UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO CENTRO DE EDUCAÇÃO PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO MESTRADO EM EDUCAÇÃO
O FEDERALISMO NA PAUTA EDUCACIONAL BRASILEIRA: UMA ANÁLISE HISTÓRICA (1988-2013)
Dolores Maria Sereno Galvão Vilaça
RECIFE 2017 DOLORES MARIA SERENO GALVÃO VILAÇA
O FEDERALISMO NA PAUTA EDUCACIONAL BRASILEIRA: UMA ANÁLISE HISTÓRICA (1988-2013)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Educação. Linha de pesquisa Teoria e História da Educação.
Orientadora: Prof. Dra. Adriana Maria Paulo da Silva
RECIFE 2017
DOLORES MARIA SERENO GALVÃO VILAÇA
O FEDERALISMO NA PAUTA EDUCACIONAL BRASILEIRA: UMA ANÁLISE HISTÓRICA (1988 - 2013)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós- Graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Educação.
Aprovada em: 14/08/2017 BANCA EXAMINADORA
______Prof.ª Dr.ª Adriana Maria Paulo da Silva (Orientadora) Universidade Federal de Pernambuco
______Prof.ª Dr.ª Eleta de Carvalho Freire (Examinadora Externa) Universidade Federal de Pernambuco
______Prof. Dr. Edson Francisco de Andrade (Examinador Interno) Universidade Federal de Pernambuco
______Prof. Dr. Alfredo Macedo Gomes (Examinador Interno) Universidade Federal de Pernambuco
AGRADECIMENTOS
O ato de agradecer está intimamente ligado à memória e ao passado. Assim, escrever esses agradecimentos me fez voltar no tempo e ao início desta trajetória de mestrado e de toda a minha carreira. Boa parte dos amigos que ganhei neste campo, pesquisadores e professores, escolheram a docência desde o princípio. Não foi o meu caso. A docência não me apareceu como primeira escolha de vida, foi um longo caminho percorrido até permitir que ela, de certa forma, também me escolhesse. Também, olhando para trás, foi neste período de mestrado que vivi duas grandes mudanças em minha vida, mudei meu estado civil, ganhando um companheiro de vida e acolhendo um novo sobrenome, e mudei meu código postal de Pernambuco para São Paulo. Como tudo que consegui e vivi nesta vida, não estive sozinha, portanto, agradeço por todo o apoio que tive nesta caminhada. Agradeço à Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes) pelo investimento na pesquisa, à Universidade Federal de Pernambuco, através do PPGE, por todo conhecimento e trocas possibilitadas nas disciplinas e eventos. À minha família, meus pais, Cristine e Pedro e meus irmãos, Lídio e Pedro, pelo apoio incondicional em todas as minhas escolhas e pelas palavras de entusiasmo, mesmo sem o total entendimento de como o processo de pesquisa acontece. Eles estiveram comigo em todos os momentos e sei que assim seguirão sempre. Ao meu marido, amigo e companheiro Renan, que esteve comigo do início ao fim, viveu a tensão da seleção como ninguém, e tem sido minha torcida organizada desde então. Te agradeço pela paciência, confiança, companhia, apoio, encorajamento e investimento conjunto nessa minha escolha. Eu te amo! Às minhas duas filhas caninas, Diga e Tutti, que estiveram sentadas no meu colo enquanto redigi boa parte dessa dissertação e que entendem tão bem minha felicidade ou tristeza, me recebendo com amor incondicional diariamente. Às minhas amigas queridas, que mesmo distantes do mundo acadêmico, me escutaram como orientadoras durante todo o percurso trilhado até aqui. Lígia, Thayane, Débora, Vanessa e Nathália, obrigada, meus amores. À minha orientadora, Professora Adriana, que confiou em meu trabalho, me deu estímulo, atenção e, com muita paciência e amizade, permitiu que eu o desenvolvesse com a autonomia necessária. Foi também ela, que tempos atrás, acabou me estimulando a participar do Programa de Iniciação à Docência, abrindo meu caminho para o mundo acadêmico. Aos membros da banca, pelo aceite do convite, por suas críticas e sugestões na qualificação. À minha companheira no mestrado, meu grudinho em todas as disciplinas, eventos e momentos especiais dessa trajetória, obrigada, Lise. Aos que estão na mesma caminhada, sorte e dedicação sempre, agradeço pelo tempo e pelas leituras: Yan, Dayana, Nathalia, Allan e Aline. A Deus. Obrigada!
LISTA DE QUADROS
QUADRO 1 – Tópicos educacionais nos anuários do Multi Cidades...... 43 QUADRO 2 – Artigos de pesquisadores de educação nos anuários Multi Cidades...... 44 QUADRO 3 - Pronunciamentos com a temática da Federalização ...... 59 QUADRO 4 – Pronunciamentos na temática Críticas às documentações do governo...... 68 QUADRO 5 - Pronunciamentos na temática Trabalho das Comissões...... 70 QUADRO 6 – Pronunciamentos na temática Corrupção na Pauta Educacional...... 70 QUADRO 7 – Pronunciamentos na temática Municípios...... 71 QUADRO 8 – Tramitação das Propostas relativas à Federalização...... 81
LISTA DE SIGLAS
ABM Associação Brasileira de Município BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CAF Comitê de Articulação Federativa CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CNM Confederação Nacional de Município CONAE Conferência Nacional de Educação CF Constituição Federal DF Distrito Federal EC Emenda Constitucional EMDS Encontro dos Municípios com o Desenvolvimento Sustentável FNE Fórum Nacional de Educação FNP Frente Nacional de Prefeitos FMP Fundo de Participação dos Municípios FUNDEB Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e Valorização dos Profissionais da Educação FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério FPM Fundo de Participação Municipal ICMS Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica IPI Imposto Sobre Produtos Industrializados IPTU Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana IPVA Imposto sobre a propriedade de Veículos Automotores ISS Imposto sobre Serviços INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IBGE Instituto Nacional de Estudos e Pesquisa LRF Lei de Responsabilidade Fiscal MEC Ministério da Educação PDE Plano de Desenvolvimento da Educação PE Pernambuco PEC Proposta de Emenda a Constituição PDS Projeto de Decreto Legislativo PLS Projeto de Lei do Senado PNDA Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNE Plano Nacional de Educação PME Plano Municipal de Educação PPS Partido Popular Socialista SAEB Sistema de Avaliação da Educação Básica UNB Universidade de Brasília UNDIME União dos Dirigentes Municipais da Educação UNESCO Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura
RESUMO
A presente dissertação propõe um estudo bibliográfico e documental, em perspectiva histórica, correlacionando três categorias básicas: federalismo, município e educação. Para tal, estabelecemos como objetivo geral analisar as perspectivas de federalismo educacional defendidas no cenário federal pelos parlamentares e no cenário municipal pela Frente Nacional dos Prefeitos, observando distinções e complementaridades entre eles. Os estudos sobre o federalismo indicam como esta organização político-administrativa ganhou materialidade no cenário político brasileiro e possibilitou modificações nas políticas educacionais (FÁVERO, 1996; ARAÚJO, 2005; CURY, 2003; ABRÚCIO, 2010; entre outros). As fontes que compuseram o corpus documental desta pesquisa foram pronunciamentos, discursos, entrevistas, reuniões e publicações por parte dos sujeitos políticos analisados. A interpretação dos documentados coletados foi desenvolvida a partir dos referenciais teóricos, conceituais e metodológicos da perspectiva epistemológica do historiador Michel de Certeau (1994), em sua obra “A invenção do cotidiano: Artes de Fazer”. A utilização dessa modalidade de fontes foi priorizada por entendermos que representam práticas comuns na fabricação do cotidiano das figuras tomadas para análise e, dessa forma, irão representar “maneiras de fazer” segundo nosso balizamento teórico. Na efetivação das práticas culturais (sempre políticas), os indivíduos lidam com estratégias e táticas, a depender do espaço que ocupam nas estruturas e instâncias de poder. Nas políticas educativas, ao trabalharmos com dois entes federados, União e Município, duas instituições e lugares de poder, analisaremos a utilização de estratégias e táticas de ambos na atual discussão a respeito da federalização da Educação básica. As conclusões indicam que, embora as propostas dos parlamentares e da Frente partam da mesma premissa: a incapacidade, nas condições atuais do federalismo fiscal brasileiro, do município se responsabilizar pela oferta e manutenção do ensino fundamental e garantir ensino de qualidade para todo cidadão brasileiro; suas propostas caminham em sentidos opostos, enquanto a proposta do Senado defende a transferência de tal responsabilidade para o governo federal através do processo de federalização; a Frente defende a manutenção das prerrogativas do município de autonomia com devida reformulação do pacto federativo para fomentação das políticas públicas locais. Por fim, observou-se no desafio do estudo do tempo presente, que, neste momento de crise, os sujeitos políticos estudados se aproximam em suas ações táticas, embora no passado tenham construído estratégias oponentes.
Palavras-chave: Educação. Federalismo. Municipalização. Federalização.
ABSTRACT
The present masters dissertation proposes a bibliographical and documentary study, in historical perspective, correlating three basic categories: federalism, municipality and education. In this regard, we analyze how perspectives of educational federalism are defended in a federal scenario by parliamentarians and in a municipal scenario by the National Front of Mayor, observing distinctions and complementarities between them. The studies on federalism indicate how this political-administrative organization gained materiality in the Brazilian political scenario and made possible changes in educational policies (FÁVERO, 1996; ARAÚJO, 2005; CURY, 2003; ABRÚCIO, 2010; among others). The sources that composed the documentary corpus of this research were pronouncements, speeches, interviews, meetings and publications by the analyzed political subjects. The interpretation of the documented collected was developed from the theoretical, conceptual and methodological references of the epistemological perspective of the historian Michel de Certeau (1994), in his work "The practice of Everyday Life”. The use of this mode of sources was prioritized because we understand that they represent common practices in the daily production of the subjects taken for analysis and, therefore, will represent a "way of doing" according to our theoretical beaconing. In the implementation of cultural practices (always political), individuals deal with strategies and tactics, depending on the space they occupy in structures or instances of power. In educational policies, when working with two federated entities, Union and Municipality, two institutions and places of power, we will analyze the use of strategies and tactics of both in the current discussion about the Basic Education federalization. The conclusions indicate that although the proposals of the parliamentarians and the Front are based on the same premise: the incapacity, in the current conditions of Brazilian fiscal federalism, of the municipality to be responsible for offering and maintaining elementary education and guaranteeing quality education for every Brazilian citizen; Their proposals move in opposite directions, while the Senate proposal advocates the transfer of such responsibility to the federal government through the federalization process; The Front defends the maintenance of the prerogatives of municipality autonomy with due reformulation and distribution of the fiscal cake of the country, so that the budget foments local public policies. Finally, it was observed that the challenge of the study of the present time, shows us that, in this moment of political crisis, the studied political subjects approach in their tactical actions, although, in the past, they have built opponents strategies.
Key-words: Education. Federalism. Municipalization. Federalization.
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...... 12 2 MUNICIPALIZAÇÃO ...... 23 2.1 A TRAJETÓRIA DOS TEMAS EDUCACIONAIS NA POLÍTICA E NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS ...... 23 2.2 MUNICIPALISMO E MUNICIPALIZAÇÃO...... 30 2.3 A IMPLANTAÇÃO DO FEDERALISMO COOPERATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 E A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS ...... 33 2.4 FEDERALIZAÇÃO X FEDERALISMO X PACTO FEDERATIVO ...... 35 2.5 A FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS ...... 41 3 ESTRATÉGIAS E TÁTICAS: PODER LOCAL X FEDERALIZAÇÃO ...... 48 3.1 ATUAÇÃO DOS PODERES NA ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO NACIONAL . 48 3.2 LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO – LDB/96 ...... 49 3.3 PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO ...... 51 3.4 FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS ...... 54 3.5 PRONUNCIAMENTOS NO SENADO FEDERAL ...... 58 3.5.1 “A culpa é que nós estamos deixando que a criança no Brasil seja municipal em vez de ser nacional” – A criança não é um fato municipal...... 60
3.5.2 Criação do ministério de educação de base versus convencimento dos prefeitos ... 61
3.5.3 Descentralização gerencial – Defesa de poder local? ...... 63
3.5.4 Crítica ao PNE – “Nós não chutamos 10%” ...... 65
3.5.5 Ideb como justificativa para federalização ...... 66
3.5.6 O salário do professor e a questão da responsabilidade fiscal ...... 67
3.5.7 Críticas às documentações do governo ...... 68
4 O DESAFIO DA HISTÓRIA NO TEMPO PRESENTE ...... 73
5 CONCLUSÃO...... 86
REFERÊNCIAS ...... 93
12
1 INTRODUÇÃO
"Enquanto a pesquisa é interminável, o texto deve ter um fim, e esta estrutura de parada chega até a introdução, já organizada pelo dever de terminar. Também o conjunto se apresenta como uma arquitetura estável de elementos, de regras e de conceitos históricos que constituem sistema entre si e cuja coerência vem de uma unidade designada pelo próprio nome do autor" (DE CERTEAU, 1982 p.90).
Esta pesquisa está vinculada à linha de pesquisa Teoria e História da Educação, do Programa de Pós-graduação em Educação da Universidade Federal de Pernambuco. Propomos um estudo bibliográfico e documental, em perspectiva histórica, correlacionando três categorias básicas: federalismo, município e educação. Nos propusemos a discutir historicamente a responsabilização dos municípios na oferta da etapa fundamental da escolarização, a partir (dentre outras)1 da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 32/20132, do Senador Cristovam Buarque (PPS-DF), que propõe a Federalização da Educação Básica tendo em vista a modificação do Art. 2113 da Constituição Federal (BRASIL, 2013a). Esta PEC determinou caber à União o financiamento da Educação Básica Pública no país. Com esta proposição, o Senado Federal, em nome de um de seus representantes, discute e questiona a capacidade de produzir políticas públicas por parte dos Estados e dos Municípios como forma de garantir a manutenção e o desenvolvimento do ensino no atual sistema de colaboração recíproca e democrática entre as instâncias governamentais no trato educacional. No tocante à Educação Básica, segundo as incumbências prescritas pela Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) – Lei n 9.394/96, responsável pela organização da matéria educacional do Estado brasileiro, cabe ao Distrito Federal e aos municípios oferecerem a Educação Infantil em creches e pré-escolas e, com prioridade, o Ensino Fundamental. Enquanto, é de responsabilidade dos estados e do Distrito Federal assegurarem o Ensino Fundamental e oferecerem, com prioridade, o Ensino Médio, a todos que demandarem.
1 O Projeto de Lei do Senado PLS 155/2013; o Projeto de Decreto Legislativo PDS 460/2013 e o Projeto de Emenda Constitucional PEC 80/2015. 2 Disponível em:
O questionamento quanto à capacidade dos municípios nos direcionou, primeiramente, à bibliografia interessada no movimento municipalista e no processo de municipalização das matrículas na educação. Em seguida, fomos redimensionando nossos interesses para o contexto da historicidade do federalismo brasileiro, especialmente a partir de 1988, marco da inclusão inédita dos municípios enquanto entes federados plenos, ampliando suas competências como membros integrantes do conjunto federativo brasileiro, junto aos estados, ao Distrito Federal e à União. Segundo Abrúcio (2010, p. 39), “é muito difícil entender o atual modelo educacional e buscar seu aperfeiçoamento sem compreender a dinâmica federativa, tanto a mais geral como a que atua especificamente no setor”. Conceituamos com este autor o federalismo como um sistema de organização do Estado no qual coexistem coletividades públicas e diferentes esferas políticas, com atribuições fixadas por uma Constituição. O federalismo brasileiro, reformulado pela Constituição de 1988, prevê a coexistência de três entes federados plenos: União, estados e Municípios4 e tem a descentralização político- administrativa como principal característica. Como aponta Araújo (2005, p.79):
O federalismo pode ser caracterizado como o pacto de um determinado número de unidades territoriais autônomas para finalidades comuns. Trata-se de uma organização político-territorial do poder cuja base é a dupla soberania: a dos entes federados (governos subnacionais) e a do governo central (união). Os primeiros têm autonomia para gerir questões políticas e econômicas locais, e o segundo tem a finalidade de representar e fazer valer os interesses de toda a população do país.
A Constituição de 1891 inaugurou a organização federativa do Estado brasileiro. Nos primeiros anos republicanos, o município não era constitucionalmente considerado um ente federado autônomo, esta condição foi alcançada passados 97 anos. Nos artigos 1º e 2º da Constituição de 1891, temos a nova organização federativa do Estado brasileiro:
Art 1º: A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil. Art 2º - Cada uma das antigas Províncias formará um Estado e o antigo Município Neutro constituirá o Distrito Federal, continuando a ser a Capital da União, enquanto não se der execução ao disposto no artigo seguinte. (BRASIL, 1891)
4 Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. 14
A descentralização aparece como cerne da reforma do Estado brasileiro na década de 80 do século passado. A via democrática de âmbito municipal apareceu, naquele momento, como uma alternativa para solucionar os limites e vícios identificados nas instituições nacionais e na organização da democracia representativa, com a redução das atribuições do governo central na gestão das políticas públicas. A proposta de descentralização em vigor na época ancorou-se em práticas como a transferência de responsabilidades, delegação de responsabilidades, desconcentração de poderes, etc. Na produção acadêmica sobre o tema do federalismo no Brasil, não somente no campo das pesquisas educacionais, como nos campos do Direito e Ciências Políticas, destacamos o trabalho de Oliveira (1995); Araújo (2005); Cassini (2011); Andrade (2011); Gonzales (2011); Cenevica (2011); Costa (2012) e Ribeiro (2012). Buscamos analisar nestas pesquisas como as concepções de federalismo foram se configurando historicamente, ganhando materialidade no cenário político brasileiro e possibilitando modificações nas políticas educacionais do país. As pesquisas da área de educação tendem a analisar a correlação entre a estrutura federativa brasileira e as políticas públicas educacionais, na repartição de responsabilidades de gestão, administração e financiamento, indicando os diferentes entendimentos em torno do chamado “pacto federativo” e suas consequências na realidade das diferentes regiões no país. Romualdo de Oliveira (1995) em tese intitulada Educação e cidadania: o direito a educação na Constituição de 1988 da República Federativa do Brasil analisou, com base nos mecanismos jurídicos garantidos pela atual Constituição Federal, as formas de intervenção jurídica para que a sociedade possa cobrar e exercer seu direito à educação. Gilda de Araújo (2005), na pesquisa Município, federação e educação: história das instituições e das ideias políticas no Brasil, analisou a configuração das instituições políticas municipais e federativas, a forma de assimilação dessas instituições políticas no Brasil e como se articulam à organização da educação nacional. O trabalho discutiu os fundamentos conceituais e históricos da relação entre o federalismo, poder local e educação, a partir da ideia original de federação concebida pelos fundadores do federalismo norte-americano – James Madison, Alexander Hamilton e John Jay. Na dissertação Federação e educação no Brasil: a atuação do poder legislativo para a regulamentação do regime de colaboração, Simone Cassini (2011) partiu da problemática ausência de regulamentação do regime de colaboração na Carta Magna brasileira, a qual apresenta o mesmo enquanto instituto a ser aplicado nas relações intergovernamentais, deixando sua definição a cargo de uma posterior Lei Complementar. 15
Edson Francisco de Andrade (2011) desenvolveu a tese Sistemas municipais de educação: impactos na gestão educacional no âmbito do poder local e analisou o processo de criação dos sistemas municipais de educação, suas implicações no exercício da autonomia do poder local e, também, na institucionalização do regime de colaboração entre os três entes federativos. A pesquisa concluiu que a existência de um sistema próprio e a perspectiva de ação autônoma dos municípios constituem um mecanismo imprescindível para a legitimação das práticas administrativas locais e fortalecem a autonomia com o crescimento da participação dos sujeitos coletivos locais. Douglas Gonzales (2011), em dissertação intitulada Competência legislativa dos entes federados: conflitos e interpretação constitucional, investigou as competências legislativas no âmbito do federalismo brasileiro e a interpretação constitucional que ditou a solução de possíveis conflitos legislativos. Esta leitura foi importante no sentido de nos ajudar a compreender a divisão constitucional de competências entre os entes federados, o funcionamento e as possibilidades do sistema de repartição de competências. Ricardo Ceneviva (2011), em sua tese O nível de governo importa para a qualidade da política pública? O caso da educação fundamental no Brasil, orientado por Marta Arretche (referência central para nossa pesquisa), investigou se o nível de governo responsável pela prestação da política pública importa para a qualidade dos serviços públicos oferecidos à população. Para tanto, este autor analisou o caso da descentralização da educação fundamental no Brasil, ou seja, o efeito da municipalização das matrículas e dos gastos em educação no desempenho acadêmico dos alunos das escolas municipalizadas e das redes escolares a partir de um grupo experimental de escolas que estavam sob controle estadual e foram transferidas para o controle municipal. As evidências empíricas reunidas por Ceneviva apontam que o nível de governo não importa para o desempenho acadêmico. Em Federalismo após a promulgação da Constituição Federal de 1988 e as políticas de fundos contábeis para o financiamento da educação no Brasil, Fábio Costa (2012) investigou as características desenvolvidas pelo federalismo brasileiro, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, em constante diálogo com as políticas de financiamento da educação básica pública. Ribeiro (2012), no estudo O Federalismo e as políticas públicas educacionais: um estudo a partir do Supremo Tribunal Federal, correlacionou o federalismo brasileiro e as políticas públicas educacionais, tendo como elemento norteador as decisões proferidas pelo Supremo Tribunal Federal (STF). Esta pesquisa nos apresentou duas particularidades do federalismo brasileiro: o fenômeno de repartição de competências foi inverso, os poderes 16
amplos estavam concentrados na União, ocorrendo uma atribuição de competências aos Estados-membros, ou seja, ocorreu uma desconcentração de competências da União para os estados. E como segunda particularidade temos o município como ente federado, o que, na ordem mundial, é uma inovação brasileira. A aproximação com a pesquisa de Araújo (2005) e, especialmente, com sua constatação de que o municipalismo brasileiro não serviu aos princípios de autonomia local próprios do self-government, sendo, por reiteradas vezes, o braço político da centralização do poder, nos direcionou para outras leituras a respeito do poder local. A partir disso, pesquisamos a bibliografia a respeito da “retomada” do discurso municipalista, por ocasião da constituinte da década de 80, e as medidas de descentralização educacional de perfil municipalista adotadas a partir daquela década, e, especialmente, nos anos 90 com a implantação do FUNDEF. Nosso esforço apontou a existência, especialmente na área de políticas educacionais, de inúmeras teses e dissertações sobre o tema, com maior ocorrência de pesquisas que analisaram quantitativamente a situação dos municípios enquanto entes federados na gestão, planejamento e manutenção da educação básica, indicando que as matrículas do ensino fundamental estão praticamente municipalizadas. Dentre estas, destacamos: Pinto (1989); Maia (1989); Diabem (1991); Rosar (1995); Sousa (1999); Bioto (2000); Borghi (2000); Borguetti (2000); Bassi (2001); Barbosa (2006) e Fermino (2011). Grande parte desses estudos foram estudos de caso de municípios que passaram pelo processo de municipalização e/ou analisaram o impacto desse processo do ponto de vista financeiro. Indicamos como exceção o trabalho de Sousa (1999) o qual propôs um estudo de natureza histórica sobre o processo de municipalização no Brasil e em Uberlândia, desde 1828. José Marcelino Pinto (1989), em Implicações financeiras da Municipalização do ensino do primeiro grau, analisou o impacto do processo de municipalização do ensino, do ponto de vista financeiro e apontou alternativas para uma gestão democrática dos sistemas de ensino, eficiente e equânime na aplicação dos recursos. Para tal, o autor analisou o sistema tributário brasileiro e as principais fontes públicas de financiamento da educação no país. Trata-se de leitura obrigatória para o entendimento da distribuição fiscal entre os três entes federados e, também, das desigualdades regionais. Eny Maia (1989), em sua dissertação A descentralização do ensino no estado de São Paulo (1970-1987): democratização ou descompromisso?, analisou o processo de municipalização especificamente no Estado de São Paulo, e concluiu que a municipalização omite as condições objetivas dos municípios para arcarem com a descentralização dos encargos educacionais. 17
Ana Maria Diabem (1991), em dissertação intitulada A municipalização do primeiro grau: contradições políticas e administrativas, tratou do processo de municipalização enquanto estratégia político-administrativa e seu funcionamento para atender critérios como descentralização do poder político e a adoção de um planejamento participativo e democrático da educação. Maria Rosar (1995), em sua pesquisa Globalização e descentralização: o processo de desconstrução do sistema educacional pela via da municipalização, analisou a política educacional a partir da década de 70 do século XX, com a promulgação da Lei 5.692/71, destinada ao “ensino de primeiro grau” (conforme denominação da época), cujo objetivo foi induzir a municipalização do ensino, transferindo encargos para o município, sem a realização de um investimento financeiro para suprir tal transferência. Patrícia Bioto (2000), em Aspectos econômicos e políticos da municipalização do ensino: o caso do estado de São Paulo nos anos 80 e 90, ao propor a análise dos aspectos econômicos e políticos do processo de municipalização, relacionou o mesmo à lógica da reestruturação do Estado brasileiro, com diminuição do seu papel e de suas funções. Raquel Borghi (2000), por sua vez, em dissertação intitulada A municipalização do ensino fundamental em processo: um estudo de caso em três municípios do interior paulista, realizou um estudo de caso em três municípios do interior paulista, afim de averiguar em que medida eles apresentavam condições de manterem ou melhorarem a qualidade de ensino quando, a partir de 1996, ocorreu a institucionalização do processo de municipalização do ensino. Na pesquisa A municipalização das escolas de ensino fundamental de Marília, Rita Borguetti (2000) também partiu de um estudo de caso ─ realizado com o estudo da implantação da rede municipal de ensino fundamental do município de Marília, verificando se houve melhoria na qualidade de ensino ou a recentralização do nível local por parte dos agentes da Secretaria Municipal de Educação. Em seu artigo mais recente, Municipalização: Descentralização ou aumento do poder?, Borguetti (2004) seguiu o mesmo caminho ao analisar o comportamento do poder local num contexto de descentralização administrativa. Marcos Bassi (2001), em tese intitulada Gestão e financiamento da educação básica: repercussões do FUNDEF em sete municípios paulistas, analisou o financiamento das redes municipais de educação básica do Estado de São Paulo, na década de 1990, a partir de sete municípios (Aguaí, Alfredo Marcondes, Cubatão, Descalvado, Diadema, Itatiba e o município da capital, São Paulo), no período anterior e posterior à implantação do FUNDEF, em 18
perspectiva comparada. Segundo seus argumentos, a implantação do Fundo induziu intenso processo de municipalização no estado e modificou o perfil educacional das redes municipais. Lenira Barbosa (2006) em dissertação orientada pela professora Janete Maria Lins de Azevedo, As relações intergovernamentais entre o estado e os municípios: um estudo sobre o regime de colaboração entre os sistemas de ensino em Pernambuco, analisou o desenvolvimento do instituto do “Regime de Colaboração” entre os sistemas de ensino do Estado de Pernambuco, no recorte temporal de 1999 a 2003. Esta autora buscou analisar como este instituto contribuiu para a formulação de políticas comuns à Rede Pública e, paralelamente, ao fortalecimento da autonomia dos municípios. Barbosa (2006) trabalhou categorias similares às nossas, com análise destinada ao nível estadual e foi de fundamental importância na leitura do mesmo processo em nível municipal. Fermino (2011), orientado pelo Prof. Dr. Marcos Edgar Bassi, outra referência importante nesta pesquisa, analisou as repercussões da implementação das políticas de Fundos (Fundef e Fundeb) na partilha dos recursos e transferência de responsabilidades no atendimento da educação básica entre o governo estadual e os governos municipais no estado de Santa Catarina. Ele concluiu que as políticas de fundos induziram a municipalização do ensino no estado investigado. Os dados utilizados pelo autor, como estatísticas educacionais disponíveis na base do INEP e orçamentos do Tribunal de Contas do Estado, serviram de base para estruturarmos nossa pesquisa no âmbito municipal. Oliveira e Teixeira (2001) realizaram um estado da arte da produção acadêmica nacional a respeito do tema da municipalização do ensino. Situaram cronologicamente a partir da década de 1950, argumentando as condições objetivas à municipalização criadas pela constituição de 1946 e o engajamento de Anísio Teixeira com o movimento municipalista. Esta reflexão nos proporcionou conhecer as desigualdades territoriais em matéria de educação, bem como o entendimento do dito “federalismo fiscal” brasileiro. No entanto, poucas são as pesquisas que trabalham a mesma temática privilegiando a abordagem historiográfica, traçando a trajetória do federalismo em relação à educação com ênfase nos municípios. O levantamento de literatura nos levou à formação da questão da pesquisa. Inicialmente, na trajetória do mestrado e da pesquisa, fizemos a escolha metodológica de tomar o município do Recife como sujeito de análise em forma de estudo de caso, com o objetivo de entender as prerrogativas do federalismo no nível municipal e observar escalas distintas de uma mesma conjuntura político-educacional. Partimos, então, para a pesquisa documental em portais como 19
o Legis Cidade5 ─ sistema de busca de legislação municipal do Recife ─ no qual encontramos diversos materiais produzidos no âmbito legislativo e suas respectivas tramitações. No entanto, o material encontrado em relação ao posicionamento do município do Recife não se mostrou representativo na defesa de uma perspectiva de federalismo e/ou no registro de práticas federalistas, consideramos que esta amostra não representaria a multifacetada realidade municipal brasileira. No entanto, encontramos a presença recorrente e atuante de prefeitos recifenses em debates a respeito do Pacto Federativo, com temas principais ligados à saúde e à educação. Constatamos a atuação do ex-prefeito do Recife, João Paulo Lima e Silva, enquanto presidente da Frente Nacional de Prefeitos, apresentando os principais pontos da pauta municipalista para a XI Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios, que aconteceu do dia 15 ao dia 17 de abril de 2008 e reuniu mais de quatro mil prefeitos de todo o país. A partir da leitura desses dados, decidimos buscar entidades focadas na representação do conjunto de municípios no cenário federal e encontramos três entidades municipalistas de caráter nacional: Frente Nacional dos Prefeitos (FNP), a Associação Brasileira de Municípios (AMB) e a Confederação Nacional de Municípios (CNM). Pelo conjunto de publicações, ano de criação da instituição – representativa no cenário nacional como no Comitê de Articulação Federativa (CAF) –, participação de todas as capitais do país e grande representatividade de municípios menores, decidimos trabalhar com a FNP como novo sujeito de análise da pesquisa. A partir desta mudança na pesquisa, as fontes documentais se tornaram um novo desafio, já que se tratam de pronunciamentos, discursos, entrevistas, reuniões e publicações próprias e patrocinadas por instituições como bancos nacionais. Então, decidimos analisar as principais estratégias de cada sujeito, FNP e Senado Federal, considerando para o primeiro suas reuniões gerais e para o segundo os pronunciamentos no Senado. No livro O historiador e suas fontes, organizado por Luca e Pinkky (2009), encontramos o debate de como os historiadores entendem e trabalham com suas fontes, e a apresentação de possíveis usos e necessários cuidados àqueles que aceitam o desafio de trabalhar a partir das fontes focalizadas6, dentre as quais encontramos os discursos e pronunciamentos tomados como fontes desta pesquisa.
