com direm després).

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 65 Albert Branchadell

2.3. El cas dels estats independents

Si ens fixem en els estats independents, també és obvi que hi ha casos de monolingüisme i hi ha casos de plurilingüisme.7

La majoria d’estats europeus són monolingües. Alguns d’aquests estats són monolingües en tots els nivells administratius i altres tenen règims plurilin- gües al nivell regional i/o municipal. Entre els primers destaquen França i Grècia. Entre els segons els casos més coneguts són Dinamarca (Fèroe), Espa- nya (Catalunya i les altres quatre comunitats autònomes amb dues llengües oficials), Itàlia (Trentino-Alto Adige i Vall d’Aosta), els Països Baixos (Frísia) i el Regne Unit (Gal·les). A l’Europa Central i de l’Est n’hi ha uns quants més que preveuen règims plurilingües al nivell municipal. Un cas poc estudiat que pot anar bé d’esmentar és Estònia. Estònia té la fama de tenir un dels règims de monolingüisme més durs del continent. Tanmateix, l’article 52.2 de la Constitució estableix que

in localities where the language of the majority of the residents is not Estonian, local governments may, to the extent and pursuant to procedure provided by law, use the language of the majority of the permanent residents of the locality as an internal working language.

Segons Rannut8 l’article 52.2 de la Constitució d’Estònia “enables the existen- ce of the official bilingual language regime in an officially monolingual state”.

Els estats plurilingües més coneguts d’Europa són Bèlgica, Finlàndia i Suïssa.

La Constitució finlandesa, per exemple, diu que les llengües nacionals de Finlàndia són el finès i el suec, i estableix que el dret a usar aquestes llengües davant els tribunals i altres autoritats i a rebre documents oficials en aquestes llengües ha de ser garantit per llei.

El plurilingüisme d’aquests estats és compatible amb regions i/o municipis monolingües. Ja hem parlat d’Åland, una regió autònoma monolingüe de Fin- làndia, i dels cantons monolingües de Suïssa. Fora d’Åland, Finlàndia no té al-

7. Per a una visió de conjunt vegeu Pons, L’oficialitat lingüística. 8. Rannut, Language Planning in Estonia, 47.

66 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

tres regions autònomes; després parlarem amb cert detall dels seus municipis, que poden ser monolingües o bilingües. Segons la Llei de llengües 423/2003, els ciutadans tenen el dret a usar el finès o el suec davant una autoritat estatal i l’autoritat d’un municipi bilingüe. En un municipi monolingüe el dret a usar el finès o el suec només és reconegut en casos molt particulars:

Section 10 — The linguistic rights of a private individual before an authority

1. Everyone has the right to use Finnish or Swedish before a State authority and an authority of a bilingual municipality. In addition, an authority shall arrange that a person to be heard in a matter has the possibility of being heard in his or her own language, Finnish or Swedish. 2. A unilingual municipal authority uses the language of the municipality, unless the authority decides otherwise on request or unless otherwise provided elsewhere in law. However, everyone has the right to use, and be heard in, his or her own language in a matter that has become pending on the initiative of an authority and that directly affects his or her fundamental rights, the fundamental rights of a person in his or her custody, or an obligation that he or she has been assigned by the authority.

3. Règims lingüístics i composició sociolingüística

Si no és el grau o nivell d’autonomia, quina és la variable rellevant que es relaciona amb el règim lingüístic que adopten les comunitats polítiques? Aquí ens agradaria defensar un segon postulat: els territoris lingüísticament heterogenis tendeixen a tenir règims plurilingües, i els territoris lingüísticament homogenis tendeixen a tenir règims monolingües.9

En la línia del que dèiem a la introducció, aquest no és un postulat normatiu sinó empíric. No volem suggerir que el més “just” per a un territori lingüís- ticament heterogeni sigui tenir un règim plurilingüe, tot i que és obvi que existeixen elaboracions teòriques que defensen precisament això.10

9. En aquesta secció els territoris seran regions i estats i deixarem el nivell municipal per a la secció següent. 10. Riera, Why Languages Matter to People, una de les aportacions teòriques recents més interessants en aquesta línia de pensament, fa una defensa explícita del pluringüisme en “mixed societies” en general i a Catalunya en particular.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 67 Albert Branchadell

Per a entendre aquest postulat adoptem el vell criteri de Lijphart,11 segons el qual un estat és lingüísticament homogeni si el 80 per cent o més de la pobla- ció parla la mateixa llengua. (El significat de “parlar” és certament discutible i pot variar d’un context a l’altre, en funció de les dades disponibles.) Per evitar classificar com a homogenis estats amb minories lingüístiques considerables, completem el criteri de Lijphart amb un matís inspirat en Fishman:12 un estat és lingüísticament homogeni si el 80 per cent o més de la població parla la mateixa llengua i no hi ha cap minoria lingüística “significativa”. (Cal dir que Fishman partia d’una definició que situava l’homogeneïtat en el 85 per cent o més de la població. El criteri encara pot ser més exigent: a Riera,13 els casos homogenis es caracteritzen per “a single language group that includes more than the 90% of population”. En aquesta obra s’utilitza de manera central el concepte de “mixed society”, que és aplicable a algunes de les nostres polities lingüísticament heterogènies però no a totes: per Riera, en les societats mixtes “significant numbers of the long-settled population belong to different large language groups but live intermingled, so that groups cannot be territorially separated”.)

3.1. El cas de les regions autònomes

Si ens tornem a fixar en les regions autònomes d’Europa, el postulat es compleix invariablement.

Examinem primer les regions autònomes que tenen règims monolingües.

Segons les dades de Statistics and Research Åland, l’any 2018 el 86,8 per cent de la població de l’arxipèlag tenia el suec com a llengua materna. Els parlants del finès representaven el 4,7 per cent de la població i totes les altres llengües reunides comprenien el 8,5 per cent dels habitants. Entre 2000 i 2018 el suec ha perdut 7 punts que han estat guanyats per les “altres llengües”, però podem afirmar que Åland segueix essent un territori lingüísticament homogeni.

11. Lijphart, Democracies. 12. Fishman, “Some Contrasts”. 13. Riera, Why Languages Matter to People.

68 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

En el cas de Groenlàndia, si bé no hi ha dades estadístiques oficials es calcula que els parlants de groenlandès se situen entorn del 88 per cent de la població.

Examinem a continuació les regions autònomes que tenen règims plurilin- gües.

En el cas de Catalunya, les dades de l’Enquesta d’Usos Lingüístics de la Pobla- ció de 2018 indiquen que el castellà és la llengua inicial del 52,7 per cent de la població i el català, del 31,5. Si el criteri és la llengua habitual, els percentatges són 48,6 i 36 respectivament.

Al Tirol del Sud, el cens de població de 2011 indica que el 69,41 per cent de la població pertanyia al grup lingüístic alemany, el 26,06 a l’italià i el 4,53 al ladí. (En aquest cas, cal tenir present que el cens no mesura la llengua materna o inicial ni la llengua habitual: els ciutadans han de declarar simplement a quin grup lingüístic “pertanyen”.)

3.2. El cas de les federacions

Passem ara al cas de les federacions. Com és sabut, Bèlgica —un país pioner en la matèria amb el seu cens de 1846— va suprimir els censos lingüístics l’any 1961. Se suposa, en tot cas, que tant Flandes com Valònia són territoris lingüísticament homogenis.

En el cas de Suïssa també s’observa que els cantons amb règims monolingües són lingüísticament homogenis. Per mesurar l’homogeneïtat o heterogeneïtat dels cantons suïssos s’ha utilitzat tradicionalment el cens de població, que des de 2010 es desenvolupa amb un nou format. L’anomenat “relevé structurel” (de Strukturerhebung, it rilevazione strutturale) és el sistema estadístic que va succeir els censos de població. És una enquesta que s’administra a una mostra d’almenys 200.000 persones més grans de 15 anys i conté tres preguntes lingüístiques: la llengua principal, definida com la llengua en què hom pensa i que coneix millor; la llengua parlada habitualment a casa / amb els parents, i la llengua parlada habitualment a la feina / al lloc de formació. Aquí utilit- zarem invariablement la pregunta de la llengua principal.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 69 Albert Branchadell

Entre els cantons que tenen un règim monolingüe, el cantó més homogeni és Appenzell Innerrhoden, on el 91,74 per cent dels habitants té l’alemany com a llengua principal segons dades de 2017. Els menys homogenis són Ginebra (el 79,74 per cent té el francès) i Basilea-Ciutat (el 77,05 té l’alemany). Tots dos cantons es troben per sota del 80 per cent i els classifiquem com a homogenis en virtut del matís de Fishman: a Ginebra els germanòfons són el 4,28 per cent de la població, i a Basilea-Ciutat els italianòfons són el 6,56 per cent, per davant dels francòfons, que representen el 4,80 per cent. Podríem considerar que cap d’aquestes minories és prou “significativa”.

Entre els cantons que tenen un règim plurilingüe, els Grisons, Friburg i el Valais compleixen el postulat. Als Grisons l’alemany és la llengua principal del 74 per cent de la població, els qui declaren el romanx són el 14,73 i els qui declaren l’italià, el 12,96. A Friburg el 68,80 per cent tenen el francès com a llengua principal i el 27,13 l’alemany. I al Valais la situació és molt semblant: els percentatges del francès i de l’alemany són 67,83 i 24,31 respectivament. L’únic cas que es desvia del postulat tal com està formulat literalment és Berna. A Berna el 83,55 tenen l’alemany com a llengua principal i el 10,53 tenen el francès. Amb el criteri del 80 per cent i prou Berna seria un cantó homogeni, però podem considerar que els francòfons del cantó constitueixen una minoria “significativa”.

Si hi ha raons per a suposar que Flandes i Valònia són homogenis, tots els indicis assenyalen que la regió de Brussel·les no ho és en el mateix sentit. En el Taalbarometer de BRIO s’investiga la llengua de casa en la família d’origen (thistaal gezin van oorsprong) dels ciutadans de Brussel·les. Segons les dades de 2013, el 33,6 per cent parlava només francès a casa; el 14,9 per cent, francès combinat amb una altra llengua; el 14,1 per cent, francès i neerlandès, i el 5,4 per cent, neerlandès.14

3.3. El cas dels estats independents

Acabem amb un repàs dels estats independents. Branchadell15 va analitzar els divuit nous estats apareguts a Europa entre 1991 i 2008 com a resultat de

14. Janssens, Samenvatting BRIO-taalbarometer 3. 15. Branchadell, “Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis”.

70 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

la desintegració de la Unió de Repúbliques Socialistes Soviètiques, la Repú- blica Federal Socialista de Iugoslàvia i la República Socialista Txecoslovaca. D’aquests divuit estats deu són homogenis i vuit són heterogenis. Entre els deu estats homogenis nou tenen un règim monolingüe (una sola llengua oficial de l’estat), i només un (Kosovo) té un règim plurilingüe. Entre els vuit estats heterogenis, sis tenien originalment un règim monolingüe (Bielorússia, Estònia, Letònia, Macedònia, Moldàvia i Ucraïna) i dos són originalment plurilingües (Bòsnia i Hercegovina i Montenegro). Dels sis estats originalment monolin- gües, quatre han deixat de ser-ho o almenys han introduït el plurilingüisme al nivell regional (Bielorússia, Macedònia, Moldàvia i Ucraïna), i el monolin- güisme oficial estatal només persisteix en dos casos (Estònia i Letònia), amb el benentès, com s’ha dit anteriorment, que la Constitució d’Estònia preveu la possibilitat d’un règim plurilingüe al nivell municipal.16

A la resta d’Europa els estats clarament homogenis tenen invariablement règims monolingües al nivell de l’estat. L’excepció que confirma la regla és Finlàndia. Segons dades de 2018, el 87,6 per cent de la població té el finès com a llengua materna i només el 5,2 el suec. (Aquesta excepció no invalida el postulat, que en la mesura que parla de tendències no exclou que territoris heterogenis puguin tenir règims monolingües ni a l’inrevés.) Entre els estats clarament heterogenis predominen els règims plurilingües. En aquesta categoria trobem Bèlgica i Suïssa. Com hem dit, a Bèlgica no hi ha dades lingüísti- ques oficials però es considera que els neerlandòfons són una mica més del 50 per cent de la població i els francòfons, una mica menys. A Suïssa les dades de 2017 indiquen que el 62,63 per cent de la població té l’alemany com a llengua principal, el 22,86 el francès i el 8,18 l’italià. (Amb només 44.354 persones, el romanx constitueix el 0,53 per cent de la població.) L’excepció que confirma la regla podria ser Espanya. Si bé no hi ha estadístiques oficials estatals, és possible que els hispanòfons siguin més del 80 per cent de la població total (46,7 milions), però els catalanòfons suposen una minoria “significativa”. Queda entès, d’altra banda, que l’excepció es refereix al règim lingüístic de l’estat. Al nivell regional i municipal Espanya té implantats règims plurilingües molt desenvolupats.

16. Rannut, Language Planning in Estonia.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 71 Albert Branchadell

4. Règims lingüístics al nivell municipal

Un cop fet el tour panoràmic per regions i estats d’Europa, ara voldríem posar el focus en els règims lingüístics dels municipis. Més concretament, pensem que una anàlisi detinguda del nivell municipal dels quatre cantons plurilingües de Suïssa pot resultar instructiva. (Les dades lingüístiques que donarem a continuació provenen de l’informe del Servei Federal d’Estadística Les régions linguistiques de la Suisse de 2017; en aquest informe es proporcionen les dades agrupades de les “enquestes estructurals” dels anys 2010-2014 relatives a la pregunta “Quelle est votre langue principale, c’est-à-dire la langue dans laquelle vous pensez et que vous savez le mieux?”).

Comencem pel cas del Valais, que és el més simple dels quatre. El Valais combina el bilingüisme regional amb el monolingüisme de tots els seus municipis. Tots els municipis de la part oest del cantó són unilingües francòfons, i tots els de la part est, unilingües germanòfons. A la capital, Sion, el 83,6 per cent de la població té el francès com a llengua principal. Un exemple de municipi germanòfon podria ser Brig-Gils, on el 90,8 per cent de la població té l’alemany com a llengua principal.

Berna combina el bilingüisme al nivell regional amb el monolingüisme de la majoria dels seus municipis. Els municipis de l’extrem nord del cantó són francòfons i els de la resta del cantó, germanòfons. Però just a la frontera lingüística hi ha els municipis de Biel/Bienne i Evilard, que tenen un règim bilingüe. A la ciutat de Biel/Bienne el 53,2 per cent de la població té l’alemany com a llengua principal i el 40,2 hi té el francès. Al municipi limítrof d’Evilard les proporcions són 62,4 i 42,7 respectivament.

La distinció entre bilingüisme igualitari i bilingüisme desequilibrat que fèiem a propòsit de regions i estats també es pot fer en relació amb els municipis. Evilard és un exemple prou gràfic de bilingüisme igualitari. Segons l’article 2 de la constitució municipal, “l’alemany i el francès són llengües oficials equivalents” (la cursiva és nostra). D’acord amb això, “els actes legislatius del municipi i les comunicacions oficials adreçades a la població es redacten en totes dues llengües oficials”.

Friburg també combina el bilingüisme regional amb el monolingüisme de la majoria dels seus municipis. La franja oriental del cantó és germanòfona i

72 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

la resta del cantó, francòfona. Sobre la frontera lingüística hi ha la ciutat de Fribourg/Freiburg i altres municipis menors que tenen un règim bilingüe. A Friburg, el 69,4 per cent de la població té el francès com a llengua habitual i el 21,4 l’alemany. Es considera que els altres municipis bilingües del cantó són Murten/Morat (de 80,9 fr 17,7), Meyriez (de 86,7 fr 21,9), Courgevaux (de 53,8 fr 42,1) i Courtepin (fr 66,4 de 27). (Diem “es considera” perquè en cap d’aquests llocs la constitució municipal declara formalment l’oficialitat de totes dues llengües).

El cas més complex és el del cantó dels Grisons, que combina el bilingüisme regional amb el monolingüisme de certs municipis (alemany, romanx o italià) i el bilingüisme de certs altres (romanx-alemany), sense la territorialització observable en els altres cantons plurilingües. (En els termes de Riera,17 els Grisons és el cantó suís més semblant a una “mixed society”.) A la secció 5 analitzarem amb detall la relació entre el règim lingüístic dels municipis dels Grisons i la seva composició lingüística. De moment n’hi ha prou de dir que els municipis dels Grisons satisfan el nostre postulat adaptat a la legislació dels Grisons, que considera monolingüe un municipi on almenys el 40 per cent de la població pertanyi a una comunitat lingüística autòctona, i considera bilingüe un municipi on hi pertany almenys el 20 per cent. En l’estudi que es va fer per a la Llei de llengües dels Grisons, basat en el cens de població de 2000, es van identificar 70 municipis on els parlants del romanx eren més del 50 per cent de la població (el llindar previst pel projecte de llei), 29 municipis on ho eren els parlants d’italià, i 23 municipis on els parlants de romanx eren entre el 20 i el 50 per cent de la població.

Com a conclusió d’aquesta secció podem dir que els municipis també compleixen el postulat que relaciona l’heterogeneïtat lingüística amb el bilingüisme. Tots els municipis bilingües de Suïssa són lingüísticament heterogenis, i no hi ha cap municipi lingüísticament heterogeni que no tingui un règim bilingüe.

5. Tria de règim lingüístic municipal

Una pregunta interessant és si aquest postulat té alguna mena de reflex legislatiu. En general, ens interessa saber com es determina el règim lingüístic

17. Riera, Why Languages Matter to People.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 73 Albert Branchadell

dels municipis. La qüestió es pot desglossar en tres preguntes: (a) l’actor que decideix, (b) el principi o criteri pròpiament dit que s’aplica i (c) les regles de canvi (si es preveuen canvis de règim lingüístic).

A continuació donarem una ullada als municipis suïssos i després als finlandesos, que també ens proporcionen informació molt interessant.

La constitució del cantó de Berna és l’única dels quatre cantons plurilingües que especifica els seus municipis (i districtes) bilingües:

2 Les llengües oficials són:

a. el francès a la regió administrativa del Jura bernès; b. el francès i l’alemany a la regió administrativa del Seeland així com al districte administratiu de Biel/Bienne; c. l’alemany a les altres regions administratives així com al districte administratiu del Seeland.

3 Les llengües oficials dels municipis dels districtes administratius de la regió administrativa del Seeland són:

a. el francès i l’alemany als municipis de Biel/Bienne i d’Evilard; b. l’alemany als altres municipis.

En aquest cas, el legislador cantonal és qui ha decidit que Biel/Bienne i Evilard siguin bilingües. Però la constitució no especifica en virtut de quin criteri ho són ni esmenta la possibilitat que aquests municipis (o qualsevol altre municipi del cantó) canviïn de règim lingüístic.

La constitució del cantó de Friburg preveu la possibilitat que els municipis amb una minoria lingüística “important” o “significativa” bedetutend( ) siguin bilingües:

Article 6

3 La llengua oficial dels municipis és el francès o l’alemany Als municipis que inclouen una minoria lingüística autòctona important, el francès i l’alemany poden ser les llengües oficials.

74 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

La noció de minoria lingüística important o significativa no ha estat mai definida. En general, i com diu el Rapport 68 (25 juny de 2013) del Consell d’Estat de Friburg, “à ce jour, aucune norme légale cantonale n’existe pour déterminer la langue officielle d’une commune fribourgeoise”.

Els diferents intents que hi ha hagut per a definir en quins casos els municipis han de ser bilingües no han tingut traducció legislativa. Un exemple és l’anomenat Rapport Schwaller (Rapport de la Commission d’étude pour l’application de l’article 21 de la Constitution friburgeoise sur les langues officielles), que va proposar aquestes dues condicions:

Un municipi és reconegut com a bilingüe si:

a) La proporció del grup lingüístic minoritari sobre el conjunt de la població resident de les dues llengües oficials és d’almenys el 30 per cent; aquesta pro- porció s’estableix sobre la base dels resultats del darrer cens federal i ha de ser confirmada per les proporcions dels dos censos anteriors; i que b) El territori del municipi està en contacte directe amb el territori d’un municipi monolingüe d’una banda i el d’un municipi de l’altra llengua oficial o d’un municipi bilingüe de l’altra.

El mateix Rapport 68 suggeria que el règim lingüístic dels municipis no l’ha de fixar el legislador sinó els municipis mateixos en virtut de la seva autonomia municipal:

El Consell d’Estat considera que la qüestió lingüística és constitutiva de la identitat dels municipis, que es defineixin com a germanòfons, francòfons o bilingües. En aquest sentit, considera que s’ha de respectar estrictament el principi constitucional de l’autonomia municipal (art. 129.2). El Consell d’Es- tat considera, doncs, que correspon a cada municipi determinar si se sent “bilingüe”, i de traduir aquesta identitat als fets, tot respectant un altre principi constitucional, el de la territorialitat de les llengües (art. 6.2).

D’acord amb això, no és el legislador cantonal que ha decidit que Friburg o els altres municipis esmentats siguin bilingües sinó els municipis mateixos. Més enllà de la presencia d’una minoria lingüística “important” o “significativa”, el legislador no ha establert cap criteri per a determinar el règim bilingüe ni ha previst regles per a canviar de règim.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 75 Albert Branchadell

El cas dels Grisons torna a ser el més sofisticat. La resposta a les nostres preguntes la trobem a la Llei de llengües (SpG) del 19 d’octubre de 2006, que va ser acceptada en referèndum el 17 de juny de 2007.

En primer lloc, són els municipis que estableixen les seves llengües oficials d’acord amb els principis de la llei:

Article 16.1

En la seva legislació els municipis estableixen les llengües oficials segons els principis d’aquesta llei.

Els “principis d’aquesta llei” són establerts pels paràgrafs 2 i 3 del mateix article 16:

Article 16.2 i 3

· Els municipis amb una proporció d’almenys el 40 per cent de persones pertanyents a una comunitat lingüística autòctona són considerats monolingües. · Els municipis amb una proporció d’almenys el 20 per cent de persones pertanyents a una comunitat lingüística autòctona són considerats plurilingües.

Els percentatges a què fa referència la llei es fixen en funció del cens de po- blació, que des de 2010 es desenvolupa en els termes descrits anteriorment (relevé structurel):

Article 16.4

Per determinar la proporció d’una comunitat lingüística es fan servir els resultats del darrer cens federal. Es consideren pertanyents a la comunitat lingüísti- ca romanxa o italiana totes les persones que indiquen la llengua romanxa o italiana en la resposta d’almenys una pregunta sobre la pertinença lingüística.

La llei no solament estableix els criteris estadístics per a establir si els municipis tenen un règim monolingüe o bilingüe; també preveu les regles per a canviar d’un règim monolingüe a un de plurilingüe o a l’inrevés:

Article 24.1

El canvi d’un municipi monolingüe a un municipi plurilingüe i viceversa, així com el canvi d’un municipi plurilingüe a un municipi de llengua alemanya, està

76 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

subjecte a una votació popular. Una tal proposta pressuposa que la proporció de persones que pertanyen a la comunitat lingüística autòctona ha baixat per sota del 40 per cent en cas de canvi d’un municipi monolingüe a un municipi bilingüe i per sota del 20 per cent en cas de canvi d’un municipi plurilingüe a un municipi de llengua alemanya.

Com es pot veure, el canvi de règim se sotmet a referèndum i pressuposa, com a condició prèvia, que s’hagin alterat els percentatges dels grups lingüístics. El llindar d’aprovació del referèndum és més exigent quan el canvi és de plu- rilingüe a monolingüe (alemany) que quan és de monolingüe a plurilingüe:

Article 24.2

Un canvi de llengua es considera acceptat si l’aproven la majoria en cas de canvi d’un municipi monolingüe a un municipi plurilingüe i dos terços dels votants en cas de canvi d’un municipi plurilingüe a un municipi de llengua alemanya, un cop descomptats els sufragis en blanc i nuls.

En qualsevol cas, les decisions sobre el canvi de règim necessiten l’aprovació del govern cantonal.

Aquest model, que flexibilitza l’aplicació del principi de territorialitat, ha estat elogiat com un avenç respecte a l’immobilisme belga en aquesta matè- ria.18 Cal dir, de tota manera, que aquesta flexibilitat prevista encara no s’ha materialitzat mai: des de l’entrada en vigor de la llei (2007) als Grisons no s’ha celebrat cap referèndum en el sentit de l’article 24.

El cantó dels Grisons no disposa de cap mapa oficial actualitzat dels municipis segons el seu règim lingüístic. Com a aproximació oferim el mapa que es presenta a continuació. Aquest mapa figura a la publicació Botschaft der Regierung an den Grossen Rat (Heft Nr. 2/2006-2007). Es tracta d’una simulació basada en el supòsit del projecte de llei de llengües, que situava el llindar per als municipis monolingües no en el 40 sinó en el 50 per cent, i naturalment feta sobre el mapa d’aquella època, anterior a l’onada de fusions dels darrers anys.

18. Stojanovic, “Une conception dynamique”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 77 Albert Branchadell

Il·lustració 1. Municipis del cantó dels Grisons segons el seu règim lingüístic

Municipis germanòfons (segona llengua italià)

Municipis monolingües italians (proporció italianòfons mínim 50%)

Municipi bilingüe alemany-italià (Bivio)

Municipis monolingües retoromànics

Municipis plurilingües amb retoromànic-alemany

Municipis germanòfons (segona llengua retoromànic)

Font: Botschaft der Regierung an den Grossen Rat (Heft Nr. 2/2006-2007)

Com dèiem anteriorment, la fusió de municipis que hi ha hagut als Grisons ha sofisticat encara més el sistema.

78 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

Surses és un municipi resultat de la fusió de nou antics municipis (1 de gener de 2016). La constitució municipal estableix que la llengua oficial del municipi és el romanx però preveu una “solució especial” (spezielle Lösung) per a l’antic municipi de Bivio, que segons el cens de 2000 tenia un 55,39% de la població de llengua alemanya; el 29,41 de llengua italiana, i el 12,25 de llengua romanxa.

Art. 5

El romanx és la llengua oficial i escolar del municipi.

D’acord amb el principi de territorialitat establert a les constitucions federal i cantonal i tenint en compte la composició lingüística tradicional, s’aplica una solució especial al territori de l’antic municipi de Bivio.

Obersaxen Mundaun és un municipi resultat de la fusió dels antics municipis de Mundaun i Obersaxen (1 de gener de 2016). Tot i que el municipi és bilingüe (alemany i romanx), la constitució municipal considera que l’antic municipi de Mundaun pertany al Sprachgebiet (domini o àmbit lingüístic) romanx.

Art. 5

Llengua oficial i escolar

Les llengües romanxa i alemanya són les llengües oficials i escolars en els afers municipals.

[...]

D’acord amb el principi de territorialitat establert a les constitucions federal i cantonal i tenint en compte la composició lingüística tradicional, el territori de l’antic municipi romanxoparlant de Mundaun pertany al territori lingüístic romanx.

Bergün i Filisur és un municipi resultant de la fusió dels antics municipis de Bergün/Bravuogn i Filisur (1 de gener de 2018). La constitució municipal declara que el municipi és bilingüe i estableix que cada component del nou municipi mantingui el seu règim lingüístic anterior: alemany i romanx a Bergün/Bravuogn i alemany a Filisur.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 79 Albert Branchadell

Art. 5

El municipi és bilingüe. A l’antic municipi de Bergün/Bravuogn són oficials l’alemany i el romanx, i a Filisur ho és l’alemany.

Un cop examinats els municipis suïssos, donem una ullada també als municipis finlandesos. En aquest cas, l’actor que decideix si un municipi és mono- lingüe o bilingüe no són els municipis mateixos sinó el govern finlandès. La llei de llengües 423/2003 ho expressa així:

The Government determines every ten years by a Government Decree, on the basis of the official statistics, which municipalities are bilingual and which is the language of the majority in these municipalities, as well as which municipalities are unilingual Finnish or Swedish-speaking municipalities.

En aquest cas, el principi o criteri es basa en “the official statistics” i fa atenció tant al percentatge de parlants de cada llengua (com als Grisons) com també al seu nombre absolut (a diferència dels Grisons):

A municipality is designated bilingual if the population includes both Finnish and Swedish speakers and the minority comprises at least eight percent of the population or at least 3,000 persons. A bilingual municipality is designated unilingual if the minority comprises less than 3,000 persons and its proportion has decreased below six percent.

Les previsions per a la dècada actual són al Decret 53/2012 sobre l’estatus lingüístic dels municipis. Aquesta regulació va entrar en vigor l’1 de gener de 2013 i estarà en vigor fins al 31 de desembre de 2022.

D’acord amb aquestes previsions, dels 311 municipis que hi ha des de 2017 a Finlàndia, 16 són monolingües (suec) i 33 són bilingües suec-finès. Els 16 municipis monolingües (suec) són tots a les illes Åland. Dels 33 municipis bilingües, on resideixen 1,75 dels 5,5 milions de finlandesos, 15 tenen el suec com a llengua majoritària i 18, el finès.

Els municipis tenen un cert marge de maniobra respecte a l’aplicació del criteri anterior:

On the recommendation of the municipal council, the Government may determine by a Government Decree that the municipality is bilingual for the

80 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

following ten-year period, even if the municipality would otherwise be unilingual [és a dir, no compleix els criteris estadístics per a ser bilingüe].

A diferència dels Grisons, cal dir que a Finlàndia sí que hi ha municipis que han canviat de règim lingüístic. En els darrers temps els darrers municipis monolingües en suec de la Finlàndia continental han esdevingut bilingües a petició pròpia, tot i no complir els criteris per a ser-ho. Es tracta dels municipis de Larsmo (Luoto en finès) i Korsnäs (1 de gener de 2015) i de Närpes (Närpiö en finès) (1 de gener de 2016).

No és difícil comprovar que cap d’aquests municipis complia el percentatge mínim (8 per cent) ni el nombre absolut mínim (3.000 persones) per a esdevenir bilingüe. El 31 de desembre de 2014 Larsmo tenia 305 parlants de finès (6%) i 4.713 de suec (92,3%) sobre un total de 5.107 habitants. Korsnäs tenia 72 parlants de finès (3,2%) i 1.930 de suec (87%) sobre un total de 2.219 habitants. I el 31 de desembre de 2015 Närpes tenia 523 parlants de finès (5,6%) i 7.747 de suec (82,5%) sobre un total de 9.387 habitants.

No ens consta que Finlàndia disposi de cap mapa oficial actualitzat dels municipis segons el seu règim lingüístic. A continuació es pot veure el mapa, força acurat, que publica Wikipedia:

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 81 Albert Branchadell

Il·lustració 2. Municipis de Finlàndia segons el seu règim lingüístic

Àrea del sami

Municipis bilingües amb el suec majoritari

Municipis bilingües amb el finès majoritari

Municipis monolingües suecs

Font: Wikipedia

En negre hi ha els municipis monolingües suecs (illes Åland), en blanc els municipis bilingües amb el suec majoritari i en gris els municipis bilingües amb el finès majoritari. La resta són els municipis monolingües finesos. (La part llistada correspon a l’àrea del sami, en la qual no entrem en aquest article. Les regulacions de què hem parlat aquí només afecten les llengües “nacionals”, i el sami, per més discutible que sembli, no té aquesta condició.)

Després d’aquesta consideració dels municipis suïssos i finlandesos, podem resumir les nostres preguntes en la taula següent. (En el cas de Suïssa posem el focus en el cantó dels Grisons, que és l’únic que proporciona respostes a totes les preguntes.)

82 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

Quins criteris (sociolingüístics) Qui decideix? Amb quines regles de canvi? aplica? Suïssa El municipi seguint El percentatge de parlants segons el a) alteració del percentatge: per a els principis de la cens de població. Un municipi és passar de monolingüe a bilingüe el llei cantonal monolingüe si almenys el 40 per cent percentatge de la comunitat lingüística de la població pertany a una autòctona ha de caure per sota del 40 comunitat lingüística autòctona i per cent, i per a passar de plurilingüe bilingüe si almenys hi pertany el 20 a monolingüe alemany ha de caure per per cent de la població sota del 20 per cent; b) referèndum municipal: aprovació de la majoria per a passar de monolingüe a bilingüe i de dos terços per a passar de bilingüe a monolingüe alemany; c) aprovació del cantó Finlàndia L’estat El percentatge o el nombre absolut de Alteració del percentatge i del nombre parlants segons el cens de població. absolut. Un municipi esdevé Un municipi és bilingüe si la minoria monolingüe si la minoria comprèn comprèn com a mínim el 8 per cent menys de 3.000 persones i el de la població o com a mínim 3.000 percentatge ha baixat del 6 per cent. persones L’ajuntament també pot demanar un canvi de règim a l’estat encara que no es donin aquestes condicions

6. Un règim lingüístic per a Catalunya

Un cop feta tota aquesta exploració, tornem a la qüestió que ens interessa, que és el règim lingüístic per a Catalunya que s’adigui més amb els precedents europeus. Com veurem, la possibilitat de jugar a tres nivells —incloent-hi el municipal— obre perspectives de canvi que fins ara han estat poc o gens considerades.

En el context autonòmic actual, Catalunya difícilment podria tenir un rè- gim lingüístic diferent del que té. (Recordem sempre la noció restringida de “règim lingüístic” que estem utilitzant en aquest article.) El marc legal no ho permet, sobretot després que s’hagi interpretat que “l’Estat” que esmenta l’article 3 de la Constitució (“el castellà és la llengua espanyola oficial de l’Estat”) no es refereix simplement a les institucions de l’estat sinó que abasta també el territori de l’estat. En aquest context s’ha de reconèixer que la possibilitat que Catalunya o qualsevol altra comunitat tingués una sola llengua oficial es va descartar expressament en el debat constitucional. Però diem “difícilment” perquè en abstracte no és impossible una reforma constitucional que permeti un règim monolingüe a Catalunya fins i tot mantenint el castellà com a única llengua oficial de l’estat. El cas groenlandès és un precedent interessant de

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 83 Albert Branchadell

territori autònom que té una sola llengua oficial que al seu torn no és llengua oficial de l’estat a què pertany. Naturalment, la hipotètica reforma constitucional també podria convertir el català en llengua oficial de l’estat, amb la qual cosa l’hipotètic règim monolingüe de Catalunya s’arrengleraria amb el de les regions monolingües de Bèlgica o Suïssa.

En el supòsit que Catalunya es convertís en un estat federat d’una federació espanyola, les possibilitats serien si fa no fa les mateixes, tot i que la federa- lització podria ser un al·licient institucional perquè el català es convertís en una llengua oficial de l’estat (federal), cosa que facilitaria un hipotètic règim de monolingüisme a Catalunya.

En el supòsit que Catalunya es convertís en un estat independent, a priori totes les opcions estarien obertes. Les restriccions de l’actual Constitució espanyola o d’una hipotètica Constitució federal desapareixerien i el nou poder constituent podria triar entre un règim plurilingüe semblant a l’actual i un règim monolingüe. (Si donem una ullada a les propostes de Constitució catalana que van circular pels volts de 2015, com fa Branchadell,19 veurem que n’hi ha que opten per una cosa i n’hi ha que opten per l’altra.)

Amb més o menys dificultats, podríem dir que Catalunya compleix el nostre postulat 1, segons el qual el nivell de protecció d’una llengua en general (i el règim lingüístic en particular) és independent del nivell d’autogovern del territori on es parla. Sigui autònoma, “federal” o independent, en abstracte Catalunya podria tenir un règim plurilingüe com el que té o virar a un de monolingüe. Ara bé, la qüestió que ens plantegem aquí no es refereix als règims lingüístics possibles, sinó al règim lingüístic que s’adiu millor amb els precedents europeus.

Aquí és on entra en joc el nostre postulat 2, segons el qual els territoris lin- güísticament heterogenis tendeixen a tenir règims plurilingües i els territoris lingüísticament homogenis, règims monolingües. Aquí podríem transformar el postulat 2, que assenyala una correlació empírica, en una cosa més exigent: el règim lingüístic més apropiat per a un territori lingüísticament heterogeni és un règim plurilingüe.

19. Branchadell, “La propensione catalana al monolinguismo”.

84 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

Aplicat al cas català, aquest postulat més exigent descansa en dos pilars: un és un principi general i l’altre són les preferències dels ciutadans catalans respecte al règim lingüístic del seu país. El principi general és una elaboració de les reflexions que va fer Jonathan Pool en els seus estudis dels anys 90 del segle xx sobre el “problema” de la llengua oficial. El podríem formular així: si poden triar entre règims lingüístics, les persones prefereixen un règim lingüístic on la seva llengua sigui oficial. Aquest principi es pot exemplificar en molts contextos. Aplicat a estats, un exemple fàcil és el de la Unió Europea: entre un règim de monolingüisme anglès o bilingüe anglès-francès (que és el que té el Consell d’Europa) i un règim de plurilingüisme on la llengua de cada estat sigui oficial, els estats membre de la Unió han triat la segona opció. Aplicat a ciutadans, aquest és el principi que explica que molts catalans, si poguessin triar, preferirien un règim lingüístic a la Unió on el català també fos oficial.

Per més estrany que sembli atesa la sensibilitat de la qüestió (o potser precisament per això), les preferències dels ciutadans catalans respecte al règim lingüístic de Catalunya no han estat estudiades a fons amb criteris científics. Ara bé, la veritat és que tots els indicis disponibles assenyalen que el règim preferit és un règim de plurilingüisme. Branchadell20 va fer un repàs de les enquestes periodístiques disponibles en aquell moment sobre el règim lingüís- tic d’un hipotètic estat català independent (diari Ara del 22 de juliol de 2012, Racòmetre del 23 d’octubre del mateix any i diari El Periódico del mes de juny de 2013) i va detectar que la majoria dels entrevistats es mostrava favorable a l’oficialitat del catalài del castellà. De manera significativa, totes les enquestes indicaven que el suport majoritari a la doble oficialitat era independent de la llengua habitual dels entrevistats, i en tot cas quedava clar que els entrevistats de llengua habitual castellana eren els més interessats en l’oficialitat del castellà. (De vegades es confon l’acceptació del model d’immersio per part d’aquesta població amb la renúncia a l’oficialitat del castellà i als drets lingüistics que se’n deriven.) Aquest autor completava la seva anàlisi donant una ullada a tot un seguit d’enquestes dels anys 90 del segle xx que mostren un suport continuat al bilingüisme oficial per part de la població catalana.

En resum, podríem dir que atesa la seva composició lingüística no homogènia no és predictible que Catalunya tingui un règim monolingüe, sigui quin sigui

20. Branchadell, “Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 85 Albert Branchadell

el seu estatus polític.21 Ara bé, en aplicació del mateix postulat, Catalunya sí que podria contenir subdivisions monolingües. (Recordem que la segona part del postulat diu que els territoris lingüísticament homogenis tendeixen a tenir règims monolingües.)

Es tractaria ara de reprendre i aplicar a escala municipal la nostra definició del que significa “homogeni” (amb el matís de Fishman). Un municipi és lingüísticament homogeni si el 80 per cent o més de la població parla la mateixa llengua i no hi ha cap minoria lingüística significativa. Per fer això s’entreveuen almenys tres problemes.

En primer lloc, necessitaríem una definició clara de què vol dir “parlar” una llengua. Amb els instruments que tenim actualment, i ateses les diferències que hi ha entre cada indicador, hauríem de decidir si optem per la “llengua inicial”, la “llengua habitual” o la “llengua d’identificació”. Una possibilitat seria utilitzar un indicador ad hoc que ara no tenim, que podria ser “llengua oficial preferida”. Així com els ciutadans sud-tirolesos fan una “declaració de pertinença” (que té conseqüències en àmbits diversos, com ara l’educació, les relacions amb l’administració o l’accés a la funció pública), els catalans podrien fer una “declaració de preferència”, de manera que amb l’agregació de les preferències individuals es pogués determinar el caràcter homogeni o heterogeni de cada municipi. La “declaració de preferència” no és un instrument tan estrambòtic com pugui semblar. Moltes empreses (i algunes administracions) ja fan servir aquest expedient per fixar la llengua de relació amb els clients o administrats. Si una persona desitja que el seu proveïdor d’electricitat es comuniqui amb ella en català ho pot especificar al comença- ment de la seva relació i a partir d’aquell moment l’empresa elèctrica adapta la seva comunicació a aquest desig expressat. La diferència estaria, és clar, en l’agregació de preferències individuals: si menys d’un percentatge “significatiu” dels ciutadans d’un municipi declarés la seva preferència per la llengua X, en aplicació del postulat aquest municipi encara podria decidir —sobre una base perfectament democràtica— no comunicar-se en la llengua X amb els ciutadans. Això les companyies elèctriques no ho fan: es comuniquen en català o en castellà al marge del nombre de persones que ha optat per cada llengua.

21. Branchadell “Post-Secession Duties” conté una defensa específica del plurilingüisme en l’escenari d’independència.

86 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

Sigui quin sigui el concepte triat, un segon problema evident és que ara mateix no tenim instruments que permetin mesurar l’homegeneïtat o heteroge- neïtat lingüística a escala municipal. El “cens” lingüístic de 1975 va incloure una pregunta per la llengua parlada més freqüentment a la família que hauria pogut resultar útil per als nostres propòsits. La qüestió és que el cens de 1975 no era un veritable cens: en muncipis de menys de 500 habitants va treballar amb una mostra del 100% però a partir de 501 ja no; en el cas dels municipis de més de 8.000 habitants la mostra va ser del 10%. Els censos posteriors sí que van abastar tota la població. La llàstima és que van abandonar la pregunta sobre l’ús i es van limitar a les competències (primer entendre i després entendre, parlar, llegir i escriure), que són un predictor poc adequat de les preferències lingüístiques. Un cop abandonats els censos, l’instrument més fi de què disposem actualment és l’Enquesta d’Usos Lingüístics de la Població, que en la seva darrera edició (2018) va treballar amb una mostra de 9.000 persones.

Un tercer problema seria el tractament de les llengües estrangeres. La le- gislació finlandesa regula el monolingüisme o bilingüisme dels municipis considerant només el finès i el suec (anomenats “llengües nacionals”) i amb exclusió de qualsevol altra llengua (deixem ara de banda l’estatus del sami). La legislació del cantó dels Grisons es refereix a les comunitats lingüístiques tradicionals, hereditàries o autòctones (rm: cuminanza linguistica tradiziunala; de: angestammte Sprachgemeinschaft; it: comunità linguistica autoctona). Sembla, doncs, que hi ha precedents europeus ben acreditats per a excloure llengües com l’àrab, l’amazic o el romanès del càlcul de les llengües oficials. En aquest punt sempre hi ha qui estaria disposat a defensar que el castellà no és propi de Catalunya i, com a tal, també ha de ser exclòs de la possibilitat de ser oficial. En aquest article partim de la base que aquest és un debat superat, tant en el seu vessant acadèmic com en la seva dimensió política. Encara que mai s’hagi considerat seriosament la possibilitat de declarar el castellà llengua “pròpia” de Catalunya en el sentit estatutari, hi ha un consens prou sòlid sobre el fet que el castellà tampoc és una llengua estrangera. Fent servir les paraules de Josep-Lluís Carod-Rovira quan era president d’Esquerra Republicana de Catalunya i conseller de la Vicepresidència (2007), “el castellà ha esdevingut un element estructural de la societat catalana, és una realitat que tots hem d’assumir”. (Naturalment, el consens no exclou estirabots herderians ocasi- onals. Un de bastant famós el devem al president de la Generalitat at the time of writing, que en un article de 2012 va sostenir que “no és gens natural parlar en espanyol a Catalunya” i suggeria que qui ho fa és perquè ha decidit “girar

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 87 Albert Branchadell

l’esquena” al seu propi país, sota la consideració que la llengua és “l’ànima de la pàtria”).

Així, doncs, un cop recollida la informació lingüística rellevant, amb els instruments adequats, i excloent les llengües estrangeres, hom classificaria els municipis catalans en monolingües i bilingües a l’estil finlandès o suís (Grisons). En un cert sentit, es procediria a una zonificació lingüística de Catalunya.

Aquesta zonificació seria diferent de la que ja existeix en dues comunitats au- tònomes espanyoles. A la Comunitat Valenciana l’Estatut d’autonomia anun- cia que “es delimitaran per llei els territoris en els quals predomine l’ús d’una llengua o de l’altra”. D’acord amb aquesta previsió, la Llei d’ús i ensenyament del valencià (1983) conté la determinació dels territoris “predominantment valenciano-parlants i castellano-parlants”, sense explicitar els criteris socio- lingüístics que fonamenten la delimitació. El preàmbul de la Llei afirma que aquesta delimitació es publica “sense perjudici que es puga procedir-ne a la revisió”, d’acord amb uns criteris que tampoc es fan explícits. (No consta que del 1983 ençà cap municipi valencià hagi canviat de zona lingüística.)

Són interessants les esmenes presentades durant la tramitació parlamentària de la Llei a l’article 35, que és el que estableix la delimitació de les zones lin- güístiques. El Grup Parlamentari Comunista (esmena n. 61) demanava “una reestructuració total [de l’article] a la llum d’un estudi més rigorós, sobre la base de la realitat sociolingüística, i tot atenent no sols al caràcter històric, sinó als moviments immigratoris interns i externs (que venen d’altres Co- munitats) de l’últim temps”. El Grup Parlamentari Popular, per la seva banda (esmena n. 65), va proposar un article 35.bis que feia referència a “enquestes solvents” i introduïa un percentatge com a llindar:

1. En els termes municipals anunciats a l’article anterior per decret de la Gen- eralitat [es] determinaran, tot atenent a enquestes solvents[,] en [quins] predomine el valencià o el castellà. 2. Seran declarats de predomini d’una o d’altra llengua els municipis en els quals més d’un cinquanta per cent utilitza una mateixa llengua.

(En el debat al Ple, el Grup Parlamentari Comunista va retirar l’esmena n. 61 i va defensar una esmena transaccional que va ser rebutjada. Aquesta esmena transaccional parlava d’una llei de delimitació lingüística “que siga fruit d’un

88 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

cens lingüístic oficial fet per institucions que acrediten el caràcter oficial, -ci entífic, seriós, rigorós del cens”, sense deixar de tenir en compte “la realitat històrica”. La resposta del portaveu del Grup Parlamentari Socialista és especialment remarcable. El diputat Ángel Luna González va dir que per al seu grup no era rellevant “el hecho de que en un determinado sitio hable el valenciano el veinticinco o el veintisiete o el treinta por ciento”. Segons ell, “cuando hay que reconocer un derecho básico y fundamental que está reconocido en el Estatuto y en la Constitución, hay que reconocerlo, independientemente del número de ciudadanos a quienes afecte”. En aquesta qüestió sembla que Luna no va acabar d’entendre la posició del GPC, que no era exactament derogar l’oficialitat del valencià a la zona de predomini castellanoparlant. L’esmena 65 del Grup Par- lamentari Popular també va ser rebutjada, en aquest cas sense debat.)

L’altra comunitat autònoma espanyola amb zonificació és Navarra. L’Estatut d’autonomia de Navarra (tècnicament, la Ley de Reintegración y Amejora- miento del Régimen Foral de Navarra) estableix que el castellà és la llengua oficial de la comunitat i que el “vascuence” tindrà també caràcter de llengua oficial “en las zonas vascoparlantes de Navarra”. La Llei foral de l’euskera de 1986 (nova denominació de la Llei del “vascuence”) distingeix tres zones: una zona bascòfona, una zona “mixta” i una zona no bascòfona. A la zona bascòfona els ciutadans tenen dret a usar tant el castellà com l’euskera en les seves relacions amb les administracions públiques i a ser atesos en la llengua oficial que escullin. El dret a usar l’euskera és més restringit a la zona mixta i encara més a la no bascòfona. La llei detalla els municipis que integren cada zona, sense explicitar —com en el cas valencià— els criteris sociolingüístics que fonamenten la classificació.

La diferència entre la zonificació navarresa amb l’especulació que fem sobre Catalunya és que en el nostre plantejament el català seria oficial a tot el territori català; la zonificació determinaria en quins municipis és l’única llengua oficial, no pas en quins municipis no és oficial. La zonificació valenciana és- in nòcua, en el sentit que malgrat la delimitació en dues zones el valencià segueix essent plenament oficial a tot el territori valencià, circumstància que va quedar ben palesa en el debat parlamentari sobre la Llei d’ús i ensenyament del valencià, en el qual es van rebutjar les esmenes que pretenien limitar o diluir l’oficialitat del valencià en el territori predominantment castellanoparlant.

Un cop fetes aquestes consideracions és convenient preguntar-se en què es concretaria el bilingüisme o monolingüisme municipal i com es conciliaria

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 89 Albert Branchadell

aquest monolingüisme amb el règim plurilingüe de la regió (escenari auto- nòmic), la unitat federada (estat federal) o l’estat (sobirania completa).

Aquest és el moment de reprendre el concepte d’oficialitat que hem fixat com a marc d’aquest article. Com hem assenyalat al començament, aquí només ens fixem en l’ús de les llengües en les relacions dels ciutadans amb els poders públics i deixem de banda l’ús de les llengües en el si dels poders públics o entre els poders públics.

En un municipi bilingüe les coses serien com ja són ara —en principi— en molts municipis catalans. Els ciutadans d’aquests municipis podrien adre- çar-se al seu ajuntament en la llengua oficial de la seva elecció i rebre resposta en aquesta llengua. Fixem-nos per exemple en les sol·licituds o instàncies genèriques que els ajuntaments posen a disposició dels ciutadans i triem municipis a l’atzar. A Rasquera (Ribera d’Ebre) la instància està disponible en dues versions separades (català i castellà); a Sant Jaume de Frontanyà (Berguedà) hi ha un sol formulari bilingüe català/castellà. Naturalment, en un escenari de bilingüisme igualitari caldria revisar algunes facetes del règim actual. D’acord amb les previsions de l’article 9.3 i de la disposició transitòria primera de la Llei 1/1998, de política lingüística, molts ajuntaments han regulat l’ús del català en l’àmbit de les seves competències per mitjà de reglaments lingüístics. (Al govern català li consta que 98 dels 947 municipis de Catalunya han aprovat un reglament específic d’usos lingüís- tics.) Típicament, aquests reglaments es desvien de la igualtat de tracte de les dues llengües oficials en les relacions amb el públic. El reglament de Sabadell, per exemple, estableix que els impresos “s’han d’oferir en la versió catalana”, mentre que “les versions castellanes seran a la [...] disposició [dels particulars], si la persona sol·licitant ho demana”. En un règim igualitari el reglament hauria de dir simplement que els impresos s’han d’oferir en totes dues versions, deixant la tria en mans del ciutadà i sense que calgui demanar res expressament. Menys igualitari encara és l’article que fa re- ferència a l’atenció oral. El reglament diu que, en les seves comunicacions administratives orals, “el personal de l’Ajuntament de Sabadell ha d’emprar la llengua catalana, llevat que la ciutadana o el ciutadà no l’entenguin”. Un reglament igualitari hauria dir simplement que en les comunicacions administratives orals el personal de l’Ajuntament ha d’emprar la llengua oficial triada pel ciutadà (català o castellà), que és el que es desprèn de la Llei 8/1987, municipal i de règim local de Catalunya, que en el seu article 5, reformat d’acord amb la Llei 1/1998, estableix que tots els ciutadans tenen

90 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

dret a escollir la llengua oficial amb què es relacionen amb els ens locals, “i aquests tenen el deure correlatiu d’atendre’ls en la llengua escollida”. La formulació sabadellenca, doncs, menysté l’oficialitat del castellà i el dret d’opció lingüística dels ciutadans que se’n deriva. Com va dir oportunament el Síndic de Greuges de Catalunya en el seu informe al Parlament (2009: 113), “l’ús d’una o altra llengua per part de les administracions públiques catalanes en les comunicacions i les notificacions a la ciutadania i en la tra- mitació dels procediments administratius no depèn del coneixement que tinguin les persones d’una o altra llengua, sinó del dret d’opció lingüística que els ciutadans hagin exercit legítimament”. El pronunciament del Sín- dic venia a tomb de sengles queixes en què s’havia vulnerat el dret d’opció lingüística dels ciutadans. La primera queixa, relativa a una infracció de trànsit, s’havia adreçat contra l’Ajuntament de Martorell. En la tramitació de la queixa es va detectar que “entre la documentació tramesa no hi figu- rava cap prova sobre l’existència de documents en castellà a disposició dels denunciats, ni al dipòsit municipal ni a l’Ajuntament, perquè els ciutadans poguessin formular al·legacions i fer efectius els seus drets lingüístics”. Da- vant d’això, el Síndic “va demanar al consistori que es donessin les ordres oportunes perquè els formularis fossin a disposició dels ciutadans en les dues llengües oficials”. En el seu informe, el Síndic va haver de reconèixer que l’Ajuntament de Martorell no havia acceptat els “suggeriments” de la institució. La segona queixa afectava l’Ajuntament de Viladecavalls, que insistia a enviar tots els escrits en català a una empresa que havia sol·licitat rebre’ls en castellà. El Síndic va demanar a l’Ajuntament “que atengués les peticions de la societat quan demanés a l’Ajuntament de Viladecavalls que les notificacions o les comunicacions se li fessin en la llengua oficial triada, així com també que es tramitessin els procediments administratius en la llengua oficial demanada i que, quan ho sol·licités, se li facilités testimo- niança traduïda d’allò que l’afectés en els termes legalment establerts, per tal d’evitar la vulneració dels drets lingüístics”. (De l’informe del Síndic no queda clar si l’Ajuntament de Viladecavalls va atendre la petició: tot el que diu l’informe és que “el Síndic va entendre que, implícitament, [el consistori] havia acceptat el suggeriment que li va formular”.) Insistim, en tot això, que ara només ens interessa la relació dels ciutadans amb les administracions: l’obligació de comunicar-se en castellà amb les persones físiques o jurídiques no prejutja quina ha de ser la llengua de treball de les administracions ni la que fan servir quan es comuniquen entre elles.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 91 Albert Branchadell

En un municipi monolingüe, les coses serien diferents de com són (o haurien de ser) en l’actualitat. Fos quina fos la seva llengua, els ciutadans es podrien relacionar amb el seu ajuntament només en català. Això no impediria als ciutadans que ho desitgessin de relacionar-se en castellà amb les autoritats de la regió, la unitat federada o l’estat. En aquest cas seria aplicable, m uta t is mutandis, el que estableix, per exemple, la constitució del cantó de Berna, que hem revisat anteriorment:

Tota persona pot adreçar-se en la llengua oficial de la seva elecció a les autoritats competents per al conjunt del cantó.

És el mateix principi que s’aplica a escala federal. Segons l’article 6 de la Llei de llengües de Suïssa (2007),

1. Qui s’adreci a les autoritats federals ho pot fer en la llengua oficial de la seva elecció. 2. Les autoritats federals responen en la llengua oficial utilitzada pel seu interlocutor. Poden convenir amb aquest interlocutor l’ús d’una altra llengua oficial.

Reformulant el que dèiem abans, en els municipis monolingües d’una Ca- talunya bilingüe les persones quedarien subjectes a dos règims lingüístics diferents. Sense moure’s de casa, podrien comunicar-se amb els poders públics municipals només en la llengua oficial del municipi, però podrien triar la llengua de relació amb els poders públics regionals (escenari autonòmic), la unitat federada (estat federal) o l’estat (sobirania completa).

Una dificultat específica de l’escenari autonòmic i potser també del federal és com es pot conciliar el règim monolingüe català d’un municipi amb el règim monolingüe castellà de l’Estat. La clau consisteix a limitar el monolingüisme municipal a les relacions dels ciutadans amb el seu ajuntament. En aquests escenaris caldria esperar que la comunicació entre les administracions municipals afectades i les autoritats de l’Estat es produís en castellà com fins ara, amb els matisos coneguts (Senat, etc.) o que es poguessin introduir en un futur. Aquí és oportú invocar l’únic cas actual que coneixem en què un territori té com única llengua oficial una llengua diferent de la o les llengües oficials de l’estat a què pertany. A Groenlàndia, l’oficialitat exclusiva del groenlandès no implica que les autoritats groenlandeses es comuniquin en groenlandès amb les autoritats del seu estat: ho fan en danès. Aquest seria potser també el cas dels municipis que tenien el romanx com a única llengua oficial abans de

92 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

la reforma de la Constitució suïssa que va convertir el romanx en la quarta llengua oficial de la confederació (amb el matís conegut de “pour les rapports que la Confédération entretient avec les personnes de langue romanche”).

Conclusions

En aquest article hem fet una reflexió sobre el règim lingüístic per a la Cata- lunya del futur que s’adiu més amb els precedents europeus més significatius. Un règim lingüístic és un conjunt de llengües oficials, i una llengua oficial és una llengua que es fa servir en les comunicacions entre els ciutadans i els poders públics, en el si dels poders públics i entre els poders públics. Aquí hem posat el focus en la primera d’aquestes dimensions i hem deixat de banda les altres, així com també altres àmbits d’intervenció en política lingüística, com el sistema educatiu i l’activitat socioeconòmica. Un ingredient important de la nostra presentació de la qüestió és la distinció entre diferents nivells administratius (estatal, regional i municipal). En els estats lingüísticament heterogenis, l’estat, la regió i/o el municipi poden tenir règims lingüístics diferents.

La discussió s’ha centrat en dos postulats basats en la política comparada a nivell europeu. El primer postulat diu que el règim lingüístic d’una llengua és independent del nivell d’autogovern del territori on es parla. Hi ha regions autònomes que tenen una sola llengua oficial i n’hi ha que tenen un règim plurilingüe. El mateix passa amb les unitats federades dels estats federals i, per descomptat, amb els estats sobirans. Sobre la base d’aquest postulat hem argüit que, en abstracte, el règim lingüístic de Catalunya podria ser pluri- lingüe, com és ara, o monolingüe, com desitjarien alguns actors polítics i intel·lectuals, independentment del seu estatus polític. (En altres paraules, la independència no és una condició necessària perquè un territori tingui una sola llengua oficial.) El segon postulat diu que els territoris lingüísticament heterogenis tendeixen a tenir règims plurilingües (i a la inversa: els territoris lingüísticament homogenis tendeixen a tenir règims monolingües). Si usem la nostra definició d’homogeneïtat (el 80 per cent o més de la població parla la mateixa llengua i no hi ha cap minoria lingüística significativa), aquest postulat té molt poques excepcions (a l’Europa occidental només Espanya). Sobre la base d’aquest postulat hem argüit que la situació “natural”, en el cas de Catalunya, és un règim plurilingüe, independentment un cop més del seu

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 93 Albert Branchadell

estatus polític. (Si aquest article tingués una dimensió normativa, diríem que és la situació més “justa”.)22

La discussió, però, no s’acaba aquí. Aprofitant la dissecció dels règims lin- güístics en diferents nivells administratius, hem considerat que el mateix principi que impedeix un règim monolingüe al nivell regional (en l’escenari autonòmic), d’unitat federada (en l’escenari federal) o estatal (en l’escenari de sobirania) és compatible amb un règim monolingüe al nivell municipal. Amb un examen una mica detingut dels precedents suís i finlandès, podem concloure que el monolingüisme a Catalunya es podria implantar, com a màxim, en els municipis lingüísticament homogenis que existeixin. Aquesta conclusió s’ha de matisar de tres maneres. En primer lloc, els municipis ele- gibles no estarien obligats a implantar un règim monolingüe. Podrien seguir apostant per la doble oficialitat (recordem el cas dels municipis homogenis de Finlàndia que han optat per un règim bilingüe) o com a mínim podrien adoptar “facilitats” a l’estil belga per a la llengua “nacional” que quedés exclosa de l’oficialitat. (El cas dels municipis belgues amb facilitats és molt interessant però demana una atenció que aquí no li haurem pogut dispensar.) En segon lloc, el règim lingüístic de què parlem s’entendria aplicat només a les relacions entre els ciutadans i l’administració municipal i no prejutja ni la llengua de funcionament intern d’aquesta administració ni la llengua de comunicació amb altres institucions. (La nostra reflexió tampoc exclou que diferents poders municipals tinguessin règims lingüístics diferents: aquí hem parlat dels “ajuntaments” en abstracte i certament es podria filar molt més prim diferenciant entre l’ajuntament stricto sensu i una corrua d’agències i serveis municipals.) I, en tercer lloc, la nostra restrictiva reflexió tampoc prejutja el règim lingüístic que caldria aplicar en altres àmbits propis de la política lingüística com el sistema educatiu o l’activitat socioeconòmica. (A priori, per exemple, el règim lingüístic municipal seria compatible amb el monolingüisme, bilingüisme o trilingüisme escolar.) Resumint: en el debat sobre el règim lingüístic de la Catalunya futura, fins ara polaritzat entre els partidaris de l’oficialitat exclusiva del català i els adeptes de mantenir la doble oficialitat, aquest article proposa explorar un règim híbrid, que combina un règim bilingüe a les institucions “centrals” amb un règim bilingüe o monolingüe als municipis, en què el bilingüisme o monolingüisme es fixaria

22. Vegeu Riera, Why Languages Matter to People, per a una defensa del pluralisme en el que ella anomena “mixed societies” en general i a Catalunya en particular.

