Situation of Local and Regional Democracy

Edition: Juillet 2012 Layout: Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe

Situation of local and regional democracy

ALBANIA

Table of contents

REFERENCE TEXTS ...... 7

KARTA EUROPIANE E AUTONOMISË VENDORE [ETS n° 122 - Albanian version] ...... 7

PROTOKOLL shtesë i Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore për të drejtën për pjesëmarrje në punët e një organi vendor [CETS n° 207 – Albanian version] ...... 12

RAPORT SHPJEGUES [Explanatory Memorandum – Albanian version] ...... 16

KUADËR REFERENCE PËR DEMOKRACINË RAJONALE ...... 26

MONITORING – Adopted texts ...... 47

RECOMMENDATION 201 (2006)1 on local and regional democracy in Albania [English version] ...... 47

EXPLANATORY MEMORANDUM CG(13)2PART2 (2006) [English version] ...... 52

OBSERVATION OF ELECTIONS – Adopted texts ...... 71

RECOMMENDATION 312 on Local elections in Albania (8 May 2011) ...... 71

RESOLUTION 328 on Local elections in Albania (8 May 2011) ...... 73

EXPLANATORY MEMORANDUM - CPL(21)3 on Local elections in Albania (8 May 2011) .. 74

REFERENCE TEXTS

KARTA EUROPIANE E AUTONOMISË VENDORE [ETS n° 122 - Albanian version]

HYRJE

Shtetet anëtare të Këshillit të Europës, nënshkruese të kësaj Karte, Duke vlerësuar se qëllimi i Këshillit të Europës është realizimi i një bashkimi me të ngushtë midis anëtarëve të tij për të ruajtur dhe zhvilluar idealet dhe parimet që janë pasuria e tyre e përbashkët; Duke vlerësuar se një nga mjetet për realizimin e këtij qëllimi është përfundimi i marrëveshjeve në fushën administrative; Duke vlerësuar se bashkësitë lokale janë një nga themelet kryesore të çdo regjimi demokratik; Duke vlerësuar se e drejta e qytetarëve për të marrë pjesë në drejtimin e çështjeve publike bën pjesë në parimet demokratike të përbashkëta për të gjitha shtetet anëtare të Këshillit të Europës; Të bindur se në nivelin vendor kjo e drejtë mund të ushtrohet në mënyrë më të drejtpërdrejtë; Të bindur se ekzistenca e bashkësive vendore të veshura me përgjegjësi efektive mundëson një drejtim njëherazi efikas e nga afër të qytetarit; Të ndërgjegjshëm se mbrojtja dhe forcimi i autonomisë vendore në vende të ndryshme të Europës përbën një ndihmesë të rëndësishme në ndërtimin e një Europe të bazuar në parimet e demokracisë e të decentralizimit të pushtetit: Duke pranuar se kjo nënkupton ekzistencën e bashkësive vendore të pajisura me organe vendimore të formuar në mënyrë demokratike dhe që gëzojnë një autonomi të gjerë përsa u përket kompetencave, mënyrave të ushtrimit të këtyre të fundit dhe mjeteve të nevojshme për përmbushjen e misionit të tyre;

Ranë dakord për sa më poshtë:

Neni 1

Palët angazhohen ta konsiderojnë njëra-tjetrën si të lidhura nga nenet që vijojnë, sipas mënyrës dhe në masën e udhëzuar nga neni 12 i kësaj Karte.

PJESA I

Neni 2

Themeli kushtetues e ligjor i autonomisë vendore

Parimi i autonomisë vendore duhet të njihet në legjislacionin e brendshëm dhe, po të jetë e mundur, nga Kushtetuta.

Neni 3

Koncepti i autonomisë vendore

1. Me autonomi vendore kuptohet e drejta dhe aftësia efektive e bashkësive vendore për të rregulluar e për të drejtuar, brenda ligjit, nën përgjegjësinë e tyre dhe në të mirë të popullsive të tyre, një pjese të mirë të çështjeve publike. 2. Kjo e drejtë ushtrohet nga këshillat apo asambletë e përbëra nga anëtarë të zgjedhur me votim të lirë, të fshehtë, të barabartë, të drejtpërdrejtë e universal dhe që mund të kenë organe ekzekutive përgjegjës para tyre. Kjo dispozitë nuk i pengon qytetarët të mblidhen në kuvende, referendume apo çdo formë tjetër të pjesëmarrjes së drejtpërdrejtë të tyre aty ku lejohet nga ligji.

Neni 4

Rëndësia e autonomisë vendore

1. Kompetencat bazë të bashkësisë vendore caktohen nga Kushtetuta ose nga ligji. Megjithatë kjo dispozitë nuk i pengon bashkësitë vendore të marrin kompetenca me qëllime të posaçme, në përputhje me ligjin. 2. Bashkësitë vendore gëzojnë, brenda ligjit, liri të plotë për të ushtruar iniciativën e tyre për çdo çështje që nuk është jashtë kompetencës së tyre apo që mund t'i ketë kaluar një autoriteti tjetër. 3. Ushtrimi i përgjegjësive publike duhet, në mënyrë të përgjithshme, t'i takojë më tepër autoriteteve më të afërta të qytetarëve. Dhënia e një përgjegjësie një autoriteti tjetër duhet të bëhet duke patur parasysh rëndësinë dhe natyrën e detyrës, si dhe kërkesat e aftësisë e të ekonomisë. 4. Kompetencat që u besohen bashkësive vendore normalisht duhet të jenë të plota. Ato mund të diskutohen apo të kufizohen nga një autoritet tjetër, qëndror apo rajonal vetëm brenda ligjit. 5. Në rast se kompetencat i kalojnë një autoriteti qendror apo rajonal, bashkësitë vendore duhet të gëzojnë, brenda mundësisë, lirinë që ushtrimin e tyre t'ia përshtasin kushteve vendore. 6. Bashkësive vendore duhet t'u kërkohet mendimi brenda mundësisë në kohën e duhur dhe në mënyrë të përshtatëshme gjatë proceseve të planifikimit e marrjes së vendimeve për të gjitha çështjet që u përkasin drejtpërsëdrejti.

Neni 5

Mbrojtja e kufijve territorialë të bashkësive vendore

Për çdo ndryshim të kufijve territorialë vendorë, bashkësive vendore përkatëse duhet t'u merret mendimi paraprakisht, po qe nevoja, me anë referendumi, aty ku e lejon ligji.

Neni 6

Përshtatja e strukturave dhe mjeteve administrative misioneve të bashkësive vendore

1. Duke ruajtur dispozitat më të përgjithshme, të krijuara nga ligji, bashkësitë vendore mund të përcaktojnë vetë strukturat e brendshme administrative me të cilat duhet të pajisen, me synimin që t'ia përshtasin ato nevojave të tyre specifike dhe të sigurojnë një drejtim efikas. 2. Statuti i personelit të bashkësive vendore duhet të mundësojë një rekrutim cilësor njerëzish, bazuar në parimet e meritës e të aftësisë; për këtë qëllim ai duhet të përmbledhë kushtet e duhura të formimit, të shpërblimit dhe të perspektivave të profesionit.

Neni 7

Kushtet e ushtrimit të përgjegjësive në nivel vendor

1. Statuti i të zgjedhurve vendorë duhet të sigurojë ushtrimin e lirë të mandatit të tyre. 2. Ai duhet të lejojë kompensimin e duhur financiar të shpenzimeve të bëra gjatë ushtrimit të mandatit, si dhe po të jetë e nevojshme, kompensimin financiar të parave të shpenzuara apo një shpërblim të punës së kryer dhe sigurimin social përkatës. 3. Funksionet dhe veprimtaritë e papajtueshme me mandatin e të zgjedhurit vendor mund të caktohen vetëm me anë të ligjit ose me parime juridike themelore.

Neni 8

Kontrolli administrativ i veprimeve të bashkësive vendore

1. Çdo kontroll administrativ mbi bashkësitë vendore mund të ushtrohet vetëm sipas formave dhe në rastet e parashikuara nga Kushtetuta ose nga ligji. 2. Çdo kontroll administrativ i veprimeve të bashkësive vendore normalisht duhet të synojë sigurimin e respektimit të ligjshmërisë dhe të parimeve kushtetuese. Kontrolli administrativ mund, megjithatë të kuptojë një kontroll të ushtruar nga autoritete të nivelit më të lartë lidhur me detyrat, zbatimi i të cilave i është kaluar bashkësive vendore.

3. Kontrolli administrativ i kolektiviteteve vendore duhet të ushtrohet duke respektuar përpjestueshmërinë midis rëndësisë së ndërhyrjes së autoritetit kontrollues dhe rëndësisë së interesave që ai kërkon të mbrojë.

Neni 9

Burimet financiare të bashkësive vendore

1. Bashkësitë vendore kanë të drejtë në kuadrin e politikës ekonomike të vendit, të kenë burimet e tyre të mjaftueshme, të cilat te mund t'i disponojnë lirisht në ushtrimin e kompetencave të tyre. 2. Burimet financiare të bashkësive vendore duhet të jenë në raport të drejtë me kompetencat e parashikuara nga Kushtetuta ose nga ligji. 3. Të paktën një pjesë e burimeve financiare të bashkësive vendore duhet të sigurohen nga detyrimet dhe taksat vendore, përqindjen e të cilave ato kanë fuqi ta caktojnë në kufijtë që u lejon ligji. 4. Sistemet financiare mbi të cilat mbështeten burimet që disponojnë bashkësitë vendore duhet të jenë të një natyre të sumëllojshme dhe evolutive për t'u dhënë mundësi atyre të ndjekin në praktikë evolucionin real të kostove të ushtrimit të kompetencave të tyre. 5. Mbrojtja e bashkësive vendore më të dobta nga ana financiare kërkon vendosjen e procedurave të rregullimit financiar apo të masave të duhura që synojnë korrigjimin e efekteve të ndarjes jo të barabartë të burimeve potenciale të financimit si dhe të përgjegjësive që u takojnë. Të tilla procedura apo masa nuk duhet ta zvogëlojnë lirinë e opsionit të bashkësive vendore në fushën e tyre të përgjegjësisë. 6. Bashkësive vendore duhet t'u kërkohet mendimi në kohën e duhur, mbi mënyrat e përvetësimit të burimeve të rishpërndara. 7. Brenda mundësive, subvencionet e dhëna bashkësive vendore nuk duhet të përdoren për financime projektesh specifike. Dhënia e subvencioneve nuk duhet të cenojë lirinë themelore të politikës së bashkësive vendore në fushën e tyre të kompetencës. 8. Për të financuar shpenzimet e tyre investuese, bashkësitë vendore duhet sipas ligjit, të hyjnë në tregun kombëtar të kapitaleve.

Neni 10

E drejta për asosiacion e bashkësive vendore

1. Bashkësitë vendore kanë të drejtë gjatë ushtrimit të kompetencave të tyre të bashkëpunojnë dhe, brenda ligjit, të bashkohen me bashkësi të tjera vendore për të realizuar detyrat me interes të përbashkët. 2. E drejta e bashkësive vendore për të aderuar në një shoqatë për mbrojtjen dhe nxitjen e interesave të tyre të përbashkëta, si dhe e drejta për të aderuar në një shoqatë ndërkombëtare të bashkësive vendore duhet të njihen në çdo shtet. 3. Në rast nevoje bashkësitë vendore mund, në kushtet e parashikuara nga ligji, të bashkëpunojnë me bashkësi të shteteve të tjera.

Neni 11

Mbrojtja ligjore e autonomisë vendore

Bashkësitë vendore duhet të gëzojnë të drejtën e kërkesës juridiksionale me qëllim që të sigurojnë ushtrimin e lirë të kompetencave të tyre dhe respektimin e parimeve të autonomisë vendore të njohura nga Kushtetuta apo legjislacioni i brendshëm.

PJESA II

DISPOZITA TË NDRYSHME

Neni 12

Angazhime

1. Çdo palë angazhohet ta konsiderojë veten si të lidhur nga njëzet të paktën prej paragrafëve të pjesës I të Kartës, dhjetë të paktën prej të cilave janë zgjedhur midis paragrafeve që vijojnë: - neni 2, - neni 3, paragrafet 1 dhe 2, - neni 4, paragrafet 1, 2 dhe 4, - neni 5, - neni 7, paragrafi 1, - neni 8, paragrafi 2, - neni 9, paragrafet 1,2 dhe 3, - neni 10, paragrafi 1, - neni 11. 2. Çdo shtet kontraktues, në çastin e depozitimit të instrumentit të tij të ratifikimit, të pranimit ose të aprovimit, i bën të ditur Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Europës paragrafet e zgjedhur në përputhje me dispozitën e paragrafit 1 të këtij neni. 3. Çdo Palë mund, në çdo moment të mëvonshëm, të njoftojë Sekretarin e Përgjithshëm se e konsideron veten si të lidhur nga çdo paragraf tjetër i kësaj Karte, të cilin ajo ende nuk e kishte pranuar në përputhje me dispozitat e paragrafit 1 të këtij neni. Këtë angazhime të mëvonshme do të quhen pjesë përbërëse të ratifikimit, të pranimit apo të aprovimit të Palës që bën njoftimin dhe do të sjellin të njëjtat efekte që nga dita e parë e muajit që vijon mbas skadimit të një periudhe tremujore mbas datës së marrjes së njoftimit nga Sekretari i Përgjithshëm.

Neni 13

Bashkësitë për të cilat zbatohet Karta

Parimet e autonomisë vendore që përmban kjo Kartë zbatohen për të gjitha kategoritë e bashkësive vendore që ekzistojnë në territorin e Palës. Megjithatë, çdo Palë mund në çastin e depozitimit të instrumentit të saj të ratifikimit të pranimit apo të miratimit, të caktojë kategoritë e bashkësive vendore apo krahinore në të cilat ajo mendon ta kufizojë fushën e zbatimit apo që ajo mendon ta kufizojë fushën e zbatimit apo që ajo mendon të përjashtojë nga fusha e zbatimit të kësaj Karte. Ajo mund të përfshijë, gjithashtu, edhe kategori të tjera bashkësish vendore ose krahinore në fushën e zbatimit të Kartës me anë të një njoftimi të mëvonshëm Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Europës.

Neni 14

Komunikimi i informacioneve

Çdo Palë i transmeton Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Europës çdo informacion të nevojshëm lidhur me dispozitat legjislative e masa të tjera që ajo ka marrë me qëllim që t'i përshtatet klauzolave të kësaj Karte.

PJESA III

Neni 15

Nënshkrimi, ratifikimi, hyrja në fuqi

1. Kjo Kartë është e hapur për nënshkrim për shtetet anëtare të Këshillit të Europës. Ajo do të ratifikohet, të pranohet apo të miratohet. Instrumentet e ratifikimit, të pranimit apo të miratimit do të depozitohen pranë Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Europës.

2. Kjo Kartë do të hyjë në fuqi ditën e parë të muajit që vijon mbas skadimit të një periudhe tremujore mbas datës kur katër shtete anëtare të Këshillit të Europës do të kenë shprehur pëlqimin e tyre për t'u lidhur prej Kartës, në përputhje me dispozitat e paragrafit të mëparshëm. 3. Për çdo shtet tjetër anëtar që do të shprehë më vonë pëlqimin të lidhet me anë të Kartës, kjo do të hyjë në fuqi ditën e parë të muajit që vijon mbas skadimit te një periudhe tremujore mbas datës së depozitimit të instrumentit të ratifikimit, të pranimit apo të miratimit.

Neni 16

Klauzola territoriale

1. Çdo shtet mund, në çastin e nënshkrimit apo depozitimit të instrumentit të tij të ratifikimit, të pranimit, të miratimit apo të aderimit, të caktojë territorin apo territoret për të cilët do të zbatohet kjo Kartë. 2. Çdo shtet mund në çdo çast tjetër të mëvonshëm, me anë të një deklarate drejtuar Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Europës, ta shtrijë zbatimin e kësaj Karte në çdo territor tjetër të caktuar në deklaratë. Karta do të hyjë në fuqi përkundrejt këtij territori, ditën e parë të muajit që vijon mbas skadimit të një periudhe tremujore mbas datës së pranimit të deklaratës nga Sekretari i Përgjithshëm. 3. Çdo deklaratë e bërë në bazë të dy paragrafeve të mëparshëm që ka të bëjë me çdo territor të caktuar në këtë deklaratë, mund të tërhiqet me anë të një njoftimi drejtuar Sekretarit të Përgjithshëm. Tërheqja hyn në veprim ditën e parë të muajit që vijon mbas skadimit të një periudhe gjashtëmujore mbas datës së marrjes së njoftimit nga Sekretari i Përgjithshëm.

Neni 17

Denoncimi

1. Asnjë Palë nuk mund ta denoncojë këtë Karte para skadimit të një periudhe pesëvjeçare mbas datës kur Karta ka hyrë në fuqi për sa i përket këtij Pale. Një noftim gjashtë muaj më parë do t'i bëhet Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Europës. Ky denoncim nuk prek vlefshmërinë e Kartës kundrejt Palëve të tjera, me kusht që numri i tyre të mos jetë asnjëherë më pak se katër. 2. Çdo Palë mund, në përputhje me dispozitat e dhëna në paragrafin e mëparshëm, të denoncojë çdo paragraf të pjesës I të Kartës që ajo ka pranuar, me kusht që numri dhe kategoria e paragrafeve të cilëve u përmbahet kjo Kartë të mbeten në përputhje me dispozitat e nenit 12, paragrafi 1. Çdo Palë që mbas denoncimit të një paragrafi nuk përputhet më me dispozitat e nenit 12, paragrafi 1, do të konsiderohet sikur ka denoncuar vetë Kartën.

Neni 18

Njoftime

Sekretari i Përgjithshëm i Këshillit të Europës u bën të ditur shteteve anëtare të Këshillit: a. çdo nënshkrim; b. depozitimin e çdo instrumenti ratifikimi, pranimi apo miratimi; c. çdo datë të hyrjes në fuqi të kësaj Karte në përputhje me nenin 15 të saj; d. çdo njoftim të marrë në zbatim të dispozitave të nenit 12,paragrafet 2 dhe 3; e. çdo njoftim të marrë në zbatim të dispozitave të nenit 13; f. çdo akt tjetër, njoftim apo komunikim që ka të bëjë me këtë Kartë.

PROTOKOLL shtesë i Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore për të drejtën për pjesëmarrje në punët e një organi vendor [CETS n° 207 – Albanian version]

Seritë e Traktatit të Këshillit të Evropës – nr. 207

Protokoll shtesë i Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore për të drejtën për pjesëmarrje në punët e një organi vendor

Utreht, 16. XI. 2009

Preambula

Shtetet anëtare të Këshillit të Evropës, nënshkruese të këtij Protokolli Shtesë të Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore (më poshtë “Karta”, ETS nr. 122),

Duke ditur që qëllimi i Këshillit të Evropës është të arrijë më shumë unitet ndërmjet anëtarëve të saj me qëllimin e garantimit dhe realizimit të ideve dhe të parimeve që janë trashëgimia jonë e përbashkët;

Duke ditur që e drejta për pjesëmarrje në kryerjen e punëve publike është një ndër parimet demokratike të përbashkëta për të gjithë shtetet anëtare të Këshillit të Evropës;

Duke ditur që zhvillimi në shtetet anëtare ka dëshmuar rëndësinë e jashtëzakonshme të këtij parimi për qeverisjen vendore;

Duke qenë të mendimit se është me vend që Karta të shtohet me dispozita të cilat garantojnë të drejtën për pjesëmarrje në punët e një organi vendor;

Duke pasur parasysh Konventën e Këshillit të Evropës për Akses në Dokumentet Zyrtare, miratuar nga Komiteti i Ministrave më 27 nëntor 2008;

Duke pasur po ashtu parasysh Deklaratën dhe Planin e Veprimit të miratuar në Samitin e 3- të të Krerëve të Shteteve të Këshillit të Evropës (Varshavë, 16 deri më 17 maj 2005),

Bien dakord si më poshtë:

Neni 1 – E drejta për pjesëmarrje në punët e një organi vendor

1 Shtetet palë sigurohen se gjithkush brenda juridiksionit të tyre gëzon të drejtën e pjesëmarrjes në punët e një organi vendor.

2 E drejta e pjesëmarrjes në punët e një organi vendor nënkupton të drejtën për të kërkuar të përcaktosh ose të kesh ndikim mbi ushtrimin e kompetencave dhe përgjegjësive të një organi vendor.

3 Ligji parashikon mjetet e lehtësimit të ushtrimit të kësaj të drejte. Pa diskriminuar padrejtësisht asnjë person ose grup, ligji mund të parashikojë masa të posaçme për rrethana ose kategori të ndryshme personash. Në përputhje me detyrimet kushtetuese dhe/ose ndërkombëtare të shtetit palë, ligji mund të parashikojë në veçanti masa të cilat kufizohen posaçërisht për votuesit.

4.1 Çdo palë njeh, me anë të ligjit, të drejtat e nënshtetasve të saj për pjesëmarrje qoftë si votues ose si kandidatë në zgjedhjet për anëtarët e këshillit, ose të asamblesë së organit vendor ku ata jetojnë.

4.2 Ligji njeh po ashtu të drejtën e personave të tjerë për pjesëmarrje atëherë kur pala vendos për të në përputhje me rendin e saj kushtetues, ose kur kjo e drejtë për pjesëmarrje përkon me detyrimet ligjore ndërkombëtare të saj.

5.1 Të gjitha formalitetet, kushtet ose kufizimet në të drejtën për pjesëmarrje në punët e një organi vendos parashikohen në ligj dhe janë në përputhje me detyrimet ligjore ndërkombëtare të palës.

5.2 Ligji i parashikon këto formalitete, kushte ose kufizime sipas nevojës, për të siguruar moscenimin e integritetit etik dhe transparencën e ushtrimit të kompetencave dhe përgjegjësive të organeve vendore nga ushtrimi i së drejtës për pjesëmarrje.

5.3 Çdo formalitet, kusht ose kufizim tjetër duhet të jetë i nevojshëm për funksionimin e një demokracie efektive politike, për ruajtjen e sigurisë publike në një shtet demokratik, ose për

plotësimin e kërkesave që rrjedhin për përmbushjen e detyrimeve ligjore ndërkombëtare për shtetin palë.

Neni 2 – Zbatimi i masave për të drejtën për pjesëmarrje

1 Palët marrin të gjitha masat e nevojshme për të vënë në jetë të drejtën e pjesëmarrjes në punët e organit vendor.

2 Këto masa për ushtrimin e së drejtës për pjesëmarrje përfshijnë:

i fuqizimin e organeve vendore për të bërë të mundur, nxitur dhe lehtësuar ushtrimin e së drejtës për pjesëmarrje, siç parashikohet në këtë Protokoll;

ii sigurimin e përcaktimit të:

a procedurave për përfshirjen e njerëzve, të cilat mund të përfshijnë proceset konsultative, referendumet dhe peticionet vendore dhe masa për përfshirjen e njerëzve në një nivel që është më pranë tyre në rast se organi lokal ka shumë banorë dhe/ose mbulon një zonë të madhe gjeografike;

b procedurave për akses në dokumentet zyrtare të mbajtura nga organet lokale, në përputhje me rendin kushtetues të palës dhe me detyrimet ligjore ndërkombëtare të saj;

c masave për plotësimin e nevojave të kategorive të personave të cilët hasen me vështirësi specifike lidhur me pjesëmarrjen; dhe

d mekanizmave dhe procedurave për të trajtuar dhe për t’ju përgjigjur ankesave dhe sugjerimeve lidhur me funksionimin e organeve vendore dhe shërbimet publike vendore;

iii inkurajimin e përdorimit të teknologjive të informacionit dhe komunikimit për nxitjen dhe ushtrimin e të drejtës për pjesëmarrje, të parashikuar në këtë Protokoll.

3 Procedurat, masat dhe mekanizmat mund të jenë të ndryshme për kategori të ndryshme të organeve vendore, duke pasur parasysh madhësinë dhe kompetencat e tyre.

4 Gjatë proceseve të planifikimit dhe të vendimmarrjes lidhur me masat që duhet ndërmarrë për të bërë të mundur ushtrimin e së drejtës për pjesëmarrje në punët e një organi vendor, organet vendore konsultohen sa më shumë të jetë e mundur në kohën e duhur dhe në mënyrën e përshtatshme.

Neni 3 – Organet mbi të cilat zbatohet Protokolli

Ky Protokoll zbatohet për të gjitha kategoritë e organeve vendore që ekzistojnë brenda territorit të shteteve palë. Pavarësisht nga kjo, gjatë depozitimit të instrumentit të tij të ratifikimit, pranimit ose miratimit, çdo shtet mund të specifikojë kategoritë e organeve lokale dhe rajonale të cilat ai synon të përjashtojë nga zbatimi i këtij Protokolli. Po ashtu, çdo shtet mund të përfshijë kategori të tjera të organeve lokale ose rajonale brenda objektit të zbatimit të Protokollit, pas njoftimit përkatës të Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Evropës.

Neni 4 – Zbatimi territorial

1 Në kohën e nënshkrimit, ose gjatë depozitimit të instrumentit të tij të ratifikimit, pranimit ose miratimit, çdo shtet specifikon territorin ose territoret mbi të cilat zbatohet ky Protokoll.

2 Çdo palë mund të shtrijë zbatimin e këtij Protokolli, nëpërmjet një deklarate drejtuar Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Evropës, në çdo territor tjetër të përmendur në këtë

deklaratë në çdo kohë tjetër të mëvonshme. Për këta territore, Protokolli hyn në fuqi ditën e parë të muajit pas përfundimit të periudhës prej tre muajsh nga data e marrjes së kësaj deklarate nga Sekretari i Përgjithshëm.

3 Çdo deklaratë e bërë në përputhje me dispozitat e dy paragrafëve më lart mund të tërhiqet me anë të një njoftimi drejtuar Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Evropës në lidhje me territorin e specifikuar në këtë deklaratë. Tërheqja hyn në fuqi ditën e parë të muajit pas përfundimit të periudhës gjashtëmujore nga data e marrjes së këtij njoftimi nga Sekretari i Përgjithshëm.

Neni 5 – Nënshkrimi dhe hyrja në fuqi

1 Ky Protokoll është i hapur për nënshkrim nga shtetet anëtare të Këshillit të Evropës nënshkruese të Kartës. Ai është objekt ratifikimi, pranimi ose miratimi. Një shtet anëtar i Këshillit të Evropës mund të ratifikojë, pranojë ose miratojë këtë Protokoll vetëm nëse ai e ka ratifikuar, pranuar ose miratuar Kartës ose në të njëjtën kohë, ose më parë. Instrumentet e ratifikimit, pranimit ose miratimit depozitohen tek Sekretari i Përgjithshëm i Këshillit të Evropës.

2 Ky Protokoll hyn në fuqi në ditën e parë të muajit pas përfundimit të afatit tremujor nga data në të cilën tetë shtete anëtare të Këshillit të Evropës kanë shprehur pëlqimin e tyre për të zbatuar Protokollin në përputhje me dispozitat e paragrafit 1.

3 Në lidhje me shtetet anëtarë të cilat shprehin pëlqimin për të zbatuar Protokollin më pas, Protokolli hyn në fuqi ditën e parë të muajit pas përfundimit të periudhës tremujore nga data e depozitimit të instrumentit të ratifikimit, pranimit ose miratimit.

Neni 6 – Denoncimi

1 Çdo palë mund ta denoncojë këtë Protokoll në çdo kohë me anë të një njoftimi që i dërgohet Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Evropës.

2 Ky denoncim hyn në fuqi ditën e parë të muajit pas përfundimit të afatit prej gjashtë muajsh nga data e marrjes së njoftimit nga Sekretari i Përgjithshëm.

Neni 7 – Njoftimet

Sekretari i Përgjithshëm i Këshillit të Evropës njofton çdo shtet anëtar të Këshillit të Evropës për:

a çdo nënshkrim;

b depozitimin e çdo instrumenti ratifikimi, pranimi ose miratimi;

c datën e hyrjes në fuqi të këtij Protokolli, në përputhje me dispozitën e Nenit 5;

d çdo njoftim të marrë në zbatim të dispozitave të Nenit 3;

e çdo akt, njoftim ose komunikim tjetër të lidhur me këtë Protokoll.

Protokolli nënshkruhet në prani të nënshkruesve, të autorizuar zyrtarisht për nënshkrimin e këtij dokumenti.

Nënshkruar në Utreht, më 16 nëntor 2009, në versionin në anglisht dhe në frëngjisht, ku tekstet në të dyja gjuhët janë të barazvlefshme, në një kopje të vetme, e cila depozitohet në arkivat e Këshillit të Evropës. Sekretari i Përgjithshëm i Këshillit të Evropës i jep një kopje të noterizuar secilit nga shtetet anëtare të Këshillit të Evropës.

RAPORT SHPJEGUES [Explanatory Memorandum – Albanian version]

KARTA EVROPIANE e Vetëqeverisjes Vendore dhe raporti shpjegues

Traktate dhe raporte

I. Karta Evropiane për Vetëqeverisjes Lokale është hartuar brenda Këshillit të Evropës nga një komitet ekspertësh qeveritarë, nën drejtimin e Komitetit Drejtues për Çështje Rajonale dhe Bashkiake, bazuar mbi një projekt të propozuar nga Konferenca e Përhershme e Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të Evropës. Ajo u hap për nënshkrim si konventë për shtetet anëtare të Këshillit të Evropës më 15 tetor 1985.

II. Ky botim përmban tekstin e raportit shpjegues, përgatitur mbi bazën e diskutimeve të komisionit, i cili i është dërguar dhe Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës. Ky raport nuk përbën një instrument me interpretim autoritar të tekstit të Kartës, megjithëse mund të lehtësojë të kuptuarin e dispozitave të saj.

III. Teksti i Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore është riprodhuar në këtë botim.

RAPORT SHPJEGUES

A. Origjina e Kartës

Karta Evropiane e Vetëqeverisjes Vendore është akumulim i shumë iniciativave dhe i shumë vitesh punë brenda Këshillit të Evropës.

Mbrojtja dhe forcimi i autonomisë vendore në Evropë me anë të një dokumenti që përfshin parimet e përqafuara nga të gjitha shtetet demokratike të Evropës është një ambicie e vjetër e qarqeve të qeverive vendore. Për më tepër, është pranuar që në një fazë të hershme që ky tekst duhet të synojë aderimin e atyre organeve, veprimet e të cilëve janë shumë të rëndësishme në çdo mbrojtje të autonomisë vendore – pra, aderimin e qeverive.

Këshilli i Evropës si rojtari i të drejtave të njeriut dhe si mbajtësi i parimeve të qeverisjes demokratike, është kuadri i duhur brenda të cilit mund të hartohej dhe të miratohej një instrument i tillë. Kjo bëhet akoma më e vërtetë për shkak se që prej vitit 1957, Këshilli i Evropës ka shprehur vlerësimin që i jep rëndësisë së organeve vendore, duke krijuar për ta një organ përfaqësues në nivelin evropian, i cili që prej asaj kohe është transformuar në Konferencën e Përhershme të Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të Evropës (CLRAE).1

Ishte pikërisht kjo Konferencë e cila, në Rezolutën e saj 64 (1968), propozoi një Deklaratë Parimesh për Autonominë Vendore dhe i bëri thirrje Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës ta miratonte këtë Deklaratë. Kjo iniciativë u mbështet nga Asambleja Konsultative, e cila në Rekomandimin 615 (1970) i paraqiti Komitetit të Ministrave një tekst të bazuar fort në tekstin e Konferencës së Përhershme të Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të Evropës dhe të hartuar bashkërisht të dy organet. Deklarata e propozuar kishte karakter shumë të përgjithshëm dhe gjithëpërfshirës për të lejuar marrjen e ndonjë veprimi të qenësishëm.

Iniciativa e re e CLRAE-it në vitin 1981 u bazua në një qasje më dinamike, por u mor parasysh dhe pikëpamja se një deklaratë e thjeshtë jo detyruese e parimeve nuk mund të justifikonte rëndësinë e autonomisë vendore, ose natyrën e kërcënimeve ndaj të cilave ishte e ekspozuar ajo. Në të

1 Që prej 14 janarit 1994, Konferenca e Përhershme u transformua në një Kongres Autoritetesh Rajonale të Evropës (CLRAE), në shenjë njohjeje të domethënies së saj politike.

