Densificación (No) (Non)Planned Planificada De Una Densification of a Metrópoli

DENSIFICACIÓN (NO) (NON)PLANNED PLANIFICADA DE UNA DENSIFICATION OF A METRÓPOLI. EL CASO DEL METROPOLIS. THE CASE OF ÁREA METROPOLITANA DE THE METROPOLITAN AREA LIMA 2000-20141 OF LIMA, 2000-20141

Viktor Bensús Talavera2 Viktor Bensús Talavera2

Resumen Abstract

La discusión sobre el boom inmobiliario en el The debate on the Peruvian real estate boom, Perú, iniciado en el 2006, se ha concentrado en su which began in 2006, focuses on its role in driving rol dinamizador de la economía nacional, obvian- the national economy, ignoring its consequences do sus implicancias en el acceso a vivienda para on the access to housing for vulnerable people los más pobres y sus efectos socioespaciales. Esta and its socio-spatial effects. This research starts investigación parte del análisis de los principales with analysis of the main policy and regulatory cambios en políticas y normativa a distintas esca- changes that have been taking place at different las de gobierno que han modificado las caracterís- governmental levels, which have also modified ticas de la gestión urbana a escala local en el Área the characteristics of local urban management Metropolitana de Lima –AML. En un segundo mo- within the Metropolitan Area of Lima (LMA). It mento, se analiza la oferta formal de departamen- then explores the formal supply of apartments tos, principal producto inmobiliario en el AML, y –which are regarded as the main real estate dos relevantes cambios socioespaciales que conlle- product within the MAL, and two major va: la intensificación de patrones de segregación y socio-spatial consequences associated with

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 9 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera la extensión de un modelo compacto de ciudad. this process: the intensification of segregation Se sugiere que estas dinámicas son resultado de la patterns and an extension of the compact city interacción, conjugación y disputa de intereses de model. It is suggested that these dynamics are distintos gobiernos nacionales, metropolitanos y the result of the interaction, convergence and locales, así como de actores inmobiliarios, bancos conflicts of interests among different national, y la demanda de vivienda. Para ello, se recurrió a metropolitan and local governments and among la sistematización y análisis de información censal real estate actors, banks and the demand for y de la actividad edificadora del mercado formal housing. To this end, this paper systematizes and entre 2000 y 2014. Esto se complementa con infor- analyzes census information and data of formal mación cualitativa obtenida a través de entrevistas building activity over the period 2000 to 2014. y un análisis espacial realizado con sistemas de in- This is complemented by qualitative information formación geográfica. obtained through interviews and a spatial analysis supported by geographic information systems.

PALABRAS CLAVE: DENSIFICACIÓN HABITACIONAL, KEYWORDS: HOUSING DENSITY, REAL ESTATE MERCADO INMOBILIARIO, VIVIENDA, GESTIÓN MARKET, HOUSING, URBAN MANAGEMENT, LIMA. URBANA, LIMA.

Recibido: 04-03-2016 Received: 04-03-2016 Aceptado: 11-12-2017 Accepted: 11-12-2017

1 La Dirección General de Investigación –PUCP apoyó esta inves- 1 Research based on the projects “Urban management of Lima tigación a partir de los proyectos “Gestión urbana de los distri- districts: Who is it aimed at: Neighbors or citizens?” (2012), “Lo- tos de Lima: ¿al servicio de vecinos o de ciudadanos?” (2012), cal management of urban densification in Lima: Challenges for “Gestión local de la densificación urbana de Lima: desafíos para the governance of an emerging metropolis” (2013) and “Urban la gobernabilidad de una metrópoli emergente” (2013), y “La densification in the 21st century and its challenges for the plan- densificación urbana en el siglo XXI como desafío para la plani- ning of metropolitan Lima” (2013-2015), funded by the Directora- ficación de Lima Metropolitana” (2013-2015). te-General for Research –PCUP. 2 Perú. Pontificia Universidad Católica del Perú. Correo electróni- 2 Peru. Pontifical Catholic University of Peru. Email: vbensus@ co: [email protected]. pucp.pe.

10 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera Introducción Introduction

De acuerdo con diversos autores, en las últimas According to diverse authors, Latin American décadas las ciudades latinoamericanas vienen cities have been experiencing major socio- experimentando importantes transformaciones spatial transformations over the last decades socio-espaciales (Mattos, 2002; Ciccolella y Mig- (Mattos, 2002; Ciccolella and Mignaqui, 2009). naqui, 2009). Estas transformaciones, que inclu- These transformations, which include urban yen fragmentación urbana, policentrismo, segrega- fragmentation, polycentrism and socio-spatial ción socio-espacial, entre otros fenómenos, son el segregation, amongst other phenomena, are the resultado del proceso de expansión de mercados result of the global expansion of markets —a a escala global iniciado en la década de 1970, e process that began during the 1970s and then implantado en la región en las décadas de 1980 implemented in the region during the 1980s y 1990 (Mattos, 2008; Portes & Roberts, 2005; and 1990s (Mattos, 2008; Portes and Roberts, Abramo, 2012; Ugarteche y Martinez-Ávila, 2013). 2005; Abramo, 2012; Ugarteche and Martínez- Dicho proceso va acompañado de una re-territo- Ávila, 2013). Such a process also involved the rialización (Brenner, 1998), que implica la reorga- emergence of reterritorialization (Brenner, nización de las jerarquías y la gestión territoriales, 1998), that is the reorganization of hierarchies y que se plasma a través de procesos de descen- and territorial management which are then tralización. De esta manera, los gobiernos locales reflected in decentralization processes. In this han asumido un rol más importante tanto para la way, local governments have assumed a major atracción como para el control de flujos económi- role when it comes to attracting and controlling cos (Mattos, 2008; Basualdo, 2013). economic flows (Mattos, 2008; Basualdo, 2013). Estas dinámicas se caracterizan, en lo económico, In economic terms, these dynamics are por combinar liberalización de mercados, apertura characterized by the convergence of market fiscal y la necesidad de gobiernos locales de gene- liberalization, fiscal openness and the needs of rar mayores recursos propios para poder gestionar governments to generate greater resources for sus territorios. En la dimensión espacial, el mer- territorial management purposes. In spatial cado se vuelve el principal elemento en la produc- terms, the market becomes the main element ción social del territorio – característica determi- within the context of the social production nante de lo que distintos autores han llamado la of territory –a defining characteristic of the “ciudad neoliberal” (Abramo, 2012; Janoshchka e so-called “neoliberal city” (Abramo, 2012;

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 11 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera Hidalgo, 2014). Este nuevo tipo de ciudad implica, Janoshchka and Hidalgo, 2014). Amongst other entre otros fenómenos, la agudización de la oferta phenomena, this new type of city implies the inmobiliaria especulativa tanto en mercados for- intensification of real estate speculation both in males como informales (Mattos, 2002). formal and informal markets (Mattos, 2002). Ahora bien, los mercados formal e informal no se However, formal and informal markets do not desarrollan por separado, sino que se influencian operate independently but influence each other mutuamente (Rodríguez, 1969; Jaramillo, 2003; (Rodríguez, 1969; Jaramillo, 2003; Roy, 2005). Roy, 2005). De hecho, Abramo (2012) sugiere que In fact, Abramo (2012) suggests that, within en Latinoamérica la convivencia de ambos merca- the Latin American context, the coexistence dos ha conllevado una morfología particular de las between these two markets has generated a grandes ciudades de la región: en ella se conjuga particular morphology in large cities: these are un modelo compacto de producción de ciudad con spaces where compact city models and dispersed uno disperso o difuso. El primer modelo estaría or diffused city models converge. While the más relacionado al mercado formal, mientras que first of these models is associated with the el segundo, al informal (Abramo, 2012). En otras formal market, the second model is related to palabras, el proceso de producción de la ciudad the informal market (Abramo, 2012). In other latinoamericana no respondería necesariamente a words, the productive process of Latin American directrices de planificación, sino a las lógicas de cities is not necessarily governed by planning los mercados formales e informales. guidelines, but by the principles of formal and informal markets. La identificación del vínculo entre ambos mercados no es algo reciente, por el contrario, ha sido The identification of a relationship between objeto de investigación de gran parte de estudios both markets is not recent; on the contrary, it sobre la urbanización de las grandes ciudades de has been explored by an important number of la región desde mediados del siglo pasado (Deler, studies about the urban development of large 1975; Calderón, 1999). Sin embargo, estas investi- Latin American cities since the mid-20th century gaciones se concentraron principalmente en com- (Deler, 1975; Calderón, 1999). However, these prender el modo informal de acceso a vivienda y studies are mainly focused on understanding urbanización. El caso del Área Metropolitana de the informal access to housing and urban Lima –AML, donde se centra esta investigación, development. The case Metropolitan Area of no fue ajeno a este enfoque y la mayor parte de Lima, MAL, which is the focus of this research,

12 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera trabajos analizó el fenómeno conocido en Perú was also associated with this approach; as a como barriada (Riofrio, 1982; Matos Mar, 1984; result, most of the available studies analyzed a Hall, 1996; Calderón, 1999, 2005). phenomenon that is locally known as barriada (slums) (Riofrio, 1982; Matos Mar, 1984; Hall, Actualmente, los procesos por los cuales atravie- 1996; Calderón, 1999, 2005). san las ciudades latinoamericanas se caracterizan por la agudización de algunos problemas existen- Today, the processes experienced by Latin tes y la aparición de nuevos. Mattos (2002) y Cic- American cities are characterized by the colella (2012) coinciden en indicar que entre los intensification of current social issues and the principales cambios se encuentran la configura- emergence of new problems. Mattos (2002) ción reticular del espacio urbano, la cual ha ido and Ciccolella (2012) agree that the reticular acompañada de una agudización de la segregación configuration of the urban space is one of the socio-espacial, mayor fragmentación urbana, así major changes identified within this process, como una mayor expansión urbana. La identifica- which has also involved the intensification ción de estos cambios ha llevado a la búsqueda de of socio-spatial segregation, greater urban nuevas respuestas para hacer frente a sus efectos fragmentation and urban expansion. The negativos. Es en ese contexto que surge una es- identification of these changes has triggered the pecial preocupación por la densidad urbana tanto search for new answers to address their negative como elemento de análisis, como valor urbanístico effects. In this context, special attention is given que haría frente a los efectos sociales y ambientales to urban density, both in analytical and urban de la dispersión y fragmentación urbanas (Navarro value terms, as it may contribute to tackle y Ortuño, 2011; Hermida, Hermida, Cabrera y Ca- the social and environmental effects of urban lle, 2015). dispersion and fragmentation (Navarro and Ortuño, 2011; Hermida, Hermida, Cabrera and Es decir, como señalan Declève, Ananian, Anaya y Calle, 2015). Lescieux, (2008), el concepto de densidad es uti- lizado tanto para analizar el proceso de transfor- According to Declève, Ananian, Anaya and mación del territorio (Abramo, 2012; Hermida et Lescieux (2008), the concept of density is used al., 2015), como para nombrar una característica both to analyze the transformation process of positiva fundamental en las propuestas de compa- territories (Abramo, 2012; Hermida et al., 2015) cidad urbana (Arbury, 2005; Navarro y Ortuño, and to refer to a critical positive characteristic of 2011). Este trabajo parte de la identificación de la proposals on urban compactness (Arbury, 2005;