94 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Tria de règim lingüístic, nivell d’autogovern i composició sociolingüística

sobre la base no pas de dogmes filosòfics o principis ideològics suprems sinó a partir de la composició sociolingüística de la població i de les preferències dels ciutadans, criteris que ja acrediten democràcies avançades del nostre entorn.

Bibliografia

Branchadell, Albert. “Monolingüisme oficial en estats lingüísticament heterogenis. El cas de l’estat català independent”. Revista d’Estudis Autonòmics i Federals 21 (2015): 202-236. . “Post-Secession Duties: about the Equal Recognition of Languages in an Independent Catalonia”. A: Peter A. Kraus, i Joan Vergés Gifra, eds. The Catalan Process. Sovereignty, Self-Determination and Democracy in the 21ST century. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2017. . “La propensione catalana al monolinguismo: cambio o persistenza?”. A: Jorge Cagiao, Gennaro Ferraiuolo, i Patrizio Rigobon, eds. La nazi- one catalana. Storia, lingua, politica, costituzione nella prospettiva pluri- nazionale. Napoli: Editoriali Scientifica, 2018. . “Reconocer el plurilingüismo” / “Reconèixer el plurilingüisme”. La Vanguardia. Suplement Cultura/s número 895, 31 d’agost de 2019. De Schutter, Helde. Linguistic pluralism. Oxford: Oxford University Press, 2020. Fishman, Joshua A. “Some Contrasts between Linguistically Homogeneous and Linguistically Heterogeneous Polities”. Sociological Inquiry 36, n. 2 (1966): 146-158. Janssens, Rudi. Samenvatting BRIO-taalbarometer 3: diversiteit als norm. Brussel· les: Brussels Informatie-, Documentatie- en Onderzoekscentrum, 2013. Lijphart, Arend. Democracies. Patterns of Majoritarian and Consensus in Twenty- One Countries. New Haven: Yale University Press, 1984. Ninyoles, Rafael L. Bases per a una política lingüística democràtica a l’Estat- es panyol. València: Tres i Quatre, 1976. Pons, Eva. L’oficialitat lingüística. Declaracions constitucionals i implicacions ju- rídiques i pràctiques. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Cultura, 2015. Pool, Jonathan. “The Official Language Problem”.American Political Science Review 85, n. 2 (1991): 495-514.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 95 Albert Branchadell

Rannut, Mart. Language Planning in Estonia: Past and Present. Barcelona: Mer- cator-Working Papers, CIEMEN, 2004. Riera, Elvira. Why Languages Matter to People. Communication, identity and justice in western democracies. The case of mixed societies. Barcelona: Ge- neralitat de Catalunya, Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2016. Síndic de Greuges de Catalunya. Informe al Parlament 2009. Barcelona, 2009. Stilz, Anna. “Civic Nationalism and Language Policy”. Philosophy & Public Affairs 37, n. 3 (2009): 257-292. Stojanovic, Nenad. “Une conception dynamique du principe de territorialité linguistique: la loi sur les langues du canton des Grisons”. Politique et Sociétés 29, n. 1 (2010): 231-259.

96 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 57-96 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics: aplicacions al cas de Catalunya

F. Xavier Vila Professor titular i director del Departament de Filologia Catalana i Lingüística i del Centre de Recerca en Sociolingüística i Comunicació, Universitat de Barcelona

Language policy models and their sociolinguistic conditioning factors: applica- tions to the case of Catalonia abstract In this article, and following the demands of the organizers of the “Languages and Self-Government” Seminar (Barcelona, June 6, 2019), we will reflect on the most appropriate linguistic policies for Catalonia by means of three operations. First of all, the classification of language policies presented as the basis for the discussion is analyzed and, once its limitations are presented, it is replaced by a new proposal. Secondly, some characteristics inherent to linguistic diversity that are relevant to the regulation of multilingual societies are placed on the table. Finally, we review a series of specific cases of language policies that allow us to visualize the need to synchronize policies with the dynamics of the main macrosocial factors of the societies affected. As a consequence of the previous discussion, Catalonia’s language policy model is reviewed, some of its limitations identified, and some feasible corrections are put forwards. keywords language policy; territorialism; instrumentalism; linguistic pluralism; linguistic diversity; linguistic variation; Catalonia; Catalan. resum En aquest article, i seguint les demandes dels organitzadors del Seminari “Llengües i Autogovern” (Barcelona, 6 de juny de 2019), es reflexiona sobre quines serien les polítiques lingüístiques més adequades per a Catalunya a partir de tres operacions. En primer lloc, s’analitza la classificació de polítiques lingüístiques presentada com a base per a la discussió i, un cop presentades les seves limitacions, es reemplaça per una nova proposta. En segon lloc, es posen damunt de la taula algunes característiques inherents a la diversitat lingüística que resulten rellevants per a la regulació de les societats plurilingües. Finalment, es passa revista a una sèrie de casos concrets de polítiques lingüístiques que permeten visualitzar la necessitat de sincronitzar les polítiques amb la dinàmica dels principals factors macrosocials de les so-

* Aquest article ha estat possible gràcies al projecte FFI2016-75416-P del MINECO i al Grup d’Estudi de la Variació (2017 SGR 942). Gràcies igualment a l’assessorament d’Hèctor Alòs pel que fa a la Federació Russa.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 DOI: 10.2436/20.8080.01.40 97 F. Xavier Vila

cietats afectades i, a partir de tot el que s’ha exposat, es revisa el model de política lingüística de Catalunya, se n’assenyalen algunes limitacions i es proposen algunes correccions factibles. paraules clau política lingüística; territorialisme; instrumentalisme; pluralisme lin- güístic; diversitat lingüística; variació lingüística; Catalunya; català.

Introducció

L’objectiu d’aquest article és discutir quin seria el règim lingüístic més idoni per a Catalunya a partir d’una classificació concreta dels models de polítiques lingüístiques. Als apartats següents revisarem aquesta proposta i, des de la sociolingüística, discutirem algunes de les seves limitacions. Començarem revisant si la classificació cobreix el conjunt de polítiques lingüístiques estatals, posarem en qüestió algunes de les nocions que utilitza i proposarem refer la classificació. A continuació aportarem alguns elements d’anàlisi de la realitat social de les llengües provinents de la sociolingüística que poden ajudar a millorar la comprensió de les dinàmiques sociolingüístiques i gloto- polítiques. Finalment, aplicarem les nostres reflexions per suggerir millores en les polítiques lingüístiques a Catalunya.

1. La classificació i les seves limitacions

1.1. Una classificació en tres tipus d’estat

La proposta de classificació de les polítiques lingüístiques estatals posada a discussió al Seminari esmentat es basa especialment en De Schutter1 i sosté que existeixen tres marcs conceptuals o paradigmes de política lingüística: l’instrumentalisme lingüístic, el territorialisme lingüístic, i el pluralisme lingüístic. Tots tres paradigmes es caracteritzarien per prendre l’estat com a marc de referència però es diferenciarien per tres factors bàsics: a) la importància atorgada als factors identitaris, b) l’establiment d’un règim d’oficialitat unilingüe o plurilingüe, i c) la forma de regular aquest plurilingüisme.

1. De Schutter, Linguistic pluralism.

98 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

Segons la proposta, l’instrumentalisme prescindiria de les dimensions identità- ries de la llengua i propugnaria el funcionament de l’estat sobre la base d’una única llengua per raons estrictament instrumentals, mentre que els altres dos models sí que considerarien rellevants la identitat i serien plurilingües. El que distingiria els dos règims plurilingües seria que el territorialisme s’orga- nitzaria a partir d’unitats subestatals monolingües juxtaposades mentre que el pluralisme reconeixeria diverses llengües en un mateix territori. A parer nostre, aquesta classificació pateix diverses insuficiències:

1. Té llacunes, perquè no cobreix un nombre molt important de polítiques lingüístiques. 2. Equipara erròniament l’instrumentalisme amb el monolingüisme. 3. Malinterpreta les macrofuncions socials de la llengua. 4. Utilitza unes denominacions connotades. 5. Adopta l’estat nació com a marc únic de referència.

1.2. Les limitacions de la classificació

1.2.1. Les llacunes de la classificació

El primer problema de la classificació és que no cobreix la política lingüís- tica d’un nombre considerable d’estats. Si acceptem, com fa la proposta, que totes les polítiques lingüístiques tenen una dimensió instrumental inherent, les possibles combinacions entre les motivacions (identitàries) i la tipologia lingüística (monolingüe o plurilingüe) de l’estat són les quatre que apareixen a la Taula 1. Doncs bé, la classificació proposada no cobreix ni el cas A ni el cas D.

Taula 1. Combinacions possibles de les motivacions identitàries amb el règim de mono- lingüisme o plurilingüisme

+ Identitària – Identitària Monolingüe A. ? B. Instrumentalisme Plurilingüe C. Territorialisme, pluralisme D. ?

Pel que fa al cas A, la majoria d’estats moderns europeus han desplegat i continuen desplegant unes polítiques lingüístiques monolingüitzadores que, amb diferències segons moments històrics i actors, combinen motivacions instru-

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 99 F. Xavier Vila

mentals i identitàries.2 Per no sortir de les polítiques que han afectat diversos territoris de llengua catalana, hom pot fixar-se en la Catalunya del Nord, on el català va ser prohibit sota l’argument que “l’usage du catalan répugne et est contraire à l’honneur de la nation française” (Decret del 2 d’abril de 1700 per Lluís XIV), recordar la unificació lingüística de la Itàlia moderna, feta sota l’eslògan identitari “Abbiamo fatto l’Italia, ora dobbiamo fare gli italiani” de Massimo d’Azeglio (1843-1844), o rememorar l’eslògan franquista “Si eres español habla español” dels anys 40 del segle passat. Aquests i molts altres exemples palesen que les polítiques estatals d’homogeneïtzació lingüística a partir de criteris simultàniament instrumentals i identitaris són molt abundants, probablement més que no pas les que han partit de premisses estrictament instrumentals (cas B). Tanmateix, aquestes polítiques no s’inclouen a la classificació proporcionada per al debat.

Pel que fa al cas D, el fet que la classificació postuli que totes les polítiques plurilingües tenen necessàriament una dimensió identitària impedeix que hi hagi règims plurilingües per motivacions bàsicament instrumentals. Més endavant (apartat 3) abordarem el tema de si poden haver-hi polítiques lingüístiques exclusivament instrumentalistes. En tot cas, entenem que la idea que només les polítiques monolingüistes poden ser purament instrumentalistes es deriva d’una concepció errònia de què és la instrumentalitat d’una llengua.

1.2.2. Els problemes d’equiparar monolingüisme i instrumentalitat

La noció d’instrumentalitat d’una llengua és intrínsecament ambigua. Quina és la seva font? Encara que sovint s’identifica amb la demografia,3 el nombre de parlants és un factor important a l’hora de jutjar la instrumentalitat d’una llengua, però està lluny de ser l’únic factor rellevant.4 D’entrada, la instrumentalitat depèn sempre de l’escala de la interacció en termes espacials i temporals.5 Sense anar més lluny, arreu del món, les llengües minoritzades no

2. Baggioni, Langues et nations en Europe; Heller i Duchêne, “Pride and Profit ”. 3. De Swaan, Words of the World. 4. Riera Gil, Justícia lingüística i societats mixtes; Robichaud i De Schutter, “Language is just a tool!”. Sobta que De Schutter no apliqui a fons el seu raonament a la seva proposta de clas- sificació de polítiques lingüístiques. 5. Blommaert, The Sociolinguistics of Globalization.

100 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

reculen pas davant de les grans llengües mundials sinó de les llengües hegemò- niques dins de cada estat nació,6 perquè el valor instrumental de cada llengua depèn més de l’escala estatal i de les relacions de poder que s’hi estableixin que no pas del seu còmput total de parlants. Així, per posar un altre exemple, si el castellà o el portuguès es van implantar a les colònies no va ser pel nombre de colons sinó per la seva posició de força en l’escala local i regional.

Més enllà de l’escala, la instrumentalitat de les llengües ha d’entendre’s en uns paràmetres molt més amplis que la mera capacitat de transferir un missatge.7 Cenyint-nos exclusivament a l’eficàcia comunicativa, és obvi que, a banda de la capacitat de difondre la informació al màxim de destinataris (comunicació inclusiva), existeix també la utilitat excloent de les llengües, basada en el fet que triar una llengua determinada permet dirigir la comu- nicació a uns col·lectius i excloure’n uns altres, com en el cas dels argots de la delinqüència o els codis secrets. Tampoc la utilitat econòmica pot llegir-se de manera unívoca: certament, l’ús de llengües de gran abast facilita la mobilitat i permet aprofitar els beneficis de l’economia d’escala, però la generalització del coneixement d’una llengua també pot reduir-ne el valor, perquè un bé posseït per tothom perd valor de mercat. Per exemple, hom pot deslocalitzar l’atenció telefònica en anglès o castellà a diversos països i pagar-la molt poc, però no pot fer el mateix amb llengües mitjanes com el suec, el danès o el català. De fet, sobretot en societat industrials i postindus- trials, els coneixements lingüístics tenen un evident valor classificador en la mesura que no són compartits per tothom i, per tant, permet distribuir la població obrint-li el pas a determinats llocs o excloent-los-en.8 D’altra banda, són molts els autors que han relacionat el manteniment de la diversitat lin- güística amb la protecció de la diversitat cultural i del coneixement humà,9 unes formes de capital cultural que no són estrictament econòmiques però que no són en absolut negligibles.

A banda dels criteris comunicatius i economicistes, la utilitat d’una llengua també pot mesurar-se en termes de realització i autonomia personals i col·lectives. L’ofici- alització d’una llengua minoritzada pot servir d’instrument essencial per tal de

6. Fishman, “El nou ordre lingüístic”. 7. Robichaud i De Schutter, “Language is just a tool!”. 8. Heller i Duchêne, “Pride and Profit”; Lamuela,Estandardització i establiment de les llengües. 9. Romaine, “The Global Extinction of Languages”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 101 F. Xavier Vila

garantir que els seus parlants puguin assolir una vida autònoma i en llibertat similar a la dels parlants de les llengües hegemòniques, és a dir, que repercuteix en el respecte per un mateix (self-respect) que fins i tot Rawls considera “potser el bé primari més preuat” (apud Robichaud i De Schutter 2012, 135). De fet, aquesta autoestima pot aplicar-se no sols als individus, sinó també a les comunitats: diverses experiències amb pobles indígenes suggereixen que la decadència de la llengua comunitària pot anar lligada amb problemes socials com l’alcoholisme i la drogoaddicció, mentre que hi ha iniciatives de revitalització que han tingut efectes positius en la salut mental dels col·lectius afectats.10 Resulta difícil negar la utilitat d’unes polítiques de revitalització lingüística si aquestes tenen com a resultat la millora del benestar, mesurat en termes de salut pública, d’una comunitat.

Finalment, és obvi que la utilitat també pot considerar-se des del punt de vista de la construcció de societats. Per exemple, el funcionament d’un sistema de- mocràtic exigeix la compartició de vehicles d’intercomunicació i debat. Una política lingüística que permeti que la població participi amb més facilitat de la vida pública té una utilitat (democràtica) innegable. De fet, per a molts autors, la creació d’una comunitat nacional unida i solidària exigeix la difusió, ja sigui com a primera llengua, ja sigui com a llengua franca, d’un codi que posi en relació els habitants del país. Però en aquest sentit, l’equiparació entre instrumentalisme i promoció de l’unilingüisme és clarament inadequada. Davant d’una població plurilingüe apoderada per defensar els seus drets (lin- güístics), l’opció més racional, eficient i eficaç —la mésinstrumental— per als poders públics és adaptar-se al plurilingüisme dels ciutadans més que no pas intentar relingüificar-los. Prenguem Suïssa (o el Canadà, l’Índia, etc.) com a exemple: per què l’opció per diverses llengües oficials no s’hauria de considerar la solució més instrumental a l’hora de garantir el funcionament del país? Hauria estat més “instrumental” que l’estat hagués esmerçat esforços ingents a convertir els francòfons, italianòfons i romanxòfons en germanòfons? O, alternativament, per quin motiu s’hauria de considerar “identitari” el fet que la llengua pròpia del territori sigui l’oficial a Ginebra, Zuric o Anvers, i en canvi considerar merament “instrumental” fer exactament el mateix a París, Berlín o Amsterdam?

Queda clar, doncs, que l’equiparació entre instrumentalitat i unilingüisme és una simplificació grollera de la noció d’instrumentalitat lingüística. A

10. Romaine, ibíd.

102 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

què es deu, doncs, que aquest biaix estigui tan estès? És probable que l’arrel de l’equiparació calgui cercar-la en l’adopció inconscient, per part de moltes teòrics i opinadors, de l’estat mononacional com a punt de referència bàsic. De fet, la fórmula monolingüisme = instrumentalitati plurilingüisme = identitat que sustenta la classificació proposada per al Seminari recorda poderosament el discurs no-nacionalista— nacionalisme banal—11 que postula que els estats nació són realitats de base no identitària mentre que els projectes d’autogovern de les nacionalitats sense estat són projectes necessàriament identitaris. Una de les operacions crucials del nacionalisme banal és persuadir la població que la llengua de l’estat és un instrument neutral compartit per tothom, una llengua presumptament anònima que és de tots i de ningú en particular (“la llengua nacional”, “la llengua comuna”), mentre que les altres llengües del país són singularitats de part, folklòriques i en el fons redundants, uns instruments que, si tenen cap valor, és com a marcadors d’autenticitat identitària.12 Val a dir que aquesta idea està estretament lligada amb el tòpic, recurrent en el discurs no nacionalista, segons el qual el lligam entre la llengua i la identitat (nacional) seria un resultat del nacionalisme romàntic d’arrel herderiana.13 Vet aquí, però, que si bé el nacionalisme va posar èmfasi en el lligam entre poble i llengua,14 la dimensió identificadora de les llengües no neix amb aquesta ideologia. En qualsevol context, la variació lingüística —no sols de llengua, també de dialecte geogràfic, social, etc.— està estretament lligada a la diferenciació dels grups socials. És precisament perquè l’heterogeneïtat lingüística, fins i tot minúsculs trets fonètics, indicia —és a dir, proporciona indicis—15 la identitat social dels interlocutors que, per exemple, hom pot inferir, en respondre al telèfon, nombrosíssimes informacions del seu interlocutor, com ara el seu origen geogràfic, la seva adscripció ètnica, la seva posició social, etc.16 N’hi ha prou amb el conegut episodi del conflicte entre els efraïmites i els galaadites per deixar clar com, segles abans de Crist, una petita diferència dialectal ja constituïa un identificador poderosíssim:

11. Billig, Banal Nationalism; Billig, Nacionalisme banal; Cagiao y Conde, Micronacionalismos; Mira, Crítica de la nació pura. 12. Heller i Duchêne, “Pride and Profit”; Woolard,Singular and Plural. 13. Herder, Ideen zur Philosophie der Geschichte der Menschheit. 14. Anderson, Imagined Communities; Anderson, Comunitats imaginades; Gellner, Nations and nationalism; Gellner, Nacionalisme; May, “Language Education, Pluralism and Citizenship”. 15. Silverstein, “Indexical order and the dialectics of sociolinguistic life”. 16. Chambers, Sociolinguistic Theory; Coulmas, Sociolinguistics.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 103 F. Xavier Vila

4 Jeftè va mobilitzar llavors tots els homes de Galaad i atacà els efraïmites. Els galaadites van derrotar els efraïmites, que els acusaven d’haver desertat d’Efraïm per passar-se a Manassès.5 Els galaadites van ocupar els guals del Jordà, en direcció a Efraïm. I quan un efraïmita fugitiu els demanava que el deixessin passar, li preguntaven: —Ets d’Efraïm? Si contestava que no,6 li de- manaven que digués “xibòlet”, però ell deia “sibòlet”, perquè no sabia pronunciar-ho correctament. Aleshores l’agafaven i el degollaven vora els guals del Jordà. En aquella ocasió van morir quaranta-dos mil efraïmites. (Jutges 12,4-6).17

Podria ser que el que fos relativament nou i d’origen romàntic i eurocèn- tric fos l’adhesió emocional a la llengua? La resposta, novament, és negativa. L’adhesió emocional a unes varietats lingüístiques —la “consciència etno- lingüística positiva”, que en deia Fishman— a la llengua pròpia és present en societats d’arreu del món, inclosos pobles amerindis, africans, asiàtics o d’Oceania, tant dominats com minoritzats.18 Aquest sentiment d’estima per la llengua pròpia sovint s’expressa per la via de la lleialtat lingüística, és a dir, la mobilització en defensa de la integritat estructural i de l’ús de la llengua (Weinreich, 1953), i es detecta en comunitats minoritzades igual com en parlants de llengües hegemòniques. En altres paraules, l’adhesió a les llengües no és ni un afegitó romàntic ni una excrescència nacionalista sinó un fenomen psicosocial probablement bastant més universal. Resulta per tant incorrecte suposar que hi ha llengües sense connotacions identitàries.

1.2.3. La mala interpretació de les macrofuncions socials de la llengua

La idea que hi ha llengües que són només una eina està profundament arrelada en el pensament occidental i, de fet, ha estat assumida de manera gairebé inconscient per bona part de les propostes normatives del liberalisme clàs- sic.19 Per tal de superar aquestes limitacions convé adoptar una visió de què és una llengua una mica més sofisticada que la metàfora de l’eina. En aquest sentit, des de la complèxica20 es proposa concebre les llengües com a sis tem es complexos adaptatius de transmissió cultural (Massip 2014: 263-265). La com-

17. https://www.bci.cat/index.php 18. Fishman, In Praise of the Beloved Language. 19. Riera Gil, Justícia lingüística i societats mixtes. 20. Massip i Bonet i Bastardas i Boada, Complèxica.

104 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

binació d’aquestes propostes amb les perspectives politicoeconomicistes de la llengua21 permeten perspectives més afinades a l’hora d’entendre el paper social de les llengües.22

Des d’una perspectiva complèxica, les llengües són sistemes complexos perquè estan integrades per diversos components (fonètic i fonològic, morfològic, semàntic, etc.) organitzats en llengües, dialectes, registres, estils, etc., entre- llaçats de manera intricada. Les llengües són sistemes adaptatius perquè faci- liten que les persones s’adaptin a la realitat i coadjuven a organitzar el medi natural i social i a fer-lo comprensible. Les llengües creen en bona mesura el medi humà i imposen comportaments als individus, ja sigui amb el sistema de tractament de respecte, les converses íntimes, les sentències judicials o els tractats internacionals. La llengua és un sistema extern a les persones i cultural, perquè no forma part de la càrrega genètica sinó que es transmet de generació en generació per la via de la socialització lingüística. En aquest sentit, resulta estimulant la comparació de la llengua amb un virus que és inoculat als nadons en el procés de socialització23 o la comparació que es pot fer de la llengua i la flora bacteriana imprescindible per a la vida dels éssers humans o la microbiota —la mal anomenada “flora bacteriana”—, que és alhora externa a l’esser humà i imprescindible per a la seva supervivència. Segons la perspectiva complèxica, doncs, cada varietat lingüística seria la resposta adaptativa d’una comunitat humana a un medi determinat, i els canvis en la varietat —o la seva substitució— serien la resposta adaptativa als canvis en el medi.

Les llengües desenvolupen una sèrie de macrofuncions socials que poden resumir-se en tres de principals:24 la instrumental, en tant que eina de trans- missió d’informació; la definidora, en tant que analitzadora, descriptora i constructora de la realitat, i la identificadora, en tant que vehicle d’associacions i identificacions simbòliques.25 Totes les varietats lingüístiques acomplirien

21. Bourdieu, Ce que parler veut dire. 22. Boix i Fuster i Vila i Moreno, Sociolingüística de la llengua catalana; Heller, Éléments d’une sociolinguistique critique. 23. Mufwene, The Ecology of Language Evolution. 24. Lamuela, Estandardització i establiment de les llengües; Lamuela, “Instal·lació o establiment?”. 25. Lamuela (2004) s’hi refereix amb els termes funció comunicativa, definidora i simbòlica, respectivament. La quarta funció, la discriminant o classificadora, la tractarem una mica

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 105 F. Xavier Vila

aquestes tres macrofuncions en les seves respectives comunitats, per la qual cosa no podria parlar-se de llengües estrictament “instrumentals” o “iden- tificadores” sinó més aviat del valor instrumental, definidor o identificador de cada varietat en un context determinat. Totes tres macrofuncions estan determinades per múltiples factors d’escala i context, perquè en fons els coneixements lingüístics són capitals culturals sotmesos a les valoracions canviants de cada mercat,26 per la qual cosa caldria parlar de valors instrumentals, iden- tificadors i definidors diferents segons la conjuntura, però és probablement impossible que cap varietat estigui totalment desproveïda d’aquests valors.

1.2.4. L’ús de denominacions connotades

A. Les connotacions del terme pluralisme

Els problemes denominatius de la proposta de classificació presentada al Se- minari no s’acaben amb l’instrumentalisme. També la denominació pluralisme, encara que tingui una tradició en el camp de la política lingüística,27 sembla inadequada, entre altres motius perquè està fortament connotada. Tal com diuen els mateixos autors al text d’introducció al debat:

Les democràcies occidentals [...] solen assumir dos principis filosòfics que ens ajuden a ordenar la realitat social i política, és a dir, la vida en l’espai públic. D’una banda, l’individualisme moral [...]. De l’altra,el pluralisme ètic, segons el qual en una societat conviuen individus amb diferents concepcions del bé i, per tant, estils de vida diferents. Aquests dos principis han estat considerats, històricament, part de la tradició liberal28 (la cursiva és nostra).

Aplicar a una de les posicions d’un debat una denominació que està associada a un valor fonamental en els sistemes democràtics com pluralisme sembla improcedent perquè, per principi, les denominacions científiques haurien de

més avall. 26. Bourdieu, Ce que parler veut dire. 27. May, “Language Education, Pluralism and Citizenship”. 28. Riera i Morales-Gálvez, “Què són les polítiques lingüístiques justes?”, 2.

106 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

ser neutres.29 Per les seves connotacions, el terme pluralisme empeny a pensar inconscientment que, a més pluralisme lingüístic, més reconeixement de la realitat sociolingüística del país i més justícia lingüística. Això, però, no acaba de ser ben bé així. El Camerun és un país oficialment bilingüe (anglès i francès) i Guinea Equatorial té tres llengües oficials (castellà, francès i portuguès), però això els fa lingüísticament més justos que altres països africans del seu entorn com puguin ser el Senegal, de llengua oficial francesa, o Guinea Bissau, de llengua oficial portuguesa? És més, encara que el reconeixement de llengües d’aquests països és fonamentalment diferent del que s’aplica a països en què hi ha una gran coincidència entre llengües autòctones i llengües oficials, com Islàndia o la República Txeca, amb una sola llengua oficial, o com el Canadà o l’Índia, que compten amb diverses llengües oficials, l’etiquetapluralisme posa en un mateix calaix el Senegal, Guinea Bissau, Islàndia i la República Txeca, i en un altre calaix —de millors connotacions— el Camerun, Guinea Equatorial, el Canadà i l’Índia.30

Aquesta objecció fa aflorar un tema fonamental si del que es tracta és de parlar de justícia lingüística: quin és el fonament ètic del règim lingüístic adoptat en un determinat territori? Acceptar que els règims que atorguen un estatus d’oficialitat a més d’una llengua són per definiciópluralistes implica assumir, per exemple, que el règim lingüístic instaurat pel III Reich a les nacions ocupades durant la Segona Guerra Mundial era un règim pluralista, perquè les autoritats usaven tot sovint l’alemany al costat de la llengua del país ocupat, mentre que els règims lingüístics vigents abans de la invasió eren... no-pluralistes? Aquesta pregunta no pot despatxar-se a partir de l’apriorisme de pensar que el bilingüisme o el plurilingüisme és, per definició, sempre millor que el monolingüisme. Encara que hom pogués tenir la temptació de salvar aquesta contradicció diferenciant, per exemple, entre pluralisme legítim vs. pluralisme il·legítim, entenem que això no seria més que un pedaç que no resol el fons del problema, que és senzillament que emprar una denominació èticament connotada és contraproduent per a l’anàlisi científica.

29. Cabré, La terminologia. 30. D’altra banda, si reconèixer dues llengües oficials és intrínsecament millor que reconèi- xer-ne una, fer-ho amb tres també deu ser millor que amb dues, i així ad infinitum. Cal no oblidar que, per als parlants de llengües no reconegudes, com en el cas del català a la Unió Europea, el tracte que reben del pluralisme és idèntic al que rebrien del territorialisme.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 107 F. Xavier Vila

El model de pluralisme lingüístic és també inadequat perquè subsumeix una panòplia de casos molt diversos, a diferència dels altres dos, que són relativament simples perquè es defineixen en funció de l’unilingüisme oficial en un territori. Així, rere l’etiqueta de pluralisme hi ha societats que reconeixen dues o més llengües en termes paritaris (Brussel·les, cantons suïssos plurilin- gües, etc.), però també societats on les llengües estan clarament jerarquitzades a tot el territori (per exemple, Irlanda), amb posicions molt diferents per a cada llengua, des d’oficialitat gairebé paritària fins a reconeixement poc més que simbòlic, per no parlar dels règims que limiten el reconeixement a determinats territoris (Federació Russa, Espanya). A més, rere aquesta etiqueta s’amaguen també una munió de règims diferents de repartició de competèn- cies entre autoritats centrals, subestatals i fins i tot municipals.

B. Els malentesos del territorialisme lingüístic

Finalment, també la denominació territorialisme presenta diversos problemes. D’entrada, en comptes de fixar l’atenció en les llengües i les poblacions, el terme territorialismesuggereix que els seus partidaris posen una realitat física, el territori, per davant de les persones, en una línia de pensament primordialis- ta, essencialista o fins i tot antidemocràtica. Un dels eslògans principals dels moviments anticatalanistes a Catalunya des dels 90 ha estat “los territorios no hablan, hablan las personas”.31 Aquest eslògan es basa en una fal·làcia de base metonímica, perquè quan hom afirma, als textos legislatius, que el català és “la llengua pròpia de Catalunya”, és obvi que no fa referència al territori sinó al poble de Catalunya. L’anticatalanisme, però, utilitza la fal·làcia per intentar liquidar la idea que Catalunya és un poble amb llengua pròpia i convertir-la en una mena de solar sense habitants, una espècie de terra nullius fins que va arribar-hi el castellà.

La denominació territorialisme és també confusionària en un segon sentit, i és que suggereix que els seus defensors són els únics que se serveixen del territori en l’organització del plurilingüisme social, una interpretació absurda perquè totes les regulacions lingüístiques existents al món —monolingües, bilingües o plurilingües— són necessàriament de base territorial. Tanmateix, aquest malentès resulta molt escaient per als nacionalismes d’estat assimilis-

31. Bassets, Lecciones españolas; Porta Perales, “Mitos y tópicos del nacionalismo catalán”.

108 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

tes que assumeixen que la seva llengua tingui una potentíssima protecció de tipus territorial mentre acusen els nacionalismes subestatals de voler “establir fronteres”.

1.2.5. L’estat nació com a marc únic de referència

Estretament imbricat amb el malentès del territorialisme hi ha un darrer punt feble de la classificació proposada al seminari, que és la decisió d’adoptar l’estat sobirà com a marc territorial últim. Aquest marc proporciona sens dubte un punt d’ancoratge que facilita una primera aproximació a les polítiques lin- güístiques comparades, i té la seva lògica si hom pretén comparar exclusivament estats entre ells, però té tanmateix les seves limitacions, sobretot tenint en compte que les competències lingüístiques poden no estar concentrades en l’estat central sinó estar repartides per diversos nivells politicoadministratius. Aplicar aquesta premissa als països que viuen en un federalisme lingüístic real com ara Suïssa o Bèlgica resulta enganyós en la mesura que aquestes entitats atribueixen la immensa majoria de les competències lingüístiques a les seves entitats federades.32 Una classificació que obvia aquest fet amaga necessària- ment que la quotidianitat lingüística d’un való, per exemple, s’assembla més a la d’un parisenc que no pas a la d’un brussel·lès. Si la regulació de les llengües recau en les entitats subestatals, és a dir, si aquestes són lingüísticament sobi- ranes i el funcionament de l’estat central neix d’un acord entre les parts, el que escauria és prendre aquestes entitats subestatals com a punt de comparació, com fa Riera Gil.33 Al capdavall, pel que fa a la política lingüística, la relació dels cantons suïssos o les regions belgues amb els seus governs federals no és en la pràctica gaire diferent de la que mantenen els estats nacionals unitaris com França o Grècia amb la Unió Europea.

La constatació que el marc estatal no és sempre l’idoni per a la classificació afebleix la validesa de la classificació analitzada perquè, en fer desaparèixer els estats més territorialitzats (Bèlgica, Suïssa, etc.) de la graella, posa en dubte la diferència entre instrumentalisme i territorialisme.

32. Pons Parera, “L’oficialitat lingüística”. 33. Riera Gil, Justícia lingüística i societats mixtes.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 109 F. Xavier Vila

1.3. Una proposta de classificació alternativa

Les objeccions presentades fan difícil d’acceptar la classificació de models de polítiques lingüístiques tal com està proposada i aconsellen replantejar-la partint de les següents premisses: en primer lloc, emprar denominacions no connotades; en segon lloc, no distingir models segons les seves motivacions instrumentals i/o identitàries; en tercer lloc, permetre que la mateixa classi- ficació pugui aplicar-se a entitats politicoadministratives diferents, ja siguin entitats estatals, subestatals o supraestatals, segons la repartició de les com- petències sobre la política lingüística. En síntesi, a partir d’aquestes premisses proposem distingir entre: a) Règims de reconeixement lingüístic simple, basats en el reconeixement d’una sola llengua, com ara Andorra, Islàndia o els cantons monolingües de Suïssa. b) Règims de reconeixement lingüístic complexos, basats en el reconeixement, que pot ser molt variable, de més d’una llengua: a. Segons la igualtat de reconeixement parlaríem de règims complexos simètrics, quan les diferents llengües estan al mateix nivell de reconeixement, com per exemple al Canadà o a Brussel·les, o asimètrics, quan les diferents llengües reconegudes tenen tractament diferents, per exemple a Irlanda o a Espanya. b. Segons la seva aplicació territorial, aquests règims serien compostos, si estan integrats per realitats territorials organitzades a partir de principis significativament diferents, com ara el Canadà, Bèlgica, la Federació Russa o el País Va- lencià, o unitaris, quan el mateix tipus de reconeixement s’aplica a tot el territori.

La Taula 2 proposa alguns exemples de com quedarien classificades algunes entitats politicoadministratives amb règims complexos segons aquesta proposta:

Taula 2. Exemples d’aplicació de la classificació de règims de reconeixement lingüístic complexos

Igualtat de reconeixement Compost Unitari Simètric Canadà, Bèlgica, cantó de Friburg Regió de Brussel·les, Tirol del Sud, Finlàndia (sense illes Åland) Asimètric Espanya, Federació Russa, Itàlia Luxemburg, Galícia, Illes Balears

110 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

Només un cop d’ull ja permet almenys algunes constatacions: en primer lloc, a la taula només hi ha exemples d’entitats que han regulat de iure la seva realitat lingüística, però aquesta mateixa classificació podria incloure entitats en què hi ha una regulació de facto, com ara Anglaterra o els Estats Units. En segon lloc, dins de cada casella hi ha marge per a la variació, tot i que aquesta és especialment marcada en la casella dels règims compostos i asimètrics. Final- ment, una cosa és parlar de règims de reconeixement, és a dir, d’organització juridicoadministrativa, i una altra cosa és parlar de la realitat sobre el terreny. Cadascuna d’aquestes constatacions obre la porta a una línia de recerca diferent que no podrem desenvolupar aquí, perquè als pròxims apartats mourem el focus d’atenció de la regulació cap a les dinàmiques socials, i ens centrarem a entendre de quina manera funcionen les dinàmiques sociolingüístiques en societats lingüísticament heterogènies.

2. Alguns factors de base per explicar la inestabilitat de la diversitat lingüística

A l’hora de parlar de la regulació de la diversitat lingüística, resulta imprescindible d’entendre’n si més no algunes característiques bàsiques.34 En aquest sentit, potser la més rellevant de totes és que la diversitat lingüística és essencialment inestable.

2.1. La diversitat lingüística, entre l’extensió i la reducció

La sociolingüística de les primeres dècades —i molt especialment la generada en societats de llengua minoritzada com la catalana—, fortament marcada per enfocaments sociològics i lingüístics historicistes, va tenir un plantejament força diacrònic.35 En canvi, la sociolingüística de les darreres dècades, cada vegada més instal·lada en un paradigma de la mobilitat d’ori- entació més antropològica,36 està posant èmfasi en l’observació sincrònica de contextos d’escala reduïda internament molt diversos. La combinació de

34. Projecte LEARNMe, “Llibre blanc sobre la diversitat lingüística ”. 35. Vila, “Language policy, management and planning”. 36. Blommaert, The Sociolinguistics of Globalization.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 111 F. Xavier Vila

totes dues perspectives permet conjuminar dues realitats de la diversitat lin- güística aparentment contradictòries: d’una banda, tal com afirma bona part de la sociolingüística contemporània, la majoria de les comunitats són molt més diverses internament del que hom havia tingut tendència a creure en el passat, ni que sigui perquè els moviments poblacionals són una constant en la història de la humanitat.37 D’una altra, tal com sempre ha defensat la sociolingüística tradicional, el bilingüisme social és profundament inestable i, en bona mesura, un simple esglaó en un procés de substitució.38 Aquesta doble dinàmica de la diversitat lingüística és el que explica que hom estigui presenciant simultàniament el procés de reducció de la diversitat lingüística global —el nombre de llengües del món no para de disminuir per substitució de moltes de les més minoritzades—39 i l’augment simultani de la percepció de diversitat local, si més no en els punts del planeta que són punt d’arribada de migracions al·loglotes.40

Un element essencial de la diversitat lingüística és, doncs, la seva inestabilitat. Els països d’immigració en són una bona mostra. El Canadà, sense anar més lluny, es posa sovint com a exemple d’artefacte polític capaç de mantenir la vitalitat del francès al costat de l’anglès, però, a banda del pre- cari estat de salut de les llengües autòctones, poca gent recorda que cap a 1850 un 10% de la població de l’actual Canadà parlava gaèlic o que l’any 1890 es va presentar una proposta de llei —que no va prosperar— per fer oficial aquesta llengua a l’administració colonial.41 Els Estats Units són un altre exemple clàssic d’inestabilitat i assimilació lingüística de centenars de grups cap a una llengua única.42 El fenomen afecta fins i tot una llengua tan potent com el castellà, els parlants de la qual van assimilant-se a la societat receptora amb el pas de les generacions. Tal com mostra la Il·lustració 1, si un 97% dels immigrats hispànics parlen el castellà amb els seus fills, el

37. Mufwene, The Ecology of Language Evolution. 38. Aracil, “Conflicte lingüístic i normalització”; Fishman,The sociology of language; Ninyoles, Conflicte lingüístic valencià. 39. Nettle i Romaine, Vanishing Voices; Nettle i Romaine, Veus que s’apaguen. 40. Blommaert, The Sociolinguistics of Globalization. Val a dir que aquest creixement de la diversitat advinguda en determinats indrets del món no és pas universal Pavlenko, “Super- diversity and why it isn’t”. 41. Edwards, Minority Languages and Group Identity; Multicultural Canada, “The case of gaelic”. 42. Sagarin i Kelly, “Polylingualism in the United States of America”; Veltman, Language Shift in the United States.

112 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

percentatge dels que encara el parlen amb els fills a la tercera generació es queda en un 49%, i encara caldria precisar si els el parlen en exclusiva o acompanyat de l’anglès. De fet, l’any 2016 la majoria dels hispans dels Estats Units considerava que, encara que fos un patrimoni cultural valuós, hom no havia de saber castellà per ser hispà.43

Gràfic 1. El percentatge d’hispànics que parlen castellà als seus fills davalla entre les generacions immigrants

Parleu castellà als vostres fills? % de pares que diuen... No Sí

Hispans 15 85

Segons la generació:

Nascuts fora 3 97

Segona generació 29 71

Tercera generació 51 49 o posterior

Font: Lopez, Krogstadt, i Flores, 201844

La inestabilitat inherent a la diversitat lingüística és especialment forta en el cas de les migracions perquè, llevat dels casos de col·lectius més poderosos o que reïxen a constituir-se en comunitats amb límits molt ben delimitats, solen desembocar en l’assimilació lingüística de la població nouvinguda en les societats preestablertes.45 La inestabilitat també afecta la diversitat tradicional aplegada en marcs estatals heterogenis. Una revisió des d’una

43. Lopez, “Is Speaking Spanish Necessary to Be Hispanic?” 44. Lopez, Krogstadt, i Flores, “Hispanic Parents’ Spanish Use with Children”. 45. Boix i Fuster i Vila i Moreno, Sociolingüística de la llengua catalana, 197.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 113 F. Xavier Vila

perspectiva moderadament diacrònica de les 96 entitats polítiques lingüís- ticament complexes presentades per Riera Gil46 palesa que, en una gran majoria de casos, la seva realitat sociolingüística s’ha transformat de manera substancial en el transcurs d’un segle. En realitat, per a la gran majoria de societats enumerades en aquella base de dades, la norma és el canvi ràpid molt més que no pas el manteniment. A Galícia, per posar un exemple amb poca immigració, les dades de 2013 mostraven més de 50 punts de diferència en el percentatge47 de parlants habituals del gallec entre els dos extrems de la piràmide d’edat: de 77,9% entre els majors de 75 anys a 23,8% en la franja de 5 a 9 anys.48 Potser sense ser tan extremes, coses similars poden dir-se de Letònia,49 d’Estònia,50 de les repúbliques russes51 i de tants altres, comptant-hi Catalunya.52 De fet, si hom analitzava els darrers cent anys, fins i tot països avui dia sociolingüísticament molt homogenis com França mostrarien transformacions sociolingüístiques radicals com a conseqüència de la substitució lingüística massiva de les seves minories lingüístiques respectives.53 Tornant a realitats estatals plurilingües, el que és difícil de trobar són els casos realment estables, com ara el de Suïssa o Flandes, on fins i tot uns processos immigratoris substancials només han generat modificacions de caire menor i atribuïbles en tot cas a la durada dels processos d’integra- ció.54 La pregunta que es planteja, en tot cas, és: quins factors lingüístics i sociolingüístics expliquen aquesta inestabilitat?

46. Riera Gil, Why Languages Matter to People; Riera Gil, Justícia lingüística i societats mixtes. 47. Dades corresponents als homes. Entre les dones, la diferència era una mica més gran. 48. Monteagudo et al., Lingua e sociedade en Galicia, 175. 49. Ozolins, “A Small National Language”. 50. Raun, “Language development and policy in Estonia”; Skerrett, “Challenges for the Es- tonian language”. 51. Kreindler, “The non-Russian languages”; Martenet al., Cultural and linguistic minorities. 52. Bernat, Galindo, i de Rosselló, “Des de quan som bilingües els catalans?”; Vila, “¿Quién habla hoy en día el castellano en Cataluña?”. 53. Broudic i Kremnitz, Histoire sociale des langues de France. 54. Val a dir que si incloguéssim la difusió del coneixement i ús de l’anglès per accedir a productes informatius o de lleure, fins i tot aquestes societats presentarien canvis sociolin- güístics de gran abast.

114 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

2.2. Diversitat lingüística, variació lingüística i inestabilitat de les llengües

La diversitat lingüística no és més una expressió particular de la variació lingüística, una propietat inherent a totes les llengües naturals humanes. La variació lingüística es concreta en dues realitats: d’una banda, l’heterogeneïtat lingüística; d’una altra, el canvi lingüístic.

La primera característica de la variació lingüística és que totes les llengües del món són internament heterogènies, és a dir, els seus parlants les usen de manera —més o menys— diferent en funció d’una munió de factors com ara l’edat, el sexe, l’ètnia, el propòsit del missatge, el canal pel qual es transmet, i moltes més. Aquesta immensa possibilitat de variació sol sintetitzar-se sota dos rètols principals: la variació lingüística dialectal —o social— i la funcional.55 En termes molt generals, la variació dialectal/social s’expressa en característiques lingüístiques associades al parlant i que remeten als grups socials dels quals aquell forma part. Dins la variació social/dialectal s’inclou el fet de parlar un determinat dialecte o lecte, ja sigui històric, geogràfic, de classe social, de grup ètnic, d’edat, etc. Per la seva banda, la variació lingüís- tica funcional té a veure amb les característiques del text i es deriva de la configuració sociocultural de la comunitat lingüística, la qual genera contextos d’interacció simbòlicament diferents dins d’una mateixa comunitat. La variació funcional es materialitza en registres diferents, ja siguin orals o escrits, estàndard, col·loquial, especialitzat, etc.

L’altra gran característica de la variació lingüística és el canvi lingüístic, és a dir, la tendència inherent a tots els sistemes lingüístics cap a la transfor- mació. Les úniques llengües que no canvien, de fet, són les llengües mortes. Els motius per al canvi lingüístic són innombrables, tot i que solen explicar-se essencialment per raons (a) estructurals internes al sistema, (b) de tipus psicològic i (c) de tipus social.56 Les primeres tenen a veure amb el fet que les llengües, en tant que sistema, sovint conviden els parlants a generar determinades modificacions. Per exemple, si en català la majoria de verbs de la tercera conjugació adopten l’increment incoatiu –eix (penseu en cobrir,

55. Payrató, Pragmàtica, discurs i llengua oral. 56. Labov, Principles of Linguistic Change, Internal Factors; Labov, Principles of Linguistic Change, Social Factors; Labov, Principles of Linguistic Change, Volume 3.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 115 F. Xavier Vila

serveix, tenyir...), és comprensible que els parlants sentin certa tendència a regularitzar tota la conjugació i fer incoatius verbs que en principi no ho són (com ajupir, bullir o munyir). Les raons de tipus psicològic expliquen, per exemple, que en situacions de contacte de llengües els parlants tinguin certa tendència a retenir formes que coincideixen formalment (per exemple, vas [= vaso] vs. got) en les dues llengües en detriment de formes divergents.57 Les raons de tipus sociolingüístic, per la seva banda, expliquen que els parlants de les llengües minoritzades vagin transformant-les a imatge de la llengua dominant, calcant-la i important-ne manlleus. En el fons, la variació lingüís- tica és la conseqüència lògica del fet que la llengua sigui un sistema complex adaptatiu: si l’entorn canvia, la llengua ha de canviar, i si els individus canvien de posició en l’entorn —o intenten canviar—, la seva producció lingüística ha de canviar amb ells.

Un dels factors més sovint anomenats per explicar el canvi lingüístic és el principi del mínim esforç 58 o de l’economia en el llenguatge,59 el qual postula que el funcionament i l’evolució de la llengua afavoreix les opcions que re- dueixen l’esforç dels participants. Aquest principi, òbviament, no funciona pas en el buit, sinó en relació amb altres, com ara la necessitat d’aconseguir els objectius comunicatius visats. El principi del mínim esforç serviria per explicar nombrosos fenòmens lingüístics, com ara la tendència a escurçar el lèxic (per exemple, a recórrer a mots truncats com cine, pel·li, profe, senyu, etc.); a la creació i l’ús dels pronoms en comptes dels noms que representen (p. ex., portar-l’hi en comptes de portar el meu avi a l’hospital de Sant Pau); a elidir la informació que és recuperable pel context; o a reduir la diversitat no funcional 60 (p. ex., moltes llengües romàniques han suprimit una oposició fonològica poc productiva com és [λ] vs. [j], que en la pràctica només serveix per distingir poques paraules com ara llac / iac).

Al costat de la variació lingüística, un altre dels grans principis rectors dels comportaments lingüístics d’interès aquí és el principi de convergència lin- güística. D’acord amb aquest principi, en situacions d’interacció lingüística,

57. O a fer justament el contrari, i deixar d’emprar la forma X que coincideix en les dues llengües, en favor d’una altra que sembla més genuïna, com en el cas de botella, preterit per ampolla. 58. Zipf, Human Behavior and the Principle of Least Effort. 59. Martinet, Économie des changements phonétiques. 60. Lamuela, Estandardització i establiment de les llengües.

116 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

d’entrada, el comportament preferible i més esperable (el comportament no marcat) seria atansar-se lingüísticament a l’interlocutor. Això fa, per exemple, que quan parlants de dos dialectes geogràfics, d’edat o de classe social interactuen entre ells tot sovint aproximin les seves pronúncies, el ritme d’elocució, la prosòdia, fins i tot elements de més rang com la morfologia, el lèxic o la sin- taxi. Aquest principi de convergència s’ha detectat tant en termes de registre com de dialecte o fins i tot de llengua, i s’ha explicat des de diverses disciplines lingüístiques. En semàntica i pragmàtica, per exemple, s’ha postulat que la conducta verbal humana està regulada per un principi de cooperació entre els participants en una interacció que es fonamenta en diverses màximes, una de les quals, concretament la màxima de manera, especifica que els parlants han de ser perspicus, és a dir, parlar de manera ordenada, breu, clara i evitant l’ambigüitat.61 Des de la psicologia social de la llengua, concretament des de les teories de l’adaptació de la parla o la comunicació, s’ha argumentat l’existència d’una tendència psicològica a adaptar el parlar propi al de l’interlocutor —a convergir-hi lingüísticament— per tal de facilitar la interacció.62 Per la seva banda, des de la filosofia hom ha proposat el principimaxi-min , que planteja que la tria de llengües entre parlants monolingües es determina establint, entre les llengües compartides, quina és la llengua més sabuda pel parlant que la sap pitjor, per tal de fer tan inclusiva com sigui possible la interacció.63 Per descomptat, el principi de convergència no funciona en el buit social i el grau de qui convergeix més i qui menys està influït per factors com ara el poder relatiu de cada interlocutor, el context d’interacció o les intencions de cada participant. De fet, en una situació d’enfrontament o de desacord, la convergència pot deixar pas a la divergència, i la regla de triar la llengua maxi-min pot trencar-se perfectament si el que hom vol és reivindicar alguna cosa, excloure algun interlocutor, humiliar-lo o, al contrari, ensabonar-lo. Amb tot, comunicar és, en primer lloc, sintonitzar amb algú altre, siguin quins siguin els condicionaments d’estatus, acord o altres circumstàncies que en modulin el funcionament.

Una altra de les nocions que han donat molt de joc en les ciències del llenguatge contemporani és l’oposició entre les perspectives sincrònica i diacrònica de

61. Grice, “Logic and conversation”. 62. Shepard i Giles, “Accommodation theory”. 63. Van Parijs, Linguistic Justice for Europe and for the World, 14.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 117 F. Xavier Vila

la llengua.64 Com és sabut, la perspectiva sincrònica consisteix a analitzar la realitat lingüística d’un moment donat, ja sigui present o passat, mentre que la perspectiva diacrònica o històrica procura entendre l’evolució de la realitat sociolingüística en un període de temps determinat. Seguint un símil cinema- togràfic, la visió sincrònica implica l’anàlisi acurada d’un fotograma, mentre que la visió diacrònica intenta comprendre la dinàmica de tota la pel·lícula. La visió diacrònica permet distingir entre la diversitat lingüística conjuntural, és a dir transitòria o de poca durada temporal, i la diversitat lingüística sostinguda, és a dir que perdura en el temps.

2.3. La base social/comunitària i interactiva de la diversitat lingüística

Un dels motius de fons que abans no hem esmentat per tal de rebutjar la pa- rella de mots pluralisme i territorialisme lingüístic de la classificació proposada inicialment és el fet que aquests dos termes indueixen a definir el debat sobre models en termes sociolingüísticament equívocs. Parlant en termes estrictes, les llengües no són una realitat ni individual ni territorial, sinó més aviat interactiva i social/comunitària.65

D’una banda, si bé és clar que els individus són fonamentals per al fet lin- güístic i que el coneixement o la identificació amb una llengua són realitats psicològiques individuals, la majoria de les activitats lingüístiques són fenò- mens interactius. L’aprenentatge lingüístic és una realitat social, perquè, fins i tot en el cas dels autoaprenents, les llengües s’aprenen a partir d’algú altre, ja sigui una persona física, un manual, un programa, etc., fets per altra gent. Les opinions i les actituds lingüístiques poden ser expressades individual- ment, però són la conseqüència de l’exposició i la interacció amb discursos i ideologies col·lectives.66 L’ús de qualsevol llengua és bàsicament una activitat d’interacció social entre dos o més individus.67 Fins i tot comportaments aparentment tan individuals com l’adopció d’un nom propi són interactius, perquè allò que hom demana en reivindicar un nom és el dret a ser reconegut

64. De Saussure, Cours de linguistique générale. 65. May, “Language Education, Pluralism and Citizenship”. 66. Boix-Fuster i Woolard, “Language Ideologies in Society”; Van Dijk, Ideology. 67. Coulmas, Sociolinguistics.

118 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

i anomenat pels altres amb una denominació determinada. De fet, el perí- metre del que serien usos lingüístics estrictament individuals és tan reduït que probablement només inclou el pensament, el soliloqui o les notes i altres textos personals. En aquest sentit, en la mesura que remeten a concepcions individualistes de la llengua, els plantejaments glotopolítics de base exclusivament individual menen cap a un conflicte, perquè la immensa majoria de drets lingüístics exigeixen interlocutors capacitats per atendre’ls i, per tant, reconèixer drets als uns implica imposar deures a uns altres.

D’altra banda, les llengües no són tampoc realitats ben bé territorials, en el sentit que no depenen tant de l’existència d’un territori com d’una estructura social —es digui societat, comunitat, nació, poble, grup ètnic, tribu, banda, etc.—, que és el que en permet la producció i reproducció.68 En un exemple prou conegut, els jueus establerts a Palestina van poder revernacularitzar l’hebreu gràcies als kibbutzim, unes microsocietats en què podien desenvolupar la seva vida cultural totalment autònoma, perquè a l’Imperi Otomà li era indiferent la llengua i la religió que parlessin els seus súbdits mentre li paguessin els tributs corresponents.69 En un altre exemple, els milers de gitanos catalanoparlants escampats des de fa generacions més enllà de les Corberes han passat de generació en generació la seva llengua fins avui mateix tot i viure al bell mig d’unes societats aclaparadorament francòfones.70 Aquests gitanos han reeixit a transmetre la seva llengua mentre al seu voltant milions de veïns occitanòfons, bretonòfons, corsos, etc., sucumbien a la força del francès perquè la seva estructura socioeconòmica i cultural —la distància respecte de les institucions estatals, el seu mode de subsistència, l’endogàmia, les seves creences, etc.— els ha proporcionat uns espais de socialització i unes motivacions suficients per permetre la reproducció del català. És el mateix cas que els sefardites que van mantenir el judeocastellà a Tessalònica o Istanbul durant cinc segles, els amish que reprodueixen el Pennsylvania Dutch als Estats Units o els algueresos que han parlat català fins ara a l’illa de Sardenya. Allò que els ha garantit la supervivència fins avui no ha estat ben bé el control d’un territori sinó el fet de viure en una organització social —una comunitat— que els ho permetia. Les diferències de transmissió entre les comunitats immigrades arreu d’Europa responen a un mateix fenomen: com més cohesió

68. Edwards, Minority Languages and Group Identity; Fishman, Reversing Language Shift. 69. Fishman, Reversing Language Shift, cap. 10. 70. Casanova, Els gitanos catalans de França.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 119 F. Xavier Vila

interna —en termes religiosos, culturals, econòmica, reproductiva, etc.—, més reproducció de la llengua.71

En poques paraules, la millor via per a la supervivència lingüística passa per bastir una comunitat travada en el si d’una societat que ho permeti o, encara millor, ser una societat autònoma. Atès que les llengües són sistemes adaptatius en canvi continu, la diversitat lingüística dins d’un grup humà només es reprodueix en la mesura que hi ha motius suficients per sostenir-la, perquè, si no, els principis d’economia del llenguatge i de convergència lingüística empenyen cap a l’esvaïment de les diferències. És el que prediu la llei de Babel: en un mateix grup social, és a dir en un sistema social tancat, fortament integrat i amb comunicacions denses i freqüents, serà una única llengua la que finalment garantirà el conjunt de comunicacions,72 perquè la natura inestable de la diversitat lingüística “empeny cap a l’unilingüisme més enllà del bilin- güisme de transició”.73 No pas per casualitat, com més diversa és en termes idiomàtics la configuració de participants en una interacció, més tendència hi ha a adoptar (o fins i tot a crear) una llengua franca.74

És en aquests termes que cal entendre el lligam entre llengua i territori. Com a mínim des de l’expansió del mode de producció agrícola a expenses de la caça i la recol·lecció, la majoria de les comunitats lingüístiques han estat estretament adscrites a un territori determinat. El model imperant d’estats nacionals ha exacerbat la relació entre comunitat, territori i estat propi o propici. N’hi ha prou d’observar un mapa de les llengües minoritzades d’Europa per constatar que pràcticament totes es corresponen a llengües que no han assolit el control del seu propi territori.75 És més, com més pes ha assolit l’estat modern, menys oportunitat hi ha hagut perquè les llengües es mantinguessin sense control d’un territori propi. L’exemple de Turquia és, en aquest sentit, alliçonador. Aquell Imperi Otomà despreocupat del que parlaven els súbdits i que s’or- ganitzava en millets autònoms76 va deixar pas a partir de la Primera Guerra Mundial a un estat nacional ferotgement assimilista que només deixa uns

71. Extra i Gorter, Multilingual Europe; Extra i Yagmur, Laguage Rich Europe. 72. Laponce, Loi de Babel, 6. 73. Laponce, 77. 74. Haberland i Preisler, “The position of Danish, English and other languages”. 75. Baggioni, Langues et nations en Europe. 76. May, “Language Education, Pluralism and Citizenship”.

120 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

intersticis quasi inapreciables a la seva diversitat lingüística. En conseqüència, a la Turquia contemporània la llengua kurda, tot i ser parlada per milions de persones, trontolla davant la força d’un estat que fa infiltrar el turc en la societat kurda per tota mena de mitjans.77

Un altre exemple ben il·lustratiu de les dificultats de mantenir el multi- lingüisme social en el món contemporani és el que forneix la història dels jueus asquenasites i la seva llengua, l’ídix (alemany Jiddisch, anglès yiddish). Aparegut durant la baixa edat mitjana, l’ídix va mantenir-se com la llengua de nombrosíssimes comunitats jueves a l’Europa central i oriental, inclòs l’Imperi Rus, com a mínim fins la Segona Guerra Mundial.78 En termes generals pot afirmar-se que, tot i ser sovint bescantada com a mera corrupció de l’alemany, l’ídix va reproduir-se com a llengua comunitària als pobles i barris jueus ben bé fins al segle xx, és a dir, mentre va mantenir-se la segre- gació social i sovint territorial dels jueus respecte dels gentils. En aquestes condicions, encara que tinguessin l’hebreu com a llengua sagrada o que aprenguessin la llengua o llengües dels seus veïns per poder-s’hi relacionar, la vida quotidiana dels hebreus a àmplies àrees d’Europa era l’ídix. Les dificultats per a aquest idioma van arribar a mesura que, a partir sobretot de la Il·lustració jueva Haskalah79 i les revolucions del segle xix, les poblacions jueves van anar entrant en uns processos d’emancipació que implicaven deixar de ser una comunitat diferent i passar a integrar-se a la vida dels naixents estats nació com si fossin senzillament una simple confessió religiosa més. A mesura que els jueus van intentar modernitzar-se i acostar-se a la societat, l’ídix va retrocedir en favor de la llengua societària del seu estat nació.80 Així, si bé l’Holocaust va comportar el genocidi de milions de parlants de la llengua, de fet el procés de substitució cap a les llengües oficials dels respectius estats nació ja estava plenament en marxa. L’abandó de l’ídix ja era un fet als dominis occidentals de la llengua i avançava ràpidament cap als més orientals i endarrerits, tal com corroboren les dades de l’URSS abans de la Segona Guerra Mundial (veg. Taula 3).

