Giornale di Storia costituzionale ISSN 1593-0793 StGiornaleoria di costituzionale PERIODICO DEL LABORATORIO DI STORIA COSTITUZIONALE “ANTOINE BARNAVE” n. 15 / I semestre 2008

I regolamenti parlamentari nei momenti

n. 15 / di “svolta” della storia costituzionale italiana I semestre 2008

Francesco Bertolini, Paolo Caretti, Carlo Chimenti, Leopoldo Elia, Romano Ferrari Zumbini, Piero Gambale, Eduardo Gianfrancesco, Luigi Lacchè, Vincenzo Lippolis, Nicola Lupo, Andrea Manzella,

eum Damiano Nocilla, Giovanni Orsina, Alessandro Palanza, eum Cesare Pinelli, Guido Rivosecchi

edizioni università di macerata edizioni università di macerata

ISBN 978-88-6056-033-9

Euro 22,00

eum

StoriaGiornale di costituzionale n. 15 / I semestre 2008 i regolamenti parlamentari nei momenti di “svolta” della storia costituzionale italiana

A cura di Eduardo Gianfrancesco e Nicola Lupo

eum > edizioni università di macerata Giornale di Storia costituzionale Periodico del “Laboratorio Antoine Barnave” n. 15 / I semestre 2008

Direzione Luigi Lacchè, Roberto Martucci, Luca Scuccimarra

Comitato scientifico Vida Azimi (Parigi), Bronislaw Baczko (Ginevra), Giovanni Busino (Losanna), Francis Delperée (Lovanio), Alfred Dufour (Ginevra), Lucien Jaume (Parigi), Heinz Mohnhaupt (Francoforte), Michel Pertué (Orléans), Michael Stolleis (Francoforte), Joaquín Varela Suanzes (Oviedo)

Comitato di redazione Paolo Colombo, Federico Lucarini, Giovanni Ruocco In copertina: Scranno della Presidenza a Montecitorio – Camera Segreteria di redazione dei Deputati. Mauro Antonini, Marco Bruni, Ronald Car, Luca Cobbe, Roberta Ciaralli, Gerri Ferrara, Simona Gregori, Paola Persano, Gianluca Piergiacomi, Monica Stronati Direzione e redazione Laboratorio di storia costituzionale “A. Barnave” Università di Macerata Finito di stampare nel mese di ottobre 2008 piazza Strambi, 1 – 62100 Macerata, tel. +39 0733 258724; 258775; 258365 fax. +39 0733 258777 e-mail: [email protected] Prezzo di un fascicolo I libri per recensione, possibilmente in duplice copia, vanno euro 22; inviati alla Segreteria di redazione. arretrati, euro 26; La redazione si rammarica di non potersi impegnare a restituire i Abbonamento annuo (due fascicoli)/ Subscription rates (two iusses) dattiloscritti inviati. Italia, euro 35; Unione europea, euro 40; U.S.A. e altri Stati, euro 60; Direttore responsabile Angelo Ventrone Pagamento: A mezzo conto corrente postale n. 14574628 intestato a Registrazione al Tribunale di Macerata Tempi provinciali soc. coop. a.r.l., n. 463 dell’11.07.2001 via p. Matteo Ricci, 108 - 62100 Macerata; Con assegno bancario, con la stessa intestazione; Edizione ⁄Publisher Tramite bonifico bancario: Banca delle Marche cc. 13004 Edizioni Università di Macerata ABI 6055 CAB 13401 Distribuzione ⁄Distributed by con Carta Visa, inviando, tramite fax o e-mail, i propri dati, Quodlibet edizioni numero della Carta e le ultime quattro cifre della data di scadenza. via Santa Maria della Porta, 43 - 62100 Macerata Payments: tel.+39 0733 264965 - fax +39 0733 267358 By bank transfer: Banca delle Marche cc. 13004 ABI 6055 CAB 13401 e-mail: [email protected] Swift BAMA IT 3A001

ISBN 978-88-6056-033-9 By Credit Card (Visa): please send by fax or e-mail the Credit Card ISSN 1593-0793 number and the last four digits of expiration date.

Tipografia Gli abbonamenti non disdetti entro il 31 dicembre si intendono rin- novati per l’anno successivo. Litografica Com, Capodarco di Fermo, Fermo

Questo numero della rivista è pubblicato con un finanziamento dell’Università degli Studi di Macerata, del Dipartimento di diritto Errata corrige: nel numero 14/II semestre 2007 è comparso un sag- pubblico e di teoria del governo dell’Università di Macerata, gio di Egle Betti Schiavone e non, come erroneamente indicato, di dell’Università di Teramo e del Ministero dei Beni Culturali. Egle Betti-Schiavoni. Sommario

giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008

5 Introduzione 53 Il “luogo” storico della riforma regola- Eduardo Gianfrancesco e Nicola Lupo mentare del 1920 nella vicenda politica italiana Fondamenti Giovanni Orsina

13 Continuità e svolta nella storia dei Rego- 69 Parlamento e regolamenti parlamentari lamenti parlamentari in epoca fascista Cesare Pinelli Eduardo Gianfrancesco

17 Il mosaico regolamentare nelle Camere Itinerari subalpine del 1848 Romano Ferrari Zumbini 101 Il recupero del regolamento prefascista in Assemblea Costituente 25 La verifica dei poteri nel periodo statuta- Paolo Caretti rio: l’istituzione della Giunta delle elezioni nel 1868 105 Il regolamento della Camera liberale come Piero Gambale regolamento dell’Assemblea Costituente Francesco Bertolini 33 La lotta per il regolamento: libertà politi- che, forma di governo e ostruzionismo 117 I regolamenti parlamentari nella I legi- parlamentare. Dalle riforme Bonghi al slatura repubblicana (1948-1953) regolamento Villa del 1900 Nicola Lupo Luigi Lacchè Sommario

135 I regolamenti del 1971 Approdi Carlo Chimenti 201 Qualche considerazione finale 143 Regolamenti parlamentari del 1971, indi- Andrea Manzella rizzo politico e questione di fiducia: un’opinione dissenziente 205 Riforma dei partiti mediante le norme dei Guido Rivosecchi Regolamenti parlamentari Leopoldo Elia 157 Consuetudini costituzionali e Regola- menti parlamentari Librido Leopoldo Elia 211 Primo piano 161 Le riforme degli anni ’80 alla Camera Vincenzo Lavenia legge Il governo del- Vincenzo Lippolis l’emergenza. Poteri straordinari e di guerra in Europa tra XVI e XX secolo, a cura di Fran- 173 La riforma del regolamento nel Senato nel cesco Benigno e Luca Scuccimarra 1988 Damiano Nocilla 217 Ventuno proposte di lettura

191 Le riforme del Regolamento della Came- ra dei Deputati del 1997-1999 Alessandro Palanza Introduzione

eduardo gianfrancesco e nicola lupo

Tutto lo sviluppo della storia del diritto pubblico Della forma di governo, innanzitutto: dalla fine del secolo XVIII sino a questi nostri tem- giocandosi in primo luogo nel complesso pestosi giorni, è avvenuto attorno alla specificazione delle funzioni e alla moltiplicazione dell’importan- delle regole di disciplina dell’organizzazio- za dell’istituto parlamentare in generale e delle ne e del funzionamento delle assemblee assemblee in cui esso consiste ed opera. parlamentari la partita decisiva dei rappor- ti tra governo e parlamento e di quelli tra Basterebbero forse queste parole del Mae- maggioranza ed opposizione. stro del diritto pubblico italiano, Vittorio Ma, come evidenziano alcune delle rela- Emanuele Orlando – inserite in uno scrit- zioni di seguito pubblicate, la modifica delle to dal titolo esemplare: “Il Diritto parlamen- regole del gioco parlamentare incide diret- tare nel Diritto costituzionale”, datato 11 apri- tamente altresì sul fondamentale principio le 1950 e posto quale introduzione al noto di struttura del nostro ordinamento, ovve- lavoro di Federico Morhoff Giurisprudenza ro il principio democratico: l’ambizione – parlamentare – a dare un senso a questa rac- che caratterizza “la storia del diritto pubbli- colta di contributi, dedicati al ruolo eseci- co dalla fine del secolo XVIII sino a questi tato dai regolamenti parlamentari nei prin- nostri tempestosi giorni” (e la tempesta non cipali momenti di svolta della storia costi- sembra essersi diradata del tutto da quando tuzionale italiana. V.E. Orlando scriveva...) – di rendere il Par- Se la storia del diritto costituzionale ita- lamento lo “specchio” della società deter- liano è storia innanzi tutto dell’istituzione mina un intuibile strettissimo collegamen- parlamentare, allora l’analisi dei regola- to tra le regole fondamentali di organizza- menti parlamentari è punto privilegiato di zione e funzionamento del Parlamento stes- osservazione della trasformazione, ora evo- so ed il principio primo di identificazione di lutiva ora involutiva, del diritto costituzio- una collettività che si fa popolo. nale del nostro Paese. È il diritto parlamentare a registrare giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 5 Introduzione linee di continuità e di frattura del legame ne, consuetudini, precedenti “selezionati” tra “popolo” e “parlamento”: come dimo- dal Presidente di assemblea (o meglio, da strano esemplarmente l’esperienza fasci- questo in collaborazione con l’apparato sta di trasformazione della nozione di rap- servente): un corpus normativo di grande presentanza politica e – l’accostamento non articolazione e ricchezza, che consente al scandalizzi – la crisi di legittimazione rap- diritto parlamentare di cogliere in anticipo presentativa dell’istituzione parlamentare i segnali del cambiamento, del passaggio di registratasi, in Italia, negli ultimi anni. questo dal piano meramente politico a Il riferimento non è soltanto a quello quello giuridico. che, a stare alle croncache, è sotto gli occhi I contributi del presente volume sem- di tutti, ovvero la crisi di riconoscimento brano confermare questa estrema “sensibi- da parte dei rappresentati-società civile nei lità” delle regole di organizzazione e fun- confronti dei rappresentanti selezionati dal zionamento delle assemblee parlamentari sistema politico-partitico (e dalla legge alle trasformazioni delle istituzioni e delle elettorale da questo sistema prodotta). Di dinamiche costituzionali: dalle fibrillazio- una crisi di legittimazione è possibile anche ni della forma di governo parlamentare parlare con riferimento al diverso – ma proprie dell’esperienza statutaria di fine complementare al primo – tema del legame Ottocento, alle conseguenze dell’introdu- della rappresentanza con il “territorio” e zione del suffragio universale e della legge all’esigenza di individuare una diversa qua- elettorale proporzionale del 1920, al caso lità della rappresentanza parlamentare in macroscopicamente rilevante dell’avvento una delle due camere. Anche questo costi- del regime fascista al potere ed allo stravol- tuisce, come è evidente, un aspetto del gimento da esso operato dei tradizionali diritto parlamentare che incide in modo istituti di diritto parlamentare; e così via, immediato e diretto sulla forma di stato. fino ad arrivare alle modifiche regolamen- Ma quale è, allora, il posto del “Diritto tari degli ultimi decenni che rispecchiano parlamentare nel Diritto costituzionale” ? l’ansia, per così dire, di razionalizzazione e Dai contributi raccolti in questo volu- rafforzamento della posizione costituzio- me, emerge, secondo noi, la conferma della nale del governo e le trasformazioni del posizione di assoluta avanguardia che il sistema indotte dalle riforme elettorali del diritto parlamentare ha assunto nella sto- 1993 e del 2005. ria del diritto costituzionale italiano, dalle Se, del resto, il parlamento è l’organo origini sino ad oggi. rappresentativo della società per eccellen- La peculiare natura delle sue regole, col- za, è naturale che al suo interno si manife- locate all’intersezione tra politica e diritto, stino, prima che altrove, le tensioni al cam- conferisce ad esse una sensibilità straordi- biamento dell’ordine costituzionale com- naria a registrare le tensioni che si svilup- plessivo e che il diritto parlamentare “regi- pano nel diritto costituzionale “generale”. stri” tali tensioni. Viene a questo proposito in gioco la “strut- Allo stesso tempo – ed è il rovescio della tura” delle regole di diritto parlamentare, medaglia del fenomeno appena considera- nel loro intreccio di diritto scritto, conven- to – sono proprio le regole del diritto par- zioni, suscettibili o meno di generalizzazio- lamentare a focalizzare per prime il muta-

6 Gianfrancesco e Lupo mento costituzionale, contribuendo al suo lamentare, come diritto di assemblee legi- prodursi, prima ancora che esso trovi una slative, si è infatti troppo spesso tradotta in sua formalizzazione in previsioni di rango un isolamento dello stesso rispetto al dirit- costituzionale. to costituzionale generale. Anche in questo caso, nelle pagine che Vi è in ciò qualcosa di paradossale che seguono, il lettore potrà trovare una plura- non può sfuggire: la branca del diritto pub- lità di applicazioni di tale principio: dalla blico caratterizzata dalla massima capacità nascita della forma di governo parlamen- recettiva, quando non anticipatoria, delle tare, alla sua evoluzione in epoca statutaria, tendenze evolutive dell’ordinamento ha alla sua crisi, sino alle diverse periodizza- scontato e sconta, nell’esperienza italiana, zioni costituzionali dell’esperienza repub- una situazione di separatezza che inevita- blicana, che spesso corrispondono a pro- bilmente si traduce in un distacco di essa cessi riformatori dei regolamenti parla- dalla strumentazione garantistica che il mentari. “diritto costituzionale generale” ha pro- Talvolta, come esemplarmente spiegato gressivamente sviluppato a protezione degli da Silvano Tosi, è la stessa Costituzione istituti fondamentali della forma di stato e rigida ad essere integrata, se non modifica- della forma di governo. ta, attraverso il diritto parlamentare: in Sono evidenti e note le “nobili” ragioni questo caso, ragionare di quale sia il posto di questo “splendido isolamento”, in dife- del diritto parlamentare nel diritto costi- sa dei parlamenti avverso gli esecutivi regi tuzionale finisce per essere leggermente ed i giudiziari ad essi legati. Forse non è riduttivo. ancora sufficientemente diffusa, però, la Si tratta, nel complesso, di un processo consapevolezza di come la dottrina (un circolare evidente e, tutto sommato, natu- tempo gloriosa) degli interna corporis, giun- rale nella vita dell’istituzione parlamenta- ta al termine l’era del parlamentarismo re: nell’esperienza italiana forse maggior- romantico, abbia indebolito la capacità di mente visibile che in altri ordinamenti, resistenza del parlamento italiano di fron- caratterizzati, invece, da un maggiore grado te ai colpi del fascismo. di dettaglio delle disposizioni costituziona- Venendo ai giorni nostri, questo distac- li in tema di forma di governo e rapporti tra co ed isolamento manifesta una serie di parlamento e governo (e qui il pensiero va, evidenti criticità rispetto alla “grande rego- per antitesi, all’ ”ingabbiamento” del dirit- la dello stato di diritto”, per usare l’espres- to parlamentare operato dalla Costituzione sione della decisione della Corte costitu- francese del 1958). zionale che con la maggiore eleganza argo- Ciò che occorre, invece, mettere anco- mentativa ha confermato in epoca recente ra in evidenza, ad integrazione di quanto questa separatezza: il tema “classico” ma sin qui detto, è che l’esperienza italiana si sempre dolente dell’autodichia; il giudizio caratterizza per un ulteriore elemento, que- sui titoli di ammissione; la tutela dei “terzi” sta volta di debolezza, del diritto parlamen- che vengano in contatto con potestà del tare, che emerge da più di una delle relazio- Parlamento, come nel caso del potere di ni che seguono. inchiesta; la sottrazione sostanziale ad ogni La specificità indubbia del diritto par- possibilità di verifica esterna del procedi-

7 Introduzione mento decisionale parlamentare e, conse- re nel diritto costituzionale e per la idonei- guentemente, la nascita di prassi quanto tà del primo ad operare in relazione circo- mai discutibili nella loro conformità a lare con il secondo. Costituzione, come quella dei maxi-emen- Da questa circolarità è scaturito – nel damenti e della compressione estrema dei bene e nel male, ma nel complesso ci sem- tempi di esame dei provvedimenti in Com- bra che il bene prevalga sul male – un seco- missione; la rincorsa al “peggior preceden- lo e mezzo di storia costituzionale del nostro te” e, quindi, il problema di una gestione paese. Al valore tutelato da questa circola- più trasparente e oggettiva delle fonti non rità dobbiamo restare legati, se vogliamo scritte del diritto parlamentare. che il parlamento resti lo “specchio” rap- Quelli appena ricordati sono soltanto presentativo nel quale la società può in ogni alcuni esempi in cui l’autonomia del dirit- momento riflettersi per interrogarsi, rico- to parlamentare si traduce in una separa- noscersi, migliorarsi. tezza immotivata da principi costituzionali di portata generale e rischia di minare le Il volume raccoglie gli atti di un seminario basi della stessa legittimazione democrati- organizzato dal Centro Studi sul Parlamento ca del Parlamento nella società italiana dell’Università LUISS Guido Carli di Roma e contemporanea. dal Dottorato di ricerca in Diritto costituzio- Ci sembra opportuno aggiungere – in nale e Diritto costituzionale europeo dell’Uni- prospettiva – che un riflesso di questo versità di Teramo e svoltosi il 30 novembre atteggiamento “isolazionista” lo si può 2007. L’organizzazione del seminario non cogliere anche nell’idea, di tanto in tanto sarebbe stata possibile senza la disponibilità emergente nel dibattito politico italiano, della prestigiosa sala Igea dell’Enciclopedia che le modifiche dei regolamenti parla- italiana, gentilmente concessa dal suo Presi- mentari possano da sole risolvere i proble- dente, il professor Francesco Paolo Casavola, e mi di funzionalità della forma di governo. senza la preziosa collaborazione dei dottori Anche in questo caso, dietro una pretesa Giovanni Piccirilli, Giovanna Perniciaro, Cri- autosufficienza del diritto parlamentare si stina Fasone e Gabriella Angiulli. nasconde una propensione all’isolamento Un ringraziamento particolare a Stelio dello stesso dal diritto costituzionale gene- Mangiameli per l’aiuto finanziario nella pub- rale. Un più maturo approccio al tema delle blicazione. riforme istituzionali non può infatti, a nostro giudizio, prescindere da riforme Proprio nel momento in cui questo volume costituzionali ed elettorali connesse ed stava per andare in stampa è venuto a manca- accompagnate a conseguenti riforme rego- re il professor Leopoldo Elia, che ad esso aveva lamentari. contribuito con due acuti interventi e, prima L’indagine di tipo storico che in questa ancora, presiedendo la terza sessione del semi- sede si è operata dovrebbe aiutare – così nario del 30 novembre 2007. almeno noi curatori speriamo – a cogliere I curatori non dimenticheranno mai il i rischi che l’approccio “isolazionista”, sostegno e la disponbilità che il professor Elia nelle sue diverse declinazioni, determina – nella Sua profonda sensibilità di storico delle per il radicamento del diritto parlamenta- istituzioni parlamentari e di finissimo inter-

8 Gianfrancesco e Lupo prete del diritto costituzionale e parlamentare – ha manifestato, sin da subito, nei confronti dell’iniziativa della quale ora pubblichiamo i risultati (come di quella che l’ha preceduta, svoltasi a Roma il 17 marzo 2006, e i cui atti sono in Le regole del diritto parlamentare nella dialettica tra maggioranza e opposi- zione, a cura di E. Gianfrancesco e L. Lupo, Luiss University Press, Roma, 2007). Con l’amarezza e il rimpianto che la lettu- ra delle ultime righe dell’intervento finale del professor Elia suscitano in noi, dedichiamo questa raccolta di contributi scientifici alla Sua memoria di studioso appassionato e di uomo mite e allo stesso momento coraggioso, in un tempo che richiede tutte queste virtù riunite.

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Fondamenti

Continuità e svolta nella storia dei Regolamenti parlamentari

cesare pinelli

Se non sbaglio, il nostro è il primo incontro mento e amministrazione (in “Amministra- di studi in cui storici e costituzionalisti zione civile”, 1961, p. 145 s.) per distingue- affrontano insieme in modo così completo il re le fasi della storia costituzionale del Paese, tema dei regolamenti parlamentari. Ricordo da lui intese come costituzioni in senso moltissimi incontri e saggi che inquadrano il materiale o sostanziale. Risalendo all’indie- tema nell’ambito dell’evoluzione del sistema tro, Giannini ne indicava quattro: fase politico in età repubblicana. L’approccio, repubblicana, fascista e, nell’ambito della sicuramente utile a cogliere le ragioni delle fase prefascista, liberale-oligarchica e libe- riforme come delle mancate o parziali rifor- rale-democratica, dall’introduzione del suf- me dei regolamenti delle Camere, diventa fragio universale maschile fino al fascismo. solo in parte soddisfacente ove si vada alla Quest’ultima, che al contrario della giuspub- ricerca di una comprensione più ampia della blicistica di allora Giannini distingueva dalla natura e del senso del diritto parlamentare, precedente, copre il decennio 1913-1922, nel nella misura in cui sacrifica l’esame di rego- quale passa la proporzionale e subito dopo si le risalenti e della formazione e del consoli- riformano i regolamenti parlamentari in damento di consuetudini di lungo periodo, modo da organizzare le Camere per gruppi, per il quale non si può prescindere dagli il che giustifica il giudizio di «una vera e pro- apporti di storia costituzionale. pria rivoluzione costituzionale, come il Se poi guardiamo a come i colleghi nostro paese non ne aveva più viste dopo il Eduardo Gianfrancesco e Nicola Lupo, 1848», dato a caldo da Francesco Ruffini sul attenti organizzatori del nostro incontro, “Corriere della sera” del 14 agosto 1920. hanno articolato le sessioni, ci accorgiamo In quel vecchio saggio di Giannini, c’è che la periodizzazione prescelta corrispon- un’altra considerazione che torna utile de tendenzialmente a quella proposta da ricordare. A voler ripercorrere gli eventi Massimo Severo Giannini nel saggio Parla- politico-istituzionali fino al fascismo, dice, giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 13 Fondamenti

«si sarebbe tentati di concludere in senso senza però uniformarsi alla tipologia del molto amaro che l’organo fondamentale regime parlamentare. E invita a non con- delle nostre due prime costituzioni in real- fondere il giudizio negativo sulla storia civi- tà non ha mai funzionato secondo le rego- le e politica degli italiani con quello sul fun- le. E che la vita costituzionale si è svolta non zionamento degli istituti costituzionali e in modo ordinato, ma secondo rapporti di amministrativi, pur senza negare le ovvie forze politiche più o meno mal contenute connessioni. Evitando quella confusione, il da istituti costituzionali. È la conclusione giudizio resterà magari negativo pure sotto che a suo tempo trasse Oriani, che riappa- il secondo profilo, ma sarà frutto di uno re in Gobetti e in Gramsci, ritorna ancora studio non appiattito sugli accadimenti dopo la Seconda guerra, e che serpeggia tut- politici, ma rivolto all’approfondimento di tora nella critica marxista dello Stato misto cause anche endogene al funzionamento convenzionale in cui viviamo. Se essa fosse delle istituzioni. vera, ci potremmo senz’altro fermare qui». Queste avvertenze, non solo metodolo- Ma quella conclusione non circola forse giche, vanno a mio avviso tenute particolar- tuttora? A me pare proprio di sì, e conti- mente presenti quando si studia l’evoluzio- nua, aggiungo, a dare man forte ai consi- ne dei regolamenti parlamentari, dove le glieri dei principi di tutte le stagioni pos- innovazioni in grado di accompagnare tem- sibili, tanto convinti anch’essi che le istitu- pestivamente i processi di trasformazione zioni siano puro rispecchiamento di rap- politico-istituzionale si alternano con la porti di forza, quanto irreprensibili nei loro forza inerziale di certi istituti. Non a caso, il abiti di tecnici. Anche l’obiezione di Gian- filo conduttore del nostro incontro è costi- nini appare però ancor oggi pertinente, tuito dal rapporto tra “continuità” e “svol- ovviamente sul piano scientifico che ci te” nella vicenda dei regolamenti parlamen- interessa in questa sede: se la vita costitu- tari del Regno d’Italia e poi della Repubbli- zionale si fosse svolta solo sulla base dei ca italiana. E una volta ripartito in sessioni rapporti di forza, sarebbe «inutile per il secondo un criterio che obbedisce abba- giurista soffermarsi a contemplare il passa- stanza fedelmente alla quadripartizione to, perché esso si è svolto al di fuori delle gianniniana, l’incontro odierno dà spazio a norme: è un fatto per cui è data solo facol- Relazioni che danno conto di continuità e di tà di assistere, non facoltà di formulare giu- svolte che non corrispondono a quelle quat- dizi giuridici, è come contemplare l’accadi- tro fasi. Ciò presuppone una almeno relati- mento dell’imperatore Giustiniano che va impermeabilità del diritto parlamentare mangia un pollo». Subito dopo, spiega che ai mutamenti costituzionali, che rimanda al l’approccio sottovaluta le incertezze di principio di autoorganizzazione delle Came- molti giudizi su eventi costituzionali, a re. Il recupero del regolamento prefascista cominciare dal carattere parlamentare o in Assemblea costituente inaugurò una fase extraparlamentare di tante crisi di governo di grande continuità fino alla svolta del 1971, in epoca statutaria, e dagli ambigui anda- eppure incorporava innovazioni cruciali menti della stessa forma di governo, che intervenute strada facendo dopo il 1901, non corrispondeva al modello della monar- dall’organizzazione per gruppi parlamenta- chia costituzionale sancita dallo Statuto ri (1920) alla istituzione delle Commissio-

14 Pinelli ni in sede deliberante, che l’art. 72 Cost. riserva di Orlando, che non aveva digerito riprende dalla disciplina della Camera dei la proporzionale. Il nesso con la nuova legge fasci e delle corporazioni. elettorale fu in effetti cruciale, come ha Del resto, la relativa impermeabilità del dimostrato G. Orsina nel saggio su L’orga- diritto parlamentare va riferita alle rifor- nizzazione politica nelle Camere della propor- me elettorali non meno che ai mutamenti zionale (1920-1924) (in F. Grassi Orsini, G. costituzionali. Ce ne dà una dimostrazione Quagliariello (a cura di), Il partito politico eloquente il principio della necessaria ade- dalla grande guerra al fascismo. Crisi della sione di ogni parlamentare a un gruppo, cui rappresentanza e riforma dello stato nell’età corrisponde la regola non scritta della pos- dei partiti di massa (1918-1925), Il Mulino, sibilità di aderire a gruppi e formarli indi- 1996, p. 397 s.). Ma dai dati raccolti da pendentemente dalle liste in cui i parla- Orsina relativamente al periodo 1920-1922, mentari siano eletti, e che trova per altro risulta pure che la corrispondenza fra grup- verso il suo complemento nella fissazione po parlamentare e lista elettorale riguardò di un tetto minimo di parlamentari per ogni solo i socialisti, i comunisti e i popolari, gruppo, derogabile fino a un tetto più basso mentre tutte le altre liste si distribuirono ove si tratti di rappresentare un partito o in vari gruppi parlamentari. un movimento organizzato nel Paese, e Questo principio, non fondato sulla infine nella istituzione del gruppo misto. Costituzione ma al più da essa consentito, Il principio della necessaria adesione di ha avuto una straordinaria capacità di resi- ogni parlamentare a un gruppo non trova stenza ai mutamenti delle leggi elettorali. riscontro in ordinamenti costituzionali Nel periodo 1993-2005, vigente il sistema affini come quelli francese e tedesco, che maggioritario, si è solo verificato che la for- ammettono la figura di parlamentari non mazione dei gruppi obbedisse alla regola iscritti ad alcun gruppo, la Fraktion, che del criterio numerico dei venti deputati e secondo una sentenza del secondo Senato dei dieci senatori, senza che venisse appli- del Tribunale Costituzionale Federale del cata l’eccezione del criterio politico previ- 13 giugno 1989 riflette una libera scelta dei sta per la formazione di gruppi numerica- deputati fondata sull’art. 38 della Legge mente più esigui (cfr. L. Gianniti, Gruppi e Fondamentale. Né dalla giurisprudenza componenti politiche tra un sistema elettorale della nostra Corte può desumersi che tale e l’altro, in E. Gianfrancesco e N. Lupo (a principio rientri fra i requisiti costituzio- cura di), Le regole del diritto parlamentare nalmente indisponibili dello status di par- nella dialettica tra maggioranza e opposizione, lamentare, vista la definizione fornita dei Luiss University Press, Roma, 2007, p. 32). gruppi, sia pure dei Consigli regionali Non hanno invece avuto fortuna le propo- (sent.n. 1130 del 1988), e soprattutto la ste, presentate dal Presidente della Came- configurazione del divieto di mandato ra nella seduta della Giunta per il Regola- imperativo (sent.n. 14 del 1964). mento dell’11 gennaio 2000, volte a diffe- Eppure il principio è radicato nei rego- renziare i gruppi, composti da non meno di lamenti parlamentari a partire dalla rifor- trenta deputati, dalle “componenti parla- ma del 1920, approvata con la quasi solita- mentari”, costituite da non meno di dieci ria eccezione di Salvemini e con qualche deputati e titolari di poteri, facoltà e dota-

15 Fondamenti zioni più ridotte, nonché a consentire a cia- alla coalizione di liste che abbia ottenuto la scun deputato, all’inizio della legislatura, maggioranza relativa dei voti, tanto più ove di aderire a un gruppo o a una componen- passasse il referendum volto ad abrogare le te, oppure di non aderire ad alcuna aggre- parole “coalizione di liste”. In tal caso l’ef- gazione, con la conseguenza di fruire in tal fetto della regola non scritta sarebbe ampli- caso di diritti e facoltà da determinarsi in ficato, poiché più partiti presentatisi sotto via regolamentare. un’unica lista, dunque con la promessa agli Fu quello, probabilmente, il tentativo elettori di mantenere un’identità politica- più ambizioso di far corrispondere la strut- mente omogenea, potrebbero tranquilla- turazione interna della Camera all’assetto mente costituire altrettanti gruppi parla- bipolare del sistema politico, che peraltro, mentari all’indomani delle elezioni, con in ordine al procedimento legislativo, la buona pace della coerenza e della respon- riforma regolamentare del 1997 aveva assi- sabilità davanti al corpo elettorale. curato solo entro certi limiti (C. Pinelli, La fluidità del diritto parlamentare Considerazioni sul rapporto tra maggioranza e viene spesso considerata un bene da pre- opposizioni nelle procedure legislative, in E. servare, nella misura in cui consente alle Rossi (a cura di), Maggioranza e opposizioni Camere di adeguarsi ai mutamenti politici nelle procedure parlamentari, Cedam, 2004, e istituzionali, quando non di anticiparli p. 90). Allora, il principio di necessaria ade- con un certo grado di creatività. Ma la flui- sione di un parlamentare a un gruppo veni- dità non è un bene naturale, deriva come va visto come un incentivo al trasformismo; sappiamo dal principio costituzionale di e il risvolto del principio, la regola di non autoorganizzazione. E da tale principio può necessaria corrispondenza della costituzio- derivare del pari un’impermeabilità ai ne di un gruppo a una lista elettorale che mutamenti e ai conseguenti adeguamenti abbia ottenuto seggi in Parlamento, veniva delle regole e delle prassi parlamentari, a sua volta additata fra le cause della forma- anche quando richiesti dal principio di zione di gruppi aventi il solo fine di ottene- responsabilità per l’esercizio del pubblico re una quota-parte del finanziamento rela- potere. Se il principio di autoorganizzazio- tivo ai rimborsi per spese elettorali. ne si può raffigurare, in questo senso, come Oggi che il sistema elettorale è nuova- una specie di Giano bifronte, la ricostru- mente mutato, ma perdura l’esigenza di zione delle continuità e delle svolte con- strutturare il Parlamento in modo da far sente di cogliere la portata dei problemi e emergere l’indirizzo maggioritario in un talvolta dei dilemmi con cui dobbiamo con- quadro di adeguate garanzie procedurali per frontarci, perlomeno fino a che nello stu- l’opposizione, si potrebbe avere un ulterio- dio del diritto parlamentare non perdiamo re effetto perverso. L’antica regola non di vista i princìpi di convivenza costituzio- scritta che ammette la mancata corrispon- nale. La consapevolezza che le istituzioni denza fra liste e gruppi potrebbe legittima- contano permette, infatti, di superare le re una prassi di aggiramento della legge velleità dei raccontini politologici, ma ha elettorale, fondata su un sistema proporzio- essa stessa bisogno di una bussola di prin- nale di traduzione dei voti in seggi con asse- cìpi capace di orientare le interpretazioni, gnazione di un premio in seggi alla lista o le posizioni e le scelte conseguenti.

16 Il mosaico regolamentare nelle Camere subalpine del 1848

romano ferrari zumbini

Per rispettare il tempo a mia disposizione Non approfondirò, peraltro, la questio- premetto di aver ritenuto opportuno non ne relativa alle Modifiche formali introdotte in affrontare, in questa sede, la trattazione di quei testi e non perché non ve ne siano state. taluni specifici argomenti. A titolo meramente esemplificativo, in In particolare, non mi occuperò della questa sede ci si limita a sottolineare che Genesi dei regolamenti parlamentari delle alla Camera dei deputati, durante la legi- Camere subalpine, che, tuttavia, non sono a slatura di quell’anno 1848, furono varate mio avviso riconducibili in maniera sem- ben quattro modifiche al relativo regola- plicistica ad un’ingannevole impronta mento parlamentare (a fronte delle dieci franco-belga. presentate) e furono altresì votate dall’Au- Non mi soffermerò, inoltre, sul Conte- la tre significative delibere interpretative nuto analitico dei due testi originari (gli 83 del medesimo testo. articoli del regolamento del Senato e gli 89 Non affronterò infine il tema della pras- di quello della Camera dei deputati) e ciò al si, ancorché l’esperienza parlamentare di fine di evitarne la banale parafrasi. quell’anno mostri come, ad esempio, alla La presente relazione, inoltre, non ver- Camera dei deputati si oscillò fra l’applica- terà sulla Discrasia testuale fra i due regola- zione di due diverse metodologie per il menti, che pure emerge e non si concretiz- computo degli astenuti1. za nel mero divario numerico degli artico- li, ma anche e soprattutto nella difformità La presente relazione sarà, invece, di contenuto. Basti pensare, quale esempio incentrata sull’analisi dello spirito che concreto, alla Commissione per le petizio- informava di sé quello che si potrebbe, in ni, non contemplata nel regolamento del modo icastico, definire ‘il mosaico rego- Senato, ma da esso ugualmente istituita il 5 lamentare’ nel Parlamento subalpino. A giugno 1848. tal fine, si citerà una norma comune ai giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 17 Fondamenti

delle costituzioni rigide, e si caratterizzava per un accentuato dinamismo. Nel dettaglio, lo statuto si connotava per il carattere della mobilità, termine con il quale si intende evidenziare la ricerca di attualità da parte del testo stesso, l’espres- sione della disponibilità di esso verso il costante mutamento. Mobilità intesa quale vocazione a non imbrigliare nel mero dato testuale le dinamiche istituzionali e socia- li in emersione. La mobilità constava di tre Interno dell’Aula del Senato a Palazzo Madama a Torino. elementi/profili essenziali, ovvero:

1. l’elasticità, riconducibile alla suscettibilità del testo ad essere modificato nei fatti (in via inter- regolamenti di entrambi i rami di quel pretativa ed applicativa) dai soggetti costituzio- Parlamento. nali senza il bisogno di modifiche formali; Ma per comprendere appieno lo spirito 2. la flessibilità, inerente all’idoneità del testo ad essere innovato con semplice legge ordinaria di entrambi (tanto del ‘mosaico’, quanto (principio della revisione implicita); della norma) appare preventivamente 3. la duttilità, con cui ci si intende riferire all’at- necessario collocare sia quei regolamenti titudine del testo statutario a non porsi quale dato parlamentari, sia la singola disposizione, fisso e immodificabile; indicando, al contrario, all’interno dello specifico contesto costitu- la capacità dello stesso favorire l’emergere di un modello generativo di processi e attivando zionale di riferimento. Quest’ultimo si con- costantemente processi mutativi. notava non tanto per una capacità di espan- sione verticale – propria di una costituzio- I regolamenti, a loro volta, si caratteriz- ne rigida all’interno di uno Stufenbau –, zavano per un’intrinseca malleabilità, pecu- quanto per la sua propensione a dilatarsi in liarità, queste, in forza della quale si pone- modo orizzontale, appunto a Mosaico, del vano nel panorama costituzionale coevo quale – occorre rilevarlo – lo statuto non quale orientativa “convenzione della casa”, rappresentava neppure la tessera centrale. e come tali venivano percepiti dai diversi A tal riguardo, è appena il caso di accenna- soggetti istituzionali operanti in quel siste- re che la carta albertina recava, nell’ambi- ma. In particolare, al Senato il regolamen- to della Raccolta degli atti normativi del Regno to si connotava per una tendenziale som- di Sardegna di quell’anno, il numero d’or- marietà (ossia per un intrinseco carattere dine 674: si inseriva, cioè, a pieno titolo – allusivo, quasi accennato del testo), mentre e in modo lineare e progressivo – nel tes- alla Camera dei deputati esso presentava – suto normativo di brevetti, patenti ed edit- quale specificità – una potenziale creativi- ti sino a quel momento emanati. tà, ovvero una costante propensione all’espansibilità in sede attuativa. L’intero mosaico costituzionale supera- La convergenza tra la mobilità statutaria va, dunque, la tendenziale fissità tipica e la malleabilità regolamentare determinò

18 Ferrari Zumbini come conseguenza la nascita del fenomeno *** della cosiddetta spontaneità, concepibile come la capacità del testo normativo di Per comprendere appieno i suesposti con- determinare il sorgere di nuove dimensio- cetti e il modo in cui essi forgiarono il ni giuridiche, indipendentemente da rigi- panorama costituzionale subalpino, appa- de previsioni normative o, comunque, in re ora opportuno passare ad illustrare alcu- presenza di disposizioni molto lontane. ni concreti esempi di spontaneità, conside- Mentre la prassi si connota(va) per l’at- rata nell’effettivo dispiegarsi della triplice titudine alla definizione di comportamen- tipologia cui diede luogo: costituzionale, ti all’interno o intorno a un corpo normati- costituzionale-parlamentare e parlamentare. vo, la spontaneità indica(va) invece la per- Una specifica fattispecie di spontaneità meabilità dell’ordinamento a cogliere la costituzionale si palesò nell’azione dell’av- molteplicità di stimoli provenienti dalla vocato Filippo Bettini, la cui iniziativa di sensibilità dei soggetti agenti. pubblicare – proprio al partire dal maggio Sul piano degli effetti, dunque, occorre 1848 – la “Giurisprudenza degli Stati sardi”, rilevare come la spontaneità accentui la ebbe come conseguenza quella di innovare ricerca di una tavola di valori condivisi la costituzione giudiziaria del Regno di Sar- all’interno della comunità di riferimento e degna2 in modo ben più incisivo di quanto incentri, altresì, il suo limite nella condi- non avessero fatto – in quegli stessi mesi – visione delle scelte dei soggetti coinvolti. tanto le norme statutarie, quanto quelle In altre parole, la spontaneità non si con- legislative che innovarono l’ordine giudi- cretizza in comportamenti posti in essere ziario, che istituirono le corti d’appello, che unilateralmente e l’accesso ad essa libera riscrissero i codici penali militari e le energie vitali inespresse, delineando una disposizioni sulla revisione delle sentenze. dimensione del diritto inteso quale uma- La decisione del Bettini di entrare in nità-collettività piuttosto che come rigoro- possesso delle sentenze, di raccoglierle in sa applicazione di rigide griglie dispositive. modo sistematico e di editarle nella sud- Se un ampio settore dalla Lezione di detta rivista, suscitò l’effetto di introdurre Paolo Grossi si potesse condensare in una un penetrante controllo diffuso sulla vita frase, si potrebbe sinteticamente afferma- della magistratura, dal momento che l’in- re che “il diritto non si racchiude nella novativo prodotto editoriale fu da subito norma scritta”. Un concetto, questo, alta- destinato a diffondersi tra un sempre più mente emblematico e che l’attenta analisi congruo numero di lettori interessati ad dello sviluppo dell’ordinamento subalpino acquisire informazioni giudiziarie sino ad del 1848, induce senz’altro a confermare. allora difficilmente conoscibili. Ebbene, Del resto, la comprensione dello spirito del quel controllo orizzontale – ovvero policen- mosaico normativo caratterizzante quel trico – innovò la vita giudiziaria del regno sistema sembra inevitabilmente passare subalpino ben più profondamente di quan- anche attraverso la percezione e la disami- to fecero le norme scritte dello statuto, na dell’insieme di emozioni e sensazioni rispetto alle quali i giudici poterono inve- ruotanti attorno all’asse delle disposizioni ce mostrare, in quei primi anni, la propria scritte statuarie, regolamentari e non solo. sostanziale “indifferenza”3.

19 Fondamenti

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La norma – evocata in apertura – sulla quale si intende richiamare l’attenzione, si rin- viene all’articolo 17 del regolamento del Senato e all’articolo 18 del regolamento della Camera dei deputati, che – in identi- ca formulazione nei due testi – recita come segue: “Nella sala vi saranno posti esclusi- vamente riservati pei Ministri e pei Com- missari del Re”. Ebbene, la comprensione della “vita” assunta da tale norma nel suo concreto dispiegarsi presuppone l’accurata analisi di uno specifico elemento architettonico, Palazzo Carignano, Torino, sede della Camera dei Depu- tati. ovvero la forma delle aule parlamentari, alle quali allude la locuzione ‘sala’. Quella del Senato era rettangolare e gli scranni erano posizionati l’uno di fronte Un esempio di spontaneità costituziona- all’altro. Pertanto i membri della compagi- le-parlamentare scaturì invece dalla gene- ne governativa – riprendendo l’ancient usage ricità della legge sui pieni poteri del 2 ago- del Parlamento di Londra – si accomodaro- 4 sto 1848 . Ebbene, travalicando ampia- no, rispettando l’antico uso medievale che mente la previsione di quel testo normati- considerava la destra quale lato nobile, alla vo sorse una figura giuridica riconducibile destra dal presidente d’assemblea, in prima al decreto legislativo5, e, per taluni aspetti, fila fra gli stalli di quel lato dell’aula. vi si è intravisto addirittura l’istituto del Ne discendeva che i parlamentari filo- decreto-legge. governativi si sedevano dietro oppure vicino Un esempio di spontaneità parlamenta- ai ministri, le cui spalle si trovarono quin- re, infine, è da ricondurre alla nascita dello di anche stricto sensu a ‘coprire’. strumento del sindacato ispettivo, in assen- Da tale situazione discendeva come za di precise previsioni normative in tal ulteriore conseguenza che la scelta di senso, tanto statutarie quanto regolamen- disporsi a destra piuttosto che a sinistra tari. Basti pensare, al riguardo, che al ter- variava, o meglio, poteva variare in ragione mine della sessione parlamentare, ovvero il del mutare delle maggioranze governative. 30 dicembre 1848, risultò che la Camera dei In estrema sintesi, la permanenza di un deputati aveva esaminato ben 71 interpel- senatore al suo seggio era esposta a costan- lanze, ma aveva anche conosciuto 2 propo- te variabilità, per cui le specifiche catego- ste di inchiesta parlamentare e votato 1 rie ‘destra’-‘sinistra’ non erano portatrici ordine del giorno di sfiducia a ministro, a di valori ideologicamente preconcetti, ma, fronte di un totale di ‘sole’ 24 leggi sanzio- al contrario, erano semplicemente idonee nate e promulgate. ad indicare – di volta in volta – il solo per-

20 Ferrari Zumbini sonale sostegno, piuttosto che la sua auto- noma disapprovazione nei confronti del governo pro-tempore. Viceversa, l’aula di palazzo Carignano era semicircolare, ovvero esemplata su un modello architettonico definibile “alla francese”, giacché – diversamente da quel- la di palazzo Madama – non conosceva interruzioni al centro. In occasione della prima seduta pubblica tenutasi in quell’au- la il 9 maggio 1848, il governo tenne un Palazzo Madama, Torino sede del Senato del Regno. atteggiamento analogo a quello assunto al Senato, e quindi, alla stregua di quanto aveva fatto presso quel ramo del Parlamen- 6 E tutto ciò avvenne anche per evitare to, si sistemò fra i banchi di destra . che, facendo ingresso in aula, si potesse ictu Tuttavia il carattere arcuato della sala oculi percepire se il governo, sostenuto da avrebbe permesso ai deputati di graduare, una coalizione di liberali piemontesi e seduta per seduta, l’intensità del sostegno democratici genovesi, godesse o meno del- riconosciuto all’esecutivo, a seconda del- l’appoggio parlamentare. l’ordine del giorno dei lavori e della condi- Ma è possibile affermare che, anziché visione o meno delle scelte che di volta in semplificare la vita a quel primo governo volta il governo avrebbe adottato. subalpino, la decisione di assumere quella A conferma di ciò, il presidente del specifica collocazione fisica probabilmente Consiglio Balbo l’anno successivo7 avrebbe lasciato testimonianza scritta di quanto ne accelerò la fine, perché svincolò i depu- risultasse difficile, alla Camera bassa, com- tati della maggioranza dal dover prendere prendere le sfumature di posizioni fra chi posizione, già solo materialmente, alle spal- si sedeva “a centro-destra; a centro-sini- le del governo o comunque nei suoi paraggi. stra; a centro-un quarto a destra; a centro- La decisione di adottare quel tavolo al un quarto a sinistra [...]”. centro dell’emiciclo come «sede del gover- Entrando in aula, dunque, non doveva no» favorì, dunque, la nascita dei concetti risultare del tutto agevole intuire se il politici di «destra» e «sinistra». Da ciò governo avrebbe potuto fare affidamento discese altresì che i deputati si sarebbero sull’appoggio dei deputati formanti la pro- collocati a destra e a sinistra (ovvero al cen- pria maggioranza. tro) in modo assolutamente aprioristico, Fu anche per questo che, probabilmen- quando i colleghi senatori continuarono, di te fra il giugno e il luglio 1848, i ministri volta in volta, a sedersi negli uni o negli altri presero l’abitudine di sedersi al tavolo col- scranni in ragione del governo in carica, al locato al centro dell’emiciclo, sino a quel quale volevano o meno garantivare il pro- momento utilizzato dagli stenografi, quale prio sostegno. postazione per la redazione dei resoconti Ne discende che, nella Camera bassa parlamentari. subalpina la collocazione ‘a destra’ ovvero ‘a

21 Fondamenti sinistra’ dei membri che ne facevano parte, stata accolta dal Parlamento subalpino, che assunse un contenuto ideologizzato, men- ritenne di incardinarlo nelle disposizioni tre ciò non avvenne nell’aula di Palazzo di regolazione della propria attività. Madama. Appare opportuno rilevare come il rap- porto orizzontale fra fonti, che si pone alla base della categoria-spontaneità, sia invero in grado di mostrare inattesi aspetti di *** modernità, a fronte del rischio – sempre incombente – della rapida obsolescenza In sintesi, si può rilevare come la sponta- della norma scritta nell’odierna rigidità neità descriva la capacità del tessuto nor- della gerarchia delle fonti. mativo scritto di assorbire ogni innovazio- La categoria-spontaneità supera l’illusione ne nel mosaico, evitando al contempo l’in- illuministica di credere di poter controllare sorgere della problematica sulle violazioni il libero dispiegarsi della società attraverso formali della costituzione, del regolamen- l’assolutismo della norma scritta. In altre paro- to, ovvero della legge. le, la spontaneità dischiude alla dimensione L’azione creatrice della spontaneità giuridica la prateria della anormatività, ossia conosceva comunque un limite insupera- quello spazio giuridico che non si identifica bile nel requisito indifferibile della condi- solo ed esclusivamente con la norma codifi- visione. cata e la gradualistica kelseniana. Un esempio contrario, cioè di sponta- In conclusione, mi sia consentito di ter- neità ricusata, si rinviene nel ruolo che minare la presente relazione ricorrendo ad avrebbero voluto assumere (soprattutto alla una battuta paradossale. Ammesso che in Camera, ma anche al Senato) le gallerie per Italia si intenda effettivamente introdurre il pubblico. quel bipolarismo che tanto informa di sé il Ispirate soprattutto dal Brofferio e dal dibattito politico più recente, lo si potreb- Gioberti, esse tentarono di interagire con i be effettivamente realizzare ricorrendo parlamentari, nel senso di condizionarne all’ausilio di un accorto architetto che prov- le decisioni politiche al fine di ostacolare veda a mutare la forma attuale delle aule le scelte del settore liberale e favorire, inve- parlamentari. Queste ultime, da semicir- ce, quelle di matrice democratica. colari potrebbero essere trasformate in ret- Non è, peraltro, dettaglio indifferente tangolari e nel relativo centro si potrebbe notare come l’accesso ad esse fosse total- prevedere la netta separazione fra gli scran- mente libero. Ebbene, sul finire di quel- ni, in modo da imporre ai componenti le l’anno, per la precisione il 20 dicembre assemblee parlamentari una precisa assun- 1848, la maggioranza liberale votò una spe- zione di responsabilità nel sostenere, ovve- cifica modifica al regolamento che ebbe ro nel negare il proprio appoggio, all’esecu- l’effetto di subordinarne significativamen- tivo in carica. te l’accesso al possesso di un apposito invi- to sottoscritto da uno dei due deputati que- stori. La nascita spontanea del nuovo ‘sog- getto politico-galleria’ non era, dunque,

22 Ferrari Zumbini

1 Sia lecito, per un approfondi- era occupato da tre stenografi, mento di questi aspetti, rinviare uno dei quali nell’atto di redige- a R. Ferrari Zumbini, Tra ideali- re un testo, mentre gli altri due tà e ideologia, Torino, 2008. seguivano il dibattito, pronti a 2 Per un approfondimento sulla subentrare al collega nei turni pubblicistica dell’epoca, risulta- successivi di stenografia. Non si no utili gli Atti del convegno dimentichi che non raro il ricor- «Giuristi Liguri dell’800» so degli oratori alla lingua fran- (Genova, 8 aprile 2000) e in cese, circostanza che imponeva particolare i contributi di V. la presenza di un maggior nume- Piergiovanni, G. S. Pene Vidari ro di stenografi durante lo svol- e L. Sinisi, che illustrano il gimento dei dibattiti. Vari ele- nascere delle riviste giurispru- menti concorrono ad escludere denziali fra Genova e Torino che quel tavolo fosse riservato al nella prima metà del XIX secolo. governo: in primo luogo, perché 3 Il concetto di “indifferenza” si ha formale notizia di un tavo- dello statuto rispetto alla vita lo solo dal resoconto del 27 luglio giudiziaria di quegli anni è di 1848, nel quale si distingueva fra scuola torinese: cfr., per tutti, C. “banco dei ministri” e “banco Bonzo in “Rivista di Storia del dei deputati” (pag. 479). In Diritto Italiano” del 2003, pp. secondo luogo, perché le perso- 189 e ss. ne raffigurate in quell’immagi- 4 Per una visione di insieme della ne, in basso a sinistra, erano con cornice giuridica al fenomeno ogni probabilità giornalisti che, emergenziale in epoca statutaria, privi di una collocazione pre- risulta utile il contributo di C. ventivata, si arrangiavano, nel Latini, Governare l’emergenza. suguire i lavori, stando in piedi, Delega legislativa e pieni poteri in e collocandosi precariamente Italia tra ’800 e ’900, Milano 2005. dietro l’ultima fila dei posti 5 Infatti, di alcuni disegni di legge riservati ai deputati. In terzo approvati in prima lettura alla luogo, perché le due persone Camera dei deputati – come ad sedute alle spalle del presidente esempio quello “sull’espulsione non potevano essere stenografi, della Compagnia di Gesù” – il posto che il loro continuo andi- governo dispose il ‘recepimento’ rivieni per i cambi di turno (con qualche ritocco), assumen- avrebbe disturbato non poco chi do quasi il testo parlamentare a presiedeva. Un ultimo elemento mo’ di atto delegante. Invero, le scaturisce da una raffigurazione fattispecie furono diverse: si dell’aula in epoca cavouriana passò dal ‘recepimento’ con apparsa su Il Mondo illustrato del modifiche di disegni di legge 20 ottobre 1860: da essa si rica- approvati pure in seconda lettu- va che gli stenografi erano appo- ra, al ‘recepimento’ con modifi- stati proprio a quel tavolo, di che di disegni di legge fermi in fronte alla presidenza e in pros- commissione, ossia prima del- simità agli scranni dei deputati, l’esame in aula in prima lettura. mentre il governo si era colloca- 6 Come conferma la litografia, fir- to su un apposito tavolo davanti mata da Chiappori, apparsa su Il al presidente e porgendo a lui le Mondo illustrato del 20 maggio spalle. Ma ciò fu possibile per- 1848. Ad un attento esame di ché era stata contestualmente quell’immagine emerge che al abolita la tribunetta per gli ora- centro dell’emiciclo, nel punto tori, presente invece nel ’48. maggiormente arcuato, era posi- 7 L’articolo sarebbe apparso solo zionato sì, un tavolo connotato nel 1850 sulla «Rivista italia- da un vistoso calamaio, ma esso na», pp. 5 e ss.

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La verifica dei poteri nel periodo statutario: l’istituzione della Giunta delle elezioni nel 1868

piero gambale

1. Il presente contributo prova a tracciare passano anche attraverso il giudizio sulle un quadro ricostruttivo, necessariamente elezioni contestate di personaggi storici del non esaustivo, delle modifiche dei regola- Risorgimento italiano, quali Giuseppe Maz- menti parlamentari intervenute agli albori zini e Giuseppe Garibaldi. dello Stato unitario e, più precisamente, di Di più: il dibattito intorno al chi doves- quelle innovazioni regolamentari in mate- se compiere tale controllo/giudizio si ria di “verifica dei poteri” introdotte nel nutriva già più di cento anni fa del contri- 1868 presso la Camera dei deputati. buto di autorevoli studiosi. Esso finiva per Esse – sia detto da subito – possono a investire, infatti, oltre al profilo che si tutta prima apparire, se poste a confronto potrebbe definire di carattere “processua- con le modifiche dei regolamenti parla- le” costituito dagli istituti e dalle procedu- mentari che accompagnarono, talora anche re atte a definire il giudizio sulla composi- drammaticamente, la “crisi” dello Stato zione delle assemblee rappresentative, liberale, un argomento low profile, caratte- anche quello, in qualche modo al primo rizzate, allora come ai tempi d’oggi, da un sottostante, di diritto “sostanziale” rappre- arido tecnicismo. sentato dalla disciplina relativa alle limi- Al contrario, – è opportuno precisare tazioni del diritto ad essere soggetto passi- sin d’ora – le vicende attraverso le quali si vo del rapporto elettorale (si pensi alla riconobbe in capo alle assemblee parla- definizione degli istituti della ineleggibi- mentari, a partire dal XVI secolo in Inghil- lità e della incompatibilità). terra, la titolarità del potere di giudicare Prima però di addentrarsi nell’analisi della propria regolare composizione rap- del dato più proprio del diritto parlamenta- presentano parte integrante, come si dirà re, occorre svolgere un preliminare ordine avanti, della storia dei moderni parlamen- di riflessioni, anche al fine di definire al ti e che, ad esempio nel caso italiano, esse meglio le coordinate entro le quali “calare” giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 25 Fondamenti le soluzioni procedurali individuate per dare te esistente tra i due principi di legittima- attuazione al giudizio sulla regolare compo- zione – quello monarchico e quello rappre- sizione delle assemblee rappresentative. sentativo – che convivevano problematica- In primo luogo, occorre richiamare un mente all’interno della forma di governo dato che si potrebbe dire conventional più diffusa dell’epoca, vale a dire quella wisdom della storia costituzionale europea: monarchico-costituzionale. la definizione dei moderni parlamenti quali Un compito, quello di sviluppare attra- istituzioni autenticamente rappresentative, verso la sede naturale dei regolamenti par- e per tali ragioni distinte dai cosiddetti lamentari, la concezione della rappresen- “preparlamenti” cetuali del periodo tanza politica propria di ciascun ordina- moderno si lega indissolubilmente ad un mento, che fu svolto con esiti assai diversi, processo di progressiva acquisizione da in considerazione del contesto costituzio- parte di questi di alcune prerogative: tra nale nel quale si inserivano prassi e regole queste ultime, particolare importanza rive- del diritto e della procedura parlamentari. ste quella dell’autocrinia in tema di verifi- In Inghilterra, in ragione del carattere ca dei poteri, vale a dire la potestà di giudi- no written della Costituzione, le regole del care, da parte delle stesse assemblee, i tito- diritto parlamentare forgiarono i principa- li dei propri componenti. li istituti della forma di governo parlamen- Tale processo, che evoca gli avvenimenti tare, a partire dal rapporto fiduciario fra attraverso i quali si sono tradizionalmente Governo e Parlamento; in Francia, prassi e affermati i parlamenti nazionali nel XVII e regole del diritto parlamentare volte ad XVIII secolo (dapprima in Inghilterra, quin- introdurre una qualche forma di contrôle di in Francia), si consolida nell’Ottocento. parlementaire sur le gouvernement si affer- Nel corso di tale secolo, i parlamenti marono, nel periodo intercorrente tra la rappresenteranno infatti l’istituzione più Restaurazione e la Monarchia di Luglio, in importante del moderno sistema costitu- modo empirique e in un quadro contra con- zional-rappresentativo: come opportuna- stitutionem, in ragione del prestigio della mente è stato detto, però, il processo di stessa istituzione parlamentare. costituzionalizzazione formale degli ordi- Anche in Italia, i regolamenti parla- namenti europei ottocenteschi non proce- mentari furono, sin dalla loro prima “prov- dette di pari passo con quello di “parla- visoria codificazione” nel 1848, la sede mentarizzazione materiale” degli stessi. nella quale si tentò, senza riuscirvi piena- Tale “asimmetria” dipese dal ruolo che mente, un’interpretazione “estensiva” del nel processo che si è sommariamente principio della rappresentanza politica e descritto fu svolto dall’insieme di prassi e delle prerogative delle assemblee rappre- regole scritte che andarono strutturando i sentative, secondo quello schema che è “progenitori” dei moderni regolamenti stato richiamato anche di recente per indi- parlamentari: a tali fonti toccò, infatti, il care che talvolta i regolamenti parlamen- compito di realizzare uno dei tratti essen- tari “giocano d’anticipo” rispetto alle ziali del costituzionalismo europeo del- modifiche di carattere legislativo o costitu- l’epoca, vale a dire quello di definire in zionale, talaltra tendono a rimanere nelle senso parlamentare la tensione permanen- “retrovie”. Nonostante le felici intuizioni

26 Gambale del Cavour, che già in alcuni suoi articoli pubblicati sul “Risorgimento”, indicava la necessità di introdurre regole del diritto parlamentare che avrebbero favorito, sul piano della forma di governo, l’implemen- tazione del “modello Westminster”, il rego- lamento “provvisorio” del 1848 si limitò, anche in ragione del fatto che esso prove- niva da un Governo di derivazione regia, a dare attuazione al principio rappresentati- vo essenzialmente rispetto all’ordinamen- to “interno” del Parlamento. L’insieme delle disposizioni regola- mentari disciplinavano le tradizionali fun- zioni delle assemblee parlamentari, in par- ticolare quella rappresentativa, non svilup- pando un modello di rappresentanza fon- Il Senato riunito in Alta Corte di Giustizia. dato sulla valorizzazione della dialettica maggioranza-opposizione, bensì sagoman- do le procedure e gli istituti del diritto par- lamentare sulla base di una concezione tari riguardanti la “verificazione dei pote- “atomistica” della rappresentanza. ri” apparve da subito particolarmente com- plesso; all’atto stesso di dotarsi di un rego- lamento, l’Assemblea subalpina respinse una serie di proposte volte ad introdurre 2. In questo contesto fu affrontato anche il una sorta di regolamento speciale per la tema della definizione degli istituti parla- sola verifica delle elezioni. mentari attraverso i quali si attuava la Occorre poi tenere conto del fatto che disposizione dello Statuto che prevedeva, esisteva un forte nesso tra la ratio che ispi- risolvendo quello che la dottrina dell’epo- rava la disciplina dei limiti all’elettorato ca descriveva, come si è visto, alla stregua di passivo e il sistema di verifica dei poteri: la uno dei problemi più vivi ed importanti del prima era infatti fortemente connessa alla diritto costituzionale, “l’esclusiva compe- concezione della rappresentanza parla- tenza di ciascuna Camera a giudicare della mentare propria dell’età liberale, secondo validità delle elezioni e de’ titoli di ammis- la quale la formazione delle leggi era attivi- sione dei propri membri”, secondo quanto tà da affidarsi ad una “nobiltà di spirito”. recitava l’articolo 60 dello Statuto albertino. Passando in rassegna la normativa in Nell’ambito del processo di riforma materia di limiti all’elettorato passivo, si delle procedure parlamentari che, a parti- coglie allora quella concezione “elitaria” re dal 1868, mirava a dotare le assemblee della rappresentanza tipica dello Stato libe- rappresentative di un corpus omogeneo di rale, cui faceva necessariamente da corol- regole, il profilo delle soluzioni regolamen- lario l’opzione di affidare alle Camere il

27 Fondamenti

Senato quale istituzione di raccordo con la monarchia; carattere che derivava a que- st’ultima anche in ragione della presenza di un gran numero di burocrati. In tal senso, anche la stessa questione, cui si fa mera- mente cenno, della presenza alla Camera di numerosi deputati-impiegati, per i quali era prevista sino all’introduzione della Giunta delle elezioni, un diverso procedi- mento di “verificazione dei poteri” incen- trato in un’apposita Commissione, assume un particolare significato, dal momento che tali vicende possono aiutare a comprende- re l’evoluzione in senso parlamentare della forma di governo statutaria. A tali aspetti occorre affiancare anche i limiti legati alle soluzioni procedurali che Il re Umberto I inaugura la 3ª sessione della XX Legislatu- strutturavano il giudizio parlamentare sulle ra nel palazzo del Senato. elezioni contestate: la eccessiva lentezza del sistema degli uffici, tra i quali era ripartito il procedimento di convalida delle elezioni e la notevole incertezza delle regole proce- sindacato sul contenzioso elettorale. Si durali che ne disciplinavano l’andamento. riscontra quasi una sorta di nesso funziona- In tal senso, le vicende relative alla conva- le, fra un sistema di limiti all’elettorato lida delle elezioni nelle IX (1865) e X (1867) passivo (ineleggibilità e incompatibilità) legislature del Regno d’Italia paiono para- disegnato per affermare e preservare il digmatiche. In esse, infatti, si coglie come ruolo dell’assemblea rappresentativa la convalida delle elezioni rappresentasse rispetto al Monarca. in definitiva uno strumento nelle mani dei In questa ottica, le procedure parlamen- partiti politici per modificare le scelte dei tari di “verificazione dei poteri” divennero votanti e come ciò rendesse in definitiva sia al Senato che alla Camera uno strumen- arbitrario il comportamento del Parlamen- to, assai labile per la verità, per limitare le to in materia. ingerenze del principio monarchico rispet- Per tale ragione, emerse ben presto to alla composizione delle assemblee rap- l’esigenza di differenziare, sotto il profilo presentative: al Senato, in ragione della sua strutturale e funzionale, il procedimento composizione su base vitalizia, la procedu- volto a giudicare dei titoli di ammissione e ra di verifica dei poteri finiva per tradursi della capacità dei deputati rispetto all’or- spesso in un sindacato sui titoli di nomina dinario procedimento legislativo, articola- che il Senato estendeva, talvolta, al merito to intorno al sistema dei cosiddetti “uffi- stesso della proposta avanzata dal Sovrano. ci”; anche perché, le vicende di tutti i par- In tal modo, essa attenuava il carattere del lamenti mostravano agevolmente quali

28 Gambale guasti potessero derivare laddove, attraver- diritto parlamentare, tale ricostruzione può so “l’accertamento dei poteri”, si fosse fal- rappresentare un utile case law per tentare sata o abbuiata l’espressione genuina della di effettuare un’analisi che si sposti anche volontà degli elettori. Si pensò così di indi- sul piano della storia e del diritto costitu- viduare una sede strutturale permanente, zionale, non possono non effettuarsi alcu- la Giunta delle elezioni, alla quale furono ni richiami alla situazione attuale in mate- attribuite caratteristiche – una composi- ria, suggeriti dalle divaricazioni di giudizi zione sottratta, per via del riconoscimento che emergono dal raffronto: si parlò, al in capo al Presidente d’Assemblea di pote- momento di introdurre tale innovazione, ri di nomina dei componenti della Giunta di una “felice intuizione”, mentre ad oggi stessa (che per altro favorirono la progres- può essere utile richiamare le parole di siva definizione super partes della figura del Leopoldo Elia, che nel chiudere, con la con- Presidente e non più, come sino ad allora sueta lucidità, i lavori di un seminario dedi- era stato, primus inter pares) alle ordinarie cato alle “regole del diritto parlamentare tra regole di formazione degli organismi inter- maggioranza e opposizione” evidenziava, inter ni all’Assemblea parlamentare – e profili alia, come, tra i profili problematici che funzionali destinati a differenziare forte- occorreva affrontare per “migliorare e mente il procedimento di verifica dei pote- ripristinare, in alcuni aspetti, l’immagine ri rispetto a quello ordinario. del Parlamento” vi fosse, addirittura prio- Il dibattito che portò all’istituzione della ritario rispetto alla stessa definizione delle Giunta delle elezioni nel 1868 merita tutta- regole procedurali che investono la dialet- via di essere ricordato anche per due ragio- tica Governo-maggioranza parlamentare – ni: in primo luogo, perché esso si richia- opposizione, quello relativo all’individua- mava al modello inglese, proprio, ironia zione di un modello di “verifica dei poteri” della sorte, quando quest’ultimo decideva in grado, ad avviso dello stesso Elia, di sot- di affidare alla magistratura il giudizio sui trarre all’attuazione del principio di mag- titoli di ammissione dei componenti le aule gioranza un’area, quella del controllo sui parlamentari; in seconda battuta, perché in limiti all’elettorato passivo, che attiene alla esso si discusse di una soluzione ben più stessa composizione dell’assemblea rap- radicale in partenza – quella contenuta presentativa. nella relazione Massari – rappresentata In recenti contributi incentrati sul- dall’ipotesi di affidare, in via esclusiva, alla l’analisi di un insieme di proposte di rifor- Giunta il giudizio definitivo sulle elezioni ma dei regolamenti parlamentari, si è contestate. opportunamente evidenziato inoltre come “il recupero di una nuova vitalità dell’isti- tuzione parlamentare deve cominciare dal- l’adeguamento degli istituti del diritto par- 3. Nel concludere queste poche note con le lamentare classico al nuovo modello di rap- quali si è cercato di descrivere la “svolta” presentanza politica introdotto a partire in tema di verifica dei poteri intervenuta dalle riforme elettorali del 1993”. nel diritto parlamentare statutario, consa- Si potrebbe dire che ciò rappresenta da pevoli che, al pari di altri argomenti del un lato una sorta di “ritorno alle origini”

29 Fondamenti del diritto parlamentare, se si richiamano l’interesse ad una composizione dell’as- le parole del Miceli, il quale nel pieno della semblea parlamentare che scaturisca dallo “crisi di fine secolo”, ricordava come pro- svolgimento regolare di entrambi i giudizi prio “il poco sviluppo e l’ignoranza del suddetti rappresenti una decisione di diritto parlamentare” rappresentasse una carattere istituzionale. delle principali cause della decadenza dei Le ultime due legislature hanno funzio- regimi rappresentativi; d’altro canto, il rin- nato dunque alla stregua di “laboratori” al novato interesse per il diritto e le procedu- fine di verificare se i correttivi introdotti re parlamentari sembra porsi come un abbiano infine prodotto risultati soddisfa- indispensabile sequel di quel processo di centi; correttivi che hanno proseguito la riforma del corpus di norme del diritto par- direzione di quella differenziazione strut- lamentare che, concretizzatosi essenzial- turale e funzionale che il procedimento di mente nel biennio 1997-1999, è stato rite- “verifica dei poteri” ha da sempre avuto nuto come il “luogo” privilegiato nel quale rispetto agli ordinari procedimenti di for- si sono quasi integralmente tradotte le esi- mazione delle deliberazioni parlamentari e genze di riforma politico-istituzionale, dal che ha progressivamente assunto i tratti di momento che è rimasta sostanzialmente una “giurisdizionalizzazione” della proce- inevasa quella di livello costituzionale. dura, quanto meno nella parte del proce- Occorre anche aggiungere che, se per dimento che si svolge in seno alle apposite una parte di tali riforme – in particolare Giunte delle assemblee parlamentari. quelle attinenti ai profili funzionali dell’at- Sembra difficilmente contestabile, alla tività parlamentare, in primis quella legisla- luce della prassi intervenuta nel corso delle tiva – l’esigenza agevolmente individuabi- due ultime legislature, l’affermazione che le è stata quella, ovvia in un Parlamento Pasquale Stanislao Mancini faceva descri- maggioritario, di contemperare un surplus vendo, durante il periodo statutario, il siste- di potere di “decisione” in capo al conti- ma delle immunità e delle prerogative par- nuum Governo-maggioranza parlamenta- lamentari: “esse – diceva il famoso giurista re, attraverso una maggiore certezza dei – hanno vita travagliata” e come sia agevo- tempi di approvazione dei disegni di legge, le riscontrare che, venuti meno quei fatto- con un eguale “maggiorazione” del potere ri che attutivano la conflittualità di un siste- di scrutiny dell’opposizione, attribuendole ma di verifica dei poteri affidato alle stesse “certezza di spazi e di tempi”, per un altro assemblee rappresentative – 1) le dinami- complesso di funzioni, eminentemente che di funzionamento del sistema elettora- “tecniche”, quali – e siamo all’oggetto delle le di tipo proporzionale; 2) la “genuinità” presenti note – i procedimenti che condu- della legislazione di contorno, compresa cono al giudizio sulla convalida degli eletti quella in materia di ineleggibilità/incom- e sui requisiti di capacità di questi ultimi, il patibilità –, il domain dell’articolo 66 Cost. processo riformatore, che pure ha investi- non possa ricomprendere attualmente ogni to tale versante nel 1998, è stato essenzial- profilo del contenzioso elettorale, finendo mente incentrato sulla necessità di indivi- per ignorare il fatto che la governance del duare una no-partisan area tra maggioran- processo elettorale – vale a dire l’insieme za e opposizione, nella consapevolezza che dei soggetti coinvolti, delle posizioni giuri-

30 Gambale diche e delle regole in esso operanti – richiede forse, anche nel momento del giu- dizio sulle possibili controversie, la presen- za di una pluralità di soggetti con funzioni lato sensu “giurisdizionali”.

1 Sul punto, cfr. S. Curreri, La proce- Jahrhundert. Eine Perspektive im ni sul Parlamento, in Amministra- dura di revisione dei regolamenti par- Vergleich, a cura di A. G. Manca, zione in cammino. lamentari, Padova 1995, p. 121, il W. Brauneder, Bologna 2000. 9 Così. S. Merlini, op. cit. pp. 90- quale opportunamente ricorda 5 Così S. Merlini, Il Parlamento e la 91. come “la portata e la ratio delle forma di governo parlamentare nel 10 Così L. Luzzati, Il giudizio sulle modifiche, che riguardarono soprat- periodo statutario, in L’istituzione elezioni politiche contestate in tutto i poteri del Presidente, l’ordine parlamentare nel XIX secolo. Una Inghilterra e in Italia, in Nuova delle sedute e la disciplina della prospettiva comparata (a cura di A. Antologia, vol. VI, serie II, 1877, discussione, non possono com- G. Manca-W. Brauneder), Bologna p. 354. prendersi senza fare riferimento 2000, p. 84, il quale sottolinea la 11 Cfr. S. Curreri, La procedura di alla profonda crisi economica e “naturalezza” degli Standing orders revisione dei regolamenti parla- sociale che attraversò il Paese in nello sviluppare la forma di gover- mentari, op. cit., p. 63, nota 7. quegli anni e che fu all’origine del no parlamentare. 12 Così, G. Leibholz, Stato dei parti- clima politico dal quale scaturiro- 6 Come ricorda, S. Merlini, op. cit., ti e democrazia rappresentativa. no i tumulti divampati a Milano nel p. 84; cfr. sul punto, A. Laquize, Considerazioni intorno all’art. 21 e 1898 e sanguinosamente repressi Le Parlement, organe de contrôle du all’art. 38 della Legge Fondamen- dal generale Bava-Beccaris”. gouvernement dans la France de la tale di Bonn, in Id. La rappresen- 2 Lo ricorda J. Luther, La giurisdi- Restauration et de la Monarchie de tanza nella democrazia zione costituzionale sul contenzio- Juillet, in L’istituzione parlamenta- 13 Cfr. sul punto, A. Meniconi, I so elettorale politico, in Quad. cost., re nel XIX secolo. Una prospettiva burocrati nel Senato Regio, in n.3/1990, p. 533, citando le solu- comparata. Die parlamentarische L’istituzione parlamentare nel XIX zioni avanzate, più di un secolo Institution im 19. Jahrhundert. Eine secolo. Una prospettiva comparata. fa, da giuristi quali Jellinek e Perspektive im Vergleich, a cura di Die parlamentarische Institution Seydel che proponevano già allo- A. G. Manca, W. Brauneder, Bolo- im 19. Jahrhundert. Eine Perspek- ra di affidare il sindacato delle gna 2000, pp. 179 e ss. tive im Vergleich, a cura di A. G. elezioni per i corpi legislativi alla 7 Cfr. sul punto, Racioppi, Bunelli, Manca, W. Brauneder, cit., p. 361 giurisdizione di un tribunale Commento allo Statuto del Regno, pp. ss. elettorale indipendente. 225 e ss., i quali ricordano l’assen- 14 Cfr. A. G. Manca, I funzionari- 3 Cfr., per una prima sistemazione za di ogni regola per realizzare un deputati tra Parlamento e ammini- e definizione organica di tali isti- regolamento; v. altresì S. Curreru, strazione in una prospettiva com- tuti, P. S. Mancini, Interpretazio- La procedura di revisione dei regola- parata, in L’istituzione parlamen- ne dell’art. 45 dello Statuto del menti parlamentari, Padova 1995, p. tare nel XIX secolo. Una prospettiva Regno. Relazione alla Camera dei 62, il quale ricorda che, in conse- comparata. Die parlamentarische Deputati. 30 luglio 1870, in Discor- guenza delle vicende belliche che Institution im 19. Jahrhundert. si parlamentari di Pasquale Stani- vedevano l’esercito sabaudo impe- Eine Perspektive im Vergleich, a slao Mancini, Camera dei Depu- gnato nella prima guerra d’indi- cura di A. G. Manca, W. Braune- tati, Roma 1894, vol. III, pp. 217 pendenza, la Camera subalpina si der, cit., pp. 412 ss. e ss, pp. 224 e 281. limitò ad adottare un regolamento 15 Sul punto, cfr. M. G. Missaggia, 4 Così, A. G. Manca, Introduzione predisposto dall’esecutivo, a par- La manipolazione dei risultati elet- pp. 26-27, in L’istituzione parla- ziale deroga dell’autonomia regola- torali: la convalida nella 9 e nella mentare nel XIX secolo. Una pro- mentare delle due camere sancita 10 legislatura del Regno d’Italia, in spettiva comparata. Die parlamen- dall’art. 61 dello Statuto albertino. Rivista storica italiana, n. 1/2000, tarische Institution im 19. 8 Secondo quanto ricorda N. Lupo, p. 194. in Premessa al volume Studi pisa-

31 Fondamenti

16 Sempre L. Luzzati, Il giudizio sulle elezioni politiche contestate in Inghilterra e in Italia, op. cit., che ricorda in particolare le vicende francesi, p. 354. 17 Cfr. sul punto, L. Luzzati, Il giu- dizio sulle elezioni politiche conte- state in Inghilterra e in Italia, op. cit. in Nuova Antologia, vol. VI, serie II, 1877; 18 Così L. Elia, in Le regole della dialettica parlamentare, nonché 40 proposte di riforma dei regola- menti parlamentari, in particola- re i contributi di Gianfrancesco e Clementi e, da ultimo, V. Lip- polis, in Il Parlamento del bipola- rismo. Un decennio di riforme dei regolamenti parlamentari. Qua- derno 2007 Il Filangieri. 19 Così V. Miceli, La verificazione dei poteri, in Rivista politica parla- mentare, XXV, 1897, p. 690 20 Il richiamo alle recenti vicende in tema di ammissibilità delle liste elettorali pare paradigmatico: si cfr. sul punto L. Trucco, Ammissi- bilità delle liste elettorali: un chiari- mento “una volta per tutte”?, in www.giurcost.org e G. Buonomo, I subentri nelle assemblee parlamen- tari in corso di legislatura, in Quad. cost., n. 4/2007, pp. 911 e ss.

32 La lotta per il regolamento: libertà politiche, forma di governo e ostruzionismo parlamentare. Dalle riforme Bonghi al regolamento Villa del 1900

luigi lacchè

1. Premessa ni segnato da un robusto “protagonismo” del “momento” regolamentare. Ne conse- Il lungo periodo preso in esame consiglia gue, se solo si volesse ricordarlo, la confer- una selezione degli aspetti e dei temi da ma della rilevanza delle regole del diritto analizzare e valutare alla luce della prospet- parlamentare (cfr. Negri 1968, pp. 9-10) – tiva dei «regolamenti parlamentari nei direi dell’ordine parlamentare (su cui, attra- momenti di “svolta” della storia costituzio- verso Santi Romano, v. Beaud 2001) – per nale italiana». Si possono subito indicare un approccio fecondo e complesso alla sto- tre temi che emergono con una certa evi- ria costituzionale che in esse trova alimen- denza nel periodo considerato e che pos- to per una sua parte non trascurabile. siedono una portata più generale. Il periodo esaminato enfatizza, in Il primo avvalora il rilievo del regola- secondo luogo, in un modo che sino alla mento parlamentare e più in generale del “crisi di fine secolo” non era emerso con diritto parlamentare quale laboratorio pari virulenza, la capacità o meno delle significativo di “elaborazione” e di “conso- regole di assicurare, in una dialettica anche lidamento” di cambiamenti costituzionali accesissima, un equilibrio “accettabile” – che esaltano la intrinseca dimensione tanto per gli attori che per il sistema ogget- “politica” del tessuto materiale delle rego- tivamente inteso – tra due esigenze egual- le di autorganizzazione (prassi, consuetudi- mente legittime sia sul piano teorico che su ni, convenzioni) e pongono però al tempo quello del funzionamento concreto di un stesso il problema della loro “codificazio- genuino sistema parlamentare: da un lato ne” e della loro possibile “sclerotizzazio- un’adeguata funzionalità dei lavori parla- ne”. Il fatto e la regola formano così un mentari secondo le volontà espresse dalla insieme problematico (Caretti 2001), un maggioranza governativa, dall’altro il dirit- intreccio complesso e non privo di tensio- to delle minoranze ad esprimere in manie- giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 33 Fondamenti ra congrua le proprie ragioni. Due diritti e controverse si addensarono attorno alla entrano così in collisione in maniera legit- verifica dei poteri e alle tecniche della pro- tima e altrettanto legittimamente si deve cedura legislativa. Non di rado le proposte ricercare una soluzione dialettica. volte a intervenire in maniera organica e Il terzo tema che si può subito segnala- radicale sul corpus regolamentare finirono re, e che caratterizza in maniera specifica la per rafforzare il registro della provvisorietà. vicenda che porterà al regolamento del Tra il regolamento del 1868 e le legislature 1900, è la posta in gioco del conflitto par- successive si susseguono Commissioni, pro- lamentare: il terreno regolamentare fini- getti, relazioni e talune modifiche che danno sce, come vedremo, per diventare spazio vita ad un notevole accumulo di materiali e privilegiato per un conflitto sui diritti fon- di proposte – come testimoniato ampia- damentali. La lotta per il regolamento è parte mente dall’opera pioneristica di Mario integrante di un progetto costituzionale che Mancini e Ugo Galeotti, Norme ed usi del Par- ha come obiettivo ultimo la “registrazione” lamento italiano (1887) – senza però che di un determinato assetto della forma di l’esito voluto possa essere raggiunto. Le governo e che insiste sul terreno dei diritti quattro sessioni della XIV Legislatura (10 pubblici soggettivi (Lacchè 2004, pp. 127, giugno 1886-3 agosto 1890) appaiono par- 132), ovvero di un sistema di libertà politi- ticolarmente produttive proprio perché che fragili, da rassodare per un verso, da viene adottato un criterio differente. conquistare per un altro. La Commissione – composta da nove mem- bri scelti dal presidente della Camera: Bon- ghi, Boselli, Crispi, Cuccia, Di Rudinì, Ercole, Lazzaro, Marcora, Spaventa – inve- 2. Una duttile “provvisorietà” stita a partire dal 21 giugno 1886 del com- pito di portare a termine i lavori già predi- Tra i caratteri “permanenti” e i tratti origi- sposti nelle precedenti legislature, muove nari (cfr. Sbriccoli 1998) della storia italia- proprio dal fallimento del metodo “massi- na, operante a vari livelli e con diversa fun- malista”, della “grande riforma”, colla zionalità, è da annoverare senz’altro il carat- rinuncia quindi a perseguire la strada del, tere della provvisorietà: di norme, di istituti, sino ad allora, impossibile regolamento di pratiche. Per i primi cinquant’anni della definitivo per fare invece del canone della storia parlamentare statutaria si potrebbe provvisorietà la regola reputando miglior parlare di una naturale provvisorietà del tes- metodo quello delle «modificazioni e suto regolamentare. Tale carattere è stato aggiunte al regolamento che l’esperienza segnalato come un momento necessario di mostrerà necessarie» (Astraldi 1932, p. flessibilità in grado di accompagnare l’evo- 48). Lo strumento per intraprendere que- luzione della forma di governo e i relativi sta via fu la costituzione, a partire dal 1887, equilibri raggiunti nel tempo (Manzella di una Commissione permanente formata, 1977, p. 50; Caretti 2001, p. 585) in una cor- in questo caso, dagli stessi membri della nice costituzionale che l’originario impian- Commissione del giugno 1886. to statutario non determinava certo in Tra il maggio 1887 e il maggio 1888 maniera “assoluta”. Due questioni cruciali numerose furono le proposte di modifica

34 Lacchè elaborate dalla Giunta che ebbe come rela- revole parentesi del 1868-1872, cittadinan- tore Ruggero Bonghi, autore di saggi celebri za nella Camera dei deputati, pur in alterna- come I partiti politici nel Parlamento italiano tiva agli Uffici e senza trovare nel prosieguo (1868) o Una questione grossa. La decadenza il successo sperato. del regime parlamentare (1884) e il cui nome Le importanti modifiche introdotte tra sarà poi accostato, non a caso, al corpus rego- il 1887 e il 1888 posero il problema del lamentare della Camera. L’ordine della coordinamento con il testo in vigore risa- discussione, la disciplina delle questioni lente al 1868. Fu l’on. Di Rudinì nella tor- sospensive e pregiudiziali, il metodo di vota- nata del 19 maggio 1888 a presentare in zione, la discussione delle mozioni, gli aula, a nome della Giunta permanente, il emendamenti e gli articoli aggiuntivi pro- nuovo regolamento coordinato. Il regola- posti da singoli deputati furono oggetto di mento fu di nuovo modificato nel 1891 revisione e la Camera nella maggior parte all’inizio della XVII Legislatura per meglio dei casi approvò le proposte della Commis- specificare gli istituti dell’interrogazione, sione. Di particolare importanza risulta la dell’interpellanza e della mozione (Ibid., p. disciplina (artt. 70-73), più organica, del 56): così il regolamento Bonghi, con i suoi diritto di interrogazione e di interpellanza e interventi mirati, alcuni dei quali di note- soprattutto l’introduzione del sistema delle vole significato, era destinato a disciplina- tre letture per la discussione delle leggi. re la vita parlamentare nel tumultuoso ulti- Come si è osservato, il procedimento di mo decennio del secolo. Non si può dire che discussione e approvazione delle leggi fu nel corso degli anni Novanta non vi fosse- senza dubbio uno dei grandi temi del dibat- ro state proposte di modifica, da parte di tito parlamentare a partire dalle origini singoli deputati e della stessa Commissio- della storia parlamentare italiana (Manzel- ne (cfr. la raccolta di fonti in Tanda 1996), la 1977, pp. 50-51; Merlini 1995, pp. 34-35). ma l’esito fu quasi sempre negativo. Le tre letture, pur avendo dalla loro il mitiz- zato paradigma britannico, avevano suscita- to in passato dubbi e difficoltà di vario segno e sostituirle al macchinoso sistema degli 3. Il canone della complessità del sistema Uffici non appariva un’operazione indolo- regolamentare nella “crisi di fine secolo” re. La proposta del 28 febbraio 1888 invece rientrava a pieno titolo nella logica “speri- La crisi di fine secolo mise a durissima mentale” che accompagna la XIV Legislatu- prova le riforme Bonghi e più in generale ra: se i due sistemi, infatti, avevano dimo- l’assetto regolamentare frutto del primo strato pregi e difetti, si lasciava adesso alla cinquantennio di storia parlamentare. La Camera la libertà di scegliere, di volta in rottura degli equilibri politico-costituzio- volta, quale dei due metodi apparisse il più nali, faticosamente raggiunti, non poteva opportuno. Il dibattito che seguì in aula non investire appieno quel canone della (Astraldi 1932, p. 53) fece vedere ancora una provvisorietà (e conseguente duttilità) che volta il carattere fortemente controverso aveva accompagnato l’evoluzione del dirit- della scelta operata, anche se alla fine le tre to parlamentare della Camera dei deputati. letture poterono riacquistare, dopo la sfavo- Ciò che aveva consentito un relativo prima-

35 Fondamenti to della dimensione fattuale nella configu- gode, da tempo, di buona salute. L’antipar- razione delle norme e degli usi regolamen- lamentarismo non è sorto invano: mori- tari apparve inadeguato a governare le forti bondo, degradato, corrotto, in preda ad un spinte provenienti dalla società, spinte atomismo particolaristico che indebolisce destinate ad incidere profondamente sulla la parte nobile e stabile della costituzione vita politico-parlamentare e sulle stesse (Corona, esecutivo ‘monarchico’, preroga- dinamiche costituzionali. Ha così inizio la tiva militare), la crisi del Parlamento, inte- fase della complessità regolamentare, che si so come luogo inadeguato a determinare un apre con forza nel 1898 e si concluderà nel coerente indirizzo politico, rischia di far 1922, una fase nella quale la vita dei rego- deflagrare l’intero sistema istituzionale. Il lamenti parlamentari non ha più una esclu- celebre Torniamo allo Statuto di Sidney Son- siva legittimità endogena (dialettica parla- nino – il principale protagonista della bat- mento/governo/Corona), in quanto è il taglia parlamentare di fine secolo vista dai rapporto con la complessità del sociale – ranghi della maggioranza “conservatrice” – nelle sue più diverse manifestazioni – a è un efficace grido di dolore che condensa incidere sul modo di essere e di agire della umori, sentimenti e ragioni di una parte regola parlamentare, potenziandone la cospicua della classe liberale che cerca di stessa rilevanza costituzionale. trovare soluzioni alla crisi del regime rap- In questa sede non è possibile affronta- presentativo insistendo sulla naturale cen- re, neanche per sommi capi, il grande tema tralità dell’istituto monarchico, sulla della storia nazionale che la storiografia ha necessità di una autentica separazione dei codificato con l’espressione “crisi di fine poteri e sull’esperimento rischioso, ma secolo”1. Crisi senza dubbio a più dimen- indispensabile, del suffragio universale sioni che testimonia la debolezza di ogni inteso come meccanismo di reale socializ- tentativo “semplicistico” (come osservò zazione governata dello Stato e delle sue isti- bene Croce 1927, pp. 272 ss.) – sia di ordi- tuzioni (Nieri 2000; Haywood 1999, pp. 219 ne socio-economico che di ordine politi- ss.; Ballini 2000). co-costituzionale – volto ad offrire risposte D’altra parte l’immagine scolorita del univoche a questioni complesse. La visio- Parlamento non affascina certo quelle forze ne “semplice” che discende dal paradigma politiche e sociali che vi scorgono un mero borghese costitutivo della cultura giuridica meccanismo funzionale alla montée de la e del sapere politico liberale del XIX seco- démocratie. Nel 1897 i socialisti rappresen- lo, fondato sul tranquillizzante binomio tano il 10% dei voti validi (Ballini 1988; Stato/individuo, deve fare i conti con la Piretti 1996) e la Sinistra nel suo insieme dimensione spuria, ambigua, ma vitale del dispone di un’ottantina di seggi. Minoran- “collettivo” (cfr. Marchetti 2006), una za, certo, e tuttavia la sua presenza ha anzi- dimensione che complica profondamente tutto un valore qualitativo (Cambria 1989, I, lo scenario e modifica gli stessi punti di p. 69) perché destinata ad incidere forte- osservazione. mente sulle dinamiche parlamentari. Para- Il Parlamento, sul finire del secolo, è dossalmente dallo scontro di queste due stretto tra vari fuochi (per alcune esempli- visioni, poco inclini a cogliere la dimensio- ficazioni v. Levra 2001; Rebuffa 2001) e non ne costitutiva del fenomeno parlamentare

36 Lacchè per un autentico sistema “rappresentati- re, in realtà svelavano, come apparve agli vo”, il Parlamento, almeno per alcuni pro- osservatori più lucidi, la sostanziale debo- fili, ne uscirà rafforzato (Isastia 1977, pp. lezza (tema, come noto, ampiamente svi- 424-425). luppato da Maranini 1967 nella prospetti- Il corto circuito tra i diversi livelli della va sistemica del “regime pseudoparlamen- crisi e la più lontana (almeno in apparenza) tare”) di una parte della classe dirigente dimensione regolamentare scoppia nel che, sulla scia del Novantotto, intendeva 1899. Nel febbraio il tenente generale e perseguire confuse suggestioni autoritarie senatore del Regno Luigi Pelloux2, liberale indotte da paure e da progetti di “nuovi” proveniente dai ranghi della Sinistra costi- equilibri politici incentrati su esecutivi tuzionale, vicino alla Corte ma non privo di monarchici. una sua visione politica (Manacorda 1967, p. Sostenuto ancora da ampi settori della LXVI; Doglio 1977), presenta un disegno di Sinistra costituzionale, Pelloux ricorse alla legge contenente quelli che Umberto Levra tecnica delle tre letture confidando in un ha chiamato i «provvedimenti cosacchi» ampio consenso della maggioranza (Perti- (1975, p. 299; 2001, p.181), ovvero un corpus cone 1960, p. 153). Il progetto di legge fu di interventi repressivi (sui quali v. le sinte- presentato il 16 febbraio 1899 e l’esame si recentissime di Colao 2007 e Latini 2007) ebbe termine il 4 marzo quando venne che “codificano”, rendendole “permanen- approvato ad ampia maggioranza il passag- ti”, le misure emergenziali che negli anni gio alla seconda lettura. Il governo mostrò precedenti, in maniera più o meno “tempo- invece segni di indebolimento a seguito ranea”, erano state adottate, sin dal 1894, da dell’ennesima improvvida avventura colo- Crispi, Di Rudinì (Belardinelli 1976) e dallo niale in Cina che aveva immediate ricadu- stesso Pelloux (con validità sino al 30 giugno te sulle linee di politica economica del- 1899) per contrastare le gravi “emergenze” l’esecutivo. Le dimissioni del primo gabi- dell’ordine pubblico: le proteste sociali, lo netto Pelloux, il 3 maggio, aprivano una spettro del sovversivismo, l’anarchia, l’anta- nuova esperienza di governo, segnata in gonismo politico-sindacale. profondità dall’incisiva influenza sonni- Le più importanti libertà pubbliche niana (Carusi 2003, pp. 420 ss.), che radi- (stampa, riunione, associazione) e i diritti calizzava l’azione dell’esecutivo su posizio- dei lavoratori in alcuni settori strategici ni di destra-centro (celebre il giudizio di (ferrovie, poste, telegrafi) venivano forte- Domenico Farini: «…dal 1876 in poi, non mente limitati e ricondotti prevalentemen- vi fu mai l’uguale di tendenze, origini, pro- te alla discrezionalità dell’esecutivo. Con positi conservatori!», 1962, pp. 1499- questo intervento Pelloux modificava ulte- 1500) e con la rinuncia al sostegno organi- riormente le basi programmatiche del suo co della galassia della Sinistra liberale governo e ritornava sulla strada più marca- (Levra 1975, pp. 324 ss.). A partire dal 1 tamente “repressiva”3. Il tentativo di ordi- giugno il disegno di legge, redatto da Son- nare la società complessa di fine secolo, di nino secondo l’orientamento più restrit- neutralizzare il conflitto socio-economico, tivo della Commissione parlamentare e di giuridicizzare (per mezzo di strumenti giunto alla seconda lettura, teneva a batte- perlopiù repressivi) la politica parlamenta- simo l’ostruzionismo.