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 13 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera preocupación por la densificación como una alter- Navarro and Ortuño, 2011). This paper explores nativa de desarrollo urbano, en la literatura espe- the concerns about densification, as observed cializada y en el Plan de Desarrollo Metropolitano in specialized literature and the Metropolitan de Lima y Callao 1990-2010 –PLANMET. Y, a par- Development Plan for the Cities of Lima and tir de ello, se analiza el proceso de densificación Callao, 1990-2010 –PLANMET, emerges as a habitacional por su potencial rol de motor para new form of urban development. On this basis, los cambios en la estructura urbana (incremento this research analyzes the housing densification del modelo compacto, incluso en zonas tradicio- process because of its potential to drive changes to nalmente dispersas), así como en la agudización the urban structure (expansion of the compact city de los patrones de segregación socio-espacial en el model, even in traditionally disperse areas), and AML, conurbación de las provincias de Lima y Ca- intensify socio-spatial segregation patterns within the MAL, an urban conurbation that involves the llao (Bensús y Vilela, 2014). provinces of Lima and Callao (Bensús and Vilela, En otras palabras, esta investigación busca ahon- 2014). dar en cómo la planificación de la densificación (o la falta de ella) en un caso de ciudad neoliberal Within the context of a neoliberal Latin American latinoamericana –el AML- se conjuga con las di- city, MAL, this research seeks to provide further insights into how the planning of densification (or námicas del mercado formal de vivienda. Para ello the lack of) goes hand in hand with the dynamics se parte de la hipótesis de que a partir de cam- of the formal real estate market. To this end, this bios en los modelos económicos nacionales que se paper suggests that changes to nationwide economic iniciaron –en el caso peruano- en la década del models, which started during the 1990s as in the noventa, las gestiones locales han asumido un rol case of Peru, enabled local management initiatives de promotor de la inversión inmobiliaria, dejando to promote real estate investing, ignoring aspects of de lado la planificación (Molotch, 1976; Harvey, planning (Molotch, 1976; Harvey, 1898, Fainstein, 1989; Fainstein, 2001; Logan & Molotch, 2007; 2001; Logan and Molotch, 2007; Alfonso 2012; Alfonso, 2012; Abramo, 2012). Adicionalmente, se Abramo, 2012). It is also argued that non-planned sostiene que este modelo de mercantilización de la densification, and the consequent intensification gestión urbana (Mattos, 2008) ha conllevado, entre of residential segregation patterns, is one of the sus principales efectos socio-espaciales, una den- major socio-spatial consequences derived from the sificación no planificada que refuerza los patrones commodification of urban management (Mattos, de segregación residencial. 2008).

14 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera El texto se organiza en cinco partes: i) una revi- This paper is divided into five sections: i) sión conceptual para una economía política de conceptual review of political economy la densificación habitacional; ii) especificaciones within the context of housing densification; ii) metodológicas; iii) el análisis de la mercantiliza- methodological approach; iii) analysis of the ción de la gestión urbana en el AML y el rol de commodification of urban management within las distintas niveles del Estado; iv) el análisis del the MAL and the role played by different levels of proceso de densificación habitacional asociado al government; iv) analysis of the process of housing mercado formal de vivienda; y, v) las conclusiones densification and its association with the formal de la investigación. real estate market; and v) conclusions.

Economía política de la Political Economy of the densificación habitacional Housing Densification

En un trabajo ya clásico en sociología urbana, In a classic work on urban sociology, Logan and Logan y Molotch sostienen, siguiendo a Lefebvre Molotch, inﬂuenced by Lefebvre (2013), argue (2013), que los lugares y el espacio son productos that places and space are social products. To be sociales. Para ser más precisos, la producción de more precise, places are produced as the result of lugares es el resultado de la tensión entre dos tipos the tension between two types of interests over de intereses sobre el espacio construido, a saber, the built space, which may refer to use value or como valores de uso o como valores de cambio; exchange value; within this tension individual tensión en la cual la acción política individual and/or collective political action are essential y/o colectiva es trascendental (Logan & Molotch, (Logan and Molotch, 2007). 2007). The above approach is fundamental to understand Este planteamiento es fundamental para entender the urbanization processes which, according to los procesos de urbanización que, como señala Harvey (2008, p. 24), are the result of the search Harvey (2008, p. 24), son el resultado de la bús- for capital to obtain greater added value. In queda del capital por generar mayor plusvalor. Es other words, capitalism operates largely on the decir, una de las principales formas mediante las basis of secondary circuits, that is, land and

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 15 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera que el capitalismo se desarrolla es su circuito se- real estate investment and, generally speaking, cundario, a saber, la inversión en suelo, inmuebles the production of built spaces (Gotham, 2009). y, en general, la producción del espacio construido However, this dynamic took on particular (Gotham, 2009). Ahora bien, esta dinámica ad- characteristics with the financialization of quiere características particulares con el proceso global economics, a process that began at the de financiarización de la economía global iniciada beginning of the 1970s and then implemented en la década de 1970 y que comienza a implantar- in Latin America during the 1980s and 1990s se entre las décadas de 1980 y 1990 en América (Mattos, 2008). In this context, the real estate Latina (Mattos, 2008), pues el negocio inmobilia- business was not only restricted to the building rio ya no sólo se limita a la construcción, sino que activity, but encompassed an entire speculative implica todo un mercado de especulación finan- market (Gotham, 2009). ciera (Gotham, 2009). In this sense, the relationship between capital En este sentido, la relación entre el capital y el te- and territory becomes significant. On the one rritorio cobra especial importancia en estos tiem- hand, economic development depends on the pos. Por un lado, el desarrollo económico reside ability of local (and national) governments ahora en la capacidad de gobiernos locales (y na- to attract investors for reinvestment purposes cionales) para atraer inversión a sus territorios, de (Mattos, 2008; Orellana, 2001). On the other forma tal que se pueda reinvertir en ellos (Mattos, hand, the creative destruction dynamics of 2008; Orellana, 2011). Por otro lado, se agudizan capitalism become exacerbated since there las dinámicas de la destrucción creativa del ca- is a need to reconstruct the urban space; this pitalismo pues necesita circular a través de la re- means investing and implementing construction construcción del espacio urbano, lo cual supone la projects in specific areas of the city in order to inversión y construcción en zonas específicas de achieve higher returns (Harvey, 2008). las ciudades que permitan obtener mayor rentabi- However, cities with strong economic activity lidad (Harvey, 2008). and a scarcity of available land for construction, Ahora bien, en ciudades donde el suelo vacante es as in the case of the MAL, high density escaso como en el AML y donde, además, hay una construction offers greater returns. According to fuerte concentración de actividades económicas, Jaramillo (2003), high-rise construction becomes la construcción en densidad se hace más rentable. profitable when people are willing and able to Como señala Jaramillo (2003), la construcción en purchase smaller properties (when compared to

16 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera altura es rentable cuando existe gente dispuesta y many single-family homes) if they are located capaz de pagar por viviendas de menor tamaño (en near workplaces, leisure areas, education comparación con muchas viviendas unifamiliares), establishments, etc. This partly explains why the a cambio de estar más cerca de nodos de empleo, formal real estate market tends to concentrate ocio, educación, etc. Esto explica en parte la ten- the supply of multifamily homes within the MAL; dencia del mercado inmobiliario formal a concen- the latter may be considered as an equivalent to trar la oferta en viviendas multifamiliares en el a housing densification process. Likewise, this AML, lo que es equivalente a un proceso de densi- fact confirms the importance of the concept of ficación habitacional. Asimismo, se confirma la re- density within the context of the analysis of the levancia del concepto de densidad para el análisis transformations that take place in metropolitan de transformaciones del territorio metropolitano. territories. La discusión sobre la densidad de las ciudades The debate on the density of cities is not a no es un fenómeno nuevo, ha sido un tema que recent phenomenon; this topic has sparked ha preocupado tanto a gestores urbanos como a concern among urban planners and scholars académicos durante mucho tiempo, en ocasiones for a long time, at times discussions focus on preocupados por altas densidades y, en otras, por high density, at others on the low density of las bajas densidades en centros o suburbios (Angel, urban or suburban areas (Angel, Parent, Civco Parent, Civco & Blei, 2010). En el plano académi- and Blei, 2010). In academic and project terms, co y proyectual, las propuestas de construcción contemporary density building proposals date en densidad contemporáneas pueden rastrearse back to the International Congress of Modern hasta el Congreso Internacional de Arquitectura Architecture –CIAM, whose most prominent Moderna –CIAM, cuyo representante más cono- figure was Le Corbusier (Navarro and Ortuño, cido fue Le Corbusier (Navarro y Ortuño, 2011)3. 2011)3. Likewise, Hermida et al. (2015, p. 28) Asimismo, Hermida et al. (2015, p. 28) identifican identified a series of documents that, by the end un conjunto de documentos que, hacia finales del of the 20th century, guided the discussion on city siglo XX, habrían guiado la discusión sobre nuevas production methods. These texts included the formas de producir ciudad; entre esos documentos Brundtland Report (1987) and the Charter of the

3 La propuesta de Le Corbusier, llamada “La ciudad radiante” in- 3 The proposal made by Le Corbusier, entitled “Radiant City”, cluía grandes torres para la vivienda y grandes autopistas, por la included large towers intended for habitation purposes and creciente importancia del automóvil como medio de transporte ample highways aimed to tackle the growing importance of cars en la ciudad (Hall, 1996). as a means to travel within the city (Hall, 1996).

