La Capacitación De Los Servidores Públicos Municipales El Caso De Los Municipios De Jalisco, México

Retos de las ciencias administrativas desde las economías emergentes: Evolución de sociedades

La capacitación de los servidores públicos municipales El caso de los municipios de Jalisco, México.

Edmundo Hernández Claro*, Miguel Ángel Esparza Íñiguez*, Georgina Velasco García*

*Universidad de Guadalajara. Centro Universitario de Ciencias Económico Administrativas.

Zapopan, Jalisco. México. Email: [email protected] Teléfono: 0133 37703340

Resumen:

En este trabajo se presentan los resultados de una encuesta exploratoria a regidores y funcionarios de cuatro ayuntamientos del Estado de Jalisco como lo son; Chapala, Guadalajara, Zapopan y Mazamitla. Con el objetivo de identificar los requerimientos de capacitación que manifiestan los encuestados a la luz de sus particularidades de responsabilidad y de su contexto municipal y social. Con los resultados pretendemos sugerir algunos lineamientos en materia de formación y creación de un servicio civil de carrera.

Abstract

This document presents a survey results about councilors and officers from four municipalities of the State of Jalisco such as: Chapala, Guadalajara, Zapopan and Mazamitla. In order to identify the training requirements manifested by respondents those reflect their special responsibility and municipal and social context. With the results we pretend to suggest some guidelines on training and creating a civil service career.

Palabras clave: Capacitación, Funcionarios, Ayuntamientos

Capitulo 7. Administración Pública

Introducción

En las últimas tres décadas hemos sido testigos de una transformación significativa en la configuración y funcionamiento de los municipios de México. Después de las dos reformas municipales implementadas en los años 1983 y 1999, más las estrategias de fortalecimiento municipal emprendidas por los gobiernos de los estados, se han puesto las bases para edificar un municipio con mayores competencias y recursos, y con la capacidad para orientar el desarrollo local. De ser solamente un proveedor de algunos servicios públicos tradicionales, ha pasado a ser un promotor activo del bienestar de sus comunidades. Se puede afirmar que actualmente se vive en el municipio una etapa de florecimiento institucional,

Sin embargo, a la par de esta etapa de vigorización municipal, sigue en suspenso la aplicación de políticas y medidas efectivas para la atención de asuntos problemáticos que afectan a la vida de los municipios, por ejemplo, temas como la planificación y el desarrollo urbano, se han administrado de una manera desordenada, y en el mejor de los casos han quedado en suspenso, como sucede con la profesionalización de los servidores públicos municipales. En esta misma dirección, está pendiente también, el alineamiento de los aparatos de gobierno y su administración a los nuevos requerimientos que impone una sociedad más compleja, abierta y participativa.

Uno de los temas que cíclicamente se retoman al inicio de cada período de gobierno municipal, es la propuesta para la implementación de un servicio civil de carrera. En todos los foros y consultas púbicas se reconoce la ausencia del principio del mérito en el reclutamiento, la capacitación y la promoción de los servidores públicos municipales; siendo excepcionales los casos de los gobiernos municipales que han avanzado más allá del discurso de la profesionalización de la función pública. La norma sigue siendo el modelo de botín y la expansión desordenada de las burocracias municipales.

A la luz de este panorama, nos proponemos explorar la problemática de la capacitación municipal en Jalisco, vista como uno de los componentes clave de un programa de servicio civil de carrera SCC. Para tal fin, presentamos los resultados de una encuesta exploratoria aplicada en 2011 a regidores y servidores municipales de cuatro municipios del estado de Jalisco: Guadalajara, Zapopan, Chapala y Mazamitla. Los dos primeros de tipo metropolitano, el segundo es un municipio urbano de tamaño medio y el tercero

Retos de las ciencias administrativas desde las economías emergentes: Evolución de sociedades uno de carácter rural. A través de la encuesta, nos propusimos identificar los principales requerimientos de capacitación que sugieren los propios servidores municipales a partir de los particulares requerimientos de su entorno laboral e institucional. A los resultados, los antecede una breve relación de algunas iniciativas de servicio civil impulsadas en los municipios de México.

