MARIA CURIE-SKLODOWSKA UNIVERSITY
DEVELOPMENT AND MODERNIZATION OF THE LEGAL SYSTEMS OF EASTERN EUROPE: EXPERIENCE OF POLAND AND PROSPECTS OF UKRAINE
Volume 1
Collective monograph
Lublin, Poland 2017
UDC 340.15(438+477) LBC 67.022(4Pol+4Ukr) D 64
Recommended for publication by the Academic Council of Maria Curie-Sklodowska University
Editorial Board: dr hab. Arkadiusz Bereza, prof. nadzwyczajny, Prorektor ds. Ogolnych UMCS; dr hab. Andrzej Wrzyszcz, prof. nadzwyczajny, Prodziekan Wydziału Prawa i Administracji UMCS; prof. dr hab. Wiesław Skrzydło, prof. zwyczajny Katedra prawa konstytucyjnego Wydziału Prawa i Administracji UMCS; dr hab. Beata Jeżyńska, prof. nadzwyczajny, Kierownik Katedry Prawa rolnego i gospodarki gruntami Wydziału Prawa i Administracji UMCS.
The authors of articles usually express their own opinion, which is not always comply with the editorial Board’s opinion. The content of the articles is the responsibility of their authors.
Development and modernization of the legal systems of Eastern Europe: experience of Poland and prospects of Ukraine: Collective monograph. Vol. 1. Lublin: Izdevnieciba “Baltija Publishing”, 2017. 368 p.
ISBN 978-9934-8675-8-3 © 2017 Maria Curie-Sklodowska University
CONTENTS
Babanly Rasim How to provide the rule of law principle implementation in the sphere of sentencing? ...... 1 Bielov D. M., Hromovchuk M. V. The basic law of the state: peculiarities of legal nature ...... 19 Bernaziuk I. M. Notion of civil society and peculiarities of its role in formation and implementation of state policy of Ukraine ...... 42 Bernaziuk Ya. O. Opportunities of civil society institutions in the process of adoption and implementation of legal acts of state authorities ...... 60 Veklych V. O. Layers and directions of legal administrative support for the prevention of corruption in Ukraine: practice of law enforcement ...... 77 Kvit N. M., Kvit A. D. Biobank concept: legal and medical aspects ...... 95 Kivalov S.V. Problems and prospects of application of mediation procedures for settling public legal disputes in Ukraine ...... 115 Kovalko N. M. Approximation the national banking system of Ukraine to European union law ..... 134 Коломоєць Т. О. Патронатна служба за законодавством України: деякі дискусійні питання регламентації ...... 148 Kostiuk V. L. Social rights in welfare state: the concept, issues and prospectives at conditions of post-soviet society transformation ...... 163 Погорецький М. А. Вплив литовських статутів 1529, 1566, 1588 рр. та законодавства російської імперії ХVІІІ – ХІХ ст. на становлення інституту гарантій адвокатської таємниці у кримінальному процесі України ...... 182 Rohach O. Ya., Mendzhul M. V. The impact of forced internal migration on the development of legal system: the experience of Ukraine and the states of Central and Eastern Europe ...... 205
iii Сергєєва Д. Б. Використання результатів негласних слідчих (розшукових) дій із метою отримання окремих видів доказів у кримінальному провадженні ..... 220 Сердюк В. П., Сердюк Є. В. Ефективність висновку експерта у кримінальному провадженні України ...... 241 Старенький О. С. Реалізація засади змагальності під час отримання доказів захисником шляхом залучення експерта ...... 258 Татаренко Г. В., Гніденко В. І. Недержавні пенсійні фонди: українські реалії та польські перспективи (досвід Польщі для України) ...... 278 Телефанко Б. М. Рецидив злочинів і протидія йому в Україні ...... 296 Chystokletov L. G., Khytra O. L. Role of the state authorities in the mechanism of administrative and legal provision of business entities safety in Ukraine ...... 313 Shpakovych O. М. Application of acts of international organizations to the national legal systems of the member states ...... 331 Yurkevych K. I. Theoretical and practical aspects of the current constitutional law globalization .... 347
iv Babanly Rasim, Candidate of Juridical Sciences, Deputy Chief Administrator – Head of Scientific-Expert Department, High Specialized Court of Ukraine for Civil and Criminal Cases, Kyiv
HOW TO PROVIDE THE RULE OF LAW PRINCIPLE IMPLEMENTATION IN THE SPHERE OF SENTENCING?
Summary The article deals with the issues of inconsistency in sentencing on the example of Ukraine. It is proved that the problem of inconsistent sentencing should be solved by correlated theoretical and practical approaches, which are based on the science of penology. Thus, the usage of scientific methods of analysis of court decisions in the part of sentencing would let to formulate abstract recommendations about the proper mere of punishment, which should be sentenced to an offender in concrete circumstances. This, in turn, would provide narrowing the judicial discretion and overcoming unduly significant differences in intended under the same circumstances, punishment. The only way of qualitative improvement of the state of sentencing is implementation, of the other countries’ experience, where the sentencing guidelines are adopted. Conducted within this article research leads to the conclusion that despite the fact that the implementation of these guidelines was made mostly in countries of Anglo-Saxon law system, it doesn’t preclude the possibility, and even more feasibility of its adoption in the countries of continental law system. The priority in this respect, in our point of view, is the question of aim which urges the adoption of sentencing guidelines, namely providing the consistency in sentencing, sentencing the proper type and scale of punishment, the realization of the main aims of punishment, etc. It is obvious that such an aim is typical for any countries, which face the problems of sentencing, independently of its type of law system.
Introduction We guess that solution of the given question should be provided by formulation of some more questions, which will let us an ability to found out, how we should start the determination of the rule of law criteria, particularly in the sphere of sentencing. The questions, we believe, should be the following: can we acknowledge the proper implementation of the rule
1 of law principle, if the same offences are sentenced by the sufficiently different types of punishment? Can we acknowledge the proper implementation of the rule of law principle if the less serious offence is punished by the more severe punishment, comparing to the punishment which is sentenced for more serious offence? Can we acknowledge the proper implementation of the rule of law principle if in the similar circumstances one offender is faced by the real execution of punishment and the other gets the suspended sentence? Do we have the grounds to acknowledge the proper implementation of the rule of law principle if the multiple crime offender is sentenced less severe than the person who committed only one offence? All of the named questions, in our opinion, are united because of such common features: firstly, they are connected, because all of them should be answered by the same answer: «no»; secondly, their common feature is that they are formulated on the basis of the analysis of the court practice of Ukraine and thirdly, exactly by means of solving of the named problems the proper implementation of the rule of law principle can be achieved. Namely searching of the ways of solution of the given problems is the matter of this article. It is worth noting that the article is based on the scientific result of A. Ashworth [1], A. von Hirsch [2], M. Tonry [3], M. Crow [4], J. Savelsberg [5] and others, as well as on the practice of sentencing, provided in England, the USA, Australia [6]. We believe that the main value of this work is to describe the problems of the current situation with sentencing in Ukraine and to formulate the mechanism of implementation of the best world practices in order to solve the named problems.
1. The current state of sentencing in Ukraine Lately the Rule of Law Checklist, which was adopted by the Venice Commission at its 106th Plenary Session (Venice, 11–12 March 2016) [7], was presented in Ukraine. According to this document its purpose is to complete the need for universal adherence to and implementation of the Rule of Law at both the national and international levels and to formulate the criteria of evaluation of the Rule of Law in the certain states. However, the system of such criteria doesn’t consists of certain provision which are connected particularly with sentencing, we have got the grounds for conclusion, that come of the criteria can be or even should be specified to the needs of the sphere of sentencing. Moreover, the checklist itself provides
2 that it is neither exhaustive nor final: it aims to cover the core elements of the Rule of Law. Consequently, first of all, the given thought related to the detailing of the criteria to the sphere of sentencing is connected with the question of legal certainty, particularly such aspects like foreseeability and consistency of the law. Concerning the sphere of sentencing, it is worth noting that the requirement of foreseeability has its special features. Thus, the general principle declares, that each person, who is located on the territory of the certain state, should be aware of the consequences, which may occur as a result of crime commitment. It is obvious, that it is impossible to achieve absolute foreseeability of such consequences, because of existence of the certain features of different crimes and also because of existence of undetermined provisions in law, which provide alternative types of punishments or different scales of the same punishment. In such circumstances a person may only predict that, for instance, in case of committing theft he can be sentenced by one of five types of punishment (fine, public works, or correctional works, or arrest, or imprisonment) or for another offence (for example, intended murder) – one type of punishment, but in different scales (imprisonment from 7 to 15 years), etc. It is well-known that criminal law is one of the legal tools, which can be used for lawful limitation of fundamental human rights, first of all the right to liberty and the right of peaceful enjoyment of person’s possessions, which are guaranteed by European Convention on Human Rights. In turn, it is obvious, that such limitations may be provided in the way, which is stipulated by law, and they should not be excessive as well. On the other hand, the state should protect the members of society from crimes by different means, namely by means of punishment. Though the effectiveness of punishment as the tool in counteraction to crime is not proved, we may not deny that in some cases the fear of punishment constrains a person from committing an offence and that in some cases after the punishment’s execution, a person, because of such reason, refuses continuing criminal actions in future as well. In any case, even today we may confirm undeniable statements of S. L. Montesque and C. Bekkaria that the main role in this process belongs to the principle of inevitability of punishment, but not its severity. At the same time, an analysis of nowadays Ukrainian reality of the process of sentencing gives us the grounds for a statement of necessity of the wide interpretation of the concept «inevitability of punishment». A violation of this principle includes not only cases when a person is not brought to the
3 liability but also the cases, when a person is sentenced by an unjustifiably lenient punishment, which doesn’t meet to seriousness of offences, and also cases when a person unjustifiably gets a suspended sentenced and parole as well. The absence of state reaction on such violations of the named principle leads to the fact that penological state policy is made without proper implementation of the main penological principle. Thus, the law system of the certain state should provide the balance between the severity and leniency of the measures which are used as a reaction on the cases of violation of criminal law prohibitions. Besides providing such a balance between in offence and punishment, which is sentenced to a person, it should be a fair one. Nowadays Ukrainian law, particularly the Criminal Code of Ukraine, doesn’t bind the court with such a requirement, but at the same time we may not deny the statement that the punishment should be fair, as well as the statement that sentencing of unfair punishment may not be acknowledged as the one which meets the fundamental aims of punishment. Despite versatility and sufficiency of the concept of «fairness», in the context of considering questions, we may resume with confidence that the law activity will not meet the requirements of fairness if its result will embody in the process of sentencing, in which the less serious offence will be sentenced by more severe punishment comparing to the punishment, sentenced for more serious offence. Also, considering the same issue, in our opinion, the principle of fairness is being implemented through the equality principle and may be acknowledged as complied in the situation, when the offences, committed in the same circumstances, are sentenced by the similar types of punishments. The special attention in the considering sphere should be paid to the compliance of the legal certainty principle – substantial element of the rule of law principle. Due to the practice of European Court of Human Rights, this court in its decisions formulated a position, according to which the legal certainty should be provided not only by means of clear law, but by means of consistent court practice of its implementation, because the law, and it is obvious, could not be absolutely determined. Since, to achieve to the proper implementation of legal certainty, it is not obligatory to improve the law with the numerous concepts, legal definitions, features etc. In return, it is necessary to form the unique practice, which could fill up the gaps, caused by an undetermined law provisions. Again, it is obvious, that the law regulation of the sphere of determination of types and scales of punishment for offences, may not be formulated in
4 way which will provide the absolute determined sanctions for committed offences. Thus, the aim to formulate a law which will stipulates only one option of sentencing, for instance option, according to which the theft from a household should be sentenced by four years of imprisonment and the murder should be sentenced by ten years of imprisonment is unachievable. Even though if such an aim was achievable, it would cause another problem, namely the absence of differentiation and individualization of criminal liability – consideration of the sufficient features of certain crime and their reflection in provided sentence, which also provide an implementation of the fairness principle in criminal law. Consequently, achievement of legal certainty in the sphere on sentencing may not be provided by means of law improvement, so namely the ways of improvement of the uniformity of the court practice in these questions, should be considered to develop the analyzed sphere of criminal justice. It is also worth noting that the difference in sentencing may not be accounted as a «necessary evil», without which this sphere could not exist. Such a justification should not be considered as sufficient and moreover it may not be used as the argument in favor of statement that none of the tools are capable in solving the problem of inconsistency in sentencing. There is no doubt that it is impossible to achieve an absolute similarity of punishments, however there is a need to strive, as it is required by the international standards, the situation when the sufficient unreasonable difference between punishments doesn’t exist. In our point of view, there is sufficient likelihood of providing the methodology, which will make impossible the existence of situation when similar offences are sentenced by the sufficiently different punishments, when the difference reaches, for example, 5–7 years imprisonment. It is also possible to make a generalization of court practice, which will lead to the vanishing of situations when one person faces real punishment and the other person’s sentence is suspended, despite the similarity of legal circumstances of certain offences. One may say that all of the given statements are obvious, but if so, why any country in Continental Europe hadn’t provided the system of sentencing guidelines and why, particularly in Ukraine, none attention is paid not even to the ways of solution on the named question, but to the ways of its revealing. At the same time, the results of our complex and systemic research of the state of sentencing gives us the grounds for conclusion, that the absence of named mechanism (sentencing guidelines) prerequisites violation of the rule of law principle’s requirements in the sphere of criminal justice.
5 For more specific research of the named question we had analyzed all court decisions, which are available in the Unique State Register of Court Decisions, and which were adopted in the criminal cases, by means of which offenders were convicted for intended murders in the period from 1 January till 31 December 2015. For the purpose of illustration of the general vision of sentencing for crime, provided by p. 1 art. 115 CC, we would like to bring in the following data in the table. By the way, the named article of CC provides the punishment of imprisonment on the period of 7 to 15 years.
Amount of cases, when the certain Period of imprisonment punishment was sentenced 3 years 1 3 years 6 month 1 Total from 3 till 4 years 2 4 years 5 5 years 17 6 years 1 7 years 129 7 years 3 month 2 7 years 6 month 28 7 years 7 month 1 7 years 9 month 1 7 years 10 month 2 Total from 7 till 8 years 163 8 years 107 8 years 6 month 11 8 years 9 month 1 Total from 8 till 9 years 119 9 years 107 9 years 6 month 10 9 years 7 month 2 9 years 10 month 1 Total from 9 till 10 years 120 10 years 107 10 years 6 month 1 Total from 10 till 11 years 108 11 years 37 11 years 6 month 3 Total from 11 till 12 years 40
6 12 years 43 13 years 18 13 years 6 month 2 Total from 13 till 14 years 20 14 years 10 14 years 6 month 1 Total from 14 till 15 years 11 15 years 6 Total 655
Consequently, in the biggest amount of cases, which were held according to p. 1 art. 115 CC, the punishment of 7–8 years of imprisonment was sentenced, namely in 163 cases (25%), also in sufficient amount of cases the punishment of 9–10 years of imprisonment was sentenced – 120 times (18%); 8–9 years – 119 times (18%), 10–11 times – 108 times (16%). On the basis of given data we can make a conclusion that the minimum punishment and punishment, which does not exceed the average scale prevail over the punishment, which does not exceed the named indicator. Imprisonment for the period of 11 years was sentenced 120 times, namely in 82% cases the imprisonment is lower than the medium of provided for the certain offence punishment. It is obvious that isolation of general statistic data doesn’t have a sufficient value for the determination of the general state of sentencing for certain offence, but it lets to reveal the general trends in sentencing and their specific weight relative to the other punishments. In return the main attention should be paid to the results of comparing of concrete verdicts. In the process of study of the concrete decisions, we found out that the majority of murders are usually being committed in quite similar circumstances. These circumstances are following: two people, usually relatives (spouses, a father and a son, brothers, etc.) start the conflict in the conditions of drinking alcohol, after which one of them, by means of using of some improvised tools (kitchen knife, stick, leg from the chair) kills another person. Taking into account the fact of existence of tendency of the law circumstance’s similarity, we have isolated the decisions, by means of which offenders were sentenced for all the murders, committed in the conditions of family conflict. From them we have isolated the decisions, by means of which offenders were sentenced for all the murders, where a spouse kills another of a spouse. In turn, from them we differentiated murders, which
7 were committed by husbands and murders, which were committed by wives. This type of classification was chosen in the need of isolation of decisions, when the murders were committed in as much as possible similar law- important circumstances, and that’s why, theoretically, they shouldn’t have been sentenced in sufficiently different way. Such actions had given us a possibility to isolate decision with really similar circumstances and to compare them. At the same time such comparison proved the existence in the court practice of absolute different approaches to the solution of the question of the punishment, which should be sentenced for the murder, committed in the circumstances when one of the spouse is being murdered by another one. The biggest revealed difference was of 7 years custody, namely in one case a person was sentenced by 7 years imprisonment and in the other – by 14 years. Herewith there were no other crucial circumstances which could justify such sufficient difference. Certainly, such sufficient differences were observed in rare cases, however there were much greater amount of cases, when the difference was less, but at the same time cannot be treated as reasonable, for instance 7–10 years. We may give another example: an offender, who is being sentenced for the re-offend, with sufficient aggravating factors, was sentenced with 7–8 years’ imprisonment, but another offender, who didn’t have any conviction record, whose offence is characterized by some mitigating factors, was sentenced with 9–10 years. Thus, comparing court decisions, by means of which offenders are sentenced to 7 or 13 years of imprisonment, accordingly, we may not find any features, which could justify the named difference. It is obvious, that in such circumstances, despite the fact that both of the punishments corresponds the law, we may not acknowledge the proper implementation of the rule of law principle, as well as the equality and the fairness principles. Besides that, the attention should be paid to the factor of punishment for the attempted offence and its place in the system of offences, provided by one legal provision. Disregard of this factor may lead (and on the practice already caused) to the situation, when, for example murder as completed offence is being sentenced by the same punishment as the attempted one, which in our point of view is incorrect. The reasons of this problem, we believe, lie in very frequent sentencing of completed murder with the most lenient punishment. Also the most lenient punishment is sentenced for attempted murder, because provided by the Ukrainian law rules of sentencing for attempted offences differentiate only the most severe punishments, which could be sentenced for an attempted offence and that is
8 because the lower scale for such offences is the same. This problem is actually caused by the fact that sentencing the most lenient punishment judge doesn’t take into account and even should not take into account that the sanction of this article is calculated for the cases of commitment of completed as well as attempted murders. Revealed tendencies give us the grounds for a conclusion that the named problem is caused by the fact that even offences which are provided by the same legal provision may be sufficiently different for their seriousness and just because of this the law provides wide scales of punishment. However, assignment of a duty of determination the difference between the seriousness of offences on the judge, who considers the case, leads to the situation that the punishment in each concrete case is mostly laid on the intuition than on some reasonable arguments. And this, in turn, leads to significant differences in the penalties, imposed for crimes with the same degree of severity.
2. Ways of improvement of the state of sentencing in order to achieve the rule of law principle implementation That is why, on our opinion, the solution of this problem in Ukraine should be provided by creating a thorough classification of circumstances in which the corresponding crimes are committed and determination of the limits of punishment of these crimes in the specific circumstances. The research we have conducted, gives us the grounds for illustrating two such circumstances: an attempted murder and a murder, committed in the most common circumstances that were mentioned above, namely the murder committed by a spouse, relatively another spouse. We believe that such a classification should provide the result, when the most lenient punishment for intentional murder, within the scope of the sanction of the article, taking into account other circumstances that should be taken into account in the imposition of a punishment, should be appointed for attempted murder and to be punished of imprisonment for the term from seven to nine years. This will make it possible to delineate the completed crime from the attempted one and ensure at least that the committed crime is not punished less severely than attempted. In turn, the intentional murder, committed in the most spread circumstances, on our opinion, should be imposed with a punishment of imprisonment for a term from 9 to 12 years. This will largely solve the issue of unjustified difference in punishment for crimes, committed in similar circumstances. At the same time, even within these limits, punishment
9 should be based on certain rational grounds: in the case of presence of only mitigating circumstances, positive characteristics of the offender, a minimum punishment should be imposed; in the case presence of only aggravating circumstances and the absence of mitigating – closer to its maximum limits. At the same time, such a research of the limits of the punishment of acts in accordance with the degree of their seriousness should be continued by studying aspects of taking into account mitigating and aggravating circumstances precisely in relation to this type of crime. For example, in the context of the studied issues, we consider it appropriate to draw attention to the relation between such mitigating circumstances as genuine repentance, confession and active promotion of the disclosure of a crime and such aggravating circumstance as committing a crime in a state of intoxication or being drunk. The named aggravating factor is very spread, because among 500 court decisions only in a few of them the named circumstance was out of a place. The prevalence of this circumstance makes it possible to assume that the state of alcohol intoxication is a condition for committing a crime, which appears at the same time as a rather significant determinant, in the absence of which, it would probably not have been committed. Thus, as an expression of confession and active assistance in the disclosure of a crime, on the one hand, the commission of an offense in the state of alcohol intoxication on the other hand, should be assessed as essential circumstances that actually counterbalance each other. And, if they are simultaneously present, an offender should be imposed by a minimum punishment, within the limits determined according to the methodology proposed by us. Continuing such approach we must note, that the same punishment should not be imposed in the case of existence of only the named aggravating factor. In such a case, the penalty should be close to the average values of the size. Thus, all other circumstances, which should be taken into account in the process of sentencing, should be treated like derivative ones and should be taken into account only after the determination of seriousness of offence. For example, on the basis of research, taking into account the assessment of the whole set of factors, which reflect the seriousness of the crime, and which on the example of intentional murder are defined above, it may be determined, that in some circumstances the punishment should be of term from 7 to 9 years of imprisonment, in other – from 13 to 15, etc. After such account of the scale of seriousness, the next stage is the stage, when other circumstances (mitigating, aggravating factors) should be taken into
10 account. And if they are «positive», the minimal punishment should be sentenced in the named limits, if negative – closer to the maximum. Also it must be realized that exhaustive typology or classification of certain crimes cannot be carried out, since in practice there may be crimes, which are committed in circumstances that are not covered by standard or typical. However, existence of such classification will let the possibility to correlate the scale of seriousness of not typical offence with the typical ones and impose the proper punishment on the basis of such comparison. In addition to determining the state of punishment for a particular crime we have analyzed the judicial practice regarding the application of other legal mechanisms, which are used in the process of sentencing. In order to determine the state of the punishment, imposed for the multiple offence, one of which is committed before the end of punishment, sentenced for the previous offence (combination of verdicts as it is called according to the CC of Ukraine), we also carried out a quantitative and qualitative analysis of the relevant sentences. For the study of these issues we have analyzed one hundred sentences, imposed for combination of verdicts, one of which was verdict for the robbery. The election of this kind of crime is due to its significant degree of seriousness and also is due to the fact of spreading of such cases on practice. According to the CC of Ukraine in the case of combination of verdicts the judge may fully or partly attach part of the remaining punishment. Our research has shown that in 96 cases it was the partly attachment, in 2 cases the remaining punishment was fine, which cannot be attached and only in 2 cases the rule of full attachment was in use. Consequently, only in 2 percent, it is applied the rule of sentencing, which, according to theory of criminal law, is correct for such cases, and should have been applied for at least in the majority of cases. Usually (namely in 96 percent of cases) a person, who committed a crime within the period within which he would have to undergo a previous punishment, receives a peculiar, in our opinion, absolutely unreasonable discount, because despite the fact that he was conditionally released from serving a sentence, in fact did not fulfill such a condition of release, is being obliged only partly serve the punishment, which was imposed before. Such an approach does not take into account the fact that if a person actually served his previously sentenced punishment, he would not physically be able to commit the crime and could not cause harm to the right of property as well as physical harm with which the assault is associated.
11 At the same time, the analysis of sentences shows that in some places a rather substantial part of the punishment is leveled out, which is observed in the fact that, for example, from the not executed part of the sentence, which is two years, only 6 months or even less part of punishment is being attached. That is, three-quarters of the not served part of punishment are actually given as a gift to a person who has committed a crime again. Such an approach is maintained regardless of the number of previous convictions that a person has, not with standing, in some cases, its substantial degree of social danger. The same approach is being applied even in cases where a punishment is imposed to a person who has not yet begun serving sentencing for a previous offence. In this context, from the studied sentences, our attention was drawn to the verdict of the Snigurovsky District Court of Mykolaiv Region of April 4, 2016, by means of which a person was convicted of a crime, committed in complicity, one of which is robbery. At the same time, the convicted person, respectively the information contained in the court decision, previously was sentenced by the verdict of the Central District Court of the city of Mykolaiv from April 28, 2015, also for robbery, for which he was sentenced to 4 years and 1 month of imprisonment, for execution of which this convicted person, as stated in the verdict, was not arrested. At the same time, on November 7, 2015, that is, after the sentencing of the previous sentence, the same person, in co-participation with other people, began to commit new episodes of criminal activity, for which he was sentenced by the above-mentioned sentence of the Snigurivsky District Court of Mykolaiv Region on April 4, 2016. By means of this verdict for committing new crimes an offender was sentenced for 10 years of imprisonment with confiscation of property, to which, because of combination of verdict, a punishment of 2 years of imprisonment was attached, resulting in a final sentence of 12 years imprisonment. In the context of the above, the question arises: which were the reasons to reduce the penalty from 4 years 1 month, of which no single day of imprisonment is executed, to 2 years of imprisonment? In our opinion, it is probable to find the opposite reasons, namely, why the rules of partial accession should not be applied in this case. Instead, a reduction in the total punishment of acts through such a decision has led to a double reduction of the punishment imposed on a person without any objective preconditions for this. According to the above statistics, the rule of full attachment of the sentence is extremely rarely used – in fact, in two cases out of a hundred. However, in spite of the fact that they are in an absolute minority it is
12 precisely these cases reflect the correct approach to law enforcement in the analyzed legal situations. Within the framework of this work, we have given only partial results of the analysis of the judicial practice of sentencing, but in addition to these aspects, we have also analyzed others. For example, the issue of sentencing a more lenient punishment than stipulated by is systematically considered law and it is found out that in the majority of cases this rule is being applied without the existence of proper legal preconditions. In addition, the problem of excessive mitigation of these cases has been identified: when the punishment, provided by law is reduced for two scales, which is obviously have no proper legal grounds. Separately we analyzed the question of imposing punishment multiple offences and it is revealed that the predominant application of the rule of absorption of the less strict punishment by the more severe leads to the violation of requirements of proportionality between the seriousness of crime and the severity of punishment. In order to determine this state we analyzed one hundred verdicts, which were adopted in the criminal cases because of committing multiple offences, one of which is robbery. The conducted analysis makes it possible to state, that the most frequently the rule of absorption of punishment was applied. The rule has been applied in 78 out of 91 cases in which there was a set of crimes, which is 86% of cases. Only in 13 (14%) cases the rule of partial attachment of punishments was applied, in no case the rule of full attachment of punishments was applied. In the absolute majority of cases the multiple offences were consisted of at least two episodes of law activity, one of which was often an offence in sphere of property: theft and robbery, etc. It is worth noting that in 69 cases from 100 offences were committed by the offenders, who were previously brought to the criminal liability. At the same time, along with the statement of the problems that characterize all the institutes of punishment without exception, we can suggest ways of their solution. We believe that the conception of development of the state of punishment should combine two aspects: institutional and substantial. The first of them involves the creation of a sentencing commission, with the authority to prepare recommendations on the issue of sentencing, and the second – justifies ways to streamline the appointment of a punishment, with which the commission will achieve its fundamental tasks.
13 We try to prove that the scientific perspective of solution of the problems of sentencing is to attribute to the subject of one science all the questions, which are connected with the issues of the criminal punishment, namely the one, which nowadays are being considered within different sciences: criminal law, criminology, criminal procedural and criminal executive law. Given that the main subject of this science is punishment, the achievement of the corresponding goal may be provided by expanding the subject of science «penology», as a science of punishment. Creating the appropriate commission, according to the analysis of the system of judicial authorities in Ukraine, should be provided on the basis of Supreme Court, which would make it possible to link the activities of this judicial body with the commission’s activity. In such case, the results of commission’s activity could be implemented at once in the court practice of the highest state judicial body. On the other hand, the best practice of this body could be taken into account in the commission’s activity. Creating such a commission could ensure the implementation of the next stage of improving the state of sentencing, not limited by the goal of achievement of consistency in sentencing but also by the goal of providing of complex penological policy, particularly in the sphere of determination of the types and scales of punishment, its aim, improvement of the mitigating and aggravating circumstances. The results of current scientific papers analysis allow to confirm the absence of only generally recognized approach of providing the general principles of sentencing. Thus, for the states of Anglo-Saxon law system (such as USA, Great Britain, Australia) it is typical to provide more or less detailed sentencing guidelines, which are taking into account by the courts while sentencing and which co-exist with the general provision, which regulate principles of sentencing, stipulated by the criminal codes. In return such approach is not typical for the states with continental law systems, in which, while sentencing, the court is guided by the sanctions of the criminal code article, which determines the lower and upper, or lower and upper limits of punishment. In general we may consider that each of such approaches has its advantages and disadvantages: thus, contained Anglo- Saxon approach largely eliminates the problem of inconsistency in sentencing, but in return the existence of such approach prerequisites inappropriate individualization of punishment; in turn the approach of continental law system is characterized by the inconsistency in sentencing, while its advantage is that its existence prerequisites appropriate individualization of punishment.
14 Today, discovering the stages of sentencing guidelines implementation in certain states we may clearly deduce the ruling motives of such implementation and to reveal its influence on the law system, how it was perceived by the judges, which were its practical advantages and disadvantages. For example, the first formal guideline judgment in Australia was issued by the New South Wales Court of Criminal Appeals in 1998. Herewith, in the context of such sentencing guidelines the Chief Justice of New South Wales (NSW) advocated for the use of such judgments and stated that: «Sentencing guidelines as promulgated by the NSW Court of Criminal Appeal are not binding in a formal sense. They are not precedents that must be followed. They represent a relevant indicator for the sentencing judge. They are not intended to be applied to every case as if they were binding rules. The sentencing judge retains his or her discretion both within the guidelines as expressed, but also the discretion to depart from them if the particular circumstances of the case justify such departure» [8]. The issue of the sentencing guidelines conception implementation has transboundary nature, because both in Europe, Northern America, Australia publications, which deals with the different scientific problems of sentencing are overflowing with argumentation about expediency of certain clarification’s existence, which could provide certainty or on the contrary expansion of judges discretion in the question of sentencing. If above we mentioned the scientific position of understanding the nature of sentencing guidelines, namely they are not binding for judges, we may note that in some states, such as USA and Great Britain the analysis of such questions is made by official authorities, for example, Supreme Court of the United States of America and the parliament of Great Britain. Thus, the analyzed question was the subject of discussion Supreme Court of the USA, which in case Blakely v. Washington dealt with the issue do the sentencing guidelines violate the individual right to review and resolve a person’s case by jury. On the applicant’s point of view the sentenced punishment on the basis of sentencing guidelines deprives the jury’s right of resolving his cases, which is provided by the Constitution of the USA. Upon review of this case, in January of 2005 the Supreme Court of the USA returned the judge discretion to the federal judges, noting that federal sentencing guidelines could be taken into account while they are not binding [9]. Thereby the key point, which accompanies the development and implementation of sentencing guidelines is the correlation of such conception with the limits of judge’s discretion.
15 The issue of the limits of judge’s discretion cause sufficient scientific attention especially when it concerns the sphere of sentencing. Herewith, relevant issues are the subject of scientific interest in different states, on the example of which we may track the success or failure of an approach (namely enhancement or limitation of such limits). On the different stages of state’s development the certain question raises with particular acuteness, when it becomes obvious that the change of approaches which are used to provide a reaction on the cases of criminal law violations is sufficiently necessary. Thus, dealing with the corresponding aspects on the example of the USA, M. Crow singles out such arguments for clarified or on the contrary not clarified limits of punishment, which are provided by law. The uncertainty of punishment is the precondition of disparity in sentencing which may cause to the discrimination and unjust law system. In return, as an objection to the above statement it is used a thesis that uncertain sanctions, on the contrary, prerequisite objective and adequate sentencing which considers all sufficient case circumstances. In other word, the absence of possibility to violate the provided limits may eliminate the actual needs of justice and may lead to the inadequate reaction on the offence [10]. In turn, in some scientific exploration we may face the thesis that the comprehensive legal regulation of the sentencing process is impossible and even harmful. Such thought is based on the opinion that if sentencing would be «overregulated», despite compliance of legality principle in such case, it would make harm for such principles as justice and humanism and the general aim of punishment would hardly be achieved [11]. It is difficult to agree with such a position, because conformity of sentenced punishment with the law provisions doesn’t mean that in case of such conformity it would be achieved only the legality principle, because the law itself, providing the certain type and scale of punishment provides also the principles of humanism, justice etc. Besides, it is worth noting that the situation is contrary, namely in case of absence of clear regulation it may cause the violation of the just principle, in particular in cases, if one person for certain offence is sentenced conditionally for seven years custody, but another person in identical circumstances is sentenced for ten years custody. We should emphasize, that the court is not the only subject, who provides the realization of the criminal law principles whereas such principles firstly should be provided be the legislator while determining the certain type and scale of punishment for offenses, determining mitigating and aggravating factors, etc.
16 Returning to the argumentation for certainty of sentencing we may note that determining the system of punishment and principles of sentencing in Netherlands the researcher of this country focuses on that the absence of obligatory rules of sentencing could lead to the huge disparity. Disparity is named as one of the most sufficient problems, which characterize the current condition of sentencing in Netherlands. The appeal and the Supreme Court of this state, reviewing verdicts may abolish the most egregious cases of unjust sentencing. But neither appeal courts, nor Supreme Court have no possibility to provide complete equality in the activity of the courts of lower levels. T. Kooijmans noting that different points of view to solve the problem were discussed. These proposals varied from creation of special Sentencing Court to the creation of sentencing databases, sentencing guidelines, but none of such proposal was accepted as viable approach of solving the disparity problem. However, for some special types of offences, for example, drunk driving, social security fraud, taxes fraud, drug offences the disparity is minor, because of existence of special guidelines for prosecutor which provides type and scale of certain punishment, which should be asked by the prosecutor for such delicts [12].
Conclusion On our opinion, the only way of qualitative improvement of the state of sentencing is implementation, considering the peculiarities of certain law system, of the other countries’ experience, where the sentencing guidelines are adopted. Conducted within this article research leads to the conclusion that despite the fact that the implementation of these guidelines was made mostly in countries of Anglo-Saxon law system, it doesn’t preclude the possibility, and even more feasibility of its adoption in the countries of continental law system. The priority in this respect, in our point of view, is the question of aim which urges the adoption of sentencing guidelines, namely providing the consistency in sentencing, sentencing the proper type and scale of punishment, the realization of the main aims of punishment, etc. It is obvious that such an aim is typical for any countries, which face the problems of sentencing, independently of its type of law system. So basically, we believe that it is necessary to create the system, which would provide the existence of sentencing guidelines. As a conclusion, given the declared name of our work, we believe that without realization of such institutional and substantial directions, achievement of the goal of proper implementation of the rule of law principle in the sphere of sentencing is impossible.
17 References: 1. Ashworth A. Sentencing and Criminal Justice / A. Ashworth. – Fourth edition. – Cambridge: Cambridge University Press, 2005. – 419 p. 2. Von Hirsch A. Recent trends in American criminal sentencing theory / A. Von Hirsch // Maryland Law Review. – 1983. – Vol. 42. – Issue 1. – P. 6–36. – [Electronic resource]. – Access mode: http: // digitalcommons.law. umaryland.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2534&context=mlr. 3. Tonry M. Purposes and Functions of Sentencing, 34 Crime & Just. 1 (2006) / M. Tonry [Electronic resource]. – Access mode: http://scholarship.law.umn.edu/faculty_articles/495. 4. Crow M.S. Florida’s Evolving Sentencing Policy: An Analysis of the Impact of Sentencing Guidelines Transformations / M. S. Crow [Electronic resource]. – Access mode: http: // diginole.lib.fsu.edu/islandora/object/fsu: 181204/datastream/PDF/view/. 5. Savelsberg J. J. Law that does not fit society: Sentencing guidelines as a neoclassical reaction to the dilemmas of substantivized law / J. J. Savelsberg // American Journal of Sociology. – 1992. – № 97. – P. 1346–1381. 6. Sentencing Guidelines: Australia [Electronic resource]. – Access mode: https://www.loc.gov/law/help/sentencing-guidelines/australia.php. 7. Rule of Law Checklist [Electronic resource]. – Access mode: http: // www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDLAD (2016) 007-e. 8. Sentencing Guidelines: Australia [Electronic resource]. – Access mode: https: // www.loc.gov/law/help/sentencing-guidelines/australia.php. 9. Blakely v. Washington [Electronic resource]. – Access mode: http: // www.casebriefs.com/blog/law/criminal-procedure/criminal-procedure- keyed-to-israel/sentencing-procedures/blakely-v-washington/2/. 10. Crow M. S. Florida’s Evolving Sentencing Policy: An Analysis of the Impact of Sentencing Guidelines Transformations / M. S. Crow [Electronic resource]. – Access mode: http: // diginole.lib.fsu.edu/islandora/object/ fsu:181204/datastream/PDF/view/. 11. Шайхутдинова А. С. Понятие общих начал назначения наказания / А. С. Шайхутдинова // Ученые записки Казанского государственного университета. – 2008. – Т. 150. – Кн. 5. – С. 229–236. 12. Kooijmans T. L'harmonisation des sanctions pénales en Europe. Netherlands / T. Kooijmans [Electronic resource]. – Access mode: https: // halshs.archives-ouvertes. fr/halshs- 00419159v2/file/RAPPORTS_NATIONAUX_-_The_Netherlands_- _Tijs_KOOIJMANS.pdf.
18 Bielov D. M., Doctor of Juridical Sciences, Professor, Professor at Department of Constitutional Law and Comparative Legislature, Uzhhorod National University, Uzhhorod
Hromovchuk M. V., Candidate of Juridical Sciences, Senior Lecturer at Department of Constitutional Law and Comparative Legislature, Uzhhorod National University, Uzhhorod
THE BASIC LAW OF THE STATE: PECULIARITIES OF LEGAL NATURE
Summary The scientific publication is devoted to highlighting the peculiarities of the legal nature of the constitution. The authors consider the structure and content of the constitution of the state in the context of its functions. The specificity of the content of the newest constitutions in the history of world constitutionalism is considered. The correlation between the constitution and the state policy is established. Modern approaches to understanding the nature of the constitution are considered. The legal nature of the Constitution of Ukraine is determined.
Introduction Constitutionalism as a politico-legal category and doctrinal learning appears after the emergence and establishment of the constitution of the state in the modern sense of this term. It is inseparable and directly derived from the constitution of the state. Although not always the fact of the existence of a constitution automatically means the emergence of a particular model of constitutionalism. However, without the appearance (availability) of the constitution itself (in the broad sense of this notion), there is no need to talk about constitutionalism. The substantive basis, the very essence of constitutionalism, according to V. Shapoval, is expressed by the formula: «constitutional-legal norm + practice of its implementation» [1, p. 135]. Therefore, a bit strange, in our opinion, when in certain writings, including monographs, there are such statements as «ancient», «medieval», «totalitarian»
19 or «Soviet constitutionalism», since at that time the constitution as such (in the modern understanding of this concept) simply did not exist. However, it was precisely in previous times that, in fact, the foundations of the future phenomenon – constitutionalism were laid [2, p. 98]. The Constitution of Ukraine is a part of the national legal system, its core, acts as «coordinator of the system of legislation» [3, p. 40]. But, as Yu. Tykhomyrov notes, despite the fact that the Constitution, as if is in the middle of the legal array, its influence is not limited to the link «act-act». All elements of the legal system, in turn, also affect the constitution [4, p. 15]. On the one hand, the Constitution is a kind of construction, on which practically all legislation is being built [5, p. 211]. It is the Constitution that defines the nature of the current legislation, the process of law-making – determines, which basic acts are adopted by various bodies, their names, legal force, the process and procedure for the adoption of laws [6, p. 87]. The development of legislation is possible only within the parameters enshrined in the Constitution, which serves as an important condition for ensuring its unity, internal coherence [7, p. 79]. As S. Shevchuk notes, the constitutional norms are formulated in the form of an open text, and, consequently, constitute «empty vessels», which must be filled with a specific content [8, p. 7]. Therefore, the adoption of a new constitution in the state, as a rule, causes significant changes and updates to current legislation. Ukraine is no exception. Although, as V. Opryshko notes, «the current legislation does not yet fit into the legal framework defined by the Constitution of Ukraine» [9, p. 118]. However, the notion of a constitution cannot be disclosed to the full extent without clarifying the question about not only its legal but also socio- political nature.
1. The Constitution of the state in the context of its functions According to M. Savchyn, the supremacy of the constitution must be supported by certain institutional and procedural guarantees. Only in their totality, they determine the nature of the constitution. Institutional and procedural guarantees define certain criteria for the quality of legislation, administrative and judicial practice. Thus, the nature of the constitution and constitutional order are conditioned by the problem of statics and the dynamics of constitutional matter. The definition of the nature of the constitution is also influenced by the social environment since real constitutional relationships are determined by a certain type of society, civilization in general. The nature of the constitution is influenced by the legal tradition, which is based on the
20 paradigm of constitutionalism, constitutional consciousness and culture, national traditions of government, the system of social values. A diversity of approaches to defining the nature of the constitution determines how these components are combined in the process of drafting the constitution and building a constitutional order [10, p. 256]. The Constitution fulfils the function of legitimizing public order. Therefore, in the form of constitutional principles, democratic access to positions is determined through democratic elections and the fundamental principles of separation of powers, as well as the limitation of power, which are carried out mainly through legal guarantees of human rights and freedoms [11, p. 204–205]. From the institutional point of view, the constitution is embodied in ensuring the consolidation of democracy, representation of the people through free and periodic elections, parliamentary regime, and judicial constitutional control. In the normative sense, the constitution includes both the provisions that contain specific regulations, as well as the provisions that determine the general legal principles of intervention in private life. Accordingly, the constitution has both a vertical and a horizontal structure. The vertical structure of the constitution relates to its own requirements, horizontal one defines a set of principles of law (provisions-principles), which operates both in the sphere of public and private law. Thus, the constitution in the normative sense extends to the sphere of public and private law [10, p. 256]. In its content, the constitution expresses: a) a public consensus on social values provided by legal protection; b) ways of implementing democratic procedures and control of the people over the public authority; c) legitimation of public authority; d) limits of interference of public authority in the private autonomy of a person; e) legal mechanism of international cooperation of the state. Thus, the constitution in its content is a certain type of social order that is based on the definition of the legitimate framework of government in order to ensure the public good (balance of public and private interests). In the formally-legal sense, the constitution is understood as the Basic Law, which has a constitutive character and has the rule of law. One should agree with M. Savchyn that, as a normative legal act, the Constitution of Ukraine has the following properties [10, p. 259]: a) constitutive nature – the constitution is an act of the constituent power; hence the constitution cannot be considered as a result of the legislative process of the parliament, which is actually established by the constitution and bound by its requirements. The Constitution, therefore, sets the
21 foundations for the organization of society and the state, defines the foundations of the legal status of a person, the content and directions of activities of state authorities and local self-government, foundations of activities of institutes of the political system, and principles of the democratic system in the country. Since people in a democratic state are recognized as the bearer of sovereignty and the only source of power, only they possess its highest manifestation – the constituent power. The content of the latter is the right to adopt a constitution and, with the help of it, to create the foundations of a social and state system that chooses one or another people for themselves. Only the constituent government can change, in the most radical way, foundations of the structure of society and the state. The whole history of the constitutional development of both our country and foreign countries serves as a confirmation. Using constitutions, fundamental changes in the entire social system obtained the legitimacy. It is the recognition of the constitutive nature of the constitution that the special order of its adoption, its supremacy, its role in the entire legal system of the state, the non-contradiction of the constitution for all the powers established by it, including for the legislative, are based. In the foreign science of constitutional law, the concept, according to which the difference between the constituent power and the authority is established, is quite broadly presented. And in Germany, it received a direct expression in the constitution itself. In its preamble, it is said: «<…> the German people, by virtue of their constituent power, have created the Basic Law». The constitutive nature of the constitution is manifested also in the fact that its prescriptions act as the first principles are primary. This means that there are no legal restrictions to establish the provisions of the constitution. There can be no such legal provision that could not be included in the constitution on the grounds that it does not correspond to any legal act of the given state. Yes, laws in Ukraine cannot contradict the Constitution. Of course, from this does not follow the conclusion that the content of the constitutional provisions is arbitrarily determined that any provision may be included in the constitution; b) the main law – the constitution is the core of the legal system, laws and regulations are developed and adopted on its basis, it lays the program, the general direction of law-making work in the state, consolidates the system of sources of national law;
22 c) the highest legal force – any other normative act can distort the content of the constitution, it creates such an order when justice and law should not diverge. The Constitution of Ukraine has the highest position among rules and regulations, which should not contradict it, but conform to its basic principles and spirit. In its Decision № 2-в/99 on 02.06.1999, the Constitutional Court interpreted the principle of the supreme legal force of the constitution in the following way: «One of the most important conditions for the definiteness of relations between a citizen and a state, the guarantee of the principle of inviolability of human rights and freedoms enshrined in Article 21 of the Constitution of Ukraine is the stability of the Constitution, which, in addition to other factors, is largely determined by the legal content of the Basic Law. The presence in the Constitution of Ukraine of too detailed provisions, which place is in the current legislation, will give rise to the need for frequent changes to it, which will negatively affect the stability of the Basic Law»; d) the horizontal effect – the constitution equally is the basis for the rules of public and private law; such a normative influence of the constitution on the legal system of the country is realized through the specification of constitutional principles and human rights and freedoms at the level of current legislation and constitutional jurisprudence; e) the supremacy of the Constitution regarding international treaties submitted to the parliament for the ratification procedure; this provision also applies to international treaties, duly ratified by the Parliament; f) direct action of constitutional norms means the duty of state authorities and local self-government bodies, their officials to apply directly provisions of the Constitution in the presence of gaps in law or in the event of a conflict between constitutional provisions and provisions of law; if it is impossible to eliminate such a contradiction during the course of law enforcement, then such a conflict is finally resolved by the Constitutional Court of Ukraine; g) special procedure for adoption – the constitution in the modern sense of this concept is an act that is usually adopted by the people or on behalf of the people. Characteristically, the emergence in the XVII century of the very idea of the need for such an act as a constitution was associated precisely with this feature. The demand imposed by the bourgeoisie to restrict the rights of the king and feudal lords to protect their liberties could only be secured through the adoption of an act of supreme authority that embodies the will of the entire nation, of all the people. Thus in an unrealizable in practice «People’s
23 Agreement» project of Cromwell in 1653, the condition for signing it by all the people was provided. The same requirement was put forward later by J. Russo. He believed that the constitution requires the consent of all citizens. It should be the result of a unanimous decision, signed by all citizens, and opponents of the constitution should be considered foreigners among citizens. This essential feature of the constitution is still recognized as dominant in constitutional theory and practice. It is no coincidence that the constitutions of most democratic states of the world begin with the words: «We, the people <…> accept (proclaim, establish, etc.) this constitution». In Soviet constitutions, this formula was first restored in the Constitution of the USSR in 1977, the Constitution of the RSFSR in 1978. Thus, in the preamble to the Constitution of 1978, it was written: «The people of the Russian Soviet Federative Socialist Republic <…> accept and proclaim this Constitution» [12]. The idea of the people’s involvement in the adoption of the constitution could not be ignored even under a totalitarian regime. Then it was expressed in a nationwide discussion of the draft Constitution of the USSR in 1936, which was held for six months with the widest scope and designed to «sanctify» the Basic Law by the will of the people. The Soviet Union Constitution of 1977 was also subject to a nationwide discussion [13, p. 112].
2. The latest constitutions in the history of world constitutionalism V. Shapoval argues that it is possible to identify common features by the content of the newest constitutions. Firstly, they reflect the relatively large role of the state in the economic sphere; consolidate economic function of the state. Secondly, according to the content of the relevant basic laws, the person has been recognized as a priority in its relations with the state. The latest constitutions, of course, contain meaningful provisions on rights and freedoms and fix a number of socio-economic rights. At the same time, quite wide guarantees of the enforcement of rights and freedoms are established and new mechanisms for their protection (ombudsman, constitutional complaint, etc.) are created. Thirdly, the newest major laws represent to a greater extent provisions of social orientation, although their meaning and purpose are different. Fourthly, relations that arise within the political system of society outside the state organization became the subject of constitutional regulation. This primarily concerns activities of political parties in their interactions with the state mechanism. Finally, fifthly, the sign of the newest constitutions is the presence in their texts of the
24 provisions on foreign political activities of the state and the relation of national and international law [14, p. 4]. Characteristic features of the newest constitutions in one way or another characterize also the basic laws adopted in the post-socialist and post-Soviet countries in the 90 years of the last century. It is they that are sometimes distinguished as the constitutions of the fourth «wave» since they were introduced and operate in other socio-political conditions than the constitutions of the third «wave». The current Basic Law of Ukraine also belongs to the constitutions of the fourth «wave» [15, p. 78]. In the main laws of the fourth wave, the importance of human rights and their guarantees for the society and the state is often emphasized to a greater extent. Almost all of them define the state as legal and social, state political, economic, and ideological pluralism, fix certain provisions of the natural-legal content. Concerning the construction of the state mechanism for the authors of the main laws adopted in the post-socialist and post-Soviet countries, in most cases, the French Constitution of 1958, which began the practice of a mixed republican form of government, served as a model [14, p. 4]. The history of world constitutionalism involves the classification of constitutions as instrumental and social. Instrumental constitutions are defined as those whose content is primarily focused on establishing the status of key parts of the state machinery. Provisions on the status of the individual play a minor role in these constitutions and the question of social being is generally outside the scope of their regulation. In contrast to the instrumental constitutions, some provisions of social basic laws are addressed to society; in particular, they confirm social and economic rights [16, p. 122]. To the greatest extent, provisions of the actual social direction are presented in the latest basic laws, although, as noted, the meaning, content, and purpose of these provisions are different. In some cases, the constitution proclaimed the social and economic guidelines (tasks) of the state or even declared the need for reforms in the relevant spheres, established mechanisms for the interaction of state institutions with «non-state» components of the political system of society. It is these basic laws, which are defined as social. In other cases, everything comes to nothing more than the attributive use of certain terms and providing social sound to texts of laws [14, p. 4]. According to V. Shapoval, the socialization of the newest constitutions should be distinguished from «sociologization» of the Soviet constitutions, which were considered the basic laws of society. The texts of these constitutions were filled with non-legal abstractions, filled with terminology,
25 which today relates primarily to political science. Recognition of Soviet constitutions by the basic laws of society and their «sociologization» were not accidental. In the period of existence of the Soviet organization of power, there was a desire for the mythologization of social life. In such circumstances, the constitution was considered primarily as one of the tools of ideological influence on the internal and foreign policy environment. Moreover, the ideological function attributed to it, which, as a rule, was set at a level or even above the legal function [14, p. 4]. It is known that any constitution plays a significant socio-regulatory function, and it is in this sense that it can be perceived as the basic law of society. However, even the most socialized constitutions are primarily the main laws of the state. Those positions that are outwardly addressed to the public are formulated in a general form, have a fragmentary appearance and, in the end, usually reflect the interaction between society and the state. Determination of the constitution as the basic law of the state does not mean the substitution of society by the state, the nationalization of social life. Such a definition testifies to the nature of civil society as such, where society and each individual are protected from the full interference of the state, and the latter is an integral part of the political system of society and does not absorb all its essential manifestations [17, p. 14]. The constitution as the basic law of the state does not create the state but only establishes the foundations of its organization. In this regard, it plays a creative role in the state mechanism, first of all, its most important links – the supreme bodies of the state. The political task of the constitution is to establish the sovereignty of the state, to consolidate the establishment or change of the state system, to ascertain the degree of continuity in the development of the state. No less important is that the constitution as the basic law of the state determines the principles in the field of relations between the state and the person. According to the historically formulated definition based on ideas of natural law, the constitution is a certain system of restrictions of state power in the form of appropriately established rights and freedoms, as well as legal guarantees for their implementation [14, p. 4]. The constitution in modern conditions of democratic development (that is, when we deal not with declarative constitutions of authoritarian states but with actual legal acts) becomes one of the decisive factors of social and state-legal development. In this sense, there can be no objection to the interpretation of the constitution as a source of state policy. Moreover, the constitution appears not only as one of the possible factors of influence on state policy, namely, as its fundamental basis and decisive factor, without
26 which the democratic foundations disappear. And without a focus on democracy, it already begins to serve not the interests of society as a whole but exclusively the interests of certain clans, political groups or individual politicians [18].
3. Constitution and state policy Today, one of the reasons for the constant tension in relations between the supreme bodies of state power in Ukraine is the imperfection of the Basic Law, the different interpretation of its norms, as well as the fundamental change of the state policy, especially after the 2004–2005 presidential elections. The constitution has a mixed political and legal nature, as well as to a large extent all constitutional law. Constitutional relations that arise on the basis of its provisions can also be characterized as having a dual nature: political and legal at the same time. Powerful relations subject to constitutional regulation create prerequisites for the appearance of political issues in constitutional law and politicize it to a certain extent. The political and legal in the constitution are closely intertwined, as well as the implementation of constitutional provisions can have a legal and political dimension. As A. Heywood has rightly pointed out, for the vast majority of democratic states, constitutions were traditionally perceived as «precise descriptions of the current system of government» [19, p. 359]. Consequently, any constitution always carries a certain prognostic- axiological element, which allows foreseeing a further direction of the state development and, accordingly, state policy. It is important to note that the prognostic function of the Constitution is directly written by well-known domestic researcher Yu. Todyka [15, p. 70–80]. However, we now mean not only one of the possible functions of the constitution but also the fact that at its level the values are laid down that the state is called to provide. The authors of the monograph «Politics, Law and Power in the Context of Transformation Processes in Ukraine» characterize state policy as a «system of purposeful measures aimed at solving certain social problems, meeting public interests, ensuring the stability of the constitutional, economic, legal system of the country <…> the specificity of which is that it is realized through the power structures that have the authority of the monopoly right of the state to lawful coercion» [20, p. 35]. Indeed, the link between the state policy and the constitution is shown by not only the reference to such a concept as «constitutional system». From the outset, the authors of the
27 above-mentioned study establish a clear correlation between the direction of state policy and the process of ensuring social stability and satisfaction of the public interest. It should be borne in mind: the main social interests are always connected with the system of rights and freedoms of citizens of the state, which are not only formally fixed in the Constitution but must also be secured by it as a legal act of the highest legal force, which has a sign of direct imperative action (Article 8 of the Constitution of Ukraine) [18]. The same can be said for a widely used in the modern Ukrainian science definition of the state policy by V. Tertychka. This author proposes to interpret the state policy in the following way: «Relatively stable, organized, and purposeful activity/inactivity of state institutions, carried out by them directly or indirectly on a particular problem or a set of problems that affects the life of society» [20, p. 82–83]. Moreover, justifying the appropriateness of this way of understanding the phenomenon of state policy, he notes that the definition of state policy implicitly implies that it is based on the law and must be legitimate. That is, state policy does not appear, so to speak, solely on its own accord and on their own will of those who are currently endowed with state power. On the contrary, in order that this direction of the state’s activity should be systematic and coherent, it is necessary from the very beginning to have a certain set of rules and principles that would indicate: a) the type of political regime; b) the way of organizing state power; c) the main political institutions, the presence of which ensures the normal development of the state mechanism; d) the basic values and tasks that must be implemented during state and social development. These rules should be fixed at the legislative level so that there are no ambiguous political interpretations of the way, in which policy should be implemented and on what grounds [18]. The universal method of fixing these rules and regulations is the method of constitutional determination. By giving these rules and principles an imperative value, the state acts as the guarantor of the fact that all participants in social and political relations will adhere to them. At the same time, it itself, as a mechanism of institutionalized coercion, will act in accordance with certain standards. Therefore, it is quite natural that in all democratically-operated countries, programs for the realization of state policy are always developed and implemented in accordance with the constitution. However, it is necessary to distinguish between the constitution as a legal act and the functions specific to it in the legal field and the constitution as a political document having a certain socio-political content that directly or indirectly affects the entire political system of the country [18].
28 Consequently, the relationship between the constitution and politics manifests itself in two main areas. First, in a broad sense, political relations are one of the most important constituent parts of constitutional regulation. Constitutional norms set legal boundaries for the political process. They consolidate the foundations of the political system of society, and not only. In modern constitutions, the foundations of the social and spiritual systems of society, which affects the expansion of the object of constitutional regulation at the turn of XX – XXI centuries, are increasingly reflected. As rightly V. Chyrkin notes, «constitutional law went beyond a largely formalized approach of the XVIII – XIX centuries and spread to the settlement of issues of the social system, the situation of one or another stratum, groups of the population (social, national, age, etc.), socio- economic rights» [22, p. 126]. Secondly, the constitution itself embodies a certain policy of the state, the desire of the project developers to consolidate certain principles and political values. Even K. Marx argued that «all legal has in its essence a political nature» [23, p. 635]. This thesis on the Basic Law, according to V. Luchyn, becomes of a special significance. The political orientation of the constitution is one of the most important qualities that determine its special role in the legal system, a special social role in society. However, the idea that a constitution is created by the state to achieve a certain political goal requires some adjustments [24, p. 33–34]. From the standpoint of democratic constitutionalism and the theory of social contract, both the institutions of public authority and the electoral body participate in the act of constitution creation in one way or another. Therefore, official representatives of the state – only one of the subjects of the constitution creation. The constitution should integrate not only state goals of development but also the idea of society about the goals of social progress, to be an indicator of the needs of different social groups, the expression of their expectations and hopes [18]. In the history of Ukrainian constitutionalism, the Constitution has repeatedly acted as a tool of state policy, ruling circles or political forces that came to power. Thus, the First Soviet Constitution – the Constitution of the RSFSR of 1918 – consolidated the victory of the proletariat and the poorest peasantry after the October Revolution, and was actively used by the Bolsheviks as a means of political struggle against social strata and classes that did not share the ideals of socialist construction. Interesting is the characteristic of the Constitution of the RSFSR of 1918, given by the well-known Soviet legal ideologist of the 20’s P. Stuchka to the
29 twelfth anniversary of the revolution of the state and law. He called it «the civil war constitution», which is largely justified since it openly supported class positions on the issue of the acquisition and implementation of basic civil and political rights and freedoms [25, p. 10]. Later in the process of constitutional development of the Soviet state, constitutional right gradually cleared itself from the ability to act as a tool of class domination, acquiring the nature of a universal legal regulator [18]. In the mid-80’s, political scientist I. Stepanov, reflecting on the relationship between the constitution and politics, expressed the view that politics and law should be represented in the constitution in an organically integral form, «balanced in a coherent unity» [3, p. 24]. Of course, during the Soviet period, the study of the constitutional policy was limited by many party-ideological barriers. However, the search for an optimal combination of politics and law in the constitution, constitutional policy, and political law is an important and constantly restored process of democratic development. On the one hand, the tradition of observing constitutional limitations by subjects of political activity and political relations should be developed. On the other hand, the constitutional law should not be disconnected from political issues, and constitutionalists should seek to see political aspects in the implementation of constitutional norms. The study of political issues in constitutional law can shed light on the motives for adopting the constitution as a whole or individual constitutional changes, it can serve as an explanation or justification for the constitutionally regulated actions of state bodies and officials. In general, political issues highlight the controversial and problem areas of constitutional and legal development, contribute to the formation of a constitutional paradigm within the legally established normative framework of relations of person, society, and state [26, p. 35]. In the concept of a political constitution, a special vision of a political community is laid down, in which a coordinated interaction between citizens and authorities is ensured and a political agreement on rules of conduct in the political sphere is taking place. History gives a lot of examples of violent imposing of the constitution by the ruling party, the authoritarian head of state, the oligarchic or military regime. However, in the spirit of the democratic policy, a constitution as a political document cannot be a political pact, which reflects the search for public consent and compromise in resolving various political and social conflicts [18]. In the political sphere, functions of the constitution are inextricably linked with its nature. In many respects, its effectiveness in the field of politics depends on the nature of the constitution. After all, the nature of the
30 constitution is its socio-political content. In the national political science, in the Soviet era, the class nature of the constitution and its content were distinguished. Under class nature, they understood the basic socio-political characteristics of the constitution. It finds its manifestation in its content, principles, properties, and functions, has a decisive influence on its form, defining its fundamental features. The content of the constitution is the specification of its class nature. Moreover, the content may vary within a specific nature under the influence of a number of objective and subjective factors. The constitution had a dual meaning – social and legal [27, p. 39]. The point is that this approach was based on a formative theory, according to which the specifics of the nature of the constitution in different countries were tied to a certain socio-economic formation. Throughout the period of the development of Soviet constitutions, even in the late period, known as «developed socialism», dominated the class concept of the nature of the constitution, which was determined by the class (classes) it serves and which type of property it establishes [28, p. 68]. In our opinion, the nature of the constitution derives from its socio- political content, so to speak, in a concentrated form. The legal content of the constitution is determined by the objects of constitutional regulation, in other words, what legal institutes, principles, and provisions are reflected in the text of the constitution and in this regard acquire the constitutional status. Given the differences in the legal and socio-political content of the constitution, it is necessary to identify the key elements of its nature, which have a political influence on the functioning of constitutional provisions. These elements can be formulated in the form of theoretical postulates, the answers to which give a general idea of the nature of a specific constitution. These include: 1) the will of which political forces found a consolidation in constitutional provisions (whose political will was enshrined in the constitution?); 2) the interests of which social strata are reflected in the constitutional provisions and supported by them (whose interests are reflected and supported by the constitution?); 3) what is the degree of legitimacy of the constitution, which is largely determined by the terms of its project development and the procedure for its adoption (how the chosen procedure for the development and adoption of the constitution influenced the degree of its legitimacy?). In specific historical conditions and the legal culture of an individual country, the answers to these questions may vary. In the constitutional history of one and the same country, different constitutions may have a
31 different essence. Moreover, the essence of one and the same constitution can eventually be transformed and move away from the original idea of its creators. This is primarily related to the fact that the socio-political conditions of the constitution, the implementation of its provisions can change.
4. Modern approaches to understanding the nature of the constitution In modern constitutionalism, there are three basic approaches to understanding the nature of the constitution: liberal-democratic, Marxist- Leninist, and theological. These three directions in constitutional law indicate differently the main purpose of the constitution in the political sphere. The liberal-democratic approach was formed at the end of the XVIII century, although it relied on the ideas and values of the English and French educators, which were developed in the works of J. Locke, Ch. Montesquieu, J. Russo and others within the school of natural law. At the heart of a liberal-democratic approach lies the doctrine of the social contract. According to it, the constitution is considered as the result of public consent, a compromise between different social strata and political forces on the fundamental principles of organization of society and state, the relationship between individuals and the state. The constitution as a social contract is an important indicator of the political consensus existing in society. In countries where the constitution has long operated in a high political consensus, it becomes the nature of an agreement, to which each subsequent generation may add new provisions or change existing ones. According to the recognition of American constitutionalists N. Redlich, B. Schwartz, and J. Attanasio, in «American law, a word «constitution» has a more limited meaning; it is a written agreement transmitted from the first generation of Americans to future generations» [29, p. 21]. Another American researcher J. Reiman argues that the foundations of American constitutional democracy are human rights and a social contract, and considers the constitution from three sides: as a written text, as a social practice, and as a moral promise [30, p. 133]. The Marxist-Leninist approach was developed in the second half of the XIX – the beginning of the XX century. As a theoretical concept, it was formed on the ideas and views expressed by the classics of Marxism (K. Marx and F. Engels) and substantially complemented by the leader of the Bolsheviks V. Lenin. It sought to adapt the postulates of classical
32 Marxism to the socio-political realities of early XX century. K. Marx and F. Engels noted that the constitution, as a result of the class struggle, is established by the ruling class, the class that won. In their opinion, after the seizure of power, the ruling classes must constitution their power not only in the form of state but also «to give their will <…> a general expression in the form of state will, in the form of law» [23, p. 122]. And such a law, above all, is a constitution. Stressing the class nature of the constitution, V. Lenin wrote: «The nature of the constitution is that the basic laws of the state in general and the laws concerning the electoral law to representative institutions, their competence, etc., express the true balance of forces in the class struggle» [31, p. 535]. The practical implementation of this approach was first introduced during the creation of the first Soviet Constitution of the RSFSR in 1918, and then became widely used in socialist states, where a special type of constitution and one or another type of Soviet form of government were established. The representatives of this approach saw in the constitution not the result of the agreement but the outcome of the class struggle, which was recognized as the dominant engine of historical progress. A class approach to understanding the nature of the constitution denied the right to a political compromise. The constitution always manifests the will of the economically dominant class, which has won a political victory over other classes and smaller social groups. Therefore, the constitution may reflect interests of only the winner of the political struggle, a class that has occupied economic heights, that is, such a class should also possess means of production [32, p. 85]. The theological approach is a definite combination of ideas of secular and divine law. It appeared much later than other approaches as a result of distribution in the XX century (mainly in its second half) of constitutional ideas and principles in the countries of the Arab East, where the sources of Muslim law occupy a dominant position. The notion of a constitution in these countries is associated with the provision of divine rules of conduct for a «religious community». If a constitution exists as a written act, it should not contradict the most important source of Muslim law – the Quran. Political struggle is not encouraged, if not forbidden, and consent is achieved through faithfulness to the confession of a single religion of Islam. The norms and principles of Muslim law have a profound impact on the constitutional legislation and the form of government in countries such as Iran and Saudi Arabia. Muslim law also plays a leading role in these countries in other areas of current law, which is confirmed at the
33 constitutional level. For example, the Iranian Constitution establishes the provisions on the mandatory compliance of all laws that are adopted with the Sharia law [33, p. 102]. Moreover, the Sharia regulations are transformed into legal constructs, which are used in the theory and practice. Thus, the three requirements of the Quran, which obliged to consult in making important decisions, to handle all cases in all fairness, and obey the ruler, were the basis of the theory of «Islamic rule» developed by Muslim legal scientists in detail – theories of the organization and activities of the state [34, p. 14–15]. The constitution in these countries legitimises «Islamic rule» as a special form of theocratic state [35, p. 45]. By revealing the content of the Islamic Republic, the Iranian Constitution states that it is based on the belief in Allah and its comprehensive power, «divine revelation» that determines any laws, as well as in the belief in the responsibility of man to Allah (Article 2). With the role of Islam, as the most important political and ideological basis of the state, the relation to it as one of the legitimizing factors ensuring the stability of the ruling regime is connected. Therefore, it is not a constitution that acts as a measure of «legitimacy» of the existing regime but the Islamic values that arise from Sharia and are firmly rooted in the mass consciousness. Interesting, in our opinion, is the approach of Hungarian constitutionalist A. Sajo. Rejecting traditional views on the nature of the emergence of constitutions (an ideal program of reconstruction of society, ensuring stability, rational state structure), he formulates a paradoxical thesis: constitutions arise under the influence of fear. Like a psychoanalyst who studies human experiences during the formation of his biography, he sees a direct motive for the adoption of constitutions in the dominant fears of authors of constitutions [36, p. 311]. Thus, the founding fathers of the US Constitution in 1787 acted under the influence of a paranoid desire to avoid the establishment of a monarchy or popular democracy; an example of the ineffectiveness of the Weimar Constitution and the establishment of the Nazi regime hung over the authors of the German Constitution of 1949; the Constitution of France of De Gaulle of 1958 sought to prevent the repetition of parliamentary paralysis of the Fourth Republic [36, p. 311]. The constitutions adopted during the democratic revolutions in the countries of Eastern Europe (Hungary, Slovakia, Czech Republic, Bulgaria), sought to overcome the preliminary system of power concentration in the hands of one person. Emphasizing the principle of national sovereignty, they
34 put forward an idea of a strong unicameral parliament, which inevitably leads to the consolidation of government [36, p. 312].
5. The legal nature of the Constitution of Ukraine In the Ukrainian society, which is at the stage of modernization of its political, legal, and economic systems, the attitude to the Constitution is a private aspect of the social outlook split by the differentiation of social strata. This attitude reflects the process of a new stratification of the changing society. Constitutional development of Ukraine in the XX century was accompanied by several fundamental changes in the civilizational foundations of the existence of society and the state. Existing constitutions reflected in a different way the balance of political forces and had unequal socio-political content [32, p. 86]. The Constitution of 1919 reflected and embodied the political development of revolutionary authoritarianism. Its essence lies in the fact that, in general, it is based on a broad democratic basis, in contrast to the census monarchical constitutions of the XIX – the beginning of the XX century. The logic of revolutionary authoritarianism came from the principle of «Salus populi suprema lex est» (from Latin «The good of the people should be the supreme law»). The constitution consolidated the new political reality of the union of workers and peasants for the growth of the people’s good. V. Lenin stressed that the Soviet constitution is not invented by any commission, not written off from other constitutions, not drawn up in the offices, but developed on the basis of the experience of the struggle of the working people and the organization of proletarian masses [31, p. 45]. However, the concern for the people’s good was given to the revolutionary avant-garde – the Communist Party, whose representatives, combining party and state posts, used authoritarian methods of domination. The class approach to the constitution served as a justification for the use of violence against social strata that did not share the goal of a revolutionary transition to a socialist society [32, p. 86]. The logic of revolutionary authoritarianism, as rightly noted by A. Galkin and Yu. Krasin, had deep internal contradictions [37, p. 23]. The fact is that people consist of individuals and social groups that have different interests, hopes, convictions. The constitution can integrate and allow co-existence of all these social strata only with the relatively free regulation of the legal and political space. Otherwise, the authoritarian power of the revolutionaries, pretending to be the role of the speaker of the will of the people and the
35 common good, inevitably evolves until the domination of the political minority, which imposes their will on all the citizens. Consequently, the Constitution of 1919 performed not the function of a limitation of state power, in contrast to the liberal constitutions of the late XVIII century, but the function of justification of political power, not limited by law and justice, such as based on revolutionary legitimacy and expediency [32, p. 87]. The political significance of proletariat dictatorship has survived in subsequent constitutions adopted after the formation of the USSR. The provisions on the dictatorship of the proletariat existed in the Constitutions of the USSR of 1929 and 1937. In the process of political evolution, the social basis of the proletariat dictatorship gradually expanded. First, the social strata that emerge as a result of the freedom of economic activity, which was prohibited in the Soviet state, were eliminated. Secondly, through the system of local councils, ordinary people were involved in the state control under the political control of the ruling party of the Bolsheviks. Thirdly, the social policy of the Soviet state contributed to the growth of the welfare of Soviet citizens, although the Communist Party remained the main interpreter of what was considered as «common good». One can agree that the dictatorship of the proletariat was «intended to enlighten the masses, drawing them into the practical work of building a new society, and then giving way to a people’s power» [38, p. 22]. The strategic goal of transforming the dictatorship of the proletariat into a regime of democracy has influenced the development of the concept of the self-government of the working people, which envisaged a widespread and wide replacement of forms of government by forms of public self-government. After the death of J. Stalin and the condemnation of a person’s cult during the reign of M. Khrushchev, the doctrine of a nation-state that was embodied in the norms of the Constitution of 1978 began to form. This doctrine included several elements that reflected both continuity with the former doctrine of the dictatorship of the proletariat and the novelty of understanding the social activity of the state and tasks of political development. The doctrine of the state of the whole people was intended to show the destruction of class contradictions within the Soviet society, which was based, as argued by the official ideology, on the alliance of workers, peasants, and intellectuals. A political alliance of two classes and a stratum (the intelligentsia, in the Marxist sense, could not be a class by definition) testified that the Soviet constitution had reached its highest level of
36 development and had the widest possible social base. The absence of social strata capable of expressing disagreement or opposing the constitution created the appearance of general agreement and political approval of the social and legal order. Expansion of political participation of Soviet citizens through the system of councils was accompanied by the preservation of political monism of the party – the state. Some weakening of the principle of political monism consisted in the fact that non-party citizens began to be admitted to public positions, and in the elections, with the preservation of a non-alternative voting, a single bloc of «communists and non-parties» was to be nominated. The constitution of the state of the whole people preserved traditionally the Soviet approach to the ratio of collective and individual. It was mostly collectivist in nature and set the interests of the state and society above the interests of the individual [39, p. 108]. The constitutional civil and political rights and freedoms, broadly enshrined in the constitutional text, did not have a detailed mechanism of guarantees both at the legislative level and at the level of judicial protection. After August 1991, the collapse of the USSR was inevitable, leading to the cessation of the 1977 Constitution of the USSR, with changes and additions. Granting the status of a sovereign state to Ukraine has transformed the Constitution of the Ukrainian SSR in 1978 with amendments and additions from the constitution of one of the Union republics to the Basic Law of an independent state. This Constitution continued to operate in the transitional period from 1990 to 1996 with changes in the political struggle of reform forces and forces that sought to revive the Soviet political system. Adopted for a monolithic society in the conditions of the political hegemony of the ruling party, this constitution was not clearly adapted to appease political conflicts by legal means. The changes reflected the multidisciplinary aspirations of various political forces. The Constitution failed to put an end to the confrontation between the legislative and executive powers, unable to withstand a change in the balance of political forces and rising socio-political tension. The 1996 Constitution of Ukraine has a fundamentally different nature, related to new socio-political realities. The nature of the 1996 Constitution was largely determined by the political events that took place during its elaboration and on the eve of its adoption. However, the transformations that took place after 1996 in various fields of social and public life, a certain period of validity of constitutional norms indicate a gradual change of socio- political content of the Constitution of Ukraine [39, p. 109].
37 That is why today the constitutional process in Ukraine is gaining momentum and, at the same speed, concerns grow in circles of lawyers about the consequences of the adoption of the Basic Law. On the one hand, everyone understands that the Constitution of 1996 initially contained in its text a lot of inaccuracies, contradictions, insubordination, and references to laws that have not yet been adopted, and their fate is covered with the darkness of ignorance. This was accompanied by changes adopted under the influence of the political moment at the end of 2004. On the other hand, there is an extremely dangerous tendency to politicize the process of drafting and adopting the Constitution. Instead of lawyers and legal scholars, politicians and political consultants try to deal with this matter. As a result, there is a deadlock situation. The current Constitution does not quite satisfy the society, and this is bad, but another option may be even worse. In fact, the ongoing political struggle, which is barely covered by legal clothing, takes place against the backdrop of too low informing the society about its essence and the problems of the constitutional process.
Conclusions Consequently, the main and still unresolved issue is the ambiguity of what is proposed to adopt: a new Constitution, a new version of the current Constitution, amendments and additions to the current Constitution. Although paradoxical, but in Presidential speeches, these terms are used repeatedly as synonyms. However, legally they are completely different concepts. This terminological confusion carries a great danger of loss of landmarks and prevents a clear statement of the problem in a purely legal area. Thus, we believe that the constitutional process is too politicized today. In our opinion, the acutest political struggle is underway for adopting a form of constitution that is convenient for one of the parties. But in fact – for power – everyone wants a maximum of power. Including through their Constitution enforced in some way. However, the Basic Law should be adopted not from the conjuncture considerations of political expediency, but be a complete legal document, taking into account the achievements of the world jurisprudence, with the strict observance of all the prescribed legal procedures. After all, the constitution should be the main document of the state, at least for a decade.
38 References: 1. Шаповал В. М. Конституційне право зарубіжних країн: [підручник] / В. М. Шаповал. – К. : Арт Ек ; Вища школа, 1997. – 511 с. 2. Стецюк П. Б. Основи теорії конституції та конституціоналізму. Частина перша: [посібник для студ.] / П. Б. Стецюк. – Львів: Астролябія, 2004. – 232 с. 3. Степанов И. М. Конституция и политика / И. М. Степанов. – М., 1984. – 173 с. 4. Тихомиров Ю. А. Правовые акты: [учеб.-практ. и справ. пособие] / Ю. А. Тихомиров., И. В. Котелевская. – М. : Юринформцентр, 1999. – 380 с. 5. Оніщенко О. В. Конституція України як основне джерело конституційного права України: дис. канд. юрид. наук: спец. 12. 00. 02 «Конституційне право» / О. В. Оніщенко. – К., 2005. – 216 с. 6. Козлова Е. И. Конституционное право России / Е. И. Козлова, О.Е. Кутафин. – М. : Юристъ, 2003. – 585 с. 7. Лучин В. О. Конституция Российской Федерации: проблемы реализации / В. О. Лучин. – М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2002. – 687 с. 8. Шевчук С. В. Основи конституційної юриспруденції : [навч. посібник] / С. В. Шевчук. – Х. : Консум, 2002. – 394 с. 9. Опришко В. Ф. Конституція України – основа системи національного законодавства / В. Ф. Опришко // Правова держава: щорічник наукових праць Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України. – Вип. 14. – К. : ВД «Юридична книга» 2000. – С. 118–125. 10. Савчин М. В. Конституціоналізм і природа конституції : [монографія] / М. В. Савчин. – Ужгород : Поліграфцентр «Ліра» 2009. – 372 с. 11. Циппеліус Р. Філософія права / Р. Циппеліус. – К. : Тандем, 2000. – 811 с. 12. Конституция (Основной Закон) РРФСР 1978 г. // Известия ЦИК Союза ССР и ВЦИК. – 1978. – № 121. – Ст. 121. 13. Еременко Ю. П. Советская Конституция и законность / Ю.П. Еременко. – Саратов, 1982. – 224 с. 14. Шаповал В. Н. Феномен конституции в контексте отечественной политико-правовой «мифологии» / В. Н. Шаповал // Зеркало недели. – 2008. – № 29. – С. 4. 15. Тодыка Ю. Н. Конституция Украины: проблемы теории и практики / Ю. Н. Тодыка. – Х. : Факт, 2000. – 418 с.
39 16. Прієшкіна О. В. Конституційний лад України та його роль у становленні та розвитку місцевого самоврядування : дис. докт. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право» / О. В. Прієшкіна. – К., 2009. – 499 с. 17. Коліушко І. Б. Проблеми дієвості Конституції України та удосконалення її змісту / І. Б. Коліушко, Ю. С. Кириченко // Часопис «Парламент» – 2001. – № 3. – С. 12–15. 18. Гладуняк І. О. Конституція як основа формування та реалізації державної політики / І. О. Гладуняк // Віче [Electronic resource]. – Access mode: http: // www.viche.info/journal/733. 19. Хейвуд Э. Политология / Э. Хейвуд. – М. : Юнити-Дана, 2005. – 544 с. 20. Політика, право і влада в контексті трансформаційних процесів в Україні / за ред. І. О. Кресіної. – К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. – 304 с. 21. Політика, право і влада в контексті трансформаційних процесів в Україні / за ред. І. О. Кресіної. – К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2006. – 304 с. 22. Чиркин Б. Е. Об объекте конституционно-правового регулирования / Б. Е. Чиркин // Российский конституционализм: проблемы и решения: матер. междунар. конф. – М. : Академия, 1999. – С. 125–128. 23. Маркс К. Сочинения : в 50 т. / К. Маркс, Ф. Энгельс. – 2-е изд. – М. : Политиздат, 1955–1981. – Т. 1. – 1955. – 270 с. 24. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения: [учеб. пособие для вузов] / В. О. Лучин. – М. : Эксмо, 1997. – 190 с. 25. Стучка П. И. Двенадцать лет революции государства и права / П. И. Стучка // Революция права. – 1929. – № 6. – С. 56–61. 26. Кравец И. А. Сущность конституций и конституционный процесс (динамика социально-политического содержания российских конституций) / И. А. Кравец // Вестник Московского государственного университета. – 2003. – № 4. – С. 34–39. 27. Юдин Ю. Л. Конституции / Ю. Л. Юдин // Конституционное право развивающихся стран: предмет, наука, источники / отв. ред. В. Е. Чиркин. – М. : Юридическая литература, 1987. – С. 38–42. 28. Фарберов Н. П. Новая Конституция СССР – манифест эпохи строительства коммунизма / Н. П. Фарберов // Конституция развитого социализма. – М. : Восход-А, 1979. – С. 67–81.
40 29. Redlich N. Understanding Constitutional Law / N. Redlich, В. Schwartz, J. Attanasio. – Irwin : Matthew Bender, 1995. – 211 р. 30. Reiman J. The Constitution, Rights, the Conditions of Legitimacy / J. Reiman // Constitutionalism. The Philosophical Dimension / ed. by A. S. Rosenbaum. – Westport (Conn.), 1988. – P. 132–139. 31. Ленин В. И. Полное собрание сочинений : в 55 т. / В. И. Ленин. – М. : Политиздат, 1960–1970. – Т. 36. – 1966. – 512 с. 32. Бєлов Д. М. Структура та зміст конституції: окремі аспекти / Д. М. Бєлов // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право» – Ужгород: Ліра, 2010. – Вип. 14. – Ч. 1. – С. 80–87. 33. Сюкияйнен Л. Р. Мусульманское право: вопросы теории и практики / Л. Р. Сюкияйнен. – М. : Наука, 1986. – 119 с. 34. Сюкияйнен Л. Р. Шариат и мусульманско-правовая культура / Л. Р. Сюкияйнен. – М. : Армада, 1997. – 212 с. 35. Салыгин Е. Н. Теократическое государство / Е. Н. Салыгин. – М. : Юридическая литература, 1999. – 90 с. 36. Sajo A. Limiting Government. An Introduction to Constitutionalism / A. Sajo. – Budapest: Central European University Press, 1999. – 511 р. 37. Галкин А. А. Россия на перепутье: авторитаризм и демократия (варианты развития) / А. А. Галкин, Ю. А. Красин. – М. : Юридическая литература, 1995. – 76 с. 38. Лукьянова Е. А. Значение Конституции СССР 1977 г. в развитии источников российского государственного права / Е. А. Лукьянова // Государство и право. – 2001. – № 4. – С. 22–27. 39. Селіванов В. М. Право і влада суверенної України: методологічні аспекти / В. М. Селіванов. – К. : Юридична думка, 2002. – 211 с. 40. Бєлов Д. М. Система захисту прав і свобод людини і громадянина: доктринальні засади / Д. М. Бєлов, М. В. Громовчук // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право» – 2017. – Вип. 42. – C. 27–31. 41. Бєлов Д. М. Правовий простір держави: конституційно-правові засади / Д. М. Бєлов, М. Жежихова // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право» – 2017. – Вип. 44. – С. 31–33. 42. Бєлов Д. М. Підготовка конкурентоздатного правника: питання набуття практичного досвіду під час навчання в ВНЗ / Д. М. Бєлов // Inovácia právne veda v procese Európskej integrácie: zborník príspevkov z
41 medzinárodná vedecko-praktická konferencia (10–11 marca 2017). – Ужгород, 2017. – С. 65–68. 43. Громовчук М. В. Конституційно-правовий статус церкви: теоретичні засади / М. В. Громовчук // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право» – 2013. – Вип. 22. – Ч. 2. – С. 47–50. 44. Палінчак М. М. Правове регулювання державно-церковних відносин на Закарпатті та в Східній Словаччині у 20–30-х рр. ХХ ст. / М. М. Палінчак, М. В. Громовчук // 65-річчя Загальної декларації прав людини: дотримання прав людини – пріоритет держави та суспільства : матер. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Ужгород, 27–28 грудня 2013 р.). – Херсон: ВД «Гельветика» 2013. – С. 14–29. 45. Громовчук М. В. Евтаназія в зарубіжних країнах: окремі питання конституційно-правового закріплення / М. В. Громовчук // Реформування законодавства України та розвиток суспільних відносин: питання взаємодії : матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Ужгород, 21–22 квітня 2017 р.). – Ужгород, 2017. – С. 15–21.
Bernaziuk I. M., Candidate of Juridical Sciences, Professor at Department of Constitutional and International Law, V. I. Vernadsky Taurida National University, Kyiv
NOTION OF CIVIL SOCIETY AND PECULIARITIES OF ITS ROLE IN FORMATION AND IMPLEMENTATION OF STATE POLICY OF UKRAINE
Summary This paper is a holistic research of the notion of civil society and peculiarities of its operation in Ukraine. The scientific research is based on the fact that Ukrainian Constitution states that all citizens are entitled to freely unite into political parties and public organizations in order to exercise and protect their rights and liberties and to meet their political, economic, social, cultural, and other interests. The research’s main objective is to study scientific and practical approaches to understanding the notion of civil society, as well as legislative guarantees of participation
42 of civil society institutions in formation and implementation of state policy of Ukraine. Civil society is an organized group of people, the majority of whose members possess such qualities as activism, zeal, awareness of both human civilization values and private values, etc. The most efficient forms of participation of civil society institutions in formation and implementation of state policy is participation in parliamentary hearings, sessions of the Cabinet of Ministers of Ukraine, governmental committees, public hearings in the bodies of local governance, preparation and processing of drafts of governmental bills, as well as in conducting public anti-corruption examination of such drafts. In order to improve legislative regulation of participation of civil society institutions in formation and implementation of state policy, we have proposed to create legislation specifying the forms of participation of civil society institutions in formation and implementation of state policy, as well as priority fields of state policy, in which consideration of public opinion is mandatory. Furthermore, we substantiated the expediency of establishing the institution of lobbying in Ukraine through adoption of the Law «On Regulation of Lobbying Activities in Ukraine».
Introduction The Constitution of Ukraine declares that citizens are entitled to take part in management of state affairs, to vote at national and local referendums, to freely elect or to be elected to the bodies of state and local governance. Furthermore, it states that Ukrainian citizens have a right to freely unite into political parties and public organizations in order to exercise and protect their rights and liberties and to meet their political, economic, social, cultural, and other interests with the exception of limitations, established by law in the interests of national security, public order, healthcare of the population, or protection of rights and liberties of other citizens. Constitutional foundation of civil society institutions has to be based upon democratic principles of state administration, according to which every citizen has a right to participate in management of state affairs, as well as to join political parties and public organizations in order to protect their rights, liberties, and interests. Political parties and public associations comprise the basis for civil society. Meanwhile, we cannot but agree with the opinion, expressed in the Presidential decree of Ukraine of February 26, 2016 № 68 «On Support to Development of Civil Society in Ukraine», that active, influential, and developed civil society is a crucial element of any democratic state and it plays one of the key roles in carrying out urgent social transformations and
43 proper governance, in management of state affairs and local governance issues, development and implementation of efficient state policies in various fields, consolidation of lawful state, accountable before its citizens, and resolution of political, social, economic, and humanitarian problems [1]. Similar sentiment was expressed in the document of the Commission of the European Communities «European Governance». Particularly, it states that democracy depends on the people’s possibility to participate in public debates. For this purpose, they need access to reliable information about state affairs and possibility to assess the process of policy formation on each stage. Civil society plays an essential role in giving voice to the concerns of citizens and delivering services that meet people’s needs [2].
1. The main scientific and practical approaches to understanding the notion of civil society International community, scientists, public figures, and political leaders consider the developed civil society to be an indispensable feature of a democratic and lawful state, an indication of the level of its social development and intense efforts towards protection of the interests of every individual and citizen, as well as manifestation of high social consciousness and legal awareness. Therefore, it is no accident that every state that professes to be democratic and socially oriented strives to form such a civil society, institutions of which actively participate in the state policy formation and in other forms of state affairs administration. Apropos of this, it is expedient to agree with S. P. Moroz, who stated that civil society is an indicator of a legal foundation that acknowledges the society’s right to conduct control over the government, efficacy of which depends on the degree of guaranteed human rights (from minimum to maximum degree), and thus, of guarantees of the rights of the society [3, p. 42]. Currently, Ukraine is undergoing a process of civil society formation; however, it would be fair to point out an increased activity of civil society institutions in management of state affairs. In 2015, according to statistics, 67,911 public organizations were incorporated, members of which amounted to over 25 mln 240,4 thousand public events took place in 2015 [4]. 61,090 public organizations were incorporated in 2014. In the same year, 349,7 thousand public events were held [4]. Hence, the number of incorporated public associations increased (by 10%) in 2015, however, the number of public events decreased (by 30%). This phenomenon was probably caused by the fact that activities of public organizations and their associations became more purposeful, i.e. such
44 activities grew more aimed at specific goals and corresponding tasks were set to direct the efforts of organizations. For instance, on March 7, 2014, there was a presentation of the Reanimation Package of Reforms, i.e. a coalition of civil activists, experts, reporters, and scientists, who united during the Revolution of Dignity [6]. During the time of its operation, the coalition achieved significant results, such as the launch of the National Agency on Corruption Prevention, implementation of the system of political parties’ state funding and civil control over the transparency of parties’ funds; launch of the electronic system of asset and income declarations for public officials; developing legislative framework and providing assistance to associations of territorial communities, substantial enlargement of their financial and administrative abilities, etc. Civil society and its institutions are studied by numerous social science disciplines, for example, psychology, sociology, philosophy, law, etc. Scientists repeatedly study the nature and legal essence of civil society and its institutions. Particularly, modern problems of civil society were studied by such scientists as E. A. Afonin, S. O. Kyrychenko, V. H. Kovalenko, A. F. Kolodii, A. I. Kudriachenko, S. P. Moroz, R. V. Moshynskyi, M. Y. Romanov, V. O. Skvorets, etc. Recently, this research’s author has completed two papers that specifically cover the problems of participation of civil society institutions in corruption prevention in Ukraine [7; 8]. In their works, scientists propose different approaches to defining the term «civil society». Particularly, R. V. Moshynskyi defines «civil society» as a special section (special field) of social and cultural space, whithin which individuals and groups, i.e. members of society, meet their needs [9, p. 190]. Studying the origins of the notion «civil society», O. M. Kurakin and M. Y. Romanov provide the following definition of its modern understanding: it is an institute that comprises of concerned individuals and is formed alongside the government in order for its members to take active part in improvement of the state’s conditions, securing proper protection of human rights and liberties, lobbying certain interests, interests of certain social strata and other sections of the country’s population [10, p. 31]. Whereas F. M. Rudych, R. B. Balaban, etc. rightly note that civil society acts as a guarantor of democratization and obstacle to excessive increase in authoritarian trends. In their opinion, institutions of civil society, namely political parties, trade unions, associations, art unions, education system,
45 family, and church, are capable of effective expression and protection of social interests and needs [11, p. 41]. Therefore, the essence of civil society may be characterized as follows: it is a type of society, where the majority of its members possess such qualities as activism, zeal, awareness of both human civilization values and private values, etc. Consequently, a state with developed civil society enjoys prevalent self-organization and self-management, whereas public associations, organizations, and other civil society institutions provide law- making ideas and social development directions and priorities; their opinion is imperatively taken into account when adopting state decisions. As for the role of the state, certain scientists claim that a civilized state, which has a developed civil society, acts as a mold that organizes the civil society and creates conditions for its development; its independent from the civil society to a certain degree and meets public solidary interests of all members of the society; it sets «the rules of the game», which are to be complied with by all citizens and their associations; it creates favorable conditions for their existance and development; etc. [12, p. 40]. It is worth to mention that, according to this approach, civil society is seen as a formation, inseparably linked with the state, which does not exclude it and co-exists with it within the same legal framework. Meanwhile, there is an alternative scientific concept that views civil society as a formation, different from the state and existing outside of it. Particularly, as O. I. Kriukov and T. V. Bielska declare, all scientific approaches to understanding the nature of civil society can be divided into five main concepts: according to the first approach, civil society is seen as an element of the state, according to other three, it is seen as a phenomenon outside of the state (system of social relations, system of civil institutions, or system of both institutions and relations), and according to the fifth approach, civil society is a mechanism that connects an individual, their group of interests, and the state as a society’s political organization [13, p. 82]. Each of the said concepts studies and explains a certain separate aspect of civil society. However, it is impossible to comprehend its entire essence using only one approach. This endeavor requires comprehensive study of this phenomenon, which was repeatedly conducted by Ukrainian and foreign scientists. Thus, without digressing to a detiled analysis of the term «civil society», it is essential to mention the fact that establishment of such a society occurred thanks to a long historical development of countries and, thus, a fundamental transformation of social consciousness that resulted in the
46 public’s self-organization in order to exercise genuine influence upon state decisions, to control government authority, etc. Concurrently, it would be sensible to agree with scientists stating that formation of civil society is a constant process, which has certain distinct typological features in developed European countries, such as: priority of private property and relevant owners’ interests; presence of highly developed «middle class» that strengthens social structure; high level of everyday and creative self-actualization opportunities in all fields of social life; operation of a large number of social and political organizations that represent interests of various social groups [14, p. 318]. Nevertheless, it would be too early to suppose a finalized establishment of civil society even in the most developed countries, since the formation process is constant due to the necessity of recurrent renewal and incessant development of civil society in accordance with specific historical and legal requirements. Meanwhile, unlike the modern state of the civil society in Ukraine, western and European democratic societies, according to certain scientists, enjoy high degree of social and economic progress, as well as maturity and increased responsibility of their citizens for the development of cultural and moral relations, and compliance with the rules of legal environment [11, p. 341]. Hence, the state of development of civil society in Ukraine is gradually approaching European standards, however, it requires further improvement in regards to institutional development, broadening their forms, guaranteeing their participation in the formation and implementation of state policy, etc. Fundamental element of the civil society is its institutions, represented by various associations, unions, and other organizational forms. According to the document «European Governance», civil society institutions include trade unions and employers organisations («social partners»), non-governmental institutions, professional associations, charities, organizations that engage citizens into local or municipal activities via churches and religious communities [2]. In other words, civil society institutions act as public associations in various forms. The Law of Ukraine «On public associations» [15] specifies that a public association may be incorporated in one of two legal forms, i.e. a public organization or a public union. The difference between them is that a public organization is a public association the founders and members (participants) of which are physical persons, whereas a public union is a public association the founders of which are legal entities under private law and whose
47 members (participants) may be legal entities under private law and physical persons. Moreover, according to the provisions of Article 2 of the Law that specifies social relations, to which the Law does not extend, we may conclude that other forms of self-organization of citizens in Ukraine may be: political parties; religious organizations; non-entrepreneurial companies; associations of local self-governance bodies and their voluntary unions; self- regulating organizations and organizations exercising self-governance on a professional basis; and non-entrepreneurial companies. Y. I. Borodin, I. V. Khokhriakova, and other scientists consider that if we put the whole totality of non-governmental establishments under the term «civil society», this list would include religious and charitable organizations, trade unions, credit unions, independent research centers, etc. Scientists note that foreign countries refer to the above-mentioned institutions using the term «the third sector», which is defined as non-governmental non-profit organizations that act in order to protect rights and interests of their members and third parties, to provide certain services, etc. [16, p. 22]. Hence, inclusion into the umbrella term «civil society institutions» is determined not by association’s legal form, but by the purpose of its activities, which involves protection of social interests in relations with state agencies and the state as a whole. Certain researchers justifiably believe that it is wrong to limit existance of civil society institutions to those, legality of which is determined by the state, since such institutions may also include pre-establishment forms, for instance, volunteering [17, p. 22]. Similar sentiment was expressed by S. P. Moroz, who claimed that civil society cannot be formed by its regulation and solidification, since as an indicator of legal foundation it emerges due to manifestation of economy’s dynamism as material condition for societal unity, certain distance between the government and society [3, p. 42]. Such point of view has to be supported; therefore, we may conclude that there is an unlimited number of organizational forms of civil society institutions. Some of them are subject to scientific discussion (for example, family [18, p. 936]), others, in scientists’ opinion, unambiguously are included into civil society institutions (the media, public organizations, etc.). Meanwhile, civil society interacts with state bodies via its institutions and takes part in state approval of significant decisions. The right of civil society institutions to participate in state administration is exercised via certain procedures.