5 Disponível em:
Durval Muniz de Albuquerque Júnior (2009) analisa, neste livro, a dimensão retórica da historiografia, a partir do uso documental de discursos e pronunciamentos. Em sua perspectiva, os discursos podem ser considerados “[...] como peça oratória proferida em público ou escrita como se fosse para ser lida para um dado público [...]” e o pronunciamento “[...] como ato ou efeito de publicamente expressar uma opinião, manifestar-se em defesa de dadas teses ou posições políticas, morais, religiosas, éticas, econômicas, jurídicas, estéticas, ato de exprimir- se verbalmente” (ALBUQUERQUE JUNIOR, 2009, p. 223-225). Seguimos inspiradas por esta compreensão. O objetivo geral da pesquisa é analisar as perspectivas de federalismo educacional defendidas no cenário federal pelos parlamentares e no cenário municipal pela Frente Nacional dos Prefeitos, observando distinções e complementaridades entre eles. O recorte cronológico da pesquisa ancora-se em dois momentos: o primeiro remete à emergência da Proposta de Emenda à Constituição 32/2013, de autoria do Senador Cristovam Buarque (PDT-DF), a qual propõe a alteração do Art. 211 da Constituição Federal, determinando caber à União o financiamento da Educação Básica no Brasil e rompendo com o atual sistema de colaboração recíproca entre os entes federados do país. E o segundo momento retoma a Constituição Federal de 1988, que definiu o atual sistema de colaboração recíproca entre os entes governamentais para gestão democrática da Educação e a criação da Frente Nacional dos Prefeitos (FNP) – entidade municipalista suprapartidária–, em 1989, por prefeitos oponentes ao governo federal: Luíza Erundina (PT); Pimenta de Veiga (PSDB); Artur Virgílio (PSB/PSDB) e Marcelo Alencar (PDT)7. Estabelecemos os seguintes objetivos específicos: 1) Analisar a configuração histórica do federalismo brasileiro a partir da Constituição Federal de 1988, articulando-o com as práticas “federalistas” no trato educacional municipal; 2) Analisar como o federalismo foi abordado na proposta de federalização da Educação Básica que tramita no Congresso Nacional. 3) Identificar, a partir dos conceitos de “tática” e “estratégia” (DE CERTEAU, 1994), o papel de cada agente político (federal, no Senado Federal, e municipal, na Frente Nacional dos Prefeitos) na atual discussão a respeito do federalismo.
7 Filiados à época aos referidos partidos. 21
Os referenciais teóricos, definições conceituais e metodológicas que orientaram a pesquisa são definidos a partir da perspectiva epistemológica do historiador Michel de Certeau (1994), em sua obra “A invenção do cotidiano: Artes de Fazer”. O procedimento de análise está estruturado em três momentos: o primeiro, histórico- conceitual, remonta a construção de uma narrativa a respeito da configuração recente do federalismo do Estado brasileiro; o segundo, analítico-descritivo, observa o funcionamento da dinâmica federativa brasileira, com a análise do município enquanto ente federado pleno e o processo de municipalização da educação. O terceiro, de caráter interpretativo, propõe uma compreensão a respeito da federalização da educação básica em duas frentes, União e município. Este capítulo introdutório apresentou uma contextualização da própria formulação do objeto de estudo, dos objetivos da pesquisa, dos referenciais que nos deram suporte teórico, do lugar do Federalismo brasileiro no debate acadêmico, da historiografia do tema, da definição da estrutura da pesquisa e, ainda, dos procedimentos que serão utilizados. O segundo capítulo, intitulado Municipalização, é dedicado à apresentação dos sujeitos analisados pela pesquisa e seus respectivos conjuntos documentais, traçando a trajetória dos temas educacionais na política brasileira, tomando como espaço privilegiado de análise das constituintes, e apresentando um quadro histórico do processo de municipalização do ensino no Brasil. Ao analisarmos o histórico do atendimento educacional nos municípios, trabalhamos a diferenciação entre os termos municipalismo e municipalização. Dentre os representantes do municipalismo no país, destacamos e trabalhamos a obra de Tavares Bastos e Alberto Torres e, mais recentemente outros autores que defenderam o processo de municipalização da educação: Moacir Gadotti (1989), Pedro Jacobi (1990), Romão (1992). Neste capítulo trabalhamos as problematizações decorrentes das três expressões: federalização, federalismo e pacto federativo e apresentamos as perspectivas de federalismo atualmente defendidas no senado brasileiro a partir de quatro projetos com trâmites iniciados em 2013, todos de autoria do Senador Cristovam Buarque, sendo eles: a Proposta de Emenda à Constituição PEC 32/2013; o Projeto de Lei do Senado PLS 155/2013; o Projeto de Decreto Legislativo PDS 460/2013 e o Projeto de Emenda Constitucional PEC 80/2015. E, em seguida, apresentamos a Frente Nacional dos Prefeitos, enquanto sujeito analisado na pesquisa, sua criação, organização, articulação, produção e conjuntos documentais. O terceiro capítulo, intitulado Estratégias e táticas: poder local x federalização, propõe a análise teórica da relação entre poder local e federalização, a partir dos conceitos de “tática” e “estratégia” (DE CERTEAU, 1994), e o papel de cada agente político (federal e municipal) 22
na recente discussão a respeito do federalismo na pauta educacional. Este capítulo analisou os dados obtidos dos pronunciamentos e documentos oficiais do Senado Federal e da Frente Nacional dos Prefeitos com relação às temáticas relacionadas à federalização e à municipalização. Metodologicamente, a organização da análise foi realizada em função dos diferentes sujeitos políticos. A utilização de discursos, falas e pronunciamentos foi priorizada por entendermos que representam práticas comuns na fabricação do cotidiano das figuras tomadas para análise e, dessa forma, irão representar uma “maneira de fazer” segundo nosso balizamento teórico. Para analisar a organização da educação nacional utilizamos a Lei de Diretrizes e Bases da Educação – LDB/96 e também introduzimos a problemática ausência do Sistema Nacional de Educação. O quarto e último capítulo, O desafio da história do tempo presente e o futuro, trata dos novos limites às propostas aqui analisadas e também à representatividade e autonomia municipal. O atual momento histórico está envolto na crise de governabilidade no país, a qual fere a credibilidade do governo e se arrasta junto a crise econômica e política. Projetos como reforma do ensino médio, através da Medida Provisória 746; a Lei de Responsabilidade Educacional; a PEC dos Gastos Públicos (que limita o aumento de gastos à variação da inflação pelos próximos 20 anos, ameaçando investimentos públicos no campo da educação e põe em xeque um projeto educacional defendido até mesmo pelo Plano Nacional de Educação, vigente até 2024); a Reforma da Previdência; a Reforma Trabalhista, dentre outros projetos, ferem prerrogativas básicas do cidadão brasileiro.
23
2 MUNICIPALIZAÇÃO
"Se a União, com as forças que dispõe; com os elementos de que pode suprir-se, na sua alçada, de amplitude sem igual, dentro do cenário brasileiro; com os requisitos materiais, morais, técnicos e culturais de que se torna possuidora; com a função suprema de regedora e selecionadora das elites, está destinada a asfixiar o magnifico empreendimento da formação de nossa cultura, então, que dizermos, francamente, dos Estados ou dos municípios?" (FÁVERO, 1996 p.80).
2.1 A TRAJETÓRIA DOS TEMAS EDUCACIONAIS NA POLÍTICA E NAS CONSTITUIÇÕES BRASILEIRAS
As pesquisas produzidas na área de Educação e municipalização no Brasil, trabalhando o conjunto de normas jurídico-constitucionais, ainda são poucas. Existem, no entanto, pesquisadores envolvidos nos debates acerca da relação educação/sociedade/estado pela mediação constitucional, através da utilização de fontes primárias. Nesta seção, sistematizamos a análise dos principais autores que trabalham esta temática e analisamos como está o debate sobre a federalização com relação a pauta educacional na atualidade, nesta seção. Um debate caro no cenário das constituintes, no Congresso Nacional e também entre os prefeitos da Frente Nacional dos Prefeitos está centrado na seguinte questão: a função educativa deve estar fundamentalmente a cargo do Município ou esta seria uma competência da União? Enquanto a Frente Nacional dos Prefeitos vem, desde sua instituição, em 1988, defendendo a ação supletiva do Estado em matéria de educação municipal, algumas propostas caminham no sentido oposto. De um lado, temos as propostas de federalização, do outro, a defesa da revisão do pacto federativo por parte da Frente Nacional dos Prefeitos, na fala de Maria Antonieta, atual prefeita de Guarujá/SP e vice-presidente para Assuntos de Finanças Públicas:
Há décadas os municípios sofrem com a má divisão do bolo tributário e, por isso, é urgente a revisão do Pacto Federativo. A maior parte da arrecadação fica com a União e com os Estados, mas é nas cidades que as pessoas moram e cobram respostas rápidas. A Frente Nacional de Prefeitos (FNP) defende a melhor divisão de tributos para garantir políticas públicas eficientes e eficazes. Por isso, o diálogo federativo e ações que beneficiem a todos são fundamentais.8
No entanto, por mais naturalizado que esteja o debate a respeito de qual ente federativa deve assumir a oferta educacional na política brasileira, esta questão não foi sempre posta a
8 ANTONIETA, Maria. Michel Temer e o pacto federativo. Frente Nacional dos Prefeitos (site). Brasília, DF: FNP, 2016. Disponível em:
partir das mesmas prerrogativas legais. Partindo do princípio legal de que, nos primeiros anos republicanos (da nossa jovem República), o Município não era constitucionalmente considerado um ente federado autônomo, condição inédita alcançada com a Constituição Federal de 1988, passados 97 anos da nossa primeira Constituição federativa de 18919. Portanto, a organização federativa brasileira não foi sempre a mesma, o que modificou e impulsionou substancialmente os debates históricos que clamaram pela autonomia municipal, como vemos em Araújo (2005, p. 227):
A história da autonomia municipal está estreitamente vinculada à complicada história da ideia da federação no Brasil, com toda as suas contradições e, portanto, não é a questão da centralização ou descentralização ou do autoritarismo e da democracia que define o processo de municipalização do ensino no Brasil. O que esteve em jogo quando da implantação do federalismo não era a questão do maior controle dos cidadãos, do equilíbrio de poderes, do contrato social ou do contrato federal, mas sim, a adaptação de um modelo que serviria aos múltiplos e complexos interesses das elites políticas e do seu liberalismo específico.
Foi a Constituição de 1988 que determinou a plena autonomia dos municípios, ampliando suas competências como membros integrantes do conjunto federativo brasileiro junto aos estados, ao Distrito Federal e à União. No entanto, a determinação da própria constituição do município como ente federado autônomo, fruto da retomada do movimento e das teses municipalistas, não pode ser tomada isoladamente para análise, por fazer parte de uma trajetória das instituições políticas brasileiras dos séculos XIX e XX. A análise da trajetória dos temas educacionais na política brasileira, tomando como espaço privilegiado de análise as constituintes, nos mostra que o debate do lugar do município na esfera educacional foi central nos primeiros anos da República brasileira e, em diferentes momentos históricos, responsável pela retomada do movimento municipalista no cenário político. Desta forma, a questão federativa perpassou o conjunto das discussões no interior da República, como veremos a seguir. Não faremos uma narrativa linear da história política brasileira, partimos do pressuposto de que outros tempos vivenciaram práticas assimiladas a estas: ausência de autonomia municipal, apropriação do público, ausência de representatividade, etc. No entanto, no presente, estas práticas nem são promovidas pelos mesmos sujeitos, nem tampouco têm os mesmos objetivos, embora apresentem resultados similares. A análise do cotidiano político favorece a
9 Art. 68 - Os Estados organizar-se-ão de forma que fique assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse. BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil: 1891. Brasília, DF: Senado Federal, 1891. 25
análise de em que medida o presente reatualiza o passado – apesar de não justificá-lo – e assinalar as diferenças entre essas práticas. Para entendermos estas questões, investigamos os debates educacionais de momentos anteriores por meio, dentre outras, da coletânea organizada por Fávero (1996) a qual sintetiza importante contribuição para o estudo histórico e político dos debates educacionais, para o entendimento das transformações que ocorreram na estrutura do federalismo brasileiro pós- 1988, suas implicações para as políticas educacionais e a influência dessas políticas no desempenho educacional de diferentes períodos. Contando com a contribuição de juristas e historiadores da educação, Fávero (1996) discutiu as constituintes brasileiras desde 1823 a 1988, analisou os debates sobre a educação enquanto direito do cidadão e dever do Estado, demonstrando as lutas políticas travadas, tanto no sentido de definir a responsabilização estatal pelo trato educacional, quanto pela vinculação de verbas para o financiamento da educação e outras matérias. O corpo documental analisado pelos pesquisadores assemelha-se ao que utilizamos neste trabalho, acentuam a importância da utilização de fontes primárias e novos enfoques na área da educação, ressaltando a importância dos estudos jurídicos no interior de sociedades democráticas e viabilizando uma abordagem interdisciplinar das áreas de educação, história e direito.
A área do direito, ao penetrar no campo educacional, muitas vezes foi absorvida apenas como uma técnica jurídica, sem ser considerada como uma concepção de sociedade. Está ainda presente, muitas vezes, na área educacional, a percepção da razão jurídica como formalismo. Por isso é relevante não só mostrar a importância da formalização como decorrência de uma prática histórica, como também evidenciar uma concepção de sociedade, no interior das práticas jurídicas, que tem a ver com a própria prática educacional (FÁVERO, 1996, p. 30).
Algumas questões foram constantes nos debates ao longo do tempo, como por exemplo, o slogan recente “educação como direito de todos, responsabilidade da família e dever do Estado”; ou temas da obrigatoriedade e gratuidade do ensino; da liberdade do ensino; do ensino público versus ensino privado; ensino religioso versus ensino laico; centralização versus descentralização e financiamento do ensino. A questão federativa perpassou o conjunto das discussões no interior da República e também no Império, envolvendo longas polêmicas e iniciativas descontínuas, das quais podemos citar: a repartição de competências (a repartição constitucional de competências entre os membros da federação, com responsabilidade da Constituição Federal em estabelecer os limites no sistema de distribuição de poderes entre os entes federativos em matéria educacional) 26
e a vinculação orçamentária (liame jurídico que une determinado grupo de receitas para uso em certa finalidade, como é o caso do artigo 212 da Constituição Federal de 1988 que prevê a obrigação de estados e municípios de aplicar 25% de sua receita de impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino (BRASIL, 1988)). Ainda, devemos levar em consideração o problema da inefetividade institucional, isto é, disjunção entre a forma institucional e prática política no Brasil, como o desrespeito aos princípios da organização federativa. Em outras palavras, a instituição do federalismo e a consequente descentralização federativa não garantiram a oferta estatal da instrução primária para todos. Como vemos em Cury (1996), na Constituinte de 1890-1891, a educação foi por várias vezes discutida, mas não houve um debate orgânico em torno dela.
De qualquer modo, não se pode dizer que a Constituinte de 1891 haja ignorado a educação escolar. Mas a se deduzir do seu conjunto pode-se afirmar que a tônica individualista, associada a forte defesa do federalismo e da autonomia dos Estados, fez com que a educação compartilhasse, junto com outros temas de direitos sociais, os efeitos de um liberalismo excludente e pouco democrático (CURY, 1996, p. 80).
No Brasil dos anos 20 do século XX, o movimento intervencionista do governo central nos Estados, como forma de garantir e difundir uma escola e instrução pública de caráter nacional, incitou os debates em torno das temáticas federalização, centralização e descentralização, todos historicamente presentes nos debates políticos do país. Como resultado desse movimento, temos na revisão constitucional de 1925, realizada em estado de sítio, o encerramento do projeto liberal de 1891, prevendo a intervenção estatal em diversas áreas. Foi definido o papel do Estado no seu dever de oferecer instrução pública para todos e proposta a vinculação constitucional para o financiamento da educação pública10. À União caberia o papel de centralizar a instrução pública, tomada como dever do Estado e direito do cidadão, orientá-la no sentido da criação de um caráter nacional, como estratégia de coesão nacional. Constatamos que, com o foco na questão da instância governamental responsável pela instrução pública primária, a primeira revisão constitucional do período republicano e federativo questionava sua própria organização federativa e os limites do governo central no tocante à intervenção em seus Estados-membros. Figuravam, também, entre nossos
10 Proposta não levada a votação. 27
representantes políticos, aqueles que defendiam a autonomia local em matéria de instrução11. Dentre eles, destacamos o posicionamento de Getúlio Vargas, que defendia a descentralização federativa por acreditar que as unidades estaduais poderiam, assim, desempenhar melhor suas funções. De acordo com Vargas (apud FÁVERO, 1996, p. 94):
A maioria dos propugnadores de medidas centralizadoras que cerceiam a autonomia dos Estados partem de um falso pressuposto: que os serviços públicos da União são melhor organizados que os dos Estados. A verdade, porém, é que os serviços públicos federais, em matéria de administração, deixam muito a desejar. Não podem servir de modelo aos Estados.
Refletindo a respeito da responsabilidade pela instrução pública primária, Cury (2003) explicou que, na revisão constitucional de 1926, o tema dividia os partidos da vertente liberal- federativa, que defendiam uma centralização política da União, com descentralização- administrativa para os estados; os partidos da vertente positivista ultrafederalista, que defendiam radical descentralização política e administrativa; e os partidos da vertente autoritária, com a defesa de forte intervenção do poder central. Segundo o autor, essas vertentes vinham, antes mesmo do movimento da década de 20, confrontando os princípios e bases da organização federativa brasileira. Ainda, várias reformas educacionais ao nível dos estados foram realizadas e propostas na década de 20. No entanto, o processo constitucional demonstrou que a questão a respeito da educação como projeto nacional ainda não estava posta. O contexto histórico da década de 30, ligado especialmente ao movimento conhecido como “Revolução de 30”, trouxe à tona a tentativa de formulação de uma legislação da educação em nível nacional. Ações do Governo Federal como a criação do Ministério da Educação e Saúde, dirigido por Francisco Campos; projetos ligados à reestruturação do ensino; criação do Conselho Nacional de Educação (que seria responsável pela elaboração do Plano Nacional de Educação), demonstram que, na Era Vargas, a educação integrava o projeto nacionalista e centralizador do governo. Também, na esteira do movimento político ligado à Revolução de 1930, acompanhamos o posicionamento
11 Deputado Afrânio Peixoto através do projeto de Emenda Constitucional nº 5, que previa a modificação do Art. 35 da Constituição Federal propondo a vinculação constitucional de um fundo para a educação com a seguinte redação: 3o: Prover à orientação nacional do ensino primário e regular e democratizar o ensino secundário, dirigidos e custeados pelos Estados, mediante o fundo de educação criado por leis especiais, ajudando o desenvolvimento deles em todo o território do país onde se mostrem deficientes (Grifo meu, Revisão, II, p. 422 apud CURY, 2001b, p. 90).
28
renovador no campo educacional, com publicações como o Manifesto dos Pioneiros da Educação de 1932.12 Foi na Constituição de 1934 que tivemos, pela primeira vez na história constitucional da República, a redação de um capítulo específico dedicado à educação na carta magna nacional, com determinação de promoção gratuita e obrigatória do ensino primário, assegurando aplicação mínima de recursos públicos provenientes da arrecadação das diversas instâncias administrativas na manutenção e desenvolvimento do ensino. No Capítulo II, intitulado Da Educação e da Cultura, foram determinadas as competências da União (Art. 150), a competência dos Estados e Distrito Federal em organizar e manter seus sistemas educativos (Art. 151), a vinculação orçamentária para manutenção e desenvolvimento destes sistemas (Art. 156), dentre outros. Embora o Art. 13 tenha conferido autonomia inédita à organização municipal, a distribuição de competências à oferta educacional permaneceu eminentemente estadualista (ARAÚJO, 2005), pois, segundo o Art. 51, competiria aos Estados e ao Distrito Federal “organizar e manter os sistemas educativos nos territórios respectivos, respeitadas as diretrizes traçadas pela União”. (BRASIL, 1934, online) Rocha (1996) elencou os cinco principais temas dedicados à Educação deste processo constitucional, a saber: participação da União, direito à Educação, ação supletiva do Estado, aplicação de recursos públicos e ensino religioso. Dentre estes, destacamos a ação supletiva do Estado, diretamente relacionada ao nosso movimento de pesquisa, que deve acontecer “onde se faça necessária, por deficiência de iniciativa ou de recursos e estimular a obra educativa em todo o País, por meio de estudos, inquéritos, demonstrações e subvenções” (Art. 150). (BRASIL, 1934, online). O processo constituinte de 1946, apesar de realizado em um contexto de crescente debate de ideias de autonomia municipal e federação tridimensional, pode ser considerado tímido quanto aos avanços na área. É recorrente, no entanto, o tema do financiamento educacional, o qual aparece em duas propostas ligadas à criação de imposto específico e à vinculação de recursos. Quanto a este último, temos o aumento da vinculação para esfera municipal, que, segundo Gilda (2005) apontava a expectativa em torno da atuação desse ente federal na oferta educacional (art. 170 e 171, Brasil, 1946). No tocante às responsabilidades das diferentes esferas do poder público com a Educação, o debate entre os defensores da tese municipalista e da tese estatal, ou em defesa da
12Disponível em:
federalização, também se deu neste momento. Destacamos colocações em defesa da tese municipalista, por Ataliba Nogueira (PSD-SP), e em defesa da federalização da educação por Altamirando Requião:
Alguns entendem que a função educativa deve estar fundamentalmente a cargo do município, como forma mais próxima de colocar o ensino totalmente nas mãos dos particulares; outros defendem que a competência de legislar sobre educação é basicamente da União, admitindo-se que esta defina estritamente o que cabe a cada um dos outros níveis da administração pública e há aqueles que julgam que a responsabilidade pelo ensino primário e médio é fundamentalmente estatal, já fazendo parte da nossa tradição jurídica, que é a posição que prevalece, permitindo-se a União “ação supletiva nos estritos limites das deficiências locais” (FÁVERO, 1996, p. 184).
Em geral, foi constituído um texto limitado em relação a uma série de questões caras a construção de uma sociedade democrática. Ainda, de acordo com Boaventura (1996), os efeitos da Constituição de 1946 para a matéria educacional é o de abertura do ciclo das diretrizes e bases da educação nacional. Tanto o processo da Constituinte de 1966-67, realizado no contexto histórico do golpe civil-militar – e ainda pouco visitado por pesquisadores –, quanto a Emenda Constitucional de 1969, mantiveram basicamente inalterados, em matéria de educação, os dispositivos da Constituição de 1946, mantendo a tradição estadualista de sistemas de ensino. No entanto, foi também durante a ditadura civil-militar que a municipalização do ensino se concretizou como modalidade de descentralização no Brasil (ROSAR, 1995), a partir da vinculação de recursos do Fundo de Participação dos Municípios para aplicação em educação e programas de investimento em estrutura técnica e administrativa nos municípios para sua atuação na esfera educacional. Vimos que a bibliografia que analisa este período da história política brasileira identifica a década de 1970 como o momento de retomada dos clamores municipalistas originários, especialmente, da década de 1940. O contexto de regime de exceção “impediu” o avanço da autonomia municipal e foi, portanto, na década de 1980 que o debate do município como espaço privilegiado de democratização da sociedade ganhou corpo, acompanhado e impulsionado pelo processo de abertura política e de redemocratização do país. Segundo Maia (1989), o movimento municipalista desta época se intensificou através de ações lideradas pelos políticos locais, essencialmente pelos que exerciam o mandato de prefeito. Foi nesse contexto de reedição da defesa da autonomia municipal e da organização do ensino com bases locais que foi aprovada a Constituição de 1988, pauta da presente pesquisa. 30
2.2 MUNICIPALISMO E MUNICIPALIZAÇÃO
Nesta seção utilizaremos dois termos básicos: municipalismo e municipalização. Municipalismo refere-se a uma ideologia, um discurso da cultura política brasileira que defende a ideia de tomar o município como espaço de fortalecimento de poder e gestão de processos democráticos, o qual teve sua origem e desenvolvimento com a modernização do Estado brasileiro. O municipalismo, como mostra MELLO (1993), tem precedentes históricos no país, emergindo com a crítica que importantes pensadores liberais fizeram à centralização política imperial, em defesa da bandeira da autonomia municipal e provincial. O principal ideólogo do municipalismo nesta fase inicial foi Tavares Bastos, conhecido por defender a descentralização administrativa e política do Império (1822-1889), na obra intitulada A província: estudo sobre a descentralização no Brasil, publicada em 1870. Esse esforço de discussão a respeito da centralidade dos municípios, ou de uma possível municipalização dos serviços públicos, já existe há longo tempo na história brasileira e embalou a obra de vários intelectuais de renome. Este dilema se configurou como principal diferença doutrinária entre os partidos Conservador e Liberal, no período imperial e Tavares Bastos, inspirado na experiência norte-americana – sujeito político filiado ao partido liberal –, defendeu a ideia de federação, identificando no sistema federal a base sólida de instituições democráticas e a descentralização como fundamento e condição de êxito de quaisquer reformas políticas. A respeito do regime de municipalidades, Bastos (1937) atentou para a diversidade dos municípios brasileiros, tanto no tocante à administração dos serviços públicos como escolas, hospitais, iluminação, quanto no que diz respeito à extensão e riqueza dos munícipios urbanos ou rurais, circunstâncias físicas, densidade populacional etc. Segundo sua perspectiva, aquela diversidade devia influir no modo de organizar o governo de cada província (como eram chamados a maioria dos atuais “estados”, durante o Império), caso contrário, a uniformidade, considerada por ele um vício inerente à centralização, manteria o Brasil distante do modelo federativo por ele defendido. Em suas palavras,
[...] Respeitar a diversidade de circunstâncias entre as pequenas sociedades locais que constituem uma mesma nacionalidade, tal deve ser a regra suprema das leis internas de cada Estado. Neste sentido, a variedade sob o sistema federativo leva decidida vantagem à uniformidade administrativa, quer da monarquia centralizada, quer da república una e indivisível (BASTOS, 1937, p. 45).
