La toma de decisión en política externa: El rol de los ministerios de Relaciones Exteriores en y Brasil en los ’90 Bárbara Lamas

VERSIÓN PRELIMINAR NO CITAR SIN AUTORIZACIÓN DE LA AUTORA

Hay muchos estudios sobre las reformas económicas liberalizantes que tuvieron lugar en el mundo en desarrollo en los 1990. Sin embargo, el aspecto internacional de sus estrategias de desarrollo ha sido descuidada. Se sabe que países como Argentina y Brasil, como un complemento a las reformas, también alteraron los patrones de actuación internacional de manera a convergir con los intereses de los países centrales y atraer inversiones. Las cuestiones que este paper intentará responder serán: ¿cómo fue el proceso de formulación de la política externa en Argentina y Brasil en los 1990? ¿Cuál fue el papel de los ministerios de Relaciones Exteriores en la decisión de la estrategia de desarrollo? Y ¿cómo se explican la diferencias entre Argentina y Brasil?

Many scholars have analyzed the liberalizing economic reforms implemented in the developing world in the 1990’s. However, the international aspect of their strategies of development has been widely neglected. It is well known that countries such as Argentina and Brazil, as a complement to the economic reforms, also altered their patterns of international behavior in order to converge with the interests of core countries and attract investments. The questions this paper will try to answer are: how was the process of foreign policies formulation in Argentina and Brazil in the 1990’s? How come did Argentina and Brazil pursue such similar and, at the same time, different paths? The hypothesis is that domestic factors explain why they did what they did. In that sense, this paper will address the relation between the ministries of Foreign Affairs and Economy/Development, the tensions/conflicts foreign policy decision-makers faced, among others.

Palavras-llave: Argentina, Brasil, Reformas neoliberais, estrategias de desarrollo, ministerio de relaciones exteriors Key words: Argentina, Brazil, Neoliberal Reforms, Development, Ministry of Foreign Affairs

1 1. Introducción: los cambios en las políticas para el desarrollo

Los ‘90 representaron un período crítico para Argentina y Brasil en términos de política para el desarrollo. Hasta entonces basados en los supuestos desarrollistas, en que el Estado era el principal inductor del desarrollo, pasaron a adoptar una estrategia neoliberal, en que este papel se transfirió al mercado. Eso significó, en la práctica, la implementación de reformas pro-mercado que desmontaron el aparato institucional desarrollista, la reorientación de sus políticas públicas y la alteración de la estrategia de acción en la escena internacional, basadas en una reinterpretación de las posibilidades de acción de un país periférico en un periodo de cambios de la estructura internacional de poder y de transformaciones importantes también en el contexto doméstico, político y económico.

Como se sabe, Argentina y Brasil no fueron los únicos países a adherir al neoliberalismo. Por el contrario, fue una tendencia seguida por varios países. Se sabe, también, que las reformas neoliberales siguieron dinámicas particulares en cada localidad. Diversos son los estudios que analizaron los procesos domésticos que determinaron su implementación en contextos socioeconómicos y políticos tan diversos cuanto el número de países en que fueron implementadas. Variables como la filiación partidaria y coaliciones electorales (Gibson, 1997; Etchemendy, 2001; Magaloni e Romero, 2008; Murillo, 2009), factores institucionales (Fourcade- Gourinchas e Babb, 2002; Couto e Abrucio, 2003; Kurtz e Brooks, 2008), grupos de interés/sociales, o federalismo (Remmer e Wibbels, 2000), el liderazgo, los sectores productivos, los legados de los programas de industrialización por sustitución de importaciones, entre otras, fueron utilizadas, comparativamente o no, para iluminar los procesos de reforma neoliberal en estos países.

La faceta externa de las estrategias de desarrollo no tuvo la misma abordaje. Gran parte de los estudios atribuye la reorientación de la política externa de esta época simplemente al agotamiento del desarrollismo y a las transformaciones en la escena internacional – sobretodo al fin de la Guerra Fría y a la consolidación de los Estados Unidos como única potencia mundial – y, consecuentemente, a las necesidades de “modernización” de la agenda internacional a fin de satisfacer los “intereses nacionales”, entonces claramente identificados con la atracción de inversiones externas para estimular el desarrollo.

2 Este tipo de explicación de basa en el supuesto de gran parte de las teorías de Relaciones Internacionales, según las cuales la acción estatal se explica en función de factores estructurales y como producto de la naturaleza del sistema político internacional. No es este el abordaje adoptado en este trabajo: en sentido opuesto, se busca recuperar la dinámica doméstica que llevó a las opciones tomadas. Nos interesa entender por que se dio en tal sentido, en este exacto momento, y no en otro momento, teniéndose en cuenta el proceso de lucha que condujo a este cambio. Nuestro problema de investigación no puede ser explicado exclusivamente por factores sistémicos.

Se puede apuntar algunos factores, como la nueva configuración mundial pos- Guerra Fría, la crisis del Estado de Bienestar en los países desarrollados y la crisis de la deuda en América Latina, junto con presiones normativas internacionales en el sentido de construir el proceso de liberalización como inevitable, como contexto para la adopción del neoliberalismo como modelo de desarrollo y de sus variantes en la política externa. Esta configuración externa restringió las opciones políticas disponibles, principalmente en lo que respeta a las estrategias autónomas de desarrollo económico y tecnológico, llevando a una homogeneización relativa del cuadro conceptual de la política externa adoptado por Argentina y Brasil, cuyos formuladores veían en la adopción de los patrones de comportamiento de los países desarrollados la puerta de entrada para la modernidad (Lima, 1994).

Sin embargo, aunque las condiciones sistémicas tengan, de alguna manera, condicionado los cambios en las estrategias de desarrollo de Argentina y Brasil en los 1990, ellas no determinaron la forma final que esa reorientación política tomó, incluso en países con características similares como los dos analizados en este trabajo. Ambos implementaron reformas pro-mercado y alteraron significativamente sus posiciones internacionales, pero de forma diferente. Los dos rearticularon los conceptos básicos de sus políticas externas – desarrollo y autonomía –, pero Argentina se alineó más fuertemente a los EEUU, lo que significó también reformas domésticas neoliberales y una adhesión a los regímenes internacionales más profundas que Brasil.

Se argumenta que la explicación para la diferencia entre Argentina y Brasil en lo que respeta a la política externa se encuentra fundamentalmente en los factores institucionales, sociales y políticos domésticos. Así, este trabajo tratará de presentar la dinámica política doméstica que llevó a determinada política externa, teniéndose en

3 cuenta el rol desempeñado por los ministerios de Relaciones Exteriores en su proceso de formulación y ejecución y las relaciones interministeriales en el Ejecutivo, en la medida en que es en este poder que se concentra la producción de la política externa. Se pretende demostrar como fue el proceso de toma de decisión en política externa, enfocando, fundamentalmente, los aspectos institucionales domésticos, los actores y las relaciones políticas establecidas entre ellos.