16 kundërtën, u tha se qeverive duhet t’u kërkohet të hyjnë në angazhime detyruese. Fleksibiliteti i nevojshëm për të marrë parasysh dallimet ndërmjet organizimeve kushtetuese kombëtare dhe traditave administrative duhej të ndërtohej jo duke reduktuar shprehimisht kërkesat e instrumentit të ri, por duke u lejuar qeverive një nivel përzgjedhjeje në lidhje me dispozitat që do të ishin detyruese për ta.

Rezultati logjik i kësaj qasjeje ishte paraqitja për Komitetin e Ministrave, në Rezolutën 126 (1981), nga CLRAE i një projekt karte evropiane të vetëqeverisjes vendore, me kërkesën që ajo të miratohej me statusin e një konvente evropiane.

Komiteti i Ministrave vendosi t’ia transmetonte propozimet e CLRAE-s Komitetit Drejtues për Çështje Rajonale dhe Bashkiake (CDRM) me synimin e diskutimit të tyre në Konferencën e 5-të të ministrave evropianë përgjegjës për qeveritë vendore (Lugano, 5-7 tetor 1982). Në përfundimet e tyre, ministrat e pranishëm në Lugano u shprehën se

“... mendojnë se kjo draft kartë përbën një hap të rëndësishëm drejt përcaktimit të parimeve të autonomisë vendore, ndërsa vëren rezervat e disa ministrave rreth nevojës për një kartë në formën e një konvente të detyrueshme dhe rreth disa aspekteve të përmbajtjes së saj;

I kërkuan Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës ta udhëzonte Komitetin Drejtues për Çështjet Rajonale dhe Bashkiake (CDRM) që, në bashkëpunim me Konferencën e Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të Evropës, të bënin ndryshimet e nevojshme në projekt kartën evropiane të vetëqeverisjes vendore, në përputhje me komentet e lidhura me formën dhe përmbajtjen, të bëra gjatë konferencës, në mënyrë që ky tekst t’u dërgohej ministrave për miratim në konferencën e tyre pasardhëse ...”

Komiteti i Ministrave, siç u udhëzua nga CDRM-ja, bëri një rishikim të plotë të projekt kartës. Gjatë diskutimeve për zbatimin e përfundimeve të Konferencës së Luganos morën pjesë dhe përfaqësues nga CLRAE.

Teksti i projekt kartës u rishikua nga CDRM-ja dhe iu dërgua Konferencës së 6 të ministrave evropiane përgjegjës për qeverisjet vendore, të cilët u mblodhën në Romë nga data 6 deri më 8 nëntor 1984. Pas shqyrtimit të këtij teksti, ministrat shprehën miratimin e tyre unanim për parimet e përfshira në të. Në lidhje me formën ligjore që duhej të merrte karta, pjesa më e madhe e ministrave u shprehën pro një konvente.

Në kuadrin e opinioneve të Asamblesë Konsultative dhe konferencës së ministrave në Romës, Komiteti i Ministrave miratoi Kartën Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore në formën e një konvente në qershor të vitit 1985. Në njohje të faktit që iniciativa për kartën kishte ardhur nga Konferenca e Përhershme e Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të Evropës, u vendos që konventa të hapej për nënshkrim më 15 tetor 1985, me rastin e sesionit të 20-të plenar të CLRAE-s.

B. Komente të përgjithshme

Qëllimi i Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore është të plotësojë mungesën e standardeve të përbashkëta evropiane për matjen dhe garantimin e të drejtave të organeve vendore, të cilat janë më pranë qytetarëve, dhe t’i japë qytetarëve mundësinë e pjesëmarrjes efektive në marrjen e vendimeve që kanë ndikim mbi mjedisin e përditshëm të tyre.

Karta i angazhon palët të zbatojnë rregullat bazë që garantojnë pavarësinë politike, administrative dhe financiare të organeve vendore. Pra, ajo demonstron në nivelin evropian vullnetin politik për t’i dhënë jetë në të gjitha nivelet e administrimit territorial parimeve të mbrojtura që prej themelimit të saj nga Këshilli i Evropës, i cili e konsideron si funksionin e tij ruajtjen e ndërgjegjes demokratike të Evropës dhe mbrojtjen e të drejtave të njeriut në kuptimin më të gjerë të mundshëm. Në të vërtetë, Këshilli është i bindur se niveli i vetëqeverisjes që gëzohet nga të gjitha organet vendore mund të konsiderohet si gur prove i demokracisë së vërtetë.

Karta përmban tri pjesë. Pjesa e parë përmban dispozitat kryesore të parashikojnë parimet e vetëqeverisjes vendore. Ajo specifikon nevojën e themelit kushtetues dhe ligjor për vetëqeverisjen vendore, përkufizon konceptin dhe jep parimet që udhëheqin natyrën dhe objektin e kompetencave të organeve vendore. Më tej, nenet lidhen me mbrojtjen e kufijve të organeve lokale, duke pasur

17 parasysh se ata kanë autonomi për strukturën administrative dhe marrjen në punë e personelit të aftë dhe duke përcaktuar kushtet për mbajtjen e një posti të zgjedhur vendor. Dy nenet kryesore lidhen me kufizimin e mbikëqyrjes administrative të aktiviteteve të organeve vendore dhe me të siguruarin që ata kanë burime të mjaftueshme financiare në dispozicion, aq sa nuk cenohet autonomia bazë. Pjesa tjetër e mbetur e dispozitave në këtë pjesë mbulon të drejtën e organeve vendore për të bashkëpunuar dhe për të formuar shoqata, si dhe mbrojtjen e vetëqeverisjes vendore nëpërmjet të drejtës së rekursit për zgjidhje ligjore.

Pjesa II përmban dispozita të ndryshme lidhur me objektin e angazhimeve të ndërmarra nga palët. Në përputhje me synimin e të siguruarit të një ekuilibri real ndërmjet garantimit të parimeve themelore dhe fleksibilitetit të nevojshëm për të marrë parasysh veçantitë ligjore dhe institucionale të shteteve të ndryshme anëtare, Karta i lejon palët të përjashtojnë dispozita specifike të Kartës nga ato dispozita të cilat ata i konsiderojnë të detyrueshme. Në këtë mënyrë, karta përqafon një kompromis ndërmjet të pranuarit të faktit që vetëqeverisja vendore prek strukturën dhe organizimin e vetë shtetit, gjë që është shqetësim bazë për qeverinë, nga njëra anë, dhe objektivin e mbrojtjes së parimeve bazë që duhet të respektohet nga çdo sistem demokratik i qeverisjes vendore, nga ana tjetër. Për më tepër, parashikohet që angazhimet e palëve mund të shtohen pasi të jenë hequr pengesat përkatëse.

Mundësisht, parimet e vetëqeverisjes vendore të parashikuara në kartë zbatohen në të gjitha nivelet ose kategoritë e organeve vendore të të gjitha shtetet anëtare, dhe po ashtu, mutatis mutandis, dhe në organet territoriale në nivelin rajonal. Gjithsesi, për të lejuar raste specifike, palëve u lejohet të përjashtojnë kategori të caktuara organesh nga objekti i kësaj karte.

Karta nuk parashikon një sistem të institucionalizuar kontrolli për zbatimin e saj përtej kërkesës për palët për të dhënë të gjithë informacionin e nevojshëm në lidhje me masat legjislative ose masat e tjera të marra me qëllimin e realizimit të përputhshmërisë me Kartën. Në fakt u mendua dhe për mundësinë e krijimit të një sistemi ndërkombëtar mbikëqyrjeje të ngjashëm me atë të Kartës Sociale Evropiane. Gjithsesi, u pa e udhës të mos krijohej një makineri komplekse mbikëqyrëse, pasi prania e CLRAE brenda Këshillit të Evropës, duke pasur akses të drejtpërdrejtë tek Komiteti i Ministrave, siguron kontrollin e nevojshëm politik të përputhshmërisë së kërkesave të kartës nga palët.

Pjesa e fundit e tekstit përmban dispozita përfundimtare, të cilat janë në përputhje me dispozitat e zakonshme të përdorura në konventat e hartuara nën mbikëqyrjen e Këshillit të Evropës.

Karta Evropiane e Vetëqeverisjes Vendore është instrumenti i parë ligjor shumëpalësh që përcakton dhe garanton parimet e autonomisë vendore, një ndër shtyllat e demokracisë, mbrojtja dhe zhvillimi i së cilës është detyrë e Këshillit të Evropës. Mund të shpresohet që në këtë mënyrë, ajo do të japë një kontribut thelbësor për mbrojtjen dhe zgjerimin e vlerave të përbashkëta të Evropës.

C. Komentar mbi dispozitat e Kartës

Preambula

Preambula parashikon mundësinë e deklarimit të elementëve bazë të kartës. Ato janë, kryesisht:

– kontributi jetik i vetëqeverisjes lokale për demokracinë, administrimin efektiv dhe decentralizimin e kompetencave;

– roli i rëndësishëm i organeve vendore në ndërtimin e Evropës;

– nevoja e organeve lokale që të zgjidhen në mënyrë demokratike dhe të gëzojnë autonomi të gjerë.

Neni 1

Neni 1 shpreh angazhimin e përgjithshëm të palëve për të respektuar parimet e vetëqeverisjes vendore, të parashikuara në pjesën e parë të Kartës (nenet 2-11) deri në masën e parashikuar në nenin 12.

Neni 2

Ky nen parashikon që parimi i vetëqeverisjes vendore duhet të jetë i mishëruar në ligjin e shkruar.

Duke pasur parasysh rëndësinë e parimit, është e dëshirueshme që kjo të arrihet duke e përfshirë parimin e vetëqeverisjes vendore në tekstin bazë që parashikon organizimin e shtetit, pra në kushtetutë. Gjithsesi, u pranua që në ato vende në të cilat procedura për ndryshimin e kushtetutës kërkon pëlqimin e një shumice të cilësuar të ligjbërësve, ose pëlqimin e të gjithë popullsisë së shprehur në një referendum, mund të mos jetë e mundur që këto shtete të angazhohen për mishërimin e parimit të vetëqeverisjes vendore në kushtetutë. Po ashtu, u pranua që shtetet që nuk kanë kushtetutë të shkruar, por një kushtetutë që mund të gjendet në dokumente dhe në burime të ndryshme mund të hasen me vështirësi specifike ose mund të mos jenë në gjendje të angazhohen për pasqyrimin e vetëqeverisjes vendore në kushtetutë.

Po ashtu, duhet të merret parasysh dhe fakti që në shtetet federale, qeverisja vendore mund të jetë rregulluar nga shtetet federale, dhe jo nga qeverisja qendrore federale. Për shtetet federale kjo kartë nuk cenon në asnjë mënyrë ndarjen e kompetencave dhe përgjegjësive ndërmjet shtetit federal dhe shteteve të federuara.

Neni 3

Ky nen parashikon karakteristikat bazë të vetëqeverisjes lokale, pasi ato duhet të kuptohen për qëllimet e Kartës.

Paragrafi 1

Nocioni i “aftësisë” shpreh idenë që e drejta ligjore për të rregulluar dhe menaxhuar çështje të caktuara publike duhet të shoqërohet me mjetet që e bëjnë të mundur realizimin efektiv të të tyre. Përfshirja e shprehjes “brenda kufijve ligjorë” njeh faktin se kjo e drejtë dhe aftësi mund të përcaktohen më nga afër nga legjislacioni.

“Nën përgjegjësinë e tyre” thekson që organet vendore nuk duhet të jenë të kufizuara vetëm në të vepruarin si agjentë të organeve më të larta.

Është e pamundur të përcaktohen ekzaktësisht se çfarë çështjesh organet vendore kanë të drejtë të trajtojnë dhe të menaxhojnë. Shprehje të tilla si “çështjet vendore” ose “çështjet e veta” janë kundërshtuar si shumë të përgjithshme dhe shumë të vështira për t’u interpretuar. Traditat e shteteve anëtare në lidhje me çështjet që konsiderohen se u përkasin organeve vendore janë shumë të ndryshme. Në fakt, pjesa më e madhe e çështjeve kanë implikime edhe vendore edhe kombëtare, dhe përgjegjësia rreth tyre mund të ndryshojë nga njëri vend në tjetrin, dhe njëra kohë në tjetrën, dhe madje kjo përgjegjësi edhe mund të ndahet ndërmjet niveleve të ndryshme të qeverisjes. Të kufizuarit e organeve vendore tek çështje të cilat nuk kanë ndikime më të gjera, do të rrezikonte uljen e statusit të tyre, duke i lidhur organet vendore me një rol skajor. Nga ana tjetër, është pranuar që shtetet dëshirojnë të mbajnë funksione të caktuara për vete, si për shembull sigurinë kombëtare. Synimi i kartës është që organet vendore të kenë një gamë të gjerë përgjegjësish, të cilat mund të realizohen në nivelin vendor. Përcaktimi i këtyre përgjegjësive është objekti i nenit 4.

Paragrafi 2

E drejta e vetëqeverisjes duhet të ushtrohet nga organe të krijuara në mënyrë demokratike. Ky parim është në përputhje me rëndësinë që Këshilli i Evropës i jep formave demokratike të qeverisjes.

Kjo e drejtë përfshin normalisht një asamble përfaqësuese me ose pa organe ekzekutive në varësi të saj, por lejohet gjithashtu dhe mundësia e demokracisë së drejtpërdrejtë, në rastet kur kjo parashikohet në statut.

Neni 4

Siç u shpjegua në komentet e nenit 3, nuk është e mundur, dhe as nuk do të ishte e përshtatshme të përpiqeshim të numëronim në një listë shteruese kompetencash dhe përgjegjësish që lidhen me

19 qeverisjen vendore në të gjithë Evropën. Gjithsesi, ky nen parashikon parimet e përgjithshme mbi të cilat duhet të bazohen përgjegjësitë e qeverive vendore dhe natyrën e kompetencave të tyre.

Paragrafi 1

Përderisa natyra e përgjegjësive të organeve vendore është thelbësore për realitetin e vetëqeverisjes vendore, është në interesin e qartësisë dhe sigurisë juridike që të përcaktohen përgjegjësitë bazë të qeverive vendore mbi bazë ad hoc, të cilat duhet të jenë mjaftueshmërisht të reflektuara në legjislacion. Në realitet përgjegjësitë duhet të parashikohen nga kushtetuta ose nga një akt parlamenti (ligj). Por, pavarësisht nga përdorimi i fjalës “statut” në këtë paragraf, pranohet që në disa shtete mund të jetë e dëshirueshme që për hir të eficencës parlamenti të delegojë kompetenca për caktimin e përgjegjësive specifike, në veçanti në lidhje me detajet ose me çështjet që kërkojnë zbatim për shkak të direktivave të Komunitetit Evropian, me kusht që parlamenti të mbajë kompetencat e nevojshme të mbikëqyrjes mbi përdorimin e kompetencave të deleguara. Po ashtu, parashikohet një përjashtim në rastin e shteteve anëtare të Komunitetit Evropian, për aq kohë sa rregulloret e komunitetit (sipas të cilave neni 189 i Traktatit të Romës është drejtpërsëdrejti i zbatueshëm) parashikojnë zbatimin e një mase specifike në një nivel të caktuar administrimi.

Paragrafi 2

Përveç përgjegjësive që i caktohen nga legjislacioni niveleve të ndryshme të qeverisjes, mund të shfaqen nevoja ose mundësi të tjera për veprim nga organet publike. Në rastet ku këto fusha veprimi kanë ndikime vendore dhe kur organet vendore nuk përjashtohen nga marrja e kompetencave të përgjithshme në pjesën më të madhe të shteteve, është e rëndësime për konceptimin e organeve vendore si subjekte politike që të veprojnë sipas legjislacionit së tyre për të ushtruar iniciativën e tyre në këto çështje. Rregullat e përgjithshme sipas të cilave organet vendore mund të veprojnë në raste të tilla mund të jenë të parashikuara në ligj. Gjithsesi, në shtete të caktuara anëtare, organet vendore duhet të jenë në gjendje të kenë të drejta ligjore (statutore) për të bazuar veprimet e tyre. Sipas këtij sistemi, ekzistenca e të cilit mbulohet nga neni 4, paragrafi 2, organeve vendore mund t’u jepet diskrecion i gjerë që shkon përtej përgjegjësive specifike.

Paragrafi 3

Ky paragraf artikulon parimin e përgjithshëm që ushtrimi i përgjegjësive publike duhet të decentralizohet. Ky parim është përmendur në disa raste brenda kuadrit të Këshillit të Evropës, dhe në veçanti në përfundimet e Konferencës së Lisbonës për ministrat evropianë përgjegjës për qeveritë vendore në vitin 1977. Ai nënkupton që, në përjashtim të rasteve kur përmasa ose natyra e një detyre është e tillë saqë kërkon trajtim brenda një zone më të madhe territoriale, ose kur ka çështje epërsie efikasiteti ose ekonomie, përgjegjësitë publike duhet t’i besohet përgjithësisht nivelit të qeverisjes që është më pranë qytetarëve.

Gjithsesi, kjo klauzolë nuk nënkupton një kërkesë sistematike për decentralizim funksionesh tek organe të tilla vendore të cilat, për shkak të natyrës dhe madhësisë së tyre, mund të realizojnë vetëm detyra të kufizuara.

Paragrafi 4

Ky paragraf trajton çështjen e përgjegjësive të mbivendosura. Për të qenë të qartë dhe për qëllimin e shmangies së çdo tendence për pakësim të vazhdueshëm të përgjegjësive, kompetencat normalisht duhet të jenë të plota dhe ekskluzive. Por, pavarësisht nga kjo, në fusha të caktuara kërkohen veprime plotësuese nga nivelet e ndryshme të qeverisjes dhe në këto raste është e rëndësishme që ndërhyrja nga organet qendrore dhe rajonale të kryhet në përputhje me dispozita të qarta legjislative.

Paragrafi 5

Strukturat administrative të organeve vendore dhe njohja e tyre nga afër me kushtet vendore, mund t’i bëjnë ata organet e përshtatshme për realizimin e funksioneve të caktuara, përgjegjësia përfundimtare për të cilat u takon organeve supra-vendore. Gjithsesi, është e rëndësishme që organi i qeverisjes vendore, kur është e mundur, të lejohet të marrë parasysh rrethanat lokale gjatë ushtrimit të kompetencave të deleguara, në mënyrë që kthimi tek ky delegim të mos cenojë me tepri sferën e

20 autoritetit të pavarësisë së organit vendor. Nga ana tjetër, pranohet që në respektim të disa funksioneve, të tilla si lëshimi i dokumenteve të identifikimit, nevoja për rregullore të unifikuara mund të mos lërë vend për diskrecion vendor.

Paragrafi 6

Ndërkohë që paragrafët 1 deri 5 trajtojnë çështje që bien nën objektin e organeve vendore, paragrafi 6 trajton si çështjet që bien nën objektin e organeve të tilla dhe çështje të cilat janë jashtë objektit të tyre, por që i prekin në mënyrë të veçantë organet vendore. Teksti parashikon që mënyra dhe koha e konsultimit duhet të jetë e tillë që t’u lejojë organeve vendore të kenë mundësi reale të ushtrojnë ndikimin e tyre, ndërkohë që pranojnë që rrethanat përjashtimore mund të çojnë në anashkalimin e kërkesës për konsultim, në veçanti në raste urgjencash. Ky konsultim duhet të zhvillohet drejtpërsëdrejti me organin ose organet e prekura vendore, ose në mënyrë të tërthortë me anë të shoqatave të tyre në rastet kur bëhet fjalë për përfshirjen e disa pushteteve vendore.

Neni 5

Propozimet për ndryshime kufijsh, në të cilat bashkimet me organe të tjera të qeverisjes vendore janë raste ekstreme, pa dyshim janë shumë të rëndësishme për organet vendore dhe për qytetarët të cilëve u shërbejnë këto organe. Ndërkohë që në pjesën më të madhe të rasteve konsiderohet si jo realiste të pritet që komuniteti vendor të ketë kompetenca për të realizuar këto ndryshime, konsultimi paraprak i tij qoftë në mënyrë të drejtpërdrejtë ose të tërthortë është i domosdoshëm. Referendumet mund të jenë një procedurë e përshtatshme për konsultime të tilla, por për to nuk ekzistojnë dispozita ligjore në shumë vende. Në rastet kur dispozitat ligjore nuk e bëjnë të detyrueshëm referendumin, mund të ushtrohen forma të tjera konsultimi.

Neni 6

Paragrafi 1

Teksti i këtij paragrafi nuk trajton përbërjen e përgjithshme të organeve të qeverisjes vendore dhe këshillave të tyre, por parashikon mënyrën sesi organizohen shërbimet e tyre administrative. Ndërkohë që ligjet qendrore ose rajonale mund të parashikojnë disa parime të përgjithshme organizimi, organet vendore duhet të jenë në gjendje të urdhërojnë strukturat e tyre administrative të marrin parasysh rrethanat e tyre vendore dhe eficencën administrative. Kërkesa të kufizuara specifike në ligjet qendrore ose rajonale të cilat lidhen, për shembull, me krijimin e komiteteve të caktuara, ose me krijimin e posteve të caktuara administrative, janë të pranueshme, por nuk duhet të jenë aq të përhapura sa të imponojnë një strukturë të ngurtë organizative.

Paragrafi 2

Përveç strukturave të përshtatshme të menaxhimit, është shumë e rëndësishme për efikasitetin dhe efektivitetin e një organi vendor që ai të jetë në gjendje të marrë në punë dhe të mbajë një personel, aftësitë e të cilëve përkojnë me përgjegjësitë e ngarkuara. Qartazi, kjo varet në një shkallë të madhe nga aftësia e organeve vendore për të ofruar kushte mjaftueshërisht të favorshme shërbimi.

Neni 7

Ky nen synon të sigurojë që përfaqësuesit e zgjedhur të mund të mos parandalohen nga veprimi i një pale të tretë nga kryerja e funksioneve të tyre dhe që kategori personash të mos mund të ndalohen nga aspekte tërësisht materiale nga të qëndruarit në detyrë. Kushtet materiale përfshijnë kompensimin financiar për shpenzimet që rrjedhin nga ushtrimi i funksioneve dhe, sipas nevojës, kompensim për humbje të fitimeve dhe shpërblimit dhe mbrojtjes përkatëse sociale, në veçanti në rastet e këshilltarëve që zgjidhen për përgjegjësi ekzekutive me kohë të plotë. Në frymën e këtij neni, do të ishte e arsyeshme të pritet bërja e dispozitave për ri-integrimin e personave që marrin poste me kohë të plotë në jetën normale të punës në fund të mandatit të tyre.

Paragrafi 3

Ky paragraf parashikon që skualifikimi nga mbajtja e një posti të zgjedhuri vendor, bazohet vetëm në kritere objektive ligjore dhe jo në vendime ad hoc. Normalisht kjo do të thotë që rastet e mospërputhshmërisë duhet të parashikohen në ligj. Duhet thënë se janë vënë re raste të parimeve të fiksuara fort dhe të pashkruara ligjore, të cilat duket se ofrojnë garancitë e nevojshme.

Neni 8

Ky nen trajton mbikëqyrjen e aktiviteteve të organeve vendore nga organe të niveleve të tjera qeverisëse. Ai nuk lidhet me krijimin e mundësive për individët të ngrenë padi kundër organeve lokale, dhe as me caktimin e një avokati populli, ose të aktiviteteve të tij, ose të një organi tjetër zyrtar që ka rol hetues. Mbi të gjitha, dispozitat janë në përputhje me filozofinë e mbikëqyrjes, e cila normalisht shoqërohet me contrôles de tutelle, që janë traditë në shumë vende që para shumë kohësh. Në këtë mënyrë, dispozitat merren me praktika të tilla si kërkesat për autorizim paraprak për të vepruar, ose për hyrjen në fuqi të konfirmimit të veprimeve, kompetencën për të anuluar vendimet e një organi vendor, kontrollet kontabël, etj.

Paragrafi 1

Paragrafi 1 parashikon nevojën e pranisë së një bazë të përshtatshme ligjore dhe përjashton procedurat ad hoc të mbikëqyrjes.

Paragrafi 2

Mbikëqyrja administrative normalisht duhet të kufizohet në çështjen e ligjshmërisë së veprimit të organit vendor dhe jo në dobinë e tij. Një përjashtim i veçantë, por jo i vetmi, bëhet në rastin e detyrave të deleguara, kur organi që i delegon kompetencat mund të dëshirojë të ushtrojë ca mbikëqyrje mbi mënyrën sesi realizohen ato. Gjithsesi, kjo nuk duhet ta ndalojë organin vendor nga ushtrimi i të drejtave të caktuara, siç parashikohet në nenin 4, paragrafi 5.

Paragrafi 3

Teksti e merr frymëzimin nga parimi i “proporcionalitetit”, nëpërmjet të cilit organi kontrollues, gjatë ushtrimit të detyrave të tij, është i detyruar të përdorë metodën që e prek më pak autonominë vendore, ndërkohë që njëkohësisht arrin dhe rezultatet e dëshirueshme.

Përderisa e drejta për të përdorur mjetet efektive ligjore në rastet e kryerjes së parregullt të mbikëqyrjes dhe kontrollit trajtohet nga neni 11, ende nuk janë ndjerë si të domosdoshme dispozita specifike për kushtet dhe mënyrën e ndërhyrjes në situata specifike.

Neni 9

E drejta ligjore për të kryer funksione të caktuara nuk ka kuptim nëse organeve vendore u mohohen burimet e nevojshme financiare për realizimin e tyre.

Paragrafi 1

Ky paragraf kërkon të sigurojë që organeve vendore nuk u mohohet liria e përcaktimit të përparësive të shpenzimeve.

Paragrafi 2

Parimi për të cilin bëhet fjalë në këtë paragraf është nevoja e ekzistencës së një marrëdhënie të përshtatshme ndërmjet burimeve financiare të disponueshme për një organ lokal dhe detyrave që kryen ai. Kjo marrëdhënie është veçanërisht e fortë për funksione të cilat i janë caktuar specifikisht organit vendor.

Paragrafi 3

Ushtrimi i përzgjedhjes politike në peshimin e përfitimit të shërbimeve kundrejt kostos për taksapaguesit lokalë, ose për përdoruesit, është një detyrë shumë e rëndësishme e përfaqësuesve të zgjedhur vendorë. Pranohet që ligjet qendrore ose rajonale mund të përcaktojnë kufijtë e përgjithshëm për kompetencat e organeve lokale për tatime dhe taksa, gjithsesi, këto kufij nuk duhet të parandalojnë funksionimin efektiv të procesit të përgjegjshmërisë vendore.

Paragrafi 4

Disa taksa ose burime financiare të qeverive vendore, nga natyra ose për shkak të arsyeve praktike, nuk i përgjigjen relativisht efekteve të inflacionit dhe faktorëve të tjerë ekonomikë. Mbështetja e tepruar në tatime ose burime të tilla mund t’i çojë organet lokale në vështirësi, pasi kostoja e ofrimit të shërbimeve ndikohet drejtpërsëdrejti nga zhvillimi i faktorëve ekonomikë. Gjithsesi, pranohet që edhe në rastin e burimeve relativisht dinamike të të ardhurave nuk mund të ketë lidhje automatike ndërmjet kostove dhe lëvizjeve të burimeve.

Paragrafi 6

Në rastet kur burimet e rishpërndara janë dhënë sipas kritereve specifike të parashikuara në legjislacion, parashikimet e këtij paragrafi plotësohen nëse konsultohen organet e qeverisjes vendore gjatë procesit të përgatitjes së legjislacionit përkatës.

Paragrafi 7

Grantet në bllok, ose madje dhe grantet specifike sipas sektorëve, janë më të preferuara nga pikëpamja e lirisë së organit lokal për të vepruar sesa grantet e dhëna për projekte specifike. Nuk do të ishte realiste të pritej që të gjitha grantet për projekte specifike të zëvendësoheshin nga grante të përgjithshme, në veçanti për investime të mëdha kapitale, por burimet e tepërta për grante të tilla e kufizojnë shumë lirinë e një organi vendor për të ushtruar të drejtën e tij në lidhje me përcaktimin e përparësive të shpenzimeve. Gjithsesi, pjesa e burimeve totale e përfaqësuar nga grantet ndryshon shumë nga një shtet në tjetrin. Një raport më i lartë i granteve për projekte specifike krahasuar me grantet e përgjithshme mund të konsiderohet i arsyeshëm kur grantet në tërësi përfaqësojnë një pjesë relativisht jo domethënëse të totalit të të ardhurave.

Fjalia e dytë e nenit 9, paragrafi 7, kërkon të sigurojë që një grant për një qëllim specifik nuk e cenon lirinë e një organi vendor për të ushtruar të drejtën brenda sferës së tij të kompetencave.

Paragrafi 8

Për organet vendore është e rëndësishme të mund të marrin hua financimi për investime kapitale. Gjithsesi, burimet e mundshme të këtij financimi varen në mënyrë të pashmangshme në strukturën e tregjeve kapitale të çdo shteti. Procedurat dhe kushtet për të përfituar nga këto burime mund të parashikohen nga legjislacioni.

Neni 10

Paragrafi 1

Ky paragraf mbulon bashkëpunimin ndërmjet organeve vendore mbi një bazë funksionale, veçanërisht me kuadrin e kërkimit të një eficence më të madhe nëpërmjet projekteve të ndërsjella, ose nëpërmjet kryerjes së detyrave që shkojnë përtej kapacitetit të një organi të vetëm. Një bashkëpunim i tillë mund të marrë formën e krijimit të konsorciumeve ose federatave të organeve, megjithëse kuadri ligjor për krijimin e strukturave të tilla mund të parashikohet në ligj.

Paragrafi 2

Paragrafi 2 flet për shoqatat objektivat e të cilave janë shumë më të përgjithshme se aspektet funksionale të paragrafit 1, dhe që normalisht kërkojnë të përfaqësojnë të gjitha organet vendore të

23 një lloji të caktuar, ose të disa llojeve, në nivel rajonal ose kombëtar. E drejta për të qenë pjesë e organizatave të kësaj natyre nuk nënkupton njohjen nga qeveria qendrore të një shoqate individuale si bashkëbisedues të vlefshëm.

Në një instrument të këtij lloji në Këshillin e Evropës, është normale që e drejta për të qenë pjesë e shoqatave në nivelin kombëtar të shoqërohet nga e drejta paralele për të qenë pjesë e shoqatave ndërkombëtare, disa prej të cilave luajnë rol aktiv për nxitjen e unitetit evropian në linja që janë në përputhje me qëllimet e parashikuara në statutin e Këshillit të Evropës.

Gjithsesi, neni 10.2 ua lë në dorë shteteve individuale të përzgjedhin mjetet, qofshin ato legjislative ose jo, të cilat bëjnë të mundur vënien në jetë të parimit.

Paragrafi 3

Duhet të lejohet po ashtu dhe bashkëpunimi i drejtpërdrejtë me organe vendore individuale të shteteve të tjera, megjithëse mënyra e këtij bashkëpunimi duhet të respektojë rregullat e përgjithshme ligjore që ekzistojnë në secilin shtet dhe duhet të zhvillohet brenda kuadrit të kompetencave të organeve në fjalë.

Dispozitat e Konventës Evropiane të Ravijëzimit të Bashkëpunimit Ndërkufitar ndërmjet Komuniteteve ose Autoriteteve Territoriale (21 maj 1980, ETS nr. 106) janë posaçërisht me vend në këtë aspekt, megjithëse disa forma bashkëpunimi nuk është e nevojshme të kufizohen në zonat kufitare.

Neni 11

Nëpërmjet rekursit në mjete efektive juridike nënkuptohet e drejta e një organi vendor për të përdorur: a. një gjykatë të krijuar mbi bazën e ligjit, ose b. një organ ekuivalent, të pavarur, ose statusor, që ka të drejtë të vendosë ose të këshillojë për marrje vendimi, nëse një veprim, mosveprim, vendim ose akt tjetër administrativ është ose jo në përputhje me ligjin. Është vënë re një rast në një shtet ku, megjithëse vendimet administrative nuk ishin objekt apelimi të zakonshëm në gjykatë, ishte e mundur të përdorej një mjet ligjor i jashtëzakonshëm, i quajtur kërkesë për rihapje procesi. Ky mjet efektiv juridik, i cili mund të përdoret nëse vendimi bazohet në një zbatim jo korrekt të ligjit, është në përputhje me kërkesat e këtij neni.

Neni 12

Formulimi i parimeve të vetëqeverisjes vendore, të parashikuara në pjesën e parë të kartës, duhej të përpiqej të përfshinte larminë e gjerë të sistemeve ligjore dhe strukturave të qeverive vendor që kanë shtetet anëtare të Këshillit të Evropës. Pavarësisht nga kjo, pranohet që qeveri të caktuara mund të kenë ende pengesa kushtetuese ose praktike për t’u angazhuar për të respektuar dispozita të caktuara të Kartës.