37 Fondamenti

to essere votate subito dalla Camera per alzata e seduta, senza alcuna discussione o dichiarazione di voto. Inoltre, giunto il ter- mine prestabilito, ogni discussione sareb- be terminata con la votazione. Il 10 giugno Attilio Brunialti presentò una diversa pro- posta che avrebbe comunque dovuto limita- re gli atteggiamenti ostruzionistici: la richiesta di venti deputati per la verifica del numero legale (art. 33), il divieto, per cia- scun deputato, di parlare più di venti minu- ti in seconda lettura (art. 59) e di presenta- La Camera dei Deputati durante l’ostruzionismo del 1898- re più di un ordine del giorno (art. 82), la 99. votazione per alzata e seduta in ordine all’interdizione inflitta all’oratore indiscipi- nato (art. 77) (Ibid., pp. 329-332). 3. Il tempo dell’ostruzionismo Il dibattito che ebbe luogo in seno alla Giunta per il regolamento, dopo il 10 giugno Le vicende sono note: l’estrema Sinistra per 1899, fissa con precisione i termini della impedire l’approvazione della legge utilizzò questione. In particolare la prima seduta, le norme regolamentari vigenti per prolun- quando si comincia a discutere la proposta gare in maniera artificiosa la discussione Sonnino, mostra come il lavoro in Commis- sollecitando defatiganti appelli nominali, sione “raffreddi” il calor bianco della lotta proponendo una selva di questioni pregiudi- parlamentare e come le posizioni della mag- ziali e sospensive, i rinvii alla commissione, gioranza e della minoranza non siano anco- un numero enorme di emendamenti sui ra così irrimediabilmente divaricate. L’on. quali chiedere la verifica del numero legale, Simeoni «dichiara che il quesito è un solo: sostenendo infine memorabili tour de force quello di sapere se l’ostruzionismo possa oratori (Isastia 1977). Il 7 giugno, il princi- elevarsi ad istituto parlamentare, ammesso pale ispiratore dell’azione di governo, Sidney e rispettato. Egli è per la negativa. Accette- Sonnino, presentò una modifica al regola- rà ogni proposta, che valga ad impedirlo e mento. L’art. 89bis (Tanda 1996, p. 328) che si concili col maggior rispetto alla liber- attribuiva al Presidente, qualora la discus- tà della tribuna» (Ibid., p. 71). sione generale di un progetto o di un artico- Per la minoranza l’on. Sacchi solleva la lo di legge si prolungasse «in modo da tur- questione «se durante una discussione sia bare il regolare andamento dei lavori parla- possibile ammettere che si muti la forma e mentari», la possibilità di chiedere all’aula le disposizioni del Regolamento» e l’on. una deliberazione sul tempo massimo da Rampoldi ritiene che così si creerebbe un assegnare ai singoli oratori, nonché di fissa- pericoloso precedente «mettendo sempre re il giorno e l’ora in cui la discussione la minoranza in balìa della maggioranza che avrebbe dovuto terminare con la votazione. potrebbe di volta in volta riformare le Le proposte del Presidente avrebbero dovu- norme parlamentari» (Ibid., pp. 71-72). Di

38 Lacchè fronte alla necessità di intervenire su una situazione eccezionale che rischiava, Alla fine l’art. 89bis proposto da Son- secondo i membri della maggioranza, di nino con le integrazioni “migliorative” di alterare la normale dialettica parlamenta- Simeoni e la relazione di maggioranza ven- re, l’on Ferraris, della minoranza, non esita gono approvati dalla Giunta per il regola- a riconoscere «che l’istituto dell’ostruzio- mento senza però che l’aula di Montecito- nismo non possa essere in alcun modo con- rio possa trarne vantaggio. L’on. Sacchi sentito perchè sconvolgerebbe tutto il aveva però còlto nel segno ricollegando in sistema parlamentare» e d’altra parte il maniera esplicita il divieto di “ghigliotti- relatore di maggioranza, Cambray-Digny, ne” alla difesa dei diritti statutari e attri- non ha difficoltà a riconoscere che i diritti buendo quindi all’ostruzionismo una legit- della maggioranza devono incontrare timità di cui la stessa minoranza dubitava. «limiti ragionevoli» e che le proposte Già contro Crispi l’Estrema Sinistra aveva hanno un carattere politico che «imbaraz- cominciato ad utilizzare la tattica parla- zerà anche la discussione in seno alla Com- mentare per rallentare i lavori e per criti- missione del regolamento». La minoranza care la politica del governo. E sin dalla XVII non vuole impedire l’esame delle proposte, Legislatura si può scorgere l’impegno della purché le soluzioni adottate non si appli- Giunta per il regolamento a predisporre chino alla discussione in corso. Nella sedu- soluzioni antiostruzionistiche. Nella XVIII ta del 16 giugno l’on. Sacchi specifica ulte- Legislatura Bonghi e altri deputati avevano riormente la posizione della minoranza e presentato una modifica delle misure disci- plinari contro i deputati “perturbatori” e aggiunge che quando pure si dovesse considerare soprattutto agli inizi della Legislatura specialmente la discussione in corso non si può seguente la proposta Cibrario e quella “pro- dire che l’ostruzionismo sia introdotto nei costu- vocatoria” di Cavallotti (che estendeva le mi parlamentari, dacché mai vi si ricorse per importanti che fossero le leggi; riconosce i diritti sanzioni ai membri del governo e ai depu- della maggioranza ma osserva che questa può ecce- tati sotto inchiesta) (Astraldi 1932, pp. 58- dere nell’uso di quelli e che se oggi non è più pos- 59; Tanda 1996, pp. 21 ss.) rivelavano l’av- sibile il dispotismo di un principe è ben possibi- vio di nuove strategie che dalla primavera le quello della maggioranza; in concreto si fa ostru- del 1899 avrebbero trovato massima realiz- zionismo perché si tratta di diritti statutari; una zazione. La lettera di Andrea Costa a maggioranza potrebbe privare i cittadini del suf- fragio come ora li vuol privare dell’associazione, e Edoardo Pantano, datata 17 aprile 1899, allora la minoranza entra nel diritto di opporre conferma il carattere concertato e sistema- resistenza anche con metodi eccezionali. Preve- tico dell’ostruzionismo: dendo poi di non poter riuscire ad impedire che qualche deliberazione di genere abbreviativo si Per l’ostruzionismo, di cui parlammo, mi sem- prenda propone questa declaratoria pregiudizia- bra che potremmo fare così. Voi invitate tutti i le, sebbene riconosca che la forma odierna del- Vostri, per mezzo dell’Italia, a trovarsi in Roma l’onorevole Simeoni sia attenuata di fronte alle il giorno della riapertura della Camera. Noi fac- proposte sue e dell’onorevole Sonnino: “Le forme ciamo altrettanto. E nel giorno stesso della ria- abbreviative della discussione non sono applica- pertura teniamo – tutti – un’adunanza e fissiamo bili allorché si tratta di disegni di legge che riguar- le norme dell’ostruzionismo e diamo ai singoli il dino l’esercizio dei diritti statutari”. mandato preciso di trovarsi in Roma in questi o [Ibid., pp. 78-79] in quei giorni, affinché siano presenti sempre in

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numero sufficiente per chiedere l’appello nomi- n. 227, con efficacia esecutiva dal 20 luglio nale o per constatare il numero legale. – Va bene? 1899 (registrato con riserva dalla Corte dei Rispondimi a Imola – Aff.mo A. Costa. P.S. Scri- Conti), l’ostruzionismo è richiamato come vo altrettanto al Barzilai. Comunica al Socci! [cit. da Tanda 1996, p. 24]. motivo dello stato di necessità. «La situa- zione creata da queste condizioni impone Legittimo o meno, manifesto o occulto, al Governo il dovere di procurare che la proprio o improprio (Longi, Stramacci volontà ed il diritto della maggioranza pos- 1968, pp. 112-113), che inneschi o meno un sano, secondo lo spirito degli ordini costi- processo di accelerazione delle riforme tuzionali, ottenere la loro legittima preva- regolamentari (Tanda 2001, p. 701), lenza. Non si può lasciare che una esigua l’ostruzionismo appare nell’esperienza ita- minoranza impedisca alla Camera dei liana di fine secolo anche un possibile deputati l’esercizio delle sue funzioni» (Atti segnale di trasformazione del modo stesso Parlamentari, Legislatura XX, seconda ses- di concepire il lavoro parlamentare: è, se si sione, Documenti n. 143-C; Di Muccio vuole, anche un indizio di un rafforzato spi- 1987, p. 34). Nel suo scritto del 16 novem- rito di organizzazione e forse della defini- bre 1899, «I decreti-legge e il regolamen- tiva crisi dell’atomismo parlamentare. to della Camera», pubblicato nella Nuova Gli ultimi dieci giorni del giugno 1899 Antologia, Sonnino subordinerà l’elimina- segnarono la prima grande fase della batta- zione del discusso strumento “consuetudi- glia parlamentare. Il 20 giugno Pelloux pro- nario” della decretazione del governo (Isa- pose e ottenne, nonostante la forte opposi- stia 1977, pp. 442 ss.; Latini 2006) – che zione, che la discussione delle modificazio- affermava essere contrario al corretto fun- ni al regolamento fosse messa all’ordine del zionamento degli istituti rappresentativi giorno. L’indomani ebbe inizio ma già il 22 (come ricorderà Ferracciù 1900, p. 486) – la sessione venne prorogata e il 28 l’aula fu ad una riforma del regolamento che assi- investita delle due questioni ormai indisso- curasse la soluzione del problema nei casi lubilmente legate: i provvedimenti politici di necessità e urgenza «nonostante qua- presentati con decreto da convertire in lunque più fiera opposizione delle mino- legge e la proposta di Sonnino e di altri ranze, e pur rispettando in queste ogni uso quattordici deputati per formare una Com- ragionevole della libera discussione» missione ad hoc allo scopo di introdurre nel (Sonnino 1972, I, p. 667). regolamento le modifiche dimostrate dal- L’ostruzionismo sempre più deciso del- l’esperienza opportune per il buon anda- l’Estrema depotenziò sia la proposta Fran- mento dei lavori parlamentari e per predi- chetti di modifica regolamentare del 29 sporre un testo che avrebbe dovuto entra- giugno (Tanda 1996, pp. 86-90) sia la sua re in vigore provvisoriamente senza discus- iscrizione all’ordine del giorno nella tor- sione e votazione due giorni dopo la pre- nata del 30. Il decreto-legge liberticida del sentazione alla Camera (Atti Parlamentari, 22 giugno – che entrerà in vigore il 20 luglio Legislatura XX, seconda sessione, Docu- – aveva spinto i moderati ad abbandonare menti n. VII-quinquies). definitivamente l’atteggiamento di equidi- Nella relazione al Re che accompagnava stanza. La seduta pomeridiana del 30 giu- il famigerato decreto-legge 22 giugno 1899 gno fu tra le più drammatiche nell’aula sof-

40 Lacchè focante di Montecitorio. Gli scontri tra i socialisti e i sonniniani non furono solo verbali, come potè provare lo stesso Sonni- no colpito da Bissolati (Levra 2001, p. 189). Il presidente Chinaglia fu aspramente con- testato. La sola soluzione possibile era met- tere fine alla seconda sessione della XX Legislatura. Il 14 novembre 1899, con l’inizio della terza sessione, cominciava l’ultimo e deci- sivo atto della battaglia parlamentare. Son- Il rovesciamento delle urne nell’Aula della Camera dei nino aveva suggerito di andare a nuove ele- Deputati il 30 giugno 1899. zioni prima di affrontare il nodo del decre- to legge e del regolamento (Sonnino, Diario, 28 dicembre 1899, 4 gennaio 1900, I, 1972, sé non risolutiva – per uscire da una crisi il pp. 414 e 428). Ma, indebolito sul piano poli- cui esito restava incerto (Cambria 1989, I, tico (Levra 2001, pp. 190-191), il gabinetto pp. 79-80; III, 1990, pp. 95-100; Malatesta Pelloux dovrà fronteggiare anche le conse- 2001). guenze della sentenza della prima sezione Ancora una volta Sonnino, eletto presi- della Corte di cassazione emessa il 20 feb- dente della Giunta per il regolamento, cercò braio 1900. Era una sentenza che “declassa- di dettare i tempi della politica parlamen- va” il decreto del 22 giugno scorso a mero tare. La discussione del “nuovo” disegno di disegno di legge non discusso né approvato legge sui provvedimenti politici – dopo dal Parlamento, decaduto inesorabilmente l’esito infausto della sentenza della Cassa- dopo la chiusura anticipata della sessione, zione – fu però l’occasione per rinvigorire privo pertanto di efficacia giuridica e illegit- timo nella sua applicazione dopo il 20 luglio l’ostruzionismo, riproponendo lo stesso 1899 (cfr. Meccarelli 2005). Studi recenti copione del giugno 1899. Il 21 marzo fa hanno confermato l’importanza di questa capolino, sotto forma di mozione presenta- sentenza per l’esito della crisi: risultato non ta da Tommaso Cambray-Digny, il mecca- improvvisato (Lacchè 2004, pp. 113-116), nismo della modifica provvisoria del rego- nato da una comunanza di intenti tra alcuni lamento con esecuzione dal secondo gior- alti magistrati di Cassazione legati a Giolitti no dopo la presentazione e il 29 marzo, tra e Zanardelli e la politica, non certo esente da le proteste accesissime della Sinistra, il errori e contraddizioni, della Sinistra costi- progetto è approvato per alzata e seduta. «Si tuzionale per una difesa dei principi libera- fa colpo alla Camera», scrive Sonnino nel li legati alle libertà pubbliche e alle garanzie suo Diario, mentre di Rudinì, già molto cri- giuridiche. Il presidente Tancredi Canonico tico verso la riproposizione dei provvedi- (Themelly 1975, pp. 171-175) e il consigliere menti politici, e i suoi si mostrano perples- Luigi Lucchini (anche dalla sua autorevole si sull’azione “sonniniana” del governo, tribuna scientifica: Sbriccoli 1987) offrirono incapace di trovare un compromesso con la alla Sinistra moderata un’occasione – di per sinistra liberale.

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Il Presidente dell’assemblea, Giuseppe ripresa dei lavori. Fu allora che Giolitti, Colombo, il giorno seguente fu contestato superata definitivamente la sua posizione di con epiteti di ogni genere e fu costretto a “attesa” e di “equidistanza”4, sottolineò la pur brevissime dimissioni. Lo stesso Gio- gravità della situazione (una modifica rego- litti aveva qualificato la manovra del gover- lamentare ritenuta illegale dai due quinti dei no una violazione aperta e diretta dello Sta- deputati) e formulò un’ultima proposta con- tuto, tanto più che si affidavano i pieni ciliativa: da un canto sospendere l’approva- poteri ad una Commissione nella quale la zione del verbale della seduta del 3 aprile e minoranza non veniva adeguatamente rap- dall’altro nominare una commissione di presentata. Il deputato di destra Gabriele nove membri eletti con voto limitato per D’Annunzio intanto lodava il “vitalismo” formulare, entro due giorni, soluzioni ade- degli ostruzionisti della Estrema Sinistra guate mentre i lavori dell’aula restavano (Levra 2001, p. 163). Il 3 aprile, dopo i vee- sospesi. «Evidentemente nessuna persona menti discorsi di Giuseppe Zanardelli e del ragionevole può volere un regolamento che repubblicano Edoardo Pantano, che non consenta l’ostruzionismo, ma nessuna per- riconoscevano validità alla deliberazione sona ragionevole può pretendere che si del 29 marzo e annunciavano l’abbandono abbia un regolamento il quale permetta alla dell’aula (inaugurando un “modello” di metà più uno dell’Assemblea di far tacere a lotta politica destinato a proseguire, Mar- giorno ed ora fissa l’altra metà meno uno tucci 2001, pp. 80-81, 132) di tutti i depu- dell’Assemblea stessa». tati della Sinistra per protestare contro il La mozione non venne accolta e Giolit- «premeditato e preparato colpo di maggio- ti la ritirò accollando al governo tutto il peso ranza, inteso a far votare senza discussione delle proprie responsabilità. La votazione quelle norme regolamentari che sopprimo- del verbale fu l’ultimo atto del secondo no la libertà della tribuna parlamentare» governo Pelloux e ben presto la vittoria di (Tanda 1996, p. 31), iniziava l’ultima fase Sonnino si palesò, come sappiamo, per il di un confronto sempre più aspro nel quale suo vero significato: una vittoria di Pirro aleggiava anche lo spettro della convocazio- che produsse invero l’effetto contrario. ne di un’assemblea costituente… (cfr. la Le elezioni del giugno 1900, l’appello al ricostruzione in Levra 2001, pp. 191 ss.). La popolo, furono fatali a Pelloux che, pur replica formale di Sonnino, che si trincera- conservando la maggioranza numerica, va dietro il rispetto dell’ordine delle dovette constatare l’avanzata delle Sinistre discussioni parlamentari e del ruolo del e dei moderati. «Ed allora – osserverà Presidente dell’assemblea visto come Orlando – il Gabinetto Pelloux fu costretto difensore delle libertà di tutti e delle stes- a dimettersi… Egli è che bisogna liberarsi se istituzioni rappresentative, non sortiva dal pregiudizio di considerare le forme par- alcun effetto (Di Muccio, I, 1987, p. 37). Il lamentari nel precetto semplicista che il 5 aprile il governo ritirava il decreto legge Gabinetto può sussistere in quanto ha la 22 giugno 1899, a ulteriore conferma del maggioranza nella Camera, la verità che un legame a doppio filo con la vicenda del Gabinetto può sussistere senza maggioran- regolamento parlamentare. za; e può non sussistere con la maggioran- L’epilogo si compì il 15 maggio, alla za» (Orlando 1912, p. 66).

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La relazione Chimirri che accompagnò aveva mostrato in modo chiaro nel 1899 la le modifiche regolamentari ricorse a due posta in gioco e il fondamento di legittimi- argomenti che già erano stati ampiamente tà dell’ostruzionismo, ribadì in coda alla utilizzati (direi teorizzati da Sonnino 1899 relazione di maggioranza che il diritto di (1972)): la libertà della discussione parla- limitare l’opposizione era giusta «sol mentare era la ragion d’essere delle assem- quando la maggioranza non miri a restrin- blee ma non poteva impedire l’esercizio di gere i diritti fondamentali di libertà e di una potestà fondamentale ovvero il diritto suffragio che formano il contenuto essen- della maggioranza a deliberare; i regola- ziale della costituzione politica del Paese. menti parlamentari in vigore in altre nazio- Questo caso avverandosi, la minoranza, che ni prevedevano misure coercitive contro i la costituzione vuol difendere, non può più perturbatori dell’ordine delle discussioni. essere giudicata a stregua del regolamento Questo argomenti, per la verità, non erano interno dell’Assemblea, ma il diritto di mai stati respinti a priori dalla minoranza: chiedere che il Paese sia chiamato a giudi- il problema era l’uso strumentale delle care in supremo appello se la sua volontà modifiche proposte per approvare i provve- sovrana sia rappresentata dalla maggioran- dimenti politici che incidevano fortemen- za o dalla minoranza» (cit. da Di Muccio, I, te sull’assetto delle libertà costituzionali. 1987, pp. 41-42). Mai, nella storia italiana, il regolamento Il “pacchetto” Sonnino, nato morto, parlamentare aveva assunto una così piena interveniva su una buona parte degli istitu- valenza costituzionale. Per Enrico Ferri ti e dei congegni procedurali che erano stati (1899 e 1900) il regolamento diventava la motivo di ostruzionismo: la votazione del legge delle leggi: processo verbale, la verifica del numero legale, la presentazione di articoli aggiun- Il regolamento adunque ha valore fondamentale tivi o emendamenti, lo svolgimento degli e costituzionale per l’Assemblea stessa ed esso è ordini del giorno, la votazione per alzata e l’unico strumento per cui il lavoro dell’Assem- seduta sulle deliberazioni della Camera blea legislativa può essere legale nella forma, fecondo nella sostanza, coercibile al Paese cui si relative all’interdizione della parola e ponga una determinata norma legislativa; per- soprattutto, come nel modello inglese ché è col regolamento che si tutelano i diritti (Bertolini 1981, pp. 476 ss.; Ghisalberti imprescrittibili delle minoranze. Se questi dirit- 1986, p. 256) la cd. “ghigliottina” (artt. 87- ti non avessero nel regolamento la loro sanzione, bis, 88-bis, 89-bis), ovvero l’insieme delle il regime parlamentare sarebbe inesistente nella misure volte a negare l’accettazione e lo sostanza ed alla prevalenza della maggioranza si sostituirebbe la sua onnipotenza assoluta senza svolgimento di ordini del giorno o emenda- confini. menti estranei alla discussione e a limita- re ad un massimo di dieci minuti il tempo Non la sostanza delle disposizioni ma il per ciascun oratore per arrivare sino alla metodo autoritario spaventava dunque fissazione del giorno e dell’ora in cui la Ferri e la Sinistra, possibile prodromo di discussione avrebbe dovuto terminare con una completa involuzione costituzionale il voto immediato (Astraldi 1932, pp. 64- che muoveva da azioni contrarie a qualsia- 66; Di Muccio, I, 1987, pp. 38 ss.). si legalità di forma. L’on. Sacchi, che già

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4. Il regolamento del 1900 come “svolta” della pretende risposte. Il progresso sociale e storia costituzionale italiana? economico non può essere raggiunto se l’autonomia del Parlamento non viene pie- La XXI Legislatura, iniziata con la crisi namente assicurata. «Ogni convinzione, extraparlamentare del governo Pelloux e ogni idea onestamente professata è con l’incarico al vecchio senatore sabaudo un’energia. Ogni energia ha un valore, Giuseppe Saracco, riprese il discorso da morale od economico, poco importa, ma un dove, il 15 maggio, era stato interrotto con valore che non deve essere trascurato mai» il rifiuto della mediazione Giolitti. Uno dei (cit. da Di Muccio, I, 1987, p. 52). Il regola- protagonisti della vicenda fu Tommaso mento avrebbe dovuto essere lo strumento Villa, grande avvocato d’affari, già guarda- per valorizzare queste energie e per consen- sigilli, sodale di Crispi, ed eletto il 28 giu- tire lo svolgimento di un leale e libero con- gno 1900 a grandissima maggioranza presi- fronto tra tutte le parti. Per questo Villa pro- dente della Camera che già aveva guidato tra pose di istituire una Commissione che entro il 1895 e il 1897 (v. la bella biografia intel- due giorni avrebbe dovuto presentare uno lettuale di Montaldo 1999; Montaldo 2001, schema di regolamento. L’on. Pantano, a p. 203). Divenne così presidente il “trasfor- nome dell’Estrema Sinistra, accolse con mista” Villa che nel 1899 aveva dato ampia favore le parole di Villa che aprivano una disponibilità a Sonnino e Pelloux ad assu- nuova stagione, pur manifestando dubbi sul mere quella stessa funzione nel periodo più diritto della Camera a darsi ad ogni legisla- caldo della lotta parlamentare. Chiusa la XX tura il suo regolamento. Tale principio era Legislatura con lo strappo sul regolamento, dettato da circostanze eccezionali e non la nuova non poteva non affrontare in via doveva costituire un precedente. preliminare questa delicata questione. Il La Commissione, presieduta dallo stes- discorso di insediamento del nuovo Presi- so Villa e formata da molti dei protagonisti dente, equilibrato e lucido, sancisce l’armi- dei dibattiti e delle lotte parlamentari di stizio tra le parti in lotta: se il regolamento fine secolo (da Ferri a Giolitti, da Di Rudi- aveva diviso la Camera sino ai tumulti e alla nì a Pantano, da Chinaglia a Sacchi, da violenza, ora esso doveva unire per ridare Biancheri a Zanardelli), assolse senza pro- vigore e legittimità ad un Parlamento feri- blemi il suo compito. Il valore dei commis- to e incerto. Villa (legato a Sonnino) muove sari, la loro rappresentatività politica e il da un principio di forte discontinuità consenso diffuso portarono, il 1 luglio rispetto al recente passato. Ogni legislatu- 1900, ad una rapidissima discussione e ra, si afferma, ha il diritto di stabilire il pro- approvazione, dopo che il Presidente-rela- prio regolamento garantendo la libera tore aveva di nuovo, con particolare enfasi, manifestazione delle idee e del voto5. Se in richiamato il principio della tabula rasa. Si passato era prevalso il principio della con- era insomma lavorato guardando al futuro tinuità ciò era avvenuto per tacito consen- e non più al passato, ai dissidi recenti e ai so non trovando consacrazione in una motivi di discordia, anche se era evidente la disposizione legislativa. Il Presidente sotto- presenza di norme generali che non pote- linea la complessità del lavoro parlamenta- vano non figurare in un qualsiasi regola- re di fronte ad una società che cresce e che mento parlamentare.

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Per questa ragione la Commissione man- Non era più permesso di ricorrere a tenne tutte quelle disposizioni, e non erano votazioni nominali per qualunque questio- poche, che avevano dato buona prova nel ne, ma solo quando fosse necessario il voto passato. Il nuovo regolamento, mediante il di proposte complete; il Presidente aveva ricorso al voto limitato, offriva alla minoran- facoltà di negare l’accettazione e lo svolgi- za maggiori garanzie di rappresentatività mento di ordini del giorno, emendamen- nelle Commissioni e nelle Giunte, a comin- ti o articoli aggiuntivi redatti in modo ciare dalla Giunta per le elezioni e dall’Uffi- sconveniente, relativi ad argomenti affat- cio di Presidenza. Si istituzionalizzava inol- to estranei all’oggetto della discussione; in tre la presenza del Presidente dell’assemblea tal senso gli oratori non potevano usare alla guida della Commissione per il regola- mezzi dilatori e il Presidente aveva la mento. Inoltre le Commissioni dovevano facoltà, dopo due richiami, di vietare la riferire entro un termine stabilito, trascor- parola per il resto della seduta, salvo il so il quale ogni deputato poteva reclamare diritto di appello alla Camera che decide- dalla Camera il rispetto dei tempi e diversa- va per alzata e seduta e senza che si potes- mente si poteva discutere il provvedimento se invocare la verifica del numero legale; senza l’avviso della Commissione. inoltre il Presidente poteva, in caso di tur- Il tema più dibattito fu ovviamente bamento dell’ordine, dopo i richiami di quello che riguardava l’ordine dei lavori rito, proporre all’aula l’esclusione per il parlamentari. Non v’è dubbio che la figura resto della seduta e nei casi più gravi la di Villa, che aveva molto tenuto a presentar- censura con l’interdizione sino a otto gior- si come Presidente super partes – tanto più ni. Non venne invece accolta dalla Com- dopo gli esempi discutibili dei suoi imme- missione la proposta ulteriore di deferire diati predecessori e lungo una tradizione al potere discrezionale del Presidente, su che aveva molto stentato a depoliticizzarne domanda firmata da cinquanta deputati e la funzione (Ungari 1968, pp. 70 ss.) –, con votazione a scrutinio segreto a mag- rimise al centro della discussione, con gioranza di due terzi, il modo di discipli- atteggiamento “pretorio”, la funzione pre- nare il prosieguo della discussione nei casi sidenziale (cfr. Di Muccio 1979; Torre di grave turbamento dei lavori. Il Presi- 2000; Iacometti 2001; la recente sintesi in dente Villa giustificò tale diniego osser- Gianfrancesco 2007) come chiave di volta vando come nel caso di tumulti si abban- per il buon andamento dei lavori parla- donasse lo spazio di un’assembea funzio- mentari6. La tesi che alla fine prevalse, nante per entrare in una diversa situazio- condivisa dallo stesso Villa, individuava ne. «Ma, lo ripeto: come potete voi con un nelle attribuzioni “generali” del Presiden- articolo regolare l’ostruzionismo violen- te una barriera sufficiente a contenere to?». Il Presidente non aveva bisogno di comportamenti e azioni contrari allo spi- ulteriori poteri discrezionali7. Come dirà rito dell’ordine parlamentare. Tuttavia, la Giolitti durante la discussione, «A mio Commissione aveva ritenuto di dover eli- avviso l’ostruzionismo è impossibile minare «quei mezzucci ai quali si poteva quando il Governo adopera la prudenza ricorrere per sottrarsi in qualche modo alle necessaria e non crea situazioni violente, sue attribuzioni». e quando il Presidente ha sufficiente auto-

45 Fondamenti rità e sa valersi dei mezzi che il regolamen- corpo elettorale/rappresentanza parlamen- to mette a sua disposizione». tare/governo/indirizzo politico (Montaldo Il regolamento del 1 luglio 1900 pacifi- 2001, pp. 204 ss.). cava gli animi, ristabiliva condizioni nor- Il regolamento del 1900 fu dunque il mali nell’attività parlamentare, sanciva la regolamento dell’età giolittiana e dell’ulti- fine della crisi di fine secolo e apriva una ma fase della crisi dello Stato liberale sino nuova stagione. Il sentimento della “svol- alle sostanziali modifiche del 1920-22, ma ta” è ben presente ai protagonisti di questa rappresenterà anche il “blocco regolamen- vicenda e trova riscontro nella memoriali- tare” destinato a funzionare da paradigma stica. Era un regolamento, approvato in nella successiva “nuovissima” vicenda maniera regolare e definitivo8, che chiude- repubblicana. Ci si è ben interrogati sulle va la lunga fase della duttile provvisorietà e ragioni di questa continuità (Manzella 1977, individuava nuovi equilibri, irrigidendo p. 51; Caretti 2001, pp. 587-588) e a me pare forse il diritto parlamentare e la sua stessa che la si possa considerare solo avendo ben evoluzione (Manzella 1977, pp. 50-51). Non presente l’assetto complessivo della costi- bisogna però dimenticare che per la prima tuzione materiale italiana nel primo ven- volta il regolamento parlamentare – come tennio del secolo. E non v’è dubbio che “strumento di decisione” – aveva dovuto questa longue durée del regolamento del fronteggiare una crisi acutissima avente 1900/1922 abbia potenziato ex post il cano- come posta in gioco quelle libertà costitu- ne della “svolta” costituzionale. zionali, quei diritti di libertà politica (Fer- Nel 1900 non tutte le voci però cantaro- racciù 1900, p. 492), che in Italia avevano no nello stesso coro. Agli opposti estremi fragili radici. La forte “costituzionalizzazio- troviamo Sidney Sonnino e Arturo Labrio- ne” del regolamento Villa nasceva da que- la. L’uomo politico toscano colse l’occasio- sta profonda preoccupazione. ne della breve discussione sul testo del Una certa “retorica” della centralità del nuovo progetto per manifestare la sua pre- Parlamento aleggia nel dibattito che portò occupazione: il regolamento, oltre ad asse- al nuovo regolamento e alcuni “segnali”, in gnare alle minoranze una rappresentanza esso iscritti, lasciano solo intuire quel per- fuori misura negli Uffici di Presidenza e corso di “democratizzazione regolata” che nelle Giunte, faceva un passo indietro nella sarà la grande sfida dell’età giolittiana. disciplina dell’ostruzionismo che era un Saranno piuttosto il decreto del 14 novem- fenomeno ben diverso dalle singole, spora- bre 1901 n. 466 sulle attribuzioni del Con- diche, azioni dilatorie. «Prevedo – osser- siglio dei ministri (Rotelli 1972; Merlini vava – che purtroppo saremo presto da 1995); un uso non più “monarchico-ese- capo… ». Ben diverso, come si può intui- cutivo” della proroga e della chiusura delle re, il giudizio di Labriola. A suo dire il sessioni, l’affermarsi, dal 1906, della con- nuovo regolamento rafforzando comunque venzione della fiducia preventiva (Rossi il potere discrezionale del presidente e in 2001), l’introduzione del suffragio univer- generale le misure antiostruzionistiche sale maschile a stabilire, assieme ad altri poneva le basi per un rinvigorimento della fattori, le condizioni istituzionali per uno linea conservatrice assicurata da Saracco e sviluppo (pur provvisorio) del continuum probabilmente dallo stesso Villa (Montal-

46 Lacchè do 2001, p. 203). «Così, dopo due anni di L’autore, assai critico verso i “provve- lotte e di proteste, l’Estrema accettava, con- dimenti politici”, riconduce l’analisi giu- tenta o rassegnata, la situazione contro la ridica dell’ostruzionismo proprio alla natu- quale si era tanto fortemente ribellata» ra del governo parlamentare come governo (Labriola 1975, p. 40). di gabinetto. Ci può essere il caso di una maggioranza legale che non è però maggio- ranza reale. In questo caso il dissidio può essere pericoloso e il capo dello Stato può 5. La scienza giuridica di fronte ai “nuovi” sciogliere la Camera per interrogare diret- fenomeni tamente il paese. Ma qual è il fondamento per l’esercizio dell’ostruzione? Ebbene, La crisi di fine secolo vista attraverso la quando la Corona non intende avvalersi vicenda regolamentare offre, per la prima delle sue prerogative (nomina dei ministri volta, alla scienza giuridica lo spunto per e scioglimento della Camera), «laddove interrogarsi sul fenomeno ostruzionismo e d’altro canto risulti chiaramente che il più in generale sul problema dei regola- Gabinetto più non rispecchi le tendenze del menti parlamentari. Un’originale figura di paese, dal quale la maggioranza parlamen- studioso del diritto costituzionale, di tare, incerta o provvisoria o meccanica, orientamento sociologico-giuridico [Cian- siasi allontanata in guisa da non potere più ferotti 1980, p. 200; Lanchester 2004], oltre rappresentare l’organo principale Antonio Ferracciù, professore a Sassari, della sua volontà politica, trova in tali con- Perugia e Siena, autore, a fine secolo, di dizioni giuridico fondamento l’esercizio saggi significativi sulle libertà di riunione dell’ostruzione da parte delle minoranze di e di associazione e su vari istituti parlamen- opposizione, mercè il ricorso legale a tutti tari (regolamenti del Senato, inchiesta, quei diritti regolamentari, onde possano incompatibilità, nomina dei senatori ecc.) procrastinarsi le risoluzioni della materia pubblica nel 1901 la prima organica rifles- in discussione, per guisa da lasciar tempo sione scientifica sulla dimensione giuridi- alla volontà del paese di manifestarsi deci- ca e politico-costituzionale dell’ostruzio- sa ed energica ed imporsi nello Stato» nismo9. Si trattava, per l’Italia, di un feno- (Ferracciù 1901, p. 326). Fedele ad una meno nuovo, ancor privo di una base scien- visione antiformalistica del fenomeno tifica e per questo «in balia completa alle costituzionale Ferracciù scorge nell’ostru- inconsulte e parziali esagerazioni della let- zionismo legittimo una «zona grigia» (Fer- teratura giornalistica, le quali andarono racciù 1905; Lanchester 1998) ma non anti- determinando ognor più intorno ad esso giuridica (contra Santangelo Spoto 1908, p. una serie di giudizi oltremodo unilaterali, 1113; Miceli 1913, p. 772; Nigro 1918, che punto scientifici, utili solo in quanto le pas- parlerà di “teoria di anarchia”). Quando il sioni della politica militante fossero meglio Sovrano e nella più varia maniera riusciti a solleci- senza una vera necessità di Stato, si rifiuti di tare» (Ferracciù 1901, p. 321; Levra 1975, accogliere le manifestazioni legittime della volon- pp. 332-333, sulla battaglia giornalistica tà popolare, che in seno al Parlamento si concre- contro l’ostruzionismo). tino nelle aspirazioni di una minoranza organi-

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camente compatta ed omogenea, ma soverchia- conta davvero sono le condizioni politiche ta e schiacciata dalla brutalità di una maggioran- generali, il potere più o meno forte dell’opi- za numerica, che non sia alimentata da virtù nione pubblica, la diversa configurazione organica di principi e di tendenze… In tale eve- nienza, la ostruzione altro non rappresenta che la delle parti politiche. sostituzione legittima, diremmo della coscienza Per Sonnino la comparazione – a comin- della vera rappresentanza nazionale alla coscienza ciare dall’autorevole esperienza britannica e non vera che, nella nuova posizione intervenuta americana – mostra la piena legittimità e nel funzionamento del Governo parlamentare, funzionalità di interventi volti a limitare, di essa siasi fatta il Sovrano per rapporto soprattutto in virtù del riconoscimento al all’eventuale esercizio della prerogativa accen- nata di sopra. Presidente d’assemblea di poteri incisivi, [Ferracciù 1901, p. 327] azioni ostruzionistiche e dilatorie, specie sul punto della riforma regolamentare (Sonni- La coscienza popolare diventa in questo no 1972, I, pp. 667 ss.). Per Ferracciù, inve- caso la fonte dell’ostruzionismo che assurge ce, la comparazione rivela come una mino- pertanto a diritto, proprio perché la base giu- ranza ostruzionistica finirà sempre per avere ridica della forma di Governo rappresenta- la meglio, nonostante i freni regolamentari, tivo risiede nel consenso popolare. È dunque quando essa è volta a contrastare o ritardare un fenomeno eccezionale10 ma non antigiu- l’approvazione di leggi o provvedimenti che ridico. Se il governo rappresentativo è una non siano l’espressione della coscienza forza autonoma tra lo Stato e la società, il Par- nazionale. È il caso degli Home rulers irlan- lamento deve sentire l’influenza costituzio- desi (1881, contro il Coercion bill di Gladsto- nalmente decisiva dell’opinione pubblica; ne); nel 1890 dei socialisti, liberali e demo- deve essere in armonia col corpo sociale «e cratici belgi contro il tentativo dei cattolici le crisi nel Governo di Gabinetto sono conservatori di approvare una legge eletto- appunto preordinate a conservare inaltera- rale restrittiva e illiberale (l’opinione pub- ta tale armonia». Se dunque è la minoranza blica si dimostrò dalla parte della minoran- a meglio corrispondervi, essa ha il diritto di za e il governo dovette dimettersi); nel 1897 procrastinare le deliberazioni della maggio- dei parlamentari austriaci e tedeschi (San- ranza. L’ostruzionismo “giuridico” – nono- tangelo Spoto 1908, p. 1111); degli spagnoli stante alcuni dei pericoli segnalati da Sonni- nel 1899. Se dunque si rivelano inopportu- no – non è un fenomeno violento a cui ricor- ni e illiberali i freni regolamentari perma- rono forze estremiste. Nel 1893, per esem- nenti (d’indole politica o giuridica) perché pio, l’ostruzione è esercitata dai conservato- possono ostacolare ogni legittima opposi- ri britannici contro Gladstone favorevole alla zione, sono da ritenersi comunque preferi- Home Rule irlandese. Ferracciù riprende le bili i freni preventivi d’indole morale, a quel- categorie orlandiane di resistenza e di rivo- li repressivi d’indole politica o giuridica. La luzione (Lacchè 2003; Buratti 2006, pp. 166 correttezza costituzionale è quindi indispen- ss.) e inquadra l’ostruzionismo, a metà tra le sabile. «Non v’ha ormai chi non si mostri due, come forma speciale di resistenza collet- convinto che il buon andamento del Gover- tiva legale. Le preoccupazioni e le obiezioni di no parlamentare si fonda essenzialmente su Sonnino non lo convincono: si possono una serie di concessioni, di transazioni e di introdurre freni e limitazioni ma ciò che temperamenti reciprocamente riconosciu-

48 Lacchè ti, nell’esercizio di lor proprie funzioni, fra vigorosa, imperiosa, è il frutto della educa- i diversi organi principali di cui si compone zione e dei costumi politici del paese. l’intero organismo statuale e tra le parti Di certo, la crisi di fine secolo coincise diverse eziandio di codesti organi» (Ferrac- con un impegno significativo della dottrina ciù 1901, p. 410). Governi e maggioranze, italiana nell’esame e nella ricostruzione cri- minoranza e opinione pubblica devono a tal tica dei diversi aspetti del diritto parlamen- fine cooperare moralmente e preventivamente tare, andando oltre i modelli, inglese, fran- per impedire forme estreme di resistenza. E cese e belga, che più avevano influenzato ciò è possibile quando la maggioranza ha una l’elaborazione del sistema nazionale. Nel vera base d’idee, è veramente rappresentativa 1906 Santi Romano affrontando la questio- e non è invece onnipotenza del numero. ne della natura dei regolamenti delle assem- Questa analisi critica porta Ferracciù a “spie- blee parlamentari osservava come il tema gare” la crisi di fine secolo attraverso un fosse stato poco trattato e per lo più superfi- duplice fenomeno: un Parlamento troppo cialmente. Muovendo dalla negazione della giovane perché potesse sviluppare gradata- qualità di norme giuridiche (concetto che poi mente e con misura le proprie facoltà e che supererà ampiamente, Cheli 1967, p. 13; Tra- si sentì spesso nel diritto di usurpare le fun- versa 1968, p. 20), anche Romano scorgeva zioni degli altri organi dello Stato. Ma ciò nei regolamenti un “luogo” di sperimenta- avrebbe finito paradossalmente col raffor- zione, consolidazione e oggettivazione di zare oltremodo il Gabinetto. regole «in modo da renderle adatte … ad essere assunte nel sistema delle vere norme Continua invero e assai funesta è l’invasione che giuridiche, sia pure consuetudinarie… Ora il Gabinetto esercita da un pezzo, in Italia, in quelle attribuzioni e prerogative, specialmente ciò che le leggi non fanno, ed è bene che non col sistema dei decreti-legge, appoggiandosi facciano, può anche darsi che, talvolta, sia all’autorità della Corona, cui giunge talora a sco- suscettibile di formare oggetto di regola- prire... Così stando le cose, è naturale che il menti parlamentari» (1906, p. 257). Si può Gabinetto, in questa marcia progressivamente dire che questa conclusione è l’“anteprima” illiberale, di conquista in conquista, siasi spin- di quella prolusione pisana del 1909 che to fino al punto di presentare un progetto di riforme statutarie che, ben lungi dallo apparire Romano dedicherà al tema “diceyano”, sufficientemente giustificate da ragioni di poli- intonso o giù di lì nella riflessione italiana, tica necessità, significavano invece una evolu- del rapporto tra Diritto e correttezza costituzio- zione giuridica in senso inverso, in quanto appa- nale. I principi e le regole della constitutional lesavano una forte tendenza reazionaria, con- morality offrono quella duttilità di cui un traddistinta specialmente dal carattere perma- nente che la rivestiva. complesso sistema costituzionale parlamen- [Ferracciù 1901, p. 413] tare non può fare a meno. Tramite e filtro tra la morale e il diritto, la correttezza gli appari- L’autore conclude sul grande male ita- va quel fluido «senza che la lotta assume- liano: il distacco tra le istituzioni e la rebbe un carattere troppo aspro e non si evi- coscienza popolare che si esplica nell’opi- terebbe la frode e l’insidia». Solo dopo la nione pubblica (cfr. Lacchè 2003); ed è un necessaria “sperimentazione” quei principi male che coinvolge tanto la maggioranza e quelle regole potevano aspirare a diventa- che la minoranza, perché un’opinione viva, re consuetudini apportando elementi di

49 Fondamenti nuova giovinezza alle istituzioni politiche e in – (a cura di), Sidney Sonnino e il suo tempo, vol.I, Firenze, Olschki, 2000; particolare salvaguardando la “purezza” e Beaud O., Ordre constitutionnel et ordre parlementaire. Une l’autonomia del giuridico (sub specie iuris rélecture à partir de Santi Romano, in «Droits», 33, constitutionis) dalla spinta impetuosa e 2001, pp. 73-95; disordinata del sociale (cfr. Fioravanti 1981 Belardinelli M., Un esperimento liberal-conservatore: i gover- ni di Rudinì (1896-1898), Roma, Editrice Elia, 1976; (2001, I), pp. 318 ss.). Bertolini G., Ostruzionismo parlamentare, in Enciclopedia del diritto, Milano, Giuffrè, 1981, vol. XXXI; Privata della sua impetuosità e impulsività occa- Buratti A., Dal diritto di resistenza al metodo democratico. Per sionale e dei suoi fermenti non durevoli, essa può una genealogia del principio di opposizione nello stato tradursi in norma di correttezza, consolidata mag- costituzionale, Milano, Giuffrè, 2006; giormente e, sopra tutto, saggiata dalla lunga pra- Cambria R., Alle origini del Ministero Zanardelli-Giolitti. L’or- dine e la libertà, in «Nuova Rivista Storica», LXXIII, 1- tica, può in seguito divenire consuetudine, ovve- 2, 1989, I parte, pp. 67-132; LXXIII, 5-6, 1989, II parte, ro ispirare l’attività del legislatore, ed entrare con pp. 609-656; LXXIV, 1-2, 1990, III parte, pp. 25-100; l’una o l’altra veste nel tempio del diritto. Severo Caretti P., Le svolte della politica italiana nelle riforme dei rego- e solenne tempio, le cui porte invitatrici non ven- lamenti parlamentari, in Storia d’Italia, Annali 17, Il Par- gono mai chiuse, e che attende sempre nuove pie- lamento, a cura di L. Violante, Torino, Einaudi, 2001, tre e nuove colonne, per ingrandirsi e rafforzarsi, pp. 583-611; ma che non sarà mai difeso abbastanza rigorosa- Carusi P., I governi Pelloux, Sonnino e le elezioni del giugno mente da tutto ciò che è eccessivamente caduco, o 1900, in «Rassegna storica del Risorgimento», XC, 3, 2003, pp. 415-441; fragile, o volgare. Solo in tal modo il diritto potrà Cheli E., Potere regolamentare e struttura costituzionale, Mila- costituire il centro di gravità, intorno al quale, no, Giuffrè, 1962; dando e ricevendo vita, potranno equilibrarsi le Chimienti P., Manuale di diritto costituzionale, Roma, Athe- altre norme sociali in un armonico sistema. naeum, 1920, 2 voll.; [Romano 1909, p. 285] Cianferotti G., Il pensiero di V.E. Orlando e la giuspubblicisti- ca fra Ottocento e Novecento, Milano, Giuffrè, 1980; Forse Romano pensava anche all’esito Colao F., Il principio di legalità nell’Italia di fine Ottocento tra «giustizia penale eccezionale» e «repressione necessaria della crisi di fine secolo e ai primi anni del- e legale…nel senso più retto e saviamente giuridico, il che l’età giolittiana. Ma il solenne tempio del vuol dire anche nel senso più liberale», in «Quaderni fio- grande giurista siciliano non era il Parla- rentini per la storia del pensiero giuridico moderno», 36, 2007, t. I, pp. 699-742; mento, bensì il diritto. La complessità del Croce B., Storia d’Italia dal 1871 al 1915, a cura di G. Galasso, giuridico tuttavia doveva fare i conti, dopo Milano, Adelphi, 1991 (1927); la crisi di fine secolo, con un tempio meno Di Muccio P., Il Presidente della Camera dei deputati nel perio- do statutario, 1848-1939, in «Il Foro Amministrativo», severo e solenne segnato da disarmonie e 9-11, 1979; questioni aperte: una politica costituziona- – Il regolamento della Camera dei deputati dal 1900 al 1922 le inquieta dinanzi ai dilemmi della demo- (Una cronaca parlamentare), in «Bollettino di informa- zioni costituzionali e parlamentari», nn. 1 e 2, 1987, cratizzazione del paese. pp. 26-116; 67-125; Doglio M., Pelloux, il ministero dell’interno e la crisi di fine secolo, in «Nuova rivista storica», LXI, 3-4, 1977, pp. 307-332; Farini D., Diario di fine secolo, 1896-1899, a cura di E. Morel- Bibliografia li, Roma, Bardi, 1962; Ferri E., Battaglie parlamentari: una campagna ostruzionisti- Astraldi R., Le norme regolamentari del Parlamento italiano. ca, Milano, Società editrice lombarda, 1899; Storia, esposizione sistematica e confronti con regolamen- – Ostruzionismo, Milano, Società editrice lombarda, 1900; ti stranieri, Roma, Tipografia della Camera, 1932; Ferracciù A., La costituzione italiana nel 1899 e le libertà pub- Ballini P. L., Le elezioni nella storia d’Italia dall’unità al fasci- bliche in Italia, Prolusione al corso libero di Storia delle smo. Profilo storico-statistico, Bologna, Il Mulino, 1988; Costituzioni, letta nella R. Università di Sassari addì 1

50 Lacchè

febbraio 1900, in «Il Filangieri», XXV, 1900, pp. 481- – Il Parlamento nella crisi di fine secolo, in Storia d’Italia, 502; Annali 17, Il Parlamento, cit., pp. 163-195; – L’ostruzionismo parlamentare davanti al diritto ed alla poli- Longi V., Stramacci M., Il regolamento dela Camera dei depu- tica costituzionale, in «Il Filangieri», XXVI, 1901, n. 5, tati illustrato con i lavori preparatori, 1848-1968, Mila- pp. 321-343; n. 6, pp. 401-417; no, Giuffrè, 1968; – Il diritto costituzionale e le sue zone grigie (Note ed appunti Malatesta M., Introduzione, a La morte del re e la crisi di fine metodologici), in «Annali della Facoltà di Giurispru- secolo, «Cheiron», a. XVIII, n. 35-36, 2001, pp. 43-83; denza della R. Università di Perugia», s. III, vol III, Manacorda G., Introduzione a L. Pelloux, Quelques souvenirs 1905, pp. 83-126, 145-220; de ma vie, Roma, Istituto per la storia del Risorgimen- Fioravanti M., ‘Stato giuridico’ e diritto costituzionale negli to italiano, 1967; scritti giovanili di Santi Romano (1897-1909), ora in La Mancini M., Galeotti U., Norme ed usi del Parlamento italia- scienza del diritto pubblico. Dottrine dello Stato e della no. Trattato pratico di diritto e procedura parlamentare, Costituzione tra Otto e Novecento, Milano, Giuffrè, 2001, Roma, Tipografia della Camera dei Deputati, 1887; t. I; Manzella A., Il Parlamento, Bologna, Il Mulino, 1977; Galeotti U., Il Regolamento della Camera dei deputati…, Maranini G., Storia del potere in Italia, 1848-1967, Firenze, Roma, Tipografia della Camera dei Deputati, 1902; Vallecchi, 1967; Ghisalberti C., Storia costituzionale d’Italia, 1848-1948, Bari, Marchetti P., L’essere collettivo. L’emersione della nozione di Laterza, 1986; collettivo nella scienza giuridica italiana tra contratto di Gianfrancesco E., Il ruolo dei Presidenti delle Camere tra sog- lavoro e Stato sindacale, Milano, Giuffrè, 2006; getti politici e arbitri imparziali, in Le regole del diritto par- Martucci R., Storia costituzionale italiana. Dallo Statuto alber- lamentare nella dialettica tra maggioranza e opposizione, tino alla Repubblica (1848-2001), Roma, Carocci, 2002; a cura di E. Gianfrancesco e N. Lupo, Roma, Luiss Uni- Meccarelli M., La questione dei decreti-legge tra dimensione versity Press, 2007, pp. 11-29; fattuale e teorica: la sentenza della Corte di Cassazione di Giolitti G., Memorie della mia vita, Milano, Garzanti, 1967 Roma del 20 febbraio 1900 riguardo al R.D. 22 giugno 1899 (1922); n. 227, in «Historia costituciónal», revista electróni- Guazzaloca G., Fine secolo. 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1 Sulle diverse interpretazioni e dipende da un suo atto di volon- 8 Ugo Galeotti (1902, p. 6) osser- sulla più recente discussione tà, per lo più tacito, col quale essa va che «per la sua composizione, storiografica più recente rinvio si dà delle disposizioni perfetta- in parte frammentaria ed in a Guazzaloca 2004, pp. 94 ss. mente identiche nel loro conte- parte improvvisata, presenta 2 Sulla figura di Pelloux e sulla sua nuto alle antiche, ma che debbo- dove lacune, dove ripetizioni, ascesa al potere v. Levra 1975, no considerarsi come emanate dove spostamenti…». pp. 233 ss. nel momento in cui essa comin- 9 Ippolito Santangelo Spoto nel 3 Levra 1975, pp. 237 ss., insiste cia a funzionare uniformandosi di 1908 continua ad affermare che piuttosto sulla assoluta continui- fatto a quelle disposizioni dimo- «Sull’ostruzionismo una biblio- tà dei due governi del “bifronte” stra di volerle adottare» (p. 246). grafia non esiste» (p. 1107). Pelloux, ma per una analisi più 6 Per un’analisi particolarmente 10 L’autore lo definisce così: «quel- convincente del “mutamento” di approfondita del ruolo “poten- la forma speciale ed eccezionale indirizzo v. Doglio 1977, pp. 327 ziato” del presidente d’assem- di opposizione, che una mino- ss. blea visto come perno istituzio- ranza parlamentare, entro i limi- 4 Giolitti, nelle Memorie, 1922, nale per la risoluzione di conflit- ti assegnati dalle leggi e dai rego- traccia le linee direttrici di quel- ti “ostruzionistici” insorti tra lamenti costituzionali, esercita la che sarebbe stata la sua visione maggioranza e minoranza, anche contro il gabinetto e la maggio- politica nella crisi di fine secolo: in prospettiva comparatistica, v. ranza, allorché per le condizioni dall’iniziale posizione di attesa Chimienti 1920, II, pp. 282-298. speciali di composizione di que- verso la svolta autoritaria di Pel- 7 Sonnino nel 1899 affermò la con- st’ultima e per la riluttanza del loux all’equidistanza dall’ostru- vinzione che il combinato dispo- Sovrano a valersi delle prerogati- zionismo sino alla piena afferma- sto degli artt. 13 e 77 del regola- ve più specialmente dirette alla zione del “progetto liberale”. mento vigente potesse essere eliminazione del conflitto, a 5 Questa tesi avrà nel 1906 l’avallo interpretato nel senso di attribui- quella riesca impossibile provo- autorevole di Santi Romano: ad re al presidente «tutta quella care una crisi che sarebbe invece ogni legislatura il regolamento superiore autorità discrezionale resa necessaria dalla mancata «cessa allora di aver vita giuridi- che è manifestamente indispen- armonizzazione reale ed effettiva ca e, se, come di fatto suole avve- sabile al disimpegno dell’arduo della volontà dell’Assemblea con nire, la nuova camera si sottopo- suo ufficio…» (Sonnino 1972, I, la volontà nazionale» [p. 328]. ne al regolamento medesimo, ciò p. 672).

52 Il “luogo” storico della riforma regolamentare del 1920 nella vicenda politica italiana

giovanni orsina

Nella sua breve vita infelice, la profonda blemi congiunti della rappresentanza poli- riforma del regolamento della Camera dei tica e della stabilità di governo. Ma trovia- deputati approvata nell’estate del 1920 e mo anche il passaggio nel quale, per la rimasta in vigore fino alla primavera del prima e unica volta, si sono scontrate l’una 1924 non poté dare buona prova di sé. La con l’altra le tre diverse soluzioni che a quei logica proporzionalistica e partitica alla problemi il paese ha successivamente ten- quale essa s’ispirava, infatti, mancò di tato di dare: appunto, quella liberale, quel- affermarsi in quegli anni, tanto dentro l’as- la autoritaria, e quella democratico-parti- semblea elettiva quanto, più in generale, tica. Il regolamento del 1920 diventa così nel sistema politico: si sovrappose e scon- un punto di osservazione privilegiato dal trò con la logica individualistica e a modo quale diventa possibile considerare per suo maggioritaria che proveniva dai prece- intero la tormentata vicenda della ricerca denti sessant’anni di vita unitaria, e insie- italiana della modernità politica. me alla sua contendente fu infine sconfitta da una terza logica, quella partitica e una- nimistica al contempo – ossia autoritaria – imposta dal fascismo. Ripercorrere la 1. La riforma regolamentare del 1920 nel suo vicenda della riforma regolamentare del passato 1920 significa dunque scrivere la storia di una sconfitta. Una sconfitta quanto mai La storiografia ha ormai da qualche tempo interessante, però. Perché in quella rifor- ricostruito in maniera sufficientemente ma non soltanto troviamo un passaggio cru- compiuta e nel complesso soddisfacente ciale del percorso ormai quasi centocin- tanto il funzionamento concreto del siste- quantenale che l’Italia ha attraversato nel ma politico e istituzionale prefascista quan- tentativo – vano, finora – di risolvere i pro- to la teorizzazione giuspubblicistica che a giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 53 Fondamenti quel funzionamento era sottesa. Così sul comparatistici, è evidente come i confini piano teorico come su quello pratico, la numericamente e socialmente circoscritti preoccupazione principale della classe diri- dell’elettorato italiano ponessero ancora gente liberale era quella di difendere uno alla fine del diciannovesimo secolo il pro- stato risorgimentale che essa considerava, blema del controllo delle dinamiche poli- non necessariamente a torto, moderno e tiche in una forma molto diversa nel nostro progressivo, da una società civile reputata paese rispetto a quel che accadeva in Fran- ancora in larga misura arretrata, ostile e cia, Germania e Regno Unito – ossia là dove perniciosa. Quest’operazione di isolamen- il raggiungimento di una dimensione poli- to dello stato dalla società – isolamento tica compiutamente “moderna” richiedeva relativo, del resto, trattandosi pur sempre al ceto dirigente un uso ben più massiccio di un regime liberale – si fondava su un e raffinato degli strumenti organizzativi e insieme di meccanismi politici e istituzio- ideologici adatti a una vita pubblica di nali che in dottrina fu soprattutto Vittorio massa. Proprio il suffragio ristretto con- Emanuele Orlando a razionalizzare. In ter- sentiva alla classe politica liberale, com’è mini istituzionali, la “difesa” dello stato era del resto noto, di stabilire col proprio elet- garantita da una concezione non democra- torato un rapporto di rappresentanza non tica ma – per così dire – “aristocratica” tanto ideologica, quanto piuttosto partico- della rappresentanza, dal suffragio ristret- laristica, localistica e personalistica – in to, dal ruolo sostanziale e non meramente una parola, notabilare. Questa constatazio- formale che soprattutto al momento di for- ne non va ovviamente intesa in termini mare il governo giocava il sovrano, dalla assoluti. Gli studi sull’Italia liberale sono libertà di cui godeva il presidente del con- andati sufficientemente avanti da mostra- siglio incaricato nel comporre il gabinetto re quanto variegato fosse il panorama poli- e quindi nel rapportarsi con l’assemblea tico nazionale in termini sia spaziali sia elettiva. In termini politici pesava la posi- temporali – da collegio a collegio e da zione di solida ed egemonica centralità che periodo a periodo. Di candidati che si la classe dirigente liberale deteneva all’in- appellassero in termini ideologici, o per lo terno del sistema politico italiano. In dot- meno ideali, al proprio elettorato non è che trina, infine, gli elementi che abbiamo ne mancassero, insomma, così come non appena presentato ricevevano una sanzio- mancavano le strutture organizzative inca- ne nella teorizzazione dell’elezione come ricate di raccogliere il consenso e mediare “designazione di capacità”, e della forma di fra il collegio e il parlamentare. Questi governo italiana come forma “dualistica”, meccanismi rimanevano tuttavia geografi- nella quale l’esecutivo doveva ricevere una camente circoscritti e relativamente poco sanzione politica dalle camere, e una giuri- diffusi. Latitavano insomma i processi di dica dal monarca. nazionalizzazione delle vita pubblica che Che la ristrettezza del suffragio italiano, altrove in Europa si erano avviati fin dagli anche dopo la riforma del 1882, fosse uno anni Settanta dell’Ottocento. Mentre le strumento di “difesa dello stato” è una con- forme di rappresentanza lato sensu notabi- statazione a tal punto banale da non richie- lari restavano in definitiva largamente dere particolari dimostrazioni. In termini maggioritarie, o comunque a tal punto dif-

54 Orsina fuse da informare il funzionamento dell’in- ben più che a ricomporle si prestavano tero sistema politico1. Proprio di legittima- tanto il sistema elettorale uninominale re e in definitiva “nobilitare” la rappresen- quanto il regolamento della Camera dei tanza notabilare s’incaricava del resto la deputati, che rifiutava qualsiasi principio teorizzazione dell’elezione quale designa- politico di strutturazione interna dell’as- zione di capacità: ossia quale meccanismo semblea, suddividendola in uffici tramite non finalizzato a costruire un rapporto sorteggio. ideologico fra elettori ed eletto, rappresen- La particolare configurazione assunta tando la società civile entro le istituzioni, dal “partito” liberale – che finiva in sostan- ma a selezionare i migliori, rifornendo lo za per presentarsi come l’insieme politica- stato di legislatori competenti2. mente frammentato e amorfo degli “amici Fondato su una rappresentanza dal pre- della costituzione” – interagiva da presso dominante carattere localistico e persona- sia col rapporto che i liberali avevano con le listico, il “partito” liberale acquisì dei opposizioni estranee al sistema, i “rossi” e caratteri ideologici e organizzativi tutt’af- i “neri”, sia con le relazioni che la camera fatto peculiari. L’entità politica di base, al elettiva intratteneva col potere esecutivo. suo interno, rimase senz’altro il singolo Grazie alla loro rigidità costituzionale i individuo: eletti per virtù propria, i depu- liberali potevano conservare indiscussa la tati potevano permettersi di tenere in nes- propria egemonia tanto sui cattolici quan- suna o tutt’al più in scarsissima considera- to sui radicali e poi socialisti; e in virtù della zione qualsiasi disciplina di gruppo, e tira- loro flessibilità politica potevano invece re ciascuno nella direzione che più gradis- promuoverne l’integrazione in posizione se o gli convenisse. Nonostante l’estrema subordinata, e là dove l’avessero ritenuto frammentazione, un elemento unificante opportuno sfruttarne le risorse elettorali e nella galassia liberale era tuttavia presente. politiche. Perché l’operazione riuscisse, Solo che lo si doveva cercare non sul terre- però, era indispensabile che l’equilibrio fra no strettamente politico, ma su quello severità costituzionale e indeterminatezza costituzionale: nell’adesione convinta al politica fosse salvaguardato con cura. regime monarchico statutario che accomu- Ammettere all’interno della classe dirigen- nava senz’altro tutti i liberali – anche se nei te liberale delle divisioni ideologiche non momenti di crisi, come alla svolta del seco- negoziabili – come ad esempio quella fra lo, pure quell’elemento comune fu messo clerico-moderati e anticlericali – avrebbe in discussione dalle diverse interpretazio- infatti spaccato il “partito”, mettendone in ni che del regime venivano date, oltre che pericolo l’egemonia e restituendo l’inizia- dalle differenti opinioni rispetto a come lo tiva politica ai “rossi” o ai “neri”. Non per si dovesse difendere. Al di sopra di questo caso sia Giolitti sia Sonnino agirono elemento unificante di fondo le fratture all’unisono quando si trattò di rifiutare ideologiche, localistiche, particolaristiche e l’anticlericalismo quale terreno di divisio- personali che attraversavano il magma ne politica – come ben dimostrano i dibat- politico liberale restavano invece quanto titi parlamentari sull’insegnamento della mai vive. Nessuno poteva e neppure voleva religione nelle scuole che si svolsero nel superarle. E certamente a rappresentarle 1908. Organizzare su base ideologica unita-

55 Fondamenti ria la classe politica liberale invece, ossia posti-chiave] scegli giovani nei vari gruppi farne un vero e proprio partito secondo liberali purché abbiano ingegno, senza quanto auspicava Sonnino e Giolitti invece tenere conto di anzianità di legislature e di rifiutava, avrebbe significato aggravarne consigli di capi – e va alla Camera. Di mag- l’isolamento, arrestare i processi di inte- gioranze ne avrai anche troppe, e di prove grazione delle forze antisistema, diminui- dell’umana viltà anche maggiori. Piuttosto re pericolosamente il tasso di flessibilità e di rinunciare al mandato prendi al tuo adattabilità del quadro istituzionale. È per seguito nove o dieci sottosegretari di Stato, questo che, come ho accennato qualche riga e vedrai che appena giunto a Montecitorio, addietro, ricomporre politicamente la tutti ti faranno ressa per essere accolti quali galassia liberale era non solo impossibile, tuoi colleghi e dipendenti»4. L’operazione, ma anche inopportuno. Perché il tentativo poi, riusciva particolarmente bene quando di strutturarla in termini organizzativi e in parlamento sedeva un “dittatore” nella ideologici l’avrebbe certamente spezzata; e fase crescente del suo potere: un uomo che anche se non l’avesse spezzata, avrebbe già aveva dato prova di saper gestire le ele- irrigidito e ufficializzato la contrapposizio- zioni, e di sapersi abilmente costruire una ne fra essa e i socialisti e i cattolici, fra l’al- strada nel magma individualistico della tro legittimando gli schieramenti estranei Camera dei deputati. Era questo modello al Risorgimento3. quello che Vittorio Emanuele Orlando In un contesto pienamente parlamenta- intendeva descrivere, e al tempo stesso re, un’entità politicamente indefinita e legittimare, quando teorizzò il carattere frammentata come il “partito” liberale non dualistico del governo di gabinetto: inter- sarebbe mai riuscita a fondare un potere vento non meramente formale del re; auto- esecutivo solido e stabile. L’Italia liberale, nomia del presidente del consiglio nel com- perciò, sopravvisse sessant’anni proprio porre il governo e quindi nel rapportarsi al perché il suo assetto politico non era piena- parlamento. Un potere esecutivo che sape- mente parlamentare. Perché un governo va rapportarsi con il pluralismo sociale robustamente appoggiato al monarca pote- attraverso la rappresentanza parlamentare, va andarsi a cercare ex post una maggioran- ma che non permetteva a quel pluralismo di za in parlamento, forzandolo in misura mettere in pericolo la natura unitaria della notevole – anche se non tanto da configura- sovranità. Uno stato, quindi, che non re un sistema di cancellierato alla tedesca – ammetteva il partito politico come struttu- sul piano morale nel nome della lealtà al ra organizzata, come nesso istituzionale fra sovrano, e sul piano materiale in virtù degli i corpi sociali e il potere pubblico, ma sol- strumenti di condizionamento elettorale tanto come insieme libero di individui con- che l’esecutivo aveva a propria disposizione. cordi sui fondamenti dell’ordine politico. Come scrisse il ministro della Real Casa L’insieme insomma – come già s’è detto – Urbano Rattazzi il 31 ottobre del 1903 a un degli “amici della costituzione”5. Giolitti deluso dal comportamento dei radi- È evidente – e lo abbiamo già accenna- cali e propenso a rinunciare al mandato affi- to – che il modello appena descritto non datogli dal re: «Per tutti gli altri ministeri poteva funzionare altro che in un regime di [oltre a qualche esponente di spicco nei suffragio ristretto. La presenza di un elet-

56 Orsina torato di massa, infatti, avrebbe già di per proprio perché riteneva che lo spirito pub- sé messo in crisi la strumentazione libera- blico fosse sufficientemente tranquillo da le di raccolta del consenso – localistica, permettere di compiere un coraggioso personalistica, anti-ideologica. Avrebbe passo in avanti. E invece, come avrebbe reso infinitamente più complessa, visibile scritto Gramsci, la vigilia delle elezioni del e onerosa la “gestione” delle elezioni da 1913 fu caratterizzata dalla «convinzione parte del potere esecutivo. E avrebbe ine- mistica che tutto sarebbe cambiato dopo il vitabilmente contribuito a innalzare la tem- voto, di una vera e propria palingenesi peratura dello scontro pubblico, rendendo sociale; così almeno in Sardegna»6. impossibile o per lo meno assai più diffici- le l’opera di “mediazione impolitica” con cui la classe dirigente liberale era riuscita, nei suoi momenti più felici, a stabilizzare il 2. La riforma regolamentare del 1920 nel suo sistema. È a partire da queste premesse, a presente mio avviso, che va letto il fallimento del giolittismo – preludio, già prima che scop- Nella sua forma “classica” il sistema politi- piasse la Grande Guerra, alla crisi dell’Ita- co liberale era dunque saltato già prima della lia liberale. L’ampliamento “naturale” del Grande Guerra. Il che non vuol dire ovvia- suffragio dovuto al progredire della socie- mente che fosse fatalmente destinato a tà italiana già aveva costretto Giolitti a uti- scomparire, né che il peso storico del con- lizzare in maniera ancor più spregiudicata flitto mondiale debba essere minimizzato. dei suoi predecessori gli strumenti di pres- Vuole però dire che, per sopravvivere, esso sione sull’elettorato. La riforma del 1912, si sarebbe comunque dovuto trasformare in in questa prospettiva, aggravò ulteriormen- profondità. Proprio l’opportunità di com- te la situazione, obbligando una parte con- piere questa metamorfosi gli fu negata dalle sistente dei liberali a ricorrere al sostegno conseguenze politiche della prima guerra dell’elettorato cattolico. Soprattutto, la sta- mondiale. bilità del sistema giolittiano esigeva che la Abbiamo notato nelle pagine preceden- temperatura complessiva dello scontro ti come i liberali riuscissero a svolgere la politico-ideologico rimasse la più bassa propria funzione in maniera ottimale possibile, in una sorta di “utopia tecnocra- quando potevano, tanto al proprio interno tica” che non per caso alcuni liberali aveva- quanto nei confronti dei “rossi” e dei no esplicitamente teorizzato, nella speran- “neri”, mediare microfratture negoziabili, za di sterilizzare così l’opposizione di siste- e si trovassero invece in difficoltà quando ma alle istituzioni risorgimentali. Verso la la temperatura politico-ideologica si innal- fine dell’età giolittiana quella temperatura zava e le divisioni diventavano di princi- schizzò tuttavia verso l’alto, in parte per pio. Ora, la guerra non solo rese la tempe- ragioni politiche e culturali complessive, in ratura politico-ideologica complessiva parte proprio in conseguenza delle scelte di incandescente, ma spaccò pure profonda- Giovanni Giolitti: la guerra di Libia, l’allar- mente i liberali fra neutralisti e interven- gamento del suffragio. Decisione, questa tisti. E anche se questa scissione col tempo seconda, che lo statista aveva per altro preso fu almeno in parte riassorbita, certamente

57 Fondamenti un ruolo destabilizzante non mancò di decise di cambiare il proprio regolamen- averlo. Abbiamo notato come i meccani- to8. Riassumendone i termini nella forma smi liberali di gestione delle dinamiche più breve possibile, per quel che ci interes- politiche avessero bisogno del suffragio sa in questa sede il nuovo regolamento pre- ristretto. Questa condizione, che già la vedeva che l’assemblea si strutturasse in riforma del 1912 aveva fatto venire meno, gruppi politici di almeno venti membri cia- fu definitivamente spazzata via nel 1919. scuno, con un gruppo promiscuo nel quale Abbiamo notato come il sistema politico sarebbero confluiti i gruppi con meno di dell’Italia liberale presupponesse che la venti iscritti e i deputati che intendevano classe dirigente liberale fosse saldamente restar liberi; che in deroga alla norma pre- egemone – ossia, in termini parlamentari, cedente gruppi politici con meno di venti che avesse una maggioranza tanto ampia da iscritti, ma almeno dieci, si sarebbero consentirle non solo di governare in auto- potuti costituire a condizione che rappre- nomia, ma anche di scomporre e ricom- sentassero «un partito organizzato nel porre le proprie fratture interne secondo le paese»; che i gruppi, dopo aver eletto cia- necessità. Con le prime elezioni postbelli- scuno i propri presidente, vicepresidente, che, anche questo presupposto venne a segretario e vicesegretario, designassero mancare. Abbiamo notato come le modali- ogni anno i propri delegati nelle nove com- tà liberali di organizzazione della rappre- missioni legislative permanenti in ragione sentanza si coniugassero col collegio uni- di un delegato ogni venti iscritti – o dieci se nominale meglio che con quello plurino- era scattata l’eccezione di cui sopra –; che minale, e pretendessero l’attenta gestione almeno cinque commissioni, votando a delle elezioni da parte del governo. Nel maggioranza assoluta degli iscritti, potesse- 1919 fu com’è noto introdotta la rappre- ro chiedere l’autoconvocazione della Came- sentanza proporzionale, e alle elezioni di ra9. Il mutamento di direzione rispetto alle quell’anno il governo Nitti si astenne dal- norme precedenti non avrebbe potuto l’intervenire. Abbiamo notato, infine, essere più radicale, e giustamente France- come tanto l’organizzazione pratica del sco Ruffini nel nuovo regolamento vedeva potere quanto la riflessione giuspubblici- il segnale di una «vera e propria rivoluzio- stica che vi si era accompagnata presuppo- ne costituzionale, come il nostro paese non nessero l’assenza di partiti politici istitu- ne aveva più viste dopo il 1848»10. Non tutti zionalizzati. Alle prime elezioni postbelli- i liberali, però, erano chiaroveggenti come che ebbe centocinquanta deputati un Par- Ruffini. E soprattutto, quasi nessun libe- tito socialista egemonizzato dai rivoluzio- rale era disposto ad accompagnare la “rivo- nari, e – quel che forse per la stabilità delle luzione costituzionale” fino alle sue estre- istituzioni fu ancora più esiziale – cento me conseguenze. deputati un Partito popolare il cui appog- Con la logica che sottendeva la riforma gio era indispensabile per la sopravviven- regolamentare i socialisti erano ovviamen- za di qualsiasi governo7. te del tutto concordi. La stesura della rifor- È all’interno di queste circostanze com- ma, del resto, la si doveva quasi per intero plessive che la Camera dei deputati, nelle al socialista Giuseppe Modigliani, che la sedute del 24 e 26 luglio e 6 agosto del 1920, giunta per il regolamento designò anche

58 Orsina relatore. E soprattutto socialiste furono le cui sopra – di fronte alla riforma, che per proposte avanzate in aula – e per lo più altro aveva lui stesso contribuito a scrivere, respinte – che andavano nella direzione aveva tenuto un atteggiamento assai indica- dell’ancor più marcata “partitizzazione” dei tivo: aveva dichiarato di essere personal- lavori parlamentari. Il problema posto dal mente sempre stato avverso alla rappresen- Psi, semmai, era più generale: i socialisti tanza proporzionale, della quale il nuovo volevano che il sistema politico italiano si regolamento era a suo avviso una diretta ristrutturasse intorno ai partiti, ma nella conseguenza; aggiungendo tuttavia che, poi- loro maggioranza non volevano poi che, alla ché alla proporzionale si era infine arrivati, vita di quel sistema, partecipasse il loro par- bisognava lasciare che questa producesse i tito. Non per caso commentando il nuovo suoi effetti, «non fosse altro perché l’espe- regolamento i massimalisti ne diedero un rimento lealmente si compi[sse]». La tra- giudizio positivo, ma soprattutto perché sformazione istituzionale restava dunque avrebbe meglio tutelato le minoranze, «non sub iudice: dai suoi frutti la si sarebbe giudi- perché con esso si miri a migliorare il fun- cata. Né il grande giurista siciliano, per zionamento dell’istituto parlamentare, il altro, intendeva affrettarsi nel precorrere che non ci riguarda anzi ci troverebbe osti- gli effetti delle riforme elettorale e regola- li»11. Ugualmente favorevoli alla riforma mentare. Per il momento i gruppi politici furono i popolari, soddisfatti del passaggio erano strumentali alle commissioni perma- dall’«atomismo cabalistico» all’«ordinar- nenti. Se poi fossero destinati ad acquisire si dell’assemblea in nuclei collettivi, poli- qualche altra funzione, lo si sarebbe visto – ticamente significativi e vitali»12. Luigi e valutato – nel prosieguo14. Altri liberali Sturzo, del resto, aveva un disegno assai stabilirono fin da subito un rapporto di viva chiaro e coerente di ricostruzione del siste- antipatia con la riforma. Non ne capirono la ma politico italiano. Disegno che, esatta- logica. O finsero di non capirla. O anche la mente all’opposto rispetto a quel che pen- capirono fin troppo, e la respinsero senz’al- savano i liberali “classici”, prevedeva che tro. Col passare dei mesi – e delle crisi poli- partiti istituzionalizzati, programmatici, tiche – questo rapporto sarebbe ulterior- organizzati, saldamente radicati nelle frat- mente peggiorato15. ture che attraversavano la società italiana, Anche a prescindere dalle loro convin- fornissero la struttura portante della vita zioni teoriche, del resto, i liberali erano ben tanto parlamentare quanto governativa13. lontani dall’essersi strutturati in partito – o Proprio il tentativo di importare le divi- partiti – così come le riforme elettorale e sioni sociali, attraverso i partiti, nel sancta regolamentare avrebbero richiesto quando sanctorum della sovranità, ossia all’interno fossero state sviluppate nelle loro conse- del potere esecutivo, condusse al naufragio guenze logiche. Mentre il Ppi e il Psi pre- definitivo della transizione istituzionale sentavano in ogni collegio un’unica lista cia- avviatasi nel primo dopoguerra. Non che i scuno, con una sola denominazione e un liberali i gruppi parlamentari in generale li solo simbolo per l’intero territorio nazio- avessero accolti con particolare entusiasmo. nale, e tutti i deputati eletti in quelle liste Vittorio Emanuele Orlando – certamente il confluivano poi nel gruppo relativo, che era più rappresentativo dei liberali “classici” di anch’esso uno solo per ciascun partito, la

59 Fondamenti geografia elettorale dei liberali era quanto li espresse da Orlando i liberali si erano mai eterogenea, e altrettanto variegati i rap- tuttavia mostrati disponibili a permettere porti fra le liste e i gruppi parlamentari: che la Camera si strutturasse in gruppi. simboli e denominazioni le più varie; plu- Quel che non poterono sopportare fu che i ralità di liste liberali l’un contro l’altra gruppi – ossia i partiti – pretendessero di armate all’interno d’ogni singolo collegio; insinuarsi anche nel potere esecutivo. Lo pluralità di gruppi liberali che in corso di scontro con il Ppi su questo terreno fu legislatura si fondevano e scindevano; depu- durissimo. Cercando di imporre all’esecu- tati eletti nella stessa lista e nello stesso col- tivo degli impegni programmatici, poi vin- legio che si separavano in parlamento, ade- colando il capo del governo nella scelta dei rendo a gruppi diversi; deputati eletti nello ministri, e infine segnalando preventiva- stesso collegio ma in liste differenti che in mente al sovrano quali presidenti del con- parlamento si ricongiungevano, aderendo siglio non sarebbero stati disposti ad accet- allo stesso gruppo. Al di sopra di tutto, una tare, i popolari smontarono completamen- logica esattamente identica a quella che te il modello dualistico a suo tempo teoriz- aveva guidato il mondo liberale nel secolo zato da Orlando, proponendo senz’altro precedente: quella di una “confederazione” che si passasse al governo di partito. I libe- approssimativa e discontinua di individui rali non intendevano concederlo né in ter- uniti nelle scelte costituzionali di fondo, ma mini istituzionale né in termini politici – divisi da un reticolo assai intricato di frat- né, del resto, quel modello avrebbero ture politiche, geografiche, personalisti- saputo reggerlo sul piano organizzativo. Il che16. Un “partito” adatto a un parlamento conflitto visse la sua fase più acuta nel feb- oligarchico governato da un “dittatore”, al braio del 1922, nella lunga crisi che portò quale era richiesto di sostenere ex post un da Bonomi a Facta, quando i popolari prima esecutivo saldamente appoggiato al monar- chiesero al presidente incaricato Orlando ca. Ma del tutto inadatto a un parlamento di essere loro a indicare i ministri cattoli- democratico al quale era richiesto di orga- ci, e poi posero il famoso “veto” a Giolitti. nizzarsi politicamente tanto per il lavoro Proprio il grande giurista siciliano com- legislativo, quanto – e soprattutto – al fine mentò questa convulsa fase politica in una di esprimere un governo stabile. Con i bloc- serie di articoli pubblicati su «La Nación» chi nazionali del 1921, in verità, Giolitti di Buenos Aires, nei quali significativa- tentò di ricostruire nelle mutate condizioni mente giudicava il peso che i partiti politi- la logica politica e istituzionale dell’Italia ci stavano acquisendo nella vita pubblica liberale: accorpando gran parte del “parti- italiana come un segno del prevalere del to” liberale nelle liste del blocco, e chieden- “sindacalismo”. “Partito”, per Orlando, era do poi al corpo elettorale di sostenere ex post quello liberale, caratterizzato da un con- il suo governo attraverso quelle liste. Una senso politico-costituzionale di fondo ma volta di più, però, si vide come il “partito” per il resto disgiunto da interessi sociali liberale avesse perduto la maggioranza nel specifici. I partiti istituzionalizzati e radi- paese, e di conseguenza alla Camera. cati nelle fratture che attraversavano la Antipatie culturali e inadeguatezza poli- società gli apparivano invece – appunto – tica a parte, seppure con le riserve menta- dei “gruppi sindacali”17.