77. Öpengin, “Sociolinguistic situation of Kurdish in Turkey”. 78. Weinreich, Noble, i Fishman, History of the Yiddish Language. 79. Chaver, What Must Be Forgotten. 80. Myhill, Language in Jewish Society.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 121 F. Xavier Vila

Taula 3. Percentatge de jueus que declararen l’ídix com a llengua materna a la Unió Soviètica (1897-1959)

Any 1897 1926 1939* 1959: Percentatge 96,9% 72,6% 41,0% 17,9% Elaboració nostra a partir de Peltz i Kiel (1985)81 *: basat en dades incompletes

Aquest mateix procés va produir-se en la significativa població jueva nord-americana, que al llarg del segle passat va anar abandonant la llengua d’origen en favor de l’anglès. Els jueus de Nova York forneixen un exemple il·lustratiu de les dinàmiques de com funcionen el manteniment i la substi- tució lingüístics. Tal com explica Fishman,82 els jueus novaiorquesos poden dividir-se en dos grups: d’una banda, els seculars, de mentalitat progressis- ta, que van apostar per una integració plena en la societat nord-americana, normalment més educada i benestant, i caracteritzada pel manteniment d’un grapat de referents cultural-religiosos; d’una altra, els ultraortodoxos, instal· lats en una visió rigorista de la vivència religiosa, econòmicament molt més humils. Els jueus seculars han fet nombrosos esforços per valorar i preservar el llegat lingüístic i cultural ídix mitjançant biblioteques, editorials, teatres, etc., però han acabat adoptant l’anglès com a llengua quotidiana. Per contra, els jueus ultraortodoxos, menys integrats en la vida social dels gentils i poc preocupats pel valor cultural de l’ídix, han continuat parlant-lo com a llengua quotidiana i continuen criant els seus (molt nombrosos) fills en aquest idioma. El mateix resultat s’ha produït a Israel: un cop arribats a la pàtria dels jueus, la immensa majoria de parlants d’ídix han abandonat aquest idioma i han abra- çat l’hebreu com a llengua que els integrava simbòlicament i pràcticament en la nova societat.83 Com als Estats Units, els únics que han mantingut l’ídix amb tota vitalitat han estat determinats grups d’ultraortodoxos que rebutgen la vida secular israeliana i fins i tot neguen la legitimitat de l’estat d’Israel. És clar que la societat de la informació permet accedir a continguts en ídix des del mòbil i que la mobilitat permet que aquesta llengua, com qualsevol altra, ara pugui sentir-se en llocs abans insospitats. Però com mostra el cas dels hispans, la diversitat conjuntural dels visitants, els turistes o els migrants només es converteix en estructural en circumstàncies determinades. Perquè,

81. Peltz i Kiel, “Di Yiddish-Imperye”, 300. 82. Fishman, “A decade in the life of a two-in-one language”. 83. Assouline, “Haredi Yiddish in Israel and the United States”; Myhill, Language in Jewish Society.

122 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

de fet, com més integració hi ha entre persones de grups socials, més difícil és que mantinguin les seves diferències lingüístiques. És la llei de l’amor que mata: “com més s’estimen els parlants, més es fan la guerra les seves llengües, i més s’accelera l’efecte Babel”.84 La suma de les tendències lingüístiques d’economia i convergència —més encara si es combinen amb la desigualtat social— empenyen cap a l’assimilació lingüística fins i tot en societats amb fortes clivelles ètniques o religioses. Les diferències lingüístiques només es reprodueixen en la mesura que es reprodueixen les distàncies socials que en provocaren l’apa- rició o si n’apareixen de noves que en justifiquin el manteniment.

3. Context social i límits per a les polítiques lingüístiques: exemples i consideracions sobre el cas català

3.1. Entre l’impacte i la impotència

La regulació pública i privada de l’ús i l’aprenentatge de les llengües és una activitat antiquíssima que s’ha incrementat ràpidament des de la creació dels estats nació.85 És difícil refutar que les polítiques lingüístiques tenen efectes, sovint considerables, tant sobre la realitat sociolingüística com sobre la realitat social en general. Ara bé, el fet que siguin un instrument poderós de transformació de la realitat no vol pas dir que el seu efecte sigui directe o clarament previsible. És important retenir no sols que hi ha polítiques lingüístiques de iure i de facto i que bona part dels efectes de les polítiques lingüístiques no són lingüístics sinó socials, però és igualment fonamental recordar que molts canvis sociolingüís- tics s’originen en polítiques aparentment no lingüístiques i que, com qualsevol altra política, la gestió dels idiomes ha d’emmarcar-se en un ecosistema en què una munió d’agents amb interessos propis interactuen i condicionen, a esca- les diferents, qualsevol disseny de política que pugui realitzar-se.86 En altres paraules, si volen aconseguir els seus objectius —entre els quals, garantir o

84. Laponce, Loi de Babel, 77. 85. Spolsky, Language Management. 86. Eastman, Language Planning; Spolsky, Language Management; Zhao, “54 Actors in language planning”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 123 F. Xavier Vila

incrementar la justícia lingüística—87 és absolutament necessari que les polí- tiques lingüístiques es dissenyin partint de la base que el seu impacte només podrà avaluar-se combinant els principis teòrics amb una adequació afinada a les dinàmiques socials pròpies del marc en què s’han d’executar.

En aquest sentit, els règims en què la llengua socialment minoritzada rep un tractament jurídic i administratiu inferior al de la llengua hegemònica difí- cilment poden no ja capgirar la situació, sinó fins i tot aturar les dinàmiques substitutòries. El cas d’Irlanda és prou il·lustratiu: encara que l’irlandès sigui la primera llengua oficial i gaudeixi de determinades mesures de suport, la situ- ació sociolingüística la converteix tot sovint en una llengua clarament poster- gada davant de l’anglès.88 El resultat d’aquesta política és una erosió contínua de la llengua als seus darrers reductes geogràfics amb prou feina compensada per l’aparició de parlants competents i petites comunitats de parla a la resta del territori nacional.89 El cas d’Irlanda, potser extrem, exemplifica el que ja hem vist en exemples anteriors com Galícia i en infinitat de casos de llengües minoritzades: davant de dinàmiques sociolingüístiques adverses, els reconeixe- ments en posició de subordinació normalment tenen una efectivitat secundària que no transforma substancialment les dinàmiques substitutòries. I planteja un repte suplementari als dissenyadors de les polítiques lingüístiques: només podran reeixir si les sincronitzen adequadament amb els seus respectius contextos sociolingüístics, perquè els models difícilment poden traslladar-se d’una societat a una altra sense parar atenció a les seves característiques.

3.2. Polítiques amb resultats inesperats: el cas de Brussel·les

La força de les dinàmiques socials, polítiques, econòmiques, etc., pot ser suficient per desbordar fins i tot els règims de reconeixement simètric que en principi podrien semblar favorables a la llengua minoritzada. L’evolució de Brussel·les n’és un exemple paradigmàtic.90 Aquesta ciutat havia estat de llengua neerlandesa

87. Van Parijs, Linguistic Justice for Europe and for the World.” 88. Pháidín i Cearnaigh, A New View of the Irish Language. 89. Ó Riagáin, Language Policy and Social Reproduction. 90. McRae, Conflict and Compromise in Multilingual Societies: Belgium; Vila i Moreno, “La dinàmica glotopolítica a Bèlgica”.

124 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

al llarg de tota la història, però, sobretot a partir del moment que va esdevenir capital del regne oficialment francòfon de Bèlgica, la ciutat va experimentar un procés de francesització que, arrencant en l’aristocràcia i l’alta burgesia, es va anar estenent a les classes mitjanes i finalment a les classes treballadores. A partir de la segona meitat del segle xix, el moviment flamenquista va empènyer cap a dividir Bèlgica en regions unilingües, objectiu que va aconseguir als anys 1930. Tanmateix, la francesització de la capital havia avançat molt: l’any 1947, prop de la meitat dels habitants de l’àrea metropolitana de Brussel·les ja eren monolin- gües francòfons, enfront del 43,9% de bilingües neerlandès-francès i del 9,5% de neerlandòfons monolingües,91 per la qual cosa els flamenquistes van haver de conformar-se aconseguint un règim lingüístic que atorgués un reconeixement simètric de les dues comunitats lingüístiques a la conurbació brussel·lesa.

El bilingüisme paritari i de separació comunitària de Brussel·les s’ha aplicat de forma sistemàtica en les institucions públiques, incloses escoles, universitats i establiments mèdics. Tanmateix, aquest règim no ha evitat pas que el neer- landès hagi continuat retrocedint, de manera que l’any 2017 va atènyer al seu mínim històric, amb només un 16% d’habitants que el sabien (veg. Gràfic 2).

Gràfic 2. Evolució del coneixement les tres llengües més sabudes a Brussel·les 1997-2017

95,5 95,6 100 88,5 87,1 90 80 70 60 50 33,3 35,4 34,4 40 29,7 28,3 23,1 30 16,3 20 10,1 10 0 TB1 TB2 TB3 TB4

Francès Neerlandès Anglès Lineal (Francès) Lineal (Neerlandès) Lineal (Anglès)

Font: Janssens (2013)92

91. McRae, ibíd., 295. 92. Janssens, Meertaligheid als opdracht, 22.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 125 F. Xavier Vila

Pel que fa a l’ús, la minorització encara és més acusada: l’any 2017, només el 5,6% dels brussel·lesos parlava neerlandès a casa. De fet, la suma d’usuaris del neerlandès exclusius i compartit amb alguna altra llengua coincideix amb el 16,3% de coneixedors, la qual cosa indica la poca capacitat del sistema a l’hora de difondre la llengua més enllà de les seves fronteres domèstiques.

Gràfic 3. Evolució de l’ús a la llar a Brussel·les 1997-2017

60 56,6 51,8 52,2 50

40 32,4 31,7 30

21,4 20 19,7 16,8 14,1 16,4 11,3 10,7 10,1 10 9,3 10 9,2 6,9 8,4 5,5 5,6 0 TB1 TB2 TB3 TB4

Neerlandès Francès/Neerlandès Francès Francès/Altres Altres

Font: Janssens (2013)93

L’explicació d’aquesta evolució és complexa.94 En primer lloc, malgrat haver assolit una paritat oficial, durant força temps els brussel·lesos neerlandò- fons van continuar actuant com una comunitat minoritzada enfront dels francòfons, aprenent francès, convergint-hi i adoptant-lo com la llengua de les famílies mixtes. En segon lloc, la immensa majoria dels immigrants d’arreu del món que es van anar instal·lant a Brussel·les van anar optant pel francès com a llengua habitual o familiar, la qual cosa ha contribuït decididament a la francesització lingüística de la ciutat, encara que sigui sota un embolcall de multiculturalitat. Finalment, i aquesta potser va ser la conseqüència inesperada de les polítiques lingüístiques oficials, els neer- landòfons més desitjosos de preservar la seva llengua, que en part havien

93. Janssens, ibíd., 40. 94. Hambye, “Competitive and cooperative orientations in language policies”; Janssens, Le multilinguisme urbain; McRae, Conflict and Compromise in Multilingual Societies: Belgium.

126 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

millorat la seva posició econòmica gràcies precisament al fet que la seva llengua, ara oficial, els permetia optar a llocs de treball de classe mitjana, van acabar traslladant-se a la perifèria flamenca del cinturó de Brussel· les, on, a més de millors condicions d’habitatge i un entorn més natural, podien viure plenament en la seva llengua, única oficial. Molts d’aquests flamencs han esdevingutpendelaars , treballadors pendulars que emplenen les autopistes i els ferrocarrils a primera hora i abandonen la ciutat a mitja tarda, amb la qual cosa bona part del neerlandès de la ciutat és una llengua d’horari feiner. En definitiva, doncs, el règim paritari de Brussel·les no ha evitat que el neerlandès ocupi una posició social cada vegada més feble en una aglomeració que, més que la capital de l’estat belga, ja és una metròpoli d’orientació europea i cosmopolita.

3.3. Entre les polítiques i les dinàmiques socials: el cas reeixit del Quebec

La força del context social i econòmic és tal que fins i tot en contextos de règim asimètric favorable a la llengua històricament minoritzada resulta fonamental tenir present que les polítiques lingüístiques no són un motor autònom sinó que han de funcionar necessàriament d’acord amb el conjunt de polítiques. N’és bona mostra el cas del Quebec. A partir de la conquesta britànica del Canadà (1759-1760), la majoria francòfona de la província havia quedat relegada a una posició subalterna tant en el mercat laboral com en el control de les institucions públiques. A partir dels anys 60 el Quebec va viure la seva revolució tranquil·la, la qual va canviar un statu quo lingüístic que feia de l’anglès la llengua de l’ascens laboral per un règim lingüístic molt més favorable al francès. Una de les peces fonamentals d’aquesta transformació va ser la Llei 101 (1977), coneguda com a Carta de la llengua francesa, la qual, tot i mantenir un nombre de drets lingüístics substancials per als anglòfons, va convertir el francès en l’única llengua oficial de la província i, per tant, també en la llengua de treball a bona part del món laboral.

En quatre dècades, la realitat sociolingüística del Quebec ha canviat. El fran- cès ha esdevingut la primera llengua dels usos institucionals públics i privats, inclòs el paisatge lingüístic o l’àmbit laboral, el percentatge de persones capaces de parlar-lo ha augmentat significativament (veg. Gràfic 4), i els anglòfons

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 127 F. Xavier Vila

i els immigrants no sols el saben sinó que l’usen molt més que no pas abans de la Llei 101.95

Gràfic 4. Evolució 1971-2016 del coneixement (“poder mantenir una conversa”) del francès i l’anglès al Quebec. Percentatges

100 93,5 93,6 93,9 94,6 94,5 94,4 94,5 88,5 92,5 90 80 70 60 50 93,9 94,6 94,5 94,4 94,5 92,5 93,5 93,6 40 88,5 30 20 10 0 1971 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011 2016

Francès Anglès

Font: censos oficials a . Elaboració nostra

La política lingüística del Quebec s’ha presentat sovint com un “model d’èxit” del capgirament de la substitució lingüística.96 Aquesta percepció no és compartida, però, per tots els sectors del país,97 i de fet les dades del cens del 2016 van tenir una recepció poc entusiasta entre el públic francòfon, tal com palesen titulars de premsa del tipus “El francès perd velocitat” o fins i tot “El francès recula”.98 Tant si la lectura de l’evolució és positiva com negativa, una mirada demolingüística a l’evolució de la societat quebequesa sí que introdueix dubtes seriosos de quina ha estat la contribució de les polítiques estrictament lingüístiques en aquesta transformació sociolingüística:

95. Office Québécois de la Langue Française, “Rapport sur l’évolution de la situation linguistique au Québec Avril 2019”. 96. Fishman, Reversing Language Shift. 97. Bourhis, “Reversing language shift in Quebec”. 98. Champagne i Caillou, “Le français en perte de vitesse au Québec”.

128 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

Census data provide no evidence of any significant success of Bill 101, beyond that of its schooling provisions, in reorienting language shift more favourably for French.99

D’acord amb Castonguay, bona part de les virtuts atribuïdes a la política lin- güística estricta es deuen a altres factors. En primer lloc, apunta, una part de l’èxit de la francesització laboral va deure’s al fet que, com a conseqüència de la tradicional mobilitat residencial dels anglòfons entre territoris canadencs, els més reticents envers el francès van marxar cap a l’oest i es van veure re- emplaçats per anglòfons més oberts al bilingüisme. En segon lloc, si bé l’obli- gació d’escolaritzar-se en francès ha facilitat en gran mesura l’aprenentatge d’aquesta llengua per part dels immigrants al·loglots, no és la Llei 101, sinó la prioritat pels immigrants francòfils, el que ha reduït l’assimilació dels -im migrants a l’anglès en favor del francès. Castonguay (2019) és escèptic també pel que fa als efectes extraescolars de la legislació lingüística, atès que no ha evitat que, a data de 2016, la taxa d’assimilació cap a l’altre grup lingüístic sigui superior entre els francòfons (cap a l’anglès) que no pas entre els anglò- fons cap al francès. Sigui com sigui, la lliçó és clara: la política lingüística es fa amb tots els mitjans a l’abast, no sols —i sovint no principalment— amb les lleis de llengües.

3.4. Algunes consideracions sobre la política lingüística aplicada a Catalunya

El model de política lingüística desenvolupat a Catalunya des de finals del franquisme s’ha caracteritzat per una sèrie de trets, entre els quals aquí en destacarem quatre. En primer lloc, un plantejament integracionista que evita el reconeixement oficial de comunitats lingüístiques diferents amb institucions separades.100 En segon lloc, la doble oficialitat del català i el castellà (triple des del 2006), que implica l’oficialitat autònoma de cada llengua (Estatut de Catalunya, art. 6). En tercer lloc, la diferència d’obligacions respecte de les llengües, que contraposa el deure de saber el castellà (art. 3.1 CE) amb l’opcionalitat del coneixement de les altres llengües oficials (STC/2010 sobre la

99. Castonguay, “Quebec’s new language dynamic”. 100. Vila i Moreno, “Barcelona (Catalonia): Language, Education and Ideology in an Inte- grationist Society”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 129 F. Xavier Vila

reforma de l’Estatut de Catalunya). En quart lloc, la consideració del català com a llengua pròpia de Catalunya, i de l’occità aranès de la Val d’Aran (Es- tatut de Catalunya, art. 6).

La combinació d’aquests preceptes és força original en el context internacional. Si la política lingüística espanyola en termes generals és clarament un model plurilingüe compost asimètric, a Catalunya s’ha intentat arribar a un model globalment simètric a base del principi de contrapesos, basat a potenciar el català en alguns àmbits per equilibrar l’hegemonia del castellà en altres. El model català s’acosta al liberalisme clàssic en el fet que no reconeix comunitats diferenciades, però se n’allunya perquè no opta per una sinó per dues llengües i, alhora, es distancia del liberalisme corporatiu o multicultu- ralisme en el fet que no reconeix comunitats diferenciades.101 En tot cas, el model ha permès una sèrie de fites remarcables, com ara que l’administració local i autonòmica funcionin en la llengua pròpia del país, que els mitjans de comunicació catalans i locals emetin predominantment en català, que el sistema educatiu tingui el català com a centre de gravetat, que la toponímia sigui exclusivament en les llengües pròpies i que es puguin desplegar polítiques de promoció d’aquestes llengües. És en aquest marc que, per exemple, Catalunya ha esdevingut una de les societats europees més bilingüitzades —més del 80% de la població és capaç de parlar les dues llengües oficials principals— i que, per primera vegada a la història, la gran majoria dels diaris a Catalunya es publiquin en català, amb o sense versió castellana.102 Tot plegat, a més, en un marc de conflictivitat social per raons lingüístiques comparativament escassa, una dada gens negligible en un context marcat per una creixent tensió per l’orientació nacional.

Ara bé, tot i la importància d’aquests i altres mèrits, el model lingüístic català actual té dues limitacions principals: a) La desprotecció de facto del dret d’ús del català. La legislació catalana protegeix de iure el dret a usar el català a tots els àmbits de la societat (Esta- tut d’autonomia de Catalunya, art. 33), però en la pràctica, la combinació del deure de saber castellà, el dret dels individus d’emprar-lo arreu i l’opcionalitat de saber català, sumats a la tendència a convergir, desemboquen en una

101. Gordon, “Models of pluralism”; May, “Language Education, Pluralism and Citizenship”. 102. Departament de Cultura, Informe de Política Lingüística 2017.

130 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

infinitat de situacions quotidianes en què no es garanteix el dret d’emprar el català. Així, el model lingüístic actual condiciona el dret d’ús del català a aquelles eventualitats en què tots els participants en la interacció sàpiguen aquesta llengua. Si a això s’hi ajunta la creixent desoficialització del català en favor del castellà,103 resulta que els ciutadans només gaudeixen d’una llibertat condicional d’usar la llengua catalana. b) La incapacitat del model d’integrar lingüísticament la població arribada a Catalunya més enllà de l’edat infantil. Si bé el model té una capacitat notable —per bé que no sempre acomplerta— de bilingüitzar la població que passa pel sistema educatiu, resulta incapaç de fer el mateix amb la població arribada a partir de l’adolescència, la joventut o la vida adulta.104 Amb l’actual model de política lingüística, tota la població acaba aprenent castellà, però no pas català, i són molts menys els que acaben adoptant la llengua pròpia del país en els seus usos quotidians.105

Un exemple comparatiu permet entendre millor aquestes limitacions. Un an- glòfon de Montreal, un neerlandòfon de Brussel·les o un suecòfon de Finlàndia poden esperar que tota l’administració —local, provincial, estatal, inclosa la de justícia, els cossos i forces de seguretat, etc.—, així com els serveis de salut i de benestar, concessionàries públiques, etc., se’ls adreci en la seva llengua, i tenen garantida la presència de la seva llengua en el món comercial. En canvi, per als catalanoparlants, l’accés a tots aquests serveis està condicionat a l’atzar, perquè en moltes d’aquestes instàncies —a l’administració d’hisenda, als tribunals, als cossos i forces de seguretat, a les empreses concessionàries de serveis públics, etc.— hi ha persones que legalment poden ignorar la seva llengua. Això per no parlar del món laboral i del consum, on la regulació estatal imposa cada vegada més l’ús de la llengua pròpia de Castella a tot l’Estat espanyol i deixa les altres llengües desprotegides en multitud d’àm- bits crucials per a la vida quotidiana.106 En aquest sentit, el model de política lingüística català actual, que voldria ser simètric, acaba convertint-se en un règim clarament asimètric en favor del castellà, tot i que de manera inusual,

103. Milian i Massana, Público y privado en la normalización lingüística. 104. Martínez Melo, “3. Els coneixements lingüístics”. 105. Vila i Sorolla, “6. Les llengües en els usos interpersonals”; Vila i Sorolla, “7. Els grups segons els usos lingüístics”. 106. Milian i Massana, Público y privado en la normalización lingüística; Ridao, “La llengua catalana al Principat”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 131 F. Xavier Vila

perquè el català sí que té una posició d’igualtat en alguns àmbits i fins i tot de predomini en alguns de molt concrets.

Tal com està dissenyat, el règim lingüístic de Catalunya té tendència a ser menys conflictiu en un context d’escassos fluxos immigratoris perquè el sistema educatiu podria garantir el coneixement universal de les dues llengües oficials del país. Per contra, en un context de fluxos immigratoris, aquest règim tendeix a la conflictivitat lingüística perquè no garanteix el dret d’ús del català, fa reposar la càrrega de l’adaptació lingüística de manera desproporcionada sobre la població catalanoparlant i redueix l’ús de la llengua catalana. Això és exactament el que està passant ara mateix. El Gràfic 5 mostra com entre l’any 2003 i el 2013 el percentatge de persones que declaraven no fer mai ús del català va augmentar del 14,2% el 2003 al 19,5% el 2008, i encara va tornar a pujar fins al 25,4% l’any 2013. Les dades són reveladores perquè, encara que l’onada immigratòria dels primers 2000 va minvar molt a partir del 2010, el percentatge de no usuaris de català va continuar creixent. És probable que la no-integració lingüística dels primers nouvinguts servís de marc d’integració i exemple per a les següents onades.

Gràfic 5. Evolució 2003-2013 del percentatge de població que usa el català el 100%, el 50% i el 0% del temps (EULP 2013)

0 Any 2003 Any 2008 Any 2013

0% de català 14,2 19,5 25,4 50% de català 10,0 10,5 9,0 100% de català 4,8 4,4 6,3

132 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

L’impacte de la no-integració lingüística dels nouvinguts es percep en l’evo- lució dels usos per àmbits. En termes generals, entre 2003 i 2013 hi va haver una reducció del nombre de catalanoparlants inicials més grans de 14 anys de vora 100.000 efectius a Catalunya,107 fruit de la forta caiguda de la natalitat als 1990. Ara bé, el que mostra el Gràfic 6 és que en tots els àmbits d’interacció analitzats la reducció de l’ús del català va ser molt superior a la reducció dels seus parlants inicials: en tots els àmbits menys un va caure molt significativament el nombre de persones que parlaven només català, i aquestes reculades no van ser compensades ni tan sols per la suma dels qui parlaven més català i igual català que castellà. A la majoria dels àmbits analitzats el col·lectiu que més va créixer va ser el d’usuaris exclusius del castellà. En altres mots, la no-integració té un impacte multiplicador en la inhibició de l’ús del català.

Gràfic 6. Evolució del nombre de persones segons els seus usos lingüístics per àmbits a Catalunya entre 2003 i 2013. Xifres absolutes

&Companys Companys Botigues Notes Llar d’estudi actuals Companys de feina i petits Grans Bancs 600.000 personals actual Amics Veïns (estudiants) de feina (ocupats) comerços establiments i caixes Metges

400.000

200.000

-200.000

-400.000

-600.000

-800.000 Només català Més català Igual català que castellà Més castellà Només castellà Resta de combinacions Més llengües altres Només llengües altres

En síntesi, el règim lingüístic actual de Catalunya no garanteix que un adult pugui viure de manera raonablement plena en català, mentre que sí que permet una vida força completa sabent castellà. Una part significativa de les limitacions del model actual es deriven de la seva subordinació a les polítiques

107. Vila i Sorolla, “6. Les llengües en els usos interpersonals”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 133 F. Xavier Vila

d’un Estat espanyol plenament instal·lat en una concepció jeràrquica de les llengües que posa el castellà per sobre dels altres idiomes.108 Però, fins i tot sense aquesta subordinació, el model no disposaria dels mecanismes d’inte- gració lingüística dels parlants adults nouvinguts i no protegiria efectivament el dret d’ús del català en la major part de la vida quotidiana.

Així les coses, si hom vol garantir millor el dret a viure en català a Catalu- nya és evident que s’han d’introduir modificacions substancials al model ara mateix vigent, com ara: a) Incrementar l’eficàcia de les institucions educatives de tots els nivells en l’aprenentatge de la llengua catalana. A l’escola, per exemple, hi ha tanta consciència que molts alumnes no acaben de dominar la llengua que el mateix Departament d’Educació s’imposa com a objectiu de l’ensenyament obligatori un simple B2 de català,109 el mateix nivell que s’obté en quatre anys de dues/ tres classes setmanals a l’Escola Oficial d’Idiomes partint de zero.110 b) Adoptar les mesures necessàries per garantir el dret d’opció lingüística i el deure de disponibilitat lingüística (Estatut d’autonomia, articles 33 i 34). En altres paraules, aconseguir que, en un termini raonable de temps, la gran majoria de les persones encarregades de l’atenció al públic de manera pre- sencial i a distància fossin capaces d’atendre el públic en la llengua de la seva preferència. El desplegament efectiu d’aquests articles incrementaria substancialment el valor del coneixement de la llengua catalana i n’estimularia l’aprenentatge i l’ús entre la població que ara mateix no el sap. c) Incrementar les facilitats i els estímuls per a l’aprenentatge de la llengua catalana per part dels no-catalanoparlants, eixamplant la infraestructura i els recursos de les institucions dedicades a la docència i la dinamització, augmentant els ajuts per participar-hi i reforçant els avantatges que reportin en termes d’integració.

108. Ridao, “La llengua catalana al Principat”. 109. Subdirecció General de Llengua i Plurilingüisme, El model lingüístic del sistema educatiu de Catalunya, 14. 110. https://www.eoibd.cat/ca/cursos/cursos-oficials/pla-destudis/equivalencies/

134 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

d) Reforçar l’ús del català com a llengua institucional i de treball per defecte no sols en l’àmbit públic sinó també, de manera creixent, en el privat. La ca- talanització de les administracions públiques ha resultat un estímul per a l’ús de la llengua.111 Aquest increment de funcions en el món laboral n’impulsaria igualment la valoració i l’aprenentatge.

Les línies de treball enunciades no són pas exhaustives i van destinades a contrarestar els problemes existents en el marc actual, i són concebibles sense una transformació de gran abast com la que seria la constitució d’un estat nou. Amb tot, sí que demanarien certs canvis en la legislació i les ideologies lingüístiques per part dels responsables de l’Estat espanyol.

A banda d’aquestes propostes, hi ha altres línies de reflexió i treball que, tot i no ser immediatament glotopolítiques, tindrien un impacte decisiu en les polítiques lingüístiques. Aquí ens limitarem a apuntar-ne una que creiem de gran importància. La millor manera d’incrementar el nombre de parlants d’una llengua és facilitant la transmissió familiar de la llengua. Catalunya, com tot l’Estat espanyol, té una taxa de fecunditat baixa (1,3 l’any 2017),112 i aquesta infecunditat es deu en una mesura molt considerable a les dificultats d’emancipar-se i assolir una ocupació estable, als salaris insuficients, a les dificultats de conciliació i altres circumstàncies sociolaborals.113 Una políti- ca laboral que facilités que les mares catalanes poguessin tenir els fills que desitgen incrementaria substancialment el volum d’infants que, o bé adquiririen la llengua a la llar, o bé l’adquiririen al sistema escolar i per tant hi serien competents. Ateses les dificultats enormes que té el país per integrar lingüísticament els nouvinguts, potser caldria començar a entendre que una política de salaris dignes i conciliació familiar és una aposta —també— per la supervivència de la llengua.

4. Síntesi i reflexions finals

Aquest article ha intentat mostrar que el model de classificació de les po- lítiques lingüístiques públiques proposat al seminari no cobria totes les

111. Vila i Sorolla, “6. Les llengües en els usos interpersonals”. 112. https://www.idescat.cat/pub/?id=aec&n=288 113. Esteve i Treviño, “Els grans perquès de la (in) fecunditat a Espanya”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 135 F. Xavier Vila

realitats glotopolítiques existents, no les definia de manera adequada, i es basava en denominacions inadequades que arrossegaven o provocaven biai- xos indesitjables. Per resoldre-ho, hom ha proposat una classificació que no pren l’estat nació com a únic marc comparatiu, distingeix essencialment entre règims lingüístics simples i complexos, i subdivideix els règims complexos segons si són simètrics o asimètrics i si són compostos o unitaris. Tot seguit l’article ha analitzat alguns aspectes de la diversitat lingüística i la seva inestabilitat. S’ha palesat la relació entre la diversitat i la variació lingüístiques, s’han recordat els motius per a la variació, com ara la llei del mínim esforç, i s’ha explicat la tendència a la convergència lingüísti- ca. En aquest marc, s’ha intentat mostrar com les polítiques lingüístiques són tan sols un dels elements rellevants a l’hora d’entendre les dinàmiques de la diversitat lingüística, i s’han apuntat diversos exemples que mostren que les polítiques lingüístiques han de plantejar-se en el marc de les dinà- miques socials, econòmiques, culturals, etc., de les societats on s’apliquen. Per acabar, s’ha revisat el model de política lingüística vigent a Catalunya partint de les nocions discutides a l’article i se n’han constatat alguns punts forts, però també alguns de febles, molt especialment la seva incapacitat d’integrar lingüísticament la població arribada més enllà de l’edat escolar i la seva limitació intrínseca per garantir el dret d’ús del català en la vida social i professional.

L’article ha acabat amb alguns suggeriments d’actuació adreçats a superar les limitacions del model per la via d’incrementar substancialment l’aprenentatge del català i la seva utilitat en el marc laboral i com a eina d’interacció social. Potser caldria recordar en aquest punt que la llengua catalana i els seus parlants estan sotmesos a un estrès lingüístic marcadíssim perquè se’ls obliga a viure en una situació de llibertat lingüística condicional. Si és cert que la diversitat lingüística del país és un bé col·lectiu, convé dir alt i clar que, en el cas del català, ja s’han traspassat els límits que el fan sostenible, amb mesures com ara l’obligació d’un domini universal del castellà vs. l’opcionalitat del català; l’exclusió del català de molts àmbits crucials i la denegació d’àmbits d’ús exclusiu; el qüestionament continu del seu caràcter d’identificador dels catalans; la laminació sistemàtica del valor del català com a llengua de progrés social, i la perpetuació d’un model econòmic i demogràfic que posa en qüestió la base demogràfica de l’idioma. En definitiva, en aquest escenari, si no es millora el règim lingüístic de país, resulta difícil imaginar que podrà haver-hi un futur a llarg termini per a la seva llengua pròpia.

136 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

Bibliografia

Anderson, Benedict. Comunitats imaginades: reflexions sobre l’origen i la propa- gació del nacionalisme. Traduït per M. Àngels Giménez. València: Uni- versitat de València, 2005. . Imagined Communities: Reflections on the Origin and Spread of Nationa- lism. London; New York: Verso, 1991. Aracil, Lluís Vicent. “Conflicte lingüístic i normalització linguística a l’Euro- pa nova”. Papers de Sociolingüística, 21-38. Barcelona: La Magrana, 1982. Assouline, Dalit. “Haredi Yiddish in Israel and the United States”. A: Benja- min Hary i Sarah Bunin Benor, eds. Languages in Jewish Communities, Past and Present. Berlin: Walter de Gruyter GmbH & Co KG, 2018, 472-488. Baggioni, Daniel. Langues et nations en Europe. Paris: Payot, 1997. Bassets, Lluís. Lecciones españolas: Siete enseñanzas políticas de la secesión catalana y la crisis de la España constitucional. Barcelona: ED Libros, 2017. Bernat, Francesc, Mireia Galindo, i Carles de Rosselló. “Des de quan som bilingües els catalans?” Apunts de Sociolingüística i Política Lingüística 7 (2019). https://cuscub.files.wordpress.com/2019/03/apunts-cusc-num- 7-marc-2019-bilinguitzacio-catalunya-segle-xx.pdf. Billig, Michael. Nacionalisme banal. Catarroja; València: Publicacions de la Universitat de València, 2006. . Banal Nationalism. London: SAGE, 1995. Blommaert, Jan. The Sociolinguistics of Globalization. Cambridge: Cambridge University Press, 2010. Boix i Fuster, Emili, i F. Xavier Vila i Moreno. Sociolingüística de la llengua catalana. Barcelona: Editorial Ariel, 1998. Boix-Fuster, Emili, i Kathryn Woolard. “Language Ideologies in Society”, 2019. Bourdieu, Pierre. Ce que parler veut dire: L’économie des échanges linguistiques. Paris: Fayard, 1982. Bourhis, Richard. “Reversing language shift in Quebec”. A: Joshua A. Fish- man, ed. Can Threatened Languages Be Saved?: Reversing Language Shift, Revisited: A 21st Century Perspective. Clevedon: Multilingual Matters, 2001. Broudic, Fañch, i Georg Kremnitz. Histoire sociale des langues de France. Ren- nes: Presses Univ. de Rennes, 2013.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 137 F. Xavier Vila

Cabré, Maria Teresa. La terminologia. La teoria, els mètodes, les aplicacions. Barcelona: Empúries, 1993. Cagiao y Conde, Jorge. Micronacionalismos: ¿no seremos todos nacionalistas? Madrid: Los Libros de la Catarata, 2018. Casanova, Eugeni. Els gitanos catalans de França. Llengua, cultura i itineraris de la gran diàspora. Lleida: Pagès Editors, 2016. Castonguay, Charles. “Quebec’s new language dynamic. French fading fast”. Language Problems and Language Planning 43, núm. 2 (2019): 113-134. https://doi.org/10.1075/lplp.00038cas. Chambers, J. K. Sociolinguistic Theory. Wiley, 2008. Champagne, Sarah R., i Annabelle Caillou. “Le français en perte de vitesse au Québec”. Le Devoir, 3 agost 2017. https://www.ledevoir.com/socie- te/504771/recensement-2016-le-quebec-est-plus-anglophone-le-canada- est-plus-bilingue. Chaver, Yael. What Must Be Forgotten: The Survival of Yiddish in Zionist -Pales tine. New York: Syracuse University Press, 2004. Coulmas, Florian. Sociolinguistics: The Study of Speakers’ Choices. Cambridge: Cambridge University Press, 2005. De Schutter, Helder. Linguistic pluralism. Oxford: Oxford University Press, 2020. De Swaan, Abram. Words of the World: The Global Language System. Cam- bridge; Oxford: Polity Press, 2001. http://eu.wiley.com/WileyCDA/ WileyTitle/productCd-074562748X.html. Departament de Cultura. Informe de Política Lingüística 2017. Barcelona: De- partament de Cultura, Generalitat de Catalunya, 2018. http://llengua. gencat.cat/web/.content/documents/informepl/arxius/IPL2016_web. pdf. Eastman, Carol M. Language Planning: An Introduction. San Francisco, CA: Chandler & Sharp Publishers, Incorporated, 1983. Edwards, John. Minority Languages and Group Identity: Cases and Categories. Amsterdam / Philadelphia: John Benjamins Publishing, 2010. Esteve, Albert, i Rocío Treviño. “Els grans perquès de la (in) fecunditat a Espanya”. Perspectives Demogràfiques, núm. 15 (2019): 4. Extra, Guus, i Durk Gorter. Multilingual Europe: Facts and Policies. Walter de Gruyter, 2008. Extra, Guus, i Kutlay Yağmur. Language Rich Europe: Trends in Policies and Practices for Multilingualism in Europe. Cambridge: Cambridge Univer- sity Press: British Council, 2012.

138 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

Fishman, Joshua A. “A decade in the life of a two-in-one language. Yiddish in New York City (secular and ultraothodox)”. A: Can Threatened Lan- guages Be Saved?: Reversing Language Shift, Revisited: A 21st Century Pers- pective. Clevedon: Multilingual Matters, 2001, 74-100. Fishman, Joshua A. “El nou ordre lingüístic”. Digithum 0, núm. 3 (1 juliol 2001). https://doi.org/10.7238/d.v0i3.590. . In Praise of the Beloved Language: A Comparative View of Positive Ethno- linguistic Consciousness. Berlin / New York: Walter de Gruyter, 1996. . Reversing Language Shift: Theoretical and Empirical Foundations of Assis- tance to Threatened Languages. Multilingual Matters, 1991. . The sociology of language; an interdisciplinary social science approach to language in society. Rowley, Mass: Newbury House Publishers, 1972. Gellner, Ernest. Nacionalisme. València: Afers / Universitat de València, 1998. . Nations and nationalism. Oxford: Basil Blackwell, 1983. Gordon, M. “Models of pluralism: The new American dilemma”.Annals of the American Academy of Political and Social Science 454 (1981): 178-188. Grice, Paul. “Logic and conversation”. A: Peter Cole i Jerry L. Morgan, eds. Syntax and Semantics, vol. 3 Speech Acts. New York: Academic Press, 1975, 41-58. Haberland, Hartmut, i Bent Preisler. “The position of Danish, English and other languages at Danish universities in the context of Danish society”. A: F. Xavier Vila i Vanessa Bretxa, eds. Language Policy in Higher Education: The Case of Medium-sized Languages. Bristol, UK: Multilingual Matters, 2015, 15-42. Hambye, Philippe. “Competitive and cooperative orientations in language policies. A critical look at the situation of Dutch in Brussels”. A: Emili Boix-Fuster, ed. Urban Diversities and Language Policies in Medium-Si- zed Linguistic Communities. Bristol / Buffalo / Toronto: Multilingual Matters, 2015, 25-49. http://www.multilingual-matters.com/display. asp?K=9781783093892. Heller, Monica. Éléments d’une sociolinguistique critique. Toronto: Didier, 2002. Heller, Monica, i Alexandre Duchêne. “Pride and Profit. Changing Discour- ses of Language, Capital and Nation-State”. A: Alexandre Duchêne i Monica Heller, eds. Language in Late Capitalism: Pride and Profit. New York: Routledge, 2012, 3-21. Herder, Johan Gottfried.Ideen zur Philosophie der Geschichte der Menschheit, 1784. http://www.zeno.org/Literatur/M/Herder,+Johann+Gottfried/ Theoretische+Schriften/Ideen+zur+Philosophie+der+Geschichte+der+- Menschheit.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 139 F. Xavier Vila

Janssens, Rudi. Meertaligheid als opdracht. Een analyse van de Brusselse taalsi- tuatie op basis van taalbarometer 4. Brussels: ASP Editions – Academic and Scientific Publishers, 2018. . Le multilinguisme urbain. Le cas de Bruxelles. Bruxelles: Racine, 2013. Kreindler, Isabelle T. “The non-Russian languages and the challenges of Rus- sian: The Eastern versus the Western tradition”. A: Isabelle T. Kreindler, ed. Sociolinguistic perspectives on Soviet national languages. Their past,- pre sent and future. Berlin / New York / Amsterdam: Mouton de Gruyter, 1985, 345-367. Labov, William. Principles of Linguistic Change, Volume 3: Cognitive and Cultural Factors. Oxford, UK; Cambdrige, USA: Blackwell, 2010. . Principles of Linguistic Change, Social Factors. Oxford, UK; Cambdrige, USA: Blackwell, 2001. . Principles of Linguistic Change, Internal Factors. Oxford, UK; Cambdrige, USA: Blackwell, 1994. Lamuela, Xavier. “Instal·lació o establiment? Encara sobre els objectius de la promoció lingüística”. Caplletra. Revista Internacional de Filologia 37 (2004): 215-242. . Estandardització i establiment de les llengües. Barcelona: Edicions 62, 1994. Laponce, Jean. Loi de Babel et autres régularités des rapports entre langue et politique. Québec: Presse de l’Université Laval, 2006. http://www.pulaval. com/produit/loi-de-babel-et-autres-regularites-des-rapports-entre-langue-et-politique. Lopez, Mark Hugo. “Is Speaking Spanish Necessary to Be Hispanic? Most Hispanics Say No”. Pew Research Center (blog), 19 febrer 2016. https:// www.pewresearch.org/fact-tank/2016/02/19/is-speaking-spanish-necessary-to-be-hispanic-most-hispanics-say-no/. Lopez, Mark Hugo, Jens Manuel Krogstadt, i Antonio Flores. “Hispanic Parents’ Spanish Use with Children Falls as Generations Pass”. Pew Research Center (blog), 2 abril 2018. https://www.pewresearch.org/ fact-tank/2018/04/02/most-hispanic-parents-speak-spanish-to-their- children-but-this-is-less-the-case-in-later-immigrant-generations/. Marten, Heiko P., Michael Rießler, Janne Saarikivi, i Reetta Toivanen, ed. Cultural and linguistic minorities in the Russian Federation and the- Eu ropean Union. Comparative studies on equality and diversity. New York; Dordrecht; London: Spinger, 2015. Martinet, André. Économie des changements phonétiques. Traité de phonologie diachronique. Berne: Éditions A. Francke, 1955.

140 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

Martínez Melo, Montserrat. “3. Els coneixements lingüístics”. A: Direcció Ge- neral de Política Lingüística, coord. Anàlisi de l’Enquesta d’usos lingüístics de la població a Catalunya 2013. Volum 1: Coneixements, usos, transmissió i actituds lingüístics. Barcelona: Generalitat de Catalunya. Departa- ment de Cultura. Direcció General de Política Lingüística, 2018, 58-81. http://llengua.gencat.cat/web/.content/documents/publicacions/btpl/ arxius/23_EULP_Catalunya_2013-vol.1.pdf. Massip i Bonet, i Bastardas i Boada, ed. Complèxica. Cervell, societat i llengua des de la transdisciplinarietat. Barcelona: Publicacions i Edicions de la Universitat de Barcelona, 2014. http://www.publicacions.ub.edu/ficha. aspx?cod=08148. May, Stephen. “Language Education, Pluralism and Citizenship”. A: Teresa L. McCarty i Stephen May, eds. Language Policy and Political Issues in Education, 3a ed. Encyclopedia of Language and Education. Cham, Swit- zerland: Springer International Publishing, 2017, 31-45. McRae, Kenneth Douglas. Conflict and Compromise in Multilingual Societies: Belgium. Wildrid Lauried University Press, 1986. Milian i Massana, Antoni. Público y privado en la normalización lingüística: cuatro estudios sobre derechos lingüísticos. Barcelona: Atelier Editorial, 2000. Mira, Joan Francesc. Crítica de la nació pura. València: Edicions 3 i 4, 2005. Monteagudo, Henrique, Xaquín Loredo, Martín Vázquez, i Xaime Subiela. Lingua e sociedade en Galicia: a evolución sociolingüística 1992-2013. Real Academia Galega, 2016. Mufwene, Salikoko S. The Ecology of Language Evolution. Cambridge Univer- sity Press, 2001. Multicultural Canada. “The case of gaelic”. Culture | Multicultural Canada, 26 desembre 2012. https://web.archive.org/web/20121226073110/http:// www.multiculturalcanada.ca/Encyclopedia/A-Z/s2/12. Myhill, John. Language in Jewish Society: Towards a New Understanding. Cle- vedon: Multilingual Matters, 2004. Nettle, Daniel, i Suzanne Romaine. Veus que s’apaguen: la mort de les llengües del món. Girona: Curbet Edicions, 2004. . Vanishing Voices: The Extinction of the World’s Languages. Oxford u.a.: Oxford University Press, 2002. Ninyoles, Rafael Lluís. Conflicte lingüístic valencià. València: 3 i 4 Edicions, 1969. Ó Riagáin, Pádraig. Language Policy and Social Reproduction: Ireland 1893-1993. Oxford: Clarendon Press, 1997.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 141 F. Xavier Vila

Office Québécois de la Langue Française. “Rapport sur l’évolution de la situation linguistique au Québec Avril 2019”. Office Québécois de la Langue Française, 2019. https://www.oqlf.gouv.qc.ca/ressources/sociolinguistique/2019/rapport-evolution-situation-linguistique.pdf. Öpengin, Ergin. “Sociolinguistic situation of Kurdish inTurkey: Sociopo- litical factors and language use patterns”. International Journal of the Sociology of Language 217 (2012): 151-180. https://doi.org/DOi lO.1515/ iisl-2O12-OO53. Ozolins, Uldis. “A Small National Language and its Multilingual Challenges: The Case of Latvian”. A: Survival and Development of Language Commu- nities. Prospects and Challenges. Bristol / Buffalo / Toronto: Multilingual Matters, 2013. Pavlenko, Aneta. “Superdiversity and why it isn’t: Reflections on terminolo- gical innovation and academic branding”. A: S. Breidbach, L. Kuster, i B. Schmenk, eds. Sloganization in Language Education Discourse. Bris- tol, UK: Multilingual Matters, 2017. https://www.researchgate.net/ publication/314208015_Superdiversity_and_why_it_isn’t_final_versi- on_in_press_2017. Payrató, Lluís. Pragmàtica, discurs i llengua oral: Introducció a l’anàlisi funcional de textos. Barcelona: Editorial UOC, 2010, 2a ed. Peltz, Rakhmiel, i Mark W. Kiel. “Di Yiddish-Imperye: The dashed hopes for a Yiddish cultural empire in the Soviet Union”. A: Isabelle T. Kreindler, ed. Sociolinguistic perspectives on Soviet national languages. Their past,- pre sent and future. Berlin / New York / Amsterdam: Mouton de Gruyter, 1985, 277-309. Pháidín, Caoilfhionn Nic, i Seán Ó Cearnaigh.A New View of the Irish Lan- guage. Dublin: Cois Life Teoranta, 2008. Pons Parera, Eva. “L’oficialitat lingüística. Declaracions constitucionals i implicacions jurídiques i pràctiques”. Generalitat de Catalunya, De- partament de Cultura, 2015. http://llengua.gencat.cat/web/.content/ documents/publicacions/btpl/arxius/14_Oficialitat_linguistica.pdf. Porta Perales, Miquel. “Mitos y tópicos del nacionalismo catalán”. ABC, 27 maig 2012. https://www.abc.es/espana/catalunya/abcp-mitos-to- picos-nacionalismo-catalan-201205270000_noticia.html. Projecte LEARNMe. “Llibre blanc sobre la Diversitat Lingüística: Versió abreujada”. Leeuwaarden / Ljouwert: Mercator Network, 2016. http:// www.mercator-network.eu/fileadmin/network/publications_pdf/CA_ LEARNMe_WP_Abridged_web.pdf.

142 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

Raun, Toivo U. “Language development and policy in Estonia”. A: Isabelle T. Kreindler, ed. Sociolinguistic perspectives on Soviet national languages. Their past, present and future. Berlin / New York /Amsterdam: Mouton de Gruyter, 1985, 13-36. Ridao, Joan. “La llengua catalana al Principat després de quaranta anys d’autonomia política. Un balanç des de la perspectiva jurídica”. Revista de Llengua i Dret / Journal of Language and Law 70 (2018): 31-51. https:// doi.org/10.2436/rld. i70.2018.3143. Riera, Elvira, i Sergi Morales-Gálvez. “Què són les polítiques lingüístiques justes? Un marc conceptual: els paradigmes actuals de la justícia lin- güística”. Revista d’Estudis Autonòmics i Federals 30 (2019). Riera Gil, Elvira. Justícia lingüística i societats mixtes: una defensa de la pluralitat. Barcelona: Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2017. http://www.gencat. cat/governacio/pub/sum/iea/IEAg_02.pdf. . Why Languages Matter to People. Communication, identity and justice in western democracies. The case of mixed societies. Barcelona: Institut d’Es- tudis de l’Autogovern, 2016. http://www.gencat.cat/governacio/pub/ sum/iea/IEAg_02.pdf. Robichaud, David, i Helder De Schutter. “Language is just a tool! On the instrumentalist approach to language”. A: Bernard Spolsky, ed. The Cambridge Handbook of Language Policy. Cambridge: Cambridge Uni- versity Press, 2012, 124-145. Romaine, Suzanne. “The Global Extinction of Languages and Its Consequen- ces for Cultural Diversity”. A: Heiko P. Marten, Michael Rießler, Janne Saarikivi, i Reetta Toivanen, eds. Cultural and Linguistic Minorities in the Russian Federation and the European Union. New York; Dordrecht; London: Springer International Publishing, 2015. DOI 10.1007/978-3- 319-10455-3_2. Sagarin, Edward, i Robert J. Kelly. “Polylingualism in the United States of America: A Multitude of Tongues amid a Monolingual Majority”. A: William R. Beer i James E. Jacob, eds. Language Policy and National Unity. Totowa, New Jersey: Government Institutes, 1985, 20-44. Saussure, Ferdinand de. Cours de linguistique générale. Édition critique prépa- rée par Tullio de Mauro. Editat per Tullio de Mauro. Paris: Payot & Rivages, 1967. http://www.fichier-pdf.fr/2012/12/16/saussure-ferdinand-cours-de-linguistique-generale/saussure-ferdinand-cours-de-linguistique-generale.pdf.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 143 F. Xavier Vila

Shepard, C., i Howard Giles. “Accommodation theory”. A: W. P. Robinson i Howard Giles, ed. The New Handbook of Language and Social Psychology. Chichester, UK: Wiley, 2001, 33-56. Silverstein, Michael. “Indexical order and the dialectics of sociolinguistic life”. Language & Communication 23 (2003): 193-229. https://doi.org/10.1016/ S0271-5309(03)00013-2. Skerrett, Delaney. “Challenges for the Estonian language: a poststructuralist perspective”. A: Survival and Development of Language Communities. Pros- pects and Challenges. Bristol / Buffalo / Toronto: Multilingual Matters, 2013. Spolsky, Bernard. Language Management. Cambridge University Press, 2009. Subdirecció General de Llengua i Plurilingüisme. El model lingüístic del sistema educatiu de Catalunya. L’aprenentatge i l’ús de les llengües en un context multilingüe i multicultural. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Conse- lleria d’Ensenyament, 2018. https://serveiseducatius.xtec.cat/vallesoc- cidental5/wp-content/uploads/usu1111/2018/10/Model-linguistic-Ca- talunya-1.pdf. Van Dijk, Teun A. Ideology: A Multidisciplinary Approach. London: SAGE, 1998. http://www.discourses.org/OldBooks/Teun%20A%20van%20Dijk%20 -%20Ideology%20and%20Discourse.pdf. Van Parijs, Philippe. Linguistic Justice for Europe and for the World. Oxford: Oxford University Press, 2011. Veltman, Calvin J. Language Shift in the United States. Berlin: Walter de Gruy- ter, 1983. Vila, F. Xavier. “¿Quién habla hoy en día el castellano en Cataluña? Una aproximación demolingüística”. A: Dolors Poch Olivé, ed. El español en contacto con las otras lenguas peninsulares. Madrid: Iberoamericana-Ver- vuert, 2016, 133-158. . “Language policy, management and planning”. A: Christiane Fäcke, ed. Manual of Language Acquisition. Berlin: De Gruyter, 2014, 50-68. Vila, F. Xavier, i Natxo Sorolla. “6. Les llengües en els usos interpersonals i en els àmbits de consum i serveis”. A: Direcció General de Política Lin- güística, coord. Anàlisi de l’Enquesta d’usos lingüístics de la població a- Ca talunya 2013. Volum 1: Coneixements, usos, transmissió i actituds lingüístics. Barcelona: Generalitat de Catalunya. Departament de Cultura. Direc- ció General de Política Lingüística, 2018, 124-160. http://llengua.gencat. cat/web/.content/documents/publicacions/btpl/arxius/23_EULP_Cata- lunya_2013-vol.1.pdf.

144 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics

. “7. Els grups segons els usos lingüístics i l’evolució del català entre el 2003 i el 2013”. A: Direcció General de Política Lingüística, coord. Anà- lisi de l’Enquesta d’usos lingüístics de la població a Catalunya 2013. Volum 1: Coneixements, usos, transmissió i actituds lingüístics. Barcelona: Generali- tat de Catalunya. Departament de Cultura. Direcció General de Política Lingüística, 2018, 161-189. http://llengua.gencat.cat/web/.content/documents/publicacions/btpl/arxius/23_EULP_Catalunya_2013-vol.1.pdf. Vila i Moreno, F. Xavier. “Barcelona (Catalonia): Language, Education and Ideology in an Integrationist Society”. A: Els Witte, Luk Van Mensel, Michel Pierrard, Laurence Mettewie, Alex Housen, i R. De Groof, eds. Language, Attitudes & Education in Multilingual Cities. Brussels: Contac- tforum – Koninklijke Vlaamse Academie van België voor Wetensc- happen en Kunsten, 2005, 53-86. https://www.academia.edu/11505968/ Barcelona_Catalonia_Language_Education_and_Ideology_in_an_Inte- grationist_Society. . “La dinàmica glotopolítica a Bèlgica”. A: Direcció General de Política Lingüística, ed. Polítiques lingüístiques a països plurilingües. Barcelona: Generalitat de Catalunya, Departament de Cultura, 1997, 31-61. http:// www.gencat.cat/llengua/documentacio/articles/DOT10Con_Pol_lin- g_a_pa%C3%AFsos_plurilingues/DOT10Con-Vil.pdf. Weinreich, Max, Shlomo Noble, i Joshua A. Fishman. History of the Yiddish Language. Chicago and London: The University of Chicago Press, 1980. Weinreich, Uriel. Languages in Contact, Findings and Problems. New York: Lin- guistic Circle of New York, 1953. Woolard, Kathryn. Singular and Plural. Ideologies of Linguistic Authority in 21st Century Catalonia. Oxford: Oxford University Press, 2016. Zhao, Shouhui. “54 Actors in language planning”. A: Eli Hinkel, ed. Handbook of Research in Second Language Teaching and Learning. Routledge, 2011, 2:905-923. Zipf, George Kingsley. Human Behavior and the Principle of Least Effort: An -In troduction to Human Ecology. Cambridge, Massachussets: Addison-Wes- ley Press, 1949.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 97-145 145 nota I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

Antoni Milian i Massana Catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Autònoma de Barcelona

1. Nota introductòria

L’objectiu de les línies que segueixen consisteix a posar en relleu la mancança haguda durant el llarg període del procés (des de l’any 2012 fins ara) d’una política clara i efectiva per part de les institucions catalanes i dels partits polítics que les governen respecte de la política lingüística espanyola; mostrar el caràcter extraordinàriament limitat de la política lingüística espanyola i algunes de les seves omissions, i apuntar una rastellera de mesures que caldria reclamar i exigir a l’Estat espanyol des de Catalunya.

2. El contingut lingüístic exigu dels punts presentats successivament pels presidents de la Generalitat de Catalunya, durant el procés, per negociar amb l’Estat

Tinc la impressió que les forces polítiques que han governat aquests darrers anys les institucions de Catalunya, bolcades amb el procés cap a la indepen- dència i tal vegada convençudes ingènuament que la marxa ràpida d’Espanya ho feia superflu, han negligit reclamar i exigir a l’Estat una política lingüística equitativa i sòlida per a la llengua catalana. Ho fa palès, d’una banda, l’escasse- tat de queixes oficials, i contundents, fetes a l’Estat espanyol perquè reaccioni davant de la degradació que pateix l’oficialitat del català a Catalunya, sovint provocada per interpretacions restrictives del marc constitucional espanyol, o resultant de la deliberació, de la indiferència o de la incúria estatals, i de l’altra, l’exigüitat de reclamacions exigint l’adopció de mesures lingüístiques

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 DOI: 10.2436/20.8080.01.41 147 Antoni Milian i Massana

destinades a promoure el respecte, la promoció i la protecció o salvaguarda de la llengua catalana. L’actitud restrictiva estatal i la manca a Catalunya d’un programa reivindicatiu complet i coherent envers l’Estat han deixat parcialment desatesa la qüestió lingüística durant aquests darrers anys, i això s’ha esdevingut precisament en uns moments en els quals, pels canvis socials que toca viure (mundialització, immigracions a gran escala, revolució tecnològi- ca...), era i és més necessari que mai adoptar i aplicar polítiques lingüístiques adients, vist que força mesures aplicades en el passat resulten avui obsoletes o insuficients, i urgeix reemplaçar-les.

Per descomptat que durant aquests anys hi ha hagut des de les files independentistes governants (i en algun cas des de posicions no independentistes) queixes i propostes normatives adreçades a l’Estat destinades a redreçar la situació de la llengua catalana. Ara bé, han estat molt esparses en el temps i incompletes pel que fa a les matèries que calia tractar. Segurament hi han influït factors diversos com la convicció arrelada a Catalunya que l’Estat no s’hauria d’immiscir en matèria de política lingüística (i, per tant, no se li han d’exigir mesures lingüístiques); el desgast que ja suposa haver de fer front als atacs llançats des de l’Estat contra determinades mesures lingüístiques adoptades a Catalunya, cosa que obliga a fer una política defensiva i reactiva, i redueix necessàriament les forces destinades a una política activa; el temor a suscitar controvèrsies lingüístiques que, manipulades interessadament, poguessin girar-se en contra del procés, o, per no estendre-m’hi més, la creença ja assenyalada en una separació ràpida d’Espanya que faria innecessària la reivindicació lingüística davant de l’Estat.

Veurem, tanmateix, sense cap ànim exhaustiu, l’extensió, la varietat i la magnitud dels assumptes lingüístics que convenia i que convé reclamar a l’Estat. Per això, si considerem cabdal l’objectiu de la salvaguarda de la llengua catalana, resulta extraordinàriament sorprenent que, entre els punts plantejats pel Govern de Catalunya en les negociacions globals que han tingut lloc durant o arran del procés, tan sols hi trobem en matèria lingüística la defensa de dos sectors amenaçats: el sistema lingüístic escolar català i l’empara de la continuïtat de la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, organisme clau en la salvaguarda de la llengua.

En efecte, dels 23 punts que el president de la Generalitat de Catalunya, senyor Artur Mas, va plantejar al president del Govern espanyol, senyor Mariano Rajoy, en la reunió del 30 de juliol de 2014, n’hi ha tres que connecten amb la

148 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

llengua catalana: el punt 17, referit a l’aplicació de la Llei orgànica 8/2013, de 9 de desembre, per a la millora de la qualitat educativa, i que fa referència a la necessitat de mantenir el model lingüístic escolar previst en l’Estatut d’autonomia de Catalunya i en la Llei d’educació de Catalunya, i que, al seu torn, requereix, a més, l’anul·lació del Reial decret que obligava la Generalitat de Catalunya a finançar el cost de l’escolarització en castellà en un centre privat per a aquells que ho demanessin; el punt 18, que rebutja la previsible pèrdua d’un dels dos múltiplexs que gestionava la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals com a conseqüència de la reordenació per l’Estat de l’espai radi- oelèctric, i en demanava la reubicació per poder desplegar la tecnologia d’alta definició i poder disposar de capacitat per mantenir o implantar convenis de reciprocitat amb l’oferta televisiva pública de les Illes Balears i la Comunitat Valenciana, i el punt 19, que demana al Govern central que reconsideri el canvi de criteri en la deduïbilitat de l’IVA que suportava la Corporació Catalana de Mitjans Audiovisuals, criteri que n’amenaçava la continuïtat.