Si pasojë, ky nen përcakton sistemin “e bërthamës së nevojshme”, së krijuar për herë të parë nga Karta Sociale Evropiane, duke parashikuar që palët në Kartën Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore kërkohet që të paktën të angazhohen për përmbushjen e njëzet nga tridhjetë paragrafët e pjesës së parë të kartës, duke përfshirë të paktën dhjetë nga bërthama e katërmbëdhjetë parimeve bazë. Gjithsesi, për shkak se qëllimi përfundimtar mbetet përputhshmëria me të gjitha dispozitat e Kartës, palët lejohen specifikisht që të shtojnë mbi angazhimet fillestare angazhime të tjera kur kjo gjë të bëhet e mundur për ta.

Neni 13

Në parim kërkesat e parashikuara në pjesën e parë të kartës lidhen me të gjitha kategoritë ose nivelet e organeve vendore për secilin shtet anëtar. Mundësisht, ato zbatohen dhe për organet rajonale, në rast se ekzistojnë organe rajonale në shtetet anëtare. Gjithsesi, forma e veçantë ligjore, ose statusi kushtetues i rajoneve të caktuara (në veçanti shtetet anëtare të federatave) mund të përjashtojë zbatimin e të njëjtave kërkesa si ato të organeve lokale. Më tej, në një ose dy shtete anëtare ekziston

24 një kategori e organeve vendore të cilat, për shkak të përmasave të tyre të vogla, kanë vetëm kompetenca të vogla ose konsultative. Për të marrë parasysh raste të tilla përjashtimore, neni 13 i lejon palët të përjashtojnë kategori të caktuara organesh nga objekti i kësaj Karte.

Neni 14

Synimi i këtij neni është të lehtësojë monitorimin e zbatimit të Kartës nga palët, duke krijuar detyrimin që ato t’i japin informacionin e nevojshëm Sekretarit të Përgjithshëm të Këshillit të Evropës. Në veçanti, në mungesë të një organi të posaçëm përgjegjës për mbikëqyrjen e zbatimit të Kartës, është posaçërisht e rëndësishme që Sekretarit të Përgjithshëm t’i jepet informacioni në lidhje me ndryshimet e legjislacionit, ose në lidhje me masat e tjera që kanë rol domethënës në autonominë vendore, siç përcaktohet në kartë.

Nenit 15 deri në 18

Klauzolat përmbyllëse të përfshira në nenet 15 deri në nenin 18 bazohen në modelin e klauzolave përfundimtare të konventave dhe marrëveshjeve të hartuara brenda Këshillit të Evropës.

KUADËR REFERENCE PËR DEMOKRACINË RAJONALE

Këshilli i Evropës

Dhënë Ministrave të Autoriteteve Lokale dhe Rajonale në Evropë, Utreht - 16 deri më 17 nëntor 2009

I. PARATHËNIE

Brenda Këshillit të Evropës, organet e qeverisjes rajonale do të kenë në dispozicion referenca dhe parime në lidhje me strukturën e tyre demokratike, organizimin, kompetencat dhe burimet, vendin e tyre brenda shtetit, marrëdhëniet me organet e tjera dhe me qytetarët, pavarësisht nga natyra ose nga karakteri i tyre i veçantë institucional.

Të gjithë këta faktorë, qëllimi i të cilëve është të rrënjosin një sistem demokracie territoriale që është modern, i hapur, aktiv në nivele të ndryshme, mbështetës dhe pjesëmarrës, i interesuar për zhvillimin e qëndrueshëm dhe mirëqenien e popullsisë, tani sillen sëbashku në këtë dokument me titull “Kuadri referencë i Këshillit të Evropës për demokracinë rajonale".

Demokracia rajonale nuk mund të mendohet pa autonominë rajonale, shkalla dhe karakteristikat e së cilës vendosen nga secili shtet në kuadrin e qeverisjes shumënivelëshe, e cila ditët e sotme shfaqet si mënyra më e mirë për të sjellë bashkë demokracinë, eficencën dhe të shërbyerit të popullsisë.

Fuqia politike e këtij dokumenti dhe rëndësia e referencave që përmban ai rrjedhin jo vetëm nga fakti që ky është një tekst i prezantuar në konferencën e ministrave për autoritetet lokale dhe rajonale të Këshillit të Evropës në sesionin e tij në Utreht më 16 nëntor 2009, por edhe nga fakti se përmbajtja e tij bazohet fort në të ashtuquajturit parime të Helsinkit dhe në draft-kartën evropiane për demokracinë rajonale të miratuar nga Kongresi në vitin 2008.

Ky kod i vërtetë të drejtash dhe detyrimesh për subjektet rajonale, i synuar për organet e ndërmjetme të qeverisjes, të cilat qëndrojnë midis qeverisë qendrore dhe nivelit bazë (organeve lokale) do të ketë dy funksione kryesore.

Funksioni i parë është të shërbejë si burim frymëzimi kur shtetet të vendosin të krijojnë ose të reformojnë qeverisjen e tyre rajonale.

Funksioni i dytë është të veprojnë si trup parimesh për reference politike, mbi të cilat mund të bazohet Kongresi në kuadrin e detyrës së tij statusore për monitorimin e demokracisë rajonale në shtetet anëtare të Këshillit të Evropës.

Duke mos pasur forcën e të qenit dokument detyrues, ndryshe nga Karta Evropiane e Vetëqeverisjes Vendore, për të cilën ai shërben si ekuivalenti jozyrtar dhe shpjeguesi i nevojshëm, “Kuadri referencë i Këshillit të Evropës për demokracinë rajonale” ka vlerë të madhe simbolike pasi standardet që mishëron ai gëzojnë miratimin e përgjithshëm të Konferencës së Ministrave të Utrehtit, Kongresit, Asamblesë Parlamentare, Komitetit të Rajoneve të Bashkimit Evropian, si dhe mbështetjen e gjerë nga komuniteti rajonal dhe shoqatat e tij kryesore. Megjithëse jo detyrues, ky kuadrë duhet të konsiderohet si një hap në drejtimin e duhur, pavarësisht se objektivi kryesor mbetet miratimi i Kartës Evropiane të Demokracisë Rajonale.

Ndërkohë që ruan diversitetin e tij rajonal, secili shtet mund të zbatojë nga të gjashtë kapitujt dhe 55 paragrafët e kuadrit referencë ato parime, koncepte dhe tipare të cilat ai i mendon të përshtatshme dhe të rëndësishme për të formuar praktikën e tij rajonale institucionale dhe për të zhvilluar qeverisje cilësore në përfitim të popullsisë së tij.

Nëpërmjet fleksibilitetit, alternativave të zgjedhjes dhe gamës së opsioneve rajonale që ofron, teksti i dokumentit mund të përdoret dhe nga shtetet federale, të rajonalizuara, ose thjeshtë të decentralizuara.

Gjithsesi, nëse do të përdoret në mënyrë të besueshme, duke respektuar frymën që ka shoqëruar procesin e hartimit, kuadri referencë duhet të zbatohet kudo mbi bazën e parimeve themelore të përfshira në të, siç specifikohet në këtë tekst në lidhje me secilin nivel demokracie rajonale, duke respektuar legjitimitetin demokratik, autonominë e mjaftueshme, potencialin e vërtetë për veprim, njohjen nga shteti dhe statusin e respektueshëm brenda tij, si dhe pjesëmarrjen e qytetarëve.

Në mënyrë që ky kuadër reference të sillet në jetë dhe të jetë në vëmendjen e përgjithshme, në mënyrë që atij t’i jepet fuqi dhe vitalitet, influencë dhe kompetencë, në mënyrë që të theksohet rëndësia e përmbajtjes së tij, e cila duhet të jetë e pranueshme për të gjitha shtetet dhe në të njëjtën kohë e dobishme për të gjitha rajonet, Kongresi ka vendosur ta paraqesë atë në formën e një dokumenti të qartë, të thjeshtë, me paragrafë me numra në mënyrë që të lehtësohet përdorimi i këtij instrumenti.

Po ashtu, është përfshirë një komentuar shpjegues për pjesët e ndryshme të tekstit për të qartësuar për aq sa është e mundur thelbin e ideve, të cilat theksojnë dinamikat dhe potencialin e arkitekturës rajonale.

Kongresi dëshiron që ky tekst, ashtu siç roli që ka luajtur dhe vijon të luajë ende Karta Evropiane e Vetëqeverisjes Lokale, të mund të frymëzojë ata persona që kanë detyrën e drejtimit dhe menaxhimit të qeverisjes rajonale në shekullin e 21-të, e cila është punë kërkuese për sa i përket demokracisë dhe cilësisë së qeverisjes.

Kongresi shpreson po ashtu që në ato shtetet ku nuk ekziston ende niveli i qeverisjes së organeve rajonale, teksti të nxisë “dëshirën rajonale” për krijimin e kësaj strukture të ndërmjetme, e cila i sjell më pranë kompetencat dhe qytetarët.

Në çdo rast, falënderojmë posaçërisht Komitetin e Ministrave, Asamblenë Parlamentare, Kongresin dhe Komitetin për Demokraci Lokale dhe Rajonale (CDLR), të cilët me angazhimin dhe përpjekjet e tyre kanë kontribuar për hartimin e këtij Kuadri Reference, i cila është një instrument i ri i Këshillit të Evropës për një botë më demokratike në shërbim të qytetarëve.

Herwig Van Staa, Presidenti i Dhomës së Rajoneve të Kongresit janar 2011

II. TEKSTI ZYRTAR I KUADRIT REFERENCË PËR DEMOKRACINË RAJONALE

A. Hyrje

Forcimi i demokracisë vendore dhe rajonale dhe sigurimi i respektimit të të drejtave të njeriut janë ndër qëllimet kryesore të Këshillit të Evropës, pasi një demokraci funksionale përbën një ndër themelet e paqes dhe stabilitetit në Evropë.

Përmes diversitetit të tyre, organet vendore dhe rajonale reflektojnë po ashtu faktin e lulëzimit të parimeve kryesore të demokracisë dhe pjesëmarrjes publike në menaxhimin e mjediseve jetësore.

Puna e Komitetit Evropian për Demokracinë Lokale dhe Rajonale (CDLR) dhe Kongresit të Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të Këshillit të Evropës dëshmon rëndësinë e një “kuadri reference për demokracinë rajonale” për shtetet anëtare (pavarësisht nga strukturat e tyre të brendshme) për t’i ndihmuar ata me zhvillimin tyre institucional.

Konferenca për "Rajonalizimin në Evropë: Zhvillimi dhe Perspektivat", e organizuar në qershor të vitit 1993 në Gjenevë nga Konferenca e Përhershme e Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të Evropës me iniciativë të Konfederatës Zvicerane dhe Kantonit të Gjenevës, ishte manifestimi i parë i interesit të Këshillit të Evropës mbi rajonet dhe në rajonalizimin.

Në Rekomandimin nr. 1349(1997), Asambleja Parlamentare e Këshillit të Evropës shprehu mbështetjen e saj të plotë për projekt-kartën evropiane të vetëqeverisjes rajonale të Kongresit në vitin 1997. Ajo rekomandoi që Komiteti i Ministrave të përfitonte nga mundësia politike e ofruar nga projekt-karta, duke përfshirë dhe Asamblenë Parlamentare dhe Kongresin e Autoriteteve Lokale dhe Rajonale të Evropës në punën që do t’i besohej një komiteti ndërqeveritar ekspertësh në mënyrë që teksti të përfundohej para miratimit dhe hapjes së Kartës për nënshkrim.

Në sesionin e 13-të të konferencës së ministrave evropianë përgjegjës për qeveritë lokale dhe rajonale, organizuar në Finlandë në vitin 2002, ministrat i kërkuan Komitetit të Ministrave t’i jepte kushtet e punës CDLR-së për të përgatitur projekt-instrumentet ligjore të llojeve të ndryshme, duke marrë parasysh udhëzimet e hartuara gjatë konferencës (të cilat më pas morën emrin “parimet e Helsinkit”), të projektuara mbi bazën e Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Lokale (ECLSG).

Rekomandimi (2004)12 i Komitetit të Ministrave për shtetet anëtare për procesin e reformës së kufijve dhe/ose strukturës së organeve vendore dhe rajonale përcakton tregues të shumtë për krijimin ose ndryshimin e subjekteve të tilla, duke theksuar në veçanti nevojën për konsultim ndërmjet organeve të tilla. Çdo proces reforme duhet të jetë i bazuar në një dialog efektiv, transparent, të përgjegjshëm dhe përfaqësues institucional. Duhet të sigurohet mundësia e përdorimit të informacionit nga publiku, ndërsa rezultatet e dialogut duhet të bëhen publike sa më shpejt të jetë e mundur. Nëse dialogu institucional do të jetë përfaqësues, organet vendore dhe rajonale të të gjitha niveleve, të cilat kanë interes legjitim në çështjet nën shqyrtim, duhet të ftohen të marrin pjesë, pavarësisht nga konfigurimi i tyre politik. Së fundmi, është shumë e rëndësishme që informacioni i nevojshëm t’u bëhet me dije në kohën e duhur të gjithë pjesëmarrësve, nëpërmjet përcaktimit të procedurave të qarta, dhe që rezultati, nëse nuk është i detyrueshëm, të paktën të shqyrtohet siç duhet në procesin përfundimtar vendimmarrës dhe që, sigurisht, dialogu institucional të jetë real dhe të mos pengohet nga procese paralele.

Në sesionin e 14-të të konferencës së ministrave evropianë përgjegjës për qeveritë lokale dhe rajonale, organizuar në Budapest, ministrat e udhëzuan CDLR-në të hartonte një raporti të detajuar rreth zhvillimeve, risive dhe çështjeve që do të diskutoheshin në konferencën e 15-të në Valencia, ndërsa në konferencën e organizuar në Valencia u vendos “që çështja e vetëqeverisjes rajonale të vijohej dhe të punohej më tej në këtë fushë, duke e lënë të hapur mundësinë e rishikimit të saj në sesionin tjetër në Utreht në vitin 2009, në mënyrë që këtij aspekti të rëndësishëm të shoqërive demokratike t’i jepet vëmendja e merituar".

Në të njëjtën kohë, duke vijuar punën e nisur me hartimin e Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Rajonale (1997), në vitin 2008 Kongresi doli me një propozim për një projekt-kartë evropiane për demokracinë rajonale, e cila i është bashkëlidhur Rekomandimit 240 (2008).

Në vitin 2008, duke punuar sipas udhëzimeve të dhëna në Valencia në vitin 2007, CDLR-ja i propozoi Komitetit të Ministrave të Këshillit të Evropës që të punonte me Kongresin për të hartuar një “Kuadër reference për demokracinë rajonale".

Ky dokument është një përmbledhje dhe sintezë e vendimeve të ministrave dhe të Kongresit, i cili shërben si pikë reference për çdo qeveri që dëshiron të fillojë procesin e rajonalizimit, ose të reformojë strukturat të veta vendore ose rajonale, pa i vendosur burimet e saj sipas një rendi përparësie.

E hartuar në CDLR, me ndihmën e përfaqësuesve të qeverive, Kongresit dhe organizatave ndërkombëtare joqeveritare, “kuadri i referencës” shërben po ashtu si mjet për të transmetuar qëllimin e nenit 13 të Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Lokale në mënyrë që t’u vijë në ndihmë qeverive të gjejnë ekuilibrin e duhur në ndarjen e kompetencave dhe përgjegjësive ndërmjet niveleve të ndryshme të qeverisjes.

"Kuadri referencë" duhet të theksojë po ashtu parimin e subsidiaritetit2, parimin e kohezionit social dhe territorial3 dhe nevojën për solidaritet ndërmjet komponentëve të ndryshëm të një shteti sovran (ose besnikërinë "federale")4.

Kuadri merr parasysh dhe shfaqjen e konceptit të “interesave rajonalë“, sipas niveleve të ndryshme të pranisë së tij në vendet përkatëse, duke mbuluar sektorë të ndryshëm aktivitetesh rajonale, të tillë si kultura dhe trajnimi, mbrojtja sociale dhe kujdesi shëndetësor, zhvillimi i barabartë dhe i qëndrueshëm, ruajtja e natyrës dhe mbrojtja e biodiversitetit dhe e politikave ekonomike.

Kombinimi i të tria parimeve dhe “rregullat për jetesën” brenda organizimit të një shteti përbëjnë thelbin e parimeve të demokracisë.

Lidhur me organet vartëse të subjekteve rajonale dhe, si rrjedhim, me përfaqësimin demokratik, e preferuar duhet të jetë mënyra e zgjedhjeve të drejtpërdrejta me anë të votimit të fshehtë, megjithëse dhe mënyrat e tjera të emërimit të anëtarëve nuk duhet të përjashtohen (si, për shembull, zgjedhja e tërthortë e anëtarëve të organeve që përfaqësojnë pushtetin rajonal).

B. Struktura dhe përmbajtja e kuadrit referencë

1. Arkitektura rajonale

1.1. Struktura rajonale

1. Organet rajonale janë organe territoriale ndërmjet qeverisë qendrore dhe qeverive vendore. Kjo nuk nënkupton domosdoshmërish marrëdhënie hierarkie ndërmjet organeve të qeverisjes rajonale dhe të qeverisjes vendore.

2. Në rastet kur ekzistojnë organet rajonale, parimi i vetëqeverisjes rajonale njihet sipas rastit nga legjislacioni i brendshëm dhe/ose nga kushtetuta.

1.2. Kompetencat

3. Vetëqeverisja rajonale nënkupton kompetencën ligjore dhe aftësinë e organeve rajonale për të rregulluar dhe menaxhuar një pjesë të punëve publike që janë nën përgjegjësinë e tyre në interes të popullsisë së rajonit dhe në përputhje me parimin e subsidiaritetit, brenda kufijve të kushtetutës dhe të ligjit.

4. Kompetencat rajonale përcaktohen nga kushtetuta, statutet e rajonit dhe nga e drejta e brendshme kombëtare. Brenda kufijve të përcaktuar në ligj dhe/ose kushtetutë, organet rajonale kanë të drejta të plota të ushtrojnë iniciativën e tyre në lidhje me çdo çështje që nuk është përjashtuat nga kompetenca e tyre dhe që nuk i është caktuar ndonjë organi tjetër. Rregullimi ose kufizimi i kompetencave rajonale bazohet në kushtetutë dhe/ose ligj.

5. Organet rajonale kanë kompetenca vendimmarrëse dhe administrative në fushat e mbuluara nga kompetencat e tyre. Këto kompetenca lejojnë miratimin dhe zbatimin e politikave specifike për rajonin. Kompetencat vendimmarrëse mund të përfshijnë kompetenca legjislative.

6. Për qëllime specifike dhe brenda kufijve të ligjit, kompetencat mund t’i ngarkohen organeve rajonale nga organe të tjera publike.

7. Në rastet kur organeve rajonale u delegohen kompetenca, atyre u duhet lejuar e drejta për të përshtatur kryerjen e këtyre kompetencave me kushtet rajonale, brenda kuadrit të përcaktuar nga kushtetuta dhe/ose ligji.

8. Organet rajonale janë përgjegjëse për nxitjen e kulturës rajonale dhe mbrojtjen dhe zgjerimin e trashëgimisë kulturore të rajonit, duke përfshirë dhe gjuhët rajonale.

9. Zhvillimi ekonomik rajonal përbën një aspekt të rëndësishëm të përgjegjësisë rajonale, i cili duhet të realizohen në bashkëpunim me operatorët ekonomikë në rajon.

10. Organet rajonale ndihmojnë në përshtatjen e ambienteve arsimore dhe të trajnimit me kërkesat e zhvillimit për punësim në rajon.

11. Mirëqenia sociale dhe shëndeti publik janë ndërmjet fushave të aktivitetit të organeve rajonale, të cilat janë po ashtu përgjegjëse për nxitjen e kohezionit social në rajon.

12. Zhvillimi i barabartë i territorit përbën një objektiv kryesor të çdo veprimi nga organet rajonale, të cilat kanë ndikim mbi organizmin territorial të rajonit.

13. Organet rajonale janë përgjegjëse për mbrojtjen dhe shtimin e burimeve natyrore dhe biodiversitetin, dhe për sigurimin e zhvillimit të qëndrueshëm të rajonit, duke i kushtuar vëmendjen e duhur politikave lokale, kombëtare, evropiane dhe ndërkombëtare në këtë aspekt.

1.3. Marrëdhëniet me nivelet e tjera të qeverisjes

14. Marrëdhënia ndërmjet organeve rajonale dhe organeve të tjera territoriale nën-kombëtare udhëhiqet nga parimi i vetëqeverisjes rajonale, i parashikuar në këtë dokument, dhe nga parimi i vetëqeverisjes vendore, i parashikuar në Kartën Evropiane të Vetëqeverisjes Vendore dhe nga parimi i subsidiaritetit.

15. Brenda kufijve të ligjit, organet rajonale dhe organet e tjera territoriale nën-kombëtare mund të përcaktojnë marrëdhëniet e tyre të ndërsjella dhe mund të bashkëpunojnë me njëri-tjetrin.

16. Organet rajonale bashkëpunojnë me organet lokale për realizimin e objektivave me interes të përbashkët dhe për të plotësuar nevojat e qytetarëve.

17. Organet lokale konsultohen, për aq sa është e mundur, në kohën e duhur dhe në mënyrën e duhur, për proceset planifikuese dhe vendimmarrëse dhe për të gjitha çështjet që lidhen drejtpërsëdrejti me ta.

1.4. Lidhjet me organet qendrore

1.4.1. Përfshirja në vendimmarrje

18. Organet rajonale kanë të drejtën e përfshirjes në vendimmarrjen shtetërore, ku ajo ka ndikim mbi kompetencat dhe interesat themelore të tyre, ose mbi objektin e vetëqeverisjes rajonale, ashtu siç parashikohet në paragrafët 3.2 dhe 3.3 më poshtë.

19. Kjo përfshirje sigurohet me anë të përfaqësimit në organet vendimmarrëse dhe/ose nëpërmjet konsultimeve dhe diskutimeve ndërmjet shtetit dhe organeve rajonale të përfshira. Sipas nevojës, pjesëmarrja mund të sigurohet dhe nëpërmjet konsultimeve dhe diskutimeve ndërmjet organeve shtetërore dhe organeve përfaqësuese të instancave rajonale.

20. Për aq sa lejohet nga kushtetuta dhe/ose ligji, organet rajonale dhe/ose organet e tyre përfaqësuese përfaqësohen ose konsultohen, me anë të organeve dhe/ose procedurave të përshtatshme, në lidhje me negociatat ndërkombëtare të shtetit dhe zbatimin e traktateve që lidhen me kompetencat ose me objektin e vetëqeverisjes rajonale.

1.4.2. Mbikëqyrja dhe zëvendësimi

21. Çdo mbikëqyrje e organeve rajonale nga organet qendrore shtetërore normalisht duhet të synohet thjeshtë për të siguruar përputhshmërinë e tyre me ligjin. Gjithsesi, mbikëqyrja e kompetencave të deleguara mund të përfshijë dhe një vlerësim të dobisë së tyre.

22. Mbikëqyrja administrative e organeve rajonale mund të ushtrohet vetëm sipas procedurave dhe në rastet e parashikuara në dispozitat kushtetuese ose legjislative. Kjo mbikëqyrje ushtrohet ex post facto dhe çdo masë e marrë duhet të jetë në përpjesëtim me rëndësinë e interesave që synon të mbrojë ajo.

23. Kompetencat e organeve kombëtare ose federale për zëvendësim të përkohshëm të organeve të pushtetit rajonal mund të ushtohen vetëm në raste përjashtimore dhe sipas procedurave të parashikuara nga kushtetuta ose nga ligji. Kjo kompetencë kufizohet vetëm në raste specifike, pra kur organet rajonale kanë dështuar seriozisht në ushtrimin e kompetencave të caktuara për ta, dhe ushtrohet në përputhje me parimin e përpjesëtueshmërisë nën dritën e interesave që ajo është caktuar të mbrojë.

24. Kompetencat vendimmarrëse që rrjedhin nga një masë zëvendësuese i caktohen njerëzve të cilët veprojnë vetëm në interes të organit rajonal, në përjashtim të rasteve të përgjegjësive të deleguara.

1.4.3. Besnikëria, integriteti dhe kohezioni territorial

25. Marrëdhënia ndërmjet organeve rajone dhe qeverisjes qendrore bazohet në parimin e besnikërisë së ndërsjellë dhe dinjitetit të barabartë dhe përfshin respektimin e unitetit, sovranitetit dhe integritetit territorial të shtetit.

26. Vetëqeverisja rajonale përfshin domosdoshmërish përputhshmërinë me shtetin e së drejtës dhe respektimin e organizimit territorial të çdo shteti qoftë në marrëdhëniet ndërmjet pushtetit qendror dhe organeve rajonale, ose në marrëdhëniet ndërmjet organeve rajonale dhe qytetarëve.

27. Organet rajonale marrin masat e nevojshme për të siguruar realizimin e detyrimeve që rrjedhin nga Kushtetuta ose nga ligji.

28. Ushtrimi i vetëqeverisjes rajonale kontribuon për realizimin e objektivave ekonomike dhe të kohezionit social të qeverisjes qendrore dhe për aktivitetet e qeverisjes qendrore të synuara për të arritur kushte jetese të krahasueshme dhe zhvillim të barabartë në të gjithë territorin kombëtar, në një frymë solidariteti ndërmjet organeve rajonale.

1.5. Mbrojtja e vetëqeverisjes rajonale

29. Organet rajonale mund të parashikohen nga kushtetuta ose mund të jenë të përcaktuara në ligj. Prania e rajoneve, pasi të jenë krijuar, garantohet nga Kushtetuta dhe/ose nga ligji. Rajonet mund të pushojnë së ekzistuari vetëm me anë të procesit të ndryshimit të Kushtetutës dhe/ose ligjit që parashikon krijimin e tyre.

30. Organet rajonale kanë të drejtën e rekursit për mjete efektive ligjore për të siguruar ushtrimin e lirë të kompetencave të tyre dhe respektimin e parimeve të vetëqeverisjes vendore të parashikuar në të drejtën e brendshme.

31. Kufijtë rajonalë nuk ndryshohen pa konsultimin paraprak të rajonit/eve të prekur/a nga to. Konsultimi paraprak mund të përfshijë dhe një referendum.

2. Organet rajonale dhe organizimi i brendshëm (demokracia rajonale)

2.1. Vetorganizimi

32. Kur kushtetuta dhe/ose ligji parashikojnë të drejtën e rajoneve për të vendosur për organizimin e tyre të brendshëm, duke përfshirë dhe statutet dhe institucionet e tyre, këto instrumente duhet ta përcaktojnë këtë të drejtë sa më gjerësisht të jetë e mundur.

2.2. Organet rajonale

33. Organet rajonale kanë një asamble përfaqësuese. Funksionet ekzekutive, në rastet kur ato nuk ushtrohen drejtpërsëdrejti nga organi përfaqësues, i besohen një personi ose një organi në varësi të tij, në përputhje me kushtet dhe procedurat e parashikuara në ligj. Në rastet kur organi ekzekutiv zgjidhet në mënyrë të drejtpërdrejtë nga popullsia, ai jo domosdoshmërish duhet të jetë i varur nga asambleja përfaqësuese, por duhet t’i japë asaj llogari për veprimet e kryera.

34. E drejta e vetëqeverisjes rajonale ushtrohet nga asambletë e zgjedhura me anë të votës së drejtpërdrejtë, të lirë dhe të fshehtë. Kjo dispozitë nuk ka ndikim në asnjë mënyrë mbi rekursin në asambletë, referendumet ose format e tjera të pjesëmarrjes së drejtpërdrejtë të qytetarëve kur kjo gjë lejohet nga ligji.

35. Asambletë rajonale zgjidhen në mënyrë të drejtpërdrejtë me anë të votimit të lirë dhe të fshehtë, bazuar në të drejtën universale për të votuar, ose zgjidhen në mënyrë të tërthortë nga përfaqësues të zgjedhur për shkak të popullaritetit të tyre nga organet përbërëse të vetëqeverisjes vendore të rajonit.

2.3. Kushtet e punës

36. Kushtet e punës së përfaqësuesve të zgjedhur rajonalë parashikojnë mundësinë e ushtrimit të lirë të funksioneve të tyre. Ata lejojnë trajtimin e duhur financiar dhe/ose kompensimin e duhur financiar për shpenzimet që dalin gjatë ushtrimit të detyrës në fjalë, si dhe kompensimin e plotë ose të pjesshëm për humbjet e fitimeve ose të shpërblimeve për punën e bërë dhe për mbrojtjen përkatëse të mirëqenies sociale. Anëtarët e asamblesë kanë të drejtën e shprehjes lirshëm gjatë takimeve të kësaj asambleje. Çdo funksion dhe aktivitet që konsiderohen si jo në përputhje me detyrën e përfaqësuesit përcaktohet në ligj.

37. Në rastet kur janë të mundura masat kundër përfaqësuesve të zgjedhur rajonalë, ato duhet të parashikohen në ligj, duhet të jenë në përpjesëtim me rëndësinë e interesit që synojnë të mbrojnë dhe objekt i rishikimit gjyqësor. Pezullimi ose largimi nga detyra mund të parashikohen vetëm në raste përjashtimore.

2.4. Administrimi rajonal

38. Organet rajonale kanë pronat, administratën dhe stafin e tyre.

39. Organet rajonale përcaktojnë lirisht strukturat e tyre të brendshme të sistemit administrativ dhe të organeve të tyre përbërëse, brenda kornizës së specifikuar në ligj.

40. Kushtet e punës së personelit të organeve rajonale përkojnë me parimet e përgjithshme të punës në shërbimin publik dhe janë të tilla që lejojnë rekrutimin e individëve me cilësi të larta, mbi bazën e meritave dhe kompetencës. Për të arritur këtë objektiv, ofrohen mundësitë e duhura të trajnimit, shpërblimit dhe mundësive për karrierë.

2.5. Qeverisja e mirë

41. Organet rajonale inkurajojnë ushtrimin e të drejtave të qytetarëve për të marrë pjesë në menaxhimin e punëve publike, dhe kanë si qëllim afrimin e administratës me publikun.

42. Ushtrimi i vetëqeverisjes rajonale përkon me parimet e vendimmarrjes së informuar dhe me vlerësimin e vendimeve të marra, si dhe me ndjekjen e qëllimeve të fleksibilitetit, të qenit të hapur, transparencës, pjesëmarrjes dhe përgjegjshmërisë publike.

43. Realizimi i detyrave publike në nivelin rajonal përputhet me administrimin e mirë dhe me cilësinë e mirë të shërbimeve publike të ofruara.

3. Financimi

3.1. Burimet

44. Organet rajonale kanë në dispozicionin e tyre burime të parashikueshme në përpjesëtim me kompetencat dhe përgjegjësitë e tyre, duke i lejuar ata t’i ushtrojnë në mënyrë efektive kompetencat e tyre.

45. Organet rajonale janë në gjendje të përdorin lirshëm burimet e tyre për zbatimin e kompetencave përkatëse.

46. Në zbatim të kompetencave të tyre, organet rajonale janë në gjendje të mbështeten veçanërisht në burimet e tyre, të cilat ata duhet të jenë të gjendje të përdorin lirisht. Këta burime mund të përfshijnë taksat rajonale, të ardhura të tjera të vendosura nga organet rajonale, pjesë fikse të tatimeve shtetërore, fonde të paspecifikuara të dhëna nga shteti dhe nga organe të tjera përbërëse territoriale, në përputhje me ligjin.

47. Sistemet financiare mbi të cilat bazohen burimet financiare të disponueshme për organet rajonale kanë natyrë mjaftueshmërisht të larmishme dhe të bollshme, për t’u bërë këtyre organeve të mundur të ndjekin për aq sa është e mundur ritmin e ndryshimit real të kostos së nevojshme për kryerjen e detyrave të tyre.

3.2. Barazia dhe transfertat financiare

48. Mbrojtja e organeve rajonale financiarisht më të dobëta sigurohet nëpërmjet procedurave të barazisë financiare ose nëpërmjet masave të tjera ekuivalente, të cilat janë projektuar për të ndrequr efektet e shpërndarjes së pabarabartë të burimeve potenciale të financimit dhe barrës financiare që ata duhet të mbajnë. Këto masa ose procedura nuk duhet të kenë efektin e kufizimit të burimeve financiare të organeve rajonale deri në masën e pengimit të lirisë së tyre të administrimit.