60 Orsina

Non è ovviamente il caso di esagerare il reciso rifiuto del circuito liberaldemocra- peso che gli elementi di modellistica istitu- tico della rappresentanza e da un’opzione zionale hanno avuto nella profonda crisi di compiutamente autoritaria. E tuttavia, regime che l’Italia ha attraversato nei primi un’operazione che nella sua prima parte i anni Venti – una crisi com’è noto maturata fascisti, negli anni della transizione, pote- in larga misura sul terreno più strettamen- rono ben vendersi ai liberali, presentan- te politico, oltre che su quello sociale. E tut- dosi come i restauratori del modello duali- tavia, non può esservi dubbio che in quella stico orlandiano di governo di gabinetto, e crisi anche le questioni di modellistica isti- di un parlamento in cui le divisioni fosse- tuzionale un ruolo l’abbiano svolto. La tra- ro non di natura partitica, ma qualificate dizione liberale di organizzazione politica dalla scelta di sostenere o non sostenere il del parlamento, e di strutturazione di una governo del re. maggioranza in grado di sostenere il gover- no, era ormai stata irrimediabilmente tra- volta dal suffragio universale maschile, dalla rappresentanza proporzionale, dal- 3. La riforma regolamentare del 1920 nel suo l’essere gli eredi del Risorgimento rimasti futuro in minoranza. Il Parteienstaat era però ancora ben lungi dall’essere nato: i libera- I liberali – per quel che abbiamo detto nelle li non lo volevano in teoria né erano in pagine precedenti – sbagliavano dunque grado di sostenerlo in pratica; i socialisti lo quando, ancora dopo il primo conflitto chiedevano con la mano destra mentre lo mondiale, continuavano a sostenere un respingevano sdegnosamente con la sini- modello istituzionale che gli eventi storici stra; i popolari lo pretendevano con suffi- avevano ormai travolto. Il secondo dopo- ciente coerenza, ma da soli non avevano guerra si sarebbe tuttavia incaricato di certo la forza di imporlo né tanto meno dimostrare come al contempo non avessero garantirne la stabilità; una grammatica del del tutto ragione neppure i sostenitori di un compromesso e della convivenza fra parti- pieno approdo al Parteienstaat. In un conte- ti era ancora molto di là da venire. Non può sto polarizzato infatti, e in presenza di uno sorprendere, in queste condizioni, che scontro politico e ideologico particolarmen- nello scontro fra i due litiganti abbia godu- te ruvido, i partiti non si sarebbero dimo- to il terzo, ossia il fascismo. Né che il fasci- strati in grado di ricomporre appieno il plu- smo abbia prodotto un modello istituzio- ralismo sociale entro un quadro costituzio- nale per tanti versi “intermedio” fra i due nale unitario, così da dare al potere esecuti- che aveva travolto: un modello insomma nel vo unità, coerenza, stabilità e legittimità. La quale da un lato il governo si costruiva la parabola di Luigi Sturzo – da avvocato dei sua maggioranza entro i confini di uno partiti a loro acerrimo nemico – fu in que- schieramento unificato dall’idem de repu- sta prospettiva assolutamente emblematica. blica sentire; dall’altro quello schieramento Non è soltanto perché essa fu “ripescata” era anche raccolto in un partito strutturato senza modifiche sostanziali dalla prima legi- in forma “moderna”. Un’operazione, ça va slatura repubblicana18, perciò, che la sven- sans dire, che era resa possibile soltanto dal turata riforma regolamentare del 1920 non

61 Fondamenti può essere data per definitivamente morta 1945, che segnò il passaggio da Parri a De nel 1924. Ma anche perché i problemi poli- Gasperi, approfittando anche del montare tico-istituzionali che con essa si evidenzia- della protesta qualunquista il Pli mosse una rono, la nascita della Repubblica non riuscì dura battaglia contro il Cln e in favore della a risolverli; ed essa può dunque essere usata “vecchia” Italia, chiedendo un governo sia per comprendere meglio il sistema poli- composto almeno in una certa misura di tico democratico e i suoi limiti, sia per ten- personaggi estranei ai partiti: nel presiden- tare una comparazione fra la storia dell’Ita- te del consiglio se possibile, e comunque in lia politica prefascista e quella dell’epoca alcuni ministeri-chiave. Questa battaglia i postfascista. In queste pagine conclusive liberali la persero malamente. Però aveva- cercheremo di considerare nella prospetti- no voluto combatterla, e l’avevano combat- va della riforma del 1920 – ossia dei proble- tuta contro i partiti e per conto di quell’am- mi che in quel frangente storico si posero pio settore dell’opinione pubblica che con apertamente per la prima volta – quattro il ciellenismo non amava avere a che fare, snodi storici cruciali: il 1946, il 1953, l’affer- e del quale loro speravano di raccogliere i marsi col centro sinistra di un sistema poli- voti. Non aveva perciò molto senso che la tico compiutamente “partitocratico”, e il fal- dirigenza del partito, nel successivo con- limento di quel sistema. gresso liberale svoltosi nella primavera del Il voto del 2 giugno 1946 tolse definiti- 1946, proponesse all’assemblea una mozio- vamente di mezzo l’elemento istituzionale ne agnostica sulla questione istituzionale. E che nel sistema politico liberale aveva fatto l’assemblea fu più coerente dei suoi diri- da contraltare al parlamento, ossia aveva genti quando quella mozione la respinse, e contribuito ad amministrarne il processo ne approvò una monarchica. I liberali s’il- di ricomposizione politica in funzione della ludevano che il paese fosse con loro in virtù formazione del potere esecutivo. Nella di una sorta di sintonia ideologica natura- burocrazia, nella magistratura, nell’eserci- le, che ci fosse un’Italia liberale che era nata to, la “vecchia” Italia restava senz’altro ben liberale così come la Germania era nata viva, e lo sarebbe rimasta ancora a lungo. militarista, la Francia radicale, l’America Con la fine della monarchia, però, quel- democratica20. Non avevano capito, o ave- l’Italia aveva perduto il suo punto di riferi- vano voluto dimenticare, quanto robusto mento istituzionale. E i partiti politici ave- fosse stato in epoca prefascista il legame fra vano dunque campo libero davanti a sé – l’egemonia liberale e l’assetto complessivo anche se ci sarebbe voluto qualche anno delle istituzioni, a partire dalla monarchia. perché cominciassero seriamente ad Fino a che punto insomma il potere dei approfittarne. Lo capì bene il vecchio Vit- liberali dipendesse dal fatto che i liberali torio Emanuele Orlando, che il referendum erano al potere, secondo un meccanismo istituzionale aveva lasciato un vuoto al ver- che in astratto era tautologico, ma nella tice dello stato, e che la carta del 1948 aveva pratica aveva funzionato a perfezione21. scelto di non riempirlo19. Non lo capirono L’aver aperto la crisi di governo dell’au- altrettanto bene invece i leader del Partito tunno del 1945 non aiutò dunque i liberali liberale, a cominciare da Benedetto Croce. a recuperare il bandolo della matassa poli- Nella crisi di governo dell’autunno del tica e istituzionale, né a raccogliere, se non

62 Orsina in piccola parte, i consensi dell’opinione Gasperi la guidasse dalla Presidenza del pubblica moderata e anticiellenista. Sortì consiglio23. invece l’effetto di portare De Gasperi alla Tutti gli elementi che avevano fatto presidenza del consiglio, ponendo le con- della prima legislatura repubblicana per dizioni perché la Democrazia cristiana – tanti versi un’“appendice” dell’Italia libe- recuperando essa i consensi dell’opinione rale restavano però congiunturali. Il cari- pubblica moderata e anticiellenista – con- sma dello statista trentino, oltre ad essere quistasse il 18 aprile del 1948 proprio quel- tutt’altro che indiscusso, era legato alla sua la posizione di egemonica centralità politi- parabola personale, là dove in epoca pre- ca che fino al 1919 avevano avuto i liberali. fascista la monarchia aveva rappresentato Graecia capta, però, ferum victorem cepit: un elemento istituzionale robusto e soprat- nella prima legislatura repubblicana De tutto permanente. Il “partito” liberale del Gasperi (che per altro tutto era tranne che prefascismo, come abbiamo notato in pre- feroce) riprodusse un modello di governo cedenza, era compattato sul terreno stori- non troppo dissimile da quello prefascista co e istituzionale dal comune riferimento, di gabinetto. Lo condusse verso quest’esi- in positivo, al Risorgimento e all’ordine to la sua cultura istituzionale personale, politico che ne era sortito – riferimento del retaggio dell’apprendistato politico fatto tutto esclusivo rispetto ai cattolici, ed nell’Impero asburgico. E soprattutto glielo esclusivo in parte rispetto ai radicali. Poi consentirono le condizioni storiche. La entro questo spazio comune si frammenta- posizione di leadership carismatica che va nelle maniere più varie, cercando sem- aveva acquisito sia nel suo partito sia nello pre però di non dividersi su questioni poli- spazio pubblico nazionale gli diede, in tiche di principio, ma su questioni partico- quanto presidente del consiglio, quella lari e negoziabili. Lo schieramento centri- forza e quell’autonomia relativa dalla base sta del secondo dopoguerra mancava inve- partitica e parlamentare che nel periodo ce, a ben vedere, di riferimenti storici e prefascista erano state garantite dal sovra- istituzionali comuni ed esclusivi. L’antifa- no22. La Guerra Fredda, allora nella sua fase scismo, la Resistenza e la Costituzione più acuta, separò poi con una cesura pro- repubblicana erano terreni ferocemente fonda i partiti di governo da quelli all’oppo- contesi dai socialcomunisti, e i partiti di sizione, compattando il centrismo in una governo ci si muovevano con grandissima missione di ancoraggio dell’Italia all’Occi- cautela, o anche cercavano di non muover- dente e di “difesa della civiltà” considera- cisi affatto, per timore di legittimare le ta a tal punto importante da far passare in forze antisistema. La scelta occidentale, secondo piano, almeno per il momento, le certamente, era in grado di riunificare il consistenti differenze interne al quadripar- quadripartito. Lo riunificava in negativo, tito. La Democrazia cristiana, infine, aveva però, non in positivo. E poi dipendeva dal conquistato la maggioranza assoluta dei contesto internazionale, e dopo la morte di seggi in entrambe le camere, ed era tutta- Stalin, se pure ancora per decenni avreb- via un partito ancora incerto della propria be funzionato come fondamento della con- organizzazione e identità. Seppure quasi ventio ad excludendum nei confronti dei mai di buon grado, accettò quindi che De comunisti, non sarebbe stata mai più così

63 Fondamenti cogente quale strumento di omogeneizza- forzare ulteriormente la posizione del pote- zione delle forze di governo come lo era re esecutivo25. La storiografia ha molto stata nei tardi anni Quaranta e primissimi ragionato sugli obiettivi politici che De anni Cinquanta. Non per caso a partire Gasperi intendeva raggiungere con la rifor- dalla seconda legislatura si riacutizzarono ma elettorale, chiedendosi in particolare se le divisioni che attraversavano tanto l’alle- essa fosse rivolta più contro l’opposizione anza centrista, quanto i partiti che ne face- di destra o contro quella di sinistra. Oltre vano parte. E non si trattava di microfrat- all’innegabile diffidenza nei confronti dei ture negoziabili pragmaticamente, ma di socialcomunisti e dei missini, però, pesa- autentiche differenze politiche di princi- va su quella decisione anche la sfiducia nei pio: soprattutto quella fra laici e cattolici e confronti della possibilità che, in quelle quella fra progressisti e conservatori. Era circostanze, i partiti politici riuscissero a impensabile in queste condizioni che il generare governi stabili, solidi ed effica- modello di governo di gabinetto della ci26. Sfiducia che la seconda metà degli anni prima legislatura potesse continuare a Cinquanta, con la crisi del centrismo e l’at- strutturare lo spazio pubblico italiano. Per tivismo non casuale del Presidente della lo meno, non lo poteva in assenza di robu- Repubblica Giovanni Gronchi, avrebbe sti incentivi istituzionali24. dimostrato tutt’altro che ingiustificata. Era proprio questo tipo di incentivi, L’egemonia dei partiti politici nel siste- com’è noto, quel che De Gasperi aveva cer- ma politico italiano si consolidò definitiva- cato nella riforma elettorale del 1953. La mente, sconfiggendo qualsiasi alternativa, legge Scelba – all’epoca e dopo – è stata presidenzialista o di cancellierato, con l’av- spesso polemicamente assimilata alla legge vento del centro sinistra. Anche da un Acerbo. Per tanti versi, però, più che a punto di vista istituzionale dunque, come quella compiuta da Mussolini nel 1924 in una più generale prospettiva culturale e l’operazione tentata da De Gasperi nel 1953 politica27, la svolta dei primi anni Sessan- assomiglia a quella giolittiana del 1921. Al di ta recise i nessi residui che ancora legava- là del fatto che siano entrambe fallite, le no la Repubblica al prefascismo. Sono per- accomuna la medesima logica: non quella ciò largamente impropri i parallelismi, che della trasformazione di una minoranza in tanto circolarono allora e in seguito, fra il maggioranza, come invece intendeva fare centro sinistra e la stagione giolittiana. Lo la legge Acerbo; quanto piuttosto quella del statista piemontese non solo conservò consolidamento di una maggioranza esi- unita la classe dirigente liberale, ma la con- stente attorno a un governo anch’esso già servò unita sul suo terreno tradizionale, esistente. Consolidamento, ovviamente, quello che come abbiamo detto la distin- tentato nei due casi con strumenti diversi: gueva in tutto o in parte così dai “rossi” politico-elettorali quelli del Giolitti dei come dai “neri”: Risorgimento, Statuto, blocchi nazionali; istituzionali quelli del De monarchia. E aprì ai socialisti sul terreno Gasperi del premio di maggioranza. Come “tecnocratico” dei problemi concreti, pare ormai assodato, poi, grazie al premio guardandosi bene dall’attivare dei proces- lo statista trentino avrebbe voluto mettere si ideologici – incentrati sull’anticlericali- anche mano alla Costituzione, così da raf- smo, ad esempio – che, per favorire l’inte-

64 Orsina grazione dei nuovi arrivati, rischiassero progressisti e moderati al contempo – quale però di spaccare la classe dirigente libera- più progressista, quale più moderato –, le. La genesi del centro sinistra al contra- fondati sulla convinzione che il liberalismo rio, cui pure non mancò una robusta com- e lo stato liberale rappresentassero degli ponente tecnocratica28, si accompagnò a agenti di modernizzazione, e che la storia una profonda mutazione ideologica della europea più in generale procedesse gra- vita pubblica nazionale, che ne innalzò in dualmente verso sempre più alte mete di misura notevole la temperatura e ne spostò civiltà. E si comportarono di conseguenza, visibilmente il baricentro verso sinistra. In pretendendo di portare i socialisti, ma termini di cultura politica, fra i tardi anni anche i cattolici, sul proprio terreno. I Cinquanta e i primi anni Sessanta demo- governi italiani dei primi anni Sessanta, cristiani, socialdemocratici e repubblicani invece, non solo ebbero contro una parte andarono incontro al Psi, sposando in tutto almeno del mondo della cultura, e sempre o in parte un antifascismo di marca pro- di più man mano che si palesava il loro “fal- gressista che, pur essendo implicito nella limento”. Ma furono pure schizofrenici: genesi della Repubblica, fino a quel perché erano ideologicamente disomoge- momento le forze di governo si erano ben nei, e si accompagnarono a un desiderio di guardate dall’accettare o legittimare29. rinnovamento, alla promessa di recupera- Soprattutto all’interno della Dc, però, con- re certe aspirazioni palingenetiche del tinuò a pesare una robusta componente 1945, che non potevano e in realtà neppu- moderata che – pur confluendo nel centro re volevano mantenere. sinistra insieme al resto del partito – quel- Né, d’altra parte, le trasformazioni poli- la mutazione ideologica non volle accettar- tiche e culturali dei primi anni Sessanta la. In epoca liberale, così, l’ideologia era riuscirono a risolvere il problema della servita a compattare il ceto di governo, e “normalizzazione” della repubblica dei l’integrazione delle forze antisistema era partiti. Certo, esse contribuirono a gettare avvenuta su un terreno a-ideologico. Men- un ponte verso il Pci, attraverso il rilancio tre nella fase genetica del centro sinistra dell’antifascismo progressista, l’insediar- essa fu usata per integrare il Psi, ma scisse si dei partiti – piuttosto che del governo – al loro interno il ceto di governo in gene- al centro del sistema politico, l’affermarsi rale e la Democrazia cristiana in particola- della nozione di “arco costituzionale”. Però re. Costringendoli in misura non irrilevan- il contesto internazionale continuava a far te a ricompattarsi su un terreno a-ideolo- valere la conventio ad excludendum. E se il gico e, più in generale, contribuendo a “vincolo esterno” era stato in positivo per destabilizzare il potere esecutivo. il quadripartito di epoca centrista una forza Di conseguenza, se pure Giolitti ebbe unificante meno efficace di quanto il “vin- contro il mondo della cultura – per altro in colo interno” risorgimentale lo fosse stato misura inferiore rispetto a quanto non si per la classe dirigente liberale, in negativo creda – i suoi governi non furono tuttavia invece, come strumento di “esclusione dal- schizofrenici. Non ebbero, per dirla con l’esterno”, esso si dimostrò forse ancora una battuta, il Superego a sinistra e l’Id a più efficace di quanto il Risorgimento e la destra. Furono dei solidi gabinetti liberali, sua eredità non lo fossero stati nell’opera di

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“esclusione dall’interno” di cattolici e Fioravanti Maurizio, Costituzione, amministrazione e trasfor- mazioni dello Stato, in A. Schiavone (a cura di), Stato e socialisti. I processi ideologici avviatisi in cultura giuridica in Italia dall’unità alla repubblica, concomitanza col centro sinistra serviro- Roma-Bari, Laterza, 1990, pp. 3-87; no insomma a portare i socialisti al gover- Gherardi Raffaella, L’arte del compromesso. La politica della no e ad attenuare l’estraneità comunista, mediazione nell’Italia liberale, Bologna, il Mulino, 1993; Gozzi Gustavo, Rappresentanza politica e rappresentanza degli ma non bastarono a sospingere il sistema interessi nella riflessione giuridica e politica fra Ottocento politico italiano sui binari di una piena e Novecento, in A. Mazzacane (a cura di), I giuristi nella fisiologia democratica, la struttura bipola- crisi dello Stato liberale in Italia fra Otto e Novecento, Napoli, Liguori, 1986, pp. 233-257; re del contesto internazionale continuan- Gramsci Antonio, Il Risorgimento, Torino, Einaudi, 1949; do ad ostare. Grassi Orsini Fabio, Quagliariello Gaetano (a cura di), Il Negli anni Settanta del Novecento Vit- partito politico dalla grande guerra al fascismo: crisi della rappresentanza e riforma dello Stato nell’età dei sistemi torio Emanuele Orlando era scomparso politici di massa, 1918-1925, Bologna, il Mulino, 1996; ormai da un ventennio. Se fosse stato anco- Lupo Nicola, La continuità del diritto parlamentare. La riado- ra vivo, però, di fronte alla palese incapa- zione del regolamento prefascista nella Camera dei depu- tati, in De Siervo U., Guerrieri S., Varsori A., La prima cità dei partiti – ma lui li avrebbe chiamati legislatura repubblicana. Continuità e discontinuità nel- “sindacati” – di ricomporre la frammenta- l’azione delle istituzioni, vol. II, Roma, Carocci, 2004, zione della società italiana in un progetto pp. 37-52; Mazzacane Aldo (a cura di), I giuristi nella crisi dello Stato di governo coerente e ragionevolmente sta- liberale in Italia fra Otto e Novecento, Napoli, Liguori, bile, avrebbe ben potuto esclamare con un 1986; sorriso ironico: «ve l’avevo detto io!». Orsina Giovanni, L’organizzazione politica nelle Camere della proporzionale (1920-1924), in Grassi Orsini F., Quaglia- riello G. (a cura di), Il partito politico dalla grande guer- ra al fascismo: crisi della rappresentanza e riforma dello Stato nell’età dei sistemi politici di massa, 1918-1925, Bibliografia Bologna, il Mulino, 1996, pp. 397-489; – Senza Chiesa né classe. Il partito radicale nell’età giolittiana, Roma, Carocci, 1998; Ambrosini Gaspare, Partiti politici e gruppi parlamentari dopo – Anticlericalismo e democrazia. Storia del partito radicale in la proporzionale, Firenze, «La Voce», 1921; Italia e a Roma, 1901-1914, Soveria Mannelli, Rubbet- Antonetti Nicola, Sturzo, i popolari e le riforme istituzionali tino, 2002; del primo dopoguerra. Saggi, Brescia, Morcelliana, 1988; – Quando l’Antifascismo sconfisse l’antifascismo. Interpretazio- Baget Bozzo Gianni, Il partito cristiano al potere. La Dc di De ni della Resistenza nell’alta cultura antifascista italiana Gasperi e di Dossetti 1945/1954, Firenze, Vallecchi, 1974; (1955-65), «Ventunesimo secolo», aprile 2005, pp. 9- Cammarano Fulvio, Nazionalizzazione della politica e politi- 43; cizzazione della nazione. I dilemmi della classe dirigente – Il sistema politico italiano. Lineamenti di un’interpretazione nell’Italia liberale, in M. Meriggi, P. Schiera (a cura di), revisionistica, in Ballini P., Guerrieri S., Varsori A. (a Dalla città alla nazione. Borghesie ottocentesche in Italia cura di), Dal centrismo al centrosinistra, Roma, Carocci, e in Germania, Bologna, Il Mulino, 1993, pp. 139-63; 2006, pp. 309-33; – Storia politica dell’Italia liberale: l’eta del liberalismo classi- – Translatio Imperii: la crisi del governo Parri e i liberali, in co, 1861-1901, Roma-Bari, Laterza, 1999; Monina G. (a cura di), 1945-1946: le origini della Repub- Carocci Giampiero (a cura di), Dalle carte di Giovanni Giolit- blica. Vol. II, Questione istituzionale e costruzione del siste- ti. Quarant’anni di politica italiana, vol. II, Dieci anni al ma politico democratico, Soveria Mannelli, Rubbettino, potere, 1901-1909, Milano, Feltrinelli, 1962; 2007, pp. 201-56; Cianferotti Giulio, Il pensiero di V. E. Orlando e la giuspubbli- Pombeni Paolo, I partiti e la politica dal 1948 al 1963, in Sab- cistica italiana fra Ottocento e Novecento, Milano, Giuf- batucci G., Vidotto V. (a cura di), Storia d’Italia 5. La frè, 1980; Repubblica, 1943-1963, Roma-Bari, Laterza, 1997, pp. Craveri Piero, De Gasperi, Bologna, il Mulino, 2006; 127-251; Del Noce Augusto, Il suicidio della rivoluzione, Milano, – L’eredità degli anni Sessanta, in Lussana F., Marramano G. Rusconi, 1978; (a cura di), L’Italia repubblicana nella crisi degli anni Set-

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tanta, vol. II, Culture, nuovi soggetti, identità, Soveria Mannelli, Rubbettino, 2003, pp. 23-52. – Partiti e sistemi politici nella storia contemporanea (1830- 1968), Bologna, il Mulino, 2004; – Il primo De Gasperi. La formazione di un leader politico, Bolo- gna, il Mulino, 2007; Quagliariello Gaetano, I liberali e l’idea di partito nella stagio- ne costituente, in Franceschini C., Guerrieri S., Moni- na G. (a cura di), Le idee costituzionali della Resistenza, Roma, Presidenza del Consiglio dei ministri, 1997, pp. 268-88; Schiavone Aldo (a cura di), Stato e cultura giuridica in Italia dall’unità alla repubblica, Roma-Bari, Laterza, 1990; Veneruso Danilo, La vigilia del fascismo. Il primo ministero Facta nella crisi dello stato liberale in Italia, Bologna, il Mulino, 1968.

1 La letteratura sui meccanismi 10 F. Ruffini, Gli sviluppi della “pro- 22 Sulla formazione giovanile di De della rappresentanza nell’Italia porzionale”, «Corriere della Gasperi si veda ora Pombeni liberale è notoriamente assai Sera», 14-8-1920, pp. 1-2. 2007. Sul modello di governo ricca. In generale sulla natura 11 Intervento di Pio Donati, Atti perseguito da De Gasperi: Crave- parcellizzata del sistema politico Parlamentari, Camera dei Depu- ri 2006, soprattutto le pp. 340-1 prefascista si vedano: Gherardi tati, Discussioni, prima tornata e 356-8; Pombeni 1997. 1993; Cammarano 1993 e 1999; del 24-7-1920, p. 3866. 23 Sulla leadership degasperiana Orsina 2002, pp. 5-49. 12 L. Degli Occhi, Per il referendum, nei suoi rapporti con la Dc si veda 2 Sull’elezione come designazione «Rassegna Nazionale», 1/16-8- Baget Bozzo 1974. di capacità cfr. ad esempio Cian- 1920, pp. 172-83. 24 Sulla debolezza del centrismo cfr. ferotti 1980, pp. 143-145; Gozzi 13 Si vedano i saggi pubblicati in Orsina 2006; sull’antifascismo 1986; Fioravanti 1990. Antonetti 1988. come terreno contestato, Orsina 3 Sul rapporto fra i liberali e il par- 14 Quel che dice l’on. Orlando, «Gior- 2005. tito cfr. Pombeni 2004; sull’an- nale d’Italia», 1-8-1920, p. 1. 25 Craveri 2006, p. 598. ticlericalismo, Orsina 2002, pp. 15 Per il dibattito sulla riforma, in 26 Cfr. Pombeni 1997, pp. 157-61. 5-49. generale, cfr. Orsina 1996. 27 Secondo Augusto Del Noce 4 La lettera è riprodotta in Caroc- 16 Per l’organizzazione parlamen- (1978, pp. 9 e 14) è con il 1960 ci 1962, p. 337. tare dei liberali nell’immediato che si rompe il legame fra Italia 5 Cfr. ancora Cianferotti 1980, Maz- dopoguerra, e per la corrispon- liberale e Italia repubblicana. zacane 1986 e Schiavone 1990 per denza fra gruppi alla Camera e 28 Sulla cultura tecnocratica del il modello dualistico orlandiano; liste elettorali, cfr. ivi. centro sinistra, e degli anni Ses- Pombeni 2004 sulla concezione 17 Sulla crisi politica del febbraio santa in generale, insiste molto liberale del partito politico. 1922 si veda in generale Veneru- Paolo Pombeni (2003). 6 Per la citazione, Gramsci 1949, so 1968. Su come questa crisi 29 Sulle mutazioni dell’antifascismo p. 113. Più in generale, sulla crisi interagì col dibattito sul ruolo fra la fine degli anni Cinquanta e del sistema giolittiano, Orsina costituzionale di gruppi parla- l’inizio dei Sessanta cfr. ancora 1998, pp. 237-76. mentari e partiti, e sugli scritti Orsina 2005. 7 Sulla situazione politica postbelli- orlandiani di questi mesi, si veda ca in generale, fra le tante opere, si ancora Orsina 1996. vedano i saggi pubblicati in Gras- 8 Cfr. Lupo 2004. si Orsini e Quagliariello 1996. 19 Cfr. Quagliariello 1997. 8 Sulla riforma regolamentare del 20 S. De Feo, L’Italia liberale, «Risor- 1920 cfr. Orsina 1996. gimento Liberale», 12-12-1945. 9 Il testo del nuovo regolamento si 21 Sul comportamento dei liberali trova in appendice ad Ambrosi- nella crisi di governo dell’autun- ni 1921, pp. 139-144. no 1945 si veda Orsina 2007.

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Parlamento e regolamenti parlamentari in epoca fascista*

eduardo gianfrancesco

Il parlamento è organo d’integrazione del Governo, Si tratta di un momento ben colto e ricor- non è organo che condiziona l’esistenza del Gover- dato da Calamandrei in un suo noto ed appas- no... Non si possono, difatti, intendere i caratteri e i limiti della funzione legislativa secondo il nuovo sionato studio del 1948 (Calamandrei, 294): sistema se non si parte dal presupposto costituzio- il pomeriggio del 14 dicembre 1938 – dopo nale che l’indirizzo o la funzione di governo sono che nella mattinata si era proceduto alla con- superiori e prima della funzione legislativa. versione di ventiquattro decreti-legge ed C.A. Biggini, La Camera dei Fasci e delle Corpora- all’approvazione di tre leggi, tutti del più sva- zioni nel nuovo ordinamento costituzionale, in Scrit- riato contenuto, e sempre dopo che in aper- ti giuridici in onore di Santi Romano, vol. I, Pado- tura della tornata pomeridiana, all’unanimi- va, 1940, 558 ss. tà dei presenti e per acclamazione, si erano convertiti in legge i cinque decreti-legge sulla difesa della razza italiana e di discriminazio- ne nei confronti dei cittadini di razza ebrai- 1. L’epilogo come proemio ca – la camera dei deputati italiana cessava di esistere, in conseguenza dell’approvazione È inevitabile inserire la vicenda specifica (naturalmente per acclamazione) del dise- dei regolamenti parlamentari all’interno del più ampio tema dell’istituzione parla- gno di legge istitutivo della camera dei fasci e mentare nel periodo fascista ed a questo della corporazioni. proposito mi sembra utile partire dal momento sostanzialmente terminale della * Questo scritto è destinato agli Studi in onore di Pier- parabola di tale istituzione, se si intende il francesco Grossi. termine “parlamentare” in un’accezione L’autore desidera ringraziare il dr. Paolo Massa, sovrintendente all’archivio storico della camera dei depu- maggiormente affine alla nostra sensibili- tati, per il prezioso aiuto offerto nel reperimento dei docu- tà costituzionale. menti parlamentari utilizzati per questo studio. giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 69 Fondamenti

Appare ancora oggi impressionante la 2. Nemici mortali: fascismo e parlamento lettura del discorso commemorativo tenu- to dal deputato (ma sicuramente avrebbe È evidente che il 14 dicembre 1938, in occa- gradito maggiormente la qualifica di “ono- sione della seduta della camera dei deputa- revole camerata”) Orano e concluso dal ti appena ricordata, si era celebrato l’irri- presidente della Camera Ciano (Atti parla- dente funerale di un morto defunto da mentari – camera dei Deputati, legislatura molti anni, anche se è sempre stato diffici- XXIX, 1a sessione – 2a tornata del 14 dicembre le stabilire con precisione quando il deces- 1938, 5609 ss.): in un’atmosfera euforica, so si fosse verificato. nella quale a stento il presidente della Fuor di metafora, è nota la difficoltà dei camera riesce ad imporre, per l’ultima costituzionalisti nell’individuare il momen- volta, la votazione finale a scrutinio segre- to dello snaturamento decisivo dell’istitu- to del disegno di legge richiesta dall’art. 63 zione parlamentare in Italia sotto il fasci- dello statuto albertino e tra lazzi e motti di smo. Ciò in perfetto parallelo con la diffi- spirito che evocano alla mente “il bivacco di coltà di definire il momento dell’abbando- manipoli” citato 17 anni prima dal prota- no del modello di forma di governo rappre- gonista assoluto di quella come di questa sentativa delineata dallo statuto (per tutti, seduta parlamentare, viene suggellato il cfr. Crisafulli, 115 ss. e Paladin, 887 ss. Con- certificato di morte dell’istituzione parla- tra, per la fuoriuscita dalla continuità statu- mentare nata novanta anni prima. taria «fin dal primo intervento massiccio, Di essa viene ricordata con rispetto sol- per vie di fatto, cioè con atti esecutivi che tanto «la missione di portare lo Stato non risalivano al potere pubblico», Pertico- nazionale sino ai suoi estremi giusti confi- ne, 259) e l’ingresso in un territorio costitu- ni etnici» (Atti parl., 5622). Per il resto è zionale inesplorato. l’evocazione sprezzante della «libertà La tesi del gradualismo fascista nella chiacchieroide dei partiti che abusavano organizzazione dello stato totalitario vale della critica e della censura in qualsiasi però, a mio parere, in termini molto limi- occasione», del «caos dei partiti e delle tati per il parlamento, o meglio per la came- combutte ministerialistiche» (Atti parl., ra dei deputati: se i rapporti del fascismo 5623); un «mondo gramo ed irresponsa- con la corona saranno improntati per tutto bile di uomini fatti per la caricatura giorna- il ventennio ad un delicatissimo gioco di listica» (Atti parl., 5624. Sui caratteri della scacchi (di cui è pedina lo stesso senato retorica fascista e sul parlamento quale suo regio) e sarà la corona, alla fine, a dare scac- obiettivo privilegiato, cfr. Giuliani, 869 e co a Mussolini; se i rapporti con le istituzio- nota 43) al quale si contrappone un futuro, ni dello stato non sono certo riconducibili quello dei consiglieri della camera dei fasci, ad una fagocitazione degli apparati ammi- visti, con un’immagine vagamente (ma nistrativi e della magistratura nel partito probabilmente in modo inconsapevole) (Aquarone, 240 ss., Paladin, 900, Lombar- jüngeriana, come «lavoratori dalle funzio- di) – ed anzi spesso Mussolini si appogge- ni specializzate e militi della causa naziona- rà agli apparati amministrativi, soprattut- le fascista», «operai del buon lavoro legi- to prefettizi, contro il partito (De Felice, slativo» (Atti parl., 5625). 1968, 297 ss. Per un quadro maggiormen-

70 Gianfrancesco te articolato dei rapporti tra fascismo e pre- letteratura costituzionalistica italiana, per fetti, cfr., però, Gentile, 1995, 173) – tutto la sottolineatura della fondamentalità di ciò non vale per i rapporti tra fascismo e tale assunto, D’Atena 48 s.). parlamento (dovendosi comunque osser- Ma non si trattava soltanto di questo. vare un condizionamento relativamente L’antiteticità tra fascismo e parlamentari- moderato operato dal regime nei confron- smo non si limita a snaturare la dialettica ti della burocrazia professionale delle maggioranza-minoranza tipica di ogni isti- camere. Per la trattazione di questi aspetti, tuzione parlamentare. A questo proposito, cfr. Ferrari Zumbini, Traversa e Pacelli). si possono avanzare dubbi sulla fondatezza Antiparlamentare per natura, in quanto della posizione di Calamandrei, espressa antidemocratico (si veda, programmatica- nello scritto in precedenza già ricordato, mente, la voce Fascismo, in questa parte per il quale il vero obiettivo del fascismo redatta da Mussolini, 1932, 849. Sull’incom- erano, più che il parlamento, le opposizio- patibilità strutturale tra sistema a partito ni e che «l’ideale del fascismo non è uno unico fascista e funzione parlamentare, cfr., Stato senza Parlamento, ma è un Parlamen- per tutti, Rebuffa, 498), il fascismo vede nel to di servi sciocchi», sempre pronti a parlamento, nell’istituzione di democrazia rispondere a richiesta con un voto di accla- rappresentativa – massimamente la camera mazione (Calamandrei, 272). dei deputati, quindi – il “nemico” naturale, Si tratta, infatti, di un’osservazione primigenio, da piegare ed abbattere. finanche riduttiva: essa può fotografare con Non sfuggiva però al senso politico di una certa efficacia la fase iniziale dell’espe- Mussolini che la via maestra per compri- rienza italiana del ventennio, in cui l’azio- mere le libertà civili e spazzare via quelle ne fascista sconta il carattere coalizionale politiche doveva passare, se non partire, del gabinetto Mussolini nella XXVI legisla- dal controllo e dal successivo esautora- tura statutaria(1921-1924) ove, come è mento dell’istituzione parlamentare. Nella noto, i deputati fascisti erano ben lungi dal parte più avanzata dell’Europa del ventesi- raggiungere la maggioranza ed è in grado di mo secolo, preclusa la via di antistorici attagliarsi ancora all’azione fascista nella coups d’état o pronunciamientos, peraltro XXVII legislatura (1924-1929), volta allo impraticabili in concreto per il movimen- schiacciamento delle opposizioni. Ci si to fascista delle origini, la realizzazione del trova di fronte, in altri termini, ad un’ana- regime non poteva prescindere dallo lisi applicabile ad un primo stadio evoluti- smantellamento del principio democrati- vo del fascismo, di tipo principalmente co dall’interno, tramite applicazione del autoritario; tuttavia essa risulta insufficien- principio stesso. te per lo stadio successivo, sperimentato Si trattava, quindi, di spezzare il fonda- solo parzialmente, del “fascismo-totalita- mentale fulcro delle democrazie, indivi- rio”, come dimostra in modo evidente la duato da Kelsen nel “principio maggiorita- soppressione della camera dei deputati, rio-minoritario”, ovvero nella necessaria ormai ridotta ad aula di acclamazione, senza possibile alternanza ed interscambiabilità opposizioni, a favore di un’entità tutta da tra posizione di governo e di opposizione sperimentare come la camera dei fasci e per ogni forza politica (Kelsen, 105. Nella delle corporazioni (si aderisce, in questo

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te per così dire “esterno” dell’azione anti- parlamentare del fascismo: il ricorso alle minacce, alle violenze fisiche, allo squadri- smo, in una parola all’illegalismo come mezzo di competizione politica e di com- pressione, se non di eliminazione, degli avversari politici non necessitano di parti- colari approfondimenti in questa sede, tranne che per un particolare aspetto. Il ricorso alla violenza, infatti, non si limita a caratterizzare l’azione politica al di fuori delle aule parlamentari, anche se, nel caso più eclatante – il delitto Matteotti – il destinatario delle violenze è un parlamen- tare. Ciò che è dato rilevare e che merita di Giacomo Matteotti. essere segnalato è la proiezione, in più di un episodio, della violenza (o della immedia- ta minaccia di essa, il ché è equivalente) modo, per quanto riguarda l’istituzione all’interno della stessa aula parlamentare parlamentare, alla linea interpretativa che (il discorso vale, ovviamente, soprattutto, ravvisa nell’ordinamento fascista “maturo” per la camera dei deputati). i caratteri del totalitarismo. Sul punto, cfr., Si assiste così alla crisi più drammati- per tutti, Gentile, 1995. Diverso – e più ca di uno dei presupposti essenziali di esi- complesso – discorso deve farsi per l’ordi- stenza e funzionalità delle assemblee par- namento complessivo della stato italiano: lamentari e, cioè, il carattere pacifico dei cfr., infatti, De Felice, 1981, pp. 44 ss.e 66 lavori di esse; la capacità della dialettica ss.). parlamentare di neutralizzare, nel recipro- co riconoscimento e legittimazione dei contendenti politici, le più aspre contrap- posizioni determinate dalla logica del- 3. L’attacco al parlamento: dall’esterno e dal- l’amico/nemico (sul ruolo del diritto par- l’interno lamentare a questo proposito, cfr. Manet- ti, 1991). Molteplici appaiono le direttrici di attacco Si tratta di un presupposto che non era alle istituzioni parlamentari: alcune brutal- stato seriamente messo in discussione (in mente violente ed illegali, altre abilmente modo duraturo e premeditatamente rivol- in grado di sfruttare i punti di debolezza to alla soppressione di una parte politica, offerti dalla legalità statutaria (sul “doppio cioè) neanche nella crisi parlamentare di gioco” del fascismo nei confronti del par- fine secolo XIX (su tale crisi, cfr. Lacchè) lamentarismo, cfr., ancora, Calamandrei, ed alla luce del quale possono trovare anche 265, ma, in precedenza, Trentin, 147). oggi giustificazione istituti quali l’immuni- Non è il caso di soffermarsi sul versan- tà della sede delle camere e la potestà di

72 Gianfrancesco ogni assemblea parlamentare di essere giu- meggia sicuramente Alfredo Rocco (sul dice esclusivo nell’applicazione delle san- quale, cfr. ora la riflessione di Vassalli, zioni disciplinari ai propri membri. 2002, 13 ss., preziosa per il suo equilibrio). Il “nuovo ordine” si manifesta, invece, Un punto che va sin da ora assolutamen- palpabile nella tesa seduta inaugurale della te sottolineato, in questa analisi, è che molte XXVII legislatura, nella quale il deputato delle modificazioni involutive del quadro Modigliani lamenta una sorta di accerchia- normativo incidono su punti drammatica- mento fisico dei banchi della opposizione mente deboli del parlamentarismo tradizio- da parte dei deputati della maggioranza (Atti nale. Al di là del rispetto o meno della legit- parlamentari – Camera dei Deputati, legisla- timità statutaria (con tutti i limiti pratici di tura XXVII, 1a sessione – tornata del 28 mag- operatività della nozione di “legittimità sta- gio 1924). Di questo clima di sopraffazione tutaria”, della quale lo stesso Mussolini era e violenza costituisce la migliore testimo- perfettamente e lucidamente consapevole, nianza la tragica seduta in cui il deputato come dimostra il suo discorso al senato in Matteotti firma la sua condanna a morte occasione dell’approvazione della riforma (ancorché eseguita fuori della camera dei elettorale del 1928 [riportato in De Felice, deputati) (Atti parlamentari – Camera dei 1968, 326]), sicuramente notevolissima è Deputati, legislatura XXVII, 1a sessione – tor- stata la capacità del fascismo di insinuarsi nata del 30 maggio 1924). nelle fessure e nelle vistose crepe di un par- Allo stesso modo, ed ancora più signifi- lamentarismo quanto mai bisognoso di cativamente, il rientro in aula dei deputati razionalizzazione e quindi in condizione, per aventiniani viene fisicamente impedito in così dire, di minorata difesa. occasione della seduta commemorativa È il caso della separatezza dell’ordina- della regina madre (per questo episodio, mento delle camere del parlamento dall’or- cfr. Aquarone, 1995, 95, nota 1 e De Felice, dinamento generale, magistralmente siste- 1968, 155 che bolla tale tentativo come matizzata ad inizio secolo (Romano, 1905) «una manovra così ingenua da risultare, al e classicamente posta a salvaguardia della limite, quasi provocatoria»). libertà ed autonomia delle camere stesse, Ma, come si accennava in precedenza, che si rovescia, in una sorta di contrappas- l’oggetto principale di questo contributo è so storico ed istituzionale, in un fattore di il profilo, per così dire, interno di de- isolamento: né la corona né le magistratu- costruzione del parlamentarismo posto in re del regno potranno impedire le riforme opera dal fascismo, attraverso modifiche finalizzate a trasformare profondamente legislative e regolamentari che si inserisco- organizzazione e funzionamento del parla- no nel tronco dell’ordinamento vigente e mento (sugli esiti di tale processo, cfr. nella spezzano, operando dall’interno dell’ordina- letteratura costituzionalistica di ispirazio- mento stesso, la dialettica del principio mag- ne fascista, Chimienti, 1933, 304 ss.; Costa- gioritario-minoritario. magna, 1934, 259 ss.) Ciò mentre nel Paese Va peraltro riconosciuto che si tratta di il parlamento verrà reso, ad opera dei fasci- operazioni “riformatrici” spesso guidate ed sti, il bersaglio dell’avversione e della cri- assistite dalla consulenza di intelletti di tica più delegittimante (cfr. infatti Volpe, grande spessore culturale, tra i quali pri- 1932, 862 per la irridente descrizione della

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so di presentazione del suo gabinetto nel novembre del 1922), mentre procedeva mediante successive “infornate” di nuovi senatori a stravolgerne la composizione (ma su questo aspetto, cfr. infra).

4. L’inabissamento del parlamento: periodiz- zazione La presentazione del governo Mussolini alla Camera dei Deputati il 16 novembre 1922. Consapevole dei limiti insiti in ogni tenta- tivo di periodizzazione, tanto più con rife- rimento ad un’esperienza, come quella fascista, della quale si è già ricordato l’im- frammentazione e dell’inconcludenza del patto graduale ed evolutivo sulla forma di parlamento degli anni 1919 – 1922). stato, mi pare comunque utile, se non altro Al medesimo fine conduce la denuncia a fini pratici, individuare tre fasi maggior- della debolezza della posizione istituziona- mente rilevanti e significative del proces- le del governo in parlamento, ciclicamen- so di trasformazione della funzione parla- te riemergente nell’esperienza statutaria – mentare nel costituendo regime fascista. talvolta a fini tattico-politici – ma indub- La trattazione che segue cercherà di evi- biamente acutizzatasi negli anni immedia- denziare i termini più rilevanti di ciascuna tamente successivi alla fine della prima di queste fasi. guerra mondiale. Ciò consentirà al fasci- smo di presentare le proprie riforme costi- tuzionali della metà degli anni venti come una variante, stavolta realizzata, di un “tor- 4.1 La fase della transizione. Conquistato il niamo allo statuto” di restaurazione dei governo, o meglio la presidenza del consi- caratteri “autentici” della monarchia rap- glio dei ministri, atteso il carattere coalizio- presentativa, a fronte della brutalizzazione nale del gabinetto Mussolini, si pone per il della pratica del regime parlamentare ope- fascismo il problema di conquistare il par- rata dalle «sabbie mobili delle maggioran- lamento, nel quale, come si è già detto, i ze parlamentari mosse e sconvolte dal vento fascisti erano ben lungi dal raggiungere la delle passioni e degli interessi elettorali dei maggioranza, anche relativa. partiti e fazioni senza programmi» (Chi- È inevitabile, quindi, che in questa fase mienti, 1940, 435). l’azione dall’interno di scardinamento del Non è da trascurare, infine, il peso gio- parlamentarismo debba avvenire nel cato dalle rivalità tra i due rami del parla- rispetto dei canoni fondamentali del dirit- mento italiano; rivalità su cui Mussolini to parlamentare classico. Del resto, Mus- farà leva abilmente, soprattutto blandendo solini si era reso conto dell’impossibilità di e lusingando il senato (a partire dal discor- forzare oltre misura il dettato costituziona-

74 Gianfrancesco le nel momento in cui aveva dovuto incas- Ed è proprio la modifica della legge elet- sare il diniego regio alla firma di un decre- torale proporzionale il primo vero snodo to di scioglimento “in bianco” della came- fondamentale dell’inabissamento della ra dei deputati, da utilizzare per convince- funzione parlamentare durante il fascismo. re i più titubanti al momento del voto sulla Si tratta, come è evidente, di un proble- fiducia nel novembre del 1922. ma di diritto costituzionale generale prima Non è questa la sede per soffermarsi sui ancora che di diritto parlamentare. Resta provvedimenti adottati in questi primi mesi ancora non pienamente razionalizzabile dal governo Mussolini destinati a modifica- come sia stato possibile, per una cultura poli- re l’ordinamento amministrativo dello tica come quella italiana del 1922 che – per le stato italiano e cioè l’amplissima delega di sue componenti ancora prevalenti – non riordino del sistema tributario e dei pub- poteva comunque definirsi primitiva e sel- blici uffici (ivi compresa la dispensa dal vaggia – accogliere un sistema elettorale in servizio dei funzionari pubblici e la riforma grado di consegnare due terzi dei seggi della dell’ordinamento giudiziario) nonché camera alla lista che raggiungesse il venticin- l’istituzione della milizia volontaria per la que per cento dei voti (si badi che questa sicurezza nazionale (su questi provvedi- soglia minima venne introdotta in aula, risul- menti, cfr. Aquarone, 7 ss. L’importanza tando assente nel disegno di legge governa- della milizia nell’edificazione dello stato tivo, quale punto di compromesso rispetto ad fascista è evidenziata da Chabod, 80 s., che un emendamento dell’on. Gronchi tendente giunge a definirla «l’aspetto più caratteri- a fissare una soglia minima del 40 per cento stico della dittatura»), nè sui progetti di per l’attribuzione del premio, che recepiva riforma costituzionale di questa fase, un tentativo già svolto da De Gasperi. Sul ancorché indicativi dell’intenzione di ridi- punto, cfr. De Felice, 1966, 531). Non mensionare drasticamente il ruolo delle dovrebbe sembrare un argomento da arcana camere del parlamento (in particolare, sul imperii, infatti, quello per cui l’attribuzione di progetto elaborato dal quadrumviro Miche- un premio di maggioranza in grado di fare le Bianchi, cfr. Quaglia). della forza di maggioranza relativa (che può essere tranquillamente di minoranza) una forza super-maggioritaria in modo schiac- ciante contraddice in modo evidente il kelse- 4.1.1 La legge Acerbo. Con riferimento a ciò niano principio maggioritario-minoritario che più da vicino ci interessa, e cioè il par- posto alla base delle democrazie contempo- lamento, non deve stupire che al fiuto poli- ranee, poiché rende maggioranza chi può tico di Mussolini sia stato ben presente che essere ben lungi dall’esserlo (per questo la camera dei deputati della XXVI legislatu- ordine di preoccupazioni, cfr. anche, con ra non poteva assolutamente considerarsi riferimento a vicende a noi ben più vicine, le affidabile al fine del consolidamento del sentt. n. 15 e 16 del 2008 sull’ammissibilità fascismo al potere. Di qui la naturale indi- dei referendum elettorali presentati nel 2007 viduazione della modifica della legge elet- sulla disciplina elettorale italiana, senza però, torale come obiettivo prioritario (e suffi- a parere di chi scrive, che la Corte ne abbia ciente) della legislatura in corso. tratto le dovute conseguenze...).

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Ma ciò che può restare un mistero per camera (Atti parlamentari – Camera dei l’osservatore avulso dal corso degli eventi Deputati, legislatura XXVI, 1a sessione – tor- ma attento ai principi, trova una giustifica- nata del 12 luglio 1923, 10659 s.) individua- zione, come sempre, del resto, se ci si inse- va il principio ispiratore della legge in ciò: risce nel fluire della storia: la presunzione che “la minoranza più forte ha diritto di della classe politica tradizionale italiana dare il Governo a tutto il Paese”, con ciò dell’epoca, di derivazione liberale, conser- consumandosi una profonda cesura con il vatrice e moderata (con la drammatica lace- sistema rappresentativo presupposto nello razione in seno ai popolari, culminata nelle statuto. dimissioni da segretario politico del parti- Ed è un giudizio da condividere, pur to popolare di Luigi Sturzo, oppositore della risultando imbarazzante che a tale cesura riforma elettorale) di assorbire e metabo- abbiano contribuito in modo determinan- lizzare il fascismo, utilizzandolo a fini di te forze politiche e parlamentari che fasci- normalizzazione di una situazione politica ste non erano. e sociale profondamente lacerata, spiega l’approvazione della “legge Acerbo” (legge 18 novembre 1923, n. 2444), con 223 voti favorevoli e 123 contrari alla Camera e 165 4.1.2. La mozione Grandi di riforma del rego- a favore e 41 contro al Senato (sull’utilizza- lamento della camera. Il secondo momento zione strumentale del fascismo da parte emblematico della transizione costituzio- dell’establishment politico dell’epoca: Cha- nale è rappresentato dalle vicende di aper- bod, 66 ss, De Felice, 1969, 190, anche tura della XXVII legislatura. Se al già ricor- nella variante di chi lo intendeva come una dato “versante esterno” di attacco al parla- “scopa” in grado di eliminare dalla scena mentarismo appartiene la reazione al politica la vecchia classe politica giolittia- discorso del deputato Matteotti del 30 apri- na). Ma il fascismo tutto era meno che nor- le 1924, alla trasformazione “dall’interno” malizzabile ed assoggettabile ai canoni della del parlamento, grazie ad un spregiudicato tradizionale politica italiana... uso degli strumenti legislativi e regolamen- Dal punto di vista procedurale, si segna- tari, appartengono altri episodi sui quali la la decisione di ricorrere alla tecnica della deve appuntarsi la nostra attenzione. commissione speciale per l’approvazione Il primo di questi si compie proprio in della legge di riforma elettorale. Come è apertura dei lavori della nuova legislatura, stato osservato in un ampio ed accurato stu- al grido di “I partiti sono morti” e sulla base dio sui regolamenti parlamentari in epoca dell’argomento per cui “più di due terzi di fascista, il ricorso alla commissione spe- deputati della maggioranza... non intendo- ciale aveva soprattutto l’obiettivo di atte- no essere ascritti ad alcun ufficio politico e nuare il vincolo della proporzionalità non intendono, soprattutto, assumere qua- rispetto alle commissioni permanenti già lifica diversa di quella di sostenitori tenaci costituite (Scotti, 105 ss.). e di collaboratori fedeli dell’opera del A suggello di questa vicenda, resta intat- Governo” (Atti parlamentari – Camera dei ta, comunque, la lucidità dell’analisi di Gio- Deputati, legislatura XXVII, 1a sessione – tor- vanni Amendola che nel suo intervento alla nata del 29 maggio 1924, 28 s.).

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Di queste asserzioni che risuonano nel- l’aula di Montecitorio, trae le conseguenze la mozione a prima firma Grandi (e secon- da firma Salandra...) di modificazione del regolamento della camera dei deputati e che prevede l’abbandono del sistema delle commissioni permanenti ed il ritorno a quello degli uffici (Atti parlamentari – Camera dei Deputati, legislatura XXVII, 1a ses- sione – tornata del 28 maggio 1924, 10). Molto si è discusso, dal punto di vista della legittimità, sul ricorso allo strumen- to della mozione per modificare norme regolamentari (in senso decisamente nega- tivo, Mazzoni Honorati, 18 ss.; Scotti, 1961. Maggiormente problematico sul punto, Giovanni Amendola Curreri, 154). Alcune di queste obiezioni non appaio- no insuperabili: sussistevano, infatti, non voca soluzione, della delimitabilità sostan- pochi precedenti di modificazioni regola- ziale – e non meramente formale – degli mentari mediante mozione (ricordati da articoli (tant’è che, come è noto, è ancora Curreri, 154, nota 255), alcuni dei quali oggi ampiamente in discussione in relazio- vennero puntualmente richiamati dall’on. ne alla tematica dei maxi-emendamenti sui Grandi nel dibattito (sul precedente del quali viene posta la questione di fiducia: cfr. 1900, cfr. Lacché). sul tema Lupo, 2007 e, da ultimo, in uno stu- Vero è anche che l’anomalia di una deli- dio specificamente dedicato al tema del- berazione su mozione venne almeno in l’emendamento, Piccirilli, cap. 6). parte corretta dal rinvio in giunta del rego- L’obiezione più stringente alla mozione lamento disposto dal presidente della Grandi resta, a mio parere, quella (solleva- camera Rocco (anche se con un termine ta nel dibattito da Matteotti: atti parlamen- molto breve, di ventiquattro ore, che però tari – Camera dei Deputati, legislatura XXVII, non impedì alla giunta di presentare una 1a sessione – tornata del 29 maggio 1924, 44) propria relazione). fondata sul carattere meramente abrogati- Anche la soluzione di ricorrere ad un vo della riforma proposta, atta a produrre unico articolo per abrogarne dieci e la con- un “vuoto” normativo, senza alcuna auto- seguente possibile violazione dell’art. 55 matica reviviscenza degli articoli del vec- dello statuto sull’approvazione articolo per chio regolamento del 1900 che prevedeva- articolo delle leggi (la procedura legislativa no il sistema degli uffici. era stata seguita in occasione delle prece- Anche in questo caso, tuttavia, va con- denti modifiche regolamentari a mezzo di siderato, in un ordinamento sezionale mozioni, come ricorda Curreri, 154, nota come quello parlamentare, il peso dell’in- 255) rinvia al problema, di non facile né uni- terpretazione che la giunta del regolamen-

77 Fondamenti to aveva dato alla proposta di modifica, nel riesumare una soluzione (quella degli uffi- senso della reviviscenza, appunto, delle ci) ormai evidentemente inadeguata rispet- norme regolamentari anteriori al 1920, to alle esigenze di specializzazione e pro- formalizzando tale interpretazione in un duttività di un parlamento moderno: in una emendamento della giunta stessa, ancor- camera caratterizzata dalla sovra-rappre- ché ritirato per consentire l’immediata sentazione della maggioranza, come quella approvazione della mozione (Atti parla- prodotta dalla legge Acerbo, è evidente che mentari – Camera dei Deputati, legislatura l’estrazione a sorte dei componenti degli XXVII, 1a sessione – tornata del 29 maggio uffici avrebbe ridotto la possibilità di rap- 1924, 46). Cosicché, non ci si può sbaraz- presentanza dei deputati della minoranza zare troppo sbrigativamente dell’interpre- (come subito evidenziato nel dibattito par- tazione del presidente della Camera Rocco, lamentare dall’on. Del Bello: Atti parlamen- il quale afferma che «a me pare evidente tari – Camera dei Deputati, legislatura XXVII, che, quando si dice che le modificazioni – 1a sessione – tornata del 29 maggio 1924, 38) bisogna notare questo termine – approva- ed in ultima analisi, anche in conseguenza te al regolamento vengono abrogate, è logi- della “casualità” e mutevolezza nel tempo camente implicito il ritorno in vigore delle della composizione degli uffici, un minore disposizioni precedenti» (Atti parl. 47). controllo politico sui progetti di legge. Passando a considerare alcuni elemen- Deve essere adeguatamente considera- ti sostanziali della riforma, mi preme, ta, inoltre, la strumentalità dell’”innova- innanzitutto, ricordare l’utilizzazione nel zione” del ritorno al passato: poco tempo dibattito parlamentare, da parte dell’on. dopo, la cosiddetta “commissione dei solo- Grandi, ed a favore, ovviamente, della ni” per la riforma delle istituzioni statali riforma stessa, dell’argomento classico del proporrà l’introduzione di commissioni parlamentarismo liberale in base al quale speciali, per rendere più adeguato l’iter “ogni camera ha diritto di darsi il proprio legislativo (testo in Aquarone, 352 s.). In regolamento” e che, quindi, nulla impedi- questo senso si consideri anche il manteni- sce alla camera della XXVII legislatura – «la mento nel regolamento del 1925 di alcune legislatura che conduce sulle vie maestre commissioni permanenti “per tutta la Ses- della grandezza il popolo italiano» (Atti par- sione” per talune materie, evidentemente lamentari – Camera dei Deputati. Legislatura considerate di particolare delicatezza XXVII, 1a sessione – tornata del 29 maggio (esame di bilanci e rendiconti, di petizio- 1924, 30) di darsi nuove regole, adeguate al ni, dei decreti registrati con riserva dalla mutato sistema politico. Ecco un evidente corte dei conti, dei trattati di commercio) esempio di quella “legge del contrappasso” (art. 13). Nella medesima linea si muove che colpisce gli istituti del parlamentari- anche l’introduzione, nel 1927, dell’art. 54- smo liberale che tendevano ad isolare l’or- bis del regolamento, che attribuisce ad una dinamento del parlamento dall’ordina- commissione permanente l’esame dei mento giuridico generale dello stato, cui si decreti-legge, salva comunque l’attivazione è accennato in precedenza. della ordinaria procedura degli uffici a Non possono sfuggire le ragioni del richiesta del governo o di dodici deputati. ritorno al passato insito nella decisione di Bisognerà attendere, infine, l’istituzione

78 Gianfrancesco della camera dei fasci e delle corporazioni giustamente evidenziato da Paladin, 889. per assistere, come si vedrà tra breve, ad Per l’affermazione dell’importanza princi- una rilevantissima valorizzazione delle palmente sul piano politico della data del 3 commissioni permanenti, in grado, come gennaio, cfr. oltre a Paladin, loc. ult. cit., De è noto, di procedere anche all’approvazio- Felice, 1969, 163. Per un esame dettagliato ne definitiva del testo legislativo. delle modifiche regolamentari del 1925, cfr. Un aspetto meno evidenziato (cfr., Scotti 128 ss.). comunque, Scotti, 112 s.) ma non seconda- La dimostrazione del mantenimento in rio della riforma regolamentare in esame è questa fase di legami con la tradizione par- costituito dal venir meno del potere di lamentare classica è significativamente auto-convocazione della camera (ad inizia- rappresentata, a mio parere, dalla circo- tiva della maggioranza dell’assemblea o stanza per cui la (pure debordante) mag- delle commissioni, per la precisione alme- gioranza ed il governo sono costretti a cede- no cinque). Non sfugge al relatore di mino- re su alcuni punti, rispetto alla proposta di ranza, on. Del Bello, in occasione del dibat- modifica regolamentare dell’on. Grandi, e tito sull’approvazione della mozione Gran- tale cedimento avviene nel senso del man- di, come questa scelta si ponga in contro- tenimento di talune soluzioni tradizionali tendenza rispetto alle risultanze del diritto di stampo garantista. parlamentare comparato e, fondamental- È il caso della formulazione dell’art. 8 del mente, con il principio di democrazia rap- regolamento: si mantiene l’estrazione a sorte presentativa (prima ancora che di tutela degli uffici rigettando la proposta di asse- della minoranza o della maggioranza) (Atti gnarlo alla presidenza, nonostante l’insof- parlamentari – Camera dei Deputati, legisla- ferente reazione di Mussolini (Atti parlamen- tura XXVII, 1a sessione – tornata del 29 mag- tari – Camera dei Deputati, legislatura XXVII, 1a gio 1924, 38). sessione – tornata del 2 giugno 1925, 4123). È, ancora, il caso del rinvio della rifor- ma della disciplina del sindacato ispettivo, in attesa di una “sistemazione organica” 4.1.3 Le modifiche regolamentari del giugno dello stesso che conduce, quindi, al man- 1925. L’esame delle modifiche regolamen- tenimento dello strumentario ispettivo nei tari approvate nel giugno del 1925 (e rece- confronti del governo di epoca pre-fascista pite nel testo unico del 31 ottobre dello e ciò nonostante il relatore della proposta stesso anno) dimostrano che, dal punto di di riforma riconosca che «nella legislatu- vista della trasformazione del diritto par- ra precedente le interrogazioni e le inter- lamentare, ci si trova ancora in una fase di pellanze erano addirittura un guaio» (Atti transizione (e ciò nonostante il discorso parl. 4136). mussoliniano del 3 gennaio si sia già da Ancor più significativo del manteni- tempo tenuto, a dimostrazione dell’insuf- mento di alcuni istituti di chiara derivazio- ficienza della ricostruzione secondo cui il ne garantista e liberale appare la conserva- discorso in questione rappresenterebbe il zione del voto limitato per la composizione momento di rottura del regime fascista con dell’ufficio di presidenza (art. 5) e delle già la precedente esperienza statutaria, come ricordate commissioni previste dall’art. 13.

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Ma non vi è dubbio che la riforma in va menzionata, soprattutto, la rilevantissi- esame mira complessivamente a realizzare ma previsione dell’art. 78, terzo comma, che ed in effetti mette a segno significativi risul- richiede il consenso del governo per porre tati a favore del rafforzamento della maggio- in votazione emendamenti di spesa, a meno ranza e del governo. Si pensi, a questo pro- che (e qui torna un’attenuazione in senso posito, alla previsione della facoltà, per il opposto all’ispirazione generale della pro- governo di presentazione di disegni di legge posta Grandi) tale emendamento non sia nell’intervallo tra una riunione e l’altra della presentato dalla commissione. Nel dibatti- camera, con la possibilità per la presidenza to relativo alla approvazione di tale innova- di una convocazione straordinaria degli uffi- zione regolamentare, il relatore Tumedei ha ci per il loro esame (art. 51) ovvero al rinvio facile gioco (come lo avrebbe avuto, di lì a delle deliberazioni finali (a scrutinio segre- poco il guardasigilli Rocco nel dibattito par- to) sui disegni di legge fino a quattro giorni, lamentare sulla legge n. 2263 del 1925) nel su richiesta governativa, al fine di evitare richiamare l’esperienza inglese, nel quale possibili colpi di mano in aula (art. 96). non solo la facoltà di emendamento, ma la Soprattutto si segnalano le finalità stessa iniziativa parlamentare è preclusa in antiostruzionistiche di talune innovazioni materia finanziaria (Atti parl. 4135). regolamentari che si inseriscono in un tes- Ma, senza dubbio, la disposizione più suto parlamentare non poco logorato dal rilevante a fini anti-ostruzionistici è l’in- ricorso a tali pratiche dilatorie (per la men- troduzione di un meccanismo di “ghigliot- zione di precedenti che, al di là dell’episo- tina” (Tumedei lo chiama “freno automati- dio contingente, avevano contribuito ad co”: Atti parl., 4132) della discussione ad accrescere nel Paese la sfiducia nel proce- opera dell’art. 77, il quale prevede, in caso dimento decisionale parlamentare cfr. le di discussione sugli articoli di un disegno di dichiarazioni del relatore Tumedei: Atti legge protratta “con evidente artificio” per parl., 4131). oltre cinque sedute (il termine proposto In particolare, l’art. 74 pone una disci- dalla Commissione era di dieci sedute. Le plina restrittiva degli ordini del giorno, rimostranze del guardasigilli Rocco – cfr. consentendone a ciascun deputato la sot- Atti parl.: 4133 s. – portano alla riduzione a toscrizione di uno soltanto durante la cinque; termine sicuramente draconiano discussione generale dei disegni di legge, ed eccessivo secondo una “normale” sensi- vietando lo svolgimento di quelli presen- bilità democratica) la facoltà per il governo tati dopo la chiusura della discussione, ma o trenta deputati di chiedere una procedu- ammettendone la votazione se sottoscritti ra abbreviata che, se approvata a votazione da almeno 15 deputati. segreta dall’assemblea, impone la votazio- In un crescendo di efficacia anti-ostru- ne finale sul provvedimento “nello stato in zionistica (ma non solo, incidendosi in que- cui trovasi” entro una data certa, comun- sto caso in modo diretto sulla forma di que non inferiore a dieci sedute (su tale governo), va ricordata l’elevazione del quo- istituto, si sofferma anche l’attenzione di rum per la richiesta del numero legale (da Mortati, 1931, 170, che sottolinea come dieci a trenta deputati) e la limitazione dei arbitro della sua applicazione resti la came- casi in cui ciò poteva avvenire (art. 36) ma ra e non il governo).

80 Gianfrancesco

Queste le modificazioni più rilevanti 5. La fase di trasformazione dell’ordinamento intervenute nel 1925. A conclusione di que- costituzionale sta rapida rassegna non si può sottacere l’imbarazzante sensazione che molte delle Se si può dire che la modifica della legge elet- questioni affrontate dalla riforma regola- torale del 1923 segni già una discontinuità mentare sono ancora oggi non completa- della forma di stato italiana, sancendo che “la mente risolte, continuando a rappresenta- minoranza più forte ha diritto di dare il re vere e proprie spine nel fianco del par- Governo a tutto il Paese”, per usare le già lamentarismo contemporaneo: si pensi, tra ricordate parole di Amendola, le conseguen- le altre, al problema dell’ostruzionismo ed ze di tale trapasso, per ciò che concerne la alla limitazione della potestà di emenda- forma di governo (con una ricaduta ulteriore mento in materia di spesa. A dimostrazio- innegabile sulla forma di stato), si hanno con ne, poi, che, dal punto di vista del diritto l’approvazione delle leggi 24 dicembre 1925, parlamentare, il periodo appena considera- n. 2263 e 31 gennaio 1926, n. 100, che pla- to deve essere considerato di transizione, smano in modo totalmente nuovo la posizio- non ancora avulso dai principi tradiziona- ne ed i poteri dell’esecutivo nell’ordinamen- li di funzionamento delle assemblee legi- to italiano. Si apre così un breve periodo di slative “classiche”, sta la considerazione consolidamento di un regime politico e che taluni dei rimedi alle distorsioni del costituzionale ormai in rotta con il parla- procedimento decisionale parlamentare mentarismo che trova il suo passaggio inter- introdotti con la riforma del 1925 – e spe- medio nella espulsione dalla camera delle cialmente la “ghigliottina” anti ostruzioni- componenti di opposizione, grazie alla smo – opportunamente mitigati in modo da mozione Turati del 9 novembre 1926, ed il renderli pienamente compatibili con i suggello finale nella legge elettorale del 1928, principi del parlamentarismo liberal- la quale segna il passaggio ad un modello ple- democratico, non solo persistono nel dirit- biscitario di designazione della camera e to parlamentare italiano contemporaneo costringe ad interrogarsi sulla permanenza o ma mantengono una loro centralità nel meno del carattere rappresentativo in seno dibattito sulla razionalizzazione del proce- al parlamento italiano. dimento legislativo (sul condizionamento Tutto ciò mentre l’approvazione delle che lo stravolgimento degli istituti parla- disposizioni che consentivano ai prefetti lo mentari da parte del fascismo ha prodotto scioglimento di tutte quelle associazioni sull’esperienza successiva, favorendo, ad che svolgessero attività contraria all’ordi- esempio, l’identificazione dell’ “antifasci- namento nazionale (e cioè i partiti politici smo costituzionale” con la “centralità par- diversi da quello fascista) e la soppressio- lamentare”, e rendendo molto più difficol- ne dei quotidiani e periodici di opposizio- tosa, quindi, l’adozione di discipline orga- ne (r.d. 6 novembre 1926, emanato utiliz- nizzative e funzionali in linea con le espe- zato la delega al Governo per l’integrazione rienze costituzionali liberaldemocratiche del testo unico di pubblica sicurezza appro- più mature, cfr. Sicardi, 272 e nota 64). vata con legge 31 dicembre 1925 nonché la legge 31 dicembre 1925, n. 2307 sulla stam- pa periodica) eliminavano i presupposti

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Esula dalla nostra trattazione soffer- marsi sulle questioni pur rilevantissime attinenti alla trasformazione del sistema delle fonti del diritto italiano in generale, ad opera della riforma, dovendoci limitare a quegli aspetti che investono il parlamen- to, il suo funzionamento ed, oltre ciò, la sua funzionalità. La disposizione centrale a questo pro- posito è ovviamente l’art. 6 della legge n. La proclamzione dell’Impero il 16 maggio 1936 in Senato. 2263 del 1925, che stabilisce il principio secondo cui «nessun oggetto può essere messo all’ordine del giorno di una delle due stessi del parlamentarismo. È appena il Camere, senza l’adesione del Capo del caso di ricordare come la legge 25 novem- Governo». Non vi sono molte parole da spendere bre 1926 n. 2008 «Provvedimenti per la per dimostrare come non si tratti soltanto di difesa dello stato», approvata in un giorno una disposizione incidente sulla forma di alla camera ed in otto al senato, attraverso governo, ovvero di una più o meno diretta la reintroduzione della pena di morte e conseguenza della nuova e rafforzata posi- l’istituzione del tribunale speciale per la zione dell’organo di vertice del potere ese- sicurezza dello stato, poneva il coronamen- cutivo (sull’ardito accostamento della posi- to sanzionatorio della svolta autoritaria (è zione del capo del governo, primo ministro, interessante osservare, comunque, come le segretario di stato al primo ministro del- preoccupazioni di Mussolini in ordine alla l’esperienza britannica, cfr. Rocco nel reazione di taluni deputati maggiormente dibattito al senato, tornata del 19 dicembre legati alla tradizione garantista e soprattut- 1925, ora in Rocco, 295 s., anche se in quel- to dei senatori indussero a non inserire una la stessa occasione il guardasigilli, provoca- clausola di retroattività della disposizione to sul punto dall’intervento del sen. Gaeta- sulla pena di morte a fatti commessi ante- no Mosca [in Mosca 359 ss.], conclude per riormente all’entrata in vigore della legge: l’irriducibilità della disciplina in approva- cfr. De Felice, 1968, 212, nota 2). zione a modelli già noti come quello parla- mentare o costituzionale puro [298 s.]). La subordinazione della possibilità per una camera del parlamento di prendere in 5.1 Le leggi del dicembre del 1925 e del genna- considerazione un argomento senza l’as- io 1926. La coppia di leggi approvate a caval- senso governativo costituisce un vulnus lo tra la fine del 1925 e l’inizio del 1926 mortale all’autonomia della camera stessa, costituisce la più travolgente delle rivinci- in evidente contraddizione e superamento te per il potere esecutivo, inteso quale pote- non solo dell’art. 61 dello statuto. re “negletto” della esperienza statutaria Nonostante il coraggioso tentativo di pre-fascista. Costantino Mortati di fornire una ricostru-

82 Gianfrancesco zione «armonizzata con il complesso dei Stato», funzionalmente inteso ed accettato principi dominanti nel nostro diritto pub- in quanto mirante alla «specificazione di blico» (Mortati, 1931, 164), e, quindi, in organi e funzioni, in sostanza di divisione chiave restrittiva, intendendo il potere in del lavoro ma...anche, per ciò stesso, prin- questione non esercitabile per determina- cipio di coordinazione, perché superiore te materie più propriamente parlamentari, ancora al principio della specificazione è non estensibile agli emendamenti e, quello dell’unità e della organicità dello soprattutto, non rientrante tra gli interna Stato» (Atti parlamentari, camera dei deputa- corporis (e, quindi, sindacabile dagli orga- ti, 2a tornata del 20 giugno 1925, ora in Rocco, ni giurisdizionali), la pari ordinazione 224. Nella dottrina costituzionalistica del- costituzionale del parlamento rispetto al l’epoca cfr. Chimienti, 1933, 304). potere esecutivo sembra ormai compro- Nell’intervento legislativo in materia messa. Come si è puntualmente osservato tradizionalmente coperta dall’autonomia (Rebuffa, 499), grazie alla costruzione giu- regolamentare e nel concreto contenuto di ridica di Rocco, il fascismo realizza nel 1925 tale intervento si può vedere anche qualco- uno dei propri obiettivi fondamentali, sa di specificamente attinente la concreta ovvero la “deparlamentarizzazione della condizione del diritto parlamentare italia- vita politica” italiana, che sposta verso no, oltre che del parlamentarismo nel suo l’esecutivo ed il partito la realizzazione dei complesso. Si tratta della precisa volontà di fini dello stato (anche se la relazione tra porre, una volta per tutte, fine a quella fun- governo e partito resterà sempre dialettica zione evolutiva che i regolamenti parla- e problematica nell’esperienza concreta, mentari, nella loro sfera di autonoma avendo il regime in Mussolini il punto di determinazione e nella capacità di recepi- snodo centrale, in grado di privilegiare, re, filtrandole, le suggestioni della prassi e secondo le esigenze del momento, ora l’uno delle convenzioni (Caretti, 588), avevano ora l’altro). avuto all’interno della forma di governo Viene così colta e piegata a precisi fini di delineata dallo statuto, conducendola attra- stabilizzazione del regime una tendenza verso non facili prove ad esiti maturi. La generale di crisi del parlamentarismo del- “normalizzazione” dei regolamenti parla- l’epoca, che nella ricostruzione di Rocco mentari– tanto più emblematica proprio viene “sistematizzato” ad organo potremmo perché realizzata mediante un intervento dire ausiliario del Governo, il quale rappre- legislativo – esclude, da questo momento senta, invece, il vero potere continuativo in poi, che si possa parlare «di una qualche dello stato, in grado, quindi, di estendere funzione del diritto parlamentare diversa con piena naturalezza il proprio intervento da quella strettamente letterale di strumen- dall’amministrazione alla normazione, sia to di regolazione dei lavori interni delle secondaria che primaria, come appunto assemblee, in gran parte peraltro subordi- avverrà con la legge n. 100 del 1926. In que- natamente alle disposizioni di una fonte sto quadro, lo stesso principio di divisione normativa diversa, ossia la legge» (Caret- dei poteri – che pure non viene da Rocco ti, loc. ult. cit.). ripudiato – viene trasfigurato da principio di Ancora una volta, solo all’apparenza garanzia a principio «di sviluppo dello paradossalmente, ma in realtà a dimostra-

83 Fondamenti zione del labile radicamento costituziona- con facoltà per il solo governo di attivare le dell’autonomia delle assemblee legisla- tale procedura (anche su questo punto, in tive, la tradizionale separatezza dell’ordi- termini tendenti a sminuire il peso dell’in- namento interno delle camere dall’ordina- novazione, Mortati, 1931, 167 s.). mento generale, che pure avrebbe dovuto Per ciò che concerne l’approvazione rendere inconcepibile un intervento legi- della legge n. 100 del 1926, ci si può limi- slativo in materia prettamente regolamen- tare a ricordare come in sede di discussio- tare (aspetto sottolineato da Mazzoni ne parlamentare il guardasigilli Rocco abbia Honorati, 19), si ritorce contro le camere avuto facile gioco nell’attribuire all’ineffi- stesse, come se l’art. 6 della legge n. 2263 cienza del parlamento pre-fascista l’abnor- incidesse su di uno spazio giuridico vuoto e me proliferazione dei decreti-legge che liberamente disponibile. aveva trasformato le due assemblee legisla- Il condizionamento della vita parlamen- tive in “camere di registrazione” dei decre- tare perseguito dalla legge in esame, è com- ti governativi (Senato del Regno, tornata del pletato da due ulteriori previsioni, sempre 14 dicembre 1925, ora in Rocco, 249). Anzi, contenute nell’art. 6. in quell’occasione il guardasigilli sottoli- In primo luogo, va evidenziata la possi- nea il carattere razionalizzatore e di incre- bilità per il capo del governo di ottenere una mento delle garanzie della nuova discipli- nuova deliberazione di una proposta di na in tema di potestà normativa del potere legge precedentemente non approvata, una esecutivo, specie per quanto concerne l’as- volta che siano trascorsi tre mesi, senza soggettamento a sindacato giurisdizionale discussione ed a scrutinio segreto, se la della potestà regolamentare (ampiamente) proposta non viene modificata, ovvero con concessa al governo (in termini analoghi discussione e votazione limitata ai soli Saltelli, 173 s. Sull’ «inosservanza dello spi- emendamenti proposti dal governo, in rito e della lettera della legge» n. 100, nel- deroga, o meglio, in parziale abrogazione l’esperienza successiva del regime, cfr. dell’art. 56 statuto e con conseguente rile- comunque Aquarone, 80 s. ed Ungari, 118 vante differenza di trattamento giuridico s. che richiama l’ulteriore intervento legi- tra proposte di legge provenienti o, comun- slativo di delegificazione resosi necessario que, sostenute dal governo e le altre (per con la legge 4 settembre 1940, n. 1547). una lettura “minimalista” della disposizio- In realtà, si tratta di una disciplina che, ne, cfr. comunque Mortati, 1931, 166 ss.). da un lato, prevedendo, come è noto, due In secondo luogo, la previsione per cui, anni di tempo per la conversione dei in caso di rigetto di una proposta di legge, decreti-legge e la perdita di efficacia ex il capo del governo possa comunque chie- nunc in caso di denegata conversione, dere comunque la trasmissione alla secon- costruisce tali atti come leggi temporanee da camera per l’esame e la votazione, abro- o provvisorie (Paladin, 890) e fa del gover- gandosi e sostituendosi così parzialmente no un centro di produzione di normazione l’art. 55 dello statuto, crea un regime giuri- primaria parallelo al parlamento. Dall’al- dico differenziato tra proposte di legge, nel tro lato, grazie alla introduzione di una loro iter parlamentare, esclusivamente in riserva di regolamento (ma che si tratti di ragione di determinazioni governative e una vera riserva è nella dottrina dell’epo-

84 Gianfrancesco ca contestato: cfr. Saltelli, 162 s.), con re (Ghisalberti, 360, Scotti, 150, Sicardi 274 capacità delegificante in materia di orga- e nota 69) e che essa trovasse fondamento nizzazione dei pubblici uffici, esautora su di un piano essenzialmente politico, ulteriormente le camere e marginalizza la come esito terminale della lotta del fasci- posizione di queste nel sistema degli orga- smo alle istituzioni parlamentari (cfr. Atti ni costituzionali, precludendo ad esse l’in- parlamentari, Camera dei Deputati, XXVII tervento sull’apparato amministrativo che legislatura, I sessione, tornata del 9 novembre si vuole in esclusività di rapporti con il 1926, 6393 s. Per un tentativo di giustifica- governo (tranne che, per le forze armate, zione sul piano giuridico, cfr. Chimienti, l’ingombrante e difficilmente eliminabile 1933, 325). presenza della corona). Ne costituisce una riprova la semplice considerazione per cui anche nei regola- menti della camera successivi (1929-30) non è prevista la sanzione dell’espulsione 5.2 La decadenza dei deputati aventiniani. La (cfr. art. 32). Al più, l’art. 29 del regolamen- consapevolezza che il parlamento dela to, come modificato nel 1930, introduce per XXVII legislatura statutaria ha ormai bru- gli iscritti al P.N.F. una interdizione a par- ciato i ponti con la liberal-democrazia tecipare ai lavori parlamentari, in presenza giunge dalla dichiarazione di decadenza dei di una sanzione disciplinare del partito, per deputati delle opposizioni conseguente tutta la durata temporale di questa (su tale all’approvazione della mozione presentata disposizione, cfr. comunque infra). dall’on. Augusto Turati il 9 novembre 1926, con 332 voti favorevoli e 10 contrari. Come si è già anticipato, il provvedi- 5.3 La nuova legge elettorale del 1928. La rifor- mento fa seguito ad episodi di vera e pro- ma elettorale del 1928 segna il suggello pria violenza fisica da parte dei deputati finale di questa seconda fase di costruzio- fascisti nei confronti di taluni parlamenta- ne dell’edificio costituzionale del regime. ri aventiniani che nel gennaio di quell’an- Si consuma con essa l’abbandono di ogni no avevano tentato il rientro in aula. Ed è parvenza di elezione, intesa come scelta da appena il caso di sottolineare il non breve parte del corpo elettorale tra una pluralità (gennaio – novembre 1926, anche se la di liste concorrenti, a favore di un vero e camera aveva aggiornato i propri lavori dal proprio plebiscito (Scotti, 157). Nonostan- 5 giugno) lasso di tempo in cui l’estromis- te i tentativi, a mio parere disperati, di sione dei deputati di opposizione dai lavo- Mortati di mantenere nel corpo elettorale la ri della camera resta priva di base legale e titolarità della funzione elettiva ed attribui- si basa sulla mera violenza fisica. re alla designazione dei candidati da parte È unanimemente evidenziato, peraltro, del gran consiglio del fascismo il carattere come l’approvazione della mozione Turati di proposta «identica a quella delle desi- abbia costituito un provvedimento di rottu- gnazioni fatte, negli altri sistemi, dai par- ra della legalità regolamentare e statutaria, titi» (Mortati, 1931, 158), coglie decisa- che non prevedeva in alcun modo l’espul- mente meglio nel segno la qualificazione sione come possibile sanzione disciplina- dell’intervento del corpo elettorale in ter-

85 Fondamenti mini di “ratifica” della precedente “desi- va lo stato italiano (art. 2), estremamente gnazione” operata dal gran consiglio (sulla ardua poteva considerarsi la sopravvivenza base delle mere proposte non vincolanti dell’art. 39, che si riferiva ad una camera delle organizzazioni di categoria) e la rico- elettiva, composta da deputati scelti in col- sctruzione del voto del singolo elettore non legi elettorali e non poco problematica la già come esercizio di un diritto politico ma permanenza della qualità di rappresentanza come adempimento di una funzione pub- della nazione in generale in capo a deputati blica (Costamagna, 269 s., ma in questi ter- così eletti, secondo quanto richiesto dall’art. mini già la relazione governativa al disegno 41, primo comma (tra gli altri, sul punto, cfr. di legge). Trentin, 266 che sottolinea opportunamen- Solo nel caso (ovviamente mai verifica- te il carattere ulteriormente autoritario delle tosi) che la lista di 400 designati non venis- disposizioni del t.u. elettorale in tema di se ratificata dal corpo elettorale, la previ- requisiti di eleggibilità – art. 102 e 107 – sione di una rinnovazione delle elezioni con facilmente utilizzabili per stroncare sul liste concorrenti permetteva, dal punto di nascere ogni possibile dissenso politico), vista tecnico, di attribuire un ruolo deciso- mentre, a rigore, non sembra direttamente rio all’elettore e rappresentativo, secondo i pregiudicata dalla legge di riforma la previ- canoni del parlamentarismo tradizionale, sione del secondo comma dell’art. 41, rela- alla camera. tiva al divieto di mandato imperativo. Ma negare il carattere di organo della Si può porre nell’approvazione della rappresentanza politica, alla stregua dei riforma elettorale del 1928 – che a sua volta principi del costituzionalismo liberal- costituisce il punto finale, come si è visto, democratico e parlamentare, alla camera della trasformazione dell’ordinamento dei deputati eletta secondo il testo unico costituzionale – il punto di inizio del movi- approvato con r.d. 2 settembre 1928, n. mento di scivolamento verso una forma 1993 non può equivalere tout court a nega- totalmente “altra” di rappresentanza poli- re ad essa qualunque carattere rappresen- tica e organo legislativo, quale sarà la came- tativo. La lontananza di tale modello dalla ra dei fasci e delle corporazioni che trove- nostra sensibilità costituzionale non può rà la sua realizzazione soltanto nel 1939. impedire la considerazione che un diverso Non può sfuggire la lunghezza del perio- sistema rappresentativo può comunque do impiegato per giungere all’esito di que- darsi, attesa la ampiezza estrema che la sto percorso. Si tratta, peraltro, di una len- nozione di rappresentanza politica può tezza che, da un lato, testimonia la pruden- assumere. za ed il tatticismo di Mussolini nell’abban- Sotto questo punto di vista, il sistema dono di istituti tradizionali ed “addomesti- elettorale del 1928 introduceva innegabili cati”, che comunque permettevano di deroghe a (rectius: abrogava) più di una imputare ad un soggetto istituzionale diver- disposizione statutaria in tema: se, alla luce so dal duce e dal partito la funzione di rap- della considerazione appena svolta, poteva presentanza politica ed eventuali forme di continuarsi ad affermare, anche se su nuove responsabilità dalla rappresentanza mai e non poco incerte basi, il carattere rappre- completamente dissociabili, almeno in sentativo del governo monarchico che regge- fatto (questa difesa all’interno del fascismo