1. Experiencias de servicio civil de carrera municipal en México

En algunos municipios y entidades federativas de México, se han puesto en marcha algunas medidas con las que se ha buscado impulsar el servicio civil de carrera. Con propósitos solo ilustrativos hacemos mención a los siguientes cuatro casos:

- Aguascalientes Ags., este municipio se hizo acreedor en el año 2003 al premio anual que otorga el Centro de Investigación y Docencia Económicas, CIDE, por haber diseñado su estructura organizacional a partir de los objetivos de su Plan Municipal de Desarrollo1, y por la definición de un procedimiento para la selección del personal. En este municipio, las vacantes las cubre la Dirección de Recursos Humanos, promocionando las plazas al interior del municipio. Además se estructuró un sistema de administración de la capacitación, que consta de los siguientes etapas: la detección de las necesidades de capacitación; la elaboración de un plan semestral de capacitación; la integración de un inventario del personal para conocer la trayectoria interna y externa de los servidores; la certificación de trabajadores en sus puestos, la cual deberá ser aprobada por el organismo oficial CONOCER; y la capacitación de instructores internos. Asimismo, para estandarizar el sistema de administración de la capacitación, se cuenta con un sistema de calidad ISO 9000.

- Morelia, Michoacán, municipio que también se hizo acreedor en el año 2007 al premio del CIDE, por el diseño de un modelo de profesionalización y servicio civil de carrera2. La experiencia surge de un convenio de intención suscrito con el Centro Estatal de Desarrollo Municipal y otros cuatro ayuntamientos (La Piedad, Uruapan, Zamora y Zitácuaro), en el que se acuerda elaborar 11 documentos relativos al establecimiento del Servicio civil de carrera. De los 11 documentos previstos, se contaban con los siguientes: a) diagnóstico de recursos humanos, b) modelo conceptual del Servicio, c) Reglamento del Servicio, d) Reglamento de organización de la Comisión del Servicio, e)

1 http://www.premiomunicipal.org.mx/p2009/pa_eventop.php?Anio=2003 2 http://www.premiomunicipal.org.mx/p2009/pa_eventop.php?Anio=2007

modelo de capacitación y desarrollo, f) sistema de evaluación del desempeño, y g) el catálogo de puestos.

- Torreón Coahuila, durante el período 2003 – 2005, se formó el Comité de Servicio Civil, y se aprobó su Reglamento del Servicio Civil3.

- Guadalajara, Jalisco, el 23 de octubre del 2003, el Ayuntamiento aprobó el Reglamento del Servicio Civil de Carrera en la Administración Municipal, que entre sus objetivos contempla, la capacitación ética y profesional de los servidores públicos4. y a partir de esta fecha, la Oficialía Mayor Administrativa, que tenía un año de plazo para integrar el Catálogo de Puestos y el Registro Único del Servicio Civil.

En Jalisco, el SCC se encuentra regulado por la Ley para los Servidores Públicos del estado de Jalisco y sus municipios, además del respectivo reglamento del ayuntamiento de Guadalajara, sin embargo no están a la vista las evidencias concretas que nos indiquen, que se ha avanzado más allá del discurso y la creación de una norma general. Este fenómeno se replica en la mayoría de los estados que han establecido disposiciones para instaurar el SCC, y sin embargo no se ha producido la reglamentación y la instauración del servicio civil de carrera por los ayuntamientos (Olivos Campos, José René www.jurídicas.unam.mx )

En general, lo paradójico del tema, es que después de reconocerse ampliamente el valor de la profesionalización de la función pública, las evidencias indican que “sigue siendo una práctica marginal, circunstancial y, en la generalidad de los casos, simplemente ajena a las administraciones municipales” (Guillén López Tonatiuh, 2006). Situación que refleja a juicio de Guillén López, en la particular configuración política y administrativa de los ayuntamientos de México.