Entre les 46 demandes formulades pel president de la Generalitat de Catalu- nya, senyor Carles Puigdemont, al president del Govern espanyol en funcions, senyor Mariano Rajoy, de data 20 d’abril de 2016, n’hi ha tres (la 18, la 42 i la 43) que podem vincular amb el tema de la llengua; de tota manera no suposen cap innovació destacable, ja que insisteixen en la mateixa temàtica continguda en els tres punts destacats del document anterior. Finalment, el darrer dels documents polítics d’aquest període, la Proposta del Govern de Ca- talunya a la cimera amb el Govern d’Espanya: Un pacte d’Estat per solucionar el conflicte entre Espanya i Catalunya, presentat el dia 20 de desembre de 2018 en l’entrevista del president de la Generalitat de Catalunya, senyor Quim Torra, amb el president del Govern espanyol, senyor Pedro Sánchez, consta de 21 punts agrupats en tres suposats grans consensos de la societat catalana: una resposta democràtica per Catalunya, la necessitat d’una regeneració demo- cràtica d’Espanya i la desfranquització d’Espanya. De contingut eminentment polític, cap dels 21 punts fa menció, i podria perfectament haver-la feta, a la realitat del plurilingüisme.

Una vegada constatat l’escàs reflex que la qüestió lingüística ha tingut en els tres documents governamentals que expressaven les principals reivindicacions catalanes, em proposo tot seguit assenyalar algunes de les regulacions lingüístiques, i alguna de les interpretacions i aplicacions estatals que són mereixedores de crítica i, per consegüent, de reconsideració i modificació, i que, per tant, haurien de ser, i algunes ja ho haurien d’haver estat, incorpo-

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 149 Antoni Milian i Massana

rades en un procés de negociació amb l’Estat, en paral·lel, o al marge, de les reivindicacions sobiranistes.

3. La inexcusable reforma de l’article 3 de la Constitució espanyola i la iniciativa de promoure’n la modificació

La primera i la més important regulació deficitària és la continguda en l’article 3 de la Constitució espanyola (CE), article que erigeix el marc jurídic lingüístic i del qual caldria demanar la modificació de soca-rel. Aquest article, com és sabut, s’inspira en l’article 4 de la Constitució de la Segona República i, encara que hi introdueix algun canvi significatiu, n’adopta el mateix model estructural: territorialitat estricta en les àrees de parla castellana; personalitat en les àrees amb llengua pròpia, i monolingüisme castellà en les institucions estatals centrals. En una societat com la de la Segona República, en la qual predominava la vida rural i els moviments migratoris eren territorialment limitats i relativament escassos, possiblement el reconeixement local del ca- talà era suficient per garantir-ne la salvaguarda. Tanmateix, aquell model estructural de fa més de vuitanta anys és del tot insuficient per fer front a les necessitats i exigències actuals. Som en una societat postindustrial que ha alterat radicalment el percentatge de població dedicada a cada un dels tres sectors econòmics clàssics —agricultura, indústria i serveis—; que, a redós del procés de mundialització actual, provoca enormes moviments migratoris internacionals, i que, arran de l’evolució de les tecnologies de la informació i de la comunicació, deslocalitza nombroses activitats i serveis, amb conse- qüències lingüístiques evidents.

En cenyir l’oficialitat del català a un territori limitat on el castellà hi gaudeix d’un reconeixement equivalent (i fins i tot superior arran del deure de conèi- xer-lo, i a causa de la desoficialització que, com veurem, aquell hi pateix), i en no admetre la llengua catalana en les institucions centrals de l’Estat, l’article 3 CE ha esdevingut del tot insuficient per a la salvaguarda de la llengua catalana i completament obsolet per fer front als nous reptes que a aquesta llengua li plantegen els enormes canvis socials ocorreguts. En aquesta conjuntura, ¿com pot el català sobreviure, sotmès a un model que el converteix en una llengua inútil en l’àmbit estatal i en una llengua innecessària, encara que hi pugui ser útil, a Catalunya, excepte en el sector educatiu? Només cal veure quina de

150 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

les dues llengües oficials de Catalunya trien majoritàriament per aprendre en primer lloc les persones estrangeres majors d’edat que resideixen en una població de Catalunya.

L’única novetat destacable del model lingüístic constitucional actual respecte del de la Constitució republicana la trobem en la previsió de l’apartat tercer de l’article 3 CE, la qual no hi era en la Constitució republicana, i que mana que les modalitats lingüístiques (expressió que inclou les llengües) d’Espanya han de ser objecte d’especial respecte i protecció. Ara bé, sobre aquest precepte convé indicar que la seva aplicació només pot apaivagar parcialment alguna de les insuficiències del model estructural vigent. D’altra banda, durant els més de quaranta anys de vigència del text constitucional no se n’han extret conseqüències jurídiques significatives, i el mateix intèrpret suprem de la Constitució amb prou feines n’ha fet ús a l’hora de dirimir conflictes relatius al règim lingüístic. L’apartat tercer de l’article 3 CE és ben lluny, doncs, d’haver esdevingut la gran novetat pregonada quan va aprovar-se el text constitucional.

Una vegada examinats els trets essencials de l’article 3 CE, m’atreveixo a puntualitzar que, sigui quina sigui la política lingüística que s’adopti en el seu marc, fins i tot si es tracta de la millor de les polítiques possibles, en cap cas la llengua catalana hi pot quedar realment i efectivament salvaguardada. Resulta doncs imprescindible reformar aquell precepte.

La modificació hauria de consistir: o bé a prioritzar clarament el català a Catalunya, sobretot en el cas que se’l continués excloent de les institucions centrals, o bé a situar-lo en posició d’igualtat respecte del castellà en els poders públics estatals centrals, o bé en ambdues coses alhora. Aquestes opcions que proposo no tenen res d’extravagant ni d’extraordinari. Corresponen al règim jurídic lingüístic habitual dels estats plurilingües, socials i democràtics, d’estructura federal, com, per exemple, Bèlgica, Suïssa o el Canadà.

Pot semblar paradoxal postular que aquells que aspiren a disposar d’un estat independent i, per tant, d’una constitució pròpia, endeguin una reforma de la Constitució de la qual es volen despendre. Tanmateix, més aviat pareix forassenyat desatendre els efectes d’aquesta Constitució mentre s’aposta per una sortida política que no sembla immediata i que és incerta. No s’hauria d’apreciar una contradicció en el fet de reivindicar una modificació de la Constitució i alhora fer passes envers la independència. Una cosa és per al

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 151 Antoni Milian i Massana

present, l’altra és una construcció en el moment present a materialitzar legalment i democràticament, si respon a la voluntat majoritària, en l’esdevenidor.

Per tancar aquest apartat, aprofito per recordar que les reformes de la Consti- tució espanyola poden provenir de les assemblees legislatives de les comunitats autònomes i que, per tant, el Parlament de Catalunya podria presentar una proposta d’iniciativa de reforma constitucional sobre l’article 3 CE. Que sigui molt poc probable que reïxi una proposta d’aquesta mena no hauria de ser motiu per abstenir-se de presentar-la. La insistència periòdica davant d’una negativa que esdevingués recurrent posaria llavors en relleu de manera con- tundent la conveniència d’haver-se de dotar d’una constitució pròpia.

4. La interpretació restrictiva de l’article 3 de la Constitució espanyola per part del Tribunal Constitucional i la necessitat de posar-la en relleu i qüestionar-la

Crec que caldria amb més intensitat i amb més força posar en relleu i qües- tionar la interpretació esbiaixada i restrictiva de l’article 3 CE per part del Tribunal Constitucional respecte de les llengües oficials altres que el castellà.

Ja en la primera sentència important que el Tribunal Constitucional emeté en matèria lingüística (STC 82/1986), l’intèrpret suprem de la Constitució adoptà una actitud restrictiva respecte de l’oficialitat de les llengües altres que el castellà. Concretament atribuí al deure de conèixer el castellà prescrit en la part final de l’apartat 1 de l’article 3 CE un dels efectes jurídics que pertany en realitat, segons la pràctica de tots els estats i l’opinió compartida per la majoria de la doctrina, a la condició d’una llengua com a oficial: la pre- sumpció del seu coneixement i la consegüent impossibilitat en les relacions oficials d’al·legar-ne vàlidament el desconeixement o la incomprensió, sense perjudici del dret a l’assistència d’un traductor o d’un intèrpret si de manera versemblant se n’al·lega la ignorància i es produeix indefensió. D’aquesta manera, com que la Constitució no consagra el deure de conèixer en el territori respectiu les llengües oficials altres que el castellà, el Tribunal sostreu aquell efecte típic i cabdal de l’oficialitat a aquestes llengües, cosa que li permet afirmar per a elles, com és el cas del català, que els interessats poden “alegar válidamente el desconocimiento de la lengua utilizada” (STC 82/1986, FJ 9).

152 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

Amb la transmutació d’allò que pertany a l’oficialitat en una conseqüència del deure de conèixer una llengua, el Tribunal Constitucional buida inexorablement l’oficialitat d’una de les conseqüències que li són pròpies. Així, la llengua catalana a Catalunya deixa de ser-hi un mitjà de comunicació complet en les relacions oficials, i queda en una posició devaluada, a voltes subordinada, respecte de la castellana. D’aquesta minva en l’oficialitat, el mateix Tribunal n’extraurà conseqüències greus per a les llengües oficials altres que el castellà, i, per consegüent, per a l’estatut del català respecte del castellà.

Un exemple el tenim en la STC 56/1990, en la qual el Tribunal, mercès al deure de conèixer el castellà, confirma la constitucionalitat de l’article 231 de la Llei orgànica 6/1985, de l’1 de juliol, del poder judicial (LOPJ). L’article 231 LOPJ, lluny d’establir un règim lingüístic equilibrat, prioritza exageradament l’ús del castellà en les comunitats autònomes amb llengua oficial pròpia, de manera que la llengua oficial pròpia només pot usar-s’hi com a llengua dels processos si s’acompleixen simultàniament dues condicions: que els jutges o els magistrats vulguin utilitzar-la (decisió decantada en no exigir-los-en el coneixement), i que cap de les parts no s’hi oposi al·legant-ne un desconeixement que li pugui produir indefensió. Per descomptat, la resolució judicial serà en la llengua del procés. La constitucionalitat d’aquest precepte, que de iure devalua l’oficialitat de les llengües pròpies en l’administració de justícia i que, de facto, les ha relegades a un ús testimonial, el Tribunal Constitucional la justifica, com he dit, a través del deure de conèixer el castellà, que no existeix per a les altres llengües: “[...] el derecho a no sufrir indefensión [...] se anuda a la obligación de conocimiento del castellano (art. 3.1 de la Norma fundamental), obligación que no existe respecto del resto de las lenguas españolas” (FJ 41). L’argument és fal·laç, perquè el dret constitucional a no patir indefensió es pot preservar amb la previsió simple de l’assistència gratuïta d’intèrpret i de traduccions si s’utilitza la llengua oficial pròpia i no es comprèn. Si es considerava que el que acabo de dir compromet la immediació processal, cosa que crec que és certa, i que això no és admissible, aleshores caldria afegir-hi que el sacrifici de la immediació té lloc quotidianament en el nostre sistema judicial, ja que ocorre en tots aquells supòsits en els quals les parts utilitzen una llengua oficial pròpia i el jutge o magistrat no la comprèn. La conseqüència, si es vol preservar la immediatesa, és irrefutable: per accedir a una plaça situada en una comunitat autònoma amb llengua pròpia cal que els jutges i els magistrats n’acreditin el coneixement. Per cert, la necessitat d’aquesta acreditació, si més no per atendre les parts que s’expressen en una llengua oficial pròpia,

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 153 Antoni Milian i Massana

ja s’hauria d’extreure de l’oficialitat. Ara bé, aquest motiu probablement no sigui compartit a dia d’avui pel Tribunal Constitucional.

Recordem que, en relació amb l’ocupació pública de les administracions, l’esmentat Tribunal, després d’haver sostingut una jurisprudència exemplar (STC 46/1991, STC 253/2005), ha acabat acceptant la constitucionalitat d’un model lingüístic —el que per a les administracions públiques i les entitats del sector públic instrumental de l’àmbit de les Illes Balears preveié la Llei del Parlament de les Illes Balears 9/2012, de 19 de juliol— en el qual es restringeix l’exigència d’haver d’acreditar el coneixement de la llengua catalana per accedir a la condició d’empleat públic als llocs de treball que tenen com a funció principal la informació, l’atenció i la recepció al públic o l’atenció telefònica, a més, és clar, dels llocs d’assessorament lingüístic (i d’allò que pugui preveure la normativa relativa a la funció pública docent). Un model com aquest, beneït pel Tribunal Constitucional en la STC 165/2013, tal vegada preservi el dret d’opció lingüística dels ciutadans, però entrebanca, com és obvi, l’ús normal de la llengua catalana en l’activitat interna de les administracions o com a llengua dels procediments, i soscava, per tant, el principi d’eficàcia que regeix l’activitat de les administracions públiques. No cal ser gaire perspicaç per adonar-se que en unes administracions en les quals tot el personal coneix el castellà, i que no s’hi garanteix que tot aquest mateix personal conegui la llengua catalana, l’ús normal d’aquesta llengua pot quedar-hi fàcilment qüestionat. La STC 165/2013 també mereix ser criticada perquè, en un altre àmbit amb vincles amb l’oficialitat com és el de l’ocupació pública, devalua el valor de l’oficialitat de les llengües oficials pròpies, ja que, mercès al deure de conèixer el castellà, tot el personal al servei de les administracions públiques de les Illes Balears coneixerà la llengua castellana, cosa que, en canvi, el model lingüístic declarat constitucional no garanteix per a la llengua catalana.

La doctrina del Tribunal Constitucional comentada més amunt, que vincula la presumpció del coneixement del castellà amb el deure de conèixer-lo, fa temptadora l’adopció d’una conclusió que considero inadmissible en el cas que l’ordenament reconegui el dret de l’interessat a escollir la llengua oficial de les comunicacions, notificacions, documents o actuacions de l’administració. Aquesta possible conclusió inadmissible consisteix en el fet d’admetre que les actuacions de l’administració, redactades en castellà, puguin tenir plens efectes encara que l’interessat destinatari hagués sol·licitat prèviament que les volia en català. Com que podem presumir que l’interessat n’haurà comprès el contingut, sembla raonable conferir eficàcia a l’actuació administrativa,

154 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

excepte que estiguéssim davant d’un supòsit excepcional en el qual l’interessat pogués acreditar vàlidament el desconeixement del castellà. Tanmateix, aquesta opinió, que no podria aplicar-se amb normalitat en el sentit contrari —elecció per l’interessat del castellà i ús per l’administració del català—, en fallar la presumpció del coneixement del català, resulta del tot inacceptable, en la mesura que burla el dret d’elecció en cada supòsit, i atès que permetria a les administracions esvair sistemàticament l’esmentat dret d’elecció en favor del català amb el simple recurs d’utilitzar la llengua castellana.

Si he fet esment d’aquella temptació, aparentment raonable, però amb con- seqüències iniqües, és perquè la STC 31/2010 conté una afirmació més aviat enigmàtica (almenys així m’ho sembla) que tal vegada podria donar-li aixo- pluc. Segons l’alt tribunal, el deure de conèixer el castellà “[...] es en realidad el contrapunto de la facultad del poder público de utilizarla como medio de comunicación normal con los ciudadanos sin que éstos puedan exigirle la utilización de otra [...] para que los actos deimperium que son objeto de comu- nicación desplieguen de manera regular sus efectos jurídicos” (FJ 14, lletra b).

En aquesta mateixa sentència 31/2010, el Tribunal Constitucional ha assenyalat que cal respectar un “equilibro inexcusable” entre les llengües oficials, principi que l’ha dut a declarar inconstitucional l’expressió “y preferente” de l’article 6.1 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, en tant que disciplinava l’ús preferent del català en les administracions públiques i en els mitjans de comunicació públics de Catalunya (STC 31/2010, FJ 14, lletra a). Segons el Tribunal, no és possible establir un ús prioritari o preferent d’una de les llen- gües oficials, per bé que admet modular el principi de l’equilibri inexcusable, sempre que amb la modulació es persegueixi corregir, quan existeixin, “situaciones históricas de desequilibrio de una de las lenguas oficiales respecto de la otra” (STC 31/2010, FJ 14, lletra a). Aquestes mesures correctores, destinades a reparar la posició secundària o de postergació que el català pogués tenir per aquella circumstància, es dictarien en el marc de la política del foment i difusió del català (STC 31/2010, FJ 23). En definitiva, s’impedeix, com a criteri general, poder alçapremar el català respecte del castellà en el si de les administracions catalanes, mesura que, per contra, un sector notable de la doctrina creia possible a partir del reconeixement del català com a llengua pròpia de Catalunya (reconeixement a partir del qual, per cert, el Tribunal Constitucio- nal amb prou feines admet que se’n puguin extreure conseqüències jurídiques [STC 31/2010, FJ 14, lletra a]) i de l’article 9.2 CE. Aquella voluntat d’alçapre- mar el català tenia com a propòsit escurçar la preferència abassegadora que

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 155 Antoni Milian i Massana

l’ordenament jurídic i la seva interpretació i aplicació atorguen a la llengua castellana. Arran de la doctrina de l’equilibri inexcusable de la STC 31/2010 cal preguntar-se de nou si l’article 231 LOPJ és inconstitucional. Em temo, de tota manera, que l’alt tribunal, si té ocasió de pronunciar-se novament sobre aquest article, no extraurà una aital conclusió, tot i que fora lògica. Tinguem en compte que la mateixa decisió del Tribunal Constitucional de la STC 165/2013 abans esmentada sembla contradir la doctrina de l’equilibri inexcusable que ha d’existir entre les llengües oficials, i, amb tot, ni tan sols es preocupa de motivar-ne el contrari.

5. La necessitat de vetllar perquè la normativa estatal s’ajusti a les exigències de l’article 3 de la Constitució espanyola i les expliciti

Sovint es tramiten a les Corts Generals projectes o proposicions de llei que a l’hora de regular l’ús de les llengües oficials (recordem que l’ús de les llengües és una qüestió adjacent a un sens fi de matèries) cometen notables mancances en el contingut que el regula, o simplement manquen pel mer fet que, havent-lo de regular, ni tan sols el disciplinen. Hi ha casos en els quals crida l’atenció que als grups parlamentaris catalans els haguessin passat inadvertits aquells mancaments i que no haguessin presentat esmenes per corregir-los. No m’atreveixo a afirmar que aquests descuits hagin estat més freqüents d’ençà de l’inici del procés per a la consecució del dret a decidir i la independència de Catalunya, però, en qualsevol cas, caldria evitar-los, fins i tot encara que hi hagi el convenciment que les esmenes seran rebutjades. Les esmenes són també un vehicle, clar i precís, per reclamar a l’Estat la política lingüística que ha de fer.

Un exemple paradigmàtic de la negligència de no haver presentat esmenes el trobem en la tramitació parlamentària de la Llei 39/2015, de l’1 d’octubre, del procediment administratiu comú de les administracions públiques (LPAC). El projecte de llei contenia només dos articles que feien referència a l’ús de les llengües oficials, el text dels quals era francament millorable. Així -ma teix, el projecte ometia la regulació de l’ús de les llengües en punts en què hauria estat convenient disciplinar-lo previsorament, com, per exemple, bo i establint principis destinats a impedir implementacions tecnològiques en l’administració electrònica que poguessin ser irrespectuoses amb les regles

156 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

lingüístiques que es desprenen de l’oficialitat de les llengües. Tot i així, cap dels grups parlamentaris catalans que habitualment defensen la llengua catalana no hi presentaren esmenes durant la tramitació a les Corts Generals.

Els dos preceptes del projecte que tractaven expressament les llengües oficials eren l’article 13, lletra c, i l’article 15. Al primer només s’hi presentà una esmena, formulada pel Grup Parlamentari Basc (EAJ-PNB), que no prosperà. En conseqüència, el text de la llei reprodueix el del projecte, i diu així:

Artículo 13. Derechos de las personas en sus relaciones con las Administraciones Públicas.

Quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos: [...]

c) A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley y en el resto del ordenamiento jurídico.

Aquest dret ja el reconeixia de manera idèntica la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú (LRJPAC). L’únic que canvia amb la nova llei són els subjectes que en són titulars, ara més nombrosos, ja que la llei anterior úni- cament el reconeixia per als ciutadans. L’esmena del Grup Parlamentari Basc (EAJ-PNB) consistia a substituir el complement de lloc “en el territorio de su Comunidad Autónoma” per aquest altre: “en el territorio de la Comunidad Autónoma a la que se dirijan”. Amb aquesta modificació intel·ligent i gairebé imperceptible es pretenia estendre el dret a tots aquells amb capacitat d’obrar que s’hi adrecessin des de l’exterior de la comunitat autònoma, com bé explica la justificació de l’esmena.

L’article 15 complementa la lletra c de l’article 13, i és el més important, ja que regula la llengua dels procediments en el seu conjunt. Les úniques esmenes presentades foren la del Grup Parlamentari d’Unión, Progreso y Democra- cia, i la del Grup Parlamentari Basc (EAJ-PNB). Tampoc no foren adoptades i, en aquest cas, el text final de la llei també coincideix amb el del projecte. Segons l’article 15:

1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No obstante lo anterior, los interesados que se

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 157 Antoni Milian i Massana

dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.

En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y existiera dis- crepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.

2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comu- nidades Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente.

3. La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción.

El text, tot i que era susceptible de millores rellevants, calca exactament l’anterior article 36 LRJPAC, en la versió que li donà la Llei 4/1999, de 13 de gener, de modificació de la Llei 30/1992, de 26 de novembre, de règim jurídic de les administracions públiques i del procediment administratiu comú. Pel que fa a les esmenes, mentre que la del Grup Parlamentari d’Unión, Progreso y Democracia perseguia dificultar que les llengües altres que el castellà poguessin ser llengües del procediment, i ho justificava asseverant que el dret d’un administrat a expressar-se en la llengua oficial de la seva preferència “no puede imponer el deber de elegir la misma lengua sobre la Administración”, la del Grup Parlamentari Basc (EAJ-PNB) pretenia, al contrari, afavorir l’ús d’aquelles llengües. En aquest sentit establia que corresponia a la legislació autonòmica la fixació de les regles lingüístiques que calia aplicar en el supòsit en què els interessats discrepessin sobre la llengua oficial a utilitzar com a llengua de procediment en procediments tramitats pels òrgans de l’Administració general de l’Estat amb seu en el territori de la comunitat autònoma amb llengua oficial pròpia. Això no obstant, afegia, com a regla general, que en aquests procediments la legislació autonòmi- ca havia de garantir-hi “siempre como mínimo el uso del castellano como lengua común”.

158 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

Un dels defectes més remarcables de l’article 15 LPAC que hauria d’haver estat corregit consisteix en el fet que el dret dels interessats a elegir la llengua oficial del procediment, que pot ser la llengua oficial pròpia quan no hi concorrin altres interessats que discrepin sobre la llengua a utilitzar-hi, només el reconeix per als procediments que tramitin els òrgans de l’Administració general de l’Estat amb seu al territori de la comunitat autònoma. En limitar el reconeixement als procediments tramitats pels òrgans de l’Administració General de l’Estat, resulta que, d’acord amb la literalitat del text, en quedarien al marge els procediments instruïts pels òrgans amb seu a la comunitat autònoma dels organismes públics i de les entitats de dret públic que estan vinculades a l’Administració general de l’Estat o que en depenen. El mateix succeiria respecte del reconeixement als interessats del dret lingüístic passiu a rebre els documents o testimonis en la llengua oficial pròpia, que quedaria circumscrit tan sols als procediments de l’Administració general de l’Estat. Una reducció com aquesta tindria greus repercussions per als drets lingüístics dels ciutadans, atès que aquests es relacionen quotidianament o periòdica- ment amb aquells organismes i entitats de dret públic. D’altra banda, com que el nombre d’activitats i serveis prestats tradicionalment per l’Administració general de l’Estat que són objecte de descentralització funcional tendeix a augmentar, la pèrdua de drets lingüístics com a conseqüència de la limitació subjectiva de l’article 15 LPAC encara podria veure’s incrementada. Recordo que entre els organismes i les entitats de dret públic estatals podem trobar ens tan coneguts com RENFE-Operadora (entitat pública empresarial), l’Agèn- cia Estatal d’Administració Tributària (entitat de dret públic) o les entitats gestores, els serveis comuns i altres organismes o entitats que integren l’ad- ministració de la Seguretat Social (assimilats pràcticament als organismes autònoms). Aleshores, en no abraçar-los la literalitat del text de l’article 15 LPAC, ¿gaudeixen els interessats, quan s’hi relacionen, del dret a elegir la llengua oficial del procediment en els termes de l’article 15.1 LPAC, i del dret passiu a rebre en la llengua oficial elegida els documents o testimonis que requereixin?

Pel que fa als procediments d’aplicació dels tributs —la gestió i la liquidació dels impostos estatals correspon a l’Agència Estatal d’Administració Tribu- tària—, la Llei 58/2003, de 17 de desembre, general tributària (LGT), conté en la lletra d de l’apartat primer de l’article 34 un precepte que és gairebé idèntic al de la lletra c de l’article 13 LPAC, i que, en conseqüència, garanteix el dret actiu a adreçar-se a l’administració tributària en la llengua oficial que l’obligat tributari desitgi. Tanmateix, la Llei general tributària no conté

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 159 Antoni Milian i Massana

cap altre article que faci referència als drets lingüístics, de manera que res no estableix sobre la llengua dels procediments, ni garanteix expressament el dret lingüístic passiu d’elegir la llengua oficial de les notificacions i les comunicacions de l’administració. Hi queden, per tant, desatesos els drets lin- güístics? Considero que no, perquè a les actuacions i procediments tributaris se’ls aplica supletòriament la Llei 39/2015 (vegeu les lletres a i c de l’apartat 2 de la disposició addicional primera de la Llei 39/2015, i l’article 97, lletra b, de la LGT), i, per tant, hi cal aplicar les regles de l’article 15 LPAC. Vist aquest resultat, no sembla tan greu la restricció subjectiva de l’article 15. El mateix podem dir respecte de les actuacions i procediments en matèria de Seguretat Social, perquè, encara que el Reial decret legislatiu 8/2015, de 30 d’octubre, pel qual s’aprova el text refós de la Llei general de la Seguretat Social, no contingui cap norma lingüística (tampoc no en conté, més enllà de la discri- minació per raó de llengua, el text refós de la Llei sobre infraccions i sancions en l’ordre social), també s’hi ha d’aplicar supletòriament la Llei 39/2015 (lletres b i c de l’apartat 2 de la disposició addicional primera d’aquesta llei, i article 129 de la Llei general de la Seguretat Social). La previsió expressa i específica de l’aplicació supletòria de la Llei 39/2015 en aquests procediments afavoreix la nostra argumentació a favor de l’aplicació de l’article 15.1 LPAC, però, des d’una voluntat restrictiva, es pot sostenir una posició contrària sobre la base que la Llei 39/2015 estatueix que és d’aplicació a totes les administracions públiques, els organismes públics i les entitats de dret públic inclusivament (art. 2, apartats 1 i 2, lletra a), i que, després, en canvi cenyeix expressament l’aplicació de l’article 15 a l’Administració general de l’Estat, cosa que mani- festaria la voluntat del legislador d’excloure les administracions del sector públic estatal de les regles d’aquest precepte. Sigui com sigui, considero més solvent, per l’especificitat de les previsions en què es sustenta, la interpretació favorable a l’aplicació de les regles de l’article 15 als organismes públics i a les entitats de dret públic, interpretació que, en la pràctica, encara que amb força incompliments, és la que apliquen aquests organismes i entitats. Davant del que acabo d’exposar, ¿no hauria estat molt millor que el legislador hagués explicitat adequadament els subjectes sotmesos al règim jurídic lingüístic de l’apartat 1 de l’article 15 LPAC?

Un altre punt de l’article 15 LPAC que sorprèn que no fos mereixedor de la presentació d’esmenes és el del criteri que adopta l’apartat 1 per determinar la llengua dels procediments quan hi concorren diversos interessats i existeix discrepància entre ells pel que fa a la llengua. La regla que aplica el precepte és expeditiva: en aquest supòsit “el procedimiento se tramitará en castellano”.

160 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

La veritat és que s’hauria pogut defensar algun altre criteri més equitatiu, com ara el que utilitzava la versió originària de la Llei del Parlament de les Illes Balears 3/1986, de 29 d’abril, de normalització lingüística.

Una vegada assenyalades les dues imperfeccions més remarcables de l’article 15 LPAC, cal tanmateix precisar que el defecte principal en matèria lingüís- tica de la Llei 39/2019 descansa en la circumstància que no preveu cap norma sobre els usos lingüístics en l’administració electrònica.

Ja he indicat que l’article 15 LPAC és un calc de l’article 36 LRJPAC, en la versió introduïda per la Llei 14/1999, versió que, tanmateix, no alterava les regles de l’apartat 1. Aquesta continuïtat desconcerta: del 1992 al 2015 han transcorregut 23 anys i durant aquest gairebé quart de segle les administracions han sofert canvis notabilíssims. Només cal esmentar la penetració i la generalització dels mitjans electrònics i de la tecnologia digital al si de les administracions públiques.

L’apartat 1 de l’article 36 LRJPAC, que ara reprodueix l’apartat 1 de l’article 15 LPAC, estava pensat per a les activitats —aleshores totes— realitzades amb el suport del paper. ¿No feia falta adaptar les regles lingüístiques de l’apartat 1 de l’article 36 LRJPAC, o estatuir-ne de noves i específiques, per a les activitats realitzades amb suport electrònic i per cobrir les complexitats que sorgeixen amb l’ús dels mitjans i dispositius electrònics? Entenc que sí, i, per aquest motiu, considero sorprenent que la Llei 39/2015, que pretén generalitzar la tecnologia electrònica en totes les administracions públiques, i que incorpora un nombre considerable de normes per regular l’ús dels mitjans electrònics en les seves activitats i en les dels particulars quan s’hi relacionen (algunes d’elles anticipades a través de la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans als serveis públics), no contingui ni una sola prescripció de caràcter lingüístic. Pensem, per exemple, en els webs, els formularis, els models i els documents normalitzats, respecte dels quals no s’hi diu res, o en els registres electrònics d’apoderaments (art. 6 LPAC) i el registre electrònic general que ha de tenir cada administració pública (art. 16). En la mesura que els uns i els altres han de ser plenament interoperables entre ells, de manera que se’n garanteixi la interconnexió, la compatibilitat informàtica i la transmissió telemàtica dels documents que s’hi incorporin (art. 6.2 i art. 16.4 LPAC), i en la mesura que les administracions que no s’adhereixin a través de mitjans electrònics a les plataformes i registres establerts per l’Administració general de l’Estat (cosa que han de justificar en termes d’eficiència), i optin per man-

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 161 Antoni Milian i Massana

tenir el seu propi registre o plataforma, han de garantir el compliment dels requisits de l’Esquema Nacional d’Interoperabilitat, l’Esquema Nacional de Seguretat i les corresponents normes tècniques que els desenrotllin (disposició addicional segona LPAC), sembla bastant evident, si a més tenim en compte que les regles lingüístiques que regeixen en cada administració pública no tenen per què ser exactament coincidents (vegeu la remissió de l’apartat 2 de l’article 15 LPAC), que s’haurien d’haver establert una sèrie de disposicions lingüístiques encaminades a salvaguardar els diferents règims lingüístics i a garantir els drets lingüístics dels ciutadans en els mitjans electrònics. De fet, la Llei 11/2007, de 22 de juny, d’accés electrònic dels ciutadans als serveis públics, que la Llei 39/2015 deroga expressament (lletra b de l’apartat 2 de la disposició derogatòria única) contenia una disposició addicional, la sisena, que preveia algunes garanties lingüístiques, cosa que en fa palesa la necessitat i que encara fa més estranya la seva absència en la llei que la succeeix. En relació amb l’administració electrònica recordem que el preàmbul del Reial decret 4/2010, de 8 de gener, que regula l’Esquema Nacional d’Interopera- bilitat en l’àmbit de l’administració electrònica, manifesta que l’articulació de l’Esquema s’ha realitzat atenent un seguit d’aspectes que enumera, i entre els quals esmenta l’“uso de lenguas oficiales”, si bé després ja no hi ha cap referència a la qüestió lingüística en l’articulat del reial decret.

La tramitació de la Llei 39/2015 tingué lloc a les acaballes de la X Legislatu- ra, època en què el Partit Popular gaudia de majoria absoluta, la qual cosa permeté una tramitació precipitada del projecte de llei i, alhora, explica la manca de sensibilitat dels promotors respecte al tractament en la llei del fet plurilingüe, circumstàncies, totes dues, que, en qualsevol cas, no justifiquen l’absència d’esmenes.

L’exemple de la tramitació de la Llei 39/2015, i altres que hi podria afegir, posen en relleu la falta de previsió i guiatge en aquesta matèria lingüística des de les files dels grups parlamentaris catalans més proclius a vetllar per la protecció i la salvaguarda de la llengua catalana. Mancaments, aquests, que, malgrat la poca esperança en el reeiximent de les propostes que puguin presentar-se, no s’haurien de produir. Tot plegat, però, no significa que no hi hagi hagut cap mena d’iniciativa durant aquests anys. No esmentar-ho fora deformar la realitat. Recordem que n’hi ha hagudes tant amb l’origen en el si de les Corts Generals com en el Parlament de Catalunya. En són exemples la Proposición de Ley de modificación de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, para que el conocimiento de la lengua cooficial y

162 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

del derecho propio de la Comunidad Autónoma de destino sea considerado un requisito para la prestación de servicios en el ámbito judicial (BOCG. Congreso de los Diputados. X Legislatura, Serie B: proposiciones de Ley. 21 de juny de 2013. Núm. 126-1, p. 1) que fou presentada pel Grup Parlamentari Català (Convergència i Unió), i que fou rebutjada; la Proposición de Ley Orgánica de protección, promoción y declaración de oficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano (BOCG. Congreso de los Diputados. XII Legislatura, Serie B: proposiciones de Ley. 29 d’octubre de 2019. Núm. 322-1, p. 1), presentada pel Grup Parlamentari d’Esquerra Republicana i que fou retirada; l’homòloga Proposición de Ley Orgánica de protección, promoción y declaración de oficialidad de las lenguas españolas distintas del castellano (BOCG. Congreso de los Diputados. XII Legislatura, Serie B: proposiciones de Ley. 23 de novembre de 2018. Núm. 351-1, p. 1), que fou presentada pel Grup Parlamentari d’Esquerra Republicana, i que caducà com a conseqüència de la dissolució de les Corts Generals, o la Proposición de Ley Orgánica de modificación de la Ley Orgánica del Poder Judicial y otras normas conexas en materia de derechos lingüísticos en el ámbito de la justicia (BOCG. Congreso de los Diputados. X Legislatura. Serie B: proposiciones de Ley. 22 de desembre de 2014. Núm. 205-1, p. 1), que fou presentada pel Parlament de Catalunya i respecte de la qual, una vegada admesa a tràmit, presentada i fixades les posicions, es votà no prendre-la en consideració i, per consegüent, fou rebutjada.

6. La denúncia de les infraccions comeses per l’Estat de l’article 3 de la Constitució i de la legislació que el desplega

Les reclamacions a l’Estat espanyol per exigir una política lingüística respectuosa amb el plurilingüisme han d’incloure la denúncia detallada, precisa i enèrgica de les infraccions per part d’aquest de l’article 3 CE i dels incompliments de la legislació lingüística que el desenrotlla. No escau ara fer-ne aquí un llistat. Només indicar que són relativament freqüents, i que és fàcil de constatar l’existència d’una escassa consciència del fet plurilingüe en els serveis territorials de l’Administració general de l’Estat a Catalunya, així com també, i sobretot, en els òrgans judicials amb jurisdicció circumscrita al territori d’aquesta comunitat.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 163 Antoni Milian i Massana

Un supòsit, si voleu insignificant, però ben expressiu i paradigmàtic de l’escassa consciència lingüística al si de l’Administració general de l’Estat —en aquest cas en l’exercici de la potestat reglamentària— el trobem en l’Ordre HAC/277/2019, de 4 de març, per la qual s’aproven els models de declaració de l’Impost sobre la Renda de les Persones Físiques i de l’Impost sobre el Patrimoni, exercici 2018. Lògicament, el text oficial de l’Ordre ministerial apareix publicat al Boletín Oficial del Estado en llengua castellana, però allò que hauria de sorprendre és que els models D-100; 100 i 102; D-714, i 714, continguts respectivament en els annexos I, II, III i IV de l’Ordre —models que han de ser utilitzats pels obligats tributaris en procediments que s’instru- eixen i resolen en l’àmbit de les comunitats autònomes—, no figurin també, dins de la versió oficial de l’Ordre ministerial, en les llengües oficials pròpi- es, llengües en les quals els obligats tributaris de les comunitats autònomes amb llengua oficial pròpia també poden relacionar-se amb l’administració tributària. Durant el període de liquidació d’aquells impostos, els models també solen aparèixer accessibles, i hi han d’aparèixer, en el web de l’Agència Estatal d’Administració Tributària en aquelles altres llengües, però aquesta circumstància no els confereix valor oficial. Perquè tinguin realment valor oficial els models en aquestes versions caldria haver-les publicat prèviament en el Boletín Oficial del Estado.

Respecte a l’administració electrònica, els incompliments que afecten els drets lingüístics dels ciutadans que utilitzen habitualment les llengües oficials altres que el castellà són abundants i greus. Així, no és un fet estrany que les aplicacions informàtiques i els models generals disponibles només estiguin en castellà (per exemple, els 19 models generals —alguns relatius a procediments instruïts i resolts a Catalunya— del Portal de Inmigración del Ministeri de Treball, Migracions i Seguretat Social només es troben redactats en castellà); el web del Ministeri de l’Interior permet obtenir el llistat de serveis i els titulars temàtics en les llengües oficials pròpies de les comunitats autònomes, però la informació que contenen només està redactada en castellà, i és indiferent l’abast territorial que pugui tenir l’assumpte sobre el qual informen. De fet, és molt habitual que als webs dels departaments ministerials, més enllà d’algun dels primers enllaços i dels titulars, la informació estigui redactada només en castellà, amb independència de si allò que l’interessat cerca consisteix en un procediment, activitat o servei que es resol, realitza o presta per òrgans territorials circumscrits a l’àmbit de les comunitats autònomes o, en canvi, per òrgans centrals de l’Administració general de l’Estat. Quant als models, cal assenyalar que, pel que fa a la Seguretat Social, la majoria dels inclosos

164 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

en el Sistema RED (sistema de remissió electrònica de dades en l’àmbit de la Seguretat Social) són accessibles en català.

En els estats plurilingües els mitjans electrònics són considerats una oportunitat i una eina profitosa i eficient per garantir el plurilingüisme i els drets lingüístics dels ciutadans. Però la tecnologia digital també pot tenir efectes contraris de resultes de la introducció d’estàndards, característiques o espe- cificacions en les normes tècniques que dificultin i entrebanquin l’ús de més d’una llengua oficial en les plataformes, els registres, les vies telemàtiques i les aplicacions informàtiques. Justament per aquest motiu hauria estat oportú, com ja he assenyalat abans, proveir de garanties lingüístiques concretes els preceptes de la Llei 39/2019 que ordenen la interoperabilitat, la interconnexió i la compatibilitat informàtica entre totes les administracions públiques, per tal de no haver-les de deduir dels preceptes lingüístics generals i assegurar que les llengües oficials pròpies no són bandejades amb l’excusa de l’execució i consecució d’aquells mandats. Aquestes previsions lingüístiques concretes, si s’haguessin establert, permetrien, per exemple, de cara a evitar eventuals restriccions lingüístiques o imposicions, guiar amb certesa i encert la funció de la Comissió Sectorial d’Administració Electrònica d’“[a]segurar la compatibilidad e interoperabilidad de los sistemas y aplicaciones empleados por las Administraciones Públicas”. (La funció l’hi atribueix la lletra a de l’apartat 2 de la disposició addicional novena de la Llei 40/2015, de l’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic. Recordem que segons l’apartat primer d’aquesta mateixa disposició addicional, la Comissió Sectorial d’Administració Electrònica és l’òrgan tècnic de cooperació en matèria d’administració electrònica de la Conferència Sectorial d’Administració Pública).

7. Sobre el reconeixement del català a la Unió Europea

El fet que el Reglament núm. 1 del Consell, de 15 d’abril de 1958, i els tractats de la Unió Europea només reconeguin com a llengües oficials i dels tractats de la Unió les llengües oficials dels estats membres (o sigui les llengües que són oficials en tot el territori d’un estat o que en són en les institucions centrals) ha provocat que la llengua catalana, tot i tenir un nombre de parlants superior almenys al de 10 de les 24 llengües que gaudeixen d’aquest reconeixement, n’hagi quedat apartada. Això implica, com a conseqüències més remarcables, que la llengua catalana queda exclosa per a les relacions dels ciutadans amb

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 165 Antoni Milian i Massana

les institucions i els òrgans consultius de la Unió, així com per a les relacions amb els organismes, oficines i agències d’aquesta, i la inexistència de versions oficials i autèntiques en llengua catalana de les normes del dret de la Unió.

Si aquestes exclusions ja tenen per elles mateixes efectes sociolingüístics perversos per a l’esdevenidor de la llengua catalana, tant com la convertei- xen en una llengua inútil en aquelles comeses, resulta que els efectes perversos provinents del dret de la Unió Europea encara es redupliquen com a conseqüència del fet que els actes jurídics del dret derivat, quan regulen aspectes de tanta incidència per als ciutadans com les llibertats comunità- ries (la lliure circulació dels treballadors, de mercaderies, la llibertat d’establiment o la lliure prestació de serveis), també exclouen la llengua catalana en tenir només en compte, quan tenen presents les llengües, les llengües oficials dels estats (les llengües oficials de la Unió, més el luxemburguès) o simplement les oficials de la Unió.

Per superar, si més no parcialment, aquestes exclusions, caldria com a mínim el següent: a) Que la llengua catalana fos reconeguda com a llengua dels tractats de la Unió. Això exigiria l’establiment de versions oficials i autèntiques dels tractats en llengua catalana i implicaria automàticament que els ciutadans de la Unió podrien relacionar-se amb les institucions i amb els òrgans consultius de la Unió amb aquesta llengua (art. 20.2, lletra d, del Tractat de funcionament de la Unió Europea, i art. 41.4 de la Carta dels drets fonamentals de la Unió Europea). Aquest reconeixement és inferior al de la condició de llengua oficial i de treball de la Unió (no comportaria, per exemple, la traducció al català de tota la normativa de la Unió), i equivaldria al règim que la llengua irlandesa tenia reconegut abans no li fos atorgada la condició de llengua oficial. El que proposo em sembla més accessible i realista que la proposta sense matisos d’exigir l’oficialitat del català al si de la Unió Eu- ropea, reivindicació que, com una mena de cantarella obligada i mancada d’altres alternatives, campanya rere campanya electoral anuncien des de fa gairebé 35 anys la majoria de candidats catalans al Parlament europeu. De fet, una sola vegada s’ha reivindicat precisament que el català fos llengua dels tractats (vegeu el punt 2, lletra d, de la Moció 12/VII del Parlament de Catalunya, aprovada el 5 de maig de 2004), i és la vegada que la reivindi- cació ha arribat més lluny, encara que a un nivell del tot insuficient: en són fruits l’apartat 2 de l’article 55 del Tractat de la Unió Europea (antic art. 53

166 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

d’aquest Tractat) i la Declaració núm. 16, relativa a l’apartat 2 de l’article 53 del Tractat de la Unió Europea, que es troba annexada a l’Acta final de la conferència intergovernamental.

Resulta, doncs, urgent que el Govern de Catalunya demani i insisteixi al Govern de l’Estat que promogui al si de la Unió Europea la incorporació de la llengua catalana com a llengua dels tractats de la Unió. b) Que els reglaments i les directives de la Unió que regulen les llibertats comunitàries i harmonitzen les normes dels estats membres també incorporin, quan tinguin en compte les llengües oficials dels estats membres i/o les llengües oficials de la Unió Europea, les llengües que són oficials en una part del territori d’un estat membre.

El Tribunal de Justícia de la Unió Europea en general considera que els requisits lingüístics continguts en els reglaments i les directives —com ja he dit, referits a les llengües oficials dels estats membres o a les llengües oficials de la Unió— constitueixen mesures restrictives a la lliure circulació. No obstant això, els ha justificats sobre la base de determinades exigències imperatives o determinades raons imperioses d’interès general, com ara la protecció dels consumidors, la protecció de la salut pública i la fiabilitat de la comunica- ció de determinats professionals —els odontòlegs en el cas resolt— amb els pacients i amb les autoritats administratives i els organismes professionals. Essent els requisits lingüístics una trava a la lliure circulació, ¿admetria tam- bé el Tribunal de Justícia de la Unió Europea la incorporació de les llengües que són oficials en una part del territori d’un estat membre? En aquest cas, la dificultat la trobem en el fet que en alguns supòsits no servirien les ja esmentades exigències imperatives o raons imperioses d’interès general per justificar les restriccions que aquells requisits lingüístics comportarien en la corresponent llibertat comunitària. Per al cas del català, com que a Espanya els ciutadans catalanoparlants coneixen i entenen el castellà, no semblaria justificat requerir-ne l’ús com a mesura de protecció dels consumidors o de la salut pública, atès que la utilització preceptiva del castellà ja garantiria la comprensió de les informacions i dels missatges. Ara bé, com he argumentat detingudament en un altre treball (Antoni Milian i Massana, Globalización y requisitos lingüísticos: una perspectiva jurídica, Barcelona, Atelier, 2008, p. 58-66), la salvaguarda, la protecció o la promoció de les llengües i, parti- cularment, la de les llengües que, segons l’ordenament constitucional, gaudeixen de la condició d’oficials en una part del territori d’un estat membre,

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 167 Antoni Milian i Massana

pot constituir perfectament una exigència imperativa o una raó imperiosa justificadora. De fet, ho ha corroborat el mateix Tribunal de Justícia de la Unió Europea (llavors Tribunal de Justícia de les Comunitats Europees) en haver reconegut de manera expressa, en resoldre l’assumpte UTECA (TJ CE 5 de març de 2009 [Unión de Televisiones Comerciales Asociadas (UTECA) c. Administración general del Estado, C-222/07]), que l’objectiu perseguit per un estat membre de defensar i promoure una o diverses de les seves llengües oficials pot constituir una raó imperiosa d’interès general. Seria, doncs, possible afegir en aquells reglaments i directives les llengües que, d’acord amb els ordenaments constitucionals interns, són oficials en una part del territori d’un estat membre.

Cal, per tant, treballar i insistir tenaçment perquè el Govern de l’Estat propo- si la introducció de les llengües que, segons l’ordenament constitucional, són oficials en una part del territori d’un estat membre en els reglaments i directives que prescriuen, o autoritzen disciplinar, l’obligació d’haver d’utilitzar una o més de les llengües oficials de la Unió Europea o dels estats membres. A més a més, convindria que, en paral·lel, el Govern de l’Estat també impulsés la modificació de la Directiva 2006/123/CE del Parlament europeu i del Con- sell, de 12 de desembre del 2006, relativa als serveis en el mercat interior, per afegir-hi, entre les raons imperioses d’interès general que enumera l’apartat 8 de l’article 4, la defensa i la promoció de les llengües que són oficials al si d’un estat membre. En aquest mateix sentit també convindria modificar l’atès 40 de l’exposició de motius de la Directiva. Així mateix, el Govern espanyol hauria de modificar l’apartat 11 de l’article 3 de la Llei 17/2009, de 23 de novembre, sobre el lliure accés a les activitats de serveis i el seu exercici, per addicionar-hi l’esmentada raó imperiosa d’interès general de la defensa i la promoció de les llengües que són oficials al si d’un estat membre.

8. Consideracions finals

Crec haver mostrat a bastament l’existència de nombrosos mancaments i de considerables omissions en matèria lingüística que reclamen una intervenció decidida de l’Estat, en ser-ne el competent. D’aquí la meva queixa davant l’escassa presència del tema lingüístic en els documents presentats des de Catalunya en les trobades més rellevants que, durant el període del procés, hi ha hagut entre el president de la Generalitat de Catalunya i el president del

168 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol?

Govern espanyol. Així mateix, l’extensa relació de qüestions que he exposat, i les escasses iniciatives i respostes que han suscitat, posen prou en relleu la desatenció i la falta de criteris existents respecte de la política lingüística que s’hauria d’haver exigit, i s’hauria d’exigir, a l’Estat, des de les autoritats catalanes i els partits polítics que han governat Catalunya aquests darrers anys i des de les i els que ara hi governen.

De les diverses qüestions que he comentat que cal exigir a l’Estat, n’hi ha tres que em semblen inajornables. L’una és la reforma radical de l’article 3 CE, precepte que, com he explicat, ha quedat desfasat, de manera que no serveix per satisfer els reptes que sorgeixen amb la mundialització. La segona és la necessitat imperiosa de regular l’ús de les llengües oficials en l’administració electrònica, bo i recordant que l’oficialitat no es cenyeix als procediments, sinó que també es projecta a tota la informació i a totes les activitats que se’n puguin derivar. No pot ser que la tecnologia digital, que tantes oportunitats obra en favor del plurilingüisme, sigui utilitzada per bandejar les llengües oficials pròpies en les activitats que els corresponen. La tercera, que l’Estat maldi per assolir que la llengua catalana sigui reconeguda com a llengua dels tractats de la Unió Europea.

El conjunt de qüestions que he desenvolupat també posa en relleu una altra faceta: mostra com per a l’Estat espanyol el reconeixement del plurilingüisme de la Constitució espanyola no és el fruit d’unaconvicció , sinó més aviat una mera concessió. Per això no deu ser casual que les dues úniques vegades que hi ha hagut realment i efectivament un reconeixement (circumscrit territorialment, però reconeixement al cap i a la fi) de l’oficialitat de les llengües espanyoles altres que el castellà hagin coincidit amb moments històrics crítics per a l’Estat: l’any 1931, just després de la caiguda de la monarquia, i l’any 1978, en sortir d’una llarga dictadura. La desídia estatal que hem pogut observar sobre el fet plurilingüe testimonia la idea de la concesió: si l’actitud de l’Estat fos realment la de la convicció, ben segur que actuaria de manera més procliu envers les llengües oficials pròpies de les comunitats autònomes.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 147-169 169

2. Altres temes

Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

Roser Martí i Torres Advocada de la Generalitat de Catalunya, cap de l’Àrea d’Assessorament Jurídic de la Secretaria d’Universitats i Recerca del Departament d’Empresa i Coneixement Encarnació Grau i Corominas Advocada de la Generalitat de Catalunya, responsable de coordinació i anàlisi normativa de la Secretaria d’Universitats i Recerca del Departament d’Empresa i Coneixement

The Catalan public policies over university matters from a legal and jurisdictional basis abstract After fifteen years since the approval of the Catalan Universities Act (LUC), this article develops a short route throughout university history from a legal and jurisdictional basis, since the Government of Catalonia was given authority over university matters, tak- ing the LUC as a driver, and looking at the previous and subsequent policies resulting from the Catalan legal framework. Despite the inseparable relationship between universities and research, the article focuses on the impact of initiatives on the university itself. It explains the main actions promoted by the Generalitat, together with the universities; it describes the legal instruments that support them and refers to the jurisdiction conflicts generated in its implementation and consolidation over the years. The goal is to show the different areas in which the LUC has had more influence, mainly teaching and research staff, as well as university quality. It also offers interested readers information and references to improve knowledge on these topics. As a conclusion, it contains some reflections that can be summarized for the convenience of continuing the consolidation of the Catalan university system and the need for deep reforms as well as consensual and economically stable policies. keywords university; Catalan university system; Catalan Universities Act; teaching and research staff; university quality; conflict of powers; university public policies. resum Passat un quindecenni des de l’aprovació de la Llei d’universitats de Catalunya (LUC), aquest article fa un recorregut, necessàriament breu, per la història universitària posterior als traspassos de competències a la Generalitat en matèria universitària, des d’un enfocament jurídic, i agafant com a fil conductor la LUC i les polítiques públiques anteriors i posteriors

Article rebut el 13/05/2019; acceptat el 03/09/2019.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 DOI: 10.2436/20.8080.01.42 173 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

resultants del marc jurídic propi de Catalunya. Tot i la indissociable relació entre universitats i recerca, l’article se centra en l’impacte de les iniciatives sobre l’espai pròpiament universitari. Fa una exposició de les accions més destacades impulsades per la Generalitat juntament amb les universitats, descriu els instruments legals que les sustenten i fa referència a la conflictivitat competencial generada al llarg dels anys amb més impacte en la implementació i consolidació d’aquestes polítiques. L’objectiu és exposar indicativament els diferents àmbits en què s’ha incidit de manera més significativa, que recauen principalment en la política de professorat i en la qualitat universitària. També pretén oferir al lector interessat informació i referències per aprofundir-hi. Conté unes reflexions a tall de conclusió, que es poden resumir en la conveniència de continuar treballant per un sistema universitari força consolidat, però necessitat de reformes profundes i de polítiques consensuades i econòmicament estables. paraules clau universitat; sistema universitari de Catalunya; Llei d’universitats de Ca- talunya; personal docent i investigador; qualitat universitària; conflictivitat competencial; polítiques públiques universitàries.

1. Introducció

El sistema universitari de Catalunya s’ha anat configurant al llarg dels anys, des de la transferència de serveis de l’Administració de l’Estat a la Generalitat de Catalunya en matèria universitària mitjançant el Reial decret 305/1985, de 6 de febrer, fins a l’actualitat.1 Des de l’inici s’ha prioritzat bastir un model universitari propi i dotar-lo de les eines necessàries per al seu creixement i consolidació. La creació de les noves universitats, la posada en funcionament i la millora dels campus i el procés d’implementació de l’espai europeu d’edu- cació superior (EEES) són fonamentals per copsar les bases de l’actual sistema. Ha estat, però, amb les polítiques posteriors, sobretot a partir de la Llei 1/2003, de 19 de febrer, d’universitats de Catalunya (LUC), que s’ha dissenyat l’actual model universitari català, amb l’objectiu d’enfortir la competitivitat i la qualitat universitària.

La seva configuració jurídica s’ha efectuat, per una banda, considerant l’abast i les limitacions del marc competencial aplicable a la Generalitat de Cata- lunya atenent especialment l’autonomia universitària i, per l’altra, partint de la necessitat de buscar els consensos i els suports polítics i de la comunitat universitària. No sempre s’han assolit aquestes fites ni la implementació d’aquestes polítiques ha estat pacífica. El grau d’implicació universitària i el

1. Reial decret 305/1985, de 6 de febrer, sobre traspàs de serveis de l’Administració de l’Estat a la Generalitat de Catalunya en matèria d’universitats (BOE núm. 62, de 13 de març). Prèvi- ament havia estat promulgada la Llei orgànica de reforma universitària (LORU).

174 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

factor econòmic han estat clau en els resultats obtinguts i seguiran sent-ho tant en els plans i els programes vigents com en els futurs.

També cal considerar que la distribució competencial tripartida entre l’Estat, les comunitats autònomes i les universitats que regeix la matèria universitària presenta una complexitat especial. Així ha quedat palès en les nombroses sentències del Tribunal Constitucional (TC) dictades fins a l’actualitat, de les quals s’exposen al llarg d’aquest article les que han tingut un impacte més gran en les polítiques universitàries pròpies de Catalunya.2 La conflictivitat competencial no només ha quedat centrada en la defensa de les competències estatals o autonòmiques, sinó en bona part també en la defensa de l’autonomia universitària.

En tot cas, per entendre l’evolució de les universitats cal tenir en compte el paper tractor del sistema universitari sobre l’economia i la societat, i la seva funció com a pilar de la nova era del coneixement.

2. Apunt sobre la Llei catalana d’universitats i el seu marc competencial

L’any 2003, el Ple del Parlament de Catalunya va aprovar la LUC. Fins llavors, s’havien aprovat altres lleis en matèria universitària, com són la Llei 26/1984, de 19 de desembre, de coordinació universitària i de creació dels consells socials; la Llei 15/1998, de 28 de desembre, del Consell Interuniversitari de Catalunya, i la Llei 16/1998, de 28 de desembre, dels consells socials de les universitats públiques de Catalunya. La LUC era, però, la primera que recollia de manera general els aspectes essencials per nodrir un model universitari propi, d’acord amb la competència que l’article 15 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 1979 (EAC 1979), llavors vigent, atribuïa a la Generalitat de

2. El repartiment a tres bandes de les competències sobre les universitats es pot sintetitzar d’acord amb el següent: a) L’autonomia universitària constitucional reconeguda i de configuració legal. b) Les competències que la CE atribueix a l’Estat amb exclusivitat en l’article 149.1, apartats 18 i 30, en connexió amb l’article 27, que li encomana vetllar per la igualtat de tothom en l’exercici del dret a l’educació, establir les bases del règim jurídic i regular les condicions d’obtenció, expedició i homologació dels títols acadèmics i professionals. c) Les competències de la Generalitat reconegudes als articles 15 i 9.7 de l’EAC 1979.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 175 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

Catalunya.3 L’EAC 1979 reconeixia a la Generalitat una “competència plena” en matèria d’ensenyament i ho feia d’una manera singularitzada i només en aquest àmbit, i la distingia de la competència exclusiva (art. 9 i art. 12), de la competència de desenvolupament legislatiu i execució (art. 10) i de la competència d’execució de la legislació estatal (art. 11). La realitat fou que, malgrat la singularitat competencial de l’article 15, ben aviat es va demostrar que definir-ne l’abast era una qüestió complexa. De manera fluctuant i quasi sempre restrictiva, el contingut d’aquella competència es va anar delimitant en les diferents lleis estatals i en la nombrosa doctrina del TC. La LUC s’acull també a la competència en matèria de recerca reconeguda a l’article 9.7 de l’EAC 1979 amb caràcter d’exclusiva.4

Una vegada aprovat l’EAC 1979 i efectuada la transferència de l’Estat a la Ge- neralitat de les competències en matèria universitària, se succeïren uns anys d’alta conflictivitat constitucional en molts àmbits, entre els quals l’universitari. La Sentència (STC) 26/1987, de 27 de febrer, del Ple del Tribunal Cons- titucional, dictada sobre la Llei orgànica de reforma universitària (LORU), en fou una de les més destacades. En aquesta STC 26/1987, de 27 de febrer, quedaren assentats els eixos de l’abast competencial de qüestions com l’autonomia universitària, el professorat universitari, la creació i el reconeixement de centres universitaris, l’accés a la universitat i els plans d’estudis, entre d’altres, qüestions totes elles novament revisades pel TC amb posterioritat. La competència plena aplicable a la matèria universitària va quedar configurada pràcticament com una competència de desenvolupament de bases.

3. L’article 15 de l’EAC 1979 reconeixia a la Generalitat la competència plena en la regula- ció i l’administració de l’ensenyament en tota la seva extensió, nivells i graus, modalitats i especialitats, en l’àmbit de les seves competències, sens perjudici del que disposen l’article 27 de la CE i les lleis orgàniques que, conforme a l’apartat primer de l’article 81 d’aquella, el desenvolupin; de les facultats que atribueix a l’Estat el número 30 de l’apartat 1 de l’article 149 de la CE, i de l’alta inspecció necessària per al seu compliment i la seva garantia. L’article 149 de la CE es refereix a les competències exclusives de l’Estat; l’article 27 de la CE reconeix el dret fonamental a l’educació i la llibertat d’ensenyament; l’article 81 de la CE requereix una llei orgànica per al desenvolupament dels drets fonamentals i les llibertats públiques. És interessant recordar que el projecte d’Estatut de Sau aprovat per l’Assemblea de Parlamentaris de Catalunya atribuïa la competència exclusiva a la Generalitat en matèria d’ensenyament, que posteriorment va evolucionar cap a la competència plena. 4. L’article 9.7 de l’EAC 1979 reconeixia a la Generalitat la competència exclusiva sobre la recerca, sens perjudici del que disposa el número 15 de l’apartat 1 de l’article 149 de la CE.

176 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

L’abast de la competència estatal es va veure incrementat sobretot a partir del fet que el TC hagués validat la capacitat de l’Estat de dictar normes bàsiques de desplegament de l’article 27 de la Constitució espanyola (CE), que reconeix el dret de tothom a l’educació i també l’autonomia de les universitats en els termes que la llei estableixi, i d’aprovar normes reglamentàries de compliment obligatori per a les comunitats autònomes.5

Cal considerar, però, que la significada STC 137/1986, de 6 de novembre, emesa de resultes de la impugnació de l’Estat de la Llei del Parlament Basc 15/1983, de 27 de juliol, que creava l’Euskal Ikastolen Erakundea, va represen- tar una evolució favorable a les comunitats autònomes, atès que admetia que aquestes poguessin legislar en matèria d’educació. Aquest fet va comportar un canvi doctrinal important respecte de les sentències anteriors emeses per aquest alt tribunal i es va obrir la via legislativa autonòmica a un conjunt de lleis posteriors, entre les quals la LUC. El TC en aquesta important sentència va deixar establert el concepte de norma bàsica com a “línia general o criteri essencial”, que, per tant, no encaixa en la regulació de concreció pròpia del reglament. També va declarar l’exigència de la col·laboració entre la llei or- gànica i l’ordinària en l’ordenació de la matèria educativa. La STC 137/1986 va superar l’anterior raonament doctrinal contrari a la capacitat legislativa autonòmica i, per tant, va deixar consolidat que la competència plena permet a la Generalitat aprovar lleis en matèria d’ensenyament. La LUC n’és l’exponent en l’àmbit universitari.