31
Conclusivamente, este autor denunciou a organização simétrica e uniformizada do Império e a centralização como fonte principal dos males políticos vivenciados naquela ocasião, apostando na descentralização, repartição de responsabilidades, atuação dos municípios e províncias na obra comum da “prosperidade nacional”, no que seria o futuro da nação. No que diz respeito especificamente à educação, Bastos (1937) defendia que a União dividisse sua responsabilidade, invocando o auxílio do município e da província para a “obra comum da prosperidade nacional”, descentralizando o trato educacional. Todas as decisões municipais e provinciais, como já proposto previamente pelo ato adicional13, deviam ser decididas e definitivamente terminadas nas respectivas províncias. Um exemplo disso seria a autonomia na criação de receita própria para fundação da “verdadeira” instrução popular, através de taxa escolar, uma contribuição pensada como eminentemente local. A proposta de criação da taxa escolar, como alternativa ao quadro de restrição orçamentária local, não incidiria diretamente sobre os alunos ou sobre suas famílias, mas sobre o conjunto da população das províncias, respeitando, assim, o princípio de gratuidade do ensino. No período da República Velha (1889-1930), a obra de Alberto Torres, publicada em 1914, identificou o paradoxo entre o ideário municipalista e a prática centralista. Torres realizou uma crítica direta ao federalismo implantado pela Constituição de 1891, considerado por ele um equívoco erigido a partir do modelo norte-americano, desconsiderando a realidade política e social do Brasil. Para o autor, o federalismo proposto pela carta de 1891 se transformou em estadualismo baseado em centralização social e econômica. Este paradoxo “ressurgiu” durante a redemocratização de 1945 (época do fim da ditadura Getulista), com o nascimento da Campanha Municipalista e a criação da Associação Brasileira de Municípios (ABM), conforme propôs Mello (1993, p. 11):
O municipalismo, através da história brasileira, informou ideológica e programaticamente projetos fundamentais associados à modernização do país. De uma crítica à centralização política e à ausência de participação e representação, ele se associou à crítica autoritário-modernizante de cunho agrarista ao sistema sócio- político da República Velha que, no Estado Novo, enxergou no município o espaço plebiscitário e pré-político por excelência. Atingido o auge mobilizatório de sua trajetória durante a redemocratização do país na década de 40, o municipalismo se fissura em uma vertente política representada pela criação da ABM e uma vertente tecnocrática associada ao IBAM (Instituto Brasileiro de Administração Municipal).
13 O Ato Adicional de 1834 foi uma medida legislativa tomada durante a Regência Trina Permanente, alterando a Constituição de 1824, como forma de garantir maior autonomia administrativa às províncias do Império. Foram criadas as assembleias legislativas provinciais, dentre outros órgãos. 32
Houve períodos na recente história brasileira em que o municipalismo mobilizou importantes agentes, como foi o caso da década de 1980, outro período de redemocratização do Estado (saindo da ditadura civil-militar da 1964-1985), quando o debate sobre a municipalização do ensino, centrado na necessidade de uma descentralização municipalista da etapa elementar da escolarização, voltou à tona. No final da década de 80 e começo da década de 90 do século XX (outro período de refazimento do Estado brasileiro sob instituições democráticas) ocorreu uma intensificação da produção acadêmica a este respeito e, dentre os autores que defenderam a municipalização da educação estiveram Moacir Gadotti (1989), Pedro Jacobi (1990), e Romão (1992). Este período também viu emergir no debate acadêmico educacional representantes contrários à tese municipalista, como Luiz Antônio Cunha (1991), o qual trabalhou especificamente as diferenças nas condições sociais e políticas entre dois exemplos de federalismo: Estados Unidos da América e Brasil. Além dele, José Azanha (1995) trabalhou o ponto de vista estadualista, e Lisete Arelaro (1999) discutiu o fortalecimento do poder local perguntando-se se a municipalização representaria a melhoria na qualidade do ensino público. Percebe-se que alguns autores já indicavam a fragilidade do município no cenário federativo, especialmente no que se refere à distribuição de recursos. Por municipalização compreendemos o processo de transferência de responsabilidades de uma esfera administrativa para outra e, para fins deste relatório, pode se tratar de transferência das responsabilidades da União ou dos Estados para a esfera administrativa municipal. No entanto, a municipalização não pode ser restringida apenas a essa dimensão. Pensamos o que acontece quando um serviço é municipalizado e sua autonomia para propor, implantar e avaliar políticas públicas modificada e maximizada. No caso mais específico, trataremos da transferência das matrículas da educação. A partir da implantação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério - FUNDEF14, em 1996, a produção acadêmica educacional passou
14 O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF) foi instituído pela Emenda Constitucional n.º 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n.º 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto nº 2.264, de junho de 1997. O FUNDEF foi implantado, nacionalmente, em 1º de janeiro de 1998, quando passou a vigorar a nova sistemática de redistribuição dos recursos destinados ao Ensino Fundamental. É responsável pela mudança da estrutura de financiamento do Ensino Fundamental no país (1ª a 8ª séries do antigo 1º grau), ao subcircular a esse nível de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente destinados à Educação. A Constituição de 1988 vincula 25% das receitas dos Estados e Municípios à Educação. Com a Emenda Constitucional nº 14/96, 60% desses recursos (o que representa 15% da arrecadação global de Estados e Municípios) ficam reservados ao Ensino Fundamental. Além disso, introduz novos critérios de distribuição e utilização de 15% dos principais impostos de Estados e Municípios, promovendo a sua partilha de recursos entre o Governo Estadual e seus municípios, de acordo com o número de 33
a analisar os impactos destas medidas nos municípios. Do ponto de vista político, as matrículas no ensino fundamental estão praticamente municipalizadas, com mais da metade dos alunos matriculados sob a responsabilidade dessa esfera administrativa. Podemos concluir ter havido uma transferência de matrículas da esfera administrativa estadual para a municipal. Como indica Araújo (2005, p. 47):
Apesar de o processo de municipalização do ensino estar presente no debate educacional desde a década de 1940 e ter sido revigorado na década de 1980, apenas a partir da definição explícita do município como ente federado na Constituição Federal de 1988 é que a participação do município na oferta da etapa elementar da escolarização foi efetivamente concretizada, principalmente com a Emenda Constitucional nº 14/96 e a legislação complementar, que regulamentam a redefinição de competências na oferta da educação elementar para a população brasileira. Essa redefinição resultou numa inversão da tendência “estadualista” da evolução das matrículas no Brasil, de maneira que, atualmente, o município é responsável pela maior parte das matrículas do ensino fundamental [...].
O Brasil, como aponta Abicalil (2010), é um dos poucos países do mundo no qual a descentralização da oferta da educação não é novidade. O trato educacional local, distante das preocupações do poder público central, aparece para nós como uma permanência dos tempos coloniais, confirmada no império e reafirmada na república (SILVA, 2007). Atualmente, a organização política no Brasil conta com um Estado federativo, que reedita historicamente grande concentração de poder e de tributação no âmbito federal, além da desigual repartição de responsabilidades e receitas tributárias entre os três entes federados. Implicações desse histórico pesam sobre o atendimento educacional por parte das municipalidades, foco de nossa investigação.
2.3 A IMPLANTAÇÃO DO FEDERALISMO COOPERATIVO NA CONSTITUIÇÃO DE 1988 E A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS
A implantação do federalismo cooperativo da Constituição Federal de 1988, no debate acadêmico, conta com a contribuição de intelectuais renomados (CURY, 2010; FARENZENA, 2006) e tem inspirado novos pesquisadores (CASSINI, 2011; RIBEIRO, 2012) a se dedicarem ao estudo dos efeitos provenientes do pacto federativo em matéria educacional e às novas atribuições das municipalidades no campo da gestão da educação.
alunos atendidos em cada rede de ensino. Disponível em:
A análise dos desafios impostos aos municípios, enquanto entes federados autônomos, fez surgir a inquietação que moveu nossa pesquisa: o problema no compartilhamento de responsabilidades no campo educacional é a matrícula ficar sob responsabilidade do município ou é a negativa da concepção federativa no campo das políticas educacionais? Observamos em Andrade (2011) ser problemática a ausência de um trato sistêmico da educação para os municípios:
O fato é que a ausência de um Sistema Nacional de Educação fragiliza a materialização do Regime de Colaboração, especialmente, no tocante ao cumprimento de planos articulados de educação com participação necessária das instâncias de participação. Desta feita, embora tenhamos o princípio da colaboração como recomendação legal para relação intergovernamental no País, fundando, portanto, o marco a partir do qual deverá ser estabelecida a corresponsabilidade entre os Estados, os Municípios e a União, o que se constata é a indefinição do que se faz imprescindível pactuar entre os sistemas de educação com o fim de atender toda a educação básica, com especial atenção ao âmbito municipal (ANDRADE, 2011, p.312).
O federalismo institucionalizado pela Constituição de 1891 foi um sistema que possibilitou a coexistência de coletividades públicas, havendo várias esferas políticas dentro de Estado único, com atribuições fixadas pela Constituição. O federalismo brasileiro, reformulado pela Constituição de 1988, prevê a coexistência de três entes federados plenos: União, Estados e Municípios, a relação entre os entes tem como sua principal característica a descentralização político-administrativa. Uma especificidade da federação brasileira está na opção de transformar todos os municípios em entes federados plenos e balizar na descentralização das políticas públicas uma das grandes metas da Constituição de 1988. O instituto “regime de colaboração” foi inaugurado também pela atual Constituição e funciona no controle das relações intergovernamentais para que diversas pautas sejam organizadas de forma compartilhada e consensual entre as três esferas. Abrúcio (2010) identificou mais uma especificidade: a educação é a única política pública que prevê o regime de colaboração, possivelmente, pela existência de duplicidades nas redes de ensino estaduais e municipais. O modelo de duplicidade de redes, adotado pelo Brasil, diz respeito à manutenção, por parte dos governos estaduais e municipais, de estruturas educacionais autônomas e paralelas que, no entanto, pouco dialogam entre si. Esta dificuldade no quesito da coordenação e cooperação15 entre níveis de governo levou à criação do Regime
15 A coletânea Regime de colaboração e associativismo territorial: arranjos de desenvolvimento da educação, organizada por Fernando Luiz Abrúcio e Mozart Neves Ramos (2012) realiza este debate. 35
de Colaboração, na Constituição de 1988. No entanto, outras pesquisas mostram (CASSINI, 2011) a problemática falta de regulamentação do regime de colaboração na Carta Magna brasileira, deixando sua definição a cargo de uma posterior “lei complementar”. Para efetivação do regime de colaboração é necessário um conjunto orgânico de formas colaborativas, baseado em pactos federativos mais amplos, os quais ainda não foram construídos no Brasil, deixando sua definição a cargo de posteriores leis complementares para sua efetivação.
2.4 FEDERALIZAÇÃO X FEDERALISMO X PACTO FEDERATIVO
Essa seção pretende trabalhar as problematizações decorrentes das três expressões: Federalização, federalismo e pacto federativo. O que há de federalismo na proposta de Federalização de Buarque? O que se quer com a federalização estaria ligado a um projeto de centralização? A federalização se configura em tornar alguma instituição e/ou matéria, que seria inicialmente responsabilidade de uns dos entes federativos, numa responsabilidade da União. É realizada a partir do deslocamento da competência, assegurando uma proteção efetiva na promoção de algum serviço. No caso desta pesquisa, trabalhamos a transferência da responsabilidade sobre a educação básica para a União. O uso do termo foi cunhado, na atualidade, pelo Senador Cristovam Buarque na defesa de uma proposta. Utilizando a plataforma de busca do Senado Federal16, especificamente no setor de Atividade Legislativa, com o uso dos seguintes descritores pré-definidos: federalização e educação, encontramos 535 pronunciamentos realizados entre o ano de 1935 até o ano de 2016. Dentre esses 53517 pronunciamentos, 145 foram realizados pelo Senador Cristovam Buarque, estando atrás dele, em quantidade, apenas o Senador Mozarildo Cavalcanti18, o que comprova sua representatividade na amostra e no debate da temática ao nível parlamentar.
16 Disponível em: < http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias >.Acesso em: 27 de setembro de 2017. 17 O conjunto de pronunciamentos propõe usos diversos do mesmo termo (federalização), no primeiro ano em que aparece – 1935 – em 3 pronunciamentos tratam de projetos ligados à federalização de faculdades tais como a Universidade de Porto Alegre, com a incorporação das faculdades do município, inclusão no orçamento de recursos para ajudar as faculdades federalizadas em diversos Estados tais como Bahia e Ceará; no ano seguinte – 1936 – passam a defender a Federalização das Universidades Brasileiras e a criação de um Plano Nacional de Educação. Sendo apenas a partir do ano de 2005, e com grande representatividade nos anos de 2011, 2012 e 2013, que o termo passa a ser utilizado no campo da educação básica com grande parte dos pronunciamentos realizados pelo Senador Cristovam Buarque. 18 Mozarildo Cavalcanti foi Senador pelo Estado de Roraima por 2 mandatos consecutivos (1 º de fevereiro de 1999 até 1 º de fevereiro de 2015), pelo Partido Trabalhista Brasileiro – PTB. Dentre os 535 pronunciamentos trabalhando o tema da federalização, foi responsável por 20 deles, ficando apenas atrás do Senador Cristovam Buarque. Em seus pronunciamentos desenvolveu temáticas como: recursos para a educação provenientes do pré- 36
Quais são as perspectivas de federalismo atualmente defendidas no senado brasileiro? O que podemos compreender entre a realidade federal defendida pelos parlamentares e a realidade municipal defendida pela Frente dos Prefeitos? São realidades distintas ou complementares? Ao nível federal, trabalharemos com quatro projetos com trâmites iniciados em 2013, todos de autoria do Senador Cristovam Buarque, sendo eles: a Proposta de Emenda à Constituição PEC 32/2013; o Projeto de Lei do Senado PLS 155/2013; o Projeto de Decreto Legislativo PDS 460/2013 e o Projeto de Emenda Constitucional PEC 80/2015. Cristovam Ricardo Cavalcanti Buarque19, nascido em Recife (PE) em 20 de fevereiro de 1944, atualmente em seu segundo mandato como Senador pelo Distrito Federal (DF-PPS), é graduado em Engenharia Mecânica pela Escola de Engenharia da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), com mestrado em Ciências Econômicas pela mesma instituição, no Instituto de Ciências Humanas e Sociais e doutorado em Economia do Desenvolvimento pela École Practique dês Hautes Études da Sorbonne. Foi governador do Distrito Federal de 1995 a 1998, Reitor da Universidade de Brasília (UNB) de 1985 a 1989 e Ministro da Educação, no primeiro mandato de Lula, de 2003 a 2004. A Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 32/2013 deste senador propôs a alteração do art. 211 da Constituição Federal, para determinar que caberia à União o financiamento de educação básica pública, com padrão uniforme de qualidade, mediante garantia de carreira nacional dos profissionais da educação básica pública e serviços educacionais. Foi apresentada em 26 de junho de 2013 e, desde 10/09/2015, encontra-se na Secretaria de Apoio à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, pronta para a pauta da comissão, após o voto favorável à Proposta do Relator da Matéria, Senador Acir Gurgacz (PDT-RO). O artigo primeiro da PEC estabelece:
sal; situação de pobreza de municípios da Região Norte e Nordeste; criação da Escola Técnica de Roraima; federalização de servidores públicos; resultados educacionais do Estado de Roraima; dentre outros. 19 Atualmente, participa das seguintes comissões como titular: Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência (CCAI) desde 08/09/2015; Comissão de Ciência, Tecnologia, Inovação, Comunicação e Informática (CCT) desde 06/04/2016; Subcomissão Permanente de Justiça de Transição (CDHJT) desde 14/04/2015; Comissão de Educação, Cultura e Esporte (CE) desde 25/02/2015; Comissão Mista Permanente sobre Mudanças Climáticas (CMMC) desde 24/03/2015; Comissão de Relações Exteriores e Defesa Nacional (CRE) desde 25/02/2015; Conselho da Comenda Senador Abdias Nascimento (CSAN) desde 16/09/2015; Comissão Senado do Futuro (CSF) desde 18/03/2015 e da Comissão de Transparência e Governança Pública (CTG) desde 14/10/2015. Como suplente, participa das seguintes: Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) desde 06/03/2015; Comissão de Direitos Humanos e Legislação Participativa (CDH) desde 03/03/2015 e da Comissão Especial do Desenvolvimento Nacional (CEDN) desde 26/08/2015.
37
Art. 1o O art. 211 da Constituição Federal passa a viger com a seguinte redação: “Art. 211...... § 1o Cabe à União o financiamento da educação básica pública...... § 5o A União garantirá a equalização de oportunidades educacionais e padrão uniforme de qualidade nas diversas etapas e modalidades da educação básica pública, mediante garantia da carreira nacional dos profissionais da educação básica pública e dos serviços educacionais, incluindo construções e equipamentos, bem como assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios” (NR). (BRASIL, 2013a, p.1)
A justificativa apresentada na Proposta retomou um breve histórico da Educação na modernidade brasileira, a partir da Constituição de 1988, que a considera um direito da população e responsabilidade do Estado. Analisou também as reformas da educação básica – com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1961 até as emendas à Constituição de 1996 e 2006 –, que buscaram expandir os direitos da população à Educação de qualidade. No entanto, esses esforços, segundo o senador, não apresentaram resultados favoráveis, visto a existência de 12,9 milhões de adultos analfabetos, segundo relatório de 2012 da Pesquisa Nacional de Amostra de Domicílios (PNAD), e os dados da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultural (UNESCO) localizarem (naquela ocasião) o Brasil em 88º lugar, em Educação. Atualmente existem 14 milhões de adultos analfabetos e o Brasil ocupa a oitava posição entre os países com a maior população de adultos analfabetos, de acordo com a UNESCO20. Segundo o senador, a razão para tais resultados naquele contexto era simplesmente explicável:
A bola é redonda para todos, todos começam a jogar aos quatro anos, e só abandonam quando querem. Mas a escola é redonda para poucos e quadrada para muitos; é completamente diferente conforme a renda e o local onde mora o aluno. Em algumas escolas poucos começam aos dois anos de idade, normalmente em ambientes confortáveis e bem equipados, com professores dedicados e competentes, onde diversas atividades lúdicas e educativas são oferecidas ao longo do dia. Esses alunos estudam até a idade que desejam. Para outros, a escola começa aos sete, em prédios decadentes, sem equipamentos adequados, e o dia de aula não passa de duas a três horas, sem complementação. Estes normalmente a abandonam antes dos 15 anos. A escola brasileira é um funil de exclusão da imensa maioria da população. Aproveitamos todos os pés e pernas dos jovens brasileiros, na procura daqueles com mais talentos, e criamos os melhores jogadores do mundo. Mas jogamos fora pelo menos 80% de nossos cérebros, não lhes dando escola de qualidade, não os mantendo estudando (BRASIL, 2013a, p.2).
A leitura da proposta indica a descrença do senador na estratégia educacional adotada pelo Estado de transferir responsabilidades a Estados e Municípios com diversificadas
20 Unesco: Education for All Global Monitoring Report (2013/14). Disponível em:
realidades sociais, políticas e econômicas. As razões para existência desse quadro, segundo a emenda, eram: a incapacidade de Estados e Municípios investirem mais na qualidade da educação de suas redes de ensino. E quais seriam as razões dessa incapacidade? Segundo o senador, existe uma fragilidade do atual regime de colaboração, no qual a realidade da constituição das receitas públicas desloca à União a maior parte dessas receitas (impostos sobre a renda de pessoas físicas e jurídicas, sobre a produção industrial, sobre operações financeiras, contribuições sociais, etc.), deixando os Estados e Municípios, muitas vezes, impedidos de manter o pagamento do piso salarial dos professores. O texto aponta três “chagas” que, há décadas, estão presentes na educação básica pública brasileira: a exclusão escolar de milhões de crianças, o fraco desempenho da maioria dos alunos que permanecem na escola e a baixa qualificação e dedicação dos professores, dos conteúdos e das exigências. No entanto, avanços são reconhecidos, como a universalização da matrícula. Essas informações apresentadas sob forma de justificativa resultaram de audiências públicas para debater o tema da Educação e do Federalismo, realizadas em 2012, pela Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal, atendendo ao requerimento dos senadores Cristovam Buarque, Cássio Cunha e Mozarildo Cavalcanti. Aponta-se, como conclusão, o descompasso entre a arrecadação de tributos e contribuições e as responsabilidades dos entes da federação no que diz respeito à manutenção da educação básica, conforme o excerto a seguir:
Os dados demonstram que a esfera municipal detém o maior número de matrículas no ensino fundamental. Na educação infantil, o atendimento é realizado quase que em sua totalidade pelos municípios – o fenômeno da municipalização concretizou-se ao longo do tempo e agora atinge também os anos iniciais do ensino fundamental. Ainda existem casos de municípios que oferecem o ensino médio e o ensino superior, contrariando os princípios legais. O Fundeb inaugurou um novo tempo e ao mesmo tempo demonstrou as fragilidades do regime de colaboração federativa atual, quando, na divisão dos recursos, não se levaram em consideração as necessidades, mas, sim, a força política do ente federado. Com as mudanças na legislação– criação do ensino fundamental de nove anos, obrigatoriedade de matrícula aos quatro anos, inclusão de pessoas com necessidades especiais, lei do piso nacional– os Municípios ficaram ainda mais sobrecarregados (BRASIL, 2013a, p.4).
Por fim, ainda em sua justificativa, o autor apresenta a proposta como:
[...] resposta efetiva para superar as fragilidades do sistema de colaboração: a responsabilização última e efetiva da União pelo aporte de recursos que garanta a universalização da educação básica de qualidade, ora apresentada sob o nome de ‘federalização’ da educação pública. (BRASIL, 2013a, p.5)
Seguindo a mesma lógica propositiva, o Projeto de Lei do Senado (PLS) 155/2013 altera 39
a Lei 11.738/2008 que regulamenta a alínea “e” do inciso III do caput do Art. 60, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para imputar à União o pagamento do piso salarial dos profissionais do magistério da educação básica. Determina, portanto, que o Piso Salarial desses profissionais seja pago pela União a todos os professores da educação básica pública do Brasil. Foi apresentado em 06 de maio de 2013 e, desde 27/10/2015, encontra-se na Secretaria de Apoio à Comissão de Assuntos Econômicos aguardando definição de relatoria e já obteve parecer aprovado pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania, com relatoria do próprio presidente da Comissão, Senador José Maranhão, no dia 02/09/2015. O projeto de Lei decreta:
Art. 1º O Piso Salarial do Profissional do Magistério da Educação Básica, estabelecido conforme a Lei 11.738/2008, será́ pago pela União a todos os professores da Educação Básica Pública do Brasil. Art. 2º O governo federal pagará diretamente a cada professor o valor do Piso Nacional de Salário do Professor àqueles que tenham sido selecionados com base em critérios definidos pelo MEC. Parágrafo primeiro. No prazo de sessenta dias, o MEC definirá os critérios de que trata o caput deste artigo. Parágrafo segundo. Todo professor que já esteja no exercício de sua atividade de magistério na data da publicação desta Lei e que tenha sido contratado por concurso público realizado até 180 dias antes desta data, passará a receber diretamente da União o valor de que trata o caput deste artigo. Art. 3º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação. (BRASIL, 2013b, p. 1)
O texto de justificativa, também de autoria do Senador Cristovam Buarque, remeteu ao histórico da criação do Piso Nacional para o salário do Professor da Educação Básica, proposto no inciso VII do caput do Art. 206 da CF de 1988, por iniciativa do então deputado Severiano Alves, regulamentado em 2008 pela Lei 11.738, sancionada pelo presidente Lula, no Projeto de Lei PLS 59/2004, quando o piso salarial foi fixado em 950,00. O autor apresentou também a série histórica dos valores: R$ 950,00 em 2009; R$ 1.024,67 em 2010; R$ 1.187,08 em 2011; R$ 1.451,00 em 2012; R$ 1.567,00 em 2013. No entanto, além dos 20 anos contabilizados para então constitucionalização do preceito, segundo o texto, ainda não havia garantia do seu cumprimento:
A transformação deste preceito legal não demorou tanto quanto o preceito constitucional, mas mesmo assim a nova lei foi sendo protelada por iniciativa de governadores que a consideraram inconstitucional. Só em março/2013 o Supremo Tribunal Federal (SFF) declarou a constitucionalidade da Lei, que determina aos governos estaduais e municipais o cumprimento do Piso Salarial. O STF negou o recurso apresentado por seis estados– Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Mato Grosso do Sul, Goiás, Piauí e Roraima– contra a decisão da Corte na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIN), que considerou constitucional o piso nacional dos professores da rede pública de ensino (BRASIL, 2013b, p.2).
40
Passados 25 anos para que o piso salarial se transformasse em lei obrigatória aos entes federativos, muitos governos, tanto estaduais quanto municipais, se negavam a pagá-lo sob o argumento de incapacidade financeira. Apesar de existirem causas paralelas para a incapacidade financeira dos entes (como priorização de projetos não prioritários), grande parte dos entes federados subnacionais não podiam fazer esse pagamento. Portanto, para o autor do Projeto, a única saída era repassar a responsabilidade de pagamento para o governo federal e neste sentido o piso não seria apenas nacional, mas também federal. O senador apresentou os custos da Lei, apontou não haver dúvidas quanto a viabilidade financeira da proposta, e argumentou que este projeto de lei representava apenas um passo em direção a federalização plena da educação básica. Por fim, o Projeto de Decreto Legislativo (PDS) 460/2013 convoca plebiscito para consultar o eleitorado nacional sobre a transferência para a União da responsabilidade sobre a Educação Básica. Apresentado em 18 de dezembro de 2013, encontra-se desde 08/09/2015 na Secretaria de Apoio à Comissão de Assuntos Econômicos com a relatoria. O projeto decreta:
Art. 1º É convocado plebiscito de âmbito nacional, nos termos do art. 49, XV, da Constituição Federal, e da Lei no 9.709, de 18 de novembro de 1998. Art. 2º O plebiscito de que trata este Decreto Legislativo realizar-se-á no dia 5 de outubro do ano de 2014 e constará da seguinte pergunta, a que o eleitor deverá responder sim ou não: – a educação básica pública e gratuita deve passar a ser da responsabilidade do governo federal? Art. 3º O Presidente da Mesa do Congresso Nacional dará ciência da convocação do presente plebiscito ao Tribunal Superior Eleitoral, que se incumbirá de: I – tornar pública a cédula respectiva; II – expedir instruções para a sua realização; III – assegurar a gratuidade nos meio de comunicação de massa concessionários de serviço público, aos partidos políticos e às frentes suprapartidárias organizadas pela sociedade civil em torno da matéria em questão, para a divulgação de seus postulados referentes ao tema sob consulta. Art. 4º Os projetos legislativos ou medidas administrativas não efetivadas, cujas matérias constituam objeto da presente consulta popular, terão sustadas as respectivas tramitações, até que o resultado das urnas seja proclamado. Art. 5º O plebiscito convocado por este Decreto Legislativo será considerado aprovado ou rejeitado por maioria simples, de acordo com o resultado homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral. Art. 6º o Este Decreto Legislativo entra em vigor na data da sua publicação. O texto justificativo invoca a data para realização do plebiscito simultaneamente às eleições gerais do dia 5 de outubro de 2014 para Presidência da República, Governadores de Estado e do Distrito Federal, Senadores, Deputados Federais, Deputados Estaduais e Distritais” (BRASIL, 2013c, p.1).