86 Gianfrancesco del ruolo di una camera elettiva, anche bile tecnica alternativa – maggiormente senza rappresentanza delle opposizioni è rispettosa dell’autonomia regolamentare, evidenziata da De Felice, 1968, 318. Lo stes- almeno all’apparenza – di una riproduzio- so De Felice, 1974, 282, nota 1, richiama la ne integrale della norma nel regolamento. difesa del “parlamento politico” e non cor- Al di là di ciò, va segnalata la riduzione porativo da parte di un “intransigente” del del numero dei vice-presidenti, dei que- fascismo del calibro di Farinacci). Dall’al- stori e dei segretari (art. 4), ma soprattut- tro lato, però, il raggiungimento del risul- to scompare la tecnica del voto limitato per tato finale, nonostante un percorso di undi- la composizione dell’ufficio di presidenza ci anni, evidenzia la volontà di procedere (art. 5: «ciascun deputato scrive sulla pro- comunque nella trasformazione complessi- pria scheda tanti nomi quanti sono i posti va del sistema costituzionale italiano, in vacanti»). Analoga soluzione viene adotta- senso totalitario (sul carattere di processo ta per le commissioni d’inchiesta, salva continuo che caratterizza il passaggio dal comunque la possibilità di delega da parte “fascismo-autoritario” al “fascismo-tota- dell’assemblea al presidente (art. 120) e litario”, cfr. Gentile, 1995, 148 ss.). nonostante l’on. Zingali proponga di ban- dire ogni residuo di “elettoralismo” dal regolamento e di attribuire la competenza puramente e semplicemente al presidente 5.4 La stabilizzazione del regime nei regola- (Atti parlamentari, Camera dei Deputati, menti parlamentari. I regolamenti parla- XXVIII legislatura, 1a sessione, tornata del 1° mentari non possono che registrare e sta- maggio 1929, 21). Giunte e commissioni bilizzare tale mutamento. vengono invece integralmente rimesse Ne costituiscono una testimonianza evi- nella loro composizione a decisioni presi- dente le modifiche apportate negli anni denziali (art. 12). 1929 – 1930 al regolamento della camera, Sintomatica appare anche la previsione che recepiscono l’assetto autoritario del secondo cui, in caso di richiamo per l’ordi- sistema, pur non portandolo alle estreme ne del giorno o per il regolamento (art. 63) conseguenze. o di richiesta che la discussione generale Si tratta, in primo luogo, delle disposi- sulla proposta di legge avvenga per parte o zioni che richiamano nel regolamento l’ar- per titolo (art. 64), l’assemblea delibera ticolo 6 della legge n. 2263 del 1925 sull’as- dopo aver ascoltato due deputati, non spe- senso del capo del governo all’inserimento cificandosi più, come ancora negli articoli di questioni all’ordine del giorno o dell’art. 72 e 73 del regolamento del 1925, che i due 44 sulla facoltà governativa di ripresenta- oratori devono essere uno a favore ed un zione all’interno della medesima sessione contrario alla proposta. di disegni di legge respinti. Qui è interes- L’aurea regola del diritto parlamentare sante osservare come entrambe le disposi- classico che impone maggioranze qualifi- zioni preferiscano operare un rinvio espli- cate per discutere e deliberare su materie cito alla legge n. 2263 del 1925, finendo così non comprese nell’ordine del giorno della per rimarcare l’interferenza legislativa in seduta è sì mantenuta, ma derogata per le materia regolamentare, rispetto alla possi- ipotesi nelle quali la proposta provenga dal

87 Fondamenti capo del governo: in tal caso l’assemblea è lamento restano, come piccoli scogli semi- chiamata ad approvare o meno la proposta sommersi di un continente ormai inabissa- per alzata e seduta (art. 21). to, alcune disposizioni che richiamano isti- Sostanzialmente svalutatrice del ruolo tuti dell’età liberale: è il caso dell’art. 18 del dibattito parlamentare ed ai limiti (ma sulla verificazione delle elezioni; il mante- forse non oltre) di quanto consentito dal- nimento del capo XV delle interrogazioni, l’art. 55 dello statuto, appare la previsione interpellanze e mozioni, con la previsione dell’art. 84 del regolamento, che consente che ancora consente che «dopo le spiega- l’approvazione degli articoli delle proposte zioni date dal Governo, l’interpellante può di legge mediante la semplice lettura, qua- dichiarare le ragioni per le quali egli sia o lora non siano presentati emendamenti od no soddisfatto (art. 108) e la possibilità per osservazioni. lo stesso, «qualora non sia soddisfatto e Particolarmente rilevante appare la già intenda promuovere una discussione sulle ricordata disposizione dell’art. 29 sulla spiegazioni date dal Governo», di presen- rilevanza nell’ordinamento della camera tare una mozione (ma sull’esito assoluta- delle sanzioni disciplinari previste dallo mente deludente di tali strumenti nella statuto del partito nazionale fascista nei XXVIII legislatura, cfr. Scotti, 174). confronti degli iscritti. Si tratta, forse, della Certo è che, alla luce degli interventi disposizione maggiormente innovativa dal legislativi e regolamentari appena ricorda- punto di vista sistematico: creando una ti, i tempi erano maturi per porsi una rilevanza diretta dell’ordinamento interno domanda di fondo sul senso del manteni- del partito fascista nell’ordinamento della mento di un organo di rappresentanza poli- camera, essa rappresenta il vero – ancorché tica quale la camera dei deputati. molto limitato – punto di apertura verso In altri termini, una volta imboccata la una configurazione “totalitaria” del parla- direzione di una simile palingenesi della mento, in regime di compenetrazione con conformazione degli istituti di rappresen- il partito unico (sull’assoluta mancanza di tanza politica, le contraddizioni insite nel interesse per il confronto con le esperien- mantenimento dello stesso istituto della ze di ordinamenti stranieri a regime demo- camera dei deputati, inevitabilmente lega- cratico a proposito di tale innovazione ta al costituzionalismo del passato – a par- regolamentare, cfr. la dichiarazione dell’on tire dal nome – dovevano farsi insostenibi- Starace: Atti parlamentari, Camera dei Depu- li, come dimostra la lucida presa di posi- tati, XXVIII legislatura, 1a sessione, tornata del zione del segretario del partito nazionale 12 dicembre 1930, 3679). fascista Giovanni Giuriati nel promemoria Neanche la “designazione” dei candida- inviato a Mussolini l’8 luglio 1933, nel quale ti da parte del gran consiglio del fascismo si prende decisamente posizione per la previsto dalla legge elettorale, come si è radicale sostituzione di camera – e conse- visto, assumeva, da un punto di vista di guentemente anche del senato del regno, principio, tale intensità, in considerazione sul quale Giuriati giustamente insiste molto dell’intervento, ancorché ratificatorio ed a – con una nuova assemblea legislativa, su mezzo di plebiscito, del corpo elettorale. base almeno parzialmente corporativa e con Va peraltro aggiunto che in questo rego- funzioni di collaborazione con il governo

88 Gianfrancesco nell’attività legislativa (il testo del prome- moria Giuriati è riportato nei suoi passag- gi salienti in Perfetti, 145 ss.). Come è noto, la risposta di Mussolini alle stringenti questioni poste dal segreta- rio del partito e che lui stesso aveva già in buona parte anticipato nel “discorso del- l’Ascensione” del 26 maggio 1927 alla camera dei deputati rispecchiano fedel- mente il tatticismo e l’opportunismo del Seduta della Camera negli anni ’30. personaggio: già dall’espressione utilizzata nel messaggio di risposta «diagnosi per- fetta, conclusioni da meditare» traspare che la proposta Giuriati, troppo coerente e datura tra la dimensione corporativa e conseguenziale, e quindi rigida rispetto alle quella statale, consentendo, anzi, alla prima concrete esigenze del contingente sempre di penetrare nell’organizzazione costituzio- privilegiate da Mussolini, non avrebbe nale dello stato in termini privi di riscon- avuto per lungo tempo alcun seguito. tro nel passato (sull’importanza della isti- tuzione della camera dei fasci e delle corpo- razioni nel processo di realizzazione del- l’edificio totalitario fascista, cfr. Gentile, 6. La terza fase: la camera dei fasci e delle cor- 1995, 203). porazioni Certamente nel modello “totalitario” della camera dei fasci e delle corporazioni La soppressione nel 1939 della camera dei non vi è spazio per il dibattito tra idee dif- deputati costringe l’interprete a porsi alcu- ferenti né per il riconoscimento della diver- ni interrogativi di fondo sulla natura del- sità politica, che per la nostra sensibilità l’organo che viene a sostituirla e sui suoi costituiscono elementi essenziali della rapporti con la nozione di parlamentarismo. nozione di parlamento (per l’assenza di un Certo è che, nel momento in cui l’art. 2 reale dibattito e confronto politico nella della legge 19 gennaio 1939, n. 129 sancisce esperienza della camera dei fasci e delle il principio per cui «il Senato e la Camera corporazioni, a differenza di quanto verifi- dei Fasci e delle Corporazioni collaborano catosi sino ai primi anni della XXVIII legi- col Governo per la formazione delle leggi», slatura, cfr. Aquarone, 195, nota 1). sembra affermarsi uno iato incolmabile con Da ciò non consegue, peraltro, che alla la nozione liberal-democratica di parla- camera dei fasci e delle corporazioni, ed al mento e con lo stesso principio di divisio- sistema istituzionale in cui è inserita, debba ne dei poteri (Mortati, 1940, tenta ancora, negarsi il carattere di organo (e sistema) invece, di tenere ferma la validità del prin- rappresentativo, attesa l’ineliminabilità cipio). Ci si trova di fronte, infatti, al ten- della nozione di rappresentanza («non tativo – realizzato dopo innumerevoli c’è... nessun Stato senza rappresentanza, incertezze e rinvii – di perfezionare la sal- poiché non c’è nessun Stato senza forma di

89 Fondamenti

Stato e alla forma spetta essenzialmente la tennio fascista e le camere repubblicane rappresentazione dell’unità politica»: C. richiama l’attenzione Ungari, 114 s.). Schmitt, 273). Da questo assunto trae le Nella legge istitutiva e nel regolamento mosse l’intenso dibattito dottrinale sul residuano, peraltro, altre norme che si diverso, anche se perdurante, carattere potrebbero definire vetero-parlamentari, rappresentativo dello stato italiano, che in ovvero legate alla nozione tradizionale del questa sede non può essere approfondito parlamento e della sua posizione nel siste- (cfr., comunque, soprattutto, Esposito, ma dei poteri dello stato: cfr. l’art. 7 della 1932. I termini del dibattito anche con rife- legge che conferma a favore dei consiglieri rimento all’esperienza pre-fascista in nazionali le prerogative già previste dallo Sicardi nonché in Perfetti, con particolare statuto albertino per i deputati; l’art. 10 riferimento al percorso che porta alla rifor- della legge sull’adozione del metodo della ma del 1939. Sul carattere rappresentativo “legislatura”, per la divisione dei lavori; della camera dei fasci e delle corporazioni, l’art. 2 del regolamento sul giuramento dei cfr. Panunzio, Biggini, 546 ss.). consiglieri, a norma dell’art. 49 dello sta- Quello che più conta, ai nostri fini, è, tuto; l’ art. 21 del regolamento sul divieto comunque, che la camera dei fasci e delle per la forza pubblica di entrare nella sede corporazioni, pur irriducibile al parlamen- della camera dei fasci e delle corporazioni tarismo liberal-democratico, è organo che, senza ordine del presidente; l’art. 47 sulla per il tipo del lavoro svolto, presenta una possibilità di porre in votazione ordini del serie di punti di contatto con un parlamen- giorno non accettati dal ministro, qualora to “tradizionale” ed adotta soluzioni orga- “appoggiati” da cinquanta consiglieri nizzative e funzionali che, almeno in alcu- nazionali (ed analoga soluzione è stabilita ni casi, si ricollegano ai modelli di svolgi- dall’art. 50 per emendamenti e articoli mento delle funzioni proprie dei parla- aggiuntivi); l’art. 48 del regolamento sulle menti “classici”. Di qui, una certa sensa- modalità di voto articolo per articolo, non- zione di straniamento dell’interprete con- ché il capo X del regolamento sulla funzio- temporaneo (specie del costituzionalista) ne ispettiva. che si trova ad analizzare un oggetto che non Ma, nuovamente, la consapevolezza che la riconosce come parlamento, ma nella cui camera dei fasci non è più un parlamento struttura interna scorge e riconosce solu- torna esaminando le modalità di ripartizio- zioni ed istituti del diritto parlamentare. ne dei lavori tra assemblea e commissioni La previsione di commissioni legislati- permanenti stabilite dagli articoli 15 e 16 ve permanenti e speciali (art. 12 della legge della legge, ove il fulcro dell’attività legisla- n. 139) ne costituisce una riprova. Anzi, in tiva è costituito dalle sedi decentrate. La con- questo caso si giunge al paradosso che la sapevolezza si rafforza, infine, se si conside- soluzione delle commissioni permanenti rano l’art. 17, che rende ogni attribuzione deliberanti condiziona l’esperienza succes- degli articoli precedenti derogabile dal duce siva, sopravvivendo, con gli opportuni tem- del fascismo, capo del governo per ragioni peramenti, nell’art. 72 della costituzione di urgenza, e l’articolo 18, secondo comma, del 1948 (sui punti di contatto tra la disci- della legge che consente l’intervento a mezzo plina delle assemblee legislative nel ven- di decreti reali qualora le commissioni non

90 Gianfrancesco abbiano deliberato nel tempo stabilito (un in senso contrario di Mortati, 1940, 320 ss., mese, salva proroga del duce del fascismo, volti a dimostrare che i poteri di condizio- capo del governo, ex art. 16) (sul conseguen- namento dell’attività legislativa appena te rilevante ampliamento della potestà nor- ricordati non comportano condivisione mativa del governo in tale ipotesi, cfr. Big- della potestà legislativa tra camera e capo gini, 556 che pure poche pagine prima sot- del governo e non sopprimono l’autonomia tolinea come la riforma «avesse evitato di costituzionale della camera stessa. Per il sottrarre una serie di norme giuridiche alla mantenimento in capo alla camera dei fasci competenza degli organi legislativi, per attri- e delle corporazioni del carattere di organo buirle ad altri organi, specie al Governo», costituzionale, cfr. anche Crosa, 46. Si trat- preferendo rendere più agile la produzione ta, peraltro, di un riconoscimento non par- legislativa medesima: cfr. 554). ticolarmente significativo, se esso è pre- Gli stessi testi legislativi approvati dalle sente anche nella ricostruzione di Biggini, commissioni sono peraltro trasmessi al 546, particolarmente svalutativa del ruolo duce del fascismo, capo del governo che delle due camere del parlamento italiano). “dispone” (e quindi decide) la trasmissio- L’art. 19 della legge apre, infine, ulte- ne (o meno) al sovrano per la sanzione e riori prospettive evolutive del sistema delle promulgazione (art. 16 della legge). A tale fonti in materia economica (norme corpo- previsioni fanno da coronamento l’art. 10 rative ed accordi economici collettivi che – ed, in sede regolamentare, l’art. 15 – che pongano contributi a carico degli apparte- rimette alla decisione del duce del fascismo, nenti alle categorie cui si riferiscono), capo del governo il potere di convocazione escludendo nel procedimento in esso e di disposizione dell’ordine del giorno del- descritto ogni intervento del senato e della l’assemblea plenaria e l’art. 61 del regola- corona (cfr. Biggini, 557). mento che sottopone al potere di autorizza- A questo punto, costituiscono quasi zione sempre del duce del fascismo, capo notazioni di colore le previsioni regola- del governo lo stesso potere di iniziativa mentari dell’art. 56 sulla soppressione di legislativa dei consiglieri nazionali. ogni scrutinio segreto nelle votazioni e del- La pervasività dell’intervento del capo l’articolo 60 sulla possibilità di approvazio- del governo nell’organizzazione e nel fun- ne per acclamazione di disegni di legge pro- zionamento della camera è, come è eviden- posti dalla presidenza. te, totale. L’incidenza, attraverso moltepli- Emblematica, infine, dell’annichili- ci varianti procedimentali, delle decisioni mento costituzionale dell’organo, appare la governative sull’iter legis, nonché la richia- circostanza della nomina a suo presidente mata surrogabilità della decisione parla- del ministro guardasigilli Dino Grandi, mentare con la decisione governativa – stigmatizzata, sul piano costituzionale, dallo ancorché sottoposta alla conversione in stesso Mortati (Mortati, 1940, 325, nota legge nei termini procedurali dell’art. 3, 50), contrastando la contraria opinione di secondo comma, della legge n. 100 del 1926 un pur insigne costituzionalista come Luigi – è tale da svuotare l’organo camerale di un Rossi (Rossi, 1940). peso costituzionale sostanziale (e ciò nono- L’esame della produzione legislativa della stante, ancora una volta, i disperati sforzi camera dei fasci e delle corporazioni, nella

91 Fondamenti sua pur effimera esistenza nel corso della 7. Il fascismo ed il senato XXX legislatura (1939-1943), costituisce un’ulteriore riprova che ci troviamo di fron- L’analisi fin qui condotta ha avuto a termi- te ad un (micidiale) congegno di produzione ne essenziale di riferimento i rapporti tra il normativa. Nel corso degli anni della XXX fascismo e la camera dei deputati, poiché è legislatura statutaria e tenendo conto dell’in- con riferimento soprattutto a questa che cidenza degli eventi bellici, risultano appro- l’azione di accerchiamento (dall’interno e vati ben 2446 disegni di legge, di cui soltan- dall’esterno) del parlamentarismo si mani- to il venti per cento subisce emendamenti. festa in modo netto, evidente e rapido. Del Il rapporto tra disegni di legge approvati resto era nella camera che si annidavano i in assemblea plenaria ed in commissione è veri ed irriducibili avversari politici del non meno indicativo: cinquantuno a 2395. fascismo, dai popolari ai comunisti. Ciò che appare maggiormente impressio- A confronto della lotta per l’addomesti- nante – ed incompatibile con una nozione di camento della camera, i rapporti tra fasci- parlamento come sede di esame e discussio- smo e senato appaiono improntati ad una ne dei provvedimenti legislativi, oltre che di notevole ambiguità e proiettati in un arco loro approvazione – sono i tempi di questo temporale molto ampio, ma non per questo lavorìo legislativo, minuto ma quanto mai la linea di tendenza che emerge è diversa alacre: il trentuno per cento dei disegni di da quella di un sempre maggiore ridimen- legge è approvato entro cinque giorni dalla sionamento dell’autonomia politica e costi- presentazione, il cinquantuno per cento tra tuzionale dell’organo. sei e dieci giorni (per questi preziosi dati, Come al solito, al centro del campo si cfr. Di Bartolomei, citato in Perfetti). staglia la figura di Mussolini,c he scandirà È evidente la mutazione genetica della i tempi della progressiva (ma che non riu- funzione parlamentare e della stessa quali- scirà ad essere completa) “fascistizzazione” tà di membro del parlamento. Giustamen- del senato e l’uso di essa nei confronti di te e non senza efficacia, a questo proposi- altri soggetti protagonisti della scena poli- to, in occasione dell’ultima seduta della tica ed istituzionale: la corona, l’altra came- camera dei deputati, prima della sua tra- ra del parlamento, il partito nazionale sformazione, si evocava per il futuro l’im- fascista. magine dell’ “operaio legislativo” come In questo lungo periodo è dato assiste- quella del protagonista del nuovo lavoro re ad un andamento quasi ciclico della “for- legislativo: una figura quasi tecnica e spe- tuna” dell’istituto senatoriale. Si parte, cialistica, destinata ad operare sulla quan- infatti, dalle affermazioni del fascismo tità delle norme e sulla loro fattura tecnica, “rivoluzionario” delle origini, evidente- restando ad esso preclusa qualsiasi opera- mente eversive nei confronti della camera zione di approfondimento critico o di sin- alta (cfr. il programma dei fasci italiani di tesi politica. combattimento, riportato in De Felice, 1965, 742), per arrivare alle blandizie di Mussolini ai senatori (ed indirettamente al re) in occasione del discorso per la conces- sione della fiducia nel novembre del 1922,

92 Gianfrancesco anche per riequilibrare in senso moderato tica fascista. Le “infornate” di senatori l’esposizione politica determinata dalle fascisti assicurano una sempre più salda durissime parole pronunciate alla camera maggioranza al governo Mussolini nella (sul punto, cfr. De Felice, 1966, 484 ss.). camera alta. Si tratta, peraltro, di un feno- L’approvazione nell’ottobre del 1925 da meno imponente: nel periodo fascista si parte del gran consiglio della relazione Gini assiste alla nomina di 596 senatori (men- sulla riforma del senato in senso parzial- tre erano stati soltanto 398 nell’arco tem- mente elettivo e corporativo, disattenden- porale che andava dal 1901 al 1914), con un do la posizione maggioritaria emersa in picco di 138 senatori nel 1928-1929 e di ben seno alla commissione dei diciotto (cfr. 212 nel 1939 (Gentile, 2002, 40 e 106). Non Aquarone, 377), segna il riemergere della vi è dubbio di ritenere che, se non fosse tensione tra il fascismo (più precisamente sopraggiunto il crollo del regime, la “fasci- il partito) ed il senato, ma in occasione della stizzazione” del senato si sarebbe presto o discussione parlamentare sulla legge n. 100 tardi completata in modo per così dire del 1926 il guardasigilli Rocco torna a far fisiologico, con la scomparsa dovuta alla leva sulla comunanza di visione politica tra morte degli ultimi senatori di opposizione. la maggioranza del senato ed il governo (cfr. In secondo luogo, la presenza, ancorché Rocco, 247). sempre più limitata, di senatori non fasci- Si è già detto della proposta di riforma sti, imponeva il mantenimento in seno alla del parlamento di Giuriati che avrebbe camera alta di un soggetto associativo che investito frontalmente il senato ed anche riunisse i senatori vicini al regime. Tale in questo caso Mussolini annulla, con la sua associazione è l’unione nazionale del sena- beffarda risposta al promemoria Giuriati, to, poi unione nazionale dei senatori fasci- il rilievo pratico della proposta di riforma sti, che vede crescere i suoi componenti dai (cfr. De Felice, 1974, 279, anche per i con- quaranta dell’autunno del 1925 ai 430, trasti tra fascismo e corona sul punto). rispetto ai 29 non iscritti del 1943. Nello scorcio finale dell’esperienza Testimonianza dell’anomala natura del- fascista, infine, sempre più frequenti si l’unione nazionale, da considerare mag- fanno nuovamente i segnali di una riforma giormente come proiezione diretta del par- della camera alta, ormai chiaramente disal- tito nel senato piuttosto che come un grup- lineata rispetto ai caratteri del regime. Ne po parlamentare nel senso tradizionale del costituisce una riprova evidente la relazio- termine, è rappresentata dalla circostanza ne riservata del presidente del senato Suar- della nomina dell’organo direttivo (il diret- do a Mussolini del 2 ottobre 1942 (ampia- torio) direttamente da parte del capo del mente riportata da Gentile, 2002, 119 ss.). governo, a partire dal 1930, e ad opera del È stato opportunamente evidenziato segretario del partito dal 1932, ai sensi del- (Gentile, 2002, 4 ss.) come i percorsi di l’allegato 5 dello statuto del partito. “fascistizzazione” progressiva del senato La considerazione dell’unione naziona- siano stati essenzialmente tre. Tra essi, le quale soggetto alle dipendenze del parti- senza dubbio il più efficace, dal punto di to non può essere assolutamente sottova- vista pratico, è stato rappresentato dalle lutata: la soluzione è infatti coerente con la massicce nomine di senatori di fede poli- prospettiva di un sempre più stretto assog-

93 Fondamenti gettamento del senato al partito, in una all’unione nazionale [Gentile, 2002, 115], a prospettiva di tipo totalitario dei rapporti dimostrazione che l’omologazione del partito-parlamento (Gentile, 2002). senato alla camera era ormai vicina) attra- Le modifiche del regolamento del sena- verso il mantenimento del voto limitato per to rappresentano la terza via di adeguamen- l’elezione dei vice-presidenti, dei questo- to dell’istituzione al regime. Si tratta di ri e dei segretari. modifiche che registrano, non senza qual- Il voto limitato scompare, invece, per la che ritardo e difficoltà, la trasformazione composizione delle commissioni perma- del ruolo della seconda camera, adeguan- nenti di cui all’art. 21 (compresa quella per dosi, nei limiti della specificità di essa, a la verifica dei titoli dei nuovi senatori). La soluzioni già sperimentate nelle riforme proposta di introduzione del “voto totalita- regolamentari della camera e nelle leggi del rio”, in luogo di quello limitato nell’art. 22 dicembre 1925 e gennaio 1926. è operata con esplicito riferimento da parte Talora traspare, anzi, una certa ritrosia del relatore sen. Berio «all’attuale situazio- ad un cambiamento che sradica il senato ne politica» (Atti parlamentari, Senato del dalle sue radici e lo proietta nell’incertez- Regno, XXVIII legislatura – 1a sessione 1929, za. Non mancano, addirittura, nel momen- tornata dell’ 11 dicembre 1929, 1604). to in cui si approvano le modificazioni, i Particolare attenzione nel dibattito è richiami alla tradizione dell’istituzione e dedicata al tema della convalida dei senato- dei suoi regolamenti (ad es., cfr., tra le ri di nuova nomina, per la quale si mantie- approvazioni dell’aula, il tributo dello stes- ne la soluzione garantista dello scrutinio so presidente Federzoni a «quel documen- segreto e si giunge a sopprimere una pro- to grande di sapienza e di esperienza poli- posta che consentiva al governo di chiede- tica che a suo tempo fu il Regolamento del re entro un anno una nuova deliberazione Senato», in occasione della riforma del di convalida della nomina, qualora la prima 1929, in Atti parlamentari, Senato del Regno, fosse stata respinta (per il dibattito sul XXVIII legislatura – 1a sessione 1929, tornata punto, cfr. Atti parlamentari, Senato del del 12 dicembre 1929, 1628) ovvero le sotto- Regno, XXVIII legislatura – 1a sessione 1929, lineature delle differenze di ruolo e posi- tornata del 12 dicembre 1929, 1633 ss.). zione tra camera e senato (cfr. ad es. le La possibile presenza della minoranza dichiarazioni del relatore Felici in occasio- negli organi della presidenza costituiva, ne della riforma del 1938, in Atti parlamen- però, un’intollerabile sopravvivenza del tari, Senato del Regno, XXIX legislatura – 1a parlamentarismo classico anche in una sessione 1934-1938, tornata del 21 dicembre camera di nomina regia. Di qui la rapida 1938, 4602). eliminazione, con la riforma del marzo La riforma regolamentare del dicembre 1933, del voto limitato e la sua sostituzione 1929 mantiene talune soluzioni legate ad un con il voto totalitario (sulla proposta De impianto garantista, in grado di offrire Vecchi, cfr. Gentile, 2002, 65 s.). delle chances alla pattuglia, via via più esi- Ogni residuo di elettoralismo scompa- gua, di oppositori al fascismo presente in re, poi, in occasione del medesimo inter- assemblea (e che nel 1940 si ridurrà a dodi- vento riformatore, con l’attribuzione al ci irriducibili su quarantasei non iscritti presidente della nomina dei componenti

94 Gianfrancesco della commissione per la verifica dei titoli Nella stessa linea è da segnalare il dei nominati e, soprattutto, operando una discrezionale potere presidenziale di modi- palese e clamorosa negazione dell’autono- fica dell’ordine della discussione degli argo- mia (e della dignità) costituzionale del menti iscritti all’ordine del giorno (art. 9). senato, con l’attribuzione alla corona del In alcune ipotesi, infine, vengono trala- potere sostanziale, e non solo formale ticiamente accolte dal regolamento dell’al- (come l’istituto della designazione consen- tro ramo del parlamento le soluzioni che tiva) di nomina del presidente. È evidente maggiormente esplicitano lo scadimento che dietro un facile richiamo all’ortodossia profondo della funzione parlamentare in statutaria, meramente lusingatorio nei Italia: si consideri l’art. 20, che stabilisce confronti del re, si celava, neanche tanto quale regola di approvazione delle leggi la nascostamente, l’intento di consentire al “semplice lettura”, salvi i casi di proposte governo il controllo della nomina. od emendamenti, ma soprattutto la possi- Il nuovo regolamento del dicembre 1938 bilità di approvazione per acclamazione, su registra un’ulteriore e più avanzata tappa proposta del presidente (art. 21) e l’affis- nell’adeguamento del regolamento del sione di discorsi pronunciati in assemblea, senato alle soluzioni organizzative e funzio- sempre su proposta del presidente e per nali dell’altro ramo del parlamento, tanto acclamazione. più che in questa occasione si rende neces- Tutto ciò rappresenta, si badi, qualcosa sario operare i necessari adeguamenti alla di più di uno mero “scimmiottamento” legge n. 129 del 1939. Di qui l’abbandono della camera fascista: l’adeguamento ai definitivo del sistema degli uffici e l’accogli- metodi ed anche ai modi della “camera mento ad opera dell’art. 32 delle commis- rivoluzionaria” creata dal fascismo (quella sioni, secondo la ripartizione funzionale dei fasci e delle corporazioni) costituiva, a degli articoli 15 e 16 della legge n. 129. ben vedere, la premessa, accettata dallo L’appiattimento sul modello di assem- stesso senato, per la propria liquidazione blea “totalitaria” rappresentata dalla came- istituzionale. Se, infatti, il “nuovo” modo ra dei fasci e delle corporazioni è ancora più di intendere il procedimento legislativo evidente, anche perché tutto sommato non poteva trovare una giustificazione con rife- necessario per ragioni di funzionalità, in rimento ad un organo che con il vecchio una serie di disposizioni che accentuano parlamento poteva vantare al più l’identità fortemente i poteri del presidente dell’as- di sede e, come si è visto, alcune estrinse- semblea, vero “fulcro del funzionamento che e limitate sopravvivenze di norme rego- del senato” (così il sen. Giannini, Atti par- lamentari, lo stravolgimento dei classici lamentari, Senato del Regno, XXIX legislatura principi di organizzazione e funzionamen- – 1a sessione 1934-38, seduta del 21 dicembre to dell’assemblea parlamentare – in primis 1938, 4606): è il caso del potere di nomina quello di autonomia verso gli altri poteri dei questori e dei segretari (mentre i vice- dello stato e di salvaguardia della dialettica presidenti, così come il presidente sono interna tra le sue componenti – arrecava un nominati dal re imperatore), nonché dei vulnus mortale all’istituzione senatoriale, presidenti e dei componenti delle commis- che finiva in questo modo per perdere ogni sioni legislative (artt. 1 e 3). ratio giustificativa, rendendo insufficienti e

95 Fondamenti prive di fondamento sistematico le stesse questo studio è quello di evidenziare come disposizioni statutarie che la fondavano. la vicenda dei regolamenti parlamentari – Solo il tracollo del fascismo dovuto alla e più in generale del parlamento – durante fibrillazione del gran consiglio (e, quindi, il fascismo non vada isolata e “sradicata” del partito) nei confronti del suo capo ed al rispetto al contesto più generale. risveglio della corona dal suo ventennale Il fascismo si inserisce ed utilizza, tal- letargo istituzionale (due linee di crisi sem- volta in modo magistrale, la polemica anti- pre latenti nella storia istituzionale del parlamentare diffusa nella cultura politica fascismo, mentre nulla di simile sarebbe e popolare italiana dalla fine dell’ottocen- potuto venire dal parlamento) risparmierà to in poi (per la messa in evidenza di alcu- al senato regio la sua trasformazione in una ni di questi filoni dell’antiparlamentarismo camera pienamente totalitaria. italiano cfr. Cuomo, Mastropaolo, 781). Ciò che più conta, ai nostri fini, e che in questo lavoro si è più volte sottolineato, è che il fascismo utilizzerà strumentalmente 8. Conclusione: contro la concezione parente- a questo scopo i molteplici punti di debo- tica del fascismo in ambito parlamentare lezza e le insufficienze del funzionamento del parlamento italiano di epoca statutaria, Talvolta proprio con riferimento al parla- dall’incapacità decisionale che si traduce in mento ed al diritto parlamentare la conce- una proliferazione di decreti-legge, all’as- zione “parentetica” del fascismo, ormai senza di certezze in ordine ai tempi di decisamente declinante nella letteratura discussione e votazione dei provvedimen- storiografica generale (sulle interpretazio- ti, dalla posizione del tutto periferica del ni del fascismo e sul limitato ruolo che in governo in parlamento alla separatezza del essa gioca la concezione parentetica di ispi- diritto parlamentare rispetto al diritto razione crociana, cfr. De Felice, 1969), costituzionale generale (su tutti questi sembra mantenere un’inaspettata vitalità. aspetti, cfr. Lacché e Orsina). Contribuiscono a tale risultato sicura- Lascio in conclusione al lettore la rifles- mente le scelte delle assemblee parlamen- sione su quanti dei punti deboli del parla- tari successive alla caduta del fascismo di mentarismo pre-fascista in queste pagine ricollegarsi alla tradizione pre-fascista, nel ricordati siano ancora oggi tali (anche in momento dell’adozione dei propri regola- conseguenza della “rimozione” dell’espe- menti (cfr. Bertolini e Lupo, 2008), confi- rienza fascista, conseguente alla concezio- nando in uno spazio circoscritto ed appun- ne parentetica) ed in che misura – pur nella to parentetico il periodo fascista. consapevolezza che la storia non si ripete Oltre a ciò, la radicale avversione del mai nelle stesse forme – il parlamento ita- fascismo per il parlamento e lo snatura- liano di questo scorcio di inizio di XXI seco- mento del parlamentarismo possono lo non sia immune dal rischio di vedere indurre soprattutto gli studiosi di diritto minate le proprie basi di legittimazione parlamentare a distogliere lo sguardo da presso la società civile. un’esperienza così radicalmente negativa. Lo sforzo che è sotteso alle pagine di

96 Gianfrancesco

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98 Itinerari

Il recupero del regolamento prefascista in Assemblea Costituente

paolo caretti

Questa seconda sessione ci avvicina ai pro- cose sono molto cambiate: l’attenzione dei blemi dell’oggi. Abbiamo visto quale sia costituzionalisti nei confronti del diritto stata l’evoluzione dei regolamenti parla- parlamentare è assai più intensa e, direi a mentari nel corso delle prime due fasi della ragione, assai cresciuta. storia costituzionale. Le relazioni di questa Se guardiamo, infatti, alla complessi- sessione ci introducono al periodo repub- va evoluzione del diritto parlamentare, blicano. così come ce l’hanno descritta i relatori Ringraziando dell’invito che mi è stato che abbiamo appena ascoltato e come rivolto a presiedere questa sessione e prima verrà completata da quelli che ora ascolte- di dare la parola ai relatori, vorrei svolgere remo, mi pare che risultino con evidenza qualche breve considerazione introduttiva. tre dati. Il primo riguarda la natura pecu- In primo luogo, vorrei sottolineare come liare di questa fonte, che produce regole quello dei regolamenti parlamentari sia un formali solo dopo il consolidamento di tema che non da molto tempo interessa i prassi sperimentate e condivise. L’impor- costituzionalisti. Anzi, direi che si tratta di tanza della prassi nell’evoluzione dei rego- un fenomeno relativamente recente. Ci si è lamenti parlamentari, e come chiave di occupati di questo tema solo per alcuni pro- lettura del significato delle regole forma- fili: da quello della collocazione dei regola- li, ha un peso straordinario. Il modo con menti parlamentari nel sistema delle fonti cui si arriva ai regolamenti parlamentari, a quello della loro sottoponibilità o meno (e alla grande riforma del 1971, ma anche alle in che limiti) al controllo di costituzionali- novelle più recenti, non si capirebbe se tà da parte della Corte. Ma si è sempre guar- non si andassero a studiare le prassi che dato ai regolamenti parlamentari come ad hanno preceduto queste riforme. Si tratta un elemento collaterale, se non di scarso di una tecnica di normazione che in qual- rilievo, del diritto costituzionale. Oggi le che modo richiama l’andamento dell’evo- giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 101 Itinerari

nelle quali la parte predominante è stata rappresentata dalla descrizione degli svi- luppi della forma di governo: da quella dua- lista del periodo statutario a quella altret- tanto dualista (almeno formalmente) del periodo fascista. Questa stretta connessione ci spiega anche perché i regolamenti parlamentari che escono dall’unico grande processo di riforma del periodo repubblicano, quello del 1971, difficilmente potrebbero essere intesi nel loro significato generale se non posti in relazione a quello che era allora l’assetto del tutto particolare che era venu- ta assumendo la nostra forma di governo. È ben noto che al riguardo il modello dise- gnato dal costituente si caratterizzava, e non a caso, per un grado di accentuata flessibi- lità: nel quadro di un sistema certamente Sala della Costituzione – Palazzo Giustiniani. definibile come parlamentare, non si com- pie alcuna scelta decisiva in ordine al ruolo che in esso avrebbero dovuto giocare, luzione del diritto comunitario: anche in rispettivamente, Governo e Parlamento, quel contesto è lo sviluppo di prassi con- essendosi preferito lasciare agli sviluppi divise che spesso determina la codifica- successivi della dialettica democratica la zione di regole nuove. definizione di un più preciso assetto dei Questo primo dato, si lega direttamen- loro rapporti. Ed è grazie a questa flessibi- te al secondo relativo alla funzione che i lità del modello costituzionale che i regola- regolamenti parlamentari hanno svolto sin menti parlamentari hanno potuto svolgere dal periodo prefascista e, ancora di più, in la funzione cui prima alludevo. Sappiamo epoca repubblicana: e precisamente la fun- che l’interpretazione dei regolamenti del zione volta non solo a definire delle regole 1971 è stata, almeno per certi aspetti, anche di funzionamento interne all’organo par- controversa. Ma non è tanto questo che qui lamentare e a defirne, nel tempo, il ruolo mi interessa sottolineare, quanto piuttosto complessivo, ma anche, se non soprattut- la funzione che quella riforma ha svolto. to, quella di sperimentare e poi adottare Inutile che ricordi i tratti essenziali della regole che fossero funzionali all’assetto situazione di allora, di un sistema che è che, nel periodo storico considerato, ha stato definito sinteticamente di “democra- assunto la nostra forma di governo, con zia bloccata”, in cui la dialettica democra- particolare riferimento ai rapporti Gover- tica poteva svilupparsi solo entro ben defi- no-Parlamento. Non credo sia un caso se niti confini, che tagliavano fuori le ali abbiamo sin qui ascoltato delle relazioni estreme dello schieramento parlamentare.

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Non solo, ma siamo in un periodo in cui cedono prima negli anni ’80 e poi negli molto forti sono i condizionamenti di ordi- anni ’90, ma soprattutto quella ultima del ne internazionale che si riflettono diretta- 1997 alla Camera, sono novelle regolamen- mente sugli sviluppi della nostra forma di tari che prendono sul serio il cambiamen- governo, tanto che oltre che di “democra- to con i suoi presumibili effetti sulla forma zia bloccata” si è parlato di “democrazia di governo e puntano ad assecondare il pro- protetta”. Ma, al di là di questo, il nodo cen- cesso in corso. Si spiegano così, ad esem- trale da risolvere appare quello della legit- pio, la valorizzazione del ruolo del Presi- timazione reciproca di tutte le forze politi- dente d’Assemblea, il rafforzamento dei che presenti in Parlamento. I regolamenti poteri del Governo in Parlamento, l’intro- del 1971, a fronte di una dinamica politica duzione del contingentamento dei tempi chiusa entro il c.d. “arco costituzionale”, della discussione parlamentare, ma insie- puntano a mettere in campo strumenti in me anche i poteri dell’opposizione, in una grado di avviare a soluzione questo proble- logica competitiva e non più consociativa. ma. Avviarlo a soluzione in vista di una Non solo, ma proprio in vista del nuovo ripresa piena della dialettica democratica, assetto che vanno assumendo i rapporti e cioè della realizzazione compiuta di un Governo-Parlamento, questa novella rego- sistema parlamentare. lamentare punta anche a rafforzare certi Il terzo dato che questa vicenda dei poteri del Parlamento, visti non tanto nella regolamenti parlamentari mi sembra metta dialettica maggioranza-opposizione, ma in luce è che in tanto essi riescono a svol- come poteri dell’istituzione parlamentare gere questa funzione di “snodo flessibile” in sé. Tutte le regole sulla istruttoria legi- tra assetto formale della forma di governo slativa, tutti i nuovi strumenti di controllo e dialettica democratica, in quanto i tratti sul Governo (si pensi, ad esempio, al que- essenziali della forma di governo, con rife- stion time) sfuggono alla logica di regole che rimento soprattutto ai i rapporti Governo- disciplinano il rapporto maggioranza- Parlamento, abbiano un carattere di sia pur opposizione, ma sono soprattutto regole relativa stabilità. Nei momenti in cui que- che puntano a rafforzare, appunto, il Parla- sta relativa stabilità viene meno, anche i mento in quanto istituzione, nei confronti regolamenti parlamentari non riescono più del Governo. Il che, del resto, appare per- ad assolvere – o lo assolvono in maniera fettamente coerente con un assetto dei rap- molto ridotta – questa funzione che è loro porti tra Parlamento e Governo che tende propria. Basti riflettere, a questo riguardo, progressivamente a rafforzare il ruolo di a quello che è successo dopo la riforma elet- quest’ultimo. torale del 1993 che ha trasformato in senso Perché queste nuove regole non hanno maggioritario il Parlamento. È evidente che prodotto i risultati sperati? Perché chi ha una riforma di questo genere non poteva studiato la resa resa effettiva di questi isti- non avere un riflesso sui regolamenti par- tuti ne offre una valutazione in gran parte lamentari, e un riflesso molto consistente, deludente? Io credo che la ragione princi- se si tiene conto del contesto del tutto pale stia nel fatto che, in questa perduran- diverso in cui era maturata la riforma del te transizione costituzionale, anche i linea- 1971. Le novelle regolamentari che si suc- menti di fondo della nostra forma di gover-

103 Itinerari no hanno acquisito un grado di instabilità eccessiva, come dimostra abbondantemen- te tutto il dibattito recente in tema di legi- slazione elettorale e riforme costituziona- li, che apre continuamente ad ipotesi diver- se e tra loro niente affatto fungibili. In que- sto quadro, anche i regolamenti parlamen- tari si trovano in difficoltà: hanno fatto uno sforzo significativo per adeguarsi e render- si funzionali ad un certo assetto dei rappor- ti Governo-Parlamento, che tuttavia sap- piamo è tornato in discussione. Da questo punto di vista, non è forse un caso che oggi si parli, congiuntamente, di riforma elet- torale, riforma costituzionale e riforma dei regolamenti parlamentari: il che conferma questo nesso strettissimo tra regolamento parlamentare e assetto della forma di governo.

104 Il regolamento della Camera liberale come regolamento dell’Assemblea Costituente

francesco bertolini

1. La questione del regolamento dell’As- interno della Camera dei deputati in data semblea Costituente in quanto assemblea 1° luglio 1900 e successive modificazioni parlamentare è in primo luogo non una fino al 1922”2. questione dell’assemblea costituente, ma Avvalendosi della previsione, l’Assem- una questione del Governo. blea, una volta eletta, costituisce nelle pri- E difatti, dato il percorso con il quale si missime sedute la Presidenza, l’Ufficio di arriva alla convocazione dell’Assemblea, presidenza, le Giunte per l’elezioni e per il vale a dire per il tramite di un accordo fra regolamento, nonché i gruppi parlamenta- Corona, potenze occupanti e partiti del ri, ancora denominati, secondo quel rego- Comitato di Liberazione, ne deriva, come è lamento, “uffici”. Elegge, infine, il Capo risaputo, che le decisioni sui tempi, le provvisorio dello Stato3. forme ed i modi della Costituente devono Nella seduta del 15 luglio è all’ordine del passare per la via del potere legislativo giorno il punto relativo alle “proposte della riservato, sino alla convocazione del nuovo Giunta del regolamento”. Come il Presi- parlamento, al Governo in via transitoria1. dente spiega all’Assemblea, la Giunta “pro- Da qui la conseguenza che la disciplina pone l’approvazione di tre articoli aggiun- dei lavori dell’Assemblea Costituente è un tivi all’attuale Regolamento, diretti a stabi- punto che deve essere risolto in primo lire la nomina di due Commissioni, una per luogo dal potere esecutivo. la Costituzione e l’altra per i trattati inter- Avviene così che nell’ambito della rego- nazionali, composte rispettivamente di set- lazione con la quale si indicono i comizi per tantacinque e di trentasei membri”4. la sua elezione, il Governo prevede espres- La seduta segna quindi la data in cui il samente che “finchè non avrà deliberato il regolamento della Camera prefascista cessa proprio regolamento interno l’Assemblea di costituire una disciplina sussidiaria stabi- Costituente applicherà il regolamento lita dall’esterno ed utilizzata per forza delle giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 105 Itinerari cose, essendo ormai l’Assemblea nella con- te nel regolamento della Camera dei depu- dizione materiale di dotarsi di un regolamen- tati in vigore prima del 28 ottobre 1922”. to proprio. La Giunta infatti si è riunita ed è Per la Consulta Nazionale, quindi, lo in grado di formulare le proprie proposte. stesso Governo aveva disciplinato, con La Giunta si limita però a proporre l’ap- regolazione inderogabile, gli aspetti salien- provazione di tre articoli aggiuntivi al Rego- ti dell’organizzazione e dell’attività e solo lamento del 1922, lasciando quindi inten- per la restante regolazione stabilito che dere, implicitamente, di volerlo per il resto sarebbero subentrate, in quanto applicabi- adottare. È da questo momento che si può li, le norme interne della Camera liberale, dire che detto regolamento diventi ideal- salva la potestà della Consulta Nazionale di mente una disciplina che l’Assemblea non darsi un proprio regolamento, da appro- riceve più dall’esterno, ma si attribuisce da varsi, peraltro, da parte del Governo5. se stessa, e che si sente in diritto di modi- Comprensibilmente diverse le corri- ficare ed integrare all’occorrenza. spondenti previsioni per l’Assemblea Costi- Ne derivano quindi due temi di esame, tuente. Il Governo non detta alcuna discipli- rispetto ai quali la seduta del 15 luglio segna na del funzionamento dell’organo ma si una sorta di spartiacque. limita a stabilire l’efficacia in via sussidiaria L’esame dei motivi e dei modi con i del previgente regolamento della Camera quali l’opera del Governo e la tacita presa di fino a quando l’Assemblea non si doti di una posizione dell’Assemblea cooperano nel- propria regolazione. Regolazione di certo l’adozione del regolamento della Camera non sottoponibile, in quanto tale, ad alcuna del 1922. attività tutoria da parte dell’esecutivo. L’esame dei motivi e dei modi con i Il d. lgs. n. 98 del 1946, che contiene, quali l’Assemblea determina di darsi rego- come detto, la previsione, è peraltro lo stes- le integrative rispetto a quel regolamento. so atto con il quale viene stabilito di devol- versi la questione istituzionale alla decisio- ne del popolo6. Oggetto di discussione viva- ce fra i partiti che sostengono il governo, il 2. Nello stabilire il ricorso al regolamento punto finisce per assorbire integralmente del 1922, il Governo si trova innanzi il pre- ogni interesse. Nulla, quindi, nei verbali cedente costituito dalla Consulta Nazionale, delle riunioni del Consiglio dei ministri dove per la quale il decreto legislativo n. 539 del si prepara il decreto, risulta detto riguardo 1946, intitolato “Norme regolamentari per alla questione del regolamento interno del- la costituzione ed il funzionamento della l’Assemblea Costituente, e neppure il sus- Consulta Nazionale”, mentre da un lato det- seguente procedimento del parere reso dalla tava esso stesso regole anche analitiche per Consulta Nazionale sullo schema del decre- la costituzione ed il funzionamento dei to offre spunti realmente significativi. diversi organi, dall’altro lato stabiliva, per La relazione governativa che accompa- quanto non previsto, che fino a che la Con- gna la trasmissione del decreto si limita, sul sulta Nazionale non avesse deliberato il pro- punto, a dire che “l’art. 4 … costituisce una prio regolamento interno “si osservano, in integrazione del provvedimento di Saler- quanto applicabili, le disposizioni contenu- no, determinando la data ed il luogo della

106 Bertolini prima convocazione dell’Assemblea, la durata di questa e la disciplina del suo fun- zionamento, prima che l’Assemblea stessa ne stabilisca direttamente le norme”7. Anche l’esame della Consulta risulta poi del tutto assorbito dalla questione istitu- zionale, cosicché al punto del regolamento interno della Costituente non viene dedica- ta alcuna attenzione espressa. La Consulta rende il suo parere al Gover- no sulla base della relazione di una propria Commissione speciale, presieduta da Vitto- Seduta della Consulta Nazionale. rio Emanuele Orlando, i cui verbali non risultano pervenuti sino a noi. È rimasta però agli atti la proposta di modifica al decreto decide di avvalersi di quel previgente rego- governativo formulata dalla Commissione ed lamento, sappiamo solo, non essendoci accettata dalla Consulta, grazie a cui sappia- pervenuti i verbali delle riunioni della mo che lo schema del decreto prevedeva Giunta, che questa, nella seduta del 15 luglio l’applicazione del Regolamento della Came- 1946, propone all’Assemblea, come si è ra “in data 1 luglio 1900 e successive modi- detto, la deliberazione di tre articoli inte- ficazioni”, mentre la Commissione propo- grativi del regolamento del 1922. Non solo ne, e la Consulta approva la formulazione quindi non viene proposto un diverso rego- secondo cui il Regolamento della Camera sia lamento, ma neanche si sottopone espres- quello deliberato “in data 1 luglio 1900 e suc- samente all’Assemblea la questione relati- cessive modificazioni fino al 1922”8. va all’opportunità di adottare o meno il Non sembra peraltro corretto interpreta- regolamento pregresso della Camera dei re l’originaria formulazione governativa nel deputati. L’Assemblea, da parte sua, si senso che, fra le “successive modificazioni” limita a prendere in considerazione la pro- al Regolamento del 1900 si intendessero posta integrativa della Giunta, avvenendo comprendere anche quelle apportate della così che l’adozione o il “recupero” del rego- Camera già dominata dai deputati della “lista lamento della Camera liberale viene com- nazionale” eletti con la legge Acerbo9. La piuto, da parte dell’Assemblea Costituente, modifica della Consulta Nazionale avrebbe in forme implicite, attraverso la facoltà di avuto, quindi, solo il senso di una maggiore non avvalersi del potere di darsi un proprio precisione formale, come del resto depongo- regolamento sostitutivo di quello indicato no i modi del recepimento da parte del in via sussidiaria dal Governo. Governo stesso, il verbale del Consiglio dei Per un primo verso, quindi, questi modi ministri del 12 marzo 1946 riportando solo di adozione del regolamento del 1922 sem- la scarna notazione che “De Gasperi propo- brano presupporre la volontà di sancire una ne una variante all’art. 4, che è accettata”10. relazione di stretta continuità fra l’Assem- 3. Per quanto attiene poi ai modi con cui blea Costituente e l’ultima Camera dei l’Assemblea costituente, dal canto suo, deputi dell’era liberale, essendo possibile

107 Itinerari vedere in essi il ricorso alla consuetudine per meglio dire a questo punto, era stata per cui, essendo ogni nuova Camera dotata quasi “sospesa”. del potere di darsi un proprio regolamen- Questa interpretazione sarebbe inoltre to, il concreto ricorso al regolamento della confermata dalle precisazioni rese da Terra- Camera precedente vale come implicita cini, come Presidente dell’Assemblea, nel adozione11. L’opera della Giunta per il rego- prosieguo dei lavori, sul punto che le lamento, che si limita a proporre alcune aggiunte al Regolamento “sono valide, evi- integrazioni al regolamento del 1922, e la dentemente, soltanto per l’Assemblea posizione assunta dall’Assemblea, che le Costituente, così che la nuova Assemblea delibera senz’altro aggiungere, possono legislativa si troverà, al momento in cui sarà quindi essere ricostruiti come volontà di eletta ed insediata, di fronte al Regolamen- muoversi nel solco di quella risalente tra- to della Camera dei Deputati, escluse le dizione, e di affermare che l’Assemblea modificazioni che l’Assemblea Costituente Costituente è destinata ad operare quale abbia creduto di introdurvi per scopi speci- naturale successore dell’ultima Camera fici del proprio lavoro”12. Precisazioni il cui liberale. implicito presupposto non può che essere A favore di questa ricostruzione milita che l’esperienza dell’Assemblea Costituen- in primo luogo il confronto fra la norma- te viene vista come perfettamente interpo- tiva stabilita dal Governo per la Consulta sta, a tutti gli effetti, fra l’operato dell’ulti- Nazionale e quella per l’Assemblea Costi- ma Camera liberale e la prima dell’ordina- tuente. Per la prima il Governo aveva rin- mento repubblicano, cosicché ne derivi, a viato al “regolamento della Camera dei favore dell’Assemblea stessa, lo stesso tito- deputati in vigore prima del 28 ottobre 1922”, lo all’uso del regolamento della Camera del ponendo quindi quale momento discrimi- 1922 che è proprio di ogni nuova Camera nante il giorno della marcia su Roma: l’uso rispetto alla Camera precedente13. simbolico della data lascerebbe appunto Ne verrebbe chiarito anche il valore intendere la volontà di una restaurazione della previsione legislativa contenuta nel- della situazione preesistente al fascismo, l’art. 4 del d. lgs. n. 98 del 1946, il quale l’intento di un immediato ritorno allo sta- avrebbe avuto un valore non costitutivo, ma tus quo ante. È vero che per l’assemblea puramente dichiarativo del “diritto” del- Costituente, invece, si stabilisce, come si l’Assemblea all’utilizzo di quel regolamen- è detto, l’applicazione del regolamento to, in ragione della sua posizione rispetto della Camera “in data 1° luglio 1900 e suc- all’ultima Camera dell’era liberale. Il valo- cessive modificazioni fino al 1922”, ma se si re prescrittivo del decreto, in quest’ottica ritengono, come sembra corretto, le due intepretativa, sarebbe semmai solamente formulazioni come equivalenti, la seconda consistito nell’identificazione del momen- essendo solo tecnicamente più precisa, to, oltre il quale considerare le modifiche al allora la conclusione sarebbe appunto che regolamento non più definibili come pro- il richiamo a quel regolamento valeva pro- prie dell’era liberale. Ed in questo senso priamente a riallacciare in senso ideale la assume un significato pregnante anche la nuova esperienza parlamentare nel punto modifica testuale suggerita all’esecutivo, sul in cui quella antica era stata interrotta, o, punto, da parte della Consulta Nazionale.

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Per altro verso, riallacciandosi idealmen- Secondo la proposta della Giunta, la te alla pregressa esperienza parlamentare Commissione veniva incarica “di elabora- liberale, l’Assemblea costituente si trova ad re, redigere e presentare il testo del proget- applicare un regolamento introdotto dalla to di Costituzione”. La disposizione verrà Camera del 1900, ma modificato nel 192214, emendata dall’Assemblea nel senso di inca- al fine di adattare il funzionamento dell’or- ricarla di “elaborare e proporre il progetto gano rappresentativo alla nuova realtà dei di Costituzione”, temendosi un esautora- partiti organizzati il cui ingresso nell’agone mento dei poteri dell’Assemblea e inten- politico era seguito alla elezione del 1919, dendosi la necessità della Commissione tenutesi con il sistema proporzionale ed un legata al difetto di un titolare dell’iniziativa suffragio tendenzialmente allargato a tutti i nel procedimento di approvazione della cittadini maschi maggiorenni. Costituzione15. Poiché, come è noto, la La scelta parimenti proporzionalistica Commissione dei settantacinque non si per l’elezione della Costituente, l’adozione limiterà affatto a proporre un testo di Costi- del suffragio universale, la prosecuzione nel tuzione, ma sarà presente nel corso di tutte Governo dell’esperimento del C.L.N. fini- le fasi della sua discussione ed approvazio- scono così per porre la questione del distac- ne, la formulazione della Giunta si rivelava co che si era oramai consumato in modo più aderente alla realtà del suo compito, non apparentemente irrimediabile proprio fra il solo di redigere un testo, ma di elaborarlo in parlamentarismo elitario ed individualisti- termini sensatamente sottoponibili all’As- co dell’era liberale ed il nuovo sistema deter- semblea, nonché di seguire attivamente poi, minato dall’influenza decisiva dei partiti di fronte a questa, il procedimento della sua politici, che l’Assemblea Costituente, quale approvazione. Vista questa prospettiva, l’in- camera rappresentativa, si trova a sperimen- sufficienza del Regolamento del 1922 con- tare pressoché per prima. sisteva nel presupporre come naturale il Il Regolamento della Camera del 1922, carattere settoriale dell’attività legislativa che essa adotta, finirà per essere investito ordinaria, e nel commisurare ad esso le delle relative tensioni, che la Camera libe- commissioni parlamentari previste. Donde rale aveva invece fatto appena in tempo a la loro naturale inadeguatezza per l’esame conoscere a causa dell’avvento del fascismo. di un testo di costituzione. Al momento però di deliberare la com- posizione della Commissione speciale per la Costituzione, vengono alla luce i nodi da 4. Una prima tornata di proposte emenda- affrontare sul significato del mandato par- tive, si registra, come si è detto, in apertu- lamentare, nonché, in prospettiva, sul con- ra dei lavori dell’Assemblea. seguente valore del rapporto di fiducia fra Nella seduta del 15 luglio 1946 la Giunta l’Assemblea ed il Governo. Si tratta di ele- propone di modificare il regolamento per menti di fondo del sistema che si sta andan- istituire la Commissione dei settantacinque, do a formare, idonei a determinarne la nonché, in connessione con la competenza natura, e, quindi, a chiarire i rapporti esi- legislativa ordinaria dell’Assemblea, una stenti con il sistema precedente. commissione per i trattati internazionali. I termini della contrapposizione che

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gnazione del Presidente, cosa che implica, come viene espressamente chiarito, “che egli vi provvederà con quel senso di pro- porzione che è insito nell’assemblea stessa di cui facciamo parte”18. Ogni conseguen- za relativa alla designazione da parte dei gruppi parlamentari ed alla composizione della Commissione come “specchio” della composizione partitica dell’assemblea non necessita di venire esplicitata.

Proclamazione degli esiti del referendum del 2 giugno 1946 – Sala delle Lupa, Palazzo Montecitorio. 5. Nella seduta del successivo 11 settembre, la Giunta propone un’ulteriore modifica del regolamento relativa non alla potestà costi- subito affiora sembrano ben compresi, da un tuente ma alla potestà legislativa ordinaria lato nella proposta della Giunta di nomina- dell’Assemblea. La proposta riguarda la re la Commissione con votazione dell’as- costituzione di quattro commissioni perma- semblea “a scrutinio segreto per due terzi dei nenti per l’esame degli schemi dei decreti 16 nomi dei componenti” , e, dall’altro lato, legislativi trasmessi dal Governo, per stabi- nella posizione di chi propone invece, al fine lire quale fra di essi siano da sottoporre di “elaborare, redigere e presentare il testo all’approvazione della Costituente. del progetto di Costituzione”, che l’assem- Sulla sfondo, vi è la questione dell’As- blea si divida “in diverse sezioni od uffici, semblea nella sua duplice veste di Costi- per una discussione preliminare”. “Da tali tuente e costituita, questione insorta sin sezioni, da tali uffici verrebbero scelti i dele- dall’inizio, ad opera di Calamandrei e della gati a costituire la Commissione”17. Una sua contestazione sui limiti alla potestà posizione, quindi, in altre parole, che propu- legislativa ordinaria dell’Assemblea19. La gna un ritorno ai regolamenti non del 1922, proposta di modifica del regolamento cor- ma del 1900, quando il sistema degli uffici risponde alla disponibilità dimostrata dal quale luogo dell’esame preliminare dei dise- Governo di dar seguito all’impegno già gni di legge sottintendeva la posizione egua- assunto da De Gasperi, di sottoporre all’As- le ed indistinta di tutti i deputati. semblea tutti i disegni di legge che essa L’esito del confronto fra queste due riterrà opportuno di deliberare20. concezioni è tutto a favore della prima, che La discussione tocca tutta una serie di nel deputato vede l’appartenente alla temi centrali per il diritto parlamentare, Camera in quanto appartenente ad un quali il ruolo del regolamento come fonte di gruppo determinato. Non solo, infatti, l’As- disciplina dei rapporti con gli altri organi21, semblea accoglie la proposta della Giunta, il nesso con la figura delle convenzioni ma anche la emenda nel senso che la scel- costituzionali22, la relazione con la legge23. ta dei suoi componenti venga fatta per desi- Ritorna infine anche la questione della

110 Bertolini composizione proporzionale delle Com- ne, a prefigurare, in via di compromesso, missioni24, che opererebbe come “stru- un rapporto fra commissioni della Costi- mento di collegamento” fra l’assemblea tuente e Governo non dissimile a quello che tutta ed il potere esecutivo. solo nell’evoluzione di molto successiva Nella discussione vengono di nuovo dell’esperienza repubblicana diventerà un esposte in una sorta di scala ideale le diver- elemento stabilmente caratteristico della se concezioni del mandato e della forma di forma di governo, per la via della proposta governo che l’esperienza parlamentare che le commissioni non si limitino ad indi- repubblicana avrebbe poi, nel prosieguo, care i progetti da devolversi all’Assemblea, mostrato come possibili pur se all’interno ma, anche per gli altri rimandati al Gover- dello stesso regime politico. no, li facciano “accompagnare … con rac- Da un lato avviene così che la critica comandazioni o addirittura con proposte di radicale a quella che viene considerata una modificazioni”29. forma di usurpazione dei poteri dell’assem- blea da parte dei lavori segreti delle Com- missioni25, si accompagni alla posizione corrispondente, sul piano della forma di 6. L’approvazione a larga maggioranza di governo, che le concessioni del Governo queste proposte della Giunta indica la preva- indicherebbero un potere esecutivo avente lenza, in seno alla Costituente, della conce- una posizione superiore, ed una “assem- zione del mandato parlamentare come man- blea in un certo senso serva del potere ese- dato di partito politico, ed il carattere oramai cutivo”26; mentre si affaccia, dall’altro lato, recessivo dell’opposta ricostruzione che la tesi radicalmente contrapposta secondo enfatizza il valore individuale del deputato. cui, avendo l’Assemblea Costituente la pos- Nel corso dei lavori dell’Assemblea, sibilità di revocare il Governo, la correlati- però, la coesistenza fra le due concezioni è va responsabilità del potere esecutivo destinata a restare ineliminabile, come “toglie ed elimina ogni pericolo di abuso”: sembra dimostrato da ulteriori vicende sul- e difatti, la conclusione, in questo contesto l’applicazione del regolamento. ricostruttivo, consiste in ciò, che l’attività All’atto della votazione delle disposizio- legislativa “la esercitiamo direttamente col ni sulla famiglia, rispetto alla previsione del controllo diretto del Governo”27. Tutto que- riconoscimento dei diritti di questa come sto passando per l’opinione intermedia e società naturale “fondata sul matrimonio realistica secondo cui il fatto che il gover- indissolubile”, si propone la soppressione no sia espressione dell’assemblea e l’as- dell’ultima parola. Viene fatta richiesta di semblea espressione del Paese, non evita votazione sia per appello nominale che per però che la delega al Governo di poteri scrutinio segreto, ciò che da adito ad un naturalmente propri dell’assemblea stessa vivace dibattito in Assemblea, introdotto – quale quello legislativo – offenderebbe “il dal Presidente con il riepilogo dei casi spe- diritto della minoranze”: più che dell’as- cifici in cui il Regolamento prevede il ricor- semblea infatti il Governo è espressione “di so al voto segreto, con il riferimento alla una parte, di una gran parte, della maggio- previsione generale che lo consente a ranza dell’assemblea”28. Arrivandosi, infi- richiesta con prevalenza su ogni altra forma

111 Itinerari di votazione, ed infine con l’osservazione vengono fatti valere, contro le innovazioni, che, secondo “la storia parlamentare italia- tutte le tradizionali ragioni del libero man- na”, “una votazione segreta su una parte di dato parlamentare. un disegno di legge, dal 1881 non è mai stata All’invito dello stesso Terracini, quale effettuata”30. Presidente anche della Giunta per il rego- La decisione di procedere al voto segre- lamento, a non ignorare il fatto “che l’as- to in conformità alla formulazione testuale semblea è divisa in gruppi” che ne costitui- del regolamento e contro “questa antica tra- scono anzi il “fondamento organizzativo”, dizione”, non può non segnare – in uno con essendo i gruppi “un’esigenza di tutte le gli altri fattori determinanti la decisione assemblee elette in base alla proporziona- aventi carattere contingente – la permanen- le”33, viene opposto tutto il bagaglio ideale za della convinzione del valore individuale del parlamentarismo fondato sul deputato del deputato come libero rappresentante rappresentante della nazione, e non di un della Nazione, la cui autonomia decisionale partito; del deputato “responsabile di fron- può giungere sino al punto di richiedere te alla sua coscienza, di fronte al parlamen- forme di voto che lo sottraggano al control- to, di fronte al Paese sostituito da un grup- lo non solo del partito di appartenenza, ma po anonimo, irresponsabile di fronte a sé, finanche dei suoi elettori31. di fronte al Paese”34. Questa ricostruzione, recessiva ma Viene rinfacciato ai gruppi della mag- niente affatto integralmente assorbita da gioranza di “essere orgogliosi del loro quella concorrente del mandato di parte numero”35, si concede che “questi gruppi politica, trova espressione ancora, nel suc- potranno anche essere il diritto costituzio- cessivo corso dei lavori della Costituente, nale dell’avvenire”, ma “per ora e per molto sempre in relazione alla regolazione dei tempo ancora il deputato è il rappresentan- suoi lavori. te della Nazione e non del gruppo”36. Avendo ricevuto dalla stessa Assemblea Nonostante questi toni enfatici, il dibat- mandato per alcune proposte di snellimen- tito consente di prefigurare alcune modifi- to della discussione e per una più rapida che regolamentari future che si baseranno approvazione del testo della Costituzione, proprio sull’incontro fra queste opposte la Giunta per il regolamento propone un’ul- tendenze. tima tornata di modifiche regolamentari, È il caso dell’obiezione che far parlare un ora di contingentamento dei tempi; ora di numero prefissato di deputati per gruppo limitazione del numero degli oratori per pone in una posizione impossibile il dissen- ogni gruppo; ora di innalzamento del quo- ziente37; è il caso dell’osservazione che, a rum dei richiedenti modalità di voto deter- voler partire dalla logica propria delle pro- minate. Nel loro insieme le misure prefigu- poste di emendamento, dovrebbe dirsi suf- rano non i deputati singoli, ma i loro grup- ficiente l’intervento di un solo deputato per pi di appartenenza come i veri soggetti ope- ogni gruppo, in luogo di un numero variabi- ranti all’interno dell’Assemblea32. le in corrispondenza dell’entità del gruppo La votazione, con cui le proposte ven- stesso38; è infine il caso della proposta, che gono respinte di strettissima misura, viene risulta sostanzialmente derisa39, per la quale preceduta da una discussione nella quale vorrebbe precludersi ai parlamentari di

112 Bertolini uscire dall’aula prima della fine dell’appel- deputati nelle commissioni parlamentari, lo che verifica il numero legale, e che sem- designazione a sua volta finalizzata ad bra sostanzialmente precorrere, invece, la un’attività, quella legislativa ordinaria, che regola, che si imporrà nel prosieguo, per cui non è quella principale della Costituente. sono comunque computati come presenti Al riguardo l’Assemblea deve quindi coloro che hanno chiesto la verifica. prevedere per i suoi lavori una serie di Affiora, peraltro, anche la consapevo- norme speciali, che disciplinano sia la lezza che la nuova logica, che si sta cercan- redazione del progetto di Costituzione, sia do di combattere, oramai si è imposta in l’esame degli schemi dei decreti legislativi forma irresistibile, e che di essa costitui- del Governo. sce un elemento definitivo proprio la com- Anche se molto, in queste regole specia- posizione proporzionale della Commissio- li, presuppone una Assemblea divisa in ne per la Costituzione. La conclusione, gruppi organizzati, ed operante in base ai infatti, è che ciò che le proposte di regola- rapporti di forza che conseguono dal nume- mento che sono in discussione vorrebbero ro degli iscritti ed dalla disciplina di partito, “attuare è già stato attuato, in quanto il pro- l’Assemblea si rifiuta di far proprie, fino in getto che noi discutiamo è il punto d’incon- fondo, ulteriori conseguenze organizzative tro e di scontro dei vari partiti”40. sul piano delle facoltà dei suoi componenti. L’esperienza dell’Assemblea Costituen- te sembra così dimostrare la verità del fatto che il regolamento parlamentare opera 7. I modi dell’adozione del Regolamento, le come una delle fonti principali dell’equili- forme della sua applicazione, le integrazio- brio, che il sistema è chiamato necessaria- ni deliberate rispetto ad esso sembrano mente ad istituire, fra il significato del quindi dimostrare l’esistenza di un dupli- mandato parlamentare come mandato di ce significato proprio del “recupero”, da partito, ed il significato del mandato parla- parte dell’Assemblea Costituente, del mentare come espressione di libera rap- Regolamento della Camera dei deputati del presentanza. Adottando ed applicando il 1922. In uno con la volontà di riallacciarsi regolamento del 1922, l’Assembla Costi- idealmente e materialmente all’esperienza tuente avrebbe quindi dimostrato di saper liberale, vi era anche, al contempo, una guardare contemporaneamente alla pre- tensione verso il superamento dello stesso gressa esperienza liberale, così come alla parlamentarismo liberale, superamento nuova realtà del governo di partito politico. che, del resto, era prefigurato dalle ultime Sappiamo oggi che non è del tutto vero modifiche del 1922 all’impianto regola- quanto sintetizzato da Terracini in Assem- mentare del 1900, che l’avvento del fasci- blea, sul carattere determinante del siste- smo, però, aveva impedito di sperimenta- ma elettorale proporzionale per la divisio- re nella Camera statutaria. ne in gruppi dei deputati, essendo pacifica Vero è che l’Assemblea costituente non l’acquisizione che la medesima divisione può avvalersi sino in fondo di quelle modi- può convivere, ed anzi finanche venir fiche, la divisione in gruppi essendo pen- accentuata da un’elezione di tipo maggiori- sata principalmente per la designazione dei tario, pur se compiuta in collegi uninomina-

113 Itinerari li, ciò che pareva a Terracini un “assurdo”41. di governo parlamentare tende a scaricarsi Neppure il venir meno della stratifica- proprio sulle fonti dell’autonomia organiz- zione sociale capace di dar luogo a parti zativa delle Camere, sembra auspicabile il politiche corrispondenti ha fatto venir rispetto delle categorie non solo storiche, meno la necessità della disciplina di grup- ma anche logiche e dogmatiche del gover- po dei deputati, per quanto il fenomeno ora no parlamentare, considerandosi la realtà si manifesti sotto la forma nuova della del fatto che il libero mandato parlamenta- necessaria efficienza del sistema politico. re ha operato come primo fattore costituti- La capacità dell’Assemblea Costituente vo del governo di partito politico, cosicché di darsi regole di funzionamento capaci di elidere la relativa componente dal sistema, salvaguardare le due componenti del man- anche al fine apparente di funzionalizzarla dato parlamentare può valere come model- alla disciplina di gruppo, significa in realtà lo di particolare valore per il mantenimen- minare le fondamenta stesse del regime che to del relativo equilibrio. si vorrebbe in quel modo realizzare. In un momento in cui la tensione verso una razionalizzazione estrema della forma

1 Il contenuto dell’accordo viene matico alla Costituzione italiana, che in più di un punto diverge in trasfuso nel d.l.lgt. n. 151 del Firenze 1950; C GHISALBERTI, Sto- modo sostanziale da quello pre- 1944, che prevede l’elezione del- ria costituzionale d’Italia, 1848- vigente della Camera. Cfr., fra le l’Assemblea Costituente per la 1948, Bari 1977, II. 389 ss, non- altre, la previsione dell’art. 52 scelta delle “forme istituzionali” ché, più di recente, M. FIORILLO, sulla prevalenza della richiesta dello Stato, l’abrogazione delle La nascita della Repubblica italia- dell’appello nominale su tutte le disposizione sull’elezione di una na e i problemi giuridici della con- altre, la domanda di scrutinio nuova Camera dei Deputati entro tinuità, Milano 2000, specie 199 segreto restando invece a preva- quattro mesi dalla cessazione ss. lere sulla richiesta di votazione dello stato di guerra, l’impegno 2 D. lgs. Lgt. 16 marzo 1946, n. 98, per divisione (per i relativi reso- dei componenti del governo a art. 4, terzo comma. conti, cfr. gli Atti della Consulta non compiere atti in pregiudizio 3 Sedute del 25, 26 e 28 giugno Nazionale, Discussioni dal 25 set- della soluzione della questione 1946. Atti dell’Assemblea Costi- tembre 1945 al 9 marzo 1946, 208 istituzionale fino alla convocazio- tuente, Tipografia della Camera ss.) ne della Costituente, la potestà dei Deputati, 1-20. 6 Il d. lgs. Lgt. 16 marzo 1946, n. legislativa del governo nella 4 La Costituzione della Repubbli- 98 stabilisce la devoluzione al forma del decreto legislativo fino ca nei lavori preparatori dell’As- corpo elettorale, mediante refe- all’entrata in funzione del nuovo semblea Costituente, Roma rendum, della decisione sulla Parlamento. Sul complesso delle 1970, pp. 18-19. forma istituzionale, e disciplina vicende che conducono all’ema- 5 Art. 29, ult. comma, del d. lgs. n. le funzioni del Governo, del capo nazione del decreto n. 151 del 539 del 1946. A seguito di una dello Stato e dell’Assemblea 1944, cfr., fra gli altri, C. MORTA- discussione che impegna le Costituente durante i lavori di TI, La Costituente, Roma 1945, 136 sedute del 9, 10 e 11 gennaio quest’ultima. Il successivo d. lgs. ss; PIERO CALAMANDREI, Cenni 1946, la Consulta Nazionale, su Lgt. 16 marzo 1999, n. 99 indice introduttivi sulla costituente e sui proposta della sua Giunta, i comizi per il referendum e per suoi lavori, in Commentario siste- approva un regolamento interno l’elezione della Costituente, ele-

114 Bertolini

zione da compiersi secondo il l’adozione di un nuovo regola- 29 Questo il senso della proposta di procedimento stabilito dal d. lgs. mento fin dalla prima legislatura. Calamandrei nella seduta del 12 Lgt. n. 71 del 1946. Indicazioni in F. MOHRHOFF, Prin- settembre 1946, svolta ricor- 7 Cfr. i Verbali del Consiglio dei cipii costituzionali e procedurali del dando gli analoghi poteri propri Ministri, luglio 1943-maggio 1948, regolamento del Senato, Roma, delle Commissioni della Con- a cura di A. G. RICCI, Presidenza 1949, 9 ss. sulta Nazionale (Atti dell’Assem- del Consiglio dei Ministri, 14 Cfr. G. ORSINA Il “luogo” storico blea Costituente, 528). Dipartimento per l’informazio- della riforma parlamentare del 30 Atti dell’Assemblea Costituente, ne e l’editoria, Roma, 1994, vol. 1920 nella vicenda politica italia- Seduta del 23 aprile 1947, 1201 ss. VI, 1, p. 492. na, in questa Rivista, p. 53 ss. 31 Nel corso dell’accesa discussio- 8 Cfr. lo schema delle proposte di 15 Atti dell’Assemblea Costituente, ne che seguirà alla richiesta di modifica formulate dalla Com- seduta del 15 luglio 1946, 25 ss. voto segreto, sarà opposto il missione, riportato in Consulta 16 Atti dell’Assemblea Costituente, carattere anacronistico della Nazionale, Documenti, Roma Seduta del 15 luglio 1946, 48. richiesta, confermato dalla 1946, Doc. n. 141-A, 8. 17 Cfr. l’intervento di Zuccarini, diversa regola che si era data la 9 Per dette modificazioni al rego- Atti dell’Assemblea Costituente, Consulta Nazionale, approvando lamento del 1922, cfr. E. GIAN- Seduta del 15 luglio 1946, 44. la previsione che la richiesta del FRANCESCO Parlamento e regola- 18 Cfr. l’illustrazione dell’emenda- voto per appello nominale menti parlamentari in epoca fasci- mento proposto da Tupini, Atti avrebbe prevalso su qualsiasi sta in questa Rivista p. 69 ss. dell’Assemblea Costituente, Sedu- altra. Cfr., al riguardo la nt. 5. 10 Verbali del Consiglio dei Ministri ta del 15 luglio 1946, 48. Nella seduta del 26 settembre … cit., vol. VI, 1, p. 563. 19 Atti dell’Assemblea Costituente, 1947 (Atti dell’Assemblea Costi- 11 Il punto, secondo M. MANETTI, Seduta del 15 luglio 1946, 43 ss. tuente, 551) sarà presentata Regolamenti parlamentari, Enc. 20 Atti dell’Assemblea Costituente, un’analoga proposta – che peral- dir., XXXIX, Milano, 1988, sub Seduta del 25 luglio 1946, 353, tro non risulta essere stata presa voce, 643, rifletterebbe “una 354. in considerazione dall’aula – di concezione contrattualistica del 21 Calamandrei, Atti dell’Assemblea modifica dell’art. 97 del regola- regolamento parlamentare” e Costituente, Seduta del 12 set- mento dell’Assemblea, mirante sarebbe sintetizzato nei due tembre 1946, 426 ad ottenere che, “nel concorso di paralleli principi della disconti- 22 Bozzi, Atti dell’Assemblea Costi- diverse domande, quella del- nuità del regolamento parlamen- tuente, Seduta del 12 settembre l’appello nominale prevale su tare e della continuità del diritto 1946, 432. tutte le altre, quella dello scruti- parlamentare. Secondo il primo, 23 Crispo, Atti dell’Assemblea Costi- nio segreto prevale sulla doman- “il regolamento parlamentare tuente, Seduta del 12 settembre da di votazione per divisione perde ogni efficacia nel momen- 1946, 436. nell’Aula”. to in cui si scioglie l’assemblea 24 Cfr. al riguardo l’emendamento 32 Questo il testo delle proposte pre- che lo ha adottato”; per il secon- presentato da Taviani alla pro- sentate dalla Giunta (Assemblea do, la libertà di scelta della neo- posta della Giunta, Atti dell’As- costituente, Atti parlamentari, Doc costituita assemblea “le consen- semblea Costituente, Seduta del 17 II, n. 7). 1. – I deputati iscritti a te tuttavia di recepire il regola- settembree 1946, 559. parlare, che non rispondono alla mento previgente” (ivi, nt). 25 Cfr. l’intervento di Badini Gon- chiamata del Presidente decado- 12 Atti dell’Assemblea Costituente, falonieri, Atti dell’Assemblea no dalla iscrizione. Non è consen- Seduta del 5 maggio 1947, 3562. Costituente, Seduta del 13 set- tita dopo tale decadenza una 13 E per l’implicita adozione, da tembre 1946, 526 ss. nuova iscrizione per la discussio- parte della prima Camera repub- 26 Cosi l’intervento di Zuccarini, ne in corso. 2. – Qualora i presen- blicana, del regolamento della Atti dell’Assemblea Costituente, tatori di emendamenti prendano Camera del 1922, vedi, in questa Seduta del 13 settembre 1946, la parola nella discussione gene- Rivista p. 117 ss., N. LUPO I regola- 529. rale, s’intende sempre che essi menti parlamentari nella I legisla- 27 In questi termini Assennato, Atti svolgono in tale sede i loro emen- tura repubblicana (1948-1953). Per dell’Assemblea Costituente, Sedu- damenti. 3. – Nessuno può parla- quanto attiene al Senato, invece, ta del 12 settembre 1946, 444. re più di dieci minuti per lo svol- non potendosi il primo Senato 28 Cfr l’intervento di Gullo Rocco gimento di emendamenti o per della Repubblica considerare nella seduta del 13 settembre dichiarazione di voto. 4. – Le continuatore del Senato regio – 1946 (Atti dell’Assemblea Costi- domande di votazione per appel- avente natura vitalizia – ne derivò tuente, 537). lo nominale o per scrutinio segre-

115 Itinerari

to debbono recare le firme di Costituente, Seduta del 5 maggio trenta deputati. Concorrendo 1947, 3580. diverse domande, quella dello 39 Intervento di Corbino, Atti del- scrutinio segreto prevale su tutte l’Assemblea Costituente, Seduta le altre. 5. – In caso di richiesta di del 5 maggio 1947, 3569. accertamento del numero legale, 40 Intervento di Longhena, Atti del- dopo l’inizio dell’appello i depu- l’Assemblea Costituente, Seduta del tati presenti non possono più 5 maggio 1947, 3582, vivendo il abbandonare l’aula fino a che deputato la circostanza come una l’appello stesso non sia termina- contraddizione del fatto che “la to. 6.– Per i due titoli … della maggior parte di noi è venuta qua parte I del progetto di Costituzio- con un desiderio immenso di ne, la discussione generale sarà bene, di offrire tutto il tributo di limitata al numero massimo di tre pensiero e di conoscenza”. Desi- oratori per i Gruppi che contino derio “fermato” una volta stabili- un numero superiore a cento tosi “che la commissione che iscritti e di due oratori per quelli doveva preparare il progetto di con un numero inferiore. 7. – Per Costituzione fosse composta pro- la parte II del progetto … si farà porzionalmente dai rappresen- una sola discussione generale con tanti dei vari partiti”. il limite di cinque oratori per i 41 Cfr. l’intervento di Terracini, in Gruppi che contino un numero sede di illustrazione delle pro- superiore a cento iscritti e di tre poste di modifica al regolamen- oratori per quelli con un numero to avanzate dalla Giunta per il inferiore … [8. – ] Per gli inter- Regolamento per la seduta del 5 venti … il tempo a disposizione maggio 1947 (Assemblea Costi- degli oratori è di mezz’ora. tuente, Atti, 3564). 33 Atti dell’Assemblea Costituente Seduta del 5 maggio 1947, 3564. 34 Intervento di Lucifero, Atti del- l’Assemblea Costituente, Seduta del 5 maggio 1947, 3570. 35 Intervento di Molè, Atti dell’As- semblea Costituente, Seduta del 5 maggio 1947, 3565. 36 Intervento di Condorelli, Atti dell’Assemblea Costituente, Sedu- ta del 5 maggio 1947, 3580, 3581. 37 Poiché il fatto “che ci siano cin- que oratori ufficiali del gruppo non può escludere affatto il diritto di un singolo deputato di quel gruppo di esprimere la pro- pria opinione, che può essere anche diversa da quella dei col- leghi del gruppo”: così l’inter- vento di Lucifero, Atti dell’As- semblea Costituente, Seduta del 5 maggio 1947, 3570. 38 “Ai partiti … che hanno il pregio o il difetto … di essere confor- misti, tre o cinque oratori pos- sono essere anche soverchi, giacché ne basta uno solo”: così Condorelli, Atti dell’Assemblea