La LUC considera el sistema universitari des del respecte a l’autonomia uni- versitària reconeguda a l’article 27.10 de la CE.6 El seu preàmbul així ho des-

5. En anteriors sentències del TC, les comunitats autònomes havien vist greument minvada la seva capacitat normativa en matèria d’ensenyament, en haver considerat el TC que l’Estat podia dictar normes bàsiques de desplegament de l’article 27 de la CE, de compliment obligatori i no modificables per part de les comunitats autònomes. Són destacables la STC 5/1981, de 13 de febrer, dictada en el recurs d’inconstitucionalitat sobre la Llei orgànica 5/1980, de 19 de juny, de l’estatut dels centres escolars (LOECE), que fou impugnada pels grups parlamentaris Socialista, Socialistes de Catalunya i Socialistes Bascos, i la STC 77/1985, de 27 de juny, dictada en el recurs previ d’inconstitucionalitat sobre el projecte de llei orgànica reguladora del dret a l’educació, que fou impugnada per la Coalició Democràtica. Per altra banda, calia tenir en compte l’article 149.1, apartats 18 i 30, de la CE, que atribueix a l’Estat, amb caràcter exclusiu, l’establiment de les bases del règim jurídic i la regulació de les condicions d’obtenció, expedició i homologació dels títols acadèmics i professionals. 6. Article 27.10 de la CE: “Se reconoce la autonomía universitaria, en los términos que la ley establezca”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 177 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

taca quan menciona les referències competencials en què se sustenta: “Aquesta Llei s’empara en les competències que corresponen a la Generalitat de Catalu- nya reconegudes pels articles 15 i 9.7 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya, en matèria d’ensenyament i de recerca, respectivament, i en un respecte es- crupolós del dret fonamental a l’autonomia universitària, en virtut del qual correspon a les universitats concretar la regulació, en llurs estatuts i altra normativa interna, d’un nombre considerable d’aspectes continguts en la Llei.” La LUC posa en relleu des de l’article primer que l’impuls i el desenvolupament del sistema universitari de Catalunya corresponen a la Generalitat de Catalunya i a les universitats. Per altra banda, la disposició addicional primera ho estableix de manera indubtable en determinar que les referències de la Llei al departament competent en matèria d’universitats i a les universitats de manera conjunta, com succeeix en una bona part dels articles, s’entenen fetes en l’àmbit de les competències respectives, tot respectant l’autonomia universitària.

La conceptualització i l’abast de l’autonomia universitària han estat analitzats per nombroses sentències, sobretot per la STC 26/1987, de 27 de febrer, doctrina àmpliament recollida i concretada amb posterioritat, la qual determina que en exercici de la seva autonomia cada universitat és dipositària de l’interès general de l’educació superior, que assumeix la plena llibertat d’organització i funcionament i que compleix el deure de retre comptes a la societat, en els termes legalment previstos. El TC també va resoldre, tancant d’aquesta manera la polèmica doctrinal llavors oberta, que no existeix una separació taxativa entre els drets fonamentals reconeguts a la Constitució i les garanties institucionals. L’autonomia universitària n’és un supòsit.

En aquest marc competencial i doctrinal es va aprovar la LUC, que va obtenir els vots favorables de Convergència i Unió (CiU) i Esquerra Republicana de Catalunya (ERC) i el suport d’Iniciativa per Catalunya – Verds (ICV) en l’apartat relatiu al finançament universitari. Va entrar en vigor en un context jurídic complicat, d’interpretació competencial i de desplegament normatiu en permanent evolució i, per tant, molt variable, del qual resultava una apli- cació sotmesa en bona part a l’acció estatal.

La concepció expansiva de les bases estatals en matèria educativa havia generat conflictivitat constitucional des dels anys vuitanta, que en part ja havia estat

178 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

resolta pel TC amb anterioritat a la LUC.7 Citem per la seva importància la Llei 13/1986, de foment i coordinació general de la recerca científica i tècnica, que va marcar l’inici de la política científica actual. El Govern i el Parlament van interposar-hi dos recursos d’inconstitucionalitat (núm. 809-1986 i 825-1986), que foren resolts acumulats per la STC 90/1992, d’11 de juny, que va reconèixer la compe- tència estatal en la planificació general del sistema de ciència de manera àmplia i va considerar que els centres de recerca i els recursos estatals en aquest àmbit material no havien de ser transferits a la Generalitat. Va quedar dissenyat, així, un sistema en paral·lel, de manera que l’Estat i les comunitats autònomes podien desenvolupar polítiques pròpies d’acord amb la seva competència i amb càrrec als seus propis recursos. La LUC, que també està emparada per l’article 9.7 de l’EAC 1979, va tenir en consideració aquesta doctrina quant a la recerca universitària.

La LUC es va aprovar en el marc de la Llei orgànica 6/2001, de 21 de desembre, d’universitats (LOU), que va marcar-ne els límits, però també va permetre l’encaix necessari perquè el Parlament dictés una llei que, com el seu pre- àmbul recull, “vol ser hereva de la dilatada i intensa tradició universitària de Catalunya i reivindica el catalanisme polític com a inspiració per a la creació d’un marc propi d’ensenyament superior”. Aquest marc legal inicial ha anat evolucionant sense que s’hagi considerat imperiosa la necessitat de modificar la LUC amb l’únic objectiu d’adaptar-la a les bases estatals, atès que bona part dels seus preceptes permeten ser interpretats i aplicats de manera flexible, sense recórrer imperativament a la seva modificació per l’impacte dels canvis en les normes bàsiques. Altres preceptes de la LUC, que podrien ser considerats discordants amb les bases estatals, s’han aplicat de manera que han permès la sincronia suficient entre els dos marcs, l’estatal i el català, motiu pel qual la LUC ha gaudit d’una forta estabilitat.

També cal fer constar que, quan el legislador ho ha considerat necessari, la LUC s’ha modificat per completar-la o per incorporar-hi aspectes sorgits de necessitats posteriors i requerits per normació de rang legal.8 Destaquem les

7. La Llei orgànica 11/1983, de 25 d’agost, de reforma universitària (LORU), fou revisada en la STC 26/1987, de 27 de febrer. Altres sentències són: STC 6/1982, STC 137/1986, STC 162/1987, STC 122/1989, STC 235/1991, STC 13/1992, STC 90/1992, STC 131/1996 i STC 188/2001, la doctrina de les quals va ser considerada en l’elaboració i l’aprovació de la LUC. 8. A títol informatiu: l’article 47.5, relatiu a la possibilitat que les universitats puguin fer convocatòries per accedir a la categoria de catedràtic des de la figura de professorat agregat permanent per promoció interna, sempre que el lloc estigui dotat a l’estat de despesa del seu

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 179 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

modificacions efectuades en la composició del Consell Interuniversitari de Catalunya (CIC) per incorporar-hi la representació dels rectors o rectores de les universitats privades i de la Universitat Oberta de Catalunya. Fins llavors només hi estaven representades les universitats privades, sense ànim de lucre, que s’acollissin a la programació universitària de Catalunya, i només fins a un màxim de tres rectors entre totes elles. També s’han ampliat les funcions de la Junta del CIC per incloure-hi la de nomenar els representants de les universitats en altres organismes quan aquesta representació comprèn més d’una universitat.

La LUC també va quedar emmarcada en la intensa activitat d’integració europea.9 La Magna Charta Universitatum, que va ser signada per un conjunt d’universitats europees l’any 1988, va definir l’EEES. Va culminar amb la Declaració de Bolonya, que dona nom al procés i que consisteix en un acord intergovernamental pel qual els estats signataris es comprometen a repensar el seu sistema universitari, sense renunciar a les competències en continguts, organització i promoció cultural i lingüística. La Declaració de Bolonya es va fer pública l’any 1999 i la van signar els ministres d’Educa- ció de 29 països. Es va considerar consolidada l’any 2010.10 Posteriorment

pressupost (introduït a la LUC per la Llei 5/2017, del 28 de març); l’article 129.2.d), relatiu a la composició de la Junta del CIC, i l’article 131.1.m), relatiu a les funcions de la Junta del CIC (introduïts, ambdós, per la Llei 5/2012, del 20 de març); l’article 156.1, per la incorporació d’un nou paràgraf relatiu a la posada a disposició o la cessió de béns per l’administració titular directament a la universitat en determinades condicions i l’article 157.1 per la incorporació d’un nou paràgraf relatiu als béns patrimonials adquirits per ens instrumentals de l’Administració de la Generalitat (introduït per la Llei 5/2012, del 20 de març); la disposició addicional quarta, relativa a l’espai europeu d’educació superior, que, tot i que la Llei 11/2011, del 29 de desembre, de reestructuració del sector públic per agilitar l’activitat administrativa, la manté vigent, queda relegada a rang reglamentari; la disposició addicional cinquena, apartat segon, relativa a l’aplicació del silenci administratiu a determinats supòsits (modificada per la Llei 26/2009, del 23 de desembre); la disposició addicional tretzena, relativa a l’espai europeu d’educació superior (afegida per la Llei 11/2011, del 29 de desembre); la disposició addicional catorzena, relativa a la posada a la disposició dels béns de l’Administració de la Generalitat a les universitats públiques (afegida per la Llei 5/2012, del 20 de març), i la disposició addicional quinzena, relativa als centres adscrits de titularitat pública (afegida per la Llei 3/2015, de l’11 de març). 9. Mas-Colell, Els camins europeus de Catalunya. 10. Tot i l’avenç que ha significat en la construcció europea del coneixement, s’ha mostrat insuficient i no ha estat exempta de crítiques, debats socials i protestes estudiantils, sobretot durant els primers anys, perquè s’ha considerat que s’avançava cap a la privatització universitària i la precarització del món laboral. La desinformació i la manca de recursos econòmics, que mai no van quedar garantits, per implementar els acords assolits en la Declaració de Bolonya han estat

180 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

a la Declaració de Bolonya, d’acord amb els diferents informes del grup de progrés i seguiment que es van presentar als estats i d’acord també amb els informes estatals interns, s’avançà en la seva implementació i s’hi van anar afegint nous estats. S’aprovaren nous comunicats, com són el Comunicat de Praga (2001), el Comunicat de Berlín (2003) i el Comunicat de Bergen (2005). Tots tres comunicats van contribuir a reforçar els objectius de la Declaració de Bolonya i a reafirmar la voluntat dels estats d’utilitzar-los com a base per al desenvolupament de l’educació superior als respectius països. Es reafirmà la importància de la dimensió social del procés de Bolonya, considerant que l’educació és un bé públic i una responsabilitat pública. S’avançà en qüestions tan importants com les garanties de qualitat, la mobilitat estudiantil, el reconeixement de crèdits i títols i l’aprenentatge permanent. És en aquest entorn que l’any 2003 s’aprova la LUC, en plena activitat de configuració i impuls de l’àrea de l’educació superior europea.

La LUC pretén contribuir a la construcció d’un sistema universitari català profundament universalista i europeista, i així ho exposa al seu preàmbul, que també incorpora una referència als aspectes fonamentals d’aquest marc europeu d’edu- cació en plena evolució en el moment de l’aprovació de la llei catalana. Les qües- tions que de manera irrevocable incidirien des de l’inici en la definició d’aquest espai comú foren la nova estructura cíclica dels ensenyaments i la transportabilitat dels crèdits, que fan possible la comparació entre diferents titulacions.11 Aquestes noves estructura i orientació s’han anat introduint progressivament i no sempre de manera prou encertada i eficient en el sistema universitari de Catalunya. L’europeïtzació i la internacionalització són també essencials per a la integració europea. Es promouen bàsicament des de la mobilitat d’estudiants i professors, l’aprenentatge de llengües i la interculturalitat universitària.

La LUC té per objecte l’ordenació del sistema universitari de Catalunya, en el marc de l’EEES, i així ho ha establert al seu article 1. Seguidament, al llarg els esculls més destacables. A Catalunya el moviment contrari al procés de Bolonya va ser molt actiu, amb mobilitzacions i tancaments, de manera destacada al campus de la UAB. 11. Preàmbul de la LUC: “L’estructura de cicles que es desprèn de la Declaració de Bolonya pretén harmonitzar els cicles universitaris i fomentar uns ensenyaments superiors més gene- ralistes en les primeres etapes i més especialitzats en les darreres. Així, a una primera fase de formació general en una o en diverses àrees, amb èmfasi en la capacitació per fer front a un món complex i la transmissió d’habilitats per a la resolució de problemes, segueix una segona fase molt més especialitzada, amb una orientació cap a l’exercici professional o la recerca. El sistema es completa amb una darrera fase d’aprofundiment professional o de doctorat.”

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 181 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

del text normatiu, va incorporar elements necessaris per a l’europeïtzació i la internacionalització, com són la transportabilitat dels crèdits i la mobilitat dels estudiants, i les mesures d’adaptabilitat curricular necessàries per a la implantació a Catalunya de titulacions estructurades d’acord amb el marc europeu. Aquesta adaptació es fa de manera compatible amb el reconeixement dels trets propis de Catalunya i la seva cultura, com els relatius a la llengua catalana. La LUC dedica l’article 6 a la llengua, en el qual el català queda definit com a llengua cooficial i pròpia de les universitats de Catalunya i, per tant, llengua d’ús normal de les seves activitats, sense ignorar la importància de promocionar terceres llengües.12 L’article 6.6 determina que “el Govern i les universitats, en l’àmbit de les competències respectives, han d’establir programes de foment del coneixement de terceres llengües que puguin incloure tant l’ús d’aquestes llengües en les activitats acadèmiques de la universitat com l’oferta d’assignatures específiques de cada titulació”.

Són diverses les accions que s’han dut a terme per garantir la capacitació lingüística dels estudiants de les universitats catalanes. L’Administració de la Generalitat, juntament amb les universitats, ha adoptat en els darrers anys mesures per impulsar la presència de terceres llengües en la comunitat uni- versitària. Una de les més destacades ha estat requerir als estudiants que finalitzen els estudis de grau el coneixement d’una tercera llengua estrangera, d’entre les establertes a les proves d’accés a la universitat, amb un nivell equivalent al B2 del Marc europeu comú de referència per a les llengües del Consell d’Europa. L’article 211 de la Llei 2/2014, del 27 de gener, de mesures fiscals, administratives i del sector públic, va introduir aquest requisit per als estudiants que iniciaven els estudis de grau d’una universitat catalana el curs acadèmic 2014-2015.13 Aquesta mesura no ha estat mancada de polèmi- ca, atès que algunes universitats consideren que encara és prematura i que pot afectar la seva autonomia en l’elaboració dels plans d’estudis, tot i que la

12. L’any 2010 es va aprovar el Decret 128/2010, de 14 de setembre, sobre l’acreditació del coneixement lingüístic del professorat de les universitats del sistema universitari de Catalunya. 13. No obstant això, es va constatar, a través de les proves de nivell del programa Parla 3, que té per objectiu oferir ajuts als estudiants matriculats en una universitat per promoure la formació i l’acreditació de terceres llengües, malgrat la seva evolució positiva, que encara hi havia un percentatge d’estudiants que no podien assolir el nivell requerit en finalitzar el grau. Les universitats van acordar instar el Govern a modificar la Llei 2/2014 per aprovar un ajornament de quatre anys. La Llei 1/2018, del 8 de maig, recull aquesta petició i estableix que els estudiants que hagin iniciat els estudis de grau el curs 2018-2019 hauran d’acreditar la tercera llengua quan els finalitzin.

182 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

iniciativa s’empara en la competència de la Generalitat relativa a l’avaluació i el garantiment de la qualitat i de l’excel·lència en l’ensenyament universitari, reconeguda a l’article 172.2.f ) de l’Estatut d’autonomia de Catalunya del 2006 (EAC 2006), tal com s’exposa al preàmbul de la Llei 1/2018, del 8 de maig, de modificació de la Llei 2/2014, que prorroga el termini d’aplicació d’aquest requisit. Correspon al CIC vetllar pel seu desenvolupament i aplicació coor- dinadament i en els paràmetres que marqui el legislador, sempre tenint en compte la realitat social.14

En el moment de l’aprovació de la LUC, el procés de reflexió sobre el model universitari europeu, obert des de finals del segle xx i encara ben viu, va tenir un fort impacte en el debat sobre la universitat catalana, que en bona part va quedar plasmat a la LUC i que fou el resultat d’una llarga demanda social, de les institucions catalanes i de les mateixes universitats.15 La LUC recull la llarga tradició universitària de Catalunya, que ha permès, no sense dificultats, la progressiva consolidació d’un sistema universitari català, cien- tífic, democràtic i d’extensió territorial. Actualment, aquest model requereix ser repensat per continuar avançant en autonomia i competitivitat, per fer front als nous requeriments europeus, també en evolució, i per adequar-lo a la realitat del sector públic, que ha d’atendre l’exigència d’estabilitat pressu- postària, equilibri i contenció de la despesa.

També cal destacar que un objectiu visible a la LUC que ha estat una constant en les polítiques pròpies de Catalunya és l’avenç en l’excel·lència i la qualitat universitària en els àmbits acadèmic i de gestió. Aquest objectiu queda reflec- tit a la LUC en la selecció i la mobilitat del professorat, en la interconnexió dels diferents equips de recerca i en l’impuls legal a la creació d’empreses de base tecnològica, aspectes, tots aquests, força innovadors al moment de la seva aprovació.

14. L’article 211.3 de la Llei 2/2014 determina que els departaments competents en matèria d’universitats i d’ensenyament han d’instrumentar de manera coordinada les mesures ne- cessàries i el calendari d’aplicació per facilitar que els estudiants accedeixin a la universitat amb les competències en terceres llengües, especialment, en llengua anglesa, que els permetin assolir el nivell exigit, com una progressió des del nivell B1 segons el Marc europeu comú de referència per a les llengües. 15. Per un nou model d’universitat, informe de la Comissió de Reflexió sobre el Futur de l’Àmbit Universitari Català.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 183 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

La LUC estableix un marc jurídic propi de les universitats catalanes procurant la consolidació de les competències de la Generalitat i aprofitant el marge competencial que la LOU obre per vertebrar un sistema universitari català. Tot i establir uns trets comuns i integradors de les diferents universitats que el conformen, no desvirtua l’autonomia universitària, que és predicable de cadascuna de les universitats, les quals han de disposar d’elements diferenci- adors que les singularitzin i els permetin desenvolupar la seva potencialitat dins del conjunt d’acord amb la seva pròpia política.

La LUC declara que el sistema universitari de Catalunya està compost per les universitats establertes a Catalunya, siguin de caràcter públic o privat, i que són: la Universitat de Barcelona (UB), la Universitat Autònoma de Barcelona (UAB), la Universitat Politècnica de Catalunya (UPC), la Universitat Pompeu Fabra (UPF), la Universitat de Lleida (UdL), la Universitat de Girona (UdG), la Universitat Rovira i Virgili (URV), la Universitat Ramon Llull (URL), la Uni- versitat Oberta de Catalunya (UOC), la Universitat de Vic (UVic) —a partir de l’any 2014 ha adoptat el nom d’Universitat de Vic – Universitat Central de Catalunya— i la Universitat Internacional de Catalunya (UIC). També manifesta que hi quedaran integrades les universitats que en el futur puguin ser creades o reconegudes, segons la seva condició d’universitat pública o privada, com ho fou la Universitat Abat Oliba CEU. Amb aquestes universitats ha quedat establert el mapa universitari, sense que sembli previsible a mitjà termini efectuar-hi cap modificació.16

També cal destacar que a la LUC el legislador ha volgut reconèixer al Parla- ment de Catalunya el protagonisme que li ha de correspondre en relació amb la creació o el reconeixement de noves universitats, tot i que la LOU atribueix a les Corts Generals la capacitat de crear-ne o fer-ne el reconeixement per llei. Efectivament, l’article 4.1.b) de la LOU estableix que la creació d’universitats públiques i el reconeixement d’universitats privades es pot dur a terme per una llei de les Corts Generals, a proposta del Govern de l’Estat, d’acord

16. Llei 20/2003, de 4 de juliol, de reconeixement de la Universitat Abat Oliba CEU; Llei 11/1997, d’1 d’octubre, de reconeixement de la Universitat Internacional de Catalunya; Llei 5/1997, de 30 de maig, de reconeixement de la Universitat de Vic; Llei 3/1995, de 6 d’abril, de reconeixement de la Universitat Oberta de Catalunya; Llei 36/1991, de 30 de desembre, de creació de la Universitat Rovira i Virgili; Llei 35/1991, de 30 de desembre, de creació de la Universitat de Girona; Llei 34/1991, de 30 de desembre, de creació de la Universitat de Lleida; Llei 12/1991, de 10 de maig, de reconeixement de la Universitat Ramon Llull, i Llei 11/1990, de 18 de juny, de creació de la Universitat Pompeu Fabra.

184 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

amb el consell de govern de la comunitat autònoma en l’àmbit territorial de la qual s’hagin d’establir. El cert és que la doctrina constitucional valida aquesta intervenció com a garantia de l’exercici de les competències estatals de programació de l’ensenyament i de foment i coordinació general de la recerca científica (art. 149.1.15 de la CE). Ho fa en la STC 223/2012, de 29 de novembre; la STC 141/2013, d’11 de juliol; la STC 158/2013, de 26 de setembre; la STC 159/2013, de 26 de setembre, i la STC 160/2013, de 26 de setembre, totes dictades amb motiu de diverses impugnacions de la LOU.17 La LUC, a l’article 101.2, estableix que, per a la creació o el reconeixement de les universitats a què fa referència l’article 4.1.b) de la LOU, l’acord del Govern de la Genera- litat ha de comptar amb la ratificació del Parlament de Catalunya. Aquesta disposició no ha estat qüestionada constitucionalment.

Per finalitzar aquest epígraf, podem afirmar que la LUC és bàsicament una llei de sistema que regula aspectes com la política de professorat, la partici- pació de la societat en la universitat, la coordinació universitària i l’avaluació de la qualitat. I ho fa amb l’objectiu d’esdevenir un instrument eficaç per a les universitats i la resta d’agents del sistema universitari de Catalunya.

Cal deixar constància que en l’aprovació de la LUC es va prioritzar el di- àleg, la participació i el consens polític. S’hi van recollir una bona part de les aportacions resultants del treball de la comissió d’experts impulsada pel Departament d’Universitats, Recerca i Societat de la Informació, juntament amb les universitats, per preparar l’avantprojecte, i les reflexions fetes en les jornades convocades a Sitges (gener i febrer del 2002). D’aquest treball col·lectiu va resultar una llei en alguns aspectes força innovadora i en d’altres força condicionada. Una llei que no donava una resposta plena a totes les ex- pectatives i necessitats, però suficientment útil per bastir amb prou solidesa

17. Per a totes elles i en la STC 160/2013, de 26 de setembre, dictada en el Recurs d’inconstitucionalitat 1788-2002, interposat per la Junta de Comunitats de Castella-la Manxa en relació amb diversos preceptes de la LOU, entre els quals l’article 4.1.b), el TC reitera la seva doctrina emesa en sentències anteriors: “[…] la garantía del ejercicio de las competencias estatales en materia de programación de la enseñanza, y de fomento y coordinación general de la investigación científica (art. 149.1.15 CE), puede, en un caso dado, aconsejar la creación de universidades de especiales características o de ámbito supracomunitario […] sin perjuicio de que, en cada caso, el Estado deba justificar la directa relación, o adecuación de la medida adoptada, a las concretas necesidades de la programación de la enseñanza y fomento de la investigación a las que ésta sirve, lo cual, habida cuenta del rango legal de la ley de creación, podrá ser controlado por este Tribunal” (STC 232/2012, FJ 7, i STC 141/2013, FJ 3).

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 185 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

més de quinze anys del model universitari català, que té com a eix vertebrador l’objectiu primordial d’un servei públic universitari cada vegada millor.

3. L’aplicació de la LUC en un entorn legal en evolució

L’aplicació de la LUC va trobar dificultats des del moment de la seva aprovació, atès que el Govern de l’Estat va interposar el Recurs d’inconstitucionalitat núm. 3280-2003 contra determinats articles.18 L’Estat discrepava en el sistema de còmput de professorat contractat, que la LUC efectua en equivalència a temps complet, per considerar que no quedava garantida la no-superació del 49 % de professorat laboral enfront del professorat funcionari, exigida a la llei bàsica. Discutia també la denominació de catedràtic contractat per considerar que el nom catedràtic o catedràtica havia de correspondre només als cossos docents universitaris. L’Estat també argüia que en les acreditacions i les avaluacions efectuades per l’Agència per a la Qualitat del Sistema Universitari de Catalunya (AQU Catalunya) es poguessin imposar requisits afegits a les previsions expresses de la llei bàsica (art. 52 de la LOU). La part recurrent va estimar que en la declaració de les incompatibilitats dels membres dels consells socials s’hi establien supòsits que podien superar les bases. Finalment es va discutir que l’agència catalana pogués considerar, als efectes de les funcions que té atribuïdes a la LUC, l’activitat d’avaluació i acreditació efectuada per altres agències i òrgans d’avaluació. La qüestió essencial se cenyia al fet de si les avaluacions i les acreditacions efectuades per l’Agencia Nacional de Evalu- ación de la Calidad y Acreditación (ANECA) tindrien validesa per poder ser contractat com a professorat a les universitats de Catalunya, sense requerir acords previs entre les dues agències, l’estatal i l’autonòmica.

18. Afectava l’article 29.3 de la LUC, que fa referència al còmput del professorat contractat, “a l’efecte del que estableix l’article 48 de la Llei orgànica 6/2001, de 21 de desembre, d’universitats, el còmput del personal docent i investigador s’efectua en equivalències a temps complet”; l’article 46.a), que fa referència a la categoria de catedràtic o catedràtica, dins la figura contractual de professorat contractat doctor, que implica una carrera docent i investigadora consolidada; l’article 47.1.d), que exigeix disposar d’una acreditació de recerca per accedir a la categoria de professor o professora agregat, o d’una acreditació de recerca avançada per accedir a la categoria de catedràtic o catedràtica, emesa per l’AQU Catalunya; l’article 86.2, relatiu al règim d’incompatibilitats aplicable als membres dels consells socials de les universitats públiques, i l’article 148.2, que fa esment a la possibilitat de considerar les avaluacions i les acreditacions fetes per altres agències o òrgans d’avaluació, a l’efecte del que la mateixa llei estableix com a funcions de l’AQU Catalunya (BOE núm. 142, de 14 de juny de 2003).

186 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

Tant el Parlament com el Govern van fer la defensa advocant que la llei catalana no s’havia de limitar a particularitzar l’opció política expressada pel legislador estatal, sinó que podia manifestar una opció política pròpia que es podia inserir dins de la política general establerta en les bases. Aquesta resistència estatal inicial va trobar una primera acció favorable per part del mateix TC, que, per la Interlocutòria 350/2003, de 29 d’octubre, va aixecar la suspensió d’alguns articles impugnats.19 Finalment es va trobar una solució política pactada al conflicte i el TC va considerar, mitjançant la Interlocutò- ria 46/2007, de 13 de febrer, que l’advocat de l’Estat havia desistit del recurs d’inconstitucionalitat contra determinats preceptes de la LUC. El pacte i el consegüent desistiment es van produir en el decurs de les negociacions per a l’aprovació de la Llei orgànica 4/2007, de 12 d’abril, per la qual es modifica la Llei orgànica 6/2001, de 21 de desembre, d’universitats (LOMLOU), en les quals va participar molt activament Catalunya. La retirada del recurs va tenir un efecte positiu i de reforç de la LUC, atès que de la seva lectura es derivava que l’alt tribunal no apreciava cap interès constitucional que aconsellés la prossecució del recurs fins a la seva finalització, tal com s’adverteix en el text de la mateixa interlocutòria. Per tot això, l’afectació sobre la LUC d’aquest conflicte competencial obert amb l’Estat fou, a la pràctica, molt minsa.

Un fet essencial es produí només tres anys després de l’entrada en vigor de la LUC amb l’aprovació, l’any 2006, del nou Estatut d’autonomia de Catalunya (EAC 2006), que va significar un pas endavant en el reconeixement de compe- tències a la Generalitat.20 La tècnica adoptada en la redacció estatutària, i en concret a l’article 172, relatiu a les universitats, va permetre recollir en matèria d’ensenyament universitari, i sens perjudici de l’autonomia universitària, les submatèries concretes sobre les quals la Generalitat actua amb competència exclusiva (apartat primer), aquelles altres sobre les quals actua amb compe- tència compartida amb l’Estat (apartat segon) i, finalment, la competència

19. Fou a petició de la Generalitat de Catalunya i amb relació als articles 46.a), sobre la deno- minació de catedràtic contractat; 47.1.d), sobre les acreditacions de recerca i recerca avançada, i 86.2, relatiu a les incompatibilitats dels membres dels consells socials. No es va aixecar la suspensió dels articles 29.3 i 148.2, relatius al còmput del professorat contractat i a les avaluacions i les acreditacions que poden ser considerades per l’AQU Catalunya, amb relació a les emeses per l’ANECA. 20. Grau, “Les competències en matèria d’universitats i en matèria de recerca”, 108-119.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 187 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

executiva sobre l’expedició de títols universitaris (apartat tercer).21 L’a r ticle 172 de l’EAC 2006 és més clar que l’anterior article 15 de l’EAC 1979, atès que incorpora submatèries sobre les quals el TC havia reconegut anteriorment algun tipus de competència a la Generalitat. També n’ha recollit d’altres sobre les quals la Generalitat no disposava de cap competència estatutària explí- cita o tenia una competència molt limitada; un exemple n’és la competència compartida sobre la regulació del règim del professorat docent i investigador contractat i funcionari.

Aquest intent de clarificació competencial vist històricament no era altre que el de recuperar la voluntat manifestada en el projecte d’Estatut de Sau, que reclamava explícitament per a la Generalitat la competència exclusiva

21. EAC 2006, article 172, universitats: “1. Correspon a la Generalitat, en matèria d’ensenyament universitari, sens perjudici de l’autonomia universitària, la competència exclusiva sobre: a) La programació i la coordinació del sistema universitari català, en el marc de la coordi- nació general. b) Les decisions de creació d’universitats públiques i l’autorització de les privades. c) L’aprovació dels estatuts de les universitats públiques i de les normes d’organització i funcionament de les universitats privades. d) La coordinació dels procediments d’accés a les universitats. e) El marc jurídic dels títols propis de les universitats, d’acord amb el principi d’autonomia universitària. f) El finançament propi de les universitats i, si escau, la gestió dels fons estatals en matèria d’ensenyament universitari. g) La regulació i la gestió del sistema propi de beques i ajuts a la formació universitària i, si escau, la regulació i la gestió dels fons estatals en aquesta matèria. h) El règim retributiu del personal docent i investigador contractat de les universitats i l’establiment de les retribucions addicionals del personal docent funcionari. 2. Correspon a la Generalitat, en matèria d’ensenyament universitari, sens perjudici de l’autonomia universitària, la competència compartida sobre tot allò a què no referència l’apartat 1, que inclou en tot cas: a) La regulació dels requisits per a la creació i el reconeixement d’universitats i centres universitaris i l’adscripció d’aquests centres a les universitats. b) El règim jurídic de l’organització i el funcionament de les universitats públiques, incloent-hi els òrgans de govern i de representació. c) L’adscripció i la desadscripció de centres docents públics o privats per impartir títols universitaris oficials i la creació, la modificació i la supressió de centres universitaris en universitats públiques, i també el reconeixement d’aquests centres en universitats privades i la implantació i la supressió d’ensenyaments. d) La regulació del règim d’accés a les universitats. e) La regulació del règim del professorat docent i investigador contractat i funcionari. f) L’avaluació i el garantiment de la qualitat i de l’excel·lència de l’ensenyament universitari, i també del personal docent i investigador. 3. La competència executiva sobre l’expedició dels títols universitaris oficials.”

188 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

en matèria d’ensenyament, que no va reeixir i que va evolucionar cap a la menys favorable i imprecisa competència plena. L’any 2006, aquest objectiu de recuperació de l’esperit estatutari del 1979 tampoc no va resultar pacífic i, entre d’altres, les competències universitàries foren objecte de discussió en la molt alta conflictivitat constitucional generada contra l’EAC 2006, que havia estat referendat pel poble de Catalunya el 18 de juny d’aquell mateix any. Es van presentar diversos recursos d’inconstitucionalitat i de manera més significativa hi va haver el Recurs d’inconstitucionalitat 8045-2006, interposat pel Partit Popular. Van seguir-lo sis recursos més, presentats pel defensor del poble i cinc comunitats autònomes: l’Aragó, les Illes Balears, la Comunitat Valenciana, Múrcia i La Rioja.

La molt controvertida STC 31/2010, de 28 de juny,22 dictada per aquest recurs, es va pronunciar sobre l’article 172, que fou impugnat, atès que la part recurrent criticava de bon principi que fos constitucionalment admissible que aquest precepte atribuís determinades competències amb caràcter exclusiu a la Generalitat.23 El posicionament final del TC fou, però, el de considerar que

22. Dies després, el 10 de juliol, com a reacció de rebuig a la sentència, es va produir la massiva manifestació convocada per la Generalitat de Catalunya, els partits polítics catalans —a excepció del PP i de Ciutadans— i un miler d’entitats culturals, cíviques i socials. 23. La STC 31/2010, FJ 108, es va pronunciar sobre l’article 172 de l’EAC 2006. Tot i que la part recurrent va impugnar el precepte en la seva totalitat, la fonamentació jurídica va quedar centrada únicament en l’apartat 1. La part recurrent manifestava que la comunitat autònoma no podia exercir competències exclusives en matèria d’ensenyament universitari ni determinar el contingut del que és bàsic o envair matèria reservada al legislador orgànic. L’Estatut tampoc no podia petrificar en les seves normes la doctrina del TC. El TC manifesta que les competències reservades constitucionalment a l’Estat implicades en l’àmbit de l’edu- cació universitària no queden desvirtuades per la qualificació estatutària d’exclusives, atès que el sentit i l’abast d’aquesta expressió només pot ser el que, amb caràcter general, admet, en la seva interpretació, constitucionalment conforme, l’article 110 de l’EAC 2006. Reitera, també, que les funcions compreses en les competències de les quals pot ser titular la Comu- nitat Autònoma de Catalunya seran sempre i només les que deriven de la interpretació de la Constitució reservada al TC. Pel que fa als subapartats de l’article 172.1, el TC determina que no pot prosperar la impugnació, d’acord amb el següent: “[…] es de observar que los propios recurrentes admiten que la competencia mencionada en la letra b) del precepto (decisiones de creación de universidades públicas y autorización de las privadas) permite con naturalidad una interpretación que excluya la regulación del marco jurídico general en el que tales decisiones hayan de adoptarse, quedando así reducida a una dimensión estrictamente ejecutiva que, como los recurrentes afirman, no sería contraria a ninguna reserva constitucional a favor del Estado. Por su parte, las letras e) y h), en las que también se han detenido los recurrentes [con cita, por error, de la letra g) en lugar de la h)], se refieren, respectivamente, al marco jurídico de los títulos propios de las universidades, por un lado, y al régimen retributivo del

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 189 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

la impugnació no podia prosperar i l’article va quedar constitucionalment validat. Tot i això, el fort impacte negatiu que la STC 31/2010, de 28 de juny, va tenir sobre l’EAC 2006 també va afectar la matèria universitària, atès que el TC va reiterar i considerar d’aplicació a aquest article el principi que sustenta una bona part de la sentència i que ha marcat la posterior doctrina constitucional, que consisteix a manifestar que les funcions compreses en les competències de les quals pot ser titular la Generalitat seran, sempre i només, les que derivin de la interpretació de la Constitució que faci el TC, i que el seu contingut i abast no serà altre que el que eventualment resulti de la seva jurisprudència. D’aquesta manera, la important intervenció del TC va quedar consolidada i ha anat creixent de manera exponencial.24

Fet i debatut, fou a partir de l’EAC 2006 que s’han anat redefinint els con- torns reals de les competències en matèria universitària, mitjançant la doctrina constitucional, però també s’han anat articulant a través dels instruments de què disposa la Generalitat per implementar polítiques pròpies, com són els normatius, d’ordenació, de finançament, de coordinació i d’execució i, en tot cas, tenint en compte el sistema de repartiment a tres instàncies que regeix aquesta competència. Aquesta compartició competencial en no poques ocasions ha requerit una intervenció de tots tres estaments en els espais normatius o d’execució de les polítiques universitàries, que poden quedar necessàriament superposades. És per això que la coordinació i la col·laboració comporten un valor afegit i aporten solidesa a les polítiques que es duen a terme en matèria universitària.

Poc després de l’aprovació de l’EAC 2006 es va modificar la LOU amb la LOMLOU. Aquesta modificació, encara que no gaire extensa, va compor-

personal docente e investigador contratado de las universidades y al establecimiento de las retribuciones adicionales del personal docente funcionario, por otro. En el primer caso, el propio precepto hace salvedad expresa del principio de autonomía universitaria y ha de en- tenderse que, refiriéndose a los títulos propios de las universidades, también la hace del marco jurídico de las titulaciones del sistema educativo general, respecto de los que ha de estarse a la reserva del art. 149.1.30 CE. En el supuesto de la letra h), en fin, los recurrentes admiten la posibilidad de que la Comunidad Autónoma ostente en esa materia competencias que, sin embargo, no pueden ser exclusivas y, por ello, excluyentes de toda competencia del Estado. Baste repetir que, en la línea de la interpretación constitucionalmente conforme del art. 110 EAC que aquí hemos establecido, la crítica en cuestión carece de fundamento.” 24. Barceló, “La doctrina de la Sentència 31/2010”, 251-257. Corretja, “Els efectes de la Sen- tència”, 278-286.

190 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

tar la revisió i l’afectació de la llei orgànica en aspectes essencials, sobretot els relatius al règim bàsic aplicable al personal docent i investigador (PDI) contractat. Posteriorment, la LOU ha estat sotmesa a altres modificacions, mitjançant la Llei 14/2011, d’1 de juny, de la ciència, la tecnologia i la inno- vació, que fa una nova redacció de l’article 7 de la LOU introduint-hi les escoles de doctorat; el Reial decret llei 14/2012, de 20 d’abril, de mesures urgents de racionalització de la despesa pública en l’àmbit educatiu; la Llei 3/2017, de 27 de juny, de pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2017, que modifica l’apartat primer de l’article 81.3.b), punt tercer, de la LOU, relatiu als preus públics aplicables als ensenyaments de màster, i la Llei 6/2018, de 3 de juliol, de pressupostos generals de l’Estat per a l’any 2018, que modifica l’apartat primer de l’article 81.3.b) de la LOU, relatiu als preus públics dels ensenyaments de grau. Altres disposicions legals han tingut efectes en l’àmbit universitari, com és la Llei 2/2011, de 4 de març, d’economia sostenible, que, tot i que no modifica la LOU, la regulació que fa de la transferència de resultats de l’activitat investigadora és aplicable a les universitats. En diferent mesura també cal considerar l’impacte sobre les universitats que ha tingut la normativa dictada tant per l’Estat com per la Generalitat de Catalunya aplicable al sector públic, amb l’objectiu de reordenar, restringir i racionalitzar la despesa.

L’alta activitat normativa modificativa o complementària de la LOU ha fet fluctuar el règim jurídic aplicable a les universitats i ha dificultat l’adopció de decisions estables. En alguna ocasió, aquesta normació ha comportat conflictivitat competencial. És un supòsit destacable la in- terposició d’un recurs d’inconstitucionalitat efectuada pel Govern de la Generalitat contra determinats articles del Reial decret llei 14/2012, de 20 d’abril, de mesures urgents de racionalització de la despesa pública en l’àmbit educatiu. En aquest recurs s’al·legava que la seva urgència no estava justificada. Aquesta al·legació anteriorment ja havia estat estimada pel TC en la STC 26/2016, de 18 de febrer, que va resoldre el recurs d’inconstitucionalitat presentat per la Junta d’Andalusia en relació amb els apartats 1 i 3 de l’article 6, relatius als centres i les estructures universitàries i a la cooperació interuniversitària. Per aquest motiu, posteriorment, la STC 84/2016, de 28 d’abril, va declarar la desaparició sobrevinguda de l’objecte de la impugnació. La representació de la Generalitat també al·legava que l’Estat s’havia excedit en la determinació de les bases en regular el règim de dedicació del professorat universitari, pretensió que va ser desestima- da pel TC en considerar que, en tractar-se de cossos estatals, la regulació

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 191 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

corresponia a l’Estat.25 Amb relació al finançament de les beques i els ajuts a l’estudi universitari amb càrrec als pressupostos generals de l’Estat, que obliga l’Administració de la Generalitat a compensar les universitats públiques per la diferència del cost entre la quantitat aportada pel Mi- nisteri en concepte de beca de matrícula i el preu públic que ha d’abonar l’estudiant, la representació de la Generalitat va al·legar que condicionava la capacitat de la Generalitat per determinar la política de beques i que afectava la seva autonomia financera pel que fa a la despesa. El TC no va admetre la vulneració competencial, atès que va considerar que és una mesura de corresponsabilitat en la despesa que deriva de la decisió de les comunitats autònomes d’augmentar el preu de les matrícules università- ries. El TC en aquesta sentència, com en d’altres dictades durant la crisi econòmica, es fonamenta en un criteri “economicista” d’acord amb raons d’estabilitat pressupostària, que ha condicionat i limitat l’exercici de les competències autonòmiques en diferents àmbits sectorials, entre els quals l’universitari.26

L’evolució del marc legal d’aplicació al sector públic i les restriccions econò- miques també han tingut un fort impacte en les universitats, tot i que no han implicat renunciar a les polítiques impulsades i que els programes s’han mantingut actius malgrat les dificultats. Contràriament, els programes de fort impacte econòmic, sobretot de foment competitiu, han quedat directament afectats.27

25. La STC 235/1991, de 12 de desembre, dictada arran dels conflictes de competències in- terposats pel Govern basc i per la Generalitat de Catalunya contra determinats articles del Reial decret 898/1985, de 30 d’abril, sobre règim del professorat universitari, va concloure que l’esquema bases-desplegament no entrava en joc pel que fa a la regulació dels aspectes que afecten el règim estatutari dels funcionaris docents universitaris. El TC considera que el caràcter d’“interuniversitaris” d’aquest col·lectiu justificava la competència exclusiva de l’Estat. Posteriorment, l’article 172.2.e) de l’EAC 2006 reconeix a la Generalitat la competència compartida, sens perjudici de l’autonomia universitària, relativa a la regulació del règim del PDI funcionari. 26. Martín, “Comentaris de jurisprudència”, 187. 27. No és objecte d’aquest article abordar el finançament universitari, tot i que és la base que sustenta la major part de les iniciatives públiques, especialment els plans i els programes de foment. Es poden consultar diversos estudis. Destaquem: Pallarols, Lacruz, i Ribas, “El model de distribució”, 104-113.

192 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

4. Introducció a les polítiques pròpies. La seva configuració jurídica, el context i els instruments

La diversitat de polítiques pròpies que s’han impulsat des de les institucions catalanes i les mateixes universitats és extensa, i abasta, d’una manera o altra, quasi totes les submatèries en què la Generalitat té competència. Algunes d’aquestes polítiques deriven de mandats parlamentaris o directament de lleis. D’altres són iniciativa de l’Administració de la Generalitat, d’acord amb les universitats, i s’articulen mitjançant acords de Govern i instruments jurídics de col·laboració, com són els consorcis i els convenis. Un nombre important de les polítiques estructurals s’han generat amb la LUC o de resultes de la LUC.

No tots els plans i els programes han trobat la mateixa acceptació, com es veurà al llarg de l’article. Tenint en compte els indicadors de què periòdi- cament es disposen, podem considerar, però, que el seu impacte ha estat, en termes generals, positiu. El fonament de les decisions per impulsar una política o altra segurament respon a necessitats i realitats conjunturals de cada moment, sense que pugui ser objectivament valorable si les decisions adoptades han estat o no les més adequades i eficients. Són conegudes, però, les principals crítiques efectuades des de la comunitat universitària, consis- tents en l’impacte d’aquestes iniciatives sobre l’autonomia universitària en determinades ocasions, en la dificultat de gestió en d’altres, en la inestabilitat i la poca solidesa de determinats instruments jurídics i en la manca d’un major finançament amb càrrec als pressupostos públics. En aquest epígraf s’aborden de manera molt resumida les polítiques públiques més destacables.

La LUC és hereva d’un context històric i d’un marc jurídic anterior que en bona part hi ha quedat incorporat per reforçar-lo o modificar-lo. Des del moment dels traspassos de les universitats a la Generalitat, l’any 1985, Catalunya va desplegar polítiques que foren embrionàries de l’actual model universitari, amb la creació o el reconeixement de les noves universitats del sistema català (període 1990-1997). És el cas de la UdL, la UdG i la URV com a successores dels respectius estudis generals, suprimits l’any 1714.

Un fet d’alta significança fou, l’any 1988, l’aprovació del primer Pla d’inversions universitàries (PIU) amb l’objectiu de pal·liar el dèficit en les infraestructures universitàries transferides, unit a les necessitats generades pel fort

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 193 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

increment de la demanda d’estudis universitaris.28 La LUC, a l’article 120, estableix que el PIU és l’instrument específic per finançar les infraestructures i els equipaments de les universitats públiques, necessaris per a l’execució de la programació universitària de Catalunya. A aquest primer pla en van succeir d’altres amb l’objectiu de contribuir a la consolidació de les noves universitats i al procés de descentralització territorial iniciat l’any 1991, així com a la promoció de la qualitat i la competitivitat de les universitats. Aquests plans s’han mantingut actius fins que la crisi econòmica, iniciada fa més de deu anys, i la manca de recursos públics han impactat negativament sobre les universitats, tot i que s’hagin considerat un sector prioritari. Els PIU van permetre la creació i la consolidació dels campus universitaris actuals i la materialització del model universitari territorial propi de Catalunya, i van impulsar les noves universitats, que han impactat molt significativament sobre el territori i la seva competitivitat aportant un valor afegit exponencial i contribuint a impulsar el desenvolupament cultural, social i econòmic dels territoris d’influència de les universitats. De resultes de la crisi econòmica, aquests plans s’han vist desarticulats en no poder disposar d’una política d’inversions en creixement. La configuració dels campus que s’adapti a les noves necessitats i al manteniment de les infraestructures actuals requerirà un nou impuls econòmic que no hauria de ser exclusivament procedent del pressupost públic, d’acord amb una política de compromís creixent per part de les institucions i les entitats privades i especialment del sector econòmic ubicat a Catalunya.

La manca de recursos ha de conduir les administracions i les universitats a un replantejament de les inversions i els usos del patrimoni universitari, a vegades de gran valor històric i patrimonial. La compartició d’espais, la promoció de nous usuaris i les noves fórmules imaginatives de captació d’ingressos sobre les seves infraestructures poden contribuir a pal·liar la manca de recursos públics, sense renunciar-hi.

L’any 2001 fou especialment intens en impuls normatiu de polítiques univer- sitàries. La Llei 7/2001, de 31 de maig, va crear l’Agència de Gestió d’Ajuts Universitaris i de Recerca (AGAUR) com a entitat de dret públic sotmesa al dret privat amb l’objectiu de gestionar les beques i els ajuts universitaris i de recerca. El traspàs de les beques a la Generalitat ha estat una de les principals

28. Maluquer, i Tarrach, “El Pla d’inversions universitàries”, 68-79.

194 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

reivindicacions tant pel Govern com pel Parlament. Tot i els esforços esmer- çats, entre d’altres, en l’Acord de la Comissió Mixta de Traspassos Estat-Gene- ralitat, de 23 de setembre de 1998, que contenia les bases del traspàs, i malgrat les diverses sentències del TC favorables a la Generalitat, en el dia d’avui encara no s’ha materialitzat.29 La LUC es va redactar amb posterioritat a la STC 188/2001, de 20 de setembre, segons la qual la transferència de funcions i serveis a la Generalitat en aquesta matèria no havia de ser novament qüestio- nada constitucionalment. Fou per aquest motiu que es va incorporar a la LUC la disposició transitòria quarta, que recull que l’exercici de la competència reconeguda a la Generalitat pel TC ha de quedar ajornada a l’efectivitat de la transferència i, evidentment, acompanyada de les dotacions econòmiques que la facin possible, atès que els aspectes econòmics han estat un dels punts de desacord en el llarg període de reclamació de les beques universitàries.30

La LUC efectua un mandat al departament competent en matèria d’universitats consistent a articular, mitjançant l’AGAUR, i de manera coordinada amb les universitats, un sistema de gestió eficaç i eficient dels crèdits, les beques i els ajuts a l’estudi i a la recerca universitaris. L’incompliment de les sentències del TC reconeixedores de competències a la Generalitat en matèria de beques i les dificultats resultants de l’elevada activitat de modificació normativa estatal que li és aplicable no han impedit que l’AGAUR, per conveni amb l’Estat, dugui a terme des de l’any 2005 la gestió —no completa— de les beques dels estudiants de les universitats de Catalunya. Tampoc no ha estat cap impediment perquè la Generalitat hagi desenvolupat un model propi de beques, conegut com a beques Equitat, que es concedeixen en funció de la renda familiar. Aquestes beques permeten, d’una banda, complementar les estatals i, de l’altra, representen un impacte més ampli en determinats trams de població a partir de l’anomenat sistema de tarifació social. La beca Equitat destina un tram als estudiants que, malgrat complir els requisits econòmics que fixa l’Estat, no assoleixen la beca per motius acadèmics. S’estima que uns 6.000 estudiants en resulten beneficiats.31 Tot i aquesta iniciativa, els ajuts als

29. Són destacables la STC 188/2001, de 20 de setembre; la STC 212/2005, de 21 de juliol; la STC 158/2013, de 26 de setembre —que valida la constitucionalitat de l’article 45.1 de la LOU, relatiu a les beques i els ajuts—, i més recentment la STC 25/2015, de 19 de febrer, i la STC 95/2016, de 12 de maig. 30. Per aprofundir en les sentències constitucionals en matèria de beques i ajuts a l’estudi, vegeu: Martí i Grau, “L’evolució del règim general de foment de l’estudi”, 287-340. 31. Dades disponibles a la Secretaria d’Universitats i Recerca (AGAUR).

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 195 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

estudis universitaris encara són insuficients i necessiten una reforma global, partint de l’efectivitat de la transferència estatal i vinculats a la política de preus públics universitaris, que també es troba en fase de reflexió política i social.32 El Decret 152/2019, de 3 de juliol, pel qual es fixen els preus dels serveis acadèmics a les universitats públiques de Catalunya i a la Universi- tat Oberta de Catalunya per al curs 2019-2020, estableix que a partir del curs 2019-2020 els titulats i titulades d’estudis de grau de 180 crèdits podran cursar, durant els cinc cursos posteriors a la seva graduació, 60 crèdits d’un estudi de màster al mateix preu públic vigent del grau en què s’han titulat. Mesures com aquesta caldrà que siguin analitzades i implementades d’acord amb les disponibilitats econòmiques reals.

Per tancar les reflexions sobre les beques i els ajuts universitaris, hem de fer esment a la molt recent Sentència (STS) 1770/2019, de 21 de maig, del Tribunal Suprem, dictada en recurs de cassació contra la Sentència del Tribunal Supe- rior de Justícia del País Basc de 2 de juny del 2016, que va estimar el recurs interposat per l’advocat de l’Estat contra l’Ordre de 22 d’octubre de 2014 de la Conselleria d’Educació, Política Lingüística i Cultura del País Basc. Aquesta Ordre convocava beques i ajuts a l’estudi per a l’escolarització d’estudiants de nivells no universitaris per al curs acadèmic 2014-2015. La STS 1770/2019 es remet a una d’anterior del Tribunal Suprem (TS) de 8 de març de 2016, dictada contra l’Ordre de 22 de juliol de 2014, de la mateixa conselleria basca, per la qual es convocaven beques per cursar estudis universitaris i altres estudis superiors l’any 2014-2015, i ha generat jurisprudència. La STS de 8 de març de 2016 havia estimat que també eren aplicables al País Basc els Reials decrets 1721/2007 i 472/2014 pel seu caràcter bàsic. Sense entrar en els raonaments argüits per defensar o oposar-se a la cassació, que ara no interessen, sí que cal manifestar que la ratio discendi de les dues sentències objecte de recurs és la mateixa. L’eix del raonament és discernir si la regulació bàsica de l’Estat en aquesta matèria opera només respecte del sistema de beques i ajuts que es financen amb càrrec als pressupostos generals de l’Estat o, contràriament, també s’aplica quan el finançament sigui amb càrrec als pressupostos bascos. El TS manifesta que les bases estatals són aplicables al País Basc i que, conforme a la reiterada jurisprudència constitucional, el poder de despesa

32. Actualment, segons les dades disponibles a la Secretaria d’Universitats i Recerca, la beca de l’Estat cobreix el 60 % del preu de matrícula; el 30 % restant, per tal de donar cobertura al preu de matrícula, l’aporta el mateix sistema universitari, amb un cost estimat de més de 30 milions d’euros anuals (http://agaur.gencat.cat).

196 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

no constitueix un títol atributiu de competències. El TS recorda que, com a conseqüència de l’exercici de poder pressupostari, ni l’Estat ni les comunitats autònomes no poden envair competències que no els corresponen. El sistema de concert econòmic amb el País Basc i el fet que es tracti de competències transferides a l’esmentada comunitat autònoma no incideixen en el nucli del recurs. Segons el TS, tampoc no és admissible entendre que les comunitats autònomes puguin apartar-se de la norma bàsica creant altres ajuts finançats amb càrrec als seus propis pressupostos, atès que implicaria atribuir-los una competència basada en l’origen del finançament, que a criteri del TS resulta inadmissible. El TS recorda que la finalitat bàsica d’una regulació uniforme és la de garantir la igualtat de tots els ciutadans en l’exercici del dret a l’educació, que han de gaudir de les mateixes oportunitats en l’accés subvencionat a l’edu- cació. El TS entén que, si s’acceptés la tesi de la part recurrent, la regulació autonòmica podria establir un sistema paral·lel al de l’Estat basat en el seu propi finançament. Aquesta circumstància conduiria al fet que els estudiants, depenent del lloc de residència i de la comunitat autònoma en què vulguin cursar els seus estudis, no tindrien les mateixes oportunitats. Els oponents bascos recorden en el seu al·legat que des de l’any 1980, en què es va materialitzar el traspàs en matèria d’ensenyament, mai no s’havia qüestionat la regulació basca, fins a l’any 2014 (sentència anterior). La representació basca considera que es vulnera el “principi de protecció de la confiança legítima del ciutadà”. La sentència, una vegada efectuada una exposició dels fonaments de dret molt exhaustiva, declara que no escau la interposició de recurs de cassació. Aquesta polèmica sentència, com l’anterior del 2016, ha trobat un fort rebuig al País Basc, que de ben segur mantindrà oberta aquesta qüestió.33

Un altre component estructural de les polítiques pròpies de Catalunya és l’AQU Catalunya, l’instrument principal per a la promoció i l’avaluació de la qualitat del sistema universitari català. L’AQU Catalunya és membre fundadora i de ple dret de la European Association for Quality Assurance in Higher Education (ENQA) i una de les tres primeres agències registrades al European Quality Assurance Register for Higher Education (EQAR). L’AQU Catalunya té el seu origen el 29 d’octubre del 1996, quan es va crear el consorci Agència per a la Qualitat del Sistema Universitari de Catalunya, integrat per la Gene- ralitat i les universitats, i va prendre d’aquesta manera una primera formu-

33. La STS 1770/2019 conté un interessant vot particular de l’Excm. Sr. José Manuel Bandres Sánchez-Cruzat, al qual s’adhereix l’Excm. Sr. Ángel Ramón Arozamena Laso. Se’n recomana la lectura.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 197 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

lació jurídica col·laborativa. Amb l’aprovació de la LUC es va transformar en agència, adoptant el seu model jurídic actual com a entitat de dret públic de la Generalitat que ajusta bona part de la seva activitat al dret privat. L’article 137 de la LUC reconeix els principis d’externalitat i independència tècnica com a garantia d’objectivitat en les seves actuacions. Aquests principis s’han anat consolidant i reforçant sobretot a partir de la Llei 15/2015, de 21 de juliol, de l’Agència per a la Qualitat del Sistema Universitari de Catalunya, que deroga el capítol II de la LUC i aprova un nou marc legal que l’enforteix com a instrument per a la millora del sistema universitari de Catalunya seguint estàndards europeus.

Han estat moltes les iniciatives impulsades en matèria d’universitats, i en la seva pràctica totalitat de manera conjunta i coordinada amb les universitats. El CIC, de llarga tradició a Catalunya, assoleix una funció destacable, atès que la seva constitució es remunta a l’any 1979, quan, el 4 de maig, poc abans de l’aprovació de l’EAC 1979, les universitats van constituir el primer Consell de Coordinació Interuniversitària i van iniciar el camí cap a la reforma universi- tària democràtica. El CIC ha esdevingut al llarg dels anys l’òrgan més adient per impulsar polítiques universitàries compartides amb les universitats.

La Llei 26/1984, de 19 de desembre, de coordinació universitària i de creació de consells socials, va institucionalitzar el CIC com a instrument de comunicació i intercanvi entre les universitats i amb l’Administració de la Generalitat. Era una necessitat urgent després de la promulgació de la LORU, que atri- buïa per primera vegada les competències de coordinació de les universitats a les comunitats autònomes. Fou, però, la Llei 15/1998, del 28 de desembre, la que va portar a terme una regulació més detallada de la seva estructura, règim de funcionament i funcions. D’acord amb aquests antecedents, el títol VI de la LUC es destina a la coordinació universitària i defineix el CIC com l’òrgan de coordinació del sistema universitari de Catalunya i de consulta i assessorament del Govern, n’estableix l’estructura i funcionament i n’enumera les funcions. A banda de les que li són pròpies, les universitats públiques i el departament competent en matèria d’universitats poden encomanar al CIC la gestió d’activitats de caràcter tècnic o de serveis de la seva competència.

