Estudios Públicos N° 101. 2006

ESTUDIOS P ESTUDIOS PÚBLICOS Nº 101 VERANO 2006 Ú BLICOS

Claves de lectura del magisterio de Del déficit al superávit fiscal: Razones Juan Pablo II para una transformación estructural en Pedro Morandé Chile José Pablo Arellano El dinamismo, la esperanza, los límites: El Papa Juan Pablo II en el siglo XX La reforma al sistema tributario chileno: Joaquín Fermandois Una tarea inconclusa Nº 101 Pablo Serra La inculturación del Evangelio, un de- safío crucial de la Iglesia Católica Un nuevo operador independiente de los Sergio Silva G., ss.cc. mercados eléctricos chilenos Hugh Rudnick V.D.W. El liberalismo de Juan Pablo II Mercados informales y control verti- VERANO Richard John Neuhaus cal: Comercialización de producción Santiago: ¿Dónde estamos?, ¿hacia perecible dónde vamos? Julio Peña-Torres, R. Javier Bustos Alexander Galetovic y Claudio Pérez y Pablo Jordán Contractualismo y utilitarismo Padres involucrados y uso de drogas: Thomas M. Scanlon Un análisis empírico Una oda nerudiana del Canto General 2006 Eduardo Valenzuela Jaime Concha

René Millar Carvacho: Pasión de Servicio. Julio Philippi Izquierdo María Teresa Infante Caffi CENTRO DE ESTUDIOS PÚBLICOS Juan Noemi C.: Esperanza en Busca de Inteligencia. Atisbos Teológicos www.cepchile.cl Enrique Barros Monseñor Sótero Sanz 162 Santiago de Chile CEP C e n t r o d e E s t u d i o s P ú b l i c o s ESTUDIOS PÚBLICOS

Nº 101 verano 2006 ESTUDIOS PÚBLICOS editada por el Centro de Estudios Públicos

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Composición Pedro Sepúlveda Diagramación David Parra

Impreso en Andros Productora Gráfica Hecho en Chile / Printed in Chile, 2006. ESTUDIOS PÚBLICOS

Nº 101 verano 2006

ÍNDICE

Pedro Morandé Claves de lectura del magisterio de Juan Pablo II 5

Joaquín Fermandois El dinamismo, la esperanza, los límites: El Papa Juan Pablo II en el siglo XX 27

Sergio Silva G., ss.cc. La inculturación del Evangelio, un desafío crucial de la Iglesia Católica 45

Richard John Neuhaus El liberalismo de Juan Pablo II 71

Alexander Galetovic Santiago: ¿Dónde estamos?, ¿hacia dónde y Pablo Jordán vamos? 87

Eduardo Valenzuela Padres involucrados y uso de drogas: Un análisis empírico 147

José Pablo Arellano Del déficit al superávit fiscal: Razones para una transformación estructural en Chile 165

Pablo Serra La reforma al sistema tributario chileno: Una tarea inconclusa 187

Hugh Rudnick V.D.W. Un nuevo operador independiente de los mercados eléctricos chilenos 213

Julio Peña-Torres, Mercados informales y control vertical: R. Javier Bustos Comercialización de producción perecible y Claudio Pérez 239

Thomas M. Scanlon Contractualismo y utilitarismo 283

Jaime Concha Una oda nerudiana del Canto General 315 Libros

María Teresa Infante Caffi René Millar Carvacho: Pasión de Servicio. Julio Philippi Izquierdo 339

Enrique Barros Juan Noemi C.: Esperanza en Busca de Inteligencia. Atisbos Teológicos 355

Abstracts 361 ENSAYO

CLAVES DE LECTURA DEL MAGISTERIO DE JUAN PABLO II

Pedro Morandé

El artículo ofrece algunas claves de lectura del magisterio de Juan Pablo II que, a juicio del autor, permiten comprender la continuidad de sus enseñanzas con las del Concilio Vaticano II y la originalidad de su pensamiento. Dio sentido a su pontificado como el gran adviento de la encarnación de Cristo, celebrada el año 2000, y como el inicio de una nueva era cristiana. Más que como una doctrina religiosa o moral, entendió el cristianismo como un acontecimiento, acaeci- do en el hombre Jesús de Nazaret, en su persona, en la que se

PEDRO MORANDÉ. Dr. Phil. en Sociología de la Universidad de Erlangen-Nürn- berg, Alemania Federal. Profesor titular de sociología y decano de la Facultad de Cien- cias Sociales de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Sus áreas de especialización son la Sociología de la Cultura y la Sociología de la Familia. Miembro de la Academia Pontificia de Ciencias Sociales y miembro de número de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales del Instituto de Chile. Entre sus publicaciones pueden mencionarse Synkretismus und offizielles Christentum in Lateinamerika. Ein Beitrag zur Analyse der Beziehung zwischen ‘Wort’ und ‘Ritus’ in der nachkolonialen Zeit (Mün- chen: Fink Verlag, 1982); Cultura y Modernización en América Latina (Pontificia Universidad Católica de Chile, 1984; reeditado por Encuentro Ediciones, Madrid, 1987); Iglesia y Cultura en América Latina (Lima: Editorial VE 1989, 1990); Persona, Matrimonio y Familia (Ediciones Universidad Católica de Chile, 1994); y Familia y Sociedad (Santiago: Editorial Universitaria, 1999). Autor de numerosos artículos vinculados al tema de la familia, la identidad cultural latinoamericana, su ethos barroco, la presencia de la Iglesia en la memoria de los pueblos latinoamericanos, formas de religiosidad y los desafíos culturales que presenta el proceso de modernización en la actual sociedad tecnológica.

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manifiesta la plenitud de la divinidad y, con ello, la plenitud de la vocación humana a la comunión en la verdad y en la caridad. El infinito entra en el tiempo. Dios no está fuera de la historia sino en la historia, puesto que este misterio humano-divino se prolonga y se hace contemporáneo a todos los hombres a través de la Iglesia. Esta clave antropológica del cumplimiento de la libertad humana en la comunión de personas resalta el valor inconmensurable de la vida humana, de la familia, de la cultura, del trabajo, de la razón y de la fe, ayudando a formar este conjunto de experiencias lo que muy originalmente llamó “la subjetividad de la sociedad”. Notable fue también cómo aplicó estas enseñanzas a su propia vida y al ejercicio de su ministerio pastoral.

R esulta verdaderamente imposible, en el espacio de un artículo, hacer una presentación equilibrada del fecundo magisterio de Juan Pablo II durante sus veintiséis años de pontificado, de modo que quisiera limitarme solamente a entregar algunas claves para su lectura, especialmente, aquellas que, en mi modesta opinión, constituyen su mayor originalidad.

La visión de Juan Pablo II sobre su época

Diferentes analistas de nuestro tiempo suelen hablar de que vivimos un “cambio de época”. A los sociólogos, en general, no nos acomoda mucho esta expresión, puesto que solemos observar procesos de larga dura- ción en que los factores sociales evolucionan con mucha más lentitud que los cambios que perciben las personas en el curso de sus vidas. Es cierto, sin embargo, que la conciencia de nuestra época percibe una transforma- ción social profunda que, aunque estructuralmente se haya iniciado hace varios siglos, se hace hoy más evidente para la experiencia cotidiana, por la masificación de la vida urbana, por el impacto práctico e inmediato del conocimiento científico y tecnológico en la vida social, por la emergencia de la comunicación audiovisual en “tiempo real”, y por un conjunto de otros factores que podríamos resumir señalando que experimentamos un cambio de escala del fenómeno humano que algunos autores describen con la ex- presión “emergencia de la sociedad mundial”. Pues bien, el Papa Wojtyla percibió esta conciencia de la época desde muy temprano, en verdad, desde antes de asumir el pontificado, y cuando fue electo, a instancias del cardenal Wyszynski, como él mismo lo reco- www.cepchile.cl PEDRO MORANDÉ 7

noce en su testamento1, definió la época de su gobierno pastoral como la de un gran adviento, el adviento del tercer milenio, pero también, con mirada teológica, el adviento de Cristo, en la celebración del jubileo del año 2000 y del inicio de un nuevo milenio cristiano. Lo señala expresamente, con inten- ción programática, en su primera encíclica Redemptor Hominis: “Este tiempo en el que ... Dios me ha confiado por misterioso designio el servicio universal vinculado con la Cátedra de San Pedro en Roma, está ya muy cercano al año dos mil. Es difícil decir en estos momentos lo que ese año indicará en el cuadrante de la historia humana y cómo será para cada uno de los pueblos, naciones, países y continentes, por más que ya desde ahora se trate de prever algunos acontecimientos. Para la Iglesia, para el Pueblo de Dios que se ha extendido —aunque de manera desigual— hasta los más lejanos confines de la tierra, aquel año será el año de un gran Jubileo. Nos estamos acercando ya a tal fecha que —aun respetando todas las correccio- nes debidas a la exactitud cronológica— nos hará recordar y renovar de manera particular la conciencia de la verdad-clave de la fe, expresada por San Juan al principio de su evangelio: ‘Y el Verbo se hizo carne y habitó entre nosotros’”2. Precisamente porque percibía que la conciencia de la humanidad se sentía atravesando una época de transición, salió a su encuentro contrapo- niendo la esperanza al temor propio de un tiempo inestable. “No tengáis miedo, abrid las puertas a Cristo” fueron sus primeras palabras como Papa y autorizó la publicación de su libro de respuesta a las preguntas de Vittorio Messori con el sugerente título: Cruzando el Umbral de la Esperanza, que recuerda inmediatamente El Pórtico del Misterio de la Segunda Virtud de Charles Péguy. Simbolizado en el año 2000, su entero pontificado fue visto por él como el cruce de un umbral, litúrgicamente representado por la “puerta santa”, pero que él quería presentar ante todo como un umbral de esperanza fundado en la promesa de Cristo: “estaré con vosotros todos los días, hasta el fin del mundo”3. Como escribió en su carta apostólica Tertio Millennio Adveniente, preparatoria al jubileo, durante todo el siglo XX fueron manifestándose los hitos del cambio de época que se avecinaba, tanto en los sucesos negativos del siglo, como entre los positivos. De entre estos últimos, el mayor de todos fue, a su juicio, la renovación eclesial introducida por el Concilio

1 Testamento espiritual de Juan Pablo II publicado en Revista Humanitas N° 38, Santiago 2005. 2 Juan Pablo II, Redemptor Hominis, n. 1. 3 Mt. 28, 20. www.cepchile.cl 8 ESTUDIOS PÚBLICOS

Vaticano II. Consideró propiamente este Concilio como el inicio de la nueva época de la Iglesia y fui personalmente testigo de un gesto suyo bastante elocuente, al finalizar la celebración del jubileo de los laicos en noviembre del 2000, última peregrinación masiva del año, de entregar a un representante seglar de cada continente las cuatro Constituciones conciliares, indicán- doles no sólo que estaban plenamente vigentes, sino que serían además el punto de referencia seguro para el futuro de la Iglesia. Por ello, puede decirse con toda certeza que Juan Pablo II fue un Papa del Concilio, no sólo porque participó como un destacado protagonista, sino porque todo su magisterio lo entendió como profundización y aplicación pastoral de sus enseñanzas. Me resultan así muy incomprensibles algunos juicios críticos que han intentado contraponer su magisterio y el del Concilio, como si hubiese tenido la intención de detener el “aggiornamento” eclesial. Muy por el contrario, sólo se hace comprensible su magisterio en plena comu- nión con el Concilio y con el magisterio de los Papas que lo precedieron, no sólo en el sentido genérico de la fidelidad a la tradición de la Iglesia que, en razón de su oficio, todos los Papas practican, sino en el sentido específico de su visión sobre la época histórica que le había tocado vivir y en la que tenía que desarrollar su misión. En varios de los puntos que se describirán enseguida, fue incluso más allá del Concilio.

La antropología cristológica que surge del misterio de la encarnación

En el centro de su visión del hombre y de la historia puso Juan Pablo II la antropología cristológica y trinitaria, siguiendo los lineamientos de la Constitución conciliar Gaudium et Spes. Todos estamos familiarizados con el hecho de que la frase más recurrentemente usada en su magisterio, es la afirmación antropológica de dicho texto: “El misterio del hombre sólo se esclarece a la luz del misterio del Verbo encarnado”4. Por ello, dedicó su primera encíclica al redentor del hombre, continuando con la explicación de la misericordia del Padre, su segunda encíclica, y con la acción santificadora del Espíritu Santo, su tercera. En su visión, el cristianismo no es esencialmente una doctrina religiosa o una ética, sino un acontecimiento: en el hombre Jesús de Nazaret se manifestó la plenitud de la vida divina, y por su resurrección de entre los muertos y la acción de su Espíritu continúa presente hasta el fin de los tiempos. Al manifestarse en este hombre la plenitud

www.cepchile.cl Concilio Vaticano II, Constitución pastoral Gaudium et Spes, n. 22. PEDRO MORANDÉ 9

de la divinidad, se revela también en él la plenitud de la humanidad, es decir, la vocación para la que Dios creó al hombre desde el principio. Su antropo- logía no surge, en consecuencia, de la especulación filosófica o jurídico política, sino de la contemplación de este acontecimiento que, por gracia divina y no por mérito humano, continúa haciéndose visible en la experiencia de la fe, de la esperanza y de la caridad de la Iglesia. Personalmente, lo que más me impresionó siempre de Juan Pablo II era la fuerza de su fe viva. Para algunos podría parecer una afirmación trivial, dado que se supone que los Papas, que tienen como misión confir- mar la fe de sus hermanos, deberían tenerla. Pero todo cristiano sabe que la fe es una virtud teologal, que no procede del hombre sino de Dios, y que la regala de manera distinta y con diversos grados de profundidad a las personas que se lo solicitan. Cuando esta fe destaca, a los ojos de los demás, por su fuerza, su firmeza, su profundidad o su fidelidad, solemos hablar de ella como de un “carisma”. Juan Pablo II fue, ciertamente, un gran carismático. Veía la presencia del misterio divino allí donde los demás no solemos ver. Si como ha pensado la filosofía desde la imagen de la caverna de Platón en adelante, la paradoja del mirar humano se despliega entre la total oscuridad, donde no se ve, y la total luminosidad, donde tampoco se puede ver porque ciega la vista, podría definirse la fe de las personas que la poseen en abun- dancia como una luz serena, penetrante, profunda, que ilumina la realidad donde otros no alcanzan a ver por exceso o por falta de luz. Suele decirse, siguiendo la sabiduría popular, que los ojos de una persona son espejo de su alma. Para cualquiera que haya tenido la oportunidad de encontrar personalmente a Juan Pablo II, ésta era una evidencia indesmentible. La profundidad de su mirada traspasaba las personas y las cosas, las volvía trasparentes, es decir, les comunicaba el resplandor de la fe que lo consu- mía. No era, por tanto, una mirada amenazante, sino serena, paternal, llena de paz, pero con una profundidad que se perdía hacia el infinito. En lenguaje teológico podría caracterizarse esta forma de mirar desde la profundidad de la fe como una mirada escatológica, es decir, aquella que tiene la capacidad de anticipar al presente, al aquí y ahora de la finitud humana, la plenitud del tiempo, el sentido último de todo. Estremece la razón hasta sus fundamentos, leer uno de los que considero como los más pe- netrantes textos de su magisterio: “Cuando San Pablo habla del nacimiento del Hijo de Dios lo sitúa en ‘la plenitud de los tiempos’ (cf. Gal. 4, 4). En realidad el tiempo se ha cumplido por el hecho mismo de que Dios, con la Encarnación, se ha introducido en la historia del hombre. La eternidad ha entrado en el tiempo: ¿qué ‘cumplimiento’ es mayor que éste?, ¿qué otro www.cepchile.cl 10 ESTUDIOS PÚBLICOS

‘cumplimiento’ sería posible?”5. La fe de Juan Pablo II era la conciencia viva de este cumplimiento de la plenitud de los tiempos en la historia humana, en la historia de cada ser humano. Por ello, había escrito también en su primera encíclica: “Este hombre es el camino de la Iglesia, camino que conduce en cierto modo al origen de todos aquellos caminos por los que debe caminar la Iglesia, porque el hombre —todo hombre sin excepción alguna— ha sido redimido por Cristo, porque con el hombre —cada hombre sin excepción alguna— se ha unido Cristo de algún modo, incluso cuando ese hombre no es consciente de ello, ‘Cristo, muerto y resucitado por todos, da siempre al hombre’ —a todo hombre y a todos los hombres— ‘... su luz y su fuerza para que pueda responder a su máxima vocación’”6. La verdad de la redención es entonces la realización en Cristo de la vocación humana, su cumplimiento. Sin embargo, el conocimiento de este misterio que la fe hace posible no despoja a esta certeza de su propio misterio. Por eso el texto ya citado de Gaudium et Spes habla del esclareci- miento del misterio del hombre en el misterio del Verbo encarnado. La palabra misterio significa también “sacramento”, imagen visible de la realidad invisible. San Pablo había hablado de Cristo como imagen de Dios invisible7 y Juan Pablo II aplica esta misma categoría a la comprensión del misterio del ser humano redimido. Por ello, afirmará en la catequesis sobre el cuerpo humano que el cuerpo es el sacramento de la persona y en su discurso ante la UNESCO que “hay que considerar íntegramente, y hasta sus últimas consecuencias, al hombre como valor particular y autónomo, como sujeto por- tador de la trascendencia de la persona. Hay que afirmar al hombre por él mismo, y no por ningún otro motivo o razón: ¡únicamente por él mismo!”8. Con la misma mirada defendió apasionadamente la vida humana de los no nacidos y la vida de los enfermos y ancianos hasta su fin natural9. Todos estos hermosos textos sobre la dignidad humana del hombre redimido en- mudecen, sin embargo, ante lo que enseñó a la Iglesia y al mundo con su propia forma de esperar la muerte, sin ocultar su debilidad y su dolor, su impotencia de no poder hablar y sin renunciar a la misión pastoral que le había sido encomendada y que él la entendió, precisamente, como cumplimiento de su persona. ¿Cómo no recordar las palabras del evangelista, que inicia el relato del cumplimiento de la obra de Cristo, diciendo: “Antes de la

5 Juan Pablo II, Tertio Millennio Adveniente, n. 9. 6 Juan Pablo II, Redemptor Hominis, n. 14. 7 Col. 1,15. 8 Juan Pablo II, Discurso ante la UNESCO, París, 2 de junio de 1980, n. 10 (el destacado es mío). 9 www.cepchile.cl Véase Juan Pablo II, Evangelium Vitae. PEDRO MORANDÉ 11

fiesta de la Pascua, sabiendo Jesús que había llegado su hora para pasar de este mundo al Padre, como había amado a los suyos que estaban en el mundo, los amó hasta el fin”?10.

La prioridad antropológica de la familia y de la cultura

Desde la visión sacramental de la vida humana que surge de su antropología cristológica, destaca con particular fuerza la experiencia de comunión entre los seres humanos a imagen de la comunión trinitaria. Recu- rrió por ello muchas veces en su magisterio a este hermoso texto conciliar “Cuando Cristo nuestro Señor ruega al Padre que todos sean ‘uno’ ... como nosotros también somos ‘uno’ (Jn. 17, 21-22), descubre horizontes superiores a la razón humana, porque insinúa una cierta semejanza entre la unión de las personas divinas y la unión de los hijos de Dios en la verdad y en la caridad. Esta semejanza pone de manifiesto cómo el hombre, que es en la tierra la única criatura que Dios ha querido por sí misma, no pueda encontrarse plenamente a sí mismo sino por la sincera entrega de sí mismo”11. El destino comunional de la vida humana ha sido reconocido por los propios obispos12 como uno de los núcleos teologales más importantes del Concilio Vaticano II y el pontífice lo aplicó a todos los diversos ámbitos de la convivencia humana. La Iglesia es sacramento de comunión13 porque lo es la persona misma, llamada a la comunión con Dios y con los demás seres humanos en la verdad y en la caridad. Por ello escribió: “Dios es amor y vive en sí mismo un misterio de comunión personal de amor. Creándola a su imagen y conservándola continuamente en el ser, Dios inscribe en la humanidad del hombre y de la mujer la vocación y consiguientemente la capacidad y la responsabilidad del amor y de la comunión. El amor es por tanto la vocación fundamental e innata de todo ser humano. En cuanto espíritu encarnado, es decir, alma que se expresa en el cuerpo informado por un espíritu inmortal, el hombre está llamado al amor en esta su totalidad unifica- da”14. La primera experiencia comunional del ser humano en la que es posible vivir una “íntima comunidad de vida y de amor” es el matrimonio y la

10 Jn. 13, 1. 11 Concilio Vaticano II, Constitución pastoral Gaudium et Spes, n. 24. 12 Así ocurrió en el Sínodo Extraordinario dedicado al estudio del Concilio Vaticano II en 1985. 13 Véase Concilio Vaticano II, Constitución Lumen Gentium, n. 1. 14 www.cepchile.cl Juan Pablo II, Exhortación apostólica Familiaris Consortio, n. 11. 12 ESTUDIOS PÚBLICOS

familia15. Juan Pablo II dedicó muchas brillantes páginas de su magisterio a este tema, a partir de la enseñanza del propio Jesucristo que, consultado por los fariseos y también por sus discípulos acerca del matrimonio y del repudio del cónyuge, los remite al mismo acto creador de Dios, “al principio”16. Tal remisión a la experiencia originaria la interpretó Juan Pablo II como un indicación no sólo relativa a la institución del matrimonio, sino a la com- prensión de la naturaleza humana misma, a la constitutiva diferencia entre varón y mujer que, precisamente en virtud de esa diferencia, están llamados a devenir “una sola carne”, communio personarum. De modo que cuando se habla genéricamente de seres humanos o de personas, no se debe suponer que la diferencia entre varón y mujer es puramente accidental, o socialmente atribuida por terceros, como suele argumentarse hoy en día, sino una determinación antropológica esencial. Como lo ha elaborado teológica y antropológicamente después un grupo de personas agrupadas en el Institu- to Juan Pablo II para el estudio del matrimonio y la familia, que recibió del propio pontífice la misión de profundizar este conocimiento, existe una directa relación analógica entre la unidad dual de cuerpo y espíritu, de varón y mujer y de individuo y sociedad17 que remite al carácter comunional de la vida humana en su ser “imagen y semejanza” de Dios mismo. Así se comprende mejor también el abundante uso bíblico de imágenes esponsalicias para referirse a la relación entre Dios y su pueblo y la teología de San Pablo que ve en el misterio nupcial un signo de la nueva alianza entre Cristo y la Iglesia18. Ciertamente es éste uno de los rasgos más originales del pensamien- to de Juan Pablo II y que toca algunos de los aspectos más confusos de la antropología de nuestra época, que oscila entre un hedonismo despersona- lizado y un espiritualismo desencarnado, y cuya consecuencia, en ambos casos, es la instrumentalización de la vida humana con fines individuales o colectivos, dando sustento a ese nihilismo libertino19 que no sólo niega teóricamente la dignidad de la persona, sino que pretende arrancarla de la misma experiencia personal. Está también detrás de la indiferencia de los

15 Véase Concilio Vaticano II, Constitución pastoral Gaudium et Spes, n. 48 y Exhortación apostólica Familiaris Consortio, n. 17. 16 Mt. 19, 3 ss. 17 El texto más completo, en mi opinión, que recoge las enseñanzas de este Instituto inspiradas en la intuición antropológica de Juan Pablo II, es Hombre, Mujer. El Misterio Nupcial, de Angelo Scola (disponible en castellano en Ediciones Universidad Católica de Chile, 2001). 18 Ef. 5, 32. 19 www.cepchile.cl La expresión es de Augusto del Noce. PEDRO MORANDÉ 13

exitosos frente al sufrimiento de los más débiles, como son los pobres, los discapacitados, los ancianos o los niños, despreciados en su corporeidad o en su inteligencia, y, en general, detrás de la negación de la vida humana en su subjetividad corporal y espiritual, sea que se recurra para ello a la violencia o que se valga pasivamente de la indiferencia. Dado el destino comunional de la existencia humana, Juan Pablo II nunca separó la dimensión antro- pológica de la dimensión social de la vida, como si bastase remitir la primera al ámbito privado y la segunda a la esfera pública. Por el contrario, fue un defensor de la vida humana en todos los ámbitos y en relación al conjunto de todos sus factores, siendo esta defensa su principal criterio de discernimiento en relación a la legitimidad del ordenamiento jurídico y social. Así, planteó la novedosa idea de que la familia es la primera institu- ción a favor de una auténtica “ecología humana”, puesto que en ella “el hombre recibe las primeras nociones sobre la verdad y el bien; aprende qué quiere decir amar y ser amado, y por consiguiente qué quiere decir en concreto ser una persona. Se entiende aquí la familia fundada en el matrimonio, en el que el don recíproco de sí por parte del hombre y de la mujer crea un ambiente de vida en el cual el niño puede nacer y desarrollar sus potencialidades, hacerse consciente de su dignidad y prepararse a afrontar su destino único e irrepetible”20. Me parece especialmente interesante que Juan Pablo II haya recurrido a la vinculación entre familia y ecología humana, en primer lugar, porque el fenómeno de la transición demográfica que afecta a todo el mundo, pero muy especial y dramáticamente a Europa, ha mostrado que los incentivos económicos y de orden funcional no han sido capaz de detener, menos aun de revertir, la tendencia a la disminución del número de hijos y al correspondiente envejecimiento de la población. Sin el gusto por la vida que surge de la experiencia de comunión incondicional entre el varón y la mujer que está en la base de la familia, difícilmente se podrá revertir la tendencia, de mediano y largo plazo, de que poblaciones y culturas enteras desaparezcan de la faz de la tierra. En segundo lugar, porque no sólo en la familia ocurre el misterio de la procreación y del venir de los hijos a la existencia, sino que allí aprenden ellos también, por el testimonio y la sabi- duría de la educación de los padres y de los demás miembros de la familia, cuál es el sentido de la vocación humana, qué significa amar y ser amado, es decir, ser una persona. Ninguna educación curricular, funcionalmente determinada, por buena que llegase a ser, puede sustituir el vínculo de total gratuidad que se desarrolla entre los padres y sus hijos y que, una vez

20 Juan Pablo II, Centesimus Annus, n. 39. www.cepchile.cl 14 ESTUDIOS PÚBLICOS

experimentado y aprendido, podrá reproducirse en una nueva generación. Nadie puede saber qué significa la paternidad (maternidad) si no experimenta profundamente también qué significa la filiación. En tercer lugar, porque sale al encuentro de uno de los desafíos más inquietantes de nuestro tiempo, que es la cultura del padre ausente, con sus graves secuelas de infantili- zación de la población, narcisismo, violencia escolar y juvenil, déficit de autoestima y pérdida del sentido de autoridad, entre otras. Efectivamente, la familia parece representar una experiencia humana esencial para el delicado equilibrio ecológico, es decir, de mediano y largo plazo, que permita la sobrevivencia de la vida humana en el mundo. La misma originalidad que se percibe en el magisterio de Juan Pablo II sobre el matrimonio y la familia se encuentra también en el ámbito de la cultura. Muchas veces señaló, en referencia a su Polonia natal, que ella pudo mantener la soberanía propia de la tradición y de la historia de un pueblo, ante sucesivas invasiones de potencias extranjeras, gracias a la cultura. De modo análogo a la familia, la cultura sólo se puede entender desde su raíz antropológica. Nadie escoge dónde nacer, qué padres tener, qué lengua hablar21, qué época histórica vivir. Ningún ser humano, cuando viene a la existencia, llega a un mundo despoblado, por hacer o inventar, sino a un mundo humanamente habitado, con sentido, que se ha apropiado de la sabiduría de las generaciones que le han precedido y que se esforzará en transmitir a las generaciones futuras lo que su experiencia e inteligencia haya considerado lo más estimable y valioso. Se suele hablar hoy en día, con lenguaje económico, del “capital social” y del “capital cultural”, y no me parece mal de que se lo haga. Pero como enseñó Juan Pablo II en numerosas ocasiones, la cultura pertenece al ser del hombre antes que a su tener, “la cultura se sitúa siempre en relación esencial y necesaria a lo que el hombre es, mientras que la relación a lo que el hombre tiene, a su ‘tener’, no sólo es secundaria, sino totalmente relativa. Todo el ‘tener’ del hombre no es importante para la cultura, ni es factor creador de cultura, sino en la medida en que el hombre, por medio de su ‘tener’, puede al mismo tiempo ‘ser’ más plenamente como hombre, llegar a ser más plenamente hombre en todas las dimensiones de su existencia, en todo lo que caracteriza su humanidad”22. Precisamente porque pertenece al ser, es condición de posibilidad y, simultáneamente, máxima expresión de su libertad. Mediante ella “un pue-

21 Me refiero a la lengua materna, puesto que sólo se pueden aprender otras lenguas en relación y en diálogo con la lengua materna. Ella hunde sus raíces en el inconsciente humano, especialmente, como lengua oral. 22

www.cepchile.cl Juan Pablo II, Discurso ante la UNESCO, París, 2 de junio de 1980, n. 7. PEDRO MORANDÉ 15

blo expresa y promueve lo que llamaría su originaria ‘soberanía’ espiritual”, señalará ante la ONU23. En la cultura de las naciones se produce ese delicado equilibrio entre la universalidad del valor de la dignidad humana y la forma siempre histórica y particular de vivirla y experimentarla. Por ello, pondrá tantas veces de relieve el valor de la diversidad cultural humana, exhortando a apreciarla como tal, a no tenerle miedo, pero llamando igualmente la atención sobre los derechos humanos universales, individuales tanto como sociales, y a superar todo falso nacionalismo que pretenda la autoafirmación propia a costa del derecho de los otros pueblos a su propia libertad y cultura.

La subjetividad de la sociedad

La clave antropológica que está en la base del modo como Juan Pablo II observaba la vida humana y la historia contemporánea, lo llevó a acuñar también otra expresión muy original y propia de su magisterio: el concepto de “subjetividad de la sociedad”24. Es una expresión que se encuentra en continuidad con el concepto de subsidiariedad, definido por Pío XI en su encíclica Quadragesimo Anno, y que plantea que las diferentes comunidades naturales e intermedias con las que se va formando el tejido social deben ser respetadas en su libertad de iniciativa y protagonismo. Tal principio es inmediatamente comprensible en el plano individual: nadie de- bería sustituir a otro en el ejercicio de su libertad, puesto que cuando lo hace, lo despoja de su condición de sujeto y lo reduce a un objeto. Lo consideraría como un medio y no como un fin en sí mismo. Pero al pasar del plano individual al social, la aplicación de este principio se vuelve más problemática. La sociedad actual se organiza cada vez más de manera funcional y especializada, lo que quiere decir que no toma en cuenta la totalidad de la persona sino que selecciona sólo aquellos aspectos de su conducta relevantes para la función específica de que se trate. Si a ello se agrega la creciente complejidad de los procedimientos y la variedad de las situaciones, resulta cada vez más difícil que estas comunidades complejas puedan mantener una referencia a la subjetividad, olvidándose que los seres humanos que en ellas trabajan o están asociados tienen la vocación de

23 Juan Pablo II, Discurso ante la Asamblea de la ONU, Nueva York, 5 de octubre de 1995, n. 8. 24 La expresión la usó en sus encíclicas Laborem Exercens (n. 14), Sollicitudo Rei Socialis (n. 15) y Centesimus Annus (n. 13). www.cepchile.cl 16 ESTUDIOS PÚBLICOS

ser personas. Cuando ello sucede, tales comunidades y, a veces, hasta sistemas sociales de gran magnitud, pueden conculcar la libertad y el protagonismo de las personas. Me parece que éste es el contexto en que Juan Pablo II reclama la “subjetividad de la sociedad”. De modo particular, se refiere al colapso del socialismo real: “Según la doctrina social de la Iglesia, la socialidad del hombre no se agota en el Estado, sino que se realiza en diversos grupos intermedios, comenzando por la familia y siguiendo por los grupos económi- cos, sociales, políticos y culturales, los cuales, como provienen de la misma naturaleza humana, tienen su propia autonomía, sin salirse del ámbito del bien común. Es a esto a lo que he llamado ‘subjetividad de la sociedad’ la cual, junto con la subjetividad del individuo, ha sido anulada por el socialismo real”25. Pero enseguida aclarará que no está pensando sólo en el socialismo real, puesto que la causa última de este abandono de la subjetividad la sitúa en el ateísmo. “Precisamente en la respuesta a la llamada de Dios, implícita en el ser de las cosas, es donde el hombre se hace consciente de su trascendente dignidad. Todo hombre ha de dar esta respuesta, en la que consiste el culmen de su humanidad y que ningún mecanismo social o sujeto colectivo puede sustituir. La negación de Dios priva de su fundamento a la persona y, consiguientemente, la induce a organizar el orden social prescindiendo de la dignidad y responsabilidad de la persona ... El ateísmo del que aquí se habla tiene estrecha relación con el racionalismo iluminista, que concibe la realidad humana y social del hombre de manera mecanicista”26. El problema es, por tanto, universal y afecta al modo mismo de organización de la sociedad moderna. Aunque el concepto de “subjetividad de la sociedad” y el de “subsidiariedad” están estrechamente vinculados, parecería que la expresión introducida por Juan Pablo II pone adicionalmente de relieve dos cosas. En primer lugar, que tal expresión no debería reducirse a la condición de un principio jurídico institucional del ordenamiento social, como frecuentemente se hace con el principio de subsidiariedad, sino que remite más bien a la experiencia humana real y efectiva mediante la cual el hombre descubre su dignidad de persona, qué significa amar y ser amado, y cómo tal experiencia califica y determina sus vínculos interhumanos, como ya se señaló en el caso de la familia y la cultura, pero que debería también considerarse a la hora de analizar el trabajo, la educación, la actividad económica y política, y

25 Juan Pablo II, Centesimus Annus, n. 13. 26 Juan Pablo II, Centesimus Annus. www.cepchile.cl PEDRO MORANDÉ 17

todas las restantes actividades humanas. En segundo lugar, que la subjetividad está referida a la prioridad del valor de la vida humana como tal, es decir, de toda vida humana, por ser una vida que tiene la vocación de realizarse como la vida de una persona. Ambos aspectos requieren una explicación adicional. Desde los inicios de la filosofía moderna se impuso una definición de la subjetividad reducida a la condición del individuo transformado en sub- jectum, es decir, en fundamento de sí mismo y único lugar de síntesis de lo diverso. Tal condición de sujeto fue aplicable originalmente sólo a Dios. Pero con el correr del tiempo y el desarrollo de la crítica a la tradición cristiana, comienza progresivamente a desplazarse hacia la ficción de un sujeto trascendental, primero, y de un individuo “cualquiera” después. Como contrapartida, el vínculo social pasó a concebirse con las característi- cas de un objeto determinado desde la síntesis cognitiva del individuo. Esta visión a la vez presupone y refuerza, como su consecuencia, la incomunica- bilidad de la experiencia del yo, puesto que para cumplir con la condición de ser fundamento de sí mismo, este sujeto debe observar y manipular a las cosas y a los demás sujetos como objetos. Desde la formación fenomenológica del Papa Wojtyla, en cambio, la subjetividad no se define por oposición o diferencia con los objetos, ni en general, desde la dimensión cognitiva. La subjetividad se describe más bien desde la autoconciencia de quien actúa humanamente, asumiendo la responsabilidad por sus propios actos, en el contexto de una experiencia de encuentro e interrelación con otros seres humanos. Es esta experiencia de la responsabilidad sobre los actos asumidos en primera persona la que pone de manifiesto la moralidad consustancial del vivir humano y de su libertad. El punto de referencia de la moralidad no es el individuo autocontenido en sí mismo, que realiza su voluntad para apropiarse o dominar los objetos del mundo, sino la persona, es decir, el sujeto que descubre su vocación al amor, a la communio personarum, como la esencia de su propia dignidad, y que al actuar conforme a ella construye su propia persona, su propia subjetividad. Juan Pablo II recoge frecuentemente la expresión “hacer más humana la vida humana”, usada en Gaudium et Spes para describir la finalidad de la convivencia social. Ella revela todo su sentido precisamente en el contex- to de esta autoconciencia de la moralidad de la acción y de su responsabilidad para la convivencia personal, que lleva al sujeto a querer transformar los “actos del hombre” en “actos humanos”, es decir, a ponerlos a la altura de la dignidad de su vocación, o por el contrario, a desconocerla o a com- www.cepchile.cl 18 ESTUDIOS PÚBLICOS

portarse indiferentemente frente a ella. En esta elección reside la dramatici- dad de la libertad humana. Tratándose de una experiencia humana elemental, indeducible e irreductible, que sólo se puede vivir vocacionalmente, en primera persona, no se puede afirmar la dignidad humana sin la defensa irrestricta y total de la vida humana misma. “Hay que afirmar al hombre por él mismo, y no por ningún otro motivo o razón”, señalaba en la ya citada alocución en París, añadiendo que se refería al hombre en su totalidad, “en el conjunto integral de su subjetividad espiritual y material”27. Es la misma idea fuerza que desarrolla en su encíclica Evangelium Vitae donde pareciera sugerir que el asesinato de Abel a manos de Caín es el verdadero pecado original de la huma- nidad28. El Dios de Jesucristo es el Dios de la vida, la cual es el regalo más precioso que ha puesto al cuidado del hombre, puesto que su destino es la comunión de amor con Dios mismo. Nadie tiene, pues, derecho a quitarla. Y aunque mantuvo la tradicional enseñanza de la legítima defensa, subrayó que esta defensa debe considerar la proporcionalidad de los medios en relación al agresor injusto, lo que en el contexto del desarrollo tecnológico actual, con su altísimo poder de destrucción, suele volverlos desproporcio- nados. Por ello se opuso con singular energía a la guerra del Golfo y tampoco aceptó el concepto de guerra preventiva para justificar la invasión de Irak. En el mismo sentido, aunque no condenó la pena de muerte como tal, la consideró, sin embargo, extemporánea, puesto que las condiciones actuales de seguridad de los penales eran suficientes como para garantizar la tran- quilidad de la vida social29. Juan Pablo II dedicó la jornada del primero de enero de cada año a analizar la situación internacional desde el punto de vista de sus amenazas a la vida humana y a la convivencia entre los pueblos, proponiendo, en cambio, el camino de la reconciliación, del perdón y de la paz. En enero de 1997, en el mensaje titulado “Ofrece el Perdón, Recibe la Paz”, habló de la necesidad que tiene la humanidad de una constante “purificación de la memoria”, no para olvidar el pasado, sino para reconciliarse con él, mirándolo con ojos nuevos desde la perspectiva del amor a Dios y al prójimo. En un gesto notable, que despertó también muchas críticas dentro y fuera de la Iglesia, durante el jubileo del año 2000 y apelando precisamente a la “purificación de la memoria”, pidió solemnemente, arrodillado de cara al crucifijo, perdón

27 Juan Pablo II, Discurso ante la UNESCO, París, 2 de junio de 1980, n 8. 28 Véase Juan Pablo II, Evangelium Vitae, nn. 40-41. 29 Véase Juan Pablo II, Evangelium Vitae, nn. 27, 56. www.cepchile.cl PEDRO MORANDÉ 19

a Dios por todo el daño y la injusticia que los cristianos cometieron a lo largo de la historia. Lo había hecho ya al visitar Auschwitz, al celebrar los 500 años del inicio de la evangelización americana y en el Muro de los lamentos, en su peregrinación a Jerusalén. Pidió también que todas las iglesias particulares hicieran lo propio para la celebración del jubileo. Ni las religiones ni sus seguidores están más allá del mal y de la injusticia. A todos suele gustarnos que los demás pidan perdón, encontrando siempre alguna buena razón para no sentir la necesidad de hacerlo uno mismo. No era esa la calidad humana de Juan Pablo II. Nunca tuvo actitudes moralistas, ni doble estándar. Lo que siempre buscó fue poner la vida humana y su intrínseca vocación al amor como criterio de juicio y discernimiento frente a las costumbres, a las acciones y relaciones sociales, y a las situaciones de hecho que debían ser superadas. Pues bien, ésta es, según me parece, la idea de la “subjetividad de la sociedad” que tenía el Papa. No tiene relación alguna con el subjetivismo con que habitualmente se asocia hoy día la idea de conciencia. Pero tampoco, con su contrario, es decir, con el objetivismo que pone como medida los resultados alcanzados. Tiene que ver, en cambio, con la libertad humana que permite afirmar que el hombre es la causa de sus actos y, por lo tanto, con la responsabilidad que asume por ellos ante su conciencia y ante las demás personas con quienes está objetivamente vinculado y, en último término, con la sociedad en su conjunto.

El evangelio del trabajo

Uno de los ámbitos de la vida social donde encontró inmediata apli- cación su visión acerca de la prioridad del sujeto humano en razón de su dignidad, fue el del trabajo. El mismo le atribuye el carácter de una clave muy importante, señalando que si ha considerado necesario referirse al trabajo, “no es para recoger y repetir lo que ya se encuentra en las enseñanzas de la Iglesia, sino más bien para poner de relieve —quizá más de lo que se ha hecho hasta ahora— que el trabajo humano es una clave, quizá la clave esencial, de toda la cuestión social, si tratamos de verla verdaderamente desde el punto de vista del bien del hombre”30. No sólo le parecía necesario corregir esa antigua tradición católica, muy presente también en el inconsciente cultural iberoamericano, que vincula el trabajo con la fatiga, con la

30 Juan Pablo II, Laborem Exercens, n. 3. www.cepchile.cl 20 ESTUDIOS PÚBLICOS

bíblica maldición de tener que ganar el pan con el sudor de la frente al perder el paraíso, sino también y principalmente, la moderna reducción del trabajo a una mercadería o a uno más de los factores productivos. No se trata de que desconociera los aspectos objetivos incluidos en cada una de estas visiones, sino que le preocupaba el trastocamiento de la jerarquía de valores y el desplazamiento del valor de la persona humana de su vértice. En efecto, el Papa conoció en primera persona la fatiga de trabajar con sus manos en una cantera. Pero no sólo el trabajo físico está sujeto al cansancio. También la educación paulatina de la propia personalidad supone fatigas múltiples y no por ello constituyen una suerte de maldición o de destino fatídico. En la visión bíblica de Juan Pablo II, antes que la fatiga y el sudor de la frente está el mandato divino de “dominar” la tierra y de hacerlo en cuanto “imagen y semejanza” del creador. Que el ser humano sea considerado por el creador como el “señor” de la creación y que lo sea precisamente en cuanto imagen de Dios, es un signo elocuente de la dignidad propia y específica del sujeto humano, que se extiende a todos los dominios de su actividad, pero particularmente también al trabajo, mediante el cual sale al encuentro de las necesidades materiales de sí mismo, de su familia, de sus conciudadanos y de todos los que participan de la compleja red de intercambio de los productos del trabajo, pero sale al encuentro también de su vocación, del cumplimiento y realización de su propia persona. Esta dignidad no podría entenderse nunca como una “resultante” de las fuerzas de producción, de entre las cuales hay una que se denomina “fuerza de trabajo”, ni de los productos obtenidos, ni de la productividad. La dignidad del trabajo sólo puede provenir de quien lo realiza, de quien es su sujeto. “El hombre debe someter la tierra, debe dominarla, porque como ‘imagen de Dios’ es una persona, es decir, un ser subjetivo capaz de obrar de manera programada y racional, capaz de decidir acerca de sí y que tiende a realizarse a sí mismo. Como persona, el hombre es pues sujeto del trabajo. Como persona él trabaja, realiza varias acciones pertenecientes al proceso del trabajo; éstas, independientemente de su contenido objetivo, han de servir todas ellas a la realización de su humanidad, al perfeccionamiento de esa vocación de persona, que tiene en virtud de su misma humanidad”31. La prioridad de la dimensión subjetiva del trabajo sobre la objetiva, en nada desmerece la adecuada percepción de la dimensión objetiva. El Papa sabe que cada sujeto humano, como ser corporal, vive el apremio de la necesidad, como también las personas que viven de su trabajo. Sabe que el

31 Juan Pablo II, Laborem Exercens, n. 6. www.cepchile.cl PEDRO MORANDÉ 21

trabajo es indispensable para la obtención de los ingresos necesarios para la sobrevivencia de las personas, de las familias y de las naciones. Pero sin la referencia original al valor personal de la actividad humana se confunde la jerarquía objetiva de los valores y queda abierto el camino para la explota- ción, la injusticia, los conflictos entre capital y trabajo y el odio de clases. Por ello, sigue también de este principio de la subjetividad de la persona, la prioridad del trabajo sobre el capital, lo que fundamenta con dos argumentos: primero, que el trabajador es causa eficiente del trabajo, en cambio, el capital, sólo causa instrumental; y segundo, que el capital no es otra cosa que el trabajo acumulado durante muchas generaciones que han ido poniendo su saber, su originalidad, su cultura al servicio del dominio de la naturaleza y la satisfacción de las necesidades sociales. Recuerda a este respecto, el principio rector que la tradición católica ha reconocido en el destino universal de los bienes, es decir, en el libre acceso de todos los seres humanos a los bienes de la creación, y sólo a partir de este principio tiene sentido el derecho de propiedad para el mejor uso racional de los bienes disponibles en la perspectiva del bien común de todos. Pienso que la evolución de la sociedad y del proceso de trabajo en los años posteriores a su encíclica sobre el trabajo humano han dado la razón a los énfasis puestos por Juan Pablo II, ya que existe cada vez más conciencia que el trabajo calificado e informado es capaz de agregar valor, lo que exige una formación personal de excelencia, investigación y gestión de la información que serían impensables sin la transformación de la propia persona y de sus virtudes laborales a través del proceso mismo de trabajo. La creación de las máquinas inteligentes lejos de disminuir ha aumentado las exigencias de autopreparación, dominio y control de la calidad de la actividad realizada, haciendo del propio sujeto humano un factor determinante del éxito del proceso de trabajo. También ha crecido la conciencia de que el trabajo tiene una compleja dimensión ecológica, no sólo en relación con la renovación de los recursos naturales, sino también con lo que él propiamente llamó “ecología social del trabajo”32, la que incluye necesariamente una forma de solidaridad intergeneracional que haga sustentable el proceso de trabajo en el mediano y largo plazo, aspecto que se ha vuelto especialmente dramático a partir del cambio en la estructura demográfica de la población y su progresivo envejecimiento. Finalmente, hay más conciencia también del valor del trabajo no remunerado, dentro y fuera de las familias, del papel activo del voluntariado y de la actividad que suele denomi-

32 Juan Pablo II, Centesimus Annus, n. 38. www.cepchile.cl 22 ESTUDIOS PÚBLICOS

narse como el “tercer sector”. Queda sin embargo mucho por hacer en rela- ción a la creación de oportunidades que permitan garantizar a cada persona un empleo digno que le permita desarrollar sus capacidades y talentos personales y que le permita también crear y sostener una familia. Pero el argumento de Juan Pablo II no se queda exclusivamente en el ámbito de la moral social. Como ya se indicó, su naturaleza es teológica. Como señaló durante su visita a Talcahuano, en donde habló a los trabajadores circunstancialmente en un domingo en que se leía el Evangelio de la resurrección de Lázaro, el sentido del trabajo no se descubre de cara a la muerte sino de cara a la vida, de cara a la resurrección. La tradición benedic- tina muy tempranamente había descubierto este mismo filón, poniendo la vida monacal bajo el lema “ora et labora”, que daba continuidad a la actividad de los oficios humanos y a la celebración del “oficio divino” o liturgia de las horas. La gloria de Dios es la vida del hombre, ha repetido la Iglesia desde la época patrística, pero evidentemente no se trata de cualquier vida, sino de aquella que respeta la dignidad de su condición de persona, es decir, la vida en la verdad y en la caridad que surge de la comunión en el Cristo resucitado. El trabajo humano está llamado a participar activamente de esta realidad, no sólo en el sentido inmediato de que permite satisfacer las necesidades necesarias para permanecer en la vida y crecer sanamente en ella, sino en el sentido más completo de que el sujeto del trabajo se realiza a través de él como persona, desarrolla objetivamente vínculos de solidaridad con todos quienes participan y sostienen la larga cadena de la división nacional e internacional del trabajo, y permite a cada quien, de manera muy concreta y específica, asumir la responsabilidad debida a la vida propia y a la del prójimo. Guardando la necesaria desproporción entre la criatura y el creador, el trabajo asocia al ser humano a la obra creadora de Dios mismo.

Las dos alas del espíritu humano en la contemplación de la verdad

Una última clave hermenéutica que quisiera destacar del legado intelectual y humano de Juan Pablo II es la íntima unión que tiene la razón y la fe en su visión de la realidad. Ya se mencionó la carismática fuerza de la fe en este hombre. Pero habría que reconocer inmediatamente la sutileza y finura intelectual de su pensamiento para la comprensión de los grandes dilemas que presenta el mundo moderno al entendimiento del ser y del pensar. Pienso sobre todo en la tan ligera y apresuradamente llamada era postmetafísica, del “pensamiento débil”, que renunciando a la búsqueda de www.cepchile.cl PEDRO MORANDÉ 23

todo fundamento último, con el pretexto de que desde él podría desarrollarse una posición autoritaria e intolerante, hace sucumbir la reflexión en el océano de las opiniones circunstanciales, fugaces, que se generalizan e imponen en virtud de los medios de comunicación. ¿Pero no se termina de esta manera sustituyendo una tiranía por otra, la supuesta tiranía del filóso- fo asociada al poder, por la tiranía de quienes producen, gestionan y distribuyen universalmente la información? Me parece que la figura y la obra de este Papa magno es un claro desmentido de los temores postmodernos. Desde la certeza de la fe, que no es otra cosa que la contemplación del misterio presente, la razón no se ve forzada a afirmaciones arbitrarias, sino más bien se ve estimulada a dejarse asombrar por la realidad y a preguntarse constantemente por el conjunto de los factores que están en juego. ¿Qué es lo que une a la razón y la fe en la contemplación de la verdad? El hecho de que la verdad que anuncia el cristianismo no es una doctrina, un conjunto de enunciados, sino un acontecimiento33, la vida, muerte y resurrección de una persona, el misterio de esta persona que, en la Iglesia, se hace contemporánea a los hombres de todos los tiempos y a los actualmente vivos. En sus encíclicas Fides et Ratio y Veritatis Splendor Juan Pablo II desarrolla, con una inusual profundidad, tanto la dimensión metafísica como moral que la razón humana puede asumir de cara a este acontecimiento. En ello arriesga la razón humana su propia libertad, no tanto en el sentido de elaborar falsas certezas y sucumbir al error, sino en el sentido aún más decisivo de dejar que vuelva a acontecer en el aquí y ahora del tiempo y del mundo la plenitud de la revelación del misterio presente, que está en el origen de todo lo que existe. Desde este horizonte, la verdad no puede ser reducida a una proposición empíricamente verificable, como lo hacen las ciencias empíricas, o a un enunciado que se somete a la prueba de su coherencia lógica, sino que debe más bien iluminar esa experiencia originaria e indeducible de correspondencia con el Ser que abre la inteligencia de cada ser humano a la comprensión del sentido. En el plano moral, este camino ya había sido claramente insinuado por el Concilio Vaticano II al definir la conciencia moral en los siguientes términos: “En lo íntimo de su conciencia descubre el hombre siempre la existencia de una ley, que no se da él a sí mismo, pero a la cual está obligado a obedecer, y cuya voz, cuando incesantemente le llama a hacer el bien y evitar el mal, le habla claramente al corazón, siempre que es necesario: Haz

33 Véase Scola, Angelo: “Libertad Humana y Verdad a Partir de la Encíclica Fides et Ratio”, Humanitas Nº 15, Santiago 1999, Separata. www.cepchile.cl 24 ESTUDIOS PÚBLICOS

esto, evita aquello … La conciencia es el núcleo más secreto y el sagrario del hombre, donde él se encuentra a solas con Dios, cuya voz resuena en lo más íntimo de aquél … Mas el hombre no puede encaminarse hacia el bien sino tan sólo mediante la libertad que tanto ensalzan y con ardor tanto buscan nuestros contemporáneos, y no sin razón. Con frecuencia, sin embargo, la fomentan en forma depravada, como si no fuera más que una licencia que permite hacer cualquier cosa, aunque fuere mala. Al contrario, la verdadera libertad es el signo más alto de la imagen divina en el hombre”34. Juan Pablo II profundiza esta concepción en Veritatis Splendor, presentando con la parábola del joven rico que encuentra a Jesús, la ten- sión entre la ley, el cumplir los mandamientos, y la plenitud de la vida, que exige pasar del enunciado de la ley al cumplimiento del bien en la propia vida, es decir, dejar que el bien acontezca como bien. Un razonamiento análogo es el que desarrolla Fides et Ratio. Esta vez, la tensión de la libertad aparece solicitada por los términos “saber” y “sabiduría”. Desde Kant, la metafísica moderna se orientó por su pregunta ¿qué puedo saber?, es decir, por el análisis de las condiciones de posibilidad del saber, de aquello que está presupuesto en el conocimiento de las ciencias y que ellas mismas no lo interrogan. La metafísica se volvió así epistemología. ¿Pero qué sabiduría tiene el saber de este saber, qué aporta al conocimiento del sentido de la existencia y a su realización? Juan Pablo II responde esta cuestión precisamente desde la tradición sapiencial de la Biblia, abierta siempre al sentido último de todo, y desde el cumplimiento de esta verdad como acontecimiento en la encarnación del Verbo, sabiduría de Dios, en la historia humana. Que el infinito entre en el tiempo y asuma la condición finita humana es, naturalmente, algo que sobrepasa la razón y requiere de la fe, es decir, del hecho de que el misterio mismo quiera revelarse. Dice el Papa: “El Hijo de Dios crucificado es el acontecimiento histórico contra el cual se estrella todo intento de la mente de construir sobre argumentaciones solamente humanas una justificación suficiente del sentido de la existencia. El verdadero punto central, que desafía toda filosofía, es la muerte de Jesucristo en la cruz … Para lo que Dios quiere llevar a cabo ya no es posible la mera sabiduría del hombre sabio, sino que se requiere dar un paso decisivo para acoger una novedad radical: ‘Ha escogido Dios más bien lo necio del mundo para confundir a los sabios ... Lo plebeyo y despreciable del mundo ha escogido Dios; lo que no es, para reducir a la nada lo que es’ (1 Co. 1, 27-28)

34 Concilio Vaticano II, Constitución pastoral Gaudium et Spes, nn 16-17. www.cepchile.cl PEDRO MORANDÉ 25

… No es la sabiduría de las palabras, sino la Palabra de la Sabiduría lo que san Pablo pone como criterio de verdad, y a la vez, de salvación”35. El deseo humano de saber y la revelación de la sabiduría se llaman recíprocamente. Lo más original de Juan Pablo II a este respecto me parece que es el lugar estratégico, por decir así, que él le asigna a la antropología en el pensar metafísico. “La metafísica no se ha de considerar como alternativa a la antropología, ya que la metafísica permite precisamente dar un fundamento al concepto de dignidad de la persona por su condición espiritual. La persona, en particular, es el ámbito privilegiado para el encuentro con el ser y, por tanto, con la reflexión metafísica … Dondequiera que el hombre descubra una referencia a lo absoluto y a lo trascendente, se le abre un resquicio de la dimensión metafísica de la realidad: en la verdad, en la belleza, en los valores morales, en las demás personas, en el ser mismo y en Dios”36. Puede decirse que el texto sugiere, en cierto sentido, la conveniencia de desarrollar una antropología ontológica que tenga en el centro la calificación de esta experiencia de encuentro con el ser. Quisiera concluir esta breve exposición de algunas claves de lectura del magisterio de Juan Pablo II señalando que pocas veces en la historia humana es dable encontrar tanta transparencia y coherencia entre la vida de un autor y sus escritos. Hizo lo que enseñó y enseñó lo que hizo, pero sin ponerse jamás como el principal protagonista. Como a todos nos resultó familiar, su figura estaba siempre precedida de la cruz de Cristo, su báculo, en la que se apoyaba para meditar, para escuchar, para recogerse en actitud de adoración del misterio que revela al ser humano la plenitud de su vo- cación.

REFERENCIAS

Concilio Vaticano II: Constitución dogmática Lumen Gentium, sobre la Iglesia, 1964. Concilio Vaticano II: Constitución pastoral Gaudium et Spes, sobre la Iglesia en el mundo actual, 1965. Juan Pablo II: Testamento espiritual de Juan Pablo II. En Humanitas N° 38, Santiago, 2005. Juan Pablo II: Redemptor Hominis, carta encíclica, 1979. Juan Pablo II: Discurso ante la UNESCO, París, 2 de junio de 1980. Juan Pablo II: Laborem Exercens, carta encíclica, 1981. Juan Pablo II: Exhortación apostólica Familiaris Consortio, 1981.

35 Juan Pablo II, Fides et Ratio Nº 23. 36

www.cepchile.cl Ibídem, Nº 83 (el destacado es mío). 26 ESTUDIOS PÚBLICOS

Juan Pablo II: Sollicitudo Rei Socialis, carta encíclica, 1987. Juan Pablo II: Centesimus Annus, carta encíclica, 1991. Juan Pablo II: Veritatis Splendor, carta encíclica, 1993. Juan Pablo II: Cruzando el Umbral de la Esperanza. Plaza Janés Editores, 1994. Juan Pablo II: Evangelium Vitae, carta encíclica, 1995. Juan Pablo II: Discurso ante la Asamblea de la ONU, Nueva York, 5 de octubre de 1995. Juan Pablo II: Fides et Ratio, carta encíclica, 1998. Juan Pablo II: Tertio Millennio Adveniente, carta apostólica, 2000. Péguy, Charles: El Pórtico del Misterio de la Segunda Virtud. Encuentro Ediciones, 1999. Pío XI: Quadragesimo Anno, carta encíclica, 1931. Scola, Angelo: “Libertad Humana y Verdad a Partir de la Encíclica ‘Fides et Ratio’”. En Humanitas Nº 15, Santiago, 1999. Scola, Angelo: “Hombre, Mujer. El Misterio Nupcial”. Santiago: Ediciones Universidad Católica de Chile, 2001. www.cepchile.cl ENSAYO

EL DINAMISMO, LA ESPERANZA, LOS LÍMITES: EL PAPA JUAN PABLO II EN EL SIGLO XX*

Joaquín Fermandois

Al pensar las relaciones entre el Papa Juan Pablo II y la historia de nuestra época surgen varias dimensiones. Una de ellas es que se trata de un Papa “muy histórico”. Ello porque fue “muy polaco”; nació en un país que, como pocos, resume gran parte de la historia del siglo XX y llevó muchas de sus experiencias a Roma al ser elegido Pontífice, aunque no en el sentido estrecho. Por otro lado, el nuevo Papa debió enfrentar el desafío de una crisis de la Iglesia, en parte consecuencia de haber querido asumir con mucho optimismo la historia secular en la época del Concilio; se trataba de ver qué signifi- caba eso en el mundo del último cuarto del siglo. La caída del comunismo —¿y en qué medida Juan Pablo II fue una de sus causas?— como también el desafío del fundamentalismo islámico constituyen aspectos de la relación entre el Papa y la historia de nuestra época. Los principales rasgos del pontificado podrían caracterizarse como el haber asumido un nuevo liderazgo que renovó a la Iglesia, ser parte de una toma de conciencia acerca de lo permanente de la religión en la historia del ser humano y dar un nuevo estilo a la respuesta ante el desafío moderno de la secularización.

JOAQUÍN FERMANDOIS. Profesor de historia contemporánea, Pontificia Universi- dad Católica de Chile. Miembro de número de la Academia Chilena de la Historia. * Versión ampliada de artículo aparecido en “Artes y Letras”, El Mercurio, 3 de abril de 2005.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 28 ESTUDIOS PÚBLICOS

E l 16 de octubre de 1978, al divisarse el humo blanco que emergía desde los techos de El Vaticano, se supo que ya había un nuevo Papa. Cuando poco después se anunció el nombre del recién elegido por el Cole- gio Cardenalicio, corrió un murmullo de incredulidad que la televisión por satélite hizo resonar por todo el planeta. “¿Polaco?, ¿cómo dijo que se llamaba?” “Tan joven”, 57 años, se decían periodistas y fieles. Era Karol Wojtyla, cardenal primado de Cracovia. Al dar la primera bendición urbi et orbi, se apartó del protocolo tradicional y dirigió unas palabras en italiano a la multitud que lo vitoreaba. El mismo toque personal lo distinguió en la ceremonia de inauguración (Papa lo era desde el momento en que aceptó oralmente, en respuesta a la pregunta “¿Aceptas?”). Su nuevo nombre fue el que todos adivinaban, Juan Pablo II, una manera de honrar al titular del breve pontificado anterior, Albino Luciani, que había tomado el nombre compuesto de Juan Pablo I. Seguiría un largo e influyente pontificado que llegó a su fin hace un año.

Un nuevo estilo en tiempos de incertidumbre

El año que siguió el pueblo católico y el resto del mundo comenzaron a verse seducidos y maravillados por su personalidad activa y adaptada creativamente a los medios de comunicación modernos. Los viajes, las conferencias, las conversaciones, los desplazamientos dentro de Italia, la rápida puesta en escena de un nuevo punto de referencia mundial, no sólo como autoridad católica, no sólo como un líder espiritual más allá del catolicismo y del cristianismo, sino que también como estadista, fueron una de las sor- presas en los tiempos en que se empezaba a hablar de la crisis intrínseca de liderato en la sociedad moderna. A los católicos no les cupo duda de que el nuevo pontificado significaría una profunda renovación de la Iglesia, a la que la crisis de la modernidad le había tocado en sus fibras más íntimas. Al hablar del vínculo entre el pontificado de Juan Pablo II y su momento histórico hay que considerar varias dimensiones. Una de ellas es su relación con la historia moderna del mismo catolicismo. Y otra, la posición de la religión como manifestación de la aproximación de los hombres a lo sagrado y a la trascendencia frente al reto de la modernidad. En muchos sentidos, el catolicismo se había mantenido incólume, hasta 1950, como una fuerza espiritual y moral en medio de la modernidad, pero que no parecía estar tocado por ésta, como factor de secularización y, más todavía, como una manifestación que provocaba incredulidad y escep- www.cepchile.cl JOAQUÍN FERMANDOIS 29

ticismo. En su versión próxima al ultramontanismo se había sentido como desafío frente a lo moderno. El Concilio Vaticano II, celebrado entre 1962 y 1965, bajo los pontificados de Juan XXIII y Pablo VI, suponía esa apertura ante lo moderno. Significó renovación y crisis, y una profunda modificación de la Iglesia en los países o comunidades donde el catolicismo había sido fuerte; el cambio fue más profundo en el pueblo católico. Con todo, se mantenía la perplejidad del catolicismo ante el dilema, que para muchos parecía excluyente, de transformar el mundo según el Evangelio; otros afir- maban que la mirada debería dirigirse privilegiadamente a la esperanza trascendental. Un extraño quietismo emanaba de la Iglesia en los años setenta, influyente en el mundo y a la vez separada por un velo de cristal. Es en esta circunstancia que la aparición del Papa Juan Pablo II, arribado súbitamente por el fallecimiento primero de Pablo VI y, luego, por la inesperada y paralogizadora muerte de Juan Pablo I, vino a tener el efecto de un tónico de vigorización. El recibimiento por parte del pueblo católico al Papa polaco pasó de la sorpresa, e incluso de la extrañeza, a un entusiasmo por momentos delirante. Juan Pablo II desde un primerísimo momento desa- rrolló un estilo dinámico de líder religioso moderno, que a la vez tenía un mensaje milenario que guardar y del cual su oficio era ejercer el apostolado. De lo polifacético de su estilo hay que destacar unos rasgos evidentes. El primero, los viajes como una forma de presencia apostólica. Logró atraer multitudes, ser escuchado, evocar temas morales y sociales como parte del debate público, y se convirtió en una referencia como figura públi- ca mundial más allá del campo del cristianismo y del círculo cultural euro- peo. El viaje papal por la gran mayoría de los países del mundo constituyó un hito de su propia historia, independiente del efecto de golpe de vitalidad para el catolicismo local. Los viajes a EE.UU., a Polonia en 1979 o a México, en el inicio de su pontificado, para no hablar del efecto visible que tuvo en un Chile —hasta ese momento tan tenso— su visita en 1987, estrenaron este nuevo estilo que asumía la era de comunicación de masas sin verse absorbida por ella. Pío XII había adoptado los discursos radiofónicos como forma natural, pero fue una forma antes que un contenido. Con Juan Pablo II la forma y el contenido tienden a fundirse, aunque sea un fenómeno frágil y temporal. Las giras del Papa polaco fueron la instancia de encuentro con el mundo. No obstante, hubo dos límites a la efectividad apostólica de estos viajes. En primer lugar, están ligados a la capacidad comunicacional de un hombre, Karol Wojtyla, que es difícil que se repita; los papas que le sigan no podrán imitar sin más a Juan Pablo II, so pena de caer en convencionalis- mos que han desgastado a las figuras públicas en el mundo secular. La www.cepchile.cl 30 ESTUDIOS PÚBLICOS

distancia y cierto hieratismo eran elemento del atractivo misterio que rodea- ba al papado. En segundo lugar, el paso del tiempo también dejó sus estragos en la persona del Papa, y los viajes llegaron a parecer un ritual que se cumplía por deber, por continuar por un camino abierto, y deslucía la actitud apostólica de comunicar un mensaje, de propagar el evangelio asumiendo transformadoramente el lenguaje de nuestros tiempos.

Lo sagrado y lo profano

Esto último es quizás la mejor herencia de Juan Pablo II. Desarrolló un lenguaje mediante una palabra sencilla, un gesto natural que también estaba provisto de espiritualidad, que sabía transmitir con su presencia en las giras, en las audiencias, en los documentos. Sabemos que las encíclicas son redactadas por equipos amplios, en los cuales puede resaltar el acento de un especialista destacado en tal o cual materia. En las de Juan Pablo II, quizás porque se le escuchaba tanto, a través de la lectura se puede oír la voz del mismo Papa. Sus homilías no tenían la construcción literaria y espiri- tualmente delicada de Pablo VI, pero ganaban en fuerza de acción y de mirada a la vida. En sus giras, en su aproximación al mundo, puso énfasis en un catolicismo del “sí harás”. Se alejó de la perspectiva más convencional, rutinaria, del “no harás”. Quiso transmitir como actitud misionera esa imagen que lo llevó a ser tomado con respeto por líderes políticos e intelectuales, respeto por su autoridad moral, aunque no necesariamente compartieran todos los aspectos de la enseñanza de la Iglesia. Asumía la tarea de desarrollar una actitud y un lenguaje que entendieran y con-versaran (es decir, versación mutua) con el mundo surgido de la secularización, sin verlo como aberra- ción y sin renunciar a la vez a los fueros de lo sagrado. El dilema entre el catolicismo (y, en general, las confesiones cristianas) y el mundo moderno puede ser quizás expresado en esta alternativa. La civilización occidental en su origen fue inseparable del sentimiento religioso y de la Iglesia. Fue en gran medida su misma dinámica la que hizo emerger la secularización, como creación de un espacio profano que no necesariamente se dirige contra la religión, pero que muestra una autonomía que puede ser radical, a veces en absoluta soledad. Ha sido fuerte la tentación de proclamar “la muerte de Dios”. Tam- bién ha sido la tentación del sentimiento religioso definir a la modernidad como “pecado”. La atmósfera mundial que rodeó al Concilio Vaticano II puso como modelo una apertura algo ingenua a la “verdad del mundo”.

www.cepchile.cl Quizás todos confundían lo que había que dar a Dios y lo que había que JOAQUÍN FERMANDOIS 31

entregar al César. El pontificado de Juan Pablo II exploró una nueva ruta, la de ponerse cara a cara ante el mundo secular y ejercer la sana tensión de la conversación, de la tensión creativa, de la distinción de esferas. El espíritu moderno, aquel que está abierto a la experiencia de lo sagrado, siente que se desliza por la cuerda floja de la autonomía y la libertad de preguntar, y de las nuevas perspectivas abiertas por la ciencia y la cultura. También tiene la conciencia de lo irreductible de la experiencia religiosa. La dualidad que envuelve esta tensión entrega riqueza a la vida. Enclaustrarse en una sola de ellas extingue un patrimonio del ser humano. Terreno resbaladizo, donde el hombre moderno puede enclaustrarse en esa percepción de la “muerte de Dios”, básicamente al considerar que la pregunta no tiene sentido porque no puede ser respondida. La religión sería un dato histórico. La fe del hombre moderno, en cambio, toma ese absurdo real como punto de partida para pensar de nuevo y experimentar en otro nivel la experiencia de lo sagrado y la apertura a la esperanza. Es aquí donde la palabra de Juan Pablo II ocupó un lugar destacado en la historia de la sensibilidad del catolicismo.

La fuente: Derrotero trágico de Polonia

Existen otras dimensiones de la vinculación de Juan Pablo II con la historia del siglo. El Papa polaco viene del país que ha sido uno de los casos más terribles de la tragedia del siglo XX. Después de las comunidades judías europeas, Polonia fue el país que más sufrió en la Segunda Gue- rra Mundial. El hecho más ominoso de la posibilidad negra del siglo, el pacto nazi-soviético del 23 de agosto de 1939, significó la esclavitud y cuasi exterminio del país en la guerra, y una existencia congelada en las cuatro décadas siguientes. En este sentido, el Colegio Cardenalicio escogió a un Papa “histórico” como pocos, por decirlo de una manera. Era el testigo de la persecución de la Iglesia y de su país. Polonia ha permanecido desde siempre como parte del corazón de Europa; además fue por siglos, junto a Lituania, una isla católica encajonada entre los mares luteranos y cristiano- ortodoxos, ambos provistos de fuertes Estados que finalmente descuartiza- ran a la Polonia política en el siglo XVIII, aunque no a su sociedad y su cultura, no al menos hasta 1939. Sobre la tragedia de la Segunda Guerra Mundial en Polonia es poco lo que se podría exagerar. El alzamiento de Varsovia en 1944, una de las grandes epopeyas del conflicto, terminó con su aplastamiento por los nazis y fue mirado con complicidad homicida por los soviéticos y abandonado

www.cepchile.cl cínicamente por los anglosajones. De ahí surgió una generación que, no 32 ESTUDIOS PÚBLICOS

siendo necesariamente comunista o marxista, creyó que era inevitable con- vivir con el nuevo régimen. Los mismos comunistas después de la muerte de Stalin fueron más moderados que otros de la entonces Europa Oriental. La Iglesia polaca, bajo la dirección del notable cardenal Wyszynski, tuvo una posición de independencia y aprendió a coexistir con el régimen. Todo este aprendizaje transpira en el despliegue del Papa Wojtyla y se vio en su tratamiento a la política mundial (incluyendo su influencia bienhechora por estos lares del Pacífico sur) y en general en el orden político de las sociedades. Entonces, su elección fue también un rescate de la olvidada Polonia, mirada como parte de “Europa Oriental”, olvidándose de su antigua unión con Occidente y su importante papel. A la elección de Juan Pablo II sucedió luego el estallido de Solidaridad en 1980, con Lech Walesa, y la evolución básicamente pacífica hacia el retorno a “Europa Central” de fines de los ochenta; y también la entrega del Premio Nobel en 1980 a una eminente figura de la poesía y del pensamiento del siglo XX, Czeslaw Milosz. Es imposible pensar a Wojtyla si no es como polaco. A la vez, ello no le dio un aire provinciano, sino que le permitió en sus años formativos pensar a Polo- nia y al comunismo (como a la sociedad occidental) más allá de ellos, y acometer una empresa por definición “universal”. Su posición esencialmente crítica al marxismo era indudable, y se vio con claridad a lo largo del pontificado, pero esto no lo llevó a desarrollar una estrategia pontifical exclusivamente antimarxista. Desde un primer momento dijo en su círculo que consideraba al marxismo algo básicamente muerto. También aquí su mensaje no se limitó al “no”, sino que su objetivo esencial estuvo orientado a volver a instalar el mensaje de la Iglesia en la vida pública, llegando al hombre y la mujer individuales. Esta doble vertiente en su efectividad ha sido lo que ha distinguido a Roma en este último cuarto de siglo. Es lo que percibió nuestro país en los primeros días de abril de 1987. Era un lenguaje provisto de un nuevo vigor, que se apuntó a la afirma- ción de lo humano, al cual le es imprescindible la dimensión de lo sagrado.

El Papa y la crisis del comunismo: ¿Causa y efecto?

Se vincula al Papa con la caída del comunismo en Europa, y no faltan razones para ello. Sin embargo, hay que calificar esta afirmación. Existe ciertamente un lazo entre la elección de Karol Wojtyla como Juan Pablo II y la caída de los sistemas marxistas en la entonces Europa Oriental e incluso hasta en la misma Unión Soviética. El caso polaco fue siempre un eslabón débil en la estructura de poder de estos sistemas. Al revés de lo que habían www.cepchile.cl JOAQUÍN FERMANDOIS 33

profesado los ardientes patriotas polacos desde el siglo XVIII hasta la Se- gunda Guerra Mundial, a partir de 1956, tanto los líderes comunistas como los opositores (desde 1980) hicieron gala de moderación en relación con lo que era la situación del resto de los países comunistas. Milosz ha dicho que hasta los estalinistas de entre los polacos eran de un metal diferente del de los soviéticos, porque cultivaban una cierta liberalidad. Incluso en 1956, a raíz del sanguinario aplastamiento de la revolución anticomunista en Buda- pest, en Europa Oriental surgió una frase satírica: “Los húngaros se portaron como los polacos; los polacos se portaron como los checos, y los checos se portaron como los cerdos”. ¿Qué existe de verdad en esta vindicta, aparte del humor negro y a todas luces injusto? Que para los polacos ya había pasado el momento del sacrificio heroico y sin perspectivas de victoria, sobre todo después del cuasi extermino biológico durante la Segunda Guerra Mundial. De ahí que se recurriera al acomodamiento como a la resistencia posible. A la vez, de entre todos los países del bloque soviético en la entonces Europa Oriental, en Polonia la sovietización fue menos radical. Esto tiene varias aristas. Por una parte fue el único país donde subsistió algún tipo de actividad econó- mica privada, más que nada en el campo (en comercio, algo hubo en Hun- gría después de 1956), con un sector importante de la tierra en manos de medianos propietarios. Era un país cuyos habitantes tenían de manera consistente más relaciones con Europa Occidental y Estados Unidos. Es bien sabido el papel que el lobby polaco jugó en la política norteamericana en favor de los millones de descendientes de inmigrantes, que después de 1945 todavía eran un bloque bastante compacto. Los mismos líderes soviéticos, Gomulka entre 1956 y 1970, y sobre todo Joseph Giereck, encarnaron ese comunismo (relativamente más liberal), en que aceptaban una cierta apertura en los viajes, en la tolerancia a la Iglesia y a cierta propiedad privada, con algunos ademanes poco importantes de independencia ante la URSS, todo dentro de una libertad de acción muy acotada. Con todo, los agricultores medianos no constituían una amenaza real al régimen. Era un grupo de interés y su sola existencia demostraba un “socialismo marxista incompleto”, algo que no agradaba a los soviéticos, pero que tenían que tolerar. El caso de la Iglesia católica, dirigida por la ya mencionada figura carismática del cardenal Stefan Wyszynski, constituía un verdadero poder paralelo. Es cierto que comparado con un sistema democrático, la Iglesia sufría restricciones. En el contexto de los sistemas marxistas, gozaba de libertad de acción (relativa) y sus sacerdotes y dignatarios efectuaban constantes viajes al extranjero. Es allí donde el obispo y después cardenal

www.cepchile.cl Wojtyla pudo ejercitar su extraordinario talento de polígloto y hacerse co- 34 ESTUDIOS PÚBLICOS

nocido en la curia romana y por otros cardenales a lo largo del mundo. Esto no fue algo fortuito. Como se dijo, Polonia siempre fue una isla católica rodeada por dos océanos, uno germano protestante y otro ruso con la cristiandad ortodoxa. En este sentido, en Polonia y en Lituania, Iglesia y nación tendieron a confundirse, de una manera que quizás sólo se pude comparar con Irlanda. Esto se acentuaría más con la pérdida de la independencia de Polo- nia, repartida entre sus vecinos desde la segunda mitad del siglo XVIII hasta 1918. Claro que en ese entonces el vivir bajo soberanía extranjera no implicaba un cambio social ni cultural. A veces el mismo Estado continuaba funcionando con algún tipo de fuerza armada y una administración que se podría considerar “nacional”, al menos en potencia. Había persecución a los intentos de rebelión política, especialmente en la zona más vasta, bajo sobe- ranía zarista. En cambio, en el siglo XX, la ocupación por las potencias totalitarias llevaba consigo un giro drástico y opresivo del orden social, el exterminio de vastos grupos sociales en el caso de la ocupación soviética, entre 1939 y 1945; en la zona nazi se podía proyectar un cuasi exterminio biológico de la población, sólo un grado menor que en el Holocausto. Y frente a ello, una gran tragedia, lo que se interpretó como una política arrogante de los polacos con su nueva independencia en 1918, y hasta imprudente. En los años 1930 esa política se expresó en la idea de que las dos potencias totalitarias no podían aliarse entre ellas. Eso fue lo que pasó el fatídico 23 de agosto de 1939. Y la lucha fue heroica entre 1939 y 1945, cuando la Iglesia estuvo en la vanguardia en darle una infraestructura de protección y comunicación al “Ejército del Interior”, que obedecía al gobierno en el exilio en Londres. Pero los patriotas fueron sacrificados en el épico levantamiento de Varsovia, abandonados por los anglo-norteamericanos, que no hicieron gran cosa mientras los soviéticos observaron como los nazis exterminaban al “Ejército del Interior” en la ciudad entre agosto y octubre de 1944. Después avanza- ron y tomaron la capital, y terminarían por instalar un gobierno títere. La lección de estos hechos estremecedores fue que la pura rebelión armada ya se había agotado. Ahora había que ensayar otros métodos, aquellos de la política, de saber que el enemigo totalitario, en el tiempo largo, tenía perdida la guerra, porque no representaba necesariamente el futuro. Además, bajo el sistema comunista no había alternativa, y no pocos polacos que detestaban al régimen consideraban que al menos respetaba la vida biológica del pueblo, aunque no su tradición ni sus posibilidades. De esta circunstancia surgió lentamente, bajo la férula de la dictadura comunista, al mismo tiempo una cultura política que en la práctica cultivaba la mo-

www.cepchile.cl deración, el acomodamiento, en el buen sentido de la palabra, y un cambio JOAQUÍN FERMANDOIS 35

incremental. Hubo algunos levantamientos que culminaron en violencia, llegando la sangre al río, y que, para colmo de ironías, era fundamentalmente sangre de la “clase obrera”, en 1956, en 1970 y, algo menos, en 1976. Las autoridades, hasta donde se sabe, no tenían estómago para una represión muy profunda y sanguinaria como la de Budapest en 1956. El uso de la fuerza, como en 1981, estuvo dirigido a impedir una intervención directa de la URSS. Ésta siempre amenazaba que “si no lo hacen ustedes, lo haremos nosotros”, como en Praga en 1968. Ésta era la cultura política en la que se movía el obispo y después cardenal Karol Wojtyla. La Iglesia misma nunca dejó de estar bajo la presión policial y políti- ca del gobierno comunista, en un juego del gato y el ratón. Pero después de 1956 no se la perseguía a la manera de otros gobiernos del bloque soviético o de sistemas marxistas. La Iglesia, bajo el liderazgo del cardenal Wyszyns- ki, constituía, como se dijo, una suerte de autoridad paralela, aunque “sin divisiones”, como fue el caso de Pío XII (de acuerdo con la mentada pregunta de Stalin a Roosevelt: “¿Cuántas divisiones tiene el Papa?”). De usarlas como partido político, por emplear una expresión, se hubiera desgastado en una competencia en torno a qué ofrecer. Aquí nos acercamos a la respuesta acerca del papel de Juan Pablo II en la caída del comunismo en Europa. Su elección provocó un remezón considerable en toda Polonia —por la sorpresa del caso— y el reconocimiento que implicaba a la historia del país en la era moderna, con un tinte muy diferente a lo que se escuchaba en la doctrina oficial del comunismo. Para el gran público, y es de presumir que se debe integrar aquí al gobierno polaco, la elección fue completamente imprevista. Probablemente el Partido Comunista tenía la confianza de que los años mellarían la influencia de Wyszynski, quien estaba próximo a su retiro. Y que una nueva generación del alto clero no tendría la influencia de aquél. En círculos “progresistas” siempre se había asegurado que el caso polaco era una excepción, y que los sacerdotes jóvenes, se suponía en actitud de wishful thinking, serían más convergentes con el sistema, ya que se identificarían con ideales socialistas. Por cierto, había poco o nada de esto. De hecho, las autoridades comunistas confiaban en que podrían manipular al joven arzobispo y después cardenal, que estaría provisto de ambi- ción, en contra del primado de Polonia. Por el contrario, el primado y el Vaticano promovían a esta personalidad innovadora, enérgica, trabajadora, porque reunía en sí dos virtudes que es poco corriente encontrarlas juntas. Por su trayectoria, tenía una raíz dentro del mundo obrero, y facilidad de acceso al pueblo católico, la gran fuerza originante del catolicismo popular polaco. Y mostraba además la capacidad intelectual para darle una proyec-

www.cepchile.cl ción cultural mayor al catolicismo polaco. 36 ESTUDIOS PÚBLICOS

La experiencia como cardenal, al tratar con las autoridades comunistas, fue la semilla con la que destacaría su política hacia los sistemas marxistas. Llevó una actividad cotidiana, tenaz, de protestar contra cualquier atropello y exigir plenamente. En esto finalmente sería más activo que una parte del clero polaco, que aceptaba el acomodamiento con el régimen como “patriotismo”. Ciertamente, no era el papel de la Iglesia promover la desestabilización del régimen, de ése ni de ninguno, salvo las consabidas reglas del “derecho de rebelión”. En 1968, al recordar los sucesos del siglo XIX, cuando la mayoría del país era parte del imperio ruso, decía que “los obispos y los sacerdotes jamás permitieron que la Iglesia se rusificara (...). La unidad entre la Iglesia y la nación siempre tuvo, y aún tiene, un significado fundamental para la nación y la Iglesia polacas”. O en 1973, al protestar contra una nueva ley en la educación, “porque no dice una palabra acerca de la sociedad cristiana, acerca de la contribución de Cristo, de la Iglesia y de la Cristiandad a la educación polaca”. Aunque estaba de acuerdo con la estrategia general de Wyszynski de coexistencia con las autoridades comunistas, quería ir más allá en la proclamación pública de la fe y de la cultura católicas, para no arriesgarse a ser una cara más de una Polonia estática. Más que una estrategia simplemente anticomunista, para estar más allá del comunismo debía ser una entidad viva en la sociedad. Nada había tampoco de un intento de identificación con una tendencia “progresista”.

Elección, Solidaridad y crisis

En Polonia la sorpresa de la elección del primado de Cracovia como Sumo Pontífice fue mayúscula, como en todo el mundo. Y de las primeras palabras de Wojtyla, ahora Juan Pablo II, no se escuchó nada que pudiera entenderse como una aproximación aunque fuese insinuante a un lenguaje progresista. Desde un primer momento, además de la imponencia del estilo, resaltó la espiritualidad de su mensaje, en alusiones a la “Virgen Negra” de Czestochowa. Y que viene de Polonia, “un país muy lejano” (en este fin de mundo, no nos parece tanto). Y, en las referencias posteriores a su patria natal, lo que se impone en el lenguaje papal es destacar el papel de Polonia como país católico a lo largo de toda su historia, en consonancia con la imagen, tan cara a los mismos polacos, de que representan a la Iglesia romana en un extremo de Europa. Esto nada tenía que ver con la historia oficial que se daba a sí mismo el régimen comunista, o con el papel que le había “asignado” Moscú en 1945. No era la “liberación” social lo que apare- cía como el sentido de la historia polaca de los siglos XIX y XX, como era la

www.cepchile.cl tesis oficial, así como la había sido de los intelectuales marxistas, más que JOAQUÍN FERMANDOIS 37

nada de los de antes de 1939. La tesis del nuevo Papa era que la fidelidad a Roma había sido la columna vertebral de la historia polaca. Éste sí que fue un mentís de partida a un régimen que había intentado sostenerse sobre una verdad ideológica con poca vitalidad, y sin creer demasiado en ella por lo demás. El viaje de Juan Pablo II a Polonia en junio de 1979, el primero de todo un estilo pontifical, como se ha dicho, provocó revuelo internacional y conmoción en Polonia. No porque hubiera provocado desórdenes en esos días. La expresión de las multitudes apretujadas en todas partes demostró que la tesis poco creída, pero formalmente sostenida por el régimen, de que el socialismo (marxista) era la nueva realidad esencial de Polonia y el catolicismo una reliquia histórica, que se la “respetaba” por ser parte de la historia, porque el socialismo es tolerante..., que todo esto era la más pura falsedad. Era exactamente al revés, el socialismo del régimen constituía un cuerpo extraño, tolerado casi por inercia por la sociedad polaca. En cambio, el catolicismo y su Iglesia constituían símbolos vivos —como casi en nin- gún otro país de la tierra— del sentido de nación de Polonia. Lo que hubo de alma en el comunismo y el marxismo polacos había perecido en las mismas cárceles de Stalin en 1938, y no a manos del “fascismo” o de la “reac- ción”; había perecido en el pacto nazi-soviético; había perecido en las calles de Varsovia en 1944; había perecido en el pantano de la vida conformista bajo la “democracia popular”. Había sido algo vivo en el período de entre- guerras; el mismísimo Czeslaw Milosz lo había representado de cierta manera; y, como se dijo, después de Yalta muchos creyeron que la supervivencia biológica de los polacos sólo se podía garantizar en la colaboración con los soviéticos. Al dirigirse a una multitud en el centro de Varsovia, Juan Pablo II dijo que nadie entiende a esa ciudad si no sabe que en la Segunda Guerra Mundial se alzó contra el ocupante y que perdió 200 mil de sus hijos e hijas, siendo abandonada por sus aliados. Los periodistas occidentales pensaron que era una alusión a la URSS; pensamos más bien que se trató de una velada crítica a los aliados occidentales, por no haber hecho casi nada por asistir a los alzados del “Ejército del Interior”. En fin, para lo que aquí interesa, las palabras del Pontífice daban otro rotundo mentís a la historia oficial de que el alzamiento había sido una “provocación” de los reacciona- rios. Esto no era sólo una curiosidad histórica, sino que tocaba el fundamento de la legitimidad del sistema. La “historia oficial” era inherente a sus cimientos. Mas el Papa no había concurrido a Polonia a derribar a las autoridades comunistas. Si ésa hubiese sido su estrategia, simple y llanamente www.cepchile.cl 38 ESTUDIOS PÚBLICOS

querría decir que a la Iglesia habría que juzgarla por su efectividad, o “productividad”, en el cambio político; o, ¿por qué no también en el “cambio social”? Sería un simple poder terrenal. La religión que se “realizara” dejaría de ser religión. Ya se volverá sobre esto. No cabe duda de que a la situación de crisis latente del régimen comunista la elección del Papa le dio un combustible extra. Polonia parecía súbitamente reivindicada no sólo a sus propios ojos, sino que foco de la atención mundial. Cuando el régimen quiso llevar a cabo un “ajuste” para enmendar las fallidas reformas de los setenta, vino la reacción, que no se canalizó a partir de la clase media sino que por la “clase obrera”, en los astilleros de Gdansk. En pocos días, el aire de revuelta pacífica se esparció por todo el país y a la mayoría de los sectores. Además, se formó de facto un actor político, el sindicato Solidaridad, y un caudillo, Lech Walesa, y en los hechos Polonia pasó a ser una sociedad políticamente pluralista. El gobierno entre que no se atrevió y ya no tenía la voluntad de emplear la “violencia legítima”, entre otras razones, porque era más civilizado que sus anteceso- res. A continuación cayó Giereck, y fue sucedido por una serie de líderes contemporizadores, hasta que finalmente ocurrió lo previsible, que ante el virtual desgobierno se acudió al ejército, a cuya cabeza estaba el general Wojciech Jaruzelski, teóricamente comunista. El fantasma que rondaba era el de una ocupación soviética, que sería algo más duro que el aplastamiento de la Primavera de Praga en agosto de 1968. Tanto la gran mayoría de los líderes del partido como los militares querían evitar esta situación. Es posible que hasta los soviéticos estuvieran asustados de esta perspectiva. La existencia de un Papa polaco en Roma, convertido rápidamente en una figura de la política mundial, era un obstáculo formidable para la idea de que una invasión sería “un paseo”. Bueno, ¿qué papel tuvo en todo esto Juan Pablo II? No es fácil responder esta pregunta, si es que se está pensando en una cadena de causa y efecto. Polonia fue siempre el plato más indigerible para Moscú de todo el sistema soviético. Pero su sintomatología se hallaba en el resto del sistema; y desde 1956, como se decía, Polonia había gozado de “privilegios”, que sin embargo ahora también los demandaban otros países del bloque. En una suprema ironía de la historia, Moscú era ahora dependiente del régimen comunista de Berlín Este, y estaba claro que cada día que pasa- ba tenía que negociar con sus “satélites” la estabilidad del sistema. En los años finales de Brezhnev (1964-1982) esto era una agonía para el Politburó moscovita. En este panorama, fue evidente que la presencia de Juan Pablo II en primer lugar acentuó, aunque no creó, una atmósfera de inestabilidad en Polonia, al concentrar la atención internacional en el país y darles a Walesa

www.cepchile.cl y a Solidaridad la sensación de no estar aislados. En segundo lugar, hacía JOAQUÍN FERMANDOIS 39

bastante más complicada una presunta intervención soviética. Después de Afganistán y del derrumbe del marxismo intelectual en Europa, la reacción internacional podía ser catastrófica en términos políticos. Con todo, los procesos y los actores principales se habían puesto en marcha en el curso de los años 1970, antes del ascenso de Karol Wojtyla al pontificado, aunque ciertamente la Polonia católica había sido un motor del cambio pacífico. Esto se aclara más si se examina brevemente el decurso de los hechos hasta la caída final del comunismo en Europa. Hoy nadie duda de que el “golpe” del general Jaruzelski, el 13 de diciembre de 1981, con el cual suprimió la disidencia al comunismo e impuso una rígida dictadura militar, fue un recurso extremo frente a la alternativa de una invasión soviética. Decimos dictadura “militar” y no “comunista” porque precisamente la pro- clamación de Jaruzelski, rodeado de figuras uniformadas, exhalaba el mismo lenguaje de las juntas militares latinoamericanas de la segunda mitad del siglo XX, en referencia a la “salvación nacional” y a la “patria en peligro”. Salvo una frase inevitable de cortesía, no se hablaba ni de lucha de clases o de proletariado, nada que recordara la retórica del sistema marxista. Quizás éste fue uno de los momentos cruciales del fin de la apelación de la ideolo- gía marxista. La reacción occidental y especialmente norteamericana a estos sucesos fue muy dura, en términos puramente políticos, eso sí. En cambio sorprendió que el Papa no se pusiera en una línea confrontacional. Realizó todavía dos viajes más a Polonia, en 1983 y 1987, en las condiciones de un país semiparalizado por el desgano y el estancamiento, aunque no se pueda decir que haya sido un gobierno sanguinario ni mucho menos. Simplemente marcaba el paso. No faltó quien en Polonia y en otras partes se sorprendiera por la aparente escasez de belicosidad de Juan Pablo II ante el golpe de Jaruzelski. Era sencillamente que la “inacción papal” tenía profundas raíces en la historia de las relaciones de la Iglesia con el poder temporal. No era su papel ponerse a derrocar gobiernos, por comunistas que fuesen. Además, Juan Pablo II estaba perfectamente consciente de que no trataba con un gobierno estalinista, y que la situación concreta de los polacos no mejoraría empujándolos a una confrontación irracional. Una negociación discreta y empujar las cosas hacia un acuerdo posible, para restituir algo de libertad de movimiento a Solidaridad (la Iglesia la tenía desde hace tiempo), era esencial para un desenlace más o menos feliz, cuando todavía no se sospechaba de la crisis en la URSS. Desde luego, en la cuestión de ¿cuándo es legítimo intervenir? se orilla un problema y una ambigüedad esenciales en la relación de la Iglesia y

www.cepchile.cl del poder político. En el asunto del tiranicidio llega a su culminación. Se 40 ESTUDIOS PÚBLICOS

trata de un asunto espinudo en la historia del catolicismo. Pero ha llegado a ser el corazón de debates contemporáneos en relación con el comportamien- to del Vaticano ante el Holocausto. No es éste el lugar para tratarlo, salvo señalar que el marco en que debe ser interpretado es justamente el del papel de Roma ante los grandes procesos políticos. Creemos que, con sabia sensatez, primero el cardenal Wojtyla supo dar una nueva estrategia desde Cracovia. Después, Juan Pablo II supo dar un mensaje que estaba más allá del comunismo, y que no era de suyo identificable con el antimarxismo político, aunque suponía una crítica radical a las ideologías totalitarias. Por ello adoptó una actitud más bien de intermediario en la disputa dentro de Polonia. No se trataba de legitimar al régimen, pero tampoco de socavarlo sin pensar en las consecuencias. Cuando Varsovia fue la primera capital en expresar el cambio en junio de 1989, al nombrarse a un representante de Solidaridad, Tadeusz Mazowiecki, como Primer Ministro, sólo se sellaba la suerte del régimen comunista. Luego, en los meses siguientes a partir de fines de octubre, se desmoronó en jornadas célebres, pacíficas (salvo en Rumania), todo el resto del sistema; y la transformación de la URSS seguiría su proceso hasta fines de 1991. Y no faltó el colofón. Después de la caída del comunismo, en Polonia y en las zonas católicas de los países del ex bloque soviético, la Iglesia y el catolicismo han debido sufrir todos los embates de la modernidad antes reprimida. En la misma Polonia, la posición de la Iglesia no concita esa adhesión como legitimidad nacional, al menos no en el mismo grado que antes. Ciertamente, su autoridad es y será mucho más fuerte que en la mayoría de los otros países europeos católicos. Mas los desafíos profundos de la modernidad no venían exclusivamente del marxismo o de persua- siones análogas, sino de la necesidad de la Iglesia de incorporar el reto de la modernidad. Eso lo comprendió certeramente Juan Pablo II.

El Papa y la Providencia

En todo esto ¿qué papel le tocó al Papa? ¿Fue él quien logró el fin del comunismo? Por supuesto, el asunto no es tan sencillo. Fue decisivo para el fin del comunismo en Europa el proceso de desgaste en la URSS; esto es lo esencial. Sus líderes, entre circa 1987 y 1990, experimentaron un espectacu- lar cambio de paradigma, desde el marxista, tal como fue creado a partir de 1917, hasta el “modelo occidental”, es decir, aquel de sus adversarios. Como los conflictos básicos del siglo, a partir de 1917, habían consistido en una combinación de lucha de estados y luchas de creencias o ideologías, la www.cepchile.cl JOAQUÍN FERMANDOIS 41

“estructura” de la Guerra Fría cayó por su base. En la deslegitimación del marxismo y después del bloque soviético estuvieron comprometidas muchas fuerzas y actores, no pocas veces contradictorios entre sí. La persistencia de la religión fue una de ellas. La revaluación del vínculo entre religión y orden social, que incluyó la aparición del fundamentalismo islámi- co y, en potencia, del de otras religiones, fue un fenómeno visible a partir de los años setenta. En sí misma, esa revaluación implicaba un asalto imparable a la lógica del marxismo, y de los sistemas en ella inspirados, de ser la lectura correcta de la cadena inexorable de la historia. Es cierto que en Europa Occidental esto no se dejó ver, pero sí en las otras regiones del globo. En Europa Oriental —en la que muy luego se volvería a distinguir una “Europa Central”— lo que llamó la atención fue la supervivencia de la religión, y que no había sucedido la extinción del “opio del pueblo”. En Polonia, como se ha dicho, la Iglesia y la figura de Juan Pablo II fueron de primera magnitud, aunque no se puede sostener simplemente que “el Papa haya terminado con el comunismo”. ¿Por qué sería significativo decir que Juan Pablo II fue la causa del fin del comunismo? Para un creyente, nos atreveríamos a afirmar, ello no es sustancial. Cierto, aquí rozamos el difícil y, finalmente, insoluble misterio de la intervención providencial en la historia. No pocas veces, desde una actitud de beatería arrogante, se asume que “no es buen católico” el que llegue a poner en duda que “el Papa terminó con el comunismo”. Y no sólo porque algunas de las consecuencias del marxismo, para hablar más generalizadamente, van a seguir por mucho tiempo con nosotros, no es útil ni sabio asumir sin más esa afirmación. Aquí existe un gran equívoco en la visión del providencialismo. Se dijo poco antes que no era el papel de la Iglesia el construir o derribar sistemas políticos. La piedad cristiana podrá inspirarlos; en cambio la pretensión de “inventarlos” se condensa en los cimientos del palacio del “Príncipe de este Mundo”. Si existe un acontecimiento positivo, se lo con- cedemos a la Providencia; ¿qué se podrá afirmar del siglo de la guerra total y del exterminio genocida? Esta ruta nos llevaría por los caminos equivoca- dos. Un cristiano deberá afirmar una visión providencialista de la historia, pero no para cantar las metamorfosis intramundanas. Para el creyente, al fenómeno histórico le es inherente una teleología; la implicancia concreta, terrenal de ésta, le es en cambio inescrutable. Sólo la fe le permite mirarla y confrontarla como resbaladiza decisión moral en cuanto persona individual, que debe asumir en su situación cotidiana, insuficiente de suyo, y que siempre está acechada por el fracaso y el error, mientras que tras una densa capa de niebla brilla la esperanza redentora. Lo último que podría servir a www.cepchile.cl 42 ESTUDIOS PÚBLICOS

este sustrato del ser humano es interpretar su situación como herramienta para legitimar un poder o para emprender un salto que opere en el “cambio social” como religión “realizada”.

Más allá de (todas) las ideologías

Algunas críticas más o menos abiertas trataron de identificar a Juan Pablo II con lo que se llamaba “nueva Guerra Fría”, a comienzos de los ochenta. Supo evadir esas trampas cautivantes, sin dejar de dar la palabra oportuna. Y saltó con claridad al mundo de después de la Guerra Fría con la notable Encíclica Centessimus Annus (1991), para caer de lleno al mundo de lo vertiginoso de nuestros tiempos y mantener la imagen religiosa y moral en los años de crisis de lo público. Aunque la edad y la pesantez de toda organización gigante fueron factores de erosión, Juan Pablo II rescató la gran virtud histórica del catolicismo, una capacidad no sospechada de rein- ventarse a sí mismo. Su último viaje a México en 2002, en medio de las tempestades por ondas sísmicas, sobre todo de la poderosa Iglesia norteamericana, mostró esas virtudes. Al final, de todas maneras, los hombres tienen un límite, y el corazón humano de la Iglesia se encamina a ver cómo confronta los desafíos del siglo XXI. El papado tuvo un éxito destacado en reforzar la labor de la Iglesia en gran parte del mundo. Al ponerla más consciente de su misión, le dio más seguridad en sí misma. También la Iglesia siguió la senda de una mayor centralización y purificación. La Iglesia, en cuanto organización, quizás nunca fue más pura que en el siglo XX. Más pequeña en número de sacerdotes, la motivación era más fuerte y los obstáculos mayores, aunque siguió mani- festando una tensión de incertidumbre en los tratos con el mundo secular. También la concentración en torno al liderato de Roma ha quitado diversidad. La manifestación que se identificó con la “teología de la liberación” casi desapareció. Cierto que nunca tuvo mucho “pueblo”, aunque sí logró conmover a gran cantidad de sacerdotes. La Iglesia dejaría de ser tal si se identificara decisivamente con esa perspectiva; para que sea Iglesia tam- bién debe dar cabida a la postura socialmente transformadora, como una de sus caras. Asimismo, se pierde otra parte de sí misma al haberse (auto)marginado la Confraternidad San Pío X, una de las versiones del tradi- cionalismo, contrapunto de la anterior y ancla necesaria en la vorágine del cambio. Por último, hubo un terreno donde las cosas quedaron más o menos igual, en Europa Occidental, donde no se han visto signos evidentes de

www.cepchile.cl reconversión. Éste es un desafío tan grande como el futuro espiritual de JOAQUÍN FERMANDOIS 43

África negra o la ofensiva audaz del fundamentalismo islámico. Como ya dijimos, en la misma tierra del Papa, en su Polonia natal, y en esa Europa que estuvo bajo el comunismo, después de la caída de este último, el catolicismo parece que deberá pasar por toda la ordalía de la secularización antes de ver el papel definitivo de la Iglesia. Con todo, aquí parece que la reconversión sí tiene un futuro.

Líder espiritual a fines de siglo

El Papa polaco le dio un nuevo brillo a la función apostólica, y un sentido de misión y propósito al cuerpo organizado de la Iglesia. En tiempos de crisis de líderes, que no es sino otro aspecto de la “crisis del sujeto”, Wojtyla, transmutado en Juan Pablo II, le dio un propósito y un sentido a la actividad apostólica. La Iglesia era de nuevo gobernada. Si nos ponemos por un momento en la circunstancia de fines de los setenta, vemos que había sensación de falta de liderazgo en el mundo, salvo el de unos pocos líderes revolucionarios en la penumbra. Los sistemas marxistas parecían fuertes, aunque estaban no muy lejos de caer en el colapso. Una vez des- aparecidos los líderes de la posguerra, los nuevos dirigentes podrían haber sido eficaces, pero en la política moderna no irradian el aura moral que se asociaba al gran estadista. Y, aunque es más bien tema de nuestro tiempo, lo mismo llegó a la figura del “intelectual público”, y las figuras más mediáti- cas, como el Dalai Lama, están integradas a una cultura “New Age”, de acceso limitado para el hombre y la mujer comunes y corrientes. Fue en este panorama donde Juan Pablo II irradió liderazgo no sólo dentro de la Iglesia, sino que como un punto de referencia mundial, más allá del mundo católico y cristiano, más allá de la tradicional influencia del Vati- cano en las relaciones internacionales. Esto hizo que sus giras fuesen, más que apostolado católico, una referencia total de la cultura de nuestro tiempo. La misma experiencia se reforzó después de la Guerra Fría, cuando el “triunfo de la democracia y de la economía de mercado” no parecía un programa lo suficientemente inspirador como para fundamentar la política del futuro. Nuevamente fue el Papa Wojtyla quien se convirtió en la fuente de recuerdo de una dimensión mayor de los asuntos públicos.

Lo arcaico y lo moderno: Presencia de la religión a fines de siglo

Existe otra dimensión histórica de Juan Pablo II. Hay una coinciden- cia entre su elección y la renovación, a veces políticamente sísmica, de otras

www.cepchile.cl experiencias religiosas. Había sido un supuesto de muchos sectores que la 44 ESTUDIOS PÚBLICOS

modernidad iría enfriando la fe religiosa hasta que ésta llegaría a ocupar un puesto más o menos limitado en la vida del hombre, si acaso no se extin- guía. Religión y modernidad parecían casi antinomias. Se ha visto cómo a partir de 1978 la Iglesia tuvo una respuesta con el nuevo Pontífice. Si se mira con atención, ese año parece un punto de in- flexión, aunque no todo permita ser optimista. Una cosa empezó a verse claramente: que la religión era también una parte de la modernidad. El pontificado le dio a la Iglesia un dinamismo que lo abrió a la esperanza de renovar no sólo al mundo católico, sino que de ir más allá de sus fronteras, aunque también hay que ver los límites que esto ha tenido. Ese mismo año el mundo se conmovía con el inicio de la revolución iraní y ese fenómeno, el fundamentalismo islámico, que aparecía tan salido de los recodos de un pasado remoto. Se trataba además de un impulso religioso que iba por el camino contrario al del catolicismo (y al del cristianismo en general) moderno, en su propósito fanático de identificar fe y poder a todo trance. Creó el primer Estado teocrático moderno. Es ciertamente un desafío a las confesiones cristianas, y en parte les es furiosamente hostil. Por lo demás, se ha visto un retorno de algunos fundamentalismos protestantes, aunque en un contexto de la sociedad abierta, como algo similar en el mundo judío, que no deja de poner leña en la hoguera del conflicto de Medio Oriente. Algunos católicos se entusiasman con el fundamentalismo islámico y lo ven como manifestación de fe en Dios, que por cierto lo es. Hay que apuntar que en el ser humano hay una condición que hace que toda expresión de una disposición central a él, por elevada que sea, si es tomada como actitud monomaníaca, y encima impuesta como programa de cambio de la sociedad, se vuelve en lo contrario de su propio postulado. Esto es lo aterrador de cualquier fundamentalismo. En otro sentido, el fundamentalismo pone el dedo en la llaga en cuanto la religión no es un fenómeno crecientemente marginal, sino que quizás es un componente más, pero también fundamental, de la modernidad. En la medida en que ésta consiste en cambio vertiginoso, incesante, debe anclar en un pasado remoto, primigenio, fundante. Por algo a la vanguardia le corresponde también su elemento arcaizante. El legado de Juan Pablo II fue haber cerrado creativa y esperanzado- ramente el ciclo abierto por el Concilio Vaticano II. Las tareas del nuevo pontificado estarán vinculadas a este proceso de largo plazo, de las tensiones y de las relaciones mutuas y fecundas entre el mundo secular y su diversidad a lo largo del mundo, y el ancla estará en la experiencia sagrada, tal como ha sido transmitida por la Iglesia romana. www.cepchile.cl ENSAYO

LA INCULTURACIÓN DEL EVANGELIO, UN DESAFÍO CRUCIAL DE LA IGLESIA CATÓLICA

Sergio Silva G., ss.cc.