116 I regolamenti parlamentari nella I legislatura repubblicana (1948-1953)

nicola lupo

1. Sull’interpretazione della I legislatura repub- cinato sempre di più ai moduli della Quar- blicana: non esattamente una forma di gover- ta Repubblica francese” (L. Elia, 1970, p. no “all’inglese” 634 ss.). Il successo di questo modello interpre- La I legislatura repubblicana è stata spesso tativo (S. Bartole, 2004, p. 412 ss.; L. Lan- interpretata come un periodo di “parla- zalaco, 2005, p. 103 ss.) si deve probabil- mentarismo all’inglese”: nell’arco tempo- mente altresì alla circostanza che pure da rale che va tra il 18 aprile 1948 e il 7 giugno sinistra è stata a lungo diffusa una lettura 1953 “il sistema costituzionale di fatto in assai critica degli anni che vanno dal 1948 Italia si sarebbe singolarmente avvicinato al 1953, nei quali si assisterebbe “in Italia (non per imitazione, ma per spontanea ad un irrigidimento dei rapporti politici che evoluzione di cose) al sistema di gabinetto ha tutte le caratteristiche di una svolta di inglese. Il governo dipendeva, sì, dalla regime” (P. Petta, 1975, p. 125 ss.). fiducia del parlamento; il parlamento era, Restando alla valutazione del funziona- sì, più o meno controllato dalle direzioni mento della forma di governo, va però con- dei partiti; ma l’autorità di De Gasperi sul siderato che, accanto ad una spinta in senso partito che deteneva la maggioranza assolu- maggioritario – che in questo arco tempo- ta alla camera e la maggioranza quasi asso- rale sicuramente si registra nel sistema poli- luta al senato, condizionava e in parte tico, soprattutto per effetto dell’azione di De invertiva il rapporto” (G. Maranini, 1967, p. Gasperi – coesistono spinte che vanno in 490 ss.). L’osservazione è spesso utilizzata direzione esattamente opposta (A. Manni- anche allo scopo di contrapporre tale legi- no, 1999, p. 122 ss.; U. De Siervo, 200, p. 8 slatura al periodo immediatamente succes- ss.). E che operano sia nello stesso sistema sivo, nel quale invece “il funzionamento politico, vale a dire nei rapporti tra i partiti delle istituzioni politiche si sarebbe avvi- della maggioranza e anche in seno al princi- giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 117 Itinerari pale di tali partiti, all’interno del quale pure spesso efficacemente, per far giocare al si verificano dissensi e scontri a volte assai governo un ruolo direttivo della maggio- aspri (P.A. Capotosti, 1975, p. 51 ss.); sia, ranza parlamentare (P. Craveri, 1977, p. 420 soprattutto, nel sistema istituzionale, che ss.; E. Rotelli, 1981, p. 99 ss.). Ma è sinto- attraversa una fase di “giuntura critica”, un matico che neppure nel corso della I legi- periodo cioè in cui è possibile perseguire slatura De Gasperi giunga a ricoprire con- diversi e alternativi corsi d’azione istituzio- temporaneamente la carica di presidente nale (S. Fabbrini, 2008, p. 53 ss.). del consiglio dei ministri e quella di segre- Di queste spinte anti-maggioritarie tario politico della DC2. presenti sul terreno istituzionale, la scelta Il quadro appare dunque più articolato relativa all’adozione del regolamento della di quanto emerge dalla lettura proposta da Camera prefascista – su cui si incentra que- Maranini. Si può forse affermare che l’as- sto contributo – costituisce una, benché senza di un terreno comune tra le diverse non certo l’unica, manifestazione (M. forze politiche – che pure insieme avevano Cotta, 1991, p. 208 ss.; C. De Micheli-L. sottoscritto, poco tempo prima, il patto Verzichelli, 2004, p. 101). Basti pensare costituzionale – impedisce che presso le all’utilizzo piuttosto scarso degli strumen- Camere si realizzino dinamiche autentica- ti di produzione normativa propri del mente maggioritarie, secondo il modello governo (A. Simoncini-V. Boncinelli, definito come “modello Westminster” o 2004, p. 154 ss.), a cui corrisponde un assai come opposition mode (P. Calamandrei, intenso uso della legislazione in commis- 1948, p. 633 ss. e ora S. Merlini, 1995, p. 61 sione (M. Morisi, 1992, p. 39 ss. e 53 ss.); ss. e C. De Micheli-L. Verzichelli, 2004, p. o alla stessa instabilità governativa, che già 98 ss.). Per dirla con le parole, come sem- nel corso della I legislatura ha ampiamen- pre assai penetranti, del compianto Pietro te modo di manifestarsi, dando luogo – Scoppola, nella I legislatura si verifica per- nonostante il frequente ricorso al cosiddet- ciò una situazione paradossale, nella quale to “rimpasto” – a tre distinti esecutivi, sup- “un sistema per sua natura consociativo portati da diverse maggioranze, tutte funzionerà per un certo tratto in maniera comunque costituite da coalizioni di parti- simile a un sistema di alternanza, ma senza ti1, e formatisi sulla base di percorsi tutt’al- la possibilità dell’alternanza stessa” (P. tro che agevoli (P. Milazzo, 2004, p. 70 ss.). Scoppola, 1991, p. 207 ss.). Peraltro, sembra innegabile che gli Evidentemente, in una situazione così effetti perversi in genere originati da tale anomala, in cui le estreme, pur quantitati- instabilità – in questa fase, diversamente vamente molto rilevanti, non risultano da quel che accadrà nelle legislature suc- legittimate a governare (sul netto scarto tra cessive – vengono ad essere attenuati dalla area della rappresentanza e area della legit- permanenza nella carica di presidente del timità cfr. G. Sabbatucci, 2003, p. 10 ss. e consiglio, durante tutta la legislatura, della 77 ss.), appare difficilmente proponibile figura di De Gasperi: autentico leader sia del l’idea di fissare regole e procedure ispira- governo, sia del partito che nel ramo del te ad un funzionamento maggioritario del parlamento interamente elettivo dispone sistema parlamentare. Tale funzionamento della maggioranza assoluta, e che spinge, rimane invece “quanto mai fluido”, essen-

118 Lupo do lasciato esclusivamente ai rapporti di gine sin nella I legislatura, permanendo, forza fra i partiti politici e al peso persona- come è noto, fino al 1988. le di De Gasperi, mentre “le sole formaliz- Dal punto di vista qui adottato, la con- zazioni giuridiche appaiono proprio quei trastatissima approvazione della legge elet- regolamenti parlamentari della Camera e torale maggioritaria per la Camera (la c.d. del Senato molto debitori delle esperienze “legge truffa”), a conclusione della I legisla- istituzionali del prefascismo” (U. De Sier- tura, si può spiegare appunto come tenta- vo, 2002, p. 9). tivo di rafforzare, agendo sul piano istitu- In altri termini, l’esistenza della conven- zionale, un’alleanza di governo che sul tio ad excludendum, in coincidenza con la piano politico andava mostrando, in quel- formazione, sul piano dei rapporti interna- la fase, non poche crepe. zionali, dei due blocchi facenti capo alle De Gasperi, in effetti, era diventato “col superpotenze statunitense e sovietica (Elia, tempo sempre più consapevole della fragi- 1970, p. 658 ss.), spinge a lasciare in larga lità di un equilibrio che non poteva fondar- parte indeterminate le regole di funziona- si solo sul prestigio personale e su una mento del gioco parlamentare, in modo da risposta eccezionale dell’elettorato” (L. consentire al parlamento italiano di svolge- Musella, 2003, p. 137 ss.). La via per uscire re (almeno) un duplice ruolo: per un verso, da questo impasse, individuata da De Gaspe- un ruolo di tribuna, o di “cassa di risonan- ri (insieme a Scelba) prima all’interno della za”, di luogo in cui emergono cioè con chia- DC, poi d’accordo con i leader delle altre rezza e con nettezza, talvolta persino in forze centriste, consisteva perciò nella forme drammatiche, le contrapposizioni tra modifica delle regole istituzionali di mag- le diverse forze politiche sulle scelte di giore e più immediata efficacia sui caratte- fondo (E. Cheli, 1973, p. 101 ss.); e, per altro ri del sistema politico, e cioè sui meccani- verso, un ruolo di integrazione, ossia di smi della legge elettorale (G. Quagliariello, sede del processo decisionale nella quale 2003, p. 39 ss.; M.S. Piretti, 2003, p. 51 ss.; confrontare le diverse posizioni, ricercan- P.L. Ballini, 2004, p. 159 ss.). do, ogni volta che sia possibile, elementi di Attraverso un rafforzamento, in uno dei convergenza tra il maggior numero di grup- due rami del Parlamento, dei numeri delle pi, a prescindere dalla loro collocazione alla forze della coalizione centrista, unitamente maggioranza o all’opposizione, sulle scelte all’effetto centripeto derivante dalla forma- concrete (P. Caretti, 2001, p. 591 ss.; A. zione della stessa coalizione in una fase Manzella, 2003, p. 22 ss.). anteriore rispetto all’apertura delle urne (G. In un quadro siffatto, si fa comprensi- Quagliariello, 2004, p. 71 ss.), si pensava di bilmente fatica altresì a fissare le regole superare tali difficoltà e, al tempo stesso, si relative al funzionamento dell’organo mirava ad evitare il rischio di una “paralisi costituzionale governo, come mostra con dello Stato” (G. Andreotti, 1977, p. 118): particolare chiarezza la vicenda dell’inat- ossia di scenari di instabilità governativa di tuazione dello stesso art. 95 della Costitu- tipo weimariano – simili a quelli già speri- zione, che aveva rimesso alla legge l’ordina- mentati in Italia nella prima metà degli anni mento della presidenza del consiglio dei ’20 –, che avrebbero potuto realizzarsi ove le ministri; inattuazione che trova la sua ori- forze collocate all’opposizione, alla sinistra

119 Itinerari o alla destra dello schieramento politico e, tinuità con i regolamenti prefascisti finisce come si è visto, non legittimate a governa- per ostacolare il percorso nelle due Camere re, avessero raccolto, nel loro insieme, la di una legge siffatta e per indurre il gover- maggioranza dei seggi anche in uno solo dei no ad operare una serie di “forzature parla- due rami del parlamento. mentari” allo scopo di superare questi osta- Appunto in questa chiave, nei più recen- coli; e tali “forzature”, con la notevole eco ti ed approfonditi studi monografici dedi- che le battaglie da esse originate produco- cati al tema, a cinquant’anni di distanza da no nei mezzi di stampa e nell’opinione pub- quegli eventi, la “legge truffa” è corretta- blica (F. Orlando, 1989, p. 54 ss.; C. Rodo- mente considerata come il tentativo di De tà, 1992, p. 63 ss.), contribuiscono a rende- Gasperi, esperito in esito ad una legislatura re ancor più evidente la rottura degli equi- in cui più di una volta aveva sperimentato libri postbellici, intrinsecamente fondati su “le difficoltà di governare con una maggio- un sistema elettorale proporzionale, che ranza tanto disomogenea e inquieta”, di quella legge comportava. Del resto, è lo stes- “sottrarre il governo di coalizione al conti- so De Gasperi, nel suo discorso-testamen- nuo ricatto dei partiti che la componevano e to politico al congresso DC nel giugno 1954 che pretendevano di mostrare con chiarez- (P. Craveri, 2006, p. 627 ss.), a sottolinea- za il loro peso” (M.S. Piretti, 2003, p. 8 ss.). re con forza, e in base a elementi di fatto Ovvero come un “correttore istituzionale” (quali il numero di sedute e la quantità di idoneo a “soddisfare tre diverse esigenze: disegni di legge, entrambi sensibilmente risolvere il problema ‘pratico’ del consenso aumentati rispetto al 1900) e ad una compa- alla coalizione di governo; conservare l’uni- razione con la vicenda francese (in cui l’As- tà del partito; salvaguardare, per il possibi- semblea nazionale si era data un nuovo le, le esigenze degli alleati minori”, reagen- regolamento a seguito della riforma eletto- do così al “rischio di instabilità governativa rale del 1951), la necessità di una profonda che si stagliava all’orizzonte” (G. Quaglia- revisione dei regolamenti parlamentari di riello, 2003, p. 32 ss. e 134 ss.). inizio secolo, idonea a tutelare i diritti della Rispetto al peso dei meccanismi eletto- maggioranza e a limitare le forme di ostru- rali, è invece sottovalutata, almeno in que- zionismo; riconoscendo, infine, che è que- sta fase, l’importanza degli strumenti di sta situazione ad essere “una delle cause che razionalizzazione della forma di governo ha spinto alla riforma elettorale del 1953” e, parlamentare: in coerenza, del resto, con al tempo stesso, ad aver contribuito alla una sottostima del rilievo esterno delle eccessiva lunghezza e al carattere accidenta- disposizioni contenute nei regolamenti to del suo iter parlamentare3. parlamentari, prevalente nella dottrina del tempo (sulla scorta delle teorizzazioni di S. Romano, 1906, p. 213 ss.) e che trovava una sua eco anche nel vertice dell’esecutivo (G. 2. Il fascino della continuità regolamentare, Quagliariello, 2003, p. 69 ss.). in particolare alla Camera Tuttavia, proprio la mancata codificazio- ne degli strumenti del governo “in” parla- Il fascino della “continuità regolamentare”, mento e, più in generale, la scelta della con- che già aveva operato con riguardo alla Con-

120 Lupo sulta nazionale e all’Assemblea costituente assoluta rispetto all’epoca prefascista, (F. Bertolini, 2008), non si esaurì all’indo- discutendosi ed approvandosi “modifica- mani dell’entrata in vigore della nuova carta zioni alle aggiunte al Regolamento delibe- costituzionale, permeando di sé anche la I rate nel 1920-22, relative alla istituzione di legislatura repubblicana. Alle consuete Commissioni permanenti”. ragioni legate alla maggiore legittimazione Le principali modificazioni approvate che il nuovo Stato avrebbe avuto appoggian- dalla Camera nelle sedute del 1° e del 4 giu- dosi sulle strutture di quello liberale e alla gno 1948 riguardarono, similmente a continuità del personale politico e ammini- quanto già avvenuto in Assemblea Costi- strativo, si sommarono motivazioni di ordi- tuente, l’articolazione organizzativa. L’im- ne politico-istituzionale, che sconsigliaro- pianto della disciplina dei gruppi parla- no, almeno all’inizio, alle forze politiche di mentari restò sostanzialmente inalterato, intraprendere un percorso di adeguamen- essendosi confermato il limite di 20 depu- to dei regolamenti parlamentari alla nuova tati e la possibilità di derogarvi, «eccezio- carta costituzionale. nalmente», ove si trattasse di almeno 10 Dunque, la Camera dei deputati repub- deputati e l’Ufficio di Presidenza della blicana, pur in assenza di ogni esplicita Camera «riconosca che il Gruppo rappre- indicazione in tal senso – prevista invece senta un partito organizzato nel Paese». Lo con riferimento alla Consulta nazionale e stesso può dirsi della disciplina delle com- all’Assemblea costituente – nella sua prima missioni permanenti competenti per mate- seduta, l’8 maggio 1948, diede implicita- ria, essendo rimasto immutato il loro mente applicazione al regolamento vigen- numero complessivo rispetto al 1920 (pari te presso la Camera statutaria fino al 1922 e a 11), pur con la modifica di alcune denomi- non si pose neanche il problema di quale nazioni materiali. dovesse essere il regolamento da applicar- Del resto, non va dimenticato che l’ul- si, seppur in modo provvisorio, non pro- timo presidente della Camera prefascista, e cedendo ad alcuna deliberazione relativa- uno dei principali ispiratori delle riforme mente alle proprie regole interne: di fatto allora deliberate (cfr. N. Valentino, 1989, perciò prescindendo completamente – in p. 34 ss.; G. Orsina, 1996, p. 403 ss.; P. Cra- questa fase, ma, come si vedrà, non solo in veri, 2002, p. 96 ss.), era colui che aveva questa – dalla norma di cui all’art. 64, appena cessato di essere il primo capo primo comma, della Costituzione, ai sensi (provvisorio) del nuovo Stato, ossia Enrico della quale «ciascuna Camera adotta il pro- De Nicola; e che il relatore di tali modifiche prio regolamento a maggioranza assoluta al regolamento della Camera repubblicana dei suoi componenti». fu Gaspare Ambrosini, ossia colui che delle L’atteggiamento della Camera della I “aggiunte” regolamentari del 1920-22 era legislatura repubblicana non risultò stato forse, a suo tempo, il principale stu- comunque essere molto diverso allorquan- dioso (G. Ambrosini, 1921 e 1922). do, nella quarta seduta della legislatura, il 1° Bisognò attendere il 1949 per l’appro- giugno 1948, il problema del regolamento vazione, nel febbraio, di un nutrito e signi- si pose in modo espresso: si registrò, infat- ficativo «pacchetto» di modifiche al rego- ti, una continuità esplicita e pressoché lamento della Camera e per la predisposi-

121 Itinerari zione, nel novembre, di un intervento di delle sinistre. Ma, soprattutto, l’Assemblea «coordinamento» del vecchio regolamen- respinse, accogliendo una proposta del to con la nuova carta costituzionale. deputato socialista Ferdinando Targetti, la In particolare, il 2 febbraio 1949 la previsione obbligatoria di un termine (di 24 Giunta per il regolamento, dopo essersi riu- ore rispetto alla votazione dell’articolo cui nita quattro volte (in un’occasione con la sono riferiti) per la presentazione degli partecipazione dei presidenti delle com- emendamenti, nonostante che tanto il rela- missioni e in un’altra con quella dei presi- tore Ambrosini quanto il presidente della denti dei gruppi parlamentari), presentò un Camera Gronchi – quest’ultimo sia prima nutrito «pacchetto» di modifiche, origina- che immediatamente dopo la votazione – te – secondo quanto affermava la relazione, avessero sottolineato l’utilità di tale previ- sottoscritta ancora da Ambrosini – sione, diretta a migliorare «la ‘tecnica’ legi- dall’«esperienza di questo primo periodo slativa nella elaborazione della legge, per evi- di attività della nostra Assemblea»4. Quel- tare la presentazione tumultuosa ed improv- lo proposto dalla Giunta per il regolamento visa di emendamenti che né la Commissio- costituiva un «pacchetto» di modifiche di ne e, direi, neppure la Camera hanno il notevole respiro, originate sì prevalente- tempo di valutare convenientemente»5. Si mente dalle prime esperienze applicative, dimostrò così una ritrosia dell’Assemblea ad nella Camera repubblicana, del regolamen- operare razionalizzazioni di un certo spes- to prefascista (oltre che da un’esigenza di sore che incidessero sul procedimento legi- un migliore coordinamento con l’altro ramo slativo: ai voti delle opposizioni si sommaro- del Parlamento, che nel frattempo si era no, evidentemente, anche quelli di alcuni dotato di un proprio “nuovo” regolamento), deputati di maggioranza, desiderosi di man- ma, forse proprio per questo – le “vere” tenere elevati margini di manovra rispetto riforme regolamentari essendo spesso quel- alle posizioni del Governo e fors’anche le frutto dell’esperienza –, dirette ad opera- rispetto a quelle espresse dal gruppo di re una razionalizzazione di snodi procedu- appartenenza6. rali importanti e delicati, attraverso l’intro- L’unico intervento di riforma regola- duzione di istituti del diritto parlamentare mentare caratterizzato da un approccio che qui fecero la loro prima comparsa: complessivo fu presentato come «di coor- destinati a rimanere in vigore, in qualche dinamento» e venne prospettato dalla caso inalterati, in altri casi con alcuni asse- Giunta per il regolamento in una relazione stamenti, fino ai giorni nostri (si pensi presentata il 24 ottobre 19497, in attuazio- all’abbinamento, alla limitazione dell’esa- ne di un mandato conferitole sei mesi me in terza lettura alle sole parti modifica- prima, diretto a compiere quattro opera- te, al termine per la presentazione degli zioni, ossia: 1) «materiale soppressione emendamenti o anche all’assegnazione in degli articoli concernenti gli aboliti proce- sede legislativa dei progetti di legge). dimenti delle tre letture e degli uffici», Non può perciò sorprendere che in rimasti nel corpus del regolamento del 1900 Assemblea alcune delle proposte avanzate per effetto della mancata novellazione di dalla Giunta per il regolamento suscitarono quest’ultimo nel 1920-22; 2) «modifica- più di una perplessità, specie nei deputati zioni di forma inerenti alla necessità di

122 Lupo adeguare la dizione di alcuni articoli alle disposto dell’art. 64 Cost. –, non obbliga- nuove istituzioni»; 3) «taluni aggiorna- to, ma solamente opportuno: la Giunta, «in menti di carattere formale», non meglio base alla delega esplicita avuta dalla Came- individuati nella delibera di autorizzazio- ra», avrebbe potuto considerare definitivo ne; 4) «inserzione nel Regolamento di il testo coordinato, ma «per scrupolo di talune disposizioni della Costituzione che delicatezza» ha ritenuto di sottoporlo si riferiscono direttamente al funziona- comunque in Assemblea9. In effetti, il mento delle Camere»8. dibattito che si svolse in Aula fu molto limi- La Giunta predispose perciò un testo tato e le due modifiche apportate, in acco- coordinato del regolamento, ciascun arti- glimento di altrettanti emendamenti Tar- colo del quale era corredato dal riferimen- getti, furono di carattere esclusivamente to ai precedenti articoli o alle aggiunte, con formale, tant’è che neppure si diede luogo le modifiche derivanti dal coordinamento e alla loro votazione (procedendosi secon- opportunamente evidenziate. Le modifiche do la formula «se non vi sono obiezioni [...] proposte riguardarono 20 articoli (su 146), così rimane stabilito»); così come non si più due articoli di nuova introduzione (sui votò sul testo coordinato del regolamento poteri dei vicepresidenti di Assemblea e sul (criticamente, A. Manzella, 2003, p. 65). bollettino delle commissioni). Come è La discussione in Assemblea si soffermò naturale, nell’adeguare il testo del regola- invece, e anche piuttosto a lungo, sulle mento al dettato costituzionale furono «proposte nuove» presentate dalla Giunta compiute scelte anche piuttosto rilevanti, per il regolamento in calce al testo coordi- delle quali peraltro si ebbe consapevolezza nato. Evidentemente, nel corso della com- soprattutto in seguito. Se alcuni coordina- plessiva «rilettura» del regolamento, menti furono quasi del tutto «automatici» erano emerse una serie di questioni, «sug- (si pensi, ad esempio, alla sostituzione dei gerite dall’esperienza e qualcuna da prassi riferimenti al Re con quelli al Presidente già seguite, nel quadro e nello spirito della della Repubblica), altri, invece, erano in Costituzione, dai due rami del Parlamen- realtà «aperti» a soluzioni diverse: basti to»10, ma non risolvibili attraverso le far riferimento alle conseguenze della sop- modifiche consentite in sede di coordina- pressione della sessione; o al computo dei mento, e perciò sottoposte all’Assemblea tre mesi di intervallo tra le due delibera- per l’esame e l’approvazione11. zioni ex art. 138 della Costituzione. In verità, la prima delle proposte formu- Sempre nella relazione si precisò che late discendeva anch’essa dalla scomparsa nel corso del dibattito in Assemblea «è ben della «sessione», ma appariva, evidente- inteso che si potrà chiedere la parola [...] mente, piuttosto delicata, in quanto riguar- solo per suggerire – nelle parti che hanno dava la durata in carica dell’intero Ufficio di formato oggetto di coordinamento – corre- presidenza (e quindi anche del Presidente): zioni di forma ovvero per rilevare eventua- considerato che nel regolamento della li contraddizioni». Camera prefascista la chiusura della sessio- Del resto, il passaggio di queste modi- ne comportava la decadenza dell’Ufficio di fiche in Aula fu ritenuto, ad avviso della presidenza e la necessità di procedere alla stessa Giunta –trascurando del tutto il sua nuova elezione, si pose il problema di

123 Itinerari stabilire quale fosse la durata di questo della Conferenza dei presidenti (poi Con- organo. La questione fu affrontata con molto ferenza dei presidenti dei gruppi o, più sin- «galateo istituzionale»: la Giunta per il teticamente, Conferenza dei capigruppo)14, regolamento prese atto della «proposta del organo che la Giunta per il regolamento suo presidente di fissare in un biennio» la aveva ugualmente proposto di inserire nel permanenza in carica dei membri dell’Uffi- regolamento. In questo caso, la sospensiva cio di Presidenza, con possibilità di confer- non si tradusse in un rinvio sine die, e la ma, e la formulò all’Assemblea, specifican- tematica ritornò all’attenzione dell’Assem- do tuttavia che i componenti della Giunta blea quattro mesi dopo, con il consenso avevano «tenuto a dichiarare che a ciò addi- anche del gruppo socialista. venivano unicamente perché l’iniziativa era Furono invece approvate dall’Assem- stata presa dal Presidente»12. In Assemblea, blea già nel novembre del 1949 una serie di poi, fu il democristiano Dominedò, sempre altre modifiche, tra cui l’introduzione – piuttosto vicino alle posizioni del presiden- come si è visto già tentata, ma senza suc- te Gronchi nei dibattiti sulle tematiche cesso – dell’obbligo di presentare gli emen- regolamentari, a formulare una questione damenti almeno 24 ore prima della discus- sospensiva, in modo da consentire, «in una sione degli articoli cui si riferiscono; o materia che tocca, con caratteri di parità o comunque, ove sottoscritti da almeno 10 almeno di analogia, il funzionamento di deputati, almeno un’ora prima dell’inizio ambedue i rami del Parlamento», di «stu- della seduta (S. Curreri, 1995, p. 215 ss.). Al diare preliminarmente un coordinamento contrario, fu esplicitamente respinta una con il Senato della Repubblica» (ove il rego- proposta volta a fissare un limite massimo lamento del 1948 aveva previsto, seppure di durata delle dichiarazioni di voto (la implicitamente, che il Presidente di Assem- Giunta per il regolamento aveva ipotizzato blea rimanesse in carica per l’intera legisla- un termine di 10 minuti). tura). Dopo che l’onorevole Ambrosini, a Rimase così, nel regolamento vigente nome della Giunta, si era rimesso sul punto fino al 1971, l’assenza di qualsivoglia deli- all’Assemblea, questa approvò la sospensi- mitazione temporale per la durata degli va13, in tal modo superando i «pudori» del interventi, con la sola eccezione dei dibat- Presidente Gronchi e ponendo così le pre- titi espressamente qualificati come “limi- messe di quella equiparazione, in fatto tati” (questioni procedurali; interrogazio- prima che in diritto, della durata dell’Uffi- ni e interpellanze). Assenza peraltro alme- cio di Presidenza della Camera a quella della no in parte controbilanciata dall’istituto legislatura, che costituisce, da allora in poi, della chiusura della discussione, “al quale la una assai significativa costante – sancita solo maggioranza della Camera poteva fare facil- nel 1971 attraverso una esplicita norma mente ricorso non appena fosse emerso regolamentare – dell’esperienza parlamen- con chiarezza l’intendimento di una parte tare repubblicana. di voler prolungare artatamente i tempi Una questione sospensiva di analogo della discussione, al fine di impedire di tenore fu approvata dall’Assemblea, subito giungere alla deliberazione del provvedi- dopo, pure relativamente ad un altro tema mento” (S. Traversa, 1983, p. 413 ss.). di grande delicatezza, come la disciplina

124 Lupo

3. La limitata discontinuità nel nuovo regola- di rilievo la normativa regolamentare del- mento del Senato l’altro ramo del parlamento» (S. Tosi, 1974, p. 90 ss.); o che «non molte sono le varian- La novità dell’organo “Senato della Repub- ti, al di là dell’architettura, rispetto alle pro- blica” impose invece di affrontare diretta- cedure cui si era già rimodellata la Camera mente ed esplicitamente, sin dalla prima dei deputati» (A. Manzella, 2003, p. 65 ss.). seduta, la questione del suo regolamento, La stessa architettura dei due regola- mediante l’adozione – in via provvisoria e menti, del resto, ad un’analisi accurata, comunque “per quanto possibile” – del appare differenziarsi in modo tutto somma- regolamento della Camera prefascista. to piuttosto lieve: “le poche differenze Ma l’Assemblea passò ben presto ad un dipendono per lo più dal fatto che, nel testo ampio esame, che si sviluppò nell’arco di della camera, le norme imposte dal nuovo ben dieci sedute, dal 3 al 18 giugno 1948, assetto costituzionale o mancano del tutto della proposta di un nuovo regolamento del […] o sono state introdotte col metodo della Senato elaborata dalla Giunta per il regola- novellazione, mentre nel testo senatorio mento (peraltro traendo ispirazione dal hanno avuto una propria collocazione […]; regolamento della Camera prefascista), che oppure, più raramente, dal fatto che il sena- fu approvata con un voto pressoché plebi- to ha posto in essere regolamenti ‘minori’ scitario: dei 212 senatori presenti ben 211 che assorbono completamente la disciplina votarono a favore e uno solo contro, oltre- dettata dalla camera nel regolamento gene- passandosi così con facilità la maggioranza rale e in norme attuative (è il caso della veri- della metà più uno dei componenti del fica dei poteri e della biblioteca); o infine Senato (maggioranza pari a 173). Segno evi- dal fatto di aver collocato al suo posto una dente, questo, della stesura di un regola- disciplina” che nel regolamento della mento compiuta, sin dall’inizio, in pieno Camera si trovava fuori dall’ordine sistema- spirito collaborativo e il cui testo risultò tico (come la disciplina del processo verba- idoneo a raccogliere il consenso sostanzial- le) (G.G. Floridia, 1986, p. 167). mente di tutte le forze politiche e di quasi Tale giudizio svalutativo si spiega con la tutti i senatori (dei quali, si ricorda, circa circostanza che la Giunta per il regolamen- un terzo non erano elettivi) presenti nel to del Senato, secondo quanto riconobbe lo primo Senato repubblicano. stesso relatore (il social-liberale Giovanni Ciò nonostante, il giudizio della dottrina Persico), nel predisporre la propria propo- su tale regolamento tende ad essere piutto- sta, abbia tratto dichiaratamente ispirazio- sto svalutativo delle novità in esso introdot- ne soprattutto dal regolamento della Came- te, tant’è che in genere lo si ritiene sostan- ra prefascista; del resto, non era neppure zialmente corrispondente a quello della immaginabile che in meno di un mese la Camera prefascista, che, come si è appena Giunta potesse elaborare un testo regola- visto, fu riadottato, con le opportune modi- mentare del tutto originale ed idoneo a svi- fiche di coordinamento, nell’altro ramo del luppare appieno il valore innovativo della Parlamento. In questa ottica, si è perciò disciplina costituzionale. osservato che il regolamento del Senato Tuttavia, non sembra che queste consi- «ripeteva con qualche variante talora anche derazioni possano condurre ad una svalu-

125 Itinerari tazione così netta dell’opera di elaborazio- la quale “respinge”, ma con maggiore tatto ne e di revisione del regolamento che si al Senato, il quale “non approva” (cfr. l’art. svolse in Senato nel corso della I legislatu- 106 del regolamento della Camera e l’art. ra repubblicana. 84 del regolamento del Senato). Va anzitutto considerato che il regola- Il punto sicuramente più dibattuto in mento del Senato prestò maggiore attenzio- occasione dell’approvazione del nuovo ne allo sviluppo della carta costituzionale, regolamento del Senato fu quello relativo dedicando specifiche discipline al versante alle modalità di votazione. Nell’affrontare parlamentare di procedimenti “speciali” tale disciplina si ruppe, infatti, quel clima previsti in Costituzione, quali il riesame di consensuale che si è già osservato informa- leggi rinviate dal Presidente della Repub- re tutta l’elaborazione del nuovo regola- blica, l’esame della questione di merito sulle mento: si registrò, in proposito, una netta leggi regionali e il seguito delle sentenze di contrapposizione, sia tra i gruppi di mag- accoglimento della Corte costituzionale (si gioranza e i gruppi di opposizione, sia, vedano rispettivamente gli artt. 88, 89 e 90 soprattutto, tra i senatori democristiani, da del regolamento del Senato). un lato, e pressoché tutti i restanti, dall’al- Inoltre, per effetto delle numerose tro. E ciò anche per effetto dell’eco delle modifiche alle proposte presentate dalla vicende politicamente più significative di Giunta, la disciplina regolamentare del quelle stesse settimane: vale a dire, per un Senato, pur risalente alla medesima matri- verso, la mancata compattezza del gruppo ce, si differenziò sin da subito, per alcuni democristiano nel supportare il candidato importanti profili, rispetto a quella tradi- alla Presidenza della Repubblica originaria- zionalmente propria dell’altro ramo del mente indicato da De Gasperi, Carlo Sforza, Parlamento: si pensi anzitutto alla diversa che condusse lo stesso De Gasperi a punta- disciplina del voto segreto e delle stesse re poi, pur senza richiedere l’accordo delle modalità di revisione del regolamento par- sinistre, su Luigi Einaudi (G. Baget Bozzo, lamentare; ma anche all’articolazione 1954, p. 229 ss.; A. Baldassarre-C. Mezza- interna in Giunte e Commissioni e alla pos- notte, 1985, p. 39 ss.); per altro verso, la sibilità di costituire gruppi “autorizzati”, lunga gestazione del quinto governo De prevista alla Camera ma negata al Senato Gasperi (maggio 1948-gennaio 1950), che, (fino al 1977). benché la democrazia cristiana disponesse Oltre a ciò, nei due regolamenti si rin- della maggioranza assoluta alla Camera, vengono alcune differenze nominalistiche vedeva una composizione quasi paritaria del trasmessesi poi fino ai giorni nostri: ad Gabinetto, con undici ministri democristia- esempio, il procedimento legislativo ni e nove laici (P. Calandra, 1996, p. 63 ss.). decentrato in Commissione assunse il Nel silenzio serbato sul tema dalla nuova nome di “sede deliberante” al Senato e di carta costituzionale, la Giunta per il regola- “sede legislativa” alla Camera (si vedano mento, seppure dopo una (come si è accen- l’art. 40 del regolamento della Camera e nato, assai rara) votazione a maggioranza, l’art. 26 del regolamento del Senato); oppu- aveva infatti proposto di ribadire nel rego- re, l’esito negativo di una votazione viene lamento del Senato quanto stabilito dall’art. proclamato più bruscamente alla Camera, 63 dello statuto albertino: e cioè che doves-

126 Lupo sero avere obbligatoriamente luogo a scru- restava possibile su richiesta, ma, in caso tinio segreto le votazioni finali di ogni pro- di concorso con una richiesta di voto per getto di legge (conformemente a quanto appello nominale, doveva essere quest’ul- disponeva l’art. 97 del regolamento della tima a prevalere. Tuttavia, la proposta della Camera prefascista), così come tutte le Giunta non passò, in quanto fu approvato, votazioni riguardanti persone15; per il resto, a scrutinio segreto e con uno scarto di appe- nel testo trasmesso all’Assemblea non na dodici voti, un emendamento, a prima veniva neppure ipotizzata la possibilità di firma del comunista Mario Palermo, diret- votazioni segrete ‘a richiesta’, stabilendosi to invece ad affermare la prevalenza della che «le altre votazioni si fanno per alzata e richiesta dello scrutinio segreto18. seduta, a meno che quindici senatori chie- Che una spaccatura siffatta – solo par- dano la votazione per divisione o venti la zialmente ricomposta, a posteriori, attraver- votazione per appello nominale. Nel con- so una soluzione in qualche modo compro- corso di diverse domande, prevale quella missoria, emersa però in esito a due vota- per l’appello nominale»16. zioni a scrutinio segreto risoltesi a vantag- L’Assemblea, dopo una vivace discus- gio di schieramenti opposti, in entrambi i sione sul punto, in un primo momento – casi per margini piuttosto stretti – si sia con votazione svoltasi a scrutinio segreto e registrata in Senato sul tema del voto segre- conclusasi con uno scarto di appena undi- to non può sorprendere più di tanto: già in ci voti17 – approvò un emendamento a seno alla Consulta nazionale (a parti inver- prima firma del senatore democristiano tite: A. Mannino, 1999, p. 99 ss.) e nella Antonio Boggiano Pico, con il quale si sop- stessa Assemblea Costituente, in sede di presse l’obbligatorietà del voto segreto elaborazione del testo costituzionale (A. nella votazione finale dei progetti di legge, Casu, 1986, p. 562 ss.), si era avvertita la ma che era diretto, in sostanza, a sancire il delicatezza della questione ai fini della con- pressoché completo abbandono dello scru- figurazione dei rapporti tra maggioranza e tinio segreto (salvo che per le sole votazio- opposizione e tra parlamento e governo, ni riguardanti persone). nonché ai fini dell’assetto delle relazioni Quella compiuta dall’Assemblea del tra singoli parlamentari e gruppi di appar- Senato fu, evidentemente, una scelta che tenzenza e di quelle tra questi ultimi e i par- andava a tutela della compattezza della titi di riferimento, oltre che tra gli stessi maggioranza di governo e che vide schie- parlamentari e gli elettori. La scelta, com- rati – per quanto è possibile ricostruire –, piuta a maggioranza dall’Assemblea Costi- da una parte, i senatori democristiani e, tuente, di sopprimere nell’art. 72 della dall’altra, i senatori delle opposizioni, cui si Costituzione il riferimento alla votazione sommarono una cospicua parte dei senato- finale «a scrutinio segreto» – presente ri appartenenti a partiti alleati alla DC. invece nel testo dell’art. 69 del progetto di Il giorno successivo, a seguito di una Costituzione – e di rimettere perciò inte- rimeditazione della questione, la Giunta gralmente la questione ai regolamenti par- per il regolamento giunse ad una riformu- lamentari, lasciava in qualche modo a tali lazione dei restanti commi dell’art. 73 del fonti una ‘patata bollente’: ossia l’arduo progetto, alla luce dei quali il voto segreto compito di disciplinare, anche a seconda

127 Itinerari dei rapporti di forza derivanti dalle elezio- Alla luce di ciò, non sorprende che alla ni politiche del 1948, una questione che nel Camera, come si è rilevato, la questione precedente ordinamento era invece ogget- delle modalità di votazione non fu mai to di un preciso vincolo costituzionale, risa- affrontata, né che la disciplina provvisoria- lente alla tradizione costituzionale france- mente mutuata dal regolamento prefascista, se ed italiana degli ultimi anni del Sette- contenente – in conformità con l’ormai cento e espressamente violato dal regime superato disposto statutario, ma non con la fascista, in occasione dell’istituzione della scelta dell’Assemblea Costituente, che Camera dei fasci e delle corporazioni19. avrebbe richiesto almeno un’esplicita solu- Piuttosto, quello che va segnalato è il zione della questione, in un senso o nell’al- fatto che i gruppi parlamentari alleati con la tro – l’obbligo dello scrutinio segreto nella democrazia cristiana, sin dal giorno suc- votazione finale dei progetti di legge, sia cessivo alla prima votazione della mozione rimasta in vigore, insieme alla prevalenza di di fiducia al governo De Gasperi, avessero tale forma di scrutinio sulle altre, fino al piena consapevolezza della necessità del 1988, e in qualche misura abbia costituito il voto segreto per poter rendere più incisiva simbolo dell’equilibrio precario su cui si la propria collocazione nella maggioranza sono retti tutti i governi succedutisi fino ad governativa e per accrescere così la propria allora. E anche al Senato, benché non obbli- visibilità di forze politiche: in nome di que- gatorio (salvo che per le votazioni riguar- sto obiettivo, non ebbero pressoché alcuna danti persone), il voto segreto verrà comun- esitazione a sacrificare quel deciso raffor- que richiesto, nella prassi, con una certa zamento della tenuta del governo in parla- frequenza: ovviamente soprattutto in quei mento che la limitazione del voto segreto casi in cui le opposizioni, avvalendosi di naturalmente avrebbe originato. Del voto alleanze (più o meno occulte) con frange segreto, poi, come è noto, finiranno per della maggioranza di governo, intenderan- giovarsi intensamente anche le correnti no mettere in difficoltà l’esecutivo; oppure della democrazia cristiana, “consentendo laddove allo scontro ideologico si sovrap- ad una o più di esse di unirsi occultamente porranno cleavages diversi, e più occulti, in nel voto all’opposizione e di rovesciare dipendenza della tutela di interessi setto- governi cui si assicurava in sede ufficiale il riali o territoriali. sostegno” (L. Elia, 1984, p. 267). Non Sta di fatto che proprio quanto accadu- occorre invece soffermarsi oltre per com- to al Senato dimostra che la scelta di man- prendere il revirement compiuto dalle oppo- tenere, nell’altro ramo del parlamento, la sizioni nel senso di difendere tale strumen- regola del voto finale a scrutinio segreto, to: come è stato osservato, “il funziona- lungi dal rappresentare “un residuo trala- mento del sistema di governo in Italia, ticio della tradizione statutaria” o il “frutto ‘bloccato’ dal difetto di alternanza tra diver- di una scelta irriflessiva da parte delle forze si schieramenti di partiti (o tra i maggiori politiche”, costituì l’esito di una consape- partito di massa), sembra fatto apposta per- vole, seppure implicita, decisione, di gran- ché l’opposizione sia portata a dare signi- de importanza al fine di delineare il punto ficato più positivo che negativo alla segre- di equilibrio tra singoli parlamentari e tezza del voto” (L. Elia, 1984, p. 268 ss.). gruppi di appartenenza, tra maggioranza e

128 Lupo opposizione, tra parlamento e governo, modifiche. Alcune di queste, in effetti, pur nonché, infine, tra rappresentanti e rap- licenziate con ampio consenso dalla Giun- presentati (S. Curreri, 2001, p. 527 ss.). ta per il regolamento, risultarono poi a sor- presa bocciate dall’Assemblea: per esem- pio, il 1° febbraio 1950 fu bocciata, con 131 voti a favore (ben al di sotto della maggio- 4. I successivi tentativi di modifica regolamen- ranza dei componenti, pari a 170), una pro- tare e i loro diversi esiti, determinati dall’op- posta della Giunta per il regolamento diret- posta interpretazione dell’art. 64 Cost. ta a disciplinare l’abbinamento dei proget- ti di legge e ad assicurare forme di coordi- Ulteriori differenziazioni derivarono poi namento tra i due rami del Parlamento in dalle modifiche successivamente apporta- caso di presentazione progetti di legge rela- te ai due regolamenti, sempre nel corso tivi alla stessa materia20; nel novembre del della I legislatura. Benché una parte di esse 1950 fu invece accantonata la proposta fosse stata – correttamente– preceduta da diretta ad istituire una Giunta per le auto- un lavoro istruttorio svolto insieme dalle rizzazioni a procedere21. due Giunte per il regolamento, il loro desti- Tale rigore fu attenuato soltanto nel 1971, no si diversificò in modo sensibile: alla richiedendosi la verifica automatica della Camera, come si è accennato, si mise mano maggioranza assoluta unicamente per l’ap- a riforme regolamentari anche piuttosto provazione finale di un complesso organico incisive, relativamente a momenti-chiave di modifiche al regolamento (suscettibile di quali la programmazione dei lavori (con stralcio a richiesta di otto senatori: in tal l’istituzione della Conferenza dei presiden- caso, la maggioranza assoluta è richiesta “per ti, presto trasformatasi, di fatto, in Confe- l’approvazione di ciascuna parte stralciata”, renza dei capigruppo), il procedimento secondo quel che dispone l’art. 167, comma legislativo (con la disciplina della sede 6, del regolamento del Senato). redigente), la procedura di revisione costi- Alla Camera si è seguito invece il per- tuzionale e le prerogative parlamentari (con corso esattamente opposto, per giungere l’istituzione della Giunta per le autorizza- peraltro, a partire dal 1990, ad un punto di zioni a procedere); al Senato, invece, si approdo simile a quello del Senato. Per mantenne sostanzialmente inalterato il effetto della già ricordata riadozione del testo adottato nel 1948. regolamento prefascista, infatti, la Camera Ciò fu dovuto, in realtà, al fatto che al non si era nemmeno posta il problema del- Senato, per effetto di una lettura assai più l’attuazione da dare all’art. 64, primo rigorosa del quorum richiesto dall’art. 64 comma, Cost.: tutte le delibere relative al Cost., le modifiche regolamentari poteva- regolamento, sia quelle rivolte ad appor- no avere luogo solo con un consenso assai tarvi singole modifiche, sia quelle dirette vasto. Il Senato decise, infatti, sin dall’ini- ad autorizzare la Giunta per il regolamento zio di dare un’attuazione rigorosa al dispo- a predisporre un testo coordinato, erano sto costituzionale, richiedendo la maggio- perciò state assunte con modalità tali da ranza assoluta sia sulla votazione finale del non far risultare né la sussistenza del nuovo regolamento, sia sulle sue singole numero legale, né tanto meno il supera-

129 Itinerari mento del quorum aggravato richiesto dal- fermata nello stesso regolamento del 1971. l’art. 64 Cost. Anzi, nell’unica occasione in Essa è stata superata soltanto con la revi- cui si era avuta una votazione a scrutinio sione dell’art. 16 r.C. avvenuta il 28 febbra- segreto per l’approvazione di una delle io 1990, la quale – non molto diversamen- modifiche regolamentari del febbraio te da quanto si è visto disporre il vigente 1949, dall’esito di questa si evince in modo regolamento del Senato – ha stabilito che chiaro il mancato rispetto del requisito sta- la maggioranza assoluta occorra per il voto bilito dalla carta costituzionale22. finale del testo della Giunta per il regola- Quando la questione fu sollevata, per la mento (e non quindi per gli emendamenti prima volta, da Palmiro Togliatti nella ad essa riferiti) e che la sussistenza di tale seduta del 17 marzo 1950, in occasione della quorum sia in questa ipotesi accertata auto- votazione di una modifica diretta ad aggra- maticamente attraverso votazione nomina- vare le sanzioni nei confronti dei deputati, le, anche quando non sia stata richiesta una il presidente della Camera Gronchi dovet- votazione qualificata. te “arrampicarsi sugli specchi”: in un primo momento provò a sostenere che tale quo- rum fosse richiesto solo per l’adozione di un nuovo regolamento, e non anche per le 5. Il contrasto interpretativo tra Ungari e Man- sue modifiche; poi, sulla base delle critiche zella: la continuità regolamentare come ragio- rivoltegli anche dai democristiani Dosset- ne di forza del parlamento repubblicano o come ti e Ambrosini, concorse all’individuazio- “scelta catastrofica”? ne di una soluzione di compromesso, con- sistente nell’inserimeno nel regolamento Sulle ragioni e sugli effetti della scelta in (all’art. 15) di una disposizione ai sensi senso continuista, compiuta dalla Camera e, della quale le modifiche regolamentari seppure con minore nettezza, anche dal avrebbero dovuto “essere adottate a mag- Senato, le opinioni di due tra i maggiori stu- gioranza assoluta dei componenti qualora, diosi dell’esperienza parlamentare repub- prima dell’inizio della discussione, lo blicana risultano tra loro non poco diversi- richiedano il presidente di un gruppo par- ficate, se non radicalmente contrapposte. lamentare o dieci deputati”23. Si estendeva Una valutazione in senso decisamente così, in pratica, alla sussistenza del quorum favorevole al percorso seguito dalle prime della maggioranza assoluta il criterio, già Camere repubblicane è proposta, nel suo previsto da quel regolamento, della presun- Profilo storico del diritto parlamentare in Ita- zione, salvo richiesta di verifica, della sus- lia, elaborato proprio sul finire degli anni sistenza del numero legale di cui all’art. 64, ’60, in coincidenza con la fase di prepara- terzo comma, Cost. zione dei nuovi regolamenti parlamentari, Questa soluzione, su cui si registrò il da Paolo Ungari: egli ritiene che «il meto- consenso di tutte le forze politiche (R. do dei cauti e progressivi innesti sul tron- Astraldi-F. Cosentino, 1950, p. 2 dell’ad- co del regolamento del 1900» abbia pro- dendum), fu oggetto di dure critiche in dot- dotto «fertili frutti consentendo speri- trina (avanzate con particolare efficacia da mentazioni e flessibili innovazioni» e abbia S. Tosi, 1959 e 1974), ma fu comunque con- così dato origine ad una “ricca e autorevo-

130 Lupo le tradizione parlamentare” (P. Ungari, cause di quella debolezza istituzionale dei 1968, p. 94 ss.; Id., 1971, p. 136 ss.). governi, a cui era anche dovuto l’avvento Sulla stessa lunghezza d’onda sembra del fascismo»; e rilevando come tale scel- collocarsi un’altra dottrina, ad avviso della ta abbia fatto sì che nel periodo che va dal quale “l’adozione del regolamento prefasci- 1948 al 1971, per la prima volta nella storia sta fu comunque per la camera una decisio- d’Italia, il diritto parlamentare si sia trova- ne, se non quasi obbligata, almeno natura- to ad essere, contrariamente a quel che le e spontanea”: sarebbe, perciò, stato accadeva in epoca statutaria, «alla retro- eccessivo pretendere che, già all’indomani guardia del diritto costituzionale» (A. dell’entrata in vigore della carta costituzio- Manzella, 2003, p. 64 ss.). nale, potesse realizzarsi una riflessione Peraltro, Manzella, nel farsi carico di approfondita sulle divergenze esistenti con ricercare le ragioni di una tale scelta, le lo statuto albertino e, in particolare, “sul- individua sia in fattori di tipo storico-cul- l’influenza che tali divergenze avrebbero turali (la prevalenza dell’interpretazione dovuto esercitare sulla disciplina organiz- parentetica del fascismo, diretta a consoli- zativa e funzionale dei nuovi organi rappre- dare la democrazia italiana), sia in fattori sentativi” (A. Mannino, 1999, p. 115 ss.). E, di ordine politico (la necessità di assicura- sempre con valutazione a posteriori, si è rile- re la funzione compromissoria del parla- vato che le norme del regolamento prefa- mento, in un contesto di «democrazia scista “ben si prestavano ad assicurare ai bloccata»). Secondo tale autore, infatti, per partiti esclusi dall’area di governo una posi- un verso, “l’idea della continuità del regi- zione in Parlamento che li mettesse al ripa- me parlamentare liberale che ‘vince’ sulla ro da un’ulteriore emarginazione”; consen- rottura, sulla ‘parentesi’ del fascismo, come tendo, anzi, “l’utilizzazione di quelle regole doveva teorizzare Benedetto Croce, è una di garanzia non tanto o soltanto in funzione idea-forza di quegli anni che vedevano la di contrasto della maggioranza, ma soprat- ripresa e l’inizio del consolidamento della tutto in funzione di compartecipazione alle democrazia in Italia” (A. Manzella, 2003, decisioni sui diversi versanti dell’attività p. 65; G. Amato, 1973, p. 93 ss.; sugli effet- parlamentare” (P. Caretti, 2001, p. 593 ss.). ti perversi dell’interpretazione parenteti- All’opposto, Andrea Manzella ha giudi- ca, cfr. E. Gianfrancesco, 2008); per altro cato molto severamente la scelta di riadot- verso, “l’insediamento parlamentare di tare, nel 1948, “come se nel frattempo non un’opposizione senza vicine speranze d’al- fosse successo quasi niente”, i vecchi rego- ternativa doveva essere gelosamente custo- lamenti parlamentari del 1922, ispirati ad dito con tutti gli istituti del vecchio parla- una “concezione atomistica del Parlamen- mento ottocentesco, compresa la suprema to”, che sottovaluta la rilevanza dei gruppi ‘garanzia ostruzionistica’” (A. Manzella, e delle dinamiche tra maggioranza e oppo- 2003, p. 69). sizione (A. Manzella, 1969, p. 43 ss.). Tale Si tratta, in definitiva, di fattori in larga autore ha qualificato come “catastrofica” parte analoghi a quelli che ostacolavano, su quella decisione (A. Manzella, 1981, p. 143), un piano più generale, una tempestiva ricordando, tra l’altro, che proprio l’asset- attuazione della seconda parte del testo to normativo parlamentare «era stato fra le costituzionale, relativamente ad altri aspet-

131 Itinerari ti non poco innovativi sul piano istituziona- Bibliografia le (M. D’Antonio, 1978, p. 107; A. Pizzorus- so, 1995, p. 119 ss.; G. Rolla, 2000, p. 597), Amato G., Tendenze istituzionali e nuovi regolamenti parla- mentari, in L’indirizzo politico nel nuovo regolamento della e che condussero, durante la prima legisla- Camera dei deputati. Atti del seminario di Cagliari, 1-2 tura repubblicana, a porre in essere quella aprile 1971, Giuffrè, Milano, 1973, p. 93 ss. che è stata provocatoriamente qualificata Ambrosini G., Partiti politici e gruppi parlamentari dopo la come «la restaurazione dello stato di tipo proporzionale, La voce, Firenze, 1921. – La trasformazione del regime parlamentare e del governo di giolittiano» (A. Predieri, 1975, p. 25 ss.); gabinetto, in Rivista di diritto pubblico, 1922, I, p. 187 ss. o, come con maggior precisione si è rileva- Andreotti G., Intervista su De Gasperi, a cura di A. Gambino, to, del quadro istituzionale dello Stato ita- Laterza, Roma-Bari, 1977. Astraldi R.-Cosentino F., I nuovi regolamenti del Parlamento liano del primo dopoguerra (E. Rotelli, italiano. Storia-esposizione-raffronti-interpretazioni, 1981, p. 100). Colombo, Roma, 1950. La questione, in definitiva e per dirla in Baget Bozzo G., Il partito cristiano al potere. La DC di De Gaspe- ri e di Dossetti. 1945-54, Vallecchi, Firenze, 1954, 2 voll. una sola necessariamente semplificante Baldassarre A.-Mezzanotte C., Gli uomini del Quirinale. Da battuta, è se possa estendersi anche ai rego- De Nicola a Pertini, Laterza, Roma-Bari, 1985. lamenti parlamentari il ripensamento cri- Ballini P.L., “L’arma della scheda”. Alle origini della legge elet- tico che Giulio Andreotti, negli anni ’70, ha torale del 1953, in Ventunesimo secolo, 2004 (n. 1), p. 159 ss. mosso nei confronti dell’azione degaspe- Bartole S., Interpretazioni e trasformazioni della Costituzione riana di quel periodo: secondo tale valuta- repubblicana, Il mulino, Bologna, 2004. zione, operata ovviamente “con il senno di Bertolini F., Il regolamento dell’ultima Camera liberale come regolamento dell’Assemblea Costituente, infra. poi”, il limite dell’azione di De Gasperi Calamandrei P., Maggioranza e opposizione, in Il ponte, 1948, consisterebbe nel “non avere spinto per p. 633 ss. l’attuazione piena della Costituzione Calandra P., I governi della Repubblica. Vicende, formule, rego- le, Il mulino, Bologna, 1996. durante la prima legislatura repubblicana”, Capotosti P.A., Accordi di governo e Presidente del consiglio dei perché, se così fosse avvenuto, “il corso ministri, Giuffrè, Milano, 1975. della nostra storia nazionale avrebbe avuto Caretti P., Le svolte della politica italiana nelle riforme dei rego- una minore fragilità” (G. Andreotti, 1977, p. lamenti parlamentari, in Il parlamento. Storia d’Italia. Annale n. 17, a cura di L. Violante, con la collaborazio- 167). Quel che pare certo, alla luce dell’ana- ne di F. Piazza, Einaudi, Torino, 2001, p. 583 ss. lisi fin qui condotta, è che molte delle Casu A., Voto segreto e voto palese nei regolamenti parlamenta- caratteristiche che sono state proprie del- ri dal 1848 ai giorni nostri, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1986, p. 553 ss. l’esperienza parlamentare repubblicana, Cheli E., La vera crisi del Parlamento italiano (1973), in Id., almeno fino alla fine degli anni ’80, trova- Costituzione e sviluppo delle istituzioni in Italia, Il muli- no la loro origine in scelte (o in “non scel- no, Bologna, 1978, p. 95 ss. Cotta M., Il parlamento nel sistema politico italiano. Muta- te”) che furono compiute non solo dall’As- menti istituzionali e cicli politici, in Quaderni costituzio- semblea costituente in occasione della ste- nali, 1991, p. 201 ss. sura della carta costituzionale, ma anche da Craveri P., Sindacato e istituzioni nel dopoguerra, Il mulino, Camera e Senato negli anni immediata- Bologna, 1977. – La vocazione “arbitrale” di Enrico De Nicola (1991), in Id., mente successivi, quando si trattò di anda- La democrazia incompiuta. Figure del ‘900 italiano, re a definire le norme e le prassi destinate Marsilio, Venezia, 2002, p. 67 ss. a regolamentare l’attività parlamentare. – De Gasperi, Il mulino, Bologna, 2006. Curreri S., La procedura di revisione dei regolamenti parla- mentari, Cedam, Padova, 1995.

132 Lupo

– Il voto segreto: uso, abuso, eccezione, in Il parlamento. Storia Orsina G., L’organizzazione politica nelle Camere della proporzio- d’Italia. Annale n. 17, cit., p. 519 ss. nale, in Il partito politico dalla grande guerra al fascismo. D’Antonio M., La Costituzione di carta, II ed., Mondadori, Crisi della rappresentanza e riforma dello Stato nell’età dei Milano, 1978. sistemi politici di massa (1918-1925), a cura di F. Grassi De Micheli C.- Verzichelli L., Il Parlamento, Il mulino, Bolo- Orsini e G. Quagliariello, Il mulino, Bologna, 1996, p. gna, 2004. 397 ss. De Siervo U., La mancata riforma delle istituzioni politiche, in Petta P., Ideologie costituzionali della sinistra italiana (1892- La prima legislatura repubblicana. Continuità e discontinui- 1974), Savelli, Roma, 1975. tà nell’azione delle istituzioni, vol. I, a cura di U. De Sier- Piretti M.S., La legge truffa. Il fallimento dell’ingegneria politi- vo, S. Guerrieri e A. 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133 Itinerari

1 Nella I legislatura si succedono tratte da A.C., I legislatura, res. a tale denominazione (o a quella, infatti tre governi De Gasperi, sup- sten., 27 aprile 1949, p. 8174. più sintetica, di «Conferenza dei portati da diverse coalizioni: il 9 Le espressioni virgolettate sono capigruppo») si fece ricorso sin da primo (quinto governo De Gaspe- tratte dall’intervento dell’onorevo- subito nella prassi, prima che essa ri: 23 maggio 1948-12 gennaio le Ambrosini in A.C., I legislatura, fosse codificata nei regolamenti di 1950) è un quadripartito; il secon- res. sten., 14 novembre 1947, p. Camera e Senato, nel 1971 (cfr. E. do, dopo l’uscita dei liberali, è un 13361 ss. Zampetti, 1969, p. 664). tripartito (sesto governo De Gaspe- 10 Cfr. A.C., I legislatura, doc. I, n. 5, 15 A.S., I legislatura, doc. I, n. 1, p. 3. ri: 27 gennaio 1950-16 luglio 1951); p. 1. Nella relazione, si riferì che la il terzo, dopo l’uscita anche dei 11 Del resto, già nella seduta del 27 Giunta per il regolamento aveva socialdemocratici, è un bipartito aprile 1947, subito dopo l’approva- respinto, appunto, a maggioranza, (settimo governo De Gasperi: 26 zione dell’autorizzazione al coordi- la proposta volta a consentire che luglio 1951-29 giugno 1953). namento, il presidente Gronchi venticinque senatori potessero 2 La segreteria della democrazia cri- precisò che tale autorizzazione chiedere l’appello nominale per la stiana, nel corso della I legislatura, «non preclude la possibilità di votazione finale dei progetti di non è mai affidata a De Gasperi: la altre modifiche che man mano si legge. carica è infatti ricoperta prima da potranno rendere necessarie e che 16 A.S., I legislatura, doc. I, n. 1, p. 25 Attilio Piccioni, poi da Giuseppe saranno sottoposte, previo esame ss. Al contrario, il regolamento Cappi, quindi da Paolo Emilio della Giunta del regolamento, della Camera prefascista, pur Taviani e infine da Guido Gonella all’Assemblea»: cfr. A.C., I legisla- aprendosi anch’esso con l’afferma- (G. Galli, 1993, spec. p. 65 ss.; cfr. tura, res. sten., 27 aprile 1949, p. zione per cui «il voto finale sulle A. Pizzorusso, 1995, p. 133). 8174 ss. proposte di legge si dà a scrutinio 3 Cfr. l’intrervento di De Gasperi 12 Cfr. A.C., I legislatura, doc. I, n. 5, segreto», riconosceva poi anche la letto al congresso nazionale della presentata il 24 ottobre 1949, p. 29. possibilità di voti segreti ‘a richie- DC a Napoli, il 27 giugno 1954 (in Analoga soluzione, del rinnovo sta’, su iniziativa di venti deputati, www.degasperi.net). biennale con possibilità di confer- stabilendo che «nel concorso di 4 A.C., I legislatura, doc. I, n. 3, pre- ma, è stata poi adottata, con revi- diverse domande, quella dello sentata il 2 febbraio 1949. sione regolamentare approvata il 3 scrutinio segreto prevale su tutte le 5 Cfr. il presidente della Camera dicembre 1965 (e poi confermata altre; quella dell’appello nominale Gronchi in A.C., I legislatura, res. dal regolamento del 1971), con rife- [su iniziativa di quindici deputati] sten., 11 febbraio 1949, p. 6255 ss. rimento ai componenti delle Com- prevale sulla domanda di votazione e 6259 ss. missioni permanenti, e ai loro per divisione dell’Aula [su inizia- 6 Va infatti segnalato che per l’appro- Uffici di presidenza, in preceden- tiva di dieci deputati]». vazione delle modifiche regola- za vigendo invece la regola del rin- 17 E cioè: 225 senatori votanti (mag- mentari in questione era conside- novo annuale (V. Longi-M. Stra- gioranza 113); 124 voti favorevoli e rata sufficiente, nonostante il macci, 1968, p. 79 ss.). 101 contrari (A.S., I legislatura, res. disposto dell’art. 64, primo 13 Cfr. A.C., I legislatura, res. sten., 14 sten., 15 giugno 1948, p. 248). comma, Cost. la sussistenza della novembre 1949, p. 13364. 18 253 senatori votanti (maggioranza maggioranza semplice: cfr. infra, il 14 In realtà, la denominazione di 127); 139 voti favorevoli e 114 con- par. 4. «Conferenza dei presidenti dei trari (A.S., I legislatura, res. sten., 7 A.C., I legislatura, doc. I, n. 5, pre- gruppi» non compare in tale disci- 17 giugno 1948, p. 312): cfr. A. Casu, sentata il 24 ottobre 1949. Si noti plina, nella quale si configurò inve- 1986, p. 567 ss. che, trattandosi di mero coordina- ce una «Conferenza dei presiden- 19 Si veda, infatti, l’art. 15, ultimo mento, in questo caso non compa- ti»: ossia una riunione, convocata comma, della legge 19 gennaio re neanche la figura del relatore: è, dal Presidente di Assemblea spon- 1939, n. 129 (su cui cfr. P. Ungari, comunque, l’onorevole Ambrosini taneamente o dietro delibera del- 1971, p. 122 ss. e E. Gianfrancesco, ad assumersi, di fatto, sia l’onere di l’Assemblea, dei Vicepresidenti, 2008). esporre i criteri informatori del dei Presidenti delle Commissioni 20 A.S., I legislatura, res. sten., 1° feb- coordinamento, sia quello di espri- e dei Presidenti dei gruppi dell’As- braio 1950, p. 13233 ss. mere l’opinione della Giunta per il semblea, diretta ad «esaminare 21 Cfr. A.S., I legislatura, res. sten., 17 regolamento nel corso dei lavori l’ordine dei lavori dell’Assemblea» novembre 1950, p. 20863 ss. dell’Assemblea (A.C., I legislatura, o ad «organizzare la discussione», 22 Cfr. A.C., I legislatura, res. sten., 10 res. sten., 14 novembre 1947, p. stabilendo «l’ordine degli inter- febbraio 1949, p. 6230 ss. 13361 ss.). venti nonché il numero e la data 23 A.C., I legislatura, res. sten., 24 8 Le espressioni virgolettate sono delle sedute necessarie». Tuttavia, marzo 1950, p. 16513 ss.

134 I regolamenti del 1971

carlo chimenti

Parecchi anni fa, studiando la nostra forma c.d. “democrazia bloccata” (da superare – di governo, giungevo alla conclusione che la come ha testé ricordato P. Caretti – median- Costituzione del ’48, dopo aver optato per un te la legittimazione reciproca di tutte le forze “parlamentarismo di tipo nuovo” e fissato politiche); crisi dovuta non solo all’aumento una sorta di “doppio comando” del sistema, dei voti delle sinistre, ma soprattutto all’at- suddividendolo fra Parlamento e Governo, tenuarsi della compattezza democristiana fra aveva lasciato al gioco delle maggioranze par- gli eredi di De Gasperi. Accade così che il lamentari, e quindi dei partiti, il compito di rapporto Parlamento/Governo comincia a puntualizzare i termini della suddivisione, modificarsi sia nel senso dell’acquisto di utilizzando all’uopo la modifica della nor- maggiori spazi di decisione da parte del Par- mativa elettorale e dei Regolamenti parla- lamento, sia dell’affievolirsi della capacità mentari. Il che d’altronde ha consentito, a direttiva del Governo; al quale adesso, per Costituzione invariata, ossia restando fermo l’accennato mutamento del quadro politico, il regime parlamentare, una significativa nuoce anche la mancata attuazione del rior- evoluzione di questo attraverso varie fasi, dinamento della Presidenza del Consiglio e collegate all’andamento dei rapporti fra i dei Ministeri di cui all’art.95, u. c., della partiti conseguente ai risultati elettorali. E Costituzione, col conseguente perdurare di certamente quella provocata dai Regolamen- un’obsoleta normativa sull’attività governa- ti del 1971 è stata una svolta nel modello di tiva: per cui le premesse di un Governo “eva- parlamentarismo fino ad allora realizzatosi nescente” che quella mancata attuazione da noi in base per l’appunto, ad ormai supe- comporta vengono progressivamente a con- rati equilibri partitici. cretizzarsi. Ciò peraltro accontenta in qual- In effetti, a partire dalla terza legislatura che misura le sinistre, escluse in linea di (1958) si apre una fase politica nuova, duran- principio dal Governo – per via della c.d. con- te la quale la maggioranza centrista, fino ad ventio ad excludendum – sebbene in crescita allora al potere, entra in crisi assieme alla elettorale, le quali riescono così a partecipa- giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 135 Itinerari

cittadini nuovi servizi e per fronteggiare la recessione economica) e della disomogenei- tà della maggioranza governativa (Meschino 1991). Ad un certo punto, nel ’71, l’assetto fluido del rapporto Parlamento/Governo sbocca in una riforma dei Regolamenti par- lamentari – caldeggiata soprattutto dal PCI, ma che vede ampiamente d’accordo anche la maggioranza governativa, ormai riluttante a riconoscersi pienamente nel Governo (come invece era accaduto nelle prime legislature, grazie alla soverchiante paura del comuni- Discorso inaugurale della V Legislatura repubblicana del smo) –; riforma che avrebbe dovuto sanzio- Presidente della Camera Sandro Pertini. nare il riequilibrio dei poteri fra Parlamen- to e Governo nei termini di un Parlamento “decisionale” e di un Governo “esecutivo”, re alle decisioni che il Parlamento è chiama- ossia nei termini allora in voga della “centra- to a prendere assieme al Governo; ma fa lità” (effettiva e non meramente topografi- comodo anche alla maggioranza parlamenta- ca) delle Camere. Si tratta in pratica del re, che può cominciare ad articolare il pro- primo tentativo di puntualizzare, in ossequio prio appoggio al Governo, differenziandolo alla Costituzione, il doppio comando del da caso a caso, ed allo stesso Governo che dal sistema (anche se col difetto di dire quasi sia pure occasionale sostegno della sinistra in nulla riguardo al Governo) favorendo al Parlamento guadagna consenso sociale. tempo stesso il processo di legittimazione Il fenomeno si accentua nelle legislature reciproca delle forze politiche nella sede del centro sinistra (IV,V,VI, dal ’63 al ’76), parlamentare, in cui le discriminazioni sono caratterizzate dal ritorno dei socialisti al in via di principio inammissibili. Governo che, se certo allarga numericamen- Conviene pertanto precisare che prima- te la maggioranza parlamentare, tuttavia la ria finalità di tale riforma fu quella di far pas- rende ancor meno compatta di prima, men- sare il Parlamento da un ruolo debole e ten- tre il PCI – di cui la perdurante esclusione dal denzialmente “ratificatorio” nelle istituzio- Governo (nonostante che i vecchi connotati ni, quale aveva rivestito soprattutto nelle antisistema vadano impallidendo) non arre- prime due legislature, ad un ruolo forte, o sta la crescita – aumenta la propria capacità centrale: e la programmazione dei lavori, di condizionare l’attuazione dei progetti l’apertura delle Camere ad acquisizioni di governativi attraverso il negoziato parlamen- conoscenze all’infuori dei canali governati- tare. Ed è un fenomeno che appare partico- vi, il raccordo di esse con altri apparati isti- larmente visibile in materia di spesa pubbli- tuzionali interni, a cominciare dalle Regioni, ca, la quale dalla metà degli anni ’60 comin- e internazionali come la Comunità europea cia a crescere più delle entrate proprio in sono i punti in cui meglio si manifesta l’an- conseguenza del simultaneo aumento della zidetta finalità. E che d’altra parte, il mezzo domanda di interventi pubblici (per dare ai principale per ottenere quella finalità fu la

136 Chimenti valorizzazione delle Commissioni come cen- te nell’ordinamento parlamentare (come tri idonei a sviluppare, attraverso apposite quelle relative allo svolgimento delle discus- procedure, le funzioni parlamentari non sioni), che la chiave di volta della riforma legislative, fino ad allora colpevolmente regolamentare del ’71 sta nella valorizzazio- neglette. Fu cioè il passaggio dal Parlamento ne delle Commissioni e nella rottura della in Assemblea al Parlamento in Commissio- versione tradizionale che ne faceva, all’in- ne. Ed ecco perciò introdotto nei Regola- fuori della funzione legislativa, sedi esclusi- menti parlamentari l’istituto della “risolu- vamente preparatorie per l’eventuale (e zione” che, affiancandosi ai poteri legislati- sempre più problematico, visto il carico cre- vi già intestati dalla Costituzione alle Com- scente dell’attività legislativa) esercizio delle missioni, riconosce a queste la capacità di altre funzioni parlamentari da parte delle deliberare direttamente indirizzi politici e Assemblee. Rottura che viene compiuta misure di controllo, anche se naturalmente anche nei confronti della concezione “bigot- con accorgimenti (e cioè la possibilità della ta” del bicameralismo strutturale – quella “rimessione” all’Assemblea delle delibere che, considerando il Parlamento essenzial- adottate in Commissione) capaci di salva- mente una macchina per fare le leggi, vede guardare la titolarità assembleare di queste nel procedimento legislativo (in cui è pre- funzioni (Mazzoni Honorati 2001). Se si con- scritta la “separazione” delle Camere) il sidera che in questo modo le sedi abilitate ad modello di tutte le sue deliberazioni – esprimere la volontà delle Camere in campo mediante la previsione della possibilità di non legislativo da due che erano aumentano istituire Commissioni bicamerali (o inter- a ventisei (per parlare delle sole Commissio- camerali), dove deputati e senatori lavorano ni permanenti, che salgono a quattordici alla insieme. Il cui trasparente scopo è di con- Camera e a dodici al Senato), si ha la misura sentire alle due Camere di coordinarsi for- di quel che significa il passaggio dal Parla- mando organismi unitari non solo a livello mento in Assemblea al Parlamento in Com- istruttorio, ma anche deliberativo (eccettua- missione. E non è tutto, perché oltre a diven- te, naturalmente le deliberazioni legislative) tare i centri naturali di svolgimento della per la trattazione di materie di particolare massima parte dell’attività di indirizzo e con- rilievo; organismi peraltro collegabili con trollo, le Commissioni divengono altresì le ciascuna Camera, al fine di lasciare aperta, a sedi principali dell’intera attività conosciti- salvaguardia del bicameralismo strutturale, va. Ed è attraverso di esse che le Camere pos- l’eventualità di deliberazioni separate. Una sono stabilire altresì un collegamento conti- strada dunque – quella della valorizzazione nuativo con alcuni dei più rilevanti organismi delle Commissioni – al termine della quale istituzionali esterni al raccordo Parlamen- pareva profilarsi abbastanza chiaro un Par- to/Governo (come le Regioni, la Corte Costi- lamento prevalentemente decisionale, in tuzionale, la Corte dei Conti), con centri ope- luogo di quello prevalentemente ratificato- rativi rilevanti come la RAI e le partecipazio- rio realizzatosi nelle prime legislature. Ma ni statali, e con la Comunità europea. ciò, si badi, non già mediante la riduzione Bisogna quindi convenire, pur non sot- dei poteri del Governo in Parlamento, bensì tovalutando affatto la portata delle altre attraverso la concretizzazione delle poten- innovazioni contemporaneamente introdot- zialità di quest’ultimo.

137 Itinerari

Deve aggiungersi che i Regolamenti del indicato, le diversità normative. A comin- ’71, elaborati parallelamente alla Camera e al ciare, appunto, dai poteri del Presidente del Senato e poi confrontati fra loro al fine di Senato in sede di programmazione dei lavo- appianare quelle divergenze che avrebbero ri (pur nell’oscillare fra decisioni all’unani- potuto pregiudicare l’unitarietà del lavoro mità o a maggioranza in seno alla Conferen- parlamentare, avevano molte somiglianze za dei capigruppo) e dalla possibilità di con- nel comune intento di realizzare un Parla- tingentamento dei tempi dei dibattiti, sem- mento centrale nelle istituzioni, ma presen- pre ad opera del Presidente, qualora la Con- tavano anche qualche notevole diversità (dal ferenza non raggiunga l’accordo. computo degli astenuti alla disciplina della Quella a cui i nuovi Regolamenti mirano questione di fiducia, dai limiti delle discus- a porre termine può, insomma, riassumersi sioni all’ambito del voto segreto). Ma la dif- come una lunga fase in cui il rapporto Parla- ferenza di fondo che quei Regolamenti deno- mento/Governo era divenuto pressoché tavano a prima lettura consisteva nell’impo- indecifrabile. Cosa che risulta efficacemen- stazione “presidenzialistica” del Regolamen- te dalla delusione dei socialisti i quali, dopo to del Senato (nel quale cioè i poteri di dire- essere riusciti a tornare nella “stanza dei zione del Presidente d’Assemblea erano bottoni”, cioè nel Governo, scoprono che i accentuati), che non trovava riscontro nel comandi che possono essere impartiti da lì Regolamento della Camera. Comunque, la sono ben più modesti di quanto pensavano somma di queste differenze col passare del standone fuori: sia per l’evanescenza di esso, tempo si è rivelata in grado di produrre un sia perché quei comandi devono il più delle effetto di vasta portata, cioè di incrinare il volte passare attraverso aule parlamentari principio del bicameralismo paritario sanci- dove non di rado la maggioranza non è più to dalla Costituzione: nel senso che al Sena- allineata e coperta sulle posizioni del Gover- to hanno potuto prendere piede tendenze no. Senza contare, poi, che all’interno stes- evolutive di segno ratificatorio le quali hanno so del Governo convivono non di rado orien- fatto di tale ramo del Parlamento, e non tamenti alquanto contrastanti, che talora anche dell’altro, una “solida sponda istitu- appaiono conciliati solo nelle dichiarazioni zionale” del Governo (De Caro Bonella 1991). programmatiche dei Presidenti del Consi- Al di là di ciò, non c’è dubbio che i lavori del glio, tanto chilometriche quanto ripiene di Senato sono stati sempre assai meno trava- acrobazie dialettiche, mentre in realtà l’uni- gliati di quelli della Camera: la relativa pro- co vero collante delle coalizioni consiste grammazione, regolarmente compiuta dal nella comune volontà di tenere fuori dal Senato, alla Camera è riuscita solo tre volte Governo il PCI. Al riguardo basterà ricorda- fra il ’71 e l’81; mentre l’ostruzionismo, che re la vicenda della programmazione econo- sporadicamente ha colpito anche il Senato, mica, alla quale non tutta la DC è favorevo- alla Camera è parso endemico. C’è senz’altro le, sicchè mentre il Consiglio dei Ministri da tener conto, a tale proposito, della più approva il piano del Ministro socialista Gio- articolata composizione politica della Came- litti, il CICR presieduto dal democristiano ra, che di per sé la rendeva meno facilmen- Ministro del tesoro Colombo, che “governa” te “governabile”, ma sarebbe miope non il sistema creditizio (essendone a sua volta vedere quanto abbiano significato, nel senso governato) e che quindi ha in mano i cordo-

138 Chimenti ni della borsa (senza i quali, ovviamente, lo dall’esterno, ossia nelle Camere: fase che nulla si programma), la sabota più o meno perciò della consociazione presenta gli palesemente, perseguendo una politica del inconvenienti, ma non i vantaggi. Molti reci- credito diversa da quella che la programma- tano il mea culpa per l’emarginazione subita zione avrebbe imposto. Questa schizofrenia dalle Camere in precedenza. Tutti scoprono fra un Consiglio dei Ministri che vuole la la “centralità” del Parlamento quale mezzo programmazione e un Comitato intermini- per dare attuazione al disegno costituzionale steriale che non ne vuole sapere è davvero dei vertici dello Stato, anche se c’è che obiet- emblematica del tipo di Governo che si è ta (Crisafulli 1977) che si tratta di cosa ovvia affermato da noi per tanti anni. D’altronde, (e, con riferimento alla centralità “topogra- le disfunzioni ed i guasti provocati da quel fica”, ha anche ragione). Ma c’è pure qualco- Governo “evanescente” avrebbero forse sa di nuovo e niente affatto ovvio: a comin- potuto essere in qualche misura compensa- ciare dalle leggi riscritte per intero in Parla- ti dall’intensificarsi dell’attività del Parla- mento, sulla base di progetti governativi mento qualora, con i Regolamenti del ’71, si “aperti” nel senso che il Governo si dispone fosse potuto compiutamente realizzare l’as- pragmaticamente a non impuntarsi sulla setto Parlamento decisionale/Governo ese- propria proposta e ad accettare i suggerimen- cutivo, sottinteso ad una interpretazione ti parlamentari che lo convinceranno. Il che ingenua – direbbe Calamandrei – della “cen- si traduce, rispetto al passato, in un maggior tralità” parlamentare. Viceversa quel che il numero di iniziative legislative del Governo Parlamento è riuscito concretamente a fare che vanno in porto, delle quali un quarto è dopo il ’71 è molto meno di quanto i nuovi costituito da decreti legge (Cotta 1991). Regolamenti prevedevano:per mancanza di Pochi se ne accorgono – anche per difet- convinzione politica innanzi tutto; ma anche ti di informazione sui lavori parlamentari, a perché gli mancavano i supporti e le attrez- causa dei quali sfugge all’esterno che dentro zature necessarie. È da allora che comincia a le Commissioni esistono comitati ristretti e profilarsi accanto al Governo evanescente il gruppi di lavoro, organi cioè informali, nei Parlamento “velleitario”. quali avviene gran parte dell’attività parla- Una forte spinta alla realizzazione della mentare più incisiva –, ma il Parlamento rie- centralità parlamentare e delle sue implica- sce a rielaborare rispetto all’originaria for- zioni viene soltanto dalle elezioni del ’76, che mulazione governativa testi importanti, fra i segnano la punta massima dei consensi al PCI quali il D.P.R. 616/’77, che comporta una e producono un quadro politico in cui senza massiccia redistribuzione delle competenze l’appoggio del PCI nessuna maggioranza fra Stato centrale e Regioni, la riforma sani- governativa può reggersi. Siamo nella VII taria, la disciplina delle locazioni, la nuova legislatura (’76/79), quella in cui si formano normativa sul bilancio ecc. Ma poi non vanno i Governi di solidarietà nazionale (monoco- dimenticate, per quanto riguarda l’indirizzo lori DC guidati da Andreotti), la quale va con- politico e il controllo, le mozioni program- siderata una ulteriore fase del nostro parla- matiche del ’77, in politica interna e in poli- mentarismo, ed è di solito indicata come tica estera nate ed elaborate in Parlamento; “consociativa” anche se il PCI non viene la istituzione di organi bicamerali per l’in- incluso nel Governo, ma si limita a sostener- dirizzo e la vigilanza sulla radiotelevisione,

139 Itinerari sulle Partecipazioni statali, sui Servizi segre- inemendabilità parlamentare, d’altra parte ti; l’incidenza dei Gruppi parlamentari in materia di politica comunitaria (dunque durante le crisi di Governo e in occasione un grosso settore della politica non solo este- delle principali leggi. Dunque, una spinta alla ra, ma anche interna) veniva stabilita realizzazione della centralità parlamentare è un’esplicita esclusione del potere di risolu- innegabile nella breve legislatura ’76-’78. zione delle Commissioni. E se l’attività Ma se, certamente, i risultati pratici della conoscitiva, nelle sue nuove procedure, vole- riforma del ’71 sono stati inferiori alle atte- va essere il “vero segno del nuovo Parlamen- se provocate dagli intenti dichiarati di essa, to”, la finestra parlamentare sul mondo bisogna tuttavia riconoscere che un assai esterno e sulle più significative articolazio- minore divario c’è, invece, fra questi risul- ni della società, bisogna riconoscere che si tati e i testi regolamentari di per sé. A distan- trattava di una finestra non molto agevole da za di tanti anni, infatti, l’enfasi di allora circa aprire e piuttosto stretta. Perché da un lato la “centralità” del Parlamento finalmente le “indagini conoscitive” risultavano disci- recuperata o conquistata in virtù delle nuove plinate in termini eccessivamente macchi- norme appare, ad un esame obiettivo di esse, nosi per poter soddisfare, con l’immedia- se non gratuita, esagerata. Se centralità vole- tezza che il più delle volte caratterizza le esi- va dire capacità decisionale delle Camere, genze del lavoro parlamentare, il fabbisogno allora si deve perlomeno ammettere nei informativo delle Camere; dall’altro, le nuovi Regolamenti una grave lacuna: molto più agili “udienze” risultavano insod- l’”assenza di garanzie (procedurali) per la disfacenti, al Senato, a causa della loro uti- decisione politica” (Manzella 1991) entro lizzabilità troppo limitata (afferendo soltan- tempi ragionevoli, ossia quella scarsezza di to all’esame di disegni di legge) e della trop- regole anti ostruzionistiche che ha messo a po esigua gamma di persone ascoltabili dura prova, nel tentativo di rimediarvi, la (pubblici funzionari e amministratori). “creatività” della maggioranza (Armaroli D’altronde, anche le disposizioni in materia 1990). Ed ammettere altresì una contraddi- di controllo – altro punto chiave negli inten- zione di fondo: quella di parificare i poteri ti dichiarati della riforma regolamentare – procedurali dei Gruppi parlamentari, indi- si rivelavano deboli, a ben guardare, disper- pendentemente dalla loro dimensione dendo le nuove procedure di controllo, con (aggravata poi dalla possibilità di consenti- riferimento alla materia, fra tutte le Com- re la formazione di Gruppi in deroga al missioni, anziché concentrarle in un unico numero minimo di componenti). Se centra- organo con competenza esclusiva. lità voleva dire ruolo forte del Parlamento Ma poi, se non c’è dubbio che i Regola- nelle istituzioni, allora bisogna incomincia- menti del ’71 hanno abbandonato il Parla- re col notare che questo ruolo forte si arre- mento in Assemblea, è molto meno certo, a stava dinnanzi alla tradizionale dislocazione ben vedere, che essi abbiano decisamente del potere estero, perchè mentre nessuna imboccato la strada del Parlamento in Com- specifica disposizione i nuovi Regolamenti missione. Tale incertezza si misura nel modo recavano, relativamente all’esame dei Trat- più chiaro sullo strumento, inventato appo- tati, che consentisse di argomentare la pos- sta dai nuovi Regolamenti, di cui le Commis- sibilità di abbandonare la prassi della loro sioni parlamentari avrebbero dovuto servir-

140 Chimenti si per rendere concreta la estensione delle Camere che ad esse avevano aperto, rispet- capacità decisionali delle Camere in ambiti to al passato, maggiori spazi di azione e diversi da quello legislativo, come l’indiriz- potenzialità decisionali. Senza sottovalutare zo e il controllo: quello della risoluzione. l’importanza delle innovazioni regolamenta- Orbene, ragguagliato appunto a tale finalità, ri, bisogna però riconoscere che la causa l’istituto della risoluzione come delineato dai prevalente di quel breve revival è stata la Regolamenti del ’71 appare in effetti qualco- modificazione del quadro politico, ossia dei sa di simile ad un fucile scarico, dal momen- rapporti fra i partiti, le cui avvisaglie erano to che a Montecitorio è previsto che l’appro- gia comparse in sede regionale nella impo- vazione delle risoluzioni in Commissione sia stazione “assemblearistica” degli Statuti sospesa, a richiesta del Governo, e rimessa ordinari. Dinanzi alla clamorosa avanzata del all’Assemblea quando il progetto su cui la PCI, per un verso la DC fa propria (almeno Commissione è chiamata a pronunciarsi ufficialmente) la strategia morotea risulti sgradito al Governo stesso: sospen- dell’”attenzione” verso il PCI; e per un altro sione e rimessione che, pertanto, oltre a verso il PSI e gli altri alleati della DC vedono contenere il rischio di un rinvio sine die della nell’ascesa del PCI il risvolto vantaggioso per deliberazione parlamentare (giacché nella lui della conventio ad excludendum, e ritengo- sempre sovraccarica agenda dell’Assemblea no opportuno farlo cessare, coinvolgendo il difficilmente si troverà spazio per nuovi PCI nelle talvolta impopolari scelte gover- impegni), implicano che nel frattempo non native. Il revival, in altri termini, non consi- si abbia neppure una pronuncia provvisoria ste in una scelta di politica istituzionale inte- capace di orientare l’azione del Governo sa a dare un assetto stabile al rapporto Par- riguardo all’argomento che è oggetto della lamento/Governo nei termini appunto di un risoluzione. E dal momento che in Senato, Parlamento decisionale e di un Governo ese- pur essendo consentito al Governo di poter- cutivo, ma in una scelta di politica contin- si soltanto appellare in Assemblea nei con- gente (e dunque precaria) intesa a risolvere fronti di una risoluzione già approvata in col minor danno possibile per la maggioran- Commissione (e quindi non essendogli per- za – cioè senza portare i comunisti al Gover- messo di impedire la pronuncia, così da evi- no, ma consentendo loro di influire persino tare sotto questo aspetto gli inconvenienti sulla sua composizione (v. La Stampa della disciplina della Camera), è tuttavia sta- 24/1/92) – il problema creato dal fatto che bilita a monte una grossa limitazione all’im- senza il PCI non si sarebbe potuto governa- piego dello strumento in discorso, poiché è re: e la soluzione era offerta per l’appunto previsto che sia il Presidente del Senato ad dal potenziamento del Parlamento rispetto autorizzare di volta in volta le Commissioni al Governo, previsto dai Regolamenti del ’71, ad avvalersene. Procedure quindi scarsa- che avrebbe consentito al PCI di “cogoverna- mente capaci di incentivare davvero le Com- re” dal Parlamento senza entrare nell’ese- missioni ad esercitare quelle funzioni. cutivo. Se dignità di prospettiva non con- Come si spiega, allora, il revival parla- giunturale poteva essere riconosciuta a tale mentare del ’76-’78? Non lo si spiega certo, soluzione, non era tanto sul piano degli equi- in via principale, col fatto che nel 1971 erano libri istituzionali, ma su quello della evolu- stati approvati i nuovi Regolamenti delle zione dei rapporti fra i partiti, nel senso che

141 Itinerari veniva giocata ancora una volta la carta tra- Ma la terza e decisiva prova è data dal fatto dizionale nel nostro sistema politico, quella che, dopo le elezioni del ’79 che segnano una cioè dell’aggregazione progressiva al centro rilevante flessione del PCI e provocano l’al- delle ali dello schieramento politico, in luogo lentamento (se non la scomparsa) degli sti- della formazione di schieramenti alternati- moli al coinvolgimento di esso a supporto vi, aggregazioni da vedere magari come pre- del Governo, assieme ad una ripresa della messa alla nascita di questi schieramenti. tendenza all’emarginazione politica di que- Le prove che possono addursi al riguar- sto partito, cade l’interesse all’utilizzazione do sono svariate. Anzitutto il fatto che nelle del Parlamento in funzione di quel coinvol- Camere non intervengono, durante la VII gimento: e la parola d’ordine non è più, legislatura, quelle integrazioni regolamen- adesso, l’attuazione della Costituzione, ma la tari e quel potenziamento delle attrezzature sua riforma (Floridia – Sicardi 1991). serventi che sarebbero occorsi per farle usci- Le elezioni del ’79 aprono in effetti una re dal velleitarismo, mentre l’innovazione nuova fase politica, caratterizzata dalla for- più vistosa nel Parlamento della VII legisla- mazione di maggioranze pentapartitiche tura è l’accordo politico che porta alla Presi- (DC, PSI, PSDI, PRI, PLI) mirate a rinverdi- denza della Camera e di numerose Commis- re l’esclusione del PCI dal Governo. Sul sioni camerali, senatoriali e bicamerali, fronte parlamentare vanno registrati, anzi- esponenti del PCI: cosa che nulla ha da vede- tutto, la falcidia degli incarichi parlamenta- re con la riforma dei Regolamenti. In secon- ri ai comunisti a partire dalla VIII legislatu- do luogo, la circostanza che il PSI e le forze ra (’79/’83); poi la marea di critiche e auto- politiche minori, non appena si rendono critiche nei confronti dell’”assemblearismo” conto che il reinserimento del PCI nel gioco della legislatura precedente ed il proposito di politico può portare ad un’intesa DC-PCI e evitare il ripetersi delle “aberrazioni” com- che questa contiene il pericolo di renderle messe in quella breve stagione, attribuite superflue e quindi di emarginarle dal Gover- perlopiù all’asserita subordinazione delle no, reagiscono assecondando, fra l’altro, Camere ai partiti; e infine l’abbandono di l’azione di sabotaggio condotta dalla pattu- qualsiasi intenzione di attuare davvero le glia radicale al funzionamento tecnico del- innovazioni previste o implicate dai Regola- l’organo in cui tale intesa si andava svilup- menti del ’71, accompagnato da una serie di pando, ossia il Parlamento; azione facilitata modifiche di essi che, nel decennio degli ’80, dalla mancanza nei Regolamenti di suffi- denotano anzi una progressiva inversione di cienti accorgimenti antiostruzionistici. Nello tendenza all’insegna della “governabilità” stesso tempo, d’altronde, la speranza di (in particolare con la rinuncia al voto segre- poter andare presto al Governo annebbia nel to generalizzato). Sic transit gloria Parlamen- PCI l’interesse al potenziamento delle ti, potrebbero asserire quanti ritengono che Camere ed anzi lo spinge a favorire il raffor- – se non proprio gloria – almeno qualche zamento in seno al Governo della Presiden- pregio le Camere operanti sotto l’egida dei za del Consiglio, che diviene il centro della Regolamenti del ’71 l’abbiano avuto; ma non trattativa politica col PCI, rafforzamento che vorrei apparire, così dicendo, un patetico getta le basi di un possibile futuro rafforza- laudator temporis acti, anziché l’obiettivo mento del Governo rispetto al Parlamento. testimone di vecchie vicende.