És especialment rellevant per la seva repercussió social la funció que desenvolupa de coordinació i organització a Catalunya de les proves d’accés a la universitat (PAU). El CIC ofereix processos d’accés a la universitat trans- parents i objectius a fi de garantir que els estudiants concorrin en igualtat

198 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

d’oportunitats. S’articulen en el marc de la Comissió Coordinadora de les Proves d’Accés a les Universitats de Catalunya i, en el pla operatiu, mitjan- çant l’Oficina d’Accés a la Universitat, que depèn de la Secretaria General del CIC.34 El sistema comú d’accés a la universitat es va iniciar el mateix any del traspàs de competències en matèria d’universitats a la Generalitat (curs 1985- 1986). Aquest model coordinat entre les universitats i l’Administració de la Generalitat ha permès dotar d’eficàcia i eficiència i sobretot d’igualtat d’oportunitats l’accés als estudis universitaris, que, malgrat la seva complexitat, ha estat gestionat amb èxit fins a l’actualitat, tot i les necessàries adaptacions i millores que s’han hagut d’anar incorporant.35

L’article 172.1.d) de l’EAC 2006 atribueix a la Generalitat, sens perjudici de l’autonomia universitària, la competència exclusiva de coordinació dels procediments d’accés a la universitat. També reconeix a la Generalitat la com- petència compartida en la regulació del règim d’accés a la universitat (art. 172.2.d). En aquest darrer cas, l’extensió en la interpretació de les bases estatals, fonamentada en la doctrina constitucional relativa a la necessitat que es produeixi un tractament uniforme dels estudiants en l’accés a la universitat, ha deixat poc marge per a la seva adaptació a les característiques del sistema educatiu i universitari català.36

34. El Decret 159/1990, de 20 de juny, va crear l’Oficina de Preinscripció Universitària, i el Decret 334/1996, de 29 d’octubre, va crear l’Oficina de Coordinació de la Supervisió del COU i d’organització de les PAU de Catalunya. Posteriorment, pel Decret 107/2001, de 17 d’abril, es va crear i regular la Comissió Coordinadora de les Proves d’Accés a les Universitats de Catalunya. Aquests reglaments organitzatius en foren l’estructura jurídica bàsica. L’any 2018 han participat a les PAU un total de 39.348 estudiants, segons les dades disponibles al CIC. 35. Prujà, La gestió i la comunicació. 36. La normació estatal en matèria d’accés a les universitats ha comportat al llarg del temps un notable grau d’inseguretat jurídica, ateses la seva constant modificació i les diferents interpretacions i dificultats d’ordre pràctic que ha generat la seva aplicació. La Generalitat ha considerat en més d’una ocasió que el contingut d’aquestes normes vulnerava l’ordre competencial. El TC, en les seves sentències, ha dictaminat, però, ajustat a la CE, l’establiment per part de l’Estat de limitacions a l’admissió d’estudiants als centres universitaris. Ha reconegut que l’admissió es troba condicionada tant per la capacitat dels centres universitaris com per l’adopció de mesures que evitin les desigualtats en l’accés a l’ensenyament superior o universitari (STC 26/1987, FJ 4). La STC 26/1987, FJ 10, considera que les normatives estatals que fan referència als procediments de selecció per a l’ingrés als centres universitaris han d’establir exclusivament “les condicions o normes bàsiques”, i que el seu desenvolupament correspon a les comunitats autònomes amb competències en educació, respectant l’autonomia universitària. Sobre aquesta base doctrinal, la Genera- litat va presentar dos conflictes positius de competències, el núm. 1037-2000 amb motiu

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 199 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

És d’especial interès, i la destaquem, la STC 207/2012, de 14 de novembre, dictada amb motiu del conflicte positiu de competències interposat pel Govern de la Generalitat contra el Reial decret 1640/1999. La defensa de la Generalitat va manifestar que la regulació minuciosa i de detall de les bases aplicables a la regulació de la prova d’accés als estudis universitaris, efectuada pel reglament, esgota completament l’espai normatiu sense deixar marge de desplegament autonòmic i que vulnera les competències d’autoorganització de la Genera- litat. L’Estat va manifestar que l’ensenyament universitari ha de prestar-se en condicions homologables en qualsevol part del territori, que inclouen la determinació dels requisits d’accés a aquesta educació. El TC justifica l’exis- tència d’un règim uniforme sobre determinats aspectes bàsics de l’estructura de les proves d’accés, sense els quals no seria possible l’homologació nacional i l’accés a les diferents titulacions de les universitats espanyoles. El TC entén que una mínima igualtat evita disparitat en els criteris i les avaluacions i que és garantia d’igualtat en les possibilitats d’accés a la universitat per part dels estudiants de tot el territori nacional. Aquesta homogeneïtat no ha d’implicar, a criteri del TC, la identitat absoluta en els continguts de les proves, sinó que ha de reconèixer un marge d’actuació autonòmica. L’Estat, però, pot esgotar la regulació si queda justificat amb vista a la salvaguarda de l’homologació del sistema educatiu nacional. La STC 207/2012 acaba estimant parcialment el conflicte i declara que vulneren les competències de la Generalitat articles o part d’articles que inclouen previsions excessivament detallades incompatibles amb la consideració de bases. Dona la raó a la defensa estatal en tota la resta.37

En els darrers anys, el legislador ha encomanat al CIC, com a òrgan de co- ordinació del sistema universitari, l’adopció de mesures de contenció de la despesa, de reducció del dèficit, d’equilibri pressupostari i de simplificació administrativa, aplicables a les universitats públiques i a les entitats i els organismes que en depenen. Així ho ha establert des de l’any 2011 en les lleis de pressupostos de la Generalitat de Catalunya, aprovades en un marc d’equilibri

del Reial decret 1640/1999, de 22 d’octubre, pel qual es regula la prova d’accés a estudis universitaris, i el núm. 2851-2000 amb motiu del Reial decret 69/2000, de 21 de gener, pel qual es regulen els procediments de selecció per a l’ingrés en els centres universitaris dels estudiants que reuneixin els requisits legals necessaris per a l’accés a la universitat. 37. Per a més informació: STC 207/2012, FJ 6 i 7.

200 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

pressupostari i de contenció de la despesa pública, que també està tenint una forta afectació sobre les universitats.38

Finalment, cal fer constar que la major part de polítiques universitàries han quedat explícitament vinculades als instruments de planificació, ordenació, finançament i coordinació de què disposa la Generalitat.39 N’han estat un exponent al llarg dels darrers setze anys la programació universitària de Ca- talunya, els PIU i el model de finançament universitari, actualment en fase de revisió i reforma.40

Pel que fa a la coordinació, i sens perjudici de les importants funcions desenvolupades pel CIC, cal destacar la creació del Consorci de Serveis Universitaris de Catalunya (CSUC). L’aposta per la compartició de serveis des d’una figura associativa va néixer per impulsar l’eficiència en la gestió de les universitats per mitjà de la cooperació i la coordinació. La millora de la gestió universi- tària ha estat, de sempre, molt vinculada a la qualitat.41 L’any 2013, i partint de dos consorcis preexistents, es va constituir el CSUC. La figura de consorci ha estat emprada de manera reeixida a Catalunya amb una llarga tradició també amb les universitats. El CSUC parteix de l’experiència prèvia de dos consorcis, el Consorci de Biblioteques Universitàries de Catalunya (CBUC) i el Consorci de Serveis Científics i Acadèmics de Catalunya (CESCA).42 Per l’Acord de Govern 173/2013, de 10 de desembre, es va ratificar la dissolució del CBUC, que va ser absorbit pel CESCA, i es va aprovar la modificació dels

38. La disposició addicional vint-i-cinquena de la Llei 4/2017, de 28 de març, de pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2017, actualment prorrogada, estableix: “El Con- sell Interuniversitari de Catalunya, com a òrgan de coordinació del sistema universitari de Catalunya, ha d’acordar, per mitjà de la seva junta permanent, mesures de contenció de la despesa, de reducció del dèficit, d’equilibri pressupostari i de simplificació administrativa, aplicables a les universitats públiques i a les entitats i els organismes que en depenen. Les mesures han de tenir com a finalitat facilitar el govern, l’eficiència, l’acompliment de la missió universitària i la qualitat en la docència, en la recerca i en la prestació de tots els serveis, i han de prioritzar els objectius i les despeses vinculats directament a la qualitat de les funcions docents i de recerca.” 39. Vilalta, Llibre blanc de la universitat de Catalunya. 40. Arlegui, “Els pressupostos de les universitats públiques de Catalunya”, 198-204. 41. Vilalta, i Solà, “L’avaluació de la gestió i dels serveis universitaris”, 239-249. 42. El Decret 340/1996, de 29 d’octubre, va aprovar la constitució del Consorci de Biblio- teques Universitàries de Catalunya (CBUC). El Decret 201/1991, d’1 d’octubre, va aprovar la constitució del Consorci Centre de Supercomputació de Catalunya (CESCA) i els seus Estatuts.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 201 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

Estatuts d’aquest i el canvi de denominació. El CSUC permet que les universitats guanyin en eficiència a còpia de compartir serveis i infraestructures sense que renunciïn a la seva autonomia ni a la seva singularitat, treballant conjuntament per l’excel·lència i sent competitives entre si. El CSUC detecta, dissenya i executa de manera col·laborativa entre les universitats projectes que permetin augmentar-ne l’eficiència. Les contractacions conjuntes en són un exemple.

Els Estatuts del CSUC estableixen que el seu objectiu fonamental és la com- partició o mancomunació de serveis acadèmics, científics, bibliotecaris, de transferència de coneixement i de gestió de les entitats consorciades, per tal d’aconseguir millorar-ne l’eficàcia i l’eficiència potenciant les sinergies i les economies d’escala. Des de l’any 2015, el CSUC està considerat com a agent d’execució en R+D+I a l’efecte del que estableix la Llei de la ciència, la tecnologia i la innovació, atenent la seva composició i funcions universitàries. Aquesta consideració fa possible que gaudeixi del règim específic aplicable a aquests agents, que permet una adaptació del règim jurídic general dels consorcis administratius, regulat a la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de règim jurídic del sector públic, que comporta no poques dificultats en la seva apli- cació, algunes de molt difícil encaix en l’àmbit acadèmic.43

El CSUC gestiona infraestructures de suport a la recerca, com ara la super- computació i les xarxes de comunicacions. Mitjançant l’Anella Científica in- terconnecta universitats, centres de recerca i institucions del sistema d’R+- D+I de Catalunya. Contribueix a la millora dels serveis bibliotecaris amb la gestió del Catàleg Col·lectiu de les Universitats de Catalunya. Desenvolupa, implanta i gestiona repositoris digitals cooperatius i institucionals, i duu a terme altres serveis en demanda creixent. Disposa d’una gran potencialitat i és especialment útil en l’actual etapa de contenció de la despesa pública, que tot fa pensar que s’allargarà en el temps. Caldria impulsar el CSUC en àmbits i àrees en què encara no té encaix efectiu i en altres matèries comunes a totes les universitats que, amb una gestió consorciada, serien més eficients i possiblement obtindrien millors resultats. Qüestions com poden ser les activitats de transferència i innovació universitària presenten una àmplia possibilitat de treball col·legiat i d’impuls col·lectiu del sistema universitari. Donar la

43. Disposició addicional dinovena de la Llei 3/2015, de l’11 de març, de mesures fiscals, financeres i administratives.

202 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

màxima potencialitat a les estructures jurídiques de què disposa el sistema universitari és una responsabilitat conjunta de totes les institucions i una necessitat en l’actual etapa de greus restriccions pressupostàries.

Per acabar, tot i que no és objecte d’aquest article, cal fer una breu referència a les polítiques encaminades a completar i consolidar el sistema d’R+D+I, amb la creació d’estructures molt notables adreçades a la captació i la retenció de talent, atès el seu impacte sobre les universitats. Cal destacar la creació de la Institució Catalana de Recerca i Estudis Avançats (ICREA), que té per objectiu contribuir a l’impuls, la promoció i el desenvolupament de la recerca i del coneixement científic, humanístic i tecnològic en benefici de la societat, de les universitats, dels centres de recerca i de la comunitat científica en general, facilitant la progressiva consolidació del col·lectiu d’investigadors arrelats a Catalunya. Un dels programes de l’ICREA adreçat exclusivament a les universitats és el programa ICREA Acadèmia, que es convoca des del 2008, amb l’objectiu d’impulsar i premiar l’excel·lència de la recerca del PDI de les universitats públiques. El programa permet una dedicació intensiva a la recerca per part del professorat més actiu i en fase expansiva de la seva carrera investigadora, mitjançant l’atorgament d’una subvenció per cinc anys. Aquest programa ha contribuït a incrementar l’impacte i abast internacional de la recerca universitària.44

El programa ICREA Acadèmia té per finalitat incentivar i recompensar l’excel·lència investigadora del PDI doctor amb vinculació permanent a les universitats públiques de Catalunya. Està destinat al PDI que imparteix docència i que es troba en fase plenament activa i d’expansió de la seva activitat investigadora. El programa prioritza la detecció i l’estímul del professorat amb més potencial científic. El PDI beneficiari és reconegut com a investigador o investigadora ICREA Acadèmia, que comporta la dedicació prioritària a la recerca durant cinc anys.45 Aquest programa ha contribuït a incrementar l’impacte i l’abast internacional de la recerca universitària.

44. Fins ara s’ha atorgat un total de 224 guardons ICREA Acadèmia (https://www.icrea.cat). 45. Resumidament, el programa concedeix unes quantitats segons les disponibilitats pres- supostàries: a) Un premi personal de lliure disposició (uns 16.000 euros). b) Una subvenció a la universitat a la qual pertany el professor o professora. Aquesta sub- venció s’ha de destinar, d’acord amb la persona guardonada, a projectes de recerca o accions

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 203 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

Amb els mateixos objectius d’impuls i promoció de l’R+D+I, la Generalitat va iniciar, sobretot a partir de l’any 2001, la transformació del sistema existent i la creació del model propi de centres de recerca de Catalunya (centres CERCA) com a organismes independents amb personalitat jurídica pròpia, generalment sota la figura jurídica de fundació, que duen a terme recerca de frontera amb un sistema d’organització i gestió flexible. Les universitats participen en la seva creació, juntament amb l’Administració de la Generali- tat, que n’aporta part del finançament. Els centres CERCA en la seva majoria estan adscrits a les universitats com a instituts universitaris de recerca en els termes establerts a l’article 23 de la LUC.

La fundació ICREA i els centres CERCA han comportat un fort impacte en el sistema d’universitats i recerca de Catalunya, i tenen reconeixement internacional, i se’ls aplica, en la pràctica totalitat, el mateix règim jurídic especial d’autonomia, que s’ha mostrat clau per al seu èxit.

L’any 2010 es creà la Institució dels Centres de Recerca de Catalunya (I-CER- CA), també constituïda sota la figura jurídica de fundació, com a instrument de suport al sistema CERCA, que havia estat recollit al Pacte Nacional per a la Recerca i la Innovació (PNRI 2008). Té per missió garantir un desenvolupament adequat del sistema de centres de recerca; afavorir i maximitzar les sinergies, la coordinació i la cooperació estratègica; millorar el posicionament, la visibilitat i l’impacte de la recerca, i facilitar la interlocució amb els diferents agents públics i privats.

Abastar l’evolució de les polítiques públiques en matèria d’universitats, exer- cides sobretot a partir de la LUC, requeriria una anàlisi més extensa del que permet aquest article.46 Seguidament s’exposen dues de les iniciatives que han estat i són encara cabdals en el model universitari propi de Catalunya: el règim del PDI contractat i les polítiques d’avaluació i garantiment de la qualitat del sistema universitari de Catalunya. S’apunta, per considerar-lo, el Pla de Doctorats Industrials, que és una de les iniciatives més actives de foment

relacionades i especialment a la contractació de professorat que permeti rebaixar la tasca docent de l’investigador o investigadora ICREA Acadèmia (uns 20.000 euros). c) Un cànon a la universitat com a compensació per la seva participació en la gestió del programa (uns 4.000 euros). 46. Per a més informació: Lladó, La universitat pública de Catalunya.

204 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

de la connexió entre universitat i empresa i d’impuls de la transferència del coneixement i la innovació.

4.1. El professorat contractat. El model propi de Catalunya

El Parlament de Catalunya va optar des del 2003 per una regulació innovadora del professorat contractat, obrint una nova via de carrera acadèmica basada en la contractació laboral, de manera complementària i no substitutiva de la funcionarial, tot recollint una reivindicació històrica dels moviments catalans de reforma universitària. Es van adoptar denominacions preses d’aquella tradició com són les de professorat lector o professorat agregat. També es regula per primera vegada des de la Generalitat republicana la contractació laboral indefinida com a professorat catedràtic o agregat. Aquest professorat és se- leccionat directament per les universitats i requereix una acreditació prèvia de recerca en el cas dels professors agregats, o de recerca avançada en el dels catedràtics, emeses per l’AQU Catalunya.47

Aquesta regulació fou possible a partir de l’aplicació de l’article 48 de la LOU, que reconeix a les comunitats autònomes la competència per establir el règim de PDI contractat i que, de manera diferent, reserva només a l’Estat la plena normació sobre els cossos docents universitaris, excloent-ne tota intervenció de les comunitats autònomes.

La LOU permet la contractació de professorat en unes determinades categories, que la LUC incorpora de manera singular i que s’identifiquen com a categories contractuals de les universitats públiques de Catalunya. També introdueix el concepte de personal acadèmic de la universitat, que queda integrat pel professorat dels cossos docents universitaris, pel professorat contractat i pels investigadors propis o vinculats a la universitat. Aquest concepte inclou, per tant, tot el personal que presta serveis acadèmics a la universitat, amb una regulació pròpia i específica. La incorporació a la LUC de disposicions relati-

47. L’impacte del nombre d’efectius de PDI contractat d’acord amb la LUC enfront del PDI universitari s’ha anat incrementant. En dades d’evolució dels anys 2011-2018, el total de PDI permanent de les universitats públiques del sistema és de 7.151, d’aquests 4.968 són funcionaris i 2.183, contractats (dades d’UNEIX i del Gabinet Tècnic de la Secretaria d’Universitats i Recerca).

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 205 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

ves als investigadors (art. 42, 61 i 62) va ser qüestionada per l’Estat durant la tramitació de l’avantprojecte de llei, atès que va considerar que el legislador català podia incórrer en un excés de regulació, més enllà de les bases estatals recollides a la LOU, no emparada constitucionalment. Aquesta discussió fou argumentada per la Generalitat i finalment els articles relatius al personal investigador van quedar incorporats a la LUC i l’Estat posteriorment no hi va recórrer.

La LUC incorpora la contractació, amb caràcter permanent, de professorat catedràtic, que correspon a aquelles persones que estan en possessió del títol de doctor i han efectuat una carrera docent i investigadora consolidada; de professorat agregat, que correspon a aquelles persones que estan en posses- sió del títol de doctor i que han efectuat una carrera docent i investigadora amb una capacitat provada. També preveu la contractació, amb caràcter no permanent, de la categoria de professorat lector, relativa a aquelles persones que estan en possessió del títol de doctor i que desenvolupen tasques docents i de recerca en la fase inicial de la seva carrera acadèmica; de professorat associat, que és contractat entre especialistes de reconeguda competència que acreditin que exerceixen la seva activitat professional fora de la universitat; de professorat visitant, que és contractat entre professors i investigadors de reconegut prestigi que procedeixin d’altres universitats o centres de recerca per desenvolupar activitats específiques de docència o projectes de recerca; de professorat emèrit, que correspon al professorat funcionari jubilat que ha prestat serveis destacats, i de professorat col·laborador.48 Finalment, com que la LOU no admetia la possibilitat que el professorat contractat en edat de jubilació pogués continuar col·laborant amb la universitat desenvolupant tasques acadèmiques de manera similar als funcionaris emèrits, el legislador català va reconèixer aquesta col·laboració amb caràcter honorari per permetre un tractament molt similar entre els dos col·lectius de PDI (funcionari i contractat).49

La LOU, tot i acceptar una regulació més àmplia de la contractació de professorat que en la normativa anterior, va mantenir la predominança del model

48. Amb caràcter permanent o temporal, la LUC incorporava la categoria de professorat col·laborador amb l’objectiu de desenvolupar tasques docents per donar cobertura a necessitats de docència qualificada en àmbits específics de coneixement. Aquesta categoria fou posteriorment suprimida per la LOMLOU. 49. Martí, i Grau, “El règim jurídic del personal docent i investigador contractat”.

206 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

funcionarial, tot establint un seguit de restriccions al PDI contractat, així com una limitació numèrica que no permet superar el 49 % del total del PDI de la universitat. Aquest condicionant de la plena llibertat de les universitats per determinar els seus recursos humans, amb evidents implicacions sobre la política de professorat de la Generalitat, va ser objecte de rebuig i discussió de bon principi des d’instàncies catalanes.

El legislador català, per pal·liar els efectes d’aquesta mesura, va optar per fixar a la LUC el sistema de còmput del percentatge en equivalència a temps complet, determinada no en el nombre de contractes, sinó en la dedicació efectiva dels professors a l’activitat universitària. Aquest còmput va ser objecte de controvèrsia en el recurs d’inconstitucionalitat presentat contra la LUC, que, com s’ha explicat més amunt, no va reeixir. Posteriorment, entre els canvis que la LOMLOU va introduir hem de destacar la incorporació d’aquest sistema de còmput segons la dedicació efectiva seguint el model de la LUC, que, tot i les discussions inicials fins i tot davant del TC, ha quedat finalment determinat legalment amb caràcter bàsic.50

La predominança del model funcionarial sobre el contractual va quedar re- flectida a la LOU en altres qüestions de rellevància, com en la impossibilitat del professorat contractat d’accedir i ocupar determinats òrgans de govern i de representació de la universitat. Són els càrrecs de rector, degà de facultat, director d’escola i director de departament. En aquest darrer cas a excepció dels constituïts en determinades àrees de coneixement fixades per l’Estat, la direcció dels quals podia ser coberta per professors catedràtics i titulars d’escola universitària, figures ara extintes, o per professorat contractat. El Grup Català al Congrés es va oposar a aquestes restriccions i va presentar-hi esmenes, cap de les quals no va prosperar. També els parlamentaris bascos van demanar que fos la comunitat autònoma la competent per regular l’accés i la remoció del càrrec de rector o rectora, argüint que el debat sobre aquesta figura corresponia a l’àmbit institucional propi de l’autonomia política de les comunitats autònomes. Des de Catalunya s’ha intentat en diverses ocasions, i fent ús dels instruments parlamentaris i de negociació amb l’Estat, remoure

50. Fou també l’opció elegida per altres comunitats autònomes com Andalusia. L’article 48 de la LOU manté que el professorat contractat no pot superar el 49 % del total de PDI de la universitat, en equivalència a temps complet, sense considerar el professorat contractat que no imparteix docència en estudis oficials, ni el personal propi dels instituts d’investigació adscrits a la universitat ni de les escoles de doctorat.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 207 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

aquesta reserva exclusiva a l’accés al càrrec de rector o rectora als catedràtics funcionaris, superant políticament aquesta limitació jurídica i doctrinal. Fins ara sense èxit.

Contràriament, la LOU permetia al PDI contractat accedir als càrrecs de director o directora d’institut universitari i de vicerector o vicerectora. La seva participació i representació, però, va quedar indirectament limitada a determinats òrgans col·legiats de la universitat, com el claustre i les juntes de facultat o d’escola, atès que el 51 % dels seus membres havien de ser dels cossos docents universitaris. També al consell de govern de la universitat, atès que, del màxim de 50 membres de la comunitat universitària que hi és representada, el 30 % eren elegits entre degans de facultat, directors d’escola i directors d’instituts universitaris. La LOU, però, no va establir limitacions a la participació en el consell de departament integrat per tots els doctors i una representació del PDI no doctor, ni en la junta consultiva ni en el consell de govern en matèria acadèmica, ambdós òrgans, aquests, de caràcter assessor.

En la seva aprovació, la LUC, que disposava de poca capacitat real per desenvolupar els aspectes bàsics, va establir un principi de caràcter programàtic a l’article 43.2, consistent a declarar que les universitats han de garantir, en el seu àmbit d’autonomia, la identitat dels drets del professorat contractat permanent amb els dels professors dels cossos docents universitaris, que s’ha de dur a terme sens perjudici de la legislació bàsica. Aquest principi permet a la universitat adoptar mesures preservadores de la identitat de drets entre els dos col·lectius.51

Posteriorment, amb la LOMLOU es va incrementar l’abast de la participació del PDI contractat en els òrgans de govern i representació de les universitats, atès que permet que els càrrecs acadèmics, excepte el de rector o rectora, puguin ser ocupats per professorat contractat permanent i deixin d’estar reservats en primera instància als cossos de funcionaris docents (art. 24 i 25 de la LOU). També ha quedat suprimida l’obligació que els òrgans col·legiats de govern (claustre i juntes de facultat i escola) hagin de tenir una represen- tació majoritària de membres dels cossos docents universitaris (art. 16 i 18 de

51. La Llei de la ciència, la tecnologia i la innovació dona un nou impuls a la contractació mitjançant les noves categories laborals, especialment la d’investigador distingit, aplicables a les universitats quan siguin perceptores de fons destinats a la contractació de personal o al desenvolupament de programes propis d’R+D+I.

208 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

la LOU). Aquesta nova regulació, més pròxima als objectius i els principis de la LUC, apropa els dos col·lectius de professorat. L’accés al càrrec de rector o rectora és una qüestió que caldrà que es tracti amb el rigor que requereix en el moment de revisió del sistema de governança universitària, que no hauria de demorar-se gaire, atès que, a hores d’ara, és un dels aspectes més importants i més necessitats de reflexió i reforma.

El legislador autonòmic va considerar necessari fixar uns requisits específics per accedir a determinades categories contractuals de PDI, com a garantia de qualitat del professorat contractat, més enllà dels mínims bàsics obligats per la LOU. Consisteixen a haver d’acreditar dos anys d’activitat docent, investigadora, de transferència de tecnologia o de coneixement predoctoral o postdoctoral en situació de desvinculació de la universitat contractant.52 En el cas del professorat lector, que equival a la figura estatal de professor ajudant doctor, se li requeria aquesta desvinculació en la redacció inicial de la LOU, i també a la LUC. Una vegada modificat l’article 50 per la LOMLOU, ha quedat establert com a mèrit preferent.53 La LUC també demana el requisit de desvinculació al professorat agregat i catedràtic, que corresponen a la figura estatal de professorat contractat doctor, al qual la LOU no exigia aquest requisit, atès que només havia d’acreditar tres anys d’activitat docent i investigadora o prioritàriament investigadora postdoctoral. Aquest requisit també va quedar incorporat a la LUC per als agregats i els catedràtics. Val a dir que l’article 52 va ser modificat per la LOMLOU, que ha suprimit aquesta exigència de desvinculació. La llei catalana l’ha mantingut atès que la seva finalitat és reforçar la qualitat docent i investigadora.

El posicionament de la LUC de garantiment de la qualitat ha quedat reforçat i reconegut a l’article 172.2.f ) de l’EAC 2006, que reconeix la competència de la Generalitat, compartida amb l’Estat, i sens perjudici de l’autonomia

52. La desvinculació exigida per la LUC al professorat catedràtic, agregat o lector, es considera acomplerta si els estudis de doctorat han estat cursats íntegrament en una altra universitat que li hagi expedit el títol de doctor. Per facilitar la transició al nou requeriment de la LUC, en la disposició transitòria setena també s’estableix el supòsit en què no era exigible a determinades persones. 53. El nivell d’exigència per a la incorporació de professorat ajudant doctor ha quedat re- baixat a la LOU, motiu pel qual la LUC s’ha d’entendre afectada i aquest requisit ha de ser considerat un mèrit. L’article 50.a) de la LOU diu: “[…] y será mérito preferente la estancia del candidato en universidades o centros de investigación de reconocido prestigio, españoles o extranjeros, distintos de la universidad que lleve a cabo la contratación.”

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 209 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

universitària, sobre l’avaluació i el garantiment de la qualitat i de l’excel·lèn- cia de l’ensenyament universitari i també del PDI. Els conceptes d’avaluació i d’excel·lència són clau en el sistema universitari de Catalunya.

L’objectiu de la LUC de perseguir un nivell elevat d’exigència i qualitat per a la contractació de professorat, amb una regulació explícita diferent de la prevista en la norma bàsica, no va ser discutida constitucionalment. En el desplegament reglamentari de la LUC es van dictar el Decret 404/2006, de 24 d’octubre, pel qual es regulen les funcions del professorat contractat per les universitats públiques del sistema universitari de Catalunya, i el Decret 128/2010, de 14 de setembre, sobre l’acreditació del coneixement lingüístic del professorat de les universitats del sistema universitari de Catalunya.54

En relació amb el règim retributiu del PDI contractat, l’article 71 de la LUC en declara el caràcter uniforme per a totes les universitats públiques i determina els conceptes retributius aplicables. Malgrat que la LUC encomana al Govern el seu establiment, aquesta tasca s’ha articulat en el marc del conveni col·lectiu del PDI de les universitats públiques catalanes, a di- ferència de les retribucions addicionals per mèrits docents, investigadors i de gestió, que poden percebre tant el PDI funcionari com el contractat, a l’empara del que estableix l’article 72 de la LUC, que s’han determinat pel Decret 405/2006, de 24 d’octubre.

La llei catalana també regula, en alguns aspectes de manera pionera, un règim força complet de llicències i excedències per al professorat contractat, que tenen com a objectiu el foment de la recerca, la transferència i la col·laboració interuniversitària. La LUC valora la mobilitat del professo-

54. Amb anterioritat a la LUC s’havien dictat un conjunt de normes de caràcter reglamentari, emparades per l’EAC 1979, i sobre la base de la STC 131/1996 —ja citada— i dictada arran del conflicte positiu de competències interposat per la Generalitat amb motiu del Reial decret 557/1991, de 12 d’abril; són decrets reguladors de qüestions de caràcter estructural i programàtic, com són, entre d’altres, el Decret 258/1997, de 30 de setembre, pel qual es regula la programació universitària de Catalunya i els procediments de creació o reconeixement i de reordenació de centres docents universitaris i d’implantació d’ensenyaments, i el Decret 390/1996, de 2 de desembre, de regulació del règim d’adscripció a universitats públiques de centres docents d’ensenyament superior. Aquestes normes continuen vigents, tot i que amb les adaptacions orgàniques i funcionals necessàries derivades de la LUC i la LOMLOU, que foren aprovades amb posterioritat. Caldria una revisió, actualització i simplificació dels procediments administratius propis de l’administració electrònica.

210 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

rat, que és una de les finalitats perseguides pel legislador per promoure el desenvolupament de programes o activitats de recerca en entitats públiques o privades, creades, participades o vinculades a la universitat, i facilitar la creació d’empreses de base tecnològica, en els dos casos directament relacionades amb l’activitat científica o tècnica que el professorat exerceix a la universitat. També promou la mobilitat per desenvolupar programes o activitats docents o de recerca en altres universitats, en entitats públiques o privades creades o participades per les universitats i en altres entitats amb les quals la universitat tingui subscrit un conveni de col·laboració. La LUC incorpora una excedència especial per un període màxim de quatre anys, i fins a un any sabàtic per cada sis anys d’activitat acadèmica, sempre que es dediqui a activitats de formació o col·laboració en una universitat o centre de recerca de fora de Catalunya. Aquest règim d’obertura, mobilitat i col· laboració ha estat posteriorment recollit en la normativa estatal aplicable al col·lectiu de PDI permanent i, per tant, també al funcionari —sobre el qual la llei catalana no podia tenir-hi incidència—. La LOMLOU també ha recollit, encara que en menor grau, mesures que afavoreixen la mobilitat, la permeabilitat entre la universitat i l’empresa i el foment de la recerca, com és una excedència de fins a cinc anys per incorporar-se a empreses de base tecnològica. Aquestes mesures han quedat completades amb l’aixecament i la superació dels límits que la Llei d’incompatibilitats establia a aquestes participacions (Llei 53/1984, de 26 de desembre, art. 12.1.d).55 Aquests canvis en el règim jurídic aplicable a les compatibilitats del professorat universitari han significat un impuls important a la transferència de coneixement i la innovació.

La LOMLOU obre també la possibilitat al PDI de participar tant en la creació com en les activitats d’empreses de base tecnològica, mitjançant contractes, d’acord amb l’article 83 de la LOU. Tot i aquesta obertura, l’avenç més significatiu es va produir a partir de la Llei de la ciència, la tecnologia i la innovació, que incorpora uns objectius i un règim jurídic destacable aplicable

55. La Llei 53/1984 ha estat modificada per la Llei de la ciència, la tecnologia i la innovació, per haver establert que el personal investigador al servei dels organismes públics de recerca de les universitats públiques i d’altres entitats de recerca dependents de les administracions públiques podrà ser autoritzat a prestar serveis en societats creades o participades per aquests, en els termes establerts en la Llei d’incompatibilitats del personal al servei de les administracions públiques i en la Llei 14/2011, d’1 de juny. Els límits al percentatge de participació en societats de capital tampoc no són aplicables al PDI de les universitats.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 211 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

tant als recursos humans dedicats a la recerca com al foment, la promoció i el desenvolupament d’R+D+I. Queda pendent, en alguns aspectes, que el rè- gim de flexibilitat, mobilitat, cooperació i universalitat aplicable a la ciència pugui ser també extensible a l’activitat de docència universitària i a altres activitats acadèmiques en els termes que legalment es determinin. Aquestes modificacions recauen, en part, en la normativa bàsica i, per tant, caldrà en- degar l’activitat parlamentària necessària per promoure l’impuls normatiu que permeti aquestes millores.

Per acabar aquest epígraf, hem de fer referència al Pla Serra Húnter (PSH). La LUC, amb l’objectiu de promoure les noves figures de professorat, va introduir una previsió de contractació de professorat catedràtic i agregat, en un període de dotze anys, amb una dotació econòmica amb càrrec als pressupostos de la Generalitat de Catalunya per cofinançar el 50 % del cost del contracte. Poc després, l’Acord de Govern d’1 d’agost de 2003 va aprovar el Pla adoptant la denominació Jaume Serra Húnter en memòria de qui fou rector de la UB i qui va conduir, als anys trenta, el procés cap a la constitució de la UAB.

El PSH és un instrument de política de professorat contractat que, en el marc de la col·laboració que ofereix el CIC, s’ha mantingut actiu des de l’any 2001, i s’ha anat adaptant a les necessitats canviants. L’objectiu del Pla és la capta- ció i la retenció de talent i la seva incorporació a les universitats públiques, mitjançant un sistema de selecció específic, que consisteix a fixar unes condicions de contorn dels concursos de les universitats públiques per fomentar-ne la concurrència, la transparència i la selecció dels aspirants més qualificats, d’acord amb els criteris següents: a) Perfils oberts difosos en mitjans de reconegut prestigi acadèmic. b) Comissions de selecció lliures de conflicte d’interès. c) Promoció de millores procedimentals per facilitar l’accés als candidats a la convocatòria, i publicitat de la informació del concurs (membres de la comis- sió, criteris de valoració, dates de les proves i valoració de les candidatures).

En una segona etapa, l’any 2012, el PSH es va revisar i modificar, d’acord amb les universitats públiques, amb la finalitat de fomentar la contractació de PDI altament qualificat i amb mèrits homologables als dels estàndards interna-

212 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

cionals;56 també per augmentar la concurrència en els concursos i complir amb el Codi de conducta per a la contractació d’investigadors aprovat per la Comissió Europea el 2005. Finalitzada aquesta segona etapa, la Llei 3/2016, del 15 de desembre, de pròrroga del PSH, modificada posteriorment per la Llei 5/2017, del 28 de març, que fixa la vigència del Pla fins al 31 de desembre del 2020, ha establert les característiques de la tercera fase. Per l’Acord de Govern de 16 de maig de 2017, s’ha aprovat el PSH per al període 2016-2020 i se n’han concretat les característiques. La gestió del PSH s’articula mitjançant convenis signats entre l’Administració de la Generalitat i les universitats. El conveni vigent ha estat formalitzat l’1 d’agost del 2017 i modificat per addenda el 14 de gener del 2019.

Regularment es duu a terme una avaluació dels resultats obtinguts, que són presentats a les universitats i al Consell Assessor del Pla. En la darrera reunió d’aquest Consell, l’any 2019, s’ha posat de manifest que el professorat adscrit al Pla presenta notables resultats tant pel que fa a docència com a recerca.57 No obstant això, s’han identificat nous reptes i s’han proposat accions de millora que caldrà implementar.58 El PSH ha de contribuir no només a la

56. Disposició addicional dissetena, apartat 2, de la Llei 5/2012, de 20 de març, de mesures fiscals, financeres i administratives i de creació de l’impost sobre les estades en establiments turístics. 57. Segons les dades d’UNEIX, entre el 2014 i el 2018 el PSH ha representat el 22 % de les noves contractacions de professorat lector. El PSH contribueix a la bona posició de les universitats públiques catalanes en les principals classificacions. 58. Per a més informació, consulteu: serrahunter.gencat.cat. Document del Consell Assessor Pla Serra Húnter. Reunió anual el 27 de juny de 2019. Del document destaquem les accions de millora del Pla detectades, algunes en procés i d’altres planificades: • Avaluació del PSH: indicadors de rendiment del professorat i de publicitat, concurrència i transparència de les universitats. • Millora en la gestió interna i simplificació del procés de sol·licitud de la crida amb un nou portal, PLASH. • Impuls en el canvi de registre i recepció de sol·licituds a les universitats (a la UAB). • Col·laboració amb l’Escola d’Administració Pública de Catalunya en l’organització d’una jornada sobre processos selectius. • Ampliació del Pla pilot de l’AQU Catalunya per agilitar el procés d’avaluació. • Avaluació PSH: enquesta de satisfacció als membres de comissions i secretaris/àries. • Obtenció de dades de les universitats sobre integració del professorat. • Ajuts/borses de viatge per als candidats. • Pròrroga del Pla (estudi de possibles canvis) i dimensionament per al reemplaçament de la “generació LRU”. (https://serrahunter.gencat.cat)

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 213 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

captació de PDI d’alt nivell, sinó també a resoldre diferents problemàtiques de les universitats quant al seu PDI, com és el necessari relleu generacional i la selecció de perfils especialitzats.

Per reforçar el PSH, la Llei 4/2017, del 28 de març, de pressupostos de la Ge- neralitat de Catalunya per al 2017, el 2019 encara prorrogada, va introduir una disposició addicional vint-i-unena, d’acord amb la qual la reposició d’efectius de PDI s’ha d’efectuar majoritàriament en el marc de la contractació de personal acadèmic d’excel·lència del PSH.59 Contra aquesta disposició es va presentar davant del TC el Recurs d’inconstitucionalitat núm. 3410-2017, promogut per la defensora del poble, que al·legava que aquesta previsió legal excedeix l’objecte propi d’una llei de pressupostos, perquè es tracta d’una dis- posició organitzativa aliena a la política pressupostària o econòmica. També considerava que vulnerava l’autonomia universitària. La STC 141/2018, de 20 de desembre, desestima el recurs i conclou que la disposició està correctament inclosa dins dels límits materials de les lleis de pressupostos, en existir una connexió directa amb el pressupost i la seva execució. El TC també manifesta que resulta evident la imposició normativa de la disposició atès que obliga que la reposició d’efectius es faci majoritàriament a través del PSH. Arriba a la conclusió que aquesta limitació és admissible dins el marge constitucional de configuració legal del dret a l’autonomia universitària, atès que aquest dret no es comporta com un límit absolut, sinó que ha de tenir presents les limitacions que provenen d’altres drets fonamentals, de l’existència d’un sistema universitari nacional i del fet que l’ensenyament superior estigui conformat com un servei públic. Finalitzem la breu reflexió sobre el PSH manifestant que no ha estat exempt de crítiques per part de determinats sectors acadè- mics, que el consideren invasiu de l’autonomia universitària.60

Com a conclusió d’aquest epígraf podem considerar que les polítiques aplicades per la Generalitat de Catalunya, des de l’inici del model contractual de PDI impulsat per la LUC, quan han estat objecte de controvèrsia competencial,

59. Disposició addicional vint-i-unena: “A l’efecte de garantir les polítiques pròpies relatives al personal docent i investigador de les universitats públiques de Catalunya, la reposició d’efectius per a l’any 2017 s’ha d’efectuar majoritàriament en el marc de la contractació de personal acadèmic d’excel·lència del Pla Serra Húnter, en el qual participen totes les universitats públiques de Catalunya.” Aquesta previsió legal estava introduïda, en termes similars, a les lleis de pressupostos de la Generalitat de Catalunya des de l’any 2014. 60. Embid, “Los flexibles límites de la autonomía universitaria”.

214 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

han quedat en bona part consolidades. L’evolució seguida pel PDI contractat ha estat positiva, tot i que encara es requereixen modificacions legals que con- tribueixin a la seva plena equiparació al col·lectiu de PDI funcionari. En tot cas, el règim jurídic aplicable al PDI, sigui quina sigui la seva vinculació amb la universitat, hauria de ser objecte de reflexió i d’actualització en els seus aspectes fonamentals, com són l’accés i la reposició d’efectius, la carrera acadèmica, el sistema d’avaluacions, la mobilitat i el règim de retribucions, entre d’altres. El fet és que podem afirmar que des dels inicis, i de manera incremental al llarg del temps, les institucions i la comunitat universitària, en el seu conjunt i a tot el territori, treballen per la qualitat del professorat universitari malgrat les dificultats competencials, de finançament i estructurals que pateix el sistema.

4.2. L’avaluació i el garantiment de la qualitat en el sistema universitari. L’AQU Catalunya

La qualitat és un objectiu intrínsec a l’acció universitària catalana, compartit per tots els agents implicats, que exerceixen diferents graus de competències i funcions respecte de la qualitat en el marc d’una responsabilitat conjunta. L’Agència per a la Qualitat del Sistema Universitari de Catalunya (AQU Ca- talunya) n’és l’instrument estructural. Des de la dècada dels noranta i fins a l’actualitat les universitats assoleixen un paper molt actiu en matèria de qualitat. Dissenyen i aproven estratègies, destinen unitats orgàniques internes a l’assegurament de la qualitat, i apliquen metodologies d’avaluació i estàndards reconeguts internacionalment. L’AQU Catalunya és una eina impulsora i de suport a les universitats.

La LUC va donar un fort impuls no només a l’AQU Catalunya, sinó també a les polítiques de qualitat aplicables a les universitats. D’acord amb l’article 137, correspon a l’AQU Catalunya l’emissió de les acreditacions de recerca i recerca avançada, necessàries per accedir a un contracte de professorat agregat o de catedràtic o catedràtica. També li va atribuir l’avaluació de l’activitat desen- volupada pel personal investigador i la valoració dels mèrits individuals, docents i de gestió del PDI funcionari i contractat. Aquesta valoració té efectes en l’assignació dels complements retributius addicionals (art. 72 de la LUC).

L’any 2001, la LOU havia reconegut explícitament a les comunitats autònomes la competència per disposar dels seus propis òrgans de certificació, acredita-

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 215 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

ció i avaluació de la qualitat universitària i especialment del seu professorat. Aquesta fou una de les qüestions irrenunciables presentades pel Grup Català al Congrés durant el procés de discussió i esmenes. La llei bàsica reconeix a l’article 31 la possibilitat que les funcions d’avaluació, certificació i acreditació puguin ser efectuades pels òrgans d’avaluació que les comunitats autònomes determinin per llei, en l’àmbit de les seves respectives competències, i sens perjudici de les que exerceixin altres agències d’avaluació de l’Estat o de les comunitats autònomes. La incorporació d’aquesta regulació a la llei estatal va contribuir a reconèixer i consolidar l’activitat que, de manera ininter- rompuda, havia desenvolupat l’AQU Catalunya des de la seva creació com a consorci pel Decret 355/1996, de 29 d’octubre, i que havia estat pionera a l’Estat espanyol en molts aspectes.

El nou enfocament en la promoció i l’avaluació de la qualitat universitària aportat per la LUC podria quedar resumit en els principis de coordinació, cooperació i col·laboració entre tots els agents, i en l’establiment de vincles amb altres agències autonòmiques, estatals i internacionals, especialment les europees. Aquests principis permeten que, en major o menor grau, les seves activitats puguin ser reconegudes i considerades entre si, sempre que garanteixin un nivell de qualitat i rigor en l’avaluació anàleg i l’aplicació de paràmetres objectius homologables a Europa i tècnicament acceptables. Les activitats d’aquestes agències, però, han de ser expressament reconegudes per l’AQU Catalunya. Recordem que aquesta és una de les qüestions que foren impugnades davant del TC en el Recurs d’inconstitucionalitat núm. 3280- 2003 contra determinats articles de la LUC.

La defensa de les competències de la Generalitat en polítiques de qualitat universitària tampoc no ha estat senzilla. El Govern de la Generalitat ja havia presentat un conflicte positiu de competències contra el Pla Nacional d’Avaluació de la Qualitat de les Universitats l’any 1996, per considerar que vulnerava les competències assumides per la Generalitat, del qual va desistir amb posterioritat perquè va considerar que la LOU reconeixia competències d’avaluació a les comunitats autònomes en aquest àmbit concret.61

61. Conflicte positiu de competències núm. 1051-1996, sobre el Reial decret 1947/1995, d’1 de desembre, pel qual s’estableix el Pla Nacional d’Avaluació de la Qualitat de les Universitats. Per un escrit del Gabinet Jurídic de la Generalitat al TC en va desistir, i per la Interlocutòria del TC de 16 de novembre de 2004 es va acordar el desistiment.

216 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

Quan es va aprovar la LUC, les accions relatives a la qualitat universitària havien estat objecte de conflictivitat constitucional en alguns dels recursos d’inconstitucionalitat que es van presentar contra la LOU62 i que afectaven aspectes relatius a la intervenció de l’ANECA, que és l’única agència competent sobre el PDI funcionari. La seva avaluació esdevé decisiva en l’accés a la funció pública universitària. La part recurrent manifestava que l’avalua- ció positiva de l’ANECA o òrgan anàleg de les comunitats autònomes, com a requisit previ a la contractació del professor o professora, implicava una ingerència en l’autonomia universitària i que era una acció innecessària i desproporcionada per a la finalitat relativa a assegurar la qualitat del professorat. Anys després, la STC 131/2013, de 5 de juny, va desestimar aquesta al·legació en considerar que la intervenció externa d’una entitat d’avaluació no incideix en la contractació del professorat, que correspon a la universitat, perquè es tracta d’un requisit de comprovació de la seva idoneïtat en la línia del que s’està fent a Europa.

Una de les dificultats que van trobar les agències autonòmiques i especialment la catalana, molt activa, fou l’ànim expansiu de l’Estat a l’hora de dotar de competències l’ANECA, que es va manifestar quan es va aprovar el Reial decret 1052/2002, d’11 d’octubre, pel qual es regula el procediment per a l’obtenció de l’avaluació de l’ANECA i de la seva certificació, a l’efecte de la contractació de PDI universitari. El Govern de la Generalitat va plantejar el

62. És destacable el Recurs d’inconstitucionalitat 1725-2002 contra diversos preceptes de la LOU interposat pels grups parlamentaris Socialista, Mixt i Federal d’Esquerra Unida, en el qual es discuteix l’abast de les competències de l’ANECA i d’altres agències o òrgans d’avaluació externa de les comunitats autònomes, en l’accés a PDI, i que es va dirimir molt temps després en la STC 131/2013, de 5 de juny, en especial, el FJ 8.b). A títol informatiu, destaquem que la Generalitat va presentar un recurs contenciós administratiu davant del Tribunal Superior de Justícia de Madrid (TSJM) contra la Resolució de la Direcció General d’Universitats del Ministeri d’Educació i Ciència, de 18 de febrer de 2005, que modificava diversos aspectes del procediment de presentació de sol·licituds d’avaluació o informe a l’ANE- CA per a la contractació de PDI, atès que va considerar que alterava el model de professorat de la LUC i afectava les competències de l’AQU Catalunya. La Resolució establia de manera pràcticament general que els professors pertanyents als cossos docents universitaris o que posseïen l’habilitació necessària per accedir-hi s’entenien qualificats “automàticament” per ser contractats en les diferents figures contractuals de la LOU, sense necessitat de sol·licitar l’avaluació. La Generalitat al·legava la necessitat d’avaluació positiva prèvia, sense excepcions. En el moment de dictar-se sentència, el procediment d’habilitació havia estat substituït pel d’acreditació, però la Sentència del TSJM núm. 390/2009, de l’11 de març, que va desestimar el recurs interposat per la Generalitat de Catalunya, va considerar conforme a llei l’esmentat automatisme aplicable al PDI funcionari.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 217 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

conflicte positiu de competències núm. 1130-2003, de 17 de maig, perquè va considerar que l’Estat incorria en incompetència en l’atribució de funcions executives a l’ANECA amb efectes sobre tot el territori, quan aquestes funcions haurien de correspondre plenament a l’agència catalana, sens perjudici dels principis de cooperació i col·laboració apuntats. Aquestes funcions, l’any 2003, foren efectivament atribuïdes per la LUC a l’AQU Catalunya. El conflicte fou resolt per la STC 107/2014, de 26 de juny, que va declarar la constitucionalitat d’un model de convivència, derivada de la naturalesa de la competència compartida, entre un model comú per al professorat que aspiri a l’exercici en qualsevol universitat espanyola i un model propi en l’àmbit autonòmic, en virtut del qual la Generalitat de Catalunya pot establir el procediment d’acreditació del professorat que el capaciti per a l’exercici professional en les universitats catalanes. Feta aquesta consideració, el TC manifesta que l’establiment d’un mecanisme de coordinació que permeti dotar d’efectes generals en tot el territori les avaluacions i les acreditacions fetes per l’AQU Catalunya s’hauria de constituir d’acord amb l’article 31.3 de la LOU.63 A la pràctica, aquest règim de cooperació s’ha anat consolidant, i la col·laboració entre agències autonòmiques, l’ANECA i agències o entitats internacionals d’avaluació i certificació és una de les activitats que l’AQU Catalunya desenvolupa en el seu pla de treball.

Una altra qüestió que va generar conflictivitat fou la relativa a l’avaluació dels plans d’estudis i de les seves modificacions. El Reial decret 1393/2007, de 29 d’octubre, pel qual s’estableix l’ordenació dels estudis universitaris, atri- buïa a l’ANECA aquestes avaluacions. Aquest fet va motivar la interposició per part del Govern de la Generalitat del conflicte positiu de competències núm. 675-2008, perquè considerava que aquesta funció era competència de la Generalitat de Catalunya. Posteriorment, amb la modificació de l’esmentada disposició estatal operada pel Reial decret 867/2010, de 2 de juliol, es va preveure la possibilitat que els òrgans d’avaluació de les comunitats autònomes, que complien amb els criteris i estàndards de qualitat de l’ENQA, poguessin avaluar els plans d’estudis de les universitats.64 L’AQU Catalunya els complia i des de llavors és l’agència competent per a l’avaluació dels plans d’estudis de les universitats catalanes en el marc del seu procediment de verificació,

63. STC 107/2014, de 29 de juny, en especial el FJ 7. 64. Estàndards i directrius per a l’assegurament de la qualitat en l’espai europeu d’educació superior (https://enqa.eu).

218 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

fet que va motivar que la part catalana desistís del conflicte de competències que s’havia interposat.

La presència internacional de l’AQU Catalunya ha estat molt rellevant. És membre fundadora de l’ENQA i, després de superar la primera avaluació externa internacional coordinada per aquesta associació l’any 2007, en va assolir l’estatus de membre de ple dret.65

L’ENQA difon informació, experiències i bones pràctiques en matèria de control de la qualitat de l’ensenyament superior a les agències de qualitat i a les autoritats i les institucions públiques d’ensenyament superior de l’EEES. L’ENQA requereix que les agències que en formen part com a membre de ple dret siguin avaluades com a mínim cada cinc anys, per tal de verificar que es compleixen els criteris requerits per poder mantenir aquest estatus.66

El marc regulador de l’AQU Catalunya el configura la Llei 15/2015, del 21 de juliol, que determina que la seva finalitat és “promoure i garantir la qualitat de l’educació superior, d’acord amb els estàndards acadèmics i socials internacionals i europeus”, i “proporcionar als agents de l’educació superior criteris i referents per assolir els màxims estàndards de qualitat en el compliment de llurs funcions, tot atenent l’interès que la societat té per una educació superior de qualitat”. La nova formulació de l’AQU Catalunya afecta les seves funcions i la composició dels òrgans de govern, d’avaluació i d’acreditació; reforça la seva independència, i es fa ressò de les recomanacions resultants de les avaluacions externes efectuades periòdicament per l’ENQA.

El reconeixement internacional de l’AQU Catalunya ha enfortit la impor- tància de la seva activitat d’avaluació, acreditació i certificació, i li ha atorgat una capacitat, reconeguda externament, com a agència avaluadora en

65. L’any 2012, l’AQU Catalunya va estar sotmesa novament a una avaluació externa internacional per part de l’ENQA, que va concloure que complia amb els estàndards europeus i amb les disposicions fixades per aquest organisme per continuar com a membre de ple dret d’aquesta associació durant el quinquenni 2012-2017. Actualment es troba en un nou procés d’avaluació (http://www.aqu.cat). 66. L’AQU Catalunya forma part del European Quality Assurance Register for Higher Edu- cation (EQAR) (2008), la International Network for Quality Assurance Agencies in Higher Education (INQAAHE) (1998), el European Consortium for Accreditation (ECA) (2009) i també de la Red Española de Agencias de Calidad Universitarias (REACU) (2006). L’AQU Catalunya ha estat la primera agència de qualitat europea certificada amb la norma ISO.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 219 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

qualsevol país que pertanyi a l’EEES o que apliqui els estàndards europeus, sempre que sigui compatible amb les legislacions corresponents. Aquesta Llei 15/2015, del 21 de juliol, té la voluntat de facilitar que l’AQU Catalu- nya s’adapti als nous escenaris que derivin de l’evolució de la cultura de la qualitat; afavoreixi la innovació en la docència, la recerca i la gestió universitària, i sigui un referent com a creadora de coneixement en aquest àmbit, exportable també a altres sectors. L’AQU Catalunya ha d’esdevenir la institució de referència en el manteniment actualitzat dels conceptes de qualitat i d’excel·lència, que han de caracteritzar el sistema universitari i d’educació superior de Catalunya presents i futurs, alineant-se en l’entorn internacional i escoltant amb atenció les necessitats del sector i del conjunt de la societat.67

L’AQU Catalunya també desenvolupa una funció important en els sistemes d’indicadors i d’informació impulsats per l’Administració de la Generalitat, juntament amb les universitats, com són el sistema d’informació universitari UNEIX68 i l’eina de seguiment de titulacions oficials WINDDAT,69 tots ells instruments necessaris per al disseny de noves polítiques en matèria d’universitats i recerca, i d’interès general per a tots els agents del sistema. Un altre aspecte clau són els estudis d’inserció professional elaborats per l’AQU Catalunya en col·laboració amb els consells socials de les universitats públi- ques, les universitats privades i els centres adscrits, i les dades contingudes en el sistema UNEIX. El darrer ha estat publicat l’any 2017.

4.3. La relació entre la universitat i l’empresa. Breu referència al Pla de Doctorats Industrials

El Pla de Doctorats Industrials és una de les iniciatives recents de foment impulsat per la Generalitat juntament amb les universitats.70 Consisteix en l’atorgament d’ajuts a universitats, centres de recerca, fundacions hospitalà- ries i empreses per al desenvolupament de projectes de doctorat industrial en qualsevol àmbit de coneixement i en qualsevol sector empresarial. El Pla

67. AQU Catalunya, 10 anys de compromís amb la qualitat universitària. AQU Catalunya. 68. Bravo-Pijoan, “Uneix”, 363-368. 69. Álvarez, i Gassiot, “Winddat, una eina per al seguiment de les titulacions oficials”. 70. Per a més informació: https://doctoratsindustrials.gencat.cat.

220 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

parteix de l’experiència de dos models de referència en l’àmbit europeu: les Conventions Industrielles de Formation par la Recherche (CIFRE), actiu a França des dels anys vuitanta, i l’Industrial PhD Program, actiu a Dinamarca des del 1988.

El projecte de recerca doctoral es desenvolupa en el marc estratègic d’una empresa i, alhora, en el si d’un grup de recerca d’una universitat pública o privada, centre de recerca o fundació hospitalària, en el qual la persona doc- toranda duu a terme la seva formació investigadora fins a la tesi doctoral. Les entitats de l’entorn empresarial i acadèmic signen un conveni de col·laboració per al desenvolupament del projecte de doctorat industrial.71

En les cinc edicions efectuades des de l’any 2012, s’han iniciat 437 projectes amb la col·laboració de 437 empreses o institucions de diferents dimensions i àmbits, juntament amb les universitats, els centres de recerca i les altres institucions. La inversió publicoprivada associada al Pla és de 60,6 milions d’euros, dues terceres parts dels quals provenen del sector privat. La primera avaluació d’impacte del Pla de Doctorats Industrials ha estat positiva, atès que augmenta l’ocupabilitat dels doctors i genera beneficis directes tant per a les universitats com per a les empreses.72

5. Apunt final

La breu exposició feta sobre les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària, enfocada només en els àmbits materials de més rellevància ju- rídica i, per tant, incompleta, ens porta a fer algunes reflexions.73

1. La primera és constatar que Catalunya des de l’inici de la democràcia ha treballat per consolidar un espai propi en matèria d’universitats. La Generalitat i les universitats han hagut de superar dificultats per bastir un sistema propi que, en no poques ocasions, ha entrat en controvèrsia competencial amb l’Estat. Catalunya ha intervingut en nombrosa conflictivitat

71. Córdoba, i Huertas, “El Pla de Doctorats Industrials”. 72. Segons les dades disponibles a la Secretaria d’Universitats i Recerca (Gabinet Tècnic). 73. Per aprofundir-hi, vegeu: Vilalta, Construint la Catalunya del coneixement, que incorpora informació detallada i xifres d’interès.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 221 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

constitucional. Construir un espai legal i doctrinal per donar solidesa a aquestes polítiques ha estat una tasca constant i complexa i, actualment, encara insuficient.

2. La segona és posar de manifest que s’han prioritzat polítiques encaminades a impulsar i fomentar plans, programes i actuacions centrades en els àmbits següents: a) El professorat universitari contractat com a model propi del sistema universitari de Catalunya, amb el disseny d’unes categories i una carrera contractual que no és substitutiva de la funcionarial i que hauria de ser plenament equiparable en funcions, representació i participació al professorat dels cossos estatals. El PSH n’és un dels instruments jurídics impulsors. b) La qualitat i la millora contínua del servei universitari i del PDI, sigui quina sigui la seva vinculació amb la universitat. En aquesta qüestió, les universitats i l’AQU Catalunya, com a òrgan extern de garantiment de la qualitat, tenen una funció primordial. La qualitat ha esdevingut una de les prioritats de tots els agents del sistema i tot fa pensar que continuarà sent així. La importància de la qualitat universitària és reconeguda per la comunitat aca- dèmica i per la societat en general. Recordem que l’EAC 2006 explicita per primera vegada aquesta competència. c) Les beques i els ajuts a l’estudi universitari, que són encara objecte de re- clamació de transferència per part de l’Estat, amb la dotació econòmica que garanteixi el compliment de les seves finalitats, i que, malgrat les sentències del TC favorables a Catalunya, encara no s’ha materialitzat. El programa de beques Equitat, impulsades per l’Administració de la Generalitat i les universitats, complementari a l’estatal, contribueix a pal·liar part dels desajustos del règim general de beques i ajuts, que requereix ser modificat en profunditat atenent les característiques socials i econòmiques de Catalunya i de la resta del territori. Les beques Equitat, però, són insuficients per cobrir les necessitats dels estudiants de manera vinculada a la política de preus públics aplicables a les universitats de Catalunya. La reclamació de les beques a l’Estat, la re- formulació de les beques Equitat i la fixació dels preus públics universitaris haurien de ser polítiques complementàries, adreçades a l’assegurament de l’accés als estudis universitaris sense que les condicions econòmiques en siguin un impediment. Les iniciatives del Govern en aquestes qüestions tampoc no

222 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

poden quedar desvinculades del finançament universitari, també necessitat de reflexió i reforma.74 d) La gestió de plans i programes de foment en matèria d’universitats i recerca mitjançant l’AGAUR, com a agència altament especialitzada, que des de l’any 2005 ha gestionat les beques i els ajuts a l’estudi de caràcter general per conveni amb l’Estat, i que també gestiona les beques Equitat i les convo- catòries públiques adreçades al foment de la recerca. L’AGAUR també ofereix serveis de gestió de convocatòries públiques a altres departaments de l’Admi- nistració de la Generalitat. e) La coordinació i la cooperació interuniversitària, especialment a través del CIC i del CSUC com a instruments eficients i adequats en matèria uni- versitària per a l’adopció de decisions col·legiades i per a la gestió conjunta, especialment útil en una competència compartida. Els principals programes s’articulen en el seu desenvolupament mitjançant convenis entre les institucions implicades. És el cas del PSH, d’ICREA Acadèmia i del Pla de Doctorats Industrials.

3. La tercera constatació és que Catalunya disposa d’un sistema universitari consolidat, amb activitat científica d’impacte internacional, que caldrà preservar i enfortir des de la cooperació, la mobilitat, la flexibilitat i la interac- tivitat europea i global, i que requereix la permeabilitat entre els diferents agents. Aquests principis haurien de tenir, també, una plasmació en el marc legal futur que permeti que les universitats disposin d’un règim jurídic que eviti la burocràcia innecessària. Les polítiques públiques amb impacte sobre les universitats haurien de ser avaluables, revisables i modificables i, a criteri nostre, s’haurien de sustentar cada vegada més en formes jurídiques de co- operació i col·laboració entre els diferents agents des de la planificació fins a l’avaluació.

4. La reflexió quarta ens porta a considerar la importància de mantenir una reflexió crítica, capaç de reconèixer les febleses i les fortaleses del sistema i d’encetar les reformes necessàries, que no s’haurien de demorar més enllà del temps requerit per a la seva formulació i per assolir el consens necessari per bastir-les. Aquestes reformes haurien d’incloure la revisió del finançament

74. Mas-Colell, “El demà de les universitats catalanes” i “La universitat no pot esperar més”.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 223 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

universitari, en termes de garantia d’un servei públic de qualitat ofert per unes universitats internacionalment competitives, especialment en època de contenció de la despesa pública.