Ao analisar os três projetos atualmente em tramitação no Senado Federal, pode-se observar que eles propõem a mesma meta: passar para União a responsabilidade de gestão, administração e financiamento da Educação Básica, através de mecanismos legais distintos: 41
1. A PEC 32/2013 que propôs alteração no artigo 211 da Constituição Federal e responsabilizou a União pelo financiamento da Educação básica pública; 2. A PLS 155/2013 que propôs alteração da Lei 155/2013 e determinou à União o pagamento do piso salarial do magistério da educação básica a todos os professores do país; 3. A PDS 460/2013 que propôs convocação de plebiscito com a seguinte questão: a educação básica pública deve passar a ser de responsabilidade do governo federal? Nos três casos as justificativas apresentadas apontam problemas semelhantes aos indicados por fontes documentais municipais: a fragilidade do atual sistema de colaboração, causada por falhas na constituição das receitas públicas, dificultando Estados e municípios a manterem o piso nacional dos professores, devido sua incapacidade financeira. No entanto, apesar da possível comparação entre as realidades apresentadas pelas documentações da União e pelas documentações dos Municípios, as estratégias para resolução da questão educacional são distintas. Para compreender melhor as diferentes estratégias propostas, iremos analisar as fontes documentais da Frente Nacional dos Prefeitos. Ao tomarmos o município como categoria de análise, pensamos nas figuras políticas que os representam em primeira instância: os prefeitos. Ao tomarmos os prefeitos como representação política municipal no cenário político nacional, encontramos a atuação da Frente Nacional dos Prefeitos, a qual se organiza com o intuito de defender os interesses municipais em nível nacional. Como fruto dos debates dos anos 1990, os quais incluíam tópicos como “empoderamento local”, “descentralização” e “poder local”, surgiu a Frente Nacional dos Prefeitos. A escolha metodológica de estudar a FNP tem o objetivo de acompanhar o debate nacional, mudanças de discursos, posicionamento de diversos municípios representados pelos seus prefeitos. Sua principal publicação anual– o Multi Cidades– dedica um capítulo à educação, tratando de temas diversos.
2.5 A FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS
A Frente Nacional dos Prefeitos (doravante FNP), entidade municipalista suprapartidária, foi criada em 1989 por prefeituras oponentes ao governo federal: Luíza Erundina (PT), prefeita do município de São Paulo entre 1989 e 1993; Pimenta de Veiga (PSDB), prefeito do município de Belo Horizonte entre 1989 e 1993; Artur Virgílio (PSB/PSDB), prefeito do município de Manaus entre 1989 e 1993, sendo eleito pelo PSB e 42
migrando para o PSDB ainda antes do início do mandato, e Marcelo Alencar (PDT), prefeito do município do Rio de Janeiro também entre 1989 e 1993. A articulação política deste grupo de prefeitos coordenado pela prefeita de São Paulo, Luiza Erundina, criou a FNP em 1989 e dez anos depois, em 1999, esta foi institucionalizada. Com sede inicialmente em São Paulo, em 2003 se instalou em Brasília (DF) para favorecer uma atuação mais constante da entidade nas questões municipalistas em debate no Governo Federal, no Congresso Nacional e nas instâncias superiores do judiciário. Em seu Estatuto Social, a FNP é definida como entidade de direito privado, de natureza civil, sem fins lucrativos, tendo prazo de existência indeterminado, com sede e foro em Brasília/DF na SRTV Quadra 701 – Bloco H – Lote 10 – Sala 603, Cep 70.340-910, inscrita no CNPJ sob n 05.703.933/0001-69. Atualmente reúne municípios brasileiros, incluindo a participação de 26 capitais brasileiras e de mais de 100 cidades de médio e pequeno porte. Em um universo de 5.570 municípios, a FNP prioriza sua atuação em 400 destes, o que representa apenas 7% dos municípios brasileiros, os quais abrigam 60% da população total do país e 100% das capitais dos estados. Esta frente se configura como representante dos municípios brasileiros, é dirigida exclusivamente por prefeitos e prefeitas em efetivo exercício de mandatos, sendo organizada com uma Direção executiva, vice-presidências temáticas, por faixa populacional, estaduais e um conselho fiscal. A FNP define como sua missão: “zelar pelo princípio constitucional da autonomia municipal, visando garantir a participação plena e imprescindível dos municípios no pacto federativo”.21 O objetivo declarado da entidade é “promover a participação ativa dos entes locais nas questões urbanas e na interlocução ampla e democrática dos três poderes no âmbito estadual e federal, com a sociedade civil organizada”22 Para tal, vem desenvolvendo projetos com parceiros, tanto nacionais como internacionais, como o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), Caixa Econômica Federal (CEF) e União Europeia (UE). Realiza semestralmente as Reuniões Gerais com participação de prefeitos e prefeitas de todo país, além
21 FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS. Nona alteração do Estatuto Social da FNP. Disponível em:< http://multimidia.fnp.org.br/biblioteca/documentos/item/147-estatuto-da-fnp>. Acesso em: 27 de setembro de 2017. 22 FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS. Nona alteração do Estatuto Social da FNP. Disponível em:< http://multimidia.fnp.org.br/biblioteca/documentos/item/147-estatuto-da-fnp>. Acesso em: 27 de setembro de 2017.
43
de secretários municipais, parlamentares e representantes do Governo Federal. Para realização de seus objetivos, segundo o artigo 3 de seu Estatuto, a Frente pode:
I. realizar estudos, seminários, fóruns, capacitações, debates e pesquisas sobre problemas de interesse municipal, regional e nacional; II. prestar assessoramento e serviços, por meio da elaboração de projetos técnicos para atuação nas áreas de saneamento, estatuto da cidade, coleta e destinação final de resíduos sólidos, energia e iluminação pública, trânsito e transportes urbanos, habitação, divulgação de dados e informações sobre os municípios, educação, saúde, segurança pública, desenvolvimento econômico, geração de emprego e renda, turismo, autoridade portuária, relacionamento campo-cidade, relacionamento com o Poder Legislativo, financiamento dos gastos municipais, processo orçamentário (PPA/LDO/LOA), lei de responsabilidade fiscal, regimes de previdência, consórcios públicos, , meio ambiente, cultura, organização do plano de carreira e cargos; III. colaborar e participar dos congressos estaduais de municípios e concentrações regionais; IV. atuar na assistência social participando conjuntamente com os órgãos federais, estaduais e municipais, desenvolvendo e participando de programas de apoio a esta área ou repassando recursos oriundos de convênio e doações; V. atuar nas instâncias e temáticas que forem determinadas pela Reunião Geral; VI. agir judicialmente perante qualquer instância ou tribunal na defesa dos interesses da associação e de seus associados para garantir os fins mencionados no caput do artigo 3o. (BRASÍLIA, 2016, p. 1)
O site da Frente não apresenta levantamento de suas arrecadações, apenas o nome de algum de seus patrocinadores em eventos. As vinculações financeiras da instituição, o montante arrecadado e os gastos municipais da Frente não ficam claros com a divulgação de um portal de transparência, para termos a dimensão da abrangência da mesma, por exemplo. A partir de 2005, a FNP passou a divulgar, anualmente, um documento conhecido como “Multi Cidades”, responsável por divulgar o municipalismo e informações sobre os municípios brasileiros, além de produzir informativos mensais distribuídos aos municípios, instituições parceiras, Congresso Nacional e vários órgãos públicos. O Multi Cidades – Finanças dos Municípios do Brasil é divulgado em formato de revista, e apresenta um panorama das finanças municipais a partir do levantamento das suas receitas (ICMS Municipal, IPVA municipal, FPM, ISS, IPTU, ITBI e taxas diversas de arrecadação municipal), despesas (Pessoal, Custeio, Investimentos e Juros e amortizações das dívidas municipais) e despesas por função (Legislativos municipais, Educação e Saúde). Para fins da presente pesquisa, iremos focar na análise dos tópicos “Despesas por função”, em Educação. Seguem tópicos levantados nos anuários do ano 2007 ao ano de 2016: Quadro 1 – Tópicos educacionais nos anuários do Multi Cidades 2007 Educação: Maior gasto por aluno não garante melhor desempenho 2008 Educação: área de maior aporte dos recursos municipais 2009 Educação: Em quatro anos os gastos municipais com a área cresceram mais que a receita 44
2010 Educação: Queda na arrecadação causa desaceleração nos gastos 2011 Educação: Gastos com Educação passam pela primeira vez dos 80 bilhões 2012 Educação: Menores cidades sustentam o segundo ano consecutivo de crescimento acelerado 2013 Educação: Municípios que dobraram o gasto com Educação na última década 2014 Educação: Despesa com Educação pesa cada vez mais para municípios 2016 Educação: Universalização da Educação infantil terá grande impacto nos gastos dos municípios
Ainda há, nos anuários, uma parte destinada à publicação de artigos de pesquisadores da área. Sobre estes realizamos um levantamento do campo educacional, e construímos o quadro a seguir: Quadro 2 – Artigos de pesquisadores da educação nos anuários Multi Cidades 2005 Os municípios e o federalismo fiscal brasileiro – Fernando Rezende. 2005 A transformação do Fundef em Fundeb: uma avaliação econômica – Amir Antônio Khair. 2009 A cooperação federativa como ferramenta para o fortalecimento do Estado brasileiro – Olavo Noleto. 2010 O conselho de Gestão Fiscal: instrumento de cooperação federativa e coesão social – Alexandre Sobreira Cialdini.
O primeiro “Multi Cidades” foi publicado no ano de 2005 e com texto introdutório de Jorge Mattoso, na época presidente da Caixa Econômica Federal e professor do Instituto de Economia da Unicamp, no qual analisou 5.559 municípios existentes no Brasil, com potencialidades, carências e condicionantes particulares diversos. Utilizando o levantamento da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNDA) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) do ano 2004, apresentou números em relação às desigualdades e concentração de renda por regiões no país, considerando o conhecimento e análise da realidade de cada município como facilitador para o combate das desigualdades. O estudo das receitas dos municípios não é objetivo do nosso trabalho, no entanto, algumas informações são oportunas para compreendermos a situação das despesas e da escassez das receitas locais, tendo em vista os seguintes impostos relativos às receitas municipais: ICMS, FPM, ISS, IPTU e ITBI. O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), de competência estadual, sobre as operações relativas a circulação de mercadorias, prestação de serviços, de transporte e de comunicação, é o principal em termos de arrecadação individual do país, decisivo para o sistema tributário e finanças tanto dos estados quanto dos municípios. Além da diferença na quota municipal do ICMS nas finanças dos municípios de diferentes regiões, dentro de um mesmo estado, os repasses do ICMS por habitante não são homogêneos. Haja vista que o modelo de distribuição do ICMS não é baseado na quantidade de habitantes 45
residentes no município, mas na quantidade de mercadorias que entra em cada cidade. O Fundo de Participação dos Municípios (FPM), criado em 1966, com o objetivo de promover a desconcentração regional de recursos públicos e oferecer aos municípios um piso mínimo para fazer frente as suas despesas, funciona como sistema de transferências de recursos, regulado pela Constituição Federal, formado por 22,5% da arrecadação liquida do Imposto de Renda (IR) e do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e é distribuído de acordo com o número de habitantes de cada município. Para um terço dos municípios brasileiros, o FPM representa mais da metade das receitas correntes, sendo muito importante especialmente nos municípios das regiões Norte e Nordeste, representando respectivamente 26,5% e 31,6% de suas receitas totais. Ainda, o FPM é distribuído em três frentes: 86,4% são destinados aos municípios do interior (FPM-Interior); 10% às capitas estaduais (FPM-Capitais) e 3,6%, que constituem o Fundo de Reserva, são enviados aos municípios do interior com mais de 146.633 habitantes. (MULTI CIDADES, 2005). O Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza (ISS) incide sobre a prestação de serviços por empresas ou profissionais autônomos. O fator gerador do ISS são os serviços listados na lei completar nº 166, de julho de 2003, e o contribuinte é a empresa ou o profissional autônomo que presta esses serviços. Este tributo elevou de forma significativa sua contribuição dentro das receitas municipais devido aos efeitos da lei complementar nº 116, de 31 de julho de 2003, a qual abriu amplo espaço para utilização do regime de arrecadação do ISS por substituição tributária e reduziu a margem de manobra da guerra fiscal. (MULTI CIDADES, 2005). O Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU) é um imposto de competência municipal desde a Carta Constitucional de 1934, quando sua administração, fiscalização e arrecadação passaram para a competência dos municípios. Anteriormente, a arrecadação sobre a propriedade de imóveis pertencia aos estados. Tem como fator gerador, segundo o Código Tributário Nacional, a propriedade, o domínio útil ou a posse de bem imóvel, sendo o contribuinte o proprietário do imóvel, o titular de seu domínio útil ou o seu possuidor a qualquer título. Tal qual outros tributos, este também é marcado por desigualdades regionais em sua arrecadação: 76% da arrecadação deste imposto no país encontra-se no Sudeste. (MULTI CIDADES, 2005). O Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis inter-vivos (ITBI) aparece na primeira Constituição do período republicano brasileiro (1891) como Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e como competência dos estados. Com a promulgação da Constituição de 46
1934 houve a repartição entre ITBI causa mortis (herança ou sucessão) e inter-vivos (transações imobiliárias), ambos de competência ainda do Estado. A emenda constitucional nº 5, de 1961, destinou a competência do ITBI causa mortis aos estados e a do ITBI inter-vivos aos municípios, definição reafirmada pela Constituição de 1988. Este imposto tem como fator gerador a transmissão da propriedade ou do domínio útil de bens imóveis. A base para seu cálculo é o valor do imóvel, e a definição da alíquota que incide sobre essa base é de competência municipal, não existindo limite para sua fixação. Figura como o imposto de menor expressividade econômica para os municípios. (MULTI CIDADES, 2005). Desde a Constituição Federal de 1934, os municípios podem cobrar taxas diversas. Com a emenda constitucional nº 1823, de 1965, elas foram subdivididas em taxas pelo exercício do poder de polícia e pela prestação de serviços, tais como coleta de lixo, conservação e obras de estradas municipais, fiscalização sanitária, etc. Dentre as despesas municipais destacam-se, como responsáveis pelo maior custo, os gastos com pessoal. O relatório ainda propõe uma análise dos investimentos e dívidas dos municípios. Por não se tratar de um debate novo na política brasileira, cabe destacar que a novidade é a organização dos prefeitos, representantes diretos das municipalidades, em uma frente nacional de prefeitos. No entanto, ao analisarmos a produção desta organização, juntamente à divulgação desta produção e à participação de seus representantes em movimentos sociais, percebemos que eles não falam para os municípios, eles falam para as instâncias que os oprimem; em outras palavras, eles discutem a educação se dirigindo para o Congresso Nacional, para o Senado Federal e para a Presidência da República, em um formato de natureza civil. Ao analisarmos a composição dos municípios ligados à FNP, também é possível observar que se mantém a hierarquização de ontem, os municípios não são iguais entre si demonstrando assimetria na composição da Frente. A representatividade da organização se deve ao fato da associação dos grandes municípios da capital versus interior, grandes populações versus pequenas populações. Esta situação contraria o pressuposto da representatividade que é ligado a não hierarquização dos cidadãos.
23 Disponível em:
47
Se a Frente não fala aos municípios e não os defende como iguais, suas estratégias e táticas de ação respondem a quem? Quem são os sujeitos acadêmicos produzindo as pesquisas que defendem suas ações? O próximo capítulo tratará propriamente da análise do corpus documental produzido pelos sujeitos analisados na pesquisa com o objetivo de identificar, a partir dos conceitos de “tática” e “estratégia” (DE CERTEAU, 1994), o papel de cada agente político na atual discussão a respeito do federalismo educacional. De forma a identificar, em suas fabricações políticas, como se movimentam e se utilizam de estratégias principais na divulgação e defesa de suas pautas.
48
3 ESTRATÉGIAS E TÁTICAS: PODER LOCAL X FEDERALIZAÇÃO
“O que interessa ao historiador do cotidiano é o invisível...” (DE CERTEAU, 1994, p. 31).
3.1 ATUAÇÃO DOS PODERES NA ORGANIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO NACIONAL
Este capítulo analisa os dados obtidos dos pronunciamentos e documentos oficiais do Senado e da Frente Nacional dos Prefeitos, especificamente, com relação às temáticas relacionadas à federalização e à municipalização. Metodologicamente, a organização das seções24 de análise foi realizada em função dos diferentes sujeitos políticos. A utilização de discursos, falas e pronunciamentos foi priorizada por entendermos que representam práticas comuns na fabricação do cotidiano das figuras tomadas para análise e, dessa forma, irão representar uma “maneira de fazer”, conforme aprendemos com Michel De Certeau. De Certeau (1994), em sua obra A invenção do Cotidiano – Artes de Fazer, realizou um estudo das lógicas que movem as práticas comuns, no campo da cultura ordinária, do estudo do homem ordinário, do anônimo do cotidiano. Especificamente relacionada à historiografia, sua utilização na investigação dos fenômenos da área de Educação, se orienta dada a nossa convicção de que as práticas educativas são práticas culturais, são “maneiras de fazer” a cultura. Nesta abordagem, as políticas educacionais aparecem inseridas no universo das práticas culturais e são fatores fundamentais na estruturação da nossa cultura educacional. Nas palavras do autor, segue o objetivo geral de sua pesquisa:
Esse trabalho tem, portanto, por objetivo explicitar as combinatórias de operações que compõe também (sem ser exclusivamente) uma “cultura” e exumar os modelos de ação característicos dos usuários [...]. O cotidiano se inventa com mil maneiras de caça não autorizada” (DE CERTEAU, 1994, p.38).
Para compreender e analisar as “maneiras de fazer” produzidas pelos diferentes sujeitos históricos, que se relacionam com o mundo e constroem seus espaços, suas posições e suas identidades, utilizaremos duas categorias trabalhadas pelo historiador francês: estratégia e tática. A análise da estratégia se torna possível a partir do momento em que um sujeito “de querer” e “poder” pode ser isolado, definir um lugar próprio estabelecido com sua relação de poder. Esta postula um lugar suscetível a ser circunscrito, de onde se podem gerir às relações com uma exterioridade de alvos ou ameaças (DE CERTEAU, 1994, p.46).
24 3.4 Frente Nacional dos Prefeitos; 3.5 Pronunciamentos no Senado Federal. 49
A “tática”, segunda categoria, é uma prática ligada à circunstância, ao momento, a um cálculo que os sujeitos fazem para aproveitarem uma oportunidade que lhes é apresentada. Partimos da suposição de que essas “maneiras de fazer” política tratadas pela pesquisa correspondem a procedimentos que implicam em uma lógica dos jogos de ações relativos a diferentes tipos de circunstâncias. Essa categoria não consegue ser definida nas pesquisas estatísticas, que só encontram o homogêneo. Sua definição encontra-se assim colocada:
Denomino, ao contrário, “tática” um cálculo que não pode contar com um próprio, nem, portanto, com uma fronteira que distingue o outro como totalidade visível. A tática só tem por lugar o do outro. Ela aí se insinua, fragmentariamente, sem apreendê- lo por inteiro, sem poder retê-lo à distância. Ela não dispõe de base onde capitalizar seus proveitos, preparar suas expansões e assegurar uma independência em face das circunstâncias” (DE CERTEAU, 1994, p.46).
Na efetivação das práticas culturais (sempre políticas), os indivíduos lidam com estratégias e táticas, a depender do espaço que ocupam nas estruturas e instâncias de poder. Nas políticas educativas, ao trabalharmos com dois entes federados, União e Município, duas instituições e lugares de poder, analisaremos a utilização de estratégias e táticas de ambos na atual discussão a respeito da federalização da Educação básica. A análise da legislação tanto no nível micro (município) quanto no nível macro (união) observará se entre os níveis municipal e federal encontramos ou não estratégias distintas. A federação propõe estratégias e os municípios se utilizam de táticas? Ambos agentes utilizam táticas e estratégias? Centrando nossa análise a partir desta perspectiva, valorizamos o modo de apropriação, dos usos da produção cultural, dos contornos e voltas realizadas por estes sujeitos coletivos.
3.2 LEI DE DIRETRIZES E BASES DA EDUCAÇÃO – LDB/96
Antes de partimos para o debate documental a respeito da atuação dos poderes na organização da educação nacional, com o devido compartilhamento de responsabilidades, tratamos da descrição a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, especialmente o Título I – Da Organização da Educação Nacional e o Título VII – Dos Recursos Financeiros. Essas duas temáticas englobam, majoritariamente, o campo de debate praticado pelas propostas federais, através do Senado, e pelas propostas locais, através da Frente Nacional dos Prefeitos, em consonância com a questão da pesquisa: o problema no compartilhamento de responsabilidades no campo educacional é a matrícula ficar sob responsabilidade do município 50
enquanto ente federado autônomo ou a negativa da concepção federativa no campo das políticas educacionais? A escolha por tratar da LDB/96 se deu porque neste documento a afirmação política dos municípios brasileiros foi bem explicitada, atribuindo-lhes poder para “empreender, construir um projeto de educação”. Esta lei caracterizou os âmbitos nos quais os sistemas serão organizados:
Art. 8º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino, cabendo à União a coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo a função normativa, redistributiva e supletiva em relação as demais instâncias, além de tratar dos progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira. (Título IV, BRASIL, 1996, online).
E além da citação acima, o Art. 9 define as obrigações da União, tais como:
I - Elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; III - prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória, exercendo sua função redistributiva e supletiva. (BRASIL, 1996, online).
Veremos, a seguir, na análise dos documentos relativos à FNP, que o cumprimento da ação redistributiva e supletiva da União em matéria de educação vem sendo questionado. A lei define os termos da composição dos níveis escolares da seguinte maneira: educação básica (formada pela educação infantil, ensino fundamental e ensino médio) e a educação superior. De responsabilidade primeira dos municípios, e dentro da composição de educação básica, temos a educação infantil e o ensino fundamental, estando a presente pesquisa limitada a análise do ensino fundamental. O ensino médio é estadualizado. A seção III do Capítulo II da LDB trata das especificidades do ensino fundamental. A respeito do “Título VII – Dos recursos financeiros”, destacamos os artigos 68, 74 e 75, que seguem:
Art. 68. Serão recursos públicos destinados à educação os originários de: I - receita de impostos próprios da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; II - receita de transferências constitucionais e outras transferências; III - receita do salário-educação e de outras contribuições sociais; IV - receita de incentivos fiscais; V - outros recursos previstos em lei. [...] Art. 74. A União, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, estabelecerá padrão mínimo de oportunidades educacionais para o ensino 51
fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade. Art. 75. A ação supletiva e redistributiva da União e dos Estados será exercida de modo a corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino. (BRASIL, 1996, online.).
Algumas definições, no entanto, ficaram para serem regulamentadas posteriormente, como é o caso do “regime de colaboração”. Quanto ao que se compreende tecnicamente por Sistema Municipal de Educação, a LDB/96 no art.18 (BRASIL, 1996) especifica que sua abrangência inclui: a) as instituições do ensino fundamental, médio e de educação infantil mantidas pelo Poder Público municipal; b) as instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela iniciativa privada; e c) os órgãos municipais de educação.
3.3 PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO
Ao tomar o século XIX como o século da Educação, especificamente a segunda metade deste período, acompanhamos a consolidação dos Estados Nação e, consequentemente, o surgimento dos sistemas nacionais de ensino em diversos países, como forma e objetivo de universalizar a instrução pública. Foi neste século, que se iniciou o movimento de transformação das práticas de escolarização/ educação, as quais foram superando o ensino individual, realizado em espaços domésticos, e instituindo o ensino coletivo, público, ministrado em espaços públicos, sob a responsabilidade de governos. Em contraste ao cenário mundial, em nosso país, a implantação de um sistema nacional de educação permaneceu no plano das ideias e em debates políticos que não se materializaram. Hoje, no século XXI, encontramos, entre nossas metas educacionais no Plano Nacional de Educação (2014-2024), a universalização do ensino fundamental e a erradicação do analfabetismo. Essas metas, já concluídas por grande parte das nações, no caso brasileiro, continuam como projeto de médio e longo prazo, o que nos apresenta algumas características da cultura educacional, entre elas, a descontinuidade e a ausência de um trato sistêmico da educação pública. Recorremos a Cury (2014) como forma de enfatizar essa temática: “[...] essa dialética entre o comum (nacional) e o diferencial (estadual/municipal) conta com dispositivos que possuem trajetórias históricas que se apoiam em um federalismo educacional já vindo do Ato Adicional de 1834.” (CURY, 2014, p.36). 52
Os desafios para a realização da ideia de um sistema nacional de ensino, deste modo, se manifestam tanto no plano das condições materiais e políticas, como no âmbito da mentalidade pedagógica (SAVIANI, 2009). O que seria um sistema nacional de educação? Como se coloca na atualidade a proposição de um trato sistêmico da educação nacional? No que tange à conceituação, trabalhamos com as referências de Saviani (2009) para quem a noção de “sistema” é caracterizada pela existência das seguintes características: intencionalidade, unidade, variedade, coerência interna e coerência externa. Segundo o filósofo, “sistema é uma unidade de vários elementos intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto coerente e operante” (SAVIANI, 2009, p.3). Em documento publicado em junho de 2015, o Ministério da Educação, através da Diretoria de Articulação com os Sistemas de Ensino – SASE/MEC, iniciou o texto intitulado “Instituir um Sistema Nacional de Educação: agenda obrigatória no país”25:
O Sistema Nacional de Educação, previsto no Artigo 214 da Constituição Federal de 1988, deve ser instituído no prazo de dois anos contados a partir da publicação da Lei 13.005/2014 (Artigo 13). Dando sequência à sua agenda instituinte, apresentamos o texto abaixo, elaborado pelo Ministério da Educação (MEC) com a contribuição qualificada de especialistas. Temos a expectativa de que o documento se desdobre em discussões por todo o país e receba contribuições para a construção de uma proposta coletiva que encontre eco no Congresso Nacional. (BRASIL, 2015, p. 1).
Em decorrência do disposto no Artigo 13 da Lei 13.005/2014 (BRASIL, 2014), fica definido que o Sistema Nacional de Educação devia ser instituído até o atual ano (2017), em lei específica. No entanto, o próprio documento publicado pela SASE/MEC defende a tese de que uma lei específica não seria suficiente para criar um “sistema”, sendo necessárias quatro dimensões: “alterações na LDB, regulamentação do artigo 23 da Constituição Federal, adequação das regras de financiamento e adequação dos sistemas de ensino às novas regras nacionais”. (BRASIL, 2015, online) O documento reflete a respeito do histórico de esforços através de instrumentos legais como a LDB, o FUNDEF, o FUNDEB, a emenda constitucional 59/2009, o PNE e a inclusão, no texto constitucional, da expressão Sistema Nacional de Educação. No entanto, reconhece que apesar de termos um PNE em vigor (BRASIL, 2014), o SNE a ser articulado ainda não se encontra instituído, resultando em graves fragilidades para a educação nacional. Considerando que os dispositivos e estratégias da lei atualmente em vigor são capazes de formatar um sistema
25 Texto elaborado com a contribuição de Carlos Augusto Abicalil (OEI), Carlos Roberto Jamil Cury (PUC/MG), Luiz Fernandes Dourado (UFG e CNE) e Romualdo Luiz Portela de Oliveira (USP). Disponível em:
nacional de educação, o documento aponta as disposições que merecem destaque na Lei, como a criação de uma instância permanente de negociação e cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, e instâncias similares em cada estado (Artigo 7); a elaboração de planos subnacionais consonantes ao PNE no prazo de um ano após a publicação da Lei (Artigo 8); instituição do SNE em lei específica, no prazo de dois anos após a publicação da Lei (Artigo 13). Destacamos estes três artigos que determinam criação de instância, e documentos que já venceram de acordo com o prazo determinado a partir da publicação da lei e não foram estabelecidos como facilitadores para criação do SNE. Na forma de Metas, destacamos também a Meta 15 que determina “garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo de 1 (um) ano de vigência deste PNE, política nacional de formação dos profissionais de educação” (BRASIL, 2014, online). Questionamos qual instituto do regime de colaboração seria utilizado como base na política nacional de formação de profissionais de educação e onde estaria previsto os termos de equalização do regime de colaboração.