142 Regolamenti parlamentari del 1971, indirizzo politico e questione di fiducia: un’opinione dissenziente

guido rivosecchi

1. Premessa su una tesi fuorviante: i regola- go 1979, pp. 368 s.; A. Baldassarre 1998, pp. menti parlamentari del 1971 come anticipazio- 102 e s.), ma che coglie soltanto parzial- ne della “stagione consociativa” mente la portata e il significato più profon- do dei regolamenti parlamentari del 1971. Vi è un’interpretazione tanto diffusa quan- Nella prospettiva richiamata, nel merito to fuorviante dei regolamenti parlamenta- si lamenta il predominio del principio una- ri del 1971, che tende a considerarli, sia nimistico nella programmazione dei lavori, pure con diverse sfumature, come una sorta la matrice eccessivamente gruppocratica di anticipazione della futura stagione con- (specie alla luce dei poteri procedurali attri- sociativa (tra i tanti, G. Cuomo 1987, p. 268; buiti ai presidenti di gruppo) – che verreb- S. Curreri 1995, p. 269; G. Rebuffa 2001, be sostanzialmente a svilire la tradizione pp. 510 s.), o, comunque, individua nella individualistica e quella naturale fluidità che “maggioranza regolamentare” che si formò caratterizzerebbe il Parlamento italiano sin attorno a quell’opzione riformatrice – dal periodo statutario – e, soprattutto, la soprattutto per effetto dell’inclusione del mancanza di procedure decisionali “mag- principale partito di opposizione (PCI) – gioritarie”. Sarebbe quindi, assolutamente una prima forma di sperimentazione delle assente il momento della “decisione” a tutto maggioranze dei successivi governi di soli- vantaggio di una (peraltro, secondo i più) darietà nazionale (S. Traversa 1991, p. 154; male intesa “partecipazione”. V. Lippolis 2007, p. 120). Di qui, le note Mi pare, invece, che la riforma del 1971 polemiche sulla vocazione assembleare esprima il tentativo di coniugare il primo della riforma regolamentare in commento. aspetto con il secondo: la razionalizzazione È una lettura che accomuna gran parte dei procedimenti di decisione parlamen- della dottrina, anche da posizioni, per altri tare viene contemperata con la costruzione versi, diametralmente opposte (S. D’Alber- di processi di rappresentanza maggior- giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 143 Itinerari mente aderenti alle istanze pluralistiche posti per l’elaborazione dell’indirizzo politi- politiche e sociali espresse dalla Costitu- co di maggioranza – da questo punto di vista, zione repubblicana. non sembra, quindi, assente il momento Tale prospettiva sembra sostenibile della “decisione” –, ma anche come stru- mediante un’interpretazione, in senso mento che, in quella fase storica, riflette, nel stretto, della norma regolamentare come duplice versante sopra richiamato (“parteci- norma di esecuzione del disposto costitu- pazione” e “decisione”), la questione cen- zionale, su cui, al di là delle diverse sfuma- trale dell’attuazione costituzionale. È, quin- ture proposte in dottrina, viene in sostan- di, la cesura rappresentata dall’entrata in za a poggiare il disegno riformatore del 1971 vigore della Costituzione repubblicana che (Relazione della Giunta per il regolamento impone una ridefinizione dei regolamenti della Camera dei Deputati, 1971). Quest’ul- parlamentari non soltanto in riferimento timo, infatti, costituisce diretto riflesso dei all’ordinamento della Repubblica e alla principi e valori costituzionali sulla rappre- costituzione dei poteri (A. Manzella 2003, sentanza politica, nel senso che tende a pp. 66 ss.), ma anche alla costituzione dei garantire la funzione “inclusiva” del Parla- diritti e alle istanze di democrazia politica e mento, inteso non soltanto come espres- sociale espresse dalla Carta. sione più alta del sistema politico-istitu- Peraltro, su un piano più strettamente zionale, ma anche come luogo geometrico attinente al sistema delle fonti del diritto, gli di raccordo con gli altri canali di partecipa- artt. 64 e 72 Cost. esprimono, in maniera zione pluralistica territoriale e sociale. specifica, la misura con cui il regolamento Ancora prima, quindi, di rispondere parlamentare disciplina la strutturazione alle specifiche esigenze di democratizzazio- soggettiva, il funzionamento dell’organo e i ne del contesto storico, frutto dei movi- procedimenti decisionali sulla base della menti sociali della fine degli anni Sessan- riserva di competenza delineata dalla norma ta, la riforma del 1971 – nell’ottica della costituzionale, consentendo ai gruppi parla- piena attuazione costituzionale – da un lato mentari di contribuire alla definizione dei segna l’apertura del Parlamento alle varie- presupposti per la determinazione dell’indi- gate istanze sociali del Paese e la conse- rizzo (G. Ferrara 1968, pp. 345 ss.).Muoven- guente valorizzazione degli strumenti cono- do dal quorum qualificato richiesto per l’ap- scitivi e partecipativi; dall’altro, per la provazione del regolamento parlamentare, si prima volta, persegue una razionalizzazio- potrebbe anzi aggiungere che tale previsione ne del processo decisionale maggiormente sembra andare oltre l’indirizzo politico di aderente alla configurazione del rapporto maggioranza e postulare, specie nel contesto tra Governo e Parlamento delineato dalla di una legge elettorale politica proporziona- Carta repubblicana. le in cui ragionava il Costituente, una con- In questa prospettiva, è in quella grande vergenza tra maggioranza e opposizione nelle riforma che il regolamento parlamentare scelte attinenti agli aspetti procedurali attra- assurge al rango di «atto normativo primi- verso cui si forma l’indirizzo stesso. genio dell’indirizzo politico» (G. Ferrara Alla luce di questi presupposti, tenterò 1968, pp. 346 ss.), non soltanto come stru- di dimostrare come risulti decisamente mento attraverso cui si delineano i presup- ingeneroso (oltre che, per certi aspetti,

144 Rivosecchi errato) bocciare la riforma regolamentare 2. Il difficile equilibrio tra rappresentanza e del 1971 come espressione più compiuta di decisione un disegno consociativo e come essa espri- ma piuttosto il tentativo di migliorare la La prova più evidente della tesi qui sostenu- funzionalità delle procedure parlamentari ta si trova già nei lavori preparatori della rispetto alle caratteristiche strutturali del riforma, laddove si desume chiaramente il Parlamento italiano in quello specifico contributo fornito al disegno riformatore dal contesto storico e nel quadro delle concre- principale partito di opposizione. Il PCI, in te dinamiche della forma di governo. In una prima fase, assunse una linea di opposi- altre parole, ammesso (e non concesso) che zione strutturale al formale riconoscimento fu pagato un prezzo in termini di “rendi- di istituti volti a valorizzare il momento della mento” delle procedure decisionali, lo si “decisione”, spiegabile alla luce della conven- pagò in virtù della superiore garanzia della tio ad excludendum (F. Colonna 1969, pp. 201 “democratizzazione” dei procedimenti e ss.). Ben presto, però, apparve più decisa- della conseguente apertura del Parlamento mente orientato a sostenere non soltanto il alle forze sociali del Paese. Quest’ultima, potenziamento delle procedure conoscitive, infatti, avrebbe creato i presupposti per di indirizzo e di controllo – che rappresen- l’assorbimento nei processi di rappresen- tano l’aspetto più noto e valorizzato dei rego- tanza parlamentare delle più radicali e lamenti del 1971 –, ma anche di quelle che, variegate istanze degli anni Settanta – nel sia pure in maniera ancora incompiuta – a periodo, tra l’altro, più buio del terrorismo partire dalla codificazione della disciplina –, fornendo, oltre tutto, la base regolamen- della c.d. questione di fiducia – intendevano tare per la legittimazione, in casi limite, affrontare il profilo della razionalizzazione della forma più estrema di partecipazione al dei procedimenti decisionali. processo decisionale parlamentare: l’ostru- In questa chiave di lettura, non possono zionismo radicale della seconda metà degli trascurarsi le incisive modifiche regolamen- anni Settanta (G. Zagrebelsky 1979, pp. 391 tari rappresentate, a tacere d’altro, dall’in- ss.; A. P. Tanda 2001, pp. 713 s.). troduzione del metodo della programmazio- In altre parole, se il momento della ne nelle modalità di organizzazione dei lavo- “decisione” passò in secondo piano, non ri parlamentari, anche con espresso riferi- mi sembra un prezzo così alto rispetto alla mento al ruolo del Governo e all’uso del fat- prioritaria necessità di garantire la tenuta tore tempo nell’organizzazione della discus- democratica del sistema e l’attuazione sione (A. Manzella 1980, pp. 36 s.); dall’isti- costituzionale. Anche perché – sia detto per tuzionalizzazione di una vasta gamma di pro- inciso, senza possibilità di sviluppare in cedure conoscitive e di indirizzo (non solo in questo scritto su un piano comparatistico il Assemblea, ma anche in commissione: cfr. ragionamento – quegli ordinamenti che C. Chimenti, 2008); dalla razionalizzazione apprestarono soluzioni diverse, come la c.d. dei procedimenti legislativi, con il potenzia- “democrazia protetta” tedesca, non per- mento dei pareri parlamentari delle commis- vennero affatto a soluzioni maggiormente sioni permanenti, e con la costruzione di un soddisfacenti, ed anzi finirono piuttosto più proficuo raccordo tra assemblea e com- per radicalizzare il conflitto sociale. missioni (G. Boccaccini 1980, p. 309).

145 Itinerari

La riforma, peraltro, affondava le sue to dei profili “maggioritari” dei processi radici in un intenso dibattito scientifico, decisionali (A. Manzella 1980, p. 36). Nella politico ed istituzionale, promosso sia dalla fase di elaborazione del progetto, quindi, dottrina costituzionalistica (ISLE 1968), sia furono i protagonisti di quell’ostruzioni- dagli stessi partiti politici particolarmente smo più sterile che si era ad esempio sensibili alle tematiche sulla partecipazio- espresso sull’attuazione dell’ordinamento ne democratica e l’attuazione costituziona- regionale, a rivendicare il mantenimento le (L. Piccardi, N. Bobbio, F. Parri 1967). dei profili più “garantistici” del regolamen- L’intensa e articolata riflessione, svi- to della Camera del 1922. luppata in diverse sedi e da personalità di Nel corso del dibattito, sembrano con- alto profilo del mondo politico, istituzio- seguentemente scontrarsi due visioni nale e culturale, costituì il presupposto da distinte del Parlamento. Solo apparente- cui mosse l’azione riformatrice intrapresa mente, però, si trattò di una dialettica tra parallelamente dai due rami del Parlamen- una linea interpretativa maggiormente to, sotto il forte impulso impresso dai finalizzata alla tutela delle minoranze, ed rispettivi Presidenti di Assemblea: Sandro una più “maggioritaria”, orientata ad affer- Pertini alla Camera e Amintore Fanfani al mare un più netto continuum Governo – Senato (A. Maccanico 1969, p. 455; L. Gian- maggioranza parlamentare. Il dibattito sulla niti-N. Lupo, 2008). riforma dei regolamenti del 1971 fu piutto- La procedura adottata per l’elaborazio- sto espressione del confronto tra una visio- ne e la discussione dei progetti di riforma ne ancora legata alle Camere statutarie, dei regolamenti fu poi caratterizzata da un riflesso del libero dispiegarsi di una conce- forte coordinamento tra i due rami del Par- zione individualistica e atomizzata del par- lamento, che non impedì, tuttavia, di assor- lamentare-notabile, che tanto peso aveva bire le differenti matrici genetiche di talu- avuto nelle precedenti codificazioni regola- ni istituti, le quali richiesero successiva- mentari, ed una visione maggiormente mente, e per certi versi postulerebbero tut- sensibile alla realtà dei gruppi parlamenta- t’ora – a partire proprio dalla disciplina ri, in quanto meglio idonea a riflettere l’av- della questione di fiducia – una più organi- vento dei partiti di massa e dello Stato plu- ca armonizzazione delle regole di Camera e riclasse sotto la lente della Costituzione Senato (N. Lupo 2007 a), pp. 53 ss.). repubblicana. Si deve peraltro sottolineare, sia pure in In ogni caso, il fatto stesso che si oppo- rapida rassegna, la forte convergenza sulle sero alla riforma quelle esigue minoranze (a linee riformatrici espressa da gran parte dei cui si aggiunsero, poi, i dissidenti del gruppi parlamentari (DC, PCI, PSI, PSDI, “Manifesto”), sembrerebbe già di per sé PRI, PLI), con le uniche eccezioni del indicare che essa veniva, in realtà, ad Movimento sociale e del Partito Socialista affrontare, tra l’altro, il tema della raziona- Italiano di Unità proletaria (PSIUP), le lizzazione dei processi decisionali, anche in minoranze di allora che si opposero stre- chiave antiostruzionistica. Si pensi soltan- nuamente non tanto al disegno riformato- to alla istituzionalizzazione della program- re in sé, quanto agli aspetti che avrebbero mazione dei lavori – sia pure con il limite potuto garantire un maggiore rafforzamen- dell’estensione del principio unanimistico,

146 Rivosecchi specie, alla Camera, coniugato ai deboli poteri sostitutivi presidenziali nell’elabora- zione del calendario –, al riconoscimento formale del ruolo del Governo nella pro- grammazione e all’uso del fattore tempo, che entra per la prima volta in Parlamento. Ma la vera novità della riforma del 1971 è senza dubbio rappresentata dal potenzia- mento dei poteri istruttori e conoscitivi, che costituì, per la prima volta, espressio- ne compiuta di valorizzazione dell’istitu- zione parlamentare, ben al di là del ruolo sempre più preponderante dei partiti poli- Il salone del Transatlantico a Palazzo Montecitorio. tici (e, di riflesso, dei gruppi parlamenta- ri). Essa venne infatti a costruire una nuova dimensione relazionale del Parlamento e una rinnovata centralità dell’istituzione Sotto questo profilo, il regolamento del parlamentare nella forma di governo, che 1971 segnò l’avvio della stagione di “aper- tura” del Parlamento dapprima agli organi rischiava invece di dissolversi nella costi- ausiliari (Corte dei conti, CNEL) e, succes- tuzione materiale per effetto della prevari- sivamente, agli altri soggetti economico- cazione del partito politico (A. Manzella sociali, attraverso la valorizzazione, al Sena- 1977, pp. 288 ss.). Da questo punto di vista, to, delle «relazioni alle Camere», finaliz- i regolamenti del 1971 colsero finalmente zate al rafforzamento della funzione di con- la necessità di superare la configurazione trollo parlamentare, e, alla Camera, delle atomistica del Parlamento statutario e di «udienze legislative» delle commissioni assicurare il costituzionalmente fisiologi- permanenti, orientate a garantire il miglio- co rapporto tra rappresentanza politica, ramento dell’istruttoria nel procedimento sistema dei partiti e gruppi parlamentari, legislativo (C. Di Roberto, 1967, pp. 249 ss.; ma non secondo una automatica e poco F. Pergolesi, 1974, pp. 1611 s.). Tale approc- significativa concezione del gruppo come cio sarebbe poi stato rafforzato dalla più proiezione in Parlamento del partito (cri- generale estensione del «contraddittorio ticamente, R. Bin 2007), bensì alla luce di con gli interessi» nei procedimenti cono- un più (costituzionalmente) attento equili- scitivi, istruttori e di informazione (A. Pre- brio tra dimensione politica del gruppo, dieri 1975, pp. 54 ss.). titolare di poteri procedurali e di impulso Cogliendo questa prospettiva, non sem- nei procedimenti parlamentari, e dimen- bra condivisibile la tesi maggioritaria, sione istituzionale del Parlamento, titolare anche di recente autorevolmente sostenuta di poteri conoscitivi propri che gli consen- in dottrina in riferimento ai regolamenti tirono di relazionarsi autonomamente con parlamentari del 1971 (C. Mezzanotte 2001, il Governo e gli altri soggetti esterni, come pp. 291 s.), secondo la quale, assumendo la espressione del pluralismo territoriale, centralità dei partiti dietro la centralità del economico e sociale.

147 Itinerari

Parlamento, quelle riforme regolamentari democrazie pluralistiche viene infatti riba- venivano ad esprimere una funzione legit- dito grazie alla costituzionalizzazione della timante, presumendo che democrazia e teoria del libero mandato, ma l’art. 67 Cost. Parlamento fossero un’endiadi, sulla cui non costituisce tanto un diaframma che si base misurare il «tasso di ortodossia costi- interpone tra l’eletto e il partito, quanto tuzionale dei diversi soggetti politici pre- piuttosto uno strumento di liberazione della senti sullo scenario». Sembrerebbe piut- funzione parlamentare da vincoli precosti- tosto vero il contrario: i regolamenti parla- tuiti nei confronti di gruppi di interessi mentari del 1971 costituiscono diretto svol- ristretti, al fine di ricollocarla in una più gimento della Costituzione per garantire ampia prospettiva politico-programmatica quel necessario distacco dalla previgente di ricomposizione degli interessi che si rea- impostazione statutaria, venendo final- lizza attraverso lo stesso partito politico (D. mente a recepire il ruolo costituzionale dei Nocilla 2001, pp. 71 s.). Da questo punto di partiti politici nello Stato pluriclasse, ma vista, appare quindi riduttiva l’interpreta- senza assumere aprioristicamente l’equa- zione che individua nei regolamenti del zione tra centralità del Parlamento e cen- 1971 il riflesso di una concezione, in senso tralità del sistema dei partiti (che si sareb- stretto, “gruppocratica”, che finirebbe per be poi sviluppata sulla base di una male schiacciare maggioranza e opposizione in intesa centralità del Parlamento), per affer- una prospettiva consociativa sotto il peso mare invece, per la prima volta, una dimen- sempre più preponderante dei partiti. sione relazionale autonoma dell’istituzione Quella riforma regolamentare si ripropone parlamentare nella forma di governo e nel piuttosto il più ampio obbiettivo di coglie- sistema delle autonomie territoriali e socia- re appieno il rapporto tra rappresentanza li. Quest’ultima potrà poi, a seconda della politica, partiti e gruppi parlamentari sot- legge elettorale e delle convenzioni costi- teso alla complessa e articolata trama dei tuzionali, oscillare in senso più o meno soggetti del pluralismo economico e socia- maggioritario, ma nel quadro di una confi- le della Carta costituzionale. Alla naturale gurazione dei rapporti tra Governo e Parla- fluidità della matrice individualistica del mento dai tratti costituzionali bilaterali e Parlamento statutario si sostituisce coeren- paritari (G. Rivosecchi 2008, pp. 385 e ss.). temente – sul piano dei poteri procedurali Vero è che nei regolamenti parlamen- riconosciuti dal regolamento – la dimen- tari del 1971 si riscontra ancora una certa sione politica organizzata dei gruppi parla- sproporzione tra la disponibilità di stru- mentari come diretto riflesso dello Stato dei menti istruttori e conoscitivi delle Camere partiti del Novecento. Sotto questo profilo, e la valorizzazione delle procedure decisio- i regolamenti del 1971 non sembrano tanto nali. Tuttavia, mi sembra che, sia pure con segnare la prevalenza dell’indirizzo politi- qualche semplificazione, quella riforma co (artt. 1, 49, 94 Cost.) e della responsabi- rappresentò finalmente una cesura netta lità politica come responsabilità per rap- rispetto alla “situazione parlamentare” sta- presentanza (artt. 1, 48, 49 Cost.) sulla tutaria e soprattutto coerente con l’impian- visione individualistica e liberale della rap- to costituzionale. presentanza parlamentare (artt. 67 e 68 L’ancoraggio ai caratteri portanti delle Cost.), come pure è stato osservato in rife-

148 Rivosecchi rimento all’auspicata riforma del voto al conflitto di attribuzione tra poteri dello segreto (S. Curreri 2001, p. 532), quanto Stato al fine di farne valere un’interpreta- piuttosto rendere funzionale le prerogative zione estensiva e maggiormente garantista e lo status del singolo parlamentare alla delle prerogative del Governo in Parlamen- matrice costituzionale della rappresentan- to (G. Amato 1973, p. 85). za politica nel quadro pluralistico delinea- La verità è che fu già un risultato consi- to dalla Costituzione repubblicana. derevole giungere, nella riforma in com- Il tentativo di coniugare questo proces- mento, a un formale riconoscimento della so con una razionalizzazione dei procedi- questione di fiducia nel regolamento della menti decisionali che guardasse anche al Camera. La procedura, infatti, sino ad allo- momento della “decisione”, riuscì solo in ra era assolutamente lasciata alle prassi su parte, ma giunse comunque al massimo cui, sin dalla prima legislatura repubblica- rendimento possibile, in un momento in na, in occasione delle “forzature” riscon- cui era prioritaria la necessità di garantire tratesi nell’iter dei disegni di legge di quella dimensione “inclusiva” del Parla- potenziamento della difesa del Paese e della mento connaturata alla forma di governo c.d. “legge truffa”, si formarono conven- delineata dalla Costituzione che, invece, si zioni di dubbia legittimità costituzionale, sarebbe troppo spesso smarrita negli anni con particolare riferimento all’uso combi- seguenti, contribuendo così a determinare nato della questione di fiducia con maxi- la mancanza di proficui raccordi con gli altri emendamenti di origine governativa (N. canali di partecipazione pluralistica territo- Lupo 2007, b) pp. 87 ss.), che avrebbero poi riale, economica e sociale, in cui si sareb- caratterizzato costantemente l’istituto, spe- be collocata la crisi del Parlamento degli cie nella decisione di bilancio (G. Rivosec- anni Novanta (M. Luciani 2001, pp. 114 ss.). chi 2007, pp. 289 s. e 322). È superfluo, in questa sede, richiamare le origini della questione di fiducia, come principale strumento nella disponibilità del 3. La disciplina della questione di fiducia e la Governo per l’attuazione dell’indirizzo necessità di successive razionalizzazioni politico e come strumento di verifica del rapporto di responsabilità di fronte al Par- Prendo l’esempio più controverso e conte- lamento in merito a specifiche articolazio- stato della riforma del 1971: la disciplina ni del programma di governo (M. Olivetti della questione di fiducia, su cui la dottri- 1996, pp. 169 ss.). na, in maniera pressoché unanime, ha L’istituto, infatti, che peraltro riflette una costantemente confermato nel corso degli consolidata prassi del periodo statutario, anni le conclusioni critiche espresse, già “a non è espressamente previsto dalla Costitu- caldo”, persino dall’allora Segretario Gene- zione, ma, nonostante talune critiche più rale della Camera (F. Cosentino 1973, p. 58 risalenti ne abbiano posto in dubbio la legit- ss.) nel convegno di Cagliari del 1971, in cui timità costituzionale (R. Astraldi 1953, pp. largo spazio fu dedicato a commentare la 71 s.; A. De Valles 1954, p. 615), è stato prima codificazione regolamentare del- costantemente utilizzato anche in periodo l’istituto, ipotizzando addirittura il ricorso repubblicano. La conformità a Costituzione

149 Itinerari della procedura è comunque desumibile, maggioranza, sia a fini antiostruzionistici: oltre che da argomenti testuali, dalle carat- si tratta della c.d. fiducia tecnica (S. Sicar- teristiche della relazione fiduciaria, al fine di 1989, p. 118). di consentire quella necessaria rimodulazio- L’assimilazione del regime procedura- ne dell’indirizzo politico, che, nel presup- le e delle modalità di votazione previste per posto che il Parlamento debba fornire il pro- gli altri istituti della relazione fiduciaria di prio apporto, può anche passare per la cui all’art. 94 Cost. (voto palese per appel- richiesta di conferma della fiducia su speci- lo nominale; maggioranza relativa; indivi- fici provvedimenti che riflettano punti qua- sibilità ed inemendabilità dell’oggetto; lificanti del programma di governo (G. Rivo- mentre più discussa è l’estensione dell’ob- secchi 2008, pp. 396 e ss.). bligo di motivazione), operata dai regola- Ciononostante, alla codificazione del- menti e dalle prassi parlamentari, mira a l’istituto si giunse soltanto con la riforma ribadire le garanzie circa l’assunzione di del regolamento della Camera dei deputati responsabilità del singolo parlamentare e del 1971 (art. 116 reg. Cam.), mentre al la trasparenza del processo decisionale di Senato si dovette addirittura attendere la attuazione dell’indirizzo politico, che legit- novella regolamentare del 1988, che, peral- timamente il Governo può trasporre – a tro, intervenne soltanto su un profilo limi- relazione fiduciaria già avviata – su un tato della materia, introducendo il divieto provvedimento che ritenga particolarmen- di porre la questione di fiducia sugli interna te significativo ai fini dello svolgimento del corporis acta (art. 161, comma 4, reg. Sen.). proprio programma. Duplici le conseguenze che discendono Per il resto, i regolamenti dei due rami dalla posizione della questione di fiducia. del Parlamento mantengono una disciplina Sul piano del diritto costituzionale, essa fortemente differenziata. comporta l’obbligo del Governo di dimet- In particolare, alla Camera, con la rifor- tersi in caso di voto sfavorevole, anche di ma del 1971, vennero superate le tradizio- una sola Camera, sul provvedimento su cui nali avversioni del PCI nei confronti del- è stata posta, procedura in esito alla quale l’istituto (F. Colonna 1969, 206), ma la for- si sono peraltro registrati gli unici due casi male introduzione della questione di fidu- di crisi parlamentare della storia repubbli- cia fu compensata da una disciplina restrit- cana (Governi Prodi I, 1998, e II, 2008). tiva quanto alle materie su cui è consenti- Sul piano della procedura parlamentare, la ta, e ampliativa quanto alle modalità e ai posizione della questione di fiducia – che tempi di discussione, limitando, in tal può verificarsi tendenzialmente su qualsia- modo, l’utilizzo dell’istituto a fini antio- si oggetto di discussione in Parlamento – struzionistici. implica rilevanti conseguenze: votazione Sotto il primo profilo, l’art. 116, comma palese per appello nominale; priorità del- 4, reg. Cam., introdotto nel 1971, prevede l’oggetto posto in votazione; indivisibilità che la questione di fiducia non possa essere e conseguente inemendabilità dell’oggetto posta su: «proposte di inchieste parlamen- stesso (A. Manzella 1970, pp. 297 ss.). Ne tari»; «modificazioni del regolamento» e consegue un potenziale utilizzo dell’istitu- questioni regolamentari; «autorizzazioni a to sia a fini di garanzia della disciplina di procedere e verifica delle elezioni»; nomi-

150 Rivosecchi ne di spettanza parlamentare e «fatti perso- una disciplina restrittiva dell’oggetto della nali»; nonché su tutto «quanto attenga alle questione di fiducia come “contropartita” condizioni di funzionamento interno della dell’ingresso del PCI nella “maggioranza Camera e su tutti quegli argomenti per i quali regolamentare” (M. Caprara 1979, pp. 359 il regolamento prescrive votazioni per alza- ss.), ma intende collegare tale disciplina ta di mano o per scrutinio segreto». alla tutela dei diritti di libertà della prima In primo luogo, viene così opportuna- parte della Costituzione (in parte, espres- mente escluso l’ambito degli interna corpo- samente richiamati dall’art. 49, comma 1, ris acta dalle materie su cui è possibile porre reg. Cam.). Di qui, però, il vizio di fondo di la questione di fiducia, in quanto estraneo una normativa, che, anziché riconnettere, ai rapporti tra Governo e Parlamento e, in senso stretto, i profili oggettivi dell’isti- quindi, alla relazione fiduciaria. tuto ai contenuti della relazione fiduciaria, In secondo luogo, però, la norma rego- a garanzia dello “svolgimento” dei punti più lamentare viene a collegare il divieto di qualificanti del programma di governo in porre la questione di fiducia non già ad un Parlamento, persegue un più ampio colle- omogeneo complesso di materie non ricon- gamento, mediante il richiamo al voto ducibili alla relazione fiduciaria, bensì ad segreto, alle “materie di coscienza” e ai un criterio come quello relativo alle moda- diritti fondamentali. Prospettiva, quest’ul- lità di votazione inidoneo a fornire un anco- tima, discutibile, non soltanto perché indi- raggio certo ai profili oggettivi dell’istituto. vidua un’area ingiustificatamente preclusa Due paiono le ragioni in grado di spiegare al rafforzamento in Parlamento dell’indi- questa scelta: circoscrivere il più possibile rizzo governativo (A. D’Andrea 1991, pp. l’ambito in cui può operare la questione di 220 s.), ma soprattutto perché ultronea fiducia (non si dimentichi che, nel momen- rispetto alle finalità della questione di fidu- to in cui viene introdotto l’art. 116 reg. Cam., cia nell’ordinamento costituzionale italia- è ancora prevalente il voto segreto sul voto no, volta “soltanto” a garantire l’“emersio- palese, e che, per molte materie cruciali ine- ne” (e l’attuazione) in Parlamento dei punti renti al rapporto tra Governo e Parlamento, più qualificanti del programma di governo. come la programmazione dei lavori, è anco- In altre parole, la disciplina della que- ra prevista la votazione per alzata di mano); stione di fiducia del 1971 perseguiva l’am- collegare la questione di fiducia non tanto ai bizioso progetto di collegare il restringi- rapporti tra Governo e Parlamento, con par- mento dell’ambito di operatività dell’isti- ticolare riferimento all’attuazione del pro- tuto alla tutela dei diritti fondamentali e gramma, quanto piuttosto alle materie ine- alla prima parte della Costituzione. Ad una renti ai diritti fondamentali, su cui può nobile finalità corrispondeva, però, la essere richiesto il voto segreto (art. 49, scelta di un rimedio errato, perché finiva comma 1, reg. Cam.). per assumere sotto il prisma della relazio- Il progetto che ispira la riforma del 1971 ne fiduciaria garanzie estranee al rappor- è quindi ben più complesso di quanto con- to fra Governo e Parlamento e al circuito siderato, a prima vista, dalla dottrina mag- dell’indirizzo politico di maggioranza, e gioritaria (es. G. Boccaccini 1974, pp. 71 creava piuttosto un improprio collegamen- ss.). Non è soltanto finalizzato a garantire to tra la tutela dei diritti fondamentali e un

151 Itinerari criterio casuale quale la modalità di vota- contenuti della riforma regolamentare del zione a scrutinio segreto, quando invece le 1988 sulla prevalenza del voto palese, affer- suddette garanzie si sarebbero dovute ma il principio per cui, in caso di questio- ricercare nella piena valorizzazione degli ne di fiducia posta su un disegno di legge elementi di correzione esterni alla forma di composto da un unico articolo, la votazio- governo parlamentare, a partire dalla Corte ne finale può (ma non deve) essere a scru- costituzionale. tinio segreto. Anche per quanto concerne gli aspetti Pur mantenendo l’anomalia della dop- procedurali, con particolare riferimento pia votazione finale e non sciogliendo il alle modalità e ai tempi di discussione, la nodo – ancora irrisolto – in merito alla disciplina del regolamento della Camera facoltà del Governo di porre la questione di del 1971 ha mostrato alcuni limiti. Essa si è fiducia sulla votazione finale di un proget- infatti paradossalmente prestata ad un uso to di legge, viene così quantomeno supera- ostruzionistico, soprattutto nella parte in to il doppio scrutinio con modalità di vota- cui forniva ampie garanzie circa la possibi- zione differenti (uno palese e uno segreto) lità di intervento del singolo deputato nel in caso di progetti di legge composti da un dibattito su questioni di fiducia poste sul- unico articolo, che poteva, tra l’altro, mina- l’approvazione o reiezione di emendamen- re alla radice la stabilità dei governi. ti ed articoli ai progetti di legge (art. 116, Si trattava infatti di uno degli aspetti più comma 1, reg. Cam.). curiosi della prassi della Camera desumibi- Prova ne siano le successive vicende le dalla riforma del 1971, in occasione della parlamentari che hanno mostrato la posizione della questione di fiducia, per costante necessità di procedere a continui una consuetudine interpretativa errata, in aggiustamenti e razionalizzazioni della caso di progetto di legge composto da un disciplina della discussione sulla questio- unico articolo, del corretto presupposto ne di fiducia, soprattutto attraverso la “giu- rappresentato dall’art. 72, primo comma, risprudenza” parlamentare e i pareri della Cost., laddove è prescritta l’approvazione Giunta per il regolamento. di un progetto di legge articolo per artico- Anzitutto, il c.d. “lodo Iotti” del 1980, lo e con votazione finale. In effetti, il com- con il quale il Presidente della Camera binato disposto tra gli artt. 49 e 91, comma afferma il carattere di «discussione politi- 1, reg. Cam. (nella versione previgente alle ca» dell’illustrazione degli emendamenti riforme del 1988-90) determinava l’auto- al testo, «tendente ad influire sullo stesso matica applicazione del voto segreto alla voto di fiducia», cosicché essa va discipli- votazione finale dei progetti di legge, con nata secondo il principio generale della l’assurda conseguenza di arrivare ad una discussione di cui all’art. 43 reg. Cam., che doppia votazione in caso di disegni di legge consente un solo intervento a ciascun composti da un unico articolo (e, quindi, su deputato. tutti i disegni di legge di conversione di In secondo luogo, il parere della Giun- decreti legge): la prima a scrutinio palese ta per il regolamento dell’8 febbraio 1989 (per effetto della posizione della questione (confermato dall’Assemblea nella seduta di fiducia, in applicazione, tra l’altro, del del 28 febbraio 1990), che, recependo i disposto costituzionale relativo alla vota-

152 Rivosecchi zione articolo per articolo di un progetto di na ragione giustificativa (M. Olivetti 1996, legge) e la seconda a scrutinio segreto (ex p. 258), ed anzi finirebbe per acuire i pro- art. 91, comma 1, reg. Cam., che prevedeva fili di incostituzionalità della procedura, l’obbligatorietà della votazione finale a già, di per sé, viziata in caso di disegni di scrutinio segreto). La conseguenza para- legge (o di emendamenti) redatti in un dossale era che, il Governo, battuto nella unico articolo contenente una congerie seconda deliberazione per effetto dei fran- vasta e disomogenea di precetti normativi. chi tiratori che eludevano la disciplina di Va anche detto, però, che fu la prevalen- maggioranza, pur non essendo giuridica- za dello scrutinio segreto a segnare gli mente obbligato era politicamente indotto inconvenienti sopra segnalati, che non alle dimissioni. paiono, in ultima analisi, direttamente Si registrò, in effetti, qualche caso in cui imputabili alla disciplina regolamentare del questa prassi irrazionale dispiegò i suoi 1971. Certo, se si fosse proceduto ad una più effetti negativi, anche se in misura quanti- organica riforma che avesse segnato, già nel tativamente minore rispetto a come a volte 1971, l’inversione della prevalenza dello si tende a sottolineare (S. Traversa 1991, pp. scrutinio segreto su quello palese, si sareb- 165 ss.). In particolare, il secondo Governo be potuta garantire una disciplina dell’isti- Cossiga (27 settembre 1980) e il primo tuto maggiormente conforme ai canoni del Governo Craxi (7 giugno 1986) furono parlamentarismo razionalizzato. indotti alle dimissioni pur avendo appena Al Senato, invece, dal punto di vista del- ottenuto il rinnovo della fiducia (S. Traver- l’oggetto, anche con la novella regolamenta- sa 1991, p. 166; M. Olivetti 1996, p. 257; S. re del 1988, non si è giunti ad una discipli- Curreri 2001, p. 530). na così restrittiva come quella prevista dal Anche sotto questo profilo, tuttavia, vi è regolamento della Camera. Né, sul piano una spiegazione “nobile” della scelta del strettamente procedurale, si pongono tutti i riformatore del 1971, non necessariamen- problemi che caratterizzavano – e ancor oggi, te collegata soltanto ad un allargamento del in qualche misura, caratterizzano – la pras- consenso al principale partito di opposi- si della Camera: è pacificamente riconosciu- zione. La doppia votazione prevista in caso ta la facoltà di porre la fiducia sulla votazio- di questione di fiducia posta su un disegno ne finale di un disegno di legge; non si è mai di legge composto di un unico articolo veni- prodotto un ostruzionismo radicale sui va infatti spiegata alla luce dell’art. 72, tempi e sul numero di interventi in occasio- primo comma, Cost., che distingue tra ne della posizione della questione di fiducia; votazione articolo per articolo e votazione non è mai stata prevista l’obbligatorietà del finale del disegno di legge. Tuttavia, se la voto finale a scrutinio segreto su un disegno finalità del disposto costituzionale è ravvi- di legge, e, con essa, non si sono mai posti sabile – come sembra corretto – nell’inten- tutti i conseguenti problemi connessi alla to di sottoporre a ciascuna Camera una questione del doppio scrutinio. valutazione del disegno di legge dapprima In conclusione, la riforma del 1971 nelle sue singole parti e poi nel suo insie- giunse al rilevante risultato rappresentato me, la doppia votazione – per giunta con dalla codificazione regolamentare dell’isti- modalità differenti – non troverebbe alcu- tuto prima lasciato soltanto alle convenzio-

153 Itinerari ni, anche nel tentativo di arginare alcune cuzione e attuazione del dialogo Costituen- storture delle prassi previgenti (G. Boccac- te, fornendo i presupposti per la ridefini- cini 1974, p. 287). Tuttavia, se fosse stata – zione della funzione di indirizzo politico del già allora – combinata alla riforma del voto Parlamento. segreto, essa avrebbe potuto dispiegare un In quella stagione, molto più che in altre maggiore rendimento sul piano del raffor- fasi della storia del diritto parlamentare ita- zamento della posizione direttiva del liano, i regolamenti riuscirono a contempe- Governo in merito allo svolgimento dell’in- rare processi di rappresentanza maggior- dirizzo, che non pare comunque inconci- mente aderenti all’impianto della Carta costi- liabile con una ricostruzione della relazio- tuzionale con una prima significativa razio- ne fiduciaria in termini bilaterali, sinallag- nalizzazione dei procedimenti decisionali. matici e continuativi (G. Rivosecchi 2008, Venne così compiuto un significativo pp. 285 ss.), e che sembrerebbe pertanto tentativo per garantire una dimensione comunque giustificare l’eventuale esclusio- “inclusiva” del Parlamento, che consentì ne di alcune materie dal perimetro riser- all’istituzione di assicurare quella funzione vato alla questione di fiducia. legittimante e quelle prestazioni di unità 4. Considerazioni conclusive indispensabili rispetto all’articolata trama dei soggetti del pluralismo costituzionale. Volendo esprimere qualche considerazione Cogliendo questa prospettiva di analisi, conclusiva, mi pare di poter affermare – sia non si può non riconoscere il radicamento pure con qualche semplificazione – che la profondo, fornito da quella riforma, al genesi, la codificazione e, per certi versi, lo regolamento parlamentare come fonte pri- stesso rendimento della riforma regola- migenia di definizione dell’indirizzo, che mentare del 1971 mostri quanto essa risul- gli avrebbe consentito di svolgere appieno ti lontana dall’interpretazione predomi- quella funzione di sintesi pluralistica delle nante, che ne vede l’espressione più com- articolate istanze politiche, economiche e piuta del modello consociativo. sociali del Paese. Di qui, l’impronta bipar- Il quadro brevemente tratteggiato sem- tisan, ovvero, per meglio dire, l’attitudine a bra piuttosto indicare come i regolamenti porsi come veicolo di omogeneità costitu- parlamentari del 1971 si mostrassero atten- zionale, che accompagnerà costantemente ti sia ai profili e agli istituti inerenti al – nelle successive fasi di razionalizzazione momento della “partecipazione”, sia a della dialettica e del processo decisionale – quelli relativi alla razionalizzazione del il regolamento parlamentare come princi- momento della “decisione”. pale fattore di riconoscimento reciproco Se pure, sotto quest’ultimo profilo, il delle forze politiche rispetto alla garanzia disegno riformatore rivelò, nel corso degli democratica di prestazioni unificanti del anni, i limiti maggiori, non per questo Parlamento. E ciò pare tanto più rilevante quella grande riforma regolamentare può in una fase storica in cui tutte le altre fonti essere ridimensionata. Essa fu infatti del diritto, inclusa la stessa Costituzione, espressione più compiuta di un’intensa rischiano di essere impropriamente e peri- dialettica democratica, nella quale il legi- colosamente assoggettate alla regola di slatore si pose in una prospettiva di prose- maggioranza, nonostante il vincolo costi-

154 Rivosecchi tuito dalla pronuncia referendaria del 25- De Valles A., Limiti che pone la questione di fiducia da parte del Governo, in Riv. Amm. Rep. It., 1954, pp. 614-617. 26 giugno del 2006. Di Roberto C., La «specializzazione» delle Camere, in Foro amm., 1967, III, Parte III, pp. 249-254. Ferrara G., Regolamenti parlamentari e indirizzo politico, in Scritti degli allievi offerti ad Alfonso Tesauro nel quaran- tesimo anno dell’insegnamento, I, Milano, Giuffrè, 1968, Bibliografia pp. 317-364. Gianniti L.-Lupo N., Corso di diritto parlamentare, Bologna, Amato G., Intervento, in AA.VV., L’indirizzo politico nel nuovo Il Mulino, 2008, in corso di pubblicazione. regolamento della Camera dei Deputati, Seminario di Caglia- Isle, Indagine sulla funzionalità del Parlamento. Note e opi- ri, 1-2 aprile 1971, Milano, Giuffrè, 1973, pp. 84-85. nioni, I e II, Milano, Giuffrè, 1968. 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155 Itinerari

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156 Consuetudini costituzionali e Regolamenti parlamentari

leopoldo elia

Vorrei anzitutto fare alcune precisazioni seguite nelle due Camere, di una obsole- sulla prima legislatura repubblicana, che è scenza delle norme contenute nei regola- stata definita “all’inglese” per una carat- menti prefascisti. De Gasperi era ben con- teristica predominante; e cioè per la dop- sapevole, come testimonia il suo testamen- pia titolarità da parte del premier De to politico a Napoli nel 1954, dei limiti dei Gasperi sia della Presidenza del Consiglio regolamenti parlamentari. Ed è questo uno che della leadership del suo partito. Lo sta- dei motivi non ultimi del tentativo di legge tista trentino, pur non essendo più segre- c.d. maggioritaria (vulgo truffa): De Gaspe- tario della Democrazia cristiana, ne era ri affermava esplicitamente che, se con il però il leader indiscusso. In tutta la prima premio si fosse consolidata una maggio- legislatura non si riscontra mai quella ranza ampia in Parlamento, dopo il pas- polemica contro il doppio incarico che si saggio della legge in sede elettorale, sareb- rivolgerà più tardi contro Fanfani e contro be stato possibile varare regolamenti più De Mita, per il fatto di cumulare la carica moderni, adeguati ai tempi più veloci della di segretario del partito e di Presidente del vita contemporanea. Consiglio. De Gasperi, pur non rivestendo Da ultimo vorrei notare che nella prima la carica di segretario del partito, tenuta legislatura vengono in essere tratti fonda- prima da Piccioni, poi da Taviani e da mentali della nostra forma di governo. Non Gonella, è sempre stato il leader, ricono- c’è solo l’accordo con Einaudi per riserva- sciuto da tutti come tale. Questo assimila- re al Presidente della Repubblica la nomi- va la forma di governo italiana alla situazio- na dei giudici costituzionali e dei senatori ne inglese. a vita senza nessuna interferenza governa- Naturalmente De Gasperi si rendeva tiva, ma c’è anche un rafforzamento del conto, malgrado i rilievi critici di Leone Governo nei confronti del Parlamento per una sua scarsa conoscenza delle prassi mediante la innovazione della questione di giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 157 Itinerari fiducia. La questione di fiducia non ha un fondamento esplicito nel testo costituzio- nale, tanto è vero che il Presidente della Camera Gronchi, per un periodo non bre- vissimo, ogni volta che era posta la que- stione di fiducia con effetti di abbreviazio- ne del lavoro parlamentare, in particolare sulla legge maggioritaria, affermava che quel caso non faceva precedente; ma in realtà, siccome poi questi “non preceden- ti” si accumulavano, in pratica si formò una consuetudine costituzionale vera e propria a favore della richiesta del voto di fiducia, che costituisce comunque un mezzo importante a disposizione del Governo. A questo proposito, c’è un problema che viene un poco trascurato, circa la natu- ra della fonte regolamentare. La fonte regolamentare è molto più articolata di quello che si potrebbe pensare: ci sono cioè norme regolamentari più resistenti, con una base più forte che non altre più Corridoio di Palazzo Montecitorio. opzionali, di carattere strumentale. Quali sono queste norme più forti all’interno del regolamento parlamentare? Sono almeno quelle che codificano una consuetudine che si è già formata: quando le norme rego- in quanto consuetudine costituzionale. C’è lamentari riconoscono la questione di una diuturnitas ed una opinio juris che sono fiducia (art. 116 reg. Cam.), questa è già in meno forti forse di altre per la ripetizione vigore come regola di natura consuetudi- degli eventi che danno luogo alla consue- naria. Quindi, anche in sede di revisione tudine, ma la ripetizione c’è, per il fatto del regolamento, non sarebbe così facile, stesso che i Presidenti mettono ai voti le anzi, non dovrebbe essere addirittura pos- mozioni di sfiducia, sempre respinte sibile cambiare quella norma, mentre prima del famoso caso Mancuso, perché il sarebbe sicuramente ammissibile cam- Presidente del Consiglio solidarizza con il biarne molte altre. Analoga situazione si ministro che si tenta di sfiduciare. Quello presenta nel rapporto fiduciario Camere – che è importante dal punto di vista della singoli ministri: la sfiducia individuale nei fonte non è il risultato del voto, ma il fatto confronti dei ministri, che è codificata nel che il Presidente metta ai voti queste regolamento della Camera, non viene mozioni di sfiducia, perché così si forma esplicitata in quello del Senato, dove vige appunto una consuetudine costituzionale.

158 Elia

È il rapporto tra diritto non scritto e diritto scritto che viene in considerazio- ne: pur presentandosi tutte come norme di fonte regolamentare (e perciò di uguale forza), in realtà alcune di esse si caratteriz- zano, a un livello più profondo, per un grado maggiore di resistenza e di durezza normativa essendo già fondate su una fonte consuetudinaria.

159

Le riforme degli anni ’80 alla Camera

vincenzo lippolis

1. Le cause del processo riformatore Cosa hanno a che fare queste considera- zioni su un colpo di stato con le democra- Qual è la forza della procedura parlamenta- tiche riforme regolamentari della Camera re? Questa domanda non se la pone un giu- degli anni Ottanta? Il fatto che esse furono rista, ma Curzio Malaparte in “Tecnica del in primo luogo rivolte a superare la lentez- colpo di Stato”. za delle procedure del regolamento del La risposta è lapidaria e a prima vista 1971. Una lentezza che era stata funzionale sconcertante: la lentezza. Malaparte fa all’affermazione del modello di governo questa affermazione esaminando il colpo consensuale o consociativo e alla conse- di Stato di Napoleone del 18 brumaio dell’ guente centralità parlamentare. anno VIII (9 novembre 1799). Questo era In effetti, Malaparte, pur non essendo stato concepito come una rivoluzione par- un addetto ai lavori (o, forse, proprio per lamentare, un colpo di stato legale che questo) coglie con immediatezza e senza doveva condurre ad impadronirsi del pote- fronzoli un punto essenziale: la lentezza re senza illegalità e senza violenze, seguen- delle procedure favorisce la contrattazione do le procedure costituzionali. La lentezza e la mediazione parlamentare, mentre la delle procedure mette in pericolo la rea- rapidità è a vantaggio del Governo (ai nostri lizzazione del piano studiato da Sieyès e da fini, dobbiamo porre un governo democra- Luciano Bonaparte, ma il corpo legislativo tico al posto del golpista Napoleone, commette un errore: si precipita a votare il entrambi accumunati però dal fatto di esse- decreto di proscrizione di Napoleone e re un soggetto esterno al Parlamento che provoca l’uso della forza. La tesi di Mala- cerca di far approvare dall’assemblea il parte è che se la seduta fosse stata rinviata proprio orientamento). all’indomani il colpo di stato avrebbe potu- Una Camera dei deputati che si lima le to fallire. unghie in un impeto autolesionistico? giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 161 Itinerari

Non è così perché vi furono solide procedura del tutto nuova. Nell’impossibi- ragioni per procedere in tal senso e il per- lità di votare le migliaia di emendamenti corso riformatore prese il tempo dell’inte- presentati, l’aula votò “principi emendati- ro decennio e non fu sempre lineare. vi” che la Giunta del regolamento trasfor- Le cause di tale processo di riforma mò in compiute disposizioni che furono poi furono sostanzialmente due: a livello par- sottoposte al voto dell’assemblea. Si formò lamentare, il disfunzionamento e in alcuni una “maggioranza regolamentare”, desti- casi la paralisi provocati dall’azione del nata a durare fino al 1988, e cioè fino alla gruppo radicale, il quale sfruttò metodica- riforma del voto segreto, composta dai par- mente tutte le opportunità ostruzionistiche titi della maggioranza e dalla maggior forza offerte dal regolamento; a livello politico di opposizione, il PCI, e una “minoranza più generale, l’esaurirsi dell’esperienza regolamentare” costituita dai radicali della “solidarietà nazionale”. (Manzella). Quanto alla prima causa, va osservato Veniamo ora alla seconda causa delle che il modello consociativo del regolamen- riforme. L’esaurirsi nel 1979 della “solida- to del 1971 presupponeva una ricerca del rietà nazionale” aprì una nuova fase politi- compromesso nel tacito accordo di non uti- ca che portò alla formazione del “pentapar- lizzare, se non in casi estremi, le possibili- tito” e a ricollocare il PCI all’opposizione. tà insite nel regolamento di impedire la All’interno della maggioranza governativa, il decisione. L’ingresso di una forza politica PSI divenne il più fermo sostenitore della che era stata al di fuori dell’accordo rego- sua compattezza e del patto su cui essa si lamentare del 1971 e che rifiutava il com- basava per evitare ogni dialogo alle sue spal- promesso politico provocò l’impraticabili- le tra DC e PCI ed essere l’elemento insosti- tà di un sistema di procedure che poteva tuibile di ogni maggioranza di governo. essere bloccato da un numero di deputati Poste queste premesse politiche la poli- irrisorio rispetto al plenum (all’incirca una tica istituzionale del pentapartito si incen- decina). Si sviluppò così un filone di modi- trò conseguentemente sul tentativo di raf- fiche volto a ridurre gli spazi dell’ostruzio- forzare, da un lato, all’interno dell’istitu- nismo, a limitare i poteri dei gruppi mino- zione Governo, la figura del Presidente del ri, a ridimensionare, in definitiva, il prin- Consiglio e, dall’altro, il ruolo del Governo cipio unanimistico. nei confronti del Parlamento (Fusaro). Si In altre parole, si trattava di fare opera di coniò la formula della “governabilità” alla pulizia di tutte quelle norme regolamentari cui base era l’idea di svincolare il raccordo che, come l’esperienza provava, consentiva- Governo-maggioranza dalla necessità del- no a pochissimi deputati organizzati di ritar- l’intesa con l’opposizione e quindi di dare insopportabilmente, o addirittura di apprestare quegli strumenti procedurali impedire, qualsiasi decisione. Era un’esi- idonei a consentire l’attuazione dell’indi- genza di sopravvivenza della stessa Camera. rizzo politico di maggioranza. Si è parlato La dimostrazione di ciò è nel fatto che in proposito di tentativo di affermare un per giungere a modificare il regolamento maggioritarismo funzionale, da ricercarsi nel 1981 si dovette modellare, sulla base cioè nelle procedure, in assenza di un mag- delle norme regolamentari esistenti, una gioritarismo strutturale, cioè di norme che

162 Lippolis a monte garantissero la formazione di mag- Nel processo riformatore degli anni gioranze stabili e coese (Fusaro). Ottanta si può cogliere un elemento di Sullo sfondo vi era l’idea, enunciata similitudine con la vicenda delle riforma chiaramente dal Presidente del Consiglio del regolamento della Camera del 1997. In Spadolini, alla Camera il 2 settembre 1982, entrambi i casi le riforme regolamentari a chiusura del dibattito sulla fiducia al suo procedono parallelamente ad un dibattito secondo Governo di “avviare lo sblocco di aggiornamento della Costituzione che della democrazia bloccata anche con modi- porta alla istituzione di due commissioni ficazioni istituzionali che, favorendo la bicamerali cui si affida questo compito: la decisione, favoriscano il ricambio e l’alter- già citata commissione Bozzi nel 1985 e la nativa, facendoci uscire dai rischi dell’as- commissione D’Alema nel 1997. In semblearismo”. entrambe le occasioni le riforme costitu- Sulla base di questa nuova visione del zionali fallirono (nella commissione Bozzi rapporto Governo-maggioranza-opposi- la spaccatura si ebbe proprio sulla questio- zione si sviluppò una serie di progetti rifor- ne del voto segreto che poi trovò soluzione matori, alcuni coronati da successo, altri nella disciplina regolamentare) e le rifor- destinati al fallimento. Nel 1985 fu costi- me dei regolamenti parlamentari furono le tuita la prima commissione bicamerale con uniche parti di un più ambizioso disegno il compito di elaborare un progetto di rifor- rimasto incompiuto. ma costituzionale, la commissione Bozzi Le riforme del periodo considerato che non produsse alcun risultato concreto. hanno avuto un carattere novellistico: ripe- Sul versante della legislazione ordinaria si tuti, direi torrentizi, interventi parziali, può ricordare la legge sulla Presidenza del contingenti e per taluni aspetti anche con- Consiglio del 1988. Venivano naturalmen- traddittori, di progressivo accostamento te in gioco anche i regolamenti parlamen- alle linee generali del panorama politico- tari, in particolare nell’accennata prospet- istituzionale a grandi tratti delineato. Esse tiva di un rafforzamento della posizione del sono state più numerose alla Camera (1981, Governo in Parlamento. 1983, 1986, 1987, 1988, 1989 e 1990), meno Lo stesso Governo, a differenza di quel al Senato (1982, 1985 e 1988, quest’ultima che accadeva in passato, giunse a prendere con carattere di maggiore organicità rispet- posizione in proposito. Spadolini enunciò to a tutte le altre, anche della Camera) per- nel 1982 il “decalogo istituzionale”, che ché il regolamento del Senato non contene- investiva anche le procedure parlamentari va quegli aspetti estremi in senso unanimi- (basti pensare all’idea di “corsie preferen- stico propri del regolamento Camera. ziali” per i progetti di legge governativi su Una differenza delle parziali riforme del cui ci si affannò per l’intero decennio con decennio 1981-1990 rispetto a quella gene- risultati modesti). De Mita nel 1988 pose rale del 1971 risiede nel fatto che, mentre una questione di fiducia “extra-parlamen- quest’ultima, almeno per gli aspetti consi- tare” (Manzella) sul capovolgimento del derati in questo scritto, registrava e forma- principio del voto segreto, minacciando le lizzava prassi consolidate e costituiva uno dimissioni del Governo nel caso non fosse sviluppo dell’equilibrio del sistema che si stato accolto. era andato consolidando nel periodo prece-

163 Itinerari

del Senato) che stabilirono o ridussero i tempi massimi degli interventi nelle varie fasi procedurali e le razionalizzano impe- dendo la ripetitività degli interventi (caso tipico fu la discussione degli articoli di un progetto di legge – art. 85 r.C. – riguardo alla quale si stabilì che ciascun deputato potesse intervenire una sola volta indipen- dentemente dal numero di emendamenti presentati). Si toccò per la prima volta la Montecitorio, banco della Presidenza e del Governo. disciplina degli emendamenti (per la quale decisiva sarà poi la riforma del 1997) stabi- lendo termini per la loro presentazione e introducendo il c.d. “canguro” (cioè la pos- dente, le nuove tendenze degli anni Ottan- sibilità per il Presidente di far votare alcu- ta marcano un punto di discontinuità e ni emendamenti e non altri), esplicitamen- hanno necessità per affermarsi del muta- te riguardo al caso di presentazione di una mento del dato regolamentare. pluralità di emendamenti differenziantisi Un’illustrazione cronologica richiede- solo per variazioni a scalare di cifre o dati, rebbe una disamina analitica che è stata già ma prevedendo anche più in generale (e compiuta in dottrina (Traversa). Ai fini di riproducendo una norma già presente nel una visione di sintesi, è preferibile invece regolamento del Senato) che il Presidente accorpare i vari interventi secondo filoni possa modificare l’ordine di votazione degli tematici. Questa impostazione, che pur emendamenti quando lo reputi opportuno comporta qualche salto cronologico con ai fini dell’economia e della chiarezza delle anticipazioni o ritorni, appare anche più votazioni. Quest’ultima norma sarà poco utile al fine di far comprendere il senso utilizzata all’inizio, ma diverrà la base di complessivo della tendenza riformatrice. un’importante evoluzione dell’organizza- zione del voto degli emendamenti con la prassi delle votazioni riassuntive o per principi, poi codificate con la riforma del 2. Le riforme dell’organizzazione dei lavori 1997. Iniziò così il superamento dell’idea che alla presentazione di un emendamen- Il primo filone da considerare è quello del- to corrisponda un diritto a vederlo posto in l’organizzazione dei lavori negli aspetti dei votazione, idea basata sul riconoscimento tempi dei procedimenti deliberativi, dei alla potestà di presentare emendamenti di poteri procedurali dei presidenti di gruppo un fondamento costituzionale, più precisa- e della programmazione, che costituiscono mente nell’ art. 71 Cost. (Cervati). le diverse facce di un unico problema: la Venne poi rotto il principio della tempestività della decisione. equiordinazione dei gruppi quanto all’eser- Si approvò una serie di modifiche (in cizio di poteri procedurali attribuiti ai loro buona parte di adeguamento alla disciplina presidenti (richieste di votazioni qualifica-

164 Lippolis te, possibilità di presentare emendamenti Al Presidente fu attribuito un potere di nel corso della discussione degli articoli, arbitraggio (Labriola) tra le esigenze dei etc.). In relazione ad alcuni di tali poteri, si diversi schieramenti con una tutela delle stabilì che la richiesta possa essere avanza- richieste dell’opposizione, ma nel contem- ta da un certo quorum di deputati ovvero da po la decisione d’aula era una garanzia per- uno o più presidenti di gruppo se singolar- ché fossero comunque riservati adeguati mente o insieme risultino di pari consi- spazi progammatori al raccordo Governo- stenza numerica (c.d. criterio ponderale). È maggioranza. evidente che così ai gruppi minori, in par- Già questa prima riforma della program- ticolare quelli costituiti in deroga al nume- mazione dei lavori fu giudicata una netta ro minimo di venti, veniva impedito di atti- inversione di tendenza rispetto al decennio vare strumenti procedurali idonei a ritar- precedente nel quale si era affermato il dare i dibattiti o a influire sulla decisione di modello della centralità parlamentare (Capo- merito minacciando tale attivazione. tosti), anche se non mancò una visione diver- A far sistema con queste modifiche nel sa, in un certo senso riduttiva, rimasta più senso del superamento del criterio unani- isolata. Ritenendo che le norme del regola- mistico fu l’evoluzione che si sviluppò sul mento del 1971 in materia di programmazio- versante della programmazione dei lavori. ne e di disciplina delle discussioni costituis- Anche in questa materia fu la Camera a pro- sero più un monumento di insipienza e cedere alle prime modifiche nel 1981 per- imprevidenza piuttosto che la espressione ché il sistema, in mancanza di accordo una- degna di rispetto di una contestata ma signi- nime, non conosceva la valvola di salva- ficativa ideologia storicamente affermatasi, guardia vigente al Senato del calendario G. U. Rescigno ritenne che le modifiche rego- settimanale predisposto dal Presidente e lamentari costituissero la fine ad una disfun- che può essere modificato dall’assemblea. zione ridicola, prima ancora che grave piut- La modifica del regolamento della tosto che la dimostrazione della fine di un Camera si indirizzò su questo modello deci- periodo costituzionale. sorio con delle varianti sia quanto all’og- Il sistema della programmazione dei getto (poiché, in mancanza di unanimità, lavori trovò poi un nuovo equilibrio alla fine si affidò al Presidente il compito di predi- del decennio con la riforma del 1990. sporre gli schemi di un programma bime- Tratti essenziali di tale riforma, che strale e di calendari bisettimanali, sulla mantenne il principio di base della ricerca base degli orientamenti prevalenti e tenu- dell’accordo unanime, furono: to conto delle proposte di minoranza) sia a) il riconoscimento, in contrasto con la quanto alla procedura di decisione (perché disciplina precedente, di un formale ruolo le definitive proposte presidenziali, even- attivo del Governo quanto alle indicazioni tualmente modificate rispetto allo schema delle priorità della programmazione, indi- iniziale sulla base di indicazioni emerse al cazioni di cui si doveva tener conto nella momento della comunicazione di questo formulazione di programmi e calendari; all’assemblea, erano in ogni caso sottopo- b) il recepimento in tali atti delle pro- ste al voto dell’aula che poteva approvare o poste dei gruppi in rapporto alla loro con- respingere in blocco, ma non modificare). sistenza numerica, con la tutela quindi

165 Itinerari anche delle indicazioni provenienti dai 3. La sessione di bilancio gruppi di opposizione; c) la conferma del ruolo decisivo del pre- Quale forma speciale di programmazione sidente d’Assemblea in caso di mancato dei lavori può essere considerata una delle accordo unanime. Il ruolo arbitrale del pre- novità più importanti del periodo: la ses- sidente venne significativamente rafforzato, sione di bilancio. anzi esaltato, poiché, non raggiungendosi Con le riforme del regolamento della l’accordo, era lui a predisporre programmi e Camera nel 1983 veniva infatti modificata la calendari che divengono definitivi con la disciplina del procedimento annuale di mera comunicazione all’assemblea cui fu approvazione dei disegni di legge di bilan- sottratta la potestà deliberativa finale che cio e finanza pubblica coerentemente con le aveva in base al testo del 1981; previsioni della legge n. 468 del 1978 di d) la introduzione di norme volte a dare riforma della disciplina di contabilità di effettività alla programmazione attraverso Stato. Obiettivo essenziale del nuovo qua- l’individuazione di tempi certi della discus- dro normativo era quello di definire proce- sione complessiva di ciascun punto all’or- dure idonee a garantire l’approvazione dine del giorno. degli strumenti di finanza pubblica entro il Il contingentamento dei tempi venne termine ordinario del 31 dicembre previsto introdotto nel 1983 solo in relazione alla dalla Costituzione e di garantirsi un quadro sessione di bilancio, di cui parlerò tra poco. di riferimento certo sugli equilibri finan- Un tentativo di renderlo una regola genera- ziari complessivi. A ciò si perveniva con la le e di configurare una “corsia preferenzia- rigida e precisa scansione di tempi e fasi le” per i progetti di legge urgenti fallì nel del procedimento dettata dalle nuove 1986. Solo al termine del decennio consi- norme regolamentari, che introducevano, derato, la riforma del 1990 rese l’applica- per la prima volta alla Camera, il sistema zione del contingentamento generalizzata. del contingentamento dei tempi e assicura- Il sistema era piuttosto complesso e mac- vano il tempestivo e globale esame dei chinoso, con una distinzione fra contin- documenti proposti dal Governo, nonché gentamento della discussione generale e con il blocco della legislazione di spesa per delle fasi successive. In sintesi, il princi- tutta la durata della sessione. pio di fondo era che in mancanza di accor- In questa fase l’obiettivo di elevare il do unanime il presidente potesse contin- livello di coerenza e tempestività delle deci- gentare l’intero procedimento solo nel sioni in materia di finanza pubblica non calendario successivo a quello che ne pre- venne perseguito mediante un rafforzamen- vedeva il completamento della trattazione e to diretto dei poteri del Governo nell’ambi- se questa ipotesi non si fosse verificata. to della decisione di bilancio, quanto piut- Siamo ancora lontani dal più stringente tosto con la concentrazione dei tempi a contingentamento che verrà realizzato con disposizione del Parlamento per l’assunzio- la riforma del 1997. ne delle proprie deliberazioni in materia, delle quali anzi, con l’istituzione della legge finanziaria, viene dilatato l’ambito. Peral- tro, la prima esperienza applicativa del

166 Lippolis nuovo assetto legislativo e regolamentare si luzioni parlamentari – costituiva un vinco- rivelò assai problematica, caratterizzata dal lo non solo per i conseguenti atti del Gover- fenomeno delle cosiddette finanziarie omni- no, ma anche per i successivi passaggi par- bus che rappresentano un grave fattore di lamentari. ingovernabilità della politica di bilancio. Di conseguenza, con parallele modifiche L’esigenza di una più forte strutturazio- ai rispettivi regolamenti, la Camera e il Sena- ne normativa del rapporto fra Governo e to garantirono fortemente l’iniziativa gover- maggioranza parlamentare portò poi all’ap- nativa sul quadro programmatico (la propo- provazione della legge n. 362 del 1988 di sta di risoluzione sul DPEF accettata dal riforma della contabilità di Stato, che intro- Governo è votata per prima e preclude le dusse il Documento di programmazione altre), limitarono l’ammissibilità degli economico-finanziaria quale nuovo para- emendamenti al disegno di legge finanziaria metro di riferimento per le decisioni di e definirono una particolare disciplina per finanza pubblica. Infatti, lo strumento di l’ordine delle votazioni sui documenti di indirizzo politico (risoluzione) che ciascuna bilancio e per i disegni di legge collegati, per Camera adotta sul Documento presentato dal i quali il Governo ha la facoltà di chiedere Governo indica le variabili macroeconomi- che il voto finale avvenga entro un determi- che programmatiche ed i valori di riferimen- nato termine connesso alla manovra econo- to per il triennio successivo dei principali mica complessiva. In questo modo l’intero saldi di bilancio, che costituiscono gli obiet- intervento correttivo di fine anno fu vinco- tivi minimi della manovra di finanza pub- lato alle risoluzioni parlamentari preceden- blica per tale periodo. Le risoluzioni parla- temente adottate sul DPEF, e dunque ai con- mentari sul DPEF individuano inoltre il tenuti del Documento stesso. In questo numero e le caratteristiche dei provvedi- modo, peraltro, il rafforzamento del conti- menti c.d. collegati alla legge finanziaria. Ad nuum Governo-maggioranza parlamentare essi la legge n. 362 affidava il compito di nei confronti dell’opposizione, veniva attua- definire gli interventi di correzione della to mediante l’introduzione di vincoli non di legislazione sostanziale necessari al conse- sostanza ma interamente procedurali, ten- guimento degli obiettivi programmatici, denti cioè ad imporre modalità di decisione mentre la finanziaria veniva ricondotta ad più che contenuti di decisioni finanziarie. un contenuto necessario e predeterminato Restava infatti pienamente rimessa alla tale da indicare soltanto le grandezze finan- volontà del Parlamento la scelta finale sul ziarie e le macrocompatibilità di bilancio. merito e sul tipo degli interventi da attuare L’innovazione costituita dal Documen- con la finanziaria ed i collegati per il conse- to di programmazione economico-finan- guimento degli obiettivi programmatici. ziaria ebbe un forte impatto perché, da un lato, consentiva di scindere temporalmen- te la definizione degli obiettivi macroeco- nomici connessi alla manovra di bilancio 4. La disciplina dei decreti-legge dalla individuazione puntuale degli inter- venti necessari per realizzare i medesimi, Un caso a parte nel panorama delle riforme dall’altro – pur essendo approvato con riso- del decennio è costituito dalla disciplina dei

167 Itinerari decreti-legge. L’opposizione comunista, to alla reiterazione del decreto. che concordò con la maggioranza gli inter- La non funzionalità rispetto al fine venti razionalizzatori atti ad evitare la para- dichiarato di politica istituzionale e l’inu- lisi dell’istituzione parlamentare, si preoc- tilità a fini tattici dopo la riforma del voto cupò infatti di non creare per i disegni di segreto che rese palese la deliberazione sui legge di conversione un percorso troppo presupposti di costituzionalità, ha fatto sì agevole, tale cioè da consentire al Governo che l’istituto sia stato abolito nel 1997. di padroneggiare l’attività legislativa Per quanto attiene più specificamente mediante un utilizzo della decretazione alla disciplina dei tempi dell’esame dei d’urgenza che avveniva ormai apertamente decreti-legge, alla Camera essi furono sot- al di fuori dei presupposti costituzionali tratti al contingentamento, di modo che della straordinaria necessità ed urgenza. l’opposizione potesse tenere sotto scacco Proprio con la finalità di una verifica Governo e maggioranza e condizionare il parlamentare della esistenza di tali requi- contenuto del disegno di legge di conversio- siti nel 1981 venne prevista una speciale ne. Una scelta che non è stata esplicitamen- procedura che, tramite il parere della com- te mutata neanche con la riforma del 1997. missione affari costituzionali, si conclude- va con una pronuncia dell’assemblea; il disconoscimento dell’esistenza dei requisi- ti costituzionali equivaleva ad una reiezio- 5. La sfiducia individuale ai ministri e la rifor- ne del decreto. ma del voto segreto Questa sorta di filtro di costituzionalità, che in teoria avrebbe dovuto scoraggiare il Per definire il quadro delle innovazioni del Governo dal ricorso ai decreti-legge troppo periodo relative alla posizione del Governo frequente e non rispettoso dei principi in Parlamento resta da dire di altre due costituzionali, si dimostrò subito inutile a riforme: la sfiducia individuale ai ministri tal fine perché abitualmente la maggioran- e il capovolgimento della prevalenza del za parlamentare si schierava comunque a voto segreto. sostegno dell’operato governativo. Il voto La prima fu introdotta con una modifi- sui presupposti di costituzionalità, dovendo ca dell’art. 115 del regolamento della Came- avvenire necessariamente a scrutinio segre- ra nel 1986. La sfiducia individuale ha un to, costituì fino al 1988 solo un’ulteriore dif- carattere ambivalente, se non ambiguo. Da ficoltà per la conversione in legge dei decre- un lato, infatti, può essere letta come una ti ed un passaggio a rischio per il Governo a deriva assemblearistica poiché consenti- causa delle manovre dei franchi tiratori. Nel rebbe alle assemblee parlamentari di inci- 1982, il I Governo Spadolini fu costretto alle dere sulla composizione del Governo rom- dimissioni dopo che nella seduta del 4 ago- pendone l’unità di indirizzo (e sotto questo sto la Camera aveva respinto, negando l’esi- aspetto ne fu sostenuta l’incostituzionalità stenza della necessità ed urgenza, un decre- prima della sentenza della Corte costituzio- to in materia fiscale (il n. 430 di quell’an- nale n. 7/96 che ne ha invece riconosciuto no). Per altro verso, tale voto, se positivo, la legittimità costituzionale). In questo restituiva una legittimazione del Parlamen- senso, l’istituto può essere considerato

168 Lippolis come un rafforzamento del Parlamento nei materie istituzionali. La riforma risultò confronti del Governo. D’altro canto, però, decisiva per il controllo del Governo sulla va realisticamente tenuto conto che all’ori- sua maggioranza. Il voto segreto aveva infat- gine dell’innovazione è anche l’obiettivo di ti avuto effetti devastanti per la compattez- trasformare in fiduciarie, con il relativo za della maggioranza, dando luogo al feno- regime dell’appello nominale, le tradizio- meno dei c.d. franchi tiratori, cioè alla pos- nali mozioni di censura (con le quali più o sibilità per sue componenti (partiti o loro meno esplicitamente in precedenza si chie- correnti) di dissociarsi dall’indirizzo politi- devano le dimissioni di un ministro). Si co comune e mettere in difficoltà il Gover- evitava così lo scrutinio segreto possibile su no, senza assumere una dichiarata respon- di esse, salvo che il Governo non intendes- sabilità. Per altro verso, il voto segreto aveva se ingaggiare l’intera sua responsabilità con consentito il sostegno sotterraneo dell’op- la questione di fiducia. Sotto questo aspet- posizione ad una maggioranza in difficoltà, to, quindi, l’innovazione tutelava il Gover- aveva consentito cioè di compensare le no posto al riparo da voti segreti traditori. defezioni all’interno della maggioranza in L’ambiguità dell’istituto è dimostrata caso di decisioni gradite all’opposizione, dal suo funzionamento. senza però costringere quest’ultima a veni- In condizioni normali, la maggioranza re allo scoperto. Il voto segreto aveva favo- governativa ha sempre fatto quadrato a dife- rito agguati e compromessi sotterranei a sa dei ministri contro cui è stata presentata danno della trasparenza e della distinzione la mozione di sfiducia perché nella realtà delle linee politiche di maggioranza e oppo- italiana dei governi di coalizione toccare un sizione, oltre che della stabilità dell’azione tassello significava far cadere l’intero edifi- governativa. In definitiva, il voto segreto cio governativo. D’altra parte, il voto palese aveva garantito la dipendenza del Governo non consentiva dissensi nascosti. dal Parlamento (Violante). L’unico caso in cui una mozione del Dopo la riforma i dissensi si devono genere è stata approvata è stato quello del manifestare apertamente e non sono più ministro della giustizia Mancuso, che face- possibili imboscate tali da provocare una va parte di un Governo, quello Dini, non crisi governativa al riparo della segretezza composto su base politica, e con caratteri- del voto. L’effetto della riforma fu quindi stiche fortemente anomale in quanto nato di cambiare completamente il senso politi- per compiere una serie di attività limitate co di votazioni che in passato avevano costi- prima di condurre il paese alle elezioni. tuito passaggi ad alto rischio o addirittura Ma la riforma che incise maggiormente letali per i governi. L’effetto del mutamen- in senso rafforzativo sul ruolo del Governo to era particolarmente significativo alla fine è quella, cui più volte si è fatto cenno, delle degli anni Ottanta poiché si calava in un forme di votazione nel 1988. sistema politico caratterizzato da governi di Si capovolse il principio di preferenza coalizione le cui componenti erano in com- per il voto segreto a favore di quello palese petizione tra loro. e la forma segreta venne circoscritta alle votazioni riguardanti persone o attinenti ai diritti costituzionalmente garantiti o a

169 Itinerari

6. Le riforme “minori” attraverso eventuali elezioni suppletive, la rappresentanza di tutti i gruppi, anche di In correlazione con il rafforzamento della quelli costituiti in deroga al numero mini- posizione procedurale del binomio Gover- mo di venti. no-maggioranza non si registrano signifi- Si ridisegnò il sistema delle commissio- cativi rafforzamenti dei poteri dell’opposi- ni permanenti, in particolare ridefinendo- zione nel campo del controllo sull’attività ne le materie di competenza. Si abbandonò governativa. È un dato che viene sottolinea- il tradizionale criterio della specularità to da chi (Violante) si mostra sensibile ad rispetto alle competenze dei ministeri, pri- uno sviluppo equilibrato del rapporto mag- vilegiando il criterio della unificazione gioranza – opposizione nella prospettiva di delle materie per settori organici e integra- un’alternanza al governo e inizia, quindi, a ti, ancorché trasversali rispetto alle com- porre il tema dello statuto dell’opposizione, petenze ministeriali. Si introdusse un che tanta attenzione riceverà dopo il pas- nuovo tipo di parere c. d. rinforzato, aven- saggio al maggioritario. te l’efficacia dei pareri delle commissioni Si può solo ricordare la novità, intro- filtro, al fine di evitare l’assegnazione a dotta da una modifica regolamentere del commissioni riunite dei progetti di legge 1983 sul modello inglese del question time, aventi un oggetto che tocca la competenza di delle interrogazioni a risposta immediata, più commissioni. cioè con una procedura di presentazione e di risposta che si esaurisce nell’arco di qua- rantotto ore e con un dibattito concentrato in pochi minuti per interrogazione. Il livel- 7. Un giudizio complessivo lo dell’interlocutore governativo sale rispetto ad una normale interrogazione L’opera di riforma del regolamento della poiché a rispondere sono chiamati o i mini- Camera negli anni Ottanta è una vicenda stri competenti o lo stesso Presidente del tormentata e apparentemente disorganica Consiglio. Del dibattito può essere dispo- nella quale però è possibile cogliere l’affer- sta la ripresa diretta televisiva. Ma l’inno- marsi di una tendenza nuova. vazione ha sempre avuto una vita stentata a Le riforme infatti non si limitarono a dimostrazione dell’inutilità del trapianto di razionalizzare le procedure in relazione istituti parlamentari sorti in contesti del all’eclissi del consociativismo, ad eliminare tutto diversi se non sono presenti le condi- regole che ormai costituivano solo parados- zioni politiche per un loro attecchimento. sali incongruenze, come la necessità del- Vi furono poi altre riforme di impatto l’unanimità per stabilire una qualsiasi forma minore. di programmazione dei lavori o l’inesisten- Si riscrisse la procedura di esame dei za di un limite di durata agli interventi. Esse progetti di legge in sede redigente, ma risposero complessivamente ad una logica senza riuscire a rivitalizzare l’ istituto che è più profonda, quella di distinguere i ruoli rimasto di rarissima applicazione. della maggioranza e dell’opposizione e a raf- Si intervenne sulla composizione del- forzare il ruolo del Governo. l’Ufficio di Presidenza al fine di garantire, Non fu però un processo lineare, né

170 Lippolis rapido e tale da modificare di slancio la nei confronti di maggioranze di coalizione situazione precedente, tant’è che alcune sempre meno compatte, sempre più risso- delle innovazioni più significative furono se al loro interno. Un’analisi che risponde realizzate solo alla fine del decennio. ad una logica che oggi stentiamo a com- La concentrazione delle procedure a prendere, ma che aveva un qualche fonda- favore di una decisione più rapida e tempe- mento nella realtà di quel periodo. stiva pagò dei prezzi a una logica politica In definitiva, i tempi erano cambiati, ma ormai in via di superamento. Il principio non tanto da superare completamente le del contingentamento dei tempi fu realiz- logiche del decennio precedente e far appro- zato in maniera stentata e, accanto a snel- dare il nostro parlamentarismo al modello limenti procedurali si aggiunse per i decre- dominante in altre grandi democrazie euro- ti-legge una nuova fase procedimentale, pee come la Gran Bretagna e la Francia. quella della deliberazione sui presupposti Una conferma di ciò è data dal nascere di costituzionalità che era funzionale solo a proprio negli anni Ottanta della prassi di creare un’occasione per mettere in diffi- combinare la posizione di una questione di coltà l’Esecutivo. Così come, il divieto di fiducia su c.d. maxi emendamenti che prevedere il contingentamento per i dise- sostituiscono gran parte, se non l’intero gni di legge di conversione dei decreti. testo in discussione. Il dibattito sulla corsia preferenziale Vedendosi ristretti i tempi di parola, le per i disegni di legge governativi si risolse opposizioni affinano altri strumenti ostru- nella costruzione di un procedimento che zionistici: la presentazione abnorme di in via generale, cioè per qualsiasi iniziati- emendamenti e la mancanza del numero va legislativa, salvo che per i disegni di legge legale. Il Governo allora escogita questo mar- di conversione dei decreti-legge, offriva chingegno che viene utilizzato in particolare margini maggiori rispetto al passato di con- per i disegni di legge di conversione dei clusione in tempi prevedibili. decreti ponendo la fiducia su un nuovo testo Soprattutto non si giunse alla definizio- dell’articolo che dispone la conversione del ne di un adeguato status del Governo in decreto con tutte le modifiche riferite agli Parlamento. Al Governo non furono attri- articoli di questo. Ma esso è usato anche per buiti autonomi poteri idonei a consentirgli gli ordinari disegni di legge, accorpando il di padroneggiare le procedure parlamen- disposto di interi e numerosi articoli riscrit- tari al fine dell’attuazione del suo indirizzo ti con le modifiche che il Governo intende politico. Nella programmazione dei lavori, apportare o ha contrattato in sede parlamen- ad esempio, il Governo per far approvare le tare. Con la sola votazione fiduciaria il Gover- sue priorità si doveva affidare ai gruppi di no ottiene così il risultato voluto, evitando le una maggioranza non sempre compatta e lungaggini dell’esame degli emendamenti, il all’opera del Presidente. Significativo dello cui esito può anche riservare sorprese. È in spirito del tempo è che, dopo la riforma del sostanza un surrogato italiano del vote bloqué 1990, la quale attribuiva al Presidente il previsto dalla costituzione francese, con il potere programmatorio, vi fu chi (Marra) quale il governo può far approvare un intero vide nella esaltazione del ruolo del Presi- progetto di legge con le modifiche gradite dente una garanzia per lo stesso Governo mediante un solo voto. La differenza è che il