48 2. Legislative guarantees of participation of civil society institutions in formation and implementation of state policy of Ukraine Scientific studies define the procedures of public involvement in state administration as a system of legal regulatory and state administrative procedures that create legitimate conditions and means for real participation of socially active citizens in management of state affairs, particularly, through their involvement in state administration [19, p. 192]. The state is obligated to create organizational conditions and to ensure legislative guarantees of participation of civil society institutions in state administration. Particularly, legislative guarantees of participation of civil society institutions in formation and implementation of state policy currently are: the Constitution of Ukraine, Laws of Ukraine «On public associations», «On applications of citizens», «On the framework of domestic and foreign policy», «On local governance in Ukraine», Regulations of the Verkhovna Rada of Ukraine, Regulations of the Cabinet of Ministers of Ukraine, Decree of the President of Ukraine «On Support to Development of Civil Society in Ukraine», Decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine «On ensuring public involvement in formation and implementation of state policy», etc. Analysis of these legislative documents allows us to determine the following forms of participation of civil society institutions in formation and implementation of state policy: participation in parliamentary hearings; in sessions of the Cabinet of Ministers of Ukraine and governmental committees; in public hearings in the bodies of local governance; participation in preparation, processing, and consideration of bills of the government and central executive agencies; participation in public discussions of drafts of bills of the Cabinet of Ministers that bear social significance, participation in conducting public anti-corruption examination of such drafts; participation in consultations with the public (public discussion or electronic consultations); applications of citizens in various forms, including submittal of electronic petitions to the President of Ukraine, Verkhovna Rada of Ukraine, Cabinet of Ministers of Ukraine, body of local governance; participation in activities of public councils of ministries, other central and local executive agencies; public control, etc. Within certain of these forms, participation of civil society institutions in state administration has systematic nature with legislatively fixed time intervals of conducting relevant measures or with determined conditions, upon which public involvement is mandatory. For instance, holding public hearings is a right of territorial community, envisaged by Article 13 of the Law of Ukraine «On local governance in
49 Ukraine» [20]. The Law guarantees conducting public hearings not less than once per year. Proposals, submitted after public hearings, are subject to mandatory consideration by the bodies of local governance. Meanwhile, the Decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine «On ensuring public involvement in formation and implementation of state policy» [21] specifies grounds for holding mandatory consultations with the public via public discussion and/or electronic consultations, in particular, regarding drafts of certain regulatory and legislative acts. Interaction between the parliament and civil society, according to T.V. Skomorokha, allows to determine urgency of adopting certain legislative acts and to plan legislative performance of the Verkhovna Rada thusly, so as to ensure that its results thoroughly correspond with interests of the majority of the community [22, p. 135]. Another well-spread form of participation of civil society institutions in state administration is submittal of electronic petitions for consideration by the parliament, head of the state, government, or bodies of local governance. Particularly, the Law of Ukraine «On introduction of amendments into the Law of Ukraine «On applications of citizens» regarding electronic applications and electronic petitions» of July 2, 2015 [23] envisages corresponding additions to the Law of Ukraine «On applications of citizens», which establish the institution of electronic petitions. Petition is to be considered by the body of submittal if at least 25 000 citizens signed it within not more than three months from the date of publication. Content of electronic petition is published on official website [24] of the body, to which the petition is addressed. Additionally, if a public organization acts as initiator of the petition, according to the Law of Ukraine «On applications of citizens» [25], collection of signatures supporting the petition may be conducted via website of this organization, and if within the specified period the petition acquires necessary quantity of signatures, the public organization has to submit it to the body, to which it is addressed, not later than the following day. According to the analysis and statistics, submittal of electronic petitions to the President of Ukraine is immensely popular, consequently, official website of the President of Ukraine displays the majority of electronic petitions that gained necessary number of signatures and, therefore, were considered by the head of the state and commented by substantiated reply [26]. Another popular form is applications of public organizations and other civil society institutions to public officials regarding approval or cancellation of certain decisions.
50 Thus, Ukrainian legislation established various forms of participation of civil society institutions in formation and implementation of state policy. Moreover, there is no fixed list of such forms, which leads to the right of public associations and other civil society institutions to take part in adoption of state decisions in any form, not expressly prohibited by the legislation of Ukraine, taking into account limitations regarding incorporation and activity of public associations, envisaged by the Constitution and Article 4 of the Law of Ukraine «On public associations» [25]. Particularly, such prohibition extends to incorporation of associations if their purpose (goals) or actions are aimed at liquidation of Ukrainian independence, change of constitutional order by force, breach of sovereignty and territorial integrity of the state, harming its safety, illegal usurpation of state authority, propaganda of war and/or violence, exasperation of ethnical, racial, and/or religious enmity, violation of human rights and liberties, health of citizens, propaganda of communist and/or national socialist (Nazi) totalitarian regimes and their symbols. However, despite significant achievements in the development of interaction between the public and the state agencies, certain researchers justifiably indicate that this field still has some problems. Particularly, A. Shershnev states that, in addition to other interaction forms, we need to strengthen public control over the government’s performance, which would be based on: report of state agencies for the previous period; development plan for the future period; proposal for decrease of budgetary expenses and increase of state income; indicated portions of completed tasks, set in the corresponding plan [27]. Solutions to these key issues, in the expert’s opinion, should constitute the foundation of public assessment of efficacy of state agencies and serve as basis for bringing up the issue, if their performance is deemed ineffective, of premature termination of their authority. Meanwhile, O. Zhmerenetskyi stresses the importance of ensuring that the government is not out of touch with the society during inter-election periods. For this purpose, the researcher proposes to apply international experience: public veto of adopted laws, possibility to recall MPs and public officials, public legislative initiative such as the one in Switzerland and the US, electronic elections and electronic democracy as in Estonia, distribution of public funds through budgets. O. Zhmerenetskyi also claims that the main instrument of direct democracy – referendum based on public initiative – is blocked in Ukraine through excessive number of necessary signatures, short period for their collection, and complex procedure [28].
51 We agree with the said comments and proposals since constant development of social legal relations and active processes directed at European integration of Ukraine demand further improvement of the form and framework of interaction between civil society institutions and state agencies. For this purpose, in February the President of Ukraine issued a new Decree «On Support to Development of Civil Society in Ukraine» [1], which cancelled the previous Decree «On the strategy of state policy of promotion of civil society development in Ukraine and priority measures for its implementation» [29]. In order to achieve this task, the Cabinet of Ministers of Ukraine has elaborated and adopted the Plan of Measures for 2016 aimed at implementation of the National strategy of promotion of civil society development in Ukraine for 2016–2020 [30]. Particularly, this Plan sets a task to ensure processing in the Verkhovna Rada of Ukraine of drafts of such Laws of Ukraine: «On local referendum» (№ 2145а-2) [31]; «On guaranteeing freedom of peaceful assembly» (№ 3587) [32]; «On general assemblies (conferences) of members of territorial community according to place of residence» (№ 2467) [33]; etc. The above-mentioned drafts are already developed but require further improvement. Coordination Council for Promotion of Civil Society Development was created for institutionally supporting the process of legislative development. This Council became consultative and advisory body to the President of Ukraine [34]. Furthermore, scientists study the issues of future establishment of civil society in Ukraine and development of its forms and interaction with the state agencies. Particularly, members of the Laboratory of Legislative Initiatives propose to adopt a law that would specify the forms, procedure, basic principles, and minimal standards for engaging interested parties (natural persons or legal entities) into participation in the state policy formation by state agencies, as well as procedures for interaction between interested parties and corresponding state agencies [35]. T.V. Buhai believes that it is crucial to strengthen the influence of civil society institutions on the formation and implementation of the budgetary policy; to create the procedure that ensures openness and transparency of the bodies of state and local governance on each stage of budgetary process [36, p. 48].
52 These proposals undoubtedly deserve support since, currently, participation of civil society institutions in the formation of budgetary policy is not regulated, as there is no single legislative act that specifies legal relations of interactions between civil society institutions and state agencies. Additionally, it is important to introduce amendments and additions into the Law of Ukraine «On the framework of domestic and foreign policy» and the Regulations of the Verkhovna Rada of Ukraine. Particularly, Article 12 of the Law of Ukraine «On the framework of domestic and foreign policy» [37] only mentions that public organizations may take part in the implementation of state policy, however, to does not specify forms of such a participation and priority fields of state policy, in which consideration of public opinion is mandatory. Whereas the Regulations of the Verkhovna Rada of Ukraine [38] also contain no provisions that would specify the procedure for participation of civil society institutions in the formation of state policy. Determining the ways for development of interaction forms between civil society institutions and state agencies, it would be expedient to refer to internation experience in this area. In this research, it is worth to mention the implementation of such an urgent institution within the context of our state as lobbying, which is quite common in the US and many European countries. D. Bazilevych and V. Nestorovych state that in various countries lobbying performs a vital function of ensuring efficient interaction between citizens, civil society institutions, and economic agents of one part and state agencies of the other part in the issues of the formation of state policy and control over the latter. Furthermore, according to the scientists, lobbying is an effective instrument for minimizing corruption and corruption risks [39, p. 4]. Other scientists reasonably claim that, within the Ukrainian context, legislative regulation of lobbying activities would facilitate resolution of a number of issues, which surround the process of adopting governmental decisions. First, it would partically solve the problem of unequal opportunities and acces to state decision-makers of citizens, civil society institutions, and businesses. In order to substantiate this opinion, members of the Laboratory of Legislative Initiatives state that lobbyists could present different viewpoints on the issue that requires legislative resolution, allowing state decision-makers to adopt well-grounded decisions [35]. Agreeing with this sentiment, we would also note that Ukraine has developed several legislative bills if this area, such as «On Regulation of
53 Lobbying Activities in Ukraine» of October 19, 2010 reg. (№ 83) [40] and «On Lobbying» of October 5, 2016 (№ 5144-1) [41]. Legitimizing lobbying in Ukraine would have great significance for the development of interaction forms between civil society institutions and state agencies, however, it is vital to take into consideration that inappropriate approach to regulating this institution and its establishment would have the opposite, quite negative effect. Particularly, according to researchers [42, p. 10], corruption is the flipside of lobbying in certain conditions [43, p. 291]. Therefore, it is crucial that the law regulating this type of activity expressly specifies all rights, obligations, limitations, and measures of control over lobbyists.
Conclusions Based on the research presented herein, we would conclude as follows: 1. Essentially, civil society may be defined as a type of society, where the majority of its members possess such qualities as activism, zeal, awareness of both human civilization values and private values, etc. Consequently, a state with developed civil society enjoys prevalent self-organization and self-management, whereas law-making ideas and social development directions and priorities are provided by public associations, organizations, and other civil society institutions; their opinion is imperatively taken into account in the process of adopting state decisions. 2. The most efficient forms of participation of civil society institutions in the formation and implementation of state policy is the following: participation in parliamentary hearings; in sessions of the Cabinet of Ministers of Ukraine and governmental committees; in public hearings in the bodies of local governance; participation in preparation, processing, and consideration of bills of the government and central executive agencies; participation in public discussions of drafts of bills of the Cabinet of Ministers that bear social significance, participation in conducting public anti-corruption examination of such drafts; participation in consultations with the public. Additionally, the forms of participation of civil society institutions in formation and implementation of state policy include such an instrument as applications of citizens in various forms, including submittal of electronic petitions, etc. 3. In order to improve legislative regulation of participation of civil society institutions in formation and implementation of state policy, it would be expedient: 1) to introduce additions into Article 12 of the Law of Ukraine «On the framework of domestic and foreign policy», specifying forms of
54 participation of civil society institutions in the formation and implementation of state policy, and priority fields of state policy, in which consideration of public opinion is mandatory; 2) to determine in a separate Article of the Regulations of the Verkhovna Rada of Ukraine the framework of participation of civil society institutions in the formation and implementation of state policy (envisage their right to take part in expert committees of the Verkhovna Rada of Ukraine, specify legislative bills that are subject to mandatory public discussion, procedure for organising and holding them); 3) to establish the institution of lobbying in Ukraine through adoption of the Law «On Regulation of Lobbying Activities in Ukraine»; 4) in the Regulations of the Verkhovna Rada of Ukraine, Law of Ukraine «On the Cabinet of Ministers of Ukraine», and Regulations of the Cabinet of Ministers of Ukraine, to specify that explanatory notes to draft bills of the Verkhovna Rada of Ukraine, President of Ukraine, and the Cabinet of Ministers of Ukraine have to contain the line «Opinion of civil society institutions».
References: 1. Про сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні: Указ Президента України від 26 лютого 2016 р. № 68/2016 [Electronic resource]. – Access mode: http: // zakon3.rada.gov.ua/laws/show/68/2016. 2. Європейське врядування. Біла книга: документ Комісії Європейських Співтовариств від 25 липня 2001 р. [Electronic resource]. – Access mode: http: // pravo.org.ua/files/konstutyc/WHITE_BOOK_UKR_REV.pdf. 3. Мороз С. П. Правові аспекти сучасних підходів поняття громадянського суспільства / С. П. Мороз // Актуальні проблеми вітчизняної юриспруденції. – 2015. – № 5. – С. 36–42. 4. Звіт про роботу громадських організацій у 2015 році: дані Державної служби статистики України [Electronic resource]. – Access mode: https://ukrstat.org/uk/express/expres_u.html. 5. Звіт про роботу громадських організацій у 2014 році: дані Державної служби статистики України [Electronic resource]. – Access mode: https: // ukrstat.org/uk/druk/publicat/kat_u/publpolit_u.htm. 6. Реанімаційний пакет реформ: офіційний веб-сайт коаліції громадських організацій [Electronic resource]. – Access mode: http: // rpr.org.ua/. 7. Берназюк І. М. Основні законодавчі гарантії залучення інститутів громадянського суспільства до системи суб’єктів
55 запобігання корупції / І. М. Берназюк // Бюлетень Міністерства юстиції України. – 2016. – № 5. – С. 42–48. 8. Берназюк І. М. Інститути громадянського суспільства як суб’єкти запобігання корупції / І. М. Берназюк // Порівняльно- аналітичне право. – 2016. – № 1. – С. 45–47. 9. Мошинський Р. В. Інститути громадянського суспільства в Україні: соціально-правова спрямованість політичних процесів та їх вплив на національну безпеку / Р. В. Мошинський // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. – 2013. – № 2. – С. 184–192. 10. Куракін О. М. Генеза поняття «громадянське суспільство» / О.М. Куракін, М. Ю. Романов // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право» – 2015. – Вип. 35. – Ч. 1. – Т. 1. – С. 28–32. 11. Рудич Ф. М. Політична система та інститути громадянського суспільства в сучасній Україні : [навч. посібник] / Ф. М. Рудич, Р. В. Балабан, Ю. С. Ганжуров та ін. – К. : Либідь, 2008. – 440 с. 12. Костючков С. К. Громадянське суспільство і держава: політико- правові та соціальні аспекти взаємодії / С. К. Костючков // Наукові праці Чорноморського державного університету імені Петра Могили. Серія «Політологія» – 2012. – Вип. 170. – Т. 2. – С. 38–40. 13. Крюков О. І. Громадянське суспільство як суспільно-політичне явище / О. І. Крюков, Т. В. Бєльська // Суспільна політика. – 2011. – № 3. – С. 79–85. 14. Політична система і громадянське суспільство: європейські і українські реалії: [монографія] / за заг. ред. А. І. Кудряченка. – К. : НІСД, 2007. – 396 с. 15. Про громадські об’єднання: Закон України від 22 березня 2012 р. № 4572-VI [Electronic resource]. – Access mode: http: // zakon3.rada.gov.ua/laws/show/4572-17. 16. Співпраця органів влади та інститутів громадянського суспільства у сфері державної молодіжної політики в Україні: наук. розробка / авт. кол. : Ю. І. Бородін, І. В. Хохрякова, Т. М. Тарасенко та ін. – К. : НАДУ, 2012. – 56 с. 17. Соляр С. П. Інститути громадянського суспільства / С. П. Соляр // Форум права. – 2013. – № 1. – С. 933–938. 18. Панченко Л. М. Сім’я та її роль у формуванні громадянського суспільства в Україні / Л. М. Панченко // Гуманітарний вісник
56 Запорізької державної інженерної академії. – 2011. – № 47. – С. 195–201. 19. Гирик М. А. Оптимізація механізмів участі громадськості в державному управлінні на сучасному етапі державотворення / 20. М. А. Гирик // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. Серія «Політологія і право» – 2010. – № 28. – С. 190–199. 21. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1995 р. № 280/97-ВР [Electronic resource]. – Access mode: http: // zakon2.rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр. 22. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики : Постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 [Electronic resource]. – Access mode: http: //zakon3.rada.gov.ua/laws/show/996-2010-п/ed20120324. 23. Скомороха Т. В. Роль громадських законотворчих ініціатив у плануванні законодавчої діяльності Верховної ради України / Т.В. Скомороха // Законодавча діяльність Верховної Ради України: стратегія планування в умовах європейської інтеграції : матер. круглого столу (м. Київ, 28 січня 2015 р.). – К. : Ін-т законодавства ВРУ, 2015. – С. 134–136. 24. Про внесення змін до Закону України «Про звернення громадян» щодо електронного звернення та електронної петиції: Закон України від 2 липня 2015 р. № 577-VIII [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/577-19/paran17#n 17. 25. Перелік оприлюднених петицій // Офіційний веб-сайт Верховної Ради України [Electronic resource]. – Access mode: https: // itd.rada.gov.ua/services/Petitions?aname=published; Електронні петиції // Офіційний веб-сайт Президента України [Electronic resource]. – Access mode : https://petition.president.gov.ua/?status=active ; Електронні петиції до Кабінету Міністрів України // Урядовий портал [Electronic resource]. – Access mode: https: //petition.kmu.gov.ua/kmu/petition/published/all. 26. Про звернення громадян : Закон України від 2 жовтня 1996 р. № 393/96-ВР [Electronic resource]. – Access mode: http: // zakon5.rada.gov.ua/laws/show/393/96-%D0%B2%D1%80. 27. Електронні петиції // Офіційний веб-сайт Президента України [Electronic resource]. – Access mode: https: // petition.president.gov.ua/?status=active. 28. Шершнев А. Н. Путь из наемного сотрудника в акционеры компании «Украина» / А. Н. Шершнев // Українська правда. – 2016. –
57 [Electronic resource]. – Access modе: https: // life.pravda.com.ua/columns/ 2016/02/23/208515/. 29. Жмеренецький О. С. Як дрони, легалізація зброї та нобелівські лауреати врятують Україну / О. С. Жмеренецький // Українська правда. – 2017. – [Electronic resource]. – Access mode: http: // www.pravda.com.ua/columns/2017/02/7/7134389/. 30. Про Стратегію державної політики сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні та першочергові заходи щодо її реалізації: Указ Президента України від 24 березня 2012 р. № 212/2012 [Electronic resource]. – Access mode: http: // zakon2.rada.gov.ua/laws/show/212/2012. 31. Про затвердження плану заходів на 2016 рік з реалізації Національної стратегії сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2016–2020 роки: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2016 р. № 802-p [Electronic resource]. – Access mode: http: // www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=249459167. 32. Про місцевий референдум: проект Закону України від 8 липня 2015 р. № 2145а-2 [Electronic resource]. – Access mode: http: // w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=55941. 33. Про гарантії свободи мирних зібрань: проект Закону України від 7 грудня 2015 р. № 3587 [Electronic resource]. – Access mode: http: // w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=57310. 34. Про загальні збори (конференції) членів територіальної громади за місцем проживання: проект Закону України від 24 березня 2015 р. № 2467 [Electronic resource]. – Access mode: http: // w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=54539. 35. Питання Координаційної ради сприяння розвитку громадянського суспільства: Указ Президента України від 4 листопада 2016 р. № 487/2016 [Electronic resource]. – Access mode: http: // zakon2.rada.gov.ua/laws/show/487/2016. 36. Участь громадськості у законодавчому процесі: проблеми та шляхи підвищення ефективності / Лабораторія законодавчих ініціатив. – К., 2009. – 23 с. 37. Бугай Т. В. Сучасні проблеми та вектори розвитку бюджетного процесу в Україні / Т. В. Бугай // Збірник наукових праць Національного університету державної податкової служби України. – 2012. – № 2. – С. 40–48.
58 38. Про засади внутрішньої і зовнішньої політики : Закон України від 1 липня 2010 р. № 2411-VI [Electronic resource]. – Access mode: http: // zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2411-17. 39. Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 [Electronic resource]. – Access mode: http: // zakon2.rada.gov.ua/laws/show/950-2007-%D0%BF. 40. Інформаційно-аналітичні матеріали до круглого столу «Лобіювання в Україні: досвід, проблеми і перспективи» / Д. С. Базілевич, В. Ф. Несторович; за заг. ред. В. С. Федоренка. – К. : ФОП Москаленко О. М., 2009. – 36 с. 41. Про регулювання лобістської діяльності в Україні : проект Закону України від 19 жовтня 2010 р. № 83 [Electronic resource]. – Access mode: http: // w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id =&pf3511=38796&pf35401=175169. 42. Про лобіювання: проект Закону України від 5 жовтня 2016 р. № 5144-1 [Electronic resource]. – Access mode: http: // w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=60191. 43. Газізов М. М. Концептуальні підходи до дослідження феномену лобізму / М. М. Газізов // Державне будівництво. – 2015. – № 1. – С. 150–163. 44. Берназюк І. М. До питання запровадження інституту лобіювання в Україні / І. М. Берназюк // Традиції та новації юридичної науки: минуле, сучасність, майбутнє: матер. Міжнар. наук.-практ. конф. (м. Одеса, 19 травня 2017). – О. : ВД «Гельветика», 2017. – С. 290–292.
59 Bernaziuk Ya. O., Doctor of Juridical Sciences, Associate Professor, Professor at Department of Constitutional and International Law, V. I. Vernadsky Taurida National University, Kyiv
OPPORTUNITIES OF CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS IN THE PROCESS OF ADOPTION AND IMPLEMENTATION OF LEGAL ACTS OF STATE AUTHORITIES
Summary The paper studies the opportunities of civil society institutions, envisaged by the Ukrainian legislation, in the process of adoption and implementation of legal acts of state authorities The author demonstrates that there are various ways, in which civil society can participate in administration of state affairs. A quite important way of such participation is influence on the law-making process of the parliament, the Head of State, and government. Such an influence of civil society institutions is based on the provisions of the Constitution of Ukraine, which guarantees that Ukraine is a democratic, social, law-based state; the people are the sole source of power in Ukraine and they exercise power directly or through the state authorities and local self-government bodies. The research studies the issue of participation of civil society institutions in development of law-making proposals (initiatives), in public discussions of draft acts, and in conducting examinations of such draft acts. The author established that civil society institutions have a number of opportunities in Ukraine to affect the activities of state bodies in order to facilitate the implementation of their authority, granted to them through elections, as well as to conduct control over the effectiveness and legality of such activities. One of the most important ways for civil society institutions to carry out their functions is their participation in the law-making process (process of developing, adopting, and implementing acts of state authorities).
Introduction There are various ways, in which civil society can participate in administration of state affairs. A quite important way of such participation is influence on the law-making process of administrative subjects, i.e. parliament, the Head of State, and government. Such an influence is based on the provisions of the Constitution of Ukraine, which guarantees that Ukraine is a democratic, social, law-based state; the people are the sole
60 source of power in Ukraine and they exercise power directly or through the state authorities and local self-government bodies. Undoubtedly, the best way for the people to exercise power or, in other words, to declare their will is through elections or referendum. These forms of direct democracy are characterized by certain peculiarities, such as periodicity (for elections), high cost and complexity of implementation (for referendum). Thus, the people of Ukraine and their organized associations, i.e. civil society institutions, constantly take part in alternative forms of participation in state administration, including through active involvement in the law-making process. Apart from participation in the process of development of state authorities’ draft acts, participation of civil society institutions through public control is necessary on the stage of acts being in force. Furthermore, the Strategy of National Security of Ukraine specifies that the main measures to increase efficiency of legal acts’ implementation should include, in particular, improvement of the mechanism of public officials’ responsibility for promptness, completeness, and accuracy of provided information and proper response to applications of citizens and public organizations, as well as appearances in the media [1]. Such researchers as O. I. Voronov [2], M. O. Kravets [3], Y. V. Chystokolianyi [4] recently partially studied the issue of civil society’s participation in the decision-making process of state authorities. They researched new aspects of interaction with state authorities, represented by government and other executive bodies. Judicial branch demonstrates substantial progress in relations with civil society. Particularly, on July 21, 2017, a regular session of the Judicial System Communication Committee, attended by, among others, Head of Supreme Judicial Council Mr. I. Benedysiuk and Head of Supreme Qualification Commision of Judges of Ukraine Mr. S. Koziakov, approved the Concept of Direct Contacts of Judges with the Public, developed according to the Conclusion of the Consultative Council of European Judges (CCJE) № 6 (2004) on fair trial within sensible time and the role of judge in judicial proceedings considering alternative means of dispute resolution and the Conclusion of CCJE № 7 (2005) «Justice and Society» [5].
1. Participation of civil society institutions in development of law- making proposals (initiatives) and public discussions of legal acts It is widely accepted that law-making process of developing draft acts is a complex and manifold juridical procedural activity of law-makers, involving
61 consecutive stages (procedures), which taken together are aimed at adoption of legal acts. Properly designed law-making process directly affects the quality and promptness of development of the law-makers’ draft acts, as well as the efficiency of their further implementation. Normally, the main stages of draft act development are preparation of law-making proposal (initiative), organizing public discussion of draft act, and its examination. According to O. Tomkina, the stage of draft act development allows to achieve high degree of organization in solving strategic tasks regarding economic growth, social and cultural development of the people, formation of civil society, as well as to mibilize activity of public organizations [6, p. 92]. Y. Pererva’s stance also is reasonable, according to whom law- making process is characterized by involving unspecialized organizations and civil society institutions (scientific and educational institutions, parliamentarism facilitation foundations, various public organizations, etc.) into preparation of draft acts [7, p. 82]. I. Lozynska believes that the crucial law-making standard in a lawful state has to be the requirement of extended participation of civil society institutions in law-making process in different forms: submittal of legal initiatives (from groups of voters, public organizations, or indirectly through official subjects of legal initiatives); national discussion of draft acts, and delivery of expert conclusions [8, p. 11]. V. Kovalskyi and I. Kozintsev justifiably claim that there is a connection between law-making stages and law-making principles; they believe that «compliance with the principle of democratism and humanism is ensured by the stage of public discussion, whereas the principle of the supremacy of law and lawfulness is ensured by the stage of act’s examination» [9, p. 16]. According to S. Slynko, the principle of democratism (public characteristic of law-making process) envisages active participation of representatives of various social strata in law-making activities, while the principle of humanism involves direction of legal acts towards protection of rights and liberties of citizens and highest possible satisfaction of their material and psychological needs [10, p. 80]. Furthermore, M. Voronov separately researched such a principle of law-making process as consideration of public opinion [11, p. 7]. Law-making proposal (initiative) is an initiation of the process of adopting legal acts and, accordingly, the first stage of act development. There is a debatable stance of certain authors that law-making process begins only with adoption of official decision on draft act preparation
62 [12, p. 193; 13, p. 95] and not development of law-making proposal (initiative). Currently, Ukrainian legislation contains no clear regulation of such a category as law-making proposal (initiative). Meanwhile, corresponding right of citizens and civil society institutions is based on the provisions of the Constitution of Ukraine, which are regulations of direct action according to Article 8 of the Basic Law. Particularly, the right of citizens to request the authorities to develop and adopt acts is based on Article 38 of the Constitution of Ukraine, which specifies that all citizens are entitled to take part in administration of state affairs, as well as provisions of Article 40 of the Basic Law, which guarantee every citizen’s right to submit individual and collective written applications or personally address state authorities, local self- government bodies, and civil servants and officials of these bodies, as well as they obligate the said officials to consider such applications and provide substantiated responses in a period, specified by law. Requirements to applications, including to those containing proposals regarding development and adoption of acts, as well as regulations of the period of their consideration, are given in the Law of Ukraine «On applications of citizens», according to which an application is a written or spoken proposal that contains opinion as to regulation of social relations, improvement of legal foundation of governmental and civil life, social, cultural and other fields of activity of the state and society, as well as regarding improvement of the authorities’ performance [14]. Other countries have positive experience of solving this problem. For instance, the Law of the Republic of Belarus «On Regulatory Legal Acts of the Republic of Belarus» specifies that law-making initiative is an official submittal by natural person or legal entity to state body or to public official containing draft act or substantiated proposal to adopt (issue) amendments, additions, adopt (issue), interpret, terminate, acknowledge as invalid, or cancel legal acts or their parts [15]. Whereas in Ukraine, there is a suggestion to legally establish the notions «law-making proposal» and «law-making initiative.» Particularly, law- making proposal is defined as substantiated application, submitted by authorized entity, regarding the necessity to adopt (issue) a regulatory legal act, introduce amendments into it, or acknowledge it as invalid, whereas law-making initiative is defined as official submittal of draft regulatory legal acts under established procedure by subjects of law-making initiatives [16]. Normally, law-making proposal has to be written (meanwhile, Ukrainian legislation does not prohibit submittal of proposals verbally or via e-mail)
63 and contain justification of such necessity and basis for development and adoption of corresponding act, as well as indicate the provisions of the Constitution of Ukraine that attribute the act in question within the competence of the law-makering subject. Furthermore, such a proposal would ideally indicate how adoption of the act concerns the Pre-election campaign of the President of Ukraine, his annual or extraordinary address to the Verkhovna Rada of Ukraine about domestic and foreign affairs of Ukraine, as well as other strategic (program) documents, e.g. coalition agreement, programs of government activity, etc. On the whole, we would agree with Y. Slovska, who believes that, in Ukraine, subjects of law-making initiative can theoretically be any natural persons or legal entities, although, in reality only influential political figures, scientists, and public organizations are able to exercise this right, as thanks to their practical experience they possess skills to generalize information regarding gaps of legislative regulations and possibility of personal cooperation with subjects of law-making initiative [17, p. 66]. Additionally, submittal of law-making proposal can contain in its annex a draft of the corresponding act and necessary accompanying documents, or only general description of the issue that requires resolution by adopting an act of the Verkhovna Rada of Ukraine, President of Ukraine, Cabinet of Ministers of Ukraine, or other law-making subject. Research of O. Shcherbaniuk, based on the analysis of constitutions of such countries as Austria, Albania, Brazil, Georgia, Italy, Spain, Latvia, Lithuania, Poland, Romania, Slovenia, and Switzerland, justifies necessity to establish the public law-making initiative through introduction of corresponding amendments into the Constitution of Ukraine [18, p. 100]. Meanwhile, V. Skrypniuk offers to consider the public law-making initiative as one of the instruments for exercising the people's power or as a right granted by law to a certain number of citizens to request the parliament to adopt, cancel, or introduce amendments into a legal act (the right to make adjustments or changes of the current legislation at any time, when such a public need is articulated); the corresponding initiative may be formulated (proposal, formulated clause-by-clause and submitted under the established procedure) or unformulated (general proposal regarding the principles of the draft, which should be developed by the state authority) [19, p. 86]. Researching similar issues, V. Fedorenko points out that in some cantons of Switzerland, citizens are entitled to a national veto on laws passed by parliament (in the event of the collection of a necessary number of
64 signatures in favor of the cancellation of an already existing parliamentary law, such a law becomes invalid) [20, p. 62]. Such a stage of draft development as public discussions is quite important in the law-making process, including for civil society institutions. This stage involves a public discussion of the relevant act in order to further take into account the expressed proposals and comments thereon. The stance of the Ministry of Justice of Ukraine is that the participation of civil society institutions in the rule-making process of the state through the discussion of draft acts is aimed at engaging citizens into the administration of state affairs, providing them with free access to information about the activities of the authorities, ensuring publicity, openness, and transparency in the work of these bodies, promoting the establishment of a systematic dialogue between the authorities and the public, improving the quality of development and adoption of decisions, creating conditions for citizens to participate in the drafting of such decisions [21]. It should be noted that in accordance with the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine «On ensuring the participation of the public in the formation and implementation of state policy», public consultations are mandatory in the form of public discussion on: draft regulatory legal acts of high social importance that concern constitutional rights, liberties, interests, and responsibilities of citizens, as well as acts that envisage granting privileges or placing restrictions on economic entities and civil society institutions, local governments’ exercise of the authority, delegated to executive bodies by relevant councils; draft regulatory acts; drafts of state and regional programs of economic, social, and cultural development, as well as decisions on the status of their implementation [22]. O. Sinchuk expresses substantiated conclusion that «when citizens feel to be part of the rule-making process, there is an increased probability that they will be in favor of the product obtained as a result of this process» [23, p. 77]. I. Ibrahimova has a similar opinion, according to which the necessity of interaction and information exchange between the public and the authorities is due, primarily, to the need to ensure the legitimacy of the authorities and to confirm that the people hold the power [24, p. 106]. O. Tarnopolska also believes that the process of draft act development should include a scientific analysis, identification of the actual need for future legal regulation, highest possible consideration of the public opinion and suggestions and observations of public organizations, political parties, experts, and scientists, formulated in the scientific literature, public speeches, corresponding letters, and applications of citizens [25, p. 11].
65 In accordance with the Regulations on the procedure for development and submittal of draft acts of the President of Ukraine, draft acts of the Head of state, which envisage resolution of significant issues of national importance or related to the exercise of human and civil rights and liberties, may, according to the decision of the President of Ukraine, be brought forward for discussion by the public [26]. As the President of Ukraine pointed out during the presentation of the «Strategy of Reforms – 2020», a package of draft acts for the launch of priority reforms should be prepared through constant communication with experts and civil society [27]. Additionally, Ukrainian legislation establishes the procedure for engaging the public into the discussion of draft acts during the law-making activity of the parliament and government. In accordance with the Law of Ukraine «On the Regulations of the Verkhovna Rada of Ukraine», in order to hold preliminary consideration of the draft act or a draft of another act, representatives of public associations, experts, professionals, and other persons, who can express their opinion on expediency of their adoption, are invited to a meeting of the main committee [28]. According to the Regulations of the Cabinet of Ministers of Ukraine, the main developer has to organize a public discussion of draft acts that have public significance and relate to the rights and obligations of citizens, as well as drafts that provide benefits or privileges to individual economic entities; the government has to inform the public of its activities and decisions through press releases, press conferences, and briefings by government members, and to publish relevant materials in the print and electronic media, as well as to involve citizens in the decision-making process on issues of public interest or concerning the development and implementation of state social and economic policy, regulation of labor, social, and economic relations, national trade unions, their associations, and national associations of employers [29]. Foreign legislations contains the practice of public discussion of draft acts as well. For instance, Articles 22 and 23 of the Law of the Kyrgyz Republic «On Regulatory Legal Acts of the Kyrgyz Republic» stipulate that public discussion shall be carried out in relation to draft acts that affect the interests of citizens and legal entities, as well as draft acts regulating entrepreneurial activity [30]. The draft law of Ukraine «On Regulatory Legal Acts» also proposes to establish that a draft act concerning the rights, liberties, and legitimate interests of citizens, issues of socio-economic development of the state, shall be submitted to the public for discussion by means of its placement on the
66 official web pages of the state authorities or publication in printed media or otherwise communicated to the public [16]. For example, in the United States, in order to develop a qualitative draft act, several types of public discussion of draft acts are applied: written request of the opinion of interested parties, to which the relevant draft is sent; conducting consultations and conferences; establishing advisory committees, which can operate as one-time, temporary, or permanent; holding hearings, which are divided into informal and formal (competitive) [31, p. 63]. At the stage of public discussion of draft acts of the Verkhovna Rada of Ukraine, the President of Ukraine, the Cabinet of Ministers of Ukraine, and other law-making subjects, the international practice of white books and green books can be applied. According to Ukrainian scientists, the task of the green book is to help the government to draw the attention of citizens to the problem in the field of public administration, as well as to find out the attitude of citizens towards possible solutions, and the white book is aimed at recording the results of consultations and consideration of proposals and recommendations formulated by citizens [32, p. 38]. Therefore, the main purpose of the stage of public discussion is to ensure that the draft act developer considers as much as possible the proposals and comments that may be provided by any entity. This, in turn, makes it possible to substantially simplify the subsequent implementation of the act, in view of its public recognition, and the elimination of deficiencies that the developers could not foresee on their own for objective reasons.
2. Draft examination and control over implementation of current legal acts as a guarantee of participation of civil society institutions in the law-making process of state authorities Draft act examination and the involvement of civil society institutions in it are of great significance in the law-making process. In this respect, V. Kovalskyi and I. Kozintsev have a well-justified opinion that compliance with requirements for draft act design is ensured, primarily, by a legal (juridical) examination, which is commonly viewed as the expert assessment of the draft act on its compliance with the legislation of Ukraine, international treaties of Ukraine, as well as the main provisions of the legislation of the European Union, the competence of the law-making body; ensurance of its implementation by organizational measures, sanctions, incentives; adherence by the developer to the rules of legal engineering [9, p. 86].
67 Some scholars separate the public examination [24, p. 106] and gender examination [33, p. 130] of draft acts. Moreover, it is necessary to draw attention to the fact that the Cabinet of Ministers of Ukraine approved a special Procedure for Public Examinations [34]. According to the said Procedure, public examination is an integral part of the mechanism of democratic governance of the state, which involves civil society institutions assessing the activities of executive bodies, the effectiveness of the adoption and implementation of decisions of such bodies, development of proposals for solving socially significant problems for their consideration by executive bodies; the proposals prepared by the civil society institutions based on the results of the public examination are taken into account by the executive body during the preparation of socio- economic development programs, state designated and regional programs, the formation of budgets of the respective level, and the solution of issues of current affairs. Additionally, we should point out the provisions of the Law of Ukraine «On the Framework of Prevention and Counteraction of Corruption», according to which, the Ministry of Justice of Ukraine conducts anti- corruption examination in order to identify provisions in draft regulatory legal acts, which may contribute to corruption offenses. The results of the examination are subject to mandatory consideration during making a decision on the publication (adoption) of the relevant act [35]. According to the Regulations of the Cabinet of Ministers of Ukraine, in the case of a public anti-corruption expert examination, the developer is obliged to provide citizens or associations of citizens, at their request, with the draft act and necessary materials, as well as to take into account the proposals received as a result of public anti-corruption examination, during the draft elaboration [29]. Meanwhile, public anti-discrimination examination is carried out by public organizations, natural persons, and legal entities in accordance with the Procedure for conducting public consultations on the issues of development and implementation of state policy [36]. Thus, legal examination is a crucial stage in the draft act development, which enables establishing the facts of the act’s disconformity to the requirements of acts of the same or higher legal force, to prepare proposals on the necessity to amend other legal acts, to render impossible or minimize the future appeal against the act in the Administrative or Constitutional Court, to protect the law-making subject from possible criticism regarding the imperfection of their acts.
68 After clarifying the peculiarities of engaging civil society institutions into the stages of development of law-making proposals (initiatives), conducting public discussions and examinations of draft acts, we should consider the issue of public control. Public control over the law-making process is directly related to such types of control as parliamentary, governmental, and judicial. Meanwhile, the control activities carried out by civil society institutions are quite new for the Ukrainian constitutional law and least studied. There is a reasonable opinion that unlike governmental control, which is clearly defined institutionally and legally, public control seems to be rather amorphous [37, p. 273]. The definition of the term «public control» can be found only in the draft Law of Ukraine «On Public Control», which proposes to define this term as implementation of legal, organizational, and information measures to ensure the strict observance of the provisions of the Constitution, laws of Ukraine, other regulatory legal acts so as to promote their effective operation and conducting the functions, entrusted to them, of protecting the rights, liberties, and interests of citizens [38]. The issues of control are closely linked to the activities of civil society institutions regarding monitoring the results of the law-making process. According to M. Afanasieva, it is necessary to consolidate the activities of various monitoring subjects in order to overcome the unsystematic nature of this area and increase the effectiveness of the law-making process and its results. Formation of a permanent organizational mechanism for monitoring the legislation will ensure the prompt, targeted collection of reliable information on the implementation of legislation, the adoption of appropriate law-making decisions, and achievement of goals set in the legal acts [39, p. 41]. In his research, A. Shkolyk asserts that public’s control over public administration bodies does not possess coercive tools that could be applied during the exercise of state control, however, its role in democratic and legal states should not be underestimated [40, p. 167]. In the law-making process, public control is especially effective at the stage of act implementation. As Y. Tikhomirov notes, implementation is the final stage of legal regulation, its result, as well as the process of implementation of legal provisions through the exercise of subjective rights and obligations; the inherent attribute of implementation is the assessment of the effectiveness of such regulation, since the designated function of law is measured by its actual implementation, which is determined through the
69 «feedback» from society to law on the basis of assessing its utility in general [41, p. 33, 316]. It should be emphasized that public control over the law-making process of administrative subjects is based, primarily, on the provisions of Articles 55 and 124 of the Constitution of Ukraine, according to which every citizen is guaranteed the right to appeal against decisions of state authorities in courts, whose jurisdiction extends to all legal relations that arise in the state. We would agree with the opinion contained in the collective work of Ukrainian scholars regarding the fact that the system of ensuring legality in the field of state administration plays an important role in the control by public organizations, which is an indicator of the development of a democratic society [42, p. 357]. It is believed that, in every country, the concept of control over the activities of state-authorized entities has its own peculiarities, however, the general understanding is that its main feature is the activities of citizens and their organizations, aimed at monitoring and analysing information about administrative processes; revealing inconsistencies, violations, and deviations from social and, more importantly, legal norms; putting forward demands and proposals for the elimination of deficiencies or adjustments of the corresponding acts [43, p. 577]. S. Kosinov has a substantiated stance, according to which in the conditions of democracy public control solves a dual task: protects the rights and liberties of human and citizen, and also ensures (preserves) the legitimacy of the authorities [44, p. 322]. In accordance with the Law of Ukraine «On Public Associations», for the purpose of accomplishing its purpose, a public association has the right to submit proposals (remarks), applications, and complaints to the state authorities; to participate in drafting legal acts issued by state authorities and concerning the issues of governmental and public life; take part in the work of consulting, advisory, and other auxiliary bodies created by state authorities [45]. The Laws of Ukraine «On Access to Public Information» [46] and «On Trade Unions, Their Rights, and Guarantees of Their Operation» [47] provide additional guarantees for the control of public organizations over the law-making process of the authorities. Undoubtedly, public control can significantly affect the activity of law- making subjects, who are forced to increase their effectiveness in the presence of constant monitoring by citizens and their associations. Meanwhile, according to American scholar С. Howarth, public control over state authorities, even if it is carried out under the law, can only be conducted if the public is aware of government operation and its
70 peculiarities. Therefore, information is the key to the implementation of effective state policy and trust in government institutions. In accordance with the US legislation, each state agency periodically publishes in the Federal Register the descriptions and addresses of its central and local bodies, the rules for carrying out procedures, the description of available blanks, and an indication of where these blanks can be obtained; it provides materials on its activity for the public’s information and copying, which allows anyone to obtain data from any kind of federal agency on any matter [48, p. 51]. Currently, scholars of constitutionalism raise the question of establishing in Ukraine the institution of constitutional complaint in 2016 as a new tool of public control. V. Radziievska points out doubtless expediency of direct access of any citizen to constitutional jurisdiction body using the constitutional complaint as a form of protection of violated rights and liberties [49, p. 56]. In his research, M. Hatsko proposes to differentiate between several functions of the cassation complaint: right-exercising (exercising one of the forms of participation of citizens in the administration of state affairs), right- restoring (one of the ways of restorating violated right), informational (one of the sources of information for state authorities), preventive (one of the ways to eliminate violations of law and prevent offenses) [50, p. 207].
Conclusions Civil society institutions have a number of opportunities in Ukraine to affect the activities of state bodies in order to facilitate the implementation of their authority, granted to them through elections, as well as to conduct control over the effectiveness and legality of such activities. One of the most important ways of carrying out their functions by civil society institutions is their participation in the law-making process (process of developing, adopting, and implementing acts of state authorities, primarily, the parliament, Head of state, and government) through active involvement in the preparation of law-making initiatives (proposal), organizing public discussions of draft acts, and conducting their examination. The law-making initiative (proposal) as an official submittal to the state authorities regarding the feasibility of developing and/or adopting an already developed draft act is the energy of civil society, which stimulates the law- making process. Involvement of civil society institutions is absolutely vital, as it is difficult for law-makers to understand the needs of citizens; here,
71 particular obstacle may lie in the bureaucratic procedures used by the authorities. The purpose of the public discussion is to prevent the cessation of the law- making process initiated by the law-making initiative (proposal), to ensure that this initiative has not been distorted in the process of preparation and revision of the act, and also it allows to significantly simplify the subsequent implementation of the act, because of its public recognition, and to eliminate the flaws that the developer could not foresee on an objective basis for objective reasons. In addition, the discussion allows to balance the interests of the developers of the law-making initiative, other citizens (public associations), market players, which may be affected by the initiated law- making process, and the state, since law-making initiatives, as a rule, relate to certain responsibilities of the state or the tools for their implementation and additional human, material, and financial (budget) resources. Examination of draft acts of state authorities is directly connected with the process of public discussion and is conditioned, in particular, by the fact that resources are limited in any country; quite often the interests of an interested party are narrow-profile; by nature, everyone resists anything new, which involves spending extra time and/or energy. Examination, conducted by or involving independent entities-representatives of civil society institutions, enables solution of these problems of general and special nature.
References: 1. Про нову редакцію Стратегії національної безпеки України: Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 8 липня 2012 р. // Офіційний вісник України. – 2012. – № 45. – Ст. 1749. 2. Воронов О. І. Залученість громадянського суспільства до прийняття рішень органами публічної влади / О. І. Воронов // Право та державне управління. – 2017. – № 1. – С. 151–157. 3. Кравець М. О. Громадський контроль у сфері публічного управління / М. О. Кравець // Актуальні проблеми вітчизняної юриспруденції. – 2017. – № 1. – С. 14–17. 4. Чистоколяний Я. В. Основні напрями впливу громадянського суспільства та його інститутів на реформування публічної служби в Україні / Я. В. Чистоколяний // Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е. О. Дідоренка. – 2017. – № 2 (78). – С. 215–222. 5. Комунікаційний комітет системи правосуддя схвалив Концепцію прямих зв’язків судів з громадськістю // Офіційний веб-сайт Вищої
72 ради правосуддя [Electronic resource]. – Access mode: http: // www.vru.gov.ua/news/2526. 6. Томкіна О. О. Акти Кабінету Міністрів України: теоретичні засади видання та реалізації : дис. канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 / О. О. Томкіна ; Нац. транспортний ун-т. – К., 2005. – 203 с. 7. Перерва Ю. М. Законодавчий процес у Україні: дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / Ю. М. Перерва ; Київський нац. ун-т внутр. справ. – К., 2009. – 230 с. 8. Лозинська І. В. Правотворчість у правовій державі: автореф. дис. канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 / І. В. Лозинська. – Львів, 2012. – 19 с. 9. Ковальський В. С. Правотворчість: теоретичні та логічні засади / В. С. Ковальський, І. П. Козинцев. – К. : Юрінком Інтер, 2005. – 192 с. 10. Слинько С. С. Правотворча політика держави в сучасних умовах активізації правотворчої діяльності / С. С. Слинько // Університетські наукові записки. – 2012. – № 4 (44). – С. 79–83. 11. Воронов М. М. Правові акти законодавчої влади в Україні: автореф. дис. канд. юрид. наук: спец. 12.00.02 «Конституційне право; муніципальне право» / М.М. Воронов. – Х., 1997. – 21 с. 12. Ющенко І. М. Закон про Державний бюджет України: теоретико-правовий аспект: дис. канд. юрид. наук: спец. 12.00.07 / І. М. Ющенко; Київський нац. ун-т ім. Т. Шевченка. – К., 2011. – 218 с. 13. Горбатенко В. В. Робоча нормопроектна група: її утворення та діяльність / В. В. Горбатенко // Збірник тез лекцій з питань нормопроектування. – К. : Мін-во юстиції України ; Центр правової реформи і законопроектних робіт, 2005. – С. 95–105. 14. Про звернення громадян: Закон України від 2 жовтня 1996 р. № 393/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. – 1996. – № 47. – Ст. 256. 15. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. [Electronic resource]. – Access mode : http: // www.antiradar.by/smf/index.php?topic=543.0. 16. Про нормативно-правові акти : проект Закону України від 1 грудня 2010 р. № 7409 [Electronic resource]. – Access mode: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=39123. 17. Словська І. Є. Законодавча ініціатива – початкова стадія законодавчого процесу / І. Є. Словська // Держава та регіони. Серія «Право» – Запоріжжя, 2011. – Вип. 3. – С. 64–69.
73 18. Щербанюк О. В. Народна правотворча ініціатива як перспективний інститут прямої демократії в Україні / О. В. Ще- рбанюк // Порівняльно-аналітичне право. – 2013. – № 3. – С. 97–100. 19. Скрипнюк В. М. Громадянське суспільство і система державної влади в Україні: проблеми взаємодії у сучасних умовах / В. М. Скрипнюк // Право України. – 2014. – № 4. – С. 81–90. 20. Федоренко В. Л. Конституційно-правові основи всеукраїнського референдуму: проблеми теорії та практики : дис. … канд. юрид. наук / В. Л. Федоренко ; Київський нац. ун-т ім. Т. Шевченка. – К., 1999. – 195 с. 21. Взаємодія держави та інститутів громадянського суспільства: Роз’яснення Міністерства юстиції України від 3 лютого 2011 р. [Electronic resource]. – Access mode: http: // zakon2.rada.gov.ua/laws/show/n0018323-11?test=XNLMf5x.qwJg OAUwZihUsC3XHI4NYs80msh8Ie6. 22. 21. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики: Постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 р. № 996 // Офіційний вісник України. – 2010. – № 84. – Ст. 2945. 23. Сінчук О. А. Міжнародний досвід регулювання законодавчого процесу / О. А. Сінчук // Збірник тез лекцій з питань нормопроектування. – К. : Мін-во юстиції України ; Центр правової реформи і законопроектних робіт, 2005. – С. 77–87. 24. Ібрагімова І. М. Участь громадськості в процесі прийняття рішень: основні тези / І.М. Ібрагімова // Збірник тез лекцій з питань нормопроектування. – К. : Мін-во юстиції України ; Центр правової реформи і законопроектних робіт, 2005. – С. 106–114. 25. Тарнопольська О. М. Удосконалення правотворчого процесу як засіб запобігання прогалин у законодавстві / О. М. Тарнопольська // Вісник Академії адвокатури України. – 2009. – № 15. – С. 11–15. 26. Про Положення про порядок розробки та подання проектів актів Президента України: Указ Президента України від 15 листопада 2006 р. № 970 // Офіційний вісник України. – 2006. – № 47. – Ст. 3123. 27. Президент оголосив «Стратегію реформ – 2020». Реформи спрямовані на членство в ЄС [Electronic resource]. – Access mode: http: // www.president.gov.ua/news/31289.html?PrintVersion. 28. Про Регламент Верховної Ради України : Закон України від 10 лютого 2010 р. № 1861 // Відомості Верховної Ради України. – 2010. – № 12. – Ст. 565.
74 29. Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України : Постанова Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. № 950 // Офіційний вісник України. – 2007. – № 54. – Ст. 2180. 30. О нормативных правовых актах Кыргызской Республики: Закон Кыргызской Республики от 20 июля 2009 г. № 241 [Electronic resource]. – Access mode: http://minjust.gov.kg/?page_id=258. 31. Административное право зарубежных стран : [учеб. пособие] / под ред. А. Н. Козырина. – М. : Спарк, 1996. – 226 с. 32. Порядок денний нового міністра. Практичні рекомендації щодо ефективного розв’язання першочергових завдань новопризначеними міністрами та керівниками інших органів виконавчої влади / [А. А. Вишенський, В. С. Афанасьєва та ін.] ; за заг. ред. Т. М. Мотренка. – К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. – 176 с. 33. Мельник Т. М. Гендерна експертиза українського законодавства / Т. М. Мельник // Збірник тез лекцій з питань нормопроектування. – К. : Мін-во юстиції України ; Центр правової реформи і законопроектних робіт, 2005. – С. 129–130. 34. Про затвердження Порядку сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 5 листопада 2008 р. № 976 // Офіційний вісник України. – 2008. – № 86. – Ст. 2889. 35. Про засади запобігання і протидії корупції: Закон України від 7 квітня 2011 р. № 3206-VI // Офіційний вісник України. – 2011. – № 44. – Ст. 1764. 36. Питання проведення антидискримінаційної експертизи та громадської антидискримінаційної експертизи проектів нормативно- правових актів : Постанова Кабінету Міністрів України від 30 січня 2013 р. № 61 // Офіційний вісник України. – 2013. – № 9. – Ст. 343. 37. Чудовський В. І. Громадський контроль за додержанням законодавства по забезпеченню належних, безпечних і здорових умов праці / В. І. Чудовський // Форум права. – 2011. – № 4. – С. 807–812. 38. Про громадський контроль : проект Закону України від 11 жовтня 2004 р. № 6246 [Electronic resource]. – Access mode: http: // w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_2?id=&pf3516=6246&skl=5. 39. Афанасьєва М. В. Прогнозування та моніторинг результатів законотворчості: європейський, російський та український досвід / М. В. Афанасьєва // Особливості нормотворчих процесів в умовах адаптації законодавства України до вимог Європейського Союзу :
75 матер. міжнар. наук.-практ. конф. (м. Херсон, 14–15 червня 2013 р.). – Херсон: ВД «Гельветика», 2013. – С. 40–42. 40. Школик А. М. Порівняльне адміністративне право : [навч. посібник] / А. М. Школик. – Львів : ЗУКЦ, 2007. – 308 с. 41. Тихомиров Ю. А. Правовое регулирование: теория и практика / Ю. А. Тихомиров. – М. : Формула права, 2008. – 400 с. 42. Адміністративне право України. Академічний курс : [навч. посібник] : в 2 т. / за ред. В. Б. Авер’янова. – К. : Юридична думка, 2004–2005. – Т. 1 : Основна частина. – 2004. – 584 с. 43. Адміністративне право України. Академічний курс : [навч. посібник] : в 2 т. / за ред. В.Б. Авер’янова. – К. : Юридична думка, 2004–2005. – Т. 2 : Основна частина. – 2005. – 624 с. 44. Косінов С. А. Форми та інструменти громадського контролю / С. А. Косінов // Право України. – 2013. – № 5. – С. 322–330. 45. Про громадські об’єднання : Закон України від 22 березня 2012 р. № 4572-VI // Офіційний вісник України. – 2012. – № 30. – Ст. 1097. 46. Про доступ до публічної інформації: Закон України від 13 січня 2011 р. № 2939-VI // Офіційний вісник України. – 2011. – № 10. – Ст. 446. 47. Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності: Закон України від 15 вересня 1999 р. № 1045-XIV // Відомості Верховної Ради України. – 1999. – № 45. – Ст. 397. 48. Howarth С. United States Administrative Law an Overview / C. Howarth. – New York, 1996. – 63 р. 49. Радзієвська В. В. До питання про запровадження в Україні інституту конституційної скарги / В. В. Радзієвська // Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. – 2012. – № 6. – С. 52–56. 50. Гецко М. М. Інститут конституційної скарги як засіб захисту прав і свобод: порівняльно-правовий аналіз : дис. … канд. юрид. наук : спец. 12.00.02 / М. М. Гецко ; Ужгородський нац. ун-т. – Ужгород, 2014. – 235 с.
76 Veklych V. O., Candidate of Juridical Sciences, Deputy Head of Department of Constitutional Law, History and Theory of State and Law, Volodymyr the Great Educational and Scientific Institute of Law Interregional Academy of Personnel Management, Kyiv
LAYERS AND DIRECTIONS OF LEGAL ADMINISTRATIVE SUPPORT FOR THE PREVENTION OF CORRUPTION IN UKRAINE: PRACTICE OF LAW ENFORCEMENT
Summary General problems of corruption oppression as one of the state activities approaches are troubling modern Ukrainian society. Prevention of corruption still lacks in functionality and naturally tends to be insufficient due to resent threats emerging in Ukraine, Eastern Europe and worldwide. Usage of functional approach allowed to obtain general image of the layers and directions of legal administrative support that may be put into action as the basis of the resembling system established in order to prevent corruption. Such layers provide us special overview and image of functional capabilities of subjects who may be involved in the corruption prevention activities. Hence directions of the resembling activities should be considered regarding those subjects’ capabilities and plausible application due to legal regulations. Still law itself has to be considered as an instrument that must be used in order to oppress corruption and basically to prevent it. Thus it is important to take into action effective measures applicable to prevent corrosion of law (in its basis aka principles) and corruption prevention subsystem so to preserve their effectiveness.
So try screaming out of the window: I exist, I don’t think, so checkmate! Lay your emptiness under the pillow And forget to forget the parade S. Kostytska («The Remnants of the Magnificent Era») [1, p. 157]
Introduction Changes in social relations are highly dependent on two main points: peoples’ will and actual regulations. Thus in modern societies there are two main measures for regulation of social relations: legal regulations (aka laws)
77 and moral regulations. Legal regulations still prevails in official social regulations or in so called «public» field. Therefore moral regulations are often dominant as main number of society members is often not acknowledgeable with exact legal requirements (as far as laws are often wide in coverage of regulatory system and their understanding at system level requires specific education and approach). Still moral regulations stay as the basis for actual influence on the essential social relations in direct approach by participants. Here it is possible to outline the need in some common basis for legal and moral regulations for social relations. The need in the named basis is actualized in society due to modern threats that undermines opportunities for the order and organized coexistence of the people established for their optimal cooperation. Prevention of corruption in Ukraine still lacks in effectiveness and requires reestablishment of the related system and actualization of the legal administrative layers and directions. Such goal is presumed as distinguishable in case of the functional approach that allows reconsidering of the legal regulations in order to actualize their functionality. This approach requires reconsideration of the legal and moral regulations both. Still relevant research has its decent practical value as in case of the widespread of corruption there is plausible increase in opportunities for the downfall of the state and the relevant society with further damages to people. Thus modern scientific general and legal methods are applicable with consideration of the functional approach in order to distinguish the outlined goal. Considering the problem of legal administrative support for the prevention of corruption it is need to mention that related papers (regarding some aspects of the general problem) were recently published by such scientists and researchers from different countries as L. Ambler [2], O. Bezpalova [3], D. Blackbourn [4], M. Button [4], A. Graycar [5], K. Kelly [5], D. Shepherd [4], J. Shi [6], A. Solonar [7], M. Tunley [4], Z. van der Wal [5], J. Wang [6], I. Zymohliad [7] and many others.
1. Layers of legal administrative support for the prevention of corruption in Ukraine: general issues At the current conditions it is obvious that legal administrative support for the prevention of corruption in Ukraine lacks in actual functionality and requires better structural work-out. Also it is needed to outline that state officials still have to become an object of such approach due to infamous gaps in their work. Thus, corruption prevention activities should target the
78 areas and fields where this phenomenon is detected including different groups of people and such state authorities as the President of Ukraine, parliament, different ministers (and ministerial officials), courts, also National Anti-Corruption Bureau of Ukraine (further – NABU), National Agency on Corruption Prevention of Ukraine (further – NACPU), General Prosecutor's Office of Ukraine (further – GPU) etc. For example, there were discovered no official denials of such information as: «The curator of the investigation in the case of the company«Artemsil» was G. Uglava (first deputy director of the NABU – Gazeta Po-Ukrainsky). He has agreed on the sum for which the investigation was supposed to be buried. A. Sytnyk (Director of the NABU – Gazeta Po-Ukrainsky) was told by him that he took 100 thousand USD. Not a long time ago A. Sytnyk heard some rumors that G. Uglava was actually handed over 500 thousand USD» [8, p. 10]. Due to OECD research it was outlined, that «the poor generally lack privileged access to decision makers, which is necessary in corrupt societies to obtain certain goods and services» [9, p. 3]. And that is why one of the main points of such corruption prevention system should be actualized as activation of the civil society in its effectiveness. In the legal view it should be recognized as the subject of influence on corrupt social relations with some special instruments established in order for citizens to initiate investigations of «corruption» cases against any officials in order to prevent further widespread of corruption. Still there are needed some special legal instruments in order to prevent malpractices in the field (like abuses of rights that often occurs in societies where the rule of law is not adequately instated). Still effectiveness of civil society in the field should be recognized in the view of the military actions in the East of Ukraine as those were essentially initiated in order to cover up corrupt activities of the Eastern European states’ leaders and to prevent information leakages. Diversity of illegal cases that are still emerging in the region turn out to be the field for genuine researches therefore most of those are recognized and identified by common citizens and citizen society institutions but not state authorities. For example: «the city of Rovenky near Lugansk was captured by Russian invaders in 2014. It was here that «high moral» representatives of the Russian world created a school for the child –and teen-aged saboteurs formed with local and Crimean schoolchildren aged 10 to 16 years old» [10]. At the same time it is needed to be considered that in Ukraine «revolution of Dignity» was the rebellion of civic society against conservative regime of V. Yanukovych. The authorities’ attempts to stop
79 processes of Ukraine’s liberalization and modernization as well as willingness to restrain the civic society still were the main cause of it» [11, p. 245]. At the same time considering state authorities it is important to outline some generalized information provided by researchers. In 2014 OECD Foreign Bribery Report it was concluded that «tax officials, embassy officials, financial intelligence units, public procurement officials and competition authorities are well-positioned to detect and report foreign bribery cases. The extremely low number of concluded cases that were originally detected by those authorities suggests a need for strengthened foreign bribery detection and reporting mechanisms within these agencies along with greater cross-agency cooperation» [2, p. 33]. Still there are different approaches to the concept of actions needed to influence social relations: «Pajo and Mcghee (2003, № 62) assert: relying solely on informal mechanisms has inherent dangers. Without formal systems to safeguard ethical behaviour and clear standards against which employees can benchmark their actions, the same informal mechanisms that can contribute to a positive ethical climate may instead foster laxity and unethical decision making. Others emphasise that formalisation contributes to effectiveness of integrity policies and relying on employees’ good intentions is insufficient (Van den Heuvel et al., 2010)» [5, p. 6]. So here we need to outline that there are two main legal aspects of the administrative support for the prevention of corruption in Ukraine: formal and informal. As far as the state bodies must provide institutional («governmental») and legal background for prevention of corruption as long as there is no informal support of the relevant actions by the citizens (in case of instatement of the concept of legality in laws itself) there will be no actualization of the rule of law. Still civil society in its institutionalized form may provide required environment for the rule of law forming acceptable conditions for people to understand system damages that are caused by corruption and opportunities to take legal counteractions. Considering state authorities it is important to use already existing organizational forms in order to prevent corruption. For example: «The relations of economic courts of Ukraine with the bodies of judicial self- government are of an administrative and legal nature and represent the delegation by the economic courts of a part of administrative functions concerning the internal activities of the courts to the bodies of judicial self- government, as well as control exercised by the bodies of judicial self- government in organizing the activities of economic courts» [12, p. 40].
80 Considering this research it is important to use specific Chinese experience in order for the state authorities to face and review actually emerging threats: «enterprise leadership should always keep in mind that risk is an ever-present, everywhere, not only to strengthen risk control in the inside, but also exert external supervision power, places the population to supervise, incorporating the power of supervision by public opinion and social supervision, from many angles, and that can guarantee that the integrity of the state-owned enterprise risk prevention mechanism will not become a mere formality, play its role in the production and operation of an enterprise» [6, p. 237]. Regarding state authorities and civil society we should take into account that in the field of corruption prevention relevant risks may emerge in an unexpected ways and places. So here it is an opportunity to use «duplicated» system with involvement of unassigned citizens to the corruption prevention activities on a sporadic basis. Such involvement may suffice practical issues related to personal involvement and to understanding of the corruption threats that may emerge on the individual basis with further widespread of the related information through personal and interpersonal communication and effect on society. International cooperation of corruption prevention should be considered as well: «In accordance with the articl «The fight against crime and corruption» of the Association agreement between Ukraine and the EU, the parties to the agreement must cooperate in combating criminal and illegal organized or other activities, as well as in order to prevent those. Such cooperation is directed, in particular, to overcome corruption in the private and public sectors. The concept of good governance is a comprehensive mechanism for preventing and combating corruption in the EU countries, and the introduction of its principles in Ukraine should become one of the directions of anticorruption policy of the state» [7, p. 241]. Good governance still impossible without external control provided by civil society but in Ukraine (and some other Eastern European countries like Russia and Belarus) such approach was not considered acceptable since soviet times as totalitarian regime provided wide opportunities for law abuses by state officials. Such behavioral models were preserved up until recent time. So here we have to outline two layers of the legal administrative support for the prevention of corruption in Ukraine: civil society «environmental» layer (as administrative law should provide legal background for the civil society’s participation in corruption prevention activities and those conceptualization with recreation of informal environment for the rule of
81 law despite it was actually oppressed during the soviet reign due to the state- dominance policy) and the state-dominant layer of corruption prevention (with «classical» state official regulatory functions and protection of citizen society (the people) as requirement for the preservation of the system legality and the rule of law). Still it is needed to outline that both layers requires existence of the sub-layers in order to suffice functionality of the corruption prevention system in whole (for example state-dominant layer should be divided according to the branches of the state power in order to match specifics). Another problem in the field is recreation of the effective interlayer legal administrative control mechanism that should allow the state and civil society both to use adequate legal means in order to influence illegal actions that may be used in order to spread corruption within country or to oppress corruption prevention actions.
2. Directions of legal administrative support for the prevention of corruption in Ukraine: practice of law enforcement Prevention of corruption in Ukraine may become functional in case of an actual involvement of the state and civil society both with actualization of the influence over social relations that will not allow acceptance of corrupt activities as the way to suffice society members’ needs. Still lack of knowledge and actual incompetence in different fields of different people (including state officials) may become the key point for corruption preservation. For example: «The Kyiv Court of Appeal canceled the verdict of the former head of the Provision Department of State Border Guard Service Oleg Lantvoit, who was sentenced to 10 years in prison for a bribe in 2015. The court has ruled that there was no evidence of the guilt in the Lantvoit case as was announced to the «Ukrainian News» by his lawyer Sergei Kozii» [13]. Considering prevention of corruption it is needed to outline some common system traits that resemble corruption combating like some aspects of the goal in general: «when choosing measures to combat corruption, it is unacceptable to allow such a shift of landmarks, in which the detection and persecution of corruption becomes an end in itself but on the contrary, such measures should be aimed at increasing the authority of the state bodies, cultivating such rules of behavior that prevent corruption application as an acceptable way of solving business issues and building relationships» [14, p. 265]. But preventive aspect of the corruption combating as is should not be dominant over other aspects.
82 Ukrainian young researchers tend to outline some legal aspects of corruption prevention: «ideally, the overcoming of corruption criminality lies in the legal field, that is, by implementing the provisions of anti- corruption legislation, in particular the laws of Ukraine «On Prevention of Corruption», «On Civil Service», «On Purges of Power», «On Amendments to Certain Legislative Acts of Ukraine in the Sphere of State Anticorruption Policy in Connection with the Implementation of the Action Plan for the Liberalization of the European Union Visa Regime for Ukraine», methodological recommendations of the Ministry of Justice of Ukraine «Prevention and Countering of Corruption in State Bodies and Local Self- government Bodies» etc.» [15, p. 119]. In case of no regulatory effect over social relations (actual rule of law) there is no real practical value in the named legal regulations. Yet it is needed to outline that those post-soviet trends still present in the Ukrainian science of law presumes state oppression as the main instrument of the corruption prevention as: «It should be taken into account that the main directions of the state policy implementation in the field of countering and prevention of corruption by the criminal justice system considering those directions’ purpose should be named as: prophylaxis (warning) and prevention of corruption offenses; detection of corruption offenses, their termination, investigation and disclosure; application of sanctions regarding perpetrators of corruption offenses and restoration of the rights and freedoms in the view of society and state interests that have been violated as the results of such acts» [16, p. 48]. Those elements still affect social relations but widespread of corruption makes it obvious that lack in consideration of actual self-limitation of people makes such approach practically insufficient. Thus civil society’s role preserves actual impact on social relations still causing morally and legally based behavior. Anti-corruption policy and corruption prevention as its part should be considered as an element of the state law-enforcement policy (with its specific traits and features). As it was observed, financial issues’ prevalence in the individuals’ values’ causes dominance of material or proprietarily aspects for a person in social relations in the meantime causing downfall of the moral values and increase in the corruption perception in affected society. Still such trend may be outlined within societies with high number of people who lack in material necessities (like high corruption rates in the North Korea where even opportunity to obtain some goods that are not prescribed officially may be obtained with bribe that is the same as it was in Eastern European soviet countries). State officials’ bribery increases vulnerability of the whole state and undermines the rule of law. Still they
83 have to find extra means to suffice their actual needs that are often not considered at the system level: «Budgetary underfunding of executive authorities forces them to create extra budgetary funds, which are replenished at the expense of deductions related, as a rule, to the conduction of institutional functions (payments, fines, etc.). Extra budgetary funds are controlled much worse and it contributes to the spread of corruption» [17, p. 91–92]. In some cases such practices may be conducted in order to suffice actual needs but if no adequate state actions taken it may infect the whole state system allowing higher-ups to obtain more goods with unbalancing redistribution and causing poverty increase (as general consequences). In case of the state judiciary branch it is needed to outline that «effective measures aimed at enhancing of the judiciary image can help to increase public confidence in the court, which today, unfortunately, is at a low level and there are many reasons for this: high level of corruption, imperfection of legislation (in particular procedural), low level of the public legal culture itself, the negative image of courts in the media, etc. [18, p. 155]. So it is obvious that actions taken in this field by the state only are ineffective that underlines efficiency of the civil society participation. Still we should consider actual need to oppress resistant activities taken by the interested parties in order to preserve corruption system in its various manifestations with widespread thought the social relations within country. In practical manifestation relevant regulations should cover such special methods as «psychological, technical, procedural legislation and repressive instruments» [19, p. 15]. All of such methods should be developed regarding civil society and state-dominant layers of corruption prevention both. But as it has to be concluded here basically it is needed to conduct special legislation and appropriate legal acts in order to improve acceptability and effectiveness of those measures taken considering both layers (counteractions that may occur within system in the view of internal dysfunctions aimed to lower effectiveness in general should be overviewed regarding both level as well). Practical aspects of corruption prevention provided as is have to influence social relations actively and passively both considering effectiveness, moral and legal acceptability as criteria in the outlined field with variability reflection. So considering civil society layer we can generalize the need in actions taken in order to affect social relations in different approachable ways like: massive use of social –and mass-media in order to inform society of different threats emerging because of corrupt activities, influence corrupt
84 officials’ activities who may face pressure caused by society in case of disclosure (these aspects still require countermeasures taken as corrupt environment still takes measures as well) etc. Regarding state-dominant layer of corruption prevention it is need to outline that here it is important to ensure acceptability of the corruption oppression legal basis in whole (as prevention is its part), creation of the legal acts and institutional environment for the civil «intrusions» in the field of corruption prevention (not «civil representatives and councils» only), actualizing of the state influence on social relations with repressive and incentive measures both (but with moral limiting). Long-term corruption prevention approach requires legal administrative support but at the same time it is needed to consider countermeasures that are or may be taken in order to preserve corruption system by the state authorities. Modern-day Ukraine is providing the large field to study in this area. Citizen society-controlled and state-dominant layers of corruption prevention have to establish cross-relations and umbrella-type connections in order to achieve sustainable effect over corruption system. Still so-called «grand» corruption involving high-ranking state officials and politicians is the main condition of corruption system’s existence. At the same time it is urgent that «to achieve meaningful implementation of the techniques, counter-corruption managers need the delegated power and support of the executive leadership» [4, p. 1]. In case of Ukraine corrupt practices were especially observable as high-ranking military officers agreed but practically blocked providing of necessary equipment to some military units in action (for example Mariupol liberation operation) or established opportunities to massacre patriotically oriented Ukrainian citizens for Russian Federation as it was set among strategic goals during Eastern-Ukrainian campaign to preserve corruption within Eastern-European region (yet there were unofficial Ukrainian Defense Ministry officers’ family members’ declarations that almost all of them were pro-Russian around years 2014– 2015). The same situation occurred with preservation of corrupt practices within state bodies. The whole issue had its impact on the actions taken by Ukrainian state in order to oppress corruption. In the meantime effective measures that affected social relations were taken by non-governmental organizations and civil society. It is important to outline that Ukraine may lose its independence with further widespread of Russian Federation’s influence if there are no adequate counteractions to the outlined threats.
85 3. General conditions for actualization of legal administrative support for the prevention of corruption in Ukraine Corruption activities in Ukraine were the basis of the state power downfall with foreign intrusion into national affairs (direct – up until 2013) and foreign military intervention (indirect – since 2014). Such unbalances caused outflow of the state resources abroad and far-reaching consequences for society. So here we may agree that «corrupt practices amongst high level political, commercial and industrial dealings, rightly receiving media attention, may become the commencement of long-term trickle-down consequences for the poor which, at society’s lower levels, are unlikely to attract either scientific or media notice» [20, p. 1]. It is important to review actual ways to achieve «organizational conditions for public participation in the formation of the mentioned state policy: – Assistance to executive state authorities and local self-government bodies in the implementation of public participation procedures in the formation and implementation of the state law enforcement policy (including its regional aspect); – Application of the public consultations practice in decision-making by executive authorities and local self-government bodies on matters that are directly related to practical work on the implementation of the law- enforcement policy of the state; – Publicity ensuring of the preparation and adoption of management decisions’ stages by the state executive and local government bodies with providing of access to information that covers these bodies’ activities and contains information on decisions that have been approved by them; – Prompt publication of the legal acts’ drafts that regulate issues related to the implementation of the law enforcement activities and maintenance of the legal order; – Assistance to the public councils and other advisory bodies provided by the state executive authorities and local self-government bodies; – Creation of conditions for public expert-examination of the state executive authorities’ and local self-government bodies’ activities, public anti-corruption expertise of legal acts’ drafts and ensuring of the provided recommendations application etc» [3, p. 4–5]. So improved society control over state officials’ reliability (but not their actions as law should be the main criteria in this field) is among conditions for actualization of legal administrative support for the prevention of corruption in Ukraine. Considering this research we may outline some words of O. Bezpalova who considering her relevant study has noted that
86 «implementation of the outlined directions can take place in such forms as participation in public organizations’ activities of law-enforcement orientation and individual (informal) realization of civic duty. These forms can be applied as a result of cooperation establishing with law enforcement authorities and through direct involvement in law enforcement activities within the limits of the powers granted by the legislation both» [3, p. 5]. So it turns obvious that individual aspects of the law abiding behavior still are dominant as it was in the past thought human history. In case of the legal or institutional blocks of the civil society’s involvement in corruption prevention there emerges the wide field for corruption activities. Yet globalization is one of the main aspects of the modern life with trends to the widespread of the locally emerging tendencies. As far as locally emerging threats are not recognized as such by the international community there are no countermeasures taken and there are better opportunities for further widespread of such destructive threats with undermining peoples’ well- being and (in progress) civilization existence. Corruption still remains one of such threats and here we may agree with O. Haievska that «the managerial (organizational) general relation as a potential response opportunity regarding one or another action of any element of the world community depends on such trait as the fundamental universal human content of needs and interests» [21, p. 15]. Such content have to be an object and one of the key elements of the corruption prevention concept. Here it is needed to mention that social relations may not be influenced as there is no idealized model of the targeted social relations that is taken as the goal of the legal regulation in the field. And as far as there are considered different aspects of the «model behavior» there is possibility to influence actual social relations so to make the rule of law functional. But as far as legislation does not consider such model and trends that emerge in the field (practical issues) it can be observed that regulatory effectiveness of the rule of law (in its general meaning) is falling drastically. So is corruption prevention legislation. There are different anticorruption laws in Ukraine but law abiding still is the problem. In practical emergence there are different systemic actions that may be applied in order to fight corruption as it was outlined by young representatives of Ukrainian science of law. Therefore such actions are still applicable in order to prevent corruption: «The experience of some countries of the world shows that the necessary conditions in the fight against corruption in the system of relations between the population and public authorities are political will and support from higher levels of power;
87 elimination of the patronage system (for example, by hiring foreign specialists for senior positions or advisory positions for a predetermined period); active participation of taxpayer associations and business representatives in anti-corruption campaigns; graduality and consistency of the reforms’ implementation» [22, p. 136]. Also there are other actions that may be applied not in self-government bodies only but in state bodies and private companies as well like those named by O. Musiienko: «Local self- government bodies are facing a number of corruption risks during performance of their obligations but there are ways to prevent those like: high level of individuals’ awareness regarding the activities of local self- government bodies; facilitated access to the local self-government body; establishment of the «reasonable» terms of citizens’ servicing by local self- government bodies; simplification of the procedure for granting administrative services; application of the «single window» principle; transparency of the administrative services’ provision; reduction of the possibility of personal contact between individuals and officials, etc.» [23, p. 79]. So those practical actions are among most consistent considering distinguished problem. Some of those named actions are already conducted due to anticorruption policy of Ukraine but at the same time it is needed to provide effective countermeasures in order to prevent actions that are taken at different levels in order to preserve corruption. As grand corruption is axiomatically considered as the basis of corruption system it is needed to take actions in order to cut opportunities for illicit behavior conducted by people related to politically-based (like members of Parliament or further – MP), main executive and high courts’ state bodies. Here it is important to outline that the problem of the conflict of interests should be viewed together with financial monitoring of activities and here we presume applicability of some recommendations that were provided by the GRECO secretariat in the GRECO Evaluation Report on Switzerland GrecoEval4Rep(2016)5 to this state’s authorities like: «Extending the obligation to declare personal interests to include any conflict between the specific private interests of an MP and the subject under examination in parliamentary proceedings, be it in the Councils or in committee, regardless of whether the conflict could also be identified by examining the register of interests (paragraph 45)» [24, p. 62]. Regarding divergence between civil society layer and state-dominant layer it is needed to outline a necessity in appropriate actions that should be
88 taken in order to preserve their functionality and especially with administrative legal regulations. In case of civil society layer primarily there should be taken such measures as: 1. Adequate state recognition with the special legal basis to influence social relations by civil society that occur due to conducting of obligations by administrative authorities with emergence of different traits of corruption. 2. Legal recognition of contestable opportunities to obtain funds and/or required resources on socially important projects in the field of corruption prevention (state-financed or those financed or funded with private donations). 3. Development of the legal administrative sanctions that should be applied in case of the state authorities’ intrusions in the field of corruption prevention conducted by organizations that are functioning due to civil society’s support. 4. Development of the legal administrative sub-system with obligatory acceptance of the corruption prevention initiatives of the civil society by the state authorities if those does not contradict the principles of law and does not require excessive funding by the state with different kinds of the legal responsibilities that should be applied in case of illicit intrusion by the state authorities. 5. Development of the legal administrative categorization of the initiatives in the corruption prevention field with obligatory registration of those that require state funding or international funding (not those financed with donations within country). Still it is needed to be outline that anticorruption initiatives in Ukraine have recently faced the same obstacles as in the Russian Federation with demagogic overestimation of the international intrusion into internal affairs of the country with usage of the anticorruption non-governmental organizations. This trait outlines international influence of the corruption system that is still present in Ukraine with international contacts that are used by Ukrainian bureaucracy in order to establish and suffice opportunities for conducting of corruption activities within state. Since soviet times state authorities of Ukraine does not recognize human being as the main social value in their practical activities that requires direct countering conducted by the civil society. Still it is not possible to control all of the state activities by the common citizens and not those state bodies that are obliged to conduct related activities so here we can agree that «the
89 specifics of the functions of law enforcement bodies as the special state bodies’ lies with a special purpose – protection of the interests of people, society and the state from criminal encroachments» [25, p. 106]. Still it should be outlined that those protected objects must to have such a trait as legality contrary to the half-criminalized economy system that emerged after the downfall of the Soviet Union in the Eastern Europe. State-dominant layer of corruption prevention must be remodeled due to functional approach with preset goals or targets (according to the state Constitution): 1. Legal recognition of the corruption oppression as the special goal that should be considered multidirectional with listing of the corruption prevention as the one of its main approaches. 2. Ensuring mass-informing of the state officials on the consequences of corruption at the system level for the state (directly) and for the citizens (indirectly). 3. Establishment of the civil control over state political, executive (including anticorruption) and judiciary bodies with recognition of the legally sufficient information provided by the citizens on corruption threats as the basis for development of the preventive measures in the outlined field. 4. Establishment of the special authorities within state bodies in order to conduct cooperation with civil society aimed to prevent corruption at different levels of the state mechanism (making named cooperation legally obligatory). 5. Obligatory publication of the anticorruption investigations’ conclusions with actual opportunities for citizens to apply special objections in case if there is legally-based suspicions on objectivity of the provided results. The named measure may be effective in case of an actual unacceptability of the state and private authorities’ corruption (with obligatory discharging out of the office in case if there are indirect traits of the corrupt behavior in the political field). Soviet Union state officials were dominant in social relations and prevailed over other people yet those in Ukraine have inherited the same role model after its collapse, the whole system of the administrative law have to be reestablished in order to enforce the opposite with effective corruption prevention. It must be done also in the view of the downfall of the society’s belief in the decency of the state officials who ought to be the role models for the major part of the population with unacceptability of arbitrariness and manifestations of corruption as its dominant trait.
90 Conclusions Layers and directions of legal administrative support for the prevention of corruption in Ukraine are among the most problematic issues in Ukrainian administrative law. As far as social relations are dynamic in their nature it is important to outline that applicable legal regulations should be dynamic in their nature as well. Yet practice of law enforcement in the field should be conducted due to actual conditions in the outlined field. Functional approach of legislation and application of the relevant laws with pre-set goals and adequate measure taken is the main condition for distinguishing at least insignificant results. General conditions for actualization of legal administrative support for the prevention of corruption in Ukraine are affected by those illicit trends that developed since the collapse of Soviet Union and became dominant by recent time. Therefore Ukrainian society has to overcome such trends in order to preserve opportunities for better development and ensure existence of the Ukrainian sovereign state. Civil society showed its potential to oppose corrupt trends within Ukrainian bureaucracy that as far preserves its connections with Eastern European corruption system. Considering modern obstacles it is important to establish «duplicate» legally-based corruption prevention sub-system that should contain citizen society-controlled and state-dominant layers of corruption prevention. Both of these layers have to establish interconnections in order to prevent emergence of corruption traits within each other. Still it is important to consider actual corruption rates that should be considered as the main indications of the corruption prevention effectiveness. Ukrainian civil society stays the prevailing power of the corruption oppression but there is high need in the special legal regulatory acts adopted by the state in order to increase opportunities of the non-governmental organizations in the field. If no special actions taken there is high possibility of the fallback to the total bureaucracy dominance with the downfall of the civil society and the rule of law. Yet it is important to consider actual role models that are prevailing within society and governmental authorities in order to ensure unacceptability of the corruption manifestations and to develop and apply effective corruption prevention measures.
References: 1. Костицька С. Лабіринти метаморфоз : [поезії] / С. Костицька. – Дрогобич : Коло, 2016. – 256 с.
91 2. Ambler L. An Analysis of the Crime of Bribery of Foreign Public Officials: OECD Foreign Bribery Report / L. Ambler, S. Bloch, M. Grande, C. Roulet. – Paris : OECD Publishing, 2014. – 47 p. – [Electronic resource]. – Access mode : http://dx.doi.org/10.1787/9789264226616-en. 3. Безпалова О. Особливості реалізації правоохоронної функції держави інституціями громадянського суспільства / О. Безпалова // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія «Юриспруденція». – 2016. – № 20. – С. 4–7. 4. Tunley M. Preventing occupational corruption: utilising situational crime prevention techniques and theory to enhance organisational resilience / M. Tunley, M. Button, D. Shepherd, D. Blackbourn // Security Journal. – 2017. – Feb. 2. – [Electronic resource]. – Access mode: http://dx.doi.org/10.1057/s41284-016-0087-5. 5. Van der Wal Z. See No Evil, Hear No Evil? Assessing Corruption Risk Perceptions and Strategies of Victorian Public Bodies / Z. van der Wal, A. Graycar, K. Kelly // Australian Journal of Public Administration. – 2016. – Vol. 75. – Issue 1. – P. 3–17. 6. Shi J. A Research on the State-owned Enterprise’s Anti-Corruption Risk Prevention Mechanism and Internal Control Construction / J. Shi, J. Wang // 3rd International Conference on Social Science and Technology Education: Collection of Papers. – 2017. – P. 234–238. 7. Солонар А. Напрямки удосконалення законодавства у сфері запобігання і протидії корупції в органах державної влади / А. Солонар, І. Зимогляд // Форум права. – 2016. – № 3. – С. 240–244. 8. Золотарева О. «НАБУ влаштовувало гучні затримання, але жоден корупціонер не покараний». Парламент має вибрати аудитора для Антикорупційного бюро / О. Золотарева // Газета по-українськи. – 2017. – № 23. – С. 10. 9. Yermo J. The rationale for fighting corruption / J. Yermo, H. Schroeder // The Clean Gov Biz Initiative. – Paris : OECD, 2014. – Р. 4. 10. Устименко О. «Сволота» «ЛНР» або як Росія використовує дітей для війни з «хунтою» (фото) / О. Устименко // Патріоти України. – 2017. – 4 серпня. – [Electronic resource]. – Access mode: http://ustymenkooleh.patrioty.org.ua/blogs/svolota-lnr-abo-iak-rosiia- vykorystovuie-ditei-dlia-viiny-z-khuntoiu-foto-185557.html. 11. Kucheruk M. Ukraine, 1991–2014: conservative tendencies vs. civic society / M. Kucheruk // Virtus: Scientific Journal. – 2017. – Issue 15. – P. 244–246.
92 12. Бєлінська Я. Адміністративно-правові відносини, що виникають між господарськими судами і органами суддівського самоврядування / Я. Бєлінська // Сучасні тенденції в юридичній науці України: матер. конф. (м. Київ, 29–30 червня 2017 р.). – Херсон: ВД «Гельветика», 2017. – С. 38–40. 13. Крутий поворот: суд ухвалив нове рішення у скандальній справі екс-генерала ДПСУ // Обозреватель.UA: розслідування. – 2017. – 3 серпня. – [Electronic resource]. – Access mode: https://www.obozrevatel.com/ukr/crime/86904-krutij-povorot-sud-uhvaliv- nove-rishennya-u-skandalnij-spravi-eks-generala-dpsu.htm. 14. Сорокіна Н. Напрями запобігання корупції в органах публічної влади на сучасному етапі державотворення / Н. Сорокіна // Державне управління та місцеве самоврядування. – 2015. – Вип. 2. – С. 259–267. 15. Кушнір Я. До питання про можливі шляхи вирішення проблеми запобігання корупції у публічній сфері / Я. Кушнір // Злочинність як суспільна проблема та шляхи її вирішення в Україні: матер. Всеукр. студ. наук. конф. (м. Харків, 4 листопада 2016 р.) : у 2 т. / за ред. А. Гетьмана, Б. Головкіна. – Х.: Право, 2016. – Т. 1. – С. 119–120. 16. Голубов А. Функціональний принцип організації системи кримінальної юстиції як чинник ефективності запобігання та протидії корупції / А. Голубов // Criminological, Criminal and Legal Principles of Combating Corruption : Collection of materials of the IV International scientific and practical conference (Kharkiv, April 15, 2016) / Ministry of Internal Affairs of Ukraine ; Kharkiv National University of Internal Affairs ; Criminological Association of Ukraine. – Kharkiv: KhNUIA, 2016. – С. 47–50. 17. Микитчик А. Основні напрямки запобігання корупції в України / А. Микитчик // Вісник Академії адвокатури України: науковий журнал. – 2016. – Т. 13. – Число 1. – С. 91–92. 18. Бєлінська Я. Сутність та значення взаємодії судових органів з громадськістю / Я. Бєлінська // Порівняльно-аналітичне право. – 2016. – № 6. – С. 153–156. 19. Тараненко О. Сучасні заходи запобігання корупції у сфері державних закупівель / О. Тараненко // Державне управління: теорія та практика. – 2014. – № 2. – С. 12–19. 20. Lewis J. Social impacts of corruption upon community resilience and poverty / J. Lewis // Jàmbá: Journal of Disaster Risk Studies. – 2017. – № 9. – P. 1–8. – [Electronic resource]. – Access mode: https://doi.org/10.4102/jamba.v9i1.391.
93 21. Haievska O. Contemporary management as a science and practice (philosophical aspect) / O. Haievska // Virtus: Scientific Journal. – 2017. – Issue 15. – P. 14–18. 22. Федишин Т. Теоретико-правові аспекти протидії корупції / Т. Федишин, В. Ухач // Правова система України в умовах європейської інтеграції: погляд студентської молоді: зб. тез доп. I Міжнар. студ. наук. конф. (м. Тернопіль, 3–4 квітня 2017 р.) / [редкол. : С. Банах, Я. Зімни, А. Вихрущ та ін.] ; відп. за вип. А. Грубінко. – Тернопіль: Вектор, 2017. – Секції 1–2. – С. 134–137. 23. Мусієнко О. Адміністративно-правові заходи запобігання виникнення корупційних ризиків в органах місцевого самоврядування / О. Мусієнко // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія «Юриспруденція». – 2016. – № 20. – С. 77–80. 24. Poirier Ph. Corruption prevention in respect of Members of Parliament, Judges and Prosecutors – Evaluation Report Switzerland: Fourth Evaluation Round GrecoEval4Rep (2016)5 / Ph. Poirier. – Strasbourg: Group of States against Corruption – Council of Europe, 2017. – 64 p. 25. Литвиненко В. Функції правоохоронних органів як суб’єктів протидії корупції в Україні / В. Литвиненко // Часопис Київського університету права. – 2015. – № 2. – С. 105–109.
94 Kvit N. M., Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Senior Lecturer at Department of Civil Law and Procedure, Law Faculty, Ivan Franko National University of Lviv, Lviv
Kvit A. D., Candidate of Medical Sciences, Assistant Lecturer at Department of Surgery and Endoscopy, Postgraduate Faculty, Danylo Halytsky Lviv National Medical University
BIOBANK CONCEPT: LEGAL AND MEDICAL ASPECTS1
Summary In this work the authors emphasize the main problem of biobanking is that relations regarding biobanks balance between the necessity of establishing guarantees of the protection of the rights of a donor and the freedom of research (scientific) activity, and therefore they think it is necessary to ensure their balance with the help of the rules of special legislation. There is no unified definition of the biobank concept either in the legislation, nor in science and the great amount of different definitions and different concept, which are used in this field makes a proper regulation of these relationships almost impossible. The analyze of the scientific «biobank» concept definition led to a conclusion, that it is usually supposed to contain three main components: 1) human biological material; 2) the information relating to it and the accompanying data; 3) ethical and legal issues, with regard to the consent of donors, the security of personal data and their protection. The legislative definition in EU-countries also supports the dual legal nature of the biobank. The authors suppose, that the extensive, but not limited, approach to the scope of the special biobank law is fully justified in the light of Ukrainian realities. Ukrainian current biobank-legislation doesn’t use the term biobank at all, but regulates the licensing of the banks of umbilical cord blood, other human tissues and cells, which is actually the same. The approach of the Ukrainian legislator to determining the legal nature of the biobank as subject is supposed to be incorrect, as the activity of a biobank is not subject to licensing, but the activity of the manager of a biobank therefore the definition contained in the License Terms, as well as the Title of the Act must be changed. The authors suggest a new definition, where
1 This work is a part of the research fellowship of the Alexander von Humboldt Foundation and was written within the research stay at the Ludwig-Maximilians-Universität München.