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 17 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera se encuentran el Informe Brundtland de 1987 y New Urbanism (1993), which carefully address la Carta del Nuevo Urbanismo de 1993. Entre las issues such as sustainable urban development principales preocupaciones de estos documentos and the increase in urban density –the latter están el desarrollo urbano sostenible y el aumen- regarded as a fundamental characteristic that to de la densidad urbana como una característica would enable the achievement of such a goal. fundamental para conseguirlo. Today, much of the discussion on the density En la actualidad, gran parte del debate sobre la issue is associated with the compact city model, densidad está asociado al modelo de ciudad com- which may provide the solution to the problems pacta como solución a los problemas que supone derived from urban dispersion. This is because la dispersión urbana. Esto supone una propuesta this model offers a sustainable development de desarrollo sostenible a través de altas densida- proposal based on the creation of high densities, des, usos mixtos de predios, habitabilidad, acceso mixed use of land, habitability and access to a servicios y transporte sostenible (Arbury, 2005; services and sustainable transport (Arbury, 2005; Hermida et al., 2015). Así, la compacidad supon- Hermida et al., 2015). In this way, compactness dría menores distancias de desplazamiento para would entail travelling shorter distances to reach acceder a servicios o ir a trabajar y dependería de the workplace or service providers and it would una mayor densificación habitacional. Sin embar- depend on the generation of greater housing go, como demuestra el trabajo de Cervero (1998), density. However, as the work of Cervero (1998) la vida en multifamiliares no implica necesaria- suggests, living in multifamily homes does not mente una mejor habitabilidad o satisfacción con necessarily involve better habitability conditions la calidad de vida. or proper quality of life. En tanto indicador, la densidad suele hacer referen- In value terms, density refers to the relationship cia a la relación entre número de habitantes y un between the number of inhabitants and a given área determinada, sin embargo este indicador es area; however, this is a complex indicator. This más complejo. El coeficiente puede medirse según coefficient is measured by taking the total area of el área total de una ciudad de acuerdo a los límites a city according to political-administrative limits político-administrativos o al área urbana, incluso or its urban area; given its precision level, this el nivel de precisión puede llegar a utilizar como instrument can even use data associated with dato el área construida para vivienda (Angel et the constructed area for housing purposes (Angel al., 2010; Clark & Moir, 2015). La densidad puede et al., 2010; Clark and Moir, 2015). Density may

18 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera hacer referencia no solo a la población residente, not only refer to resident populations, but also to sino incluir a la población flotante en zonas de alta floating populations concentrated in employment concentración de empleo (Declève et al., 2008). areas (Declève et al., 2008). A specific type of Un tipo particular de densidad, relevante para este density, which is of great value for the purposes trabajo, se vincula a la densificación habitacional, of this research, is related to housing density, entendida como el uso intensivo del suelo a través which is understood as the intensive use of land de la construcción de departamentos. for the construction of high-rise buildings. Clark y Moir (2015, p. 15) identifican dos tipos de Clark and Moir (2015, p. 15) identify two types fenómenos que impulsan el aumento de la densi- of phenomena that increase density: primary dad: impulsores primarios y secundarios. Los pri- and secondary drivers. Primary drivers are marios son el crecimiento poblacional, la re-urba- associated with population growth, business nización de negocios y empleo, y preocupaciones and employment redevelopment concerns that referidas a la sostenibilidad. Mientras que los im- refer to sustainability. Secondary drivers refer pulsores secundarios se refieren a características to characteristics of the urban structure such de la estructura urbana como la localización de in- as location of infrastructure, capital investment fraestructura, las tendencias de inversión del capi- trends (increased investment in real estate tal (aumento de inversión en proyectos inmobilia- projects), new architectural design trends and rios), las nuevas tendencias en diseño arquitectóni- technology advances in the design of buildings. co y los avances en tecnología vinculados al diseño These authors stress the importance of density de edificios. Estos mismos autores hacen hincapié planning and the creation of quality public en la importancia de planificar la densificación y spaces, services and other features that, if que esta sea complementada con espacios públicos ignored, may limit the possibility of providing de calidad, servicios y otras características que, de proper living conditions to residents (Clark and no tomarse en cuenta, limitarían la posibilidad de Moir, 2015, p. 13-15). otorgar buenas condiciones de vida a los residentes In other words, the densification process is the (Clark & Moir, 2015, p. 13-15). result of what Logan and Molotch (2007) refer En otras palabras, el proceso de densificación es to as the conflict between use value (housing resultado de lo que Logan y Molotch (2007) han demand) and exchange value (growing private denominado como el conflicto entre valor de interest over real estate investment). The specific uso (la demanda de vivienda) y valor de cambio dynamics of this tension are influenced by the

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 19 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera (interés privado creciente en invertir en inmue- characteristics of the urban space of each city, bles). Y, las dinámicas especíﬁcas de esta tensión the implementation of technology advances and están inﬂuenciadas por las características propias changes in the employment structure and its de la estructura urbana de cada ciudad y por la related spatial manifestations. aplicación de avances en tecnología, así como los cambios en la estructura laboral y sus manifesta- ciones espaciales. Methodology

This research takes a mixed method approach Nota metodológica and is divided into two stages. The first stage analyzes secondary census information and data La metodología empleada en este trabajo fue de ca- released by the National Municipal Registry rácter mixto y se dividió en dos etapas. La prime- (RENAMU); the aim of this section is to identify ra referida al análisis de información secundaria the plans of the 49 districts located within the censal y del Registro Nacional de Municipalidades MAL over the period under review. The second (RENAMU) para identificar los planes con los que stage involves complementary qualitative work contaban los 49 distritos del AML en el periodo es- through interviews with key actors and the tudiado. La segunda etapa implicó un trabajo cua- analysis of the formal supply of apartments. litativo complementario de entrevistas a actores clave y, paralelamente, se analizó la oferta formal More specifically, census information was used de departamentos. to georeference the place of residence according to socioeconomic level and population density. Específicamente, a partir de información censal This research generated a database from the se georreferenció el lugar de residencia por estra- annual real estate studies released by the tos socioeconómicos y la densidad poblacional. National Chamber of Construction (CAPECO)4, También, se generó una base de datos a partir de which enabled analysis of the number of housing

4 This research uses data released by the annual publication entitled “The Urban Building Market in Metropolitan Lima and Callao” over the period 2000 to 2014.

20 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera los estudios del mercado inmobiliario que realiza units built over the period 2000 to 2014, both anualmente la Cámara Peruana de la Construcción at district and larger spatial levels within the (CAPECO)4, que permitió analizar la cantidad de MAL. Likewise, this paper analyzed the supply unidades construidas entre 2000 y 2014 por dis- of apartments according to socioeconomic group. trito y por gran zona del AML. Además, se anali- Lastly, different interviews were conducted with zó la oferta de departamentos según el estrato so- urban management officials from different cioeconómico al cual estaba dirigido. Por último, districts within the MAL and representatives of se realizaron entrevistas a funcionarios encargados real estate companies. de la gestión urbana de distintos distritos del AML y a representantes de empresas inmobiliarias. This research focuses on the supply of apartments since, as Bensús and Vilela (2014) suggest, this La investigación se centra en el análisis de la ofer- is the most important activity in absolute and ta de departamentos pues, como señalan Bensús relative terms associated with the formal real y Vilela (2014), es la actividad más importan- estate market and also because it involves greater te en términos absolutos y relativos del mercado changes to urban morphology in housing density inmobiliario formal y, además, la que supone los terms. Likewise, it is important to point out that cambios más importantes de la morfología urba- this paper uses the housing density coefficient, na –específicamente, para la densificación habita- which is based on the relationship between the cional. Además, es importante señalar que, en un population and the built areas of each district primer momento, se utiliza el coeficiente de den- within the MAL. This paper also explores the sidad poblacional en base al cálculo de la relación dynamics driving the supply of apartments entre población y área urbanizada por distrito del as they provide new approaches to analyze AML. Y, en un segundo momento, se analizan las the housing density phenomenon. In addition, dinámicas de la oferta de departamentos como una the inclusion of interviews with officials and variable de análisis de la densificación habitacio- representatives of real estate companies enabled nal. Asimismo, incluir entrevistas a funcionarios the analysis of the tensions between these actors y representantes de empresas inmobiliarias ayudó and their role in the densification process that is al análisis de las tensiones entre dichos actores y taking place within the MAL.

4 Se usó la publicación anual “El mercado de ediﬁcaciones urbanas en Lima Metropolitana y el Callao”, entre el 2000 y 2014.

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 21 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera la forma de proceder de cada uno en el proceso de The State and the densificación del AML. Commodification of Urban Estado y mercantilización de Management within the MAL la gestión urbana en el AML In 1992, the Metropolitan Municipality of Lima (MML) released the Metropolitan Development En el año 1992, la Municipalidad Metropolitana de Plan for the Cities of Lima and Callao, 1990- Lima –MML– publicó el Plan de Desarrollo Metro- 2010, PLANMET. Approved in 1991 by the Lima politano de Lima-Callao 1990-2010, PLANMET. Metropolitan Council, this document contained Dicho documento contenía modificaciones añadi- a series of amendments to the original 1989 das mediantes acuerdos del Concejo Metropolita- documents (Metropolitan Municipality of Lima, no de Lima en 1991 a las versiones originales tra- 1992). The validity of this document was extended bajadas desde 1989 (Municipalidad Metropolitana until 2014 as no new plan has yet been approved. de Lima, 1992). La vigencia de dicho documento de planificación se extendió hasta el 2014, pues no One of the objectives of this document addresses se ha aprobado un nuevo Plan. the intensive use of land in the central area of the metropolis (Table 1) for residential purposes, Uno de los objetivos planteados en dicho docu- either through the subdivision of land or housing mento es el uso intensivo del suelo del área central densification (Municipalidad Metropolitana de la metrópoli (tabla 1) para el uso residencial, ya de Lima, 1992, p. 111). However, this proposal sea a través de subdivisión de lotes o de densifi- does not explain the characteristics of this cación habitacional (Municipalidad Metropolitana process or its relation to the housing supply. de Lima, 1992, p. 111). Sin embargo, esta propues- What it proposes, instead, is the generation ta no incluye una referencia a cómo se daría este of incentives and regulatory modifications to proceso ni a su vinculación con una oferta de vi- favor the participation of private parties in vienda social. Lo que sí se plantea es la generación urban planning and management activities de estímulos y modificaciones normativas para (Municipalidad Metropolitana de Lima, 1992, participación privada en la planificación y gestión p. 119). In other words, planning initiatives urbanas (Municipalidad Metropolitana de Lima, are governed by densification, ignoring the 1992, p. 119). Es decir, la planificación plantea social consequences of this process and housing sólo la idea de densificar y obvia las implicancias demands at metropolitan level.