171 Itinerari voto bloccato francese non ha il valore di parte vedi l’ edizione Vallecchi, Firenze, 1994, p.120. Per quanto riguarda le opere che trattano le riforme votazione fiduciaria e può essere utilizzato regolamentari, ad alcune delle quali ho fatto riferimen- senza gli appesantimenti che a tale tipo di to nel testo, mi limito a ricordare: votazione sono connessi. Ma forse non è il caso di essere troppo Capotosti, P.A., Modello parlamentare e programmazione dei severi con i riformatori degli anni Ottanta lavori, in Quaderni costituzionali, 1982, p. 206 ss; perché il problema di fondo dello status del Elia, L., A proposito di “ridimensionamento” del voto segreto, in Governo in Parlamento non è stato risolto Scritti in onore di Egidio Tosato, Giuffrè, Milano, 1984, vol. III, 261 ss; neanche con la riforma del regolamento Floridia, G.G., – Sorrentino, F., Regolamenti parlamentari della Camera del 1997. in Enciclopedia giuridica, Istituto della Enciclopedia Ita- Le riforme considerate, comunque, liana, Roma, 1991, vol. XXVI; Fusaro, C., Il rapporto di fiducia nei regolamenti parlamenta- segnano complessivamente un crinale nella ri, in S. Labriola (a cura di), Il parlamento repubblicano evoluzione dei regolamenti parlamentari (1948-1988),Giuffrè, Milano, 1999, p. 161 ss; perché con esse si favorisce il principio Fusaro C., Guida alle riforme costituzionali, Rubbettino, della decisione fino ad allora completa- Soveria Mannelli, 1991; Gennusa, M.E., La posizione costituzionale dell’opposizione, mente sacrificato a quello della rappresen- Giuffrè, Milano, 2000; tanza (Violante). Labriola, S., La camera dei deputati e il suo regolamento, in Per poter andare oltre mancavano i pre- Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1982, p. 379 ss.; Lippolis, V., Il procedimento di esame dei disegni di legge di supposti politici. Nel 1989 cade il muro di conversione dei decreti-legge, in Quaderni costituzionali, Berlino e il 17 febbraio 1992 viene arresta- 1982, p.227 ss.; to Mario Chiesa e inizia la vicenda di “tan- Marra, D., La riforma del regolamento della Camera dei depu- tati (dal 1981 ad oggi), in Associazione per gli studi e le gentopoli”. Si apre una nuova fase della sto- ricerche parlamentari, Quaderno n. 1, Seminari 1989- ria costituzionale che poterà all’affermazio- 1990, Giuffré, Milano, 1991, p. 139 ss.; ne del maggioritario e, poi, alla riforma del Manzella, A., Il Parlamento, il Mulino, Bologna, III ed., 2003; regolamento del 1997. Rescigno, G.U., Anomalie del procedimento e spirito della rifor- ma, in Quaderni costituzionali, 1982, p. 199 ss.; Traversa, S., Le “novelle” alla riforma del regolamento della Camera dei Deputati del 1971, in Il Parlamento nella Costi- tuzione e nella prassi, Giuffrè, Milano, 1989, p. 477 ss.; Violante, L., La politica dell’alternativa dopo il “voto palese” in Bibliografia Critica marxista, 1989, p. 273 ss.; Zangani, M.V., I recenti sviluppi delle procedure parlamentari Questo lavoro riprende, in buona parte anche testual- di bilancio: la terza fase dell’evoluzione in atto, in Traver- mente, l’ analisi, che ritengo ancora valida, svolta sulle sa e Casu, (a cura di), Il parlamento nella transizione, riforme regolamentari degli anni Ottanta alla Camera Quaderni della rassegna parlamentare n. 2, Giuffrè, Mila- all’ interno di un saggio più ampio (Maggioranza, oppo- no, 1998, p. 137 ss. sizione e Governo nei regolamenti e nelle prassi parlamen- tari dell’ età repubblicana, in Il Parlamento. Storia d’ Ita- lia. Annali 17, a cura di L. Violante, Einaudi, Torino, 2001, ora anche in V. Lippolis, Partiti. Maggioranza. Opposizione, Jovene, Napoli, 2007, p. 105 ss.). Per la citazione di Tecnica del colpo di Stato di C. Mala-

172 La riforma del Regolamento del Senato nel 1988*

damiano nocilla

Novembre 1988. Dopo una lunga gestazio- prima Repubblica si muovevano ancora nella ne, durata all’incirca un anno1, un’ampia logica di un sistema pluripartitico, che vede- riforma del Regolamento del 1971 viene in va – come amava dire G. Spadolini – nella discussione nell’Aula del Senato. Risulteran- DC l’asse portante dell’intera vita politica no modificati ben 46 articoli, dovendo com- italiana. L’azione di tutti gli altri partiti – prendersi in questo numero l’introduzione grandi, medi e piccoli – si svolgeva in funzio- di 7 nuovi articoli. Il clima non è certamen- ne di contrapposizione o di alleanza con la te paragonabile a quello, di contestazione e DC: non a caso gli analisti politici qualifi- di scontro, che si è respirato alla Camera un cheranno il sistema politico come “biparti- mese prima2, allorché fu discussa la c.d. abo- tismo zoppo” o “democrazia bloccata”. lizione del voto segreto. E tuttavia motivi di Il testo, approvato il 28 novembre 1988 contrapposizione tra le forze politiche sul ed entrato in vigore il successivo 1º dicem- merito delle questioni affrontate non sono bre, reca l’ultima, e forse sola, riforma orga- mancati3. Rileggendo le cronache dell’epo- nica del Regolamento del 19715, la cui impor- ca ci si accorge che la riforma dei regolamen- tanza fu sul momento poco percepita – salvo ti parlamentari appare uno dei tanti tasselli talune eccezioni – non solo dai mezzi di della dura battaglia craxiana nei confronti comunicazione di massa, tutti tesi ad infor- del PCI e, per alcuni versi, della stessa DC: mare l’opinione pubblica sui suoi aspetti ma questo è argomento che sarà compito politicamente più traumatici (la questione degli storici analizzare4. del voto segreto)6, ma anche dal pubblico Pochi si sono accorti, in quel momento, degli specialisti, che poco si è soffermato sul che si era alla vigilia della caduta del Muro di Berlino, evento che a sua volta avrebbe pre- ceduto di pochi anni il terremoto politico di * Questo scritto è destinato agli Studi in onore di A.A. Tangentopoli. Le forze politiche della c.d. Cervati. giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 173 Itinerari nuovo assetto complessivo del Regolamento intelligente di Ettore Terzi e di Carlo Chi- del Senato (anche se tra gli studiosi del dirit- menti, che, come funzionari, svolsero il con- to parlamentare si trovano, però, eccezioni creto lavoro di redazione. significative)7. Confesso che, pur avendo Spadolini comprese immediatamente vissuto dall’interno l’intera vicenda, ho sten- che non era il caso di distruggere quell’ope- tato a rendermi conto allora della sua porta- ra paziente e che si doveva piuttosto operar- ta e dei suoi effetti sui lavori del Senato e, ne un perfezionamento ed un adattamento quindi, sul complessivo sistema di governo. alle mutate esigenze politiche10, concentran- Perché questa sottovalutazione del nuovo dosi su una difficile opera di mediazione, che testo introdotto nel 1988? giunse a raccogliere apprezzabili frutti, Tenderei ad escludere che la ragione anche se nell’immediato fu scarsamente possa rinvenirsi nel fatto che la riforma, compresa11. varata dal Senato, era una riforma, per così Il nuovo testo, pertanto, mantiene piena dire, condivisa e per ciò stesso (per il fatto, fiducia nel Presidente dell’Assemblea – cioè, di aver ricercato l’accordo di tutti) posto, per così dire, al di sopra delle parti12 annacquata, scarsamente incisiva, con gli – e gli attribuisce funzioni ora propulsive, occhi rivolti al passato. Non escludo che in ora di controllo, ora di mediazione, ora di questa o quella disposizione possa rinvenir- garanzia di tutte le forze politiche: il tutto si qualcuno di questi difetti8, ma ho l’im- nell’interesse di assicurare una piena fun- pressione che un giudizio di questo genere zionalità del Senato e dei suoi organi. È un derivi da una valutazione affrettata di quel impianto, questo, che, pur congeniale al plu- testo e da un’inesatta percezione delle con- ripartitismo che ha caratterizzato il panora- dizioni politiche in cui la riforma è stata ma politico italiano tra il 1971 ed il 1994, può approvata. reggere (ed in fondo per quindici anni ha Penso piuttosto che le ragioni di quella retto) anche in presenza di un sistema più sottovalutazione vadano ricercate nel fatto marcatamente maggioritario13, nel quale al che bene o male la riforma del 1988 si pone- Presidente d’Assemblea incombe l’onere di va in una linea di ideale continuità con il rendere possibile l’attuazione del program- Regolamento del 1971, mantenendone inal- ma politico della maggioranza governativa e terato l’impianto sistematico e fermo il prin- di consentire14, nello stesso tempo, il libero cìpio ispiratore, per così dire, presidenzia- dispiegarsi della funzione di critica e con- lista, che si contrapponeva all’ispirazione trollo dell’opposizione. Poco importa, poi, assemblearista del Regolamento della Came- se il Presidente appartenga alle file dell’una ra9. Detto altrimenti, il Regolamento del o dell’altra: quello che conta è come egli Senato approvato sotto la presidenza di Fan- interpreta la propria funzione. fani nel 1971 fu disegnato secondo uno sche- Dire che la posizione del Presidente del ma armonico, che non dovette essere ritoc- Senato, delineata dal Regolamento del 1971 cato, e si caratterizzò immediatamente per e confermata dalle modifiche del 1988, era fare del Presidente il centro propulsore ed legata al fatto della distribuzione delle pre- ordinatore di tutto il lavoro dell’Assemblea. sidenze delle due Camere tra maggioranza Vi si legge lo spirito di A. Fanfani, la capaci- ed opposizione, costituisce un’interpreta- tà mediatrice di Gronchi, relatore, l’opera zione tutta italiana di una funzione, per deli-

174 Nocilla neare la quale sarebbe opportuno si guar- propone il capogruppo di Forza Italia al dasse anche alle esperienze di altri paesi di Senato, rifiutando di accogliere la proposta consolidata democrazia15. di una rielezione di Scognamiglio, sicché il Con ciò non si vuole negare che il Presi- centrosinistra, ritenendo il candidato pro- dente di Assemblea sia anch’egli “un uomo posto troppo caratterizzato, ripiega in dire- con i suoi vizi e con le sue virtù, con le sue zione di un proprio esponente. 2001: il cen- passioni e con i suoi inevitabili orientamen- trodestra si riprende ambedue le presiden- ti, che... nell’esercizio delle sue funzioni sarà ze delle Camere ed infine nel 2006 il centro- animato dal desiderio di attuare o conserva- sinistra consolida la convenzione per cui i re il proprio potere, di far valere e prevalere Presidenti dei due rami del Parlamento deb- (sia pure nei limiti segnati dal diritto) il pro- bano essere esponenti della maggioranza che prio potere, i propri orientamenti, le pro- ha vinto le elezioni. prie idee sugli altri”16. Si vuole solo dire che Ma la riforma del 1988 si è posta sotto il egli deve applicare il Regolamento con l’at- segno della continuità per altri due profili. teggiamento del giudice, che applica la legge Innanzitutto alcune delle nuove disposizio- nel processo, pensoso dell’armonia del com- ni introdotte apparivano una sorta di legit- plessivo sistema normativo, che regola la vita timazione di prassi precedentemente interna dell’intera Assemblea, e rispettoso instauratesi o la soluzione di problemi inter- delle ragioni che muovono le parti in conflit- pretativi, che il testo del 1971 aveva lasciati to. aperti. Si pensi alla norma dell’art. 78 sul- Anzi, estremizzando per così dire il l’applicazione della ghigliottina agli emen- ragionamento, si potrebbe sostenere che damenti ai decreti-legge, che aveva avuto già l’assemblea parlamentare di un sistema un’applicazione puntuale nella X legislatu- maggioritario può cessare di essere luogo di ra19. scontro (fisico?!?) fra le fazioni, per diveni- In secondo luogo, le nuove proposizioni re, invece, luogo del confronto e del dialogo introdotte mantengono, nella buona sostan- costruttivo, solo se affidata alla sapiente e za, una formulazione elastica, che lascia ampi ferma guida di un Presidente, che interpre- spazi di adattamento all’interpretazione e ti le proprie funzioni in modo tale da riscuo- soprattutto alla successiva prassi applicativa, tere la fiducia di tutte le parti politiche17. in modo da agevolarne l’adattamento alle Che questa sia stata sinora l’interpreta- esigenze che di volta in volta possono mani- zione data dalle forze politiche delle funzio- festarsi – ora di tutela dell’attuazione del ni presidenziali lo lascio a voi giudicare. programma della maggioranza e del Gover- Ricordo solo gli eventi. 1994: il centrodestra no, ora di garanzia degli spazi di critica e pre- impone due propri esponenti alla presiden- sentazione di proposte alternative dell’op- za delle due Camere (al Senato Scognami- posizione –, evitandosi quella sorta di fram- glio, che passa per un solo voto contro la can- mentazione della normazione in tante ipote- didatura del senatore a vita Spadolini; alla si e sottoipotesi, che finisce poi per lasciare Camera Pivetti)18. 1996: il centrosinistra ampi margini al determinarsi di situazioni offre al centrodestra la presidenza del Sena- parlamentari interstiziali e d’impasse, visto to, riservandosi di esprimere soltanto il gra- che la realtà è sempre più fantasiosa della dimento sul candidato, ed il centrodestra capacità di qualsiasi legislatore di prefigu-

175 Itinerari rare le diverse fattispecie concrete. (provvidenze in favore della famiglia), men- Continuità, quindi, della riforma del tre la Camera, che esclude tale materia dalle 1988 rispetto all’impostazione del 1971, con eccezioni, consente la votazione a scrutinio conseguente difficoltà di coglierne ad una segreto sull’istituzione delle Commissioni prima lettura l’importanza e gli elementi di d’inchiesta, sulle leggi ordinarie relative agli novità. E tuttavia, pur in questo ideale conti- organi costituzionali dello Stato e agli orga- nuum, una valutazione un po’ più approfon- ni delle Regioni, nonché sulle leggi elettora- dita ci consente di affermare che la riforma li. Conseguentemente anche il principio del 1988 costituì un’importante tappa nello generale, per il quale lo scrutinio segreto svolgimento del diritto parlamentare italia- aveva prevalenza sugli altri modi di votazio- no e, quindi, della sua stessa forma di gover- ne22, perde ogni ragione d’essere e riacqui- no. Essa per alcuni versi anticipò i, e per altri sta efficacia solo nelle ipotesi eccezionali in si adattò facilmente ai cambiamenti conse- cui è ancora ammissibile la votazione segre- guiti agli eventi degli anni tra il 1989 ed il ta. Resta ferma l’obbligatorietà dello scruti- 199420. Si tratta, perciò, di analizzare le nio segreto nelle votazioni riguardanti per- modifiche introdotte, cercando di cogliere sone e nelle elezioni mediante schede; ed alla gli sviluppi, cui esse hanno dato luogo, e le Camera nelle votazioni finali sui disegni ine- ulteriori potenzialità, che esse recano più o renti le materie costituenti eccezione. meno nascoste. In ambedue i regolamenti è fatto espres- L’argomento che più ha colpito l’opinio- so divieto di votare a scrutinio segreto la ne pubblica è stata la riforma delle modalità legge finanziaria, i bilanci ed i consuntivi, le di votazione, con conseguente riduzione leggi in materia finanziaria e contributiva, delle ipotesi, in cui sarebbe stato possibile singole disposizioni ed emendamenti che votare a scrutinio segreto. La strada per il abbiano effetti sul bilancio dello Stato. La raggiungimento di un accordo e per la rea- formulazione della relativa disposizione nel lizzazione di questa riforma era già stata Regolamento della Camera diverge rispetto spianata dalla modificazione dell’art. 49 del a quella del Senato: tuttavia la ratio e la Regolamento della Camera dei deputati sostanza sono identiche, così come identica approvata il 13 ottobre 1988, il cui testo dif- è la soluzione al problema dei disegni di ferisce, però, da quello del nuovo art. 113 legge che rechino disposizioni, che investo- Reg. Senato21. no più materie, essendo affidata al Presiden- Ambedue eliminano in linea di massima te la decisione sui casi dubbi e l’applicazio- lo scrutinio segreto dai metodi di votazione ne del criterio di prevalenza23. ammessi, salve alcune limitate ipotesi, che si La prassi successiva ha visto un’interpre- configurano come eccezioni al principio tazione abbastanza rigorosa delle fattispecie, generale. Tali eccezioni sono le medesime in cui è stata consentita la votazione a scru- per ambedue i regolamenti (le materie di cui tinio segreto. Essa è stata ammessa su ogni agli artt. 6, da 13 a 22 e da 24 a 27 della Cost., disposizione contenente sanzioni penali, nonché quelle di cui agli artt. 29, 30, 31, 1º sulle mozioni in tema di emittenze radiote- comma, 32, 2º comma, e le modifiche del levisive, nei limiti in cui se ne possa soste- Regolamento), ma al Senato è inclusa anche nere l’attinenza alla libertà di manifestazio- la materia di cui al primo comma dell’art. 31 ne del pensiero (donde l’esclusione, ad. es.,

176 Nocilla delle norme sui tetti pubblicitari e sugli spot pubblicitari), sulle mozioni in tema di abo- lizione della pena di morte. Nel complesso si può osservare, peraltro, come la prassi dimostri una scarsa propensione del Sena- to, in confronto con la Camera, a ricorrere allo scrutinio segreto, sicché in questo ramo del Parlamento vi sono state meno occasio- ni per pronunce presidenziali24. Due brevi considerazioni sul voto segre- to. Innanzi tutto appare poco significativa la connessione tra questa forma di votazione e un’ipotetica conventio ad consociandum, sic- ché il nuovo articolo 113 andrebbe interpre- tato come un decisivo passo in direzione del sistema maggioritario25. Il caso di passaggio Aula del Senato. nascosto di voti dalle opposizioni alla mag- gioranza appare piuttosto raro: l’esperienza mostra piuttosto come esso sia stato uno sia stato buon profeta L. Elia28, allorché strumento usato nelle c.d. “congiure di auspicava che una futura riforma dei modi palazzo”, in cui una componente della mag- di votazione puntasse ad ottenere una preci- gioranza ha voluto manifestare, senza veni- sa separazione tra materie strettamente lega- re allo scoperto, il proprio dissenso dal te al programma di governo e materie in cui Governo in carica. La verità è che la votazio- si dovesse garantire al parlamentare libertà ne a scrutinio segreto è, in sé e per sé, un di coscienza, ed indicava due possibilità per mezzo che può essere utilizzato agli scopi più il perseguimento di questo fine: una vera vari, nobili e meno nobili: al fine di se cacher democrazia interna ai partiti e il “ridimen- pour servir l’intérêt génèral26, per tendere sionamento” del voto segreto. La prima pos- agguati al governo, per compiacere interes- sibilità non è stata sperimentata, anche se se si di categoria o di potentati economici, per 29 sostenere in modo non manifesto questa o ne percepisce sempre di più l’urgenza . La quella politica della maggioranza etc. La riforma del 1988 ha battuto, invece, la secon- riduzione delle possibilità di ricorso al voto da strada e – almeno per ciò che riguarda la segreto renderà più difficile il perseguimen- successiva prassi del Senato – il voto segre- to di uno di quei fini, ma non per questo to è stato richiesto più per sollecitare un voto diminuirà nei singoli parlamentari l’inten- di coscienza dei parlamentari, che per deter- to, più o meno fermo, di perseguire lo scopo minare spaccature in questo o quello schie- che concretamente si propongono e di ricor- ramento (si pensi al caso della legge sulla rere all’uso del mezzo da loro ritenuto più fecondazione assistita)30. opportuno o idoneo27. Restando alla disciplina dei modi di vota- In secondo luogo, a quasi vent’anni da zione ed agli istituti intesi ad accentuare il quella riforma, dobbiamo riconoscere come controllo del Governo sulla propria maggio-

177 Itinerari ranza, una particolare menzione meritano Quanto, per altro verso, all’introduzione per un verso, il complesso delle disposizio- del terzo comma dell’art. 120, che sottopo- ni dirette a garantire un certo rigore finan- ne a votazione nominale con scrutinio ziario nell’esercizio dell’attività legislativa: simultaneo l’approvazione finale dei disegni l’art. 40, l’art. 41, u.c., l’art. 76 bis (che fa di legge in materia elettorale (ma questa obbligo al Governo di corredare i propri materia viene nella prassi ritenuta sussisten- disegni di legge e le proprie proposte emen- te solo quando si tratta di introdurre modi- dative con una relazione tecnica e facoltizza ficazioni “a regime” nella legislazione elet- la Commissione bilancio a chiedere la rela- torale e non quando si possa ravvisare nel zione tecnica anche per emendamenti e progetto di legge una natura, per così dire, disegni di legge di origine parlamentare), provvedimentale)33, a prevalente contenuto l’art. 102 bis, con il quale si stabilisce che di delegazione legislativa (le mere proroghe emendamenti, articoli o disegni di legge, che delle deleghe sono escluse)34, di conversio- importano nuove e maggiori spese e sui quali ne di decreti-legge recanti disposizioni in la Commissione bilancio avesse espresso materia di ordine pubblico35, ed ancora i parere contrario per mancanza di copertura disegni di legge di approvazione di bilanci e finanziaria, devono essere sottoposti a vota- consuntivi, finanziaria e collegati alla mano- zione nominale con scrutinio simultaneo, vra di finanza pubblica, occorre svolgere un tutte queste disposizioni – si diceva – sono duplice ordine di considerazioni. mosse dall’intento di mettere un freno La previsione di ipotesi nelle quali si all’incremento della spesa pubblica e far debba far luogo obbligatoriamente a forme di venire allo scoperto le azioni lobbystiche31. votazioni implicanti l’accertamento del Ma nel modo di svolgersi della tattica numero di coloro, che partecipano alla vota- parlamentare alcune di quelle disposizioni, zione, e quindi della sussistenza del nume- come, ad es., l’art. 102 bis, erano diventate ro legale potrebbe apparire a prima vista uno strumento per provocare la verifica del ingiustificata e derogatoria del principio numero legale senza l’appoggio del prescrit- generale di presunzione di sussistenza del to numero dei senatori. Era ciò che Elia, cor- numero legale stesso36. Tuttavia quella relatore sulle modifiche di regolamento, disposizione trova una duplice giustificazio- aveva paventato opponendosi ad un emen- ne. Essa si collega, infatti, all’art. 1, 2° c., che damento Spadaccia estensivo delle ipotesi di impone ai Senatori il dovere di partecipare obbligatorie votazioni nominali con scruti- alle sedute, ed all’art. 62, che, nella nuova nio simultaneo32. Questo inconveniente ha formulazione, facoltizza i Senatori a non par- reso necessaria la revisione dello stesso art. tecipare alle sedute solo “dopo” aver chiesto 102 bis del 24 febbraio 1999, il cui testo è congedo al Presidente37. Da queste norme si quello attualmente vigente: non più automa- potrebbe trarre spunto per introdurre san- tica votazione nominale con scrutinio simul- zioni per i parlamentari assenteisti38. Inol- taneo per emendamenti, articoli o disegni di tre la riforma ha introdotto una nuova disci- legge “scoperti”, ma la improcedibilità, a plina della verifica del numero legale: meno che 15 senatori non ne chiedano la aumento del numero dei richiedenti, conte- votazione, che si effettuerà con scrutinio nimento dei congedi, più elastica disciplina nominale simultaneo. della riconvocazione39.

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Inoltre va considerato che i disegni di finanziaria, posizione cui si collega, in qual- legge o le proposte, nelle quali la votazione che modo dialetticamente, la 5^ Commis- con scrutinio nominale simultaneo è obbli- sione permanente, alla quale sono attribui- gatoria, sono per lo più strettamente colle- ti particolari poteri in ordine all’acquisizio- gati all’indirizzo politico della maggioranza e ne delle informazioni che ritenesse necessa- del Governo, onde appare logico che vi sia rio ricevere. In altri termini, Governo e 5^ un’assunzione chiara di responsabilità da Commissione permanente sono i soggetti, parte di ogni singolo parlamentare nel intorno ai quali ruota l’intera discussione e momento stesso in cui è chiamato ad appro- dai quali dipenderà in larga misura il conte- varli o no. La prassi applicativa conferma una nuto dell’intera manovra46. certa prudenza, essendosi esclusa la ricor- Quali i punti, a mio avviso, qualificanti renza della fattispecie nel caso della legge delle modifiche? comunitaria (poiché, quest’ultima, contie- Innanzi tutto l’introduzione di un pote- ne anche l’automatico recepimento di diret- re presidenziale di accertamento in ordine al tive ed autorizzazioni a provvedere con rego- contenuto della legge finanziaria – se essa lamenti)40 o nel caso della conversione del rechi, cioè, disposizioni estranee al suo decreto-legge sull’impiego delle forze arma- oggetto o volte a modificare norme in mate- te in Sicilia (malgrado la contiguità con la ria di contabilità generale dello Stato o con- materia dell’ordine pubblico)41. trastanti con le regole di copertura vigenti – Le disposizioni, cui si è da ultimo accen- e di conseguente riconduzione del disegno di nato, introducono ad un’altra parte notevol- legge al contenuto proprio della finanziaria mente importante della riforma del 1988: la con lo stralcio delle suddette disposizioni47. questione della sessione di bilancio42. Un potere, questo del Presidente, che la Come è noto la necessità di riformare le Giunta per il Regolamento ha chiarito (27 norme del Capo XV del Regolamento nacque novembre 1990) essere un potere autono- dal fatto che occorreva adattare la vecchia mo (e quindi non vincolato) dallo svolgersi normativa alla l. 23 agosto 1988, n. 362, dell’attività consultiva della 5^ Commissio- modificativa della l. 5 agosto 1978, n. 46843. ne e del Governo e che la prassi ha confer- Le nuove norme del Regolamento hanno mato come inappellabile e definitivo48. A introdotto, innanzi tutto, il documento di tale potere si connette il potere di dichiara- programmazione economico-finanziaria, la re inammissibili emendamenti di origine cui discussione deve essere organizzata e parlamentare o governativa aventi contenu- contingentata, per esaurirsi entro trenta to analogo alle disposizioni stralciate49. giorni dal deferimento del documento alla Un’ulteriore novità introdotta dalla rifor- 5^ Commissione permanente44. Da notare ma del 1988 è costituita dall’inversione del- che l’approvazione del documento deve l’ordine di votazione sugli articoli della legge avvenire attraverso la votazione della risolu- finanziaria, nel senso che su tutti hanno la zione accettata dal Governo con precedenza precedenza le disposizioni, che recano il sulle altre45. livello massimo del ricorso al mercato finan- Già quest’ultima disposizione dà la misu- ziario o del saldo netto da finanziare. L’in- ra della particolare posizione fatta al Gover- troduzione di questo principio eccezionale no nel corso della discussione della manovra costringe a formulare tutti gli emendamen-

179 Itinerari ti alla finanziaria come emendamenti, per gono urgente far passare. In questo contesto così dire, compensativi, limitando così il la finanziaria ha finito per diventare un dise- potere emendativo dei singoli parlamentari gno di legge monstre, in cui si può trovare e rafforzando la posizione del Governo nella tutto ed il contrario di tutto ed in cui si perde relativa discussione50. il senso dell’unitarietà della manovra eco- Infine la previsione e l’esplicita discipli- nomica53. na dei disegni di legge collegati alla manovra Se, quindi, il fine della riforma della ses- finanziaria, così come precedentemente sione di bilancio era quello di assicurare al indicati nel documento di programmazione Governo specifiche prerogative in Parla- economico-finanziaria, disegni di legge cui mento, in modo da ottenere che l’attività si applicano le stesse disposizioni previste legislativa si svolgesse in perfetta consonan- per la legge finanziaria sull’organizzazione za con il suo indirizzo politico per il settore secondo tempi certi della discussione, sui economico-finanziario e da impedire poteri presidenziali di stralcio del contenu- l’espansione incontrollata della spesa pub- to51, sull’inammissibilità di questioni pre- blica, si può con una certa approssimazione giudiziali, sull’inammissibilità degli emen- affermare che la riforma del 1988 ha rag- damenti non compensativi52. Tuttavia non si giunto lo scopo solo per la parte relativa alla può tranquillamente affermare che la dispo- sessione di bilancio e non per quella riguar- sizione dell’art. 126 bis, introdotta dalla dante i disegni di legge collegati, la cui fun- riforma, abbia avuto un rendimento eccel- zione doveva essere quella di raccogliere lente, nel senso di assicurare ai disegni di tutta la normativa in diretta relazione con il legge collegati (ed in specie a quelli di natu- raggiungimento degli effetti economici pre- ra ordinamentale) tempi certi e speditezza supposti dalla finanziaria. Tali disegni di di esame pari a quelli, che invece sono stati legge collegati hanno seguìto, nel bene e nel garantiti per la legge finanziaria e per il male, un esito simile a quello di ogni altro bilancio. Infatti, mentre per la legge finan- progetto inserito nella programmazione ziaria e per il bilancio si è riusciti a realizza- ordinaria dei lavori, senza che venisse colto re l’approvazione entro un tempo certo, lo specifico status che ad essi la riforma del superando, anche attraverso il poco com- 1988 intendeva attribuire. mendevole sistema dei maxiemendamenti, Ma la storia non si fa con i “se”54. ogni tentativo di ritardarne ostruzionistica- La verità è che – malgrado in Senato il mente il varo definitivo, un effetto simile rendimento della programmazione dei lavo- non è stato ancora possibile raggiungere per ri sia stato molto migliore rispetto alla Came- i disegni di legge collegati, discutendoli ed ra e possa dirsi parzialmente raggiunto approvandoli, come sarebbe logico, prima l’obiettivo del “superamento del metodo della legge finanziaria, in modo da scontar- unanimistico-consensuale nella fissazione ne gli effetti all’interno di quest’ultima. dell’agenda dei lavori parlamentari, per avvi- Ciò ha finito per incoraggiare le diverse cinarsi il più possibile alle deliberazioni pubbliche amministrazioni ad approfittare, maggioritarie”55 – in tema di programma- per così dire, “dell’ultimo treno che passa” zione la riforma del 1988 si muove sulla scia ed a riempire, con una scusa o con l’altra, la della disciplina introdotta a suo tempo con il finanziaria di tutte le norme, che esse riten- Regolamento del 1971. Se si confronta il capo

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VII, nella formulazione di quest’ultimo È da notare come la riforma del 1988 – a Regolamento, con il corrispondente capo nel differenza di quanto tuttora dispone il rego- testo revisionato nel 1988, ci si accorge che lamento della Camera – preveda che l’orga- le modifiche attengono a vari aspetti, anche nizzazione della discussione e soprattutto la se mantengono in piedi i tre pilastri della votazione entro un certo termine prefissato, programmazione, e cioè il programma, il con conseguente decadenza di tutti gli calendario e l’ordine del giorno. Vengono emendamenti residui, si applichino anche disciplinati ex novo: la scansione dei tempi ai disegni di legge di conversione dei decre- riservati all’Assemblea, all’attività delle ti-legge58, per i quali il nuovo art. 78 del Commissioni ed all’attività dei Gruppi e dei Regolamento ha semplificato la procedura di singoli senatori; lo spazio da dedicare in valutazione della sussistenza dei presuppo- Assemblea alle proposte dei Gruppi e dei sin- sti di necessità ed urgenza e dei requisiti goli Senatori; le formalità di approvazione e richiesti dalla legge n. 400 del 198859. Men- discussione del programma dei lavori e la tre in precedenza al voto della 1ˆ Commissio- vincolatività dello schema dei lavori predi- ne sulla sussistenza dei presupposti seguiva sposto dal Presidente; l’introduzione espli- necessariamente il passaggio in Assemblea, cita del principio per cui di norma il calen- oggi l’Assemblea viene investita solo in caso dario dei lavori stabilisce anche la data in cui di espressione di un parere contrario o, in gli argomenti iscritti debbono essere posti in caso di parere favorevole all’esistenza dei votazione; l’abbreviazione dei tempi di dura- presupposti, su richiesta di un decimo dei ta degli interventi (art. 89), che in ogni caso componenti del Senato. devono essere armonizzati con le scadenze Con la riforma del 1988 comincia ad previste dal calendario dei lavori (art. 84). essere affermato esplicitamente nella giuri- Dall’osservazione della prassi successi- sprudenza parlamentare il principio, impli- va può notarsi come abbia scarsamente citamente ricavabile dal complesso delle funzionato, spesso a ragione delle urgenze norme sulla programmazione, della preva- invocate dal Governo, il raccordo tra pro- lenza del calendario dei lavori su tutti i ter- grammazione in Commissione e program- mini dilatori previsti dal Regolamento, nel mazione in Aula (salvo il divieto per le senso appunto che i diversi organi del Sena- Commissioni di tener seduta durante i to (Commissioni, Gruppi, singoli Senatori lavori dell’Assemblea, che invero è stato etc.) dovranno regolare i tempi del proprio osservato con un certo qual rigore)56, così agire sull’“ora legale” stabilita dal calenda- come è stato difficile assicurare spazio ade- rio dei lavori e dalle modifiche ad esso via guato per i lavori delle Commissioni per- via apportate dalla Conferenza dei Capigrup- manenti e bicamerali, dei Gruppi e dei sin- po. L’“ora solare” delle disposizioni, che goli Senatori ed ancor più per far discutere regolano atti o sub-procedimenti, non conta in Aula proposte dei Gruppi e dei singoli più, salvo che il distacco tra “ora legale” ed Senatori57. Invece le disposizioni sull’or- “ora solare” sia tale da rendere totalmente ganizzazione dei lavori e sul contingenta- irrazionale il calendario fissato60. mento dei tempi hanno avuto una frequen- Ma il calendario è approvato dalla mag- tissima attuazione nella prassi e non hanno gioranza, che incontra sulla propria strada dato luogo a soverchie discussioni. soltanto il potere regolatore del Presidente e

181 Itinerari la sua autorevolezza. Di qui il frequente hanno dato avvio ad un processo che ha assi- appello alla Presidenza perché faccia “rispet- curato al Governo in Senato un adeguato spa- tare le norme”: ma far rispettare le norme, zio per la realizzazione del proprio indirizzo in questo caso, significa solo “evitare scelte politico, offrendo alla maggioranza la possi- assolutamente prevaricanti della maggioran- bilità di determinare la programmazione dei za”61. lavori e, soprattutto, di scadenzare con suf- A questo punto diviene decisiva la sensi- ficiente precisione i tempi da dedicare all’at- bilità politica del Presidente, la sua autore- tività legislativa, attraverso la fissazione della volezza verso le parti contendenti, la sua data in cui i singoli provvedimenti calenda- capacità di mediazione. Ecco perché le cri- rizzati debbono essere votati, sicché i tenta- tiche di carattere giuridico avanzate alla rapi- tivi dell’opposizione di ritardare, attraverso da calendarizzazione della c.d. legge Cerami il ricorso a forme più o meno striscianti di sono apparse ed appaiono non pienamente ostruzionismo, la deliberazione sulle propo- giustificate. La prevalenza della calendariz- ste governative hanno avuto sempre minore zazione della proposta di legge sulla norma possibilità di dispiegarsi. La negoziazione, relativa ai due mesi concessi alla Commis- fatta di reciproche concessioni tra maggio- sione per riferire all’Assemblea è un princi- ranza e opposizione sul contenuto dei sin- pio ormai acquisito, purchè la calendarizza- goli progetti di legge in discussione, ha avuto zione stessa non renda il passaggio in Com- minori spazi di manovra. missione stessa una pura fictio62. Certo è che gli esiti della riforma delle Un punto sembra opportuno sottolinea- regole proprie della programmazione dei re ed è che nella prassi applicativa, malgra- lavori al Senato si inseriscono in una tradi- do il Regolamento del Senato attribuisca for- zione di miglior rendimento di questo isti- malmente la responsabilità della calendariz- tuto in questo ramo del Parlamento rispetto zazione alla volontà espressa o tacita dell’As- a quanto avvenuto alla Camera64. Dire, come semblea (e quindi della sua maggioranza), è qualcuno ha voluto fare65, che “al Senato, venuto delineandosi un determinante ruolo anche a causa del minor numero dei com- mediatorio del Presidente, come soggetto ponenti e del carattere relativamente più che costruisce la base per la discussione del selettivo del sistema elettorale (la formula programma e del calendario in Conferenza del divisore, metodo di Hondt…) i proble- dei Capigruppo, formula lo schema dei lavo- mi sono minori” in ordine alla programma- ri in caso di disaccordo sul programma zione, equivale a spiegare il fenomeno della bimestrale, predispone una proposta di con- diversa efficacia della programmazione dei tingentamento dei tempi, propone modifi- lavori con il fatto che alla buvette di Monte- che al Calendario mensile dei lavori, armo- citorio si serve un caffè più forte di quello nizza gli interventi con i tempi e gli impegni servito alla buvette di Palazzo Madama. del calendario dei lavori (art. 84), opera un Già la riforma del 1988 lasciava intrave- opportuno bilanciamento tra esigenze del dere che l’unico strumento ostruzionistico Governo e della maggioranza di attuare il in mano all’opposizione sarebbe stato esclu- proprio indirizzo di politica legislativa e sivamente l’abnorme uso da parte degli diritto di tribuna dell’opposizione63. ostruzionisti della facoltà di presentare Le disposizioni della riforma del 1988 emendamenti ed ordini del giorno. Ma

182 Nocilla anche su questo tipo di manovra sarebbe calata, da un canto, la mannaia della tecnica antiostruzionistica della maggioranza e del Governo, che avrebbero fatto ricorso ai c.d. maxiemendamenti ed alla posizione della questione di fiducia c.d. tecnica, e d’altro canto, il potere dissuasivo del Presidente, che poteva garantire i diritti della maggio- ranza attraverso un uso più incisivo dell’isti- tuto del “canguro” o attraverso l’applicazio- ne della “ghigliottina” agli emendamenti ai Palazzo Madama, sede del Senato della Repubblica, in disegni di legge di conversione dei decreti- un’incisione del 1699. legge. Si tratta di istituti, che erano già potenzialmente previsti nel Regolamento del 1971 (art. 102, comma 4, e art. 78, 5º hanno ottenuto una più puntuale attuazio- comma)66, ma che hanno trovato pieno svi- ne, sono state quelle, alla realizzazione delle luppo solo dopo il 1988. quali era interessato un soggetto propulsore Se quindi le prerogative del Governo in unico ed unitario nella sua struttura: il Parlamento trovano nelle norme del 1988 un Governo. Mentre, dove si doveva far affida- fondamento abbastanza preciso e nella suc- mento sulla coesione ed omogeneità delle cessiva prassi attuativa uno sviluppo in qual- alleanze politiche, il pieno sviluppo degli che modo soddisfacente, ciò che, invece, non riesce a delinearsi è il ruolo dell’opposizio- istituti regolamentari fu molto più difficile; ne. In altre parole, quella corrispondenza tra c) quella che potrebbe dirsi l’“avidità” della il ruolo del Governo (e della maggioranza) e maggioranza, che non ha inteso lasciare spazi lo status dell’opposizione, cui aspirano i adeguati all’esercizio del c.d. “diritto di tri- sostenitori delle democrazie maggioritarie, buna” dell’opposizione, avidità cui si è asso- non riesce a realizzarsi nella prassi succes- ciata, per un verso, la timidezza dell’opposi- siva al 1988, non tanto per difetto della nor- zione, che si è indirizzata più ad impedire mativa della riforma spadoliniana, quanto che a criticare, controllare, introdurre nuove piuttosto per incapacità delle forze politiche tematiche nell’agenda politica, e, per altro di maggioranza e di opposizione di coglier- verso, una scarsa incisività nell’uso dei pote- ne le potenzialità67. ri presidenziali a favore dell’opposizione, Ciò è dovuto a tre ordini di fattori: a) una anche perché in più di un’occasione i Presi- certa qual vischiosità dei comportamenti denti si sono lasciati travolgere dagli even- parlamentari, ancora legati all’idea della ti68. necessaria negoziazione sui contenuti dei La conseguenza è stata che tutte quelle disegni di legge in discussione; b) le divisio- norme, che avrebbero legittimato la calen- ni interne all’opposizione ed alla maggio- darizzazione e la discussione dei disegni di ranza, sicché dietro le coalizioni bipolari si legge dell’opposizione, hanno avuto – come è mantenuta la struttura pluripartitica del si è già accennato – un’attuazione assoluta- sistema. Ne è derivato che le norme, che mente insufficiente e dal punto di vista

183 Itinerari quantitativo e dal punto di vista qualitativo. tuti previsti dal secondo comma dell’art. 162, Si può anzi sostenere che il modo qualitati- cioè l’obbligo di discussione delle proposte vamente insoddisfacente, con il quale sono d’inchiesta parlamentare sottoscritte da un stati discussi i disegni di legge dell’opposi- decimo dei componenti del Senato, e dal- zione, si è riflesso sullo scarso interesse, che l’art. 48 bis, disciplinante le richieste di pro- quest’ultima ha in definitiva mostrato, a che cedure informative (indagini conoscitive, venisse data applicazione puntuale degli artt. udienze legislative etc.) introdotte da un 29, comma 2, 53, 3º comma, 55, 7º comma, terzo dei componenti di una Commissione 79 e 80. Infatti, allorché l’argomento ogget- permanente71. to di un disegno di legge o di una mozione di Un altro settore organico di riforme toc- un Gruppo di opposizione era, anche agli cato nel 1988 è stato quello del collegamen- occhi della maggioranza, meritevole di to tra Senato ed istituzioni europee. Fu discussione, si ricorreva all’escamotage di soprattutto per impulso di Giovanni Malago- abbinarlo con disegni di legge o mozioni di di, allora Presidente della Giunta per gli esponenti della maggioranza o all’applica- Affari delle Comunità europee, che l’argo- zione dell’art. 51 in attesa di una proposta del mento fu affrontato con decisione e si pro- Governo69, e ciò al fine di attenuare presso cedette alla revisione degli artt. 23, 34, 3º l’opinione pubblica i meriti degli avversari; comma, 142, 143 e 144 del Regolamento, con oppure si procedeva ad una stanca e forma- l’attribuzione alla Giunta di una competen- le discussione in Assemblea, nella quale la za generale sulle materie connesse ad attivi- maggioranza, talora senza addurre argomen- tà ed affari comunitari e con la sua equipa- ti, approfittava di ogni occasione procedu- razione alle Commissioni permanenti, senza rale (anche di tipo preliminare) per liberar- che ciò potesse significare tuttavia che la si dell’onere della presenza in Aula della Giunta fosse abilitata ad esaminare disegni questione70. di legge in sede referente, deliberante o Non migliore sorte hanno avuto, talora redigente, essendo la sua competenza legi- per colpa della stessa opposizione, le norme slativa solo consultiva72. intese a potenziarne le funzioni ispettive e Tuttavia in ordine all’attività legislativa di controllo. Ciò è avvenuto per le c.d. inter- ed al controllo delle politiche seguite dal pellanze di Gruppo (art. 156 bis), per le Governo in sede comunitaria si registra una interrogazioni a risposta immediata (art. 151 particolare estensione dei suoi poteri, che bis), per le interrogazioni orali con caratte- giungono al punto di poter formulare osser- re d’urgenza (art. 151) e per le mozioni, di vazioni e proposte sugli atti di attuazione dei cui all’art. 157, 3º comma. Va tenuto conto, a trattati e delle norme comunitarie, di poter proposito del sindacato ispettivo, che un votare risoluzioni, di dover obbligatoria- vero e proprio statuto dell’opposizione mal mente esaminare una serie di atti e di rela- si concilia con il mantenimento del tradizio- zioni relative alla politica comunitaria, di nale principio di cui al 3º comma dell’art. poter fare oggetto di autonomo esame la 148, che dà facoltà al Governo di non rispon- relazione, che accompagna il disegno di legge dere alle interrogazioni. comunitaria73. Analogamente poca incisività hanno C’è un tentativo, nelle nuove norme, di mostrato nella prassi successiva i nuovi isti- inserire nel modo più efficace il Senato nei

184 Nocilla processi comunitari e di assicurare alla tare sui disegni di legge d’iniziativa popola- Giunta la possibilità di avere a disposizione re o delle singole Regioni. il quadro d’insieme dell’adattamento del Una scarsa applicazione ha avuto, poi, la nostro ordinamento a quello comunitario. nuova disposizione (art. 73 bis) diretta a rea- Si voleva in altri termini colmare due deficit: lizzare presso la Presidenza uno scadenzario il deficit democratico delle istituzioni euro- degli adempimenti, cui le Amministrazioni pee, puntando su più fitte ed intense relazio- sono tenute a norma di legge, in modo da dar ni di queste ultime con le Assemblee rap- vita ad una collaborazione tra uffici del Sena- presentative nazionali (nel nostro caso il to e Presidenza del Consiglio attraverso Senato), e lo specifico ritardo del nostro segnalazioni reciproche74. Paese nel recepimento delle direttive comu- Al contrario la prassi ha visto un notevo- nitarie. Le norme del Regolamento del 1988, le incremento dei poteri presidenziali pre- in certo qual senso, guardano al futuro e sono visti dal comma 6 dell’art. 100 (in ordine alla state varate nella precisa consapevolezza che presentazione fuori termini di emendamen- il futuro stesso ne avrebbe in qualche modo ti da parte delle Commissioni e del Governo) indicato il destino: modifica, rovesciamen- e di cui al comma 3 dell’art. 103 (che consen- to, abolizione etc. te al Presidente di non tener conto del dif- Vorrei soffermarmi infine su alcune ferimento, a fini di coordinamento, della modifiche e disposizioni del Regolamento votazione finale dei disegni di legge)75. del 1971, che possono apparire abbastanza È giunto ormai il momento per alcune significative. considerazioni conclusive. La prima è quella all’art. 5 sulla compo- Si è detto da taluno76 che nel 1988, con la sizione dell’Ufficio di Presidenza, finalizza- riforma dei regolamenti parlamentari, ha ta a consentirvi l’ingresso di senatori appar- inizio l’evoluzione in senso maggioritario del tenenti ai Gruppi minori, ed all’art. 19, nel sistema politico-istituzionale italiano. Si ha senso dell’elevazione del numero dei com- la sensazione che quest’affermazione, nella ponenti la Giunta delle elezioni e delle sua assolutezza, sia molto lontana dal vero. Il immunità parlamentari. Esse si iscrivono regolamento del Senato del 1988 e le rifor- indubbiamente in un quadro di frammen- me di quello della Camera degli anni tra il tazione dei Gruppi parlamentari, che invece 1980 ed il 1990 sono poste in essere da una nel testo del Regolamento del 1971 era guar- classe politica, che si muove ancora all’in- data con maggior sospetto. Sotto questo pro- terno di un sistema pluripartitico77 ed è ben filo la riforma del 1988 guarda all’indietro lontana dall’immaginare un parlamento rispetto alla piena instaurazione di un siste- all’inglese, nel quale maggioranza ed oppo- ma maggioritario. sizione si affrontino come due soggetti uni- La seconda modifica è l’introduzione dei tari e coesi: i nostri parlamentari avevano in pareri obbligatori della Commissione giu- mente sempre l’emiciclo e non il rettango- stizia, della Giunta degli Affari delle Comu- lo. Tutte le norme che privilegiano taluni atti nità europee e della Commissione bicame- in quanto riferiti ad un Gruppo o che favo- rale per le questioni regionali. La terza riscono i Gruppi minori si muovono esatta- modifica ha investito l’art. 74, nel tentativo mente in questa logica. non riuscito di superare l’inerzia parlamen- La verità è che la riforma dei regolamen-

185 Itinerari ti parlamentari degli anni tra il 1980 ed il un sistema elettorale maggioritario – del 1990 nasce in una stagione politica caratte- ruolo del Presidente dell’Assemblea da arbi- rizzata da un complesso processo riforma- tro neutrale ad organo di attuazione dell’in- tore (legge sulla Presidenza del Consiglio, dirizzo politico di maggioranza, a vero e pro- legge sulle procedure di bilancio, legge prio co-decisore politico. comunitaria, normativa sulle autonomie Si tratta di una ricostruzione che presup- locali) inteso a dare al Governo una precisa pone un’interdipendenza tra fenomeni non posizione fra le istituzioni ed un’autonoma direttamente connessi. Il Presidente, se per capacità decisionale78, evitando che il siste- un verso gioca un ruolo di collegamento tra ma cada definitivamente in quella forma di indirizzo politico governativo e lavori del- assemblearismo, che il regolamento della l’Assemblea, da lui guidata, dall’altro, non Camera del 1971 aveva a larghi tratti dise- può abdicare al ruolo di garante dell’osser- gnato79. Per il regolamento della Camera ini- vanza delle regole del gioco e dei diritti delle zierà una lunga evoluzione, che sembra non opposizioni. ancora conclusa, mentre per il regolamento Come ha ben mostrato a suo tempo G. del Senato sarà sufficiente un perfeziona- Ferrara81, anche in un sistema proporziona- mento ed una razionalizzazione dei mecca- le puro a tendenza consociativa (come si nismi già previsti dal regolamento del 1971, direbbe oggi) al Presidente di Assemblea va che mai aveva indulto alla c.d. “centralità del riconosciuta la funzione di trait d’union tra Parlamento”. Certo, la modifica del 1988 l’indirizzo politico governativo ed i lavori costituisce un passo importante per assicu- dell’Assemblea, così come la funzione neu- rare in Senato un’adeguata posizione del trale del Presidente ha modo di affermarsi Governo. proprio in quei sistemi in cui sembrerebbe In altri termini, il testo del Regolamento più consolidato il sistema maggioritario, del Senato, così come risulta dalle modifi- come quello inglese. che del 1988, si adatta sia ad un “parlamen- Se, ad esempio, l’uso accorto e fermo dei tarismo assoluto” (che potremmo qualifica- poteri presidenziali costituisce il più effica- re anche come modello assembleare a pluri- ce strumento per stroncare manovre ostru- partitismo spinto) che ad un “parlamentari- zionistiche, va da sé che gli stessi poteri in smo razionalizzato” (nel quale le “forme par- direzione eguale e contraria vanno usati per lamentari” sono “concepite in funzione della consentire all’opposizione di far giungere la governabilità”), che ad un “parlamentarismo propria voce all’opinione pubblica, di usu- maggioritario” (come potrebbe qualificarsi fruire del proprio “diritto di tribuna”, di la fase di transizione che stiamo vivendo). presentare all’elettorato proposte alternati- L’adattabilità del Regolamento del Sena- ve. to al funzionamento di questo ramo del Par- Ciò è tanto più vero, quando la maggio- lamento in un contesto politico-istituziona- ranza sia depositaria del potere ultimo di le anche radicalmente diverso conferma determinare l’agenda dei lavori. In questo quanto sia erroneo ritenere80 che l’attuale caso il contrasto ad un uso smodato dei pro- funzionamento dei due rami del Parlamen- pri poteri da parte del Governo e della mag- to abbia comportato la necessaria trasforma- gioranza non può che derivare da un’utiliz- zione – in connessione con l’introduzione di zazione sapiente dei poteri presidenziali e

186 Nocilla della sua capacità mediatoria e di convinci- istinti prende il posto della riflessione e della mento. Un Presidente strumento passivo razionalità. Questo fenomeno rischia, in un della maggioranza, nel momento stesso in sistema a forte vocazione maggioritaria, di cui perde la fiducia dell’opposizione, rischia mortificare anche il c.d. statuto dell’oppo- di non aver più autorevolezza sufficiente ad sizione e di rendere poco appetibile per que- impedire che l’ostruzionismo, da mera fili- st’ultima l’esercizio del diritto di tribuna, bustering, si trasformi in vero e proprio proponendo alla Presidenza di Assemblea ostruzionismo fisico. una problematica di difficilissima soluzio- In questo senso, tuttavia, il compito della ne: quella di ridare al Parlamento quel ruolo Presidenza di Assemblea parlamentare si fa di punto di riferimento dell’opinione pub- sempre più difficile, mano a mano che il Par- blica e di vera rappresentanza della società lamento nel suo complesso viene perdendo civile, che ne aveva legittimato la collocazio- la funzione di “cassa di risonanza” dell’opi- ne al centro delle istituzioni rappresentati- nione pubblica, essendo stato sostituito dai ve, in un impari confronto con le nuove tec- mezzi di comunicazione di massa e dai dibat- niche comunicative. titi che si svolgono in televisione, durante i quali la suggestione e la sollecitazione degli

1 Il testo del nuovo regolamento fu da metà di gennaio del 1988 4 Cocozza, Il Governo nel procedi- approvato dall’Aula del Senato il furono numerosissime le propo- mento legislativo, Milano, 1989, 30 novembre del 1988. I lavori ste di modifica firmate dai vari 247. Cfr. per la stampa, Enzo presso la Giunta erano iniziati capigruppo. Su tale ultimo Erra, I timori di Craxi, in Il Seco- nella primavera dello stesso aspetto e per il dettaglio cfr. lo d’Italia, 29 settembre 1988. anno ed il testo fu trasmesso Gatti, op. cit., 159. 5 Buratti, Governo, maggioranza ed all’Aula per l’inizio della discus- 2 Ne dà notizia, tra gli altri gior- opposizione nel procedimento legi- sione il 10 novembre 1988. Tut- nali, il quotidiano “Il Tempo” slativo e nella programmazione dei tavia il dibattito tra le forze poli- dell’11/11/1988. In letteratura lavori parlamentari, in Diritto e tiche risale ad epoca precedente: ricostruisce il passaggio dal voto Società, 2002, 253, la definisce cfr. Gatti, Senato della Repubbli- segreto al voto palese, Curreri, Il “…la riforma più attesa e sen- ca: una rivoluzione parlamentare?, voto segreto: questioni applicative e z’altro la più significativa”. Le in Quaderni costituzionali prospettive di riforma, in Rass. riforme successive furono, nella n.1/1989, 159 e ss., ove si riper- Parl., 2000, 144; Casu, Voto segre- gran parte, dettate per far fron- corre l’iter che portò all’appro- to e voto palese nei regolamenti te a contingenti difficoltà e tal- vazione del nuovo regolamento parlamentari dal 1848 ai nostri volta furono mosse da piccole del Senato, ricordandosi che per giorni, in Riv. trim. dir. pubbl., furberie di maggioranza. Si la prima volta i giornali dettero 1986, 553. vedano per tutti le due riforme, notizia di un accordo tra i presi- 3 La stampa del periodo (ottobre- l’una nel senso contrario all’al- denti dei gruppi di maggioranza dicembre 1988) è ricca ed elo- tra, relative all’art. 5 del regola- per l’avvio di modifiche regola- quente al riguardo. I toni della mento del Senato: quella del 25 mentari in data 22 ottobre 1987 contrapposizione si percepisco- ottobre 2001 e quella del 31 gen- (Ruffini, Il Senato dice addio al no in modo netto dalla lettura naio 2007. voto segreto?, in Il Messaggero, 22 dei lavori preparatori del nuovo 6 Sul punto amplissima è la rasse- ottobre 1987) e che dalla secon- regolamento. gna stampa. Per un quadro di

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sintesi cfr. Rassegna stampa a 14 Ferrara, Il Presidente cit., 206 e 24 Per la prassi cfr. Camera, 5 luglio cura del Servizio Studi del Sena- ss. 1990, 5 luglio 1989. Per la pras- to della Repubblica, “La questio- 15 Ed infatti, basta non dimentica- si del Senato cfr. 20 marzo 1990. ne del voto segreto”, ottobre 1988. re che i regolamenti del 1971 25 Ceccanti, Regolamenti parlamen- 7 Buratti, op. loc. ult. cit. furono varati quando Presiden- tari: un altro tassello di una rifor- 8 Si veda, ad esempio, l’art. 5 ti delle Camere erano due espo- ma strisciante, in Quaderni costi- (sulla rappresentanza dei grup- nenti di maggioranza (Pertini e tuzionali, aprile 1998, 157 e ss. pi minori in ufficio di Presiden- Fanfani). Sul punto cfr. Buratti, 26 Vedi l’osservazione citata in Cri- za) o l’art. 19 (sull’aumento dei op. cit., 254. safulli, Partiti, parlamento, gover- membri nella Giunta delle ele- 16 Esposito, voce Capo dello Stato in no, estratto de “La funzionalità zioni). Enc. del diritto, Milano, 1970, dei partiti nello Stato democrati- 9 Se si vuole Nocilla, Intervento al 236, con riferimento alle teorie co”. Atti del primo Congresso Convegno promosso dal gruppo relative all’imparzialità e alla nazionale di Dottrina dello Stato, parlamentare Radicale, su “Il neutralità del Capo dello Stato. Milano 1967, 11. Parlamento nella Costituzione e 17 Torre, op. loc. ult. cit. 27 Elia, A proposito di voto segreto, in nella realtà” – Roma, 20 – 18 Vedi Manzella, Il Parlamento, Scritti in onore di Egidio Tosato, 22/10/1978, 4 e ss., estr. Bologna, 141. vol. III, Milano 1984, 263 e s. 10 Quella, in particolare, di assicu- 19 Per la prassi successiva vedi 28 Elia, A proposito di voto segreto cit., rare la governabilità del paese ed 28/11/96, 4/12/96, 5 dicembre 269. un ruolo efficace all’Esecutivo 1996, 7 maggio 1997, 15 ottobre 29 Sul punto non può sottacersi la nei confronti del Parlamento, in 1997, 11 febbraio 1998, 2 dicem- necessità sempre più sentita di modo che potesse assicurarsi bre 1999, 28 febbraio 2001. una rivisitazione della legislazio- un’attuazione coerente dell’in- 20 I fatti del decennio possono in ne in tema di partiti politici: ne dirizzo politico. certo senso riassumersi nei sono prova i numerosi progetti 11 Cfr. sul più ampio tema del ruolo seguenti eventi: la caduta del di legge sui partiti politici nella riservato ai Presidenti delle muro di Berlino, tangentopoli e XV legislatura. Assemblee: F. Bilancia, L’impar- conseguente crisi di molti partiti 30 Cfr. per la prassi Camera zialità perduta, in Studi in onore agli occhi dell’opinione pubblica; 2/2/1999, 4/2/1999, 24/2/1999. di Gianni Ferrara, vol. I, Torino, referendum sulle leggi elettorali Al Senato 7/6/2000, 21/6/2000. 2005, 311 e ss, in part. 326 e ss; (preferenza unica e introduzione 31 De Ioanna, Il bilancio dello Stato. Ferrara, Il Presidente dell’Assem- del collegio uninominale a un La finanza pubblica tra Governo e blea parlamentare, Milano, 1965; turno), evoluzione del sistema in parlamento, Roma 2005; Forte, Torre, Il magistrato dell’Assem- direzione del maggioritario. La riforma del bilancio in Parla- blea. Saggio sui Presidenti parla- 21 Si rinvia all’art. 113 del regola- mento: strumenti e procedure, mentari, Torino, 2000; Iacomet- mento del Senato del 1971 che, Napoli 1992. ti, I Presidenti di Assemblea parla- al terzo comma, prevedeva la 32 Cfr. intervento Elia in Resoconto mentare, Milano, 2001; Gian- prevalenza della votazione a stenografico Senato: seduta del francesco, Il ruolo dei Presidenti scrutinio segreto nel caso in cui 10/11/88 pag. 44 e ss. delle Camere tra soggetti politici e vi fosse concorso di diverse 33 Per la prassi cfr. 13/2/92 (ddl arbitri imparziali, in Le regole del domande. 3236). diritto parlamentare nella dialetti- 22 De Cesare, L’applicazione delle 34 Per la prassi 13/3/95 (ddl 1471). ca tra maggioranza e opposizione norme regolamentari sul voto 35 Per la prassi cfr. 23/9/92. (a cura di Gianfrancesco e segreto nella XIV legislatura, in Le 36 Cfr. il regolamento del Senato Lupo), Roma 2007, 11 ss. regole del diritto parlamentare tra che all’art. 107 – secondo comma 12 Cfr. nota 11. In particolare sul maggioranza ed opposizione (a – recita: “Si presume che l’As- punto si veda la dottrina richia- cura di Gianfrancesco e Lupo), semblea sia sempre in numero mata in Gianfrancesco, op. ult. Roma, 2007, 261; Curreri, Il voto legale per deliberare: tuttavia se, cit., 15, nota 7. Specificamente, cit., 141; Pezzini, La questione del prima dell’indizione di una Lippolis, Il Parlamento del mag- voto segreto in Parlamento, in votazione per alzata di mano, gioritario: le contraddizioni di Diritto e Società, 1985, 168 e ss; dodici senatori presenti in Aula un’esperienza, in La transizione Casu, Voto segreto cit., 553. lo richiedano, il Presidente repubblicana. Studi in onore di 23 Cfr. per il Senato il Regolamen- dispone la verificazione del Giuseppe Cuomo, a cura di S. to all’art. 113 – commi 6 e 7 – e numero legale”. Labriola, Padova 2000, 31. per la Camera il Regolamento 37 Il combinato disposto di queste 13 Torre, op. cit., 140. all’art. 49 – comma 1-bis. due prescrizioni potrebbe dare

188 Nocilla

fondamento ad un obbligo spe- nuovo assetto, dopo la legge n. del Senato, sentito il parere della cifico dei Senatori di partecipa- 362/1988, alle competenze di quinta Commissione perma- zione alle sedute, obbligo Governo e Parlamento in tema di nente e del Governo, prima della nascente dal solo fatto della bilancio, Buratti, Governo cit., assegnazione, accerta se esso diramazione dell’ordine del 250 ss.Cfr. inoltre sul Resoconto rechi disposizioni estranee al giorno. stenografico del 10/11/88, pag. 9 e suo oggetto come definito dalla 38 Tali sanzioni attengono preva- ss, quanto affermato dal relato- legislazione vigente, ovvero volte lentemente alla riduzione della re Lipari. a modificare norme in vigore in indennità di diaria, se non, 44 Cfr. art. 125-bis del Regolamen- materia di contabilità generale addirittura, all’applicazione di to del Senato (articolo aggiunto dello Stato. In tal caso il Presi- una trattenuta sul complesso approvato dal Senato il dente comunica all’Assemblea lo degli emolumenti dati al parla- 31/7/1985, modificato il stralcio delle predette disposi- mentare. In tal senso la compe- 30/11/88 e, da ultimo, il zioni”. tenza per stabilire i criteri per le 6/2/2003). 48 Per la prassi cfr. 21/11/1996. sanzioni e la determinazione 45 Sul punto cfr. l’art. 125-bis, 49 Cfr. art. 126-bis Regolamento della loro entità è del Consiglio comma quarto. Si tratta di una Senato. di Presidenza. Un primo decisi- disposizione che ha carattere 50 Cfr. l’art. 129, quarto comma. vo passo in direzione della affer- assolutamente innovativo, in Per la prassi cfr. 16/12/1988. mazione del dovere di parteci- quanto fissa un ordine di vota- 51 Per la prassi cfr. 1/11/1999. pare alle sedute era stato in pre- zione delle proposte di risolu- 52 Per la prassi cfr. 26/11/1992. cedenza compiuto con la sostan- zione derogatorio della prassi 53 Basti guardare il vertiginoso ziale abolizione del potere dei ormai invalsa sull’ordine di aumento dell’articolato delle Gruppi di giustificare l’assenza votazione dei documenti di indi- ultime finanziarie. (Legge dei propri aderenti. rizzo (mozioni, risoluzioni, 311/2004-Finanziaria 2005: 1 39 Per la prassi: 4/6/84, 6/10/83. È ordini del giorno). Tale prassi articolo con 572 commi; Legge evidente che l’aumento del prevede che questi ultimi siano 266/2005-Finanziaria 2006: 1 numero necessario per la richie- posti ai voti o in un ordine tale articolo con 612 commi; Legge sta di verifica del numero legale che limiti al massimo il verifi- 296/2006-Finanziaria 2007: 1 ha, per un verso, comportato una carsi di preclusioni, oppure articolo con 1364 commi). riduzione del potere delle oppo- secondo l’ordine di presentazio- 54 Anche in anni in cui c’era una sizioni di servirsi delle relative ne con l’avvertenza che non si maggioranza sicura, solo una richieste per manovre ostruzio- farà luogo a preclusioni. La percentuale ridotta di “collegati” nistiche e, per altro verso, raf- disposizione in esame, invece, è pervenuta all’approvazione forzato l’idea che anche i parla- finisce per provocare una sola finale. mentari di opposizione siano votazione sulla proposta di riso- 55 Magrini, La programmazione dei tenuti ad essere presenti duran- luzione accettata dal Governo, lavori in Assemblea; una lettura te le sedute. Per converso le che, se approvata, precluderà critica, in Quaderni costituziona- limitazioni del numero di con- tutte le altre proposte. li, 2005. gedi richiedibili è intesa ad evi- 46 Buratti, Governo cit., 251, sotto- 56 Il divieto previsto dal comma tare che lo strumento del conge- linea che la procedura introdot- ottavo dell’art. 29 è stato reso più do sia usato al fine di abbassare ta dal regolamento del 1988 per stringente dalla soppressione il quorum dei presenti necessario il DPEF “…complessa ed artico- del comma sesto dello stesso perché il numero legale sia rag- lata, ha costituito una direttrice articolo, che nella formulazione giunto. di rafforzamento del ruolo del precedente prevedeva che le 40 Per la prassi: 5/7/90 (ddl Governo ed è apparsa largamen- Commissioni permanenti n.2148). te positiva”. Per una presa di dovessero riunirsi almeno due 41 Per la prassi: 23/9/92 (ddl 595). posizione critica cfr. Bertolissi, volte nelle settimane in cui l’As- 42 Cfr. le disposizioni del Regola- La manovra di bilancio, in semblea teneva seduta. Nella mento agli artt. 125-134. In let- Annuario 2000, 248 e ss. prassi è invalso l’uso che il Pre- teratura Olivetti, La sessione di 47 Il terzo comma dell’art. 126 del sidente sconvochi le Commis- bilancio in S. Labriola (a cura di), Regolamento del Senato recita: sioni non appena gli pervenga la Il Parlamento repubblicano “Quando il disegno di legge segnalazione della contestualità (1948-1988), Milano 1991, 581. finanziaria è presentato dal di lavori. 43 Ricostruisce la necessità di dare Governo al Senato, il Presidente 57 Tutti i tentativi, sinora svolti, di

189 Itinerari

riservare ai lavori degli organi 62 Cfr. nota 60. Senato pro tempore del 20 luglio elencati nel testo una settimana 63 R. Tosi, Lavori delle Camere e 1993 e del 31 luglio 2000. si sono scontrati con la difficol- mediazione dei Presidenti, in Dir. 73 Cfr. lettera del Presidente del tà di reperire un adeguato Soc., 1973, 526 e ss. Senato del 16 marzo 1990. numero di senatori disposti a 64 Rizzoni, La programmazione dei 74 Non risulta a tutt’ora che questa sacrificare gli impegni di colle- lavori alla prova: l’esperienza della funzione sia mai stata attivata, gio ai lavori parlamentari, sicchè XIV Legislatura, in Le regole del cosicché la segnalazione ha quella settimana finiva per esse- diritto parlamentare nella dialetti- riguardato solo pochissimi e re considerata come una setti- ca tra maggioranza e opposizione sporadici affari sui quali si era mana di sospensione dai lavori (a cura di Gianfrancesco e preventivamente manifestato un parlamentari. Lupo), Roma 2007; Decaro, L’or- interesse politico. 58 Una interpretazione più corag- ganizzazione dei lavori e dei tempi, 75 Per la prassi sub art. 100 cfr. giosa potrebbe portare a esten- in AA.VV., Diritto parlamentare, 10/4/1990 e 8/9/1992; sub art. dere ciò che si applica ai decreti 2005, 146; Magrini, La program- 103 cfr. 28/1/1965 e 3/2/1965. legge a tutti i disegni di legge. mazione cit., 766; Buratti, Gover- 76 Buratti, Governo cit., 243 e ss. 59 Sul punto è utile un confronto no cit., 263. 77 Non è un caso che l’art. 5 bis tra l’art. 78 del regolamento del 65 Ceccanti, Regolamenti parlamen- parli di “opposizioni” al plurale. Senato ante e post riforma. tari: un altro tassello di una rifor- 78 In questo senso Manzella, Il Par- 60 Per la prassi in ordine alla calen- ma strisciante, in Quaderni costi- lamento loc. cit. darizzazione dei decreti legge tuzionali 1988, 159-160. 79 Il Regolamento del 1971 della vedi 4/6/84. Si veda ancora, per 66 Sul punto basta ricordare che il Camera era di tipo assembleari- quanto riguarda il termine con- regolamento del Senato del 1971 stico. Cfr. anche Nocilla, Inter- cesso alle Commissioni per rife- è stato approvato dopo il deva- vento cit., 4 ss. rire all’Assemblea, la prassi per stante ostruzionismo dei libera- 80 Ceccanti, op. ult. cit., 162-163. cui un disegno di legge può esse- li e della destra sulla legge elet- 81 Ferrara, Il Presidente cit. re trattato da quest’ultima con- torale regionale e sulla legge formemente alle previsioni del finanziaria regionale. calendario, sebbene di esso non 67 De Vergottini, Opposizione parla- si sia concluso l’esame in Com- mentare, in Encicl. dir., vol. XXX, missione. La conferenza dei Milano, 1980, 533; Buratti, capigruppo può determinare Governo cit., in part. 275. autonomamente il termine ulti- 68 Buratti, op. loc. ult. cit. mo per la conclusione dell’esa- 69 Per la XIV legislatura basta ricor- me in Commissione per un dise- dare la vicenda del disegno di gno di legge (3/10/89, 21/2/90, legge n. 9 (sul conflitto di inte- 29/3/90, 16/2/93, 12/1/94, ressi); del d.d.l. n. 193 ritirato in 26/7/95). Commissione per attendere 61 Lasorella, La programmazione dei proposte della maggioranza sulla lavori parlamentari alla Camera, stessa materia; del d.d.l. n. 340; la riforma del 1997 e la prassi il d.d.l. n. 504; il d.d.l. n. 1732; il attuativa, in Maggioranza e oppo- d.d.l. n. 1480. sizioni nelle procedure parlamen- 70 Per la XIV legislatura v. il dise- tari (a cura di E. Rossi) Padova gno di legge n. 29 rinviato in 2004; Ferrara, Il Presidente cit., Commissione il 12 dicembre 19 e ss; Ciaurro, voce Presidenti, 2001; il d.d.l. n. 2875; il d.d.l. n. in Encicl. giur. Treccani; Men- 512; il d.d.l. n. 1506; nonché la carelli, Il Presidente di assemblea mozione n. 287. parlamentare: profili storici e posi- 71 v. per la prassi XIII legisl., quar- zione dell’istituto nell’attuale con- ta Commissione, 23 novembre giuntura politico-costituzionale, 1999; XIV legisl., 1^ C.p., 24 in Nomos 1994, 6; Iacometti, I luglio e 1º agosto 2001. Presidenti cit., 17 ss. 72 Cfr. le lettere del Presidente del

190 Le riforme del Regolamento della Camera dei Deputati del 1997-1999

alessandro palanza

Le relazioni che oggi si sono succedute nuità?” – che già riflette, quale che sia la hanno coperto tutto l’arco della storia par- risposta, la consapevolezza di una realtà in lamentare italiana e hanno dimostrato continua crescita e cambiamento. quanto essa sia densa, ricca e creativa, La mia relazione è l’ultima della giorna- anche se non priva di contraddizioni e di ta e posso approfittarne per guardare indie- chiaroscuri. tro, cominciando a dare una risposta alla Il bilancio che ne risulta è confortante. La domanda posta nel titolo. La mia risposta – ricognizione storica ci aiuta a mettere defi- senza negare le svolte – propende per la nitivamente da parte l’idea di un parlamen- continuità. Nella successione delle relazio- tarismo italiano non adeguato e ancora arre- ni di oggi si sono individuate molte svolte, trato rispetto ai modelli dei maggiori paesi ma anche moltissima continuità. Per que- europei. Per completare il lavoro servirebbe sto non mi convince l’interpretazione – un altro convegno di tipo storico-compara- emersa in molti interventi – che valorizza to. Un confronto con la storia parallela di altri maggiormente le svolte, associandole alle parlamenti europei metterebbe in luce la trasformazioni della forma di governo. forza del caso italiano, che si collega al ruolo Ad esempio, mi pare significativo che le unificante svolto dal parlamento più che da modifiche regolamentari del 1997 – che ogni altra istituzione, e potrebbe anche chia- cadono nel momento in cui cominciano a rire come il parlamento svolga in ciascun manifestarsi coerentemente sulla forma di paese ruoli diversi, non solo a causa della governo gli effetti della riforma elettorale forma di governo, ma anche a causa del con- del 1993 – presentino i maggiori caratteri di testo politico e dei modi in cui si articola la continuità con le linee delle precedenti rappresentanza della comunità nazionale. riforme. Il titolo di questo convegno pone impli- A dimostrazione di ciò, è utile il confron- citamente una domanda – “svolta o conti- to tra le due Camere: le modifiche del 1997 giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 191 Itinerari presso la Camera sono, per la parte più rile- Rispetto agli altri paesi le procedure vante, un adeguamento alle riforme già ope- parlamentari in Italia si distinguono per rate dal Senato negli anni ‘80, in chiave di una particolare forza espansiva, che va ben continuità e di progressiva razionalizzazione oltre la regolazione dell’attività interna del dei regolamenti del 1971, fin dai quali il Parlamento. Questo fenomeno ha origine Senato partiva già avvantaggiato, come ha nelle disposizioni costituzionali che rinvia- messo giustamente in rilievo Damiano no ai regolamenti parlamentari la regola- Nocilla. Tanto è vero che il Senato nel 1997 zione e distinzione delle diverse procedu- non sente affatto il bisogno di aggiornare le re legislative e si manifesta attraverso la soluzioni già acquisite e resta all’interno combinazione di norme dei regolamenti degli schemi tracciati negli anni ottanta, parlamentari con le norme legislative delle mentre le modifiche del 1999 – che avven- leggi “sulle leggi”, come la legge n. 468 sulle gono parallelamente nelle due Camere – procedure di bilancio o la “legge La Pergo- sono consequenziali al cambiamento di alcu- la” in tema di legge comunitaria, ovvero il ne procedure legislative (procedura di bilan- nuovo tipo di grandi deleghe che fissano cio, legge comunitaria e deleghe legislative). solo obiettivi e procedure. Applicando la domanda “svolta o conti- Le procedure parlamentari in Italia, da nuità?” alle riforme del ‘97-‘99, la mia un certo punto in avanti, escono dalla vita risposta è dunque tutta a favore della con- interna delle Camere, non regolano soltan- tinuità. Le svolte ci sono, ma sono il frutto to il rapporto con il governo in parlamento dell’accumularsi di fattori striscianti, a (come fanno tutti i regolamenti parlamen- conclusione di un percorso cominciato tari), ma condizionano anche il modo di molti anni prima. Le linee di continuità e di essere del governo fuori del parlamento e i progressivo approfondimento riguardano rapporti con altre istituzioni. infatti tutti i filoni di questa riforma: a) il Ad esempio, nella procedura di bilancio progressivo sviluppo della programmazio- è il regolamento parlamentare a decidere la ne/organizzazione dei lavori; b) la spinta quota di potere che ciascuna istituzione verso la “decisione“ temperata dalla diffe- esercita e i requisiti di validità della inizia- renziazione delle procedure sui temi di tiva legislativa, nonostante che si tratti di garanzia (organizzazione dello stesso parla- iniziativa legislativa esclusiva. L’intreccio mento, diritti fondamentali, leggi elettora- fra procedure legislative e procedure parla- li, etc); c) la valorizzazione dei gruppi par- mentari diviene con il tempo la maggiore lamentari, temperata dalla vocazione ad valvola di flessibilità del sistema politico- offrire una forma di riconoscimento alle costituzionale, che ne consente il costante soggettività politiche anche minori. adattamento al variare del contesto com- Queste linee di continuità partono da plessivo, con riferimento sia al mutare delle lontano, fin dalla Assemblea Costituente, e politiche pubbliche sia agli equilibri del attraverso i regolamenti del 1971 giungono sistema politico. Sono infatti piuttosto le fino alle ultime modifiche, come ho cerca- variazioni del processo legislativo a contras- to di dimostrare in un saggio di alcuni anni segnare le diverse fasi evolutive della proce- fa nel volume della Storia d’Italia Einaudi dura parlamentare, mentre le variazioni dedicato al parlamento. della legge elettorale segnano il mutamen-

192 Palanza to dei soggetti politici che agiscono in par- nell’autogoverno della istituzione parla- lamento e non corrispondono necessaria- mentare, che costituisce una forma di vero mente con le precedenti (per esempio, negli “statuto dell’opposizione” (attraverso la anni novanta il cambiamento delle modali- convenzione che prevede ampio consenso tà del processo legislativo nel 1992 precede nella conduzione dell’ufficio di presidenza la riforma elettorale ed il passaggio al siste- e quanto alle modifiche dei regolamenti ma maggioritario nel 1993-1994). parlamentari), la cui importanza viene Negli altri paesi europei non si riscon- spesso sottovalutata nella dinamica costitu- tra questo ruolo così ampio e dinamico zionale italiana. Da qui il rilievo che nel della procedura parlamentare. Anche in parlamento italiano assume la configura- altri paesi, ovviamente, il parlamento è zione dei gruppi parlamentari e delle loro l’istituzione più rappresentativa ed è quel- relazioni nella gestione della istituzione la che registra le variazioni del sistema poli- parlamentare. tico; ma rispetto ai governi è anche l’istitu- Questa relazione così forte e qualificata zione più stabile, molto più stabile quanto tra modo di essere dei partiti e organizza- alla struttura e alle procedure. È invece l’as- zione parlamentare ha la sua origine nel- setto degli esecutivi ad esprimere le tra- l’Assemblea costituente. La relazione di sformazioni del sistema economico socia- Francesco Bertolini, questa mattina, ha le, mentre al confronto le procedure parla- dimostrato come l’organizzazione dei grup- mentari mutano molto meno. Per contro in pi sia il tema centrale per spiegare il funzio- Italia, fin dall’inizio, il parlamento è l’isti- namento dell’Assemblea costituente. Da tuzione più flessibile, più sensibile ai mini- quel modo di essere dell’Assemblea costi- mi mutamenti del sistema politico e socia- tuente nasce l’ordinamento della Repub- le. Il parlamento è il luogo dove tutti i cam- blica. Il nuovo ordinamento nasce dal par- biamenti si manifestano, ma è anche il lamento, così come il precedente era nato luogo dove si manifesta la continuità del dalla monarchia. La Costituzione è scritta sistema: il parlamento è il principale “ter- in parlamento secondo un metodo forte- mometro”, che misura la temperatura di mente parlamentare, fatto di emendamen- ogni situazione e che deve per primo ade- ti, votazioni aperte e schieramenti variabi- guarsi ai risultati della misurazione. li, conflitti e soprattutto vaste intese. Anche Alla radice di questa particolare feno- la differenziazione dei piani dell’azione menologia parlamentare, vi è un fattore politica e delle relative procedure – tra i ancora più profondo. In tanto un parlamen- temi rientranti nell’azione del governo e to può essere un “termometro”, in quanto della maggioranza, da un lato, e i temi che è istituzione autonoma, che si autodeter- invece richiedono maggiori garanzie o più mina e che si determina costantemente in ampie intese, dall’altro – si manifesta in base agli equilibri del sistema politico che modo macroscopico nell’Assemblea costi- essa stessa esprime. Il parlamento è il luogo tuente, dove la Costituzione nasce da un in cui le forze politiche definiscono le loro modo di procedere del tutto diverso da reciproche relazioni secondo equilibri quello che si determina nel rapporto con il sempre variabili da una legislatura all’altra governo all’indomani della grande rottura e in base a quei principi di ampia intesa del maggio 1947.

193 Itinerari

Le tre grandi linee di continuità che ho stessa pone, che dovranno completarsi nei prima ricordato (organizzazione dei proce- decenni successivi. Ad esempio, come dice- dimenti, valorizzazione dei gruppi e distin- va poco fa Damiano Nocilla, è vero che il zione delle procedure tra temi di governo e regolamento della Camera – al contrario del temi di garanzia) sono dati profondamente regolamento del Senato – imposta, ma non radicati nell’esperienza dell’Assemblea riesce a portare ad un livello di funzionali- costituente, anche se poi restano quasi tà, la programmazione dei lavori, in quanto sospese fino alla loro ripresa in grande stile non attribuisce al presidente un potere di con la elaborazione dei nuovi regolamenti chiusura. Ma la procedura di programma- parlamentari del 1971. La organizzazione dei zione dei lavori, definita nel regolamento procedimenti progressivamente più forte, del 1971, resta la base virtuale e concettuale l’approfondimento del modo di essere dei che è ancora oggi valida e sulla quale si inne- partiti e dei gruppi in parlamento e la scano i successivi progressi della program- distinzione dei piani dell’azione parlamen- mazione dei lavori. Il maggiore di essi arri- tare tra politica e garanzia, costituiscono il va nel 1983, con la sessione di bilancio, che triplice nocciolo duro intorno a cui cresce apre la via ad una forma di organizzazione l’identità del parlamento repubblicano. integrale del procedimento. Questo forma di parlamento sopravvive Anche la riforma della sessione di attraversando il deserto delle prime legi- bilancio del 1983 – come i regolamenti del slature repubblicane, quando la Costituzio- 1971 – si rivela una riforma incompleta, che ne resta bloccata o almeno fortemente ral- avrà bisogno di un ciclo di successive lentata in tutto il processo di attuazione. “messe a punto” per arrivare a funzionare. Sono anni di durissima contrapposizio- La sessione di bilancio va avanti, attraver- ne. Il parlamento è il luogo della contrap- so le riforme regolamentari del 1983 e del posizione, ma anche della condivisione di 1989, e giunge a regime solo nel 1992, con valori costituzionali e parlamentari, di le circolari interpretative del presidente capacità di dialogo e convivenza, nell’ambi- Napolitano, almeno per quanto riguarda la to di un’istituzione che resta la “casa” di Camera. In quel momento, sulle procedu- tutti, dalla destra alla sinistra. re di bilancio si innestano grandi leggi di I regolamenti del 1971 – mi sembra che delega legislativa nella forma di “collegati” su questo stamattina siamo stati tutti d’ac- alla legge finanziaria. Parallelamente si svi- cordo – nascono dallo “scongelamento” luppa la legge comunitaria, che è una gran- della Costituzione e dalla riapertura in de “nave porta-deleghe”. Nel marasma grande stile di un piano di azione costitu- politico che si apre nel 1992 funzionano zionale e sub-costituzionale caratterizzato solo le procedure di bilancio e – a loro dalla intesa tra i partiti. Anche allora si modo – i decreti-legge, mentre si avvicen- riparte dal potenziamento del sistema dei dano i decreti delegati, i decreti correttivi gruppi e della presidenza come fattore uni- e quelli rinnovati, generati dalla grande ficante del sistema parlamentare. “delega Amato” e dalle altre grandi leggi di Da questo punto di vista, i maggiori limi- delega che la seguono. ti della riforma del 1971 sono la incompiu- Nel 1996 la reiterazione dei decreti- tezza delle procedure e dei principi che essa legge raggiunge il parossismo, le deleghe

194 Palanza hanno preso il volo, la procedura di bilan- A questo fattore se ne aggiungono altri. cio fa il pieno di tutti i provvedimenti aven- La sentenza della Corte costituzionale n. ti rilevanza politica. Il procedimento legi- 360 del 1996, che pone fine alla reiterazio- slativo ordinario è completamente paraliz- ne dei decreti-legge, chiaramente segna un zato. Nel frattempo si esaurisce quasi com- altro punto di svolta, che impone un cam- pletamente la produzione delle commissio- biamento nel senso di uscire dalla paralisi ni in sede legislativa, se non per casi mini- del procedimento ordinario, dovuta esclu- mi e marginali. Esistono soltanto le proce- sivamente al regolamento della Camera. dure speciali e gli atti dovuti e tra questi i Un altro tema bollente si apre sul fron- decreti legge reiterati che – almeno alla te – sempre sensibilissimo – della confi- Camera – non hanno alcuna regola, con gurazione dei gruppi parlamentari a segui- conseguente stato di caos nel procedimen- to della decisione di non autorizzare la to legislativo. costituzione in deroga di gruppi parlamen- Questa situazione di marasma è il vero tari inferiori a venti deputati nel quadro del grande motore della riforma del regola- nuovo sistema elettorale. mento della Camera del 1997. Nell’assestamento successivo all’appli- Il lavoro della giunta per il regolamen- cazione della legge elettorale maggioritaria to si avvia contemporaneamente all’elabo- si sviluppa un processo di progressivo con- razione della legge costituzionale per la isti- solidamento dei soggetti politici all’inter- tuzione della Commissione bicamerale per no delle due coalizioni. Si aprono processi una integrale riforma della seconda parte di trasmigrazione, mentre partiti e gruppi della Costituzione. Il tema di una riforma parlamentari presentano una minore soli- organica dei regolamenti si pone solo al dità e consistenza, in quanto tendono a secondo ed eventuale punto dell’ordine del divenire formazioni interne e variabili, giorno: occorre infatti attendere la configu- rispetto ai veri soggetti portanti sul piano razione del parlamento nel nuovo ordina- elettorale che sono le coalizioni. In questa mento costituzionale. situazione, il gruppo misto si gonfia a Pertanto la riforma del 1997 viene gra- dismisura e giunge ad una situazione esplo- dualmente costruita, non come un riforma siva con oltre 100 componenti, fino a organica, ma come la somma di una serie di richiedere una risposta necessaria e urgen- interventi diretti ad affrontare singoli pro- te, indifferibile quanto quella che riguarda blemi urgenti, indifferibili ed insopporta- il procedimento legislativo. bili di funzionamento. Si vuole risolvere Dunque, due stati di necessità si cumu- subito lo stato di grave handicap della lano e aprono i due filoni principali della Camera rispetto al Senato, che certamente riforma del 1997: quella relativa al procedi- dal 1988, ma anche da prima, ha procedu- mento legislativo e quella relativa alla disci- re e garanzie di funzionamento molto supe- plina dei gruppi parlamentari. riori. Questo squilibrio fra le due Camere – Questo doppio stato di necessità è inter- troppo a lungo tollerato – è la ragione che pretato in via istituzionale dal presidente spinge ad una riforma immediata, anche se della Camera, mentre si registra una certa dichiaratamente provvisoria e ne spiega passività dei vertici dei maggiori gruppi anche la principale direzione di marcia. parlamentari, più impegnati sul tema della

195 Itinerari parallela riforma costituzionale. È il presi- siderano parte delle due coalizioni (come dente che interpreta questa necessità, con nel caso della Lega e di Rifondazione comu- il sostegno di alcuni componenti di buona nista). Perciò gli accenni di riconoscimen- volontà della giunta del regolamento, che to al sistema delle coalizioni devono neces- non sempre agiscono in piena sintonia con sariamente unirsi al riconoscimento della i rispettivi gruppi parlamentari (Armaroli loro composizione plurima e, almeno in per AN, Calderisi per Forza italia, Guerra parte, frammentata. per i DS, Lembo per la Lega, Mattarella per Tutto ciò si risolve in una conferma della i popolari, etc ). linea di continuità diretta alla valorizzazio- I deputati raccolti nella giunta svolgono ne dei gruppi parlamentari e della loro una ricognizione del testo regolamentare disciplina come core business del parlamen- per individuare i punti che richiedono to italiano. Si giunge ad una differenziazio- interventi di manutenzione urgente. Ciò ne tra i gruppi optimo iure, con il requisito conduce a censire tutte le situazioni che minimo della consistenza di venti deputa- non potevano attendere e che dovevano ti, che partecipano pienamente al governo essere risolte per garantire quella minima della Camera, e le soggettività politiche funzionalità dell’istituzione, che era nel- minori, che vengono riconosciute, ma solo l’interesse di tutte le parti. a condizione di graduare i loro diritti in Questa impostazione minimale e di relazione alla loro effettiva consistenza. La costante dialogo tra tutte le parti assume una riforma del gruppo misto non solo rispec- forza propria che si rivela alla fine inarre- chia la realtà quantitativa, ma anche, nel stabile, nonostante i dubbi e le resistenze che riflettere il peso delle diverse formazioni fino all’ultimo mantengono i responsabili politiche, introduce una nuova concezione dei maggiori gruppi parlamentari. che segna un progresso qualitativo e con- La esigenza di mantenere un equilibrio cettuale, creando per la prima volta nella tra le ragioni (e le opposte richieste di storia italiana una precisa graduatoria di riforma) dei due poli fa entrare in modo poteri e posizioni. indiretto nella riforma concetti legati al Nella XV legislatura, con il cambiamen- cambiamento della forma di governo in to del sistema elettorale ed il ritorno al senso maggioritario. In modo non molto riconoscimento dei gruppi parlamentari diverso rispetto a quanto era successo nel minori di venti deputati, tutta questa logi- 1971, si deve garantire un bilanciamento ca è venuta meno. Il riconoscimento indif- degli interessi e la reciproca garanzia tra ferenziato di gruppi parlamentari, a pre- maggioranza e opposizione. scindere dalla loro consistenza, è in com- Per questa via si manifesta una chiara pleto contrasto con la logica delle norme tendenza a stabilire una distinzione di ruoli regolamentari sulle componenti del grup- tra maggioranza e opposizione molto più po misto e dunque in futuro una delle due netta e forte rispetto al passato. Affiora in logiche dovrà definitivamente recedere. diverse procedure il nuovo concetto di una Per quanto riguarda il procedimento opposizione stabile e organizzata quanto la legislativo, il modello che spiega tutte le maggioranza, ma, mentre affiora, viene scelte della riforma del 1997 è la sessione di messo in crisi da elementi che non si con- bilancio. Non vi sono invenzioni o improv-

196 Palanza visazioni: le risposte vengono dalla espe- partire dalla fine degli anni ’70 e prosegui- rienza della Camera stessa, così come è stata ta continuativamente negli anni ’80 e ’90, elaborata e rielaborata negli anni. Perfino man mano che il presidente diviene il rego- l’istituto più originale, il comitato per la latore delle grandi procedure legislative legislazione, rappresenta la proiezione di speciali (bilancio, comunitaria, deleghe, un certo modo di operare delle commissio- decreti legge), che, a loro volta, costituisco- ni bilancio che, in tema di regole contabi- no i grandi strumenti di intermediazione li, operano con metodi di intesa tanto del potere fra parlamento e governo. ampia quanto è forte la contrapposizione Anche la posizione del governo in par- sul merito delle politiche di bilancio. lamento viene sensibilmente rafforzata, in In armonia con il modello della sessio- linea con tendenze progressivamente deli- ne, si va verso la organizzazione integrale neatasi dall’inizio degli anni ’80. La espan- del procedimento. Il procedimento si arti- sione delle procedure parlamentari di cui cola in fasi nettamente differenziate. Si parliamo non ha niente a che fare con l’as- distingue chiaramente il compito della fase semblearismo: non avviene ai danni del in commissione, caratterizzata dalla istrut- governo, ma a suo vantaggio. Lo sviluppo toria legislativa, dalla fase in assemblea, delle procedure di bilancio su iniziativa caratterizzata dal contingentamento dei parlamentare diviene la via che consente il tempi e dalla tendenza a limitare il numero trasferimento della guida del procedimen- degli emendamenti da votare. Inoltre si to legislativo dal parlamento al governo. Ed distinguono profili di coerenza e di corret- è assai significativo che questa “svolta” to metodo legislativo, che vengono affidati decolli nel 1992, prima del cambiamento al presidente e ad organi ausiliari del pre- elettorale. Lo spostamento di potere avvie- sidente, come il comitato per la legislazio- ne all’interno del parlamento, grazie all’al- ne e, per certi aspetti, la commissione leanza ed alla cooperazione delle due istitu- bilancio e la commissione affari costituzio- zioni sul piano del metodo e della determi- nali. Si conferma la tendenza a distinguere nazione delle regole, che resta riservata il piano delle regole e dei metodi della legi- all’ambito del dialogo parlamentare e non slazione – che comporta convergenza tra le ad iniziative unilaterali del governo con la parti e soluzioni di tipo istituzionale – dal sua maggioranza. piano del merito delle politiche, ove vi è Il presidente della Camera è il fattore contrapposizione e vi è tutela del diritto a trainante e decisivo della riforma del 1997- decidere del governo e della maggioranza in 1999. Ciò non implica alcun personalismo. un quadro di garanzie per le opposizioni. La personalità del presidente Violante è una Tutto ciò che non è merito viene ripor- personalità forte, ma non avrebbe potuto tato, direttamente o indirettamente, al pre- imporsi se non avesse interpretato il biso- sidente della Camera. Vi è dunque una ulte- gno profondo dell’istituzione come insieme riore, significativa espansione dei poteri del unitario e non fosse riuscito a guidare gli presidente. Anche questa espansione è in organi collegiali di presidenza in uno spi- linea di piena continuità con le tendenze rito di grande intesa. precedenti, nel solco della grande espan- Nella storia delle riforme dei regola- sione progressivamente determinatasi a menti parlamentari, che abbiamo ripercor-

197 Itinerari so oggi, vi è dunque un processo di ammo- dernamento, che procede sulla base di una esperienza di parlamentarismo così inten- sa da non avere eguali in Europa. Infatti non conosce modelli stranieri, tranne nel caso del question time, citato prima da Vin- cenzo Lippolis. La continuazione di questa esperienza richiede anche per il futuro un parlamento capace di essere uno specchio autentico della politica nazionale e di assicurare una dialettica reale. Sulla capacità di “decidere” a seguito di una reale dialettica – non sulla velocità – si misura la vera efficienza del parlamento. Quando non c’è una dialettica reale, il parlamento muore e, se il parla- mento diventa un corpo sclerotizzato, anche i partiti diventano entità bloccate e chiuse. Lasciar cadere il parlamento, indebo- lirlo, in un paese come l’Italia, significhe- rebbe aprire il varco a poteri che operano in sedi meno chiare, meno evidenti e meno aperte. Anche in parlamento operano i gruppi di pressione, ma dentro il parla- mento tutto si vede e tutto si può giudica- re. Quando il parlamento rallenta la sua attività, prevalgono invece altre strade e sappiamo come in Italia i centri di potere sappiano percorrerle. In un momento in cui il parlamento viene così fortemente criticato, vale la pena di ricordare quanto sia necessario che nelle future riforme costituzionali e parlamen- tari sia tutelata la sua funzione fondamen- tale ed essenziale di esprimere una auten- tica vita democratica.