95 biobank is defined as an object, which has a dual legal nature, emphasizing the ethical component and the need for free informed consent of the donor or the other authorized person. The problem of the private cord blood banking – as the main form of biobanking in Ukraine is also analyzed under the scope of the EC critical opinion.
Introduction The development of medicine and the quality of healthcare directly depends on conducting relevant scientific, including biomedical research, which today can not be imagined without the existence of biobanks created for the purpose of collecting, storing and using human biological materials and related information. Therefore, biobanks are not only a source of scientific progress in the field of medicine, but also a central factor in the proper and effective functioning of the health care system, since their creation and use is associated with the development of new diagnostic and therapeutic methods and new medicines. This explains the desire of conscious members of society to help the development of medicine by providing their biological materials and personal data to the disposal of biobanks for further research and/or use for therapeutic purposes. In this case, it is particularly important to formulate legal and regulatory guarantees for the protection of their human rights, which will enable to secure both individual and collective trust of society in activities in the field of creation and use of biobanks. The basic issue of obtaining citizens’ trust is the provision of basic human rights, namely, the rights to honor, individuality and bodily integrity [1, p. 2]. Unfortunately, both in Ukraine and in many other countries, the legislator is still working to gain the trust of society in biobanks, unifying all necessary norms and terminology in a single special legal act (law). But at the same time, it is important to take into account the freedom of scientific activity and not to impose such stringent requirements that can greatly complicate the work of scientists in the field of biomedicine and lead to a crisis in the development of medicine in general. Due to the fact that relations regarding biobanks balance between the necessity of establishing guarantees of the protection of the rights of a natural person-donor and the freedom of scientific research activity, it is therefore necessary to ensure their balance with the help of the rules of special legislation.
1. Development and definition of biobanks abroad
96 The history of the existence of biobanks in the modern sense is estimated at about 30 years. The first biobanks were repositories of randomly collected biological samples and information. Over time, the amount of data increased, they became significantly more complicated. The appearance of biobanks led to the emergence of new terminology, definitions, requirements and obligations. Despite the fact that biobanks successfully operate in the EU countries and in many developed and developing countries of the world, including Ukraine, which has caused the necessity to create the appropriate legal and regulatory framework both at the international and national levels, there is no unified terminology in biobanking [2]. Scientists also understand terminology differently, and the definition of one and the same term can vary considerably in content depending on the country. In 2015, an article was published by European scholars on the issue of unification of terminology in the field of biobanking [3]. The authors emphasize the current confusion in the biobanking definitions, while explaining that this phenomenon is characteristic of any young branch of science. The first issue that needs to be considered and studied in detail is the definition of the concept of biobank and its legal nature, as the central object of these legal relationships. Definition of the term «biobank» has a great, not only theoretical, but also practical value, since the clear criteria outlined in the unified definition will make it possible to determine the scope of legislative guarantees of the protection of basic human rights in the field of biomedical research and biomedicine. Instead, the lack of such a definition will undoubtedly create the preconditions for abuses and numerous violations in these socially sensitive relations. 1.1. Legal approach to the definition of the biobank concept International organizations, such as Organisation for Economic Co- operation and Development (OECD), International Society for Biological and Environmental Repositories (ISBER), European Commition (EC) and Biobanking and Biomolecular Resources Research Infrastructure – European Research Infrastructure Consortium (BBMRI-ERIC) etc., developed their own definitions of «biobank». OECD defines a biobank as a collection of biological material and the associated data and information stored in an organized system, for a population or a large subset of a population [4]. It also provides guidance for the establishment, governance, management, operation, access, use, and discontinuation of human biobanks and genetic research databases, which are structured resources that can be use for the purpose of genetic research,
97 in Recommendation on Human Biobanks and Genetic Research Databases (HBGRD), which include: human biological materials and/or information generated from the analysis of the same; extends it with associated information [5]. Worth noting is also a definition, gave by the UK Biobank Ethics and Governance Council, which defines the biobank as «a large database and biopsies specially collected for research needs» [6]. Both of the abovementioned definitions are directed at repositories that are used for scientific (research) purposes and accordingly do not apply to biobanks used for diagnostic and/or therapeutic needs. Also, it should be noted that the second definition, emphasizes the large amount of data and biological specimens, using the estimated term «significant», which, in our opinion, may cause a problem with the outline of the range of subjects whose activities will be subject to special legislation. ISBER defines biobank as an entity that receives, stores, processes, and/or disseminates specimen as needed. It encompasses the physical location as well as the full range of activities associated with its operation [7]. The evolution of the biobank definition made by EC must also be taken into consideration. In the article «Biobanking in Europe: Prospects for Harmonization and Networking», published in 2010, biobanks are as organized collections consisting of biological samples and associated data of great significance for research and personalized medicine defined [8, p. 10]. Two years later, the European Commission published another document: Report of an expert group on Dealing with Ethical and Regulatory Challenges of International Biobank Research: Biobanks for Europe, A challenge for governance with more comprehensive definition. Biobanks typically: collect and store biological materials that are annotated not only with medical, but often also epidemiological data; are not static «projects», since biological materials and data are usually collected on a continuous or long-term basis; are associated with current and/or future research projects at the time of specimen collection; apply coding or anonymization to assure donor privacy but have, under specific conditions, provisions that participant remain re- identifiable in order to provide clinically relevant information back to the donor; include established governance structures and procedures (e.g., consent) that serve to protect donors’ rights and stakeholder interests [9]. And finally, the biggest player in the field of biobanks BBMRI-ERIC, defines biobanks as follows: biobanks contain biological samples and associated information that are essential raw materials for the advancement
98 of biotechnology, human health, and research and development in life science [10, p. 4]. A more general definition covering both of the abovementioned areas of use was given in 2010 by the German Ethic Council (Deutscher Ethikrat). In particular, it identified biobanks as «a collection of samples of substances of the human body (tissues, blood, urine, saliva, etc.) that are associated with personal data and socio-demographic information of the donor person» [11]. The German Biobanks Draft Law, in particular §3 Iss. 2 AME-BiobankG, provides the following definition of biobank – a collection or functional combination of samples and encoded or uncoded data collected for the purpose of research, regardless of the organizational form of the holder (manager) (public or private institutions) [1, p. 3]. So, as we see, the definition given by the German Ethics Council is wider, when the draft law narrows it by establishing as one of the characteristic features purpose of the study. Consequently, biobanks created for another purpose (for example, storage of biomaterials or therapeutic purposes) will be excluded from the scope of this law if it becomes legally valid in this wording, which in our opinion narrows the range of relations, governed by this law and can create problems in practice of protecting the rights of the subjects of these relations. If we refer to the Swiss Human Research Act (Humanforschungsgesetz (HFG)) of September 30, 2011 with changes from 01.01.2014 [12], we can see, that the law itself does not contain the definition of the term of biobank, but only in Art. 2 defines the scope of this law. In particular, its effect extends to the study of human diseases, as well as to the study of the structure and functioning of the human body, carried out on living and deceased persons, on embryos and fetus, on biological materials as well as on personal data related to health. The Swiss Model Regulations for biobanks (Musterreglement Biobank: Version für Forschungs-Biobanken) [13] developed by the Swiss Academy of Medicine (Schweizerische Akademie der Medizinischen Wissenschaften (SAMW)) in 2009, which is a compulsory act throughout Switzerland, regulates in §2 the Concept (Begriffe) the following interpretation of the concepts that are important for relationships involving biobanks. In particular, in 2.1.1 The biobank is defined as a systematic collection of samples and related donor information; 2.1.2 – donor is a person from whom the samples originated (were taken) and to whom is the related information obtained; 2.1.3 – sample is a substance of the human body (tissue, blood, cells, etc.), as well as carriers of genetic information (DNA, RNA); 2.1.4 –
99 information (data) is information about the donor (demographic information, history of the disease, etc.). Consequently, the widest legislative definition of the biobank is, in our opinion, the definition given in the Swiss Model Code of the biobank, which is the best in terms of protecting donor rights, since it covers a wide range of subjects and relationships with their participation, but the aforementioned special law governs only the human research relations. Although the definitions contained in different legal systems differ in detail, but most of them essentially establish that biobanks are human biological sample storages with their accompanying information.
1.2. Scientific approach to the definition of the biobank concept The research of modern tendencies in the definition of biobank was conducted by a scientist from the Swiss Institute of Biomedical Ethics D.M. Shaw, on the basis of the analysis of data definitions of the 36 biobanking stakeholders with international experience currently working in Switzerland. The authors emphasizes, that while there is widespread agreement on the broad aspects of what constitutes a biobank, there is much disagreement regarding the precise definition. The results showe that, in addition to the core concepts of biological samples and linked data, the planned use of samples (including sharing) is held to be a key criterion. It also emerges that some researchers avoid the term in order to circumvent certain regulatory guidelines, including informed consent requirements. Developments in the field of biobanking will be complicated if researchers are unaware, or deny that their collection is a biobank. A clear definition of the term is therefore an important step towards fostering collaboration amongst researchers, enabling them to more easily identify potential sources of samples [2]. A rather simple but widely accepted definition was given by F. Kauffmann and A. Cambon-Thomsen in 2008: «Biobank is an organized collection of human biological material and associated information that is stored for one or more research purposes» [14]. The authors of another publication believe that biobank is a structure consisting of two parts: 1) biological material that is collected, processed and stored for a long time; 2) a database with demographic and clinical data for each sample that provides sampling, processing, storage, inventory and distribution of biological material [15]. Greek researchers give a fairly broad interpretation of the biobank as a repository that collects, stores and uses samples of human origin and data associated with them [16, p. 3].
100 It is also worth stressing the need to differentiate between the different concepts, used in the biobanking, for example: «biological collection» and «biobank». In particular, a biological collection means a systematic repository of biological material derived from different biological species, whereas biobanks are collections of human biological material [17]. However, in the literature, these terms are often used as synonyms [18]. Some authors consider the term «biodepositary» (biorepository) equivalent with the term biobank [19]. In the opinion of Prof. Abayomi of the University of Stellenbosch (Cape Town, South Africa), which he expressed in Geneva on May 11, 2015 at the World Health Organization’s Ebola Research and Development Summit, «the biorepository is an institution, which is active participating in research projects and state initiatives, the tasks of which are: 1) Receipt, processing and storage of samples; 2) Ability to create an «additional base» of samples; 3) Dissemination at the request of the competent authorities of materials for scientific purposes; 4) Functioning on the verge of genomics, ethics and public benefit» [20]. According to Y. Smirnova, biobank is a kind of biorepository, a specialized storage of biological materials for scientific and medical purposes. In biorepositories, samples from different living organisms can be stored, but the term «biobank» is used, as a rule, to define collections of human samples [21]. Also, in the sources of the US and Europe origin, the term «center of biological resources», which is wider than the term «biobank» and «biodepositary», is considered as a synonym to them [22; 23]. So, there is also no unity in this field. Concerning the delineation of related concepts and the definition of the concept of biobank, B. Parodi believes that the terms «biorepository», «Biological resource center» (BRC) and «biobank» all refer to structured collections of biological samples and associated data, stored for the purposes of present and future research. Both biorepositories (ISBER 2001) and BRC’s (OECD 2007) can include tissues from human, animals, cell and bacterial cultures, and even environmental samples, while a biobank typically handles human biospecimens – such as tissue, blood, urine – and information pertaining to the donors: demography and lifestyle, history of present illness, treatment and clinical outcomes [24, p. 1]. Consequently, the analysis of foreign literature shows that the concept of «biobank» is interpreted by different authors in different ways, but it is always supposed to contain three main components: 1) human biological
101 material; 2) the information relating to it and the accompanying data; 3) ethical and legal issues, with regard to the consent of donors, the security of personal data and their protection [25].
1.3. Scope of the special Biobank Law According to the rules of the Swiss Law on Human Research (HFG), it can also be concluded that this Law is directed at the legal regulation of the activities of researchers and, accordingly, the protection of the rights of persons participating in such research. However, in our opinion, it is the biobank itself that is the source of all these data and has a direct link with the donor, and therefore the holder of the biobank usually plays the role of mediator between the donor and the researchers or the donor and the recipient. That is why the activity of the holder of biobank plays an important role in providing human research and should be clearly regulated. Biobank, as an object is a part of this system, one can even say that it is the tip of the «triangle» (researcher-biobank-donor). Although there are cases where the holder of a biobank is at the same time a researcher (in the case when biobank is created in scientific institutions or by the individual researchers). In this case all the rules relating to the legal regulation of human research (as in Switzerland) are applicable to them also. For example, when we deal with a small database of biomedical data collected by a separate researcher when writing a dissertation or just a researcher or group of scientists who conducted a narrow study of this or that pathology. In particular, the developers of the Augsburg-Munich Biobanks Draft Act (2015) extend the action of this law on biobanks at clinics, primarily by university clinics, research institutes in the pharmaceutical industry and biotech enterprises and support this position making no differentiation in the size of the research-collection. Therefore the action of the abovementioned law will also spread to the relations with the participation of one or more researchers who collected a small amount of biological materials and data for the purpose of their study. However, developers point out that in practice (primarily in Germany, which can´t be said about Ukraine), the study of a small amount of data collected by the researcher (dissertation study) is very rare, since researchers are increasingly borrowing the materials for their research from big biobanks, and therefore the developers consider that making an exception for such cases is inappropriate taking into consideration the fact that this may create preconditions for circumventing the rules of this law.
102 Also, their point of view against the narrow interpretation of the concept of biobank, the draft law developers are substantiating by the following arguments: the scope of regulation can´t be limited to the size of biobank, since this indicator can change rapidly and, based on a small collection of samples and data, a large biobank can quickly develop; the requirements to ensure the protection of the rights of the individual donor must be identical for both small collections of samples and data, and for large biobanks; such subjective features as the planned duration of use of biobank as a demarcation criterion is limited (partially) permissible. Instead, the German Ethics Council proposes to exclude from the scope of the regulation of a special law research projects that are limited by the achievement of a specific goal or time frame and do not provide for the forward transfer of samples and data to third parties. They believe that these cases will be subject to general rules on the protection of personal data and to guarantee the protection of donor rights when sampling. They will also be subject to using rules of medical secrecy, and in the case if the subject is not a health care worker (such as biologists) the possibility of establishing such a duty on a contractual basis. In our opinion, the extensive, but not limited, approach to the scope of the special law is fully justified in the light of Ukrainian realities. And since Ukraine currently does not have such wide opportunities for individual researchers, unfortunately, there is no such rich database of biological data and a large number of biobanks with free access to samples as in the European Union, and therefore some researchers with their «own» database of biological materials and data are usually a rule and not an exception of it, that is why the legal regulation of such researcher’s activities is more than necessary, also taking into consideration, that our scientists have recently faced the problem of inconsistency of their research to the world recognized ethical requirements, which entails problems with promulgation of the results of their researches. Therefore, the current rules governing the ethical review of biomedical research in Ukraine should be brought into line with international standards and should be integrated into a new special law that will regulate the human research conducting as well as establishment and using of biobanks.
2. Current Ukrainian biobank regulation and definition problems Despite the fact that our lawmaker does not pay enough attention to the issue of the legal regulation of relations with the participation of biobanks, there are already the first attempts to define the concept of biobank in
103 Ukrainian science. In particular, it is proposed to consider biobank as a kind of biorepository, in which organized collections of biological samples are received from a person, and also the associated information for research purposes is preserved [26, p. 60]. The existence of an attempt in Ukrainian science to define the biobank is a very positive phenomenon, but it is not devoid of certain disadvantages. In particular, defining the purposes and limits of the use of samples and information stored in biobank is highly inefficient in the current Ukrainian biobanking, since all currently in Ukraine existing biobanks are mostly private umbilical cord blood banks, which act only to gain profits and do not pursue any research goals. In addition, speaking about the legal regulation of the creation and use of umbilical cord blood banks, the situation in Ukraine has recently got deteriorated. Due to the fact that the new, approved by the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine (CMU) on 02.03.2016 № 286 «Licensing conditions for the activities of banks of umbilical cord blood, other human tissues and cells in accordance with the list approved by the Ministry of Health» [27] not only excluded the conditions for the minimum area which is necessary to ensure the availability of specialized premises, but also gave the possibility of transfer of laboratory research to third parties. This led to doubling the number of such «banks» in a few months, and, secondly, allowed to engage in this type of activity business entities who are not even specialists in this field, and thus created the basis for abuse. Moreover, the adoption of this legal act has led to duplication of the current norms. Namely, the abovementioned CMU Resolution № 286 regulates the same issues as the old not yet repealed Order of the Ministry of Health (MOH) on 10.04.2012 № 251 «On approval of licensing conditions for the conduct of economic activity of umbilical cord blood, other human tissues and cells banking» [28]. This conflict may have been caused by the adoption of the Law of Ukraine «On Licensing Types of Economic Activities» [29], according to which (Art. 9, p. 2) the Cabinet of Ministers of Ukraine should approve the license conditions. In order to comply with this provision, licensing conditions were adopted by the CMU resolution, but the old MOH order was not abolished. In June 2016, a working group was set up in the ministry to bring the ruling in line with European directives. So, the question arises why the resolution was not immediately brought into line with European directives at the development stage of the project, taking into consideration that any draft resolution of the CMU should be subject to
104 compulsory work on compliance with Ukraine’s commitments in the field of European integration (Iss. 1 § 35 CMU Regulation 18.07.07. № 950) [30]. It is necessary to compare the definition of the concept of a bank of umbilical cord blood, other human tissues and cells (as we see the Ukrainian legislator avoids the term «biobank») in the licensed terms of the «old edition» of April 10, 2012, № 251 and «new edition». Consequently, earlier this concept was understood as a separate establishment of a business entity or a structural subdivision of a healthcare institution that independently carries out processing, marking (coding), cryopreservation, testing (checking), storage of umbilical cord blood, other human tissues and cells and products and/or preparations derived therefrom. Now it is a business entity or a structural subdivision of an entity that has received an appropriate license and independently or with the help of third parties conducts business processing, marking (coding), cryopreservation, testing (checking), preservation, providing (realization) and/or clinical application of products and/or preparations of cord blood, other human tissues and cells. First, now it can even be an individual entrepreneur, since there is no longer an attachment to a healthcare institution that seems completely incompatible with the nature and content of such activities. Secondly, the new norm has allowed the involvement of third parties, in particular concerning the conduct of laboratory research, which may complicate in the future the resolution of liability issues. Also, the legislator was not consistent in resolving this issue, as the new conditions also contain in clause 8 of the requirement that the activities of umbilical cord blood banks are carried out in the presence of premises that ensure the flow of technological processes of the bank, in particular biotechnological laboratories. Therefore the question arises if the subject, in accordance with the terms of the license, must have his own laboratory, why consolidate the possibility of transfer of samples to third parties? And thirdly, the legislator additionally included to content of the biobank activity implementation and/or clinical application of products and/or preparations of the umbilical cord blood, other human tissues and cells, which obviously means their transfer free of charge or sale to third parties. As for the transfer on a royalty-free basis, such innovation is generally positive, since it gives private biobanks the opportunity to share their data and samples, for example, with scholars or other subjects who pursue a non-commercial purpose or aim at achieving the so-called social effect. However, in order for this norm to work properly, it should be supplemented, in particular, with the purpose for which samples are transmitted and the conditions for such a
105 transfer, in particular, obtaining permission from the donor and means of control over their observance and liability in case of their violation, should be fixed in special legislation. At the same time it’s important to emphasize, that the sale of biological materials clearly goes beyond the principle of prohibiting the commercialization of the human body and its parts, and therefore it is inadmissible from the point of view of protecting basic human rights. Thus, at a time when legislators from developed countries are discussing the need for more stringent rules and monitoring the process of creating and using biobanks, Ukrainian ones are actively working to streamline the licensing process. Therefore, the question arises: Are we moving in the right direction, or still there is a need to revise the strategy for the development of legal regulation of the creation and use of biobanks in Ukraine. Another important issue, which has a direct connection with the definition of the concept of biobank is its legal nature. The experience of European countries shows that the biobank has a dual legal nature. Namely, the German National Ethics Council has emphasized that the biobank is not only a collection of human biological materials but also related personal data and information about donor. The same position is defended by the Swiss legislator. Consequently, this is a complex object, which contains biological (anatomical) materials as material objects and information as an immaterial object. Based on the definition contained in the abovementioned Licensing Terms, the Ukrainian legislator understands the legal nature of the biobank as the subject of legal relationships. While the foreign legislation, interprets the concept of biobank as an object of legal relations, namely as a collection of human biological materials and related information. Instead, the holder of the biobank acts as the subject of the legal relationship, who carries out activities related to verification, collection, storage, processing and transfer to the third parties (users) of the object of these legal relations, namely samples of biomaterials and/or information. Therefore, we can conclude that the approach of the Ukrainian legislator to determining the legal nature of the biobank is incorrect and the definition contained in the License Terms must be changed in the light of this provision. Consequently, the activity of a biobank is not subject to licensing, but the activity of the manager of a biobank. Accordingly, it is also necessary to make changes to the title of this Legal Act and revise the concept of it in general. We suggest the following Title: «Licensing conditions for the management of banks for umbilical cord
106 blood, other human tissues and cells (biobanks), in accordance with the list approved by the Ministry of Health». Consequently, we apply the following definition to change the current one: Bank of umbilical cord blood, other tissues and human cells (biobank) is a collection of human biological materials and associated information (object), which can be collected, stored and managed by the business entity or a structural subdivision of an entity that received a corresponding license and independently conducts economic activity for processing, marking (coding), cryopreservation, testing (inspection), storage, provision (realization) and/or clinical use of the products and/or preparations cord blood and other human tissues and cells for diagnostic, therapeutic, scientific purposes on the basis of free and informed consent of the donor or another authorized person or on the basis of a civil contract with such persons.
2.1. The problem of private «For money» biobanking: legal, medical and ethical backgrounds It is also worth noting, that biobianks can be formed not only for the purpose of research or for medical purposes, as it is practiced in developed countries, where public, non-profit biobanks are significantly dominating, but also as a kind of depositaries that are in the management of commercial structures that provide services for the personal storage of biological materials on the basis of civil storage contracts with individuals – mostly so- called private umbilical cord blood or stem cells banks etc. And, in fact, such biobanks, whose holders are private (commercial) structures, are the most widespread in Ukraine. Concerning expediency and compliance with the ethical principles of personal commercial banking of umbilical cord blood, on March 16, 2004 the European Group of ethics in science and new thechnologies – EGE, established by the European Commission, expressed its official opinion [31]. For understanding the problem of autologous stem cell transplantation it is important to know, that most indications of autologous grafts concern adults who are undergoing aplasia following chemo or radio-therapy. The aim of the transplantation is to repopulate the bone marrow of the patient with own hematopoietic stem cells that will provide a source of blood cells. Such autologous grafts do not require one’s own cord blood stem cells to have been stored at birth. Indeed, such grafts can be performed by harvesting before the therapy stem cells from the peripheral blood of the patient after stimulation by a growth factor. Therefore, indications to store cord blood at
107 birth in view of a future autologous graft are for the present time almost non-existent. The probability of needing an autologous transplantation has been estimated as approximately 1 in 20 000 during the first 20 years of life. Exceptions can however be mentioned. In case of rare HLA types or in a family at risk of specific leukemia it may be appropriate to store cord blood of newborn children in order to have available cells in case of need for a member of the family. The purpose is then for an intra-familial allogeneic graft rather than for a strictly autologous use. Until January 2003, only 5 autologous transplants for the treatment of Neuroblastoma, Aplastic Anaemia, and Retino-blastoma have been mentioned in the scientific literature. As a legal background for this problem is supposed first of all Art. 21 of the Convention on Human Rights and Biomedicine of the Council of Europe (Oviedo Convention) [32], which provides that «the human body and its parts shall not, as such, give rise to financial gain». The Additional Protocol to the same Convention concerning transplantation of organs and tissues of human origin, opened for signature on 24 January 2002, provides in its Art. 2 the following rule: «The provisions of this Protocol applicable to tissues shall apply also to cells, including hematopoietic stem cells». The European Health Committee of the Council of Europe adopted a draft Recommendation on autologous blood banks. At the time of adoption of this opinion the recommendation has however not been adopted yet by the Committee of Ministers [33]. It recommends to its member states that: «1. If cord blood banks are established, they shall be from altruistic and voluntary cord blood donation and used for allogeneic transplantation and related research. 2. The promotion of donation for autologous use and the establishment of cord blood banks for autologous use should not be supported by member States or their health services. 3. Accurate information should be provided to the population about the advantages and disadvantages of cord blood banking. 4. Where autologous cord blood banks are being established, the publicity and information provided to families must be accurate and fully informed consent to cord blood storage must be obtained. 5. Autologous blood banks that are being established must meet the same quality and safety standards as set out in the Council of Europe’s Guide to safety and quality assurance for organs, tissues and cells». As an ethical basis for solving this problem the following principles are to be considered: the principle of respect for human dignity and integrity,
108 which asserts the principle of non commercialisation of the human body; the principle of autonomy or the right to self-determination on the basis of full and correct information; the principles of justice and solidarity, as regards to fair access to healthcare services; the principle of beneficence, or the obligation to do good, especially in the area of health care; the principle of non-maleficence, or the obligation not to harm, including the obligation to protect vulnerable groups and individuals, to respect privacy and confidentiality; the principle of proportionality which implies a balance between means and objectives. There are also some value conflicts. The values of freedom and free enterprise can conflict with the principles of solidarity and justice, according to which access to healthcare should be on an equitable basis and based on realistic needs, as well as with the principle of protection of vulnerable groups. So, taking into consideration all abovementioned, the Group emphasized, that at least one Member State (Italy) has already forbidden such commercial cord blood banks. Such banks could be considered illegal and the contracts voidable or unenforceable in other Member States. If commercial cord blood banks are allowed by a State, such activity must be subject to strict regulation. Such regulation should include previous licensing by the competent State Authority and close supervision of the procedures followed both in the public and the private domain. But if commercial cord blood banks are allowed, appropriate information should be given to the consumers willing to use their services, including the fact that the likelihood that the sample may be used to treat one’s child is currently negligible, that the future therapeutic possibilities are of a very hypothetical nature and that up until now there is no indication that the present research will lead to specific therapeutic applications of one’s own cord blood cells. Therefore, information has to be particularly explicit that the auto conservation has little value in the current state of scientific knowledge. This information should be made clear on all media, Internet, and in any contracts linking commercial banks to their customers. And any kind of advertising made by commercial cord blood banks in the media and Internet, must be controlled by public authorities. At present, in the exceptional cases where cord blood storage for autologous use may be justified for families at risk of specific diseases or with rare HLA types, it should be proposed to them that storage should be by public cord blood banks in order to ensure fair access to healthcare services to everybody needing it.
109 To our opinion, the Ukrainian legislator should take this recommendation of EC into consideration improving the legislation, creating rules, which could help to develop the public biobanking in Ukraine. And as already mentioned above, biobank is a much broader concept and should cover not only the commercial sphere, which today is the dominant one in Ukraine, but also the sphere of public biobanks created by research institutions and/or individual scientists or groups of scientists, specifically for the purpose of conducting research, diagnostic and/or therapeutic purposes, the activities of which are not subject to licensing, since they are not aimed at profit, but should be a subject to bioethical expertise and control authority bodies. Consequently, a unified definition of a biobank, which will cover both commercial and non-commercial areas, with a focus on its dual legal nature, should be contained in a special law and determine the scope of its application. Such an approach will be in line with international standards and requirements for the development and use of biobanks, and will be another step towards harmonization of Ukrainian legislation with the European Community law and global trends in the development in this area.
Conclusions 1. Although the definitions contained in different legal systems differ in detail, but most of them essentially establish that biobanks are human biological sample storages with their accompanying information. 2. The analysis of foreign literature shows that the concept of «biobank» is interpreted in different ways, but it is always supposed to contain three main components: 1) human biological material; 2) the information relating to it and the accompanying data; 3) ethical and legal issues, with regard to the donors consent, the security of personal data and their protection. 3. In our opinion, the extensive, but not limited, approach to the scope of the special law is fully justified in the light of Ukrainian realities. 4. The approach of the Ukrainian legislator to determining the legal nature of the biobank as subject is incorrect and the definition contained in the License Terms, as well as the Title of the Act must be changed in the light of this provision. Consequently, the activity of a biobank is not subject to licensing, but the activity of the manager of a biobank. 5. We apply the following definition to change the current one: Bank of umbilical cord blood, other tissues and human cells (biobank) is a collection of human biological materials and associated information (object), which can be collected, stored and managed by the business entity or a structural subdivision of an entity that received a corresponding license and
110 independently conducts economic activity for processing, marking (coding), cryopreservation, testing (inspection), storage, provision (realization) and/or clinical use of the products and/or preparations cord blood and other human tissues and cells for diagnostic, therapeutic, scientific purposes on the basis of free and informed consent of the donor or another authorized person or on the basis of a civil contract with such persons. 6. The Ukrainian legislator should take the opinion of EC about private cord blood banking into consideration improving the legislation and creating rules, which could help to develop the public biobanking in Ukraine. 7. A unified definition of a biobank, which will cover both commercial and non-commercial areas, with a focus on its dual legal nature as an object, not subject, should be contained in a special law and it will also be another step towards harmonization of Ukrainian legislation with the European Community law.
References: 1. Gassner U. Biobankgesetz – Augsburg-Münchner-Entwurf / U. Gassner, J. Kersten, M. Lindemann, H. Rosenau, U. Schroth, F. Wollenschläger. – Tübingen : Mohr Siebeck, 2015. – 61 p. 2. Shaw D. M. What’s a biobank? Differing definitions among biobank stakeholders / D. M. Shaw, B.S. Elger, F. Colledge // Clinical genetics. – 2014. – Vol. 85. – Iss. 3. – P. 223–227. 3. Fransson M.N. Toward a common language for biobanking / M.N. Fransson, E. Rial-Sebbag, M. Brochhausen et al. // Eur. J. Hum. Genet. – 2015. – Vol. 23. – P. 22–28. 4. Creation and Governance of Human Genetic Research Databases / OECD [Electronic resource]. – Access mode : http://stats.oecd.org/glossary/detail.asp?ID=7220. 5. Guidelines on Human Biobanks and Genetic Research Databases / OECD, [Electronic resource]. – Access mode: http://www.oecd.org/sti/biotech/44054609.pdf. 6. UK Biobank Ethics and Governance Framework [Electronic resource]. – Access mode: http://www.ukbiobank,ac.uk/wp- content/uploads/2011/05/EGF20082.pdf. 7. 2012 best practices for repositories collection, storage, retrieval, and distribution of biological materials for research international society for biological and environmental repositories // Biopreservation and Biobanking. – 2012. – Vol. 10. – Iss. 2. – P. 79–161.
111 8. Zika E. Biobanks in Europe: prospects for harmonisation and networking / E. Zika, D. Paci, S. Bäumen et al. // JRC Scientific and Technical Reports. – London: Publications Office of the European Union, 2010. – P. 8–22. 9. Report of the Expert Group on Dealing with Ethical and Regulatory: Challenges of International Biobank Research Biobanks for Europe, A challenge for governance (2012) [Electronic resource]. – Access mode: http://www.coe.int/t/dg3/healthbioethic/Activities/10_Biobanks/biobanks_fo r_Europe.pdf. 10. Kinkorová J. Biobanks in the era of personalized medicine: objectives, challenges, and innovation: overview / J. Kinkorová // The EPMA Journal. – 2015. – Vol. 7. – P. 4. 11. Deutscher Ethikrat, Humanbiobanken für die Forschung, Stellungnahme (2010) [Electronic resource]. – Access mode: http://www.ethikrat.org/dateien/pdf/stellungnahme-humanbiobanken-fuer- die-forschung.pdf. 12. Humanforschungsgesetz (HFG) of September 30, 2011 with changes from 01.01.2014 [Electronic resource]. – Access mode: https://www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20061313/index.html. 13. The Swiss Model Regulations for biobanks (Musterreglement Biobank: Version für Forschungs-Biobanken), 2009 [Electronic resource]. – Access mode: http://www.samw.ch/dam/jcr:ac7ee539-b21b-485e-a2eb- 712b2551eead/richtlinien_samw_biobanken_ausbildung_forschung_2006.pdf. 14. Kauffmann F. Tracing biological collections: between books and clinical trials / F. Kauffmann, A. Cambon-Thomsen // JAMA. – 2008. – Vol. 299. – Iss. 19. – P. 2316–2318. 15. Artene S.-A. Biobanking in a constantly developing medical world / S.-A. Artene, M.E. Ciurea, S.O. Purcaru et al. // Sci. World J. – 2013. – Vol. 343275. – [Electronic resource]. – Access mode: https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pmc/articles/PMC3794514/. 16. Arampatzis A. A Classification and Comparative Study of European Biobanks: an Analysis of Biobanking Activity and its Contribution to Scientific Progress / A. Arampatzis, I. Papagiouvanni, D. Anestakis et al. // Arch Med. – 2016. – Vol. 8. – P. 3. 17. Kamenski P.A. Biological Collections: Chasing the Ideal / P.A. Kamenski, A. E. Sazonov, A. A. Fedyanin et al. // Acta Naturae. – 2016. – Vol. 8. – Iss. 2. – P. 6–9. 18. Брагина Е. Ю. Биологические банки: проблемы и перспективы их использования в исследованиях генетических аспектов
112 комплексных заболеваний человека / Е. Ю. Брагина, С. В. Буйкин, В. П. Пузырев // Медицинская генетика. – 2009. – Вып. 3. – С. 20–27. 19. Marodin G. Biobanking for health research in Brazil: present challenges and futuredirections / G. Marodin, P. França, J. C. Rocha et al. // Rev. Panam. Salud. Publica. – 2012. – Vol. 31. – Iss. 6. – P. 523–528. 20. Abayomi A. Operationalizing retrospective biobanking of dangerous Ebola samples in a post outbreak scenario – A Sierra Leone experience. An important synergy between Public Health and Security Agencies / A. Abayomi [Electronic resource]. – Access mode: http://www.who.int/medicines/ebola- treatment/meetings/Exec-summary-WHO-Ebola-RandD-Summit.pdf?ua=1. 21. Смирнова Ю. В. Банковское дело как путь к персонифици- рованной медицине / Ю. В. Смирнова // Наука и жизнь. – 2013. – № 1. – [Electronic resource]. – Access mode: http://www.nkj.ru/archive/articles/21579/. 22. Guidelines on human biobanks and genetic research databases (2009) / OECD [Electronic resource]. – Access mode: http://www.oecd.org/sti/biotech/44054609.pdf. 23. U.S. Department of Health and Human Services, National Institute of Health, National Cancer Institute. Best practices for biospecimen resources [Electronic resource]. – Access mode: http://biospecimens.cancer.gov/ bestpractices/2011-NCIbestpractices.pdf. 24. Parodi B. Biobanks: a definition / B. Parodi // Ethics, Law and Governance of Biobanking: National, European and Intenational Approaches / ed. D. Maascalzoni. – Rotterdam, 2015. – P. 1–4. 25. Budimir D. Ethical aspects of human biobanks: a systematic review / D. Budimir, O. Polašek, A. Marušić et al. // Croatian Medical Journal. – 2011. – Vol. 52. – Iss. 3. – P. 262–279. 26. Вороніна І. С. Правові засади створення та функціонування біологічних банків (біорепозитаріїв) в Україні / І. С. Вороніна // Право та інноваційне суспільство. – 2014. – Вип. 2. – Ч. 3. – С. 59–66. 27. Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine on 02.03.2016 № 286 «Licensing conditions for the activities of banks of umbilical cord blood, other human tissues and cells in accordance with the list approved by the Ministry of Health» [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/286-2016- %D0%BF/print1497266996621351. 28. Order of the Ministry of Health on 10.04.2012 № 251 «On approval of licensing conditions for the conduct of economic activity of umbilical cord blood, other human tissues and cells banking» [Electronic resource]. –
113 Access mode: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/z0660- 12/print1498719116647766. 29. Law of Ukraine on 02.03.2015 № 222 «On Licensing Types of Economic Activities» [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/222-19/print1498719116647766. 30. Cabinet of Ministers of Ukraine Regulation 18.07.07. № 950 [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/950-2007-%D0%BF/print1497266996621351. 31. Opinion of the European Group on the Ethics in Science and New Technologies to the European Commission № 19 on 16.03.2004 «Ethical Aspects of Umbilical Cord Blood Banking» [Electronic resource]. – Access mode: http://www.eurobiobank.org/en/intranet/workflow/uploadDir/ avis19_en.pdf. 32. Convention for the Protection of Human Rights and Dignity of the Human Being with regard to the Application of Biology and Medicine: Convention on Human Rights and Biomedicine. Oviedo, 04.04.1997 [Electronic resource]. – Access mode: https://rm.coe.int/168007cf98. 33. Recommendation of the Committee of Ministers to member states on autologous cord blood banks (Rec(2004)8) [Electronic resource]. – Access mode: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectID= 09000016805dcf9f.
114 Kivalov S.V. Doctor of Juridical Sciences, Professor, President of the National University “Odesa Law Academy”, Odesa, Ukraine
PROBLEMS AND PROSPECTS OF APPLICATION OF MEDIATION PROCEDURES FOR SETTLING PUBLIC LEGAL DISPUTES IN UKRAINE
The development of mediation as a way of resolving legal disputes was the result of the desire of the member states of the European Union to create a legal space of freedom and ensure better access to justice. This tool demonstrates positive results, but mostly in the civilian legal plane. At the same time, in Ukraine, the uniqueness of the moment of the present stage of state-building allows extending the mediation to the public law sphere and bringing the idea of human-centeredness in public administration to a new level of practical realization. The mediation of public-law disputes is associated with risks that are not inherent in private relations, in particular: the creation of grounds for corruption manifestations; substitution of public interest by individual aspirations of subjects of concrete disputes and the possibility of its full nullifying; the opposition of legality and expediency with the subsequent erosion of values of public authority. The assessment of these threats has made it possible to highlight features of mediation in the public legal field, to propose its basic principles, and to determine the optimal procedure. Based on the analysis of statistics on reconciliation in administrative cases, as well as practices of public administration bodies, the scope of application of mediation in the public-law sphere is determined, namely, the list of cases, in which it is expedient to apply this procedure, and the conditions, under which its application is impossible. The most effective mediation settlement is regarding public-law disputes, which: arose when implementing discretionary powers by officials of state authorities and local self-government; connected with entry, passage, and dismissal from public service; related to the conclusion, modification, execution, and termination of administrative contracts; competency disputes between the subjects of power. Conditions for the use of mediation to settle a public-legal dispute are: the legal personality of the parties to the dispute; absence of signs of offenses in actions of the parties to the dispute or abuse of their procedural rights; the absence of regulatory prohibitions on the use of a mediation
115 procedure regarding certain public-law disputes; prospect of coordination of positions of the parties. Introduction. In recent years, Ukraine has substantially approached the world’s standards of human rights and freedoms, and a clear definition of the political course for joining the European community poses the task for the state to harmonize national legislation in line with EU standards in the shortest possible time. These processes are rather complex and involve not only the correction of certain norms of national legislation but also the introduction of whole new legal institutions. Despite significant improvements in the functioning of the judiciary, access to justice and trust in it, unfortunately, there are still a number of complex issues that cannot be solved only in the area of procedural law. Awareness of the importance of distributing alternative legal procedures to resolve legal disputes opens new prospects for establishing the foundations of a rule-of-law state in Ukraine, and their diversification is an indicator of the maturity of the country’s legal system and readiness of the state to cooperate, which leads to an increase in the level of legal culture of its citizens. At present, Ukraine has begun the search for an optimal alternative to administrative justice solutions for resolving legal disputes, in particular, in the public law field, on the basis of analysis of world experience, the experimental activity of certain courts in Ukraine and civilian mediators. Worldwide, the litigation method involves complex and lengthy formalized procedures, court costs, and enforcement issues, which streamlines the development of alternative ways to resolve legal disputes. In addition, often the passing of a court decision does not mean a real resolution of the conflict, but rather provokes its escalation1. At the same time, it is not a question of limiting or restricting the constitutional right to judicial protection, since the existence of developed alternative dispute resolution procedures is aimed, first of all, at creating the possibility of choosing ways to resolve the dispute for those who are in a state of conflict. Initial starting points for forming a vision of a system of ways to resolve legal disputes and defining their features in terms of areas of use, disadvantages and advantages are laid down in scientific works devoted to problems of conflictology in general and legal conflictology in particular. Most conflictual concepts are complex and involve not only a theoretical elaboration of the concept of conflict, the disclosure of its nature, causes and
1 Podkovenko T.O. Mediatsiia yak odyn z alternatyvnykh sposobiv rozviazannia yurydychnykh konfliktiv. Derzhava i pravo. Vyp. 45. S. 31.
116 conditions of occurrence. Their compulsory element is an analysis of the possibilities of resolving the conflict1. If we combine all possible ways to resolve legal conflicts that occur outside of the court proceedings, but with the involvement of a third person – a mediator, one can distinguish between two groups: judicial procedures and independent (private) mediation procedures. Today, in Ukraine, the judicial type of settlement of public-law disputes is practically implemented within the framework of an experiment on the pre-trial settlement of public-legal disputes by some judges of administrative courts, and mediation is gradually becoming normative, as the draft law “On Mediation” № 3665 on 17.12.2015 is voted in the first reading by the Verkhovna Rada of Ukraine. Mediation as a way of settling public legal disputes is an absolute innovation for Ukraine. The very idea of the possibility of reaching an agreement during the settlement of a public-legal dispute is perceived ambiguously, sometimes completely rejected. Thus, experts of the Main Scientific and Expert Department of the Verkhovna Rada of Ukraine conclude that the draft law stipulates that it is inappropriate to apply mediation in disputes to which the state, the territorial community, their bodies, state, and communal enterprises are parties2, thus proposing to limit the scope of distribution of mediation, removing from it public-legal disputes. Nevertheless, the world experience of the functioning of mediation in public-law disputes confirms the effectiveness of this way of resolving such conflicts. Undoubtedly, the established national traditions of perception of relations between the authorities and the citizen cannot be ignored, but these traditions can gradually change under the influence of general integration processes of Ukraine and the world, legal acculturation and state-targeted measures. Thus, at a transitional stage, the introduction of the pre-trial settlement of public-law disputes by judges-mediators on the basis of administrative courts was an extremely important step. This procedure is a kind of “bridge” between court process and mediation because it combines the experience of judicial reconciliation and the informality of the mediation procedure. Thus, it is programs of the pre-trial settlement of public-legal disputes implemented in Ukraine on the basis of separate administrative courts that ensure the organic entry of mediation into the public-law field of Ukraine.
1 Krasnov B.I. Konflikty v obshchestve. Sotsyalno-politicheskii zhurnal. 1992. № 6. S. 14. 2 Vysnovok na proekt Zakonu Ukrainy “Pro mediatsiiu” (reiestr. № 3665 vid 17.12.2015 roku) Holovnoho naukovo-ekspertnoho upravlinnia Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 30.03.2016 r. http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=57463
117 Ukraine repeats the tried and tested algorithm for the introduction of mediation in the national legal framework: since 2010, a pilot project on pre- trial settlement of public-legal disputes by individual administrative courts has been launched in order to promote the elimination of conflicts through reconciliation; starting in 2016, the process of legal registration of private mediation has begun, which should completely suppress the judicial mediation.
§ 1. Determining the best mediation model for public-law disputes The mediation settlement of public legal disputes in Ukraine is only beginning to take shape, which requires the definition of issues at the conceptual level, whether this procedure will be mandatory, whether it can be distributed to all public disputes without exception, whether it is necessary to ensure the implementation of a decision taken on the consequences of its conduct by coercive measures. In addition to the obvious financial advantages of private mediation, such a model of mediation is more in line with the worldwide trend of “denationalization” of all spheres of public life. Thus, the concept of soft law, and human-centred ideology, in which the state can and should be a human partner, and not the embodiment of coercive power, is realized by means of private mediation. For private mediation, it is characteristic that the procedure involves the cooperation of a third party and parties to the conflict in order to help find a mutually beneficial solution1. The purpose of this process is to resolve the conflict and terminate the dispute, and the problem is not considered to be completely exhausted until a single agreement, common to both parties, is reached. Mediation, like any peculiar procedure, has its advantages and disadvantages as compared to resolving disputes in court. Thus, the benefits of a mediation procedure include: 1) the elaboration of a solution that suits both sides of the dispute, while the court makes decisions, usually in favour of one of the parties; 2) it is believed that the judicial process strengthens the confrontation between the parties, since a binding judicial decision in favour of one of the parties does not leave a chance for further dialogue. That is why mediation in the public-law sphere is evidence of a willingness of the authorities to cooperate and compromise; 3) the speed of the procedure of mediation in comparison with the court process, which is especially relevant
1 Podkovenko T.O. Mediatsiia yak odyn z alternatyvnykh sposobiv rozviazannia yurydychnykh konfliktiv. Derzhava i pravo. Vyp. 45. S. 34.
118 for Ukraine, since, despite the continuous reduction of the procedural periods, a considerable number of disputes are considered in court for years; 4) financial attractiveness, but it should be noted that this issue is not sufficiently acute in relation to cases of administrative jurisdiction, since the amount of court fees and a significant proportion of disputes discharged from it are significantly less than in other countries of the world. The “weaknesses” of mediation, above all, consist in the fact that such an activity is much less aimed at the absolute restoration of violated rights and interests, and the protection of the legitimate rights of the individual, since its purpose is to find a solution through mutual actions, sometimes even in cases that are uniquely resolved in the legislation, but are unrealistic in the specific circumstances. That is why, in many countries, cases are identified, in which the use of mediation is inappropriate. So, in cases where there is a need to provide a legal substantiation of the substantive dispute resolution; the case requires a public announcement of the result to protect honour, dignity, business reputation or foresees the prevention of unlawful actions in the future. Mediation is also limited in cases involving constitutional, criminal or administrative matters1. These features indicate that the mediation procedure works as efficiently as possible only in case of sufficiently high level of legal consciousness of the society, the elimination of the problem of corruption, and the awareness of each side of the dispute about the importance of building relationships on a parity basis. Today, in the world, voluntary (contractual) mediation and compulsory mediation, professional and non-professional mediation are allocated in the world. At the same time, it should be noted that such a gradation can be applied to mediation as a whole, as for the mediation in public disputes, the introduction of compulsory passage cannot be considered expedient. According to Ts.A. Shamlikashvili, modern law is developing in the direction of greater flexibility, providing citizens with the adequate means of protecting rights. One of the most significant in this sense is the well- developed concept of “cooperative law” 2. Since Ukraine’s current legislation is not aimed at mediation settlement of social disputes and conflicts, their solution is transferred to the judiciary, which generates an increase in the burden on judges, which in turn affects the quality of the cases under review. It is also important that court proceedings are costly for the budget procedure. There is a certain
1 Maksudov R., Farmer M., Gerasenkova A. Institut primireniia v ugolovnom protsesse : neobkhodimost i usloviia razvitiia. Pravozashchitnik. 1998. № 1. S. 45. 2 Shamlikashvili Ts.A. Vzaimopomogaiushchee pravo. Zakon. 2012. № 5. S. 156.
119 dilemma – either we increase the number of judges, or we can formulate the law in such a way as to comply with the requirements of the law at the pre- trial stage, which would be economically significantly more profitable than complying with the same requirements of the law, but compulsorily by a court order1. It should be especially emphasized that mediation is not only a promising legal innovation but also an indicator of the level of legal culture in society. Its introduction will allow citizens to protect their legal rights and interests by an alternative but legal method, which will be an important step towards establishing the rule of law and democratization of Ukrainian society. As noted, mediation procedures are only beginning to develop in Ukraine, and, unfortunately, society is not yet fully aware of the benefits of this procedure and takes it with disbelief. In some regions of our country, there are mediation centres, as well as all-Ukrainian non-governmental organizations – the National Association of Mediators of Ukraine, Common Ground Centre – are formed, however, the number of appeals to them is insignificant2. However, the precedents of their involvement in the settlement of public-legal disputes are absent. The specificity of mediation in Ukraine lies in the fact that legal conflict is mostly resolved by concluding a settlement agreement subject to approval by the court. Such a procedure has been shaped by analogy with Canada, although it does not have a clear link to the beginning of the proceedings, and its initiation can be carried out at any stage of the conflict development before the legal debate begins3. Considering that mediation can provide cost-effective and fast extrajudicial dispute resolution through procedures appropriate to the needs of the parties, the European Parliament and the Council of the European Union on May 21, 2008, adopted Directive 2008/52 on certain aspects of mediation in civil and commercial matters4. Article 2 of the EU Directive states that this Directive should apply to disputes arising out of civil and commercial relations, with the exception of rights and obligations, the decisions of which the parties are not entitled to take on their own. This concerns, in particular, issues of taxation, customs, and administrative
1 Bratenkov S. I. Dosudebnoe uregulirovanie sporov kak sposob resheniia problemy rosta nagruzki sudei. Rossiiskaia yustitsiia. 2011. № 10. S. 50. 2 Statut hromadskoi orhanizatsii “Natsionalna asotsiatsiia mediatoriv Ukrainy”. ULR: http://namu.com.ua/wp- content/uploads/2015/01/statut.pdf 3 Zyrianov S. M., Lebedeva E. A., Spektor E. I. Dosudebnoe uregulirovanie sporov v publichnom prave. Zhurnal rossiiskogo prava. 2011. № 11. S. 27. 4 Pro deiaki aspekty mediatsii v tsyvilnykh i komertsiinykh spravakh: Dyrektyva Yevropeiskoho parlamentu i Rady YeS vid 21.05.2008 r. № 2008/52 http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/994_a95
120 issues, as well as issues of state responsibility for actions and omissions in the exercise of state authority. The EU directive understands mediation as any process, regardless of its designation, which involves two or more parties in order to reach an agreement on resolving their dispute, and regardless of whether this process was initiated by the parties, proposed or appointed by the court or obligatorily prescribed by national legislation. The preamble to the EU Directive states that mediation should be a voluntary procedure in the sense that the parties themselves are responsible for the conduct of this procedure and can organize it according to their own desires, and also interrupt it at any time. However, courts, in accordance with national law, should be able to set a time limit for the mediation process. It is impossible to determine the optimal mediation model for a public- legal solution without the formation of its “ideological basis”, which will receive an expression in its principles. The priorities of mediation can be recognized as: the alternative to the independent resolution of disputes by the parties with the help of a judge; voluntariness; confidentiality of the procedure; independence and impartiality of the judge; flexibility of procedure; the final result – the satisfaction of the parties by the decision; time saving; free-of-charge basis of procedure. These initial provisions are the basis for establishing a system of mediation principles in public-law disputes. Legislation that directly regulates mediation procedures in most countries and international legal instruments went through the fixation in the texts of legal acts of only specific legal principles of mediation. Obviously, this is the right practice, since mediation, being one of the processual and procedural forms of resolving legal conflicts, should obey the basic principles of procedural branches taking into account its peculiarities1. In determining the principles of mediation, one should take into account the position of Yu.D. Prytyka that points out that principles of mediation are the initial and determining legal ideas, provisions, and principles that form the procedural and organizational basis for the implementation of the mediation procedure and are aimed at the effective, mutually acceptable, legitimate resolution of the conflict between the parties to the dispute2. It should be noted that traditionally, the principles of law are divided into:
1 Prytyka Yu.D. Zmist ta klasyfikatsiia pryntsypiv mediatsii. Biuleten Ministerstva yustytsii Ukrainy. 2010. № 10. S. 90. 2 Ibid. – S. 92.
121 general, legal, inter-branch, and branch. It can be assumed that such a classification pattern from the general to the concrete, and from the concrete to the individual is also inherent in the construction of the principles of mediation in public-law disputes. Therefore, the principles of this procedure can also be classified into: 1) general legal principles; 2) inter-branch principles; 3) special principles of mediation regarding public-law disputes. General legal principles of the mediation are characterized by the fact that they relate to the whole legal system and spread their influence on all branches, sub-branches, and institutes of law in general, and on mediation of disputes in particular, since such a procedure is one of the legal phenomena of the present. These principles include classical principles: democracy, humanism, social justice, legality, correlation of rights and obligations, the inalienability of natural human rights, the highest value of human life, the priority of international law, the supreme power of the Constitution, the rule of law, etc. All these general principles to a certain extent form the moral basis for the development and operation of any legal institutions and mechanisms. General legal principles, on the one hand, reflect the objective properties of law, which are conditioned by the laws of the development of society, but on the other hand, embody the subjective perception by all members of society, their moral and legal views, feelings, requirements that find their expression in various legal doctrines, theories, directions of legal thinking1. The following principles should apply to the special principles of mediation: optionality, voluntariness, impartiality, equality of parties, confidentiality, etc. In order to formulate the concrete basics of mediation in public-law disputes, the specifics of the public-law sphere should be taken into account. This area of application of mediation is the most difficult to implement; therefore, the issue needs a special attention. It seems that this issue should be addressed in the context of determining conditions for the application of mediation to public-law disputes.
§ 2. The scope of application of mediation in public-law disputes Speaking about the conditions for the application of the mediation procedure in public-law disputes, it means a set of circumstances that determine the scope of its application. Only in the presence of these conditions, the parties to the dispute can try to solve it without recourse to
1 Prytyka Yu.D. Zmist ta klasyfikatsiia pryntsypiv mediatsii. Biuleten Ministerstva yustytsii Ukrainy. 2010. № 10. S. 94.
122 the trial. It is possible to draw parallels with the right to judicial protection, which is one of the most important constitutional rights of a person, however, it also relates to the presence of a number of conditions that ensure the possibility of its implementation. It should also be emphasized that in Ukraine mediation is introduced only as a voluntary procedure, which in no way limits the right to judicial protection. Taking into account the experience of pre-trial settlement of public-legal disputes, it is advisable to distinguish between two “levels” of the conditions for its application: firstly, those conditions that actually exist at the present time, and secondly, those conditions that must be defined for the model of pre-trial settlement of an administrative dispute1. A set of circumstances, in which it is possible to outline conditions for the use of mediation in public- law disputes, can be divided into two groups: procedural and factual. When formulating the content of procedural conditions, one should proceed from the fact that mediation in public-law disputes is limited, it does not cover the whole sphere without exception. The determining procedural condition for the use of mediation in public-law disputes is their belonging to a regulatory-defined range of possible areas of application. In addition, an important condition for the application of mediation is the lack of decisions of the administrative court on the merits of this case, since mediation in no way substitutes judicial proceedings. Taking into account the minimization of requirements for the formalization of mediation in public-law disputes, adherence to the form and content of the application for the use of this procedure are secondary, while special attention should be paid to confirming the consent of the parties to the mediation dispute. Equally important and worthy of special attention is the issue of determining the legal personality of the parties to the dispute, because at the present time the idea of the possibility of mediation with the participation of minors has become widespread2. Concerning the determination of the legal personality of mediation participants in public-law disputes, one should proceed from the presence of a sufficient amount of legal personality in the material legal relations, in respect of which a dispute has arisen. Finally, with regard to the question of payment of fees for the implementation of mediation in public- law disputes. It should be noted that one of the advantages of the investigated procedure is its cost-effectiveness both in terms of time and in
1 Biluha S. S. Dosudove vrehuliuvannia administratyvno-pravovykh sporiv: monohrafiia. Odesa: Feniks, 2015. S. 84. 2 Polozhennia pro poriadok provedennia dosudovoho vrehuliuvannia sporiv Odeskym okruzhnym administratyvnym sudom (v redaktsii, zatverdzhenii rishenniam zboriv suddiv Odeskoho okruzhnoho administratyvnoho sudu vid 04.05.2013 r.). http://adm.od.court.gov.ua/sud1570/menu3/dewewewe/test1
123 terms of financial cost. As S. Zadorozhna emphasizes, the essence of the mediation procedure consists in offering parties simplified, less valuable, least conflict procedures for resolving disputes1. On the one hand, the mediation procedure cannot be free of charge, on the other hand, it should be noted that, in relation to public legal disputes, the Ukrainian legislation sets relatively low rates of court fees and the costs of parties to administrative proceedings, compared with other countries, are insignificant. It is also worthwhile to pay attention to the issues of determining the timing of referral to the mediation procedure in public-law disputes. Parallels with administrative legal proceedings are inappropriate since the parties’ willingness to refer to the said procedure shows that they are aware of the need to find a solution acceptable to both of them and to resolve the conflict2. For administrative proceedings, the issue of the timing of appeals to a court may become a significant barrier to the exercise of the right to judicial protection, in addition, this time limit is rather short. Restrictions on the right of a person to appeal to a mediation settlement of a dispute by similar terms distorting its very purpose and essence. Therefore, in our opinion, the term as a condition of the existing procedure for pre-trial settlement of administrative disputes is also temporary and in the future its availability is questionable. The second set of requirements is the actual requirements related to the specifics of the public-law sphere, which, given its social significance, potential coverage of a large number of people, may not always be the subject of a compromise settlement. This raises the question of defining a clear list of disputes, to which the mediation procedure can be applied. For example, the possibility of applying this procedure to contest the results of elections, refinement of the voter list, or appeal of regulatory acts, cases of summary procedures, are doubtful. There are currently no restrictions, however, considering that even the very idea of applying conciliation non- judicial procedures to administrative disputes causes a rigid objection, this issue requires a specially balanced approach and the establishment of appropriate restrictions. Consequently, the question of determining the categories of public-law disputes, for which the prohibition on the use of mediation procedures is established, is one of the most difficult and requires a well-considered decision. Unfortunately, in the adopted draft law “On Mediation” this
1 Zadorozhna S. Prymyrna protsedura yak sposib vyrishennia komertsiinykh sporiv. Pravo Ukrainy. 2007. № 10. S. 54. 2 Biluha S. S. Dosudove vrehuliuvannia administratyvno-pravovykh sporiv: monohrafiia. Odesa: Feniks, 2015. S. 106.
124 question is not in any way stated, although the possibility of applying mediation in the administrative sphere is recognized. It seems that the extension of restrictions on any cases concerning the claims of natural or legal persons to the subjects of power authority for the recognition of their actions or inaction illegitimate and the obligation to take certain actions, since the execution of such agreements may more often depend on the will of the civil servant. The same applies to decisions of subjects of power that are individual in nature. Determination of the categories of disputes, for which the impossibility of using mediation should be regulated, however, even in relation to “permitted” disputes, certain circumstances, which may indicate the unfairness of participants or the apparent lack of prospect of the application of the investigated procedure, should also be taken into account. These circumstances are associated with the specifics of each particular dispute and are established based on the subjective assessment of the mediator. In many countries, there are cases where the use of mediation is inappropriate. So, in cases where there is a need to provide a legal substantiation of the substantive dispute resolution; the case requires a public announcement of the result to protect the honour, dignity, business reputation or foresees the prevention of unlawful actions in the future1. These features indicate that the mediation procedure works as efficiently as possible only in case of sufficiently high level of legal consciousness of the society, the elimination of the problem of corruption, and the awareness of each side of the dispute about the importance of building relationships on a parity basis. The possibility of recognition of mediation in a particular case as non- prospective is one of the conditions that filter out disputes to apply this procedure. In particular, in Canada, the judge-mediator (mediator) may refuse to use the procedure for pre-trial settlement of administrative disputes if he: a) does not see prospects for the application of the procedure for pre-trial settlement of administrative disputes, since the nature of the dispute indicates that it is impossible to reconcile the positions of the parties; b) is aware that one of the parties delays the time or uses the procedure of pre-trial settlement of administrative disputes unfairly (in order to find out the position of the other party, obtain information about the evidence available, which then will be used in the court hearing) 2.
1 Nosyreva E. I. Alternativnoe razreshenie grazhdansko-pravovykh sporov v SShA: avtoref. dis. … d-ra yurid. nauk. Voronezh, 2001. – S. 5. 2 Arhis Dzh. Dovidnyk z pytan vrehuliuvannia sudovykh sporiv za dopomohoiu suddi (dlia kanadskykh suddiv ta advokativ): http ://archive.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-4/10govkpu.pdf
125 Similar powers for the mediator in Ukraine are not foreseen, but, as it seems, these issues really need to be taken into account and require appropriate consolidation. It should also be emphasized that the specificity of mediation in public- law disputes is the specifics of the subject structure, since one of the parties in the case is, as a rule, an authority endowed with power. It is precisely the presence of a power-holder who, although acting on his own behalf, but which is merely a spokesman for the will of a state or a territorial community, significantly complicates, and sometimes makes the variation of his conduct impossible, and, consequently, the possibility of developing a compromise position. Proceeding from the basic principles of state power and civil service, the current legislation, a state body with powers of authority is obliged, if not to initiate a reconciliation procedure with the plaintiff, but at least necessarily accept the proposal of a person to resolve the conflict in an extrajudicial manner. The trend of modern economic development requires from the state authorities to change their attitude towards communication with citizens and business entities and thus is a way to introduce the mediation procedure more quickly. The fact that the state authorities themselves feel the need to communicate with the business entities in the performance of their official duties is evidenced by the legal procedures established by the Tax and Customs Codes of Ukraine for consulting procedures. Thus, the Customs Code of Ukraine of 2012 stipulates numerous procedures for coordinating the issues of the public customs affairs with the taxpayer (declarant) on a consultative basis. Firstly, starting with the general provisions on consulting on issues of state customs, stipulated by Article 21 of the Customs Code of Ukraine, making preliminary decisions on written applications by declarants or authorized persons (Article 23), and continuing with specific procedures, in particular the procedure for applying methods for determining the customs value of goods, according to which the use of secondary methods is preceded by a consultation procedure between the revenue and fee body and declarant in order to determine the basis of value in accordance with the provisions of Articles 59 and 60 of this Code (Part 4, Article 57) 1. Equally important is the introduction of a risk management system, which mean the work of revenues and fees bodies for risk analysis, the identification and assessment of risks, the development and practical
1 Mytnyi kodeks Ukrainy: Zakon Ukrainy vid 13.03.2012 r. № 4495-VI. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 2012. № 44–45. St. 552.
126 implementation of measures aimed at minimizing risks, the assessment of effectiveness and control of the use of these measures (Part 1, Article 361 of the Customs Code of Ukraine). Such work of revenues and fees bodies not only leads to preventing, predicting, and detecting violations of Ukrainian legislation on the issues of the public customs affairs but also contributes to taking into account the negative consequences in certain customs relations. The overcoming of stereotypes of state authorities regarding the formal attitude to making compromise decisions may be facilitated by the intensification of the signs of discretionary nature in their powers. In accordance with the Methodology for conducting anti-corruption expertise of laws and regulations approved by the Order of the Ministry of Justice of Ukraine on 23 June 2010 № 1380/5, discretionary powers are understood as powers that make it possible, at its own discretion, to determine, in whole or in part, the form and content of a management decision that is accepted, or the possibility of choosing one of the several variants of managerial decisions at its own discretion1. The analysis of the provisions of the Customs Code of Ukraine provides an opportunity to understand that all powers of the bodies of incomes and fees in the state customs procedures have signs of discretion, which is confirmed by the opinion of O.M. Botnarenko, who notes that “some of the discretionary powers are enshrined in the law from the very beginning.”2 At the same time, the development of discretionary powers should be carried out in accordance with the rules of law and with regard to human rights, while respecting the principle of proportionality. As correctly stated by A.B. Lialka, “the perception by the subject of the power of collisions as a situation of discretion, where he can arbitrarily choose his behaviour, without a doubt, will have negative consequences.”3 In turn, N.A. Bulycheva and Yu.I. Pyvovar emphasize that “a new understanding of the “publicity” of state power is determined by the return to basic humanitarian values, the orientation towards the recognition and consolidation of the inalienable natural rights of man and citizen.”4 Thus, while respecting the principles of proportionality and prudence, using their discretionary powers, the subjects of power may be parties to the
1 Pro zatverdzhennia Metodolohii provedennia antykoruptsiinoi ekspertyzy normatyvno-pravovykh aktiv: Nakaz Ministerstva yustytsii Ukrainy vid 23.06.2010 r. № 1380/5. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v1380323-10 2 Botnarenko O. M. Dyskretsiia ta ii vydy v diialnosti pravookhoronnykh orhaniv. Pidpryiemstvo, hospodarstvo i pravo. 2008. № 4. S. 104. 3 Lialka A.B. Sutnist ta vydy dyskretsiinykh povnovazhen mytnykh orhaniv : u svitli novoho mytnoho zakonodavstva. Mytna sprava. 2012. № 6. S. 54. 4 Bulycheva N. A., Pyvovar Yu. I. Rozvytok instytutu administratyvnykh posluh yak peredumova pobudovy servisnoi derzhavy. Mytna sprava. 2011. № 1. S. 163.
127 negotiations and resolve administrative disputes through the procedure of pre-trial settlement of the dispute by taking an active part in communicating, finding compromise solutions that will benefit both parties. As L. Lichman noted, “one of the important prerequisites for the effective implementation of the mediation procedure is the human factor, namely, the understanding of the need for such a procedure, conscientious attitude towards fulfilling professional duties, the desire to continuously improve and deepen knowledge of conflict science.”1 In its turn, it should be noted that this also extends to the subjects of power, namely: honest performance of their professional duties, achievement of the balance between private and public interests, the proportionality of the decisions made2. Summarizing some aspects that should form the limits of its application to public-law disputes, it can be noted that the conditions for the use of mediation in public-law disputes – objective and specific circumstances that should be taken into account when determining the possibility of resolving a conflict in an extrajudicial manner by a mediator. The study of the conditions for the use of mediation in public-law disputes will significantly accelerate the process of forming its model in Ukraine, as well as allows optimizing the work of mediators.
§ 3. The structure and peculiarities of the mediation procedure for public-law disputes A procedural form is a universal tool that ensures the effectiveness of achieving the goal of any activity. It should be emphasized that the requirements for the mediation procedure are minimal but, at the same time, this procedure is not a chaotic set of actions by the parties to the dispute and the mediator, since they must adhere to a certain sequence of their actions. One can agree with the position of V.V. Yarkov said that mediation, as a maximum soft procedure for resolving the conflict, does not require rigid legal regulation3. At the same time, limits of mediation procedures that provide a reasonable balance of the interests of their participants and do not create unreasonable advantages for any of them are important4. Therefore, another important issue is the stages of mediation in public-law disputes.
1 Lichman L. Protsedura dosudovoho vrehuliuvannia u tsyvilnomu sudochynstvi Ukrainy yak sudovyi sposib rozviazannia sporu. Visnyk Vyshchoi kvalifikatsiinoi komisii suddiv Ukrainy. 2013. № 1. S. 37. 2 Yukhnenko L. Dosudove vrehuliuvannia sporu shliakhom provedennia perehovoriv za dopomohoiu suddi v administratyvnomu sudochynstvi : sutnist i problemy zaprovadzhennia. Yurydychnyi visnyk: shchokvart. zhurnal. 2013. № 3. S. 108. 3 Yarkov V.V. Minimalnye standarty dosudebnogo uregulirovaniia i primiritelnykh protsedur (postanovka voprosa). Zakon. 2012. № 3. S. 48. 4 Ibid. – S. 49.
128 It should be noted that mediation programs in Ukraine are not news. Within the boundaries of the Ukrainian state, the National Association of Mediators of Ukraine, consisting of Regional Mediation Groups, and the Ukrainian Common Ground Centre, which direct their activities to disseminate the use of mediation in criminal disputes and the correctness of its application, exist and operate successfully1. Consequently, some experience with the mediator’s algorithms in dealing with certain disputes has already been worked out. However, the only document in the Ukrainian legislation that can give an idea of this process is the draft Law of Ukraine “On Mediation”. Speaking about mediation, we mean the negotiation process, in which there is a neutral one – the third party – a specially trained person. The third party helps to resolve the dispute, helping to develop a voluntary agreement between the conflicting parties. The determination of the procedural form of the mediation settlement of public-law disputes is extremely important and relevant for the current stage of the implementation of this new procedure. Taking into account that the search for optimal models of non-judicial methods of settling public legal disputes in Ukraine has just begun, the experience gained during the practical implementation of pilot programs on the introduction of pre-trial regulation of disputes in administrative district courts is extremely valuable and useful. An experimental procedure for pre-trial regulation of disputes in administrative courts is an example of Canadian procedures that can be modified taking into account the particularities of the legal system in Ukraine. The content of the mediation procedure in public-law disputes is the activity of the parties to the dispute and the mediator, which can be grouped into three main stages: the mediator’s acceptance of the case for consideration; preparation for negotiations; negotiations and conclusion of an agreement on mediation results. First of all, the parties sign the so-called mediation agreement, in which they confirm a mutual agreement on: the use of mediation to resolve their dispute; use of services of a certain mediator; the specific place and time of the mediation, the distribution of expenses related to mediation; confidentiality, etc. When preparing for the procedure, the parties must clearly articulate their interests, goals, and expectations2, however, each party must be aware that its requirements must be reasonable, and various
1 Zhmud V. Zaprovadzhennia protsedury mediatsii (prymyrennia) u zakonodavstvi Ukrainy. Yurydychnyi zhurnal : analitychni materialy, komentari, sudova praktyka. 2008. № 11. S. 90. 2 Mazaraki N. Protsedura mediatsii v Ukraini: problemy teorii ta praktyky. Zovnishnia torhivlia: ekonomika, finansy, pravo. 2016. № 1. S. 96.
129 options for their satisfaction need to be evaluated. The parties may prepare testimony statements, information that confirms their position in the dispute, but each party must think different ways of settling the controversial issue. Thus, mediation in public-law disputes contains one more important component – social. This is especially important for the Ukrainian society, which in recent years is in a state of confrontation, first of all with the subjects – holders of power, which leads to significant social surges. Despite the considerable efforts being made to establish a social dialogue, the results are still not satisfactory. In these circumstances, the introduction of mediation in public-law disputes can be an important step towards the perception of the state as a partner that has its interests, tries to protect them, but at the same time – is open and inclined to dialogue and reconciliation of the interests and interests of a private person1. Describing the mediation procedure, it can be seen that it contains several key points related to the achievement of a common position by the parties to the dispute: firstly, the parties must agree to the procedure; secondly, the parties must develop a common position on the dispute and find ways to resolve it; thirdly, the parties must agree on how the results of the agreed resolution of the dispute will be executed. Thus, the resolution of the conflict can be represented as a certain algorithm, and it is expedient to fix, mainly in writing, successful passage of each step. To solve the problem, the mediator can arrange one or more meetings with each party separately, during which he clarifies the position of each party, assesses the positive and negative points, studies alternative ways of resolving the conflict, gradually directs the parties to a solution acceptable to them. As soon as such a decision is proclaimed, it will be the subject of further discussion. If the agreement between the parties is reached, the text of the agreement, the terms and conditions for its implementation are elaborated. The parties sign terms of reconciliation that will not require additional legitimization2. Thus, in the present time in Ukraine, taking into account the absence of any special norms that regulate the investigative procedure in the legislation, mediators are free to choose the forms of negotiation and mediation in general; however, the world experience of mediation settlement of disputes
1 Biluha S. S. Dosudove vrehuliuvannia administratyvno-pravovykh sporiv: monohrafiia. Odesa: Feniks, 2015. S. 49 2 Rehlament druzhnoho vyrishennia sporiv vid 01.01.2012 r.: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/988_015
130 shows the development of generalized regulations by mediation centres, which significantly narrows the variability of the mediator’s behaviour1.
Conclusions Given the purpose of introducing mediation in public-law disputes and tasks that can be resolved through the use of this procedure, one can identify its features: 1) the purpose of the mediation procedure in public-law disputes is to achieve such value- and future-oriented results that would benefit all parties to the conflict. This procedure is carried out on a voluntary basis – both on the beginning and duration of the procedure and on the conclusion of the final agreement; 2) the mediator helps the participants in the conflict to find an independent, legally binding solution to resolve the conflict. He is obliged to act in the interests of all participants in the process, without giving preference to any of them. This is one of the most significant differences of mediation from administrative proceedings, which is set up to “support” a private person; 3) information disclosed during a mediation regulation of public-law disputes is confidential. Even if the parties cannot reach a compromise, passing this procedure is not useless, because it allows the parties to look at the essence of the dispute in a new way, to determine prospects for the consideration of a case in court, either to refuse it at all if the loss is obvious, or to direct efforts to strengthen their position through the collection of additional evidence; 4) in addition to the legal aspects of mediation in public-law disputes, economic, personal or other individual interests may also be at the centre of attention, and if their implementation is legally permissible, they may be subject to a mandatory final agreement; 5) the mediation procedure does not apply to the entire field of public- legal relations, which may lead to conflicts. Limitation of mediation in public-law disputes is determined by the regularity of most of the powers of the subject of power – the parties to the dispute, as well as the need to comply with the requirements of the transparency of activities of the authorities.
1 Kanive Gi. Mediatsiia zanimaet dostoinoe mesto v sudebnoi sisteme Frantsii. Mediatsiia i pravo. 2011. №. 55–56. S. 8.
131 References: 1. Arhis Dzh. Dovidnyk z pytan vrehuliuvannia sudovykh sporiv za dopomohoiu suddi (dlia kanadskykh suddiv ta advokativ): http ://archive.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-4/10govkpu.pdf 2. Biluha S. S. Dosudove vrehuliuvannia administratyvno-pravovykh sporiv: monohrafiia. Odesa: Feniks, 2015. 276 s. 3. Botnarenko O. M. Dyskretsiia ta ii vydy v diialnosti pravookhoronnykh orhaniv. Pidpryiemstvo, hospodarstvo i pravo. 2008. № 4. S. 103-106. 4. Bratenkov S. I. Dosudebnoe uregulirovanie sporov kak sposob resheniia problemy rosta nagruzki sudei. Rossiiskaia yustitsiia. 2011. № 10. S. 49-52. 5. Bulycheva N. A., Pyvovar Yu. I. Rozvytok instytutu administratyvnykh posluh yak peredumova pobudovy servisnoi derzhavy. Mytna sprava. 2011. № 1. S. 162-167. 6. Vysnovok na proekt Zakonu Ukrainy “Pro mediatsiiu” (reiestr. № 3665 vid 17.12.2015 roku) Holovnoho naukovo-ekspertnoho upravlinnia Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 30.03.2016 r. // http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=57463 7. Zhmud V. Zaprovadzhennia protsedury mediatsii (prymyrennia) u zakonodavstvi Ukrainy. Yurydychnyi zhurnal : analitychni materialy, komentari, sudova praktyka. 2008. № 11. S. 88-92. 8. Zadorozhna S. Prymyrna protsedura yak sposib vyrishennia komertsiinykh sporiv. Pravo Ukrainy. 2007. № 10. S. 51-56. 9. Zyrianov S. M., Lebedeva E. A., Spektor E. I. Dosudebnoe uregulirovanie sporov v publichnom prave. Zhurnal rossiiskogo prava. 2011. № 11. S. 21-33. 10. Kanive Gi. Mediatsiia zanimaet dostoinoe mesto v sudebnoi sisteme Frantsii. http://zelimov.livejournal.com/458510.html 11. Krasnov B.I. Konflikty v obshchestve. Sotsyalno-politicheskii zhurnal. 1992. № 6. S. 14-22. 12. Lichman L. Protsedura dosudovoho vrehuliuvannia u tsyvilnomu sudochynstvi Ukrainy yak sudovyi sposib rozviazannia sporu. Visnyk Vyshchoi kvalifikatsiinoi komisii suddiv Ukrainy. 2013. № 1. S. 34-37. 13. Lialka A.B. Sutnist ta vydy dyskretsiinykh povnovazhen mytnykh orhaniv : u svitli novoho mytnoho zakonodavstva. Mytna sprava. 2012. № 6. S. 51-59.
132 14. Mazaraki N. Protsedura mediatsii v Ukraini: problemy teorii ta praktyky. Zovnishnia torhivlia: ekonomika, finansy, pravo. 2016. № 1. S. 92-100. 15. Maksudov R., Farmer M., Gerasenkova A. Institut primireniia v ugolovnom protsesse : neobkhodimost i usloviia razvitiia. Pravozashchitnik. 1998. № 1. S. 45-50. 16. Mytnyi kodeks Ukrainy: Zakon Ukrainy vid 13.03.2012 r. № 4495- VI. Vidomosti Verkhovnoi Rady Ukrainy. 2012. № 44–45. St. 552. 17. Nosyreva E. I. Alternativnoe razreshenie grazhdansko-pravovykh sporov v SShA: avtoref. dis. … d-ra yurid. nauk. Voronezh, 2001. – 32 s. 18. Podkovenko T.O. Mediatsiia yak odyn z alternatyvnykh sposobiv rozviazannia yurydychnykh konfliktiv. Derzhava i pravo. Vyp. 45. S. 31-38 19. Polozhennia pro poriadok provedennia dosudovoho vrehuliuvannia sporiv Odeskym okruzhnym administratyvnym sudom (v redaktsii, zatverdzhenii rishenniam zboriv suddiv Odeskoho okruzhnoho administratyvnoho sudu vid 04.05.2013 r.). http://adm.od.court.gov.ua/sud1570/menu3/dewewewe/test1/ 20. Prytyka Yu.D. Zmist ta klasyfikatsiia pryntsypiv mediatsii. Biuleten Ministerstva yustytsii Ukrainy. 2010. № 10. S. 86-93. 21. Pro deiaki aspekty mediatsii v tsyvilnykh i komertsiinykh spravakh: Dyrektyva Yevropeiskoho parlamentu i Rady YeS vid 21.05.2008 r. № 2008/52 http://zakon4.rada. gov.ua/laws/show/994_a95 22. Pro zatverdzhennia Metodolohii provedennia antykoruptsiinoi ekspertyzy normatyvno-pravovykh aktiv: Nakaz Ministerstva yustytsii Ukrainy vid 23.06.2010 r. № 1380/5. http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v1380323-10 23. Rehlament druzhnoho vyrishennia sporiv vid 01.01.2012 r.: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/988_015 24. Statut hromadskoi orhanizatsii “Natsionalna asotsiatsiia mediatoriv Ukrainy”. ULR: http://namu.com.ua/wp-content/uploads/2015/01/statut.pdf 25. Shamlikashvili Ts.A. Vzaimopomogaiushchee pravo. Zakon. 2012. № 5. S. 152-159. 26. Yukhnenko L. Dosudove vrehuliuvannia sporu shliakhom provedennia perehovoriv za dopomohoiu suddi v administratyvnomu sudochynstvi : sutnist i problemy zaprovadzhennia. Yurydychnyi visnyk: shchokvart. zhurnal. 2013. № 3. S. 106-112. 27. Yarkov V.V. Minimalnye standarty dosudebnogo uregulirovaniia i primiritelnykh protsedur (postanovka voprosa). Zakon. 2012. № 3. S. 47-55.
133 Kovalko N. M., Candidate of Juridical Sciences, Senior Lecturer at Department of Financial Law, Faculty of Law, Taras Shevchenko National University of Kyiv, Kyiv
APPROXIMATION THE NATIONAL BANKING SYSTEM OF UKRAINE TO EUROPEAN UNION LAW
Summary The article examines the role of the banking system in the country’s economic development, analyzes the problems of this sector in Ukraine and the need for reforms as one of the ways to integrate into the EU. At the present stage, the issue of economic integration into the European Economic Area is most urgent for Ukraine. Today, banks play an important role in the development of integration processes. They are the main subjects of international monetary, financial and credit relations, which mediate the international movement of capital, goods, labor and act as part of the international economy. This is due to the fact that banking capital at the present stage of development of the world economy has become functional. That is why the study of banking activity in the context of European integration is extremely important at the present stage of Ukraine’s development.
Introduction Banking activities are the subject of public, in particular, financial and legal regulation. European and world experience in the organization and implementation of banking activity shows that banks act as entities, parties to legal relationships that arise in the process of public financial activity (for example, when it comes to the banking system of budget execution, card servicing of budget institutions: salary payments, pensions, scholarships, etc). It is through banks that carry out cashless payments, which now constitute the lion’s share of cash payments in European and many other countries. Consequently, modern banking activities involve not only the attraction and subsequent placement of financial services consumers, it also mediates the implementation of public financial functions in the banking sector. Ukraine is financially dependent on the state. And this dependence manifests itself in relations with international financial institutions. Thus, according to information agencies and the World Bank, in October 2015,
134 World Bank and the European Investment Bank signed an agreement to provide Ukraine with 520 million US dollars for gas purchases; in 2016, the EU plans to provide Ukraine with 90 million euros for decentralization- related reforms; also, the EU has prepared a financial assistance program for Ukraine, according to which the European Bank for Reconstruction and Development and the European Investment Bank will provide a loan in excess of EUR 1 billion for 2016 to lend Ukrainian producers through Ukrainian banks. In 2015, the EU has already provided Ukraine with a loan of 10 million euros to restore the Donbass infrastructure and set up local self-government bodies. The most problematic in these relations is the issue of returning received loans. Currently, in Ukraine there is practically no legislative framework for guaranteeing the state’s execution of its debt obligations – for the most part, the return of such debts relies on future generations, on future taxpayers. Also unsolved are the issues of selection of banks, which will remain financially stable and solvent in the process of transfer and use of such loans. Currently, according to the official data of the Delegation of Ukraine to the EU and the European Atomic Energy Community, Ukraine has implemented: 1) almost 200 EU technical assistance projects worth a total of approximately 262,7 million euros, implemented through national and regional EU assistance programs, as well as Border cooperation programs, the Twinning mechanism, the Tempus Education Program, the Comprehensive Institution Building Program and the Nuclear Safety Cooperation Instrument; 2) five EU sectoral budget support programs totaling EUR 244 million; 3) EU programs aimed at supporting macroeconomic stability, in which funds are allocated for direct budget support (coverage of the budget deficit), replenishment of the NBU’s gold and foreign exchange reserves (within the framework of these programs, Ukraine has already allocated more than 2 billion euros); 4) humanitarian aid projects (the total EU assistance to Ukraine, which is available from July 2014, amounts to more than 223 million euros). Also, in 2014, the European Commission approved the Neighborhood Investment Facility Strategic Priorities for 2014–2020, with a budget of about 150 million euros. This necessitates the further reformation of domestic legislation in accordance with European requirements, as well as the definition of scientific principles for reforming banking activities in Ukraine.
135 To date, unclear or poorly researched are the following issues: the concept of banking in the context of European integration; banking activity as a subject of public-legal regulation; settlement relationships as an interbranch category and their public-law basis; legal support and public regulation of banking activity in Ukraine and EU countries; the process of implementing the principles of law in banking in Ukraine; the essence of the principles of organization and implementation of banking activities, as well as banking control and supervision; organizational and legal bases of banks activity in investment markets, etc. All this shows the relevance and necessity of the study of theoretical and applied problems related to public law regulation of banking activities in Ukraine in terms of european integration.
1. The concept and essence of banking in the context of European integration Ukraine and Poland, as european countries try to keep the course on the approximation of laws, that regulating banking activities with EU law. Thus, in the context of our research first requires finding out the concept of «banking activities» is in terms of European integration, because it is the key to all banking relations. According to Art. 2 of the Law «On Banks and Banking Activities», banking activity – the attraction of funds from individuals and legal entities and placing these funds on its own behalf, on its own terms and at its own risk, the opening and maintenance of bank accounts of individuals and legal entities. According to Professor I.A. Bezklubyy, the given legal definition is somewhat narrowed, since it contains only a list of three so-called classical types of services that can be provided by banking institutions to their clients. However, without obtaining a banking license, it is not permitted to simultaneously carry out activities involving the attraction of deposits and other repayable funds, and the provision of loans, and also the maintenance of accounts. The relevant activity may be carried out by the bank subject to compliance with special economic norms established by the legislation (for example, mandatory formation of the minimum authorized capital and reserve fund, liquidity standards) and reservations (for example, banking secrecy, financial monitoring), availability of professional staff, technical facilities, infrastructure (eg, organization of branches, offices, centers), constant expansion and growth of quality of banking services [3, p. 65]. Investigating banking as an element of the financial activity of the state, scientists note that «the financial activity of the state in the banking sector is
136 that, based on the laws of the market economy, influence the development of credit and financial institutions, promote their profits, and through this – to support the stability of the entire credit and banking system and the trust of its population». The above gives grounds for unequivocally affirming that banking activity has a public financial and legal nature. Having gained independence in 1991, Ukraine took a course toward integration into the European Union. Today this course was the foreign policy of Ukraine. The desire to join the European Union has historically caused a moment in which, as ever, the actualization problem of harmonization of Ukraine, among which a special place belongs to the bank, the legal systems of leading international organizations in Europe. The main stages of this natural process can be considered the signing of the agreement on partnership and Cooperation between Ukraine and the European Communities (European Union) (1994) [1], joining the Council of Europe (1995) [9], constitutional recognition provisions relating to the relationship between international and domestic law (1996) [14], the ratification of the Convention on protection of human rights and fundamental freedoms (1997) [10], the Law «On the National program of adaptation of Ukraine to the EU legislation» (2004) [11]. The harmonization of banking legislation of Ukraine with EU law is closer to the contemporary European legal system that will ensure the development of business activity and confidence in the banking system. Today, the banking legislation assigned tasks, defining the main directions in which is formed, develops and operates banking system, created the legal conditions for the existence of structural elements. Specious is the assertion that banking is public, which finds its manifestation in providing their content through a legal activity – mediated law, intellectual and volitional, management and other activities organized by the competent bodies [16, p. 16]. The concept of «banking activity» is closely associated with the term «bank», and the bank is a financial institution, which aims to carry out banking activities. Not because banking activities that it deals with the bank and and the bank so that it provides banking. The main features of the bank, according to T. A. Latkovska include: 1) the bank as a legal entity may be a government agency or business entity aimed at profit; 2) the bank established as an open joint stock company or cooperative bank;
137 3) the bank not only provides banking and collectively carries out the following banking operations: deposits, credit and settlement; 4) the bank must have an authorized capital (equity); 5) the bank has a special competence, that he makes a profit only through specified transactions; 6) bank operates under a license issued by the Central Bank; 7) bank is the key element of the banking system [6, p. 88, 89]. With regard to the doctrinal definitions of the concept «banking», they are very diverse: some emphasize on the subject structure, others – on the object; the others consider that banking activity should be determined on the basis of the definition of the boundaries of the sphere of socio-economic life or those social relations, the regulation of which must be carried out by the banking law itself; the fourth focus on activities within the activity. According to our belief, to propose a definition, based on some one characteristic feature or an exclusive criterion, means its restrictive interpretation. Consequently, banking is understood as: a special kind of economic activity, which is systematically implemented by special subjects (banks) on the basis of the license (permission) of the NBU aimed at banking operations and provision of banking services, the functioning and development of the banking system, the implementation of the monetary and credit policy of the state. Banking activity is Special because it does not involve the possibility of combining it with other types of economic activity. In our view, this definition has some inaccuracies. Yes, it concerns the understanding of banking activity as a type of economic activity, carried out on the basis of a license or permission of the NBU. In addition, one should not forget both the regulatory and the banking activities carried out by the NBU itself; defined by the legislative acts of Ukraine the right of banks and credit institutions to exercise statutory functions and powers, to carry out banking operations in the interests of legal and natural persons, to provide banking services on the basis of received licenses, and to carry out within the scope of the competence of another authorized activity on its own behalf and for Own account. The authors view this definition in a broad sense, extending banking activities to other lending institutions other than banks; a wide range of relations that envisage and determine the financial and economic capacity and potential of the state. The proposed definition, in our opinion, does not contain the essential features of the activity in question, which in general does not allow it to be properly separated from other types of economic activity;
138 the right of banks and credit institutions, determined by legislative acts of the country of registration, to exercise statutory functions and powers, to carry out banking operations in the interests of legal and natural persons, to provide banking services on the basis of received licenses, and also to carry out within the limits of the given competence another permitted activity from their own Name and at your own expense. Banking activities in accordance with the main objectives, tasks, functions and operations can be considered as exclusive, since they can not be combined with other types of business activities (eg, insurance). Note that banking activities for banks that have already officially acquired the status of such an institution should not be limited only by the law of banks, because, providing a range of services, the bank has not only rights but also the range of responsibilities. The limits of the banking activities in different countries vary. For example, in Slovenia accepting deposits from individuals, according to the law on banking (Official gazette of RS, № 131/06), allowed only to banks and savings banks that have received a license from the Bank of Slovenia (Banka Slovenije), at a time when loans may be made non-bank financial institutions, despite the fact that the legislation this service is defined as a bank. According to statistical data bank, the level of market concentration in Slovenia is significantly higher than the average for the euro area, but the difference between them decreases [2, p. 130]. Today, the integration of the financial sector, as rightly emphasizes A.I. Nekrasov, EU institutions regarded as an important means of creating a single market integration, as a way of political unification. Based on the principles of the internal market, the EU institutions and bodies are constantly policy of gradually limiting the powers of Member States in the field of financial regulation, including bank services and transfer larger volume competence of states to structures that manage [8, p. 9]. Considering the issues of banking activity in the EU, the scientists state that the main attention of European and international financial and legal norms is paid to the issues of capital adequacy and risks. Despite this, Ukrainian and Polish legislation need to introduce such categories of risk: counterparty, residual, concentration, securitization, market, interest, operating, liquidity. It is also advisable to supplement the legislation, in accordance with EU standards, with certain requirements for the allowed volume of financial losses and its information: a) the bank must inform the regulator of any own financial losses; b) the bank can not incur financial losses in the amount of 25% of its regulatory capital; c) the bank can not
139 incur financial losses, the aggregate volume of which exceeds 800% of its regulatory capital. The most important position on the need for taking into account the general norms of European law in national legislation, including banking, European countries laid in such contracts the EU as the Treaty of Rome (1957) and the Maastricht Treaty (1992, entered into force in 1993), Amsterdam agreement (1997, entered into force in 1999) and Lisbon treaties (2007, entered into force in 2009), documents of the Basel Committee, some EU Directives (eg Directive EC of 14 June 2006 2006/48/EC (the launch and implementation of the business of credit institutions) and 2006/49/EC (as well as capital line of investment companies and credit institutions) contain requirements capital adequacy of credit and financial institutions in the EU from June 28, 1973 73/183/EEC (the abolition of restrictions on freedom of establishment of banks and other financial institutions and the free provision of independent services) of 12 December 1977 77/780/EEC and on December 15, 1989 89/646/YEE (The Banking Act); from 8 December 1986 86/635/EEC (the annual accounts and consolidated accounts of banks and other financial institutions); on April 4, 2001 2001/24/EC (concerning measures on the reorganization and winding up of credit institutions) etc.). The emergence of new countries in Europe in the early 90’s. XX century. significantly impact on the banking sector and activities (eg post-Soviet states socialist rapidly established banks and other financial institutions whose activities were linked to raising funds from the public and had no significant guarantees from the state) that, therefore, require translation. Consequently, the document of Basel II adopted in June 2004, and in November 2005 published corrected and supplemented version of the agreement «International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised Framework» in which capital calculation is more complex and introduces new elements to this process converts the assessment of capital on a risk-sensitive process promotes best practice risk management in banks and aims to increase transparency of their activities. For EU countries was defined terms to use the transition period Basel II requirements in 2007, in Ukraine the term is postponed to 2016 [2, p. 10]. In 2010 adopted a new capital standards – Basel III. That is Ukraine, not having yet to implement Basel II must adapt to the demands contained in Basel III. As emphasized M. V. Sidak and B. Y. Kyniv, Basel I and Basel II «is often criticized for being the focus of which is given to capital adequacy and risk associated with the loan portfolio. However, the Agreement shall
140 consider risks for restricting access to credit or reduce the liquidity of financial institutions, so Ukrainian legislator should pay more attention to these issues» [13, p. 200]. It is obvious that Ukraine is now focus more on adapting banking legislation to the requirements of Basel III. Also great importance in the process of banking regulation with the recommendations of the Financial Action Task Force on Money Laundering (FATF), of the International Chamber of Commerce (unified rules for the collection, documentary letters of credit), international conventions and agreements in the field of banking law (for example, the Ottawa Convention UNIDROIT 1988 on international factoring, Geneva Convention 1930 on single bill law, the Geneva Convention for the Check 1931 on uniform law on checks). In order to banks were able fulfill their tasks and functions, especially in public law, they should have more than enough financial and investment resources, assets and more. Is rightly opinion that deficit of investment resources puts the banks before the matter of choice of forms of financing. Modern methods of increasing the capital of the company is to use the mechanism of initial public offering (the initial public offer (Eng. Initial Public Offering. – IPO). Attracting funds in this way, the financial institution will not only finance their activities, but increases his own image in the international arena [5, p. 249]. IPO phenomenon studied by many authors over time and is attracting increasing interest. This is due to the following reasons: 1) financial globalization, international capital flows open up new markets for business, which therefore requires expansion; 2) the concentration of capital: global trend toward larger enterprises creates conditions for active public offering and attracting retail (public capital) increasing financial depth economies entails the development of the financial market, increasing demand it as a condition for new listings [4, p. 62]. Generally, the initial public offering (IPO) is one of the most effective means of raising funds in the capital markets to finance business development primarily banks and insurance companies in a globalized world economy. Practice IPO is of American origin and beginning of the 70’s. XX century, is becoming more common among financial institutions in Central and Eastern Europe. In international practice IPO is an effective and detailed mechanisms to attract waste resources and increase capitalization companies (including banks). During 1980–2001 years. In the United States IPO had 442
141 commercial banks. By trading on exchanges allowed these lenders as: Bank of New York NYSE, Doral Financial (NYSE: DRL), KeyCorp (NYSE: KEY), Bank of the Ozarks (Nasdaq: OZRK). Now by applying for IPO equity increase, for example, in the USA is used not only large commercial banks, but also very small credit organizations operating within individual states. Thus, the Bank 14401, that specializes in lending to SMEs in 2007 increased equity by 25 million. 700 by selling shares to investors (each 250 shares bought for about $ 10 each). Advertising costs amounted to about 80 thousand dollars. Bank of Birmingham (Michigan, USA), engaged in lending to small and medium-sized businesses planned to engage in the IPO 13–18 million. As a result of the IPO fundraiser has surpassed the maximum target, an excessive amount of almost 500,000 dollars., Returned to subscribers. Choice Bank (USA) as needed instead of 14,8 million dollars, as a result of IPO raised 21,6 million dollars. A large number of commercial banks from countries that follow Islamic tradition of financial activity, conducted an IPO in 2005–2008. A key trend in 2006 was the increase in IPOs in China, Poland, CIS [15, p. 164]. In our view, many IPO provided an opportunity banks to avoid bankruptcy during the global financial crisis. IRI is important for those banks that are re-bought by other banks. So, in 2007 Bank PrivatBank purchased the Georgian «Taobank», which was later renamed into «PrivatBank». PrivatBank (Georgia) is a subsidiary of the largest Ukrainian banking group PrivatBank, operating in Georgia. The international banking group PrivatBank serves more than 22 million corporate and retail customers in 10 countries of the world, including Russia, Georgia, Latvia, Italy, Portugal, China, Great Britain, Cyprus, Germany, Spain, Kazakhstan, etc. In 2012 PrivatBank Entered TOP-10 of the largest banks in Central and Eastern Europe, according to the TOP 1000 World Banks rating of the British magazine «The Banker». In 2014, Bank of Georgia JSC signed a memorandum with the Ukrainian PrivatBank and its subsidiary PB Group to purchase 100% of the Georgian bank Privatbank for 92 million lari (51 million dollars). Bank of Georgia, JSC is the largest commercial bank in Georgia, whose shares are quoted on the London Stock Exchange (LSE: BGEO) and the Georgian Stock Exchange (GSE: GEB). An agreement was reached on the purchase by the Bank of Georgia of the ninth largest total assets of the Georgian OJSC PrivatBank for 92 million lari is significant for the market and in terms of the size of the merger, and for the amount of the transaction exceeding 1,18 of capital
1 Bank name symbolizes provision of banking services around the clock, as the day has 1440 minutes.
142 (capital by national accounting standards at the end III quarter of 2014). This transaction is carried out within the framework of the bank’s expansion strategy and has significant synergistic potential, especially in a more profitable retail business. The Memorandum provides for penalties in the amount of 10% of the transaction amount in case of its violation by one of the parties. To finance the purchase, which is estimated at 4% of the current market value of the holding company of the Bank of Georgia – the Bank of Georgia Holdings, traded on the London Stock Exchange, the latter announced the additional offering of 35,9 million new shares, or 9,99% of the current share capital. Now PrivatBank intends to concentrate its efforts on the development of high-tech modern services in the Ukrainian market, support and support of Ukrainian business in the EU markets [12]. Consequently, existing experience preferably in foreign countries on the issue of IPO demonstrates its feasibility, particularly in banking.