22 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera sociales de este proceso y la demanda metropolita- Densification is a process that could have na de vivienda. not been achieved without the generation of policies designed and implemented at National Ahora bien, la densificación es un proceso que no Government level. From the 1990s to the se habría iniciado sin políticas diseñadas e imple- 2000s, many of these policies triggered major mentadas a las escala del Gobierno Nacional. Entre changes in the urban management of Peruvian la década de 1990 e inicios de los 2000, muchas cities. The first of these changes consisted in the de estas políticas propiciaron cambios importantes implementation of the Structural Adjustment en la gestión urbana de las ciudades peruanas. El Plan, which introduced a series of reforms, chief primero consistió en la implementación del Plan among them the fiscal reform as it reduced the de Ajuste Estructural, que implicó una serie de re- number of taxes, revised rates and adjusted the formas entre las que resalta la reforma fiscal, pues value of land (Pereyra, 2004; Gonzales, Del supuso la reducción del número de impuestos, la Solar and Del Pozo, 2011). A major impact of this revisión de tasas y el sinceramiento de los valores reform was the greater allocation of resources for de predios (Pereyra, 2004; Gonzales, Del Solar y district municipalities, which should be used for Del Pozo, 2011). Uno de los efectos de esta reforma street cleaning purposes and to maintain parks and fue que aumentaron los recursos de los municipios infrastructure (Gonzales et al., 2011, p. 156, 171). distritales para gastos en limpieza de calles y mantenimiento de parques e infraestructura (Gonzales The second process is related to the et al., 2011, p. 156, 171). decentralization reforms implemented by the Toledo administration from 2000 to 20065. These Un segundo proceso está relacionado con las re- changes took place at fiscal, administrative and formas de descentralización que comenzaron a im- economic level. In other words, local governments plementarse en el gobierno del presidente Alejan- collected more revenues, took on new powers dro Toledo entre 2002 y 20065. Estos cambios se and received more funds from the National dieron en las dimensiones fiscal, administrativa y Government. Some of the negative or unexpected económica. En otras palabras, los gobiernos locales consequences of this restructuration program are comenzaron a recaudar mayores ingresos propios, the overlapping of functions among the different

5 En este mismo gobierno se reactivó el Ministerio de Vivien- 5 This administration revitalized the Ministry of Housing, da, Construcción y Saneamiento, ente encargado a nivel del Construction and Sanitation, which is in charge of designing gobierno nacional, del diseño de políticas en vivienda y plani- housing and urban planning policies at national level. ﬁcación urbana.

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 23 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera asumieron nuevas competencias y se incremen- governmental levels and the competition among taron los montos de las transferencias de fondos districts to attract real estate investment. desde el Gobierno Nacional. Entre los efectos per- versos o no esperados de esta reestructuración In this sense, the MAL consists of 50 local governments, 43 of them located in the Province of se encuentra la superposición de funciones entre 6 niveles de gobierno y la competencia interdistrital Lima and the remaining seven located in Callao . por atraer inversión inmobiliaria a su territorio. Likewise, each province has a local government that operates at regional level. Some of the main En ese sentido, el AML está conformada por 50 go- provincial-related powers are associated with biernos locales, 43 correspondientes a los distritos the maintenance of roads, approval of zoning de la Provincia de Lima y siete a Callao6. Además, modifications, granting of permits for public cada provincia cuenta con un gobierno autóno- transport routes and metropolitan planning. mo de escala y atribuciones regionales. Entre las Local governments have powers at district level. principales atribuciones a escala provincial está el mantenimiento de grandes vías, aprobación de The third policy that influenced the new real cambios de zonificación, otorgación de permisos estate and urban management dynamics within para rutas de transporte público, así como la pla- the MAL was the creation of the Mi Vivienda nificación a escala metropolitana. Mientras que los Fund –FMV– in 1997; such an entity began gobiernos locales tienen atribuciones en la escala providing home loans in 1999. This state-led distrital. initiative, controlled by private actors and banking institutions that administer money and Una tercera política que influyó en las nuevas di- determine the eligibility of credit applicants, aims námicas del mercado inmobiliario y de la gestión to provide better access to housing for the middle urbana en el AML fue la creación del Fondo Mi class (Calderón, 2009). In this way, real estate Vivienda –FMV en 1997, que comenzó a otorgar companies take less risk when investing and préstamos en 1999. Esta iniciativa estatal busca may even submit proposals to the government. facilitar el acceso a vivienda para las clases me- The latter element is of great importance since, dias, y es conducida por actores privados con la according to this logic, the state has transferred participación de bancos que administran el dinero public lands for the construction of multifamily

6 En el 2014, una de las barriadas de mayor extensión, Mi Perú, 6 In 2014, through Act No. 30197, Mi Perú, one of the largest slums localizada en el distrito de Ventanilla en la provincia del Callao, located in the district of Ventanilla, Callao, became an indepen- se convirtió en distrito independiente mediante la Ley 30197. dent district.

24 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera TABLA 1. DISTRITOS DEL AML POR ZONA. TABLE 1. DISTRICTS LOCATED WITHIN THE MAL, DISTRIBUTED BY AREA.

Gran zona de Distritos Lima Lima Centro Barranco, Miraﬂores, Surquillo, San Isidro, Magdalena del Mar, San Borja, Lince, Santiago de Surco, Pueblo Libre, Jesús María, San Luis, San Miguel, La Victoria, Lima Cercado, Breña, y Rímac Callao* Callao, La Punta, Ventanilla, Carmen de la Legua, La Perla y Bellavista Lima Norte Independencia, San Martín de Porres, Los Olivos, Comas, Puente Piedra, Ancón, Santa Rosa, Carabayllo Lima Este La Molina, Santa Anita, El Agustino, Santa Anita, Ate, Lurigancho, Chaclacayo y San Juan de Lurigancho Lima Sur Pucusana, Santa María del Mar, Chorrillos, Lurín, Villa El Salvador, Villa María del Triunfo, San Bartolo, Punta Negra, Punta Hermosa, Pachacamac y San Juan de Miraﬂores

* En 2014, mediante la Ley 30197, se creó el distrito de Mi Perú, escisión del distrito de Ventanilla, de la Provincia Constitucional del Callao. Este trabajo presenta información solo de los 49 distritos existentes previos a dicha modiﬁcación. Fuente: elaboración propia

* In 2014, the Mi Perú district was created by Act No. 30197; this territory was split from the Ventanilla district, Constitutional Province of Callao. This paper presents information of the 49 districts established before this amendment. Source: elaborated by the author y sirven como entidades caliﬁcadoras para quie- homes, thus facilitating zoning changes and nes acceden a créditos (Calderón, 2009). De esta relaxing construction patterns. manera las empresas inmobiliarias tienen mayor seguridad para sus inversiones e, incluso, pueden In addition, the pressure exerted by real estate ser las que propongan proyectos al gobierno. Este companies, banks and the media led to the último elemento es relevante, pues bajo esta lógica implementation of tax exemptions for dwellings el Estado ha desafectado terreno de su propiedad whose value is less than $30,000. In addition,

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 25 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera para la construcción de multifamiliares, facilitado taxes on the purchase of housing included cambios de zonificación y flexibilizado parámetros the cost of land, thus increasing the value of de construcción. new apartments (Calderón, 2009). Likewise, different amendments to existing laws and the Adicionalmente, a partir de presión de las empresas adoption of new regulations aimed to promote inmobiliarias, bancos y medios de comunicación, se private investment have also led to the relaxation implementó la exoneración tributaria para vivienda of building standards. In this sense, all laws de valor menor a $30,000. A esto, se sumó el costo intended to boost economic growth meant the del suelo en los impuestos para compra de vivien- amendment to Act No. 29090 on the Regulation das, lo que permitió el incremento del costo de los of Urban Development and Buildings. As a departamentos producidos (Calderón, 2009). Estos result, housing construction became a profitable cambios no pararon ahí, sino que diferentes modi- business, even in the case of apartments that ficaciones a leyes y promulgación de otras nuevas, were not included in the FMV. enfocadas en estimular la inversión privada, tam- bién resultaron en flexibilización de normas de These reforms had visible consequences for construcción. En ese sentido, toda ley enfocada en urban management, both at metropolitan and incentivar el crecimiento económico implicó modi- district level. Despite the Peruvian resource ficaciones en la ley nro. 29090, Ley de regulación de allocation system requires different plans to habilitaciones urbanas y edificaciones. Como con- access these funds, few local governments enjoy secuencia, el negocio de la construcción de vivienda such a benefit. This research identified that se hizo rentable incluso para aquellos departamen- two –the Participatory Budget (PP) and the tos que no están comprendidos en el FMV. Concerted Development Plans (PDC) – out of a series of different plans were regularly used by Estas reformas tuvieron consecuencias claras para local administrations over the period 2004 to la gestión urbana a escala metropolitana y distrital. 2013 (Figure 1). In all other cases, these plans A pesar de que el sistema de asignación presupues- were used by less than half of districts, with the tal del Estado peruano exige contar con diversos exception of the Environmental Management planes para acceder a dichos recursos, no muchos Plans (63.27 percent). gobiernos locales cuentan con ellos. Así, pudo Disregarding management documents that are identificarse que entre 2004 y 2013 (figura 1), sal- closely related to the receipt of funds from the vo el Presupuesto Participativo –PP y los Planes central government (PP and PDC), the above de Desarrollo Concertado -PDC, otros planes no clearly illustrates how urban management is