Los creyentes de cualquier religión viven su fe “inculturada”, es decir, de acuerdo a los valores, ideas y sistemas de expresión y de acción de su propia cultura. Lo mismo ocurre con la fe cristiana. Un problema surge cuando se intenta llevar el Evangelio de Jesús a pueblos de culturas diferentes de la de los evangelizadores. El problema ya se presentó en la época del Nuevo Testamento, cuando Bernabé y Pablo empezaron a misionar a los no judíos. Volvió a presentarse cuando, a partir del Renacimiento, se fue gestando en la Europa ya cristianizada la cultura moderna. Aunque el Concilio Va- ticano II (1962-1965) dio los primeros pasos de apertura de la Igle- sia católica hacia el mundo moderno, ésta —se advierte en este ensayo— está lejos de haber logrado resolver el problema de la

SERGIO SILVA GATICA, SS.CC. Doctorado en Teología, Universidad de Ratisbona, Alemania, y estudios en filosofía e ingeniería civil. Profesor titular y director del Magíster en Teología Fundamental, Universidad Católica de Chile. Autor de La Idea de la Técnica Moderna en el Magisterio de la Iglesia, desde Pío XII hasta Juan Pablo II (con la colaboración de Pedro Boccardo, Pontificia Universidad Católica de Chile, 1989), Teolo- gía de la Creación (Seminario Pontificio Mayor de los Santos Ángeles Custodios, 1992, 3ª edición), ¿Por Qué Murió Jesús? Iniciación a los Evangelios (Ediciones Universidad Católica de Chile, 1996), entre varios otros libros y artículos en compilaciones y publicaciones periódicas.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 46 ESTUDIOS PÚBLICOS

inculturación de la fe en la modernidad. Para avanzar, se requiere que haya en ella un laicado adulto en su fe y que toda la Iglesia tenga una actitud de empatía ante la modernidad. A juicio del autor, un punto neurálgico en este proceso lo constituye el fenómeno, cada vez más decisivo, de la tecnociencia.

L a muerte de Juan Pablo II, después de más de 26 años de pontificado, invita a una doble mirada: una retrospectiva, para hacer un balance de su gobierno; la otra, prospectiva, para analizar los desafíos que enfrenta la Iglesia católica en el presente y en el futuro próximo. Elijo esta segunda y me concentro en el desafío de la inculturación del Evangelio. Luego de exponer en qué consiste este desafío (1.), presentaré lo que me parece que es la tentación de la Iglesia actual ante él (2.) y dos condiciones de posibilidad para que sea efectivamente enfrentado (3. y 4.); terminaré proponiendo un aspecto de la inculturación del evangelio en el mundo de hoy, poco tenido en cuenta hasta ahora (5.).

1. La inculturación del Evangelio

a) En los evangelios se describe cómo Jesús de Nazaret, en los años del emperador romano Tiberio, proclamó en Palestina la cercanía inminente del Reinado de Dios. Jesús se refería explícitamente a la esperanza de su pueblo, expresada y sostenida por los profetas. Esta esperanza consistía en que en algún momento de la historia de Israel tendría lugar una nueva intervención del poder bondadoso de Yavé, el Dios de Israel, destinada a establecer definitivamente la paz y la justicia. Y no sólo para beneficio de Israel, sino para toda la humanidad; incluso más, esta intervención afectaría también al cosmos todo. Por eso, Jesús podía anunciar la cercanía del Reinado de Dios como una buena noticia1. Dice el evangelista Marcos: “Después que Juan2 fue tomado preso, marchó Jesús a Galilea; y proclamaba la buena noticia de Dios: ‘El tiempo se ha cumplido y el Reinado de Dios se ha acercado; conviértanse y crean en la buena noticia’” (Mc 1,14-15). La esperanza en

1 En griego, buena noticia se dice “euanguélion”, palabra que fue transcrita al latín y de ahí al castellano como “evangelio”. 2 Se trata de Juan Bautista, precursor de Jesús. www.cepchile.cl SERGIO SILVA G., SS.CC.47

esta acción definitiva de Dios en la historia humana —una intervención “escatológica”3, dice la teología— atraviesa todo el Antiguo Testamento4. Tanto el Antiguo Testamento como Jesús y los evangelios se expresan de acuerdo a la cultura de su respectiva época. A pesar de que los escritos del Antiguo Testamento provienen en su mayoría del siglo VI a.C. —aunque recogen tradiciones transmitidas oralmente durante varios siglos—, el cambio cultural es tan lento e imperceptible que en la época de Jesús no se tienen problemas de fondo para comprender los escritos de los profetas ni del Antiguo Testamento en general.

b) El problema de la inculturación se plantea por primera vez para la comunidad apostólica recién hacia el año 40 d.C., cuando se convierten a la fe en Jesús los primeros grupos de no judíos, de cultura griega (o helénica). Hasta ese momento los cristianos eran todos judíos y vivían su fe en Jesús en continuidad con su cultura. Al incorporarse a la comunidad los primeros no judíos surgió la pregunta de si ellos debían vivir la fe cristiana igual que los cristianos de origen judío. El único precedente disponible era el de los “prosélitos” judíos, gente de origen no judío que se convertía a la religión de Israel, y tenían que hacer suya, junto con la Ley de Moisés, la cultura judía. La comunidad apostólica era heredera de Israel, también en este pun- to. El descubrimiento de la posibilidad de vivir el evangelio de Jesús y la fe en él en otra cultura fue obra de un grupo algo marginal de la comunidad apostólica, reunido en torno a Pablo (o Saulo) de Tarso. Pablo no había conocido a Jesús; es más, había perseguido tenazmente a los cristianos. Pero una experiencia misteriosa, a las puertas de Damasco —ciudad a la que se dirigía para apresar a los cristianos que encontrara en ella—5, lo convirtió no sólo en discípulo de Jesús sino en el principal enviado a convertir a los “gentiles”6. Pablo había hecho en su propia persona una experiencia cultural sorprendente: se había criado en dos culturas a la vez, la judía de sus padres y de su fe, y la griega de su ciudad natal. Podía ver, por lo tanto, cosas que se escapaban a los cristianos de origen judío; por ejemplo, que los valores de la fe bíblica no están ligados necesariamente a la cultura

3 “Escatológico” es la trascripción de una palabra griega compuesta de “ésja- ton” (que significa último, final, y por ello definitivo) y “logos” (discurso racional). 4 Por ejemplo, Isaías 11,1-9; 61,1-6. 5 Hechos 9,1-20. 6 En latín, “gentil” deriva de “gens” (de donde viene también el castellano “gente”), que significa familia, pueblo, raza. Se usa en la Biblia para designar a los no judíos,

www.cepchile.cl llamados por el Antiguo Testamento “los pueblos”. 48 ESTUDIOS PÚBLICOS

judía, que pueden ser vividos también —necesariamente de otra manera— en la cultura helénica. El Nuevo Testamento nos ha conservado algunas de las piezas de la polémica que se suscitó en la comunidad apostólica cuando estas comunidades de cristianos no judíos, animados por el grupo en torno a Pablo, empezaron a dejar de lado la cultura judía, incluidas gran parte de las prescripciones de la Ley de Moisés. Vale la pena recoger su enseñanza. Pablo7 cuenta el problema que vivió en Antioquía con Pedro, cuando éste empezó a apartarse de la mesa de los cristianos griegos, para evitar hasta el contacto físico con ellos, porque eran considerados “impuros” por los judíos. Pablo le reprocha un doble error: por un lado, hace un acto de simulación, pues de hecho él ya no vive como judío; por otro lado, y más a fondo, no actúa según la verdad del Evangelio, que consiste en que la justificación es por la fe, no por las obras de la Ley. La fe es una relación personal con Dios por medio de Jesús, que se puede dar en cualquier cultura; no es necesario situarse primero en una determinada cultura —en este caso, la de las obras de la Ley, la cultura del judaísmo— para, desde ahí, poder recién encontrarse con Dios. Lucas8 también relata este episodio: “Bajaron algunos de Judea que enseñaban a los hermanos: ‘Si no se circuncidan conforme a la costumbre mosaica, no pueden salvarse’. Se produjo con esto una agitación y una discusión no pequeña de Pablo y Bernabé contra ellos; y decidieron que Pablo y Bernabé y algunos más de ellos subieran a Jerusalén, adonde los apóstoles y presbíteros, para tratar esta cuestión” (Hech 15,1-2). Ya en Jeru- salén, de nuevo se plantea el problema: “algunos de la secta de los fariseos, que habían abrazado la fe, se levantaron para decir que era necesario circun- cidar a los gentiles y mandarles guardar la Ley de Moisés” (Hech 15,5). La comunidad apostólica se reúne a tomar una decisión. El relato da cuenta de dos discursos, uno de Pedro, el otro de Santiago. Los argumentos son los tres siguientes: 1) Dios ha actuado con los no judíos que han creído, igual que con los judíos; en palabras de Pedro: “Dios, conocedor de los corazones, dio testimonio en su favor comunicándoles el Espíritu Santo como a nosotros; y no hizo distinción alguna entre ellos y nosotros, pues purificó sus corazones con la fe” (Hech 15,8-9). Santiago muestra que esto estaba ya anunciado por los profetas. El argumento se refuerza cuando Pablo y Bernabé cuentan “todos los signos y prodigios que Dios había realizado por medio de ellos entre los gentiles” (Hech 15,12). Los que ejercen la auto-

7 Gálatas 1-2. 8

www.cepchile.cl Hechos 15. SERGIO SILVA G., SS.CC.49

ridad en la Iglesia reconocen que su autoridad está al servicio de la acción de Dios, siempre bajo ella. 2) A esto se añade que Pedro reconoce que la Ley es un yugo insoportable. Dirigiéndose a los judaizantes, les dice: “¿Por qué, pues, ahora tientan ustedes a Dios imponiendo sobre el cuello de los discípulos un yugo que ni nuestros padres ni nosotros pudimos sobrelle- var?” (Hech 15,10). Este argumento reconoce la fragilidad humana, la limita- ción; no se ilusiona con falsas omnipotencias. 3) Finalmente, la salvación es por gracia, lo que vale tanto para los judíos como para los no judíos. En palabras de Pedro: “Nosotros creemos más bien que nos salvamos por la gracia del Señor Jesús, del mismo modo que ellos” (Hech 15,11). Se repite el argumento de una fe que es de raíz personal, por lo que es libre frente a la diversidad cultural. El episodio de los judaizantes permitió a la Iglesia apostólica comprender que el Evangelio que ella vive y comunica no está atado a una determinada cultura. Aquí se descubre un aspecto importante de la libertad cristiana, que en esto supera al judaísmo. La libertad no consiste en que se pueda vivir un Evangelio en cierto sentido puro, no inculturado en una determinada cultura; el ser humano que vive el Evangelio es inseparable de su cultura. La libertad consiste en que la autocomunicación de Dios —contenido y realidad central del Evangelio— la puede recibir y vivir cualquier ser humano en su propia cultura; no es requisito previo a esta recep- ción el hacerse de otra cultura. En este descubrimiento Pablo jugó un papel decisivo, precisamente gracias a su personal experiencia de pertenecer simultáneamente a dos culturas; Pablo —podemos decir— era “bilingüe cultural” por el hecho de haberse criado a la vez en la cultura griega de su Tarso natal y en la cultura judía de la comunidad a la que pertenecía su familia. Así, estaba preparado para percibir en carne propia la libertad cultural del cristianismo. Hay que tener presente, sin embargo, que toda persona y comunidad recibe el Evangelio y la propuesta de la fe cristiana inevitablemente ya inculturada, al menos en dos culturas: la(s) de la Escritura y la de los evangelizadores. Éstos no sólo deben permitir —como una concesión— que los evangelizados inculturen el Evangelio en su propia cultura, sino que tienen que colaborar activamente con ellos en ese proceso, en el que se juega, como vio Pablo, la verdad del Evangelio.

c) Durante muchos siglos la Iglesia católica de Occidente pudo vivir la fe cristiana en la forma inculturada que se logró durante la Edad Media en Europa. De una manera más bien inconsciente, se suponía que ésa era la www.cepchile.cl 50 ESTUDIOS PÚBLICOS

forma adecuada de vivir el Evangelio, por lo que se presionaba a los pueblos no europeos a convertirse a la fe así inculturada, dejándoles algunos espacios donde podían expresarse en su propia cultura, habitualmente los espacios de la religiosidad popular, no sometida a las normas oficiales y en cierta tensión con ellas. Fue esto lo que sucedió en la evangelización de América, que acompañó al proceso de conquista y colonización del continente, realizado por los imperios español y portugués. Fue también lo que sucedió en el siglo XIX con la inmensa oleada evangelizadora de África, Asia y Oceanía. En el Concilio Vaticano II (1962-1965), la Iglesia católica tomó una conciencia nueva de la pluralidad de culturas que existen en la humanidad y del derecho de todo grupo humano a recibir el Evangelio en su propia cultura, sin tener que hacerse, previa o concomitantemente, de otra cultura. En 1974 un Sínodo de Obispos de todo el mundo reunido en Roma trató el tema de la evangelización. A fines de 1975 Pablo VI publicó la exhortación apostólica9 Evangelii Nuntiandi, donde recoge los trabajos de ese Sínodo y los asume con su autoridad papal. En ella afirma lo que se puede reconocer como la “Carta Magna” de la idea de evangelización de la cultura:

Lo que importa es evangelizar —no de una manera deco- rativa, como con un barniz superficial, sino de manera vital, en profundidad y hasta sus mismas raíces— la cultura y las culturas del hombre en el sentido rico y amplio que tienen sus términos en la Gaudium et Spes10, tomando siempre como punto de partida la persona y teniendo siempre presentes las relaciones de las personas entre sí y con Dios. El Evangelio y, por consiguiente, la evangelización, no se identifican ciertamente con la cultura y son independientes con respecto a todas las culturas. Sin embargo, el reino que anuncia el Evangelio es vivido por hombres profundamente vinculados a una cultura y la construcción del reino no puede dejar de servirse de ciertos elementos de la cultura y de las culturas humanas. Indepen- dientes con respecto a las culturas, Evangelio y evangeliza- ción no son necesariamente incompatibles con ellas, sino capaces de impregnarlas a todas sin someterse a ninguna. La ruptura entre Evangelio y cultura es sin duda alguna el drama de nuestro tiempo, como lo fue también en otras épo-

9 Una “exhortación apostólica” es un documento en que el Papa compromete su autoridad en un grado menor que cuando escribe una “encíclica”. 10 Se conoce con este nombre, por sus primeras palabras en el texto latino, la

www.cepchile.cl Constitución Pastoral sobre la Iglesia en el mundo de hoy del Concilio Vaticano II. SERGIO SILVA G., SS.CC.51

cas. De ahí que hay que hacer todos los esfuerzos con vistas a una generosa evangelización de la cultura, o más exactamente de las culturas. Éstas deben ser regeneradas por el encuentro con la Buena Nueva. Pero este encuentro no se llevará a cabo si la Buena Nueva no es proclamada (EN 20).

d) Hoy vemos con claridad que la inculturación del Evangelio se hace necesaria no sólo cuando se trata de llevar la Buena Nueva de la fe a un pueblo que hasta ahora no la ha conocido, sino también cuando, en un pueblo que ya ha recibido y acogido en alguna medida el Evangelio, se produce un período de cambio cultural intenso y rápido. Es a mi entender la situación actual de Chile (y, más en general, de todos los países del hemisferio sur), sometido a la presión del llamado proceso de globalización, que no parece ser otra cosa que la difusión al mundo entero de la cultura moderna, propia de los países “desarrollados” del hemisferio norte, una cultura de fuerte impronta científico-técnica.

2. La tentación de la Iglesia

a) Ante esta nueva ola modernizadora, la tentación de los hombres de iglesia —el clero y los obispos, principalmente— me parece que es no querer ver que el cambio cultural en curso exige de la Iglesia un cambio correspondiente. Por supuesto, no se trata de una mera adaptación condescendiente, como la que tienen que hacer las empresas cuando cambian los gustos de sus clientes. Por ejemplo, no se trata de legalizar el aborto, el divorcio y el matrimonio de homosexuales, como si fueran un bien, una nueva conquista de la libertad. Se trata de otra cosa más honda y más difícil: de hacer llegar el Evangelio a la gente tal como es, sin obligarla a salir de su cultura como condición previa para acoger y vivir el Evangelio. Ese Evangelio, acogido desde la propia realidad, tendrá que convertir no sólo a las personas individuales, sino también su cultura, en lo que tenga de no evangélico. Pero ese cambio lo harán los que se conviertan, desde dentro de su cultura y mediante los mecanismos de cambio de su cultura. No será una imposición desde fuera. Esto supone de parte de los evangelizadores, que siempre viven el Evangelio inculturado en su propia cultura, un desprendimiento no fácil de lograr, pues tienen que dejar a los evangelizados en libertad para crear su propia forma de vivir la fe. Cuando los hombres de Iglesia caen en la tentación de no aceptar

www.cepchile.cl este cambio, suelen denunciar como males muchos de los rasgos propios de 52 ESTUDIOS PÚBLICOS

la cultura en cuestión. Es lo que parece estar sucediendo hoy con tantos “ismos” que se condenan en la cultura moderna en su fase actual: consumismo, hedonismo, relativismo, etc.

b) La Iglesia católica no está bien aperada para defenderse de esta tentación ante la cultura moderna. Desde los albores de los Tiempos Mo- dernos se puso en contra de los cambios que empezaban a producirse. En su interior, luchó frontalmente con el protestantismo y su intento de refor- mar radicalmente la Iglesia. En el frente exterior, se puso en contra de los primeros grandes descubrimientos de las nacientes ciencias modernas —el “caso Galileo” es emblemático, pero no es el único— y en contra de los movimientos políticos emancipatorios: condenó la Revolución Francesa y su declaración de los Derechos humanos, se opuso tenazmente a la democracia como forma de gobierno, opuso la autoridad dogmática de la revela- ción a los esfuerzos ilustrados de usar libremente la razón. La difícil relación de la jerarquía de la Iglesia católica con la cultura moderna culmina durante el pontificado de Pío IX (1846-1878). A fines de 1864, el Papa publica la encíclica Quanta Cura. Como anexo a ella se publica el llamado Syllabus11 de los errores modernos. Se trata de una colección de 80 proposiciones modernas que el Papa ha ido condenando en diversos escritos durante sus ya casi 20 años de gobierno. El “Syllabus” termina con la proposición 80, que condena la siguiente afirmación: “El Romano Pontífice puede y debe reconciliarse y transigir con el progreso, con el liberalismo y con la civiliza- ción moderna”. Una consecuencia de esta actitud de la Iglesia católica ante la modernidad fue su defensa de la herencia recibida, el “depósito de la fe”. A medida que la modernidad —con buenas razones, a veces; otras, con no tan buenas— iba cuestionando diversos aspectos de esta herencia, las autoridades católicas reaccionaron de manera defensiva, aferrándose al carácter intocable de la tradición. Se fue gestando así un sistema eclesiástico que abarcaba todos los ámbitos de la vida cristiana: las doctrinas de la fe, las normas de la moral, las rúbricas de las celebraciones litúrgicas (el culto), las recomendaciones para el cultivo de la vida espiritual (las devociones), los reglamentos de la disciplina interna de la Iglesia. Con una evidente falta de perspectiva histórica, se tendía a pensar que este sistema, en todas sus partes, lo había heredado la Iglesia de la comunidad apostólica; quedaba así impregnado del valor propio de lo apostólico, vinculado a la revelación definitiva en Jesús. La tarea de la Iglesia debía ser, por lo tanto, transmitir

www.cepchile.cl En latín, “syllabus” (sílabo en castellano) significa lista, índice o catálogo. SERGIO SILVA G., SS.CC.53

fielmente este sistema, sin cambios. El clero era concebido como el administrador del sistema, y era formado para ello. La conversión a la fe cristiana católica equivalía a salir de la propia cultura para integrarse a este sistema eclesiástico. Por una mal entendida fidelidad a la herencia recibida de Jesús, la Iglesia católica se centró en sí misma, concretamente en el sistema ecle- siástico que he descrito. Y perdió la capacidad para percibir al otro en su diferencia, perdió capacidad de empatía.

c) En el Concilio Vaticano II la Iglesia católica ha iniciado un cambio de actitud ante la modernidad. Es sintomático de este cambio el título de la Constitución Pastoral Gaudium et Spes (GS), la que se aboca precisamente a la relación de la Iglesia católica con el mundo: es sobre “la Iglesia en el mundo actual”, ya no ante o frente a él, como si ella estuviese fuera del mundo. Esta Constitución se abre con las siguientes palabras, que expresan claramente la nueva actitud que se busca: “los gozos y las esperanzas, las tristezas y las angustias de los hombres de nuestro tiempo, sobre todo de los pobres y de cuantos sufren, son a la vez gozos y esperanzas, tristezas y angustias de los discípulos de Cristo. Nada hay verdaderamente humano que no encuentre eco en su corazón” (GS 1). Este párrafo inicial de Gau- dium et Spes termina con la siguiente afirmación: “La Iglesia se siente íntima y realmente solidaria del género humano y de su historia” (GS 1). Ya no se trata de la actitud defensiva y autocentrada, sino que la Iglesia se abre empáticamente al mundo. Al reconocerse plenamente insertada en el mundo actual, la Iglesia descubre también que se encuentra en un intercambio con el mundo moderno que la enriquece. “La Iglesia católica (...) tiene (...) la firme persuasión de que el mundo, a través de las personas individuales y de toda la sociedad humana, con sus cualidades y actividades, puede ayudarle mucho y de múltiples maneras en la preparación del Evangelio. Expónense a continua- ción algunos principios generales para promover acertadamente este mutuo intercambio y esta mutua ayuda en todo aquello que en cierta medida es común a la Iglesia y al mundo” (GS 40, al final; los subrayados son míos). Luego vienen tres párrafos en que se detalla “la ayuda que la Iglesia procura prestar” a cada ser humano (GS 41), a la sociedad humana (GS 42) y al dinamismo humano (GS 43). Finalmente, un párrafo en que se reconoce “la ayuda que la Iglesia recibe del mundo moderno” (GS 44). Ahí se hace la afirmación fundamental: “la Iglesia reconoce los muchos beneficios que ha recibido de la evolución histórica del género humano”. El párrafo detalla dos niveles de estos beneficios. El primero es cultural: “La experiencia del www.cepchile.cl 54 ESTUDIOS PÚBLICOS

pasado, el progreso científico, los tesoros escondidos en las diversas culturas, permiten conocer más a fondo la naturaleza humana, abren nuevos caminos para la verdad y aprovechan también a la Iglesia”. La razón es que la Iglesia, “desde el comienzo de su historia, aprendió a expresar el mensaje cristiano con los conceptos y en la lengua de cada pueblo y procuró ilus- trarlo además con el saber filosófico. Procedió así a fin de adaptar el Evan- gelio al nivel del saber popular y a las exigencias de los sabios en cuanto era posible”. Lo que fue en el pasado tiene que seguir siendo realidad hoy; por eso el texto saca la conclusión general: “Esta adaptación de la predica- ción de la palabra revelada debe mantenerse como ley de toda la evangeliza- ción”. La justificación es “porque así en todos los pueblos se hace posible expresar el mensaje cristiano de modo apropiado a cada uno de ellos y al mismo tiempo se fomenta un vivo intercambio entre la Iglesia y las diversas culturas”. Aunque Gaudium et Spes no usa el término “inculturación”, se está refiriendo aquí a la realidad a la que el término remite. El segundo nivel de los beneficios que la Iglesia sabe que recibe del mundo es social. “La Iglesia, por disponer de una estructura social visible, señal de su unidad en Cristo, puede enriquecerse, y de hecho se enriquece también, con la evolución de la vida social”. Poco más adelante añade: “La Iglesia reconoce agradecida que tanto en el conjunto de su comunidad como en cada uno de sus hijos recibe ayuda variada de parte de los hombres de toda clase o condición”. Y detalla los diversos lugares donde se ejerce esta ayuda: “el orden de la familia, de la cultura, de la vida económi- co-social, de la vida política, así nacional como internacional”. El párrafo termina con esta fuerte declaración: “Más aun, la Iglesia confiesa que le han sido de mucho provecho y le pueden ser todavía la oposición y aun la persecución de sus contrarios”. Pero no basta con el reconocimiento verbal. Esta nueva actitud de la Iglesia ante la cultura moderna debe hacerse realidad en la vida cotidiana de los cristianos y de los hombres de Iglesia. Lo que supone una serie de cambios internos que la hagan posible. Sólo así podrá la Iglesia enfrentar el desafío de inculturar el Evangelio en el mundo de hoy tal como de hecho es. Voy a referirme a dos condiciones que me parecen prioritarias y decisivas. Una tiene que ver con la trama de la vida interna de la Iglesia —que la Iglesia sea verdaderamente de laicos, que éstos no sean en ella ni niños ni meros clientes—; la otra, con la actitud de la Iglesia —clero y laicado— ante el mundo, una actitud que debe estar presidida por la empatía, en la línea abierta por la Gaudium et Spes. www.cepchile.cl SERGIO SILVA G., SS.CC.55

3. Una condición interna de la Iglesia: Laicado adulto en la fe

a) Si le preguntamos a un no católico qué entiende por “iglesia”, probablemente nos va a responder que es un edificio, el “templo”; si lo urgimos un poco, podrá responder que “iglesia” son los obispos y los curas. Ambas respuestas posibles apuntan a algo real: lo más visible de la Iglesia católica son, por un lado, sus templos y, por otro, sus “funcionarios”, que son los que suelen aparecer en los medios de comunicación social hablando en nombre de la Iglesia. El problema es que si les preguntáramos a los católicos, muchos de ellos nos darían la misma respuesta. Pocos nos responderían que la iglesia somos nosotros. Y esto es preocupante, porque significa que su relación con la comunidad eclesial es como la de un cliente con la empresa que le presta servicios. La “culpa” —si se puede hablar así— de esta situación no la podemos cargar toda al laico católico. Es el resultado de una larga evolución, que hunde sus raíces en las querellas medievales entre los señores feudales europeos y los respectivos obispos; querellas llevadas al extremo cuando se enfrentaban el Emperador y el Papa. Normalmente se trataba de pugnas de poder; pero en ellas la parte eclesiástica no siempre logró discernir lo que estaba realmente en juego y muchas veces arremetió contra la parte laica desde su autoridad sacral. Los laicos podían aparecer así en rebelión contra sus autoridades religiosas. Un nuevo aporte a este desgraciado malentendido vino de la época de la reforma protestante. Su principio del libre examen —basado en que los creyentes tienen la “unción” del Espíritu Santo, como afirma Juan en su 1ª Carta, y por lo tanto “no tienen necesidad que nadie les enseñe, pues su unción, que es verdadera e infalible, les instruirá acerca de todo” (1Jn 2,27)— atacaba de raíz la función magisterial (docente) de sacerdotes y obispos, dejando en cierto sentido en igualdad de condiciones al clero y al laicado. Las autoridades católicas reaccionaron vivamente en contra, acen- tuando la diferencia. Por este camino se llegó, en el siglo XIX, a hablar de dos iglesias: una iglesia “docente” —constituida fundamentalmente por el Papa y los demás obispos, ayudados por los sacerdotes— y una iglesia “discente”; es decir, una iglesia que enseña (el clero) y una iglesia que aprende (el laicado).

b) Esta fractura interna de la Iglesia católica la ha empezado a revertir el Concilio Vaticano II. En su Constitución dogmática Lumen Gentium sobre www.cepchile.cl 56 ESTUDIOS PÚBLICOS

la Iglesia, se parte del sacramento del bautismo, que nos da a todos los cristianos, independientemente de si ejercemos o no un ministerio en la comunidad, una misma dignidad, porque nos hace igualmente partícipes de Cristo, que es profeta, rey y sacerdote. Durante la asamblea conciliar hubo una fuerte discusión sobre el orden que deberían tener los diversos capítu- los de Lumen Gentium. Finalmente se aprobó poner en primer lugar los capítulos sobre el misterio de la Iglesia y el pueblo de Dios y luego los capítulos sobre los ministerios jerárquicos en la Iglesia. Esta decisión indica que la Iglesia es vista por el Concilio como la comunidad de todos los creyentes; a su servicio están luego los diversos ministerios. Un modelo piramidal —que ponía al Papa en cuanto vicario de Cristo en la cúspide y de él se hacía bajar (a los obispos, y de éstos al clero, y de éstos a los fieles) la vida de la fe— es sustituido por un modelo horizontal circular: todos los creyentes estamos igualmente bajo la influencia del Espíritu de Jesús resucitado, que anima a toda la Iglesia suscitando los carismas; los ministros son ordenados para servir al pueblo de Dios en su conjunto, sin apagar los carismas del laicado. Este clericalismo interno de la Iglesia católica no es producido sólo por el clero, en cuanto se arroga un indebido monopolio en las cosas de la fe. Ha sido también sostenido por un laicado infantil, que se entrega sin chistar a las decisiones del clero. Una anécdota puede ilustrar lo que quiero decir. Hace algunos años un seminarista de mi comunidad recibió un domingo temprano un llamado telefónico de su abuelo, un profesional y profesor universitario de larga trayectoria, una autoridad reconocida en su especiali- dad. Llamaba a su nieto para “pedirle permiso” —textualmente— para no ir a Misa, porque estaba enfermo. No creo que se pueda achacar este infanti- lismo eclesiástico sólo a la formación recibida. Si esa formación se aceptó y se interiorizó es, probablemente, porque daba también seguridad. Ante el temor del pecado grave y de su consecuencia, la condenación eterna, era más seguro descargar sobre otro —sobre todo si ese otro detentaba un poder sacral— la responsabilidad de ciertas decisiones importantes. En el fondo, el clericalismo se sustenta sobre una falla en la experiencia de fe del creyente laico. La experiencia de fe fue reprimida en la Iglesia católica en los últimos siglos; aquí también hay razones históricas, com- prensibles, por los excesos a los que lleva, una y otra vez, un cristianismo entusiasta. La fe se convirtió en un conjunto de verdades sobrenaturales reveladas que creer (el dogma) y de normas de conducta que observar (la moral y las obligaciones litúrgicas). La salida de este clericalismo supone de ambos lados, clero y laicado, un cambio profundo de actitud. www.cepchile.cl SERGIO SILVA G., SS.CC.57

c) Un aspecto de este cambio que me parece crucial tiene que ver con la capacidad del laico de reflexionar teológicamente su propia vida, para descubrir en ella la presencia de Dios. Me parece útil partir de una experiencia que se me ha ido acumulando con los años12. Se trata de las reuniones con papás y padrinos para preparar el bautismo de sus hijos. En la con- versación con ellos queda claro el cariño por sus pequeños vástagos, expresado en forma muy intensa e impactante. Pareciera que ante un ser tan pequeño y desvalido como es un recién nacido, se despierta en nosotros lo mejor de nuestro afecto, brota un fuerte deseo de proteger esa vida nueva. Los papás se olvidan de sí y de sus problemas, porque están enteramente volcados hacia su pequeñito(a). Pero cuando les pregunto: ¿Qué papel juega Dios en esta experiencia?, invariablemente todos responden en la línea moral: es una responsabilidad muy grande que Dios nos confía al regalar- nos este hijo (o hija) y tenemos que responderle lo mejor posible. Percibo en esto un déficit teológico: Los papás viven ante sus hijos una experiencia muy intensa y hermosa de amor, pero no saben leerla como experiencia de Dios; no saben dar vuelta su propia experiencia, para verse ellos como hijos de Dios, amados por Él con amor paternal y maternal. Pierden así una oportunidad de crecer en su experiencia del amor de Dios, al no saber leer su propio amor de padres como eco y reflejo del amor que Dios nos tiene a cada uno de nosotros. Me pregunto si esto no se produce también en el resto de la experiencia cotidiana de los laicos: en su vida de pareja, en su trabajo productivo, en su compromiso social, en su tarea política, en su plasmación artística, etc. ¿Cuánta experiencia de Dios hay allí que se pierde? La pierden los propios implicados y la perdemos todos en la Iglesia. Es posible que esta experiencia de Dios se pierda porque los agentes pastorales no hemos sabido enseñar a los laicos a hacer “teología” de su propia experiencia humana. Quizá porque hemos pensado que la experiencia de Dios se hace sólo o principalmente en la oración, en la tarea cotidiana de construir la comunidad y en la tarea pastoral, que son elementos centrales en la experiencia del clero. Sabemos hacer teología de nuestra experiencia, pero no sabemos ayudar a los laicos a que hagan eso mismo con su propia experiencia laical y sepan descubrir a Dios y conocerlo más a fondo leyendo adecuadamente su propia vida de laicos. Me parece que la salida es motivar al laicado para que haga teología de su experiencia. Los miembros del clero no podemos hacerla, porque no

12 Lo que sigue está más desarrollado en mi texto “Experiencia Laical de Dios”,

www.cepchile.cl 2002, pp. 20-21. 58 ESTUDIOS PÚBLICOS

tenemos experiencia directa de paternidad y de maternidad, ni de trabajo en empresas, ni de arte, ni de política, etc. Para que el laicado pueda hacer teología de su experiencia, hay algunas condiciones necesarias; nombro tres. 1) Lo decisivo es que el laico sea adulto en su fe. Mientras el cristiano no tenga una experiencia personal de encuentro con el Señor, una experiencia que le haya transformado su vida, una experiencia que sea la base de toda su existencia, el laico será “cliente” del clero. Además esta experiencia de fe debe estar reflexionada por el laico, de manera que sea suya, y en un nivel de profundidad que sea al menos el mismo en que se da su existencia como persona y como profesional, para que le haga el peso. De otro modo, de nuevo, quedará dependiendo del clero. 2) Hay zonas propiamente laica- les de la vida de la fe, donde hasta ahora no ha habido suficiente reflexión ni realizaciones adecuadas, precisamente por la falta de un laicado adulto en su fe. Una es la vida de la sexualidad y la familia. Es un escándalo, me parece, que la moral sexual siga siendo hecha, en su gran mayoría, por célibes. Otra zona es la vida social, económica, política. 3) Finalmente, no habrá laicado adulto si no hay un cambio sustancial en el clero. Tenemos que dejar espacio para que el laico sea. Tenemos que devolverle los espacios que le corresponden, también en la vida interna de la Iglesia. Llevamos muchos siglos de clericalismo. Hemos convertido a la Iglesia en una especie de supermercado, donde los laicos son clientes, pero no dueños. Tenemos hermosos textos sobre la Iglesia como comunión de iguales por el bautismo (toda la eclesiología que preparó y luego ha comentado el Concilio); pero nuestra práctica está aún muy lejos de los textos.

4. Una condición en la relación de la Iglesia con el mundo: Actitud empática

a) Si miramos ahora la relación de la Iglesia con el mundo, su actitud pastoral debería ser de empatía. Me parece una condición indispensable para lograr la inculturación de la fe en la cultura actual. Desgraciadamente, creo ver en amplios sectores del clero (y del laicado) una actitud más bien autocentrada, que busca hacer de los receptores de la acción pastoral de la Iglesia “prosélitos”, es decir, intenta que los receptores simplemente repro- duzcan la fe tal como la viven los pastores. En cambio, la actitud empática intenta que el destinatario de la acción pastoral descubra, desde su propio ser y su propia circunstancia, la persona de Jesús y viva su Evangelio de manera inculturada. Me detengo en cuatro aspectos de la acción pastoral. www.cepchile.cl SERGIO SILVA G., SS.CC.59

Dado que la acción pastoral es fundamentalmente una comunicación del Evangelio de Jesús, el punto decisivo es la capacidad del agente para ponerse en el lugar del receptor. Si la tiene y en alto grado, su actitud será fundamentalmente empática; si no la tiene, su actitud será inevitablemente autocentrada y, por lo tanto, enjuiciadora, porque percibirá las expresiones del destinatario no tal como él es y se expresa sino tal como el agente lo reconstruye desde sí mismo. Un ejemplo puede ilustrar lo que intento decir. Una religiosa trabajó durante un año con un grupo de muchachos campesi- nos de unos 18 años de edad, que se preparaban para recibir el sacramento de la confirmación. Al finalizar el año quiso ver cuánto habían comprendido del Evangelio. Conversando con uno, le preguntó: “¿Qué es más pecado, matar a un ser humano o a un pajarito?”. Sin vacilar, el joven contestó: “Un pajarito”. En ese momento, según cuenta la religiosa, sintió que su trabajo de un año había sido inútil. Quiso enfurecerse con el muchacho y retarlo despiadadamente. Gracias a Dios, le brotó la pregunta salvadora y tan simple: “¿Por qué?” Y el muchacho, con la misma seguridad con que había respondido a la primera pregunta, contestó: “Porque un cristiano13 puede defenderse, pero un pajarito no”. (Se puede ver que el joven, además, en- tendió que se le preguntaba no acerca de un hecho ya realizado —el haber dado muerte— sino acerca de una acción humana, que es siempre un inten- to de realizar algo.) En su horizonte, muy “primitivo”, el muchacho había captado algo que es parte esencial del Evangelio. Trasladado al horizonte, más “evolucionado”, de cualquiera de nosotros, la expresión del joven es aberrante. Pero se trata justamente de empatía y no de enjuiciamiento, porque lo que interesa a la Iglesia —cuando es fiel a lo que le interesa a Jesús— es que cada destinatario del Evangelio entre, tal como es —sin sacarlo de su mundo, sin obligarlo a pasar por el nuestro—, en contacto con Él, que es el Evangelio vivo. El que desde su autocentración enjuicia al otro no necesita preguntar porqués, le basta con percibir y juzgar según sus criterios. El que tiene empatía, en cambio, nunca termina de preguntar, porque nunca se siente totalmente metido en el “pellejo” del otro; para irse metiendo, se acerca al otro, lo acompaña.

b) El agente pastoral autocentrado tiene como objetivo central y prácticamente único imponer al receptor el sistema eclesiástico (doctrinal, moral, litúrgico, devocional y disciplinal) en que ha cristalizado la vida cristiana del agente y que se supone tiene como efecto final la salvación eterna

13 El campesino chileno usa la expresión “un cristiano” como equivalente de “persona”. www.cepchile.cl 60 ESTUDIOS PÚBLICOS

de los que lo aceptan. No se trata, entonces, de poner al receptor en contac- to con Dios y con su voluntad viva, sino de integrarlo al sistema eclesiásti- co, en el entendido de que ahí se encuentra a Dios y su voluntad. El riesgo que se corre es el de sacralizar el sistema eclesiástico tal como es vivido e interpretado por el agente, atribuyéndolo íntegramente a Dios —olvidando la parte que en su estructuración juega la cultura del agente—, haciéndolo así intocable; con esto, se convierte de hecho en un sistema autónomo, administrado por el agente; en un sistema que pierde su referencia viva a Dios. Por eso, la acción pastoral autocentrada tiende inevitablemente al proselitismo, es decir, a ganar adeptos para la institución eclesiástica. Una consecuencia de esta actitud es que el agente autocentrado tiende a confundir al hombre moderno no cristiano con un mal cristiano; entonces, en vez de ofrecerle el Evangelio, para que se convierta, lo amonesta severa- mente y con dureza, para que vuelva al buen camino. El agente pastoral empático, en cambio, quiere ayudar al receptor a que se encuentre personalmente con la voluntad viva de Dios, la acepte y deje que su vida sea conducida por el Espíritu de Dios. No se desconoce la necesidad de un sistema doctrinal, litúrgico, moral, espiritual y disciplinario, pero se lo relativiza doblemente, en el sentido que se lo ve como relativo a Dios y a su voluntad, y se sabe que esta voluntad debe ser aprehendida por el receptor y puesta en práctica en el contexto, siempre particular, de su cultura, que no necesariamente coincide con la del agente. Por eso, la ac- ción pastoral en actitud empática nunca será proselitista —el proselitismo tiende a hacer del receptor una suerte de “clon” del agente— sino auténti- camente misionera; porque se tiene clara conciencia de que el agente y su sistema de vida cristiana y de institución eclesial son sólo puente para que Dios y el receptor se encuentren y para que de ese encuentro surja un nuevo sistema, adecuado a la cultura del receptor.

c) De hecho, la acción pastoral de la Iglesia no se da en un espacio vacío y aséptico, sino que se inserta en el campo de las fuerzas que están activas en la sociedad y la cultura. Quiero subrayar dos aspectos fundamentales en esta relación, la que se da con el poder político y con la cultura. En cuanto al poder, el agente pastoral autocentrado tiende a poner como ideal el régimen de cristiandad, que se basa en una alianza de la Iglesia —concretamente, de sus autoridades jerárquicas— con los que de- tentan el poder en la sociedad. ¿Qué espera el clero de esta alianza? Libertad para realizar su tarea; prestigio para sus funcionarios, por el respeto que deben mostrarles las autoridades públicas; medios económicos y técnicos www.cepchile.cl para poner al servicio de la evangelización. Pero quizá, sobre todo, espera SERGIO SILVA G., SS.CC.61

tener influencia en la sociedad para poder, al menos, mantenerla libre de influjos perniciosos. De ahí el esfuerzo por controlar la legislación civil, para que no haya ley de divorcio; los programas educacionales, para que no se basen en antropologías no cristianas; los medios de comunicación, para que no difundan pornografía; los espectáculos juveniles, para que no in- centiven al consumo de drogas ni a la violencia; etc. En los tiempos actuales estas alianzas no necesitan estar estatuidas en leyes; pueden ser perfectamente tácitas. Porque a los gobiernos también les conviene: reciben legitimación de parte de la Iglesia. El agente empático, en cambio, prefiere relaciones de mutua libertad con el poder, porque sabe que, en último término, el poder de Dios se revela en plenitud como puro amor y entrega de sí; sabe que Dios —extremando la expresión— no tiene otro poder que su amor. Es lo que se ha manifestado no sólo en la cruz de Jesús —que, desde la perspectiva humana, es el extremo del no-poder—14, sino también en la opción de Dios por los pobres a lo largo de toda la historia de la revelación. En la cruz de Jesús y en la opción por los pobres tiene el agente empático los principios fundamentales para ofrecer un servicio crítico al poder. El agente empático busca también que al interior de la comunidad eclesial el poder sea vivido como servicio que da vida; en fidelidad a la eucaristía, en la que el poder que tiene el celebrante de consagrar el pan y el vino está enteramente orientado a que la comunidad pueda alimentar su vida de fe con el sacramento de la entrega total de Cristo. El agente empático piensa que el cristiano —educado en la comunidad eclesial a ejercer el poder como servicio, particularmente en beneficio de los pobres y sufrientes— podrá intentar ejercerlo así también en la sociedad; aquí, cree, puede estar el mejor servicio político de la Iglesia.

d) Con la cultura, el agente pastoral autocentrado tiende a establecer una relación que se va a uno de dos extremos: sea a la disyuntiva tajante entre la fe (obra de Dios) y la cultura (obra humana), sea a la identificación entre la cultura del pueblo o de la nación y la Iglesia, concebida como la depositaria de la identidad cultural del pueblo o la nación. Obviamente, la relación de oposición radical se da sobre todo cuando la Iglesia se siente minoría en una sociedad cuya cultura es contraria o al menos indiferente al Evangelio; y la de identificación, cuando la cultura ha sido ya cristianizada en alguna medida y en ella goza la Iglesia de prestigio. En ambos casos, sin embargo, se trata de imponer una determinada cultura al pueblo.

14 Véase Noemi, Juan: “Iglesia y Democracia”, 1991, pp. 425-431, sobre todo la www.cepchile.cl reflexión final acerca del verdadero poder de Jesús, pp. 429-431. 62 ESTUDIOS PÚBLICOS

El agente empático entiende que la relación de la Iglesia con la cultura es de discernimiento crítico, en ambas direcciones. En una, la fe aporta elementos para una crítica constructiva de la cultura, a partir de los criterios del Evangelio. Estos criterios la Iglesia tiene que estar continuamente reto- mándolos, en sucesivas y nunca acabadas aproximaciones al Evangelio, desde la inevitable particularidad de cada horizonte hermenéutico. No están nunca plena y definitivamente poseídos en una formulación inalterable. Una función específica de estos criterios es permitirle a la Iglesia reconocer en las diversas culturas las semillas del Logos y en las diversas situaciones históricas la acción del Espíritu de Dios (los signos de los tiempos). Gracias a este discernimiento, el agente puede acercarse positivamente a la cultura del destinatario, con una sensibilidad abierta y acogedora. La fuente última de este aporte de la fe a la cultura se sitúa en la conciencia de la reserva escatológica que pesa sobre la historia humana, que hace que nada pueda ser aquí todavía plenamente el Reinado de Dios, por lo que la Iglesia ha de ser peregrina en el sentido de no poder instalarse definitivamente en ninguna cultura, por cristiana que parezca o evangelizada que esté. En la otra dirección —crítica de la cultura a la Iglesia—, el agente empático sabe que las culturas también aportan elementos válidos para una crítica constructiva de la vida de la Iglesia y los cristianos que, por el pecado aún no definitivamente vencido, empañan el rostro de Jesucristo en su cuerpo que es la Iglesia en la historia. En la actitud empática pesa también el respeto por los procesos de las personas, de las instituciones sociales y de la cultura; de modo que más que proponer un modelo ideal de cultura —un proyecto ya hecho, que sólo se trataría de llevar a cabo poniendo los medios adecuados—, se trata de ofrecer fermentos para una vida cultural nueva.

5. Un núcleo decisivo de la modernidad: La tecnociencia

a) Cuando se trata de inculturar el Evangelio en una determinada cultura, es imprescindible que los evangelizadores tengan claridad respecto de los núcleos centrales que configuran esa cultura. De otro modo, se corre el riesgo de estar tratando de llevar el Evangelio a zonas periféricas, orna- mentales, de la cultura. En ese caso, se estaría dando un mero “barniz superficial”, como advertía Pablo VI15.

15 Evangelii Nuntiandi 20, citado más arriba. www.cepchile.cl SERGIO SILVA G., SS.CC.63

La cultura es un sistema complejo. Inspirados en un estudio de Jean Ladrière16, podemos decir que hay en el sistema cultural cuatro subsiste- mas. El más exterior es el sistema de expresión. Está constituido fundamentalmente por el lenguaje, pero también por los gestos corporales y los sím- bolos colectivos. Íntimamente unido a la expresión está el sistema de la acción, que gobierna la forma como se actúa en cada grupo cultural en respuesta a los desafíos que enfrenta el ser humano, desde la subsistencia y la convivencia hasta la búsqueda de sentido. Más adentro en la cultura está el sistema de las representaciones, es decir, de las formas como el grupo se representa las realidades diversas con las que entra en contacto. Es el mundo de las ideas, los mitos, la ciencia, la filosofía, las ideologías, las cosmovisiones. La acción está fuertemente condicionada por las representaciones. Por último, en el centro de la cultura están los valores. Se pueden distinguir dos tipos distintos. Por un lado, los valores axiológicos, que expresan la dignidad de cada cosa, de cada ser, y están, por lo tanto, íntima- mente vinculados con las respectivas representaciones, determinándolas. Por otro lado, los valores normativos, que dictan el tipo de conducta que el ser humano debe tener con las diversas cosas del mundo; por eso, se vin- culan con el sistema de acción y lo determinan. Los valores son, pues, el núcleo que determina el conjunto de la cultura, hasta sus niveles más exteriores de expresión y de acción. Hoy se suele hablar, a este propósito, del “ethos” cultural como el centro de la cultura, aquel que determina las actitudes de fondo que gobiernan la conducta del hombre en el mundo. Se lo puede definir como el núcleo en torno al cual se organizan y adquieren coherencia los valores, que constituyen el corazón de la cultura, en cuanto ésta es matriz de la conducta humana y, por lo tanto, del ser humano que se va haciendo a sí mismo por medio de su conducta. Habría que añadir también el “pathos” de la cultura, es decir, la forma fundamental de la sensibilidad, que define el modo como los miembros de un grupo cultural reciben el mundo. Así, la cultura se puede representar por una elipse cuyos dos focos son el “ethos” cultural y su respectivo “pathos”. Es a este doble foco al que debe llegar el Evangelio para inculturarse efectivamente en la cultura. Por lo tanto, la pregunta decisiva es: ¿Cuál es el centro —el ethos y el pathos— de la cultura moderna?

b) Aunque es muy difícil ver con claridad lo que está ocurriendo en el presente que nos toca vivir, parece haber consenso en que el mundo hoy

16 Ladrière, oc., Jean: El Reto de la Racionalidad: La Ciencia y la Tecnología frente a las Culturas, 1978 (Les Enjeux de la Rationalité: Le Défi de la Science et de la

www.cepchile.cl Technologie aux Cultures, 1977). 64 ESTUDIOS PÚBLICOS

está sometido a un proceso de globalización, que no es otra cosa que la difusión al mundo entero de la cultura de los países “desarrollados” del hemisferio norte. Otra forma de decir lo mismo es que Chile (al igual que los demás países “en desarrollo”) está en un proceso de modernización. En efecto, la globalización hace universal la cultura moderna del Norte. Cuando hoy se habla de “posmodernidad”, se alude a los rasgos propios de la fase actual de la modernidad, que otros prefieren llamar “modernidad tardía”, pero que no sería propiamente una cultura nueva con respecto a la modernidad. Sea de ello lo que fuere, tanto en la modernidad clásica como en la actual fase posmoderna de globalización, un papel clave lo juega la tecnociencia, es decir, la técnica de base científica (llamada hoy habitualmente “tecnología”). Es la tecnociencia la que ha hecho posible la globalización, impensable sin los actuales medios de comunicación y de transporte. Es más, al menos en un primer momento, la globalización consiste en la difu- sión planetaria de la tecnociencia, que ha ido “colonizando” —para emplear la expresión de Habermas— poco a poco todos los ámbitos de la vida humana, no sólo en sus dimensiones colectivas —la producción y distribu- ción de los bienes, la organización de los procesos sociales, los medios de comunicación y transporte— sino, cada vez más, también en las dimensiones individuales: pensemos en la medicina, la sicología, la educación, en vías de rápida tecnificación gracias al desarrollo de las ciencias humanas y biológicas. La “colonización” tecnocientífica de la cultura moderna en su fase actual no se verifica sólo en el nivel de los productos y procesos tecno- científicos que invaden nuestra vida cotidiana. Se da, sobre todo y decisivamente, en el nivel de los valores. Por un efecto de “inducción práctica” —definida por Ladrière como “un fenómeno de trasvase que hace pasar ciertos esquemas de actitudes o de comportamientos desde un dominio en que se ejercen solamente a otro en que son propuestos temáticamen- te como normas”17—, los valores tecnocientíficos se presentan como los valores supremos a los que debe aspirarse. Estos valores consisten fundamentalmente en la objetividad propia de la ciencia moderna y en la eficacia de la técnica de base científica. Desde la acerada crítica de Popper a la pretensión de lograr la verdad por medio de la ciencia moderna —en la que mostró fehacientemente que la experimentación científica no puede comprobar la validez de las hipótesis científicas sino sólo, cuando el experimento

17 Ladrière, oc., Jean: El Reto de la Racionalidad: La Ciencia y la Tecnología

www.cepchile.cl frente a las Culturas, 1978, p. 109. SERGIO SILVA G., SS.CC.65

contradice la hipótesis, falsificarla (mostrarla falsa)18—, se ha difundido en los círculos filosóficos y científicos un cierto escepticismo, que adopta diversas formas, entre ellas la del pensamiento débil de Gianni Vattimo19. En la medida en que las ideas de los pensadores van alcanzando difusión más masiva, se van convirtiendo en actitudes culturales. Hoy me parece consta- tar que esta crítica de Popper está cristalizando en una actitud que podemos denominar “tecnopositivismo”, en que las ideas se validan por su capacidad de generar técnicas que funcionan. El raciocinio parece ser el siguiente: aunque las hipótesis científicas que han superado los intentos de falsificar- las no se puedan declarar verdaderas, sigue siendo verdad que de ellas se pueden obtener aplicaciones técnicas que funcionan, y eso basta. Así, más que la objetividad de la ciencia, se nos va imponiendo como valor la eficacia del mero funcionamiento. Esto podría explicar desde la facilidad con que los estudiantes —secundarios y universitarios— copian en sus pruebas, porque de hecho funciona, y ¡cómo va a ser malo algo que funciona bien!, hasta los grandes escándalos financieros y de violación a los derechos humanos que una y otra vez van saliendo a luz, perpetrados por poderosos y potentados.

c) Un problema serio es que la reflexión sobre la tecnociencia y sus consecuencias no se ha desarrollado con la misma intensidad que la tecnociencia. Por un lado, hasta bien entrado el siglo XX el clima cultural en las sociedades modernas fue decididamente progresista: se esperaba del desarrollo tecnocientífico el progreso continuo de las condiciones de vida de la humanidad. Por otro lado, los filósofos y científicos sociales no se han ocupado mayormente del fenómeno tecnocientífico, quizá por el lastre teóri- co de la filosofía occidental, que tiende a menospreciar los procesos materiales que, en Grecia, cuna de la filosofía, estaban en manos de esclavos. Recién en 1877 se publica una primera Filosofía de la Técnica20, y hay que esperar hasta 1975-1977 para que surja en los EE.UU. la primera Sociedad para la Filosofía de la Técnica (que publica, desde 1978, un anuario: Research

18 Popper, Karl: Logik der Forschung, 1934. (Traducción al inglés: The Logic of Scientific Discovery, 1958; traducción al castellano: La Lógica de la Investigación Científica, 1962.) 19 Por ejemplo, Vattimo, Gianni y Pier Aldo Rovatti (eds), Il Pensiero Debole, (1983) 1990, pp. 12-28 (trad. cast. de Luis de Santiago: El Pensamiento Débil, Madrid: Cátedra, 1983). Vattimo, Gianni: La Fine della Modernità, (1985) 1987 (trad. cast. de Alberto L. Bixio: El Fin de la Modernidad: Nihilismo y Hermenéutica en la Cultura Posmoderna, Barcelona: Gedisa, 1986). 20 Kapp, Ernst: Grundlinien einer Philosophie der Technik. Zur Entstehungs-

www.cepchile.cl geschichte der Cultur aus neuen Gesichtspunkten, 1978 (1877). 66 ESTUDIOS PÚBLICOS

in Philosophy and Technology). Si la reflexión se ha demorado en los paí- ses del Norte, que han sido la cuna de la tecnociencia, no es de extrañar que en los países de América Latina esté aun más en sus inicios. A esto se añade la influencia que ha tenido el triunfal desarrollo de la tecnociencia sobre la misma filosofía. Hacia mediados del siglo XIX esa influencia crista- lizó en el primer movimiento positivista, liderado por Auguste Comte, que ha tenido luego una larga serie de reviviscencias, entre las cuales ha sido muy influyente el Neopositivismo (o Positivismo Lógico) del Círculo de Viena, cuyo Manifiesto se publicó en 1929. En los diversos positivismos se parte de una misma base: el conocimiento por excelencia, el que ejerce las capacidades de la razón en forma óptima, es el conocimiento científico expe- rimental, es decir, el que da origen a la tecnociencia. Si la ciencia es el modelo del ejercicio correcto de la razón, ¿cómo someterla a crítica racional? Se puede señalar también la influencia que ejerce la creciente difusión de los objetos y los procesos tecnocientíficos sobre las maneras de ver y de pensar, de sentir e imaginar el mundo de todos los que viven en sociedades modernas o en proceso de modernización. Como ha señalado Ramón Que- raltó, el ser humano que vive hoy en una sociedad moderna ya no es, como afirmaba Heidegger, un “ser-en-el-mundo” sino, de hecho, un “ser-en-la- técnica”21. Con consecuencias antropológicas que están lejos de haber sido aclaradas. Hay, pues, un desequilibrio entre el enorme desarrollo tecnocientífi- co actual y la aún escasa reflexión sobre él. Si no hacemos esfuerzos por revertirlo, se corre el riesgo de creer —o, al menos, de actuar como si creyé- ramos— que la tecnociencia es un proceso natural, tan inevitable como la rotación de la Tierra. Esta “naturalización” del fenómeno tecnocientífico oculta su carácter histórico, es decir, desconoce que es fruto de decisiones humanas libres, lo que hace posible que se lo utilice como herramienta de opresión de personas y pueblos. En el caso de Chile, esta reflexión se hace más urgente, debido al amplio consenso en que tenemos que modernizarnos y que eso se logra asumiendo sin más la tecnociencia de los países del Norte.

d) La teología cristiana no se ha hecho cargo aún del fenómeno tecnocientífico de manera adecuada, a pesar de que muchos de los impulsos y de las motivaciones en su desarrollo histórico han sido de origen bíblico y cristiano, como han mostrado, desde perspectivas muy disímiles Stöc-

21 Queraltó, Ramón: “Racionalización Tecnológica y Mundo Futuro: La Heren- cia de la Razón Moderna”, 1998, pp. 203-219, la cita en p. 203. www.cepchile.cl SERGIO SILVA G., SS.CC.67

klein22, White23 y Noble24. Hay aquí, entonces, un nuevo desequilibrio, esta vez entre el interés que los teólogos deberían prestar al fenómeno tecnocientífico y el que efectivamente le prestan. Es probable que esta falta de atención de la teología a la tecnociencia se haya debido al hecho de que las Iglesias cristianas europeas —particularmente la Iglesia católica, como hemos recordado— se pusieron muy luego en contra de la incipiente modernidad; y ésta —en buena medida como reacción ante las guerras de religión que asolaron Europa al producirse la Reforma protestante y que recién se aplacaron con la Paz de Westfalia en 1648— hizo lo posible por exiliar la religión del escenario social y político, relegándola al ámbito de la subjetividad privada. El hecho es que recién hacia 1940 aparecen los primeros escritos de teólogos que intentan —como Gustave Thils— hacer una “teología de las realidades terrenas”25, entre las cuales la técnica y la ciencia ocupan un lugar. Ya antes había habido alguna preocupación por el fenómeno técnico, como se ve por el libro de Hanns Lilje —un pastor protestante, encargado de la pastoral en una Universidad técnica— Das technische Zeitalter. Versuch einer biblischen Deutung (La Era Técnica. Ensa- yo de una Interpretación Bíblica) de 1928. Pero los escritos anteriores son de carácter más pastoral que teológico propiamente tal; habitualmente se trata de la publicación de charlas dadas por algún teólogo en encuentros pastorales que convocan a ingenieros cristianos y a otros profesionales de las disciplinas tecnocientíficas. A esto se añade el carácter fragmentario y disperso de la producción teológica sobre la tecnociencia, causado por el hecho de que cada teólogo que toma la palabra sobre el fenómeno técnico lo hace como partiendo desde cero, sin conocer —al menos, sin citar— los trabajos anteriores, normalmente publicados en boletines pastorales o revistas de divulgación de alcance muy restringido, casi nunca en las revistas donde se hace la ciencia teológica. Finalmente, en los currículos de las Facultades de Teología el tema de la tecnociencia no está integrado en ninguna de las disciplinas teológicas tradicionales, lo que hace que su tratamiento sea libre, dependiendo de los intereses de los profesores; de hecho, prácticamente no es tratado nunca. Este rasgo de fragmentariedad, disper- sión y ausencia de los lugares donde se hace la teología científica, que he

22 Stöcklein, Ansgar Anton: Leitbilder der Technik. Biblische Tradition und technischer Fortschritt (1550-1750), 1969. 23 White Jr., Lynn: “The Historical Roots of the Ecologic Crisis”, 1972, pp. 259-265. (Originalmente publicado en Science, 1967). 24 Noble, David F.: The Religion of Technology. The Divinity of Man and the Spirit of Invention, 1997. 25 www.cepchile.cl Thils, Gustave: Théologie des Réalités Terrestres, I: Préludes, 1946. 68 ESTUDIOS PÚBLICOS

señalado en las reflexiones teológicas sobre la tecnociencia, explica que no haya habido el necesario debate crítico entre los teólogos sobre el fenóme- no tecnocientífico. Para la teología cristiana, sin embargo, la atención al fenómeno tec- nocientífico no es algo secundario ni menos aun prescindible, sino que se inscribe al interior de su tarea de hacerse cargo de la realidad histórica del ser humano y su cultura, para hacerse en verdad contemporánea de sus destinatarios. La teología, en efecto, en su relación con la cultura de cada época debe ser dialogal y comunicativa. La teología cristiana parte de la fe en que en Jesús de Nazaret Dios ha dado a la humanidad una clave que ilumina la existencia; la tarea de la teología es hacer ver, en cada generación, en cada cultura y en cada lugar, que los interrogantes que ahí se formulan pueden encontrar en la vida, el mensaje y la persona de Jesús una luz nueva, que permite abordarlos de mejor manera. Para ello, la teología tiene que estar en diálogo atento con las preguntas que surgen en las diversas culturas y con las capacidades y posibilidades humanas que se abren en ellas. Porque sólo puede comunicar aquel que está dispuesto a escuchar honestamente a su interlocutor. En particular, como la teología es una reflexión sistemática (científi- ca), tiene que estar en diálogo con la forma como en cada cultura se entienden la verdad y el ejercicio de la razón y con las preguntas fundamentales que en ella se plantean. Y tiene que estar dispuesta a encontrar en ellas no sólo lo negativo (el pecado) sino también y sobre todo lo que ya en los primeros siglos del cristianismo se conoció como “semillas del Logos”, es decir, presencia de Dios en las culturas, más allá de los grupos y las instituciones creyentes. Este desequilibrio entre la escasa reflexión teológica sobre la tecnociencia y la importancia y la necesidad de esta reflexión puede llevar no sólo a una cierta intrascendencia de la teología, por no hablar en el lenguaje de su tiempo. Más a fondo, es una falta al propio estatuto de la teología como ciencia y priva a la sociedad y a la cultura de un aporte que ella podría dar para enfrentar mejor los desafíos actuales que plantea la tecnociencia. Este aporte es, a la vez, crítico y creativo. Crítico, porque lo propio de la fe cristiana (y de la teología que reflexiona sobre ella) es su capacidad de discernimiento crítico de las culturas, a la luz del Evangelio de Jesús. El aporte de la teología es también creativo, porque del Evangelio de Jesús surgen unas orientaciones precisas que impulsan a establecer relaciones respetuosas tanto con la naturaleza —amenazada en sus equilibrios ecoló- gicos por una tecnociencia muchas veces irrespetuosa— como entre los www.cepchile.cl SERGIO SILVA G., SS.CC.69

seres humanos, tantas veces divididos y enfrentados en clases y naciones antagónicas, en que las más fuertes utilizan los frutos de la tecnociencia para oprimir y explotar a las más débiles. Podemos concluir que sin una transformación de las actitudes del clero tanto en su relación con el laicado como con el mundo y sin un adecuado desarrollo de la reflexión crítica sobre la tecnociencia, tanto en las ciencias sociales y la filosofía como en la teología, la Iglesia católica no podrá enfrentar adecuadamente el desafío de inculturar el Evangelio en la actual fase de la modernidad en que estamos viviendo un proceso de globa- lización tecnocientífica. Y la sociedad y la cultura actuales se quedarán sin el aporte de vida que proviene del Evangelio de Jesús.

REFERENCIAS

Concilio Vaticano II: Lumen Gentium (Constitución dogmática sobre la Iglesia), 1964. Concilio Vaticano II: (GS) Gaudium et Spes (Constitución pastoral sobre la Iglesia), 1965. Kapp, Ernst: Grundlinien einer Philosophie der Technik. Zur Entstehungsgeschichte der Cultur aus neuen Gesichtspunkten. Düsseldorf: Stern Janssen, 1978 (original de 1877). Ladrière, oc., Jean: Les Enjeux de la Rationalité: Le Défi de la Science et de la Technologie aux Cultures. Paris: Aubier-Montaigne, 1977. (Analyse et Raisons 24). (Traduc- ción al castellano: El Reto de la Racionalidad: La Ciencia y la Tecnología frente a las Culturas. Salamanca: Sígueme; París: UNESCO, 1978 [Hermeneia 11].) Lilje, Hanns: Das Technische Zeitalter. Versuch einer biblischen Deutung. Berlin: 1928. Noble, David F.: The Religion of Technology. The Divinity of Man and the Spirit of Invention. New York: Alfred A. Knopf, 1997. Noemi, Juan: “Iglesia y Democracia”. En Mensaje, 40 (Nº 404, noviembre 1991). Pablo VI: Evangelii Nuntiandi (Exhortación apostólica), 1975. Pío IX: Quanta Cura (Encíclica), 1864. Popper, Karl: Logik der Forschung, 1934. (Traducción al castellano por V. Sánchez de Zavala: La Lógica de la Investigación Científica, Madrid: Tecnos, 1962.) Queraltó, Ramón: “Racionalización Tecnológica y Mundo Futuro: La Herencia de la Razón Moderna”. En Seminarios de Filosofía, 11, 1998. Silva ss.cc., Sergio: “Experiencia Laical de Dios”. En Noticias SS.CC., año 41, Nº 270, septiembre-octubre 2002. Stöcklein, Ansgar Anton: Leitbilder der Technik. Biblische Tradition und technischer Fortschritt (1550-1750). München: Heinz Moos, 1969. Thils, Gustave: Théologie des Réalités Terrestres. I: Préludes. Bruges: Desclée de Brouwer, 1946. Vattimo, Gianni: La Fine della Modernità. Milano: Garzanti, 2ª ed. 1987 (1985). (Saggi Blu). (Traducción al castellano por Alberto L. Bixio: El Fin de la Modernidad: Nihilismo y Hermenéutica en la Cultura Posmoderna. Barcelona: Gedisa, 1986.) www.cepchile.cl 70 ESTUDIOS PÚBLICOS

Vattimo, Gianni y Pier Aldo Rovatti (eds): Il Pensiero Debole. Milano, Feltrinelli, 7ª ed. 1990 (1983). (Idee). (Traducción al castellano por Luis de Santiago: El Pensa- miento Débil. Madrid: Cátedra, 1983.) White Jr., Lynn: “The Historical Roots of the Ecologic Crisis”. En Carl Mitcham y Robert Mackey (eds), Philosophy and Technology: Readings in the Philosophi- cal Problems of Technology. New York: The Free Press, 1972. (Originalmente publicado en Science, 1967.) www.cepchile.cl ENSAYO

EL LIBERALISMO DE JUAN PABLO II*

Richard John Neuhaus

Tras reseñar distintos liberalismos contemporáneos y el tenor de las diferencias entre conservadores y “neoconservadores” en el mundo católico estadounidense, el padre Richard John Neuhaus propone en estas páginas rejuvenecer la tradición liberal del “experimento norteamericano” (o democracia liberal), encauzándola a direcciones más promisorias a la luz de la encíclica Centesimus Annus (CA) de Juan Pablo II. Sostiene que no siendo un texto autónomo respecto del magisterio de la Iglesia a lo largo de los siglos, ni historicista, Cen- tesimus Annus entrega una lectura de los tiempos con referencia específica a las experiencias de la historia universal del siglo veinte,

RICHARD JOHN NEUHAUS. Convertido al catolicismo tras haber sido pastor lutera- no, y ordenado posteriormente sacerdote, el padre Neuhaus es editor en jefe de First Things: A Journal of Religion and Public Life, una publicación mensual del Institute for Religion and Public Life, con sede en Nueva York, dedicada a la investigación y educa- ción interreligiosa, no partidista, cuyo propósito es promover una filosofía pública religiosamente informada para el ordenamiento de la sociedad. Autor de numerosos artículos y ensayos, entre sus libros están The Naked Public Square y The Catholic Momentum. Su libro más reciente es Catholic Matters: Confusion, Controversy and the Splendor of Truth (2006). * Este artículo fue adaptado de un documento de trabajo difundido durante una conferencia auspiciada por The Ethics and Public Policy Center, marcando el quinto aniversario de Centesimus Annus. Traducido del inglés por Martín Bruggendieck para Estudios Públicos.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 72 ESTUDIOS PÚBLICOS

y representa una guía de los temas mayores del pontificado de Juan Pablo II, a los que la Iglesia en cada lugar del mundo es invitada a considerar como si estuviesen dirigidos a su propia circunstancia específica. A juicio del autor, antes que una encíclica sobre econo- mía, CA es una encíclica que trata de la sociedad libre, incluida la libertad económica. Entre otros temas presentes en la encíclica, el autor se refiere al individualismo moderno, al estado limitado versus el estado totalitario, los límites de la política, las instituciones de contrapeso y la doctrina de subsidiaridad.

N o es un secreto que cuando en 1991 apareció la encíclica Centesi- mus Annus, hubo entre nosotros quienes no sólo la consideraron una importante instancia del magisterio de la Iglesia, sino que también una vindi- cación de nuestra forma de entender la doctrina social de la Iglesia. Fue grande la tentación de declarar con aire triunfalista, “Yo se los dije”. Esa tentación no siempre fue resistida como debió serlo. Este hecho contribuyó a generar cierto grado de polarización en torno a la encíclica. Aquellos liberales que siquiera prestaron un poco de atención al documento no quedaron convencidos en absoluto de la defunción del socialismo y exaltaron pasajes que pensaban reforzarían su sueño colectivista. En su mayoría, sin embargo, los liberales prestaron muy poca atención. Tal como ocurrió con los otros importantes documentos magisteriales del pontificado de Juan Pablo II, la aparición de Centesimus Annus no constituyó acontecimiento alguno para la mayor parte de los católicos liberales. La polarización más marcada se desarrolló entre ciertos conservadores y los así llamados neoconservadores, acusando los primeros a los segundos de secuestrar dicho pontificado y Centesimus Annus en particular, con la finalidad de obtener legitimación magisterial para lo que se llama capitalismo democrático o democracia liberal. A los neoconservadores se los describe —y ocasionalmente ellos mismos se describen— como promo- tores del “Proyecto Murray”, aludiendo al esfuerzo del ya desaparecido Padre John Courtney Murray para conciliar las enseñanzas de la Iglesia con el experimento democrático norteamericano. Los críticos conservadores —por ejemplo, el Profesor David Schindler, del John Paul II Institute de Washington D.C.— acusan a Murray y a los que piensan como él de abandonar las auténticas enseñanzas de la Iglesia católica en aras de un liberalismo desecado y desecante. www.cepchile.cl RICHARD JOHN NEUHAUS 73

En su reciente libro, Heart of the World, Center of the Church, Schindler escribe: “Mi argumento, entonces, presentado en nombre de Lubac* y del Papa Juan Pablo II, en cuanto auténticos intérpretes del Con- cilio Vaticano Segundo, tiene dos implicancias generales: primero, exige que pongamos en entredicho al liberalismo reinante, que insiste en afirmar que (de por sí) no aplica teoría religiosa alguna en su interpretación de la Primera Enmienda, ni de hecho, en su interpretación del constitucionalismo occidental en general. Segundo, exige que busquemos un “momento católico” en los Estados Unidos [diferente del ‘momento católico’ de Richard John Neu- haus], comprendido no como otro momento de Murray sino como un momento propio del Papa Juan Pablo II. Esto significa que debemos poner de manifiesto el engaño que pretende el liberalismo, engaño que precisamente sin argumento alguno le permite colocarse en un lugar privilegiado en la esfera del orden público”. Tanto en su libro como también de forma reiterada en las páginas de la edición en inglés de la revista Communio, de la cual es editor, Schindler ataca lo que califica de “engaño” liberal, dejando entrever que piensa que algunos de nosotros somos cómplices en ese embaucamiento. Confieso que esto me desilusiona un tanto. En mi experiencia, David Schindler es un tipo amigable. Hemos ventilado nuestras diferencias en discusiones tanto privadas como públicas, tras las cuales él termina aceptando que no hay un desacuerdo sustancial entre nosotros. En cuanto a mí, siempre estoy dispuesto para nuestra próxima conversación amistosa, aunque de paso tam- bién junto fuerzas para hacer frente a su próximo ataque en público. Pero estoy convencido de que sí hay una diferencia importante entre nosotros. No se trata, o al menos no se trata en lo principal, de una diferencia en materia de teología católica. La diferencia más bien reside en que el Profesor Schindler y aquellos vinculados con su crítica tienden a interpretar del peor modo posible a la tradición liberal y a la expresión cultural, legal y política que esa tradición tiene en los Estados Unidos. Pienso que al proceder de este modo, el Profesor Schindler y sus amigos conceden una inmere- cida victoria a los que interpretan la tradición liberal de un modo que todos deploramos. De acuerdo con John Courtney Murray, yo sugiero que nuestra tarea consiste en pugnar por una interpretación del liberalismo que sea compatible con la plenitud de la verdad católica. No cabe duda de que el experimento norteamericano se constituyó en la tradición liberal. Como no podemos retroceder al siglo dieciocho y

www.cepchile.cl * Henri de Lubac, teólogo (1896-1991). (N. del T.) 74 ESTUDIOS PÚBLICOS

reconstituirlo sobre otros fundamentos, sólo nos cabe esperar que esos fundamentos sobre los cuales descansa no sean aquellos descritos por Ronald Dworkin, John Rawls, Richard Dorty y David Schindler. Con miras a la comprensión de la tradición liberal como compatible con la verdad católi- ca, no hay guía más valiosa que Centesimus Annus. Liberalismo, para qué decirlo, es un término extraordinariamente ma- leable. Allí está el liberalismo económico del laissez-faire, condenado por el Papa León XIII en Rerum Novarum, como también por el Papa Juan Pablo II. En la cultura política de los Estados Unidos, ese liberalismo equivale a libertarianismo, y a pesar de sus numerosos y talentosos apologistas, incluyendo a Charles Murray (ninguna relación con John Courtney), nunca ha reunido un número suficiente de adherentes más allá de lo que Russel Kirk llama algunos “sectarios que pían como avecillas”. En el contexto norteamericano, el libertarianismo sigue siendo en su mayor parte un experimento mental para estudiantes universitarios de segundo año. El liberalismo tan ferozmente criticado hoy en día, no se limita al libertarianismo. En manos de los críticos, el liberalismo republicano de la virtud y el liberalismo comunitario de la sociedad civil concebido por Toc- queville, apenas son algo mejores que el libertarianismo. David Schindler tiene buenos compañeros en el campo ecuménico para sus ataques tout court contra el liberalismo. Stanley Hauerwas, teólogo metodista que ense- ña en Duke University, lo ha atacado, martillado, golpeado y demolido con magnífico aplomo en sus innumerables libros. El liberalismo y todas sus variantes y faustos también han recibido recientemente una seria golpiza de parte de Oliver O’Donovan, profesor de la distinguida cátedra de teología de Oxford. A pesar de su sesgo anglicano contra lo que denomina “papalis- mo”, recomiendo de corazón su libro The Desire of the Nations: Rediscove- ring the Roots of Political Theology (Cambridge University Press). No se trata sólo de una crítica devastadoramente convincente y de cierta forma de ver el liberalismo, sino que también de un fascinante examen de lo que puede significar la idea de “Cristiandad” en este momento de descontento de nuestra modernidad. Podemos resumir algunos puntos destacados de las denuncias for- muladas por los críticos cristianos del liberalismo y la modernidad (siendo ambos términos más o menos intercambiables). Ya se trate de un embelesa- do G. K. Chesterton, del casi magistral Alasdair MacIntyre, del cáustico George Grant, del valentón de Stan Hauerwas, del osado O’Donovan o del melancólico David Schindler, la acusación tiende a ser siempre bastante www.cepchile.cl RICHARD JOHN NEUHAUS 75

similar. A menos que medie algún malentendido, permítaseme decir que co- incido de corazón con la descalificación de cierto tipo de liberalismo. La disputa se centra en qué es lo que queremos significar con el término liberalismo. La primera acusación es que los pensadores cristianos han estado demasiado dispuestos a recortar el mensaje cristiano con la finalidad de acomodar el paradigma cultural reinante del liberalismo. Estoy absolutamen- te de acuerdo. Pero eso debe verse con mayor exactitud como una acusa- ción contra los pensadores cristianos y no contra el liberalismo. Si vacila- mos en declarar públicamente que Jesucristo es el Señor, eso es culpa nuestra. No podemos presentar la excusa de que fue el liberalismo quien nos llevó a ello. Tal vez John Rawls y Richard Rorty o la Corte Suprema de los Estados Unidos, que pretenden hablar en nombre del liberalismo, pueden habernos intimidado, pero la culpa se debe a nuestra timidez. Hay otros puntos en el contexto de la acusación contra el liberalismo que se expresan de forma variada. Se acusa al liberalismo de ser puramente procesal. Excluyendo la consideración de los fines, el liberalismo plantea tratar únicamente acerca de medios, pero en los hechos oculta sus fines en sus medios. De ahí que la visión que tiene el Padre Murray de la Primera Enmienda como “artículos de paz” constituye —o así reza la acusación— una rendición ante el sesgo inherentemente antirreligioso del liberalismo. En breve, la supuesta “neutralidad” del liberalismo es cualquier cosa menos neutral. El liberalismo, se acusa, se erige sobre la ficción de un “contrato social”, cuya premisa descansa exclusivamente en el interés propio. El liberalismo niega o al menos exige un enfoque agnóstico frente a la verdad trascendente o la ley divina, no reconociendo regla superior más allá de la voluntad humana centrada en sí misma. La idea de libertad del liberalismo es libertad respecto de cualquier verdad superior que pueda causar algún efec- to sobre la base totalmente voluntarista del orden social. Estos dogmas liberales, se acusa además, están inextricablemente ligados a la dinámica del capitalismo El dogma liberal y la dinámica del mercado constituyen los fundamentos, que se refuerzan mutuamente, y la finalidad de un ordenamiento social que se halla entera y totalmente al servicio de las opciones individualistas de un yo soberano, autónomo y libre de trabas. El liberalismo apuesta al consumismo y el consumismo es algo que lo consume todo. El resultado final es algo que determinados críticos llaman “totalitarismo liberal”. www.cepchile.cl 76 ESTUDIOS PÚBLICOS

Se trata de una acusación notable, respaldada por pruebas también notables. Personalmente he escrito detalladamente en contra de todas las distorsiones mencionadas, como también han escrito otros que tienen una actitud favorable hacia la democracia liberal o, como prefieren decir aún otros, el capitalismo democrático. Pero éste es precisamente el punto: puede uno argumentar que la acusación es una denuncia contra las distorsiones del liberalismo. De ser el caso, estamos luchando por el alma misma de la tradición liberal. Tal vez éste sea el momento para algunas palabras personales. En la década de 1960 yo era una persona cercana a las izquierdas. No militaba en aquella izquierda contracultural de drogadicciones varias y hedonismo generalizado, pero me atraía una izquierda como aquella del movimiento por los derechos civiles que encabezaba el Dr. Martin Luther King Jr. En la segunda mitad de los sesenta, la situación comenzó a cambiar con el adve- nimiento del debate en torno a lo que se llamaba ley de aborto “liberaliza- da”. En 1967 yo escribía sobre los “dos liberalismos”, uno semejante al antiguo movimiento pro derechos civiles, que incluiría también a las personas en riesgo social y cuyo impulso nacía del deseo de una justicia trascendente; el otro era excluyente, y no reconocía una ley más elevada que la sola voluntad individual. Para entonces, mi argumento rezaba que los liberales, al abrazar la causa del aborto, hacían abandono del liberalismo inicial, aquel que ha sustentado todo aquello que resulta esperanzador en el experimento norteamericano. Y éste es mi argumento hasta el día de hoy. Pienso que es crucial- mente importante que ese argumento prevalezca en los años venideros. No hay vuelta atrás para reconstituir el orden estadounidense sobre otro fundamento que no sea el de la tradición liberal. Se ha abierto un enorme abismo entre la tradición liberal y aquello que hoy se llama liberalismo. Es ésta la razón por la cual a parte de nosotros se nos llama conservadores. Aquel conservadurismo que es auténtica y constructivamente conservadurismo norteamericano, es una posición conservadora por la causa de repensar y revitalizar la tradición liberal. Y es con miras a este fin que Centesimus Annus presta, como ya dije, una guía inestimable. Este documento papal a menudo se describe como una encíclica sobre economía, aunque yo sugiero que tal descripción es engañosa. Cierto, trata cuestiones económicas en considerable detalle. Una de las razones de esta situación es que Centesimus Annus conmemora y desarrolla el argumento de Rerum Novarum, que mostraba gran y justificada

www.cepchile.cl preocupación por los problemas del trabajador y la amenaza de lucha de RICHARD JOHN NEUHAUS 77

clases en una temprana fase del capitalismo. Otro motivo para centrarse en la economía es que el Papa hace referencia a la situación que siguió al suicidio del imperio soviético, asistido por Occidente, un imperio que se había justificado a sí mismo sobre la base de una ideología falsa que reducía el fenómeno humano a la dimensión económica. Para explicar por qué esa ideología era falsa y a la vez poder indicar un camino hacia un futuro más promisorio, era necesario que la encíclica prestara estricta atención a la economía. Más exacto, sin embargo, sería decir que Centesimus Annus trata de la sociedad libre, incluyendo la libertad económica. La discusión de Rerum Novarum, es decir, de la correcta comprensión de la propiedad y el mercado y de las circunstancias que siguieron después de los trascendentales acontecimientos de 1989, culmina en los capítulos V, “Estado y Cultura”, y VI, “La persona es el camino de la Iglesia”. Cuando consideramos a la encíclica en relación con el liberalismo norteamericano, cabe tomar diversas precauciones. Centesimus Annus no es un texto autónomo. Debe comprenderse en el marco del vasto corpus de este enérgico pontificado magisterial y aún más allá, en el contexto de la moderna doctrina social de la Iglesia, que data de Rerum Novarum. Más aún, debe comprenderse como una continuación del ministerio magistral de la Iglesia a lo largo de los siglos. Además, siempre debemos guardar en mente que el Papa escribió para la Iglesia universal y dirigiéndose a ella. Sin embargo, aún manteniendo ésta y otras precauciones en mente, uno no puede hacer más que sorprenderse de hasta qué punto Centesimus Annus es una lectura de los “signos de los tiempos”, con referencia especí- fica a las experiencias de la historia universal de este siglo. La encíclica no es historicista, en el sentido estrecho de ese término, pero está firme y decididamente ubicada en un momento histórico. Y si bien no es un texto autónomo, a través de este solo texto pueden seguirse los temas mayores de este pontificado magisterial. Si bien está dedicada a esa Iglesia y está escrita para ella, la Iglesia de cada lugar del mundo es invitada y obligada a leer la encíclica tal como si estuviese dirigida a su propia circunstancia específica. Más aún, estoy confiado en que nosotros, como norteamericanos, no cometemos un error cuando pensamos que el experimento norteamericano marca una presencia importante en Centesimus Annus. Después de todo, las democracias occidentales y aquella de los Estados Unidos muy en particular, son las alternativas históricas a mano para un socialismo que fracasó

www.cepchile.cl tan miserablemente. Pienso que es verdad decir que en este pontificado y 78 ESTUDIOS PÚBLICOS

por primera vez, la enseñanza magistral sobre la modernidad, la democracia y la libertad humana tienen una mayor referencia a la Revolución de 1776 que a la Revolución Francesa de 1789. Por tanto, no es ni chauvinista ni provinciano leer Centesimus Annus con particular referencia al experimento norteamericano. Por el contrario, es el curso de la fidelidad, hecho imperativo por el deber de asimilar el magisterio a nuestras propias circunstancias, y también por la poderosa conciencia del experimento estadounidense que tiene el autor de Centesimus Annus. No hay una crítica más común a la tradición liberal que decir que ésta se supone construida sobre la base de un individualismo “descomedido”. Centesimus Annus habla del “individuo” e incluso del “sujeto autónomo” (13), aun cuando casi siempre refiere a la “persona”. Citando su encíclica anterior, Redemptor Hominis, Juan Pablo II escribe que “esa persona humana es la ruta primaria que la Iglesia debe tomar para el cumplimiento de su misión ... la ruta trazada por Cristo mismo, el camino que conduce invariablemente a través del misterio de la encarnación y de la redención”. Enseguida agrega la notable afirmación, “éste y tan sólo éste es el principio que inspira a la doctrina social de la Iglesia” (53). Éste y tan sólo éste. Escribe el Papa: “La Iglesia ha desarrollado esta doctrina gradualmente y de modo sistemático”, especialmente en el siglo pasado. De modo muy gradual, podríamos agregar sin desmerecerla. En su encíclica posterior, Veritatis Splendor, Juan Pablo II paga tributo cabal a la modernidad y al desarrollo de su comprensión tanto de la dignidad del individuo como de la libertad individual. El individualismo es uno de los logros señeros de la modernidad o, si se prefiere, de la tradición liberal. No deberíamos tampoco negar que este logro se alcanzó bajo una frecuente tensión e incluso conflictos con la Iglesia católica. Una de las razones importantes de dicho conflicto fue, desde luego, que la causa de la libertad fuera percibida como marchando bajo los estandartes radicalmente anticleri- cales y anticristianos de 1789. Constituye un logro señero del pontificado de Juan Pablo II haber replantado tan claramente la idea del individuo y de la libertad en el rico suelo de la verdad cristiana, del que había sido arranca- da en el curso de un tortuoso y conflictivo desarrollo. Sólo profundamente enraizada en la verdad del ser humano es que florecerá en el futuro la flor de la libertad. Constituye un error enfrentar, como algunos lo hacen, al individualismo moderno con una comprensión católica más orgánica de la comunidad. Más bien deberíamos establecer un contacto benévolo con ese logro

www.cepchile.cl moderno que es la idea de individuo, arraigándola más firme y plenamente RICHARD JOHN NEUHAUS 79

en la comprensión de la persona, destinada por la eternidad para la comu- nión con Dios. El riesgo de rechazar al individualismo es que la alternativa del mundo real ya no sea una comprensión católica de communio, sino que una recaída en los colectivismos que constituyen el gran enemigo de la libertad a la que todos nos sentimos llamados. Como nos recuerda Centesi- mus Annus, “No estamos tratando aquí con la humanidad ‘abstracta’, sino que con la persona real, ‘concreta e histórica’”. El problema con la distor- sión contemporánea del individuo como un ente soberano, autónomo y libre de ataduras, no es que se esté equivocado en cuanto a la imponente dignidad de ese individuo, sino que se aísla a ese ser justamente de la fuente de esa dignidad. La causa primera de ese error, nos dice Centesimus Annus, es el ateísmo (13). “Es respondiendo al llamado de Dios contenido en el ser de las cosas que el hombre se vuelve consciente de su dignidad trascendental. Será cada individuo quien dé esa respuesta, que constituirá la cumbre de su humanidad, y ningún mecanismo social o sujeto colectivo podrá sustituirlo en ello” (13). El gran error del determinismo colectivista, así como de la licencia individualista, es que su comprensión de la libertad humana está separada de la obediencia a la verdad. (17) Si bien la cultura es un fenómeno de la comunidad, está al servicio de la respuesta de la persona ante la verdad trascendental. En uno de los pasajes más sugerentes de Centesimus Annus, Juan Pablo II escribe: “En el corazón de cada cultura yace la actitud que toma una persona frente al más grande de los misterios: el misterio de Dios. Las diferentes culturas son básicamente diferentes modos de encarar la pregunta por el significado de la existencia personal” (24). Nos vemos ahora de regreso a la memorable proposición sobre el florecimiento de la persona humana. “Éste y sólo éste es el principio que inspira a la doctrina social de la Iglesia”. No se trata de un individualismo en el sentido peyorativo, pero es coincidente con el alcance moderno de la idea de individuo. Es coincidente con las ideas constituyentes del experimento norteamericano, en que el Estado está al servicio de la libertad, y ésta es a su vez comprendida como aquello que los Padres Fundadores llamaron “libertad ordenada”, libertad ordenada a la verdad. Y hay, como enseña la Declaración de la Independencia de los Estados Unidos, “verdades evidentes en sí mismas”, que arraigan dicha libertad y la encauzan hacia los fines trascendentes de “la Naturaleza y al Dios de la Naturaleza”. Las referencias teístas de la Declaración norteamericana no son, como insisten algunos comentaristas, simples apartes para satisfacción de

www.cepchile.cl las muchedumbres, sino que parte integral del argumento moral del docu- 80 ESTUDIOS PÚBLICOS

mento —y la Declaración es, por sobre todo, un argumento moral. Más aún, tales referencias deben ser comprendidas en el contexto de las innumerables declaraciones de cada uno de los Padres Fundadores, en el sentido de que el orden constitucional está construido sobre verdades morales afincadas en la religión. El experimento norteamericano está constituido por una sínte- sis del pensamiento de Locke con aquel de la corriente puritana, que en décadas recientes ha sido expurgada para calzar con los prejuicios seculares de las elites académicas norteamericanas. Es imperativo que cuestionemos dicha versión expurgada de los fundamentos con que se ha embaucado a ya varias generaciones de estudiantes, desde la educación básica hasta la universitaria, con el fin de entender nuestra historia norteamericana tal como es. Habrá quienes protesten aduciendo que esto es mera “religión civil”. Pero si pensamos que es algo “mero” sostener un ordenamiento público que reconozca la fuente trascendente y el fin de la existencia humana, ha- bremos entendido mal lo que nos dice Centesimus Annus. Desde luego que un reconocimiento formal ofrece solamente una teología muy ligera y ate- nuada, pero crea la condición en cuyo marco la Iglesia puede proponer una relación rica y adecuada de la historia humana. Pero ése, se objeta, es justamente el problema: en una sociedad liberal, la Iglesia sólo puede proponer su verdad, colocando al Evangelio en el mercado como un bien de consumo más entre tantos. Es ésta una objeción que se escucha con frecuencia y debemos preguntarnos qué es lo que entiende la gente por ella. ¿Acaso se sugiere que la Iglesia debería obligar a las personas a viva fuerza a obedecer a la verdad? En la encíclica sobre evangelización, Redemptoris Missio, el Papa dice: “La Iglesia no impone nada, ella sólo propone”. Ella no impondría, aun si pudiese. La fe auténtica es por necesidad un acto de libertad. Si no entendemos esto, habrá que temer que no entendemos lo que Juan Pablo II llama el principio que por sí solo inspira a la doctrina social de la Iglesia. La Iglesia debe proponer —sin descanso, vigorosamente, convincentemente, gozosamente. Si nosotros, que somos la Iglesia, no lo hacemos, la falta no es del liberalismo, sino que nuestra. Si bien la Iglesia provee un terreno seguro para el liberalismo, el liberalismo no es el contenido del mensaje de la Iglesia. Simplemente es la condición para que la Iglesia invite a personas libres a vivir en comunidad con Cristo y con su Cuerpo Místico, comunión que es infinitamente más profunda, rica y plena que el ordenamiento social liberal, o, para este caso, que cualquier ordenamiento social falto del correc-

www.cepchile.cl to ordenamiento que tienen todas las cosas en el Reino de Dios. RICHARD JOHN NEUHAUS 81

Pocas cosas son más importantes para la sociedad libre que la idea del Estado acotado o limitado. Sin embargo, no importa cuánto pueden haberlo negado en décadas recientes los tribunales y los intelectuales seculares, el orden norteamericano es imposible de explicar al margen del reconocimiento de una soberanía más elevada que el Estado. Como en “una nación bajo Dios”, frase que significa una nación a ser juzgada. Los cristianos lo entienden y lo declaran públicamente en una simple proposición: “Jesucris- to, nuestro Señor”. No hay necesidad de que el Estado declare que Jesu- cristo es el Señor. Tampoco es deseable que el Estado declare que Jesucris- to es el Señor, al menos no en la actual circunstancia norteamericana, ni en cualquier reconfiguración previsible de esa circunstancia. La función del Estado limitado es respetar la soberanía política de un pueblo que reconoce una soberanía superior a la propia. Como dice la encíclica: “Por medio del sacrificio de Cristo en la cruz, se ha alcanzado de una vez para siempre la victoria del Reino de Dios” (25). Esa victoria denota la más alta soberanía mediante la cual se circunscribe al Estado, y la proclamación de esa victoria es el más importante aporte político de la Iglesia. En una sociedad democrá- tica que ha sido efectivamente evangelizada, los ciudadanos no solicitan al Estado confesar la supremacía del reinado de Cristo. Su única demanda es que el Estado respete el hecho de que una mayoría ciudadana reconoce el soberano reino de Cristo. Nosotros no profesamos un Estado confesional, sino que una sociedad confesional, recordando siempre que el Estado es el servidor de la sociedad, que es anterior al Estado. La Iglesia también realiza un aporte político inestimable cuando insiste en los límites de la política. El gran peligro, dice Centesimus Annus, es que “la política se convierta en ‘religión secular’, operando bajo la ilusión de crear el paraíso en la tierra. Pero ninguna sociedad política ... debe jamás confundirse con el Reino de Dios ... Al presumir ser capaz de anticipar el juicio aquí y ahora, las personas se colocan en el lugar de Dios y contravie- nen la paciencia de Dios”. El poder de la gracia “se propaga” a través del orden político, especialmente cuando el laicado toma la iniciativa en el ejercicio de la responsabilidad pública cristiana, pero no se puede pretender que la política terrenal establezca el debido orden final que desean nuestros corazones (25). Así como en el ordenamiento liberal las ambiciones del Estado son frenadas tanto por la reafirmación democrática de una soberanía superior como por los límites de la política misma, esas ambiciones son frenadas por diversas “soberanías” al interior de la sociedad misma. Como hiciera León www.cepchile.cl 82 ESTUDIOS PÚBLICOS

XIII, el Papa Juan Pablo II declara que “el individuo, la familia y la sociedad son anteriores al Estado”. El Estado existe para servir y proteger a los individuos y a las instituciones que tienen prioridad (11). Las personas humanas y lo que ya he descrito en otra parte como las instituciones mediadoras de la sociedad, “disfrutan de sus propias esferas de autonomía y sobera- nía”, como reza Centesimus Annus (45). Esas esferas de soberanía son menores que el Estado pero no están por debajo del Estado. La asombrosa modernidad del argumento de la encíclica se hace tam- bién evidente en su comprensión del Estado. A diferencia de formulaciones anteriores, el Estado no es situado al interior de una jerarquía de autoridades, descendiendo desde el poder de Dios hasta el gobierno del señor de la tierra. El argumento de Centesimus Annus es profundamente democrático. Cristo es el soberano por sobre todo y esa soberanía es reconocida por todos aquellos que reconocen la soberanía de Cristo. El Estado ilimitado, ya sea que esté basado en el marxismo ateo o en la ingeniería política del racionalismo ilustrado, aspira al control totalitario. “De modo que hay una negación de la suprema toma de conciencia de lo que es la verdadera grandeza del hombre, de su trascendencia frente a las realidades terrenales, de la contradicción en su corazón entre el deseo de plenitud de aquello que es bueno y su propia incapacidad de obtenerlo y, por sobre todo, de la necesidad de salvación que deriva de esta situación” (13). El Estado limitado se mantiene acotado por la afirmación democrática del deseo trascendente del corazón humano. En relación con este tema, Juan Pablo II insufla una nueva vitalidad a la doctrina de la subsidiaridad mediante el uso de la más sugerente de las frases: “la subjetividad de la sociedad”. Prosigue el Papa: “La naturaleza social del hombre ... se realiza en diversos grupos intermediarios, comenzando por la familia e incluyendo a grupos económicos, sociales, políticos y culturales que se originan en la naturaleza humana misma y disfrutan de su propia autonomía, siempre con miras al bien común” (13). En la sociedad libre, el Estado es una institución, es un actor más entre otros. Es un actor indispensable por el servicio que presta a los demás actores, pero está sujeto a la subjetividad de la sociedad, y la subjetividad de la sociedad consiste en personas libres y en personas libres viviendo en comunidad bajo la obediencia a Dios y en solidaridad entre sí. Pienso que tanto en Centesimus Annus como en otros escritos emanados del pontificado de Juan Pablo II hay una refrescante y urgente teoría de la democracia, que aguarda un desarrollo sistemático de parte de la próxima generación. www.cepchile.cl RICHARD JOHN NEUHAUS 83

Si se busca un Estado que permanezca acotado, debe reinar un culti- vado escepticismo. “Para esa finalidad es preferible que cada poder sea equilibrado por otros poderes y por otras esferas de responsabilidad que lo mantengan dentro de límites apropiados” (44). El escepticismo frente al poder del Estado no significa, sin embargo, escepticismo frente a los propósi- tos que el Estado ha de servir. El caso es más bien todo lo contrario. Sólo cuando dichos propósitos se afirman de modo claro y carente de ambigüe- dades, podrá el Estado ser tenido como responsable. La sección 45 de Cen- tesimus Annus cuestiona clara y directamente el punto en que el liberalismo ha distorsionado de forma más severa el significado de la democracia en la tradición liberal. He aquí el párrafo crucial:

La verdadera democracia es posible sólo en un Estado regido por la ley y sobre la base de un concepto correcto de la persona humana. Se requiere la presencia de las condiciones necesarias para el avance tanto del individuo, a través de la educación y su formación en los ideales verdaderos, como de la “subjetividad” de la sociedad a través de la creación de estructuras de participación y responsabilidad compartidas. [Y acto seguido viene el pasaje vital]. En nuestros días existe la tendencia a proclamar que el agnosticismo y el relativismo escéptico constituyen la filosofía y actitud básica que corres- ponderían a las formas democráticas de la vida política. Aque- llos convencidos de que conocen la verdad y que adhieren firmemente a ella son considerados poco confiables desde un punto de vista democrático, dado que no aceptan que la verdad es determinada por la mayoría, o que está sujeta a variaciones de acuerdo con las diversas tendencias políticas. En este sentido debe observarse que si no hay una verdad ulterior que guíe y dirija a la actividad política, las ideas y convicciones pueden ser fácilmente manipuladas por razones de poder. Como demuestra la historia, una democracia sin valores puede fácilmente convertirse en un totalitarismo apenas disi- mulado.

La importancia de este párrafo y su pertinencia para la situación en los Estados Unidos no pueden subestimarse. La dogmática insistencia en el agnosticismo en el discurso público y en la toma de decisiones, ha generado lo que yo llamo “la plaza pública desnuda”. Personas que, como los Fundadores, tienen ciertas verdades por evidentes en sí mismas, son actualmente “consideradas de poca confianza desde el punto de vista democráti- co”. En lo que constituye una usurpación de poder, que en verdad amenaza www.cepchile.cl 84 ESTUDIOS PÚBLICOS

con un “totalitarismo apenas disfrazado”, las cortes de justicia se han aven- turado a declarar que la separación del Estado y la Iglesia significa separar de la vida pública tanto la religión como la moral fundada, lo que significa separar de la política las convicciones más profundas de la gente, lo que a su vez significa el fin de la democracia y, de hecho, el fin de la política. Gracias a Dios no hemos llegado todavía a eso. Sin embargo, es ésa la dirección en que nosotros, los norteamericanos, nos hemos desplazado estas últimas décadas, y es el verdadero y actual peligro que precisa que aquellos de nosotros a los que llaman conservadores, nos alcemos para defender la tradición liberal. En la contienda por el alma del liberalismo debemos benévolamente prestar atención a algunos de nuestros conciudadanos que honestamente piensan que cualquier mención de una verdad trascendente plantea la amenaza de una teocracia. Juan Pablo II reconoce cuán difundido está este malentendido y por tal motivo procede a agregar inmediatamente el siguiente pasaje:

Tampoco cierra la Iglesia sus ojos ante el peligro del fanatis- mo o del fundamentalismo entre aquellos que en nombre de una ideología que presume ser científica o religiosa propagan su derecho a imponer a otros su propio concepto de lo que es la verdad y lo bueno. La verdad cristiana no es de ese tipo. Dado que no es una ideología, la fe cristiana no presume encarcelar realidades sociopolíticas cambiantes en un esquema rígido, y reconoce que la vida humana se realiza en la historia bajo condiciones diversas e imperfectas. Más aún, al reafirmar constantemente la dignidad trascendente de la persona, el método la Iglesia siempre será el de respeto a la libertad.

Digamos de modo inocente que éste no siempre ha parecido el méto- do de la Iglesia. No deberíamos dejar que otros destaquen este punto. En Tertio Millennio Adveniente (El tercer milenio que adviene), así como en otras numerosas ocasiones, el Papa ha solicitado con franqueza a los cristianos que reconozcan cómo, individual y corporativamente, han fallado en respetar la dignidad y la libertad de otros. Pero ese reconocimiento debe sumarse a otras dos proposiciones. Primero: cuando en nombre de la democracia se excluye de la arena pública a la verdad trascendente, el resultado es un “totalitarismo manifiesto o velado”. Segundo: el totalitarismo demo- crático, que no reconoce verdad más elevada que el gobierno de la mayoría, genera una circunstancia traicioneramente peligrosa para las minorías. www.cepchile.cl RICHARD JOHN NEUHAUS 85

Podríamos proseguir examinando otros temas de Centesimus Annus que podrían correlacionarse con la tradición liberal, rejuveneciendo dicha tradición y encauzándola hacia direcciones más promisorias. Ahí está, por ejemplo, la relación entre libertad y virtud, tanto personal como pública, que debe suscitar un esfuerzo intensificado hacia la evangelización y reevange- lización de la sociedad. Lo que está en juego en este esfuerzo es muy importante, como insiste con tanta urgencia Juan Pablo II en la dramática representación que hace del conflicto entre “la cultura de la vida” y “la cultura de la muerte” en la encíclica Evangelium Vitae. Pero éste y otros asuntos deben quedar para otra oportunidad. En efecto, como ya indiqué, será labor de varias generaciones desplegar y diseminar de modo sistemáti- co el extraordinario magisterio de su pontificado. Comencé escribiendo algunos comentarios sobre Centesimus Annus y lo que algunos llaman “el proyecto Murray”. Nadie debiera intentar usur- par la autoridad de documentos magistrales con el fin de avanzar argumentos proselitistas particulares intracatólicos. Ante el magisterio de la Iglesia todos somos aprendices. Nuestro propósito debe ser sentire cum ecclesia, debe ser pensar con la Iglesia. En cuanto a mí, sé que he aprendido de Centesimus Annus y sé que me ha cambiado y confío que esto seguirá sucediendo. En caso alguno la encíclica debe ser interpretada como una afirmación sin reservas del experimento norteamericano. De muchas maneras, Centesimus Annus es una crítica temible de lo que ha llegado a ser ese experimento bajo la influencia de los diversos liberalismos contemporáneos. Sin embargo, sí pienso que Centesimus Annus es conciliable con la tradi- ción liberal norteamericana, como pienso que marca una continuidad crítica con la gran obra de John Courtney Murray. Pienso que ése es el caso y espero que sea el caso, pues no podemos darnos el lujo de imaginar la reconstitución de este ordenamiento social y político sobre fundamentos que no sean la tradición liberal. Con toda la simpatía que podríamos abrigar respecto de determinados críticos del liberalismo, hacemos bien en recordar que todos los ordena- mientos temporales al margen del Reino de Dios son profundamente insatis- factorios. Cuando hacemos una evaluación de las depredaciones y estragos propios de nuestras circunstancias sociales, políticas y religiosas, resulta tentador buscar algo o alguien a quien echar la culpa. Es fácil decir, “el liberalismo nos llevó a hacerlo”. Pero el liberalismo es libertad y lo que hacemos con él cae en nuestra cuenta. Para los cristianos de Norteamérica y en particular para los católicos, no hay nada que haya sido mal hecho que www.cepchile.cl 86 ESTUDIOS PÚBLICOS

no hubiera podido hacerse de otro modo. En medio de las depredaciones y estragos de un experimento norteamericano que alguna vez llegó a exaltar el espíritu humano y que puede volver a hacerlo, Centesimus Annus nos invita a recuperar y reconstruir la tradición liberal. www.cepchile.cl ESTUDIO

SANTIAGO: ¿DÓNDE ESTAMOS?, ¿HACIA DÓNDE VAMOS?*

Alexander Galetovic y Pablo Jordán

En este estudio se muestra que entre 1940 y 2002 la superficie urbanizada de Santiago se multiplicó casi seis veces, desde 11.017 ha hasta 64.140 ha y el número de habitantes creció desde poco menos de un millón hasta 5,5 millones. Sin embargo, la densidad ajustada (el número de habitantes por hectárea urbanizada) no mostró tendencia y en 2002 era muy parecida a la de 1940 (85,1 hab/ha contra 89,2 hab/ha). Se concluye, así, que Santiago sigue siendo apreciablemente más denso que las ciudades de países desarrollados, aunque es menos denso que las ciudades de países asiáticos de ingresos bajos. Los autores sostienen que la evolución y crecimiento de la ciudad durante la segunda mitad del siglo veinte ha estado determinada por dos políticas públicas. Una son los programas de vivienda social del Minvu, autor material de buena parte del crecimiento de la ciudad hasta mediados de los años ochenta. La otra es el Plan Regulador

ALEXANDER GALETOVIC. Doctor en economía, Princeton University. Profesor de la Universidad de los Andes e Investigador del Centro de Estudios Públicos.