2. Principles of law and their importance in banking regulation Banking as a cross phenomenon is based on the relevant principles objectively will help ensure sustainability of legal regulation of financial, particularly banking relationship. Consequently, in determining the legal bases banking important to clarify the question of the legal nature, nature, special features, value, source principles on which this activity is based. Currently, there is a need to harmonize the internal rules of the national financial and banking legislation with international principles (principles) banking, banking regulation, control and supervision. Is rightly thought that the development of the doctrine of modern financial law system development of financial and legal principles of banking, their systematization of great scientific value to justify their banking activity as the subject of finance [7, p. 3–4]. We support the idea that the implementation of international legal principles of banking activities in the national legislation is the process of introducing a national legal system made to international treaties agreements and documents authoritative international structures are recommendations, standards, regulation of banking activities, and as the implementation of banking regulation and supervision for harmonious interaction between national legal systems, economic cooperation states and zapob ihannya systemic crisis in the international financial system. Implementation becomes possible in countries where formed (or forming) several tier banking system is market type and its integration into the international financial system, which provides (constitutionally fixed) position that
143 international law and international treaties become part of domestic law of the State [7, p. 9–10]. Based on the above, Ukraine is a constitutional state ready for incorporation into national law recognized international legal norms. Principles of of banking activity as the principles of law play an important role in the legal regulation of banking relationships. Proof of this is that they act as legislator for such ideas, pointing, identifying areas of improvement with the relevant sectoral law. Thus, the increase in turnover of crime, increased funding terrorism1 was one of the preconditions for the creation in 1989 of the international organization FATF (Eng. Financial Action Task Force on Money Laudering), which is engaged in combating money «laundering». Taking into account the recommendations of the organization, the Parliament of Ukraine adopted the Law of Ukraine «On prevention of legalization (laundering) of proceeds from crime» November 28, 2002. Today has a new Law of Ukraine «On prevention of legalization (laundering) of proceeds from crime, terrorist financing and the financing of proliferation» of October 14, 2014. These laws and taken to their execution regulations regulations formed the basis of the legal regulation of the new trend of banking, namely financial monitoring. For bank relations are relevant legal principles to guarantee the rights and freedoms of man and citizen enrich the content of the principle of equality. For example, creating a fund to guarantee deposits of individuals, the government guarantees the safety of deposits of individuals, not only in government but also in commercial banks. The rule of international law is implemented by adapting national legislation to EU requirements, the Basel recommendations (Basel I, Basel II, Basel III), FATF and others. The principle of equality has a place where it comes to protecting the rights of depositors of banks equal conditions of access to the domestic financial services market. Some scholars note that in financial and legal science «a huge black hole» – a system of principles of financial law – was formed. The existence of this «black hole», or rather the lack of scientific interest in the principles
1 Proof of this is the increasing involvement of new technologies, equipment, aircraft in operations that qualify as terrorism and lead to the deaths of thousands of people, destruction of property, real estate, capture territories. Such actions require significant «Investment». According to p. 50 c. 1 of the Law of Ukraine “On prevention of legalization (laundering) of proceeds from crime, terrorist financing and the financing of proliferation” of October 14, 2014 terrorist financing – the provision or collection of any assets with the knowledge that they will be used in whole or in part, for any purpose separate terrorist, terrorist group or a terrorist organization; for the organization, preparation and commitment of individual terrorists, terrorist groups or terrorist organizations designated CC Ukraine assassination, involvement in the commission of a terrorist act, public incitement to commit a terrorist act, the creation of a terrorist group or terrorist organization, facilitate the commission of terrorist acts, proceedings or any other terrorist activities and attempts to commit such acts.
144 of financial law, did not allow to unite the main principles of the budget legislation, the basics of taxation, the principles of money circulation, currency regulation, etc. Into a single regulatory instrument. «We agree that once such a «black hole» existed, but so far studies of the principles of financial law are of considerable scientific interest», as evidenced by the scientific works of such domestic scientists as S.A. Nismimna, A. A. Polyanichko, I. M. Yarmak. We support the assertion that when formulating the norms of financial law, the legislator must take into account the principles of the industry. These principles should be «dissolved» in this area of law, «spilled» in it, must permeate the rules of financial law. Principles provide qualitative certainty to financial law, make up its «spirit» (according to Montesquieu). At the same time, through the principles of financial law, financial and legal norms are implemented that determine a unified focus in the functioning of financial law. There is an opinion that the principles are not equal. Thus, the proponents of positivism believe that the principle of legality is fundamental for substantive and procedural law. Within the framework of the liberal-legal theory of law, priority is given to the principle of equality, within the framework of the theory of natural law – the principle of justice. There is also a scientific perspective, in which principles are elements that are equally important for the quality of the system as a whole. We, in turn, believe that the principles of banking activity However, degrees should be based on both general legal and special financial and legal principles.
Conclusions In summary, we note that the understanding of the of banking activities in Ukraine in conditions of Eurointegration is undergoing some changes, but these changes are essential to affect the essence of the activity itself. Indeed, some expanding sphere of influence regulatory authorities; banking results to some extent become more open. At the same time does not change the conceptual approach to banking activity coverage areas funds attraction and placement, foreign exchange transactions. In this context, the domestic banking legislation complies with the provisions of European banking legislation. The criterion for harmonization of banking legislation of Ukraine with the EU acting degree of integration of European law in the national. Timely response to the processes taking place in the country must
145 bring its national legislation into line with the requirements of participation in harmonization. In Ukraine, there are now numerous objective and subjective factors that impede the normal development of the banking system. The main ones are: very low incomes of the overwhelming majority of the population of Ukraine; the public confidence in commercial banks has not been fully restored; lack of proper system; guarantee of bank deposits; a significant proportion of loss-making enterprises. Therefore, in order for Ukraine to reach a qualitatively new higher level of development, it is necessary to increase the competitiveness of Ukrainian banks. This will accelerate the integration of Ukraine into the European economic space. Specific proposals in this area are as follows: to increase the volume of market capitalization of banks through the issue and diversification of securities; review redundancy rules; bring banking legislation in line with international standards, especially in the matter of access of foreign banks to the territory of Ukraine; take measures to establish branches of Ukrainian banks abroad; stimulate bank mergers to create strong conglomerates that can offer a large number of services; to expand the activities of Internet banks and to offer new services that exist in the global financial space; to promote concentration of capital by reducing structural subdivisions of banks; attract people’s deposits by improving the system of guarantees; reduce the cost of banking services by providing comprehensive services.
References: 1. Agreement on Partnership and Cooperation between Ukraine and the European Communities and their Member States, ratified by the Law of 10 November 1994 № 237/94-VR; entered into force on 1 March 1998 after ratification by 15 countries – EU members.
146 2. Basel II: challenges and prospects of national banking systems : [monograph] / [A. Epifanov, I.A. Shkolnik, P. Rayhlinh et al.] ; ed. by A. Yepifanova, I.A. Shkolnik. – Amounts: SHEE «UAB NBU», 2011. – 130 p. 3. Bezklubyy I.A. Theoretical problems of banking transactions: dis. doct. jurid. sc. : 12.00.03 / I.A. Clubless. – Moscow, 2006. – 200 p. 4. Bryukhovetskaya S.V. Discussion of the definition of the concept of IPO / S.V. Bryukhovetskaya // Property relations in the Russian Federation. – 2010. – Issue 10. – P. 61–64. 5. Jurkiewicz O.M. Geography exchanges Ukrainian IPO / O.M. Jurkiewicz, S.I. Doroshenko, O.I. Doroshenko // Herald CE Kyiv National Economic University of Vadym Hetman. – 2011. – № 2. – P. 248–250. 6. Latkovska T.A. Financial and legal regulation of organization and functioning of the banking system in Ukraine and foreign countries: comparative legal analysis: dis. doct. legal. sc. : 12.00.07 / T.A. Latkovska. – Kyiv, 2008. – 402 p. 7. Levina E.V. Financial and legal principles of banking: Abstract of thesis: diss. cand. law of sc. : 12.00.14 / E. V. Levina. – Saratov, 2012. – 210 p. 8. Nekrasov A. I. Legal regulation of services in the European Union: the author’s abstract : diss. … cand. jurid. sc. : 12.00.14 / A. I. Nekrasov. – Moscow, 2012. – 210 p. 9. On accession Ukraine to the Council of Europe : Law of Ukraine dated October 31, 1995 // Supreme Council of Ukraine. – 1995. – № 38. – Art. 287. 10. On ratification of the Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms of 1950, Protocol and Protocols number 2, 4, 7 and 11 of the Convention : Law of Ukraine // Supreme Council of Ukraine. – 1997. – № 40. – Art. 263. 11. On the National Program of Adaptation of Ukraine to the EU legislation: Law of Ukraine of 18 March 2004 № 1629-IV // Supreme Council of Ukraine. – 2004. – № 29. – Art. 367. 12. «Privat» Kolomoisky sells Georgian «daughter» // Economic true [Electronic resource]. – Access mode: http://www.epravda.com.ua/ news/2014/12/5/510752/view_print/. 13. Sidak M. V. Comparative analysis of legal principles institute capital adequacy of credit institutions in the European Union and Eastern Europe / M. V. Sidak, B. Y. Kyniv // Analytical Comparative Law. – 2013. – № 1. – P. 200–203.
147 14. The Constitution of Ukraine passed at the fifth session of the Verkhovna Rada of Ukraine June 28, 1996 // Supreme Council of Ukraine. – 1996. – № 30. – Art. 141. 15. Tolstel M. S. Improvement of the implementation of the IPO of a commercial bank / M. S. Tolstel // Bulletin of Volgograd State University. Series 3 «The Economy. Ecology». – 2010. – № 2. – Vol. 3. – P. 162–167. 16. Tulyai E.Y. Financial and legal regulation of banking activities in the Russian Federation / E.Y. Tulay. – Tomsk : Publishing house, 2010. – 240 p.
Коломоєць Т. О., доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України, заслужений юрист України, декан юридичного факультету Запорізького національного університету, м. Запоріжжя
ПАТРОНАТНА СЛУЖБА ЗА ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ: ДЕЯКІ ДИСКУСІЙНІ ПИТАННЯ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ
Анотація У статті аналізується положення чинного законодавства України про патронатну службу. Автор звертає увагу на відсутність єдності поглядів учених-юристів щодо розуміння патронатної служби та колізійність, узагальненість підходу законодавця до визначення її засад. Виокремлюється кілька базових доктринальних підходів до розуміння патронатної служби й обґрунтовується доцільність розгляду її як різновиду публічної служби. На підставі аналізу положень чинного законодавства України виділяються специфічні ознаки патронатної служби, які суттєво відрізняють її від державної служби. Зокрема, автор виділяє такі специфічні ознаки патронатної служби: особливість добору кадрів без урахування численних вимог, які передбачаються для претендентів на державну службу; прийняття на посади патронатної служби та звільнення з них за рішенням «патрона», прийняття на службу без проведення конкурсу та дотримання обмежень, передбачених для державної служби; строковість перебування на службі; «обслуговуючий» характер
148 служби, зорієнтований на організаційне, інформаційне й аналітичне забезпечення діяльності «патрона»; дуалістичний характер дисциплінарної відповідальності особи, яка перебуває на посаді патронатної служби. З метою усунення прогалини у вітчизняному законодавстві автор формулює визначення патронатної служби, яке пропонує нормативно закріпити. Також пропонує закріпити засади патронатної служби в окремому законодавчому акті з акцентом на її специфіку.
Вступ В умовах прийняття нового Закону України «Про державну службу», яким регламентовано (розділ Х «Особливості проходження державної служби в окремих державних органах. Патронатна служба») окремі питання патронатної служби, актуальності набуває питання визначення цього різновиду служби (оскільки воно відсутнє в Законі), а також остаточне з’ясування, є патронатна служба різновидом державної служби (з огляду на регламентацію у відповідному Законі) чи все ж таки окремим різновидом публічної служби, враховуючи те, що навколо цього питання у вітчизняній правовій науці дискусія ведеться вже протягом досить тривалого часу. Одразу ж варто зазначити, що проблема патронатної служби привертала увагу значної кількості вчених-юристів, про що свідчить кількість робіт (наприклад, праці Ю. Битяка, Л. Біли-Тіунової, А. Школика, Л. Романюк, Н. Бондаренко, Г. Стратієнко, В. Тимощука, О. Костилєва, В. П’ятковського, О. Петришина, І. Коліушка та ін.), однак і до цього часу (тим більше в аспекті прийняття Закону України «Про державну службу «від 10.12.2015) питання визначення патронатної служби, а також її співвідношення з державною та публічною службою залишається спірним. Аналіз наявних робіт дає змогу вести мову принаймні про декілька (зокрема три) основні підходи до вирішення цього питання. Так, перший підхід передбачає розгляд патронатної служби як різновиду державної служби, тим більше що й у самому Законі України «Про державну службу» від 10.12.2015 її засади регламентовані (ст. 92) поряд із засадами державної служби в окремих державних органах. Другий підхід робить акцент на специфіці патронатної служби у порівнянні з державною службою, що унеможливлює її розгляд саме як державної служби (особливості вступу, проходження, припинення, функціонального призначення тощо). Однак її зв’язок із публічною сферою, служінням публічному інтересу через «обслуговування
149 «суб’єкта публічної влади дає можливість розглядати її як різновид публічної служби. Підтвердженням її специфіки є й регламентація її засад в окремому розділі Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015, поряд із засадами проходження служби в інших органах держави (ст. 91). І, нарешті, третій підхід передбачає розгляд патронатної служби як самостійного особливого різновиду службової діяльності особистісного спрямування («зорієнтованого на обслуговування інтересів патрона, керівника, правителя»). Підґрунтям для наявності розмаїття підходів до такого розуміння патронатної служби є специфіка правової регламентації її засад і відсутність її нормативного визначення у вітчизняному законодавстві. Для з’ясування вищезазначеного питання щодо визначення патронатної служби та її співвідношення з державною й публічною службою варто зупинитися на її ознаках, які в сукупності формують її ресурс, а отже, дають змогу зіставити з державною та публічною службою, виявити або ж тотожність, або ж відмінність (ступінь відмінності як для самостійного різновиду або ж складового елемента). Як свідчить аналіз пам’яток права, наукових публікацій з історії публічної служби, правителі завжди мали у своєму розпорядження утворення (з різною назвою, різною організаційною структурою, правовою базою функціонування тощо), які функціонували під безпосереднім керівництвом і контролем свого «патрона», «обслуговували його». Як приклад часто згадується Головна Квартира Пана Гетьмана (адміністрація голови держави часів керування Гетьмана Петра Сагайдачного), правовий статус якої визначався Положенням, ухваленим під грифом «таємно» радою міністрів Української Держави від 01.05.1918 й викладеним у новій редакції від 03.08.1918. Вона об’єднувала: 1) Штаб пана Гетьмана (відділ 1 – Начальник Штабу, Гетьманська Похідна канцелярія; відділ 2 – Гетьманський комендант, відділ 3 – Гетьманський господар, відділ 4 – Загін особистого призначення, Осібний відділ), до компетенції якого входило питання призначення, звільнення зі служби, відрядження, відпустки членів Головної Квартири, надання допомоги від Гетьмана особам «за заслуги перед державою», збереження справ історичного значення, загальний нагляд за безпекою резиденції та мандрівок гетьмана, гетьманські зустрічі, прийоми, наради, почесні караули, церемонії, військово-картографічна робота, матеріальне забезпечення Гетьмана та його гостей, особиста його безпека, розвідувальна діяльність; 2) «Осіб біля Гетьмана»; 3) Власну Його Світлості пана
150 Гетьмана всієї України канцелярію (яка фактично була певним автономним утворенням у безпосередньому підпорядкуванні особисто Гетьмана), що створювалася для «прийому прохань та скарг, які можуть вирішуватися лише волею Гетьмана, для ведення особистих справ і листування Гетьмана і його родини». До її складу входили Генеральний писар, помічники, офіцери для доручень, діловоди (справоводи), завідувач Художньою частиною, хронікер, друкарниці, писарі, кур’єри, впускники (швейцари), медик, фельдшер та ін. Кількість осіб могла збільшуватися або зменшуватися лише волею Гетьмана. Почати варто з назви. У довідниково-енциклопедичній літературі патронатна служба (від lat. patronatus – стан, права патрона, покровитель, від англ. patroning service – обслуговування патрона, від фр. patronage – покровительство, шефство) розглядається як «частина державної служби, сукупність працівників, яких керівник органу самостійно обирає і призначає на посади згідно зі штатним розписом і категорією, що відповідає посаді «[1, с. 302; 2, с. 302]. У науці, правовій і державного управління, патронатна служба розглядається як «служба при керівникові» [3, с. 33], публічна служба політичної (особистої) відданості» [4, с. 25], «це служба помічників, радників, консультантів, прес-секретарів та інших осіб на посадах, передбачених штатним розписом для організаційного та інформаційно-аналітичного забезпечення діяльності керівників органів держави» [5, с. 95], «це служба на посаді у державному органі відповідно до штатного розпису, яка полягає у безпосередньому виконанні завдань керуючої посадової особи з метою організаційного та інформаційно-аналітичного забезпечення її діяльності» [6, с. 300], «це організація діяльності по забезпеченню виконання завдань та функцій державного публічного діяча» [7, с. 18], «це діяльність осіб на посадах, на які вищі посадові особи держави мають право самостійно добирати і приймати осіб – своїх помічників, керівників прес-служб, радників, секретарів» [8, с. 130], «це служба політично й особисто відданих керівникові осіб, прийнятих на термін перебування керівника на посаді для забезпечення його діяльності» [9, с. 6], «це особиста служба керівника» [10, с. 185] тощо. Отже, незважаючи на розмаїття формулювань, спостерігається тенденція до фіксації у визначенні однієї-кількох ознак патронатної служби (у різній послідовності згадування та зовнішній формі подання) задля виділення їх специфіки. Водночас такого визначення, у якому були б перераховані всі специфічні ознаки патронатної служби, що в
151 сукупності й формують її ресурс, немає. Щоправда, у науці державного управління поширеною є позиція щодо некоректного використання такого терміна для позначення такого виду служби, оскільки «patronage» (від фр. – покровительство, шефство) означає не стільки службу певного виду, скільки підходи до комплектування будь-яких служби (наприклад, праці В. Бакуменка, Л. Гогіної, Ю. Іванченка та ін.). Стосовно ж нормативного визначення патронатної служби ситуація є дещо специфічною. Так, у раніше чинному Довіднику типових професійно-кваліфікаційних характеристик посад державних службовців, затвердженому Наказом Головного управління державної служби України від 01.09.1999 № 65, патронатна служба визначалася як «сукупність працівників державного органу, які самостійно приймаються на посади членами Кабінету Міністрів України, головами місцевих державних адміністрацій згідно із штатним розписом і категорією» [11]. У чинному Наказі Національного агентства України з питань державної служби «Про Довідник типових професійно- кваліфікаційних характеристик посад державних службовців» від 13.09.2011 № 11, на жаль, самого визначення немає, водночас закріплюються основний перелік посад, основні вимоги, які висуваються до даних посад, і визначається обсяг їх компетенції [12]. Аналогічним є й стан справ на рівні законодавчої регламентації. Так, Законом України «Про державну службу» від 16.12.1993 вперше передбачено право Президента України, членів Уряду України, голів місцевих державних адміністрацій самостійно добирати і приймати на посади помічників, керівників прес-служб, радників і секретарів згідно зі штатним розписом і категорією, що відповідає посаді, осіб (ст. 15), а також припинення особами служби на займаних посадах у разі зміни керівника з ініціативи новопризначеного керівника (ст. 30). У Законі хоча й використовувався термін «патронатна служба», однак самого визначення не було [13]. Аналогічний підхід збережено й у чинному Законі України «Про державну службу»: відсутнє нормативне визначення патронатної служби, однак є вказівка на: 1) перелік посад патронатної служби; 2) порядок призначення на службу, звільнення зі служби; 3) зарахування до стажу державної служби часу роботи на посадах патронатної служби в разі наявності певних умов (ст. ст. 45, 92) [14]. Правові засади патронатної служби в окремих органах держави визначаються й положеннями окремих законодавчих і підзаконних актів (наприклад, ст. 9 Закону України «Про дипломатичну службу» від 20.09. 2001, ч. 3 ст. 42, ч. 2 ст. 44, п. п. 7, 8
152 ст. 47 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014, ст. 34 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» від 30.06.2004, ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06. 2001, ст. 12 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011, Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку перебування на державній службі працівників патронатної служби членів Кабінету Міністрів України та голів місцевих державних адміністрацій» від 19.05.1999 № 851 зі змінами, внесеними Постановою Кабінету Міністрів України від 09.08.2001 № 962, тощо). Аналіз їх положень також свідчить про те, що законодавець не надає визначення патронатної служби, однак намагається регламентувати питання вступу, проходження, припинення служби, визначити перелік посад патронатної служби, основні вимоги до претендентів на посади. При цьому простежується тенденція до збільшення кількості відносно визначених норм, які істотно розширюють сферу «суб’єктивного розсуду патрона» у вирішенні питань патронатної служби. Окрім того, спостерігається тенденція щодо «більш узагальненого підходу» законодавця до врегулювання питань патронатної служби в її «прив’язці» до державної служби. Так, наприклад, у раніше чинному Законі України «Про державну службу» від 16.12.1993 чітко зазначалося, що особи, перебуваючи на посадах державної служби, «проходять державну службу» (ст. 15), а в разі припинення відповідних відносин відбувається «припинення державної служби», самі ж службовці патронатної служби визначалися як «державні службовці патронатної служби» (ст. 30), що й слугувало підставою для розгляду вченими-адміністративістами патронатної служби як «складової частини державної служби» [15, с. 302], «складової частини загальної державної служби» [16, с. 15; 17, с. 461]. У чинному Законі України «Про державну службу» від 10.12.2015 такого безпосереднього зв’язку вже немає (вживається виключно термін «патронатна служба»). Більше того, інтерес викликають ч. ч. 5, 6 ст. 92 Закону, згідно з якими «час роботи на посадах патронатної служби зараховується до стажу державної служби та враховується при присвоєнні службового рангу в межах відповідної категорії посад, якщо до призначення на посаду патронатної служби він перебував на державній службі та після звільнення з посади патронатної служби повернувся на державну службу. Якщо він виявив таке бажання, він реалізує його у порядку, передбаченому для осіб, які вперше вступають на державну службу, з
153 обов’язковим проведенням конкурсу» (ч. ч. 5, 6 ст. 92 Закону). Отже, вести мову про те, що патронатна служба є частиною державної служби (з аналізу положень вищезазначених частин ст. 92), однозначно навряд чи варто. Більше того, з тексту ст. 92 Закону чітко простежується позиція законодавця щодо «прив’язки» патронатної служби до певної особи на посаді (не органу, не держави загалом), т. зв. «персоніфікована спрямованість служби», а саме: «працівник патронатної служби призначається на посаду на строк повноважень особи, працівником патронатної служби якої він призначений» (ч. 2 ст. 92 Закону), «… відносини припиняються в день припинення повноважень особи, працівником патронатної служби якої він призначений», «… достроково звільнений з посади за ініціативою особи, працівником патронатної служби якої він призначений, або керівника патронатної служби» (ч. 3 ст. 92 Закону). Законодавець намагається визначити перелік тих посад, працівниками патронатної служби яких особи можуть бути (при цьому чітко зрозуміло, що, згідно зі ст. 3 цього самого Закону України, на цих осіб дія Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 не поширюється). Цілком логічно в цьому випадку патронатну службу розглядати як «службу керівника (патрона)», «особисту службу тієї особи, що перебуває на певній посаді». Ця особа фактично сама формує цю службу, формує для «обслуговування своєї функціональної діяльності». З огляду на таку надмірну самостійність (хоча повинен бути затверджений штатний розпис із категоріями посад, вимогами до претендентів на відповідні посади тощо) патрона у вирішенні відповідних питань патронатної служби без дотримання встановлених законодавством вимог щодо вступу, просування, припинення державної служби, патронатну службу навряд чи варто розглядати як класичний різновид державної служби. Водночас вона не є «приватною службою», оскільки «патрон» є представником публічної влади, переважно політичним діячем, патронатна ж служба утворюється для забезпечення належного виконання ним своїх повноважень публічно-владного характеру. У цьому аспекті її можна розглядати як різновид публічної служби, тим самим врахувавши її специфічні властивості й відмежувавши від державної служби. Патронатна служба має низку специфічних ознак. Так, по-перше, особливості добору, вступу та припинення патронатної служби. Як уже зазначалося, законодавством передбачається право «патрона» самостійно здійснювати добір кадрів для своєї патронатної служби, що
154 й слугує підставою для її ототожнення з «особисто відданою службою керівника». Досить «широкий суб’єктивний розсуд керівника» у вирішенні питання добору кадрів для патронатної служби дає змогу залучати йому родичів, знайомих та інших осіб ( «особисто відданих йому осіб»). При цьому така практика була поширеною в різні історичні періоди. Так, наприклад, як зазначається в багатьох працях із питань історії публічної служби, особистими ад’ютантами Пана Гетьмана Петра Скоропадського в його Головній квартирі були давні його друзі, однополчани й навіть далекі родичі, а особистими Генеральними секретарями – масони [18, с. 123]. Дотримання вимог чинного законодавства щодо обмежень у перебуванні на державній службі близьких осіб стосовно патронатної служби не є обов’язковим, що знову ж таки актуалізує питання співвідношення державної й патронатної служби. Окрім того, аналіз кваліфікаційних вимог, визначених у чинному законодавстві щодо посад патронатної служби, дає можливість вести мову про необов’язковість дотримання під час добору на відповідні посади й багатьох інших вимог, які є обов’язковими для державних службовців (претендентів на державну службу). Акцент в основному зроблено на наявності певної освіти й етапу роботи за фахом (у деяких випадках і стану на державній службі). Це цілком зрозуміло, враховуючи призначення патронатної служби, однак саме такий обмежений нормативно визначений перелік кваліфікаційних вимог щодо посад патронатної служби додатково свідчить на користь неможливості розгляду її як різновиду державної служби. Окрім того, цей перелік виглядає дещо звуженим і для самої патронатної служби, враховуючи її зв’язок із публічно-владною діяльністю патрона. Можна було б переглянути вищезазначений перелік і в окремій статті (за аналогією з положеннями щодо державної служби) передбачити обмеження щодо перебування на патронатній службі (особливо в аспекті наявної судимості за умисні злочини, позбавлення права займатися діяльністю, пов’язаною з виконанням функцій держави, або займати відповідні посади, притягнення до відповідальності за корупційні чи пов’язані з корупцією правопорушення тощо). Важливо, що кваліфікаційні вимоги до посад патронатної служби передбачають наявність освіти, компетентності фахового змісту, однак прийом на патронатну службу не передбачає проведення конкурсу, що, у свою чергу, дає підстави для висловлювань про «її позапрофесійний характер» [19, с. 23]. Із цим однозначно погодитися не можна, оскільки від функціонування патронатної
155 служби багато в чому залежатиме ефективна діяльність «патрона», перелік завдань, обов’язків і повноважень, передбачених чинним законодавством для посад патронатної служби, що передбачає високий рівень знань, компетентностей особи, її професіоналізм. Інша справа, що перевірка рівня професіоналізму особи на посаді патронатної служби спочатку визначає «патрон «, а реальний стан справ з’ясовується вже в процесі фактичного виконання, що є дещо відмінним порівняно з перевіркою професійного рівня державного службовця (претендента на посаду державної служби). І в цьому аспекті можна згадати вислів Ніколло Макіавеллі, а саме: «Немалою справою для володаря є добір радників… Щоб судити про розум володаря, потрібно побачити його оточення. Якщо найближчі особи ділові, віддані, його можна вважати мудрим… Якщо ж вони не такі, володар одразу ж падає в очах, оскільки найбільшої помилки він припустився саме в цьому виборі». Зацікавленість також викликають питання дотримання під час добору кадрів «патроном» для патронатної служби вимог щодо політичної неупередженості. Аналіз законодавства свідчить, що будь-яких обмежень щодо добору осіб на патронатну службу з питань політичної неупередженості немає, керівник самостійно обирає осіб, відповідно, самостійно вирішує й питання. Саме тому досить поширеною у правовій науці є теза про те, що на патронатну службу приймають «особисто й політично відданих керівникові (патрону) осіб ». На противагу цьому, варто зазначити, що політична неупередженість є одним із принципів політичної служби (ст. 4 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015). Можна було б порушити питання й про можливість залучення до патронатної служби іноземних громадян (до того ж у наявності такі приклади в різні історичні періоди розвитку нашої держави). Одразу ж варто зазначити, що прямих заборон, визначених у законодавстві, немає. Разом із тим регламентація засад патронатної служби в окремому розділі Закону України «Про державну службу», який, у свою чергу, чітко фіксує, що право на державну службу мають «повнолітні громадяни України», а також «наявність громадянства іншої держави» як перешкоду для вступу (перебування) на державній службі (ст. 19 Закону), дає можливість вести мову про те, що законодавець передбачає наявність «політико-правового зв’язку такої особи». Окрім того, положення законодавства в частині визначення кваліфікаційних характеристик посад патронатної служби фіксують у більшості своїй наявність стану роботи за фахом «на державній службі», що, у свою
156 чергу, передбачає наявність в особи громадянства України. Утім спосіб викладу нормативного матеріалу дає змогу зробити припущення про можливість наявності такого стану в минулому (не передбачається фіксування наявності його на момент добору кадрів, призначення на посаду патронатної служби тощо) й цілком можливу модифікацію питання громадянства такої особи. Додаткового обговорення вимагає можливість залучення іноземних громадян до «обслуговування діяльності суб’єкта публічно-владних відносин «, оплати праці таких осіб тощо. Ці особи не складають Присягу державного службовця, а отже, питання їхньої «відданості публічним інтересам», «служіння інтересам українського народу, дотримання законодавства…» багато в чому залежать від їхнього «патрона», взаємин особи на посаді патронатної служби та її «патрона» тощо. В аспекті добору кадрів для патронатної служби корисно порушити питання й вікового цензу таких осіб. Стосовно державної служби чітко передбачено в законодавстві України, що не можуть вступати на державну службу особи, які досягли 65-річного віку (ст. 19 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015). Аналіз законодавства про патронатну службу свідчить, що не передбачається призначення на посади патронатної служби осіб, які досягли такого віку. Утім державні службовці, які досягли граничного віку перебування на службі, можуть бути залишені у виняткових випадках на посадах радників, консультантів за рішенням керівництва відповідного державного органу. Отже, «патрон «самостійно добирає кадри для патронатної служби, призначає їх на відповідні посади. Для таких осіб не передбачається проведення конкурсу (хоча для вступу на державну службу проведення конкурсу є обов’язковим, окрім чітко визначених випадків (ст. 21 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015)), хоча в разі потреби може встановлюватися (визначатися) випробувальний термін і проводитися стажування. Під час перебування на патронатній службі особи підконтрольні, підзвітні особисто «патрону», перебувають у сфері «реалізації його розсуду», обумовленого його публічно-владними повноваженнями. Самостійно «патрон» вирішує й питання припинення відносин патронатної служби. Звільнення осіб із посад патронатної служби здійснюється у зв’язку із залишенням керівником (патроном) посади в день припинення повноважень особи, працівниками патронатної служби якої вони призначені, або ж достроково за ініціативою особи,
157 працівниками патронатної служби якої вони призначені, чи керівником патронатної служби (ст. 92 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015). На працівників патронатної служби поширюється дія законодавства про працю, крім ст. ст. 391, 41-431, 492 Кодексу законів про працю України (ст. 92 того самого Закону). По-друге, строковість відповідних службових відносин, обумовлених строковістю перебування на посаді «патрону». Варто зазначити, що всі посади, де передбачається існування патронатної служби, мають чітко визначений термін їх обіймання. Ураховуючи персоніфіковану зорієнтованість відповідної служби на «певного патрона», цілком логічним виглядає і строковість перебування на такій службі осіб його патронатної служби. «Особисто віддані особи супроводжують патрона протягом терміну його служби», що ще раз підкреслює відмінність патронатної служби від класичної державної служби. Саме тісний особистий зв’язок патронатної служби з її «патроном» і зумовлює строковість такої служби, оскільки служба самих «патронів», згідно з чинним законодавством, в України є строковою. По-третє, призначення патронатної служби полягає в інформативному, аналітичному, організаційному забезпеченні діяльності «патрона» (керівника), виконанні ним публічно-владних функцій, реалізації ним статусу публічного діяча. Законодавець намагається закріпити перелік посад патронатної служби, а також більш-менш (залежно від акта) визначити завдання, обов’язки й повноваження працівників патронатної служби, аналіз яких дає змогу зробити висновок про їх «забезпечувально- обслуговуючий характер» щодо самого «патрона». Так, наприклад, у ст. 12 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17.03.2011 передбачено, що міністр має право на формування патронатної служби, яка здійснює «консультування міністра, підготовку необхідних для виконання завдань міністерства матеріалів, забезпечує зв’язок із посадовими особами інших органів державної влади, організацію зустрічей та зв’язків із громадськістю, засобами масової інформації, а також виконує інші доручення міністра» [20]. Відповідно до ст. 10 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 07.06.2001, до посад патронатної служби належать помічники, радники голів місцевих державних адміністрацій [21]. Ст. 92 Закону України «Про державну службу» від 10.12.2015 закріплює такий перелік посад патронатної служби: радник, помічник, уповноважений, прес- секретар Президента України, працівників секретаріатів Голови Верховної Ради України, його Першого заступника та заступників,
158 Прем’єр-міністра України й інших членів Кабінету Міністрів України, помічники-консультанти народних депутатів України, помічники, наукові консультанти суддів Конституційного Суду України, помічники суддів тощо [22]. Згідно з Довідником професійно-кваліфікаційних характеристик посад державної служби, до посад патронатної служби зараховані керівник служби міністра, керівник прес-служби, помічник керівника, помічник-консультант народного депутата України, радник, консультант [23]. Окрім того, щодо кожної посади визначено перелік завдань, обов’язків і повноважень. Так, наприклад, радник здійснює аналітичне забезпечення діяльності керівника під час вирішення ним завдань, що покладені на нього; забезпечує розвиток інформаційних зв’язків між структурними підрозділами різних державних органів, із підприємствами, установами, організаціями, громадськими об’єднаннями, провідними вченими, державними та політичними діячами, населенням з метою своєчасного і якісного виконання службових обов’язків [24]. Розмаїття їхніх завдань, обов’язків дає підстави для їх можливого групування в блоки, серед яких цілком можна виокремити консультативно-дорадчі, забезпечувальні, організаційні, адміністративні, координаційні, представницькі, інші [25, с. 43–44]. Утім варто зазначити, що призначення патронатної служби не потрібно ототожнювати з призначенням державних службовців, яких зараховують залежно від характеру й обсягу владних повноважень до групи «адміністративно-допоміжного персоналу [26, с. 128]. Їхня діяльність не передбачає дій, що призводять до настання наслідків юридичного характеру, однак які впливають на зміст рішень органу. Ці службовці, виконуючи дії матеріально- технічного характеру, готують умови для здійснення юридично значущих дій. До цієї групи входять секретарі, діловоди, архіваріуси тощо [27, с. 129]. Їхня діяльність не є «особисто персоніфікованою, зорієнтованою на особу «патрона», вона регламентується положеннями законодавства про державну службу. Саме тому варто виважено використовувати термін «допоміжна служба» (зустрічається в наукових навчальних джерелах із питань публічної служби) й розмежовувати патронатну службу ( «допоміжну службу того чи іншого політичного лідера» [28, с. 8–9; 29, с. 298]) і державну службу осіб адміністративно-допоміжного персоналу (відповідних посад). По-четверте, специфіка дисциплінарної відповідальності патронатних службовців, яка поміж іншого передбачає їхню
159 відповідальність перед «патроном», широку сферу вияву його суб’єктивного розсуду щодо вирішення цього питання, що істотно відрізняється від засад такої відповідальності державних службовців.
Висновки Отже, наявність специфічних, притаманних лише патронатній службі ознак, істотно відмінних від ознак державної служби, дає змогу зробити висновок про неможливість їх ототожнення. Водночас патронатна служба зорієнтована на забезпечення діяльності суб’єкта публічно-владної компетенції, переважно публічного діяча, що надає підстави для можливості розгляду її як різновиду публічної служби, враховуючи її ознаки. У сукупності все вищезазначене зумовлює потребу виваженого підходу з боку законодавця до врегулювання правових засад патронатної служби із зосередженням їх в окремому законодавчому акті (за аналогією із засадами інших видів публічної служби), який би зафіксував визначення патронатної служби, перелік її посад, вимоги до службовців, умови вступу, кар’єру, обмеження, припинення, заохочення та відповідальність службовців і закріпив специфіку патронатної служби як різновиду публічної служби, усунувши ті колізійні, проблемні питання, що існують натепер у правовому регулюванні відповідних відносин, забезпечивши ефективне використання ресурсу відповідної служби.
Література: 1. Адміністративне право України : [словник термінів] / за заг. ред. Т.О. Коломоєць, В.К. Колпакова ; Держ. вищ. навч. закл. «ЗНУ». – К. : Ін Юре, 2014. – 520 с. 2. Енциклопедія державного управління : у 8 т. / Нац. акад. держ. управл. при Президентові України ; наук. ред. кол.: Ю.В. Ковбасюк (голова) та ін. – К. : НАДУ, 2011. – Т. 6 : Державна служба / наук. ред. кол.: С. М. Серьогін (співголова), В.М. Сорко (співголова) та ін. – 2011. – 524 с. 3. Публічна служба. Зарубіжний досвід та пропозиції для України / за заг. ред. В. П. Тимощука, А. М. Школика. – К. : Конус-Ю, 2007. – 735 с. 4. Там само. 5. Лазор О. Д. Державна служба в Україні : [навчальний посібник] / О. Д. Лазор, О. Я. Лазор. – 3-тє вид., доп. і перероб. – К. : Дакор, 2009. – 560 с.
160 6. Романюк Л. В. Патронатна служба в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку / Л. В. Романюк // Ученые записки Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. Серия «Юридические науки». – 2012. – Т. 25 (64). – № 2. – С. 296–301. 7. Костилєв О. І. Поняття та особливості діяльності патронатної служби та патронатних службовців / О. І. Костилєв // Митна справа. – 2015. – № 2 (98). – Ч. 2. – Кн. 2. – С. 14–19. 8. Коломоєць Т. О. Адміністративне право України. Академічний курс : [підручник] / Т. О. Коломоєць. – К. : Юрінком Інтер, 2011. – 576 с. 9. Костилєв О. І. Адміністративно-правовий статус патронатної служби міністра : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право; адміністративний процес; фінансове право; інформаційне право» / О. І. Костилєв. – К. : Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна «, 2015. – 16 с. 10. Костилєв О.І. Адміністративно-правовий статус патронатної служби міністра : дис. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право; адміністративний процес; фінансове право; інформаційне право» / О.І. Костилєв ; Відкритий міжнародний університет розвитку людини «Україна». – К., 2015. 11. Про Довідник типових професійних характеристик посад державних службовців : Наказ Головного управління державної служби України від 01.09.1999 № 65 (втратив чинність). – К. : Соцінформ, 1999. – 87 с. 12. Про Довідник типових професійних характеристик посад державних службовців : Наказ Національного агентства України з питань державної служби від 13.09.2011 № 11 // Офіційний сайт Національного агентства України з питань державної служби [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nads.gov.ua/control/uk/publish/article?–show Hidden. 13. Про державну службу : Закон України від 16.12.1993 // Відомості Верховної Ради України. – 1993. – № 52. – Ст. 490 (з наступними змінами та доповненнями). 14. Про державну службу : Закон України від 10.12.2015 // Голос України. – 2015. – № 250 (6254). – С. 22–30. 15. Адміністративне право України : [словник термінів] / за заг. ред. Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова. – К. : Ін Юре, 2014. – 520 с. 16. Костилєв О. І. Поняття та особливості діяльності патронатної служби та патронатних службовців / О. І. Костилєв // Митна справа. – 2015. – № 2 (98). – Ч. 2. – Кн. 2. – С. 14–19.
161 17. Юридична енциклопедія : в 6 т. / ред. кол.: Ю.С. Шемшученко та ін. – К. : Укр. енцикл., 1998–2004. – Т. 5 : П. – 2003. – 736 с. 18. Гай-Нижник П. П. Особисті ад’юнкти й секретарі П. Скоропадського (до історії функціонування Головної квартири Гетьмана України) / П.П. Гай-Нижник // Український історичний журнал. – 2010. – № 6. – С. 106–126. 19. Теоретичні засади вирішення проблем державного управління в Україні : [наукова доповідь] / заг. ред. Ю.С. Шемшученка, В.Б. Авер’янова. – К. : Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, 1995. – 23 с. 20. Про центральні органи виконавчої влади : Закон України від 17.03.2011 № 3166-VI // Відомості Верховної Ради України. – 2011. – № 38. – Ст. 385. 21. Про службу в органах місцевого самоврядування : Закон України від 07.06.2001 № 2493-ІІІ // Відомості Верховної ради України. – 2001. – № 33. – Ст. 175. 22. Про державну службу : Закон України від 10.12.2015 // Голос України. – 2015. – № 250 (6254). – С. 22–30. 23. Про Довідник типових професійних характеристик посад державних службовців : Наказ Національного агентства України з питань державної служби від 13.09.2011 № 11 // Офіційний сайт Національного агентства України з питань державної служби [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.nads.gov.ua/control/uk/publish/article?–show Hidden. 24. Там само. 25. Берназюк О. О. Класифікація функцій допоміжних органів при вищих органах державної влади / О. О. Берназюк // Порівняльно- аналітичне право. – 2015. – № 3. – С. 41–44. 26. Коломоєць Т. О. Адміністративне право України. Академічний курс : [підручник] / Т. О. Коломоєць. – К. : Юрінком Інтер, 2011. – 576 с. 27. Там само. 28. Луговий В. Адміністративна реформа в Україні і політична культура / В. Луговий // Вісник УАДУ. – 1998. – № 2. – С. 7–10. 29. Романюк Л. В. Патронатна служба в Україні: сучасний стан та перспективи розвитку / Л. В. Романюк // Ученые записки Таврического национального университета им. В. И. Вернадского. Серия «Юридические науки». – 2012. – Т. 25 (64). – № 2. – С. 296–301.
162 Kostiuk V. L., Doctor of Juridical Sciences, Associate Professor, Professor at Department of Applied Legal Studies, National University of Kyiv-Mohyla Academy, Deputy Head of Department Verkhovna Rada of Ukraine Secretariate, Kyiv
SOCIAL RIGHTS IN WELFARE STATE: THE CONCEPT, ISSUES AND PROSPECTIVES AT CONDITIONS OF POST-SOVIET SOCIETY TRANSFORMATION
Summary In this publication social rights are considered through prism of contemporary understanding of development of society and state in Europe and in Ukraine particularly. It is underlined on understanding of the meaning and content of welfare state and social rights, as well as on important role of international laws. The author reveals importance of social rights under conditions of political and other transformations of post- soviet states. It is emphasized on issues of providing, implementation and guaranteeing of social rights in circumstances of civil society formation and strengthening. The tendencies of improvement of social rights system, including their insurance, under conditions of social society, are defined. It is emphasized on necessity of Social Code drafting with involving of social society institutions as necessary condition of development and implementation of welfare state concept in Ukraine. There are three main subtopics covered in this publication. The first deals with social-economic rights in welfare state. Having given a short historic outline, the author demonstrates different approaches to understanding welfare state and social rights concepts expressed by Ukrainian and western academics. Some critiques of welfare state development is analyzed as well. The second paragraph covers issues of international recognition of social rights, where the main international law sources on social rights as human rights are discussed. The third part of this publication is devoted to specific correlation between social rights and civil society concepts in post-soviet states, mostly in Belarus, Russia and Ukraine. The author draws attention to economists’ position to the welfare state and social rights, as well as to critiques, expressed in literature towards «soviet» style thinking and attitudes of post-soviet countries’ academics. But the content of first paragraph proves quite different approaches existing in modern research literature, including those oriented to understanding social rights as second generation of human rights.
163 Introduction The development of contemporary democratic model of state is firmly related to establishing of social rights system, proper mechanisms of its implementation, guaranteeing and legal securing. Moreover the social rights, firstly, serve as indicator of humanization of a society and state; secondly, they support development of barrier-free society; thirdly, those rights presuppose and provide access of a person to all social spheres of community life (for example, education, science, labor market, health security, social protection etc.); fourthly, they maintain mechanisms of social support of certain categories of persons, who are not enough competitive in some spheres of social life; fifthly, social rights include mechanisms of pecuniary support of socially vulnerable categories of persons, which are completely uncompetitive in society and state; six, they provide social freedom of a person, his self-assertion and rehabilitation. In these circumstances the social rights are firmly tied with development of society and state and include rights connected to providing of person’s self- assertion (self-realization), receiving necessary support (care) in society and state in case of difficult periods in his life. Besides that, social rights are directed on pecuniary support of a person by sources of social maintenance (social security) with a goal to support his dignity and quality of life. Evidently, namely real provision of guaranteed social rights by a state makes such state to be social state (welfare state) not only by definition, but according to its very essence. Following statement of D. Ghai given in foreword to the book Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies, the welfare state is threatened by powerful sides and interests. There are a number of factors challenging viability, efficacy and utility. Among those powers are ageing of population, novelties in family structures, economic development problem and unemployment, increasing deficit of budget, privatization of economic and social assets, pacing of international and national competition, fostering of globalization and technological change. Consequently as per position of D. Ghai there is an increasing number of states slowing down or shrinking up to canceling social programs. The same time the author suggests several solutions or counteractions to diminish those tendencies. First of all D. Ghai considers, as solution for mentioned above challenges and issues regarding welfare state and social rights providing, to eliminate or reduce its abuses and adverse effect, such as changing law provisions stimulating unemployed status instead of searching for job, improving qualification or gaining new skills and knowledge. As a result this would
164 increase efficiency and equity. Additionally, it is possible to promote efficiency of welfare as well as social rights guaranteeing through decentralization and inclusion of community into planning of social security. Second, the promotion of growth and employment are helpful for strengthening of welfare system. And in opposite, the crisis in economy leads to eroding or dismantling of social security system. Third, a certain coordination of social policy of countries at comparable stages of development may be necessary to develop competitive social position in welfare system and resist to negative process in development. And fourth, efficient national and international orientation to growth, employment and provision of most important entitlements must be promoted in poor countries. Meanwhile steady and successful welfare in advanced countries must be extended to disadvantaged population [1, p. 7–8]. Sometimes publications contain idea regarding migration as threaten or reason for elimination social functions of state. And they mean not only labor migration, but humanitarian migration as well, which eventually presupposes additional burden in social sphere of a state. But these theories do not supported by empirical data regarding correlation between social security and intercultural migration, so this hypothesis is not proved [1, p. 22]. In my opinion, these issues are especially significant in conditions of deep crisis, first of all economic, which influences negatively in all spheres of social life. The same statement is true regarding circumstances of ideological and political transformation, transformation of values, which Ukraine lives through nowadays. In this situation it is extremely important to define clearly the direction, purpose and way of gaining set forth goals, and not loosing, but in contrast strengthening social component of state’s activity.
1. Social-economic rights in welfare state Welfare state as scientific category appeared comparatively not long ago, i.e. in the beginning of XX century. But ideas of welfare state became popular and currently there are many European, and not only European, countries strive for, or at least declare such intentions, establishing and developing welfare state. Ukraine is among those countries having identified itself in article 1 of its Constitution as sovereign and independent, democratic, social, law-based state [2]. Historically social character of state is related with social-democratic political movement, which had been setting out and actively developing in Europe. Thus it has to be said the social-democratic political ideology
165 became a background for welfare state. Taking to account the essence of social-democratic political trend, the concept of welfare state had been developing as opposition to liberal doctrine of development of society and state, as it has been said in the literature [3, p. 386]. In the meantime current status of social development is marked with profound changes caused by integration, as well as transformation processes. As V. Spivak considers, on different stages of historical development the state served as transforming and settling ground, but on current stage the state is not effective enough tool for achieving global goals of civilization anymore, because it is not able to bear responsibility for social well-being of a person, hence the state transfers a part of its functions to business and institutions of civil society on the basis of subsidiarity. The researcher stipulates that in conditions of socialization of globalization process, the nature of welfare state as main authority for securing of social stability in society, itself is a subject of changing [4, p. 444]. The most active period of national social security politics emerging falls to the second half of XX century, when almost all the countries in Western Europe have founded their general social security systems, which included counteraction to poverty, improvement of medical services, housing and education to create equal opportunities. Besides that a number of social programs has been started, particularly regarding unemployment insurance, disability aids, pensions to aged persons were started [5, p. 35]. It would be worth to say, that in western research discourse the welfare state as an ideological concept is often referred to as an opposition to concept of the state governed by rule of law. Particularly they consider that ideas of welfare state undermine system of rule of law and law-based state since maintenance of pecuniary necessaries of society on the basis of social justice limits liberal foundations of individual proprietary freedom by intervening of state which leans to be social oriented (welfare state). Contemporary research discourse is not unified in approaches to the understanding of welfare state, as well as to terminology particularly. So, for instance, Professor P. Rabinovych does not cover concept of welfare state in his publications at all, in contrary the researcher offers concept of «state of social-democratic orientation», meaning under this concept organization of political power of majority of the population in society with different forms of private and common property for means of production, and this state constantly improves conditions for implementation of fundamental human rights, nation’s and people’s rights on grounds of freedom, justice and solidarity [6, p. 51]. Nevertheless even in this conception the emphasis falls
166 over implementation of human rights, nation’s rights and people’s rights. Thus, the welfare state, on the one hand, has to strive for provision of social rights of person, and on the other hand, it tends to become welfare state via inevitable securing of social rights. Following the definition by Professor S. Pohrebniak, the welfare state is certain model of the state, which has been implemented in XX century for securing class peace, social solidarity and reciprocal responsibility between state, business and civil society for wellbeing, dignity and prosperity of states [7, p. 17]. In opinion of the researcher, the meaning of social statehood is preservation of opportunity for a person to reflex himself as personality, freely determine his personal being in conditions of contemporary society, as well as welfare state itself is marked with characteristics of specific orientation to provision of social rights, fair distribution of main social privileges or welfare [7, p. 19]. Finally, «welfare state safeguards for every member of society decent well-being and other social rights and following this purpose it redistributes social, economic and cultural welfare in concordance of principles of solidarity, social justice and subsidiarity» [7, p. 25]. The comparative analysis of welfare state development in different countries gives an evidence of establishing and further development of welfare state bears attributes, which are common both for states with capitalistic and socialistic regime, since welfare state seems to be far more general phenomenon of modernization which is not only related with democratic-capitalist version [8, p. 23]. So Peter Flora and Arnold J. Heidenheimer emphasize on establishing of welfare state through modernization, aggregating its resources, which means amplifying opportunities for those resources redistribution, hence safeguarding social rights. They understand welfare state as an attempt to create a new kind of solidarity in much differentiated societies and as an attempt respond to problems in the division of labor [8, p. 24]. Basically, there are three different models of welfare state discussed in the literature, depending on historical evolution and reach. As per Prof. G. Esping-Andersen, there are three primary models of a capitalist welfare state: 1) Conservative or Corporatist Welfare Model (evident in the continental Europe); 2) Liberal Welfare Model (well-known among Anglo- Saxon nations); 3) Social Democratic Welfare Model (mostly practiced by the Nordic states). Recently mentioned Prof. G. Esping-Andersen defines two approaches to understanding welfare state, namely narrow and broad. The narrow view means understanding welfare state as income transfers and
167 social services, with some rare mention of housing question. While the broader view exceeds from traditional terrain of social amelioration, but considers welfare state in terms of political economy, and state’s larger role in managing economy. So the broad approach covers issues of employment, wages, and overall macroeconomic steering as integral components of the welfare concept [9]. Regarding Ukraine, it is emphasized in academic literature on the connection between concept of welfare state and system of social-economic rights provided by Constitution of Ukraine, thus welfare state is interpreted as determinant of constitutional development of Ukraine [10, p. 20]. As per statement by Professor O. V. Scrypniuk, protection and securing of social human rights is an imperative obligation of state, as well as support of guarantees for human being’s social development, since all these rights derive from basic features of human being, which is endowed with dignity and has inalienable right for decent existence in secure social environment [11]. Professor O. F. Skakun considers, that welfare state «is based on developed civil society and efficient law system and is able in accordance with principles of rule of law and social justice to secure for all citizens (including socially vulnerable persons) decent well-being, to guarantee social stability, social security and aid, civil peace and concordance in society» [12, p. 194]. Giving a classification of welfare states in the world based on different criteria, they correctly emphasize on economic development and social alignment, since economic development will contribute in favor of social establishing, but social alignment will have positive influence on economical development [13, p. 527]. By the way, unevenness of social-economic development is one of the most important problems in European Union, where unbalanced development slows down positive changes in social sphere. The authors of theoretical and practical commentary to the Constitution of Ukraine assert, that welfare state is a state which recognizes human being as highest social value, and its own dedication is considered by itself to secure civil peace and concordance, to provide on subsidiary basis social maintenance to persons, which are in difficult situation of their life, with a purpose to support them in living decent life [14, p. 11]. In my opinion, recognizing a human being as highest social value is equally important comparing to social aid for persons needing this support most of all. Thus, welfare state has simultaneously to help free development of every human being, to create favorable preconditions for economic development of everyone in the sake of common well-being promotion. It is necessary to
168 create, reproduce and increase resource to have opportunity for further its socially fair reallocation. In these conditions, on one hand, social insuring is the most appropriate system for maintenance of welfare state concept, and real and equal guaranteeing of social-economic rights of human and civil rights, on other hand. Professor M. I. Koziubra argues, Ukraine according to current level of economic freedoms is significantly going behind of other post-soviet states, which used to have approximately equal starting opportunities of modern statehood development. In opinion of professor M. I. Koziubra, it is necessary to change radically the priorities in social policy for positive changes in this sphere [3, p. 391]. Obviously it is necessary to distance from supporting of paternalistic expectations in society in favor of developing state with wide inclusion of civil society actors, implementing principle of social justice, demanding from every member of society responsible attitude towards his obligations in a society, to demonstrate equality of everyone before the law. Those principles are especially urgent in the period of systemic reforms, including social sphere, which (reform) is ultra difficult without trust. Experience shows, that periodical explosion of social credit to government, which are not supported in the nearest time with positive results, rapidly vanish and is considered as wasted resource. Thus declaring state as welfare state does not make it real welfare state. There were formulated two main approaches to securing social rights: first, via system of social insurance of employees (so called Otto von Bismarck’s theory); second, via securing minimum consuming budget by state. Meanwhile the understanding of social rights as systemic social, political, legal category is still arguable [15, p. 39–42]. Some researchers emphasize on the position that social rights of a person, their recognition, provision, observing, safeguarding and protection is a strong complex of principles and norms, which regulate a wide spectrum of social relations [16, p. 272]; others understand social rights as agreed and defined by international community in a whole, secured in legislation of majority of states minimal norms, particularly standards of human rights in social sphere providing the living conditions allowing everybody to develop and maintain his human being freely [17, p. 7–10]; third, they understanding social rights as those to secure satisfying the most important living needs, which are necessary for regular human living [18, p. 84–86]; forth, emphasize on opportunities of a person to implement his abilities and talents for decent living and labor activity, as well as opportunities to pretend for receiving pecuniary welfare from a state [15, p. 40] etc. In the meantime the well-
169 known European expert and lawyer N. Delperee emphasizes that social rights are set up for purpose of guaranteeing of secure living for everyone. These rights have to allow everyone’s existence characterized with opportunity of self-expression and does not allow exclusion from social life. They are oriented towards safeguarding freedoms, equality and human dignity, regardless to economic and social conditions, age and health of a citizen [19, p. 35]. Such components of society and state development as health protection, social security, including education, quality and level of wellbeing, expected length of life etc. are very important, first of all, for proper understanding of the meaning of social rights. Those components are included to the Human Development Index, which is calculated according to UN Human Development Report [20, p. 200–203]. There are many researchers criticizing welfare state concept. Especially, the scholars rise the question on distancing from Bismarck theory or at least change it significantly according to current social, political and economic situation in Europe particularly. For example, one of well-known authors in the sphere of welfare and social rights G. Esping-Andersen in the book «A Long Goodbye to Bismarck: The Politics of Welfare Reforms in Continental Europe» describes dysfunctionalities, breaking them into three groups. First, population aging accomplished with labor discarding, early retirement strategy on the end of XX century overburdened the system, producing adverse effects on financial nominator and denominator the same time. Eventually, taking to account smaller post baby-boom, growing youth unemployment, growth of female participation, the social contribution rates rapidly increased on the background of depressed demand for labor. The second, the welfare system could not cover risks of current labor market alternatives lack for decent jobs. Thus, women and youth, becoming labor market outsiders, came to rely to family support. This situation finally reflected in less tax revenue. Third, the Bismarck model is not able to handle new risks, such as long term dependency and labor market exclusion. Standard insurance system does not cover these challenges; the only alternative is Scandinavian model, or more familialistic approach to the problem, inducing mothers to stay home with their children [21, p. 12–13]. G. Esping-Andersen discusses some other issues on the way of Bismarck welfare model, such as low fertility in European countries; familialization causing women stay home for child care; failure of human capital investment. Following essence and content of mentioned provisions, social rights may be explained within wide and narrow meaning. In wide aspect the social
170 rights are a number of human rights which provide an access to all social spheres of life (for instance, education, science, social insurance, labor market etc.) and/or opportunity of pecuniary or other aid (care) from society and state, as a rule at the expense of special sources, and social rights directed to safeguarding decent living and quality life for each person. In this light the essence and practical realization of social rights are defined based on indicators of Human Development Index. It is worth to underline, that according to these indexes the highest level of implementation and safeguarding of social rights is referred to such states as Norway, Australia, Switzerland, Federal Republic of Germany, Denmark. In contrary, Ukraine is allocated on 85th position among 188 states [20, p. 200–203]. In narrow understanding social rights are a number of human rights which guarantee opportunity of pecuniary or other aid (care) of a person by society and state usually at the expense of special sources, and social rights directed to safeguarding decent living and quality life for each person. In this context the right to social security is a leading right among social rights, and this right presuppose opportunity for a person to receive pecuniary or other aid (care) for a person from side of society and state.
2. International recognition of social rights Despite the position, that the question of social rights recognition has been always arising during evolution of society and state, the most sharply the problems of social rights safeguarding arose in the beginning of past century in relation to the need of overcoming negative impact of World War I. This situation prompted international community for foundation of International Labor Organization (ILO) as international institution which is designed to develop international standards for labor and social policy. Another component of establishing of social rights became their international recognition and securing. The Universal Human Rights Declaration (1948) proclaims, that «Everyone, as a member of society, has the right to social security and is entitled to realization, through national effort and international co-operation and in accordance with the organization and resources of each State, of the economic, social and cultural rights indispensable for his dignity and the free development of his personality» (Article 22), and «Everyone has the right to a standard of living adequate for the health and well-being of himself and of his family, including food, clothing, housing and medical care and necessary social services, and the right to security in the event of unemployment, sickness,
171 disability, widowhood, old age or other lack of livelihood in circumstances beyond his control» (Article 25) [22]. Similar approach is preserved and to some extent developed in International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (1966). The Covenant provides in Article 9 that the States Parties to the Covenant recognize the right of everyone to social security, including social insurance. Besides that, it is provided that The States Parties to the Covenant recognize the right of everyone to an adequate standard of living for himself and his family, including adequate food, clothing and housing, and to the continuous improvement of living conditions. The States Parties bear obligations to take appropriate steps to ensure the realization of this right, recognizing to this effect the essential importance of international co-operation based on free consent (Article 11) [23]. Developing mentioned above international documents on human rights, the subject of social rights is covered, recognized and secured in more systemic way by European Social Charter and European Social Charter (Revised) – (ETS № 163), particularly the last one provides the following rights: 1) all workers have the right to a fair remuneration sufficient for a decent standard of living for themselves and their families; 2) children and young persons have the right to a special protection against the physical and moral hazards to which they are exposed; 3) employed women, in case of maternity, have the right to a special protection; 4) everyone has the right to benefit from any measures enabling him to enjoy the highest possible standard of health attainable; 5) all workers and their dependents have the right to social security; 6) anyone without adequate resources has the right to social and medical assistance; 7) everyone has the right to benefit from social welfare services; 8) Disabled persons have the right to independence, social integration and participation in the life of the community; 9) the family as a fundamental unit of society has the right to appropriate social, legal and economic protection to ensure its full development; 10) children and young persons have the right to appropriate social, legal and economic protection [24]. The European Social Charter (Revised) provides content of several social rights more deeply and extensively. First, with a view to ensuring the effective exercise of the right to protection of health, the Parties of Charter undertake, either directly or in cooperation with public or private organizations, to take appropriate measures designed inter alia: 1) to remove as far as possible the causes of ill-health; 2) to provide advisory and educational facilities for the promotion
172 of health and the encouragement of individual responsibility in matters of health; 3) to prevent as far as possible epidemic, endemic and other diseases, as well as accidents (Article 11). Second, with a view to ensuring the effective exercise of the right to social security, the Parties undertake: 1) to establish or maintain a system of social security; 2) to maintain the social security system at a satisfactory level at least equal to that necessary for the ratification of the European Code of Social Security (hereinafter referred to the Code); 3) to endeavor to raise progressively the system of social security to a higher level; 4) to take steps, by the conclusion of appropriate bilateral and multilateral agreements or by other means, and subject to the conditions laid down in such agreements, in order to ensure: a) equal treatment with their own nationals of the nationals of other Parties in respect of social security rights, including the retention of benefits arising out of social security legislation, whatever movements the persons protected may undertake between the territories of the Parties; b) the granting, maintenance and resumption of social security rights by such means as the accumulation of insurance or employment periods completed under the legislation of each of the Parties (Article 12). Third, with a view to ensuring the effective exercise of the right to social and medical assistance, the Parties undertake: 1) to ensure that any person who is without adequate resources and who is unable to secure such resources either by his own efforts or from other sources, in particular by benefits under a social security scheme, be granted adequate assistance, and, in case of sickness, the care necessitated by his condition; 2) to ensure that persons receiving such assistance shall not, for that reason, suffer from a diminution of their political or social rights; 3) to provide that everyone may receive by appropriate public or private services such advice and personal help as may be required to prevent, to remove, or to alleviate personal or family want; 4) to apply the provisions referred to in paragraphs 1, 2 and 3 of this article on an equal footing with their nationals to nationals of other Parties lawfully within their territories, in accordance with their obligations under the European Convention on Social and Medical Assistance (Article 13). Fourth, with a view to ensuring the effective exercise of the right to benefit from social welfare services, the Parties undertake: 1) to promote or provide services which, by using methods of social work, would contribute to the welfare and development of both individuals and groups in the community, and to their adjustment to the social environment; 2) to encourage the participation of individuals and voluntary or other organizations in the establishment and maintenance of such services (Article 14).
173 Fifth, with a view to ensuring to persons with disabilities, irrespective of age and the nature and origin of their disabilities, the effective exercise of the right to independence, social integration and participation in the life of the community, the Parties undertake, in particular: 1) to take the necessary measures to provide persons with disabilities with guidance, education and vocational training in the framework of general schemes wherever possible or, where this is not possible, through specialized bodies, public or private; 2) to promote their access to employment through all measures tending to encourage employers to hire and keep in employment persons with disabilities in the ordinary working environment and to adjust the working conditions to the needs of the disabled or, where this is not possible by reason of the disability, by arranging for or creating sheltered employment according to the level of disability. In certain cases, such measures may require recourse to specialized placement and support services; 3) to promote their full social integration and participation in the life of the community in particular through measures, including technical aids, aiming to overcome barriers to communication and mobility and enabling access to transport, housing, cultural activities and leisure (Article 15). Six, with a view to ensuring the necessary conditions for the full development of the family, which is a fundamental unit of society, the Parties undertake to promote the economic, legal and social protection of family life by such means as social and family benefits, fiscal arrangements, provision of family housing, benefits for the newly married and other appropriate means (Article 16). Seven, with a view to ensuring the effective exercise of the right of children and young people to grow up in an environment which encourages the full development of their personality and of their physical and mental capacities, the Parties undertake, either directly or in co-operation with public and private organizations, to take all appropriate and necessary measures designed: 1) a to ensure that children and young persons, taking account of the rights and duties of their parents, have the care, the assistance, the education and the training they need, in particular by providing for the establishment or maintenance of institutions and services sufficient and adequate for this purpose; to protect children and youth against negligence, violence or exploitation; to provide protection and special aid from the state for children and youth temporarily or definitively deprived of their family's support; 2) to provide to children and youth a free primary and secondary education as well as to encourage regular attendance at schools (Article 17).
174 It should be underlined that codified social security legislation is one of specific features of European legal continuum. The Council of Europe member states adopted European Code of Social Security Strasbourg, 16.04.1964 [25]. Later on the Code was revised 06.11.1990 [26]. As per L. Nickless, the Revised Code satisfies three basic goals: 1) the development of higher minimum standards than those advocated in the Code and its Protocol; 2) the introduction of greater flexibility; 3) to promote a neutral approach in gender issues. In fulfilling these objectives, the Revised Code reflects some of the developments in social security philosophy over the twenty-two years between the entry into force of the Code and the finalization of the Revised Code [27, p. 12]. The contingencies of the Code are as follows: Medical Care (Part II); Sickness Benefit (Part III); Unemployment Benefit (Part IV); Old Age Benefit (Part V); Employment Injury Benefit (Part VI); Family Benefit (Part VII); Maternity Benefit (Part VIII); Invalidity Benefit (Part IX); Survivors’ Benefit (Part X). In the view of fast increasing number of socially vulnerable persons, first of all, persons with disabilities, the Code, regardless to its framework quality, should provide more flexible and dynamic norms, which would respond to current social challenges more efficiently. With a view to creating appropriate mechanism for realization and safeguarding system of social rights (social protection), aimed to ensuring an existence worthy of human dignity and well-being for each person. As international experience proves, the effectiveness and self-sufficiency of correspondent model of social security (social protection) dependent on a number of economic, social, moral and ethical and other factors, which reflect the status and dynamics of society and state development. In the meantime, currently there is a sharp trend to increasing of persons with disabilities number, other socially vulnerable persons on the background of social-economic crisis limiting opportunities for social expenditures financing. More and more states have to deal with complicated topics of reforming and optimization of social security (social protection) model.
3. Social rights and civil society in post-soviet states International regulation of social rights plays an important and principle role in relation to the states of post-soviet area. First, the post-soviet model of development requires re-orientation of cooperation between society and state towards democratic and social goals and landmarks. Second, post- soviet model of development presuppose taking to account experience of democratic states, gained by international community in the sphere of
175 ensuring of social rights. Third, post-soviet model of development presupposes observance of international standards which are important for democratic grounds of development of society and state strengthening. Fourth, post-soviet model of development requires elaboration of new legislation on social rights. The social rights are especially important in conditions of developing civil society. It is known that development of civil society is closely related with its institutional building up (through institutions of civil society) based on representativeness and person’s rights and interests protection. The great majority of post-soviet states bear a specific feature of increased activity of institutions of civil society, which is mostly caused by incapability of a state and correspondent bodies of state to ensure and guarantee on proper level the system of social rights. Besides that, as a rule the state is not able to finance in complete volume assignations for social needs. In this relation the quantity and content of social rights are limited, which make those rights declarative. In this situation the institutions of civil society take correspondent commitments and discretions on their own responsibility. Thus often the institutions of civil society initiate systemic social reforms, changes and facilitate in this way the development of private (not public) social security. In this situation the experience of Ukraine is quite significant, since in Ukraine we can observe the trend to increasing of socially oriented institutions of civil society. Those institutions lead their statutory activity towards ensuring real mechanisms for recognition and safeguarding of social rights, especially rights of socially vulnerable categories of persons (for instance, persons with disabilities, participants of antiterrorist operation, veterans of war, and internally displaced persons etc.). Partially, this situation is caused by increasing number of socially vulnerable categories of persons; particularly there are almost 1,7 million of internally displaced persons and 2,8 million of persons with disabilities. Besides that 60% of population of Ukraine lives under poverty line [28]. These conditions prompt not only social and political activization of different kinds of civil society institutions (like non-governmental, volunteer, charitable organizations and funds etc.), but necessity of developing and implementing of different non-governmental social programs by those institutions. Those programs deal with inclusive (special) education for children with specific educational requirements and other children, with centers of social, labor, educational and professional rehabilitation, schools for children social development etc. This activity of civil society institutions must be strengthened with cooperation and
176 coordination with institutions of public authorities, local governments, and local communes. The strategy of decentralization in Ukraine requires from institutions of civil society more intensive cooperation between communes, resolving definite topics regarding increasing role of social rights referring to necessities and interests of every human. Nevertheless, the prospective for welfare in Ukraine is predicted rather in dark or grey colors. Thus Prof. A. Zadoia and A. Plladin estimate current situation with welfare state concept in Ukraine as follows, «Despite positive changes, which occurred starting from 2014 onwards, these are not enough to introduce a welfare state, at least, not the one in the classical sense. There is neither a political will to facilitate changes, nor sufficient internal material resources to support such a system. Having said that, Ukraine also cannot hope for support comparable to that given to the Western European states, coupled with the lack of the means to support the country under the current mindset of its leadership. This mindset presumes inefficient distribution of resources, corruption, and misuse of funds. Moreover, today there is a different external environment than that after the World War II, and nowadays the United States are in different economic position than it was in 1950s. Ukrainian society only today wakes up to start fighting for its rights and their practical application. If experience of the Western European development at all is applicable in this country, then at least fifty years are needed to change generations, which would be the bearers of the new institutions in the country» [29, p. 17]. Of course, the social issues in Ukraine are aggravated with transformation process, establishing market economy and recovering national economy from continuous stagnation and malicious managing. It is quite evident, that soviet economy, based on resources usage and developed extensively, is running out. Even Ukrainian oligarchs understand the economy modernization is inevitable, otherwise it will collapse absolutely. But modernization presupposes social reform as well, because welfare system is one of the significant components in Ukraine. And volunteering movement, which saved country from total occupation and defeat in hybrid war, is a good example of genetic memory of Ukrainian people for self-governance, self-organization and fast mobilization in the hardest times. So, there is no way out for state of Ukraine, unless it modernizes itself and meets society expectations and performance. Otherwise the next social explosion will smash all the obstacles regardless the cost. I think, it is the very time for real systemic reforms in Ukraine. It has many stimulus from inside (e.g. civil society) and outside (e.g. European Union financial monitoring).
177 The comparative analysis of post-soviet period in the history of Belarus, Russia and Ukraine, illustrated by U. Belausou, shows there is not quite clear understanding of social rights and social law by former soviet academics. The scholar tradition regarding social rights in post-soviet states is being built on the foundation of social (but de facto socialistic) rights contra human rights opposition. Soviet constitution, as well as soviet republics’ constitutions, was quite pro-social in declarations. As per U. Belavusau statement, «with the rough differentiation of fundamental rights into civil, economic, cultural, and social (stemming from the logic of international covenants), there were no pure economic rights (most importantly, the right to establish and own a business) in the Soviet Union, based on the traditional Western rhetoric. Therefore, social rights were more accentuated because of the omnipresence of the state. The state was supposed to «take care» of the collective freedoms. The perception of social rights in the Soviet doctrine was essentially guided by the transformation of the property relations under the formal presence of the Rechtsstaat, mantled into the label of socialist legality» [30, p. 140]. The situation in academic circles in ex-USSR republics, particularly Belarus, Russia and Ukraine, is described by U. Belavusau as «meaningless discussion» regarding subject and method of social law. «First, the debate was centered on the justifications to distinguish social law from other areas of law. Second, scholars in all three countries attempted to find an adequate niche for social rights in the dichotomy of public and private law», U. Belavusau alleges in mentioned above publication, but social rights are never considered as the second generation of human rights [30, p. 144–145]. «Consequently, the emerging doctrines of social law in Belarus, Ukraine, and Russia illustrate a peculiar muddle of Soviet «beneficial» populism, traditional labor rights, regulation of collective bargaining, crescent consciousness of the environmental protection rationale (especially with regard to post-Chernobyl compensations) and, most recently, a somewhat timid and ultimately contradictory development of the non-discrimination law» [30, p. 152]. The given above position cannot be accepted and shared in fully. Of course, the social policy is ultra populist sphere of manipulation and misleading especially in the election periods. Therefore the legal background for this system is based on som declarative norms and provisions, which weak economy cannot afford to accomplish. In the meantime, the text of the first paragraph of this publication demonstrates quite progressive academic position of the scholars at post-soviet area.
178 Hopefully, the most progressive and up-to-date researches in the field of social rights and welfare state will be more deeply and widely studied in Eastern European countries. But Ukrainian Dignity Revolution, for example, showed the wiliness and readiness of people to modernize and socialize national state, moving closer to European integration goals the same time.
Conclusion Social rights are an important objective of institutions of civil society activity, since they are supposed to: 1) influence on public authority regarding their recognition and legislative ensuring; 2) provide a person with necessary legal and informative support regarding their implementation and safeguarding; 3) deliver civil control upon state, which perform certain obligations regarding observing of social rights; 4) develop non- governmental social security. The main trends on improvement of social rights system in conditions of civil society are the following: 1) strengthening legislative regulation of social rights; 2) providing mechanisms of coordinated actions of public authorities with civil society institutions regarding changes or amendments on legislative ensuring of social rights; 3) strengthening transparency and simplicity of mechanisms for realization and legal securing of social rights; 4) definition of system of social rights guarantees; 5) introducing mechanisms of real public discussions and communal hearings on draft laws regulating social rights; 6) adopting statutory prohibitions on social rights restrictions; 7) ensuring mechanisms for governmental support of social rights via procedures of public informing of empowered persons, explanatory work; 8) stimulating of mechanisms for civil support of social rights via prism of accomplishing by institutions of civil society their statutory activity (for example consultations, round tables, conferences, trainings, etc.); 9) strengthening mechanisms of state surveillance over observing social rights; 10) strengthening mechanisms of civil surveillance over observing social rights; 11) increasing efficiency of jurisdictional ways of social rights protection. Drafting Social Code as an integral legislative act should become a conceptual direction of statuary social rights securing. This draft code after discussion among experts, scholars, taking to account results of social law researches, may be submitted to parliament for adopting. Meanwhile the institutions of civil society have to accomplish civil control over its observance and proper exercising. The state may be recognized as welfare state if social rights in this state ensured, and society has significant and
179 responsible influence upon social policy developing and implementation. In our opinion the concept of social state does not have to contradict ideas of rule of law, but in contrary – they have to accomplish each other.
References: 1. Esping-Andersen G. Welfare States in Transition: National Adaptations in Global Economies. Welfare States in Transition / G. Esping-Andersen. – London : SAGE, 1996. – 289 p. 2. Constitution of Ukraine, Adopted at the Fifth Session of the Verkhovna Rada of Ukraine on June 28, 1996 [Electronic resource]. – Access mode: http://www.legislationline.org/documents/section/constitutions/country/52. 3. Загальна теорія права / М.І. Козюбра та ін. – К. : Ваіте, 2015. – 391 c. 4. Співак В. М. Соціальна держава в процесі соціалізації глобалізації: політологічний аспект / В. М. Співак // Держава і право. Серія «Юридичні і політичні науки». – 2013. – № 60. – C. 442–449. 5. Towards a Social Investment Welfare State?: Ideas, Policies and Challenges. Towards a Social Investment Welfare State? / eds. N. Morel, B. Palier, J. Palme. – Bristol: Policy Press, 2012. – 402 p. 6. Рабінович П. М. Основи загальної теорії права та держави : [навч. посібник] / П. М. Рабінович. – Львів : Край, 2007. – 192 c. 7. Погребняк С.П. Соціальна держава: обґрунтування концепції / С. П. Погребняк // Вісник Академії правових наук України. – 2011. – № 2. – C. 15–25. 8. Flora P. The Development of Welfare States in Europe and America / P. Flora, A.J. Heidenheimer. – New Brunswick : Transaction Publishers, 1981. – 434 p. 9. Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism / G. Esping-Andersen. – London : John Wiley & Sons, 2013. – 282 p. 10. Яковлєв А. А. Соціальна держава і проблеми її конституційного вдосконалення в умовах сучасного розвитку України / А. А. Яковлєв // Юридична Україна. – 2016. – № 5–6. – C. 15–22. 11. Скрипнюк О. В. Правова, соціальна держава в Україні: конституційні основи та тенденції розвитку / О.В. Скрипнюк // Правова держава: щорічник наукових праць Інституту держави і права імені В. М. Корецького НАН України. – 2001. – Вип. 12. – C. 186–197. 12. Скакун О. Ф. Теорія права і держави : [підручник] / О. Ф. Скакун. – К. : Алерта, 2010. – 520 c.
180 13. Загальна теорія держави і права : [підручник] / [М. В. Цвік, О. В. Петришин, Л. В. Авраменко] ; за ред. М. В. Цвіка, О.В. Петришина. – Х. : Право, 2009. – 584 c. 14. Конституція України: науково-практичний коментар / за ред. В. Я. Тація, О. В. Петришина, О. Г. Барабаш. – Х. : Право, 2011. – 1128 c. 15. Волкова О. М. Соціальні права особи: поняття, сутність, особливості / О. М. Волкова // Часопис Київського університету права. – 2011. – № 1. – C. 39–43. 16. Прилипко С.М. До питання соціальних прав людини / С. М. Прилипко // Держава і право: зб. наук. праць. – К. : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2008. – Вип. 23. – C. 271–277. 17. Андріїв В. М. Місце соціальних прав у системі прав людини: міжнародно-правовий досвід і законодавство України / В. М. Андріїв // Захист соціально економічних прав людини: міжнародне законодавство та досвід України : матер. наук.-практ. конф. (м. Київ, 12 березня 2004 р.). – К., 2004. – Ч. 2. – C. 7–10. 18. Козлов А. Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы / А. Е. Козлов. – М. : Пресс, 1990. – 160 c. 19. Дельпере Н. Защита прав и свобод граждан преклонного возраста / Н. Дельпере. – М. : Деловая книга, 1993. – 277 c. 20. Human Development Report 2016: Human Development for Everyone. – New York, 2016. – 286 p. 21. A Long Goodbye to Bismarck?: The Politics of Welfare Reform in Continental Europe. A Long Goodbye to Bismarck? – Amsterdam : Amsterdam University Press, 2016. – 55 р. 22. The Universal Declaration of Human Rights // The four freedoms. – New York : Franklin D. Roosevelt Library, 1995. – P. 3–7. 23. International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights [Electronic resource]. – Access mode : http://www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx. 24. CETS 163 – European Social Charter (Revised). 25. European Code of Social Security. – Strasbourg, 16.04.1964. 26. European Code of Social Security (Revised). – Rome, 06.11.1990. 27. Nickless J. European Code of Social Security. Short Guide. Code europeen de securite sociale / J. Nickless. – Strasbourg: Conseil de l’Europe, 2002. – 112 p. 28. Ревенко А. Три кроки назад. Україна знову погіршила позиції в Індексі людського розвитку – макрорівень / А. Ревенко // Дзеркало
181 тижня. – 2017. – 8 квітня. – [Electronic resource]. – Access mode : http://old.gazeta.dt.ua/macrolevel/tri-kroki-nazad-ukrayina-znovu- pogirshila-poziciyi-v-indeksi-lyudskogo-rozvitku-239037_.html. 29. Zadoia A. Essay on the welfare State Models / A. Zadoia, A. Palladin // Науковий вісник Дипломатичної академії України. – 2017. – № 24 (3). – С. 14–18. 30. Belavusau U. The Emerging Concepts of Social Rights in Belarus, Ukraine and Russia / U. Belavusau // The Prague Yearbook of Comparative Law. – Prague: Anglo-American University, 2010. – P. 137–157.
Погорецький М. А., доктор юридичних наук, професор, Заслужений діяч науки і техніки України, завідувач кафедри правосуддя юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, м. Київ
ВПЛИВ ЛИТОВСЬКИХ СТАТУТІВ 1529, 1566, 1588 РР. ТА ЗАКОНОДАВСТВА РОСІЙСЬКОЇ ІМПЕРІЇ ХVІІІ – ХІХ СТ. НА СТАНОВЛЕННЯ ІНСТИТУТУ ГАРАНТІЙ АДВОКАТСЬКОЇ ТАЄМНИЦІ У КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОЦЕСІ УКРАЇНИ
Анотація Зважаючи на порівняльний аналіз джерел права, різних історичних періодів, а також наукової літератури, у статті розглядається питання впливу Литовських статутів 1529, 1566, 1588 рр. та законодавства Російської імперії ХVІІІ – ХІХ ст. на становлення інституту гарантій адвокатської таємниці у кримінальному процесі України. Визначено етапи становлення та розвитку гарантій адвокатської таємниці у кримінальному процесі України у довартожуваний період. Сформульовано висновок, що перший етап (І – ХV ст.) характеризується розвитком соціально-політичного й економічного устрою, перетворення родинної адвокатури на професійну й формування умов для правового закріплення інституту гарантій адвокатської таємниці. Зазначено, що другий етап (XIV – ХVІІ ст.) характеризується тим, що вперше адвокатська таємниця та її гарантії були закріплені у Литовському статуті 1529 р. у часи
182 Великого князівства Литовського та набували свого розвитку в подальших правових актах литовсько-польської доби. Доводиться, що у цей період на сучасних землях України, що входили до Царської Росії, в правових актах були відсутні положення щодо адвокатської таємниці та їх гарантій і вперше з’явилися лише у Судових статутах 1864 р. Обґрунтовано, що третій етап (ХVІІ ст. – 1864 р.) зумовлений закріпленням та розширенням гарантій адвокатської таємниці у «Правах, за якими судиться малоросійський народ» (1743 р.). Встановлено, що останній етап розвитку гарантій адвокатської таємниці у довартожуваний період припадає на 1864 – 1917 рр. Відповідний етап характеризується зміцненням ролі інституту адвокатури в державі, розвитком змагальних засад судочинства та гарантій адвокатської таємниці й закріпленням їх у Судових статутах. Доводиться, що впродовж історії свого розвитку на кожному із вищезазначених етапів гарантії адвокатської таємниці на землях сучасної України як мали свої особливі риси, зумовлені особливостями соціального, політичного й економічного розвитку держави та національною ментальністю і самобутністю, так і відповідали загальним тенденціям їх світового генезису.
Вступ Забезпечення права на захист від обвинувачення та надання належної правової допомоги під час вирішення справ у судах та інших державних органах покладається на адвокатуру – недержавний самоврядний інститут, що забезпечує здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги на професійній основі, яку складають всі адвокати України, що мають право здійснювати адвокатську діяльність. Реалізація адвокатом своїх повноважень у кримінальному процесі можлива лише за умов гарантій адвокатської таємниці – однієї з головних засад, що забезпечує його діяльність. Водночас результати аналізу адвокатської практики свідчать про те, що адвокатська таємниця в досудовому розвартоуванні нерідко порушується як варточими та прокурорами, на що вказують 86% опитаних адвокатів, так і самими адвокатами, про що свідчить дисциплінарна практика Вищої кваліфікаційної комісії адвокатури України та регіональних кваліфікаційно-дисциплінарних комісій адвокатів. Про порушення адвокатської таємниці правоохоронними органами України та недостатню ефективність її гарантій у
183 законодавстві України свідчить також і рішення Європейського суду з прав людини «Головань проти України» 2012 р. Результати аналізу правових актів України, що регламентують інститут адвокатської таємниці в Кримінальному процесі України, а також правозастосовної практики, висвітлюють низку недоліків у правовому регулюванні цього інституту, низку типових порушень адвокатської таємниці варточими, прокурорами і адвокатами. Зазначені недоліки потребують наукових довартожень та розроблення наукових пропозицій щодо їх усунення. Розроблення таких пропозицій потребує, перш за все, довартоження генезису інституту гарантій адвокатської таємниці у кримінальному процесі України, а також впливу на становлення та розвиток цього інституту Литовських статутів 1529, 1566, 1588 рр. та законодавства Російської імперії ХVІІІ – ХІХ ст., оскільки саме у цих правових актах вперше були закладені основні положення інституту адвокатської таємниці і його гарантії, що можуть бути використані в сучасній теорії, законодавстві та практиці. Водночас варто зазначити, що в українській юридичній науці питання виникнення і становлення вітчизняної адвокатури й інституту адвокатської таємниці, зокрема, були предметом довартоження [1–21 та ін.], проте саме проблеми гарантій адвокатської таємниці у вітчизняному кримінальному процесі в історичному аспекті, на наш погляд, довартожувалися лише фрагментарно, а тому ці питання є предметом нашої роботи.
§ 1. Вплив Литовських статутів 1529, 1566, 1588 рр. на становлення інституту гарантій адвокатської таємниці у кримінальному процесі України Землі сучасної України упродовж століть у різні часи вітчизняної історії входили до складу Великого князівства Литовського, Речі Посполитої, Російської імперії, Австро-Угорщини, СРСР. Оскільки правова спадщина цих країн вплинула на становлення та розвиток інституту адвокатської таємниці в кримінальному процесі України і може бути використана як для розуміння генезису інституту адвокатської таємниці і його гарантій у вітчизняному кримінальному процесі, так і для використання цього історичного досвіду у сучасній вітчизняній теорії, законопроектній роботі та правозастосовній практиці, вона потребує свого наукового довартоження.
184 Передусім варто зазначити, що довартоження генезису адвокатської таємниці та його гарантій у кримінальному процесі України дають підстави для висновку, що особливий та суттєвий вплив на його становлення і розвиток мають Литовські статути 1529 р. [22], 1566 р. [23], 1588 р. [24; 25] і законодавство Російської імперії ХVІІІ – ХІХ ст. (проект кодексу українського права під назвою: «Права, за якими судиться малоросійський народ» (1743 р.) [26–28], Заснування судових установ [28], Статут кримінального судочинства [29], Статут про покарання, що накладають мировими суддями [30]), які набули чинності 20 листопада 1864 р., що є предметом нашого довартоження. Результати довартоження древніх джерел руського права (договорів Давньої Русі з Візантією (911 р. – князя Олега, 945 р. – князя Ігоря), «Руської Правди», представленої трьома редакціями: Коротка (43 статті), Велика (135 статей) і Скорочена [31–35], які на той час діяли на землях, що входять до сучасної України, а також аналізу наукових праць, присвячених довартоженню зародження інституту адвокатури в Україні [36; 37; 11; 17], дають підстави для висновку, що безпосереднього представництва давнє руське право, на відміну від римського права та древнього права окремих західних країн, не знало. У цей час не існувало ані інституту адвокатури, ані інституту адвокатської таємниці та її гарантій. Той факт, що, за законодавством Київської Русі, існувало загально-соціальне право захисту кожного підсудного своєю громадою підтверджує лише початок створення соціальних умов для зародження адвокатури у той час. Думка окремих правників, що «послухів »та «видоків» зі «значною мірою умовності можна віднести до прототипу сучасного представника» [38, c. 219], на наш погляд, є не обґрунтованою та спростовується результатами аналізу низки статей «Руської правди», з якої видно, що послухи у судовому процесі – це звичайні свідки [33; 34]. Окрім того, варто звернути увагу й на те, що «Руська правда» робить акцент на принципі особистої явки, який, по суті, заперечує наявність будь-яких представників у суді тому, що вічовий звичай як джерело звичаєвого права «Руської правди» вимагав особистої участі у суді кожного учасника процесу. Значення Литовських статутів для становлення і розвитку інституту адвокатської таємниці та його гарантій у кримінальному процесі України полягає в тому, що інститут адвокатської таємниці безпосередньо пов’язаний із виникненням професійної адвокатури, яка на землях, що входять до сучасної України, вперше почала своє
185 формування лише в період польсько-литовської доби, з поширенням на них Магдебурзького права [39] та з прийняттям Литовських статутів, які, як і магдебурзьке право, відіграли ключову у роль у її формуванні, зокрема і на теренах України. Перший Литовський Статут 1529 р. [22], що був підготовлений з урахуванням звичаєвого права, досвіду реалізації попередніх норм писаного права – «Руської Правди», Судебника Казимира, канонічного права – Номоканон, Еклога та попередньої судової практики, вперше запровадив інститут представництва у кримінальному процесі. Оцінюючи значення Литовського Статуту як світової пам’ятки права, відомий польський вчений-дослідник права слов’янських народів В. Мацейовський у ХІХ ст. цілком обґрунтовано зазначав: «Литовський Статут є значною пам’яткою законодавства своєї епохи і таким, якого не мала сучасна Європа» [40, c. 207]. За І Литовським Статутом судочинству, зокрема й кримінальному, був присвячений розділ VI «Про суддів». Судочинство за Статутом було змагальним, приватно-позовним з окремими рисами обвинувального та елементами розшукового процесу та з функцією судового представництва, що здійснювалася особами, які мали назву «прокуратори», у той час як аналогічна інституція на ґрунті Магдебурзького права існувала у вигляді правозахисту. Під час розгляду кримінальних справ процес був, як обґрунтовано визначають його фахівці, інквізиційний, із допитами і тортурами [41, с. 135–137]. Апелювати можна було лише до королівського суду, який затверджував вирок. Варто зазначити, що у судових спорах обидві сторони користувалися послугами прокураторів. Прокуратор (тогочасна назва адвокатів), за Магдебурзьким правом, не був судовим представником і не заміняв собою сторону, а був лише її правозахисником. Щодо адвоката (Аdvocatus), то цим терміном після надання українським містам магдебурзького права упродовж XIV – XV ст. позначалася найвища посадова особа – війт. Щодо цієї посади вживали також назву Erbvogt, Erbrichter, Advocatus sive judex haereditarius (адвокат, або суддя у спадкових справах) [42, с. 17]. У Статуті прокуратору як процесуальному суб’єкту присвячений лише один артикул, в якому визначалися вимоги до прокуратора. В арт. 9 Статуту зазначалося: «У справах про маєтки, про збитки, про насильства жоден чужинець не може бути прокуратором ні перед нами, господарем, ні в земському суді, але тільки той, хто має нерухомість у
186 Великому князівстві» [42, c. 246]. Процесуальні повноваження цього суб’єкта процесу Статутом не визначалися. Другий Литовський (Волинський) Статут 1566 р. із додатками (привілеями) 1563, 1564, 1565 рр. [23] складався з чотирнадцяти розділів, був поділений на 365 артикулів. У розділі 4 «Про суддів та про суд» були більш докладно врегульовані повноваження прокуратора (артикули 31–37) [23, c. 311–313]. В артикулі 35, який мав назву «Про покарання недобросовісних і підступних прокураторів і про те, що стороні вільно прокуратора свого від справи усунути і самій вести справу або іншого прокуратора на його місце поставити» встановлена відповідальність прокуратора за те, що «˂…˃ взявшись кому справу його вести і судитись, вивідавши у нього ту справу і листи [документи] його огледівши, видав його у тому стороні супротивній, або до тієї сторони його супротивної пристав, і від цього тому, кого він першому обіцяв його справу вести, вийшли збитки, і те б на нього яким явним і слушним доводом доведено було; тоді такий, якщо є шляхтич, честь втрачає, а не шляхтич – життя втрачає» [23, c. 312–313]. Отже, у Литовському Статуті 1566 р. вперше згадується професійна таємниця адвоката (прокуратора). Третій Литовський Статут 1588 р. [24; 25], встановлюючи порядок судового захисту, значно розширив повноваження прокуратора у судовому процесі (розділ ІХ, артикули 55–61). Артикул 55 із деякими змінами та доповненнями повторює артикул 31 розділу IV Статуту 1566 р. У ньому підтверджено, що судовий представник перебирає на себе всю відповідальність, пов’язану з веденням справи. Артикулом 59 Статуту 1588 р., присвяченим адвокатській таємниці та її гарантіям, фактично дослівно відтворено положення артикулу 35 розділу IV Статуту 1566 р. за виключенням того, що, на відміну від покарання, яке було встановлене артикулом 35 розділу IV Статуту 1566 р. (недобросовісний адвокат-шляхтич карався позбавленням шляхетства), арт. 59 Статуту 1588 р. було визначено більш жорстоке покарання адвокат-шляхтича – смерть. У зв’язку з недобросовісними діями адвоката та спричиненням шкоди довірителю, зокрема й у зв’язку з розголошенням конфіденційної таємниці, Статут 1588 р. залишив за стороною право відмовитись від послуг такого адвоката або заміни його на будь-якій стадії судового процесу.