49. Transfertat financiare për organet rajonale bëhen sipas rregullave të paracaktuara, bazuar në kritere objektive të lidhura me kompetencat rajonale. Për aq sa të jetë e mundur, grantet për organet rajonale nuk jepen për financimin e projekteve specifike.

50. Transfertat financiare për organet rajonale nuk e kufizojnë lirinë bazë të organeve rajonale për ushtrimin e të drejtave të politikave në zbatimin e kompetencave të tyre.

51. Transfertat financiare për organet rajonale udhëhiqen nga rregullat e përcaktuara në ligj dhe të bazuara në kritere objektive të lidhura me kompetencat rajonale.

52. Çdo transferim kompetence në organet rajonale shoqërohet me transferimin e burimeve përkatëse financiare.

3.3. Huamarrja

53. Për qëllim të huamarrjes për investime kapitale, organet rajonale kanë akses në tregun kapital brenda kufijve të përcaktuar në ligj.

4. Marrëdhëniet kombëtare dhe ndërkombëtare

54. Organet rajonale kanë të drejtë të formojnë shoqata dhe të ndërmarrin aktivitete për bashkëpunim rajonal për çështje brenda juridiksionit të tyre dhe brenda kuadrit ligjor. Organet rajonale mund të jenë po ashtu anëtare të organizatave ndërkombëtare të organeve rajonale.

55. Për aq sa lejohet nga e drejta kombëtare dhe/ose e drejta evropiane, organet rajonale gëzojnë të drejtën e përfshirjes ose të përfaqësimit të organeve të krijuara për këtë qëllim në aktivitetet e institucioneve evropiane.

56. Organet rajonale mund të bashkëpunojnë me organet territoriale të vendeve të tjera brenda kuadrit të kompetencave të tyre dhe në përputhje me ligjin, detyrimet ndërkombëtare dhe politikat e punëve të jashtme të shtetit.

III. KOMENTAR MBI NENET (5)

1. Arkitektura rajonale

1.1. Struktura rajonale

1) Këtu parashikohet një përkufizim "i tërthortë" i organeve rajonale (pavarësisht nga emrat e ndryshëm që mund të parashikohen në vende të ndryshme për t’ju drejtuar organeve rajonale) krahasuar me dy nivelet e qeverisjes të pranishme në të gjitha shtetet, përkatësisht nivelin qendror dhe nivelin vendor të qeverisjes.

Në këtë shtresë të ndërmjetme midis qeverisjes kombëtare dhe asaj vendore, faktikisht është e mundur që të bashkëjetojnë nivele të ndryshme qeverisjeje dhe nga pikëpamja logjike kjo situatë mund t’i çojë shtetet në fjalë të vendosin nëse për këto nivele qeverisëse do t’i referohen Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Lokale, apo këtij kuadri reference. Po ashtu, është bërë e qartë se nuk nevojitet domosdoshmërish një lidhje hierarkike ndërmjet organeve të qeverisjes vendore dhe të qeverisjes rajonale. Kjo i korrespondon qasjes dinamike të vetëqeverisjes lokale.

2) Në shtetet ku ekzistojnë organet e qeverisjes rajonale, të cilat janë shpjeguar në vija të përgjithshme më lart, parimi i autonomisë rajonale, konturet e së cilës janë përcaktuar nga konceptet e ndryshme të shtjelluara në këtë Kuadër Reference duhet të njihen nga legjislacioni që merret me këtë nivel qeverisjeje dhe/ose kushtetuta kombëtare.

1.2. Kompetencat

3) Ky paragraf merr përkufizimin tradicional të konceptit të autonomisë politike, qoftë në nivelin vendor dhe në atë rajonal, d.m.th. jo vetëm sferën e njohur të kompetencave, por edhe kompetencat aktuale në aspekte më praktike për të rregulluar dhe për të menaxhuar një pjesë të marrëdhënieve publike brenda kufijve të kushtetutës, ligjit dhe përgjegjësisë së tyre.

Nga pikëpamja etimologjike fjala "autonomi" vjen nga fjala greke "auto", që do të thotë vetë, dhe fjala "nomos", që do të thotë ligj ose rregull. Pra, në kuptimin kryesor të fjalës, autonomia do të thotë e drejta për të qeverisur veten, për të përcaktuar rregullat e tua, pra ky nocion përkon me nocionin “self-rule” në anglisht ose “vetëqeverisje” në shqip.

Siç vë në pah dhe Andreas GROSS në një raport për Asamblenë Parlamentare "Termi autonomi është i paqartë pasi ai mund t’i referohet formave të organizimit të cilat fillojnë nga decentralizimi i thjeshtë e shkojnë deri tek rajonalizimi ose federalizmi, pra termi përfaqëson një ndarje të barabartë ose jo të barabartë kompetencash ose të disa prej kompetencave të caktuara. Në Evropë ekzistojnë forma të ndryshme autonomie bazuar në sistemet e ndryshme politike në të cilat bëjnë pjesë këto subjekte. Pavarësisht nga forma, secili shtet përmban disa elementë decentralizimi."6

Situata mund të përmblidhet duke thënë se "ky është një term relativ për të shpjeguar shkallën e pavarësisë që gëzohet nga një subjekt specifik brenda një shteti sovran"7.

Fjalët përmbyllëse të këtij paragrafi "në përputhje me parimin e subsidiaritetit" kërkojnë të përcaktojnë sferën e kompetencës së organeve rajonale duke aplikuar parimin e subsidiaritetit, sipas të cilit çdo nivel qeverisjeje kryen detyra në nivelin e saj, me kusht që këto detyra të kryhen në mënyrën më efektive dhe efikase në përfitim të qytetarëve.

Siç thuhet dhe në tekstin e prezantimit të kuadrit referencë "Parimi është hartuar për t’i sjellë vendet ku merren vendimet më pranë qytetarëve dhe për të penguar mbajtësit e pozicioneve nga të qenit larg pa shkak ", duke shtuar: "Parimi i subsidiaritetit nuk ka efekt mbi kompetencat aktuale, por bën të mundur përcaktimin nëse mund të ushtrohet ose jo një kompetencë ekzistuese dhe futet në lojë vetëm kur shfaqen kompetenca kundërshtare."

Rezoluta 97 (2000) e Kongresit shpjegon më tej se "zbatimi i këtij parimi në përcaktimin e marrëdhënieve ndërmjet organeve vendore, rajoneve, qeverive qendrore dhe federale dhe, për

shtetet në fjalë, institucionet evropiane, kërkon që legjislaturat kombëtare, rajonale dhe, kur është e nevojshme, dhe legjislaturat evropiane, të tërhiqen nga rregullimi i tepruar i çështjeve që bien brenda objektit të punës së organeve vendore dhe rajonale, të cilat duhet të kenë hapësirë të mjaftueshme për manovrim".

4) Këtu kemi një deklaratë të parimit të përgjithshëm për kompetencat, përkatësisht që çdo gjë që lidhet me interesin rajonal duhet të kuptohet si një sferë që nuk përjashtohet nga autoriteti i rajoneve ose nuk i caktohet një nivel tjetër qeverisje nga kushtetuta, ligji ose statuti rajonal. Gjithsesi, bëhet e qartë në pjesën e fundit të paragrafit se në çdo rast duhet të bëhet lidhja me dispozitat e ligjit ose të kushtetutës kur flasim për kompetencat e dhëna, ose kufizimet e propozuara për to.

Në varësi të sistemeve institucionale të vendeve, kompetencat që mbeten ndonjëherë bien brenda kompetencës së shtetit dhe ndonjëherë, si për shembull në disa shtete të caktuara federale që kanë kompetenca legjislative, bien nën fushën e vetë rajoneve, por në çdo rast kushtetuta është faktor vendimtar.

5) Thelbi formal i kompetencave të qeverisjes rajonale bëhet më i qartë nga deklarata se ato duhet të përfshijnë dhe kompetenca vendimmarrëse (opsionet politike) dhe kompetenca administrative (masa zbatuese), në mënyrë që të vihen në jetë politikat rajonale të vendosura nga organet përkatëse. Po ashtu, parashikohet që kompetencat legjislative të mund të përfshihen në gamën e kompetencave rajonale, si në rastin e shteteve federale ose shteteve të rajonalizuara.

6) Parashikohet po ashtu se kompetenca të caktuara mund t’i besohen ose t’i delegohen organeve rajonale në rastet kur zhvillimet në menaxhimin e brendshëm politik të një vendi çojnë në ndarje të mëtejshme të kompetencave nga organe të tjera publike në nivelin e qeverisjes rajonale, në përputhje me kuadrin institucional të përcaktuar.

7) Ky paragraf përcakton kushtet në të cilat duhet të ushtrohen kompetencat e deleguara. Organet rajonale duhet të jenë të lira në ushtrimin e tyre, mund të themi në mënyrë goxha autonome, ose me fjalë të tjera në gjendje që "t’i përshtatin ushtrimin e këtyre kompetencave" kuadrit dhe praktikës rajonale brenda kuadrit ligjor të përcaktuar.

8-13) Këta paragrafë përcaktojnë disa shembuj të kompetencave moderne, dinamike rajonale, ku konsiderohet se organet rajonale janë të pozicionuara mirë për të ushtruar përgjegjësitë e tyre nga pikëpamja e parimeve të subsidiaritetit, afërsisë dhe menaxhimit efikas.

Fushat në fjalë janë ruajtja dhe promovimi i kulturës rajonale, zhvillimi ekonomik rajonal, ambientet arsimore dhe trajnuese në lidhje me çështjet e punësimit, problemet e mirëqenies sociale dhe shëndetësore, zhvillimin i territorit dhe mbrojtja dhe zhvillimi i burimeve natyrore dhe i biodiversitetit dhe zhvillimi i politikave të zhvillimit të qëndrueshëm në përgjithësi.

Kjo listë shembujsh, e cila nuk është shteruese, bazohet në gamën e praktikave të hasura në disa vende që kanë nivelin e qeverisjes rajonale, pavarësisht nëse ato kanë ose jo kompetenca legjislative. Gjithsesi, përfundimisht i takon çdo shteti të vendosë objektin dhe gamën e përgjegjësive që ka si synim t’i japë organeve të tij rajonale.

1.3. Marrëdhëniet me nivelet e tjera të qeverisjes

14) Në lidhje me marrëdhëniet me nivelet e tjera të qeverisjes brenda një shteti, rekomandohet që ato të organizohen nga poshtë-lart, mbi bazën e respektit të ndërsjellë ndërmjet niveleve të ndryshme të qeverisjes. Pra, modeli i sugjeruar nuk është hierarkik ose i varur, por është projektuar për t’u mbështetur mbi parimin e autonomisë dhe subsidiaritetit.

Si pasojë, në formulimin e përzgjedhur kemi referencë të dyfishtë, njëherë duke ju drejtuar respektimit nga shteti të autonominë rajonale në përputhje me konceptet e zhvilluara në këtë “kuadër reference”, dhe respektimit të organeve rajonale për organeve lokale në përputhje me parimet e Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Lokale.

15) Për një përdorim praktik të parimeve të mësipërme, kur bëhet fjalë për përcaktimin e marrëdhënieve ndërmjet organeve rajonale dhe organeve të tjera nën-kombëtare, parashikohet që këto nivele qeverisjeje të lejohen të vendosin për veten bazuar në kuadrin dhe procedurat që drejtojnë marrëdhëniet e tyre të ndërsjella, pa ndërhyrje të jashtme (qendrore), por në përputhje me ligjin.

16) Ky paragraf thekson se qëllimi i çdo bashkëpunimi ose bashkërendimi që zhvillohet ndërmjet organeve rajonale dhe lokale mund t’i shërbejë interesit të përgjithshëm në përgjigje të nevojave të qytetarëve.

17) Sërish, në përputhje me parimet e Kartës Evropiane të Vetëqeverisjes Lokale, të cilat duhet të respektohen nga organet rajonale, shprehet dëshira që organet rajonale të konsultohen me organet vendore në rast të diskutimeve të çështjeve drejtpërdrejt shqetësuese për ta. Është e vërtetë që fraza "për aq sa është e mundur në kohën e duhur" duket se i drejtohet një detyrimi lidhur me mjetet dhe jo një detyrimi lidhur me rezultatet, por ky formulim i posaçëm duhet të interpretohet me kujdes, pasi parimi themelor i hapjes se dialogut dhe përfshirjes ndërshtetërore është shumë i rëndësishëm për autonomitë përkatëse brenda një shteti të menaxhuar në nivele të ndryshme.

1.4. Lidhjet me organet qendrore

1.4.1. Përfshirja në vendimmarrje

18) Kjo pikë trajton nevojën e "përfshirjes" së organeve rajonale në proceset e vendimmarrjes, kur shteti planifikon reforma ose masa që prekin organet rajonale si nivel i ndërmjetëm qeverisjeje.

Ashtu siç paragrafi i mëparshëm u kërkon organeve rajonale të konsultohen me organet vendore për reformat që i prekin ata, në mënyrë që të respektohen parimet e dinjitetit dhe autonomisë së barabartë institucionale, po ashtu organet rajonale kanë të drejtë të presin të njëjtin qëndrim nga ana e organeve qendrore kur këto të fundit planifikojnë të marrin vendime "që kanë ndikim mbi kompetencat dhe interesat e tyre themelore, ose mbi objektin e vetëqeverisjes rajonale".

Kjo lidhet me vetë thelbin e konceptit të autonomisë rajonale.

19) Ky paragraf i përgjigjet pyetjes: çfarë forme duhet të marrë ky "organizim rajonal" në proceset shtetërore të vendimmarrjes?

Mund të parashikohen qasje të ndryshme. Në mënyrë ideale, organet rajonale duhet të përfaqësohen në organet shtetërore të vendimmarrjes (p.sh në dhomën e 2-të, organet shtetërore/rajonale të konsultimit) dhe/ose nëpërmjet proceseve formale ose informale të konsultimit dhe të diskutimit, të cilat lejojnë debatin ndërmjet niveleve të ndryshme të organeve të përfshira.

Sigurisht që ky dialog ndërmjet organeve të qeverisjes qendrore/rajonale mund të realizohet në aspektin rajonal nëpërmjet shoqatave që përfaqësojnë interesat e organeve rajonale.

20) Nëse parashikohet në kushtetutë ose në ligj, ky paragraf sugjeron se konsultimi i këtij lloji të zgjerohet në sferën e detyrimeve ndërkombëtare të realizuara nga shteti dhe në zbatimin e traktateve që prekin kompetencat e organeve rajonale.

Kjo zbatohet po ashtu në rastet kur këto konventa ndërkombëtare lidhen me objektin e autonomisë rajonale, ose kur zbatimi i dispozitave ndërkombëtare përfshin veprimet e organeve rajonale, në varësi të parashikimeve të brendshme të shtetit në fjalë.

Kjo është situatë e zakonshme në shtetet federale dhe të rajonalizuara, por është po ashtu e perceptueshme dhe në vende me rajonalizim më pak të strukturuar.

1.4.2. Mbikëqyrja dhe zëvendësimi

21) Ky paragraf trajton çështjen e ndjeshme të mbikëqyrjes shtetërore të organeve rajonale, e cila sigurisht që ndryshon nga njëri shtet në tjetrin, por që pavarësisht nga kjo, situata bazohet në disa parime bazë.

Për shembull, mbikëqyrja shtetërore nuk mund të shkojë përtej verifikimit të ligjshmërisë dhe në veçanti të të kontrolluarit që vendimet rajonale të mos tejkalojnë kompetencat që i jepen rajoneve nga kushtetuta ose nga ligji dhe nuk cenojnë parime të tjera më të larta (p.sh. konventa ndërkombëtare – kushtetutën).

Kontrollet mbi dobinë ndalohen në këtë drejtim, duke u konsideruar si reflektim i një lloj ndërhyrjeje, e cila është në mospërputhje me organet përgjegjëse rajonale.

Gjithsesi, lejohet një largim i vogël nga ky parim në lidhje me kompetencat e deleguara nga shteti. Në ndryshim nga rasti i “kompetencave të transferuara” në rastet kur shteti i delegon një pjesë të funksioneve të tij organeve rajonale (shih paragrafin 6), mbikëqyrja mund të lejohet të përfshijë një vlerësim të dobisë për aq sa shteti i ka besuar një organi tjetër një pjesë të kompetencave të tij, mbi të cilat ai dëshiron të ketë një masë mbikëqyrjeje.

Gjithsesi, në mënyrë që të përcaktohet natyra aktuale dhe kufijtë e këtij kontrolli mbi dobinë, duhet të mbahet parasysh se kur ekzistojnë kompetencat e deleguara, pjesa e dytë e paragrafit 6 lejon ushtrimin e tyre në përputhje me kuadrin rajonal.

22) Pjesa e dytë e parimeve të mbikëqyrjes të parashikuara në këtë paragraf shpjegon kushtet e aplikuara për këtë të drejtë mbikëqyrjeje, të cilës shpesh i referohen si e drejtë “administrative” për të bërë dallimin e saj të qartë nga mbikëqyrja shtetërore.

Së pari, theksohet se mbikëqyrja duhet të ushtrohet "vetëm në përputhje me procedurat dhe në rastet e parashikuara nga dispozitat kushtetuese ose legjislative." Bëhet fjalë për kontrollin e ligjshmërisë në mënyrë të ligjshme.

Në çdo rast, kjo mbikëqyrje duhet të ushtrohet "ex post facto", gjë e cila përjashton çdo censurë të mëparshme nga shteti të vendimeve që mund të synojnë të marrin organet rajonale.

Së fundmi, ideja e masave mbikëqyrëse që duhet të jetë në përpjesëtim me interesat që synon të mbrojë shteti në fakt shpreh një dëshirë për të çinkurajuar mbikëqyrjen e tepruar të vendimeve të rëndësisë së dorës së dytë të marra nga organet rajonale, pra me fjalë të tjera mbikëqyrjen që nuk është në përpjesëtim me rëndësinë e masave të marra, pra të interesave të përfshira.

23-24) Këta paragrafë lidhen me masën mbikëqyrëse më të ashpër të marrë nga një shtet, kur organet e qeverisjes qendrore zëvendësojnë organet e qeverisjes rajonale të cilat kanë dështuar seriozisht në realizimin e kompetencave të ngarkuara.

Kjo ndërhyrje e shtetit me qëllimin e drejtimit të qeverisjes rajonale drejtpërsëdrejti nga përfaqësues të shtetit nëse menaxhimi rajonal është në “faj” serioz ose “i parregullt” mund të parashikohet "vetëm në raste përjashtimore" ndërkohë që duhet të respektohen me rigorozitet procedurat e parashikuara në kushtetutë ose në ligj.

Ky lloj zëvendësimi duhet të jetë në thelb "i përkohshëm" dhe i kufizuar në "raste përjashtimore" dhe duhet t’u besohet personave që veprojnë vetëm në interes të organeve rajonale në fjalë.

Është e qartë nga formulimi shumë kufizues i kësaj mundësie përjashtimore se zëvendësimi nuk mund të shërbejë si pretekst për qeverinë qendrore për të ushtruar veprime që bien nën përkufizimin e “kontrollit të dobisë“ të kryera nga stafi nën përgjegjësinë e tij. Qëllimi i zëvendësimit është që veprimet e organeve të pushtetit rajonal të sanksionohen sërish brenda kuadrit të duhur të ligjshmërisë institucionale të shtetit.

Në lidhje me përjashtimin që zbatohet mbi kompetencat e deleguara, ai shpjegohet logjikisht nga fakti që kur kompetencat e deleguara janë përdorur në mënyrë serioze të paligjshme ose të parregullt, zëvendësimi në fakt është i barabartë me revokimin e kësaj kompetence, të cilën shteti e merr sërish mbrapsht.

Sërish koncepti drejtohet nga parimi i përpjestueshmërisë, i cili kërkon që kjo procedurë përjashtimore të përdoret vetëm në nivelin e nevojshëm për interesat në fjalë.

1.4.3. Besnikëria, integriteti dhe kohezioni territorial

25) Autonomia nuk do të thotë pavarësi. Siç parashikohet në parimet e kuadrit të referencës, autonomia e organeve rajonale ekziston brenda një sistemi të drejtash dhe detyrimesh reciproke të komponentëve të ndryshëm institucionalë të shtetit.

Kjo shprehet në tekst në terma të tillë si "besnikëri e ndërsjellë" dhe "dinjitet i barabartë". Duke mos uruar lejimin e ndonjë interpretimi "separatist" për të ngjyrosur këto parime autonomie, teksti e bën të qartë se detyrimet rajonale të organeve në drejtim të shtetit përfshijnë respektimin e unitetit, sovranitetit dhe integritetit territorial të këtij të fundit.

26) Ky paragraf përmban kujtesën e nevojës së respektimit të shtetit të së drejtës dhe organizimit territorial të shtetit dhe respektimin e marrëdhënieve të ndërsjella ndërmjet niveleve të ndryshme të qeverisjes dhe me qytetarët.

Ky respekt i ndërsjellë dhe ndërinstitucional është kushti kryesor i harmonisë dhe kohezionit brenda shtetit.

27) Organet rajonale kanë për detyrë të marrin të gjitha masat e nevojshme për të siguruar realizimin e detyrimeve që rrjedhin nga kushtetuta ose nga ligji. Pra, organet rajonale kërkohet të miratojnë një qëndrim aktiv në dhënien e efektit praktik për detyrimet që përcaktojnë të gjitha shtetet mbi organet nën- kombëtare ose mbi ato organe që ftohen të marrin pjesë.

28) Paragrafi i fundit i këtij kapitulli trajton çështjen e përfshirjes së qeverisjes rajonale në kohezionin e nevojshëm të përgjithshëm ekonomik dhe social të shtetit. Pavarësisht nga kompetencat autonome që ata mund të gëzojnë brenda shteteve, organet rajonale nuk janë struktura të izoluara që jetojnë në “flluska territoriale".

Në botën e sotme të evropianizimit dhe globalizmit, çdo zhvillim harmonik ekonomik dhe social i një shteti, i cili dëshiron të sjellë kushte jetese të krahasueshme për të gjithë qytetarët e tij dhe zhvillim të barabartë në të gjithë territorin e tij, kërkon pa dyshim veprime të harmonizuara nga ana e të gjitha organeve të krijuara brenda atij shteti, në një frymë solidariteti dhe plotësimi me veprimet e qeverisë qendrore.

Duke qenë kështu, partnerët e organeve të qeverisjes rajonale janë në pararojë të veprimeve përkrah institucioneve vendore. Filozofia politike që nënvizon këtë qasje është e përshtatshme për rajonet të cilat punojnë sëbashku me shtetin, dhe jo që punojnë në kundërshtim me të ose të izoluara prej tij.

1.5. Mbrojtja e vetëqeverisjes rajonale

29) Ndërkohë që organet rajonale janë të detyruara të respektojnë strukturat shtetërore, duhet të jetë e vërtetë dhe e kundërta, d.m.th. që organet shtetërore të respektojnë ato rajonale.

Pasi organet e qeverisjes rajonale të jenë krijuar dhe të jenë njohur nga shteti, pasi të kenë marrë kompetencat dhe burimet që i janë deleguar në masa të ndryshme, ato duhet të përfitojnë nga mekanizmat e garantimit të ekzistencës së tyre. Në këtë aspekt, parashikohet së pari që niveli i tyre institucional të marrë statusin dhe permanencën “zyrtare” nga kushtetuta dhe ligji.

Prania e tyre mund të vihet në dyshim vetëm me anë të një ndryshimi pasues kushtetues ose legjislativ.

30) Ndërkohë që kjo është një qasje logjike përsa i përket procesit demokratik, pasi në teori një organ qendror gjithmonë mund të çbëjë atë që ka bërë dhe të reformojë një strukturë rajonale të krijuar prej tij, fryma e paragrafëve më pas e bën shumë të qartë se këto janë hipoteza përjashtimore, të cilat mund të justifikohen plotësisht në një rast të tillë.

Megjithëse nuk ka asnjë "ngërç" institucional, çdo pëpjekje për të kthyer kompetencat rajonale në nivelin qendor bie ndesh me frymën e autonomisë dhe konceptin e subsidiaritetit.

Kjo lidhet me parashikimin se organet e qeverisjes rajonale gëzojnë të drejtën e rekursit të një vendimi gjyqësor në mënyrë që të sigurojnë "ushtrimin e lirë të kompetencave të tyre dhe respektimin e parimeve të vetëqeverisjes rajonale të parashikuar në të drejtën kombëtare." Në raste të tilla, gjykatat administrative ose gjykatat kushtetuese duhet të kenë juridiksion për të ndaluar çdo ndërhyrje nga shteti me prerogativat e organeve të qeverisjes rajonale.

31) Po ashtu, rekomandohet që kufijtë rajonalë të mos ndryshohen nga shteti pa konsultim paraprak të organeve rajonale ose organeve të tjera të përfshira. Këtu përfshihet mundësia e konsultimit paraprak nëpërmjet referendumit.

Është e vërtetë që kjo pikë i referohet konsultimit me organet e qeverisjes rajonale, jo pëlqimit të tyre, por presupozohet që praktika demokratike politike aktuale refuzon të lëvizë në një drejtim të kundërshtuar nga organet e qeverisjes rajonale dhe nga qytetarët e saj.

2. Organet rajonale dhe organizimi i brendshëm (demokracia rajonale)

2.1. Vetorganizimi

32) Mesazhi i këtij paragrafi, i cili në fakt është formuluar në një mënyrë shumë të përgjithshme, është që kur kushtetuta dhe/ose ligji i një shteti parashikon që organet e qeverisjes lokale të vendosin "për organizmin e tyre të brendshëm, duke përfshirë statutet dhe institucionet e tyre", ata mund të përcaktojnë thelbin dhe organizimet përkatëse në mënyrën më të përgjithshme të mundshme.

Kjo merret se nënkupton që pasi shteti e ka njohur parimin e autonomisë rajonale, ai duhet t’i japë organeve rajonale dorë të lirë në përcaktimin e atyre që mendohen prej tij si mënyrat më të përshtatshme të organizimit të institucioneve, organeve dhe procedurave operative.

Do të ishte kontradiktore për një shtet t’i jepte organeve rajonale autonominë, dhe më pas t’u tregonte këtyre organeve si ta përdornin këtë autonomi.

Vetëm kufijtë e përcaktuar nga kushtetuta ose nga ligji përcaktojnë kompetencat ose rregullat që rregullojnë mbikëqyrjen.

"Vetëqeverisja" është parimi kyç i çdo autonomie rajonale vetërespektuese.

2.2. Organet rajonale

33-35) Nga leximi i këtyre paragrafëve, duket qartë se ka disa alternativa që drejtojnë përbërjen e organeve rajonale, qofshin asamble ose alternative ekzekutive.

Siç thuhet në hyrjen e Kuadrit të Referencës "Lidhur me organet vartëse të subjekteve rajonale dhe, si rrjedhim, me përfaqësimin demokratik, e preferuar duhet të jetë mënyra e zgjedhjeve të drejtpërdrejta me anë të votimit të fshehtë, megjithëse dhe mënyrat e tjera të emërimit të anëtarëve nuk duhet të përjashtohen (si, për shembull, zgjedhja e tërthortë e anëtarëve të organeve që përfaqësojnë pushtetin rajonal).

Pra, parashikohet që asambletë të zgjidhen "nëpërmjet votimit të drejtpërdrejtë, të lirë dhe të fshehtë" dhe në ato pak shtete ku vendet e autoriteteve territoriale përbëhen në mënyrë të tërthortë, ato mund "të përbëhen nga përfaqësues të zgjedhur me emër nga organet përbërërse vendore vetëqeverisëse."

Ky sistem i dytë i mundshëm është i pranueshëm vetëm për shkak se zgjedhjet në nivelin lokal kanë legjitimitet të drejtpërdrejtë demografik, dhe më pas përfaqësuesit e zgjedhur delegohen në nivelin rajonal.

Teksti vijon duke shtuar se ky parim i zgjedhjes demokratike të anëtarëve të asamblesë, qoftë i drejtpërdrejtë ose i tërthortë, në asnjë mënyrë nuk pengon të përdorurit e formave të tjera të demokracisë pjesëmarrëse, ndërkohë që ato lejohen nga ligji, si për shembull, asambletë ose referendumet e qytetarëve.

Në lidhje me funksionet ekzekutive të organeve rajonale, parashikohen në mënyrë të barazvlefshme dy sisteme për t’u ushtruar nga asambletë tek të cilat janë përgjegjëse këta nëpunës ekzekutivë.

Nëse personi është produkt i asamblesë, ai është përgjegjës tek asambleja për veprimet e tij, në përputhje me kushtet dhe procedurat e parashikuara në ligj.

Nga ana tjetër, nëse organi ekzekutiv zgjidhet drejtpërsëdrejti nga njerëzit, ai jo "domosdoshmërish varet nga asambleja përfaqësuese, por duhet t’i japë llogari asamblesë për veprimet e tij."

Do të shihet se dallimi ndërmjet të dy situatave qëndron tek niveli i legjitimitetit të anëtarëve të ekzekutivit, i cili në rastin e zgjedhjes së drejtpërdrejtë nga njerëzit u jep anëtarëve të tij një bazë demokratike popullore, e cila është e barabartë me nivelin e anëtarëve të asamblesë rajonale, nëse jo më lart.

2.3. Kushtet e punës

36) Ky paragraf përmban disa parime kryesore që lidhen me kushtet e punës së anëtarëve të zgjedhur, të cilët, siç kërkohet nga demokracia, duhet të kenë liri të plotë për të shprehur opinionet e tyre politike, si dhe kushtet materiale të përshtatshme për realizimin e funksioneve të tyre dhe një sistem garancish i cili lejon sanksionet vetëm nën petkun mbrojtës së ligjit.

Sistemi i "honorareve" dhe/ose i kompensimit financiar për shpenzimet e realizuara gjatë ushtrimit të funksionit të një anëtari, pavarësisht nëse ai është anëtar i ekzekutivit ose i asamblesë, përbën padyshim një temë delikate në të gjitha shtetet. Teksti i miratuar parashikon një rekomandim të kujdesshëm duke thënë se ky kompensim duhet të jetë “i përshtatshëm”. Kjo lejon një kufi shumë të gjerë vlerësimi.

Gjithsesi, ky tekst ofron udhëzime më të qarta për përcaktimin e këtij kompensimi. Ai i referohet "kompensimit të plotë ose të pjesshëm për humbje të fitimeve" të përfaqësuesit të zgjedhur rajonal", me kriterin shtesë të "shpërblimit për punën e kryer dhe mbrojtje përkatëse për mirëqenien sociale."

Në tekst rekomandohet po ashtu se funksionet dhe aktivitetet të cilat konsiderohen si të papajtueshme me funksionin e përfaqësuesit duhet të përcaktohen me ligj. Kjo do të thotë që rregullat e papërputhshmërisë që prekin përfaqësuesit rajonalë, lidhur qoftë me të qenit të pranueshëm ose me marrjen e detyrës, duhet të kenë një bazë të paracaktuar dhe transparente ligjore.

37) Ky paragraf trajton çështjen e rëndësishme të masave kundër përfaqësuesve të zgjedhur rajonalë. Ndërkohë që sigurisht që duhet të jetë i mundur sanksionimi i përfaqësuesve të zgjedhur rajonalë të cilët bëjnë gabime, sjellja për të cilën sanksionohet personi duhet të specifikohet në ligj (nulla poena sine lege) dhe masa e dhënë duhet të jetë në përpjesëtim të drejtë si me gabimin e kryer dhe me interesin që kërkon të mbrojë organi mbikëqyrës.

Së fundmi, por jo nga rëndësia, parashikohet që këto masa të jenë “objekt i rishikimit gjyqësor".

Është e tepërt të thuhet që objektivi kryesor këtu është shmangia e veprimit arbitrar në këtë çështje ose nga ana e organit qendror, ose nga ana e organit rajonal kundër njërit nga përfaqësuesit e tij rajonalë të akuzuar për veprime të parregullta ose të paligjshme.

Masat nuk duhet të lidhen në asnjë rast me opinionet politike, në përjashtim të rasteve kur këto opinione janë të paligjshme.

Për këtë qëllim, një sistem i pavarur rishikimi gjyqësor i jashtëm është standardi minimal që nevojitet.

Rishikimi gjyqësor nënkupton sigurisht që përfaqësuesi i akuzuar duhet të ketë në dispozicion një “gjyqtar” të pavarur dhe të paanshëm, i cili i respekton të drejtat e palës mbrojtëse dhe parimet e “procesit të drejtë gjyqësor” në përgjithësi, ashtu siç parashikohet nga Konventa Evropiane e të Drejtave dhe Lirive Themelore të Njeriut.

