Innst. 271 L (2012–2013) Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen

Dokument 8:30 L (2012–2013)

Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomi- I dokumentet gis en nærmere omtale av fremvek- teen om representantforslag fra stortingsrepre- sten av administrative straffer i Norge. sentantene , Gunnar Gunder- Forslagsstillerne viser videre til at Sanksjonsut- sen, Frank Bakke-Jensen, , André valget, NOU 2003:15 Fra bot til bedring, anbefalte Oktay Dahl og Siri A. Meling om lov om rettssik- økt bruk av administrative straffer. Utvalgets innstil- kerhet ved forvaltningens bruk av tvangsmidler ling ligger fortsatt til behandling i Justisdepartemen- tet på niende året. Forslagsstillerne viser til at hold- ningen var den motsatte i Straffelovutvalget tyve år Til Stortinget tidligere. Forslagsstillerne viser til EMK artikkel 6 og mener at økt bruk av forenklede forelegg kan være et 1. Sammendrag alternativ til forvaltningsvedtak med straffinnhold, og at bare dette vil ha styrket rettssikkerheten betyde- 1.1 Bakgrunn lig. Det vises i dokumentet til at forslagsstillerne Hvis utviklingen går i retning av større bruk av mener rettssikkerheten overfor forvaltningen er administrativt ilagte inngrep og sanksjoner, og det under press. Enkeltmenneskets og næringslivets stil- dermed de facto videreutvikles en forvaltningsstraf- ling er utsatt under forvaltningens økende kontroll- ferett, fremtvinger det seg, etter forslagsstillernes og tvangsmiddelbruk. oppfatning, også en forvaltningsstraffeprosess. Forslagsstillerne peker på at når den offentlige Forslagsstillerne mener derfor at man bør ha en part er regelgiver, regeltolker, «påtalemyndighet» og gjennomgående, generell lov om rettssikkerhet i for- avsier dommer, smelter statsmakten sammen med valtningen som setter minstestandarder, som på en funksjoner som landets konstitusjon har tiltenkt dom- del områder vil sikre større rettssikkerhet for den stolene. Følgen er at de rettsgarantier man har i enkelte enn i dag hvor ulike bestemmelser er spredt Grunnloven, svekkes for dem som har saker til avgjø- rundt i spesiallovgivningen med tilsvarende varie- relse i forvaltningen. Særlig utsatt er mindre bedrifter rende praksis. med begrenset tilgang til juridisk hjelp og som mister Forslagsstillerne ønsker også at forvaltningen oversikt over regler og påbud. ved valg av virkemidler blir seg bevisst overgangen Forslagsstillerne mener det er en tendens til å til ordinær straffeforfølgelse etter straffeloven, der miste individperspektivet når det er snakk om den som utsettes for straffeforfølgning er bedre næringslivet. beskyttet, både gjennom lov og praksis. Det administrative sanksjonssystem baserer seg Forslagsstillerne ønsker likeledes å fastslå EMKs gjennomgående på å kunne straffe på grunnlag av en prinsipp om vern mot selvinkriminering og propor- generell uaktsomhetsnorm, der det ellers ville vært sjonalitetsprinsippet også på områder hvor forvalt- krav om konkret, bevisst og villet overtredelse av ningen har fått fullmakt til å anvende sanksjoner. reglene. Et slikt system kan føre til betydelig urett På denne bakgrunn fremmes følgende forslag i overfor den enkelte. dokumentet: 2 Innst. 271 L – 2012–2013

«lov 1. tid og sted for inngrepet, om rettssikkerhet ved forvaltningens bruk av 2. retten til å la seg representere eller bistå av andre tvangsmidler etter forvaltningsloven § 12, 3. hovedformålet med tvangsmidlet og § 1 Lovens virkeområde 4. det faktiske og rettslige grunnlaget for inngrepet, jf. forvaltningsloven § 25. Loven gjelder bruk av tvangsmidler av forvalt- ningen utenfor strafferettens område og som består i Parten kan innen en frist myndigheten fastsetter, 1. husransaking, fremme innsigelse mot vedtaket. Fastholdes beslut- 2. undersøkelse eller beslag i brev og andre papirer, ningen, skal dette begrunnes skriftlig for parten, og 3. undersøkelse av andre lokaliteter, det skal gis underretning etter forvaltningsloven 4. undersøkelse eller beslag i andre gjenstander, § 27. Slik underretning skal gis senest samtidig med 5. brudd på kommunikasjonshemmelighet eller gjennomføringen av tvangsinngrepet. 