187 Таким чином, Литовськими статутами (Статут 1566 р.) законодавчо був закріплений інститут адвокатської таємниці, визначений його предмет й певні гарантії. Проте Статутами, зважаючи на результати аналізу їх норм, не визначалося поняття «адвокатська таємниця», як це стверджується окремими дослідниками [15, c. 57]. Внаслідок зловживань прокураторів своїми повноваженнями, які мали місце у той час у судовій практиці «стани сейму просили господаря скасувати цей інститут в судах Великого князівства Литовського. На таке прохання господар відповів, що залучення прокуратора до судового розгляду – справа приватна та добровільна, і якщо ніхто не найматиме прокураторів, то цей інститут зникне сам собою». Отже, незважаючи на певні недоліки, інститут адвокатури, адвокатська таємниця та її гарантії, що були закріплені в нормах Магдебурзького права, Литовських статутів відігравали ключову роль у судовій системі на землях сучасної України, що входили до Великого Князівства литовського й Речі Посполитої у XIV ст. – першій половині XIX ст., й позитивно вплинули на подальший розвиток законодавства щодо адвокатури, адвокатської таємниці та її гарантій у кримінальному процесі, зокрема й на законодавство Російської імперії, яке поширилось на українські землі, що входили до її складу. Застосування Литовських статутів та Магдебурзького права на землях, що входять до сучасної України, фактично припинилося після запровадження у 1781 р. «Установлення про губернії» і створення нової судової системи. Царським указом від 1831 р. (для Києва – від 1835 p.) Магдебурзьке право було остаточно скасоване.
§ 2. Вплив законодавства Російської імперії ХVІІІ – ХІХ ст. на становлення інституту гарантій адвокатської таємниці у кримінальному процесі України Становлення та розвиток інституту гарантій адвокатської таємниці у кримінальному процесі України тісно пов’язаний також із першими спробами кодифікації права на сучасних землях, що входили на той час до Російської імперії, якою, на слушну думку провідного українського історика В. С. Кульчицького, російський царизм ставив за мету поширити на Україну загальноросійське законодавство і цим самим сприяти якнайшвидшій ліквідації автономії України, що і стало причиною видання царського указу від 28 серпня 1728 р. про створення
188 кодифікаційної комісії, яка і розробила проект Кодексу «Прав, за якими судиться малоросійський народ» [43, с. 8–9]. У результаті першої кодифікації був вироблений проект кодексу українського права під назвою: «Права, за якими судиться малоросійський народ» (1743 р.) [26–28]. Варто зауважити, що, хоча зазначений законопроект і не був прийнятий царським урядом, його положення застосовувалося в правозастосовній діяльності. Положення зазначеного законопроекту вперше в Російській імперії на законодавчому рівні вживає такі терміни, як «адвокат», «повірений ». Так, відповідно до артикулу 7 законопроекту «Адвокат, пленипотент, патрон, прокуратор и поверенный называется тот, который в чужом деле, с поручением чиего вместо его, в суде обстоюет, ответствует и расправляется» [26, с. 303]. У законопроекті зазначалося, що у тому разі, якщо особа виявила бажання професійно займатися адвокатською діяльністю, вона мала в обов’язковому порядку зареєструватися у відповідному суді, в якому вона бажала працювати та присягнути перед ним. В окремих випадках до судового захисту допускалися й непрофесійні адвокати (батьки, опікуни, які визначались судом і обирались за бажанням сторін). Положення законопроекту визначали права та обов’язки адвоката, встановлювали відповідальність за несумлінне виконання адвокатом своїх обов’язків. Головний обов’язок адвоката полягав у тому, щоб допомагати ближнім і служити справедливості. Адвокату заборонялося брати участь у справі, яка б суперечила праву та справедливості «без повреждения совести призводить невозможно» [26, с. 302]. У цьому законопроекті, як і у Литовських статутах, хоча й не визначається поняття «адвокатська таємниця» та не розкривається її предмет у його сучасному розумінні, як це необґрунтовано доводиться окремими правниками [44, с. 58], проте міститься норма, присвячена адвокатській таємниці та її гарантіям, яка визначає: «Поверенный˂…˃ежели что-либо˂…˃выдает противной его стороне или к ней пристанет, и в пользу ея, а во вред дела, то такового поверенного должно удалить от производства» [26, с. 303]. При цьому в тому разі, якщо адвокат умисно порушував свої обов’язки, які спричинили шкоду його підзахисному, на нього покладався обов’язок відшкодування її в подвійному розмірі. За таких умов суд зобов’язаний був позбавити адвоката займатися адвокатською діяльністю. Таким чином, положення «Права, за якими судиться малоросійський народ» (1743) вперше на законодавчому рівні визначали
189 процесуальний статус такого суб’єкта процесу, як адвокат. На відміну від положень Литовських статутів, положення законопроекту розширили перелік гарантій адвокатської таємниці, цим самим посиливши захист прав та інтересів підзахисних. Дореформена адвокатура Російської імперії, до складу якої входила більшість земель сучасної України, справедливо зазнавала критики [45; 46] в усіх верствах суспільства, а тому потребувала корінних реформ, як і судочинство загалом. У процесі її реформ ставилося завдання для забезпечення належного захисту прав сторін у процесі «˂...˃треба наслідувати приклад інших держав і заснувати стан стряпчих на такому положенні, на якому вони скрізь існують, із потрібними лише змінами відповідно до місцевих обставин Росії» [10, c. 16]. Судова реформа, як справедливо писав А. Ф. Коні, була покликана завдати удару гіршому з видів сваволі – сваволі судовій. Лунали голоси, що країна не готова до нового суду, не знайдеться людей для цієї справи. Життя довело зворотне. Судова реформа пожвавила суспільство, викликала повагу до справжнього правосуддя й людського достоїнства, сприяла розвитку юриспруденції, елементарній правовій освіті народних мас. За Судовими статутами 1864 р. до суду прийшов «адвокат, саме ім’я якого наводило на представників старого порядку деякий марновірний жах» [47, c. 300]. Під час заснування адвокатур через відсутність власного досвіду в інших давніх держав переймалися уже встановлені там принципи адвокатур, однак, як зазначав О. Ф. Кістяківський, «користуючись чужим досвідом, нам варто уникати повторення чужих помилок і силою власної думки й характеру оселити в себе лише краще» [45, c. 255]. У процесі реформ укладачі Судових статутів, зокрема, перейняли у Франції такі основні принципи, як станову організацію, порівняну свободу професії, а в Німеччини – також порівняну свободу професії й відсутність зв’язку з магістратурою. Якщо в Німеччині судові реформи 1846–1849 р. підняли положення адвокатур і стали основою пруського судоустрою, то в Росії, як зазначав В. М. Гесен, найбільш значимою реформою 60-х років ХІX ст., була судова реформа, що створила вперше в історії нашої країни організовані адвокатури й докорінно змінила судову систему й судочинство. «Історії російських адвокатур, таким чином, немає справи до того, що існувало раніше судової реформи, їй там шукати нема чого й нема чого піднімати завісу безвідрадного минулого» [10, c. 12].
190 Судова реформа, проведена в Російській імперії в 1864 р., як обґрунтовано оцінюють її значення сучасні правники, «˂...˃втіливши ліберальні засади в праві, спробувала рішуче порвати з минулим щодо адвокатської професії. Ця реформа, метою якої було введення елементів західного зразка у правопорядок Росії, заклала основи компетентної й самокерованої організації адвокатів, який надавалися широкі повноваження в судочинстві» [48, c. 202; 49, c. 17]. Результатом реформ судочинства стало прийняття таких правових актів: Заснування судових установ [29], Статут кримінального судочинства [50], Статут про покарання, що накладають мировими суддями [30], які набули чинності 20 листопада 1864 р. Правовому положенню присяжних повірників, які поділялися на дві групи – присяжні повірники та приватні повірники, – були присвячені норми Заснування судових установ. На відміну від присяжних повірників, приватні повірники мали право виконувати свої функції лише в тих судах, від яких одержали посвідчення, – дозвіл на цю діяльність. Засновуючи адвокатуру, укладачі Судових статутів чітко усвідомлювали, що належна організація адвокатур полягає в незалежності адвоката від осіб й органів, у провадженні яких перебуває доручена йому справа. Тому за Судовими статутами адвокатура була заснована як професійна, незалежна, самокерована організація, якій надавалися широкі повноваження в судочинстві – корпоративно об’єднаний інститут присяжних повірників, уповноважений сприяти приватним особам у досягненні правосуддя. Оскільки присяжна адвокатура була утворена як самокерована корпорація, нагляд за дотриманням присяжними повірниками законодавства й виконанням ними своїх повноважень мали здійснювали Ради, обрані з числа присяжних повірників, що на практиці не скрізь дотримувалося. У більшості округів обов’язки Ради присяжних повірників виконували окружні суди» [51, c. 118]. Таким чином, знову утворена присяжна адвокатура «опинилася під потрійним контролем: судів, суспільної думки й совісті стану. Досвід показав, що найбільш пильним є нагляд станових рад, які проявляють щодо цього більше запопадливості, чим суди, і намагаються виробляти правила адвокатської етики» [52, c. 261]. А. Ф. Коні у зв’язку з цим зазначав: «˂...˃Радам присяжних повірників доводилося виробляти одночасно й прийоми адвокатської техніки, і правила адвокатської етики» [47, c. 144].
191 До компетенції Ради присяжних повірників законом було, зокрема, віднесене визначення стягнень із присяжних повірників як за власним розсудом Ради, так і за скаргами, що надходили до Ради, зокрема й щодо інституту адвокатської таємниці, обов’язок по зберіганню якої був покладений на присяжних повірників законодавством. У чинному законодавстві того часу були встановлені норми щодо адвокатської таємниці та її гарантій у кримінальному процесі. Так, відповідно до ст. 403 Заснування судових установ присяжний повірник не має оголошувати таємниць свого довірителя не тільки під час провадження його справи, але й у разі усунення від неї й навіть після закінчення справи. Характеризуючи цю норму, відомий фахівець в адвокатурі ХІХ ст. О.М. Макаров писав: «Вона не залишає ніякого сумніву в тому, що нею встановлюється безумовний обов’язок присяжного повірника зберігати всяку таємницю, що тільки довіряє йому довіритель; нічим не обмежуючи самого поняття «таємниця», закон не обмежує й сфери її недоторканності. Термін «справа» як загальне вираження охоплює собою всю розмаїтість правових відносин й інтересів, охорону яких довіритель доручає повірникові, поза будь-якою залежністю від того процесуального порядку, який за умовою й характером цих відносин буде необхідний; таким чином, веде справу цивільну або бере участь у процесі кримінальному. Жодна зміна у відносинах присяжного повірника до довірителя – за чи усуненням від справи, або за закінченням його, – не може впливати на обов’язок його зберігати довірену таємницю. Присяжний повірник не може видавати таємниць свого довірителя й у тому разі, коли в справі останнього його викликає як свідка судова влада [53, c. 289]. Окрім покладання на присяжних повірників обов’язку зберігати таємниці довірителів, п. 3 ст. 704 Статуту кримінального судочинства закріплювалися такі гарантії адвокатської таємниці: не допускалися до свідчення «присяжні повірники й інші особи, які виконували обов’язки захисників підсудних, – щодо визнання, зробленому їм довірителями під час провадження про них справ». Незважаючи на незаконодавче закріплення інституту адвокатської таємниці та її гарантій, у правозастосовній діяльності того часу виникали труднощі щодо застосування цих норм, а саме щодо предмета адвокатської таємниці, її гарантій, часу, з якого вона виникає обов’язок на її зберігання тощо. Тому питання порушення адвокатської таємниці як адвокатом, так і судовими слідчими, прокурорами і
192 судами, багаторазово розглядалися Радами присяжних повірених [54–59] та Урядуючого Сенату [53, c. 293]. Ухвалюючи рішення з питання щодо обов’язку присяжних повірників зберігати довірені їм таємниці у справі Салтикова в 1868 р. й у справі Попова в 1894 р., Урядуючий Сенат дійшов такого висновку: «Довірені присяжному повірникові таємниці мають вважатися священними; ніколи, нікому й за жодних умов він не має видавати їх, хоча б був запрошений до того самою судовою владою». У рішенні у справі Попова, як зазначає О. М. Марков, сказано: «Достоїнство кримінального судочинства визначається, між іншим і головним чином, властивістю засобів, які закон дозволяє або пропонує вживати для досягнення головної мети правосуддя – виявлення дійсно винного в якому-небудь злочині або провині, і що було б зовсім незгідно з таким достоїнством правосуддя користуватися для його мети джерелами, явно ненадійними або небезпечними для суспільної моральності, а до таких джерел, безсумнівно, належать˂...˃показання проти підсудного, з’єднаного з порушенням таємниці. Навряд чи можна яскравіше виразити ту високу думку, яка полягає в наведених словах Урядуючого Сенату. Свята справа правосуддя, пише О. М. Марков, не терпить таких невартих й нечистих, за виразом А. Ф. Коні, прийомів і способів здобування судової істини, як спонука свідка до розкриття довірених йому по його званню таємниць» [53, c. 293]. Така ж думка була висловлена і у звіті Ради присяжних повірників округу Санкт-Петербурзької судової палати за 1873 р., в якому вказувалося, що «˂…˃ звільнення захисника від свідчення обмежено й тут відомим предметом і не має, отже, безумовного характеру». Рада роз’яснила, що повірник може відмовитися від свідчення тільки щодо відомостей, що становлять таємницю довірителя, а не усього, що повірник може знати в справі. Таким чином, незважаючи на те, що Петербурзька рада допускала можливість дачі показань присяжним повірником, вона визнала неприпустимість розголошення конфіденційної інформації, отриманої захисником від довірителів [56]. У практичній діяльності виникало питання щодо початкового етапу виникнення права на адвокатську таємницю, оскільки, на відміну від Німеччини, де, відповідно до Статуту кримінального судочинства для всієї Німецької імперії 1877 р., у довірителя було право користуватися допомогою захисника під час попереднього слідства Судовими
193 статутами 1864 р. Російської імперії адвокат не був допущений до справи на стадії попереднього слідства. Оскільки, за Судовими статутами, присяжні повірники допускалися до справи тільки на стадії судового розгляду, а перша бесіда адвоката з довірителем або його родичами могла відбутися ще до цієї стадії, тобто тоді, коли повноваження захисника ще могли бути не оформлені, Рада присяжних повірників округу Санкт-Петербургської судової палати роз’яснила, що адвокатська таємниця виникає не з моменту оформлення повноважень на участь у справі, а з моменту першої бесіди клієнта з адвокатом. Крім того, торкаючись питання про межі захисту адвокатської таємниці, Рада виробила найважливіше правило, що не втратило своєї актуальності й сьогодні: «Визначити, що саме було довірено захисникові під умовою таємниці, дозвіл чого саме було б шкідливо для підсудного, може тільки сам захисник, за своїм внутрішнім переконанням, заснованим на знайомленні зі справою й з виправданнями, які буде на суді надавати підсудний» [54, c. 251]. Московська Рада присяжних повірників поширила обов’язок присяжного повірника зберігати таємницю не тільки на випадки його участі в кримінальних справах, але й на випадки його участі в цивільному процесі, а також на консультативну діяльність. Обґрунтовуючи цю точку зору, Рада вказала, що «термін «справа», як вираження загальне, охоплює собою вся розмаїтість правовий відносин й інтересів, охорону яких довіритель доручає присяжному повірникові, поза залежністю від того процесуального порядку, що за умовою й характером цих відносин буде необхідний; таким чином, чи веде адвокат цивільна справа або бере участь у процесі карному, довірені йому довірителями таємниці мають бути однаково священний ˂...˃ присяжний повірник не може видавати таємниць свого довірителя й у тому випадку, коли в справі останнього його викликає як свідок судова влада˂...˃довірені присяжному повірникові таємниці повинні вважатися священними ˂...˃» [57]. Щодо обов’язку зберігати таємницю адвокатом при консультуванні Рада зазначила: «˂...˃відносини між адвокатом й особою, яка звернулася до нього за порадою, покладають на першого ті ж моральні зобов’язання, які він приймає на себе після прийняття на себе обов’язків захисника вже по виниклій справі. Таємниця, довірена йому під час консультації, не менш священна, ніж та таємниця, що довірена йому по виникненні справи˂...˃Проти розкриття й тієї й іншої говорять однакові міркування: необхідно відгородити особу, що є за порадою до адвоката, і його довіру до
194 останнього, звільнити адвоката від вибору між порушенням цієї довіри й лжеприсягою його як свідка. Відносини особи, що йде за радою до адвоката, припускають повну відвертість і правдиві повідомлення щодо всіх обставин справи. Така відвертість немислима без упевненості, що все повідомлене адвокатові, залишиться відомим лише йому одному» [58]. Предметом дисциплінарного провадження щодо присяжного повірника С. за повідомленням прокурора окружного суду міста, яку розглядала Московська Рада присяжних повірників, була відмова присяжного повірника С. від дачі показань як свідка, у справі, де він був захисником. Суть цього провадження полягала в тому, що судовий слідчий міста М. викликав присяжного повірника для допиту як свідка у справі про селян П. і П.-Ж., обвинувачуваних у шахрайстві на суму 12 тис. руб., тому що було з’ясовано, що документ, оголошений підробленим, був пред’явлений до стягнення від імені обвинувачуваного П.-Ж. присяжним повірником С. З’явившись до судового слідчого, присяжний повірник С. відмовився від дачі показань, посилаючись на ст. 403 Заснування судових установ. Після цього присяжний повірник був повторно запрошений судовим слідчим, йому були роз’яснені значення п. 3 ст. 704 Статуту кримінального судочинства і його обов’язок давати показання з усіх обставин справи, за винятком визнання в злочині з боку обвинувачуваних, але, незважаючи на це, присяжний повірник удруге відмовився від свідчення під тим самим приводом. Така відмова від дачі показань свідків, на думку прокурора, є незаконною, тому що, «насамперед, усяка слідча дія проводиться в інтересах розкриття злочину й судження про доцільність і необхідність того або іншого заходу, що вживається щодо цього, надана законом винятково судовому слідчому, а не особам, які викликаються ним як свідки, експерти або поняті. При тому ст. 403 Заснування судових установ, як видно з точного її змісту, забороняє присяжним повірникам оголошення таємниць їхніх довірителів, тобто поширення їх у загал, або повідомлення їх особам стороннім, що не мають жодного права на ознайомлення із цими таємницями. У забороні цьому виражається турбота законодавця про охорону інтересів приватних осіб, але воно не може тлумачитися в тому розумінні, щоб служити підставою для протидії інтересам суспільним, якими є завдання правосуддя і сприяння цим завданням шляхом
195 свідчення перед судовою владою повинне бути визнане загальним для всіх обов’язком, звільнення від якої припустимо лише у виняткових випадках і не інакше як у точному визначенні закону. Особливий випадок для повірників зазначений лише в ст. 704 Статуту кримінального судочинства, і право відмови повірника від свідчення обмежене лише визнанням, зробленим йому обвинувачуваним, причому це правило, як виняткове, не може бути визнано поширеним на інші обставини розслідуваної судовою владою справи» [59]. Розглянувши провадження щодо присяжного повірника С., Рада дійшла висновку, що повідомлення прокурора окружного суду стосується питання такого величезного принципового значення для всіх адвокатур, і визначала не піддавати присяжного повірника С. дисциплінарної відповідальності. Зважаючи на результати аналізу змісту п. 3 ст. 704 Статуту кримінального судочинства, на наш погляд, предмет адвокатської таємниці, визначений цією нормою, становить лише визнання довірителя, зроблене захисникові під час провадження щодо нього справи. Санкт-Петербургській Раді присяжних повірників у 1873 р. довелося розглядати скаргу судового слідчого на відмову помічника присяжного повірника надати йому листи, що містять сутність справи. Свою вимогу про надання листів слідчий мотивував посиланням на ст. 368 Статуту кримінального судочинства, що зобов’язувала й установи, посадових і приватних осіб видавати потрібні для провадження слідства письмові або речовинні докази. Під час розгляду цієї скарги Рада роз’яснила, що адвокатською таємницею мають бути не лише зміст бесіди адвоката зі своїм довірителем, але й листування між захисником і підсудним, а також документи, отримані адвокатом як захисником [59]. Досліджуючи наведені рішення Рад, варто звернути увагу на те, що Ради присяжних повірників вирішували питання, пов’язані з адвокатською таємницею, не лише за скаргами присяжних повірників, а й за зверненнями органів публічної влади. Результати аналізу рішень Рад присяжних повірників дають підстави для висновку, що суб’єктами порушення адвокатської таємниці були як члени адвокатської корпорації (присяжні повірники та їх помічники), так і представники публічної влади (судові слідчі, прокурори, судді). Ради присяжних повірників були тими органами, які стояли на захисті професійних прав адвокатів й адвокатської таємниці.
196 Питання щодо абсолютності адвокатської таємниці були дискусійним, що у той час широко обговорювалося у колі правників. Одна група фахівців допускала можливість розголошення адвокатської таємниці за певних умов, інша обстоювала її абсолютність. Так, І. Я. Фойницький зазначав, що закон поступається інтересами правосуддя й ставить вище них етичні інтереси професійної таємниці, однак у разі суміщення особою функцій захисника та свідка варто надавати перевагу останньому [60, c. 251–252]. Відстоюючи абсолютність адвокатської таємниці у кримінальному процесі, Е. Бенедикт взагалі виключав будь-які обмеження адвокатської таємниці. З огляду на це він писав: «Як і лікар, адвокат пов’язаний своєю професійною таємницею, хоча б у ньому боролися борг професійного зв’язку зі свідомістю необхідності порушити її для порятунку цілої родини, а може, й цілого покоління. Він має мовчати. Жодних компромісів у справі довіри, на якій ґрунтується вся сутність захисту.˂…˃іноді адвокатові доводиться зберігати таємницю клієнта навіть якщо від порушення її залежить виправдання власних – його і адвоката – вчинків від неправди й наклепу. Клієнт один може тут вирішити, що він уважає нерушимою таємницею» [61, c. 74]. Л. Є. Владимиров зазначав, що адвокатура як стан заснована на довірі, а тому все, що підриває цю довіру, має бути усунуте [62, c. 309]. Наявність адвокатської таємниці у кримінальному судочинстві, вважав К. К. Арсеньєв, полягає у сутності самих відносин захисника та підсудного, які «припускають повну відвертість із боку підсудного, правдиве повідомлення всіх обставин справи˂...˃така відвертість немислима без упевненості, що все конфіденційно, в інтересах захисту, повідомлене захисникові, залишиться тільки одному йому відомим і в жодному разі виявлено не буде, довірені присяжному повірникові таємниці мають вважатися священними, ніколи, нікому й за жодних умов він не має видавати їх, навіть коли він був запрошений для цього судовою владою» [54, c. 20]. Розвиваючи цю думку, А. Ф. Коні писав: «Між захисником і тим, хто в тривозі й тузі від грізного обвинувачення, що насунулося, звертається до нього в надії на допомогу, установлюється тісний зв’язок довіри й щирості. Захисникові відкриваються схованки душі, йому намагаються роз’яснити свою винність або пояснити своє падіння й свою, приховану від інших, ганьбу такими подробицями особистого життя й сімейного побуту, щодо яких Феміда має бути сліпою й глухою» [63, c. 24].
197 П. В. Макалінський, оцінюючи діяльність Санкт-Петербурзької присяжної адвокатури, обґрунтовано зауважував: «Думка про святість професійної таємниці настільки впровадилася у правосвідомість наших адвокатур, що прикладів явного порушення цього священного обов’язку адвоката, до честі стану, дотепер не спостерігалося» [64, c. 335–336]. Таким чином, і чинне законодавство, і уряд, і судова практика й більшість правників того часу в Царській Росії визнавали абсолютність адвокатської таємниці, зважаючи на те, що заборона свідчити у справі довірителів має глибоке не лише правове, а й моральне значення, виражає не лише інтереси конкретної особи, а й усього суспільства та держави. Таким чином, у Російській імперії в XІХ ст., як і у Німеччині та у Франції, був закладений той базис організації адвокатури та її повноважень у кримінальному судочинстві, а також функціонування інституту гарантій адвокатської таємниці, що став основою створення організації діяльності сучасних адвокатур і розвитку інституту гарантій адвокатської таємниці у сучасному кримінальному процесі та може бути реалізованим в Україні. Подальший розвиток гарантій адвокатської таємниці на землях, що входять до сучасної України, проходив у складних історичних умовах, які визначаються особливостями формування права в Радянській Україні, Західній Україні, Закарпатті та Північній Буковині. Адвокатська діяльність у Західній Україні з 1921 по 1939 рр. регулювалась законодавством Польщі, в Закарпатті, з 1920 по 1944 рр., – законодавством Чехословаччини, в Північній Буковині цього ж періоду – законодавством Румунії. Після возз’єднання українських земель із Радянською Україною діяльність адвокатури регулювалась єдиним законодавством СРСР та УРСР, що є предметом окремого наукового дослідження.
Висновки Підсумовуючи викладене, варто зазначити, що виникнення і становлення гарантій адвокатської таємниці у кримінальному процесі України, як і в інших зарубіжних країнах, перш за все, пов’язані з розвитком кримінального судочинства та інституту адвокатури й формувалося під впливом досвіду зарубіжних країн, перш за все, тих, до складу яких входили землі сучасної України: Великого князівства Литовського, Речі Посполитої, Російської імперії та ін.
198 Результати дослідження генезису гарантій адвокатської таємниці у кримінальному процесі України у досліджуваний період дають підстави для виділення таких його етапів: І етап (І – ХV ст.) характеризується розвитком соціально- політичного й економічного устрою, перетворення родинної адвокатури на професійну й формування умов для правового закріплення інституту гарантій адвокатської таємниці; ІІ етап (XIV – ХVІІ ст.) характеризується тим, що вперше адвокатська таємниця та її гарантії на землях сучасної України були закріплені у Литовському статуті 1529 р. у часи Великого князівства Литовського та набували свого розвитку в подальших правових актах литовсько-польської доби. Водночас у цей період на сучасних землях України, що входили до Царської Росії, у правових актах були відсутні положення щодо адвокатської таємниці та їх гарантій і вперше з’явилися лише у Судових статутах 1864 р.; ІІІ етап (ХVІІ ст. – 1864 р.) характеризується закріпленням та розширенням гарантій адвокатської таємниці у «Правах, за якими судиться малоросійський народ» (1743 р.); IV етап (1864–1917 рр.) характеризується зміцненням ролі інституту адвокатури у державі, розвитком змагальних засад судочинства та гарантій адвокатської таємниці й закріпленням їх у Судових статутах, а також реалізації їх у правозастосовній діяльності, бурним розвитком наукової думки щодо гарантій адвокатської таємниці. Положення Литовських статутів щодо адвокатської таємниці та її гарантій у кримінальному процесі були використані й під час розробки «Прав, за якими судиться малоросійський народ» (1743 р.) та Судових статутів Російської імперії 1864 р., до складу якої входили землі сучасної України. Упродовж історії свого розвитку на кожному із вищезазначених етапів гарантії адвокатської таємниці на землях сучасної України мали як свої особливі риси, зумовлені особливостями соціального, політичного й економічного розвитку держави та національною ментальністю і самобутністю, так і відповідали загальним тенденціям їх світового генезису. Положення Литовських статутів 1529, 1566, 1588 рр. та законодавства Російської імперії ХVІІІ – ХІХ ст.ст. щодо адвокатської таємниці та її гарантій у кримінальному процесі можуть бути використані в сучасній теорії, законодавстві України та практиці.
199 Література: 1. Беляев И. Лекции по истории русского законодательства / И. Беляев. – М.: Типо-Лит. С. А. Петровскаго и Н. П. Панина, 1879. – 728 с. 2. Ланге Н. Древнее русское уголовное судопроизводство (XIV, XV, XVI и половины XVII веков): сочинение Николая Ланге. – СПб.: Тип. и хромолит. А. Траншеля, 1884. – 253 с. 3. История русской адвокатуры. Сословная организация адвокатуры 1864-1914 гг. / Под ред. М. Гернета. – М. : Советов присяж. повер., 1916. – 453 с. 4. Борисенок С. Утворення професійної адвокатури в Литовсько- Руській державі. Праці Комісії для вивчення історії західноруського і українського права / С. Борисенок. – К. 1927. – Вип. 3. – С. 83–149. 5. Чубатий М. До історії адвокатури на Україні // Ювілейний Альманах Союзу українських адвокатів у Львові. – Львів : СУА, 1934. – С. 30–37. 6. Готліб Л. Характерні риси колишнього «польського правосуддя» / Л. Готлыб // Революційне право. – 1940. – № 17/18. – С. 22–23. 7. Цыпкин А. Адвокатская тайна / А. Цыпкин. – Саратов : СГУ, 1947. – 40 с. 8. Строгович М. Курс советского уголовного процесса / М. Строгович. – М: Наука, 1968. – Т. 1. – 470 с. 9. Історія адвокатури України / За ред. Т. Варфоломеєвої, О. Святоцького. – К. : Либідь, 1992. – 120 с. 10. Гессен И. История русской адвокатуры. В 2 т. / И. Гессен. – М.: Юристъ, 1997. – Т. 1. – 376 с. 11. Святоцький О. Адвокатура: історія і сучасність / О. Святоцький, В. Медведчук. – К. : Ін. Юре, 1997. – 320 с. 12. Святоцький О., Михеєнко М. Адвокатура України: навч. посіб. для студентів юрид. вищих навч. закладів і факул. / О. Святоцький, М. Михеєнко. – К. : Ін Юре, 1997. – 224 с. 13. Яновська О. Адвокатська таємниця як правова гарантія адвокатської діяльності: пропозиції до законодавства / О. Яновська // Право України. – 1997. – № 2. – C. 33–36. 14. Варфоломеєва Т. Історія адвокатури України / Т. Варфоломеєва та ін. – К. : СДМ-Студіо, 2002. [Б. м.] – Ч. 1. – 286 с. 15. Логінова С. Адвокатська таємниця: теорія і практика : автореф. дис. …канд. юрид. наук : 12.00.10 / С. Логінова ; КНУ ім. Т. Шевченка. – К., 2002. – 19 с.
200 16. Святоцька В. Інститут присяжних повірених на території України за судовими статутами 1864 р. / В. Святоцька // Право України. – 2009. – № 8. – С. 147–153. 17. Святоцька В. Інститут адвокатури України: становлення та розвиток: дис. канд. юрид. наук: 12.00.01 / В. Святоцька. – Львів, 2010. –190 с. 18. Адвокатура: минуле та сучасність: матеріали І Всеукр. студент. наук. конф., м. Одеса, 24–25 лют. 2012 р. Нац. ун-т «Одес. юрид. акад.», Ф-т адвокатури, Студент. наук. т-во; уклад.: Остапенко Т. та ін. – О. : Фенікс, 2012. – 513 с. 19. Бойчук А. Інститут адвокатури в Галичині другої половини XIX-початку XX століття. Історико-правове дослідження: [монографія] / А. Бойчук. – О. : Фенікс, 2012. – 150 с. 20. Гловацький І. Адвокатура Галичини: історія, розвиток, правовий статус (1772–1939 рр.) / І. Гловацький. – Варшава: DRUK-INTRO S. A., 2012. – 880 с. 21. Погорецький М., Яновська О. Адвокатура України: підручник / М. Погорецький, О. Яновська. – К. : Юрінком Інтер, 2014. – 475 с. 22. Статути Великого князівства Литовського: У 3-х т. Т. І. Статут Великого князівства Литовського 1529 року / За ред. С. Ківалова, П. Му- зиченка, А. Панькова. – Одеса: Юридична література, 2002. – 464 с. 23. Статути Великого князівства Литовського: У 3 т. Т. II. Статут Великого князівства Литовського 1566 року / За ред. С. Ківалова, П. Музиченка, А. Панькова. – Одеса: Юридична література, 2003. – 560 с. 24. Статути Великого князівства Литовського: У 3 т. Т. III. Статут Великого князівства Литовського 1588 року: У 2 кн. Кн. 1 / За ред. С. Ківалова, П. Музиченка, А. Панькова. – Одеса: Юридична література, 2004. – 672 с. 25. Статути Великого князівства Литовського: У 3 т. Т. III. Статут Великого князівства Литовського 1588 року: У 2 кн. Кн. 2 / За ред. С. Ківалова, П. Музиченка, А. Панькова. – Одеса: Юридична література, 2004. – 568 с. 26. Собрание малороссийских прав 1807 года. АН Украины, Ин-т госуд. и права / Сост. К. Вислобоков и др. – К.: Наук. думка, 1992. – 532 с. 27. Яковлів А. Український кодекс 1743 року «Права, по которымъ судиться малороссійскій народь». Його історія, джерела та систематичний виклад змісту. Записки наукового товариства імені
201 Шевченка / А. Яковлів. – Мюнхен: «Заграва». – Том СLІХ. – 1949. – 211 с. 28. Кистяковский А. Права, по которым судится малороссийский народ / А. Кистяковский. – Киев : Университетская типография И. И. Завадзского, 1879. – 1065 с. 29. Учреждения судебных установлений 1864 г. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://док.история.рф/19/sudebnye-ustavy- uchrezhdenie-sudebnykh-ustanovleniy/. 30. Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями 31. 1864 г. [Електронний ресурс]. Режим доступу: https://intonationpyhsetupbuilder.files.wordpress.com/2015/07/ ustav-o- nakazaniyah-nalagaemyih-mirovyimi-sudyami-tekst.pdf. 32. Владимирский-Буданов М. Обзор истории русского права / М. Владимирский-Буданов. – К.: Лито-типография Товарищества И. Н. Кушнерев и Ко,1907. – 694 с. 33. Владимирский-Буданов М. Хрестоматия по истории русского права / М. Владимирский-Буданов. – Санкт-Петербург; Киев: Н. Я. Оглоблина, 1889. – Выпуск 1. – 1255 с. 34. Памятники русского права: памятники права Киевского государства, X – XII вв. / Под ред. С. Юшкова. – М. : Госюриздат, 1952. – Вып. 1. – 287 с. 35. Памятники Русского Права: Памятники права феодально- раздробленной Руси XIІ – XV вв. / Под ред. С. Юшкова. – М.: Госюриздат, 1953. – Вып. 2. – 442 с. 36. Шевчук В. «Повість временних літ» як джерело відомостей про державно-правову систему Київської Русі / В. Шевчук // Часопис Академії адвокатури України. – 2011. – № 10. – С. 1–4. 37. Зеленина О. Законодательная регламентация процессуального статуса участников уголовного судопроизводства в Киевской Руси / О. Зеленина // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. – 2010. – №2 (46). – С. 27–31. 38. Ступникова Н. Особенности уголовного процесса и процедуры доказывания в Древней Руси / Н. Ступникова // Вопросы российского и международного права. – 2011. – № 1. – С. 31–46. 39. Россильна О. Історія становлення інституту представництва у господарському процесі / О. Россильна // Часопис Київського університету права. – 2013. – С. 218–222. 40. Багалій Д. Магдебурзьке право на Лівобічній Україні. Розвідки про міста і міщанство на Україні-Руси в ХV – ХVІІІ ст. / Д. Багалій. – Ч. 2. – Львів, 1904. – 165 с.
202 41. Maciejowski W. Historya prawodawstw slowianskich. Warszawa, 1856. – T. 1: Obejmuje wstęp do całego dzieła, tudzież obraz prawodawstwa czasów przedchrześciańskich. – 600 c. 42. Сас П. Феодальные города Украины в конце XV в. – 60-х годах XVI в. / П. Сас. – К., 1989. – 452 с. 43. Кобилецький М. Магдебурзьке право і його застосування в Україні (ХІV – перша половина XIX століття) : автореф. дис. д-ра юрид. наук: 12.00.01 / М. Кобилецький ; Львівський національний університет імені Івана Франка. – Львів, 2010. – 35 с. 44. Кульчицький В. Кодифікація права на Україні у ХVIII ст. / В. Кульчицький. – Л., 1958. – С. 8–9. 45. Логінова С. Адвокатська таємниця: теорія і практика : дис. …канд. юрид. наук: 12.00.10 / С. Логінова ; КНУ ім. Тараса Шевченка. – К., 2002. – 182 с. 46. Кистяковский А. Адвокатура во Франции, Англии и Германии / А. Кистяковский // Журнал Министерства Юстиции. – 1863. – № 8. – С. 253–296. 47. Васьковский Е. Организация адвокатуры: ч. 1–2. / Е. Васьков- ский. – С.-Пб.: Н.К. Мартынов, 1893. – Ч. 1: Очерк всеобщей истории адвокатуры; Ч. 2: Исследование принципов организации адвокатуры. – 621 с. 48. Кони А. Собрание сочинений: В 8 т. / Под общ. ред. В. Базанова и др. – М. : Юридическая литература, 1968. – Т. 4. – 541 c. 49. Исаев И. История государства и права России / И. Исаев. – 2-е изд. переработ, и доп. – М. : Юрист, 1994. – 797 c. 50. Хаски Ю. Российские адвокаты и советское государство: происхождение и развитие советской адвокатуры (1917–1939 гг.) / Ю. Хаски. – М., 1993. – С. 16–25. 51. Устав уголовного судопроизводства 1864 г. [Електронний ресурс]. Режим доступу: http://constitution.garant.ru/history/act1600- 1918/3137/. 52. Приложение № 7 «Журнала Министерства Юстиции » (сентябрь 1897 г.). Обсуждение вопроса об изменении в устройстве адвокатуры. Высочайшее Учреждение при Министерстве юстиции. Комиссия для пересмотра законоположений по судебной части. СПБ Типография Правительствующего Сената, 1897. – 256 c. 53. Судебные уставы 20 ноября 1864 года. За пятьдесят лет. – Петроград, 1914. – T. 2. – 794 с. 54. Марков А. Правила адвокатской профессии в России / А. Марков. – М.: Тип. О. Л. Сомовой, 1913. – 440 с.
203 55. Арсеньев К. Заметки о русской адвокатуре: обзор деятельности С.-Петербургского совета присяжных поверенных за 1866–1874 г. / К. Арсеньев. –С.-Пб.: Тип. В. Демакова, 1875. – 512 с. 56. Деятельность С.-Петербургских совета и общих собраний присяжных поверенных за 22 года (1866–1888 гг.). – СПб. : Тип. Н. А. Лебедева, 1889. – 570 с. 57. Отчет Совета присяжных поверенных округа Санкт- Петербургской судебной палаты за 1873 год. Правила адвокатской профессии в России. – М.: Типография О. Л. Сомовой, 1913. – 46 с. 58. Отчет совета присяжных поверенных округа Московской судебной палаты за 1899–1900 гг. Правила адвокатской профессии в России. Опыт систематизации постановлений Советов присяжных поверенных по вопросам профессиональной этики. – М., Статут, 2003. 82 с. 59. Отчет совета присяжных поверенных округа Московской судебной палаты за 1906–1907 гг. Правила адвокатской профессии в России. Опыт систематизации постановлений Советов присяжных поверенных по вопросам профессиональной этики. – М., Статут, 2003. 130 c. 60. Двадцатипятилетие московских присяжных поверенных: Сборник материалов, относящихся до сословия присяжных поверенных округа Московской судебной палаты с 23 апреля 1866 года по 23 апреля 1891 г. / Под ред. А. Нос. – М.: Тип. А. И. Мамонтова и Ко, 1891. – 205 с. 61. Фойницкий И. Курс уголовного судопроизводства: в 2 т. / И. Фойницкий. – СПб., 1910; СПб., 1996. – Т. 2. – 606 с. 62. Бенедикт Э. Адвокатура нашего времени: (die advokatur unserer zeit) /Э. Бенедикт; Пер. с 3-го нем. изд. Т. Зейлигер. – СПб.: [б. и.], 1910. – 174 с. 63. Владимиров Л. Учение об уголовных доказательствах. Части: Общая и Особенная / Л. Владимиров. – 3-е изд., изм. и законч. – С.-Пб. : Кн. маг. «Законоведение», 1910. – 440 с. 64. Кони А. Нравственные начала в уголовном процессе. Вступительная лекция в чтения по уголовному судопроизводству в Императорском Александровском лицее / А. Кони // Журнал Министерства Юстиции. – 1902. – № 1. – С. 1–44. 65. Макалинский П. Практическое руководство для судебных следователей, состоящих при окружных судах / П. Макалинский. – 4-е изд., пересмотр. и доп. – Спб. : Тип. Н.А. Лебедева, 1894. – Ч. 2. – 697 с.
204 Rohach O. Ya., Doctor of Juridical Sciences, Professor, Vice Rector for Academic and Research Affairs Uzhhorod National University, Uzhhorod
Mendzhul M. V., Candidate of Juridical Sciences, Associate Professor, Department of Civil Law and Procedure, Uzhhorod National University, Uzhhorod
THE IMPACT OF FORCED INTERNAL MIGRATION ON THE DEVELOPMENT OF LEGAL SYSTEM: THE EXPERIENCE OF UKRAINE AND THE STATES OF CENTRAL AND EASTERN EUROPE
Summary In the framework of this research the influence of forced internal migration processes on the change and improvement of the legislation of Ukraine and individual EU countries is analyzed. A comparative analysis of the concept of «internally displaced person» in the legislation of Ukraine and countries of Central and Eastern Europe is carried out. In addition, compliance with the Guiding Principles on Internal Displacement Persons within the Country the regulations that are legally enshrined in Ukraine, Croatia, Georgia, Russian Federation and Moldova is investigated. On the basis of the conducted research it was made a conclusion that in comparison to the Council of Europe standards and legislation of individual EU countries in the field of IDPs rights provison, the Ukrainian legislation has the disadvantage of relatively declarative enshrined IDPs rights. A number of amendments to the Law of Ukraine «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons» in order to stop discrimination and bring it in line with European and international standards is proposed to be introduced.
Introduction The violation of the territorial integrity of Ukraine, the occupation of the Crimea, the ongoing military conflict on the territory of Donetsk and Luhansk regions forced many people to leave their places of residence. This is the second time in the last thirty years that Ukraine has faced a massive
205 forced displacement. The first experience of the mass displacement of the population was connected with the accident at the Chernobyl Nuclear Power Plant in 1986, when over 116 000 people were relocated from radioactive contaminated areas [3]. According to the official information of the departments of social protection of population of the Ministry of Social Policy, as of May 2017, the number of internally displaced persons consists of 1 million 584 thousand people or almost 1,3 million families. Among the total number of IDPs, there are 806,6 thousand pensioners, 57,6 thousand people with disabilities, 241 thousand children [5]. The UNO data exceed official statistics information, according to which about 2,3 million people have been forced to leave their homes in the conflict zone and traveled to other regions of Ukraine and abroad [10, p. 233]. The UN High Commissioner for Refugees reports that according to official sources in host countries there are more than a million Ukrainians who seek refugee status or are otherwise trying to regulate their stay in the border states. Most of them are in the Russian Federation (1 092 212) and Belarus (130 056) [4]. In comparison to the situation in other states according to information of the Monitoring Center for involuntary movements, the number of IDPs in the world reached a record mark of 33,3 million, which is twice the number of refugees (about 16 million). Only in 2013 their number increased by 4,5 million people. The most acute problem is in Syria, Colombia, Sudan, Nigeria, Iraq. As of December 2015, the number of IDPs in Syria reached 6 600 000 people, Colombia – 6 270 436 people, Iraq – 3 290 310 people, Sudan – 3 182 286 people, Yemen – 2 509 068 people, Nigeria – 2 959 812 IDPs [3]. There are 543 thousand in Azerbaijan, 34 thousand in Russia, 8 thousand in Armenia, 4 thousand in Turkmenistan and 3 thousand IDPs in Uzbekistan [13]. In Moldova, as a result of the Transnistria conflict, 51 289 IDPs (including 28 746 children) were officially registered, and unofficial figures reached 100 thousand. According to the UNHCR estimations, as of mid-2013, Georgia had 282 130 IDPs [12]. However, official statistics do not fully reflect the situation, since not all IDPs are officially registered. In most cases, migrants are the whole families and mothers with children. At the same time, there is a problem of the implementation and protection of the rights of internally displaced persons (hereinafter – IDPs), for the effective resolution of which Ukraine needs to take into account European and international experience. In addition, in Ukraine there is relatively little amount of complex scholarly researches on the legal status of internally displaced persons. The
206 domestic legal doctrine focuses on the study of the nature of the United Nations Guiding Principles on persons who are involuntarily displaced within countries, the analysis of certain aspects of the constitutional and legal, administrative and legal status of internally displaced persons in Ukraine. Foreign scientists also pay attention to the analysis of the United Nations Guiding Principles on Internal Displacement, international standards in this area [20], the study of the legal status of IDPs, the content of the right to freedom of movement and residence, the violation of these rights in Georgia as a result of the war in August 2008 with Russia [14]. The experience of individual states in ensuring the right to freedom of movement and other rights of refugees and internally displaced persons, in particular in Jordan, Lebanon, Afghanistan, Somalia, Syria and Ukraine is also investigated [15].
1. The concept of «internally displaced person» in the legislation of Ukraine and states of Central and Eastern Europe The term «internally displaced person» (or «displaced inside the state person»), unlike the term «refugee», began to be used in international law only at the end of the XX century. The current definition of the concept of «refugee» was laid down in the Statute of the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR). As a refugee was considered a person, who was not a citizen of the country, in which he applied for asylum and had well-founded fears of becoming a victim of persecution on grounds of race, religion, nationality or political beliefs and did not enjoy the protection of the country of nationality. It should be noted that persecution for belonging to a particular social group was not originally indicated in the definition of the concept of «refugee» [11, p. 8–9]. In 1951 the UN General Assembly adopted the UN Convention «On the Status of Refugees», Ukraine joined it in 2002. In Art. 1 (A) 2 of the Convention of 1951 year as a refugee it considers «a person, who because of reasonable fears of becoming a victim of persecution on grounds of racial membership, religion, nationality, membership of a particular social group or political views, is outside his nationality and is unable to enjoy the protection of that country or does not want to enjoy such protection as a result of such fears, or, having no definite citizenship and being outside the country of his former residence as a result of such events, can not or does not want to return it owing to such fear».
207 The limited use of the concept of «refugee» has also led to the creation of subsidiary protection for asylum seekers. At present, there is no single approach to subsidiary protection in the countries of the world. In Ukraine, only from 2011, subsidiary forms of protection for asylum seekers have been introduced. Thus, the Law of Ukraine «On Refugees and Persons Requiring Additional or Temporary Protection» regulates in addition the rights and obligations of refugees, the status of persons, who need additional and temporary protection [2]. The mechanisms, created for refugees, did not consider those, who were forced to move within their own country. Those persons, who due to various reasons were unable or unwilling to leave their country, did not fall under international legal protection. The internationalization of this problem was also hampered by the traditional notion of state sovereignty. The governments of the countries reserved the exclusive right to resolve issues related to the situation of their citizens [6, p. 258]. In this regard for a long time there was no legal definition of the term «internally displaced person». Currently international law includes the only universally accepted term applicable to such persons – internally displaced persons (IDPs). One of the major international instruments for defining the legal status of internally displaced persons is the Guiding Principles on Internal Displacement inside a state, developed by the Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (hereinafter – Guiding Principles) [18]. This document refers to internally displaced persons as those who were forced to leave their places of permanent residence, in particular as a result of armed conflict, massive manifestations of violence, human rights violations, natural or man-made disasters, and which did not cross internationally recognized state borders. According to the Law of Ukraine «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons», an internally displaced person is a citizen of Ukraine, a foreigner or a stateless person, who is legally in Ukraine and has the right to permanent residence in Ukraine, which was forced to leave his place of residence as a result or in order to avoid the negative effects of armed conflict, temporary occupation, widespread manifestations of violence, human rights violations and natural or man-made emergencies [1, p. 1]. Regarding the analysis of the national legislation of the EU countries, it is worth to analyze the experience of Croatia, where a separate law on the IDPs was adopted. Paragr. 1 of Art. 2 of the Croatian Law «On the Status of Expellees and Refugees» in 1993 sets out the definition of the term
208 «expellee» and the term «refugee» at the same time. Thus, a war impacted person from the territory of the Croatian Republic, who individually or in an organized manner has left his place of residence to avoid a direct danger to his life through aggression or other military actions, acquires an expellee or refugee status. An expellee according to the mentioned Law is a person specified in Paragr. 1 of Art. 2, which escaped from one territory of the Republic of Croatia to another territory of the Republic of Croatia [19]. In addition, the Croatian Law «On the Status of Expellees and Refugees» up to 1999 divided internally displaced persons into two categories – so- called «expelled» persons and «displaced» persons. The mentioned division was carried out according to the criterion of the date of forced displacement of certain persons [21]. However, in fact, the specified division of internally displaced persons distinguished them also on the basis of an ethical origin. «Expelled» persons are mostly ethnic Croats of all age groups, who have moved beyond the Trans-Danube region of Croatia. As of February 2000, the number of such persons was 47 000. The «displaced» persons are mostly ethnic Serbs, mainly the elderly and socially disadvantaged groups displaced to the Trans-Danube area of Croatia. As of February 2000, their number was 3 000 persons [16]. The division of internally displaced persons into several categories was only foreseen by Croatian law, although it does not comply with the principles of international law, since it contains some discrimination (albeit hidden) on the basis of ethnic origin. In November 1999, the Croatian Government introduced changes to the actual at that time legislation that formally eliminated discrimination in favor of one category of internally displaced persons – «expelled» persons (mainly Croatians) at the expense of other displaced persons (mostly Serbs). However, in practice, the discriminatory effects of the law remained: individuals («expellees») retained the appropriate status and benefits that they received in accordance with the original Law [16]. In Georgia, the official definition of the term «internally displaced person» was enshrined in the 1996 Law «On Internally Displaced Persons – Persecuted» of 1996 year. In particular, an internally displaced person is a citizen of Georgia or a stateless person, who permanently resides in Georgia and who was forced to leave his place habitual residence and was moved (within the territory of Georgia) as a result of the threat to her life, health or liberty or to the life, health or freedom of her family members due to the aggression of a foreign state, internal conflict or mass violations of human rights. However, in order to obtain the status of an internally displaced
209 person in Georgia, the person must submit an application to the local administrative authorities of the Ministry for Refugees and Resettlement or to the diplomatic mission of Georgia [23]. The legislation of the Russian Federation also defines and regulates the legal status of forced migrants. In accordance with the Part 1 of Art. 1 of the Russian Federation Law «On Forced Migrants» (1993), a forced migrant is a citizen of the Russian Federation, who has left his place of residence as a result of violence or persecution against him or his family members in other forms or as a result of the existence of a real threat of persecution on the basis of race, nationality, religion, language, as well as on the basis of belonging to a particular social group or political views that have become the pretext for carrying out hostile actions against this person and or group of persons, mass violations of public order. At the same time, according to Art. 2 of the Russian Federation Law «On Forced Migrants» one is not considered as a forced migrant if he left his place of residence because of: economic reasons; famine; an epidemic; emergency situations of a natural or man-made character [8]. Thus, forced migrants in Russian Federation are considered only as those, who left their place of residence due to the violation of human rights in the form of violence, persecution, and the commission of hostile acts. In this case, military conflicts or military actions as grounds for the forced displacement of persons are not mentioned in any way. The question of whether it is possible to consider armed conflicts or military actions as forms of detection of violence or hostile actions in the sense of the Russian Federation Law «On Forced Migrants» remains open. As it could be seen, Part 1 of Art. 1 of the Russian Federation Law «On Forced Migrants» defines mainly the reasons why forced migrants leave their place of permanent residence, and already Part 2 and Part 3 of the same article specify which categories of persons may be recognized as involuntary settlers, in particular: 1) citizens of the Russian Federation, forced to leave their place of residence on the territory of a foreign state and who arrived on the territory of the Russian Federation; 2) citizens of the Russian Federation, forced to leave their place of residence on the territory of one Russian Federation subject and arrived on the territory of another subject of the Russian Federation; 3) foreign citizens or stateless persons, who permanently reside legally on the territory of the Russian Federation and who have changed their place of residence within the territory of the Russian Federation [8].
210 Just like the legislation of Georgia, the Law of the Russian Federation «On Forced Migrants» provides a certain procedure for obtaining the status of a forced migrant. Therefore, the term «forced migrants» in the Russian Federation does not cover those, who have not acquired such status in the manner prescribed by law, in particular, who have not applied for no valid reasons for the recognition of their forced migrants within 12 months from the date of their departure from their place of residence or within 1 month from the date of loss of refugee status in connection with the acquisition of Russian Federation citizenship. In our opinion, this regulation can be regarded as unjustifiably restricting the rights of internally displaced persons, since in the conditions of persecution, the threat to life or health, or simply because of the person’s lack of knowledge of the procedure for obtaining the status of a forced migrant, the person will be denied the receipt of such status. Thus, according to the laws of certain states, different terms are used for persons, who because of certain situations, which are dangerous to their lives, are forced to leave their places of permanent residence and move to other regions (regions) of the same country: internally displaced persons (e.g. Ukraine, Georgia), forced migrants (Russian Federation), expellees (Croatia), etc. In addition to the discrepancies in the term, certain differences are observed in determining the reasons why internally displaced persons leave their place of permanent residence. In general, the main reason for the displacement of persons from their places of permanent residence under the laws of individual states is the manifestation of human rights violations, the threat to life, health, massive violations of public order, etc. At the same time, the regulations of some states focus on the causes of violations of human rights, in particular in the presence of hostilities, armed conflicts or occupation (Ukraine, Georgia, Croatia). In this context, attention is drawn to the definition of forced migrants under the laws of the Russian Federation, where war crimes or armed conflicts are not mentioned among the reasons for persecution and the threat to life of individuals. Such a situation can be regarded as a gap in Russian Federation legislation, since a situation arises, when a person, who has left his place of permanent residence in the territory of the Russian Federation due to military actions or an armed conflict and has moved to a permanent residence in another region of the state, has no legal grounds for recognition as a forced migrant. It should also be noted that in the normative legal acts of individual states, although the term «internally displaced person» is mentioned, but its legal
211 definition is not given. Such a state is, for example, Moldova. In December 2004, the Government of the Republic of Moldova adopted Resolution № 1410 «On the Plan of Measures to Provide Living Space for Internally Displaced Persons from the Eastern Districts of the Republic of Moldova» [9]. The mentioned Plan was developed in pursuance of the Resolution of the Government of the Republic of Moldova № 658 dated 21.10.1993 «On Ensuring the Living Space of Citizens Who Were Forced to Leave Their Place of Residence in the Eastern Regions of the Republic of Moldova». At the same time, none of the legal acts of Moldova establishes the legal definition of internally displaced persons. It should mentioned that the appearance of internally displaced persons in Moldova was resulted by an armed conflict, that lasted from March to July, 1992. As internally displaced people 51 289 people were registered on the right-bank side of the Republic of Moldova, 28 746 of which were children. The completion of hostilities and the achievement through the mediation of the OSCE the agreements on the unimpeded return of people to their places of permanent residence allowed the operative solution of the problem of displaced persons. The bulk of the people returned to their place of permanent residence. As of 2013, about 200 families left on the right-bank side of the state and have not yet returned to their former permanent residence. In particular, the issue of housing of these families remains open [7, p. 18]. Consequently, the lack of legal definition of the term «internally displaced person» in the legislation of the Republic of Moldova is apparently due to the fact that after the problem of the return of internally displaced persons arose, the lists of such persons were updated, and measures were taken to return them to the places of permanent residence. However, it should be noted that it would be unlikely to be realized if the armed conflict lasted not several months, but, for example, several years. The fact that among the analyzed normative acts of individual states defining the concept of internally displaced person (forced migrant), only the legislation of Ukraine mentions emergency situations of a natural or man-made character as the reason for the resettlement of a person within the country. Normative acts of Croatia, Georgia or the Russian Federation do not define emergency situations of any character as the reason for the relocation of a person from the place of his permanent residence as an internally displaced person. Moreover, the Russian Federation Law «On Forced Migrants» in Paragr. 3 of Part 1 of Art. 2 identifies natural or man-
212 made emergencies as not the grounds for recognizing the persons as internally displaced. Then the following question arises: does the concept of internally displaced persons cover the category of persons, who left their places of permanent residence and moved to another territory of the same state due to a natural disaster of natural origin, an industrial disaster (for example, as an accident at the Chornobyl NPP), etc.? To address this issue, we need to turn to the international understanding of the concept of internally displaced persons. An analysis of the Guiding Principles on Internal Dispacement of persons within the country makes it possible to conclude that the most closely related to the definition of internally displaced persons, enshrined at the international level, is the relevant definition in the Law of Ukraine «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons». The lack of legislation of individual states among the grounds for the recognition of persons internally displaced by emergencies or natural disasters, while at the same time stressing the issue on grounds such as human rights violations or the threat to citizens’ lives through armed conflicts or occupation is evidently due to historical preconditions. Indeed, in such states as, for example, Georgia, Ukraine or Croatia, the relevant legislation on the legal status of internally displaced persons has been developed and adopted immediately after armed aggression, temporary occupation, hostilities, etc., arise on their territory. On the basis of the analysis, we can conclude that only in certain countries, in particular in Russian Federation, internally displaced persons are considered to be those, who left their places of permanent residence and moved within the country through persecution for their political beliefs. Neither the legislation of Ukraine, nor Georgia, nor Croatia provides for such a factor in gaining the status of an internally displaced person. On the other hand, prosecution of persons due to their political convictions can be considered as one of the forms of violation of human rights. Thus, it can not be argued that the legislation of Ukraine or Georgia does not recognize internally displaced persons, who have changed their place of permanent residence within the country due to persecution for their political views. The exception is Croatia, which legislation provides a very narrow and limited definition of internally displaced persons – only those persons, who have moved from one region of Croatia to another due to danger to life or health due to aggression or hostilities are considered as such.
213 2. The improvement of the Ukrainian legislation on the regulation of the implementation of individual rights by the IDPS considering European standards Art. 14 of the Law of Ukraine «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons» declares that the IDPs enjoy the same rights and freedoms in accordance with the Constitution, laws and international treaties of Ukraine, as well as other citizens of Ukraine permanently residing in Ukraine. Discrimination against them is prohibited in the realization of their rights and freedoms on the grounds that they are internally displaced persons. At the same time, this law already contains provisions that are discriminatory in relation to IDPs. For example, certain rights are guaranteed only by registered IDPs (Art. 7), and at the same time, the IDPs have certain responsibilities, that are not typical for other citizens: for example, the obligation to report changes in the place of residence to a structural subdivision on social protection of population of district, district in the city of Kyiv public administrations, executive bodies of city, district in cities (in case of education) councils for a new place of residence within 10 days from the date of arrival to the new place of residence (Art. 9). If to analyze the experience of the European Union itself in the field of the legal protection of the rights of IDPs, then it is necessary to investigate the acts adopted on this issue at the EU level, as well as the Croatian Law «On the Legal Status of Displaced Persons and Refugees». Already in Art. 1 the Croatian Law «On the Legal Status of Displaced Persons and Refugees» guarantees all displaced persons and refugees proper accommodation, nutrition, education of children, health care and assistance in meeting other vital needs [17]. This regulation is general and does not define specific rights of IDPs. In Art. 8 the Croatian Law «On the Legal Status of Displaced Persons and Refugees» establishes a very important principle that allows the IDPs to realize a number of other rights, namely the realization of rights and the receipt of public documents at the place of actual residence on the basis of a certificate confirming the status of a displaced person. In many cases, the obstacle to the realization of IDPs rights is the lack of necessary documents, that certify certain rights or the legal status of a person and which are usually issued at the registered place of residence. This principle is universal, because it can be used in the realization of any rights – both property and personal non-property.
214 Art. 13 of the law establishes the main guarantees of the rights of IDPs in Croatia, which in general resemble those rights, that are guaranteed to the IDPs under Ukrainian law, namely: the right to proper housing; the right to food; the right to regular financial assistance to persons without income in the form of monthly payments in the amount approved by the Government of the Republic of Croatia; the right to psychological assistance and assistance in social adaptation; the right of children of IDPs to education; rights in the sphere of health care; the right to help in the provision of other vital needs (transportation costs, funeral expenses, etc.) [17]. However, unlike the Ukrainian legislation, the Croatian law details the implementation mechanism and the peculiarities of providing almost all of these rights. For example, provision of accommodation to the IDPs should be carried out in such a way, that corresponds to the number and age of the family members of the internally displaced person, taking into account the special needs of individual members of the family (for example, health status). Nutrition should be provided through social welfare facilities, recreation facilities, hotels or other accommodation facilities, or by providing food. The right of children to education is realized by providing such children with books for education, providing them with food, transportation to the place of study, providing financial assistance for placement of students in dormitories, etc. [17]. Another very interesting fact, which is also distinguished by the Croatian law on IDPs, from the Ukrainian one, is that in Croatia it is guaranteed that even those IDPs, who independently find and provide themselves with housing, where they have organized a domestic economy, are guaranteed to be assisted in Croatia. Such persons are provided with assistance in the form of sets of foodstuffs or other life-giving things, coupons or financial assistance for the purchase of certain goods in accordance with the procedure established by the law. Both in Croatia and in Ukraine, the state guarantees the assistance to IDPs in returning to their abandoned residence. However, in Ukraine, this guarantee is accompanied by two specific obligations of the state: provision of free travel in all types of public transport (Paragr. 16, Part 1, Art. 9 of the Law «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons») and the duty to facilitate the replacement the movable property of the IDPs for returning to the residual place of residence (Paragr. 4, Art. 9, Art. 11 of the Law) [1, p. 1]. While in Croatia, in order to provide assistance to the IDPs in returning to resettlement, the state, together with the municipalities, develops a plan for the movement of persons, guarantees all
215 the necessary conditions: transportation, support, reception at the place of residence, provision of any necessary assistance, organizes the formation of a returning committee, which includes IDPs or refugees from certain areas [17]. Based on the analysis of the Guiding Principles on Internal Displacement of persons within the country, it can be concluded that in the overwhelming majority of the provisions of the current legislation of Ukraine in the field of the realization of rights and interests of IDPs they are consistent with the content of the Guiding Principles. However, a number of important principles have not been consolidated either in the Law of Ukraine «On Protection the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons», nor in other normative legal acts of Ukraine. At the level of the European Union, the Committee of Ministers of the Council of Europe issued in 2006 the Recommendations on IDPs [22]. Thus, at the level of the Council of Europe it is recognized that internal displacement of persons in one way or another leads to a violation of their rights, and the primary duty to ensure the rights of IDPs lays to the state within which the relevant movement is taking place. In addition, the Committee of Ministers stresses the need to develop additional international instruments in the field of the provision of IDPs rights. Almost all the rights specified in the Recommendation are reflected in the Law of Ukraine «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons», except the right to use their property and to own property left after the transfer, as well as the right to reasonable compensation in case of deprivation of property. The lack of provisions in the Ukrainian legislation guaranteeing the implementation and protection of property rights of IDPs is one of the main shortcomings of domestic legislation. Taking into account the above and also the fact that the Council of Europe calls upon its member states to adhere to the UN Guiding Principles to the IDPs and to use the Guiding Principles for the development of national legislation in this area, the Law of Ukraine «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons» requires such changes: 1) to secure guarantees for the protection of the rights of those categories of IDPs, who need special protection – pregnant women, children, disabled, women with minor children, the elderly; 2) to prohibit the forced transfer of persons not only on the grounds stipulated in Art. 1 of the Law of Ukraine «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons», but also together with the
216 implementation of the policy of apartheid, «ethnic cleansing» or similar grounds; 3) to guarantee the inviolability and protection of persons involved in the provision of humanitarian assistance to the IDPs; 4) to establish the obligation of state bodies to take measures to assist the IDPs in returning the abandoned or seized property if they returned to their previous residence or to facilitate compensation in the event of the impossibility of returning such property.
Conclusions Thus, the concept of «internally displaced persons» covers persons who have resided permanently on the territory of the state (including citizens, foreigners and stateless persons) and were forced to leave their place of residence and resettle within the same state due to a real threat for life, health of them personally or members of their families, mass violations of human rights, persecutions caused by military actions, armed conflicts, mass manifestations of violence, emergency situations of natural or man-made character. The concept of «internally displaced person» is enshrined in the legislation of those states that in practice faced the problem of mass displacement of persons from their places of permanent residence from one region of the state to another, mainly due to armed conflicts or occupation. The term «internally displaced person», as defined in the Law of Ukraine «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons», generally complies with the Guiding Principles on Internal Displacement of persons within the country. However, it is necessary to make changes in the legislative definition of the concept of «internally displaced person», namely to fix word «was forced», because the circumstances force the person to leave his place of residence. On the basis of the investigation, it can also be concluded, that in comparison to the standards of the Council of Europe and the legislation of such an EU country as Croatia in the field of the protection of the rights of IDPs, Ukrainian legislation has its disadvantage with regard to the declarative nature of the secured rights of IDPs. It is also important to amend the Law of Ukraine «On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons» in order to stop discrimination and guarantee the rights of IDPs, regardless of the procedure for their registration.
217 References: 1. On the Protection of the Rights and Freedoms of Internally Displaced Persons: Law of Ukraine from October 20, 2014 № 1706-VII // Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine. – 2015. – № 1. – P. 1. 2. On Refugees and Persons Requiring Additional or Temporary Protection: Law of Ukraine from July 8, 2011 № 3671-VI [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/3671-17. 3. Smal V. Great resettlement: how many people are actually internally displaced in Ukraine / V. Smal [Electronic resource]. – Access mod: https://voxukraine.org/2016/06/30/velyke-pereselennya-skilky-naspravdi-v- ukraini-vpo-ua/. 4. Improvement of the national legislation of Ukraine regarding the protection of the human rights of internally displaced persons. The Council of Europe Project «Strengthening the Human Rights Protection of IDPs in Ukraine» [Electronic resource]. – Access mode: https://rm.coe.int/ 1680693ca7. 5. Solving the social problems of internally displaced persons is still actual [Electronic resource]. – Access mode: http://www.msp.gov.ua/news/ 13260.html. 6. Kozynets І. International standards for protection and assistance for internally displaced persons / І. Kozynets, L. Shestak // Young Scientist. – 2014. – № 12(15). – P. 258–261. 7. Moraru V. Migration pendulum / V Moraru, V. Moshniaha, H. Rusnak. – Chisinau: Tipografia-Sirius, 2012. – 200 p. 8. On Forced Migrants: Law of Russian Federation from February 19, 1993 № 4530-1 [Electronic resource]. – Access mode: http://www.diaconia.ru/zakon-o-vynuzhdennykh-pereselencakh. 9. On the Plan of Measures to Provide Living Space for Internally Displaced Persons from the Eastern Districts of the Republic of Moldova: Regulation of the Government of the Republic of Moldova from 20.12.2004 № 1410 // Monitorul Oficial. – 2004. – № 237–240. – Art. 1609. – [Electronic resource]. – Access mode: http://lex.justice.md/ viewdoc.php?action=view&view=doc&id=299153&lang=2. 10. Syrovyi O. Means of international legal resolution of armed conflict in the East of Ukraine / O. Syrovyi, A. Churaeva // Legal scientific electronic journal. – 2015. – № 6. – P. 233. 11. Savchyn M. The mechanism of protection of the rights of refugees and asylum seekers: international and national level / M. Savchyn, V. Navrotskyi, M. Mendzhul. – Uzhhorod: Olexandra Harkusha Publishing House, 2007. – 241 p.
218 12. Solodko A. Protection of socio-economic rights of internally displaced persons: priority tasks for Ukraine / A. Solodko, T. Doroniuk [Electronic resource]. – Access mode: http://www.cedos.org.ua/system/ attachments/files/000/000/045/original/CSR_IDP.pdf?1400493355. 13. Ways to solve the problem of internally displaced persons: some lessons from foreign experience [Electronic resource]. – Access mode: http://www.niss.gov.ua/content/articles/files/migrac_probl-a598d.pdf. 14. Bailliet C. Right to freedom of movement of internally displaced persons (IDPS) / C. Bailliet. – London, 2011. – 71 p. 15. Steadman Ch. Rights of Refugees, the Internally Displaced, and Asylum Seeking People, 2015 / Ch. Steadman [Electronic resource]. – Access mode: https://www.odu.edu/content/dam/odu/offices/mun/docs/hrc- rights-of-refugees-the-internally-displaced-and-asylum-seeking-people.pdf. 16. Croatia: Housing rights and employment still preventing durable solutions / Internal Displacement Monitoring Centre (2009) [Electronic resource]. – Access mode: http://www.internal-displacement.org/assets/ library/Europe/Croatia/pdf/Croatia-September-2009.pdf. 17. Croatian Law on the Status of Displaced Persons and Refugees, 2 November 1993 // The Official Gazette. – 1993. – № 96/1993. – [Electronic resource]. – Access mode: http://www.refworld.org/cgi- bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=5294bf094. 18. Guiding Principles on Internal Displacement [Electronic resource]. – Access mode: http://www.legislationline.org/documents/ action/popup/id/7886. 19. Law on the Status of Expellees and Refugees (1993) [Electronic resource]. – Access mode: http://legislationline.org/documents/ action/popup/id/5999. 20. Asplet M. Internal Displacement: Responsibility and Action / M. Asplet. – New York: Handbook for Parliamentarians, 2013. – 138 p. 21. Republic of Croatia. Extraordinary Presidential Elections 24 January & 7 February 2000: Final Report [Electronic resource]. – Access mode: http://www.osce.org/odihr/elections/croatia/15670?download=true. 22. Recommendation Rec (2006)6 of the Committee of Ministers to member states on internally displaced persons (Adopted by the Committee of Ministers on 5 April 2006 at the 961st meeting of the Ministers’ Deputies) [Electronic resource]. – Access mode: https://search.coe.int/cm/Pages/ result_details.aspx?ObjectID=09000016805d8265. 23. The Law of Georgia on Internally Displaced Persons – Persecuted № 335-ІІ S 1996 (updated 2001) [Electronic resource]. – Access mode: http://legislationline.org/documents/action/popup/id/5529.
219 Сергєєва Д. Б., доктор юридичних наук, старший науковий співробітник, доцент кафедри правосуддя юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка, м. Київ
ВИКОРИСТАННЯ РЕЗУЛЬТАТІВ НЕГЛАСНИХ СЛІДЧИХ (РОЗШУКОВИХ) ДІЙ ІЗ МЕТОЮ ОТРИМАННЯ ОКРЕМИХ ВИДІВ ДОКАЗІВ У КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОВАДЖЕННІ
Анотація Автором статті на підставі проведеного аналізу наукових джерел, матеріалів судово-слідчої практики, результатів опитування практичних працівників висвітлюються питання використання результатів негласних слідчих (розшукових) дій із метою отримання окремих видів доказів у кримінальному провадженні. Визначено поняття «результати негласних слідчих (розшукових) дій», «протоколи негласних слідчих (розшукових) дій». Виокремлено перелік об’єктів, що можуть бути використані як додатки до протоколів негласних слідчих (розшукових) дій. Вказується, що протоколи негласних слідчих (розшукових) дій разом із додатками можуть мати процесуальне значення документів – доказів у кримінальному провадженні. Обґрунтовано необхідність виокремити протоколи процесуальних дій із сукупності інших документів як джерел доказів у кримінальному провадженні, та запропоновано внести відповідні зміни до ч. 2 ст. 84 КПК України. Зазначається, що лише нерозривна єдність аудіо-, відеозаписів, інших носіїв інформації, на підставі дослідження яких складається протокол відповідної НСРД, та цей протокол є джерелом доказу у кримінальному провадженні. Доводиться, що всі об’єкти, які підлягають вилученню у кримінальному провадженні, окрім зразків, необхідних для порівняльного дослідження та кореспонденції, мають вилучатися відкрито, у процесі провадження гласних слідчих (розшукових) дій та інших процесуальних дій.
Вступ Протягом останніх років злочинність в Україні має тенденцію до зростання: якщо в 2014 р. було обліковано близько 154 216 тяжких злочинів, то у 2015 р. – 177 855, у 2016 р. – 213 521, а лише за сім місяців 2017 р. – 405 067 тяжких злочинів. Особливе занепокоєння суспільства викликає кількість злочинів, вчинених у банківській,
220 кредитно-фінансовій, приватизаційній сферах, на ринку енергоносіїв, у сфері незаконного обігу наркотиків, зброї тощо. Ці злочини, як правило, вчиняються організованими злочинними угрупуваннями, які володіють новітніми формами й методами протидії правоохоронним і судовим органам, мають тісні корупційні зв’язки в різних органах влади. Тому розкриття й розслідування таких злочинів, прийняття законних та справедливих судових рішень, як свідчить багатовіковий зарубіжний і вітчизняний досвід, можливі лише у разі застосування адекватних ефективних таємних засобів отримання доказів, якими за чинним Кримінальним процесуальним кодексом України (далі – КПК України) є негласні слідчі (розшукові) дії (далі – НСРД), правова регламентація яких визначена гл. 21 КПК України [1] та Інструкцією про організацію проведення негласних слідчих (розшукових) дій та використання їх результатів у кримінальному провадження, затвердженою спільним наказом Генеральної прокуратури України, МВС України, СБ України, Міністерством фінансів України, Адміністрацією ДПС України та Міністерством юстиції України від 16 листопада 2012 р. № 114/1042/516/1199/936/1687/5 (далі – Інструкція) [2]. Їх включення до вітчизняного кримінального процесу суттєво змінило його взаємозв’язок з ОРД, маючи за мету підвищити ефективність використання негласних засобів у кримінальному провадженні та використання їх результатів у кримінальному процесуальному доказуванні. Водночас, незважаючи на те, що у світі за допомогою негласних засобів розслідування розкривається понад 85% тяжких та особливо тяжких злочинів й результати більшості негласних засобів визнаються судами західних країн судовими доказами, аналіз понад 4-річної вітчизняної практики застосування НСРД виявив, що лише до 5% їх результатів визнаються доказами у суді. Основними причинами цього є недосконалість правового регулювання провадження НСРД та використання їх результатів як доказів у кримінальному провадженні, організаційні чинники й недостатність науково-розроблених рекомендацій для практиків із проблемних питань використання результатів НСРД у кримінальному процесуальному доказуванні, зокрема, для отримання окремих видів доказів, якими уповноважені суб’єкти кримінального процесуального доказування обґрунтовують свою правову позицію й на підставі яких приймаються відповідні процесуальні рішення. Зважаючи на вищевикладене, виникає необхідність у дослідженні
221 проблемних питань використання результатів НСРД із метою отримання окремих видів доказів у кримінальному провадженні.
§ 1. Поняття результатів негласних слідчих (розшукових) дій у кримінальному провадженні Перед тим як розглядати проблемні питання використання результатів НСРД із метою отримання окремих видів доказів у кримінальному провадженні, необхідно з’ясувати поняття «результати НСРД». У КПК України термін «результати НСРД» використовується без розкриття поняття та сутності, змісту та без визначення видів цих результатів. На нашу думку, розуміння поняття «результати НСРД» має значне практичне значення, адже проблеми, які виникають у процесі їх використання, здебільшого пов’язані з нерозумінням правниками того, що саме являють собою відповідні результати. У ч. 1 ст. 256 КПК України, яка регламентує використання результатів НСРД у доказуванні, зазначено, що у доказуванні можуть використовуватися «протоколи щодо проведення НСРД, аудіо- або відеозаписи, фотознімки, інші результати, здобуті за допомогою застосування технічних засобів, вилучені під час їх проведення речі і документи або їх копії». На наш погляд, таким чином законодавець визначив перелік результатів НСРД. У ч. 1 ст. 255 КПК України об’єктами, що мають бути невідкладно знищені у разі, якщо прокурор не визнає їх необхідними для подальшого проведення досудового розслідування, вітчизняний законодавець називає відомості, речі та документи. Так само про «відомості, речі й документи», отримані в результаті проведення НСРД, йдеться також у ч.ч. 4 та 5 ст. 255 КПК України. Проте в ч. 2 цієї статті, перелічені у ч.ч. 1, 4 та 5 об’єкти законодавець називає «матеріалами», а у ч.ч. 1, 2 ст. 257 КПК України вже йдеться про отриману під час НСРД «інформацію». Не вносить ясності в питання визначення сутності результатів НСРД й Інструкція «Про організацію проведення НСРД та використання їх результатів у кримінальному провадженні». Так, у розділі IV, що регламентує фіксацію результатів НСРД та дослідження інформації, йдеться здебільшого про протокол НСРД із додатками. Причому автори Інструкції говорять про протокол про хід і результати проведеної НСРД (п. 4.1.), протокол про результати проведеної НСРД (п. 4.3., 4.4.), протокол про (щодо) проведення НСРД (п. 4.6.) тощо.
222 Пункт 4.3. Інструкції передбачає передання прокурору, який здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва, лише протоколу з додатками, з якими за необхідності ознайомлюється слідчий (п. 4.4.) Таке положення викликає ставлення закономірного питання, чому йдеться лише про протоколи з додатками й яка подальша «доля» інших об’єктів, перерахованих у ч. 1 ст. 256 КПК України. Ймовірно, відповіддю на це питання є п. 4.7. вказаної Інструкції, який дає розуміння бачення укладачів інструкції сутності й видів додатків до протоколу, якими, на їх погляд, є, зокрема, й зразки об’єктів, речей і документів та інші матеріали. Крім того, фраза «та інші матеріали, які пояснюють зміст протоколу», дає підстави сформулювати хибний висновок, що зразки об’єктів, речей і документів, процесуальне значення яких автори нівелювали як можливих речових доказів, документів у кримінальному провадженні з додатками до протоколу, що, як відомо, самостійного процесуального значення не мають, також покликані пояснювати зміст протоколу. Окрім цього, в Інструкції, так само, як і в КПК України використовуються терміни «інформація» (п. 4.3.2, п. 4.11.) «матеріали» (п. 4.9.), «відомості» (п. 4.10.) та інші, що не сприяє як стрункості законодавчої техніки, так і розумінню сутності видів та значення результатів проведення НСРД у практиків. Наприклад, згідно з результатами опитування практичних працівників та аналізу матеріалів слідчо-судової практики, навіть протоколи проведення НСРД називаються по-різному: «протокол...», «протокол про проведення…», «протокол про результати...» тощо. Для того, щоб достеменно з’ясувати поняття «результати НСРД», необхідно звернутися до відповідних наукових розробок, присвячених тлумаченню вказаних термінів. Варто зазначити, що в сучасній кримінальній процесуальній науці єдності у підходах до визначення результатів НСРД немає. Так, зокрема, М. В. Багрій та В. В. Луцик під результатами НСРД пропонують розуміти відомості, одержані суб’єктами, уповноваженими на проведення НСРД, та зафіксовані у процесуально визначеній формі (протоколі, додатку до нього), а також предмети, речовини, документи, вилучені під час їх проведення, які можуть мати значення для встановлення обставин кримінального провадження або правильного та ефективного проведення розслідування [3, c. 29].
223 Також автори наводять визначення матеріалів НСРД, якими, на їх погляд, є інформація, отримана відповідно до мети проведення НСРД та зафіксована на матеріальному носії [3, c. 29]. Обов’язковими вимогами до матеріалів НСРД є те, що вони відображають інформацію, здобуту відповідно до мети кримінального провадження та зафіксовану у порядку, визначеному законодавчими та відомчими актами [3, c. 29]. Далі, посилаючись на інше навчально-практичне видання [4, c. 101], автори класифікують результати НСРД за формою відображення на: матеріали (матеріальні носії інформації) та інформацію (не матеріалізовані відомості) [3, c. 29–30]. Інші вітчизняні науковці розуміють поняття «використання результатів НСРД» як діяльність уповноважених суб’єктів (прокурора, слідчого, слідчого судді) із залучення до процесу досудового розслідування відомостей (предметів, документів), отриманих під час проведення НСРД, із метою вирішення завдань кримінального провадження [5, c. 219]. Зі змісту наведеного визначення, а також запропонованих етапів залучення результатів НСРД у кримінальному провадженні можна дійти висновку, що результатами НСРД науковці вважають «відомості (предмети, документи)» [5, c. 220]. Автори зазначають: «Зміст відомостей фактично зафіксований у матеріалах НСРД (інформація про певних осіб, їх діяльність, предмети, документи, та ін.)» [5, c. 221]. Зрозуміло, що поняття «інформація «вважається вужчим за поняття «відомості «, оскільки до змісту останніх включають також предмети та документи. З огляду на зауваження авторів, що на підставі оцінки у прокурора (слідчого) «формується уявлення про доцільність використання отриманих результатів (матеріалів) у кримінальному провадженні» [5, c. 221], доходимо висновку про ототожнення ними понять «результати» й «матеріали» НСРД. Такий висновок підтверджує й подальше наукове дослідження авторами «шляхів використання отриманих матеріалів» [5, c. 222]. Нижче автори зазначають, що визначення шляхів (способів) використання результатів НСРД передбачає вирішення суб’єктом кримінального провадження питання, яким саме чином отримані матеріали (відомості) будуть використовуватися під час досудового розслідування [5, c. 222], тобто, на наш погляд, вже ототожнюють поняття «матеріали» й «відомості». В іншому навчальному виданні автори повторюють визначення використання результатів НСРД, наведене вище [4, c. 81], але
224 зазначають, що проведення НСРД передбачає отримання певного результату – відомостей, що мають значення для кримінального провадження та їх процесуального оформлення відповідно до положень ст. 252 КПК України [4, c. 81]. У низці наукових робіт, в яких розглядаються питання використання результатів НСРД поняття, сутність й види цих результатів не наводяться [6, c. 38–44]. Отже, на підставі аналізу зазначених положень законодавчих норм, а також викладених точок зору щодо поняття «результати НСРД», зазначимо, що поняття «результати НСРД» доцільно розуміти у широкому та вузькому значенні. Зважаючи на етимологічне значення слова «результат» як того, «що отримано в завершення якої-небудь діяльності, роботи, підсумок» [7, c. 673], а також на те, що результат є тим, заради чого здійснюється певний вид діяльності, що може бути як позитивним, якщо мета досягнута, так і негативним, якщо не вдалося досягти мети, вважаємо, що у широкому значенні результатами НСРД є як матеріали НСРД, так і нематеріалізовані відомості, інформація, наприклад, суб’єктивне сприйняття чогось суб’єктом проведення НСРД. Однак у кримінальному судочинстві, а тим більше у кримінальному процесуальному доказуванні нематеріалізована інформація, відомості, що не знаходять свого матеріально-фіксованого відображення, у матеріалах НСРД використовуватися не можуть, тому критично оцінюємо запропоновану окремими авторами класифікацію результатів НСРД за формою відображення на: матеріали (матеріальні носії інформації) та інформацію (не матеріалізовані відомості) [7, c. 29–30]. Отже, результати НСРД розглядаються нами лише як різновиди матеріально фіксованих джерел, що виникають у процесі проведення НСРД та містять певну інформацію, відомості, тобто у вузькому значенні цього терміна. Результати НСРД для їх подальшого використання, зокрема й у кримінальному процесуальному доказуванні мають бути трансформовані в передбачену матеріальну форму – відповідні матеріали НСРД. Сама лише змістовна складова частина результатів їх проведення – інформація, що отримується в результаті їх проведення, не дає змогу використовувати її в інтересах кримінального судочинства. При цьому терміни «результати НСРД» та «матеріали НСРД» розглядаються нами як тотожні. Зазначимо при цьому, що матеріалами НСРД є всі, без винятку, матеріально фіксовані джерела, що виникають
225 у процесі проведення НСРД, незалежно від того, чи містять вони інформацію про ознаки злочину, осіб, які до нього причетні, а також інші дані, що сприяють розслідуванню злочину та можуть бути використані у кримінальному провадженні, зокрема й у кримінальному процесуальному доказуванні. Матеріали, отримані в результаті проведення НСРД, які прокурор не визнає необхідними для подальшого проведення досудового розслідування, що заборонені для використання й підлягають знищенню у встановленому законодавством порядку (ст. 255 КПК України), не втрачають від цього свого процесуального значення матеріалів НСРД. Таким чином, результатами НСРД є матеріально фіксовані джерела, що виникають (отримуються) в процесі проведення НСРД, змістом яких є відповідна інформація, дані, здобуті відповідно до мети конкретної НСРД уповноваженим суб’єктом, котрі становлять: а) документи (їх копії), що містять відповідні фактичні дані; б) будь-які об’єкти речового походження, властивості, якості й стан яких об’єктивно пов’язані зі злочинною діяльністю або були знаряддям злочину й усі інші матеріальні об’єкти, котрі можуть бути засобами розкриття та розслідування злочину.
§ 2. Проблемні питання використання результатів негласних слідчих (розшукових) дій із метою отримання окремих видів доказів у кримінальному провадженні Зважаючи на поняття «результати НСРД», а також положення ч. 2 ст. 84 КПК України, яка закріплює як процесуальні джерела докази показання, речові докази, документи та висновки експертів, а також враховуючи інші положення глави 4 КПК України, на нашу думку, результати НСРД можуть бути винятково такими видами доказів, як документи та речові докази. Проте, яким саме зі вказаних видів доказів можуть бути ті чи інші результати НСРД у теорії та практиці є одним із дискусійних питань. Вирішення цього питання пов’язане зі встановленням певних особливостей як проведення, так і фіксації окремих видів НСРД, а також особливостями застосування окремих забезпечувальних заходів під час їх проведення. Насамперед, необхідно зазначити, що фіксація ходу й результатів НСРД має здійснюватися відповідно до загальних правил фіксації кримінального провадження, передбачених кримінальним процесуальним законодавством (ст. ст. 103–107 КПК України).