PABLO JORDÁN. Arquitecto, Universidad Católica de Chile. Máster en diseño y planificación urbana, Massachusetts Institute of Technology. Socio de UrbeDiseño y Gestión Urbana. * Este trabajo corresponde al capítulo II del libro Santiago: Dónde Estamos y Hacia Dónde Vamos, editado por Alexander Galetovic, publicado por el Centro de Estudios Públicos en 2006.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 88 ESTUDIOS PÚBLICOS

Intercomunal de 1960 (PRIS), que introdujo y planificó las vías intercomunales (las mismas que luego serían concesionadas) y con ellas configuró al Santiago contemporáneo. Estas vías, junto con transporte público abundante, permitieron que la mayor población se repartiera en un área más extensa. Ahora bien, Santiago no se extiende porque “se está comiendo al resto de Chile” (desde el censo de 1952 la fracción de la población urbana chilena que vive en San- tiago está fija en poco más de 42%); tampoco porque a sus habitantes se les regale la infraestructura que demandan (por casi toda la infraestructura se paga); ni tampoco porque se haya eliminado el límite en 1979 (el decreto sólo estuvo vigente por seis años y durante esa década la tasa de crecimiento fue la menor de las últimas seis décadas). Por último —se señala—, es claro que el límite es ineficaz si se trata de contener el crecimiento urbano. La ciudad creció de manera parecida en épocas en que no existía (antes de 1960) y cuando fue aplicado con más o menos rigor. Más aún —advierten los autores— el principal trasgresor ha sido el Minvu, que también es el encargado de fijarlo.

Yo quisiera hacer una pregunta final. ¿Tienen Uds. alguna información respecto a todo esto? Porque a mí me han producido un pánico fenomenal con el tema. ¿Tienen alguna información de que está pasando algo? Porque pareciera que hay un proceso en marcha, que se ha notado desde aquí. Yo, por lo menos, no lo he visto... (Miguel Ángel López, cerrando un foro sobre Santiago, revista AUCA, 37, 1979)

I. SANTIAGO Y SU CRECIMIENTO

E l Plano 1 muestra la cuenca de Santiago con sus montañas, va- lles, ríos y canales. El triángulo rojo al centro señala al Santiago originario poco después de su fundación en 1541; en negro aparece la superficie urbanizada —el territorio cubierto por la ciudad— desde 1890 hasta 2002. Es un hecho que durante el siglo veinte Santiago creció y se extendió acelera- damente: entre 1940 y 2002 la superficie urbana se multiplicó casi seis veces, desde 11.017 ha hasta 64.140 ha, y el número de habitantes creció desde poco menos de un millón hasta más de cinco millones (véase el Cuadro Nº 1). www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 89

PLANO 1: EL CRECIMIENTO DE SANTIAGO, 1890-2002

Fuente: Iván Poduje. www.cepchile.cl 90 ESTUDIOS PÚBLICOS

CUADRO Nº 1: POBLACIÓN, SUPERFICIE URBANA Y DENSIDAD AJUSTADA, 1940-20021

(1) (2) (3) (4) (5) (6) Habitantes1 Crecimiento Superficie Crecimiento Crecimiento Densidad anual urbana anual anual (hab./ha) (tasa %)2 (ha)1 (ha)3 (tasa %)4 (1)/(3)

1940 982.893 3,21 11.017 361 2,80 89,2 1952 1.436.870 4,19 15.351 727 4,10 93,6 1960 1.996.142 3,52 21.165 1.068 4,17 94,3 1970 2.820.936 2,74 31.841 853 2,35 88,6 1982 3.902.356 2,00 42.080 719 1,59 92,7 1992 4.754.901 1,39 49.270 1.487 2,67 96,5 2002 5.456.326 64.140 85,1

Notas: (1) Entre 1940 y 1992 la población y la superficie urbana corresponden a las 32 comunas de la provincia de Santiago más Puente Alto y San Bernardo. En 2002 la población y la superficie urbana son las del Gran Santiago, según fue definido por Alexander Galetovic e Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 1): la intersección de la superficie urbana con el área política de las 37 comunas reguladas por el Plan Regulador de 1994. (2) La tasa de crecimiento anual de la población es aquella que, compuesta durante, según corresponda, ocho, diez o doce años, da cuenta de la diferencia de población. Así por ejemplo, entre 1961 y 1970 la tasa de 3,99 por ciento por año se obtiene porque 1.907.378 x 1,039910 = 2.820.936. (3) El crecimiento anual reportado en la columna 3 es el promedio simple de la expansión durante, según corresponda, los ocho, diez o doce años siguientes. Así por ejemplo, el crecimiento anual entre 1941 y 1952, igual a 361 ha por año, se obtuvo de (15.351 ha – 11.017 ha)/12. (4) La tasa de crecimiento anual de la superficie urbana es aquella que, compuesta durante, según corresponda, ocho, diez o doce años, da cuenta de la diferencia de tamaño de las superficies urbanas. Así por ejemplo, entre 1941 y 1952 la tasa de 2,80 por ciento por año se obtiene porque 11.017 ha x 1,02812 = 15.315 ha. Fuentes: 1940-1992: Miranda (1997); 2002: Cuadros 2 y 3 de Alexander Gale- tovic e Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 1).

¿Cómo interpretar el crecimiento de Santiago? Sus causas y consecuencias son múltiples, pero parece existir acuerdo en que de un tiempo impreciso a esta parte trae más inconvenientes que beneficios. Por ejemplo, se suele afirmar que Santiago es demasiado grande porque es más extenso que ciudades admirables, más pequeñas y mucho más densas, tales como París o Nueva York. También se dice que su crecimiento habría sido a costa del resto de Chile, y que a cambio los santiaguinos sólo han obtenido contaminación, basura, congestión, segregación y tiempos de traslado crecientes. Para muchos, Santiago vive una crisis permanente que acusa su deterioro progresivo. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 91

Sin embargo, esta visión negativa se contrapone con la conclusión que emerge de los capítulos del libro Santiago: Dónde Estamos y Hacia Dónde Vamos (A. Galetovic, ed., 2006), un tanto distinta y cautelosamente optimista. En realidad, Santiago no se ha ido deteriorando y su estado actual dista mucho de ser malo. Por el contrario, una mirada panorámica al último medio siglo y, sobre todo, a los últimos 20 años revela signos evidentes de progreso, que debiera continuar en la medida en que Chile siga desarrollándose y la calidad de las políticas públicas mejore de manera sustantiva. El contraste entre nuestro optimismo cauteloso y el diagnóstico habitual de Santiago en crisis seguramente sorprende y exige una explicación detallada. La finalidad del resto de este trabajo, y en realidad de todos los restantes capítulos del libro Santiago: Dónde Estamos y Hacia Dónde Va- mos, es darla. Pero si hay algo que cruza todo este libro es la discrepancia entre lo que creemos sobre la ciudad de Santiago y lo que emerge una vez que tales creencias se contrastan con los hechos. Puesto en términos simples, muchas veces pensamos que Santiago camina hacia el colapso porque creemos cosas que no son así. Parece apropiado, entonces, comenzar some- tiendo a escrutinio las creencias en que se sostiene la visión de Santiago en crisis.

II. DÓNDE (CREEMOS QUE) ESTAMOS

II.1. El tamaño y crecimiento de Santiago

No es una exageración decir que hace rato la mayoría opina que Santiago es demasiado grande1. Pero ¿grande en relación con qué? Se suele afirmar que el crecimiento de Santiago ha sido a costa del resto de Chile y que su tamaño es excesivo porque supera al de ciudades admirables, más pequeñas y mucho más densas donde la calidad de vida es mejor. Por ejemplo, tiempo atrás un destacado profesional afirmaba:

Es tal [el] frenético crecimiento [de Santiago], y la baja densidad con que éste se ha producido, que París cabe 5 veces en ella, Río de Janeiro, 4 veces y Nueva York, 3.

1 Por ejemplo, véase el número 17 de 1970 de la revista AUCA. Y mucho antes, en 1859, Vicente Pérez Rosales escribía en su Ensayo sobre Chile: “Desgraciadamente, el recinto que ocupa [Santiago] es mucho más grande que lo que debía ser relativamente a su población, la que llega apenas a 100.000 almas, comprendiendo en éstas los arrabales lejanos…”. www.cepchile.cl 92 ESTUDIOS PÚBLICOS

El Plano 2 (tomado de Marcial Echenique, en Galetovic, ed., 2006, cap. 3*), permite comparar la superficie urbana de Santiago (en el extremo superior derecho) con la de ocho ciudades muy conocidas, entre ellas París y Nueva York. Los planos, todos a la misma escala, se explican por sí mismos: está claro que París no cabe cinco veces en Santiago ni tampoco tres veces Nueva York; todo lo contrario, es mucho más pequeño que estas ciudades. Esto refleja un hecho más general, a saber: que las 70.183 ha cubiertas por el Gran Santiago y Chacabuco en 2002 están muy lejos de megalópolis tales como Nueva York (768.310 ha), Los Ángeles (509.130 ha) o Tokio (448.000 ha) y aun de ciudades apreciablemente más grandes como París (231.085 ha), Boston (230.820 ha), Sao Paulo (203.800 ha), Melbourne (202.698 ha), Londres (157.829 ha) y varias otras2-3. En realidad, la extensión de Santiago y la provincia de Chacabuco se parece a la de ciudades como Adelaida (87.047 ha), Vancouver (74.115 ha), Copenhague (59.928 ha) o Ma- drid (59.700 ha), ciudades que no destacan por su gran tamaño. La densidad de Santiago tampoco es baja, al menos comparativa- mente. El Cuadro Nº 2 muestra las densidades ajustadas tomadas del estudio de 46 ciudades de Kenworthy y Laube (1999). La columna 1 (“total”) muestra la densidad ajustada en toda el área metropolitana respectiva. En 2002 la densidad en el Gran Santiago era de 85,1 hab/ha, bastante mayor que el promedio de las 13 ciudades estadounidenses (14,2 hab/ha), las siete canadienses (28,5 hab/ha) e incluso las 11 europeas (49,9 hab/ha) o, incluso, Tokio (71 hab/ha). Es necesario llegar a las ciudades de países asiáticos en vías de desarrollo, las que promedian 166,4 hab/ha, para encontrar densidades apreciablemente mayores que las de Santiago. Por supuesto, la densidad promedio de toda un área metropolitana inevitablemente esconde las variaciones. Si sólo se considera la ciudad cen-

* En este caso, como en otros más adelante, los trabajos corresponden a capítulos del volumen colectivo Santiago ¿Dónde Estamos y Hacia Dónde Vamos?, editado por Alexander Galetovic, cuya tabla de contenidos aparece detallada en las referencias bibliográficas al final de este trabajo. (N. del E.) 2 El área cubierta por Madrid y Sao Paulo se extrajo de Hack (2000); la de Santiago proviene del Cuadro Nº 2, de Alexander Galetovic e Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 1, p. 13). El resto proviene de Kenworthy y Laube (1999). Salvo Santiago, el área del resto de las ciudades citadas corresponde a la que cubrían en 1990. 3 Al lector le podrá parecer que las imágenes de las superficies urbanas de Santiago y Nueva York, hechas a la misma escala, desmienten las superficies reportadas en el texto —70.183 ha contra 768.310 ha—. Claramente, el diámetro de Nueva York no es 11 veces mayor que el de Santiago. Sin embargo, la paradoja desaparece cuando se nota que el diámetro de un círculo de superficie 11 veces mayor que otro es sólo 3,3 veces mayor. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 93 : Marcial Echenique (en Galetovic, ed. 2006, cap. 3). Fuente PLANO 2: LAS NUEVE CIUDADES SELECCIONADAS www.cepchile.cl 94 ESTUDIOS PÚBLICOS

CUADRO Nº 2: DENSIDAD AJUSTADA EN 46 CIUDADES DEL MUNDO Y FRACCIÓN DE LA POBLACIÓN QUE VIVE EN CADA ZONA DE LA CIUDAD (En habitantes por hectárea urbanizada)

(1) (2) (3) Área metropolitana1 Ciudad central2 Ciudad interior3

Gran Santiago (2002) 85,1 Gran Santiago y Chacabuco (2002) 70,0 87,2 (2,2%) 84,9 (22,4%)

Estados Unidos (13) 14,2 50,0 (0,8%) 35,6 (24,1%) Houston 9,5 17,9 (0,2%) 18,4 (12,4%) Nueva York 19,2 226,6 (2,9%) 91,5 (39,8%) Los Ángeles 23,9 28,2 (0,1%) 28,7 (30,6%)

Canadá (7) 28,5 37,9 (1,4%) 43,6 (27,0%)

Europa (11) 49,9 77,5 (3,4%) 87,0 (39,6%) Copenhague 28,6 74,8 (2,0%) 53,9 (36,1%) París 46,1 179,7 (3,9%) 96,8 (57,6%) Londres 42,3 63,0 (2,5%) 78,1 (37,5%) Bruselas 74,9 50,3 (1,6%) 91,0 (52,3%)

Australia (6) 12,3 14,0 (0,2%) 21,7 (13,9%)

Asia “rico” (3) 152,8 86,6 (1,1%) 353,0 (22,4%) Tokio 71,0 63,2 (0,8%) 132,0 (25,7%) Singapur 86,8 82,8 (2,2%) 124,0 (20,7%)

Asia “pobre” (6) 166,4 281,9 (12,0%) 260,0 (43,8%)

Notas: (1) El área metropolitana se define tan cercana como sea posible al área funcional de una ciudad: el conjunto de distritos, no necesariamente contiguos pero que dependen funcionalmente de la misma área (Kenworthy y Laube, 1999, p. 26). El área del Gran Santiago más la provincia de Chacabuco es la definida en Alexander Galetovic e Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 1). (2) La ciudad central corresponde al así llamado Central Business District o CBD (el distrito comercial central), el área de la ciudad con la concentración más alta de empleos (Kenworthy y Laube, 1999, p. 35). En Santiago se definió a la ciudad central como aquella donde se concentran los usos comerciales del suelo. (3) La ciudad interior es la parte del área metropolitana que ya estaba ocupada de manera contigua alrededor de 1939, antes de la masificación del automóvil (Kenworthy y Laube, 1999, p. 32). En Santiago se la definió como aquellos distritos censales de la ciudad que ya estaban cubiertos por la superficie urbana en 1950 (14.383 ha). Fuentes: La fuente de Santiago es Atisba. La fuente de las 46 ciudades es Kenworthy y Laube (1999), p. 548. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 95

tral —aquella donde se localiza el principal distrito de negocios—, la densidad suele ser bastante mayor. Así, tal como se muestra en la columna 2, en la ciudad central de Nueva York viven 226,6 habitantes por hectárea y en la de París 179,7, bastante más que los 87,2 hab/ha en Santiago. Pero si bien estas densidades son muy altas, no son representativas: apenas el 2,9 por ciento de los neoyorquinos y el 3,9 por ciento de los parisinos viven en la ciudad central. En otras palabras, la imagen de Nueva York o de París como ciudades muy densas proviene, seguramente, de confundir a Manhattan o la Cité de París (incidentalmente, las áreas que suelen visitar los turistas) con toda el área metropolitana. También se suele argumentar que Santiago es demasiado grande, que su expansión excesiva ha ido absorbiendo fracciones crecientes de población y actividad económica y le ha ido restando vigor al resto del

GRÁFICO Nº 1: SANTIAGO Y LA POBLACIÓN URBANA, 1952-2002

60 58,0 58,1 58,0 58,2 58,7 55,5

50 42,3 41,9 42,5 42,7 40,2 41,1 40 37,0 34,4 35,5 31,8 30 28,0 Porcentaje 24,2

0 1952 1960 1970 1982 1992 2002

Santiago/16 Santiago/urbano Santiago/total

Notas: (1) Las barras “Santiago/16” muestran el porcentaje de la población de las 16 ciudades más grandes de Chile que vivía en Santiago. (2) Las barras “Santiago/ urbano” muestran el porcentaje de la población urbana que vivía en Santiago. (3) Las barras “Santiago/total” muestran el porcentaje de la población de Chile que vivía en Santiago. Fuentes: La fuente entre 1952 y 1992 es Martínez (1997). La fuente para 2002 es Iván Poduje. En ambos casos, los datos provienen de los censos. www.cepchile.cl 96 ESTUDIOS PÚBLICOS

país4. De hecho, las barras en azul oscuro en el Gráfico Nº 1, que muestran la fracción de la población de Chile que vive en Santiago, confirman que con el correr del siglo veinte fue concentrando a una fracción creciente de la población de Chile: mientras en 1952 uno de cada cuatro chilenos vivía en Santiago, tal proporción había aumentado a más de un tercio en 2002. Sin embargo, las barras en celeste sugieren una interpretación algo distinta. Desde 1952 poco más del 40 por ciento de los chilenos que viven en ciudades reside en Santiago, fracción que casi no ha variado durante más de 50 años5. Lo mismo ocurre si consideramos únicamente a los chilenos que viven en las 16 ciudades más grandes de Chile: en 1952 poco más del 55 por ciento vivía en Santiago, fracción que había aumentado un poco, a 58 por ciento en 1960, y no ha variado desde entonces. En realidad, la distribución de la población urbana no ha variado en Chile durante el último medio siglo, hecho que no deja de sorprender habida consideración de los enormes cambios económicos y sociales del período. El gran cambio ocurrido desde los años treinta hasta fines de los setenta fue la migración desde el campo hacia las ciudades y eso hizo aumentar la participación de Santia- go. Pero también aumentó la del resto de las ciudades en la misma propor- ción. La regularidad es que, grosso modo, el crecimiento de la población urbana se reparte por parejo entre todas las ciudades. Con todo, es innegable que Santiago es grande si se la compara con el resto de las ciudades de Chile. De acuerdo con los World Development Indicators del Banco Mundial, en promedio sólo el 17 por ciento de la población urbana vive en la ciudad más grande de cada país, mientras que en Chile tal proporción llega a 43 por ciento (en Latinoamérica el promedio es 25 por ciento)6. Sin embargo, y aunque existe cierta evidencia de que tal nivel de concentración es excesivo y retarda el crecimiento económico, es posible encontrar varios países con primacía similar o aun mayor7. Por ejemplo, en 2000 Buenos Aires concentraba el 38 por ciento de la población urbana argentina; Viena el 39 por ciento de la austríaca; Lima el 40 por ciento de la peruana; Dublín el 44 por ciento de la irlandesa; Atenas el 49 por ciento de la griega, y Lisboa el 59 por ciento de la portuguesa8.

4 Véase, por ejemplo, a De Ramón (2000), p. 237 y ss. 5 Este hecho ya había sido mencionado por Martínez (1997). 6 Véase Banco Mundial (2004), pp. 152 y ss. 7 Se le llama primacía a la fracción de la población urbana que vive en el área metropolitana más grande del país. 8 Véase Banco Mundial (2004), pp. 152 a 154. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 97

Recuadro 1 El tamaño y la densidad de las ciudades

El Cuadro Nº 2 muestra las densidades ajustadas promedio de 46 ciudades de Asia, Europa y América del Norte, extraídas del libro de Kenworthy y Laube (1999). ¿Por qué no presentar las densidades de otras grandes ciudades, sobre todo latinoamericanas? En la web se pueden encontrar un par de bases con datos de población, superficie y densidad cuya cobertura es apreciablemente más amplia. Sin embargo, éstas no son confiables (de hecho, en algunas, las medidas de Santiago tienen errores gruesos). Esto no debiera sorprender. Kenworthy y Laube inician su estudio explicando que la recolección de datos sobre superficie urbana es difícil. Las metodologías no son estándares, las fechas de recolección no son las mismas y las definiciones de “superficie urbana” varían de ciudad en ciudad. Por ejemplo, algunas reportan como superficie áreas no urbanizadas pero que caen dentro de las zonas administrativas. Otras excluyen lo que queda fuera de la jurisdicción histórica, pero que forma parte de la misma área metropolitana. Así, la única manera de confeccionar una base homogénea es que el investigador viaje y se imponga de los detalles de cada medición in situ. Eso fue lo que hicieron Kenworthy y Laube y por eso es, tal vez, la única fuente confiable de áreas urbanizadas y densidades. Visto esto, preferimos reportar sólo las densidades de estas 46 ciudades. En un libro como éste también es crucial contar con una medición precisa de la superficie urbana de Santiago y su evolución durante la segunda mitad del siglo veinte. Medidas de la superficie de Santiago aparecen en muchos textos y, grosso modo, son similares. Pero en algunos casos hay discrepancias importantes y por eso es necesario optar por una. A lo largo de todo el libro se usarán las medidas de la superficie reportadas por Miranda (1997) y que se muestran en el Cuadro Nº 1. En el Apéndice A, al final del libro, se justifica esta elección y se muestran las medidas de la superficie de Santiago provenientes de otros estudios.

II.2. ¿Por qué se ha extendido Santiago?

Con seguridad Santiago se extiende por más de una razón y por lo mismo abundan las explicaciones. Una recurrente es que el crecimiento “en mancha de aceite” de Santiago se debe a la eliminación del límite urbano en 1979 —el notorio DS N° 420 de 1979 del Ministerio de la Vivienda (Min- vu)—. Varios autores han señalado que propició este tipo de crecimiento al liberar al mercado inmobiliario. Los privados habrían expandido excesivamente la ciudad y por eso la densidad disminuyó fuertemente. Alexandra Petermann concluye en su trabajo (en Galetovic, ed., 2006, cap. 8) que tal explicación no es sostenible. La expansión rápida de Santiago www.cepchile.cl 98 ESTUDIOS PÚBLICOS

comenzó durante la década del treinta con las migraciones de los trabajadores del salitre que habían quedado desempleados —casi 50 años antes de 1979—; y continuó después del abandono del DS N° 420 en 1985 —el decreto estuvo vigente apenas por seis años—. Más aún, no deja de ser un tanto irónico que, como se puede apreciar en el Cuadro Nº 1, entre 1982 y 1992 la tasa de crecimiento de la superficie urbana (1,59 por ciento por año) haya sido la más lenta de las últimas seis décadas. En realidad, el número de hectáreas agregadas a la superficie urbana durante los años ochenta (719 ha por año) fue el menor desde la década del cincuenta. Otra explicación de por qué se ha extendido Santiago da vuelta la causalidad: la opción por densidades bajas habría obligado a ocupar más suelo. Por ejemplo, en la memoria explicativa del Plan Regulador Metropoli- tano de Santiago de 1994 (Minvu, 1994) se afirma:

[Hay] dos claros momentos de decrecimiento de la densidad: el primero entre 1952 y 1960 y el segundo se registra entre 1982 y 1992, correspondiendo ambos a períodos de fuerte crecimiento en extensión de la ciudad.

El problema de tal explicación es que la densidad de Santiago no ha caído. El Gráfico Nº 2 muestra la densidad ajustada entre 1940 y 2002 y es claro que no muestra tendencia. Grosso modo, la ciudad y su población han crecido a tasa similar, y no deja de sorprender que en 2002 la densidad haya sido casi la misma que en 1940. ¿Por qué se cree entonces que la densidad decreciente ha ido exten- diendo a Santiago? Tal vez esta creencia se debe a que la población de las comunas centrales ha caído un poco, mientras que ha crecido fuertemente en casi todas las comunas de la periferia9. Si la periferia fuera menos densa que el centro, la densidad ajustada de todo Santiago iría cayendo. Sin embargo, se suele pasar por alto que, salvo en el nororiente de Santiago, las densidades son similares y en algunos casos mayores que en las comunas cercanas al centro10. De hecho, Andrea Tokman muestra en su trabajo (en Galetovic, ed., 2006, cap. 17) que, una vez excluidas las seis comunas de ingreso per cápita más alto, la densidad residencial (el número

9 Véase, por ejemplo, el Gráfico Nº 2 de Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 19, p. 254), que muestra la variación de la población de 34 comunas del Gran Santiago entre 1982 y 1992; y el Plano 6 de Alexander Galetovic e Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 1), p. 17. 10 Esto se aprecia claramente en el Plano 7 de Alexander Galetovic e Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 1, p. 22), que muestra la densidad de cada distrito censal. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 99

GRÁFICO Nº 2: DENSIDAD AJUSTADA EN SANTIAGO, 1940-2002 (En habitantes por hectárea urbanizada)

100 96,5 93,6 94,3 92,7 89,2 88,6 90 85,1 80

(hab/ha) 40 Densidad ajustada 30

0 1940 1952 1960 1970 1982 1992 2002

Fuente: Columna 6 del Cuadro Nº 1.

de habitantes por hectárea destinada a residencias) no varía sistemática- mente a medida que uno se aleja de la comuna central de Santiago11. En otras palabras, y contrariando la creencia, el crecimiento en extensión no ha sido sinónimo de baja densidad y por eso la densidad no varió mucho durante la segunda mitad del siglo veinte. También se suele argumentar que Santiago se extiende más de lo conveniente porque los privados no pagan por la infraestructura que los beneficia. Tanto en Chile como en el resto del mundo existe la creencia generalizada de que la extensión de las ciudades genera “demanda excesiva”, es decir, obliga a los gobiernos centrales a financiar infraestructura sin que los beneficiarios la paguen. Felipe Balmaceda (en Galetovic, ed., 2006, cap. 6) muestra que, al contrario de lo que se cree, gran parte de las obras que se clasifican como “infraestructura” son provistas y pagadas por privados. Es el caso, por ejemplo, de los servicios básicos (agua, luz y teléfonos), el equipamiento (v.

11 Lejos, además de la comuna de Santiago, las seis comunas con los ingresos per cápita más altos son Vitacura, Providencia, Las Condes, Lo Barnechea, La Reina y Ñuñoa. www.cepchile.cl 100 ESTUDIOS PÚBLICOS

gr., hospitales y colegios privados, centros comerciales) y parte no despreciable del verde que hay en Santiago12. Una buena parte de lo que queda es financiada por las municipalidades con impuestos locales, es decir, por los propios vecinos y comercios de cada comuna. Sólo la vialidad regional e intercomunal principal ha sido provista hasta ahora por el gobierno central a través del Minvu y el Ministerio de Obras Públicas (MOP). Pero Balmaceda muestra que su participación en el total de metros lineales de vías apenas supera el 5 por ciento; el resto de las calles es financiado por las municipalidades y, sobre todo, por las inmobiliarias que urbanizan suelo. Y, en todo caso, desde hace tiempo existe un impuesto específico a los combustibles que obliga a pagar más mientras más se viaja y ya se cobra por usar las vías más importantes —las carreteras urbanas concesionadas—. En resumen, la tesis de que en Santiago “nadie paga por la infraestructura” debe revisarse porque no se ajusta a los hechos. Balmaceda también desmiente dos creencias muy difundidas, a saber: que la infraestructura de las comunas de ingresos altos es subsidiada, estimulándose así la expansión de la ciudad, y que la densificación cura la demanda excesiva. El hecho es que, con toda probabilidad, las siete comunas de mayor ingreso per cápita probablemente subsidian al resto, pues lo que pagan en contribuciones supera por amplio margen a su gasto en servicios e inversión. La razón es que el así llamado Fondo Común Municipal, al que deben aportar todas las municipalidades, redistribuye una fracción importante de los ingresos de las comunas de ingresos altos. Por eso, si es que existe demanda excesiva por infraestructura en Santiago, ésta emerge en comunas relativamente más pobres que gastan más de lo que les cobran a sus habitantes. Por lo mismo, Balmaceda anota que la densificación de Santiago no cura la demanda excesiva; de hecho, las comunas más pobres son también más densas. El punto es que la demanda por infraestructura es excesiva cuando no se paga por ella, sea o no densa la comuna donde ello ocurra. En todo caso, la arista sorprendente de la redistribución de los ingresos municipales es que la dotación de infraestructura de las distintas comunas de Santiago es bastante pareja: la cobertura de servicios básicos es casi universal y la cercanía (o lejanía) de los hogares a los distintos tipos de infraestructura es similar en comunas de ingresos altos y bajos13. Es un

12 Balmaceda observa que una parte mayoritaria del verde de Santiago está en los antejardines y los árboles emplazados en las platabandas frente a los hogares. Esta vegetación es financiada y mantenida directamente por los vecinos. 13 Véase el Gráfico Nº 7 de Felipe Balmaceda (en Galetovic, ed., 2006, cap. 6,

www.cepchile.cl p. 171). ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 101

logro que la infraestructura sea apreciablemente menos desigual que la dis- tribución del ingreso. Esto permite resaltar un hecho rara vez notado pero que merece atención: una de las principales diferencias entre las comunas pobres y las de ingresos más altos es el diseño urbano, el ornato y sobre todo la cantidad de verde en las calles. ¿No será hora de forestar las veredas de Santiago, tal como lo sugiere Alejandro Aravena en el prólogo? Tal vez Santiago esconde posibilidades insospechadas de redistribución de bienestar.

II.3. Población, políticas públicas y la expansión de Santiago desde 1940

Y entonces ¿por qué ha crecido y se ha expandido Santiago? Según señala Marcial Echenique (en Galetovic, ed., 2006, cap. 3), el crecimiento y extensión de las ciudades refleja el de la población y los ingresos. Es bastante evidente que una población más grande requiere más espacio, y así ha sido reconocido, por ejemplo, por los planes reguladores de Santiago desde 1960 en adelante. Por contraste, suele apreciarse menos que, si se trata de explicar el crecimiento de las ciudades, el ingreso importa tanto o más que el crecimiento de la población. Tal como explica Echenique, con el mayor ingreso aumentan las demandas por espacio y movilidad: los grupos de ingresos altos habitan viviendas más grandes con más terreno, viajan más en auto y demandan más servicios intensivos en espacio (v. gr., comercios, salud, entretención, deportes). El terreno es más barato en la periferia que en el centro y eso impulsa la expansión de la ciudad. A medida que un país se desarrolla, por tanto, las ciudades se extienden más de lo que crece la población y la densidad cae. El comportamiento de la densidad ajustada indica, sin embargo, que la expansión de Santiago entre 1940 y 2002 se le debe casi por completo al crecimiento de la población, porque la superficie urbana se multiplicó 5,8 veces y la población 5,6. ¿Es Santiago anómalo? La evolución del PGB per cápita entre 1950 y 2000 sugiere que, probablemente, no14. Hasta mediados de los años ochenta el ingreso per cápita creció muy lento, el porcentaje de la población que vivía por debajo de la línea de la pobreza superaba el 40 por ciento y el automóvil, fundamental para aprovechar las ventajas que

14 PGB es el acrónimo de producto geográfico bruto, el valor a precios de mercado de todos los bienes y servicios producidos en un país en un año dado. El PGB per cápita es el PGB dividido por la población del país. www.cepchile.cl 102 ESTUDIOS PÚBLICOS

ofrece la periferia, no se masificó. De hecho, Enrique Cabrera, Carlos Díaz y Ricardo Sanhueza (en Galetovic, ed., 2006, cap. 14) muestran que todavía en 1991 el 68,1 por ciento de los viajes motorizados se hacía en microbús o metro, y apenas el 18,5 por ciento en automóvil15. Por supuesto, a pesar de que la densidad ajustada se mantuvo casi constante, es evidente que Santiago cambió muchísimo entre 1940 y 2002. Es imposible entender su evolución sin antes estudiar tres políticas públi- cas que fueron determinantes: la de vivienda social, el Plan Regulador Inter- comunal de 1960 y la liberalización del transporte público durante los años setenta.

La política de vivienda social. La política de vivienda social ha sido determinante por el mero peso de su magnitud. Andrea Tokman (en Galeto- vic, ed., 2006, cap. 17) apunta que, desde la década de los cincuenta, dos tercios de las viviendas entregadas cada año en Chile fueron construidas, encargadas o cofinanciadas por el Estado16. Por eso, no sorprende que Alexandra Petermann (en Galetovic, ed., 2006, cap. 8) muestre con varios planos el autor material de buena parte de la expansión de Santiago entre 1960 y hasta la década de los ochenta fue el Estado al actuar como inmobiliaria a través del Minvu. El peso de la vivienda pública no es sino reflejo de que la redistribu- ción de ingreso a través de programas de vivienda social es de larga data en Chile —Tokman señala que ya en 1906 el gobierno subsidiaba arriendos para proveer viviendas adecuadas para familias pobres—. Y aquí está la clave para entender por qué la densidad se ha mantenido constante. El bajo ingreso per cápita de Chile durante casi todo el siglo veinte, y aún hoy en día, implica que tanto el tipo y tamaño de las viviendas a las que puede acceder la mayoría de los hogares en Chile, así como la velocidad a la que se construyen, dependen fundamentalmente de cuánto está dispuesto a gastar

15 Marcial Echenique (en Galetovic, ed., 2006, cap. 3) muestra que la tasa de motorización de Santiago es anormalmente baja en relación al PGB per cápita de Chile. En 1990 había en Santiago 76 vehículos motorizados por cada 1.000 habitantes, tasa muy por debajo de la de ciudades de países desarrollados e incluso apreciablemente menor de lo esperable dado el PGB per cápita de Chile en 1990. 16 Hasta mediados de los años setenta, el Estado construía viviendas. Desde entonces la construcción la contrata con empresas privadas mediante licitaciones com- petitivas o bien se entregan certificados (los así llamados vouchers) que los beneficiarios ocupan para adquirir viviendas en el mercado abierto. Para una historia breve de los programas habitacionales véase Andrea Tokman (en Galetovic, ed., 2006, cap. 17) y también Castañeda (1992, cap. 4). Una historia extensa de la vivienda social en Chile se encuentra en Hidalgo (2005). www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 103

y subsidiar el Estado. Y el Estado ha decidido su gasto principalmente en función del déficit habitacional, cuya magnitud ha permanecido, grosso modo, proporcional al de la población y sólo comenzó a caer durante los años noventa17. Una vez reconocido este mecanismo, la densidad relativamente constante de Santiago es casi inevitable, puesto que el tamaño de las viviendas que se pueden adquirir con subsidios públicos no ha variado mucho —siempre han sido y continúan siendo pequeñas—. La política de vivienda social ha sido exitosa como programa de redistribución del ingreso hacia familias pobres. Gracias a ella obtuvieron viviendas los hogares que no podían pagarlas y se evitó que el déficit habitacional aumentara, aun durante las décadas en que Chile creció lentamente y el ingreso per cápita permaneció bajo. Por eso, al comparar el San- tiago de hoy con el de los años cincuenta o sesenta, se aprecia el gran logro que supone que prácticamente todos los hogares tengan electricidad, agua potable y alcantarillado18. Pero, al mismo tiempo, desde que fuera creado en 1965, el Minvu ha hecho política habitacional ignorando casi completamente sus efectos urbanos, los que han sido considerables y a veces dañinos. El más importante de ellos, tal vez, es el sesgo “perificador”. Andrea Tokman sostiene que las poblaciones de viviendas sociales fueron construidas demasiado lejos del centro y estima que si los hogares beneficiados con el subsidio hubieran podido elegir dónde vivir, se habrían localizado alrededor de 1,6 km más cerca del centro. ¿Qué explica este sesgo “perificador”? La causa directa es el método que ocupa el Minvu para decidir dónde localizar sus viviendas, que sólo considera el precio del suelo y el costo de construcción. No incluye las inversiones que recaen en las municipalidades u otros ministerios, ni tampoco el costo del tiempo que deben destinar los hogares beneficiados con el subsidio para trasladarse hacia los lugares de estudio o trabajo. Ese criterio hace casi inevitable que los proyectos se localicen en la periferia, donde el precio del suelo es, tal como lo muestra Tokman, apreciablemente menor porque no cuenta con infraestructura y el resto de la ciudad es menos accesible19. El fondo del problema, sin embargo, es que si bien al Minvu se le pide que sea inmobiliaria y regulador urbano, a los ministros se les juzga en

17 Véase Cummings y Di Pascuale (2002), p. 204. 18 Felipe Balmaceda (en Galetovic, ed. 2006, cap. 6) apunta que el 99,8 por ciento de los hogares de la Región Metropolitana tiene electricidad, el 99 por ciento tiene agua potable y el 92 por ciento alcantarillado. 19 Tokman (en Galetovic, ed., 2006, cap. 17) muestra que, en promedio, el precio de un terreno cae 8 por ciento por cada kilómetro que se aleja del centro. www.cepchile.cl 104 ESTUDIOS PÚBLICOS

gran medida por el número de viviendas que construyen. Por eso, en sus decisiones el rol de inmobiliaria casi siempre ha tenido preferencia20. La tensión entre los dos roles y la prioridad del rol inmobiliario se refleja claramente en la evolución del límite urbano de Santiago. En el discurso, explica Alexandra Petermann (en Galetovic, ed., 2006, cap. 8), la finalidad del límite urbano ha sido casi siempre contener la expansión de la ciudad. Sin embargo, desde que fuera trazado por primera vez en 1960, el Minvu lo amplió cada vez que ha necesitado más suelo para construir viviendas. Por eso, desde 1960 y hasta mediados de los años noventa, buena parte del suelo incorporado a la ciudad estaba hacia el poniente y sobre todo al sur, donde se ubicaron la mayoría de las viviendas sociales. En realidad, Petermann detecta un patrón detrás de las sucesivas ampliaciones del límite: el Minvu fijaba un límite, generalmente dejando cierto espacio para construir por un par de años; a medida que el terreno se iba ocupando y el Minvu necesitaba más espacio para construir viviendas, ampliaba el límite; el nuevo límite incorporaba las trasgresiones pasadas y dejaba espacio para unos años más. Esta práctica ya no es necesaria, porque a partir de 2003 el artículo Nº 55 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones permite construir viviendas sociales más allá del límite21. La prioridad de la construcción de viviendas también explica los es- tándares urbanos insuficientes impuestos a los proyectos. Como ya se dijo, al evaluar sus proyectos el Minvu sólo considera el precio del suelo y el costo de la construcción, más no el costo de las inversiones adicionales que deben ejecutar otros ministerios y los propios privados para mitigar los impactos urbanos de las viviendas sociales. Esto contrasta con la evolución de las exigencias que deben cumplir los grandes proyectos inmobiliarios privados que, como describe Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 9), deben pagar por cada uno de los impactos viales y ambientales que generan. En apariencia, parece paradójico que el propio regulador urbano le imponga estándares insuficientes a su inmobiliaria. Pero la paradoja desapa-

20 De hecho, el Minvu fue creado en 1965 para asignarle las funciones inmobiliarias que hasta ese entonces cumplía la Corporación de la Vivienda (Corvi). A cargo del Minvu quedaron la Corporación de Mejoramiento Urbano (Cormu), responsable de comprar suelo; la Corporación Habitacional (Corhabit), responsable de distribuir las viviendas construidas por la Corvi; y la Corporación de Obras Urbanas (COU), a cargo de construir las veredas y alcantarillados de los nuevos proyectos de la Corvi. La Corvi, que había sido creada en 1953, quedó a cargo sólo de construir viviendas. 21 El artículo permite construir conjuntos habitacionales de viviendas sociales o de viviendas de hasta un valor de UF 1.000 que cuenten con los requisitos para obtener el subsidio del Estado. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 105

rece cuando se aprecia que el Minvu responde fundamentalmente a sus intereses de inmobiliaria y actúa tal como lo haría una privada a quien se le dejara imponer sus propias reglas. Estos estándares menos exigentes le permiten al Minvu construir más viviendas con el mismo presupuesto.

El PRIS de 1960 y el transporte público. La política de vivienda social fue la causa material de una buena parte de la “perificación” de San- tiago. Pero seguramente ésta no habría sido posible sin el Plan Regulador Intercomunal de Santiago (PRIS) de 1960 y su continuación: el plan de autopistas y ferrocarriles suburbanos de 1970, y sin la fuerte expansión del transporte público, primero a través de la Empresa de Transportes del Esta- do y, desde fines de los años setenta, a consecuencia de su liberalización. Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 9) muestra que práctica- mente todas las vías intercomunales y una buena parte de las avenidas fueron planificadas entonces y se han ido construyendo durante los siguientes cuarenta años22. Estas vías, y sobre todo el anillo Circunvalación Américo Vespucio, permitieron distribuir a la población creciente de Santia- go y fueron funcionales a la política de vivienda social y su extensión de la ciudad. Esto no fue casualidad, tal como lo explica Iván Poduje. El PRIS se hizo anticipando que la población de Santiago crecería y planificó las inversiones en vías y estimó las de vivienda pública que serían necesarias para acomodarla y distribuirla23. Al mismo tiempo, por estas vías circularon los microbuses, que en- traron en gran número desde 197924. Es difícil exagerar la importancia que esto ha tenido para el desarrollo de la política de vivienda social. Porque entre los muchos defectos del transporte público santiaguino ciertamente no se cuenta la cobertura insuficiente. Felipe Balmaceda (en Galetovic, ed., 2006, cap. 6) apunta que el 98 por ciento de los hogares de Santiago está a menos de ocho cuadras de un paradero de micros; y Guillermo Díaz, Andrés Gómez-Lobo y Andrés Velasco (en Galetovic, ed., 2006, cap. 15) muestran que el tiempo promedio de espera de una micro en Santiago es de cuatro minutos y sólo el 18 por ciento de los viajes requiere transbordo. Así, y aunque los viajes pueden ser muy largos, en la gran mayoría de los casos es

22 Entre estos ejes se cuentan el anillo Dorsal y la extensión de las avenidas La Florida y Vicuña Mackenna. Más detalles se encuentran en Parrochia y Pavez (2001). 23 Según Juan Parrochia, uno de los diseñadores del plan, durante los estudios que se hicieron para diseñar el PRIS se había comprobado que nunca había tenido éxito tratar de impedir el crecimiento de una ciudad (véase Pavez, 2003,) p. 234. 24 Guillermo Díaz, Andrés Gómez-Lobo y Andrés Velasco (en Galetovic, ed., 2006, cap. 15) muestran que entre 1979 y 1990 el número de micros aumentó desde poco más de 5.000 hasta más de 13.000. www.cepchile.cl 106 ESTUDIOS PÚBLICOS

posible llegar desde un punto de Santiago a cualquier otro pagando un solo pasaje. Seguramente esto le permitió al Minvu decidir las inversiones sin preocuparse mayormente de las necesidades de transporte —las micros llegaban solas, siguiendo a las nuevas poblaciones de vivienda social—. ¿Qué habría ocurrido si no se hubieran planificado ni construido las vías intercomunales? Seguramente la población de Santiago habría crecido más o menos lo mismo, pero habría sido físicamente imposible distribuir a igual número de hogares en la periferia sur y poniente en poblaciones de viviendas sociales. Así, la ciudad no habría crecido tanto en extensión sino que hacia adentro, y en vez de mantenerse constante, la densidad habría aumentado. Por mucho tiempo se han promovido las virtudes de la vida más densa, y de acuerdo con esta visión tal vez habría sido mejor no construir las vías intercomunales. Pero un momento de reflexión sugiere que el resultado habría sido el hacinamiento y, probablemente, un déficit habitacional mucho mayor. Aquí es conveniente notar que en muchas comunas de San- tiago ya se vive muy densamente. El Gráfico Nº 3 muestra, con triángulos celestes, las densidades ajustadas de cada una de las 37 comunas del Gran

GRÁFICO Nº 3: DENSIDAD AJUSTADA Y RESIDENCIAL EN LAS 37 COMUNAS DEL GRAN SANTIAGO (2002)

250

200

150

100 Densidad (hab/ha)

0 0 5 10 15 20 25 Distancia al centro (km)

Densidad ajustada Densidad residencial

Fuente: Columnas 3 y 4 del Cuadro Nº 5 de Alexander Galetovic e Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 1, p. 21). www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 107

Santiago (ordenadas según su distancia al centro) en 2002; y, con cuadrados azules, las densidades residenciales (el cociente de la población y el área cubierta por residencias), una medida más apropiada de cuán densamente se vive. La densidad residencial es bastante más alta que la densidad ajustada (142 hab/ha contra 85 hab/ha) y se empina muy por encima del promedio en comunas tales como Quilicura (193), Puente Alto (196), La Granja (204), Pudahuel (214), Cerro Navia (215), Lo Espejo (218) o Lo Prado (224), donde se han construido muchas viviendas sociales. Al mismo tiempo, es improbable que se hubieran podido construir viviendas sociales a la misma tasa que en la periferia. La razón es simple: para densificar las comunas centrales hay que comprar lo que ya existe, demolerlo y construir en altura, lo que cuesta bastante más que las UF 300 de una vivienda básica; sin considerar que muchas veces la infraestructura no es “preexistente” y hay que reparar o incrementar la capacidad de las redes de servicios. Por eso, si no se hubieran planificado las vías intercomunales, las densidades residenciales se habrían empinado a 300 o quizás 400 hab/ha, pero sin un número equivalente de viviendas subsidiadas.

II.4. Las (supuestas) consecuencias del crecimiento y expansión de Santiago

No es una exageración decir que al crecimiento de Santiago se le atribuyen consecuencias indeseables. Por ejemplo, se dice que la contami- nación del aire ha empeorado pari passu con la extensión de Santiago; que la congestión es cada vez mayor; y que la basura está creciendo fuera de control. Varios trabajos del libro Santiago: Dónde Estamos y Hacia Dónde Vamos (Galetovic, ed., 2006) sugieren que, a lo menos, es necesario matizar.

Contaminación del aire. Se suele creer que la contaminación del aire necesariamente aumenta cuando Santiago se extiende. Esta creencia se basa en un supuesto simple: mientras más extensa es la ciudad, más largos son los viajes y más se contamina. Así, no sorprende que muchos piensen que la calidad del aire de Santiago empeora año a año. Sin embargo, Ricardo Katz (en Galetovic, ed., 2006, cap. 12) muestra que la realidad es distinta. El Gráfico Nº 4, tomado de su trabajo, muestra que la contaminación, medida por la concentración de partículas de diáme- tro de 10 micrones o menos (PM10), cayó un tercio durante los años noventa, desde 106 microgramos por metro cúbico (mg/m3) en 1989 hasta 71 mg/ m3 en 2000. Esto ocurrió mientras la superficie de Santiago creció 30 por

www.cepchile.cl ciento y el número de viajes motorizados 60 por ciento. Más aún, como se 108 ESTUDIOS PÚBLICOS

GRÁFICO Nº 4: PROMEDIO DE CONCENTRACIONES DIARIAS DE PM10 Y PM2,5 (1989-2002)

120

106 107 100 99 100 100 98 90 87 82 82 80 74 70 71 71 71

3 60 60 55 57 56 g/m

m 49 41 43 39 38 40 36 35 35 36

0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

PM10 PM2,5

Fuente: Ricardo Katz (en Galetovic, ed., 2006, cap. 12).

aprecia en el gráfico, las partículas más dañinas para la salud, aquellas de 2,5 micrones de diámetro o menos (PM2,5), cayeron a casi la mitad, desde 70 mg/m3 en 1989 hasta 36 mg/m3 en 2002. Por eso, mientras en 1989 dos tercios del PM10 correspondían a fracción fina, en 2002 la proporción había caído a la mitad. Este éxito relativo de la política de descontaminación no significa que el problema haya sido resuelto. Si se compara con las ciudades de países desarrollados, Santiago sigue siendo una ciudad contaminada y el PM10 tendría que caer alrededor de 50 por ciento más, a 35 mg/m3, para cumplir con las normas que nos hemos impuesto25. Pero, al mismo tiempo, lo ocurrido durante los años noventa muestra que la relación entre tamaño de la ciudad, número de vehículos y contaminación no es lineal. Esta rela- ción se quiebra con políticas de descontaminación focalizadas que estimu- len la adopción de tecnologías que emitan menos por unidad de actividad. Por cierto, Katz enfatiza que existe una restricción física fundamental. La emisión total de un contaminante es igual a la suma de las emisiones de las distintas fuentes (v. gr., automóviles, camiones, fábricas, residencias). Para cumplir con las metas es indispensable disminuir la suma total de las

25 Katz señala que las normas chilenas son similares a las de los Estados Unidos. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 109

emisiones. Si bien esto puede parecer obvio, en último término implica que en algún momento podría ser necesario limitar ya sea el número de fuentes o el nivel de actividad de cada una. ¿Cómo es posible, por tanto, que la conta- minación haya disminuido con niveles de actividad en aumento? La respuesta, por supuesto, es que hubo vasta sustitución de tecnologías por otras que emiten menos por unidad de actividad. Por lo mismo, hay razones para pensar que por un buen tiempo no será necesario restringir el crecimiento de la ciudad para lograrlo. En efecto, Katz indica que es perfectamente posible seguir mejorando la calidad del aire con medidas específicas, siempre y cuando se cuente con diagnósticos bastante más precisos que los actuales, y se les dé incentivos directos a los emisores, en vez de aplicar medidas de command and control que predomi- nan hoy en día. Los incentivos permitirían concentrar las reducciones en aquellas fuentes que pueden disminuir las emisiones a menor costo. Un ejemplo sirve para ilustrar las posibles ganancias: Katz (1993) estimó que disminuir en un kilogramo las emisiones de PM2,5 costaba US$ 500 si se instalaba un lavador de gases en una industria; US$ 32 si se cambiaba el motor de un microbús; y US$ 0,50 pavimentando una calle. Las posibilidades de sustituir una fuente más cara por otra más barata apenas se han explotado, porque aún no se han generalizado los permisos de emisión tran- sables. Por eso, es muy probable que hoy se les esté limitando la emisión a quienes les cuesta mucho contaminar menos, al tiempo que hay otros que podrían disminuir sus emisiones a bajo costo, pero que siguen contami- nando. ¿Nos estamos ahogando en basura? A juzgar por lo que se ve en las noticias, pareciera que hay pocos problemas más urgentes y difíciles de solucionar que los causados por la basura. Aparentemente, la producción de basura se ha disparado y continuará creciendo a medida que aumenten los ingresos. Pero nadie quiere tener un vertedero cerca de su casa. ¿Qué haremos con tanta basura? La conclusión más importante de Felipe Zurita (en Galetovic, ed., 2006, cap. 13) es que la basura no es un problema de espacio ni tampoco de recursos. Toda la basura generada por la Región Metropolitana durante un año cabe en un terreno de diez hectáreas (un cuadrado de 316 metros de lado) y el costo anual de disposición es apenas alrededor de 10 dólares por habitante. Además, es razonable esperar que, de ahora en adelante, la cantidad de basura aumente mucho más lentamente que durante los pasados 20 años. Esta conclusión podría sorprender porque la cantidad de basura ha crecido rápido. En 1980 se depositaba en los vertederos de la Región Metro- www.cepchile.cl 110 ESTUDIOS PÚBLICOS

politana medio kilo diario de basura por habitante. En 2001 esta cifra se había duplicado a un kilo, acercándose a los niveles de países desarrollados. Al mismo tiempo, la población creció 45 por ciento. Así, la basura total depositada en los vertederos se multiplicó por más de tres en los últimos 20 años, lo que equivale a 5,7 por ciento en promedio cada año. Por eso, a primera vista, parecería que por cada punto de crecimiento económico la generación de basura crece 1,2 puntos —entre 1980 y 2001 el PGB creció 4,7 por ciento en promedio cada año—. Pero Zurita indica que estas proyecciones son equivocadas. ¿Por qué? Alrededor de un tercio del aumento del volumen de basura se debió a la mayor cobertura. En 1980 sólo el 70 por ciento de los desechos terminaba en un vertedero legal, mientras que en la actualidad casi el 100 por ciento se recolecta y entrega en un vertedero legal. Obviamente, no se puede recolec- tar más que el 100 por ciento y, por ende, disminuirá la tasa de crecimiento medida. De hecho, Zurita estima que la basura aumenta más o menos la mitad de lo que crece el PGB —vale decir, por cada diez puntos de crecimiento del PGB, la basura total debería crecer solamente cinco puntos—. ¿Cuál es el problema, entonces? Zurita sostiene que el revuelo públi- co y los conflictos que causa la basura se deben a que no se han definido los derechos y obligaciones de las comunas. Si, al contrario de lo que ocurre hoy, cada comuna tuviera la obligación de disponer adecuadamente de su propia basura, sería innecesario que una autoridad central decidiera qué comuna debe recibir los desechos del resto. Por cierto, no es fácil crear estas obligaciones —se requieren innovaciones institucionales importantes—, pero al menos debiera reconocerse que la falta de recursos no es la causa de estos problemas.

Transporte, congestión y la expansión de Santiago. En 1991 se ha- cían en Santiago 5,8 millones de viajes motorizados cada día. De ellos, el 68,1 por ciento era en micro o metro y sólo el 18,5 por ciento en automóviles. Diez años después, en 2001, el número de viajes había aumentado a 9,3 millones. La participación de los automóviles había crecido a 42 por ciento, mientras que la del transporte público había caído a 45,5 por ciento. Este cambio no es sino el reflejo del aumento de la motorización: en 1991 había 93,6 vehículos por cada 1.000 habitantes, mientras que en 2001 ya eran 147,3. Estas tendencias preocupan porque muchos estiman que la conges- tión en Santiago ya es excesiva. Si la ciudad continúa extendiéndose, sigue el argumento, el número de automóviles seguirá aumentando y los costos en tiempo, combustible y contaminación crecerán hasta alcanzar niveles www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 111

intolerables. Construir más vías agravaría el problema, porque el alivio a lo más sería temporal y al poco tiempo habría congestión de nuevo. Y así las políticas apropiadas parecen evidentes: impedir que la ciudad se extienda; encarecer el uso del automóvil mediante la tarificación vial, restricciones y prohibiciones; estimular a que la gente use el transporte público; y regular los usos del suelo para minimizar el número de viajes26. Enrique Cabrera, Carlos Díaz y Ricardo Sanhueza (en Galetovic, ed., 2006, cap. 14) argumentan que es indispensable extender la tarificación vial desde las autopistas urbanas hacia toda la ciudad. Su justificación es conocida. Cuando un vehículo entra a una vía, retrasa al resto. Sin embargo, cada conductor internaliza sólo el costo directo o privado —el tiempo que ocupa en llegar de un punto a otro y el combustible que gasta—. A la diferencia entre el costo social y el privado se le llama externalidad. La finalidad de la tarificación vial es que cada persona que se traslada pague esa externalidad y sólo haga el viaje si está dispuesta a pagar por el costo y las molestias que le genera al resto. ¿Qué se obtiene con la tarificación vial? Si los cobros son apropiados, explican Cabrera, Díaz y Sanhueza, también lo son el número de traslados, la partición modal —la distribución de los viajes entre los distintos modos de transporte— y las horas en que la gente decide viajar. De manera similar, cuando las personas deciden dónde vivir y las empresas dónde ubicarse, tomarán en cuenta las diferencias de costo entre las alternativas: quien decida ubicarse en lugares más alejados pagará más por circular27. Sin embargo, Cabrera, Díaz y Sanhueza desafían algunas creencias sobre qué se debe hacer con la congestión. Para comenzar, argumentan que la tarificación vial apropiada no la eliminaría. Un cierto nivel de congestión no sólo es inevitable sino deseable, porque si se cobrase lo suficiente para que el flujo fuera libre, la gente se trasladaría muy poco. En otras palabras, el problema no es la congestión, sino la congestión excesiva. Tampoco cabe intervenir en las decisiones de cuándo viajar, en qué medio hacerlo o

26 Buenas compilaciones de estudios que fundamentan este diagnóstico y las propuestas son las de Lanfranco (2003) y el dossier “Cuando Santiago se mueva”, contenido en el número 78 (diciembre 2002-febrero 2003) de la Revista Universitaria de la Universidad Católica de Chile. 27 Cabe mencionar, en todo caso, que desde hace mucho tiempo se aplica un impuesto específico considerable a la bencina —que representa, según el petróleo esté caro o barato, entre un tercio y la mitad del precio final al público— y otro menor al diésel —alrededor del 10 por ciento del precio final— que encarecen los traslados y, por lo tanto, obligan a internalizar a lo menos parte de los costos que un vehículo le causa al resto. Lamentablemente no hay estudios que hayan evaluado las consecuencias de estos impuestos y qué tan cerca están de los costos sociales de congestión y contaminación

www.cepchile.cl que causan los vehículos. 112 ESTUDIOS PÚBLICOS

dónde vivir y trabajar. Una vez que se cobre por usar las vías, cada uno debiera tomar sus propias decisiones. Por último, concluyen que aumentar la oferta de vías a medida que la demanda por traslados aumenta es una política sensata y apropiada. ¿A qué se debe la discrepancia entre estas conclusiones y la creencia muy difundida de que lo apropiado es castigar el uso del automóvil, forzar a que se use el transporte público y, en cualquier caso, no construir nuevas vías? Probablemente esto se concluye porque se supone que es apropiado minimizar el número de traslados y el flujo libre es lo ideal. Des- pués de todo, es evidente que el tiempo dedicado a trasladarse es, en un sentido bastante preciso, perdido —muy pocos circulan sólo por el placer de hacerlo—. Y también es cierto que cuando se construyen más vías y la gente circula más, la suma total del tiempo destinado a trasladarse aumenta. Sin embargo, Cabrera, Díaz y Sanhueza explican que el costo de los traslados es sólo la mitad del asunto. La otra mitad es que la gente obtiene beneficios cuando se traslada. Y cuando se incluyen estos beneficios, ya no es apropiado concluir que se debe minimizar el tiempo dedicado a los traslados, porque para hacerlo es necesario dejar de hacer actividades valiosas. Al mismo tiempo, construir más vías, ampliar las existentes o aumentar su capacidad con una gestión mejor se justifica porque los aumentos de la demanda por traslados son consecuencia de nuevas actividades que producen beneficios. Esto es, después de todo, de sentido común. Muy pocos estarían dispuestos a decir, por ejemplo, que las sucesivas ampliaciones del mall Parque Arauco han sido un error, puesto que cada vez más gente compra ahí. De manera similar, suena peculiar afirmar que no se debe ampliar la capacidad de las redes telefónicas porque al final la gente hablará más. Por supuesto, la diferencia es que cuando se trata de transporte, las externalidades son muy importantes. Pero, precisamente, la finalidad de la tarifica- ción vial es corregir la externalidad que causa cada vehículo. De ahí que una vez que se cobra por circular sea innecesario hacer mucho más28. La tarificación vial puede sonar muy bien, pero ¿será oportuna y suficiente para impedir el colapso que muchos temen? Después de todo, el proyecto de ley que pretendía introducir la tarificación vial pasó años en el Congreso y nunca se aprobó. Cabrera, Díaz y Sanhueza son optimistas, pues creen que se puede introducirla a pesar de todo. De hecho, una buena parte del tráfico intercomunal se hace ahora por autopistas con peaje. Por supuesto, es más difícil justificar el cobro por vías que ya existen, pero se pueden mencionar tres condiciones que, de cumplirse, lo harían más acepta-

28 Es importante notar que aumentar la capacidad de las vías se justifica aun sin

www.cepchile.cl tarificación, en la medida en que aumente la demanda por ellas. ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 113

ble: los ciudadanos deben tomar conciencia del problema, los nuevos peajes debieran compensarse con disminuciones de otros impuestos y deben fijarse con criterios técnicos fáciles de entender. Por lo demás, cabe agregar que ahora se sabe que un sistema de cobro electrónico puede funcionar, tal como lo han demostrado las carreteras urbanas. Seguramente, es hora de pensar en sustituir los impuestos específicos a los combustibles por cobros electrónicos por el uso de las calles. En todo caso, aun sin tarificación vial el colapso es lejano y posiblemente nunca ocurra. Con la entrada en servicio de las autopistas urbanas la capacidad vial aumentará mucho y, como muestran Cabrera, Díaz y Sanhue- za (en Galetovic, ed., 2006, cap. 14), se mantendrá la velocidad promedio en la ciudad. Se suele creer que las autopistas urbanas concesionadas benefician sólo a quienes pueden pagar por usarlas. Pero Marcial Echenique (en Galetovic, ed., 2006, cap. 16) muestra que eso no es así. Todo lo contrario, los principales beneficiados son quienes no las usan y siguen circulando por las vías antiguas, porque en éstas la congestión será menor. A estos alivios debiera sumarse la mejora del transporte público con la entrada del Transantiago. Por supuesto, en el mediano plazo el tráfico aumentará. Sin embargo, por las razones que se discuten líneas abajo en la sección III, es razonable pensar que en el futuro el empleo se va a desconcentrar y Santiago dejará de ser monocéntrico. Si así ocurre, el tráfico por los corredores radiales que conducen al centro debiera disminuir y el resto debiera dispersarse por toda la ciudad. Al mismo tiempo, el mayor desarrollo ocasiona que una buena parte del aumento de los viajes sea para llevar a cabo actividades distintas del trabajo y que tienden a ocurrir en forma más dispersa por la ciudad y en el día.

III. LA REGULACIÓN, PLANIFICACIÓN Y GOBERNANZA DE SANTIAGO

III.1. Regulación urbana

Alan Evans (en Galetovic, ed., 2006, cap. 10) explica que la regula- ción urbana se desarrolló durante el siglo diecinueve y principios del veinte en los países industriales. A diferencia de lo que ocurría en las aldeas cam- pesinas que alimentaron a las grandes migraciones de la industrialización, las externalidades son inherentes a las ciudades, y fueron exacerbadas por el hacinamiento y la cercanía de las fábricas. La consecuencia fue una pro- fusión de leyes, controles, reglamentos de planificación y ordenanzas de www.cepchile.cl 114 ESTUDIOS PÚBLICOS

zonificación para disponer qué se podía hacer y dónde. Su finalidad era disminuir la densidad, alejar las fábricas y el resto de las actividades que causaban externalidades negativas de los lugares donde vivía la gente y crear espacios públicos donde se pudiera vivir una vida decente. En principio, explica Evans, hay varias maneras de mitigar las externalidades. Por ejemplo, se les pueden cobrar impuestos a las actividades que las causan y, bajo ciertas condiciones, la negociación privada y los contratos entre vecinos son suficientes para corregirlas. Sin embargo, en la práctica se regula casi exclusivamente mediante controles y reglamentos impuestos desde arriba. Evans explica que esto se debe a razones históricas y a que políticamente es mucho más fácil imponer controles que cobrar impuestos. Lucas Sierra (en Galetovic, ed., 2006, cap. 11) muestra que la regula- ción urbana chilena refleja este patrón, porque su sentido es “vertical”: es decir, las normas son impuestas por órganos públicos —once ministerios con la preeminencia del Minvu— en vez de ser acordadas por las personas mediante el mecanismo más “horizontal” de los contratos. Así, en Chile la regulación urbana se sirve de normas imperativas o controles, tales como la zonificación, antes que de mecanismos destinados a incentivar acuerdos entre las personas como, por ejemplo, mecanismos tributarios o los derechos inmobiliarios transferibles. Una de las conclusiones más importantes (y tal vez novedosas) de Sierra es que este ambiente regulatorio es hostil a los derechos de propiedad. En parte esto se debe a que las normas verticales han impedido el desarrollo de títulos o derechos que permitan la negociación privada en cuestiones urbanas. Pero, por sobre todo, la Ley de Urbanismo le da facultades tan amplias al Minvu que, en la práctica, el gobierno central puede alterar a voluntad los planos reguladores. Por ejemplo, el artículo Nº 50 de la Ley de Urbanismo le permite al Minvu modificarlos unilateralmente por razones de política habitacional. Y el ya mencionado artículo 55 le permite saltarse el límite urbano. El entonces Ministro de la Vivienda Jaime Ravinet resu- mió con franqueza y precisión el estado actual de las cosas con motivo de la polémica levantada hace un par de años por la construcción de una pobla- ción de viviendas sociales cerca de la así llamada Comunidad Ecológica de Peñalolén, porque se requería aumentar de manera considerable las densidades de la zona afectada:

[Se] asegura que pretendemos modificar por decreto el Plan Seccional vigente y [se advierten] “múltiples consecuencias negativas para los vecinos de la Comunidad Ecológica”. Una aclaración fundamental: los planes seccionales no tienen vi- www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 115

gencia eterna, como tampoco la tiene ningún otro instrumento de planificación urbana. Frecuentemente las comunas están introduciendo modificaciones para satisfacer las necesidades de la ciudad y de sus habitantes. Es más, el artículo 50 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones establece que, en caso de vivienda social, se podrán hacer modificaciones a los planes reguladores que serán aprobadas por el Ministerio, previo informe del Municipio. Por lo tanto, las normas de un plan no constituyen un derecho adquirido por los propietarios, ya que está sujeto a las leyes nacionales que aseguran que no sobrepasen los derechos de los ciuda- danos29.

Sierra concluye entonces que en nuestro sistema jurídico la ley no establece derechos de propiedad a la hora de regular la ciudad: uno sólo es dueño de su casa y del terreno, no de las condiciones del barrio.

III.2. La planificación urbana en Santiago

Alan Evans (en Galetovic, ed., 2006, cap. 7) sostiene que los primeros urbanistas veían a la ciudad como una estructura física que los planificadores debían moldear para solucionar problemas, en esencia, físicos. Con el tiempo, sin embargo, se ha ido aceptando que las personas toman decisiones que los planificadores no pueden moldear a voluntad. La síntesis de estas dos visiones contrapuestas, explica Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 9), es la así llamada planificación por condiciones. Poduje señala que ésta se sostiene en la premisa de que el crecimiento urbano sigue ciertos patrones casi inevitables, pero a la vez debe ser guiado por la planifi- cación.

Regulación urbana y el debate sobre el límite urbano. El debate sobre Santiago puede entenderse en estos términos. De un lado están quienes creen que la expansión de la ciudad debe acotarse con el límite y mol- dearse mediante la regulación física de los usos del suelo. Del otro, los detractores del límite y zonificación, quienes los estiman indeseables porque restringen la libertad de elegir y la oferta de suelo. ¿Quién tiene la razón? Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 9) sostiene que este debate ha sido en gran medida estéril y no se ha hecho cargo de la evolución de la ciudad real. Esto no significa que haya sido irrelevante, puesto que muchas

29 Carta publicada en El Mercurio el 6 de agosto de 2003, p. A2. Las cursivas son nuestras. www.cepchile.cl 116 ESTUDIOS PÚBLICOS

regulaciones se han impuesto con el afán de materializar sus visiones. Una de sus consecuencias ha sido una regularidad un tanto peculiar, a la que Poduje llama “el globo y el acordeón” y que se aprecia en su Plano 1, p. 234. El acordeón es el área que está dentro del límite que sucesivamente se expande (v. gr., en 1979 ó 1997) o contrae (v. gr., en 1975 ó 1994) según quién lleve las riendas del Minvu. El globo es la superficie urbana de la ciudad real, que crece todo el tiempo casi al margen de la evolución del límite. Alexandra Petermann (en Galetovic, ed., 2006, cap. 8) documenta que, cualquiera haya sido su finalidad formal, el límite urbano no ha contenido la extensión de Santiago. En parte esto obedece a que, como ya se vio, el propio Minvu lo desplaza o sobrepasa cada vez que su política de vivienda social lo requiere. Pero también ocurre que, salvo durante episodios puntuales, siempre se ha dejado suficiente suelo sin urbanizar dentro del área de expansión urbana, aun en ocasiones en que formalmente la política ha sido restringir fuertemente la posibilidad de extender Santiago. Por ejemplo, Po- duje muestra que el Plan Regulador Metropolitano (PRMS) de 1994, supuestamente muy restrictivo, en realidad no lo fue. Su Plano 5, p. 247, permite apreciar que el PRMS restringía el crecimiento de Santiago sólo hacia Calera de Tango, San Bernardo, Maipú, algunos sectores de La Pintana y en Pu- dahuel. Al norte y al oriente el límite replicaba casi con exactitud al de 1979, casi unánimemente señalado como liberal en extremo. Así, se dejaron alrededor de 22.600 ha para que la ciudad se expandiera, cuando Santiago cubría alrededor de 50.000 ha. La zonificación también ha sido ineficaz. Nuevamente, en parte, se debe al peso de la política de vivienda social. Pero el problema de fondo es que se trata de normas incompletas e inapropiadas como instrumentos de planificación, porque regulan exclusivamente las inversiones que hacen otros —los privados, el MOP o el mismo Minvu cuando actúa como inmobiliaria—. Así, sólo sirven en comunas de alto atractivo inmobiliario (v. gr., Providencia), donde se puede materializar la imagen-objetivo de los planificadores regulando los usos, alturas y rasantes de los proyectos privados. Por contraste, es irrelevante en comunas que no son comercialmente atracti- vas —buena parte de las comunas centrales—, porque las normas físicas nada regulan si no se invierte30. Y en la periferia sin urbanizar, ámbito natural de esta regulación, prevalecen las presiones de las municipalidades, de las inmobiliarias y del propio Minvu.

30 De hecho, Rodríguez y Winchester (2004), pp. 128 y 129, muestran que entre 1990 y 1998 más del 90 por ciento de las construcciones (medidas por el número de metros cuadrados aprobados) se ubicó ya sea en las comunas de la periferia, en la

www.cepchile.cl comuna de Santiago o en Providencia. ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 117

Poduje advierte que la falta de instrumentos de planificación para intervenir en zonas ya construidas puede devenir en desastre urbano durante los próximos años. En Santiago hay unas 7.200 ha ocupadas por poblaciones de viviendas sociales (poco menos de un quinto de la superficie ocupada por residencias) que se irán haciendo progresivamente menos deseables a medida que aumente el ingreso de los hogares31. Lo natural en tal circunstancia es que las familias se cambien a mejores viviendas y el suelo se reconvierta. Sin embargo, es casi imposible reconvertir grandes paños porque la propiedad está muy dispersa —sin los instrumentos de planifica- ción apropiados, no hay forma de adquirirlas a costos razonables—. Así, seguramente se repetirá lo que ya ocurrió en muchas ciudades de países desarrollados: grandes áreas son abandonadas progresivamente y en ellas sólo quedan quienes no tienen dónde ir y siguen viviendo en condiciones de progresivo deterioro.

El límite y el precio del suelo. Desde hace más de 30 años se debate si el límite afecta al precio del suelo. Quienes se le oponen siempre han sostenido que restringe la oferta de suelo y aumenta su precio. Iván Poduje es escéptico por dos razones. La primera es que, como ya se vio, casi siempre el límite se ha fijado cuidando de dejar bastante suelo disponible para urbanizar. La segunda razón es menos evidente. Poduje argumenta que el precio del suelo en Santiago depende de la disponibilidad de suelo facti- ble de urbanizar —aquel donde el negocio inmobiliario es rentable después de pagar por la extensión de las redes sanitarias, viales y de servicios—. Y en general el límite ha dejado espacio más que suficiente para acomodar la cantidad limitada de suelo adyacente a la superficie urbana que se urbaniza cada año. ¿Es Santiago anómalo? Después de todo, Alan Evans (en Galetovic, ed., 2006, cap. 7) argumenta que dondequiera se hayan impuesto límites a la expansión de las ciudades, los resultados fueron mayores precios del suelo, intensificación de su uso y prolongación de los viajes para ir a trabajar. Pero el mismo Evans da la clave para entender por qué Santiago no es anómalo, cuando señala que el efecto de un límite dependerá de su jerarquía legal y de la forma en que se aplique. Una misma regla formal, observa Evans, puede tener consecuencias muy distintas en diferentes países. Así, por ejemplo, desde que se impuso en 1947, el límite de Londres no se alteró, porque los reguladores fueron aislados de las presiones32. La consecuencia

31 En 2002 las residencias ocupaban 38.307 ha. 32 Más precisamente, en 1947 se impuso en Londres un cinturón verde, una franja verde de aproximadamente 400.000 ha que rodea a la ciudad y que no se puede

www.cepchile.cl urbanizar. 118 ESTUDIOS PÚBLICOS

ha sido que el suelo urbano es espectacularmente caro: el valor de una hectárea agrícola en la periferia de Londres se multiplicaría por 200 si el dueño obtuviera un permiso para construir viviendas. En Santiago, por contraste, existe una regla formal similar, pero el límite se modifica para responder a las presiones de los inmobiliarios y, sobre todo, a las necesidades del Minvu. En otras palabras, el precio del suelo no ha subido tanto porque, salvo contados episodios, en Santiago el límite no ha sido una camisa de fuerza33. La modificación del PRMS de 1997, que incorporó la provincia de Chacabuco al área urbanizable, es ilustrativa. A pesar de que duplicó la superficie urbanizable, los precios del suelo siguieron subiendo y sólo cayeron un año más tarde cuando la crisis asiática. En definitiva, la relación entre límite y precio del suelo en Santiago requiere estudios rigurosos, y para ello es necesario abandonar la ideologi- zación extrema que ha caracterizado a esta discusión. Por eso, mientras tanto, se trata de una pregunta abierta.

Planificación urbana y la ciudad real. Hay un hecho sorprendente que salta a la vista en el trabajo de Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006): el Santiago contemporáneo ha sido guiado y moldeado por un acto de planifi- cación concebido y ejecutado durante los años cincuenta y sesenta desde la Dirección de Planeamiento del MOP, liderada primero por Juan Honold y Pastor Correa y luego por Juan Parrochia. La influencia determinante del PRIS no se debe a que haya sido un acto de voluntad impuesto a la ciudad (aunque en cierta medida, por supuesto, lo fue), sino a que se planificaron y materializaron inversiones funcionales a la evolución de la ciudad real, en particular al aumento de la población desde poco menos de dos millones en 1960 hasta los 5,5 millones de hoy. Como ya vimos líneas arriba, el sistema de vías intercomunales permitió acomodar el crecimiento, sobre todo el de las poblaciones de vivienda social construidas en la periferia. Más aún, la influencia del PRIS de 1960 continuará sintiéndose por décadas, porque el plan de concesiones de autopistas urbanas es su continuación lógica. ¿A qué se debe la presciencia del PRIS? Del trabajo de Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 9) se desprende que el plan fue resultado de un esfuerzo sistemático por entender la realidad urbana y las particularidades del crecimiento metropolitano. Por eso, se basó en conocimientos profundos, detallados y rigurosos de la realidad de Santiago, y éstos permitieron

33 Poduje señala que en comunas puntuales sí lo es. Por ejemplo, sostiene que si se permitiera construir por encima de la cota 1.000, el precio del suelo en Las Condes

www.cepchile.cl caería. ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 119

anticipar qué inversiones en transporte y vivienda pública serían necesarias en el futuro. Por eso se reservaron fajas de terreno para construir las futuras autopistas y se programaron las inversiones en ejes tales como las avenidas Norte-Sur, Dorsal, Pajaritos o Vicuña Mackenna. Pero tan determinante como la rigurosidad del estudio previo fue que los planificadores captaron que el crecimiento acelerado de Santiago, que había comenzado durante los años cuarenta, transformaría su naturaleza. Santiago ya no sólo crecería en torno del centro tradicional, sino que se estaba transformando en una ciudad intercomunal y policéntrica que cubri- ría una extensión considerable y creciente. Así, resultaba crucial planificar y construir vías que comunicaran de manera fluida a los distintos subcentros y comunas del área metropolitana sin pasar por el centro histórico. Por lo mismo, no pretendió evitar que la ciudad creciera a toda costa, a pesar de que pretendía impedir que se ocuparan zonas agrícolas valiosas. Todo lo contrario, se partió de la premisa de que, con el correr del tiempo, localida- des autónomas como Puente Alto, San Bernardo, Maipú o Quilicura forma- rían parte de la misma conurbación. Y así lo ocurrido en Santiago desde mediados de los años cincuenta deja un par de lecciones sobre el ámbito y las posibilidades de la planifica- ción urbana. El fracaso del límite y las normas de zonificación sugiere que es ineficaz planificar una imagen-objetivo física y espacial en una ciudad del tamaño y complejidad de Santiago. En el fondo, si bien se pretende imponer una imagen física desde el centro, en último término se descansa en las inversiones decididas por privados. Por supuesto, las reglas de zonificación deben existir, pero deberían decidirse a nivel local. Tal como lo señala Alan Evans (en Galetovic, ed., 2006, cap. 10), la mayoría de las externalidades que la zonificación pretende controlar no tienen impacto más allá de un área muy pequeña y limitada. Por contraste, el desarrollo futuro de Santiago requiere de planifica- ción central (o, si se prefiere un término menos cargado de emociones, metropolitana) cuando las decisiones de una comuna afectan a todo el res- to. Evidentemente, es el caso de las vías intercomunales. Marcial Echenique explica (en Galetovic, ed., 2006, cap. 16) que el gobierno debe definir y planificar la red; fijar los peajes que simultáneamente la autofinancien y regulen la congestión; y expropiar la tierra necesaria para construir la infraestructura, a veces con décadas de anticipación. Pero más generalmente el Estado es responsable de una serie de inversiones que, finalmente, afectan a toda la ciudad. Es el caso, por ejemplo, de las inversiones en colegios, hospitales, viviendas sociales y de una serie de oficinas públicas. Hoy estas inversiones se planifican y ejecutan dentro del gobierno central, pero www.cepchile.cl 120 ESTUDIOS PÚBLICOS

cada ministerio u organismo público responsable decide sobre las propias inversiones sin coordinación alguna. Por ejemplo, el plan regulador de 1994 del Minvu ignoró por completo no sólo al plan de concesiones de autopistas urbanas que por ese entonces diseñaba y ejecutaba el MOP; tampoco consideró las inversiones en viviendas sociales a cargo del mismo Minvu. También se requerirán nuevos instrumentos de planificación para reconvertir los suelos que ocupan hoy las poblaciones de viviendas sociales construidas durante las últimas tres décadas. Éste será un problema metropolitano y por eso requerirá de soluciones diseñadas y coordinadas en ese nivel. Y, por último, una serie de actividades hoy a cargo de las municipalidades también requieren coordinación intercomunal34. Por ejemplo, ya vimos que los problemas causados por la basura se deben en buena medida a que no están bien definidos los derechos y obligaciones de cada comuna. Hay otra lección que deja el PRIS de 1960: la planificación tiene impacto si se materializa en inversiones que, además, sean funcionales y coherentes con la ciudad real. Y si bien hace 40 ó 50 años tal vez era suficiente con que el Estado planificase así sus inversiones, porque era lejos el principal ejecutor de obras con impacto metropolitano, eso ya no es suficiente en el Santiago de hoy. En parte porque los privados están planifi- cando y ejecutando inversiones con impacto metropolitano (v. gr., las Zo- duc o las autopistas concesionadas). Pero también porque habría que planificar y reconvertir grandes extensiones de suelo ya urbanizado donde hoy apenas se invierte. En el futuro, por tanto, la planificación de las inversiones del Estado sólo debiera ser una parte de la planificación urbana. La otra parte debiera consistir en instrumentos que penalicen las externalidades negativas que causen las inversiones privadas y en incentivos para recuperar sectores deprimidos. Ésa es la planificación por condiciones.

¿Hacia la planificación por condiciones? Iván Poduje (en Galeto- vic, ed., 2006, cap. 9) sostiene que hacia fines de la década pasada cambió la forma en que se planifica y regula Santiago. El PRMS de 1994 fue abandonado en 1997 y, por primera vez, se permitió urbanizar suelo en la provincia de Chacabuco, al norte de Santiago. Esta ampliación del área de expansión urbana era distinta de la de 1979, porque ahora los grandes proyectos inmobiliarios —las así llamadas Zonas de Desarrollo Urbano Condicionado, Zoduc— tendrían que pagar por sus impactos ambientales y viales. Poduje estima que el acuerdo firmado por el MOP y el Minvu con nueve inmobiliarias en diciembre de 2001, y que selló el pago de alrededor de US$ 70

34 Una discusión al respecto se encuentra en Chuaqui y Valdivieso (2004). www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 121

millones para financiar obras viales, marca el inicio exitoso de la planifica- ción por condiciones. La planificación por condiciones, explica Poduje, suprime el límite urbano tal como se le ha conocido hasta ahora, pues amplía de manera considerable el área sobre la cual puede crecer la ciudad. Sin embargo, crea normas que complementan a la zonificación y obligan a pagar por las externalidades negativas a quienes urbanizan nuevos suelos. Al mismo tiempo, la planificación por condiciones se sostiene en la premisa de que el crecimiento urbano es inevitable y deseable. Ahora se trata de orientar ese crecimiento mediante el trazado de la infraestructura básica, sobre todo la vial; de mitigar las externalidades negativas, y de reconvertir a las zonas poster- gadas. Esto puede parecer un cambio radical y en gran medida lo es. Pero, por otro lado, no es más que ajustarse a la dinámica del crecimiento urbano con instrumentos apropiados. Aceptar que el crecimiento urbano es inevitable no es más que reconocer el efecto determinante que tiene sobre las ciudades el crecimiento del ingreso. Como ya se dijo, Marcial Echenique (en Galetovic, ed., 2006, cap. 3) muestra que cuando el ingreso aumenta, los hogares demandan más espacio para vivir y viajan más kilómetros. Al mismo tiempo, las ciudades pueden ser más prósperas porque las empresas ocupan más espacio y transporte. En efecto, las tecnologías de producción más avanzadas de manufacturas y servicios requieren más espacio y son más intensivas en traslados —la otra cara de la especialización y las econo- mías de escala—. El resto de los instrumentos se requiere por la dinámica que sigue el crecimiento urbano. Éste aparece primero como expansión, luego como den- sificación, para terminar con el cambio del uso del suelo. Se trata de un proceso dinámico cuyas características varían según los atributos del barrio o de la comuna donde ocurra. Por eso es necesario que los instrumentos y los procedimientos sean suficientemente flexibles y permitan esta transfor- mación, controlen sus impactos y reconviertan a las zonas de la ciudad que van quedando rezagadas. Poduje indica que aún queda mucho por hacer, pues los instrumentos con que se cuenta son muy inapropiados.

III.3. La gobernanza de Santiago y la “maraña” regulatoria

Ya vimos que en Chile la regulación urbana es “impuesta desde arriba”. Pero ¿desde qué tan alto? Lucas Sierra (en Galetovic, ed., 2006, cap. 11) muestra que al tope de la pirámide casi siempre está el Presidente de la República, quien regula mediante su potestad administrativa. www.cepchile.cl 122 ESTUDIOS PÚBLICOS

Una potestad normativa, explica Sierra, es un poder para dictar normas jurídicas. Por encima de la potestad administrativa están la constitucional y la legislativa. Sin embargo, desde hace más de 70 años en Chile las sucesivas leyes de urbanismo, de gobiernos regionales y de municipalidades le entregan casi exclusivamente al Ejecutivo la facultad de regular la ciudad y, en medida no despreciable, de gestionarla. El centralismo, la naturaleza enmarañada y desconcertante de la regulación de la ciudad y la subordinación de las municipalidades se pueden entender a partir de este hecho.

El pesado centralismo de la regulación urbana y la maraña normativa. Durante el siglo diecinueve las ciudades chilenas eran reguladas por leyes aprobadas en el Congreso y las municipalidades. Sin embargo, durante las primeras décadas del siglo veinte el gobierno central fue adquiriendo progresivamente mayor peso. En 1915 se le dio al Presidente la facultad de aprobar o rechazar los planos urbanos diseñados por los municipios, y de fijarles límites a las ciudades. Y en 1931 Carlos Ibáñez aglutinó las decisiones en la potestad administrativa del gobierno central dictando el DFL 345, la primera regulación general de urbanismo y construcciones, con- sagrando la facultad del Presidente para aprobar todos los planos reguladores y dictar la ordenanza general de la ley35. Desde entonces, la mayor parte de la regulación urbana ha sido administrada desde el gobierno central. Una consecuencia es el carácter “enmarañado” (o, según Sierra, “selvático”) de la regulación urbana. Si bien buena parte de esta regulación es responsabilidad del Presidente de la República, éste delega en una legión de ministerios y otras organizaciones públicas. Así, cada potestad es ejercida por sus respectivos órganos titulares, dentro de un determinado ámbito de competencia y de acuerdo a un procedimiento preestablecido. Pero en cada caso concreto es habitual que más de una norma incida en la regula- ción del espacio urbano. Por ejemplo, muchas veces regula la ya citada Ley de Urbanismo, las leyes de medio ambiente, de pavimentación, de concesiones de obras públicas y varias otras. A todo esto se le suman las atribuciones de las municipalidades y de los gobiernos regionales. El resultado es una profusión de normas, el exceso de trámites, la escasa uniformidad entre ellos, mucha discrecionalidad por parte de las autoridades y frecuentes conflictos de atribuciones que no están normados36. Por eso es común escu-

35 Un decreto con fuerza de ley (DFL) es una norma que tiene rango de ley pero es dictado por el Presidente previa autorización del Congreso. 36 Chuaqui y Valdivieso (2004) describen los ámbitos en que se materializan

www.cepchile.cl estos conflictos de atribuciones. ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 123

char historias de personas o empresas que se han paseado durante meses de un ministerio a otro tratando de completar una serie interminable y con- fusa de trámites37. Obviamente, se necesitaría un diseño institucional muy sofisticado para coordinar fluidamente tal número de órganos del Estado y zanjar con celeridad los frecuentes conflictos de atribuciones. Pero si bien la maraña normativa es desconcertante, sería un error atribuírsela solamente al descui- do o la desorganización del Estado. Una de las contribuciones más importantes del trabajo de Sierra (en Galetovic, ed., 2006, cap. 11) es mostrar que la locura tiene lógica, aquella que le imprime la potestad administrativa. En efecto, en último término la regulación urbana descansa en la voluntad del Presidente de la República, quien tiene autoridad para coordinar y zanjar conflictos de atribuciones. Por eso, no es una aberración, por ejemplo, que con cierta frecuencia se requiera reunir a dos o más ministros o incluso acudir al Presidente para zanjar un conflicto de atribuciones entre funcionarios de jerarquía menor. Es claro, sin embargo, que este mecanismo es ineficaz, pero también es muy difícil cambiarlo. Porque la solución sería que el Presidente delegue su facultad de zanjar conflictos en un órgano especiali- zado y que se ate las manos al delimitar claramente las atribuciones de cada órgano del Estado dándole autonomía. Sin embargo, en gran medida esto implicaría renunciar a ejercer su voluntad y a darles atribuciones a terceros para que manden a los órganos del gobierno. Políticamente esto es inviable.

La subordinación del municipio. ¿Qué lugar ocupan las municipalidades en la regulación urbana? Pareciera existir cierto acuerdo en que es conveniente traspasarles atribuciones para descentralizar y “acercar las decisiones a la gente”. En 1991 se modificó la Constitución a propósito de los gobiernos comunales y regionales, y en los años siguientes siguió una serie de reformas legislativas. Gracias a estos cambios, las autoridades municipales de Santiago son elegidas y los municipios aprueban sus planes reguladores comunales y seccionales, mientras que el Consejo Regional (CORE) aprueba el Plan Regulador Intercomunal38. A primera vista pareciera que hubo traspaso de poder desde el gobierno central hacia los municipios y los gobiernos regionales, porque antes los planes los dictaba el Minvu. Sin embargo, Sierra argumenta que este

37 Una dificultad clásica ocurre porque la secuencia de los trámites es incierta. Por eso, suele ocurrir que dos ministerios sostengan que el trámite en el otro es anterior, lo que paraliza la gestión. 38 El plan regulador intercomunal es aquel que regula los usos del suelo en la ciudad. El plan comunal lo aplica en cada comuna, y el plan seccional detalla al plan

www.cepchile.cl comunal. 124 ESTUDIOS PÚBLICOS

traspaso es más aparente que real. Si bien la ley dispone que entre las funciones “privativas” de las municipalidades están la planificación y regu- lación de la comuna y confección del plan regulador comunal, también agrega que las municipalidades deben aplicar las disposiciones sobre construc- ción y urbanización sujetándose a las normas técnicas de carácter general que dicta el Minvu en ejercicio de su potestad administrativa. Por eso, una reforma de la Ordenanza de Urbanismo u otra norma administrativa “técni- ca” tiene el poder de modificar automáticamente un plan regulador comunal, seccional o metropolitano. Una cosa similar ocurre con el gobierno regional. En realidad, la subordinación del municipio al Minvu también alcanza al día a día, porque el director de Obras de la municipalidad es, en los hechos, subordinado del Seremi del Minvu. En efecto, como indica Sierra, la ley ordena al Minvu “supervigilar” las decisiones que estos directores adoptan sobre construcciones y urbanizaciones, y opera como una suerte de segunda instancia frente a los reclamos que se hacen contra esas decisiones. Así por ejemplo, el Decreto Ley 1.305 de 1975, que tuvo por objeto regionalizar y reestructurar el Minvu, establece en su artículo 12:

Corresponderá a la División de Desarrollo Urbano: [...] Super- vigilar el cumplimiento por parte de las Direcciones de Obras Municipales, de la Ley General de Construcciones y Urbani- zación y de toda otra norma legal o reglamentaria referida a la misma materia; [...] (j) Resolver en segunda instancia las recla- maciones interpuestas en contra de las resoluciones adoptadas por los Directores de Obras Municipales en asuntos relativos a la construcción y urbanización, siempre que la apelación sea fundada; (k) Autorizar a los Directores de Obras Municipales para postergar la concesión de permisos de construcción cuando está en estudio la modificación del Plan Regulador o su Ordenanza Local; (l) Supervigilar el cumplimiento, por parte de las Direcciones de Obras Municipales, de los preceptos contenidos en el D.F.L. 2, de 1959, y su Reglamento.

Cuestión adicional es que a lo menos diez ministerios más y numerosos organismos de gobierno tienen potestad sobre la ciudad. Por ejemplo, Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 9, Gráfico Nº 3, p. 269) muestra que para aprobar un proyecto de desarrollo urbano condicionado (PDUC) se necesita la venia de una legión de organismos públicos. No sólo eso, sino que el proceso es descentralizado y cada uno de ellos puede vetar el proyecto, independientemente de lo que opine la municipalidad. Y, además de todo eso, la ejecución de muchos proyectos la realizan ministerios, sobre www.cepchile.cl todo el MOP y el Minvu. ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 125

IV. ¿HACIA DÓNDE VAMOS?

IV.1. Sinopsis: crecimiento y expansión de Santiago durante los años noventa

La excepción confirma la regla. Marcial Echenique y Gregory In- gram (ambos en Galetovic, ed., 2006) describen los patrones del desarrollo metropolitano —regularidades que aparecen en casi todas las grandes ciudades del mundo—. Aquí nos interesan cuatro: Primero, si en las distintas comunas de un área metropolitana cualquiera se mide la densidad ajustada, se observará que en promedio ésta tiende a disminuir a tasa constante a medida que uno se aleja del centro. En esencia, las personas valoran la cercanía al centro porque ahí están los puestos de trabajo y están dispuestas a alejarse sólo si a cambio del mayor tiempo de traslado obtienen más espacio. Segundo, a medida que el país prospera y crecen los ingresos, tanto la densidad promedio como la diferencia entre la densidad del centro y de la periferia disminuyen39. Tercero, en todas las áreas metropolitanas los puestos de trabajo están más cerca del centro que las residencias40. Sin embargo, los empleos tienden a dispersarse a medida que crece el ingreso. Y cuarto, a medida que el empleo se dispersa, disminuye relativamente el tráfico por las vías radiales que conducen hacia el centro y los viajes al trabajo se acortan porque las personas que trabajan en la periferia tienden a vivir más cerca de su trabajo. ¿Qué tan pertinentes son estos patrones para entender el crecimien- to y desarrollo de Santiago durante la segunda mitad del siglo veinte? Cier- tamente, buena parte de los empleos se concentran en las comunas centrales. Por ejemplo, Andrea Tokman (en Galetovic, ed., 2006, cap. 17, Plano 2, p. 505) muestra que las comunas de Santiago, Providencia y Las Condes atraen a casi el 50 por ciento de los viajes al trabajo. Sin embargo, varios trabajos del libro Santiago: Dónde Estamos y Hacia Dónde Vamos sugieren que el Gran Santiago ha sido un tanto anómalo. Como ya se dijo y se puede apreciar en el Gráfico Nº 3, las densidades de las comunas no muestran relación sistemática con la distancia al centro. Así, por ejemplo, es posible encontrar comunas donde la densidad residencial sobrepasa los 200 hab/ha a casi cualquier distancia. Esta impresión se confirma con el Plano 7,

39 Ambas regularidades fueron descubiertas por el inglés Colin Clark (1951). Marcial Echenique las explica en Galetovic, ed. (2006), cap. 3. 40 Gregory Ingram resume este hecho de la siguiente manera: si se traza una línea divisoria imaginaria a distancia arbitraria del centro, el área que incluye al centro contendrá una fracción mayor del empleo que de la población urbana. www.cepchile.cl 126 ESTUDIOS PÚBLICOS

de Iván Poduje y Alexander Galetovic (en Galetovic, ed., 2006, cap. 1, p. 22), que muestra la densidad ajustada de cada distrito censal. Si bien ésta disminuye notoriamente hacia el oriente, la mayoría de los distritos de la periferia sur y poniente son tanto o más densos que aquellos que rodean al centro41. Al mismo tiempo, y tal como indica el Gráfico Nº 2, la densidad ajustada de Santiago no ha cambiado mayormente durante los últimos 60 años. Y también se sabe que mucha gente pasa tiempos muy largos trasladándose entre su casa, generalmente ubicada en la periferia poniente o sur, y su lugar de trabajo, generalmente ubicado en el centro o en Providencia y Las Condes. No parece, por tanto, que los viajes se hayan acortado. Sin embargo, la condición anómala de Santiago tiene una explicación simple: la política de vivienda social. Como ya se vio, durante mucho tiempo el Minvu construyó gran cantidad de viviendas donde el suelo era más barato, y por eso la densidad residencial es tan alta en la periferia poniente y sur. En gran parte pudo hacerlo porque Santiago contaba con vías intercomunales y microbuses más que suficientes que permitían trasladar a grandes números de personas hacia sus trabajos. Pero también porque castiga- ba fuertemente al beneficiario que rechazaba una vivienda ubicada inconvenientemente lejos. Andrea Tokman (en Galetovic, ed., 2006, cap. 17) explica que las familias postulantes a una vivienda encargada por el Minvu recibían una oferta que indicaba la ubicación de la población y la fecha de entrega. Si esta oferta no era aceptada en 15 días, la familia volvía a una lista de espera que, en promedio, duraba 15 años. Por lo tanto, más que anómalo, Santiago es una excepción que confirma la regla. En efecto, Gregory Ingram (en Galetovic, ed., 2006, cap. 4) muestra que las excepciones en los patrones del desarrollo metropolitano aparecen en ciudades donde no hay un mercado inmobiliario. Éste era exactamente el caso de las viviendas encargadas por el Minvu, quien diseñó reglas que le permitían, en gran medida, ignorar las preferencias de los beneficiarios. No es muy sorprendente, entonces, que las comunas de la periferia sur y poniente sean anómalas. Por el contrario, Andrea Tokman (en Galeto- vic, ed., 2006, cap. 17, Gráfico Nº 3, p. 503) muestra que la densidad cae rápidamente a medida que aumenta la distancia al centro en las siete comunas de ingresos altos, precisamente donde la expansión inmobiliaria estuvo a cargo de privados.

41 Marcial Echenique (en Galetovic, ed., 2006, cap. 3) muestra que la densidad ajustada cae en promedio a medida que nos alejamos del centro si se consideran las 52 comunas de la Región Metropolitana. Las afirmaciones en el texto, sin embargo, se refieren a las 37 comunas del Gran Santiago. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 127

Y por eso es probable que, a pesar de todo, los patrones descritos por Echenique e Ingram sean una guía certera de lo que está por venir en las próximas décadas. Iremos un poco más allá y usaremos esos patrones para argumentar que la caída de la densidad ajustada durante los años noventa (desde 96,5 hab/ha en 1992 hasta 85,1 hab/ha en 2002; véase el Gráfico Nº 2) señala el comienzo de una tendencia de barrios periféricos menos densos y de caída general de la densidad ajustada —el camino que ya recorrieron las ciudades de casi todos los países desarrollados—.

Santiago durante los noventa. En más de un sentido la década de los noventa fue un período excepcional de la historia de Chile, y por cierto que tal adjetivo es apropiado para calificar al desarrollo económico. Durante el siglo veinte la economía chilena no creció rápido. Por ejemplo, desde la Gran Depresión de los años 30 hasta 1985 el PGB per cápita chileno aumen- tó en promedio apenas 1,1 por ciento por año. Pero a mediados de los años ochenta pasó algo extraordinario. A partir de 1986 y hasta 1997 la economía chilena creció 7,6 por ciento cada año. El PGB per cápita se duplicó y Chile avanzó en apenas 12 años lo que tomaba más de 60 a las tasas históricas. Los efectos sobre la ciudad fueron considerables. Las consecuencias más notorias fueron el comienzo de la masifica- ción del automóvil y aceleración de la ocupación del suelo. Enrique Cabrera, Carlos Díaz y Ricardo Sanhueza (en Galetovic, ed., 2006, cap. 14) muestran que el número de automóviles particulares se duplicó. María Elena Ducci y Marina González (en Galetovic, ed., 2006, cap. 5) muestran que la superficie urbana creció 12.049,9 ha entre 1991 y 2000 (véase también el Cuadro Nº 1). Este crecimiento en la periferia es aún más importante si se incluyen las parcelas de agrado que se masificaron hacia el norte y el sur de Santiago y cubrieron 5.000 ha, tal como lo documenta Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 9). ¿Quiénes fueron los autores materiales de la expansión de Santiago? En términos gruesos, señalan María Elena Ducci y Marina González, un tercio de la ocupación de suelos nuevos se le debe a la industria y dos tercios a las viviendas42. Sin embargo, una de sus conclusiones más importantes es que sólo alrededor de un décimo del total del suelo nuevo, o la cuarta parte del que ocupan las residencias, se puede atribuir a las viviendas que fueron encargadas por el Minvu. En otras palabras, a esta altura ya

42 Por supuesto, existen otros usos del suelo (v. gr., vialidad, equipamiento). Pero buena parte de éstos están destinados a servir ya sea a los hogares o a las empresas. www.cepchile.cl 128 ESTUDIOS PÚBLICOS

no se puede decir que el Minvu es el principal autor material de la expansión del Gran Santiago43. Por cierto, la disminución de la importancia relativa de las viviendas que encarga el Minvu no se debe a que se construyera menos. Tal como lo muestra Hidalgo (2005, p. 445), entre 1990 y 2002 el Minvu construyó poco más de 90.000 viviendas sociales, cifra que se acerca a las 105.000 y algo más construidas entre 1979 y 1989. Sin embargo, la actividad inmobiliaria privada creció mucho más rápido44. Y tan importante como la magnitud del suelo ocupado por viviendas “privadas” es el tipo de proyectos que emer- gió durante los noventa: grandes paños de terreno desarrollados por inmobiliarias que urbanizan el suelo, aseguran su conectividad y construyen los barrios cerrados, que describen en su libro Cáceres y Sabatini (2004)45. Las inmobiliarias son más flexibles a la hora de elegir la ubicación de cada proyecto, porque pueden diseñar el barrio completo. Por eso aparecie- ron proyectos para hogares de ingresos altos en Peñalolén y Huechuraba, comunas donde el ingreso promedio es bajo; y también en comunas hasta ese entonces rurales como Colina en Chacabuco. Porque una vez que el automóvil se masifica, es menos relevante dónde está el proyecto. Así, la masificación del automóvil permite a las inmobiliarias elegir suelos más alejados del centro que son más baratos y ofrecer más espacio por el mismo precio. La consecuencia agregada es el crecimiento de la ciudad en barrios periféricos menos densos y la caída de la densidad en toda la ciudad —precisamente el patrón descubierto por Colin Clark en 1951—. Si la disponibilidad de transporte y las vías de acceso influyen fuertemente en las decisiones de localización de los hogares, para la industria es determinante. Ducci y González muestran que casi todas las industrias se instalaron a lo largo de la Carretera Panamericana (en Lampa y Quilicura por el norte y San Bernardo por el sur) y alrededor de algunos tramos de la

43 Con todo, el sesgo “perificador” sigue actuando y permanecerá con nosotros por un tiempo. Esto no sólo porque, tal como lo muestran Ducci y González, las viviendas sociales siguen concentrándose en el sur, el poniente y surponiente de Santia- go, comunas con bajo equipamiento e infraestructura. Andrea Tokman (en Galetovic, ed., 2006, cap. 17) muestra que durante 2003 sólo el 20 por ciento de las viviendas encargadas por el Minvu se construyeron dentro del Gran Santiago. El restante 80 por ciento se ubicó más allá del límite urbano del Gran Santiago, en Buin, Colina, Lampa, Melipilla y Curacaví. 44 Es importante notar que buena parte de la construcción privada es cofinan- ciada con subsidios habitacionales. Sin embargo, cuando el Minvu entrega un certificado, el beneficiario le compra su vivienda a un inmobiliario privado. En esos casos el ministerio no participa en la decisión de dónde localizar el proyecto. 45 Más generalmente, se han masificado los condominios cerrados. Véase Hidal- go (2004) para un estudio detallado. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 129

avenida Américo Vespucio (en Quilicura y Pudahuel por el norte, y Maipú al poniente)46. Esto confirma que, como ocurre en la mayoría de las grandes ciudades del mundo, las industrias siguen a las vías de acceso y no a los lugares de residencia de los trabajadores —más bien, son los trabajadores quienes siguen a las empresas—. De manera similar, aunque en forma incipiente, algunas empresas trasladaron sus oficinas a la periferia, también cerca de las vías intercomunales. De esta forma, durante los años noventa el crecimiento de Santiago comenzó a parecerse mucho más al de las ciudades de países desarrollados. Pero aun así, ¿qué tan grandes son estos cambios y en qué medida marcan un quiebre de tendencia? Después de todo, la caída de la densidad ajustada desde 95,5 hab/ha en 1992 hasta 85,1 hab/ha en 2002 parece modesta. Sin embargo, un pequeño detalle sugiere lo contrario. Porque si se mira el Cuadro Nº 1 con cuidado se advierte que, por primera vez desde la década del cuarenta, la tasa de crecimiento anual de la superficie urbana es apreciablemente mayor que la tasa de crecimiento de la población —2,67 por ciento contra 1,39 por ciento—. La magnitud de la diferencia se aprecia en el Gráfico Nº 5. La curva celeste muestra la hipotética evolución del tamaño de Santiago desde 1992 y hasta 2052 si creciera lo mismo que la población entre los últimos dos censos, 1,39 por ciento cada año —es decir, manteniendo la densidad ajustada constante en los 96,5 hab/ha de 1992—; la curva azul muestra los resultados de un ejercicio similar, pero esta vez suponiendo que la superficie urbana crece como entre 1992 y 2002, 2,67 por ciento al año. La evolución proyectada de Santiago en uno u otro caso es muy distinta. Nótese que si la superficie urbana hubiese crecido entre 1992 y 2002 a la misma tasa que la población, manteniéndose constante la densidad, Santiago habría cubierto en 2002 sólo 56.563 ha en vez de 64.125 ha. Y si las tasas de crecimiento de la población se mantuvieran durante este siglo, la diferencia se agrandaría con el paso del tiempo. Por ejemplo, al cabo de 30 años, en 2032, la ciudad cubriría sólo 85.583 ha si la densidad se mantuviera constante, pero 141.360 ha si creciera a la misma tasa que durante la década del noventa. ¿Y qué ocurriría con la densidad si la diferencia de tasas de crecimiento se mantuviera por los próximos 50 años? En 2012 la densidad caería a 75 hab/ha, en 2032 a 58,4 hab/ha y en 2052 llegaría a 45,5

46 Véase el Plano 4, de María Elena Ducci y Marina González (en Galetovic, ed., 2006, cap. 5, p. 138); y también el Plano 2, de Marcial Echenique (en Galetovic, ed., 2006, cap. 3, p. 88). www.cepchile.cl 130 ESTUDIOS PÚBLICOS

GRÁFICO Nº 5: UNA EVOLUCIÓN PROYECTADA DEL TAMAÑO DE SANTIAGO

250.000 239.440

200.000 183.976

150.000 141.360

108.615 100.000 112.795

Superficie (ha) 83.455 98.251 64.124 85.583 74.548 50.000 64.936 56.563 49.270

0 1992 2002 2012 2022 2032 2042 2052

Superficie con densidad constante Superficie creciendo como en los noventa

Notas: (1) La línea azul muestra el tamaño proyectado de la superficie urbana de Santiago si creciera 2,67 por ciento cada año. (2) La línea celeste muestra el tamaño proyectado de Santiago si creciera lo mismo que la población entre 1992 y 2002 –1,39 por ciento cada año–. Fuente: Elaboración propia.

hab/ha. Se convergería entonces con los niveles de las grandes ciudades de los países desarrollados de Europa. Por supuesto, éste es un mero ejercicio aritmético, que vale lo mismo que sus supuestos. Sin embargo es ilustrativo. Porque hay buenas razones para pensar que en el futuro previsible la población de Santiago no crecerá mucho más que el 1,39 por ciento por año de la década del noventa. De hecho, el INE estima que la población de Chile no crecerá más de uno por ciento por año durante las próximas décadas. Chile es un país urbano, por lo que la migración desde el campo no será muy significativa; y la fracción de la población urbana que vive en Santiago debiera, en el peor de los casos, mantenerse, pero incluso podría caer por las razones que se discutirán lí- neas abajo. Por eso, la evolución futura del tamaño de Santiago y su densidad serán determinadas principalmente por el crecimiento que alcance la economía. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 131

IV.2. Desde área metropolitana hacia sistema urbano metropolitano

Supongamos entonces que el crecimiento económico continúa durante los próximos 20 ó 30 años. ¿Cómo cambiará Santiago en el proceso? Ya no será más un área metropolitana y se transformará en un sistema urbano metropolitano como los de países desarrollados. Y, por eso, podemos mirar hacia esas ciudades para pronosticar lo que se avecina.