Artigo 7º criação de uma instância permanente de negociação e cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, e instâncias similares em cada Estado. Artigo 8º: elaboração de planos sub-nacionais consonantes ao PNE no prazo de um ano após a publicação da Lei. [...] Artigo 13º: intuição do SNE em lei especifica, no prazo de dois anos após a publicação da Lei.[...] Meta 15: garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo de 1 (um) ano de vigência deste PNE, política nacional de formação dos profissionais da educação [...] Meta 20: ampliação do investimento público em educação pública de forma a atingir, no mínimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno Bruto - PIB do País no 5º (quinto) ano de vigência da Lei e, no mínimo, o equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decênio (Plano Nacional da Educação).26 (BRASIL, 2014, online)
A análise das documentações nos permitiram formular a hipótese de que, apesar do retorno do debate a respeito da necessidade de uma gestão sistêmica da educação em documentos recentes, os esforços são descontínuos, insuficientes e não intencionalmente reunidos conforme o conceito de sistema. Acompanhamos, ainda, nas propostas das resoluções as constantes resistências da União em assumir as responsabilidades financeiras na manutenção do ensino do país de forma permanente, dessa forma fica difícil vislumbrar a implantação de um sistema nacional de educação no prazo de dois anos.
26 Disponível em:
3.4 FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS
Nós, prefeitos e prefeitas, em contato diário com os cidadãos, sentimos a decepção, a angústia e perplexidade de esperanças frustradas. Nesse cenário, projetos político-partidários desvinculados de estratégias de desenvolvimento econômico e social não geram credibilidade27.
O discurso de defesa da autonomia municipal e fortalecimento do poder local é constante em todos as publicações e discursos da FNP, máximas como “as pessoas moram no município”, “é do município que se governa”, fazem parte do discurso dos prefeitos que representam a Frente em diversas diretorias. Mas, será que a defesa da autonomia municipal corresponde a mesma coisa quando se defende fortalecimento do poder local e se as práticas da Frente caminham em defesa dessas duas bandeiras? Para debater essas questões, apresentaremos a definição conceitual de autonomia versus poder local. Como proposta de contextualização, em edição comemorativa publicada em 2009, a FNP celebrou os 20 anos de história com a retomada de sua trajetória na representação dos municípios brasileiros e suas vitórias políticas. Apresentamos a seguir, esquematicamente, uma linha do tempo para debatermos alguns momentos específicos da história da organização:
Figura 1 – Linha do Tempo Instituição Frente Nacional dos Prefeitos.
Criação do Emenda Ministério das Constitucional n Criação da FNP Cidades 52 - Fundeb • 1989 • 2003 • 2006
I Marcha a Instituição do Brasília em Cômite de Defesa dos Articulação Municípios Federativa - CAF • 1998 • 2003
Fonte: criada pelo autor.
27 Trecho da Carta dos prefeitos aos três poderes da União de 08/10/2015. Disponível em:
55
Em 1989, como trabalhado no capítulo II, ocorreu a criação da FNP, autodenominada como uma entidade suprapartidária, com perfil progressista, cuja pauta seguia para além da agenda estritamente financeira, orçamentária. A Frente estabeleceu algumas estratégias para “aparecer” na cena pública e apresentar suas demandas: as Marchas e as reuniões gerais. Em 28 anos de existência, a Frente realizou 70 reuniões gerais, o que nos fez tomar as reuniões realizadas como a principal estratégia por se caracterizar como prática repetida e reiterada da Frente na promoção de suas pautas. No entanto, se o objetivo principal da frente era estabelecer um canal de diálogo com o Governo Federal e o Congresso Nacional, como as reuniões entre prefeitos facilitariam a projeção deste diálogo? A questão é que as reuniões contaram com a presença de governantes, gestores locais e representantes das três esferas de governo. Todas as reuniões gerais foram antecedidas por grande quantidade de reuniões regionais preparatórias para definição de pautas e eram levadas à Frente por reuniões posteriores diretas com o Senado Federal, o Congresso Nacional e até mesmo o STF. Além das reuniões gerais e regionais, a Frente realizou, em parceria com o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), o Encontro dos Municípios com o Desenvolvimento Sustentável (EMDS), em forma de evento bienal que reuniu prefeitos de todo o país, além de ministros, parlamentares, secretários municipais e estaduais, pesquisadores, estudantes e integrantes de delegações estrangeiras. Em nota o site do evento28 informa que sua última edição reuniu mais de nove mil pessoas e caminhou no fortalecimento e organização de propostas inovadoras para melhoria e aperfeiçoamento da gestão, a partir de agendas propositivas de desenvolvimento local sustentável. O EMDS realizou sua quarta edição no mês de Abril deste ano em Brasília, no Estádio Mané Garrincha, e teve como tema central “Reinventar o financiamento e a governança das cidades”. Como patrocinadores do evento destacamos a presença forte de bancos como a Caixa Econômica Federal, o BNDES, o Santander, o CAF, o Banco do Brasil o BGM e o Itaú. Os debates, palestras e exposições foram organizadas e norteadas pelos seguintes eixos temáticos: serviços e políticas públicas como direitos da cidadania; cidades inteligentes, inovadoras, democráticas e transparentes; direito à cidade; repactuação federativa, consorciamento e desenvolvimento regional; qualidade e eficiência na gestão pública e a judicialização da escassez; agenda urbana global e mudanças climáticas; incentivo à economia local, empreendedorismo, emprego, trabalho e renda.
28 Disponível em:< http://www.emds.fnp.org.br>. Acesso em: 27 de setembro de 2017. 56
Em 1998, mais de mil prefeitos participaram da I Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios, para reivindicarem e apresentarem suas pautas ao governo federal e ao Congresso Nacional. Nesta ocasião sua tentativa de realização de uma audiência com o então Presidente, Fernando Henrique Cardoso, não se concretizou e os prefeitos foram recebidos pela tropa de choque da polícia militar. Após esta marcha, outras duas foram realizadas e, antes da Marcha de 2003, durante o governo de Luís Inácio Lula da Silva, foi instituído o Ministério das Cidades, concretização da proposta apresentada na 43ª Reunião Geral da FNP, realizada na cidade de Vitória, no Espírito Santo. Ainda em 2003, durante a VI Marcha a Brasília em Defesa dos Municípios, com a presença do Presidente da República, foi assinado, entre o governo federal e entidades municipalistas, entre elas a FNP, a criação do Comitê de Articulação Federativa – CAF por meio de protocolo de cooperação federativa assinado entre as partes. O CAF foi instituído pelo Decreto nº 6181, de 2007, como instância de diálogo entre a União e os municípios brasileiros, no âmbito da Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República. O Comitê, presidido pelo ministro das Relações Institucionais, contou com a participação de 18 ministérios – cujas políticas apresentaram impacto no âmbito municipal – e foi composto por 18 integrantes nacionais de representação de municípios, nos quais estavam representantes da FNP, ABM (Associação Brasileira de Municípios29) e CNM (Confederação Nacional de Municípios30). Com a presença de três entidades municipalistas de caráter nacional, as reuniões do CAF tiveram início no ano de 2008 e foram utilizadas nesta pesquisa como fontes documentais para levantamento das pautas defendidas, especialmente, pela FNP. Estamos interrogando de onde surgem os diálogos que possibilitam os debates proferidos pela Frente? Suas estratégias e táticas respondem a quais instâncias do poder local? Para tal, usaremos como referência o trabalho de Andrade (2011). Andrade (2011) propõe a análise do processo de criação dos sistemas municipais de educação e suas implicações no exercício de autonomia do poder local e na institucionalização
29 A ABM é uma sociedade civil sem fins lucrativos, de âmbito nacional, com sede e foro em Brasília – DF, que tem como membros municípios e Associações Estaduais de Municípios constituídos em pessoa jurídica e reconhecidas pela ABM. Operando num regime de cooperação com as municipalidades, instituições congêneres e afins, bem como Entidades Estaduais, Federais e Internacionais. Fundada em 15 de março de 1946. 30 A Confederação Nacional de Municípios – CNM, é Entidade Civil, sem fins lucrativos e de utilidade pública, fundada em 8 de fevereiro de 1980, com sede em Brasília no SCRS 505, Bloco C Lote 01 - 3º andar - Asa Sul CEP 70350-530 - CNPJ nº 00703157/0001-83. A atuação da Confederação Nacional de Municípios é voltada à representação político-institucional dos municípios junto ao Governo Federal e ao Congresso Nacional e ao fortalecimento da gestão municipal. 57
do regime de colaboração entre os entes federados. Recorremos a ele na conceituação dos termos: autonomia e poder local. A noção de autonomia é tomada como “expressão de legitimidade do município, dotado de poder federado, para definir sua política educacional” (ANDRADE, 2011, p. 129), o poder local assume uma conceituação mais ampla, por abranger não apenas o governo local, mas as demais vozes, a dizer “a ação do conjunto dos representantes de segmentos sociais inseridos no âmbito municipal” (ANDRADE, 2011, p.136). Percebemos então que a noção de autonomia municipal diz respeito a sua legitimidade como ente federado na definição de suas políticas sociais, neste caso específico, de sua política educacional, enquanto que a concepção de poder local amplia esta legitimidade saindo da esfera do governo local para a ação conjunta das vozes do município, com representação de diversos segmentos sociais. Portanto, a defesa da pauta realizada diretamente pela figura dos prefeitos, representantes primeiros do governo local eletivo, figura a luta pela autonomia municipal mais do que o fortalecimento do poder local. O processo histórico de fortalecimento do poder local, portanto, diz respeito não apenas as atribuições das municipalidades no campo da gestão da educação, mas também de outros movimentos e do envolvimento dos sujeitos que compõem o poder local. A representação das demandas locais realizada pelos prefeitos em outras esferas governamentais corrobora com a materialização dos fundamentos democráticos, ou seja, surgem do conjunto dos segmentos sociais das municipalidades, ou legitimam a centralização decisória das prefeituras? Uma das possibilidades dentro da lógica de legitimação da centralização decisória é o da “prefeiturização”, ou seja, a centralização do poder decisório no âmbito municipal pelos prefeitos, em detrimento da coexistência de instâncias de interlocução, com a representação de sujeitos coletivos, com assento na esfera local. É justamente esse campo de análise que propomos ao analisar a Frente Nacional dos Prefeitos, de onde surgem as demandas que esse grupo faz e se elas dizem respeito a uma centralização do poder decisório por parte de seus agentes ou estão representando sujeitos coletivos da esfera local. Tomando a conceituação de poder local como ação do conjunto dos representantes dos segmentos sociais inseridos no âmbito municipal, a fala dos prefeitos através da FNP fortalece o poder local ou propõe uma perspectiva de prefeiturização? Quais são os segmentos produzindo conteúdo para essa organização? Para compreender, historicamente, a criação e a transformação do espaço público de atuação política, como se pronunciam e são ouvidos por um coletivo que se julga público, e a própria relação público-privado no Brasil, utilizamos o trabalho de Marcos Morel (1995), As transformações dos espaços públicos: imprensa, atores políticos e sociabilidades na Cidade 58
Imperial (1820-1840), apresentado na Universidade de Paris como sua tese de doutorado e que mais tarde veio a se tornar o livro As transformações dos espaços públicos. Apesar de trabalhar a dinâmica do espaço público da sociedade brasileira da primeira metade do século XIX, Morel nos apresenta um arcabouço teórico para desconfiarmos do lugar da imprensa como veículo de formatação da opinião pública e o esboço de caracteres identitários dos diversos grupos componentes da trama política do Estado brasileiro. São em espaços físicos diversificados, num contexto de múltiplas municipalidades do país, e na interação de diferentes atores políticos, apresentando ideias e opiniões diversas, que são divulgados os relatórios e os pronunciamentos da Frente. É também nessa estranha relação público-privado que se oferecem e distribuem benefícios para setores do jornalismo nacional e veículos midiáticos diversos como forma de fortalecer e defender as ideias do movimento municipalista. Federalização? Não. Mais recursos federais para a educação, sim. Mais participação da União no financiamento da Educação ou centralização com transferência de responsabilidade pela oferta e gestão da educação básica para o governo federal? A FNP defende a primeira alternativa. O federalismo fiscal brasileiro é questionado devido à grande concentração tributária da União. Os encontros entre representantes da Frente e órgãos do governo estiveram sempre focados na solicitação de maior celeridade na tramitação de projetos prioritários da pauta municipalista. As reuniões indicadas como estratégias supõem a utilização de um local que serve de base a uma gestão das relações da Frente com uma exterioridade distinta, a dizer o Governo Federal e seus órgãos. É a partir das pautas debatidas em suas reuniões que a Frente estabelece sua relação de poder e barganha com o governo federal e se utiliza da sua representatividade em grande parte dos municípios brasileiros, para ser a voz de todos em pleitos maiores e como forma de acelerar os projetos da pauta municipalista.
3.5 PRONUNCIAMENTOS NO SENADO FEDERAL
O educacionista é aquele que luta politicamente para fazer todas as escolas boas no País inteiro e até no mundo inteiro. A gente precisa despertar para o educacionista, precisa despertar para o educacionismo e caminhar como educacionistas. (BUARQUE, 2008)31.
31 Disponível em:
É importante destacar um reducionismo implícito nos projetos de federalização, tanto da educação básica, quanto do magistério, vinculados essencialmente à questão do recurso. As propostas evidenciam uma forma, dentre diversas, de abordar a federalização da educação. Dessa forma, lançamos o questionamento: federalizar a educação básica significaria abandonar ou não o que se considerou, historicamente, como pacto federativo? Utilizando a plataforma de busca do Senado Federal, especificamente no setor de Atividade Legislativa com o uso dos descritores pré-definidos federalização e educação, encontramos 534 pronunciamentos realizados entre o ano de 1935 até o ano de 2016. Dentre esses 534 pronunciamentos, 145 foram realizados pelo Senador Cristovam Buarque, estando atrás dele em quantidade apenas o Senador Mozarildo Cavalcanti, o que comprova sua representatividade na amostra e no debate da temática ao nível parlamentar. Devido ao período analisado ser referente a 1988-2013, tendo em vista a promulgação da Constituição Federal de 1988 e o início da tramitação da Proposta de Emenda à Constituição acima citada, focaremos nossa análise e apresentaremos o resultado do levantamento dos pronunciamentos realizados nesse corte cronológico. Pronunciamentos referem-se a discursos, falas e questões de ordem proferidos em sessões do Senado Federal. Trabalharemos com a análise desses a partir de temáticas pré- definidas: defesa da federalização, críticas a documentações e propostas do governo, análise de resultados alcançados, trabalho de comissões, corrupção na pauta educacional e municípios. São oito os pronunciamentos diretamente relacionados a defesa da federalização da educação básica, sendo o primeiro do ano de 2006 e o último do ano de 2014. Não obstante, o tema aparece como pano de fundo da maioria dos pronunciamentos do Senador Buarque que usa a bandeira da educação como principal e também como eixo central de todas as suas campanhas eleitorais.
Quadro 3 – Pronunciamentos com a temática da Federalização Tema: DEFESA DA FEDERALIZAÇÃO DATA LINK DESCRIÇÃO 05/07/2006 http://www25.senado.leg.br/web/a Abordagem sobre a questão da educação tividade/pronunciamentos/- e a federalização do ensino básico. /p/texto/363365 07/07/2008 http://www25.senado.leg.br/web/a Defesa da federalização da educação tividade/pronunciamentos/- básica no Brasil. /p/texto/374761 12/07/2012 http://www25.senado.leg.br/web/a Defesa da federalização da educação tividade/pronunciamentos/- básica, solicitando, à Presidente Dilma /p/texto/394021 Rousseff, resposta a carta enviada, por S. 60
Exª, com propostas de mudanças no sistema educacional do País. 15/08/2012 http://www25.senado.leg.br/web/a Defesa da federalização da educação tividade/pronunciamentos/- como forma de melhorar a qualidade do /p/texto/394479 sistema educacional brasileiro. 19/10/2012 http://www25.senado.leg.br/web/a Defesa da federalização da Educação de tividade/pronunciamentos/- Base. /p/texto/395639 11/03/2014 http://www25.senado.leg.br/web/a Defesa da federalização da escola tividade/pronunciamentos/- pública. /p/texto/406234 17/03/2014 http://www25.senado.leg.br/web/a Defesa da federalização da educação tividade/pronunciamentos/- pública no País; e outro assunto. /p/texto/406291 29/05/2014 http://www25.senado.leg.br/web/a Defesa da federalização do atendimento tividade/pronunciamentos/- infantil; e outros assuntos. /p/texto/407863
3.5.1 “A culpa é que nós estamos deixando que a criança no Brasil seja municipal em vez de ser nacional” – A criança não é um fato municipal.
Pudemos perceber que nos discursos mencionados acima é comum a temática da responsabilização da União versus Município pela educação no país. Em discurso de 11 de março de 2014, ao utilizar uma matéria do Fantástico, jornal exibido aos domingos em cadeia nacional pela emissora Rede Globo de televisão, como introdutória a defesa da federalização, o senador realizou a denúncia a respeito do estado de calamidade pública da educação nacional, especialmente em alguns Estados brasileiros como Alagoas, Pernambuco e Maranhão. No entanto, apesar de destacar a calamidade especificamente em Estados, o senador indicou que não se deve sequer tomar os Estados como referência para análise da situação e, sim, considerá- los cidades, já que, no Brasil, o responsável último pela educação é a cidade. Ao indicar que a “cidade” se apresenta como responsável pela educação, o senador se posiciona contrário a esta organização federativa de responsabilidades, defendendo que as cidades são pobres e desiguais. A desigualdade de renda entre as cidades é tomada como tragédia no país. No entanto, pode a criança carregar a culpa de nascer em uma cidade sem recursos para ofertar uma educação de qualidade? Para o defensor da federalização da educação de base, não. Não podemos tomar a criança como um problema municipal. Segundo o senador, a criança é primeiramente brasileira e o Brasil tem a responsabilidade de oferecer educação de qualidade e igual para todos os seus cidadãos. É a partir do Senado Federal, instituído como um “lugar de poder e de querer”, em que estabelecida sua relação de poder enquanto senador, que Cristovam Buarque questionou a 61
própria organização federativa no quesito de compartilhamento de responsabilidades. O município, ente federado pleno, é responsabilizado pela Educação, isto é um fato da legislação brasileira, no entanto, Buarque questionou a legitimidade da política educacional que, para ele, toma a criança como um problema municipal antes de ser nacional. Em outro pronunciamento de 29 de maio de 2014, ao utilizar o caso de uma criança morta por problema de desnutrição, o autor destacou o trato das crianças como “fenômenos municipais” como a fonte deste problema. O foco desta fala está na “desconsideração” das fronteiras: não deve importar de que parte da Nação brasileira seja a criança, suas necessidades básicas de sobrevivência e desenvolvimento, entre estas a educação, devem ser garantidas pela União. Ao não garantir isso, o país condena o futuro de milhares de crianças, e qual a estratégia para modificar o cenário? O senador diz que “Nós precisamos federalizar as crianças do Brasil. Nós precisamos tratar crianças como se elas fossem nacionais e não, municipais”32.
3.5.2 Criação do ministério de educação de base versus convencimento dos prefeitos
Cristovam propôs a criação de um ministério de educação de base, argumentando que o Ministério da Educação posto na atualidade tem de cuidar das universidades, das escolas técnicas e do ensino comum, fundamental e médio. Para o Senador, enquanto o Ministério da Educação for responsável pela gestão de todos esses sistemas e níveis de ensino, haverá a priorização das universidades, por exerceram mais poder através de seus universitários, os quais também são eleitores e através do poder de greve de seus servidores; ao contrário dos professores municipais, os quais contam com a fragilidade de um sindicato municipal. Segundo o Senador, “o ministro da Educação no Brasil deveria chamar-se ministério do ensino superior, porque da educação ele não tem tempo de cuidar” (BUARQUE, 2012)33. Em pronunciamento de 19 de outubro de 2012, Cristovam utilizou o exemplo do Distrito Federal, no qual os professores são pagos com verbas da União, para argumentar que a federalização dos recursos vindos da União, por simples transferência, não basta. O caso de Brasília demonstrou que o Governo não aplicou o recurso como deveria, portanto, a federalização da gestão dos recursos também seria necessária. Em suas palavras:
Pois bem; aqui, quem paga é o Governo Federal, mas ontem, o Tribunal de Contas do
32 Disponível em:< http://www25.senado.leg.br/web/atividade/pronunciamentos/-/p/texto/407863>. Acesso em 30 de junho de 2017. 33 Disponível em:< http://www25.senado.leg.br/web/atividade/pronunciamentos/-/p/texto/395639>.Acesso em 30 de junho de 2017. 62
Distrito Federal denunciou que o Governo atual, o Governo do Dr. Agnelo Queiroz, não atinge a aplicação mínima de recursos na educação. Veja que, mesmo quando você transfere o dinheiro, sem federalizar, você dá o dinheiro deixando que o governo local cuide, as coisas não funcionam bem. Os professores têm que ser funcionários federais. No primeiro semestre deste ano, o Governo do Distrito Federal não cumpriu os limites mínimos. Por isso, o Tribunal de Contas emitiu um alerta ao Secretário da Pasta, o Sr. Denílson Bento da Costa, que é um professor dirigente do Sindicato dos Professores, e determinou que ele compense a insuficiência de investimentos nos próximos meses, para cumprir a lei até o final do ano. (BUARQUE, 2012).34
Aqui vemos que a problemática carência de recursos dos municípios, em princípio, não seria solucionada apenas com a transferência de recursos complementares da União para os municípios e suas respectivas prefeituras. Segundo informação veiculada pelo senador no trecho acima, em que o Tribunal de Contas do DF denunciou que o governo não atingiu aplicação mínima de recursos, apesar da transferência de verbas da União, entramos no mérito da gestão de recursos financeiros aplicados em Educação. É de conhecimento geral que tanto a Constituição Federal quanto a Lei de Diretrizes e Bases da Educação estabelecem a vinculação mínima de recursos financeiros que devem ser aplicadas na área, sendo, por parte da União, nunca menos de 18% e, por parte dos Estados, Distrito Federal e Municípios, de 25% de suas receitas resultantes de impostos em despesas como manutenção e desenvolvimento do ensino35. A LDB complementa este artigo ao determinar que tais percentuais sejam destinados ao ensino público (art. 69), consagrando o princípio da exclusividade da destinação dos recursos públicos para as escolas públicas. No entanto, se a obrigatoriedade na vinculação de recursos tem sido respeitada por parte dos entes, se configura como nova questão posta. No artigo A vinculação constitucional de recursos para a educação: os (des) caminhos do ordenamento constitucional, de Menezes (2008), foi possível analisar a trajetória do ordenamento legal relacionado à vinculação de recursos para a educação em diferentes Constituições Federais – CF 1934, CF 1937, CF 1967 e CF 1988, além dos contextos políticos e sociais que caminharam para essas determinações legais. Destacamos o pioneirismo da Carta de 1934 no tocante à vinculação constitucional de recursos para a educação, foi a partir de então que a educação passou a receber um trato sistemático nas cartas constitucionais, em seu artigo 156:
34 Disponível em:< http://www25.senado.leg.br/web/atividade/pronunciamentos/-/p/texto/395639>. Acesso em 30 de junho de 2017. 35 Art. 212. União aplicará, anualmente, nunca menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino. (BRASIL, 1988, online) 63
A União e os municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, e os Estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos. (BRASIL, 1934, online)
A partir de então, a vinculação apareceu de forma intercalada nas Cartas, como nos mostrou Menezes, sendo revogada na Constituição do Estado Novo (1937) e na Carta de 1967, durante a ditadura civil-militar. Historicamente, a supressão da vinculação permitiu que os investimentos em Educação ficassem à mercê das nuances governamentais de ocasião, e problemas como as limitações orçamentárias de entes federados também dificultam o processo. Ou seja, embora a vinculação constitucional de uma parte da receita de impostos se constitua numa conquista fundamental, no sentido de garantir um patamar mínimo de recursos para a educação, por si só, ela não dá conta de solucionar os problemas decorrentes das políticas de financiamento da educação pública no país. Foi buscando combater esta problemática (associada às limitações orçamentárias de um grande número de instâncias subnacionais), que o governo federal, em 1998, alicerçou e alavancou o Fundef no País, substituído, posteriormente, pelo Fundeb.
3.5.3 Descentralização gerencial – Defesa de poder local?
Em seus discursos e publicações a respeito do projeto de federalização, Cristovam defendeu o que chama de “descentralização gerencial”. Para o propositor, a gerência centralizada envolveria ineficiência e burocratização, portanto, a gerência da escola tem que ser local, ficar a cargo dos prefeitos e até dos próprios pais. Segundo o Senador, a qualidade das escolas estava essencialmente ligada à definição da educação como prioridade pelo governo federal no financiamento e definição de padrões nacionais, com cargo e qualificação do professor definidos segundo padrões federais e não municipais. Mas, a gerência era feita localmente, com a descentralização gerencial e a liberdade pedagógica. O que deveria ser posto era o padrão de uma escola nacional e não a definição de um padrão pedagógico único. Em pronunciamento de 07 de julho de 2008, o Senador analisou a presença do tema da educação dentre as principais manchetes da mídia brasileira, no entanto, clamou para a superação do nível das denúncias sobre o quadro negativo da educação e pelo início do debate das propostas concretas:
64
Agora, eu não tenho ilusão: essa federalização, em primeiro lugar, não pode ser feita centralizando a gerência, porque gerência centralizada é gerência ineficiente e burocratizada. Deixemos a liberdade gerencial para os prefeitos, deixemos até que os próprios pais gerenciem suas escolas junto com os professores. A gerência é descentralizada. Federalizar não é impor um padrão pedagógico a todas as escolas do Brasil. Demos total liberdade ao método pedagógico. Contudo, definamos com clareza que o professor deste país, como acabamos de definir– e o Presidente Lula deverá sancioná- lo na próxima semana, como prometeu–, terá um piso salarial. Mas que ele tenha não apenas um piso, mas uma carreira federal, um plano de cargos e salários federal que eleve os salários e não mantenha esse piso apenas nos R$950,00. (BUARQUE, 2008) 36
A federalização se trata, então, do estabelecimento de um padrão nacional a ser seguido por todas as escolas, em todos os municípios. No entanto, a forma gerencial dessas escolas para atingirem o padrão deve ser descentralizada, respeitando os parâmetros do poder local e representatividade municipal. Ou seja, a federalização da carreira docente e a federalização dos espaços públicos educativos não resultariam na federalização da gestão escolar. Ao defender a descentralização gerencial, o autor do projeto utiliza o argumento segundo o qual a gerência centralizada na União seria ineficiente e burocratizada. Caberia aos prefeitos e professores municipais tanto a responsabilidade de gerirem suas escolas, quanto a liberdade de escolha do método pedagógico. Em documento de sua autoria Educação integral de qualidade para todos os brasileiros. Federalizar?37, o senador responde à pergunta a respeito de qual método de ensino usar, nos seguintes termos:
Não há paradigma nem modelo ideal consolidado, é preciso incentivar a liberdade para a prática de métodos diferentes enquanto os bons sistemas vão sendo adotados. A escola federal não será centralizada do ponto de vista pedagógico. Ela assegurará liberdade pedagógica para comunidades, professores, alunos, pais e autoridades locais darem opinião, formarem o currículo e escolherem os métodos. A federalização deve ser feita com descentralização gerencial e liberdade pedagógica (BUARQUE, [2012?], p.11).
O debate a respeito da autonomia municipal e das relações de poder União/Município não são novidades na historiografia política brasileira. Recorremos a Victor Nunes Leal (2012), em sua obra Coronelismo, enxada e voto, para balizar o debate da articulação entre as ações dos entes federados como parte do debate de autonomia versus dependência municipal, ainda na primeira república.
36 Disponível em:
Leal (2012) analisou, a partir do município, a maneira pela qual as relações de poder se desenvolveram na primeira república. O falseamento do regime representativo do Brasil, para o autor, teve como sintomas o coronelismo e os problemas da organização municipal no país que demostravam uma forma peculiar de manifestação do poder privado. Logo, o historiador indicou que o problema verdadeiro não é a autonomia municipal, e sim a falta desta. E a atrofia dos municípios brasileiros foi resultado de diversos processos, tais como: “[...] penúria orçamentária, excesso de encargos, redução de suas atribuições autônomas, limitações ao princípio da eletividade de sua administração, intervenção da polícia nos pleitos locais, etc” (LEAL, 2012, p.68). O debate da trajetória das tentativas descentralizadoras, como o Ato Adicional de 1834 e as constituintes realizadas a partir da instituição do federalismo em 1891, levantaram a hipótese de Leal, segundo o qual a concentração de poder em nosso país, tanto na ordem nacional como na provincial ou estadual, processou-se através do enfraquecimento do município. Para ele, não existe a menor contradição nesse processo.