Parashikimi në fund të këtij paragrafi që pezullimi dhe largimi mund të parashikohen "në raste përjashtimore" tregon qartë se këto masa, si më të rëndat në nivelin e dënimeve që mund të merren kundër përfaqësuesve të zgjedhur, duhet të përdoren me kujdes dhe maturi.

2.4. Administrimi rajonal

38-39) Këta paragrafë nën titullin "Administrimi rajonal" mbulojnë burimet njerëzore dhe financiare të cilat çdo organ rajonal duhet t’i ketë në dispozicion të tij në mënyrë që të realizojë funksionet e tij dhe të ushtrojë kompetencat që i janë dhënë ose deleguar brenda shtetit.

Një strukturë efikase administrative për të vijuar me përdorimin dhe zakonet e shtetit, e pajisur me personel të aftë, sëbashku me burimet e duhura financiare, thuhet se janë të domosdoshme për funksionimin e duhur të këtij niveli qeverisjeje, i cili mund të "përcaktojë lehtësisht" kuadrin, strukturat, proceset organizative dhe organet që do të krijohen për të arritur efikasitet të plotë. Sigurisht që kjo duhet të zhvillohet në përputhje me ligjin që mund të zbatojë shteti për administrimin e organeve të tij nën- kombëtare.

40) Ky paragraf përmban disa parime të cilat lidhen me "kushtet e shërbimit të stafit të organeve rajonale".

Së pari, këto kushte duhet të modelohen bazuar në kërkesat e parimeve të përgjithshme të shërbimit publik në fuqi në vend. Po ashtu përmenden në mënyrë të përgjithshme dhe disa parime bazë për një shërbim publik efektiv, të tilla si kërkesa e "rekrutimit të stafit me cilësi të lartë mbi bazën e meritës dhe kompetencës".

Nga ana tjetër, stafi i këtyre organeve duhet të gëzojë kushtet e nevojshme të shërbimit, bazuar në "mundësitë e përshtatshme trajnuese, shpërblimin dhe mundësitë për karrierë".

I takon çdo organi rajonal të vërë në jetë këto parime, natyra e përgjithshme e të cilave nuk i përjashton standardet ekzakte që kërkohen nga një shërbim publik rajonal.

2.5. Qeverisja e mirë

41) Është e natyrshme që faktori i parë që përmendet nën këtë pikë është dëshira për të zhvilluar një politikë për pjesëmarrjen e qytetarëve në menaxhimin e punëve publike. Qytetari i ditëve të sotme nuk konsiderohet më si subjekt pasiv i administratës, por si një person që angazhohet aktivisht në administrim dhe që duhet të inkurajohet, me anë të procedurave të ndryshme, për të luajtur rolin e tij në çështjet publike dhe të periudha të tjera përveç zgjedhjeve.

Kjo demokraci pjesëmarrëse është projektuar për të ndërtuar një urë komunikimi ndërmjet një organi dhe popullsisë ndaj të cilës ai mund të afrohet më tepër.

Vini re me këtë rast se Kongresi ka kërkuar në disa raste të nxisë një pjesëmarrje më të fortë të qytetarëve në jetën publike vendore dhe rajonale.

Për shembull, në Rezolutën 91 (2000) për qytetari të përgjegjshme dhe pjesëmarrje në jetën publike, u ritheksuan parimet udhërrëfyese të një politike të tillë, duke theksuar se "politika demokratike e bazuar në të drejtat civile kërkon qytetarë të cilët janë politikisht më të pjekur, të interesuar në punët publike, me mendje demokratike dhe të ndërgjegjshëm për bashkëpërgjegjësinë e tyre politike .... Përgjegjësitë e një qytetari të mirë dhe demokratik përfshijnë gatishmërinë për të qenë të informuar

42 për zhvillimet politike, për të kontribuar në formimin e një opinioni të informuar të publikut dhe për të marrë pjesë në aktivitete politike si një anëtar aktiv dhe i angazhuar i shoqërisë."

Në Rekomandimin nr 139 (2003) për OJQ-të dhe demokracinë lokale dhe rajonale, Kongresi nënvizoi dhe një herë se "partneritetet e krijuar në mënyrë të lirë ndërmjet organeve lokale, rajonale dhe OJQ-ve ndihmojnë në forcimin e demokracisë vendore dhe rajonale dhe të pjesëmarrjes së qytetarëve, duke ulur dasitë ndërmjet këtyre organeve dhe qytetarëve të tyre dhe duke siguruar marrjen parasysh të të gjitha pikëpamjeve dhe fushave të ndjeshme;... legjitimiteti i këtyre partneriteteve rrjedh nga nevoja për ta sjellë vendimmarrjen më pranë qytetarëve dhe për të zgjeruar makinerinë për konsultim, ofrim informacioni dhe pjesëmarrje të qytetarëve, me synimin e arritjes së formave të reja të qeverisjes vendore dhe rajonale ..."

42-43) Këta paragrafë parashikojnë kërkesat aktuale për një qeverisje të mirë, në të cilat duhet të bazohen të gjitha organet në teori, dhe mbi të gjitha në praktikë për t’u përpjekur për të arritur efikasitetin, pra koston efektive në interesin e përgjithshëm dhe në shërbim të popullsisë.

Si pasojë, janë përmendur kritere të ndryshme, si për shembull, vendimet e përgatitura mirë dhe të informuara me kujdes, një kulturë vlerësimi dhe menaxhimi objektiv, duke përfshirë "fleksibilitetin, të qenit të hapur, transparencën, pjesëmarrjen dhe përgjegjshmërinë publike."

Në përmbledhje të këtyre koncepteve, paragrafi riafirmon gjithashtu nevojën për “administrim të mirë dhe cilësi të mirë të shërbimeve publike."

3. Financimi

3.1. Burimet

44) Ky kapitull për financimin e organeve rajonale bazohet në thënien e vjetër që nuk mund të ketë politika të shëndetshme pa financa të shëndetshme. Koncepti i autonomisë financiare përkufizohet si mundësia për të mbuluar shpenzimet me burimet e veta.

Qëllimi është t’u bëhet e mundur organeve rajonale të kryejnë kompetencat dhe përgjegjësitë e tyre në mënyrë efektive.

Dy parametra duket se janë thelbësore për arritjen e këtij qëllimi. Së pari është parakusht që të ekzistojë një kuadër i qartë që përcakton llojet e burimeve mbi të cilat mund të bazohen organet rajonale në hartimin e buxheteve dhe programeve të tyre të veprimit. E dyta është që këto kompetenca për mbledhje të ardhurash që i jepen organeve rajonale duhet të jenë në përputhje me nivelin e kompetencave dhe përgjegjësive të organeve në nivelin rajonal.

Duke pasur parasysh këto kërkesa të përgjithshme, tre paragrafët e mëposhtëm duket si i zgjerojnë ato më tej.

45) Ky paragraf plotëson paragrafin e mëpasshëm dhe parashikon parimin e autonomisë në ndarjen e burimeve të disponueshme për organet rajonale, në përputhje me ndarjen ligjore ose kushtetuese të përgjegjësive në vend.

Kjo liri e menaxhimit dhe e përdorimit të burimeve rajonale në mënyrë që të zbatohen kompetencat dhe detyrat e organeve rajonale përfaqëson parimin që recetat e dhëna nga shteti për zbatimin e politikave të paracaktuara prej tij në mënyrë të rastësishme ose të vijueshme përbëjnë përjashtim nga rregulli.

46) Ky paragraf është i rëndësishëm për autonominë financiare dhe fiskale të organeve rajonale, pasi ai parashikon llojet e burimeve që mund të kenë në dispozicion organet rajonale për të realizuar së pari kompetencat që ju janë dhënë, dhe pjesërisht "burimet e tyre", të cilat ata mund të jenë në gjendje t’i përdorin lirshëm, ashtu sië parashikohet nga ky paragraf dhe nga paragrafi i mësipërm.

Këto burime të veta mund të rrjedhin nga llojet e ndryshme të të ardhurave, të tilla si taksat dhe tatimet rajonale, tarifat dhe të ardhurat e tjera të vendosura në mënyrë autonome nga organet rajonale, objekt rezervash dhe brenda kufijve të përcaktuara në ligj ose në kushtetutë.

Po ashtu parashikohet që këto burime të veta rajonale mund të plotësohen nga një pjesë fikse e tatimeve shtetërore që shteti i jep organeve rajonale në përputhje me rregullat ligjore në fuqi në vend, ose nga grante të paspecifikuara që cilat shteti ua jep organeve rajonale.

Është e dukshme që siç ndodh në pjesën më të madhe të rasteve, ekziston një burim i dyfishtë financimi për buxhetet e të ardhurave të organeve rajonale, ku të ardhurat vijnë si nga burimet autonome të këtyre organeve dhe nga transfertat nga burimet shtetërore.

Siç thuhet në Rekomandimin gjithëpërfshirës (2004) 1 të Komitetit të Ministrave për shtetet anëtare për menaxhimin financiar dhe buxhetor të niveleve lokale dhe rajonale " Sistemi i përgjithshëm i financave lokale dhe rajonale duhet të synojë arritjen e një ekuilibri të përshtatshëm ndërmjet transfertave financiare, duke përfshirë grantet dhe pjesët e tatimeve të përcaktuara kombëtare nga njëra anë dhe tatimet dhe taksat vendore nga ana tjetër. Ky ekuilibër duhet të përfshijë të drejtën për të përcaktuar nivelin e të ardhurave dhe shpenzimeve bazuar në përparësitë lokale, dhe për të siguruar po ashtu që shërbimet vendore i arrijnë standardet minimale, pavarësisht se cilat mund të jenë kapacitetet fiskale lokale ose rajonale."

Disa komentatorë kanë vënë re se autonomia financiare ekziston vetëm atëherë kur ka burime të mjaftueshme për të bërë më shumë sesa thjeshtë financimin e shpenzimeve të detyrueshme.

Na lejoni të shtojmë se sa më të mëdha burimet, aq më reale bëhet autonomia rajonale. Kjo lidhje shkak-pasojë do të thotë se organet duhet të marrin përsipër përgjegjësi më të madhe politike ndaj qytetarëve taksapagues.

Por, a nuk është ky çmimi i çdo autonomie?

Po ashtu, është e rëndësishme të theksohen dy standarde të tjera në këtë aspekt: burimet në dispozicion të organeve rajonale duhet të jenë në përpjesëtim me kompetencat dhe funksionet e tyre, dhe në të njëjtën kohë duhet të bien brenda të njëjtit kuadri ligjor të përcaktuara nga shteti.

47) Ky paragraf i fundit thotë që mekanizmat financiarë të cilëve u referohen paragrafët e mësipërm nuk duhet të jenë të fiksuar në një pikë të caktuar kohe, pasi në të kundërtën burimet e disponueshme mund të mos ndjekin ritmin e inflacionit të kostove në veprimet rajonale.

Si pasojë, rekomandohet që këto burime financiare të jenë "të një natyre mjaftueshmërisht të larmishme dhe të bollshme për t’u bërë të mundur organeve rajonale të mbajnë sa më shumë të jetë praktikisht e mundur ritmin e zhvillimit real të kostos për kryerjen e detyrave të tyre."

Për më tepër, rezoluta e Kongresit për politikat rajonale të financimit publik (Rezoluta 265 (2008)) thotë që "sistemet financiare i pajisin rajonet me stabilitet të arsyeshëm dhe në të njëjtën kohë u lejojnë atyre të ndjekin ritmin e zhvillimit real të kostove për realizimin e përgjegjësive të tyre".

3.2. Barazia dhe transfertat financiare

48) Ky paragraf na çon në çështjen delikate të mungesës së ekuilibrave të pasurisë ndërmjet organeve të ndryshme rajonale brenda të njëjtit shtet.

Duke pasur parasysh pabarazitë e burimeve të organeve rajonale për shkak të historisë, gjeografisë, popullsisë dhe kimës, të cilat prekin zhvillimin social-ekonomik të komponentëve të ndryshme rajonale të një shteti, nevojiten mekanizma financiarë për të siguruar barazinë territoriale.

Kjo barazi bazohet ose në të drejtën e qytetarëve për të gëzuar shërbime ekuivalente në të gjithë territorin e shtetit, ose në dëshirën për të rritur unitetin kombëtar, ose, mundësisht, për të realizuar të dyja këto objektiva.

Mekanizmat e barazisë financiare përbëjnë të vetmen mënyrë për të korrigjuar këto pabarazi dhe për ndarje të barabartë të burimeve për organet rajonale, në përfitim të qytetarëve.

Politika evropiane për fondet strukturore bën ekzaktësisht këtë gjë në rajonet e ndryshme të 27 shteteve anëtare të BE-së.

Pra, ky paragraf rekomandon që shtetet të parashikojnë procedura barazie financiare ose masa ekuivanete kompensuese "të projektuara për të korrigjuar efektet e shpërndarjes së pabarabartë të burimeve potenciale të financimit dhe barrën financiare që mund të mbështetin ato."

Ka dy faktorë të cilët mund të justifikojnë një mekanizëm barazie financiare për të ndihmuar një organ rajonal: (i) potenciali i tij i ulët fiskal, pra të ardhurat tatimore, duke përcaktuar, për shembull, një nivel ekuivalent me mesataren kombëtare, dhe (ii) dallimet në barrët e veçanta që i bien një organi rajonal, ose për shkak të situatës periferike rurale ose të lartë mbi nivelin e detit, përqendrimit urban që çon në shpenzimet e jashtme, ose disavantazheve social-ekonomike ose sociale brenda standardeve të vendit (p.sh. shkalla e papunësisë).

Kjo barazi financiare do të marrë formën e solidaritetit “vertikal”, ku shteti luan rolin e “rishpërndarësit” të burimeve tek organet e tij rajonale, ose të solidaritetit “horizontal” ndërmjet vetë organeve rajonale, ku organet me të pasura ndihmojnë organet më të varfra dhe ata më të fortë ndihmojnë organet më të dobët.

Ndërkohë që motivimi mund të jetë i kuptueshëm, paragrafi i fundit duket sikur është në kundërshtim me paragrafët më lart. Duket sikur ky paragraf thotë që këto mekanizma barazie financiare në tërësi nuk duhet të varfërojnë asnjë organ rajonal, gjë e cila duket më shumë si një shpresë fanatike sesa një mundësi praktike dhe realiste.

Transfertat financiare duhet të parashikohen në tekstet e ligjit ose të rregulloreve mbi bazën e "kritereve objektive të lidhura me kompetencat rajonale.” Qëllimi është të përcaktohet shtrirja e tyre në dritën e detyrave të tjera që u janë besuar organeve rajonale dhe të potencialit të tyre fiskal, dhe jo për të shpërndarë thjesht për hir të barazisë.

Së fundmi, duke përdorur ndonjëherë formulime të tepruara, paragrafët e mëposhtëm ritheksojnë tri rregulla të mëtejshme.

Së pari, në përputhje me parimin e përgjithshëm të autonomisë vjen liria e autoritetit rajonal për të përdorur siç e shikon të arsyeshme burimet që mbledh ose marr.

Parimi i dytë, në një farë mënyrë rithekson parimin e parë, megjithëse i specifikuar me frazën "për aq sa është e mundur", duke parashikuar që "grantet për organet rajonale nuk caktohen për financimin e projekteve specifike." Me fjalë të tjera, grantet nuk mund të caktohen për përdorim specifik, në përjashtim të rasteve kur një gjë e tillë parashikohet shprehimisht në rregullore si mekanizëm për subvencionim projektesh.

Parimi i tretë është përgjegjësia e vendimmarrësit: në rastet kur shteti vendos t’i transferojë kompetencat një organi rajonal, ai duhet të pranojë pasojat dhe në të njëjtën kohë duhet të parashikojë burimet korresponduese kompensuese.

Duhet të theksohet se të gjitha kriteret e përfshira në këto paragrafë për barazinë financiare në fakt reflektojnë të njëjtën filozofi të parashikuar dhe në rekomandimin e Komitetit të Ministrave për shtetet anëtare për tatimet lokale, barazinë financiare dhe grantet për organet lokale (Rec2000)14).

Ndërmjet të tjerash ky rekomandim i referohet metodës së vlerësimit të shpenzimit të nevojshëm për barazi financiare dhe mekanizmat përkatës.

"Këto sisteme duhet të projektohen në mënyrë të tillë që të barazojnë të paktën pjesërisht kompetencat fiskale të organeve lokale në mënyrë që t’u bëjnë atyre të mundur, nëse ata dëshirojnë, të ofrojnë një gamë dhe nivel të gjerë ngjashëm shërbimesh ndërkohë që përcaktohen nivele të njëjta të tatimeve vendore." (pika 2b, paragrafi 2 i Rekomandimit).

3.3. Huamarrja

53) Këshillohet që kjo teknikë financiare të autorizohet nga organet rajonale në mënyrë që të plotësojë burimet e tyre. Ky paragraf lidhet me huamarrjen në tregun kapital për financimin e shpenzimeve për investim. Në lidhje me ndarjen, vini re kufizimet (shëndetësore dhe logjistike) ku shpenzimet e zakonshme operative nuk mund të financohet me anë të huamarrjes, e cila duhet të ruhet për financim afatgjatë investimesh. Na lejoni të theksojmë po ashtu se shumë shtete e parashikojnë ndikimin e huamarrjes (ose të burimeve të tjera korresponduese) mbi nivelin e borxhit të organeve rajonale. Ndonjëherë këtu zbatohen rregulla të ndryshme përsa i përket huamarrjes “së brendshme” dhe huamarrjes në tregjet e huaja.

Pika 24 e Rekomandimit (2004)1 të Komitetit të Ministrave për shtetet anëtare për menaxhimin financiar dhe buxhetor në nivelet rajonale thotë që shtetet: "në përgjithësi, organet vendore dhe rajonale duhet të gëzojnë të drejtën e marrjes së huave vetëm për financimin e shpenzimeve për investime, jo për shpenzimet aktuale. Niveli i huasë mund të përcaktohet në lidhje me volumin e burimeve të veta të organit, masën e tyre, stabilitetin dhe zhvillimin e parashikimeve."

4. Marrëdhëniet kombëtare dhe ndërkombëtare

54) Këta paragrafë japin kompetencat dhe mundësitë e organeve rajonale për veprim, sëbashku me nivelet e tjera të qeverisjes, si në nivelin e brendshëm dhe në nivelin e jashtëm.

Organet rajonale mund të formojnë shoqata me qëllimin e koordinimit të veprimeve të tyre dhe të mbrojtjes së interesave të tyre. Ky është parimi i të drejtës së lirisë së organizmit, i përkthyer në nivelin institucional rajonal.

Për më tepër, kjo është tërësisht për ruajtjen e kuadrit aktual, në të cilin po zhvillohet bashkëpunimi ndër- rajonal në shtete të ndryshme të Këshillit të Evropës.

Ndërkohë që organet mund të punojnë sëbashku në nivelin kombëtar, ata mund ta bëjnë këtë gjë dhe në nivelin ndërkombëtar. Kjo gjë bëhet e qartë nga fjalia: "organet rajonale mund të jenë po ashtu anëtarë të organizatave ndërkombëtare të organeve rajonale." I vetmi kufizim mbi këtë të drejtë është që veprimi i tyre duhet të lidhet me çështje që bien në kompetencën e tyre, dhe që janë, sigurisht, në përputhje me ligjin.

55) Duke qenë kështu, është logjike që organet rajonale duhet të lejohen të përfshihen në punën e institucioneve evropiane në kuptimin e gjerë. Si Bashkimi Evropian dhe Këshilli i Evropës kanë krijuar forume dhe rrjete të shumta konsultimi që trajtojnë çështjet rajonale. Pra, ky paragraf u lejon organeve rajonale të përfshihen në çështjet evropiane, sigurisht "deri në masën e lejuar nga e drejta kombëtare dhe/ose evropiane".

Kjo mund të marrë formën e përfshirjes së drejtpërdrejtë nga organet rajonale ose të përfshirjes së tërthortë nëpërmjet organeve të krijuara të përfaqësojnë organet rajonale për këtë qëllim.

56) Ky paragraf i hap derën bashkëpunimit ndërkufitar, në të cilin janë përfshirë shumë organe rajonale. Për të arritur këtë përfundim janë krijuar instrumente të ndryshme.

Këta aktivitete ndërkufitare ose ndërkombëtare duhet të jenë në përputhje jo vetëm me atë çfarë lejohet nga legjislacioni i brendshëm, por dhe me sipërmarrjet ndërkombëtare të shtetit, dhe për të realizuar objektivat e politikës së jashtme të shtetit në përgjithësi.

MONITORING – Adopted texts

RECOMMENDATION 201 (2006)1 on local and regional democracy in Albania [English version]

The Congress,

1. Refers to: a. Article 2, paragraph 1.b, of Statutory Resolution (2000) 1 on the Congress, which provides that one of the Congress’s aims is “to submit proposals to the Committee of Ministers in order to promote local and regional democracy”; b. Article 2, paragraph 3, of Statutory Resolution (2000) 1 on the Congress, which provides that “the Congress shall prepare on a regular basis country-by-country reports on the situation of local and regional democracy in all member states and in states which have applied to join the Council of Europe, and shall ensure, in particular, that the principles of the European Charter of Local Self- Government are implemented”; c. its Resolutions 31 (1996), 58 (1997) and 106 (2000) of the Congress, setting out guiding principles for drawing up such reports;

2. Bearing in mind the report on the situation of local and regional democracy in Albania, drawn up by the rapporteurs Guido Rhodio (Italy, EPP/CD, L) and Jean-Claude Van Cauwenberghe (Belgium, SOC, R), following two official visits to Albania (11-12 May 2005 and 10-12 April 2006), with the assistance of Professor John Loughlin, consultant (Ireland), member of the Group of Independent Experts on the European Charter of Local Self-Government, whom the Congress thanks for his contribution;

3. Recalls its Recommendation 28 (1997) and Resolution 45 (1997) on local and regional democracy in Albania;

4. Thanks all the governmental and parliamentary authorities, the elected representatives of the regions and municipalities of Albania, as well as the experts, NGOs and representatives of the international community in Albania for the information and documentation provided and the comments supplied during their meetings with the rapporteurs;

5. Wishes to bring to the attention of the Albanian authorities, the Committee of Ministers and Parliamentary Assembly of the Council of Europe the comments and recommendations presented below;

6. With regard to the global reform process in the field of local and regional self-government and decentralisation: a. despite the expressed intention of an ambitious reform programme announced by the government formed after the 2005 general elections, acknowledges that, measured by reference to legislation actually passed and implemented, little has happened so far to reform the system of local and regional government in Albania; b. welcomes the new government’s determination to stamp out corruption and crime, to support better governance, transparency and citizen participation and to promote national economic development, but at the same time stresses that this should not be at the expense of the programme of decentralisation and of the principles enshrined in the European Charter of Local Self-Government (hereinafter “the Charter”); c. welcomes several positive achievements and projects in the field of decentralisation and encourages the Albanian governmental and parliamentary authorities to continue their efforts in the reforming process;

7. The Congress recommends that the Albanian authorities: a. continue reforming and modernising the legislative basis of local and regional government in close consultation with the associations of Albanian municipalities, communes and regional councils and accelerate the reforms in the field of decentralisation; b. consider the overall system of territorial organisation and in particular the number of regions and municipalities and begin a reform of the communal system through either the amalgamation of those small communes that are unable to perform the tasks required of them into larger units or through voluntary association. This reform should be carried out in conjunction with the reduction of the number of regions and in respect of constitutional provisions regarding consultation with the respective communities as a result of a democratic and participatory process and taking into account the co-ordination of territorial government units at all the levels; c. review the laws passed previous to Law No. 8652 “on the Organisation and Functioning of Local Government” of 2000 with a view to bringing these laws into harmony with Law No. 8652 and draft the new laws according to the agenda defined in Law No. 8652; d. institutionalise the consultation and participation of local and regional authorities in the decentralisation process; e. consult within a reasonable time the Council of Europe and the Congress when preparing relevant draft legislation in the field of local and regional self-government; f. as well as that main political parties, local authorities and civil society, find a consensus in order to treat decentralisation in Albania as a priority target;

8. With regard to the current state of local and regional self-government and their compliance with the European Charter of Local Self-government: a. welcomes the considerable progress made in Albania with regard to building the constitutional and legislative framework for the implementation of the European Charter on Local Self-Government ratified by Albania in 2000; b. notes however that the provisions of the Charter have not always been fully implemented; c. recalls that the local authorities must have, as far as possible, full and exclusive responsibilities (Article 4.4 of the Charter) distributed between the state and the local and regional self-governing bodies, based on respect for the subsidiarity principle (Article 4.3 of the Charter);

9. The Congress recommends that the Albanian central authorities: a. work with local and regional authorities on the gradual transfer of powers and the division of functions among different levels of local, regional and central government; b. consider the decentralisation of the water supply and sewage system, defined by law as own function of the municipalities and communes, paying particular attention to the financial implications of the transfer of this function; c. make the necessary arrangements to guarantee the practical implementation of the new legislation in the field of local and regional self-government and ensure that these texts are applied in the spirit of the European Charter of Local Self-Government; d. replace the procedure of the passing of “normative acts” by normal procedures of decision making by adopting laws by the Parliament while respecting the principles enshrined in the European Charter of Local Self-Government;

10. With regard to financial autonomy of local and regional authorities (Article 9 of the Charter): a. is convinced that financial autonomy on the part of local authorities is a vital component of local self-government and that genuine decentralisation including a large financial autonomy is the only means of guaranteeing the autonomy of action of local authorities from the central authorities; b. welcomes the new fiscal package put into law in 2002 increasing local fiscal autonomy and representing a significant improvement in terms of the balance between central funding (including local discretion over these grants) and locally generated resources; c. considers, however, that financial resources available to local authorities remain a substantial problem for local autonomy in Albania and that today the major part of local authorities, in particular small rural communes, do not have adequate financial resources (commensurate with their responsibilities) of which they may dispose freely; d. notes a certain dependence upon central government grants and transfers rather than locally determined taxes and charges;

11. The Congress recommends that: a. attention be paid to the discrepancy between the responsibilities allocated to local authorities and the financial resources necessary for carrying out these responsibilities in line with Article 9.1 of the European Charter of Local Self-Government; b. there should be a greater percentage of local revenue from own resources, including regional taxes and fees, as well as an appropriate implementation of shared taxes as personal income tax and corporate profit tax; c. there should be a clearer definition of central government grants with the emphasis on unconditional rather than conditional grants; d. broad consultations with local authorities be conducted on the decision to halve the small business tax, in order to reconsider this decision, if necessary, and generally before the implementation of similar measures; e. the financial and fiscal package be reviewed according to the recent changes which absorbed an important share of own local taxes such as small business tax, simplified profit tax and hotel tax, in order to ensure adequate financial resources of local authorities and efficient exercise of this fiscal competence at the local level;

12. With regard to administrative supervision of local authorities (Article 8 of the Charter): a. considers that the long-standing weight of central supervision and control of local authorities has not yet been fully lifted and that there is still excessive interference on the part of the prefects in local and regional affairs, acting as an instrument of central government control rather than being an administrative support; b. takes note of a conflict between the Albanian Government and the municipality of Tirana over several works in Tirana and in particular the construction of a Zogu i Zi flyover, and in this connection: i. acknowledges that according to Albanian legislation, urban planning is one of the own competences of local authorities which, according to Article 4.4 of the Charter, “shall normally be full and exclusive”; ii. stresses that it is outside the competence of the Congress to decide whether or not there had been any infringements of urban planning rules or to interfere to any extent in court procedures, in which no final decision has been taken so far; iii. notes that the majority of the members of local authority territorial adjustment councils does not represent the municipality; iv. regrets that, in practice, in cases like Zogu i Zi flyover, the Territorial Adjustment Council of Albania has the power to interfere in local decisions that go beyond the control of legality, in spite of the fact that, by law, it does not have this power and may only be the instance of the control of expediency if local interest does not fit with the Central Program of Urban Planning; c. recalls that according to Article 8 of the Charter, the supervision of local authorities should aim only at ensuring compliance with the law and exclude any supervision of the expediency of actions that fall within local authorities’ own areas of responsibility and the principles of subsidiarity and proportionality remain key aspects of any administrative supervision by higher-level authorities; d. considers that the existing powers of the Albanian construction police to intervene, without court decision, in local authorities activities in the field of construction work and urban planning are in contradiction of European standards;

13. The Congress recommends that: a. the Albanian authorities review the composition and functioning of the Territorial Adjustment Council of the Republic of Albania and local authority territorial adjustment councils with a view to bringing them into conformity with Articles 4.4 and 8 of the European Charter of Local Self- Government and Law No. 8652 “on the Organisation and Functioning of Local Government”; b. the construction police be replaced by a planning inspectorate independent of the government in power whose task would be to control the implementation of technical standards on the territory and under the authority of local government; c. the control of legality of decisions made by the Territorial Adjustment Council of the Republic of Albania and local territorial adjustment councils be given to the independent judiciary power; d. any initiative to improve the Laws on Urban Planning and Construction Police should aim at making this legislation compatible with the provisions of the European Charter of Local Self-Government and Law No. 8652 “on the Organisation and Functioning of Local Government” of 2000; e. central government refrain from interfering in local authority politics in such a way as to undermine the political autonomy of local authorities;

49 f. the prefectoral system and the status of prefects be reviewed preventing political interference in local and regional affairs through the exercise of their supervisory function and that the role of the prefect be confined to a posteriori control of legality; g. the respective roles of the prefect and the regional council be clarified in order to avoid overlap and that the regional and prefectoral administrations be clearly separated;

14. With regard to regional self-government: a. welcomes the creation of 12 regions in 2000 and acknowledges, however, that there are some gaps in the definition of their role and functions in the political and administrative system; b. regrets that the regions lack financial and administrative resources as well as political legitimacy and are not well known to the general public;

15. The Congress recommends that: a. consideration be given to reducing the number of regions to position them at an appropriate, effective level, as part of a programme of territorial reorganisation and strengthen their institutional capacity; b. the regions be given real competences, clearly defined by law and in tune with the country’s realities/needs, including wider powers of social and economic development, public transport, cultural affairs, urban and rural policy co-ordination and environmental concern; c. in line with recommendations of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, Albania move towards a system of direct democratic election of regional councils under a system of proportional representation; d. as part of territorial restructuring of the regions, attention be paid to providing regional councils with sufficient resources, including own funds raised through regional taxes and fees; e. adoption of a new law devoted to the regions containing all these elements be envisaged; f. prior consultation on these matters with the regional authorities and their associations be established; g. there should be a separation of the regional assembly and the executive with the latter either directly or indirectly elected; h. consideration be given to improving Tirana’s legal status, its integration in the system of regional government and the relationship between the Municipality of Tirana and the Region of Tirana, by recognising Tirana as a city-region or giving it region equivalent status. This would constitute a solution in the interest of co-operation between the capital and the region, while allowing for a possible extension of the city boundaries;

16. With regard to the electoral system and forthcoming local elections, notes that several electoral issues (voters list, electoral commissions, etc.) were the subject of a major crisis between majority and opposition parties during the summer of 2006 and welcomes the fact that the ruling party and the opposition managed to reach political agreement on most of the electoral issues at the end of August 2006;

17. The Congress recommends that: a. the mandate of local and regional councillors and mayors should be for a minimum of four years; b. the date of local elections be fixed as soon as possible, according to the schedule prescribed in the Constitution and in the Electoral Code and sufficiently in advance in order to ensure appropriate preparation for elections and a fair electoral campaign in accordance with the international standards for free and fair elections;

18. The Congress invites the Albanian Government to develop interregional and transfrontier co- operation, and with this in mind encourages Albania to take part in full in the Adriatic euroregion and to support intergovernmental implication in the activities of this euroregion;

19. The Congress consequently invites: a. the Committee of Ministers to transmit this recommendation and its explanatory memorandum to the Albanian authorities; b. the Albanian authorities responsible for local and regional self-government: i. to submit to the President of the Congress, by 1 December 2008, a written report setting out in detail the measures taken to implement the recommendation;

50 ii. to appoint a senior representative of the government to present, at a session of the Congress before that date an interim report on the measures taken and/or planned in order to implement the recommendation; c. the Parliamentary Assembly to take account of the foregoing comments and recommendations in monitoring the honouring of commitments entered into by Albania.