Diversidad y especialización. Ya vimos que las grandes áreas metropolitanas de países desarrollados son menos densas. Y el Gráfico Nº 5 da una idea de cuánto más crecerá Santiago a medida que aumenten los ingresos. Pero tal descripción cuantitativa es insuficiente. El mayor tamaño y la menor densidad reflejan diferencias cualitativas que, a riesgo de simplificar más de lo conveniente, se pueden sintetizar con el binomio “diversidad y especialización”. La mayor diversidad de bienes y servicios y la especialización de la producción son dos sellos del desarrollo económico. De un lado, la gente no sólo consume más a medida que crece su ingreso, también aumenta significativamente la variedad de los consumos y la demanda por servicios. Del otro lado, en un mercado más grande se puede producir a escalas mayores y aprovechar los beneficios de la especialización. Ambos factores se reflejan materialmente en las ciudades. Aparecen actividades, sobre todo servicios, que antes no existían; estas actividades y el empleo se esparcen por la ciudad y emergen distritos especializados que acogen a las firmas que producen cosas similares (v. gr., el distrito financiero en el centro, los barrios étnicos en el pericentro o las zonas industriales a lo largo de las autopistas de acceso a la ciudad). Si Santiago sigue al resto de las grandes áreas metropolitanas de países desarrollados, su centro se especializará en aquellos servicios que exigen contacto cara a cara y comunicación eficaz —principalmente financieros, jurídicos y consultorías demandadas por las grandes empresas—. Pero “el centro” se extenderá más allá de las ocho manzanas alrededor de la Plaza de Armas por todo el corredor que parte en la Alameda, continúa por la avenida Providencia y termina en Apoquindo en el barrio El Bosque y aún más allá. El resto de los servicios debiera esparcirse por toda la ciudad, pues el comercio seguirá a los hogares. Esto ocurrirá porque los mayores ingresos permiten sostener volúmenes de ventas más altos —la escala dará para más que una sola gran área comercial en el centro—. Algo así ya se aprecia con los malls, que han proliferado por todo Santiago y seguirán construyéndose cerca de las autopistas urbanas. www.cepchile.cl 132 ESTUDIOS PÚBLICOS

De manera similar, el empleo en manufacturas se desconcentrará, pero lo hará siguiendo de cerca a las autopistas urbanas que los harán accesibles. La demanda de estas industrias creará nuevos subcentros donde se ubicarán grandes comercios y oficinas, la mayoría en intersecciones con autopistas urbanas. Esto ya está ocurriendo en las intersecciones de la circunvalación Américo Vespucio con otras vías principales: en La Florida con Vicuña Mackenna; en Quilicura, con la avenida Norte-Sur, hoy autopis- ta Central, o en Las Condes con la Avenida Kennedy y el mall Parque Arauco. La manufactura, por su parte, continuará ubicándose junto a los accesos de la ciudad. Una de las consecuencias de la dispersión del empleo por toda la ciudad es que se comenzará a revertir la segregación entre empleo y residencias, hoy en día una de las características más notorias de Santiago. La diversidad y la especialización también cambiarán el crecimiento en exten- sión de la ciudad. Si hasta ahora Santiago ha crecido casi exclusivamente contiguo a la superficie urbana, en el futuro también aparecerá un sistema de asentamientos separados de la ciudad por espacios sin urbanizar. Ésta es, por supuesto, la suburbanización —la emergencia de comunidades que dependen funcionalmente de la ciudad, pero que están a cierta distancia sin formar parte de una conurbación—. De hecho, ya existe la forma legal que permite construir estas comunidades, los PDUC que describe y analiza Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 9). Una vez que esto ocurra, se justifi- cará decir que Santiago se ha transformado en una ciudad-región.

Habitando en Santiago: suburbanización, reciclaje urbano y vivienda social. La diversidad y la especialización también alcanzarán a las formas de habitar. Seguramente las tendencias más notorias serán la subur- banización y la expansión de la periferia contigua a la superficie. Las diferencias de ingreso y preferencias se reflejarán en los diferentes tipos de barrios privados, anticipados por los que ya se están construyendo por toda la periferia y en algunas Zoduc de Chacabuco. Pero, al mismo tiempo, también debiera masificarse el reciclaje urbano en el centro y en las comunas que lo rodean, tal como ya está ocurriendo en el sur de la comuna de Santiago. El reciclaje urbano ocurre por varias razones, pero sus principales motores son el aumento del ingreso y los cambios demográficos. El mayor ingreso permite pagar el costo de reconvertir lo que existe o demolerlo. A cambio, las personas que se van a vivir al centro obtienen el beneficio de la vida urbana por antonomasia —el acceso a múltiples opciones y activi- www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 133

dades sin necesidad de subirse a un auto—. Este tipo de vida es muy atractivo para hogares de una o dos personas, especialmente profesionales jóvenes y personas de más edad que ya no crían hijos. Y existe bastante acuerdo en que la población chilena envejecerá durante las próximas déca- das y la edad del matrimonio continuará aumentando. A estos motores del reciclaje se suman algunos desarrollos específi- cos de Santiago. Para comenzar, en casi todas las comunas que rodean al centro existen todavía paños de terreno grandes que se pueden reconvertir. En segundo lugar, ya se vio que una buena parte de las viviendas sociales básicas construidas durante los años ochenta y noventa debieran quedar obsoletas a medida que los hogares mejoren sus ingresos. Estos suelos, que según Iván Poduje suman 7.200 ha, podrían reutilizarse si se crean mecanismos que permitan superar la dificultad que implica poner de acuerdo a grupos grandes de pequeños propietarios47. Tercero, las carreteras urbanas han mejorado mucho la accesibilidad al centro. Por último, veremos líneas abajo que los espacios públicos debieran mejorar en la ciudad históri- ca para aumentar el atractivo de vivir ahí. Con todo, sería un tanto ingenuo creer que el reciclaje detendrá o incluso retardará la expansión de la ciudad y la caída de la densidad. Des- pués de todo, el mayor ingreso aumenta la demanda por espacio y éste cuesta menos en sectores más alejados del centro. Se trata de una tendencia general. Porque si bien se suele pensar que principalmente es cuestión de hogares que ya tienen ingresos altos, la realidad es que en buena parte se deberá al aumento del ingreso de hogares que hoy bordean la pobreza, pero que abandonarán esa condición de manera progresiva durante las próximas décadas. Puede que no impresione mucho el tamaño de las viviendas que hoy bordean las UF 1.000 y que se están construyendo masivamente. Pero son considerablemente más grandes si se las compara con las viviendas sociales básicas que progresivamente irán desapareciendo. De hecho, Mar- cial Echenique (en Galetovic, ed., 2006, cap. 3, Cuadro Nº 2, p. 82) estima que cuando un hogar sube desde el estrato socioeconómico bajo al medio, el espacio habitacional que ocupa se duplica.

Viviendo en Santiago: espacios públicos y calidad de vida. Las buenas ciudades de países desarrollados tienen mejor medio ambiente: aprovechan la geografía del lugar, los espacios públicos son atractivos, los parques y paseos abundan, la contaminación es baja y el ruido tolerable. El

47 Valdés (1987) propuso hace casi 20 años un mecanismo con este fin para

www.cepchile.cl reconvertir al centro viejo. 134 ESTUDIOS PÚBLICOS

mayor ingreso permite gastar más y pensar mejor cómo gastar. Por eso, durante las próximas décadas vivir en Santiago debiera ser progresivamente más agradable. La geografía y el clima de Santiago ofrecen muchas oportunidades. Alejandro Aravena (en Galetovic, ed., 2006, prólogo) describe el potencial del cerro San Cristóbal, que con una inversión pequeña podría transformarse en un paseo de escala metropolitana. Al mismo tiempo, señala Aravena, el clima es muy agradable: cuatro estaciones bien definidas, inviernos más bien cortos y no muy duros, un verano largo. Si hace calor, basta con ponerse a la sombra, pues la diferencia de temperatura entre sol y sombra, dado el clima seco, es notoria y notable. Esta diferencia abre una gran oportunidad para redistribuir bienestar, porque si las calles de Santiago se arborizaran masivamente —hoy el verde es atributo casi exclusivo del cono oriente de la ciudad—, buena parte de sus habitantes podrían disfrutar de esa diferencia. El mayor ingreso permite gastar en conservación y espacios públi- cos. Por eso, los espacios públicos históricos deberían mejorar, y con ello los barrios que los albergan. Y, seguramente, también aparecerán nuevos espacios públicos y parques más modernos, algunos alejados del centro. De hecho, hay varias propuestas en marcha. Entre ellas se destacan nuevos parques metropolitanos en el Gran Santiago y la reserva de suelo para parques en los territorios de expansión, la recuperación como paisajes de los ríos y canales que atraviesan la ciudad y, quizás lo más relevante para el día a día de la mayoría, la obligación de reservar más espacio para áreas públi- cas y verdes impuesta a los proyectos de loteo y urbanización. El mayor ingreso también genera un ciudadano más exigente que valora ese tipo de gastos y demanda que las obras de infraestructura y transporte incluyan respuestas adecuadas a los impactos esperados en el sistema de espacios públicos. Ejemplos son las propuestas para desarrollar el ex aeropuerto Los Cerrillos, el tratamiento paisajístico de la Costanera Norte, las propuestas urbanísticas y de espacio público para el río Mapo- cho, y la nueva Plaza Cívica frente a la cara sur del Palacio de la Moneda. En el futuro la preocupación por mejorar los espacios públicos y conservar el patrimonio, aún incipiente, pero que es fundamental para mejorar la calidad de vida urbana, debiera masificarse y diversificarse. Al mismo tiempo, nada impide continuar disminuyendo la contamina- ción del aire. Como ya vimos, Ricardo Katz (en Galetovic, ed., 2006, cap. 12) muestra que aún quedan muchas oportunidades inexplotadas. Y, por cierto, los mayores ingresos justificarán gastar en tecnologías que cuestan más www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 135

pero contaminan menos. Por lo mismo, es posible que con estándares más exigentes de calidad de vida se considere que el ruido es un problema. Si así fuera, se pueden esperar políticas que harán de Santiago una ciudad menos estridente e incluso un poco silenciosa. Los cambios también debieran alcanzar a las instituciones públicas que gobiernan y gestionan la ciudad. Si lo que ha ocurrido en otros países ofrece alguna guía, las demandas crecientes obligarán al sector público a reorientar su acción hacia la supervisión y cumplimiento de condiciones de beneficio público, tales como medidas de seguridad, estándares de servicio más exigentes y justicia en los cobros por servicios. También debiéramos ver, crecientemente, asociaciones público-privadas para planificar, ejecutar y gestionar grandes proyectos urbanos. Y, de manera similar, asociaciones directas entre comunas que permitirán redistribuir los frutos del crecimiento. Por último, seguramente se comenzará a discutir sobre nuevos instrumentos de gestión muy diversos, desde los tributos locales dirigidos (tributos con destinos determinados) hasta las audiencias públicas donde se discutan los grandes proyectos.

Moviéndose por Santiago. Una consecuencia notoria y directa de la diversidad, la especialización y la suburbanización es el aumento del núme- ro de traslados. En parte se debe a que en una ciudad donde ocurren más cosas la gente se mueve más. Pero también a que la mayor producción requiere más espacio y traslados. Tal como lo señala Marcial Echenique (en Galetovic, ed., 2006, cap. 3), la movilidad es consecuencia, pero también causa, del aumento de los ingresos. En ese sentido se podría decir que las carreteras urbanas llegaron justo a tiempo48. Se suele creer que la extensión de Santiago y el aumento de los traslados traerán congestión y contaminación crecientes, pero no necesariamente ocurrirá así. Como ya se dijo, Gregory Ingram (en Galetovic, ed., 2006, cap. 4) indica que con suburbanización y sobre todo con la dispersión de las actividades, los flujos de transporte se distribuyen en un área más extensa y disminuyen en los corredores radiales que conducen hacia el centro. La dispersión de las actividades también acorta los viajes, pues quienes trabajan en la periferia tienden a vivir más cerca de sus empleos y llegan a ellos más rápido. Algo de esto ha comenzado a ocurrir en Santiago con la entrada

48 Tal vez se podría argumentar que las autopistas urbanas deberían haberse construido a principios de los años noventa. Pero, por otro lado, también es cierto que la tecnología para cobrar sin detener a los vehículos es muy reciente y posiblemente valió la pena esperar. www.cepchile.cl 136 ESTUDIOS PÚBLICOS

en servicio de las autopistas urbanas. Por ejemplo, quienes viven en Vitacu- ra o Lo Barnechea y usan la Costanera Norte llegan ahora mucho más rápi- do a Renca, Quilicura o Pudahuel, comunas periféricas en el poniente de Santiago, que a Providencia o Ñuñoa, comunas centrales. La dispersión de las actividades también favorece a los medios de transporte más flexibles y exige la integración de los sistemas. De un lado, esto aumenta el atractivo de los automóviles más que del transporte públi- co. Pero también requiere una gama más amplia de medios de transporte y frecuencias. Por eso, no sólo se trata de hacer eficiente el transporte en automóvil; el principal desafío de un sistema urbano metropolitano es articular y coordinar los distintos modos. Para ello, el transporte público debe- ría desarrollar tarifas apropiadas, integrando los distintos modos y permitiendo que un mismo traslado ocupe más de un modo pero pagando un solo pasaje. No es necesario exagerar la importancia que tiene este cambio para que el sistema metropolitano funcione eficazmente. Hay una consecuencia adicional del mejoramiento de las redes de transporte: quizás por fin comenzará a caer la primacía de Santiago como principal ciudad de Chile. Al menos así lo sugiere un estudio de Henderson (2000), quien encuentra que la población de países que disponen de una red densa de carreteras interurbanas habita en forma más dispersa. La razón parece convincente: las buenas carreteras disminuyen los tiempos de viaje y acercan a las ciudades. La distancia es menos importante y eso favorece la descentralización. En Chile seguramente el efecto será más fuerte en ciudades cercanas, tales como Rancagua, Los Andes o Valparaíso (particularmente beneficiadas por las autopistas urbanas que permiten entrar y salir rápidamente de Santiago), pero también será importante para las ciudades más alejadas. Así, es probable que ahora sea conveniente desconcentrar parte de las actividades que hoy se hacen en Santiago, sobre todo aquellas que se benefician con terrenos baratos y espacio abundante y no requieren estar cerca de los consumidores. Quizás la concentración de la población haya sido consecuencia de lo difícil que era llegar, entrar y salir de Santiago.

IV.3. La necesidad de adecuar y mejorar las políticas públicas

Uno de los tantos méritos del PRIS de 1960 fue captar que el crecimiento acelerado a partir de la década del 30 había cambiado la naturaleza de Santiago. En adelante ya no sería una suma de comunas, sino una ciudad grande. Y, por eso, con el tiempo sería perentorio construir vías que permi- www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 137

tieran trasladarse sin pasar por el centro. Estas vías no podrían ser planificadas y construidas si cada comuna invertía por separado y de ahí la necesidad de la planificación intercomunal. La presciencia del PRIS permitió ade- lantarse a los cambios y ejecutar los proyectos a lo largo de más de 40 años a medida que las necesidades lo fueron requiriendo. El cambio desde área metropolitana hacia metrópoli o sistema urbano metropolitano es de similar novedad y magnitud, y también exige adecuar las políticas públicas. Pero el ajuste que se requiere hoy es distinto. ¿En qué consiste? Para apreciarlo conviene mirar desde dónde venimos. A riesgo de simplificar más de lo conveniente, se podría decir que hasta poco tiempo atrás ordenar el territorio y redistribuir ingreso para superar carencias básicas masivas eran las preocupaciones centrales (y, en gran medida, únicas) de las políticas públicas urbanas. No es posible explicar de otra forma, por ejemplo, el foco del Minvu en la cantidad de viviendas construidas, los énfasis del plan de descontaminación de emergencia que partió en 1990 o incluso la red de vías intercomunales del PRIS de 1960, diseñadas para evitar que el crecimiento monumental de Santiago impidiera trasladarse. Bien o mal hechas, las políticas públicas apropiadas en esas circunstancias son masivas y secuenciales. Sin embargo, la combinación de crecimiento económico y políticas públicas bien diseñadas ha permitido superar buena parte de esas carencias básicas masivas y está cambiando la naturaleza de Santiago. La diversidad y especialización le exigirán al sector público atender múltiples demandas. Por ejemplo, hay que hacerse cargo de procesos de extensión, suburbaniza- ción y renovación urbana que ocurrirán todos al mismo tiempo, y cada uno demanda políticas distintas. A continuación argumentaremos que hay mucho trabajo por delante, porque el ajuste requiere cambios institucionales y legales profundos, modificar modos y costumbres y mejorar apreciablemente la gestión.

Planificación, inversión y gestión. A esta altura resulta casi un cli- ché que conviene descentralizar el gobierno de las ciudades y traspasarles atribuciones y recursos a los municipios. Por una vez, hay que decirlo, pareciera que el cliché es un acierto, porque todos hemos escuchado acerca de los defectos del centralismo. Por ejemplo, Sierra muestra que basta una simple decisión administrativa del gobierno para sobrepasar un plan regulador comunal. De manera similar, la ley regula detalladamente cómo debe construir su casa cada uno y relacionarse con su vecino. Y aunque pocos lo www.cepchile.cl 138 ESTUDIOS PÚBLICOS

saben, el responsable de tapar los hoyos de las calles es el intendente metropolitano, no el alcalde de cada comuna49. Sin embargo, y a pesar de todo, muchas veces no se mejorará traspa- sándoles poder y recursos a las municipalidades. De un lado, Santiago no es una mera suma de comunas. Tal como se dijo líneas arriba y queda claro en los trabajos del libro Santiago: Dónde Estamos y Hacia Dónde Vamos, cuestiones muy diversas, tales como las redes de transporte o la ubicación de los vertederos de basura, son de dimensión intercomunal. Para que fun- cionen alguien debe tener autoridad suficiente para planificar a nivel intercomunal y luego imponerse al interés particular de cada comuna, invertir y supervisar el servicio. A pesar del centralismo y la verticalidad, la maraña que describe Sierra impide que esto ocurra. Del otro lado, muchas de las dificultades actuales se deben a que la ley no deja espacio para los acuerdos entre privados porque es muy antigua y no reconoce que hoy la comunidad, los profesionales y los empresarios tienen gran capacidad para innovar. Un ejemplo son los proyectos de pavi- mentación. Aspectos tan sutiles como el ancho de un pasaje, el tipo de solera e incluso la definición de los espacios comunes viales en condominios son regidos por una sola autoridad, el Serviu, cuya capacidad de recoger propuestas del sector privado y municipal es muy limitada. Lo apropiado es dejar que los privados se pongan de acuerdo y tengan amplio espacio para adaptarse a las circunstancias particulares. La autoridad sólo debería garantizar que se cumplan las normas de seguridad y de bien común. Con esto no queremos decir que sea inconveniente trasladar atribuciones y recursos a las municipalidades. Todo lo contrario, abundan las materias en las que esto sería deseable. Por ejemplo, las normas y planes de gestión e inversión locales debieran generarlos las municipalidades, quizás a través de corporaciones viales y de adelanto. Y no tiene sentido, como ocurre hoy, que toda pavimentación deba aprobarla el Serviu; o que para instalar un semáforo se requiera la venia del Ministerio de Transportes; o que el distanciamiento de las luminarias se regule con una norma única para todo Chile. Pero a pesar de todo, no se trata de elegir el punto óptimo en un continuo único entre centralización y descentralización. Algunas cosas hay que descentralizarlas, otras no. Y muchas otras habría que desregularlas. La talla única no sirve. Seguramente cambios institucionales tan profundos requieren tiempo. Por el momento, y mientras la estructura se mantenga tal como la describe Sierra, es necesario coordinar las atribuciones que en el papel ejerce el

49 Hasta principios de 2005 el responsable de tapar hoyos era el Serviu del Minvu. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 139

Presidente de la República, pero que en la práctica están dispersas entre una legión de organismos públicos del gobierno central. La prioridad debiera ser ordenar el guirigay de normas y atribuciones con que hoy gobierna, planifica y gestiona Santiago y las restantes ciudades de Chile. Con el tiempo hay que pensar instituciones nuevas y decidir caso a caso qué centralizar, qué trasladar a las municipalidades y qué dejar para acuerdos entre privados.

Información urbana y “accountability”. Una de las principales dificultades que enfrentaron los autores que escriben en el libro Santiago: Dónde Estamos y Hacia Dónde Vamos fue obtener los datos necesarios para estudiar a Santiago. Esto no se debe, en general, a que estos datos no existan o a que no se gaste en generarlos. Todo lo contrario, los capítulos dan testimonio de que las instituciones de gobierno generan estudios e información abundante y detallada sobre Santiago50. Por ejemplo, el INE hace el censo, la Intendencia saca una foto aérea, la Sectra toma la encuesta de origen y destino. Al mismo tiempo, rara vez esa información es libremente accesible. Peor aún, las instituciones de gobierno ponen trabas para en- tregarla y muchas veces la venden a precios exagerados. Por ejemplo, el censo cuesta una pequeña fortuna, los datos de la Encuesta Origen-Destino se venden a precios negociados caso a caso, la encuesta Casen sólo está disponible a quien el Mideplán decida entregársela y por años el Minvu vendió el PRMS en dos millones de pesos, a pesar de que conocerlo era indispensable para cumplir con la ley. Estamos muy lejos de la costumbre en la mayoría de los países desarrollados: los datos financiados con impuestos se pueden obtener, sin pagar, en páginas web bien diseñadas. Tal estado de cosas es lamentable, pues impide que investigadores independientes evalúen las políticas públicas y la gestión de las autoridades que las conducen. También es dañino, porque las decisiones que tomen los privados y las propias autoridades podrían ser mejores si pudieran estar bien informados. Por último, ocasiona el desperdicio de recursos, porque muchas veces los mismos estudios se hacen más de una vez. ¿Qué sentido tiene, por ejemplo, que cada municipalidad fotografíe su comuna desde el aire para confeccionar su plano regulador, cuando bastaría con que un solo organismo del gobierno central lo hiciera y expusiera los resultados en una página web? Al mismo tiempo, las decisiones públicas no son transparentes. A veces, el problema son los procedimientos, que facilitan la toma de decisio-

50 También dan testimonio del empuje y resolución de los autores. www.cepchile.cl 140 ESTUDIOS PÚBLICOS

nes discrecionales (a veces arbitrarias) y en secreto. Por ejemplo, las votaciones del CORE no se publican y no se sabe quién votó qué. Pero más generalmente es muy difícil que las autoridades centrales, que son responsables de la mayoría de las decisiones locales, rindan cuenta.

La vivienda social. Por último, la política de vivienda social merece una mención especial. Ya consignamos sus logros, pero más conocidos son sus muchos defectos. No es el lugar para reformular esta política, tal vez la más importante de todas, pero los trabajos del libro Santiago: Dónde Esta- mos y Hacia Dónde Vamos que la estudian sugieren un par de modificaciones. Primero, hay que redefinir el rol del Minvu separando sus funciones de inmobiliaria y de regulador urbano en instituciones distintas; sólo así será posible evitar el conflicto de interés que ha marcado a la política de vivienda social por más de 50 años. Segundo, si bien en la medida en que el ingreso crezca serán menos necesarias las viviendas básicas (hoy progresivas), la acción pública segui- rá siendo necesaria. En esencia, hasta ahora la política ha consistido en producir una vivienda pequeña pero “completa”. Por contraste, se ha igno- rado casi totalmente el entorno urbano. Esta decisión se ha justificado por la limitación de recursos, pero la consecuencia es que estas viviendas valen muy poco —tal como lo grafica Alejandro Aravena (en Galetovic, ed., 2006, prólogo), se parecen a un auto, que con el paso de los años vale cada vez menos—. Tal vez la respuesta esté en repensar el desafío. En vez de producir una vivienda muy pequeña sin ciudad y que con el tiempo valdrá cada vez menos, quizás sea mejor entregar parte de una buena vivienda e invertir en la ciudad que la rodea. Hay dos razones que sustentan este enfoque. Por un lado, la inversión pública debiera resolver aquellos problemas que requieren decisiones colectivas. Si ponerse de acuerdo entre dos vecinos ya es difícil, más lo es coordinar a toda una cuadra; juntarse para arreglar el barrio es imposible. Ahí es donde se justifica la acción colectiva mediada por el sector público. Por otro lado, la capacidad de inversión de los hogares en sus propias viviendas es un hecho evidente. Una familia que recibe parte de una buena vivienda es capaz de completarla en un par de años. Todo esto debiera complementarse con el desarrollo de un mercado fluido de viviendas usadas y con instrumentos que permitan reconvertir el suelo ocupado por poblaciones irrecuperables por su progresivo deterioro.

¿Qué pasaría si no se mejoran las políticas públicas? El fantasma del imbunche. En su ensayo sobre Santiago, La Muralla Enterrada, Carlos www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 141

Franz describe al imbunche, un personaje mitológico chileno “... cuyos orifi- cios han sido cosidos y sus miembros amarrados o cortados para —sin matarlo— reducirlo a la inexpresividad total, a una pura posibilidad de lo que nunca será” 51. No es nuestra intención exagerar, pero la imagen del imbunche es útil si se trata de sintetizar a qué podría llegar a parecerse Santiago en las próximas décadas si no se mejoran las políticas públicas. Porque cada uno de los cambios descritos en la sección anterior requiere inversiones. Sin embargo, las políticas públicas actuales entraban, retardan y, en algunos casos, imposibilitan esas inversiones. Por ejemplo, las normas impuestas a los PDUC los encarecen a tal punto que se puede argumentar que los pueden dejar más allá de lo que el ingreso per cápita chileno permite pagar. Al mismo tiempo, muchos cambios requieren coordinar a un buen número de agentes y sin coordinación algunos problemas son muy difíciles e incluso imposibles de solucionar. Por ejemplo, los conflictos que causa la basura o la razón de por qué grandes extensiones de suelo no se reconvierten se pueden atribuir a la falta de instrumentos e instituciones que materialicen una coordinación eficaz. Es un hecho que Santiago va por delante y las políticas públicas están rezagadas. Si éstas no se mejoran y actualizan, los cambios descritos más arriba serán más lentos y algunos serán imposibles. ¿Y quiénes serían los damnificados por el imbunche? Es improbable que afecte demasiado a quienes tienen ingresos altos. Estos hogares siempre han sido capaces de pagar por sustitutos privados de los bienes urbanos que en otros países provee el sector público. Por contraste, los hogares con ingresos medios o bajos sufrirán las consecuencias del imbunche, porque para ellos organizarse es muy caro. Esto sería lamentable porque se perdería una magnífica oportunidad de redistribuir riqueza, pero sobre todo bienestar, a través del desarrollo urbano.

V. CONCLUSIÓN

Iniciamos estas páginas haciendo notar que, a juzgar por el tono en que se suele discutir sobre Santiago, parecería que las cosas van de mal en peor. En realidad, para muchos la crisis es permanente y el deterioro progresivo. Seguramente muchos se sintieron interpretados cuando el filósofo

51 Franz (2001, p. 18) www.cepchile.cl 142 ESTUDIOS PÚBLICOS

Martín Hopenhayn se preguntó en qué momento se desdibujó Santiago en el vértigo de la modernización descontrolada52. El lector dirá, pero nosotros creemos que el cuadro que emerge a medida que se avanza por trabajos del libro Santiago: Dónde Estamos y hacia Dónde Vamos es un tanto distinto y justifica un optimismo cauteloso. El optimismo se debe a que en muchas dimensiones Santiago está bastante bien, más o menos donde cabría esperar, habida consideración de los 5.000 dólares de ingreso per cápita de Chile. Como vimos, en algunos casos esto se debe a mejoras apreciables alcanzadas durante las últimas dos décadas pero, en otras, a la planificación urbana hecha durante los años cincuenta y sesenta del siglo pasado. Además, muchos de los problemas de Santiago se resolverán en la medida en que el país crezca y se desarrolle. Al mismo tiempo, existe amplio espacio para mejorar. En algunos casos se pueden lograr avances sustantivos con inversiones pequeñas, tal como lo sugiere Alejandro Aravena en el prólogo. En otros casos, sin embargo, se necesitan cambios legales profundos, inventar nuevos instrumentos de planificación o hacer estudios que hoy no existen. Por eso, la cautela obedece a que los desafíos son difíciles y requieren una mejora sustantiva de la calidad de las políticas públicas y de la planificación urbana. En resumen, el punto de partida dista de ser malo y nada indica que Santiago se aproxime a una crisis terminal. Pero al mismo tiempo hay muchísimo trabajo por delante, desafíos muy difíciles y algunos problemas aún ocultos pero que podrían devenir en desastres urbanos. ¿Por qué discrepamos de la imagen de Santiago en deterioro permanente? Una visión más optimista de Santiago es defendible por a lo menos dos razones. De un lado, varios trabajos del libro muestran que el crecimien- to, extensión y caída de la densidad de una ciudad no sólo es inevitable sino que suele ser síntoma y consecuencia de cosas deseables. En particular, cuando aumenta el ingreso los hogares prefieren vivir en más espacio, y por eso compran automóviles y recorren distancias más largas. Tal como lo explican Enrique Cabrera, Carlos Díaz y Ricardo Sanhueza (en Galetovic, ed., 2006, cap. 14), a cambio de los traslados la gente obtiene cosas deseables que no se deben ignorar al momento de evaluar el crecimiento de la ciudad. Al mismo tiempo, la producción de bienes y servicios que causan esos mayores ingresos requiere más espacio y más traslados. La única manera de terminar con el crecimiento de Santiago sería acabar con el crecimiento de los ingresos. En el proceso se mataría la creciente diversidad y especializa- ción de la cual podríamos beneficiarnos mucho.

52 Véase Hopenhayn (1993). www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 143

Del otro lado, muchas veces la visión pesimista de Santiago se sostiene en creencias erróneas. A veces la situación es bastante mejor de lo que se cree. Así, por ejemplo, mucha gente cree que la contaminación del aire aumentó durante los años noventa y que sigue empeorando. La realidad, como vimos, es que disminuyó un tercio, a pesar de que, entre otras cosas, el número de traslados en vehículos motorizados creció más de 60 por ciento. Otras veces se afirma que en el resto del mundo ocurren cosas que no son tales. Por ejemplo, se suele afirmar que Santiago es más grande y menos denso que París o Nueva York. Sin embargo, en realidad ocurre lo opuesto: vimos que Santiago cabe más de diez veces en Nueva York, más de tres veces en París y es mucho más densa que ambas. Otras se descono- cen logros innegables. Por ejemplo, con todos sus defectos, la política de vivienda social permitió que un número muy grande de familias obtuviera una vivienda sólida mucho antes de que sus ingresos lo permitieran. Gra- cias a esta política, casi el ciento por ciento de los hogares de Santiago tiene agua potable y luz eléctrica, el 92 por ciento está conectado al alcantarillado y ésta ha dejado de ser una ciudad con los problemas típicos de las ciudades grandes del tercer mundo. Y a veces ignoramos que algunas cosas se han hecho muy bien. Por ejemplo, la mayoría de nosotros cree que San- tiago “jamás se ha planificado”. Sin embargo, el Santiago contemporáneo ha sido moldeado por un acto de planificación presciente concebido durante los años cincuenta y sesenta del siglo pasado y que continuará beneficián- donos por mucho tiempo más. La discrepancia entre realidad y creencias cruza casi todos los trabajos del libro Santiago: Dónde Estamos y Hacia Dónde Vamos. Tal como lo señala Iván Poduje (en Galetovic, ed., 2006, cap. 9), esto no sería mucho más que una anécdota, si no fuera porque las creencias erróneas tienen influencia determinante sobre las políticas públicas y al final afectan al bienestar de millones. Por eso, establecer algunos hechos básicos sobre Santiago no es una cuestión de mero tono, forma o estado de ánimo. Es indispensable para que las políticas públicas se mejoren con la rapidez y profundidad que Santiago demanda. Los autores han hecho un esfuerzo detallado y sistemá- tico por documentar con rigor esos hechos básicos; ya vendrán nuevos libros y trabajos con propuestas. Mientras tanto, el título que eligió Ricardo Katz para su trabajo sobre la contaminación del aire nos parece apropiado para resumir el cuadro que emerge del conjunto de estos estudios: Santiago está mejor que lo que creemos, pero a mitad de camino. www.cepchile.cl 144 ESTUDIOS PÚBLICOS

REFERENCIAS

Libro: Galetovic, Alexander (ed.): Santiago: Dónde Estamos y Hacia Dónde Vamos. Santiago: Centro de Estudios Públicos, 2006.

TABLA DE CONTENIDOS: Galetovic, Alexander: “Presentación”. Aravena, Alejandro: “Prólogo”. Galetovic, Alexander e Iván Poduje: Cap. 1. “¿Quién es Santiago?”. Echenique, Marcial: Cap. 3. “El Crecimiento y el Desarrollo de las Ciudades”. Ingram, Gregory K.: Cap. 4. “Patrones del Desarrollo Metropolitano: ¿Qué Hemos Aprendido?”. Ducci, María Elena y Marina González: Cap. 5. “Anatomía de la Expansión de Santiago, 1991-2000”. Balmaceda, Felipe: Cap. 6. “La Expansión de Santiago y la Hipótesis de la Demanda Excesiva por Infraestructura”. Evans, Alan W.: Cap. 7. “Planificación, Cinturones Verdes y Límites al Creci- miento Urbano”. Petermann, Alexandra: Cap. 8. “¿Quién Extendió a Santiago? Una breve historia del Límite Urbano, 1953-1994”. Poduje, Iván: Cap. 9. “El Globo y el Acordeón: Planificación Urbana en Santia- go, 1960-2004”. Evans, Alan W.: Cap. 10. “Externalidades, Planificación y Decisiones Colec- tivas”. Sierra, Lucas: Cap. 11. “Urbanismo por Decreto: Centralismo y Confusión Institucional en la Ciudad Chilena”. Katz, Ricardo: Cap. 12. “Contaminación del Aire en Santiago: Estamos Mejor que lo que Creemos pero a Mitad del Camino”. Zurita, Felipe: Cap. 13. “¿Nos Estamos Ahogando en Basura?”. Cabrera, Enrique, Carlos A. Díaz y Ricardo Sanhueza: Cap. 14. “La Congestión en Santiago”. Díaz, Guillermo, Andrés Gómez-Lobo y Andrés Velasco: Cap. 15. “Micros en Santiago: De Enemigo Público a Servicio Público”. Echenique, Marcial: Cap. 16. “Las Vías Expresas Urbanas: ¿Qué tan Rentables Son?”. Tokman, Andrea: Cap. 17. “El Minvu, la Política Habitacional y la Expansión Excesiva de Santiago”.

Otras referencias: Banco Mundial: World Development Indicators, 2004. Washington D. C.: Banco Mun- dial, 2004. Cáceres, G. y F. Sabatini: Barrios Cerrados en Santiago de Chile: Entre la Exclusión y la Integración Residencial. Santiago: Instituto de Geografía de la Pontificia Universidad Católica y Lincoln Institute of Land Policy, 2004. www.cepchile.cl ALEXANDER GALETOVIC y PABLO JORDÁN 145

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PADRES INVOLUCRADOS Y USO DE DROGAS: UN ANÁLISIS EMPÍRICO

Eduardo Valenzuela

Este artículo analiza la importancia que tiene el comportamiento de los padres en la prevención del uso de alcohol y drogas entre adolescentes. De todas las variables familiares que predicen conductas de riesgo se destaca especialmente el impacto que tiene el control parental bajo la forma de padres efectivamente involucrados en el comportamiento de sus hijos. También se presenta información complementaria acerca de la estructura familiar y la influencia de los amigos, la que permite precisar el alcance que tiene el estilo parental en la prevención del riesgo adolescente. En su conjunto, el estudio obtiene asociaciones estadísticamente significativas entre involucramiento de los padres y uso de alcohol, marihuana y cocaína, las que mantienen su relevancia incluso cuando se las controla por otros factores determinantes. Los datos de este estudio provienen de las encuestas nacionales de drogas en población escolar realizadas en 2001 y 2003 por el Consejo Nacional Para el Control de Estupefa- cientes (Conace).

EDUARDO VALENZUELA. Director del Instituto de Sociología, Pontificia Universi- dad Católica de Chile.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 148 ESTUDIOS PÚBLICOS

L a importancia de la familia en la formación y prevención de conductas de riesgo adolescente ha sido objeto de mucha investigación socio- lógica de interés. La asociación específica entre influencia parental y uso de alcohol y drogas entre adolescentes ha sido bien documentada para variables como la calidad de la relación padres-hijos (parental attachment), la naturaleza de la supervisión parental (parental monitoring) y los hábitos de consumo de alcohol y drogas que tengan o hayan tenido los padres (Eitle, 2005). La influencia del estilo parental ha sido examinada mediante el concepto de “soporte”, que incluye la capacidad de los padres de confiar, animar, aceptar y brindar a los hijos el afecto necesario, y el concepto de “control”, que comprende los esfuerzos por dirigir y orientar el comportamiento de los hijos de una manera aceptable para los padres (Barnes y Farrel, 1992). En el ámbito del control se ha encontrado mucha evidencia consistente acerca del impacto de la supervisión parental en la prevención de conductas de riesgo adolescente: la capacidad de los padres de conocer, atender y supervisar las actividades que los hijos hacen y las relaciones que establecen se identifica actualmente como una de las variables más poderosas en la orientación del comportamiento adolescente. La actitud convencional de control que incluye coerción parental tiene usualmente una relación curvilineal con el comportamiento de riesgo: laxismo y severi- dad se asocian con mayores problemas conductuales entre los adolescentes. Pero la relación entre supervisión parental y comportamiento adolescente se ha mostrado consistentemente lineal: “Entre todas las dimensiones de control que se miden habitualmente, el mejor y más consistente predictor del comportamiento adolescente es la supervisión parental. Altos niveles de supervisión parental están siempre asociados a menor uso de alcohol, drogas ilícitas, desviación y problemas de conducta en el colegio” (Barnes y Farrel, 1992: 770). Tampoco las formas llamadas inductivas de control que se asocian a la información y consejería parental aparecen como eficaces: “Proveer simplemente a los adolescentes con explicaciones generalizadas de conducta no son efectivas en la prevención del abuso de alcohol y problemas de comportamiento. Se requieren formas más concretas de control parental, tales como proporcionar reglas específicas de conducta y, especialmente, monitorear lo que los adolescentes hacen y con quienes se acompañan fuera de la casa” (Barnes y Farrel, 1992: 770). El examen de la influencia parental debe distinguirse del problema de la estructura familiar y composición de los hogares. La evidencia acerca de los riesgos en el uso de alcohol y drogas que enfrentan los hijos que no www.cepchile.cl EDUARDO VALENZUELA 149

viven con ambos padres ha sido recopilada en numerosos estudios (Hoff- mann y Johnson, 1998; Thomas, Farrel y Barnes, 1996; McLanahan y San- defur, 1994). La investigación social ha descubierto que “niños criados en familias no tradicionales, como familias uniparentales y reconstituidas (incluyendo aquellas que agregan hijos de padrastro o madrastra) tienen mayor riesgo de usar drogas” (Eitle, 2004). También se ha aportado evidencia de que “los adolescentes que viven en familias reconstituidas tienen probabilidades muy similares de uso de sustancias que aquellos que viven en familias uniparentales” (Eitle, 2004), aunque la intensidad de estos riesgos cambia según se viva con el padre o con la madre. Los hijos que viven con su padre (sea solo o con otra mujer, que constituyen siempre una fracción muy exigua de la población) presentan mayores riesgos que aquellos que viven con su madre. La conexión entre familias uniparentales o reconstituidas y comportamientos de riesgo adolescente se vincula con tres factores principales: privación económica, movilidad residencial y calidad del soporte y cuidado parental. La literatura sobre el efecto de la estructura familiar encuentra que hasta la mitad del efecto negativo de vivir en una familia uniparental se debe a la penuria económica del hogar que influye sobre los recursos, el tiempo disponible y la interacción familiar (McLanahan y San- defur, 1994). También la movilidad residencial asociada a la reconstitución familiar se ha observado como un factor crítico en el comportamiento adolescente, bajo una hipótesis que conecta movilidad y desestabilización de los vínculos con la comunidad y los pares (para un recién llegado es más fácil entrar en los grupos “malos” que en los “buenos”, que tienden a ser más cerrados y selectivos). La relación entre estructura familiar y calidad de la relación parental es más inestable, aunque se presume que los hijos que no viven con ambos padres tienen relaciones menos comprometidas y menores oportunidades de supervisión parental, así como una predisposición específica a involucrarse más intensamente con el grupo de pares. La rela- ción entre estructura familiar y comportamiento adolescente debe ser califi- cada, sin embargo, bajo condiciones específicas: el efecto de no vivir con ambos padres puede desvanecerse casi totalmente cuando los niveles de atención y cuidado parental son altos, y de la misma manera, la ventaja de vivir con ambos padres tiende a desaparecer casi totalmente cuando la ex- posición a amigos que usan alcohol y drogas es muy elevada. Todos los estudios acerca de comportamientos de riesgo entre adolescentes muestran la importancia del grupo de amigos, y específicamente de la exposición a grupos de pares que usan alcohol y drogas. La existencia www.cepchile.cl 150 ESTUDIOS PÚBLICOS

de amigos cercanos que usan drogas es casi siempre el mejor predictor de prevalencias de uso que se pueda encontrar. El modelo clásico de la influencia de los amigos está tomado de los estudios sobre delincuencia que muestran la importancia de la presión de grupo en la iniciación de la actividad delictiva de los adolescentes. El contacto de adolescentes con baja autoestima y un fuerte deseo de aceptación social con grupos de pares que aprueban y legitiman el comportamiento desviado suele ser el modelo convencional de la influencia de los amigos, que también aparece por doquier en la mentalidad común acerca de las “malas influencias” o los “malos amigos”. Mucha de la actividad preventiva en esta materia consiste en dotar a los niños de la capacidad de resistir a la presión de grupo a través del manejo de habilidades emocionales e intelectuales pertinentes. El modelo de la influencia del grupo de pares, sin embargo, se ha mostrado menos eficaz para estudiar el uso de alcohol y drogas, donde los efectos de selección son más importantes: los adolescentes que usan alcohol y drogas tienden a elegir amigos que también lo hacen. No es tanto el contacto con amigos que usan drogas el que induce a iniciarse en su uso, sino que quienes usan drogas tienden a seleccionar amigos que también las usan. “Muchos estudios que comparan los efectos de selección e influencia han encontrado que los primeros son tanto o más poderosos que los segundos en la expli- cación de las similitudes que existen entre adolescentes y amigos en el uso de cigarrillo y otros problemas de conductas. Otros estudios que controlan por selección, han encontrado alguna evidencia de influencia, pero en una magnitud relativamente baja” (Urberg et al., 2002). Estas conclusiones se obtienen también en Kandel (1978), Fisher y Bauman (1988) y Aseltine (1995): “Mientras los jóvenes parecen estar socializados en comportamientos delictivos por amigos, los factores de selección juegan un papel mucho más importante en las similitudes entre amigos en el caso del uso de drogas”. El balance entre la influencia parental y la que ejercen los amigos suele ser más equilibrado en los estudios de alcohol y drogas que en los estudios sobre comportamiento delictual. Este juego de influencias también fluctúa con la edad, como sugieren las conclusiones de Aseltine (1995): “la influencia parental es crucial en la iniciación temprana en el uso de drogas, mientras que los pares se convierten en una influencia predominante en la iniciación tardía”. Existen estudios, asimismo, que han mostrado que la influencia del grupo de pares depende de variables asociadas al proceso familiar como el nivel de compromiso y supervisión parental, aunque la exposición a ambientes que usan y aprueban generalizadamente el uso de drogas (por ejemplo, colegios o barrios de alta prevalencia donde usualmen- www.cepchile.cl EDUARDO VALENZUELA 151

te se seleccionan los amigos) puede ejercer una influencia directamente atribuible al grupo de pares. La investigación acerca del uso de drogas oscila en torno a este delicado balance entre familia/amigos en la formación del comportamiento adolescente, y les otorga a ambas variables un peso específico en la determinación del problema.

Importancia de los padres involucrados

Las encuestas nacionales de drogas en población escolar realizadas por Conace en los años 2001 y 2003 ofrecen datos relevantes acerca de la importancia que tiene la calidad de la relación con los padres en el uso de alcohol y drogas1. Conace ha elaborado específicamente una escala de padres involucrados que incluye distintos elementos de atención, cuidado y control parental que se construye a partir de declaraciones que entregan los propios alumnos acerca del comportamiento normal de sus padres. Muchos de los indicadores que componen esta escala se usan corrientemente en la investigación acerca de la asociación entre familia y drogas, especialmente los que se refieren a la supervisión parental de lo que se hace fuera de la casa que constituyen propiamente la variable parental monitoring (los padres siempre saben dónde se encuentran sus hijos, preguntan o esperan que se les diga dónde van cuando salen, están atentos a lo que hacen sus hijos en el colegio y conocen suficientemente a sus amigos). The National Center on Adiction and Substance Abuse, Columbia University, ha mostrado, asimismo, la importancia de ciertos comportamientos parentales dentro de la casa, especialmente la costumbre de comer regularmente juntos, controlar la hora de llegada en las noches y monitorear lo que los hijos ven en la televisión o lo que hacen en internet (CASA: 2005). En su conjunto se utilizará el concepto de “padres involucrados” (hands on parents) para designar la capacidad de los padres para conocer, atender y monitorear el comportamiento de sus hijos de una manera suficiente y continua.

1 Conace realiza en años impares la Encuesta Nacional de Drogas en Población Escolar sobre la base de una muestra de gran tamaño (alrededor de 58.000 casos). La unidad de muestreo son escolares de octavo básico a cuarto medio, seleccionados mediante un procedimiento probabilístico, bietápico y estratificado por nivel de enseñanza (cursos) y tipo de colegio (municipalizados, subvencionados y pagados), en 87 de las principales comunas del país. El estudio se realiza a través de un cuestionario autoapli- cado en sala de clases en un día normal de colegio. Ver Conace, “Quinto Estudio Nacional de Drogas en Población Escolar de Chile, 2003. Informe Final”, 2004. Agra- dezco especialmente a la Secretaría Ejecutiva de Conace el acceso a sus bases de datos para realizar este estudio. www.cepchile.cl 152 ESTUDIOS PÚBLICOS

ÍNDICE DE PADRES INVOLUCRADOS

1. Después que sales del colegio o durante los fines de semana, ¿cuántas veces ocurre que tu madre o tu padre no saben dónde estás? Digamos por un período de una hora o más. Siempre saben dónde estoy (1) / A veces no saben / nunca o casi nunca saben dónde estoy (0) 2. En general, ¿alguno de tus padres se fija en los programas que ves en la televisión? Sí (1) / No (0) 3. ¿Cuán atentos están tus padres, o alguno de ellos, respecto de lo que haces en el colegio? (Mucho/Bastante (1) /Poco/Nada (0) 4. Durante los fines de semana, ¿tus padres, o alguno de ellos, te controlan la hora de llegada a tu casa en la noche? Sí (1) / No (0) 5. Cuando sales de la casa en las tardes o en fines de semana, tus padres, o alguno de ellos, te preguntan y/o esperan que tú les digas dónde vas? Sí (0) / No (0) 6. En una semana normal, ¿cuántos días se sientan a comer juntos, tú y tus padres, o alguno de ellos, en la misma mesa? Digamos para almorzar, tomar once comida o comer en la noche. En número de días: 6 o 7 (1) / 5 o menos (0)

Los resultados de este conjunto de indicadores pueden agruparse en un índice donde 0 significa que los padres no tienen ninguno de los comportamientos señalados y 7 que los tienen todos según declaraciones que ofrecen los propios alumnos acerca de sus padres (Alpha de Cronbach de 0,51 en ambos estudios). El promedio de involucramiento parental que declaran alumnos de octavo básico a cuarto medio en el país es de 4,7 en un índice que fluctúa entre 0 y 7 puntos, casi exactamente el mismo promedio en los estudios nacionales de drogas de 2001 y 2003. Alrededor del 60% de los alumnos obtienen 5, 6 o 7 puntos en el índice, lo que puede considerarse una medida de padres satisfactoriamente involucrados, mientras que cerca del 20% obtiene 3 o menos puntos, lo que revela inequívocamente padres muy pobremente involucrados en el comportamiento de sus hijos. www.cepchile.cl EDUARDO VALENZUELA 153

TABLA Nº 1: ÍNDICE DE PADRES INVOLUCRADOS

01234567

2001 0.7 2.0 5.2 11.5 19.9 25.9 24.2 10.6 100 2003 0.8 2.1 5.5 11.4 19.6 25.7 23.4 11.6 100

Fuente: Conace: estudios nacionales de drogas en población escolar, 2001- 2003.

El comportamiento de este índice arroja resultados esperados en este tipo de variables según se muestra en la Tabla Nº 2: las mujeres declaran padres ligeramente más involucrados que los hombres, mientras que el nivel de involucramiento declarado tiende a bajar sistemáticamente con la edad. Los promedios no muestran ningún sesgo socioeconómico relevante, sea que se considere el tipo de establecimiento donde se estudia o el nivel educacional alcanzado por la madre y el padre, lo que contraviene la imagen de desatención parental que se suele imputar en los hogares más pobres. La estructura familiar, por su parte, incide en un sentido ampliamente descrito por la investigación pertinente: aquellos que viven con ambos padres obtienen el promedio de involucramiento parental más alto (4,9), pero el desem- peño de familias con madres solas o viviendo con otra pareja distinta del padre es también satisfactorio (4,6), mientras que el promedio cae significativamente cuando se vive con el padre en cualquiera de ambas situaciones (4,2). El nivel de involucramiento declarado, por último, no difiere demasiado según la condición ocupacional de la madre en el hogar: madres que trabajan jornada completa o jornada parcial tienen promedio de 4,6 y 4,7, respectivamente, mientras que madres que no trabajan alcanzan un promedio sólo ligeramente superior (4,9). La diferencia máxima que se puede encontrar oscila entre madres solas que trabajan (4,5) y madres que viven con el padre del alumno y no trabajan (5,1). Debe observarse que la capacidad de los padres de atender y monitorear el comportamiento de los hijos depende también de características de los mismos hijos que es preciso tomar en consideración: antecedentes de hiperactividad y dificultades de disciplina y logro escolar resienten el involucramiento parental en un sentido que no deja de tener cierto dramatismo: los niños que más necesitan de la atención parental terminan por no recibirla. Niños que declaran antecedentes de hiperactividad en estos estudios obtienen un promedio de 4,4 y, al mismo tiempo, los que declaran problemas de disciplina escolar (por ejemplo, hace muchas veces la “cimarra” en un año escolar) alcanzan el promedio más www.cepchile.cl bajo observado (3,5) (datos no mostrados). 154 ESTUDIOS PÚBLICOS

TABLA Nº 2: PROMEDIOS EN ÍNDICE DE PADRES INVOLUCRADOS Y PREVALENCIAS DE CONSUMO DE MARIHUANA EN ÚLTIMO AÑO SEGÚN CARACTERÍSTI- CAS SELECCIONADAS

Padres Padres Marihuana Marihuana 2001 2003 2001 2003

Hombre 4,6 4,6 16 15 Mujer 4,9 4,9 1 3 1 2

Octavo básico 5,1 5,0 6 5 Primero medio 4,9 4,8 11 9 Segundo medio 4,7 4,7 1 7 1 5 Tercero medio 4,5 4,6 21 19 Cuarto medio 4,4 4,4 2 3 2 2

Municipal 4,8 4,8 1 4 1 4 Particular subvencionado 4,8 4,8 1 5 1 3 Particular pagado 4,7 4,7 1 5 1 4

Vive con ambos padres 4,9 4,9 1 3 1 2 Con padre y otra mujer 4,1 4,1 2 2 2 0 Con madre y otro hombre 4,6 4,6 1 9 1 7 Sólo con el padre 4,2 4,2 2 2 1 9 Sólo con la madre 4,6 4,6 1 7 1 6 Con ninguno 4,1 4,0 1 9 1 9

Fuente: Conace: estudios nacionales de drogas en población escolar, 2001- 2003.

Es importante observar que el grado de involucramiento parental está firmemente asociado con la calidad de la relación con la madre y el padre que declaran los alumnos. Mientras más involucrados aparecen los padres, mejor es la relación declarada por sus hijos. Esta relación es enteramente monotónica según se observa en la Tabla Nº 3: la proporción que declara tener una excelente relación con su madre y/o su padre aumenta sistemáticamente a medida que se avanza en la puntuación del índice de padres involucrados2. Esta relación se mantiene aun cuando se controla por curso y sexo (datos no mostrados). La atención, supervisión y control que los padres ejercen sobre sus hijos no aparece asociada a un menoscabo de la relación filial sino que a un mejoramiento ostensible, de modo tal que las dos principales variables del proceso familiar, supervisión (parental monitoring) y cercanía (parental attachment), están íntimamente asociadas.

2 La pregunta por la relación con los padres incluye las categorías “excelente”, “muy buena”, “buena”, “no muy buena” y “no se aplica”. Debe notarse que la medida de involucramiento parental no distingue entre padre y madre, mientras que la calidad de la www.cepchile.cl relación parental establece esa distinción. EDUARDO VALENZUELA 155

TABLA Nº 3: RELACIÓN CON LA MADRE Y EL PADRE SEGÚN ÍNDICE DE PADRES INVOLUCRADOS (% que declara excelente relación con sus padres)

012 34567

Madre 2001 9 16 18 21 29 38 49 62 2003 7 14 18 24 31 40 51 66 Padre 2001 7 9 12 14 19 25 33 44 2003 3 9 11 14 19 24 32 44

Fuente: Conace: estudios nacionales de drogas en población escolar, 2001- 2003.

La conexión entre padres involucrados y uso de alcohol y drogas puede mostrarse observando las prevalencias de consumo que autodecla- ran los alumnos en cada punto del índice de involucramiento parental. La información se presenta para uso de alcohol en último mes y uso de marihuana y cocaína (pasta base o cocaína) en último año. También puede observarse una relación completamente monotónica entre ambas variables: mientras más involucrados aparecen los padres, menores son las declaraciones de consumo. La proporción de quienes han usado alcohol en el último mes oscila en alrededor de 25% entre quienes tienen padres completamente involucrados y se incrementa a cerca de 60% entre aquellos que declaran padres pobremente involucrados. Las diferencias en el uso de drogas son todavía más pronunciadas: los alumnos que declaran padres completamente involucrados alcanzan prevalencias de consumo de marihuana de alrededor de 5% en el último año, mientras que los que reconocen padres pobremente involucrados pueden alcanzar prevalencias que fluctúan en alrededor del 40%. La amplitud de esta brecha es aún más intensa en el uso de cocaína, que fluctúa entre 1 y 20% en los extremos de la escala. Es importante notar también la sensibilidad del índice: cada punto adicional de involucramiento parental va acompañado de una disminución concomitante en la declaración de consumo sea de alcohol, marihuana o cocaína en una relación perfectamente monotónica. Esta relación entre padres involucrados y uso de alcohol y drogas se mantiene intacta aun cuando se controla por curso (como se muestra en la Tabla Nº 5) y sexo: la edad hace disminuir la supervisión parental y aumentar las prevalencias de consumo, pero la asociación entre ambas variables www.cepchile.cl 156 ESTUDIOS PÚBLICOS

persiste en su forma característica tanto en octavo básico como en cuarto medio, aunque es probable que el impacto del involucramiento parental sea mayor en edades más tempranas, como sugieren la amplitud de las brechas que aparecen en octavo básico respecto de las que existen en cursos superiores.

TABLA Nº 4: PREVALENCIA DE CONSUMO DE ALCOHOL Y DROGAS SEGÚN ÍNDICE DE PADRES INVOLUCRADOS

012 34567

Alcohol 2001 64 62 58 52 45 37 31 23 2003 58 59 56 51 45 37 31 25

Marihuana 2001 44 40 33 25 18 12 8 4 2003 36 36 27 21 16 11 7 5

Cocaína 2001 23 15 12 8 4 3 2 1 2003 20 16 10 7 4 3 2 1

Alcohol (tasa de consumo de alcohol en últimos treinta días). Marihuana (tasa de consumo de marihuana en el último año). Cocaína (tasa de consumo de pasta base o cocaína en último año). Fuente: Conace: estudios nacionales de drogas en población escolar, 2001- 2003.

TABLA Nº 5: PREVALENCIA DE ALGUNA DROGA (MARIHUANA, COCAÍNA O PASTA BASE) EN ÚLTIMO AÑO SEGÚN ÍNDICE DE PADRES INVOLUCRADOS POR CURSOS

012 34567

Octavo 2001 39 27 20 16 9 5 3 1 2003 35 28 14 11 8 4 3 2 Segundo medio 2001 52 48 39 27 20 15 9 8 2003 44 36 32 23 19 14 9 5 Cuarto medio 2001 56 45 38 35 27 21 14 8 2003 48 55 39 30 25 19 14 12

www.cepchile.cl Fuente: Conace: estudios nacionales de drogas en población escolar, 2001-2003. EDUARDO VALENZUELA 157

Parentalidad, estructura familiar y amigos

¿Cuál es la importancia de la relación parental en el marco de las distintas variables que usualmente están asociadas con el uso de alcohol y drogas? Un análisis multivariado debe incluir como variables de control la edad, el sexo y la educación de los padres. El uso de alcohol y drogas tiende a aumentar progresivamente con la edad en el marco de un proceso en el que el balance de la relación padres-amigos tiende a pasar de un término a otro. La curva característica de uso de marihuana predice un aumento sostenido desde octavo básico hasta cuarto medio (con un punto de aceleración en primero medio que marca el acceso a la enseñanza secundaria) (Tabla Nº 2). Existe evidencia también de que el uso de marihuana conti- núa aumentando después del ciclo de enseñanza media, con un punto de aceleración característico en los primeros años de enseñanza universitaria, para comenzar a caer después de los 20 años, precisamente cuando la rela- ción familia-amigos pierde su tensión propia del período adolescente (Cona- ce, encuestas nacionales en población general, 2001, 2003, 2002, 2004). Esta relación entre edad y uso de marihuana debe calificarse en este sentido: los desertores escolares tienen tasas de prevalencia hasta tres veces mayores respecto de quienes permanecen en el sistema escolar, pero después del colegio son los universitarios quienes tienen prevalencias más altas que los que se incorporan directamente al trabajo, manteniéndose siempre el desempleo como factor de riesgo en todas las edades (Conace, encuestas 2001 y 2003). La importancia del sexo radica simplemente en que las tasas de prevalencia son siempre más altas en hombres que en mujeres, cualquiera sea la edad. La curva característica según sexo y edad en el uso de marihuana tiene, sin embargo, su interés particular: las diferencias de género son más bien modestas durante toda la enseñanza media, pero la brecha se expande notoriamente después del colegio. El uso de marihuana continúa aumentando también entre las mujeres después que salen del colegio, pero con un ritmo mucho más pausado que el de los hombres y tiende a caer en una edad ligeramente anterior al punto de inflexión masculino. El sexo, por lo tanto, es una variable que cobra importancia con la edad. Esta expansión de las brechas de género en el comportamiento desviado es un resultado frecuente en la investigación social: muchos investigadores atribuyen esta diferencia al inicio de la edad socialmente reproductiva de la mujer, que inhibe poderosamente su comportamiento de riesgo. Mientras la probabilidad de ser madre es baja, tanto biológica como socialmente considerada, la mujer se compromete casi de igual manera que los hombres en comportamiento de riesgo, pero cuando esa probabilidad aumenta, característica- www.cepchile.cl mente después de la enseñanza secundaria, la mujer oblitera y elude esos 158 ESTUDIOS PÚBLICOS

riesgos. La responsabilidad procreativa aparece antes y de manera más viva y perentoria entre las mujeres que entre los hombres. Por último, el nivel socioeconómico es siempre una variable de control necesaria. El uso de marihuana no tiene un sesgo socioeconómico definido, como el que tiene la pasta base, que es más frecuente en los niveles bajos, y el alcohol y la cocaína que prevalece en los niveles de ingreso más altos, al menos cuando se miden tasas de prevalencia, que es la proporción de quienes han usado alguna droga en un período determinado. La intensidad de uso y, sobre todo, la proporción de quienes abusan de marihuana tienen un sesgo so- cioeconómico mayor, especialmente cuando se toma en consideración la población general, que incluye los desertores escolares. En los estudios de drogas realizado entre escolares, sin embargo, el nivel socioeconómico deja de ser una variable relevante para el caso de las tasas de prevalencia de consumo en marihuana (Conace: 2002, 2004). Junto con estas variables de control —edad, sexo y educación de los padres (como indicador de nivel socioeconómico)— nuestro modelo de análisis considera las variables que identifican procesos familiares (padres involucrados y calidad de la relación con los padres), estructura familiar (familias con sólo el padre o sólo la madre y familias reconstituidas) y amigos (amigos cercanos que usan marihuana). El involucramiento de los padres se muestra como un índice dicotómico a partir del quinto punto, de manera que se introduce como padres involucrados y padres no involucrados. De la misma manera, la calidad de la relación con ambos padres, que se utiliza como variable próxima de compromiso o cercanía filial, distingue entre quienes tienen excelente relación con ambos padres y los demás. La estructura familiar hace la distinción entre quienes viven con ambos padres y quienes viven sólo con alguno de ellos, y con alguno de ellos y su pareja actual. La variable que involucra a los amigos en este análisis distingue entre quienes declaran tener al menos un amigo cercano que fuma marihuana y quienes no tienen ninguno. La variable dependiente es prevalencia de uso de marihuana en el último año (ha probado o no marihuana en los últimos doce meses). El modelo 1 (en la Tabla Nº 5) considera sólo variables de proceso y estructura familiar controladas por sexo, edad y educación de los padres. Los resultados indican que la variable que mejor predice el uso de marihuana entre adolescentes es el involucramiento de los padres: no vivir con padres involucrados puede aumentar la probabilidad de uso de marihuana en 2,4 veces respecto de quienes viven con padres altamente involucrados. El involucramiento parental aparece como una variable más preeminente que la calidad de la relación con los padres, que marca, no obstante, una asocia- ción también significativa. Los coeficientes de estructura familiar tienen una www.cepchile.cl asociación significativa, pero mucho más débil: no vivir con ambos padres EDUARDO VALENZUELA 159

ofrece una probabilidad de riesgo, sobre todo cuando se vive con padre o madre y otra pareja (familias reconstituidas). La diferencia entre vivir con el padre o la madre también aparece en el sentido indicado por la investigación social: el riesgo es varias veces mayor cuando se vive con el padre que cuando se vive con la madre, hasta el punto en que vivir sólo con la madre ofrece asociaciones muy débiles con el uso de drogas (datos no mostrados). Debe observarse que el riesgo específico que ofrecen los padres oculta, como todas las asociaciones por lo demás, efectos de autoselección: es común que muchos adolescentes vivan con su padre justamente porque tienen dificultades conductuales y alta propensión al riesgo. Distinciones más sutiles entre el estatuto marital de madre sola también se han realizado, observando efectos diferentes según se trate de madres viudas, separadas o nunca casadas, pero nuestro análisis no contempla estas distinciones. En su conjunto, la asociación entre estructura familiar y uso de drogas se ate- núa mucho cuando se controla por involucramiento parental y calidad de la relación con los padres, aunque todavía en estas circunstancias no vivir con ambos padres ofrece alguna probabilidad de riesgo. El modelo 2 considera el efecto de interacción entre padres involucrados y estructura familiar. Los resultados en este caso son menos concluyentes: en condiciones de bajo involucramiento parental, el hecho de vivir sólo con el padre o la madre no añade una probabilidad de riesgo en relación a vivir con ambos padres. Cuando se considera este efecto de interacción con la distinción madre/ padre aparece una asociación significativa: cuando los padres están poco involucrados, vivir sólo con la madre, mas no con el padre, agrega probabilidades de riesgo (datos no mostrados). El hecho de vivir con padre o madre y otra pareja (e incluso de no vivir con ninguno de ellos), sin embargo, no añade mayores probabilidades de riesgo cuando existen dificultades en la relación parental. Los siguientes modelos, 3 y 4, introducen la variable amigos que usan drogas, lo que aparece como la variable más fuertemente asociada con el uso de marihuana, como ocurre por doquier en todos los análisis similares. Con nuestros datos no es posible examinar la dirección de esta asocia- ción, sea como efecto de autoselección (los que usan drogas tienden a juntarse con amigos que usan drogas) o como efecto de influencia (juntarse con amigos que usan drogas induce a usar drogas). Sólo es posible mostrar que la asociación entre uso de drogas y amigos que la usan es extremadamente poderosa. El último modelo considera el efecto de interacción entre amigos y padres involucrados: el resultado es bastante contraintuitivo porque muestra que en condiciones de bajo involucramiento parental, tener amigos que usan drogas reduce las probabilidades de riesgo. Dorius et al. descubren algo similar: el soporte que entregan los padres no ofrece protec-

www.cepchile.cl ción cuando los amigos usan drogas (Dorius, Bahr, Hoffmann y Harmon, 2004). 160 ESTUDIOS PÚBLICOS

TABLA Nº 6: MODELOS DE REGRESIÓN LOGÍSTICA PARA USO DE MARIHUANA EN ULTIMO AÑO EN POBLACIÓN ESCOLAR

Modelo 1 Modelo 2 Modelo 3 Modelo 4

Padres poco involucrados 2.36*** 2.28*** 1.80*** 2.01*** (.033) (.039) (.037) (.059) Baja calidad de relación con 1.67*** 1.67*** 1.48*** 1.47*** los padres (.027) (.027) (.030) (.030) Vive con padre o madre 1.27*** 1.10 1.21*** 1.21*** (.031) (.077) (.034) (.034) Vive con padre o madre y otra pareja 1.42*** 1.51*** 1.29*** 1.29*** (.045) (.106) (.049) (.049) No vive con ninguno de los padres 1.26*** 1.05 1.29*** 1.29*** (.055) (.170) (.060) (.060) Tiene amigos que fuman marihuana 9.89*** 11.4*** (.030) (.065) No involucrados* vive con padre o madre 1.17 (.084) No involucrados* vive con padre o madre 0.93 y otra pareja (.117) No involucrados* no vive con ninguno de los padres 1.23 (.180) No involucrados* amigos usan marihuana 0.84** (.073) Edad (12-18) 1.41*** 1.41*** 1.29*** 1.29*** (.008) (.008) (.009) (.009) Sexo (Hombre) 1.19*** 1.19*** 1.11*** 1.11*** (.025) (.025) (.028) (.028) Educación de los padres 1.01*** 1.01*** 1.01*** 1.01*** (.003) (.003) (.003) (.003)

Coeficientes exp (B) y errores estándar entre paréntesis. Niveles de significa- ción: * p < 0.05 / **p < 0.01 / ***p < 0.001. Padres involucrados (variable de comparación = padres involucrados que marcan 6 o 7 puntos en índice respectivo). Relación con los padres (variable de compara- ción = excelente o muy buena relación con ambos padres o con alguno de ellos en caso que faltara el otro). Estructura familiar (variable de comparación = vive con ambos padres). Amigos (variable de comparación = no tiene amigos que usen marihuana). Edad (12-18 años). Educación de los padres (sumatoria de años de estudio del padre y de la madre con duplicación en caso que falte alguno). Fuente: Conace: estudios nacionales de drogas en población escolar, 2003. (N = 58.489). www.cepchile.cl EDUARDO VALENZUELA 161

Los resultados para uso de marihuana no son los mismos cuando se consideran otras sustancias, como alcohol o cocaína. En el caso del alcohol el peso de todas las variables se reduce notablemente, en gran parte porque la medida de uso de alcohol que se utiliza en este caso (ha probado alcohol en los últimos treinta días) no es indicador fuerte de comportamiento de riesgo y la tensión familia/amigos no aparece en su forma característica. La

TABLA Nº 7: MODELOS DE REGRESIÓN LOGÍSTICA PARA USO DE ALCOHOL, MARI- HUANA Y COCAÍNA

Marihuana Cocaína Alcohol último año último año último mes

Padres poco involucrados 1.80*** 1.77*** 1.49*** (.037) (.063) (.021) Baja calidad de relación con los padres 1.48*** 1.51*** 1.29*** (.030) (.049) (.019) Vive con padre o madre 1.21*** 1.19** 1.03 (.034) (.055) (.024) Vive con padre o madre y otra pareja 1.29*** 1.46*** 1.06 (.049) (.073) (.035) No vive con ninguno de los padres 1.29*** 1.43*** 0.93 (.060) (.087) (.045)

Tiene amigos que usan alcohol / marihuana3 9.89*** 8.48*** 4.17*** (.030) (.054) (.022)

Edad (12-18) 1.29*** 1.22*** 1.27*** (.009) (.015) (.006) Sexo (Hombre) 1.11*** 1.96*** 0.95*** (.028) (.046) (.019) Educación de los padres 1.01*** 0.93*** 1.05*** (.003) (.006) (.002)

Coeficientes exp (B) y errores estándar entre paréntesis. Niveles de significa- ción: * p < 0.05 / **p < 0.01 / ***p < 0.001. Padres involucrados (variable de comparación = padres involucrados que marcan 6 o 7 puntos en índice respectivo). Relación familiar (variable de comparación = excelente o muy buena relación con ambos padres o con alguno de ellos en caso que faltara el otro). Estructura familiar (variable de comparación = vive con ambos padres). Amigos (variable de comparación = no tiene amigos que usan marihuana). Edad (12-18 años). Educación de los padres (sumatoria de años de estudio del padre y de la madre con duplicación en caso que falte alguno). Fuente: Conace: estudios nacionales de drogas en población escolar, 2003. (N = 58.489).

3 Sobre los amigos sólo se tiene información acerca de uso de alcohol y marihuana: en los datos sobre cocaína se ha replicado la variable “tiene amigos que usan www.cepchile.cl marihuana”, de manera que se rompe la similitud de sustancias. 162 ESTUDIOS PÚBLICOS

asociación entre padres involucrados, amigos y alcohol, no obstante, se mantiene significativa, mientras que el peso de la estructura familiar se des- vanece por completo. También conviene notar que la relación entre padres involucrados/amigos no es tan amplia como en el caso del uso de drogas, lo que significa que el comportamiento de los amigos es algo menos determinante en el uso de alcohol en relación con las variables de procesos familiares. Los factores predictivos en el uso de cocaína (pasta base+cocaína) se asemejan más a los de la marihuana, salvo por el peso notable que adquiere ser hombre en las probabilidades de riesgo: la diferencia de género entre adolescentes, casi inexistente en alcohol y marihuana, se establece níti- damente en pasta base y cocaína. También en este caso las variables de estructura familiar vuelven a ser significativas, con riesgos ligeramente in- tensificados para quienes no viven con ambos padres.

Conclusión

Los resultados empíricos confirman el papel central que juegan los padres involucrados en la prevención del uso de alcohol y drogas. Se obtuvo una relación perfectamente lineal entre grado de involucramiento y prevalencias de consumo en todas las sustancias y cualquiera sea la edad de los adolescentes. La fuerza de esta relación se mantiene, en efecto, desde octavo básico hasta cuarto medio prácticamente intacta. En todos los modelos de análisis multivariado, el involucramiento parental arroja coeficientes de asociación que están muy por encima de cualquier otra variable, con la excepción de los amigos. Como se indica largamente en la investigación social, tener padres involucrados, considerada en este análisis como una variante de la supervisión parental, es la variable que prevalece por sobre cualquier otro indicador de procesos familiares, incluso por encima del compromiso o cercanía filial. No basta tener una buena relación con los padres: el desempeño parental en atención, supervisión y control del comportamiento adolescente juega un rol estratégico. Ambas cosas están, por lo demás, perfectamente asociadas como se ha mostrado: padres efectivamente involucrados mejoran la relación con los hijos y ciertas disposiciones específicas del control adolescente no sólo no menoscaban, sino que se asocian directamente con la calidad de la relación parental. Como se ha dicho por doquier la relación padres-hijos no es sólo una relación de con- versación, intimidad y confianza, sino también de atención y monitoreo cuyo presupuesto es siempre la desconfianza respecto de lo que los hijos hacen o pueden llegar a hacer. ¿Por qué habría que estar tan atentos a lo que hacen los hijos si no es porque no se confía totalmente en ellos? Este presupuesto raramente se confiesa, pero opera eficaz y sanamente en cual- www.cepchile.cl EDUARDO VALENZUELA 163

quier relación parental satisfactoria. También esta investigación confirma que la estructura familiar no es una variable decisiva en el comportamiento de riesgo adolescente, y que cuando se controla por las variables de proceso familiar, su impacto se atenúa considerablemente. Vivir con ambos padres ofrece una modesta garantía de conformidad adolescente, siempre significativa estadísticamente, pero en modo alguno definitiva. La importancia de la atención y supervisión parental está íntimamen- te conectada con el problema de los amigos, que aparece como la principal fuente de riesgo adolescente. Como se sabe, las teorías de la desviación social reconocen dos modelos clásicos: aquellas que afirman que la desvia- ción es la conducta normal de la adolescencia que sólo puede inhibirse mediante dispositivos de control social, entre los cuales los padres juegan un primerísimo papel (teoría del control), y aquellas que afirman que la des- viación es una conducta aprendida en el contacto con ambientes que aprueban e institucionalizan comportamientos de riesgo (teoría de la asociación diferencial). En el primer caso, la familia juega un rol estratégico; en el segundo, son los amigos. La investigación empírica en uso de alcohol y drogas ha logrado detectar la importancia de ambos factores. Los estudios que logran distinguir entre los efectos de selección e influencia de los amigos y pueden ponderar mejor el impacto del grupo de pares, alcanzan un balance en la relación familia/amigos que no permite decidir entre la preponderancia de los factores. Debe observarse que ambas teorías conviven en la mentalidad común: hay padres que otorgan todo el peso de la prueba a su propio desempeño, con independencia del ambiente en que se desenvuelven sus hijos, y otros que observan en el ambiente, y en particular en los amigos, la fuente de todo peligro y riesgo. La investigación es muy indecisa respecto de ambas actitudes. La preocupación por lo que los hijos hacen fuera de la casa y la atención particular que se presta a los ambientes que frecuentan es enteramente razonable: los amigos pueden ofrecer la justificación necesaria para comportamientos de riesgo. La enorme eficacia de la supervisión parental está muy relacionada con la capacidad de los padres de actuar en ese vínculo estratégico. Pero también debe ser cierto que los padres tienen una responsabilidad directa sobre el comportamiento de sus propios hijos con independencia del ambiente que los rodea.

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DEL DÉFICIT AL SUPERÁVIT FISCAL: RAZONES PARA UNA TRANSFORMACIÓN ESTRUCTURAL EN CHILE1

José Pablo Arellano

Este artículo destaca la solidez fiscal que se ha observado desde 1987 en la economía chilena. Sostiene que el hecho de que sucesivos gobiernos hayan adherido a ella no es casualidad sino que el resultado de reformas legales gestadas desde hace décadas que han concentrado las decisiones en este ámbito en el Presidente, evitando que el resultado fiscal quede librado a una serie de actores independientes y no necesariamente consistentes entre sí. Este marco general se ha reforzado con un presupuesto integral aprobado por el Congreso que, con la excepción de las empresas públicas y de los municipios, abarca a todos los órganos del Estado. En opinión del autor, otros factores que han robustecido la política fiscal son la indexación a la inflación del sistema tributario, el fortalecimiento del Servicio de Impuestos Internos, la prohibición de afectar los impuestos a un determinado gasto. El logro de cuentas públicas sólidas —un superávit global promedio de 1 por ciento entre 1987 y 2004— tampoco podría haberse alcan-

JOSÉ PABLO ARELLANO M. Doctor en economía, Universidad de Harvard. Fue Director Nacional de Presupuesto durante los gobiernos de Patricio Aylwin y Eduardo Frei (1990-1996), y ministro de Educación en el gobierno de Eduardo Frei (1996- 2000). Presidente de Fundación Chile, miembro del directorio de Televisión Nacional y Banco Estado. Actualmente es Presidente Ejecutivo de Codelco. 1 Este documento es parte del programa de investigaciones de CIEPLAN. Agra- dezco los comentarios de Mario Marcel, Carlos Salineros y René Cortázar. La responsabilidad es enteramente mía.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 166 ESTUDIOS PÚBLICOS

zado, en opinión de este estudio, si la decisión de endeudamiento de las entidades del sector público no estuviese centralizada en la Di- rección de Presupuestos, si las empresas públicas no requiriesen de autorización expresa del Ministerio de Hacienda para contratar un crédito y si los gobiernos locales no necesitasen de una ley para endeudarse. La política fiscal, además, se ha perfeccionado a través de la creación de nuevas instituciones que apoyan la necesaria acción contracíclica de esta política. Se destacan y analizan aquí el fondo del cobre y la regla del superávit estructural. Además, contribuyen a una política fiscal prudente la autonomía del Banco Central y el desarrollo de los mercados financieros, verdaderos evaluadores externos de dicha polí- tica. Por último, el autor valora el consenso político que se ha generado en torno a una política fiscal responsable.

U na de las fortalezas de la economía chilena es su situación fiscal. Los indicadores son variados: la deuda pública bajó desde 45% del PIB en 1990 hasta 13% en 1998 y después de una leve y transitoria alza durante 2004 ha vuelto al 13% del PIB2. El presupuesto del sector público ha sido superavitario de manera casi ininterrumpida. Entre 1987 y 2004 el superávit global fue en promedio de 1% del PIB3. Excepcionalmente se registró déficit de desaceleración del crecimiento y fuerte caída del precio del cobre en los años 1999-2003. Medido en condiciones de tendencia, estos últimos años también exhiben un superávit. Concordante con lo anterior, el riesgo país se ubica en los lugares más bajos entre las economías emergentes y en los rankings de competitividad internacional Chile se sitúa entre los mejor eva- luados del mundo en relación con la calidad de su política fiscal. Lo interesante es que esto no fue siempre así sino, muy por el contrario, durante décadas el país mostraba permanentemente déficit presu- puestarios y la deuda pública crecía de manera sostenida. Entre 1950 y 1986

2 La deuda neta de los activos financieros tuvo una reducción aun más marcada. Bajó de 30% del PIB a –0,3% en 1998 y a mediados de 2004 alcanzaba a 6%. Ver “Estadísticas de Deuda Pública” en www.dipres.cl 3 Éste es el saldo del presupuesto del gobierno central, que incluye todas las entidades públicas con la sola excepción de las empresas y los municipios. El saldo está medido según contabilidad de caja. Pueden verse las “Estadísticas de las Finanzas Públi- cas” en www.dipres.cl www.cepchile.cl JOSÉ PABLO ARELLANO 167

el déficit promedio fue de 1,9% del PIB4. La excepción fueron sólo cinco años con superávit. La fortaleza fiscal de estos últimos dieciocho años ha sido un factor determinante de la reducción en la inflación y del alto crecimiento económi- co. La política fiscal ha dejado de ser una causa de los desequilibrios ma- croeconómicos y, por el contrario, ha contribuido, con el resto de la política macroeconómica, a reducir la inflación. Asimismo ello ha permitido hacer una política contracíclica que ha logrado una mayor estabilidad en el crecimiento y el empleo frente a los shocks externos. Gracias a la reducción de la deuda pública y a la situación fiscal, el país pudo enfrentar en condiciones más cómodas los negativos efectos de la crisis asiática de fines de los 90 y compensar en parte sus efectos. Al mismo tiempo esta política fiscal ha permitido abordar la política social y la de inversión pública con objetivos de mediano plazo y sin sufrir las interrupciones típicas de las situaciones de fragilidad fiscal. El gasto social no sólo no se redujo sino que ha seguido creciendo de manera ininte- rrumpida5. Resulta por tanto interesante identificar los factores que están detrás de este cambio estructural. Es lo que se examina en este documento. No se pretende realizar un recuento histórico detallado sino más bien indagar cuá- les han sido estos factores claves para el cambio estructural. El análisis se hace a partir de la experiencia personal a cargo del presupuesto nacional desde el retorno a la democracia en 1990 hasta fines de 1996 y como observador activo desde otros cargos relacionados con los recursos públicos durante el resto del período. El análisis y reflexión sobre los factores clave en esta transformación deberían contribuir a cuidar y a preservar los factores que están detrás de esta positiva situación. Asimismo pueden aportar a los estudios de política fiscal que desde la perspectiva comparativa entre países tratan de identificar las razones que explican la gran diferencia en los resultados de la política fiscal que se observan en distintos contextos6.

4 Se refiere al déficit del fisco o del Tesoro Público, que es la información disponible para todo el período. Pueden verse los datos en Banco Central de Chile: “Indicadores Económicos y Sociales, 1960-2000”; Ffrench-Davis, Ricardo: “Políticas Económicas 1952-70”; Jofré G., José, Rolf Lüders y Gert Wagner: “Economía Chilena 1810-1995, Cuentas Fiscales” (2000). 5 Puede verse un recuento de la política social y su relación con la política social en Arellano: “Políticas Sociales para el Crecimiento con Equidad. Chile 1990- 2002” (2004). 6 Véase una revisión de la literatura sobre el tema en Persson, T. y G. Tabellini: www.cepchile.cl “Political Economics and Public Finance” (1999). 168 ESTUDIOS PÚBLICOS

Por último, se examinan algunos desafíos futuros de la política fiscal en Chile que revisten interés para el país y posiblemente en otros contextos.

1. Atribuciones del ejecutivo y del legislativo en materia fiscal: El marco constitucional y legal

Un factor determinante del resultado fiscal dice relación con la forma en que se distribuyen las atribuciones entre los distintos actores y con las normas que regulan la discusión, aprobación y ejecución del presupuesto de ingresos y gastos públicos, las facultades de endeudamiento y la legisla- ción económica que altera los ingresos y gastos públicos. En Chile en las décadas de fuertes déficit y desequilibrios fiscales era común que los Presidentes de la República culparan de ello al hecho de que no contaban con la autoridad para controlar los gastos y administrar el presupuesto público conforme a lo que estimaban conveniente para el manejo económico del país. La Constitución de 1925 había establecido un régimen presidencial. En 1943, durante el gobierno de Juan Antonio Ríos, se reforzó ese carácter aprobando una reforma constitucional para entregar al ejecutivo la iniciativa en los gastos públicos. Sin embargo en la práctica ello resultaba insuficiente a juicio del ejecutivo. De hecho en todos los gobiernos siguientes los Presi- dentes Carlos Ibáñez del Campo, Jorge Alessandri y Eduardo Frei Mon- talva, elegidos con el respaldo de distintos sectores políticos, proponen reformas constitucionales que modifiquen aspectos del orden económico presupuestario fortaleciendo la autoridad presidencial. Alessandri en julio de 1964, en el proyecto de reforma constitucional, señalaba:

La importancia que paulatinamente han ido cobrando los problemas económico-sociales y la presión consiguiente ejercida por el Congreso en estas materias puso de manifiesto la necesidad de introducir en la Constitución de 1925 modificaciones encaminadas a la defensa de la estabilidad fiscal del país. Para esto se hacía necesario que sólo el Presidente de la República pudiera tener iniciativa en proyectos relacionados con las remuneraciones de los servidores del sector público. Ésta fue la finalidad de la reforma de la Constitución hecha en 1943 y durante la Presidencia de don Juan Antonio Ríos. Indiscuti- blemente, el espíritu de ella fue abarcar también los problemas previsionales y así lo estimó el Congreso antes de que yo www.cepchile.cl asumiera la Primera Magistratura. JOSÉ PABLO ARELLANO 169

Lo que ha ocurrido después de la modificación de 1943 ha puesto en evidencia que en realidad se necesita ir a cambios mucho más radicales que corrijan el mal en su origen [...]. Aquellas prácticas inconvenientes que antes ejercitó el Con- greso en la Ley de Presupuesto, se hacen sentir hoy día en todos los proyectos que el Ejecutivo somete a su considera- ción, especialmente en los de orden social, previsional, financiero, tributario y otros, aparte de que muchas veces los parlamentarios toman directamente la iniciativa de proyectos de ley sobre estas materias que producen efectos aún peores. Cada proyecto es objeto de cientos de indicaciones que des- naturalizan su finalidad, que destruyen otras legislaciones vigentes y que involucran toda clase de materias absolutamen- te ajenas al proyecto mismo. Las consecuencias de todas estas iniciativas y de los errores que puedan significar recaen sobre el Presidente de la Re- pública, a quien corresponde la administración financiera y económica de la Nación. Si éste tiene la responsabilidad exclusiva de su manejo, lo lógico es que los parlamentarios no tengan derecho alguno de iniciativa en esta materia y que ella pertenezca exclusivamente al Jefe del Estado. Es decir, que tratándose de todos estos problemas, prevalezca el mismo criterio que informa la Constitución de 1925 en lo relativo a la Ley de Presupuestos de la Nación. Sólo así se evitarán las anarquías, injusticias y privilegios en la política de remuneraciones de los asalariados, pertenezcan al sector público o privado, y se lograrán el establecimiento y conservación de un régimen previsional sin favoritismos, la ordenación tributaria y la existencia de una política de inversiones de acuerdo con un plan de desarrollo armónico de la economía nacional. [...] Se quiere evitar así que se acentúe la tendencia de volver a la mala práctica de que el Congreso destine a través de la Ley de Presupuestos fondos para obras determinadas, que ha sido en el pasado una de las grandes causas de la imposibilidad de realizar planes de obras públicas debidamente estu- diados y cuya realización resulte lo más económica y rápida posible […]7.

7 En la reforma se propone “[…] que corresponderá al Presidente de la Repúbli- ca la iniciativa exclusiva para imponer contribuciones de cualquier clase o naturaleza, suprimir, reducir, establecer exenciones o modificar en cualquier forma las existentes, señalar en caso necesario su repartimiento entre las provincias o comunas y determinar su forma, proporcionalidad o progresión; para contratar empréstitos o celebrar cualquier otra clase de operaciones que puedan comprometer el crédito o la responsabilidad

www.cepchile.cl financiera del Estado, de las entidades semifiscales, autónomas de las Empresas del 170 ESTUDIOS PÚBLICOS

Alessandri no tuvo éxito en aprobar su proyecto de reforma a la Constitución, lo que llevó a Frei Montalva, a poco de iniciado su gobierno, a plantear en noviembre de 1964:

Es urgente reservar al Poder Ejecutivo la iniciativa de todas las leyes que impliquen gastos o que interfieran con la planifi- cación necesaria en materia económico social. Esta disposición que también se está haciendo universal tiene su fundamento en la realidad económica de nuestro tiempo. Es indudable que la enorme complicación de la economía moderna y la necesidad de planificar las inversiones y de señalar metas y prioridades, exige planes no sólo a corto plazo, sino de desarrollo a largo plazo y que requieren unidad de criterio tanto en las inversiones como en los gastos. Para la eficacia de esos planes, es indispensable asegurar que las metas, objetivos y prioridades pre-establecidas no sean desvirtuadas por iniciativas contradictorias. Aprobada la orientación de la política económica social, corresponde al Gobierno la responsabilidad de su ejecución, lo que exige reservar a éste la iniciativa exclusiva en toda legislación que implique gastos u otras medidas que puedan interferir con el cumplimiento de los planes o programas. Es lo que persigue el proyecto que os propongo al ampliar, en el artículo 45, las materias de ley cuya iniciativa está reservada exclusivamente al Presidente de la República.

Casi seis años pasaron sin que se lograra aprobar esta reforma hasta que finalmente en 1970, al terminar su gobierno, el Presidente Frei Montalva promulga la reforma constitucional señalando:

La autoridad del Ejecutivo debe ser reafirmada en lo que concierne a la planificación del desarrollo y el control del proceso económico y, para este efecto, es necesario extender los pro-

Estado o de las Municipalidades y para condonar, reducir o modificar obligaciones, intereses u otras cargas financieras de cualquier naturaleza, establecidas en favor del Fisco o de cualquiera de los organismos o entidades referidos; para crear nuevos servicios públicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autónomos, de las Empre- sas del Estado o Municipales, para conceder pensiones de gracia, y en general, de toda ley que signifique gastos al Erario. Le corresponderá, también, la iniciativa exclusiva de las leyes sobre previsión social o que incidan en ella, tanto del sector público como privado, y de aquellas que concedan o aumenten los sueldos, salarios, gratificaciones, o emolumentos, remuneraciones o préstamos de cualquier género del personal en servicio o jubilado del sector privado. [...] El Congreso Nacional sólo podrá aceptar, disminuir o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos, aumentos

www.cepchile.cl y demás iniciativas que se proponga, referidas en los dos incisos anteriores”. JOSÉ PABLO ARELLANO 171

yectos de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, a todas las materias que incidan en los gastos fiscales y en el régimen de remuneraciones y de previsión del sector privado. La idea tiene ya un lugar en la Constitución vigente, donde la llevó una reforma que patrocinó el Presidente Ríos [...]. Es imperioso porque la eficacia de la gestión económica del Esta- do, a la que están ligados todos los sectores de la Nación, hace inevitable radicar esta responsabilidad en el Poder Eje- cutivo, el que, por su estructura y la asistencia técnica de que dispone, está en situación de actuar con la coherencia y la continuidad que el Congreso Nacional no puede dar y que son esenciales en todos los países, pero especialmente en tos que están en desarrollo como el nuestro.

El texto aprobado por el Congreso Nacional fue el siguiente (Ley Nº 17.284 de 23 de enero de 1970):

Corresponderá exclusivamente al Presidente de la República la iniciativa para proponer suplementos a partidas o ítem de la Ley General de Presupuestos para alterar la división política o administrativa del país; para suprimir, reducir o condonar impuestos o contribuciones de cualquier clase, sus intereses o sanciones, postergar o consolidar su pago y establecer exenciones tributarias totales o parciales; para crear nuevos servicios públicos o empleos rentados; para modificar las remuneraciones y demás beneficios pecuniarios del personal de los servicios de la administración del Estado, tanto central como descentralizada; para fijar los sueldos o salarios míni- mos de los trabajadores del sector privado, aumentar obli- gatoriamente sus remuneraciones y demás beneficios económicos o alterar las bases que sirven para determinarlas; para establecer o modificar los regímenes previsionales o de seguridad social; para conceder o aumentar, por gracia, pensiones u otros beneficios pecuniarios y para condonar las sumas percibidas por concepto de remuneraciones u otros beneficios económicos, pensiones de jubilación, retiro o mon- tepío o pensiones de gracia. No se aplicará esta disposición al Congreso nacional y a los servicios que de él dependan.

El gobierno militar que tomó el poder en medio de una seria crisis fiscal introdujo una serie de cambios para centralizar todo el poder en las autoridades del Ministerio de Hacienda y controlar ingresos y gastos públi- cos. Esos cambios se resumen en una nueva normativa para la administra- ción financiera del Estado (DL 1263) que rige desde 19758. Estas normas

www.cepchile.cl 8 Reemplaza al DFL 47 que regía desde 1959. 172 ESTUDIOS PÚBLICOS

integraron todos los ingresos y gastos de la totalidad de los servicios públi- cos en el presupuesto de la nación y eliminaron prácticamente todas las afectaciones de impuestos. En 1980 la nueva Constitución política confirmó y fortaleció la tendencia de las reformas constitucionales que sobre esta materia se habían aprobado en 1943 y 1970. El Presidente de la República concentra las atribuciones para la administración financiera del Estado. En síntesis, las reformas legales y constitucionales fueron fortaleciendo la autoridad del ejecutivo en materia fiscal hasta llegar al marco legal actual definido en la Constitución de 1980 y en la Ley de Administración Financiera de 1975 con sus posteriores reformas que han reafirmado y ampliado la autoridad presidencial en temas fiscales. El marco que regula actualmente la política fiscal concentra toda la autoridad en el poder ejecutivo. Las normas constitucionales establecen que las leyes de carácter tributario así como todas las que signifiquen gastos para el fisco, entre las cuales se incluyen las de carácter previsional, son de iniciativa exclusiva del Presidente de la República. El presupuesto de la nación presentado por el ejecutivo tiene 60 días para su aprobación en el Congreso Nacional, antes del 30 de noviembre de cada año; la estimación de los ingresos es de responsabilidad exclusiva del ejecutivo y los gastos propuestos en el proyecto de presupuesto sólo pueden ser reducidos por el Congreso. Este último no puede presentar iniciativas que reasignen recursos en el proyecto de presupuesto si no se cuenta con el acuerdo del ejecutivo. Si el legislativo no despacha el proyecto de presupuestos en el plazo constitucional, rige el proyecto enviado por el ejecutivo. Al mismo tiempo las normas de administración financiera establecen una fuerte preeminencia del Ministerio de Hacienda y de la Dirección de Presupuestos en la elaboración, discusión y ejecución del presupuesto. En cuanto al endeudamiento, éste debe ser autorizado por Hacienda en el caso de todas las entidades públicas, incluyendo las empresas, y está prohibido en el caso de los municipios a menos que una ley expresamente lo autorice. El ejecutivo tiene en la tradición chilena la responsabilidad política por la gestión económica y la administración del Estado, el marco constitucional y legal vigente le otorga las prerrogativas de iniciativa legal y administrativas para hacer efectiva esa responsabilidad. Esta normativa se ha traducido en una tradición bastante fuerte de disciplina fiscal por la cual los distintos ministerios se sujetan a la autoridad que en los hechos los Presidentes delegan en el Ministerio de Hacienda para asegurarse la buena marcha de la política fiscal. www.cepchile.cl JOSÉ PABLO ARELLANO 173

Este esquema que concentra la autoridad permite proponerse objetivos de política fiscal y no dejar el resultado fiscal librado a una serie de decisiones generalmente independientes y no necesariamente consistentes de distintos actores, como ocurría en el pasado. La política fiscal es la más política de las políticas económicas. Invo- lucra la capacidad de disciplinarse ante necesidades múltiples y numerosos beneficiarios y grupos de interés cuando se cuenta con recursos limitados. La política fiscal es tal vez el mejor exponente de la capacidad de gobernabilidad de un sistema económico social. Sólo con muy buenas instituciones y reglas del juego apropiadas la política fiscal se convierte en un instrumento de política macroeconómica. De lo contrario no es posible contar con la política fiscal como instrumento macro. A nuestro juicio este cambio constitucional y legal que se fue gestando a través de sucesivos gobiernos y que se manifiesta con entera claridad en las actuales reglas del juego son el principal factor que explica el éxito en materia fiscal que se exhibe en los últimos 18 años. La evidencia comparada entre países llega a conclusiones similares a la que se aprecia de nuestra historia: normas que favorecen la centralización de las decisiones y un sistema altamente jerarquizado de ellas logran un mejor resultado fiscal9.

2. Unidad e integralidad del presupuesto

Otro cambio, producto de las normas de administración financiera, establece que todos los ingresos y gastos y todas las entidades, con la sola excepción de las empresas públicas y de los municipios, son parte del presupuesto de la nación que aprueba el Congreso. Era común que algunos ingresos propios y/o endeudamientos así como los gastos con cargo a esos

9 “Comparaciones entre países sugieren que […] la centralización de la autoridad presupuestaria en el primer ministro o en el ministro de hacienda [...] restricciones en la posibilidad de alterar los gastos [...] parecen conseguir una mayor disciplina fiscal” (Persson y G. Tabellini: “Political Economics and Public Finance”, 1999, p. 62). Un estudio reciente para los países de la OECD (OECD, Economic Outlook Nº 74, 2003), capítulo IV: “Fiscal stance over the cycle: the role of debt, institutions, and budget constraints”, concluye que el carácter de la política fiscal está influido por la institucionalidad que la regula y que ella tiende a ser pro cíclica en las situaciones de mayor fragmentación en las decisiones. Es notable que a pesar de la importancia de las reglas que regulan la preparación y aprobación de presupuestos, sólo en los últimos 15 años se ha reconocido su importancia en los estudios sobre el tema. Hasta fines de los años 80 ni siquiera entre los países de la Unión Europea existían estudios comparativos de sus

www.cepchile.cl prácticas presupuestarias. 174 ESTUDIOS PÚBLICOS

ingresos no formaran parte del presupuesto. Ello creaba distintas instancias de negociación y decisiones respecto del monto global de gastos e ingresos que dificultaban conseguir el resultado presupuestario deseado. Esta fragmentación presupuestaria que caracterizaba nuestro sistema hasta la dictación de la Ley de Administración Financiera del Estado de 197510 y que aún es común en muchos países lleva a que se decidan con bastante autonomía partes del presupuesto en distintos momentos e instancias, dificultando la discusión y consecución de un objetivo fiscal global. La contraparte de la integralidad es una mayor flexibilidad en la eje- cución otorgada a quienes administran los recursos, permitiendo reasigna- ciones de fondos de acuerdo a lo que recomiende una mejor administración. En la ley de presupuestos se aprueban los ingresos y los gastos de manera bastante agregada; por ejemplo, hay una sola línea para gastos en personal, otra para bienes y servicios y algunas líneas para transferencias cuando se quiere identificar programas.

3. Fortalecimiento del sistema tributario

Un factor esencial para una sana política fiscal es un sistema tributario capaz de recaudar los recursos necesarios para financiar los gastos presupuestados. Un sistema tributario que descanse en leyes que definan bases tributarias estables y que permita una administración eficaz parece indispensable para una política fiscal sólida. En este aspecto el sistema tributario chileno ha ido progresando a lo largo de varias décadas hasta llegar a la situación actual. Una de las fuentes de fragilidad era la inflación que erosionaba la recaudación. Ello empezó a evitarse con la indexación del sistema tributario en los años 60 hasta llegar a la situación actualmente vigente desde 1975, en que el sistema está íntegra- mente indexado a unidad de cuenta que se corrige día a día según la infla- ción medida por el IPC del mes anterior11. Esto hace que la recaudación tributaria esté totalmente protegida frente a la inflación. Por otra parte, la indexación permite que la legislación tributaria sea de carácter permanente y no tenga que revisarse en cada ejercicio presupuestario. De hecho en las leyes de presupuesto no se incluye ninguna

10 Hasta 1975, el presupuesto era fiscal y los presupuestos de los organismos autónomos y descentralizados generalmente se sancionaban por decreto durante el ejercicio, dificultando el control global del gasto público. 11 Para el sistema tributario generalmente se usan la UTM o UTA, unidades tributarias mensuales o anuales, que siguen el comportamiento del índice de precios. La www.cepchile.cl unidad de cuenta de uso más difundida es la UF introducida en los años 60. JOSÉ PABLO ARELLANO 175

norma de carácter tributario sino únicamente las estimaciones de la recauda- ción que producirá la legislación permanente. Ello hace posible que la legis- lación tributaria se discuta con una perspectiva de mediano y largo plazo y no en virtud de las necesidades financieras del año. En la administración tributaria se ha producido un sostenido avance en los últimos veinte años que ha reducido significativamente la evasión. Se elevaron las capacidades del Servicio de Impuestos Internos, se le otorga- ron mayores facultades de fiscalización y se eliminaron vacíos legales que facilitaban la evasión y/o elusión tributaria12. La calidad de la administra- ción tributaria por su probidad y seriedad y por el creciente uso de las nuevas tecnologías de información la ha situado entre las más modernas del mundo. En cuanto a los efectos del sistema tributario sobre la asignación de recursos, si bien ése no es el objeto de este estudio, su neutralidad procura disminuir al máximo los desincentivos y distorsiones en el aparato productivo. Durante los últimos diez años se ha producido un cambio importante en la composición de los ingresos tributarios para acomodar las sucesivas rebajas arancelarias unilaterales o producto de acuerdos bilaterales de libre comercio que han reducido el arancel promedio al 2% y que han disminuido desde 10% hasta 1,5% la significación de los impuestos al comercio exterior dentro de la recaudación tributaria. Otro criterio valioso para un buen resultado fiscal desde el punto de vista macroeconómico ha sido la prohibición de afectar los impuestos por ley a un determinado gasto13. La afectación de los ingresos produce rigideces e impide una asignación de los recursos conforme a las cambiantes prioridades. La no afectación permite que se privilegien los objetivos ma- croeconómicos de interés general y que se asignen los recursos conforme a las prioridades de cada momento. En el momento de afectar un determinado nuevo tributo a un objetivo específico ello puede parecer muy razonable, sin embargo lo común es que con ese criterio se va acumulando una gran cantidad de afectaciones que limitan enormemente la administración de los recursos y crean toda suerte de rigideces.

12 Una revisión de las principales iniciativas para combatir la evasión y sus resultados en el período 1990-2005 puede verse en http://www.sii.cl/ aprenda_sobre_impuestos/estudios/adminis_tributaria.htm 13 La única excepción son los ingresos provenientes del cobre que financian a las fuerzas armadas. Existe un creciente consenso respecto de la eliminación de esta excepción al criterio que prohíbe la afectación. www.cepchile.cl 176 ESTUDIOS PÚBLICOS

Es cierto que los impuestos se crean para atender alguna necesidad y para financiar determinados programas y por tanto en la discusión pública y legislativa hay que ofrecer las justificaciones en términos de los programas específicos que un determinado impuesto financiará. Sin embargo eso es muy distinto a dejar obligado el destino del impuesto, cuya base y cuya recaudación cambiarán a través del tiempo. En una visión menos benévola, los impuestos con destinaciones específicas pueden surgir de intereses de grupos que logran imponer sus intereses. La no afectación impide que ventajas producto de victorias legislativas pasajeras puedan traducirse en beneficios e inequidades permanen- tes difíciles de corregir. Resulta muy valiosa por tanto la actual norma constitucional que impide la afectación de impuestos.