226 Відповідно до змісту ст. 103 КПК України НСРД під час кримінального провадження можуть фіксуватися 1) у протоколі, 2) на носії інформації, на якому за допомогою технічних засобів зафіксовані процесуальні дії. У сучасній науково-навчальній літературі протокол НСРД визначається як письмовий документ, що складається у передбаченому КПК України порядку, в якому уповноважені особи (слідчий, оперативний співробітник) фіксують і засвідчують умови та порядок проведення НСРД, встановлені фактичні дані про подію злочину, причетність до нього конкретних осіб та інші обставини, що мають значення для кримінального провадження [4, c. 21]. Окремі положення наведеного вище визначення, на наш погляд, є дискусійними, оскільки, по-перше, протокол під час досудового розслідування складається слідчим або прокурором, які проводять відповідну процесуальну дію (ч. 1 ст. 106 КПК України), а оперативний співробітник у разі виконання доручення слідчого на проведення НСРД користується повноваженнями слідчого (ч.ч. 1, 2 ст. 41 КПК України). По-друге, недоцільним, на наш погляд, є викладення сутності діяльності уповноваженої особи словами «фіксують і засвідчують». Зважаючи на етимологічне значення слова «засвідчувати» як повідомляти про щось, підтверджувати правдивість, правильність чого- небудь [8], особа, яка складає протокол, засвідчує його зміст своїм підписом. Однак підпис особи, яка склала документ, є обов’язковим реквізитом не тільки процесуального письмового документа, але й будь-якого офіційного. Оскільки визначення будь-якого поняття має відображати не будь-які, а лише сутнісні його ознаки, то, на наш погляд, акцентувати на визначенні поняття «протокол НСРД «на наявності засвідчувального елементу, що разом із іншими, передбачений ч. 3 ст. 104 КПК України, не є доцільним. На наш погляд, під протоколом НСРД варто розуміти процесуальний документ, що складається слідчим, прокурором у передбаченому КПК України порядку, в якому зафіксовані хід і результати проведення НСРД, а також інші обставини, що мають значення для кримінального провадження. Необхідно зазначити, що, на відміну від попереднього кримінального процесуального законодавства України, яке встанов- лювавло обов’язковість ведення протоколу (ст. 84 КПК України 1960 р.), чинний КПК України передбачає так звану альтернативну форму фіксування процесуальної дії – на носії інформації за
227 допомогою технічних засобів (п. 2 ч. 1 ст. 103 КПК України). Такі носії інформації, на яких за допомогою технічних засобів зафіксовано процесуальні дії, за умови наявності в них відомостей, передбачених ч. 1 ст. 99 КПК України, належать до документів (п. 3 ч. 2 ст. 99 КПК України). Разом із тим у кримінальному процесуальному законодавстві не зазначено, в яких саме випадках можливе використання такої форми фіксації. Ч. 2 ст. 104 КПК України законодавчо закріплює таку можливість лише під час проведення допиту, якщо жоден із його учасників не наполягає на внесенні тексту показань до протоколу. Інші випадки застосування технічної фіксації ходу й результатів фіксації процесуальної дії є предметом нечисленних наукових дискусій [9–14]. Результати опитування практичних працівників із цього приводу переконливо доводять, що практика фіксації ходу й результатів процесуальних дій не у протоколі, а на технічному носієві інформації практично відсутня (негативну відповідь на питання щодо застосування такої форми фіксації надали 78% респондентів із числа слідчих МВС та СБ України). Причиною цього, на наш погляд, є несформована судова практика щодо визнання таких носіїв інформації із зафіксованими на них процесуальними діями джерелами доказів, внаслідок чого слідчі уникають ризику втратити отримані із застосуванням значних витрат докази, що можуть бути визнані судом недопустимими через відсутність процесуальної форми їх закріплення. Отже, протокол проведення процесуальних дій, складений відповідно до вимог ст.ст. 104–106 КПК України, є традиційною формою фіксації ходу й результатів цих дій, до яких належать і НСРД. Суб’єкти складання протоколу, періодичність такого складання та інші правові й організаційні аспекти цієї діяльності визначені в Розділі 4 Інструкції про організацію проведення НСРД [2]. Типові зразки протоколів та інших документів щодо проведення НСРД розробляються та публікуються в навчальних виданнях [4, c. 298–319; 15; 16]. Окремі проблемні аспекти, пов’язані саме з нормативним визначенням та організаційним порядком фіксації результатів НСРД у процесуальних документах, були предметом гострих наукових дискусій [17, c. 270–277]. У контексті вирішення поставленого наукового завдання зазначимо лише, що поділяємо точку зору тих авторів, які вважають неприйнятною ситуацію, в якій протокол НСРД складають ті слідчі або працівники оперативних підрозділів, які особисто участі в цьому заході
228 не брали, видавши при цьому доручення (слідчий) або завдання (уповноважений оперативний працівник) іншому оперативному підрозділу. Встановлено, що на практиці протокол складається, як правило, уповноваженим працівником оперативного підрозділу, тобто не працівником оперативно-технічного або іншого підрозділу, який безпосередньо проводив відповідну НСРД, а працівником того оперативного підрозділу, який залучав до її проведення відповідний оперативний чи оперативно-технічний підрозділ. В окремих випадках протокол складає слідчий, який сам безпосередньо відповідну НСРД не проводив та не брав участі в її проведенні. Це проблемне питання тісно пов’язане з подальшою оцінкою отриманих результатів НСРД як доказів, що, як і будь-які інші докази у кримінальному провадженні, мають бути оцінені з точки зору належності, допустимості й достовірності (ч. 1 ст. 94 КПК України). Вважаємо, що положення п. 4.5. Інструкції, що надає дозвіл керівнику уповноваженого оперативного підрозділу, який проводив конкретні НСРД на підставі доручення слідчого, прокурора, визначати конкретного виконавця щодо складання протоколу, не відповідає загальним засадам фіксації кримінального провадження, його дотримання може призвести до невизнання фактичних даних, що містяться в таких протоколах, допустимими доказами. У випадку тривалості провадження НСРД слідчий, прокурор визначають періодичність складання протоколів. Але в будь-якому разі протокол має бути складений безпосередньо після отримання фактичних даних, які можуть використовуватися як докази для встановлення місця перебування особи, яка розшукується, про кожен випадок огляду, виїмки, дослідження матеріалів про результати НСРД тощо (п. 4.2. Інструкції). Отже, у процесі проведення НСРД може бути складено не один, а два і більше протоколів. Кожен такий протокол, у разі наявності в ньому фактичних даних, що свідчать про обставини, які встановлюються у кримінальному провадженні та становлять зміст доказу, а також відповідності цих фактичних даних вимогам належності й достовірності, а їх джерело (протокол) – допустимості, може бути доказом у кримінальному провадженні. Тобто у процесі проведення однієї (як правило, тривалої) НСРД можливим є отримання кількох протоколів – доказів у кримінальному провадженні. Так, наприклад, у кримінальному провадженні за обвинуваченням гр. С., гр. З., гр. Б. у вчиненні кримінальних правопорушень, передбачених ч. 2, 4 ст. 187, п.п. 6, 12, 13 ч. 2 ст. 115 КК України [18],
229 містяться два протоколи «про результати проведення установлення місцезнаходження радіоелектронного засобу» від 16.02.2014 р. та 09.04.2014 р., складені за результатами відповідних НСРД, проведених на підставі ухвали «Апеляційного суду Чернігівської обл. за підписом Голови Апеляційного суду Чернігівської обл.», від 09.02.2014 р. строком на два місяці (строк закінчення ухвали 09.04.2014 р.). Зазначимо також, що НСРД проведені УОТЗ УМВС у Чернігівській обл., а протоколи складені оперативними уповноваженими ВКР ЧМВ УМВС України в Чернігівській обл. Зазначимо, що, на відміну від попереднього кримінального процесуального законодавства, що закріплювало у переліку джерел доказів саме протоколи з відповідними додатками (ч. 2 ст. 65 КПК України 1960 р.), чинний КПК України дає змогу використовувати протоколи процесуальних дій, зокрема НСРД, як докази через таке джерело доказів, як документ (п. 3 ч. 2 ст. 99 КПК України). Така позиція законодавця є, на наш погляд, логічною, оскільки за своєю природою протокол будь-якої процесуальної дії є нічим іншим, як документом. Разом із тим вважаємо за доцільне виокремити протоколи процесуальних дій із сукупності інших документів у кримінальному провадженні як джерел доказів. Так, висновок експерта за гносеологічною сутністю також є документом, що містить докладний опис проведених експертом досліджень та сформульовані за їх результатами висновки (ч. 1 ст. 101 КПК України). Проте через особливості формування такого документа (виникнення його у кримінальному провадженні), а також через особливості гносеологічної природи фактичних даних, що становлять його зміст, цей вид документа логічно виділений законодавцем в окремий вид доказів. За такою логікою, на наш погляд, доцільно було б виокремити й документи – протоколи процесуальних дій. Разом із тим, на відміну від окремих слідчих (розшукових) дій, наприклад, допиту, хід та результати якого можуть бути зафіксовані лише у протоколі допиту, особливістю НСРД є те, що хід і результати їх проведення часто фіксуються у значній кількості документів, зокрема на аудіо-, відеоносіях, фотознімках, технічних носіях інформації, визначення правового значення яких є нагальною необхідністю. Науковцям та практикам необхідно чітко розрізняти матеріальні носії інформації (фото-, аудіо-, відеозаписи, інші носії інформації), які є додатками до протоколу НСРД, й ті, що мають самостійне, зокрема й доказове значення. Тому зазначимо, що, відповідно до ч. 2 ст. 105 КПК України, додатками до протоколу можуть бути: 1) спеціально виготовлені копії,
230 зразки об’єктів, речей і документів; 2) письмові пояснення спеціалістів, які брали участь у проведенні відповідної процесуальної дії; 3) стенограма, аудіо-, відеозапис процесуальної дії; 4) фототаблиці, схеми, зліпки, носії комп’ютерної інформації та інші матеріали, які пояснюють зміст протоколу. Це ж положення КПК України продубльоване й у п. 4.7. Інструкції про організацію проведення НСРД. Наявність таких додатків дає змогу перевірити повноту і точність викладення інформації у протоколі шляхом її зіставлення із зафіксованою у додатках, оскільки окрема інформація може фіксуватися не одним, а двома чи навіть трьома способами: описанням у протоколі, звуко –чи відеозаписом, фотографуванням, виготовленням копії (зліпку об’єкта), складанням наочної схеми, плану, замальовуванням тощо. У разі прогалин у протоколі додатки дають змогу їх усунути. Крім того, за допомогою фотознімків, відеозапису, схеми тощо, можуть бути зафіксовані деталі, словесне описання яких є досить складним [19, c. 94; 20, c. 677]. Проте такі форми фіксації є факультативними і застосовуються на розсуд слідчого, прокурора, що проводить процесуальну дію. Названі факультативні засоби фіксації (фотозйомка, звуко –і відеозапис тощо) не можуть замінити протокол. Вони виступають як додаток до нього і, за його відсутності, втрачають доказове значення. Проте варто зазначити, що окремі науковці вважають, що матеріали, які додаються до протоколу слідчої (розшукової) дії, мають самостійне доказове значення [21, c. 8; 22, c. 54]. На думку інших, усі ці додатки мають значення документів як процесуального джерела [23, c. 5–8]. На наш погляд, окремі додатки до протоколу є документами за гносеологічною сутністю, проте не за правовим їх значенням. Надання таким додаткам до протоколу значення документів як процесуального джерела доказів означає «подвоєння» (дублювання) доказу, оскільки у такому разі змістом їх будуть одні й ті самі фактичні дані, одержані з одного джерела фактичних даних під час проведення однієї процесуальної дії, проте зафіксовані у різній формі у двох чи більше джерелах доказів. Однак виготовлені під час провадження окремих НСРД аудіо-, відеозаписи, носії комп’ютерної інформації та інші матеріали можуть мати й інше значення. Так, наприклад, віднесення протоколів зняття інформації з транспортних телекомунікаційних мереж, в яких відображені хід і результати проведеної НСРД, до документів як виду доказів не викликає дискусії, оскільки це відповідає їх гносеологічній природі та процесуальному значенню, прямо передбачено КПК України. За умови наявності в них відомостей, що можуть бути
231 використані як доказ факту чи обставин, що встановлюються під час кримінального провадження, складені в порядку, передбаченому КПК України, протоколи процесуальних дій та додатки до них можуть належати до документів (п. 3 ч. 2 ст. 99 КПК України). Проте первинним носієм знятої із транспортних телекомунікаційних мереж інформації є, як правило, технічний носій аудіоінформації, процесуальне значення якої законодавством не визначене. Попри те, що, відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 105 КПК України, додатками до протоколу можуть бути стенограма, аудіо-, відеозапис процесуальної дії, а первинний носій знятої з телекомунікаційних мереж інформації містить саме аудіозапис, вважаємо, що він не є додатком до протоколу НСРД. Таке розуміння значення аудіозапису знятої з транспортних телекомунікаційних мереж інформації, на наш погляд, сформувалося через редакцію ч. 6 ст. 35-1 Основ, в якій зазначалося, що «Фонограма долучається до протоколу…». Специфіка досліджуваної НСРД полягає, на наш погляд, у тому, що документування ходу й результатів її проведення здійснюється у два етапи: 1) технічним виконавцем, 2) слідчим під час дослідження знятої інформації. Зважаючи на такі позиції, аудіозапис знятої інформації не є додатком до протоколу, оскільки 1) його значення не є допоміжним, роз’яснює зміст протоколу, 2) відповідно до етапів проведення цієї НСРД, а також згідно з положенням ч. 1 ст. 265 КПК України, відповідно до якого зміст інформації, що передається особами через транспортні телекомунікаційні мережі, з яких здійснюється зняття інформації, зазначається у протоколі про проведення зазначених НСРД. Під час виявлення в інформації відомостей, що мають значення для конкретного досудового розслідування, в протоколі відтворюється відповідна частина такої інформації, після чого прокурор вживає заходів із метою збереження знятої інформації, аудіозапис знятої інформації є первинним, а протокол – вторинним об’єктом за черговістю утворення, тому протокол, що складається на підставі дослідження аудіозапису, є похідним від аудіозапису документом. На наш погляд, аудіозапис знятої з телекомунікаційних мереж інформації є документом, що являє собою спеціально створений із метою збереження інформації матеріальний об’єкт, який містить зафіксовані за допомогою звукових сигналів відомості, які можуть бути використані як доказ факту чи обставин, що встановлюються під час кримінального провадження (ч. 1 ст. 99 КПК України). Однак вважаємо, що наявність самого лише протоколу проведення цієї НСРД може викликати сумніви у сторін кримінального
232 провадження, суду щодо достовірності фактичних даних, що становлять його зміст. У свою чергу, сам лише аудіозапис знятої інформації проблематично оцінити з точки зору допустимості його отримання. Тому лише сукупність аудіозапису знятої з телекомунікаційних мереж інформації, що має значення документу, а також протоколу дослідження цієї інформації у своїй нерозривній єдності можуть становити доказ у кримінальному провадженні. Так само не є додатками до протоколу НСРД, а є документами, що лише в нерозривній єдності із протоколом відповідної НСРД утворюють документ – доказ у кримінальному провадженні, аудіо-, відеозаписи, інші носії інформації, отримані під час проведення НСРД, на підставі дослідження яких складається протокол. Процесуальне значення аудіо-, відеофіксації ходу й результатів проведення, наприклад, обстеження публічно недоступних місць, житла чи іншого володіння особи (ст. 267 КПК України), контролю за вчиненням злочину (ст. 271 КПК України) та інших НСРД при цьому залишається традиційним – результати такої фіксації є додатками до протоколів, передбачені п. 3 ч. 2 ст. 105 КПК України. Сутнісною ознакою, що розмежовує фото-, аудіо-, відеоматеріали, що мають значення документа, що в єдності з протоколом становлять доказ, й тих, що є додатками до протоколу, є те, що у першому випадку виготовлення цих документів є невід’ємним етапом проведення НСРД, за їх відсутності (втрати, змінення, знищення тощо) протокол втрачає процесуальне значення доказу. У другому випадку, без зазначених додатків протокол свого процесуального значення не втрачає. У процесі проведення НСРД здійснюється виявлення (збір), фіксація й вилучення не тільки предметів й документів, але й отримуються усні повідомлення від осіб, які мають різний процесуальний статус або ж не мають такого. Проте, оскільки «відомості» як усна інформація, що надається особами щодо відомих їм обставин у кримінальному провадженні, що мають значення для кримінального провадження, мають самостійне доказове значення лише у виді показань, що надаються під час допиту, то такі відомості, що отримуються у процесі інших процесуальних дій, зокрема й негласних, заносяться до відповідного протоколу (перед тим можуть фіксуватися в іншій формі) та становлять зміст такого виду доказу, як документ. У такий спосіб може бути процесуалізована інформація, отримана, зокрема, внаслідок конфіденційного співробітництва з іншими особами, якщо вони залучені до проведення НСРД, відповідно до ст. 275 КПК України. Якщо ж конфідент повідомляє інформацію, що має значення для кримінального провадження поза проведенням НСРД, то,
233 на наш погляд, така інформація також має фіксуватися у відповідному протоколі, складеному уповноваженою особою за правилами таємного діловодства. Цей протокол у разі доцільності його розсекречення як матеріального носія інформації може набути процесуального значення доказу – документу. На наш погляд, загальним правилом проведення досудового розслідування є те, що всі інші об’єкти, що підлягають вилученню у кримінальному провадженні, мають вилучатися відкрито, в процесі провадження гласних слідчих (розшукових) дій (огляду, обшуку тощо) та інших процесуальних дій (тимчасового доступу до речей і документів тощо). При цьому забезпечуються реалізація прав іншої процесуальної сторони кримінального провадження на оскарження таких дій, захист своїх інтересів у кримінальному судочинстві. Зауважимо, що під час проведення НСРД доцільно говорити не про «вилучення» інформації, а про її «фіксацію», оскільки інформація, що транслюється каналами транспортних телекомунікаційних мереж, отримана внаслідок спостереження за особою, річчю або місцем, зокрема у процесі аудіо-, відеоконтролю особи тощо, не є матеріально вираженим об’єктом, що можна «вилучити». Отже, у разі фіксації відомостей про особу, її поведінку,або певної речі чи місця, під час обстеження публічно недоступних місць, житла чи іншого володіння особи та інших НСРД, у разі необхідності вилучення предметів чи документів, що виявляються та можуть мати значення для кримінального провадження, таке вилучення має здійснюватися не негласно, особою, яка проводить НСРД, а у процесі проведення іншої гласної процесуальної дії – огляду, обшуку, тимчасового вилучення майна, підставою для проведення яких будуть результати проведеної слідчої (розшукової) дії, у процесі якої цей предмет чи документ був виявлений. Так, законодавець прямо вказав на це у положенні, що визначає мету обстеження публічно недоступних місць, житла чи іншого володіння особи. Згідно з ч. 1 ст. 267 КПК України, слідчий має право обстежити публічно недоступні місця, житло чи інше володіння особи шляхом таємного проникнення в них, зокрема з використанням технічних засобів, із метою: 1) виявлення і фіксації слідів вчинення тяжкого або особливо тяжкого злочину, речей і документів, що мають значення для їх досудового розслідування; 2) виготовлення копій чи зразків зазначених речей і документів; 3) виявлення та вилучення зразків з метою дослідження під час досудового розслідування тяжкого або особливо тяжкого злочину; 4) виявлення осіб, які розшукуються; 5) встановлення технічних засобів аудіо-, відеоконтролю особи.
234 Як бачимо, законодавець вважає доцільним під час обстеження публічно недоступних місць, житла чи іншого володіння особи лише виявити та зафіксувати сліди вчинення злочину, речі й документи. Вилучити можна лише виготовлені копії, зразки зазначених речей і документів, а також зразки для дослідження. Резюмуємо, що вилучати виявлені об’єкти під час проведення цієї НСРД заборонено. Проте у ряді випадків під час проведення НСРД може виникнути ситуація, в якій невідкладно проводити інші гласні процесуальні дії є небезпечним для життя, здоров’я осіб, що беруть участь у проведенні негласних заходів, проте зволікання з вилученням необхідних предметів та документів може призвести до їх втрати, знищення, інших негативних для досудового розслідування наслідків. Така ситуація може скластися під час проведення, наприклад, контролю за вчиненням злочину (ст. 271 КПК України), виконання спеціального завдання з розкриття злочинної діяльності організованої групи чи злочинної організації (ст. 272 КПК України). Так, законодавець вказує на можливість вилучення під час їх проведення речей і документів у ч.ч. 1, 3–5 ст. 255, ч. 4 ст. 271 та у ч. 1 ст. 272 КПК України. Речі й документи, виявлені, зафіксовані й вилучені під час проведення вищевказаних НСРД, що були знаряддям вчинення кримінального правопорушення, зберегли на собі його сліди або містять інші відомості, які можуть бути використані як доказ факту та обставин, що встановлюються під час кримінального провадження, зокрема предмети, що були об’єктом кримінально протиправних дій, гроші, цінності та інші речі, набуті протиправним шляхом, після їх відповідної оцінки можуть набути значення речових доказів у кримінальному провадженні (ч.ч. 1, 2 ст. 98 КПК України). Одним із дискусійних питань, що виникає у процесі дослідження видів результатів НСРД, є віднесення законодавцем зразків об’єктів, що вилучаються, зокрема під час проведення НСРД, до додатків до протоколу (п. 1 ч. 2 ст. 105 КПК України, п. 4.7. Інструкції). На наш погляд, додатком до протоколу може бути «спеціально виготовлена копія» об’єкта, яка наочно демонструє цей об’єкт. Проте незрозумілою є природа «спеціально виготовленого зразка» об’єкта. За правилами криміналістичної техніки, виявлені об’єкти фіксуються, після чого від них, за наявності такої можливості й доцільності, відбираються зразки у певній кількості, яка залежить від виду, кількості об’єкта та інших його характеристик. Отже, зразки від об’єкта не спеціально виготовляються, як зазначив законодавець, а відбираються. Це означає, що від об’єкта віднімається певна його
235 кількість і зразок являє собою, по суті, певну кількість того ж об’єкта з належними йому властивостями, що може бути речовим доказом у кримінальному провадженні. При цьому під властивостями ми розуміємо внутрішні якості об’єкта, які підлягають подальшому дослідженню (хімічний склад, щільність тощо). Зовнішні якості об’єкта – ознаки (розмір, форма, кількість тощо) у процесі відібрання зразків, як правило, змінюються [24, c. 130; 25, c. 77; 26, c. 168]. З огляду на це, варто дійти висновку, що процесуальне значення зразків виявленого об’єкта не може бути знівельовано з додатками до протоколу, вони можуть бути речовими доказами у кримінальному провадженні. Крім того, лише матеріальні об’єкти, що мають самостійне процесуальне значення, (тобто ті, що за результатами оцінки можуть набути значення речових доказів, документів), є об’єктами експертних досліджень. Додатки до протоколу процесуальної дії на експертні дослідження, як правило, не направляються. Таким чином, вважаємо, що вилучені під час проведення окремих НСРД зразки предметів не є додатками до протоколу відповідної НСРД, а мають самостійне процесуальне значення. Разом із тим, за результатами анкетувань слідчих, оперативних працівників, доходимо висновку, що більшість опитаних (64% слідчих, 85% оперативних працівників) вважають, що в результаті негласного отримання зразків, необхідних для порівняльного дослідження, отримуються не що інше, як речові докази. На наш погляд, така ситуація є наслідком поширеної точки зору про те, що будь-які матеріальні об’єкти у кримінальному провадженні є речовими доказами. Отже, у разі, якщо вилучені зразки предметів чи документів, ймовірно, зберігають на (у) собі сліди вчинення злочину чи осіб, причетних до його вчинення, є об’єктами злочинних посягань тощо, такі зразки в майбутньому є об’єктами експертних досліджень та набувають процесуального значення речових доказів. Якщо вилучені зразки планується надати на експертне дослідження як порівняльний матеріал (як умовно-вільні зразки для ідентифікаційного дослідження), такі зразки не набувають значення жодного виду доказів у кримінальному провадженні, оскільки самі по собі нічого не доводять і не спростовують (такими, є наприклад, зразки, вилучені в порядку ст. 274 КПК України).
Висновки Підсумовуючи вищевикладене, зазначимо, що результатами НСРД є матеріально фіксовані джерела, що виникають (отримуються) у процесі
236 проведення НСРД, змістом яких є відповідна інформація, дані, здобуті відповідно до мети конкретної НСРД уповноваженим суб’єктом, котрі становлять: а) документи (їх копії), що містять відповідні фактичні дані; б) будь-які об’єкти речового походження, властивості, якості й стан яких об’єктивно пов’язані зі злочинною діяльністю або які були знаряддям злочину й всі інші матеріальні об’єкти, котрі можуть бути засобами розкриття та розслідування злочину. Під протоколом НСРД слід розуміти процесуальний документ, що складається слідчим, прокурором у передбаченому КПК України порядку, в якому зафіксовані хід і результати проведення НСРД, а також та інші обставини, що мають значення для кримінального провадження Додатками до протоколу НСРД можуть бути 1) спеціально виготовлені копії об’єктів; 2) письмові пояснення спеціалістів, які брали участь у проведенні відповідної процесуальної дії; 3) стенограма, аудіо-, відеозапис процесуальної дії; 4) фототаблиці, схеми, зліпки, носії комп’ютерної інформації та інші матеріали, які пояснюють зміст протоколу. Ці додатки можуть долучатися до протоколу, вони роз’яснюють та уточнюють його зміст, проте самостійного процесуального значення не мають. Протоколи НСРД разом із додатками можуть мати процесуальне значення документів – доказів у кримінальному провадженні. Разом із тим вважаємо за доцільне виокремити протоколи процесуальних дій із сукупності інших документів як джерел доказів у кримінальному провадженні та викласти ч. 2 ст. 84 КПК України у такій редакції: «2. Процесуальними джерелами доказів є показання, речові докази, документи, протоколи процесуальних дій та додатки до них, висновки експертів». Усна інформація, що надається особами щодо відомих їм обставин у кримінальному провадженні, що мають значення для досудового розслідування, заноситься до відповідного протоколу НСРД (перед тим можуть фіксуватися в іншій формі) та становить зміст такого виду доказу, як документ. Відомості, повідомлені конфідентом, що мають значення для кримінального провадження поза проведенням НСРД, також мають фіксуватися у відповідному протоколі, складеному уповноваженою особою. Такий протокол у разі доцільності його розсекречення як матеріального носія інформації може набути процесуального значення доказу – документу. Вважаємо, що лише нерозривна єдність аудіо-, відеозаписів, інших носіїв інформації, на підставі дослідження яких складається протокол
237 відповідної НСРД, та цей протокол є джерелом доказу у кримінал- льному провадженні. Всі об’єкти, що підлягають вилученню у кримінальному провадженні, окрім зразків, необхідних для порівняльного дослідження (ст. 274 КПК України) та кореспонденції (ст. ст. 261, 262 КПК України), мають вилучатися відкрито, у процесі провадження гласних слідчих (розшукових) дій (огляду, обшуку тощо) та інших процесуальних дій (тимчасового доступу до речей і документів тощо). При цьому забезпечуються реалізація прав іншої процесуальної сторони кримінального провадження на оскарження таких дій, захист інтересів сторін у кримінальному судочинстві. В окремих випадках, зокрема, у процесі контролю за вчиненням злочину (ст. 271 КПК України), виконання спеціального завдання з розкриття злочинної діяльності організованої групи чи злочинної організації (ст. 272 КПК України) у ситуаціях, в яких невідкладно проводити інші гласні процесуальні дії є небезпечним для життя, здоров’я осіб, що беруть участь у проведенні негласних заходів, проте зволікання з вилученням необхідних предметів та документів може призвести до їх втрати, знищення, інших негативних для досудового розслідування наслідків, дозволено вилучення речей і документів (ч.ч. 1, 3–5 ст. 255, ч. 4 ст. 271 та у ч. 1 ст. 272 КПК України), що можуть мати значення доказів у кримінальному провадженні (документів або речових доказів). Література: 1. Кримінальний процесуальний кодекс України: Закон України від 13 квітня 2012 р. № 4651-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4651-17. 2. Про організацію проведення негласних слідчих (розшукових) дій та використання їх результатів у кримінальному провадженні: Інструкція, затв. спільним наказом Генеральної прокуратури України, МВС України, СБ України, Міністерством фінансів України, Адміністрацією ДПС України та Міністерством юстиції України від 16.11.2012 р. № 114/1042/516/1199/936/1681/51 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/v0114900-12. 3. Багрій М. В., Луцик В. В. Негласні слідчі (розшукові) дії у кримінальному провадженні / М. В. Багрій, В. В. Луцик. – Львів, 2014. – 307 с. 4. Кудінов С. С., Шехавцов Р. М., Дроздов О. М. та ін. Негласні слідчі (розшукові) дії та використання результатів оперативно- розшукової діяльності у кримінальному провадженні : навчально-
238 практичний посібник / С. С. Кудінов, Р. М. Шехавцов, О. М. Дроздов та ін. – Х.: «Оберіг», 2013. – 344 с. 5. Бараненко Б. І., Бочковий О. В., Гусєва К. А. та ін. Негласні слідчі (розшукові) дії та особливості їх проведення оперативними підрозділами органів внутрішніх справ: [навчально-практичний посібник] / Б. І. Бараненко, О. В. Бочковий, К. А. Гусєва та ін. – Луганськ: РВВ ЛДУВС ім. Е. О. Дідоренка, 2014. – 416 с. 6. Колесник В. А. Негласні слідчі (розшукові) дії: кримінально- процесуальні та криміналістичні аспекти підготовки і проведення: [науково-практичний посібник] / В. А. Колесник. – К.: Прецедент, 2014. – 135 с. 7. Ожегов С. И. Словарь русского языка / С. И. Ожегов; Под ред. Н. Ю. Шведовой. – М.: Рус. яз., 1990. – 921 c. 8. Словник української мови: в 11 томах. 1972. – Том 3 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://sum.in.ua/s/ zasvidchuvaty. 9. Лысов Н. Н. Криминалистическое учение о фиксации доказательственной информации в деятельности по выявлению и раскрытию преступлений: автореф. дис. докт. юрид. наук : 12.00.09 / Н. Н. Лысов. – М., 1995. – 63 с. 10. Перебитюк М. В. Пошукові науково-технічні засоби та їх застосування в розслідуванні злочинів: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.09 / М.В. Перебитюк ; Київський національний ун-т ім. Тараса Шевченка. – К., 1995. – 22 с. 11. Пунда О. О. Використання даних, одержаних в результаті застосування науково-технічних засобів, для доказування в кримінальному процесі: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.09 / О. О. Пунда; Національна академія внутрішніх справ України. – К., 2002. – 18 с. 12. Коваленко В. В. Актуальні проблеми застосування науково- технічних засобів спеціалістами при провадженні слідчих дій: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.09 / В. В. Коваленко; Національна академія внутрішніх справ України. – К., 2004. – 20 с. 13. Тимчишин Д. М. Використання науково-технічних засобів у розслідуванні вбивств : автореф. дис. канд. юрид. наук : 12.00.09 / Д. М. Тимчишин; Нац. акад. внутр. справ. – К., 2014. – 20 с. 14. Ковальова О. В. Використання науково-технічних засобів та методів у розшуковій роботі слідчого: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.09 / О. В. Ковальова; Акад. адвокатури України. – К., 2014. – 20 с. 15. Процесуальні документи у кримінальному провадженні. Зразки. Роз’яснення / За заг. ред. проф. М. А. Погорецького, О. П. Кучинської //
239 Бюлетень законодавства і юридичної практики України. – 2014. – № 10–11. 16. Алєксєєва-Процюк Д. О., Татаров О. Ю., Чернявський С. С. та ін. Використання інформації, яка знаходиться в операторів та провайдерів телекомунікацій, їх транспортних телекомунікаційних мережах, під час розслідування злочинів: метод. рек. / Д. О. Алєксєєва- Процюк, О. Ю. Татаров, С. С. Чернявський та ін. – К.: Нац. акад. внутр. справ, 2013. – 70 с. 17. Погорецький М. А. Негласні слідчі (розшукові) дії: проблеми провадження та використання результатів у доказуванні / М.А. Погорецький // Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. – 2013. – № 1. – С. 270–277. 18. Кримінальне провадження №1-кп/751/619//14 // Архів Охтирсь- кого районного суду Сумської обл. 19. Михеенко М. М. Доказывание в советском уголовном судопроизводстве / М. М. Михеенко. – Киев, 1984. – 133 c. 20. Белкин Р. С., Винберг А. И., Дорохов В. Я. и др. Теория доказательств в советском уголовном процессе / Редкол: Н.В. Жогин (отв. ред.), Г. М. Миньковский, А. Р. Ратинов и др. – 2-е изд., испр. и доп. – М.: Юрид. лит., 1973. – 736 c. 21. Бацько І. М. Протоколи слідчих і судових дій як джерела доказів у кримінальному процесі: автореф. дис. канд. юрид. наук: 12.00.09 / І. М. Бацько. – К., 2003. – 18 с. 22. Бацько І. М. Протоколи слідчих і судових дій як джерела доказів у кримінальному процесі: дис. канд. юрид. наук: 12.00.09. / І. М. Бацько. – К., 2003. – 232 с. 23. Селиванов Н. А. Вещественные доказательства / Н.А. Селиванов. – М.: Юрид. лит., 1971. – 200 c. 24. Салтевський М. В. Криміналістика (у сучасному викладі): [підручник] / М. В. Салтевський. – К.: Кондор, 2008. – 594 с. 25. Белкин Р. С. Курс криминалистики: Частные криминалистические теории. В 3-х томах / Р. С. Белкин. – М.: Юристъ, 1997. – Т. 2. – 464 c. 26. Сегай М. Я. Методология судебной идентификации / Отв. ред. Л. Е. Ароцкий. – К.: КВШ МВД СССР, 1970. – 354 c.
240 Сердюк В. П., кандидат юридичних наук, доцент кафедри цивільного, господарського та кримінального права Інституту права та суспільних відносин Університету «Україна», м. Київ
Сердюк Є. В., кандидат юридичних наук, доцент кафедри конституційного, адміністративного права та соціально-гуманітарних дисциплін Інституту права та суспільних відносин Університету «Україна», м. Київ
ЕФЕКТИВНІСТЬ ВИСНОВКУ ЕКСПЕРТА У КРИМІНАЛЬНОМУ ПРОВАДЖЕННІ УКРАЇНИ
Анотація У статті досліджено актуальні питання ефективності й результативності проведення експертного дослідження у кримінальному провадженні України. На прикладі експертизи матеріалів відеозапису та засобів відеозвукозапису узагальнено сучасний стан законодавчого забезпечення рівня об’єктивності призначення і проведення експертного дослідження. Проаналізовано методики експертного дослідження відеоматеріалів і засобів відеозвукозапису, їх науковість і доступність для зацікавлених осіб. Розкрито проблеми спеціальних знань під час призначення та проведення дослідження експертом. Досліджено сучасний стан участі зацікавлених осіб і захисту прав людини під час проведення експертизи. Проаналізовано міжнародний досвід законодавчого врегулювання спеціальних знань під час призначення експертизи. На підставі узагальнення судової та слідчої практики зроблено висновки й надано авторські пропозиції щодо законодавчого врегулювання проведення експертного дослідження з метою збільшення рівня об’єктивності експертного дослідження.
Вступ Традиційно вважається, що висновок експерта, у якому викладено хід експертних досліджень, як аксіома, не потребує особливого дослідження в судовому провадженні як джерело доказів і без
241 належного вивчення та оцінювання, як правило, визнається доказом. З різних причин актуальність цього питання рідко порушується сторонами. Отже, прийнявши кінцеве рішення, суд не виконав завдання, передбаченого ст. 2 Кримінального процесуального кодексу (далі – КПК) України, основним із яких є захист прав людини від кримінальних правопорушень, серед яких законодавчо закріпленим є злочин. Є випадки, коли експертне дослідження очевидно не потрібне, бо не вплине на хід доказування чи створення підтверджуючого доказу, але ведучі кримінального провадження (слідчий, прокурор, слідчий суддя, суддя) наполягають на його проведенні, щоб якимось чином обґрунтувати своє майбутнє рішення. Така тенденція має місце й в інших, наявних юридичних процесах нашої держави. Із цим не можливо погодитися. Аналіз дослідження відеоматеріалів і засобів відеозвукозапису від моменту їх виявлення, фіксації й появи у кримінальному провадженні до оцінювання і прийняття рішення виявляє суттєві процесуальні прогалини та організаційні проблеми використання відеотехніки, які впливають на виконання завдань, визначених ст. 2 КПК України, що потребує вдосконалення технології використання сучасної відеотехніки під час проведення процесуальних дій. Нами розроблені та опубліковані пропозиції в цьому напрямі [1, с. 186]. У юридичному середовищі почастішали дискусії щодо появи в засобах масової інформації матеріалів відеозапису про проведення обшуків з транслюванням вилучених різного роду дорогих коштовностей, затримань високопосадовців, обговорення дачі дозволу на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання й арешт осіб, які користуються певним імунітетом, транслювання судових засідань за участю таких осіб. Згодом ефективно продемонстровані відеоматеріали зникають з екранів засобів масової інформації, залишивши прийняття рішення по справі на розсуд громадськості. Виникає важливе процесуальне питання: чи можна уникнути відповідальності за наявності таких очевидних фактів і як на це впливає об’єктивність підготовки та проведення експертних досліджень, оцінювання відеоматеріалів і засобів відеозвукозапису, які можуть суттєво змінити хід доказування і прийняття кінцевого рішення по справі. Адже зрозуміло, що демонстрація напряму поведінки зацікавлених осіб свідчить про їхню мету провести експертне дослідження відеоматеріалів і засобів відеозвукозапису з метою встановити підробку або монтаж
242 зафіксованих відеотехнікою обставин кримінального правопорушення й цим вплинути на кінцеве рішення суду.
§ 1. Законодавче забезпечення ефективності висновку експерта й аналіз судової практики щодо його виконання Законодавчо експертні дослідження в нашій державі забезпечуються ст. 92 п. 14 Конституції України, яка встановлює, що основні засади судової експертизи визначаються виключно законами України, які визначають, що судова експертиза – це дослідження експертом на основі спеціальних знань матеріальних об’єктів, явищ і процесів, які містять інформацію про обставини справи, що перебуває у провадженні органів досудового розслідування чи суду (ст. 1 Закону України «Про судову експертизу»). З метою дотримання єдиного підходу до проведення судових експертиз і підвищення якості їх проведення, вони класифіковані на види й Наказом Міністерства юстиції України «Про внесення змін до Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень від 8 жовтня 1998 р. № 53/5» від 27 липня 2015 р. № 1350/5, який зареєстрований у Міністерстві юстиції України 29 липня 2015 р. за № 915/27360, фототехнічна, портретна; відеозвукозапис; експертиза голограм належать до криміналістичних експертиз [1, с. 2]. Згідно з висновками узагальнення судової практики Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ про застосування судами кримінально-процесуального законодавства під час призначення судових експертиз і використання їх висновків у кримінальному судочинстві за 2010 р., пріоритет у проведенні судових експертиз надається державним спеціалізованим установам і службам, яким у більшості (згідно зі статистичними даними) суди й доручають виконання експертних досліджень. Така судова практика вважається правильною, оскільки саме державні установи здійснюють спеціальну підготовку судових експертів, а отже, мають у своєму штаті кваліфікованих співробітників із належним досвідом практичної та наукової роботи, створюють організаційні умови й запроваджують концептуальні інструменти для однакового та правильного застосування експертних методик, що безпосередньо впливає на якість дослідження [2, с. 2]. Так, за повідомленням начальника Управління експертного забезпечення правосуддя Мін’юсту України, у 2010 р. експертними
243 установами проведено 94 500 експертиз (більш сучасних узагальнень нами не встановлено). Найбільшу кількість експертиз замовляють правоохоронні органи з кримінальних справ, яких проведено понад 32 тис., державні експертні установи (НДУСЕ) за рішеннями місцевих судів у кримінальних справах виконали 1 573 експертизи, з них – 1 148 первинних, 116 повторних, 115 додаткових, 103 комісійні, 91 комплексна; за рішенням апеляційних судів – 32 експертизи. Більшість цих експертиз становлять: автотехнічні (595), економічні (347), транспортно-трасологічні (157), почеркознавчі (62), будівельно- технічні (58), психологічні (52), відеозвукозапису (51) [4, с. 2 ]. Згідно із цими статистичними даними, частка експертних досліджень відеозвукозапису державними експертними установами, які проводять цей вид експертиз, від загальної кількості проведених експертиз становить 3,2%, що є незначним показником, ураховуючи динамічний розвиток відеотехнологій. Законом України «Про судову експертизу» передбачено можливість залучати (крім судових експертів) й інших фахівців із відповідних галузей знань для проведення деяких видів експертиз, які не здійснюються виключно державними установами (ч. 4 ст. 7, ч. 2 ст. 9, ч. 1 ст. 20). Тому вивчення сучасного стану судово-експертних досліджень матеріалів і засобів відеозвукозапису необхідно розглядати в напрямі наявності методичних рекомендацій, розроблених для проведення експертизи в галузі фотографії на світлочутливих галогенах срібла, що включає знання з фізики формування сигналів у приладах із зарядовим зв’язком, їх дискретне зчитування та квантування й формування даних у вигляді цифрового файлу фото –та відеознімку й відповідних технічних засобів їх виготовлення. Державним реєстром методик проведення судових експертиз Міністерства юстиції України зареєстровано 32 види експертиз відеозвукозапису, які досліджуються за допомогою зареєстрованих 25 методик проведення цього виду експертних досліджень [5, с. 39–40]. Так, технічне дослідження матеріалів і засобів відеозвукозапису, дослідження диктора за фізичними параметрами усного мовлення, акустичних сигналів і середовищ може досліджуватися методиками, які розроблені різними авторами й організаціями і якими є застосування комп’ютерної лабораторії CSL 4500 для криміналістичного дослідження сигналів мовлення; основи дослідження матеріалів і засобів відеозвукозапису; ідентифікація особи за фонограмами
244 російської мови на автоматизованій системі «Діалект»; рекомендації використання програмного комплексу порівняльного лінгвістичного аналізу спірної та еталонної фонограм; ідентифікація особи за ознаками мовлення із застосуванням автоматизованої експертної системи «Phonexi»; основні положення методики криміналістичного дослідження звукового середовища; експертна діагностика монтажу магнітних записів і методів його виявлення; магнітоскопічний метод дослідження магнітних силограм у криміналістиці; криміналістичне дослідження матеріалів і засобів звуковідеозапису; методика встановлення семантичного змісту фонограм із використанням пристрою «Форманта»; методичні рекомендації щодо виявлення ознак цифрової обробки; основи виявлення слідів цифрової обробки аналогових і цифрових фонограм; проведення експертизи оригінальності й дійсності аналогових магнітних фонограм за паразитними параметрами апаратури магнітного запису, що фіксуються у фонограмах, із застосуванням апаратно-програмного комплексу «Теорема»; дослідження структур аудіофайлів, записаних за допомогою цифрових диктофонів; ідентифікація дикторів за допомогою програмного засобу ExpCad основи автоматичного розпізнавання диктора за голосом; основи криміналістичного дослідження фонограм мовлення та ідентифікації особи за мовленням; засади судової акустики; застосування пакету програм криміналістичної ідентифікації диктора SIVE 6.5 з метою дослідження сигналів мовлення; застосування системи редагування, аналізу й усунення шуму речових сигналів SIS 6.х; рекомендації зі встановлення номера телефону абонента лінії зв’язку за звуковими сигналами, зафіксованими на фонограмі; рекомендації щодо використання функціонального аналізу як методу ідентифікації мовленнєвої особистості; методичні основи судового мовознавства; рекомендації щодо проведення лінгвістичного дослідження усного мовлення за ознаками міжмовної інтерференції [6, с. 11]. Узагальнюючи перераховані методики, можна зробити висновок, що основними завданнями експертизи відеозвукозапису є встановлення технічних умов і технології отримання відеозвукозапису; ототожнення особи за відеозаписом (фотографією) та за фізичними параметрами голосу, отриманими зі звукозапису. Ураховуючи їх рік реєстрації, на теперішній час більшість методик не є актуальними, адже технічні засоби фіксації та відтворення відеозвукової інформації постійно
245 оновлюються й покращуються. Це підтверджує й опитування експертів, які виконують експертні дослідження в цьому напрямі. Водночас проведення дослідження цифрових зображень і засобів їх виготовлення має низку особливостей, які пов’язані з технологією процесів цифрової фіксації зображень. У науково-технічній літературі періодично з’являються окремі повідомлення та наукові роботи, в яких розглядаються особливості візуального й технічного дослідження цифрових зображень і технології їх виготовлення. Актуальним є сучасний стан наукової та методологічної бази відеотехнічної експертизи, відповідність її об’єктам досліджень, які змінили свою природу з аналогових на цифрові зображення й цифрові засоби їх виготовлення (фото –та відеокамери). Згідно з методикою досліджень цифрових зображень і засобів їх виготовлення, розробленою групою експертів КНДІСЕ під керівництвом завідувача відділу Є.В. Тимко й затвердженою вченою радою цього інституту (протокол від 26.12.2013 № 11), до основних об’єктів дослідження належать цифрові фотозображення – фотознімки, що отримані в результаті фотографування зовнішнього стану середовища (об’єкта) в конкретний момент часу; окремі кадри або група кадрів цифрових відеозаписів, що отримані в результаті відеозапису зовнішнього стану середовища (об’єкта) в конкретний проміжок часу; технічні засоби фотографування – цифрові фотокамери, в яких процеси обробки та фіксації інформації реалізовані в цифровій формі; технічні засоби відеозаписування – цифрові відеокамери (відеореєстратори тощо), в яких процеси обробки та фіксації інформації реалізовані в цифровій формі [6, с. 13]. Ці самі автори стверджують, що натепер не існує єдиної рекомендованої експертної методики, що дає змогу до вірогідного встановлювати факт монтажу по цифрових звукозаписах і зображеннях (або їх аналогових копіях) за відсутності оригіналу й записуючого пристрою. Нове інформаційно-технологічне середовище виробництва експертиз диктує необхідність освоєння експертами нового пошуково- пізнавального інструментарію для вирішення ідентифікаційних і діагностичних завдань, розробки науково-методичного забезпечення у вигляді методичних посібників [6, с. 54]. Можна зробити висновок про рівень об’єктивності висновку експерта із цих питань. Та чи можуть спеціалісти цієї галузі надати категоричний висновок, за допомогою якого можна було б прийняти кінцеве процесуальне рішення у кримінальному провадженні? А звідси
246 випливає й питання виконання вимог процесуального закону щодо захисту прав людини, що має бути основним принципом кримінального провадження. Аналіз 132 вироків Єдиного реєстру судових рішень України за 2015 – 2016 рр., де використовувалися та підлягали судовому оцінюванню різні види відеоматеріалів, дає підстави зробити висновок про те, що в 48 випадках, або 36,3%, приймалися рішення з приводу вилучення відеоматеріалів із камер спостереження й установлено, що в них уживаються терміни: «відеоматеріали з камер відеоспостереження»; «необхідно отримати відеоматеріали з камери відеоспостереження». У всіх випадках метою вилучення вказується необхідність їх дослідження, але в загальних рисах, без конкретної мети. У 84 випадках, або 63,7%, суди обмежувалися встановленням місця їх виїмки та назви виробника відеотехнічного приладу і як саме матеріал оформлений процесуально у справі. Відсутні дані про приєднання його до кримінального провадження як речового доказу чи документа. Відсутні аналізи їх технічних характеристик, оригінальність інформації, записаної на ньому або на носії відеоінформації [2, с. 1]. Також узагальнено 36 вироків та ухвал суду за період з 2014– 2016 рр., у яких ішла мова про дослідження висновків експертних досліджень матеріалів і засобів відеозвукозапису й установлено, що в 34, або 99,4%, випадках методика проведення дослідження не згадувалася, судді обмежувалися констатацією факту наявного висновку експерта; у 2, або 0,6%, – методика проведення дослідження згадувалася поверхово щодо технічного стану відеотехнічного засобу та якості його запису; в 36 випадках, або100%, питання про об’єктивність висновку експерта в суді прямо не ставилося й не досліджувалася; в 100% випадках судами не згадувалося питання про присутність зацікавлених осіб під час проведення експертного дослідження; судами задоволені клопотання про проведення експертного дослідження матеріалів і засобів відеозвукозапису в 30, або 83%, випадках. Під час вирішення цих випадків не ставилися питання про можливості експертних методик у цьому напрямі, про можливість учасникам судового провадження бути присутніми під час проведення експертного дослідження [2, с. 1]. Звідси випливає, що в судовому провадженні сторони взагалі не вникають в основні питання щодо необхідності призначення експертного дослідження особою, яка має спеціальні знання, та як воно буде проводитися. Особливо їх не цікавить наявність розроблених
247 сучасних методик його проведення, їх об’єктивність та ефективність для кримінального провадження. Відсутні вивчення процесуальних підстав появи у справі відеоматеріалів і їх оцінювання з метою подальшого визначення про встановлення як доказів. Не зустрічається дослідження рівня об’єктивності експертного висновку, на яке, крім інших, впливають людський фактор; науковий аналіз спеціальних знань особи, яка володіє ними; науковий рівень підготовленої методики експертного дослідження; участь зацікавлених осіб у проведенні експертного дослідження, що відображає рівень захисту прав людини. Отже, актуальним є питання доступності учасників кримінального провадження до методик проведення різних видів експертних досліджень і висновків експертів по відеоматеріалах і засобах відеозвукозапису, що вплине на рівень відповідальності експерта.
§ 2. Вплив проблеми спеціальних знань на отримання ефективного висновку експерта Зафіксована інформація про події кримінального правопорушення за допомогою сучасної цифрової відеотехніки може бути предметом експертного дослідження, яке потребує спеціальних знань у цій галузі. Для проведення експертизи КПК України вимагає у правозасто- сувачів необхідності обґрунтування використання спеціальних знань, не регламентуючи визначення цього поняття, що викликає різні тлумачення та правозастосування закону. Не закріплює поняття «спеціальні знання» КПК України й під час визначення процесуального статусу експерта. Згідно зі ст. 69 КПК України, експертом є особа, яка володіє науковими, технічними або іншими спеціальними знаннями, має право, відповідно до Закону України «Про судову експертизу», на проведення експертизи і якій доручено провести дослідження об’єктів, явищ і процесів, що містять відомості про обставини вчинення кримінального правопорушення, і дати висновок із питань, які виникають під час кримінального провадження і стосуються сфери її знань. Законодавець не вважав за потрібне закріпити законодавчо поняття «спеціальні знання», врегульовуючи поняття «спеціаліст», яким у кримінальному провадженні є особа, котра володіє спеціальними знаннями та навичками застосування технічних або інших засобів і може надавати консультації під час досудового розслідування й
248 судового розгляду з питань, що потребують відповідних спеціальних знань і навичок (ч. 1 ст. 71 КПК України). Відсутнє роз’яснення цього поняття й у визначенні терміна судової експертизи Законом України «Про судову експертизу», згідно з яким це дослідження експертом на основі спеціальних знань матеріальних об’єктів, явищ і процесів, які містять інформацію про обставини справи, що перебуває у провадженні органів дізнання, досудового та судового слідства (ст. 1 Закону України «Про судову експертизу»). Своє бачення визначення спеціальних знань навів Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, який, відповідно до Плану основних напрямів діяльності суду на перше півріччя 2011 р., вивчив та узагальнив судову практику щодо застосування судами кримінально-процесуального законодавства під час призначення судових експертиз і використання їх висновків у кримінальному судочинстві. Суд зазначив, що, хоча процесуальний закон і не містить визначення терміна «спеціальні знання», його наукове та практичне тлумачення в судово-експертній діяльності й кримінальному судочинстві існує. Зокрема, спеціальні знання експерта – це його знання в певній галузі науки, техніки, виробництва, ремесла, в галузі мистецтва, іншій сфері людської діяльності, набуті ним унаслідок професійної підготовки та досвіду відповідної роботи. [3, с. 2]. Тобто Вищий спеціалізований суд України до спеціальних знань не зараховує загальновідомі й загальнодоступні наукові знання, повсякденні, побутові відомості, а також знання в галузі матеріального і процесуального права, з чим погодитися не можна. Цілком справедливо їх відкидають і деякі вчені, які підкреслюють, що воно (визначення) є не зовсім коректним і не характеризує змісту спеціальних знань. З огляду на відсутність законодавчого врегулювання терміна «спеціальні знання», вважаємо за доцільність звернутися до його наукового тлумачення. Словник української мови роз’яснює: «Спеціальний – призначено виключно для кого-, чого-небудь; який має особливе призначення». Спеціа льна осві та – освіта (вища або середня), що дає певну спеціальність. Знання – обізнаність у чому-небудь, наявність відомостей про кого-, що-небудь [7, c. 501]. Як відмітив П. Д. Біленчук, перші спеціальні знання мали більше емпіричний, ніж теоретичний характер, тому їх носіїв уважали
249 обізнаними людьми. Нині їх називають спеціалістами [8, c. 59]. Із цим обґрунтованим висновком необхідно погодитися. На нашу думку, спеціальні знання могли накопичуватися певний історичний період і не лише спиратися на знання сучасної техніки, які також можуть знадобитися для вивчення предмета експертного дослідження. Крім того, обізнана людина не обов’язково повинна мати будь-який рівень освіти. Професійні знання можуть накопичуватися без освіти, про що свідчать винаходи, підтверджені патентними справами. Винахід (англ. invention, нім. Erfindung f) – технічне рішення, що є новим, корисним у господарській діяльності й може бути практично застосованим. Визнаний офіційними експертами винахід може отримати правову охорону від держави і стати об’єктом промислової власності, що засвідчується особливим правоохоронним документом, який має назву патенту. Винаходом може бути «продукт», «процес» і «нове застосування відомого продукту чи процесу» (пристрій, спосіб, сполука, композиція, застосування пристроїв за новим, раніше невідомим призначенням, штами мікроорганізмів, культура клітини рослин і тварин тощо) [9, с. 1]. Особи, яких представляють до присвоєння почесного звання «Заслужений винахідник України», повинні мати вищу або професійно-технічну освіту. Звичайно, таких осіб можна запрошувати для участі в слідчій, судовій дії для проведення експертного дослідження матеріалів і засобів відеозвукозаписування з метою отримання фундаментального, обґрунтованого й, бажано, однозначного висновку або, як кажуть на практиці, категоричного висновку. Усі перераховані думки вчених наголошують на можливості застосовувати наявні в особи знання для доведення кримінального правопорушення й мають місце для використання як у теорії, так і практиці. Щодо зарахування юридичних знань до спеціальних необхідно зазначити, що вони також є такими, як й інші знання, відповідно до наявних визначень. Тому думка деяких учених про те, що нібито закон не зараховує їх до спеціальних знань, є необґрунтованою. Нами вивчено 39 обвинувальних вироків та ухвал із Єдиного державного реєстру судових рішень України й установлено таке: у 21 випадках, або 54%, судом не призначалася експертиза щодо наявних у справі матеріалів і засобів відеозаписів, тобто їх дослідження
250 в суді не викликали сумнів в учасників судового провадження. У них, як правило, вирішувалися питання про затвердження угоди щодо визнання винуватості з прокурором, підсудний просив суд затвердити укладену між ним і прокурором угоду про визнання винуватості; у 9, або 8,2%, випадках суди, обґрунтовуючи своє рішення про призначення експертизи, вказували як підставу необхідність з’ясування обставин і фактів, для чого потрібні спеціальні знання, у 3, або 14%, випадках суди, приймаючи рішення, посилалися на необхідність спеціальних знань для з’ясування обставин. Не встановлено жодного випадку, коли суди затруднялись із визначенням спеціальних знань або вони викликали судові дебати чи спори сторін [10, с. 2]. Отже, дослідження не знайшло офіційного тлумачення юридичного значення поняття «спеціальні знання», яке було б здійснене спеціально уповноваженим компетентним у цій галузі органом, державним службовцем чи посадовою особою й мало б обов’язків чи рекомендаційний характер. Тобто законодавець, правозастосовувачі (суди, слідчі органи, прокуратура) не бачать необхідності в офіційному роз’ясненні цього терміна. Вивчаючи зарубіжний досвід підстав для призначення та проведення експертизи, можна зробити висновок, що деякі держави у кримінально- процесуальному законодавстві основною підставою вважають необхідність з’ясування фактів і обставин, які мають значення для кримінального процесу, про які дається висновок експерта, а спеціальні знання визначаються як навички особи в певній галузі, необхідні для встановлення обставин справи. Так, відповідно до КПК Швейцарії від 5 жовтня 2007 р. (станом на 1 липня 2014 р.), Корона й суди можуть використовувати одного або декількох експертів, коли вони не мають знання і здатність бачити або судити ситуацію (арт. 18 2). Як експерт може бути призначена особа, що в певній галузі має знання та навички, необхідні для встановлення обставин (арт. 18 2) [11, с. 57]. Згідно зі ст. 193 КПК Латвії 2005 р., експертизою є слідча дія, яка проводиться одним або декількома експертами за дорученням особи, котра направляє процес, зміст якої полягає у вивченні представлених на експертизу об’єктів з метою з’ясування фактів і обставин, що мають значення для кримінального процесу та про які дається висновок експерта [12, с. 45]. Підставою для призначення експертизи є випадки, коли для з’ясування питань, які мають значення для кримінального процесу, необхідно
251 провести дослідження, в якому використовуються спеціальні знання в якій-небудь галузі науки, техніки, мистецтва або ремесла [12, с. 45]. На відміну від вітчизняного законодавства, тут не ставиться питання про те, що для проведення експертизи потрібні спеціальні знання, а експертиза проводиться з метою з’ясування фактів і обставин, які мають значення для кримінального процесу, під час дослідження якого використовуються спеціальні знання. Тому, вирішуючи питання про підстави призначення експертного дослідження на досудовому слідстві чи судовому провадженні, учасники й ведучі з’ясовують питання фактів і обставин, які мають значення для кримінального процесу, під час дослідження яких можуть використовуватися спеціальні знання. Вітчизняний законодавець, закріплюючи основним питанням значення спеціальних знань під час проведення слідчої дії, вимагає з’ясовувати, чи потрібні для цього спеціальні знання. А як ми встановили, існують різні напрями тлумачення, що призводить до неоднозначного прийняття рішення під час призначення та проведення експертизи. Це є й наслідком процесуальних і наукових суперечок, які не мають чіткого кінцевого результату, що, у свою чергу, може потягнути необґрунтовану тяганину й порушення прав людини та, як правило, потерпілих. На нашу думку, необхідно запозичити досвід Латвійського КПК 2005 р. щодо законодавчого врегулювання поняття експертизи та підстав для її проведення й визначити, що експертиза є слідчою дією, яка проводиться одним або декількома експертами за дорученням особи, яка є ведучою в процесі і зміст якої полягає у вивченні представлених на експертизу об’єктів з метою з’ясування фактів і обставин, які мають значення для кримінального процесу, про які дається висновок експерта. Підставою для призначення експертизи є випадки, коли для з’ясування питань, що мають значення для кримінального процесу, необхідно провести дослідження, в якому використовуються спеціальні знання в якій-небудь галузі науки, техніки, мистецтва або ремесла. Запропоноване законодавче визначення цих термінів установить єдину термінологію, що є важливим елементом для кримінального провадження й захисту прав людини.
252 § 3. Дотримання прав людини як фактор, що впливає на ефективність висновку експерта Останнім часом у вітчизняній юридичній літературі, наукових працях висвітлюються різні аспекти проведення судово-експертних досліджень у кримінальному провадженні, але слабо досліджено важливе питання законодавчого забезпечення прав, інтересів людини під час здійснення експертних досліджень. Наприклад, як законодавчо забезпечується присутність учасників процесу під час проведення дослідів експертом і як експерт забезпечує їхню участь в експертному дослідженні? Чому експерт доходить певного висновку, який може бути неоднозначним, якому передували аналізи різних проб і їх результатів, рівень науково-методичного обґрунтування експертного дослідження, об’єктивність? Чому не існує доскональної методики, яка могла б дійти категоричного висновку щодо проведення судово- експертних досліджень матеріалів і засобів відеозапису? Чому на відповідь сторін експерт часто посилається на свій особистий досвід і практику, обґрунтовуючи свій висновок, що виглядає слабим аргументом для визнання висновку доказом? Ці питання стали поштовхом для їх дослідження. Відповідно до ст. 4 Закону України «Про судову експертизу» від 25 лютого 1994 р. № 4038-ХІІ, незалежність судового експерта і правильність його висновку забезпечуються присутністю учасників процесу в передбачених законом випадках під час проведення судової експертизи. Що є неоднозначним законодавчим твердженням, і це підтверджують наш вищевказаний висновок і практика. Пункт 2.1.6 Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 19 січня 2005 р. за № 61/10341 (зі змінами від 19 грудня 2006 р.), врегульовує проведення окремих видів експертних досліджень у присутності підозрюваного, обвинуваченого, підсудного та інших осіб із дозволу особи або органу, яка призначила експертизу, у випадках, передбачених законодавством. Тут також ураховані лише окремі види експертних досліджень, не захищені права потерпілих і зазначені інші особи, до яких можна зарахувати й осіб, котрі не є зацікавленими у провадженні, або взагалі присутніх осіб. Проект Закону України «Про судово-експертну діяльність» (неофіційний текст від 6 серпня 2013 р.) не передбачає право учасника кримінального процесу бути присутнім під час проведення експертизи та заявляти клопотання щодо участі в експертних дослідженнях. Ухвалена тридцять одна постанова Судової палати у кримінальних справах Верховного Суду України за 2013 р. свідчить, що ними не
253 вивчалися питання порушення прав та інтересів громадян під час проведення судово-експертних досліджень [13, с. 1]. Отже, спеціальні закони, підзаконні акти не конкретно та не в повному обсязі врегульовують забезпечення права учасника кримінального провадження бути присутнім під час проведення експертного дослідження. Практика доводить, що вони майже не працюють, тому що є можливість їх неоднозначного тлумачення, а також вони не враховують інтереси потерпілої сторони й не конкретизують, хто може бути іншими особами, тому, на нашу думку, підлягають змінам і доповненню. На наше переконання, приближення учасників кримінального провадження до процесу експертного дослідження дасть змогу присутнім зрозуміти його сутність і наслідок – висновок експерта, виключить більшість питань щодо висновку експерта, які виникають під час досудового слідства та судового провадження. Також присутність зацікавлених осіб примушуватиме експертів об’єктивно ставитися до експертного дослідження і складання висновку. Є різні погляди щодо цього питання серед практиків. Так, із 89 експертів державних і приватних установ різних спеціалізацій (криміналістичної – 30, інженерно-технічної – 10, економічної – 5, бухгалтерської – 7, судово-медичної, психіатричної, психологічної – 15, товарознавчої – 7, автотоварознавчої – 15), або 76,3%, стверджують, що хід експертного дослідження міститься в описовій частині висновку експерта, а присутність громадян під час проведення різних дослідів буде лише створювати незручності для експертів. 22 експерти (або 24,7%) мають іншу, протилежну, думку й висловлюють позитивні відгуки щодо необхідності повідомлення громадян про початок процедури експертного дослідження та їхнього права бути її учасником, адже це автоматично знімає певну частку питань, які часто виникають під час судового провадження. Історичні кримінально-процесуальні закони підтверджують, що висновки знаючих людей ще в давнину відігравали важливу й визначальну роль у прийнятті рішення у кримінальній справі, але автору не вдалося відшукати в них питання присутності зацікавлених осіб під час експертних досліджень. КПК ФРГ, Республіки Білорусь також не регламентують участь зацікавлених учасників процесу у проведенні експертних досліджень, хоча мають певні національні особливості. Так, відповідно до § 79 ч. 1-2 КПК ФРГ, експерт на розсуд суду може бути приведений до присяги, яка може бути принесена після дачі
254 висновку та слугує тому, щоб експерт дав неупереджено, свідомо і кваліфіковано висновок [14, с. 204]. Згідно з КПК Республіки Білорусь, експерт зобов’язаний повідомити за вимогою органу, що проводить кримінальне провадження, сторонам у судовому засіданні відомості про свій професійний досвід і стосунки з особами, які беруть участь у провадженні, що в обох випадках свідчить про правову культуру [15, с. 320]. Отже, є необхідність законодавчо підняти рівень моральної та юридичної відповідальності осіб, які призначають проведення експертного дослідження, й експертів щодо забезпечення доступу учасників кримінального провадження до участі в підготовці висновків експертів, підвищення якості дії механізму притягнення несумлінних експертів до відповідальності за порушення присяги та неналежний рівень забезпечення ними прав і законних інтересів учасників процесу, особливо тих, які потерпіли від злочинів. Отже, можна визначити, що вітчизняне законодавство в повному обсязі не забезпечує охорону прав громадян під час експертного дослідження, але, на відміну від інших зарубіжних законодавчих досвідів, має певний належний рівень міжнародних стандартів. З метою вдосконалення законодавства ми пропонуємо: – ст. 69 КПК України доповнити ч. 8 і викласти в такій редакції: «Експерт повинен повідомити зацікавлених учасників кримінального провадження про місце проведення експертизи, забезпечити їхнє право бути присутніми під час проведення експертного дослідження, ставити питання експерту про хід дослідження, які повинні фіксуватися в описовій частині висновку експерта». – ст. 101 КПК України доповнити ч. 11 і викласти її в такій редакції: «Висновок експерта, складений без участі учасника кримінального провадження, який заявив клопотання про бажання бути присутнім під час експертного дослідження, вважається недопустимим».
Висновки Дослідивши поставлені питання, ми можемо резюмувати таке: – законодавчий термін «дослідження» неповною мірою використовується юридичною практикою для якомога об’єктивнішого з’ясування та вивчення предмета доказування в кримінальному провадженні за допомогою експертного дослідження. Такий стан можна пояснити такими причинами: недостатнім рівнем спеціальних знань експерта, недостатнім науковим рівнем експертних методик; невирішеною проблемою допуску зацікавлених осіб до проведення експертизи та нерозробленістю наукових методик її проведення;
255 законодавчими прогалинами й відсутністю законодавчої систематизації правових норм; низьким рівнем вивчення судами наявних у кримінальній справі матеріалів і засобів відеозвукозапису; невисоким рівнем юридичної обізнаності сторін, потерпілого про сучасні технології відеотехніки та розробки експертних методик. Перераховані недоліки відображаються на ефективності висновку експерта й результативності кримінального провадження. Удосконалення технологій використання відеозвукозапису під час проведення процесуальних дій, освоєння експертами нового пошуково- пізнавального інструментарію для вирішення ідентифікаційних і діагностичних завдань, розробка науково-методичного забезпечення у вигляді методичних посібників зможуть підвищити рівень об’єктивності висновку експерта й покращити виконання завдань, передбачених кримінальним процесуальним законодавством.
Література: 1. Сердюк В. П. Теорія і практика використання відеозапису у кримінальному провадженні України: [монографія] / В. П. Сердюк. – К. : Університет «Україна», 2016. – С. 186. 2. Про внесення змін до Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень від 8 жовтня 1998 року № 53/5: Наказ Міністерства юстиції України від 27 липня 2015 року № 1350/5, зареєстрований у Міністерстві юстиції України 29 липня 2015 року за № 915/27360 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/z0915-15. 3. ВССУ з розгляду цивільних та кримінальних справ. Узагальнення судової практики про застосування судами кримінально- процесуального законодавства при призначенні судових експертиз і використання їх висновків у кримінальному судочинстві [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://yurincom.com/ua/legal_practice/ court_practice. 4. Повідомлення начальника Управління експертного забезпечення правосуддя Мін’юсту України від 15 березня 2010 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.google.com.ua/search?q=. 5. Державний Реєстр методик проведення судових експертиз Міністерства юстиції України [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://rmpse.minjust.gov.ua. 6. Тимко Є. М. Розробка методики досліджень цифрових зображень та засобів їх виготовлення / Є. М. Тимко // Звіт про науково-дослідну роботу / Київський науково-дослідний інститут судових експертиз (КНДІСЕ). – К., 2013.
256 7. Словник української мови : в 11 т. / АН УРСР. Інститут мовознавства; за ред. І. К. Білодіда. – К. : Наукова думка, 1970–1980. – Т. 9. – 1979. – С. 501. 8. Криміналістика: [підручник для курсантів, ад’юнктів, викладачів вузів системи МВС України] / за ред. акад. П. Д. Біленчука. – К., 1998. – 416 с. – С. 59. 9. Вікіпедія, тлумачення слова «винахідник», «винахід» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.google.com.ua/ search?newwindow Винахід+вікіпедія+&oq. 10. Єдиний державний реєстр судових рішень щодо призначення експертизи по відеоматеріалах [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.reyestr.court.gov.ua. 11. Кримінально-процесуальний кодекс Швейцарії 2007 року станом на 1 липня 2014 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.wipo.int/wipolex/ru/text.jsp?file_id=220305. 12. Кримінально-процесуальний закон Латвії 2005 року, прийнятий Сеймом 21 квітня 2005 року, зі змінами на 28 вересня 2005 року [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.pravo.lv. 13. Постанови Судової палати у кримінальних справах Верховного Суду України за 2013 рік [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://sc.gov.ua/ua/postanovi_u_spravah_kriminalnoji_jurisdikciji_za_2013 _rik.ht. 14. Кримінально-процесуальний кодекс Федеративної Республіки Німеччини, прийнятий 1 лютого 1877 року зі змінами та додатками від 1 січня 1993 року / переклад з німецької та передмова Б. А. Філімонова. – М. : Видавнича фірма «Манускрипт», 1994. – 204 с. – [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakoni.ucoz.ru/ZakonR/ Ugolovno_prozes_kodeks_FRG.rar. 15. Уголовный процессуальный кодекс Республики Беларусь. – Минск: Амалфея, 2005. – 320 с. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: https: //www.google.com.ua/#q=упк+республики+Беларусь.
257 Старенький О. С., кандидат юридичних наук, заступник начальника юридичного відділу ТОВ «Торговий Дім «Агрохімхолдинг», м. Київ
РЕАЛІЗАЦІЯ ЗАСАДИ ЗМАГАЛЬНОСТІ ПІД ЧАС ОТРИМАННЯ ДОКАЗІВ ЗАХИСНИКОМ ШЛЯХОМ ЗАЛУЧЕННЯ ЕКСПЕРТА
Анотація На підставі проведеного аналізу положень вітчизняного та зарубіжного кримінального процесуального законодавства, наукової літератури, матеріалів правозастосовчої практики, результатів опитування практичних працівників у статті висвітлено проблемні питання реалізації засади змагальності під час отримання доказів захисником шляхом залучення експерта. Розкрито теоретико-правові засади залучення експерта захисником з метою отримання доказів у кримінальному провадженні. Зазначається, що залучення експерта є процесуальною дією, що має допоміжний, забезпечувальний характер. При цьому залучення експерта є засобом отримання доказів захисником у кримінальному провадженні. Обґрунтовується необхідність закріпити за слідчим суддею обов’язок розгляду клопотань захисника про залучення експерта. Розглянуто проблемні питання механізму отримання доказів захисником шляхом залучення експерта. Пропонується визначити за слідчим, прокурором обов’язок щодо повідомлення захисника про залучення експерта, надання захиснику часу для поставлення перед експертом додаткових запитань, ознайомлення захисника з висновком експерта протягом трьох днів із моменту його отримання та надання захиснику копії висновку експерта, завіреного в установленому порядку. Обґрунтовується доцільність нормативного визначення права захисника під час отримання від учасників кримінального провадження чи інших осіб, за їх згодою, зразків для експертизи, а також у разі їх безпосереднього вилучення складати протокол.
Вступ Розширення процесуальних можливостей захисника як суб’єкта доказування у кримінальному провадженні є необхідною умовою належної реалізації засади змагальності у кримінальному провадженні. Кримінальне процесуальне законодавство більшості розвинутих
258 правових європейських держав, а також практика його застосування засвідчили, що однією з ефективних умов реалізації засади змагальності у кримінальному процесуальному доказуванні є законодавчо визначене право захисника отримувати докази шляхом залучення експерта та належний механізм його реалізації у кримінальному провадженні. Вітчизняний законодавець, зважаючи на кримінальне процесуальне законодавство європейських правових держав, потреби правозастосовчої практики, нормативно закріпив за захисником право отримувати докази шляхом залучення експерта, цим самим створив належні умови для реалізації засади змагальності у кримінальному процесуальному доказуванні. Відповідне право передбачене у ч. 3 ст. 93 Кримінального процесуального кодексу України (КПК України) (сторона захисту здійснює збирання доказів шляхом отримання висновків експерта) та у ч. 2 ст. 101 КПК України (кожна сторона кримінального провадження має право надати суду висновок експерта, який ґрунтується на його наукових, технічних або інших спеціальних знаннях) [1]. Закон України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» також визначає, що захисник має право одержувати письмові висновки фахівців, експертів із питань, що потребують спеціальних знань (п. 10 ч. 1 ст. 20) [2]. Разом із тим результати проведеного аналізу матеріалів вітчизняної правозастосовчої практики, а також результати опитування практичних працівників дають підстави для висновку, що чинний КПК України не передбачає належного механізму отримання доказів захисником шляхом залучення експерта у кримінальному провадженні. Таку думку висловили 72% опитаних адвокатів, 56% суддів, 38% слідчих, 42% прокурорів. Як результат, це негативно позначається на ефективності реалізації засади змагальності у кримінальному процесуальному доказуванні. У зв’язку з цим виникає необхідність у дослідженні проблемних питань реалізації засади змагальності під час отримання доказів захисником шляхом залучення експерта та наданні науково-обґрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо їх вирішення.
§ 1. Теоретико-правові засади залучення експерта захисником щодо отримання доказів у кримінальному провадженні Передусім необхідно дослідити питання щодо процесуального значення заходу, в результаті якого у захисника з’являється можливість отримати висновок експерта як доказ у кримінальному провадженні,
259 оскільки серед науковців і практиків немає єдності думок щодо визначення цього питання. Варто зазначити, що до прийняття КПК України 2012 р. у процесуальній та криміналістичній літературі вченими висловлювалися думки щодо віднесення експертизи до числа слідчих дій [3, c. 483; 4, c. 311]. Окремі науковці та практики не надавали проведенню експертизи значення слідчої дії, а відносили її до числа процесуальних дій [5, c. 700–713; 6, c. 163]. У сучасних наукових роботах вітчизняних правників проведення експертизи також здебільшого відноситься до слідчих (розшукових) дій [7, c. 164; 8, c. 224; 9, c. 225–228], інколи – до процесуальних дій [10, c. 539]. Окремі автори до переліку слідчих (розшукових) дій відносять «залучення експерта та проведення експертизи» [11, c. 550; 12, c. 410; 13, c. 90; 14, c. 141; 15, c. 42], «призначення та проведення експертизи» [16, c. 257], «провадження експертизи» [17, c. 156], «залучення експерта»[18, c. 200; 19, c. 26; 20, c. 11; 21, c. 298], «проведення експертизи» [22, c. 48; 23, c. 183; 8, c. 124; 24, c. 88]. Варто зазначити, що чинне кримінальне процесуальне законодавство України регламентує підстави проведення експертизи (ст. 242 КПК України), порядок залучення експерта (ст. 243 КПК України), розгляд слідчим суддею клопотання про залучення експерта (ст. 244 КПК України) та отримання зразків для експертизи (ст. 245 КПК України), зокрема у негласному режимі (ст. 274 КПК України). Зважаючи на зазначене, на нашу думку, вищеперераховані дії (окрім підстав проведення експертизи) варто визначати як процесуальні дії, що мають забезпечувальний характер. На це вказують також окремі вітчизняні процесуалісти [23, c. 184]. Разом із тим необхідно звернути увагу на те, що безпосереднє проведення експертизи, якою, відповідно до ст. 1 Закону України «Про судову експертизу», є дослідження експертом на основі спеціальних знань матеріальних об’єктів, явищ і процесів, які містять інформацію про обставини справи, що перебуває у провадженні органів досудового розслідування чи суду [25], є слідчою (розшуковою) дією. Проте порядок проведених експертом досліджень, використовувані ним методики, технічні засоби тощо не регламентуються і не можуть регламентуватися положеннями кримінального процесуального законодавства України. З іншого боку, ми розуміємо, що новації чинного КПК України, якими внесено суттєві зміни до порядку залучення експерта до
260 кримінального провадження, зокрема, право сторони захисту самостійно залучати експертів на договірних умовах для проведення експертизи, зокрема й обов’язкової (ч. 2 ст. 243 КПК України), не лише розширюють можливості сторони захисту у доказуванні, чим посилюють гарантії реалізації засади змагальності у кримінальному процесуальному доказуванні, але й вносять певні елементи дискусійності у процес обґрунтування віднесення проведення експертизи до числа слідчих (розшукових) дій або навіть процесуальних дій. Річ у тім, що, напевно, слідчі (розшукові) дії не можуть проводитися без відома слідчого, прокурора, а суб’єкти безпосереднього провадження слідчих (розшукових) дій не можуть залучатися до їх проведення стороною захисту самостійно, тим більше, на договірній основі. Зважаючи на вищезазначене, ми поділяємо позицію Д. Б. Сергєєвої, яка зазначає, що слідчою (розшуковою) дією, яка відповідає всім сутнісним її ознакам, є тільки проведення експертизи. Залучення експерта, призначення експертизи (складання постанови про призначення експертизи слідчим) є суто процесуальними діями, оскільки вони передбачені КПК України, що мають допоміжний, забезпечувальний характер [23, c. 184]. Доцільно звернути увагу на те, що концептуальною новелою чинного КПК України стало розширення процесуальних можливостей захисника щодо отримання доказів шляхом залучення експерта, адже захисник як суб’єкт доказування у досудовому розслідуванні тепер має право залучати експерта не лише шляхом подання слідчому, прокурору відповідного клопотання (ч. 1 ст. 243 КПК України), а також шляхом самостійно залучення експерта на договірних умовах із метою проведення експертизи, зокрема обов’язкової (ч. 2 ст. 243 КПК України). У разі відмови слідчого, прокурора в задоволенні клопотання про залучення експерта, захисник має право звернутися з клопотанням про залучення експерта до слідчого судді (ч. 1 ст. 244 КПК України). Такі нововведення, як обґрунтовано зазначають окремі правники, є доволі слушними, адже покликані ліквідувати нерівність сторін [26, c. 30; 27, c. 25], за якої висновок експерта мав доказову силу лише тоді, коли експертизу призначали постановою слідчого, прокурора чи ухвалою суду [26, c. 30], а також забезпечити справжню змагальність сторін та свободу в поданні ними суду своїх доказів, недопущення так званого «обвинувального ухилу» на стадії досудового розслідування [11, c. 625].
261 Результати проведеного аналізу матеріалів вітчизняної правозастосовної практики свідчать про те, що на практиці захисники досить рідко укладають з експертами договори про проведення експертизи. Основними причинами цього є: 1) відсутність у підозрюваного коштів, необхідних для залучення експерта та проведення експертизи; 2) відсутність у захисника доступу до речей і документів, що зберігаються стороною обвинувачення, та які необхідні для проведення експертизи. У зв’язку з цим захисники активно користуються їхнім правом щодо залучення експерта шляхом подання відповідного клопотання слідчому, прокурору у порядку, передбаченому ст. 220 КПК України. За допомогою клопотання особа, яка його заявила, доводить до відома слідчого, прокурора свою думку про необхідність проведення конкретного виду експертизи, про перелік питань, які необхідно вирішити експертизою тощо. Слідчий (прокурор) зобов’язаний задовольнити таке клопотання, якщо обставини, які підлягають з’ясуванню, мають значення для кримінального провадження. Отримавши від сторони захисту клопотання про призначення експертизи чи призначення конкретного експерта або вибір конкретної експертної установи, яким має бути призначено експертизу, слідчий, прокурор може погодитися із таким клопотанням або своєю вмотивованою постановою відмовити у його задоволенні. Відмова слідчого, прокурора у задоволенні клопотання не позбавляє сторону захисту права звернутися з цього ж приводу до слідчого судді з клопотанням про залучення експерта під час досудового розслідування [10, c. 321]. Разом із тим проведений нами аналіз матеріалів вітчизняної судово- слідчої практики надав можливість дійти висновку, що слідчі, прокурори необґрунтовано відмовляють захисникам у погодженні клопотань про залучення експерта, затягують строки їх розгляду, що, у свою чергу, призводить до порушення реалізації засади змагальності у кримінальному процесуальному доказуванні. Звісно, у таких випадках захисник має право у порядку, передбаченому ст. 244 КПК України, звернутися до слідчого судді з клопотанням про проведення експертизи. Проте такий механізм отримання доказів захисником у кримінальному провадженні не забезпечує своєчасності їх отримання, а в окремих випадках призводить до їх втрати (якщо, наприклад, об’єктом експертизи є біологічні, хімічні зразки тощо). На нашу думку, розгляд клопотань захисника про залучення експерта має здійснювати
262 не слідчий чи прокурор, а саме слідчий суддя. У зв’язку з цим пропонуємо ст. 243 КПК України викласти у такій редакції: «1. Сторона обвинувачення залучає експерта за наявності підстав для проведення експертизи. 2. Сторона захисту, потерпілий, представник юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, мають право залучити експерта шляхом подання клопотання слідчому судді у порядку, передбаченому ст. 244 цього Кодексу. 3. Сторона захисту має право самостійно залучати експертів на договірних умовах для проведення експертизи, зокрема обов’язкової». Зважаючи на зазначене, необхідно внести відповідні зміни до ст.ст. 244–245 КПК України. При цьому необхідно доповнити ч. 3 ст. 93 КПК України таким положенням: «Для отримання доказів у кримінальному провадженні захисник має право залучити експерта шляхом подання клопотання слідчому судді у порядку, передбаченому статтею 244 цього Кодексу. Захисник має право самостійно залучати експерта на договірних умовах з метою проведення експертизи, зокрема обов’язкової». Варто звернути увагу на те, що КПК України не визначає процесуальний порядок залучення експерта захисником на договірних умовах, вимоги, яким має відповідати відповідний договір. З цього приводу К.В. Легких зазначає, що залучення стороною захисту експерта на договірних засадах передбачає укладення договору, який має містити такі положення: номер кримінального провадження, назву експертизи, необхідні зразки речей та документів (копій або оригіналів), питання, винесені на вирішення експерту, повідомлення в порядку ст.ст. 384, 385 КПК України [28, c. 199]. Загалом із такою позицією варто погодитися, водночас, на наш погляд, у відповідному договорі, насамперед, треба прописати права та обов’язки захисника й експерта, а також усі інші відомості, передбачені ч. 2 ст. 244 КПК України. Окрім того, захисник до відповідного договору має додати документи, які підтверджують його повноваження у кримінальному провадженні, а експерту, у свою чергу, необхідно надати витяг із Державного реєстру атестованих судових експертів України, згідно з яким захисник матиме можливість перевірити, з якого числа, місяця, року, на підставі рішення якої саме експертно-кваліфікаційної комісії, за якою саме експертною спеціальністю чи експертними спеціальностями відповідну особу включено до бази даних цього Реєстру. Захисник у клопотанні про залучення експерта має зазначити: 1) короткий виклад обставин кримінального правопорушення, у зв’язку
263 з яким подається клопотання; 2) правову кваліфікацію кримінального правопорушення із зазначенням статті (частини статті) закону України про кримінальну відповідальність; 3) виклад обставин, якими обґрунтовуються доводи клопотання; 4) експерт, якого необхідно залучити, або експертна установа, якій необхідно доручити проведення експертизи; 5) вид експертного дослідження, що необхідно провести, та перелік запитань, які необхідно поставити перед експертом. До клопотання також додаються: 1) копії матеріалів, якими обґрунтовуються доводи клопотання; 2) копії документів, які підтверджують неможливість самостійного залучення експерта стороною захисту (ч. 2 ст. 244 КПК України). Як бачимо, в законі визначено вичерпний перелік документів, що мають подаватися захисником разом із відповідним клопотанням, проте, на нашу думку, захисник до відповідного клопотання має додати також документи, що підтверджують його повноваження у кримінальному провадженні, визначені ч. 1 ст. 50 КПК України. У зв’язку з цим пропонуємо ч. 2 ст. 243 КПК України доповнити таким положенням: «Захисник до клопотання про залучення експерта зобов’язаний додати документи, що підтверджують його повноваження у кримінальному провадженні, визначені ч. 1 ст. 50 цього Кодексу». Відповідно до ч. 3 ст. 243 КПК України клопотання розглядається слідчим суддею місцевого суду, в межах територіальної юрисдикції якого здійснюється досудове розслідування, не пізніше п’яти днів із дня його надходження до суду. Водночас виникає питання, з яких міркувань виходив законодавець, визначаючи такий строк для розгляду відповідних клопотань, якщо, наприклад, розгляд слідчим суддею клопотань про проведення негласних слідчих (розшукових) дій здійснюється протягом шести годин із моменту їх отримання (ч. 1 ст. 248 КПК України), а розгляд слідчим, прокурором клопотань сторони захисту про виконання будь-яких процесуальних дій – не більше трьох днів із моменту подання клопотання (ч. 1 ст. 220 КПК України), незважаючи на те, що розгляд таких клопотань є набагато складнішим, ніж клопотань про залучення експерта. З цього приводу, слушною, на наш погляд, є позиція тих правників, які пропонують розгляд таких клопотань скоротити до трьох днів із метою забезпечення оперативності отримання зразків для експертизи, в разі необхідності, та уникнення можливості їх знищення або псування [29, c. 134–135]. Слідчий суддя, встановивши, що клопотання подано без додержання вимог ч. 2 ст. 244 КПК України, повертає його захиснику, про що
264 постановляє ухвалу (ч. 4 ст. 244 КПК України). Під час розгляду клопотання слідчий суддя має право за клопотанням захисника або за власною ініціативою заслухати будь-якого свідка чи дослідити будь-які матеріали, що мають значення для вирішення клопотання (ч. 5 ст. 244 КПК України). До ухвали слідчого судді про доручення проведення експертизи включаються запитання, поставлені перед експертом особою, яка звернулася з відповідним клопотанням. Слідчий суддя має право не включити до ухвали запитання, поставлені особою, що звернулася з відповідним клопотанням, якщо відповіді на них не стосуються кримінального провадження або не мають значення для судового розгляду, обґрунтувавши таке рішення в ухвалі (ч. 7 ст. 244 КПК України). Під час задоволення клопотання про залучення експерта слідчий суддя, у разі необхідності, має право за клопотанням особи, що звернулася з клопотанням про залучення експерта, вирішити питання про отримання зразків для експертизи відповідно до положень ст. 245 КПК України (ч. 8 ст. 244 КПК України). За результатами проведеної експертизи експертом складається висновок, що має відповідати загальним вимогам, передбаченим ст. 102 КПК України. Дотримання відповідних вимог є необхідною гарантією отримання та використання захисником висновку експерта як допустимого та належного доказу у кримінальному провадженні.
§ 2. Механізм отримання доказів захисником шляхом залучення експерта у кримінальному провадженні Як нами було зазначено вище, чинний КПК України не передбачає належного механізму отримання доказів захисником шляхом залучення експерта у кримінальному провадженні. Такий висновок зумовлений тим, що на практиці поширеними є випадки, коли захисники звертаються до слідчих, прокурорів із клопотанням про залучення експерта, отримують від них відмови на підставі того, що з приводу заявлених ними питань експерт уже залучався й відповідний висновок знаходиться в матеріалах кримінального провадження. В окремих випадках захисники дізнаються про наявний у матеріалах кримінального провадження висновок експерта лише на етапі відкриття матеріалів іншій стороні (ст. 290 КПК України), у зв’язку з чим захисники позбавлені належних процесуальних можливостей своєчасно ознайомитися з відповідним висновком експерта та
265 використати його в кримінальному процесуальному доказуванні. Така ситуація зумовлена тим, що чинний КПК України не передбачає положення, відповідно до якого слідчий, прокурор зобов’язані були б повідомляти захиснику, підозрюваному про залучення ними експерта. Варто зазначити, що КПК України 1960 р. це питання було досить чітко врегульовано. Так, відповідно до ст. 197 КПК України 1960 р. під час призначення та проведення експертизи обвинувачений мав право: 1) заявити відвід експертові; 2) просити про призначення експерта з числа вказаних ним осіб; 3) просити про постановку перед експертизою додаткових питань; 4) давати пояснення експертові; 5) пред’являти додаткові документи; 6) ознайомлюватися з матеріалами експертизи і висновком експерта після закінчення експертизи; 7) заявляти клопотання про призначення нової або додаткової експертизи. Обвинуваченому за його клопотанням слідчий міг дозволити бути присутнім під час проведення експертом окремих досліджень і давати пояснення. Слідчий мав ознайомити обвинуваченого з постановою про призначення експертизи і роз’яснити йому його права, встановлені цією статтею, про що складався протокол із додержанням вимог ст. 85 КПК України 1960 р. [30]. Варто зазначити, що кримінальне процесуальне законодавство окремих зарубіжних країн також закріплює такі права підозрюваного, його захисника під час призначення та проведення експертизи, а також встановлює обов’язок слідчого, прокурора ознайомити обвинуваченого, його захисника з постановою про призначення експертизи: ч. 3 ст. 199, ст. 202 КПК Киргизької Республіки [31]; ст. 247 КПК Республіки Вірменія [32]; ч. 4 ст. 272, ч. 1 ст. 274 КПК Республіки Казахстан [33]; ч. 1 ст. 145 КПК Республіки Молдова [34]; ч. 3 ст. 196, ст. 198 КПК Російської Федерації [35]; ст. 291 КПК Республіки Туркменістан [36]; ст. 268 КПК Республіки Азербайджан [37]; ч. 4 ст. 227, ст. 229 КПК Республіки Білорусь [38] та ін. Зважаючи на вищезазначене, вважаємо за доцільне відповідне положення передбачити також і в чинному КПК України. Варто зазначити, що 94% опитаних адвокатів, 80% суддів, 56% прокурорів і 44% слідчих погодилися з висловленими нами пропозиціями. При цьому окремі правники також пропонують закріпити у КПК України вищенаведене положення [29, c. 134]. У зв’язку з цим із метою забезпечити належну реалізацію засади змагальності у кримінальному процесуальному доказуванні ми пропонуємо доповнити ст. 243 КПК України ч. 4 такого змісту: «Під
266 час залучення експерта сторона захисту, потерпілий, представник юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, мають право: 1) до залучення експерта знайомитися з постановою про проведення експертизи та отримувати роз’яснення належних їм прав, про що складається протокол; 2) заявляти відвід експерту або клопотання про відсторонення від проведення експертизи органу судової експертизи; 3) заявляти клопотання про призначення як експертів зазначених ними осіб чи співробітників конкретних органів судової експертизи; 4) заявляти клопотання про поставлення перед експертом додаткових питань або уточнення поставлених; 5) надавати додаткові речі, документи з метою проведення експертизи; 6) бути присутнім під час проведення експертизи з дозволу слідчого, прокурора та надавати пояснення під час проведення експертизи; 7) знайомитися з висновком експерта або повідомленням про неможливість надати висновок. Слідчий, прокурор зобов’язані ознайомити сторону захисту, потерпілого, представника юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, з постановою про призначення експертизи і роз’яснити йому його права, передбачені ч. 4 цієї статті, про що складався протокол із додержанням вимог ст. 104 цього Кодексу. Слідчий, прокурор зобов’язані ознайомити сторону захисту, потерпілого, представника юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, з висновком експерта протягом трьох днів із моменту його отримання та надати йому копію висновку експерта, завірену в установленому порядку. Якщо експертизу було проведено до повідомлення особі про підозру, слідчий, прокурор зобов’язані ознайомити її з постановою про проведення експертизи, висновком експерта, надати копію висновку експерта, завірену в установленому порядку, і роз’яснити її права відразу після повідомлення про підозру у присутності захисника». Недосконалість механізму отримання доказів захисником шляхом залучення експерта у кримінальному провадженні пов’язана також й недостатнім рівнем врегульованості питання попередження експерта про кримінальну відповідальність у разі залучення його захисником для проведення експертизи. Адже, згідно з ч. 1 ст. 70 КПК України, за завідомо неправдивий висновок, відмову без поважних причин від виконання покладених обов’язків у суді, невиконання інших обов’язків експерт несе відповідальність, установлену законом. Відповідно до ч. 2 ст. 102 КПК України, у висновку експерта обов’язково має бути зазначено, що його попереджено про відповідальність за завідомо
267 неправдивий висновок та відмову без поважних причин від виконання покладених на нього обов’язків. Проте, як слушно зазначає В. Ю. Шепітько, КПК України не передбачає механізмів під час досудового розслідування щодо попередження судового експерта про кримінальну відповідальність. Отже, незрозуміло, який учасник кримінального провадження може або зобов’язаний попереджати його про таку відповідальність і за яких умов [39, c. 184]. Якщо сторона обвинувачення наділена всіма правами стосовно попередження експерта про кримінальну відповідальність за надання неправдивого висновку тощо, то сторона захисту такими повноваженнями не наділена. А, отже, порушено не лише принцип рівності сторін перед законом, а й принцип змагальності сторін [26, c. 34]. Враховуючи те, що нами запропоновано закріпити за слідчим суддею обов’язок щодо розгляду клопотання захисника про залучення експерта, слідчий суддя в ухвалі про залучення експерта обов’язково повинен зазначити про обов’язок експерта дотримуватися положень ст. 70 КПК України. Відповідне положення необхідно закріпити в ст. 244 КПК України, доповнивши ч. 6 абз. 2. Певні труднощі щодо реалізації засади змагальності під час отримання доказів захисником шляхом залучення експерта пов’язані з отриманням захисником зразків для експертизи. Так, за загальним правилом, передбаченим ст. 245 КПК України, у разі необхідності отримання зразків для проведення експертизи вони відбираються стороною кримінального провадження, яка звернулася за проведенням експертизи, або за клопотанням якої експертиза призначена слідчим суддею. У разі, якщо проведення експертизи доручено судом, відібрання зразків для її проведення здійснюється судом або за його дорученням залученим спеціалістом. Порядок відібрання зразків з речей і документів установлюється згідно з положеннями про тимчасовий доступ до речей і документів (ст. ст. 160 – 166 КПК України). Відбирання біологічних зразків у особи здійснюється за правилами, передбаченими ст. 241 КПК України. У разі відмови особи добровільно надати біологічні зразки слідчий суддя, суд за клопотанням сторони кримінального провадження, що розглядається в порядку, передбаченому ст. ст. 160 – 166 КПК України, має право дозволити слідчому, прокурору (або зобов’язати їх, якщо клопотання було подано стороною захисту) здійснити відбирання біологічних зразків примусово. Зважаючи на аналіз зазначеної норми, на перший погляд, можемо дійти висновку, що законодавець певною мірою надав
268 рівні можливості як стороні захисту, так і стороні обвинувачення щодо отримання зразків для проведення експертизи у досудовому розслідуванні. Однак, як слушно зазначають окремі науковці, на практиці навряд чи можна забезпечити паритетність сторін у реалізації цих можливостей, оскільки в сторони обвинувачення знаходяться матеріали кримінального провадження, у слідчого, прокурора більше процесуальних та організаційних можливостей щодо отримання зразків для експертного дослідження (примусовість, негласність) [19, c. 27; 21, c. 290–291, 299]. У таких випадках захиснику необхідно звертатися з відповідним клопотанням до слідчого судді у порядку, передбаченому ч. 1 ст. 244 КПК України. Не зовсім унормованою є сама процедура оформлення отримання зразків для експертного дослідження. Законодавець нічого не говорить про необхідність винесення відповідної постанови слідчим, прокурором, а також складання протоколу. На думку В.А. Журавля, було б правильним не відмовлятися від усталених підходів і, керуючись ч. 3 ст. 110 КПК України, вважати за необхідне слідчому, прокурору виносити відповідну постанову про відібрання будь-яких експериментальних зразків (а не лише біологічних, як це передбачено ч. 3 ст. 245 КПК України) і складати протокол. Ще більш складнішим виявляється питання про процесуальне оформлення відібрання зразків стороною захисту, особливо з огляду на те, що захисникам не надане право складати протоколи (ст. 104 КПК України), що істотно зменшує процесуальну цінність цих зразків [19, c. 28; 21, c. 292, 300]. Тобто порядок отримання зразків фактично залишився невизначеним, особливо, що стосується реальних механізмів дій із боку сторони захисту [20, c. 12]. Варто зазначити, що на практиці трапляються випадки, коли особа добровільно надає захиснику відповідні зразки для експертного дослідження (наприклад, відбитки печаток, штампи, вільні зразки почерку, зразки лакофарбового покриття тощо). Водночас навіть за наявності добровільної згоди особи щодо надання відповідних речей чи документів, з яких мають бути вилучені зразки, захисник, відповідно до положень ст. 245 КПК України, має звертатися з клопотанням до слідчого судді з метою одержання відповідної ухвали для того, щоб вилучити законним способом певні речі та документи. Інших законних способів вилучення захисником зразків із метою проведення експертизи КПК України не передбачає. Системне дослідження ст.ст. 86, 101 КПК України дає змогу зробити висновок,
269 що отримання стороною захисту експертних зразків поза процедурою, передбаченою ст.ст. 245, 160–166 КПК України, призведе до визнання таких зразків недопустимими, та, зрештою, поставить під обґрунтований сумнів висновок експерта [28, c. 199]. Зважаючи на запропоновану нами концепцію щодо отримання захисником доказів у досудовому розслідуванні [40, c. 214–268], відповідно до якої захисник під час отримання від учасників кримінального провадження чи інших осіб, за їх згодою, речей та документів, а також у разі їх безпосереднього виявлення чи огляду місця події, місцевості, приміщень, доступ до яких необмежений, огляду речей та документів за згодою осіб, які ними володіють, огляду житла чи іншого володіння особи за письмовою згодою осіб, які ними володіють, а також у разі їх безпосереднього вилучення у процесі тимчасового доступу до речей і документів, зобов’язаний складати відповідний протокол, що має відповідати вимогам, передбаченим ст.ст. 104–107 КПК України, та який може бути використаний ним як доказ у кримінальному провадженні. На наш погляд, у разі добровільної згоди особи щодо надання відповідних речей чи документів з метою отримання зразків для експертизи або ж під час їх вилучення у процесі тимчасового доступу до речей і документів, захиснику також необхідно складати відповідний протокол, що має відповідати вимогам, передбаченим ст.ст. 104–107 КПК України. Окрім того, у разі необхідності, захисник із метою отримання відповідних зразків для експертизи має залучити спеціаліста або експерта. Зважаючи на вищезазначене, пропонуємо доповнити ч. 2 ст. 245 КПК України абз. 2 у такій редакції: «Під час отримання від учасників кримінального провадження чи інших осіб, за їх згодою, зразків для експертизи, а також у разі їх безпосереднього вилучення захисником складається «Протокол отримання зразків для експертизи», що має відповідати вимогам, передбаченим ст.ст. 104–107 цього Кодексу. Захисник має право фіксувати хід і результати отримання зразків для експертизи за допомогою технічних засобів. За необхідності захисник має право залучити спеціаліста, експерта з метою отримання зразків для експертизи». Висловлені нами пропозиції, безумовно, забезпечать належний рівень реалізації засади змагальності у кримінальному процесуальному доказуванні. На неефективність механізму отримання доказів захисником шляхом залучення експерта у кримінальному провадженні вказує й те, що законодавець допускає можливість відібрання захисником зразків із
270 речей і документів, тобто копій із них (ч. 2 ст. 245 КПК України), а з метою підтвердження змісту документа можуть бути визнані допустимими й інші відомості (наприклад, фото чи ксерокопія), якщо оригінал перебуває у володінні однієї зі сторін кримінального провадження, а вона не надає його на запит іншої сторони (п. 3 ч. 5 ст. 99 КПК України). Зазначене слугує підставою для висновку про те, що законодавець припускає можливість проведення експертних досліджень із використанням копій, тобто одна зі сторін може надавати в розпорядження експерта оригінали документів, а інша – їх копії. І такою стороною, як правило, виступає сторона захисту, оскільки, згідно з ч. 3 ст. 93 КПК України, саме вона збирає докази шляхом витребування та отримання від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, службових і фізичних осіб речей, копій документів. Ця можливість не враховує ту обставину, що існує певний перелік експертиз, зокрема техніко-криміналістичне дослідження документів, проведення яких можливо лише з використанням зразків-оригіналів, інакше експерт просто не в змозі відповісти на питання, наприклад, щодо матеріалів і реквізитів виготовлення цих документів. Неврегульованість цих положень КПК України, як слушно зазначає В. А. Журавель, призводить до того, що сторона захисту позбавлена можливості реалізувати своє право стосовно залучення експерта, оскільки захисники не в змозі отримати оригінали зразків-документів, а експерти відмовляються проводити дослідження з копіями цих документів [19, c. 28; 21, c. 291, 299]. На наявність зазначеної проблеми звертають свою увагу й інші правники [41, c. 326; 42, c. 42, c. 166; 43, c. 91]. Через вищезазначене вважаємо необґрунтованою точку зору тих науковців, які вважають, що заради захисту вистачить отримання копій документів, а не «вилучати документи», тим більше за відсутності покладеного законом обов’язку їх при цьому належним чином зберігати та надавати суду [17, c. 73]. Враховуючи те, що ми пропонуємо надати захиснику законодавчу можливість витребувати та отримувати від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, службових і фізичних осіб оригінали документів, які можуть бути використані захисником як докази у кримінальному провадженні, на що ми звертали увагу в опублікованій нами монографії [40, c. 194, 213, 313–316], зазначена проблема буде вирішена. У тому разі, якщо захисник не зможе у результаті проведення цих процесуальних дій
271 отримати оригінали відповідних документів, то, відповідно до ч. 8 ст. 243 КПК України, під час задоволення клопотання про залучення експерта слідчий суддя за необхідності має право за клопотанням особи, що звернулася з клопотанням про залучення експерта, вирішити питання про отримання зразків для експертизи відповідно до положень ст. 245 КПК України. За результатами проведення експертизи експерт складає висновок, що має відповідати загальним вимогам, передбаченим ст. ст. 101–102 КПК України. У разі виникнення у захисника певних запитань чи необхідності роз’яснення положень підготовленого висновку захиснику необхідно опитати експерта, а відповідні пояснення закріпити у протоколі опитування. Якщо ж за результатами опитування захисником буде встановлено, що поставлені ним питання не були вирішені в повному обсязі, захиснику необхідно залучати експерта з метою проведення додаткової або повторної експертизи. Разом із тим результати проведеного аналізу положень чинного КПК України дають підстави для висновку, що порядок залучення експерта для проведення додаткової або повторної експертизи в ньому не визначено, що, у свою чергу, призводить до певних труднощів реалізації засади змагальності у кримінальному процесуальному доказуванні. Варто зазначити, що КПК окремих зарубіжних країн детально регламентують порядок залучення експерта з метою проведення додаткової або повторної експертизи: ст. 212 КПК Киргизької Республіки [31]; ст. 251 КПК Республіки Вірменія [32]; ст. 239 КПК Республіки Білорусь [38]; ст. 287 КПК Республіки Казахстан [33]; ст. 148 КПК Республіки Молдова [34]; ст. 207 КПК Російської Федерації [35]; ст. 302 КПК Республіки Туркменістан [36]; ст. 267 КПК Республіки Азербайджан [37] та ін. У зв’язку з цим пропонуємо доповнити КПК України ст. 245-1 у такій редакції: «1. Сторони кримінального провадження у порядку, передбаченому ст.ст. 242–245 цього Кодексу, мають право залучити експерта з метою проведення додаткової або повторної експертизи. 2. Експерт залучається з метою проведення додаткової експертизи у разі недостатньої обґрунтованості або повноти висновку, а також за необхідності вирішення додаткових питань, пов’язаних із попереднім дослідженням. Заради проведення додаткової експертизи сторони кримінального провадження можуть залучити іншого експерта. 3. Експерт залучається для проведення повторної експертизи з метою дослідження випадку, коли попередній висновок експерта є недостатньо обґрунтований, або його висновки
272 викликають сумніви, чи були істотно порушені процесуальні норми щодо залучення експерта і проведення експертизи. 4. У клопотанні про залучення експерта, постанові про призначення повторної експертизи мають бути наведені мотиви незгоди з результатами попередньої експертизи. 5. У разі залучення іншого експерта з метою проведення додаткової чи повторної експертизи йому надаються висновки попередніх експертиз. Експерти, що проводили попередню експертизу, можуть бути присутніми під час повторної та додаткової експертизи, давати пояснення, однак у дослідженні та складанні висновку вони участі не беруть».