2. Requerimientos de capacitación municipal

A la solicitud que se hizo a los encuestados para que indicaran el tipo de conocimientos que requieren para el mejor desempeño de sus actividades, se obtuvo que el 57% del total, señalaron: los conocimientos propios de su campo de trabajo. En consecuencia las respuestas se refirieron indistintamente a las funciones propias de cada cargo en que se desempeñaba el servidor encuestado: idioma Inglés, Relaciones Públicas, redes y equipos de cómputo, técnicas de valuación catastral, contabilidad, programas de diseño, sistemas de microfilmación y escrituración de bienes inmuebles entre otros temas. Un

3 www.torreon.gob.mx-2005 4 www.guadalajara.gob.mx-2003

Retos de las ciencias administrativas desde las economías emergentes: Evolución de sociedades segundo bloque de respuestas correspondientes al 31% del total, señaló como primera prioridad, el marco normativo y reglamentario que regula la administración municipal, con matices diferentes, en lo fiscal, el catastro y la gestión del territorio. Finalmente en un tercer grupo de respuestas no se especificó conocimiento alguno, solamente se refirieron a la necesidad de que existiera una capacitación continua (ver cuadro No. 1).

CUADRO No. 1 CONOCIMIENTOS REQUERIDOS PARA EL DESEMPEÑO DE SU TRABAJO TIPO DE NÚMERO DE % DEL CONOCIMIENTO RESPUESTAS TOTAL Conocimientos 22 57 especializados de cada área del Ayuntamiento Marco Legal y 13 31 Reglamentario Sin especificar 4 10 TOTAL: 39 100 FUENTE: Encuesta exploratoria

A si también se les solicitó a los encuestados que indicaran los tres temas que consideraban más importantes por conocer, a fin de tener un buen desempeño en sus funciones. Se les pidió que a partir de un listado de leyes y temas, enumeraran en orden de importancia las tres prioridades temáticas. Las respuestas indicaron como primeras prioridades a los temas referidos al marco normativo del Ayuntamiento, ver cuadro No. 2: CUADRO No. 2 TEMAS QUE CONSIDERA NECESARIO CONOCER PARA EL MEJOR DESEMPEÑO DE SUS FUNCIONES T E M A S NÚMERO DE RESPUESTAS 1. Ley de Gobierno y 32 Administración Municipal 2. Ley de Ingresos 19 3. Artículo 115 14 Constitucional 4. Ley de Hacienda 9 5. Evaluación de 6 proyectos

6. Administración de 6 recursos Humanos 7. Planeación 5 Estratégica 8. Gestión Pública 4 9. Políticas Públicas 3 10. Sistema Político 2 Mexicano 11. Participación 0 Ciudadana FUENTE: Encuesta exploratoria El segundo bloque de prioridades para los encuestados correspondió a la planeación y la gestión municipal, en campos específicos como el de los Recursos Humanos y la Evaluación de Proyectos. Los temas referidos al Gobierno y la Política, fueron escasamente mencionados, se obtuvieron tres casos para las Políticas Públicas, sólo dos para el Sistema Político Mexicano y ninguna para la participación ciudadana. En consecuencia, y en segunda instancia, es mayor el interés de los encuestados, por la capacitación en temas referidos a la Gestión Pública, más que en los de la Política y las políticas.

3. Programas actuales de capacitación municipal.

Sobre los programas y cursos de capacitación que cursaron recientemente, se obtuvo que 56% había participado en diferentes modalidades de capacitación (cursos, talleres, diplomados y maestrías), todos enfocados en una amplia variedad temática, los cuales aparecen detallados en el cuadro No. 3: CUADRO No. 3 CURSOS TOMADOS POR LOS SERVIDORES MUNICIPALES ENCUESTADOS SI NO % DEL CURSOS TOMADOS TOTAL Cursos tomados recientemente 17 44 Cursos tomados recientemente: 22 56 - Programación Neurolingüística; - Responsabilidades administrativas de los servidores públicos; - Relaciones Humanas; - Reglamentación y transparencia; - Derechos y obligaciones de los servidores públicos; - Seminario de mediación; - Diplomado en Derecho