6. kontroll eller annen undersøkelse av personer. Reglene i første til tredje ledd kan fravikes helt eller delvis hvis Loven gjelder ikke for tvangsmidler som brukes 1. hensikten med tvangsinngrepet ville forspilles på grunnlag av innhentet rettskjennelse eller retts- dersom det blir gitt forhåndsvarsling, kraftig dom. 2. hensynet til parten selv taler for det, eller partens Vedkommende departement kan etter forhånds- rettigheter bør vike for hensyn til tungtveiende uttalelse fra Justisdepartementet fastsette regler om private eller offentlige interesser, at loven helt eller delvis skal gjelde for nærmere 3. hensynet til utenrikske eller forsvarsmessige angitte selskaper, institusjoner, foreninger mv., som interesser tilsier det, ikke er en del av den offentlige forvaltning, i den utstrekning disse i eller i medhold av lov har fått til- 4. øyeblikkelig gjennomføring av tvangsinngrepet delt myndighet til å bruke tvangsmidler eller kreve etter forholdets særegne karakter er påkrevet opplysninger som nevnt i første til tredje ledd. eller 5. forhåndsvarsling viser seg umulig eller er ufor- holdsmessig vanskelig. § 2 Proporsjonalitetsprinsippet Tvangsmidler må kun brukes når mindre inngri- Hvis vilkårene etter fjerde ledd for å unnlate for- pende tiltak ikke er tilstrekkelige, og hvis inngrepet håndsvarsling er til stede for en ikke uvesentlig del av for øvrig står i et rimelig forhold til formålet med det. et tvangsinngrep, kan forvaltningsmyndigheten gjen- nomføre det samlede tvangsinngrep uten forutgående § 3 Forholdet til forvaltningsloven melding. Ved beslutninger om iverksettelse av tvangsinn- Hvis et vedtak om iverksettelse av tvangsmiddel grep gjelder forvaltningsloven §§ 3 til 10, 12 til 18 og gjennomføres uten forhåndsvarsling, jf. fjerde og 22 til 26 tilsvarende. femte ledd, skal parten samtidig med gjennomførin- gen av inngrepet gis skriftlig underretning om vedta- § 4 Nedtegnelse av muntlige opplysninger ket, med opplysninger som nevnt i annet ledd. Underretningen skal også inneholde en begrunnelse I saker om iverksettelse av tvangsinngrep må den for fravikelsen av reglene i første til tredje ledd, jf. forvaltningsmyndighet som muntlig mottar opplys- forvaltningsloven § 27. ninger om sakens faktiske sider av betydning for ved- Det kan gis muntlig underretning om vedtak etter taket om iverksettelse av tvangsinngrepet, eller som sjette ledd hvis hensynet til parten selv eller hensyn på annen måte er blitt kjent med slike opplysninger, til tungtveiende private eller offentlige interesser nedtegne eller protokollere innholdet av opplysnin- taler for at et tvangsinngrep gjennomføres innen for- gene. Dette gjelder likevel ikke hvis opplysningene valtningsmyndigheten har hatt mulighet til å utforme fremgår av sakens øvrige dokumenter. en skriftlig begrunnelse. Den som har fått slik munt- lig underretning, kan senere kreve å få skriftlig § 5 Forhåndsvarsling, begrunnelse og underretning begrunnelse. En begjæring om dette må fremsettes til om vedtak om tvangsinngrep forvaltningsmyndigheten innen 14 dager etter at Før gjennomføring av vedtak om iverksettelse av tvangsinngrepet er gjennomført. Forvaltningsmyn- et tvangsmiddel skal den berørte parten varsles om digheten må besvare begjæringen snarest mulig. Er vedtaket. begjæringen ikke besvart innen 14 dager etter at for- Forhåndsvarslingen skal skje skriftlig minst 14 valtningsmyndigheten har mottatt begjæringen, skal dager før tvangsinngrepet gjennomføres og skal den underrette parten om grunnen til dette, samt når inneholde opplysninger om begjæringen kan forventes besvart. Innst. 271 L – 2012–2013 3