4. Capacidad de control de endeudamiento de las entidades autónomas

La contrapartida de los déficit es el endeudamiento. De allí la importancia para la política fiscal de contar con un control centralizado del endeudamiento de las entidades públicas. De acuerdo al actual marco normativo, aquellas entidades que forman parte del gobierno central necesitan autoriza- ción de Hacienda para iniciar conversaciones de endeudamiento y toda la relación con los organismos multilaterales de crédito (Banco Mundial, BID) está centralizada en la Dirección de Presupuestos. De esta forma se puede ordenar la política de crédito público conforme a un interés común. Las empresas públicas que en razón de su naturaleza no aprueban presupuesto por ley sino por decreto de Hacienda requieren de autorización expresa de ese ministerio para contratar créditos. Las municipalidades, que gozan de autonomía presupuestaria, no pueden endeudarse a menos que una ley las autorice. El ejecutivo no ha propuesto ninguna ley para autorizar el endeudamiento municipal en los últimos quince años. La ley de gobiernos regionales de 1992 estableció expresamente que los gobiernos regionales no pueden endeudarse. El objetivo explícito de esa reforma fue favorecer la descentralización en la asignación de los recursos de inversión pero sin arriesgar la capacidad de control del endeudamiento público y el objetivo de política fiscal establecido por el gobierno central. Por ello, junto con ampliar las atribuciones de los gobiernos regionales y otorgarles un presupuesto propio, se tuvo especial cuidado que esto no significara arriesgar la capacidad de Hacienda para controlar el nivel global www.cepchile.cl de gastos. El nuevo rol de los gobiernos regionales ha significado una JOSÉ PABLO ARELLANO 177

creciente capacidad de asignación de los recursos a distintos proyectos de inversión, pero conforme a un marco determinado centralmente. Esto se ha traducido en un fuerte aumento de la inversión pública definida a nivel de cada región. En 1992 sólo el 18% de la inversión del gobierno central era asignada a nivel de las regiones; actualmente esa proporción llega al 50%. Estas normas que limitan las facultades de endeudamiento son com- plementadas por una estricta fiscalización por parte del supervisor de las entidades bancarias y financieras que asegura que las instituciones financieras colaboren en el cumplimiento de estas disposiciones. A medida que se han desarrollado nuevos mecanismos de inversión privada en base a concesiones, el Estado ha asumido garantías para reducir el riesgo y facilitar la inversión de los privados. Estos pasivos contingentes no pueden ser asumidos sin la autorización de Hacienda. Como una norma de sana transparencia y contabilización de los riesgos, recientemente se ha establecido un registro de pasivos contingentes del sector público que explicita los compromisos del Estado por estos con- ceptos14.

5. Consenso político en la importancia de la disciplina fiscal. La lección de las crisis macroeconómicas

En un contexto democrático el marco normativo se sostiene en la medida en que se perciba que ese marco contribuye al interés común en un grado tal que justifique postergar intereses de grupos. Sin ese consenso las normas terminan siendo resistidas y modificadas. Ese consenso ha sido permanente en los últimos quince años, sin perjuicio del reclamo por falta de atribuciones de los legisladores en la discusión del presupuesto. A lo largo de quince años de democracia se ha ido perfeccionando la práctica de discusión y aprobación del presupuesto y mejorando la cantidad y calidad de la información y su debate15. El marco legal se ha mantenido en lo esencial y en su aplicación se han perfeccionado anualmente las normas de las leyes de presupuesto, a la vez que mediante legislación especial se ha actualizado la Ley de Administración Financiera16.

14 Véase una estimación de estos pasivos a fines de 2003 en http:// www.dipres.cl/presupuesto/documentos/Informe_Finanzas_Publicas_2004.html 15 Puede verse el Informe del FMI en el 2003 sobre transparencia fiscal, que destaca el nivel alcanzado y los avances de los últimos años en http://www.dipres.cl/ publicaciones/informe_FMI.html 16 La Ley Nº 19.908 de octubre de 2003, por ejemplo, hace extensivas las normas de control de endeudamiento a los swaps. La Nº 19.896 de septiembre de 2003

www.cepchile.cl establece obligaciones de informar periódicamente. 178 ESTUDIOS PÚBLICOS

Las reglas del juego que establecen las atribuciones y facultades de los actores han fortalecido el cuidado del objetivo macroeconómico del presupuesto y de la política fiscal17. Pruebas de ello son el funcionamiento del fondo de estabilización del cobre y las reglas de política fiscal que se analizan más abajo. Detrás de ese consenso político está el reconocimiento de la importancia de la solidez fiscal y el reconocimiento de los altos costos que el país pagó en el pasado en los episodios de desequilibrios fiscales y crisis ma- croeconómicas. Al mismo tiempo la práctica ha demostrado los frutos bené- ficos de esta política que produce un “dividendo fiscal”. La reducción de la deuda de gobierno, por ejemplo, permitió afrontar de manera sólida las crisis externas y el menor pago de intereses por esa deuda ha liberado recursos para financiar el gasto social. Con el retorno a la democracia en 1990 el factor de consenso principal en la coalición gobernante18 era evitar los riesgos de un desborde fiscal y desequilibrios macroeconómicos. La crisis política de 1973 y la grave crisis económica de 1982 estuvieron asociadas a desequilibrios macro cuyos altísimos costos estaban muy presentes en la memoria de todos los actores. Quienes en esos años podían discrepar o dudar de la política fiscal y de un marco legal como el que aquí se describe se sometieron al consenso en pro de evitar los riesgos de la inestabilidad. Con los años la política fue mostrando sus méritos y por tanto el consenso radica en los dividendos de la política fiscal. En particular en su capacidad de sustentar el gasto social en situaciones de dificultades externas, en la reducción de la inflación, en la caída del riego país y en la mayor predictibilidad de la política fiscal.

6. Mecanismos para una política fiscal sostenible y que contribuya a una acción contracíclica: El Fondo del Cobre y la regla de política fiscal

A partir de 1987 se creó un Fondo del Cobre y en 2001 una regla de política fiscal. Ambos mecanismos han buscado definir la política fiscal de acuerdo a criterios que le den sustentabilidad de largo plazo. Es interesante examinar su impacto y efectos en la política fiscal.

17 Puede verse la positiva evaluación de una misión de la OECD solicitada por el gobierno para examinar las prácticas presupuestarias. OECD (2004). 18 La coalición gobernante ha sido la Concertación de Partidos por la Democra- cia, una coalición de centro izquierda. www.cepchile.cl JOSÉ PABLO ARELLANO 179

a) El Fondo del Cobre

Ha sido tradicional en Chile el fuerte impacto de los ciclos de precios del cobre sobre los ingresos públicos. El cobre representa actualmente menos del 5% de los ingresos tributarios pero en algunos períodos superó el 17%. Sus ciclos tradicionalmente afectaban de manera decisiva la situación de las finanzas públicas19. Para contrarrestar el efecto de esas variaciones se creó el fondo de estabilización de ingresos del cobre, que ha estado en operación desde 198720. El propósito básico es ahorrar recursos cuando el precio del año supera el precio de largo plazo, a fin de recurrir a esos ahorros cuando esté por debajo. En el Anexo se describe la operación del Fondo del Cobre y su comportamiento durante los últimos quince años. Aquí interesa examinar su impacto en la efectividad de la política fiscal. Un efecto importante del Fondo del Cobre es que ha ayudado a administrar la bonanza y ha permitido prepararse para las dificultades. An- tes que existiera este mecanismo era común que en los años de bonanza el gasto público se expandiera conforme al aumento de ingresos, dificultando su reducción en los momentos de bajos precios. El Fondo del Cobre evita expandir los gastos más allá de lo sustentable en el mediano plazo y proporciona financiamiento para darles continuidad cuando los precios bajan. En los años de bonanza los recursos acumulados en el Fondo se usaron para reducir la deuda externa. La capacidad de la política fiscal para hacer política contracíclica se define en los momentos de expansión y bonanza, en los momentos altos del ciclo. Si en la bonanza se ha reducido la deuda, los momentos de estrechez se enfrentarán con menores gastos del servicio de deuda y los mercados verán con mayor confianza y sin temores de su sustentación de largo plazo las necesidades de endeudamiento que puedan surgir en esas circunstan- cias21. De esta forma Chile ha estado entre los pocos países en el mundo que pueden darse el lujo de contar con la posibilidad de usar la política fiscal como un instrumento de política macroeconómica contracíclica ate-

19 Sobre la importancia del cobre puede verse Meller, Patricio: Dilemas y Deba- tes en Torno al Cobre (2002). 20 En 1981 a través del DL N° 3.653 se había establecido un mecanismo de precio de referencia del cobre para destinar ingresos por sobre un nivel de referencia al pago de deudas. 21 En OECD, Economics Department: Economic Newsletter, junio 2004, se concluye que para varios países de la OECD la política fiscal se hizo más procíclica en las décadas del 80 y del 90 debido a que la acumulación de deuda pública no hizo posible www.cepchile.cl aplicar políticas expansivas en el momento negativo del ciclo. 180 ESTUDIOS PÚBLICOS

nuando la magnitud del ciclo. En las crisis el margen de maniobra es muy limitado y por tanto la capacidad de hacer política contracíclica y de estabili- zación que no se genera en la bonanza difícilmente estará disponible en circunstancias de crisis.

b) La regla de superávit estructural

Más recientemente a partir de 2001 se amplió el mecanismo de estabi- lización por fluctuaciones en el precio del cobre hacia uno que agrega las fluctuaciones de ingresos producto de las variaciones en el PIB con respec- to a su tendencia de largo plazo. Se ha establecido un cálculo de los ingresos en base al PIB de tendencia de forma tal de definir los gastos en base a la capacidad de recaudación tributaria de tendencia de mediano plazo y no de la situación coyuntural de cada año. Así, se ha fijado un objetivo de política fiscal en base al saldo estructural del presupuesto. No sólo se ha ampliado la base de ingresos que se estabiliza conforme a las tendencias de largo plazo, se ha dado un paso adicional al introducir una regla de política fiscal que establece una meta de 1% de superávit estructural. Véase una descripción de la regla de superávit estructural en Marcel et al. (2001) y en la Exposición de Hacienda 2001. La regla de política fiscal que se introdujo en base al 1% del PIB de superávit estructural amplió la base de ingresos, que se estabiliza, y además fijó un marco a la política contracíclica. En los casos en que es posible hacer política fiscal contracíclica siempre será discutible el grado en que es apropiado hacerlo y con toda seguridad en medio de las dificultades de la crisis habrá una tendencia natural a presionar por el máximo uso de la acción contracíclica. La regla de política fiscal del 1% de superávit deja de lado este fine tuning pero gana en credibilidad y pone un marco claro ex ante de lo que resulta prudente hacer en materia fiscal contracíclica. La regla ha permitido en los últimos años una acción contracíclica bastante significativa. En 2001 y 2002 se realizó un gasto fiscal entre 1,4 y 1,7% del PIB en base a la regla fiscal. El Fondo del Cobre permitió que en cada uno de esos dos años se financiara el equivalente a 1% del PIB de gastos con cargo a esos recursos. (El Fondo y sus criterios de ahorro y gasto está incorporado en la regla de política fiscal.) Estos mecanismos de estabilización cumplen una importante función política, fijan prioridades y tienen también un rol pedagógico. Se hace explí- cito que hay un objetivo macro que el presupuesto debe cumplir. Esta- www.cepchile.cl JOSÉ PABLO ARELLANO 181

blecen un compromiso político. Sirven para marcar el compromiso con un objetivo fiscal por parte de las autoridades y reducen la necesidad de negociaciones alrededor del nivel del saldo presupuestario deseable en cada coyuntura. Asimismo refuerzan la disciplina fiscal, ya que hacen más costoso el desequilibrio, porque ello significaría romper un compromiso más preciso de comportamiento fiscal. Estos mecanismos ayudan a repartir responsabilidades políticas y hacen más fácil asumir el costo de no poder atender todas las demandas que existen en una coyuntura de bajos ingresos, así como a limitar el interés por usar todos los ingresos en la bonanza. La regla ayuda a poner un límite, ya que siempre puede argumentarse que las circunstancias especiales de cada coyuntura justificarían una política más expansiva, lo que es más fácil de plantear cuando la política es discrecional. La automaticidad de la regla permite superar las dificultades para construir acuerdos en situaciones de cambios en las mayorías legislativas y en coyunturas de mayor competencia política. Por la misma razón estos mecanismos facilitan la implementación de la política fiscal y la rapidez en comparación con lo que ocurriría si las medidas fueran de tipo discrecional. Una regla así cuando ha ganado credibilidad puede ser una señal de sustentabilidad para los mercados financieros y producir beneficios en términos de acceso y costos del financiamiento. La política discrecional en cambio supone mayor capacidad de la autoridad económica para imponer y hacer creíble a los mercados que ésa es la política ideal desde el punto de vista macro y por tanto justificable de acuerdo con las características particulares de cada ciclo. Sabemos lo importante, indispensable, que es la credibilidad para una buena política económica. Esta regla contribuye a elevar la credibilidad de la política fiscal y de la política macro en general haciéndola más eficaz y reduciendo los costos de ajuste. Estos mecanismos de estabilización han contribuido a crear un cierto sentido común sobre lo que es aceptable y deseable en materia de política fiscal. Estos mecanismos no sólo dan una sustentabilidad de mediano plazo a la política fiscal con todos los beneficios que se han destacado, tam- bién amplían el horizonte de planeación de las entidades públicas. Es posible pensar y programar iniciativas de mediano plazo sin tener la extrema incertidumbre de su viabilidad presupuestaria, tan común en décadas pasadas y en países donde no se ha logrado la sustentabilidad fiscal. Es interesante anotar que ni el Fondo del Cobre ni la regla de superá- vit estructural están definidos en una ley. Estos mecanismos son buenas www.cepchile.cl 182 ESTUDIOS PÚBLICOS

políticas que el ejecutivo ha introducido y se han legitimado en la práctica y han ido mejorando su aplicación concreta a través del tiempo. Un perfeccionamiento para ganar credibilidad y fortalecer estas reglas ha sido la iniciativa que desde 2002 establece que los parámetros clave para estimar el precio del cobre de largo plazo y el crecimiento tendencial del PIB, que se utilizan para definir el superávit estructural, son determinados por un panel de expertos independientes del gobierno. Ello le aporta credibilidad y despeja las dudas de discrecionalidad a que pueden estar expuestos este tipo de mecanismos.

7. La disciplina de los mercados y la autonomía de la política monetaria

Un factor complementario que contribuye a la disciplina fiscal está dado por el rol de los mercados financieros y de la política monetaria. La autonomía del Banco Central, vigente en Chile desde 1989, lleva a que un grupo de personas independientes de quienes definen la política fiscal está evaluando el efecto macro de la política fiscal y si la consideran más expansiva de lo deseable desde el punto de vista de la estabilidad de precios, pueden elevar las tasas de interés, generando un costo para esa política fiscal. Un rol similar juegan los mercados financieros que están evaluando la sustentación de la política fiscal, lo que influirá sobre el riesgo país y por tanto sobre el costo de fondos. Éstos son elementos nuevos y que refuerzan la disciplina fiscal, pero no han sido en la experiencia chilena los factores determinantes, como algunos podrían pensar. Estos factores han reforzado y consolidado lo que la política fiscal ha venido haciendo en base a los factores que se anotaron más arriba. La autonomía de la política monetaria y los mercados financieros no pueden transformar una mala política fiscal en una buena política fiscal, pero una vez que se logra el cambio lo refuerzan y lo consolidan22.

8. Conclusión

En el análisis económico y las recomendaciones de políticas se viene dando un reconocimiento cada vez mayor al rol de las instituciones. La transformación de los resultados macroeconómicos en Chile y en particular

22 En cierta medida hacen lo mismo con la mala política fiscal. Los mercados financieros la castigan elevando el costo financiero y haciendo más deficitarias las

www.cepchile.cl cuentas fiscales. JOSÉ PABLO ARELLANO 183

el dramático cambio en la política fiscal es un claro ejemplo de la importancia de los cambios institucionales y del efecto muy positivo que pueden tener mejores instituciones. El conjunto de cambios institucionales que se han descrito son los responsables de que Chile pasara de déficit crónicos a superávit estructura- les. Ello le ha permitido al país cosechar el dividendo fiscal. Éste se ha traducido en mayor estabilidad y crecimiento más alto. Se ha traducido tam- bién en una mejor calidad de los servicios que financia el Estado. En paralelo a los buenos resultados macroeconómicos, ha sido posible ir logrando una política fiscal más redistributiva y una modernización del Estado. En estos ámbitos hay muchos desafíos pendientes, pero sin duda la disciplina fiscal permite concentrar los esfuerzos y la energía en mejorar la calidad de los servicios públicos.

ANEXO EL FONDO DE ESTABILIZACIÓN DE PRECIOS DEL COBRE EN CHILE

Este Fondo se estableció en 1987 después de una crisis a principios de esa década. Era una antigua idea que nunca se había implementado formalmente. La justificación para un fondo de estabilización es que el precio del cobre es muy fluctuante y los ingresos fiscales por utilidades de Codelco (la empresa estatal que produce y exporta el cobre) representan cerca del 5% de los ingresos corrientes del gobierno y una proporción mayoritaria de sus ingresos en moneda extranjera. El sistema opera básicamente de la siguiente forma: Se fija un precio de referencia anticipadamente para cada año —esto se hace anualmente teniendo en cuenta lo que se consideran las tendencias de mediano plazo o el precio más permanente—. Durante los 90 se fijaba el precio de referencia mirando, además de la tendencia del precio, el conjunto de la política fiscal. A partir de 2001 y a fin de darle independencia de las autoridades se estableció un comité de expertos que año a año recomienda el precio de tendencia a utilizar para el Fondo. Véase en el Cuadro Nº 1 una serie con los precios de referencia y los efectivos. Si el precio en el año se eleva por sobre la referencia hasta en cuatro centavos de dólar, esos fondos son de libre disponibilidad fiscal. Por los siguientes 6 centavos debe ahorrarse el 50% de los mayores ingresos. Por encima de 10 centavos del precio de referencia, esos recursos se aho- rran y se integran completamente al Fondo del Cobre. Cuando el precio se sitúa por abajo del nivel de referencia, se actúa

www.cepchile.cl en forma simétrica. Por los primeros 4 centavos no hay derecho a acceder al 184 ESTUDIOS PÚBLICOS

CUADRO Nº 1: PRECIOS DEL COBRE PARA CALCULAR EL FONDO DE COMPENSACIÓN DEL COBRE (Centavos de dólar la libra)

Precio de referencia Precio efectivo

1987 61,5* 81,1 1988 71,0 117,9 1989 75,0 129,1 1990 79,0 120,9 1991 82,0 106,1 1992 93,0 103,6 1993 96,0 86,7 1994 96,0 104,9 1995 96,0 133,2 1996 96,0 103,9 1997 96,0 103,2 1998 96,0 75,0 1999 92,0 71,4 2000 92,0 82,3 2001 92,0 71,6 2002 90,0 70,6 2003 88,0 80,7 2004 88,0 130,0

Fuente: Dirección de Presupuestos y Banco Central de Chile.

Fondo, por los siguientes 6 centavos se puede girar hasta el 50% de los menores ingresos desde el Fondo y cuando excede los 10 centavos el fisco puede compensar enteramente los menores ingresos con giros del Fondo. Los cálculos se hacen trimestralmente tomando en cuenta las ventas efectivas de Codelco y los precios efectivos de exportación. Los fondos se mantienen en una cuenta del fisco con el Banco Cen- tral, a quien se le tiene encomendada la inversión financiera de estos recursos. Véase en el Cuadro Nº 2 una serie de depósitos y giros del Fondo. En cuanto al uso de los fondos existe bastante flexibilidad. El temor al retorno de la democracia y a la temida irresponsabilidad fiscal llevó al gobierno de la época a desembolsar todos los recursos a fines del 89 destinándolos al pago de deuda pública. En 1990, a raíz de la crisis del golfo y la fuerte alza del precio del petróleo, se usó parte del Fondo de estabilización para crear un fondo esta- bilizador de precios y gastos en petróleo, pero con la obligación de reinte- grar los fondos cuando bajaran los precios internacionales del petróleo. En www.cepchile.cl buena medida así se hizo. JOSÉ PABLO ARELLANO 185

CUADRO Nº 2: MOVIMIENTO Y SALDO FONDO DE COMPENSACIÓN DEL COBRE (Miles de US$)

Ingresos Usos Ingr. neto Saldo del año del año del año (Incluyendo devolución petróleo)

1987 26.361 0 26.361 26.361 1988 495.997 439.508 56.489 82.850 1989 1.202.962 1.260.064 -57.102 25.748 1990 785.062 256.180 528.882 554.630 1991 289.669 200.000 89.669 644.299 1992 134.647 0 134.647 778.946 1993 9.810 38.991 -29.181 749.765 1994 46.472 101.440 -54.968 701.481 1995 664.256 0 664.256 1.365.737 1996 324.421 7.323 317.098 1.682.835 1997 117.640 0 117.640 1.800.475 1998 3.760 273.486 269.726 1.530.753 1999 63.440 516.019 -63.440 1.078.172 2000 0 404.770 -404.770 673.406 2001 250.000 302.260 -52.260 621.150 2002 138.940 483.040 -344.100 277.050 2003 0 202.450 -202.450 74.602 2004 207.823

Fuente: Dirección de Presupuestos.

En los años siguientes se redujo la deuda pública. No sólo se dismi- nuyó fuertemente la contratación de nuevo endeudamiento externo sino que se prepagó deuda externa. En todo el período nunca se recurrió al endeudamiento interno. Dadas las condiciones de esos créditos, su prepa- go era una buena inversión financiera. La deuda pública pasó de representar el 47,2% del PIB en 1990 al 14,2% en 2000. La deuda externa del sector público se redujo de 12.250 millones de dólares en 1989 a 5.300 millones a fines del 2000. Es interesante destacar que este mecanismo de estabilización de precios no está estipulado en ninguna ley permanente. Naturalmente que año a año se incluye en la ley de presupuestos y en su discusión se informa al Congreso Nacional una estimación del comportamiento del Fondo. En general se le ha dado una baja visibilidad y se anotan en la ley de presupuesto sólo los recursos que se pueden gastar. Desde 2002 los precios de referencia los fija un comité de expertos

www.cepchile.cl cuyos informes pueden verse en www.dipres.cl 186 ESTUDIOS PÚBLICOS

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LA REFORMA AL SISTEMA TRIBUTARIO CHILENO: UNA TAREA INCONCLUSA

Pablo Serra

En los últimos años se realizaron diversas modificaciones al sistema tributario que lo acercaron a un impuesto al gasto. Este artículo propone completar dicho camino, eliminando gradualmente los lími- tes en los mecanismos de incentivo al ahorro, y sustituyendo el impuesto a la renta de las empresas por un impuesto a los flujos de caja (IFC). Si no se pudiese instaurar el IFC, se propone que el impuesto a las empresas sólo grave las utilidades distribuidas, al tiempo que se elimine la depreciación acelerada. También se plantea que el Estado licite los yacimientos de minerales, y que parte de los ingresos obtenidos remunere a sus descubridores. Finalmente se propone congelar la recaudación tributaria como porcentaje del PIB, con el fin de concentrar esfuerzos en mejorar la efectividad del gasto público.

PABLO SERRA. Ingeniero matemático, Universidad de Chile. Ph. D. en Economía, Universidad de Yale. Profesor del Centro de Economía Aplicada, Departamento de Inge- niería Industrial, Universidad de Chile.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 188 ESTUDIOS PÚBLICOS

1. Introducción

E ste artículo propone cambios al sistema tributario chileno con el fin de aumentar el bienestar del país. Dichas proposiciones se sustentan en la teoría económica y en la evidencia empírica disponible. Es así que el trabajo comienza con una breve revisión de la literatura sobre el efecto del sistema tributario en la economía, el cual depende de la carga tributaria, de la forma de recaudar y del destino de la recaudación. Dada su complejidad, la literatura trata estos tres aspectos por separado y normalmente considera, en vez de la carga tributaria propiamente tal, variables que están relacionadas con ésta, como son el tamaño del Estado y el gasto público. Luego, basándose en dicho conocimiento se realiza un diagnóstico de nuestro sistema impositivo, a partir del cual se derivan las propuestas de modificación.

Los estudios más recientes tienden a concluir que el gasto del gobierno afecta negativamente a la economía. Sin embargo, ello no debe llevar a entender que todo aumento en el tamaño del Estado tendrá dicha consecuencia. En efecto, existe una recaudación mínima necesaria para financiar bienes públicos esenciales para el funcionamiento de cualquier economía. Además, la conclusión anterior no se aplica a un país cuyo gasto es menor que el de los países analizados en los estudios. También se debe tener en cuenta que la composición del gasto público afecta al crecimiento. La literatura económica distingue entre gasto productivo (salud, educación e infraestructura) y gasto improductivo. La evidencia indica que este último tiene un efecto negativo sobre el crecimiento, pero el primero tendría un efecto positivo. En relación con el gasto destinado a disminuir la desigualdad, éste reduciría el crecimiento en el corto y mediano plazo, pero el efecto de largo plazo podría ser distinto. Por otro lado, existe evidencia de que una distribu- ción más equitativa del ingreso tiene un efecto positivo sobre el crecimiento. La forma de recaudar también influye en el desempeño de la econo- mía. La literatura distingue cuatro costos asociados a la recaudación de impuestos: la pérdida de bienestar que provoca al interferir en las decisiones de los agentes económicos; el gasto de la administración tributaria; los costos en que incurren los contribuyentes para cumplir con la ley (costo de cumplimiento), y la pérdida en la eficiencia debida a la competencia desleal que realizan los agentes económicos que evaden tributos. El gasto de la administración tributaria no es importante, pues normalmente representa menos del 1% de lo recaudado, pero los costos de cumplimiento resultan

www.cepchile.cl más elevados para los contribuyentes. La eficiencia de la administración PABLO SERRA 189

tributaria incide en los costos. Mejores servicios a los contribuyentes disminuyen el costo de cumplimiento, y un mayor control de la evasión reduce las distorsiones, pues permite recaudar una misma cantidad con tasas más bajas y disminuir la competencia desleal que realizan los evasores. El costo de recaudación más importante es la distorsión que producen los impuestos. El sistema impositivo, al modificar los precios relativos, influye en el comportamiento de las personas, y con ello altera la asignación de recursos en la economía con respecto a la solución eficiente, reduciendo de este modo el bienestar de la sociedad. Los dos principales impuestos a la renta son el que grava el ingreso y el que grava el gasto. El ingreso incluye tanto sueldos y salarios como pagos al capital. Ambos impuestos afectan a la decisión ocio-trabajo, pues incluyen el ingreso del trabajo en su base. El impuesto al gasto, a diferencia del impuesto al ingreso, no influye en la decisión ahorro-gasto, pues sólo paga impuestos al momento de financiar gasto. Por esta razón se presume que el impuesto al gasto es más eficiente. Además, la mayoría de los modelos teóricos llega a esa conclusión. La evaluación del sistema tributario chileno comienza con un análisis de la carga tributaria, la cual es bastante menor que la de los países desarrollados y similar a la de los países emergentes en Asia y a la de aquellos países de la región con similar ingreso per cápita. Así, la carga tributaria del país parece razonable dado el nivel de desarrollo del país. Por cierto, un juicio definitivo requeriría de un análisis de las actividades que financian los impuestos, y de la eficiencia en dicho gasto, lo que excede al propósito de este trabajo. En cuanto a la estructura tributaria, la evaluación se realiza suponiendo que la alternativa eficiente es un impuesto al gasto. Bajo este criterio, el sistema sale bien evaluado. El IVA, impuesto de mayor rendimien- to, es un tributo al gasto. Por su parte, los impuestos específicos pueden ser considerados impuestos pigouvianos. Y el impuesto a la renta se ha ido transformando paulatinamente en un impuesto al gasto. En términos de la estructura tributaria, el mayor cambio en la última década ha sido la fuerte baja en la tasa del impuesto que grava las importaciones, tributo altamente distorsionador, compensada con alzas en los demás impuestos. Finalmente, el costo de administrar el sistema tributario es bajo —en torno al 0,8% de lo recaudado— y ello se debe a la preponderancia de los impuestos a las transacciones, y a una mejora en el rendimiento del SII (Serra, 2003). Tam- bién hay evidencia de que el costo de cumplimiento ha disminuido No obstante lo anterior, existen elementos del sistema tributario que es necesario perfeccionar. En primer lugar se propone completar el conjunto de reformas tendientes a transformar el impuesto a la renta en un impuesto al gasto. Para alcanzar dicho objetivo se deberían eliminar gradualmente los www.cepchile.cl 190 ESTUDIOS PÚBLICOS

límites en los mecanismos de incentivo al ahorro y sustituir el impuesto a la renta de las empresas por un impuesto a los flujos de caja (IFC). Si no se pudiese instaurar el IFC, se propone que el impuesto a las empresas sólo grave las utilidades distribuidas, al tiempo que se elimina la depreciación acelerada. También se plantea que el Estado licite los yacimientos de minerales, y que parte de los ingresos obtenidos remunere a sus descubridores. Finalmente se propone congelar la recaudación tributaria como porcentaje del PIB, con el fin de concentrar esfuerzos en mejorar la efectividad del gasto público. En cuanto a la carga tributaria, la propuesta es mantener el gasto del Estado como proporción del PIB. Y para ello existen diversas razones. La sugerencia de cualquier cambio en el tamaño del Estado debiera ir acompa- ñada de recomendaciones respecto a qué gastos públicos aumentar o reducir, lo cual no es el tema de este trabajo. Segundo, es posible que sea más productivo concentrar esfuerzos en aumentar la eficiencia del Estado —una de cuyas expresiones es la manera de recaudar impuestos— que en modificar su tamaño. El resto del trabajo está organizado de la siguiente manera. La segunda sección resume la literatura sobre impuestos y crecimiento económico. La siguiente describe y evalúa el sistema tributario chileno. La última presenta una propuesta de reforma tributaria para Chile.

2. Impuestos y bienestar económico: la literatura

El efecto del sistema tributario en la economía depende de cuánto se recauda, cómo se recauda y cómo se usa lo recaudado. Aunque estos tres elementos están estrechamente relacionados entre sí, debido a su complejidad, normalmente se les estudia en forma independiente. Esta sección resume la literatura tanto teórica como empírica sobre estos temas.

2.1. Carga tributaria y crecimiento económico

En los años 90 se publicaron numerosos estudios econométricos sobre el impacto de la política fiscal en el crecimiento económico de los países, pero sin resultados concluyentes. Nijkamp y Poot (2004) analizan 41 estudios publicados entre 1983 y 1998. En el 29% de ellos el consumo del sector público afecta negativamente al crecimiento, mientras que en un 17% afecta en forma positiva y en el 54% restante el efecto no es significativo.

www.cepchile.cl Por otro lado, de diez estudios que analizan la relación entre carga tributaria PABLO SERRA 191

y crecimiento, un 60% encuentra una relación negativa y el 40% restante no es concluyente al respecto. Estos estudios usaban datos de corte transversal, es decir consideraban los datos de varios países para un año determinado. Tal como señala Slemrod (1995), ese tipo de estudios no resuelve adecuadamente problemas de identificación derivados de la existencia de dos relaciones: el nivel ópti- mo del gasto de gobierno como función del ingreso per cápita y la relación entre el nivel o crecimiento del ingreso per cápita y el gasto del gobierno, razón por la que no entrega evidencia persuasiva respecto al efecto que tiene el tamaño del gobierno en el nivel o el crecimiento del ingreso per cápita. A partir de 2000 el uso del método de los momentos generalizados de Arellano y Bond (1991) con datos de panel permitió resolver mejor los problemas de causalidad. Los nuevos trabajos tienden a concluir que la política fiscal —y en particular el consumo del gobierno— afecta al crecimiento de largo plazo. Folster y Henrekson (2001) encuentran para una muestra de países ricos que cubre el período 1970-1995 que la relación negativa entre tamaño de gobierno y crecimiento económico se hace más robusta en la medida en que se resuelven problemas econométricos. Por su parte, los resultados de Barro (2001), Easterly y Levine (2001) y Calderón, Loayza y Schmidt-Hebbel (2004) indican que el consumo del gobierno medido como porcentaje del PIB tiene un efecto negativo sobre el crecimiento de largo plazo. Sin embargo, de los resultados anteriores no se debe concluir que siempre un aumento en el tamaño del Estado resultará en una disminución de la tasa de crecimiento. Si un país tiene un Estado de menor tamaño que el de las muestras de países analizados, entonces la conclusión no se le aplica. Además, existe una recaudación mínima necesaria para financiar bienes pú- blicos esenciales en cualquier economía, tales como el sistema legislativo y el judicial-policial, encargado de fiscalizar el cumplimiento de leyes y contratos, y de velar por el respeto del derecho de propiedad. Por ello, no sorprende que Stokey y Rebelo (1995) encuentren, usando tres tests estadísticos distintos, que el aumento en la carga tributaria desde 2% hasta 15% del PIB a comienzos de los 40 no afectó significativamente a la tasa de crecimiento en los Estados Unidos. Una segunda preocupación es cómo afecta el gasto público a los más pobres. López (2003) encuentra que diversas políticas que aumentan el crecimiento de largo plazo, entre ellas la de disminuir el gasto corriente del gobierno, tienden a aumentar la desigualdad medida a través del índice de Gini en el corto plazo y a causar el efecto contrario en el largo plazo. Por su www.cepchile.cl 192 ESTUDIOS PÚBLICOS

parte, Dollar y Kraay (2002) hallan evidencia, aunque débil, de que una reducción en el tamaño del Estado aumenta tanto el crecimiento como la participación del quintil más pobre en el ingreso. Estos resultados no son necesariamente contradictorios, pues muchas veces el gasto social favorece principalmente a los estratos medios, por lo que si bien mejora la distribu- ción global del ingreso, no beneficia a los más pobres. En Chile, el esfuerzo por focalizar el gasto social en los más pobres se extiende ya por cerca de tres décadas, por lo que es presumible que éste los beneficie principalmente a ellos. El gasto social se puede descomponer en inversión social, preferen- temente el gasto en salud y educación, y gasto asistencial, por ejemplo programas de ayuda a los ancianos. El gasto asistencial tendría, en principio, un efecto negativo sobre el crecimiento, pues implica mayor recauda- ción tributaria sin una contraparte productiva. Sin embargo, algunos autores postulan que la desigualdad económica crea malestar social e inestabilidad política, la que a su vez deprime la inversión. Según esta óptica se podría considerar el gasto asistencial como la financiación de un bien públi- co: estabilidad social. Sin embargo, la evidencia empírica al respecto no es concluyente. Usando datos de panel correspondientes a 45 países, Forbes (2000) encuentra evidencia de que los aumentos en la desigualad afectan positivamente al crecimiento económico en el corto plazo (considera períodos de 5 años), pero la relación es menos significativa en períodos más largos (10 años). Por otro lado, Perotti (1996) halla en un análisis de corte transversal que los países que tienen menos desigualdad crecen más en el largo plazo (períodos de 25 años). Por tanto, partir con una distribución más equitativa tendría un efecto positivo en el crecimiento, pero gastar recursos en reducir la desigualdad tendría el efecto contrario, al menos en el corto y mediano plazo. Los efectos de largo plazo pueden ser distintos de los de corto plazo porque parte importante del gasto social es en educación y salud, que es una inversión que tarda en rendir frutos. Además, en el trabajo de Forbes podría haber un problema de identificación si los países con peor distribu- ción de ingreso crecen menos por esa condición, pero a la vez redistribuyen más apremiados por la situación. La literatura económica distingue entre gasto público productivo —salud, educación e infraestructura— y gasto público improductivo. Existe bastante evidencia de que este último tiene un efecto negativo en el crecimiento. Barro (1991), en un estudio de corte transversal de 98 países para el período 1960-1985, encuentra una fuerte correlación negativa entre el gasto público improductivo, medido como porcentaje del PIB, y el crecimiento, www.cepchile.cl PABLO SERRA 193

donde el primero corresponde al gasto corriente, excluidos los gasto en defensa y educación. Por cierto, Barro incluye entre los gastos no productivos algunos que sí lo son, como el financiamiento de la infraestructura pública. La literatura es menos concluyente respecto al gasto público productivo. Los resultados obtenidos por Easterly y Rebelo (1993) muestran que el gasto público en transporte y comunicaciones está correlacionado positivamente con el crecimiento. Easterly y Levine (2001) y Barro (2001) en estudios de panel hallan que la escolaridad tiene un efecto positivo sobre el crecimiento económico. Por su parte, Córdoba y Servén (2004) en un estudio que abarca cien países y el período comprendido entre 1960 y 2000 encuentran que el stock de infraestructura tiene un efecto positivo en el crecimiento de largo plazo. Pero la infraestructura y la educación no están necesariamente financiadas por el sector público, por lo que no resulta posible sacar conclusiones de política de estos trabajos.

2.2. Sistema tributario

La recaudación de impuestos causa diversos costos más allá del hecho de restar recursos a los agentes privados. La literatura distingue cuatro costos principales: la pérdida de bienestar que provocan los impuestos al distorsionar o interferir en las decisiones económicas; el gasto de la administración tributaria; los costos en que incurren los contribuyentes para cumplir con la ley (costo de cumplimiento) y la pérdida en la eficiencia de los mercados como consecuencia de la competencia desleal de los agentes económicos que evaden tributos (Slemrod y Yitzhaki, 1996). El gasto de la administración tributaria normalmente representa menos del 1% de lo recaudado, pero los costos de cumplimiento para los contribuyentes son más elevados. Guyton, O’Hare, Stavrianos y Toder (2003) estiman que en los Estados Unidos las personas naturales gastaron en promedio 25,5 horas y US $ 149 en la preparación de sus impuestos en el 2000, lo que se traduce en aproximadamente 4,5% de lo recaudado1. La eficiencia de la administración tributaria también incide en los costos de recaudación. Servicios tributarios de calidad disminuyen el costo de cumplimiento. Y un mayor control de la evasión reduce las distorsiones, pues permite recaudar una misma cantidad con tasas más bajas, además de disminuir la competencia desleal de los evasores (suponiendo que la fiscalización se centre en los mayores evasores).

1 Ese año la recaudación correspondiente a personas naturales alcanzó a 1,14 billones de dólares y suponemos que el valor de una hora es de 10 dólares. www.cepchile.cl 194 ESTUDIOS PÚBLICOS

El costo de recaudación más importante es la distorsión que producen los impuestos. El sistema impositivo, al modificar los precios relativos, influye en el comportamiento de las personas, y con ello altera la asignación de recursos con respecto a la solución eficiente, reduciendo de este modo el bienestar de la sociedad. Los impuestos, dependiendo de qué gravamen se trate, afectan a la decisión de cada contribuyente de cuánto trabajar, cuánto ahorrar y en qué ahorrar. Los dos principales impuestos a la renta de las persona son el que grava el ingreso y el que grava el gasto. El ingreso incluye tanto sueldos y salarios como pagos al capital. A su vez, el pago al capital puede provenir de la participación en sociedades, dividendos, ganancias de capital, intereses, etc. Por su parte, el gasto de un período es igual a la diferencia entre el ingreso y el flujo de ahorro neto del período2. Ambos impuestos afectan a la decisión ocio-trabajo, pues incluyen el ingreso del trabajo en su base. El impuesto al gasto, a diferencia del impuesto al ingreso, no influye en la decisión ahorro-consumo. La intuición de este resultado es la siguiente: con el impuesto al gasto el ingreso sólo paga impuestos al momento de financiar consumo, luego el impuesto no afecta en la decisión de cuándo gastar el ingreso. Por el contrario, con el impuesto al ingreso, el ahorro que se usa para financiar consumo futuro paga impuesto cuando se genera el ingreso y no se pospone hasta el momento del consumo, lo que hace menos atractivo ahorrar para consumir en el futuro. No obstante, no se puede demostrar analíticamente que el impuesto al gasto distorsiona menos que el impuesto al ingreso, pues si se desea recaudar una cantidad determinada con el impuesto al ingreso se requerirá una tasa más baja que con el impuesto al consumo, dado que su base imponible es mayor. Por lo tanto, el impuesto al ingreso tiene un menor impacto sobre la decisión ocio-trabajo que un impuesto al consumo, el que puede compensar la distorsión que causa en la decisión ahorro-consumo. Sólo cuando la oferta de trabajo es muy inelástica al salario, se puede asegurar que la pérdida de bienestar será menor con el impuesto al consumo que con el impuesto al ingreso. En consecuencia, para poder comparar la eficiencia de ambos impuestos es necesario recurrir a trabajos que contras- ten ambos tributos usando modelos que representen los hechos estilizados de la economía (la evidencia empírica en este aspecto es muy limitada). En los modelos neoclásicos la tasa de crecimiento de la economía está determinada por variables demográficas y de cambio tecnológico exó- genas al modelo. En consecuencia, cambios en la política fiscal, o en cual-

2 En rigor también habría que restar los intereses pagados y las pérdidas patri-

www.cepchile.cl moniales. PABLO SERRA 195

quier otra política, no alteran el crecimiento de largo plazo, aunque sí pueden modificar la tasa de crecimiento entre dos estados estacionarios y con ello el nivel de la economía. La aparición a fines de los 80 de modelos de crecimiento en los cuales la tasa de cambio tecnológico es endógena (Ro- mer, 1986 y Lucas, 1988) permitió estudiar cómo las políticas, incluida la fiscal, afectaban al crecimiento de largo plazo. En estos modelos la existencia de externalidades —normalmente asociadas a la formación de capital humano— permite que la acumulación de factores productivos no derive necesariamente en rendimientos decrecientes. Easterly y Levine (2001) presentan evidencias de que las políticas económicas tienen efectos de largo plazo, razón por la cual restringimos nuestra revisión de la literatura a los modelos de crecimiento endógeno. Los modelos de crecimiento endógeno arrojan una gran diversidad de resultados, que se explica por los diferentes supuestos que se realizan. En aquellos en que el gasto del gobierno aumenta la productividad del sector privado, la política tributaria óptima es un impuesto que grava las rentas que generan las externalidades que el gasto público tiene sobre los procesos productivos. En este contexto se puede determinar un tamaño óptimo para el Estado (Barro, 1990, Corsetti y Roubini, 1996). Rivas (2003), en un modelo con generaciones traslapadas en que una fracción del gasto del gobierno se usa para proveer servicios que aumentan la productividad del sector privado, muestra que aumentar la recaudación tiene un efecto ambiguo sobre el crecimiento, pero que aumentar el porcentaje destinado a proveer servicios públicos productivos aumenta el crecimiento. En Lucas (1990) las externalidades que permiten un crecimiento en- dógeno están asociadas a la formación de capital humano, actividad en la que cada individuo sólo usa el capital humano propio. En este contexto, cambios en la tasa del impuesto al trabajo no influyen (directamente) en la decisión de cuánto capital humano acumular, pues afectan por igual al cos- to (salarios no percibidos) y al beneficio (aumento en el capital humano) de acumular capital humano. Por lo tanto, como la política tributaria no afecta a la decisión de cuánto capital humano acumular, el margen para influir sobre la tasa de crecimiento es escaso. La sustitución del impuesto al capital por un aumento en la tasa del impuesto al trabajo disminuye el crecimiento en 0,03%, pero provoca un aumento de bienestar equivalente al uno por ciento del consumo y gatilla un crecimiento de 36% en el stock de capital físico en un período de diez años. En los modelos donde para la producción de capital humano se usan bienes de mercado que están gravados y la oferta de trabajo es inelástica, el impuesto al gasto es el más eficiente. En efecto, al tratar la formación de www.cepchile.cl 196 ESTUDIOS PÚBLICOS

capital humano como inversión, los pagos al capital humano quedan exentos, al igual que los pagos al capital físico. Luego, en la base del impuesto al consumo sólo quedan los pagos al trabajo no calificado, único factor cuya oferta es inelástica (Wynne, 1997). Por ejemplo, Pecorino (1993) encuentra en un modelo calibrado para los Estados Unidos que el reemplazo de un impuesto al ingreso de 25% por un impuesto al gasto que mantiene la recau- dación, aumenta la tasa de crecimiento de largo plazo desde 1,5% hasta 2,5%, cuando la oferta de trabajo es inelástica, y a 2,7%, cuando la oferta es elástica. Por simplicidad, todos los modelos reseñados consideran una única tasa de pago al capital, por lo que los flujos de caja de las empresas son iguales a cero. Por ello, los modelos teóricos antes descritos subestiman los beneficios de sustituir un impuesto al ingreso por un impuesto al consumo. Hojman y Serra (2000) analizan un modelo de un factor y un bien, donde el bien es tanto para consumo intermedio como para consumo final. El bien intermedio lo entrega gratuitamente el gobierno, quien recauda impuestos para financiarlo, lo que genera flujos de caja. Luego, en este contexto el impuesto óptimo es el que grava con tasa 100% los flujos de caja. Estos autores muestran que sustituir el impuesto al gasto con tasa óptima por un impuesto al flujo de caja aumenta el bienestar en 3,5% en un modelo calibrado para los Estados Unidos. Respecto a la evidencia empírica, Widmalm (2001), en un panel con datos de 23 países de la OECD para el período 1965-1990, encuentra que la proporción de la recaudación impositiva obtenida gravando la renta de las personas naturales tiene un efecto negativo sobre el crecimiento económi- co. Es decir, sería más eficiente recurrir a impuestos como el IVA, que gravan el gasto, que a impuestos que gravan el ingreso. En consecuencia, de la literatura se puede inferir una fuerte presunción a favor del impuesto al gasto. Finalmente es necesario tener presente que cuando la tasa impositiva es creciente en el nivel del ingreso, la pérdida de eficiencia está determinada por la tasa marginal, mientras que la recaudación, por la tasa media. Luego la pérdida de eficiencia por peso recaudado es mayor cuando la tasa impositiva es creciente. Widmalm, en su trabajo recién mencionado, encuentra que la progresividad en las tasas impositivas está asociada con tasas de crecimiento más bajas. Por su parte, los resultados obtenidos por Padovano y Galli (2002) al usar datos de panel para 25 países industrializados en el período que va entre 1970 y 1998 indican que tanto las tasas marginales efectivas como la progresividad en las tasas impositivas tienen influencia negativa en el crecimiento económico. www.cepchile.cl PABLO SERRA 197

3. El sistema impositivo chileno

3.1. La carga tributaria

Como se desprende del Cuadro Nº 1, en el año 2003 el gobierno central recolectó impuestos por un valor equivalente a 16,3% del PIB, cifra levemente inferior al 16,8% del año 1993. Tal como se observa en la Figura Nº 1, la carga tributaria ha permanecido relativamente constante a partir del año 1991. Es cierto que creció casi un par de puntos porcentuales con relación a la de los años 1988-1990, pero estos últimos años fuero extraordi- narios en cuanto representan una caída significativa con relación a la carga tributaria de los años precedentes. En todo caso, el país creció a una elevada tasa en la década del 90, a pesar del alza en la carga tributaria en compa- ración con la de 1988-1990. En comparación con otros países, la carga tributaria de Chile es bastante menor que la de los países desarrollados y similar a la de los países emergentes en Asia (Figura Nº 2). En el ámbito regional, la carga tributaria de Chile es de las más elevadas, pero no distinta de la de aquellos países con similar nivel de desarrollo, donde la excepción sería México (se podría explicar por Pemex). Del análisis anterior se puede concluir que la carga tributaria del país es razonable dado su nivel de desarrollo. Por cierto un juicio definitivo requeriría de un análisis de las actividades que financian los impuestos, y de la eficiencia en dicho gasto, lo que excede al propósito de este trabajo.

CUADRO Nº 1: INGRESOS TRIBUTARIOS

Millones de Porcentaje de la pesos corrientes recaudación total

1993 2003 1993 2003

Impuestos a la renta 761.451 2.228.405 23,5 27,5 Impuesto al valor agregado 1.504.473 4.059.708 46,3 50,0 Impuesto a productos específicos 401.759 1.120.745 12,4 13,8 Impuestos al comercio exterior 413.563 375.359 12,7 4,6 Impuesto a los actos jurídicos 111.129 363.306 3,4 4,5

Total ingresos tributarios 3.246.343 8.117.320

Producto interno bruto 19.276.481 49.819.303

Fuente: Subdirección de Estudios, SII. www.cepchile.cl 198 ESTUDIOS PÚBLICOS

FIGURA Nº 1: CARGA TRIBUTARIA NETA, GOBIERNO CENTRAL

% 25 Prom. '80-'84 =18,4 Prom. '85-'89 =17,2

20 19,6 19,2 19,1 Prom. Prom. Prom. 18,3 '90-'94 =16,1 =16,1 18,4 18,1 '95-'99 '00-'02 =16,7 17,4 17,7 16,7 16,9 16,7 16,4 16,8 16,8 16,3 16,2 15,5 16,3 16,315,6 15,5 15 14,8 14,5

10 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000p 2001p 2002p

Fuente: SII (Servicio de Impuestos Internos): Subdirección de Estudios.

FIGURA Nº 2: CARGA TRIBUTARIA NETA, GOBIERNO GENERAL. CHILE VS. PAÍSES DESARROLLADOS Y EMERGENTES, AÑO 2000

Dinamarca 46,6 Finlandia 34,9 Bélgica 31,5 Australia 31,5 Reino Unido 31,3 Canadá 30,7 Italia 30,1 Francia 28,9 Austria 28,8 Alemania 23,1 España 22,8 EE.UU. 22,7 Corea 21,7 Malasia 19,1 CHILE 17,9 Japón 17,2 Indonesia 16,7 Singapur 15,6

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50

Fuente: SII, en base a información del CIAT. www.cepchile.cl PABLO SERRA 199

FIGURA Nº 3: CARGA TRIBUTARIA NETA, GOBIERNO CENTRAL. CHILE VS. PAÍSES LATINOAMERICANOS, AÑO 2000

Brasil 21,1

CHILE 17,9

Argentina 17,9

Uruguay 16,8

Bolivia 16,2

Nicaragua 15,9

México 15,5

Perú 13,9

Costa Rica 12,1

Venezuela 12,1

Colombia 11,2

Panamá 10,2

Guatemala 10,2

Ecuador 10,2

Paraguay 10,2

0510 15 20 25

Fuente: SII, en base a información del CIAT.

3.2. Estructura tributaria

Los dos impuestos de mayor rendimiento, el impuesto al valor agregado (IVA) y el impuesto a la renta, recaudaron el 50,0% y el 27,5% del total, respectivamente, en el año 2003. El IVA grava con tasa única de 19% todas las transacciones, salvo las exportaciones y la construcción de viviendas, las que están afectas a una tasa cero3. Por su parte, el transporte de pasajeros, los seguros de vida, la educación, parcialmente la salud y los intereses están exentos. El impuesto a la renta grava tanto a las personas físicas como a las empresas, y se compone del impuesto de primera categoría (IPC), del impuesto adicional, del impuesto de segunda categoría (ISC) y del impuesto global complementario (IGC). El IPC grava con tasa de 17% las utilidades

3 Las empresas constructoras tienen derecho a un crédito equivalente al 65% del débito que generan las ventas de inmuebles residenciales. Se estima que con este crédito la tasa del IVA a la construcción de viviendas es cero. www.cepchile.cl 200 ESTUDIOS PÚBLICOS

devengadas por las empresas. Las empresas pueden descontar de este impuesto el 4% del valor de la inversión en activos físicos inmovilizados con un tope anual de 500 UTM, los gastos en capacitación de sus trabajadores que no excedan del 1% de las remuneraciones anuales imponibles, y el 50% del valor de las donaciones culturales y educacionales4. Por su parte, el impuesto adicional grava con tasa de 35% las remesas al exterior de rentas de fuente chilena, pero se acredita contra este impuesto el IPC correspondiente a las utilidades distribuidas. Los trabajadores dependientes pagan mensualmente el impuesto de segunda categoría (ISC), el cual es retenido por el empleador, mientras que los independientes están sujetos a una retención de 10% en los honorarios que perciben. Los ingresos anuales de las personas naturales provenientes tanto del trabajo como de sus inversiones constituyen la base del IGC5. Están exentos de este impuesto los ingresos provenientes del arriendo de viviendas sujetas al DFL-2 y las ganancias de capital. EL IGC y el ISC tienen las mismas tasas y se aplican sobre una escala progresiva de siete tramos. El primer tramo, que va de 0 a 13,5 UTM mensuales, está exento, mientras que la tasa marginal máxima de 40% se aplica a los ingresos que exceden las 150 UTM mensuales. El ISC que ingresa a las arcas fiscales, las retenciones por honorarios y el IPC pagado por sociedades correspondiente a ingresos percibidos por el contribuyente constituyen créditos para el IGC. Las personas naturales reciben un crédito equivalente al 15% por su ahorro neto del año en el sistema financiero y/o la compra de acciones de sociedades anónimas abiertas con presencia bursátil, para ser utilizado contra el IGC. El ahorro neto negativo y la venta de acciones dan origen a un débito. El ahorro total sujeto a este beneficio no puede en conjunto exceder de 65 UTA o del 30% del ingreso imponible, pero el exceso se arrastra a los años siguientes reajustado por el índice de precios al consumidor (IPC). Además el ahorro previsional voluntario, al igual que el obligatorio, es des- contado de la base imponible con un techo anual conjunto de 720 UF, y sólo paga impuestos al momento de financiar la jubilación del contribuyente. Asimismo, es necesario tener presente que, en general, las personas con mayores ingresos crean sociedades de inversión, cuyas utilidades sólo pagan el IGC al momento de efectuar retiros. En conjunto los impuestos específicos representaron el 13,8% de la recaudación tributaria en 2003. El de mayor importancia es el que grava la

4 Las empresas del Estado pagan, adicionalmente, una tasa de 40% sobre las utilidades devengadas. 5 Salvo los trabajadores que tengan un empleador y cuyos retornos al capital no

www.cepchile.cl excedan de 20 UTM. PABLO SERRA 201

primera venta o importación de combustibles para vehículos (6 UTM/m3 para la gasolina y 1,5 UTM/m3 para el petróleo diésel). Por su parte, el precio de los productos de tabaco está afecto a una tasa de 60,4% sobre el precio final. Finalmente, las bebidas alcohólicas están gravadas con tasas que fluc- túan entre 15 y 28% y las no alcohólicas con tasa de 13%. Los impuestos al comercio exterior representaron en 2003 el 4,6% de la recaudación tributaria. Un arancel de tasa de 6% grava la importación de bienes, pero la tasa media efectiva está en torno al 2%, como resultado de los diversos acuerdos comerciales que el país ha suscrito. Adicionalmente, en el caso de ciertos productos agrícolas se aplican derechos específicos. Finalmente, están los impuestos a los actos jurídicos cuya recaudación representa el 3,5% del total, siendo el más importante el que grava las operaciones de crédito, que se aplica sobre el monto del crédito con una tasa mensual de 0,134%, pero con un tope de 1,6%. A los impuestos anteriores, cuyo destinatario es el gobierno nacional, es necesario agregar los impuestos de beneficio municipal. Estos impuestos recaudan aproximadamente 0,9% del PIB, siendo el de mayor rendimiento el impuesto territorial, que grava la propiedad de bienes raíces. El impuesto territorial pagado por las empresas sirve de crédito para el impues- to de primera categoría. El segundo impuesto municipal en términos de re- caudación son los permisos de circulación de vehículos, que gravan el valor comercial del vehículo con tasas crecientes que van de 1% a 4,5%.

3.3. Eficiencia del sistema tributario chileno

Evaluamos el sistema tributario chileno suponiendo que la alternativa eficiente es un impuesto al gasto. Bajo este criterio, el sistema sale bien evaluado. El IVA, impuesto de mayor rendimiento, es un tributo al gasto. Los impuestos específicos pueden ser considerados impuestos pigouvianos. El impuesto a la renta se ha ido transformando paulatinamente en un impuesto al gasto. En términos de la estructura tributaria, el mayor cambio ha sido la fuerte baja en la tasa del impuesto que grava las importaciones, compensada con alzas en los demás impuestos. El costo de administrar el sistema tributario es bajo —en torno al 0,8% de lo recaudado—, lo que se debe a la preponderancia de los impuestos a las transacciones. También hay indicaciones de que el costo de cumplimiento disminuyó en la década de los 90.

Impuestos a las transacciones. El IVA es, a grandes rasgos, un im-

www.cepchile.cl puesto al gasto. En efecto, las empresas pueden acreditar el IVA incorpora- 202 ESTUDIOS PÚBLICOS

do en cualquier compra contra los débitos generados por las ventas6. Por su parte, las inversiones de las familias reciben un trato especial. La cons- trucción de viviendas está gravada con tasa cero, y la educación y, parcialmente, la salud están exentas de IVA. En rigor, estas últimas actividades debieran estar gravadas con tasa cero. Por su parte, los impuestos específi- cos son impuestos pigouvianos, pues pesan sobre productos cuyo consumo la sociedad desea desalentar, además de ser fáciles de recaudar. Pero no existe ningún cálculo que permita saber si están en su nivel óptimo. Ahora, si el impuesto al combustible se justifica por la contaminación y la conges- tión que producen los vehículos, es contradictoria la fuerte diferencia entre los impuestos específicos que gravan las gasolinas y el petróleo diésel, pues con ello se incentiva la compra de vehículos con motor diésel, que contaminan más7. El arancel a las importaciones disminuyó de 15% en 1988 a sólo 6% en 2003, y debido a la firma de acuerdos comerciales con distintos países el arancel promedio efectivo está en torno a 2%. Éste es un cambio muy positivo, pues los impuestos que gravan el comercio exterior son muy distorsio- nadores. Si bien los acuerdos pueden producir desviación de comercio, con la consiguiente pérdida de bienestar para el país, el bajo arancel reduce este riesgo en forma significativa. Por su parte, los impuestos especiales que gravan la internación del trigo y el azúcar sí tienen un claro efecto negativo en el bienestar del país. Finalmente, el impuesto que grava las operaciones de crédito es muy ineficiente, pues encarece el costo del crédito y disminuye la competencia en el mercado del crédito de largo plazo habida cuenta que si una persona desea cambiar su crédito a una institución que ofrece mejores condiciones deberá pagar nuevamente dicho impuesto.

Impuesto a la renta. Una característica del impuesto a la renta en Chile es su baja recaudación, menos de 5% del PIB, a pesar de la elevada tasa máxima del impuesto a las personas naturales. Esta situación se explica principalmente por los diversos mecanismos que permiten excluir de la base imponible los ahorros del período, y que aproximan el impuesto a la renta a un impuesto al gasto. Así, por ejemplo, los beneficios tributarios que favorecen a los ahorros en el sistema financiero, obviando el hecho de que

6 Si la empresa no tiene débitos de los cuales descargar el IVA correspondiente a la compra de bienes de capital, puede solicitar su devolución al SII después de seis meses. 7 La contaminación atmosférica se presenta principalmente en Santiago, por lo que el impuesto a los combustibles es en cierta medida un subsidio que las regiones pagan a Santiago. www.cepchile.cl PABLO SERRA 203

tienen un límite, ejercen este efecto; lo mismo sucede en el caso del ahorro previsional voluntario que se sustrae de la base imponible. El beneficio que reciben los depósitos en el sistema financiero tam- bién es adecuado. Imaginemos que una persona invierte 100, entonces el costo efectivo es 85, pues obtiene una rebaja tributaria equivalente al 15% del ahorro. Al momento de retirar la inversión el contribuyente paga una tasa de 15% porque se queda con el 85% de la inversión inicial más el retorno que ésta tuvo. Luego el impuesto a la renta no afecta a la rentabili- dad de la inversión que se acoge a este mecanismo. Siguiendo la misma lógica, en el caso del beneficio tributario que favorece a la inversión en acciones se debiera gravar con tasa 15% tanto los dividendos como las ganancias de capital. En la actualidad los dividendos están gravados por el IGC, mientras que las ganancias de capital están exentas. El ahorro que se puede acoger a los beneficios tributarios tiene una cota superior, y cuando ésta se excede hay un costo fiscal, pero la distor- sión que el impuesto al ingreso causa en la decisión ahorro-gasto no se corrige. Cuando se establece un nuevo mecanismo de incentivo al ahorro, el uso de límites se justificaría porque los contribuyentes pueden usar el ahorro acumulado para reducir la tributación, con lo que se tiene un costo fiscal y ningún incentivo al ahorro. Sin embargo, el uso de límites no es acertado, pues se traduce en que las personas usan el ahorro acumulado durante varios años para reducir la base imponible. La segunda característica del sistema tributario chileno es que, en principio, el impuesto a la renta sólo grava a las personas naturales. En efecto, el IPC que pagan las empresas constituye un crédito para el IGC de sus dueños, evitando así la doble tributación. Ahora, si se aplicase un impuesto al ingreso, todas las utilidades de las empresas, incluyendo las retenidas, debieran estar en la base imponible de sus dueños. Por el contrario, si el impuesto gravase el gasto, entonces las utilidades retenidas no debieran pagar ningún impuesto, pues no financian gasto. En Chile se ha adoptado un camino intermedio. Las utilidades retenidas en las empresas pagan el IPC, pero se excluyen de la base imponible de sus dueños, quienes tampoco tienen derecho de usar como crédito el IPC pagado por las empresas correspondiente a dichas utilidades no distribuidas. Esta última situación desincentiva la inversión financiada con utilidades retenidas, pues su costo sólo se puede descontar de la base imponible de la empresa a través de los años según las reglas de depreciación. Imaginemos que las utilidades retenidas se usan para adquirir un bien de capital que se deprecia en veinte cuotas iguales: en este caso, si la tasa de descuento relevante para la empresa es de 10%, entonces en valor presente www.cepchile.cl 204 ESTUDIOS PÚBLICOS

sólo descuenta un 56% de la inversión. La depreciación acelerada reduce pero no elimina este problema. El inconveniente anterior no se produce necesariamente cuando la inversión se financia con deuda. Imaginemos que se implementa un impues- to al gasto, por lo que el ahorro en el sistema financiero no está distorsionado. En este caso, si el pago de la deuda es más rápido que la depreciación del bien de capital que financia, entonces se desincentiva la inversión8, en caso contrario hay un sobreincentivo a invertir. Además se debe tener presente que cuando la inversión marginal se financia con deuda, el hecho de que el sistema tributario desincentive la inversión con capital retenido tiene una relevancia limitada. Además, es necesario recordar que la inversión se puede financiar con la emisión de acciones, la que recibe importantes beneficios fiscales, y que las empresas reciben un crédito equivalente al 4% del valor de la inversión en bienes físicos que pueden usar contra el IPC. Bus- tos, Engel y Galetovic (2004) encuentran evidencia empírica de que la tasa del impuesto a las empresas no tiene mayor impacto en la demanda de largo plazo por capital, lo cual sería una indicación de que en promedio el sistema impositivo no afecta a la decisión de invertir. Por su parte, ninguno de los dos créditos que las empresas pueden usar contra el IPC tiene justificación económica. El crédito equivalente al 4% del valor de la inversión en bienes físicos, cuando produce efecto, modifica artificialmente los precios relativos de los factores productivos. Y cuando la inversión sobrepasa el límite de 500 UF no hay incentivo a la inversión pero sí un costo fiscal. Por su parte, el impuesto de bienes raíces es una retribu- ción a los municipios por los servicios que éstos entregan, por lo que debiera tratarse como un costo y no ser un crédito contra el IPC. Respecto al crédito por donaciones culturales, educacionales y a instituciones de edu- cación superior, éste es conveniente, salvo en los casos en que existan indicaciones que conviertan este hecho en subterfugio. Como el donante recibe un crédito igual al 50% de la donación, a veces se declara una dona- ción igual al doble de la transferencia efectiva, de modo que para el “donante” la operación no tiene costo alguno.

Costo de cumplimiento y administración. El costo de administrar el sistema tributario es bajo, en torno al 0,8% de lo recaudado. Ello se debe a la preponderancia de los impuestos a las transacciones y a la efectividad del SII. La productividad del IVA es alta en el ámbito regional, tal como lo

8 Es decir, el valor presente de los pagos correspondientes a la deuda es mayor que el valor presente de la depreciación a que la inversión financiada con dicho présta-

www.cepchile.cl mo da lugar. PABLO SERRA 205

muestra el Cuadro Nº 2. El uso de una tasa única, en conjunto con el reducido número de exenciones, facilita la administración y fiscalización del impuesto, lo que se traduce en una moderada evasión y bajo costo de cumplimiento para los contribuyentes. Al resultado anterior también ha contribuido el buen desempeño del SII. El impuesto a la renta es más complejo, lo que dificulta su administra- ción, especialmente la fiscalización, y aumenta el costo de cumplimiento de los contribuyentes. Estimaciones para 1997 indican una tasa de evasión del orden de 41,7% en el impuesto de primera categoría (Jorrat y Serra, 2000). Además, la elevada tasa máxima del impuesto a las personas naturales es un incentivo a la evasión, aunque no existe medición de ésta que permita corro- borarlo. Asimismo, la estructura tributaria estimula la creación de sociedades de inversión, con el fin de posponer el pago del IGC hasta el retiro de utilidades. Se han creado alrededor de 40.000 de estas sociedades, lo que dificulta la administración tributaria. En efecto, aumenta el número de contribuyentes y facilita la elusión tributaria. Por ejemplo, los aportes pueden ser realizados por un socio y los retiros por otro sujeto a una menor tasa tributaria. Por otro lado, los contribuyentes deben incurrir en el gasto, no productivo, de crear y mantener dichas sociedades.

CUADRO Nº 2: PRODUCTIVIDAD DEL IVA EN PAÍSES DE LA REGIÓN

País Tasa1/ Productividad2/

Argentina 21 30 Bolivia 14,9 43 Brasil 20,5 Chile 19 58 Colombia 16 32 Ecuador 12 31 Paraguay 10 51 Perú 18 42 Uruguay 23 31 Venezuela 14,5 31

1/ Datos de 2001 y corresponden a las tasas estándares. 2/ Es la llamada eficiencia-C, es decir la recaudación de IVA como porcentaje de consumo, dividido por la tasa estándar. Fuente: Stotsky y Wolde-Mariam, IMF Working Paper 02/227, diciembre 2002. www.cepchile.cl 206 ESTUDIOS PÚBLICOS

CUADRO Nº 3: EVALUACIÓN DEL SII POR LOS CONTRIBUYENTES* (PORCENTAJE DE LOS ENCUESTADOS QUE CALIFICAN AL SII CON NOTA 5 Ó MAYOR EN UNA ESCALA DE 1 A 7)

1992 1996 2000

Modernización 75,0 60,9 80,7 Agilidad 52,6 31,4 47,9 Nivel tecnológico 83,2 62,8 83,0 Profesionalismo 75,8 58,7 64,0 Eficiencia 72,4 51,5 63,6 Honestidad 78,9 73,3 81,8 Strictness 83,6 87,6 83,4 Servicio 59,0 51,2 56,0 Rigurosidad 79,1 77,7 74,6 Progreso en computarización 88,2 68,9 89,5

Fuente: Página web del SII.

No existen mediciones del costo del cumplimiento de los contribuyentes, pero de los resultados de las encuestas realizadas por Adimark a contribuyentes acerca de su evaluación del SII se puede inferir que ese costo ha diminuido. Una información concordante con la hipótesis anterior es la medición del porcentaje de contribuyentes que deben esperar más de 30 minutos cuando asisten a una oficina del SII a realizar un trámite correspondiente al ciclo de vida, porcentaje que disminuyó significativamente a fines de los 90, tal como se observa en el Cuadro Nº 4.

CUADRO Nº 4: TIEMPO DE ESPERA PARA SER ATENDIDOS EN TRÁMITES DEL CICLO DE VIDA

Número de clientes % que esperó más de atendidos (miles) 30 minutos

1998 7,2 1999 0,2 2000 1,439 0,2 2001 1,542 0,6 2002 1,657 1,0

Fuente: SII, Subdirección de Fiscalización (1998-2002). www.cepchile.cl PABLO SERRA 207

Equidad del sistema. El propósito del sistema tributario chileno es, a grandes rasgos, financiar el gasto público minimizando los costos de recau- dación. Por esta razón, el aspecto distributivo no es central. Si bien la tasa marginal máxima del impuesto a la renta es 40%, los impuestos de tasa progresiva (segunda categoría e IGC) sólo recaudaron el 9,7% del total en 2003. Los impuestos que gravan productos suntuarios son irrelevantes, y el IVA se aplica con tasa única y escasas exenciones. Sólo la exención que favorece al transporte de pasajeros se explicaría por razones distributivas: su gravamen tendría un efecto significativo sobre el ingreso de los más pobres. No sorprende entonces que Engel, Galetovic y Raddatz (2003) encuentren que la carga tributaria de los distintos deciles de la población sea similar y esté en torno al 15% de los ingresos. Es decir, se ha optado por tener un sistema impositivo eficiente, entendiendo que la redistribución ocurre a través del gasto público, el cual beneficia principalmente a las familias de menores ingresos.

4. Propuesta de reforma

Sobre la base del análisis de la sección anterior se proponen diversos cambios que aumentarían la eficiencia del sistema tributario. Si se desease mantener la recaudación tributaria probablemente habría que modificar algunas tasas. La primera propuesta es eliminar el impuesto al crédito. Las otras, de mayor complejidad, se discuten a continuación.

Impuesto a la renta de las personas. Se propone reemplazar el actual impuesto a los ingresos por uno que grave el gasto. El nuevo impuesto podría tener tasa marginal creciente o bien una tasa única. En el segundo caso se debería considerar un monto de ingreso exento tal que el cambio no afectase a las familias de ingresos medios o bajos. Además, se plantea sustraer de la base imponible el gasto en educación, así como los pagos anuales por el crédito universitario que realizan aquellos contribuyentes que financiaron su educación a través de dicho mecanismo. En apariencia una forma de transitar hacia un impuesto al gasto sería eliminar los límites que tienen los actuales mecanismos de incentivo al ahorro, así como los castigos cuando se retiran los fondos del ahorro previsional voluntario. El inconveniente es que en los primeros años las personas usarían el ahorro que tienen acumulado para reducir su base imponible más allá de lo que correspondería dado su ahorro neto del año, con el consiguiente costo fiscal y sin el beneficio de incentivar el ahorro. Ahora bien, la www.cepchile.cl 208 ESTUDIOS PÚBLICOS

salida es dar el beneficio tributario sólo a un porcentaje del ahorro que se acoja al mismo, aunque creciente en el tiempo hasta llegar a 100%, pues de este modo el ahorro acumulado se “usaría” más rápido y con menor costo. Una inequidad importante sería que un matrimonio sometido a régi- men de separación de bienes recibiría un tratamiento distinto al de otro de iguales características que constituyó una sociedad conyugal. Ello incenti- varía la adopción de la separación de bienes, lo que dejaría en desventaja al cónyuge más débil en caso de ruptura. Por ello, tal como se hace en los Estados Unidos, se debería establecer un crédito fiscal para los matrimonios que hacen una sola declaración impositiva, para que las parejas no opten por la separación de bienes debido a razones tributarias. Los cambios sugeridos aumentarían la equidad horizontal del sistema. Todos los contribuyentes, independientemente de su actividad, ten- drían acceso al mismo tratamiento tributario. También con las reformas propuestas se podría esperar el fin de las sociedades de inversión, lo cual facilitaría la fiscalización y disminuirían los costos de cumplimiento.

Impuesto a las empresas. La proposición respecto a las empresas es reemplazar el impuesto a las utilidades por uno que grave los flujos de caja (IFC), pero modificado a la McLure y Zodrow (1996). Es decir, la base imponible de la empresa incluiría los intereses ganados, el endeudamiento y los préstamos que le son devueltos durante el período. Y como contrapartida los intereses cancelados, la amortización de deudas, así como los préstamos otorgados, serían deducibles. Este cambio permite gravar a las instituciones financieras, pues su principal fuente de ingresos es el diferencial entre la tasa de colocación y la tasa de captación, y evita el elevado costo fiscal que produciría el sustraer de la base imponible las inversiones financiadas con deuda. Un potencial problema del IFC es que las empresas presten a personas naturales con tasas de interés inferiores a las de mercado. Por ello, los autores mencionados proponen que los préstamos que las empresas otor- guen a entidades no financieras no se deduzcan de la base imponible (y que no se incluya el principal en la base cuando es devuelto), pero sí que se incluyan los intereses correspondientes. Además se plantea eliminar el crédito tributario correspondiente al pago de las contribuciones —el que pasaría a ser tratado como costo— y a las inversiones en capital físico. El efecto que el conjunto de cambios ten- dría sobre la base imponible del impuesto a las empresas obligaría a modificar la tasa —probablemente al alza— para mantener la recaudación constante. Con estos cambios, la complejidad del sistema tributario dismi- nuiría considerablemente. En efecto, la contabilidad necesaria para calcular www.cepchile.cl PABLO SERRA 209

el IFC es mucho más simple que la requerida para el impuesto a las utilidades, pues, entre otras razones, no necesita valorar inventarios ni depreciar activos fijos. Una dificultad del impuesto a los flujos de caja es que no es reconocido como impuesto a la renta en otros países, lo que lo haría inviable, pues los inversionistas extranjeros tributarían dos veces por los mismos ingresos. Por ello una alternativa es mantener el actual impuesto de primera cate- goría, pero limitando la base imponible a las utilidades distribuidas. Junto con ello se eliminaría la depreciación acelerada y los créditos tributarios correspondientes al pago de las contribuciones de bienes raíces y a las inversiones en capital físico.

Impuesto a la minería. El Estado es dueño de las riquezas del sub- suelo y por esta razón cobra patentes tanto de explotación como de explora- ción. Sin embargo, lo recaudado por este concepto es insignificante considerando el nivel de la actividad minera en el país. En 2003 sólo alcanzó a 16.784 millones de pesos, lo que equivale al 0,2% de la recaudación tributaria total. Luego una primera medida sería alzar el valor de las patentes, la cual tendría la ventaja de no requerir de un nuevo tributo. Ahora bien, puesto que la ley de los yacimientos mineros es muy variable, no se lograría una recaudación significativa si la tasa elegida fuese tal que permitiese la explotación de yacimientos de baja ley. Además, el alza en el valor de las patentes no puede ser excesiva porque sería un cambio en las reglas del juego para las empresas establecidas. La propuesta para el futuro es licitar los nuevos yacimientos de modo que el Estado recaude el valor real de los recursos mineros que entrega en concesión, sin distorsionar la actividad. Una fórmula posible de lle- varlo a cabo sería la siguiente. A quienes exploran yacimientos se les cobraría una patente de bajo valor, como ocurre actualmente. Los yacimientos que fuesen descubiertos serían licitados por el Estado al mejor postor. Un porcentaje establecido del precio de la licitación iría al descubridor del yacimiento. Una vez otorgada la concesión, la empresa concesionaria esta- ría sometida a los mismos tributos que las demás actividades económicas. Hasta el momento el impuesto a la renta pagado por las empresas mineras ha sido bajo. Una primera razón es el financiamiento de los proyectos con deuda junto con el uso de depreciación acelerada, que permite posponer el pago del impuesto. Si se eliminase la depreciación acelerada, tal como proponemos, este problema se reduciría. Pero esta sola razón difícil- mente explica que una empresa que tuvo utilidades negativas durante 25 años seguidos se venda en más de mil millones de dólares como ocurrió en www.cepchile.cl 210 ESTUDIOS PÚBLICOS

el caso de la Disputada. Una segunda explicación es el uso de precios de transferencia, el que puede ser significativo en la contratación de servicios en el exterior, en la importación de bienes, en los contratos para la venta del producto y en los arreglos financieros con la matriz. Las formas de usar precios de transferencia son casi ilimitadas, y casi todas ellas difíciles de detectar. Por ello es posible considerar el pago de un impuesto mínimo en función del precio del mineral, el que serviría como crédito para el impuesto a la renta. Cualquier exceso de crédito que hubiese a fin de año se consolidaría a favor del fisco. Las tasas serían tales que la carga tributaria de las empresas que cumplen cabalmente no aumen- taría. Sin embargo, es necesario evaluar con cautela la aplicación de impuestos a un sector específico, pues en general no es aconsejable. Una salida sería que el pago mínimo fuese parte de los contratos de concesión minera y no de la ley tributaria.

Congelar la carga tributaria. La última propuesta es mantener la carga tributaria, medida como porcentaje del PIB, estableciendo que el gobierno no pueda exceder dicha cifra. En este contexto, menores tasas de evasión se traducirían necesariamente en bajas en las tasas impositivas. Esta relación directa tendría un efecto positivo sobre el valor que la sociedad da al cumplimiento tributario, pues haría más evidente que cuando un contribuyente evade, su carga tributaria recae sobre los demás ciudadanos. Un segundo beneficio es que habría más libertad para moverse hacia estructuras impositivas más eficientes, entendiendo que toda reforma tributaria sería neutral en términos de recaudación. Sin embargo, el efecto potencial más importante podría estar en la efectividad del gasto público. Dada la restricción de ingresos, el único camino que tendría el gobierno para mejorar su oferta a los ciudadanos sería aumentar la eficiencia en el gasto. La efectividad del gasto público está vinculada tanto al diseño de las políticas públicas como a la eficiencia de las instituciones encargadas de su ejecución. Por ejemplo, un diseño deficiente de los programas sociales puede generar incentivos perversos en las familias. Programas de auxilio a la cesantía muy generosos pueden reducir los incentivos para buscar trabajo. Suecia, sin embargo, logró evitar este efecto perverso estableciendo la pér- dida del beneficio de desempleo cuando el trabajador no acepta en tres ocasiones seguidas el trabajo que le ofrece un consejero ocupacional. Tam- bién es relevante la eficiencia de las instituciones responsables de administrar el gasto público. Si aumenta la eficiencia del sector público y se pueden obtener los mismos resultados con menos recursos, ello tendría un efecto positivo sobre la economía, pues se requerirían menos recursos para finan-

www.cepchile.cl ciar el gasto público. PABLO SERRA 211

Desde principios de los 90 los sucesivos gobiernos han hecho esfuerzos para mejorar la eficiencia de las instituciones públicas. Los pasos iniciales en este proceso fueron ejercicios de planificación estratégica con el propósito de determinar las misiones de los respectivos servicios, los que fueron seguidos por proyectos pilotos de diseño de medidas de efectividad y sus correspondientes metas. En 1994, 26 instituciones públicas habían establecido metas de efectividad, cifra que en 1997 aumentó a 67, que co- rrespondían al 80% de las instituciones. Desde 1998 los empleados públicos reciben bonos asociados al cumplimiento de las metas institucionales. La ley de probidad administrativa recientemente promulgada debiera, también, tener un impacto positivo en este aspecto.

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UN NUEVO OPERADOR INDEPENDIENTE DE LOS MERCADOS ELÉCTRICOS CHILENOS1

Hugh Rudnick V.D.W.

El mercado mayorista eléctrico de cada uno de los sistemas interconectados de Chile es administrado por el Centro de Despacho Eco- nómico de Carga (CDEC), organismo encargado de la operación físi- ca, económica y comercial del sistema. El funcionamiento de los CDEC ha sido uno de los aspectos de la regulación que más discu- sión y análisis ha generado y su reformulación ha sido planteada en varias instancias. El artículo revisa las características ideales que debe cumplir tal organismo, según patrones internacionales, y como el CDEC cumple, o no, con ellas. Se analiza cómo gradualmente se han ido introduciendo cambios a su estructura y modo de operación. Se formula por último cómo avanzar en su reforma para llegar a constituir un efectivo operador independiente.

HUGH RUDNICK VAN DE WYNGARD. Ingeniero Civil Electricista (U. de Chile), Ph. D. (University of Manchester). Profesor titular de la Facultad de Ingeniería de la Pontificia Universidad Católica de Chile y director de la empresa consultora Systep Ingeniería y Diseños. [email protected] 1 Se agradece el aporte de Cristian Álvarez Arriagada, en cuya investigación de Magíster se apoya parte de este trabajo, así como las contribuciones y comentarios de Sebastián Mocarquer, Rodrigo Jiménez, Germán Henríquez, Marie-Helene Briant y Cris- tián Espinosa. Se agradece el financiamiento del proyecto Fondecyt 1030067.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 214 ESTUDIOS PÚBLICOS

I. INTRODUCCIÓN

A unque el objetivo de las reformas de los sectores eléctricos es lograr mercados mayoristas competitivos descentralizados de generación, donde cada generador tome decisiones independientes, es indispensable mantener ciertas actividades a ser desarrolladas centralizadamente. Esto es necesario dadas las particularidades de la cadena generación-consumo, donde el producto eléctrico debe ser generado en el momento en que es demandado, no existiendo soluciones tecnológicas para almacenarlo. Esto crea condiciones muy particulares del mercado eléctrico que lo diferencian de otros mercados de commodities. La actividad centralizada fundamental es la de la operación física (el control de la seguridad y calidad de suministro) del sistema eléctrico. Otras actividades son la operación económica (uso eficiente de los recursos de generación-transmisión) y la operación comercial (administración del mercado), aunque hay avances regulatorios donde parte de ellas se realizan descentralizadamente. En la mayoría de los sistemas eléctricos latinoamericanos las funciones descritas son realizadas por un único organismo centralizado o pool2, que programa la operación física de las unidades generadoras del sistema, respetando restricciones de seguridad y buscando alcanzar un óptimo eco- nómico. Además, se encarga de la operación en tiempo real del sistema y de las actividades anexas propias de la administración de un mercado eléctrico: facturación, liquidaciones, etc. Sin embargo, las características de dicho organismo varían notablemente de país a país, según sea el modelo regulatorio adoptado.

Parámetros del Banco Mundial

El Banco Mundial3 indica que cualquier sistema de administración y gobierno de un mercado eléctrico puede ser juzgado a la luz de los siguientes objetivos: 1. El administrador del mercado y el operador del sistema no están controlados por un agente o clase de agentes particular del mercado. 2. El mercado es eficiente y no discriminatorio. 3. El sistema alcanza niveles de confiabilidad esperados. 4. El proceso de toma de decisiones es transparente.

2 Véase Álvarez (1998), Rudnick, Varela y Hogan (1997), y Rudnick y Álvarez (2001). 3 Véase Barker, Tenanbaum y Woolf (1997). www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 215

5. El administrador y sus reglas de operación pueden ser cambiadas en un periodo de tiempo razonable. 6. El costo de la gobernabilidad4 es minimizado.

La independencia del organismo de administración y gobierno de un mercado eléctrico es fundamental para asegurar el funcionamiento transparente del mercado y un trato igualitario de los agentes. Las decisiones que debe tomar el encargado de la operación física y económica del sistema tienen impacto en los flujos monetarios entre los agentes de mercado, por lo que se debe garantizar la independencia del operador de los grupos de interés. Por ello el operador del sistema no debe estar controlado por un grupo de agentes o un agente en particular. El mercado debe ser no discriminatorio para permitir que todos los interesados puedan participar en igualdad de condiciones en las transacciones que en él se realizan. La exclusión de ciertos agentes o clases de agentes del mercado restringe la capacidad de la sociedad en su conjunto de lograr eficiencia. La toma de decisiones al interior del mercado debe ser eficiente. Esto se logra con métodos de acceso y negociación simples y claros. No se debe complicar excesivamente el proceso de toma de decisiones para mantener un mercado eficiente con la participación de todos los interesados, tanto actuales como potenciales. Un buen sistema para medir el funcionamiento de la gobernabilidad de un sistema eléctrico es la evaluación del cumplimiento de los niveles de confiabilidad impuestos para el sistema. En caso de que la estructura que regula el funcionamiento del mercado no sea adecuada, esto se reflejará en los niveles de confiabilidad del sistema, los que se verán afectados por los problemas de coordinación que acarrea un sistema inadecuado de gobernabilidad. También puede medirse esta gobernabilidad en cuanto se logre o no operar el mercado con criterios de eficiencia económica. El proceso de toma de decisiones al interior de los administradores del mercado debe ser transparente para que los actuales y potenciales agentes del mercado puedan percibir señales claras del porqué se toman determinadas decisiones. La poca transparencia en el proceso de toma de decisiones puede tornar poco eficiente el mercado y abrir la puerta al abuso de grupos dominantes al interior de dicho organismo.

4 Un concepto base para medir la eficiencia del organismo administrador es el de gobernabilidad. Se refiere al proceso de toma de decisiones en una organización y cómo éstas son implementadas dentro de ella. En el caso de los sistemas eléctricos la gobernabilidad interna del organismo administrador puede ser un substituto para la regu- lación externa sobre el mercado. www.cepchile.cl 216 ESTUDIOS PÚBLICOS

El cambio del administrador y de las reglas que rigen el mercado debe responder a los cambios que ocurren en el mercado eléctrico, para mantener el buen funcionamiento de éste. El rápido cambio tecnológico y de las condiciones de mercado hacen necesaria la existencia de una estructura dinámica que permita a las instituciones adaptarse a las nuevas condiciones imperantes. La minimización del costo de la gobernabilidad es un punto importante en la evaluación de las estructuras que sustentan el mercado eléctrico. Éstas no deben ser una carga muy pesada que restrinja el mercado por sus altos costos. Las funciones deben estar bien especificadas, así como su financiamiento para evitar que los costos de manejar el mercado se vuelvan excesivos. Otro punto central es que los mecanismos de toma de decisiones y resolución de conflictos deben ser claros y breves para evitar que su excesiva extensión en el tiempo aumente los costos de administrar el mercado. En la mayoría de los mercados eléctricos desregulados del mundo esto se ha enfrentado con la creación de un operador independiente del sistema (ISO, del inglés “Independent System Operator”). En Chile este avance ha sido tímido y no exento de problemas, según se describe a conti- nuación.

II. MARCO REGULATORIO CHILENO

El Banco Mundial identifica cuatro modelos de gobierno del administrador del mercado: directorio integrado por agentes del mercado, directorio integrado por personas independientes del mercado, directorio integrado por agentes de una clase, y corporación sin fines de lucro. A continuación se revisa el modelo utilizado en Chile, el Centro de Despacho Económico de Carga, con un directorio que en su concepción original estaba integrado sólo por agentes de una clase.

El Centro de Despacho Económico de Carga (CDEC)

El CDEC es un organismo definido en la Ley General de Servicios Eléctricos, DFL N° 1, del año 1982, y reglamentado por el Decreto Supremo N° 327, del año 1997, ambos del Ministerio de Minería5. El Decreto N° 327 derogó el anterior reglamento eléctrico contenido en el Decreto Supremo N° 6 de 1985, del Ministerio de Minería. Al respecto, dichos cuerpos legales

5 Normativa legal en http://www.cdec-sing.cl/ www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 217

establecen la obligación de la creación de estos organismos en los grandes sistemas interconectados, con las siguientes funciones:

• Preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico; • Garantizar la operación más económica para el conjunto de las instalaciones del sistema eléctrico; • Garantizar el acceso abierto a los sistemas de transmisión troncal y de subtransmisión.

En la actualidad existen dos CDEC, uno para el Sistema Interconecta- do Central (SIC) y otro para el Sistema Interconectado del Norte Grande (SING). El CDEC está integrado por todas aquellas empresas eléctricas de transmisión y generación que cumplen con los requisitos establecidos en el Decreto N° 327. Los grandes usuarios y las distribuidoras no han participado en el CDEC y su única vinculación con éste ha sido a través de los contratos que firmen con los generadores. El CDEC es gobernado por un Directorio y realiza sus funciones a través de una Dirección de Operación y una Dirección de Peajes (Figura Nº 1). El Directorio está conformado por un representante de cada una de las empresas que integran el CDEC y es el encargado de los aspectos normativos y de velar por el buen funcionamiento de las Direcciones de Opera- ción y Peajes. El Directorio puede encomendar a un tercero la ejecución de acciones de apoyo o tareas específicas asociadas a las funciones del CDEC, y así de hecho lo han dispuesto el CDEC-SIC y el CDEC-SING, cada uno de los cuales ha creado una empresa especial para estos efectos. El CDEC como tal no tiene persona jurídica, pero sí puede crear una persona para la ejecución de acciones de apoyo. Cabe destacar además que la reglamenta- ción vigente plantea que el director y el personal de cada Dirección deberán reunir condiciones de idoneidad e independencia que garanticen su adecuado desempeño. Estos organismos, eminentemente técnicos y ejecutivos, desarrollarán su función conforme a la ley y su reglamento, y de acuerdo a los criterios generales que fije el Directorio. Los acuerdos del Directorio exigen un quórum para sesionar de dos tercios de los miembros del Directorio y la unanimidad de los presentes en las principales decisiones (reglamento interno, resolución de conflictos). En caso que la falta de unanimidad impida adoptar un acuerdo y la divergencia se produjere con motivo de la aplicación del reglamento o del reglamento interno, el Directorio debe someter la divergencia al dictamen de un tercero. Originalmente, el tercero era el Ministro de Economía. Con el Decreto Supre- www.cepchile.cl 218 ESTUDIOS PÚBLICOS

FIGURA Nº 1: ORGANIGRAMA CDEC

Directorio

Dirección de Dirección de operación peajes

Departamento Centro de Departamento Departamento de planificación de administración despacho y control de operaciones de la operación

Fuente: CDEC-SIC, www.cdec-sic.cl

mo N° 327 se creó una instancia intermedia, el Comité de Expertos, integrada por dos ingenieros y un abogado. Por último, la Ley N° 19.940 de 2004 definió un nuevo Panel de Expertos como única instancia de solución de divergencias, sin intervención del Ministro de Economía. Dentro de las obligaciones operativas dispuestas para el CDEC en la ley y el Decreto Supremo N° 327, se encuentran:

1. Operación económica (uso eficiente de los recursos de genera- ción-transmisión): — Planificar la operación del sistema eléctrico, considerando su situa- ción actual y la esperada para el mediano y largo plazo, de modo que el costo del abastecimiento eléctrico del sistema sea el mínimo posible. — Calcular los costos marginales instantáneos de energía eléctrica que se derivan de la operación del sistema.

2. Operación física (control de la seguridad de suministro) del sistema eléctrico: — Determinar la operación del conjunto de instalaciones de un sistema www.cepchile.cl eléctrico incluyendo las centrales eléctricas generadoras; líneas de HUGH RUDNICK 219

transmisión a nivel troncal, subtransmisión y adicionales; subestaciones eléctricas, incluidas las subestaciones primarias de distribu- ción y barras de consumo de usuarios no sometidos a regulación de precios abastecidos directamente desde instalaciones de un sistema de transmisión. — Comunicar la planificación de la operación de corto plazo del sistema eléctrico a sus integrantes para que ellos operen sus instalaciones de acuerdo a los programas resultantes. Las instrucciones de coordi- nación que emanan del CDEC son obligatorias para todas las centrales generadoras y líneas de transporte interconectadas. — Elaborar los procedimientos necesarios para cumplir, en cada nivel de generación y transporte, las exigencias de seguridad y calidad de servicio, incluidas la administración, entre otras, de la reserva de potencia del sistema, para regular la frecuencia, y la desconexión de carga en barras de consumo. — Coordinar el mantenimiento preventivo mayor de las unidades generadoras del sistema. — Verificar el cumplimiento de los programas de operación y de mantenimiento preventivo mayor, adoptando las medidas correctivas que se requieran.

3. Operación comercial (administración del mercado): — Determinar y valorizar las transferencias totales de electricidad entre los integrantes del CDEC, considerando sus inyecciones y retiros. — Elaborar los informes que las leyes y reglamentos determinen. — Garantizar el acceso abierto a los sistemas de transmisión establecidos mediante concesión. Determinar los pagos que les corresponden a los propietarios de sistemas de transmisión y los agentes que deben aportar dichos pagos.

Además, al CDEC le cabe la responsabilidad de informar a la Comi- sión Nacional de Energía (CNE) y a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles (SEC) las fallas y demás situaciones que afecten o puedan afectar la operación normal de centrales generadoras y líneas de transmisión del sistema.

La participación de los agentes

El CDEC en su concepción original era un “club” de generadores. Participaban todas las empresas generadoras con más de 2% de la capaci- www.cepchile.cl 220 ESTUDIOS PÚBLICOS

dad instalada total que tenía el sistema a la fecha de constituirse el CDEC. Esta concepción surge de reconocer fundamentalmente la dimensión operativa que debía cumplir este organismo, donde los generadores tenían la mayor práctica en relación a los otros agentes del mercado. Faltando experiencias previas de estructuración de mercados competitivos de generación (recordar que estos cambios tienen lugar en Chile al comienzo de los 80), no se aquilata suficientemente el rol de despejador del mercado (la mano invisible de Adam Smith6) que también debía desempeñar el CDEC y donde se enfrentarían las mayores dificultades. Con el Decreto N° 327 se incorpora al CDEC a las compañías de transmisión con a lo menos un tramo de línea de longitud superior a 100 km. La integración de generadores con potencia instalada superior a 9 MW es opcional. La incorporación de los transmisores es relevante, particularmente en Chile, donde la geografía exige extensas redes de transporte y donde los problemas de congestión de líneas desacoplan mercados importantes, haciendo crítica la relación entre la operación y la planificación del sistema. Sin embargo, resaltaba hasta la fecha la ausencia en el CDEC de representación de la demanda, a lo menos a través de distribuidoras y grandes clientes. La representación de la demanda asegura, según lo demuestra la experiencia internacional, el logro de un equilibrio en alcanzar adecuados niveles de seguridad y calidad en el abastecimiento eléctrico. El incremento de las utilidades de los generadores deja de ser un objetivo operacional, en desmedro del beneficio de los consumidores. Un ejemplo crítico de esta situación se presentó en el SING durante los años 1998-1999, donde por la forma en que se operaba el sistema tuvieron lugar varios apagones que afectaron gravemente a las compañías mineras. De haber estado estas últi- mas representadas en el CDEC, probablemente esta condición se habría anticipado o al menos aminorado. La presión de las compañías mineras, responsables del mayor porcentaje del producto geográfico chileno, y la intervención de autoridades de Gobierno obligaron al CDEC a definir un plan de seguridad para operar el sistema que logró reducir dramáticamente la frecuencia de los apagones. Finalmente, en mayo del 2005 se aprobó una modificación a la ley eléctrica (bajo la Ley N° 20.018) integrando al CDEC a las empresas generadoras, transmisoras troncales y de subtransmisión y a un representante de los clientes libres del respectivo sistema. Está por verse cómo un aumento de los miembros del CDEC impacta el proceso de toma de decisiones. Hoy el directorio del CDEC-SIC incorpora 16 representantes, lo que ya dificulta las decisiones unánimes.

6 Véase Rudnick, Varela y Hogan (1997). www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 221

El proceso de toma de decisiones

El CDEC-SIC, como organismo administrador del mercado, comienza a operar en 1985 (Decreto Supremo N° 6) y operó razonablemente por sobre 10 años7, con un proceso de decisiones fluido y sin mayores problemas, existiendo un bajo nivel de conflictividad en su interior, donde las decisiones se centraban esencialmente en aspectos técnicos de la operación del sistema. Lo anterior permitió estimular competencia en el costo de abastecimiento (aumentos de eficiencia en la generación, introducción de nuevas tecnologías), como en las acciones comerciales de las empresas (competencia en contratos). Sin embargo, a medida que la competencia se incrementó (dando lugar a una baja de los precios resultantes en el mercado), y se presentaron condiciones hidrológicas extremas (en particular durante el año hidrológico 1998-1999), las decisiones y la operación técnica misma del sistema se dificultaron por los crecientes conflictos internos. Generalmente las decisiones técnicas que se toman al interior del CDEC afectan comercialmente a una u otra empresa. Cada empresa, o grupo de empresas, se juega por defender sus propios intereses, buscando que las decisiones maximicen su beneficio o minimicen su pérdida. El fenómeno de creación de filiales de las empresas integrantes que así logran una mayor presencia en este organismo dificulta aun más este proceso. Los conflictos pueden surgir por decisiones tan diversas como la consideración de restricciones por seguridad en la operación horaria, las metodologías de cálculo del costo marginal de corto plazo, la remuneración de la transmisión, los pagos por capacidad disponible para abastecer la demanda máxima, los criterios de racionamiento, o el mayor o menor uso del agua. Estas decisiones impactan el mercado, los precios y los ingresos de cada empresa, según sea deficitaria o excedentaria8, según su parque sea térmico o hidráulico y se- gún sea su ubicación geográfica, y por ende, extreman las posiciones y el surgimiento de conflictos. Un generador hidráulico tendrá una posición muy distinta respecto a la forma de operar el sistema, según sea deficitario o excedentario. Como ilustración de la dificultad en la toma de decisiones en los CDEC, en la Figura Nº 2 se puede apreciar el importante aumento en el

7 Rudnick (1998). 8 Un empresa es deficitaria si su generación de energía, resultante de la opera- ción económica del sistema decidida por el CDEC, es menor que los compromisos de venta de energía que tiene con sus clientes. Esto implica que debe comprar el déficit en el mercado spot al costo marginal imperante en el momento. Este costo marginal puede ser muy alto si por ejemplo hay condiciones de sequía o de altos precios de combusti-

www.cepchile.cl bles. Al contrario, es excedentaria cuando genera más que sus contratos. 222 ESTUDIOS PÚBLICOS

FIGURA Nº 2: DIVERGENCIAS EN CDEC EN SIC Y SING (1994-2003)

18 17 16 SIC 14 SING 12 12 11 10 10

8 7 7 7 6 6 6 6 5 5 4 4 3 3 3 2 2 2 0 0 0 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

número de divergencias al interior del Directorio del CDEC-SIC con motivo de la crisis del 98/99. Los conflictos no sólo surgen en las decisiones de operación del sistema. La necesidad de unanimidad en la aprobación de reglamentos internos o en el cambio de ellos ha frenado el necesario avance en la normativa interna. La autorregulación de un CDEC debiera ser percibida como una oportunidad que ofrece ventajas a sus participantes, frente a una regulación impuesta externamente por la autoridad. Sin embargo, los conflictos comerciales son más fuertes y limitan el proceso asociado de toma de decisiones.

Los mecanismos de solución de conflictos

Como se indicara, según la reglamentación original las divergencias que surgieran en el Directorio del CDEC eran resueltas directamente por el Ministro de Economía, con consulta a la CNE. La participación de una autoridad de gobierno tiene riesgos de politización por la participación de éste en algunos conflictos de manera indirecta o directa. Con el aumento de la conflictividad a fines de los noventa, el Minis- tro de Economía, vía la resolución de divergencias, en la práctica se convir- tió en el operador del sistema, sin tener interés en ejercer dicha función. Las www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 223

exigencias aumentaron de tal modo que se dificultó el cumplimiento del plazo de 120 días en que el Ministro debía resolver, en la práctica agudizan- do algunos conflictos y afectando la operación segura del sistema eléctrico. Con millones de dólares en juego, el lobby de las empresas generadoras ante el Ministro para que resolviera en uno o en otro sentido no hacía más que dificultar su acción. Emblemática fue la divergencia con relación al precio de la energía en condiciones de desabastecimiento parcial en el SIC, que se presentara a mediados de 1998 y que el Ministro resolviera recién a comienzos de 1999. La crisis eléctrica produjo cortes de energía que tuvieron lugar en la primavera de 1998 y en el otoño de 1999. Si bien no se puede atribuir los cortes a la tardía resolución de la divergencia, es claro que ella agravó el problema y dejó al mercado sin señales económicas claras de cómo enfrentar dichos cortes ni la necesidad de resolver medidas de emergencia para reducir su impacto. El Decreto N° 327 creó una instancia intermedia de resolución de conflictos, incorporando un Comité de Expertos de tres profesionales independientes, dos ingenieros y un abogado, que debían pronunciarse sobre las divergencias antes de que éstas fueran sometidas al Ministro, aunque sus informes y recomendaciones no eran obligatorias para las partes. La instancia se desvirtuó en una primera etapa ya que los CDEC, en su bús- queda de profesionales independientes, nombraron a personas sin mayor vinculación técnica o económica con el sector. Las recomendaciones de los Comités de Expertos no fueron relevantes en la toma de decisiones y pocas veces fueron adoptadas por el Directorio del CDEC y el Ministro. Cabe agregar que muchas veces las resoluciones del Ministro eran bloqueadas por las partes por medio de recursos de reposición y reconside- ración. En otras instancias las divergencias eran llevadas por las partes a instancias judiciales, argumentando la incompetencia del Ministro de Eco- nomía para abordarlas. En otras el Gobierno ha sido demandado por las empresas que consideran perjudicados sus derechos por las decisiones de la autoridad. Todo esto agravaba la ingobernabilidad de la solución institucional del CDEC. Finalmente, el Panel de Expertos creado en 2004 por la Ley N° 19.940 se constituye en la única instancia de solución de conflictos, sin interven- ción del Ministro de Economía. El Panel no sólo aborda los conflictos que se susciten en el interior de un CDEC, sino que tiene una función más amplia, cual es pronunciarse sobre aquellas discrepancias y conflictos que se susciten con motivo de la aplicación de la legislación eléctrica, más allá del CDEC. www.cepchile.cl 224 ESTUDIOS PÚBLICOS

El Panel esta constituido por siete profesionales, cinco de los cuales deben ser ingenieros o licenciados en ciencias económicas, y dos aboga- dos, todos de amplia trayectoria profesional o académica y que acrediten, en materias técnicas, económicas o jurídicas del sector eléctrico, dominio y experiencia laboral mínima de tres años. Son designados por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, mediante concurso público de antecedentes fundado en condiciones objetivas, transparentes y no discriminatorias. En el primer concurso público postularon más de 80 interesados, lo que permitió constituir un equipo técnico altamente calificado. Los dictámenes del Panel de Expertos son vinculantes para todos los que participen en el procedimiento respectivo y no procede ninguna clase de recursos, jurisdiccionales o administrativos, de naturaleza ordinaria o extraordinaria. Esto ha implicado que las divergencias de los CDEC son resueltas oportunamente, con el agregado que audiencias públicas han dado transparencia al proceso de discusión y decisión.

La estructura administrativa y operativa

Con anterioridad al Decreto N° 327 de 1997, los CDEC no tenían personal ni equipamiento propio y el “club” de generadores decidía la ope- ración del sistema y la encargaba a la empresa transmisora. Un gran avance, aunque incompleto, se produce en la estructura administrativa y operativa de los CDEC con la creación vía dicho Decreto de la Dirección de Operación y una Dirección de Peajes. Se intenta crear entes técnicos al interior de los CDEC, buscando darles autonomía e independencia y asignándoles funciones y responsabilidades específicas. Con la creación de una empresa especial para estos efectos, la gene- ración de la Dirección de Operación y una Dirección de Peajes, la contrata- ción de personal técnico propio y la constitución de instalaciones independientes de operación física del sistema, se articula una instancia con un cierto grado de independencia de los agentes que están representados en el Directorio. Ambos CDEC decidieron centrar en una persona ambas Direc- ciones. La independencia de este Director es relativa pues es el Directorio del CDEC el que lo nombra, el que decide el presupuesto y el personal con que debe operar, el que le asigna o no bonos de desempeño, y el que finalmente lo mantiene o no en su cargo. La libertad e independencia con que puede operar dicho Director dependen entonces de las particularidades del sistema eléctrico que administra ese CDEC, del nivel de conflictividad en la toma de decisiones, y de las características del Director como persona y www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 225

su facilidad o no para manejarse en situaciones conflictivas. Los Directores han debido enfrentar diversos conflictos y situaciones de inestabilidad laboral que en algunos casos los han llevado a renunciar al cargo. Se produce un avance en este ámbito en mayo del 2005, con la modi- ficación a la ley que busca dar una mayor estabilidad al Director. Se define su duración en el cargo por cuatro años, pudiendo ser reelegido por dos tercios del Directorio, sólo por un período más. Para su nombramiento, o remoción antes del término de su período, se exige el acuerdo de dos tercios del Directorio. La interrogante es en qué medida las grandes empresas en cada CDEC ejercerán o no una mayor presencia en el nombramiento o remo- ción del Director y cómo las empresas menores actuarán frente a esto. La creación de la Dirección de Operación y de la Dirección de Peajes, sin asegurarle el debido presupuesto para un funcionamiento independiente, era otra limitación de la reglamentación. Esto se pretende corregir con la Ley N° 20.018 de mayo 2005, donde se determina que el presupuesto anual de cada CDEC debe ser informado favorablemente por la CNE, en forma previa a su ejecución. En el ámbito administrativo, ha conspirado a un funcionamiento fluido del CDEC y de sus Direcciones la ausencia de reglamentos internos completos y detallados. Los CDEC, como se destacara previamente, no han sido capaces de reglamentar adecuadamente su acción, ya sea por la dificultad de poner de acuerdo intereses conflictivos en la definición de tales reglamentos, o por el simple hecho de que reglamentar acciones implica autolimitarse en la acción y restarse grados de libertad, lo que no siempre es atractivo para las partes.

