Sistema de partidos políticos y alternativa parlamentaria al sistema presidencial de gobierno, en los estudios académicos de Arturo Valenzuela

El académico y diplomático norteamericano Arturo Valenzuela, ha desarrollado una prestigiosa carrera profesional, tanto en el ámbito de la ciencia política como a nivel de altos cargos ocupados en el gobierno central de Estados Unidos. El profesional, nacido en , ha centrado sus investigaciones académicas en el estudio del sistema de partidos políticos chileno y ha llegado a proponer que una alternativa viable para la estabilidad del sistema político en el país, sería instalar una forma parlamentaria de gobierno. Al respecto, señala que el sistema de partidos chileno se estructura en un esquema multipartidista, muy competitivo en materia electoral, altamente polarizado en el aspecto ideológico, y orientado en torno a tres tendencias políticas, con claros referentes partidistas. Este esquema, en un sistema presidencial, ha determinado la formación de gobiernos minoritarios, que requieren establecer coaliciones pre y post electorales para desarrollar su gestión, la que es percibida como una constante crisis institucional. Por este motivo, Valenzuela propone cambiar la forma de gobierno por una opción parlamentaria que reduzca los niveles de incertidumbre frente a la coalición, y que en caso de crisis permita una solución institucional, cambiando al gobierno y no al régimen político.

Tabla de Contenido

I. Introducción ...... 1 II. Breve currículo profesional ...... 2 III. Consideraciones sobre el sistema de partidos políticos chileno ...... 3 IV. Apreciaciones sobre el quiebre democrático y la naturaleza del sistema de gobierno ...... 5

I. Introducción

Este informe precisa, en forma breve y descriptiva, los principales alcances del planteamiento académico del profesor y diplomático norteamericano Arturo Valenzuela, cientista político nacido en Chile, sobre el sistema de partidos políticos de nuestro país y la viabilidad de establecer una forma parlamentaria de gobierno, como opción al sistema presidencial. Se recurre a la bibliografía del autor disponible en la Biblioteca del Congreso Nacional y a aquella accesible desde portales académicos en línea.

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Asesoría Técnica Parlamentaria. Área de Gobierno, Defensa y Relaciones Internacionales. Andrea Vargas Cárdenas– [email protected] , – Anexo 1871. 06/04/2016. 2

II. Breve currículo profesional

Arturo Valenzuela Bowie, Profesor Emérito de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Georgetown y ex-director del Centro de Estudios Latinoamericanos de la misma casa de estudios 1, es un catedrático y diplomático de origen chileno, quien fue Secretario de Estado Adjunto de la cartera de Asuntos del Hemisferio Occidental del Departamento de Estado de Estados Unidos 2, bajo la administración del actual Presidente (entre noviembre de 2009 y julio de 2011) 3. Además, fungió como Asistente Especial del Presidente y Director de Mayor Rango para los Asuntos Interamericanos en el Consejo de Seguridad Nacional 4 (entre los años 1999 y 2000); y como Subsecretario para los Asuntos Interamericanos en el Departamento de Estado, con responsabilidad especial en la política de Estados Unidos hacia México 5, entre los años 1994 y 1999, durante los dos períodos de administración del Presidente 6.

Valenzuela, nacido en Concepción, Chile, en 1944, e hijo de un pastor metodista y una ciudadana norteamericana 7, emigró a Estados Unidos para cursar sus estudios de ciencia política en la Universidad de Duke, y recibir grado académico de Doctor por la Universidad de Columbia. Ha sido profesor visitante en la Universidad de Oxford, Universidad de Sussex, Universidad de Chile, Pontificia Universidad Católica de Chile y Universidad de Florencia, en Italia 8.

Ha sido, también, asesor de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado estadounidense y de varios países latinoamericanos; consultor de empresas; miembro de la Junta Directiva de Corpbanca, en Santiago de Chile, así como del Consejo Asesor Internacional de Repsol, en Madrid, España; consejero del National Council of La Raza, y del Comité Asesor de Americas , entre otras organizaciones sin fines de lucro. Dirige también el portal latinoamericano de estudios regionales Nueva Mayoría.com, y ha sido distinguido y condecorado por su trabajo y contribución con la Orden Nacional Cruz del Sur de Brasil y la Orden de Boyacá, de 9. Valenzuela también es miembro del comité editorial de