L’exercici de les competències de la Generalitat sobre les universitats contribueix a definir les polítiques universitàries i el model de sistema universitari de Catalunya. Coadjuven amb les universitats i tenen com a finalitat la millora del servei públic universitari. La consideració final ens porta a preguntar-nos per què han estat necessàries algunes d’aquestes polítiques específiques. Pot la universitat en el seu àmbit d’autonomia actual resoldre de manera eficient totes les necessitats i mancances que té? Disposa dels instruments adequats? Una part de les respostes sembla clara. No ho pot fer sense un major finan- çament públic i també privat, com a resultat del compromís mutu entre la universitat i la societat. Aquesta, però, no sembla l’única raó. Un marc jurídic bàsic descontextualitzat i necessitat de reforma, una capacitat legislativa amb importants limitacions a Catalunya, un model de governança universitària que dificulta l’adopció de decisions estratègiques, determinades inèrcies estructurals, una autonomia universitària que ha anat quedant limitada, un sistema fiscal que no considera la universitat de manera prioritària i un sector públic amb greus problemes de finançament, són alguns dels elements que obstaculitzen la dinàmica universitària. Són dificultats que es poden afrontar amb accions i programes conjunts entre tots els agents implicats, però que no poden ser substitutius de reformes estructurals més sòlides de caràcter jurídic i econòmic.

224 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

6. Annexos

Alguns indicadors actuals per programes

Programa Serra Húnter Procedència dels membres de les comissions de selecció (2016-2018, 189 comissions) De la universitat convocant 21,2% D’universitats de l’Estat 25,4% D’universitats estrangeres 53,3%

Convocatòria 2018 Concursos 134 Sol·licituds rebudes 2.491 Mitjana de sol·licituds per contractació 18,6

Sol·licituds rebudes per concurs Concursos Cap sol·licitud 1 1 Entre 1 i 5 sol·licituds 14 14 Entre 6 i 10 sol·licituds 24 24 Entre 11 i 25 sol·licituds 64 64 Més de 25 sol·licituds 31 31 Total 134 134

Programa de Doctorats Industrials

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 225 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

Distribució dels informes de professorat emesos per l’AQU Catalunya

Període 2003-2018 Lector Agregat/ada Catedràtic/a Favorable 6.619 4.069 1.357 Desfavorable 3.778 2.963 808 % favorable 63,7 % 57,9 % 62,7 % % desfavorable 36,3 % 42,1 % 37,3 % Ref.: dades obtingudes d’UNEIX i Joan Francesc Córdoba, tècnic de l’Àrea de Suport a la Planifi- cació. Gabinet Tècnic de la Secretaria d’Universitats i Recerca.

Bibliografia i documentació

Agència de Qualitat per al Sistema Universitari de Catalunya. AQU Catalu- nya, 10 anys de compromís amb la qualitat universitària. Barcelona, 2017. . L’impacte de les avaluacions a les universitats catalanes (1996-2002). Bar- celona, 2004. Álvarez Ramos, Carina, David Gassiot Andreu. “Winddat, una eina per al seguiment de les titulacions oficials”.El Butlletí. Publicació bimestral d ’AQU Catalunya, n. 59 (març de 2012). Arlegui Duatis, Laura. “Els pressupostos de les universitats públiques de Ca- talunya: evolució dels darrers anys i apunts per a l’anàlisi”. Memòria Econòmica de Catalunya. Especial relació universitat-empresa. Consell Ge- neral de Cambres de Catalunya, 2017. Barceló Serramalera, Mercè. “La doctrina de la Sentència 31/2010 sobre la definició estatutària de les categories competencials”.Revista Catalana de Dret Públic. Especial sentència sobre l’Estatut (2010): 251-257. Bravo-Pijoan, Joan. “Uneix, el sistema de información interuniversitario de Catalunya”. El Profesional de la Información, v. 22, n. 4 (2013). Comissió de Reflexió sobre el Futur de l’Àmbit Universitari Català.Per un nou model d’universitat, 2001. Consell General de Cambres de Catalunya. Memòria Econòmica de Catalunya. Especial relació universitat-empresa, 2017. Córdoba, Francesc; Antonio Huertas. “El Pla de Doctorats Industrials de la Generalitat de Catalunya”. A: Fundació Jaume Bofill. Reptes de l’Edu- cació a Catalunya. Anuari 2015. La formació doctoral en la societat del coneixement: situació actual i nous reptes de futur. 2015, 19-32.

226 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

Corretja Torrens, Mercè. “Els efectes de la Sentència sobre la definició es- tatutària de les competències: La ‘devaluació’ jurídica dels estatuts d’autonomia”. Revista Catalana de Dret Públic. Especial sentència sobre l’Estatut (2010): 278-283. Embid, Antonio. “Los flexibles límites de la autonomía universitaria. A pro- pósito del Plan Serra Húnter de la Comunidad Autónoma de Cataluña”. El Blog de Studia XXI. Universidad (11 de febrer de 2019). Grau Corominas, Encarnació. “Les competències en matèria d’universitats i en matèria de recerca, desenvolupament i innovació tecnològica a l’Es- tatut d’autonomia de Catalunya de 2006”. Coneixement i Societat. Revista d’Universitats, Recerca i Societat de la Informació, n. 12 (2006): 108-119. Lladó Martínez, Albert. La universitat pública de Catalunya. Reptes jurídico-organitzatius i de govern. Barcelona: Atelier, 2017. Maluquer Amorós, Salvador, Anna Tarrach Colls. “El Pla d’inversions uni- versitàries de la Generalitat de Catalunya per al període 2001-2006”. Nota d’Economia, n. 73 (2n quadrimestre, 2002): 69-79. Martí Torres, Roser, Encarnació Grau Corominas. “El règim jurídic del personal docent i investigador contractat, regulat a la Llei 1/2003, de 19 de febrer, d’universitats de Catalunya, en el context del nou Estatut d’autonomia de Catalunya i de la modificació de la Llei orgànica d’universitats”. Coneixement i Societat. Revista d’Universitats, Recerca i Societat de la Informació, n. 13 (2007): 56-91. . “L’evolució del règim general de foment de l’estudi en el sistema educatiu espanyol i el traspàs de les beques i dels ajuts a la Generalitat de Catalunya”. Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, n. 13 (2011): 287-340. Martín Alonso, Gerard. “Comentaris de jurisprudència constitucional. Tri- bunal Constitucional i crisi de l’Estat de les autonomies: la doctrina constitucional durant l’any 2016”. Revista d’Estudis Autonòmics i Federals, n. 25 (abril de 2017): 166-213. Mas-Colell, Andreu. Els camins europeus de Catalunya. La Universitat. Barce- lona: Departament d’Universitats, Recerca i Societat de la Informació. Generalitat de Catalunya, 2002 (“Parlaments”, 16). . “La universitat no pot esperar més”. Diari ARA (4 de febrer de 2018). . “El demà de les universitats catalanes”. A: Construint la Catalunya del coneixement (1985-2015). Tres dècades que han transformat el país des de les universitats i la recerca científica. Barcelona: Editorial UOC, 2019, 381-387. Pacte Nacional per a la Recerca i la Innovació. Barcelona: Generalitat de Cata- lunya, 21 d’octubre de 2018.

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 227 Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas

Pallarols, Esther, Santiago Lacruz, Josep Ribas. “El model de distribució del finançament de les universitats públiques catalanes”.Coneixement i Societat. Revista d’Universitats, Recerca i Societat de la Informació, n. 1 (2003): 104-113. Prujà Noé, Jesús Maria. La gestió i la comunicació en l’accés a les universitats de Catalunya. Bellaterra: Universitat Autònoma de Barcelona. Departa- ment de Comunicació Audiovisual i de Publicitat, 2004. Serra Húnter Programme. Document Consell Assessor Pla Serra Húnter. Reunió anual 27 de juny de 2019. ([email protected]). Vilalta, Josep Maria (coord.). Llibre blanc de la universitat de Catalunya. Es- tratègies i projectes per a la universitat catalana. Barcelona: Associació Catalana d’Universitats Públiques, 2008. Vilalta, Josep Maria (dir.). Construint la Catalunya del coneixement (1985-2015). Tres dècades que han transformat el país des de les universitats i la recerca científica. Barcelona: Editorial UOC, 2019. Vilalta, Josep Maria; Francesc Solà. “L’avaluació de la gestió i dels serveis universitaris. Creixement i processos de canvi en el sistema universitari català”. A: Agència per a la Qualitat del Sistema Universitari de Cata- lunya. L’impacte de les avaluacions a les universitats catalanes. Barcelona: 2004, 239-270.

Conflictivitat competencial de la Generalitat

Sentències del Tribunal Constitucional

STC 141/2018, 20 de desembre (PSH). STC 95/2016, de 12 de maig (RD de beques). STC 84/2016, de 28 d’abril (RDL 14-2012 de mesures urgents en educació). STC 25/2015, de 19 de febrer (RD beques del MEC). STC 107/2014, 26 de juny (avaluació d’ANECA, contractació de PDI). STC 27/2014, de 13 de febrer (FP dual). STC 213/2013, de 19 de desembre (cossos docents no universitaris). STC 25/2013, de 31 de gener (FP). STC 207/2012, 14 de novembre (PAAU). STC 31/2010, de 28 de juny (EAC). STC 212/2005, de 21 de juliol (Ordre de beques del MEC d’educació especial). STC 188/2001, de 20 de setembre (RD de beques del MEC). STC 131/1996, 11 de juliol (RD 557/1991 de creació de centres).

228 REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic

STC 90/1992, de 11 de juny (Recerca). STC 235/1991, 12 de desembre (RD de règim de professorat universitari). STC 6/1982, 22 de febrer (alta inspecció a Catalunya i el País Basc en ensenyament no universitari).

Conflictes de competència dels quals van desistir:

Conflicte positiu de competències núm. 675-2008, en relació amb el Reial decret 1393/2007, de 29 d’octubre, pel qual s’estableix l’ordenació dels ensenyaments universitaris oficials (Interlocutòria TC 40/2014, d’11 de febrer, per la qual s’acorda el desistiment). Conflicte positiu de competències núm. 1051-1996, en relació amb el Reial decret 1947/1995, d’1 de desembre, que estableix el Pla Nacional d’Ava- luació de la Qualitat de les Universitats (Interlocutòria TC 450/2004, de 16 de novembre, per la qual s’acorda el desistiment).

REAF-JSG 30, desembre 2019, p. 173-229 229

Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias para los entes descentralizados de los estados miembros

Manuel Fondevila Marón Profesor lector Serra Húnter de Derecho Constitucional de la Universitat de Lleida

Secession referendums in the European Union and their consequences for decentralized entities of the member states abstract In this paper, the Brexit referendum, the legal referendum on the independence of Scotland, and the unconstitutional referendum on the independence of Catalonia are jointly analyzed. It is based on the premise that the three are secession referendums and, therefore, bear similarities that allow for joint treatment, but the emphasis is placed on the differences between, on the one hand, secession of a State and of the European Union and, on the other hand, the conditions in which the independence referendums were held in Scotland and Catalonia respectively. The instrument of the referendum is studied as a mechanism of direct Democracy within representative Democracies and, in particular, its lack of suitability to resolve this type of legal-political conflicts. The consequences for Northern Ireland and Scotland of Brexit are analyzed, distinguishing whether it is with or without agreement. Finally, a review of the legal and constitutional framework of an eventual secession of a part of the territory of the European Union is made to respond, in particular, if there is any possibility that this territory could remain in the EU without previously going to the planned procedure in art. 49 TEU. keywords right to secession; referendum; European Union withdrawal; EU member states decentralized bodies. resumen En el presente trabajo se analizan conjuntamente el referéndum sobre el Brexit, el referéndum legal sobre la independencia de Escocia, y el referéndum inconstitucional sobre la independencia de Cataluña. Se parte de la premisa de que los tres son referéndums de se- cesión y guardan, por tanto, semejanzas que permiten el tratamiento conjunto, pero se pone el énfasis en las diferencias entre, por un lado, secesión de un Estado y de la Unión Europea

Artículo recibido el 16/09/2019; aceptado el 06/11/2019.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 DOI: 10.2436/20.8080.01.43 231 Manuel Fondevila Marón

y, por otro lado, las condiciones en las que se celebraron los referéndums independentistas en Escocia y Cataluña respectivamente. Se estudia el instrumento del referéndum como mecanismo de democracia directa en el seno de las democracias representativas y, en concreto, su falta de idoneidad para resolver este tipo de conflictos jurídico-políticos. Se analizan las consecuencias para Irlanda del Norte y Escocia del Brexit, distinguiendo que sea con o sin acuerdo. Por último, se hace un repaso del marco legal y constitucional de una eventual secesión de una parte del territorio de la Unión Europea para responder, en concreto, si hay alguna posibilidad de que ese territorio pudiera permanecer en la UE sin acudir previamente al procedimiento previsto en el art. 49 TUE. palabras clave integración europea; derecho de secesión; referéndum; retirada voluntaria de la Unión Europea; entes descentralizados de los estados miembros de la UE.

1. Introducción

Las materias que serán abordadas en este trabajo (referéndum, Brexit, procedimiento para la retirada voluntaria de un Estado de la Unión Europea), aun siendo de enorme actualidad, han sido estudiadas —como demuestra la bibliografía citada— con cierta profusión por la doctrina. Sin embargo, raramente han sido objeto de tratamiento conjunto, y muchos menos son los trabajos académicos sobre estas cuestiones que han adoptado una perspectiva regionalista poniendo el foco en las repercusiones para este tipo de entes políticos subestatales.

Este será, por tanto, el objetivo de las siguientes páginas, que se tratará de alcanzar utilizando el método comparativo para abordar los tres recientes referéndums de secesión1 ocurridos en Europa, contrastando la práctica de los mismos (y puesto que el uso de la comparación tiene como objetivo no solo el conocimiento de otros ordenamientos jurídicos sino, sobre todo, la profundi- zación en el avance del conocimiento jurídico y del ordenamiento propio) con la teoría constitucional. Aunque la Unión Europea no sea un Estado resulta posible comparar el Brexit, el referéndum de secesión en Escocia y el intento de organización de dos referéndums en Cataluña puesto que, como veremos en el siguiente epígrafe, la Unión Europea tiene también vocación de carácter permanente. No obstante, ha de tenerse en cuenta que cuestiones como la secesión tienen un tratamiento distinto dependiendo de si nos encontramos en un Estado (ya sea federal, regional o únicamente administrativamente

1. Sobre que la retirada voluntaria pueda considerarse una secesión, vid. López Basaguren, “Brexit, la secesión de la Unión Europea”, 114 y ss.

232 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

descentralizado) regido por una Constitución o —como en el caso de la Unión Europea— por una unión de Estados de Derecho Internacional.

Con ello se intentará dar respuesta, entre otros, a los siguientes interrogantes: ¿qué supone políticamente el Brexit para la Unión Europea? ¿Existe alguna relación entre la integración europea y los movimientos independentistas que tienen lugar en determinadas regiones como Cataluña y Escocia? ¿Es racional y razonable canalizar ansias separatistas a través de referéndums? ¿Cuáles serían para alguno de estos entes las consecuencias de dejar de ser parte de un Estado europeo? ¿Y las consecuencias de que sea el Estado del que forman parte quien abandone la Unión?

2. La UE ante el espejo del Brexit

La doctrina no ha ofrecido una respuesta unívoca sobre la naturaleza jurídica de la Unión, difiriendo las respuestas según sea el grado de europeísmo de los distintos autores. En principio, se trata de una organización internacional de integración sui generis que, desde la aprobación del Tratado de Lisboa, goza de personalidad jurídica (art. 47 TUE). Desde el punto de vista dogmático, probablemente la mejor definición continúe siendo la que la considera una “Confederación de Estados en sentido moderno”2 en que —a diferencia de en las arcaicas— rige la regla de la mayoría para la toma de decisiones (excepto para la reforma de los tratados) y gran parte de sus normas son directamente aplicables a los ciudadanos. Por ello es —como señaló el TJCE (hoy TJUE) en la Sentencia Comisión c. Francia, de 14 de diciembre de 1971— una Unión de duración indefinida regida por instituciones permanentes con verdaderos poderes, consecuencia de una limitación o de una transmisión de competencias de los Estados miembros.

En la doctrina se ha discutido mucho sobre si la Unión Europea cuenta o no con una Constitución3 y el propio TJCE ha afirmado que el Tratado Cons-

2. Cfr. La Pergola, “Sguardo sul federalismo e i suoi dintorni”, 500 y ss. 3. Las propuestas doctrinales cubren prácticamente todas las posibilidades. Evidentemente, aquí solo podemos tomar muestras más o menos representativas de las posturas enfrentadas: Están los que niegan que Europa goce formal o materialmente de Constitución (Fondevila, La disolución de la soberanía,346). Algunos han sostenido que la UE tenía una Constitución en sentido material pero no formal (por ejemplo, Cancela, El proceso de constitucionalización, 243 y

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 233 Manuel Fondevila Marón

titutivo de la Comunidad Económica Europea, (hoy TFUE y TUE), “aunque haya sido celebrado en forma de Convenio internacional, no por ello deja de ser la carta constitucional de una Comunidad de Derecho” (Dictamen 1/91, de 14 de diciembre).4

El Brexit confirma, sin embargo, el carácter internacional de la Unión Euro- pea: aunque se ha indicado que la aprobación del procedimiento que regula la salida voluntaria, incorporado al art. 50 TUE por el Tratado de Lisboa, es una prueba de la doble “alma” (constitucional e internacional) de la Unión,5 refleja más bien la tensión entre, por un lado, los Estados, deseosos de continuar siendo “los señores de los Tratados” (Sentencia “Maastricht” del Tribunal Constitucional Federal, de 12 de octubre de 1993) y, por otro, las instituciones europeas, cuyo deseo es avanzar en una Unión cada vez más estrecha (art 1 TUE). Piénsese, a este respecto, que se intentó introducir por primera vez en el Proyecto de Tratado Constitucional, y la previsión (contenida en el art. I-60 de aquel texto) constituía una salvaguarda de la soberanía estatal y —tal y como indicó el TC (DTC 1/2004)— un contrapunto al principio de primacía. Además, la práctica del art. 50 TUE en este caso de retirada voluntaria del Reino Unido lo asemeja al procedimiento previsto en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados: así pues, en primer lugar, este artículo no establecía cómo debía comunicarse al Consejo la voluntad de retirarse de la Unión y —tal y como era lógico y como establece el art. 67 de la Convención de Viena— el Estado interesado optó por realizarla mediante carta escrita. En segundo lugar, el TJUE estableció (STJUE de 10 de diciembre de 2018, asunto C-621/18 Wightman y otros / Secretary of State for Exiting the European

ss.) y otros justo lo contrario (entre otros, De Miguel Bárcena, El gobierno de la economía, 27-28. Peter Häberle sostiene que tanto la Unión Europea como los Estados tienen una “constitución parcial” (Häberle, “¿Tienen España y Europa una Constitución?”, 390). Por último, están los que sostienen que la Unión Europea goza propiamente hablando de Constitución. J. H. H. Weiler argumenta en favor de la consideración del Derecho de la Unión Europea como un orden constitucional con un argumento que, en síntesis, dice lo siguiente: la Unión Europea habría nacido, y para él esto es un hecho indiscutible, como una Unión de Derecho Interna- cional Público, pero habría mutado, en la década de los sesenta, a un orden constitucional, por el “consentimiento” tanto de los Estados como de los ciudadanos (Weiler, The Constitution of Europe, 295). Incluso hay quien, ya en el año 2000, sostenía que la Unión Europea contaba con una constitución propiamente dicha en el sentido prescriptivo del constitucionalismo moderno (Anzon, La Costituzione europea come problema, 639). 4. En el Dictamen 1/76, de 26 abril de 1977, se refiere con el término “constitución interna” al conjunto de instituciones y a la posición recíproca de los Estados miembros. 5. Vid., Losurdo, Integração Europeia despois da Brexit, 183.

234 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

Union) —en contra del criterio de las instituciones europeas (que entendían que ello podía dar lugar a abusos por parte del Estado que ha iniciado la retirada voluntaria) y de la lógica supranacional, pero de acuerdo también con lo establecido en el art. 68 de la citada Convención— que el Estado que ha notificado su voluntad de separarse de la Unión puede, de acuerdo con sus normas constitucionales y a través de un procedimiento democrático, revocar dicha decisión y seguir perteneciendo a la UE. En tercer y último lugar, si acaso se confirmase (que es una posibilidad muy real) un Brexit sin acuerdo, quedaría claramente en evidencia el procedimiento de negociación que con carácter supranacional se introdujo con el Tratado de Lisboa.

Pero el Brexit demuestra también que la UE es una unión de Estados de De- recho Internacional que produce cambios profundos en el derecho constitucional de los Estados miembros. Es lo que se deduce de la decisión de la High Court of Justice, que en Sentencia de 3 noviembre de 2016 (caso Miller v. Se- cretary of State for Exiting the European Union), la cual estableció —frustrando temporalmente las intenciones del gobierno May de activar el procedimiento de retirada— que “the Secretary of State does not have power under the Crown’s prerogative to give notice pursuant to Article 50 of the TEU for the United Kingdom to withdraw from the European Union”. Ello a pesar de que esta resolución reconoce que, en virtud de la prerrogativa real, al Gobierno le corresponde la competencia en materia de relaciones internacionales, y que ello implica el poder de suscribir o denunciar tratados; pero considerando que en este caso el abandono de la UE implica la pérdida de derechos directamente reconocidos a los ciudadanos. Así mismo, rechaza la argumentación del gobierno basada en que a través de la European Community Act, de 1972, el Parlamento había transferido al Gobierno la competencia, no solo para integrarse, sino para separarse de la UE. La decisión fue ratificada por la Supreme Court, en Sentencia de 24 de enero de 2017, aunque este órgano llega a la misma conclusión con una argumentación parcialmente diferente,6 basada en que la integración europea había supuesto un cambio en el sistema de fuentes del Derecho Constitucional británico, sin que las prerrogativas del Gobierno puedan llevar a cabo una reforma del mismo. Esta Resolución cuenta con tres votos particulares, de los magistrados Red, Carnwath y Hugues, tampoco completamente favorables a las tesis del Gobierno, pues defienden, con diferentes argumentos, que el Gobierno podía activar el proceso del art.

6. Vid., Violini, “L’avvio di Brexit”, 7.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 235 Manuel Fondevila Marón

50 TUE porque este es solo el inicio de la secesión, la cual no podría comple- tarse sin la intervención del Parlamento.

3. La secesión de la Unión Europea y de los estados miembros

Aunque con la aprobación del art. 50 el debate doctrinal ha quedado supe- rado, resulta interesante recordar que el espectacular desarrollo de la Unión Europea hizo surgir las dudas sobre si era posible la retirada unilateral por parte de un Estado.7 Doctrinalmente, discutir si dicho precepto creó o reco- noció un derecho existente tiene también su importancia para comprender completamente la naturaleza de la Unión, aunque la cuestión debe plantear pocas dudas, puesto que la mejor doctrina iusinternacionalista en España ha sostenido de siempre la posibilidad de retirarse de una organización internacional en general y de la Unión Europea en particular.8 Sostener que el Tratado de Lisboa creó este derecho ex novo no solo ignora la realidad política (en 1975 ya se celebró un primer referéndum sobre la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea) sino que absurdamente convierte al proyecto de Constitución europea y al Tratado de Lisboa en retrocesos (en lugar de avances) en el proceso de integración.

Como no es posible sostener esto de manera seria, parece mucho más razonable pensar que el carácter indefinido que el Tribunal de Justicia atribuye a la UE no significa lo mismo que una unión “eterna”, que es como el TS de los Estados Unidos definía a la Federación americana en la SentenciaTexas v. White de 1869, sino que dicha nota describe un ente con órganos estables que no se reduce a una alianza para determinados casos. De hecho, el carácter permanente era también una característica de las confederaciones arcaicas. La

7. Están –en primer lugar– los que, basándose en la Convención de Viena, entendían que en tanto que los Tratados no establecían un derecho de retirada (arts. 54 y 56) y que el TJCE ha- bía afirmado el carácter indefinido de la Unión, así como limitado sus derechos de soberanía (Sentencia Van Gend & Loos, de 5 de febrero de 1963) no había el derecho de retirarse de la Unión Europea. Es el caso de John A. Hill (Hill, “The European Economic Community, 335- 357). También L. M.ª Díez-Picazo entendía que es un acto contrario al Derecho Internacional al que no hay derecho en virtud del principio de soberanía (vid., Díez-Picazo, “La naturaleza de la Unión Europea”, 49-41). 8. Vid., Mangas, y Liñán, Instituciones y Derecho, 64.

236 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

limitación permanente de los derechos de soberanía no significaría —como algunos pretenden— que los Estados no puedan retirarse de la Unión Euro- pea, sino que, mientras no decidan una medida tan drástica, deben aceptar que ciertas decisiones que antes eran de su exclusiva competencia se toman en el ámbito supranacional europeo, el cual prima sobre su Derecho nacional. Sostener que ha habido una cesión irrecuperable de derechos soberanos supone reeditar unas tesis acerca de la soberanía claramente superadas tanto por la realidad como por aportaciones doctrinales mucho más consistentes.9

La conclusión es que, en una Confederación, como unión de Derecho Inter- nacional, las partes tienen siempre el derecho a retirarse voluntariamente. Lo contrario ocurre en el seno de un Estado (sea unitario o federal), donde la regla es la imposibilidad de que ninguna parte de su territorio lleve a cabo

9. Algunos autores —como, por ejemplo, Antonio Moreno Juste— resucitan este tipo de perspectiva para la confederación europea, afirmando que a los Estados de la Unión Europea no se les exige “la renuncia formal de su soberanía, sino únicamente la renuncia al dogma de su indivisibilidad” (Pereira, “El proceso de construcción europea”, 483). La tesis de la so- beranía divisible se empleó cuando surgieron los Estados Unidos de América (El Federalista XXXII), y esta idea fue siendo cada vez más recesiva para explicar los Estados federales a medida que los Estados Unidos y Alemania evolucionaban como tales dejando atrás el pasado confederal (Pérez Serrano, El concepto clásico de soberanía, 27-32). Y si no sirve para explicar el Estado federal difícilmente puede servir para explicar las confederaciones históricas que se separaron para continuar siendo estados soberanos independientes. En cuanto a la Unión Europea, que se requiera para la reforma de los Tratados la unanimidad, en lugar de la mayoría que se requiere para la reforma constitucional, es un ejemplo de funcionamiento confederal en el sentido de que la soberanía pertenece al pueblo de los Estados miembros (García Gestoso, “Una prueba del carácter confederal de la Unión Europea”, 154). Respecto de la Confedera- ción, aunque, como explica Manuel García Pelayo (García Pelayo, Derecho Constitucional, 210 y ss.), no faltaron quienes (como Meyer primero y después Schmitt) consideraban a la Confederación un sujeto de Derecho Político y no una unión de Derecho Internacional, en la que los Estados habrían cedido soberanía en favor del ente confederal, poco a poco fue calando la idea contraria de Laband, Jellinek y Rosin, entre otros para quienes la soberanía, en la Confederación, pertenece a los Estados. Jellinek es enormemente ilustrativo al respecto: “La Confederación de Estados independientes [es una] unión que descansa en un pacto por el que se unen los Estados con el fin de proteger el territorio de la confederación exteriormente y asegurar entre ellos la paz interior. Puede además añadirse la prosecución de otros fines. Mediante la nota de permanencia la unión no está meramente limitada a determinados casus foederis, y por esto, así como la existencia de órganos permanentes, eleva la confederación sobre las formas de alianza defensiva. La federación no disminuye jurídicamente la soberanía de los Estados confederados, sino que más bien se obligan estos mutuamente con el fin de conservar su soberanía, bien solo en común o bien a hacerlo en común, bajo determinadas circunstancias” (Jellinek, Teoría General del Estado, 751). Las tesis de estos oscurecieron tam- bién posturas intermedias (Eber) o relativistas (Rehn).

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 237 Manuel Fondevila Marón

legítimamente la secesión respecto del mismo, excepto si esta posibilidad se encuentra expresamente reconocida en la Constitución. Y son muy pocos Estados (actualmente Etiopía, Uzbekistán, Saint Kitts and Nevis y en el pasado Serbia-Montenegro y Unión Soviética) los que reconocen este derecho. Lo cual es perfectamente comprensible, pues el reconocimiento por parte de la Constitución del derecho de secesión podría perjudicar los intereses generales especialmente en un Estado federal, si un gobierno de alguno de los entes descentralizados decide amenazar con la secesión como modo de afrontar eventuales conflictos con el gobierno central.10

El Derecho Internacional tampoco permite la secesión de una parte del territorio de un Estado, excepto en casos muy excepcionales. De acuerdo con el art. 1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Resolución de la Asamblea General de Naciones Unidas 2625(XV), la secesión únicamente es posible en casos coloniales o de grave violación de los derechos humanos.11

10. Vid. Bowie, y Friedrich, Estudios sobre el Federalismo, 854. En contra se ha manifestado, en España, Benito Aláez Corral (Aláez, “Constitucionalizar la secesión”, 136-183). Según este autor, sería menester introducir requisitos materiales para evitar que un deseo coyuntural de secesión pudiese producir un cambio constitucional tan profundo, y la introducción de la cláusula de secesión podría hacerse por reforma constitucional al no existir límites materiales a la misma en nuestro país. Jurídicamente, su tesis es absolutamente extraña desde un punto de vista comparado, y se basa en presupuestos discutibles: aunque es verdad que nuestro TC ha negado la existencia de limites materiales a la reforma (vid., por todas, STC 103/2008, FJ 4º), su postura es contraria a la de otros homólogos de nuestro entorno, incluso de países en los que tampoco estos límites materiales son expresos (vid. Fondevila, “Reforma Constitucional y modelos”, 17). En contra de esta postura se puede argüir que también el Tribunal Supremo canadiense ha aceptado la posibilidad de secesión mediante una reforma de la Constitución, rechazando expresamente que exista un límite a la reforma en ese sentido (Supreme Court of Canada, Reference re Secession, párr. 84). Pero se debe tener en cuenta que la secesión exigi- ría una reforma por unanimidad —es decir, aprobada por Senado, Cámara de los Comunes y Asamblea Legislativa de las Provincias—, en tanto que afecta a un eje fundamental de la arquitectura constitucional, que es lo que, desde una concepción material por oposición a formalista de la Constitución, la mayoría de la doctrina y la jurisprudencia identifican como límites a la reforma (vid. Seijas, “La práctica de los referéndums”, 305). Además, parte el profesor de la Universidad de Oviedo del principio de que habría que configurar un Estado federal, pero no confederal, modificando el principio de soberanía nacional y la indisolubilidad de la unidad estatal (arts. 1.2 y 2 CE) cuando la idea de co-soberanía en los Estados federales es hoy ampliamente recesiva (vid. Pegoraro, y Rinella, Derecho Constitucional, 505). 11. La propia Resolución a la que se hace referencia aclara que ninguna de sus disposiciones “se entenderá en el sentido de que autoriza o fomenta cualquier acción encaminada a que- brantar o menospreciar, total o parcialmente, la integridad territorial de Estados soberanos e independientes que se conduzcan de conformidad con el principio de la igualdad de derechos y de la libre determinación de los pueblos antes descritos y estén, por tanto, dotados de un

238 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

El Tribunal Internacional de Justicia, en una tan conocida como criticada Sentencia de 22 de julio de 2010, afirmó, respecto del caso de Kosovo, que el Derecho Internacional no regula (y por lo tanto no prohíbe) la secesión unilateral de una parte del territorio de un Estado.12 Pero, lógicamente, ello no significa que no pueda estar prohibido por el Derecho Constitucional, y que, en consecuencia, una declaración unilateral de independencia respecto de un Estado democrático tenga pocas posibilidades de ser reconocida in- ternacionalmente. Lo cierto es que, en el caso de Kosovo, la UE también ha adoptado una postura criticable, oportunista, y contradictoria con respecto, por ejemplo, a su posición en el caso de Abjasia y Osetia del Sur respecto de Georgia,13 y aunque ello ha alentado algunos nacionalismos de tipo regional,14 lo cierto es que el nuevo territorio sigue todavía sin ser reconocido por muchos Estados, entre ellos España.15

Conviene recordar, por último, que es que, además, el derecho de autode- terminación tiene un contenido muy amplio, siendo la secesión solamente

gobierno que represente a la totalidad del pueblo perteneciente al territorio, sin distinción por motivo de raza, credo o color”. 12. La doctrina internacionalista —señala López Basaguren— ha criticado duramente esta Sentencia, referida a un supuesto que, en todo caso, y por sus antecedentes (incluida una misión de Naciones Unidas en 1999) debe considerarse excepcional (vid. López Basaguren, “Estado democrático y secesión de territorios”, 49-51. 13. En la Recomendación del Parlamento Europeo destinada al Consejo de 26 de febrero de 2004 y la Resolución, también del Parlamento, de 17 de enero de 2008, manifestaban el apoyo a la integridad territorial de Georgia e, incluso, ofrecían su apoyo para solucionar los conflictos territoriales. Radicalmente distinta fue su postura respecto de Kosovo, y así, en Comunicación de 2005 de la Comisión al Consejo, titulada “Un futuro europeo para Kosovo”, abogó claramente por la independencia de esta provincia respecto a Serbia y, más aún, por su futura integración en la Unión Europea. 14. En un documento del PNV de 17 de noviembre de 2006 se afirmaba: “El referéndum de autodeterminación celebrado en Montenegro, avalado por la Unión Europea, y la probable independencia de Kosovo, en un proceso dirigido por la ONU, han suscitado la convocatoria de consultas populares en el este europeo […] En este caso, a diferencia de Montenegro, serían las Naciones Unidas las que garantizarían la autodeterminación de Kosovo, vulnerando la Constitución serbia, en virtud del propio derecho de autodeterminación de los pueblos dimanado de la doctrina de las Naciones Unidas […] En definitiva, la expansión de la democracia en el mundo actual está vinculada a la multiplicación de pequeñas naciones políticas favorecidas por las redes transnacionales de tamaño imperial”. 15. Aunque lo cierto es que 116 Estados (112 de la ONU) lo han reconocido como Estado, además de España no lo reconocen una treintena de Estados más como Rusia, Eslovaquia, Grecia, Argentina, Brasil, México…

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 239 Manuel Fondevila Marón

una de sus posibles manifestaciones. En Derecho Público, este concepto es polisémico, pudiéndose distinguir hasta cinco significados distintos:16 a) En primer lugar, y desde el punto del Derecho Público interno, el derecho de autodeterminación hace referencia a la existencia, en una comunidad po- lítica, de democracia interna. Lo cual no quiere decir sino que el pueblo de un Estado se autodetermina mediante la participación en los asuntos públicos del Estado. Y eso exige, como es lógico, mucho más que simplemente participar cada cuatro años en las elecciones con el fin de elegir entre los candidatos o listas de partidos que se presentan al público. Un pueblo solo se autodetermina cuando participa de la Constitución democrática de la comunidad política.17 b) En el Derecho Público internacional —donde los sujetos son, como es sabido, fundamentalmente los Estados—, son cuatro los significados que podemos dar al derecho de autodeterminación: i) En primer lugar, la libre asociación de un Estado con otro: es el caso, bien conocido, de Puerto Rico respecto de los Estados Unidos en 1917. Fue la fórmula que recogía el proyecto de reforma del Estatuto de Guernica vasco (periodísticamente conocido como Plan Ibarretxe), que pretendía modificar las relaciones entre el Estado español y esta Comunidad y que fue rechazado por el Congreso de los Diputados en 2004. ii) En segundo lugar, como la libre asociación de Estados antes independientes: es el caso, por ejemplo, de la federación estadounidense en 1787 o de Alemania en 1919. iii) En tercer lugar, el derecho de autodeterminación puede significar en el Derecho Internacional la decisión de un territorio concreto de seguir perteneciendo al mismo Estado, algo que ocurrió en Canadá con la provincia de Quebec en 1980 y 1995, dado que no se alcanzó el porcentaje de votos suficientes para la independencia. iv) Por último, el derecho de auto- determinación puede verificarse como la secesión de una parte del territorio respecto del resto del Estado. El ejemplo más reciente lo tenemos en el caso de la provincia serbia de Kosovo, último suceso en ese “polvorín” en el que —desde hace ya casi un siglo— se han convertido los Balcanes.

16. Para lo que sigue, cfr. Ruipérez,Proceso Constituyente, 295 y ss. 17. Cfr., en este sentido, Fondevila, “Pobo, Estado, Nación”, 199-207.

240 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

4. Teoría constitucional del referéndum: referéndum y plebiscito

De sobra conocido por todos es el hecho de que los ideólogos del gobierno representativo entendían este como un sistema alternativo y preferible al de la Democracia directa, mostrándose enormemente reticentes a la participa- ción del pueblo en los asuntos públicos.18 En las Democracias constitucionales surgidas a partir de finales del siglo xviii el pueblo ejerce su soberanía fundamentalmente a través de los órganos representativos (aunque también a través de las elecciones, el referéndum o la iniciativa popular), estando la acción de los representantes legitimada y limitada por la norma fundamental. Aunque son pocas las Constituciones democráticas que, como por ejemplo la canadiense, la holandesa y la noruega, no contienen ninguna regulación sobre el referéndum, en los últimos años se aprecia una demanda de mayor partici- pación de la ciudadanía en la toma de decisiones públicas, lo que ha supuesto un aumento de los mecanismos de democracia directa y, especialmente, del referéndum.19 Algunos han sido de gran trascendencia: además del Brexit, en los últimos quince años se han celebrado en distintos Estados miembros varios

18. Para Montesquieu, “El pueblo es admirable cuando realiza la elección de aquellos a quienes debe confiar su autoridad porque no tiene que tomar decisiones más que a propósito de cosas que no puede ignorar y de hechos que caen bajo el dominio de los sentidos […] Pero, en cambio, no sabrá llevar los negocios ni conocer los lugares, ocasiones o momentos para aprovecharse debidamente de ellos” (El espíritu de las leyes, Libro II, Cap. II). Hamilton o Ma- dison escribieron en El Federalista, 63: “El principio de representación no era desconocido de los antiguos ni totalmente ajeno a sus constituciones políticas. La verdadera diferencia entre estos gobiernos y el americano reside en la exclusión total del pueblo en su carácter colecti- vo, de toda la participación en este, no en la exclusión total de los representantes del pueblo de la administración de aquellos. Condicionada así la diferencia, arroja una ventajosísima superioridad a favor de los Estados Unidos. Pero para que este beneficio surta efecto, debe- mos cuidarnos de otro de que disponemos, o sea de un territorio extenso. Pues es increíble que cualquier forma de gobierno representativo hubiera podido tener éxito en los estrechos márgenes que ocupaban las democracias griegas”. 19. La doctrina ha señalado el espectacular aumento de referéndums a partir del año 1978 (por todos, Butler, y Ranney, Referendums around the world, 1-10). Estos autores destacan como, antes de esa década, el número de referéndums a nivel nacional oscilaba entre los 18 contabilizados entre los años 1911 y 1920 a los 77 de la década de los 60, pasando, a partir de ese momento, a 177 entre los años 1971 y 1980 y 153 en la década siguiente. En países europeos como Italia, donde estos mecanismos de democracia directa ya estaban bastante consolidados, se ha propuesto su reforzamiento mediante la introducción de mecanismos como el referén- dum propositivo (vid. Olivetti, “Democrazia rappresentativa e Democrazia diretta”, 64-65). En Latinoamérica, se introdujo en 2012 la posibilidad de celebración de consultas populares en 2012 (Wong, “El referéndum constitucional”, 317).

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 241 Manuel Fondevila Marón

referéndums sobre asuntos concernientes a la Unión Europea, arrojando casi todos ellos un resultado negativo para los intereses de esta.20 Igualmente, en los últimos treinta años ha habido una veintena de referéndums de independencia (a parte de los estudiados en este trabajo).21

Es en este contexto donde conviene recordar la teoría clásica del referéndum, como poder constituido y acto de control de las autoridades representativas,22 que no es un acto de soberanía que pueda sobreponerse sobre la Constitución y las leyes, dado que a través de este el electorado únicamente puede escoger entre una alternativa (normalmente sí o no) previamente planteada.23 Ello

20. No solo están los fallidos referéndums sobre la Constitución europea en Francia y Holan- da (en España y Luxemburgo el resultado fue positivo). Recuérdese, además, que, en Irlanda, único país donde se sometió a referéndum el Tratado de Lisboa, este tuvo que repetirse, el 2 de octubre, después de que en el de 12 de junio venciese el “NO”. En 2015 Dinamarca rechazó aumentar la cooperación con la UE en materia de justicia y seguridad y, el mismo año, en Grecia se rechazaban mediante referéndum las condiciones del rescate a los bancos. En 2016, los ciudadanos holandeses se manifestaron en contra del Acuerdo de Libre Comercio entre la UE y Ucrania. Esto llevó a suprimir este tipo de consultas en ese país. Por último, el 2 de octubre de 2016 el gobierno húngaro liderado por Viktor Orbán convocó un referéndum sobre la cuota de inmigrantes que a este país le correspondía acoger según la Decisión (UE) 2015/1601, del Consejo, de 22 de septiembre, en el que, aunque venció la postura oficialista en contra, no se alcanzó el quorum necesario del 50%. 21. Armenia, Azerbaiyán, Eslovenia, Georgia, Croacia, Estonia, Letonia, Lituania Ucrania (todos estos en 1991), Quebec (1995), Nieves (1998), Timor Oriental (1999), Montenegro (2006), Tokelau (2006 y 2007), Sudán del Sur (2011), Puerto Rico (1993, 1998 y 2012), Donetsk y Lugansk (2014), Kurdistán (2017), Nueva Caledonia (2018) y Bouganville (2019). 22. Cfr. De Vega,La reforma constitucional y la problemática, Madrid, 112 y ss. 23. Para Tierno Galván (“Democracia, Socialismo y libertad”, 440): “el referéndum no es un principio para legitimar lo que en su origen no está legitimado. Quizás los plebiscitos puedan tener esa función, pero en el Derecho Constitucional el referéndum se admite que se refiere a leyes de cuya legitimidad originaria y procesal nada puede decirse”. Ello lo confirma el Código de Buenas Prácticas sobre referendos de la Comisión de Venecia adoptado por el Consejo para Elecciones Democráticas en su 19ª reunión (Venecia, 16 de diciembre de 2006) y la Comisión de Venecia en su 70ª sesión plenaria (Venecia, 16-17 de marzo de 2007), en donde se establece que “El uso de los referendos debe cumplir con el sistema legal en su totalidad, y especialmente con las normas procedimentales. En particular, los referendos no pueden celebrarse si la Constitución o una ley conforme a esta no los estipula” (p. 13). Ya en su dictamen sobre el referéndum de Montenegro (vid. Opinión 343/2005, de 19 de diciembre, adoptada en la 65ª sesión plenaria, párr. 11) indicaba que cualquier regulación sobre referéndums debe sujetarse a estándares internacionales y europeos. Con base en esta doctrina, se considera ilegítimo el referéndum celebrado en Crimea, ya que, aunque la Constitución ucraniana permitía algu- nas modalidades de referéndum la de secesión de un territorio no se encuentra entre ellas, y además la Constitución de Ucrania (al igual que la española) proclama la indivisibilidad del

242 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

también se deduce de perspectivas más modernas de este instrumento, cuyo propósito es ofrecer una teoría constitucional del referéndum dentro del marco del republicanismo deliberativo, entendiendo este como un mecanismo cívico para involucrar al pueblo en la elaboración y cambio de la Constitución. Desde esta perspectiva, el referéndum es un acto enmarcado siempre dentro de la Constitución de un Estado,24 incluso cuando (caso de Quebec y Escocia) lo que se trata de resolver es la posible independencia y, consecuentemente, destrucción de la unidad del ordenamiento constitucional.

Ello pone de manifiesto así mismo la irrelevancia práctica de una distinción teórica tradicional entre referéndum y plebiscito, de acuerdo con la cual el primero consistiría en una consulta sobre un proyecto normativo acabado (que puede ser, por supuesto, un proyecto de reforma o de Constitución) mientras que el segundo versaría sobre una consulta de naturaleza política.25 Lo cierto es que —además de no haber unanimidad en la doctrina— distinguir entre referéndum y plebiscito no se justifica ni histórica,26 ni com-

territorio (vid. Opinión 762/2014, de 21 de marzo, de la Comisión de Venecia, adoptada en la 98ª sesión plenaria, párr. 10 y 27). 24. Cfr., Tierney, Constitutional Referendums, 130 y ss. También este autor considera expresamente un error entender el referéndum como un acto de soberanía (pp. 12-13). 25. Tampoco se trata de una visión unívoca. Jacques Georgel (Georgel, “Présentation”, 6), entiende que el plebiscito es una forma de obtener el asentimiento del pueblo a una decisión tomada, mientras que el referéndum es una técnica para que los representantes consulten con el pueblo sus mandatos. Y advierte, dando al segundo una clara connotación negativa, que “rien n’est plus aisé que d’apposer l’etiquete ‘referendum’ sur un appel au peuple qui este en réalité plebiscitaire” (p. 7). Karl Loewenstein (que considera el plebiscito un tipo de refe- réndum) señala que este instrumento ha sido normalmente utilizado con fines territoriales, aunque indica, así mismo, lo inadecuado que resulta su uso dado el alto grado de emoción popular que suele producirse (Loewenstein, Teoría de la Constitución, 328 y ss.). 26. El plebiscito era fuente del derecho romano clásico. Eran propuestos por los tribunos y aprobados por la plebe en los concilia (asambleas) convocados por estos. Al principio vincu- laban solo a los plebeyos (el pueblo, excluidos los patricios) que los aprobaban, pero a partir de la Lex Hortensia —explica Gayo en sus Instituciones (1.3)— estos vinculan a todo el pueblo romano, por lo que se produce su equiparación con las leyes. Por lo tanto, se trata más de un antecedente de lo que tradicionalmente se asimilaba a un referéndum que a un plebiscito, como también lo son las votaciones en asambleas populares (landsgemeinde) que surgieron en el siglo xiii en territorios cantonales suizos (la primera atestiguada se produce en 1294) antes de establecerse en los cantones el referéndum como tal, ya en el siglo xvi (vid. Krobach, “Switzerland”, 99-102). Ignacio Burgoa (Burgoa, Derecho Constitucional, 572, n. 785) no está de acuerdo, pues entiende que, mientras que el referéndum tiene siempre carácter confirmato- rio, el plebiscito tiene —al menos en su origen— un carácter creativo. Pero, aunque hoy ese carácter puede resultar indiscutido cuando se trata de referéndums vinculantes, Carré de

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 243 Manuel Fondevila Marón

parativamente,27 y tampoco encontramos esta distinción en documentos de la llamada Comisión de Venecia, vinculada al Consejo de Europa.28 Con la aparición de nuevas modalidades cada vez más generalizadas de referéndum (facultativo y consultivo principalmente) dentro de la Democracia constitucional, lo más habitual y correcto actualmente es utilizar los términos como sinónimos.

En conclusión, puede sostenerse que el referéndum es un magnífico instrumento para mejorar las Democracias representativas actuales, aquejadas en

Malberg (Carré, Teor ía General, 1043, n. 25) entendía —en dialéctica con la doctrina suiza (Burkhardt)— que el referéndum era un acto de perfeccionamiento de la ley. Este autor habla de plebiscito (p. 1094, n. 12) para referirse a los referéndums constitucionales en Francia con anterioridad a 1875, con una visión negativa al respecto de ellos, por entender que el pueblo se había visto forzado a elegirlas (la misma postura sostenía, en España, Joaquín Costa; vid. Costa, El problema de la ignorancia del derecho, passim). Weber se refiere a los plebiscitos como el instrumento propio de dominaciones carismáticas (Weber, Economía y sociedad, 861). De hecho, muchas veces el término plebiscito se usa por la doctrina con carácter peyorativo, refiriéndose a los celebrados durante los imperios napoleónicos, o para aprobar la Consti- tución portuguesa de 1933, la griega de 1968 o la chilena de 1980. También para denunciar su uso por Hitler y Franco, etc. Sin embargo, Giuseppe de Vergottini (Vergottini, Diritto Costituzionale, 338) pone como ejemplo de este instrumento las consultas sobre monarquía o república que, con carácter preconstitucional, tuvieron lugar en Italia y Grecia en 1946 y 1974 respectivamente. 27. Por ejemplo, la Constitución de Francia (que establece, en su artículo 3, que el pueblo ejerce su soberanía a través de sus representantes y por medio del referéndum) recoge este instrumento en su modalidad legislativa (art. 11) constitucional (art. 89) y para todo proyecto de ley que autorice la ratificación de un tratado relativo a la adhesión de un Estado a la Unión Europea (art. 88-5). La Constitución de Uruguay diferencia entre referéndum y plebiscito, siendo el segundo la votación del cuerpo electoral de los proyectos de reforma y el primero (que la Constitución, en su art. 79, denomina “recurso de referéndum”), que debe ser solicitado por un 25% de aquellos con derecho a votar, es un instrumento para derogar leyes a partir de un año desde su promulgación. En su art. 82 se establece que la soberanía de la nación será ejercida directamente por el cuerpo electoral en los casos de elección, iniciativa y referéndum, e indirectamente por los poderes representativos. La Constitución de Chile únicamente em- plea el término plebiscito para indicar (art. 5) que el ejercicio de la soberanía popular se realiza a través del mismo, las elecciones periódicas y por las autoridades representativas, regulando una modalidad constitucional y otra municipal. Por último, la Constitución suiza (que es el país donde más se ejercen los mecanismos de democracia directa, pudiendo contabilizarse 689 referéndums entre 1848 y 1993 [Kobrach, “Switzerland”, 130]) utiliza únicamente el término para todos los tipos de referéndum obligatorios y facultativos que contiene. 28. El ya citado Código de Buenas Prácticas sobre Referendos se refiere a lo que aquí se ha definido como plebiscito sin dejar de emplear el términoreferéndum . Esto se aprecia cuando, en la página 17, indica: “Los referendos sobre cuestiones de principios u otras propuestas generales no deben, preferentemente, ser vinculantes.”

244 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

los últimos años de una crisis de legitimidad en buena medida por falta de representatividad. Las críticas tradicionales a este instrumento (principalmente la falta de preparación del electorado para tomar decisiones complejas, la posible manipulación, una eventual tiranía mayoritaria y la subversión de la Democracia representativa por un régimen plebiscitario) están siendo respondidas por consistentes estudios desde los años 80.29 Pero debe tenerse en cuenta, con todo, que no existe una relación entre el uso del referéndum y la Democracia. La intensificación de su uso coincide con la última ola demo- cratizadora, pero hay otros datos que contradicen dicha hipótesis: por un lado, como ya se ha dicho, hubo también un uso cesarista tan intenso como autori- tario de este instrumento en los gobiernos napoleónicos y también fue usado por dictadores como Franco y Hitler. Por otro lado, hay países democráticos que no han hecho uso del referéndum en las últimas décadas (por ejemplo, Alemania, Bélgica o Bulgaria) y otros (como Francia y Australia) donde han celebrado menos recientemente que con anterioridad a 1978. Por todo ello, para que un referéndum pueda ser reconocido como legítimo modo de par- ticipación popular resulta importante que la Constitución y las leyes regulen la claridad de la pregunta, las materias excluidas, y el quorum necesario.30

5. Los referéndums de secesión y su inutilidad para la resolución de conflictos jurídico-políticos

Los referéndums de secesión constituyen, por la especial materia constitucional sobre la que versan, un tipo sui generis de referéndum facultativo, consultivo y no vinculante. Ello es así por razones teórico-prácticas: en primer lugar, a diferencia de lo que ocurre en las organizaciones internacionales, el proceso de separación de un territorio respecto de un Estado exige siempre un procedimiento negociado. Un verdadero referéndum de secesión (con una pregunta similar a ¿“Desea que X se constituya como un Estado independiente”?) es siempre una cuestión de política general que no podría dar jurídica- mente lugar a una independencia al día siguiente de conocerse un eventual resultado positivo a la consulta. Cuestión distinta sería, obviamente, que lo que se sometiese a referéndum fuese el documento normativo que establece los términos concretos de la separación o la modificación constitucional para

29. Vid., por todos, Magleby, Direct Legislation. 30. Vid. Garrido, “El debate sobre los riesgos y los límites”, 211 y ss.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 245 Manuel Fondevila Marón

llevarlo a cabo: evidentemente, este tipo de referéndums, dependiendo del ordenamiento constitucional del que se trate, sí podrían ser obligatorios y su carácter sería preferentemente vinculante. En segundo lugar, hay que tener en cuenta que, como se ha dicho, muy pocas Constituciones reconocen el derecho de secesión. Así pues, nos encontramos con dos alternativas: donde la secesión no está reconocida constitucionalmente, un referéndum legal sobre la secesión únicamente puede ser facultativo (¿cómo podría obligarse a consultar algo no previsto constitucionalmente?) y servir para iniciar un proceso de cambio constitucional (en este sentido se ha pronunciado, como se verá, la Corte Suprema canadiense). Donde sí lo está, debe tenerse en cuenta que la materialización de tal derecho de secesión depende, en última instancia, de la normativa de desarrollo, sin la que es imposible que la secesión se produzca,31 y no de un referéndum.

Todo referéndum de este tipo constituye en sí mismo una forma “débil” de participación popular, en tanto que normalmente solo está permitida la iniciativa por las autoridades representativas, que, además, no están, en principio, obligadas a seguir el criterio del electorado.32 En concreto, en estos el riesgo de socavar los principios de la Democracia representativa es mucho mayor por cuanto que las autoridades que los convocan no suelen tener competencia para llevar a cabo la secesión. Ello comporta el eventual riesgo de un conflicto constitucional de primera magnitud en el caso de que, tras el resultado positivo para la secesión, fracase en las instituciones representativas compe- tentes (generalmente, el Parlamento)33 el procedimiento legal-constitucional procedente para su materialización. Piénsese, por ejemplo, lo tremendamente difícil (o imposible, en la práctica) que hubiese sido para el Parlamento de Westminster negarse a autorizar al Gobierno británico poner en marcha el procedimiento previsto en el art. 50 TUE tras el resultado del referéndum de 23 de junio de 2016 o —en el caso de que el referéndum de Escocia hubiese sido en favor de la independencia— bloquear la salida de esta del Reino Uni- do. No digamos ya la crisis político-constitucional que puede atravesar un país en el que para producirse la secesión de la Unión Europea se requiriese la reforma constitucional (porque la adhesión se haya constitucionalizado

31. Cfr., Ruiperez,Constitución y Autodeterminación, 91-96. 32. Cfr., Pegoraro, y Rinella,Derecho Constitucional, 92. 33. No solo se trata del órgano legislativo por excelencia, sino que es el órgano normalmente encargado de llevar a cabo la reforma constitucional.

246 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

previamente, como en Francia) o la apertura de un proceso constituyente, dado que la forma de Estado es un límite a la reforma.34

Que la doctrina tradicional considerase este tipo de referéndums “plebiscitos territoriales” podía carecer de excesivo rigor técnico-jurídico o ser simplemente una pura cuestión nominal, pero la connotación negativa que con- llevaba advertía (además de que no se trataba de un acto terminado, y por tanto no podía tener carácter vinculante) de unas perniciosas consecuencias jurídico-políticas que la doctrina más moderna parece no ver (o no querer ver). Porque a lo que se acaba de indicar en el párrafo anterior hay ahora que sumarle el hecho de que la práctica de los referéndums de secesión demuestra que rara vez solucionan el problema de unidad en una comunidad política a la que una buena parte de la población de un territorio no desea pertenecer: tanto en la Unión Europea (donde ya hubo un antecedente de Brexit en 1975) como en Canadá (Quebec celebró referéndums de independencia en 1980, 1995 y parece que pudiera celebrarse otro a partir de 2022) como en Reino Unido (Escocia reclamó en marzo de 2017 un nuevo referéndum de independencia que el Gobierno May rechazó), los promotores de consultas secesionistas no se conforman con un resultado negativo, no tardando demasiado en proponerlo de nuevo. Sin embargo, un resultado positivo que tuviese como consecuencia una secesión resultaría prácticamente irreversible, pues, como se comprende fácilmente, solo con mucha dificultad un Estado que hubiese abandonado la UE podrá volver a la misma, y la re-anexión de un territorio a un Estado resulta poco menos que imposible.

En estas circunstancias cabe preguntarse cómo puede ayudar el referéndum, en tanto que —como afirma el Tribunal Supremo canadiense—35 instru-

34. Cfr., Fondevila, “Reforma Constitucional y forma territorial”, 203-221. 35. En el citado Dictamen de 20 de agosto de 1998 (párr. 87) afirma: “Although the Constitu- tion does not itself address the use of a referendum procedure, and the results of a referendum have no direct role or legal effect in our constitutional scheme, a referendum undoubtedly may provide a democratic method of ascertaining the views of the electorate on important political questions on a particular occasion. The democratic principle identified above would demand that considerable weight be given to a clear expression by the people of Quebec of their will to secede from Canada, even though a referendum, in itself and without more, has no direct legal effect, and could not in itself bring about unilateral secession. Our political institutions are premised on the democratic principle, and so an expression of the democratic will of the people of a province carries weight, in that it would confer legitimacy on the efforts of the government of Quebec to initiate the Constitution’s amendment process in order to secede by constitutional means. In this context, we refer to a ‘clear’ majority as

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 247 Manuel Fondevila Marón

mento democrático, a una sana deliberación, y no parece haber respuesta positiva posible si tenemos en cuenta que, desde el último referéndum, se han aprobado normas por las autoridades de Quebec que pueden considerarse contrarias a los principios establecidos por el dictamen del alto tribunal de 1998 y la legislación canadiense (Clarity Act de 15 de marzo de 2000): en la Ley relativa al ejercicio de Derechos Fundamentales y prerrogativas del pueblo de Quebec y el Estado de Quebec se sostiene todavía el derecho del pueblo quebequés a decidir, por si solo —en contra de lo afirmado por el Tribunal Supremo—, su régimen y estatus políticos y se fija como resultado válido de un eventual referéndum el voto afirmativo de la mitad más uno.36

La praxis de los referéndums de secesión viene pues a confirmar una conclu- sión a la que, por otro lado, se podía llegar y ha llegado la doctrina desde el punto de vista teórico: y es que los planteamientos secesionistas, en tanto que expresión de un deseo de independencia, son siempre legítimamente plantea- bles, pero el problema surge al querer hacerlos valer dentro de un determinado orden jurídico-constitucional.37 Un Estado que no permitiese expresar dicho deseo constituiría un extraño modelo de Democracia militante (donde la expresión censurada no serían determinados planteamientos políticos extremos atentatorios contra la dignidad humana sino cuestionadores de la integridad territorial —lo cual, por cierto, sería difícilmente conciliable con otros valores democráticos—), pero ello no quiere decir que sea conforme a

a qualitative evaluation. The referendum result, if it is to be taken as an expression of the democratic will, must be free of ambiguity both in terms of the question asked and in terms of the support it achieves”. 36. Es lo que se deduce del art. 5 de la Bill 99, 36ª legislatura, de 13 de diciembre de 2000 (disponible en http://www2.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/dynamicSearch/telecharge. php?type=5&file=2000C46A.PDF ) y de la Ley de referéndum. El Código de buenas prácticas de la Comisión de Venecia aconseja, de hecho, no establecer un quórum de aprobación (apro- bación por un mínimo porcentaje del registro electoral), ya que corre el riesgo de provocar una situación política compleja, si el proyecto es apoyado por una mayoría simple menor al umbral de representación necesaria. Pero esto no es lo que estableció el Tribunal Supremo canadiense (vid., supra, nota 35) y tampoco la Clarity Act (art. 2.2), aunque la Corte suprema de esta provincia haya avalado en Sentencia del 18 de abril de 2018 (Henderson v. Procureure générale du Québec, 2018 QCCS 1586) la constitucionalidad de la citada supra “Ley 99” (vid., Aguado, “Mitad más uno y principio democrático”, 305-329). 37. Cfr., por todos, Ruipérez, “La nueva reivindicación”, 128.