Administrativo y Municipal; - Administración de telefonía; - Relaciones Públicas; - Reglas de operación para el ramo 33; - Inglés; - Presupuesto por programas; - Catastro y tablas catastrales; - Cibercomunicación; - Entre otros. TOTAL: 100 FUENTE: Encuesta exploratoria Se aprecia entonces, que la capacitación municipal, constituye un amplio mosaico de asuntos de interés muy particular de cada ayuntamiento y cada servidor público. Lo cual en última instancia refleja la gran variedad y complejidad de funciones y especialidades que tienen a su cargo los ayuntamientos. No se captó en la encuesta a ningún servidor que haya participado en algún curso que fuera parte de un programa de formación de un sistema estructurado de servicio civil de carrera. Adicionalmente se observó también que un porcentaje significativo de servidores municipales, el 44%, no ha participado en ningún curso o programa de capacitación, lo que nos indica una brecha y un desafío significativo para las instituciones gubernamentales y las instituciones de educación superior.

Un aspecto que consideramos relevante conocer, para trabajar en el diseño de una estrategia de capacitación, fue solicitar a los encuestados que nos indicaran, cuáles eran los principales obstáculos que dificultaban el buen desempeño de sus cargos. El 67% indicaron que era la falta de recursos materiales y los equipos obsoletos con los que trabajaban (Lo que abre una línea alternativa de investigación complementaria, para conocer la plataforma tecnológica y computacional que tienen instalados los ayuntamientos, aspecto que reforzaría el tipo de capacitación que se requiere). El resto de las respuestas se enlistan cuadro no. 4, atendiendo a la frecuencia en que fueron mencionadas:

CUADRO No. 4 PRINCIPALES OBSTÁCULOS PARA EL BUEN DESEMPEÑO DE LOS CARGOS NÚMERO DE OBSTÁCULOS RESPUESTAS 1. Falta de recursos materiales (equipos obsoletos) 26 2. Personal mal capacitado 20 3. Mala comunicación entre el personal 12

4. Burocracia 8 5. Aspectos de carácter político 7 6. Ocultamiento de información de algunas 5 dependencias 7. Ausencia de manuales de procedimientos 3 8. Corrupción 3 9. Falta de liderazgo 2 10. Carencia de criterios para dar respuesta a la 2 ciudadanía 11. Discriminación por ideologías partidistas 1 FUENTE: Encuesta exploratoria

En conjunto, las respuestas nos retratan un panorama de las organizaciones municipales rezagadas tecnológicamente, en las que se aplica el modelo de botín en el reclutamiento de los servidores públicos, y no obstante que se le apuesta a la legalidad burocrática en la función pública, se aprecian también vacíos en la formalización y funcionamiento de las estructuras municipales. Este contexto deberá ser un componente clave en el diseño de las estrategias de capacitación de los propios ayuntamientos y centros estatales de desarrollo municipal.

4. La capacitación institucional

De los cuatro ayuntamientos en que se desempeñaban los servidores municipales encuestados, los metropolitanos de Guadalajara y Zapopan; el primero con la Unidad Departamental de Desarrollo de personal y el segundo con la Dirección General de Recursos Humanos en tanto que en el municipio de tamaño medio, en Chapala, solo existe una encargada del área de Recurso Humanos y en el rural Mazamitla, no existe área de capacitación en el organigrama del ayuntamiento.

7. Tipo de capacitación

Respecto al tipo de capacitación que los encuestados consideraron pertinentes a implementar en los municipios, el 50% se inclinó por que fueran cursos y talleres cortos, y los que optaron por los diplomados y que tuvieran un carácter permanente fueron el 31%; otros dos casos, el 4%, sugirieron que existiera un organismo que certificara la capacitación como el CENEVAL, y sólo un caso

Retos de las ciencias administrativas desde las economías emergentes: Evolución de sociedades propuso que la capacitación formara parte de un programa de servicio civil de carrera municipal, ver cuadro No. 4:

CUADRO No. 4 TIPOS DE CAPACITACIÓN SUGERIDOS NÚMERO DE % TIPO DE RESPUESTAS CAPACITACIÓN Cursos y talleres cortos 19 50 Capacitación permanente 7 18 Diplomados 5 13 Certificación 2 4 Servicio Civil 1 2 No contestó 5 13 TOTAL: 39 100 FUENTE: Encuesta exploratoria

8. Notas Finales

Haciendo un recuento de nuestra encuesta exploratoria, debemos mencionar en primer lugar, que la capacitación ha sido un tema de coyuntura institucional y personal en cada municipio. Se trata de una experiencia de voluntarismo. Más que de un trabajo sistemático de reclutamiento, formación y desarrollo de los recursos humanos. Ya que no obstante que los municipios de mayor tamaño cuentan con unidades especializadas en la capacitación, sus estrategias no han formado parte de un programa institucional de servicio civil de carrera. Cada servidor se suele capacitar a la luz de los requerimientos que demanda su particular contexto y espacio de trabajo.