§ 6 Legitimasjon § 10 Retten til ikke å inkriminere seg selv mv. Tvangsmidler som skal iverksettes utenfor for- Hvis det foreligger konkret mistanke om at en valtningsmyndighetens egne lokaler, skal foretas mot fysisk eller juridisk person har begått en handling forevisning av legitimasjon. Dette kan unntaksvis som kan medføre straff, gjelder bestemmelser i eller fravikes helt eller delvis hvis tungtveiende hensyn i medhold av lov om plikt til å gi opplysninger til taler for det. myndighetene ikke i forhold til den mistenkte, med mindre det kan utelukkes at de opplysninger som inn- § 7 Skånsomhet hentes kan ha betydning for bedømmelsen av det antatte lovbrudd. Tvangsinngrepet skal foretas så skånsomt som Overfor andre enn den mistenkte gjelder bestem- omstendighetene tillater og så langt som mulig uten å melser i eller i medhold av lov om plikt til å gi opp- forårsake skade, og uten at inngrepet på grunn av lysninger i den utstrekning opplysningene innhentes tidspunktet eller den måte det foretas på, gir anled- til bruk for behandlingen av andre spørsmål enn fast- ning til unødig oppmerksomhet. settelse av straff. Vedkommende myndighet skal veilede den mis- § 8 Rapport om inngrepet tenkte om at han ikke har plikt til å gi opplysninger Hvis forvaltningsmyndigheten under gjennomfø- som kan ha betydning for bedømmelsen av det ringen av et tvangsinngrep mener at den som inngre- antatte lovbrudd. Hvis den mistenkte samtykker i å gi pet er rettet mot, har overtrådt bestemmelser i eller i opplysninger, gis reglene i § 9 fjerde ledd annet og medhold av lov, skal vedkommende myndighet utar- tredje punktum tilsvarende anvendelse. Den mistenkte kan meddele samtykke til bruk av beide rapport om gjennomføringen av inngrepet. en opplysningsplikt overfor andre for å innhente opp- Rapporten skal snarest mulig utleveres til vedkom- lysninger til bruk i straffesak mot den mistenkte. mende. Reglene i § 9 fjerde ledd annet og tredje punktum gis I andre tilfeller enn de som er nevnt i første ledd, tilsvarende anvendelse. skal myndigheten utarbeide og utlevere en rapport om gjennomføringen av inngrepet hvis en part frem- § 11 Ikrafttredelse setter begjæring om det. En begjæring om dette må fremsettes til forvaltningsmyndigheten innen 14 Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.» dager etter at tvangsinngrepet er gjennomført. For- valtningsmyndigheten må besvare begjæringen sna- rest mulig. Er begjæringen ikke besvart innen 14 2. Komiteens behandling dager etter at forvaltningsmyndigheten har mottatt Komiteen sendte 25. januar 2013 brev til For- begjæringen, skal den underrette parten om grunnen nyings-, administrasjons- og kirkedepartementet ved til dette, samt når begjæringen kan forventes besvart. statsråd og ba om departementets vurdering av forslaget. Brev fra statsråden av 8. mars § 9 Forholdet til straffeprosessuelle regler ved 2013 følger vedlagt. gjennomføring av tvangsmidler Komiteen avholdt høring i saken 19. februar 2013, der Norsk redaktørforening og Advokatfore- Hvis en fysisk eller juridisk person med skjellig ningen møtte. grunn mistenkes for å ha begått en straffbar handling, kan tvangsinngrep mot den mistenkte for å frem- skaffe opplysninger om det eller de forhold som mis- 3. Komiteens merknader tanken omfatter, bare gjennomføres etter reglene i Komiteen, medlemmene fra Arbei- straffeprosessloven. derpartiet, , Lise Chris- Første ledd gjelder ikke hvis tvangsinngrepet toffersen, Hilde Magnusson, Ingalill gjennomføres for å fremskaffe opplysninger til bruk Olsen og , fra Frem- for behandlingen av andre spørsmål enn fastsettelse skrittspartiet, Gjermund Hagesæter, av straff. Morten Ørsal Johansen og Åge Star- Første og annet ledd gjelder tilsvarende hvis det i heim, fra Høyre, og saken foretas et tvangsinngrep mot andre enn den Michael Tetzschner, fra Sosialistisk mistenkte. Venstreparti, lederen Aksel Hagen, fra Den mistenkte kan samtykke i fravikelse av før- Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kris- ste og tredje ledd. Samtykket skal være skriftlig og telig Folkeparti, Geir Jørgen Bekke- må avgis på frivillig, konkret og informert grunnlag. v o l d , viser til representantforslaget Dokument 8:30 Et samtykke kan til enhver tid tilbakekalles. L (2012–2013) fra representantene Michael Tetzsch- 4 Innst. 