Висновки Проведення експерти є слідчою (розшуковою) дією, яка відповідає всім сутнісним її ознакам. Залучення експерта, призначення експертизи (складання постанови про призначення експертизи слідчим, прокурором) є процесуальними діями, що мають допоміжний, забезпечувальний характер. При цьому залучення експерта є засобом отримання доказів захисником у кримінальному провадженні. Український законодавець, намагаючись розширити процесуальні можливості захисника як суб’єкта доказування у кримінальному провадженні задля забезпечення реалізації засади змагальності, закріпив у КПК України за захисником право отримувати докази шляхом залучення експерта у кримінальному провадженні, водночас не передбачив належного механізму реалізації відповідного права. Зрештою, це призводить до виникнення у правозастосовчій діяльності низки проблемних питань, пов’язаних із реалізацією засади змагальності під час отримання доказів захисником шляхом залучення експерта у кримінальному провадженні. На нашу думку, задля забезпечення належного рівня реалізації засади змагальності під час отримання доказів захисником шляхом залучення експерта у чинному КПК України необхідно: закріпити за слідчим суддею обов’язок розгляду клопотань захисника про залучення експерта; визначити за слідчим, прокурором обов’язок щодо повідомлення захисника про залучення експерта, надання захиснику часу для поставлення перед експертом додаткових запитань, ознайомлення захисника з висновком експерта протягом трьох днів із моменту його отримання та надання захиснику копії висновку експерта, завіреного в установленому порядку; передбачити право захисника під час отримання від учасників кримінального провадження
273 чи інших осіб, за їх згодою, зразків для експертизи, а також у разі їх безпосереднього вилучення складати протокол; закріпити за захисником право залучати експерта заради проведення додаткової або повторної експертизи.
Література: 1. Кримінальний процесуальний кодекс України : Закон України від 13 квітня 2012 р. № 4651-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/4651-17. 2. Про адвокатуру та адвокатську діяльність: Закон України від 5 липня 2012 року № 5076-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5076-17. 3. Коваленко Є. Г. Теорія доказів у кримінальному процесі України: підручник / Є. Г. Коваленко. – К.: Юрінком Інтер, 2006. – 632 c. 4. Победкин А. В. Уголовно-процессуальное доказывание / А.В. Победкин. – М.: Изд-во «Юрлитинформ», 2009. – 416 с. 5. Белкин Р. С., Винберг А. И., Дорохов В. Я. и др. Теория доказательств в советском уголовном процессе / Редкол: Н. В. Жогин (отв. ред.), Г. М. Миньковский, А. Р. Ратинов и др. – 2-е изд., испр. и доп. – М. : Юрид. лит., 1973. – 736 c. 6. Белкин Р. С., Лившиц Е. М. Тактика следственных действий / Р. С. Белкин, Е. М. Лившиц. – М.: Изд-во Новый Юрист, 1997. – 255 с. 7. Удалова Л. Д., Рожнова В. В., Савицький Д. О. та ін. Кримінальний процес України у питаннях і відповідях: [навчальний посібник] / Л. Д. Удалова, В. В. Рожнова, Д. О. Савицький та ін. – 3-є видання, перер. і доповн. – К.: «Видавець», 2012. – 275 с. 8. Кримінальний процес: підручник / За заг. ред. В. В. Коваленка, Л.Д. Удалової, Д.П. Письменного. – К.: Центр учбової літератури, 2013. – 544 с. 9. Лобойко Л. М. Кримінальний процес: підручник / Л. М. Ло- бойко. – К.: Істина, 2014. – 432 с. 10. Кримінальний процесуальний кодекс України. Науково- практичний коментар / За заг. ред. проф. В. Г. Гончаренка, В. Т. Нора, М. Є. Шумила. – К.: Юстініан, 2012. – 1328 c. 11. Кримінальний процесуальний кодекс України. Науково- практичний коментар: у 2 т. / За заг. ред. В. Я. Тація, В. П. Пшонки, А. В. Портнова. – Х.: Право, 2012. – Т. 1. – 768 с.
274 12. Кримінальний процес: підручник / За ред. В. Я. Тація, Ю. М. Грошевого, О. В. Капліної, О. Г. Шило. – Х.: Право, 2013. – 824 с. 13. Осауленко О. А. Загальні вимоги до проведення слідчих (розшукових) дій за Кримінальним процесуальним кодексом України / О. А. Осауленко // Митна справа. – 2014. – № 3 (2). – С. 89–93. 14. Капліна О. В. Кримінальне процесуальне доказування та його суб’єкти / О. В. Капліна // Право України. – 2014. – № 10. – С. 136–147. 15. Капліна О. В. Проблеми вдосконалення нормативного регулювання проведення слідчих (розшукових) дій / О. В. Капліна // Вісник кримінального судочинства. – 2015. – № 1. – С. 40–48. 16. Назаров В. В., Омельяненко Г. М. Кримінальний процес України: підручник / В. В. Назаров, Г. М. Омельяненко. – К.: Юридична думка, 2005. – 548 с. 17. Тертишник В. М., Антонов К. В., Сачко О. В. та ін. Теорія доказів: підручник для слухачів магістратури юридичних вузів / За заг. ред. д.ю.н, проф. В. М. Тертишника. – К.: Алерта, 2015. – 294 с. 18. Шепітько В. Ю. Система слідчих дій за Кримінальним процесуальним законом та механізми її реалізації у криміналістиці / В. Ю. Шепітько // Право України. – 2013. – № 11. – С. 198–205. 19. Журавель В. А. Слідчі (розшукові) дії як засоби формування доказів за чинним Кримінальним процесуальним кодексом України / В. А. Журавель // Теорія та практика судової експертизи і криміналістики. – 2013. – Вип. 13. – С. 22–30. 20. Шепітько В. Ю. Змагальна модель досудового розслідування: ілюзія або реальність / В. Ю. Шепітько // Теорія та практика судової експертизи і криміналістики. – 2015. – Вип. 15. – С. 5–13. 21. Журавель В. А. Вибрані твори / В. А. Журавель. – Х.: Вид. агенція «Апостіль», 2016. – 704 с. 22. Погорецький М. Поняття, зміст та структура кримінального процесу: проблеми теорії та практики / М. Погорецький // Право України. – 2013. – № 11. – С. 42–54. 23. Сергєєва Д. Поняття та види слідчих (розшукових) дій за чинним КПК України / Д. Сергєєва // Право України. – 2013. – № 11. – С. 180–188. 24. Ільєва Т. Г., Рожнова В. В., Удалова Л. Д. та ін. Функція судового контролю у кримінальному процесі: [монографія] / Т. Г. Ільєва, В. В. Рожнова, Л. Д. Удалова та ін. – К.: «Центр учбової літератури», 2015. – 176 с.
275 25. Про судову експертизу: Закон України від 25 лютого 1994 р. № 4038-XII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/4038-12. 26. Кравчук О. В., Крушинський С. А., Циганюк Ю. В. Процесуаль- ний порядок залучення експерта стороною захисту у кримінальному провадженні / О. В. Кравчук, С. А. Крушинський, Ю. В. Циганюк // Криміналістичний вісник. – 2014. – № 2 (22). – С. 28–36. 27. Експертизи у судочинстві України: [наук-практ. посіб.] / За заг. ред. В. Г. Гончаренка, І. В. Гори. – К.: Юрінком Інтер, 2015. – 504 с. 28. Легких К. В. Отримання стороною захисту для експертного дослідження зразків, які знаходяться в матеріалах кримінального провадження / К. В. Легких // Юридичний часопис Національної академії внутрішніх справ. – 2013. – № 2. – С. 196–200. 29. Малахова О. В. Проблемні питання залучення експерта стороною захисту / О. В. Малахова // Право і громадське суспільство. – 2014. – № 1. – С. 131–137. 30. Кримінально-процесуальний кодекс України : Закон від 28.12.1960 р. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1001-05. 31. Уголовно-процессуальный кодекс Кыргызской Республики от 30 июня 1999 г. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://kenesh.kg/RU/Articles/7312- UGOLOVNOPROCESSUALNYJ_KODEKS_KYRGYZSKOJ_RESPUBLI KI_v_red_ZKR_ot_1032012g.aspx. 32. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Армения от 01 июля 1998 г. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.parliament.am/legislation.php?sel=show&ID=1450&lang=rus#7 33. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 4 июля 2014 г. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://online.zakon.kz/Document/?doc_id=31575852. 34. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Молдова от 14 марта 2003 г. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=3833. 35. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 декабря 2001 г. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.consultant.ru/popular/upkrf. 36. Уголовно-процессуальный кодекс Туркменистана: Закон Туркменистана от 18 апреля 2009 г. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.base.spinform.ru/show_doc.fwx?rgn=27706.
276 37. Уголовно-процессуальный кодекс Азербайджанской Республики от 14 июля 2000 г. № 907-IГ [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.unodc.org/tldb/pdf/Azerbaijan_Code_of_Criminal_Procedure_i n_Russian_Full_text.pdf. 38. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь от 16 июля 1999 г. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://etalonline.by/?type=text®num=HK9900295#load_text_none_1. 39. Шепітько М. В. Засоби протидії наданню судовим експертом завідомо неправдивого висновку / М. В. Шепітько // Теорія та практика судової експертизи і криміналістики. – 2015. – Вип. 15. – С. 180–188. 40. Старенький О. С. Кримінальні процесуальні гарантії захисника як суб’єкта доказування у досудовому розслідуванні: теорія та практика: [монографія] / За заг. ред. д. ю.н., проф. М. А. Погорецького. – К.: Алерта, 2016. – 336 с. 41. Трофименко В. М. Особливості процесуальної форми доказування захисником у кримінальному провадженні. / В.М. Трофименко // Knowledge. Education. Law. Management. – 2014. – № 4. – С. 324–333. 42. Трофименко В. М. Особливості участі захисника в доказуванні в кримінальному провадженні: деякі теоретико-прикладні / В. М. Трофименко // Науковий вісник Ужгородського національного університету. – 2015. – Вип. 33. – Том 2. – С. 165–168. 43. Шевчук М. І. Ініціатива суду та її межі у з’ясуванні обставин кримінального провадження під час судового розгляду: дис. канд. юрид. наук: 12.00.09 / М.І Шевчук; Львів. нац. ун-т ім. Івана Франка. – Львів, 2015. 244 с.
277 Татаренко Г. В., кандидат юридичних наук, доцент, завідувач кафедри конституційного права Східноукраїнського національного університету імені Володимира Даля, м. Сєвєродонецьк, Луганська область
Гніденко В. І., аспірант кафедри правознавства Східноукраїнського національного університету імені Володимира Даля, м. Сєвєродонецьк, Луганська область
НЕДЕРЖАВНІ ПЕНСІЙНІ ФОНДИ: УКРАЇНСЬКІ РЕАЛІЇ ТА ПОЛЬСЬКІ ПЕРСПЕКТИВИ (ДОСВІД ПОЛЬЩІ ДЛЯ УКРАЇНИ)
Анотація Недержавні пенсійні фонди (НПФ) в Україні поки що не стали масовим явищем, а працездатне населення не виявляє активного інтересу до НПФ. Такий порядок речей позбавляє економіку важливого джерела інвестиційних ресурсів. Наразі актуальною є проблема перетворення НПФ на активних учасників фінансового ринку, якими вони є в економічно розвинених країнах, таких як Польща. Метою даної статті є визначення сутності теоретичних основ функціонування недержавних пенсійних фондів в Україні. Досліджено польський досвід побудови пенсійної системи Польщі та особливості функціонування польських недержаних пенсійних фондів. Здійснено аналіз основних показників діяльності недержавних пенсійних фондів в Україні, а також визначено основні проблеми та перспективи їх розвитку. Визначено, необхідність створення відкритих «муніципальних» НПФ за участю місцевих підприємств та місцевої влади, вкладниками і учасниками яких зможуть стати будь-які юридичні чи фізичні особи міста або регіону. Визначено основні пріоритети подальшого розвитку недержавних пенсійних фондів в Україні.
Вступ Передумовою для здійснення порівняльного аналізу пенсійних систем України та Польщі є наявність тісних економічних, політичних та культурно-історичних зв’язків між ними. Становлення української
278 державності має багато спільного зі шляхом, який, свого часу, пройшла Польща, тому досвід цієї країни є корисним для України. Одним із найважливіших здобутків Польщі та України протягом останніх кількох років є реформування пенсійної системи з метою підвищення рівня соціального захисту населення. Необхідність структурного реформування системи пенсійного забезпечення населення цих країн є очевидною, виходячи з таких соціально- економічних факторів, як: зростання демографічного навантаження; неспроможність традиційної солідарної системи забезпечити необхідні фінансові ресурси для виплати гідних розмірів пенсій; соціальна несправедливість наявної системи. Пенсійна реформа у країнах Європи і світу, що знаменувала собою створення накопичувальних пенсійних систем та перехід до трирівневих моделей, розпочалася не так давно. Перехід України до ринкових відносин, як і Польщі, викликав принципові зміни у характері соціально-забезпечувальних відносин і формах їх правового опосередкування. Як слушно відзначає С. М. Прилипко, у сучасному праворозумінні право соціального забезпечення виступає як «галузь сплетіння життєво важливих інтересів працюючих, відносин власності та розподілу правових заходів та засобів їх регулювання, соціальної політики держави, а також соціально-економічних прав людини» [1, с. 83]. Роль держави у забезпеченні прав і свобод людини та громадянина полягає у тому, що соціальна держава має тісно взаємодіяти з індивідом на підставі програмної мети – забезпечення гідних умов життя і має гарантувати кожній людині прийнятні стандарти життя. Реалізація соціальної функції держави відбувається через систему соціального забезпечення, складові якої закріплені статтею 46 Конституції України. До недавнього часу соціальне забезпечення в Україні, зокрема пенсійне, здійснювалося тільки державою і суто за бюджетні кошти. На сьогодні існує декілька організаційно-правових форм здійснення права на соціальне забезпечення, що доповнюють одна одну і дозволяють «розвантажити» загальнодержавну систему соціального забезпечення.
§ 1. Недержавне пенсійне забезпечення та його роль у системі соціального забезпечення України та Польщі Ст. 46 Конституції України закріплює різноманітні джерела фінансування виплат із соціального забезпечення. При цьому головною
279 гарантією реалізації права на соціальне забезпечення виступає обов’язковість державного соціального забезпечення, що розповсюджується на всіх осіб, які мають право на соціальне забезпечення. Водночас, зацікавлена особа має можливість реалізувати своє право на соціальне забезпечення шляхом звернення до «альтернативних», недержавних джерел фінансування, наприклад, страхових організацій, недержавних пенсійних фондів та ін. Таким чином, право на соціальне забезпечення у сучасному розумінні, це – «певні можливості людини отримати від держави, а також інших закладів, за уповноваженням і дозволом держави, на умовах і у порядку, передбаченому законодавством, а також договором матеріального забезпечення у разі настання соціальних ризиків, за яких особа втрачає здоров’я та (або) кошти до існування і не може завдяки своїм власним зусиллям (своєю працею) забезпечити себе та своїх утриманців» [2, с. 24]. Організаційно-правові форми соціального забезпечення визначені Концепцію соціального забезпечення населення України, це: загальнообов’язкове державне соціальне страхування і державна соціальна допомога. Ці форми є «традиційними» у системі соціального забезпечення, але у результаті прийняття Основних напрямів соціальної політики на 1997–2004 рр. та Основних напрямів пенсійної реформи виникла нова організаційно-правова форма соціального забезпечення – недержавне соціальне забезпечення, яке на відміну від Польщі має дещо інші форми, але переслідує ті ж самі цілі, що і Otwarty fundusz emerytalny у Польщі. Отже, повертаючись до суто українського досвіду, зробимо акцент на фундаментальному правовому регулюванні даного категорії, адже згідно зі ст. 2 Закону «Про недержавне пенсійне забезпечення» система недержавного пенсійного забезпечення – це складова частина системи накопичувального пенсійного забезпечення, що базується на принципах добровільності участі фізичних і юридичних осіб у формуванні пенсійних накопичень з метою одержання учасниками додаткових до загальнообов’язкового державного пенсійного страхування пенсійних виплат. Участь у подібній системі виключно добровільна і фінансується за кошти внесків громадян або роботодавців, або тих і інших одночасно [3, ст. 2]. На жаль, слід зазначити, що в умовах фінансово-економічної кризи і перехідного періоду економічного розвитку України населення нашої держави не готове до повного сприйняття і довіри до системи недержавного
280 пенсійного забезпечення: тільки 21% респондентів самостійно накопичують майбутню пенсію, з них тільки кожен шостий користується з цією метою послугами фінансових установ. Сучасна система недержавного пенсійного забезпечення складає третій рівень пенсійної системи України та базується на приватних заощадженнях, що можуть бути використані на потреби пенсійного забезпечення громадян через спеціалізовані інститути і механізми (недержавні пенсійні фонди, пенсійне страхування, пенсійні банківські рахунки та ін.) і додатково стимулюється державою за допомогою податкових пільг. На думку законодавця, функціонування трирівневої системи пенсійного забезпечення дозволить ефективно поєднувати розподільний і накопичувальний принцип формування і виплати пенсійних коштів, внаслідок чого трудова пенсія складатиметься з трьох елементів: – базової пенсії, сформованої на солідарному рівні, виплата мінімального розміру якої здійснюється і гарантується державою; – страхової пенсії, сформованої за рахунок страхового внеску до Накопичувального пенсійного фонду або до недержавного пенсійного фонду; – накопичувальної, розмір якої визначається розміром пенсійних накопичень у системі недержавного пенсійного забезпечення і залежить від розміру відрахувань та інвестиційного доходу або банківського відсотка. Отже, у межах системи недержавного пенсійного забезпечення передбачається виплата додаткової пенсії, що формуватиметься за рахунок додаткових, добровільних внесків громадян або внесків роботодавців на індивідуальні рахунки платників. Розмір майбутньої пенсії залежить від розміру страхових внесків; тривалості участі у пенсійній програмі; інвестиційного доходу й очікуваної тривалості життя після виходу особи на пенсію. Пенсійна система Польщі до 1999 року ґрунтувалася на засадах, характерних для пенсійної системи радянського типу – солідарної системи, у якій головну роль відгравала держава. Але у 1999 році розпочалась радикальна реформа пенсійної системи Польщі, яка привела до появи нових суб’єктів – недержавних пенсійних фондів. Реформа відбувалась за девізом: «Безпека через диверсифікацію», що означає прагнення диверсифікувати різні типи ризиків (демографічний, політичний, ринків праці та капіталу). Наразі польська пенсійна
281 система ґрунтується на, так званих, трьох рівнях (колонах): державно- розподільчому, приватно-комерційному та добровільно-комерційному. Державно-розподільчий рівень Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) представлений Інститутом соціального страхування (аналогом якого в Україні є Пенсійний фонд), який здійснює страхування і забезпечення пенсіонерів, інвалідів, хронічно хворих, звичайних громадян тощо. Кожен громадянин має пенсійні виплати з цього фонду. Розмір пенсійних виплат залежить від стажу і рівня заробітної плати. Фактично це радянсько-український (солідарний) тип накопичення і виплат пенсій. На цьому рівні фінансування виплат здійснюється за рахунок обов’язкових виплат працюючих громадян, державного бюджету і короткострокових комерційних кредитів. Пенсійні виплати з солідарної системи встановлюються на підставі залишку коштів на умовному рахунку, який утворюється з внесків до солідарної системи, що перераховуються за кожного учасника. На кошти умовних рахунків потім нараховуються відсотки за певною формулою. При виході на пенсію залишок на умовному рахунку перетворюється у довічну виплату шляхом ділення залишку коштів на середній показник очікуваної тривалості життя для чоловіків і жінок у відповідному віці. Приватно-комерційний рівень – OFE (Otwarty fundusz emerytalny) представлений Відкритим пенсійним фондом, який є фондом, у якому зберігаються індивідуальні рахунки кожного працюючого громадянина Польщі. Внесення грошей на такі рахунки є обов’язковим, воно не обкладається податком і, на відміну від ZUS, можуть частково передаватися у спадок (наприклад, дружині). В Україні аналогом OFE є Накопичувальний пенсійний фонд. Кошти з Відкритого пенсійного фонду майбутній пенсіонер може інвестувати у будь-який з 14 Недержавних пенсійних фондів, які будуть інвестувати гроші у різні проекти з різними ризиками і доходами. Учасник зобов’язаний сплачувати 7,3% їх заробітку до приватного пенсійного фонду, який вони самостійного обирають. Ці внески потім інвестуються, а накопичений залишок коштів на рахунку перетворюється при виході на пенсію у довічну ренту (щомісячні виплати). Третій рівень пенсійної системи Польщі – Indywidualne konto emerytalne (Індивідуальний пенсійний рахунок) є останнім джерелом фінансування пенсіонера. Якщо у ZUS громадянин практично не може впливати на розмір своєї пенсії, в OFE він може впливати
282 опосередковано, віддаючи гроші одному з фондів, які заробляють так само на них, то у разі IKE майбутній пенсіонер може безпосередньо коригувати кількість грошей, яку він отримає після виходу на пенсію. IKE не є обов’язковим і насправді є звичайним депозитним рахунком з умовою видачі грошей після виходу власника на пенсію. Різні банки пропонують свої процентні ставки і умови надання депозиту. Гроші на індивідуальні пенсійні рахунки власник може дарувати, передавати частку іншим особам або віддати у спадок. Індивідуальний пенсійний рахунок є факультативним, але багато хто з поляків, замислюючись про свою старість зараз, відкривають пенсійні рахунки у банках. Що стосується пенсійних виплат, які одержують польські пенсіонери, то більше виплачує фонд ING – 113 злотих (32 долари), а найменше PTE Polsat – 40,52 злотих (11,4 долара) щомісяця. За час свого існування приватні пенсійні фонди Польщі заробили чистими майже 2 млрд дол. при доходах понад 5 млрд дол. (за поточним курсом 1USD = 3,1 PLN). Приватні пенсійні фонди беруть комісію від кожного зарахування коштів на рахунок пенсіонера у розмірі 3,5%, нагадуючи, що одразу після проведення реформи пенсійної системи комісія становила 10%. Слід зазначити, що пенсійний вік у Польщі (з 2012 р.) мав бути однаковим для чоловіків та жінок – 67 років. Такий вік виходу на пенсію мав охопити всіх жінок 2040 року, а всіх чоловіків – 2020 року. Але, у 2016 році Сейм Польщі прийняв президентський проект закону про пенсійний вік. У ньому передбачається повернення попереднього віку виходу на пенсію: жінок – у 60 років, чоловіків – 65. Нові правила мають бути введені у дію у жовтні 2017 року. З березня 2017 року мінімальна пенсія у Польщі становить 1 тисячу злотих, це стосується пенсіонерів зі стажем роботи 20 років у жінок та 25 років у чоловіків. Наразі середня пенсія поляків становить 460 доларів. Також у Польщі у пенсіонерів є безкоштовний проїзд у транспорті та пільги на ліки, а після 75 років доступна безкоштовна медицина. Щоб отримувати трудову пенсію потрібно відпрацювати 20 років і відраховувати до Пенсійного фонду внесок у розмірі 19,5% від зарплати. При цьому половину від цієї суми полякам платить роботодавець [4].
283 § 2. Недержавний пенсійний фонд: види та роль в Україні Правовідносини з недержавного пенсійного забезпечення можна класифікувати за суб’єктами та правовими підставами виникнення правовідносин: 1) правовідносини між недержавними пенсійними фондами (далі – НПФ) та вкладниками таких фондів, що виникають на підставі укладення пенсійних контрактів між адміністраторами НПФ та вкладниками; 2) правовідносини, що виникають на підставі договорів страхування додаткової пенсії, що укладаються між страховими організаціями та фізичними особами та регулюються Законом «Про страхування» та нормами Цивільного Кодексу України; 3) правовідносини, що виникають на підставі договорів про відкриття пенсійного депозитного рахунку у банківських установах. Суб’єктами таких правовідносин є банківська установа та вкладник. Особливість зазначених правовідносин у сфері недержавного пенсійного забезпечення полягає у тому, що їх правове регулювання має міжгалузевий характер, до них застосовуються норми цивільного, трудового та інших галузей права. Нові форми пенсійного забезпечення Польщі та України сприяють появі нових суб’єктів пенсійних правовідносин у межах накопичувальної системи пенсійного забезпечення. Такий особливий склад суб’єктів властивий і недержавному пенсійному забезпеченню. Як суб’єктів цього рівня пенсійного забезпечення можна виділити: учасників, вкладників, недержавні пенсійні фонди і страхові організації. Підставами виникнення правовідносин між цими суб’єктами є наступні: укладення пенсійного договору (контракту) і настання непрацездатності або іншого, передбаченого договором, страхового випадку. Фактично, критерієм поділу НПФ на страхові та нестрахові є природа виплат, які отримуватиме учасник при виході на пенсію. Учасник страхового фонду матиме право на отримання страхових виплат, здійснення цього права залежить від настання страхового випадку та регулюється законодавством про страхування. Учасник нестрахового фонду матиме право на отримання пенсійних виплат, які залежать лише від настання пенсійного віку учасника, і розмір яких визначається сумою внесків, здійснених на користь учасника, інвестиційним прибутком та тривалістю пенсійних виплат.
284 Найбільш загальною класифікацією НПФ, які існують у різних державах світу, є їх поділ за правовою формою на неавтономні та автономні. Неавтономні пенсійні фонди складаються з резервів та інших активів, юридично не відокремлених від вкладника або адміністратора, і право власності на які належить вкладнику. Слід зауважити, що відповідно до принципу 5 П’ятнадцяти принципів регулювання приватних професійних схем від 25 квітня 2001 року, сформульованих Міжнародною асоціацією організацій з управління та нагляду у сфері пенсійного забезпечення (International Network of Pension Regulators and Supervisors), пенсійний фонд повинен бути юридично відокремленим від вкладника (спонсора) або щонайменше таке розмежування повинне бути безумовно гарантоване через відповідні механізми [5]. Очевидно, мається на увазі законодавче закріплення відповідальності вкладника за невиконання обов’язків перед учасниками пенсійного фонду. Недержавними пенсійними фондами є юридичні особи, створені відповідно до Закону «Про недержавне пенсійне забезпечення», які мають статус неприбуткової організації (непідприємницького товариства), функціонують і проводять діяльність виключно з метою накопичення пенсійних внесків на користь учасників пенсійного фонду з подальшим управлінням пенсійними активами, а також здійснюють пенсійні виплати учасникам фонду у встановленому Законом порядку (ст. ст. 1, 6 Закону «Про недержавне пенсійне забезпечення»). Таке визначення є загальним визначенням недержавного пенсійного фонду, але надає окреме визначення недержавного пенсійного фонду – суб’єкта другого рівня системи пенсійного забезпечення: «Недержавний пенсійний фонд – суб’єкт другого рівня системи пенсійного забезпечення – це фонд, який створений та діє відповідно до законодавства про недержавне пенсійне забезпечення, відповідає вимогам цього Закону для отримання ліцензії на надання послуг у накопичувальній системі пенсійного страхування. За своєю правовою природою недержавний пенсійний фонд довірчий майновий фонд, що формується за рахунок внесків учасників [3, ст. 6]. Вважаємо, що недержавному пенсійному фонду, як юридичній особі, властиві такі ознаки: організаційна єдність, що включає внутрішню структуру управління і наявність мети діяльності, визначених і закріплених засновницькими документами недержавного пенсійного фонду;
285 недержавний пенсійний фонд має право виступати у цивільному обігу від свого імені, хоча у зв’язку з тим, що недержавні пенсійні фонди є некомерційними товариствами, це право дещо обмежене; здатність бути позивачем і відповідачем у суді, якщо іншою стороною у справі виступають учасники, вкладники, адміністратор фонду, хранитель, одержувачі пенсійних виплат, тобто особи, так чи інакше пов’язані з фондом. Проте недержавні пенсійні фонди не мають такої істотної ознаки юридичної особи, як майнова відокремленість, оскільки згідно із Законом «Про недержавне пенсійне забезпечення» недержавний пенсійний фонд не має майна, що є власністю фонду. Відсутність майна, власності веде до того, що фактично нівелюється така ознака юридичної особи, як здатність нести цивільно-правову відповідальність. Зокрема ч. 2 ст. 96 Цивільного кодексу України встановлює, що юридичні особи відповідають за своїми зобов’язаннями всім своїм майном, а оскільки недержавний пенсійний фонд не має відокремленого майна, то він і не здатний нести відповідальність. Положення про відповідальність недержавного пенсійного фонду встановлене ч. 10 ст. 13 Закону «Про недержавне пенсійне забезпечення», та регулює відповідальність членів ради фонду: «Члени ради фонду зобов’язані діяти лише в інтересах учасників фонду, належно виконувати свої обов’язки. Члени ради фонду несуть відповідальність за порушення вимог цього Закону та нормативно- правових актів національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері ринків фінансових послуг, відповідно до закону» [3, ст. 13]. Водночас Закон не встановив ні підстав, ні виду відповідальності, ні порядку притягнення членів фонду до відповідальності. Про підстави відповідальності членів ради фонду мова їде у ч. 5 п.10-1 ст.13, це дії або бездіяльність, що шкодять інтересам учасників фонду. Таке визначення є дуже абстрактним і потребує конкретизації. Ю. Вітка зазначає, що правоздатність і дієздатність недержавного пенсійного фонду не є універсальними, як для більшості юридичних осіб, а встановлюються ст. 91, ч. 2 ст. 85 і ч. 1 ст. 86 ЦК України як правоздатність і дієздатність некомерційних організацій, створених із певною метою [6, с. 54]. Згідно зі ст. 1 Закону «Про недержавне пенсійне забезпечення» винятковим видом діяльності недержавного пенсійного фонду є недержавне пенсійне забезпечення, а метою
286 діяльності – накопичення пенсійних внесків на користь учасників пенсійного фонду з подальшим управлінням пенсійними активами. Відповідно до Закону «Про недержавне пенсійне забезпечення», передбачається існування недержавних пенсійних фондів трьох видів: 1) корпоративних пенсійних фондів, 2) відкритих пенсійних фондів, 3) професійних пенсійних фондів, які функціонуватимуть у вигляді повних, командитних товариств, товариств з додатковою відповідальністю і закритих акціонерних товариств. Сучасний розвиток пенсійних фондів характеризувався певною позитивною динамікою, однак її темпи значно уповільнилися у порівнянні з попередніми роками у зв’язку з нестабільністю політичної та економічної ситуації в Україні. Так, кількість НПФ, внесених до Державного реєстру фінансових установ, на 30.06.2016 містилася інформація про 66 недержавних пенсійних фондів та 22 адміністратори НПФ (у порівнянні на 30.06.2015 у Державному реєстрі налічувалось 72 НПФ та 23 адміністратори). Згідно з даними Державного реєстру фінансових установ, недержавні пенсійні фонди зареєстровано у 8 регіонах України. Найбільша кількість НПФ зосереджена у м. Києві – 48, або 72,7% від загальної кількості зареєстрованих НПФ. Станом на 30.06.2016 адміністраторами недержавних пенсійних фондів укладено 60,7 тис. шт. пенсійних контрактів, що більше на 7,4% (4,2 тис. шт.) у порівнянні зі станом на 30.06.2015 [7]. Структура пенсійних контрактів станом на 30.06.2016: – з вкладниками – фізичними особами – 53,2 тис. шт.; – з вкладниками фізичними особами-підприємцями – 0,09 тис. шт.; – з вкладниками – юридичними особами – 7,4 тис. шт. Переважну більшість учасників НПФ становили особи віком від 25 до 50 років, а саме 63,0%, та особи вікової групи від 50 до 60 років, що становили 26,4%. Частка учасників НПФ вікової групи старше 60 років становила 8,1%, вікової групи до 25 років – 2,5% [7]. За даними Української асоціації інвестиційного бізнесу – УАІБ, 30 червня 2016 року в Україні діяло 66 недержавних пенсійних фондів – НПФ. Велика частина з них – 52 – відкриті, тобто у них можуть вкладати кошти пересічні українці, які вирішили подбати про надбавку до пенсії [7]. Ще вісім фондів – корпоративні, створені роботодавцями для своїх співробітників. Власні фонди є, наприклад, у Нацбанку, «Укрпошти».
287 Ще шість – професійні НПФ. Їх засновниками є професійні об’єднання, організації або профспілки. Наприклад, є фонд профспілки залізничників. Серед корпоративних фондів в Україні найбільшими на теперішній час є: КНПФ Національного банку України, активи якого становлять 77% активів всіх КНПФ, а саме 290 млн. грн., КНПФ Укрексімбанку [7]. Альтернативою корпоративному фонду, на думку Г. Осового [9, с. 31] та Г. Мак Таггарта [10, с. 30], може стати професійний пенсійний фонд або фонд із декількома роботодавцями. Ознака професійності пенсійного фонду означає, що між його учасниками існує певний професійний зв’язок. Цей зв’язок буває явним, коли, скажімо, всі учасники працюють в одному регіоні чи в одній області, і неявним, коли вони є членами однієї профспілки або їх роботодавці входять до одної асоціації роботодавців. Закон України «Про недержавне пенсійне забезпечення» (ст. 1) дає таке визначення професійного пенсійного фонду – пенсійний фонд, засновником (засновниками) якого можуть бути організації роботодавців, їх об’єднання, об’єднання громадян, професійні спілки, їх об’єднання або фізичні особи, пов’язані за родом їх професійної діяльності (занять), визначеної у статуті фонду. Учасниками такого фонду можуть бути виключно фізичні особи, пов’язані за родом їх професійної діяльності (занять), визначеної у статуті фонду, а також фізичні особи, які є працівниками організацій роботодавців, їх об’єднань, членами або працівниками професійних спілок, їх об’єднань, які створили такий фонд [3, ст. 1]. У багатьох країнах світу перший крок зі створення професійного пенсійного фонду роблять профспілкові організації, які бажають, щоб на користь їх членів роботодавці сплачували внески, і, отже, сприяли накопиченню коштів на пенсію. Профспілка розробляє правила функціонування фонду, реєструє його, призначає представника послуг так само, як це робить роботодавець у разі створення корпоративного фонду. Потім профспілки вступають у переговори з роботодавцями щодо їхньої участі у фонді. Важливою рисою професійних пенсійних фондів є відсутність встановленого рівня внесків. Роботодавець і працівники платять до фонду стільки, скільки можуть. Професійні фонди є більш демократичними, ніж корпоративні або відкриті [10, с. 31]. До складу керівного органу професійного фонду входить однакова кількість представників від роботодавців і працівників. Процес ухвалення рішень характеризується набагато більшою
288 відвертістю у таких питаннях, як вибір компанії з управління активами і визначення її повноважень. Популярність професійних фондів полягає у тому, що головним принципом їх функціонування є залучення до участі у них багатьох роботодавців. Це означає, що внаслідок наявності великого числа вкладників, кожний з яких платить внесок у невеликому розмірі, загалом утворюється значна сума внесків. Наприклад, один роботодавець може дозволити собі платити внесок у розмірі 5% фонду заробітної плати, тоді як інший здатен платити внесок у розмірі лише певної фіксованої суми, скажімо, 5 гривень на одного працівника за місяць. При такому підході зменшуються витрати, пов’язані з адміністративним управлінням та інвестиційною діяльністю, а у результаті збільшується сума, яка фактично зараховується на рахунок учасника. Якщо схема передбачає страхові виплати, то завдяки розподілу ризику серед великої кількості осіб вартість страхування буде меншою, а страхові виплати більшими. Саме цей принцип був запропонований лейбористським урядом у Великій Британії. Починаючи з 1 квітня 2001 р. у Великій Британії введені нові програми пенсійного забезпечення «Стейкхолдер пеншенз», які передбачають створення пенсійних фондів із багатьма роботодавцями, необов’язково пов’язаними між собою, на відміну від корпоративних фондів [10, с. 32] Ці програми вигідні тим, що адміністративні витрати у таких фондах не перевищуватимуть 1% внесків. У 2001 р. загальна сума коштів у недержавних пенсійних фондах у Великобританії становила 830 млрд. ф. ст. – більше, ніж у пенсійних фондах інших країн [11, с. 54]. Значення НПФ для розвитку економіки можна побачити на прикладі низки держав, в економіці яких обсяги пенсійних активів є більшими за валовий внутрішній продукт. Наприклад, у 2015 р. співвідношення пенсійних активів до ВВП у Нідерландах дорівнювало 165,5%, у США – 127%, у Швейцарії – 121,2%, у Великобританії – 116,2%, у Австралії – 113%. В останнє десятиріччя спостерігалися тенденції щодо зростання пенсійних активів майже у всіх зазначених вище країнах, середньорічні темпи якого становили 6%. Найвищі середні темпи зростання активів мали Мексика – 16,1%, Австралія – 11,7%, Гонконг – 10%, Бразилія – 9,7% та Канада – 7,3% [12]. Професійні пенсійні фонди мають немало переваг і з погляду інтересів працівників. Зараз у світі спостерігаються зміни у тому, як відбувається трудова діяльність (працевлаштування) працівників: якщо раніше гарантовано можна було працювати на одному і тому ж місці
289 все трудове життя, то зараз середній громадянин на Заході протягом трудової кар’єри встигає попрацювати у середньому на восьми місцях роботи. Те ж саме і в Україні. Якщо особа є учасником пенсійного фонду з багатьма роботодавцями, то у неї з’являється шанс, що її новий роботодавець також є членом цього фонду, і тоді стаж працівника, як учасника пенсійного фонду, не перериватиметься під час переходу на інше місце роботи. До найбільших професійних пенсійних фондів України відноситься: Професійний недержавний пенсійний фонд Незалежної галузевої профспілки енергетиків України, активи якого складають сьогодні 97% активів всіх ПНПФ [7]. Найбільш успішним в Україні є Корпоративний державний пенсійний фонд НБУ. Отже, можна зробити висновок, що для великих роботодавців створення власних корпоративних пенсійних фондів, безумовно, має сенс. Проте у межах державної соціальної політики слід пропагувати створення саме професійних недержавних пенсійних фондів. Негативним моментом для учасників як корпоративних, так і професійних недержавних пенсійних фондів є те, що у разі, коли працівник бажає залишатися учасником та/або вкладником у недержавному пенсійному фонді, а його роботодавець відмовляється від сплати внесків, то працівнику, на жаль, не залишається нічого іншого, як стати учасником відкритого пенсійного фонду. Ідея створення корпоративних і професійних пенсійних фондів знаходить підтримку серед багатьох вітчизняних вчених. М. Клемпарський пропонує передбачити «можливість фінансування пенсійного забезпечення працівників органів внутрішніх справ через створення корпоративних пенсійних фондів» [13]. Як перспективний напрям реформування пенсійного забезпечення працівників внутрішніх органів, цей вчений пропонує «переведення державного пільгового пенсійного забезпечення на професійно-галузевий рівень» [13]. Ми у цілому згодні з висновками зазначеного автора про доцільність додаткового страхування пенсії через недержавний пенсійний фонд для працівників органів внутрішніх справ, проте, на наш погляд, таким фондом має бути професійний, а не корпоративний фонд. Професійний фонд міг би охопити працівників всієї системи правоохоронних органів, що дало б можливість у разі переведення з органів внутрішніх справ до інших правоохоронних органів залишатися учасником такого фонду, оскільки корпоративний пенсійний фонд обмежує можливість
290 участі у ньому тільки приналежністю особи до працівників органам внутрішніх справ.
§ 3. Польський досвід недержавного пенсійного забезпечення та його користь для України У Польщі, на відміну від України, недержавні пенсійні фонди (НПФ) створюються як відкритий або професійний пенсійні фонди, фонди другого – третього рівня. Для заснування пенсійного фонду пенсійне товариство (адміністратор пенсійного фонду) створює фонд, готує його статут та укладає угоду зі зберігачем. Щоб почати функціонувати, пенсійний фонд має отримати попередню згоду державного органу нагляду. Капітал адміністратора пенсійного фонду у польських злотих має бути не меншим від суми, еквівалентної 4 млн євро. Пенсійні програми третього рівня можуть засновуватися лише суб’єктами підприємницької діяльності, які мають щонайменше п’ять працівників. Програми можуть також засновуватися групою суб’єктів підприємницької діяльності. Суб’єкти, які існують понад трьох років, можуть засновувати пенсійні програми, якщо вони мають щонайменше три працівники. Участь у пенсійній програмі є правом працівника, але не його обов’язком. Як правило, таке право набувається після тримісячного періоду роботи. Інвестиційна декларація фонду є складовою статуту відкритого пенсійного фонду. На практиці декларація повторює всі обмеження, яких вимагає законодавство, оскільки відкриті фонди не мають бажання звужувати свої можливості більше, ніж це робить закон. Польське законодавство не зобов’язує професійні фонди готувати інвестиційні декларації, проте відповідні правила передбачаються статутом пенсійного фонду і поряд з інвестиційними обмеженнями включають співвідношення між різними типами цінних паперів (особливо між акціями і облігаціями), а також плановану коротко- і довготермінову інвестиційну політику. Професійні пенсійні фонди наприкінці кожного кварталу зобов’язані готувати і надсилати до державного органу нагляду звіт про структуру активів. Крім цього, державний орган нагляду повинен повідомляти про кожний випадок порушення інвестиційних обмежень чи недотримання інвестиційної політики. Відкриті фонди щомісячно надають інформацію про відсоткові частки категорій інструментів, згаданих у главі 15 Закону про
291 організацію та функціонування пенсійних фондів, зазначаючи дані за відповідний місяць згідно з останнім днем оцінки у цьому місяці. Крім того, відкритий фонд кожні шість місяців подає звіт про вартість окремих інструментів у портфелі фонду та їхні відсоткові частки в активах фонду, зазначаючи емітента кожного інструмента. Ці дані готуються лише щодо інструментів, вартість яких в активах фонду становить щонайменше один відсоток, і наводяться станом на останній день оцінки у місяці, яким закінчується відповідний шестимісячний період. Наприкінці кожного року відкриті та професійні фонди оприлюднюють вичерпний огляд структури своїх активів, включно з інструментами, вартість яких становить менше одного відсотка в активах фонду. Зростання значення НПФ, як у Польщі, так і в Україні, крім об’єктивних чинників (таких, як відносно невисокий рівень заробітної плати населення), залежить також від особливостей ментальності їх потенційних учасників, які загалом з недовірою ставляться до пенсійних фондів. За даними опитування, проведеного Агентством фінансових ініціатив, стримують вкладників від участі у НПФ такі причини: недовіра до НПФ (30,0%), відсутність коштів (24,3%), відсутність інформації про НПФ (22,13%), побоювання втратити кошти (22,13%), невелика прибутковість (7,30%), небажання роботодавця брати участь у програмах НПФ (3,35%), інші (3,16%) [14]. Підвищення довіри до цих фондів є ще однією важливою задачею. Важливі також питання, пов’язані з організацією взаємодії пенсійних фондів з емітентами цінних паперів з метою запобігання ризикам дефолту, а також розроблення форм контролю за дотриманням інтересів вкладників пенсійного фонду, що може сприяти збільшенню участі вкладників у процесах корпоративного управління і зростанню кількості НПФ. На думку Г. Хендрікса (старшого фахівця з пенсійних питань Проекту USAID «Розвиток ринків капіталу»), створення системи жорсткого контролю за дотриманням НПФ правил та методик оцінювання, що зможе підвищувати довіру до них населення, є однією з найважливіших задач [15]. Важливе значення також має гармонізація практики діяльності НПФ в Україні з рекомендаціями ОЕСР щодо управління пенсійними фондами [16] та з Директивою 2003/41/ЄС Європейського Парламенту та Європейської ради «Про діяльність і нагляд за установами
292 професійного пенсійного забезпечення» [17] 3 червня 2003 р., якою регулюється діяльність пенсійних фондів у країнах ЄС. Потрібно згадати також про досвід Польщі щодо інвестиційних декларацій НПФ (така декларація є складовою частиною статуту НПФ і містить у собі всі ті обмеження, які вимагає законодавство). Польське законодавство не зобов’язує НПФ готувати інвестиційні декларації, але статут пенсійного фонду передбачає певні правила співвідношення між типами цінних паперів (зокрема, між акціями і облігаціями), так само, як плани щодо інвестиційної політики НПФ. Крім того, НПФ щоквартально мають передавати до наглядового органу звіт про структуру активів і повідомляти про всі випадки порушення інвестиційних обмежень або недотримання інвестиційної політики [18]. Крім того, як свідчить досвід Польщі, доцільною стає стандартизація інвестиційних декларацій залежно від часу сплати пенсійних зобов’язань. Система стандартизованих інвестиційних декларацій спрощує процес вибору інвестиційного портфеля.
Висновок Польський досвід реформування системи пенсійного забезпечення дозволяє використати чимало корисних уроків. Однак механічне запозичення моделей та механізмів соціального захисту населення, що мали позитивні результати у Польщі, без урахування конкретних соціально-економічних, політичних, соціокультурних та соціально- психологічних особливостей та умов небажане і неможливе. Державна політика має бути максимально виваженою, щоб непродуманими рішеннями не викликати розчарування суспільства у здійснюваних реформах. Слід також врахувати, що перехід до системи капіталізації пенсійних відрахувань потребуватиме не менше 30-40 років, лише після закінчення яких запрацює повноцінна система пенсійного забезпечення. Трирівнева пенсійна система дасть змогу розподілити між її складовими ризики, пов’язані зі змінами у демографічній ситуації (до чого більш чутлива солідарна система) та з коливаннями в економіці і на ринку капіталів (що більше відчувається у накопичувальній системі). Такий розподіл ризиків дозволить зробити пенсійну систему більш фінансово збалансованою та стійкою, що застрахує працівників від зниження загального рівня доходів після виходу на пенсію і є принципово важливим та вигідним для них.
293 Загалом, можна вважати, що причина недостатнього розвитку інвестиційної діяльності НПФ в Україні пояснюється не тільки недостатнім розвитком правових гарантій вкладників НПФ і ринку цінних паперів, а й загальною соціальною орієнтованістю економіки, внаслідок чого держава має тенденцію брати на себе функцію соціального забезпечення. Подальші розробки повинні здійснюватися на основі глибокого системного аналізу зарубіжного досвіду реформування окремих складових пенсійної системи, слабких сторін та переваг наявної системи пенсійного забезпечення України з метою вироблення інструментів формування ефективної та соціально орієнтованої пенсійної системи України, яка б відповідала принципам існування соціальної держави та була спроможною приймати виклики часу.
Література: 1. Прилипко С. Солідарні засади у соціальному забезпеченні / С. Прилипко // Право України. – 2003. – № 1. – С. 83-85. 2. Болотіна Н. Право соціального забезпечення України: системно- структурний аналіз / Н. Болотіна // Право України. – 2001. – № 5. – С. 24-29. 3. Про недержавне пенсійне забезпечення: Закон України // Відомості Верховної Ради України. 2003. № 47-48. Ст. 372. 4. Пенсія в Польщі: у чому різниця з Україною. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://politeka.net/ua/news/433498-pensiya-v- polshe-v-chem-raznitsa-s-ukrainoj/ 5. П’ятнадцять принципів регулювання приватних професійних схем від 25 квітня 2001 року, сформульовані Міжнародною асоціацією організацій з управління та нагляду у сфері пенсійного забезпечення. . [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://www.oecd.org 6. Вітка Ю. Характеристика недержавного пенсійного фонду як суб’єкта цивільних правовідносин / Ю. Вітка // Юридична Україна. 2007. № 1. С. 54, 55. 7. Мельничук В. НПФ і ми / В. Мельничук // «Україна Бізнес Ревю». – 2010. № 40-41. [Електронний ресурc]. – Режим доступу: www.uaib.com.ua/news/mass 8. Підсумки розвитку системи недержавного пенсійного забезпечення станом на 30.06.2016. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://nfp.gov.ua/files/DepFinMon/NPF_II_kv%202016.pdf
294 9. Осовой Г. Какие негосударственные пенсионные фонды нам нужны? / г. Осовой // Финансовые услуги. – 2002. № 10. – С. 31. 10. Мак Таггарт Г. Корпоративні та професійні програми добровільного пенсійного забезпечення / Мак Г. Таггарт // Україна: аспекти праці. – 2001. – № 2. – С. 30-35. 11. Сорокина В. Социальное обеспечение в Великобритании / В. Сорокина // Современная Европа. – 2002. – № 1 (19). – С. 54. 12. Сушко Р. Яка ефективність роботи недержавних пенсійних фондів? / Р. Сушко. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.vectornews.net/news/politics/9661-es-i-kitay-hotyat-usilit- sotrudnichestvo.html 13. Клемпарський М. М. Правове регулювання пенсійного забезпечення працівників органів внутрішніх справ: дис. канд. юрид. наук: 12.00.05 / М. М. Клемпарський; Національний ун-т внутрішніх справ. – Х., 2004. 14. Недержавні пенсійні фонди України та загальнообов’язкова накопичувальна пенсійна система. Аналітичний звіт за результатами дослідження. – К. : Агентство фінансових ініціатив; USAID, 2007. [Електронний ресурc]. – Режим доступу: http://www.capitalmarkets.kiev.ua/download/fia _report_feb2007.pdf 15. Хендрикс Г. Надлежащее раскрытие информации о деятельности НПФ / Г. Хендрикс // Финансовые услуги. – 2007. – № 6. – С. 11. 16. Рекомендації ОЕСР щодо управління пенсійними фондами. [Електронний ресурc] – Режим доступу: www.pension.kiev.ua/ files/oecd_guid_pf_govern_ua.pdf 17. Про діяльність і нагляд за установами професійного пенсійного забезпечення: Директива 2003/41/ЄС Європейського Парламенту та Європейської ради від 3 червня 2003 р. [Електронний ресурc] – Режим доступу: http://www.pension.kiev.ua/ pillar3/intpract/eu32003L0041_ua 18. Мех Ц. Загальні принципи регулювання і нагляду у сфері недержавного пенсійного забезпечення: досвід Польщі / Ц. Мех. [Електронний ресурc] – Режим доступу: www.pension.kiev.ua/pensref/intpract/
295 Телефанко Б. М., кандидат юридичних наук, доцент, професор кафедри кримінально-правових дисциплін Львівського державного університету внутрішніх справ, м. Львів
РЕЦИДИВ ЗЛОЧИНІВ І ПРОТИДІЯ ЙОМУ В УКРАЇНІ
Анотація Споконвіку рецидив становив біля третини – інакше кажучи, злочин вчиняв не кожний десятий, а кожний третій зі звільнених. Тобто у самому постпенітенціарному рецидиві нічого дивного і надзвичайного немає [1, с. 45]. Інтерес до проблеми рецидиву злочинів зумовлюється також тим, що визначення рецидиву злочинів і назва статті не відповідають одне одному, а також оцінка його рівня зазнає різночитання. Проблеми вдосконалення норми про рецидив злочинів за Кримінальним кодексом України (далі – КК України) належать до числа складних і тому будуть постійно вимагати нових досліджень. Удосконалення норми про рецидив злочинів за КК України, призведе до необхідності застосування більш суворих покарань щодо неодноразових рецидивістів у випадках, коли вчинення злочину перетворюється у звичку. Взагалі можна визначити такі напрямки протидії рецидиву злочинів, як підвищення ефективності призначення та виконання покарань, сприяння процесу ресоціалізації осіб, звільнених з місць позбавлення волі, а також контроль за цими особами. Такий підхід дійсно виправданий, оскільки при вчиненні рецидиву злочинів головну роль відіграє наявність в особи досвіду попередньої злочинної діяльності, сприйняття нею злочинних традицій, кримінальної субкультури, протиставлення себе суспільству, його нормам та правилам. Підвищена суспільна небезпечність рецидивної злочинності полягає у тому, що вона виражає таку якість злочинності, як її стійкість, засвідчуючи про вперте небажання ряду осіб поводитися відповідно прийнятим у суспільстві нормам, про перевагу кримінальних варіантів вирішення своїх проблем, попри вжиті до них заходи. Думається, що застосування покарання або принцип невідворотності покарання є останнім стримуючим засобом у системі протидії злочинності та її серцевині – рецидивній злочинності. Не можна закликати до толерантності щодо рецидивістів, які вчинили черговий злочин. Злочин – завжди конкретний, це юридичне поняття, а не історичне. Толерантність повинна мати межі. Не можна загравати зі злом, це погано закінчується.
296 Вступ Природою рецидивної злочинності заклопотане кожне суспільство. І кожне по-своєму шукає варіанти запобігти їй. Тому запобігання цього виду злочинності є одним з найважливіших завдань кримінально- правової політики України. Це зумовлене тим, що ця злочинність є одним із найнебезпечніших різновидів злочинних проявів, специфічним блоком у загальній структурі всієї злочинності, яка має свої закономірності і не може бути викоренена у найближчі часи [2, с. 261]. Максимум можливого у боротьбі з нею – зменшення її до певних розмірів, утримання на контрольованому рівні, здійснення ефективного контролю з боку суспільства за її станом та заходами боротьби з нею. Якщо держава не виконує свою функцію у сфері правопорядку і безпеки, то вона, зрозуміло, не може стримувати і впливати на кримінальні ініціативи. Безкарність стимулює вчинення нових злочинів [3, с. 11]. Саме раніше судимі є у багатьох випадках «вчителями «майбутніх рецидивістів, під час спілкування з ними набуваються злочинні навички, засвоюються традиції і «закони «злочинного життя. В. Ф. Шевченком була виявлена наступна закономірність: чим більша питома вага впливу раніше судимих серед інших факторів, які негативно впливали на формування особи рецидивістів до першого їх засудження, тим більше судимостей нараховується в їх злочинній біографії [4, с. 105]. Ця закономірність свідчить про серйозну небезпеку негативного впливу рецидивістів на молодих людей. Рецидив у США є однією із найбільш фундаментальних концепцій кримінальної юстиції. Злочинність є складовою суспільного життя, формою поведінки людей, відповідно, визначення меж впливу на злочинність необхідно починати з визначення тієї межі, до якої взагалі є можливим вплив на людину, її поведінку, тобто необхідно визначити наскільки людина піддається зовнішньому впливу [5, с. 642]. Тому найбільш ефективним залишається саме перший напрямок, який пов’язаний із впливом на особу під час відбування нею кримінального покарання, особливо якщо мова йде про виконання покарання у виді позбавлення волі. Виправна колонія є єдиною ланкою, яка безпосередньо співпрацює із засудженими. Там відбувається безпосередній контакт працівників установи із засудженими, лише там можливо впливати на них. І потрібно віддати належне працівникам Державної кримінально- виконавчої служби, які у надзвичайно складній психологічній
297 обстановці та матеріальних умовах докладають усіх сил для забезпечення ефективного виконання кримінальних покарань. Поза межами колонії засуджений наданий самому собі. Ефективність ресоціалізації після відбування покарання поки що зводиться до нуля. Тому важливо не упустити момент, коли засуджений знаходиться у колонії та є можливість здійснювати постійне спостереження за його поведінкою, спрямовувати та корегувати процеси його виправлення. Найбільші складнощі, звичайно, у представників адміністрації виправних колоній виникають при роботі з рецидивістами, особами, які неодноразово засуджувались до позбавлення волі і у більшості з яких уже виробився «імунітет «щодо заходів, які вживаються представниками влади при намаганні їх виправити. Це проявляється або ж у надмірній замкнутості, відстороненні таких осіб або у спробі об’єднання у неформальні групи, які негативно впливають на інших засуджених і суттєво дезорганізують діяльність кримінально- виконавчих установ. Сучасний стан системи виконання покарань органами і установами Державної кримінально-виконавчої системи України визначається як проблемний. Об’єктивні труднощі в її реформуванні, неналежне виконання Україною своїх зобов’язань щодо впровадження міжнародних стандартів у пенітенціарну практику призвели до фактичного збереження старого підходу до управління установами виконання покарань і, як наслідок, низької ефективності виховної роботи із засудженими та порушення їх прав. Низький рівень організації виховної роботи із засудженими не забезпечує належних умов для ефективної корекції їх поведінки та призводить до непідготовленості їх до життя в умовах свободи після звільнення з виправних колоній і, як наслідок, до значної кількості випадків постпенітенціарного рецидиву.
1. Рецидив як поєднання умисних злочинів Оцінка властивостей особи, яка вчинила рецидив злочинів, свідчить, як правило, про те, що багато засуджених звільнились з місць позбавлення волі із ще більш міцною антисуспільною позицією. Біля 60% злочинців знову повертаються у місця позбавлення волі протягом року після звільнення. Це свідчить про суттєві недоліки виправлення і перевиховання засуджених у місцях відбування покарання. Найвищий рівень рецидивних виявів (29,7%) спостерігається у перші три місяці після звільнення від відбування покарання або засудження (наприклад,
298 до покарання, не пов’язаного з позбавленням волі). У проміжку 3–6 місяців майже вдвічі менше рецидивістів (16,4%) учиняють нові злочини. Потім цей рівень починає знижуватися. Після шести місяців з моменту звільнення протягом наступного півріччя злочини вчиняють 20,9% осіб; після року протягом наступних двох – 27,1%. Рівень рецидивних виявів відчутно знижується після того, як минає 3 роки. У проміжку 3–5 років до нових злочинів удаються 4,3% рецидивістів. Якщо минуло понад 5 років з моменту звільнення, то лише 1,6% осіб знову потрапляють на лави підсудних [6, с. 257]. Рецидив вважається найбільш небезпечною формою злочинності. Вчинення нового злочину за наявності непогашеної або не знятої судимості за попередній злочин означає, що особа проігнорувала попередження держави про необхідність правослухняної поведінки, зафіксоване у раніше постановленому обвинувальному вироку. Істотними кримінально-правовими засобами стримування рецидиву злочинів є зокрема: своєчасне виявлення і розкриття злочинів, ретельне вивчення особи у процесі слідства, правильний і обґрунтований вибір відповідного запобіжного заходу, призначення справедливого покарання (його реального відбування), з урахуванням вимог диференціації та індивідуалізації, неухильне забезпечення принципів, невідворотності і більш суворого покарання злочинців за новий злочин. Необхідне також суворе дотримання режиму у місцях обмеження і позбавлення волі, активний виховно-педагогічний вплив, заохочення до щонайменших позитивних проявів у поведінці засудженого, водночас рішуча боротьба зі злочинними проявами у місцях обмеження і позбавлення волі, надання допомоги у побутовому і трудовому працевлаштуванні на волі тощо. Однією з умов розвитку рецидиву злочинів є недосконалість законодавства. Згідно зі ст. 34 КК України «рецидивом злочинів визнається вчинення нового умисного злочину особою, яка має судимість за умисний злочин» [7]. Автор статті вважає, що назва ст. 34 КК України не узгоджується з її диспозицією. Відповідно до визначення ст. 34 КК України, її назва мала би бути «рецидив умисних злочинів», тому що назва рецидив злочинів повинна включати злочини, вчинені з необережності, та судимість за необережний злочин. Впорядкування понятійного апарату являє собою невіддільну частину розробки будь-якої наукової концепції та має не лише наукове, але й важливе практичне значення. Сьогодні вкрай важливо, щоб суспільство усвідомлювало причини та наслідки рецидивної злочинності. Розуміло,
299 а не отримувало викривлену інформацію, бо там, де є вакуум інформації, він заповнюється іншими джерелами. Людину може переконати лише те, що сталося з нею особисто, тобто це насамперед особа, яка потерпіла від злочину. Важливо, щоб суспільство усвідомлювало цю необхідність – бути підтримкою для таких громадян. І суворі вироки судів мають бути інструментами для втілення цієї мети. Згідно з дослідженнями американських кримінологів рецидив злочинів у федеральних виправних установах становить 50%, а у виправних установах штатів становить 76,6%. Пояснюється це тим, що у федеральних установах засуджені відбувають більш тривалі строки покарання, а в установах штатів засуджені відбувають короткі строки покарання [8]. Рецидив злочинів відображає ознаку спадковості антисуспільної поведінки, а не просто факт вторинного порушення норм закону. Думається, рецидив можуть скласти будь-які злочини, у тому числі і необережні, вчинені зі злочинною самовпевненістю. Інтелектуальний момент самовпевненості містить можливість настання суспільно небезпечних наслідків. Виходить, що він збігається з таким же моментом непрямого умислу повністю, а прямого – частково. Важливо встановити спадкоємність вчинків, а не їх юридичну кваліфікацію. Автор погоджується з думкою О. І. Бойка, який дослідив, що «загальна шкода від необережної злочинності давно перевищила умисну шкоду» [9, с. 172]. Для порівняння: кримінальне законодавство Іспанії, Норвегії, Туреччини, Латвії і Швейцарії передбачає, що рецидив кримінальних правопорушень утворюють як умисні, так і необережні діяння [10, с. 250]. Отже, злочинець, який вчиняє необережні злочини, має привілейоване положення у кримінальному праві у порівнянні із суб’єктом, який вчиняє умисні злочини. З кримінологічного погляду, рецидивістами вважають осіб, які раніше вчиняли злочини, незалежно від того, чи знято або погашено у них судимість. У КК України втілено позицію, згідно з якою тільки поєднання умисних злочинів у біографії злочинця засвідчує прогресуючі хиби його особи, що є підставою для визнання наявності рецидиву. Закріплення у КК України правила не враховувати при визнанні рецидиву судимості за злочини, вчинені з необережності, особливо щодо такого виду необережності, як злочинна самовпевненість (легковажна необережність), коли особа усвідомлює суспільно небезпечний характер свого діяння, навряд чи можна вважати кримінологічно обґрунтованим і корисним. Це правило здатне лише
300 привести до поліпшення статистичних показників рівня рецидиву у державі, проте не може призвести до поліпшення кримінальної ситуації, крім того, утруднить кримінологічні спостереження за динамікою рецидиву у державі за той чи інший період часу. При злочинній самовпевненості вина особи полягає у тому, що вона розраховує на відвернення можливих суспільно небезпечних наслідків легковажно і допускає їх настання, переоцінює свої сили та інші обставини, які здатні відвернути наслідки, і, водночас, недооцінює небезпеку [11, с. 288]. Існує хитка межа між необережним і умисним злочином, немає чіткої різниці у суб’єктивній стороні. Виходить, що він збігається з таким же моментом непрямого умислу повністю, а прямого – частково. Рецидивіст так може вчинити злочин, так підготуватися, що злочин буде виглядати як вчинений з необережності. Основна відмінність між умислом та необережністю, відповідно до положень ст. 24 та 25 КК України, полягає у вольовому ставленні особи до суспільно-небезпечних наслідків, що настають у результаті вчинення злочину. Справді, важко уявити, що вчиняючи злочин, особа не усвідомлює спричинення шкоди комусь або чомусь внаслідок таких дій (наприклад, сідає п’яний за кермо автомобіля). Мається на увазі, що цілком осудна адекватна людина може оцінювати суспільну небезпеку внаслідок вчинення своїх дій та може передбачити їх настання. Тобто у будь-якому разі, людина завжди критично оцінює не лише свої дії, а й наслідки, що можуть настати внаслідок її дій. Однак ставлення особи до цих наслідків на кваліфікацію злочину не впливає, а слугує лише підставою для індивідуалізації кримінальної відповідальності. Оскільки випадків вчинення злочинів повторно з необережності не так уже й багато і виходячи з вищесказаного, автор пропонує таке визначення рецидиву злочинів – це вчинення нового умисного злочину особою, яка має судимість за раніше вчинений умисний чи необережний злочин, або вчинення особою злочину з необережності, яка має судимість за раніше вчинений умисний злочин. Формулюючи поняття злочину, встановлюючи коло і зміст злочинного діяння рецидивіста, кримінальне законодавство завжди передбачає покарання за нього. Хоча, на новинних ресурсах ЗМІ можна знайти різні повідомлення про вчинені злочини щодня, а ось покарання за них – значно рідше. Без покарання, особливо рецидивістів, втрачають сенс будь-які кримінально-правові заборони, оскільки воно виступає як правовий наслідок за вчинення злочину. Тому КК України
301 не лише визначає, які суспільно-небезпечні дії слід відносити до злочинів, а й встановлює міру покарання за кожне із них. Однак покарання та кримінально-правова санкція є нетотожними поняттями, оскільки санкція описує можливі заходи впливу, а покарання є реальним заходом впливу щодо реального злочинця. У санкції конкретної статті Особливої частини КК України передбачено лише межі найбільш суворого покарання, яке може бути застосоване. Підставою виникнення правовідносин слугує юридичний факт – вчинення злочину. Правовідносини мають дві складові – право й кореспондуючий йому обов’язок. Тобто обов’язок держави притягнути винного до відповідальності й обов’язок злочинця зазнати покарання. Звичайно, особі, яка має статус рецидивіста, повинно призначатися більш суворе покарання, оскільки рецидивіст – це ознака особи винуватого, а не суб’єкта злочину. Рецидив – спеціальний термін, привнесений в юриспруденцію з медицини. Він походить від латинського слова «recidirens», що означає повернутись, відновитись. За дослівним тлумаченням терміну будь-яке повернення до кримінальної поведінки можна вважати рецидивом. Повторна злочинність означає, що особа другий раз вчиняє злочин незалежно від наявності чи зняття судимості. Рецидивна злочинність означає, що повернутись можна тільки туди, де хоча б раз вже був, тобто у колонію. Чимало засуджених, виходячи на волю, зразу ж скоюють злочини, щоб повернутися «додому». Ні для кого не секрет, що у колоніях для раніше судимих переважно відбувають покарання одні й ті ж самі особи, інколи цілими сім’ями. Там усе ясно, просто й зрозуміло: це місце, де вони, щось значать, і найголовніше – немає потреби робити зусилля над собою [12]. Думається, що таким чином рецидивістами необхідно визнавати тільки тих осіб, які вже відбували покарання у місцях позбавлення волі, мають непогашену або не зняту судимість і це також випливає з етимології слова рецидив. Наявність в особи не знятої або непогашеної судимості є сьогодні загальним місцем практично всіх міркувань про рецидив злочинів. Одні вчені обґрунтовують необхідність судимості, інші виступають проти збереження інституту судимості, бо особа вже була покарана. Автор підтримує позицію Г. Досаєва, що судимість не суперечить демократичним принципам взаємовідносин держави і особистості. Посилання деяких фахівців на відсутність норм про судимість у законодавстві зарубіжних держав у даному випадку не можуть бути прийняті до уваги. І мова у даному випадку не йде про некоректне
302 ототожнення демократичних ідеалів виключно із західними державами. Йдеться виключно про кримінально-правовий аспект питання. Справа у тому, що відсутність норм про судимість у кримінальному законодавстві зарубіжних держав не виключає наявності тут механізмів і конструкцій, що дозволяють враховувати факт вчинення особою злочину у минулому при оцінці кожного наступного вчиненого ним злочину і постзлочинну поведінку у цілому[13, с. 2]. Водночас, ще одним актуальним питанням, що потребує наукового дослідження є аналіз змісту такої ознаки, що характеризує суб’єкт злочину як вчинення злочину особою «раніше судимою». В. В. Голіна зазначає, що судимість персоніфікована і пов’язана лише з конкретною особою, а обмеження прав і всі несприятливі для особи правові наслідки пов’язані не взагалі з судимістю, а з тим злочином, який вчинила особа і за який була засуджена [14, с. 23]. Відповідно до ч. 1 ст. 88 КК України особа визнається такою, що має судимість з дня набрання законної сили обвинувальним вироком і до погашення або зняття судимості. Анульована судимість не повинна породжувати правових наслідків, обмежень прав і свобод людини. Саме ж формулювання «раніше судимою особою» означає особу, яка попередньо була засудженою. Видається, доцільно було б у нормах статей Особливої частини КК України вживати словосполучення «особою, яка має непогашену або не зняту судимість». Але, Пленум Верховного Суду України у п. 1 постанови «Про практику застосування судами України законодавства про погашення і зняття судимості від 26 грудня 2003 р. № 16 зазначив: «При визначенні підсудному виду колонії необхідно враховувати всі відомості про відбування покарання у місцях позбавлення волі, у тому числі й ті судимості, які зняті чи погашені в установленому законом порядку» [15, с. 10]. Автор погоджується з наявними у юридичній літературі твердженнями про необхідність у деяких випадках враховувати судимість, якщо навіть вона погашена чи знята. Зокрема, враховувати наявність у минулому в особи, засудженої до позбавлення волі, однієї чи декількох судимостей, хоча і знятих чи погашених, при визначенні їй виду виправної колонії. І це є правильно, оскільки особа, яка вже відбувала покарання у місцях позбавлення волі, при повторному направленні у виправну колонію має утримуватись окремо від інших засуджених (які вперше потрапили до виправної установи), щоб не
303 впливати на них негативно, вільно розповсюджувати субкультуру злочинного світу. Відносно індивідуалізації кримінальної відповідальності рецидивістів, необхідно констатувати, що за сучасного стану вітчизняного судочинства призначення більш м’якого покарання, ніж це передбачено кримінальним законом, не завжди відбувається обґрунтовано. Суди у багатьох випадках за вчинення злочинів рецидивістами призначають покарання ближче до мінімальної межі санкції. Покарання, що відповідає максимальній межі санкції, застосовується не так часто. Усе це засвідчує про те, що або законодавець встановив надто суворі санкції за вчинення злочинів рецидивістами, або судова практика є дуже гуманною. Необхідно забезпечити сувору диференціацію кримінальної відповідальності осіб, які вчинили тяжкі та особливо тяжкі злочини, а також рецидив та, навпаки, пом’якшення відповідальності за менш небезпечні злочини для осіб, що проявили каяття після вчинення злочину, відшкодували спричинену шкоду, допомогли у викритті інших учасників злочину [16, с. 9-10]. Залежно від характеру злочинів виділяють загальний і спеціальний рецидив. Загальний рецидив, як правило, не впливає на кваліфікацію злочину і визнається обставиною, що обтяжує покарання. Спеціальний рецидив утворюють тотожні або однорідні злочини і у багатьох складах злочинів спеціальний рецидив відіграє роль кваліфікуючої чи особливо кваліфікуючої ознаки. У літературі висувається пропозиція доповнити ст. 34 КК України положенням про неврахування судимостей за умисні злочини, вчинені особою у неповнолітньому віці [11, с. 466]. Автор статті не погоджується з даною пропозицією, бо виходить так, що злочини вчинені з необережності можуть враховуватися. Це виглядає непереконливо і може тільки покращити кримінальну ситуацію у державі за допомогою статистичних даних. Також важливим є той факт, що злочинність в Україні «молодшає». І чому на першому місці має стояти гуманізм до злочинців, а зламані долі, особисті, сімейні трагедії, як результат дії злочинців, на останньому. Гуманним може бути лише справедливе покарання. Закон про кримінальну відповідальність насамперед повинен стояти на сторожі інтересів потерпілих, суспільства. При призначенні покарання як найповніше має враховуватись природа людини.
304 2. Протидія рецидиву злочинів Близько половини засуджених до покарань, пов’язаних з позбавленням волі, перебувають у місцях позбавлення волі не вперше. І слід погодитися з твердженням В. Батиргареєвої, що цей контингент осіб створює специфічну атмосферу, яка диктує певну модель відносин між людьми, відмінну від тих, які покликані забезпечити нормальну життєдіяльність та розвиток суспільства [17, с. 63]. Дана модель відносин сприймається як «атрибут», невіддільна частина або норма життя у колонії поряд (нарівні) з правилами режиму і внутрішнього розпорядку та виконанням законних вимог адміністрації. З історичного погляду в’язниці – це зовсім недавній винахід (тільки протягом XVIII ст. в’язниці, притулки та лікарні поступово стали дедалі більше відрізнятися), і він ніколи ефективно не працював на досягнення головної мети [18, с. 227, 230]. Висловлювання щодо «виховування злочинців у в’язниці» чи то «в’язниця – школа для злочинців» лунали довгий час і у ЗМІ, і серед правоохоронців, і серед вчених. Питання щодо виправлення злочинців у місцях позбавлення волі й надалі залишається риторичним. Хлистова Н. вважає, що «виправлення осіб зі значним рівнем деформації правосвідомості перебуває поза межами кримінального покарання, установи виконання покарань повинні виконувати комплекс право обмежень щодо засуджених, при цьому до мінімуму зводити шкоду, яка їм заподіюється, проте виправляти засуджених повинно суспільство в цілому» [19, с. 67]. Думається, що у діяльності виправних колоній є значні труднощі у даній проблемі, але тут потрібно вести мову про оптимізацію діяльності установ, а не відмовлятися від покладених на них завдань по ресоціалізації засуджених. Перебування у місцях позбавлення волі може бути пов’язане з такими негативними явищами, як дезадаптація – неможливість звикнути до ізоляції від суспільства, нових умов життя і десоціалізація – трансформування позитивних якостей особи засудженого у негативні (прийняття вимог злочинного світу, співвідношення своєї поведінки зі злодійськими традиціями та ін.). Тому слід ретельно підходити до організації процесу виконання та відбування покарання, якщо ми бажаємо виправити злочинця, а не просто його ізолювати. Звичайно, що зразу постає проблема персоналу пенітенціарних установ, його підготовки, правової культури, можливості та готовності бути вихователем. Виправлення засудженого передбачає процес і результат певних позитивних змін в його особистості, які створюють у нього готовність
305 до самокерованої правослухняної поведінки. Ці зміни мають торкатися світогляду, принципів і ціннісних орієнтацій, сфери реалізації соціальних ролей і статусу. У даному випадку ми можемо говорити про корінні зміни, позитивну переорієнтацію особистості. Досягнення такої цілі ускладнюється тим, що засуджений – не просто людина з набором негативних рис, але людина, яка має досвід вчинення злочину або ж взагалі злочинний стереотип поведінки. Вплив покарання на постпенітенціарний процес соціальної адаптації є неоднозначним та суперечливим. Процес виконання та відбування покарання у виді позбавлення волі на певний строк засудженими певною мірою визначає долю засудженого після звільнення від відбування покарання. Виправлення засудженого є основною метою покарання і необхідною умовою ресоціалізації, яка визначається як свідоме відновлення засудженого у соціальному статусі повноправного члена суспільства; повернення його до самостійного загальноприйнятого соціально- нормативного життя у суспільстві (ч. 2 ст. 6 КВК України). Законодавець наголошує на бажанні та готовності засудженого до самокерованої правослухняної поведінки. Вчиненню повторних злочинів значно сприяє неповне відбуття призначеного судом строку позбавлення волі, тобто умовно-дострокові звільнення, амністії, помилування). Необхідно обмежувати безпідставні умовно-дострокові звільнення, більш чітко вивчати засуджених і безпідставно представникам адміністрації колоній не клопотатись перед судом про дострокові звільнення засуджених. Хоча зрозуміло, що у час криз і реформ, умовно-дострокові звільнення і амністії допомагають вижити українській пенітенціарній системі, яка поки що ізольовує від суспільства і утримує засуджених, а їх ще необхідно виправляти, а також готувати до життя в умовах вільного суспільства. Щорічний приріст рецидивної злочинності та збільшення кількості засуджених-рецидивістів призводить до ряду соціально-психологічних проблем. Це потребує негайної розробки комплексу профілактичних та попереджувальних заходів з метою недопущення впливу негативних наслідків знаходження у місцях позбавлення волі на особистість засудженого. У самому загальному вигляді рецидив може бути визначений як «вчинення другого злочину особою, яка раніше вже здійснювала якийсь злочин і була засуджена за нього». Наявність в особи не знятої або непогашеної судимості є сьогодні загальним місцем практично всіх міркувань про рецидив злочинів.
306 Наявність в особи не знятої або непогашеної судимості є сьогодні загальним місцем практично всіх міркувань про рецидив злочинів. «Підвищена суспільна небезпечність рецидивної злочинності полягає у тому, що вона виражає таку якість злочинності, як її стійкість, засвідчуючи про вперте небажання ряду осіб поводитися відповідно прийнятим у суспільстві нормам, про перевагу кримінальних варіантів вирішення своїх проблем, попри вжиті до них заходи» [20, с. 727]. Аналогічні по суті слова інших авторів: «Особлива суспільна небезпечність рецидивної злочинності полягає у тому, що рецидив виявляється першим кроком до злочинного способу життя. Значна частина рецидивної злочинності трансформується у професійну, а та, у свою чергу, – в організовану» [21, с. 465]. Можна сміливо стверджувати, що у кримінології небезпечність рецидивної злочинності не зв’язується з підвищеною небезпекою кожного окремого рецидивного злочину. Набагато більше підстав вбачати небезпеку рецидивної злочинності з особливими властивостями та якостями особи злочинця, який не піддається соціально-правовій корекції і потенційно здатний до повторення злочинних актів. Про це прямо пише В. П. Малков (екстраполюючи свій висновок не тільки на рецидив, але і на всі форми множинності злочинів у цілому): «Соціальна сутність множинності злочинів полягає у тому, що вона є свідченням, як правило, більшої суспільної небезпеки особи злочинця, його стійкою антисуспільною життєвою позицією, а нерідко і формує у нього злочинний професіоналізм» [22, с. 214]. Таким чином, є достатньо аргументів на користь тези про те, що рецидив не збільшує небезпеку вчиненого злочину, але є переконливим свідченням зростання суспільної небезпеки особи, що вчиняє кілька злочинів. Оскільки рецидив характеризує саме особу винного, особливого значення набуває дослідження вчинюваних цією особистістю злочинів, їх «рецидивонебезпечність». Багато вчених бачили ознаки рецидиву тільки у разі повторення тотожних або однорідних злочинів. Зокрема, В. Я. Фойницький надавав значення рецидиву по тих злочинних діяннях, які представляли небезпеку перетворитися у звичку [23, с. 95]. Однією з обов’язкових умов визнання особи рецидивістом слід встановити тотожний характер скоєних злочинів. Вчинення нетотожного злочину особою, яка має судимість за раніше скоєний злочин, не свідчить про її кримінальну спеціалізацію і підвищену небезпеку. Рецидивіст – кримінально-правова ознака не суб’єкта злочину, а саме особи винного. Він не повинен включатися у систему
307 ознак складу злочину і не може тягти за собою зміни кваліфікації вчиненого. Його призначення – винятково посилення призначеного особі покарання. Статус рецидивіста має покладатися на особу в обвинувальному вироку суду і зніматися одночасно з погашенням (зняттям) судимості. Тобто можна вести мову про втілення принципу американських кримінологів, що «покарання повинно відповідати небезпечності злочинця» замість принципу «покарання повинно відповідати тяжкості злочину». Включення судимості до числа ознак рецидиву допускає, що особа вже була засуджена державою та має зробити з цього висновки. Тому вчинення нового злочину (за наявності непогашеної або не знятої судимості за попередній) свідчить про стійку антисоціальну спрямованість особи злочинця, його прагнення до професійного заняття злочинною діяльністю, ігнорування осуду, що відбувся раніше. Наявність судимості дозволяє виділити з-поміж осіб, котрі неодноразово вчиняли злочини, найнебезпечнішу категорію осіб, стосовно яких забезпечити суворе дотримання законності при застосуванні до них заходів кримінального покарання [24, с. 166]. Невипадково рецидив злочинів є однією з обставин, що обтяжують покарання (п. 1 ч. 1 ст. 67 КК України), а також тягне настання інших негативних наслідків (ст. 35 КК України). У виконавчій стадії, яка наступає після винесення вироку, Токійські правила передбачають звільнення із в’язниць, з метою надати засудженим можливість працювати, здобувати освіту, різні форми умовного звільнення, пом’якшення покарання та помилування. Значні недоліки українського кримінального законодавства у цій області свідчать про те, що система кримінальної відповідальності в Україні є застарілою, дискредитованою, яка ґрунтується на неефективних і реліктових пенітенціарних інститутах. Наприклад, Верховна Рада України прийняла «Закон Савченко» (через деякий час він був скасований), яким дозволила скорочувати строк покарання засуджених, зараховуючи один день перебування у слідчому ізоляторі за два дні перебування в установах виконання покарання. Спочатку прийнятий закон викликав схвалення громадськості, тому що дійсно у багатьох випадках підозрювані знаходились у слідчому ізоляторі невиправдано довго, при цьому їх громадянські права порушувались. Однак після початку дії закону практика його застосування показала іншу проблему: на волю масово достроково почали виходити засуджені за тяжкі та насильницькі злочини, що в умовах відсутності умов для
308 соціальної адаптації призвело до загрози рецидивів, а багато із достроково звільнених поповнили ряди злочинних груп [25]. Структура злочинності рецидивістів показує, що ми маємо справу з професійною діяльністю, спрямованою на швидке отримання матеріальної вигоди чи порушення індивідуальних або групових цінностей з хуліганських і антисоціальних мотивів. Негативна оцінка поведінки рецидивістів у громадських місцях перебуває у прямій залежності від їх судимостей. У сучасному кримінальному та пенітенціарному законодавстві соціально-відновлювальна функція та функція забезпечення справедливого покарання покладаються в основному на покарання у виді позбавлення волі на певний строк. На думку автора, вони можуть відбуватися виключно у виконавчому процесі і залежать від фактичного виправлення, яке визначається критеріями психосоціальних наук, а також досягнутою рівновагою під кутом зору суспільної компенсації за завдану шкоду, виражену через відплатну функцію покарання.
Висновок Отже, рецидивіст – це ознака особи винуватого, а не суб’єкта злочину. Особі, яка має статус рецидивіста, повинно призначатися більш суворе покарання. Неефективне покарання призводить до соціального виключення рецидивіста. Позитивні результати діяльності по зниженню рецидивної злочинності, безумовно, багато у чому залежать від неухильного додержання економічного, фінансового і кадрового забезпечення кримінальної юстиції, яка охоплює всі стадії протидії злочинності від її запобігання до виконання покарання. Та обставина, що особа вчиняє новий злочин вже за наявності судимості, лише підкреслює звичний для неї суспільно небезпечний характер поведінки. Причиною злочинної поведінки особи є вона сама, але це не говорить про те, що необхідно ігнорувати важливі життєві обставини тої чи іншої особистості. Необхідно виявляти рецидивістів і запобігати їх злочинній діяльності на самому початку їх кар’єри. Проблема рецидивної злочинності завжди викликала підвищену увагу кримінологів, оскільки її рівень свідчить про неефективність правоохоронної системи держави та про сталі тенденції розвитку всієї злочинності. Існує також проблема – привести кримінальне законодавство у відповідність до вимог часу. Крім цього, у контексті сучасних подій в Україні у пенітенціарній системі виникають ще й інші проблеми, тому що значна кількість органів і установ виконання покарань, а також судів опинилась на незаконно
309 окупованих територіях незаконними збройними формуваннями. Тому персонал органів і установ виконання покарань повинен чітко виконувати і дотримуватись законодавства України, проявляти витримку і патріотизм. Повинні також у повному обсязі виконуватись права засуджених, тобто своєчасне представлення їх на умовно-дострокове звільнення, пом’якшення покарання, амністію і ін. Також це стосується і діяльності місцевих судів, які функціонують у непростих умовах. Держава лише констатує гуманні можливості кримінально-виконавчої політики, але, разом з тим, залишається непорушним її фундамент, закладений ще у минулі роки. Також назва ст. 34 КК України не узгоджується з її диспозицією. Відповідно до визначення ст. 34 КК України, її назва мала би бути «рецидив умисних злочинів»; рецидивістами необхідно визнавати тільки тих осіб, які вже відбували покарання у місцях позбавлення волі, мають непогашену або не зняту судимість і це також випливає з етимології слова рецидив (повернутись, відновитись); доцільно було б у нормах статей Особливої частини КК України вживати словосполучення «особою, яка має непогашену або не зняту судимість «замість «раніше судимою». Автор також пропонує визначення рецидиву злочинів – це вчинення нового умисного злочину особою, яка має судимість за раніше вчинений умисний чи необережний злочин, або вчинення особою злочину з необережності, яка має судимість за раніше вчинений умисний злочин. Таким чином, пріоритетним завданням кримінально-виконавчої системи повинно стати забезпечення прав, свобод і законних інтересів засуджених, оскільки це сприяє досягненню основної мети покарання – виправленню осіб, які переступили закон і запобіганню вчинення ними нових злочинів. Необхідно пам’ятати, що кримінально-виконавча система – це похідна не тільки від законодавства, але і від традицій, моралі, рівня його економічного розвитку, а також соціально- політичного стану суспільства. Пропозиція автора про те, що рецидив злочинів повинні утворювати як умисні, так і необережні діяння буде слугувати подальшим науковим дискусіям, бо вчинення нових злочинів рецидивістами, як правило, не є випадковістю.
Література: 1. Навроцький В. О. Інтерпретація злочинності вустами теперішніх очільників органів кримінальної юстиції України. Сучасна кримінологія: досягнення, проблеми, перспективи: матеріали Міжнар.
310 наук. конф., присвяч. 50-річчю каф. кримінології та кримінально- виконавчого права, Харків, 9 грудня 2016 р. / за ред. В. Я. Тація, Б. М. Головкіна. – Харків : Право, 2016. – 236 с. 2. Зеленецький В. Розробка засад боротьби з рецидивною злочинністю – актуальна проблема української кримінології / В. Зеленецький, В. Голіна. // Право України. – 2009. – № 12. – С. 261. 3. Шакун В. І. Кримінологічний вектор українських реформ. Сучасна кримінологія: досягнення, проблеми, перспективи: матеріали Міжнар. наук. конф., присвяч. 50-річчю каф. кримінології та кримінально- виконавчого права, Харків, 9 грудня 2016 р. / за ред. В. Я. Тація, Б. М. Головкіна. – Харків: Право, 2016. – 236 с. 4. Шевченко В. Ф. Уголовно-правовая и криминологическая характеристика рецидивной преступности: дис. канд. юрид. наук: 12.00.08 / В. Ф. Шевченко; Санкт-Петербургская академия МВД России. – СПб, 1998. – 161 с. 5. Сучасна кримінально-правова система в Україні: реалії та перспективи / [Ю. В. Баулін, М. В. Буроменський, В. В. Голіна та ін.]. – Київ: ВАІТЕ, 2015. – 688 с. 6. Батиргареєва В. С. Рецидивна злочинність в Україні: соціально-правові та кримінологічні проблеми: [монографія] / В. С. Батиргареєва. – Х. : Право, 2009. – 576 с. 7. Кримінальний кодекс України: чинне законодавство зі змінами та допов. станом на 1 вересня 2016 року. – К. : ПАЛИВОДА А. В., 2016 – 212 с. 8. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// www.crimeinamerika.net. 9. Бойко А. И. Преступное бездействие / А. И. Бойко. – СПб: Юридический центр Пресс, 2003. – 320 с. 10. Дудоров О. О. Кримінальне право: [навчальний посібник] / О.О. Дудоров, М. І. Хавронюк ; За заг. ред. М. І. Хавронюка. – К. : Ваіте, 2014. – 944 с. 11.Українське кримінальне право. Загальна частина: [підручник] / за ред. В. О. Навроцького. – К .: Юрінком Інтер, 2013. – 712 с. 12. Гуржи В. Requiem за пенітенціарною службою / В. Гуржи // DT.UA. – № 22(268), 17 червня 2016 р. 13. Досаев Г. С. Перспективы совершенствования норм о рецидиве преступлений / Г. С. Досаев. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http:// www.journal – nio.com/indekx.php?