El foco estará en las relaciones dentro del Ejecutivo, ya que es en este Poder en que se procesan las decisiones sobre las acciones externas de estos países. Tanto en Argentina como en Brasil, la participación del Legislativo se concentra en la ratificación a posteriori de las decisiones1 (Lima, 2000; Lima e Santos, 2001; Lima, 2005; Lucero, 2007). Además, por ser una política con efectos claramente redistributivos, es en el Ejecutivo que se concentran los conflictos en torno de los intereses de los diversos grupos sociales y de los efectos potenciales que la aplicación de determinada política pueda generar (Lowi, 1964).

El trabajo se organizará de la siguiente manera. En primer lugar, analizaremos cómo se establecieron, dentro del gobierno argentino y brasilero, las relaciones de poder entre los principales actores da política externa. Para tanto, analizaremos no sólo en rol de la presidencia de la República y de los ministros de Relaciones Exteriores, sino que también sus relaciones con los responsables por la conducción de la política económica, en la medida en que se pretende iluminar las estrategias de desarrollo de estos países. En seguida, tentaremos reconstruir históricamente las trayectorias de los ministerios de Relaciones Exteriores y como ella impactó en la consolidación (o no) de su poder en la administración pública de su país y en las relaciones con los otros ministerios. Finalmente, la última sección se dedicará a discutir cómo la configuración de poder dentro del Ejecutivo y el rol desempeñado por las cancillerías han influenciado en la conducción de los negocios internacionales de Argentina y Brasil.

2. La toma de decisión en política externa en Argentina en los 1990

1 Los Congresos argentino y brasileño disponen de escasos instrumentos de influencia decisoria en materias internaciones, con prerrogativas constitucional apenas de aprobación o veto al final del proceso negociador.

4 El presidente tuvo un rol fundamental en la definición de la política externa de los 1990 (CERIR, 1994; Borón, 2012; Petrella, 2012). Al presidente le interesaban enormemente los temas internacionales, especialmente la buena relación con los EEUU, con los vecinos (Brasil y Chile) y con Gran Bretaña y otros países europeos (Petrella, 2012). Pero no sólo eso. Como parte de un proyecto de transformación mayor de la estructura económica y social argentina, visto como fundamental por el gobierno menemista, la política externa era también una forma de conseguir el apoyo del establishment argentino – sector contrario a las políticas peronistas tradicionales2. La política externa era una herramienta básica para conseguir generar en el exterior el apoyo necesario para imponerse internamente (Gosende, 2007). Y, de hecho, Menem logró reunir apoyo suficiente para fijar la agenda política hasta el último día de su gobierno, en 1999, de forma que no se puede considerarlo una figura menor en la conducción política argentina de la década de 19903 (Borón, 2012).

Conforme el ex vicecanciller Fernando Petrella (2012), la toma de decisión realizaba a partir de la coordinación de posiciones en las reuniones de gabinete, organizada por el presidente una vez por semana. En esas reuniones, cada ministro exponía los temas de su competencia y discutía con otros ministros cuándo tenía asuntos relacionados a otras áreas. En el caso específico de los 1990, de la cancillería, los aspectos más importantes estaban relacionados con el Ministerio de Defensa, en relación a las operaciones de mantenimiento de paz, desarrollo nuclear y satelital, y con el Ministerio de Economía, en lo que respetaba a los procesos de integración, sobretodo el Mercosur, a los convenios de promoción y garantía de inversiones y, en particular, lo que se veía como resultado necesario del fin de la Guerra Fría, a los procesos de apertura económica.

2 Menem buscó el apoyo de sectores tradicionalmente enemigos del peronismo, a partir de la máxima “si no puedes vencer sus enemigos, júntese a ellos”, bajo el argumento de rompimiento con las políticas de Alfonsín y la necesidad de adaptar las doctrinas peronistas al nuevo orden. (Gosende, 2007) 3 Gran parte de la literatura sobre la política externa argentina de la década de 1990 señala un mayor vínculo entre los tomadores de decisión y de la academia (Busso e Bologna, 1994) y Carlos Escudé como el gran ideólogo de la política externa. Su influencia en el proceso de toma de decisión, sin embargo, parece haber sido limitada. Menem ya tenía ideas parecidas con la que defendía Escudé, antes que él surgiese en la vida pública (Busso e Bologna, 1994; Borón, 2012; Gosende, 2012). Escudé tenía, más bien, un papel de “consejero del príncipe” (Borón, 2012), y su popularidad fue impulsada por su extensa publicación en el área de política externa argentina y relaciones internacionales. (Petrella, 2012).

5 Sin embargo, lo que se pudo percibir por gran parte de las entrevistas realizadas no fue una relación simétrica entre los ministerios, pero una gran subordinación del Ministerio de Relaciones Exteriores al Ministerio de Economía, que asumió un rol activo y fuerte en todo el proceso de producción de la política externa – algo que se puede afirmar ser una particularidad argentina. Especialmente después de 1991, lo que se ve es que el proceso decisorio tenía inicio en el Ministerio de Economía y era transmitido a la Cancillería, esto es, la última era una especie de ejecutora de la estrategia de inserción económica internacional definida por el área económica. Eso significó no sólo que era quien detenía la palabra final en temas de política externa, con la anuencia del presidente Menem, sino que también, en muchos casos, la subordinación de temas antes de negociación política a objetivos económicos.

La lectura del mundo en una clave fundamentalmente económica, reflejo de la percepción de que las amenazas más serias a la democracia derivarían de problemas económicos y sociales no resueltos, como demostró la finalización anticipada del mandato de Alfonsín4 (Russell, 1994), tuvo impacto importante en las relaciones de fuerza dentro del gobierno, con la supervaporización del Ministerio de Economía en la política externa. Esta condición se produjo especialmente de 1991 a 1996, cuando el entonces ministro de Relaciones Exteriores, Domingo Cavallo, pasó al Ministerio de Economía (MECON) y Guido Di Tella, entonces embajador en Washington, asumió el MREC5. Hasta este momento, la distribución de poder no era tan desigual: el entonces ministro de Economía, Antonio Erman González6 era mucho más débil políticamente, lo que confería a Cavallo mayor margen de maniobra como canciller, y el rol preponderante de Menen en fijar las directrices de la política externa a partir de la Presidencia limitaba la actuación de Cavallo. Además, como canciller, Cavallo estaba más involucrado en los intentos de destrabar el tema de las Malvinas con Gran Bretaña y recomponer un poco las relaciones con los EEUU (Borón, 2012).

4 A la diferencia del ocurrido en la primera fase del retorno a la democracia, claramente dominada por las demandas por libertades públicas y por el respeto a los derechos humanos, en el comienzo del gobierno Menem el centro de la escena política argentina estaba ocupado por las demandas económicas y sociales (Russell, 1994). 5 Cavallo dejó el gobierno en 1996, pero Di Tella se mantuvo hasta el final del mandato de Menem. 6 Erman González fue ministro de Economía de 19 de diciembre de 1989 a 04 de febrero de 1991. Antes de él, ocuparon la pasta Miguel Ángel Roig, que falleció cinco días después de tomar pose, y Néstor Rapanelli.