La operación segura de los sistemas eléctricos

A los problemas enfrentados por los CDEC descritos anteriormente, se suman en los últimos años diversas situaciones en que se ha afectado la seguridad de operación de los sistemas eléctricos. Se han producido problemas en la calidad del abastecimiento y en varias instancias se ha comprometido la seguridad misma del sistema, resultando en apagones extendidos. Si bien muchas de estas situaciones han sido causadas por contingencias ajenas a la problemática institucional de los CDEC, también es cierto que la incompleta articulación de un operador independiente ha agravado estas situaciones. Esto no solo ha sido responsabilidad de los mismos CDEC sino que de la inexistencia de normas técnicas que regularan su acción. Un sistema eléctrico se enfrenta frecuentemente a contingencias que www.cepchile.cl exigen una muy clara especificación de la coordinación que debe desempe- 226 ESTUDIOS PÚBLICOS

ñar el operador del sistema y de las responsabilidades y desempeño de cada generador, transmisor, distribuidor y gran cliente. Esto es fundamental para superar las contingencias sin arriesgar el continuo suministro. Los CDEC, en su responsabilidad de preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico, han establecido algunos procedimientos de operación, control de condiciones críticas y esquemas de recuperación de servicio. Sin embargo, esto no se ha logrado a cabalidad, en la medida nuevamente que la defini- ción de algunos procedimientos se ha dificultado porque pueden afectar los intereses comerciales de los participantes. No necesariamente se privilegia la seguridad del sistema, sino que entran en consideración aspectos econó- micos y comerciales. Es importante destacar que la seguridad de un sistema eléctrico se resuelve en forma sistémica, debiendo participar en su logro, e inversiones asociadas, todos los agentes de la cadena producción-consumo. Es por ello fácil que aparezcan “free riders”, agentes que esperan que las inversiones en seguridad sean abordadas por otros. Este dilema finalmente debe ser resuelto por el operador del sistema, el CDEC en el caso chileno. Los apagones de los años 1998-1999 en el SIC son un ejemplo de cómo el equilibrio seguridad-economía se ve afectado en la medida que las decisiones se toman sólo por los generadores. Otro ejemplo crítico se presenta en el SING el año 2003. Los riesgos para la operación segura y económica del sistema eléctrico por una inade- cuada toma de decisiones operativas y administrativas al interior del CDEC llevaron a una intervención de la SEC en 2003. La SEC intervino precisando las reglas relativas a la operación interna del CDEC-SING en relación a la forma en que se deben tomar decisiones y a las competencias que corresponden al Directorio como al Director de Operaciones. La autoridad puso en duda la disposición a ponerse de acuerdo por parte de las empresas en cuestiones fundamentalmente técnicas y que son centrales para la opera- ción segura y económica del sistema. Se logra un avance importante en esta materia el 2005 con la formula- ción por parte de la autoridad regulatoria de una Norma Técnica que busca orientar y acotar la actuación de los CDEC en su operación física del sistema, buscando integrar los segmentos de generación, transporte, distribu- ción y consumo, así como lograr una consistencia de los criterios de opera- ción como de planificación. Esta norma surge como otra instancia que busca propender a una mayor autonomía de los entes técnicos que componen cada CDEC. En el ámbito operativo se busca que la Dirección de Opera- ción sea la unidad que vele por la operación segura del sistema encargada al CDEC. Se mantiene en el CDEC (y su Directorio) la responsabilidad del www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 227

cumplimiento de las obligaciones que la normativa impone a los agentes responsables de la operación interconectada. Si bien esta nueva norma se formula como un avance importante en el fortalecimiento del CDEC como administrador del mercado, se anticipan dificultades en su aplicación, dada la falta de una mayor autoridad legal, e independencia, de la Dirección de Operación. No es evidente cómo se resol- verán los conflictos que puedan surgir entre el Directorio y dicha Dirección y cómo se articularán las obligaciones de aquellos que no participan en los CDEC (por ejemplo, distribuidores y grandes consumidores). La autoridad estaría formulando modificaciones reglamentarias para estos efectos.

Las barreras de entrada al mercado

Uno de los objetivos básicos de los procesos de desregulación de los mercados eléctricos ha sido el reducir o eliminar las barreras de entrada que pudieran existir para inversionistas interesados en el negocio de la generación. La no necesidad de solicitar concesiones para inversiones en generación térmica, la no obligación de servicio y el libre acceso a la trans- misión son sólo tres ejemplos de elementos de la legislación que propenden a reducir barreras y lograr una mayor competencia en generación. La existencia de un operador independiente que dé un tratamiento equitativo a un nuevo generador o transmisor debiera ser también otra ca- racterística de la regulación vigente. Las limitaciones del modelo CDEC actual, donde las decisiones son tomadas por aquellos que pueden ser amena- zados por los nuevos entrantes, a lo menos cuestiona el modelo9. Oportunidades de crear barreras a terceros entrantes ha habido varias, por ejemplo en la asignación de pagos por potencia firme, en el acceso a sistemas de transmisión, etc.

Las multas como barreras de entrada al CDEC

Empresas eléctricas con posibilidad de incorporarse al CDEC han dudado en hacerlo por razón de las multas que les puede aplicar la Superin- tendencia de Electricidad y Combustibles (SEC). Por ejemplo, algunas empresas distribuidoras consideraron separar su negocio de subtransmisión para poder ingresar al CDEC, pero el alto costo asociado de eventuales multas se convirtió en un desincentivo para ello.

9 www.cepchile.cl Basañes, Saavedra y Soto (1999). 228 ESTUDIOS PÚBLICOS

La Ley 18.410 de 1985 que creó la SEC junto a su modificación de junio de 1999 (Ley 19.613) le asignó una potestad sancionadora que le permite aplicar multas a aquellos que cometan infracciones a la ley eléctrica. El universo al que puede aplicar multas incluye, a lo menos, a todas las empresas integrantes de los CDEC. Esto, en la medida que el Artículo 81º del DFL Nº 1 obliga a las empresas que operan interconectadas entre sí a coordinar- se con el fin de preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico. Adicionalmente el artículo 202 del reglamento del DFL N° 1, reproducido hoy en el art. 81 bis del DFL 1, indica que cada integrante del CDEC, separadamente, será responsable por el cumplimiento de las obligaciones que ema- nen de la ley y del reglamento. Por ende, cuando la ocurrencia de un apagón (incluyendo los efectos de éste) se asocia a la falta de coordinación del sistema, la SEC lo ha interpretado como una infracción al art. 81. En este contexto, las empresas integrantes de un CDEC, obligadas a efectuar la coordinación, responden separadamente y en su calidad de integrantes por haber fallado al deber de coordinación. No hay reglamentación sobre criterios de aplicación de multas ante infracciones, más allá de una especificación de montos, que los vincula a la importancia y gravedad de la multa, y de los factores a considerar para las sanciones. La magnitud de la penalización depende del tipo de infracción y su gravedad. Para la determinación de las sanciones se considera la importancia del daño causado o del peligro ocasionado, el porcentaje de usuarios afectados por la infracción, el beneficio económico obtenido con motivo de la infracción, la intencionalidad y el grado de participación en la infracción, la conducta anterior y la capacidad económica del infractor, especialmente si se compromete el servicio prestado por el infractor. Con esas definiciones, la SEC aplica sanciones que asignan multas por apagones a los integrantes de los CDEC en dos niveles. Un primer nivel, con multas a las empresas propietarias de las instalaciones donde se produjo la falla que causó el apagón, y un segundo nivel con multas a todas las empresas integrantes del CDEC, aduciendo el incumplimiento de la obliga- ción de coordinación de cada una de las empresas que estando obligadas a coordinar la operación, no hayan cumplido con ella. La SEC así mantiene el criterio que la responsabilidad es individual y no solidaria. Con todo, el hecho de que en la mayoría de los casos en que se han aplicado sanciones por apagones se haya penado a casi todas las empresas, se ha interpretado como asignación de responsabilidad solidaria. Pero la sanción a las empresas la aplica la SEC no por el solo hecho de integrar el CDEC, sino por no acreditar el haber actuado, en tanto miembros del Directorio, con la debida diligencia en el cumplimiento de su deber de coordinación. www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 229

Las multas a su vez dependen del tamaño de las empresas infracto- ras. A manera de ejemplo, con ocasión de un apagón en noviembre del 2003, la SEC responsabilizó a un generador y al transmisor por responsabilidades específicas que originaron el apagón, y les aplicó multas individuales indi- cadas en la Tabla Nº 1. También aplicó multas al resto de los integrantes por falla en la coordinación, según los criterios que se resumen en la misma tabla. Con estas multas, la SEC no sólo castigó la falta de coordinación en mitigar los efectos de la falla, sino que también en el restablecimiento del servicio.

TABLA Nº 1: MULTAS EN CDEC-SIC POR APAGÓN DE NOVIEMBRE 2003

Multas M US$ Empresa sancionada Responsabilidad como Responsabilidad Total integrante del CDEC, individual por falta de coordinación

Generadores o transmisores pequeños 46 – 46 Generadores o transmisores medianos 228 – 228 Generadores o transmisores grandes 365 – 365 Generador grande involucrado 365 365 730 Transmisor involucrado 365 365 730

La aplicación de estas multas solidarias ha sido cuestionada, argumentando que la responsabilidad por infracciones en materia eléctrica es personal o individual10, y sólo se responde por hechos propios y no por hechos ajenos. Este cuestionamiento además plantea la carencia de un desarrollo conceptual en cuanto a la responsabilidad que le cabe al CDEC, como persona jurídica independiente y distinta de las empresas que lo componen. El CDEC es reconocido usualmente como infractor, pero nunca se lo ha sancionado como tal. Si bien no es el propósito de este trabajo pronunciarse sobre aspectos legales del esquema de multas, es importante reconocer que eventuales cambios del CDEC debieran hacerse cargo del tema de la responsabilidad del operador propiamente tal. El esquema de multas puede tener un carácter distinto en otra estructura institucional. De hecho, la incorporación al CDEC de un representante de los clientes libres, según lo imponen los recientes cambios legales, plantea desafíos a la autoridad en cuanto la asignación de la responsabilidad de esos clientes en la aplicación de multas.

10 www.cepchile.cl Vergara (2004). 230 ESTUDIOS PÚBLICOS

Cabe destacar que los responsables por fallas en el suministro, ade- más de responder a multas, también deben pagar compensaciones a los consumidores afectados. Las multas no sólo se han constituido en barreras de entrada al CDEC, sino que también de entrada al sector eléctrico. Efectivamente, potenciales inversionistas en transmisión han castigado sus análisis de renta- bilidad considerando el riesgo adicional de eventuales futuras multas.

III. UN NUEVO OPERADOR PARA EL MERCADO CHILENO

Si bien en el desarrollo histórico de la normativa chilena se ha ido mejorando el modelo CDEC, se han incorporado nuevos agentes, se han resuelto problemas en el mecanismo de resolución de conflictos y se ha normado su accionar para operar el sistema eléctrico, el avance ha sido tímido e incompleto. Se está lejos de constituir un ente independiente que vele por una segura operación de los sistemas y la creación de condiciones económicas y comerciales para que se logre un efectivo y transparente mercado competitivo. En base a lo anterior, se plantea la necesidad de avanzar a la creación de un nuevo operador para el mercado chileno. Ejemplos de otras regulaciones con mercados centralizados abundan como referencias para la formula- ción de un nuevo operador. Si bien el modelo regulatorio eléctrico argentino ha colapsado, como consecuencia de la crisis macroeconómica que ha sufri- do el vecino país, su operador, el Cammesa (Compañía Administradora del Mercado Mayorista Eléctrico Sociedad Anónima) se constituye en un ejemplo de interés.

El modelo del operador argentino

Cammesa es una sociedad anónima, sin fines de lucro, que tiene como su nombre lo indica la misión de administrar el mercado eléctrico mayorista. Su propiedad se distribuye en 20% para cada uno de los siguientes accionistas: el Estado Nacional, la Asociación de Generadores, la Aso- ciación de Distribuidores, la Asociación de Transportistas y la Asociación de Grandes Usuarios. La Secretaría de Energía es la tenedora de las acciones de propiedad del Estado Nacional y ejerce los derechos correspondientes. Estas asociaciones integran el directorio, el cual se compone de la siguiente manera: www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 231

— 2 representantes del Estado (uno de los cuales ostenta la presidencia), — 2 representantes de los generadores, — 2 representantes de los transmisores, — 2 representantes de los distribuidores, — 2 representantes de los grandes usuarios.

El Secretario de Energía Eléctrica es el presidente del directorio y nomina al vicepresidente. Las resoluciones del directorio se adoptan por mayoría de votos de los directores presentes, siempre y cuando en la mayo- ría se encuentre el presidente de la sociedad o el vicepresidente en ausencia de éste. Por ende, se da derecho a veto a los representantes del Estado. El modelo argentino tiene varias facetas de interés11 en la formula- ción de una nueva propuesta para Chile. La representación de generadores, transmisores, distribuidores y grandes usuarios, a través de asociaciones de ellos en el directorio, entrega las garantías necesarias para considerarlo un ente independiente. Es central la participación a través de asociaciones, y no de empresas individuales, porque ofrece la oportunidad de representar intereses genéricos de un tipo de agente (por ejemplo distribuidores) y no intereses comerciales particulares. Así, estas asociaciones actúan como un primer filtro a los intereses particulares de las empresas, los que son contra- puestos al interior de la asociación con los de otros agentes de la misma clase, evitando que lleguen en forma directa al directorio. Sin embargo, la presencia de la Secretaría de Energía en el directorio, así como su excesivo protagonismo son puestos en duda por algunos agentes. La participación de la Secretaría tenía el objetivo original de representar a los usuarios regulados que por su escasa información, no tenían la capacidad para estar en el directorio. Su excesivo protagonismo trae aparejados riesgos de manipulación política del operador, de hecho se la ha acusado de desvirtuar el despacho económico en una búsqueda persistente de reduc- ción del precio de la energía. La transparencia de la información es otro de los pilares de Camme- sa, información abundante que permite tener una idea de la dinámica del mercado, y que facilita una buena auditoria de los procesos por parte de los agentes del mercado. Otro aspecto positivo es que la integración al directorio de los diferentes agentes del mercado genera una valiosa dinámica regulatoria y origi- na instancias de mejoramiento de la regulación. Las mejoras pueden ser consensuadas al interior del directorio entre los representantes de las dis-

11 Álvarez (1998). www.cepchile.cl 232 ESTUDIOS PÚBLICOS

tintas asociaciones y de la Secretaría de Energía, para luego ser enviadas a este organismo para su promulgación. Aunque potenciales entrantes (nuevos generadores por ejemplo) no están representados explícitamente en el directorio de Cammesa, la presencia de los distribuidores, grandes clientes y del Estado asegura que sus intereses estén presentes, en la medida que coincidan con un aumento de la oferta y mejores precios.

Un nuevo CDEC

Como se describiera previamente, la regulación chilena ha ido avan- zando gradualmente y mejorando las características del CDEC como operador del mercado, superando algunas de sus falencias. Los cambios más recientes, con la incorporación de nuevos agentes al directorio y la mayor fortaleza asignada a las Direcciones de Operación y Peajes, van en el sentido correcto, aunque se anticipan problemas de implementación. De particular preocupación es que con una mayor representación de agentes individuales, aumentará el tamaño del Directorio y las dificultades en la toma de decisiones. Con alta probabilidad, aumentarán las oportunidades de divergencias, por falta de unanimidad en las votaciones, al crecer el número y tipo de agentes representados (hoy hay 16 votantes en el Directorio de CDEC-SIC y 7 en el CDEC-SING). Se plantean avances adicionales en la creación de un nuevo CDEC, esencialmente a través de: • Creación de una nueva figura legal, • Representación genérica de clases de agentes, • Incorporación de observador del Estado, • Toma de decisiones por mayoría, • Presupuesto y procedimientos trasparentes.

Creación de una nueva figura legal

Se considera fundamental la necesidad de consagrar al OI como una nueva persona jurídica, que para distinguir del CDEC llamaremos el Opera- dor Independiente (OI). Las ventajas de que sea una empresa independiente la que se encargue de administrar el mercado son claras desde la perspectiva de un trato igualitario y transparencia. El evitar que agentes del mercado, con intereses comerciales de por medio, tengan responsabilidades en el mercado o la operación del sistema aparece como muy deseable en ese www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 233

sentido. La creación de esta nueva persona legal no debe ser restricción para que los agentes asuman sus responsabilidades legales individuales o colectivas en el mercado. Existen varias formas de alcanzar la independencia. Una primera forma directa es crear un OI sin vinculación absoluta de los agentes, y sus intereses. Esto podría implementarse en el modelo del Panel de Expertos, con un Directorio del mayor nivel profesional, con una vinculación de conocimientos del mercado y sistemas eléctricos, pero sin participación de representantes de los agentes. La desventaja de este modelo radica en la dificultad de encontrar gente con experiencia en la operación misma del sistema que no tenga relación con algún agente del mercado y el peligro de que el Directorio se aísle de lo que sucede en el mercado. Esta primera forma está siendo considerada en Perú, en un proyecto que pretende modificar la Ley General de Concesiones. Uno de los aspectos importantes de la reforma propuesta es precisamente la modificación del Centro Económico de Operación del Sistema (COES), en donde se está cambiando la composición de su Directorio. Actualmente está compuesto por representantes de empresas de generación y transmisión, similar al Directo- rio del CDEC chileno. El nuevo Directorio estará integrado por cinco miembros, sin vinculación alguna, directa o indirecta, con los agentes participantes en el mercado. Deberán ser profesionales con experiencia, no funcionarios públicos, que serán seleccionados mediante concurso público. Una segunda forma de alcanzar la independencia es seguir el modelo actual, en forma indirecta, con un OI gobernado en forma compartida por diferentes agentes del mercado que en base a la contraposición de sus intereses alcancen la operación independiente. Una tercera alternativa e intermedia es combinar un grupo de representantes de los agentes del mercado con personas independientes. Este modelo híbrido permitiría salvar algunas de las falencias de tener sólo personas independientes. Los directores independientes debieran ser mayoría dentro del Directorio. La segunda instancia significaría un cambio menos drástico para el mercado chileno, pero debe complementarse con la siguiente medida.

Representación genérica de clases de agentes

La participación de diferentes agentes en el Directorio del OI es deseable, debido a la contraposición de intereses necesaria para alcanzar la independencia al interior del Directorio, la experiencia de éstos en el manejo www.cepchile.cl 234 ESTUDIOS PÚBLICOS

del sistema y la necesidad de mantener bien informados a estos agentes, porque en definitiva son ellos los que toman las decisiones de inversión. Sin embargo, el que sean los mismos agentes los que concurran al Directorio no es la mejor solución, como lo demuestra la realidad histórica de los CDEC. Los intereses particulares de las empresas llegan directamente al Directorio complicando el proceso de toma de decisiones. En esa medida, una representación genérica de clases de agentes, similar al modelo argentino, es un camino alternativo. La reciente incorporación de un representante de los grandes clientes en los CDEC demuestra que el concepto ya está presente en la legislación chilena. Sólo faltaría extenderlo a las otras clases (generadores y transmisores) y agregar la clase de los distribuidores. La reducción del número de votantes es otra ventaja de este camino. Siempre existe el peligro de que el OI se convierta en una herramienta para el abuso oligopólico debido a la información que se maneja en su interior. Para contrarrestar esto, se deben generar los mecanismos adecuados de control de la competitividad y acceso a la información. Al independizarse el CDEC, y definirse una representación genérica de los agentes, de inmediato surge la pregunta sobre la responsabilidad ante fallas. ¿Es el operador, como entidad independiente, el que debería entonces pagar compensaciones y/o multas, o se puede mantener el actual esquema que traspasa las responsabilidades a las mismas empresas eléctri- cas? El tema global de sanciones podría revisarse a la luz de un cambio institucional de este tipo, pero el actual esquema de multas seguido por la SEC podría seguir aplicándose a todas las empresas representadas en el CDEC, aunque no estén directamente presentes en el Directorio.

Incorporación de observador del Estado

La participación de representantes del Estado en el Directorio del operador presenta ventajas y desventajas. Entre las principales ventajas se encuentran la de actuar como representante de los pequeños usuarios, que por sus características son difíciles de organizar, así como servir de contrapeso a clases de agentes con demasiado poder al interior del operador. Entre las desventajas principalmente se cuenta el riesgo de politización para el operador que acompaña la participación del Estado. Éste puede utilizar su poder al interior del operador para servir intereses distintos para los que fue diseñada su participación. Un camino es incorporar en forma permanente a un observador del Estado, con todos los privilegios de cualquier participante, por ejemplo de www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 235

acceso a información, pero sin derecho a voto, y que sea un canal de comu- nicación y de logro de mayor trasparencia en el operar del OI, particularmente vigilante de la búsqueda de una operación segura del sistema. Este representante debiera provenir de una institución técnica del Estado y no del ámbito político propiamente tal. Podría venir de parte de la SEC, que de hecho es el organismo encargado, entre otras materias, de fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales, reglamentarias y normas técnicas sobre generación, transporte y distribución de electricidad. Esto no necesariamente restaría grados de libertad a este organismo en sus responsabilidades de fiscalizar y sancionar, y al contrario podría darle mayores antecedentes para el cumplimiento de sus obligaciones.

Toma de decisiones por mayoría

La ventaja de la toma de decisiones por mayoría simple, o súper mayoría (por ejemplo dos tercios), radica en la facilidad para alcanzar acuerdos, mientras que la desventaja se presenta cuando hay abuso de poder por un grupo mayoritario. Con la generación de un esquema de representación por agentes se evita este último peligro.

Presupuesto y procedimientos trasparentes

El tema presupuestario es fundamental en el logro de la independencia que necesariamente debe tener el OI. Debe definirse un presupuesto público que debe ser financiado por todos los agentes del sector (al estilo del Panel de Expertos o de los estudios de expansión de los sistemas de transmisión troncal). El presupuesto debe permitir mantener un equipo téc- nico profesional de primer nivel, con sueldos de mercado en una política de remuneraciones estable y conocida, con esquemas trasparentes de eva- luación y de incentivos del personal. Se debe sin embargo evitar el sín- drome Cammesa, que llegó a tener 145 personas dividas en tres partes iguales (Operación, Mercado, Administración-Dirección) y con un presupuesto que alcanzó a los 14 millones de dólares, donde el 70% eran gastos de salarios. Otro aspecto importante en el desarrollo independiente del OI es el desarrollo de procedimientos operativos y administrativos simples y transparentes que ilustren a los participantes, y no participantes, de cada sistema eléctrico, de la forma en que opera el organismo. Estos procedimientos de- www.cepchile.cl 236 ESTUDIOS PÚBLICOS

ben revisarse para seguir el cambio tecnológico y de las condiciones de mercado, adaptándose a las nuevas condiciones imperantes. No es menor la necesidad que los procedimientos operativos y administrativos sean simples. Procedimientos extremadamente sofisticados y complejos, como los actuales de determinación de potencia firme o de cálcu- lo de costos marginales y transferencias de energía, no sólo hacen oneroso el análisis y dificultan el proceso de toma de decisiones y de resolución de divergencias, sino que en la práctica se convierten en barreras de entrada para nuevos entrantes.

Un futuro más competitivo

Cabe destacar que a nivel mundial se ha avanzado a nuevas formas de organizar los mercados, más allá del concepto centralizado vigente en Latinoamérica. Buscando lograr una mayor transparencia y superar debilida- des observadas en los mercados centralizados, se diseñaron los mercados descentralizados, conocidos como Power Exchange/Independent System Operador (PC/ISO). Éstos buscan separar las funciones económico-comerciales de la operación física del sistema eléctrico. Para ello, se crean dos organismos independientes. El operador del mercado (Power Exchange) es responsable de llevar a cabo la operación del mercado y entregar los resultados al operador físico del sistema. Su principal objetivo es satisfacer los requerimientos de la demanda de la manera más económica posible. El operador independiente (Independent System Operator) ajusta los resultados del mercado para garantizar la operación segura del sistema eléctrico. La principal debilidad de esta estructura es la dificultad para coordinar la ope- ración del mercado y la operación del sistema eléctrico. Este modelo ha sido implementado en varios países con resultados muy aceptables, y de hecho fue formulado en Chile el año 2000 en la propuesta de la denominada “ley larga”, con la creación de una Bolsa de Ener- gía, donde se reemplazaba la operación vía costos auditados con un esquema de ofertas. La concentración de la propiedad de los medios de generación en el país ha sido el principal escollo que cuestiona la viabilidad de este mecanismo, dadas las oportunidades potenciales de ejercicio de poder de mercado12. Por último, una mayor competitividad surgirá con la interconexión entre los dos sistemas eléctricos chilenos y con los sistemas eléctricos

12 Villar y Rudnick (2003). www.cepchile.cl HUGH RUDNICK 237

argentino y peruano. Estas interconexiones plantearán desafíos que necesariamente requerirán de un CDEC con mayor independencia que la del modelo vigente.

IV. CONCLUSIONES

Se ha avanzado en Chile en la mejora del modelo CDEC como organismo operador del mercado, pero está lejos aún de constituirse en una instancia independiente de los intereses de empresas particulares del mercado, fundamental para cumplir con los objetivos enunciados por el Banco Mundial. La representación genérica por clases de agentes surge como una mejor alternativa a la actual, con presencia directa de los agentes, tanto por la reducción del número de votantes como por filtrar intereses específicos de un agente en particular. La participación del Estado, con derecho a voz pero sin voto, es importante para mantenerlo informado de la situación existente al interior del organismo. Por último, el cambio del sistema de votación desde uno unánime hacia una súper mayoría es indispensable para mejorar el actual sistema de toma de decisiones.

REFERENCIAS

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MERCADOS INFORMALES Y CONTROL VERTICAL: COMERCIALIZACIÓN DE PRODUCCIÓN PERECIBLE*

Julio Peña-Torres, R. Javier Bustos y Claudio Pérez

Este trabajo desarrolla un estudio de caso de cambios institucionales ocurridos desde fines de los años 90 en la pesquería artesanal de Merluza Austral en Chile. Esta pesquería, que exporta la totalidad de su producción en formato “fresco”, constituye un caso pionero en Chile de acción colectiva exitosa y autogobierno en comunidades de pesca artesanal que explotan recursos marinos móviles. Esta pes- quería sufrió una crisis de productividad desde fines de los años 80, durante casi una década. En reacción a esto, organizaciones de pescadores iniciaron conversaciones con la autoridad sectorial para intro-

JULIO PEÑA-TORRES. Profesor Adjunto del Departamento de Economía y Admi- nistración, ILADES-Universidad Alberto Hurtado. Email: [email protected] R. JAVIER BUSTOS S. Master of Arts in Economics, ILADES/Georgetown Uni- versity. Email: [email protected] CLAUDIO PÉREZ. Estudiante de Sociología, Universidad Alberto Hurtado. Email: [email protected] * Deseamos agradecer los valiosos comentarios e informaciones brindadas por los siguientes miembros de la Subsecretaría de Pesca: Andrés González, Edith Saa, Vilma Correa, Alejandro Gertosio, Ricardo Radebach y Marcelo García. Igualmente agradecemos la colaboración de Renato Céspedes (IFOP), Ricardo Badilla (Consultora Pupelde) y Francisco Ojeda (Consultora Huelén, ex gerente Consultora Pupelde). También agradecemos la importante colaboración de otros entrevistados que han preferido mantener su anonimato. Por último, agradecemos los útiles comentarios y sugerencias de evaluadores anónimos de este trabajo, y el apoyo financiero del proyecto Fondecyt Nº 1020765.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 240 ESTUDIOS PÚBLICOS

ducir nuevas reglas de regulación pesquera. Luego de un proceso de evolución gradual, actualmente opera un sistema de facto de cuotas individuales de pesca, con importante participación de organizaciones de pescadores en el control y manejo de la pesquería. Este trabajo analiza aspectos de organización industrial que han condicionado las soluciones de intercambio imperantes en el sector. Destacan la persistencia de significativa concentración industrial en la comer- cialización mayorista de la producción exportada, como también el uso de diferentes mecanismos de control vertical en el intercambio entre comercializadores mayoristas, exportadores, procesadores y agentes intermediarios que contratan la pesca con los pescadores. Aspectos contractuales que se analizan incluyen: el uso de transacciones informales, intercambios multidimensionales con una misma contraparte comercial, especificidad temporal en el valor del intercambio fruto de la perecibilidad del producto, el uso de diferentes mecanismos de control vertical y la influencia de una creciente con- centración industrial a medida que se avanza en la cadena de comer- cialización mayorista hacia los mercados finales de exportación.

1. Introducción

E ste trabajo desarrolla un estudio de caso de un sector productivo del cual se ha escrito muy poco en Chile. El caso se refiere a la pesquería artesanal de merluza austral (Merluccius australis), una especie con elevado valor de exportación y que es capturada entre la X y XII Región. La evolución institucional de esta pesquería en la última década representa un proceso pionero y virtualmente único en Chile, y sin duda de excepción a nivel mundial, considerando sectores productivos que explotan recursos naturales móviles bajo propiedad común. Un conjunto de comunidades de pescadores artesanales que operan en esta pesquería han logrado éxito organizativo para controlar el esfuerzo extractivo de las distintas flotas artesanales en operación. Y esto, a pesar que el sector extractivo presenta importante atomización y que el recurso pesquero está de jure bajo propiedad común. Las innovaciones institucionales introducidas han implicado sistemas de gestión y control de la pesca con importantes espacios de autogobierno por parte de comunidades de pescadores. Voluntariamente organizaciones de pescadores han optado por implementar sistemas de gestión que involucran un uso de facto de cuotas individuales de pesca. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 241

En la legislación chilena la pesca artesanal se define según caracte- rísticas tecnológicas de la embarcación (su eslora y otras). Sin embargo, desde un punto de vista socioeconómico existe un conjunto de otros aspectos del sector que son de especial interés. Por un lado, el esfuerzo extractivo suele involucrar un número significativo de pescadores que operan en pequeñas escalas de extracción. Por otro, la producción del sector involucra un elevado grado de perecibilidad junto con calidades heterogéneas de producto (tamaños de los peces, su grado de frescura). La perecibilidad genera especificidad temporal en el valor de la producción, lo que implica riesgo de comportamiento oportunista de la contraparte comercial (e. g., Pirrong, 1993). Mientras que calidades heterogéneas generan costos de monitoreo y, asociado a éstos, problemas de selección adversa en la oferta de la producción (e. g., Kenney y Klein, 1983). Adicionalmente, la pesca artesanal involucra grados importantes de informalidad en sus intercambios comerciales. Influye que los pescadores no dispongan de registros formales de historia laboral o de capacitación, ni tampoco activos colaterizables que les permitan acceder al crédito formal. Como consecuencia, y para hacer viable el intercambio económico, en transacciones con pescadores no es extraño observar la entrega de múltiples servicios y/o productos por parte de una misma contraparte comercial. Esto reduce los costos de transar y ayuda a resolver diversos problemas de agencia, debido a los incentivos complementarios de cumplimiento contractual que se generan a partir de relaciones comerciales multidimensionales, fenómeno descrito en la literatura económica como contratos con inter- linkages (Braverman y Stiglitz ,1982; Bardhan, 1989; Basu, 1997)1. La pesca artesanal de merluza austral comparte cada una de las ca- racterísticas transaccionales aquí descritas. Su total especialización en pro- ducción exportable de merluza en ‘fresco’ determina grados significativos de especificidad temporal en el valor del intercambio, como también calidades heterogéneas relacionadas con la textura y frescura del producto en fresco. Este estudio de caso motiva el análisis relacionado con tres temas generales de discusión. En primer lugar, aspectos que afectan a la organiza- ción de acción colectiva exitosa en sectores productivos informales, atomizados y parcialmente relacionados con contextos de pobreza rural. En la pesquería por analizar, una acción colectiva exitosa por parte de organiza-

1 Este tipo de solución contractual ha sido analizado sobre todo para transacciones en sectores de economía rural, involucrando diferentes productos agrícolas. Por ejemplo, Little y Watts (1994) ofrecen una interesante colección de estudios de casos sobre el uso de este tipo de contratos en diferentes agroindustrias en el África subsaha-

www.cepchile.cl riana. 242 ESTUDIOS PÚBLICOS

ciones de pescadores ha contribuido a integrar a productores informales y de pequeña escala en una moderna industria de exportación. Al respecto, proveemos análisis del proceso de cambio institucional en la base del éxito de coordinación del esfuerzo extractivo, examinando los factores que han contribuido a este logro. En segundo lugar, analizamos estrategias de intercambio y mecanismos contractuales que han permitido viabilizar el intercambio comercial en este tipo de sector productivo. Destaca la persistencia de una significativa concentración industrial en la fase de comercialización mayorista de la pro- ducción. También resalta el uso de instrumentos contractuales de control vertical que van más allá de meras transacciones anónimas en mercados de tipo spot. Sobre lo último, analizamos distintas estrategias de control vertical (acuerdos de aprovisionamiento exclusivo, financiamiento ex ante, inte- gración vertical y otras) que permiten coordinar las decisiones de produc- ción e intercambio entre agentes extractivos, plantas procesadoras, exportadores y firmas importadoras y de comercialización mayorista en el principal mercado de destino final de esta producción (España). En tercer lugar, este estudio de caso también plantea hipótesis sobre las razones para utilizar arreglos contractuales informales, sobre todo en los intercambios relacionados con la fase extractiva. Como suele ocurrir al analizar el funcionamiento de mercados informales (e. g., Hernando de Soto, 1987; Thomas, 1999), parte de los argumentos presentados se relacionan con arreglos contractuales eficientes que buscan minimizar los costos de transar; también se sugiere la posibilidad de otras motivaciones tendientes a evitar costos asociados al intercambio vía mercados formales y legales. La estructura del trabajo es como sigue. A continuación se revisa literatura relacionada con aspectos socioeconómicos relevantes para el caso bajo estudio. La sección 3 describe la evolución histórica de la pes- quería, mientras que la sección 4 analiza el proceso de cambio institucional que ha permitido aliviar el problema de sobreexplotación del recurso pesquero. Las secciones 5 y 7 describen aspectos de concentración industrial en las fases de comercialización mayorista y de exportación de la produc- ción en fresco de esta pesquería. La sección 6 analiza el uso de diferentes instrumentos de control vertical en las fases iniciales de intermediación de la producción y en su comercialización mayorista hacia el mercado predominante de exportación (España). La secciones 8 y 9 analizan patrones de interacción comercial entre agentes exportadores hacia el mercado español y el importador dominante, como también instancias de entrada y amenaza a la participación de mercado del agente comercializador-importador dominante. Finalmente, la sección 10 presenta conclusiones. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 243

2. Literatura relacionada

a) Acción colectiva y recursos naturales bajo propiedad común

Una variante de la literatura respecto de recursos bajo propiedad común se refiere a la posibilidad de organizar una acción colectiva para evitar la sobreexplotación. Este argumento suele adquirir mayor relevancia para comunidades de usuarios locales, i. e. con vínculos cercanos de inte- racción productiva y social, condicionado por variables tales como el núme- ro de usuarios, aspectos de heterogeneidad entre ellos, el grado de dependencia económica con relación al recurso bajo propiedad común y la repetición en el tiempo de interacciones entre miembros del grupo. Referencias clásicas se encuentran en Berkes (1989), Ostrom (1990), Seabright (1993), Ostrom et al. (1994) y Sethi y Somanathan (1996). Una proporción importante de la evidencia de acción colectiva exitosa al administrar ‘comunes locales’ se refiere a recursos no móviles, e. g., terrenos de pastura y bosques. En el caso de Chile y respecto de recursos marinos cuasi fijos, Casti- lla (1994), Gonzalez (1996), Agüero (2001) y Palma y Chávez (2004) ofrecen análisis de experiencias de manejo comunitario de recursos bentónicos (fijos en distintos grados al fondo marino), bajo el concepto legal de “Áreas de Manejo y Explotación de Recursos Bentónicos”2. Para similar tipo de recursos marinos, Ruddle (1988) y Orensanz (2001) proveen evidencia de sistemas de manejo comunitario en Japón y diversas islas de Oceanía y de la cuenca del Pacífico. En relación con las pesquerías costeras que explotan recursos locales con mayor movilidad, hay evidencia de que las acciones colectivas exi- tosas tienden a ser de escasa ocurrencia. Ostrom (1990) cita los casos de algunas pesquerías locales en Sri Lanka, Turquía y Estados Unidos (e. g., McCay, 1980, y Acheson, 1988), y que en cada caso reflejan distintos grados de éxito en la organización de acción colectiva. Por otro lado, Cordell y McKean (1992) analizan la asignación de derechos informales de tenencia sobre áreas marinas con diversos recursos pesqueros, en sectores de man- glares en Bahía, Brasil.

2 Por ejemplo, para el manejo y explotación de locos, ostiones y machas. Al respecto, la ley chilena permite que se establezcan áreas de manejo para uso exclusivo de comunidades de pescadores artesanales. Para que una comunidad de pescadores pueda obtener un área de manejo, primero debe constituir una organización legal (e. g., sindicato) y luego presentar un plan de manejo y explotación que debe ser aprobado por la autoridad sectorial. www.cepchile.cl 244 ESTUDIOS PÚBLICOS

b) Estrategias de intercambio y soluciones contractuales en industrias pesqueras

En general hay muy escasa literatura empírica sobre soluciones contractuales, e incluso sobre otros aspectos más generales de organización industrial, en industrias pesqueras. Si bien existe literatura que analiza mecanismos de pago usados para retribuir el esfuerzo productivo de tripulacio- nes de barcos pesqueros (Sutinen, 1979; Platteau y Nugent, 1992; Anderson, 1994), es mucho más escasa la evidencia publicada sobre arreglos contractuales y estructuras de mercado en otras fases del negocio pesquero. La carencia de información se exacerba para el caso de fases de comercialización de producción pesquera. Este trabajo constituye un aporte en esta área. Respecto de relaciones contractuales entre fases de procesamiento y de extracción, Gallick (1984) y Koss (1989) analizan otras industrias pesqueras que utilizan soluciones contractuales y mecanismos de control vertical que presentan similitud con los descritos en el presente trabajo. Gallick (1984) analiza acuerdos de aprovisionamiento exclusivo e integración vertical entre empresas procesadoras y pescadores en la industria conservera del atún en Estados Unidos. Por su parte, Koss (1989) estudia soluciones contractuales entre procesadores y botes pesqueros, dada la presencia de inversiones de uso específico. Para eso analiza las pesquerías en British Columbia de salmón salvaje y de otras especies de carne blanca procesadas para consumo humano, incluyendo black cod o sablefish (sustituto comercial del bacalao de profundidad chileno) y halibut.

c) Concentración industrial en el procesamiento y comercialización de productos alimenticios

Diversos estudios describen la presencia de significativa concentra- ción industrial en fases de procesamiento de diferentes industrias productoras de alimentos (Scott, 1984; Howard et al., 1996; Little y Watt, 1994). En una proporción importante de estos casos, la concentración industrial suele estar asociada al poder cuasi monopsónico sobre la compra de la produc- ción primaria. Además de compradores cuasi monopsónicos, es frecuente observar el uso de distintos mecanismos de control vertical, coordinando los flujos de producción en fases extractivas, de procesamiento y comercialización. La www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 245

literatura económica denomina a estos esquemas como ‘cadenas de produc- ción’ o ‘producción bajo contrato’. Una de las razones fundamentales para usar este tipo de esquemas es la reducción de los costos de transar. Los ahorros en costos de transacción suelen estar asociados con aspectos de perecibilidad y valor específico de la producción, monitoreo de calidades heterogéneas de producto, intercambio eficiente de riesgos financieros y productivos, como también de mercados segmentados de crédito en donde se monitorea al agente deudor mediante instancias adicionales de intercambio entre las partes. Un conjunto de estudios ha analizado ‘producción bajo contrato’ en sectores agroindustriales (e. g., Little y Watt, 1994; Glover y Kusterer, 1990; Korovkin, 1992). También existe evidencia sobre el uso de ‘cadenas de pro- ducción’ en industrias productoras de carnes de vacuno, cerdo y aves (e. g., Barkema et al., 2001; Martínez, 1999 y 2002). En el caso de industrias pesqueras, la literatura económica ha analizado efectos asignativos asociados a sectores cuasi monopsónicos de procesamiento, que compran pesca a sectores extractores atomizados y que operan sobre stocks pesqueros bajo propiedad común. Esta literatura ha analizado decisiones de integración vertical, aunque focalizada exclusivamente en decisiones asociadas al poder de precios del agente procesador (e. g., Crutchfield y Pontecorvo, 1969; Clark y Munro, 1980; Munro, 1982; Schworm, 1983; Stollery, 1987). Excluye por lo tanto análisis de otros instrumentos de control vertical. El análisis que el presente trabajo desarrolla sobre este último aspecto constituye un aporte en este sentido. Adicionalmente, nuestro estudio de caso plantea la existencia de importante concentración industrial en la comercialización mayorista de la producción pesquera. Aunque existe escasa evidencia publicada al respec- to, fuentes especializadas sugieren que la concentración industrial en la comercialización mayorista de productos pesqueros no es un fenómeno infrecuente (Doeringer y Terkla, 1995; Arnason, 1995; Anderson, 2003). Por ejemplo, Geirsson y Trondsen (1991) reportan que los cuatro mayores importadores de filetes congelados de bacalao para el mercado de Estados Unidos (uno de los productos pesqueros de mayor consumo en ese país) controlaban en 1987 algo más del 60% de la oferta total de este producto en Estados Unidos. En el caso de Chile, Peña-Torres y Vespa (2005) describen significativa concentración industrial en la comercialización mayorista de la producción exportable de bacalao de profundidad, la especie marina con mayor valor unitario entre las que exporta Chile. www.cepchile.cl 246 ESTUDIOS PÚBLICOS

3. Descripción de la pesquería

La pesquería de merluza austral se desarrolla en aguas interiores (canales y fiordos) y exteriores (mar abierto) dentro de la ZEE chilena, en las regiones X, XI y XII, con operación de flotas industriales y artesanales. El sector artesanal opera fundamentalmente en aguas interiores, concentrando una proporción dominante de su actividad entre las regiones X y XI (ver Figura Nº 1). Desde fines de 2002 los pescadores artesanales tienen derechos exclusivos para pescar ésta y otras especies de peces en la totalidad del área compuesta por las primeras cinco millas náuticas a partir del borde costero. Por otro lado, el sector artesanal tiene asignado el 50% de la cuota global que anualmente fija el regulador pesquero para esta pesquería3 . Ha- cia inicios de los años 2000, registros oficiales señalaban un total de 5.000 pescadores y 2.300 embarcaciones con operaciones de pesca artesanal en esta pesquería4 , entre las regiones X y XII (Subpesca, 2003). Desde los inicios de la pesquería demersal austral (PDA)5, hacia mediados de los años 70, la merluza austral ha sido una de las principales especies objetivo del esfuerzo de pesca de las flotas industriales que operan en los mares australes de Chile. El sector artesanal se incorporó a esta pesquería con fuerza creciente desde mediados de los 80. Una fracción predominante de la producción generada por esta pes- quería se destina a mercados de exportación. El valor total exportado por esta pesquería durante 2003 (sectores industrial y artesanal) fue de US$ 65,5 millones. De éstos, US$ 27,9 millones corresponden a productos en formato

3 La Ley 19.849 (diciembre de 2002) autorizó por 10 años la distribución entre flotas industriales y artesanales de la cuota global anual que fija la autoridad para diferentes especies que, desde esa fecha, son reguladas bajo un sistema de cuotas individuales de captura; este sistema es aplicable sólo a la operación de las flotas industriales en cada pesquería. 4 Según datos de fines de los 90, la flota industrial total que operaba en esta pesquería generaba 900 empleos directos en faenas de pesca. Otros 1.000 a 1.300 empleos directos eran generados por plantas que procesaban merluza austral, entre otras especies demersales (Sernapesca, 2001). Expertos sectoriales estiman que la proporción de empleos indirectos generados a partir del empleo laboral directo en el sector pesquero (extractivo y de procesamiento) podría fluctuar de 3 a 4 empleos indirectos por cada empleo directo. 5 Así se denomina al conjunto de pesquerías de especies demersales (distintas especies de merluza y congrio dorado) que se capturan en los mares Sur-Austral dentro de la ZEE de Chile por flotas industriales y artesanales, en las regiones X, XI y XII. En el caso de las flotas industriales que operan en estas pesquerías, la mayoría de las naves poseen permisos de pesca válidos para un conjunto de las diferentes especies demersales que conforman la PDA, y concentran sus esfuerzos de pesca sobre una u otra especie, según sea la época del año. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 247

FIGURA Nº 1: PESQUERÍA ARTESANAL DE MERLUZA AUSTRAL (X y XI REGIÓN)

Fuente: Elaboración propia en base a “Resumen Informativo del Sector Artesa-

www.cepchile.cl nal, Chile”, Subpesca (DAS), 2004. 248 ESTUDIOS PÚBLICOS

fresco-refrigerado, producción a la cual el sector artesanal entrega mayormente su pesca. Actualmente la pesquería de merluza austral se encuentra en estado de “plena explotación” (Peña-Torres, 1997). Este régimen permite, entre otros instrumentos de regulación, cerrar el acceso a embarcaciones adicionales e imponer anualmente cuotas globales de pesca6, las que hoy se dividen en cuotas individuales para el caso de la flota industrial (Peña- Torres, 2002). Desde comienzos de los años 90 se implementan distintas medidas de ordenamiento pesquero, con la intención de cerrar con efectividad el acceso al sector de pesca artesanal. Sin embargo, durante esa década los avances logrados fueron sólo parciales7. Por otro lado, a partir de 1995 y hasta la fecha, el sector artesanal oficialmente registrado opera bajo cuotas globales anuales de pesca (Subpesca, 1996). En el intertanto se han desarrollado diversos ajustes regulatorios, destinados a mejorar el control del cumplimiento de las cuotas asignadas. Por un lado, las cuotas globales se han dividido según distintas zonas de pesca dentro de cada región involucrada. Por otro, se han implementado asignaciones temporales por zona, definien- do en qué períodos se puede pescar en cada zona. Junto con estas medidas, desde fines de los 90 se inició un proceso de participación creciente de los distintos grupos de pescadores artesanales en labores de autocontrol y autogestión para controlar el esfuerzo de pesca artesanal. Este aspecto se analiza en la siguiente sección. Históricamente, la merluza austral se ha destinado en mayor propor- ción a elaborar productos congelados. Esto tiene que ver con las ventajas comparativas de la tecnología de pesca de las flotas industriales8. Sin embargo, desde mediados de los 90 se ha producido una tendencia de aumen- to en los volúmenes exportados en formato fresco-refrigerado. Durante 2003 este formato representó aproximadamente el 40% del valor total exportado de merluza austral. Este buen resultado se ha debido a los éxitos de coordi- nación productiva que el sector artesanal ha logrado desde inicios de los años 2000.

6 La flota industrial opera bajo cuotas globales anuales desde 1992 hasta la fecha. 7 Por ejemplo, hacia fines de los años 90 se estimaba que el número de pescadores artesanales que operaban regularmente en esta pesquería y que no estaban inscritos en los registros de la autoridad sectorial fiscalizadora representaba aproximadamente el 40% del total operando. 8 La tecnología de pesca artesanal permite un mejor manejo de la captura; resultado, por un lado, de los menores volúmenes de pesca de las flotas artesanales y, por otro, de su tecnología de pesca basada en el uso de anzuelos (espineles). www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 249

En la comercialización de merluza en fresco tanto la textura como la frescura del pescado son claves para determinar el precio de venta. En este contexto, las menores escalas de operación del sector artesanal le entregan ventajas relativas en la comercialización del pescado en fresco. La Figura Nº 2 informa las fluctuaciones en los desembarques anuales de esta pesquería durante los últimos veinte años. En la década de los 80, el desembarque promedio anual bordeaba las 40.000 toneladas, alcanzán- dose un máximo histórico de 70.000 toneladas en 1988. Luego se generó una profunda caída en los desembarques, dada la intensa explotación pesquera. Sólo a partir de 1994 los niveles de desembarque tienden gradualmente a estabilizarse, situándose durante los primeros años de los 2000 en torno a 30.000 t/año; esto último influido por el establecimiento de cuotas anuales de pesca para cada tipo de flota. La fase de caída en los rendimientos medios de pesca reforzó aún más los incentivos de cada pescador artesanal, dada la propiedad común de los peces, para anticipar el esfuerzo de pesca del resto de la flota. Este proceso generó concentración temporal en los flujos de oferta de la pesca artesanal, deprimiendo los precios spot de primera transacción (“precios playa”) en la compra de las capturas. Las caídas generadas en los precios recibidos por los pescadores artesanales de merluza austral, durante los años 1996 y 1997 (ver precios

FIGURA Nº 2: DESEMBARQUE TOTAL ANUAL DE MERLUZA AUSTRAL

Desembarque total Desembarque artesanal 80.000

70.000

60.000

50.000

40.000

Toneladas 30.000

20.000

10.000

0 1981 1982 1983 1985 1987 1991 1995 1996 2000 2001 2002 1984 1986 1988 1989 1990 1992 1993 1994 1997 1998 1999 2003 Año Fuente: Elaboración propia en base a información obtenida de Subpesca y

www.cepchile.cl Sernapesca. 250 ESTUDIOS PÚBLICOS

playa, Figura Nº 3) jugaron un rol clave en los incentivos que luego motiva- ron a distintas comunidades de pescadores artesanales a iniciar esfuerzos colectivos para coordinar su esfuerzo agregado de pesca. El principal país importador de merluza austral chilena es España. En el año 2003 este mercado compró el 94% del valor total exportado por esta pesquería, incluyendo desembarques artesanales e industriales. En términos del valor total exportado de merluza austral en formato fresco-refrigerado, España compró el 97,4%.

FIGURA Nº 3: PRECIO (FOB) DE EXPORTACIÓN* Y PRECIOS EN PLAYA** (US$/KG)

2.5

1.5 US$ / kg 1

0.5

0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Precio FOB Precio en playa

Notas: i) */ Se refiere al precio promedio de distintos productos en formato fresco-refrigerado. ii) **/ Promedio anual para las regiones X y XI. El precio en playa es un precio que aproxima el valor de primera transacción del desembarque. Sernapesca calcula anualmente y por especie este valor, considerando precios en playas muestreados en distintas caletas y puertos del país (fuentes de datos sobre precios playa: 1996-97, Sernapesca, 2001; 1998-2000, en base a muestreos efectuados por Sernapesca; 2001- 2003, información recopilada por consultoras a cargo de Pescas de Investigación). iii) Los precios de exportación y de playa no son directamente comparables. El primero se refiere a productos procesados, el segundo a pesca sin procesar. Por ejemplo, para el formato de producto (fresco-refrigerado) entero eviscerado con cabeza el coeficiente promedio de conversión se estima en tono a 97%; para el formato eviscerado sin cabeza o HG con cola se estima en torno a 85%. Fuente: Elaboración propia en base a información obtenida de Subpesca y

www.cepchile.cl Sernapesca. JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 251

En España la merluza chilena compite con al menos otras seis especies de merluza, provenientes de Argentina, Nueva Zelanda, Namibia y Su- dáfrica. Estadísticas entregadas por Mercamadrid, principal mercado mayorista de transacciones pesqueras en España, señalan un aumento sostenido en las colocaciones de merluza procedente de Chile, tanto en formato de congelados como fresco-refrigerado. En el año 2003 ingresaron a Merca- madrid un total de 16.700 toneladas de merluza fresca, de las cuales Chile aportó 9.500. En 1996 el volumen ingresado de merluza austral chilena en fresco fue 4.749 t. Esta tendencia de aumento se asocia al creciente ordenamiento productivo alcanzado en la pesquería artesanal de merluza austral.

4. Coordinación del esfuerzo de pesca

La creciente efectividad en la coordinación del esfuerzo extractivo, del conjunto de flotas artesanales en operación constituye uno de los pilares fundamentales de los desarrollos ocurridos desde fines de los años 90 en esta pesquería. Los inicios de los esfuerzos de coordinación extractiva coinciden con la crisis productiva iniciada a fines de los 80. A continuación analizamos factores que facilitaron este proceso de cambio institucional.

4.1. Sistema de gestión y certificación de las capturas

Desde comienzos de los años 90 se venía produciendo en esta pes- quería una caída sostenida en los rendimientos de pesca. Como resultado, en 1997 se inician diálogos entre la autoridad sectorial (Subpesca) y representantes de los pescadores artesanales encaminados a implementar un sistema de control más efectivo sobre la entrada al sector artesanal y sus niveles de captura. Estos diálogos se llevaron a cabo por iniciativa de los pescadores, con la intención de revertir la caída en los ingresos asociados a la pesca de merluza. Esta instancia de diálogo tuvo desde sus inicios una fuerte acogida entre los exportadores de merluza en fresco, dada la posibilidad que ofrecía de ordenar y racionalizar de mejor forma los flujos de pesca que debían comercializar. Desde 1992 existía una regulación de acceso cerrado, definida de jure para el sector artesanal. Sin embargo, el sector se mantenía operando de facto bajo libre acceso. La nueva iniciativa de regulación planteaba crear un instrumento legal que permitiese controlar con efectividad el real número de botes y pescadores artesanales que participaban en esta pesquería. www.cepchile.cl 252 ESTUDIOS PÚBLICOS

El instrumento legal utilizado consistió en implementar programas de ‘pesca de investigación’. Cada pesca de investigación determina los botes que participarán en capturar la cuota global disponible para las organizaciones de pescadores involucradas. En este esquema cada bote recibe una asignación individual de pesca que corresponde de facto a un sistema de cuotas individuales (no transferibles) de captura. La razón fundamental de recurrir a pescas de investigación radicaba en el deseo del regulador de introducir controles más efectivos sobre la captura, en un contexto político en el que el margen de maniobra de la autoridad para usar otros instrumentos de regulación era muy limitado. ‘Pesca de investigación’ es un concepto definido en la ley con el fin de evaluar los recursos pesqueros disponibles; para ello la ley faculta al regulador para introducir cuotas globales de pesca. Esto último era el verdadero objetivo del regulador al decidir implementar las pescas de investigación. Por otro lado, y para lograr mayor efectividad con la regulación en base a cuotas globales anuales, a partir del año 1998 se distribuye la cuota asignada al sector artesanal entre dos unidades de pesquería: Norte Interior (X y XI Región) y Sur Interior (XII Región). Esta asignación se decidió en base a los desembarques históricos de cada zona. El nuevo esquema de control basado en pescas de investigación inicia su puesta en marcha durante el año 2000. Consultoras privadas quedaron a cargo de implementar las pescas de investigación en cada zona, monitoreando el uso de las cuotas de pesca asignadas por la autoridad sectorial. La elección de empresas consultoras se decide en forma conjunta entre los representantes de los distintos grupos de pescadores y la autoridad sectorial, mediante un procedimiento administrativo de selección. Las empresas compradoras de la pesca también influyen en esta decisión, dado que son ellas quienes finalmente pagan por los servicios de las consulto- ras9. Las cuotas por zonas se han subdividido mensualmente, según deci- sión conjunta entre las asociaciones de pescadores y Subpesca. Este esquema ha sido pensado para evitar que el total de las flotas salga simultá-

9 A la fecha no se han hecho licitaciones por precio para decidir la asignación según zonas de los servicios de gestión pesquera a cargo de las empresas consultoras. Entre las razones recogidas al respecto entre fuentes consultadas estaría la intención de proveer a las organizaciones de pescadores un amplio espacio de decisión en esta materia, para consolidar su confianza en el sistema de pescas de investigación. Por otro lado, hasta el momento, ha sido reducido el número de consultoras interesadas en participar en los procesos administrativos de asignación. Actualmente operan cinco consultoras, según sean las zonas de pesca involucradas: Aycon y Universidad de Valpa- raíso en la XI Región, Pupelde Ltda. en la X Región (zonas de Hualaihue, Pto. Montt y Calbuco), MaresChile en la zona de Chiloé-Palena e IFOP en la XII Región. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 253

neamente a pescar, reduciendo así el riesgo de sobreoferta al vender la pesca. Las consultoras financian sus servicios mediante un pago por cada kilo de pesca desembarcado en la zona bajo su control. El valor de este pago se negocia en forma ex ante entre, por un lado, las consultoras postulantes a un programa de pesca de investigación y, por otro, las empresas compradoras de la pesca y los representantes sindicales de los pescadores. Además del pago destinado a la empresa consultora a cargo, cada sindicato participante también recibe un pago (predefinido) por cada kilo de pesca de acuerdo con sus servicios de intermediación. Ambos pagos se deducen, al momento del desembarque, del valor total que las empresas compradoras se han comprometido a pagar por las capturas contratadas. Los contratos de las empresas consultoras tienen duración de un año. Su renovación requiere el apoyo de los representantes sindicales de los pescadores, el acuerdo de facto de las empresas compradoras de la pesca, como asimismo el visto bueno administrativo de Subpesca. En la actualidad los volúmenes de pesca que compran distintas empresas son fruto de negociaciones privadas entre compradores y pescadores. Sin embargo, toda empresa interesada en comprar pesca legalmente debe estar previamente inscrita y aceptar las condiciones de operación definidas por la empresa consultora a cargo del programa de pesca de investi- gación. Por otro lado, el precio unitario de la pesca se determina, ex ante, como valor único para toda la cuota de pesca bajo administración de un determinado programa de pesca de investigación, en una asamblea en donde negocian, como bloques bilaterales, representantes de los pescadores y representantes de las empresas compradoras. En este sistema, las consultoras actúan como mediadores y ministros de fe para los acuerdos logrados entre compradores y los representantes sindicales de los pescadores. En el sistema de asambleas para determinar el precio unitario de pesca, los compradores deben efectuar sus ofertas de precios en sobre cerrados. En algunas oportunidades el proceso de competencia en precios se ha efectuado de viva voz, pero este esquema no ha proliferado10. El objetivo de la asamblea es determinar un único precio de venta (por kilo de pesca)

10 Una razón esgrimida por fuentes consultadas al respecto es que los pescadores tendrían la presunción de que haya acuerdos colusivos entre las principales empresas compradoras de la pesca. Esta conjetura tendría relación con el elevado grado de con- centración industrial que prevalece, como veremos más adelante, en la cadena de co- mercialización mayorista asociada al negocio de exportación de merluza austral en fresco. www.cepchile.cl 254 ESTUDIOS PÚBLICOS

para todos los desembarques por ocurrir dentro de un determinado programa de pesca de investigación. Un acuerdo definitivo sobre el precio de compra de la pesca requiere la aceptación consensuada de los distintos representantes de los pescadores presentes en la asamblea. En algunas ocasiones los intentos por lograr acuerdo sobre el precio de venta han sido infructuosos. Al no haber acuerdo, los pescadores han decidido no salir a pescar. Una vez que el programa de pesca de investigación ya está operando, las empresas consultoras se encargan de registrar y certificar la informa- ción sobre las embarcaciones y los pescadores que participan en la pesca de merluza austral. También están a cargo de monitorear las artes de pesca utilizadas. Antes del programa de pescas de investigación, el único organismo fiscalizador era (la agencia pública) Sernapesca. Sin embargo, las salidas de sus funcionarios a terreno eran esporádicas, debido al escaso personal disponible para estas tareas. En la actualidad, Sernapesca continúa sus labores como fiscalizador de ‘última instancia’. En el transcurso de la evolución del sistema de pescas de investiga- ción se han ido estableciendo diferentes mecanismos de control de la opera- ción de las flotas. Así, este proceso ha derivado en distintas reglas de gestión y control, según sea la región de pesca. A continuación describi- mos algunos ejemplos. Como parte del proceso de control bajo tutela de cada consultora, ésta envía un inspector en cada ‘lancha pontonera’ (la que transporta las capturas al puerto de desembarque final), con la labor de certificar las capturas obtenidas en las distintas áreas en donde ocurren faenas de pesca. Efectuada la certificación, las lanchas pontoneras se dirigen al puerto de desembarque, en donde la guía de despacho del agente comprador es visada por Sernapesca. Las listas con las capturas verificadas son luego compara- das en la oficina central de cada consultora, para detectar posibles problemas de “doble entrega”, i. e. casos en donde un bote efectúa la entrega de un mismo monto de pesca autorizada en más de una zona de desembarque. En algunas zonas (e. g., X Región zona norte), y en respuesta a la detección de varios casos de “doble entrega”, a partir del año 2003 se decidió introducir un sistema de ‘tickets’ como complemento al sistema base de certificación11. Cada ticket tiene un original y una copia; el original queda en poder del comprador de la pesca, mientras que la copia queda para

11 El sistema de tickets se implementó sólo en la zona de Hualaihue. En las zonas de Puerto Montt y Calbuco no se ha logrado implementar por falta de consenso entre los pescadores participantes. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 255

el sindicato que es sujeto receptor de las cuotas de pesca bajo su control. La consultora entrega los tickets a la federación de sindicatos involucrados; ésta luego los envía a sus sindicatos miembros, quienes los entregan a cada pescador, facultándolo para salir a pescar. El diseño del ticket cambia mensualmente. Al momento del traspaso de la captura a la lancha pontonera, cada pescador entrega el ticket que valida esa pesca, quedando registrado en el ticket: a) el número de matrícula de la embarcación, b) su armador (dueño), c) la tripulación, d) el total de kilos extraídos, e) el agente que compra la pesca y f) el nombre de la consultora a cargo. A la fecha, el sistema de tickets ha permitido un control efectivo del problema de “doble entrega”. Otra de las empresas consultoras (Aycon, que administra las cuotas de pesca en la zona de aguas interiores de la XI Región) ha implementado un sistema de control totalmente computacional. Para su inicio se confec- cionó una base de datos con todos aquellos pescadores que quisieran ins- cribirse en los registros oficiales de Sernapesca. En la actualidad la empresa consultora envía un agente acreditador en cada lancha pontonera. El acredi- dator dispone de un PC portátil conectado a una pesa digital. Cada pescador que participa en este sistema posee una tarjeta llamada TIPA (“tarjeta de identificación de pescador artesanal”), similar a las bancarias y cuyo código permite conocer todos los antecedentes relevantes de cada pescador. Al momento de recibir la captura de un pescador, su TIPA es desliza- da por un lector electrónico conectado al PC portátil, lo que activa la única pesa válida para pesar la compra (una pesa digital conectada al PC). Una vez terminado el pesaje, todos los datos relevantes quedan registrados en el PC (identificación de la embarcación, tripulación, kilos entregados, el comprador). Los datos registrados se emiten en una calcomanía con código de barras; una copia de ésta se pega al reverso de la guía de despacho, y otra copia en la caja que contiene la captura pesada. Las guías de despacho se llenan por impresión que se transmite desde el mismo PC portátil usado en el pesaje y registro. Al llegar la lancha pontonera al puerto de recalada, las guías de despacho son revisadas por otro agente acreditador (también con- tratado por la consultora) y luego visadas por Sernapesca. Respecto de mecanismos de sanción a infracciones, las reglas en uso en la región de Hualaihue (X Región), vigentes a partir del año 2003, proveen un ejemplo relevante. En caso de detectarse alguna violación, las sanciones recaen sobre el comprador de la pesca fraudulenta. Por otro lado, las sanciones son graduales. Si se trata de la primera instancia de violación, el comprador de pesca ilegal debe pagar, sin derecho de apelación, www.cepchile.cl 256 ESTUDIOS PÚBLICOS

$ 500 mil12 a la federación que autorizó la pesca del bote involucrado en la infracción. Si un comprador es detectado por segunda vez en una instancia de violación, debe pagar automáticamente una multa de un millón de pesos. Si la detección de transacción ilegal ocurre por tercera vez, el comprador involucrado es retirado de los registros de la consultora y pierde definitivamente el derecho a continuar participando en el sistema administrado por esa consultora. En la región de Aysén las sanciones aplicadas por la consultora Aycon son la suspensión de la compra de pesca durante los 30 días siguientes a la fecha de cometida (por primera vez) la infracción. En caso de una segunda infracción, se sanciona con la suspensión de la compra de pesca durante el tiempo que reste del programa de pesca de investigación (estos programas tienen vigencia anual). No obstante los avances logrados con el sistema de pescas de in- vestigación, éste no ha estado exento de problemas. Por ejemplo, una de las primeras consultoras que operó bajo este esquema, durante los años 2000- 2001, no logró implementar con éxito su programa de gestión. En esa época, a las empresas interesadas en comprar se les asignaba las cuotas de pesca mediante subastas13. En el caso de esa consultora surgieron dudas sobre la transparencia de este proceso. En las zonas admi- nistradas por ella siempre ganaba las subastas la misma empresa. Como resultado, surgieron sospechas sobre negociaciones previas y pagos informales efectuados por la empresa ganadora a la consultora a cargo de la subasta. Adicionalmente, esta consultora intentó luego transformarse en agente exportador directo, una vez que su gestión de las pescas de investi- gación le aseguraba el abastecimiento de materia prima. Este conjunto de señales no tuvo buena acogida entre los pescadores, los que en definitiva solicitaron que esta empresa no siguiera a cargo de pescas de investi- gación. El caso anterior ilustra que los procesos de avance y desarrollo institucional en esta pesquería han sido graduales. Construir y consolidar con- fianzas mutuas entre los distintos participantes ha sido parte fundamental de los desafíos por resolver. Para que ello ocurra, son necesarias organizaciones y agentes intermedios que faciliten el traspaso de información y un proceso eficaz de decisiones colectivas.

12 Como referencia, este valor representa del 25 al 30% del ingreso mensual per cápita que obtienen en promedio los agentes que actúan como compradores (intermediarios) directos de la pesca en esta pesquería. 13 Cada comprador interesado debía ofrecer en sobre cerrado un precio de compra a la consultora a cargo del programa de pesca de investigación. La consultora debía elegir la oferta con mayor precio, y a este comprador le era asignada toda la cuota de www.cepchile.cl pesca que la consultora administraba. JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 257

4.2. Organización de los pescadores

La estructura organizacional de los pescadores artesanales se constituye por tres unidades representativas: el sindicato, las federaciones y la confederación. El sindicato es la organización local que agrupa por lo general a pescadores de una misma caleta. La federación tiene representatividad regional y está conformada por un conjunto de sindicatos. La confedera- ción agrupa a federaciones y a sindicatos no afiliados a federaciones, y tiene carácter nacional. La estructura organizacional depende de la región en particular. En el caso de la XI Región se aprecia la influencia de elementos económico-geo- gráficos que han favorecido el desarrollo y eficacia de las organizaciones sindicales en sectores de pesca artesanal. Por ejemplo, el elevado grado de mutua dependencia que en general prevalece entre distintas comunidades de pescadores artesanales que operan en esta región, producto de su leja- nía de centros urbanos de importancia y de su especialización (cuasi mono- productiva) en labores de pesca. En contraste, en la X Región existe un número importante de sindicatos de pescadores que están ubicados más próximos a zonas urbanas de importancia, por lo cual disponen de mayor independencia económica respecto de la actividad pesquera. Por otro lado, en la X Región opera un número claramente mayor de pescadores artesanales que en la XI Región. Esto ayuda a entender por qué en la X Región la velocidad y profundidad de los avances logrados han sido algo más lentas que en la XI Región, en términos de consolidar mejoras en la eficiencia económica de los sistemas de gestión y autocontrol sobre el esfuerzo agregado de pesca. En la X Región operan seis federaciones de pescadores artesanales con participación directa en la pesca de merluza austral, mientras que en la XI Región existe una sola federación de pescadores artesanales, con un significativo grado de cohesión y poder de influencia sobre sus sindicatos asociados. Los dirigentes de esta federación tienen además un fluido contacto con la consultora a cargo de las pescas de investigación en esta región14. La federación de pescadores artesanales de la zona de Hualaihue (X Región) cuenta con el 100% de participación de los pescadores de las zonas representadas, lo que ha favorecido su eficacia al tomar decisiones grupa- les. Al éxito alcanzado por esta federación han ayudado las condiciones geográficas en las cuales operan sus sindicatos miembros. La lejanía de las

14 Un factor importante en lograr esta fluida comunicación ha sido que el propietario de la consultora a cargo de la gestión y control de las cuotas de pesca

www.cepchile.cl trabajó, previo a su rol como consultor, como pescador artesanal en esta región. 258 ESTUDIOS PÚBLICOS

CUADRO Nº 1: NÚMERO DE ORGANIZACIONES Y PESCADORES ARTESANALES, X-XI REGIÓN, FINES AÑO 2001 (CON PARTICIPACIÓN DIRECTA EN LA EXTRACCIÓN DE MERLUZA AUSTRAL)

Región XXI

Federaciones 6 1 Sindicatos 111 16 Asociaciones gremiales y cooperativas 24 8 Número de pescadores* según registros de pescas de investigación (2001) 3.660 1.200

* Pescadores que participan directamente en la extracción de merluza austral (registros de consultoras). Fuente: Elaboración propia en base a antecedentes proporcionados por Subpes- ca (2002).

comunidades de pescadores miembros de esta federación, respecto de zonas urbanas de importancia, genera mutua dependencia entre estas comunidades e incentiva la cooperación en diversos ámbitos de sus esfuerzos cotidianos15. Para las consultoras que gestionan cuotas de pesca es fundamental contar con información adecuada y los sindicatos de pescadores son el principal vehículo para lograrlo. En la medida en que estas organizaciones tengan un adecuado nivel de eficiencia organizacional se facilita el monitoreo y control del esfuerzo productivo. La vinculación repetida entre consultoras y federaciones de pescadores ha generado creciente confianza en este programa de cuasi autogestión y control, facilitando que los pescadores sigan participando según las normas establecidas.

4.3. Los compradores directos de la pesca

El agente comprador es quien organiza y dirige las distintas faenas de pesca contratadas (de palabra) por él. Es responsable de abastecer y financiar a los pescadores, previo al inicio de cada faena, con combustible, artes de pesca, alimentos y otros gastos de operación. Es quien paga al

15 Similar principio se observa en el fenómeno de las ‘mingas’ de Chiloé. En éstas, las conductas de cooperación y reciprocidad en las relaciones sociales entre miembros de una misma comunidad o de otra cercana están condicionadas por particula-

www.cepchile.cl res sistemas de socialización, consolidados gradualmente a través del tiempo. JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 259

pescador —una vez recibida y certificada su pesca— el precio determinado ex ante. El agente comprador goza de prestigio y poder de influencia entre los pescadores y juega un rol clave en la cadena de comercialización de la producción pesquera. Desde el punto de vista del exportador, los compradores directos de la pesca constituyen un insumo clave para el éxito de sus operaciones. Los compradores en esta pesquería son relativamente numerosos. El número de intermediarios-compradores guarda directa relación con la dis- persión geográfica de las diferentes zonas de pesca. Cada día los botes regresan al lugar que opera como su puerto base transitorio. Obtenida la captura en cada área de pesca, los botes se dirigen a la lancha pontonera, donde los espera el representante de la empresa com- pradora. Junto a él, un representante de la consultora certifica la pesca. La captura se pesa, encajona y se enhiela para mantenerla en buenas condiciones; luego se deposita en la bodega, la que es sellada hasta llegar al puerto de desembarque. Recibida la pesca transportada por la lancha pontonera, el comprador paga en efectivo a los pescadores y en ese momento se saldan las cuentas pendientes originadas en los pagos por adelantado al pesca- dor16. A su llegada al puerto de desembarque, la nave pontonera es recibida por funcionarios de Sernapesca, los únicos autorizados para romper el sello de su bodega. Su función es verificar el peso del desembarque y las guías de despacho. Si todo está en orden, se timbran las guías de despacho para que el producto sea trasladado a la planta de proceso y luego exportado. Las plantas de procesamiento también son fiscalizadas, como control adicional para evitar la comercialización de merluza extraída ilegalmente, la que podría estar encubierta con pesca legalmente documentada. Para ser eficaces y competitivos, los agentes compradores necesitan el apoyo estable de una flota de botes que les abastezcan de pesca. Para lograrlo se requiere establecer relaciones de confianza con los pescadores, las que se construyen mediante la entrega repetida de servicios de apoyo al pescador, en buenas y malas temporadas de pesca. Así se establece una lógica de cooperación: el pescador apoya al proveedor-comprador con el abastecimiento de pesca, mientras el comprador apoya al pescador con abastecimiento de víveres y otros bienes y servicios, adquiribles a precios razonables sólo en zonas urbanas distantes.

16 Es relativamente común que los pescadores se gasten todo el dinero obtenido por su pesca (no tienen hábitos de ahorro). En este esquema, lo predominante es que los pescadores exijan al comprador, previo a comprometer su bote para una faena de pesca aún por ocurrir, que “antes haya plata, o no hay pesca”. www.cepchile.cl 260 ESTUDIOS PÚBLICOS

4.4. Otros factores detrás del éxito en el cambio institucional

El desarrollo comercial de la pesquería artesanal de merluza del Sur introdujo nuevos actores económicos. A mediados de los años 80 arribó un flujo inmigratorio de nuevos pescadores, provenientes del norte del país. Una proporción no menor de estos inmigrantes llegaban de sectores diferentes de la pesca artesanal; algunos provenían directamente de trabajos heterogéneos en zonas urbanas. Con la llegada de nuevos pescadores comenzaron a consolidarse objetivos de pesca más directamente comerciales. El enfoque hasta entonces predominante se concentraba en estrategias de subsistencia familiar. Estas nuevas prioridades más directamente comerciales influyeron en decisiones sobre las escalas de operación y la organización de la faena productiva, aproximando al sector artesanal hacia sistemas modernos de procesamiento y comercialización industrial. Los flujos de nuevos pescadores se asentaron sobre todo en la XI Región, lo que influyó en la mayor celeridad de modernización productivo- institucional que luego experimentó esta pesquería en la región, versus el caso de la X Región. Otro factor que ha favorecido el cambio institucional es el elevado valor comercial de la merluza austral. Como referencia, si consideramos los ‘valores de sanción’17 de las diferentes especies marinas desembarcadas en Chile el año 2001, la merluza austral tenía un valor promedio de primera transacción de $ 840/kg, obteniendo la posición Nº 15 (entre un total de 90 distintas especies) si partimos ordenando a las especies desembarcadas por aquellas con mayor valor18. Por otro lado, la pesca de merluza del sur representa una proporción significativa del ingreso promedio por pescador en las zonas bajo análisis. Según entrevistas efectuadas el año 2003 a pescadores artesanales que operan en esta pesquería, el ingreso promedio por pescador estaría en torno

17 El valor de sanción es un precio que se aproxima al valor de primera transac- ción (o precio en playa) del desembarque. Sernapesca calcula anualmente y por especie este valor como un promedio nacional de distintos precios playa observados a lo largo del país. 18 La especie con mayor valor de sanción ese año fue el bacalao de profundidad y de Juan Fernández, con aproximadamente $ 3.400/kg. Ejemplos de otras especies con elevados valores de sanción son: albacora ($ 2.740/kg), centolla ($ 2.265/kg), orange roughy ($ 1.740/kg), lenguado ($ 1.350/kg), calamar ($ 950/kg) y congrio dorado ($ 854/kg). www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 261

a $ 150.000 por mes, de los cuales al menos la mitad correspondería a ingresos por pesca de merluza austral19. Por último, la creciente concentración industrial que se observa a lo largo de la cadena de comercialización de la merluza del Sur en fresco es otro importante factor que ha contribuido a promover esfuerzos de coordi- nación productiva en esta pesquería. La elevada concentración de mercado que se observa en la comercialización mayorista de merluza en fresco implica que existe un reducido número de intermediadores mayoristas con incentivos directos para apoyar mejoras en la coordinación y control del esfuerzo agregado de pesca. Mejoras en esta dirección les permiten a los intermediarios mayoristas negociar contratos de venta menos riesgosos y con mejores precios de venta final. Antecedentes recopilados en entrevistas a agentes expertos en esta pesquería señalan que las principales empresas exportadoras de merluza austral apoyaron desde sus inicios la implementación del sistema de gestión pesquera en base a programas de pescas de investi- gación.

5. Concentración industrial en la importación mayorista de merluza fresca

Un aspecto relevante en la comercialización de merluza austral en fresco es el elevado grado de concentración industrial que ha prevalecido durante la última década en la fase de importación mayorista al mercado predominante de exportación (España). La importación de merluza chilena a España no opera como un segmento atomizado de mercado. Tanto en productos congelados como en el negocio del fresco-refrigerado operan importadores mayoristas que controlan importantes participaciones de mercado. En el caso del negocio en fresco, un único agente importador (que denotamos de ahora en adelante como el comercializador o agente X) tiene una participación claramente dominante en la comercialización de la merluza austral chilena ingresada en fresco a España. Según fuentes entrevistadas, este comercializador controlaría, como mínimo, el 70-80% del total exportado de merluza en fresco desde Chile hacia el mercado español20.

19 El resto corresponde a ingresos obtenidos en otras pesquerías, como también en trabajos ajenos al mar (arreglo de embarcaciones y otros trabajos de tipo agrícola o maderero, e. g., leña). 20 Agradecemos la información al respecto provista por personal ejecutivo de PescaChile, como también por ex ejecutivos de la empresa Consultora Pupelde Ltda. www.cepchile.cl 262 ESTUDIOS PÚBLICOS

El comercializador X fue uno entre varios otros empresarios españo- les que en la década de los 1980 llegaron a Chile para iniciar el negocio de la merluza en fresco. Sin embargo, el agente X fue una de las escasas excepciones que con el tiempo logró afianzar su éxito comercial en este negocio. El difícil aprendizaje de los códigos de compromiso y cumplimiento comercial por parte de los pescadores, unido al uso predominante de pagos por adelantado, por promesas de pesca muchas veces no cumplidas, llevó a que un porcentaje mayoritario del resto de entrantes a este negocio no sobrevi- viera. No tenemos una explicación del todo comprehensiva del conjunto de razones para que este importador mayorista haya logrado mantener, a la fecha por más de una década, una evidente posición de dominio en el negocio de internación a España de merluza austral exportada en fresco desde Chile. No sabemos, por ejemplo, cómo operan los mecanismos de acceso a mercados cruciales de distribución y de venta minorista de productos pesqueros en España, como es el caso de Mercamadrid. Por otro lado, hemos citado un conjunto de evidencias que sugieren significativas posibilidades de importante concentración industrial tanto en fases de proceso como en la comercialización mayorista de diferentes industrias productoras de alimentos, incluidas distintas industrias pesqueras. En el caso específico de la pesquería en estudio podemos sugerir al menos dos hipótesis sobre posibles razones de eficiencia asignativa para la persistencia temporal de significativa concentración industrial en la fase de comercialización mayorista en el negocio de exportación de merluza austral en fresco. En primer lugar, la importancia de garantizar una provisión regular de calidades estandarizadas de producto, en situaciones en que es costoso efectuar monitoreo directo de la calidad del producto. En este tipo de contexto, es probable que la escala eficiente de operación incluya los beneficios de crear reputación de ser un proveedor regular y confiable de calidades adecuadas de producto. Escalas expandidas de operación servirían como señal de compromiso creíble al respecto, dado el nivel de las pérdidas espe- radas en caso de incumplir tal compromiso. Así, la reputación del proveedor constituiría un activo sustituto frente a otras costosas alternativas de monitoreo directo de calidades heterogéneas de producto. En segundo lugar, es probable que también influya la presencia de importantes economías de escala en las fases de distribución, transporte y en el manejo de inventarios. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 263

En lo que sigue tomamos como un hecho que existe un comercializador mayorista que controla un porcentaje dominante de la merluza chilena ingresada en formato fresco a España. A partir de esto analizamos aspectos que permiten entender de mejor forma cómo se opera en esta industria y qué espacios de competencia se generan. En las siguientes secciones analizamos un conjunto de estrategias que el comercializador/importador dominante ha aplicado durante el desarrollo de sus negocios en Chile, en sus relaciones con empresas exportadoras, con agentes compradores (directos) de la pesca y en definitiva con los propios pescadores. Denominamos a este conjunto de estrategias como ‘instrumentos de control vertical’.

6. Comercialización mayorista e instrumentos de control vertical

A continuación postulamos que los siguientes instrumentos de control vertical operan, en lo fundamental, como mecanismos que contribuyen a viabilizar el negocio de la merluza en fresco.

i) Provisión múltiple de servicios y bienes por parte de una misma contraparte comercial

A pesar de los elevados costos de transacción que determina la informalidad operante en este sector, el hecho de que un mismo agente comprador de la pesca provea múltiples servicios y bienes a los pescadores contribuye a viabilizar estos espacios de transacción. Tal como la provisión de otros servicios ya descritos, la entrega de financiamiento ex ante por parte del comprador directo de la pesca es parte de este menú contractual. La provisión múltiple de servicios, insumos y bienes significa que el agente comprador de la pesca se transforma de facto en cuasi socio comercial del pescador; absorbiendo, por ejemplo, parte importante de los riesgos involucrados en la actividad. Nótese que los servicios provistos por el comprador de la pesca no sólo reflejan un arreglo de distribución óptima de riesgos, entre contrapartes comerciales con diferente capacidad para absor- ber o diversificar riesgo productivo y comercial, sino que también contribuye a aliviar diversos problemas de agencia, asociados a la frecuente ausencia de registros laborales formales y/o activos colaterizables de propiedad de los pescadores artesanales. La provisión de múltiples servicios por parte del agente comprador crea estructuras de incentivos (para el pescador) que son complementarios www.cepchile.cl 264 ESTUDIOS PÚBLICOS

entre sí. Por ejemplo, el efecto combinado de una y otra dimensión de intercambio comercial contribuye a mejorar las posibilidades de cumplimiento contractual en el resto de las dimensiones de intercambio. Por ejemplo, la provisión de financiamiento ex ante a los pescadores entrega al agente comprador de la pesca un instrumento extra, adicional al precio de compra, para regular los flujos deseados de materia prima. Más adelante veremos que la real fuente de financiamiento, final y mayoritaria, de los diferentes servicios y bienes entregados ex ante a los pescadores radica en el importador dominante de la merluza chilena que es exportada en fresco a España21.

ii) Acuerdos de exclusividad en el aprovisionamiento de pesca y otros flujos de producción

Junto con entregar apoyo financiero y la provisión ex ante de diversos servicios y bienes al pescador, el agente comprador exige exclusividad en el aprovisionamiento de la pesca. No obstante, los acuerdos de aprovisionamiento exclusivo no son únicos en las transacciones directas con los pescadores. Acuerdos de exclusividad se multiplican a lo largo de la cadena de comercialización de la merluza en fresco. Junto con la relación de exclusividad entre flotas de botes artesanales y compradores (directos) de su pesca, estos últimos agentes suelen trabajar en exclusividad para una determinada empresa exportadora22. Asimismo, no es infrecuente que agentes exportadores trabajen en forma cuasi exclusiva para el importador dominante de la merluza fresca chilena que es vendida en España.

21 Si el importador dominante de merluza en fresco acepta y utiliza estas distintas estrategias de fuerte control vertical, ¿por qué no le convendría integrar aun más, bajo su control patrimonial directo, las distintas fases del negocio, por ejemplo transformando a los pescadores en empleados formales a su cargo? Aparte de mayores costos de operación ligados al uso de contratos laborales formales, es probable que la estructura actual de control vertical busque además reducir costos de agencia asociados al diseño de incentivos al esfuerzo productivo. Por ejemplo, en caso de que los pescadores se trans- formasen en empleados formales del importador dominante al mercado español, ¿qué nivel de costos de monitoreo y control debería asumir este último agente para incentivar el cumplimiento de las obligaciones productivas de sus empleados? Responder esto requeriría considerar la significativa dispersión geográfica, junto a la atomización de la escala óptima de operación, del esfuerzo extractivo requerido por la pesca de merluza austral para el negocio de exportación en fresco. 22 Son los agentes exportadores quienes proveen de financiamiento ex ante a los compradores directos de la pesca, quienes a su vez traspasan esta liquidez en forma de capital de trabajo a los propios pescadores. En definitiva, una proporción mayoritaria de los flujos de liquidez ex ante son financiados por los importadores de merluza chilena

www.cepchile.cl en fresco a España. JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 265

En la pesquería bajo estudio, los acuerdos de exclusividad en el aprovisionamiento productivo cumplen un conjunto de roles. Por un lado, ofrecen al agente comprador control y mayor predictibilidad de los porcentajes significativos de la oferta de materia prima y/o de producción ya pro- cesada. Esto favorece la posición negociadora del agente comprador frente a intermediarios que operan en fases más próximas al consumidor final. La efectividad en el control del aprovisionamiento de materia prima está respaldada por los incentivos, complementarios a tal efecto, que surgen asociados a la entrega simultánea de otros servicios y bienes al pescador. Relacionado con esto último, y dada la entrega de financiamiento ex ante a los pescadores, el contrato de exclusividad también contribuye a reducir la posibilidad de que otros agentes compradores puedan hacer free riding adquiriendo ex post la mejor pesca. Por otro lado, la exclusividad en el aprovisionamiento también actúa como un mecanismo que reduce los problemas de selección adversa en la oferta de calidades heterogéneas de pesca (Gallick, 1984; Koss, 1999). En la medida en que exista control efectivo del cumplimiento del acuerdo de venta exclusiva por parte del pescador, este último no tendrá incentivos para seleccionar y vender calidades inferiores de producto al cumplir con el contra- to de exclusividad23, puesto que no tendrá la opción de negociar, con otro agente comprador, mejores precios de compra para las unidades de produc- to de mayor calidad. La comercialización en fresco de la merluza implica que este problema de selección adversa también se extiende a las fases siguientes de comercialización. Considerando la reducción del problema de selección adversa en la oferta de calidades de pesca, el acuerdo de aprovisionamiento exclusivo disminuye los costos de inspección de la calidad del producto adquirido. El acuerdo de exclusividad además disminuye los costos de búsqueda de una contraparte confiable, tanto para compradores como para oferentes. A pesar de los argumentos previos, los acuerdos de exclusividad en el aprovisionamiento de producción en fresco también contribuyen a exa- cerbar los riesgos de comportamiento oportunista por parte del comprador; esto último, dada la perecibilidad del producto en intercambio como también la concentración industrial creciente que existe a medida que se avanza en la cadena de comercialización. Las siguientes dos subsecciones describen mecanismos que actúan como salvaguardas frente al riesgo de explotación oportunista por parte del agente comprador.

23 El contrato de aprovisionamiento exclusivo va usualmente atado, como de hecho ocurre en la pesquería bajo análisis, a un único precio promedio de compra para el total de unidades de producto ofertadas (e. g., véanse antecedentes sobre otras industrias en Kenney y Klein, 1983). www.cepchile.cl 266 ESTUDIOS PÚBLICOS

iii) Integración vertical entre plantas procesadoras y exportadores

Aunque en el sector de procesamiento de merluza en formato fresco- refrigerado prevalece la concentración industrial en un grado similar al que se da en su fase de exportación, y estando además las mayores empresas exportadoras integradas verticalmente a la propiedad de plantas de proceso, en el resto de la industria del fresco-refrigerado no necesariamente prevalecen acuerdos de aprovisionamiento exclusivo entre plantas procesadoras y agentes exportadores.

CUADRO Nº 2: PRINCIPALES PLANTAS CON PROCESO DE MERLUZA DEL SUR PARA FORMATO FRESCO-REFRIGERADO (años 2001 y 2002)

Principales plantas procesadoras (1) (2) (3) (4) de fresco-refrigerado, regs. X y XI con % del total procesado (I) % dependencia* I.V. 2001 2002 de M. Sur (2001)

Planta F1, X (~E1) 12,4 5,8 15,7 Planta F2, X si (E6) 11,6 15,5 78,0 Planta F3, X (~E1) 7,5 5,6 76,9 Planta F4, X si (E7) 7,4 8,8 44,8 Planta F5, X 5,6 5,7 65,1 Planta F6, X 1,7 2,1 30,4 Planta F7, X 1,5 2,9 2,4 Planta F8, X si 1,4 3,2 3,3 Planta F9, X 1,0 - 3,8 Planta F10, X - 5,6 Planta F11, X si (E2) 21,5 24,4 17,7 Planta F12, X si E(4) 14,6 13,4 85,7 Planta F13, XI si E(1) 13,7 7,1 11,4

(I) Toneladas procesadas: 13 plantas con fresco-refrig. 16.386,3 14.399,8 % de mercado 5 principales plantas c/fresco-ref. 73,9 69,1 % de mercado 10 principales plantas c/fresco-ref. 97,6 95,0 (II) Toneladas procesadas: Total plantas (X-XII Reg.) 18,253,0 16.586,2

* % del tonelaje procesado (año 2001) que corresponde a procesos sobre M. del Sur. con IV.: planta que es propiedad de empresa exportadora (entre paréntesis cuál firma) (~Ei): planta sin I.V. formal, pero que opera casi exclusivamente con empresa Ei. Nota: Las plantas que procesan merluza del Sur en la XII Región se dedican a procesar fundamentalmente capturas industriales para formatos congelados. www.cepchile.cl Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos proporcionados por Subpesca. JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 267

Durante el año 2001 el número total de plantas procesadoras de merluza austral correspondió a 22; de éstas, 19 trabajaban con el formato fresco- refrigerado. El Cuadro Nº 2 presenta información sobre las 13 principales plantas procesadoras de merluza en formato fresco-refrigerado24. De estas 13 plantas, las cinco principales controlaron durante los años 2001-2002 en torno al 70-74% de la producción total de merluza en fresco. Considerando a las diez plantas principales, el porcentaje de control fluctuó esos años entre 95-98%. Tal como lo informa el Cuadro Nº 3, en el segmento de empresas exportadoras los correspondientes porcentajes de concentración industrial son similares. Junto a un conjunto de otros factores tecnológicos que condicionan el grado de concentración industrial que impera en la fase de procesamien- to, se encuentran aspectos relacionados con el tipo de mano de obra requerida y la forma como se procesa la merluza en fresco. Por un lado, las técnicas de procesamiento para formatos de merluza en fresco precisan mano de obra especializada, de forma tal que se ejecuten los cortes que permitan un mayor rendimiento de materia prima, manteniendo a la vez la calidad del producto final. Por otro lado, operar eficientemente en este negocio requiere una adecuada logística, control y coordinación de volúmenes significativos y simultáneos de pesca, como también de un número importante de mano de obra, en su mayoría especializada. La entrada de materia prima puede ocurrir en cualquier hora (día o noche). Así, se debe contar con un determinado número mínimo de personal calificado, eventualmente disponible las 24 horas. La falta de personal y/o de la rotación de éste pueden implicar elevados costos en pérdida de calidad y/o de rendimientos en la producción. Respecto a la presencia de estructuras productivas verticalmente integradas en su propiedad, de los Cuadros Nos 2 y 3 se desprende que al menos las cinco principales empresas exportadoras poseen planta propia para procesar merluza en formato fresco-refrigerado. Así, las plantas sujetas a integración vertical tienden a coincidir con aquellas que procesan los mayores porcentajes de merluza en fresco. En el caso de las plantas F1 y F3, éstas procesan producción que mayormente se exporta por la empresa E1 (Cuadro Nº 3).

24 La producción del resto de plantas en este formato de procesamiento no representa un porcentaje relevante. El procesamiento en esencia consiste en cortar, limpiar y empacar el producto para formatos frescos-refrigerados H-ON (merluza con cabeza), HGT (merluza sin cola y sin cabeza), HG (merluza sin cabeza), filetes y cocochas. www.cepchile.cl 268 ESTUDIOS PÚBLICOS

En el resto de la industria de merluza en fresco tienden a prevalecer contratos más bien de corto plazo (contratos de maquila) entre plantas y empresas exportadoras. En estos casos, diversificar entre distintas especies y formatos de procesamiento (como ejemplo, ver columna 4 en Cuadro Nº 2) es una de las formas de reducir los riesgos asociados a la perecibilibidad de la producción en formato fresco-refrigerado. Por lo tanto, en aquellas plantas donde mayor es el porcentaje de dependencia respecto de procesos en base a merluza del Sur en fresco, las respuestas contractuales frente a riesgos asociados a la perecibilidad del producto tienden a fluctuar entre integración vertical total y otros mecanismos de fuerte control vertical. Por ejemplo, acuerdos de casi total exclusividad en el aprovisionamiento para el importador dominante de merluza en fresco ingresada a España, combinados con la entrega de otros servicios (e. g., financiamiento ex ante) provistos por el mismo agente importador. En el caso de las plantas F2 y F12, ambas están integradas a la propiedad de empresas de exportación que operan bajo prácticamente total exclusividad para proveer merluza en fresco al agente comercializador X.

iv) Determinación ex ante del precio de compra de la pesca

La determinación ex ante del precio de la pesca representa un resguardo, a favor del pescador, frente al riesgo de comportamiento oportunista por parte del comprador, dados la perecibilidad del producto en transacción, lo concentrado del segmento comprador de la pesca y el predominio de acuerdos de aprovisionamiento exclusivo respecto de la pesca. Similar rol de resguardo puede atribuirse al hecho de que el agente comprador provea de una multiplicidad de servicios y bienes al pescador. Actuando de esta forma, el comprador se transforma de facto en una especie de ‘socio parcial’ del pescador frente a las diversas incertidumbres que enfrenta el esfuerzo productivo en esta actividad extractiva. La mutua dependencia comercial de ambas contrapartes tiende a reducir los incentivos del comprador para actuar en forma oportunista en desmedro del pescador. En lo que sigue analizamos antecedentes adicionales sobre cómo opera el negocio de exportación de merluza austral en fresco. Buscamos aportar información sobre el tipo de competencia de mercado que existe en el segmento de exportación de esta industria; en particular, de qué forma ocurre la interacción comercial entre las principales empresas exportadoras y el agente importador dominante (comercializador X). www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 269

7. Participaciones de mercado en el segmento exportador de merluza en fresco

El Cuadro Nº 3 informa las participaciones de mercado de las mayores empresas exportadoras durante el período 1997-2004. Incluimos en este grupo a aquellas empresas que han alcanzado escalas significativas de ope- ración, igualando o superando una cota mínima de volumen de exportación equivalente a 500 toneladas/año25. También informamos la participación de mercado de las cinco y diez principales exportadoras en cada año, junto con el número total de empresas que registran operaciones de exportación de merluza del Sur desde Chile, en formato fresco-refrigerado. Durante el período 1997-2004 el segmento de empresas exportadoras de merluza en fresco presentó significativa concentración industrial. La par- ticipación de las cinco mayores exportadoras fluctuó entre 62 y 87%, mientras que las diez principales empresas controlaron entre el 86 y 97%. Asimismo, durante este período declinó el número de empresas exportadoras. Hacia fines de los 90 operaban cerca de 50 empresas, mientras que el 2004 su número cayó a 26. Adicionalmente, el Cuadro Nº 3 reporta cambios no despreciables en las participaciones de mercado de las mayores empresas exportadoras. Y esto en un contexto donde existe un número significativo de exportadores de merluza en fresco con operaciones registradas durante los años 1997- 2003. En este período 177 diferentes personas jurídicas registran operaciones de exportación de merluza austral en fresco (datos de Aduana). Ahora bien, si consideramos a las diez exportadoras de merluza en fresco con mayor participación durante 1987 (año próximo al inicio del auge de exporta- ción en esta pesquería), sólo dos de ellas continúan en este negocio, mientras que sólo una de ellas fue parte del grupo de las mayores exportadoras durante los años 1997-2004. Por último, si nos concentramos en el grupo de diez empresas reportadas en el Cuadro Nº 3, sólo tres de ellas mantienen en forma continuada volúmenes de exportación por sobre las 500 t/año durante el período 1997-2004. En lo que sigue veremos que este patrón de rotación entre las principales empresas exportadores está relacionado con (aunque no necesariamente causado por) las intervenciones del importador dominante al mercado español.

25 Como referencia, el promedio (por empresa) de toneladas anuales exportadas de merluza en fresco por la industria chilena ha sido: 1997, 154 t; 1998, 184 t; 1999, 203 t; 2000, 248 t; 2001, 279 t; y el 2002, 316 t. www.cepchile.cl 270 ESTUDIOS PÚBLICOS

CUADRO Nº 3: PARTICIPACIÓN DE MERCADO DE LAS MAYORES EMPRESAS EXPORTADORAS (período 1997-2004) (Según valores exportados de merluza del Sur en formato fresco-refrigerado)

Empresa exportadora Participación de mercado (%) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004*

Exportadora 1 (E1) 5,8 8,6 38,0 40,3 10,2 12,2 10,7 12,6 Exportadora 2 (E2) 7,6 8,7 20,4 8,6 7,1 8,9 11,2 16,8 Exportadora 3 (E3) 14,9 11,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0 Exportadora 4 (E4) 14,4 8,0 4,1 6,6 12,3 15,1 21,2 13,8 Exportadora 5 (E5) 25,6 20,8 0,0 0,0 0,0 0,0 0 0 Exportadora 6 (E6) 0 11,7 10,5 14,2 22,8 15,3 13,8 14,4 Exportadora 7 (E7) 0 0 13,9 12,4 15,8 11,3 10,5 10,1 Exportadora 8 (E8) 0 0 0 0 5,8 7,3 0 0 Exportadora 9 (E9) 0 0 0 0 0 8,7 12,9 9,1 Exportadora 10 (E10) 0 0 0 0 5,0 4,4 5,9 5,9

% mcdo. resto de exportadoras 31,7 30,5 13,1 17,9 21,0 16,8 13,8 17,3 Número total de exportadoras 52 48 47 42 43 37 35 26 % mercado de 5 principales firmas 68,2 61,5 86,9 82,1 68,2 62,6 69,8 67,7 % mercado de 10 principales firmas 87,6 90,1 96,7 97,3 89,0 85,7 93 94,5 Total valor exportaciones (miles US$) 17.158 17.672 24.684 19.315 16.255 22.611 27.486 19.568

* Según valores acumulados a septiembre de 2004. Fuente: Elaboración propia basándose en datos de IFOP y ProChile.

Ya hemos señalado que una proporción mayoritaria de los embar- ques de merluza austral en fresco es comercializada e internada a España por el agente X26. Por otro lado, parte de los principales agentes exportadores operan bajo acuerdos de exclusividad en el aprovisionamiento de pro- ducción en fresco para el comercializador X. La totalidad de este último grupo de agentes exportadores se iniciaron en el negocio de la merluza austral como compradores directos de pesca. Luego, a través de los años y con el apoyo financiero directo del comercializador X, han evolucionado hasta transformarse en agentes exportadores.

26 Este hecho ha sido corroborado por ejecutivos superiores de la importante empresa exportadora E1. Como corroboración adicional al respecto, la siguiente infor- mación fue verificada vía entrevistas en terreno: la empresa Novameditpesca es actualmente una de las mayores compradoras de merluza artesanal. En enero y febrero de 2005 fue la empresa que registró el mayor tonelaje de compra de pesca de merluza en la zona de Hualaihue, Pto. Montt y Calbuco. Esta empresa opera fundamentalmente con financiamiento entregado por el comercializador X y exporta vía este importador al menos el 70% de su producción de merluza austral en formato fresco. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 271

8. Interacción entre agentes exportadores y el importador dominante

En esta sección analizamos el patrón de interacción comercial que el importador dominante ha desarrollado con algunas de las principales empresas exportadoras. En particular, nos concentramos en las empresas E4, E5, E9 y E10. Este grupo de empresas, junto con E1, comercializa prácticamente la totalidad de su producción de merluza en fresco vía el agente X. Sabemos que al menos las cuatro primeras empresas aludidas operan bajo acuerdos de total exclusividad con el agente importador X. Este conjunto de empresas (E1 incluida) ha controlado durante 1997-2004 entre el 30 y el 40% del total de las exportaciones chilenas de merluza en fresco (Cuadro Nº 3). Respecto a otros exportadores que también comercializan sus ventas de merluza fresca a España en forma significativa vía el agente importador X27, permitiendo así que este agente controle al menos el 70-80% del total exportado a España de merluza austral en fresco, no podemos asegurar que también operen con el agente X bajo contratos de aprovisionamiento exclusivo. Durante la última década las cuatro primeras empresas aludidas han mantenido acuerdos de exclusividad en el aprovisionamiento de merluza fresca para el agente importador X, junto con apoyo financiero directo de este último para financiar su capital operacional. Sin embargo, el apoyo del agente X a estos distintos exportadores no ha sido siempre constante para todos. Quizás el caso más ilustrativo sea la evolución de la empresa E9. Su actual dueño comenzó, en los primeros tiempos de la exportación de merluza austral, como comprador directo de pesca para el agente X. Gracias a una amplia red de contactos en el mundo de la pesca artesanal de merluza austral en la X Región, este operador rápidamente se transformó en uno de los más importantes compradores de merluza en la región28. Fruto del éxito

27 Otras importantes empresas exportadoras que operan en forma significativa con el agente importador X son E2, E6 y E7. Respecto al resto del volumen de merluza austral en fresco exportado desde Chile, las empresas exportadoras involucradas parecieran ser en general exportadores incipientes; si éste fuese el caso, no parece improbable que al menos parte de su producción sea también comercializada vía el agente X. 28 Este operador es conocido en el rubro por el apodo de “20 millones”, en alusión a su frecuente manejo de importantes sumas de dinero en efectivo. A inicios de los años 90, con las rentas generadas por el negocio de la merluza, este agente constru- yó una planta de proceso de alta tecnología, sorprendente para lo que hasta ese momen- to se conocía en Puerto Montt. www.cepchile.cl 272 ESTUDIOS PÚBLICOS

logrado, el comercializador X lo apoyó con creciente financiamiento, incenti- vando la expansión de sus operaciones. Hacia fines de los años 80 ya operaba como exportador, bajo acuerdo de aprovisionamiento exclusivo para el agente X. A comienzos de los años 90, cúspide de su apogeo comercial, este operador intentó desarrollar mayor autonomía en sus operaciones con el comercializador X. Como parte de este proceso, el dueño de E9 comenzó a requerir mejores precios de compra para su producción. En respuesta, el agente X le quitó su apoyo financiero y expandió sus operaciones con otros proveedores de merluza. Afectado por la pérdida de apoyo del agente X, el controlador de E9 tuvo que retirarse del negocio en 1993 porque afron- taba una fuerte crisis de liquidez. Parte del negocio de E9 fue luego continuada por el hijo del ex dueño de E9, que actuaba como comprador de pesca para la empresa exportadora E5. El control de esta empresa quedó en manos de un agente de confianza del comercializador X. Así, la empresa E5 continuó operando bajo acuerdos de aprovisionamiento exclusivo para el agente X. Sin embargo, el agente X también comenzó a apoyar más decididamente las operaciones de otros exportadores, entre éstos E4, empresa que inicialmente tenía operaciones sólo en la XI Región. El agente X entregó financiamiento a esta empresa para que ampliara sus compras de pesca a la X Región. En años posteriores esta empresa llegó a encabezar la lista de principales exportadoras de merluza en fresco (Cuadro Nº 3). La empresa E5 dejó de exportar merluza en fresco a partir del año 1999, luego de alcanzar una participación de 21%. Su participación de mercado fue absorbida fundamentalmente por E1. Esta empresa también comercializa su producción de merluza en fresco mayormente vía el agente X, aunque no podemos asegurar que ello ocurra bajo un acuerdo de aprovisionamiento exclusivo. La dinámica recurrente en las interacciones descritas implica, en una primera etapa, la entrega de creciente apoyo financiero y comercial del importador X hacia agentes que han sido exitosos como compradores directos de pesca. Luego éstos pasan a operar como agentes exportadores, usualmente bajo acuerdos de exclusividad en el aprovisionamiento para el agente X29.

29 Otro ejemplo de esta dinámica es la empresa E10. Su actual dueño fue inicialmente un exitoso comprador de pesca para exportadores de merluza, a principios de los años 90. Actualmente E10 se encuentra entre el grupo de empresas que exportan por sobre las 500 toneladas anuales. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 273

No disponemos de información que nos permita analizar con mayor detalle el tipo de competencia que prevalece en el segmento de exportadores de merluza en fresco. Los cambios en las participaciones de mercado de los principales exportadores pueden deberse a diferentes razones. Una posibilidad podría ser que las variaciones en el apoyo del agente X a distintos exportadores reflejen una estrategia tipo ‘dividir para luego reinar’, i. e. buscando evitar que algún exportador se transforme en real competencia en el dominio de mercado que X ostenta. Una hipótesis alternativa sería que esos cambios en los apoyos entregados por X buscan mayor diversificación, y por tanto menor riesgo comercial, en el portfolio de sus proveedores de merluza en fresco. Otra posibilidad es que los vaivenes en las participaciones de mercado sean simplemente resultado de fuerte competencia entre los propios exportadores. La evidencia disponible no nos permite discriminar entre la relevancia empírica de éstas u otras posibles hipótesis.

9. Entrada a la comercialización e importación mayorista de merluza en fresco

Por más de una década el agente X ha logrado mantener una posi- ción dominante en el negocio de importación de merluza austral exportada en fresco a España. Una posibilidad es que la concentración industrial vigente refleje un arreglo asignativo óptimo para efectos de viabilizar un funcionamiento adecuado del negocio. Quizás la elevada participación de mercado del agente X es consecuencia de ventajas comparativas sobre otros potenciales competidores. Una hipótesis alternativa es que la concen- tración observada esté asociada con rentas extranormales, protegidas por barreras ‘artificiales’ (anticompetitivas) de entrada al sector. Si bien la evidencia disponible no nos permite desarrollar un análisis comprehensivo ni mucho menos definitivo al respecto, en esta sección des- cribimos evidencia útil para el desarrollo de futuros análisis más detallados sobre las hipótesis arriba descritas. A continuación analizamos antecedentes relacionados con la posibilidad de que existan barreras de entrada al negocio de comercialización mayorista de merluza en fresco. Un primer aspecto de interés es que durante toda la década de los 90 y hasta la fecha ocurrió una única real amenaza de competencia por parte de un entrante al negocio de comercialización mayorista de merluza austral en fresco, en el mercado dominante de exportación (España). El nuevo entrante fue la empresa española Caladero, cuya principal línea de negocios ha sido www.cepchile.cl 274 ESTUDIOS PÚBLICOS

tradicionalmente la internación de merluza en formato congelado al mercado español30. Entre los años 1998 y 2002, Caladero compitió directamente con el agente X en la internación a España de merluza en fresco exportada desde Chile y se valió de la empresa E8 como su principal agente exportador (Cua- dro Nº 3), proveyéndole de apoyo financiero. Durante los años 2001-2002 Caladero llegó a transformarse en una fuerte amenaza para el control del agente X en este segmento del negocio de la merluza austral31. Para enfrentar la competencia de Caladero, el agente X recurrió a un conjunto de medidas. Primero reclutó nuevamente al dueño inicial de la empresa E9 como agente exportador bajo acuerdo de total exclusividad, dada su valiosa red de contactos entre los pescadores merluceros. Con el apoyo financiero de X, este operador rápidamente retorna (desde 2002 y hasta la fecha) al grupo de los mayores exportadores de merluza austral en fresco (Cuadro Nº 3). El agente X además dirigió un conjunto de otras medidas para neu- tralizar la competencia de Caladero en el negocio del fresco. Por ejemplo, la competencia con Caladero y su empresa coligada E8 gatilló fuertes guerras de precios de compra por la pesca de merluza austral, tanto en la X como en la XI Región, competencia que habría sido particularmente fuerte durante el año 200132. Adicionalmente, Caladero enfrentó un conjunto de otros impedimen- tos para comprar merluza: recursos de protección interpuestos con el fin de impedir la participación de E8 en los procesos de compra de pesca (programas de pesca de investigación); instigación de controles exhaustivos, por parte de agentes fiscalizadores, sobre las plantas que procesaban pesca para la firma E8; junto con aumentos en las comisiones pagadas a las organizaciones de pescadores artesanales, para asegurar la pesca lograda por sus miembros.

30 Adicionalmente, la empresa Caladero tiene una importante flota de barcos operando en la pesca de merluza en Namibia. Hoy Caladero también opera en Chile como comercializador de otros productos pesqueros para exportación hacia el mercado español. 31 En el año 2001 E8 exportó 619,2 toneladas de merluza austral en fresco, luego de un muy rápido crecimiento en sus operaciones en este negocio; durante los años 1998 y 1999 exportó 8,5 y 7,5 toneladas, respectivamente. 32 La Figura Nº 3 reporta para el año 2001 una clara reducción en la brecha entre el precio promedio de exportación (productos fresco-enfriados) y el precio promedio playa. Esta brecha la podríamos interpretar como una proxy indirecta de los márgenes obtenidos en los servicios de intermediación, suponiendo constantes los coeficientes técnicos de conversión a producto procesado. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 275

En definitiva, este conjunto de acciones derivaron en fuertes pérdi- das para Caladero que liquidaron su intento por consolidar posiciones en el segmento de intermediación controlado por el comercializador X. ¿Por qué fracasó la entrada de Caladero al negocio de la merluza en fresco? Dada la importante experiencia de esta empresa como comercializador internacional de productos pesqueros, parece poco razonable argumentar que esto pudo estar relacionado con su desconocimiento de esta área de negocios. Por otro lado, la interacción comercial desarrollada con la exportadora E4, y sus estrategias de adquisición de pesca mediante intermediarios con experiencia y reputación en el medio regional, también parecen descartar la opción de ventajas significativas del agente X en el costo de adquisi- ción de la pesca. Tampoco parece razonable suponer que existían claras desventajas de costos, en desmedro de Caladero, en las condiciones de acceso a fuentes formales de financiamiento. Tal vez una importante ventaja competitiva del importador X se deba al acceso a redes claves de distribución y/o de venta minorista en los mercados finales de destino. Quizás el tamaño del mercado es tal que, dadas las posibles economías de escala en las fases de distribución y comercializa- ción mayorista, no exista espacio adicional para otro competidor de relativo similar tamaño en la fase de importación de merluza fresca a España. En todo caso, en principio parece extraño presuponer que un competidor con experiencia como Caladero, conocedor del negocio de comercialización al por mayor de productos pesqueros en España, haya errado en forma importante al evaluar las escalas razonables de operación en el mercado de merluza en fresco. Lamentablemente, respecto de este conjunto de posibilidades no logramos obtener mayor información. Sólo resta añadir otra opción mencionada por fuentes entrevistadas: la posibilidad de actividad ilegal en esta área de negocios33. En concreto, captura ilegal (por sobre las cuotas asignadas) y figuras de exportación ilegal junto con evasión impositiva al ingresar los productos a España. En caso de existir ganancias obtenidas vía transacciones ilegales, éstas po- drían facilitar la defensa de firmas que ya operan en este tipo de negocios, frente a la entrada de nuevos competidores. En relación con esta última posibilidad, es posible citar las siguientes evidencias. Primero, y respecto del mercado de comercialización español, la

33 Fuentes que nos han autorizado a ser citadas al respecto son: Francisco Ojeda, ex ejecutivo de la Consultora Pupelde Ltda., y Renato Céspedes, staff permanente de IFOP, que ha estado a cargo de dirigir programas de pesca de investigación en la pesquería artesanal de merluza del sur en la XII Región. Otras fuentes que solicitaron anonimato también mencionaron esta posibilidad, aunque ninguna proveyó pruebas al

www.cepchile.cl respecto. 276 ESTUDIOS PÚBLICOS

Revista Mar (1999), española, denuncia la existencia de fraudes al consumi- dor34 en cuanto a la verdadera especie en venta. Allí se menciona que la merluza austral chilena en ocasiones se vendería en España como merluza de pincho (del mar Cantábrico); esta última especie tiene un mayor valor de transacción relativo al de su par chilena35. Esta misma práctica es también citada en Matamala (2004), informe financiado por Sercotec que analiza la cadena de comercialización de la merluza austral chilena exportada al mercado español. Otra motivación para realizar fraude comercial sería evadir impuestos de importación al ingresar la producción a España36. Una forma de lograr esto podría consistir en rotular en forma fraudulenta parte de la producción exportada desde Chile; por ejemplo, usando rótulos de productos más baratos. Al respecto, durante el año 2002 personal de Sernapesca, que efectuaba labores de fiscalización en el aeropuerto de Santiago, descubrió flujos de exportación de merluza austral en fresco que correspondían a producción en formato ‘sin cabeza’; sin embargo, el embarque estaba facturado como ‘producto entero con cabeza’. El formato ‘sin cabeza’ tiene mayor valor comer- cial37. No disponemos de evidencia adicional que nos permita evaluar con mayor rigor la relevancia empírica de las posibilidades de fraude aquí descritas.

10. Conclusiones

A continuación comentamos algunas lecciones que se derivan de esta investigación junto con temas de discusión que implican desafíos para investigación futura. En primer lugar, hemos descrito un conjunto de factores que en la pesquería de merluza austral han constituido incentivos importantes para el éxito de acción colectiva por parte de organizaciones de pescadores artesanales. Entre ellos, el elevado valor comercial de la especie capturada, la crisis de productividad que experimentó esta pesquería durante los 90, que

34 Citando un informe de Greenpeace, con base en trabajos realizados por el Instituto de Investigaciones Marinas del Centro Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) con sede en Vigo, Galicia. 35 Durante los años 2002-2003, el precio de la merluza austral chilena corres- pondió a cerca del 40% del precio de la merluza de pincho, en transacciones reportadas por Mercamadrid. 36 En la actualidad este tipo de producto pesquero paga en España un arancel de importación en torno al 12% del valor CIF del producto importado. 37 Agradecemos al Sr. Manuel Ibarra, jefe de Fiscalización de Sernapesca en la Región Metropolitana, por describirnos este caso. www.cepchile.cl JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 277

los ingresos por pesca de merluza austral representen una proporción importante del ingreso medio por pescador, que exista significativa concen- tración industrial a lo largo de la fase de comercialización mayorista de la merluza austral en fresco, y la necesidad de acción colectiva en comunidades alejadas de centros urbanos y con especialización casi exclusiva en labores de pesca. La relevancia de estos factores en otros contextos de pesquerías artesanales condiciona la posibilidad de replicar en ellas similares experiencias de acción colectiva y autogobierno por parte de organizaciones de pescadores. Junto con lo anterior, esta investigación también delata vacíos importantes en el conocimiento disponible de otros condicionantes de la eficiencia de organizaciones intermedias en sectores de pesca artesanal. Por ejemplo, se sabe muy poco sobre el desarrollo y ejercicio de liderazgo en estos sectores; o sobre los incentivos laborales y de producción resultantes de un conjunto disperso de leyes asociadas a temas de representación sindical y gremial. Estas áreas de análisis constituyen desafíos relevantes para investigación futura. Una segunda área de discusión se relaciona con la significativa con- centración industrial constatada en la comercialización mayorista de merluza austral en fresco. Esta característica refleja un patrón de estructura industrial que claramente va más allá de esta pesquería en particular. Hemos citado evidencia en similar dirección para la comercialización mayorista de bacalao de profundidad (Dissostichus eleginoides) hacia mercados de exportación; también ha sido sugerido un contexto similar para la comerciali- zación mayorista de la producción chilena de locos (Concholepas concholepas) de exportación (Rivas, 2000). Sería de interés corroborar si este tipo de estructura industrial tiene aplicación más general, incluyendo el caso de otras industrias de producción perecible y con calidades heterogéneas de producto. Sería igualmente de interés entender de mejor forma por qué se observa concentración industrial en este tipo de industrias, no sólo en sus fases de procesamiento sino también en segmentos de comercialización mayorista. En el presente estudio hemos sugerido argumentos de eficiencia asignativa, como también asociados al ejercicio de poder de mercado, respecto de posibles explicaciones de la persistencia temporal de concentra- ción industrial en la comercialización mayorista de merluza en fresco. Sin embargo, dada la información hoy disponible, no hemos podido discriminar en forma robusta la relevancia empírica de las diferentes hipótesis sugeri- das. Dada la importancia en Chile de este tipo de industrias, investigación adicional en esta dirección, incluyendo el caso de industrias similares, apor- www.cepchile.cl taría conocimiento útil y relevante. 278 ESTUDIOS PÚBLICOS

Relacionado con lo anterior, en años recientes han aumentado en forma importante los recursos públicos destinados a programas de desarrollo productivo para sectores de pesca artesanal. En la actualidad el conjunto de estos programas (Fosic, Sercotec, FNDR, FFPA, Corfo y Sence) financia en torno a US$ 7,5 mills./año38. Parte no menor de estos recursos se financian con las patentes anuales cobradas a la flota pesquera industrial. En este contexto han surgido propuestas para apoyar la comercialización directa (a mercados de exportación) por parte de pescadores artesanales. Dada la evidencia de concentración industrial en estos segmentos de mercado, surgen preguntas sobre la factibilidad de que existan ganancias asignativas asociadas a este último tipo de política pública. En caso de que existiesen ganancias netas, ¿interesaría quizás apoyar la consolidación de flujos de exportación, para así alcanzar escalas de operación que sean com- petitivas a nivel internacional? Entender de mejor forma cómo operan los mercados de comercialización mayorista de producción exportable perecible contribuiría a tener evaluaciones más robustas de la conveniencia social de las actuales políticas de fomento productivo y comercial en sectores de pesca artesanal. Un tercer tema se refiere a las razones para que exista comercio informal en este tipo de sector productivo. Al respecto hemos presentado argumentos relacionados con el ahorro de costos de transacción. También nos hemos referido a la posibilidad de que parte de la informalidad se deba a intentos de evadir costos asociados al intercambio formal y legal. Lamenta- blemente no hemos logrado reunir suficiente información de forma que nos permita discriminar en forma robusta sobre la validez relativa de una y otra línea de argumentos. Asociado a esta última área de debate surgen preguntas adicionales de investigación. Por ejemplo, ¿existen dimensiones de las transacciones informales observadas que convendría intentar formalizar? En caso de que sí existan, ¿qué estrategias de incentivos y/o de control convendría utilizar para promover mayor formalización en aquellas dimensiones del intercambio comercial en donde esto conlleve ganancia social? Estas preguntas se relacionan con importantes desafíos de desarrollo económico (e. g., formaliza- ción de mercados) y de política pública (desafíos de fiscalización, políticas tributarias y arancelarias). La escasez de conocimiento público sobre estos temas, sobre todo en lo que respecta a sectores productivos como el analizado en este trabajo, señaliza áreas de debate con evidente necesidad de mayor investigación y análisis.

38 Adicionalmente, la Dirección de Obras Públicas destina otros US$ 7,5 mills./año al financiamiento de infraestructura de apoyo a la actividad pesquera del sector artesanal.

www.cepchile.cl Agradecemos a Andrés González (Subpesca) por proveernos esta información. JULIO PEÑA-TORRES, JAVIER BUSTOS y CLAUDIO PÉREZ 279

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CONTRACTUALISMO Y UTILITARISMO*1

Thomas M. Scanlon

En este artículo de 1982, Thomas Scanlon esboza una explicación filosófica de los deberes morales recíprocos que alcanza su exposi- ción completa, con algunos cambios, en 1998 con el libro What We Owe To Each Other. Tal explicación, presentada como una forma de “contractualismo”, caracteriza el razonamiento y la motivación moral como la voluntad de justificar ante otro las propias acciones según principios que nadie podría rechazar razonablemente para re-

THOMAS M. SCANLON. (Indianapolis, 1940- ) Profesor Alford de religión natural, filosofía moral y política civil en el Departamento de Filosofía de la Universidad de Harvard. Primero se interesó en lógica-matemática (fue discípulo de Paul Benacerraf), pero pronto se dedicó a la filosofía moral y filosofía política. Ha desarrollado una versión del contractualismo similar a las de Rawls, Kant y Rousseau. Tiene además artículos sobre libertad de expresión, derechos civiles y el concepto de bienestar, algunos de los cuales están recogidos en su último libro: The Difficulty of Tolerance (2003). * T. M. Scanlon, “Contractualism and Utilitarianism”, publicado en el volumen colectivo Utilitarianism and Beyond, editado por Bernard Williams y Amartya Sen (Maison de las Sciences de l’Homme-Cambrige University Press, 1982). El artículo fue reeditado en la colección de ensayos del propio Scanlon: The Difficulty of Tolerance (Cambridge University Press, 2003). Su publicación en castellano en esta edición cuenta con la debida autorización. La traducción a partir del texto publicado en Utilitarianism and Beyond, estuvo a cargo de Pablo Solari, con la colaboración de Nicolás Goic. 1 Estoy muy en deuda con Derek Parfit por la paciente crítica y la tremenda- mente útil discusión de muchas versiones previas de este documento. Gracias se adeudan también a las muchas audiencias que han escuchado partes de aquellas versiones entregadas como conferencias y respondido amablemente con útiles comentarios. En particular, estoy en deuda con Marshall Cohen, Ronald Dworkin, Owen Fiss y Thomas Nagel por la valiosa crítica.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 284 ESTUDIOS PÚBLICOS

gular la conducta colectiva. De esta explicación se derivan, potencialmente, implicaciones para el discurso normativo de primer orden. El autor ofrece asimismo una reflexión meta-teórica que arroja ciertos criterios básicos para construir y evaluar teorías morales. Siguiendo esos criterios, el contractualismo aquí presentado sería preferible tanto a la concepción utilitarista basada en la agregación del bienestar de una pluralidad de individuos, como a las estrategias de recons- trucción de la justificación moral en términos de la teoría de la elec- ción racional.

E l utilitarismo ocupa un lugar central en la filosofía moral de nuestro tiempo. No es la doctrina que sostiene la mayoría; seguramente, muy pocos se declararían “utilitaristas de la acción”. Sin embargo, para muchos es una posición a la que se ven arrastrados cuando intentan responder teóricamente por sus opiniones morales. Dentro de la filosofía moral, representa una posición que hay que combatir si se quiere evitar adoptarla. Esto es así a pesar de que las implicaciones del utilitarismo de la acción difieren ostensiblemente de convicciones morales firmemente arraigadas, mientras que el utilitarismo de la regla (la más común entre las formulaciones alternativas) le parece a la mayoría de la gente una inestable componenda. Pienso que el gran atractivo del utilitarismo se debe a consideraciones filosóficas más o menos sofisticadas, que nos empujan en una dirección muy distinta de nuestras convicciones morales de primer orden. En particular, mucho de su atractivo deriva de presuntas dificultades en los fundamentos de las visiones rivales. Lo que una exitosa alternativa al utilitarismo debe hacer es, ante todo, agotar esta fuente de energía ofreciendo una explicación clara de los fundamentos del razonamiento moral no-utilitarista. En lo que sigue, describiré el problema en detalle, planteando las preguntas que debe responder una relación filosófica de los fundamentos de la moralidad. Luego, esbozaré una versión del contractualismo que, según argüiré, ofrece un mejor grupo de respuestas que las suministradas por las versiones más llanas del utilitarismo. Finalmente, explicaré por qué el contractualismo, como lo entiendo yo, no reconduce en sus resultados normativos a alguna fórmula utilitarista. El contractualismo ya fue propuesto anteriormente como alternativa al utilitarismo por John Rawls en Una Teoría de la Justicia (1971). A pesar de la amplia discusión que este libro ha recibido, creo que se ha subestima- do el atractivo del contractualismo como doctrina fundacional. En particular, no se ha valorado de modo suficiente la oferta que hace el contractualismo para una explicación plausible de la motivación moral. La versión del con- www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 285

tractualismo que presentaré difiere de la de Rawls en una cantidad de aspectos. Específicamente, no utiliza la noción de una elección bajo un velo de ignorancia, o hace un uso diferente y más limitado de ella. Una consecuencia de esta diferencia consiste en destacar de manera clara el contraste entre contractualismo y utilitarismo.

Un área de estudio tal como la filosofía moral existe por la misma razón que existe un área tal como la filosofía de las matemáticas. En los juicios morales así como en los juicios matemáticos, tendemos a otorgar cierto grado de confianza e importancia a un conjunto de creencias putati- vamente objetivas. Pero, al reflexionar, no es para nada obvio a qué pueden referirse esos juicios, o en virtud de qué puede decirse que algunos son correctos o defendibles y otros no. La cuestión sobre el objeto de estos juicios, o sobre los fundamentos de su verdad, es la primera cuestión filosó- fica tanto en la moralidad como en las matemáticas. Segundo, en ambas áreas parece ser posible descubrir la verdad simplemente al pensar o razonar al respecto. La experiencia y la observación pueden ayudar, pero la obser- vación, en el sentido normal de la palabra, no es el medio corriente de descubrimiento en ambos ámbitos. Así, dada cualquier respuesta positiva a la primera cuestión —cualquier especificación del objeto o fundamento de verdad en matemáticas o moralidad—, necesitamos una epistemología compatible que explique cómo es posible descubrir los hechos sobre estos objetos mediante los medios que, aparentemente, usamos para ello. Dada esta similitud en las cuestiones que dan origen a la filosofía moral y a la filosofía de las matemáticas, no es sorprendente que las respuestas dadas comúnmente caigan en tipos generales semejantes. Si entre- vistáramos estudiantes de un curso novato de matemáticas, muchos de ellos se declararían a favor de algún tipo de convencionalismo. Sostendrían que las matemáticas proceden de definiciones y principios que son arbitra- rios o justificados instrumentalmente, y que el razonamiento matemático consiste en percibir lo que se sigue de estas definiciones y principios. Otros, unos pocos, serán quizá realistas o platónicos, para quienes las verdades matemáticas son un tipo especial de hecho no-empírico que podemos percibir a través de cierta forma de intuición. Otros serán naturalistas que sostienen que la matemática, entendida apropiadamente, es sólo la ciencia empírica más abstracta. Finalmente, están aquellos (aunque probablemente no en un curso novato promedio) que sostienen que no hay hechos mate- máticos en el mundo “afuera de nosotros”, pero que las verdades matemáti- www.cepchile.cl 286 ESTUDIOS PÚBLICOS

cas son verdades objetivas sobre las construcciones mentales de que somos capaces. Kant sostenía que la matemática pura era un ámbito de verdades objetivas dependientes de la mente, y el intuicionismo matemático de Brouwer es otra teoría de este tipo (con la importante diferencia de ofrecer fundamentos, más que para la verdad en sentido clásico de los juicios mate- máticos, para garantizar su aseverabilidad). Todas estas posiciones tienen sus correlatos naturales en la filosofía moral. El intuicionismo del tipo expuesto por W. D. Ross es quizá el análogo más próximo al platonismo matemático, y la teoría de Kant es la versión más familiar de la tesis de que la moralidad es una esfera de verdades objetivas dependientes de la mente. Todas las visiones que he mencionado (con algunas reservas en el caso del convencionalismo) dan respuestas positivas (esto es, no-escépti- cas) a la primera pregunta filosófica sobre las matemáticas. Cada una identifica algún fundamento de verdad objetivo, o al menos intersubjetivo, para los juicios matemáticos. El escepticismo rotundo y las versiones subjetivas de la dependencia mental (análogos del emotivismo o prescriptivismo) son menos atrayentes como filosofías matemáticas que como filosofías morales. En parte, esto es así por el mayor grado de acuerdo intersubjetivo que existe sobre los juicios matemáticos. Pero también debido a cuestiones ulteriores que la reflexión filosófica, en uno y otro campo, debe enfrentar. Ni las matemáticas ni la moralidad pueden entenderse como describiendo un ámbito de hechos que existen con independencia del resto de la realidad. Se supone que cada una de ellas está conectada con otras cosas. Los juicios matemáticos dan lugar a predicciones sobre aquellos ámbitos a los que las matemáticas se aplican. Esta conexión es algo que una relación filosófica de la verdad matemática tiene que explicar, pero el que podamos observar y aprender de la exactitud de tales predicciones también apoya nuestra creencia en la verdad matemática objetiva. En el caso de la moralidad, la conexión principal es, o se supone generalmente que es, con la voluntad. Dado un candidato cualquiera para el rol de objeto de la moralidad, debemos explicar por qué alguien habría de interesarse en él, y la necesidad de responder a esta pregunta por la motivación otorga un fuerte apoyo a las visiones subjetivistas. Pero, ¿qué debe decir sobre la motivación moral una teoría filosófica adecuada de la moralidad? Pienso que no necesita mostrar que la verdad moral da, a la persona que la conoce, una razón para actuar que apele a sus deseos presentes o al progreso de sus intereses. Hallo del todo comprensible que la exigencia moral se aplique correctamente a una persona aunque ella no tenga ninguna razón de ese tipo para cumplir con esa exigencia. Es una cuestión disputada (que habré de dejar de lado) si las exigencias mora- www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 287

les dan, a quienes se aplican, un tercer tipo de razones para cumplir con ellas. Pienso que lo que una filosofía moral adecuada debe hacer, es aclarar- nos la naturaleza de las razones que la moralidad provee de por sí, o al menos, las que provee para los que se preocupan de ella. Una teoría filosófi- ca de la moralidad tiene que ofrecer una explicación de estas razones que sea, por un lado, compatible con su explicación de la verdad y el razonamiento morales, y por otro lado, apoyada por un análisis plausible de la experiencia moral. Una filosofía moral satisfactoria no dejará la preocupa- ción por la moralidad como una simple preferencia especial, como un fetiche o gusto idiosincrásico de cierta gente. Tiene que hacer comprensible por qué la gente puede tomar en serio las razones morales, y por qué a quienes se ven compelidos por ellas les parece que son razones especialmente rigu- rosas e insoslayables. También hay una cuestión ulterior sobre si ser susceptible a tales razones es compatible con el bien de una persona o si es, como argumenta Nietzsche, un desastre psicológico para ella. Al defender la moralidad, uno tiene que mostrar que no es desastrosa en este sentido, pero no trataré aquí esta segunda cuestión motivacional. La menciono sólo para distinguirla de la primera cuestión, que es mi presente preocupación. La tarea de dar una explicación filosófica de los contenidos de la moralidad difiere tanto del análisis semántico de los términos morales como del intento de encontrar la formulación más coherente de nuestras convicciones morales de primer orden. Una organización máximamente coherente de nuestras convicciones morales de primer orden podría proveernos de un valioso tipo de explicación: aclararía cómo varios preceptos, nociones y juicios morales aparentemente dispares están relacionados entre sí, indicando así hasta qué grado los conflictos entre ellos son cuestiones fundamentales y hasta qué grado pueden ser resueltos o explicados convincentemente. Pero la investigación filosófica sobre el objeto de la moralidad adopta una mirada más externa. Busca explicar qué tipo de verdades son las verdades morales describiéndolas en relación con otras cosas en el mundo y con nuestras preocupaciones particulares. Una relación de cómo podemos saber la verdad sobre la moralidad tiene que basarse en una explicación externa de la clase de cosas que son las verdades morales, más que en una lista de verdades morales particulares, aunque sea una lista máximamente coherente. Asimismo, esto parece válido también para las explicaciones acerca de cómo las convicciones morales pueden darle a uno razones para actuar2.

2 Aunque aquí son más importantes los lazos entre la naturaleza de la moralidad y su contenido. No es claro que una relación de la naturaleza de la moralidad que deja su contenido enteramente abierto podría ser la base de una relación plausible de la motiva-

www.cepchile.cl ción moral. 288 ESTUDIOS PÚBLICOS

La coherencia entre nuestras convicciones morales de primer orden —lo que Rawls ha llamado equilibrio reflexivo en sentido estrecho3— parece insatisfactoria4 como explicación de la verdad moral o como relación de las bases de justificación en la ética sólo porque, tomada en sí misma, una relación máximamente coherente de nuestras convicciones morales no necesita proveernos de lo que yo he llamado una explicación filosófica del obje- to de la moralidad. Sin importar lo internamente coherentes que puedan volverse nuestras convicciones morales, siempre será posible sospechar que no tienen ninguna conexión relevante con algo. Ellas pueden ser un mero conjunto de reacciones socialmente inculcadas, quizá consistentes entre sí, pero no juicios de un género tal que pueda decirse propiamente que son correctos o incorrectos. Una teoría filosófica de la naturaleza de la moralidad puede contribuir a acrecentar la confianza que tenemos en convicciones morales de primer orden, principalmente, disipando estas dudas sobre el objeto de estudio. En tanto que incluye una epistemología moral, una teoría filosófica nos puede guiar hasta nuevas formas de argumenta- ción moral, pero no necesita hacerlo. El tipo de argumentación moral con el que estamos más o menos familiarizados, puede seguir siendo la única forma de justificación en ética. Pero sea que conduzca o no a revisar nuestros modos de justificación, una buena teoría filosófica debería aclarar más nuestra comprensión de cuáles son las mejores formas de argumentación moral, y qué tipo de verdad es esa que alcanzamos mediante estas formas. (En gran medida puede decirse lo mismo, creo yo, de la contribución que hace la filosofía de las matemáticas a nuestra confianza en juicios matemáticos particulares y en particulares formas del razonar matemático.) Como cualquier tesis sobre moralidad, una relación filosófica del objeto de la moralidad tiene que tener alguna conexión con el significado de los términos morales: debe ser plausible alegar que el objeto descrito es en realidad aquello a lo que estos términos refieren, al menos en muchos de sus usos normales. Pero el significado corriente de los términos morales es el producto de muchas convicciones morales diferentes, sostenidas por ha- blantes pasados y presentes, y este significado es compatible con una va-

3 Véase Rawls, J.: “The Independence of Moral Theory” (1974-1975); Daniels, N.: “Wide Reflective Equilibrium and Theory of Acceptance in Ethics”. Cuán próximos estarán el proceso de lo que yo llamo explicación filosófica y la búsqueda de “equilibrio reflexivo amplio”, como es entendido por Rawls y por Daniels, es una cuestión que no puedo discutir aquí. 4 Para expresiones de esta insatisfacción, véase Singer, P.: “Sidgwick and Reflexive Equilibrium”, 1974, y Brandt, R.: A Theory of the Good and The Right, 1979. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 289

riedad de visiones morales y con una variedad de visiones de la naturaleza de la moralidad. Después de todo, los términos morales son usados para expresar muchas visiones de este tipo diferentes, y la gente que expresa estas visiones no está usando incorrectamente los términos morales, aunque pueda estar errado lo que alguien diga. Igual que un juicio moral de primer orden, una caracterización filosófica del objeto de la moralidad es ya un planteamiento sustantivo sobre la moralidad, aunque un género diferente de planteamiento. En tanto que una caracterización filosófica de la moralidad hace un género de afirmación que difiere de un juicio moral de primer orden, no implica esto que una teoría filosófica de la moralidad haya de ser neutral entre doctrinas normativas rivales. La adopción de una tesis filosófica sobre la naturaleza de la moralidad tendrá, casi siempre, algún efecto sobre la plausibilidad de afirmaciones morales particulares, pero las teorías filosófi- cas de la moralidad varían ampliamente en la extensión e inmediatez de sus implicaciones normativas. En un extremo está el intuicionismo, entendido como la tesis filosófica según la cual la moralidad se ocupa de ciertas propiedades no-naturales. Ross5 considera que la rectitud, por ejemplo, es la propiedad de “adecuación” o “pertinencia moral”. El intuicionismo sostiene que podemos identificar las instanciaciones de estas propiedades, y que podemos reconocer como auto-evidentes ciertas verdades generales sobre ellas, pero que no podemos analizar ulteriormente estas propiedades o expli- carlas en términos de otras nociones. Así entendido, el intuicionismo es, en principio, compatible con una gran variedad de posiciones normativas. Se- gún cuales sean las verdades generales sobre esa propiedad llamada rectitud moral que se tomen como auto-evidentes, alguien podría ser, por ejemplo, un intuicionista utilitarista o un intuicionista que cree en los derechos morales. El otro extremo está representado por el utilitarismo filosófico. El termino “utilitarismo” es usado, generalmente, para referirse a una familia de doctrinas normativas específicas —doctrinas que pueden ser defendidas sobre la base de un número de tesis filosóficas diferentes sobre la naturaleza de la moralidad. En este sentido del término, uno podría ser utilitarista, por ejemplo, sobre la base de razones intuicionistas o contractualistas. Pero lo que yo llamo “utilitarismo filosófico” es una tesis filosófica particular sobre el objeto de la moralidad, a saber, la tesis de que los únicos hechos

5 Ross, W. D.: The Foundations of Ethics, 1939, pp. 52-54, 315. [Traducción al castellano: Fundamentos de Ética, Eudeba, 1972.] www.cepchile.cl 290 ESTUDIOS PÚBLICOS

morales fundamentales son hechos sobre el bienestar individual6. Creo que esta tesis resulta muy plausible para mucha gente, y que mientras algunos son utilitaristas por otras razones, es el atractivo del utilitarismo filosófico lo que responde por la extendida influencia de los principios utilitaristas. A la gente le parece evidente que existe algo así como que la situa- ción de los individuos puede mejorar o empeorar. Tales hechos tienen una fuerza motivacional obvia; es del todo comprensible que la gente se vea motivada por ellos de modo muy semejante a cómo, se supone, está motivada por consideraciones morales. Más aún, estos hechos son claramente relevantes para la moralidad tal como la entendemos hoy. Las afirmaciones sobre el bienestar individual son un tipo válido de punto de partida para la argumentación moral. Pero mucha gente halla muy difícil ver cómo podría siquiera haber otros puntos de vista, puntos de vista independientes. Los requerimientos morales sustantivos, independientes del bienestar individual, les parecen una forma objetable de intuicionismo, donde estos requerimientos representarían “hechos morales” difíciles de explicar. No hay problema en reconocer como un hecho el que cierto acto es, por ejemplo, una instancia de mentir o romper una promesa. Y un utilitarista puede reconocer que tales hechos tienen, a menudo, importancia moral (derivada): son moralmente significativos por sus consecuencias en relación con el bienestar individual. Los problemas, y el cargo de “intuicionismo”, surgen cuando se afirma que tales actos son incorrectos en un sentido irreducible al hecho de disminuir el bienestar individual. ¿Cómo pudo esta propiedad independiente, ser moralmente incorrecto, ser entendida de modo que se le diera el tipo de importancia y fuerza motivacional que se concede a las consideraciones morales? Si uno acepta la idea según la cual no hay propiedades morales que tengan este tipo de importancia intrínseca, entonces, el utilitarismo puede parecer la única relación sostenible de la moralidad. Y una vez que el utilitarismo filosófico es aceptado, parece imponérsenos una forma de utilitarismo normativo como la correcta teoría moral de primer orden. El utilitarismo tiene así, para muchos, algo de la importancia que tienen el formalismo de Hilbert y el intuicionismo de Brouwer para sus respectivos partidarios. Es una visión que parece imponérsenos por la necesidad de dar una respuesta filosóficamente defendible sobre el objeto. Pero todo esto nos deja ante una dura elección: o podemos abandonar muchas de nuestras convicciones morales de primer orden o podemos tratar de salvarlas, ya sea

6 Para los propósitos de esta discusión dejo abierta la importante pregunta por los individuos que han de contar y cómo se ha de entender “bienestar”. El utilitarismo filosófico conservará el atractivo que me ocupa bajo muchas respuestas diferentes a estas cuestiones. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 291

obteniéndolas como verdades derivadas ya sea desmontándolas como fic- ciones útiles e inofensivas. Podría parecer que el atractivo del utilitarismo filosófico, como yo lo he descrito, es espurio, tan pronto como esta teoría tiene que ser equivalente a una forma de intuicionismo (diferente de otras sólo en que implica apelar una única vez a la intuición), o al tipo de naturalismo definicional ya refutado hace mucho por Moore y otros. Pero no pienso que se pueda desechar la doctrina tan fácilmente. El utilitarismo filosófico es una tesis filosófica sobre la naturaleza de la moralidad. Como tal, está a la par con el intuicionismo o con la forma de contractualismo que después defenderé en este documento. Ninguna de estas tesis necesita que su verdad sea un asunto de definición; si una de ellas es verdadera, de ahí no se sigue que una persona que la niegue esté usando mal las palabras, “correcto”, “incorrecto”, y “debe”. Tampoco todas estas tesis son formas de intuicionismo, si el intuicionismo es entendido como la visión de que los hechos morales tienen que ver con propiedades especiales, no-naturales, que podemos aprehender por captación intuitiva pero que no necesitan ni admiten ningún análisis ulterior. Tanto el contractualismo como el utilitarismo filosófico son, de modo específico, incompatibles con esta afirmación. El contractualismo y el utilitarismo filosófico, como otras tesis filosóficas sobre la naturaleza de la moralidad (incluyendo, diría yo, el mismo intuicionismo), han de ser apreciadas de acuerdo a su éxito en ofrecer una explicación de la creencia, argu- mentación y motivación morales, tal que sea compatible con nuestras convicciones generales sobre el mundo: nuestras creencias sobre qué tipos de cosas hay en el mundo, sobre los tipos de observación y razonamiento de que somos capaces, y sobre los tipos de razones que tenemos para la acción. Un juicio sobre qué relación de la naturaleza de la moralidad (o de las matemáticas) es la más plausible, en este sentido general, es justamente eso: un juicio de plausibilidad global. No se lo describe de modo provecho- so como una captación de conceptos, o como una captación intuitiva especial de otro tipo. Si el utilitarismo filosófico es aceptado, entonces alguna forma de utilitarismo parece imponérsenos como una doctrina normativa, pero se necesitan argumentos ulteriores para determinar qué forma deberíamos aceptar. Si todo lo que importa moralmente es el bienestar de los individuos, ninguno de los cuales es tomado más en cuenta que los demás, y si lo que importa en el caso de cada individuo es sólo el grado en que es afectado su bienestar, entonces, parecería seguirse que la base para la valoración moral www.cepchile.cl 292 ESTUDIOS PÚBLICOS

es llegar a maximizar la suma7 de bienestar individual. Es una cuestión ulterior si acaso debemos usar este rasero en la crítica de acciones individuales, en la selección de reglas o políticas, o en la inculcación de hábitos y disposiciones para actuar. Igual cosa ocurre con la cuestión sobre cómo se ha de entender el “bienestar” mismo. Luego, la hipótesis —de que mucho del atractivo del utilitarismo como doctrina normativa deriva del encanto del utilitarismo filosófico— explica cómo puede haber gente convencida de la validez de alguna forma de utilitarismo y que, al mismo tiempo, tenga muy poca certeza de qué forma sea ésa: si se trata acaso de utilitarismo “directo” o “de la acción”, o de alguna forma de “regla” indirecta o utilitarismo “del motivo”. Lo que estas visiones tienen en común, a pesar de sus diferentes consecuencias normativas, es que identifican la misma clase de hechos morales fundamentales.

Entonces, si lo que he dicho sobre el atractivo del utilitarismo es correcto, lo que tiene que hacer una teoría rival es proveer una alternativa al utilitarismo filosófico en tanto concepción del objeto de la moralidad. Esto es lo que busca hacer la teoría que he de llamar contractualismo. Pero aun si ella tiene éxito en eso, y se la juzga superior al utilitarismo filosófico como relación de la naturaleza de la moralidad, no habrá sido refutado el utilitarismo normativo. Persistirá la posibilidad de sentar el utilitarismo normativo sobre otras bases, por ejemplo, como el resultado normativo del mismo contractualismo. Pero habrá sido desplazado un argumento directo y, a mi juicio, influyente a favor del utilitarismo normativo. Para dar un ejemplo de lo que quiero decir con contractualismo, una explicación contractualista de la naturaleza de lo moralmente incorrecto ten- dría que enunciarse de la siguiente manera:

— Un acto es incorrecto si su realización, dadas las circunstancias, fuera desaprobada en algún sistema de reglas generales de conducta que nadie podría rechazar razonablemente como base para un acuerdo general informado y no-forzado.

Esto se propone como una caracterización del tipo de propiedad que es lo moralmente incorrecto. Como el utilitarismo filosófico, tendrá conse-

7 Es a través de un argumento bien distinto que se llega de modo más plausible al “utilitarismo del promedio” [average utilitarianism], un argumento más familiar al contractualismo. Discuto un argumento tal en la sección IV, más abajo. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 293

cuencias normativas, pero no es mi propósito actual explorarlas en detalle. Lo aquí formulado es, en tanto relación contractualista de una noción moral, sólo una aproximación que podría necesitar considerables modificaciones. Aquí puedo ofrecer, a modo de aclaración, unos pocos comentarios. La idea de “acuerdo informado” pretende excluir el acuerdo basado en superstición o en opiniones falsas sobre las consecuencias de las acciones, incluso si estas creencias son tales que, para la persona en cuestión, sería razonable tenerlas. Por otra parte, la fuerza del calificativo “razonable” se propone excluir rechazos que no serían razonables dada la aspiración de encontrar principios que podrían ser la base del acuerdo general informado y no-forzado. Dada esta aspiración, no sería razonable, por ejemplo, rechazar un principio porque te impone una carga si todo principio alternativo impusiese a otros cargas mucho mayores. Más abajo tendré más que decir sobre los fundamentos para el rechazo. El requisito de que el acuerdo hipotético, que es el objeto de argu- mentación moral, no sea forzado, pretende no sólo descartar la coacción, sino también excluir el verse forzado a aceptar un acuerdo por encontrarse en una débil posición de regateo, por ejemplo porque otros son capaces de aguantar más tiempo y, por ello, de insistir en mejores términos. La argu- mentación moral hace abstracción de tales consideraciones. La única pre- sión relevante para el acuerdo viene del deseo de encontrar, y estar de acuerdo en, principios que nadie que tenga este deseo podría rechazar razonablemente. Según el contractualismo, la argumentación moral tiene que ver con la posibilidad de acuerdo entre personas impulsadas todas por este deseo, e impulsadas en el mismo grado por él. Pero esta suposición contra- fáctica caracteriza únicamente al acuerdo que interesa a la moralidad, no al mundo al cual se aplican los principios morales. Aquellos que están preocu- pados con la moralidad buscan, para aplicar a su mundo imperfecto, principios que no podrían rechazar razonablemente, y que otros en este mundo, que en este momento no están impulsados por el deseo de acuerdo, no podrían rechazar razonablemente de llegar a estar así impulsados8. Es por las siguientes razones que la relación contractualista de lo moralmente incorrecto refiere más a principios “que nadie podría rechazar razonablemente” que a principios “que todos podrían aceptar razonablemente”9. Considere un principio bajo el que alguna gente sufrirá severas penurias, y suponga que estas penurias son evitables. Esto es, hay princi-

8 Estoy en deuda con Gilbert Harman por comentarios que me han ayudado a clarificar mi enunciación del contractualismo. 9 Un punto que debo a Derek Parfit. www.cepchile.cl 294 ESTUDIOS PÚBLICOS

pios alternativos bajo los cuales nadie tendría que soportar cargas comparables. Podría ocurrir, sin embargo, que la gente sobre la que caen estas penurias es particularmente sacrificada, y está dispuesta a aceptar estas cargas por lo que ellos ven como el bien más grande de todos. No diríamos, pienso yo, que hacer esto sería algo no-razonable de su parte. Por otra parte, puede que no sea no-razonable de su parte rehusarse a estas cargas y, por consiguiente, no no-razonable para alguien rechazar un principio que le requiriera soportarlas. Si este rechazo fuera razonable, entonces el principio que impone estas cargas queda puesto en cuestión, a pesar de que cierta gente particularmente sacrificada pueda aceptarlo (razonablemente). Luego, aquello sobre lo que gira la argumentación moral es la razonabilidad de rechazar un principio, más que en la razonabilidad de aceptarlo. Parece probable que muchos conjuntos no-equivalentes de principios van a pasar la prueba de no-rechazabilidad. Esto lo sugiere, por ejemplo, el que haya muchas maneras diferentes de definir deberes importantes, de las cuales ninguna es más o menos rechazable que las otras. Hay, por ejemplo, muchos sistemas diferentes para lograr-acuerdos, y hay muchos modos diferentes de asignar la responsabilidad de ocuparse de otros. No se sigue de ello, sin embargo, que cualquier acción permitida por (al menos) uno de estos conjuntos de principios no pueda ser moralmente incorrecta según el contractualismo. Si es importante para nosotros tener algún deber de un tipo determinado (algún deber de fidelidad a los acuerdos, o algún deber de ayuda mutua) del que hay muchas formas moralmente aceptables, entonces una de estas formas necesita quedar establecida por convención. En un ordenamiento en que una de estas formas está establecida convencionalmente, los actos que ella no permita serán incorrectos en el sentido dado en la definición. Pues, dada la necesidad de tales convenciones, no podría ser objeto de acuerdo general un conjunto de principios que permita a alguien desatender las definiciones de deberes importantes establecidas convencionalmente (y moralmente aceptables). Tal dependencia de la con- vención introduce un grado de relativismo cultural en la moralidad contractualista. Por añadidura, lo que una persona puede rechazar razonablemente dependerá de las aspiraciones y condiciones que sean importantes en su vida, y éstas también van a depender de la sociedad en que vive. La defini- ción dada más arriba permite variaciones de ambos tipos, al hacer que lo incorrecto de una acción dependa de las circunstancias en las que se lleva a cabo. El enunciado parcial del contractualismo que he dado, tiene el carác- ter abstracto apropiado para una explicación del objeto de la moralidad. A www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 295

primera vista, no involucra afirmaciones específicas sobre los principios en que se podría llegar a consentir, o aun si hay un único conjunto de principios que podrían ser la base de acuerdo. Una manera, aunque no la única, para que el contractualista llegue a afirmaciones morales sustantivas, sería dar una definición técnica de la noción relevante de acuerdo, por ejemplo, especificando las condiciones bajo las cuales se ha de alcanzar acuerdo, las partes de este acuerdo, y el criterio de razonabilidad que ha de ser empleado. Diferentes filósofos contractualistas han hecho esto de maneras diferentes. Lo que debe afirmarse de una definición tal es que (dadas las circunstancias en que se aplicará) lo que describe es, en realidad, el tipo de acuerdo no-forzado y razonable al que aspira la argumentación moral. Pero el contractualismo también puede entenderse como una descripción informal del objeto de la moralidad, sobre cuya base las formas ordinarias de razonamiento moral pueden ser comprendidas y apreciadas sin seguir la vía de una noción técnica de acuerdo. ¿Quién ha de estar incluido en el acuerdo general al que se refiere el contractualismo? El alcance de la moralidad es una difícil cuestión de moralidad sustantiva, pero una teoría filosófica de la naturaleza de la moralidad debería proveer alguna base para responder esa pregunta. Lo que una teoría adecuada debería hacer es proveer un marco en el que puedan desarrollarse aquellos argumentos, presuntamente relevantes, a favor o en contra de las diferentes interpretaciones de los límites de moralidad. A menudo se piensa que el contractualismo no puede proveer ninguna tesis plausible como respuesta a este asunto. Los críticos: o acusan al contractualismo de no ofrecer respuesta alguna, porque tiene que comenzar dando por sentado algún grupo de partes contratantes; o lo acusan de sugerir una respuesta muy restrictiva, por cuanto un contrato requiere que cada parte sea capaz de hacer y respetar acuerdos, y de ofrecer al resto algún beneficio a cambio de su cooperación. Ninguna de estas objeciones se aplica a la versión del contractualismo que estoy defendiendo. Ella parece implicar la siguiente especificación general sobre alcance de la moralidad: la moralidad se aplica a un ser si la noción de justificación ante tal clase de ser tiene sentido. ¿Cuáles son las condiciones para que esto sea el caso? Aquí sólo puedo sugerir algunas condiciones necesarias. La primera es que el ser en cuestión tenga un bien, es decir, que en un sentido claro se pueda decir que las cosas van mejor o peor para ese ser. Esto dota parcialmente de sentido a la idea de lo que sería razonable aceptar, a nombre de ese ser, por parte de un albacea [trustee]. Para un albacea sería razonable aceptar, al menos, aquellas cosas que son buenas, o no malas, para el ser en cuestión. Usando esta idea de albaceazgo [trusteeship], podemos extender la noción de aceptación www.cepchile.cl 296 ESTUDIOS PÚBLICOS

hasta aplicarla a seres que son incapaces de, literalmente, consentir algo. Pero esta noción mínima de albaceazgo es demasiado débil como para proveer una base para la moralidad, según el contractualismo. La moralidad contractualista descansa en nociones sobre lo que sería razonable aceptar o rechazar, nociones que son esencialmente comparativas. Si acaso rechazar cierto principio no sería razonable para mí, dada la aspiración de encontrar principios que nadie con esta aspiración rechazaría razonablemente, no depende sólo de cuánto podrían herirme en términos absolutos las acciones permitidas por tal principio, sino también de cómo esa pérdida potencial se compara con otras pérdidas potenciales para otros que se encuentren bajo este mismo principio y principios alternativos a él. Así, para que un ser entre en relaciones morales con nosotros, no basta que tenga un bien, también es necesario que su bien sea similar al nuestro, de modo que provea una base para un sistema de comparabilidad. Sólo sobre la base de un sistema tal podemos dar el sentido apropiado a la noción de lo que un albacea podría rechazar razonablemente a nombre de un ser. Pero el alcance de un posible albaceazgo es más amplio que el de moralidad. Uno podría actuar como albacea de una plantación de tomates, de un bosque o de cualquier otra colonia, y tales entidades no están incluidas en la moralidad. Esto quizás puede ser explicado apelando al requisito de compatibilidad: si bien estas entidades tienen un bien, no es compatible con el nuestro de modo que provea una base para la argumentación moral. Pero, además, en estos casos no hay asidero suficiente para sostener la noción de justificación ante un ser. Otro requisito mínimo para esta noción es que el ser constituya un punto de vista; es decir, que haya algo así como lo que es ser como ese ser, algo así como lo que le parece a él que es el mundo. Sin este requisito, no estamos en una relación con tal ser que haga apropiada siquiera la hipotética justificación ante él. Sobre la base de lo dicho hasta ahora, el contractualismo puede explicar por qué a muchos les debió haber parecido que la capacidad de sentir dolor cuenta a favor del rango moral: un ser que tiene esta capacidad parece también satisfacer las tres condiciones que recién he mencionado como necesarias para que la idea de justificar ante él tenga sentido. Si un ser puede sentir dolor, entonces constituye un centro de conciencia al que puede dirigirse la justificación. Sentir dolor es un modo claro en que la situación puede verse afectada para peor; y que su dolor tenga alivio, un modo claro en que puede verse afectado para mejor; y estos modos claros son formas de prosperidad y desgracia que parecen directamente comparables a las nuestras. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 297

No es claro que las tres condiciones que he enumerado como necesarias sean también suficientes para que tenga sentido la idea de justifica- ción ante un ser. Si acaso lo son o no lo son, y qué más se requeriría, son dificultades y cuestiones disputadas. Algunos restringirían la esfera moral a quienes las justificaciones podrían ser, en principio, comunicadas; o a quienes podrían consentir realmente algo; o a quienes tienen la capacidad de entender argumentaciones morales. El contractualismo, como lo he planteado yo, no resuelve inmediatamente estos problemas. Todo lo que afirmo es que provee una base para argumentar sobre ellos, base que es, al menos, tan plausible como la ofrecida por relaciones rivales acerca de la naturaleza de la moralidad. Las restricciones al alcance de la moralidad que he propues- to aquí, se han de entender, naturalmente, como afirmaciones debatibles en torno a las condiciones bajo las cuales tiene sentido la relevante noción de justificación. Y también, sobre esta base, pueden ser plausiblemente entendidos los argumentos que generalmente se ofrecen a favor o en contra de estas afirmaciones. Algunas otras restricciones posibles al alcance de la moralidad son rechazables de modo más evidente. La moralidad podría acotarse a quien tiene la capacidad de respetar sus restricciones, o a quienes son capaces de otorgarles un beneficio recíproco a otros participantes. Pero es extremadamente poco plausible suponer que los seres excluidos por estos requerimientos están totalmente fuera de la protección de la moralidad. El contractualismo, como lo he formulado yo10, puede explicar por qué es esto así: por sí sola, la ausencia de estas capacidades no hace nada para socavar la posibilidad de justificación ante un ser. Pero lo que puede hacer, en algunos casos, es alterar las justificaciones que son relevantes. Sugiero que las capacidades de control deliberativo y beneficio recíproco tienen importancia, cualquiera sea el grado de ella, no como condiciones cuya ausencia suspende el marco moral en conjunto, sino como condiciones que alteran los deberes que los seres tienen y los deberes que otros tienen para con ellos.

10 En esta visión, en contraste con algunas otras en las que se emplea la noción de un contrato, lo que es fundamental para la moralidad es el deseo de acuerdo razonable, no el afán de ventaja mutua. Véase la sección V más abajo. Debería estar claro que esta versión del contractualismo puede responder por la situación moral de personas futuras que, como resultado de lo que hacemos ahora, se verán afectadas para mejor o peor. Es menos claro cómo puede tratar con el problema presentado por personas futuras que no habrían nacido a no ser por acciones nuestras que, a la vez, empeoraron las condiciones en que viven. ¿Tienen tales personas razón para rechazar principios que autorizan la realización de estas acciones? Este difícil problema, que no puedo explorar aquí, es planteado por Derek Parfit en “On Doing the Best for Our Children”, 1976, pp. 100-115. www.cepchile.cl 298 ESTUDIOS PÚBLICOS

III

Hasta ahora he dicho poco sobre el contenido normativo del contractualismo. Por todo lo que he dicho, el utilitarismo del acto podría resultar ser un teorema del contractualismo. No pienso que éste sea el caso, pero mi tesis principal es que el contractualismo todavía tiene un contenido distinti- vo como tesis filosófica acerca de la naturaleza de la moralidad, cualesquiera que sean sus implicaciones normativas. Este contenido —la diferencia, por ejemplo, entre ser un utilitarista porque la fórmula utilitarista es la base de acuerdo general y serlo por otras razones— se muestra claramente en la respuesta que un contractualista da a la primera pregunta motivacional. El utilitarismo filosófico es una visión plausible, en parte, porque los hechos que identifica como fundamentales para la moralidad —hechos sobre el bienestar individual— tienen una fuerza motivacional obvia. Los hechos morales pueden motivarnos, según esta visión, por nuestra identifica- ción compasiva con el bien de otros. Pero si nos movemos del utilitarismo filosófico a una fórmula utilitarista específica como el criterio de la acción correcta, la forma de motivación a que apela el utilitarismo se vuelve más abstracta. Si el utilitarismo clásico es la doctrina normativa correcta, entonces la fuente natural de la motivación moral será una tendencia a ser movili- zado por cambios en el bienestar agregado, sin importar la composición concreta de estos cambios. Debemos ser movilizados en la misma medida por ganancias agregadas de la misma magnitud, ya sea que se las obtenga aliviando el agudo sufrimiento de unos pocos o al entregar beneficios diminutos a un vasto número de personas, quizás a expensas de una moderada incomodidad para unos pocos. Esto es muy diferente del tipo cotidiano de compasión por personas individuales, pero un utilitarista podría argüir que este deseo más abstracto es aquello en lo que la natural compasión se convierte si se la corrige mediante la reflexión racional. Este deseo tiene el mismo contenido que la compasión —una preocupación por el bien de otros— pero ni es parcial ni selectiva en la elección de sus objetos. Dejando de lado el problema de la plausibilidad psicológica de esta compasión empatada, ¿es una buena candidata para el rol de motivación moral? Ciertamente, el tipo usual de compasión es uno de los varios motivos que alguna vez pueden impulsar a alguien a hacer lo correcto. Puede ser el motivo dominante, por ejemplo, cuando corro en ayuda de un niño que sufre. Sin embargo, algo más está operando cuando siento que el artículo de Peter Singer11 sobre la hambruna me convence, y me veo atónito al recono-

11 Singer, Peter: “Famine, Affluence and Morality”, 1972, pp. 229-243. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 299

cer lo que parece una exigencia moral evidente. Pensando cuánto bien po- dría hacer yo a los habitantes de países azotados por la sequía, se suma una consideración ulterior, y aparentemente distinta, que me sobrecoge: sería incorrecto que yo no acudiera en su ayuda, pudiendo hacerlo a tan bajo costo para mí. Un utilitarista podría responder que su explicación de la motivación moral no puede ser defectuosa por no captar este aspecto de la experiencia moral, puesto que se trata sólo de un reflejo de nuestra crianza moral no-utilitarista. Más aun, tal aspecto de la experiencia moral tiene que carecer de fundamento. Pues ¿qué tipo de hecho podría ser este presunto hecho ulterior de incorrección moral?, y ¿cómo podría darnos una razón ulterior y especial para actuar? Luego, el problema para el contractualismo es si puede proveer una respuesta satisfactoria para este desafío. Según el contractualismo, la fuente de motivación directamente gati- llada por creer que una acción es incorrecta es el deseo de ser capaz de justificar las propias acciones frente a otros con fundamentos que ellos no podrían rechazar razonablemente12. Encuentro que ésta es una relación de la motivación moral extremadamente plausible —al menos, una mejor relación de mi experiencia moral que la alternativa ofrecida por el utilitarismo natural— y me parece que constituye un punto fuerte para la visión contractualista. Todos querríamos encontrarnos en un acuerdo efectivo con las personas que nos rodean, pero el deseo que el contractualismo identifica como básico para la moralidad no lleva simplemente a conformarse con cualesquiera criterios aceptados por los demás. El deseo de poder justificar las propias acciones frente a otros sobre fundamentos que ellos no podrían rechazar razonablemente tendrá satisfacción cuando sepamos que hay justi- ficación adecuada para nuestras acciones aunque otros se nieguen de hecho a aceptarla (quizás porque no tienen interés en encontrar principios que ni nosotros ni otros podrían rechazar razonablemente). De modo similar, una persona impulsada por este deseo no se dará por satisfecha con que otros acepten una justificación por sus acciones si ella considera que esta justifi- cación es espuria. Un modo informal de comprobar si usted considera como suficiente una justificación, es saber si acaso aceptaría esa justificación si estuviera en la posición de otra persona. Esta conexión, entre la idea de “cambiar lugares” y la motivación que subyace a la moralidad, explica la recurrencia de razonamientos estilo “regla de oro” en diferentes sistemas de moralidad y en la doctrina de varias religiones. Pero el experimento mental de cambiar

12 Razonablemente, es decir, dado el deseo de encontrar principios que otras personas similarmente motivadas no podrían rechazar razonablemente. www.cepchile.cl 300 ESTUDIOS PÚBLICOS

lugares es sólo una guía preliminar; la cuestión fundamental es lo que sería no-razonable rechazar como una base de acuerdo general informado y no- forzado. Como observó Kant13, nuestros diferentes puntos de vista individuales, tomados tal como son, serían simplemente irreconciliables. La “ar- monía entre juicios” requiere la construcción de una forma genuinamente interpersonal de justificación que es, no obstante, algo en lo que cada individuo, unilateralmente, podría consentir. Desde este punto de vista interpersonal, contarán como prejuicio tanto una cierta medida del modo en que se ven las cosas desde el punto de vista de otra persona, como una cierta medida del modo en que se ven desde el mío propio. No estoy afirmando que sea universal, o siquiera “natural”, el deseo de poder justificar las propias acciones frente a otros con fundamentos que no podrían rechazar razonablemente. La “educación moral” me parece entendida plausiblemente, si se la toma como un proceso de cultivar este deseo y de darle forma, en gran parte al aprender cuáles justificaciones los demás están dispuestos de facto a aceptar, al descubrir cuáles considera usted que son aceptables al confrontarlas desde una variedad de perspectivas, y al valorar la aceptación o rechazo, tanto suyos como ajenos, de esas justificaciones a la luz de una mayor experiencia. De hecho, me parece que, para la mayoría, es bastante fuerte el deseo de poder justificar las propias acciones (e instituciones) con fundamentos que uno considera aceptables. La gente está dispuesta a llegar muy lejos, haciendo tremendos sacrificios, para evitar admitir que sus acciones e instituciones son injustificables. La notable insuficiencia de la motivación moral como una manera de conseguir que la gente haga lo correcto, no se debe a la simple debilidad del motivo de fondo, sino más bien a que este móvil es fácilmente distorsionado por el interés propio y el autoengaño. Podría objetarse razonablemente aquí que la fuente de motivación que he descrito no está amarrada exclusivamente a la noción contractualista de la verdad moral. La relación de la motivación moral que ofrecí se refiere a la idea de una justificación que sería no-razonable rechazar, y esta idea es potencialmente más amplia que la noción contractualista de acuerdo. Sea M una relación no-contractualista de la verdad moral. Según M, podríamos suponer, lo incorrecto de una acción es simplemente una característica moral de esa acción, en virtud de la cual esa acción no debe ser realizada. Según M, un acto tiene esta característica independiente de la tendencia de personas informadas de llegar a acuerdo al respecto. Sin embargo, puesto

13 Kant, Immanuel: The Moral Law, traducción de H. J. Paton, 1948, sección 2, nota 14. [En castellano: Fundamentación para la Metafísica de las Costumbres.] www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 301

que personas informadas están presumiblemente en una posición de reconocer lo incorrecto de un tipo de acción, pareciera seguirse que si una acción es incorrecta, luego tales personas estarían de acuerdo en que no se ha de realizar. Similarmente, si un acto no es moralmente incorrecto, y hay justificaciones morales adecuadas para realizarlo, entonces habrá presumiblemente para éste una justificación moral que no podría rechazar razonablemente una persona informada. Así, incluso si M, o el no-contractualismo, es la relación correcta de la verdad moral, todavía podría servir como una base para la motivación moral el deseo de poder justificar mis acciones frente a otros sobre fundamentos que no podrían rechazar razonablemente. Lo que esto muestra es que el atractivo del contractualismo, igual que el del utilitarismo, descansa parcialmente en un escepticismo calificado. Una teoría no-contractualista de la moralidad puede hacer uso de la fuente de motivación a que apela el contractualismo. Pero un argumento moral gatillará esta fuente de motivación sólo en virtud de ser una buena justifica- ción para actuar de un cierto modo, una justificación que les sería no-razonable a otros no aceptar. Así, una teoría no-contractualista debe afirmar que existen propiedades morales que tienen fuerza justificativa independientemente de su reconocimiento en un acuerdo ideal cualquiera. Estas propiedades representarían lo que John Mackie ha llamado instancias de intrínsecos “debe-hacerse” y “no-debe-hacerse”14. Parte del atractivo del contractualismo descansa en considerar, como ya lo plantea Mackie, lo problemática que es la existencia de tales propiedades “en el mundo”. Por contraste, el contractualismo busca explicar el carácter justificativo de las propiedades morales, así como su fuerza motivacional, en términos de la noción de acuerdo razonable. En algunos casos las propiedades morales mismas han de ser entendidas en términos de esta noción. Esto es así, por ejemplo, en el caso arriba considerado de la propiedad de lo moralmente incorrecto. Pero tam- bién hay propiedades de hacer-lo-correcto y hacer-lo-incorrecto que son, ellas mismas, independientes de la noción contractualista de acuerdo. Con- sidero que la propiedad de ser un acto de asesinato por el puro placer de matar es un tal tipo de propiedad de hacer-lo-incorrecto. Son tales propiedades de hacer-lo-incorrecto porque sería razonable rechazar cualquier conjunto de principios que permitió los actos que ellas caracterizan. Así, mientras haya “en el mundo” propiedades moralmente relevantes que son independientes de la noción contractualista de acuerdo, éstas no constituyen instancias de “deber-hacerse” y “no-deber-hacerse” intrínsecos: su re-

14 Mackie, John: Ethics, Inventing Right and Wrong, 1977, p. 42. [Traducción al castellano: Ética: la Invención de lo Bueno y lo Malo, Gedisa, 2000.] www.cepchile.cl 302 ESTUDIOS PÚBLICOS

levancia moral —su fuerza en las justificaciones así como su vínculo con la motivación— se ha de explicar con fundamentos contractualistas. En particular, el contractualismo puede responder por la aparente importancia moral de los hechos sobre el bienestar individual, hechos que el utilitarismo tiene por fundamentales. El bienestar individual será moralmente significativo, según el contractualismo, no porque sea intrínsecamente valioso ni porque promoverlo sea patentemente una característica de hacerlo-correcto, sino simplemente porque un individuo podría rechazar razonablemente una forma de argumentación que no tome en cuenta su bienestar. Sin embargo, plantear que el bienestar tiene importancia moral es sólo una primera aproximación, pues hay que resolver dificultades sobre cómo entender exactamente el “bienestar” y sobre el modo en que se nos pide que consideremos el bienestar de los demás al decidir qué hacer. Por ejemplo, no se sigue de esta explicación que un deseo dado tendrá siempre y en todo lugar el mismo peso al determinar el carácter correcto de una acción que promovería su satisfacción, un peso proporcional a su fuerza o “intensidad”. Lo que especifica la fuerza de hacer-lo-correcto de los deseos de una persona es, lo que podríamos llamar, una concepción de los intereses moralmente legítimos de una persona. Una concepción tal es un produc- to de la argumentación moral: no es algo dado simplemente por la idea de lo que es racional desear para un individuo, como sí podría serlo la noción de bienestar individual. No todo lo que deseo racionalmente será algo tal que otros tomen en cuenta al decidir cursos de acción porque se ven en la necesidad de reconocer que yo tengo en ello un interés legítimo. El campo de cosas que podrían ser objeto de mis deseos racionales es, en verdad, muy amplio, y el campo de pretensiones de legitimidad que otros no podrían negarse razonablemente a reconocer será, con toda seguridad, más restringido que aquél. Habrá una tendencia de los intereses a coincidir con el deseo racional —una tendencia de aquellas condiciones que hacen racional desear algo, a establecer también en ello un interés legítimo— pero esto no ocurrirá siempre. Luego, un efecto del contractualismo es acabar con la distinción tajante —a la que apelan los argumentos en favor del utilitarismo— entre el rango concedido al bienestar individual y el concedido a otras nociones morales. Se requiere un marco de argumentación moral para definir nuestros intereses legítimos y para responder por su fuerza moral. Este mismo marco contractualista puede también responder por la fuerza de otras nociones morales tales como los derechos, la responsabilidad individual y la imparcialidad procedimental. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 303

Parece improbable que el utilitarismo del acto vaya a ser un teorema de la versión del contractualismo que he descrito. La importancia moral positiva de los intereses individuales es un reflejo directo del requisito contractualista de defender las acciones ante cada persona sobre fundamentos que ella no pueda rechazar razonablemente. Pero, desde aquí, hay un largo trecho hasta concluir que cada individuo tiene que aceptar deliberar siempre desde la perspectiva del máximo beneficio agregado, y aceptar justificaciones que apelen sólo a esta consideración. Es muy posible que según el contractualismo algunas cuestiones morales puedan resolverse apropiadamente apelando al máximo bienestar agregado, aunque éste no es ni el único ni el último criterio de justificación. Lo que parece menos improbable es que el contractualismo resulte coincidiendo con alguna forma de utilitarismo “de dos pisos”. No puedo examinar a fondo esa posibilidad aquí. En verdad, el contractualismo comparte con estas teorías el importante rasgo de considerar que la defensa de acciones individuales tiene que proceder vía una defensa de principios que autorizarían esos actos. Pero el contractualismo difiere, en un sentido importante, de algunas formas de utilitarismo de dos pisos. El rol de los principios en el utilitarismo es fundamental; no entran meramente como mecanismos para promover actos que son correctos según algún otro criterio. Dado que no establece dos formas de razonamiento moral potencialmente conflictivas, el contractualismo evita la inestabilidad que suele atormentar al utilitarismo de la regla. La pregunta fundamental aquí es, sin embargo, si los principios a que conduce el contractualismo tienen que ser tales que su adopción general (sea ideal o bajo condiciones algo más realistas) promovería el máximo bienestar agregado. A muchos les ha parecido que así tiene que ser. Para indicar por qué no estoy de acuerdo con ellos, voy a reflexionar sobre uno de los argumentos más conocidos en favor de esa conclusión, y explicaré por qué creo que fracasa. Con esto también tendré ocasión de examinar la relación entre la versión de contractualismo que aquí defiendo y la versión desarrollada por Rawls. El argumento a considerar, que nos es familiar por los escritos de Harsanyi15 y otros, procede vía una interpretación de la noción contrac-

15 Véase Harsanyi, John C.: “Cardinal Welfare, Individualistic Ethics, and Inter- personal Comparisons of Utility”, 1955, pp. 434. Aquí él discute un argumento que presentó antes en “Cardinal Utility in Welfare Economics and in Theory of Risk- Taking”, 1953. www.cepchile.cl 304 ESTUDIOS PÚBLICOS

tualista de aceptación y conduce al principio de máxima utilidad promedio. Para pensar en un principio como candidato para acuerdo unánime, debo pensarlo no sólo en cuanto aceptable para mí (quizá en virtud de mi situa- ción particular, de mis gustos, etc.) sino en cuanto aceptable16 para otros a su vez. Para ser relevante, mi juicio sobre la aceptabilidad tiene que ser imparcial. ¿Qué significa esto? Podría decirse que considerar imparcialmente que un principio es aceptable es considerar que usted tendría razón para aceptarlo sin importar quién sea. Es decir, y aquí viene la interpretación, considerar si se trata de un principio que sería racional aceptar si usted no sabe la situación personal en que se encuentra, y piensa que tiene probabilidades iguales de estar en cualquiera de esas situaciones. (“Estar en la situación de una persona” es aquí estar en sus circunstancias objetivas y evaluarlas desde la perspectiva de sus gustos y preferencias.) Pero se afirma que el principio que sería racional preferir dadas estas circunstancias —el que ofrecería al que elige la mayor utilidad esperada— sería aquel principio bajo el cual la utilidad promedio de las partes afectadas sería la más alta. Se podría cuestionar este argumento en varios puntos, pero lo que me concierne ahora es la interpretación de la imparcialidad. El argumento puede ser desmontado en tres etapas. La primera de estas etapas es la idea según la cual los principios morales tienen que ser imparcialmente aceptables. La segunda etapa es la idea de escoger principios ignorando la propia posición (incluyendo gustos, preferencias, etc.). La tercera etapa es la idea de elección racional asumiendo que uno tiene las mismas posibilidades de ocupar cualquier posición. Por el momento, permítaseme dejar de lado el tránsito de la segunda a la tercera etapa y concentrarme en el primer paso: el de la primera a la segunda etapa. Hay una manera de hacer este paso que es, pienso yo, del todo válida, pero no rinde la conclusión que pide el argumen- to. Si yo creo que un determinado principio P no podría ser rechazado razonablemente como base para un acuerdo general, informado y no-forzado, entonces tengo que creer no sólo que sería razonable para mí aceptarlo, sino razonable para otros también, mientras estemos todos buscando una base para acuerdo general. Consecuentemente, tengo que creer que posee- ría una razón para aceptar P sin importar la posición social que haya de ocupar (aunque, por razones mencionadas anteriormente, podría no creer

16 Al discutir los planteamientos de Harsanyi y Rawls, en general me atendré a ellos al hablar de la aceptabilidad de los principios, antes que de su no-rechazabilidad. La diferencia entre estos dos modos de hablar, apuntada más arriba, es importante sólo en la versión del contractualismo que presento yo ahora: en consonancia, hablaré de rechazabilidad sólo cuando se trate de contrastar mi propia versión con la de ellos. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 305

que estaría de acuerdo con P si estuviera yo en algunas de estas posiciones). Ahora podría pensarse que es imposible asignar sentido alguno a la noción de elegir o consentir un principio ignorando la propia posición social, especialmente cuando esto incluye ignorar los propios gustos, preferencias, etc. Pero existe, al menos, un sentido mínimo que podría asignarse a esta noción. Si fuera razonable para todos elegir o consentir P, entonces que yo sepa que tengo razones para ello no depende de conocer mi posi- ción particular, mis gustos, mis preferencias, etc. Así, mientras tenga algún sentido hablar de elegir o consentir algo en ausencia de este conocimiento, se podría decir que tengo razones para elegir o consentir aquellas cosas que todos tienen razones para elegir o consentir (asumiendo, siempre, la aspira- ción de encontrar principios que todos puedan consentir). Y, de hecho, este mismo razonamiento nos puede llevar hasta una versión de la tercera etapa. Porque si considero que P es un principio tal que todos y cada uno tienen razón para estar de acuerdo con él, luego, se podría decir que yo tendría razón para estar de acuerdo con él si pensara que tengo la misma probabilidad de ser cualquiera o, de hecho, si asignara cualquier otro conjunto de probabilidades para ser una u otra de las personas en cuestión. Pero está claro que con el argumento original se esperaba alcanzar una conclusión diferente. Esa conclusión versaba sobre lo que sería racional que una persona que protege sus propios intereses eligiera o consintie- ra. La conclusión que hemos alcanzado apela a una noción diferente: la idea de lo que no sería razonable que las personas rechacen, dado que buscan una base para acuerdo general. La dirección de la explicación es bien diferente en los dos argumentos. El argumento original buscaba explicar la no- ción de aceptabilidad imparcial de un principio ético, apelando a la noción —que aparece como siendo más clara— de elección racional que protege los propios intereses bajo condiciones especiales. Mi argumento revisado explica cómo sería posible asignar un sentido a la idea de elección o consentimiento bajo condiciones de ignorancia de la propia posición, dada cierta idea de lo que no sería razonable que alguien rechace como una base para consentimiento general. Esto insinúa un problema para mi versión de contractualismo: puede alegarse que ella es incapaz de explicar la noción central sobre la que descansa. A esto yo respondería que mi versión de contractualismo no busca explicar esta noción. Sólo trata de describirla claramente y de mostrar cómo pueden ser entendidos otros rasgos de la moralidad en términos de tal noción. En especial, no trata de explicar esta noción redu- ciéndola a la idea de lo que maximizaría el interés propio de una persona que www.cepchile.cl 306 ESTUDIOS PÚBLICOS

elige desde una posición de ignorancia o que asume tener las mismas probabilidades de ser cualquiera. La plausibilidad inicial que tiene el paso de la primera etapa a la segunda etapa del argumento original descansa en una sutil transición desde una de esas nociones a la otra. Para creer que un principio es moralmente correcto hay que creer que es uno tal que todos razonablemente acordarían y nadie razonablemente lo rechazaría. Pero mi convicción en que determinado principio cumple con tales condiciones puede, a menudo, encontrarse distorsionada por una tendencia a tomar más en serio sus ventajas para mí que los posibles costos para otros. Por esta razón, la idea de “ponerme en el lugar de otro” es un útil recurso correctivo. Se puede decir lo mismo del experimento mental que es preguntar por aquello en lo que podría estar de acuerdo ignorando mi verdadera posición. Pero ambos experimentos mentales son mecanismos para considerar con mayor exactitud la pregunta por aquello que todos y cada uno podrían acordar o lo que ninguno podría rechazar razonablemente. En otras palabras, involucran el patrón de razonamiento exhibido en mi forma revisada del argumento en tres etapas, y no el patrón del argumento como se dio originalmente. Es una pregunta muy diferente aquella por lo que maximizaría las expectativas de una única persona que, buscando proteger sus propios intereses, elige ignorando su verdadera posición. Esto puede verse al considerar la posibilidad de que la distri- bución con la más alta utilidad promedio, llámesela A, pueda implicar niveles extremadamente bajos de utilidad para algunas personas, niveles mucho más bajos que el mínimo que cualquiera disfrutaría bajo una distribu- ción más equitativa. Suponga que A es un principio que sería racional elegir para alguien que protege su propio interés, con la misma probabilidad de estar en la posición de cualquiera. ¿Se sigue que nadie podría rechazar A razonablemente? Parece evidente que la respuesta es no17. Suponga que la situación de aquellos cuya situación empeoraría bajo el principio A, llámeseles Perde- dores, es extremadamente mala, y que hay alternativa a A, llámesele E, bajo la cual nadie podría estar en una situación ni por asomo tan mala como la de los Perdedores. Prima facie, los Perdedores parecen tener un fundamento razonable para quejarse de A. Su objeción puede ser rebatida, apelando a los sacrificios que se les impondrían a algunos otros individuos al elegirse E antes que A. Pero que A proporcione la más alta utilidad promedio no

17 La discusión que sigue a continuación tiene mucho en común con el contraste trazado por Thomas Nagel (Mortal Questions, 1979, capítulo 8, “Equality”) entre principios de mayoría y principios de unanimidad. Estoy en deuda con la discusión que hace Nagel al respecto. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 307

resuelve la cuestión, puesto que podría deberse a que mucha gente está ligeramente mejor bajo A que bajo E. Cuando consideramos un principio desde el contractualismo, nuestra atención se dirige, natural y primariamente, hacia quienes les iría peor bajo tal principio. Esto se debe a que si alguien tiene bases razonables para objetar el principio, es probable que sean ellos. Sin embargo, de esto no se sigue que el contractualismo nos exige siempre seleccionar aquel principio bajo el cual las expectativas del que está peor sean las más altas. Lo razonable de la objeción de los Perdedores no se establece simplemente porque les va peor bajo A y a nadie le iría así de mal bajo E. La fuerza de su queja depende también de que su posición bajo A es, en términos absolutos, muy mala, y sería significativamente mejor bajo E. Esta queja tiene que ser sope- sada con la queja de los individuos a quienes les iría peor bajo E. Hay que preguntar entonces, ¿es no-razonable que alguien rechace tolerar la situa- ción de los Perdedores bajo A para que algún otro tenga la posibilidad de disfrutar los beneficios a los que tendría que renunciar bajo E? Su caso se debilita en la medida en que mejora la situación en que se supone a los perdedores bajo A, o en la medida en que su ganancia bajo E disminuye en relación con los sacrificios que requiere producirla. Vale la penar destacar un rasgo de la argumentación contractualista, tal como la he presentado hasta ahora: es no-agregativa. Lo que se compara son las ganancias, pérdidas y niveles de bienestar de los individuos. Cuán en cuenta pueden ser tomadas las consideraciones agregativas en la argu- mentación contractualista, ésta es una cuestión ulterior demasiado extensa como para tratarla ahora. He estado criticando un argumento a favor del Utilitarismo del Pro- medio que se asocia, generalmente, con el nombre de Harsanyi. Mi objeción a este argumento (dejando de lado las últimas acotaciones sobre el maximin) tiene una semejanza obvia con las objeciones elevadas por Rawls18. Pero las objeciones que he elevado yo se aplican igualmente contra algunos rasgos de la propia argumentación de Rawls. Rawls acepta el primer paso del argumento que he descrito. Es decir, opina que los principios de justicia correctos son aquellos que aceptarían personas racionales preocupadas en promover sus intereses bajo las condiciones que define su Posición Origi- nal, en la que ignoran los talentos particulares que poseen, su concepción del bien y la posición social (o generación) en que han nacido. Rawls recha-

18 Por ejemplo, el argumento intuitivo contra el utilitarismo en la página 14 de A Theory of Justice y su repetida advertencia de la imposibilidad de esperar que algunas personas acepten situaciones inferiores de vida para promover las expectativas superiores de otros. www.cepchile.cl 308 ESTUDIOS PÚBLICOS

za el argumento en el segundo paso, es decir, al pretender que lo racional es que las personas en tal situación elijan aquellos principios que ofrecen la máxima utilidad esperada, asumiendo que tienen la misma probabilidad de estar en la situación de cualquiera dentro de tal sociedad. No obstante, opino que ya se ha cometido un error al dar el primer paso. Esto puede llevarse a la luz si consideramos una ambigüedad presente en la idea de una aceptación por parte de personas “preocupadas por promover sus intereses”. Según una lectura, éste es un ingrediente esencial para una argumentación contractualista; para otra lectura, es algo evitable y, así lo pienso yo, un error. Para la primera de las lecturas, los intereses en cuestión son meramente aquellos de los miembros de la sociedad a quienes se han de aplicar los principios de justicia (y quienes, en último término, tienen que aceptar los principios). Lo que da sustancia a las cuestiones de justicia es que las partes tienen intereses que buscan promover y que pueden entrar en conflicto. Para la segunda de las lecturas, la preocupación “por promover sus intereses” que está en cuestión es una preocupación de las partes en la Posición Original de Rawls, y es esta preocupación la que determina, en primera instancia19, qué principios de justicia van adoptar. Se ha de alcanzar acuerdo unánime entre estas partes, cada una motivada para favorecer su propia situación tanto como sea capaz, al privarles de cualquier información que pudiera darles razones para hacer una elección distinta a la de cualquier otro. Bajo el velo de la ignorancia, lo que ofrece las mejores perspectivas para uno ofrecerá las mejores perspectivas para todos, dado que nadie puede decir lo que le beneficiaría de modo particular. Luego, Rawls dice que la elección de los principios puede llevarse a cabo desde el punto de vista de un único individuo racional bajo el velo de la ignorancia. Cualquiera sean las reglas de elección racional que digamos que usa este individuo único preocupado por promover sus propios intereses lo mejor que pueda, debería despertar nuestras sospechas esta reducción del problema al caso de la elección de una única persona que protege sus intereses. Como ya indiqué al criticar a Harsanyi, es importante preguntar si se supone que este individuo único acepta un principio porque considera que se trata de uno que no podría rechazar razonablemente cualquiera sea la posición que termine ocupando, o si, por el contrario, se supone que es aceptable para una persona en cualquier posición social porque sería la elección racional para una persona individual que protege sus intereses

19 Aunque luego tienen que asegurarse de ver que los principios que han escogido serán estables, no generan tensiones de compromiso intolerables, etc. Como sostengo más abajo, estas consideraciones ulteriores pueden interpretarse en un sentido que acerca la teoría de Rawls a la versión del contractualismo aquí presentada. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 309

bajo un velo de ignorancia. Más arriba he alegado que el argumento a favor del utilitarismo del promedio implica una transición encubierta desde el primer patrón de razonamiento al segundo. También el argumento de Rawls parece tener esta segunda forma; hace descansar la defensa de sus dos principios de justicia, al menos al comienzo, en proposiciones sobre lo que sería racional que una persona preocupada por promover sus propios intereses eligiera bajo un velo de ignorancia. Sin embargo, yo diría que la plausibilidad de los argumentos de Rawls en favor de sus dos principios (por encima del principio de la utilidad promedio) queda intacta, y en ciertos casos se ve realzada, cuando estos principios son interpretados como instancias de la primera forma de argumentación contractualista. Algunos de estos argumentos tienen un carácter moral informal. Ya mencioné su observación sobre lo inaceptable que es imponer expectativas inferiores a algunos para promover las expectativas superiores de otros. Específicamente, Rawls dice que las partes de la Posición Original que están preocupadas “de elegir principios cuyas consecuencias en sus vidas están dispuestos a asumir sin importar la generación a la que finalmente pertene- cen”20 o, presumiblemente, sin importar la posición social que resulte que tienen. Éste es un claro enunciado enmarcado en la primera forma de argu- mentación contractualista. Algo más tarde y en favor de los dos principios, Rawls observa que son “aquellos que elegiría una persona para el diseño de una sociedad en la que su enemigo le asigna a esa persona su lugar”21. Rawls descartaría después esta observación, diciendo que las partes “no deberían razonar partiendo de premisas falsas”22, pero vale la pena preguntarse por qué pudo haber parecido que plantearla era algo plausible. Asumo que la razón es la siguiente. En la primera forma de argumentación contractualista, que tiene por objeto encontrar principios que sean aceptables para cada persona, la asignación de mi lugar en la sociedad por un oponente malintencionado es un experimento mental con un rol heurístico semejante al del velo de ignorancia: es una vía para comprobar si uno realmente considera que un principio es aceptable desde todos los puntos de vista o si, por el contrario, uno no está tomando realmente en serio su efecto sobre personas que ocupan posiciones sociales diferentes a la propia. Pero todas estas son observaciones informales, y es justo suponer que el argumento de Rawls (igual que el argumento en pro de la utilidad promedio) pretende desplazarse desde la idea, informal y contractualista, de

20 Rawls: A Theory of Justice, 1971, p. 137. 21 Rawls: A Theory of Justice, 1971, p. 152. 22 Rawls: A Theory of Justice, 1971, p. 153. www.cepchile.cl 310 ESTUDIOS PÚBLICOS

principios “aceptables para todos”, a la idea de elección racional bajo un velo de ignorancia. Rawls espera que esta última sea una idea más precisa y más capaz de proveer resultados definitivos. Permítaseme entonces volver sobre su argumento formal para que las partes en la Posición Original elijan el Principio de la Diferencia. Rawls cita tres rasgos de la decisión que enca- ran las partes en la Posición Original, rasgos que según él hacen racional que las partes usen la regla maximin y que, por ello, elijan el Principio de la Diferencia como uno de los principios de justicia. Estos rasgos son: (1) la ausencia de cualquier base objetiva para estimar las probabilidades, (2) que algunos principios podrían tener consecuencias que “ellos difícilmente aceptarían”, mientras que (3) es posible que ellos (siguiendo el maximin) se aseguren un prospecto mínimo, tal que las mejoras por sobre este mínimo importan muy poco23. El primero de estos rasgos es ligeramente enigmático, y lo dejo de lado. Sin embargo, parece claro que las otras consideraciones mencionadas tienen, al menos, tanta fuerza en una argumentación contractualista (sobre lo que todos podrían acordar razonablemente) como la tienen al determinar la elección racional de una única persona preocupada por promover sus intereses. Expresan la fuerza que tienen las objeciones de los “perdedores” respecto a un esquema que maximice la utilidad promedio a sus expensas, en comparación con las réplicas que otros podrían hacer ante un arreglo más igualitario. Adicionalmente a este argumento sobre la elección racional, Rawls invoca otras consideraciones que figuran entre “las razones más importantes a favor de los dos principios”, consideraciones que, según él, hacen un uso extendido del concepto de contrato24. Las partes en la Posición Origi- nal, dice Rawls, pueden acordar principios de justicia sólo si piensan que este acuerdo es tal que serán realmente capaces de vivir bajo él. Plantea que pensar esto es más plausible respecto de los dos principios que del principio de la utilidad promedio, bajo el cual los sacrificios demandados (“las tensiones del compromiso”) serían muchos más elevados. Un segundo planteamiento en este contexto es que los dos principios de justicia tienen una estabilidad psicológica mayor que el principio de la utilidad promedio. Rawls dice que es más plausible creer que en una sociedad formada por personas satisfechas, ellas seguirán aceptando los dos principios y conti- nuarán estando motivadas a actuar de acuerdo con ellos. Por otro lado, la aceptación continua del principio de la utilidad promedio requeriría un grado excepcional de identificación con el bien de la totalidad social por parte de quienes se demandaran los sacrificios.

23 Rawls: A Theory of Justice, 1971, p. 154. 24 www.cepchile.cl Rawls: A Theory of Justice, 1971, sec. 29, pp. 175ss. THOMAS SCANLON 311

Estas observaciones pueden comprenderse como planteamientos sobre la “estabilidad” (en un sentido sumamente práctico) de una sociedad fundada sobre los dos principios de justicia postulados por Rawls. Pero también pueden ser vistos como un intento de mostrar que un principio al que se ha llegado por el camino de la segunda forma de razonamiento contractualista, también cumplirá con los requerimientos de la primera forma de razonamiento, es decir, que se trata de un principio que nadie podría rechazar razonablemente. La pregunta que surge “¿es la aceptación de este principio un acuerdo que realmente podrías soportar por el resto de tu vida?”, al igual que la idea de tu peor enemigo asignándote un lugar en la sociedad, es un experimento mental que permite usar nuestras propias reacciones para comprobar nuestras propias afirmaciones de que nadie podría rechazar razonablemente ciertos principios. También pueden ser invocados con este fin los principios generales de la psicología humana. El argumento final de Rawls es que la adopción de sus dos principios proporciona un soporte público al autorrespeto de cada miembro de la sociedad, y “provee una interpretación más fuerte y más característica de la idea kantiana”25 del deber de tratar a las personas como fines, y no meramente como medios para el mayor bien colectivo. Pero cualquiera que sea la diferencia que aquí pueda existir entre los dos principios de Rawls y el principio de la utilidad promedio, existe un contraste igual de marcado entre los dos patrones de razonamiento contractualista que distinguimos más arriba. La conexión con el autorrespeto, y con la fórmula kantiana, resiste cuando requerimos que los principios de justicia sean tales que ningún miembro de la sociedad pueda rechazarlos razonablemente. Esta conexión se debilita cuando nos volvemos hacia la idea de una elección que promueva los intereses de un único individuo racional para quien las variadas vidas individuales en una sociedad son sólo posibilidades diferentes e innumerables. Y esto es así sin importar qué reglas de decisión decimos que usa quien escoge racionalmente. El argumento basado en el maximin parece preservar esta conexión porque reproduce bajo la forma de un planteamiento sobre la elección racional lo que es (en términos ligeramente diferentes) un atractivo argumento moral. La “situación de la elección” que es fundamental para el contractualismo (como yo lo describo) resulta al comenzar con individuos “mutuamente desinteresados” que gozan de un completo conocimiento de su condición y al suponer, adicionalmente, que cada una de las partes tiene un deseo (y no, como se insinúa a veces, benevolencia) de encontrar princi-

25 Rawls: A Theory of Justice, 1971, p. 183. www.cepchile.cl 312 ESTUDIOS PÚBLICOS

pios que ninguno podría rechazar razonablemente tan pronto como participa también de este deseo. En muchas ocasiones, Rawls considera de pasada una idea semejante26. Es rechazada en favor de su propia idea de elección mutuamente desinteresada bajo un velo de ignorancia basándose en que sólo este último nos permite alcanzar resultados definitivos: “si requerimos unanimidad al escoger principios incluso disponiendo de toda la informa- ción, sólo podremos decidir unos pocos casos más bien obvios”27. Pienso que esta presunta ventaja es cuestionable. Quizá se deba a que mis expectativas son más modestas que las de Rawls en lo que respecta a la argumenta- ción moral. Sin embargo, y como ya he alegado, casi todos los argumentos del propio Rawls tienen, al menos, la misma fuerza si son interpretados como argumentos en el marco del contractualismo que yo he venido proponiendo. Una posible excepción es el argumento basado en el maximin. Si consideráramos que el Principio de la Diferencia se aplica de modo generalizado a decisiones en política pública, entonces las implicaciones de la segunda forma de razonamiento contractualista (de la que derivamos tal principio) tendrían mucho más alcance que la forma más laxa de argumenta- ción que he empleado yo y que procede comparando pérdidas. Pero estas implicaciones más vastas del principio no son siempre plausibles, y no creo que Rawls pretenda que sea aplicado tan ampliamente. Su intención es que el Principio de la Diferencia debería ser aplicado sólo a las inequidades más importantes que generan las instituciones básicas de una sociedad, y esta restricción es un reflejo de las particulares condiciones bajo las cuales Rawls dice que el maximin es la base apropiada para la elección racional: algunas elecciones tienen resultados que uno difícilmente acepta, mientras que importan muy poco las ganancias por sobre ese mínimo que uno puede asegurarse, etc. Luego, de aquí se sigue que aplicando el Principio de la Diferencia —identificando los límites de su aplicabilidad— debemos recurrir a la comparación informal de pérdidas que es central en la forma de contractualismo que yo he descrito.

He descrito esta versión del contractualismo sólo en sus líneas generales. Es necesario decir mucho más para clarificar sus nociones y elaborar sus implicaciones normativas. Espero haber dicho lo suficiente para indi-

26 Por ejemplo, Rawls: A Theory of Justice, 1971, pp. 141, 148, aunque estos pasajes pueden no distinguir claramente entre esta alternativa y una que supone benevolencia. 27 Rawls: A Theory of Justice, 1971, p. 141. www.cepchile.cl THOMAS SCANLON 313

car su atractivo como teoría filosófica de moralidad y como una relación de la motivación moral. He presentado el contractualismo como una alternativa al utilitarismo, pero el rasgo característico de la doctrina puede ser llevado a la luz contrastándolo con una visión algo diferente. A veces escucho decir28 que la moralidad es un mecanismo para nuestra protección mutua. De acuerdo al contractualismo, esta visión es parcialmente verdadera, pero incompleta en un sentido fundamental. Nues- tra preocupación por proteger nuestros intereses centrales tendrá un efecto importante en aquello que podríamos consentir razonablemente. Luego, esto tendrá un efecto importante en el contenido de la moralidad si el contractualismo es correcto. Dependiendo del grado en que observemos esta moralidad, estos intereses se verán beneficiados por ella. Si no tenemos ningún deseo de poder justificar nuestras acciones ante otros con fundamentos que podrían aceptar razonablemente, la esperanza de obtener esta protección nos daría una razón para tratar de inculcar este deseo en otros, quizá hipnotizando o condicionando a las masas, aunque esto implique que también lo adquirimos nosotros mismos. Pero dado que nosotros ya tenemos este deseo, nuestra preocupación por la moralidad es menos instrumental. El contraste puede plantearse como sigue. Según un enfoque, la preocupación por la protección es algo fundamental y el acuerdo general deviene relevante en tanto es un medio o una condición necesaria para asegurar esta protección. Según el otro enfoque, contractualista, el deseo de protección es un factor importante que determina el contenido de la moralidad porque determina aquello que puede acordarse razonablemente. Pero la idea de acuerdo general no surge como un medio para asegurarse protección. Es, en un sentido más fundamental, el objeto de la moralidad.

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28 De maneras diferentes, Warnock, G.: The Object of Morality, 1971, y Mackie en Ethics, Inventing Right and Wrong, 1977. Véanse también las observaciones de Richard Brandt sobre justificación en el capítulo X de A Theory of the Good and The

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UNA ODA NERUDIANA DEL CANTO GENERAL

Jaime Concha

Análisis y comentario del poema de Neruda “Oda de Invierno al Río Mapocho”, perteneciente a su Canto General (1950). La “Oda” —advierte Jaime Concha— fue escrita en 1938 en un clima político y social muy diverso del actual y guarda relaciones estrechas tanto con la sección en que se publica (la sección VII, Canto General de Chile) y con la red de motivos fluviales que discurre por el conjunto de la obra. En este artículo se estudian los aspectos métricos, semán- ticos y formales del poema, en especial la estructura poética en sus imágenes y símbolos principales. Se concluye con algunas observaciones sobre el comentario como experiencia docente y las dificultades de su trasmisión por escrito.

JAIME CONCHA. Crítico literario chileno. Profesor de literatura hispanoamericana en la Universidad de California, San Diego, La Jolla. Autor de Neruda: 1904-1936 (Santiago: Editorial Universitaria, 1972) y Tres Ensayos sobre Pablo Neruda ([1972] University of South Carolina, 1974). Ha enseñado en Chile, Ecuador, Francia y los Estados Unidos, y publicado estudios monográficos sobre poetas latinoamericanos del siglo XX (Darío, Neruda, Mistral y Huidobro).

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 316 ESTUDIOS PÚBLICOS

ODA DE INVIERNO AL RÍO MAPOCHO*

O h, sí, nieve imprecisa, oh, sí, temblando en plena flor de nieve, párpado boreal, pequeño rayo helado quién, quién te llamó hacia el ceniciento valle, quién, quién te arrastró desde el pico del águila hasta donde tus aguas puras tocan los terribles harapos de mi patria? Río, por qué conduces agua fría y secreta, agua que el alba dura de las piedras guardó en su catedral inaccesible, hasta los pies heridos de mi pueblo? Vuelve, vuelve a tu copa de nieve, río amargo, vuelve, vuelve a tu copa de espaciosas escarchas, sumerge tu plateada raíz en tu secreto origen o despéñate y rómpete en otro mar sin lágrimas! Río Mapocho cuando la noche llega y como negra estatua echada duerme bajo tus puentes como un racimo negro de cabezas golpeadas por el frío y el hambre como por dos inmensas águilas, oh río, oh duro río parido por la nieve, por qué no te levantas como inmenso fantasma o como nueva cruz de estrellas para los olvidados? No, tu brusca ceniza corre ahora junto al sollozo echado al agua negra, junto a la manga rota que el viento endurecido hace temblar debajo de las hojas de hierro. Río Mapocho, adónde llevas plumas de hielo para siempre heridas, siempre junto a tu cárdena ribera la flor salvaje nacerá mordida por los piojos

* Tomado de la edición realizada por Enrico Mario Santí del Canto General de Pablo Neruda (Madrid: Cátedra, 1990, 2002, pp. 411-412). En el sexto verso, contando desde el final, el editor da “rasgará”, lo mismo que Loyola. Es probablemente la versión correcta. La ed. Losada, sin embargo, igual que Pring-Mill (A Basic Anthology, Dolphin Books, 1975, p. 72), imprimen “raspará”. Por su parte, Jack Schmitt, en su excelente

www.cepchile.cl traducción del Canto General, ofrece “rasping”. JAIME CONCHA 317

y tu lengua de frío rasgará las mejillas de mi patria desnuda? Oh, que no sea, oh, que no sea, y que una gota de tu espuma negra salte del légamo a la flor del fuego y precipite la semilla del hombre!

Preliminar

Leer un poema es impregnarse de su fuerza emocional, que nos puede conmover hondamente, comunicándonos destellos de conocimiento, a veces de iluminación. En la impresión inmediata y global que recibimos, vemos un conjunto de palabras entrelazadas, que se combinan e irradian con química singular; las estrofas existen como “islas encantadas” (Ortega) o flotan unidas en la corriente viva del poema; un tono, múltiples tonos, vibran con tristeza, congoja y desconsolación, o con gracia o con cólera, según sea el ánimo que preside el poema, el ritmo que lo configura. “Clara y oscura” es la poesía, la caracterizó hace ya tiempo Aristóteles en un pasaje olvidado de su Retórica. Diáfana y misteriosa, diríamos hoy. Comentar un poema es leerlo, releerlo, estudiarlo para tratar de comprender su sentido, describiendo las relaciones internas que lo constituyen y estableciendo los nexos conceptuales que sean pertinentes (o relevantes). Este conjunto de operaciones es lo que quizás podría designarse como interpretación de un texto. Esta vieja práctica que, como todo lo importante en las letras divinas y humanas (teología, humanidades) proviene de una doble fuente, la antigua y la judío-cristiana, nace ligada a los grandes sistemas de la filosofía griega y tiene sus momentos más destacados en la época alejandrina, en el mundo medieval (teoría de la exégesis y doctrina de los cuatro sentidos), durante el Renacimiento (Valla y Erasmo son entonces los maestros indiscutidos en la filología y crítica del Nuevo Testamento) y entra en los tiempos modernos bajo la doble égida de Schleiermacher y Dilthey —conexión cuyo aporte será capital para el ingreso del método hermenéutico en la esfera de lo estético, de las ciencias históricas y de las manifestaciones literarias. Este último pensador, a través de nociones como individualidad, vida y vivencia (Leben, Erlebnis), expresión y, sobre todo, de la categoría de “comprensión” (Verstehen) —expuesta principalmente en su Introducción a las Ciencias del Espíritu (1883), pero ya esbozada en sus cartas y diarios poco después de 1850—, echará las bases para la posterior universalización de la interpretación como estructura fundamental del www.cepchile.cl 318 ESTUDIOS PÚBLICOS

existente humano (Heidegger, Ser y Tiempo, 1927, prfs. 26 y 27). La interpre- tación, que comienza siendo amena conversación sobre versos de Homero en uno de los primeros diálogos de Platón, el levísimo Hipias Menor, y que en Aristóteles será anatomía de la tragedia (Poética) y descripción y análisis de la estructura del juicio declarativo en su Organon (Peri Herme- neías o De Interpretatione), deja de ser técnica textual de documentos reli- giosos, legales o poéticos y se convierte esencialmente en una noción filosófica decisiva en cuanto estructura básica del Dasein (“existenciario” en la traducción de Gaos). En el caso particular de Dilthey, al concebir la comprensión como experiencia de vida compartida, se formula la ecuación expresión = comprensión, que dará una orientación claramente espiritualista (y psicológica, en el sentido de su psicología descriptiva) a la investigación de los fenómenos de creación en las ciencias humanas. Creatividad, intui- ción, fantasía, esquemas, etc., serán parte del vocabulario más frecuente en el vasto corpus diltheyano, que hemos podido conocer en el dominio hispá- nico gracias al valioso esfuerzo de traducción y de exposición de Eugenio Imaz. Entre la “comprensión” diltheyana y el Verstehen heideggeriano se va a plasmar un capítulo clave en el desarrollo filosófico contemporáneo1. En nuestro modesto panorama chileno, estas cuestiones entran en la Universidad en la forma de los estudios estilísticos, no siempre bien diferen- ciados de las corrientes de análisis de orientación fenomenológica (Martí- nez Bonati será el primero en partir las aguas y diferenciar netamente ambas tendencias). Ya hacia 1950, o en su alrededor, la estilística de procedencia alemana y española (Spitzer, los Alonsos) empieza a ser materia de reflexión y de práctica, creando las bases para un nuevo acercamiento, más técnico y elaborado, al texto literario. “A los textos mismos” parecía ser entonces la consigna metodológica del momento. Nada de biografía ni de historia, por lo tanto. Un instrumento valioso en esta situación fue el libro de Leo Spitzer, Lingüística e Historia Literaria (1948), traducido convenientemente en Gredos (el sancta sanctorum editorial de la época, en el que Agustín Cueva, con cierta exageración, solía ver un alcázar académico franquista); en él, de un modo didáctico, el profesor austríaco trasladado a los Estados Unidos (Johns Hopkins, Harvard) exponía autobiográficamente su formación y desarrollo como lingüista e historiador literario, en el marco de la romanística europea y de los estudios medievales especialmente franceses (fue discípu- lo de F. A. Becker, lo cual lo vinculaba indirectamente con Friedrich Diez, el

1 Bréal dedica un par de páginas notables de su Essai de Sémantique (1897) a la raíz “sta” de episteme, Verstehen y understanding, y la ve ligada a destrezas y juegos competitivos como lanzar la jabalina, etc. (cf. Essai de Sémantique, 1924, pp. 198-

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fundador de la lingüística romance y, ya más cerca, con los estudios de épica francesa iniciados por Gaston Paris y su revista Romania). La Estilísti- ca, entonces, tal como fue conocida por nosotros a mediados del siglo XX, tenía coloración romanista, una matriz romántica y una metodología marca- damente espiritualista. La idea central del libro de Spitzer, expuesta en su ensayo inicial, es un intento de aplicación del círculo hermenéutico, mediante el cual la com- prensión intuitiva del detalle significativo permite el acceso a la captación del todo —el “centro vital interno”, como lo designa el autor con su pizca de tropicalismo vienés. El detalle o los detalles —los étimos espirituales en la terminología de Spitzer— son las expresiones anormales, que llaman la atención una vez que se supera la lectura lisa, en superficie, del texto. Ob- servando ahí mismo la singularidad de los nexos causales en Charles-Louis Philippe (un narrador muy difundido a comienzos de siglo, hoy totalmente olvidado) y estudiando en los ensayos siguientes “El Perspectivismo Lin- güístico en el Quijote” o “La Enumeración Caótica en la Poesía Contempo- ránea”, proyecta en distintos dominios lo expuesto y propuesto en su decisivo artículo inicial2. En los años sesenta otro tipo de intereses y preocupaciones tiende a dominar en el país y halla su cauce en el interior de las universidades. Se vio, así, en la estilística y en su armazón teórica un método de carácter idealista por la base intuitiva de su epistemología. La historia, las ideolo- gías, la crítica social —inquietudes intelectuales del momento— no parecían encontrar cabida dentro de las posibilidades que ofrecía la nueva disciplina. Lukács sancionaba todo esto con un tajante rechazo de ella como saber incapaz de ir más allá de sus bases subjetivas3. Curiosamente, éste era el mismo Lukács que en uno de sus grandes escritos inaugurales, la Teoría de la Novela (1914-1920), postulaba una clasificación de las especies narrati- vas bastante afín a la tipología de las concepciones del mundo ideada por Dilthey en sus últimos años de producción intelectual. Lo característico de ese tiempo, por lo menos para quienes nos inte- resábamos en el análisis literario y en el comentario de textos, fue combinar (¿conciliar?) la comprensión textual del poema o de una obra literaria con la investigación empírica de sus orígenes histórico-sociales y de su contexto

2 El ensayo de Spitzer sobre “La Enumeración Caótica en la Poesía Contempo- ránea” no aparece en la edición norteamericana de Princeton y había sido ya traducido y publicado por Raimundo Lida (Buenos Aires: Colección de Estudios Estilísticos, 1945). No hay que olvidar que Lida es también uno de los primeros traductores de Heidegger al castellano (“¿Qué es la Metafísica?”), en uno de los primeros números de la revista Sur. www.cepchile.cl 3 Lukács, Gyorgy: Estética, III, p. 177 passim, 1967. 320 ESTUDIOS PÚBLICOS

ideológico. Probablemente una tarea imposible, cuando no francamente contradictoria. El 11 de septiembre de 1973 resolvió nuestras dudas y apo- rías manu militari. La Junta tenía la indudable ventaja de desconocer olím- picamente las especulaciones de un Spitzer o de un Lukács y toda la para- fernalia de nuestros estudios humanísticos. Con tino y savoir faire, optó por el estructuralismo. Se pudo, entonces, lacanizar a rienda suelta, semioti- zar a troche y moche.