26 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera suelen ser utilizados por las gestiones locales. En no longer using planning tools. Such a tendency todos los demás casos no se llega ni a la mitad de was confirmed by the interviews with urban distritos, salvo por el aumento de municipios con management officials, who preferred to avoid the Planes de Gestión Ambiental en 2012 (63,27%). monetary and time costs of these plans. They also were inclined to use specific building regulations Este es un ejemplo de cómo, salvo documentos or even reach oral agreements with real estate de gestión que están estrechamente ligados a la representatives; the latter is what Fainstein (2001) recepción de fondos por el gobierno central (PP refers to the transition from planning to deal- y PDC), la gestión urbana ha dejado de utilizar making within an urban management context. herramientas de planificación. Esta tendencia se confirmó en entrevistas a funcionarios de gestión The interviews with officials were also useful to urbana, quienes señalan que los planes implica- identify a widespread idea among planners that ban un costo monetario y de tiempo que prefe- attracting real estate investment is a primary rían evitar. Por ello, mencionaron que prefieren objective. This is because such an action would involve the arrival of individuals from middle or utilizar normativa específica de edificación o in- upper class backgrounds who, according to an cluso acuerdos de palabra con los responsables de Urban Development manager, are able to “pay las inmobiliarias, esto es lo que Fainstein (2001) taxes”. In other words, the new fiscal system llama el paso de la planificación al deal-making en and the collection of their own resources require la gestión urbana. local governments to promote investment and Las entrevistas a funcionarios también permitie- properly secure the payment of taxes, the latter ron identificar que está difundida entre los ges- being regarded as a characteristic associated tores la idea de que atraer inversión inmobiliaria with the upper class. To this effect, an important debe ser uno de sus objetivos principales, pues de number of municipalities are able to implement urban renewal plans or zoning changes in order esa forma llegaría población de estratos medios y to turn their districts into more attractive spaces. altos que, según una gerente de Desarrollo Urbano “sí pagan impuestos”. Es decir, el nuevo régimen In many of these cases, officials act as fiscal y de recaudación de recursos propios exige intermediaries among tenants, property owners a los gobiernos locales motivar inversión y tener and real estate investors. An example of this is mayor seguridad sobre el pago de tributos, lo cual the case of an official who convinced a group asocian a estratos más altos. Para ello, muchos mu- of poor residents who rented a residence in the nicipios están dispuestos a implementar planes de district she worked in to accept turning a house

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 27 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera FIGURA 1. MUNICIPIOS DEL AML QUE CUENTAN CON HERRAMIENTAS DE GESTIÓN 2004-2013. FIGURE 1. MUNICIPALITIES WITHIN THE MAL PROVIDED WITH MANAGEMENT TOOLS, 2004-2013.

Fuente: INEI, RENAMU. Elaboración propia. Source: INEI, RENAMU. Elaborated by the author.

28 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera renovación urbana o cambios de zonificación que into an inhabitable space in order to force the hagan más atractivos a sus distritos. sale of such a property. These situations are examples of what Roy (2009) describes as the En muchos de estos casos, los funcionarios ha- way informality becomes a planning method, cen las veces de intermediarios entre inquili- even with the state acting as an intermediary. nos, propietarios e inversores inmobiliarios. Un ejemplo de esto último es el caso de una It is important to stress that the above funcionaria que intermedió para convencer a relationships are not alien to the conflicts residentes pobres que alquilaban una vivienda among the different actors involved in this issue. en su distrito de aceptar dejar una vivienda tu- As Logan and Molotch (2007) point out, the gurizada, para que pueda ser vendida. Estas si- production of space is the scenario were conflicts tuaciones son un ejemplo de lo que Roy (2009) between actors seeking for use and exchange describe como la manera en la cual la informali- values, respectively, takes place. Therefore, there dad es el modo de planificación incluso a través are unbalances at the local government scale as del Estado. the result of orders generated from metropolitan7 8 Es importante precisar que las relaciones descritas or national spheres , especially when it comes to those provisions aimed to reduce assessment anteriormente no son ajenas al conflicto entre los times and increasing inspection duties at little distintos actores involucrados. Como mencionan budgetary cost. Logan y Molotch (2007), en la producción del espacio se manifiesta el conflicto entre actores que Likewise, negotiations between representatives buscan valores de uso y otros que buscan valores of real estate companies and municipal officials de cambio. Entonces, existen incomodidades en la have not always been friendly and, in some escala local de gobierno por disposiciones en las cases, have resulted in the halting of building

7 An example of this was Ordinance No. 1607, which required local governments to receive, analyze and respond zoning changing requests within 75 days. Likewise, this order included the implementation of a non-binding neighbourhood consultation process that should be supervised by local governments before submitting proposals to the MML. 8 Act No. 30056, 2013 and Draft Act No. 03690, 2014, submitted by the Executive, aimed to promote investment and the relaxation of building standards through the amendment of Act No. 29090.

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 29 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera escalas metropolitana7 o nacional8, en especial las construction. As regards the latter, districts with que reducen tiempos de evaluación y aumentan el higher concentration of upper class groups, who trabajo de fiscalización de los primeros sin otorgar- have also greater housing demands, enjoy better les mayores recursos. negotiation conditions (Bensús and Vilela, 2014). De igual manera, las negociaciones entre los repre- Another common issue is the conflict between sentantes de inmobiliarias y los funcionarios mu- resident neighbors and real estate companies nicipales no siempre son cordiales y, en algunos over the construction of new buildings and its casos, han supuesto paralizaciones de obras. So- consequences on the infrastructure of already bre esto último, los distritos con mayor población existing dwellings; in this case, the municipality de estratos altos y que tienen mayor demanda de acts as a conciliator between both groups. vivienda suelen tener mejores condiciones de ne- In this context, the state, through its different gociación (Bensús y Vilela, 2014). Otro conflicto levels but especially through local governments, usual es entre vecinos residentes y empresas in- takes on an active role in the development of mobiliarias por cómo afectan las obras nuevas a real estate investment. This involves assuming la infraestructura de las viviendas ya existentes, a mediating or conciliating role, thus relegating relación en la que la municipalidad hace las veces planning functions to the background. Current de conciliadora. guidelines, zoning initiatives and the different En este contexto, el Estado, en sus diversas es- management instruments are more focused on calas pero principalmente a través de los go- promoting, controlling or adapting themselves to biernos locales, toma un rol activo en el desa- real estate investment than on the construction rrollo de la inversión inmobiliaria. Este rol les of cities or meeting housing demands at ha supuesto asumir funciones de mediadores metropolitan level.

7 Un ejemplo es la Ordenanza 1607 que estipulaba que los gobiernos locales serían los encargados de recibir pedidos de cambios de zonificación y debían analizar y responder las solicitudes en un plazo máximo de 75 días. Además, incluía un proceso de con- sulta vecinal no vinculante a cargo del mismo gobierno distrital, antes de derivar el expediente a la MML. 8 La ley 30056 en 2013 y el proyecto de ley 03690-2014, presentado por el poder ejecutivo, buscaban incentivar la inversión, inclu- yendo la flexibilización de normas de construcción a través de la modificación de la ley 29090.

30 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera o conciliadores y ha relegado la planificación a (Non)Planned Densification, un segundo plano. Las normas, la zonificación y los diversos instrumentos de gestión se enfo- 2000-2014 can más en adaptarse, fomentar o controlar la The density analysis of each district within the inversión inmobiliaria y no en la construcción MAL, divided by urban area, over the period de ciudad, ni en las demandas de vivienda a es- 1993 to 2007 reveals that the central area, despite cala metropolitana. having the larger number of districts, does not show high density rates, with the exception La densificación (no) of the districts of Rímac, Lince, La Victoria and Breña. According to data released by the planificada 2000-2014 National Statistics and Information Institute (2007), apartments accounted for more than 20 Al analizar la densidad por área urbana de cada percent of housing units in all districts within the distrito del AML en 1993 y 2007, se puede apre- central area, with the exception of the district ciar que la zona central, a pesar de contener ma- of Rímac9. Strangely enough, the latter district yor cantidad de distritos no presenta una densidad shows the higher population density rates within tan alta, salvo por los distritos de Rímac, Lince, the area under review. La Victoria y Breña. Según datos del Instituto Na- In other words, population density is not cional de Estadística e Informática (2007), el tipo necessarily associated with housing density. de vivienda en departamento estaba sobre el 20% 9 Likewise, these data are in line with the todos los distritos del área central, salvo el Rímac . morphological dualism hypothesis proposed by Curiosamente, este último distrito es uno de los Abramo (2012): the central area is governed que presenta mayor densidad poblacional dentro by the compact city model and other areas are de dicha zona. defined by the dispersed city model. The latter En otras palabras, la densidad poblacional no se is related to the fact that most of the urban areas correspondía necesariamente con la densidad ha- located outside the center of the metropolis bitacional. Además, estos datos coinciden con la have their roots in former slums, which tend to replicate the single-family housing pattern.

9 Las cifras se encontraban entre el 40% y el 70% en los distritos de 9 Figures ranged from 40 to 70 percent in the districts of Jesús Jesús María, Lince, Miraﬂores, San Borja, San Isidro y Santiago María, Lince, Miraﬂores, San Borja, San Isidro and Santiago de de Surco (Instituto Nacional de Estadística e Informática, 2007). Surco (National Statistics and Information Institute, 2007).