271 L – 2012–2013 ner, Gunnar Gundersen, Frank Bakke-Jensen, Ingjerd medlemmer vil anbefale at representantforslaget Schou, André Oktay Dahl og Siri A. Meling om lov ses i sammenheng med utarbeidelse av forslag til ny om rettssikkerhet ved forvaltningens bruk av tvangs- lov i departementet og inngår i lovforarbeidet. midler. D i s s e m e d l e m m e r vil også anmode om at arbei- K o m i t e e n viser til vedlagte svarbrev fra for- det med forslag til ny lov, basert på NOU 2003:15 og nyings-, administrasjons- og kirkeministeren av det foreliggende representantforslag, prioriteres 8. mars 2013. Det vises til at en vesentlig del av for- vesentlig høyere enn det som så langt har vært tilfel- slaget gjelder regler som allerede følger ulovfestet let. rett eller bestemmelser nedfelt i Den europeiske men- neskerettighetskonvensjon. Det påpekes, som i for- Komiteens medlemmer fra Frem- slaget, at denne konvensjonen gjelder som norsk rett s k r i t t s p a r t i e t o g H ø y r e vil påpeke at forslaget med forrang foran annen lovgivning, jf. menneske- er fremkommet på bakgrunn av en sterkt økende bruk rettighetsloven § 2 nr. 1 og § 3. I tillegg kommer de av virkemidler til disposisjon for forvaltningen for å rettssikkerhetsgarantier som er nedfelt i Grunnloven. disiplinere og påvirke borgernes adferd. Tradisjonelt har sanksjoner og inngrep som griper inn i enkelt- Komiteens flertall, medlemmene fra menneskenes frihet og økonomi med det formål å Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstre- tvinge frem en adferd, vært forbeholdt strafferetten. parti og Senterpartiet, ber regjeringen vurdere D i s s e m e d l e m m e r viser til at trenden er om §§ 1-9 i forslaget til lov om rettssikkerhet ved for- internasjonal og til at det har versert en rekke saker valtningens bruk av tvangsmidler i representasjons- for Den europeiske menneskerettighetsdomstolen forslaget skal utredes nærmere og sendes ut på almin- (EMD) om at den økte utbredelsen av administrative nelig høring. tiltak med straffepreg er blitt så omfattende at den F l e r t a l l e t imøteser at regjeringen kommer til- ikke bare krever hjemmel, men at det blir spørsmål bake til Stortinget med en lovproposisjon som skal om hvorvidt staten er forpliktet til å tilby de berørte følge opp NOU 2003:15 Fra bot til bedring og med borgerne adgang til å kreve at en uavhengig domstol det bidra til å styrke rettssikkerheten i saker om for- uten partsinteresse fastslår hva faktum er – på bak- valtningssanksjoner. grunn av den anklagedes mulighet til å føre motbevis. Det innebærer vern av bevisbyrderegler som slår fast Komiteens medlemmer fra Frem- at det er den som påstår noe om de faktiske forhold skrittspartiet, Høyre og Kristelig Fol- som har bevisbyrden og hvor den som er anklaget for k e p a r t i deler forslagsstillernes syn på den asym- noe, skal slippe å føre bevis for egen uskyld. metriske situasjon som eksisterer mellom staten på Disse medlemmer mener at det ved frem- den ene side og en liten bedrift med begrensete res- veksten av en administrativ strafferett er naturlig å surser på den andre. Jo videre fullmakter og jo ster- kreve en administrativ straffeprosess som gir bor- kere sanksjonsmidler staten har, desto sterkere blir gerne bedre vern mot vilkårlighet og urimelige inn- misforholdet. På den annen side har staten viktige grep. kontrollfunksjoner i samfunnet, som vanskelig kan D i s s e m e d l e m m e r viser til at departementet ivaretas uten kontrollmekanismer og sanksjonsmid- har omtalt forslaget som «et verdifullt innspill til for- ler. bedringer av gjeldende regelverk om forvaltningens D i s s e m e d l e m m e r er ikke særlig beroliget bruk av tvangsmidler» og viser til at en «vesentlig del over Justis- og beredskapsdepartementets forsikrin- av forslaget gjelder regler som allerede følger av ger om at arbeidet med å omforme anbefalingene i ulovfestet rett eller Den europeiske menneskerettig- NOU 2003:15 Fra bot til bedring til konkrete lovfor- hetskonvensjonen». slag har kommet langt. En saksbehandlingstid på D i s s e m e d l e m m e r deler denne oppfatnin- snart 10 år er oppsiktsvekkende, selv i Justis- og gen, men vil understreke at svært forskjellig praksis i beredskapsdepartementet. D i s s e m e d l e m m e r ulike deler av forvaltningen tilsier en klar lovfesting imøteser fra Justis- og beredskapsdepartementets av prosessuelle grunnprinsipper når forvaltningen side en klar tidsplan for det videre arbeid med oppføl- utøver tvangsinngrep overfor privatpersoner, organi- gingen av NOU 2003:15. sasjoner eller bedrifter. D i s s e m e d l e m m e r ser nødvendigheten av en D i s s e m e d l e m m e n e mener, som påpekt i lovmessig presisering av det representantforslaget forslaget, at menneskerettighetskonvensjonen dreier seg om, nemlig rettssikkerhet ved forvaltnin- (EMK) gjelder som norsk lov med forrang foran gens bruk av tvangsmidler. Samtidig synes det noe annen lovgivning, jf. menneskerettighetsloven § 2 nr. prematurt å vedta en lov basert på representantforsla- 1 og §3. Disse medlemmer mener likevel det get samtidig som det arbeides med et liknende lov- vil gjøre reglene enklere tilgjengelig og bidra til økt forslag i Justis- og beredskapsdepartementet. D i s s e rettssikkerhet dersom reglene gis i lovs form. Innst. 271 L – 2012–2013 5

Disse medlemmer er også av den oppfat- D i s s e m e d l e m m e r vil peke på at Justis- og ning at det kan være hensiktsmessig å ha visse admi- beredskapsdepartementet ennå ikke har vært i stand nistrative sanksjoner. For at lovgivningen skal ha den til å fremme oppdatert lovgivning på tross av at for- virkning som er tilsiktet, er det ofte en forutsetning at arbeidet for lengst ble gjort av utvalget som fremmet det kan iverksettes sanksjoner ved overtredelser. en prinsipputredning om administrative straffer i Samtidig kan straffeforfølgning være lite egnet fordi NOU 2003:15 Fra bot til bedring. Det haster nå, mer det er ressurskrevende, tar for lang tid og virker enn noen gang, å fremme en lovproposisjon med for- unødvendig hardhendt overfor den private parten. slag som vil styrke rettssikkerheten i saker om for- Disse medlemmer vil understreke at en for- valtningssanksjoner. valtningssanksjon, for eksempel et overtredelsesge- byr, kan være tilnærmet like inngripende som en strafferettslig bot. Straff har i teorien noen andre 4. Komiteens tilråding effekter som forvaltningssanksjoner, men for den som rammes i praksis er forskjellen ikke stor. K o m i t e e n har for øvrig ingen merknader, viser Disse medlemmer mener på denne bak- til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre grunn at det må være knyttet langt sterkere rettssik- slikt kerhetsgarantier til bruk av forvaltningssanksjoner blant annet i form av betryggende saksbehandlings- vedtak: regler og full domstolskontroll med vilkårene for ileggelse og utmåling av sanksjonen, og det må Dokument 8:30 L (2012–2013) – representant- gjelde et vern mot selvinkriminering. Representant- forslag fra stortingsrepresentantene Michael Tetz- forslaget adresserer svært viktige problemstillinger, schner, Gunnar Gundersen, Frank Bakke-Jensen, In- og de foreslåtte bestemmelser løser sentrale proble- gjerd Schou, André Oktay Dahl og Siri A. Meling om mer, selv om en del beslektede problemstillinger må lov om rettssikkerhet ved forvaltningens bruk av løses gjennom ytterligere lovrevisjon. tvangsmidler – vedlegges protokollen.

Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 29. april 2013

Aksel Hagen Morten Ørsal Johansen leder ordfører 6 Innst. 271 L – 2012–2013

Vedlegg

Brev fra Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 8. mars 2013

Dokument 8:30 Representantforslag fra stor- og virker unødvendig hardhendt overfor den private tingsrepresentantene Michael Tetzschner, Gun- parten. En forvaltningssanksjon, for eksempel et nar Gundersen, Frank Bakke-Jensen, Ingjerd overtredelsesgebyr, kan være tilnærmet like inngri- Schou, André Oktay Dahl og Siri A. Meling om pende som en strafferettslig bot. Straff har likevel lov om rettssikkerhet ved forvaltningens bruk av visse virkninger som forvaltningssanksjoner ikke tvangsmidler - Svar til komiteen har. Ved idømmelse av bot utmåles det en subsidiær Det vises til komiteens brev 25. januar 2013, der fengselsstraff, jf. straffeloven § 28 første ledd og det bes om departementets vurdering av represen- bøter registreres i strafferegisteret, jf. strafferegister- tantforslag 30 L (2012-2013) fra stortingsrepresen- loven § 1 nr. 2. Det vil også kunne være et større tantene Michael Tetzschner, Gunnar Gundersen, omdømmetap knyttet til straff enn forvaltningssank- Frank Bakke-Jensen, Ingjerd Schou, André Oktay sjoner. Jeg er imidlertid enig i at det må være knyttet Dalh og Siri A. Meling om lov om rettssikkerhet ved rettssikkerhetsgarantier til bruk av forvaltningssank- forvaltningens bruk av tvangsmidler. Svaret her er sjoner blant annet i form av betryggende saksbehand- utarbeidet i samarbeid med Justis- og beredskapsde- lingsregler og full domstolskontroll med vilkårene partementet. for ileggelse og utmåling av sanksjonen, og det må Forslaget er et verdifullt innspill til forbedringer gjelde et vern mot selvinkriminering. Justis- og av gjeldende regelverk om forvaltningens bruk av beredskapsdepartementet har nå kommet langt i tvangsmidler. En vesentlig del av forslaget gjelder arbeidet med å følge opp NOU 2003: 15 Fra bot til regler som allerede følger av ulovfestet rett eller Den bedring. Formålet er å fremme en lovproposisjon europeiske menneskerettighetskonvensjon. Som med forslag som vil styrke rettssikkerheten i saker påpekt i forslaget, gjelder denne konvensjonen som om forvaltningssanksjoner. norsk lov med forrang foran annen lovgivning, jf. menneskerettighetsloven § 2 nr. 1 og § 3. Det kan Når det gjelder § 10 i representantforslaget om likevel være at det vil gjøre reglene enklere tilgjenge- retten til å ikke inkriminere seg selv, inngår det i opp- lig og bidra til økt rettssikkerhet dersom reglene gis i følgingen av NOU 2003: 15 å vurdere et tilsvarende lovs form. forslag. §§ 1 til 9 i representantforslaget gjelder imid- Når det gjelder hensiktsmessigheten av å ha lertid forhold som ikke var omfattet av forslagene i administrative sanksjoner, deler jeg ikke fullt ut vur- NOU 2003: 15. Det er derfor heller ikke lagt opp til å deringene i representantforslaget. For at lovgivnin- foreslå noen lovregulering av disse forholdene i pro- gen skal ha den virkning som er tilsiktet, er det ofte posisjonen som følger opp utredningen. Disse forsla- en forutsetning at det kan iverksettes sanksjoner ved gene bør derfor eventuelt utredes nærmere og sendes overtredelser. Samtidig kan straffeforfølgning være på alminnelig høring før det tas endelig stilling til lite egnet fordi det er ressurskrevende, tar for lang tid dem. www.stortinget.no 07 Media – 07.no