As considerações precedentes parecem deixar fora de dúvida que o nosso federalismo se tem desenvolvido à custa do municipalismo: o preço pago foi sistemático amesquinhamento do município, apesar da abundante literatura louvaminheira, que não basta para amenizar o seu infortúnio (LEAL, 2012, p. 112).
Dentre os processos elencados pelo autor que facilitaram historicamente o enfraquecimento do município, destacamos a redução de suas atribuições autônomas para discutir o que a federalização da educação significaria no sentido de retirar a autonomia da gestão educacional deste ente federado. O que significaria em termos de fortalecimento do poder local o momento em que as escolas não estivessem mais dentro das atribuições municipais e, sim, federais? Cristovam se antecipa defendendo o que chama de “descentralização gerencial”, na qual seria o município ainda responsável pela gerência das escolas localizadas em seu território e com liberdade pedagógica para definir suas escolhas.
3.5.4 Crítica ao PNE – “Nós não chutamos 10%”
Em vários discursos, críticas feitas ao Plano Nacional de Educação destacaram-se também como temas comuns, tanto em seu processo de produção, quanto ao seu resultado final. Os cálculos que aparecem por tantas vezes indicando o custo real da federalização da educação no percurso de 20 anos é comparado ao custo destacado pelo PNE como 10% do PIB nacional. 66
Conforme Cristovam, o cálculo apontado por ele para seu projeto “é o resultado de muitos anos, de uma vida, talvez, de preocupação com o assunto, de meses de dedicação de assessores meus trabalhando na elaboração, quantificação do custo para chegar a esse valor exato. Nós não 'chutamos' 10%”. (BUARQUE, 2013). O PNE é classificado pelo Senador como um “plano de intenções”, que propõe 10% do PIB sem informar como chegou a esse valor. Portanto, para o autor, deveríamos propor a construção de um plano nacional de construção de um “sistema do conhecimento” no Brasil. O Plano, para o senador, foi realizado como um conjunto de metas sem indicação de como serão cumpridas, não foram determinadas exigências para o cumprimento das vinte metas estabelecidas para os dez anos do PNE. Além do mais, mesmo que assegurado o investimento dos 10% do PIB em Educação, jogar este dinheiro na escola real seria um gasto de dinheiro sem grandes avanços para a Educação. Seria preciso o plano indicar, dentro da construção de um “sistema de conhecimento”, um novo modelo de escola, inspirado nos modelos federais públicos, no caminho da federalização.
3.5.5 Ideb como justificativa para federalização
O Ideb38 é o Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, criado em 2007, pelo Instituto de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (Inep), é um indicador criado pelo governo federal para medir a qualidade do ensino nas escolas públicas do país. Criado no contexto do PDE (Plano de Desenvolvimento da Educação)39, o Ideb é medido a cada dois anos e apresentado numa escala de zero a dez, com a meta planejada, sendo o índice 6 até o ano de 2022. Não há consenso entre os pesquisadores da área de que seja um indicador fiel às condições da educação no país, assim como existem diversas críticas ao PDE no campo da pesquisa educacional. Cristovam Buarque acredita que este indicador seja um dos argumentos fortes para defesa da federalização da educação. Em pronunciamento de 15 de agosto de 2012, Buarque utilizou o comparativo dos resultados atingidos no Ideb pelas escolas públicas, escolas particulares e escolas federais como mais um argumento a favor do projeto de federalização.
38 Disponível em:
Além da baixa média nacional para as escolas públicas e também para o caso das particulares, o Senador destacou o problema da distribuição regional da educação. De forma conclusiva, os resultados do Ideb, indicam para o autor, que não podemos deixar de lado o debate sobre a federalização, sobre a qual o Governo Federal não demonstra menor interesse.
Nós estamos vendo, hoje, o resultado do Ideb. Foi algo extremamente positivo na história da educação brasileira a criação desse indicador, porque, sem ele, nós nem saberíamos como estamos. Estão sendo divulgados. Qual é a nossa situação, que faz com que o Brasil deva não só chorar, não só ficar vermelho de vergonha, mas assustado com o futuro? Agora, prestem atenção ao que eu vou falar: saiam disso e vamos à média das federais, das públicas federais. A média é 6,3. Ou seja, as nossas escolas federais têm uma média de 6,3 no ensino fundamental; as particulares têm uma média de 6,0. As federais têm uma média melhor do que as particulares (BUARQUE, 2012).
3.5.6 O salário do professor e a questão da responsabilidade fiscal
Seguindo a lógica propositiva, o Projeto de Lei do Senado (PLS) 155/2013 altera a Lei 11.738/2008 que regulamenta a alínea “e” do inciso III do caput do Art. 60, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para imputar a União o pagamento do piso salarial dos profissionais do magistério da educação básica. Determina, portanto, que o Piso Salarial dos professores do magistério da educação básica seja pago pela União a todos os professores da educação básica pública do Brasil. (BRASIL, 2013b) A temática faz parte de vários dos pronunciamentos do Senador na casa, que acredita e defende que é o único caminho para oferta de uma educação de igual qualidade para realidade diversa dos municípios brasileiros. A proposta debatida no Senado defende a realização de concursos públicos e a definição de carreira dos professores a longo prazo. Outra questão levantada é a da responsabilidade fiscal, na qual a questão não é de ter ou não ter dinheiro disponível, e sim, poder ou não gastar este dinheiro, porque fere a responsabilidade fiscal, conforme seguiu em pronunciamento de 17 de março de 2014:
Há muitas prefeituras hoje no Brasil que não podem pagar um salário minimamente decente, mas nenhuma pode pagar um salário realmente decente sem ferir a responsabilidade fiscal. Como sempre fui um defensor da responsabilidade fiscal, só vejo uma maneira: com recursos nacionais, com recursos federais. Se não for assim, a Escola Augustinho Brandão não será repetida no Estado do Piauí inteiro. Não será (BUARQUE, 2014).
Dentre os outros temas de relevância para o movimento da pesquisa, estão os pronunciamentos relacionados às críticas aos documentos do governo; análise de resultados 68
educacionais com foco no IDEB; trabalhos das comissões do Senado; corrupção na pauta educacional e municípios.
3.5.7 Críticas às documentações do governo
A temática do debate e críticas em relação às documentações oficiais do governo no trato educacional é também comum nesses pronunciamentos, tanto relativos a projetos e políticas educacionais, quanto relativos a resultados educacionais. Conforme segue abaixo: Quadro 4 – Pronunciamentos na temática Críticas às documentações do governo Tema: CRÍTICAS ÀS DOCUMENTAÇÕES DO GOVERNO DATA LINK TEMA 11/03/13 http://www25.senado.leg.br/web/ati Reflexão sobre relatório recentemente vidade/pronunciamentos/- divulgado pelo movimento Todos pela /p/texto/397588 Educação; e outro assunto. 04/12/13 http://www25.senado.leg.br/web/ati Críticas ao Plano Nacional de Educação vidade/pronunciamentos/- e defesa de transformações mais vultosas /p/texto/405265 na educação brasileira. 13/05/15 http://www25.senado.leg.br/web/ati Críticas ao Governo Federal pela vidade/pronunciamentos/- vagueza e generalidade de documento /p/texto/413077 elaborado com propostas de reforma da educação.
Em discurso de 13 de maio de 2015, a crítica é direcionada ao documento “Pátria Educadora” de autoria de Roberto Mangabeira Unger40, durante o governo de Dilma Roussef. Para Buarque, o documento peca pela falta de ambição de termos de fato uma pátria educadora, baseado em metas simples e aquém até mesmo dos objetivos e metas do Plano Nacional de Educação. É também um documento sem substância, não informando quanto vai custar, de onde vêm os recursos e ainda utilizando a fala do pré-sal como a salvação da Pátria educadora. A inconsistência nos números e a distância da realidade o tornam um documento vazio. Para o Senador, o discurso promovido conjuntamente ao uso da ideia de Pátria educadora não condiz com as práticas do segundo mandato da presidente, com retrocessos em diversos quesitos como: o Fies, repasse de recursos para as prefeituras implantarem o horário integral e cortes de verbas na educação. As críticas ao documento partiram de várias frentes, especialmente devido ao distanciamento do MEC no debate e avaliação da proposta, sugerindo
40 Roberto Mangabeira Unger é um filósofo e teórico social brasileiro. Foi por duas vezes ministro-chefe da Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República do Brasil, pela primeira vez no governo Lula de 18 de junho de 2007 a 30 de junho de 2009 e pela segunda vez no governo de Dilma Rousseff de 5 de fevereiro de 2015 a 14 de setembro de 2015, quando pediu para deixar o cargo e o Ministério foi extinto. Atua também como professor de Harvard desde 1971.
69
que o Ministro da Educação, Renato Janine Ribeiro, tomou conhecimento do documento já pronto, funcionando apenas como publicidade em torno do slogan da Pátria Educadora. Há, no entanto, segundo o senador, um ponto positivo no documento ao reconhecer a necessidade de um papel maior do Governo Federal na realização da educação. É a citação, pela primeira vez, de que é preciso alguma forma de federalização, embora se neguem a assumir a proposta original de Cristovam. Neste mesmo pronunciamento, é curioso o debate entre Cristovam e o Senador Cassio Cunha Lima (PSD-PB) a respeito do termo “federalização” cunhado por Buarque em suas propostas, parecendo, por vezes, assustar, criando barreiras desnecessárias no debate, e a impressão da quebra da autonomia dos demais entes federados ou invasão de competências. Segundo o autor do termo, caso tivesse procurado marqueteiros, não teria utilizado o termo federalização para não criar essas impressões. Aqui, identificamos a fragilidade de “significado” do termo Federalizar. O pronunciamento de 11 de março de 2013 trata de relatório divulgado pelo Movimento Todos pela Educação, apresentando um panorama dos nossos resultados na área após quase 30 anos de democracia, depois de 20 anos de governos sociodemocratas de Fernando Henrique Cardoso, Lula e Dilma, e depois de 10 anos do governo do Partido dos Trabalhadores. Por fim, em pronunciamento de 04 de dezembro de 2013, trata da votação do Plano Nacional de Educação, defendido como avanço pelo Governo e o Ministro de Educação. No entanto, para Cristovam, trata-se de um plano medíocre, com metas vergonhosas para um país nos dias de hoje. Contrário ao plano, o Senador pretende apresentar uma emenda substitutiva propondo que o caminho para a federalização da educação de base seja o PNE. Na maneira em que o senador se movimenta politicamente e fabrica as suas ações para vivenciar o cotidiano do enfrentamento da pauta educacional, podemos elencar outras temáticas trabalhadas. Nos pronunciamentos abaixo enquadrados, identificamos que a tônica dos pronunciamentos é a crítica da lerdeza do trabalho das comissões. O pronunciamento de 18 de outubro de 2012 trata da realização de audiência pública, por parte da Comissão de Educação, Cultura e Esporte, com a finalidade de debater a federalização ou não da educação de base no Brasil, e contou com a presença de representantes de entidades municipais e do Prof. Dr. Demerval Saviani. A esperança é que essas sessões de debate, promovidos em três dias, sejam capazes de levar novas ideias às autoridades do Brasil, de forma coletiva, para avançar na votação do projeto. Neste pronunciamento, o Senador realiza novamente a autocrítica ao nome escolhido para o projeto:
70
Tudo isso a gente vem tratando como federalização. Reconheço que o nome não é bom. É preciso um nome melhor. Mas que nome melhor? Nacionalização? Brasileirização da educação? Não há universidades federais? Por que não pode haver educação federal? Há um sistema universitário federal. Ampliemos as 400 escolas federais que existem hoje, para fazer 200 mil escolas! Os prefeitos vão sendo liberados de uma carga que eles têm sobre os ombros deles, que é uma carga muito pesada: o custo das escolas (BUARQUE, 2012).
Em pronunciamento de 07 de agosto de 2014, há a comemoração da aprovação na Comissão de Educação da proposta que pede a realização de plebiscito para debater o financiamento da educação de base no Brasil. (BUARQUE, 2014). Porém, após esta aprovação o projeto encontra-se parado, desde 08 de setembro de 2015, na Comissão de Assuntos Econômicos com a relatoria da Senadora Gleisi Hoffmann41. Quadro 5 - Pronunciamentos na temática Trabalho das Comissões Tema: TRABALHO DAS COMISSÕES DATA LINK TEMA 01/03/12 http://www25.senado.leg.br/web Registro da reunião realizada ontem, na /atividade/pronunciamentos/- Comissão de Educação, Cultura e Esporte, /p/texto/391822 com a presença do Ministro da Educação, Aloízio Mercadante, na qual S.Exa. defendeu a federalização da educação de base. 18/10/12 http://www25.senado.leg.br/web Análise do debate sobre a federalização da /atividade/pronunciamentos/- educação de base no Brasil, registrando a /p/texto/395632 realização de audiência pública, na Comissão de Educação, Cultura e Esporte, sobre o tema.
07/08/14 http://www25.senado.leg.br/web Contentamento com a aprovação da proposta /atividade/pronunciamentos/- de S. Exª para a realização de um plebiscito /p/texto/409012 destinado ao debate sobre o financiamento da educação de base no Brasil; e outro assunto.
No conjunto dos pronunciamentos enquadrados abaixo, a respeito da corrupção na pauta educacional, encontramos críticas a corrupção no campo das prioridades das políticas e investimentos públicos. Quadro 6 - Pronunciamentos na temática Corrupção na Pauta Educacional Tema: CORRUPÇÃO NA PAUTA EDUCACIONAL DATA LINK TEMA 10/05/10 http://www25.senado.leg.br/web/ Comentários sobre notícia divulgada pela atividade/pronunciamentos/- imprensa de que alguns Estados desviaram /p/texto/384288 recursos da educação para outras prioridades. (como Líder)
41 Disponível em:
9/08/13 http://www25.senado.leg.br/web/ Preocupação com denúncia feita pela atividade/pronunciamentos/- Controladoria Geral da União sobre possíveis /p/texto/401535 desvios de verbas do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb). 12/08/11 http://www25.senado.leg.br/web/ Reflexão sobre a corrupção no Brasil, atividade/pronunciamentos/- defendendo que a crise política causada pelo /p/texto/389333 combate à corrupção é uma oportunidade para se propor uma reorientação do Governo Federal.
O pronunciamento de 12 de agosto de 2011 trata da corrupção no campo das prioridades da política, das políticas públicas e no Orçamento, assim, caminhando para não priorização das pautas educacionais e de suas pautas, também pessoais, ligadas à federalização:
A corrupção nas prioridades desvia o dinheiro de uma obra útil para uma obra inútil; de uma obra com compromisso social para uma obra com compromisso de servir aos interesses privados, mesmo que não vá para o bolso específico de alguém, especialmente de algum político. Nós esquecemos a corrupção nas prioridades. Nós não a vemos, ela ficou invisível, e nós toleramos, com a maior tranquilidade, a inauguração de grandes prédios suntuosos, feitos por governos em um país onde não se tem água e esgoto.(BUARQUE, 2011).42
A temática central do restante dos pronunciamentos elencados acima foi o desvio de recursos de educação para outras prioridades, com críticas à possibilidade inaugurada pelo Fundeb que funciona apesar de ser um projeto do Governo Federal, e é alimentando com verbas dos governos estaduais. Para o senador, o desvio é realizado porque os Estados que, por lei federal, são obrigados a destinar dinheiro à educação estão alocando esse dinheiro para outras finalidades. A tônica permanece em pronunciamento de 09 de agosto de 2013, apresentando a denúncia feita pela Controladoria-Geral da União sobre o desvio de dinheiro da educação básica; desvio de dinheiro que sai do Fundeb e vai para a educação tanto nos Estados quanto nos municípios. Quadro 7 - Pronunciamentos na temática Municípios Tema: MUNICÍPIOS DATA LINK TEMA 13/02/09 http://www25.senado.leg.br/web Registro de sugestão encaminhada aos /atividade/pronunciamentos/- prefeitos, em prol da melhoria na educação. /p/texto/377691 02/08/13 http://www25.senado.leg.br/web Reflexão sobre o resultado do Índice de /atividade/pronunciamentos/- Desenvolvimento Humano dos Municípios /p/texto/401541 brasileiros, divulgado pelo Programa das
42 Disponível em:< http://www25.senado.leg.br/web/atividade/pronunciamentos/-/p/texto/384288>. Acesso em: 30 de junho de 2017. 72
Nações Unidas para o Desenvolvimento; e outro assunto.
A análise dos pronunciamentos e discursos, priorizadas por entendermos que representam as práticas comuns na fabricação do cotidiano dos sujeitos políticos para análise, realizadas neste capítulo e representando as “maneiras de fazer”, nos permitiu identificar a utilização tanto de estratégias como de táticas, observando, também, distinções e complementaridades entre eles. O senador, como sujeito político parlamentar, na defesa da federalização se utiliza estrategicamente de seus pronunciamentos no Senado Federal e de publicações em suas páginas em redes sociais e websites, opondo-se à Frente, segundo sujeito político analisado que defende a revisão do pacto federativo, na defesa da autonomia municipal e do fortalecimento do poder local, se utilizando estrategicamente de suas reuniões e, taticamente, de seu poder de barganha junto aos órgãos do governo federal. No caso das ações do senador, consideramos tática a forma como o mesmo se reveste de autoridade professoral na colocação de seus pronunciamentos, assumindo-se não só como representante do povo, mas também da causa educacional. Suas proposições são respaldadas pela auréola de professor, de grande conhecedor da educação. Taticamente, seu jogo com o cargo público e sua formação, apesar de trazer um discurso que não representa todo o Senado Federal, se fabricou cotidianamente como o porta-voz da Educação no Senado. O quarto capítulo propõe debater as ações táticas dos dois sujeitos no tempo presente, aparece mais como apontamentos das novas interrogações no campo das políticas educacionais, cientes da inexistência de um ponto final na trajetória deste debate.
73
4 O DESAFIO DA HISTÓRIA NO TEMPO PRESENTE
"As cidades são, sem dúvida, o ente mais frágil da Federação." (FRUET, 2016)43
O tempo presente aponta novos limites às propostas aqui analisadas e também à representatividade e autonomia municipal. A queda de arrecadação das receitas públicas desequilibra as finanças municipais e compromete serviços essenciais à população, como é o caso da Educação. O processo que levou ao impeachment da presidenta Dilma Rousseff foi defendido e apoiado pelo Senador Cristovam Buarque, que argumentou pela admissibilidade do processo em razão das “pedaladas fiscais” e da publicação de decretos federais para abertura de crédito suplementar sem a autorização do Congresso Nacional, se colocando como ferrenho crítico da gestão do PT no Governo Federal. A Frente Nacional dos Prefeitos indica caminhos de parceria com o governo de Michel Temer44 na defesa da pauta municipalista, defendendo a iniciativa de debater a revisão do Pacto Federativo e estreitar o diálogo entre União e Municípios. Neste sentido, defende a criação de uma mesa federativa plena, com participação da União, de governadores e prefeitos, fomentando um pacto nacional por mais qualidade e eficiência nos serviços públicos, envolvendo todos os entes da Federação. A instituição acredita que o momento seria oportuno e estratégico para apresentação da pauta municipalista, pela aproximação do Presidente com a pauta nas reuniões já realizadas45. Atualmente, com nova crise governamental ligada às denúncias de corrupção do presidente Michel Temer, e após apoiar diversas de suas reformas, Buarque está vinculado a manifestações a favor de novas eleições como caminho para superação da crise política enfrentada pelo país, a Frente ainda não se manifestou. A dificuldade de trabalhar com a História do tempo presente aqui se reapresenta de uma nova forma, novas pautas do atual governo também preocupam, dentre elas: a reforma do ensino médio, através da Medida Provisória 746; a PEC dos Gastos Públicos que limita o aumento de gastos à variação da inflação pelos próximos 20 anos, ameaçando investimentos
43 FRUET, Gustavo. Um pacto pela sobrevivência. Gazeta do Povo online, 17 de junho de 2016. Disponível em:
públicos no campo da educação e põe em xeque um projeto educacional defendido até mesmo pelo Plano Nacional de Educação, vigente até 2024; a Reforma da Previdência; a Reforma Trabalhista, entre outros projetos que ferem prerrogativas básicas do cidadão brasileiro. Como se coloca o historiador frente a tantos desafios presentes? No caso desta pesquisa, cientes da inexistência de um ponto final na trajetória deste debate, propusemos a redação deste último capítulo como forma de apontar as novas interrogações no campo das políticas públicas educacionais ligadas ao federalismo, ao papel dos sujeitos analisados pela pesquisa diante da crise. Considerando os dois sujeitos analisados pela pesquisa, “instituídos por um lugar de poder e de querer”, elencamos as pautas atuais do Senado Federal, através do Senador Cristovam Buarque e as da Frente Nacional dos Prefeitos, através do seu novo Presidente e diretórios e de suas últimas publicações oficiais como o Multi Cidades 2017. Procuramos os sentidos nas práticas públicas do Senado Federal e da Frente Nacional dos Prefeitos das suas escolhas, suas estratégias e táticas, de suas regras. Para discutir essas práticas é preciso reconhecer que: “nunca podemos obliterar nem transpor a alteridade que mantêm, diante e fora de nós, as experiências e as observações ancoradas alhures, em outros lugares” (DE CERTEAU, 1995, p. 222). A análise da conjuntura atual, com auxílio de dados jornalísticos e midiáticos, indica diversas tentativas do governo federal em oferecer benefícios às prefeituras e aos estados (como anistia de débitos), em troca da aprovação de suas reformas. Esta forma de suborno, e o caminho potencialmente aberto com a aprovação de reformas como trabalhistas e da previdência, no entanto, não indicam um futuro próspero no ideal de reformulação do federalismo fiscal e educacional no Brasil. Mais uma vez, o assunto está sendo relegado. A aproximação da Frente com as pautas do governo geral pode sugerir a utilização de uma tática, ou seja, aproveitamento da oportunidade apresentada, no momento em que o governo necessita da aprovação de medidas e reformas consideradas urgentes pelos seus representantes. A oportunidade se apresenta ligada à circunstância, e nessa lógica de jogos de ação relativos a diferentes tipos de circunstâncias, encontramos também representantes do Senado Federal promovendo e defendendo propostas governamentais as quais, em outro momento, não seriam promovidas com base em seu posicionamento político. As propostas do Senado e da Frente partem da mesma premissa: a incapacidade, nas condições atuais do federalismo fiscal brasileiro, do município se responsabilizar pela oferta e manutenção do ensino fundamental. Entretanto, enquanto a proposta do Senado defende a transferência de tal responsabilidade para o governo federal através do processo de 75
federalização, a Frente defende a manutenção das prerrogativas do município de autonomia com devida reformulação e repartição do bolo fiscal do país, para que a verba fomente políticas públicas locais. Ao considerarmos as práticas educativas enquanto práticas culturais, “maneiras de fazer” a cultura, consideramos, portanto, que as políticas educacionais estão inseridas no universo das práticas culturais e também são criadas por diferentes “maneiras de fazê-la”. Estas maneiras não existem em princípio, são fabricadas cotidianamente pelos diferentes sujeitos históricos, construindo e reelaborando continuamente seus espaços, suas posições e suas identidades. Neste capítulo pretendemos explicar as táticas e as estratégias dos sujeitos analisados no tempo presente. O governo federal passa por um momento de proposição de reformas questionáveis, e para a celeridade da aprovação destas, tem feito parcerias e concessões aos demais entes federados. Para identificar essas ações, iremos apresentar alguns dados jornalísticos. Em reportagens periódicas, como a da revista Valor Econômico46, O Globo47, Economia Uol48, Estadão49 e Folha de São Paulo50, veiculadas no mês de maio, foi identificada, como parte da articulação para a aprovação da Reforma da Previdência na Câmara, a assinatura da medida provisória51 que propôs o parcelamento da dívida de Estados e municípios com o INSS. Esta medida prevê a renegociação das dívidas dos municípios com a Previdência Social, problema que compromete a conta de aproximadamente 3 mil prefeituras. De acordo com a Receita Federal, no ano passado, as dívidas dos municípios com o INSS somaram R$ 25,6 bilhões. O texto da medida prevê o parcelamento em até 200 meses da dívida dos municípios; a redução dos juros em até 80% e a redução de 25% nas multas e encargos de dívida. A decisão fez parte das negociações do governo em busca de apoio para aprovar, no Congresso, a reforma da Previdência. A assinatura da “medida” foi realizada durante a 20ª Marcha Nacional dos Prefeitos, em Brasília, e a questão era uma das principais demandas do evento anual de municípios. Nesta ocasião, após a medida ser assinada, o presidente da CNM, Paulo Ziulkoski,
46 Disponível em:
anunciou o apoio à reforma da Previdência com base em números e dados concretos, segundo ele. A medida foi acordada entre o governo e as duas entidades que representam os municípios: a Frente Nacional dos Prefeitos e a Confederação Nacional dos Municípios. Em documento publicado em 18 de maio de 201652, a FNP tratou de propostas urgentes e estruturantes para a vida nas cidades, de tópicos diversos como: saúde, educação, transporte, parcerias público-privado, Lei de Responsabilidade Fiscal, etc. No tocante à questão educacional, considerado seu papel estratégico, a instituição defendeu a formação e valorização dos profissionais de educação como um desafio permanente, e para tal, mecanismos de reajuste do piso salarial do magistério a serem readequados, possibilitando um reajuste “constante e justo”, consoante à Lei 11.738/2008, e observando o necessário equilíbrio fiscal e federativo das contas públicas. O caminho defendido continuou sendo a reestruturação do pacto federativo, com devida criação de um regime de colaboração preciso entre os entes federados, nesta questão, com a implementação do Sistema Nacional de Educação (PLP 413/2014) e do Sinaeb (Sistema Nacional de Avaliação da Educação Básica). O tópico do financiamento apareceu como central com a defesa do aprimoramento contínuo a regulamentação dos recursos dos royalties do petróleo e a permanência da vinculação orçamentária para a educação previstos na Constituição Federal. Destacou-se, também, a necessidade de debater, em conjunto com os municípios, a prorrogação dos prazos da LDB para cumprimento do Plano Nacional de Educação. Em Manifesto publicado em Brasília no último dia 25 de maio deste ano, a Frente Nacional dos Prefeitos debateu a atual crise política e econômica do país, que ameaçava a estabilidade institucional e poderia levar a um impasse e uma desestabilização social com graves consequências. E indicou que o manifesto não se confundia com eventuais opiniões político-partidárias dos prefeitos e prefeitas enquanto agentes políticos:
É notável que as cidades alcançam no Brasil e no mundo um protagonismo cada vez mais relevante. Também é sabido que orçamentos municipais estão desequilibrados. Há um expressivo aumento da demanda por serviços públicos básicos como saúde, educação e assistência social, combinado com a queda na arrecadação em função do baixo dinamismo econômico. Esta insuficiência de recursos públicos para sustentar os serviços básicos lá na ponta poderá levar o país a uma grave crise social. Por isso, e considerando que nosso país é uma federação, este documento torna-se um dever (FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS, 2017, p.1).53
52 Disponível em:
A Frente identificou na crise a oportunidade para o Brasil “se revisitar como nação”, contemplando, entre as pautas prioritárias do país, a busca constante pelo desenvolvimento do país através da melhoria da qualidade de vida do cidadão. Dos projetos da instituição que trataram da melhoria da administração tributária e modernização da gestão da educação, temos a proposta de inovação da gestão pública da educação municipal com a plataforma Conviva Educação54, executada em parceria pela UNDIME e Instituto Natura, apoiando municípios na elaboração dos Planos municipais de Educação e na transparência da gestão municipal, com apoio técnico à gestão, apoio ao uso da plataforma e troca de experiências com secretarias dos municípios brasileiros. O novo tema que vem sendo trabalhado pelo Senador Cristovam Buarque em seus pronunciamentos é a Lei de Responsabilidade Educacional, defendendo a supervisão e controle federal (não propriamente da execução) de toda educação básica. Esta lei busca defender e promover a solidez das finanças públicas através da elaboração de um pacto de responsabilidades, devido à grave crise fiscal dos Municípios. O Projeto de Lei (PL) 7420/06 da Professora Raquel Teixeira propôs a criação da Lei de Responsabilidade Educacional55 e dispôs sobre a qualidade da educação básica e a responsabilidade dos gestores públicos na sua promoção. Foi apresentado em 09 de agosto de 2006. Desde 23/03/2017, encontra-se em Comissão Especial destinada a proferir parecer ao Projeto, apensados os projetos de lei no 247, de 2007; no 600, de 2007; no 1.256, de 2007; no 1.680, de 2007; no 4.886, de 2009; no 8.039, de 2010; no 8.042, de 2010; no 413, de 2011; no 450, de 2011; no 2.417, de 2011; no 5.519, de 2013; no 5.647, de 2013; no 6.137, de 2013; no 51, de 2015; no 89, de 2015; no 925, de 2015; no 2.971, de 2015; no 4.901, 2016; e no 6.555, de 2016, com mudanças inseridas no projeto inicial, com definições sobre o financiamento supletivo e a responsabilização pela implementação de políticas educacionais. A justificativa apresentada na proposta trata dos avanços na legislação educacional brasileira derivada da Constituição de 1988, no estabelecimento de importantes princípios e práticas destinadas a assegurar a educação escolar a todos os brasileiros e na organização das responsabilidades dos entes federados e no financiamento.