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 31 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera hipótesis de Abramo (2012) de un dualismo mor- Additionally, higher-income groups are fológico: en el área central el modelo compacto distributed within the central area of the está más presente, mientras que en otras áreas el metropolis (Figure 3). Research conducted by modelo difuso prima. Esto último tiene relación Pereyra (2006) and Fernández de Córdova, con el hecho de que gran parte de la urbanización Moschella and Bogdanovich (2011) show that de áreas fuera del centro de la metrópoli tiene su central districts are homogeneous in nature as origen en barriadas, las cuales suelen seguir el mo- they are home to most of the population from delo de vivienda unifamiliar. middle and upper class backgrounds. Therefore, while it is understood that these districts do not A esto se suma que la población de mayores re- show high population rates, it is interesting to cursos se ubica en la zona central de la metrópoli observe the lower density of the central area as (figura 3). Los trabajos de Pereyra (2006) y Fernán- the majority of jobs and services are concentrated dez de Córdova, Moschella y Bogdanovich (2011) in this part of the metropolis (Chion, 2002; han demostrado que los distritos de dicha zona Gonzáles and Del Pozo, 2012). son más homogéneos; ahí vive mayor población In this context, the question arises as to the de estratos socioeconómicos medios y altos. En- organization of the formal housing supply over tonces, si bien es de esperar que los distritos que the last 15 years, considering the real estate albergan a los estratos socioeconómicos más altos boom that began in 2006 (Calderón, 2015). no tengan una población residente tan alta, llama The importance of analyzing the provision of la atención que la densidad del área central sea tan apartments is not only based on theoretical baja pues en esta zona se concentra la mayor canti- grounds as they also account for the largest dad de servicios y empleos de la metrópoli (Chion, supply of housing units within the real estate 2002; Gonzáles y Del Pozo, 2012). market. In absolute terms, the housing supply has been experiencing a gradual increase (it shrank En este contexto, surge la pregunta sobre cómo es only over a 4-year period to immediately recover que se ha organizado la oferta inmobiliaria formal the following year). In relative terms, the supply en los últimos quince años, teniendo en cuenta of apartments accounts for more than 80 percent que a partir de 2006 habría iniciado un “boom” of dwellings, with the exception of the years 2003 en el sector (Calderón, 2015). La relevancia de (71.3 percent) and 2004 (72.7 percent). The latter analizar la oferta de departamentos no tiene sólo reveals a tendency associated with the intense una justificación teórica, sino que responde al tipo use of land, which refers to the densification

32 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera FIGURA 2. DENSIDAD URBANA POR DISTRITO Y GRANDES ZONAS DEL AML 1993 Y 2007. FIGURE 2. URBAN DENSITY DISTRIBUTED BY DISTRICT AND GREATER AREAS WITHIN THE MAL, 1993 AND 2007.

Fuente: INEI. Elaboración propia. Source: INEI. Elaborated by the author.

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 33 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera FIGURA 3. ESTRATOS SOCIOECONÓMICOS POR DISTRITO DEL AML 2007. FIGURE 3. SOCIOECONOMIC GROUPS DISTRIBUTED BY DISTRICT WITHIN THE MAL, 2007.

Fuente: INEI. Elaboración propia. Source: INEI. Elaborated by the author.

34 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera de vivienda más ofertado en el mercado formal, process that is currently experiencing the MAL, a saber, los departamentos. Así, si bien en térmi- at least from a formal supply perspective. nos absolutos la oferta de vivienda ha aumentado casi constantemente (sólo en cuatro años se redujo, The analysis of greater zones within the MAL para recuperarse inmediatamente al año siguiente), over the period under review shows that most of the housing supply is concentrated in the central en términos relativos la oferta de departamentos se (71.2 percent) and eastern areas of the metropolis ha encontrado siempre sobre el 80% del total de (12.7 percent). This confirms the hypothesis viviendas, menos en 2003 (71,3%) y 2004 (72,7%). proposed by Calderón (2009), which suggests Lo que esto permite apreciar es una tendencia al that the loss of density in the central area over uso intensivo del suelo, es decir, a la densificación the last intercensus period (1993-2007) is being del AML, al menos a partir de la oferta formal. reversed as the result of the construction of new Al analizar el periodo observado por grandes zo- real estate developments within or outside the nas del AML, se encuentra que la mayor parte de la context of the FMV, including the participation oferta de vivienda se concentró en la zona central of the formal real estate market as a whole. (71,2%), seguida de la zona este de la metrópoli Likewise, the above enables us to observe that (12,7%). Esto confirmaría la hipótesis de Calderón the formal supply of apartments is concentrated (2009), quien sostiene que la pérdida de densidad in the most expensive areas of the city, thus de la zona central en el último periodo intercensal generating an increase in the value per square (1993-2007) estaría revirtiéndose por los nuevos meter. According to Bensús and Vilela (2014), emprendimientos inmobiliarios, pero que no sería the average value per square meter in the central sólo a través del FMV, sino que sería producto de area has been experiencing a gradual increase; toda la acción del mercado formal. as a result, the highest prices are found in this Asimismo, se desprende de esto una concentración zone. In other words, the increase in the supply of apartments does not imply a reduction in the de la oferta formal en el área de la ciudad con ma- value of housing within the formal real estate yores precios de suelo y, en consecuencia, mayores market; neither does it make them affordable precios por m² construido. Como Bensús y Vilela from a neoclassical economic perspective. (2014) han demostrado, el valor promedio del m² construido en el área central ha ido en aumento This may involve the lack of opportunities for less de forma significativa y ha concentrado los precios well-off groups to purchase a property near the

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 35 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera más altos. En otras palabras, el aumento de la ofer- largest workplaces in the metropolis. However, ta no estaría reduciendo el valor de las viviendas the housing supply in the central area of the en el mercado formal, haciéndolas más accesibles city has been losing its relative importance over (en términos económicos), como se esperaría desde the last years (hitting a record low in 2012); in la perspectiva de la teoría económica neoclásica. contrast, other areas are becoming increasingly important, such as the case of the eastern part Lo que esto supondría es la imposibilidad de ac- of the metropolis (24.3 percent in 2012 and 10 ceder a vivienda cerca a los mayores nodos de em- percent over preceding years). Apart from being pleo de la metrópoli para gran parte de los estratos moderately dense, the latter area concentrates menos acomodados. Sin embargo, en los últimos a greater share of the supply of housing for años observados se viene identificando una reduc- lower-income groups. As a result, it appears ción del peso relativo de la oferta en la zona central that traditionally dispersed zones of the city are (en 2012 llegó al punto más bajo) y un aumento being affected by an emerging, market-driven significativo de la oferta en las demás zonas, en compactness process. particular al este de la ciudad (24,3% en 2012 y alrededor del 10% para otros años). Esta última zona It is worth recalling that there are no nationwide no se caracteriza por una alta densidad y, además, or metropolitan policies aimed to address the concentra la mayor parte de la oferta a los estratos social housing issue. According to different research conducted by Calderón (2009, 2011 más bajos. En consecuencia, estaría iniciándose and 2015), the access to funds for the purchase un proceso de compactación - por efectos de una of housing is focused on the middle class; this lógica del mercado- en zonas de la ciudad cuya means that the demands of lower groups are still morfología ha sido tradicionalmente dispersa. being ignored. An example of the latter is the En este punto debe recordarse que no existe una po- distribution of the housing supply according to lítica nacional ni metropolitana de vivienda social. target economic groups and greater zones. Como lo documentan diversos trabajos de Calderón The housing supply targeted at upper and upper- (2009, 2011, 2015), el acceso a fondos para la adquisi- middle class groups accounted for 23.1 and 30 ción de viviendas está concentrado en la clase media, percent of the total supply during the period lo que supone que siga desatendida la demanda de under review, respectively, and it was almost los estratos más bajos. Esto puede observarse tam- exclusively focused on the central area of the bién en la distribución de la oferta según estrato de metropolis. As in the specific case of the upper- destino y gran zona en la que se ubicó. middle class, seven percent of apartments were

36 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera FIGURA 4. OFERTA TOTAL DE VIVIENDA POR TIPO 2000-2014 (%). FIGURE 4. TOTAL HOUSING SUPPLY, DISTRIBUTED BY TYPE OF DWELLING, 2000-2014 (PERCENTAGE).

Fuente: CAPECO (2000-2014). Elaboración propia. Source: CAPECO (2000-2014). Elaborated by the author.

La oferta de vivienda para estratos alto y medio offered in the eastern area of the city, mainly alto, que representó el 23,1% y 30% de la oferta in La Molina district, which is home to a large total de departamentos en el periodo observado, number of higher-income households. As for the respectivamente, se concentró casi exclusivamente middle class, the most important supply analyzed en la zona central de la metrópoli. Para este segun- over the period under review (33.7 percent) is do estrato, el 7% de los departamentos se ofreció dispersed in nature, with more than 60 percent en la zona este, en gran medida concentrada en el of units being located in the central area of the distrito de La Molina, en el cual habita un grupo metropolis; however, there is a larger presence

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 37 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera FIGURA 5. OFERTA TOTAL DE VIVIENDA POR GRANDES ZONAS DEL AML 2000-2014 (%). FIGURE 5. TOTAL HOUSING SUPPLY, DISTRIBUTED BY GREATER AREAS WITHIN THE MAL, 2000-2014 (PERCENTAGE).

Fuente: CAPECO. Elaboración propia. Source: CAPECO. Elaborated by the author importante de personas de estratos altos. La oferta in southern and eastern parts of the city than in de vivienda para estratos medios, la más impor- previous cases. tante en el periodo de estudio (33,7%) es más dis- On the other hand, the housing supply targeted at persa, aún con más del 60% ubicada en la zona middle-lower and lower class groups accounted central, pero con presencia más signiﬁcativa en el for 9.1 and 4.2 percent of the total supply over sur y este que en los casos anteriores. the period under review, respectively. This

38 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera TABLA 2. OFERTA TOTAL DE DEPARTAMENTOS POR ESTRATO Y GRAN ZONA EN LA QUE SE OFRECIÓ 2000-2014 (%). TABLE 2. TOTAL SUPPLY OF APARTMENTS, DISTRIBUTED BY SOCIOECONOMIC GROUP AND GREATER ZONE, 2000-2014 (PERCENTAGE).

Alta Medio alta Medio Medio bajo Bajo Lima Centro 97,71 85,87 60,25 24,44 9,40 Lima Norte 0,03 1,48 10,29 18,64 13,06 Lima Sur 0,93 3,69 11,16 11,82 5,52 Lima Este 1,30 7,07 11,71 36,66 71,63 Callao 0,02 1,89 6,59 8,44 0,38 Total 100 100 100 100 100

Fuente: CAPECO. Elaboración propia. Source: CAPECO. Elaborated by the author.