311 14. Голіна В.В. Судимість : [монографія] / В.В. Голіна. – Харків: Харків юридичний, 2006. – 384 с. 15. Вісник Верховного Суду України. – 2004. – № 2. 16. Волженкин Б. В. Модельный уголовный кодекс и его влияние на формирование уголовного законодательства государств-участников СНГ и Балтии. Сборник научных статей / Б. В. Волженкин. – М. : ЛексЭст, 2002. – 31 с. 17. Батиргареєва В. Особливості детермінації рецидивної злочинності / В. Батиргареєва // Право України. – 2005. – № 2. – С. 62-66. 18. Гіденс Е. Соціологія / Е. Гіденс; пер. В. Шовкун, А. Олійник. – К. : Основи, 1999. – 726 с. 19. Хлистова Н. Особливості формування суспільно корисної мотивації засуджених до позбавлення волі / Н. Хлистова // Право України. – 2008. – № 4. – С. 66-68. 20. Криминология: [учебник для вузов] / Под общ. ред. А. И. Долговой. – М., 1999. 21. Криминология: [учебник для вузов] / Под ред. Г. А. Аванесова. – 5-е изд. – М., 2010. 22. Малков В. П. Множественность преступлений: сущность, виды, правовое значение / В. П. Малков. Избранные труды: в 3 т. – Т. 3. – Казань, 2011. 23. Фойницкий В. Я. Учение о наказании в связи с тюрьмоведением / В. Я. Фойницкий. – М., 2000. 24. Грамматчиков М. В. Судимость и рецидив / В. М. Грамматчиков // Уголовно-правовые и криминологические проблемы борьбы с преступностью: Сб. науч. тр. – Вып. 1. – Иркутск: Изд-во БГУЭП, 2003. 25. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http: gazeta. ua / articles/ politiks / 698223.
312 Chystokletov L. G., Doctor of Juridical Sciences, Professor, Professor at Department of Administrative-Legal Disciplines, Lviv State University of Internal Affairs, Lviv
Khytra O. L., Candidate of Juridical Sciences, Senior Lecturer at Department of Administrative Law and Administrative Process, Lviv State University of Internal Affairs, Lviv
ROLE OF THE STATE AUTHORITIES IN THE MECHANISM OF ADMINISTRATIVE AND LEGAL PROVISION OF BUSINESS ENTITIES SAFETY IN UKRAINE
Summary The juridical analysis of solving problems of state authorities activity as a separate direction of scientific research in the legal mechanism of administrative provision of business entities safety in Ukraine (hereinafter – AP BES) has been carried out in this scientific work. The essence of AP BES mechanism has been found out. Particular attention was paid to the work of the committees of the Verkhovna Rada of Ukraine. In the constituent of the AP BES mechanism the characteristics of the administration of the President of Ukraine and the Cabinet of Ministers of Ukraine has been given concerning the drafting of bills and their implementation regarding the AP BES. It was noted that this question had not been investigated in Ukraine before. All this confirms the importance of scientific researches in this direction and predetermines the need for further developments in this field.
Introduction Of the principal significance in determining the place of government bodies in the field of AP BES are the general provisions fixed in the Constitution, according to which in the Article 3 is stated that «The person, his life and health, honour and dignity, inviolability and safety are recognized in Ukraine as the highest social value». Also Article 43 of the Basic Law of Ukraine, states that «Everyone has the right to proper, safe and healthy working conditions» [1].
313 In support of the stated above, in accordance with the provisions of the Law of Ukraine «On the Fundamentals of National Security of Ukraine» from June 19, 2003, № 964-IV [2], the priorities of Ukraine’s national interests are the creation of a competitive, socially oriented market economy and ensuring constant growth of living standards and welfare of the population; Preservation and strengthening of scientific and technological potential, approval of an innovative model of development; Provision of ecologically and technologically safe conditions for the life of citizens and society, preservation of the natural environment and rational use of natural resources, as well as the development of equal, mutually beneficial relations with other countries of the world in the interests of Ukraine, which in turn requires the security of economic entities as one from the measures to counteract threats to national interests and national security of Ukraine. Thus, the most responsible role is relied on the state authorities of Ukraine, which are legal and organizational grounds in AP BES mechanism. In connection with the stated above facts we can affirm that the security of business entities by state power institutions has never lost its relevance, especially today, when we have diversity and a large number of public authorities which do not clearly coordinate their actions and forms of interaction. In such conditions, the implementation of the state strategy for ensuring sustainable development of economic activity, its protection and safety is a priority of the state policy of Ukraine. There is no doubt that despite the significant amount of scientific researches devoted to problematic issues of providing economic activity by state authorities, at the present stage of economic development, the science of administrative law has not developed a conceptual model for ensuring the safety of economic entities. Taking into account the mentioned above, it seems possible to investigate the problematic nature of the tasks performed by public authorities in the field of AP BES and to determine the ways of their securitization, which should positively influence the social, political, ideological and economic preconditions of the economic activity development.
1. Essence and notion of the mechanism of administrative and legal provision of business entities safety in Ukraine Events in our country and around it after the beginning of the Revolution of Dignity have demonstrated with the new force the acuteness of the problems of ensuring the proper quality and efficiency of the regulatory legal base, strengthening the organizational fundaments of legal regulation
314 of the security of economic entities and other components of the system of ensuring the national security of Ukraine, which has been properly reflected in the Strategy of National Security of Ukraine, approved by the Decree of the President of Ukraine from May 26, 2015 № 287/2015 [3], as well as the Concept for the development of security and defence sector of Ukraine, approved by the Decree of the President of Ukraine from March 14, 2016 № 92/2016 [4] as a strategic task of the complex improvement of legislation on the questions of national security and defence of Ukraine, regulation of the structure and components of the security and defence sector, its management system, coordination and the interactions of its organs. Before considering the role of the state authorities of Ukraine in the mechanism of the AP BES, it will be the right thing to determine the essence of this mechanism. The term «mechanism of administrative and legal security of economic entities» is not widely used in Ukrainian scientific literature. This is due to the fact, that the safety of business entities is a relatively new category for domestic law science and, above all, for an administrative law. In the candidate’s dissertation of A.V. Syusukin we can read: «The administrative-legal mechanism of providing economic security consists of the following basic elements: legal norms; public relations; monitoring of factors that determine the emergence of threats to economic security; law- making; enforcement» [5]. As we can see, in this situation the institutional component of the mechanism of administrative and legal provision of economic security is ignored. However, it can be said that A.V. Syusukin makes the clear difference between the notion under discussion and the concept of the mechanism of administrative and legal provision of economic security. But, the opposite follows from his dissertation, especially from the title and content of its second section. The institutional component of the mechanism of administrative and legal provision of economic security is ignored also in the definition of this mechanism, suggested by S.N. Maksimov. In the report made on the base of his dissertation work, S.N. Maksimov states that this mechanism is «a set of goals, principles, methods, provided by the current legislation, which reflect the accumulated positive experience of using the system of legal means aimed at providing the ES (economic security – L. Ch.), on the application of administrative and legal norms regulating the governing relations in the field of ensuring economic security in order to create the best conditions for a clear and consistent reflection of public interests in this area» [6, p. 25]. In the dissertation body this definition is not given because of some unknown
315 reasons. But it completely interprets the essence of characteristics of the mechanism of administrative and legal provision of economic safety given in this dissertation [7, p. 131–132]. Although in the given above statements of A.V. Syusukin and S.N Maksimov about the mechanism of the AP BES there is no indication of the subjects of the formation and functioning of this provision, there is reason to believe that the given moment contradicts their position on this issue. Thus, A.V. Syusukin notes that «the functioning of the mechanism of administrative and legal security of economic security can be represented as follows: the state perceives the threat, evaluates it, develops policies and concrete measures to block or neutralize emerging or possible threats, and then implements these measures through the application of administrative and legal means and methods» [3]. And in the dissertation of S.N. Maksimov among the key elements of the mechanism of administrative and legal regulation of economic security, which in this dissertation is identified with the mechanism of the AP BES [7, p. 130–132], the subjects of legal relations appear [7, p. 132]. Also controversial is the statement about the interpretation of the mechanism of the AP BES, proposed in the article by S.I. Lekar [8], in which this mechanism and the administrative and legal mechanism of ensuring economic security are considered as identical concepts. Almost at the beginning of the presentation of the main material of this study, the administrative and legal mechanism for ensuring the country’s economic security is defined as the system of administrative and legal means by which the state influence on social relations is carried out in the process of implementation of the state economic policy in order to bring it in accordance with the goals and objectives of the state economic security provision, assigned to the authorized state bodies [8, p. 33], and a little further it is indicated that «the subject of the realization of the administrative and legal mechanism for ensuring economic security is the state represented by the authorized bodies of state authorities» [8, p. 34]. That is, from this part of study [8] it turns out that the state authorities do not belong to the administrative-legal mechanism of economic security provision. And then, implementing into life decomposition of this mechanism into blocks, S.I. Lekar absolutely correctly, as we think, separates the institutional block [8, p. 34], which «consists of two elements, first of all, of state authorities, and secondly, of civil society structures, namely, public organizations, local governments, etc.» [8, p. 35]. By the way, outlined in his study [8], composition of the institutional block shows that there is
316 another contradiction in it. It’s about this. According to S.I. Lekar, the indicated block also includes non-governmental organizations, what contradicts proposed by the author definition of the administrative and legal mechanism for ensuring economic security. After all, as we have seen, in this definition there are goals and tasks of exclusively state bodies. Continuing to find out the essence of the mechanism of the APS BE, we also turn to the judgments of R.O. Bank concerning the mechanism of administrative and legal security of entrepreneurial activity. It is quite obvious that attempts of making theoretical analysis of the latter are of particular interest to us. So what is our assessment of the attempt made by R.O. Bank? We believe that it lacks sequences, and here are our explanations. On the one hand, this scientist states that «the basic element of the administrative and legal mechanism for the security of entrepreneurial activity is the right» [9, p. 32]. There are many reasons to think that R.O. Bank considers the notion of «administrative-legal mechanism of provision the entrepreneurship activity safety» and «mechanism of administrative-legal provision of the business entities safety» as the equal ones. On the other hand, there is hardly any reason to believe that this provision was taken into due account in his definition: «<…> as mechanism of administrative and legal security of entrepreneurial activity we understand the system of state authorities bodies, local self-government and public organizations which on the base of the legislation norms within organizational forms, using different methods, means and ways provide a needed state of business safety» [9, p. 34]. On the contrary, it is easy to conclude from this definition that in the structure of the mechanism the essence of which we are intended to reflect, do not belong the instruments of the right. In addition, we can note that the part of the subjects of the latter has been also ignored there. Thus, from the described approaches of understanding, it should be noted that the basis of the mechanism of administrative and legal security of economic entities, in our opinion, should be its institutional component, formed by legal and physical persons involved in the formation, use and improvement of this provision. After all, without them the latter can neither be created nor functioned. Since this component is characterized by the phenomenon of steady growth of the role of the non-state system of ensuring the safety of economic entities, it is difficult to overestimate the significance which, in terms of clarifying the essence of the mechanism of the AP BES, has the scientific results obtained in the process of understanding this phenomenon by representatives of post-Soviet jurisprudence.
317 In spite of the mentioned above disadvantages of the studied views on the essence of the mechanism of administrative and legal provision of economic security and the mechanism of administrative and legal safety of entrepreneurial activity, we consider these views to be a milestone in determining the essence of the mechanism of the AP BES. Based primarily on them that we came to the conclusion that this mechanism is a system, formed by legal and natural persons, due to the actions of which the administrative and legal security of economic entities is formed, it works and is improved, as well as the principles, forms and methods of it administrative-legal regulation.
2. Role of the Verkhovna Rada of Ukraine in the administrative and legal provision of business entities safety in Ukraine Investigating the role of public authorities in Ukraine in the mechanism of the AP BES it should be noted that in the system of ensuring the safety of economic entities as a functioning subsystem of the institutional security of the National Security, in accordance with chapters IV–VI of the Constitution of Ukraine, the Verkhovna Rada, the President and the Cabinet of Ministers of Ukraine are in the first place. To the rights of the Verkhovna Rada of Ukraine, the realization of which directly affects the APS BE, are basically included: the adoption of laws; determination of the principles of domestic and foreign policy; approval of the State Budget of Ukraine, amendments thereto, monitoring of its implementation; approval of national programs of economic, scientific and technical, social development and environmental protection; hearings of the annual and extraordinary reports of the President of Ukraine on the internal and external situation of Ukraine; consideration of the Program of activities of the Cabinet of Ministers of Ukraine and the decision on its approval; control over the activity of the Cabinet of Ministers of Ukraine; approval of the decisions on obtaining loans for Ukraine from foreign states, banks and international financial organizations not provided for by the State Budget of Ukraine, control over their use; the approval of the decrees of the President of Ukraine on the introduction of a martial law or state of emergency in Ukraine or in its separate regions, the announcement of certain areas as zones of emergency ecological situation; consent to sign the international treaties of Ukraine and their denunciation; making a decision to send a request to the President of Ukraine at the request of the people’s deputy of Ukraine, a group of people’s deputies of Ukraine or a committee of the Verkhovna Rada of Ukraine, previously supported by at least one third of
318 the constitutional whole of the Verkhovna Rada of Ukraine; approval of the list of objects of state property right, which are not subject to privatization, determination of legal principles of seizure of objects of the right of private property [1]. The analysis of the multifaceted activity of the Verkhovna Rada of Ukraine, starting from 1991, shows that, in the majority of cases, its effectiveness depends on the productive functioning of parliamentary committees. Scientists consider the activities of parliamentary committees mainly from the perspective of the powers of the entire parliament, participation in legislative work and provision of parliamentary control [10, p. 221]. But, taking into consideration the increasing attention to issues related to administrative and legal security entities, we believe that today the complexity of performing these tasks by the committee should be directed for decreasing of the Verkhovna Rada of Ukraine work concerning the minor issues and thus transferring its attention on preparation, discussion and finalization of the main bills, which determine the organizational and legal status of the economic entities safety. And on this occasion the German scientist A. Fosskule quite rightly notes that public debate in Parliament serve not only for producing, but also for representing of already taken decisions, what enables us to speak about the «deplenarization» of the decision-making [11]. Research of the activities of the Verkhovna Rada of Ukraine on the formation of bills related to the AP BES, shows a peculiar role in this process of the Committee of Verkhovna Rada of Ukraine on Industrial Policy and Entrepreneurship, the Committee of the Verkhovna Rada of Ukraine on economic policy, the Committee of the Supreme Council of Ukraine on the Legislative Support of Law Enforcement, the Committee of the Verkhovna Rada of Ukraine on Agrarian Policy and Land Relations. Thus, the subjects of the Verkhovna Rada Committee on Industrial Policy and Entrepreneurship are: – industrial policy and development of separate branches of production; foreign economics, investment activity, special (free) economic zones and territories of priority development, technological parks; – standardization, confirmation of conformity, accreditation and metrological activity; – public-private partnership; – space activities; – development of entrepreneurial activity and guaranteeing the rights and legitimate interests of business entities.
319 It is absolutely obvious, that the competence of the Verkhovna Rada of Ukraine Committee on Industrial Policy and Entrepreneurship, including space activity are to some extent related to administrative and legal aspects of the entities safety. The same can be stated about the subjects of the Verkhovna Rada of Ukraine Committee on economic policy (on public policy, mortgage, lease, concession, lease, product distribution, asset management, which are state or municipal property, privatization of state and municipal property, nationalization, re-privatization, bankruptcy regulation of public procurement prices and tariffs, pricing, economic legislation, government policy on waste and scrap; non – agricultural cooperation, competition policy, the development of economic competition, consumer protection, regulatory policy). The Committee of Verkhovna Rada of Ukraine on Agrarian Policy and Land Relations (issues of economic policy in the agricultural sector, state regulation of agro-industrial production and applied researches in agriculture, agricultural cooperation, regulation of land relations, except the land relations within the areas of building, forestry, water and fishing). The place of the Committee of the Verkhovna Rada of Ukraine on legislative support of law enforcement in the mechanism of the AP BES defines the following subjects of the committee: – legislation on administrative offences; – organization and activity of the prosecutor’s office, other law enforcement authorities; – operational and search activities; – administrative supervision of persons released from the places of imprisonment; – organization of protection of public order and public safety; – security and detective activity; – state protection of law enforcement officers; – social protection of law enforcement officers and their families. The issues of the administrative and legal protection of the economic entities safety belong to the subjects of jurisdiction and other committees of the Verkhovna Rada of Ukraine. So, these issues are closely connected with such subjects of the Verkhovna Rada of Ukraine on budget as the state fiscal policy, intergovernmental relations, financial activities of state bodies. Really very close is their connection with the part of the subjects of command of the:
320 – Committee of Verkhovna Rada of Ukraine on European integration (with the adaptation of Ukrainian legislation to EU legislation, ensuring its compliance with the obligations of Ukraine to the Council of Europe, conformity assessment laws with international legal obligations of Ukraine in European integration, public policy in the European integration consent to be bound by international treaties of Ukraine with the EU and countries that are its members, the denunciation of these agreements, cross-border and interregional cooperation with the EU countries); – Committee of the Verkhovna Rada of Ukraine on prevention and corruption interact (with the formation and implementation of anti- corruption policy, anti-corruption examination of draft laws submitted by the subjects of legislative initiative, preventing and counteraction to corruption, preventing and resolving conflicts of interest, rules of ethical conduct in the public service; financial control of persons authorized to perform functions of the state and local self-government, responsibility for the commission of corruption offences, and also offences, related to corruption, law enforcement and government authorities in terms of their responsibilities in preventing and counteracting to corruption); – Committee of Verkhovna Rada of Ukraine on Legal Policy and Justice (with the proper assessment of the conformity of bills and drafts of the other acts of the Verkhovna Rada of Ukraine of Constitution of Ukraine; standards of the rulemaking activity and planning of the legislative activity of Verkhovna Rada of Ukraine, legislative support of the President of Ukraine, the Cabinet of Ministers of Ukraine, central executive authorities; execution of judgments of the European Court on Human Rights; organization and activity of justice bodies; administrative law; legal assistance to citizens, organizations and regulation of the advocacy activity, international commercial arbitration, arbitration proceeding). Verkhovna Rada of Ukraine concerning the improvement of the mechanism of state policy realization in the sphere of the entities security also performs the other actions which, according to the Constitution of Ukraine, are within its jurisdiction.
3. Powers of the President of Ukraine as a Guarantor of the administrative and legal provision of business entities safety in Ukraine The next government body, which occupies a key place in ensuring the security of business entities, is the President of Ukraine. The legal status of the President of Ukraine is specified in Section V of the Constitution, which defines the place and role of the President in the
321 state, outlining the terms of his main responsibilities. According to Art. 102 of the Constitution of Ukraine, President is the guarantor of state sovereignty and territorial integrity of Ukraine, compliance with the Constitution of Ukraine, rights and freedoms of a man and a citizen [1]. But the detailed analysis of the practice of the constitutional provisions of this section, and insufficient study of the relevant issues in theoretical research of our scientists to some extent makes it difficult to determine the articles of the specified section and requires their careful interpretation. And this, first of all, is due to the fact that for a rather long time in the scientific and juridical world, the discussion on the appropriateness of adopting a draft law «On the President of Ukraine», which by the way was registered in 1999 [12] and even adopted by the Parliament in the second reading, did not become a law. On this occasion, we believe that, under the conditions of the political and economic crisis in the country, the adoption of the Law of Ukraine «About the President of Ukraine» will contradict the provisions of the current Constitution and will lead to a misbalance of the existing system of checks and balances in Ukraine, which will have the same negative effect on ensuring the safety of business entities. The most important legal powers of ensuring the safety of economic entities are outlined in Article 106 of the Constitution of Ukraine, according to which the President of Ukraine ensures the national security of Ukraine (Article 106 (1) of the Constitution of Ukraine), heads the National Security and Defence Council of Ukraine (paragraph 18 Article 106 of the Constitution of Ukraine), acts as the guarantor of ensuring the security of economic entities, in accordance with clause 29 of Art. 106 of the Constitution of Ukraine, signs laws adopted by the Verkhovna Rada of Ukraine, which determine the priority directions of improvement of the state policy in the field of economic activity and the security of its subjects, and in case of their inappropriate nature, they have the right to veto the laws passed by the Verkhovna Rada of Ukraine (except for laws on the introduction of Changes to the Constitution of Ukraine), with their subsequent return to the Verkhovna Rada of Ukraine (Article 30, Article 106 of the Constitution of Ukraine) for the purpose of counteraction to corruption, other violations and criminality in the sphere of activity of subjects. Constitution of Ukraine gives the President of Ukraine significant powers in the sphere of formation of the juridical branch, so he can appoint and dismiss a third of the constitutional court of Ukraine (Article 22, Article 106 of the Constitution of Ukraine), and also, in accordance with Article 128 of the Constitution of Ukraine, he can confirm, after the submission of the
322 High Council of Justice, in the manner prescribed by law, the posts of judges. Besides, the President of Ukraine has the right to appoint and dismiss from the post with the consent of the Verkhovna Rada of Ukraine, the General prosecutor of Ukraine, and after the submission of proposal to the Verkhovna Rada of Ukraine to appoint and dismiss the Head of the Security Service of Ukraine. The exclusive right of the President of Ukraine is also the decision on admitting to the citizenship of Ukraine and termination of citizenship of Ukraine, in support of this fact, in order to carry out economic and legal reform, sustainable development of economic activity, after the Revolution of Dignity in our country a lot of people from the other countries, for example, Georgia, the Baltic States, the United States and other have been invited to Ukraine and appointed to key positions in state bodies with the provision of citizenship and refuge. Thus, the powers of the President of Ukraine in the field of ensuring security of economic entities should be divided into: – powers that are executed over a certain range of subjects, namely, state authorities, officials, local governments, associations of citizens, citizens of Ukraine, foreign citizens, etc.; – powers that cover the economic, socio-cultural and administrative- political spheres; – powers regulating relations aimed at achieving the national goal (improvement of state policy in the field of ensuring the safety of economic entities, formation of priority areas in the field of gas industry, determination of the basic principles that should be the basis for their future transformations). The President of Ukraine is also in charge of the areas of national security and defence of the state. He heads the National Security and Defence Council of Ukraine (the National Security and Defence Council), a national security and defence coordinating body under the President of Ukraine, whose staff is formed personally by the President. According to Part 1 of article 107 of the Constitution of Ukraine, the National Security and Defence Council of Ukraine coordinates and controls the activities of executive bodies in the field of national security and defence. On December 25, 2014 Verkhovna Rada supported in the second reading and in general the bill № 1343 «On Amendments to the Law of Ukraine «On the National Security and Defence Council of Ukraine (NSDC)», which significantly extended the powers of this body. 253 people’s deputies voted for the relevant document. Based on the content of the amendments to the Law of Ukraine «On the National Security and Defence Council of
323 Ukraine», this council had turned into the centre of real political influence, and its secretary became a figure that was close to the President, Prime Minister and Speaker of Parliament in political weight. This document included a long-term plan of action and affected absolutely all spheres of life, up to household communal issues. Previously, the National Security and Defence Council could only submit its wishes to the President – those that contained important strategic issues, and from that time, with any important issues, the NSDC was able to make appropriate decisions itself [13]. This also concerned the resolution of issues related to urgent measures for ensuring the safety of business entities. As the Director of the sociological service «Ukrainian barometer» V. Nebozhenko emphasized, from now the National Security and Defence Council will be a peculiar platform for the interaction of all three branches of power, and political responsibility for interaction between them will be carried out personally by O. Turchinov. «It is at the meetings of the National Security and Defence Council that representatives of the Verkhovna Rada, the Cabinet of Ministers and the Presidential Administration need to find consensus, based on a very clear criterion – the national security of Ukraine and strengthening of the country’s defence», – summed up V. Nebozhenko [13]. Taking into account the said powers of the President, particular attention should be paid to the message to the people and annual and extraordinary letters to the Parliament of Ukraine, which analyzes the state and prospects for the development of economic activity in Ukraine (Article 2, Article 106 of the Constitution of Ukraine). On this occasion, in the analytical report to the Annual Address of the President of Ukraine to the Verkhovna Rada of Ukraine «On the Internal and External Situation of Ukraine in 2016» it is indicated that «the main tasks of the development of the security and defence sector of Ukraine are determined by the relevant Concept approved by the Presidential Decree of 14.03. 2016 № 92. In particular, the Concept for the development of the security and defence sector of Ukraine identified ways of forming national security and defence capabilities that will enable Ukraine to restore territorial integrity within the boundaries of The internationally recognized state border of Ukraine, guarantee the peaceful future of Ukraine as a sovereign and independent, democratic, social and law-governed state, as well as ensure the creation of a national system for responding to crisis situations, timely detection, prevention and neutralization of external and internal threats to national security, guaranteeing personal security, Constitutional rights and freedoms of man
324 and citizen, providing cyber security, operational joint response to crisis and emergency situations» [14, p. 43–44].
4. Place of the Cabinet of Ministers of Ukraine in realization of the administrative and legal provision of business entities safety Among the subjects of administrative and legal security of economic management in Ukraine, the Cabinet of Ministers of Ukraine is also the highest body in the system of executive bodies, which, according to the Constitution of Ukraine, takes measures to ensure the rights and freedoms of man and citizen, including the field of administrative and legal security of economic entities. In accordance with Article 2 of the Law of Ukraine «On the Cabinet of Ministers of Ukraine» of February 27, 2014 № 794-VII, its main tasks in the field of security of economic entities [15] include: – ensuring the state sovereignty and economic independence of Ukraine, the implementation of the internal and foreign policy of the state, the implementation of the Constitution and laws of Ukraine, acts of the President of Ukraine, aimed at improving the security of economic entities; – the development and implementation of national programs of economic, scientific and technical, as well as the development, approval and implementation of state target programs, the National Security Strategy of Ukraine, which identifies the actual threats to national security and priorities of state policy in this area, the component of which is the security of managing authorities; – provision of development and state support of scientific and technical and innovative potential in the field of ensuring the security of economic entities, which should be carried out by: a) strengthening budgetary supervision, which, based on the analysis of the process of preparation and implementation of financial plans of economic entities, identifies the main obstacles, as well as recommendations for improving the preparation of such plans in order to improve the management of fiscal risks; b) elaboration of the basic principles of the state policy of management of subjects of management; c) improvement of their corporate governance, which will have a positive impact on the national economy and the business environment and will contribute to increasing the investment attractiveness of Ukraine for international investors; d) restructuring and reorganization of business entities, as well as transparent and complex privatization; – implementation of measures to ensure public order and fight against crime, to eliminate the consequences of emergencies.
325 An important role of the Cabinet of Ministers of Ukraine in improving the efficiency in the field of economic activity and ensuring the safety of economic entities is confirmed by the following normative and legal acts, such as: Resolution of the Verkhovna Rada of Ukraine dated December 11, 2014 № 26-VIII. «On the Program of Activities of the Cabinet of Ministers of Ukraine», which stated that its main objective is to ensure the national security in Ukraine, which is part of the security of economic entities, the introduction of a regulatory model that includes the number and functions of supervisory bodies in accordance with EU standards and the Agreement on the association between Ukraine on the one hand and the European Union (2015–2016), as well as the completion of the reduction of the number of controlling bodies from 56 to 28, the functions – from 1032 to 680 (first half of 2015), bringing the number of controlling bodies and their functions in full compliance with European standards (2016) [16] and the Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated on May 27, 2015 № 662-r «On Approval of the Strategy for Enhancing the Efficiency of the Business Entities of the Public Sector of the Economy», in which is pointed on the development of the main principles of the state policy of economic entities governing, improvement of their corporate governance and restructuring, as well as the reorganization of business entities in privatization process [17]. Taking into account the formulated statements, by resolving organizational and legal issues in the field of ensuring the safety of economic entities by the Cabinet of Ministers of Ukraine, as well as analyzing of domestic scientific achievements, it should be noted that today in our country there are no normative legal acts, norms of which would be completely determined by the scientific and practical approaches of improving the implementation of state policy realization in the field of ensuring the economic entities safety. On this occasion, a draft law «On the Legal Principles of State Policy in the Field of Business Entities Safety» should be worked out and submitted to the Verkhovna Rada of Ukraine. The text of the bill should contain the following sections: – determination of the basic concepts: «state policy in the field of security of entrepreneurial activity», «security of economic entities», «administrative and legal safety of economic entities», «challenges and threats to the economic entities safety»; – legal regulation, purpose, tasks and principles of state policy in the field of security of economic entities; – objects protected from potential threats and illegal encroachments;
326 – order and mechanism of operational response to the challenges and threats that arise in the field of security of business entities; – prevention of negative influence on the obstruction of economic activity from the side of state authorities; – system and powers of subjects of safety provision in the field of economic activity; – principles of organization and functioning of the security system of economic entities; – determination of the state body responsible for general coordination and organization of work on implementation of the state policy in the field of ensuring the safety of economic entities; – mechanisms of interaction of state and non-state institutions of the security system of economic entities; – guarantee of personal safety of economic entities; – the ways of reforming the system of ensuring the safety of economic entities; – improvement of administrative and legal regulation of the system of ensuring the safety of economic entities; – the responsibility for violation of the legislation on the security of economic entities.
Conclusions From the given above study on the administrative and legal security of economic entities by Verkhovna Rada, the President and the Cabinet of Ministers of Ukraine we can conclude that, unfortunately, today there are many common problem issues between the public authorities, business entities and the public that require coherence and regulations – this is a matter of competition, investment, protection and security of business entities. In this regard, the research of the role of AP BES of Verkhovna Rada of Ukraine through the prism of these powers of the constant committees of the Verkhovna Rada of Ukraine allow to identify a number of reasons and gaps in parliamentary legislation, indicating their contradictions and inconsistencies, especially, concerning the improvement of the system itself, structures and definitions of the priorities of Verkhovna Rada committees, and secondly, resolving the issues connected with the informing the public about their work. Concerning the first issue, it is associated with the unreasonable insistence of some deputies’ fractions, after every parliamentary elections of the next
327 convocation; to create a new structure of the committees, caring at the same time only of getting the chief positions unreasonably increasing their amount, and most of the time bypassing global strategic issues of business entities security improvement. Regarding the analysis of the condition of this matter, connected with non-fulfilment by some committees of the Verkhovna Rada of Part 2 of the Chapter 9 of the Law of Ukraine «On Committees of the Verkhovna Rada of Ukraine» concerning informing the public about their work, as well as Part 3 of the Chapter 9 of the mentioned above Law about the spreading in the prescribed way of information about its activities through its web page on the official website of Verkhovna Rada of Ukraine in the global information network Internet, parliamentary TV channel «Rada» and through the other media [18], so the way of this problem solving may be the acceptation by Verkhovna Rada of Ukraine of the normative act on the base of which the authority committees powers would be clearly defined concerning the creating of their own official websites and list of information, which should be published on these sites. Also, analysing deeply the activity of the Cabinet of Ministers of Ukraine in the AP BES, it can be concluded that the normative and legal acts of the Cabinet of Ministers of Ukraine, which are aimed at improving the mechanism of administrative and legal security of economic entities, still do not solve current problems in the indicated sphere. The current legal normative acts, in connection with the aggravation of the political and economic crisis, do not take into account the changes in the safety of business entities related to new challenges and threats in this area. Solving of these problems requires the use of a set of consistent interrelated measures, the main content of which is to change the directions, priorities and means of the state influence on economic relations.
References: 1. The Constitution of Ukraine [Electronic resource]. – Access mode: http://kodeksy.com.ua/konstitutsiya_ukraini.htm. 2. About the Fundamentals of National Security of Ukraine: Law of Ukraine dated on June 19, 2003 № 964-IV [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/964-15. 3. The National Security Strategy of Ukraine: Decree of the President of Ukraine dated on May 26, 2015 № 287/2015 [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/287/2015. 4. Concept of development of the security and defence sector of Ukraine: Decree of the President of Ukraine dated on March 14, 2016 № 92/2016
328 [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/ 92/2016/paran2#n2. 5. Syusukin O. V. Administrative-legal regulation in the sphere of economic safety ensuring : diss. of the cand. of law : 12.00.14 / O. V. Syusukin. – Rostov-on-Don, 2004. – [Electronic resource]. – Access mode: http://www.dissercat.com/content/administrativno-pravovoe- regulirovanie-v-sfere-obespecheniya-ekonomicheskoi-bezopasnosti. 6. Maksimov S. N. The administrative-legal provision of economic security in the Russian Federation: conceptual and methodological aspects: author’s abstract of the disse. for getting the scient. degree of the doct. of law sc. : 12.00.14 «Administrative law and administrative process» / S.N. Maksimov. – Moscow, 2014. – [Electronic resource]. – Access mode: http://dissovet.Rudn.ru/web- local/prep/rj/index.php?Id=28&mod=dis&dis_id=360. 7. Maksimov S. N. Administrative and legal provision of economic security in Russian Federation: conceptual and methodological aspects : diss. of doct. of law: 12.00.14 / S.N. Maksimov. – Moscow, 2014. – 298 p. – [Electronic resource]. – Access mode: http://dissovet.rudn.ru/weblocal/ prep/rj/index.php?id=28&mod=dis&dis_id=360. 8. Lekar S. I. Structure of the administrative-legal mechanism for ensuring state economic security / S. I. Lekar // European perspectives. – 2013. – № 1. – P. 33–36. 9. Bank R.O. Administrative and legal principles of ensuring the security of entrepreneurial activity in Ukraine: diss. of the cand. of law: 12.00.07 / R.O. Bank. – Kyiv, 2014. – 230 p. 10. Dreval Yu. D. Participation of committees (commissions) in ensuring the mechanism of parliamentary control / Yu.D. Dreval // Theory and practice of public administration: collection of scientific works. – Kharkiv: Publishing house of KhRI NASA «Magistr», 2009. – Vol. 3(26). – P. 221–228. 11. Fosskule A. The Erosion of the Parliamentary System in the Federal Republic of Germany / A. Fosskule // Constitutional Law: The East European Review. – 2004. – № 2. – P. 59–64. 12. Draft Law «About the President of Ukraine» [Electronic resource]. – Access mode: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1? pf3511=6221. 13. Appointment of O. Turchinov on the post of the secretary of the National Security and Defence Council of Ukraine and extension of powers of the Council of Bureaux in expert opinions [Electronic resource]. – Access
329 mode: http://nbuviap.gov.ua/index.Php?Option=com_ content&view= article&id=681:onovlennya-rnbou&catid=8&itemid=350. 14. Analytical report to the Annual Address of the President of Ukraine to the Verkhovna Rada of Ukraine «On the Internal and External Situation of Ukraine in 2016». – Kyiv: NISS, 2016. – 688 p. 15. Cabinet of Ministers of Ukraine : Law of Ukraine dated on February 27, 2014 № 794-VII // Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine. – 2014. – № 13. – Art. 222. 16. About the Program of the Cabinet of Ministers of Ukraine activity: Resolution of the Verkhovna Rada of Ukraine dated on December 11, 2014 № 26-VIII [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/26-19. 17. On approval of the Strategy for improving the efficiency of business entities activity of the economy state sector: Order of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated on May 27, 2015 № 662-p [Electronic resource]. – Access mode: http://www.kmu.gov.ua/control/uk/cardnpd?docid=248295032. 18. On committees of the Verkhovna Rada of Ukraine: Law of Ukraine dated on April 4, 1995 № 116/95-ВР [Electronic resource]. – Access mode: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/116/95-vv.
330 Shpakovych O. М., Doctor of Juridical Sciences, Associate Professor, Professor at Department of Comparative and European Law, Institute of International Relations Taras Shevchenko National University of Kyiv, Kyiv
APPLICATION OF ACTS OF INTERNATIONAL ORGANIZATIONS TO THE NATIONAL LEGAL SYSTEMS OF THE MEMBER STATES
Summary In modern international relations, international organizations play a significant role as a form of cooperation between states and multilateral diplomacy. The UN, the Council of Europe, the European Union – this is far from being a complete list. International organizations have seized the whole world and have penetrated into all spheres of social and political life. Without their participation, no major problem of any state is solved. In the article, great attention is paid to the acts of international organizations. The author compares the legal mechanisms of interaction between the legal systems of the Council of Europe and the European Union with the national legal systems of the member states. The author concludes that the acts of organs of international organizations, as well as norms of international law, may serve as a model for national legal regulation, or state bodies.
Introduction Comparing the legal mechanisms of interaction between the legal systems of the Council of Europe and the European Union with the national legal systems, at the present stage of formation and development of the European legal area, both mechanisms of interaction are objectively necessary. They promote the compatibility of various legal systems in Europe and their ability to interact with each other. The legal mechanism of interaction of EU law with national legal systems is more effective, since it not only facilitates their convergence, but also ensures the unification of legal regulation, harmonization of legal systems, and their balance within the relevant legal area. There are many international legal acts of international organizations: charters, multilateral conventions, international agreements, pacts, which establish different forms of control over the implementation of the norms of these documents, as well as provide for the establishment of special bodies
331 of control. The acts of the organs of international organizations, as well as international law in general, influence the process of drafting normative acts in national legal systems and their implementation. In particular, acts of organs of international organizations, as well as norms of international law, may serve as a model for national legal regulation, or state bodies. When adopting relevant legal act, its international legal effects should be taken into account. Today, international organizations not only promote closer co-operation between states, and not only resolve disputes between them, a new trend is also the gradual widening of the rights of individuals and legal entities to apply to the judicial authorities of international organizations. A more rigorous monitoring of the fulfillment of obligations arising from the provisions of legal acts for implementation by all actors is envisaged. In addition, the judicial authorities not only ensure the implementation and enforcement of legal acts of international organizations, but also contribute to the further development of both international and European law.
1. Influence the law of the Council of Europe and the European Union law on the national legal systems of the member states In the modern era – the era of integration and globalization of international community – the influence of international organizations on the regulation of international and, in particular, interstate relations is increasing. International organization is one of the most dynamic institutes of human society, characterized by adaptability to the realities of international cooperation, within which it performs its own functions. Due to the large number of international organizations and the ability of each state to initiate increasing of their number, there are more possible strategies and tactics of securing interests of a state given the membership in international organizations. In the world there are radical political and socio-economic changes. They cover the whole system of international relations. Daily international cooperation in economic, political, military and other spheres is expanding. Such processes have led to the new challenges for the international, European and national systems of law to implement the norms of international law. What is the relationship today between the norms of international, European and national law? This problem is one of the most urgent. The enhancement of the role of international law in international relations requires new approaches and an assessment of the relationship with
332 national legislation, as well as ways to improve the mechanisms for the implementation of international agreements and acts of international organizations in the internal legal orders of their member states. International and internal legal orders are not hierarchical, but closely interacting. As a result, there are areas of common international legal and national legal regulation with the undisputed primacy of international law (human rights, some issues of international law of the sea, the law of international organizations, etc.). At the same time, there are exclusively international-legal and national-legal areas of regulation. Expansion of the field of joint legal regulation by the penetration of international law into internal legal order is inevitable and logical [1]. Given the experience, international law does not ignore national law. Thus, for example, the concerted practice of state authorities of different countries representing their own states in international relations can have a significant impact on the formation of international customary law, and law- making practice of state legislative, executive and judicial authorities of the state in international sphere can also contribute to the emergence of an international custom as one of the oldest sources of international law. In addition, national legislation can be a proof of existence of an international custom or general principles of law. Attention is drawn to the fact that states are more likely to try to use formulas of a general nature in their legislation, leaving details of the implementation of international law in national law for the interpretation and application of international law. Forms of direct application of the provisions of international law in the state are the independent application of an international treaty and other sources of international law (without direct application of the norms of national legislation, but not beyond the sphere of their influence); joint application of the norms of an international treaty and related norms of national legislation; priority in application of international law instead of national standards. In drawing up legal acts, member states may provide for a specific mechanism or procedure for their implementation. Accordingly, the very nature of legal acts, as well as the intention of states, should determine the implementation process. The mechanism of implementation of international legal norms means the organic interaction and interconnection of all means used by subjects of international law for the implementation of international legal norms at national and international levels. The above leads to understanding of the implementation of norms of international law as the
333 implementation of these norms in the domestic and international spheres, with effective assistance to states through national and international means. From the point of view of international law, it does not matter how its norms are embodied in domestic law. The main thing is the final result. Regardless of attitude to the norms of international law proclaimed by states, in practice they seek to develop additional legal mechanisms of national-legal securing the effectiveness of the implementation of international legal acts. At the same time, the impact of international law on national legal systems varies considerably according to the forms not only of each national legal system, but also of specific regions. The highest level of influence has been traced on the European continent, especially the Council of Europe and the European Union. The legal system of the Council of Europe is a regional interstate legal system characterized by the following features: it operates within the limits specified by the constituent instrument (charter) and in accordance with generally accepted norms and principles of international law; it consists of such subjects of international law as states, and in certain cases, their citizens; the legal system is the general (universal) international legal norms and principles that are objectified by the main source of law – international treaty, and in some cases – also through other sources of law; its judicial body has law-making authority; it provides effective means of normative integration. The following means, given the activities of the Council of Europe in the field of human rights protection, are: European conventions, the most effective ones, the task of which is harmonization of laws, making the work of judicial bodies more efficient by improving legal proceedings, securing human rights protection, etc. The interrelation of the normative legal acts of the Council of Europe and the acts of its member states is characterized by mutual complementarity and enrichment. National law is the genetic code of conventions that establish the best legal achievements and universal values, both nationally and internationally. At the same time, when forming the system of their legislation, member states take into account both legally binding acts and recommendations. Particularly close interconnections between national legal systems and the Council of Europe law-enforcement system can be found in the procedures for the protection of human rights and freedoms [2].
334 Thus, the relationship between the Council of Europe legal system and the national legal systems of its member states is conditioned by the general legal mechanism of interaction between international and internal legal systems. In turn, these provisions can not be fully applied to such a specific legal system as the legal system of the European Union related to the legal systems of its member states. However, according to a number of characteristics, the legal system of the European Union belongs to the type of inter-state legal systems. In particular, this refers to the emergence and functioning of the generally recognized norms and principles of international law and, within the framework of the constituent treaties, the basic elements – subjects of international law. However, the European Union legal system has a number of specific features that are not inherent in other interstate legal systems, including the Council of Europe legal system. The high level of legal unification is important. The European Union legal system has developed institutional element, which consists of the relevant institutions and bodies that perform law-making, law-enforcing (in particular, executive and judicial) functions [2]. The law-making process in the European Union is complicated, but characterized by a high level of law-making technique. And this makes possible to define the European Union as an interstate legal system with a more developed law-making function and procedure than other types. It should be emphasized that the EU law was largely influenced by the practice of the European Court of Justice. In its case law, the EU Court has drafted a number of legal doctrines and principles that ensure the effectiveness of the «European Union law», as well as its application in the territory of its member states. The doctrines of primacy and the direct effect of the EU law, based on decisions of the EU Court should be mentioned. The EU Court interpreted the concept of primacy of the EU law, which was the determining factor in Case 6/64 Costa v. ENEL. In particular, the EU Court referred to the direct effect of certain provisions of EU law. The primacy of the EU law is also based on relevant provisions of national constitutions of the EU member states (Articles 63, 66, 67 of the Constitution of the Netherlands, Article 55 of the Constitution of France, Article 11 of the Constitution of Italy, Article 25(a) of the Constitution of Belgium, Article 24.1 of the Fundamental Law of the Federal Republic of Germany, Article 20 of the Constitution of Denmark, etc.) [3]. That is, the justification for the direct effect of the provisions of the EU law is based on the EU Court case law. Taking into account the teleological approach to the interpretation of the European Union law, the Court has
335 directly acted as one of the key elements of the whole European Union legal order. The direct effect was initially justified in the judgment of the EU Court in Case 26/62 Van Gend en Loos (1963) [4]. Consequently, the direct effect of the EU law and its primacy over the domestic (national) law of the member states has become the basis for the EU Court to substantiate the concept of the EU law as a «new legal order». Thus, the primacy of the European Union law means that any acts of legislative, executive or judicial authorities of the member states should not be applied if they are in conflict with the European Union law. The effect of the European Union law, primarily at the national level, must be considered in the context of the constitutions of the member states, since they determine the status of international law in the national legal system and involve the delegation of sovereign powers of the state to supranational institutions. The EU Court formulation of concepts that justified direct application and effect, the primacy of the EU law in its member states, generally contributed to its recognition by national law. However, the EU law can not neglect the constitutional grounds of individual member states, which in their broad sense are a kind of prism through which the national legal system perceives either international law or the European Union law [3]. Quite often, difficulties arise with the primacy of the EU law. They are related to the fact that this principle is not fixed in the constituent treaties of the EU. The situation has not changed with the signing of the Lisbon treaties. The Declaration to the Final Act of the 2007 Intergovernmental Conference on the primacy of EU law reads as follows: «The Conference recalls that, in accordance with the established practice of the EU Court of Justice, the Treaties and the law created by the Union on the basis of the Treaties, have primacy over the law of the member states under conditions, defined by the above-mentioned judicial practice». However, the Declaration does not have legally binding force. It only reflects the general position of the EU member states. Incorporation of the provision on the primacy of EU law in the Lisbon Treaty could be seen as an attempt to affect the sovereignty of the member states, and the fate of the Lisbon treaties could become as of the Constitution for Europe [3]. The mentioned principle is inextricably linked to the specific EU nature. The EU Court played a key role in its adoption. In this regard, the countries that included in their constitutions the «European» sections (Section VI of the Constitution of Romania, Section «B» of the Constitution of Austria), certain articles (Articles 4, 85 of the Constitution of Bulgaria, Article 2a of
336 the Constitution of Hungary) or adopted constitutional laws on EU membership (Lithuania) [3].
2. The status of the rules of law of international organizations and the European Union law in the constitutions of the member states The provisions of the constitutions of the European Union member states contain specific articles which provide for the status of the rules of law of international organizations and the law of the European Union. Thus, the accession of Austria to the European Union has led to a radical revision of the provisions of the constitution of the country regarding the powers of the parliament and the possibilities for lands to influence the process of implementation of the European Union law. The problem of the constitutionality of EU law is still relevant to Austria, as further development of legal integration within the framework of the European Integration Community may lead to changes in founding treaties that go beyond the scope of legal cooperation established by the acts of accession to the European Union. In Germany, the provisions of international agreements introduced into internal law can be classified as transformational acts that were followed by their own introduction. Should there be a conflict, the lex posterior rule is applied. The same approach applies to acts of international organizations [3]. Article 28 of the Constitution of Greece determines the legal effect and the rank of international legal rules in the internal legal order of the country. In particular, generally accepted norms of international law, as well as international treaties, after their ratification as legislative acts and after their entry into force, become part of the internal law of Greece and have a higher legal force in relation to any other provision of the law [4, p. 161]. The primacy of the EU law is recognized by the Greek courts, which are primarily governed not by the principle of primacy, but by the provisions of Article 28 of the Constitution of the country. However, according to the practice, the EU law should not conflict with the norms of the Constitution of Greece, the provisions of which, in the event of conflict with the norms of the European Integration Community, are given priority. There is no contradiction in the recognition of the direct effect of the law of the European Union as a whole. In the Constitution of Portugal, there are no special provisions of general nature that regulate the interaction of international agreements and internal law. During the revision of the constitution in 1982 paragraph 3 was incorporated in Article 8, according to which the rules developed by the
337 competent organs of international organizations, of which Portugal is a member, are included directly in the internal legal order, if this kind of norm is provided for by the constituent treaty [4, p. 163]. The judicial authority of Portugal confirms the primacy of EU law. Guided by the provisions of Article 93 of the Constitution of Spain, the primacy of EU law and the direct effect of its provisions in the internal legal order of the country is always recognized. In its judgment of 26 May 1994, the Constitutional Court recognized the specific nature of the European Union legal order. However, the issue of the subsequent control of the constitutionality of international agreements, acts of international organizations and acts of national authorities and the management of constituent agreements or other EU law still remains at question in Spain, especially in the context of human rights protection [4]. The provisions of Article 5, Section X of the Constitution of Sweden according to which the authority to take decisions may be granted to international institutions with some restrictions with possible further revision were not considered sufficient legal basis for the country’s membership in the European Union. As a result of long discussions, a new version of Article 5 was adopted. Thus, it stresses that the Parliament can delegate its decision-making powers to European integration communities as the rights and freedoms are guaranteed to the same extent as envisaged by the current Constitution and the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. Also, Sweden’s membership in the European Economic Area can be considered an attempt to implement EU law in the national legal order of the country [4, p. 171]. In France, the requirements of international treaties are given priority in relation to domestic laws only after they have been duly ratified or adopted by the adoption of an internal act. In addition, the Constitution does not mention the law drawn up by international organizations, although in practice it is equivalent to treaty law [4, p. 174]. Recognition of the direct effect of EU law in the national legal order of France is justified by the provisions of Article 55 of the Constitution of the country. In general, in France, the direct effect of the rules of the EU constituent treaties is recognized. This is due to the fact that their direct effect is the result of community practice. The same deals with the provisions of the agreements concluded by the EU with other subjects of international law. Article 92 of the Constitution of the Netherlands permits transfer of legislative, executive and judicial powers to international institutions on the
338 principles or for the purpose of implementing an international agreement. In this case, if necessary, the provisions of such an agreement must be approved by a two thirds majority of the General States (Article 91.3). Article 94 of the Constitution of the Netherlands prohibits to apply acts of national authority that contravene international treaties or decisions of international organizations containing binding provisions. The Constitution of the Netherlands provides for favorable conditions for the country’s membership in European integration communities, ensuring the primacy of the European Union law, as well as prohibiting the application of national legal acts that contradict the provisions of the law of these communities [4, p. 183]. The Constitution of the Italian Republic of 1947 contains the provision where the legal framework for the membership of the country in the European integration communities is stipulated. Thus, according to Article 10.1: «The Italian legal order is consistent with the generally recognized rules of international law». Article 11 proclaims that Italy «agrees to limit its sovereignty required for a peaceful and orderly peoples’ order, it encourages international organizations that are committed to and endearing these goals». However, in these provisions of the fundamental law there is no clear reference to the issue of relationship between the law of the European integration communities and the internal law of the country. Italy belongs to the group of EU member states, which have not yet recognized the EU law primacy and the direct effect of its provisions in the internal legal order. In Britain, the issue of interaction between international and internal law is governed by constitutional traditions, constitutional doctrines and case law. The provision that «international law is part of the country’s law» refers not to international treaties, but to the norms of general international law [5]. In 1953, Article 20 was incorporated in the Constitution of Denmark. It emphasizes that: «The powers that, in accordance with the present constitution, belong to public authorities, may be delegated to an extent determined by the law to the intergovernmental authority established by mutual agreement with other states for the purpose of developing international legal order and cooperation». Compared to other EU member states, the most significant opposition to membership in European integration communities is in Denmark. It affects the establishment of relatively strict parliamentary control over the implementation of integration measures in the country [5]. Ireland belongs to countries with dualistic approach to the problem of the balance of international and domestic law. It is reflected in the Constitution
339 of the country. Article 15.2 of the Constitution states: «The sole and exclusive power of making laws for the state is vested in the Parliament, no other legislative authority has power to make laws for the state». It is supplemented by Article 29.6: «No international agreement shall be part of the domestic law save as may be determined by the Parliament». This means that the provisions of international agreements are transformed into national law by adopting a legislative act by the Parliament and may be amended by an act adopted by this body later. According to the law of Ireland, the accession to the Lisbon Treaty requires the referendum. Ireland is the only country where the referendum is an obligatory stage in ratifying such treaties. Thus, in Ireland, there are no obstacles to the application of EU law provisions in internal law. In 2003 Article 68 of the Fundamental Law of Latvia was supplemented by the provision according to which, with the conclusion of international treaties, Latvia may, with a view to strengthen democracy, delegate to the international institutions a part of the power of state institutions. The international treaties delegating to the international institutions part of the power of state institutions may be approved by the Sejm by at least a two thirds majority of its members. It shall be approved by a the two thirds majority of deputies present [5]. Latvia has joined the member states of the European Union, whose constitutions are allowed to transfer parts of their power to the European integration communities. However, the Constitution of Latvia does not contain provisions on the primacy and direct effect of the provisions of the EU law in the internal legal order of the country. In the event of a conflict between the national legal norms and the norms adopted by the European Union institutions, the latter have the primacy over the laws and other legal acts of Lithuania. According to Article 105 of the Constitution of Lithuania, the Constitutional Court delivers opinions on the compliance of international treaties with the Constitution [5]. In Article 3 of the Constitution of Estonia it is established that generally accepted principles and norms of international law are an integral part of the legal system of Estonia. Article 123 contains a prohibition of concluding international treaties that contradict the Constitution and establishes the primacy of international treaties over the laws and other acts of Estonia in the event of conflict [5]. Article 10 of the Constitution of the Czech Republic, which refers to the direct effect and primacy of ratified and published international treaties, was supplemented by provisions under which the Czech Republic may transfer,
340 on the basis of an international treaty, privileges to an international organization or institution. Under the Constitution of Slovakia, revised in 2001, the decision to join the Union with other states is taken by the Parliament in the form of a constitutional law, followed by approval by the referendum (paragraph 1, Article). Article 7 of the Constitution provides for the primacy of the mandatory legal acts of the European Communities and the European Union on the laws of the Slovak Republic. The powers of the Constitutional Court are also extended. In particular, the Court was granted the power to verify the compliance of international treaties with the Constitution and constitutional laws, and ordinary laws – with ratified international treaties [5]. Poland acceded to the EU in accordance with Article 90 of its Constitution. Despite the fact that the current Constitution was adopted relatively recently (in 1997), it does not contain provisions specifically devoted to European integration. Further amendments made in 2001, 2006 and 2009 did not deal with this issue. Therefore, Article 90 remains the main source, although its wording is rather broad and relates, first of all, to the membership of Poland in any international association, the relations of which involve the transfer of parts of its powers to international organizations or bodies by Poland’s public authorities. Article 91 of the Constitution establishes that properly ratified and published international treaties have direct effect, and in the event of a conflict with the norms of the national law, international treaties ratified by prior agreement, justified by law, have primacy over the laws should the latter not be in compliance with the treaty. The same applies to the acts of an international organization where Poland is a member state. Consequently, the relation between the EU law and internal law of the member states should be studied in two aspects: first, the relation between the EU law and norms of constitutions of the EU member states and, second, the relation between the EU law and the norms of other internal legal acts. In the EU member states the EU law is not applied due to its supranational nature, established by the EU Court, but on the basis of national constitutions. In addition, the states, while amending the European Union treaties, are trying to ratify their control of manifestations of supranationality in the EU operation. For example, in the Treaty of Lisbon, the principle of primacy of the EU law over the national law of the member states is not specified. This is stated in Declaration № 17, the so-called Declaration Concerning Primacy, which is an appendix to the Lisbon Treaty. Thus, the principle put forward by the Court of Justice of the EU under the Lisbon
341 Treaty is significantly «lowered in rank». Therefore, sovereignty can be said to be a factor hindering the development of elements of supranationality in the European Union operation [4].
3. The problems of the harmonization of national legislation of Ukraine with European legal standards The formation of a legal mechanism for interaction for the legal system of Ukraine is very important, since its present is connected with the problems of approaching European international legal systems, in particular, the harmonization of national legislation with European legal standards. In this regard, it is interesting to apply the provisions of the law of the European Union to the rule of law of Ukraine. Consequently, the application of the provisions of the law of the European Union in Ukrainian legal order is provided for by the Constitution of the country, as well as by other legislative acts. Pursuant to Art. 9 of the Constitution of Ukraine valid international treaties, which were approved by the Verkhovna Rada, are part of the domestic legislation of the country. This provision of the Constitution provides the standards of the Verkhovna Rada approved by international treaties with the status of norms of national laws. On the other hand, Art. 9 of the Constitution provides for the application of the norms of international treaties in the national legal order of Ukraine. At the same time it is necessary to pay special attention to the fact that provisions of Art. 9 of the Constitution of Ukraine do not provide the rules of international agreements with an unconditional priority in comparison with the norms of national law. There is also a question whether the provisions of Art. 9 of the Constitution refer to the international agreements, which were ratified before the entry into force of the basic law. From one hand provisions of Art. 18 of the Constitution, which states that in its foreign policy activities of Ukraine are guided by universally accepted principles and norms of international law, they also do not solve the problem of the primacy of international legal norms because they do not contain a clear reference to the priority of international legal requirements, on the other hand, they relate only to international customary norms. However, in contrast to Art. 9 of the Constitution, Art. 18 of this document does not at all include the inclusion of generally recognized principles and norms of international law in the internal legal order of Ukraine. In addition, neither the Constitution of Ukraine nor other legislative acts in general mention the acts of international organizations, although their
342 importance in the legal regulation of international cooperation is constantly increasing. It should be noted that the provision of certain international treaties (approved by the Verkhovna Rada) with the status of national laws in the absence of a reference to the priority of the first with respect to others, causes problems related to the application of the norms of these treaties in the internal law and order of Ukraine. In particular, one of the consequences of granting such status to the rules of international treaties may be the suspension of such norms after the adoption of a national law, the provisions of which are contrary to these rules of an international agreement, which, in turn, creates a threat to Ukraine’s violation of its international legal obligations. To resolve the issue of ensuring the application of European Union law in internal law, as required by the right of European integration associations, the overwhelming majority of these countries were forced to make appropriate changes to their constitutions, especially those that set the priority of the law of the European Union in comparison with the norms of internal law. The same applies to the applicant countries for joining European integration associations [5]. As the practice of the application of international law proves, the declaration of priority of international legal norms concerning the rules of internal law does not guarantee that the international legal requirements will be applied along with the national law. In this approach, the issue of the legal nature of the rules of an international treaty remains unresolved, and whether these rules become internal law with all legal consequences, whether they act ad hoc in it maintaining the legal significance of the norms of international law. That is, the declaration of the primacy of international law by itself does not ensure the effective implementation of international legal obligations. After proclaiming its independence, Ukraine has taken certain steps that have changed the traditional Soviet approach to international law as an instrument for regulating relations between states, the application of which requires the approval of the state. In particular, the basic legal acts aimed at the approval of the priority of international law and the creation of legal principles for the application of international law in internal law were adopted. First of all, it concerned the principles of international law. Thus, the Declaration on State Sovereignty of Ukraine, adopted on July 16, 1990, recognized the superiority of universal values over the class, the priority of generally accepted norms of international law to the norms of internal law. That is, first of all, an attempt, very uncertain, at least to outline the primacy
343 of the basic principles of international law. A somewhat clearer question of the priority of generally recognized principles and norms of international law is regulated in Art. 18 of the Constitution of Ukraine. But, unlike the provisions of many constitutions of European states concerning universally accepted principles and norms of international law (Article 24 of the Basic Law of the Federal Republic of Germany, Article 11 of the Constitution of Italy, etc.), the legislation of Ukraine does not refer to the inclusion of these principles and norms in internal law [5]. The provisions on the superiority of international law were developed in the Law of Ukraine «On the effects of international treaties on the territory of Ukraine», adopted in 1992. The introductory part of this document consolidated the general principle of the primacy of international law with respect to domestic law [6]. The status of international treaties in domestic law was approved by the Law of Ukraine «On international treaties of Ukraine» in 2004. However, this law more clearly sets out the provisions regarding the primacy of international law. The Constitution of Ukraine consolidated only the provisions of these acts on the inclusion of a part of international agreements in the national legislation, however, the question of the primacy of international norms regarding the norms of internal law, as well as the procedure for the application of the provisions of international law in the internal law and order of Ukraine, was not regulated. Nevertheless, despite the absence in the Constitution of Ukraine of the provisions on the priority of international law with regard to the norms of domestic law, it together with the Law of Ukraine «On the operation of international treaties on the territory of Ukraine», and other legislative acts is the basis of the operation of the provisions of international customary and contractual norms in the internal law of the country that actually mean the departure from the Soviet approach to the balance of international and domestic law and, accordingly, bring Ukraine closer to other European democracies. However, the wording proposed in the internal legal acts of Ukraine also does not sufficiently solve the problem of ensuring the fulfillment by Ukraine of its international obligations, since the question remains as to why the preference will be given to one of two norms of internal law in cases where they contradict with each other [5]. It is worth paying attention to the fact that neither the Constitution of Ukraine nor other legislative acts determines the status of acts of international organizations in the internal law and order of the country.
344 However, the further development of Ukraine’s integration into the European Union will necessarily require the introduction of relevant provisions in domestic law in order to create the appropriate conditions for the secondary legislation of European integration associations in the internal law and order of the country.
Conclusions Integration of Ukraine into the European Union will require the improvement of legal principles that would ensure Ukraine’s implementation of its international legal obligations, along with the provisions for cooperation with European integration associations. In particular, this process will require further steps towards the approximation of Ukrainian legislative acts to the European constitutional and other legislative systems, which create the basis for the EU law in the internal law and order of the country. The main focus should be on the mechanism of application of international law in the internal law and order. All this will create an effective national mechanism for the application of international law. The modern world is complex, dynamic, characterized by divergent tendencies and contradictions. And it is the international organizations that play a big role and importance in overcoming them. The further development of closer cooperation between the states provides for the further emergence and growth of the number of intergovernmental organizations. International organizations are created by states and are a specific form of relations between them, simultaneously with direct bilateral and multilateral relations. At the current stage, it is important to introduce into the internal legal order of the member states the legal acts of international organizations, which, in turn, will increase their role and effectiveness. In this regard, it is necessary to pay attention to the possibility of implementing the legal acts of international organizations, the very nature of legal acts, as well as the intention of states to apply acts of international organizations in their national system. At the same time, the actions of subjects of international law are the following. First, the relevant actors directly implement the international legal and internal norms in the implementation of international legal standards. Secondly, they create conditions for the effective implementation of the norms of international law, both at the international and national levels. From the practical point of view, the interaction of international and domestic law requires the mastery of the norms of international law in such
345 a way that they can be practically applied in the legal system of the state and above all, in necessary cases, by national courts. After analyzing the constitutional provisions of various states in relation to international law, it can be noted that states try to defend their sovereignty in the sense that only some of them give a significant preference to the norms of international rather than national law, and only individual states agree on the priority of international law over their own constitution. On the other hand, this does not mean that states ignore or ignore the rules of international law. The relevant provisions of the constitutional law of various states concerning the interaction of national and international law often have a rather abstract nature, formulating, as a rule, only the main principle of such interaction, while retaining the specification of this principle in the practice of law. It is important to remember that the effectiveness of international law in general depends on the criteria adopted by national systems of law. What matters in this case is not only the specific mechanism or method used by the state to implement international law in the field of national law, but also the practical maintenance of the conformity of national law with international law.
References: 1. Lukashuk I. I. International law: [Textbook] / I. I. Lukashuk. – Moscow: BEK, 1997. – 410 p. 2. Luts L. A. European interstate legal aspects and problems of integration with the Ukrainian legal system (theoretical aspect): [monograph] / L. A. Luts. – Kyiv: Institution of State and Law of V. M. Koretsky National Academy of Sciences of Ukraine, 2003. – 304 p. 3. Muravyov V. I. Introduction to European Union law: [textbook] / V. I. Muravyov. – Kyiv: Kyiv University, 2007. – 303 p. 4. Muravyov V. I. Legal principles of regulation of economic relations of the European Union with third countries (theory and practice) : [monograph] / V. I. Muravyov. – Kyiv: Akadem-Press, 2002. – 425 p. 5. Muravyov V. I. The law of the European Union: [textbook] / V. I. Muravyov, O. M. Lysenko, K. V. Smirnova, O. M. Shpakovych and others. – Kyiv: Yurincom Inter, 2011. – 704 p. 6. On the effects of international treaties on the territory of Ukraine: Law of Ukraine of December 10, 1991 № 1953-XII [Electronic resource]. – Access mode: http://zakonl.rada.gov.ua.
346 Yurkevych K. I., Candidate of Juridical Sciences, Senior Lecturer at Department of Administrative, Financial and Information Law, Uzhhorod National University, Uzhhorod, Senior Lecturer at Department of International Law, Ivan Franko National University of Lviv, Lviv
THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS OF THE CURRENT CONSTITUTIONAL LAW GLOBALIZATION
Summary The author analyses theoretical and practical aspects of the globalization in the current constitutional doctrine as a scientific foundation for the formation of ideas about current constitutional law. The leading scientists’ views and discussions on this issue are considered. Domestic and foreign scientific sources, devoted to the problem of the globalization of constitutional law, are investigated. The author analyses the legal regulation of the functioning of government institutions under the globalization. The factors of globalization impact on the development of legal systems, and also principles for improvement of legal regulation in this area are investigated. The author analyses the content and nature of global constitutionalism. Impact of the globalization on the development of current constitutionalism. The analysis of current approaches to solve problems of the globalization of current constitutional law is conducted.
Introduction In today’s world space, the globalization, providing a radical change in the existing system of regulation of international relations, global governance of microsystem relationships forming, means strengthening the role of overarching, or rather the comprehensive global issues impact on all levels and in all spheres of humanity [15]. The globalization has in recent years become one of the most popular concepts in various fields of scientific knowledge, but a single conceptual system of views on the understanding of its essence and nature of impact still not formed [6]. In the most general sense, the globalization is defined as an objective social process whose content is growing interconnection and interdependence of national economies, national political and social
347 systems, national cultures and interaction between man and the environment. In terms of a comprehensive approach, the globalization is an integrated geopolitical, geoeconomic and geocultural phenomenon that has a powerful impact on all aspects of societal live [9]. As noticed by E. Lvova, the perception of the globalization has a complex character, because it contains as large benefits for human development as significant problems and challenges [10]. Specifically, M. Muntyan believes that the globalization, serving as a respective product of mix of the natural processes of the world’s change of conscious purposeful human activity, inevitably leads to: transformation of diverse national individual elements into a single panhuman civilization, transforming the global community of nations into a global society; separation of some generally accepted rules of behavior in the world, recognized voluntarily or under the impact; forming of the integrated system of economic and political world order, etc. [12]. In addition, the researcher notes the viewpoint of B. Badye, the Professor of the Paris Institute of Political Studies, who distinguishes three dimensions of the concept of the globalization, including: 1) homogenization of the world (living by the same principles, commitment to the same values, observance by uniform practices and standards of behaviour); 2) increasing interdependence (appearance of new personalities, global companies and corporations, religious groups, multinational management and banking authorities); 3) historical process [10]. It is recognized that the globalization as a universal phenomenon in its nature, covers not only the global economy, finance, the media, where it appears most, but other areas and aspects of public and social life, including the law too [15]. Current processes of the globalization, affecting the functioning of the states and national legal systems, inevitably lead to interdependence of states in various fields. As one of the main trends of twenty-first century law development, the globalization is manifested in the internationalization of the domestic law of states. Thus, the interaction of international and national law is substantially affected by the unity of the world community, strengthening of the interdependence of states seeking to compatibility of their political and legal systems and the ability to interact with one another and with the global system as a whole [18, p. 129]. Theoretical and practical aspects of the globalization in the current constitutional doctrine, as a scientific foundation for the formation of current
348 ideas about constitutional law, became the subject of basic research by leading scientists, including, in particular, M. Baymuratov, O. Batanov, Y. Bysaha, M. Buromenskyi, Y. Voloshin, O. Vysotskyi, V. Denisov, V. Campo, O. Kopylenko, L. Lutz, N. Nyzhnyk, M. Orzikh, V. Opryshko, V. Pohorilko, O. Skakun, V. Tatsiy, Y. Todyka, O. Frytskyy, V. Shapoval, Y. Shemchushenko. However, numerous publications on the said issue, do not exhaust its relevance, and outlined questions still require thorough investigation.
1. Globalization as a factor of constitutional law universalization The manifestation of legal regulation of interstate relations that triggers the mechanisms of mutual agreements on the regulation of foreign trade and foreign relations of these processes is the convergence of legal systems and legal unification within international unifications. Regarding government and legal systems, the main directions of the globalization can be described as a formation of legal organization of the international community and world order of law. Legal organization of the international community is defined in the literature as a unique international (global) organization of legal state (interstate) systems, providing livelihoods and safety of specific individuals and mankind as a whole. World order of law as a system of planetary social relations that are based on general humanistic and natural law principles and operate in accordance with generally recognized principles and norms of international and domestic law [13]. The most important factor that necessitates the creation of legal organization of the international community and world order of law and their further strengthening, according to scientists, advocates problems, which is possible only with mutual understanding and cooperation between different nations and states. There are problems of environmental safety, search and use of energy resources, preservation of human as the original identity and nuclear war prevention. The next series of problems associated with the collective response to natural calamities – floods, hurricanes, volcanic eruptions, earthquakes. The necessity to establish global legal rules is caused by the enhanced internationalization of economic relations, the general nature of the scientific and technological revolution, the increasing role and importance of the new global information technology. In recent years the problems of antiterrorism protection, transnational organized crime, drug trafficking and others are particularly topical [13].
349 The determining factor in the formation and development of the legal organization of the world community and world order of law, as noted in the literature, namely the right of its common properties. The universality and absoluteness of the law is proved with the presence in it of such essential principles and features, which, first of all, characterizing it as an independent social phenomenon, and secondly, present (in practice or expected) in any legal system on each of the historically defined segments of the path of its development. As such, you can call the principles of reasonableness (sense), justice, equality (equal freedom), the freedom of the will and behaviour [13]. The expressed viewpoint in the legal literature according to which the globalization essentially impacts on the transformation, changes and upgrades of public-law institutions, norms and relations at the world, macro- regional and domestic levels, stimulates, and updates the processes of universalizing in the sphere of law, is convenient in this context [15]. Today the scientific community increasingly talking about the internationalization of the constitutional law, which, in the opinion of Y. Voloshin, depends on the level of social relations in a given sector in a given country and the level of integration of state in the international and European community. The main sources of constitutional law internationalization development of the states in Europe, according to the scientist, is an economy that is embodied in the development of the common market, the increasing penetration to the national economy, as well as political or constitutional internationalization, the core of which become the advocacy of human and citizen, the development of local governments and institutions of democracy [7; 11, p. 16–17]. Current global constitutionalism simultaneously performs the functions of legalization of international law, the regulation of the international community, through the law, as well as the accumulation of power in the international sphere. In other words, it is about recognizing of the determinative role of international law in regulating of the relations within the international community of states, the priority of normative-legal regulation within international relations and the formation of international state institutes [2, p. 56]. The process of globalization impact on the right, as noted by the researchers, in the widest general-theoretical and methodological terms differs by such peculiarities and features, including:
350 – versatility and systematization of its effect on the law, are based on the nature of globalization as a system integration of the ideas, principles, connections and relations; – fundamental and also (potentially) quite radical manner of the globalization impact on the law and on the development process of its theory. As such, it is not by accident that the Western explorers of this matters pay attention to the potential possibility and even inevitability of occurrence of the «fundamental changes» in both the law and «in the current theory», pointing to the necessity to use a «pluralist approach» to the process of cognition of current law and the development of its theories; – a large variety of ways and forms of the globalization impact on the law and its theory, the result of which is the internationalization of law that serves as its assimilation, harmonization and unification; – direct and indirect (mainly because of the economy and policy) impact on the globalisation process not only on national (domestic), but also on international law – on its manner, sources, content, «mechanism of action»; – the presence of a certain boundaries of the globalization process impact on the law, as a result of which, according to the researchers, is the formation of the so-called meta-right, perceived as the «natural and final cycle of legal development, phase of the evolution of the law, which reveals the planetary and cosmic levels of deep nature and extent of law» [15]. Current constitutionalism, as noted by the domestic scientists, is under the significant impact of the processes of the globalization and internationalization and should adapt to the evolution of the environment (development of information and telecommunication technologies, sustainable development, quality of life, local democracy, etc.) So, in the opinion of E. Lvova, namely the international constitutional law acts as a constitutional and legal basis of the current international legal order of the law, and constitutional doctrine in global conditions spawned the establishment of new branches of the international global constitutional and global administrative law [10, p. 17, 18]. With increasing frequency, the domestic policy of states, as noted by V. Butkevych, formed in the offices of the IMF, the IBRD and similar organizations, and not the democratically elected parliaments of states. In addition, transnational companies have achieved such success that many sovereign states, which denied them a clear status in international and legal relations, today serving them, but in the will of these companies [4, p. 18]. Because of this, we should agree with the conclusion of Y. Voloshin, stating that the adoption of the Constitution of Ukraine (1996) and the Law of
351 Ukraine «On international treaties of Ukraine» (2004) results in significant increasing of the possibilities of international law impact on the domestic fields of law and, thus, on their internationalization by creating the appropriate procedural mechanism, in particular through the broad implementation of the norms of international law, including international standards, into the domestic legislation. This process positively impacts on the formation of many fields and sectors of the domestic law, in particular the municipal law [7]. The formation of a global constitutional law, global public law is a new and revolutionary trend in the mechanism of both the international and national legal regulation. These processes are determined and activated thanks to deep and systemic impact of the globalization, internationalization and multilevel interstate integration on the development of legal systems. The most important place in the system of the interstate integration processes takes the transformation and internationalization of national constitutional law, which is under the active impact of the globalization. In this regard, the emergence of global constitutionalism can be defined as a new system phenomenon of international and national legal systems, which positively impacts on both the development of the national state and the international community as a whole, determining the positive development of all subjects and actors, of national and international systems [7]. In the opinion of the national researcher, V. Fedorenko, the current constitutional theory and ideology find their objective expression also in the structure of the general part of the national constitutional law of the member states of the European Union – just the general part of constitutional law in most countries of the European Union include along with institutions and norms of the general theory of national constitutional law also institutes and norms of constitutional law of the European Union. The scientist, in particular, offers such a term as «the Europeanisation of national constitutions», saying that it is contributed to the fact that in most constitutions of the member states of the European Union, the institutes and norms of constitutional law of the EU have become an important factor of the general part of the constitutional law of these countries and found their normative simulation in relevant sections of their constitutions, which consolidate the institutes of constitutional and legal status of human and of the citizen in the European Union, the General principles of the organization and activities of the EU authorities, the legal protection of the Constitution, etc. [16].
352 Interpretation of the state constitutionalism general-theoretical signs on the global level, as noted by E. L’vova, promotes the institutionalization and the establishment of functional basics of global constitutionalism. In this context, the basic elements of global constitutionalism, from the perspective of the scientist, are the following: 1) global constitutional legal consciousness (globalization of constitutional law is carried out thanks to the globalization of legal consciousness (transition from local to the planetary consciousness). And the extension of the constitutional thinking to the world order that is based on the ideas, beliefs and commitments as well as policy or legal doctrine (J. Dunoff and P. Trakhtman); 2) constitutional and legal regulation of global governance (establishment of the global social system (global community) with the global (planetary- wide) democratic governance or global constitutional right (R. Falc, A. Peters, V. Bogatyriov, Y. Voloshin, V. Chirkin)); 3) global constitutional legal relations (the spread of the ideas of the national State as a form of institutionalized community may be regarded as the «last point» of the constitutional provision of the interstate globalization processes (R. Robertson)); 4) global constitutional legality (increasing of the globalisation intensity in the world in the 21st century defines trend to the adoption of the world codes and written constitutions in many countries, which led to increasing the role of Law as a source of law (V. Bogatyriov)); 5) global constitutional and legal postulates (international principles and norms – the Charter of the United Nations, the global Earth Charter, the constituent agreements («Constitutions»), of the European Union, the Treaty of Lisbon (2007), the document of the Copenhagen meeting of the Conference on the human dimension of the Conference on security and cooperation in Europe, the Paris Charter for a new Europe, the Declaration and the Convention on sustainable development, etc.) [10]. Consequently, as noted by Y. Voloshin, one of the characteristic features of both current global and domestic constitutionalism is the globalization and universalization of its core values. Moreover, the formation process of the legal framework for the development of global constitutionalism acquires a permanent manner. It turns out the inclusion of basic current values of constitutionalism into the international documents, taken at the levels and within the United Nations, the Council of Europe, the Conference on security and cooperation in Europe (hereinafter – the CSCE), the Organization for security and cooperation in Europe (hereinafter – OSCE)
353 (CSCE in 1991 was transformed into the international intergovernmental organization). These processes have their doctrinal substantation. For example, the idea of similarity of the United Nations Charter with the Constitution of the international community, which was launched by german scientist, the father of the doctrine of international constitutionalism, K. Tamushat, was positively perceived and supported not only by scientists, but also by their colleagues-constitutionalists from other countries. The values of current constitutionalism in the Document of the Copenhagen meeting of the Conference on the human dimension of the OSCE on May 29, 1990, and the Paris Charter for a new Europe, adopted by the OSCE member states on November 21, 1990 [7]. The result of such impact of civilization factor of convergence of European political institutes was the formation on the European space of the polycracy type of state form with the following features: 1) social environment of its existence is a relatively homogeneous society with numerous and vibrant middle class; 2) authorities are formed as a result of the use of certain democratic ways and the relationships between them are composed on the basis of the principles of the separation of state power, the system of checks and balances, co-operation and subsidiarity of power; 3) territorial structure of the country consists of taking into consideration the balance of interests and the local territorial communities of different levels; 4) in the activity of public authorities, the special attention is paid to democratic forms and methods (in particular, searching of a compromise, consensus), although the coercion is not excluded, in case of threat of constitutional frets and democratic order; 5) in a certain amount, the different forms of participation of citizens in the management of the state are used, and political parties and pressure groups create conditions for deconcentration of political and also government power; 6) the basic democratic rights and freedoms of citizens, based on recognition of human values, are proclaimed and implemented in practice [17, p. 56; 14, p. 99–100]. Because of this, it is necessary to pay attention to the viewpoint of M. Maduro, the constitutionalist, on the existence of the three key pillars of constitutional development in the national and global scale. In particular, the author notes that global constitutionalism, which is formed and impacts on the constitutions of national states, calling into question their status as the
354 carriers of highest sovereignty and absoluteness of legality of their legal systems. Global constitutionalism impacts on the national constitutional self- determination in part of the autonomy idea, forms of democratic participation, distribution of powers and democratic representation. At the same time, legal standards enshrined in international treaties, and «recommendational law» (so-called «soft law») may also play a role of support, through which the torque application of power appearing, that are genetrate, pentrate at the level of national constitutionalism, and can be seen as a universal criterion of the constitutional order [7].
2. Trends in the development of constitutional law under the globalization conditions The development of constitutional law under the globalization conditions increasingly becomes the subject of research and searching by both the leading domestic and foreign researchers. The obvious relevance of the indicated problems caused by the strategic course of our state on the further deepening of integration in the world and the European legal space, including constitutional. The globalization, as a current phenomenon, actively impacts on the constitutional and legal life of the national states and the establishment, operation, modification of their legal systems. Current processes of the globalization, as noted in the scientific literature, are increasingly breaking into the most conservative legal matter, which is always guarded ensuring the national sovereign interests of the state and its ideology, identity, constitutionalism [7]. In particular, as noted by V. Fedorenko, an important cross-section of the system of constitutional law, but the underexplored one, is national and international, primarily European, constitutional law. Phenomenology of this cross-section of the system of constitutional law, according to the scientist, is explained by the processes of globalization and universalizing of interstate relations, as well as the establishment of the supra-national constitutional law – the constitutional law of the European Union [16]. In turn, Y. Voloshin, finds very promising for its content the viewpoint of M. Bajmuratov, on the concept of the development of international community law, which in current terms is acting as a constitutional basis of international public law, consolidating and providing guarantees of human rights and freedoms. The process of its formation occurs in qualitatively new conditions under which the subject of international community law and the subject of national constitutional law acquire mutual features, in particular, they are looking up to general human values in ensuring the rights and
355 freedoms of man and citizen through the operation of national and international mechanism of their protection and guarantees [7]. The scientist also brings the viewpoint of O. Batanov according to which the perception of the globalization impact on the contemporary constitutional and legal institutes associated with the formation of the «national» (regional) constitutional law. In particular, exploring the general constitutional law of the European Union, the CIS, the Federal State of the Russian Federation and the Republic of Belarus, the scientist identifies common features as international, as an «overstate» law. In future, in his opinion, it will contribute to the formation of the international constitutional law (the development and adoption of the Constitution of Europe, the formation of the European Parliament, the election of euroombudsman) [7]. Thus, in terms of processes of integration and globalization, the most impact of as the international legal system as general international law on the national constitutional law, is felt. These processes are largely advocating actual determinants of the development of modern constitutional law, demonstrating thus legal phenomena of internationalization of the constitutional law of states and constitutionalization of international law and world order of law. Given the fact that constitutional right acts as a single integrated system field of the national law, the impact of globalization on it is quite complex and multilateral process. This is especially true for the regulatory component of world globalization processes that determine the appearance of legal globalization. And this, in turn, causes the appearance of a new conceptual row, which includes the concept of «internationalization», «legal integration» and «legal globalization». A comprehensive analysis of the norms of domestic constitutional law clearly indicates its organic relationship with the norms of international law, and, therefore, with the world globalization processes, in particular, in the context of: the definition of the international legal position in the international community of states; consolidation of the main principles of the implementation of foreign policy program; place and role of international treaties in the system of national legislation; the role of public authorities in the sphere of implementation of the foreign policy powers [1, p. 174]. In current terms, according to the domestic scientists, is a world constitutional symbiosis under the impact of the globalization, which can be defined as a phenomenon of «global constitutionalism». For this conclusion, it is important to find out the value criteria and benchmarks, that underlie the processes of legal globalization and act as the basis of permanent
356 juridification of basic human rights and freedoms, institutes of public government, the institutes of property as primary elements of current socio- political and economic systems [7]. In this regard, the most significant trends of Ukrainian law development under the globalization in the scientific literature are the following trends, including: 1) increasing the areas of the law, expansion of legal space; 2) increasing the role of law in perfection of social processes management is also reflected in the expansion and deepening of law regulation, the emergence of new fields, subfields and institutes of law; 3) both at national and supranational level, the role of public law increases; 4) the trend of humanization of law; 5) international and domestic law interaction deepening is taking place, reflecting more general pattern – deepening of interaction of the national society with the international community; 6) the internationalization of law; 7) the trend of increasing of the role of private law; 8) the combination of private and public law regulation methods in various branches of Ukrainian legislation is extended; 9) change of law sources 10) the trend of legal regulation decentralizing, resulting in a redistribution of role and scope of national and local legislation; 11) rise of procedurality in legal regulation, resulting in expanding of the scope of procedural regulation, increasing of the number of procedural rules, etc.; 12) the greening of law; 13) horizontal and vertical interaction of legal systems, and, on this basis, the formation of «global» law and others [15]. At the same time, Y. Voloshin notes, that in a global constitutionalism there is a kind of democratic standards compatibility, but we are not talking about the entirely built hierarchy of the constitutional principles. The globalization is still in search of its own constitutional order. The power of law and the interaction of global standards with national constitutional order is still based on the principle of pacta sunt servanda. In these circumstances, there is an increasing of importance of international legal standards, which offset the legal weakness of supranational global constitutionalism, which is still forming [7].
357 The major trends of the constitutional law development under the globalization in the scientific literature are the following trends, namely: – socialization of the constitution and constitutional law in general, which is based on the growing role of social standards of the international community development; – democratization of the constitutional law in the shadow of global democratic trends; – internationalization of the constitutional law, which, in the opinion of B. Strashun, is to approach the national constitutional law with the public international law, so that sometimes the clear boundary between them disappears [8]; – constiotutionalization of the international law, whereby the international law in some degree absorbs the subjects of legal regulation formerly being in absolute competence of the national state, legalizes them internationally through international agreements and it seems as again returns them to the national constitutional law, to the national legal systems with a high level of rulemaking in the form of international and legal obligations of states, in carrying out of which the international control is effected [1, p. 177–178]. Such an increasing of the role in the national constitutions of provisions and doctrinal principles of international and European law, which gradually acquire the status of «constitutional», and raising the constitutional status of international and European law, based on the continuous expansion of the «national inventory» of fundamental rights and freedoms of human and citizen, strengthening of environmental protection, rapid development of biotechnology, etc. [7]. Thus, in domestic and foreign constitutional law science, the particular role of regulation in a globalized world, based on an active search for modern forms and methods of legal regulation under the new world order, is always emphasized. Moreover, recently there are proposals to replace international law in the literature, understood «in the Westphalian» as the Law of Treaties of sovereign states, in a fundamentally different – the global communitarian law («constitutional right of the people»), based on the idea of a global constitution that has direct effect in all states and rebirth quite traditional, but reconsidered principles of ancient Roman jus gentium [7]. As for the rules of the government institutions functioning under the globalization, it seems reasonable the provision about the application of these legal mechanisms for effective regulation of political system institutes in general, including:
358 1) the sovereignty of the people as the right to determine the state and social system; 2) election of the principal authorities of the state; 3) priority of the human rights to the rights of the state; 4) equality before the law; 5) the constitutional limit of the power of majority over the minority with the adoption of special laws on the activities of the opposition in the power system; 6) distribution of power – not only as a declaration of principle in the Constitution, but also the adoption of the constitutional law on the status, mode of activity of all branches of government; 7) legislative regulating of the multi-party system; 8) ideological diversity that includes both constitutional and procedural guarantees of realisation of freedom of discussion, thought and conscience [14, p. 101–102]. Also, pay attention to the viewpoint of A. Vasechko, indicating that the effect of international law is not limited to the legal component, but covers also the informational, socio-psychological and ideological impacts, which are located in the field of public (legal) consciousness of subjects. Therefore, the provisions of the international treaty can become permanent in domestic law as the «basis ideas», and brought to life by assistance of the ideas that are kind of implement ideas [5, p. 163]. Thus, the impact of international law on the reform of national institutes takes place in three main aspects: by direct use – implementation to the national legislation, including, as legal norms, by filling the gaps in the national system of norms, as well as through the implementation of the General ideological impact on the entire system of norms of domestic law [18, p. 131]. One of the trends appears under the globalization is strengthening of the interrelation and interdependence of states and nations. As a result, there is a dynamic development of constitutional and international law and strengthening of their interaction that necessitates further interstate integration, and also makes actual the need to develop effective mechanisms of its constitutional and legal assurance. The globalization processes lead to a «chain reaction» of the formation of the global socio-legal system in which are shown the global problems associated with the formation of institutional and legal mechanisms, that are supranational in meaning [7].
359 Conclusions An important place in the modern system of interstate integration belongs to the transformation and the internationalization of national constitutional law that are taking place under the impact of the globalization. In the opinion of the researchers, the emergence of global constitutionalism can be defined as a new system phenomenon of international and national legal systems, which positively impacts on both the development of the national state and the international community as a whole, determining the positive development of all subjects and actors of national and international systems [7]. As of today the processes of globalization and universalization in the global space play a role of the general trend of our time, and can not relate to international and constitutional law. The formation of a global constitutional law, global public law is a new and revolutionary trend in the mechanism of both the international and national legal regulation. Rapid activation of these processes takes place due to the active system impact of the globalization, internationalization and multilevel interstate integration on the development of legal systems [7]. The foundation of legal globalization is a universal constitutional values of current democracy as a long-established heritage of human civilization. According to the researchers, the common values of human rights and freedoms, social justice and equality of all before the law, the value of legal, social state, separation of powers, as well as the political, ideological and economic pluralism etc. should be included to these values. For domestic legal realities, the phenomenon of the globalization is particularly actual, that, in the opinion of scientists, is based on entrance in the global international legal space and joining the international integration processes with a series of crises that have an objective nature and were a consequence of radical breaking of political and legal (state, constitutional) order, radical transformation of internal and external policy, and therefore constitutional and legal doctrine and constitutional principles as a whole [7]. Research of the theoretical and practical aspects of the globalization as a factor of universalizing of the law, points to its positive impact on intensifying the processes of formation of international law that governs current international legal order in the world space. At once, the globalization has a significant impact on the development of the constitutional law of the states contributing to the last-mentioned in the formation of their own legal systems, principles of functioning of governmental institutes, as well as sharing the constitutional experience between the states.
360 References: 1. Abdalkazim M. To a question on the international dimension of constitutional law / M. Abdalkazim // South Ukrainian Journal of law. – 2014. – № 2. – P. 173–179. 2. Bajmuratov М. Features of the occurrence of the norms of international law into the national constitutional law / М. Bajmuratov, Mutana Abbas Almohhamed // Bulletin of the Central Electoral Commission. – 2016. – № 1(33). – P. 53–60. 3. Batanov O. Municipal law under the globalization / O. Batanov // Journal of Kyiv University of Law. – 2013 – № 3. – P. 84–88. – [Electronic resource]. – Access mode: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Chkup_2013_3_21. 4. Butkevych V. The challenges of international law under the globalization of the world / V. Butkevych // Law of Ukraine. – 2012. – № 3–4. – P. 12–15. 5. Vasyechko A. International treaty as a source of domestic law: diss. … PhD in Law: 12.00.02 / A. Vasyechko. – Мoscow, 2008. – 170 p. 6. Voytovych R. The impact of globalization on the system of public administration (theoretical and methodological analysis): [monograph] / R. Voytovych; ed. by V. Knyazyeva. – Кyiv: NADU, 2007. – 680 p. – [Electronic resource]. – Access mode : http://www.academy.gov.ua/NMKD/.../88aa5a63-4abf-478d-87a3- 366bb63d7941.pdf. 7. Voloshin Y. Constitutional and legal support of European interstate integration: theoretical and methodological aspects: [monograph] / Y. Voloshin; ed. by M. Bajmuratov. – Kyiv: Logos, 2010. – 426 p. – [Electronic resource]. – Access mode: http://bookish.link/kniga-ukrainyi- pravo-konstitutsionnoe/konstitutsiyno-pravove-zabezpechennya.html. 8. Constitutional (state) law of foreign countries: [textbook]: in 4 vols. / ed. by B. Strashun. – Мoscow: BEK, 1995–1996. – Vol 1–2. – 1995. – [Electronic resource]. – Access mode: http://pravoznavec.com.ua/books/92/5229/25/. 9. Kraus N. The History of Economics and economic thought: structurally-logical designs, tables, drawings: [textbook] / N. Kraus. – Кyiv: Centre of educational literature, 2014. – 496 p. – [Electronic resource]. – Access mode: http://www.cul.com.ua/preview/ist_econ_Kraus.pdf. 10. Lvova E. Basic structural characteristics of global constitutionalism / E. L’vova // Mariupol State University Bulletin. Series «Law». – 2013. – № 5. – P. 57–64.
361 11. Lvova E. Trends in the formation of the new field of international constitutional law / E. Lvova // International reading of international law sacred to the memory of professor P. Kazanskyy: the materials of the fourth international scientific meeting (Odessa, November 8–9, 2013) / respons. for the release M. Pashkovskyi. – Odessa: Phoenix, 2013. – P. 16–19. 12. Muntyan M. The globalization – what is that? / M. Muntyan [Electronic resource]. – Access mode: http://www.perspektivy.info/book/ globalizacija_chto_eto_takoje_2007-01-01.htm. 13. Perevalov S. A short course of lectures «Theory of State and Law» / S. Perevalov [Electronic resource]. – Access mode: https://studme.com.ua/ 158407208598/pravo/teoriya_gosudarstva_i_prava.htm. 14. Skril S. Legal regulation of the institutions of the political system under the globalization (for example, member states of the EU and Ukraine) / S. Skril // Actual problems of policy. – 2014 – № 53. – P. 97–103. 15. Tymchenko S. The globalization and the law: directions of impact and trends of development / S. Tymchenko, L. Udovyka // Bulletin of Zaporizhzhya National University. Series «Legal sciences». – 2009. – № 1. – P. 6–22. – [Electronic resource]. – Access mode: http://www.stattionline.org.ua/pravo/76/12299-globalizaciya-i-pravo- napryami-vplivu-i-tendenci%D1%97-rozvitku.html. 16. Fedorenko V. New theoretical and methodological approaches of the knowledge of the system and the structure of the constitutional law of Ukraine / V. Fedorenko [Electronic resource]. – Access mode http://www.nbuv.gov.ua/old_jrn/Soc_Gum/Vlduvs/2009_2/09_2_1_4.pdf. 17. Chirkin V. Comparative constitutional law / V. Chirkin. – Мoscow International relations, 2002. – 728 p. 18. Yurkevych H. The influence of international law on the reform of domestic institutes in terms of decentralization / H. Yurkevych // Decentralization in Ukraine: theory and practice of constitutional, administrative and municipal reform materials of All-Ukrainian scientific- practical Conference (Odessa, April 7, 2017). – Odessa National University «Odessa Law Academy», 2017. – P. 129–132.
НОТАТКИ
362
Izdevniecība “Baltija Publishing” Valdeķu iela 62 – 156, Rīga, LV-1058
Iespiests tipogrāfijā SIA “Izdevniecība “Baltija Publishing” Parakstīts iespiešanai: 2017. gada 30. septembris Tirāža 150 eks.