1 : Department of Government. Comparative government . Disponible en: https://government.georgetown.edu/page/1242699847650.html (Abril, 2016). 2 Assistant Secretary of State for Western Hemisphere Affairs, U.S. Department of State . 3 U.S. Department of State: Office of the Historian. Disponible en: https://history.state.gov/departmenthistory/people/valenzuela-arturo (Abril, 2016). 4 Special Assistant to the President and Senior Director for Inter-American Affairs at the National Security Council . 5 Deputy Assistant Secretary for Inter-American Affairs at the U.S. Department of State 6 U.S. Department of State : Dr. Arturo Valenzuela/Secretario Adjunto para Asuntos del Hemisferio Occidental. Disponible en: http://photos.state.gov/libraries/guatemala/788/pdfs/ASArturoValenzuelaBIOSpanish2010.pdf (Abril, 2016). 7 El Sur.cl: “La niñez penquista de A. Valenzuela, el delfín de Obama para Latinoamérica”. 14-05-2009. Disponible en: http://www.diarioelsur.cl/base_elsur/site/artic/20090514/pags/20090514011400.html (Abril, 2016). 8 LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo (eds): Las crisis del presidencialismo. Vol. 2. Alianza Editorial, 1998. Pág. 375 9 Véase: Covington: Arturo A. Valenzuela. Senior Latin America Advisor. Disponible en: https://www.cov.com/en/professionals/v/arturo-valenzuela (Abril, 2016). UDP: Ediciones UDP. Disponible 3

prestigiosas revistas, como Foreign Policy Bulletin , Journal of Democracy, Current History , Estudios Públicos , Revista de Ciencia Política , Amérique Latine , The Latin American Research Review y The Third World Quarterly 10 . Actualmente se desempeña como consultor de la multinacional firma de abogados Covington & Burling LLP.

En sus investigaciones académicas, Valenzuela se ha interesado y especializado en procesos de consolidación democrática, sistemas electorales, relaciones civil- militares, partidos políticos, y relaciones entre Estados Unidos y América Latina 11 . Al respecto, entre sus principales publicaciones destacan Political Brokers in Chile (, EE.UU., 1977), El quiebre de la democracia en Chile (FLACSO, Chile, 1989. Tít original The breakdown of democratic regime: Chile , Johns Hopkins University Press, EE.UU., 1978), habiendo coescrito igualmente con la periodista norteamericana Pamela Constable: Una nación de enemigos: Chile bajo Pinochet (Universidad Diego Portales, Santiago, 2013. Tít. Original: A nation of enemies: Chile under Pinochet , 1991); coeditado junto a su hermano Samuel Valenzuela: Chile: Politics and Society (New Brunswick, EE.UU., 1976); coescrito junto al sociólogo español Juan José Linz: Las crisis del presidencialismo (Alianza Universidad, España, 1997. Tít. original The failure of presidential democracy , 1994); y junto a Linz y Arend Lijphart: Hacia una democracia moderna: La opción parlamentaria (Universidad Católica de Chile, Santiago, 1990).

III. Consideraciones sobre el sistema de partidos políticos chileno

Arturo Valenzuela describe al sistema de partidos políticos chileno como uno de los más fuertes y longevos de la región 12 . Según Valenzuela, los partidos han sido las fuerzas políticas determinantes para el desarrollo de las instituciones republicanas y democráticas del país, habiendo sido, a la vez, protagonistas críticos en los periodos de inestabilidad e inquietud política 13 .

Para el académico, el sistema de partidos chileno se ha estructurado a partir de un esquema multipartidista, con tres tendencias política e ideológicamente diferenciadas en claros referentes de derecha, centro e izquierda, naturaleza que describe la particularidad del sistema chileno: “en ningún otro país de América del Norte o del Sur se produjo un sistema de partidos con tres tendencias ideológicas

en: http://ediciones.udp.cl/el-quiebre-de-la-democracia-en-chile-arturo-valenzuela/ (Abril, 2016). Infolatam: Biografía de Arturo Valenzuela Disponible en: http://www.infolatam.com/2009/04/20/biografia-de-arturo-valenzuela/ (Abril, 2016). NuevaMayoria.com: Acerca de Nueva Mayoría.com. Disponible en: http://www.nuevamayoria.com/ES/ (Abril, 2016), y U.S. Department of State : Dr. Arturo Valenzuela/Secretario Adjunto para Asuntos del Hemisferio Occidental. Op. Cit. 10 Infolatam: Biografía de Arturo Valenzuela. Op. Cit. 11 Instituto de Ciencia Política: Profesor Arturo Valenzuela en el ICP. Disponible en: http://www.cienciapolitica.uc.cl/extension/conferencias/26-contenidos/extension-y- eventos/conferencias/238-profesor-arturo-valenzuela-en-el-icp (Abril, 2016). 12 VALENZUELA: “La política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile. En LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo (eds): Op. Cit. Pág. 48 13 Ibíd. Pág. 17 4

separadas, cada una con el apoyo de entre una cuarta y una tercera parte del electorado, entre ellas una izquierda marxista y una derecha política, ambas de organización fuerte y orientación electoral”14 .