Por otro lado, la oferta para estratos medio bajos y confirms the reduced demand for housing on bajos durante el periodo representó el 9,1% y 4,2% the part of these groups, which is supplied del total, respectivamente. Esto confirma la limi- by the informal market (thus facilitating the tada atención de la demanda de vivienda de estos emergence of horizontal expansion in areas with estratos, la cual suele ser suplida por el mercado low habitability standards). In the case of the informal (que implica una expansión horizontal de first of these two groups, supply was distributed la ciudad y en zonas de baja habitabilidad). Para over the five areas under review, especially in el primero de estos estratos, la oferta se encontró the eastern part of the city (36.7 percent); as for dispersa en las cinco zonas observadas, especial- lower-income groups, more than two thirds of mente al este (36,7%) y, para los estratos más ba- apartments targeted at this segment were located jos, más de dos tercios de los departamentos ofre- east of the metropolis (71.6 percent). cidos también se ubicaron al este de la metrópoli Examples of these dynamics can be found in the (71,6%). district of Rímac, which was characterized by its

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 39 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera Un ejemplo de estas dinámicas se encuentra en high population density, low use of apartments el distrito del Rímac el cual se caracterizaba por and presence of middle and middle-lower class una alta densidad poblacional, baja residencia en groups. According to an official, since 2012, departamentos y población de estratos medios y management initiatives were developing a project medio bajo principalmente. Desde 2012, la ges- intended to generate a pole of real estate growth tión se encontraba trabajando en un proyecto para in the area; this respondent also referred to the generar un eje de crecimiento inmobiliario, según interest of the municipality she works in to attract señaló una funcionaria, quien manifestó el interés people from higher backgrounds in order to pay de su municipio por atraer población de estratos taxes. When asked about the potential increase más altos que paguen rentas. Esta misma funcio- in population and densification associated with naria respondió, al preguntársele por el potencial the implementation of this project, the official said: “they want them [new residents] to come, crecimiento poblacional y densificación asociado but they do not want more poor people living in a dicho proyecto “si quieren que vengan [nuevos the district”. residentes], pero que no vengan más pobres ya”. Al analizar los datos por zona de la ciudad, se pue- The analysis of data for each zone of the city shows that two thirds of apartments offered de apreciar que en la zona central de la metrópoli in the central area of the metropolis (67.8 dos tercios (67,8%) de los departamentos ofreci- percent) were aimed at upper and upper- dos estuvieron dirigidos a los estratos alto y me- middle segments, especially in the case of the dio alto, principalmente para este segundo estrato second group (36.1 percent). In other parts (36,1%). El porcentaje de departamentos para clase of the city, the percentage of apartments alta ofrecidos en otras zonas de la ciudad ha sido targeted at upper class users was minimal; mínimo, por ejemplo, solo ha llegado al 3,4% del for instance, these types of housing accounted total de departamentos ofrecidos en la zona sur. for 3.4 percent of the total units offered in the Por otro lado, Callao, Lima este y Lima sur mues- southern zone of the city. On the other hand, tran una oferta de alrededor del 15% para el estrato 15 percent of apartments offered in Callao, medio alto. Asimismo, en las zonas norte, sur y en East Lima and South Lima were aimed at Callao, la oferta para estratos medios supuso más upper-middle segments. Likewise, more than de la mitad de departamentos que se ofrecieron en half of apartments offered in Callao and the dichas zonas. Para ese mismo estrato, en Lima este northern and southern areas of the city were y centro los porcentajes de departamentos ofreci- targeted at middle-income groups. East and dos fueron de 31,1% y 28,5%, respectivamente. Central Lima accounted for 31.1 and 28.5

40 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera TABLA 3. OFERTA TOTAL DE DEPARTAMENTOS POR GRAN ZONA Y ESTRATO AL CUAL SE DIRIGE LA OFERTA 2000-2014 (%). TABLE 3. TOTAL SUPPLY OF APARTMENTS, DISTRIBUTED BY GREATER AREA AND SOCIAL GROUP, 2000-2014 (PERCENTAGE).

Alta Medio alto Medio Medio bajo Bajo Total Lima centro 31,66 36,14 28,53 3,11 0,55 100 Lima norte 0,13 7,23 56,36 27,45 8,84 100 Lima sur 3,37 17,32 58,91 16,79 3,60 100 Lima este 2,37 16,72 31,14 26,23 23,54 100 Callao 0,15 15,81 62,18 21,41 0,44 100 Fuente: CAPECO. Elaboración propia. Source: CAPECO. Elaborated by the author.

Para los dos estratos más bajos llama la atención la percent of apartments aimed at middle class concentración de oferta de departamentos en Lima users, respectively. este, donde juntos representan cerca del 50% de los departamentos ofertados en el periodo observado. As for middle-lower and lower-income groups, Asimismo, en la zona central del AML la oferta para it is interesting to observe that 50 percent of apartments offered in East Lima are targeted at estos estratos ha sido mínima, llegando a 3,1% para these two segments over the period under review. el medio-bajo y 0,6% para el bajo. Es decir, el proceso Likewise, the percentage of apartments targeted at de densiﬁcación habitacional que conlleva el merca- these segments in the central area of the MAL was do formal, al seguir una lógica de rentabilidad tanto minimal –3.1 and 0.6, respectively. In other words, de los actores económicos como de los políticos, no the housing densiﬁcation process associated with atiende la demanda de suelo como valor de uso de the formal market, which is fueled by the search los estratos más bajos de la capital. Por el contrario, for returns by economic and political actors, tiende a concentrarse en zonas de origen informal, ignores the demands for land –in terms of use elevando el precio del suelo y del m² construido. values– of poorer segments. On the contrary, it is

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 41 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera Esta realidad no es ajena a los altos cargos de las concentrated on informal areas, thus increasing empresas inmobiliarias, de hecho, en las entrevis- the price of land and values per square meter. tas no tuvieron problema en reconocer que su pú- blico objetivo son las clases media y media alta. This issue also permeates senior levels within Asimismo, indicaron que la selección de terreno real estate companies; in fact, those interviewed had no problem in recognizing that their goal para construir tiene que ver más con encontrar un is to reach middle and upper-middle income terreno vacante con mínimas condiciones para in- groups. Likewise, they also pointed out that the vertir en él, que con cualquier consideración ur- selection of land for development has more to do banística. Uno de los entrevistados mencionó que with finding cheap plots of land than respecting “El mercado en el área central está saturado, no urban standards. In this regard, one interviewee hay suelo o está muy caro […] compramos terrenos stated that: “The market in the central area is donde surge la oportunidad, tenemos gente traba- saturated; there are either no developable land jando en eso”. or very expensive plots […] we buy lands in También se les preguntó por los índices de ocu- territories that offer opportunities, we have pación de sus nuevos proyectos. Sin dar cifras people working on that”. exactas, todos los representantes de inmobiliarias Respondents were also asked about the coincidieron en que muchos de los departamentos occupation rates of new projects. Though they de edificios en zonas fuera de la central se encuen- did not provide precise information, all real tran deshabitados, a pesar de estar todos vendi- estate representatives agreed on the fact that dos. Uno de los representantes mencionó que al many of the apartments constructed in buildings revisar los datos de los compradores identificaron outside the central area are uninhabited, despite que muchos de estos residen en distritos de estra- being completely sold out. One of these real estate tos altos de la zona central. En otras palabras, se representatives said that the analysis of data from tratarían de inversiones para revender o alquilar buyers reveal that most of them reside in high- departamentos. Además de estos dos actores –in- income districts located in the central area of mobiliarias y compradores-inversores-, como se- the city. In other words, they bought apartments ñala Weber (2015), los gobiernos locales tienen un for investment purposes, either to resell or rent rol importante en incentivar mercados especulati- them. As Weber suggests (2015), apart from these vos, en el caso del AML, principalmente buscando two actors –real estate companies and buyers- atraer población que pague impuestos. Experien- investors, local governments play a key role in cias como estas alertaron a los representantes de la the promotion of speculative markets within the

42 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera Superintendencia de Banca y Seguros –SBS sobre MAL as their goal is to attract people able to pay una posible burbuja inmobiliaria. Así, en 2013 la taxes. These cases caused alarm amongst the SBS implementó medidas para restringir los prés- representatives of the Superintendency of Banks tamos hipotecarios (Benza, 2016). Sin embargo, la and Insurance –SBS– over the emergence of a vacancia de departamentos no fue un problema real estate bubble. As a result, in 2013, the SBS mencionado entre los funcionarios de distritos de implemented a series of measures to control the la zona central. provision of home loans (Benza, 2016). However, the vacancy of apartments was not referred to by Siguiendo a Clark y Moir (2015), se identifica la officials from central districts. importancia de factores secundarios en el fenóme- no de densificación habitacional que ha tenido lu- According to Clark and Moir (2015), it is gar en el AML en los últimos años. Especialmente possible to identify the importance of secondary importante han sido las dinámicas del mercado factors in the housing density phenomenon that inmobiliario y el rol activo de empresas inmobilia- has been experiencing the MAL over the last years. In this context, real estate dynamics and rias y bancos en él. Este mercado se ha visto como the active role played by real estate companies un eje de crecimiento económico desde los distin- and banks are particularly important. This tos niveles del Estado (principalmente nacional y type of market is seen by different State levels local). En ese sentido, como el caso analizado por (especially by national and local scales of Weber (2015), las políticas, planes (en este caso el government) as a pole of economic growth. In PLANMET) o la ausencia de estos, así como los this sense, as in the case analyzed by Weber sesgos desarrollistas de los actores involucrados (2015), policies, plans (PLANMET), the lack of también han sido factores dinamizadores. both and the biased developmental approaches Estas ideas se ven resumidas en el comentario de of relevant actors are also regarded as driving una entrevistada: forces within this process. Yo creo que una de las grandes falencias que tene- The above is summarized by one respondent: mos es que no logramos insertar esto [sus proyectos] en un tema de planificación […] estamos ha- One of our major flaws is that we cannot insert ciendo ciudad como que a pedacitos y conforme se [their projects] in a planning context […], we are nos van presentando las oportunidades de negocio building at a slow pace and according to business (Gerente de inmobiliaria). opportunities. (Real estate manager).