1. Debated and adopted by the Standing Committee of the Congress on 14 November 2006 (see Document CG(13)29, draft recommendation presented by J.-C. Van Cauwenberghe (Belgium, R, SOC), and on behalf of G. Rhodio (Italy, L, EPP/CD) rapporteurs).

EXPLANATORY MEMORANDUM CG(13)2PART2 (2006) [English version]

AUTUMN SESSION - STANDING COMMITTEE

Strasbourg, 20th November 2006 CG(13)29PART2

Local and regional democracy in Albania

Rapporteurs: Guido RHODIO, Italy Chamber of Local Authorities, Political Group: EPP/CD and Jean-Claude VAN CAUWENBERGHE, Belgium Chamber of Regions, Political Group: SOC

I. Introduction

1. According to Article 2.3 of Statutory Resolution (2000) 1 of the Committee of Ministers of Council of Europe, the Congress shall prepare monitoring reports on the situation of local and/or regional democracy in the member states and in states which have applied for membership, on a regular basis8.

2. The state of local and regional democracy in Albania has already been the object of a report and Recommendation (28) adopted by the Congress in 1997. The decision to prepare a second monitoring report on regional democracy in Albania was taken by the Congress Bureau on 3 November 2004 given the necessity of examining the present state of the second level of the territorial authorities, established in 2000, and prospects for regionalisation in Albania. The local dimension was added following the Bureau decision on 16 December 2005.

3. The Bureau also instructed the Rapporteurs to look into the situation prevailing in Tirana, further to the request of the Mayor of Tirana, member of the Congress, and to examine the disagreements between the Government and the Municipality of Tirana with regard to public works in the capital.

4. Ömür Aybar (Turkey, EPP/CD, R), was appointed as Rapporteur to prepare and submit the report on Albania to the Congress. She paid a visit to Albania on 11-12 May 2005. Taking into consideration the general elections which took place in Albania in July 2005, it was decided to postpone the presentation of the report and to organise a new visit with a view to meeting representatives of the Albanian Parliament and Government formed after the 2005 elections and to evaluate the progress of the ongoing reforms in the field of local and regional self-government and decentralisation. Following the Bureau decision on 16 December 2005, the rapporteurs of the Institutional Committee of the Congress in charge of the preparation of this report - Guido Rhodio (Italy, EPP/CD, L) and Jean- Claude Van Cauwenberghe (Belgium, SOC, R)9 – visited Albania on 10-12 April 2006.

5. In carrying out their task, the Rapporteurs were assisted by Prof. John Loughlin, consultant (Ireland), member of the Group of Independent Experts on the European Charter of Local Self- Government, and Ms Antonella Cagnolati, Deputy Chief Executive of the Congress, and Ms Irina Blonina, Secretariat of Congress.

6. During the visits, the Congress monitoring delegation met a number of representatives of Albanian authorities at local, regional and central level (Government and Parliament), the national associations

8 The Republic of Albania joined the Council of Europe in 1995. It ratified the European Charter of Local Self-Government (hereinafter “the Charter”) in 2000, without any declarations or reservations, which came into force in respect of Albania on 1st August 2000 9 Mr Van Cauwenberghe replaced Ms Aybar in her position as rapporteur on regional democracy in Albania.

52 of the local and regional self-governments as well as experts and representatives of the international community in Albania (for detailed programmes of the two visits see the appendices).

7. This report was prepared on the basis of the information received during the two on-site visits to Albania as well as all necessary extracts from the relevant legislation and other information and documents provided by the representatives of the Albanian authorities, international organisations and experts.

8. The Rapporteurs wish to thank the Ministry of Foreign Affairs and the Permanent Representation of Albania to the Council of Europe for their help in arranging the various meetings with central government and parliament representatives. They also convey special thanks to Delphine Freymann, Special Advisor of the Council of Europe in Albania, and the Council of Europe Information Office in Tirana for their valuable support, which guaranteed the success of the Congress’s visits.

II. Background

9. Albania is traditionally a highly centralised state and it made the transition to democracy in 1991 without ever having experienced any significant form of local democratic government. Until independence in 1912, the country was part of the Ottoman Empire, which did not encourage decentralisation or local autonomy. Similarly, during the period of the Zog monarchy (1925-39) and the Italian occupation (1939-1943), local government was non-existent. After the Second World War, the communist regime made a determined effort to consolidate national independence by emphasising the centralisation of the state. The Albanian communist regime was one of the most authoritarian of the entire communist world and local administration was a means by which the central government and the Albanian Party of Labour (ALP - the communists) controlled civil society. Local government was administered by People’s Councils who administered the affairs of the district (rreth), the city (qvtet), the locality (lokalitet) and the village (fshat). However, the “People’s Councils” were in turn controlled by the ALP and were thus a bogus form of democratic organisation.

10. One of the key tasks of the democratisation process was, therefore, to create, almost ex nihilo, a new system of genuine local and regional government rather than simple administration at these levels. In 1992, the new Democratic Party (DP) government which had come to power embarked on an important programme of administrative reform, including the reorganisation of local government. Laws No. 7570 and No. 7572 (1992) on “The Organisation and Functioning of Local Governments”, as well as Law No. 7573 (1992) “On the elections of local government units” established decentralisation as one of the basic goals and principles of local governance in Albania. In 1994, the DP proposed a new Constitution, which enshrined the principle of local self-government, to replace that of 1976 but this was rejected by the electorate who thought it placed too much power in the hands of the president. Following the crisis brought on by the collapse of the pyramid schemes, the DP was replaced by the Socialist Party (SP) in 1997. The SP also produced a new Constitution which, this time, was passed by the Parliament and by the electorate in a referendum. The 1998 Constitution (Article 108) followed the 1994 version by also accepting the principle of local self-government. In 2000, the government adopted a National Strategy for Decentralisation and Local Autonomy. Also in 2000, the Parliament passed Law No. 8652 “On the Organisation and Functioning of Local Government” (hereinafter the 2000 Law). This, along with a number of other subsequent laws10, completed the legislative process of establishing democratic local government in Albania.

11. Although the constitutional and legislative bases of Albanian local government now conform to a great extent to the norms established by the Council of Europe and to best practice in Western Europe, the actual practice of local democracy is beset with difficulties. One problem is that a number of laws were passed before the above-mentioned constitutional guarantees of local autonomy and the 2000 Law, and are not in harmony with the principles of local self-government. Examples of such laws, which have caused recent conflicts between central and local governments, are the law setting up the “Construction Police”, the law on urbanisation which set up National Planning Agencies as well as Urban Planning Agencies and the law setting up prefects.

10 Law No. 8744 of 22 February 2001, on “The Transfer of Immovable State Properties to Local Governments”, Law No. 8982, 12 December 2002 on “The System of Local Taxes”, Law No. 8978 of 12 December 2002 on “Local Small Business Tax”, and Law No. 8979 of 12 December 2002 on “Amendments to the Law on Personal Income Tax”.

12. The difficulties also arise because of the weak nature of Albanian civil society as a result of the years of dictatorship. Furthermore, the central government and central departments have been reluctant to devolve real political and financial powers to local authorities. To some extent, this is understandable given the lack of expertise and the poor human and financial resources within the local authorities. At the same time, recent surveys have shown that Albanians feel closer to and trust more local government than national government. All the political parties and the most important interest groups in society as well as international organisations agree that the process towards political decentralisation must continue and, indeed, be strengthened. There are, however, differences among the parties as to the most appropriate measures to take (for example on the role of the regional councils) and parties sometimes change their position when they pass from being in opposition to being in government. It is very important that the decentralisation reform is implemented on the basis of openness, participation and consensus, with a timely consultation of local government for any decision that affects them. All of the international organisations present in Albania, notably the European Union, the OSCE, the World Bank, USAID, the diplomatic community, as well as numerous Albanian think tanks and NGOs are in broad agreement that decentralisation is an essential element of Albania’s transition to democracy and also that it is an important tool in fighting corruption. At the same time, the international community recognises that the country has serious obstacles to achieving effective decentralisation and regional and local democracy.

III. The Albanian System of Local Government

13. Article 13 of the 1998 Constitution reflects the European Charter of Local Self-Government (hereinafter “the Charter”) and states that “Local government in the Republic of Albania is founded upon the basic principle of decentralisation of power and is exercised according to the principle of local autonomy”. At the same time, the Constitution states that Albania is a parliamentary Republic and a unitary State. Article 13 of the Constitution was expanded by the 2000 Law on the Organisation and Functioning of Local Governments, which, in Article 3, outlines the basic purpose of the legislation:

 Recognition of the existence of different identities and values of the communities in Albania.  Respect and enforcement of the fundamental rights of citizens provided in the Constitution and other laws in those communities.  Opportunity for communities to make choices between different kinds of local public facilities and services.  Efficient and effective exercise of the functions, competencies and duties of various bodies of local government.  Delivery of appropriate services.  Promotion of effective participation of local residents in local government.

14. Albanian local government consists of two levels: the first level consists of 373 local government units (LGUs) divided between 65 municipalities (bashkia) in urban areas, which may be divided into “quarters”, and 308 communes (komuna) in rural areas, which may be further sub-divided into “villages”; the second level consists of 12 regions (qarku). The municipalities and communes have representative councils which are elected by the population using proportional representation and closed lists. The mayors and heads of communes are directly elected by the population using a majority system. The regional councils are indirectly elected and are composed of the mayors/ heads of communes from the municipalities and communes within their boundaries as well as representatives of the municipal and communal councils in proportion to their populations. There must be at least one representative from each. If there is only one representative, it is automatically the mayor; if there is more than one representative, the other representatives are elected by the respective council. Tirana, the capital of Albania, has a special status defined in Law No. 8684 of 31 July 2000, which sub-divides the city into eleven municipal units, of which the heads are directly elected by the population. The Municipal Council of Tirana has authority over the municipal units with regard to decision making and delegation. Local authorities have the right to create their own forms of local administrative organisation and to employ personnel to carry out administrative tasks.

15. Alongside the system of local representative government there also exist a number of state services which conduct their activity at local level and especially at regional level.. The highest representative of the central administration at regional level is the prefect. The office of prefect was

54 created in 1992. Law No. 7608 of 22 September 1992 “On Prefectures”, for the first time after the fall of communism, stipulates the Prefect, as a representative of the Council of Ministers at regional level. There are twelve prefectures, which correspond to the boundaries of the twelve regions. A new Law “On Prefect” No. 8927 was adopted on 25 July 2002. The Constitution of the Republic of Albania provides that the Prefect conducts his/her activity at regional level. In compliance to the law No. 8927 (2002), the Prefect is the representative of the Council of Ministers’ in a region. He/she is appointed and removed by the Council of Ministers and reports to the Prime Minister for the duties charged on him. From the administrative point of view, the administration of prefectures is a responsibility of the Minister of Interior. Article 6 of the Law “On the Prefect” stipulates the mission of the prefect as follows:

. to guarantee the sovereignty, constitutional order and protection of public health . to manage, supervise, monitor and coordinate the activity of state institutions at local level . to coordinate the activity of the central institutions at local level with the local government units in communes, municipalities and regions, . to verify the legality of the acts approved by the bodies of local governance in the communes, municipalities and regions,

In reality, the prefect exists to ensure that the policy approaches of the central government are followed at the local level. This has been criticised because of the political partisan bias this may imply at the local level and an opportunity for the central government to exercise a direct control over the local and regional authorities. The prefect employs a number of staff who monitor the social, economic and political affairs of the region. All policy documents and budgets are passed to the prefect who can hold them for ten days to assess their legality. The prefect may also appoint and dismiss the employees of his own administration.

IV. The Functions of Albanian Local Government

16. The 2000 Law “On the Organisation and Functioning of Local Government” defines a typology of functions of local government. These may be exclusive, shared or delegated. a) Communes and Municipalities i) Exclusive Functions of the Communes and Municipalities.

There are four main categories of functions which are exclusive:

1. Infrastructure and public services:

 Water supply.  Sewerage, drainage systems and flood protections channels in residential areas.  Construction, renewal and maintenance of local roads, pavements and squares.  Public lighting.  Public transportation.  Cemeteries and funeral services.  City/village decoration.  Parks and public spaces.  Waste management.  Urban planning, land management and housing in accordance with the law.

2. Local economic development.

 Preparation of programmes for local economic development.  Regulation and functioning of public markets and trade networks.  Small business development and promotional activities.  Services to support local economic development.  Veterinary services.

 Protection and development of local forests, pastures and natural resources of local character.

3. Social, cultural and recreational functions.

 Preservation and promotion of local historical and cultural assets.  Organisation of recreational activities.  Social services, including orphanages, day care, homes for the elderly, etc.

4. Civil security.

 Public order.  Civil security. ii. Shared functions.

From January 2002:

 Pre-school and pre-university education.  Preventive health care and public health protection.  Social assistance and poverty reduction.  Public order and civil protection.  Environmental protection.  Other shared functions as described by law. iii. Delegated functions.

17. These are functions of the central government or administration which, by law or by a contractual agreement, are assigned to the local government. The central government guarantees the necessary financial support for the exercise of these functions but the local government may commit its own financial resources to the task in order to attain a higher level of service. Delegated functions may be mandatory or non-mandatory. b) Regions.

18. The regions, like the municipalities and communes, also have exclusive and delegated functions. Their main exclusive function consists in developing and implementing regional policies and of harmonising these with national policies at the regional level. The region may also adopt functions delegated to it by the communes and municipalities within the region or by the central government. In the latter case, the central government must guarantee financial support for the carrying out of the function. Central government delegated functions must be on the basis of a law or mutual agreement.

19. Compared to the municipalities and communes, the regions are weak in terms of the functions they have been assigned. But, it is argued that they are of much more recent creation and will take time to grow into their role. Other people point out that, since they are primarily made up of local elected representatives, the latter are naturally not inclined to transfer powers and financial resources to the regions, a level of government outside their sphere of direct competence. c) Local finances i. Municipalities and Communes

20. There are two main sources of local revenues: own revenues (local taxes and fees) and conditional and unconditional transfers from central government. When local government was first established in Albania after the transition to democracy, its fiscal autonomy was almost non-existent. This can be seen from the fact that transfers from central government constituted almost the entire source of local government revenues: 96.22% in 1996, 98.28% in 1997, 97.24% in 1998 and 96.30% in 1999! Furthermore, in 1999, 86.6% of all revenue was in the form of conditional transfers, that is,

56 where local government has little or no discretion in their use. In 1999, only 3.7% of local revenue was raised from own sources, mainly fees (2.49%).

21. The main reason given for the huge disparities between transfers and own resources are that the biggest budget items of Albanian local government are on education and health, seen as important elements in the struggle against the great poverty and deprivation that exists in the country. It is this very poverty that deprives the local authorities of a sufficient financial base in the form of local taxation.

22. Nevertheless, it was felt that increasing local fiscal autonomy was an important element of local democracy and, in 2002, a new fiscal package was put into law11. This package had the following features:

a) municipalities and communes have full rate-setting authority for fees and may decide on how these fees are administered and collected; b) the property tax on buildings, the agricultural land tax (ALT), and the local small business tax (SBT) are all defined as local taxes. Municipalities and communes set the rates of these taxes within a limit of plus or minus 30% of what is defined by law. Local authorities decide on the administration and collection of the buildings tax and the ALT; at least in the law the SBT was collected and administered nationally but it was envisaged to transfer this to the local authorities (see below for recent developments with regard to the SBT); c) other local taxes over which the local authorities could determine the rate were: hotel taxes; infrastructure impact tax; tax on occupying public spaces; d) local authorities also receive the full revenues of the simplified profit tax; the vehicle registration tax and the tax on property transactions but they cannot set the rates of these revenues.

23. The new local fiscal package has had an important impact on the level and composition of locally raised revenues available to municipalities and communes. Taken together the revenues from own resources and unconditional transfer grants now account to more than half local government revenues. In 2000, own-source revenues amounted to 1.6 billion Lek (13,7 million Euros) of which around 8 % came from local taxes while in 2003, they were 8.4 billion Lek (68 million Euros) and of which 28 % were from local taxes. In 2003 local authorities controlled the allocation of around 49 percent of local government expenditures compared to 8 percent in 2000. There has also been an increase of the proportion of unconditional compared to conditional transfers. In 2003, local authorities controlled the allocation of around one-third of spending on local public services, compared to about 7% in 2000. The new fiscal package has changed the balance of funding from central state resources and own revenues. In 2004, central state resources were 54 % and locally generated own resources were 46 %. There has also been an increase in the proportion of centrally funded resources that is unconditional. For the year 2005, about 32 % of grant aids for the local government were allocated as a conditional grant. The Rapporteurs note that in 2006 the Government decentralised the investment funds in rural and urban roads, so that the amount of conditional grants declined from 32% to 15 %. In fact, the amount of 15 % conditional grant, which goes for investments in education, health, is semi- conditional, since the local government units have a wider autonomy in deciding about their investment priorities in the sector of primary health care and pre-university education. Finally, there is a financial equalization package that is meant to assist those municipalities and communes that lack sufficient financial resources and to draw a balance between efforts of local governments in increasing their incomes with the solidarity and contribution in assisting local government units with limited possibilities of generating incomes. According to the Ministry of Finance, equalisation is according to a formula based on the following criteria: i) population, ii) surface area, iii) the co-efficient of urban services, iv) local fiscal capacity. The horizontal equalization is regulated by a fiscal capacity indicator and not by a fiscal potential indicator by penalising those local authorities that collect better revenues compared to those that do not and get compensated by transfers from the state.

11 Albania, (Country by country fact sheets on the situation of local and regional democracy in the Council of Europe Member States), Genc Ruli and Julia Dhimitri, Strasbourg: Council of Europe, 2005.

24. The 2002 local finance package has undoubtedly been a significant improvement in terms of the balance between central funding (including local discretion over these grants) and locally generated resources and the improvements of this balance seem to continue. There are, nevertheless, a number of problems and the system can be further improved. First, although the balances are now better, in absolute terms the amount of funding for local government still remains quite low and it is difficult to see how they can perform the tasks allocated to them and to respond to the economic developments and to the expectations of the community. There is a general opinion among the local authorities that the total revenue of local authorities does not correspond to their current and expected level of responsibilities. The Government should take vertical balance into consideration in order to address it fairly especially after the abolition or reduction of up to 50 % of the rates of some local taxes. A Law on Local Borrowing is also necessary for increasing the base of capital investment to provide better local services. The shared taxes, as Personal Income Tax and Corporate Profit Tax defined in the 2000 Law should be implemented because the revenues from both taxes distributed by point of collection or by population would support the level of local revenues and improve the vertical balance. Second, there is a great disparity between larger cities and towns and very small communes especially in rural areas. The latter often lack the capacity and resources to raise local revenues to carry out their tasks and rely largely on the equalisation system. According to some independent observers met by the Congress delegation, many of the local authorities are able to exercise fiscal autonomy in a competent manner although there is a big discrepancy between the larger cities and towns and the small rural communes with the latter needing greater assistance (see below on territorial organisation).

25. One important modification of the 2002 fiscal package was the change with regard to the Small Business Tax introduced by the new government in October 2005. This reduced by 50% the rate on this tax. This measure was not accompanied by a replacement with another local tax or compensation with funds, which means that the total funds available to local authorities were reduced. It seems that this decision was taken without consultation with the local authorities and was applied during the 2005 fiscal year thus creating difficulties for the municipalities and communes. The same was true for 2006. The business tax is a particularly important tax for local authorities given its buoyant nature and it is important that this remains under their control. The Rapporteurs were also informed that there is a new draft law "On local tax system" that is merging both previous laws No.9456 "On the Local Tax System" and Law No.9327 "On the Local Small Business Tax" will be submitted by the Government to the Parliament in October 2006. This draft law is abolishing the Hotel Tax, which is defined as a local tax, in the framework of national policy for facilitating the business environment. As it was already the case with the reduction of Small Business Tax, it seems that no consultation or discussion with local authorities took place prior to this decision.

26. The Rapporteurs recommend that:

i) attention be paid to the discrepancy between the responsibilities allocated to local authorities and the financial resources necessary for carrying out these responsibilities in line with Article 9.1 of the European Charter for Local Self- government;

ii) broad consultations with local authorities be conducted on the decision to halve the Small Business Tax, in order to reconsider this decision, if necessary, and generally before the implementation of similar measures;

iii) the financial and fiscal package be reviewed according to the recent changes which absorbed an important share of own local taxes such as Small Business Tax, Simplified Profit Tax and Hotel Tax, in order to ensure adequate financial resources of local authorities and efficient exercise of this fiscal competence at the local level. d) Regional finances.

27. Revenues for the regional authorities derive from two sources: the central government and the municipalities and communes. In addition, they obtain fees from the services they provide. It is clear that this arrangement leads to the regions having a low level of fiscal autonomy given that they cannot raise their own taxes. Even if we see the regions as a kind of intercommunal association rather than directly-elected councils in their own rights, it would still be possible to strengthen their fiscal

58 autonomy by allowing them their own tax base. This is the case, in some countries which, in recent years, have developed a system of various kinds of intercommunal association some of which have their own taxes (the ‘Ėtablissements Publics de Coopération Intercommunale à fiscalité propre’ – Intercommunal Groupings with their own tax base). e) Local Government Associations and other forms of collaboration

28. Article 109 of the Constitution gives local government units the right to form associations with each other as well as to establish links with similar local authorities in other countries. They may also be represented in international organisations of local authorities. This right has been affirmed in Article 8, Chapter V of the 2000 Law. Currently, there are three such associations in Albania: the National Association of Municipalities, the National Association of Communes and the National Association of Regions. The Rapporteurs welcome the fact that these associations have been consulted by the central authorities in matters concerning local affairs, but recommends that these consultations become a part of an institutional mechanism.

V. Evaluation of the Albanian decentralisation programme.

29. A very positive feature of Albanian politics is that the political parties whether of the government or the opposition and all the key actors of the administration and of civil society are unanimous in agreeing that decentralisation and the creation of an effective system of local government are to be given the highest priority. Equally, there is widespread agreement that, while progress has been made, a number of problems remain and a number of actions should be undertaken for the consolidation of the process. The political parties do not always agree on how to tackle these problems and whether or not more radical territorial structural reform needs to take place. One of the major difficulties in achieving the necessary consensus is that there is a high level of distrust between the two main political parties, the Socialist Party, in government until 2005 and the Democratic Party, which is the main party of the current governing coalition.

a) Regions. i. Number of regions.

30. Albania is a small country but with some geographical and topographical differences between its different parts. Although some voices wished to keep the present number and some also wished to abolish the regions, there is widespread agreement that the present number of 12 regions is too many for such a small country. A smaller number of larger regions – about 5, 6 or 7 – would bring Albania in line with other European countries and also enable the regions to develop those functions which are usually allocated to this level of territorial governance: economic and social development as well as environmental matters. ii. Regional Councils: directly or indirectly elected.

31. The Regional Councils are caught between the central state and the municipalities both of which have delegated some functions to them. As the National Association of Regions made clear, these functions are not always very clearly indicated in legislation and we agree that there is a need to clarify this. A deeper problem is that the current regions lack legitimacy and are practically unknown to the general public. Several of our interlocutors thought that this would be improved if the regional councils were directly elected rather than being composed of the elected members of the municipalities and communes. A further question is whether the regional leader should be directly elected by the population or by the regional council but that would have to be decided following a decision on the mode of the election of the council itself. Some feared that a stronger, directly elected region would lessen the autonomy of the other LGUs. This fear, however, is ill-founded as the current non-hierarchical relationship among levels of local government could be maintained as is the case in other countries. Such a radical change in territorial administration would necessitate a change in the Constitution and a cross-party consensus on the issue. USAID (the US Agency for International Development), which had been advising the Albanian government on decentralisation strategy considered that the regional councils were still trying to find their role.

iii. Real competences of the regions

32. Regions' competences are not clearly defined. They should include urban and rural policy coordination, spatial development, socio-economic and environmental development, plus preparing the NUTS 1 regions and launching transfrontier co-operation initiatives. Albanian regions' future competences should enable them to play their proper role in the country's institutional system. iv. Regional finances (see also above IV d).

33. There was a widespread wish among regional politicians that the regional councils be accorded more functions in a wider range of areas. To exercise these functions as well as to strengthen the democratic legitimacy and accountability of the regions, it would be necessary to allocate own resources in the form of taxes as well as fees to the regional councils.

34. Although the national parties seem to differ on whether the regions should be kept as they are or developed further, there was a certain amount of agreement on this issue among different players involved at the regional level. This agreement spanned the two main parties, the DP and the SP. The National Association of Regions, which is composed of the presidents of the regional councils, has a PS chairman and a DP Vice-chairman. In the meeting with the Association during the visit of the Congress monitoring delegation in May 2005, it was affirmed that there is good co-operation among the different political groups and that the Association has good relations with the central government and participated in the drawing up of draft laws on local government. There was also some improvement in their financial situation as funds not used in one year could be reserved for use the following year rather than being returned to the central treasury. However, we were informed at the latter stage by the President of the Association of Albanian regions that since then and until now the Association was not involved in the process of drafting new laws and that there was no improvement of financial situation of regions for the year 2006.

According to the Association, there was room for improving the position of the regional councils and the need to:

 clarify their functions;  give them an input in drafting policy on health and education;  give them greater financial autonomy;  increase the mandate of councillor to 4 years or a maximum of 5 instead of the current 3 year term which is considered too short;  provide them with offices and increase the number of administrative staff.

35. The Rapporteurs recommend that: i. consideration be given to reducing the number of regions to position them at an appropriate, effective level, as part of a programme of territorial re-organisation; ii. the regions be given real competences, clearly defined by law and in tune with the country's realities/needs, including wider powers of social and economic development and environmental concern; iii. in line with recommendations of the Congress of Local and Regional Authorities, Albania move towards a system of direct democratic election of regional councils under a system of proportional representation; iv. as part of territorial restructuring of the regions, attention be paid to providing regional councils with sufficient resources including own funds raised through regional taxes and fees; v. prior consultation on these matters with the regional authorities and their association be established. b) Tirana and the Regions

36. From the legal point of view, the Municipality of Tirana is part of the Regional Council of Tirana. It is represented at the Regional Council of Tirana by twelve members, Mayor included. On the other hand, the Chairman of the Tirana Region is member of the Municipal Council of Tirana. The Tirana city authorities argue that the regional council is more appropriate as an umbrella organisation for small municipalities some of which are too small. The regional council then can play a coordinating role. For this reason, the Tirana municipal council does not see the need to participate in the Tirana regional council12. We felt that, while recognising the special position of Tirana as the capital of Albania and its economic strength, it was unfortunate that there seemed to be little contact between Tirana and the regional council.

37. The Rapporteurs recommend that consideration be given to improving Tirana’s legal status, its integration in the system of regional government and the relationship between the Municipality of Tirana and the Region of Tirana, by recognizing Tirana as a city-region or giving it region equivalent status. This would constitute a solution in the interest of co- operation between the capital and the region, while allowing for a possible extension of the city boundaries. c) Prefectoral system.

38. There was a good deal of criticism of the prefectoral system by some regional and local politicians who felt that the prefects did interfere too much in the affairs of the regions. Some called for the complete abolition of the system or at least that the regional and the prefectoral administrations should be kept apart. On the other hand, some of the local politicians disagreed. The Rapporteurs noticed that a discussion regarding the Prefect, his mission, duties and responsibilities is going on among the political parties and local elected representatives.

39. In our 2005 visit, the delegation met the Prefect of Dürres who provided details of her role with regard to regional and local governments. This was to coordinate the functioning of all local government units, to exercise an a posteriori control over these especially with regard to finances and to maintain public order, defence and well-being of the population. The prefect organises regular meetings with the local authorities to consider problems and discuss solutions to these problems. Once a month the prefect reports to the Council of Ministers. She pointed out some weaknesses in the current legislative basis of the regional councils. One was that there is a certain amount of overlap between the competencies of the prefect and those of the regional council. This should be amended. She also argued that the prefecture should be strengthened including financially and also with regard to the salaries of the prefects and her administrative staff.

40. It seemed to us that, while the prefectoral system exists in other countries such as France, Greece and Romania and a form of it exists in Sweden, in Albania the system was sometimes used by the central government as a way of controlling or at least interfering in local government. While a case can be made for a post which co-ordinates the administrative offices of the state at the regional level, this should not be confused with the administrative autonomy of local governments, which would be a breach of the European Charter of Local Self-Government. Part of the difficulty may arise from the way in which Article 16.1 of Law No. 8927 dated 25 July, 2002 "On the Prefect” is interpreted. This states that; “The prefect checks the realisation of the functions and competencies delegated by the central government and the use of the funds contemplated for them, both when they are contemplated by law and when they have been set by joint agreement between a central institution and an organ of local government.” The difficulty lies in the translation of the word ‘kontrol’ from Albanian. This may be rendered as “audit”, “check” or “control” which all signify different degrees of involvement and some of which may indeed involve a ‘control of opportunity by the prefect rather than a simple control of legality. This may indeed lead to a direct interference by the prefect in the exercise of the local authority’s “functions and competences”. At the very least, it would be important to clarify this aspect of the law and reinforce the interpretation that favours no more than a control of legality. The revision of the Law on the Prefect, in full respect of the provisions of the Charter of Local Self- Government, should be considered as a priority.

12 The Association of Albanian Regions emphasized that it has never been informed of such opinion.

41. The Rapporteurs recommend reviewing, if not the appropriateness of the prefectoral system, at least the status of these central government officials, preventing political interference in local and regional affairs through the exercise of their supervisory function. d) Municipalities and Communes i. Functioning of these local government units.

42. Central government and central administrations tend to lack confidence that these units will have the administrative and political capacity to function correctly and the temptation is, therefore, to intervene in their affairs. This is understandable given the lack of a tradition of local democracy in such a highly centralised state as Albania. It is also understandable given the considerable obstacles related to the weak influence of Albanian civil society and the existence of corruption and crime at all levels of the system. Nevertheless, over the years and there has been a positive collaboration between central government and international organisation and this has brought about a steady improvement in local government functioning. At the same time, much improvement is still necessary and there are a number of serious obstacles that still exist. ii. The large number of small communes

43. Albania possesses a large number of small communes that, by themselves, are not able to carry out the functions that are required of them. Alongside these are a number of larger municipalities that are more capable of doing so. This is a problem not unique to Albania and can be found, for example, in France and Spain. There have been quite successful programmes of intercommunal association that have developed in recent years in some countries. Exacerbating the disparity between small, weak LGUs and those which are more effective are the internal migrations which have occurred within Albania over the last number of years. These have depleted the small communes of population and swelled the larger towns and cities with uncontrolled settlements – the “informal zones”. These settlements are often without the basic amenities and it is difficult to account for the population residing there. In both the depleted communes and the informal zones, there are difficulties in drawing up lists of residents, which has consequences for electoral registers, as well as urban planning and statistics.

44. Given these circumstances and in line with earlier remarks on territorial organisation in Albania, serious consideration should be given by the Albanian authorities either to reducing the number of communes by amalgamation (as in most European countries) or to encourage voluntary association (as in others) and relating these to new directly elected regional councils.

45. The Rapporteurs recommend that the Albanian authorities begin a reform of the communal system through either the amalgamation of those small communes that are unable to perform the tasks required of them into larger units or through voluntary association, and this reform should be carried out in conjunction with the reduction of the number of regions mentioned above. Any solution to this problem should be a result of a democratic and participatory process, which respects the constitutional provision regarding consultation with the respective community, when a change of the borders of the local units needs to be done, and also which also takes into account the coordination of territorial government units at all government levels.