6 La transferencia de Cavallo para el MECON, en este sentido, tuvo como consecuencia su fortalecimiento en la conducción de la política externa. En primer lugar, fue importante la propia trayectoria académica y profesional de Cavallo, que tenía vínculos privilegiados con los EEUU7 – lo que casaba bien con las prioridades establecidas por el gobierno Menem en relación a su inserción internacional, y le confería credibilidad entre los negociadores norteamericanos. Además, algunos cambios institucionales e iniciativas reforzaron el poder desfrutado por Cavallo: la transferencia de los funcionarios del Servicio de Comercio Exterior de la Nación (SECEN), antes subordinado al Ministerio de Economía, al MREC – que pasó a denominarse Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (MRECIC) – y el nombramiento de diversos funcionarios a posiciones importantes en el MRECIC, tanto en Argentina como en representaciones en el exterior, y en el MECON. Según Gosende (2012), Cavallo llegó a tener 400 funcionarios trabajando directamente para él; 400 funcionarios que salieron del Ministerio de Economía, de la Fundación Mediterránea, de la Cancillería, claramente en consonancia político- ideológica con Cavallo8.

Tradicionalmente, el MREC se ocupaba de las cuestiones políticas y de las tareas de tipo consular, mientras las actividades de promoción comercial y de negociaciones económicas, bilaterales y multilaterales, se concentraban en el SECEN. Cuado estaba en la Cancillería, Cavallo lanzó la iniciativa de transferir el SECEN al Ministerio de Relaciones Exteriores, con la idea de cambiar el perfil de la Cancillería, involucrándola en temas económicos, además de contribuir para la eficiencia de la actividad argentina en el exterior, unificando físicamente muchas representaciones, y de incrementar su poder interno (Cafiero, 2012). De hecho, esa iniciativa sólo se concretizó bajo la gestión de Di Tella en el Ministerio de Relaciones Exteriores, pero aún así alteró las relaciones de poder intraburocráticas e interburocráticas, en la

7 Cavallo era un hombre del establishment estadounidense, totalmente identificado con los EUA (Borón, 2012). Se doctoró por la Universidade de Harvard, donde también daba clases. 8 “Muchos de esa gente los encontraba en las universidades norteamericanas, europeas, argentinos que estaban trabajando y haciendo sus PhD afuera, y los traía para incorporar en la transformación del sistema. No te olvides que en ese momento, las universidades norteamericanas y europeas les hacían el lavado de cerebro a los latinoamericanos inculcándoles que esa era la transformación para parecerse a ellos, modernos. Pero él [Cavallo] los incorporaba como técnicos y expertos en distintas áreas para producir la transformación. Y trabajaban para el directamente. Es decir. Había seminarios donde se traían a los expertos de distintas partes del mundo, financiados por eso que te dije antes, por el fondo del PNUD, para producir las transformaciones correspondientes e instruir a los distintos funcionarios en la línea ideológico-política de transformaciones.” (Gosende, 2012)

7 medida en que se creó una especie de tentáculo del MECON, ahora bajo control de Cavallo, dentro de otro ministerio9.

Esa división desigual de poder entre MECON y MRECIC no provocó mayores conflictos o tensiones entre los dos ministros, Al contrario, todos los entrevistados fueron unánimes al apuntar la buena relación entre ambos. Di Tella tenía consciencia de que Cavallo tenía mucho más poder político que él y no demostró importarse en delegarle algunos temas de la política externa, aunque siempre buscara una “forma inusitada” (jeitinho) cuando juzgaba necesario (Borón, 2012; Peña, 2012; Petrella, 2012). Además, los dos estaban “en la misma página” en lo que respetaba a las ideas sobre las prioridades de Argentina. Era Di Tella, por ejemplo, quien defendía que las relaciones con los EEUU deberían subordinar todas las demás áreas de política de la Cancillería – con lo cual estaba de acuerdo Cavallo (Borón, 2012).

Institucionalmente, no obstante, hay un debilitamiento de la Cancillería frente al MECON, lo que reduce su capacidad negociadora. La introducción en cargos importantes de un cuerpo de funcionarios (políticos), muchas veces ajenos a las normas y códigos compartidos por los diplomáticos profesionales, implica que negociaciones pueden ser conducidas por personas con poca experiencia en negociaciones internacionales, poco conocimiento de los temas tratados, poca memoria histórica y baja preocupación con el largo plazo (Gosende, 2012).

cuando hablo de la memoria, vos imagínate que cuando estás hablando de funcionarios burocráticos, vos estás hablando de funcionarios que van pasando a los distintos gobiernos. Son suficientemente flexibles para acomodarse a cada uno de los gobiernos. Pero son perfectamente conscientes de que si son demasiado flexibles, quedan pegados a un gobierno. Y quedar pegado a un gobierno que además hace mal las cosas implica que su carrera se cortó en el próximo gobierno. Y los gobiernos cambian. Estás hablando que está pensando en 30, 40 años de carrera. No está pensando en el corto plazo. El corto plazo sirve para ascender y

9 En lo que respeta a los ex-SECEN, la resistencia de los funcionarios originarios de la Cancillería se refería a las perspectivas de desarrollo de la carrera, que la veían como una invasión de territorio (Cafiero, 2012). Ellos alegaban que, para acceder a la carrera diplomática, ellos habían hecho los cursos del Instituto de Servicio Exterior de la Nación (ISEN), y algunos de los SECEN sólo habían cursado una especialización de un año, y otros apenas habían trabajado en el Estado y tenían titulo universitario. Además, la incorporación del SECEN al MRECIC permitió que muchos miembros del SECEN alargaran, de alguna forma, su carrera, ya que el ingreso a la Cancillería abría la posibilidad de ascender hasta el puesto de Embajador, mientras, en el SECEN, no llegarían más que Ministro de Primera. También había miembros del SECEN contrarios a la medida, porque afirmaban que era una “desnaturalización” del objetivo inicial de la institución, que era la promoción del comercio bilateral y las negociaciones económicas. Sin embargo, esa resistencia se manifestó en algunas opiniones personales aisladas, y no de forma institucionalizada (Cafiero, 2012).