54 Dentre os parceiros do projeto: UNDIME, FNP, Fundação Itaú Social, Fundação Lemann, Fundação Maria Cecília Souto Vidigal, Fundação Roberto Marinho, Fundação SM, Fundação Telefonica Vivo, Fundação Victor Civita, Instituto C&A, Instituto Natura, Itaú BBA e Todos pela Educação. 55 Esse é um aspecto importante do debate sobre o federalismo e o compartilhamento de responsabilidade de cada ente. 78
No entanto, ainda é necessário que a implementação dessa legislação resulte em políticas públicas efetivamente comprometidas com a qualidade do ensino. Para tal, propõe-se definir responsabilidades dos gestores públicos com relação à qualidade, estabelecendo uma legislação de responsabilidade educacional, voltada para este quesito, com procedimentos claros para a sua promoção e com penalidades para aqueles que não a implementarem. Em atual tramitação na casa, o projeto tem causado bastante discussão e participação, tanto do Senado Federal, quanto de representantes da FNP. A respeito da criação da Lei de Responsabilidade Educacional, a FNP participou de audiência pública representada pela secretária de Educação de Ipatinga (MG), Leida Alves Tavares56, no dia 12 de agosto de 2015. O debate central esteve na criação da lei com o apoio de gestores da educação pública. A elaboração da Lei já consta no PNE, sancionado em 2014, que prevê cumprimento de 20 metas educacionais, das quais a aprovação da Lei ainda não realizada pelo Congresso Nacional. A Frente acredita que é um equívoco utilizar o IDEB como instrumento de punição dos gestores. Para Leida, representante da Frente na audiência pública, a preocupação do gestor em ser responsabilizado já existe: “Lidamos com ela no cotidiano. Temos um conjunto robusto de legislação que dá conta do controle social, além do próprio cidadão. A questão é que seria um grande erro reduzi-la a um elemento, apenas, que é o IDEB”57. A FNP não figura como única representante do movimento municipalista discordante ao uso do IDEB como parâmetro para punição dos gestores. O secretário de Educação de Tabuleiro Norte (Ceará) e representante da União Nacional dos Dirigentes Municipais em Educação (Undime) afirma ser grande equívoco pedagógico utilizar resultados de qualquer avaliação para avaliar professores e gestores, já que existem aspectos externos que também interferem no processo de aprendizagem. Ainda, no caso do Senador Cristovam Buarque, é contínua a predominância da abordagem da questão educacional em seus discursos, e sua análise do sistema educacional do país continua sendo fortemente direcionada às críticas aos resultados do IDEB e à ausência de reformas estruturais no setor. No entanto, seus discursos e pronunciamentos utilizando o termo Federalização já não aparecem mais com frequência. Das estratégias utilizadas para crítica do sistema educacional brasileiro, a mais utilizada pelo senador tem sido os resultados do IDEB. Em pronunciamento de 13 de fevereiro deste ano, 2017, Cristovam tocou também na questão da vinculação orçamentária, defendendo que a forma de proteger e promover os
56 Disponível em:< http://www.fnp.org.br/noticias/item/556-fnp-participa-de-audiencia-publica-e-apoia-lei-de- responsabilidadeeducacional?highlight=WyJwYWN0byIsImZlZGVyYXRpdm8iLCJwYWN0byBmZWRlcmF0 aXZvIl0>. Acesso em: 30 de junho de 2017. 57 Disponível em:< http://www.fnp.org.br/noticias/item/556-fnp-participa-de-audiencia-publica-e-apoia-lei-de- responsabilidade-educacional>. Acesso em 30 de junho de 2017. 79
investimentos em Educação, talvez, não precise continuar com os “velhos estilos das vinculações de gastos”. O Senador sustenta que as vinculações, desde 1934, não resolveram a questão e exemplificou com a comparação entre municípios em que, mesmo gastando o mínimo por pessoa, uns conseguem oferecer serviços melhor do que outros. O caminho seria o estabelecimento de um novo regime fiscal58, tema de pronunciamento de 22 de novembro de 2016, e da Proposta de Emenda à Constituição nº 55 de 201659, que altera o Ato das disposições constitucionais transitórias, para instituí-lo.
Pode ser o fim da minha carreira política, por perder grande parte das bases que sempre me apoiaram, mas aqui não está em jogo se eu vou ser ou não reeleito, se eu vou ser ou não eleito para outra coisa; está em jogo votar conforme eu acho que o Brasil precisa, e o Brasil está precisando de algo difícil, duro, como é o caso dessa proposta. (BUARQUE, 2017).
Ademais, temos a Proposta da Emenda à Constituição nº 44 de 201260, que modificou os critérios de indicação para Ministro do Supremo Federal. Segundo esta, a presidência da república não indicaria um nome, mas sim, receberia uma lista com seis nomes indicados; a defesa da elaboração de um novo pacto de responsabilidade entre os entes federados com o objetivo de promover a solidez das finanças públicas; defesa da aprovação da Medida Provisória nº 756/2016, a respeito da reforma do ensino médio. O apoio à reforma do ensino médio envolveu ainda emendas de autoria do próprio senador, como o reconhecimento do notório saber para professor sem licenciatura. Para Buarque, as propostas que o Presidente Temer realizou até agora “até que beneficiam o povo quando controlam a inflação, mas não têm cheiro de povo”. (BUARQUE, 2016). Em pronunciamento de 27 de setembro de 2016, o Senador Cristovam Buarque defendeu e comemorou a aprovação da Medida Provisória nº 746/2016, de autoria de Michel Temer, Presidente da República, que promoveu alterações na estrutura do ensino médio. Para o orador, as ideias ligadas à participação do aluno na formulação do seu currículo não são novidades no campo educacional, são ideias debatidas há décadas desde o movimento dos pioneiros da educação (no início do século XX), na Lei de Diretrizes e Bases, e já esteve presente em projeto de lei na Câmara. Ademais, a própria ideia de disciplina, para ele, é antiga
58 Ponte para o Futuro disponível em:
e ultrapassada. Na sua perspectiva, o futuro está ligado à organização temática na sala de aula, de forma a aproximar o currículo escolar da vida cotidiana dos alunos. Em defesa da medida, fez referência a um documento publicado em 1999, assinado tanto por ele quanto por Lula – na época candidato à presidência – intitulado “Educação Urgente”. Para ele, tanto o documento assinado em 1999, quanto a Medida provisória são manifestação da urgência em tratar a matéria.
É por isso, Senador, que eu recebi com muita satisfação a notícia da medida provisória que tenta reformar o ensino médio. Recebi com muita satisfação. Não com a ilusão de que isso vai fazer do Brasil uma Coreia do Sul, uma Finlândia. Não! Estamos muito longe disso. Isso só quando houver uma radical federalização de todo o sistema educacional, e isso não está previsto nessa medida provisória. Mas essa medida provisória tem a primeira grande vantagem, Senador Medeiros, de trazer a palavra urgente para a educação. (BUARQUE, 2016)61.
Dentro da reforma do ensino médio, defendeu também a emenda de sua autoria que reconhece o notório saber para professor sem licenciatura62, motivo de críticas ferrenhas ao Senador. Na defesa do notório saber acima do diploma universitário, Buarque citou Darcy Ribeiro por ocasião da contratação de José Zanine Caldas63 como professor de arquitetura. Ainda, explicou que funciona como uma condição momentânea, ao comparar com uma situação de guerra, na qual teríamos que formar enfermeiros e médicos mais rapidamente para atender a população. Esta reforma do ensino médio não apresenta qualquer impedimento ao projeto de federalização, no entanto, em sua defesa pela federalização, Cristovam cita o problema ligado ao atraso no debate das propostas por parte das Comissões do Senado:
Se a gente tivesse feito, como naquela época se falava, 200 cidades por ano, em 13 anos já teríamos feito em mais da metade das cidades. E já está aqui, esse projeto está circulando aqui. É um projeto meu. Aliás, há mais de um, mas há um que propõe como fazer isso. Ele não chega nem às Comissões, Senadora! Essa é a prova de que se precisa de uma medida provisória. Não chega às Comissões. As Comissões não debatem. Uma medida provisória agiliza. E, se valeu a pena agilizar para a saúde, vale a pena agilizar para a educação. Não há muita diferença do ponto de vista da urgência– salvo para o indivíduo, porque ele morre. A criança que fica fora da escola parece que não morre, mas está morrendo aqui dentro. (BUARQUE, 2016).
61 Disponível em:
Quanto à atual tramitação das propostas e à ausência de celeridade em seus debates, segue abaixo sua situação: Quadro 8 – Tramitação das Propostas relativas à Federalização.
Projetos Relator Tema Último local Último Estado Atual
PEC Acir Alteração do art. 211 da 10/09/2015 – 10/09/2015 – 32/201364 Gurgacz Constituição Federal, para Comissão de Pronta para a determinar que caberia à Constituição, pauta na União o financiamento de Justiça e Cidadania Comissão educação básica pública, (Secretaria de com padrão uniforme de Apoio à Comissão qualidade, mediante garantia de Constituição, de carreira nacional dos Justiça e profissionais da educação Cidadania) básica pública e serviços educacionais.
PLS Fernando Altera a Lei 11.738/2008 27/10/2015 – 27/10/2015 – Bezerra que regulamenta a alínea “e” Comissão de 155/201365 Matéria com Coelho do inciso III do caput do Art. Assuntos relatoria 60, do Ato das Disposições Econômicos Constitucionais Transitórias, (Secretaria de para imputar a União o Apoio à Comissão pagamento do piso salarial de Assuntos dos profissionais do Econômicos) magistério da educação básica. PEC Gleisi Convoca Plebiscito para 25/02/2016 – 25/02/2016 – Hoffmann consultar o eleitorado Comissão de 80/201566 Pronta para a nacional sobre a Constituição, pauta na transferência para a União Justiça e Cidadania Comissão da responsabilidade sobre a (Secretaria de Educação Básica. Apoio à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania) Ainda quanto aos sujeitos no âmbito federal, no último dia 07 de junho deste ano, os representantes do Fórum Nacional de Educação (FNE)67 entregaram, na Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado, documento anunciando a saída coletiva dos membros do órgão.
64 Brasil (2013a) 65 Brasil (2013b) 66 Brasil (2015). 67 O Fórum Nacional de Educação foi aprovado na Conferência Nacional de Educação (Conae 2010) e instituído por lei no Plano Nacional de Educação para funcionar como espaço de interlocução entre a sociedade civil e o Estado brasil. 82
As entidades criticaram a portaria 577 e o decreto de 27 de abril de 2017 do MEC, que alteram a composição do fórum, excluindo entidades da sociedade civil e aumentando a bancada governamental. Quanto à Frente Municipal dos Prefeitos, com o prefeito Jonas Donizette como novo presidente da entidade, aclamado na 71 ª Reunião Geral da Frente (2017), junto a mais de 70 governantes locais em cargos de diretoria-executiva e vice-presidências temáticas68 da entidade, continua-se priorizando o debate da reforma federativa. A temática do Federalismo fiscal brasileiro aparece como central, devido a um Estado federativo que reedita historicamente grande concentração do poder de tributação no âmbito federal, com desigual repartição das receitas tributárias entre os três entes federados. A solução defendida pela Frente é a reestruturação do federalismo fiscal com a devida descentralização do poder de tributar, no plano vertical (e também a parcela que cabe a cada estado, ou município), e no montante global das receitas por eles arrecadadas, no plano horizontal. A introdução do Multi Cidades do ano de 2017 apresentou a situação da economia nacional afirmando que no final 2016, o Brasil teria “encolhido sua economia em cerca de 3,3% do Produto Interno Bruto (PIB)” (MULTI CIDADES, 2017) e, como consequência desta recessão, teria sofrido queda na arrecadação pública dos três níveis de governo: federal, estadual e municipal. Nesse contexto, ficaram ainda mais evidentes os conflitos inerentes ao nosso federalismo fiscal. Além da própria União, estados e municípios procuram se adaptar à nova situação, o que contribui para revelar a premente necessidade por reformas fiscais.
Um desses conflitos reside no aumento das atribuições dos municípios, movimento que não tem sido acompanhado de um processo adequado de descentralização dos recursos. Nas últimas décadas, tem ocorrido também progressiva perda de autonomia dos entes subnacionais com grande parte das políticas públicas definidas no âmbito do governo central, restando aos prefeitos executaram-nas. As vinculações de receitas a determinadas despesas, por exemplo, além de serem diversas são aplicadas de forma uniforme em todo o território nacional, independentemente das especificidades dos municípios. Disso, resultam enormes disparidades e desperdícios que precisam ser enfrentados e revistos” (MULTI CIDADES, 2017, p. 3).
Utilizando seu canal de diálogo com o Governo Federal e o Congresso Nacional, a Frente tem priorizado as seguintes pautas: renegociação das dívidas dos municípios;
68 O capítulo IV do Estatuto da FNP estabelece suas vice-presidências e suas competências, a dizer: Vice- Presidente das Relações Internacionais (Subseção III); Vice-Presidente de Coordenação Institucional (Subseção IV); Vice-Presidente das Cidades das Regiões Metropolitanas (Subseção V); Vice-Presidente de Relações com o Congresso Nacional (Subseção VI); Vice-Presidente de Cidades Inteligentes (Subseção VII); Vice-Presidente para Reforma Federativa (Subseção VIII). 83
aprimoramento da Lei de Responsabilidade Fiscal; e distribuição dos recursos advindos da repatriação. É possível afirmar que as pautas priorizadas pela instituição estão ligadas, basicamente, à repartição de responsabilidades e recursos entre os entes federados, levando em consideração as disparidades existentes entre os próprios municípios. O momento de crise econômica tem sido foco das publicações oficiais indicando que os municípios têm assumido funções cada vez mais abrangentes, em um cenário de forte restrição financeira. Alguns projetos também contam com o apoio da Frente, como é o caso da Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 172/201269, que determina que a União não transfira nenhum encargo ou prestação de serviço aos estados e aos municípios sem devida previsão de repasses financeiros necessários ao seu custeio. (BRASIL, 2012). Do Projeto de Lei 7388 (PLC 135/2011 no Senado Federal) que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios para instituir o Comitê de Articulação Federativa (CAF) e a regulamentação do regime de colaboração (BRASIL, 2011), dentre outros. Negociações e articulações já acontecem no sentido de renegociar as dívidas dos municípios com a previdência social, por exemplo, o que pode garantir a aproximação da Frente Nacional dos Prefeitos com o Governo Federal70. Quanto aos investimentos municipais em Educação, o relatório faz um balanço que, após uma trajetória de expansão desde 2004, a despesa com educação nos municípios brasileiros sofreu um recuo de 1,7% passando de R$ 141,52 bilhões, em 2014, para R$ 139,17 bilhões, em 2015, com valores corrigidos pelo índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Tal resultado já era esperado, pois as receitas que irrigam a pasta sofreram forte queda em 2015. No entanto, a permanência de disparidades entre os municípios se apresenta também nos números, tendo sido a redução nos gastos e investimentos mais intensa nas cidades de menor porte populacional, com queda de 4,8% nas cidades com menos de 10 mil habitantes. Quanto a sua representatividade dentro das despesas dos municípios brasileiros, a Educação vem consumindo uma fatia maior, passando de 26,3% para 27,4% entre 2014 e 2015. Figurando como a principal função exercida pelos municípios em termos de volume de recursos
69 Disponível em:
alocados, seu peso continua sendo maior nas pequenas cidades, onde respondeu, em 2015, por um terço da despesa total dos municípios com até 50 mil habitantes. No tocante ao mecanismo de financiamento da educação, a fiscalização da aplicabilidade da quantidade mínima de recursos é feita pelos Tribunais de Contas municipais e estaduais, que utilizam para tal as publicações bimestrais do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) dos municípios. Visando ao princípio da transparência com o gasto público, a legislação federal também determina que as despesas com manutenção e desenvolvimento da educação sejam divulgadas anualmente no Sistema de Informação sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope), operacionalizado pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). Caso o município não cumpra a aplicação mínima de 25% dos recursos à educação, tanto o prefeito quanto o próprio município estão sujeitos a várias implicações71. Dos novos projetos trabalhados pela FNP, temos o “Fortalecer Municípios – Programa de Governança Local e Articulação Federativa”, desenvolvido em articulação com a União Europeia e trabalhando duas estratégias centrais: a construção de um marco regulatório e o aprimoramento da governança municipal. Em encontro da presidenta do Supremo Tribunal Federal, Carmén Lúcia, com os prefeitos da Frente para debater a pauta municipalista, o prefeito de Palmas/TO reafirmou um dos principais argumentos da organização para defesa da autonomia e representatividade dos municípios:
Uma pesquisa recente mostra que no ano de 2030, 90% da população na América Latina estará morando nas cidades. As pessoas não moram na União, nem nos estados, elas moram nos municípios, por isso temo que se não levantarmos a voz neste momento, não conseguiremos nossos direitos e não fortaleceremos o movimento municipalista.72
71 a) parecer desfavorável às contas pelo Tribunal de Contas, que, se mando pela Câmara Municipal, poderá sujeitar o prefeito à inelegibilidade por 5 anos (Lei Complementar 64/90, ar go 1o, I, g); b) impedimento de receber auxílios/subvenções/contribuições da União e dos estados (Lei 9.394/96, ar go 87, § 6o); c) impedimento de contratar empréstimos e financiamentos, exceto de Antecipação de Receita Orçamentária- ARO (Resolução do Senado Federal 78/98, artigo 13, VIII); d) intervenção pelo Estado (Constituição Federal, ar go 35, III); e) imputação de crime de responsabilidade à autoridade competente (Lei 9.394/96, ar go 5o, § 4o); f) impedimento de receber transferências voluntárias de outros entes da federação, exceto para as áreas de saúde, educação e assistência social (Lei Complementar 101/2000, ar go 25, § 1o, IV, b).
72 REUNIÃO na FNP levanta pontos a serem debatidos com a presidente do STF de interesse dos municípios. Frente Nacional dos Prefeitos. 14 Dez. 2016. Disponível em:< http://www.fnp.org.br/noticias/item/1290- reuniao-na-fnp-levanta-pontos-a-serem-debatidos-com-a-presidente-do-stf-de-interesse-dos-municipios.> Acesso em: 30 jun. 2017.
85
Em síntese, a Frente continua trabalhando com base no argumento de incorporação de novas obrigações por parte dos municípios ao longo das últimas décadas, tendo sido a municipalização o caminho escolhido pelas constituintes, estando este ente responsável pela saúde, educação, meio ambiente, segurança, área social, proteção animal, economia, recursos humanos, direitos humanos e questão fiscal. No entanto, não tiveram a devida alteração das fontes de receita e no modelo fiscal adotado desde 1965, que não garante recursos para que os municípios cuidem de suas crescentes responsabilidades e não garantem autonomia constitucional para criar novos tributos, continuando dependentes de transferências voluntárias dos Estados e da União, por vezes ligadas a questões político-partidárias. Sendo assim, o desafio atual dos municípios continua sendo o de equilibrar o aumento da demanda por serviços públicos e o orçamento em respeito também à Lei de Responsabilidade Fiscal. Em outras palavras, a Frente defende que a educação exige ação coordenada entre entes da federação.
86
5 CONCLUSÃO
“[...] existe em cada história um processo de significação que visa sempre preencher o sentido da história: o historiador é aquele que reúne menos os fatos do que os significantes. Ele parece contar os fatos, enquanto efetivamente, enuncia sentidos que, aliás, remetem o notado a uma concepção do notável” (DE CERTEAU, 1982, p.52).
Tratar das considerações finais nos leva de volta à iniciação desta trajetória de pesquisa, quando já nos preocupávamos com o futuro e julgávamos, de lá onde estávamos, que seria possível juntar aspectos que comporiam esse porvir esperado, em larga medida “sob controle”. Dentre todas as possibilidades trágicas levantadas no início da pesquisa, não poderíamos imaginar que o tempo iria apresentar o contexto que está posto e apontar novos limites às propostas aqui analisadas e também à representatividade e autonomia municipal. A presente dissertação teve por objetivo analisar as perspectivas de federalismo educacional defendidas no cenário legislativo federal pelos parlamentares, na figura do Senador Cristovam Buarque, e no cenário municipal pela Frente Nacional dos Prefeitos, observando distinções e complementaridades entre os sujeitos políticos acima identificados na fabricação cotidiana de suas estratégias e táticas políticas, com base no aporte teórico do historiador Michel de Certeau. Partimos do pressuposto de que as peculiaridades na organização federativa do Estado brasileiro, especialmente no que se refere a repartição de responsabilidades entre os entes federativos, repercutem um problema atual em nossas políticas educacionais. Lançamos a hipótese de que como forma de solucionar este problema, temos propostas opostas: de um lado temos as propostas de federalização, anunciadas e defendidas por parlamentares do Senado Federal, de outro temos a defesa e promoção das ideias de fortalecimento do poder local e da autonomia municipal por parte da Frente Nacional dos Prefeitos com defesa do debate acerca do pacto federativo. No capítulo introdutório, apresentamos a formulação do objeto de estudo, objetivos da pesquisa, referenciais teóricos e adentramos no debate acadêmico do Federalismo brasileiro e das relações intergovernamentais no Brasil (ABRUCIO, 2010; ARAUJO, 2005; ARRETCHE, 1999 ;ANDRADE, 2011; COSTA, 2012; GADOTTI, 1989; OLIVEIRA, 1995) especialmente a partir de 1988, marco da inclusão inédita dos municípios enquanto entes federados plenos, ampliando suas competências como membros integrantes do conjunto federativo brasileiro, junto aos Estados, ao Distrito Federal e à União. Buscamos analisar como as concepções de federalismo foram se configurando historicamente e ganhando materialidade no cenário político brasileiro, possibilitando modificações nas políticas educacionais do país. 87
Diante do exposto a respeito do federalismo brasileiro, foi possível concluir que a descentralização característica do federalismo cooperativo instituído em 1988 não foi suficiente para garantir a oferta educacional a toda população brasileira e que o municipalismo brasileiro (ARAUJO, 2005) não serviu aos princípios de autonomia local próprios do self-government, sendo, por vezes, o braço político da centralização do poder, o que nos direcionou para outras leituras a respeito da tese do poder local e da autonomia municipal. Os debates a respeito da reforma do Estado brasileiro nos anos 80 do século passado, centrados no tópico da descentralização, nos levaram ao segundo capítulo. Nele nos propusemos a discutir historicamente a responsabilização dos municípios na oferta da etapa fundamental da escolarização e o questionamento quanto à capacidade dos municípios em ofertar esta modalidade nos direcionou, primeiramente, à bibliografia interessada no movimento municipalista e no processo de municipalização (PINTO,1989; MAIA, 1989; DIABEM, 1991; ROSAR, 1995; SOUSA, 1999; BIOTO, 2000; BORGHI, 2000; BORGUETTI, 2000; BASSI, 2001; BARBOSA, 2006) das matrículas na educação. Bastos, defensor da descentralização administrativa e político no Império (1822-1889) e inspirado na experiência norte-americana, e Alberto Torres, crítico ao federalismo implantado pela Constituição de 1891, considerado por ele um equívoco erigido a partir do modelo norte- americano, desconsiderando a realidade política e social do Brasil, viam falhas na organização política e administrativa do país, especialmente atentando à diversidade dos municípios brasileiros. O primeiro apostava na descentralização, repartição de responsabilidades, atuação nos municípios e províncias na obra comum da “prosperidade nacional”; o segundo, associando o paradoxo entre o ideário municipalista e a prática centralista, acreditava que o federalismo proposto pela carta de 1891 se transformou em estadualismo baseado em centralização social e econômica. Diante do exposto nas pesquisas a respeito do movimento municipalista e do processo de municipalização no Brasil, nos aproximamos dos conceitos de poder local e de autonomia municipal. Vimos com Araújo (2005) que a própria história da autonomia municipal está estreitamente vinculada à complicada história da ideia da federação desde o Brasil Império, as conclusões de sua tese apontam para a necessidade de situar a descentralização municipalista atual no quadro mais amplo das contradições e complexidades do federalismo brasileiro. Seguimos inspirados nessa conclusão. Também em Leal (2012) trabalhamos o debate da articulação entre as ações dos entes federados como parte do debate de autonomia versus dependência municipal, ainda na primeira república, se aproximando da mesma conclusão de que o problema verdadeiro não é a autonomia municipal, mas sim a falta desta. 88
Há também de se destacar neste capítulo a análise dos autores que trabalham o conjunto de normas jurídico-constitucionais na área de Educação no Brasil, pesquisadores envolvidos nos debates acerca da relação educação/sociedade/estado pela mediação constitucional, através da utilização de fontes primárias e tomando como espaço privilegiado de análise as constituintes, especialmente com o uso da coletânea organizada por Fávero (1996). Os textos constitucionais nos apresentaram as ambiguidades e complexidades do processo de formação do federalismo no Estado nacional brasileiro e o processo de organização do ensino. Neste sentido, identificamos um debate caro no conjunto das constituintes brasileiras e que permanece no debate político atual: a função educativa deve estar fundamentalmente a cargo do Município ou deveria ser uma competência da União? Também dedicamos este capítulo para a apresentação dos sujeitos analisados pela pesquisa e seus respectivos conjuntos documentais, traçando a trajetória dos temas educacionais na política brasileira. Em questão de conceituação, trabalhamos a diferenciação entre os termos municipalismo e municipalização. Conforme vimos, enquanto o municipalismo refere-se a uma ideologia, um discurso da cultura política brasileira que defende a ideia de tomar o município como espaço de fortalecimento de poder e gestão de processos democráticos, o qual teve sua origem e desenvolvimento com a modernização do Estado brasileiro; a municipalização diz respeito única e exclusivamente o processo de transferência de responsabilidades de uma esfera administrativa para outra e, para fins deste relatório, pode se tratar de transferência das responsabilidades da União ou dos Estados para a esfera administrativa municipal. Quanto à atuação da Frente Nacional dos Prefeitos, os fundamentos teóricos e históricos da relação entre federalismo, poder local e educação que discutimos no segundo capítulo (ANDRADE, 2011; ARAUJO, 2005; BASTOS, 1937) nos ensinam e nos esperançavam que uma organização dos entes municipais em acordo seria um primeiro passo benéfico para a organização das práticas de escolarização sob responsabilidade destes entes. Entretanto, na investigação da fabricação das práticas deste sujeito político, a FNP, autointitulada “única representante dos municípios brasileiros”, observamos que seus membros cuidam de tudo o que lhes interessa e não da pauta educacional secular que o Brasil espera ver tratada. Dentre as tônicas trabalhadas nos discursos e publicações da FNP, a defesa da autonomia municipal e fortalecimento do poder local é constante, com a utilização de máximas como “as pessoas moram no município”, “é do município que se governa”. Nos questionamos então, se a defesa da autonomia municipal corresponderia ao mesmo proposto como defesa do fortalecimento do poder local. 89
Desta análise sobre a relação entre municipalismo, autonomia e poder local, destacamos Andrade (2011) e sua concepção de poder local e autonomia, para quem a noção de autonomia é tomada como “expressão de legitimidade do município, dotado de poder federado, para definir sua política educacional” (ANDRADE, 2011, p. 128), enquanto a noção de poder local assume uma concepção mais ampla, por abranger não apenas o governo local, mas as demais vozes, a dizer “a ação do conjunto dos representantes de segmentos sociais inseridos no âmbito municipal” (ANDRADE, 2011, p.136). Seguimos inspiradas por esta compreensão de poder local não apenas do fortalecido no governo local, mas ampliado para ação conjunta das vozes do município, com representação dos diversos segmentos sociais, para levantar algumas possíveis conclusões para a atuação da FNP segundo a tese de poder local e autonomia municipal. Primeiramente, percebemos então que a noção de autonomia municipal diz respeito a sua legitimidade como ente federado na definição de suas políticas sociais, neste caso específico, de sua política educacional. Portanto, a defesa da pauta realizada diretamente pela figura dos prefeitos, representantes primeiros do governo local eletivo, figura a luta pela autonomia municipal mais do que o fortalecimento do poder local. Em segundo lugar, as ações estratégicas da Frente não condizem com o discurso de fortalecimento de poder local colocado na defesa histórica de revisão do pacto federativa, haja vista que ao tomar as reuniões como a principal estratégia da frente em sua fabricação política, também lançamos o questionamento de que a Frente tanto não defende os municípios igualmente, quanto não fala aos municípios e, nos perguntamos: suas estratégias e táticas respondem a quem? Por não valorizar ou utilizar nessas reuniões o conjunto das vozes dos municípios que tratam do debate educacional, trata-se de um movimento exclusivamente de prefeitos. As reuniões indicadas como estratégias supõem a utilização de um local que serve de base a uma gestão das relações da Frente com uma exterioridade distinta, a dizer o Governo Federal e seus órgãos. É a partir das pautas debatidas em suas reuniões que a Frente estabelece sua relação de poder e barganha com o Governo Federal e se utiliza da sua representatividade em grande parte dos municípios brasileiros, para ser a voz de todos em pleitos maiores e como forma de acelerar os projetos da pauta municipalista. Segundo a concepção de poder local que engloba a participação de todos os agentes locais envolvidos no debate educacional (ANDRADE, 2011), e analisando a composição dos 90
municípios reunidos na FNP73,questionamos a hierarquização da representação da frente, já que sua representatividade se deve ao fato da associação dos grandes municípios da capital versus interior, grandes populações versus pequenas populações. Essa primeira constatação é contrária ao pressuposto da representatividade que é ligado a não hierarquização dos cidadãos. Foi o terceiro capítulo, com a análise dos pronunciamentos, discursos e publicações dos sujeitos políticos estudados por esta dissertação – priorizados como fonte por entendermos que representam as práticas comuns na fabricação do cotidiano dos sujeitos políticos, dessa forma, representando suas “maneiras de fazer” –, que nos permitiu identificar a utilização tanto de estratégias como de táticas, observando, também, distinções e complementaridades entre eles em diferentes tempos. Na efetivação das práticas culturais (sempre políticas), os indivíduos lidam com estratégias e táticas, a depender do espaço que ocupam nas estruturas e instâncias de poder. Como dissemos, para fins da pesquisa, os pronunciamentos foram compreendidos “como ato ou efeito de publicamente expressar uma opinião, manifestar-se em defesa de dadas teses ou posições políticas, morais religiosas, éticas, econômicas, jurídicas, estéticas, ato de exprimir-se verbalmente” e discursos “como peça oratória proferida em público ou escrita como se fosse para ser lida por um dado público” (ALBUQUERQUE JUNIOR, 2009, p. 223-225). É importante destacar um reducionismo implícito nos projetos de federalização, tanto da educação básica, quanto do magistério, vinculados essencialmente à questão do recurso. As propostas evidenciam uma forma, dentre diversas, de abordar a federalização da educação. Dessa forma, lançamos o questionamento: federalizar a educação básica significaria abandonar ou não o que se considerou, historicamente, como pacto federativo? O Senador Cristovam Buarque, como sujeito político, que defende historicamente a federalização, opõe-se a Frente, outro sujeito político, que defende a revisão do pacto federativo. Ambos os sujeitos atuam estratégica e taticamente. No caso das ações do senador, consideramos que são estratégicos os seus pronunciamentos e projetos, e consideramos táticas as suas associações com os projetos atuais do Governo Federal, como o mesmo se reveste de autoridade professoral, além de representante do povo, propõe projetos ligados ao seu conhecimento com a educação.