VI. Specific Problems a) Corruption and Crime

46. The Rapporteurs welcome the commitment of the present government to make the fight against corruption and crime its first priority. The governmental authorities, the opposition parties and all the international organisations we met agreed that this is still a serious problem in Albania and exists at all levels of government and the political and judicial systems. The Group of States against Corruption (GRECO) reports underline that there is a need to strengthen the fight against corruption at local level. The OSCE saw this as one of the great obstacles to building democracy. On the other hand, they also thought that decentralisation and strong local government could be a way of combating corruption. USAID also agreed that there was corruption at every level and that the best way to avoid corruption was to have an active and informed citizenry and to overcome the fatalistic character of the

Albanian population. They agreed that this was the rationale underlying the Albanian government’s espousal of decentralisation. It was our understanding that Albanians, while distrustful of government in general, were more trustful of local government than national government and this should be built upon in the fight against corruption. b) The Zogu i Zi affair and the role of the ‘Construction Police’

47. The Congress delegation was informed on a conflict between the new Albanian government and the municipality of Tirana over the construction of a flyover at Zogu i Zi on the outskirts of Tirana. The government ordered the ‘Construction Police’ to intervene in order to halt the construction of this site which had already begun some time previously. It would seem that the Construction Police, a part of the executive arm of government, had decided not simply that there had been procedural violations with regard to the construction of the Zogu i Zi flyover but that there were breaches of legality. The Territorial Adjustment Council of the Republic of Albania (TACRA) claimed that there were serious infringements of the rules on urban planning that had occurred during this construction. The municipality of Tirana accused the central government of intervening inappropriately. The central Government publicly asked for the intervention of two institutions - the Ombudsman and the High State Audit - that by law are responsible for law implementation and financial and economic legality of local governments. Both have ruled that no consistent irregularities have been noted in municipality actions regarding public works. They recommended releasing of public works otherwise there would be a case of breach of law by the Construction Police. Mr Giovanni Di Stasi, the then President of the Council of Europe Congress, criticised the central authorities during a visit to Albania in January 2006 and stated that “the powers of the Construction Police and the composition and functioning of the Territorial Adjustment Councils do not conform to the provisions of the European Charter of Local Self-Government, and this creates a lot of misunderstanding and confusion.” 13 The public works were not released and furthermore, on July 2006 the Zogu i Zi flyover was completely demolished by the Construction Police.

48. It is outside the competence of the Rapporteurs to decide on whether there had been infringements of the urban planning rules or not. According to some external opinions, some procedural irregularities on the part of the Municipality of Tirana had occurred and, in particular, that no formal building permit had been issued. This seems to have been an established practice and occurred in other parts of Albania. Furthermore, the construction company, EUROTEORAMA, was not in possession of the correct permits at the time of construction. The Tirana District Court which examined the case was split with regard to whether the intervention of the Construction Police and the decision to demolish were justified. A majority of two of three members of the Court decided that it was justified on the basis of Article 10 of the Urban Planning Law which states that the TACRA can repeal decisions by TACs “… in cases where violations of law in the decision-making of district and municipality TACs are observed and the implementation of governmental programmes is hindered”. The majority opinion was that if either of these two conditions were fulfilled, then the repeal by the TACRA would be justified. The minority opinion, which was that of the Court’s president, was that both conditions had to be fulfilled. It is important to stress that one of the judges based his decision on the European Charter of Local Self Government principles and considered that the TACRA decision is an intervention in local autonomy.

49. At the very least, there is an ambiguity in the law which needs to be clarified. The Rapporteurs would suggest that the bias should be in favour of the principle of local self-government rather than in giving the central government greater powers to interfere in the activities of local authorities. Furthermore, Article 8 of the Charter provides that supervision of local authorities should aim only at ensuring compliance with the law and exclude any supervision of the expediency of actions that fall within local authorities’ own areas of responsibility. The formulation of Article 10 of the Albanian Urban Planning Law would seem to contradict this provision of the Charter since it allows an organ of the central executive to interfere in local decisions – “where the implementation of governmental programmes is hindered” – that goes beyond the control of legality and may be an instance of the control of opportunity. It is for this reason that it seems to the Rapporteurs that the minority interpretation of the Tirana District Court is more in keeping with Article 8 of the Charter since it ensures that there is also a control of legality as an essential element of the repeal of a TAC decision by TACRA. The decision of the Tirana District Court has been appealed by the Municipality of Tirana

13 See Press release 025(2006)

63 to the Appeal Court, but the appeal is still pending. There is another decision of the Construction Police for demolishing the Flyover. This case has also been brought to Court and is still under judgment of the First Instance Court thus knowing that the Court Decision even of the first instance has not yet been taken regarding the demolition. The issue is still under judgment of the judiciary system although the “Zogu i Zi” flyover was demolished by the Construction Police.

50. Article 4.4 of the Charter states that the ‘Powers given to local authorities shall normally be full and exclusive; they may not be undermined or limited by another central or regional authority’. This raises the question of the role of the Territorial Adjustment Council (TAC) and the Construction Police in the Albanian planning system and whether the activity of these two bodies may be in conflict with the principle enunciated by Article 4.4 of the Charter. Both bodies were established before the 2000 Law on Local Government.

51. The Territorial Adjustment Council of the Republic of Albania (TACRA) is the state organ responsible for overseeing planning and was established by Law No. 8405, dated 17.09.1998 on Urban Planning. It is under the direct authority of the Prime Minister. It has a wide remit to oversee urban and regional planning in all of Albania. Each level of local government may establish its own TAC although if a commune is too small to do this, it may ask the regional TAC to perform this function. Although the Albanian Constitutional Court found that the majority of this law was not unconstitutional and did not infringe the right of local self-government of local authorities, it found that certain parts of the law were indeed unconstitutional and did infringe this right - the last paragraph of Article 14 and of the first and third paragraph of Article 23. The last paragraph of Article 14 gave to central government ministers the right to make the final approval of members of the local TAC’s. The unconstitutional parts of Article 23 gave ministers the right to appoint and dismiss those in charge of urban planning a clear infringement of the right of the local authorities themselves to do so. In the case of the Zogu i Zi affair, it would seem that the central government asked the prefect of Tirana to convene a meeting of the municipal TAC on the grounds that the mayor delayed or refused to do so. The government, it seemed, introduced a normative act to generalise this approach to all of Albania. The Municipality of Tirana brought the issue of the conflict of authority in the field of the urban planning at the beginning of 2006 before the Constitutional Court. The constitutionality of the Urban Planning Law and the Construction Police Law is expected to be judged again in the light of the recent developments. The Constitutional Court has not delivered its decision yet.

52. The other body which seems anomalous compared to European territorial planning approaches is the so-called ‘Construction Police’ set up by Law No. 8408, dated 25.09.1998. Article 1 defines this police as “an armed executive body, specialised for controlling the implementation of legislation in the field of construction works and urban planning”. Most democratic states have a planning inspectorate of some kind which oversees planning processes from a national perspective but no other uses an armed police for this purpose. The allegation of the municipality of Tirana is that this police force was used in the Zogu i Zi affair in a partisan and biased manner since there are many other cases in Albania where regulations are infringed and the police are not used because the local authorities concerned are sympathetic to the party in power.

53. The Rapporteurs felt that the way in which the TACRA and the Construction Police functioned was in violation of Articles 4.4 and 8 of the Charter. This was also the opinion of the Ombudsman who examined this issue. This is an example of legislation passed previous to the 2000 Law on Local Government which is in contradiction to it.

54. The Rapporteurs recommend that : i. the Albanian authorities review the composition and functioning of the Territorial Adjustment Council of the Republic of Albania and local authority Territorial Adjustment Councils with a view to bringing them into conformity with the Articles 4.4 and 8 of the European Charter of Local Self-Government and the 2000 Law on Local Government; ii. the Construction Police be replaced by a planning inspectorate independent of the government in power whose task would be to control the implementation of technical standards on the territory and under the authority of local government;

64 iii. the control of legality of decisions made by the Territorial Adjustment Council of the Republic of Albania and local Territorial Adjustment Councils be given to the independent judiciary power; iv. any initiative to improve the Laws on Urban Planning and Construction Police should aim at making this legislation compatible with the provisions of the European Charter of Local Self- Government and Law N° 8652 “On the Organisation and Functioning of Local Government” of 2000.

c) The passing of ‘normative acts’

55. This is a process whereby the government may make decisions, which must be ratified by parliament within forty days, thereby have the effect of law. In December 2005, the Council of Ministers made such a normative Act which would have allowed prefects in general and the prefect of Tirana to call and chair meetings of the Territory Adjustment Councils and even to adopt decisions, allegedly to unblock the situation over the Zogu i Zi affair on the grounds that the mayor and council of Tirana were refusing to convene a meeting of this body. The normative Act provoked widespread concern among the local authorities and the international community and it is clear that such an approach would have been a clear breach of the European Charter of Local Self-Government (Article 8) as it was a case of a central government agent – the prefect – usurping a function of the municipal council. In the end, although the President of Albania sent the normative act back to Parliament for further consideration, the Parliament approved it without any revision or change of it. The Constitutional Court ruled on 10 November 2006 that a Government Normative Act on Urbanisation was in breach of the Constitution and violates the local government independence from the central government.

56. The Rapporteurs recommend that the procedure of passing of ‘normative acts’ be replaced by normal procedures of decision-making by adopting laws while respecting the principles enshrined in the European Charter of Local Self-Government. d) Suppression of the Ministry for Local Government

57. During the delegation’s first visit in 2005, we met with the Minister for Local Government. We were therefore surprised to learn, during our 2006 visit, that the new government formed after the 2005 elections had suppressed the Ministry of Local Government and now local government issues were dealt with in the Ministry of Interior. The reasons given for this were that it was necessary to cut costs and streamline the governmental system. While we understand this necessity, we felt that it was unfortunate that there is no longer a separate ministry devoted to local government issues given the importance of decentralisation for Albanian democracy. e) Local elections

58. The date of local elections, which were due to take place in autumn 2006, has not been fixed yet. The elections have been postponed to the early 2007 and it seems that there is no consensus on the date. The election date should be defined according to the schedule prescribed in the Constitution and in the Electoral Code. In the light of the forthcoming local elections, several electoral issues (voters list, electoral commissions etc) were the subject of a major crisis between majority and opposition parties during the summer 2006. However, the Rapporteurs welcome that the ruling party and the opposition managed to reach a political agreement on most of electoral issues at the end of August 2006. It is crucial for the sake of democracy that the electoral process be considered with professionalism and responsibility, with the participation of all parties and citizens.

59. Another important issue is the length of the mandate of elected local councillors and mayors, who are currently elected for three years. The Rapporteurs, in line with the Joint Recommendations of the Venice Commission and the OSCE/ODIHR on the Electoral Law and the Electoral

Administration in Albania14, recommend that the mandate of local councillors and mayors should be for a minimum of four years.

VII. Conclusions and recommendations.

60. The Congress monitoring delegation felt that considerable progress had been made in Albania with regard to building the constitutional and legislative framework for the implementation of the European Charter on Local Self-Government which Albania signed and ratified in 2000. However, it was also recognised that the provisions of the Charter have not always been fully implemented. The obstacles to full implementation include: a general distrust of politics at whatever level; the inadequacies of the system of public administration; the legacies of the centralised communist state; the lack of financial and human resources; the rivalry between the parties. Despite the difficulties of implementation, the Congress monitoring delegation felt that decentralisation was among the best remedies to overcome these problems and welcomed the willingness of all the political parties to pursue this strategy. The Rapporteurs took note of several positive achievements and projects of the Albanian central government as the organisation in May-June 2006 of the Donors’ Conference for a better coordination of the activities on supporting the governance and local democracy and the establishment of the Inter ministerial Committee on Decentralisation (ICM) and of the Group of Experts on Decentralisation (GED). The Rapporteurs were also informed on the adoption of special working programmes (decentralisation templates), which are now under implementation for the essential problems in Albania, namely the drinkable water transfer, business tariffs transfer etc. The Rapporteurs welcome the effort of the Parliament of Albania in considering the legislation to allow local government total authority and responsibility in collecting and managing several taxes.

61. Albania still needs to consider its overall system of territorial organisation and in particular the number of regions and municipalities and the division of functions among these levels of local government. It also needs to re-examine the prefectoral system and how it functions.

62. There are too many small communes that are incapable of carrying out the tasks allocated to them and this situation is worsened by the internal migrations from the country to cities which has depleted these small communes even more of human resources. Consideration should be given to encouraging them to amalgamate. Any solution to this problem should be a result of a democratic and participatory process, which respects the constitutional provision regarding consultation with the respective community, when a change of the borders of the local units needs to take place, and also which also takes into account the coordination of territorial government units at all government levels.

63. The twelve regions are quite new bodies and, according to some contacts met by the Congress monitoring delegation, were "improvised" while drawing on experience with the districts. Although they have been in place for only a short time, they nonetheless have a constitutional existence. We felt that mistakes had been made in the initial design of the regions and in the definition of their role and functions in the political and administrative system. This is unfortunate as it easier to build a new model rather than modify an existing one. There was a consensus among the political and administrative class that the regions were a positive development but that, at present, they did not function well. Their functions are not clearly defined, they lack financial and administrative resources and they are too many in number. There is also excessive interference on the part of the prefects who act as an instrument of central government control rather than being an administrative support. The regions also lack political legitimacy and are not well known to the general public. For these reasons we feel there is need for a new law devoted to the regions which might contain the following elements:

14 CDL-AD (2004)017. As far as Local Government Elections are concerned, the Recommendation states that “According to Article 109 of the Constitution, the local councils and mayors are elected every three years. This short term - much shorter than in most European countries where it is four to six years - could be considered, since new mayors and local councillors sometimes need to get acquainted with the work and they do not always have enough time to implement efficiently their projects before it is time to start campaigning again."

a) In conformity with the Council Europe’s Helsinki Declaration on Regional Government, there should be directly elected regional councils. b) There should be a more effective organisation of regional councils, which should be fewer in number and whose boundaries are determined on the basis of socio-economic space. c) There should be a separation of the regional assembly and the executive with the latter either directly or indirectly elected. There should be a clear definition of the region’s competences which should include (in line with regional competences exercised elsewhere in Europe):

 the environment;  public transport;  training; cultural affairs;  socio-economic development,  environmental development,  spatial development,  urban and rural policy co-ordination, etc.

d) There should be a greater percentage of local revenue from own resources, including regional taxes and fees. There should be a clearer definition of central government grants with the emphasis on unconditional rather than conditional grants. e) The electoral system should be proportional representation and the mandate of elected councillors and mayors should be for a minimum of four years. f) The institutional capacity of the region should be strengthened. g) The respective roles of the prefect and the regional council should be clarified in order to avoid overlap. The role of the prefect should be confined to a posteriori control of legality and the prefect should not intervene in a political sense in the workings of the regional council. There should be a clear separation of the regional and prefectoral administrations. h) There should be a review of the laws passed previous to law No.8652 “On the Organization and Functioning of Local Government” of 2000 with a view to bringing these laws into harmony with Law No.8652 and draft the new laws according to the agenda defined in Law No.8652.

64. With regard to the change of government in 2005, although the new government has declared that it is committed to the programme of decentralisation, there are some worrying signs of a return to a centralised approach: the use of normative acts to enforce the government’s will over local authorities; the halving of the local business tax; the excessive use of the Territorial Adjustment Council of the Republic of Albania and the Construction Police especially in the case of Tirana municipal council; the interference in the functioning of regional councils by the prefects. We applaud the new government’s determination to stamp out corruption and crime, to support better governance, transparency and citizen participation and to promote national economic development. We feel, however, that this should not be at the expense of the programme of decentralisation and of the principles enshrined in the European Charter of Local Self-Government. Indeed, in line with the rest of the international community and many NGOs operating in Albania, the Rapporteurs consider that a renewed commitment to decentralisation is an important and indispensable element in tackling corruption and crime.

APPENDIX I

Monitoring report on regional democracy in Albania First official visit (Tirana and Durrës, 11-12 May 2005)

PROGRAMME

Wednesday, 11 May 2005

09: 00 Meeting with Mr. Ben Blushi, Minister of Local Government and Decentralisation

11:00 Meeting with Mrs. Albana Dhimitri, Deputy Mayor of Tirana, Town Hall

12:00 Meeting in the Ministry of Finance with Mrs. Mimoza Dhembi, Director of State’s Budget

13: 00 Meeting with Mr. Leonidha Toska, Head of Association of Regions of Albania, with participation of the Heads of the Regional Councils and members of the Albanian delegation to the Congress

14: 20 Departure to Durrës Region

15:00 Meeting with Mrs. Ingrid Shuli, Prefect of Durrës Region With participation of Mr Gorim Bega, Head of Legal Department

16:00 Meeting with Mr. Genci Alizoti, Chair of the Council of Durrës Region

17:30 Departure from Durrës to Tirana

Thursday 12 May, 2005

9:00 Meeting with Mr. Ylli Bufi and Mr. Fatos Beja, Co-chairs of the Parliamentary Commission on territorial-administrative reforms

9:30 Meeting with Mr. Taulant Dedja, President of the Sub-committee on Local and Regional Democracy, Parliament

10:20 Meeting with Mr. Namik Dokle, Deputy Prime Minister With participation of Mrs Merita Ndreko, Advisor

11:30 Meeting with Mrs. Pascale Roussy, Project officer, OSCE mission in Tirana

12:30 Meeting with Mr Guy-Michel Brandtner, Council of Europe Special Adviser in Albania

16:30 Meeting with Mr. Sali Berisha, Chairman of Democratic Party With the participation of Mrs Josefina Topalli, Deputy Chairperson

17:30 Debriefing of the Congress delegation

18:30 Meeting with Mr. Barry Read, the representative of Urban Institute, USAID Project

APPENDIX II

Official visit of the Congress rapporteurs on local and regional democracy in Albania (Tirana, 10 – 12 April 2006)

PROGRAMME

Monday, 10 April 2006

8:00 – 9:00 Meeting with Ms Delphine Freymann, Special Advisor of the Council of Europe in Albania

9:00 – 10:00 Meeting with Mr Fatos Hodaj, Executive Director of the Association of Albanian Municipalities

10:00-11:00 Meeting with Mr Klaus Derkowitsch, Austrian Ambassador in Albania, Mr Hanns Peter Annen, German Ambassador in Albania, and Mr Carlo Natale, Delegation of the European Commission in Albania

11 :00-12:00 Meeting with Mr Dritan Shutina, Executive Director of Co-Plan

12:30–13:25 Meeting with Ms Edith Harxhi, Deputy minister of Foreign Affairs

13:30-15:00 Meeting with Mr Ferdinand Pone, Deputy minister of the Interior responsible for local self-government

15:15-16:15 Lunch

16 :30-17:00 Meeting with Mr Nadir Mohammed, Head of the World Bank Office in Albania

Tuesday, 11 April 2006

9:00-9:50 Meeting with Mr Stavri Ristani, Deputy minister of public works, transport and telecommunications

10:00-10:50 Meeting with Mr Sherefedin Shehu, Deputy minister of Finance

11:00-11:35 Meeting with Mr Arben Imami, Director of the Prime Minister’s Cabinet

11:45–12:45 Meeting with Mr Fatos Beja, Vice-Speaker of the Parliament (Democratic party)

13:00–14:00 Lunch

14:30–15:30 Meeting with Mr Ylli Bufi, Vice-Speaker of the Parliament (Socialist party), and Mr Fatmir Xhafa, Vice-President of the Legal Commission of the Parliament

16:00- 17:00 Meeting with Mr Barry Reeds, USAID

18:00–19:00 Meeting with Mr Artan Hoxha, member of the Group of Independent experts on the European Charter of Local Self-Government

Wednesday, 12 April 2006

9:00 – 10:00 Meeting with Mr Ermir Dobjani, Ombudsman of the Republic

10:00 – 11:00 Meeting with members of Parliament :

. Mr Tritan Shehu (New Democracy party), President of the Health Commission . Ms Valentina Leskaj (Socialist party), President of the Media and Education Commission . Mr Edmond Spaho (Democratic party), President of the Commission on Economy and Finance . Ms Diana Çuli (Social-Democratic party), Media and Education Commission . Mr Besnik Bisha (Republican party), Secretary of the Media and Education Commission . Mr Genc Sharku (Republican party), Secretary of the European Integration Commission . Mr Qemal Minxhozi (Socialist party), European Integration Commission . Ms Angjelina Kola (Social-Democratic party), Commission on Economy and Finance . Mr Arjan Madhi (Republican party), Legal Commission

11:00 – 12:00 Meeting with Mr Edi Rama, Mayor of Tirana

12:00 – 13:30 Meeting with the presidents of the regional councils of Albania and members of the Association of regional councils of Albania (of which Mr Leonidha Toska, President of Tirana regional council and President of the association, Mr Lorenc Luka, President of Shkodra regional council, and Mr Resul Llogo, President of Gjirokastra regional council, members of the Albanian delegation to the Congress)

13:30 – 15:00 Lunch

16:00 – 17:00 Meeting with Mr Genc Alizoti, President of Dürres regional council

17:30 – 18:30 Meeting with Ambassador Pavel Vacek, Head of the OSCE Presence in Albania, and consultants (Mr Dan Redford and Ms Pascale Roussy)

OBSERVATION OF ELECTIONS – Adopted texts

RECOMMENDATION 312 on Local elections in Albania (8 May 2011)

Recommendation 312 (2011)15 21st SESSION - Strasbourg, 18-20 October 2011

1. The Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe refers to: a. the principles of the European Charter of Local Self-Government ratified by Albania on 4 April 2000; b. the Statutory Resolution relating to the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, adopted by the Committee of Ministers of the Council of Europe on 19 January 2011 and, in particular, its Article 2 paragraph 4 on the Congress’ role in the observation of local and regional elections.

2. The Congress welcomes the good cooperation implemented with the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) and looks forward to increasing the complementary and harmonised action established.

3. The Congress notes the progress made in general by the Albanian authorities in making the electoral organisation of the municipal elections of the 8 May 2011 as efficient as possible and recognises, in particular, the efforts made for ensuring transparency of the elections. The behaviour of the media, even if few of them were considered independent, was balanced. The voting day procedures were satisfactory and a good co-operative atmosphere was established between the members of the voting centre commissions.

4. Nevertheless, as did the OSCE-ODIHR and other Observers, the Congress’ delegation noticed several problems and that future regulatory improvements are needed.

5. In particular, the Congress’ delegation: a. regretted that the electoral campaign, characterised by a strong polarisation of the debates, reflected the extremely tense political situation. This negatively affected the electoral process. The tensions detected during the electoral campaign were confirmed during the long and contested counting process; b. noted uncertainties with regard to procedures that brought about postponements in opening and closing of the vote; c. was convinced that the late appointment or last minute change of the election’s officials considerably affected their training; d. noted that disagreements between the members of the various electoral commissions were frequent and the members had to consult their respective parties before taking position on the contested cases. This very often prevented the fulfilment of the deadlines established; e. regretted that in Tirana the atmosphere was particularly tense due to the strong political polarisation;

15 Debated and approved by the Chamber of Local Authorities on 19 October 2011 and adopted by the Congress on 20 October 2011, 3rd sitting (see Document CPL(21)3, explanatory memorandum) Rapporteur: V.Gebel Germany (L, ILDG)

71 f. believed that the extremely long counting system was, in Tirana, a source of increased conflict. The length of the counting and the consequent failure to announce the final results, put in danger the trust that the citizens should have had in the fairness of the elections. Both partisan interpretations of the electoral code and fairness of the counting were contested.

6. The Congress deplores the lack of constructive dialogue between parties and the deterioration of the relations between political actors whereas, in the interest of local communities and of good governance, efforts should be made to accept all constructive decisions and to go beyond partisan positions.

7. Taking into account the above, the Congress asks the Committee of Ministers of the Council of Europe to: a. transmit the present recommendation and its explanatory memorandum to the Albanian authorities, inviting them to consider the Congress’ suggestions and in particular to review the electoral code if required by the international standards or by the particular difficulties encountered; b. support the Council of Europe’s post-election action plan for Albania and fully involve the Congress in it; c. forward the present recommendation and its explanatory memorandum to the relevant bodies of the Council of Europe, the European Commission for Democracy through Law (Venice Commission) and the Commissioner for Human Rights, for possible future joint actions in favour of Albania.

8. The Congress also invites the Parliamentary Assembly of the Council of Europe to take into account this recommendation within its monitoring activities on Albania.

RESOLUTION 328 on Local elections in Albania (8 May 2011)

Resolution 328 (2011)16 21st SESSION Strasbourg, 18-20 October 2011

1. The Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe thanks the Albanian authorities, the political actors, the media and the representatives of the international and diplomatic community for the fruitful cooperation established during the municipal elections held in Albania on 8 May 2011. It welcomes the renewed cooperation with the Committee of the Regions of the European Union that joined the Congress observation mission with four of its members.

2. The Congress affirms its interest in strengthening the co-operation with international organisations with a view to optimising the observation of local elections and welcomes, in particular the synergies established with the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR).

3. Taking note of the Report on Municipal Elections in Albania [document CG/BUR(20)21], the Congress considers that the local elections of 8 May were characterised by a transparency engagement but experienced tensions between the two main coalitions: the electoral campaign, which should have been centred on municipal issues and local needs, was mainly centred on national politics and/or on personal allegations between candidates.

4. The Congress deplores the lack of political dialogue necessary for a constructive and loyal electoral competition. In this respect, in the interest of local communities, efforts should be made to accept all constructive decisions and go beyond partisan positions.

5. In the light of the points above the Congress: a. calls on the Albanian local and regional authorities to promote the conditions aimed at establishing a better political dialogue between them, with a view to building constructive relationships – a fundamental component of good governance; b. affirms its readiness to contribute, as a political forum, to set-up and implement a post-election action plan of the Council of Europe; c. decides to develop and reinforce the cooperation with the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) in view of a complementary and harmonised action; d. asks its Monitoring Committee to consider the results of the election observation mission in the preparation of the monitoring report on local and regional democracy in Albania, scheduled for 2012.

16 Debated and approved by the Chamber of Local Authorities on 19 October 2011 and adopted by the Congress on 20 October 2011, 3rd sitting (see Document CPL(21)3, explanatory memorandum) Rapporteur: V.Gebel Germany (L, ILDG)

EXPLANATORY MEMORANDUM - CPL(21)3 on Local elections in Albania (8 May 2011)

1. Introduction

1.1 Organisation and meetings

1. Following an early invitation by Edmond HAXHINASTO, Minister of Foreign Affairs of the Republic of Albania17, the Bureau of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe decided to appoint a delegation to observe the local elections in Albania scheduled on 8 May 2011.

2. The Delegation, headed by Hana RICHTERMOCOVA, (Czech Republic, ILDG), included ten members of the Congress and four members of the Committee of the Regions of the European Union (CoR)18. Volkram GEBEL (Germany, EPP/CD) was appointed Rapporteur on the local elections in Albania. The OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) also deployed long- term and short-term observers to observe these elections.

3. A pre-election visit to Tirana by three members of the Congress and two members of the secretariat was also carried out on 12 and 13 April 201119.

4. The Congress wishes to express its thanks to Marco LEIDEKKER, Head of the Council of Europe Office in Tirana, and his colleagues, for their valuable assistance.

1.2 Pre-election mission 5. A small delegation of the Congress visited Tirana on 13 and 14 April 2011 to assess the political situation in the country prior to the elections (see appendix I).The aim of the mission was to assess the preparation of the elections, the electoral campaign and to obtain additional information in respect of political pluralism, freedom of expression and the media in Albania.

6. The delegation was composed of 3 Congress members: Hana RICHTERMOCOVA, (Czech Republic, ILDG), Michel GUEGAN, (France, NR) and Mamuka ABULADZE, (Georgia, EPP/CD). Two members of the Congress secretariat accompanied the delegation.

7. They met representatives of the Government including Sali BERISHA, Prime Minister of Albania and leader of the Democratic Party; Edmond HAXHINASTO, Minister of Foreign Affairs; Ferdinand PONI, Deputy Minister of Interior, as well as with Arben RISTANI, Chair of the Central Election Commission. The Delegation also met Edi RAMA, Mayor of Tirana and leader of the Socialist Party of Albania; other representatives of political parties; members of the Albanian delegation to the Congress as well as representatives of international organisations, NGOs and the media. The detailed programme of this mission is in Appendix I.

1.3 Election observation mission 8. The election observation mission of the Congress joined by the CoR was carried out from 5 to 10 May 2011.

9. In the days preceding the elections, the Delegation met Sali BERISHA Prime Minister of Albania and leader of the Democratic Party; Ferdinand PONI, Deputy Minister of Interior of Albania; Edi RAMA, Mayor of Tirana and leader of the Socialist Party of Albania, as well as Jozefina TOPALLI, Speaker of the Albanian Parliament. The Delegation also met members of the Albanian delegation to the Congress; representatives of the two main political coalitions as well as members of NGOs; the media and representatives of the international and diplomatic community. The programme included briefings with OSCE/ODIHR and a final exchange of views with a delegation of the European Parliament.

17 Letter addressed by Edmond HAXHINASTO Minister of Foreign Affairs of Albania, to Andreas KIEFER, Secretary General of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, on 3 November 2010. 18 The list of the delegation is in Appendix II. 19 The list of the delegation of the pre electoral mission is in Appendix I.

10. On 7 and 8 May, the delegation was divided in to 8 teams and deployed in different Albanian regions: Tirana, Elbasan, Durrës, Shkoder, Himare and Vlore in which the members met with candidates and OSCE/ODIHR long-term observers and visited around 100 polling stations on the election day.

11. The good co-operation with the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR), in both the pre-election phase and during the voting process, should be highlighted. A joint press conference with OSCE/ ODIHR was held in Tirana on 10 May to present preliminary findings.

12. The Congress wishes to thank all the persons above and listed in the programmes for the useful information provided and for their readiness to answer the questions of the Delegation. The final programmes of the meetings are in Appendix I and II.

2. Background

2.1 Political and institutional background

13. Albania joined the Council of Europe on 13 July 1995 and ratified the European Charter of Local Self-Government on 4 April 2000 as part of its commitments to the Council of Europe. Since Albania ratified the Charter, the Congress has been monitoring local democracy in the country and has observed several elections20. In this context, the Congress has invited the Albanian authorities to address a number of issues to improve the situation of local and regional democracy21 in the country.

14. Since the transition in 1991, the political scene in Albania has been marked by a high polarisation between the two largest political parties: the Democratic Party of Albania (DP), led by the current Prime Minister Sali BERISHA, and the Socialist Party of Albania (SP), led by Edi RAMA, Mayor of Tirana.

15. Most of the Albanian elections have been marred by irregularities and in some cases violence. Elections were characterized by a constant weakness of election institutions, deep mistrust between parties as well as recurrent crisis.

16. The 8 May 2011 elections were the first elections since the contested parliamentary ones of June 2009. Indeed, in 2009, the election coalition led by the Democratic Party (DP) formed a government with the Socialist Movement for Integration (SMI) based on a narrow majority. The opposition, headed by the Socialist Party, considered that the elections had been rigged and challenged the legitimacy of the newly formed Government and, as a result, boycotted the Parliament. This situation led to a serious political crisis which was only partially resolved in May 2010 when the representatives of the Socialist Party returned to the Parliament and began participating in parliamentary debates.

17. However, the majority and the opposition did not come to an agreement on the setting-up of a parliamentary inquiry committee for the 2009 elections, and, since then, the opposition refuses to take part in most of the votes in plenary sessions.

18. A corruption scandal, involving the former Minister of Economy and Socialist Movement for Integration Chair, Ilir META, followed by a violent demonstration called by the opposition and ending with a fatal shooting of 4 people, occurred on 21st January. Further, harsh rhetoric and polarisation between the two main political camps increased tensions in the run up to the local elections of 8th May 2011.

20 Report on the local government elections in Albania (1 and 15 October 2000), CG/CP (7) 13; Report on the observation of the local elections in Albania (12 October 2003), CG/CP (10) 16; Report on the local by-elections in Tirana, Albania (28 December 2003), CG/BUR (10) 87. Report on the local elections in Albania (observed on 18 February 2007) , CG(13)44PART2, Recommendation 214 (2007)20on the local elections in Albania (observed on 18 February 2007).

21 Recommendations 28 (1998) and 201 (2006) on the situation of local and regional democracy in Albania.

2.2 Election rules and administration 19. The Albanian Constitution defines 384 Local government units (LGUs): including communes, municipalities, regions and the 11 boroughs that compose the capital Tirana. Councillors are elected under a proportional system and mayors and heads of communes under a first-past-the-post contest. On 8 May, Albanian citizens were called upon to elect local councils of the local government units as well as mayors and heads of communes in direct elections.

20. The 2011 local elections were mainly regulated by the Albanian Constitution (Law no. 8417 of 21 October 1998, last amended in April 2008) and the Electoral Code (adopted in December 2008). They were the first local elections to be organised since the adoption of the new code.

21. The electoral code is the result of electoral reforms launched after the 2007 local elections and was agreed by both the Democratic Party and the Socialist Party. It addresses recommendations made by the Venice Commission of the Council of Europe and the OSCE/ODIHR. The electoral code has been assessed as “providing a thorough technical foundation for the conduct of democratic elections 22” by the Venice Commission of the Council of Europe and the OSCE/ODIHR prior to the elections. However, the need for further reform was raised by the Venice Commission itself and the Congress delegation during the observation mission.