8 conseguir un destino, un traslado, etc, etc. Pero si te embarcás demasiado en cosas que no son aptas, te convertís, en la burocracia, en un traidor a la burocracia. En un traidor a las reglas del juego de la burocracia. Y por lo tanto vas a ser castigado en el futuro. Y la mayoría de los funcionarios de carrera son muy temerosos de su carrera, de su futuro. (…) Por eso los embajadores políticos funcionan como un esquema para impedir que el burócrata diga "no se puede". El embajador político no tiene futuro, es el presente. Él está en el gobierno de turno y se va cuando finaliza el gobierno de turno. Entonces no tiene limitaciones de este tipo. Ahora, como no tienen limitaciones de ese tipo, tampoco tiene... su negociación… es un sapo de otro pozo. El funcionario de carrera, como funcionario de carrera, yo me siento con un brasileño, con un ruso, o con un chino, tenemos lenguajes comunes. Conocemos más o menos... conocemos además hasta que punto yo puedo moverme y los otros pueden moverme. Y la negociación es una negociación mucho mas fluida. El sapo de otro pozo bluuup, se lo engullen, pero el sapo de otro pozo sigue siendo sapo de otro pozo. (Gosende, 2012)

La ignorancia en relación al tema tratado y sus implicaciones para otros sectores sociales y políticos también perjudica otros intereses. El caso de los misiles Cóndor, en ese sentido, fue paradigmático: Cavallo negoció el desmantelamiento del proyecto, fundamental para la Aeronáutica y para el Ejército argentinos, a cambio del apoyo estadounidense para la renegociación de la deuda externa. Según Gosende (2012), ese tipo de negociación sólo podría haber sido hecha por alguien que ignorase completamente la cuestión y lo que representaba un proyecto de tal magnitud, no sólo para otros actores sociales (como las Fuerzas Armadas, Ministerio de Defensa, empresas privadas y públicas del sector militar), sino también en términos de inversión en alta tecnología nacional. Y fue justamente el caso: a Cavallo no le interesaba (y él no entendía de) lo que escapase a economía, en lo que respeta a la inserción internacional argentina.

Para Cavallo [el Proyecto Cóndor] no era importante. Como ministro de Economía, lo que le interesaba básicamente era la negociación de la deuda, el apoyo norteamericano para la negociación de la deuda. Si entregaba la Antártida, ¿qué le importaba a él? El era capaz de hacer esas cosas, porque, en realidad, digamos, no tiene la idea global. Esa idea global la tiene, en general, los funcionarios del Estado que llevan 30 años trabajando en el Estado, 20 años trabajando en el Estado. Estado, Organismos de planificación del Estado, en instituciones de planificación, que se dan cuenta de que "bueno, cada pieza... es decir, vos entregás un peón creyendo que es un peón pero es un alfil. No es un peón. Y entonces si sacrificás un alfil perdés la partida. (…) Se lo engulleron. Es un ignorante en muchas de las cosas porque él negocia cosas sin conocer la importancia real que tiene ese problema, porque para él no tiene importancia porque

9 negocia sobre otra área que no maneja. (Gosende, 2012)

De esa forma, Argentina se proyectaba como una candidata al reingreso a la Alianza Occidental, muchas veces, incluso, entregando más de lo que pedían los EEUU. La propia idea de dejar para tras todo lo que no contribuía para mejorar las relaciones se reflejó en el estilo de diplomacia que se eligió y en la composición de la agenda bilateral con los EEUU, que se conformó por temas complejos, cuya resolución en ocasiones resultó cara a los sentimientos de muchos sectores de la sociedad civil argentina, como parece haber sido el caso del Cóndor II y de la salida del Movimiento de los No Alineados (Busso, 1994, p.56).

Para más allá de eso, puede ser que negociaciones como esa tal vez hubiesen tenido otro resultado, si hubiesen sido conducidas por alguien con formación más global, como suele ser la de un diplomático, que contemplase temas más variados10. Dentro de la corporación había dudas en relación al rumbo de la política externa menemista, especialmente en relación a la apertura unilateral de la economía, aunque la necesidad de alguna apertura fuera consenso, y a la política nuclear (Petrella, 2012). La idea del NAFTA/ALCA en contraposición o complementación al Mercosur también estuvo presente durante toda la década de 1990, dividiendo el liderazgo político y la burocracia argentina11 (Santoro, 2008). Pero la configuración burocrática-política dejaba poco espacio para una acción independiente de los diplomáticos, en el sentido de matizar el cambio en la PEA.

En general, el poder de toma de decisión se concentra en la cúspide del Ejecutivo, con el rol preponderante de la Presidencia de la Nación y para los escalones más altos del Poder Ejecutivo, especialmente en temas estratégicos y prioritarios. En ese sentido, Cavallo se ocupó de las relaciones con los EEUU, Brasil y algunos países europeos, mientras las relaciones con África quedaron a cargo de los escalones más bajos de la jerarquía diplomática12 (Lechini, 2001; Borón, 2012). Así,

10 Gosende menciona casos en que, al negociar un tema específico, otra negociación es puesta sobre la mesa, como un elemento de negociación. Muchas veces, si el negociador ignora la segunda cuestión, piensa estar en ventaja al conseguir lo que quería, pero no tiene idea de lo que entregó en relación al segundo tema. 11 Los entusiastas de la adhesión al libre comercio con los EEUU estaban en el Ministerio de Economía, capitaneado por Cavallo, al paso que la integración suramericana era un tema especialmente importante para el MRECIC y para el presidente Menem. 12 Lechini (2001) argumenta que la política externa argentina para África fue, en el gobierno Menem, una “política por impulsos” caracterizada por el bajo perfil y por un proceso decisorio más vinculado a

10 si normalmente la burocracia ya tiene poder restricto para influenciar las directrices de la política externa, en el caso de Argentina de los 1990, el límite a la burocracia se vio todavía más disminuido con el nombramiento de embajadores políticos en puestos claves y con la instalación de equipos de asesores y decisores de políticas ajenos al servicio exterior (Soukiassian, 1994). Además, hubo un incentivo al “retiro voluntario”, en que el gobierno se disponía a pagar 10 años de sueldo para que se retiraran, haciendo con que los diplomáticos más experimentados abandonasen las actividades. Extinguieron también los mecanismos de control y fuentes de financiación de la Cancillería, como las Facturas Consulares13. Y, en cima, había los episodios de persecución o destitución por divergencia en relación a alguna posición oficial14, cuando no se relegaba los diplomáticos de carrera a funciones secundarias, concentrados en situaciones de rutina (Busso e Bologna, 1994). El control ejercido por el ministro de Economía sobre todo el proceso era de hecho evidente.

La prevalencia de Cavallo sobre Di Tella se manifestaba, en cima, en la fidelidad demostrada por el equipo que formó. En última instancia, el futuro político de los embajadores indicados depende más de su relación con el presidente o con el ministro (titular de otro ministerio) que de su rendimiento como negociador argentino. Con frecuencia, los embajadores políticos dejaban de pasar informaciones a la Cancillería, pasando por arriba de la autoridad de Di Tella, reportándose directamente al presidente o a Cavallo – y eso ocurría también entre negociadores que no habían sido nombrados por Cavallo, como afirman por lo menos dos entrevistados. Así, era claro el sentimiento de pertenencia a un equipo de gobierno coordinado por Cavallo, que, aunque limitada en su autonomía, trabajaba por un objetivo común. Eso, más el clima de optimismo en los primeros años de gobierno Menem, parece haber reducido las tensiones entre ministros y burocracias en lo que respeta a las negociaciones internacionales económicas, “salvo las que siempre existen, en cualquier país,

cuestiones de rutina y la ausencia de diseños y estrategias, llevado a cabo fundamentalmente por diplomáticos de baja jerarquía. 13 Todo producto que entraba en Argentina tenía que pasar por un consulado para revisión de la Factura Consular, y se cobraba el 3,5% sobre ella. Este fondo iba para el Ministerio de Relaciones Exteriores, para pagamento de las cuotas de los organismos internacionales. Con Menem, esa tasa se extinguió, dejando el MRECIC con recursos limitados, lo que implicaba muchas veces dejar de pagar los organismos internacionales. 14 Gosende (2012) contó una anédocta en que un subsecretario (peronista) con quien trabajaba se opuso a algunas das ideias de Cavallo concerniente a las relaciones con China, que fue retirado del puesto por discordar – e a ele también casi le costó el puesto, por haber escrito un documento en que recomendaba algo contrario al que pensaba Cavallo.