El sistema de partidos chileno se caracteriza, a juicio del experto, por ser muy competitivo en materia electoral y altamente polarizado en el aspecto ideológico 15 : “En esencia, no se trataba solamente de un sistema pluripartidista, sino que además la distancia entre los partidos producía un sistema pluripartidista sumamente polarizado, reflejo de profundas brechas existentes en la sociedad” 16 . Al respecto, señala, “el dato fundamental para describir el funcionamiento del sistema político chileno, es el sistema de partidos políticos. Este era, y aún es, multipartidista y polarizado, con un sector electoralmente fuerte de derecha y otro de izquierda, propugnando cada uno concepciones muy distintas de lo que debiera ser la economía y sociedad” 17 .

Otra característica del sistema de partidos es su base de adhesión de tipo heterogénea, apoyo que descansa en fuertes raíces históricas y sociales, lo que se debe, en parte, “a la fuerte apelación a los votantes sobre fundamentos personalistas o clientelistas” 18 , respecto de la cual, para la identificación partidista, la división de clase no resulta tan significativa, en contraste con la manifestación del arraigo social de la variable socioeconómica y la escisión laico-religiosa. De este modo, Valenzuela argumenta que “las escisiones societales de fondo (socioeconómica y laico-religiosa) encontraron expresión política durante varias generaciones y en repetidas elecciones. Estas, que eran algo así como un deporte nacional, contribuyeron a estructurar verdaderas “subculturas políticas” en torno a cada uno de los partidos” 19 .

Esta identificación partidista contribuyó, a su juicio, a determinar un comportamiento electoral con apoyos estables 20 , donde la adhesión política se reparte entre los polos del espectro ideológico y un centro pragmático y flexible, con apoyos volátiles, característica que, sin embargo, ha permitido históricamente la formación de coaliciones electorales: “La política de partidos en Chile no solo se caracterizó, por tanto, por profundos desacuerdos ideológicos y programáticos, sino

14 VALENZUELA: “Partidos políticos y crisis presidencial en Chile: proposición para un gobierno parlamentario”. En LINZ, J., LIJPHART, A. y VALENZUELA, A.: Hacia una democracia moderna: la opción parlamentaria. Ediciones Universidad Católica, 1990. Pág. 135 15 VALENZUELA: “La política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile. En LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo: Op. Cit . Pág. 14-15. 16 VALENZUELA, Arturo y SIAVELIS, Peter: “Ley electoral y estabilidad democrática. Un ejercicio de simulación para el caso de Chile”. En Estudios Públicos N° 43, 1991. Disponible en: http://www.cepchile.cl/dms/archivo_1320_1445/rev43_valenzuela.pdf (Abril, 2016). 17 VALENZUELA: “Hacia una democracia estable: La opción parlamentaria para Chile”. Conferencia publicada en Revista de Ciencia Política del Instituto de Ciencia Política de la Universidad Católica de Chile. Vol.7, Nº2, 1985, pp. 129-144. Pág. 135. Disponible en: http://www.revistacienciapolitica.cl/rcp/wp-content/uploads/2013/08/08_vol_07_2.pdf (Abril, 2016). 18 VALENZUELA: “La política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile. En LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo: Op. Cit . Pág. 37 19 19 VALENZUELA: “Partidos políticos y crisis presidencial en Chile: proposición para un gobierno parlamentario”. En LINZ, J., LIJPHART, A. y VALENZUELA, A.: Op. Cit . Pág. 153. 20 Ibíd. Pág. 155 5

también por el compromiso y la cooperación para lograr objetivos políticos comunes y responder a las demandas de los electores, tanto organizados como desorganizados. (…) El sistema chileno de partidos se caracterizaba por la existencia de unos partidos relativamente cohesionados y muy ideologizados. Pero es necesario recordar que su principal función era participar en el continuo flujo de elecciones del país” 21 .

Según Valenzuela un rasgo fundamental de la política chilena es su dimensión pragmática, orientación que permitiría a los partidos estructurar acuerdos operativos y transversales en materias de trascendencia para la política pública, desde el presupuesto a los reajustes salariales, en un esquema de ‘toma y daca’ que ha sostenido históricamente al sistema presidencial de gobierno. Así, “el polarizado sistema multipartidista chileno no puede entenderse sin hacer referencia al sistema de negociación y pacto que se plasmaba en múltiples escenarios, desde las elecciones locales hasta la asamblea legislativa nacional, en el contexto de un sistema presidencial” 22 .