Entre los encuestados se percibe a la capacitación como un mecanismo para ajustar su comportamiento a las normas y reglamentos de sus respectivos municipios. Así lo manifiestan con su inclinación porque la capacitación se enfoque a los temas legales y reglamentarios. Visión que se corresponde con la idea de una organización de tipo maquinal o burocrática, en la cual se asignan papeles y funciones estrictos a cada servidor municipal. Sobre este aspecto, consideramos que la capacitación además de servir de apoyo al buen desempeño del trabajo de cada puesto o unidad, debería orientarse al tratamiento colectivo de los problemas públicos que tiene a su cargo cada ayuntamiento. Hay que resaltar que temas como el de la participación ciudadana no fueron requeridos, o el de las políticas públicas, que sólo dos encuestados lo consideraron importante.

Otro aspecto que merece ser resaltado, es el tipo de capacitación que los encuestados consideraron que se debe implementar. La mitad de ellos se inclinó por que sean cursos y talleres de corta duración y que además se realicen fuera de sus horarios de trabajo, de preferencia que sean los fines de semana. Esta posición enmarca a la capacitación como una tarea extraordinaria que si bien le puede redituar divisas para el mejor desempeño de su trabajo. No sin razón un especialista calificó a la capacitación municipal como una tarea imposible (Zarzosa Escobedo, 1985).

Finalmente, una reflexión en torno al tipo de capacitación deseable. Apreciamos un escaso interés por innovar los modelos de enseñanza por parte de parte de las instancias formales de capacitación. La presentación de los contenidos del material didáctico están estructurados para exponerse en forma tradicional, son escasas las experiencias que utilizan formas didácticas alternativas, como el análisis de casos y de problemas, los simuladores financieros. Por lo que resulta oportuno señalar la necesidad de avanzar en el diseño de formas enseñanza - aprendizaje más participativas. Todo ello se traduciría en un mejor desempeño de cada unidad de trabajo y del trabajo en su conjunto. Adicionalmente puede significar el mejoramiento del nivel de confianza de los ciudadanos en la administración pública (Carta Iberoamericana… pág.3).

En suma, consideramos, que la capacitación municipal además de formar parte de un programa de servicio civil profesional de carrera, debe ser un tema al que cotidianamente debe darse seguimiento a fin de implementar programas pertinentes y acordes a los particulares contextos de cada municipio. Bibliografía

CARTA Iberoamericana de la Función Pública, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo CLAD, 2003. GUILLÉN López Tonatiuh (2006), Servicio profesional de carrera y municipios en México, dilemas de empatía y exclusión, en Merino Mauricio, La gestión profesional de los municipios en México, CIDE, Banco Mundial, SEDESOL, México D F. OLIVOS Campos José René, El servicio Civil de carrera municipal en México, condiciones, desafíos y perspectiva, Biblioteca Jurídica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. REGLAMENTO del Reglamento del Servicio Civil de Carrera en la Administración Pública Municipal de Guadalajara, publicado en la Gaceta Municipal el 6 de agosto de 2004. ZARZOSA Escobedo, Antonio, Capacitación municipal, ¿una tarea imposible? Estudios Municipales No. 2, Marzo – Abril 1985, Centro Nacional de Estudios Municipales, Secretaría de Gobernación, México.

Páginas Web www.chapala.gob.mx www.guadalajara.gob.mx www.juridicas.unam.mx www.mazamitla.gob.mx www.torreon.gob.mx-2005 www.zapopan.gob.mx http://www.premiomunicipal.org.mx/p2009/pa_eventop.php?Anio=2003 http://www.premiomunicipal.org.mx/p2009/pa_eventop.php?Anio=2007