11 tensiones derivadas de las características de los negociadores, amigos/no amigos, ese tipo de cosa” (Peña, 2012).

Mi [palabra inaudible], que es el actual embajador Guillermo Hunt, que era el subcoordinador del Grupo Mercado Común, que era el que manejaba mi equipo de trabajo, era un hombre que había trabajado muy mano a mano con su anterior jefe, que era el secretario de Industria. Entonces, era una especie de understanding de que éramos un equipo. No podía tomar mucho en serio que yo era el “manda más”, que yo no era el “manda más”. Era un primis inter pares formalmente. Y una anécdota que ilustra eso es que… creo que era la primera reunión de trabajo del Grupo Mercado Común nacional, con mis contrapartes del Grupo Mercado Común de la Cancillería, Ministerio de Economía, Industria y Banco Central. Y en la primera reunión, cuando yo vi el borrador del Tratado, que yo ya lo conocía y ya le había hecho observaciones a Cavallo, cuando él era canciller, señalándole las deficiencias del texto… Cuando hice las observaciones en la primera reunión… ¡casi me matan! Pero de amigo a amigo, ¿eh? Me dijeron: “Félix, vos recién estás llegando. Todo eso lleva tiempo. Casi me dijeron “cállate la boca”, en el sentido de que había un equipo a que yo me incorporaba. Y creo que capté de inmediato que el elementar en estos casos es no tener el mal gusto de decir “no, ahora aquí se hace distinto”. Pero además, yo sabía que ellos eran el equipo de Cavallo. Y que si bien Cavallo ya no era más el canciller, Cavallo era el artífice, el cerebro de lo que se estaba haciendo. Entonces, eso facilitó mucho. Inmediatamente me di cuenta de que mis observaciones era propias de alguien que viene del campo académico, y no del campo político y práctico. Eso facilitó mucho el entendimiento entre nosotros. (Peña, 2012)

O sea, Menem consiguió conformar un equipo coherente y cohesivo ideológicamente, y de un nivel intelectual altísimo15. Ese equipo era claramente coordinado por Cavallo, como titular del Ministerio de Economía, que concentró mucho poder en sus manos en la transformación de la estructura económica y social argentina – lo que incluyó, entre otros, la política externa como uno de los principales instrumentos. Todas las áreas de política pública se subordinaron a los objetivos económicos incluidos en esa transformación.

Cavallo dejó el gobierno en 1996, después de desgastes en su relación con el presidente Menem. Su reemplazante, Roque Fernández, asumió con un perfil mucho más bajo, evitando confrontación con el presidente. A partir de ahí, las relaciones de

15 Varios miembros de la equipe menemista eran o vinieran a ser profesores en las mejores universidades de Europa o de los EEUU. Borón menciona, además de Cavallo y Di Tella, Roberto Dromi (ministro de Servicios Públicos), (Subsecretario Geral da Presidencia, Subsecretario do Ministerio de Acción Social e Secretario Legal y Técnico, ministro del Interior) y Rodolfo Barra (ministro de la Corte Suprema de Justicia y Ministro de Justicia).

12 poder entre los ministerios se equilibraron, pero la impresión que dejó fue la de que se perdió también el elemento aglutinador en lo que respeta a la estrategia de inserción internacional. Eso hizo con que los conflictos intragubernamentales se exacerbaran, o se evidenciaran, especialmente en contextos críticos.

Un problema relatado por Félix Peña fue la falta de información fundamental para las negociaciones, particularmente en tiempos de crisis. Peña estaba en el Ministerio de Economía16 cuando Brasil devaluó su moneda, en enero de 1999, que produjo una enorme presión de empresarios, sindicalistas y políticos argentinos por establecer algún sistema de control del comercio con Brasil. En la época, el ministro de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior, Celso Lafer, había designado al secretario de Comercio Exterior, Mario Marconini, para un seguimiento permanente con Peña. Igual, sentía que le faltaba información sobre lo que realmente estaba pasando en Brasil, fundamentalmente porque esa información era mediada por la Cancillería.

La falta de diálogo interburocrático generaba conflictos derivados, principalmente, de las diferentes perspectivas e intereses que tienen las diversas áreas del gobierno. En este caso, era patente el descompaso entre las preocupaciones del subsecretario de Comercio Exterior (MECON) e del MRECIC – apoyado, aquí, por el presidente Menem. El Ministerio de Economía, en aquel momento, se veía presionado por algunos sectores empresariales, que demandaban medidas proteccionistas, como cuotas, a pesar de las restricciones legales impuestas por el Tratado de Asunción. La posición de la Cancillería era contraria al demandado internamente: era radicalmente contraria a cualquier posición que pudiera implicar algún tipo de conflicto con Brasil17. Al final, fue Menem quien decidió la posición argentina, negociada directamente con el presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso.

Este episodio deja clara la falta de coordinación entre los diversos órganos del Ejecutivo argentino, delante de la diferencia de intereses, constituencies y agendas. La

16 Entre enero de 1998 y diciembre de 1999, Félix Peña fue subsecretario de Comercio Exterior del Ministerio de Economía. Antes de eso, en 1991 y 1992, él había sido Subsecretario de Integración del do Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto (MRECIC). 17 Peña encontró una solución, a partir de una investigación hecha por su equipe, sin ninguna ayuda del MRECIC o Itamaraty, que les permitía ganar tiempo y descomprimir. Esa solución consistía en colocar en vigencia, por Resolución, la Resolución 70 da ALADI, que dice que, en los acuerdos de alcance parcial en que no estén establecidas cláusulas de salvaguardia, se aplicará la Resolución 70. La idea no era aplicar as salvaguardas, sino que “send the message”.

13 falta de liderazgo de un ministro fuerte dejó en evidencia las contradicciones del gobierno, que son normales y existen en cualquier país, pero que, al exponerse, pueden dejar la posición negociadora más frágil frente a terceros países. Mientras Cavallo estuvo en el gobierno, él jugó ese papel coordinador. Esa configuración de poder dentro del Ejecutivo, durante la administración Menem, tuvo implicaciones no sólo para la forma de las políticas adoptadas, sino también para el contenido – la priorización de las relaciones con EEUU y Brasil y la subordinación de los objetivos políticos a la agenda económica.

3. La toma de decisión en política externa en Brasil de los 1990

En Brasil, tradicionalmente lo que siempre se observó fue delegar la conducción de esta política al Ministerio de Relaciones Exteriores: hasta el gobierno Collor, pocos habían sido los mandatos presidenciales en que el Jefe de Estado participó asertivamente sobre los asuntos de política externa (Figueira, 2009). Las negociaciones internacionales más importantes se hacían directamente por el ministro de RE y/o funcionarios de alto escalón del MRE y de sus embajadas por el mundo (Cason e Power, 2009).