73 Atualmente reúne municípios brasileiros, incluindo a participação de 26 capitais brasileiras e de mais de 100 cidades de médio e pequeno porte. Em um universo de 5.570 municípios, a FNP prioriza sua atuação em 400 destes, o que representa apenas 7% dos municípios brasileiros, os quais abrigam 60% da população total do país e 100% das capitais dos estados.
91
No caso das ações do senador, consideramos tática a forma como o mesmo se reveste de autoridade professoral na colocação de seus pronunciamentos, figurando não só como representante do povo, mas também da causa educacional, suas proposições são respaldadas pela auréola de professor, de grande conhecedor da educação. Taticamente, seu jogo com o cargo público e sua formação. Apesar de seu discurso não representar todo o Senado Federal, ele se fabricou cotidianamente como o porta-voz da educação no Senado. Foi na fabricação deste cotidiano político que vimos a aproximação dos nossos sujeitos políticos investigados com o atual governo e sua pauta. É esta fabricação cotidiana das políticas educacionais que nos mostraram que estas políticas não estão sendo educacionais, e sim apenas políticas. Se esta mesma conclusão estivesse sendo escrita um ano atrás, implicaria outras conclusões. O quarto capítulo, antes intitulado O desafio do tempo presente e o futuro, foi transformado em O desafio do tempo presente. E aqui apresentamos nossa primeira conclusão: o futuro também é uma ilusão, ele não existe. O futuro que imaginávamos no início dessa dissertação não é o mesmo apresentado pela realidade, isso nos mostra que não sabemos nada do porvir que é pura construção, pura fabricação, e para tal damos o crédito e razão a De Certeau. Propusemos a redação deste último capítulo como forma de apontar as novas interrogações no campo das políticas públicas educacionais ligadas ao federalismo, ao papel dos sujeitos analisados pela pesquisa diante da crise, cientes da inexistência de um ponto final na trajetória deste debate. Como vimos no quarto capítulo, ao analisarmos as interrogações no campo das políticas educacionais ligadas ao federalismo, ao papel dos sujeitos analisados pela pesquisa diante da crise na atualidade, tem nos parecido ser um dos objetivos, de ambos sujeitos políticos analisados, a não efetivação do dispositivo do regime de colaboração. Quando, em outro momento, a ausência de regulamentação parecia ser ocasional, agora parece ser proposital. O instituto “regime de colaboração” foi inaugurado pela CF 1988 e funciona no controle das relações intergovernamentais para que diversas pautas sejam organizadas de forma compartilhada e consensual entre as três esferas, dentre elas a educação. Pode-se dizer que o atraso no estabelecimento de regulamentação para o Regime de Colaboração vai de encontro à concepção de pacto federativo, que prevê um regime de colaboração recíproca com a coexistência coordenada e descentralizada entre os entes federados no trato educacional. 92
No jogo de fabricações políticas, uma vez que seja estabelecida a regulamentação do regime que ordena o pacto federativo no campo educacional, a possibilidade de agir tática ou estrategicamente fica bastante reduzida. O regramento impõe a redução nas táticas e nas estratégias. Por outro lado, ao manter em aberto, é possível regrar a medida que os jogos políticos acontecem. A expressão chega a sumir nos discursos, abrindo espaço para a expressão “revisão do pacto federativo” o qual, constitucionalmente, depende ainda de uma regulamentação não instituída e, consequentemente, não efetivada. Diante do exposto no último capítulo, é possível analisar que, neste momento de crise, os sujeitos políticos estudados se aproximam em suas ações táticas, embora, no passado, tenham construído estratégias oponentes. E imaginamos como seria interessante encontrarmos para a política educacional que nos interessa, a ação estratégica e tática de fato comprometida com o objeto e não com o imediatismo da ação política. Como historiadora, foi possível analisar como é difícil o lugar do analista de conjuntura, do analista político, perceber como o tempo presente dói, e nos parece que o passado que realmente passou é mais fácil. Este trabalho nos diz que o que temos não serve, poderia parecer óbvio, se não se tratasse da estrutura legal que fundamenta a nossa principal prática social, que é a educação. Deixamos nossas considerações em aberto aos pesquisadores interessados no campo e esperamos, em breve, debater a ideia de políticas educacionais que possibilitem a construção de um sistema nacional de educação, políticas estas que atualmente continuam dependendo de esforços descontínuos, insuficientes e não intencionalmente (SAVIANI, 2009) reunidos, conforme o próprio conceito de sistema.
93
REFERÊNCIAS
ABICALIL, Carlos Augusto. Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação. In: Conferência Nacional de Educação, 2010, Brasília, DF.
ABICALIL, Carlos Augusto. O novo PNE e o pacto federativo. Cadernos de Educação. Brasília, DF, CNTE, n. 24, p. 45-62, jan/jun. 2011.
ABICALIL, Carlos Augusto. PNE: Limites e desafios: uma avaliação necessária. Brasília: Câmara dos Deputados, 2007.
ABICALIL, Carlos Augusto. Sistema Nacional de Educação Básica: nó da avaliação? Educação & Sociedade. Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 253-274. Disponível em:
ABRUCIO, Fernando Luiz; RAMOS, M. N. (Orgs.) Regime de Colaboração e associativismo territorial: arranjos de desenvolvimento da educação. São Paulo: Moderna e Fundação Santinalla, 2012.
ABRUCIO, Fernando Luiz. A dinâmica federativa da educação brasileira: diagnóstico e propostas de aperfeiçoamento. In: OLIVEIRA. R. P.; SANTANA, W. (Orgs.). Educação e Federalismo no Brasil: combater as desigualdades, garantir a diversidade. Brasília: UNESCO, 2010. pp. 39-70.
ALBUQUERQUE JUNIOR, Durval Muniz. A dimensão retórica da historiografia. In: PINSKY, Cartla B.; LUCA, Tânia Regina. (Orgs.). O Historiador e suas fontes. São Paulo: Contexto, 2009, p. 223-225.
ANDRADE, Edson Francisco de. Sistemas Municipais de Educação: impactos na gestão educacional no âmbito do poder local. Recife, 2011. Tese (Doutorado em Educação) - Universidade Federal de Pernambuco, 2011.
ARAÚJO, Gilda Cardoso de. Município, Federação e Educação História das Instituições e das Idéias Políticas No Brasil. Tese de doutorado. Universidade de São Paulo, Faculdade de Educação. São Paulo: 2005.
ARELARO, L. R. G. A municipalização do ensino no estado de São Paulo: antecedentes históricos e tendências. In: OLIVEIRA, C. et al. Municipalização do ensino no Brasil: algumas leituras. Belo Horizonte: Autêntica, 1999, p. 61-89.
ARRETCHE, Marta T. S. “Mitos da Descentralização: mais democracia e eficiência nas políticas públicas?” Revista Brasileira de Ciências Sociais 31(11):44–66, 1999.
AZANHA, José Mario Pires. Uma idéia sobre a municipalização do ensino. In: Educação: temas polêmicos. São Paulo: Martins Fontes, 1995, p. 105-115.
BARBOSA, Lenira Silveira. As Relações Intergovernamentais entre Estado e os Municípios: um estudo sobre o regime de colaboração entre os sistemas de ensino em Pernambuco. Recife, 2006. 144 p. Dissertação (Mestrado em Educação)- Universidade Federal de Pernambuco, 2006.
94
BASSI, Marcos Edgar. Gestão e financiamento da educação básica: repercussões do FUNDEF em sete municípios paulistas. 2001. 265 f. Tese (Doutorado em Educação) - Programa de Pós-Graduação em Educação, Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, São Paulo, 2001.
BASTOS, Tavares. A Província: Um estudo sobre a descentralização no Brasil. São Paulo: Ed. Brasiliana, 1937.
BIOTO, Patrícia Aparecida. Aspectos econômicos e políticos da municipalização do ensino: o caso do estado de São Paulo nos anos 80 e 90. 200. 203 f. Dissertação (Mestrado em Educação) - Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Federal de São Carlos, São Paulo, 2000.
BOAVENTURA, Edivaldo M. A educação na Constituinte de 1946: Comentários. In: FÁVERO, Osmar (Org.) A educação nas constituintes brasileiras: 1823-1988. Campinas: Autores Associados, 1996.
BORGHI, Raquel Fontes. A municipalização do ensino fundamental em processo: um estudo de caso em três municípios do interior paulista. 2000. 172 f. Dissertação (Mestrado em Educação) - Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho, Araraquara, São Paulo, 2000.
BORGUETTI, Rita de Cássia Teixeira. A municipalização das escolas de ensino fundamental de Marília (EMEFS). 2000. 176 p. Dissertação (Mestrado em Educação - Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho, Araraquara, São Paulo, 2000.
BORGUETTI, Rita de Cassia Peloto. Municipalização: descentralização ou aumento do poder? Revista Científica Eletrônica de Pedagogia. Ano II, n. 4, julho, 2004.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. Brasília: Senado Federal, 1988.
BRASIL. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Lei número 9394, 20 de dezembro de 1996.
CASSINI, Simone. Federação e Educação no Brasil: a atuação do Poder Legislativo Nacional para a regulamentação do Regime de Colaboração. Dissertação (Mestrado em Educação) - Universidade Federal do Espírito Santo, Vitória, 2011. 178p.
CENEVIVA, Ricardo. O nível de governo importa para a qualidade da política pública? O caso da educação fundamental no Brasil. Tese (Doutorado em Ciência Política) - Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011.
DE CERTEAU, Michel. A escrita da história. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 1982.
DE CERTEAU, Michel. A invenção do cotidiano: 1. Artes de fazer. Petrópolis, RJ: Vozes, 1994.
95
COSTA, Fábio Luciano Oliveira. Federalismo após a promulgação da Constituição Federal de 1988 e as políticas de Fundos Contábeis para o financiamento da educação no Brasil. Dissertação (Mestrado em Educação) - Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2012. 243p.
CUNHA, Luiz Antônio. Educação, estado e democracia no Brasil. São Paulo: Cortez, 1991.
CURY, Carlos Roberto Jamil. A educação na revisão constitucional de 1925-1926. In: FÁVERO, Osmar (Org.). A educação nas constituintes brasileiras. 1823-1988. Campinas: Autores Associados, 1996. p. 81-107.
CURY, Carlos Roberto Jamil. Ideologia e educação brasileira: católicos e liberais. 4 ed. São Paulo, Autores Associados, 1988.
CURY, Carlos Roberto Jamil. A revisão constitucional de 1925-1926. Bragança Paulista: EDUSF, 2003.
CURY, Carlos Roberto Jamil. Estado e Políticas de financiamento em educação. Educ. Soc., Campinas, v. 28, n.100, 2007, p. 831-855.
CURY, Carlos Roberto Jamil. Sistema Nacional de Educação: uma reflexão provocativa ao debate. In: BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino. O Sistema Nacional de Educação: diversos olhares 80 anos após o Manifesto. Brasília: MEC/SASE, 2014. p. 34-43.
DIABEM, Ana Maria Lombardi. A municipalização do primeiro grau: contradições políticas e administrativas. 1991. 128f. Dissertação (Mestrado em Educação) - Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Metodista de Piracicaba, São Paulo, 1991.
DOURADO, Luiz Fernando (Org.). Plano Nacional de Educação: avaliação e perspectivas. Goiânia: Editora UFG, Belo Horizonte: Autêntica Editora, 2011.
GONZALES, Douglas Camarinha. Competência legislativa dos entes federados; conflitos e interpretação constitucional. Dissertação (Mestrado em Direito do Estado) - Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2011.
FAORO, Raymundo. Os Donos do Poder - Formação do patronato político brasileiro. 3a. educação, revista, 2001. Editora Globo.
FARENZENA, Nalú. Descentralização e Federalismo: algumas implicações para as responsabilidades (inter) governamentais no financiamento da Educação Brasileira. In: PERONI, Vera; BASSO, Vera; COSTA, Áurea. Dilemas da Educação Brasileira em tempos de Globalização Neoliberal. Porto Alegre: Ed. UFRGS, 2006. (p.11 a 58).
FÁVERO, Osmar. (Org.). A educação nas constituintes brasileiras: 1823-1988. Campinas: Autores Associados, 1996.
FRUET, Gustavo. Um pacto pela sobrevivência. Gazeta do Povo online, 17 de junho de 2016. Disponível em:
GADOTTI, Moacir. Educação municipal e poder popular. Educação Municipal, São Paulo, v.2, N. 4, p. 60-66, maio 1989.
GATTI, Bernardete. Pesquisa, educação e pós-modernidade: confrontos e dilemas. Cadernos de Pesquisa, v. 35, n. 126, p. 595-608, set./dez. 2005.
GOMES, Sandra. Fatores Explicativos das Diferentes Estratégias de Municipalização do Ensino Fundamental nos Governos Subnacionais do Brasil (1997-2000). Universidade de São Paulo, Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas, São Paulo, 2008.
JACOBI, Pedro. Administração municipal, descentralização e participação. Educação Municipal, São Paulo, v. 3, n. 6, p - 7-19, jun. 1990.
LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil. SP: Companhia das Letras, 2012.
LUNA, Sérgio Vasconcelos de. Planejamento de Pesquisa. Uma introdução. SP: Educ, 2002.
MAIA, Eny Marisa. A descentralização do ensino no estado de São Paulo (1970-1987): democratização ou descompromisso? 1989. 309 f. Dissertação (Mestrado em Educação) – FAE/USP.
MELLO, M. A. Municipalismo, nation-building e a modernização do estado no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, n. 23, p. 8-100, out. 1993.
MENEZES, Janaina. A vinculação constitucional de recursos para a educação: os (des) caminhos do ordenamento constitucional. Revista HISTEDBR online, Campinas, n. 30, jun., 2008, p. 149-163.
MOREL, Marcos. As transformações dos Espaços Públicos: Imprensa. Atores Políticos e Sociabilidades na Cidade Imperial (1820-1840). São Paulo: Hucitec, 2005.
OLIVEIRA, Cleiton de; TEIXEIRA, Lúcia Helena G. Municipalização e gestão municipal. In: WITTMANN, Lauro Carlos; GRACINDO, Regina Vinhaes (Coord.). Estado da arte em política e gestão da educação no Brasil: 1991 a 1997: ANPAE, 2001. p. 201-226.
OLIVEIRA, Cleiton de. A pesquisa sobre municipalização do ensino: algumas tendências. In: OLIVEIRA, Dalila Andrade de; ROSAR, Maria de Fátima Felix (Org.). Política e gestão da educação. Belo Horizonte: Autêntica, 2002. p. 73-88.
OLIVEIRA, Maria das Graças C. de. A prática do planejamento ou o planejamento na prática: um estudo sobre educação e clientelismo político. Dissertação (Mestrado em Educação. - Faculdade de Educação, Universidade Federal de Pernambuco, Pernambuco, 1987. 130 f.
OLIVEIRA, Romualdo Portela de. Educação e Cidadania: o direito à educação na Constituição de 1988 da República Federativa do Brasil. Tese (Doutorado em Educação) - Faculdade de Educação, Universidade de São Paulo, São Paulo, 1995. 179 p.
97
PINSKY, Carla Bassanezi; LUCA, Tania Regina de (orgs.). O historiador e suas fontes. São Paulo: Contexto, 2009, 333 p.
PINTO, José Marcelino de Rezende. Implicações financeiras da municipalização do ensino no 1 grau. Dissertação (Mestrado em Educação) - Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Estadual de Campinas, São Paulo, 1989. 204 f.
RIBEIRO, Polnei Dias. O Federalismo brasileiro e as Políticas Públicas Educacionais: Um Estudo a partir do Supremo Tribunal Federal. Mestrado Acadêmico em Educação. Universidade Federal do Espírito Santos. Biblioteca Depositária: Biblioteca da UFES, 2012.
ROMÃO. Poder local e educação. São Paulo: Cortez, 1992.
ROSAR, Maria de Fátima Félix. Globalização e descentralização: o processo de desconstrução do sistema educacional pela via da municipalização. Tese (Doutorado em Educação) - Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Estadual de Campinas, São Paulo, 1995. 348 f.
SAVIANI, Demerval. História comparada da educação: algumas aproximações. História da Educação, Pelotas, n.10, p-5-16, 2001.
SAVIANI. Demerval. Sistema de Educação: Subsídios para a Conferência Nacional de Educação. In: QUEIROZ, Alindo de Cavalcante e GOMES, Leda. (org.). Conferência Nacional de Educação (Conae) – Reflexões sobre o Sistema Nacional Articulado de Educação. Brasília, 2009.
SILVA, Adriana M. P. Processos de construção das práticas de escolarização em Pernambuco, em fins do século XVIII e primeira metade do século XIX. Recife: Editora da UFPE, 2007. Trabalho Premiado no edital de Teses da UFPE no ano de 2007.
SOUSA, Elizabeth Coelho de. A política de municipalização do ensino: da teoria à prática. Dissertação (Mestrado em Educação) - Programa de Pós-Graduação em Educação, Universidade Federal de Uberlândia, Minas Gerais, 1999. 149 f.
TOCQUEVILLE, Alexis. A democracia na América: leis e costumes. São Paulo: Martins Fontes, 2001. (Livro 1).
TORRES, Alberto. A Organização Nacional – Primeira parte: a constituição. 4. Ed. São Paulo: Nacional, 1982.
REFERÊNCIAS EM MEIO ELETRÔNICO
Legislação
BRASIL. Constituição dos Estados Unidos do Brasil: 1946. Rio de Janeiro, RJ, 1946. Disponível em:
BRASIL. Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil: 1891. Rio de Janeiro, RJ: Congresso Nacional Constituinte, 1891. Disponível em:
BRASIL. Constituição (1946). Emenda Constitucional Nº 18, de 1965. Brasília, DF, 1965. Disponível em:
BRASIL. Ministério da Educação. Lei n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961. Fixa as Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Brasília, DF: MEC, 1961. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4024.htm>. Acesso em: jul. 2016.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: 1988. Brasília, DF: Senado Federal, 1988. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: jul. 2016.
BRASIL. Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil. Brasília, 21 dez. 1996. Disponível em:
BRASIL. Decreto nº 6.181, de 3 de agosto de 2007. Brasília, DF, agosto de 2007. Disponível em:
BRASIL. Ministério da Educação. O Plano de Desenvolvimento da Educação - razões, princípios e programas. Brasília, DF: MEC, 2007. Disponível em:
BRASIL. Lei 11.738, de 16 de julho de 2008. Brasília, DF, julho 2008. Disponível em:
BRASIL. Ministério da Educação. Documento Referência: CONAE 2010. Construindo o Sistema Nacional Articulado de Educação: o Plano Nacional de Educação, diretrizes e estratégias de ação. Brasília: MEC, 2009.
BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda Constitucional nº 44, de 2012. Brasília, DF, 2012. Disponível em:
BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda Constitucional nº 172, de 2012. Brasília, DF, 2012. Disponível em:
BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda constitucional nº 32, de 2013. Brasília, DF, 2013a. Disponível em: /materia/113364>. Acesso em: 30 jun. 2017. BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei de Senado nº 155, de 2013. Brasília, DF, 2013b. Disponível em: BRASIL. Senado Federal. Projeto de Decreto Legislativo nº 460, de 2013. Brasília, DF, 2013c. Disponível em: BRASIL. Plano Nacional de Educação 2014-2014: Lei nº 13.005, de 25 de Junho de 2014. Brasília, DF: MEC, 2014a. Disponível em: BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino O Sistema Nacional de Educação: diversos olhares 80 anos após o Manifesto. Brasília: MEC/SASE, 2014b. 220 p. Disponível em:< http://pne.mec.gov.br/images/pdf/livro_pioneiros_final.pdf>. Acesso em: 30 jun. 2017. BRASIL. Projeto de Lei Complementar nº 413, de 2014. Brasília, DF, 2014c. Disponível em: BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda Constitucional nº 80, de 2015. Brasília, DF, 2015a. Disponível em: BRASIL. Ministério da Educação. Secretaria de Articulação com os Sistemas de Ensino. Instituir um Sistema Nacional de Educação: agenda obrigatória para o país. Brasília, DF: MEC/SASE, 2015b. Disponível em:< http://pne.mec.gov.br/images/pdf/SNE_junho_2015.pdf>. Acesso em: 30 jun. 2017. BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda Constitucional nº 55, de 2016. Brasília, DF, 2016. Disponível em: Notícias AGUIAR, Gustavo. Temer assina MP que permite a municípios parcelarem dividas com INSS em até 200 meses. G1 Economia online, 16 de maio de 2017. Disponível em: ANTONIETA, Maria. Michel Temer e o pacto federativo. Frente Nacional dos Prefeitos (site). Brasília, DF: FNP, 2016. Disponível em: 100 BONFANTI, Cristiane. et al. Temer negocia divida de estados e municípios por apoio a reforma. Valor econômico online, 16 de maio de 2017. Disponível em: FNP participa de audiência púbica e apoia Lei de Responsabilidade Educacional. Frente Nacional dos Prefeitos. ago. 2015. Disponível em: GOVERNO dará alívio a dívidas de municípios e produtores rurais. O Estadão online, São Paulo, 15 mai. 2017. Disponível em: TEMER parcela dívida de Estados e municípios com o INSS por apoio a reforma. Uol economia online, 16 de maio de 2017. Disponível em: TEMER promete refinanciar divida dos municípios com INSS. UOL. mai. 2017. Disponível em: Pronunciamentos BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 05/07/2006. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 07/07/2008. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 19/10/2012. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 15/08/2012. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 12/07/2012. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 11/03/2013. Disponível em: acesso em: 30 jun. 2017. BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 04/12/2013. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 11/03/2014. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 29/05/2014. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 17/03/2014. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 13/05/2015. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Senado Federal. Pronunciamento em 28/09/2016. Disponível em: Projetos BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda constitucional nº 32, de 2013. Brasília, DF, 2013a. Disponível em: BRASIL. Projeto de Lei de Senado nº 155, de 2013. Brasília, DF, 2013b. Disponível em: BRASIL. Projeto de Decreto Legislativo nº 460, de 2013. Brasília, DF, 2013c. Disponível em: BRASIL. Projeto de Lei Complementar nº 413, de 2014. Brasília, DF, 2014c. Disponível em: BRASIL. Projeto de Lei nº 7420, de 2006. Brasília, DF, 2006. Disponível em: BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda Constitucional nº 55, de 2016. Brasília, 102 DF, 2016. Disponível em: BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda Constitucional nº 80, de 2015. Brasília, DF, 2015. Disponível em: BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda Constitucional nº 44, de 2012. Brasília, DF, 2012. Disponível em: BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado nº 59, de 2004. Brasília, DF, 2004. Disponível em: BRASIL. Projeto de Lei nº 7420, de 2006. Brasília, DF, 2006. Disponível em: BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei do Senado nº 59, de 2004. Brasília, DF, 2004. Disponível em: BRASIL. Constituição (1988). Projeto de Emenda Constitucional nº 172, de 2012. Brasília, DF, 2012. Disponível em: Sites e Documentos BRASIL. Ministério da Educação. Instituir um Sistema Nacional de Educação: agenda obrigatória no país. Brasília, DF: Secretaria de Articulação com o Sistema de Ensino (SASE), 2015. Disponível em: BRASIL. Ministério da Educação. Plano de Desenvolvimento da Educação. Brasília, DF: MEC, 2007. Disponível em: BUARQUE, Cristovam. Educação integral de qualidade para todos os brasileiros. Federalizar. 2012? Disponível em: ENCONTRO DOS MUNICÍPIOS COM DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 4., 2017. Brasília, DF, online. Disponível em: FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS. Manifesto. Brasília, DF: FNP, 2017. Disponível em: FRENTE NACIONAL DOS PREFEITOS. Nona alteração do Estatuto Social da Frente Nacional dos Prefeitos, de 19 de dezembro de 2016. Brasília, DF, 2016. Disponível em: IDEB. Disponível em: LEGIS CIDADE RECIFE. Website. Disponível em: MULTI CIDADES. Multi Cidades - Finanças dos Municípios do Brasil. Frente Nacional de Prefeitos, v. 1, 2005. Vitória, ES: Aequus Consultoria, 2005. Disponível em: MULTI CIDADES. Multi Cidades - Finanças dos Municípios do Brasil. Frente Nacional de Prefeitos, v. 12, 2017. Vitória, ES: Aequus Consultoria, 2017. Disponível em: SENADO FEDERAL. Website. Disponível em: