Innst. 481 S (2016–2017) Innstilling til Stortinget fra kommunal- og forvaltningskomiteen

Dokument 8:80 S (2016–2017)

Innstilling fra kommunal- og forvaltningskomi- disse oppgavene virke tilforlatelige, men summen ut- teen om Representantforslag fra stortingsrepre- gjør etter forslagsstillernes syn et økende problem. sentantene , Pål Farstad og Etter forslagsstillernes syn fører dette til uforut- om en gjennomgang av sta- sigbare rammevilkår. tens organisering og utbredelse med formål å Det medfører åpenbart en fare for rolleblanding redusere offentlig aktivitet i velfungerende kom- og uklare grenser når staten på den ene siden er regu- mersielle markeder lator og på den andre siden opererer som tilbyder av tjenester i samme marked som private tilbydere. Det medfører også en betydelig risiko for innlå- sing av kompetansemiljøer internt i statlige virksom- Til Stortinget heter. I dokumentet omtales følgende eksempler på «statligfisering»: nasjonal e-ID, forskning, helse, Statens kartverk, småbåtregister, bedriftsrådgivning i Sammendrag utlandet og nasjonal ruteplanlegger. I dokumentet fremmes følgende forslag: Det vises for øvrig til dokumentet for en nærmere beskrivelse av forslagene. «Stortinget ber regjeringen sette ned et offentlig utvalg for å gjennomgå og fremme forslag til prinsip- per og retningslinjer for hvordan staten bør organise- Komiteens behandling re de ulike delene av sin forskjelligartete virksomhet Komiteen har i brev av 7. april 2017 til Kommu- med spesiell vekt på å redusere offentlige aktiviteter nal- og moderniseringsdepartementet ved statsråd i velfungerende private/kommersielle markeder. bedt om en vurdering av forslaget. Utredningen bør være klar første halvdel av 2019.» Statsrådens uttalelse følger av vedlagte brev av 16. mai 2017. I 1989 avga Hermansen-utvalget en utredning med tittelen «En bedre organisert stat» (NOU 1989:5). Utvalgets forslag har etter manges mening utgjort en viktig del av premissgrunnlaget for mange Komiteens merknader av de reformer som senere er gjennomført i statlig or- Komiteen, medlemmene fra Arbei- ganisering og styring i Norge. derpartiet, Jan Bøhler, Stine Renate Forslagsstillerne peker på at en viktig og under- Håheim, Stein Erik Lauvås, Helga kommunisert årsak til veksten i offentlig sektor er at Pedersen og Eirin Sund, fra Høyre, staten i stort omfang tiltar seg oppgaver hvor det ek- Frode Helgerud, Frank J. Jenssen, sisterer et velfungerende marked og sterke, etablerte Bjørn Lødemel og , fra fagmiljøer utenfor staten. Statliggjøringen av oppga- Fremskrittspartiet, og veløsningen skjer gjennom nye programmer og pro- lederen Helge André Njåstad, fra sjekter, og delvis insourcing av oppgaver, hvor mar- Kristelig Folkeparti, Geir Sigbjørn kedet tidligere har løst oppgaven. Hver for seg kan Toskedal, fra Senterpartiet, Heidi 2 Innst. 481 S – 2016–2017

Greni, fra Venstre, André N. Skjelstad, fentlig sektor. En fullføring av pensjonsreformen vil og fra Sosialistisk Venstreparti, Karin være et ledd i likebehandling av landets innbyggere A n d e r s e n , viser til Representantforslag 80 S og gjøre det lettere for arbeidstakere å flytte mellom (2016–2017) om en gjennomgang av statens organi- privat og offentlig sektor. sering og utbredelse med formål å redusere offentlig Flertallet har merket seg vedtak fra det rød- aktivitet i velfungerende kommersielle markeder. grønne flertallet i landets hovedstad om å stanse pri- K o m i t e e n viser til at forslagsstillerne ber Stor- vate tilbydere til byens sykehjem og at det ikke len- tinget og regjeringen sette ned et offentlig utvalg for ger skal åpnes for nye private barnehager. F l e r t a l - å gjennomgå og fremme forslag til prinsipper og ret- l e t har også merket seg en stadig kraftigere retorikk ningslinjer for hvordan staten bør organisere de ulike fra rødgrønne partier mot private aktører innenfor delene av sin forskjelligartete virksomhet med spesi- flere sektorer hvor det offentlige er kjøper av tjenes- ell vekt på å redusere offentlige aktiviteter i velfun- ter. F l e r t a l l e t mener den holdningen som ligger gerende private/kommersielle markeder. Utrednin- bak vedtak og retorikk, er negativ for landets utvik- gen bør være klar første halvdel av 2019. ling. Helse, omsorg og undervisning er store sektorer med betydelig reformbehov. F l e r t a l l e t er trygge Komiteens flertall, medlemmene fra på at det også innenfor offentlige monopoler vil være Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig evne og vilje til innovasjon. Likevel tilsier all erfa- F o l k e p a r t i o g Ve n s t r e , viser til at forslagsstil- ring at konkurranse fra et bredt utvalg av tilbydere lerne peker på at en viktig og underkommunisert år- også på slike områder vil være en langt bedre måte å sak til veksten i offentlig sektor er at staten i stort utvikle tjenestene på og sikre tilfredsstillende tilbud omfang tiltar seg oppgaver hvor det eksisterer et vel- til landets innbyggere. fungerende marked og sterke, etablerte fagmiljøer F l e r t a l l e t vil peke på at offentlig sektor leve- utenfor staten. Statliggjøringen av oppgaveløsningen rer hoveddelen av tjenestene på velferdsområdet, og skjer gjennom nye programmer og prosjekter, og del- at kvaliteten på disse jevnt over er høy. F l e r t a l l e t vis insourcing av oppgaver, hvor markedet tidligere vil også peke på at offentlig sektor har en nødvendig har løst oppgaven. Hver for seg kan disse oppgavene kontrolloppgave for å sikre at alle får de offentlige virke tilforlatelige, men summen utgjør etter for- tilbud de har krav på, uansett hvem som leverer tje- slagsstillernes syn et økende problem. nestene. Dersom private leverandører ikke leverer et- Flertallet ser at samarbeidspartiene har hatt ter avtale, er det etablert gode ordninger for å avslutte stort fokus på forenkling, effektivisering og avbyrå- leveransen. Brukerundersøkelser, medieovervåkning kratisering i regjeringsperioden, og at arbeidet for å og offentlig kontroll er gode verktøy for å avsløre forenkle byråkratiet for privat næringsliv fortsetter. dårlige leveranser. Dersom leveransen er gitt av en F l e r t a l l e t ser at privat næringsliv i størst mu- kommunalt eller statlig eid aktør, vil kommunene el- lig grad bør fokusere på produktivitet og minst mulig ler staten selv i praksis være kontrollør. En slik of- på myndighetsrapportering. fentlig dobbeltrolle kan by på utfordringer som ikke F l e r t a l l e t mener at det er viktigere at tjeneste- er til stede ved kontroll av private leverandører av ne som ytes til innbyggerne holder høy kvalitet, enn velferdstjenester. hvem som drifter tjenestene. Endelig vil f l e r t a l l e t vise til at brukerundersø- F l e r t a l l e t har en grunnleggende tro på at kon- kelser over tid peker i retning av at befolkningen er kurranse i markedet er bedre egnet til å fremme kva- godt fornøyd med tjenester i Norge, uavhengig av om litet, innovasjon og effektiv drift enn offentlige mo- de leveres av private eller det offentlige. nopoler. F l e r t a l l e t mener derfor at slike monopo- På bakgrunn av dette fremmer flertallet føl- ler kun bør etableres med begrunnelse i spesielle gende forslag: samfunnsmessige forhold. For å unngå uønskede monopollignende bransjer er det derfor nødvendig å «Stortinget ber regjeringen gjøre en gjennom- ha like rammebetingelser for offentlige og private gang av prinsipper og retningslinjer for samarbeid aktører. F l e r t a l l e t har derfor med stor tilfredshet mellom staten og private aktører, med siktemål å re- merket seg at det i inneværende stortingsperiode er dusere offentlige aktiviteter i velfungerende private/ innført nøytral merverdiavgift i staten, at det er utgitt kommersielle markeder. Gjennomgangen bør være en veileder om økt brukervalg i kommunal sektor, klar i løpet av 2018.» etablert en nasjonal strategi for bruk av skytjenester og at det offentlige anskaffelsesregelverket er bety- Komiteens medlemmer fra Arbeider- delig forenklet. partiet, Senterpartiet og Sosialistisk F l e r t a l l e t vil presse på for nye reformer i sam- Ve n s t r e p a r t i mener at offentlige oppgaver som me retning. Særlig vil flertallet understreke be- finansieres gjennom skatter og avgifter eller bruker- tydningen av å fullføre pensjonsreformen også i of- betaling, som hovedregel bør drives i regi av det of- Innst. 481 S – 2016–2017 3 fentlige. Dette sikrer demokratisk styring og dene og uønsket oppsplitting og byråkratisering av utvikling av viktige samfunnsområder. offentlig virksomhet. D i s s e m e d l e m m e r mener det finnes lite be- D e t t e m e d l e m mener det ikke er behov for legg for forslagsstillernes påstand om at staten i fra- nedsetting av et offentlig utvalg for å gjennomgå sta- vær av konkurranse ikke evner å drive innovasjon tens organisering. innenfor sine virksomhetsområder. Tvert imot er sta- ten i kraft av sin størrelse, kunnskapsbase og inn- Komiteens medlem fra Sosialistisk kjøpsmakt en tilrettelegger for innovasjon i både nye Venstreparti mener at velferd, skole og omsorg og eksisterende næringer og en aktiv fornyer av fel- ikke skal være gjenstand for kommersialisering. Det lesskapets tjenester. er også avgjørende viktig for rettssikkerhet og for Mange større offentlige anskaffelser er knyttet til kvalitet i saksbehandling og i innkjøp at stat og kom- utvikling og drift av IT-systemer. Dersom det offent- mune eier god kompetanse i egen virksomhet når det lige også i fremtiden skal ha reell kontroll over egne gjelder juss og økonomi, samt innkjøpskompetanse systemer, er det avgjørende at man ikke knytter seg på ulike områder, slik at de er i stand til å utføre både ensidig til større leverandører, og at man foretar en drift, samarbeid og innkjøp/anskaffelser med høy vurdering av hvilke systemer som bør driftes i egen kvalitet. regi. D e t t e m e d l e m vil peke på at såkalte effekti- D i s s e m e d l e m m e r viser til at staten på en- viseringskutt lett kan sette nødvendig kompetanse kelte områder konkurrerer med det private næringsli- under press og gjøre at en ikke har den kompetanse vet om å tiltrekke seg kompetent arbeidskraft, særlig som må til for å overskue eller kontrollere innholdet innen IT-området. Det er avgjørende at arbeidsbetin- og kvaliteten i eksempelvis egne innkjøp. Dette kan gelsene i statlig sektor er tilstrekkelig gode til at sta- medføre feilinvesteringer og kontrakter som ikke ten kan beholde en stabil bemanning. holder mål. Når det gjelder juridisk kompetanse, kan D i s s e m e d l e m m e r mener det tilligger poli- særlig kommunesektoren lett bli avhengig av ekstern tiske myndigheter å bestemme hvilke samfunnsom- ekspertise som en i neste omgang kanskje møter som råder som skal være underlagt offentlig styring og motpart. Det kan være all grunn for kommunen til å myndighet. Den praktiske gjennomføringen av for- samarbeide om å bygge opp egen nødvendig kompe- slaget vil føre til en betydelig merutgift til konsulen- tanse på slike områder når det gjelder kontraktsrett ter i tillegg til et betydelig tap av driftseffektivitet i og andre felt der slik kompetanse er nødvendig. forbindelse med bestilling av oppdrag og påfølgende D e t t e m e d l e m viser til at kommersialisering vurdering. og privatisering kan medføre hemmelighold, og at Disse medlemmer mener at forslaget bærer viktige kvalitetsindikatorer ikke blir offentlig tilgjen- preg av å ønske å privatisere offentlig sektor ut fra en gelige, med begrunnelse i bedriftshemmeligheter. ideologisk overbevisning. D e t t e m e d l e m vil også minne om at private insti- D i s s e m e d l e m m e r viser til at statens enga- tusjoner i dag ikke har krav om å følge forvaltnings- sjement i næringsdrift historisk har vært begrunnet i loven, offentleglova og arkivloven på samme måte flere forskjellige hensyn. Næringspolitikk, sektorpo- som offentlige institusjoner. D e t t e m e d l e m viser litikk, regionalpolitikk og sysselsettingspolitikk har også til at private institusjoner kan unnlate å delta i vært viktige faktorer. I tillegg har fordelingshensyn kommunale eller statlige satsinger og felles bru- ofte vært avgjørende. Dette er hensyn som i forskjel- kerundersøkelser. D e t t e m e d l e m mener åpenhet lig grad og på forskjellige områder også vil gjøre seg rundt mangfoldet av metoder, innovasjon og nyskap- gjeldende fremover. Det vises ellers til eksisterende ning vil kunne bidra til videreutvikling av tjenestetil- regler, blant annet etter EØS-avtalen, som avgrenser budet, mens manglende åpenhet og ansvar på like dette. vilkår med det offentlige kan påvirke rettssikkerhe- ten for innbyggere som bruker tjenestene hos private. Komiteens medlem fra Senterpartiet D e t t e m e d l e m viser til eget forslag om å be ønsker ikke en omfattende konkurranseutsetting av regjeringen fremme nødvendige lovforslag som – helsetjenester, omsorgsoppgaver og skole. D e t t e uavhengig av kommunal eller ikke-kommunal drift – m e d l e m mener at private leverandører fortsatt skal sikrer full åpenhet rundt sentrale kvalitetsindikatorer, ha en plass i leveranse av offentlig finansierte opp- herunder bemanningssituasjonen, ved tjenester kom- gaver, men det er ikke ønskelig å øke konkurranseut- munene har ansvaret for, samt at sentrale deler av settingen av velferdstjenester. Denne typen offentlig lovverk som gjelder det offentlige, også gjøres gjel- virksomhet bør fortrinnsvis drives av det offentlige dende for private institusjoner. og ideelle organisasjoner. D e t t e m e d l e m mener at konkurranseutsetting Komiteens medlemmer fra Arbeider- må vurderes opp mot faren for større ulikhet i tilbu- partiet, Senterpartiet og Sosialistisk 4 Innst. 481 S – 2016–2017

Ve n s t r e p a r t i viser til at det offentlige er en stor Videre viser komiteens medlem fra So- innkjøper, og at hvordan en innretter slike innkjøp vil s i a l i s t i s k Ve n s t r e p a r t i til forslag fra Sosialis- kunne fremme eller hemme både lokal og nasjonal tisk Venstreparti om å sikre at nytt regjeringskvartal næringsutvikling, og også sterkt påvirke andre vikti- blir et nullutslippsbygg i bygge-, drifts- og avhen- ge samfunnsområder, som ved å fremme klimavenn- dingsfasen, bidrar til innovasjon innen klimateknolo- lige produkter og universell utforming av samfunnet. gi og blir et plusshus i drift. D i s s e m e d l e m m e r viser til at det innen IKT- Dette er eksempler på hvordan en rent praktisk området er behov for styrket kompetanse i offentlig må stille krav for å sikre at næringslivet kan ha pro- forvaltning og at innkjøpene gjøres på en slik måte at sjekter å konkurrere om som utvikler framtidsrettede det bidrar til å bygge opp og utvikle IKT-miljøet og løsninger. bedrifter i Norge. D i s s e m e d l e m m e r viser til Innst. 84 S (2016–2017) og Innst. 16 S (2016–2017) om å sikre nasjonal kontroll over kritisk infrastruktur Komiteens tilråding og tilstrekkelig nasjonal kompetanse for å håndtere Komiteens tilråding fremmes av komiteens med- dette. Dette er nødvendig for å ivareta samfunnssik- lemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Fol- kerheten, men også for å gjøre det mulig for norsk IT- keparti og Venstre. næring å vokse. D i s s e m e d l e m m e r viser til at offentlig sek- K o m i t e e n har for øvrig ingen merknader, viser tor er en stor byggherre, og at dette bør brukes til å til representantforslaget og rår Stortinget til å gjøre fremme norsk bygge- og anleggsnæring, særlig knyt- følgende tet til klima- og miljøvennlig produksjon, drift, ved- likehold og resirkulering av materiale. D i s s e vedtak: m e d l e m m e r viser til at skal det grønne skiftet rea- liseres, må det offentlige etterspørre grønne produkt I og ikke kun som en vekting i innkjøpsreglene, men som et minstekrav som må oppfylles. Disse med- Stortinget ber regjeringen gjøre en gjennomgang l e m m e r viser i den forbindelse til egne forslag om av prinsipper og retningslinjer for samarbeid mellom å bygge nytt regjeringskvartal i tre og at dette dess- staten og private aktører, med siktemål å redusere of- verre ikke er tatt til følge. Det er viktig at en bruker fentlige aktiviteter i velfungerende private/kommer- slike store prosjekter som en utviklingsmulighet for sielle markeder. Gjennomgangen bør være klar i lø- norsk trebyggeindustri. pet av 2018. D i s s e m e d l e m m e r viser til forslag fra Ar- beiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstre- II parti fremmet i Innst. 249 S (2015–2016) om å sørge Dokument 8:80 S (2016–2017) – Representant- for at anbudskriteriene og kontraktstørrelsen i pro- forslag fra stortingsrepresentantene Trine Skei sjekt Nytt regjeringskvartal utformes på en slik måte Grande, Pål Farstad og Sveinung Rotevatn om en at norsk næringsliv kan delta i anbudsprosessen på en gjennomgang av statens organisering og utbredelse konkurransedyktig måte, og å utrede og vurdere med formål å redusere offentlig aktivitet i velfunge- hvordan bygging av nytt regjeringskvartal kan bru- rende kommersielle markeder – vedlegges protokol- kes til å vise fram og fremme bruk av tre. len.

Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 13. juni 2017

Helge André Njåstad Mazyar Keshvari leder ordfører Innst. 481 S – 2016–2017 5

VEDLEGG

Brev fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet v/statsråd Jan Tore Sanner, datert 15. mai 2017

Dokument 8:80 S (2016-2017) Representantfor- Representantene viser i sin begrunnelse til at et slag fra stortingsrepresentantene Trine Skei offentlig utvalg bør vurdere en rapport fra Danmark Grande, Pål Farstad og Sveinung Rotevatn om en med en analyse av offentlige aktiviteter på kommer- gjennomgang av statens organisering og utbredel- sielle markeder. Jeg gjør oppmerksom på den se med formål å redusere offentlig aktivitet i vel- eksterne arbeidsgruppen som nå er i gang med sitt fungerende markeder - kommersielle markeder arbeid, også skal kartlegge regelverket og erfarin- Jeg takker for anledningen til å kommentere dette gene med de ulike tiltakene som er gjennomført i forslaget. Representantforslaget tar opp interessante Sverige, Danmark og Finland, og innhente informa- og viktige problemstillinger om grensene mellom of- sjon om hvordan de samme problemstillingene er fentlig og privat virksomhet. Jeg deler forutsetningen løst i andre utvalgte EU-land, samt innhente informa- som forslagsstillerne legger til grunn, om at det of- sjon fra OECD. Jeg mener derfor det ikke vil være fentlige ikke skal fortrenge private aktører fra velfun- hensiktsmessig å starte en ny, parallell undersøkelse gerende markeder. Det offentlige skal ikke tilta seg om dette, men heller avvente arbeidsgruppens kart- roller der kommersielle aktører må konkurrere på an- legging. dre vilkår. Slike problemstillinger er viktige i den po- Etter min vurdering tar representantforslaget opp litiske debatten, og det er prisverdig at slike prinsi- prinsipielt viktige problemstillinger som vi bør dis- pielle spørsmål reises i Stortinget. kutere politisk. Å oppnevne et offentlig utredningsut- La meg peke på noen eksempler på tiltak som re- valg innebærer et omfattende og ressurskrevende ar- gjeringen har gjennomført for å fremme bruk av mar- beid, både til forberedelser, gjennomføring og opp- kedet i løsningen av offentlige oppgaver: Vi har inn- følging. Det bør derfor være en rimelig grad av sik- ført nøytral merverdiavgift i staten og i helseforeta- kerhet for at utvalgets forslag vil bli vurdert grundig kene, vi har utgitt en veileder om økt brukervalg i med sikte på gjennomføring. Regjeringen har som kommunal sektor, en nasjonal strategi for bruk av nevnt allerede nedsatt en ekstern arbeidsgruppe som skytjenester åpner for å løse oppgaver i skyen fram- vil ta opp flere av de problemstillingene som repre- for å utføre dem selv, delingen av offentlige data for sentantene peker på. Det vil derfor være en fordel å viderebruk er økt og anskaffelsesregelverket er bety- vente til arbeidsgruppens utredning og forslag fore- delig forenklet. ligger i 2018 før det tas stilling om det bør oppnevnes I situasjoner der både offentlige og private virk- et offentlig utvalg, og hvordan et mandat for dette ar- somheter deltar i økonomisk aktivitet, er det viktig beidet i så fall skal være. med like konkurransevilkår. Her har regjeringen alle- rede satt i gang et utredningsarbeid, slik forslagsstil- lerne også har referert til. Formålet med arbeidsgrup- pens utredning er å gi norske myndigheter et godt grunnlag for å iverksette tiltak som skal sørge for at reguleringen av økonomisk aktivitet utøvd av staten, fylkeskommuner, kommuner, regionale helseforetak og helseforetak er i tråd med EØS-avtalens regler om offentlig støtte, og at offentlige og private aktører har like konkurransevilkår.

Trykk og layout: Stortingets grafiske seksjon