En este sentido, la viabilidad del sistema presidencial en Chile ha sido posible, para Valenzuela, mayormente “porque el sistema de partidos impulsó políticas clientelistas y la formación de alianzas en asuntos de importancia menor, conservando sin embargo una actitud altamente ideológica y programática” 23 . No obstante, estas diferencias “estaban a menudo en la raíz de muchos cambios en las coaliciones, cambios que provocaban inestabilidad en los gabinetes” 24 , y que los presidentes intentaban salvar buscando tecnócratas independientes u oficiales del Ejército, para ocupar carteras ministeriales. Por ello, destaca que “este proceso de agregación –la formación de amplias coaliciones y alianzas en asuntos concretos- fue posible, a su vez, por un tercer rasgo de la política chilena: la existencia de partidos de centro flexibles, capaces de formar alianzas con la izquierda en algunas cuestiones y con la derecha, en otras” 25 .

IV. Apreciaciones sobre el quiebre democrático y la naturaleza del sistema de gobierno

Para Valenzuela, “la crisis chilena fue un complejo proceso dialéctico, en el que los tradicionales modelos de acuerdo fueron erosionados por la aparición de un centro poco dispuesto a salvar la brecha existente entre los extremos, a la vez que por el abandono progresivo de escenarios institucionales de acuerdo, en nombre de la eficiencia técnica” 26 . De acuerdo al académico, el estilo tradicional de la negociación política chilena, que denomina «politics of conciliation », se fundamentó en la

21 VALENZUELA: “La política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile. En LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo: Op. Cit . Pág. 66 22 Ibíd . Pág. 73 23 Ibíd. Pág. 69 24 Ibíd. Pág. 59 25 VALENZUELA: “La política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile. En LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo: Op. Cit . Pág. 69. 26 Ibíd Pág. 83 6

capacidad de las elites políticas de conciliar sus diferencias, pero al costo de intercambiar votos por avances en justicia social, lo que eventualmente podría haber conducido a que las transformaciones propuestas bajo el gobierno del Presidente Salvador Allende, se enfrentaran con las limitaciones del sistema político, en un contexto de permanente sensación de crisis institucional, debido a la incongruencia entre la incrementalidad de la negociación y la severidad de las posturas ideológicas 27 .

De este modo, para el autor, “los perennes conflictos de la política presidencial chilena, alcanzaron su crisis más aguda durante el gobierno de Allende. (…) El sistema multipartidista chileno proporcionaba presidentes en minoría con apoyos minoritarios en el parlamento, forzando la creación de coaliciones preelectorales y poselectorales” 28 . En su análisis, Valenzuela consigna que este sistema de Ejecutivos de doble minoría tuvo efectos devastadores, que contribuyeron a exacerbar el conflicto político, especialmente bajo el gobierno de Allende, situación que se sumó a la crisis política, la falta de apoyo parlamentario y la carencia de una solución constitucional que habilitase una salida electoral al problema 29 . Así, concluye que, “paradójicamente, la respuesta a este problema de gobernabilidad en Chile, ha sido buscar el incremento del poder presidencial (…) un liderazgo fuerte, un liderazgo que se ve frustrado por los estrechos intereses partidistas representados en la asamblea legislativa (…) De hecho, cuanto más fuerte es el poder del presidente, en tanto que actor constitucional independiente, mayor es la falta de incentivos para estructurar apoyos entre partidos (…) Puede decirse que en Chile se ha dado una correlación inversa entre el poder de la presidencia y el éxito del gobierno presidencial. Cuanto más fuerte ha sido el presidente, más débil ha sido el sistema presidencial” 30 .

Bajo esta mirada, sugiere: “si Chile hubiera contado con una fórmula parlamentaria, el presidente habría tenido que estructurar mayorías viables de cierta continuidad, o al menos habría tenido que presidir un gobierno minoritario, disfrutando de apoyo mayoritario para las medidas legislativas claves. (…) En el caso que la coalición entre Allende y los democratacristianos no hubiese sido viable (…) ello habría forzado una moción de censura contra Allende, en el muy hipotético caso de que hubiera decidido seguir en la presidencia. Hubiera caído el gobierno, mas no el régimen” 31 .