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 43 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera Como se expresa en la cita, estas dinámicas tienen As the above quotation says, these dynamics affect efectos sobre el espacio. Son dos los principales space. In this regard, two major consequences efecto que se han podido identificar: i) la inten- have been identified: i) greater concentration of sificación de la concentración de estratos altos en higher-income groups in the central area of the la zona central de la ciudad, lo cual conllevaría city and the potential intensification of socio- mayor segregación socio-espacial; y, ii) la expan- spatial segregation; and ii) the expansion of sión del modelo compacto de ciudad a zonas tra- the compact city model to traditionally diffused dicionalmente difusas, principalmente al Este de areas, which are mainly located in the eastern la metrópoli. part of the metropolis. Otras ciudades latinoamericanas como Santiago Other Latin American cities such as Santiago de Chile o Buenos Aires, se caracterizan por la in Chile or Buenos Aires are characterized by aparición de barrios de ingresos altos en zonas pe- the emergence of high-income neighborhoods riféricas en las últimas décadas. En el caso de Sao in peri-urban areas over the last decades. Paulo, existe proximidad espacial entre distintos As for the case of Sao Paulo, though there estratos, pero persiste la segregación a través de is spatial proximity among different enclaves fortificados (Caldeira, 2007). En el caso socioeconomic groups, the presence of fortified de Lima, se ha intensificado la homogenización del gated communities reveals that segregation área central para estratos altos. is still an issue (Caldeira, 2007). As for Lima, the central area of the city has become Si bien la densificación del área central forma parte increasingly homogenized as it is home to most de los objetivo del PLANMET, el proceso no ha of the population from higher backgrounds. estado enfocado en la demanda de vivienda, principalmente de los residentes más vulnerables de la While the densification of the central area of metrópoli. La lógica de actores públicos y privados the city is part of the objectives of PLANMET, ha estado enfocada en la circulación de capital, this process has not been focused on the housing en oportunidades económicas, lógica de mercado demand, especially when it comes to addressing (Abramo, 2012). Sin embargo, la dinámica es más the needs of the most vulnerable neighbors compleja e involucra las decisiones, disposicio- of the metropolis. The logics governing the nes y sesgos de los distintos actores involucrados actions taken by public and private actors (Weber, 2015). A medida que se ha ido cambian- have been focused on the flow of capital, economic opportunities and market-oriented do la normativa edificadora, generado incentivos

44 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera y, como consecuencia de las construcciones, cam- logics (Abramo, 2012). However, these biando la ciudad, los actores económicos también dynamics are complex in nature and involve se ha tenido que adaptar. Es decir, no solo las diná- decisions, regulations, and biased opinions on micas económicas afectan a la densificación, sino the part of relevant actors (Weber, 2015). The que la densificación también ha influido en esos amendments made to building regulations, the factores. granting of incentives and the construction of buildings have modified the city and led to Conclusiones the adaptation of economic actors. In other words, densification and economic dynamics Cambios en el modelo económico y en políti- influence each other. cas públicas iniciados en la década de 1990 tuvieron efectos sobre la gestión y planificación urbanas, y el mercado inmobiliario. Estos in- cluyen decisiones de los distintos gobiernos de turno para, por ejemplo, la reactivación del Mi- Conclusions nisterio de Vivienda y fondos para créditos en el acceso a vivienda, así como flexibilización en la Changes in the economic model and public policies, normativa de construcción. Pero estos cambios which began in the 1990s, had consequences on no fueron solo ideas de los presidentes de turno urban planning, urban management and the y sus equipos, sino también el resultado de la real estate market. These included the decisions presión de actores económicos como bancos e made by different governments to revitalize the inmobiliarias. Todos estos cambios se dieron en Ministry of Housing, the provision of funds for un contexto de expansión de la economía glo- credit to access housing, and the relaxation of bal que dio un nuevo rol a los gobiernos locales building standards. However, these modifications para la gestión de sus territorios y generación were not only conceived by incumbent presidents de fondos. and their administrations, but also as the result La relevancia de abordar este proceso desde la of the pressure exerted by economic actors, such densificación habitacional se sustenta en tres as banks and real estate companies. All of these puntos, el primero es que este proceso está changes were introduced within the context vinculado al principal producto del mercado of a global economic expansion in which local

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 45 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera inmobiliario –viviendas en departamentos. Asi- governments took on new responsibilities to mismo, resulta relevante puesto que se relacio- manage their territories and generate new funds. na con los dos principales efectos socio-espaciales para la metrópoli: la intensificación de los The importance of addressing this process from a patrones de segregación urbana y la expansión housing density perspective is threefold; the first del modelo compacto de construir ciudad a zo- refers to the relationship that exists between this nas tradicionalmente dispersas. Por último, una process and the provision of the main product dimensión no abordada en este trabajo pero que generated by the real estate market –housing requiere mayor investigación se vincula al de- apartments. Likewise, this phenomenon is bate actual sobre la idoneidad de ciudades más associated with two of the main socio-spatial densas en relación a mejoras de accesibilidad y characteristics that affect the metropolis: the sostenibilidad ambiental. intensification of urban segregation patterns and the expansion of the compact city model to En el caso del AML, entre los más resaltantes traditionally dispersed areas. Lastly, there is a objetivos en el principal documento de planifi- dimension that should be further explored; such cación de la metrópoli –PLANMET- se propuso an issue refers to the debate on the suitability of como un objetivo general la densificación del most dense cities to provide better accessibility área central de la ciudad, y esto se hizo apli- and environmental sustainability. cando el principio de subsidiariedad estatal. En otras palabras, se sostiene que la planifica- As for the MAL, one of the most important ción se limitó a la propuesta de densificación objectives laid out in the main planning de cierta zona de la metrópoli y no se articuló document for the metropolis –PLANMET– con otras políticas salvo la de incentivación de involves the densification of the central area of la economía nacional. En consecuencia, las di- the city through State subsidies. In other words, námicas de densificación no siguieron una lógi- planning initiatives have only focused on the ca de planificación, sino la lógica del mercado. densification of a specific area of the metropolis, A escala de los gobiernos locales, esto incluyó ignoring other policies –with the exception of el enfoque en la atracción de inversión, así los that intended to boost national economy. As a funcionarios comienzan a asumir roles de inter- result, densification dynamics did not follow mediarios, conciliadores y recurren a lógicas y planning patterns; instead, they were governed prácticas informales (Roy, 2009) para regular e by market-oriented models. At the local incentivar la actividad inmobiliaria. government scale, these dynamics involved the

46 33(92) : 9-51, mayo 2018 ARTICLE:(Non)planned densification of a metropolis. The case of the metropolitan area of Lima, 2000-2014/Viktor Bensús Talavera En resumen, las dinámicas del mercado inmo- attraction of investors. As a result, ofﬁcials took biliario en el AML han conllevado a y se han on intermediary and conciliatory roles, thus visto influenciadas por un proceso de densifi- resorting to informal practices (Roy, 2009) to cación habitacional, principalmente en la zona regulate and promote the real estate business. central, la cual aparentemente estaría recupe- rando la densidad poblacional perdida en el To conclude, the dynamics of the real periodo 1993-2007. Y estas son el resultado de estate market within the MAL have led to diversos factores como la demanda de vivienda the emergence of an influencing housing densification process that is mainly focused on de la población metropolitana, la competencia the central area of the city, which is apparently entre gobiernos locales para atraer inversión recovering the population lost over the period inmobiliaria y población que pague impuestos, 1993 to 2007. These dynamics are the result las presiones e intereses de actores económicos of factors such as the housing demand within y las personas e instituciones a cargo del diseño the metropolis, the competition among local de políticas públicas. Sin embargo, se deja de governments to attract investment and lado una perspectiva conjunta de la metrópoli people able to pay taxes and the interests and y no se atiende la demanda de vivienda de los pressure exerted by economic actors and the estratos más bajos. institutions and people in charge of designing public policies. However, the metropolis is not addressed as a whole, thus ignoring the housing demands of lower-income groups. Agradecimientos

Agradezco los comentarios de mis colegas del CIAC (PUCP) y de Karen Chapple (UC Berke- ley) a versiones iniciales de este trabajo. Tam- Acknowledgments bién agradezco los comentarios de dos revisores anónimos. I would like to thank my colleagues at CIAC (PUCP) and Karen Chapple (UC Berkeley) for their comments on the early drafts of this work. I would also like to thank the anonymous reviewers for their comments on this paper.

ARTÍCULO: Densificación (no) planificada de una metrópoli. El caso del Área Metropolitana de 33(92) : 9-51, may 2018 47 Lima 2000-2014 /Viktor Bensús Talavera Referencias bibliográficas Benza, P. (2016). Inmobiliari en venta: la deuda asciende a S/.363 millones. Semana Económica. Recu- Abramo, P. (2012). La ciudad com-fusa: merca- perado de: http://semanaeconomica.com/article/ do y producción de la estructura urbana en sectores-y-empresas/ inmobiliario/207564-inmo- las grandes metrópolis latinoamericanas. biliari-en-venta-la-deuda-asciende-a-s-363-mi- EURE, 38(114), 35-69. https://doi.org/10.4067/ llones/. S0250-71612012000200002. Brenner, N. (1998). Globalisation as reterritorialisa- Alfonso, Ó. (2012). Mercado inmobiliario y orden tion: The re-scaling of urban governance in the residencial metropolitano en Bogotá. EURE, European Union. Urban Studies, 36(3), 431-451. 38(114), 99-123. https://doi.org/10.4067/ https://doi.org/10.1080/0042098993466. S0250-71612012000200004. Caldeira, T. (2007). Ciudad de muros. Barcelona: Gedisa. Angel, S., Parent, J., Civco, D. & Blei, A. (2010). The per- Calderón, J. (2015). Programas de vivienda social sistent decline in urban densities: Global and his- nueva y mercados de suelo urbano en el Perú. torical evidence of “sprawl”. Cambridge: Lincoln EURE, 41(122), 27-47. https:// doi.org/10.4067/ Institute of Land Policy. S0250-71612015000100002. Arbury, J. (2005). From urban sprawl to compact city. An ______(2011). analysis of urban growth management in Auckland Titulación de la propiedad y mer- (Thesis MA Geography and Environmental Scien- cado de tierras. EURE, 37(111), 47-77. https:// doi. ce, sin publicar). Auckland University, Auckland. org/10.4067/S0250-71612011000200003. Basualdo, J.L. (2013). Planes urbanos, la llegada al te- ______(2009). El efecto Mivivienda. Política de rritorio de las estrategias del municipio. En D.A. vivienda para la clase media y diferenciación so- Erba (Ed.), Deﬁnición de políticas de suelo urba- cial. Ecuador Debate, (76), 107-122. nas en América Latina. Teoría y práctica (pp. ______(2005). La ciudad ilegal. Lima en el siglo 263-272). Cambridge: Lincoln Institute of Land XX. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Policy. Marcos. Bensús, V. y Vilela, M. (2014). La mercantilización del ______(1999). Las ideas urbanas en el Perú desarrollo urbano en el Área Metropolitana de (1958-1989). Lima: Instituto de Desarrollo Urba- Lima. Mercado inmobiliario formal y gestión de no –CENCA. la densidad urbana 2008-2012. En II Segundo Seminario Internacional: Derecho a la Ciudad en Cervero, R. (1998). The transit metropolis. Washington América Latina. Lima, Perú. DC: Island Press.

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