22. The local elections are administered by a three-tiered election administration: the Central Election Commission (CEC), 66 Commissions of Electoral Administration Zones (CEAZs), and 4882 Voting Centre Commission (VCCs). In addition, the vote count is carried out in Ballot Counting Centres (BCCs) that cover several municipalities or communes and are installed in CEAZs.

23. The CEC is a permanent body composed of 7 members elected by the Parliament for a 4 year mandate. Three members plus the Chair of the CEC were appointed by the parliament majority led by the Democratic Party (according to the electoral Code, two members and the Chairperson are nominated by the largest party of the parliamentary majority and one member by another party of the parliamentary majority). The two other members plus the deputy Chair of the CEC were appointed by the parliamentary opposition led by the Socialist Party (according to the electoral code, one member plus the Deputy Chair are appointed by the main opposition party, the other member by another opposition party). Representatives of all competing parties and coalitions were also appointed and took an active part in the meetings of the CEC, but without the right to vote.

24. This system aims at providing a balance between the majority and opposition parties. However the general political atmosphere affected the work and collegiality of the Central Election Commission. Indeed, the members of the CEC nominated by the opposition didn’t participate in the sessions of the CEC from January to early April due to disagreements with the other members. In addition, for most of the controversial decisions (matters disputed by the democratic and the Socialist Party) the votes tended to be along partisan lines (4-3).

25. By law, each CEAZ comprises seven members appointed by the CEC on the basis of the same principle of representation as within the CEC itself. In half of the CEAZ the chairperson is from the largest majority party, while in the other half, he or she is from the largest opposition party. The vice- chairperson and secretary come from the political camp which does not hold the chair of the CEAZ. Voting centres are administered by VCCs, which are appointed by CEAZs according to the same structure and formula as for CEAZs. The Electoral Code grants the right to electoral subjects, individuals, political parties denied registration as electoral subjects and persons denied accreditation as observers, to appeal to the Central Election Commission for a complaint. The CEC decisions can be appealed to the Electoral College of the Court of Appeals of Tirana, whose decisions are final.

3. The elections

3.1 Election preparation and electoral campaign 26. During the pre-electoral period, the delegation made considerable efforts to ensure that the whole electoral organisation was as efficient and transparent as possible. However, several procedural

22 Joint Opinion of the OSCE/ODIHR and the Venice Commission of the Council of Europe on the Electoral Code (2009).

76 uncertainties were noticed. It appeared that the electoral code, adopted in 2008, contained some gaps or unclear provisions concerning local elections.

27. During election preparation, the members and observers took note that the list of voters (which eliminated deceased persons and included new voters) was considerably improved. Latest generation ID cards were introduced all over the country. Nevertheless several problems were detected.

28. One of the main issues was the identification of the addresses of the voters (approximately 40 % of the names in the final list had no residence code). The delegation, during its meetings with the Albanian authorities, was confronted with reciprocal transfers of responsibility from local authorities to central government and vice-versa. The citizens’ addresses, in fact, had to be gathered by the Civil Status Offices (which were under the responsibility of the municipalities). The municipal services were charged to provide the information to the National Civil Status Register (on which the voters lists are based) which is managed by the Ministry of Interior of the central government. The local level tended to transfer the responsibility for these gaps to the central level and the central level to the local one.

29. This situation eventually affected the vote on election day. Several observers noted that a certain number of voters had difficulties in finding their voting centre. In addition, the opposition party emphasized that the list of voters was made available to them too late.

30. During the pre-electoral mission the delegation had already stressed the need for better coordination and a more effective dialogue between central government and local authorities. The delegation underlined, for example, the need for improvements to the voters’ lists concerning the citizens abroad (around 30% of the Albanian nationals work abroad). This had an undeniable impact on the risk of double voting. It was suggested to introduce a register of Albanian nationals living abroad.

31. Concerning the gender issue, the delegation regretted the fact that the participation of women in political activities was low. And if the Electoral code stipulates that in local elections one third of the candidates on each list has to belong to each gender, numerous candidates’ lists for the Council elections did not meet the requirements.

32. As far as pluralism was concerned, the observers noticed that small parties were penalised in the composition of the Voting Centre Commissions (e.g. participation of minorities/Greek in the electoral commissions in the south of the Country).

33. As a whole, the fulfilment of the pre-electoral procedures was carried out following professional guidelines. The recurring contested cases (basically denials of registration of candidates) were managed correctly. The Central Electoral Commission acted transparently, in its decision-making process. Nevertheless, sharp discussions occurred between the members of the Commission who took position along partisan lines.

34. According to information gathered by the delegation, despite repeated calls for calm, the electoral campaign was characterised by violence in many areas; however, the campaign was active and all contenders were generally able to campaign throughout the country.

35. Following current trends, the campaign was based on personal allegations and negative campaigning of the candidates. The political debate was centred on national politics instead of on the specific needs of the local communities. This was, for example, especially true for Tirana, as the national leader of the main opposition party, Edi RAMA, was running to confirm his position as mayor of the city.

36. The delegation noticed that large advertising campaigns were put in place by the candidates, in particular in Tirana. The media coverage was balanced, even if the members of the delegation regretted a lack of independent media.

37. The ODIHR of the OSCE provided the delegation with a complete picture of the media monitoring that had taken place; the media gave extensive and non-stop coverage of the elections and the public TV channel provided free time to political parties. It gave extensive space to the 2 main parties leaving a reduced space to the other political parties. For the private media, the delegation noted that

77 the respective medias took position in favour of either the Democratic Party or the Socialist Party, without officially and transparently declaring their support for them.

38. The trend, also followed by the media, was to give priority to national (sometimes urban) issues, whereas the characteristics of the Albanian economy and population are essentially rural.

39. The Media Monitoring Board, appointed by the Central electoral Commission, fulfilled its task of monitoring and reporting and correctly proposed airtime compensations.

40. Finally, the delegation suggested to ensure the transparency of the campaign financing by the publishing of the income and assets of the candidates.

3.2 Election day 41. During the election day, the delegation was deployed in: Tirana, the northern, southern and western part of the country (see appendix II). The choice was made on the forecast of the most sensitive cities and areas.

42. The general conduct of the vote can be positively assessed. The members of the delegation acknowledged the efforts made by the Voting Centre Commissions for facilitating a fair and organised vote. They noticed that, in general, a good co-operative atmosphere existed between the members of the commissions. This was in striking contrast with the very tense atmosphere noticed during the days preceding the vote.

43. Considering that the members of the Voting Centre Commissions were appointed by opposite political parties, a strong confrontation between them could have been expected. Surprisingly, during the election day the wish of all of the commissions’ members to ensure a successful vote prevailed. Nevertheless, several procedural uncertainties arose and the reflex of each member was to consult their respective political referent before accepting any decision. This, in several cases, slowed down the opening, voting and closing procedures.

44. The delegation observed, in several cases, that the opening of the voting centres was delayed. The members of the Voting Centre Commissions seemed not to be totally familiar with the procedures. This was also due to lack of training (see below) and to some gaps contained in the electoral code.

45. The delegation noticed that cases of family/group voting still existed. The delegation mainly noticed cases of “assisted voting”; in particular women assisted by their husbands or old people assisted by younger people accompanying them.

46. Prior to election day, the delegation was made aware of the discovery of a certain number of false ID cards and for this reason it was suggested by the Socialist Party representatives, that technical safeguards should be introduced for checking the ID cards in the voting centres.

47. The delegation took note of some voting stations which had more than 1700 voters registered. The limit of voters for each station (set by the law between 150 and 1000 voters) was not respected in several cases. Voting stations were, in some urban centres, overcrowded.

48. The closing of the voting centres was in some cases delayed. In several centres visited by the delegation in Tirana, voters were still queuing at closing time. In one case, in particular, the voting centre commission failed to reach an agreement on the notion of voting centre area and to gather the ID cards of the voters after the closing.

49. Finally, most polling stations visited didn’t have easy access for disabled people.

50. The lack of training of the members of the Voting Centres Commissions was a recurring issue during the whole observation, which was noticed by the members. The late appointment or change of members of the Commissions was unhelpful: some of them (already trained) were replaced; some others (not trained) were appointed at the very last minute.

51. Considerable efforts were made for training the members of the different electoral commissions but these efforts were jeopardised by the procedure that gives the coalitions the task of appointing and of replacing (at any time) the members. In this respect, electoral procedures generally establish a steady appointment of the members based on a separation between actors involved in the electoral race and election supervisors.

52. Finally, the system of centralised counting of the ballots implied a transfer of the boxes (containing the ballots) from the 4.882 voting centres to the 66 centralised ballot counting centres. In spite of the fears of the observers, the delegation observed a secure transfer. The boxes were duly sealed and the police forces, together with members of the Voting Centres Commissions, ensured a safe transport of the ballots to their destination.

53. In conclusion, concerning the election day itself, the delegation felt that the vote generally took place in a calm atmosphere. The transparency of the election day’s tasks was mostly ensured. However, the political parties did not fulfil, in a responsible manner, the competencies they held for the management of the electoral procedures.

3.3 Counting 54. After the vote, the boxes containing the ballots were transferred to the Ballot Counting Centres. The reason supporting this choice was the need to ensure transparency of the counting: the centres were in fact equipped with cameras able to capture and broadcast the image of the ballots for a large audience, both in the centres and via the net. This system imposed a very long timeframe for analysing and counting the ballots.

55. In most regions of the country the counting proceeded slowly but in a transparent manner. The media constantly informed the public on the counting process and the population was duly informed step by step about the results. Counting outside Tirana lasted five days and ended by Friday 13 May.

56. By contrast, in Tirana, the centralisation of the counting was at the origin of important tensions.

57. The counting process was very often delayed or temporarily blocked. The members of the Elections Commissions tended to constantly consult their respective party for the contested cases. In practice the political parties, very often intervened in directing their respective members and, as a consequence, the procedure.

58. The preliminary results for the election of the Mayor of Tirana, provided by the CEC to the OSCE/ODIHR, gave Edi RAMA (candidate of the Socialist Party) a 10 vote advance on Lulzim BASHA (candidate of the Democratic Party). After that, the Democratic Party, before the official declaration of the results by the Central Electoral Commission, requested a specific recount that took in to consideration valid ballots found in wrong boxes (i.e. the ballots for the mayor’s election found in the boxes of the boroughs’ elections). Tensions then exploded, after the decision23 of the Central Electoral Commission to accept this request. The major issue contested concerned the re-counting method. As stated in the OSCE /ODIHR final report, the fact that the majority-proposed members of the Central Election Commission chose to count some (but not all) of the miscast ballots directly, in a non-consensual manner, after the preliminary results were known, and without taking a decision that could have been challenged in the Electoral College, created the perception that they were acting on behalf of the ruling majority. Hence the Central Election Commission action undermined confidence in its ability to function in an impartial and independent manner. Finally, after 7 weeks of disputes, the Central Electoral Commission reversed the initial results, declaring Lulzim Basha winner of the Tirana mayoral race with an advantage of 93 votes.

59. In Conclusion, the counting system, provided by the Electoral Code, showed it limits: the Code did not give clear indications on how to deal with the case mentioned above and other specific counting problems. This brought about frequent decisions of the electoral commissions, adopted by a (very narrow) majority. In Tirana, the length of the counting process made the tension increase.

3.4 Results

23 On 18 May, after voting on a decision “in principle” (by a 4-3 vote), although no final decision was adopted, the CEC began to open the 60 ballot boxes identified in the requests and to count ballots found for Tirana mayor and Council elections.

60. After the election day, the counting attributed to the Socialist Party coalition “Alliance for the Future” 37 municipalities (mainly bigger cities), whereas the Democratic Party coalition “Alliance for the Citizens” prevailed in 28 municipalities (mainly small and medium size towns). However the coalition headed by the Democratic Party, secured more rural communes than the Socialist coalition and also prevailed in the votes for City Councils. Both camps won some municipalities belonging to the other in the past. For Tirana, the Central Electoral Commission declared Lulzim BASHA (Democratic Party) winner of the election only on 25 June 2011.

61. For the elections of the mayors Alliance for the Citizen obtained 212 mayors; Alliance for the Future 141 mayors; the Human Rights Union Party 8 mayors; the National Development Movement 2 mayors and independent candidates supported by voters obtained 9 mayors.

62. The difficult and tense situation of Tirana, brought the President of the European Commission, José Manuel BARROSO, to postpone his visit to Albania, scheduled after the elections. This has been a serious signal, as the stake of these elections was considerable: Albania’s wish to join the European Union is under consideration. The holding of fair and democratic elections in the country is an important element to consider for attributing Albania the status of candidate country.

63. After the elections24, 108 complaints were submitted to the Central Election Commission for both the mayoral and the Council’s elections (including 5 complaints on the Tirana mayoral race). For the most part they concerned alleged irregularities during the counting process (in particular the evaluation of the validity of ballots and the attribution of votes to parties). Other complaints concerned irregularities during voting.

64. Eventually, the Electoral College received 56 appeals. It ordered the re-run of the elections in the local government units of Armen, Kolsh, Finiq, Shalle and Qendar and the recount in some voting centers of Maqellare, Carbunare, Zharrez and Shushice.

4. Conclusions

65. The local elections of 8 May, outside the capital city of Tirana and apart from some exceptions, can be considered transparent. However, the observation delegation noticed continuous tension between the two main coalitions. This negatively affected the electoral process and the political atmosphere.

66. In Tirana, the centralisation of the counting, foreseen to ensure transparency, showed its limits. The system opened up the way to partisan interpretations of the rules. The long duration of the counting process perpetrated tensions and confrontations in the city. The tensions detected during the electoral campaign were confirmed during the long and contested counting process.

67. The delegation believed that the electoral campaign reflected the extremely tense political situation. The campaign was characterised by polarisation of the debates and personal allegations between candidates. The campaign - which should have been centred on municipal issues and local needs – was centred mainly on national politics and/or on personal issues.

68. The Albanian public authorities made considerable efforts and election preparation had improved. The media coverage was balanced, even if the lack of independent media was detected.

69. The voting day itself was considered to be satisfactory by the delegation. It took place relatively well in a calm atmosphere. Nevertheless, several problems were detected (delays in opening and closing of the vote, assisted voting, overcrowded voting centres, frequent uncertainties on the procedures to follow).

70. The good co-operative atmosphere established between members of the Voting Centre Commissions contrasted with the extremely tense confrontation noticed during the pre-electoral period. Such a negative climate, which was noticed by the delegation before and after election day,

24 Complement to the report adopted by the Bureau in first reading on 16 June 2011. Information based on the OSCE/ODIHR observation final report of 15 August 2011.

80 revealed a lack of constructive political dialogue and failed to contribute to building fair relations between political actors - necessary for good local governance.

71. The two coalitions, entitled to direct the management of the elections, failed to discharge their duties. Electoral rules and procedures should be themselves equitable and “agreed together” by both the majority and opposition parties. Unfortunately, the electoral code left too large a scope for decisions to be taken by the parties at a simple majority. One option, for the future concerning the electoral exercise, could be the gradual establishment of independence for the members of all electoral commissions.

72. The Congress may support actions for both improving the fundamental exercise of local elections and helping the newly elected representatives on local democracy issues. An important task is to help establish a climate of trust and healthy democracy between the stakeholders. In this respect, immediately after the elections, the Congress launched an initiative for promoting constructive dialogue between newly local elected representatives: a first seminar, bringing together elected representatives of different political parties, was organised on 28 September 2011 in Tirana.

Appendices

Appendix I – Congress pre-electoral mission in Albania – 11-14 April - Composition of the delegation and programme

Members of the Congress delegation Mamuka ABULADZE - Georgia, EPP/CD Hana RICHTERMOCOVA - Czech Republic, ILDG Michel GUEGAN – France, NR

Congress Secretariat Giampaolo CORDIALE Pauline CADÉAC

Date /Time Name+position Venue 12 April 2011 9:00 – 10:30 Meeting with CoE team on the action plan of pre-electoral assistance to Albania Rogner Hotel

10:45 – 12:30 Meeting with Arben RISTANI, CEC premises Chair of Central Election Commission 14:00 – 15:00 Meeting with Edmond HAXHINASTO MFA premises Minister of Foreign Affairs 15:00 – 16:30 Members of the OSCE/ODIHR long-term observation team OSCE/ODIHR premises Raul MURESAN - Deputy Head of Mission

16:30 – 17:30 Meeting with members of the Albanian delegation Rogner Hotel Sabri SOLLAKU – Chair of the Association of Communes Tahsim Mema – Chair of Council of Tirana Region Fatos HODAJ – Association of Municipalities

13 April 2011 9:00- 10:00 Meeting with Prime Minister Sali BERISHA Prime Ministry premises 10:00 – 11:00 Meeting with Edi RAMA, Mayor of Tirana Municipality of Tirana Albana DHIMITRI Deputy Mayor of Tirana 11:30 – 12:30 Meeting with Representatives of Democratic Party DP premises Flamur NOKA 14:00 – 15:00 Meeting with representatives of Socialist Party SP Premises Erion VELIAJ – Operation Secretary,SP Lindita NIKOLLA – Borough Mayor nr1 Armando SUBASHI – SP MP Arben AHMETAJ – SP MP 15:30 – 16:00 Meeting with Ferdinand PONI, Ministry of Interior Deputy Minister of Interior

16:30 – 17:30 Meeting with media representatives Rogner Hotel Remzi LANI; Aleksander CIPA 17:30 – 18:30 Meeting with SCO representatives Rogner Hotel Gerta META – chair, Society for democratic Culture Premto GOGO – Chair of Kriik Albania

Appendix II – Congress observation mission 4-10 May – Composition of the delegation, programme and deployment

Members of the Congress delegation Mamuka ABULADZE, Georgia, EPP/CD Michel GUEGAN, France, NR Mihkel JUHKAMI, Estonia, EPP/CD Hannu KEMPPAINEN, Finland, ILDG Amy KOOPMANSCHAP, The Netherlands, SOC Vitalii OLUYKO, Ukraine, SOC Petru Radu PAUN-JURA, Romania, ILDG Volkram GEBEL, Germany, EPP/CD Hana RICHTERMOCOVA, Czech Republic, ILDG - (Head of delegation) Gilbert ROGER, France, SOC

Members of the Committee of the Regions Uno ALDEGREN, Sweden, PES Patrick MCGOWAN, Ireland, ALDE Uno SILBERG, Estonia, EA Teet KALLASVEE, Estonia, EPP

Congress Secretariat Antonella CAGNOLATI Giampaolo CORDIALE Pauline CADÉAC

Team Deployed Area Congress Members Hannu KEMPPAINEN 1 Tirana Uno SILBERG Amy KOOPMANSCHAP Antonella CAGNOLATI 2 Tirana Michel GUEGAN Giampaolo CORDIALE 3 Elbasan Petru Radu PAUN-JURA Pauline CADÉAC 4 Durrës Gilbert ROGER Volkram GEBEL 5 Shkoder Hana RICHTERMOCOVA Uno ALDEGREN 6 Shkoder Patrick MCGOWAN Mamuka ABULADZE 7 Himare Mihkel JUHKAMI Teet KALLASVEE 8 Vlore (PD) Vitalii OLUIKO

Programme - Congress local elections observation mission, 4-10 May 2011

Date / Time Name+position Venue 5 May 2011 Briefing with Marco LEIDEKKER, CoE HoO in Tirana and CoE Hotel Tirana, staff dealing with elections Onufri Conference 9:30 – 10:30 Room

10:45 – 12:00 Meeting with representatives of ruling majority coalition Hotel Tirana, Flamur NOKA – Operation Secretary at the PD Onufri Conference Ylli MANJANI – Legal Representative at the CEC for the SMI Room

Party Arjan MADHI – Deputy Chair of the Republican Party 15:00 – 16:15 Briefing delegation before deployment Hotel Tirana, Onufri Conference

Room 16:30 – 17:30 Meeting with Ferdinand PONI, Deputy Minister of Interior Hotel Tirana, Onufri Conference

Room 6 May 2011 Meeting with members of local government associations Hotel Tirana, Agron HAXHIMALI - Chair of the Communes Association Onufri Conference 9:00 – 10:00 Fatos HODAJ – Association of Municipalities Room Tahsim MEMA– Director of the Association of Regions 10:15 – 11:30 Meeting with representatives of opposition parties Hotel Tirana, Ledi SHAMKU – Member of Parliament, SP representative Onufri Conference Erion VEIAJ – Operation Secretary for SP Room Nard NDOKA – Chair of the Demo – Christian Party 11:45 – 13:00 Meeting with Sali BERISHA, PM premises PM of Albania 14:30 – 15:45 Meeting with Arben RISTANI, Chair of Central Election Hotel Tirana, Commission (CEC) Onufri Conference Room

16:00 – 17:30 Meeting with representatives of domestic observers and media Hotel Tirana, Edmond STOJKU – Director, Albanian Life quality Union Onufri Conference Premto GOGO – Chair of the CRIIK Albania Room Gjon NIKOLLI – Chair of the “Friendship and co-operation with Europe” NGO Aleksander ÇIPA – Chair of the Union of the Albanian Journalists 7 May 2011 Meeting with Ambassadors Hotel Tirana, Onufri Conference 9:00 – 10:15 Room 10:30 – 11:30 Meeting with Jozefina TOPALLI, Speaker of Parliament Parliament Team 1 and Meeting with Edi RAMA, Mayor of Tirana Socialist Party 2 premises 11:45 – 13:00 8 May 2011 Observation of Polling Stations (from 7am) 9 May 2011 Meeting with European Parliament delegation Grand Hotel Tirana Teams 1 - 6 9:30 – 10:30 Delegation Final briefing Rogner hotel 11:30 12:00 Joint Press conference with OSCE/ODIHR Sheraton Hotel

Deployments of the teams

Team 1 and 2 – Tirana

14:00 Meeting with candidates Socialist Movement for Integration Party Erisa XHIXHO, Candidate for mayor of borough Nr.5 in Tirana Democratic Party

Glori HUSHI (Chief of Electoral Headquarter for Lulzim BASHA candidate for Mayor of Tirana)

16:00 Meetings with OSCE long-term observers

Team 3 – Elbasan 13:30 Lunch- Meeting with OSCE long-term observers

15:00 Meeting with candidates Socialist Party Altin AGO, Chief of Electoral Headquarter for the socialist candidate for mayor Democratic Party Durim HUSHI, Candidate for Mayor in Elbasan city Team 4 – Durrës

14:00 – 15:00 Socialist Party Adi ÇELA, Chief of Electoral Headquarter of the candidate for mayor

15:00 – 16:00 Meeting with OSCE long-term observers

16:30 – 17:45 Democratic Party Ferdinant XHAFERRI, Candidate for Mayor in Durres City

Team 5 – 6 Shkoder 14:00 – 14:45 Democratic Party Lorenc LUKA Candidate for Mayor in Shkoder City

15:00 – 16:00 Socialist Party Keti BRAZHDARI, Chair of the socialist Party in Shkoder

17:00 Meeting with OSCE long-term observers

Team 7 and 8

14:00 Meetings with OSCE long-term observers Team 7 - Himare Meeting with candidates Human Rights Union Party Vasil BOLLANO, incumbant Mayor Socialist Party Jorgo GORO, Candidate for Mayor

Team 8 - Vlore Meeting with candidates Democratic Party Astrit KOLLOZI, Candidate for Mayor in Vlora city Socialist Party Shpetim GJIKA, Candidate for Mayor

Appendix III – Press release issued on 11 April 2011

T +33(0)390214895 www.coe.int/congress [email protected]

Ref. 319(2011) Local elections in Albania: Congress carries out a pre-electoral visit in Tirana

Date: 12 - 13 April 2011 Location: Tirana (Albania)

A delegation of the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe25, headed by Hana RICHTERMOCOVA, Czech Republic (ILDG), will carry out a pre-electoral mission to Albania, in view of the upcoming local elections which are scheduled for 8 May 2011.

The delegation will meet Edmond HAXHINASTO, Minister of Foreign Affairs, Ferdinand PONI, Deputy Minister of Interior as well as Arben RISTANI, Chair of the Central Election Commission and Albana DHIMITRI, Deputy Mayor of Tirana.

The pre-election delegation will also have encounters with representatives of political parties, members of the Albanian delegation to the Congress as well as representatives of international organisations, NGOs and media.

A larger Congress delegation – including members of the EU-Committee of the Regions – will be in the country from 4 to 10 May to observe the elections.

Members of the Congress pre-election delegation: Hana RICHTERMOCOVA, Czech Republic (ILDG) (Head of delegation) Mamuka ABULADZE, Georgia (EPP/CD) Michel GUEGAN (France, NR).

Contacts: Council of Europe Office in Tirana, Tel: + 355 42 22 84 19; Giampaolo CORDIALE, Congress of Local and Regional Authorities, Tel.+ 33 6.50.39.29.13

25 The Congress has two chambers, the Chamber of Local Authorities and the Chamber of Regions. It brings together 318 full and 318 substitute members representing more than 200 000 European territorial communities. President of the Congress: Keith WHITMORE (United Kingdom, ILDG), President of the Chamber of Regions: Herwig VAN STAA (Austria, EPP/CD), President of the Chamber of Local Authorities: Jean-Paul FRÉCON (France, SOC) Political Groups: Socialist Group (SOC), Group of the European People’s Party – Christian Democrats (EPP/CD), Independent and Liberal Democrat Group (ILDG).

Appendix IV- Press release issued on 3 May 2011

T +33(0)390214895 www.coe.int/congress [email protected]

Ref. 395(2011) Council of Europe Congress to observe local elections in Albania

Date: 4 -10 May 2011

Location: Tirana, Durres, Elbasan, Himare, Shkoder, Vlore

A delegation from the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe26 will observe the local elections in Albania on 8 May 2011.

On 5, 6 and 7 May the delegation will hold meetings in Tirana, and in different regions, with representatives of government, the opposition, electoral bodies and political parties. Meetings are requested notably with Sali BERISHA, Prime Minister of Albania, Ferdinand PONI, Deputy Minister of the Interior and Edi RAMA, Mayor of Tirana, as well as Arben RISTANI, Chair of the Central Election Commission (CEC) and Jozefina TOPALLI, Speaker of the Parliament. The delegation will also exchange views with representatives of the diplomatic community, international organisations, including OSCE- ODIHR, NGOs and the media.

On 7 May, Congress delegations will be deployed to several cities including Durres, Elbasan, Himare, Shkoder, Vlore and Tirana to meet with elected representatives, candidates and NGOs and to observe the elections on 8 May.

Hana RICHTERMOCOVA, (Czech Republic, ILDG), will head the delegation, which will also include four members of the European Union’s Committee of the Regions as a part of the co-operation agreement between the two institutions. Volkram GEBEL, (Germany, EPP/CD), will be the Rapporteur of the mission and Uno ALDEGREN, (Sweden, PES), will speak on behalf of the members of the Committee of the Regions.

A pre-election mission was carried out mid-April to assess the political situation, the campaign and the preparations for the vote, prior to these elections.

The Congress delegation will present its preliminary findings at a joint press conference with the ODIHR delegation, scheduled for Tuesday 10 May, noon, Hotel Sheraton, Tirana (Sheshi Italia, Tirana).

Congress members Mamuka ABULADZE, (Georgia, EPP/CD), Michel GUEGAN, (France, NR), Mihkel JUHKAMI, (Estonia, EPP/CD), Hannu KEMPPAINEN, (Finland, ILDG), Amy KOOPMANSCHAP, (The Netherlands, SOC), Vitalii OLUIKO, (Ukraine, SOC), Petru Radu PAUN-JURA, (Romania, ILDG), Volkram GEBEL (Germany, EPP/CD) - Rapporteur, Hana RICHTERMOCOVA, (Czech Republic, ILDG) - Head of delegation, Gilbert ROGER, (France, SOC) Members of the Committee of the Regions Uno ALDEGREN, (Sweden, PES), Patrick MCGOWAN, (Ireland, ALDE), Uno SILBERG, (Estonia, EA), Teet KALLASVEE, (Estonia, EPP) Congress Secretariat Antonella CAGNOLATI, Director of the Congress, Giampaolo CORDIALE, Administrator, Congress, Pauline CADÉAC assistant to the observation of election mission Contact on the spot: Antonella CAGNOLATI, Director of the Congress, tel.: +33 6 63 47 87 28

26 See footnote 13

Appendix V- Press release issued on 7 May 2011

International election observers to present findings at press conference in Tirana on Tuesday

TIRANA, 7 May 2011 - The international observers deployed by the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) and the Council of Europe's Congress of Local and Regional Authorities will present their preliminary statement at a news conference on Tuesday.

The preliminary statement will be delivered by Jonathan Stonestreet, Head of the OSCE/ODIHR Election Observation Mission, and Hana Richtermocová, Head of the Congress of Local and Regional Authorities delegation. Volkram Gebel, Rapporteur of the Congress delegation, and Raul Mureşan, Deputy Head of the OSCE/ODIHR Election Observation Mission, will also be at the press conference.

The OSCE/ODIHR Election Observation Mission comprises 298 observers from over 30 countries, including 40 long-term and 258 short-term observers. The delegation of the Congress comprises 14 local elected representatives from 11 countries, including members of the EU Committee of the Regions.

Journalists are invited to the news conference at 12:00 on Tuesday, 10 May at the Sheraton Hotel, Illyria 2 Room.

For further information contact:

Jens-Hagen Eschenbächer, OSCE/ODIHR, mobile: +355 696227947 or +48 603 683 122, [email protected]

Antonella Cagnolati, Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, mobile: +33 6 63 47 87 28, [email protected]

Appendix VI - Press statement issued on 10 May 2011

Ref. 415(2011) 10.05.2011 Albania’s local elections were competitive and transparent, but political parties acted irresponsibly, observers say

Tirana, 10.05.2011 – Albania’s local elections were competitive and transparent, but took place in an environment of high polarization and mistrust between governmental parties and the opposition, international observers from the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODIHR) and the Council of Europe's Congress of Local and Regional Authorities27 concluded in a statement issued today.

The observers noted that, as in previous elections, the two largest political parties did not discharge their electoral duties in a responsible manner. This negatively affected the administration of the entire process.

“Several aspects of these elections lay the groundwork for future progress. But unfortunately the two largest political parties again abused their role in the administration of the elections to continue their political battle. All parties should work together after the elections to further strengthen the electoral process,” said Jonathan Stonestreet, Head of the OSCE/ODIHR Election Observation Mission.

“The Congress delegation welcomes the fact that the vote generally took place in a calm atmosphere. Nevertheless, we remain concerned that the extreme polarization of political life may prevent the constructive dialogue necessary to address citizens’ needs and ensure good local governance. The Congress stands ready to support Albania in setting up conditions for good co- operation between political actors,” said Hana Richtermocová, Head of the Congress of Local and Regional Authorities delegation.

The Central Election Commission worked transparently, but decisions on contested issues were taken along partisan lines, and not collegially. The largest parties often did not nominate election commissioners in a timely manner and contributed to undermining confidence in the process by questioning the integrity of the election administration.

The campaign was active and all contenders were generally able to campaign throughout the country. Despite repeated calls for calm, the campaign was marred by violence in many areas. There appeared to have been significantly fewer cases of misuse of administrative resources, although there were cases of pressure on public employees.

The authorities made considerable efforts to improve the voter lists. The media offered a plurality of views, enabling voters to make an informed choice. But with most channels aligned with one of the two largest parties, there is a lack of truly independent broadcast media.

On election day, voting proceeded relatively well, albeit with procedural difficulties. Thus far, the counting has been overall transparent, but has been delayed in many areas.

For further information contact: Jens-Hagen Eschenbächer, OSCE/ODIHR, +355 696227947 or +48 603 683 122, [email protected] / Antonella Cagnolati, Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe, +33 6 63 47 87 28, [email protected]

27 See footnote 13

The Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe

The voice of Cities and Regions in Europe

 The Congress is a political assembly composed of 636 elected officials - mayors, governors, councillors, etc. – representing the 200 000 local and regional authorities of the 47 Council of Europe member states.

It speaks for Europe’s local and regional elected representatives.

 The Congress promotes devolution through transfer of political powers and financial resources to the municipalities and regions.

It ensures that policy decisions are made at a level closest to the citizens.

 The Congress guarantees civic participation and fosters a positive perception of local identities.

It strives for living grassroots democracy in an ever more globalised world.

 The Congress reinforces local and regional democracy by permanently monitoring the due application of the European Charter of Local Self- Government, observing local and regional elections, and issuing recommendations to the governments of the 47 Council of Europe member states.

It upholds local self-government, together with democracy and human rights at local level.

Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe Avenue de l’Europe – 67075 Strasbourg Cedex France Tel : + 33 (0)3 88 41 21 10 – [email protected] – www.coe.int/congress