Sobre esta paradoja del sistema presidencial, que a su juicio solo incrementa la parálisis de la política y, con ello, la crisis del presidencialismo, argumenta que el desafío es lograr una democracia estable, reconociendo la realidad institucional del

27 VALENZUELA, Arturo: “ Political constraints to the establishment of socialism in Chile ”. En VALENZUELA, Arturo y VALENZUELA Samuel: Chile: politics and society . Transaction Books, 1976. Pág. 25. 28 VALENZUELA: “La política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile. En LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo: Op. Cit . Pág. 81 29 Ibíd Pág. 81 30 VALENZUELA: “La política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile. En LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo: Op. Cit . Pág. 84 31 Ibíd. Pág. 82 7

país. Por este motivo, propone que los chilenos deberían pensar seriamente en establecer una forma parlamentaria de gobierno 32 .

Para el cientista político, un sistema parlamentario de gobierno en Chile tendría tres ventajas 33 :

1. En primer lugar, suavizaría la presión por estructurar coaliciones en torno a una opción presidencial de suma cero, lo que fomenta la polarización y radicalización de las posiciones. En contraste, la opción parlamentaria otorgaría más flexibilidad al centro político, evitando la incertidumbre en términos de representación y apaciguando los extremos, como la posibilidad de una derecha conspirativa o de una izquierda insurreccional. 2. En segundo término, un sistema parlamentario eliminaría “el punto muerto paralizante y el enfrentamiento que han caracterizado las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo” 34 . Al respecto, un gobierno parlamentario no comprometería un período presidencial fijo, durante el cual puedan existir cambios importantes de coaliciones políticas, ni obligaría al país a convivir con una administración fracasada. Asimismo, de romperse la coalición, caería el gobierno y no el régimen democrático. 3. Y, finalmente, un sistema parlamentario contribuiría a moderar la política chilena, configurando coaliciones en el Parlamento, que privilegien opciones de centro; generando incentivos para la gobernabilidad –debido a que la ingobernabilidad conduce a elecciones y probablemente a perder escaños-; cambiando las correlaciones de fuerzas; y privilegiando a los parlamentarios electos, en vez de a las cúpulas partidistas.

Frente a estos argumentos Valenzuela sostiene que “Chile necesita un sistema que aliente las tendencias centrípetas” 35 argumentando, al respecto, que un sistema parlamentario eliminaría los costos de la incertidumbre frente a la elección. A su vez, la opción parlamentaria concordaría mejor con nuestro sistema multipartidista, ya que, desde su visión, un sistema presidencial no incentiva la cooperación para alcanzar acuerdos políticos, y solo alienta compromisos temporales, que escasamente mantienen el apoyo a la gestión presidencial, en una lógica que se expresa en que “si el presidente es exitoso, los partidos de oposición pierden, así

32 Ibíd . Pág. 88 33 Elaborado a partir de VALENZUELA: “La política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile. En LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo: Op. Cit . Pág. 89 y Valenzuela: “Hacia una democracia estable: La opción parlamentaria para Chile”. Op.Cit. Pág. 137. 34 VALENZUELA, Arturo: “Hacia una democracia estable: La opción parlamentaria para Chile”. Op. Cit . Pág. 137. 35 VALENZUELA, Arturo: “Hacia una democracia estable: La opción parlamentaria para Chile”. Op. Cit.. Pág. 138. 8

como también los rivales del presidente en su propio partido. Por ello es que buscan el fracaso del presidente y la preparación de su gobierno sucesor” 36 .

A causa de lo anterior, Valenzuela enfatiza que, “dado que es mucho más verosímil desarrollar coaliciones [de concertación política] bajo las reglas institucionales de un gobierno parlamentario, las elites políticas chilenas deberían, una vez más, prestar renovada atención a las reformas constitucionales todavía pendientes” 37 , y considerar desde una perspectiva histórica que el sistema parlamentario vigente en el país entre 1891 y 1918, aunque estrictamente no fue tal y solo concedía iniciativa a las mayorías, sí configuró una época de cambio social extraordinario, que pudo incorporar al sistema político a sectores medios y populares, en un sistema partidista democrático 38 .

36 VALENZUELA, Arturo: Exposición. En SARTORI, G. y otros: “Consideraciones sobre alternativas semipresidenciales y parlamentarias de gobierno. Mesa redonda”. Revista Estudios Públicos N° 42, 1991. Pág. 27 37 VALENZUELA: “La política de partidos y la crisis del presidencialismo en Chile. En LINZ, Juan y VALENZUELA, Arturo: Op. Cit . Pág. 92. 38 VALENZUELA, Arturo: “Hacia una democracia estable: La opción parlamentaria para Chile”. Op. Cit. Pág. 140.