248 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

Derecho ni —como ya se ha visto— la independencia unilateral ni —tampoco— la reforma de la Constitución en materia de organización territorial.38

La conclusión más respetuosa con el Estado constitucional, y que pese a las teorías modernas acerca del referéndum sigue siendo la mayoritaria entre la doctrina, es que, porque los poderes públicos —a diferencia de los particulares, que pueden hacer todo aquello que la ley no les prohíbe— únicamente pueden hacer aquello que la ley expresamente les permite, no cabe, en el seno de Constituciones escritas y rígidas que no lo prevean expresamente, el planteamiento de referéndums que cuestionen la idea de unidad estatal o cuestionen la soberanía única del pueblo del Estado.39

6. Los referéndums de secesión en la Unión Europea: Brexit, Escocia y Cataluña

La devolution en Escocia se ha visto favorecida por el hecho de que entre 1997 y 2007 haya coincidido que el primer ministro británico y el ministro principal

38. Nuestro Tribunal Constitucional identifica límites a la reforma y democracia militante cuando afirma, en la STC 42/2014, que “la primacía de la Constitución no debe confundirse con una exigencia de adhesión positiva a la norma fundamental, porque en nuestro ordenamiento constitucional no tiene cabida un modelo de ‘Democracia militante’”. Lo cierto es que a esta afirmación cabe hacer varias precisiones: en primer lugar, que hay países (por ejemplo Chile) que son democracias militantes y no contienen límites a la reforma de la Constitución; en segundo lugar, que, aunque existe cierto paralelismo, tampoco hay una relación directa entre las posturas que la Constitución alemana censura en el art. 21.2 y aquellas que excluye de una eventual reforma constitucional en el art. 79.3. La confusión del Tribunal Constitu- cional deriva de su minoritaria y errónea tesis acerca de la inexistencia de límites materiales implícitos a la reforma (SSTC 259/2015, 31/2010 FJ 69º, 103/2008 FJ 4, 48/2003 FJ 7, y 11/1981 FJ 11º), puesto que, como se comprende fácilmente, una Democracia militante no necesita reforzar la censura que impone a partidos que defiendan determinadas tesis, puesto que estas, aunque no figuren como límites a la reforma, son implanteables. Pero si en un régimen que no es de Democracia militante se plantean objetivos políticos que no caben, ni siquiera, mediante reforma constitucional, no por ello pasan a estar vetados en el debate público, siempre en el bien entendido de que se necesita un cambio de régimen constitucional mediante la apertura (si los demás actores están de acuerdo) de un proceso constituyente como el que, por ejemplo, hace referencia el art. 146 de la Ley Fundamental de Bonn. 39. Ocioso debiera ser indicar, a este respecto, que no cabe confundir un referéndum de secesión o de autodeterminación con referéndums consultivos sobre cuestiones de interés regional o municipal, que están previstos, por ejemplo, en Armenia, Australia, Azerbaiyán, Bolivia, Brasil, Colombia, Congo, Costa Rica, Francia, Gabón, Alemania, Yibuti, Guatemala, Guinea, Honduras, Italia, España, Perú, Ucrania, Uzbekistán, Venezuela.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 249 Manuel Fondevila Marón

escocés eran miembros del Partido Laborista, lo que sin duda ha facilitado una obvia armonía entre ambos. La situación ha cambiado después de que en 2007 se alzase con el poder en Escocia el partido independentista SNP (Scottish National Party) y en 2010 David Cameron, del partido conservador, se aupase como primer ministro de la Gran Bretaña.40 Esta confluencia es la que ha llevado a la celebración de un referéndum, el 18 de septiembre de 2014, en el que se realizó (por imposición de Westminster) una única y clara pregunta (“Do you agree that Scotland should be an independent country?”) a todos los electores mayores de dieciséis años. Este referéndum fue orquestado a través de un acuerdo entre ambos Gobiernos,41 que se materializó en una reforma constitucional de la Scotland Act,42 y en la aprobación de la Scottish Independence Referendum Act, de 27 de junio de 2013.43

40. Al parecer, este habría prometido a su homólogo escocés, Alex Salmond, la tan ansia- da autonomía financiera que Escocia lleva reclamando desde el mismo momento en que la Scotland Act de 1998 reservase la materia impositiva al Parlamento de Westminster (vid. Gibernau, “Devolution and Independence”, 76), pero a pesar del carácter pragmático inglés no podemos soslayar la dificultad de que se alcancen acuerdos entre dos tendencias políticas tan contrapuestas, sobre todo, como señala la misma autora, en un contexto dificultado por la crisis económica (p. 69). 41. Los términos del acuerdo pueden verse en el siguiente enlace web: http://www.scotland. gov.uk/Resource/0040/00404789.pdf. 42. Scotland Act 1998 (Modification of Schedule 5) Order 2013, de 12 de febrero (http:// www.legislation.gov.uk/uksi/2013/242/made). 43. Otros documentos, de carácter no legislativo, resultan igualmente de interés: 1) “Scot- land’s Constitutional future. A consultation on facilitating a legal fair and decisive referendum on whether Scotland should leave UK”, fue la respuesta del Gobierno a las reivindica- ciones escocesas, aceptando la posibilidad de un referéndum pero indicando, así mismo, que, “if there is to be a referendum, it must be legal, fair and decisive”, por lo que se buscan las vías legales indicando las reformas necesarias, rechazando, así mismo, la tesis del gobierno escocés, manifestada en el proyecto “referendum Bill consultation” de 2010 en el sentido de entender que el Parlamento escocés tenía competencia para la consulta, defendiéndose la op- ción de delegar en él la competencia para regular el referéndum en ese caso concreto; 2) “Your Scotland Your Referendum”, de 25 de enero de 2012, recoge la postura del Gobierno escocés, que defiende su competencia, pero está dispuesto a explorar vías de acuerdo y ya fija otoño de 2014 como fecha de celebración; 3) “Scotland analysis: devolution and the implications of Scottish Independence”, de febrero de 2013, expone al Parlamento los presupuestos sobre los que el Gobierno entiende que el referéndum debe llevarse a cabo y el procedimiento a activar si venciese la opción en favor de la independencia; 4) “Scottish independence: constitutional implications of referendum” del Select Committee of Constitution de la Cámara de los Lores analiza, sobre todo, las implicaciones para los restantes territorios del Reino Unido; 5) “Scotland’s future: from referendum to Independence and written constitution”, elaborado por el Gobierno escocés y publicado el 5 de febrero de 2013 defendiendo las ventajas de la independencia y los objetivos de una Constitución, prevista para 2016; 6) “Scotland’s

250 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

Su celebración se realizó, pues, en el marco de una Constitución flexible, en un ambiente de negociación y escrupuloso respeto a la legalidad, por un lado, y respondiendo a los deseos de una importante parte de la población por otro. La participación fue del 84,59% y la opción en favor de la permanencia venció por el 55,3% de los votos. Cameron cumplió su promesa de ampliar la autonomía de la región y se aprobó una nueva Scotland Act en 2016.

De este modo, David Cameron había conseguido calmar las ansias independentistas del SNP. Convencido de que también en este caso ganaría la votación,44 y presionado por las divisiones internas en su partido, en 2013 (cuando no se había celebrado todavía el de Escocia) decidió convocar una nueva consulta, esta vez respecto de la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea y para detener el ascenso del UKIP (United Kingdom Inde- pendence Party), prometiendo la celebración de un referéndum que acabaría celebrándose en 2016, en el que finalmente se preguntó “Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?”,45 y cuyo resultado, esta vez, no fue el deseado, dándose también una alta participación (72,2%) y venciendo el leave por un porcentaje de 51,9%. Por esta razón Cameron anunció inmediatamente su dimisión (aunque perma- neció transitoriamente en el cargo hasta que el partido eligió a su sucesora, que tampoco ha sobrevivido políticamente al proceso). En este caso, la ley que reguló la consulta fue la European Union Referendum Act, de 2015, basada en la regulación general que establece la Political Parties, Elections and Referendum Act, del año 2000.

El problema de que cada consulta referendataria en Reino Unido requiera una ley ad hoc supone, en la práctica (este país tiene un sistema electoral que suele favorecer mayorías parlamentarias claras de gobierno, aunque exista menos

future: your guide to an independent Scotland” es una extensa guía (670 páginas) para los ciudadanos sobre los beneficios de la independencia y los objetivos prioritarios del gobierno; 7) el último informe por parte escocesa, “The Scottish independence Bill: a consultation on an interin Constitution for Scotland”, contiene ya un proyecto de Constitución provisional (cfr., Tornos,De Escocia a Cataluña, 53 y ss). 44. Donald Tusk, presidente del Consejo Europeo, ha confirmado en enero de este año tal extremo: https://www.europapress.es/internacional/noticia-tusk-revela-david-cameron-creia-no-peligro-convocar-referendum-brexit-20190121194037.html. 45. La pregunta original era “Should the United Kingdom remain a member of the European Union?”. Ello suponía cambiar la respuesta “yes/not” por “leave/remain”.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 251 Manuel Fondevila Marón

disciplina partidaria), que la decisión corresponde al primer ministro.46 Y el uso que se ha hecho de ella en este caso no puede sino considerarse completamente desafortunado. Porque el primer ministro no ha consultado una decisión tomada previamente, sino que lo que ha hecho es, ante situaciones de estabilidad, ceder directamente el gobierno al electorado.47

La consecuencia no fue solo la pérdida del referéndum europeo, sino que, en el caso de Escocia, la ministra principal, Nicola Sturgeon, no tardó desde que se conoció el resultado ni un mes —tras no poder plantear el “legislative consent” para esta cuestión por no afectar exclusivamente a la región— en reclamar políticamente —como ya se ha visto— un nuevo referéndum. El riesgo de este tipo de referéndums por motivos tácticos es, además, que la experiencia demuestra que el resultado de un referéndum puede dar una sorpresa a su promotor por motivos imprevistos. Es lo que ocurrió con los referéndums francés y holandés sobre el malogrado proyecto de Constitución europea, cuyos resultados negativos han sido achacados a un voto negativo por cuestiones internas. En el caso del referéndum del Brexit, se ha señalado por muchos analistas, e incluso tratado en el Parlamento británico, la enorme manipulación política y mediática por ambos lados (pero sobre todo por el lado del leave), siendo la más conocida la afirmación —desmentida por los mismos que la realizaron al día siguiente del resultado, y por las instituciones británicas— de que con el Brexit se produciría un ahorro de 350 millones de libras que se dedicarían a la sanidad pública.

Y si un referéndum pactado, legal, claro y decisivo no ha conseguido resolver definitivamente el problema en Escocia, mucho menos podrían hacerlo dos conatos como los que tuvieron lugar en Cataluña el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017. Sin ninguna garantía democrática, se organizaron dos consultas populares en las que se carecía de un censo oficial, control de las mesas y resultados. La doble pregunta en la consulta del 9N (“¿Quieres que Cataluña sea un Estado?”, y si se respondía que sí, en este caso “¿Quieres que sea un Estado independiente?”), además, no cumplía con los estándares internacionales en cuanto a claridad, y podían votar todos los catalanes ma-

46. Cfr. Castellà, “El referéndum sobre el Brexit”, 305. 47. El Referendums in the United Kingdom, Select Committee of the Constitution, House of Lords, 12th Report of Session 2009-2010 ya advertía (par. 205) que los referéndums “have taken place on an ad hoc basis, frequently as a tactical device rather than on the basis of constitutional principle”.

252 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

yores de dieciséis años, los inmigrantes residentes en Cataluña y los catalanes en el exterior. Ambos referéndums eran contrarios a Derecho tanto desde el punto de vista interno (el TC, en las SSTC 31 y 32 de 2015, declaró la incons- titucionalidad tanto de la convocatoria como de la suspendida previamente Ley 10/2014, en la que se basaba el referéndum celebrado el 9 de noviembre, y las SSTC 114 y 124 de 2017, las leyes 19 y 20/2017, del referéndum de auto- determinación y de transitoriedad jurídica respectivamente) como desde la perspectiva del Derecho Internacional, pues, como ya se ha dicho, este única- mente se admite para situaciones coloniales, no pudiendo tampoco excluirse, dada la práctica internacional, en situaciones en las que una minoría religiosa, lingüística o cultural está siendo sistemáticamente perseguida en el seno de un Estado. Nada de ello ocurría u ocurre en Cataluña, que goza de un amplio autogobierno en el seno del Estado autonómico español, un Estado europeo y que ofrece las máximas garantías democráticas. Por ello, “como Cataluña no es una entidad que disfrute de un derecho de separación del Estado reconocido por el Derecho Internacional, el derecho de libre determinación no puede constituir el fundamento jurídico para consultar a los ciudadanos sobre su independencia”.48

Tampoco debiera ser, para cualquier demócrata, demasiado difícil admitir que, aunque dichos intentos de referéndums fuesen legítimos, el simple hecho de haber sido prohibidos (aunque fuese injustamente) invalida su resultado, puesto que millones de personas dejan de ir a votar no por un deseo de abs- tenerse (que es, también, una opción política) sino por respeto a la ley y a las sentencias judiciales. En estas circunstancias los resultados de ambos conatos de referéndum de independencia arrojan tienen un valor jurídico nulo y un valor político extremadamente restringido.49

A pesar de todo ello, a partir de 2010, las autoridades catalanas han puesto en marcha una estrategia de clara confrontación y desafío al conjunto del

48. AAVV, “Declaración sobre la falta de fundamentación”, 296. 49. El 9N de 2014, según las cifras ofrecidas, votaron 2.305.290 personas y los resultados fueron: 1) sí/sí 1.861.763 personas; 2) sí/no 232.182 personas; 3) sí/blanco 22.466 personas; 4) no 104.772 personas; 5) blanco 12.986 personas; 6) resto 71.131 personas. En 2017, recuérdese, con cargas policiales a la entrada de los colegios electorales, las increíbles cifras ofrecidas por el Gobierno fueron: 2.286.217 votos (es decir, prácticamente el mismo número que en 2014, donde el Gobierno central no trató de impedir la consulta) con un 90,18% de votos síes, 7,83% de noes y 1,98% de votos en blanco.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 253 Manuel Fondevila Marón

Estado que ha terminado con la aplicación, por primera y única vez en más de cuarenta años de democracia, del art. 155 CE, tras una declaración de independencia unilateral en octubre de 2017 que fue suspendida por quien la proclamaba en el mismo acto, así como con el enjuiciamiento ante el TS de los líderes del procés, que han sido condenados a penas de cárcel por sedición y malversación (STS 459/2019), y con una causa ante la Audiencia Nacional (Sumario 7/2018) contra los mandos de la policía autonómica catalana. Cabe recordar que, si estos procesos se refieren al 1O, el Tribunal Supremo condenó al presidente Mas y tres exconsejeros por delito desobediencia a causa del 9N (STS 972/2017).

En todo este proceso destaca las numerosas veces en las que (comparado con los supremos tribunales británico y canadiense) ha sido necesaria la interven- ción de nuestro Tribunal Constitucional.50

7. Consecuencias del Brexit para Escocia e Irlanda del Norte

La principal y más obvia consecuencia del Brexit para las regiones del Reino Unido es que estas abandonarían junto a ella la Unión. Ello, lógicamente, a pesar de que tanto en Escocia como en Irlanda del Norte (a diferencia de en las regiones inglesas y Gales) venció la opción del remain: en Escocia por un 62% de los votos y en Irlanda del Norte por aproximadamente un 56%.

La salida del Reino Unido de la Unión Europea estimula las ansias de independencia escocesas, pues sería la única forma de poder seguir perteneciendo a la Unión, y canalizar tanto la consulta como la propia eventual independencia por vías jurídicas aumenta significativamente las posibilidades de conseguirlo.51 Además, durante la campaña del referéndum de 2014, uno de los argumentos más repetidos en favor de la permanencia en Reino Unido era que la salida implicaba también la de la UE, y solo dos años después las circunstancias se han invertido. En un documento titulado Scotland’s place

50. Para un análisis completo y exhaustivo de la jurisprudencia, cfr. Castellà, “Tribunal Constitucional y proceso soberanista catalán”, 561-592, y De Miguel, Justicia Constitucional y Secesión, 2019. 51. Vid. López Bofill, “La viabilitat d’un estat propi”, 59.

254 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

in Europe, de 20 de diciembre de 2016, el Gobierno de esta región, a pesar del resultado del referéndum de 2014, insistía en que creía que la mejor opción para los escoceses era ser un Estado independiente en Europa, criticaba el referéndum sobre el Brexit, y apelaba a la posibilidad —si no se producía la independencia—52 de un estatus privilegiado que le permitiese seguir formando parte del Mercado único. Su argumento es que hay otros territorios (por ejemplo, Islas Feroe) que mantienen relaciones especiales.

Pero esta opción para Escocia resulta poco factible, en las circunstancias actuales, a la luz de la situación en Irlanda del Norte, la cual sí difiere dependiendo de si finalmente el Brexit se produce con o sin acuerdo. Aquí es posible que el resultado del referéndum favorezca la unificación con Irlanda (el Sinn Féin ha pedido un referéndum en este sentido si se produce un Brexit duro).53 Porque (a pesar de lo establecido en el art. 10 de la European Union Withdrawal Act, de 2018) es precisamente la llamada “salvaguarda irlandesa” o “mecanismo de protección” —atendiendo a las manifestaciones políticas del primer ministro— el principal escollo en la negociación del Brexit.54 Un Brexit sin acuerdo dejaría sin efecto las estipulaciones que se contienen en el acuerdo al que había llegado con las instituciones europeas el Gobierno May para evitar una frontera física en la isla de Irlanda que separe Irlanda del Norte del resto del territorio. En suma síntesis, el mecanismo de protec- ción consiste en una serie de medidas, si no se llega a un acuerdo comercial definitivo entre este Estado y la UE, para evitar el establecimiento de una frontera dura en Irlanda. A falta de dicho acuerdo el mecanismo prevé: a) la existencia de un territorio aduanero único entre la UE y el Reino Unido, que evitará la necesidad de aranceles, cuotas o controles sobre las normas de origen entre la UE y el Reino Unido; b) una serie de medidas para garantizar unas condiciones de competencia equitativas; c) que el Código aduanero de la Unión siga aplicándose en Irlanda del Norte, de modo que las empresas de Irlanda del Norte no encuentren restricciones a la hora de comercializar sus productos en el mercado único de la UE; d) El Reino Unido, con respecto a Irlanda del Norte, seguirá cumpliendo un conjunto reducido de normas relacionadas con el mercado único de la UE y que son indispensables para

52. Respecto de su estrategia si esta tiene lugar, ver epígrafe 9. 53. Noticia de la Agencia Efe: https://www.efe.com/efe/espana/portada/sinn-fein-pide-un-referendum-de-unificacion-irlandesa-si-hay-brexit-salvaje/10010-4034372. 54. Johnson considera la salvaguarda irlandesa “inviable” y “antidemocrática” (BBC News, 20 de agosto de 2019: https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-49405189).

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 255 Manuel Fondevila Marón

impedir una frontera rígida: la legislación sobre mercancías, las normas sanitarias para los controles veterinarios (“normas sanitarias y fitosanitarias”), las normas sobre la producción y la comercialización agrícolas, el IVA y los impuestos especiales relacionados con las mercancías, y las normas sobre ayu- das estatales.55 Este último punto es el trascendental para evitar una frontera física, y así seguir dando cumplimiento al Acuerdo de Viernes Santo (1998) que puso fin al conflicto irlandés, en el que se garantizaba, entre otras cosas, la posibilidad de los nacidos en la región de Irlanda del Norte de elegir ser considerados como británicos, irlandeses, o ambas cosas (y por lo tanto, en el caso de los dos últimos, ciudadanos europeos).56 La UE y el Reino Unido se habían comprometido, igualmente, con los programas de financiación Nor- te-Sur PEACE e Interreg con arreglo al marco financiero plurianual vigente, así como con el mantenimiento de los porcentajes actuales de financiación de cara al futuro programa. La Comisión ha realizado propuestas a tal efecto para el siguiente marco financiero plurianual. Si la retirada del Reino Unido de la UE fuera desordenada, la Comisión considera que habría de reforzarse aún más este apoyo, ya que los retos serán especialmente difíciles.57

Más allá de posibles escenarios diferenciados, lo que resulta innegable es que —como ha señalado recientemente la doctrina— el Brexit tiene importantes repercusiones para la devolution, la cual es actualmente inestable.58 Porque

55. Información extraída de la página web de la Unión Europea: https://europa.eu/rapid/ press-release_MEMO-18-6423_es.htm. 56. Estos seguirán disfrutando de los siguientes derechos: derecho a la no discriminación por razón de la nacionalidad; derecho a circular y residir libremente dentro de la UE; derecho a acogerse a la protección consular (ayuda de la embajada o consulado de cualquier otro país de la UE a los ciudadanos de la UE en peligro en un país de fuera de la UE que no disponga de embajada o consulado de su propio país); derecho de petición ante el Parlamento Europeo y derecho a recurrir al Defensor del Pueblo Europeo; derecho a dirigirse a las instituciones de la UE en una de las lenguas oficiales de la Unión y a recibir una contestación en esa misma lengua; derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, la Comisión Europea y el Consejo bajo determinadas condiciones; derecho a acceder a la función pública de la UE. 57. Vid. Comunicación de la Comisión referida a la preparación de la retirada del Reino Unido de la Unión Europea el 30 de marzo de 2019: plan de acción de contingencia (de 13 de noviembre de 2018). 58. Cfr., para lo que sigue, Bogdanor,Beyond Brexit, 169-257. Para este autor: “What is clear is that Brexit not only raises issues concerning Britain’s relationship with the Continent. It also raises profound issues concerning relationships between the British government and the devolved bodies. Indeed, the Brexit process is showing that the basic premise of devolution — that the sovereignty of Parliament could be reconciled with recognition of the Scottish claim to autonomy — was now in doubt. Perhaps it is the very principle of the sovereignty

256 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

en un marco de constitucionalismo flexible, donde no existe una Constitu- ción que asegure el reparto competencial entre el Estado central y los entes descentralizados, la decisión sobre a quién corresponden las competencias recuperadas para el conjunto del Estado tras la salida de la Unión corresponde al Gobierno central, ya sea para retenerlas o transferirlas. De hecho, el proyecto de la citada European Union Withdrawal Act atribuía a Westminster estas competencias recuperadas, aunque luego se modificó (arts. 11 y 12) para reservar a este únicamente las competencias necesarias para asegurar la unidad de mercado. Otro hecho que la puede poner en riesgo es la financiación, que en buena medida deberá sustituir a los fondos europeos que favorecían a Escocia e Irlanda del Norte, y que por esta razón al final de unas negociaciones post-Brexit podría suponer una mejora para las regiones inglesas.59 La solución a estos problemas podría pasar por la adopción de una Constitución rígida, pero quizás sean demasiados siglos de tradición constitucional britá- nica para que incluso un acontecimiento como el Brexit la modifique.

8. Un breve apunte sobre Gibraltar

La situación de Gibraltar es diferente (respecto de las regiones examinadas en el epígrafe anterior), ya que se trata de un “territorio no autónomo pen- diente de descolonización”. Pero a Gibraltar no se le aplica el principio de libre determinación de los pueblos, sino que la descolonización, tal y como viene sosteniendo ininterrumpidamente Naciones Unidas desde 1965, debe realizarse mediante negociaciones bilaterales entre España y Reino Unido.60 En la Decisión 73/519 la Asamblea General, recordando su decisión 72/520, de 7 de diciembre de 2017, “insta a los Gobiernos de España y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte a que, escuchando los intereses y las aspiraciones de Gibraltar que sean legítimas conforme al Derecho Internacio- nal, lleguen, en el espíritu de la Declaración de Bruselas de 27 de noviembre de 1984, a una solución definitiva de la cuestión de Gibraltar a la luz de las

of Parliament, a principle hardly appropriate to the government of a multinational state, which renders the devolution settlement insecure” (p. 222). 59. Ibíd., 222-229. 60. Vid. Resolución 2070 (XX), aprobada el 16 de diciembre de 1965.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 257 Manuel Fondevila Marón

resoluciones pertinentes de la Asamblea General y los principios aplicables, y de conformidad con el espíritu de la Carta de las Naciones Unidas”.61

Es en este marco en el que debe encontrarse la solución definitiva para Gibral- tar, pues la Unión Europea carece de competencia al respecto. Pero el Brexit fue visto por el Gobierno de España como una oportunidad para tratar de conseguir la aceptación de su propuesta de co-soberanía para el peñón, que de esta forma podría seguir formando parte de la Unión Europea.62 Una propuesta que, en realidad, no era nueva, había sido rechazada en un refe- réndum celebrado en 2002 por nada menos que el 98,48% de los votos (y una participación del 87,9%), y que esta vez tampoco aceptaron las autoridades gibraltareñas, por lo que tenía pocas posibilidades de éxito, ya que el Reino Unido manifiesta siempre ante instancias internacionales que —tal y como establece la Constitución de Gibraltar de 2006— “Her Majesty’s Govern- ment will never enter into arrangements under which the people of Gibraltar would pass under the sovereignty of another state against their freely and democratically expressed wishes”.

De modo que Gibraltar, que actualmente es un territorio cuyas relaciones están asumidas por un Estado miembro (art. 355.3 TFUE) y al que se le aplica el derecho de la Unión Europea en los términos del Acta de Adhesión,63 abandonará la Unión junto con el Reino Unido. Pretender, como se ha hecho, buscar soluciones basadas en la supuesta flexibilidad de la UE, similares a las de en su día para el territorio groenlandés o los actuales microestados europeos (Andorra, Mónaco…), resulta extravagante por cuanto que Gibraltar, como es obvio, ni es un Estado ni sería un territorio de un Estado miembro con un especial régimen de autonomía. Su situación tras el Brexit no es, pues, muy diferente a la de las regiones que se han examinado en el epígrafe anterior. La gran diferencia consiste en que la diplomacia española consiguió que en sus “orientaciones consecutivas a la notificación del Reino Unido en

61. Vid., también, a este respecto, el reciente working paper de la Secretaria del Comité Espe- cial encargado de Examinar la situación con respecto a la Aplicación de la Declaración sobre la Concesión de la Independencia a los Países y Pueblos Coloniales acerca de Gibraltar A/ AC.109/2019/8, de 21 de marzo de 2019. 62. Cfr., Martín Martínez, y Martín y Pérez de Nanclares,El Brexit y Gibraltar. 63. El art. 28 del Acta de Adhesión del Reino Unido a la Comunidad excluyó a este territorio de la política agrícola común y de la armonización de legislaciones relativas a los impuestos sobre el volumen de negocios, así como también quedó fuera de la unión aduanera.

258 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

virtud del art. 50 TUE” el Consejo indicase (párr. 24) que “una vez que el Reino Unido haya abandonado la Unión, ningún acuerdo entre la UE y el Reino Unido podrá aplicarse al territorio de Gibraltar sin acuerdo entre el Reino de España y el Reino Unido”.

Si —tal y como parece— se consumase la opción de un Brexit sin acuerdo, se malograría igualmente el protocolo sobre Gibraltar anexo al mismo y, con él, el periodo transitorio que el acuerdo de 11 de abril de 2019 establece, por lo que también resultaría de difícil aplicación lo previsto en los memorándums de entendimiento entre España y Reino Unido sobre Gibraltar.64

A juzgar por lo que contiene el informe de la “operación Yellowhammer” (documento elaborado por el Gobierno británico sobre el escenario de un Brexit sin acuerdo que recientemente el Parlamento le ha obligado a publi- car), el cierre de fronteras en Gibraltar podría provocar escasez, y se acusa a las autoridades del peñón de no haber preparado ni la infraestructura ni las leyes necesarias ante tal eventualidad.65

9. Consecuencias de una posible secesión en un estado miembro de la Unión Europea

Actualmente la secesión en el continente europeo resulta inviable si no es para integrarse en la Unión Europea.66 Incluso es posible afirmar que la Unión Europea ha incentivado movimientos secesionistas, tanto dentro como fuera de sus fronteras.67

64. España ha concluido un paquete de acuerdos bilaterales con Reino Unido sobre Gi- braltar, formado por cuatro memorandos de entendimiento (MOUs) sobre derechos de los ciudadanos, tabaco, medio ambiente y cooperación policial y aduanera. A ellos se añadirá próximamente un Acuerdo Internacional sobre fiscalidad vid( . página web del Gobierno de España: https://www.lamoncloa.gob.es/brexit/gibraltar/Paginas/index.aspx). Estos memorandos están pensados para preparar la entrada a la segunda fase. 65. Información del diario El País de 12 de septiembre de 2019: https://elpais.com/internacional/2019/09/11/actualidad/1568232258_739488.html. 66. Cfr. Pereira,Política, Estado, Derecho, 183. 67. Cfr, Jean-Claude Piris (Piris, “La Unión Europea, Cataluña y Escocia”, 108-110) señala que la UE es culpable indirecta e inintencionadamente de alentar el independentismo en distintos Estados europeos (Bélgica, España, Francia, Italia, etc.) “porque es tenida como capaz de ocuparse de tareas que no serían llevadas a cabo correctamente por entidades pequeñas”. Pero

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 259 Manuel Fondevila Marón

Sin embargo, resulta claro que si una parte del territorio de un Estado se independizase de este quedaría fuera de la Unión. Las fuerzas políticas secesionistas catalanas68 y una parte minoritaria de la doctrina afín a su ideología han sostenido, con argumentos poco sólidos,69 que una región independizada continuaría siendo parte de la Unión Europea porque no cabría privar de los derechos que comporta a sus ciudadanos. La respuesta a tales planteamientos

no siempre es tan inintencionado, como demuestra el caso de Kosovo por comparación al de Abjasia y Osetia del Sur. La Recomendación del Parlamento Europeo destinada al Consejo de 26 de febrero de 2004 y la Resolución, también del Parlamento, de 17 de enero de 2008 manifestaban el apoyo a la integridad territorial de Georgia e, incluso, ofrecía su apoyo para solucionar los conflictos territoriales. Radicalmente distinta fue su postura respecto de Kosovo, y así, en Comunicación de 2005 de la Comisión al Consejo, titulada “Un futuro europeo para Kosovo”, abogó claramente por la independencia de esta provincia respecto a Serbia y, más aún, por su futura integración en la Unión Europea. En este documento afirma que “la Comisión continuará ayudando a avanzar hacia la consecución de sus aspiraciones europeas, siempre que los dirigentes políticos de Kosovo estén firmemente comprometidos con el respecto de los principios democráticos, los derechos humanos, la protección de las minorías, el Estado de Derecho, la reforma económica del mercado y los valores sobre los que se asienta la Unión Europea”. Su actitud no pasó inadvertida al Partido Nacionalista Vasco en España, que en un documento de 17 de noviembre de 2006 afirmaba: “El referéndum de autodeterminación celebrado en Montenegro, avalado por la Unión Europea, y la probable independencia de Kosovo, en un proceso dirigido por la ONU, han suscitado la convocatoria de consultas populares en el este europeo […] En este caso, a diferencia de Montenegro, se- rían las Naciones Unidas las que garantizarían la autodeterminación de Kosovo, vulnerando la Constitución serbia, en virtud del propio derecho de autodeterminación de los pueblos dimanado de la doctrina de las Naciones Unidas […] En definitiva, la expansión de la democracia en el mundo actual está vinculada a la multiplicación de pequeñas naciones políticas favorecidas por las redes transnacionales de tamaño imperial”. Pero, como es sabido, España no ha reconocido finalmente a este Estado. 68. Vid. el estudio titulado “Vías de integración de Catalunya en la Unión Europea” encargado por la Generalitat al Consell Assessor per a la Transició Nacional. Este recoge cuatro escenarios: permanencia, adhesión ad hoc, adhesión ordinaria, y exclusión como Estado miembro. 69. En una relación que no pretende ser exhaustiva podemos mencionar: Joan Ridao apela a ejemplos tan diferentes como los de Groenlandia y Argelia (que además son ejemplos de territorios que dejaron de formar parte de la Unión Europea, no de permanencia en ella) para defender que un acuerdo político no requeriría reforma de los Tratados (que exigiría unanimidad) (vid. Ridao, El dret a decidir); otros, como Pau Bossacoma (Bossacoma, Secessió i integració), sostienen (silenciando la postura clara de las instituciones europeas señalada en la próxima nota 71) que transitoriamente se aplicarían los Tratados en ese territorio; Alfonso González (González Bondia, “Escenaris jurídics”) sostiene que, a falta de reglas explícitas, los principios del art. 2 TUE obligarían a la UE a facilitar el ingreso del nuevo Estado; por último, Antoni Abat (vid. Abat, “Catalunya en el si de la Unió Europea”) defiende que la Unión Europea buscaría mecanismos excepcionales para permitir la integración de Cataluña, pues lo contrario pondría en peligro el espíritu europeo.

260 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

se ha producido tanto en el ámbito académico70 como por parte de las propias instituciones europeas.71

Las autoridades escocesas son mucho más realistas que las catalanas al respec- to, y en el ya citado informe “Scotland analysis: devolution and the implications of Scottish independence”72 (concretamente en el párr. 156) reconocen que una eventual Escocia independiente necesitaría solicitar la adhesión a la Unión Europea, aunque confían en que este proceso pueda variar (ser más rápido y sencillo) para Escocia. Incluso esta tesis resulta discutible, pues su- pondría una presunción iuris et de iure de que un territorio independizado y que, por lo tanto, da comienzo a un ordenamiento jurídico radicalmente nuevo, va a ser respetuoso con los principios y valores mencionados en el art. 2 TUE, pero está claro que únicamente cabe planteársela cuando la secesión se ha producido de acuerdo con las autoridades nacionales y con respeto a las normas constitucionales del Estado predecesor o matriz. Porque en caso con-

70. Los ejemplos aquí serían muy numerosos. Sirvan pues los que siguen como muestra: un informe de la Fundación Ideas, elaborado por los catedráticos Diego López Garrido, Fran- cisco Aldecoa, y Gregorio Cámara desmonta los argumentos del citado informe del Consell Assessor per a la Transició Nacional (Garrido, Aldecoa, y Cámara, “Cataluña ante la Unión Europea”); Ignacio Molina (Molina, “Independentismo e integración europea”) desmonta la tesis de la adhesión automática tanto para el caso de Cataluña como para el de Escocia; la catedrática de Derecho Internacional Público Araceli Mangas considera absurda la tesis de adhesión sin solicitud y ve inevitable la reforma de los Tratados, refutando la tesis de que lo que no está prohibido está permitido porque sencillamente la UE no tiene competencia al respecto (Cfr., Mangas, “La secesión de territorios en un Estado Miembro”, 57); por último, Manuel Medina Ortega recuerda que la Unión Europea rechaza las vías de hecho, exigiendo la canalización de cualquier problema por vías jurídicas (Medina, El derecho de secesión). 71. El 1 de marzo de 2004 el presidente de la Comisión Europea, Romano Prodi, respondía a una pregunta (P-0524/04) de la europarlamentaria Eluned Morgan afirmando que “una nueva región independiente, por el hecho de su independencia, se convertirá en un tercer Estado en relación a la Unión y, desde el día de su independencia, los tratados ya no serán de aplicación en su territorio”. Esta postura la confirmó su sucesor, Barroso, en la Pregunta E-008133/2012, y Herman Van Rompuy en el Consejo Europeo de 12 de diciembre de 2013. Un dictamen del Comité de las Regiones, aprobado en la 100ª sesión plenaria (11-12 de abril) de 2013, con el título “Devolution in the European Unión and the place for local and regional self-government in EU policy making and delivery” afirma: “makes clear that in accordance with Article 4(2) TEU, developments in the direction of the independence of a region should be seen as an internal matter for the state concerned; […] recalls that if a region, having achie- ved independence, wanted to join the EU, it would be required to make a formal application to the Council and to follow the accession procedure under Article 49 TEU in the same way as any other country that wished to become an EU Member State” (párr. 62 y 63). 72. Para un análisis en profundidad del mismo, vid. Collado, y González Botija, “El informe sobre las implicaciones”, 943-978.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 261 Manuel Fondevila Marón

trario no es ya que la posibilidad de un acuerdo de adhesión —que requiere, ex art. 49 TUE, unanimidad— resulte bastante remota en la práctica, sino que es posible que no pueda —por falta de capacidad jurídica— ni tan siquiera solicitar su adhesión por no ser reconocido como Estado.73

Las tesis de los partidarios de una Cataluña independiente en la Unión Europea pueden resumirse, en una sola frase, como sigue: no importa lo que la Consti- tución del Estado pueda decir acerca del derecho de secesión porque este viene reconocido, por cuanto no está prohibido, por el Derecho de la Unión, el cual en caso de conflicto debe primar. Y es tras este esfuerzo de síntesis cuando se ponen de manifiesto, con toda su crudeza, sus carencias argumentativas, pues en primer lugar se olvidan —sin duda interesadamente—, y como ya se dijo, que la Unión Europea carece de competencia en materia de organización territorial;74 en segundo lugar, que si tuviera esta competencia, una laguna jurídica nunca puede convertirse, por vía de la interpretación, en un derecho que, además, se imponga a una prohibición expresa en la norma jurídica superior del Estado en cuestión. Conviene no olvidar, en último lugar, que aunque el Derecho de la Unión Eu- ropea pueda —insistimos, por falta de competencia— guardar silencio acerca del fenómeno de la secesión de un territorio respecto de un Estado, el derecho internacional, como se vio en el epígrafe 3, es claro al respecto en el sentido de que únicamente hay un derecho a la autodeterminación oponible frente al Estado para pueblos coloniales; en los demás casos, una lógica compatibilidad entre el Derecho Internacional y el Derecho Constitucional obliga a considerar que una secesión solo es legítima, desde el punto de vista jurídico, si se ha hecho conforme a las reglas constitucionales aplicables.75 Los Estados no deberían, por tanto, reconocer ningún pretendido nuevo Estado surgido de otra forma.

10. Conclusiones

1) La naturaleza jurídica de la Unión Europea es una cuestión compleja cuyo tratamiento excedería los límites materiales de este trabajo, pero el Brexit

73. Cfr., Piris,La Unión Europea, Cataluña y Escocia, 118. 74. Sobre esta cuestión, a propósito de las respuestas ofrecidas por las instituciones europeas respecto de eventuales secesiones de Cataluña y Flandes, vid. Freixes, “Secesión de Estados e integración”, 320 y ss. 75. Vid. López Basaguren, “La independencia de Escocia en la Unión Europea”, 71.

262 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

confirma su carácter internacionalista: las lagunas del procedimiento del art. 50 TUE se han suplido aplicando reglas similares a las de la Convención de Viena, y siempre ha estado presente la posibilidad de un Brexit sin acuerdo.

2) La comparación entre la separación de la UE y la secesión de un Estado está justificada en tanto que responde a una misma idea política y en tanto que existen, también, notables diferencias: porque en una Confederación, como lo es la UE, siempre es posible la secesión (incluso si no está prevista en los Tratados); en el seno de un Estado esta debe estar expresamente reconocida y llevarse a cabo mediante un procedimiento negociado.

3) El referéndum (o plebiscito) puede ser un excelente instrumento para mejorar la participación del pueblo en el seno de democracias representativas, pero este debe estar previsto en la Constitución y en las leyes nacionales y responder a estándares internacionales y europeos.

4) Los referéndums de secesión constituyen, por la especial materia constitucional sobre la que versan, un tipo sui generis de referéndum facultativo, consultivo y no vinculante. Una participación, por tanto, “débil” capaz de generar, sin embargo, graves conflictos en caso de un resultado positivo que posteriormente encuentre trabas políticas y jurídicas en su materialización.

5) Intentos de referéndums sin sustento legal como los ocurridos el 9 de noviembre de 2014 y el 1 de octubre de 2017 en Cataluña no pueden ser nunca reconocidos en el continente europeo, tal y como deriva de la doctrina establecida por diversos dictámenes de la Comisión de Venecia. Pero incluso cuando el referéndum se hace con todas las garantías y cumpliendo con los estándares internacionales (Quebec, Escocia) rara vez soluciona el problema político, pues si el resultado es negativo sus promotores tarde o temprano terminan solicitando la celebración de una nueva consulta referendataria.

6) El resultado del referéndum del Brexit ha alentado a movimientos nacionalistas a pedir la celebración de otros tipos de referéndums territoriales: en Escocia, para evitar quedar fuera de la UE; en Irlanda, para la unificación con Irlanda del Norte si un Brexit duro provoca una frontera rígida entre ambas.

7º) Un Brexit sin acuerdo malograría, así mismo, el acuerdo alcanzado respecto a Gibraltar.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 263 Manuel Fondevila Marón

8º) Tal y como han repetido numerosas veces las instituciones europeas, y se deriva claramente de los Tratados, la independencia de un territorio respecto de un Estado miembro de la UE provoca que el Derecho de la Unión deje inmediatamente de ser aplicable en dicho territorio. El carácter flexible de la Unión Europea permite pensar en un procedimiento negociado de adhesión más rápido del habitual cuando la independencia se produce por cauces legal-constitucionales. Cuando no es así la permanencia o nueva adhesión a la Unión Europea resulta del todo imposible, pues, de hecho, al nuevo territorio no debiera siquiera reconocérsele como Estado.

Referencias

AAVV. “Declaración sobre la falta de fundamentación en el Derecho Interna- cional del referéndum de independencia de Cataluña”. Revista Española de Derecho Internacional 70 1 (2018): http://www.revista-redi.es/es/arti- culos/declaracion-sobre-la-falta-de-fundamentacion-en-el-derecho-internacional-del-referendum-de-independencia-en-cataluna/ Abat i Ninet, Antoni. “Catalunya en si de la Unió Europea. Un informe sobre la viabilitat del procés de ampliació interna de la UE”. Publicado en Internet: https://humbertcat.wordpress.com/2013/06/18/catalunya-independent-en-el-si-de-la-unio-europea-un-informe-sobre-la-viabilitat- del-proces-dampliacio-interna-de-la-ue/ [consultado: 15/09/2019]. Aguado Renedo, César. “Mitad más uno y principio democrático: nuevas noticias de Quebec”. Revista española de Derecho Constitucional, n.º 115 (2019). Aláez Corral, Benito. “Constitucionalizar la secesión para armonizar la legalidad constitucional y el principio democrático en Estados territorial- mente descentralizados”. REAF, n.º 22 (2015). Anzon, Adele. “La Costituzione europea come problema”. Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario (1991). BBC News. “Brexit: la condición de Boris Johnson, primer ministro de Reino Unido, para no irse de la Unión Europea sin acuerdo”. 20 de agosto de 2019: https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-49405189 [consultado 15/09/2019]. Bogdanor, Vernon. Beyond Brexit. Towards a British Constitution. London: IB Tauris, 2019. Bossacoma i Busquets, Pau. Secessió i integració a la Unió Europea. Barcelona: Institut d’Estudis de l’Autogovern, 2016.

264 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

Bowie, Robert, y Carl Friederich. Estudios sobre el Federalismo. Análisis comparado de la Constitución de Austria, Canadá, Alemania, Suiza y los Estados Unidos. Buenos Aires: Editorial Bibliográfica Argentina, 1958. Burgoa, Ignacio. Derecho Constitucional Mexicano. México: Porrúa, 1984. Butler, David, y Austin Ranney. Referendums around the world. Washington: AEI Press, 1994. Cancela Outeda, Celso. El Proceso de Constitucionalización de la Unión Europea. De Roma a Niza. Santiago de Compostela: Universidade de Santiago de Compostela, 2001. Carré de Malberg, Raymond. Teoría general del Estado. México: FCE. Castellà Andreu, Josep Maria. “El referéndum sobre el Brexit: una historia inacabada”. Revista de Derecho Político, n.º 97 (2016). . “Tribunal Constitucional y proceso soberanista catalán: respuestas jurídico-constitucionales a un problema político constitucional”. Teoría y Realidad Constitucional, n.º 37 (2015). Collado Martín, C., F. González Botija. “El informe sobre las implicaciones de la independencia de Escocia y su adhesión a la Unión Europea”. RVAP, n.º 99-100 (2014). Costa, Joaquín. El problema de la ignorancia del derecho y sus relaciones con el status individual, el referéndum y la costumbre. Barcelona: Sucesores de Manuel Soler, 1910. De Miguel, Rafael. “Los papeles secretos del Brexit duro prevén problemas con los alimentos, la luz y el transporte”. El País (12 de septiembre de 2019). https://elpais.com/internacional/2019/09/11/actualidad/1568232258_739488.html [consultado 15/09/2019]. De Miguel Bárcena, Josu. El Gobierno de la Economía en la Constitución Europea. Crisis e indeterminación institucional. Barcelona: Bosch, 2011. . Justicia constitucional y secesión. El caso del proceso soberanista catalán. Madrid: Reus, 2019. De Vega García, Pedro. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid: Tecnos, 2007. De Vergottini, Giuseppe. Diritto Costituzionale Comparato, I. Padova: Cedam, 2007. Díez-Picazo, Luis M.ª. “La naturaleza de la Unión Europea”. Indret, nº 4 (2008). Duval, Hervé, Pierre-Yves Leblanc-Dechoisay, y Patrick Mindu. Referendum et plébiscite. Paris: Armand Colin, 1970. EFE. “Sinn Féin pide un referéndum de unificación irlandesa si hay un ‘brexit’ salvaje”. https://www.efe.com/efe/espana/portada/sinn-fein-pi-

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 265 Manuel Fondevila Marón

de-un-referendum-de-unificacion-irlandesa-si-hay-brexit-salvaje/10010-4034372. European Commission. “Protocolo sobre Irlanda del Norte”. https://europa. eu/rapid/press-release_MEMO-18-6423_es.htm. . “Preparación de la retirada del Reino Unido de la Unión Europea el 30 de marzo de 2019: plan de acción de contingencia - COM/2018/880”. https://ec.europa.eu/info/publications/communication-preparing-withdrawal-united-kingdom-european-union-30-march-2019-contingen- cy-action-plan-13-11-2018_es Fondevila Marón, Manuel. “Pobo, Estado, Nación”. Anuario da Facultade de Dereito da Universidade da Coruña, n.º 15 (2011). . “Reforma Constitucional y forma territorial del Estado”. Revista Ca- talana de Dret Públic, n.º 49 (2014). . La disolución de la soberanía en el ámbito estatal. El proceso de integración europea. Madrid: Reus, 2014. . “Reforma constitucional y modelos de democracia”. Revista General de Derecho Constitucional, n.º 29 (2019). Freixes San Juan, Teresa. “Secesión de Estados e integración en la Unión Euro- pea. A propósito del debate sobre la permanencia en la Unión de Escocia y Cataluña como Estados segregados del Reino Unido y España”. RJC, n.º 2 (2014). García Gestoso, Noemí. “Una prueba del carácter confederal de la Unión Europea. El mantenimiento de la unidad estatal en el proceso de revi- sión del Tratado por el que se instituye una Constitución para Europa”. Boletín Mexicano de Derecho Comparado, n.º 112 (2005). García Pelayo, Manuel. Derecho constitucional comparado. Madrid: Tecnos, 1984. Garrido, Carlos. “El debate sobre los riesgos y los límites de los referéndums en perspectiva comparada”. En: Eva Sáenz Royo y Carlos Garrido López, coords. La funcionalidad del referéndum en la democracia representativa. Valencia: Tirant lo Blanch, 2017. Georgel, Jacques. “Présentation”. En: H. Duval, P.-Y. Leblanc-Dechoisay, y P. Mindu. Referendum et Plébiscite. Paris: Armand Colin, 1970. Gobierno de España: “Brexit. Gibraltar”. https://www.lamoncloa.gob.es/brexit/gibraltar/Paginas/index.aspx. Gonzàlez Bondia, Alfonso. “Escenaris jurídics per a les relacions de la Unió Europea amb els nous estats sorgits d’un procés de secessió d’un estat membre”. En el blog Perspectives d’estat. Una visió critica (7 de junio de 2015): http://perspectives-estat.espais.iec.cat/2015/06/07/escenaris-juri-

266 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

dics-per-a-les-relacions-de-la-unio-europea-amb-els-nous-estats-sorgits- dun-proces-de-secessio-dun-estat-membre/ [consultado 15/09/2019]. Guibernau, Montserrat. “Devolution and Independence in the United King- dom. The Case of Scotland”.REAF , n.º 11 (2010). Häberle, Peter. “¿Tienen España y Europa una Constitución?”. Revista de De- recho Constitucional Europeo, n.º 12 (2009). Hill, John A. “The European Economic Community: The Right of Member State Withdrawal”. Georgia Journal of International and Comparative Law 12, n.º 3 (1982). https://digitalcommons.law.uga.edu/gjicl/vol12/ iss3/4/ [consultado 15/09/2019]. Jellinek, Georg. Teoría general del Estado. Granada: Comares, 2000. Krobach, Kris W. “Switzerland”. En: David Butler, y Austin Ranney, eds. Referendums Around the World: The Growing Use of Direct Democracy. Washington DC: The AEI Press, 1994. La Pergola, Antonio. “Sguardo sul federalismo e i suoi dintorni (una celebre dicotomia: ‘stato federale-confederazione’, La Confederazione di tipo antico e moderno. L’idea europeistica di comunità)”. Diritto e Società, n.º 3 (1992). Loewenstein, Karl. Teoría de la Constitución. Barcelona: Ariel, 2018. López Basaguren, Alberto. “Estado democrático y secesión de territorios. Un análisis comparado sobre tratamiento democrático de las reclamaciones secesionistas”. En: AAVV. La secesión de España. Bases para un debate desde el País Vasco. Madrid: Tecnos, 2014. . “Brexit, la secesión de la Unión Europea entre teoría y realidad”. Teoría y Realidad Constitucional, n.º 40 (2017). . “La independencia de Escocia en la Unión Europea. Los efectos de la secesión de territorios en la UE entre política y derecho”. Teoría y Realidad Constitucional, n.º 33 (2014). López Bofill, Héctor. “La viabilitat d’un estat propi en el context europeu internacional: Catalunya i Escòcia”. Revista de Dret Històric Català, n.º 16 (2017). López Garrido, Diego, Francisco Aldecoa, y Gregorio Cámara. “Cataluña ante la Unión Europea. Las consecuencias jurídicas de la independencia”. Fun- dación Alternativas. Documentos (septiembre de 2015). https://www. fundacionalternativas.org/public/storage/fundacion_documentos_ar- chivos/c4bf6ae25f99cbb0f6209c3ed715d972.pdf [consultado 15/09/2019]. Losurdo, Federico. “Integração Europeia depois da Brexit. A dupla alma da União”. En: Eduardo Manuel Val, y Simone Álvarez Lima. Temas Con- temporáneos de Direito Internacional. Rio de Janeiro: Lumen Iuris, 2017.

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 267 Manuel Fondevila Marón

Madison, James, Alexander Hamilton, y John Jay. El Federalista. Barcelona: Clàssics del Federalisme. Institut d’Estudis Autonòmics, 2009. Magleby, David. Direct Legislation. Voting on Ballot Propositions in the United States. Baltimore and London: Johns Hopkins University Press, 2001. Mangas Martín, Araceli. “La secesión de territorios en un Estado Miembro: efectos del Derecho de la Unión Europea”. Revista de Derecho de la Unión Europea, n.º 25 (2013). Mangas Martín, Araceli; Diego J. Liñán Nogueras. Instituciones y Derecho de la Unión Europea (8ª ed.). Madrid: Tecnos, 2014. Martín Martínez, Magdalena María; José Martín y Pérez de Nanclares, coords. El Brexit y Gibraltar. Un reto con oportunidades conjuntas. Ma- drid: Escuela Diplomática, 2017. Medina Ortega, Manuel. El derecho de secesión en la Unión Europea. Madrid: Marcial Pons, 2014. Molina, Ignacio. “Independentismo e integración europea: la imposible adhe- sión automática a la UE de un territorio secesionado”. En: Real Instituto Elcano. Estudios estratégicos e Internacionales (2012). http://www.realins- titutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_ CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/europa/ari80-molina_ue_esco- cia_catalunya [consultado 15/09/2019]. Moreno Juste, Antonio. “El proceso de construcción europea: de la CEE a la Unión Europea”. En: J. C. Pereira, coord. Historia de las relaciones internacionales. Barcelona: Ariel, 2001. Olivetti, Marco. “Democrazia rappresentativa e Democrazia diretta: the italian way”. En: José Tudela, Josep M. Castellà, Enriqueta Expósito, y Mario Kölling, eds. Libro blanco sobre la calidad democrática en España. Madrid: Marcial Pons, 2019. Pegoraro, Lucio, y Angelo Rinella. Derecho constitucional comparado. Buenos Aires: Astrea, 2018. Pérez Serrano, Nicolás. El concepto clásico de soberanía y su revisión actual. Ma- drid: 1933. Pereira Menaut, Antonio Carlos. Política, Estado, Derecho. Madrid: Marcial Pons, 2008. Piris, Jean-Claude. “La Unión Europea, Cataluña y Escocia (cuestiones jurídi- cas sobre las recientes tendencias secesionistas en los Estados miembros de la UE)”. Teoría y Realidad Constitucional, n.º 37 (2006). Ridao, Joan. El dret a decidir. La consulta sobre el futur polític de Catalunya. Barcelona: IEA, 2014.

268 REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 Los referéndums de secesión en la Unión Europea y sus consecuencias

Ruipérez Alamillo, Javier. Constitución y autodeterminación. Madrid: Tecnos, 1995. . Proceso Constituyente, soberanía y autodeterminación. Madrid: Tecnos, 2003. . “La nueva reivindicación de la secesión de Cataluña en el contexto normativo de la Constitución española de 1978 y el Tratado de Lisboa”. Teoría y Realidad Constitucional, n.º 31 (2013). Sáenz Royo, Eva; Carlos Garrido López, coords. La funcionalidad del referén- dum en la democracia representativa. Valencia: Tirant lo Blanch, 2017. Seijas Villadangos, Esther. “La práctica de los referéndums de independencia o secesión territorial: los casos de Quebec en Canadá y Escocia en el Reino Unido, unos procesos poliédricos y polifásicos”. En: E. Sáenz, y C. Garrido, coords. La funcionalidad del referéndum en la democracia representativa. Valencia: Tirant lo Blanch, 2017. Suprem Court of Canada. Supreme Court Judgments. Reference re Secession of Quebec. 2 S.C.R. 217 (1998): https://scc-csc.lexum.com/scc-csc/scc-csc/ en/item/1643/index.do. Tierney, Stephen. Constitutional Referendums: The Theory and Practice of Repu- blican Deliberation. Oxford University Press, 2014. Tierno Galván, Enrique. “Democracia, socialismo y libertad”. Obras Completas V. Madrid: Thompson. Tornos Mas, Joaquín. De Escocia a Cataluña. Referéndum y reforma constitucional. Madrid: Iustel, 2015. Tudela Aranda, José; Josep Maria Castellà Andreu, Enriqueta Expósito, y Mario Kölling. Libro blanco sobre la calidad democrática en España. Ma- drid: Marcial Pons, 2019. Violini, Federica. “L’avvio di Brexit nella contesa tra parliamentary sovereignty e royal prerogative powers”. Osservatorio Costituzionale, n.º 1 (2017). Weber, Max. Economía y sociedad. México: FCE, 2002. Weiler, Joseph. The Constitution of Europe. Cambridge: Cambridge University Press, 1999. Wong Meraz, Alejandro. “El referéndum constitucional, la dialéctica entre la Democracia representativa y la participativa”. AFDUC, n.º 19 (2015).

REAF-JSG 30, diciembre 2019, p. 231-269 269

Col·laboracions en aquest número

Albert Branchadell Llicenciat en Filosofia (Universitat Autònoma de Barcelona) i doctor en Filo- logia Catalana (UAB) i en Ciències Polítiques i de l’Administració (Universitat Pompeu Fabra), és professor agregat del Departament de Filologia Catalana de la UAB, adscrit a la Facultat de Traducció i d’Interpretació, de la qual és actualment degà. És membre de la Societat Catalana de Sociolingüística (SOCS) i va ser president de l’Organització pel Multilingüisme (OM). També és col·laborador ocasional dels diaris Ara, El País i El Periódico i del suplement Cultura/s de La Vanguardia.

Manuel Fondevila Marón Professor lector Serra Húnter de Dret Constitucional a la Universitat de Lleida (acreditat com a professor agregat). Va ser professor i coordinador acadèmic del grau en Ciències Polítiques i Gestió Pública de la Universidad Internacional de la Rioja, professor visitant de la Universidade Federal do Maranhão y Anáhuac de Xalapa. Llicenciat en Dret i Ciències Polítiques i doctor en Unió Europea i en Dret (tots dos amb menció internacional i premi extraordinari). Ha realitzat estades de recerca a les universitats Anáhuac de Xalapa, Autónoma de México, de Bolonya i Nacional de Tucumán. Autor de més de cinquanta publicacions científiques a Espanya, el Brasil, Mèxic, Xile i el Perú.

Encarnació Grau i Corominas Llicenciada en Dret per la Universitat Autònoma de Barcelona i màster en Administració Local per la mateixa universitat. És advocada de la Generali- tat, en excedència, i actualment ocupa el lloc de responsable de coordinació i anàlisi normativa de la Secretaria d’Universitats i Recerca del Departa- ment d’Empresa i Coneixement. Ha desenvolupat la major part de la seva carrera professional a l’Administració de la Generalitat, vinculada al sector de l’educació i especialment al d’universitats i recerca. És autora o coautora de diversos articles i treballs en l’àmbit del dret constitucional i autonòmic, especialment en matèria d’universitats.

271 Roser Martí i Torres Advocada de la Generalitat, actualment és cap de l’Àrea d’Assessorament Jurídic de la Secretaria d’Universitats i Recerca del Departament d’Empresa i Coneixement. És llicenciada en Dret i en Ciències de l’Educació per la Uni- versitat de Barcelona. Ha desenvolupat les seves funcions professionals a l’Ad- ministració de la Generalitat en diversos àmbits, principalment en matèria d’universitats i recerca. Pertany al Cos de Tècnics d’Educació Superior de l’Ajuntament de Barcelona, on ha exercit docència en diferents àrees de coneixement. Ha treballat al Ministeri d’Educació i Ciència de l’Administració de l’Estat com a assessora jurídica en política científica. És autora o coautora de diverses publicacions especialitzades en dret constitucional i autonòmic, educació, universitats i recerca.

Antoni Milian i Massana Catedràtic de Dret Administratiu de la Universitat Autònoma de Barcelona. Especialitzat en dret lingüístic, ha publicat sobre aquesta temàtica diverses monografies i una gran quantitat d’articles en revistes acadèmiques i en llibres col·lectius. Ha estat convidat per nombroses universitats per a participar en congressos i seminaris sobre la matèria (Laval, Ottawa, Montreal, Friburg, Bordeus, Institut Universitari Europeu, Landívar i País Basc, entre d’altres). Formà part del comitè científic delRapport Euromosaic i ha assessorat força institucions i organismes, com, per exemple, la Comisión Nacional del Bi- lingüismo, al Paraguai. Fou director de Revista de Llengua i Dret / Journal of Language and Law del 2002 al 2016. En els darrers anys també ha dedicat una part de la recerca a l’estudi dels drets socials. En aquest camp lidera un grup de treball que elabora una proposta de text legal per a les persones en situació d’exclusió residencial molt greu.

Sergi Morales-Gálvez Investigador postdoctoral a l’Institut de Filosofia de la Universitat Catòlica de Lovaina (KU Leuven). Doctor en Filosofia per la mateixa universitat, tre- balla en el camp de la filosofia política, especialment en qüestions de justícia lingüística, multiculturalitat, drets de minories i republicanisme. Ha publicat, entre d’altres, a les revistes científiques CRISPP i Ethnicities, i ha estat l’editor principal d’un llibre publicat per Routledge.

Elvira Riera-Gil Doctora en Ciències Polítiques per la Universitat Pompeu Fabra i especialista en política lingüística amb una llarga trajectòria professional a la Generalitat

272 de Catalunya, on va ser sub-directora general de Política Lingüística entre 2004 i 2011. La seva tesi doctoral, publicada en anglès (2016) i en una versió adaptada en català (2017) per l’Institut d’Estudis de l’Autogovern, ha estat guardonada amb el Premi Modest Reixach de Sociolingüística per l’Institut d’Estudis Catalans (2019). Ha publicat diversos treballs en revistes científiques i tècniques d’àmbit català i internacional.

F. Xavier Vila Doctor en Lingüística, professor titular i director del Departament de Fi- lologia Catalana i Lingüística General de la Universitat de Barcelona i del Centre de Recerca en Sociolingüística i Comunicació de la mateixa universitat (CUSC). Ha impartit docència en diverses universitats catalanes i estrangeres. Especialitzat en sociolingüística i política lingüística, ha participat en projectes de recerca nacionals i europeus. Ha publicat capítols de llibres i articles en revistes com Language Problems and Language Planning, Language, Culture and Curriculum, Treballs de Sociolingüística, etc. És l’editor de diversos volums, com Language Policy in Higher Education. The Case of Medium-Sized Languages (2015), Survival and Development of Language Communities: Prospects and Challenges (2013) o Noves immigracions i llengües (2013).

273 RevistaRevista d’Estudisd’Estudis AutonòmicsAutonòmics ii FederalsFederals JournalJournal ofof 30 Self-GovernmentSelf-Government Revista d’Estudis Autonòmics i Federals — Journal of Self-Government Revista d’Estudis Autonòmics i Federals — Journal

Models de política lingüística i els seus condicionaments sociolingüístics: aplicacions al cas de Catalunya F. Xavier Vila

NOTA: I, ara, quina política lingüística cal reclamar a l’Estat espanyol? Antoni Milian i Massana

Les polítiques pròpies de Catalunya en matèria universitària i el seu marc jurídic Roser Martí i Torres, Encarnació Grau i Corominas