Lugar del poema

El poema que se llama “Oda de Invierno al Río Mapocho” ocupa un lugar bien definido en el Canto General. Desde un punto de vista cronoló- gico, es uno de los primeros, si no el primero en sentido absoluto, con que Neruda da comienzo a la redacción de su gran poema; desde el punto de vista sincrónico, se halla situado al fin del Canto General de Chile, en una de las secciones centrales en la disposición del libro. Genética y diacrónicamente su puesto es significativo. Neruda ha vuelto recientemente a Chile para establecerse definitivamente en el país; el poema es hasta cierto punto un reencuentro con su tierra, con su “patria” y su “pueblo”, como dirá ahí mismo. En tal sentido hace par y pareja con “Himno y Regreso”, su coetáneo, pieza que abre de hecho el Canto Gene- ral de Chile (el fragmento “Eternidad” pertenece al tipo de introducciones que se escriben casi siempre a posteriori). “Himno y Regreso” lleva fecha de 1939 y se publica al año siguiente; la “Oda” es de 1938. Entre ese himno y esta oda se articula toda la sección VII del Canto General. Otro texto que disputa a la presente oda su condición de célula original de la epopeya nerudiana es el relativo a Almagro, que halló después su sitio en Los Conquistadores, pieza número xviii, bajo el título de “Descu- bridores de Chile”. La tensión geográfica es aquí importante. Si el de Alma- gro es el poema del norte y de la invasión nortina, la “Oda”, como el título mismo lo indica, se sitúa en el plexo central del país: en su capital y en el río que la atraviesa. Norte y centro son, así, los puntos cardinales en un mapa territorial en que se enfrentan y complementan una historia en profundidad, la de la conquista, y una triste actualidad como condición del país, tal como Neruda la percibe en 1938 al comenzar su Canto General. Vale la pena fijar aquí datos, fechas y otras circunstancias. Tanto Loyola como Santí, autoridades en la materia, coinciden en ver los dos poemas como las piezas más tempranas en la génesis del Canto General. En su bibliografía, indispensable para todo estudioso de Neruda, el crítico chileno encabeza con la “Oda” la lista de piezas sueltas que prece- www.cepchile.cl JAIME CONCHA 321

den la publicación del libro; en sendas anotaciones el crítico cubano, editor del Canto General (CG), describe acertadamente el complicado intríngulis de fechas, prioridades y la opinión de algunos especialistas:

Descubridores de Chile. Primera publicación. Con el título de “Almagro”, en La Hora (Santiago de Chile) 21 de julio de 1940; también incluido en el Canto General de Chile. Frag- mentos (México, 1943) e Himno y Regreso, vol. 10 de Obra Poética de Pablo Neruda (Santiago: Cruz del Sur, 1948). Es el poema más antiguo que Neruda incluyó en el CG. Según Margarita Aguirre (Genio y Figura de Pablo Neruda), el poeta lo escribe el 7 de mayo de 1938, día en que murió el padre de Pablo Neruda. Este dato ha hecho que críticos como Ro- dríguez Monegal y Felstiner lo vean como el origen (la “oscura raíz”, en célebre frase de aquél) de CG. “Oda de Invierno al Río Mapocho”: Uno de los primeros poemas publicados del CG: Revista de las Españas (Barcelona) 103-104 (julio-agosto de 1938) y, simultáneamente, Aurora de Chile (Santiago) 1 (agosto de 1938) y Ruta (México) 5 (agos- to de 1938). Según De Costa, el poema es el verdadero origen del CG4.

De estas constataciones es posible desprender un par de cosas. En primer lugar, la cercanía extrema de los poemas. En efecto, entre comienzos de mayo, en que se supone que Neruda habría escrito su “Almagro”, y la aparición a mediados del mismo año del otro poema en España, México y Chile transcurren menos de dos meses, tiempo brevísimo si se imaginan la concepción, redacción, envío e impresión del texto. Ambos poemas resultan, por lo tanto, prácticamente simultáneos. En segundo término —y esto es muy sugerente— el radio de las publicaciones coincide con las primeras zonas históricas y geográficas del Canto General. España, México y Chile: triple amor nerudiano que está en la base del Canto General. México y Chile son obvios, y no llaman la atención de ningún lector que recorra sus 15 cantos. La función de España es menos clara; pero, como traté de exponer en otra ocasión, el Canto General es, a su modo, una América en el corazón, en plena continuidad con su libro sobre la Guerra Civil5. Las raíces editoriales del libro brotan entonces en el mismo terreno de su simpatía por tres pueblos a uno y otro lado del Atlántico, configurando así un hispanis- mo de dimensión hispanoamericana, volcado no hacia una tradición pasatis-

4 Pablo Neruda: Canto General, ed. Enrico M. Santí, 1990, 2002, pp. 169 y 411. 5 Concha, Jaime: “A Orillas del Canto General”, ponencia de 1993, inédita, por aparecer en la Revista Iberoamericana y en las Actas del congreso nerudiano de Santia- www.cepchile.cl go organizado por Manuel Jofré. 322 ESTUDIOS PÚBLICOS

ta, sino hacia las luchas del presente y del futuro inmediato —una España derrotada, pero aun combatiente; naciones encadenadas a la propiedad oli- gárquica de la tierra, que entrarán muy pronto en el vórtice de la Guerra Fría, etc. La vecindad temporal de los poemas halla también confirmación en la convergencia de imágenes y símbolos principales. La presencia de la nieve es natural, desde luego, en cuanto paisaje del descubrimiento de Almagro y fuente andina del Mapocho; pero la imagen del “águila marina”, al fin del primer poema, se dobla en un fuerte símbolo (con cambio de hábitat) que va a ser central en la concepción ideológica de la “Oda”. De este modo, si se considera a grandes líneas el desarrollo nerudiano y si se ve in conspectu su poesía previa a 1938, estos poemas destacan por su indudable novedad. Una afirmación de la historia ha emergido, se impone la presión del referente colectivo, todo lo cual no hubiera sido posible sin la experiencia de Neruda en la Península. España le ha enseñado a ver la historia y a mirar con nuevos ojos, por primera vez, su propia patria. La bivalencia, que será carac- terística en su valoración de la herencia española, deriva justamente de eso, de ver que los países no son nunca una unidad efectiva y que pueden entrar en colisión, a veces mortal y fratricida.

La sección VII

En el plano de la composición, es decir, según el orden en que se lo dispone para la experiencia de lectura, el poema interactúa en un doble haz de conexiones. Conexiones con la sección, con el Canto General de Chile que la “Oda” cierra y corona; conexiones más amplias, innumerables a decir verdad, con la arquitectura de la epopeya en su conjunto. En este segundo caso, es necesario someter el análisis a una drástica restricción, considerando solamente la red de motivos fluviales de que el poema participa. Como en seguida comprobaremos, el Mapocho es sólo uno, uno de tantos elementos, en el gran mapa de ríos que irriga el Canto General (véase infra, apartado “Un arte de ríos”). Como decíamos un poco más arriba, la sección VII se inicia con el fragmento “Eternidad”, continúa con “Himno y Regreso” (1939) y finaliza con la “Oda de Invierno al Río Mapocho”. Entre esos extremos se halla una serie de poemas, 17 en total, que despliegan la típica vena enciclopédica del libro (enciclopedia poética), revelándonos el país en su aspecto geográfico y geológico, en sus seres animales y vegetales, en la dimensión humana que al poeta le es más cara, la de su grupo de amigos. Las catástrofes son

www.cepchile.cl también tema de esta poesía. En otros poemas, más autobiográficos sin JAIME CONCHA 323

duda, el poeta nos habla de su lejanía de Chile y del sentimiento que lo invade en esas circunstancias. La tónica general es de poemas de alta calidad, casi siempre densos y complejos, en que figuran especímenes notables de su largo y ancho cántico. Catarata de poesía que se ve coronada por la “Oda al Mapocho”, cúpula en gran medida levantada por todo el despliegue anterior. Ya “Eternidad”, sostenida por el ánimo aún residenciario de explora- ción geológica, pone el acento en el orden cósmico originario, en la riqueza de los estratos subterráneos y en la floración acuática que es una de sus manifestaciones: “De dónde vengo sino de estas primerizas, azules / materias...”, con lo que se asigna a la raíz cosmogónica el mismo color con que fuera descrito el fondo creador en Residencia en la Tierra. Allí mismo “primerizas” tiene casi un matiz verbal, como si lo primero y lo primordial gesta- ra el impulso genésico que da a luz la variedad del mundo. Esta zona de la realidad material se privilegia a continuación produciendo la máxima ecuación constitutiva del Canto General, equivalencia whitmaniana habría que llamarla, en la medida en que es una clave de bóve- da de Leaves of Grass —entre el macrocosmos y el sujeto, entre el continente y el cuerpo individual, entre el agua y la tierra por un lado y la sangre por otro: “en la noche duermo como los ríos (...) y toco / en un camino de ríos lo que no distribuye / sino la rosa nunca nacida...”. Los próximos poemas, a la vez que refuerzan la visión constante e intermitente del río (el río Toltén en “Quiero Volver al Sur” (1941); y en “Melancolía cerca de Orizaba” (1942) se marca con claridad la preferencia nerudiana en el mismo inicio: “Qué hay para ti en el Sur sino un río...”), van a pronunciar con fuerza y con relieve palabras como “patria” y “pueblo”, que llegarán a ser esenciales en la construcción poética y conceptual de la “Oda”. La patria, que se nombra y abraza con honda emoción, es algo todavía balbuceante. Neruda empieza a descubrirla gracias a su experiencia internacional. Y es algo sobre todo problemático, porque por doquiera dominan fuerzas que la niegan y mutilan. No es algo dado ni nada preexistente, sino un espacio que está por crear y que debe ser creado. Patria hija, en consecuencia, para la cual hay que asegurar una voluntad decidida, tensa y afirmativa. “Sea yo” proclama por dos veces en el poema iii, con fórmula que veremos retomada y transformada en la “Oda”. El pueblo, por su parte, es visto desde un ángulo doble, activo y pasivo al mismo tiempo. Es agente colectivo de un trabajo creador en las humildes artesanías populares; es víctima permanente en las tragedias de la naturaleza que afectan regularmente al país. Sobre esta repartición de los males que Neruda ya comienza a verificar, escribe uno de los pocos pasajes en que su nuevo credo político www.cepchile.cl 324 ESTUDIOS PÚBLICOS

se hace explícito (probablemente el terremoto de 1939 está presente, y las inundaciones de esos años): “El agua no sube hasta la casa de los caballe- ros / cuyos nevados cuellos vuelan desde las lavanderías / como este fango arrollador y estas ruinas que nadan / con sus muertos...” (en “Inundacio- nes”). En suma, la sección VII aporta materiales poéticos de diversa índole a la “Oda”, que culminan y hasta cierto punto son resumidos y sintetizados en ella. Un tembloroso sentimiento de la patria y del pueblo ha surgido, que empieza a ver con cólera creciente la distribución social de los males —re- velación en negativo de la también injusta repartición de los bienes. A medida que nos acercamos al fin de la sección el paisaje acuático pasa a dominar. “Jinete en la Lluvia” y “Mares de Chile” anteceden inmediatamente al poema que ahora pasamos a comentar.

Título

El título mismo de la “Oda de Invierno al Río Mapocho” expresa un contenido triple, indicando el género o subgénero al que el poema pertenece, la circunstancia temporal que lo envuelve y el destinatario elegido e imaginado por Neruda. En su clasificación de las especies líricas, Hegel parte distinguiendo los himnos de las odas. Los distingue cuidadosamente y dedica esfuerzo a precisar su pensamiento. Pone juntos y menciona en serie homogénea “himnos, ditirambos, peanes, salmos”, subrayando claramente su origen religioso, aunque observa que tal tipo de poemas no debe estar destinado solamente a la “edificación religiosa”, litúrgica o cultual6. Es claro que en Hegel está implícita la doble fuente del himno como género poético, la bíblica de los Salmos y la griega de los Himnos homéricos. La relación del poeta con su destinatario divino o divinizado es vertical; el poeta clama a él o lo ensalza en una actitud de reverencia que muchas veces tiende a negar su subjetividad. En lo que respecta a las odas, Hegel insiste en la independencia del poeta, en la plena asunción de su subjetividad, y ejemplifica con interesan- tes anécdotas tomadas de Horacio. El fervor religioso que aún es posible ver en los epinicios de Píndaro —poeta del que Voltaire solía decir que todos lo alababan, pero que nadie lo había entendido en realidad—, dedicados a dioses, héroes y agonistas, es más bien el fervor por la comunidad victoriosa en la que el poeta participa. En Horacio el proceso de interioriza-

6 www.cepchile.cl Hegel: Vorlesungen uber die Aesthetik, 1970, B. III, pp. 415 ss. JAIME CONCHA 325

ción, en el que Hegel pone el acento, siempre preocupado por su bendita triplicidad, ya se da de un modo completo, según el autor de las Lecciones sobre Estética. En la oda, por lo tanto, el poeta y su objeto entran en una relación de inmanencia consumada: es a un “tú” al que ahora se dirige. El destinatario de las odas es casi siempre un sujeto humano —personalidad destacada, héroe de la comunidad, o victorias y sucesos en que el talento y el genio del hombre han resultado triunfantes. Piénsese, por ejemplo, en la famosa oda a la vacuna de Quintana y su traducción por el joven Engels. Esto es parte del gran desarrollo que la oda cívica adquiere en los siglos XVIII y XIX. Menos habituales son las odas dedicadas a elementos de la naturaleza, que irrumpen con el romanticismo y se hacen más frecuentes en el mundo de habla inglesa (Keats, Shelley, pero también Hugo). Tal vez Neruda pudo hallar un antecedente egregio en el Siglo de Oro español, en la gran oda de Fray Luis al río Tajo, llena de resonancias históricas igualmente catastróficas. Si no la conoció en la Península pudo conocerla antes, incluso en Chile, pues era común en los manuales de literatura, gracias al ojo antolójico (sic) del benemérito don Marcelino. En ese poema, el Tajo que profetiza al rey don Rodrigo los males que su conducta acarreará a España, interpela a otro río, el Betis, vaticinando a la patria goda que todo ello “¡ay!, te condena / ¡oh, cara patria!, a bárbara cadena”. La determinación temporal “de invierno” es también interesante. Se trata de un modificativo adverbial que a veces usa Neruda en títulos equí- vocos. La oda no es parte ni pertenece al invierno, está hecha durante el invierno. “Maestranzas de Noche” fue bien vertida al francés como “Les Ateliers la Nuit”, y no “de la Nuit”. Ahora bien, no puede haber contraste más grande entre esta oda invernal de Neruda y las preciosas “invernales” a que nos tuvo acostum- brados Darío. La “invernal” modernista es poesía de interior, intimista, de una intimidad casi siempre suntuaria. Recuérdense el maravilloso “Invernal” de El Año Lírico de Azul, y “De Invierno”, soneto añadido en la segunda edición del mismo libro. Intimismo cálido y recoleto en el interior de una pieza, ambiente sensual de garçonnière parisina. En el extremo opuesto de ello, palpamos en la “Oda” la intemperie en plenitud, un poema de invierno en que el frío, la miseria y la suciedad estallan con fuerza avasallante. La mejor poesía hispanoamericana describe visiblemente un arco imperioso, cruza a grandes trancos leguas de conciencia social y de compromiso histó- rico. El poema nerudiano representa, por lo tanto, un lazo a lo mejor asumido con un espécimen del Siglo de Oro y un distanciamiento de época con la tradición modernista (lo cual nunca opacó la inalterable admiración de Neru- da por la obra del nicaragüense). www.cepchile.cl 326 ESTUDIOS PÚBLICOS

Métrica

Desde un punto de vista métrico, la “Oda” se inicia con dos versos muy frecuentes en la poesía del Siglo de Oro, el heptasílabo y el endecasíla- bo, que van a constituir la mayor parte en la construcción del poema: “Oh, sí, nieve imprecisa, / oh, sí, temblando en plena flor de nieve”. De un modo aproximado y tendencial, si se tiene en cuenta el lugar que este tipo de versos ocupa en el poema, éste toma un aire tradicional de silva, en forma de composición continua, sin divisiones estróficas de por medio. Sus goz- nes naturales y sus articulaciones lógico-rítmicas no quiebran la cascada ininterrumpida de versos, sin blancos ni espacios de separación internos. Así, el primer movimiento de la “Oda” termina en dos impecables endecasí- labos (por su metro, ritmo acentual y tensión estructural): “hasta donde tus aguas puras tocan / los terribles harapos de mi patria?”. Predominio relativo, entonces, del par de 7 y 11 sílabas, sobre todo porque envuelve el poema, surgiendo en sus momentos más destacados. De hecho, en los 12 primeros versos de la “Oda”, casi un tercio del total, sólo dos escapan de este módulo. Es claro, con todo, que hay otros códi- gos coexistiendo y que con él se conjugan. Sutil y efectivamente, los versos se extienden a 12, 14 y 16 sílabas, con cierta preferencia por el alejandrino renovado de Darío. En el conjunto del poema hay, por lo menos, 8 magnífi- cos alejandrinos, de cesura muy exacta, lo cual, es innecesario recalcarlo, suma su efecto a la presencia múltiple del heptasílabo. Ambos sistemas se imbrican, fecundándose mutuamente, pues el hemistiquio alejandrino funciona como una especie de kolon (por ejemplo, el verso “párpado boreal, pequeño rayo helado”, que en la “Oda” se presenta en una sola línea, puede dividirse perfectamente en dos kola de 7). Y a este par hay que agregar las preferencias de un gran poeta que nunca fue un renovador y creador original en el dominio métrico y de la eufonía, cuyo verso, desde las Residencias en adelante, estará siempre caracterizado por una musicalidad sorda, hecha de intensidad y monotonías, musicalidad opaca, buscada deli- beradamente por el poeta. En la esfera métrica es fácil apreciar cuán poco versolibrista fue Neruda y qué poco se apartó de las tendencias tradicionales del verso castellano. La anécdota según la cual Neruda atribuía a los chilenos el hablar en endecasílabos es una boutade de doble filo, que des- enmascara lo unilateral de su oreja métrica. A la vez, gran parte de la fuerza de su poesía y su vasta proyección en la audiencia colectiva, se deben a que no rompe substancialmente con hábitos seculares del verso en la tradi- ción castellana. www.cepchile.cl JAIME CONCHA 327

Resumiendo: tres distintos sistemas métricos, tres distintas maneras de modular el verso coexisten y se yuxtaponen en la “Oda”: el código del Siglo de Oro, con la silva de 7 y de 11; el repertorio modernista dariano, más sensiblemente simétrico (ya que no eufónico) en el juego de los alejandrinos; y las preferencias particulares del poeta, hecha de alargamientos, dila- taciones... Los tres se suman para producir esa “vacilación entre el sonido y el sentido” en que consiste todo poema (Valéry).

Aspectos formales

El eje principal en que gira el poema es la relación tensa y sostenida entre sujeto y objeto, la voz y los tonos del poeta por un lado y la mención constante del río cuando se lo invoca y describe, por otro. Relación dialécti- ca, sin duda, de ida y vuelta, en que el sujeto crece y se alza, elevando su voz en lamento, imprecación, deprecación o cólera debido a los aspectos que el río va mostrando en su metamorfosis. Eje transversal, que se desplaza entre sus polos subjetivo y objetivo y que pone en marcha el mecanismo constitutivo del poema. Este desplazamiento transversal hace pendant con otro eje progresivo, vectorial, que se manifiesta en sus coyunturas más tangibles mediante exclamaciones, interrogaciones, afirmaciones, negaciones y apóstrofes. Es- tos cambios de énfasis, que levantan la elocución más allá del plano declarativo normal, se dan en instantes precisos en el discurrir del poema. Si las exclamaciones más destacadas se distribuyen en los extremos de la “Oda”, las preguntas e interrogantes abundan más, cruzando todo el espectro intelectual del inquirir y de la causalidad: “quién, quién”, “por qué”, “adónde”. Preguntas por el agente del mal, por la causa y razón del mismo, etc. que hacen de esta actitud de búsqueda y conocimiento un componente esencial en la estructura ideológica del poema. El poeta busca saber, busca explicaciones para lo que tristemente comprueba. Ahora bien, hay un punto nodal en el poema en que la formulación interrogativa del poema cambia de sentido; y esto es literal. En vez de preguntar y de insistir en el “por qué”, se clama ahora: “por qué no te levantas...”, con lo cual se pasa a otro plano de posibilidades humanas, ya no únicamente lógico-intelectual. Y el imperceptible “no” que aquí se intercala permite el vuelco, casi de inmediato, a una gran negación. “No” dice enérgi- camente el poeta, preparando el magno rechazo, doblemente acuñado, en el desenlace de la “Oda”. Se lo ve: “Oh, sí”, “No”, “Que no sea” es el triple gozne y articulación del poema, en un tipo de organización que empezamos www.cepchile.cl a vislumbrar como dialéctica. Por el momento, en el plano formal en que aún 328 ESTUDIOS PÚBLICOS

se mueve el comentario, basta reconocer en ella los mínimos y potentes eslabones que vertebran su arquitectura. Junto a esto, es posible observar en el poema una serie de duplica- ciones, en la forma de ecos o rebotes, a veces es disposición visiblemente paralelística. Son muchas, y muy evidentes. Y si se relee el poema con atención, se observará que prácticamente todo signo importante del poema vuelve a ser pronunciado, levemente transformado a veces: “flor de nieve, flor de fuego”, “pico de águila, inmensas águilas”, “aguas puras, agua negra”, etc. Y es claro que este signo del dos, esta marca dual que da impronta al poema, debe tener una justificación más amplia, que la explique y le con- fiera sentido. En efecto, el lector del Canto General advierte fácilmente que la mayoría de los cánticos que lo componen se abren con ecos y repeticiones del mismo tipo de los descritos. En el inolvidable inicio de la epopeya, el segundo verso es éste: “fueron los ríos, ríos arteriales. “Del aire al aire...” es el comienzo famoso de Alturas de Macchu Picchu. El inicio de la sección Los Libertadores reza: “Aquí viene el árbol, el árbol / de la tormenta...”. “Tal vez... / tal vez, tal vez”, repiten los versos primero y cuarto de La Arena Traicionada. “Eternidad”, ya aludida más arriba, empieza: “Escribo para una tierra recién secada, recién / fresca de flores...”. Es claro que la geminación verificable en la “Oda” reproduce y encapsula lo que, en gran escala, se va a expandir a lo largo del Canto General. Es su cifra minúscula, su número áureo.

Sentido inicial

Título, métrica, ensambladura interna ponen el foco del poema en un elemento de la naturaleza, en un río que tiene una posición central en el país, por su nexo geográfico con la capital y, en lo histórico, por su relación con la conquista, con la fundación de Santiago y con la resistencia indígena —que comienza también, como nadie parece recordar, en un fausto y ague- rrido 11 de septiembre. Neruda no intenta en su poema un paisaje fluvial. Su oda no es descriptiva como muchas decimonónicas, románticas o neoclásicas (de Be- llo, por ejemplo). Recurre a momentos cruciales en el curso del río para hacer resaltar el perfil que le interesa: la cuna andina del río, su cauce hacia el Valle Central, la oleada de frío y de miseria que va sembrando en torno suyo, etc. En lo físico y espacial, un fuerte contraste se acusa entre las alturas de donde proviene y el valle al que adviene y se incorpora: “espaciosas escarchas”, “valle ceniciento”. Con ello, Neruda hace sensibles dos www.cepchile.cl JAIME CONCHA 329

aspectos relevantes en el cuerpo geográfico de Chile, que se cargan de valores y valoración históricos. Posiblemente es ésta la mutación decisiva que se da en el poema. El río se historiza, deja de ser materia y naturaleza y pasa a ser paisaje social, encarnación de injusticia, lacra antihumana que ulcera el país. En sus aguas sucias, especialmente durante el invierno, el río refleja diariamente esa contradicción. Lo que era utopía de pureza en las nieves cordilleranas (una de las dos utopías más activas en el Canto Gene- ral; la otra es el maíz color de oro depositado sobre los techos del Norte Chico), da paso a la degradación, al valle de lágrimas de los débiles e inde- fensos. El mensaje social queda entonces grabado en el agua y en la tierra, en el viento y en la noche invernales, que soplan contra la carne inerme de los “olvidados” —notable hallazgo que Neruda emplea mucho antes del film de Buñuel y del poema que el mismo inspirara a Prévert. Neruda fija entonces un sitio, un plexo desde donde habla y al que habla. Es su fuerte voluntad de radicación en el nuevo territorio descubierto —el corazón de Chile, su nueva y definitiva “residencia en la tierra”. Esto que allí ve todavía no es patria: es una suma de harapos y de piojos, restos de un pueblo maltratado y sistemáticamente despreciado. A medida que la “Oda” transcurre, adquiere una genuina grandeza, inconfundible autentici- dad. A través de la radiografía severa de un río, se nos revela en consecuencia el fracaso histórico de la propia comunidad.

Estructura poética

Estos materiales dispersos (nieve, río, tierra, valle) cuajan definitivamente en lo que con mayor justeza puede designarse la estructura del poema, su estructura poética propiamente tal. Ella ha sido estudiada habitualmente (por caso, en la explicación de textos de tipo tradicional) recurriendo a categorías de la retórica clásica, las figuras de los siglos XVII y XVIII e incluso más cerca de nosotros. Indudablemente, el credo romántico y su influencia internacional contribuyeron en mucho a cambiar este panorama, el acentuar la individualidad del creador y el carácter original de su creación. Hasta cierto punto, el recurso a la retórica tenía bastante justificación histó- rica, en la medida en que, como su nombre lo indica, ella nació al calor del estudio de la oratoria y de los procedimientos del orador. Se veía en la poesía una fuerza persuasiva que hoy nos es ajena o estamos lejos de reconocer en ella. Que ese efecto persuasivo no era una simple ilusión acústica o emocional, es lo que podría explicar tal vez el temor, casi pánico visceral, de Platón ante el influjo de la poesía sobre el ánimo del guerrero, o www.cepchile.cl 330 ESTUDIOS PÚBLICOS

su capacidad para contrahacer la idea de la divinidad. Muy probablemente todo ello era el producto del enlace griego-arcaico entre poesía y música, que nunca terminaremos realmente de entender (aunque hoy sepamos algo más)7. En décadas recientes esta estructura poética ha sido vista en térmi- nos y con los medios del estructuralismo, que prohíja una noción abstracta de la estructura, entendida como modelo del objeto y como tema principal, si no único, de reflexión. No hay duda que todo lector de un poema o de cualquier texto literario advierte que hay en ellos una lógica constructiva que es posible discernir, incluso describir, consistente en oposiciones (con- trastes, antítesis) o solidaridades (complementariedad, reciprocidad, sime- trías, etc.). Hay siempre, es claro, un repertorio mínimo en este juego de alternativas. Con todo, ningún rectángulo semiótico podrá dar cuenta de la riqueza de la obra singular. La insatisfacción que nos dejan los análisis concretos de Greimas (los dedicados a Maupassant y otros) habla por sí misma. Aquí, de un modo funcional, entendemos por estructura simplemente un conjunto de relaciones dinámicas entre los principales elementos que integran el texto. Por razones de espacio y en virtud de su interés intrínseco, nos concentramos especialmente en algunas imágenes y símbolos mayores. La mención de la nieve, duplicada desde la apertura de la “Oda”, apunta a una visión de plenitud. Se lo dice explícitamente: “en plena flor”. Esta visión se correlaciona con otras expresiones que matizan la imagen: “imprecisa”, “temblando”. La nieve es doblemente “imprecisa”, en parte por lo inestable de su estado físico (sólido, líquido), pero más que nada en razón de que hay ínsita una alternativa en su temblorosa plenitud: la de ser un camino de agua benéfico, que conserve la pureza original, o ser en su curso ulterior flujo dañoso y destructivo. En esta posible bifurcación, hay ya una amenaza latente sobre este paisaje henchido de potencialidades. El río que nace en su nido cordillerano podrá ser fuente de fertilidad o de vida o, por el contrario, arma de muerte contra la carne de los inermes. El tercer verso, “párpado boreal, pequeño rayo helado”, ya expresa esta dualidad, en su oposición geométrica y en la contradicción interna de “rayo helado”. Por supuesto, algunas de estas significaciones se nos ofrecen de inmediato o las captamos en seguida; otras sólo afloran al releer el poema, una vez que reiniciamos su lectura con una comprensión, si no global, por lo menos preliminar.

7 Véase el admirable artículo de Walker, Jeffrey: “The View from Halicarnassus: Aristotelianism and the Rhetoric of Epideictic Song”, 1998, pp. 17-48. Por otra parte, todavía Du Bellay (1522-1560) escribía en su Defensa e Ilustración de la Lengua Francesa: “Será poeta de verdad (...) quien me haga indignar, apaciguar, extasiarme,

www.cepchile.cl amar, odiar, admirar (...), en breve, el que tenga la brida de mis afectos”. JAIME CONCHA 331

En gran medida, la estructura temporal del poema consistirá justamente en desenvolver esta doble potencialidad subyacente, haciendo cho- car los términos de la pareja antitética. Así, el primer movimiento interrogati- vo concluye en una simple yuxtaposición entre el elemento natural del río y las condiciones miserables existentes en el país y en la ciudad: “hasta donde tus aguas puras tocan / los horribles harapos de mi patria?”. “Tocan”, nos dice el poeta; pero en este contacto las aguas siguen siendo “puras” y no participan de los “terribles harapos” que les salen al paso. Es lo que cambia a continuación. Exactamente luego de la primera invocación (“Río, ...”) las cualidades materiales del agua se describen como “agua fría y secreta” y su nexo umbilical con lo alto ya muta parcialmente de sentido: “agua que el alba dura de las piedras...”. Esta mínima transición, todavía en germen, se magnifica brutalmente con posterioridad, cuando el río muestre todo su coeficiente hostil, no sólo con el apóstrofe “río amargo”, sino en el nuevo y reiterado: “oh, río / duro río”, que saca a flote la forma más hiriente y percutiente de la contraposición. De aguas puras que era el Mapocho cerca de su fuente y en su curso inicial, se convierte ahora en un río duro y enemigo del hombre. Pura, dura: toda la trasmutación negativa reside en partículas microscópicas de la lengua, en substituciones fonéticas elementales. Y lo duro y la dureza de lo líquido propagan su efec- to, lo expanden a otras fuerzas naturales anti-humanas: “junto a la manga rota que el viento endurecido / hace temblar debajo de las hojas de hierro”. La temblorosa “flor de nieve”, signo alto de virtualidad, ha dado origen a un espectáculo urbano, de hierro, de metal... y de dolor. Frío duro, y ya no palpitante: temblor sin más de la piel y del cuerpo. La metamorfosis está bien delineada por el arco temporal que traza el poema: “alba dura de las piedras” / “cuando la noche llega”. Ingresamos en una zona negra donde todo se oscurece bajo el signo del mal y de lo pési- mo: “negra estatua”, “racimo negro de cabezas golpeadas”, “agua negra”, “espuma negra”. Lo que era apenas contraste fonético y semántico en la identidad sucesiva del río, resulta ahora oposición cromática y sensorial, marcadísima en este caso: aguas puras, agua negra. Este manto que envuelve opresivamente el poema se junta con los nuevos elementos materiales que empiezan a proliferar. Ya no se habla de “piedras”, sino de “estatua” (pero la transición se hace fluida por la men- ción de “catedral inaccesible”, que a menudo en el uso nerudiano es efigie de la naturaleza: cf. “Entrada a la Madera” y El Gran Océano), y se impone un panorama de puentes y de hierro. Del alba cordillerana hemos entrado en la noche capitalina. Lo urbano y lo social dominan; el río se “denigra” en una oscuridad que todo lo envuelve y pasa a ser agente destructor en una

www.cepchile.cl organización ella misma destructora. 332 ESTUDIOS PÚBLICOS

Ante esta situación, “por qué no te levantas...”, se exclama en una advocación crucial. Las causas y las fuerzas que son agentes de la transfor- mación son las mismas necesidades básicas, el frío (por la falta de abrigo y de techo a la vez) y el hambre —ambas expresadas en una casi perfecta homonimia con lo que está en juego en el poetizar: frío/río y hambre/hombre. Neruda excava y explota la cantera diamantina del idioma y, frotando sonido contra sonido, la hace dúctil para extraer nuevos sentidos. He aquí las águilas prometeicas “inmensas” y el “inmenso fantasma” que las comba- te. La imagen es casi especular, una especie de quiasmo a la distancia. El símbolo del “fantasma” sabemos a qué remite y no exige glosa. El otro símbolo con que se evoca ese eventual “levantarse” del hombre es más complejo: “una nueva cruz de estrellas”. Nueva lo es esta “cruz” porque no coincide con la vieja y tradicional que bendice y eterniza el sufrimiento; es “de estrellas”, porque no pertenece a un cielo trasmundano, sino que brota de la misma noche en que el pueblo está sumido. A través de estos potentes símbolos —símbolos de época, ígneos en su tiempo— el poeta comunica un mensaje revolucionario que ponga fin a “los piojos”, a las “cabezas golpeadas” y al “sollozo” de una dolorida humanidad. En definitiva, la invención imaginaria que circula en el poema se polariza en dos imágenes extremas, la “plena flor de nieve” del segundo verso y “la flor del fuego” en el verso penúltimo —disposición totalmente simétrica en la firme arquitectura que sostienen. Entre esos dos polos discurre un proceso claramente dialéctico, no en el sentido subjetivo-objetivo que antes indicábamos, sino ahora centrado en la conflictividad, en lo con- tradictorio, en el uso creador de la negación y en la superación activa de las antítesis que presenta la realidad. Si la primera estaba más cerca de la Feno- menología hegeliana (1807), esta otra dialéctica es más comprensible a la luz de los Manuscritos de 1844. En el “valle ceniciento” que media entre la nieve y el fuego, este último reenciende la rebelión y, de la “flor salvaje” que es expresión del estado de cosas real, busca fundar “la semilla del hombre”.

Un arte de ríos

El motivo fluvial que inaugura la “Oda” recibe un despliegue sinfóni- co a través del vasto Canto General. Como en The Prelude (1850), de Wordsworth, el camino del poeta en la epopeya nerudiana es una paideia de aguas: lago secreto de uno, ríos rumorosos del otro. Más arriba recordá- bamos el umbral de la primera sección, La Lámpara en la Tierra. Los “ríos, ríos arteriales” que ahí se mencionan son el punto de partida de una visión www.cepchile.cl continental atenta a la riqueza, variedad y fecundidad de las vías acuáticas. JAIME CONCHA 333

El gran motivo fluvial afirma la interdependencia de dos principios materiales, el agua y la tierra. Cinta líquida que fluye entre riberas terrestres, el río unifica esos principios cósmicos, los hermana primordialmente, y ello en un doble sentido: acoplándolos con fértil yugo elemental y enlazando, gracias a su curso, cuerpo terrestre y horizonte oceánico. Protoforma en plenitud, el río se asocia y forma familia con la arcilla y con la greda, vinculados al origen de la vida y al arte popular, y también con el “pozo... de verdades sumergidas” de que habla el poeta en Alturas de Macchu Picchu. De este modo, es figura central que expresa arquetípicamente el elementalismo y los elementos imaginarios básicos del Canto General. Camino que viaja a lo largo y ancho del planeta; destino histórico de los pueblos (“Los países se tienden junto a los ríos”), el río es sobre todo trabajo, actividad práctica transformadora que se inscribe en las líneas de la tierra. Esta forma telúrica —modelo geológico del trabajo humano— se vier- te en imágenes de esfuerzo, de empuje constructivo que brotan abundante- mente en la antología fluvial de La Lámpara en la Tierra: “y arrastrabas los cauces de la arena / a través de la noche planetaria / (...) rompiendo en el camino / toda la sal de la geología / apartando los músculos del cuarzo” (iv, “Los Ríos Acuden”). Picapedrero, leñador en otros pasajes, constructor en general, el río traza un proceso de auconstrucción que da una base sólida y profunda al movimiento correlativo de la especie humana. Esta visión natural, geográfica y continental de los ríos —que es, además, un homenaje al esplendor de la toponimia americana, en lo fundamental aborigen (Orinoco, Tequendama, Bío-Bío)— halla en el otro extremo del libro un múltiple correlato humano, Los Ríos del Canto. Lo que fluye ahora, en la sección XII, es el cauce de la poesía, la voz de escritores, poetas, músicos, todos amigos del poeta, anticipados en cierto respecto por los cuatro amigos chilenos del Canto General de Chile, todos los cuales representan prototipos de una humanidad libre, creativa, generosa. El primer poema, dedicado al venezolano Miguel Otero Silva, contiene una estupenda definición de la historia americana que calza con lo que venimos exponien- do: “Porque así ha sido nuestra América: / una llanura con ríos devorantes y constelaciones / de mariposas... (...) pero siempre a lo largo de la noche y de los ríos / hay tobillos que sangran” (XII, i). Sucesivamente, el poema a Alberti está presidido por el nombre del Genil, el dedicado al argentino González Carbalho enjoyado por el Río de la Plata, etc. Y el río enterrado que circula secretamente, tras todos estos poemas, sin jamás emerger, es sin duda García Lorca —río tras los ríos, muerto tras los muertos y los que aún viven. Los Ríos del Canto son, en su clave más íntima, una corona funeral para el amigo profundo asesinado al inicio de la Guerra Civil Española. Es el

www.cepchile.cl hilo subterráneo que enhebra todo el cántico. 334 ESTUDIOS PÚBLICOS

La importancia de esta visión nerudiana de los ríos puede aquilatar- se, aunque sea brevemente, comparándola con lo que Sarmiento escribió sobre el mismo tema un siglo antes, en su gran ensayo Facundo (1845). En éste hay una amplia y poderosa descripción de los ríos americanos, principalmente de aquéllos en territorio argentino o del antiguo Virreinato del Plata. Con todo, la percepción de estos ríos responde en Sarmiento a un modelo que les es externo, el de la geografía y el curso de los ríos en la América del Norte. Las aguas del norte de la pampa, entre el Atlántico y el interior, vienen a ser el reflejo de un reino platónico de ríos que fluyen —eterna, paradigmáticamente— en el este y en el sur de los Estados Uni- dos. Visión liberal, comercial, capitalista utópica si se quiere, a la manera de Smith o de Tocqueville, de las grandes vías acuáticas norteamericanas. És- tas son medios de comunicación, canales por donde ha de circular la riqueza y la prosperidad del continente —ojalá también en la nueva Argentina. La visión nerudiana se sitúa en los antípodas de esta perspectiva. Célula del trabajo y del élan constructivo, el río es el centro de una intuición ciclópea, afín en lo esencial al titanismo de la pintura mexicana. Figura de la historia y del pathos revolucionario, en el pobre Mapocho que hemos estado recorriendo, el fluvialismo está más cerca de la praxis y del finalismo humano, no del determinismo económico o de fuerzas puramente mecánicas. Hilo cristalino de amistad y fraternidad entre poetas, materia de su voz innumerable, el río es por último encarnación libre y ambulante de una cierta humanidad. Estos ríos-poetas están del lado de una libertad que tiene orillas, cauce y lecho en esta tierra. Vienen de las entrañas más puras del planeta y trazan un camino de barro y de nieve para crear, o ayudar a la creación, de la “semilla del hombre”. Concluyendo ya este apartado, naturaleza, historia y poesía se conjugan como tres dimensiones o terrazas de un mismo motivo. Ríos sudameri- canos al comienzo, cristalización de un proyecto de cambio y de rebelión en el centro, ríos que son voces vivientes o enterradas del cántico hacia el fin: el fluvialismo raigal de la imaginación nerudiana se expande y ramifica en una ingente tríada. La “Oda” comentada es el embrión más temprano de este mural en gran escala.

Conclusión

El comentario de textos halla su ámbito natural en la sala de clases o en el seminario de tema monográfico. Esto último parece redundante, pero en las circunstancias actuales de enseñanza de la literatura, es casi una www.cepchile.cl afirmación de principios. El texto literario ha dejado de ser objeto de estudio, JAIME CONCHA 335

lo “literario” sólo reviste un interés marginal. Ni la experiencia del texto como forma plasmada ni los mecanismos internos de su artesanía son foco del análisis. Su especificidad se diluye o se pierde al hacerse parte de otras series de documentos (testimonios, etc.), de otros conjuntos en la cultura comercial, o de campos misceláneos de estudio. En el intercambio que constituye la experiencia docente, es posible comunicar oralmente, a veces por un simple gesto, la necesaria atención al detalle y a los hechos minúsculos que conforman la materialidad del poema. Las aliteraciones, el juego eufónico, la andadura rítmica del verso o el en- samblaje de la estrofa, se pueden observar y discutir allí, sin caer (falibilida- des aparte) en lo obvio o en lo pedante. Pues son éstos los pecados capita- les que amenazan, cuando se intenta trasladar los resultados de un comentario a una versión en letra impresa. En realidad, no existe hasta la fecha una estrategia expositiva convincente para presentar el comentario de texto. Por su aspecto pedagógico, uno de sus fines cuando se lo emprende, debería presentarse como algo sumamente ordenado, dispuesto rigurosamente en momentos y planos del análisis, lo cual lo hace inevitablemente rígido, cuando no fastidioso en demasía. Es buena la pedagogía, pero no para tanto. O tiende a convertirse en algo minucioso, excesivo, de nunca acabar. Las Microlecturas de Jean- Pierre Richard, indudable maestro en el análisis de poesía del cual todos hemos aprendido, no están exentas de estos defectos ocasionales. Basta ver su glosa al gran poema baudelairiano El Balcón, preferido de Valéry, que se empantana en el microcomentario del nivel fónico del poema —de gran interés ciertamente, pero que no se comunica al lector de un modo eficaz8. En este pasaje del diálogo al texto impreso hay dos obstáculos por lo menos que se me imponen con mayor nitidez: la mezcla de discursos y de saberes en juego a los que hay que recurrir, y el distingo entre la fase analítica y el momento de síntesis que debe seguir. Hasta cierto punto, todo cabe o puede caber en el comentario de textos, en la medida en que texto, intérprete y eventual lector participan de un universo común de cosas consabidas, que circulan como bienes intelectuales en la comunidad cultural a que se pertenece. A Eleazar Huerta, otro maestro de la estilística en Chile, le gustaba subrayar la dimensión de lo consabido como terreno de base para la comprensión de un texto. Los contornos resultan amorfos, ostensiblemente vagos, y sólo el tacto del comentarista puede decidir lo que se incluye y lo que debe ser excluido. Por otro lado, la síntesis o recapitulación de los resultados a que se ha llegado siempre deja que desear, porque su

www.cepchile.cl Cf. Richard, J. P.: “Mettons-Nous au Balcon”, 1984, pp. 9-20. 336 ESTUDIOS PÚBLICOS

alcance no puede competir con la impresión y el efecto del poema. Si lo enriquece en pistas de sentido, lo empobrece fatalmente en su percepción de conjunto. Y aunque el lector esté consciente de que se trata de cosas de orden muy diverso, tiende tácitamente a medir lo inconmensurable. (Yo mismo acabo de hacerlo en relación con J. P. Richard.) De algunos de estos problemas ha hablado G. Genette con justeza y sensatez:

Su función cardinal (del ensayo crítico) es pues de comentario, o sea un mixto, de dosis variables y a decir verdad indis- cernibles, de descripción, de interpretación y de evaluación tácita (...) El comentario es por naturaleza infinito, siempre renovable, desprovisto como está (y así lo quiere) de toda eficacia práctica mensurable9.

Aunque lo último es un lugar común, y por ello mismo muy válido, estas observaciones reflejan bien lo que el intérprete percibe y el carácter oscuramente híbrido del género que uno se aventura a practicar y a cultivar —en parte por gusto, en parte por destino profesional. Así, con esta cau- ción de fondo, pasamos a resumir los resultados de nuestro análisis del sobresaliente poema nerudiano. Hace ya bastante tiempo, en memorables páginas contenidas en su libro La Poesía de Rubén Darío, Pedro Salinas analizó la estructura del poema “A Roosevelt”, clave de bóveda de los Cantos de Vida y Esperanza (1905). Mostraba allí el crítico español (notable poeta también) que el poema se articulaba en dos monosílabos básicos del idioma, un “No” rotundo dirigido a la interferencia norteamericana después de Cuba y Panamá, y un “Dios” final, al cual el centroamericano cargaba con toda su herencia hispa- na y católica de la América de abajo. Entre ese “No” enérgico y este “Dios” generosamente excluyente reposaba todo el armazón poético que Salinas constataba en la oda. Es curioso que, treinta y tantos años más tarde, otra oda de inspira- ción muy diferente responda a un esquema similar. Las partículas primordia- les son ahora un par de exclamaciones, un “No” fortísimo en posición nodal y una antítesis final de la fórmula cristiana, con que se rechazan los dicta- dos de la realidad tal como ésta se presenta. “Oh, sí, No, Que no sea” es el cordaje que teje y tensa la estructura del poema, su sintaxis más escueta y perceptible. Entre esos átomos diminutos de la lengua se despliega un cántico al Mapocho, que primero lo ve en su cuna andina con el aura resplandeciente

9 Genette, G.: Figures V., 2002, p. 11. www.cepchile.cl JAIME CONCHA 337

de la nieve, luego lo mira descender al pobre y ceniciento Valle Central, lo mimetiza en seguida con una noche del hambre y del frío en medio de la ciudad, para izar de allí un mensaje de lucha y rebelión que se cifra en imágenes potentes y en dos símbolos ideológicos —el fantasma del Mani- fiesto10 y el emblema transcristiano de una “nueva cruz de estrellas”. Recha- zo final al estado de cosas existente, “Oh, que no sea” —anti-Amén materia- lista— clausura un poema que busca rescatar y fundar “la semilla del hombre”. Gravemente, acongojadamente, con ira y con dolor, a veces con desesperación, el poeta moviliza un turbión emocional que toca y se adentra en el corazón del lector.

POSDATA

Como ya se ha visto, Neruda escribe la “Oda” en 1938, publicándola el mismo año. Aunque muy a la defensiva, la República Española no ha sido aún completamente derrotada. En Chile existe un clima político y cultural renovador. Muy pronto gobernará el país una alianza político-social que lleva el mismo nombre del Frente Popular que falló en Francia y que sigue combatiendo en la Península. Este gobierno y las fuerzas que lo apoyan participan en un alba histórica al poner en marcha importantes medidas y programas económicos, en medio de un activo despertar nacionalista y po- pulista que se expresa en gran variedad de manifestaciones culturales. El Frente Popular se aguará, sin embargo, bajo la administración Ríos, para llegar a la franca traición hacia fines de los 40, por efectos de la proyección de la Guerra Fría en el sur del continente. El Canto General se escribe entre la alborada del 38 y la represión del 48, dando cabida a sentimientos opues- tos de esperanza y de cólera, de euforia y decepción. El poeta que cantó a su patria en la “Oda al Río Mapocho de Invierno” es ahora perseguido por el mismo gobierno que contribuyera a elegir. Con visión muy parecida, pero con un tono a todas luces contrapuesto, río y ciudad reaparecen en la sección de El Fugitivo: “Al cruzar la ciudad la noche andina / la noche derramada abrió su rosa / sobre mi traje. / Era invierno en el Sur. / La noche había / subido a su alto pedestal, el frío / quemaba con mil puntas congela- das. / El río Mapocho era de nieve negra. / (...) todo era mío, / todo hacia mí en el silencio levantaba / una boca de amor llena de besos” (iii). El poeta es ahora él mismo un río clandestino, podríamos decir, para quien el frío nocturno se deshace ante la fusión solidaria con su pueblo.

10 El símbolo prometeico se relaciona no sólo con la concepción marxista, sino con el radicalismo de Shelley, una suerte de liberal-anarquismo increíble para su tiempo. www.cepchile.cl Esto, obviamente, sin que implique un nexo intertextual explícito. 338 ESTUDIOS PÚBLICOS

Hoy, casi setenta años después, muchas cosas han cambiado. Mu- cha agua ha pasado bajo los puentes; mucha sangre también. En este tiempo de bajamar ideológica, un compromiso político como el que muestra Neruda parece ser algo anacrónico, una fe de otra época. El intervalo crono- lógico entre texto y comentario se revela entonces, por la distancia herme- néutica que instituye, como contraste de dos horizontes mentales. Si el milagro posdictatorial y el halo de la globalización deslumbran sombríamen- te a la sociedad, rescatar una llamarada de poesía quizá sirva para iluminar, a contraluz y a contracorriente, una “semilla del hombre” que tal vez, tal vez (como diría Neruda) no fue sembrada en vano.

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RENÉ MILLAR CARVACHO: PASIÓN DE SERVICIO. JULIO PHILIPPI IZQUIERDO

María Teresa Infante Caffi

AL SERVICIO DEL PAÍS

¿C ómo recuerda nuestro país a personas como Julio Philippi? ¿lo sitúa en alguna época del siglo veinte, en medio de qué acontecimientos, qué obras lo identifican? A nueve años de su muerte, sus amigos, la familia, quienes trabajaron junto a él, podrán todavía dar testimonios parciales, emotivos, pero la sociedad, la academia, la diplomacia, el medio político, o la prensa, ¿ubican su persona en algún tiempo preciso o respecto de algún suceso importante? Tal vez la clave para hacerlo sea una frase con que termina el libro de René Millar y que resume la vida de Julio Philippi como la de un hombre que vivió para servir a los demás, y de manera muy especial a su país, al que amó entrañablemente. Pasión de servicio, vocación por el derecho como método de análisis y capacidad para entrar al fondo de los conflictos y regularizar situaciones de hecho, compromiso con el papel del derecho en la proyección de valores, testimonio de fe en Dios, y honestidad profunda al dedicarse a las cuestiones que afectaban al país. Así devela Julio Philippi su pensamiento y sus convicciones en una nutrida correspondencia y en notas personales —feliz- mente conservadas—, así como en su obra profesional y académica.

MARÍA TERESA INFANTE CAFFI. Profesora de derecho internacional, Universidad de Chile.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 340 ESTUDIOS PÚBLICOS

Millar observa con atención sus actuaciones, muestra admiración por el personaje en ciertos momentos, y esboza descripciones a partir de fuentes directas. En la obra, Philippi no es presentado como un sujeto que merece ser sometido a juicios intelectuales o sociológicos, sino que se deja a cada cual hacer sus propias reflexiones. El autor describe su larga y variada actividad, su vida familiar y su figura pública, hasta su participación en la primera etapa legislativa después del 11 de septiembre de 1973, cuando integra el Consejo de Estado creado en 1976, encargado de estudiar el texto de la nueva Constitución de 1980. Como se sabe, el texto que fue aprobado por la Junta de Gobierno retornó en diversas materias a la propuesta estudiada por la denominada Comisión Ortúzar1, que concebía un proceso pro- longado de vigencia de la excepcionalidad, sin parlamento, y dejó de lado propuestas sustantivas del Consejo de Estado. En ese órgano consultivo, Philippi desarrolló sus tesis sobre las facultades del Presidente (Millar, pp. 434-435), que —según emerge de sus intervenciones— no debería quedar limitado por un poder independiente como el Consejo de Seguridad Nacional y debía ejercer el control sobre las fuerzas armadas. Tampoco apoyó la perpetuación del Consejo de Estado e influyó en las definiciones fundamentales de la Constitución respecto del Tribunal Constitucional, y en la eliminación de una declaración de principios anexa a sus prescripciones. Fue partidario de mantener la mayoría de edad en los 18 años. Millar lleva al lector al conocimiento de la persona que participó por tres décadas en etapas decisivas de los grandes litigios del país, y que obtuvo un alto nivel de confianza de parte de los gobiernos, más allá de evidentes diferencias ideológicas; un trabajador incansable en la búsqueda de argumentos para aportar en negociaciones o juicios cruciales para el país, estudioso de la realidad jurídica, social, antropológica y de la naturaleza, generoso con sus conocimientos y convencido de la necesidad de transmitir y enseñar a través de sus reflexiones. El libro es cauteloso cuando se trata de atribuirle virtudes y méritos que puedan desmerecer a otros; muchas de las cosas en que intervino Philippi se dieron en concierto con otras personas, como él mismo lo dice, José Miguel Barros en los asuntos del canal Beagle y en Palena, otros ministros en el gobierno de Jorge Alessandri (Philippi fue el único ministro que permaneció en el gabinete todo su período), Ernesto Videla en la media- ción pontificia, Osvaldo Muñoz, profesional en los temas limítrofes con quien mantiene correspondencia personal por años, sus colegas de estudio

1 El tema desde la perspectiva de Jorge Alessandri, presidente del Consejo de Estado, en Arancibia, Patricia et al.: Jorge Alessandri 1896-1986. Una biografía (San-

www.cepchile.cl tiago: Zigzag, 1996), pp. 331-337. MARÍA TERESA INFANTE 341

jurídico y en asesorías, como Helmut Brunner, o Laura Novoa en los asuntos relacionados con las compañías expropiadas de la minería del cobre, y muchos otros. El lector es conducido a recorrer su vida, como si él mismo estuviese consultando las fuentes escritas y orales de primera mano, y reci- biendo los testimonios de amigos y colaboradores. La obra nos entrega a la persona que vive y piensa en medio de acontecimientos del más diverso signo, y siempre se muestra como un hombre racional y práctico; en sus escritos se reflejan las tensiones políticas por que atraviesan los gobiernos con los que colabora, pero se observa que aquéllos no son necesariamente un retrato del mundo y del entorno en el que le corresponde actuar; y el acento está más bien en la forma en que Philippi entiende los fenómenos y en que se sitúa como individuo. En todos los casos, se advierte una relación de lealtad sincera entre Philippi y quienes le encomendaron misiones. Así parece incluso haber sido en los años en que colabora en el tema del Beagle, durante el gobierno de Salvador Allende, con muestras de respeto mutuo con el canciller Clodomi- ro Almeyda, a quien correspondió la etapa de término en 1971 de las negociaciones con Argentina para concretar el compromiso arbitral sobre el canal Beagle. Ciertamente fue también el caso con el canciller de Eduardo Frei, Gabriel Valdés, quien debió abordar tres cuestiones territoriales delicadas, Palena, Laguna del Desierto y el Beagle, con Argentina.

PERSONA Y COMPROMISO

La personalidad de Julio Philippi aparece primero reflejada en la de un joven que responde al pensamiento y la acción de un medio católico ilustrado, con fuerte vocación social, claro respecto de la voracidad del liberalismo sin moderación, preocupado de desarrollar una sensibilidad moral en los juicios y enseñanzas, y por la doctrina de la Iglesia católica. Conservador o más bien tradicional atípico, inclinado a las materias doctri- nales, mas no a singularizarlas en un partido político, convencido de la existencia de un derecho natural y del bien común como ordenador de la vida en sociedad, su persona y su quehacer no se podrían clasificar en una sola categoría social o política. En la selección de textos publicada en 1999 por el Centro de Estudios Públicos que reúne parte de sus trabajos, dicen sus compiladores que en su participación en dicho Centro, sugirió maneras de conciliar las enseñanzas escolásticas con la economía de mercado2, cuando era evidente que la época lo merecía.

2 “Escritos y Documentos de Julio Philippi” (Arturo Fontaine T. y Lucas www.cepchile.cl Sierra, compiladores), en Estudios Públicos, 74, 1999, p. 328. 342 ESTUDIOS PÚBLICOS

En su labor en varias carteras ministeriales en el período del presidente Jorge Alessandri, el libro muestra cómo combinó en ciertos períodos la titularidad de Justicia y de Tierras y Colonización, después de Economía, Fomento y Colonización, formulando proyectos de leyes y sacándolos adelante, en nombre de un gobierno que no contaba con mayoría en el Congre- so. Hay detalles como la preocupación por la legislación aplicable a los indígenas, en especial a los mapuches, la intervención en conflictos econó- mico-políticos como las tierras magallánicas, y la dedicación para abordar las graves consecuencias que tuvieron los terremotos y el maremoto que afectó a la zona entre Talca y Chiloé, en mayo de 1960, que ilustran sobre su enfoque como alto funcionario y servidor del Estado. En el famoso caso del lago Riñihue cuyo desagüe quedó obstaculizado a raíz del deslizamiento de tierras, Philippi da la voz de alerta —nadie sino él podría haber relacionado este caso con un relato de Pedro Mariño de Lovera y de Francisco Antonio Encina— y coordina con Pierre Lehmann, vicepresidente de la CORFO, para atacar el fenómeno con un brillante grupo de ingenieros. Si bien en el seguimiento de su labor académica la obra insinúa una cierta preocupación de su parte respecto del lugar en el medio académico de la época de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica, en la que estudió y trabajó por muchas décadas, respecto de lo que parecía como un fortalecimiento de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile —que correspondía a la tradición laica pública chilena—, en el desempeño de sus cargos Philippi no habría mostrado diferencias o distinciones por las personas educadas en uno u otro centro. Por el contrario, en su círculo figuran personas laicas o que no responden al patrón de enseñanza de la Universi- dad Católica. Los temas que inquietan a una persona gozadora de su quehacer, de la lectura, están presentes en su personalidad. Los capítulos muestran a una persona amante de su familia, excursionista, docente, religiosa, interesada con curiosidad por la naturaleza, comunicativa. Influyente, pero no dominante; tampoco persona de poder. Lo contrario de un oportunista. En los sesenta la Universidad Católica fue un centro importante, si no clave, en la emergencia de una generación de movimientos de reforma y de conceptos proclives a la revolución social y económica en Chile, bajo la directa influencia de la crítica intelectual y del vuelco hacia un “compromiso” con la sociedad y el tiempo en la tierra que experimenta la Iglesia católi- ca latinoamericana. La obra no concentra su análisis en esos fenómenos que se reflejan, entre otros aspectos, en la escisión del primer partido de la época, la Democracia Cristiana, justo cuando era gobierno, y que continúan su curso hasta formar parte de dos frentes, por una parte, la Unidad Popular www.cepchile.cl MARÍA TERESA INFANTE 343

que acoge a sectores de cristianos cercanos al marxismo, y por otra, en la propia vertiente comunitarista democristiana, que no entra a dicha coali- ción3. A comienzos de los setenta, el país vive por todas partes el experimento más intenso de búsqueda de cambios y de propuestas que cuestio- nan las estructuras, que si bien no se fundan en una mayoría absoluta, imponen una celeridad y falta de pausa en el debate hasta llegar al quiebre del juego democrático y la ruptura abierta. Philippi, hombre de confianza en la Universidad Católica, se observa sobrepasado por ese contexto, más allá de su prestigio y valores, ante una etapa de euforia por demandas destinadas a dar un contenido más “estructural” y político a las reformas de 1967. Por otra parte, si a partir de este libro hubiese que elegir un capítulo para situar a la persona de Julio Philippi como profesional e investigador ávido por aportar conocimientos, los asuntos de Palena (1966) y del Beagle (1977) con Argentina, aportan notablemente a ese propósito. En estos casos, Millar sigue a Philippi como un personaje que estudia, visita el terreno, sitúa los argumentos de modo de descartar las posiciones que no se recon- cilian con la defensa sensata ante los tribunales, aporta datos históricos, sin personalizar las polémicas y perderse en consideraciones artificiosas. En el tema bioceánico, mantuvo, como lo hizo la defensa chilena en el arbitraje del Beagle, la no pertinencia de su invocación en la región del canal, acotando el sentido del Protocolo de 1893 con Argentina al norte del estrecho de Magallanes, cuestión que tuvo valor en la decisión arbitral. En Palena, un profundo conocimiento geográfico parece decisivo. Philippi es el canciller cuando el gobierno chileno decide invocar el Tratado General de Arbitraje en este asunto, después de una serie de incidentes locales4. En torno a estos temas, Pasión de Servicio contribuye a demistificar las hipótesis que simplifican los asuntos territoriales a partir de supuestos complots5 o presiones de grupos —ultranacionalistas o militaristas— que actúan sin piedad sobre los gobiernos, o de una desidia enfermiza que inhibe las capacidades de negociación y defensa de derechos. El libro muestra estos temas a partir de niveles más complejos de análisis, cuando ya no sirven las construcciones intelectuales abstractas —expansionismo,

3 Sobre “el paisaje político y cultural” de los sesenta, véase Fermandois, Joa- quín: Mundo y Fin de Mundo. Chile y la Política Mundial 1900-2004 (Santiago: Ediciones Universidad Católica de Chile, 2004), pp. 319-322. 4 Véase José Miguel Barros: Palena: Un Río, un Arbitraje (Santiago: Santillana, 1984), pp. 271-287 5 Aunque no es el único eje del análisis, la obra de Valenzuela, Mario: El Enigma de la Laguna del Desierto. Una Memoria Diplomática (Santiago: LOM, 1999), con-

www.cepchile.cl textualiza el incidente de 1965 en un escenario de esta naturaleza. 344 ESTUDIOS PÚBLICOS

entreguismo— o aquellas que sitúan los asuntos territoriales en medio de un simple juego de imágenes recíprocas que pueden llevar al “delirio” a partir de criterios geopolíticos o a una crisis irremediable. A través de Phili- ppi se observa que en este ámbito, como en tantos otros, también se efec- túan ejercicios diplomáticos de convencimiento, persuasión, preservación de intereses, juegos entre personalidades y, sobre todo, procesos de bús- queda de decisiones y acuerdos. En esto, lo interno y externo interactúan. Interno, por cuanto estos temas no se dan en un vacío respecto de las enseñanzas de la historia, las creencias y doctrinas6, y externo, porque también se trabaja a partir de supuestos que la otra parte da a entender o difunde. La labor de Philippi al tratar de reconstruir y explicar precisamente la lógica de la otra parte (Millar, p. 326), para abordar a su vez la que su país puede o debe adoptar, ilustra mejor que todas las hipótesis abstractas, que es lo esencial en estos casos. No se observa en todo caso en sus escritos, lo que un autor7 identifica como una alianza entre algunos sectores de las fuerzas armadas y los histo- riadores chauvinistas, envueltos en un movimiento que involucra simultá- neamente el irredentismo con Argentina y la búsqueda de un cambio políti- co en Chile.

JURISTA Y NEGOCIADOR

Como contrapunto, elegimos cinco temas entre los diversos capítu- los de la obra, a partir de escenarios en que se prueba su personalidad y criterio, todos con distinto significado para la vida pública chilena. Los roles de ministro, asesor o negociador, dejan huellas de su pensamiento y resaltan al personaje en su integridad. (1) Las discusiones sobre las sanciones contra el gobierno cubano que se adoptaron en el hemisferio a comienzos de los años sesenta; (2) algunas opiniones en el Tribunal Constitucio- nal en casos vinculados a temas de la política real y que tuvieron connotación directa con los hilos que se tejen en el período de transición a partir de la Constitución de 1980; (3) como negociador por el gobierno con las empresas mineras que habían sido objeto de la gran nacionalización en 1971; (4) en las conversaciones y el proceso de mediación papal por el litigio jurídico y geopolítico post sentencia en el asunto del Beagle; y (5) en el proceso de negociaciones y consultas a raíz del Acta de Charaña, suscri- ta con Bolivia en 1975.

6 En Chile, por ejemplo, es un referente para comprender las tesis sobre el asunto del Beagle, la obra de Vío Valdivieso, Favio: El Diferendo Chileno-Argentino en la Zona del Canal del Beagle (Santiago: Editorial del Pacífico, S.A., 1972). 7 Véase Lacoste, Pablo: La Imagen del Otro en las Relaciones de la Argentina www.cepchile.cl y Chile (1534-2000) (Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica, S.A., 2003), p. 23. MARÍA TERESA INFANTE 345

(1) En el tratamiento del tema de Cuba, centro de la política interamericana de comienzos de los años sesenta y que planteó definiciones en cuanto a la respuesta ante impactos regionales de otros conflictos y tensiones en el ambiente de la guerra fría, Philippi, último canciller del gobierno de Jorge Alessandri, debió pronunciarse en 1964 sobre la adopción de la última serie de sanciones al amparo del Tratado Interamericano de Asistencia Recí- proca. En 1962, en Punta del Este, Chile se había negado a apoyar las medidas adoptadas, las que invocando el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca contra “el actual gobierno de Cuba” lo marginaron del sistema interamericano y le aplicaron sanciones en materia de comercio de armas8. En esa oportunidad, el gobierno de Chile se sumó a la definición de que la ideología marxista-leninista era incompatible con el sistema interamericano. Pero, al votarse las sanciones contra el gobierno cubano, dos veces lo hizo en contra, junto a otros países. No fueron razones jurídicas simples las que expuso el representante de Chile, sino más bien una combinación de prag- matismo y principios como el de la no intervención, ante un tema en que no había contrapesos a la visión de los opositores al gobierno cubano, en circunstancias en que las opiniones dentro de Chile tendían a incrementar su polarización. El canciller Carlos Martínez Sotomayor, radical, fue el encargado en esa oportunidad de llevar adelante la política chilena y de funda- mentarla ante los demás países; además debió explicarla en un tenso y dividido ambiente interno. En 1964, a pocas semanas de la elección presidencial que ganaría Eduardo Frei Montalva, al fundamentar la posición del gobierno chileno, Philippi declara en Washington el repudio a las intervenciones (el trasfondo era la presentación de Venezuela contra el gobierno cubano por interven- ción en sus asuntos internos) y recuerda que las medidas que se adoptaren “deberán en todo caso guardar, como es obvio, proporción con la gravedad de los hechos producidos y con las consiguientes repercusiones. El formalismo o automatismo en la adopción de medidas no puede tener cabida en nuestro sistema, cuyas decisiones son esencialmente políticas pero que descansan como es propio en las profundas tradiciones del mundo occidental, sobre instrumentos jurídicos claros y precisos, cuyo profundo respeto es condición primordial para alcanzar los fines perseguidos”. ¿Por qué una declaración contra más sanciones? La intervención alude a la falta de proporcionalidad y a lo poco apropiado del instrumento, el TIAR, invocado para adoptar aquéllas. Philippi apela a la serenidad y

8 Véase Fermandois, Joaquín: “Chile y la ‘Cuestión Cubana’, 1959-1964”, en

www.cepchile.cl Estudios Históricos Nº 5, Instituto de Historia, PUCCH, pp. 53-58. 346 ESTUDIOS PÚBLICOS

objetividad, ya que no deben dictarse normas generales ni, mucho menos, “adoptar acuerdos que, de alguna manera, exceden o infrinjan las disposiciones que constituyen el sistema interamericano”9. Al comentar la decisión que toma Chile, en medio de profundos debates internos, de dar cumplimiento a la resolución interamericana y romper relaciones diplomáticas con Cuba, Fermandois sitúa este episodio en el marco de la política exterior chilena de la época, enfrentada a la necesidad de balancear sus relaciones globales con los intereses específicos del país en un contexto de dificultades e incertidumbres sobre temas específicos10. Se- rios “problemas internacionales” que enfrentaba Chile en ese momento ¿Pa- lena con Argentina? y la campaña presidencial, que culminaba a las pocas semanas, pesaban en el ambiente, como lo deja ver el candidato Frei Mon- talva, futuro presidente de Chile11.

(2) En el año anterior al de la celebración del plebiscito que marcó el término del período del gobierno militar, en 1987, Clodomiro Almeyda —ex canciller y un militante del partido socialista— es enjuiciado por el Tribunal Constitucional12 del cual formaba parte Philippi, por, según señalaba el Mi- nistro del Interior, “haber incurrido en actos que propagan doctrinas que propugnan una concepción de la sociedad, del Estado o del orden jurídico de carácter totalitario, e igualmente en actos destinados a propagar doctrinas fundadas en la lucha de clases”. Se invocaba el artículo 8º de la Consti- tución de 1980, vigente en la época. Philippi, junto a Luis Maldonado y Eugenio Valenzuela (redactor del voto), también ministros del Tribunal, emi- te un voto disidente, donde expone un pensamiento en línea con la forma como abordó otros casos en el pasado:

15) Que una evaluación razonada y reflexiva de todos los antecedentes probatorios agregados al proceso, analizados en conciencia y a la luz de lo expuesto en los considerandos anteriores, lleva a los disidentes a la íntima convicción que no se encuentra fehacientemente acreditado que el requerido se- ñor Clodomiro Almeida haya incurrido en el ilícito constitucional previsto y sancionado en el artículo 8º de la Carta Fun- damental.

9 Reproducido en Fontaine T., Arturo y Lucas Sierra (comp.): “Escritos y Documentos de Julio Philippi”, en Estudios Públicos, 74 (1999), pp. 391-395. 10 Fermandois, Joaquín: “Chile y la ‘Cuestión Cubana’, 1959-1964”, en Estu- dios Históricos Nº 5, Instituto de Historia, PUCCH, pp. 76-79. 11 Ercilla, 19-08-1964, pp. 10 y ss., citada por Fermandois, Joaquín: “Chile y la ‘Cuestión Cubana’, 1959-1964”, en Estudios Históricos Nº 5, Instituto de Historia, PUCCH, pp. 84-85. www.cepchile.cl 12 www.tribunalconstitucional.cl/sentencias/rol_46.html MARÍA TERESA INFANTE 347

Ante un libro publicado por Almeyda con textos de conferencias dictadas en universidades o centros de estudio y otros documentos, los disidentes opinan que “La circunstancia que estos estudios hayan sido recopilados en un libro publicado en Chile en 1986 no cambia la naturaleza de las cosas, pues aceptar lo contrario nos llevaría al absurdo de que es lícito dictar una conferencia teórica sobre marxismo; pero no es ilícito publi- carla. Este tipo de disquisiciones no es admisible en una interpretación profunda de la Carta Fundamental ni tampoco en una apreciación de los hechos, conforme a la sana crítica.” (Párr. 16). Las sutiles distinciones entre las conductas proscritas por el artículo 8º en juego, y el actuar del ideólogo, muestran la independencia de criterio y el sentido de justicia de Philippi, y de los demás disidentes, más allá de toda conveniencia y deseo de acomo- darse. En otra sentencia anterior13, en 1985, también como miembro del Tri- bunal Constitucional concurre junto con Eugenio Valenzuela (quien redactó el voto disidente) y José María Eyzaguirre, a pronunciarse sobre el alcance del entonces vigente artículo 8º de la Constitución de 1980, ante un requeri- miento para que se declarara la inconstitucionalidad de organizaciones adherentes a la doctrina marxista-leninista, entre ellas el Partido Socialista de Chile (facción encabezada por Clodomiro Almeyda) y el Partido Comunista de Chile. El fallo y la opinión ofrecen interés en la medida en que más allá del formalismo de si había o no una derogación tácita o expresa de normas previas, que casi se observan como exótico a dos décadas de su ocurrencia, muestra cómo se plantea por la vía judicial un tema de la esencia de la vida política chilena de la segunda mitad del siglo veinte, la de los márgenes del pluralismo en un esquema democrático y la legitimidad de las defensas respecto de sus “desbordes”, en un período de serias restricciones públicas y cuando en el ambiente se están formando las alianzas que después se expre- sarían en el gobierno y en la oposición a partir de los noventa.

(3) Una década antes, en 1973, después del golpe en que asume el poder la Junta de Gobierno el 11 de septiembre y se inicia la era del gobierno militar, Julio Philippi recibe la misión de encabezar las negociaciones para liquidar las cuestiones derivadas de la nacionalización de la gran minería del cobre. Las empresas de la gran minería del cobre y la Compañía Minera Andina habían sido completamente nacionalizadas mediante una reforma constitucional en 1971 (Ley Nº 17.450) y conforme al nuevo marco jurídico, después de seguir un método de cálculo previsto en la Constitución, las

13 www.tribunalconstitucional.cl/sentencias/rol_21.html www.cepchile.cl 348 ESTUDIOS PÚBLICOS

Compañías Minera Chuquicamata, El Salvador y El Teniente, quedaron con saldos negativos y no recibirían indemnización alguna. A Minera Andina y Minera Exótica, el Contralor les determinó un monto de compensación. El recurso presentado por ellas ante el Tribunal Especial del Cobre fue des- echado argumentándose que se refería a decisiones del Presidente de la República no sujetas a su competencia exclusiva. Si bien este tema había sido objeto de aproximaciones entre las empresas y el gobierno de Salvador Allende, y había espacio para llegar a un arreglo que tuviese en cuenta los principios jurídicos enunciados en una resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas (Res. 1803, de 1962) relativa a la soberanía permanente sobre los recursos naturales, la crisis interna y el choque ideológico, que se expresaba con mayor fuerza en el área económica en la sociedad chilena, no dieron espacio para hacerse cargo del problema en toda su dimensión. El rigor de las tesis contrarias a un derecho que tildaba de individualista, enunciadas por Eduardo Novoa Monreal, jurista connotado e impulsor de lo que el mismo denominó “la batalla por el cobre”14, no permitía una gran apertura respecto del tema. El gobierno chileno enfrentó una serie de demandas y dificultades en terceros países y en el ambiente económico internacional vinculadas a esta situa- ción. En este escenario, Philippi y el equipo de trabajo adoptaron un enfoque basado en la aplicación de las disposiciones constitucionales (artículo 17 transitorio) que habían sido adoptadas en 1971, y se descartó desde el comienzo la devolución de las minas, sosteniéndose que el caso se centraba en el cálculo de las indemnizaciones. En la discusión con Anaconda, la obra recuerda que Philippi habría dicho que lo actuado en el gobierno de Salva- dor Allende correspondía al gobierno del país, como uno solo, independiente de la persona que ejercía el cargo. El libro de Millar constituye hasta la fecha la única fuente pública que permite acceder a los hechos relativos a las intensas negociaciones con las empresas expropiadas a lo largo de 197415, además de la agencia asegu- radora gubernamental OPIC, cesionaria de los derechos de Chile Copper (Anaconda), que resultó ser la parte más difícil del proceso. Como punto de partida se tomó el valor libro, revisando la fórmula aplicada antes por el Contralor General de la República para determinarlo, así como la base de cálculo de las rentabilidades excesivas. En una época como la actual, en que

14 Novoa Monreal, Eduardo: La Batalla por el Cobre. Comentarios y Docu- mentos (Santiago: Quimantú, 1972). 15 Los contratos de transacción con las subsidiarias de Anaconda y Kennecott fueron aprobados por la Junta de Gobierno y los decretos leyes incorporados en artícu- los transitorios de la Constitución Política. Véase Diario Oficial Nº 28.910 y www.cepchile.cl Nº 28.985, de 24 de julio y 24 de octubre de 1974, respectivamente. MARÍA TERESA INFANTE 349

las inversiones se regulan mediante tratados especiales o forman parte de los acuerdos de libre comercio, y en que se han explicitado de manera más abierta cuáles son las garantías que acogen a los inversionistas extranjeros, la discusión por las indemnizaciones a las empresas mineras no puede pasar inadvertida la forma en que Philippi encauzó su estrategia (trabajo abruma- dor, según lo calificó él mismo) para lograr el consentimiento de la otra parte, y lograr condiciones que fuesen favorables al país, en las difíciles condiciones económico-financieras de la época. El gobierno chileno pagó finalmente 377.214.879 millones de dólares.

BEAGLE Y MEDIACIÓN

(4) La mediación papal se inicia en enero de 1979, casi a los dos años de dictada la sentencia en el asunto del canal Beagle (1977), fruto del arbitraje en el cual Philippi fue abogado. En el proceso de mediación, emergente gracias a un mínimo de acuerdo en medio de la crisis que gradualmente se desencadena con la declaración argentina de nulidad del laudo, y acordado gracias a la intervención del Papa Juan Pablo II, nuevamente Philippi emplea su esfuerzo y su cultura jurídica. En esta labor, se suma a Santiago Benada- va, Ernesto Videla, Helmut Brunner, Francisco Orrego y otros asesores chilenos y externos. Las fuentes citadas revelan su contribución determinante para alcanzar un tratado que zanjara el grave litigio que separaba a Chile y Argentina, y, sobre todo, pusiera fin a la tentación del recurso a la guerra. Cuestiones geográficas y geopolíticas como la proyección marítima a partir de las costas y el reconocimiento de las líneas de base rectas determinadas por Chile en 1977, la función que podía cumplir el rol del “principio” bioceánico, cuya afirmación para Argentina era esencial mientras que para Chile carecía de sustento, y el reconocimiento y papel de la sentencia arbitral sobre el canal Beagle, constituían asuntos centrales y abarcaban una porción importante del territorio y los espacios marítimos. Incluso se habló de la proyección antártica. Philippi había participado en arduas conversaciones con el general (r) Osiris Villegas, después de la sentencia en 1977, haciendo frente a las posiciones argentinas que deseaban sustituir en la práctica el laudo arbitral por un arreglo político “bioceánico” que le permitiera a su país contar con una mayor proyección terrestre y marítima en la zona austral. Una modifica- ción del Tratado de 1881 y de la sentencia arbitral. En 1978, se activa ade- más en Chile el paralelismo de una “línea presidencial” castrense que podría haber confundido las cosas y que, en todo caso, no facilitó el acercamiento

www.cepchile.cl de posiciones. Centrado nuevamente el tema y en forma definitiva en el 350 ESTUDIOS PÚBLICOS

ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores, Philippi integra por su propio mérito el equipo que en definitiva se forma para atender esta etapa. Se le atribuye, por la parte argentina, inspirar las protestas que Chile presentaba, y mantener una suerte de línea jurídica obcecada. En este lamentable período, la posición que se simboliza en su persona, gozaba en realidad de respaldo más allá del gobierno militar, como las palabras del Cardenal Silva Henríquez revelan: “El temor a la guerra y la inmensa responsabilidad de la paz, habían conseguido unirnos más allá de todas las diferencias ocasionales. Se lo dije a (René) Rojas (entonces Minis- tro de Relaciones Exteriores): Somos hermanos de una sola causa, ministro. Y él, laico militante, masón, diplomático de carrera, funcionario en la etapa más conflictiva de las relaciones entre la Iglesia y el gobierno, me miró con sus ojos algo cansados, esbozó una gran sonrisa y dijo: Así es, señor cardenal, así es. Quizás sea un buen motivo de orgullo”16. Pasarelli, en una obra útil para conocer la mediación desde la perspectiva argentina, y que sutilmente insinúa un esquema del juego de culpas de parte y parte en el caso del Beagle —intransigencia chilena/”halcones” de la otra parte—, incluye varios croquis que muestran gráficamente y sin dudas el alcance de la oposición argentina, primero respecto del laudo y después de la posibilidad de alcanzar una delimitación convenida con Chile a partir de las islas chilenas, en 197717. La sentencia arbitral de 1977 fue declarada nula por Argentina en 1978 invocando entre otras razones “errores geográficos e históricos”. A partir de estos supuestos y en un contexto de seria amenaza de crisis y de posible ruptura de la paz18, el esfuerzo desplegado para impedir el agravamiento de la situación y un camino de estabilidad, derecho y paz, es el signo del equipo en el cual forma parte Julio Philippi, que si bien no encabeza, es un referente obligatorio de sus trabajos. La última palabra, dicen testimonios de cercanos colaboradores. Mencionemos solamente dos materias en las cuales se observa el criterio de Julio Philippi para favorecer un arreglo a partir del enlace entre los temas esenciales y su expresión verbal en el Tratado: la delimitación que establece el Tratado de Paz y Amistad de 1984 “parte de las coordenadas

16 Memorias citadas por Benadava, Santiago: Recuerdos de la Mediación Ponti- ficia (Santiago: Editorial Universitaria, 1999), p. 31. 17 Pasarelli, Bruno: El Delirio Armado. Argentina-Chile. La Guerra que Evitó el Papa (Buenos Aires: Editorial Sudamericana, 1998), pp. 291-297. 18 Óscar Camilión, embajador argentino en Brasil en 1978, recuerda que “recibí el fatídico telegrama del 20 de diciembre de 1978 que me daba instrucciones de que en cuarenta y ocho horas me presentara ante la Cancillería brasileña para decir que las Fuerzas Armadas argentinas habían atacado Chile.” En Memorias Políticas. De Frondizi a Menem 1956-1996 (Buenos Aires: Planeta, 1999), pp. 212-213. www.cepchile.cl MARÍA TERESA INFANTE 351

que corresponden, exactamente, al extremo oriental de la línea de delimita- ción fijada por el Laudo de S. M. Británica en 1977, y que se encuentra en el mar, en la boca oriental del Canal Beagle”19; por otra parte, el Preámbulo del Tratado recuerda que los gobiernos de Chile y de Argentina “solicitaron a la Santa Sede que actuara como Mediador en el diferendo suscitado en la zona austral con la finalidad de guiarlos en las negociaciones y asistirlos en la búsqueda de una solución; y que requirieron su valiosa ayuda para fijar una línea de delimitación, que determinara las respectivas jurisdicciones al Oriente y al Occidente de esa línea, a partir del término de la delimitación existente”20.

EL PROCESO DE CHARAÑA

(5) El 8 de febrero de 1975, los presidentes Pinochet de Chile y Ban- zer de Bolivia, adoptan el Acta de Charaña. En ella “ambos mandatarios, con ese espíritu de mutua comprensión y ánimo constructivo, han resuelto que continúe el diálogo a diversos niveles para buscar fórmulas de solución a los asuntos vitales que ambos países confrontan, como el relativo a la situa- ción de mediterraneidad que afecta a Bolivia, dentro de recíprocas conve- niencias y atendiendo a las aspiraciones de los pueblos boliviano y chileno”21. Se abre un nuevo ciclo en las relaciones chileno-bolivianas, se resta- blecen las relaciones diplomáticas y Philippi es convocado como representante ad hoc de Chile (su alterno era el embajador Enrique Bernstein Carabantes) para llevar a cabo conversaciones con Perú en torno a las “tratativas chileno-bolivianas sobre la eventual cesión de una faja territorial al norte de Arica”22. Así define su cometido el Comunicado Conjunto adoptado en Lima el 23 de abril de 1976. El contexto es el cumplimiento de lo dispuesto por el Protocolo Complementario al Tratado de 1929, con el Perú, según el cual “Los Gobiernos de Chile y del Perú no podrán, sin previo acuerdo entre ellos, ceder a una tercera potencia la totalidad o parte de los territorios que, en conformidad al Tratado de esta misma fecha, quedan bajo sus respectivas soberanías, ni podrán, sin ese requisito, construir, al través de ellos, nuevas líneas férreas internacionales”.

19 Philippi Izquierdo, J.: “El Contexto del Tratado”, en El Tratado de Paz y Amistad entre Chile y Argentina, ed. por R. Díaz Albónico (Santiago: Editorial Univer- sitaria, 1988), p. 25. 20 Diario Oficial Nº 32.170, de 14 de mayo de 1985. 21 República de Chile, Ministerio de Relaciones Exteriores: Historia de las Ne- gociaciones Chileno-Bolivianas 1975-1978, p. 41. 22 www.cepchile.cl Ibídem, p. 48. 352 ESTUDIOS PÚBLICOS

Bolivia había presentado una Ayuda Memoria en agosto de 1975 con la petición global de una costa marítima soberana entre la línea de la Concordia y el límite del radio urbano de la ciudad de Arica, prolongada con una faja territorial soberana desde dicha costa hasta la frontera boliviano- chilena, incluyendo la transferencia del ferrocarril Arica-La Paz. En las conversaciones de Lima, se anticipa la posición que sosten- dría el Perú en cuanto a no limitarse a dar una respuesta afirmativa o negativa, sino a obtener derechos y participación activa en un nuevo estatuto territorial para Arica. Perú deja en claro además que su concepto de la relación fronteriza con Chile se basaba en la definición de una estrecha relación entre Tacna y Arica. La Nota que firma el canciller De la Flor Valle el 29 de enero de 1976, al recibir de parte de Chile copia de las comunicaciones intercambiadas con Bolivia23, junto con proponer el inicio de conversaciones, pone de relieve que “resulta claro que al estatuir la separación política de las dos antiguas provincias peruanas de Tacna y Arica, y quedar por ello dislocada su tradicional cohesión geográfica, social y administrativa, los negociadores establecieron un sistema supletorio de interrelación coordinada de los dos territorios mencionados; o, dicho en otros términos crearon para ellos un status jurídico nuevo de convivencia armónica, de cooperación económica mutua y de obvia integración regional de vecindad. Dentro de ese espíritu, las prescripciones del Tratado consagraron una presencia del Perú en Arica, expresada en un conjunto de derechos específi- cos”. Más claro imposible. El Memorándum de 18 de noviembre de 1976, entregado al Canciller chileno por el Secretario General de Relaciones Exteriores del Perú, embajador Luis Marchand Stens, expone con claridad el planteamiento de su país para dar curso a un arreglo chileno-boliviano: el Perú debe participar, bajo la forma de soberanía compartida de los tres Estados entre la carretera Tacna- Arica, la ciudad de Arica y el litoral, constitución de una administración portuaria trinacional en el puerto de Arica, y establecimiento de un polo tripartito de desarrollo económico en la zona bajo soberanía compartida. El gobierno chileno declaró oficialmente que en este Memorándum se preten- día modificar el Tratado de 1929 y declinó considerarlo, señalando que estaba pendiente la respuesta a la consulta.

23 En Charaña: Una Negociación Boliviana 1975-1978 (La Paz: CERID, 2001), de F. Salazar Paredes et al., se sostiene que el Gobierno peruano fue informado en agosto de 1975 por una misión encabezada por el subsecretario de Relaciones Exte- riores Javier Murillo de la Rocha, mediante la entrega de una copia de la propuesta boliviana formulada a Chile. Sucesos internos peruanos, especialmente la sustitución del presidente Velasco Alvarado por el general Francisco Morales Bermúdez, habrían hecho que el documento no fuese conocido inmediatamente por el canciller De la Flor Valle, www.cepchile.cl pp. 96-98. MARÍA TERESA INFANTE 353

Una negociación como ésta, en una etapa en que aún se encontra- ban pendientes de plena ejecución las obras que el Tratado de 1929 identifica como los establecimientos y zonas al servicio del Perú (ya habían sido aprobados los diseños principales), y que concluye con el Acta de Ejecu- ción de 13 de noviembre de 1999 y el Acta de Recepción de 14 de febrero de 2000, involucraba el adecuado tratamiento de los derechos de servidumbre del Perú en los canales Uchusuma y Mauri (sector del volcán Tacora) y sobre la vía férrea para la comunicación por ese medio entre Arica y Tacna. En la perspectiva de Philippi, esto no era equivalente a una presencia en Arica que podía ser afectada por las negociaciones con Bolivia. Las líneas que el libro de Millar dedica a este tema son escuetas. Sin embargo, entrega elementos que se refieren a un tema cuya proyección es indispensable situar adecuadamente cuando se aborda la relación entre Chi- le, Bolivia y Perú, desde la perspectiva de los acercamientos chileno-bolivia- nos para una eventual cesión de soberanía u otra fórmula que implique compromisos con efectos territoriales, más allá de los propósitos de disten- sión. Conocemos que en el ejercicio de Charaña, Chile planteó, como parte esencial de la fórmula, el canje territorial. En 1977, cuando el proceso está debilitado, el presidente Banzer24 solicita que Chile cambie su planteamiento y elimine esta condición. También propone que Perú cambie la petición de crear una zona de soberanía compartida en el litoral. En el curso de la negociación, Bolivia había además solicitado clarifi- caciones y modificaciones respecto de tres “aristas”: la consideración de las zonas marítimas como parte de la superficie sujeta a canje, la utilización de las aguas del río Lauca y la desmilitarización del corredor. Si las aristas eran decisivas para retardar la cristalización del acuerdo, o si constituían un medio para alcanzar una negociación que eludiera el canje no es tan claro, pero sí que en torno al tema se observa la cuestión de fondo, cual es que para Chile la respuesta boliviana era fundamental como factor para avanzar en una respuesta favorable del Perú, una señal poderosa de voluntad y acuerdo. El embajador Adalberto Violand, segundo representante de Bolivia en Chile después del Acta de Charaña, recuerda con sus propias palabras la visión de Julio Philippi respecto de estas negociaciones y conversaciones, en términos que no veía dificultades insalvables en las llamadas aristas. Respecto del Perú, en su relato Violand señala que a juicio de Philippi “era menester recordar que en virtud del Protocolo Complementario del 29, Perú

24 Carta de 21 de diciembre de 1977, en República de Chile: Ministerio de Relaciones Exteriores: Historia de las Negociaciones Chileno-Bolivianas 1975-1978, pp. 68-70. www.cepchile.cl 354 ESTUDIOS PÚBLICOS

tiene un ‘derecho absoluto’ (comillas del autor) a dar un asentimiento condicionado al resguardo jurídico de cosas que podrían interesarle. Me asegu- ró que el ‘asentimiento condicionado’ era una expresión objetiva del derecho absoluto”25. Si hacemos fe de Violand, para Philippi era determinante un avance en las negociaciones chileno-boliviana, para continuar con las conversaciones con el Perú, en las que a su vez se habían intercambiado ideas sobre los Convenios tripartitos sobre zona marítima26. En este sentido, las conversaciones deben haber dedicado algún momento a la cuestión de la participa- ción boliviana en los acuerdos del Pacífico Sudeste, ya que la proposición chilena de 1975 indica expresamente que la superficie a ceder a Bolivia, comprendía “... el territorio terrestre ya descrito y el territorio marítimo comprendido entre los paralelos de los puntos extremos de la costa que se cedería (mar territorial, zona económica y plataforma continental)”27. Violand alude a que el Canciller peruano De la Puente habría anticipado a Bolivia, a través de su embajador en Lima, elementos de su respuesta a Chile en 1976, que su país deseaba una negociación tripartita, para abordar el status definitivo de Arica, el polo de desarrollo y las áreas de canje, según se insinúa, cuestiones que satisfacían a los sectores izquier- distas y “revanchistas”28. Considerando esta vasta lista de temas, la pregunta surge ¿en qué momento Philippi se dio el tiempo para escribir sobre ángeles y demonios, además de creer en ellos, sobre antropología y el pueblo yámana, y abordar los problemas derivados de la integración latinoamericana?

25 Violand Alcázar, Adalberto: Retorno al Mar, Una Negociación Frustrada (La Paz: Fundemos, 2004), pp. 170-171. 26 Ibídem, p. 173. 27 Nota Nº 686, de 19 de diciembre de 1975, en República de Chile, Ministerio de Relaciones Exteriores: Historia de las Negociaciones Chileno-Bolivianas 1975- 1978, pp. 44-46. 28 Violand Alcázar, Adalberto: Retorno al Mar, Una Negociación Frustrada (La Paz: Fundemos, 2004), pp. 193-194. www.cepchile.cl LIBRO

Juan Noemi C.: Esperanza Cristiana en Tiempos de Incertidumbre. Atisbos Teológicos (Ediciones Universidad Católica de Chile, 2005), 120 págs.

JUAN NOEMI C.: ESPERANZA EN BUSCA DE INTELIGENCIA. ATISBOS TEOLÓGICOS*

Enrique Barros

C omo jurista laico y lego en materias teológicas asumo con humil- dad el desafío de comentar un libro científico de teología. En esta tarea, me resulta inevitable buscar algunos puntos de encuentro con el derecho, mi propia disciplina. El derecho y la teología tienen en común que no constituyen su objeto con prescindencia de lo dado, sino descansan en una tradición; de legislación y jurisprudencia en el caso del derecho; de revelación expresada en textos sagrados, en la teología. No es casual que la ciencia del derecho, como la teología, sean disciplinas dogmáticas, que persiguen dar forma a la tradición. El jurista deviene un ideólogo o un político cuando desconoce su vínculo con el derecho vigente; la religión carente de forma es una supersti- ción desprovista de sentido. En el caso del derecho, Gadamer expresa con perfecta lucidez que la aspiración a una interpretación correcta sólo puede materializarse en la me- diación del texto aceptado como válido y del presente, que se produce en el

ENRIQUE BARROS BOURIÉ. Abogado. Doctor en derecho, Universidad de Mün- chen. Profesor de la Universidad de Chile. Consejero del Centro de Estudios Públicos y de la Universidad Alberto Hurtado. Miembro del Instituto de Chile. * Versión extendida del artículo publicado en el suplemento Artes y Letras del diario El Mercurio de Santiago, el 20 de noviembre de 2005.

Estudios Públicos, 101 (verano 2006). 356 ESTUDIOS PÚBLICOS

acto necesariamente histórico de comprender1. Desde esta perspectiva, comprender supone interrogar la tradición a la luz de las preguntas del presente. Pero, más allá de las motivaciones que subyacen a estas preguntas, la propia tradición es asumida en las coordenadas de nuestra época, ya porque el lenguaje es histórico, de modo que el sentido no puede quedar petrificado en el tiempo. Del mismo modo como la justicia florece y adquiere vida gracias a esta mediación, que hace posible que aún hoy institutos del derecho romano nos ayuden a resolver preguntas de nuestra actual economía de los contratos y de la responsabilidad civil, la esperanza cristiana no puede ser reducida a un edificio conceptual que permanezca mudo a las preguntas de los cristianos que creen y viven de cada época. La idea central que adopta Juan Noemi en este hermoso libro no puede ser más coincidente con esa aproximación hermenéutica, que bien puede ser tenida como condición de la posibilidad del genuino acto de comprender. La lectura de Esperanza en Busca de Inteligencia me ha llevado la mirada hacia otro pensador, profundamente religioso, del siglo XX. Para Wittgenstein, cercano a San Agustín en esta intuición, antes de la reflexión teológica está la fe. Por eso, se puede creer sin justificación ni fundamento. No es por la razón filosófica que se llega a creer, sino al revés: porque se asume la dimensión de la fe, la razón entra a desempeñar su papel ilumina- dor de la revelación.

He querido recordar estos dos autores, que han influido en mi propia historia intelectual, porque el libro de Juan Noemi desarrolla la esperanza en dos líneas muy fértiles. Por un lado, nos ubica en la dimensión hermenéutica planteada por nuestro tiempo histórico y, por otro, discurre acerca de la especificidad de la esperanza cristiana. En el primer sentido, nos enfrenta a los desafíos que para el espíritu religioso supone la modernidad, como forma de pensar y de vivir; en el segundo, nos lleva a discernir la esperanza cristiana como materialidad de una promesa que se formula en la creación, que se radicaliza en la donación irrevocable que Dios nos hace de sí mismo, en la persona de Jesucristo, y nos alienta en nuestra humanidad histórica concreta. En el largo devenir desde la contrarreforma, la unidad de dogma, iglesia y estado terminó haciendo agua estrepitosamente en el siglo pasado. Mucho antes, la modernidad devino amenazante, precisamente por sus fuer-

1 Gadamer, H. G.: Wahrheit und Methode, introducción a la 2ª edición alemana, 1965, p. XVIII. www.cepchile.cl ENRIQUE BARROS 357

zas contrarias a esa pretensión de certeza comprensiva y de unidad. Con su espíritu crítico, su enfoque antropocéntrico y su tendencia centrífuga respecto del poder, la forma moderna de pensar puso contra la pared esa pre- tensión. Los tardíos esfuerzos del S. XIX por salvar el “modelo” se basaron más en el temor y en el resentimiento que en la fortaleza que pretendían expresar. El resultado conocido fue el endurecimiento del dogma y el aisla- miento de la iglesia institucional. En contraste, la sociedad adquirió un carácter pluralista y secular, que obtuvo su cara formal en las instituciones del constitucionalismo demo- crático y liberal. La estructura plural de la sociedad devino inevitablemente controversial con la aspiración fuerte de uniformidad de la iglesia institucional. Asimismo le privó de su sustento sociológico más potente, porque la fe dejó de ser culturalmente obvia y creer pasó a ser crecientemente un acto de adhesión más que una pertenencia natural que nunca es puesta como pre- gunta2. A ello se agrega la resistencia de la cultura moderna, que es consustancial a esas tendencias, a todo propósito de juridificar la conciencia en la forma de un catálogo moral exhaustivo. En este trasfondo, para el pensamiento religioso persiste la tentación de una fuga temporis, que supone dar vuelta la espalda a la realidad de nuestra historia (p. 46). Por ejemplo, en la forma de un “eternismo fundamentalista”, que llama a encerrarse en la verdad como representación de una realidad trascendente y extramundana, arquitectónicamente perfecta e inmutable, que se opone a la precariedad de la historia, entendida como tiempo corrupto y perverso. La perplejidad frente a una realidad llena de tensiones valóricas tiene una antigua genealogía en el idealismo, pero en nuestra época se presenta como un camino supuestamente seguro, que conduce a las aguas calmas de la certeza. Pero también, en contraste, esta fuga de los tiempos se produce en las formas religiosas panteístas, que no pueden dar forma a la esperanza; y del misticismo escapista, que invoca una trascendencia que está mediada por las emociones y que elude la inmanencia histórica y existencial de toda genuina experiencia religiosa. Éstos son los contrapuntos a partir de los cuales la obra de Juan Noemi discierne acerca de la modernidad, como realidad histórica que constituye nuestras vidas, y acerca de la esperanza cristiana, como promesa que también en nuestro tiempo insufla de sentido a la existencia. Descartada la mirada nostálgica hacia atrás, hacia la Arcadia imaginaria de la cristiandad total, ¿es la modernidad pura desesperanza? Hay signos para asumirlo. Entre modernidad y esperanza parece establecerse una contradicción insuperable: no sólo en cuanto al pensamiento predomi-

2 Berger, P.: “Pluralismo Global y Religión”, en Estudios Públicos, 98 (2005), 11. www.cepchile.cl 358 ESTUDIOS PÚBLICOS

nante, sino también en el estado de ánimo. El presente omnicomprensivo vacía de sentido la esperanza. Ésta se materializa, a lo más, en las expectativas razonables de progreso material y en la calidad de vida. Sintomática resulta la manera como nuestra época ha eliminado la muerte de la conciencia (salvo como espectáculo). Y porque nada se puede esperar, más vale ignorarla; a lo más estar atento a las posibilidades de supervivencia, por algún tiempo marginal, que nos abre la técnica médica.

III

Juan Noemi reitera la advertencia de una obra anterior3 acerca de la necesidad de rescatar la razón para la fe. Para ello establece el resguardo de no caer en lo que llama “un espejismo suicida”, que llevaría a “saltarse y evitarse las modernas condiciones de posibilidad que tiene la fe para articu- larse racionalmente”. En otras palabras, la fe no tiene por qué renunciar a la razón, pero el camino es el difícil y pedregoso de la modernidad que, al fin de cuentas, es nuestra historia (p. 30). A diferencia del escepticismo de los griegos y del moderno agnosticismo, la esperanza cristiana reside en un Dios que “vivifica los muertos y que llama a lo que no es a que sea” (Romanos 4,17). Nada más paradojal, a la luz de la razón secular, que la vida surja de la muerte y el ser de lo que no es. La paradoja sólo desaparece cuando se hace el acto de confianza, la apuesta de sentido, que supone la fe. Este paso hace posible que la inmanencia de la experiencia religiosa, que se produce necesariamente en nuestro tiempo, y la trascendencia de su orientación hacia Dios adquieran esa dimensión dialéctica que Juan Noemi reclama como condición del discurrir teológico. Aunque teológicamente la fe sea una gracia, psicológicamente ha devenido una decisión, simplemente porque en la sociedad actual es tenido por posible no creer. Por eso, al menos en algún momento de la vida todos nos encontramos enfrentados a que es posible vivir sin creer. El sinsentido de la fe a la luz de la razón secular se transforma en razonable una vez que se produce esa entrega confiada y apasionada que ella supone. Es sintomático que una obra con pensamientos de Alberto Hurtado sobre materias de fe haya sido titulada “Un fuego que enciende otros fuegos”4. Con las reservas de mis limitaciones en materias teológicas, me per- mito asumir que sólo una vez que el fuego penetra el corazón, aunque no

3 Noemi, J.: La Fe en Busca de Inteligencia (Santiago: Ediciones Universidad Católica de Chile, 1993). 4 Hurtado, Alberto: Un Fuego que Enciende Otros Fuegos, Samuel Fernández, editor (Santiago: Ediciones Universidad Católica de Chile, 2004). www.cepchile.cl ENRIQUE BARROS 359

sea en el grado heroico de un santo, a la balanza de la inteligencia corresponde entrar a ordenar el edificio. Se me renuevan estos antiguos pensamientos a propósito de la lectura de los capítulos de la obra dedicados a la especificidad de la esperanza cristiana. La tesis central de Juan Noemi es que la persona de Jesucristo antecede a cualquiera construcción dogmática de la teología. Por pétreo que sea el edificio conceptual, carece de sentido sin el impulso vivificante que viene dado por el acto de fe. Y este último no tiene un sentido teórico- descriptivo, ni deriva de un listado de premisas lógicas, sino se dirige a “la persona de Jesús reconocido en la fe como el Cristo, como el único evangelio subsistente, como verdad que potencia la libertad del creyente” (p. 113). Por eso, es la esperanza la que busca la inteligencia, como nos dice el título del libro de Juan Noemi. En este contexto, uno de los más agudos capítulos del libro plantea las condiciones de credibilidad, esto es, los supuestos que hacen viable el camino de la fe, en el mundo actual. Por cierto que en una época cargada de técnica, de razón estratégica y de un discurso ético secular, la reducción del dogma a una fundamentación jurídico-formal constituye un estrechamiento de la fe cristiana que resulta particularmente asfixiante y empobrecedor. Pero, ¿qué agrega la experiencia religiosa del cristianismo, en especial en este contexto histórico, que la haga elegible o aceptable? Me parece que con esta pregunta volvemos al punto crítico de la obra, cuando, siguiendo a Kasper, el autor afirma que el dogma debe estar abierto a la dimensión subjetiva de la fe como verdad de salvación. Ello no constituye una renuncia a su dimensión objetiva como dogma, sino simplemente supone reconocer que su condición de posibilidad objetiva radica en la aceptación de la persona de Jesús como el único subsistente y permanente evangelio de Dios (p. 111). La primacía lógica de la fe, y del evangelio sobre el dogma, resulta así evidente a partir de las propias premisas de la experiencia religiosa.

Finalmente quisiera referirme brevemente a las reflexiones que Juan Noemi realiza respecto de la trágica relación entre la fe y la modernidad. La iglesia ha acusado al pensamiento moderno secular de olvidar a Dios y de absolutizar el relativismo calculador; el pensamiento secular ha acusado a la iglesia de una pretensión de apropiarse del espacio público que resulta inde- bida en una sociedad pluralista. ¿Tiene sentido en el presente esta disputa? La mayor trampa que lleva implícita esta discordia radica en la tremenda dificultad de pensar la historia sin condenarla, sin caer en la fuga de los tiempos, a que hacía antes referencia; en el fondo, nos dice Juan Noemi, www.cepchile.cl 360 ESTUDIOS PÚBLICOS

en legitimar un concepto de modernidad que no tenga salida de la desesperanza (p. 96). Sin embargo, del mismo modo como el cristianismo fue una puerta de esperanza en un mundo plural, escéptico y racional, como el helénico de comienzos de nuestra era, tiene la oportunidad de ser una ventana de vida en estos tiempos. Abriendo una luz en ese camino, el autor nos pone sobre aviso de que en la tradición cristiana, como en la judía, prevalece el acontecer sobre el ser (p. 40), de modo que cualesquiera sean las dificultades, el reino de Dios es anunciado como un acontecimiento presente y futuro, porque siempre es y será una realidad aconteciente su amor incondicionado y gratuito (p. 60). En concordancia con lo anterior, en la experiencia de la fe no tiene cabida la abstracción kantiano-liberal (por mucho que se la asuma en el plano secular como motor de la sociedad civil), ni el absolutismo moral (por mucho que se lo tuviese por una doctrina ética sensata). Siguiendo a Karl Barth (La carta a los romanos, 1922), Juan Noemi sostiene que si el cristianismo no tiene el reino de Dios como vértice del anuncio de Jesús, nada tiene que ver con Cristo, porque el de Jesús no es un geocentrismo abstrac- to (como se tendió a pensar progresivamente desde la contrarreforma), sino escatológico: “se trata de la actividad misma de Dios ya presente en la historia y que sobreabunda en el futuro” (p. 53). La esperanza cristiana se expresa en el “ven, señor Jesús” con que culmina el Nuevo Testamento. En la perspectiva bíblica, no hay disociación, piensa Juan Noemi, entre el futuro al interior de la historia y el futuro absoluto, porque ello supondría un desamor hacia el hombre histórico, como es cada uno de nosotros, que tiene cuerpo y vive en comunidad. Por eso, Jesucristo no fue, sino que es ahora y será por toda la eternidad (p. 98)5. Luego de leer este libro, vuelvo a pensar en que el impulso inicial de la esperanza cristiana está más cerca de la inspiración poética que del discurso puramente racional. De ello se sigue que el cristianismo no es una teoría social, ni menos una doctrina política que nos permita transformar en presente lo esperado (p. 105). Es un soplo de esperanza que produce el efecto maravilloso de cambiar a quien está abierto a recibirlo. “Ignoramos el momento de la consumación de la tierra y de la humanidad y no sabemos cómo se transformará el universo” nos dice Vaticano II. Pero contamos con la promesa, formulada en el más poético de los libros del Nuevo Testamen- to, de que Jesucristo nos acompañe en el recorrido hacia “un cielo nuevo y tierra nueva”, que es “la morada de Dios con los hombres” (Apocalipsis 21,1-3).

5 Citando a Rhaner, Karl: “Eterna Significación de la Humanidad de Jesús para Nuestra Relación con Dios”, en Escritos de Teología III (Madrid: Ediciones Cristiandad, www.cepchile.cl 1967), p. 56.