198 Approdi

Qualche considerazione finale

andrea manzella

È assai difficile dar conto, in un intervento vocarlo, gli chiesi una volta se alla situazione che non vuole essere «ostruzionistico», del italiana potevano applicarsi quelle sue teo- senso complessivo di questa giornata: che ha rie. Lui mi rispose, con un sorriso, che era mescolato interpretazioni sui regolamenti possibile: a patto, mi disse, di non fissarci sul parlamentari e spunti sulla idea di parlamen- focus, ma prestando attenzione ai flussi col- to che ad essa è sottostante. Certo, il momen- laterali e periferici che molte volte portano to è denso di criticità per il nostro parlamen- più lontano e più spiegano la verità del feno- to. Credo però che non ci sia stata una “età meno allo studio. d’oro” del parlamento italiano, e neppure La storia dei nostri regolamenti, l’abbia- riforme «tutte d’oro». Questa stessa sala così mo visto nei diversi interventi che si sono piena ed attenta, ricca di giovani, dice che il succeduti, è una storia di perduranze: alcune parlamento e i problemi del parlamento sono necessitate, altre provocate dalla pigrizia centrali nella riflessione dei costituzionalisti. conservatrice di apparati con l’alibi del Oggi abbiamo sentito una lunga storia, ma rispetto di tradizioni divenute insignificanti la storia delle costituzioni ci ha da tempo e di sviluppi di prassi che, al loro apparire, avvertiti della relatività del termine “svolta” poterono sembrare secondarie. Le une e gli che compare nel titolo del nostro seminario. altri veramente «leggibili» solo in un gene- In ogni svolta c’è una densità maggiore di rale contesto costituzionale. continuità – di «perduranze» direbbe Fer- A questo proposito, una cosa che ho nota- nand Braudel – rispetto a quelle che siano le to nelle nostre cattedre universitarie è la dif- novità. Quand’ero a Bruxelles per un perio- fusione del titolo di “diritto assembleare” in do di lavoro parlamentare, mi è capitato qual- luogo di “diritto parlamentare”. Ora, il dirit- che sera di andare a cena con Ilya Prigogine, to assembleare è un diritto di procedure il teorico delle dissipanze, delle teorie del necessitate: dalle assemblee di condominio ai caos, premio Nobel per la chimica. Per pro- consigli regionali, al parlamento europeo. C’è giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 201 Approdi una base procedurale necessitata in tutte le di rispettare, senza ricorso alla fiducia, i ter- assemblee. Non per nulla un filosofo della mini della sessione di bilancio). Così è avve- logica come Geremia Bentham diviene nuto con la legge comunitaria: almeno per un’autorità di riferimento per i primi rego- quanto riguarda l’articolazione in procedure lamenti assembleari. Ma altra cosa è il dirit- che «seguono» sia la fase ascendente della to parlamentare, costola del diritto costitu- formazione delle norme comunitarie sia la zionale: cosa diversa qualitativamente, e non fase discendente, della loro «ricezione» nel- solo quantitativamente, dal diritto assem- l’ordinamento nazionale. bleare. Al diritto parlamentare partecipa Se guardiamo alla storia lunga dei nostri quell’intreccio inscindibile di norme che regolamenti parlamentari, e se ci attestiamo vanno dalla costituzione e dalle sue conven- su questo criterio della reattività, noi possia- zioni, alle leggi elettorali, alle leggi sui parti- mo valutare con un certo grado di verità se ti e, se ci sono, alle grandi leggi di organizza- c’è stata o no una «svolta», per usare il ter- zione del governo. mine di questa nostra giornata. Su questa Direi, anzi, che un metro per misurare la base, svolta ci fu certamente nel 1920, quan- «vitalità della vita» di un parlamento è nella do a seguito della introduzione della legge sua capacità di reagire, con il suo regolamen- elettorale proporzionale, cambia l’organiz- to, a quello che avviene nel mondo delle leggi zazione del parlamento, nascono i gruppi costituzionali ed ordinarie. Può accadere, parlamentari (e il gruppo misto...) e si isti- infatti, più spesso di quanto si immagini, che tuiscono le commissioni che divengono la il parlamento del regolamento si dimentichi sede normale del lavoro parlamentare. di quel che ha fatto il parlamento della legge. E certo ci fu anche svolta nel 1948-1949. Ora, siamo ben consci del bene pubblico Ma qui la svolta non è nei regolamenti parla- dell’autonomia parlamentare, della riserva di mentari. Questi, al contrario, non sono affat- regolamento. Ma questa autonomia sarebbe to reattivi nel raccogliere le indicazioni che soltanto un’autonomia di privilegio se non si c’erano state in Assemblea Costituente con- manifestasse anche nella reattività, cioè nella tro i pericoli di degenerazione del parlamen- capacità parlamentare di saper intrecciare le tarismo (penso, naturalmente, all’ordine del sue norme «interne» con l’ordinamento giorno Perassi). E neppure sviluppano quel costituzionale in senso lato. «parecchio» che si poteva «leggere» nelle Giustamente, perciò, è stato qui detto che norme costituzionali sul rapporto parlamen- il periodo migliore della storia parlamenta- to-governo (penso al quarto comma dell’art. re repubblicana è stato quello in cui le Came- 64; agli articoli 94 e 95). Così che alla fin fine re hanno saputo «reagire»: recuperando nei le vere novità parlamentari sono novità di loro ordinamenti regolamentari il risultato tipo costituzionale: come l’istituzione delle di alcune grandi leggi di organizzazione. Così commissioni legislative deliberanti, forse il è avvenuto con la legge finanziaria: le attuali portato più brillante del costituzionalismo procedure di bilancio si possono e di devono fascista. Nulla di male in questo: la costituzio- discutere per certe loro evidenti obsolescen- nalizzazione di norme di procedura parla- ze e distorsioni, resta tuttavia notevole il suc- mentare sarà, per notevole esempio, la stra- cesso del vincolo temporale (quello che ha da che seguirà la costituzione della V Repub- permesso nel 2007 almeno in prima lettura, blica francese. E anche l’attuale Comitato

202 Manzella

Balladur, istituito dal Presidente Sarkozy, ta una bugia parlamentare: con le grandi coa- sembra voler proseguire, in senso revisioni- lizioni che si aprono come melograni al stico, sulla stessa via. Ma, presi in sé e per sé, momento dell’ingresso in parlamento e si i regolamenti parlamentari del 1949 merita- sminuzzano in tanti gruppi (per non parlare no pienamente il giudizio severo oggi più poi della ulteriore devianza realizzatasi con volte espresso su di essi. la frammentazione del parametro numerico: Poi, c’è il nodo del 1971, la prima e fino- per la costituzione dei gruppi “in deroga”). ra l’unica regolamentazione organica del E si apre anche una questione presiden- periodo repubblicano. Fu veramente una ziale. Ho sentito le argomentazioni, come al svolta premonitrice e preparatoria di eventi solito equilibrate, di Damiano Nocilla, ma nel che si verificheranno cinque anni dopo (il momento in cui si rompe edittalmente l’idea «compromesso storico», il consociativi- del presidente che costituisca l’intercapedi- smo...)? È l’opinione di gran parte della pub- ne tra i due schieramenti, al di là dell’opera blicistica corrente. La mia opinione (anche concreta e delle qualità personali, qualcosa un po’ come «persona informata dei fatti») accade nel nostro sistema, facendo venir è nettamente contraria. La svolta ci fu per la meno l’unità delle forze parlamentari. Si «reattività» dei regolamenti parlamentari. giunge in questo clima di non reattività del Ma il 1971 è “reattivo” perché risponde al nostro parlamento all’uso maggioritario delle 1968 e non perché precorre il 1976... È que- commissioni d’inchiesta, mentre si perde sto il senso vero dell’istruttoria legislativa, quel “bene pubblico” italiano, che erano le che acquista una sua indipendenza ed una sua commissioni in sede legislativa, ora ridotte a autonomia: la acquista rispetto a quella che dimensioni interstiziali. chiamiamo “società civile”. Il 1971 funziona Questa passività, questa mancanza di quindi sia come “nascita del tempo” in Par- reattività parlamentare, la ritroviamo in lamento, sia come “scivolo” di ulteriori rifor- maniera assai netta anche nel 2001, in con- me: se si prescinde dell’organizzazione del seguenza dell’importante riforma costitu- 1971 non si capiscono neppure le riforme zionale del Titolo V sul regionalismo. Le successive. Camere non riescono a varare la riforma Nel 1994 abbiamo un’altra svolta, ma è regolamentare – pur sollecitata dall’art. 11 una svolta elettorale e probabilmente è una della legge costituzionale n. 3 del 2001: che svolta della nostra costituzione reale, fino a avrebbe consentito, e ancora consentireb- quel momento improntata ad un proporzio- be, di avviare con l’ingresso in parlamento nalismo non detto. Non è però una svolta di rappresentanti di regioni, province e parlamentare; anzi, il parlamento in quel comuni sia pure con soli poteri di aggrava- momento mostra tutta la sua tristezza, la sua mento procedurale – una riforma del nostro incapacità di reagire. Mentre nel 1919 c’è un bicameralismo in linea con la «base regio- parlamento che abbandona l’organizzazione nale» dell’elezione del Senato (di cui parla molecolare di una assemblea di notabili e si l’art. 57 Cost.). tramuta nel parlamento dei gruppi parla- Ora che la storia costituzionale italiana è mentari e nel parlamento dei partiti, nel 1994 a un critico momento di rendicontazione e il parlamento tace. Solo adesso ci si accorge di radicale verifica, credo che l’unica logica da di come, da allora, la verità elettorale diven- seguire per una effettiva svolta sia quella di

203 Approdi ristabilire l’intreccio – la «reattività», abbia- tare) può risolvere il nodo del nostro ormai mo convenzionalmente detto – tra regola- insostenibile bicameralismo. Un Senato ad menti parlamentari e innovazione costitu- elezione differenziata (non solo indiretta, zionale e altre leggi di sistema. come è previsto nella proposta della Came- Questo vale sia per la forma di governo, ra: ma anche con membri di diritto, come i sia per la forma di Stato. Per la forma di «governatori» delle venti regioni e i sinda- governo: perché il filo conduttore della sto- ci delle città metropolitane, e con una quota ria che ci è stata appena raccontata è nella di senatori eletti direttamente). Un Senato misura in cui il governo diventa istituzione che potrebbe trarre ispirazione per i suoi parlamentare e il parlamento diventa istitu- poteri anche proprio da quel modello rego- zione governativa. Quando il governo entra lamentare inattuato previsto dall’art. 11 della nella programmazione dei lavori – anche se legge costituzionale n. 3 del 2001. in una misura assolutamente insufficiente – In conclusione, dopo il 1994, in regime è quello il momento in cui diventa istituzio- maggioritario, le possibilità di galleggiamen- ne parlamentare. Viceversa, quando il par- to della istituzione-governo si sono accre- lamento decide di rinunciare al voto segreto sciute, per l’incombente rischio di elezioni sulle questioni finanziarie e su altre questio- anticipate connesse a crisi governativa. Tut- ni, allora il parlamento diviene anche istitu- tavia, in due crisi esemplari (quella del gover- zione governante. È questo anche il caso delle no Berlusconi del 1994 e del governo Prodi leggi “ratificatorie” di accordi tra il governo del 1998) si è visto che questo rischio può e soggetti autonomi. Quando il governo pone essere scongiurato, come è nella logica di la fiducia contro modifiche parlamentari, in flessibilità di un sistema che, maggioritario o difesa del nucleo negoziale sui cui ha chiuso non maggioritario, resta parlamentare. l’accordo con le parti sociali, chiama la sua Rimane, tuttavia, emblematico che nell’una maggioranza ad associarsi all’azione di gover- e nell’altra crisi la vicenda si è sviluppata al di no in una misura ben più penetrante di qual- dentro del parlamento e con strumenti tipi- siasi iniziativa legislativa. ci parlamentari (deposito di mozioni di sfi- Infine, un ulteriore meccanismo di par- ducia, questione di fiducia). lamento-governante è quello che si sta affer- Dopo quasi un cinquantennio di crisi mando al Senato: la “quasi-fiducia”. Il gover- extraparlamentari, la centralità del parla- no annuncia di voler porre la questione di mento riguadagna una dimensione che sem- fiducia, si riunisce la commissione che esa- brava ormai meramente «letteraria». Credo mina il testo e, dalle risultanze di questo che anche di questo, si debba tenere conto esame, il governo torna a porre la questione quando si tenta, come si fa in questi giorni, di fiducia-bis sul pacchetto così modificato. di dare una nuova e autentica «svolta» alla Ma con questa che potrebbe apparire una nostra storia costituzionale. È in questa nuova irrazionalità può darsi che si affermi la razio- centralità del Parlamento che potrà forse nalità delle nuove posizioni. (forse) realizzarsi quell’intreccio, quella Per quel che riguarda la forma di Stato, «fertilizzazione» reciproca tra regolamenti appare oggi evidente che solo una logica «di parlamentari, legge elettorale e revisione pacchetto» (revisione costituzionale più costituzionale: per recuperare il senso, oggi legge elettorale più regolamento parlamen- dissipato, di «Repubblica parlamentare».

204 Riforma dei partiti mediante le norme dei Regolamenti parlamentari

leopoldo elia

Mi associo a Manzella nel plauso rivolto alla te in Germania con una legge sulla discipli- Presidenza del Senato ed ai funzionari di na dei partiti. Si chiede ora al regolamento Commissione e di Aula per aver condotto di ciascuna Camera, valorizzando la “riser- la discussione della legge finanziaria senza va di regolamento”, di garantire la identità rendere necessario il ricorso alla votazione tra partito elettorale (o formazione politi- di fiducia. Riservo tuttavia un giudizio fina- ca elettorale) e formazione politica di grup- le, perché aspetto di vedere se anche nel po nella Camera e nel Senato, in modo che prosieguo della discussione si riuscirà e in non ci sia possibilità di sdoppiamento o di che misura ad evitare le storture che sono ulteriore frammentazione. state a suo tempo censurate sia dal Presi- Questo sdoppiamento successivo, tra dente Ciampi e dal Presidente Napolitano, l’altro, può agevolare l’aggiramento di una sia in sede di giustizia costituzionale, per- clausola di sbarramento (quorum naziona- chè si teme che l’articolo 72 della Costitu- le minimo per l’attribuzione dei seggi nei zione possa risultare sostanzialmente vio- sistemi elettorali di tipo tedesco), che in lato. Prendo atto che il tratto di strada com- Germania è mantenuta salda dalla norma piuto è comunque significativo. legislativa in base alla quale, coerentemen- Venendo per un attimo alle conclusioni, te, si richiede l’identità della figura partito voglio notare l’importanza della fonte tra la sede elettorale e quella parlamentare, “regolamento parlamentare”, che viene e che da noi non sarebbe assicurata nem- invocata oggi quasi per un compito di sup- meno dall’esito del referendum pendente. plenza rispetto a quello che in altri Paesi si Infatti la coerenza del quesito referendario è fatto con una legge apposita. Oggi, in pra- avrebbe dovuto portare alla fine della coali- tica, si giunge ad invocare una normativa di zione ma anche alla preclusione del “listo- regolamento parlamentare che attribuisca ne” pluripartitico: il quesito, come è oggi, è ai partiti una figura prevista sostanzialmen- a mio avviso, sostanzialmente contraddit- giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 205 Approdi torio, perché, nel momento in cui si ammet- Per il resto, ricordo che nel libro di te un listone che può assommare in sé vari Astrid Per far funzionare il Parlamento, cura- partiti, non si può allo stesso tempo esclu- to da Andrea Manzella e Franco Bassanini dere, senza autentico arbitrio, la coalizione (Il mulino, Bologna, 2007), si elencano di più partiti. La legge tedesca, al contrario, addirittura 44 proposte di modifiche di è coerente perché tra soggetto elettorale e norme parlamentari per far funzionare soggetto parlamentare non ci può essere meglio il Parlamento. Un punto molto questa differenza; del resto se un partito non importante in questa proposta di miglior si presenta a due elezioni politiche consecu- funzionalità del Parlamento è dato dalla tive, è cancellato dall’albo dei partiti e perde possibilità di realizzare un’adeguata istrut- anche il finanziamento pubblico. toria legislativa, che Andrea Manzella, in Il compito, direi, di supplenza, a fronte un recente articolo (la Repubblica, 28 di esperienze straniere, a cui sarebbe chia- novembre u.s.) ha definito allo stato degli mato da noi il regolamento parlamentare, atti di “dimensioni interstiziali”. Io spero incide quindi sulla forma di governo e sul che sia valorizzata, perché i servizi delle funzionamento corretto di congegni anti- Camere offrono ai parlamentari un mate- frammentazione. Certo, si deve tenere riale importante su cui prendere posizio- conto di una circostanza: finora si è riusci- ne; ed è un peccato che una istruttoria ti a mantenere in entrambe le Camere, la troppo affrettata o pressoché inesistente, disciplina di gruppo nelle votazioni rile- perché soffocata dalla calendarizzazione vanti per la maggioranza; quindi i singoli dei lavori in Aula, impedisca di utilizzare a partiti, anche se vogliosi per il futuro di fondo dossier, che servono sia alla mag- presentarsi da soli con una vocazione mag- gioranza che all’opposizione. Si tratta di gioritaria, nel frattempo, a tutela del Gover- trovare una giusta misura, nel senso che no, ma anche per salvare le chances della non è detto che debbano utilizzarsi neces- legislatura, hanno assicurato la disciplina sariamente i due mesi prescritti dal rego- di voto; ed è un fatto che deve essere rile- lamento della Camera: può essere suffi- vato, perché le tentazioni di “rompere” ciente anche un tempo notevolmente sono state molteplici, ma finora sono state minore, perchè non c’è bisogno che gli respinte. stessi argomenti vengano ripetuti più volte La chiamata in causa dei regolamenti da parlamentari diversi dello stesso schie- parlamentari ai fini di antiframmentazione ramento, facendo sorgere il sospetto del- è molto impegnativa, in quanto affida per il l’ostruzionismo; essenziale è che i motivi a futuro alla consapevolezza di ciascuna favore e contro siano sufficientemente Camera un compito che è stato negletto dal argomentati e approfonditi in sede di legislatore: per troppi decenni non si è Commissione, rivalutando questo lavoro attuato l’articolo 49 della Costituzione, non che è fondamentale per preparare una si è varata una disciplina dei procedimenti buona discussione di Aula. di selezione per le candidature nelle for- Per il resto, vedo una potenzialità mazioni partitiche e si cerca oggi, assai tar- bifronte a proposito di regolamenti parla- divamente, di rimediare in qualche modo a mentari. Per certi aspetti essi diverrebbe- una così colpevole omissione. ro soggetti ad una ricaduta derivante da

206 Elia altre riforme: se, per esempio, si attribuis- se alla Corte costituzionale l’ultima parola in tema di verifica dei poteri – evidente- mente ci vuole una legge costituzionale – questa riforma avrebbe immediatamente un riflesso sulle norme attuali del regola- mento parlamentare. Ma ci sono altri casi, come quello che citavo prima circa la conservazione della identità dei partiti tra fase elettorale e fase parlamentare, in cui l’intervento del rego- lamento è creativo, è d’iniziativa, non è un risultato di altre riforme, ma diventa pro- motore esso stesso di riforme. È in questo difficile equilibrio, in questa sfida che il Parlamento italiano deve intervenire – riscattando anche omissioni del passato. Mi auguro che sia possibile rivederci in una occasione non lontana per un ulteriore esame delle norme che regolano i lavori delle due Camere.

207

Librido

Primo Piano: Il governo dell’emergenza. Poteri stra- ordinari e di guerra in Europa tra XVI e XX secolo, a cura di Francesco Benigno e Luca Scuccimarra, Viella, Roma, 2007, pp. 304, euro 28,00

vincenzo lavenia

Frutto dei lavori di uno stimo- Se negli ultimi anni si torna supporre che lo stato di ecce- lante convegno tenutosi alla quasi a invocare un potere zione sia una tendenza ‘strut- Facoltà di Scienze della Comu- esecutivo svincolato dal con- turale’ della politica occiden- nicazione dell’Università degli trollo parlamentare e dalle tale senza prima guardare alle Studi di Teramo (Alle radici garanzie formali del diritto, e singole teorie politiche e ai della politica assoluta. Forme di si varano tante misure emer- singoli contesti dell’emergen- governo straordinario e di guer- genziali che ottengono l’effet- za (Introduzione, p. 15). ra, 9-10 dicembre 2004), il to di limitare e di mettere in Così Gabriele Pedullà ci volume raccoglie dodici saggi pericolo la libertà per come la conduce tra le pagine del primo preceduti da un’introduzione si è concepita nel sistema libe- dei moderni, Niccolò Machia- firmata dai curatori. Al centro rale, è benvenuta una ricerca a velli, tentando di capire come delle indagini è la riflessione più voci che ha il merito di il Segretario fiorentino abbia sui concetti cardine dello stato scavare nella lunga storia (dei formulato una particolare moderno hobbesiano e della fatti, delle leggi, delle dottri- interpretazione dell’antica dit- visione politica di Schmitt (la ne) del ‘governo delle emer- tatura romana e una precoce guerra, l’eccezione, il nesso genze’ (vere o supposte tali). E riflessione sui governi di emer- protezione-obbedienza, la dit- che tale storia abbia sullo genza impossibili a immagi- tatura come apice o rilevazio- sfondo la retorica del nemico e narsi nei pensatori dell’uma- ne della decisione sovrana); e la guerra (dentro i confini del- nesimo, debitori di una visione tuttavia l’urgenza di un simile l’Occidente, tra nord e sud del costituzionale ‘ordinaria’ che cantiere è nata, come spiegano mondo, tra ceti privilegiati e doveva i suoi fondamenti alle Benigno e Scuccimarra, dal- classi pericolose), certo non tesi di Aristotele e alla lettura l’attenzione attualissima al stupirà affatto. Come abbiamo degli storici classici. Si trascu- ritorno della guerra e alla crisi imparato da Foucault, distin- ra, spiega Pedullà, che per che accompagna i processi di guere guerra e polizia è un Machiavelli ebbe grande scelta e di controllo propri esercizio sterile e ozioso; ma importanza la lezione di un delle democrazie occidentali. forse altrettanto sterile è il autore ‘bistrattato’ come Dio- giornale di storia costituzionale n. 15 / I semestre 2008 211 Librido. Primo piano nigi di Alicarnasso, e che da un corpi sociali fino al Seicento, e guerra, spiega Roberto Martuc- passo delle Antiquitates egli fu all’origine di una lunga crisi ci in un saggio appassionato che riprese l’idea che uno dei pila- che ebbe come sbocco l’ende- fa giustizia di molti facili revi- stri della potenza di Roma fosse mica fase di rivolte che investì sionismi, va collocata anche stato l’ordine statuale che pre- il continente a partire dagli l’esperienza di quella forma vedeva l’eccezione in forma anni venti del XVII secolo. La tanto vituperata di governo legale (la dittatura temporanea separazione tra ‘governo’ e eccezionale (e dittatoriale) che di un condottiero di guerra che ‘regno’ e l’abnorme potere dei fu il Comitato di Salute Pubbli- però dipendeva dal senato favoriti (un potere esecutivo ca a partire dal 1793. Potere all’inizio e alla fine del suo che si sostanziò soprattutto nel esecutivo per eccellenza, che mandato). Che con Silla le cose comando della catena militare e seppe imporsi su quella stessa fossero cambiate era chiaro fiscale) potè permettere che si Convenzione da cui originava, all’uno e all’altro, a Dionigi e decapitasse un re ben prima il Comitato, una volta che fu all’autore dei Discorsi: con la della rivoluzione francese, e monopolizzato dai giacobini, crisi di crescenza delle guerre che l’assassino dell’alter rex ebbe il merito di governare civili la tirannide elettiva, che Buckingham fosse osannato un’emergenza reale: quella di aveva permesso di canalizzare dalla folla di Londra come un una guerra totale mossa contro l’emergenza e di legalizzarla, si nuovo Davide vincitore su un la Francia dagli eserciti di era trasformata in tirannide mostruoso Golia. Giovanni mezza Europa anche per colpa tout court. E quando Schmitt Ruocco affronta invece il regno della facile bellicosità di un include nella concezione roma- del Re Sole, rileggendo la storia Brissot. Con un terzo del terri- na dei poteri dittatoriali il di Francia e il concetto di asso- torio occupato, il Comitato governo sillano, conclude lutismo alla luce delle dottrine seppe però organizzare fulmi- Pedullà, egli scarta consapevol- di Hobbes e delle recenti inda- neamente la leva di massa; mise mente dal pensiero del repub- gini di J. Cornette. Re di guerra, in piedi una produzione di armi blicano Machiavelli in nome di Luigi XIV concepì il potere efficientissima, che quasi anti- una visione ben più autoritaria. diretto come gloria personale e cipa (osserva Martucci) i pro- Francesco Benigno torna mirò ossessivamente a sostitui- cessi di industrializzazione alle sue ricerche sul ministeriat re gli Asburgo di Spagna come della Francia ottocentesca; per rintracciare nella novità primo monarca cattolico del- attuò una energica e rigorosa politica dei plenipotenziari l’Europa dissanguando un epurazione dei capi militari (Lerma, Buckingham, Olivares, paese gravato oltre ogni limite incapaci o inaffidabili; inventò Richelieu) un momento auro- (facendo guerra al suo stesso un sistema di comunicazioni rale dell’organizzazione dei popolo, osservò un suo mini- veloce e innovativo; introdusse poteri e delle opposizioni della stro). Ben lungi, insomma, dal- visite commissariali inflessibi- seconda età moderna. La con- l’essere il razionalizzatore della li e inaspettate, e mobilitò una centrazione della decisione macchina statuale dipinto da partecipazione bellica prima politica nelle mani dei validos e Voltaire, il Re Sole appare sì sconosciuta. Nato per la salus dei primi ministri (un fenome- come un sovrano assoluto e publica in nome di una conce- no nato in Spagna, ma poi accentratore, ma sempre in zione dei poteri di emergenza introdotto in tutta Europa) nome di una concezione della che molto doveva all’eredità e costituì uno scarto ben perce- sovranità patrimoniale che alla retorica costituzionale della pito rispetto all’organizzazione faceva sempre perno sulla tra- Roma repubblicana, il Comita- del consenso cetuale che rego- dizionale gloria militare del to, negli anni del Termidoro, lava i rapporti tra sovrano e principe. E nel contesto della perpetuò il primato dell’esecu-

212 Vincenzo Lavenia tivo e la guerra che lo aveva giu- vesti di generale. E tuttavia, alla nelle caserme come nelle uni- stificato, chiudendo invece con fine della sua parabola, dal riti- versità – e che mutò alla radi- gli eccessi polizieschi dell’an- ro forzato di Sant’Elena, egli ce la natura stessa del vecchio no giacobino; e fu all’origine di avrebbe dovuto riconoscere di e fragile militarismo prussia- quella trasformazione costitu- non essere stato affatto una no. Sulla stessa lunghezza zionale che sfociò, più tardi, nel versione (gallica e ‘coronata’) d’onda si colloca anche il con- bonapartismo. E a Napoleone, del generale repubblicano tributo di Maria Pia Paternò, non a caso, è dedicato il terzo Washington, novello Cincinna- che traccia i contorni di una saggio di argomento francese to. La guerra, si giustificò, aveva linea interpretativa in passato raccolto nel volume. Luca Scuc- impedito la pace; la dittatura egemone (quella di Gerhard cimarra ci ricorda così come era stata arma universale leva- Ritter e di Fritz Fischer) per durante il regime bonapartista trice di un nuovo ordine mai discostarsene. Il militarismo la legislazione d’emergenza si stabilizzato. cieco e autoritario fu davvero fosse tramutata in una norma- Insieme alla storia france- un carattere originario della zione ordinaria (si pensi solo ai se è quella tedesca a occupare storia prussiana (tedesca), si tribunali speciali destinati a le ricerche confluite nel volu- chiede l’autrice? E come si stroncare le opposizioni, che me. Così Massimo Mori sfata spiega in questa chiave l’esi- dal 1810 presero il nome para- il mito di una Prussia tutta guità del numero dei coscritti dossale di Corti speciali ordina- disciplinata e in divisa già e del numero di guerre com- rie). E tuttavia si chiede giusta- dalla fine del Seicento, e spie- battute nel corso del Settecen- mente se si sia trattato di un ga, al contrario, come il mili- to? Come si spiegherebbe con regime concepitosi sempre tarismo dello stato caserma quel cliché la sentita disobbe- come semplice ordine politico degli Hohenzollern abbia dienza di generali come von in mano ai militari. Se ne deve conosciuto un autentico salto Clausewitz, che preferirono dubitare, osserva Scuccimarra, di qualità sociale solamente appoggiare i russi piuttosto perché Napoleone (che «di dopo il trauma della rapida che chinare il capo all’allean- tutti i militari è il più civile», sconfitta in guerra contro la za forzata e umiliante che puntualizzò l’eminenza grigia Francia rivoluzionaria. Solo Bonaparte aveva imposto al re Sieyès) intese i poteri eccezio- allora, infatti, le riforme di di Prussia? Lungi dal configu- nali di cui pure fece uso abnor- Scharnhorst, Humboldt e von rarsi come un corpo militare me come un momento di Stein, ispirate dalla presa d’at- macchinale e fanatico, il emergenza giustificato dalle to di un fallimento politico e comando dell’esercito prus- guerre ma comunque destina- dagli scritti di Arndt, Schleier- siano possedeva un ethos to a fondare e a consolidare un macher e Fichte stesso, si nazionale non del tutto prono nuovo e pacifico ordine costitu- posero il moderno obiettivo di ai piani bellici della corona, e zionale che inverasse, ormai su mobilitare gli animi dei solda- attraversò una crisi in cui scala continentale, quella stes- ti-sudditi in nome della tota- seppe fare appello alla sa rivoluzione che aveva sep- lità spirituale dello stato; solo coscienza individuale contro pellito l’antico regime a tutto allora l’esempio francese servì un conflitto che non condivi- vantaggio dei ceti proprietari. a mettere in luce i macrosco- deva. I tempi di Guglielmo II, Del resto, anche negli anni in pici difetti di una formazione insomma, non vanno antici- cui sacralizzò il suo regime civi- militare di certo efficiente ma pati, né si dovranno confon- le in uniforme, Bonaparte pun- comunque fredda, e priva di dere le posizioni di Treitschke tualizzò a più riprese di non legami con la cultura naziona- con quelle di un von Clause- volere affatto governare nelle le che si prese a promuovere – witz.

213 Librido. Primo piano

All’età contemporanea tendo in rilievo il debole con- li’; e permessa quasi senza guardano i saggi conclusivi del fine che ha separato le ordi- limiti fuori dai confini delle volume. Carlotta Latini analiz- nanze e le vere e proprie leggi, nazioni ‘progredite’); e se è za la storia dell’Italia unita, l’emergenza e il governo ordi- vero, per altro verso, che non rintracciando l’origine del- nario, la guerra e la polizia si può trattare tutta la vicenda l’esosa legislazione di emer- interna, con il saggio di Pietro coloniale dell’Occidente alla genza, dei pieni poteri di guer- Di Girolamo il governo italiano stregua di un crimine; è vero ra varati durante il primo con- dell’economia di guerra tuttavia che il colonialismo flitto mondiale e di quell’isti- durante il primo conflitto incoraggiò un doppio status tuto (militare e poliziesco) che fu mondiale assume anch’esso un giuridico che rese regola le lo stato di assedio, impiegato profilo proprio e sinistro che eccezioni praticate al di fuori molte volte nei momenti di lo distingue da analoghe (e dei confini europei; ed è vero crisi, nella stessa Carta alberti- controverse) esperienze d’Ol- che l’Italia, in questo quadro, na e nel ricorso sistematico ai tralpe. Perché in Italia non si si distinse per il disprezzo decreti-legge che originarono trattò solo di imporre la pace legalizzato nei confronti delle dal governo all’indomani del- sociale adottando, nella fab- civiltà africane (cristiane e l’epoca risorgimentale. Per- brica e fuori, un sistema cor- non); un disprezzo che appare, ché, come spiega l’autrice, porativo prolungatosi dopo la specie dopo gli anni della guer- l’esecutivo fu l’elemento forte guerra. In Italia il mancato ra d’Etiopia, come l’anticame- di una costituzione statuale che appoggio alla guerra da parte ra della discriminazione razzi- prevedeva un debole controllo dei socialisti, dei cattolici e di sta del 1938. legislativo e aveva nel Dna un una costola dei liberali fece sì Del resto l’ossessione timore aggressivo e ossessivo che la disciplina economica di antiebraica, come si compren- nei confronti di ogni forma di guerra assumesse netti carat- de dal contributo di Angelo opposizione civile e sociale. teri militari, al punto da esse- Ventrone, fornisce quasi la Dopo la Grande Guerra la re gestita direttamente da matrice a ogni ideologia e scienza giuridica italiana di uomini in uniforme con una retorica del nemico diffusa in inizio Novecento provò a nor- durezza ben più evidente che Europa dopo la fine dell’Otto- malizzare l’esperienza emer- altrove, e con l’assimilazione cento. Timori di decadenza, genziale dei governi postgiolit- del conflitto sociale alla diser- invocazioni di guerra, ansie tiani, ma si scontrò con una zione, e del lavoro salariato al vitalistiche, evocazioni del tra- trasformazione effettiva nella lavoro coatto. Nel contributo di monto biologico dell’Occiden- natura dei poteri che si conclu- Nicola Labanca lo stesso colo- te, propaganda antisocialista, se di fatto nel fascismo. La nialismo italiano (breve, ritar- fascino e timore della moder- guerra, in sostanza, gestita dal- dato e feroce) si stacca dal resto nità, ricerca e odio della città, l’esecutivo nel pieno dei suoi delle esperienze europee per sono i tratti distintivi di una poteri, aveva dimostrato che in una più marcata e precoce retorica dell’emergenza e del Italia, al contrario che in altri vocazione razzista, condivisa, nemico che caratterizzò larghi paesi, si poteva fare a meno del almeno in parte, con quello strati della borghesia europea parlamento. Se Michele Surdi tedesco. E se è vero che il colo- che si rappresentò come vota- traccia con rapida acutezza il nialismo ha incoraggiato in ta a una degenerazione frutto profilo normativo e securitario tutto il mondo un doppio sta- delle malattie dell’individuo dello Stato di assedio nella tuto della guerra (regolata, blasé, pago delle sue pulsioni Francia e nella Germania del- sulla carta, da convenzioni che di desiderio, enervato, effemi- l’Otto e del Novecento, met- valevano solo tra i popoli ‘civi- nato, impotente, sterile,

214 Vincenzo Lavenia imbelle, antipatriottico e stiana e secolare) che per tre cosmopolita. L’interventismo secoli ha comportato, per italiano ne fu particolarmente risvolto dialettico, la necessi- segnato, tanto che agli occhi di tà di garantire il miglioramen- molti ‘arditi’ il nemico finì per te di coloro che venivano essere il tedesco, e non tanto assoggettati, di fatto promuo- come barbaro, ma come ordi- vendone una qualche forma di nato soldato e produttore emancipazione. Con il discor- massificato e moderno, inca- so della razza, al contrario, la pace di vita e di autentici sen- disparità si naturalizza, e l’ec- timenti eroici. Infine Pietro cezione coloniale dispiega la Costa compone un suggestivo sua forza biopolitica. Ma ciò trittico dell’esclusione dalla non deve ingannare: «la civitas occidentale che accom- metropoli è il trionfo della pagna (forse ancora ai nostri norma e la colonia è il regime giorni) l’affermazione della dell’eccezione. È vero. A patto sovranità moderna nella forma però […] di tener presente dell’eccezione e della regola. I l’unità di fondo del processo di suoi dispositivi disciplinari si assoggettamento. E allora: il dispiegano così, con una logi- regime coloniale è, sì, un regi- ca applicata all’interno e me eccezionale, ma è anche un all’esterno dell’Europa, ora regime che produce norme, le contro gli indios (barbari per applica, le utilizza per garan- natura, o rustici da educare allo tirsi una sua “regolarità” […]; stessa stregua dei selvaggi che e […] il regime metropolitano popolano le campagne euro- è, sì, il regime della norma, ma pee); ora contro i non proprie- la sua normalità è fragile e tari (i colonizzati privi di domi- contrastata, continuamente nium le cui terre appaiono esposta al rischio di essere tra- come res nullius; le classi volta dalla sfrenatezza del subalterne europee soggette potere sempre pronta a invo- perché incapaci di possedere); care lo “stato di necessità”» ora contro le razze inferiori (p. 249). I rigurgiti razzisti di (esito, questo, del coloniali- cui fa mostra l’Italia dei nostri smo, ma anche di quelle giorni, la giustificazione scienze sociali che cercavano governativa dei regimi di tor- fondamenti biologici per giu- tura applicati in nome del ter- stificare la disparità di classe e rore dalla polizia imperiale per interpretare i fenomeni di americana, i numeri esorbi- criminalità interni). La deriva tanti della popolazione carce- razzista, spiega Costa, ha inte- raria statunitense stanno a so cancellare il tallone di ricordarci che quanto dice Achille dell’Occidente, quella Costa è senz’altro vero. retorica del progresso e quel- l’ansia di assimilazione (cri-

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Ventuno proposte di lettura

A CURA DI MAURO ANTONINI, RONALD CAR, NINFA CONTIGIA- NI, DANIELE DI BARTOLOMEO, SIMONA GREGORI, ROBERTO MARTUCCI, GIUSEPPE PATISSO, SIMONETTA SCANDELLARI, LUCA SCUCCIMARRA, CHIARA SPINSANTE, MARIA VALVIDARES

na, ossia “cosa non funzionò”, terra sociale (le scuole, la vita l’autore propone un contribu- culturale delle città italiane, i A to che tenta di coniugare le più nessi con la sfera economico- accreditate ricostruzioni del imprenditoriale etc.), atte ad Paolo ALLEGREZZA quadro politico –istituzionale agevolare la composizione di L’élite incompiuta. (Rotelli, Martucci, Melis) con un quadro comparato della La classe dirigente un’analisi dal taglio più socio- élite italiana rispetto a quelle politico-amministrativa logico, ispirato al concetto di degli altri Stati europei del- negli anni della “élite”. Fedele all’insegna- l’epoca. destra storica (1861-1876) mento classico di Mosca, l’au- R. C. Milano, Giuffrè, 2007, pp. 262 tore ci riporta le biografie ISBN 88-14-13555-X degli uomini che avrebbero tentato di costituirsi come la All’ormai ricca storiografia “classe politica” del nuovo B dedicata ad un’analisi delle Stato. Alla spiegazione degli strutture costituzionali ed insuccessi, delle crisi e della Bernard BAILYN, amministrative emerse dal mancata legittimazione delle Storia dell’Atlantico, processo unificatorio si istituzioni liberali si aggiun- Torino, Bollati Boringhieri, aggiunge questa puntuale rico- gono, oltre agli argomenti 2007, pp. 125 ISBN 978-88-339-1753-5, Euro 13 gnizione delle “risorse consueti incentrati sul divario umane” sulle quali poté con- tra le istituzioni e gli strati più Quando Vincente Rocafuerte, tare il nuovo regno italiano. larghi del paese (Chabod) e durante l’esilio a Filadelfia, Rimanendo fedele alla que- quelli riguardanti la scarsa tradusse i principali docu- stione di fondo che negli ulti- autonomia dell’alta ammini- menti pubblici americani mi anni ha ispirato – meritata- strazioni nei confronti degli definendo la Dichiarazione di mente – tutta la ricerca dedi- equilibri politici, anche le Indipendenza come un “Deca- cata all’epoca post-cavouria- riflessioni riguardanti il retro- logo Politico” e la Costituzione

217 Librido degli Stati Uniti “come l’unica Cortès, Cromwell nonché contributo della Cassa di speranza per i popoli oppres- paesi e istituzioni quali l’Olan- Risparmio di Pesaro. si” intravide allo stesso tempo da, la Spagna, l’Inghilterra, la Dal nuovo studio emerge che quelle compilazioni erano Francia, le compagnie delle nei suoi tratti essenziali la frutto dell’incontro di tre con- Indie. È un libro davvero figura di un importante prota- tinenti (Africa, Europa e intenso e carico di spunti di gonista del Risorgimento, Nuovo Mondo) ognuno con il riflessione storica in quanto snodo essenziale nei rapporti suo carico di eredità e di espe- figlio della migliore tradizio- Cavour-La Farina negli anni rienze che si fondevano dando ne storiografia americana e, immediatamente precedenti vita a diverse culture ed a più in generale, anglosassone. la Guerra di Lombardia del nuove suggestioni. Il libro di G.P. 1859. Tra le pagine più inte- Bernard Bailyn, professore ressanti del volume quelle emerito di storia americana dedicate alla Società Naziona- alla Harvard University, riflet- Antonio BRANCATI, le, la cui origine viene antici- te proprio l’incontro e lo scon- Giorgio BENELLI pata di un paio d’anni (1855), tro tra tre grandi continenti Signor Conte… Caro Mamiani ben prima della nota iniziati- bagnati dall’Oceano Atlantico Volle il mio buon genio va assunta da Daniele Manin e si muove attraverso un appa- che io sedessi a lato nell’esilio parigino. rente “disordine temporale” del Conte di Cavour Singolare, in un’opera di che va dall’ingresso degli Stati Ancona, il lavoro editoriale, tanta erudizione, l’assenza della Uniti nella prima e seconda 2006, pp. 518 migliore bibliografia risorgi- guerra mondiale alla creazione ISBN 88-7663-369-3, s.i.p. mentista dell’ultimo decennio, del “Patto Atlantico” del 1949, Terenzio Mamiani Della Rove- unita alla deprecabile mancan- evento che dà il segno di come re, cattolico-liberale, protago- za di un indice degli autori con- questo mare doveva unire e nista dei moti del 1831, mini- sultati. non dividere i paesi che stro di papa Pio IX nel 1848, R. M. bagnava. esule a Torino, amico e colla- Bailyn si sofferma sullo boratore di Cavour, poi depu- sviluppo dell’idea di “storia tato e suo ministro della Pub- Peter BURKE atlantica” ricordando come blica Istruzione nell’ultimo La storia culturale questa non nascesse ad imita- Gabinetto del Regno sardo (21 Bologna, Il Mulino, 2006, pp. 188 zione del concetto di storia gennaio 1860) ci viene resti- ISBN 88-15-11292-8, Euro 11.50 mediterranea espressa da tuito dall’acribia ricostruttiva Braudel in La Méditerranée et le di Brancati e Benelli attraver- Natalie Zemon Davis, all’uscita monde méditerranéen à l’époque so una minuziosa rilettura di questo brevissimo saggio de Philippe II malgrado Pierre archivistica. avvenuta a Cambridge nel set- Chaunu assieme agli “atlanti- Attingendo al ricco fondo tembre 2004 per i tipi della sti” francesi avessero invoca- presente nella Biblioteca Oli- Polity, ha affermato: «Peter to il nome dello stesso Fer- veriana, al dimenticato patri- Burke l’ha fatto di nuovo!». Il nand Braudel come precurso- zio pesarese gli autori avevano riferimento è ovviamente re di questo filone storiogra- già dedicato un precedente all’importante e significativa fico. Nelle pagine del libro volume (Divina Italia. Terenzio produzione di questo autore scorrono personaggi quali Mamiani Della Rovere cattolico considerato uno dei massimi Kennedy, Wilson, Las Casas, liberale e il risorgimento federa- esponenti anglosassoni della Carlo V, Truman, Jefferson, lista, 2004) grazie al generoso storia culturale moderna.

218 Ventuno proposte di lettura

Tra il pamphlet ed il mani- Haim BURSTIN, festo, questo saggio sembra L’invention du sans-culotte, sfiorare solo la superficie delle Regard sur le Paris C questioni concernenti i più révolutionnaire, recenti contributi ed influen- Cristina Cassina Paris, Odile Jacob, 2005, pp. 234, ze con cui la storia culturale si ISBN 2-7381-1685-X, Euro 24,90 Parole vecchie, parole nuove è confrontata. Oltre ad offrire Ottocento francese una ricostruzione del rappor- Haim Burstin, già autore di un e modernità politica monumentale studio sul fau- to instaurato dalla storia cul- Roma, Carocci, 2007, pp. 158 turale con l’antropologia e la bourg Saint-Marcel, torna qui a ISBN 978-88-430-4344-6, Euro 16,50 storia sociale di tradizione riflettere sulla Parigi rivolu- Dopo aver offerto ai lettori ita- francese, ormai variamente zionaria. In questo libro, però, liani una scrupolosa ricostru- approfondito in molte altre di taglio esclusivamente inter- zione del complessivo conte- recenti pubblicazioni di pro- pretativo, la sua attenzione si sto genetico del regime di venienza varia, l’originalità di concentra sulla genesi della Luigi Napoleone (Il bonaparti- questa operazione è da coglie- figura sociale più enigmatica smo o la falsa eccezione. Napo- re nella proposta di «un nuovo della Rivoluzione: il sanculot- leone III, i francesi e la tradizio- paradigma». Tentando di to. Burstin parte da una criti- ne illiberale, Roma, Carocci, spingersi oltre quella stessa ca all’interpretazione sociale 2001), Cristina Cassina torna «New cultural History», che classica, accusata di aver tra- con questo volume alla esplo- sformato i sanculotti in una insieme a Lyhn Hunt aveva razione del più generale oriz- classe sociale, per giungere a contribuito a diffondere con la zonte intellettuale della Fran- una proposta interpretativa monumentale pubblicazione cia dell’Ottocento, al quale già che vede il sanculotto come il del 1989, Burke rilancia, in passato aveva dedicato inte- risultato di un’invenzione del infatti, gettando sul piatto le ressanti contributi esplorati- discorso politico. Questo lavo- proposte teoriche di Michail vi. Il punto di vista prescelto Bachtin, Norbert Elias, Michel ro s’inscrive a pieno titolo nel- per un percorso ricostruttivo Foucault e Pierre Bordieu. l’attuale clima storiografico, che copre un arco temporale L’intenzione è, ovviamente, attento com’è alla dimensione che dalla genesi del pensiero sollecitare i lettori «a mettere discorsiva, al ruolo performa- contro-rivoluzionario giunge alla prova queste teorie e, così tivo dei linguaggi politici e al sino ai fermenti di fine secolo facendo, a ricercare nuovi tema delle identità. Seguendo è, dichiaratamente, quello di temi d’indagine storica o un questa prospettiva analitica, una storia di parole, già ampia- nuovo inquadramento concet- Burstin può concludere soste- mente sperimentato nei pre- tuale per affrontare quelli vec- nendo che «on peut considerer cedenti lavori dell’autrice. chi» (p. 71). le sans-culotte comme un moule Come troviamo enunciato S.G. inventé par les élites révolution- nella premessa al volume, a naires pour contenir le mouve- legare tra loro i diversi saggi ment populaire parisien». che lo compongono è, infatti, D.D.B. «un interesse di natura stori- ca per la vicenda delle parole della politica»: quelle di più fresco conio come “individua- lismo”, “plebeanismo”, “cesa- rismo”, così come quelle

219 Librido

«meno giovani, ma che nel Etienne Balibar. Contro la dif- pa. Crisi e potenzialità – qui secolo XIX si sono andate cari- fusa tendenza a fare dell’euro- pubblicato nella originale ver- cando di contenuti e significa- peità una sorta di predetermi- sione francese – affronta da ti nuovi», come sovranità, nata essenza identitaria, fon- diversi punti di vista le grandi gerarchia e plebiscito. Al cen- data sulla adesione ad un oriz- aporie che a tutt’oggi caratte- tro dell’analisi si pone, così, zonte di valori centrato sulle rizzano il difficoltoso proces- l’«inarrestabile fluttuazione grandi esperienze fondative so di unificazione europea. A semantica» che per tutto l’Ot- dell’Antichità – Atene, Roma, dialogare a distanza sul tema tocento caratterizza indelebil- Gerusalemme – Balibar è della cittadinanza europea mente la politica francese, un venuto infatti instancabil- sono storici del pensiero poli- processo di trasformazione mente sottolineando la neces- tico come Franca Papa, Mar- intellettuale che qui troviamo sità di affrontare la sfida euro- cello Montanari e Corrado indagato attraverso i contribu- pea sull’orizzonte aperto della Malandrino, filosofi come ti di alcuni dei suoi principali progettualità politico-istitu- Luca Baccelli e Augusto Pon- protagonisti da Bonald a zionale, rinunciando a quel- zio, sociologi come Giovanna Saint-Simon, da De Maistre a l’esclusivismo dell’apparte- Procacci, giuristi come Giu- Tocqueville. Completano il nenza che oggi sembra conta- seppe Bronzini. E ciò che ne quadro le lucide osservazioni giare anche insospettabili risulta è un ricco e stimolante finali che Regina Pozzi – in una esponenti della cultura politi- pluriverso intellettuale in cui sorta di ideale controcanto – ca tardo-moderna. L’approc- il discorso sull’Europa e i suoi dedica al problema della deca- cio che ne risulta ha trovato, confini trova il modo di espri- denza nel pensiero francese forse, la sua più efficace sin- mersi in tutta la sua problema- dell’Ottocento, un tema-chia- tesi nell’immagine del media- tica crucialità, al di là di ogni ve per la comprensione di tore evanescente, con la quale rassicurante auto rappresen- questo fondamentale labora- Balibar ha voluto esprimere la tazione identitaria. L.S. torio intellettuale della tarda necessità che l’Europa prenda modernità. decisamente le distanze «dalle L.S. immagini e dai miti della sua “identità” chiusa da frontiere immaginarie», penetrando D Salvatore CINGARI (a cura di), «sempre più profondamente Nino DEL BIANCO Europa Cittadinanza Confini. nella logica dei conflitti che Enrico Cernuschi Dialogando con lacerano il mondo “comune” Uno straordinario protagonista Etienne Balibar, attuale, di cui in parte è stori- del nostro Risorgimento Lecce, Pensa Multimedia, camente responsabile». Nato 2006 pp. 355 da un seminario tenuto nel Milano, Franco Angeli, 2006, pp. 246 ISBN 88-8232-444-3, Euro 20,00 ISBN 88-464-7847-9, Euro 22.00 maggio del 2004 presso il Nell’ampio e tumultuoso Dipartimento di filosofia del- Questo profilo dedicato a un dibattito che nel corso degli l’Università di Bari, il volume dei maggiori protagonisti delle ultimi anni ha accompagnato curato da Salvatore Cingari Cinque giornate di Milano del il problematico processo di propone un interessante iti- marzo 1848, colma egregia- costituzionalizzazione euro- nerario di riflessione che, a mente un singolare vuoto sto- pea, una particolare rilevanza partire dalle provocatorie tesi riografico che ha reso stranie- deve essere senza dubbio rico- avanzate da Balibar nell’inter- ro ai più l’eminente patriota, nosciuta alla riflessione di vento La costituzione dell’Euro- collaboratore di Carlo Catta-

220 Ventuno proposte di lettura neo nello scrivere una delle penale del 1803 «nell’età forse re della pena capitale, essi pagine più significative del più matura» della sua applica- praticarono una «derubrica- Risorgimento italiano. zione (p. 36). zione a cascata» (p. 444) pro- Il volume si apre con il L’esame del fondo Processi ducendosi in un vero e proprio Quarantotto milanese e la criminali conservato all’Archi- «ribaltamento». Almeno in sconfitta repubblicana seguì- vio di Stato scopre, in effetti, prospettiva storiografica, sot- ta all’iniziale successo milita- lo spazio di una frattura tolinea l’autrice, il loro agire re contro gli austriaci, segue rispetto all’intenzione del sembra scardinare «la visione Cernuschi difensore della legislatore ‘straniero’. La fre- quasi manichea (e semplici- Repubblica Romana, tratteg- quenza della sentenza non stica) dell’evoluzione delle gia il profilo dell’esule nella liquet, scaturigine di un siste- forme processuali, che prefe- sua seconda vita parigina, che ma processuale che aveva risce distinguere nettamente lo avrebbe visto finanziere di imboccato la strada non scon- tra ‘progresso’ (il libero con- spicco, economista di livello tata del principio del libero vincimento legato a forme internazionale, touriste, filan- convincimento del giudice accusatorie) e ‘tenebre’ (la tropo e collezionista di prima combinato con il sistema delle prova legale, figlia del proces- grandezza. prove legali, creava infatti una so inquisitorio) piuttosto che R. M. «generale sensazione di ragionare su toni chiaroscu- impunità» (p. 146). Una per- ri)» (p. 172 ss.). cezione che occorreva eludere N.C. sia per le esigenze di control- G lo della corona austriaca, sia per il mantenimento dell’or- Loredana GARLATI, dine pubblico ‘locale’. K Il volto umano della giustizia. Così, i magistrati brescia- Omicidio e uccisione nella giu- ni intervennero da oculati ed Ryszard KAPUÊCIƒSKI risprudenza del Tribunale di esperti protagonisti. Essi Sha-in- sha Brescia (1831-1851), modellarono una «giustizia (Trad. it di Vera Verdiani),

ISBN 88-14-14093-6, Euro 46.00 dal volto umano» sulla loro Milano, Universale Economica Feltri- peculiare realtà muovendosi nelli, 2007, pp. 188 ISBN 978-88-07-81778-6, Euro 7.00 Introdotto da un non breve tra «gli ambigui tratti distin- excursus di storia locale, il volu- tivi dell’omicidio e dell’ucci- Ryszard KapuÊciƒski, attraver- me muove dalla giurispruden- sione» (capp. III-V) e gli so i suoi appunti, interviste, za della Corte provinciale bre- interstizi rimasti aperti nella foto, registrazioni accumulati sciana come punto di osserva- strutturale rigidità del proces- nel corso del suo soggiorno zione (privilegiato) sulla realtà so inquisitorio dell’assoluti- iraniano, ricostruisce, con d’oltre Mincio diventata per la smo asburgico (la valutazione grande efficacia, la transizione prima volta ‘austriaca’ con la degli indizi riconduceva ine- politico-istituzionale culmi- Restaurazione. L’intenzione vitabilmente all’arbitrium). A nata con la rivoluzione islami- dell’autrice, però, è quella di volte convinti di condannare, ca di Komehini. Da un lato la cogliere nel triplice intreccio di ma impediti dall’insufficienza monarchia feudale di Reza dottrina, legislazione e giuri- delle prove legali (cap. II), Pahlavi, la sua missione sprudenza il modus operandi sempre consapevoli detrattori modernizzatrice riassunta nel con cui la cultura giuridica del della durezza delle pene del progetto della Grande civiltà, luogo si è rapportata al Codice Codice del 1803, in particola- che in realtà si traduce nel

221 Librido governo personale dello Scià l’Asia fino a giungere al perio- con l’appoggio americano, do vittoriano, contrassegnato nello sfruttamento delle risor- R da un interesse particolare se petrolifere da parte dei della sovrana per l’India (essa capitali stranieri e nell’impo- Dietmar ROTHERMUND, stessa imparò la lingua hindi verimento sempre maggiore Storia dell’India, da un precettore e invitò a della società iraniana terroriz- Bologna, il Mulino, 2007, pp. 137 tenere lezioni private a palaz- zata dalla potente e crudelissi- ISBN 978-88-15-11613-0, Euro 10,50. zo l’indologo tedesco Friedrich ma polizia politica, la Savak. Max Müller, che insegnava ad Dall’altro, il popolo iraniano, Gli otto agili capitoli del libro Oxford) nonché da una lunga costituito da una società casta- rappresentano una sorta di pax britannica che perdurò compendio della storia del- le in bilico tra l’ ossequio nei fino al 1914. A partire dal l’India, uno strumento indi- confronti del regime e il rifu- quinto capitolo appare la figu- spensabile per capire da dove gio nello sciitismo, che da ra di Gandhi con tutte le vicis- arriva lo sviluppo e l’affacciar- sempre per i musulmani è la situdini legate al cammino di si prepotentemente di una fede degli oppositori e dei indipendenza dell’India dagli nazione considerata capofila contestatori. KapuÊciƒski inglesi passando dal contrasto delle cosiddette “tigri del- descrive i passaggi che porta- tra musulmani e indù che l’Asia”. Si scopre, ad esempio, no al mutamento di consape- portò alla formazione del Paki- che in quello che oggi è iden- volezza nel popolo iraniano stan, uno Stato che, nascendo tificato con il paese dei tem- fino alla liberazione dallo Scià, pli, questi nell’antica India sotto il controllo dei militari, sotto la guida dell’uomo che (almeno fino al V secolo d.C.) costrinse l’India a ridefinire la nessuno è mai riuscito a foto- non esistevano e per compie- sua politica estera. grafare da giovane, Komehini. re i loro complicatissimi riti Il libro si chiude con il Nello stesso tempo, ci mostra sacrificali i brahmani erigeva- passaggio da paese non alli- in modo lucido il passaggio no altari temporanei a cielo neato a potenza nucleare che dall’oppressione sotto lo Scià aperto. Nel libro viene analiz- dapprima approfittò della al controllo degli ayatollah. zato il passaggio dal buddhi- guerra fredda: “l’India deplo- Recentemente ripubblicato, smo all’induismo, il dominio rava il conflitto tra superpo- questo testo è ancora molto dei “cavalieri a cavallo”, la tenze, ma d’altro canto la attuale e costituisce un acuto nascita dell’Impero del Gran guerra fredda offriva alla poli- lavoro d’inchiesta su un paese Moghul che conobbe una rapi- tica estera indiana uno sche- complesso e di importanza da ascesa grazie all’impiego ma di orientamento semplice; strategica negli equilibri geo- dell’artiglieria da campo che quando improvvisamente finì, politici internazionali. ebbe un ruolo decisivo nel- l’India rimase piuttosto scon- S.O. l’esito delle battaglie. certata”. Il quarto capitolo si apre G.P. con la fase coloniale segnata dalla creazione di uno stato sul suolo indiano per opera di una compagnia mercantile inglese; è evidenziato il ruolo della compagnia delle indie orien- tali nel decidere il destino di questa grande regione del-

222 Ventuno proposte di lettura

ironia a tratti pungente accom- La prima parte del libro pagnata dall’analisi spietata delinea la «scena», il contesto S degli “uomini peggio delle politico e diplomatico, sociale bestie” si coglie una sorta di filo ed economico, oltreché istitu- Louis SALA-MOLINS, rosso che lega le tre parti del zionale, in cui gli attori storici Le Code Noir ou libro: la schiavitù è praticata e si trovano ad operare nel ten- le calvaire de Canaan, tollerata anche dopo la grande tativo di dare corpo alla rico- struzione in senso democrati- Paris, Puf, 2006a, pp. 300 Rivoluzione, dopo il principio ISBN 9 782130 558026, Euro12 di Egalité, la dichiarazione dei co di una Germania appena Diritti dell’uomo e del cittadino uscita, sconfitta, dal primo Il libro narra da un punto di del 1789 e l’Illuminismo. Il conflitto mondiale. vista filosofico le vicende del capitolo dal titolo Le Code Noir à Nella seconda parte si ana- Codice Nero francese e le l’ombre des Lumières coglie lizza invece il “dramma” che vicissitudini della schiavitù dal appieno tutte le contraddizioni dopo la disfatta del ‘18, la rivo- 1685 fino al 1848. Una schiavi- e le aporie di un’epoca svelando luzione spartachista, i ricorren- tù che Sala-Molins analizza da gli atteggiamenti e le riflessio- ti tentativi di colpo di stato e le varie prospettive: quella dei ni dei filosofi nei confronti di ripetute crisi economiche porta filosofi illuministi in fondo un’altra umanità (quella di alla presa del potere da parte dei non tanto caldi nell’affrontare colore nero) e di un altro con- nazionalsocialisti nel a cura di l’argomento; quello dei bor- cetto di Fraternité. ’33. ghesi comunque soddisfatti G.P. La terza e conclusiva parte, del commercio dello zucchero quella più personale e critica, e di altri prodotti ottenuti dal pone l’accento sulle responsa- lavoro schiavista; quello della Hagen SCHULZE bilità, anche di tipo personale, Chiesa che obbliga gli schiavi La Repubblica di Weimar da parte dei protagonisti della alla conversione, curandosi La Germania dal 1918 al 1933 scena politica e istituzionale, molto della loro anima ma mirando a fare di Weimar un troppo poco del loro corpo (e Bologna, Società Editrice Il Mulino, 2004, pp. 538 monito contro derive antide- della loro condizione terrena). ISBN 88-15-04121-4, Euro 29,00 mocratiche considerate a torto Per giustificare l’esistenza ineluttabili. dei neri e degli indios america- È possibile un paragone tra la M.A. ni i teologi affermavano che prima repubblica tedesca e questi erano frutto di alcune quella attuale? «Sostanzial- tribù del popolo di Israele che mente no» – questa l’opinione Amartya SEN si persero nel deserto e delle di Schulze. Eppure – «niente Identità e violenza, quali non si seppe più nulla. Il Bonn senza Weimar». L’autore raccoglie e sinte- Roma-Bari, Laterza, 2006, pp. 219 libro fa parlare anche gli schia- ISBN 88-420-8052-7, Euro 15,00 vi che alla fin fine sembra non tizza in questo corposo volume siano tanto scontenti di un ampia parte delle acquisizioni Con questa nuova pubblicazio- regolamento legislativo come il storiografiche sul primo espe- ne destinata al grande pubbli- Codice che quanto meno espli- rimento democratico tedesco, co, Amartya Sen continua la cita e regolamenta sottomissio- inserendosi a pieno titolo nel sua battaglia contro la lettura ne e lavoro coatto, delitti, pene, più recente dibattito che della politica e delle relazioni castighi e punizioni. ripensa le radici e l’identità internazionali nei termini Ma leggendo a fondo il lavo- della Germania come nazione dello «scontro tra civiltà», ro del filosofo francese, la sua moderna. che ha contraddistinto molti

223 Librido dei suoi scritti e dei suoi inter- ognuna di esse in molti e nomica e politica francese. venti degli ultimi anni. diversi modi». Non «mono- L’opera nonostante le lusin- La classificazione degli culturalismo plurale», dun- ghiere recensioni ricevute dal abitanti del pianeta sulla base que, ma un multiculturalismo panorama accademico anglo- di un sistema di ripartizione in cui ad ogni individuo sia sassone non appare rivoluzio- dell’identità «unico e sovra- garantita la libertà culturale naria ma sicuramente utile per stante», che l’autore condan- attraverso una «vita analizza- approfondire un oggetto di na come una delle principali ta» dalla ragione. studio che presenta ancora cause dei conflitti che coinvol- S.G. delle prospettive inedite. gono tanta parte dell’umanità, S.G. è il concetto cardine dell’inte- ro libro. Il «riduzionismo John SHOVLIN, solitarista dell’identità The political Economy of Virtue, umana», con cui per sempli- Luxury, Patriotism T cità di rappresentazione si and the Origins tenta di ricondurre gli esseri of French Revolution, Davide TARIZZO Giochi di potere. umani ad un’unica grande Ithaca and London, Cornell University categoria, produce l’indicibile Press, 2006, pp. 265, Sulla paranoia politica ISBN 0801474183, $25,00 violenza di rifiutare le diver- Bari, Editori Laterza, 2007, pp. 185 ISBN 978-88-420-8381-8, Euro 18,00 sità «diversamente differen- Con il suo contributo, l’autore ti» di ogni individuo. Ciò mostra di voler partecipare ad “Was ist der Mensch?” Che cos’è costituirebbe – secondo Sen – una recente tendenza che l’umano? Prendendo le mosse «un buon metodo per inter- torna ad approfondire il dibat- da uno dei dilemmi fonda- pretare in modo sbagliato pra- tito sul lusso sviluppatosi nel mentali al quale la riflessione ticamente qualsiasi abitante milieu culturale nobiliare della filosofica, storica e politica, del pianeta», ignorando Francia del XVIII secolo. La nel corso dei secoli ha fornito «l’inaggirabile natura plura- nobilità costituisce sia l’ogget- risposte differenti, l’autore le» della sua identità. to che l’artefice principale del cerca di giungere ad una defi- Anche alcuni raffinati dibattitto intellettuale al cen- nizione del “politico” che approcci teorici comunitaristi tro della ricerca di Shovlin. possa, nella società attuale, e le stesse proposte pacifiste, Sebbene numerosi lavori sul- rispondere in maniera effetti- spesso declinate nei toni della l’argomento siano apparsi di va ad un principio di umanità. riconciliazione e del dialogo recente, l’approccio del libro Se nell’era dei teorici della tra gruppi religiosi, etnici o vuole connotarsi per un’atten- post-politica il discorso poli- politici, riproducono in realtà zione rivolta alla lunga durata. tico sembra aver perso defini- la medesima terribile violenza. Shovlin mostra, infatti, come tivamente la sua specificità e Sen vi riscontra il mancato fenomeni intellettuali tipica- dileguarsi in un generico riconoscimento della capacità mente legati alla tradizione discorso sociale, l’autore pro- razionale dei singoli individui culturale del Settecento – pone invece di recuperare la di scegliere e decidere – volta onore nobiliare, «agroma- dimensione propria del “poli- per volta – sulle proprie prio- nia» o commercio patriottico- tico” tenendola distinta (ma rità, inducendoli a dimentica- assumano dal 1740 al XIX seco- non disgiunta) da quella del re «di possedere molte e lo, un andamento prevalente- sociale. diverse affiliazioni e apparte- mente carsico influenzando la L’idea di fondo è che sia nenze e di poter agire con formazione della cultura eco- proprio la politica il luogo

224 Ventuno proposte di lettura dove si affronta la questione Giacomo TODESCHINI, pratica chi svolgeva mestieri della definizione e della con- Visibilmente crudeli. quali il boia, il carceriere, il quista dell’umano, e che per Malviventi, persone sospette torturatore giudiziario, la pro- costruire una teoria politica sia e gente qualunque stituta, lo spazzino, il cuoco, il indispensabile iniziare da una dal Medioevo all’età moderna, panettiere, il tintore) agli ebrei, quasi ebrei (i falsi cri- teoria sull’umano. Come ci Bologna, il Mulino, 2007, pp. 310 dimostra infatti il pensiero ISBN 978-88-15-11930-8, Euro 18.00 stiani, gli ipocriti incapaci di politico e filosofico classico, comprendere la nozione di l’indagine sulla natura del- La funzione sociale e religiosa fede) agli avari, definiti l’uomo e delle sue passioni della povertà nel medioevo “assassini dei poveri”. rappresentava il preliminare rivestiva un’estrema impor- Il libro ci offre, insomma, tanza: attraverso l’elemosina ai ad ogni corretta riflessione come un quadro di Bosch o di miseri e agli affamati, che politico-filosofica. Lo spar- Bruegel un’umanità periferi- soprattutto la domenica si tiacque, per l’autore, è rappre- ca, derelitta, marginale e pec- accalcavano vicino alle chiese, sentato dall’avvento dell’indi- catrice, una sorta di quadro del nobili e ricchi commercianti vidualismo (Kant) e dalla sentimento di inferiorità compivano un’opera buona nascita della sociologia scien- morale, civica e sociale che ha accumulando indulgenze nel tifica, che spezza il legame tra pervaso l’Europa medievale e regno dei cieli. Fin qui una politica e antropologia assimi- moderna. visione in parte mitizzata del lando i fatti mentali a meri G.P. mondo medievale che il libro fatti sociali. di Todeschini mette invece a Ma il principio di autono- nudo evidenziando il disprez- Enzo TRAVERSO mia, sul quale si fonda l’indi- zo misto ad indifferenza per vidualismo del pensiero libe- Il passato istruzioni per l’uso. coloro che erano privi di beni Storia, memoria politica, rale, non è in grado di dare una terreni. definizione dell’umano in Verona, Ombre corte, 2006, pp. 143 Nel XII secolo i canonisti e ISBN 88-87009-89-9, Euro 12.50 generale, astratto dal singolo romanisti medievali guardava- individuo, poiché si tratta di no come nel “Diritto romano” Docente di Scienze politiche un principio puramente for- si potesse ritrovare una norma presso l’università della Picar- male, non sostanziale. Se che escludesse i poveri, insie- dia, nel 2005 l’autore pubbli- bisogna ripartire, occorrereb- me con altri socialmente ca in Francia questo breve sag- be farlo cercando una nuova “minori” dalla possibilità di gio interrogandosi sull’indu- definizione della libertà testimoniare in tribunale o stria culturale legata alla umana, una definizione che davanti ad un giudice. Ma que- memoria ed alla storia e sul non sia schiacciata sul princi- sto è solo uno dei tantissimi loro ruolo immediatamente pio di autonomia individuale. spunti di riflessione contenu- politico. Per ricostruire i lega- C.S. ti negli undici capitoli del mi che uniscono la ricerca sto- libro: si va dalla “crudeltà degli rica, l’elaborazione della infedeli” agli “infami eviden- memoria ed il suo uso pubbli- ti”, – che diventavano tali per co, Enzo Traverso tenta di fare una serie di maldicenze –, dai il punto su alcuni nodi di que- “segnati a dito” come le con- sto difficile rapporto. cubine al disprezzo per la spu- L’indagine sviluppata con doratezza dell’usuraio; dagli agilità, lungo il susseguirsi di “svergognati utili e inutili” (in sei capitoli, assume come ter-

225 Librido mine a quo lo storicismo hege- seis trabajos transversales, liano che relegando la memo- pues recorren diacrónicamen- ria nella dimensione del vis- V te ambos siglos: modelo con- suto e del relativo ha invece stitucional del s. XIX y ruptu- contribuito a definire la storia Joaquín VARELA ra; papel de la Monarquía en la in quella della retrospettiva e SUANZES-CARPEGNA Teoría Constitucional españo- dell’assolutezza. Política y Constitución la; control del Gobierno den- Dalla storia espressione en España (1808-1978) tro del desarrollo del parla- della ragione all’insegnamento Prólogo de Francisco mentarismo español; las doc- di Benjamin sulla rammemo- Rubio Llorente. trinas liberales; la evolución razione come processo costrut- Madrid, Centro de Estudios Políticos y en las concepciones iusfunda- tivo, Traverso mostra come sto- Constitucionales, 2007 mentales: liberal, democrática ria e memoria non possano ISBN 978-84-259-1355-6, Euro 32,00 y social y, por último, un estu- essere semplicemente con- El presente volumen recoge dio histórico-metodológico trapposte, ma come sia neces- veinte trabajos del profesor e relativo al Derecho Constitu- sario analizzarle nella loro investigador de la Universidad cional como objeto científico. complessa relazione di reci- de Oviedo, Joaquín Varela, cuya El segundo bloque transcurre proca influenza: lo storico, ser- obra, en palabras de su presti- de 1808 a 1833, en el que se vendosi della memoria, deve gioso prologuista, “marca un atienden los aspectos más avere la consapevolezza che il hito en el estudio histórico de relevantes de nuestro neonato suo lavoro contribuirà a sua nuestras Constituciones”. Es, constitucionalismo: Monar- volta a formarla ed orientarla. por tanto, motivo de satisfac- quía, Nación, forma de Ricco di riferimenti ai più ción que el Centro de Estudios gobierno. En el tercero, dedi- accesi dibattiti storiografici Políticos y Constitucionales cado al segundo tercio del siglo sulla nostra contemporaneità, haya reunido en un único volu- XIX, destaca el estudio sobre la il libro affronta le questioni men algunos de los trabajos doctrina de la Constitución dell’empatia dello storico, della más significativos que este histórica de Jovellanos, pues el rimozione, dell’eccesso di autor ha publicado a lo largo de propio Varela la señala como memoria e della sua spettacola- los últimos 25 años. “[quizá] la más brillante apor- rizzazione senza rinunciare a Dividido en cuatro grandes tación española a la teoría confrontarsi con quello ancor bloques, a lo largo de los dife- constitucional europea del più delicato del negazionismo. rentes trabajos se aborda el siglo XIX”. Por último, el cuar- S.G. análisis de los siglos XIX y XX to bloque abarca el estudio de desde el punto de vista de la más de un siglo de historia. A Historia del Constitucionali- través de los trabajos que lo smo y la Historia Constitucio- componen se analiza la evolu- nal española. No en vano su ción de conceptos básicos de título, Política y Constitución, la teoría constitucional: Con- nos anuncia la imprescindible stitución, Estado, Derechos conexión entre las corrientes Fundamentales, filtrados por doctrinales y los textos consti- el empuje de las doctrinas tucionales, la realidad política democráticas que habrían de y las normas que intentan pla- transformar el Estado español, smarla o modificarla. hasta desembocar en la Con- El volumen se abre con stitución de la II República,

226 Ventuno proposte di lettura

“una Constitución de vanguar- mente il pensiero di Locke sul nale che veniva prendendo dia”. El libro lo cierra la vigen- funzionamento dei vari poteri forma a partire dalla diversa te Constitución de 1978, como e sui rispettivi limiti e attribu- interpretazione data da autori aquella en cuya elaboración se zioni, per passare poi a discu- di differente formazione (inte- pretendió un grado de con- tere le differenti posizioni ressante la posizione di Paley) senso nunca antes alcanzado assunte da Robert Walpole e a quella “costituzione mista ed en la Historia Constitucional Bolingbroke a proposito della equilibrata” il cui modello española. dottrina della monarchia veniva studiato, discusso, M. V. “mista” e del ruolo del sovrano interpretato e, in genere, all’interno del sistema costitu- ammirato nell’Europa conti- zionale. Lo studio di Joaquín nentale. Il dibattito sulla divi- Joaquín VARELA Varela prosegue approfonden- sione dei poteri, sull’equilibrio SUANZES-CARPEGNA do la posizione di David Hume costituzionale e, quindi, sul Governo e partiti nel pensiero nella difesa di un governo di ruolo e funzioni della Camera britannico (1690-1832) leggi piuttosto che di uomini, Alta, della Camera Bassa e del Per la storia del pensiero giu- baluardo dello stato di diritto, Re, in una parola, sul sistema ridico moderno, n. 73 per poi prendere in esame la di governo, proseguì in modo Milano, Giuffré, 2007, pp.156. teoria esposta da Edmund animato anche grazie all’inter- ISBN 88-14-13468-5, Euro 16.00 Burke nel suo saggio Thoughts vento di altri noti e autorevoli on the Cause of the Present partecipanti, quali furono Appare ora tradotto anche in italiano un interessante saggio Discontents che presenta una Thomas Erskine, Lord Russell, di Joaquín Varela Suanzes- dissonanza con quanto soste- James Mill, Jeremy Bentham e Carpegna centrato sul dibatti- nuto da Blackstone nei suoi John Austin e di questo svilup- to relativo al sistema di gover- Commentaries. Naturalmente po il libro di Joaquín Varela no e all’emergere dell’impor- non poteva mancare, nel viva- offre una chiara testimonianza. tanza dei partiti politici nella ce dibattito di quegli anni, un Il saggio si conclude con un società inglese, che ebbe luogo riferimento alla posizione di capitolo dedicato all’analisi de in Gran Bretagna negli anni Thomas Paine e alle critiche da The Dogmas of the Constitution di che andarono dalla pubblica- lui rivolte al sistema inglese John James Park il quale, pren- zione del Secondo Trattato sul nelle sue opere, a partire dal dendo le distanze dai due par- Governo Civile di John Locke ai Common Sense e da The Rights of titi tory e whig, intendeva por- I Dogmi della Costituzione di Man, quest’ultimo saggio in tare il suo contributo, attraver- John J. Park. L’opera di Joa- aperta polemica con Burke. so lo studio del costituzionali- quín Varela aveva già visto la L’Autore, attraverso una felice smo britannico effettuato dalla luce in Spagna nel 2002 (Siste- alternanza di discussione e prospettiva di “scienziato della ma de Gobierno y partidos polí- sintesi a proposito delle teorie politica” (p. 138) in quanto ticos: de Locke a Park, Centro de costituzionali, del pensiero riteneva che il modo più ade- Estudios Políticos y Constitu- politico, del ruolo della socie- guato fosse quello di “indagare cionales, Madrid, 2002, pp. tà, delle vicende parlamentari come si erano andati configu- 190) e aveva suscitato un occorse in Gran Bretagna negli rando i poteri dello Stato e i immediato consenso da parte anni presi in esame, delinea lo suoi rispettivi controlli, e in che degli studiosi di storia del sviluppo e l’importanza che i modo si erano andati separan- pensiero costituzionale. partiti assunsero nella vita do i principi costituzionali dai L’autore inizia il suo per- politica inglese oltre a disegna- fatti” (p. 139), indicando così corso analizzando dettagliata- re il nuovo assetto costituzio- anche un metodo di approccio

227 Librido scientifico allo studio della sto- Destinata a diventare un ria del costituzionalismo. punto di riferimento impre- Conseguenza ultima di scindibile per lo storico sei- questa accurata indagine settecentista quest’elegante attraverso la quale conduce la pubblicazione ha molto da lettura del saggio di Joaquín offrire, non solo a chi di Vau- Varela, è l’emergere del plura- ban apprezzi il genio militare, lismo teorico ( e sociale ) che ma anche a chi sia interessato costituì una delle premesse e ai suoi scritti fiscali, demogra- basi dello Stato costituzionale. fici e geo-politici. Spesso S. S. redatte come veri e propri memoriali tecnici destinati ad una «circolazione ammini- Michèle VIROL strativa» queste riflessioni (sous la dir. de) rivelano, infatti, un approccio Les Oisivetés matematico-scientifico in cui de Monsieur de Vauban. è possibile riscontrare lo scar- Ou ramas des plusieurs to epistemologico che l’art de mémoires de sa façon bien gouverner si appresta a sur differents sujets compiere in quegli anni. S.G. Seyssel, Edition Champ Vallon, 2007, pp. 1792 ISBN 978-2-87673-471-5,Euro 44.00

In occasione del tricentenario della morte del Maresciallo Vauban (1707-2007) la Fran- cia celebra l’illustre ingegnere militare di Luigi XIV pubbli- cando per la prima volta in edizione integrale le sue memorie. Disperse in nume- rose biblioteche e fondi priva- ti, sono oggi finalmente acces- sibili grazie al sapiente lavoro di recupero svolto da Michèle Virol. Corredando ognuno dei 29 scritti, con altrettanti saggi introduttivi dalle firme presti- giose, come quelle di Joel Cor- nette, Mireille Touzery e Thierry Sarmant, la studiosa mette a disposizione del letto- re un compiuto repertorio di fonti ed un raffinato studio critico sul personaggio.

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Giornale di Storia costituzionale ISSN 1593-0793 StGiornaleoria di costituzionale PERIODICO DEL LABORATORIO DI STORIA COSTITUZIONALE “ANTOINE BARNAVE” n. 15 / I semestre 2008

I regolamenti parlamentari nei momenti

n. 15 / di “svolta” della storia costituzionale italiana I semestre 2008

Francesco Bertolini, Paolo Caretti, Carlo Chimenti, Leopoldo Elia, Romano Ferrari Zumbini, Piero Gambale, Eduardo Gianfrancesco, Luigi Lacchè, Vincenzo Lippolis, Nicola Lupo, Andrea Manzella,

eum Damiano Nocilla, Giovanni Orsina, Alessandro Palanza, eum Cesare Pinelli, Guido Rivosecchi

edizioni università di macerata edizioni università di macerata

ISBN 978-88-6056-033-9

Euro 22,00

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