Lo que se vio en los 1990 fue una creciente participación presidencial en la conducción de la PEB, saliendo de una actuación protocolar para una diplomacia activa. Las gestiones de Collor e Itamar Franco, combinadas, ya señalaban un aumento significativo de la actuación diplomática presidencial cuando comparadas a fases anteriores de la PEB, con amplia participación en reuniones bilaterales y multilaterales, visitas a países extranjeros y de jefes de Estado, bien como diversos discurso sobre la actuación externa de Brasil (Figueira, 2009). Collor, especialmente, ha sido apuntado por la literatura como principal actor en la definición de los rumbos de acción internacional de Brasil, a veces con un argumento de total apartamiento de Itamaraty en esa función18.

18 Al se preguntar al ministro Celso Amorim sobre el papel de Itamaraty el la definición de la política externa con Collor, por ejemplo, la respuesta fue: “ningún” (Amorim, 2012), si bien muchos cambios que se observaron, especialmente en lo tocante a la apertura económica, ya estaban en el radar desde el gobierno Sarney, por lo menos (Amorim, 2003; Casarões, 2012). De hecho, Collor se involucró activamente en la política externa, con cambios importantes en el área de comercio y de no proliferación, y tuvo participación activa sobretodo en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el

14 Es poco probable que Itamaraty no haya participado de forma ninguna en ese proceso. Según Guilherme Casarões (2012), había una especie de cisión ideológica en la corporación diplomática, con la emergencia de grupos más liberales y la permanencia de otros más desarrollistas o nacionalistas. En ese sentido, sería más probable que Collor haya favorecido los grupos que tenían una posición compatible con el discurso ya predominante en las elites brasileñas y con la tónica general de su gobierno (Velasco e Cruz, 2004, p.150). O sea, tienen sentido el intento de fortalecer un “Itamaraty liberal”, nombrando diplomáticos con esa inclinación ideológica para cargos importantes.

El gobierno Collor marca también un proceso de cambio en los procesos de formulación de política externa más allá del fortalecimiento del núcleo liberal del Itamaraty – que, según Celso Amorim (2012), alcanzó su ápice con Fernando Henrique Cardoso – y de la tendencia creciente a la presidencialización de la política externa (Cason e Power, 2009). Dos procesos sociales y políticos desde los 1980, pero fundamentalmente después de los 90, alteraron la dinámica de la conducción externa: la redemocratización y la liberalización económica.

Durante la dictadura militar, las condiciones internas y externas favorecían la desvinculación entre política externa y doméstica, pero los cambios de los 80 y 90 inviabilizaron las posibilidades de “free rider” en las negociaciones multilaterales por liberalización (Lima, 2000). Así, la necesidad de crear una agenda positiva con los EEUU, la redemocratización, la crisis del Estado y el fin del modelo de industrialización vía sustitución de importación y la apertura económica implicaron la importancia renovada de la política doméstica en el proceso de formación de la política externa. Eso resultó en la potencial disminución de la autonomía decisoria del MRE. Además de representar intereses colectivos en el ámbito mundial, pasaron a tener que negociar intereses sectoriales internamente, participando directamente en el conflicto distributivo interno, de forma que Itamaraty tuvo que abrir el proceso de formulación de la PEB para otros actores, volviéndolo más permeable a las articulaciones, intereses y demandas de otros actores, estatales y societarios (Faria, 2012). La respuesta de Itamaraty a esas nuevas demandas fue en el sentido de intensificar el diálogo con entidades sociales, parlamentares, gobiernos estaduales y

Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), conocida también como Eco-92, como afirmó Gelson Fonseca Jr. (Fonseca Jr., 2012).

15 municipales, empresarios, sindicalistas, ONGs y prensa, además de aumentar la transparencia del proceso de decisión, principalmente durante el gobierno FHC19 (Barros, 1998).

La internacionalización del Estado y de las políticas públicas provocó mayor necesidad de coordinación entre los diversos órganos técnicos del gobierno, con la inclusión de nuevas temáticas que, muchas veces, presuponen la superposición de competencias. Eso se expresa, por ejemplo, en la creación, dentro del MRE, de departamentos especializados en los nuevos temas, el aumento de número de comisiones interministeriales con participación de Itamaraty20, en la incorporación de temas de la agenda diplomática por otras pastas ministeriales vía agencias de asesoramiento internacional e intercambio de funcionarios (Figueira, 2009; Silva, Spécie e Vitale, 2010).

En ese sentido, se puede decir que, a lo largo de los ‘90, la formulación de la política externa ha sido compartida con otros órganos del gobierno. Está claro que estos espacios tienen una gran función en la organización del debate y en la coordinación de posiciones que, muchas veces, son decisiones políticas – y no técnicas – que los gobiernos deben tomar. Y ahí pesan más factores como la relevancia de la decisión para el presidente o su partido, especialmente en periodos electorales, como en los casos de disputa de lácteos o de los autos.

Por ejemplo, hay la Cámara de Comercio Exterior (CAMEX), de que participan diversos ministerios, incluso el MRE y el Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior. La Camex tiene la función de “organizar” la política comercial, llevando en cuenta las visiones contradictorias que puedan haber dentro del Ejecutivo. Y eso fortalece la posición negociadora de Brasil en el ámbito externo, y fortalece la capacidad de Itamaraty como coordinador de la política externa domésticamente. En ese sentido, a pesar de todos los cambios en el proceso de toma

19 Se crearon la Sección Nacional del ALCA (SENALCA), la Asesoría de Relaciones Federativas, el Foro Consultivo Económico-Social del Mercosur, además de los esfuerzos para aumentar o diálogo con el Congreso e con los medios. 20 Según Figueira (2009), se crearon un total de 23 comisiones interministeriales, mientras que, de 1988 a 2007, se crearon 38. Si se dividen entre período militar y democrático, los datos muestran que, entre los años de 1968-1984, doce comisiones internministeriales se crearon, al paso que, de 1985 a 2007, el total llega a 49. En los 20 años que antecedieron a la Constitución Federal de 1988, (1968-1987) del total de 23 Comisiones Interministeriales, 6 de ellas (26%) contaron con la participación del MRE. De 1988 a 2007, el Itamaraty estuvo presente en 44,73% de las comisiones, sendo que participó de todas las comisiones creadas en 1995, 1996, 1997 y 1999.

16 de decisión de la PEB ocurridas a partir de la redemocratización, pero fundamentalmente a partir de los 1990, la función de comandar el proceso negociador no se alteró (Fonseca Jr., 2012).

En cierta medida, esa capacidad de Itamaraty de comandar/coordinar la formulación y ejecución de la política externa se debe a la propia organización y distribución de los diplomáticos por el Ejecutivo. En el MRE, es rara la presencia de especialistas de otros Ministerios o personas externas a la corporación, lo que implica que los cargos son, en grande parte, ocupados por diplomáticos de carrera. En sentido inverso, la demanda por parte de otras pastas ministeriales de funcionarios especialistas en temas de las relaciones exteriores fue prácticamente 10 veces mayor que la demanda de MRE por profesionales especialistas en asuntos adyacentes a competencia técnica de esa burocracia21 (Figueira, 2009). Esa red formada por diplomáticos en diversos locales en la administración pública acaba por reforzar la posición de MRE y por contribuir para la formación de cuadros de otros ministerios a partir del ethos de Itamaraty (Figueira, 2009; Lampreia, 2011; Faria, 2012). Así, aunque eso no implique un sistema de lealtades como el establecido por el ministro de Economía de Argentina, es posible que funcionarios de otros ministerios actúen de acuerdo a determinada forma de encarar las negociaciones internacionales, propiciada por una formación común22.

Además, pesa para la prevalencia de la posición de Itamaraty la autonomía de los diplomáticos en relación a las presiones sociales, por la ausencia de normas y mecanismos de prestación de cuentas a la población (Pinheiro, 2003; Jesus, 2009) y, también, por la falta de clareza y unidad, en el gobierno, en relación a los rumbos que deben ser tomados, debido a los diversos intereses y visiones de mundo que coexisten dentro del Estado (Amorim, 2012). A lo mejor, esa indefinición sea fruto de la distribución de poder entre los ministerios. La impresión que uno tiene es que, en Brasil, los ministerios están en posiciones más o menos ecuánimes, al contrario de Argentina, en que un ministro claramente monopolizaba el poder. Mejor dicho, los gobiernos de 1990, sobretodo el de FHC, estuvieron marcados por la búsqueda del

21 De 1988 a 2007, 750 funcionarios de Itamaraty sirvieron en otras burocracias federales, mientras apenas 77 funcionarios de otras pastas ministeriales trabajaban en el MRE para prestar servicios de naturaleza técnica sobre asuntos adyacentes a la actividad diplomática como, por ejemplo, asesores para temas jurídicos (Figueira, 2009). 22 Eso no significa, de ninguna forma, que haya consenso o unidad de opinión en torno a cualesquier temas. Por el contrario.

17 equilibrio macroeconómico como absoluta prioridad. En el caso de FHC, eso significó que la figura del ministro de la ‘Fazenda’, Pedro Malan, estuviera también en evidencia, ya que su ministerio era el responsable por garantizar el cumplimiento de este objetivo. Itamaraty, en esa época, se alineó con estos objetivos y, por lo tanto, redujo su énfasis en políticas industriales y proteccionistas23. En temas que no confrontasen directamente con las orientaciones macroeconómicas, había espacio para una actuación más autónoma de los negociadores internacionales (Amorim, 2012).

Este margen de acción daba la chance, incluso, de buscar apoyo a determinadas políticas con otros ministros, pasando a lo largo del MRE. Un episodio claro que retrata esa posibilidad fue relatado por Paul Blunstein (2011), sobre las negociaciones de las patentes de remedios en la Ronda de Doha de la OMC. Resumidamente, después de horas de dura negociación entre el subsecretario de los EEUU Alan Larson y el embajador de Brasil en la OMC, Celso Amorim, se aprobó una versión de la opción defendida por África, América Latina y Asia Meridional, en contra de la defendida por países desarrollados y las industrias farmacéuticas. En seguida, una carta haciendo graves objeciones al compromiso llegó por fax a Doha, firmada por Alan Homer, el presidente de la PhRMA (Pharmaceutical Research and Manufacturers of America), y el presidente del grupo de trabajos comunicó que miembros que defendían la otra opción querían reabrir la discusión, posibilidad rechazada por Amorim. Pero Celso Amorim no era ministro y, por lo tanto, no tenía total autoridad para hablar en nombre del gobierno brasileño.

En este momento, Amorim y sus colegas se pusieron en una situación difícil. Ellos sabían que tenían que mantener una amenaza verosímil de bloquear la reunión de Doha si el texto fuera suavizado más todavía. Ellos tenían dudas sobre el total apoyo del jefe de la delegación, el ministro de Relaciones Exteriores Celso Lafer (…). Pero él tenía una carta de triunfo, porque otro miembro del equipo de ministros, mucho más militante, también estaba en Doha: José Serra, ministro de Salud, principal artífice del programa brasileño de tratamiento de HIV/SIDA. El equipo de Amorim salió a buscar frenéticamente a Serra, que estaba en un paseo, y volvió para el Sheraton. El ministros de Salud defendió con uñas y dientes a Amorim (Blustein, 2011, p.186).

23 Una de las formas que la política externa se alineaba a la prioridad por la estabilidad macroeconómica era en la búsqueda por liberalización comercial, que traería respetabilidad y credibilidad internacionales por su (supuesto) efecto antiinflacionario (Lampreia, 2010).

18 El Ministerio de Relaciones Exteriores, obviamente, sabía lo que se estaba negociando, y el negociador brasileño sabía dónde conseguir apoyo para sus posiciones – en el caso, con un ministros con posiciones menos liberalizantes de la del Ministro Lafer. De la misma manera, José Serra sabía que la ejecución de aquella política que le importaba estaba en la representación en Ginebra, y pasaba a lo largo del MRE24 (Amorim, 2012).

La libertad relativa de los diplomáticos a lo mejor tienden a aumentar con la creciente internacionalización de las políticas públicas y con lo que ha sido llamado de “horizontalización la de política externa brasileña”, esto es, fenómeno caracterizado por la participación de diversos órganos gubernamentales en la formulación de la política externa, en cooperación y coordinación con Itamaraty, en sus áreas de actuación específica – en muchos casos, vía comisiones interministeriales. Esto es, paradojalmente, la capacidad de Itamaraty de conducción de la política externa no parece haber diminuido por compartir el poder en su formulación. Eso se debe, probablemente, no sólo al hecho de que la horizontalización de la política externa abre más posibilidades de apoyo político a la corporación dentro del gobierno brasileño, eventualmente desviándose de la oposición de un u otro ministro de Relaciones Exteriores25, sino que también por la distribución de diplomáticos en otros ministerios.

Así, se puede decir que, en la década de ‘90, si bien tuvo que, formalmente, compartir el poder horizontalmente con otras unidades del Estado brasileño, el MRE logró absorber bien las nuevas formas de presiones domésticas, de otros órganos gubernamentales y no gubernamentales, que buscan mayor influencia en el proceso decisorio. El fenómeno que se observa sería más una reversión del aislamiento de la producción de política externa, con mayor exposición de Itamaraty a las demandas de la sociedad y de otros órganos del gobierno, que exactamente una “horizontalización” de la política externa propiamente dicha, en el sentido de no haber tanta competición entre los órganos gubernamentales. En otras palabras, esa dinámica de producción de

24 Hay diversos otros casos que corroboran esa libertad relativa de negociación de los diplomáticos brasileños. Amorim menciona, por ejemplo, las negociaciones del Mercosur como algo conducido por Itamaraty, que intentó sacar provecho de la onda liberalizante de los años 1990 para impulsar el comercio regional, algo que no era, según el ministro, prioridad del gobierno Collor. 25 Debemos resaltar, aquí, que, en el caso relatado por Celso Amorim y Paul Blustein, respeto de las negociaciones en el ámbito de la Ronda Doha, el ministro de Relaciones Exteriores era Celso Lafer, un miembro ajeno a la corporación diplomática profesional.

19 la política externa tendría el potencial de, incluso, aumentar el poder del MRE en el Estado brasileño, en la medida en que se vuelva fundamental en la búsqueda de la superación de clivajes intragubernamentales y en las divergencias político-partidarias (Faria, 2012). Con eso, su legitimidad doméstica podría ser incrementada – lo que ampliaría su capacidad de negociación internacional.

4. Consideraciones finales: trayectorias de los Ministerios de Relaciones Exteriores en Argentina y Brasil La cuestión que motivó este trabajo fue: teniéndose en cuenta que un gobierno es formado por diversos órganos e instituciones, cada uno con misiones y prioridades distintas, ¿cómo se compatibilizaron las diferencias en la definición de la política externa? ¿Cuál fue el papel de los ministerios de Relaciones Exteriores en la conducción de la estrategia de inserción internacional? Y más: ¿Cuáles son las implicaciones del proceso de toma de decisión sobre las negociaciones internacionales?

A partir de lo que se expuso, se puede notar algunos puntos en común y otros divergentes en la comparación de los procesos decisorios de la política externa argentina y brasileña. El primer punto a que debemos llamar la atención se vincula al hecho de que la producción de la política externa se concentró fundamentalmente en la cima del Ejecutivo, con un rol predominante de los presidentes de la República. Eso vale especialmente para las directrices generales y los temas de alta importancia estratégica – temas rutineros o de menor relevancia, según criterios del propio gobierno, se trataron en los escalones más bajos de la jerarquía (Lechini, 2001; Figueira, 2009; Gosende, 2012).

En parte eso se debe al sistema de gobierno presidencialista, vigente en ambos países. Cabe al jefe del Ejecutivo, de manera exclusiva, mantener relaciones con Estados extranjeros y acreditar sus representantes diplomáticos, además de celebrar tratados, convenciones y actos internacionales, y celebrar la paz y declarar la guerra. Así, se esperaba que los presidentes tuvieran un papel absolutamente central en el planeamiento, ejecución y toma de decisión en lo que respeta las acciones de su país en el ámbito internacional. Eso pasa, como algunos autores afirmaron, tanto en el sentido de “árbitro” como de “ejecutor” de la política externa (CERIR, 1994). O sea, que el jefe del Ejecutivo actúe respondiendo a uno u otro rol dependerá de las

20 características personales, del sistema de alianzas políticas, del peso específico que puedan adquirir determinados ministros o ministerios, del equilibrio de poder que mantenga el gobierno o del grado de identificación entre el presidente y el ministro (CERIR, 1994).

Si bien los presidentes participan activamente en la conducción de la política externa, algún grado de autorización presidencial a los ministros siempre es necesario. Por determinación legal, el ministro de Relaciones Exteriores es el representante substituto del presidente en la política externa en Argentina y Brasil. Pero lo que se observa es que, en Argentina de los ‘90, el Ministerio de Economía, bajo Cavallo, tenía un rol superlativo en lo que respeta a la conducción de la política externa, lo que dejaba al MRECIC un papel secundario en lo que sería su función primordial. En parte, eso se debe a la priorización de la agenda económica por el gobierno Menem, lo que daba al ministro Cavallo un gran poder en relación a sus pares, mediante autorización (o legitimación) del presidente. Sin embargo, en Brasil también hubo una gran preocupación con la cuestión económica y la inserción en el nuevo orden mundial, pero Itamaraty logró jugar un papel fundamental en la formulación y ejecución de la PEB.

Esa diferencia, a su vez, se puede atribuir a la poca importancia conferida por Argentina a su política externa y, por lo tanto, a su principal instrumento, que es la Cancillería (Cisneros, 2005). Brasil, al contrario, siempre ha considerado la política externa como parte de la política nacional. Así, en Argentina, el MRECIC tradicionalmente ha tenido un papel importante cuándo el presidente da poder al titular de este Ministerio, pero no en función de la fuerza de la burocracia, al contrario de Brasil. La oscilación de poder del MRECIC y de su capacidad de definición de la PEA dentro de la estructura de la administración pública argentina remonta a gobiernos anteriores26, mientras que, en Brasil, un rasgo notable en la conducción de la PEB ha sido la gran concentración de poder decisorio en las manos de Itamaraty27 (Amorim Neto, 2012). Esta diferencia está relacionada a la propia trayectoria de la

26 Russell (1990) señala la pérdida de poder de la Cancilleria frente al ministro de Economía Martínez de Hoz, durante la dictadura militar. En seguida, en el gobierno Alfonsín, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, con Dante Caputo, recupera la centralidad en la conducción de la política exterior. 27 Al analizar la conducción y los determinantes de la política externa brasileña de 1946 a 2008, Amorim Neto (2012) observó también que, en algunos momentos, tuvieron participación las Fuerzas Armadas, y que el Ministerio de la Hacienda también tuvieron alguna voz, cuyo peso varió de gobierno a gobierno, a depender de la coyuntura económica e internacional.

21 institución, al proceso de institucionalización del Ministerio y fortalecimiento delante de otras agencias del Ejecutivo.

Aquí no tenemos tiempo ni tampoco espacio para extendernos sobre la historia de estos ministerios, pero se puede decir que en Brasil el MRE ha siempre gozado de más autonomía que el MRECIC en Argentina (Cheibub, 1985; Russell, 1990; Lafer, 1993; Rizzo, 2012). Así, en Argentina, por la trayectoria institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores y su relación con la Presidencia, que a veces concede mayor grado de autonomía/autorización, a veces menor grado, el vínculo entre los juegos políticos domésticos (politics) y la política externa es más evidente. En Brasil, donde se creó una idea de institución aislada en torno al MRE, esa conexión no se discute tanto, pero está presente a todo momento.

De cualquier manera, lo que se argumenta es que la diferencia de trayectorias de la burocracia tiene reflejos en la conducción de la política externa y el poder obtenido por la institución dentro del gobierno. En Argentina, lo que se ve es una permeabilidad mayor de la Cancillería a los juegos políticos nacionales, lo que resulta frecuentemente en su involucramiento en disputadas que poco tienen que ver con la política externa (Cisneros, 2005), mientras en Brasil esa permeabilidad es, si no reducida, por lo menos controlada. Esa diferencia trae implicaciones para la forma y contenido de la política externa en ambos los países.

En este trabajo, se intentó iluminar, de forma comparada, algunos de los aspectos de la formulación de política externa en Argentina y Brasil. Sin embargo, el tema no se agota aquí. La dinámica doméstica de la formulación de la política externa ha sido poco explorada, y es un campo de investigación riquísimo. Todavía quedan varias cuestiones, como las relaciones interburocráticas en negociaciones específicas, o la comparación de procesos de decisión en períodos más recientes, de orientación ideológica distinta. Sin embargo, quedarán para trabajos futuros.

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